ANOTAES

SOBRE
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR

MARCOS SALLES TEIXEIRA

2 de dezembro de 2013

Este texto um trabalho autoral e, como tal, reflete tosomente opinies pessoais do seu autor, Marcos Salles Teixeira
(Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil) e os respectivos
direitos autorais foram registrados, sob o ttulo Anotaes sobre
Processo Administrativo Disciplinar, nos termos da Lei n 9.610,
de 19/02/98, no Escritrio de Direitos Autorais-RJ/Fundao
Biblioteca Nacional/Ministrio da Cultura, em 04/05/07, sob n
403.625 (livro 752, fl. 285).

AGRADECIMENTOS E CRDITOS
A Rudinei Junkes, de quem, revelia de seu conhecimento, como aluno, extra as
tcnicas e procedimentos de ordem prtica explanados em aula ministrada de 10 a 13 de
novembro de 2003, que no s vieram a se constituir na maior parte dos acertos e virtudes
deste texto (os equvocos porventura existentes ficam por minha exclusiva conta) como
tambm me deram a necessria segurana para ministrar aulas de processo administrativo
disciplinar, a partir de 24 a 28 de novembro de 2003.
Ceclia Miyuki Ishida, gestora a meu lado da idia, incentivadora e colaboradora
desde a primeira hora (quando montamos os dois treinamentos acima referidos, cujos slides
foram a origem deste texto) e com quem dividi a primeira verso.
A Nelson Rodrigues Breitman, Carlos Higino Ribeiro de Alencar e Dionsio
Carvallhdo Barbosa, pela cuidadosa reviso, da qual saram opinies, correes e sugestes
sobre a primeira verso do texto, sobretudo nos aspectos jurdicos, em grande parte acatadas.
A Kleber Alexandre Balsanelli, pela detalhadssima e ao mesmo tempo respeitosa
reviso final do texto e sua adequao terminologia jurdica, culminando na honrosa adoo
de uma verso (sem as normas especficas da Secretaria da Receita Federal do Brasil) como
apostila dos treinamentos de processo administrativo disciplinar patrocinados pela
Controladoria-Geral da Unio em sede nacional.
De forma inonimada, diante da impossibilidade de individualizar, a todos os colegas
de diversos Escritrios de Corregedoria (Escor), integrantes de comisses e alunos em
treinamentos que incentivaram a concluso deste texto, ao manifestarem o interesse e a
aplicabilidade de sua disponibilizao.
Por fim, muito especial agradecimento a Graa Maria Oliveira Pimentel e Carlos
Eduardo Barbosa Magalhes, pois nada do descrito acima seria possvel se no fossem a
grandeza e a viso com que, custa de verem sobrecarregada a diviso de tarefas cotidianas,
no me impediram de desviar muitas horas do esperado cumprimento de minhas atribuies
para a elaborao deste texto.
Rio de Janeiro, abril de 2005

Em complemento, a Luciano Rosa Vicente, Tnia Mara Fernandes Lage, Gregrio

Antnio Soares e Vicente Bruno Cavalcanti de Oliveira, no s pela manifesta valorizao
do trabalho como tambm, a cada leitura, pelas cuidadosas revises de texto e sugestes
construtivas.
Rio de Janeiro, agosto de 2009
Marcos Salles Teixeira

ANOTAES SOBRE PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
NDICE
1 - INTRODUO ............................................................................ 21
2 - ESTRUTURA CORRECIONAL NA SECRETARIA DA
RECEITA FEDERAL DO BRASIL E ANTECEDENTES DO
PROCESSO ........................................................................................ 26
2.1 - DEVERES DE REPRESENTAR E DE APURAR
IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL 26
2.1.1 - A Insero dos Deveres em Via Hierrquica ............................... 26
2.1.2 - A Especificidade das Corregedorias ............................................. 28
2.1.3 - Pontos Comuns na Via Hierrquica e em Corregedoria ............ 29
2.1.4 - A Controladoria-Geral da Unio e o Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal ............................................................................ 30
2.1.5 - A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda........................ 45
2.2 - ESTRUTURA ESPECIALIZADA NA SECRETARIA DA
RECEITA FEDERAL DO BRASIL ............................................................ 54
2.2.1 - Prerrogativas da Corregedoria e de Seus Integrantes ................ 54
2.2.1.1 - Histrico ........................................................................................................ 54
2.2.1.2 - Mandato do Corregedor .............................................................................. 57
2.2.1.3 - Remoo, Progresso e Promoo dos Servidores Lotados na
Corregedoria ............................................................................................................... 57

2.2.2 - Previso Regimental ....................................................................... 63

2.2.2.1 - As Competncias no Atual Regimento Interno ......................................... 63
2.2.2.2 - As reas de Atuao da Coger - Preveno, Investigao Disciplinar e
Processo Disciplinar - e as Respectivas Competncias ........................................... 70
2.2.2.2.1 - As Atuaes da Coger em Termos de Preveno, Controle e Represso
e a Ausncia de Competncia Exclusiva para Matria tica ................................ 70
2.2.2.2.2 - As Duas Principais Atividades Tcnicas, de Investigao Disciplinar e
de Anlise Correcional, e as Competncias das Subunidades do Sistema
Correcional .............................................................................................................. 75

2.3 - DEVERES DE REPRESENTAR E DE APURAR

IRREGULARIDADES NA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL
DO BRASIL .................................................................................................... 82

2.3.1 - A Especificidade dos Deveres ......................................................... 82

2.3.2 - A Necessria Cautela no Exerccio dos Deveres de Representar e
de Apurar .................................................................................................... 88
2.4 - AS FORMAS DE NOTICIAR IRREGULARIDADES
ADMINISTRAO ...................................................................................... 88
2.4.1 - Representao.................................................................................. 89
2.4.2 - Denncia .......................................................................................... 91
2.5 - JUZO DE ADMISSIBILIDADE ........................................................ 92
2.5.1 - Definio do Juzo de Admissibilidade e Base Legal de Sua
Natureza Investigativa ............................................................................... 92
2.5.2 - A Competncia para Deciso em Sede de Juzo de
Admissibilidade .......................................................................................... 97
2.5.2.1 - O Tratamento Matria tica em Sede de Admissibilidade ................. 104

2.5.3 - A Investigao Preliminar como Subsdio da Deciso da

Autoridade Instauradora ......................................................................... 106
2.5.3.1 - Fluxogramas Possveis em Sede de Admissibilidade .............................. 111
2.5.3.2 - Os Ritos Investigativos Possveis de Serem Empregados nas
Investigaes Preliminares em Sede de Admissibilidade...................................... 114
2.5.3.3 - Ferramentas Investigativas Vlidas em Sede de Juzo de
Admissibilidade ........................................................................................................ 121
2.5.3.3.1 - Investigaes Preliminares Bsicas e Alguns Conceitos Gerais das
Investigaes .......................................................................................................... 123
2.5.3.3.2 - Investigaes Preliminares Aprofundadas ......................................... 126
2.5.3.4 - O Necessrio Esgotamento das Investigaes em Condutas Conexas,
Continuadas e Habituais .......................................................................................... 128

2.5.4 - A Pea Final do Juzo de Admissibilidade e a Atuao In Dubio

pro Societate............................................................................................. 145
2.5.5 - Anonimato e Notcia Veiculada em Mdia .................................. 150
2.5.6 - O Sigilo da Sede Preliminar Investigativa .................................. 154
2.5.6.1 - A Analogia com o Inqurito da Polcia Judiciria e a Desobrigao de
Acesso, Vista, Cpia ou Esclarecimento Ex Officio............................................... 155
2.5.6.2 - A Questo do Acesso, Vista, Cpia ou Esclarecimento ao Prprio
Servidor ou a Outros, Mediante Pedido ................................................................. 159
2.5.6.2.1 - A Preservao do Sigilo Mesmo Aps a Lei de Acesso Informao
Pblica ................................................................................................................... 161
2.5.6.2.2 - A Necessria Ponderao em Pedido de Acesso, Vista, Cpia ou
Esclarecimento pelo Prprio Servidor .................................................................. 174
2.5.6.2.3 - A Excepcional Concesso de Acesso, Cpia, Vista ou Esclarecimento a
Representante, Denunciante e Terceiros Outros ................................................. 182

3 - DEFINIES E CONCEITOS INTRODUTRIOS ............ 189

3.1 - CONCEITUAO, OBJETIVOS, MATERIALIDADE, AUTORIA
E RESPONSABILIZAO........................................................................ 189
3.2 - ABRANGNCIAS OBJETIVA E SUBJETIVA DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ....................................................... 193
3.2.1 - Ilcitos ............................................................................................. 193
3.2.2 - Preservao da Materialidade e da Autoria nos Aspectos
Espacial e Temporal - Competncia Associada Jurisdio do Local de
Lotao ou de Exerccio do Servidor ...................................................... 202
3.2.2.1 - Irregularidade Cometida Fora da Unidade de Lotao (ou de
Exerccio)................................................................................................................... 203
3.2.2.2 - Irregularidade Cometida Antes de Remoo, Alterao de Exerccio,
Investidura em Novo Cargo, Aposentadoria, Exonerao ou Pena Expulsiva... 208

3.2.3 - Temas em Princpio no Abrangidos pelo Regime Disciplinar 222

3.2.3.1 - Condies Excepcionais para o Regime Disciplinar Alcanar Atos de
Vida Privada ............................................................................................................ 222
3.2.3.1.1 - O Requisito Elementar da Previso em Lei para Alcance do Regime
Disciplinar sobre Atos de Vida Privada ................................................................ 225
3.2.3.1.2 - A Necessidade de Existncia de Relao com o Cargo ...................... 226
3.2.3.1.3 - A Necessidade da Preservao das Liberdades Fundamentais do
Indivduo ................................................................................................................ 228
3.2.3.1.4 - O Enfoque Delimitado com que Deve Ser Entendida a Exigida
Moralidade Administrativa ................................................................................... 230
3.2.3.1.5 - As Independentes Repercusses de Diversas Naturezas e em Outras
Sedes Judiciais e a Diferenciao para Determinados Ofcios e Carreiras com
Estatutos Prprios ................................................................................................. 233
3.2.3.1.6 - Concluso Terica Acerca da Possibilidade de Extenso da
Repercusso Disciplinar para Atos de Vida Privada ........................................... 236
3.2.3.2 - No Exigncia de Dedicao Exclusiva .................................................... 238
3.2.3.3 - A Estanqueidade das Competncias Regimentais para Matrias de
Gesto de Pessoas, de Gerncia Administrativa e Fiscal e para Matria
Correcional ............................................................................................................... 239
3.2.3.4 - Outras Hipteses de Possvel Excluso de Materialidade ou de
Autoria....................................................................................................................... 244
3.2.3.5 - Apuraes Disciplinadas em Normas Diferentes da Lei n 8.112, de
11/12/90 ...................................................................................................................... 247
3.2.3.5.1 - Responsabilizao de Intervenientes em Comrcio Exterior ............. 247
3.2.3.5.2 - Dano e Desaparecimento de Bem ........................................................ 248
3.2.3.5.3 - Pessoal Contratado por Tempo Determinado ..................................... 256

3.2.4 - Agentes Pblicos............................................................................ 257

3.2.4.1 - Agentes Pblicos que no se Sujeitam Lei n 8.112, de 11/12/90 ........ 258
3.2.4.1.1 - Agentes Polticos e Vitalcios ............................................................... 258
3.2.4.1.2 - Empregados Pblicos Celetistas na Administrao Pblica Direta e
Indireta................................................................................................................... 259
3.2.4.1.3 - O Caso Especfico de Empregados Celetistas do Serpro na Secretaria
da Receita Federal do Brasil ................................................................................. 273
3.2.4.2 - Agentes Pblicos que se Sujeitam Lei n 8.112, de 11/12/90 ............... 281
3.2.4.2.1 - Servidores Efetivos (Estveis ou em Estgio Probatrio) .................. 282
3.2.4.2.2 - Servidores em Comisso ...................................................................... 286

3.2.5 - Manuteno das Vinculaes Estatutrias do Servidor em Frias,

Licenas ou Outros Afastamentos .......................................................... 288
3.2.6 - Conflito de Interesses .................................................................... 294
3.2.6.1 - Os Esforos Iniciais de Conceituao Infralegal, Associados Concesso
de Licenas ................................................................................................................ 294
3.2.6.2 - A Definio Legal de Conflito de Interesses e os Regramentos Punitivos e
Preventivos da Lei n 12.813, de 16/05/13 .............................................................. 299
3.2.6.2.1 - Introduo Acerca do Abrangente Alcance Subjetivo da Lei n 12.813,
de 16/05/13 ............................................................................................................. 299
3.2.6.2.2 - A Definio Legal de Conflito de Interesses e os Comandos de
Natureza Punitiva Generalistas ............................................................................ 302
3.2.6.2.3 - Os Comandos de Natureza Preventiva Generalistas .......................... 313
3.2.6.2.4 - Comandos de Naturezas Punitiva e Preventiva Especficos ............... 318

3.3 - OUTRAS FONTES ALM DA LEI N 8.112, DE 11/12/90, E

DEMAIS ELEMENTOS INFORMADORES DO DIREITO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ....................................................... 320
3.3.1 - Constituio Federal e Seus Princpios ....................................... 326
3.3.1.1 - Princpio do Devido Processo Legal ......................................................... 328
3.3.1.2 - Princpios da Ampla Defesa e do Contraditrio ..................................... 329
3.3.1.3 - Princpio da Presuno de Inocncia ....................................................... 331
3.3.1.4 - Princpio da Legalidade............................................................................. 332
3.3.1.4.1 - Atos Administrativos Vinculados e Discricionrios, Seus Requisitos de
Validade (Competncia, Motivo, Contedo, Finalidade e Forma) e o Controle
Judicial................................................................................................................... 334
3.3.1.4.2 - Atributos do Ato Administrativo: as Presunes de Legitimidade e de
Veracidade, a Imperatividade e a Auto-Executoriedade ..................................... 336
3.3.1.5 - Princpio da Impessoalidade ..................................................................... 337
3.3.1.6 - Princpio da Moralidade............................................................................ 338
3.3.1.7 - Princpio da Publicidade ........................................................................... 340
3.3.1.8 - Princpio da Eficincia ............................................................................... 344
3.3.1.9 - Princpio da Convivncia (ou da Relatividade) das Liberdades ............ 345

3.3.2 - Lei n 9.784, de 29/01/99 ............................................................... 347

3.3.2.1 - Princpio da Finalidade ............................................................................. 349
3.3.2.2 - Princpio da Motivao.............................................................................. 350
3.3.2.3 - Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico .............................. 351
3.3.2.4 - Princpio da Oficialidade........................................................................... 352
3.3.2.5 - Princpio da Verdade Material ................................................................. 353
3.3.2.6 - Princpio da Razoabilidade ....................................................................... 355
3.3.2.7 - Princpio da Proporcionalidade ................................................................ 355
3.3.2.8 - Princpios da Segurana Jurdica e do Prejuzo ..................................... 356
3.3.2.9 - Princpios do Formalismo Moderado e da Instrumentalidade da
Forma ........................................................................................................................ 357
3.3.2.10 - Princpio da Gratuidade .......................................................................... 359
3.3.2.11 - Princpios da Hierarquia e da Autotutela .............................................. 360
3.3.2.12 - Princpio da Pluralidade das Instncias ................................................ 360

3.3.3 - Cdigo de Processo Penal, Cdigo Penal, Cdigo de Processo

Civil e Cdigo Civil................................................................................... 361
3.3.3.1 - Princpio da Livre Valorao da Prova ................................................... 363
3.3.3.2 - Princpios da Reserva Legal e da Anterioridade e da Irretroatividade da
Lei Penal .................................................................................................................... 365
3.3.3.3 - Princpio da Interveno Mnima ............................................................. 366
3.3.3.4 - Princpio da Insignificncia ...................................................................... 367
3.3.3.5 - Princpio da Confiana .............................................................................. 368
3.3.3.6 - Princpio do Non Bis In Idem .................................................................... 368
3.3.3.7 - Princpio da Comunho da Prova ............................................................ 370
3.3.3.8 - Princpio da Economia Processual ........................................................... 374

3.3.4 - Formulaes, Orientaes Normativas e Pareceres do

Departamento de Administrao do Servio Pblico ........................... 375
3.3.5 - Pareceres da Consultoria Geral da Repblica ........................... 377
3.3.6 - Pareceres da Advocacia-Geral da Unio e da Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional ................................................................................ 377
3.3.7 - Enunciados da Comisso de Coordenao de Correio, da
Controladoria-Geral da Unio ................................................................ 379
3.3.8 - Jurisprudncia Extrada das Decises Judiciais e Entendimentos
Doutrinrios .............................................................................................. 380
3.4 - SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR ............................................................................................. 383
3.4.1 - Sindicncia Disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90 ................. 383
3.4.2 - PAD Decorrente de Sindicncia Disciplinar .............................. 386

3.4.3 - Instaurao de Sindicncia Disciplinar e Quantidade de

Integrantes................................................................................................. 389

4 - RITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR ................................................................................. 393
4.1 - FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR .... 393
4.2 - 1 FASE: INSTAURAO E DESIGNAO DA COMISSO ... 394
4.2.1 - Histrico da Competncia para Instaurar Processo
Administrativo Disciplinar na Secretaria da Receita Federal do Brasil e
Publicao da Portaria............................................................................. 394
4.2.2 - Portaria de Instaurao ................................................................ 410
4.2.2.1 - Alcance, No Indicao do Fato e da Autoria e Infraes Conexas ...... 410
4.2.2.1.1 - Informaes Constantes da Portaria ................................................... 410
4.2.2.1.2 - Dever de a Comisso Representar ....................................................... 417

4.2.3 - Desmembramento ......................................................................... 419

4.2.4 - Comisso de Sindicncia ou de Inqurito ................................... 421
4.2.4.1 - Estabilidade ................................................................................................ 422
4.2.4.2 - Presidente: Requisitos, Atribuies e Voto Igualitrio .......................... 423
4.2.4.3 - Hierarquia Entre Cargos e Aspectos Extralegais da Composio e da
Instalao da Comisso ............................................................................................ 424

4.2.5 - Designao dos Integrantes da Comisso ................................... 427

4.2.5.1 - O Emprego de Integrantes e da Infraestrutura do Prprio Sistema
Correcional ............................................................................................................... 427
4.2.5.2 - A Competncia da Autoridade Instauradora para Designar Servidores
Estranhos ao Sistema Correcional e a Precedncia da Matria Disciplinar ...... 429

4.2.6 - Impedimento e Suspeio dos Integrantes da Comisso ........... 434

4.2.7 - Prerrogativas dos Integrantes da Comisso ............................... 443
4.2.7.1 - Progresso e Promoo.............................................................................. 443

4.2.8 - Prazos Legais para Concluso ..................................................... 444

4.2.8.1 - Prazo Originrio e sua Forma de Contagem ........................................... 444
4.2.8.2 - Prorrogao ................................................................................................ 446
4.2.8.3 - Designao de Nova Comisso .................................................................. 448

4.3 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - ATOS INICIAIS E

CONDUTAS GERAIS ................................................................................. 451
4.3.1 - Ata de Instalao e Deliberao................................................... 452
4.3.2 - Comunicao da Instalao ......................................................... 452
4.3.3 - Designao do Secretrio ............................................................. 454

10

4.3.4 - Notificao do Servidor para Acompanhar o Processo como

Acusado ..................................................................................................... 454
4.3.4.1 - Deliberao Especfica e Comunicaes .................................................. 454
4.3.4.2 - Momento de Notificar, Excluso do Polo Passivo e Inexistncia de Defesa
Prvia ......................................................................................................................... 460

4.3.5 - Notificaes Fictas ......................................................................... 461

4.3.5.1 - Recusa de Recebimento da Notificao .................................................... 461
4.3.5.2 - Servidor em Lugar Incerto e No Sabido e Ru Preso ........................... 462
4.3.5.3 - Servidor em Local Conhecido e que se Oculta para No Receber a
Notificao................................................................................................................. 464

4.3.6 - Acompanhamento do Processo .................................................... 466

4.3.6.1 - Prerrogativa de Acompanhamento Pessoal, por Procurador ou por
Advogado................................................................................................................... 466
4.3.6.2 - Requisitos da Procurao e Prerrogativas do Acusado.......................... 468
4.3.6.3 - Faculdade de Contraditar e Impropriedade de Designar Defensor Ad
Hoc ou Dativo ........................................................................................................... 470
4.3.6.4 - Ausncias ao Trabalho e Deslocamentos para Acompanhar o
Processo ..................................................................................................................... 478
4.3.6.5 - O Carter Reservado das Reunies Deliberativas da Comisso ........... 480

4.3.7 - Repercusses da Notificao do Servidor ................................... 485

4.3.7.1 - Frias, Remoo, Afastamentos e Exonerao e Aposentadoria
Voluntrias ................................................................................................................ 485

4.3.8 - Formalidades Iniciais a Cada Designao de Nova Comisso . 490

4.3.8.1 - Ata de Reincio, Comunicaes e Designao de Secretrio .................. 490

4.3.9 - Afastamento Preventivo e Exerccio Provisrio do Acusado.... 491

4.3.10 - Conduo dos Trabalhos a Cargo da Comisso ...................... 495
4.3.10.1 - A Busca da Verdade Material ................................................................. 495
4.3.10.2 - Os Instrumentos de Atuao da Comisso ............................................ 496
4.3.10.2.1 - Possibilidade de Dedicao Integral ................................................. 496
4.3.10.2.2 - Autonomia da Comisso e o Sigilo da Sede Disciplinar................... 498
4.3.10.3 - Os Delimitadores da Atuao da Comisso ........................................... 500
4.3.10.3.1 - Conduta Reservada e Presuno de Inocncia ................................. 500
4.3.10.3.2 - Conduo Transparente .................................................................... 502
4.3.10.4 - Eventuais Necessidades de Designao de Secretrio Ad Hoc em Casos
de Ausncia ou Distncia dos Membros da Comisso .......................................... 503
4.3.10.5 - Divergncia na Comisso ........................................................................ 505

4.3.11 - Tipos de Atos Processuais e Suas Formas ................................ 507

4.3.11.1 - Atas de Deliberao Decorrentes das Reunies Deliberativas da
Comisso ................................................................................................................... 508

11

4.3.11.2 - Despachos e Termos da Comisso .......................................................... 511

4.3.11.3 - Atos de Comunicao da Comisso ........................................................ 512
4.3.11.4 - Forma Escrita, Assinaturas e Rubricas ................................................. 515
4.3.11.5 - Volumes, Anexos e Quantidade de Folhas ............................................. 516
4.3.11.6 - Tamanho, Fonte, Paginao e Numerao de Termos ......................... 517
4.3.11.7 - Juntada de Documentos Originais ou em Cpia, Oferta de
Contraditrio e Desentramento de Elementos dos Autos ..................................... 518
4.3.11.8 - Juntada de Processos: Anexao e Apensao ...................................... 519
4.3.11.9 - A Preservao da Confidencialidade do Armazenamento e do Envio de
Informaes por Meio de Criptografia .................................................................. 520

4.3.12 - Fornecimento de Cpia e de Vista do Processo........................ 522

4.3.12.1 - Quem Tem Direito ................................................................................... 522
4.3.12.2 - Cpia dos Autos: Quando Fornecer e Cobrana .................................. 523
4.3.12.3 - Vista dos Autos na Repartio ................................................................ 526

4.4 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - ATOS DE

INSTRUO PROBATRIA ................................................................... 526
4.4.1 - Aspectos Introdutrios ................................................................. 526
4.4.1.1 - Conceitos Elementares de Teoria da Prova: Meios de Prova, Indcios e
Presunes ................................................................................................................. 527
4.4.1.2 - Peculiaridades da Instruo Probatria em Sede Disciplinar ............... 532
4.4.1.3 - Sequncia da Instruo Probatria Definida no Prprio Processo ....... 536
4.4.1.4 - Indeferimento de Pedidos da Defesa, Reconsiderao e Recurso .......... 538
4.4.1.4.1 - Quantidade de Testemunhas ............................................................... 541
4.4.1.5 - Prova Documental ...................................................................................... 542
4.4.1.6 - Traduo ..................................................................................................... 546

4.4.2 - Impedimento e Suspeio dos Participantes de Atos de Instruo

Probatria ................................................................................................. 548
4.4.3 - Notificao ao Acusado da Realizao de Atos de Instruo
Probatria e Demais Atos de Comunicao........................................... 552
4.4.4 - Depoimento de Testemunha ......................................................... 557
4.4.4.1 - Atos Preparatrios ..................................................................................... 558
4.4.4.1.1 - Quem Deve, Quem Pode Mas No Obrigado e Quem No Pode
Depor ...................................................................................................................... 558
4.4.4.1.2 - Comunicaes do Depoimento ............................................................ 559
4.4.4.2 - No Comparecimento da Testemunha e Cuidados Prvios ................... 563
4.4.4.2.1 - Possibilidade de Gravao de Oitivas .................................................. 567
4.4.4.3 - Arguies Preliminares ............................................................................. 571
4.4.4.3.1 - Identificao da Testemunha .............................................................. 571

12

4.4.4.3.2 - Suspeio e Impedimento da Testemunha .......................................... 572

4.4.4.3.3 - Compromisso com a Verdade e Falso Testemunho ............................ 572
4.4.4.3.4 - Contradita da Testemunha .................................................................. 574
4.4.4.4 - A Inquirio em Si ..................................................................................... 575
4.4.4.5 - Colaborador Eventual, Videoconferncia e Precatria .......................... 581

4.4.5 - Declarantes sem Compromisso de Verdade ............................... 592

4.4.6 - Diligncias ...................................................................................... 594
4.4.6.1 - Diligncias de Natureza Fiscal no Curso do Processo Administrativo
Disciplinar ................................................................................................................. 599
4.4.6.2 - Reproduo Simulada ............................................................................... 606

4.4.7 - Pesquisas da Prpria Comisso em Sistemas Informatizados.. 606

4.4.8 - Apuraes Especiais...................................................................... 607
4.4.9 - Percias e Assessorias Tcnicas .................................................... 609
4.4.9.1 - Percias e Atestados Mdicos e Juntas Mdicas Oficiais ........................ 614
4.4.9.2 - Integrante de Comisso Designado para Atuar como Perito Externo .. 619

4.4.10 - Consultas ou Assistncias Tcnicas e Requisies de Dados ou

Informaes a Unidades ou rgos ........................................................ 620
4.4.11 - Acareao ..................................................................................... 624
4.4.12 - Atos de Instruo que Envolvem Sigilos Fiscal ou Bancrio .. 626
4.4.12.1 - O Dever Funcional de o Agente do Fisco Guardar Sigilo dos Dados
Fiscais e a Questo do Ministrio Pblico .............................................................. 628
4.4.12.2 - O Regramento Atual da Disponibilizao de Dados Sigilosos, por Parte
da Secretaria da Receita Federal do Brasil, para rgos Externos .................... 637
4.4.12.3 - A Questo do Sigilo Fiscal Especificamente para Servidores da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, Sobretudo Aqueles que Integram o
Sistema Correcional ................................................................................................. 646
4.4.12.4 - Envio de Informaes, por Parte da Comisso, para Outras Unidades e
para rgos Externos .............................................................................................. 657
4.4.12.5 - Sigilo Bancrio ......................................................................................... 659

4.4.13 - Prova Emprestada ...................................................................... 669

4.4.14 - Inadmissibilidade de Provas Ilcitas .......................................... 672
4.4.14.1 - Provas Ilcitas e Provas Ilegtimas .......................................................... 672
4.4.14.2 - Teoria dos Frutos da rvore Envenenada............................................. 674

4.4.15 - Interceptao Telefnica ............................................................ 676

4.4.15.1 - Nos Termos da Lei n 9.296, de 24/07/96: com Autorizao Judicial,
Realizada por Terceiros e sem Conhecimento dos Interlocutores ....................... 676
4.4.15.2 - Gravaes Clandestinas, Feitas pelo Interlocutor, e Interceptao
Ambiental, Feita por Terceiro................................................................................. 680
4.4.15.3 - A Extenso para o Correio Eletrnico ................................................... 683

13

4.4.16 - Interrogatrio do Acusado ......................................................... 686

4.4.16.1 - O Momento do Interrogatrio ................................................................ 686
4.4.16.2 - Atos Preparatrios ................................................................................... 688
4.4.16.2.1 - Comunicaes do Interrogatrio ....................................................... 688
4.4.16.2.2 - A Participao de Acusado e/ou de Seu Procurador no Interrogatrio
de Coacusado ......................................................................................................... 690
4.4.16.3 - No Comparecimento do Acusado ......................................................... 694
4.4.16.3.1 - Possibilidade de Gravao de Interrogatrios .................................. 695
4.4.16.4 - Arguies Preliminares ........................................................................... 696
4.4.16.4.1 - Clusula da No Auto-Incriminao ................................................ 696
4.4.16.4.2 - Ausncia do Procurador .................................................................... 697
4.4.16.5 - O Interrogatrio em Si e a Possibilidade de Confisso ........................ 698
4.4.16.6 - Oitivas e Demais Provas aps o Interrogatrio ..................................... 703
4.4.16.7 - Colaborador Eventual, Videoconferncia e Precatria ........................ 704

4.4.17 - Incidente de Sanidade Mental.................................................... 714

4.4.18 - Encerramento da Busca de Provas............................................ 721
4.4.18.1 - Livre Apreciao do Conjunto de Provas .............................................. 721

4.5 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - INDICIAO ..... 724

4.5.1 - Manifestao de Convico Preliminar ...................................... 724
4.5.2 - Elementos Essenciais, Descrio Ftica e Enquadramento
Legal........................................................................................................... 725
4.5.3 - Concurso de Infraes ou de Normas: Enquadramento nico ou
Mltiplo ..................................................................................................... 731
4.6 - CONCEITOS PENAIS QUE PODEM SER RELEVANTES PARA
A INDICIAO........................................................................................... 736
4.6.1 - Introduo...................................................................................... 736
4.6.1.1 - A Efetiva Operao dos Princpios da Interveno Mnima e da
Insignificncia ........................................................................................................... 737
4.6.1.2 - Definio Analtica e Classificao em Funo do Resultado ................ 737

4.6.2 - Requisitos da Conduta Criminosa............................................... 738

4.6.2.1 - Primeiro Requisito: Tipicidade ................................................................ 738
4.6.2.1.1 - Dolo e Culpa; Crime Doloso e Crime Culposo ................................... 738
4.6.2.2 - Segundo Requisito: Antijuridicidade ....................................................... 740
4.6.2.2.1 - Estado de Necessidade, Legtima Defesa, Cumprimento de Dever Legal
e Exerccio Regular de Direito .............................................................................. 740
4.6.2.3 - Terceiro Requisito: Culpabilidade ........................................................... 741
4.6.2.4 - Erro de Tipo e Erro de Proibio ............................................................. 742

14

4.6.3 - Diferenas entre o Enquadramento Administrativo e a

Tipificao Penal e Hipteses que em Princpio o Afastam ................. 743
4.6.3.1 - Voluntariedade ........................................................................................... 752
4.6.3.2 - Erro Escusvel ............................................................................................ 753
4.6.3.3 - Ausncia de Ilicitude Material .................................................................. 756

4.7 - LISTA DE TODOS OS ENQUADRAMENTOS PREVISTOS NA

LEI N 8.112, DE 11/12/90: UNIVERSO DAS IRREGULARIDADES
QUE PODEM CONSTAR DA INDICIAO ......................................... 763
4.7.1 - O Escalonamento de Gravidade Previsto na Lei n 8.112, de
11/12/90 ...................................................................................................... 763
4.7.1.1 - Repercusses Dspares para Situaes Fticas Aproximadas ............... 763

4.7.2 - Descumprimento dos Deveres do Art. 116.................................. 766

4.7.2.1 - Inciso I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo ............ 768
4.7.2.2 - Inciso II - ser leal s instituies a que servir .......................................... 768
4.7.2.3 - Inciso III - observar as normas legais e regulamentares ........................ 769
4.7.2.3.1 - Acesso Imotivado.................................................................................. 772
4.7.2.4 - Inciso IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente
ilegais ......................................................................................................................... 775
4.7.2.4.1 - A Questo da Ordem Judicial .............................................................. 776
4.7.2.5 - Inciso V - atender com presteza: a) ao pblico em geral, prestando as
informaes requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) expedio de
certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situaes de
interesse pessoal; c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica ................ 778
4.7.2.6 - Inciso VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do
cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para
apurao .................................................................................................................... 778
4.7.2.7 - Inciso VII - zelar pela economia do material e a conservao do
patrimnio pblico ................................................................................................... 780
4.7.2.8 - Inciso VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio ....................... 780
4.7.2.9 - Inciso IX - manter conduta compatvel com a moralidade
administrativa ........................................................................................................... 784
4.7.2.10 - Inciso X - ser assduo e pontual ao servio ............................................ 786
4.7.2.11 - Inciso XI - tratar com urbanidade as pessoas ....................................... 790
4.7.2.12 - Inciso XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de
poder .......................................................................................................................... 791
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada
pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa. ............................... 791

4.7.3 - Afronta s Proibies do Art. 117 ............................................... 792

4.7.3.1 - Inciso I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia

15

autorizao do chefe imediato ................................................................................. 793

4.7.3.2 - Inciso II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente,
qualquer documento ou objeto da repartio........................................................ 794
4.7.3.3 - Inciso III - recusar f a documentos pblicos .......................................... 795
4.7.3.4 - Inciso IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e
processo ou execuo de servio .............................................................................. 795
4.7.3.5 - Inciso V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da
repartio .................................................................................................................. 796
4.7.3.6 - Inciso VI - cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos
previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua responsabilidade ou
de seu subordinado ................................................................................................... 796
4.7.3.7 - Inciso VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a
associao profissional ou sindical, ou a partido poltico ..................................... 797
4.7.3.8 - Inciso VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de
confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil ............... 797
4.7.3.9 - Inciso IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem,
em detrimento da dignidade da funo pblica .................................................... 799
4.7.3.10 - Inciso X - participar de gerncia ou administrao de sociedade
privada, personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na
qualidade de acionista, cotista ou comanditrio .................................................... 802
4.7.3.10.1 - Gerncia ou Administrao de Sociedades Privadas ........................ 803
4.7.3.10.2 - Exerccio do Comrcio ....................................................................... 818
4.7.3.10.3 - A Atividade Rural ............................................................................... 826
4.7.3.10.4 - Exceo ao Enquadramento em Caso de Licena ............................ 830
4.7.3.11 - Inciso XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a
reparties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou
assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro ...... 832
4.7.3.12 - Inciso XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de
qualquer espcie, em razo de suas atribuies .................................................... 834
4.7.3.13 - Inciso XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado
estrangeiro................................................................................................................. 836
4.7.3.14 - Inciso XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas ................... 836
4.7.3.15 - Inciso XV - proceder de forma desidiosa ............................................... 837
4.7.3.16 - Inciso XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em
servios ou atividades particulares ......................................................................... 840
4.7.3.17 - Inciso XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo
que ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias .............................. 840
4.7.3.18 - Inciso XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis
com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho ........................ 841
4.7.3.18.1 - Atividades Privadas Incompatveis sob a tica da Lei n 8.112, de
11/12/90 .................................................................................................................. 841
4.7.3.18.2 - A Incompatibilidade em Razo da Natureza do Cargo,
Destacadamente em Atividades Liberais .............................................................. 844

16

4.7.3.18.3 - A Especificidade da Carreira de Auditoria da Receita Federal e o

Exerccio da Advocacia e da Contabilidade ......................................................... 853
4.7.3.18.4 - Participao em Palestras, Conferncias, Seminrios, Congressos,
Treinamentos e Cursos .......................................................................................... 866
4.7.3.19 - Inciso XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando
solicitado .................................................................................................................... 869

4.7.4 - Infraes Causadoras de Penas Capitais no Art. 132 ................ 870

4.7.4.1 - Inciso I - crime contra a administrao pblica ..................................... 870
4.7.4.1.1 - Necessidade de Trnsito em Julgado e Sobrestamento ...................... 872
4.7.4.1.2 - Manifestao Judicial para Perda do Cargo ...................................... 873
4.7.4.2 - Inciso II - abandono de cargo ................................................................... 875
4.7.4.3 - Inciso III - inassiduidade habitual ............................................................ 884
4.7.4.4 - Inciso IV - improbidade administrativa .................................................. 889
4.7.4.4.1 - Histrico e Definio ........................................................................... 889
4.7.4.4.2 - Rito Administrativo e Sobrestamento .................................................. 897
4.7.4.4.3 - Enriquecimento Ilcito Decorrente de Apurao Fiscal de Variao (ou
Acrscimo) Patrimonial Desproporcional (ou a Descoberto) ou de Sinais
Exteriores de Riqueza ou de Movimentao Financeira Incompatvel .............. 903
4.7.4.4.4 - Declarao de Bens, Sindicncia Patrimonial e Investigao
Patrimonial ............................................................................................................ 923
4.7.4.4.5 - Atividades de Consultoria ou de Assessoramento Privado ................. 940
4.7.4.5 - Inciso V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio 947
4.7.4.6 - Inciso VI - insubordinao grave em servio .......................................... 948
4.7.4.7 - Inciso VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em
legtima defesa prpria ou de outrem ..................................................................... 948
4.7.4.8 - Inciso VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos .......................... 949
4.7.4.8.1 - Responsabilidade Fiscal e Infraes Administrativas de Natureza
Financeira ............................................................................................................. 949
4.7.4.9 - Inciso IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do
cargo .......................................................................................................................... 950
4.7.4.10 - Inciso X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio
nacional ..................................................................................................................... 953
4.7.4.11 - Inciso XI - corrupo ............................................................................... 954
4.7.4.12 - Inciso XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes
pblicas ...................................................................................................................... 955
4.7.4.13 - Inciso XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117 ................. 964

4.8 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - CITAO E

DEFESA ESCRITA ..................................................................................... 965
4.8.1 - Citao para Apresentao de Defesa Escrita ........................... 965
4.8.1.1 - Autos Originais no Saem da Repartio ................................................ 967

17

4.8.2 - Citaes Fictas ............................................................................... 968

4.8.2.1 - Recusa de Recebimento da Citao .......................................................... 968
4.8.2.2 - Servidor em Lugar Incerto e No Sabido e Ru Preso ........................... 968
4.8.2.3 - Servidor em Local Conhecido e que se Oculta para No Receber a
Citao ....................................................................................................................... 970

4.8.3 - Prazos para Defesa Escrita .......................................................... 973

4.8.4 - Defesa Escrita ................................................................................ 976
4.8.5 - Revelia e Defesa Dativa ................................................................ 978
4.8.5.1 - A Indisponibilidade do Direito de Defesa ................................................ 978
4.8.5.2 - Defesa Inepta ou Insuficiente (Acusado Indefeso) .................................. 982

4.9 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - RELATRIO DA

COMISSO .................................................................................................. 984
4.9.1 - Elementos do Relatrio................................................................. 986
4.9.2 - Descrio Ftica, Enquadramento e Proposta de Pena ............ 989
4.10 - 3 FASE: JULGAMENTO................................................................ 995
4.10.1 - Abordagem Inicial ...................................................................... 995
4.10.1.1 - Anlise Formal de Nulidade e Determinao de Refazimento dos
Trabalhos .................................................................................................................. 996
4.10.1.2 - Proposta de Arquivamento e Determinao de Ultimao dos
Trabalhos .................................................................................................................. 997
4.10.1.3 - A Contraposio da Competncia da Autoridade com a Autonomia da
Comisso ................................................................................................................. 1000

4.10.2 - Penas Previstas .......................................................................... 1001

4.10.2.1 - Vinculao da Aplicao da Pena ......................................................... 1003
4.10.2.2 - A Aplicao dos Parmetros de Dosimetria de Pena (Natureza e
Gravidade da Infrao, Dano, Atenuantes, Agravantes e Antecedentes) ......... 1006
4.10.2.3 - Advertncia ............................................................................................. 1008
4.10.2.4 - Suspenso ................................................................................................ 1009
4.10.2.4.1 - Aplicao Originria Residual ........................................................ 1009
4.10.2.4.2 - Reincidncia e Gradao ................................................................. 1010
4.10.2.4.3 - Aplicao da Pena de Suspenso em Hipteses Originariamente
Punveis com Advertncia ................................................................................... 1012
4.10.2.4.4 - Efetivao da Pena ou Sua Converso em Multa .......................... 1014
4.10.2.4.5 - No Submisso Inspeo Mdica ................................................. 1016
4.10.2.5 - Penas Capitais (Demisso, Cassao de Aposentadoria ou de
Disponibilidade e Destituio de Cargo em Comisso) ....................................... 1019
4.10.2.5.1 - Para Enquadramentos Graves, Impossibilidade de Atenuao das
Penas Expulsivas ................................................................................................. 1024

18

4.10.2.5.2 - Nova Punio de Servidor j Punido com Pena Capital ................ 1026
4.10.2.6 - Diferenas entre Exonerao, Demisso, Demisso a Bem do Servio
Pblico e Perda do Cargo ...................................................................................... 1027

4.10.3 - Competncia para Aplicar Penas ............................................ 1030

4.10.3.1 - Proposta da Comisso Fixa Competncia do Julgamento ................. 1033
4.10.3.2 - Atos de Assessoramento do Julgamento (Pareceres) .......................... 1038
4.10.3.3 - Impedimento e Suspeio da Autoridade Julgadora .......................... 1042

4.10.4 - O Valor do Relatrio no Julgamento e a Livre Convico da

Autoridade Julgadora ............................................................................ 1044
4.10.4.1 - Em Princpio, o Julgamento Acata o Relatrio ................................... 1044
4.10.4.2 - Alterao do Enquadramento: Defesa Acerca do Fato ...................... 1046
4.10.4.3 - Publicao, Presuno de Legitimidade e Auto-Executoriedade do Ato
Punitivo ................................................................................................................... 1051
4.10.4.4 - Presuno de Inocncia e In Dubio pro Reo......................................... 1054

4.10.5 - Juntada Extempornea de Prova ............................................ 1055

4.10.5.1 - Memorial de Defesa ............................................................................... 1055
4.10.5.2 - Contraditrio: Entre Acusado e Administrao ................................. 1057

4.10.6 - Prazo para Julgamento............................................................. 1058

4.10.7 - Consequncias do Julgamento ................................................. 1059
4.10.7.1 - Controle Administrativo e Registro nos Assentamentos Funcionais 1059
4.10.7.2 - Cincia do Julgamento Autoridade Local e ao Servidor ................. 1065
4.10.7.3 - Comunicao de Dano ao Errio .......................................................... 1071
4.10.7.4 - Representao Penal .............................................................................. 1073
4.10.7.5 - Repercusses das Penas Capitais .......................................................... 1074

4.11 - RITO SUMRIO............................................................................. 1077

4.11.1 - A Possibilidade de Instruo Ordinria e de Aplicao de
Outras Penas ........................................................................................... 1078
4.11.2 - Rito para Acumulao Ilegal de Cargos ................................. 1080
4.11.3 - Rito para Abandono de Cargo e Inassiduidade Habitual ..... 1085
4.12 - NULIDADES.................................................................................... 1089
4.12.1 - Princpio do Prejuzo ................................................................ 1094
4.12.2 - Prescrio Quinquenal da Alegao de Nulidade .................. 1096
4.12.3 - Nulidades Absolutas.................................................................. 1097
4.12.3.1 - De Competncia ..................................................................................... 1097
4.12.3.2 - Relacionadas com a Composio da Comisso ................................... 1097
4.12.3.3 - Relacionadas com o Direito de Defesa do Acusado ou Indiciado ...... 1097

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4.12.3.4 - Relacionadas com o Julgamento do Processo ...................................... 1098

4.12.4 - Nulidades Relativas ................................................................... 1098

4.13 - PRESCRIO ................................................................................. 1099
4.13.1 - Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional ............. 1100
4.13.1.1 - A Configurao do Conhecimento do Fato ......................................... 1101
4.13.1.2 - A Interpretao para os Casos de Existir Corregedoria ou de a
Competncia Instauradora Ser Reservada em Uma nica Autoridade ........... 1103
4.13.1.3 - Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional em Razo das
Competncias da Controladoria-Geral da Unio e da Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda ........................................................................................... 1108
4.13.1.4 - Peculiaridades no Conhecimento do Fato em Situaes Especficas. 1109
4.13.1.5 - Prescrio Antes de Instaurar o Rito Disciplinar (Prescrio em
Perspectiva) ............................................................................................................. 1114

4.13.2 - Interrupo da Contagem do Prazo Prescricional e Retomada

da Contagem ........................................................................................... 1116
4.13.2.1 - Termo Final da Interrupo e Prescrio no Curso da Apurao
(Depois de Instaurar o Rito Disciplinar) .............................................................. 1118
4.13.2.2 - Suspenso por Determinao Judicial ................................................. 1122

4.13.3 - Hiptese de Crime ..................................................................... 1123

4.13.4 - Peculiaridades do Abandono de Cargo ................................... 1136
4.13.5 - A Extino da Punibilidade...................................................... 1140
4.13.5.1 - Deveres de Apurar e de Registrar Fato nos Assentamentos .............. 1141
4.13.5.2 - Morte do Acusado e Retroatividade Benigna da Lei .......................... 1142

4.14 - RESPONSABILIDADES ................................................................ 1145

4.14.1 - Responsabilizao Civil ............................................................ 1146
4.14.1.1 - Dano Causado ao Errio ....................................................................... 1149
4.14.1.2 - Dano Causado a Particular, Ao Regressiva e Denunciao Lide 1151

4.14.2 - Responsabilizao Penal ........................................................... 1152

4.14.3 - Regra Geral da Independncia das Instncias ....................... 1153
4.14.3.1 - Absolvio Criminal por Insuficincia de Provas ou por Fato No Ser
Crime e Falta Residual .......................................................................................... 1154

4.14.4 - Excees Independncia das Instncias ............................... 1156

4.14.4.1 - Absolvio Criminal por Inexistncia do Fato ou Autoria ou por
Excludentes de Ilicitude ......................................................................................... 1156
4.14.4.2 - Condenao Criminal Definitiva .......................................................... 1157

4.14.5 - Repercusso do Julgamento de Contas por Parte do Tribunal

de Contas da Unio................................................................................. 1158

20

5 - CONTROLES INTERNO E EXTERNO DO PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ......................................... 1160
5.1 - VIAS RECURSAIS DE CONTROLE INTERNO ......................... 1160
5.1.1 - Direito de Petio e Requerimento ............................................ 1160
5.1.2 - Pedido de Reconsiderao e Recurso Hierrquico .................. 1165
5.1.3 - Reviso Processual ...................................................................... 1171
5.1.3.1 - Fato Novo a Qualquer Tempo ................................................................ 1171
5.1.3.2 - Prescrio do Pedido a Partir do Conhecimento do Fato Novo .......... 1174
5.1.3.3 - Rito da Reviso ......................................................................................... 1176

5.2 - VIAS RECURSAIS DE CONTROLE EXTERNO ........................ 1180

ANEXO I - SNTESE DAS MANIFESTAES DA AGU ...... 1183

ANEXO II - CONTRAPOSIO ENTRE QUALIDADE E
CELERIDADE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR ............................................................................... 1193
ANEXO III - RESPONSABILIZAES ADMINISTRATIVA E
CIVIL EM DECORRNCIA DE DANO OU
DESAPARECIMENTO DE BENS PBLICOS NO MBITO DA
SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL ......... 1201
ANEXO IV - ASSDIO MORAL E ASSDIO SEXUAL ........ 1243
ANEXO V - DADOS DE PUBLICAO DAS NORMAS
CITADAS NO TEXTO ................................................................. 1270
ANEXO VI - FLUXOGRAMAS .................................................. 1280
BIBLIOGRAFIA ........................................................................... 1284

21

1 - INTRODUO
Apresenta-se este texto como uma dissertao, uma tese, um mero estudo terico, de
natureza pessoal e autoral, sobre processo administrativo disciplinar na administrao pblica
federal, com nfase nas peculiaridades da atividade correcional no mbito da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (rgo resultante da fuso da ex-Secretaria da Receita Federal com a
extinta Secretaria da Receita Previdenciria, conforme a Lei n 11.457, de 16/03/07). Assim,
esta consolidao de anotaes, apontamentos, opinies, sugestes, comentrios e
questionamentos equivale to-somente a uma pea doutrinria qualquer, de livre adeso ou
discordncia, no vinculando as comisses de sindicncia e de inqurito e as autoridades
legalmente competentes, nem no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil e muito
menos nos demais rgos pblicos federais. Tampouco o fato de ter contado com a amistosa
colaborao de outros servidores afasta o carter meramente autoral e no institucional deste
texto, no se podendo atribuir queles colaboradores qualquer forma de responsabilizao em
funo do contedo da pea.
Sendo obra pessoal e autoral, este texto no deve ser confundido com material
institucional e tampouco se prope ou pretende se fazer passar como voz e posicionamento
oficiais, sequer da Corregedoria e muito menos da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
nem mesmo sobre matria correcional e menos ainda sobre qualquer outro tema
administrativo de interesse da instituio. Para esse fim, adverte-se e informa-se que existe
um conjunto de cinco apostilas oficialmente adotadas pela Corregedoria (Apostilas
Orientadoras da Aplicao do Processo e do Regime Disciplinar), por meio da Portaria Coger
n 41, de 05/07/12, das quais se destaca a de n 1, contemplando Manual de PAD, Notas
Tcnicas e Modelos de Termos e Atos Processuais, todas disponveis na Biblioteca Virtual da
intranet corporativa. Ademais, em nenhum momento o presente texto pretende se contrapor
quele material institucional existente. Caso, eventualmente, o leitor extraia interpretaes
divergentes da leitura deste texto com o citado conjunto de Apostilas institucionais ou com
qualquer tipo de determinao, deliberao, recomendao ou prtica adotada pela
Administrao, deve sempre prevalecer o entendimento oficial.
Feita acima a necessria ressalva de emprego e validade, tem-se que o objetivo deste
texto apresentar as normas, tcnicas e prticas acerca da conduo do processo
administrativo disciplinar em sede federal, com o enfoque no rito processual da Lei n 8.112,
de 11/12/90.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF), mais especificamente em
funo do art. 24 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios ficaram obrigados a editar, no prazo de dezoito meses, lei
que se adequasse nova Carta Magna e reforma administrativa dela decorrente.
Assim, no mbito federal, foi editada a Lei n 8.112, de 11/12/90. Esta Lei, tambm
chamada de Estatuto ou Regime Jurdico dos servidores pblicos civis federais, foi
originalmente publicada no Dirio Oficial da Unio (DOU) de 12/12/90, pg. 23935, e teve sua
redao consolidada no DOU de 18/03/98, pg. 1, por determinao do art. 13 da Lei n 9.527,
de 10/12/97, DOU de 11/12/97, pg. 29421. De acordo com a redao original do caput do art.
39 da CF, que exigia a instituio de regime jurdico nico na administrao pblica direta e
nas autarquias e fundaes pblicas, em sede federal, a Lei n 8.112, de 11/12/90,
consubstanciava este comando. Posteriormente, a Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98
(a chamada Emenda da Reforma Administrativa), flexibilizou na administrao pblica direta,
autrquica e fundacional o instituto do regime jurdico nico, implementando a figura do
contrato de emprego pblico. Mas esta atividade constituinte derivada teve sua eficcia
suspensa, por meio de medida cautelar concedida na Ao Direta de Inconstitucionalidade n

22

2.135-4, publicada em 07/03/08, fazendo retornar a aplicabilidade da redao original do

caput do art. 39 da CF (ou seja, o regime jurdico nico), at que se tenha o julgamento
definitivo da Ao.
Aqui, desde j, se aponta a frustrao consubstanciada com o advento da Lei n 8.112,
de 11/12/90, - pelo menos no que se refere sede correcional - seja em sua redao original,
seja em sua redao consolidada pela Lei n 9.527, de 10/12/97 (que pouco alterou o regime e
o processo disciplinar). O legislador cometeu o equvoco de reproduzir, neste atual Estatuto que deveria refletir a integralidade do estado democrtico de direito recm-conquistado -,
dispositivos do Estatuto dos Funcionrios (EF, a Lei n 1.711, de 28/10/52), expressamente
revogado pela Lei n 8.112, de 11/12/90, o qual, por sua vez, fazia o mesmo, tambm
reproduzindo dispositivos da norma anterior (o Decreto-Lei n 1.713, de 28/10/39), editada h
mais de cinquenta anos e sob o regime ditatorial do Estado Novo. Assim, no errado afirmar
que, na verdade, pelo menos na matria correcional, a atual Lei n 8.112, de 11/12/90,
encontra sua matriz inspiradora naquele ultrapassado Decreto-Lei n 1.713, de 28/10/39.
Na verdade, neste ponto, reconhece-se que o regramento disciplinar do servidor
pblico federal - que, conforme afirmado acima, tinha repouso desde 1952 no antigo EF, a Lei
n 1.711, de 28/10/52 - j havia obtido uma parcial atualizao aps a promulgao da atual
CF e antes da entrada em vigor da Lei n 8.112/90, com a edio da Lei n 8.027, de 12/04/90.
Esta Lei apenas atualizava a lista de ilcitos do antigo Estatuto, vinculava-lhe as penas e
estabelecia os respectivos prazos prescricionais; ou seja, a Lei n 8.027, de 12/04/90, tosomente havia inovado no regime disciplinar, nada tendo alterado no rito processual do antigo
Estatuto. Sete meses depois, a Lei n 8.112, de 11/12/90, foi editada, no s ajustando o rito
processual aos novos preceitos e garantias constitucionais mas tambm mantendo grande
parte da relativa atualizao que os enquadramentos haviam ganhado com a Lei n 8.027, de
12/04/90, j que muitos destes dispositivos foram reproduzidos no novo Estatuto (em alguns
casos, apenas com ajuste na pena vinculada).
Assim, de se dizer que tanto a Lei n 1.711, de 28/10/52, quanto a Lei n 8.027, de
12/04/90, foram revogadas pela Lei n 8.112, de 11/12/90. Aquela longeva Lei, e toda sua
legislao complementar, foi expressamente revogada no art. 253 do atual Estatuto. E, embora
a Lei n 8.112, de 11/12/90, no tenha revogado expressamente a Lei n 8.027, de 12/04/90,
por ter regulado inteiramente a matria de que esta tratava - qual seja, o regime disciplinar do
servidor, tendo redefinido ilcitos, a eles vinculado penas e estabelecido prazos prescricionais
e competncias julgadoras -, nos termos do art. 2, 1 da Lei n 4.657, de 04/09/42 (Lei de
Introduo ao Cdigo Civil - LICC), operou a revogao tcita da mencionada Lei, aps
apenas sete meses de sua vigncia.
Demais conceitos que porventura interessem ao processo administrativo disciplinar
(institutos constitucionais e penais e o regime disciplinar da prpria Lei n 8.112, de 11/12/90
- deveres, proibies e penalidades administrativas dos servidores pblicos federais) esto
inseridos ao longo da exposio do rito, exatamente no ponto em que cada um deve ser
suscitado na prtica, de forma a preservar ao mximo a descrio sequenciada dos atos
processuais conforme eles efetivamente ocorrem. Ou seja, os institutos de Direito material
(parte substancial) so criteriosa e providencialmente inseridos na descrio do Direito
processual (parte instrumental, para aplicar uma acepo mais adequada que a antiga
denominao de parte adjetiva, como se o Direito processual no possusse nenhuma
autonomia em relao ao Direito substancial).
Os temas so apresentados em tpicos, com textos narrativos seguidos por reprodues
da base legal (em azul) e por citaes de entendimentos adotados na administrao (em
vermelho), de decises judiciais (em verde) e manifestaes doutrinrias (em marrom),

23

quando cabveis. Alm disto, sempre que cabvel, o texto aborda normas internas especficas
da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Assim, uma vez que os textos expositivos se fazem
seguir da reproduo da sua base legal (quando existente), convencionou-se, em regra, no
sobrecarregar a narrativa com citaes de artigos e normas, salvo quando relevante.
Ressalve-se que no se teve a inteno de, no presente texto, reproduzir todas as
manifestaes de entendimentos administrativos, jurisprudenciais e doutrinrios sobre matria
processual disciplinar. Ao contrrio, para no sobrecarregar demasiada e desnecessariamente
o texto, lanou-se mo das citaes daquelas trs fontes apenas nos pontos em que se
considerou relevante trazer tona tais apoios s interpretaes ora adotadas, poupando
reproduzir entendimentos administrativos, jurisprudenciais e doutrinrios quando estes
simplesmente repetem os dispositivos das normas ou quando abordam temas pacificados e
que no suscitam nenhuma polmica.
Ademais, faz-se necessrio esclarecer que, uma vez que o principal objetivo deste
texto apresentar um roteiro prtico para conduo do processo administrativo disciplinar,
aqui se reproduziram apenas as manifestaes jurisprudenciais e doutrinrias que coincidem
com os entendimentos ora adotados. Assim, deliberadamente, no se mencionam julgados ou
autores em sentido oposto ao ora adotado. Como regra geral, no faz parte do objetivo do
presente texto apresentar discusses conceituais, diferentes teorias, correntes contrrias de
pensamento, etc.
Este material considera apenas a normatizao dotada de efeito vinculante e coercitivo,
legalmente vlida para estabelecer o devido processo de natureza disciplinar a servidores.
Da, o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo
Federal (aprovado pelo Decreto n 1.171, de 22/06/94) e o Cdigo de Conduta da Alta
Administrao Federal, de 18/08/00, bem como todo o Sistema de Gesto da tica do Poder
Executivo (de que trata o Decreto n 6.029, de 01/02/07) e at mesmo as matrias atinentes s
competncias da Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil (CEPS-RFB) no so aqui considerados, por no se inserirem nas normas de natureza
disciplinar. O descumprimento de suas regras no objeto de processo administrativo
disciplinar, salvo quando tambm existir repercusso da conduta na esfera legal disciplinar,
hiptese em que a autoridade com competncia correcional pode ser provocada pelas
competentes comisses de tica.
Por sua vez, diferentemente da matria tica, o Direito Administrativo Disciplinar,
como ramo do Direito Pblico, decorre da competncia de a administrao pblica impor
modelos de comportamento a seus agentes, com o fim de manter a regularidade, em sua
estrutura interna, na execuo e prestao dos servios pblicos. Neste objetivo, o processo
administrativo disciplinar o instrumento legalmente previsto para o exerccio controlado
deste poder, podendo, ao final, redundar em sano administrativa. A sano legalmente
prevista funciona para prevenir ostensivamente a ocorrncia do ilcito e, acaso configurada,
para reprimir a conduta irregular. Ou seja, o objetivo da sede administrativa disciplinar
manter e retomar o regular e eficiente funcionamento da administrao pblica federal.
Desde j convm enfrentar a dificuldade de se tentar conceituar e delimitar o sentido
com que se empregam, no presente texto, a expresso administrao pblica ou
simplesmente o termo administrao.
O primeiro entendimento de administrao pblica diretamente associa-se converso
da lei em ato concreto, ou seja, sua real execuo no mundo real, por meio do que se chama
de ato administrativo. Da porque, precipuamente, se associa a expresso administrao

24

pblica ao Poder Executivo. Este alcance inicial da expresso engloba no s a estrutura

orgnica e instrumental (ou seja, entidades, rgos e agentes pblicos) mas tambm abrange
as prprias funes e as atividades administrativas em si (ou seja, a atuao estatal concreta e
direta, na prestao de servios pblicos, para satisfazer as necessidades coletivas). A
estrutura orgnica divide-se em administrao pblica direta (formada pelas pessoas jurdicas
polticas - ou entidades estatais ou entes federados - Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios e seus rgos integrantes) e administrao pblica indireta (autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista dos respectivos entes federados), estando
toda esta instrumentalidade do Poder Executivo, com os respectivos quadros de agente
pblicos, englobada no conceito de administrao pblica. Por bvio, o presente texto
restringe-se sede federal, representada pela Unio, cuja organicidade apresenta-se na
redao atual do art. 4 do Decreto-Lei n 200, de 25/02/67.
Mas aquela primeira associao, embora precpua e majoritria, no suficiente para
definir a expresso administrao pblica, uma vez que a tripartio de Poderes no
absolutamente estanque. A expresso tambm contempla a estrutura e as funes ou
atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio quando eles, de forma residual, paralela,
secundria e instrumental s suas respectivas atribuies predominantes (normativa, de
elaborar normas gerais e abstratas - leis; e judicial, de aplicar coativamente a lei nos litgios e
conflitos), administram seus prprios servios, bens e pessoal e se organizam, por meio de
atos materialmente administrativos. E, mais extensivamente, pode-se ainda considerar
albergadas no conceito de administrao pblica as estruturas e as funes do Ministrio
Pblico Federal (MPF) e do Tribunal de Contas da Unio (TCU) quando estas duas
instituies atuam em suas gestes meramente administrativas, fora de suas atividades-fim.
Assim, o sentido com que se empregam a expresso administrao pblica ou o
termo administrao da resultante de todas as atividades administrativas (excluem-se atos
legislativos e judiciais) e dos rgos por elas competentes, nos Trs Poderes (com forte
predominncia do Executivo). Ou seja, considera o conjunto de entidades e os rgos que
desempenham funes administrativas, por meio de seus agentes pblicos investidos em
cargos ou funes pblicas - e, no presente texto, delimitadamente em sede federal.
A sntese deste texto a tentativa de se descrever, passo a passo, o instrumento de
exerccio do poder disciplinar, qual seja, o processo administrativo disciplinar, desde a forma
de se fazer chegar administrao a notcia da ocorrncia de suposta irregularidade at o
resultado final do processo, com o julgamento e aplicao da sano, se for o caso. Neste
rumo, o texto tem a deliberada pretenso de ser o mais detalhado e pormenorizado possvel,
com a inteno de tentar suprir as dvidas de ordem prtica e operacional com que
frequentemente se deparam os integrantes de comisses. O enfoque procedimental,
tentando-se abordar desde as situaes mais cotidianas at aquelas mais inusitadas, sem a
pretenso de aprofundar questes conceituais e tericas de natureza jurdica, para as quais se
dispe de satisfatria doutrina.
Entretanto, faz-se necessrio alertar, sobretudo ao principiante em matria disciplinar,
para o fato de que, nem mesmo sob o limitado enfoque descrito acima, este texto deve ser
empregado de forma irrestrita e indiscriminada em todos os casos prticos. Tratando-se de
matria jurdica, somente a anlise caso a caso, luz da legislao vinculante, seja pela
autoridade competente, seja pela comisso, que permitir a aplicabilidade ou no das idias
aqui expostas.
Em reforo cautela recomendada acima para a adoo das teses defendidas ao longo
deste texto, tem-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, constituindo-se no Estatuto do servidor
pblico civil federal, como tal, aborda todo o tipo de direitos e deveres da relao jurdico-

25

estatutria firmada entre servidores e a administrao pblica federal, de sorte que a matria
disciplinar nela encartada no a nica e nem mesmo a sua principal vocao. Desta forma, a
Lei n 8.112, de 11/12/90, deixa muitas lacunas acerca do processo administrativo disciplinar,
que obrigam a integrao por meio de outras leis, voltadas para a processualstica
administrativa ou, residualmente, at mesmo judicial, e de demais fontes, tais como princpios
jurdicos, entendimentos sedimentados na administrao e no Poder Judicirio e, por fim, nas
manifestaes da doutrina.
No obstante, mesmo depois de se empregarem todas estas alternativas de se
integrarem as lacunas do Estatuto, ainda restam incidentes processuais possveis de ocorrer
sem se ter qualquer tipo de normatizao ou jurisprudncia. Portanto, ao se elaborar um texto
com a inteno de abordar o mximo de detalhes e de situaes que podem ocorrer, desde a
notcia do cometimento de suposta irregularidade at o ato final de julgamento do processo
administrativo disciplinar, faz-se necessrio suprir as lacunas restantes com costumes
administrativos e prticas e opinies pessoais. Assim, se por um lado, ao se chegar a ponto de
se expressar opinies pessoais, ganha-se na expectativa de se ver suprida a quase totalidade
dos incidentes possveis, por outro, expe-se a crticas, contestaes, discordncias, j que
qualquer outro agente aplicador do processo administrativo disciplinar pode, nesta parcela
residual da matria totalmente descoberta de norma, adotar opinio divergente e igualmente
vlida.
Alm do texto principal em si, seguem seis Anexos. O primeiro consolida as principais
passagens de Pareceres da Advocacia-Geral da Unio sobre matria disciplinar, de aplicao
obrigatria ou referencial na administrao pblica federal, que se encontram distribudas ao
longo deste texto. O segundo consolida as diversas passagens ao longo do texto em que se
abordam ou se contrapem aspectos atinentes qualidade do trabalho e celeridade. O
terceiro descreve o processo de tomada de conta especial, propositalmente reservado para um
anexo, fora do corpo principal do texto, visto que, embora guarde correlaes com a matria
disciplinar, um instituto voltado responsabilizao civil. O quarto apresenta uma anlise
sobre os conceitos de assdio moral e assdio sexual. O quinto lista os dados de publicao de
todas as normas citadas no texto. E o ltimo sintetiza os ritos processuais ordinrio e sumrio
por meio de fluxogramas.

26

2 - ESTRUTURA CORRECIONAL NA SECRETARIA DA

RECEITA FEDERAL DO BRASIL E ANTECEDENTES DO
PROCESSO
2.1 - DEVERES DE REPRESENTAR E DE APURAR
IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
Previamente descrio do rito em si, convm destacar o contexto jurdico em que se
insere o processo administrativo disciplinar, partindo do ordenamento geral para o mais
especfico.

2.1.1 - A Insero dos Deveres em Via Hierrquica

Abordando primeiramente a questo de forma introdutria, antes de se enfocar a
anlise na Secretaria da Receita Federal do Brasil, tem-se que, na administrao pblica
federal, o tema do presente texto, qual seja, a aplicao do processo administrativo disciplinar
como instrumento de efetivao do regime disciplinar, tem incio, frequentemente, por meio
do instituto da representao funcional.
Isto porque, por fora da leitura conjunta dos incisos VI e XII do art. 116 da Lei n
8.112, de 11/12/90, uma vez que um servidor, em razo de suas atribuies, tenha
conhecimento de suposta irregularidade ou de suposto ato ilegal, omissivo ou com abuso de
poder, cometido por qualquer outro servidor em conduta que guarde algum grau de correlao
(ao menos indireta) com o cargo que ocupa, sobre ele recai o dever funcional de representar
autoridade competente. Interpreta-se que, enquanto a regra geral do mencionado inciso VI
genericamente impe o dever funcional de representar contra qualquer servidor ou ainda
qualquer autoridade, mesmo que de outra linha hierrquica ou at de outro rgo, por toda
forma de irregularidade, o foco do comando do citado inciso XII tambm repousa na
obrigao de representar especificamente contra autoridade hierarquicamente superior e que
cometa ato ilegal, omissivo ou com abuso de poder.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao conhecimento da
autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento
de outra autoridade competente para apurao; (Redao dada pela Lei n 12.527, de
18/11/11)
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.
(Nota: Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n
8.112, de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao representando;
subentende-se que o correto seria ao representado.)

Acrescente-se que a formulao da representao, alm de cumprir o dever funcional

propriamente dito de noticiar a cincia de suposta irregularidade, pelo fato de possibilitar
administrao o conhecimento de desvios de condutas de seus agentes e ainda, em alguns
casos, por demonstrar a necessidade de adoo de medidas no s corretivas (como a devida e
necessria aplicao do regime disciplinar sobre o infrator) mas tambm preventivas e
inibidoras de novas infraes (tais como otimizao de rotinas, reviso de controles ou
eliminao de falhas e de lacunas internas), igualmente atende ao dever de lealdade
instituio.

27

O ato de um servidor formular representao, por um lado, no comporta

discricionariedade que permita avaliar se convm ou no faz-lo e tampouco, por outro lado,
se harmoniza com exageros, precipitaes ou desvio de finalidade com inteno de perseguir
algum. Trata-se de ato funcional srio, relevante e gravoso, visto poder se configurar como
detonador da onerosa sede administrativa punitiva e, como tal, recebe do legislador a
compreenso apriorstica de que cumprido com bom senso, lealdade e comprometimento
por parte de quem representa.
Como reflexo deste posicionamento legal, a Lei n 8.112, de 11/12/90, possui uma
clusula de salvaguarda, no seu art. 126-A, a favor do servidor que se predispe a
regularmente cumprir este espinhoso dever funcional de representar por suposta ocorrncia de
crime ou de improbidade, vedando que, em virtude de tal ato, possa ele vir a ser
responsabilizado em sede administrativa, civil ou penal. Embora, a rigor, o dispositivo legal
em comento preveja a proteo apenas em decorrncia de comunicao de suposto crime ou
de ato mprobo, no a expressando para a hiptese mais comum, de representao em
decorrncia de suposto ilcito disciplinar, pertinente interpretar extensivamente para tambm
abarcar a hiptese de representao por suposta infrao administrativa. Afinal, se o legislador
entendeu que at a inadequada provocao por supostos atos de maior gravidade (crime ou
improbidade - os quais, alis, em ato funcional, obrigatoriamente tambm configuram ilcito
disciplinar) no deve merecer repercusso disciplinar ao representante, menos ainda se deve
cogitar de tal hiptese em virtude de comunicao de suposta infrao estatutria.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 126-A. Nenhum servidor poder ser responsabilizado civil,
penal ou administrativamente por dar cincia autoridade superior ou, quando houver
suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apurao de
informao concernente prtica de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento,
ainda que em decorrncia do exerccio de cargo, emprego ou funo pblica. (Artigo
includo pela Lei n 12.527, de 18/11/11)

Embora o pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a princpio,

estabelea o rito apenas para a representao em face de autoridade, pode-se adotar sua vlida
padronizao como regra geral para, sistematicamente, interpretar que as representaes (com
base tanto no inciso VI quanto no inciso XII do referido dispositivo legal) devem ser feitas
por meio da via hierrquica, a partir do chefe imediato do representante, at uma autoridade
hierarquicamente superior ao representado.
Independentemente de possveis nuances interpretativas que se podem extrair dos
comandos dos incisos VI e XII do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, aqui importa destacar
que, seja em face de qualquer outro servidor, seja em face de qualquer autoridade ou de
superior hierrquico do representante, tem-se que a representao deve ser encaminhada a
alguma autoridade hierarquicamente superior ao representado que detenha competncia para
apreciar tal tipo de pea (em ato denominado juzo de admissibilidade, que se abordar em
2.5), ou, em outras palavras, que possua competncia para arquivar a provocao ou, se for o
caso, para instaurar o processo administrativo disciplinar. No por acaso se aplica certo grau
de inespecificidade na afirmativa anterior, uma vez que, por um lado, tal competncia, nos
termos do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no outorgada de forma ampla e
generalizada a qualquer autoridade, nem mesmo dentro desta via hierrquica, para poder
instaurar processo administrativo disciplinar, e, por outro lado, muito menos cuida a citada
Lei de especificar, em cada rgo pblico federal, a que autoridade da linha de hierarquia
caber apreciar as notcias de supostas irregularidades. Faz-se necessria, ento, expressa
definio legal ou infralegal de tal competncia.
Em regra, o estatuto, o regimento interno de cada rgo pblico federal, ou a lei de

28

criao da entidade (em caso de autarquia ou fundao pblica) que soluciona tal lacuna,
definindo a autoridade competente para instaurar a sede disciplinar (competncia esta, em
princpio, passvel de delegao interna, conforme julgado abaixo).
Superior Tribunal de Justia (STJ), Mandado de Segurana n 7.081: Ementa: (...) IV Inocorrncia de nulidade quanto portaria de instaurao do processo disciplinar, seja
porque fora proferida por autoridade no exerccio de poder delegado (...).

E, acrescente-se, caso ainda persista a lacuna na norma interna, a autoridade de menor

grau hierrquico com poder de deciso no rgo quem ser competente para apreciar a
representao e, se for o caso, decidir pela instaurao, conforme o art. 17 da Lei n 9.784, de
29/01/99 (que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal,
conforme se ver em 3.3.2).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 17. Inexistindo competncia legal especfica, o processo
administrativo dever ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierrquico para
decidir.
Se encontrarmos um rgo que sequer por regulamento estipulou a autoridade
competente para a instaurao do processo disciplinar, deve-se, por analogia, aplicar o
inciso III do art. 141 da Lei 8.112/90 e considerar como competente o chefe da repartio
onde o fato ocorreu.
Por fim, acrescente-se que por fora do Poder hierrquico que instrui o Poder disciplinar,
a autoridade mxima do rgo sempre poder avocar para si a competncia que o
regimento, eventualmente, houver estabelecido para uma autoridade de hierarquia
inferior., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 81,
Fortium Editora, 1 edio, 2008

E o que se tem, em geral, que as leis orgnicas, os estatutos ou regimentos internos

dos rgos pblicos federais concentram a competncia disciplinar no titular do rgo ou a
diluem entre os titulares das unidades que o compem, o que coincide, no mais das vezes,
com o rgo ou unidade de ocorrncia do fato supostamente ilcito.
Em outras palavras, o certo que, na regra geral da administrao pblica federal, esta
autoridade competente para apreciar a representao e consequentemente, se for o caso, para
instaurar a sede disciplinar hierarquicamente ligada ao representado (variando, de rgo a
rgo, o grau de proximidade entre a autoridade e o representado), o que, em muitas vezes,
pode permitir a admisso da superposio de outro enunciado generalista acerca do dever
legal de apurar as supostas irregularidades, de que este se processa com proximidade ao local
dos fatos.
Pelo exposto, a primeira leitura de que, na regra geral da Lei n 8.112, de 11/12/90,
ambos os deveres, tanto de o servidor representar quanto de a autoridade apurar as supostas
irregularidades, se inserem na linha hierrquica, o que pode fazer com que ambos guardem
proximidade com o local de ocorrncia da suposta ilicitude. O rito de cumprimento destes
dois deveres funcionais voltar a ser abordado em 2.3, com as especificidades de como se
manifestam no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, aps a apresentao das
competncias e prerrogativas do sistema correcional do rgo.

2.1.2 - A Especificidade das Corregedorias

No obstante o acima exposto, alguns rgos e entidades da administrao pblica
federal dispem, por norma especfica (seja lei orgnica, estatuto ou regimento interno), de
unidade especializada na matria disciplinar, normalmente chamada de Corregedoria, dotada
de competncia exclusiva para o assunto. Antecipe-se que tal especificidade, visando

29

qualificao, especializao, iseno, imparcialidade e eficincia, em nada afronta os

dispositivos legais acima reproduzidos.
Nestes rgos, os deveres de representar e de apurar as supostas irregularidades tm
algumas peculiaridades em comparao com a regra geral acima descrita: o servidor que tem
cincia de suposta irregularidade (exclusivamente em funo do exerccio do cargo, de forma
direta ou indireta) deve representar, na via hierrquica, por intermdio de seu chefe imediato,
no ao superior hierrquico do representado mas sim ao titular da sua prpria unidade ou do
rgo. Por sua vez, esta autoridade deve encaminhar a representao ao titular da unidade
especializada. Percebe-se que, neste caso, no necessariamente o procedimento passa pelo
superior hierrquico do representado.
Ou seja, diferentemente da regra geral vigente na administrao pblica (em que o
dever de apurar guarda proximidade com o representado, em linha hierrquica), em tais
rgos, este dever de apurar as supostas irregularidades deslocado exclusivamente para a
unidade especializada, que no mantm qualquer vinculao com a unidade de lotao do
representado ou de ocorrncia do fato. Este regramento especfico, quando existentes nos
rgos dotados de maior especializao na matria disciplinar, afasta a regra geral contida na
Lei n 8.112, de 11/12/90, de o dever de apurar as supostas irregularidades ser cumprido em
relao de proximidade em relao tanto ao representado quanto ao local dos fatos. Os
titulares das demais unidades do rgo no tm competncia para apreciar representaes ou
denncias de natureza disciplinar e muito menos para instaurar processo administrativo
disciplinar, devendo encaminhar unidade correcional aquelas notcias de supostas
irregularidades.

2.1.3 - Pontos Comuns na Via Hierrquica e em Corregedoria

De uma forma ou de outra, seja pela regra geral da via hierrquica, seja pela
atipicidade da unidade especializada, a autoridade legal, estatutria ou regimentalmente
competente, ao ter cincia do cometimento de suposta irregularidade associada direta ou
indiretamente ao exerccio de cargo pblico, aps avaliar que a representao no de
flagrante improcedncia (em ato chamado de exame ou juzo de admissibilidade), obrigada,
pelo art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a promover a imediata apurao, conforme ser
descrito em 2.5 e 4.2.1.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 143. A autoridade que tiver cincia de irregularidade no
servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou
processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

Tanto verdade que ela pode incorrer em crime de condescendncia criminosa se, por
indulgncia, deixa de responsabilizar o servidor subordinado que cometeu infrao
(administrativa ou penal) no exerccio do cargo ou no leva o fato ao conhecimento da
autoridade competente.
Cdigo Penal (CP) - Condescendncia criminosa
Art. 320. Deixar o funcionrio, por indulgncia, de responsabilizar subordinado que
cometeu infrao no exerccio de cargo ou, quando lhe falte competncia, no levar o fato
ao conhecimento da autoridade competente:
Pena - deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.

A despeito de o pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, determinar

que a representao seja oferecida em via hierrquica, caso o representante a formule
diretamente autoridade competente para matria correcional, sem faz-la passar por seu

30

chefe imediato e da por sua linha de hierarquia, no se deve, vista do atendimento de

valores de maior envergadura (associados moralidade na sede pblica), to-somente por esta
lacuna formal, deixar de se recepcionar a representao e muito menos, se for o caso de ela
mostrar-se relevante, omitir-se na determinao da imediata apurao. Nestes casos, cabe
autoridade competente para matria correcional dar cincia ao chefe imediato do
representante, a fim de suprir a exigncia legal, e, em regra, sopesados os motivos para o
servidor ter atravessado diretamente a representao, abstraindo-se de atos eivados de m-f,
dispensar qualquer medida correcional contra o representante.
Uma situao que bem exemplifica a hiptese acima (seja na regra geral da apurao
em via hierrquica, seja existindo Corregedoria) quando o representante tem alguma
desconfiana da imparcialidade de seu chefe imediato ou outra autoridade hierarquicamente
superior ou quando algum destes justamente o representado ou pode estar envolvido no fato
relatado. vista dos naturais constrangimento e desconforto e at mesmo da possibilidade de
obstruo de provas e de medidas de retaliao, a prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, no inciso
VI de seu art. 116, disciplina esta situao especfica, refletindo a inadequao da manuteno
do comando geral (de a representao dever ser encaminhada na via hierrquica de quem a
formula) e se harmoniza com a realidade ftica, para permitir que o representante encaminhe
sua pea para outra autoridade - que se recomenda, em princpio, que seja o titular da unidade
ou qualquer outra, ainda em linha hierrquica, iniciada a partir da autoridade imediatamente
acima daquela representada.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao conhecimento da
autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento
de outra autoridade competente para apurao (Redao dada pela Lei n 12.527, de
18/11/11);

Convm, por oportuno, salientar que eventuais representaes encaminhadas

unicamente a rgos externos (como, por exemplo, Ministrio Pblico Federal, Departamento
de Polcia Federal - DPF, Controladoria-Geral da Unio - CGU) no afastam a obrigao de
representar internamente. Ressalte-se que, em tese, a ausncia da representao interna pode
acarretar responsabilizao administrativa disciplinar, conforme dever estabelecido no art.
116, VI e XII, da Lei n 8.112, de 11/12/90. Ademais, uma vez que, conforme j aduzido
desde 2.1.1, o dever de representar reflete tambm o cumprimento do dever de lealdade
institucional, a representao formulada apenas para rgos externos - sobretudo de
provocao de sede penal por suposto ilcito que, se confirmado, tambm configuraria
infrao disciplinar -, dependendo do nimo subjetivo do agente no caso concreto, pode
configurar afronta ao dever mais especificamente estabelecido no art. 116, II da Lei n 8.112,
de 11/12/90.

2.1.4 - A Controladoria-Geral da Unio e o Sistema de Correio do Poder

Executivo Federal
O que se extrai ento que h variaes, rgo a rgo, de a quem pessoalmente a
norma atribui a competncia para apreciar as notcias de supostas irregularidades e para
instaurar a sede disciplinar; mas, por outro lado, padroniza-se que, institucionalmente, a
apurao de irregularidades na administrao pblica, em regra, efetuada no prprio rgo
onde ela ocorreu.
Neste rumo, a Lei n 10.683, de 28/05/03, ao dispor sobre a atual organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, prev, em seu art. 17, a Controladoria-Geral da
Unio como um rgo integrante da Presidncia da Repblica, com status de Ministrio,

31

tendo como titular da Pasta o Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio

(que, originalmente, se denominava Ministro de Estado do Controle e da Transparncia) e
assistindo diretamente o Chefe do Poder Executivo nos assuntos relacionados defesa do
patrimnio pblico, correio, preveno e ao combate corrupo e ao incremento da
transparncia na gesto pblica federal (bem como em outras reas de atuao, sem interesse
direto para o presente texto, como controle interno, auditoria pblica e ouvidoria).
Na verdade, na integralidade de suas competncias, a Controladoria-Geral da Unio
acumula as funes de rgo central (de superviso tcnica e de orientao normativa) no s
do Sistema de Correio (conforme adiante se detalhar) mas tambm do Sistema de Controle
Interno e das unidades de ouvidoria, todos no mbito do Poder Executivo federal. No
obstante, para o presente texto, interessa apenas a atuao naquele primeiro sistema, cujas
atividades so exercidas pela Corregedoria-Geral da Unio, no se abordando as linhas de
atuao que os seus demais rgos singulares - a Secretaria Federal de Controle Interno, a
Ouvidoria-Geral da Unio e Secretaria de Transparncia e Preveno da Corrupo imprimem quelas respectivas reas de competncia.
Assim, neste rumo mais especfico, o art. 18 da Lei n 10.683, de 28/05/03, impe
Controladoria-Geral da Unio encaminhar aos rgos competentes as representaes ou
denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou a ameaa de leso a patrimnio
pblico, requisitar as pertinentes instauraes, acompanhar e inspecionar as apuraes e
confere-lhe ainda competncia para avocar tais apuratrios e para instaurar procedimento com
o fim de apurar eventual inrcia da autoridade originariamente competente.
Lei n 10.683, de 28/05/03 - Art. 17. Controladoria-Geral da Unio compete assistir
direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies
quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes
defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio,
preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da
transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. (Redao dada pela
Lei n 11.204, de 05/12/05)
Art. 18. Controladoria-Geral da Unio, no exerccio de sua competncia, cabe dar o
devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas a
leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde.
1 Controladoria-Geral da Unio, por seu titular, sempre que constatar omisso da
autoridade competente, cumpre requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos e
processos administrativos outros, e avocar aqueles j em curso em rgo ou entidade da
Administrao Pblica Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a
aplicao da penalidade administrativa cabvel.
2 Cumpre Controladoria-Geral da Unio, na hiptese do 1 o, instaurar sindicncia
ou processo administrativo ou, conforme o caso, representar ao Presidente da Repblica
para apurar a omisso das autoridades responsveis.
4 Incluem-se dentre os procedimentos e processos administrativos de instaurao e
avocao facultadas Controladoria-Geral da Unio aqueles objeto do Ttulo V da Lei n o
8.112, de 11 de dezembro de 1990, e do Captulo V da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992,
assim como outros a ser desenvolvidos, ou j em curso, em rgo ou entidade da
Administrao Pblica Federal, desde que relacionados a leso ou ameaa de leso ao
patrimnio pblico.
5 Ao Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, no exerccio da sua
competncia, incumbe, especialmente: (Redao dada pela Lei n 12.314, de 19/08/10)
I - decidir, preliminarmente, sobre as representaes ou denncias fundamentadas que
receber, indicando as providncias cabveis;
II - instaurar os procedimentos e processos administrativos a seu cargo, constituindo as
respectivas comisses, bem como requisitar a instaurao daqueles que venham sendo
injustificadamente retardados pela autoridade responsvel;
III - acompanhar procedimentos e processos administrativos em curso em rgos ou
entidades da Administrao Pblica Federal;
IV - realizar inspees e avocar procedimentos e processos em curso na Administrao
Pblica Federal, para exame de sua regularidade, propondo a adoo de providncias, ou

32
a correo de falhas;

No foco que aqui interessa, deixando definitivamente de lado as atribuies

concernentes a controle interno e a ouvidoria, acrescente-se que o Decreto n 5.480, de
30/06/05, estabeleceu o j mencionado Sistema de Correio do Poder Executivo Federal
(SisCor-PEF), com o objetivo de serem coordenadas e harmonizadas as atividades de
preveno e de apurao de irregularidades, desenvolvidas por meio da instaurao e da
conduo dos procedimentos correcionais em sede federal. A mencionada norma elenca ainda
as competncias dos rgos integrantes do Sistema de Correio, a saber, da ControladoriaGeral da Unio, como rgo central; das unidades setoriais de correio, junto aos Ministrios
(corregedorias vinculadas tcnica e hierarquicamente ao rgo central); das unidades
seccionais de correio (corregedorias dos rgos componentes da estrutura dos Ministrios,
bem como de suas autarquias e fundaes); e da Comisso de Coordenao e Correio (CCC
- colegiado de funo consultiva, com o fim de uniformizar entendimentos).
Ainda segundo este Decreto, no que diz respeito aos integrantes do Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, tem-se que Controladoria-Geral da Unio incumbe,
alm daquelas competncias tpicas de rgo central (tais como de padronizar, sistematizar,
orientar, normatizar, aprimorar, gerenciar, controlar e integrar os procedimentos correcionais),
instaurar, em situaes especficas (pela inexistncia de condies operacionais no rgo de
origem ou pela complexidade e relevncia da matria ou pela autoridade envolvida ou ainda
por envolvimento de servidores de mais de um rgo), procedimentos disciplinares no mbito
do Poder Executivo Federal ou, naquelas mesmas situaes, avocar procedimentos em curso;
ou ainda, para quaisquer casos em geral, recomendar ao rgo competente a instaurao,
conforme os incisos VIII, XII e XIII do seu art. 4.
As unidades setoriais de correio, uma para cada Ministrio, pertencem estrutura da
Controladoria-Geral da Unio e incumbem-se de efetivar a superviso tcnica a cargo do
rgo central sobre os trabalhos correcionais desenvolvidos nos rgos e entidades inseridos
nas respectivas Pastas, sem prejuzo de suas prprias competncias instauradora ou para
determinar instaurao. As unidades seccionais de correio, por sua vez, so aquelas que j
existiam nos organogramas dos rgos e entidades e que, com o advento do Decreto n 5.480,
de 30/06/05, passaram a integrar o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal nesta
qualidade, ou ainda aquelas que, atendendo sistematizao, foram (ou viro a ser) institudas
em outros rgos ou entidades e, em essncia, incumbem-se da prtica cotidiana da atividadefim na matria correcional, qual seja, de instaurar e de conduzir os procedimentos
disciplinares.
A posio das unidades seccionais de correio no Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal merece especial destaque. Sejam as que j existiam, sejam as criadas aps a
sistematizao, sempre mantm sua autonomia hierrquica em relao Controladoria-Geral
da Unio e unidade setorial de correio referente ao respectivo Ministrio, vez que
pertencem estrutura do rgo ou entidade de que fazem parte e subordinam-se
administrativamente ao respectivo titular. E, uma vez que integram o Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal, esto sujeitas apenas orientao normativa da Controladoria-Geral
da Unio e superviso tcnica das respectivas unidades setoriais (conforme o art. 2, 2 do
Decreto n 5.480, de 30/06/05). Esta dupla posio das unidades seccionais de correio se
justifica primeiramente porque so elas propriamente que, na ponta da atividade, executam o
poder disciplinar, poder este que, conforme j aduzido em 2.1.1, insere-se em linha
hierrquica, da porque no perdem sua posio dentro da linha de hierarquia no rgo ou
entidade de que fazem parte; e, em complemento, integrando uma sistematizao harmnica,
esta atuao, no mbito de seu rgo ou entidade, embora hierarquicamente independente da
Controladoria-Geral da Unio, deve seguir a normatizao deste rgo central e deve ser

33

supervisionada pela unidade setorial que cuida das atividades correcionais referentes ao
respectivo Ministrio.
Este o caso da Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda, instituda pelo Decreto
n 8.029, de 20/06/13, como unidade seccional de correio, subordinada hierarquicamente ao
Ministro de Estado da Fazenda e sob a superviso tcnica da unidade setorial no mbito da
Controladoria-Geral da Unio referente ao Ministrio da Fazenda, e que ser abordada mais
detidamente em 2.1.5. E, de maior interesse para o presente, tambm o caso do sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, que, como tal, deve hierarquia apenas
ao Secretrio da Receita Federal do Brasil e no s autoridades do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal. Administrativamente, o Corregedor, o Corregedor Adjunto, os
Chefes de Escor, de Diviso, de Servio e de Seo e todos os servidores lotados no sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil subordinam-se hierarquicamente ao
Secretrio da Receita Federal do Brasil e, em relao ao Corregedor-Geral do Ministrio da
Fazenda, s autoridades superiores da unidade setorial de correio e da Controladoria-Geral
da Unio, guardam apenas relao de observncia tcnico-normativa, sem vinculao
hierrquica, conforme se abordar em 2.2.1.1.
Decreto n 8.029, de 20/06/13 - Art. 4o-A. A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda
integra o Sistema de Correio do Poder Executivo federal, na qualidade de unidade
seccional, e est subordinada administrativamente ao Ministro de Estado da Fazenda e sob
a superviso tcnica da Controladoria-Geral da Unio.

Ainda quanto s unidades seccionais de correio, acrescente-se que, por fora do art.
8 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, seus titulares devem ser ocupantes de cargo efetivo e ter
nvel de escolaridade superior e que, preferencialmente, sejam graduados em Direito e
ocupantes de cargos integrantes da Carreira de Finanas e Controle; ademais, sua indicao
com vista nomeao para exercer mandato (que, como regra geral, dois anos, ressalvandose a existncia de normas especficas neste sentido no mbito do Ministrio da Fazenda,
conforme se ver em 2.1.5 e 2.2.1.2) submete-se prvia apreciao da Controladoria-Geral
da Unio.
Por fim, mencione-se a Comisso de Coordenao de Correio (CCC), que um
rgo colegiado tambm integrante do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal,
composto pelo Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, do SecretrioExecutivo da Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-Geral da Unio e dos trs
Corregedores-Gerais Adjuntos da Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio e
ainda de trs titulares de unidades setoriais e de trs titulares de unidades seccionais. A
Comisso de Coordenao de Correio tem funes consultiva e tambm de integrar e
uniformizar entendimentos e procedimentos no mbito do Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal, nos termos dos arts. 3 e 6 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, conforme se
abordar de forma mais especfica em 3.3.7.
Em reforo ao j abordado acima (que, embora ainda como exceo, alguns rgos
pblicos federais j contam em seu organograma com uma unidade especializada para a
matria correcional), o Decreto n 5.480, de 30/06/05, impe a tendncia crescente de os
rgos institurem suas corregedorias, como reflexo da atual relevncia da matria.
Decreto n 5.480, de 30/06/05 - Art. 2 Integram o Sistema de Correio:
I - a Controladoria-Geral da Unio, como rgo Central do Sistema;
II - as unidades especficas de correio para atuao junto aos Ministrios, como
unidades setoriais;
III - as unidades especficas de correio nos rgos que compem a estrutura dos
Ministrios, bem como de suas autarquias e fundaes pblicas, como unidades seccionais;
e

34
IV - a Comisso de Coordenao de Correio de que trata o art. 3.
1 As unidades setoriais integram a estrutura da Controladoria-Geral da Unio e esto a
ela subordinadas.
2 As unidades seccionais ficam sujeitas orientao normativa do rgo Central do
Sistema e superviso tcnica das respectivas unidades setoriais.
3 Caber Secretaria de Controle Interno da Casa Civil da Presidncia da Repblica
exercer as atribuies de unidade seccional de correio dos rgos integrantes da
Presidncia da Repblica e da Vice-Presidncia da Repblica, com exceo da
Controladoria-Geral da Unio e da Agncia Brasileira de Inteligncia. (Redao dada
pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
4 A unidade de correio da Advocacia-Geral da Unio vincula-se tecnicamente ao
Sistema de Correio.
Art. 3 A Comisso de Coordenao de Correio, instncia colegiada com funes
consultivas, com o objetivo de fomentar a integrao e uniformizar entendimentos dos
rgos e unidades que integram o Sistema de Correio, composta:
I - pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, que a presidir;
II - pelo Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio; (Redao dada pelo
Decreto n 7.128, de 11/03/10)
III - pelo Corregedor-Geral e pelos Corregedores-Gerais Adjuntos do rgo Central do
Sistema; (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
IV - por trs titulares das unidades setoriais; e
V - por trs titulares das unidades seccionais.
Pargrafo nico. Os membros referidos nos incisos IV e V sero designados pelo titular do
rgo Central do Sistema.
Art. 4 Compete ao rgo Central do Sistema:
I - definir, padronizar, sistematizar e normatizar, mediante a edio de enunciados e
instrues, os procedimentos atinentes s atividades de correio;
II - aprimorar os procedimentos relativos aos processos administrativos disciplinares e
sindicncias;
III - gerir e exercer o controle tcnico das atividades correcionais desempenhadas no
mbito do Poder Executivo Federal; (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
IV - coordenar as atividades que exijam aes conjugadas das unidades integrantes do
Sistema de Correio;
V - avaliar a execuo dos procedimentos relativos s atividades de correio;
VI - definir procedimentos de integrao de dados, especialmente no que se refere aos
resultados das sindicncias e processos administrativos disciplinares, bem como s
penalidades aplicadas;
VII - propor medidas que visem a inibir, a reprimir e a diminuir a prtica de faltas ou
irregularidades cometidas por servidores contra o patrimnio pblico;
VIII - instaurar sindicncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares, em
razo: (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
a) da inexistncia de condies objetivas para sua realizao no rgo ou entidade de
origem; (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
b) da complexidade e relevncia da matria;
c) da autoridade envolvida; ou
d) do envolvimento de servidores de mais de um rgo ou entidade;
IX - requisitar, em carter irrecusvel, servidores para compor comisses disciplinares;
(Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
X - realizar inspees nas unidades de correio; (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de
11/03/10)
XI - recomendar a instaurao de sindicncias, procedimentos e processos administrativos
disciplinares; (Inciso acrescentado pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
XII - avocar sindicncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares em
curso em rgos ou entidades do Poder Executivo Federal, quando verificada qualquer das
hipteses previstas no inciso VIII, inclusive promovendo a aplicao da penalidade
cabvel; (Inciso acrescentado pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
XIII - requisitar as sindicncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares
julgados h menos de cinco anos por rgos ou entidades do Poder Executivo Federal,
para reexame; e (Inciso acrescentado pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
XIV - representar ao superior hierrquico, para apurar a omisso da autoridade
responsvel por instaurao de sindicncia, procedimento ou processo administrativo
disciplinar. (Inciso acrescentado pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
1 (Pargrafo revogado pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
2 (Pargrafo revogado pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)

35
3 Incluem-se dentre os procedimentos e processos administrativos de instaurao e
avocao facultadas Controladoria-Geral da Unio aqueles objeto do Ttulo V da Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990, e do Captulo V da Lei n 8.429, de 2 junho de 1992,
assim como outros a ser desenvolvidos, ou j em curso, em rgo ou entidade da
administrao pblica federal, desde que relacionados a leso ou ameaa de leso ao
patrimnio pblico.
4 O julgamento dos processos, procedimentos e sindicncias resultantes da instaurao,
avocao ou requisio previstas neste artigo compete: (Redao dada pelo Decreto n
7.128, de 11/03/10)
I - ao Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, nas hipteses de aplicao das
penas de demisso, suspenso superior a trinta dias, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou destituio de funo comissionada;
(Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
II - ao Corregedor-Geral, na hiptese de aplicao da pena de suspenso de at trinta
dias; e (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
III - aos Corregedores-Gerais Adjuntos, na hiptese de aplicao da pena de advertncia.
(Inciso acrescentado pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
Art. 5 Compete s unidades setoriais e seccionais do Sistema de Correio:
I - propor ao rgo Central do Sistema medidas que visem a definio, padronizao,
sistematizao e normatizao dos procedimentos operacionais atinentes atividade de
correio;
II - participar de atividades que exijam aes conjugadas das unidades integrantes do
Sistema de Correio, com vistas ao aprimoramento do exerccio das atividades que lhes
so comuns;
III - sugerir ao rgo Central do Sistema procedimentos relativos ao aprimoramento das
atividades relacionadas s sindicncias e aos processos administrativos disciplinares;
IV - instaurar ou determinar a instaurao de procedimentos e processos disciplinares,
sem prejuzo de sua iniciativa pela autoridade a que se refere o art. 143 da Lei n 8.112, de
1990;
V - manter registro atualizado da tramitao e resultado dos processos e expedientes em
curso;
VI - encaminhar ao rgo Central do Sistema dados consolidados e sistematizados,
relativos aos resultados das sindicncias e processos administrativos disciplinares, bem
como aplicao das penas respectivas;
VII - supervisionar as atividades de correio desempenhadas pelos rgos e entidades
submetidos sua esfera de competncia; (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de
11/03/10)
VIII - prestar apoio ao rgo Central do Sistema na instituio e manuteno de
informaes, para o exerccio das atividades de correio; e
IX - propor medidas ao rgo Central do Sistema visando criao de condies
melhores e mais eficientes para o exerccio da atividade de correio.
Art. 6 Compete Comisso de Coordenao de Correio:
I - realizar estudos e propor medidas que visem promoo da integrao operacional do
Sistema de Correio, para atuao de forma harmnica, cooperativa, gil e livre de vcios
burocrticos e obstculos operacionais;
II - sugerir procedimentos para promover a integrao com outros rgos de fiscalizao e
auditoria;
III - propor metodologias para uniformizao e aperfeioamento de procedimentos
relativos s atividades do Sistema de Correio;
IV - realizar anlise e estudo de casos propostos pelo titular do rgo Central do Sistema,
com vistas soluo de problemas relacionados leso ou ameaa de leso ao patrimnio
pblico; e
V - outras atividades demandadas pelo titular do rgo Central do Sistema.
Art. 7 Para fins do disposto neste Decreto, os Ministros de Estado encaminharo, ao
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no prazo de trinta dias, a contar da
publicao deste Decreto, proposta de adequao de suas estruturas regimentais, sem
aumento de despesas, com vistas a destinar um cargo em comisso do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores - DAS, nvel 4, para as respectivas unidades integrantes do
Sistema de Correio.
Pargrafo nico. Os rgos e entidades referidos neste Decreto daro o suporte
administrativo necessrio instalao e ao funcionamento das unidades integrantes do
Sistema de Correio.
Art. 8 Os cargos dos titulares das unidades setoriais e seccionais de correio so
privativos de servidores pblicos efetivos, que possuam nvel de escolaridade superior e

36
sejam, preferencialmente: (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
I - graduados em Direito; ou (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
II - integrantes da carreira de Finanas e Controle. (Redao dada pelo Decreto n 7.128,
de 11/03/10)
1 A indicao dos titulares das unidades seccionais ser submetida previamente
apreciao do rgo Central do Sistema de Correio. (Redao dada pelo Decreto n
7.128, de 11/03/10)
2 Ao servidor da administrao pblica federal em exerccio em cargo ou funo de
corregedoria ou correio so assegurados todos os direitos e vantagens a que faa jus na
respectiva carreira, considerando-se o perodo de desempenho das atividades de que trata
este Decreto, para todos os efeitos da vida funcional, como efetivo exerccio no cargo ou
emprego que ocupe no rgo ou entidade de origem.
3 A exigncia contida no caput deste artigo no se aplica aos titulares das unidades de
correio em exerccio na data de publicao deste Decreto.
4 Os titulares das unidades seccionais sero nomeados para mandato de dois anos,
salvo disposio em contrrio na legislao. (Pargrafo acrescentado pelo Decreto n
7.128, de 11/03/10)

Em complemento, o Decreto n 8.109, de 17/09/13, ao estabelecer a estrutura

regimental da Controladoria-Geral da Unio, na matria que aqui mais interessa, ou seja, na
competncia correcional, especificou que, em seu mbito, as atividades de rgo central
(definidas no art. 4 do Decreto n 5.480, de 30/06/05) so exercidas por sua CorregedoriaGeral da Unio (ou Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio - CGU/CRG,
conforme mais comumente se mencionar ao longo deste texto) e, mais especificamente,
atribuiu tambm a este rgo interno competncias para instaurar ou requisitar instaurao de
procedimentos correcionais e para propor ao Ministro de Estado a avocao de procedimentos
em curso, conforme incisos I, IV, V e X de seu art. 15.
Deste Decreto se extrai ainda que a Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da
Unio, cujo titular o Corregedor-Geral da Unio (Grupo-Direo e Assessoramento
Superiores - cdigo DAS-101.6), tem sob sua jurisdio trs Corregedorias-Gerais Adjuntas,
subdivididas por rea de atuao (de rea Econmica, de rea de Infraestrutura e de rea
Social), cujos titulares so os respectivos Corregedores-Gerais Adjuntos (DAS-101.5), s
quais compete apurar irregularidades ocorridas em suas esferas de competncia, acompanhar e
conduzir os respectivos procedimentos correcionais e coordenar as atividades de suas
corregedorias setoriais junto aos Ministrios. Abaixo destas trs Corregedorias-Gerais
Adjuntas, ainda na linha hierrquica da Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio,
situam-se as j mencionadas unidades setoriais de correio, junto aos Ministrios das
respectivas reas, cujos titulares so os Corregedores Setoriais (DAS-101.4). Por fim, j fora
da linha hierrquica da Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio, nos rgos de
cada Ministrio, encontram-se as tambm j citadas unidades seccionais de correio.
Decreto n 8.109, de 17/09/13 - Art. 1o A Controladoria-Geral da Unio, rgo central do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal e integrante da estrutura da
Presidncia da Repblica, dirigida pelo Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral
da Unio, tem como competncia assistir direta e imediatamente o Presidente da Repblica
no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias, no mbito do
Poder Executivo federal, relativos a:
I - defesa do patrimnio pblico;
II - controle interno;
III - auditoria pblica;
IV - correio;
V - preveno e combate corrupo;
VI - atividades de ouvidoria; e
VII - incremento da transparncia da gesto.
1o Compete Controladoria-Geral da Unio exercer a superviso tcnica dos rgos que
compem o Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correio e das unidades de
ouvidoria do Poder Executivo federal, e prestar orientao normativa na condio de
rgo central.

37
Art. 3o A Controladoria-Geral da Unio tem a seguinte estrutura organizacional:
I - rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado:
a) Gabinete;
b) Assessoria Jurdica; e
c) Secretaria-Executiva:
II - rgos especficos singulares:
a) Secretaria Federal de Controle Interno:
b) Ouvidoria-Geral da Unio;
c) Corregedoria-Geral da Unio:
1. Corregedoria-Adjunta da rea Econmica;
2. Corregedoria-Adjunta da rea de Infraestrutura; e
3. Corregedoria-Adjunta da rea Social; e
d) Secretaria de Transparncia e Preveno da Corrupo:
III - unidades descentralizadas: Controladorias Regionais da Unio nos Estados; e
IV - rgos colegiados:
a) Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo;
b) Comisso de Coordenao de Controle Interno; e
c) Comisso de Coordenao de Correio.
Art. 15. Corregedoria-Geral da Unio compete:
I - exercer as atividades de rgo central do Sistema de Correio do Poder Executivo
federal;
II - analisar, em articulao com a Secretaria Federal de Controle Interno e com a
Diretoria de Pesquisas e Informaes Estratgicas da Secretaria-Executiva, as
representaes e as denncias encaminhadas Controladoria-Geral da Unio;
III - conduzir investigaes preliminares, inspees, sindicncias, inclusive as
patrimoniais, e processos administrativos disciplinares;
IV - instaurar ou requisitar a instaurao, de ofcio ou a partir de representaes e
denncias, de sindicncias, de processos administrativos disciplinares e demais
procedimentos correcionais para apurar responsabilidade por irregularidades praticadas
no mbito do Poder Executivo federal;
V - propor ao Ministro de Estado a avocao de sindicncias, procedimentos e outros
processos administrativos em curso em rgos ou entidades da administrao pblica
federal;
VI - instaurar sindicncia ou processo administrativo ou, conforme o caso, propor ao
Ministro de Estado representar ao Presidente da Repblica para apurar eventual omisso
das autoridades responsveis pelos procedimentos a que se referem os incisos IV e V;
VII - apurar a responsabilidade de agentes pblicos pelo descumprimento injustificado de
recomendaes do controle interno e das decises do controle externo;
VIII - realizar inspees nas unidades do Sistema de Correio do Poder Executivo
federal;
IX - verificar a regularidade das sindicncias e dos processos administrativos instaurados
no mbito do Poder Executivo federal;
X - propor a avocao e a declarao de nulidade de sindicncias e dos procedimentos e
processos administrativos disciplinares instaurados no mbito do Poder Executivo federal;
XI - propor a requisio de empregados e servidores pblicos federais para constituio de
comisses de sindicncia e de processo administrativo disciplinar;
XII - requisitar a rgos e entidades pblicas e solicitar a pessoas fsicas e jurdicas de
direito privado documentos e informaes necessrios instruo de procedimentos em
curso na Controladoria-Geral da Unio;

XIII - requerer a rgos e entidades da administrao pblica federal a

realizao de percias;
XIV - promover capacitao e treinamento em processo administrativo disciplinar e em
outras atividades de correio, sob orientao da Secretaria-Executiva;
XV - instaurar ou recomendar a instaurao de processos administrativos que tenham por
objeto a apurao de responsabilidade de entes privados decorrente de sua relao com a
administrao pblica;
XVI - propor aos rgos e entidades do Poder Executivo federal a aplicao das
penalidades administrativas previstas em lei; e
XVII - gerir cadastro de empresas, entidades e pessoas fsicas sancionadas.
Art. 16. s Corregedorias Adjuntas da rea Econmica, de Infraestrutura e Social compete
apurar irregularidades ocorridas em rgos e entidades que se situem em suas esferas de
competncia, acompanhar e conduzir procedimentos correcionais, e coordenar as
atividades das corregedorias setoriais que atuem junto aos Ministrios.

38

Atendendo aos dispositivos acima, a Portaria CGU n 335, de 30/05/06, regulamentou

e consolidou, de forma mais detalhada, o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal e,
em sntese, definiu os instrumentos a serem utilizados no Sistema, nas atividades relacionadas
correio, e estabeleceu competncias dos seus integrantes.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 2 O Sistema de Correio do Poder Executivo
Federal composto pela Controladoria-Geral da Unio, como rgo Central; unidades
especficas de correio para atuao junto aos Ministrios, como unidades setoriais;
unidades especficas de correio nos rgos que compem a estrutura dos Ministrios,
bem como suas autarquias e fundaes pblicas, como unidades seccionais; e, Comisso
de Coordenao e Correio, como instncia colegiada com funes consultivas, com o
objetivo de fomentar a integrao e uniformizar entendimentos dos rgos e unidades que
integram o Sistema.

Quanto a este ltimo tema de competncias atribudas aos integrantes do Sistema de

Correio do Poder Executivo Federal, a Portaria CGU n 335, de 30/05/06, em seu art. 11,
ratificando dispositivos j mencionados acima dos Decretos n 5.480, de 30/06/05 (incisos
VIII e XII do seu art. 4), e 8.109, de 17/09/13 (incisos IV, V e X do seu art. 15), especificou
que, no mbito da Controladoria-Geral da Unio, a instaurao de PAD ou de sindicncia
disciplinar compete ao Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, ao
respectivo Secretrio-Executivo, ao Corregedor-Geral da Unio e aos Corregedores Setoriais e
que aqueles procedimentos correcionais podem ser instaurados ou avocados a qualquer tempo
em razo de omisso da autoridade responsvel, de inexistncia de condies objetivas para
sua realizao no rgo de origem, da complexidade ou relevncia da matria, do valor do
dano ao patrimnio pblico, da autoridade envolvida, do envolvimento de servidores de mais
de um rgo ou ainda do descumprimento reiterado de recomendaes ou determinaes do
rgo central.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 11. No mbito do rgo Central e das unidades
setoriais, a instaurao de sindicncia ou de processo administrativo disciplinar caber ao
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, ao Secretrio-Executivo, ao
Corregedor-Geral e aos Corregedores Setoriais, conforme o nvel do cargo, emprego ou
funo do servidor ou empregado a ser investigado.
1 A sindicncia e o processo administrativo disciplinar podero ser diretamente
instaurados ou avocados, a qualquer tempo, em razo de:
I - omisso da autoridade responsvel;
II - inexistncia de condies objetivas para sua realizao no rgo de origem;
III - complexidade, relevncia da matria e valor do dano ao patrimnio pblico;
IV - autoridade envolvida;
V - envolvimento de servidores de mais de um rgo ou entidade; ou
VI - descumprimento injustificado de recomendaes ou determinaes do rgo Central
do Sistema de Correio, bem como dos rgos do Sistema de Controle Interno e de
decises do controle externo.
2 O Corregedor-Geral poder, de ofcio ou mediante proposta, a qualquer tempo,
avocar sindicncia ou processo administrativo disciplinar em curso na Administrao
Pblica Federal, para verificar a sua regularidade ou corrigir-lhe o andamento.

Aps se ter apresentado toda a estrutura normativa pertinente ao Sistema de Correio

do Poder Executivo Federal (inaugurada com os regramentos mais gerais da Lei n 10.683,
posteriormente aprofundada com os dispositivos reguladores dos Decretos n 5.480, de
30/06/05, e n 8.109, de 17/09/13, at se iniciar a apresentao dos dispositivos
consolidadores da Portaria CGU n 335, de 30/05/06), convm aqui abrir um parntese na
exposio dos ditames da mencionada Portaria CGU, com o fim de sintetizar o alcance das
competncias do rgo central, seja a Controladoria-Geral da Unio como um todo, seja a sua
Corregedoria-Geral da Unio especificamente, sobre as unidades seccionais de correio, em
que se inclui o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

39

Conforme se extrai do art. 5, V e VI do Decreto n 5.480, de 30/06/05, e dos arts. 29 e

31, III, a e b da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, impe-se s unidades seccionais de
correio do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal manter registro da tramitao
e do resultado dos procedimentos e enviar, trimestralmente, Controladoria-Geral da Unio,
por meio informatizado, apenas de forma consolidada, relatrio acerca dos PAD e das
sindicncias disciplinares instaurados, em andamento e concludos, bem como da aplicao
das penalidades. A expressa determinao de envio destes dados consolidados afasta a
obrigao de envio automtico de cpias integrais de procedimentos de quaisquer naturezas
(em sede de admissibilidade, auditoria disciplinar, investigao disciplinar operacional,
sindicncia patrimonial, investigao patrimonial, sindicncia investigativa, sindicncia
disciplinar ou PAD), sejam instaurados, em curso ou encerrados. O envio de cpia integral
previsto apenas pontualmente, em casos de aquele rgo central avocar para si a conduo de
determinado procedimento correcional, conforme o art. 4, XII do Decreto n 5.480, de
30/06/05, o art. 15, X do Decreto n 8.109, de 17/09/13, e o art. 11, 1 a 3 da Portaria CGU
n 335, de 30/05/06; ou de requisitar determinado procedimento correcional para reexame,
desde que encerrado h menos de cinco anos, conforme o art. 4, XIII do Decreto n 5.480, de
30/06/05.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 29. As unidades setoriais e seccionais, para
atendimento do previsto no artigo 5, inciso VI, do Decreto n 5.480, de 30 de junho de
2005, enviaro trimestralmente Corregedoria-Geral da Unio, por meio de transmisso
informatizada, relatrio de atividades dos procedimentos instaurados, concludos e em
andamento, de acordo com as normas fixadas pela Controladoria-Geral da Unio.
Pargrafo nico. O relatrio a que se refere o caput deste artigo ser enviado
Corregedoria-Geral at o dia dez do ms imediatamente subseqente ao trimestre ao qual
se refere.
Art. 31. Para implementao do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, os
rgos e titulares das respectivas unidades devero adotar as seguintes providncias:
III - os titulares das unidades seccionais:
a) manter registro da tramitao e resultado dos processos e expedientes em curso;
b) encaminhar ao rgo Central dados consolidados e sistematizados, relativos aos
processos e expedientes em curso, os resultados das sindicncias e processos
administrativos disciplinares, bem como informaes sobre a aplicao das penalidades
respectivas.

Desta forma, no que pertine especificamente ao sistema correcional da Secretaria da

Receita Federal do Brasil, de acordo com a normatizao vigente do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal, incumbe Coger e aos Escor, na condio de unidades seccionais,
apenas enviarem, trimestralmente, dados consolidados dos PAD e das sindicncias
disciplinares instaurados, em curso e concludos.
Ademais, ainda neste tema, se antecipar um conceito que ser apresentado ao final
do presente tpico, acerca de instrumentos e de competncias ao alcance do Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, que a inspeo. Uma vez que, conforme o art. 4, X
do Decreto n 5.480, de 30/06/05, o art. 15, VIII do Decreto n 8.109, de 17/09/13, e os arts.
20 a 23 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, compete Controladoria-Geral da Unio (por
meio de sua Corregedoria-Geral da Unio e de suas Corregedorias Setoriais) realizar inspeo
procedimental nas unidades correcionais jurisdicionadas, em consequncia, incumbe s
unidades seccionais de correio, quando requisitadas, fornecer informaes e documentos
sobre os procedimentos pendentes ou em curso, especficos ou mediante amostragem.
Todavia, no caso especfico do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
tal competncia requisitadora do rgo central e tal incumbncia a cargo da Coger e dos Escor
de conceder cpia ou informaes detalhadas e pormenorizadas sobre determinado
procedimento investigativo ou contraditrio em andamento (seja em sede de admissibilidade,
seja investigao patrimonial, seja PAD ou sindicncia disciplinar) e ainda mais sobre uma
amostragem destes procedimentos restam prejudicadas em razo de a grande maioria dos

40

procedimentos no rgo, em geral, conter dados protegidos por sigilo fiscal.

Isto porque de se mencionar que, em qualquer caso de concesso de acesso ou de
repasse ou encaminhamento de processos, documentos ou informaes Controladoria-Geral
da Unio, sua Corregedoria-Geral da Unio e Corregedoria Setorial do Ministrio da
Fazenda ou a qualquer outro rgo ou unidade do Sistema de Correio do Poder Executivo
Federal - sobretudo acerca de um universo de procedimentos, como pode ser o caso de
inspees, e at mesmo no caso individualizado de especfica avocao -, recai sobre os
pedidos ou requisies oriundos daquele rgo central a vedao de fornecimento de
elementos que contenham dados protegidos por sigilo fiscal. Diante de tais provocaes, deve
antes a autoridade fiscal ou correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil verificar se
a demanda externa atende aos requisitos impostos pelo art. 198, 1, II do CTN, conforme se
aduzir em 4.4.12.2, o que - antecipe-se - ser improvvel no caso de inspeo,
diferentemente de avocao. E, com maior nfase, afirma-se que menos ainda pode qualquer
servidor ou autoridade da Coger ou de Escor repassar Controladoria-Geral da Unio ou a
qualquer rgo ou unidade do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal qualquer
elemento que contenha dados protegidos por sigilo bancrio, a que tenha tido acesso em razo
da atividade correcional e na hiptese permitida pelo art. 3 da Lei Complementar n 105, de
10/01/01, sem a necessria especfica autorizao judicial para este repasse, conforme se
abordar em 4.4.12.5.
Ainda acerca da vinculao a que se obrigam as unidades seccionais de correio,
acima mencionada, de envio trimestral de dados consolidados de PAD e sindicncias
disciplinares (conforme o art. 5, VI do Decreto n 5.480, de 30/06/05, e o art. 31, III, b da
Portaria CGU n 335, de 30/05/06), vale mencionar que a Controladoria-Geral da Unio
desenvolveu um sistema informatizado (Sistema de Gesto de Processos Disciplinares - CGUPAD), com o fim de armazenar a base de dados unificada de toda a atividade correcional no
mbito do Poder Executivo Federal, sendo obrigatrio o emprego desta ferramenta para a
alimentao deste banco de informaes, por fora da Portaria CGU n 1.043, de 24/07/07.
Desta forma, na prtica, a obrigao passou a ser automaticamente suprida, a cada evento
concretamente ocorrido, restando obsoleta a temporalidade trimestral ainda prevista na norma
para este envio.
Portaria CGU n 1.043, de 24/07/07 - Art. 1 As informaes relativas a processos
disciplinares instaurados no mbito dos rgos e entidades que compem o Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, criado por meio do Decreto n 5.480, de 30 de
junho de 2005, devero ser gerenciadas por meio do Sistema de Gesto de Processos
Disciplinares - CGU-PAD.

Assim, compete aos Escor (e tambm Coger, nas excepcionais hipteses em que o
Corregedor figura como autoridade instauradora ou julgadora) alimentar a base de dados
externa do mencionado sistema CGU-PAD a cada evento concretamente ocorrido em
procedimentos estritamente disciplinares (PAD e sindicncia disciplinar). de se ressalvar
que tal obrigao no se estende aos procedimentos investigativos em curso no sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil: no cabe aos Escor (e Coger)
informar no sistema CGU-PAD a existncia de auditorias disciplinares, de investigaes
disciplinares operacionais, de investigaes patrimoniais, de sindicncias patrimoniais e de
sindicncias investigativas.
Neste rumo, informe-se ainda que, antes mesmo da implantao do sistema CGUPAD, o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil j contava com um
sistema interno de acompanhamento da atividade correcional (o Sistema de Acompanhamento
de Comisses - Siacom), cuja base de dados similar quela que posteriormente a
Controladoria-Geral da Unio viria a implantar no mbito de todo o Poder Executivo Federal

41

e cuja alimentao tambm cabe, precipuamente, aos Escor e, residualmente, Coger.

Em ambos sistemas, a cada procedimento disciplinar instaurado, deve o Escor (ou a
Coger, quando aplicvel) informar os dados da portaria instauradora (n, autoridade signatria,
nomes e dados funcionais dos integrantes da comisso, espcie processual e data e meio de
publicao). No curso dos trabalhos, mediante informaes prestadas pela comisso, deve
ainda o Escor (ou a Coger, se for o caso) atualizar os dois bancos de dados, informando
nome(s) e dados funcionais do(s) acusado(s), dados das portarias de prorrogao e de
designao de nova comisso (incluindo nomes e dados funcionais de eventuais novos
integrantes) e, quando aplicvel, informar a indiciao do(s) acusado(s). Por fim, cabe ao
Escor (ou Coger) informar o resultado do julgamento (se houve absolvio ou
responsabilizao e, neste caso, os dados do ato punitivo, tais como n da portaria, autoridade
signatria, punio aplicada, data e meio de publicao e eventual efeito da prescrio).
Apenas para complementar a informao por ora prestada acerca de sistemas de
controle, mencione-se ainda a existncia de um terceiro sistema interno, gerido pela
Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas (Cogep), para controle das repercusses da matria
correcional, a saber, o Sistema de Apoio s Atividades Administrativas - SA3, incumbindo
tambm aos Escor (ou Coger, se for o caso) informar dados funcionais do(s) acusado(s) e o
resultado do julgamento, conforme se aduzir em 4.3.4.1.
Fechado este parntese acerca da repercusso de parte das competncias da
Controladoria-Geral da Unio sobre o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, retorna-se descrio dos ditames da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, retomando-se
do ponto em que havia sido interrompida, no tema das competncias nela estabelecidas.
Assim, em que pese conceituao dos procedimentos correcionais se refletir em todo
o Sistema, desde o rgo central at as unidades seccionais, tem-se que, a rigor, a Portaria
CGU n 335, de 30/05/06, em quase toda sua abrangncia, to-somente disciplinou
competncias da Controladoria-Geral da Unio, destacadamente de sua Corregedoria-Geral, e
das unidades setoriais. A citada Portaria CGU no disciplinou as competncias das unidades
seccionais, preservando, conforme o pargrafo nico de seu art. 5, tanto para apurao de
irregularidades quanto para responsabilizao, as respectivas normatizaes j adotadas em
cada rgo. Assim, tem-se que o ordenamento interno vigente da Secretaria da Receita
Federal do Brasil para a matria disciplinar permanece integralmente aplicvel e vlido, no
conflitando com o ordenamento do rgo central e das unidades setoriais.
De forma muito sinttica, pode-se estabelecer que o presente texto, ao longo de todos
os seus tpicos, visa a, precipuamente, descrever em detalhes a conduo do rito disciplinar
no mbito especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil (que uma unidade
seccional).
Todavia, em funo da edio da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, como exceo, no
presente tpico, a partir deste ponto, sero apresentadas as inovaes e as peculiaridades mais
relevantes deste dispositivo de interesse restrito, em comparao com aquelas normas de
aplicao geral. A concentrao, em um tpico parte, dos dispositivos que vinculam apenas
o rgo central e as unidades setoriais obriga que aqui to-somente sejam citados conceitos,
institutos e princpios, de forma bastante resumida e sem intuito de descrev-los ou expliclos. O contedo final do presente tpico deve ser visto como uma breve antecipao de temas,
que sero detidamente descritos e explicados ao longo de todos os demais tpicos deste texto,
voltados para o regramento geral.
Em que pese aplicao restrita do presente tpico, as inovaes e peculiaridades

42

trazidas pela Portaria CGU n 335, de 30/05/06, que, em sua maior parte, no vincula as
unidades seccionais, onde for cabvel, podem ser tomadas nestas corregedorias (em que se
enquadra a Secretaria da Receita Federal do Brasil) como recomendaes, visto que no
afrontam o que ser detalhadamente descrito ao longo dos demais tpicos deste texto.
A Portaria CGU elenca que a atividade correcional utilizar como instrumentos a
investigao preliminar, a sindicncia investigativa, a sindicncia patrimonial, a sindicncia
disciplinar, o PAD e a inspeo. Dentre este universo de instrumentos, empregam-se para
investigao e para apurao de irregularidades a investigao preliminar, as trs espcies de
sindicncia e o PAD (excluindo-se a inspeo); e, para a apurao de responsabilidade, apenas
sindicncia disciplinar e o PAD so vlidos (excluindo tambm a investigao preliminar e as
sindicncias investigativa e patrimonial).
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 3
Pargrafo nico. A atividade de correio utilizar como instrumentos a investigao
preliminar, a inspeo, a sindicncia, o processo administrativo geral e o processo
administrativo disciplinar.
Art. 5 No mbito do rgo Central e das unidades setoriais, a apurao de
irregularidades ser realizada por meio de investigao preliminar, sindicncia, inclusive
patrimonial, e processo administrativo disciplinar.
Pargrafo nico. Nas unidades seccionais, a apurao de irregularidades observar as
normas internas acerca da matria.

A investigao preliminar procedimento realizado no mbito do rgo central e das

corregedorias setoriais, instaurado de forma sigilosa (sem publicidade), por ordem do
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, do respectivo SecretrioExecutivo, do Corregedor-Geral da Unio ou dos Corregedores-Gerais Adjuntos, de ofcio ou
vista de denncia (inclusive annima) ou representao, quando no se justifique nem a
imediata instaurao e nem o arquivamento liminar. Como o prprio nome indica, trata-se de
procedimento que antecede a fase contraditria, de forma que seu rito inquisitorial, pois no
h a quem se garantir prerrogativas de defesa, e visa a coletar elementos para subsidiar a
deciso de instaurar ou no sindicncia disciplinar ou sindicncia patrimonial ou PAD (no
caso de arquivamento, a deciso compete ao Corregedor-Geral da Unio). Esta investigao
preliminar a cargo do rgo central ou das unidades setoriais tem prazo de sessenta dias,
podendo ser prorrogada por igual prazo.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 6 A investigao preliminar procedimento
administrativo sigiloso, desenvolvido no mbito do rgo Central e das unidades setoriais,
com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da instaurao de
sindicncia ou processo administrativo disciplinar, e ser iniciada mediante determinao
do Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do Secretrio-Executivo da
Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-Geral ou dos Corregedores-Gerais
Adjuntos.
3 A denncia cuja autoria no seja identificada, desde que fundamentada e uma vez que
contenha os elementos indicados no 1, poder ensejar a instaurao de investigao
preliminar.
Art. 8 A investigao preliminar dever ser concluda no prazo de sessenta dias, sendo
admitida prorrogao por igual perodo.
1 O arquivamento de investigao preliminar iniciada no rgo Central ou nas
unidades setoriais ser determinado pelo Corregedor-Geral, podendo essa atribuio ser
objeto de delegao, vedada a subdelegao. (Redao dada pela Portaria CGU n 1.099,
de 06/08/07)
2 A deciso que determinar o arquivamento da investigao preliminar dever ser
devidamente fundamentada e se far seguir de comunicao s partes interessadas.

A sindicncia investigativa (ou preparatria ou inquisitorial), a cargo das mesmas

autoridades acima, tambm um procedimento, no mbito do rgo central e das

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corregedorias setoriais, que antecede a instaurao da sede contraditria e, portanto, tem rito
inquisitorial, pois no h a quem garantir prerrogativas de defesa e pode ser conduzida por um
ou mais servidores (no necessariamente estveis). Tem prazo de trinta dias, podendo ser
prorrogada por igual prazo.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
II - sindicncia investigativa ou preparatria: procedimento preliminar sumrio,
instaurada com o fim de investigao de irregularidades funcionais, que precede ao
processo administrativo disciplinar, sendo prescindvel de observncia dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa;
Art. 12.
1 No caso de sindicncia meramente investigativa ou preparatria, o procedimento
poder ser instaurado com um ou mais servidores.

A sindicncia patrimonial um procedimento instaurado de forma sigilosa (sem

publicidade), por ordem do Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, do
respectivo Secretrio-Executivo, do Corregedor-Geral da Unio ou dos Corregedores-Gerais
Adjuntos, de ofcio ou destinado a apurar denncia (inclusive annima) ou representao que
noticie indcios de enriquecimento ilcito em decorrncia de incompatibilidade patrimonial
com a renda. Tem rito inquisitorial, pois no h a quem garantir prerrogativas de defesa e
pode ser conduzida por dois ou mais servidores (no necessariamente estveis). Dentre seus
atos de instruo, pode-se fazer necessrio solicitar o afastamento de sigilos fiscal e bancrio
(primeiramente ao prprio sindicado), conforme tambm se abordar em 4.4.12.2 e em
4.4.12.5. A sindicncia patrimonial tem prazo de trinta dias, podendo ser prorrogado por igual
perodo, e pode redundar em arquivamento ou na instaurao de processo administrativo
disciplinar. No obstante, da mesma forma como se aplica ao processo administrativo
disciplinar, estes prazos no devem ser entendidos como fatais, podendo, desde que haja
motivao e justificativa, a comisso de sindicncia ser novamente designada aps sessenta
dias.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 16. A sindicncia patrimonial constitui
procedimento investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo, destinado a apurar indcios
de enriquecimento ilcito por parte de agente pblico federal, a partir da verificao de
incompatibilidade patrimonial com seus recursos e disponibilidades, e ser iniciada
mediante determinao do Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do
Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-Geral ou dos
Corregedores-Gerais Adjuntos;
Art. 17. O procedimento de sindicncia patrimonial ser conduzido por comisso
constituda por dois ou mais servidores efetivos ou empregados pblicos de rgo ou
entidade da Administrao Pblica Federal.
Art. 18. Para a instruo do procedimento, a comisso efetuar as diligncias necessrias
elucidao do fato, ouvir o sindicado e as eventuais testemunhas, carrear para os
autos a prova documental existente e solicitar, se necessrio, o afastamento de sigilos e a
realizao de percias.
1 As consultas, requisies de informaes e documentos necessrios instruo da
sindicncia, quando dirigidas Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda,
devero ser feitas por intermdio dos Corregedores-Gerais Adjuntos, observado o dever da
comisso de, aps a transferncia, assegurar a preservao do sigilo fiscal.
2 A solicitao de afastamento de sigilo bancrio deve ser encaminhada AdvocaciaGeral da Unio, com as informaes e documentos necessrios para o exame de seu
cabimento.
3 A comisso dever solicitar do sindicado, sempre que possvel, a renncia expressa
aos sigilos fiscal e bancrio, com a apresentao das informaes e documentos
necessrios para a instruo do procedimento.
Art. 19. O prazo para a concluso do procedimento de sindicncia patrimonial ser de
trinta dias, contados da data da publicao do ato que constituir a comisso, podendo ser
prorrogado, por igual perodo ou por perodo inferior, pela autoridade instauradora, desde
que justificada a necessidade.
1 Concludos os trabalhos da sindicncia patrimonial, a comisso responsvel por sua

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conduo produzir relatrio sobre os fatos apurados, opinando pelo seu arquivamento ou,
se for o caso, pela instaurao de processo administrativo disciplinar.

Os dois instrumentos empregados na apurao de responsabilidade no mbito do rgo

central e das unidades setoriais de correio podem ser instaurados (ou avocados), conforme
j mencionado anteriormente, pelo Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da
Unio, pelo respectivo Secretrio-Executivo, pelo Corregedor-Geral da Unio ou pelos
Corregedores Setoriais e as respectivas comisses, preferencialmente, sero integradas por
servidores estveis lotados no rgo central.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 10. A apurao de responsabilidade, no mbito do
rgo Central e das unidades setoriais, por falta funcional praticada por servidor pblico,
ser realizada mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar.
Pargrafo nico. Nas unidades seccionais, a apurao de responsabilidade dever
observar as normas internas a respeito do regime disciplinar e aplicao de penalidades.
Art. 11. No mbito do rgo Central e das unidades setoriais, a instaurao de sindicncia
ou de processo administrativo disciplinar caber ao Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia, ao Secretrio-Executivo, ao Corregedor-Geral e aos Corregedores
Setoriais, conforme o nvel do cargo, emprego ou funo do servidor ou empregado a ser
investigado.
Art. 12. As comisses de sindicncia e de processo administrativo disciplinar instauradas
pelo rgo Central e pelas unidades setoriais sero constitudas, de preferncia, com
servidores estveis lotados na Corregedoria-Geral da Unio.

A sindicncia disciplinar (ou autnoma ou acusatria ou contraditria ou punitiva ou

apuratria) o procedimento para apurar responsabilidade de menor gravidade e pode, se for
o caso, aps respeitados o contraditrio e a ampla defesa, redundar em apenao (de
advertncia ou de suspenso de at trinta dias); deve ser conduzida por comisso de dois ou
trs servidores estveis, no prazo de at trinta dias, prorrogado por igual perodo. O processo
administrativo disciplinar o instrumento para apurar responsabilidade de servidor por
infrao cometida no exerccio do cargo ou a ele associada, sob rito contraditrio, podendo
aplicar todas as penas estatutrias; deve ser conduzido por comisso formada por trs
servidores estveis, no prazo de at sessenta dias, prorrogado por igual perodo.
As instauraes destes dois ritos disciplinares a cargo das corregedorias setoriais
devem ser comunicadas Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio, para
acompanhamento e avaliao. O julgamento cabe ao Ministro de Estado Chefe da
Controladoria-Geral da Unio, em caso de penas expulsivas e suspenso superior a trinta dias;
ao Corregedor-Geral da Unio, em caso de suspenso de at trinta dias; e aos CorregedoresGerais Adjuntos, em caso de advertncia ou arquivamento, cabendo pedido de reconsiderao
autoridade que decidiu e um grau de recurso nas decises dos Corregedores-Gerais Adjuntos
e do Corregedor-Geral da Unio.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
III - sindicncia acusatria ou punitiva: procedimento preliminar sumrio, instaurada com
fim de apurar irregularidades de menor gravidade no servio pblico, com carter
eminentemente punitivo, respeitados o contraditrio, a oportunidade de defesa e a estrita
observncia do devido processo legal;
IV - processo administrativo disciplinar: instrumento destinado a apurar responsabilidade
de servidor pblico federal por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que
tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido;
Art. 12.
2 No caso de sindicncia acusatria ou punitiva a comisso dever ser composta por
dois ou mais servidores estveis.
3 A comisso de processo administrativo disciplinar dever ser constituda por trs
servidores estveis, nos termos do art. 149 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
Art. 13. As unidades setoriais, to logo instaurem procedimentos disciplinares, remetero

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Corregedoria-Geral cpia da portaria de instaurao, sem prejuzo da adoo dos demais
controles internos da atividade correcional.
Art. 14. A Corregedoria-Geral dever acompanhar e avaliar as atividades correcionais das
unidades setoriais, notadamente quanto aos prazos e adequao s normas, instrues e
orientaes tcnicas.
Art. 15. As sindicncias e os processos administrativos disciplinares cujas instauraes
decorram de ato da Corregedoria-Geral da Unio e das unidades setoriais sero julgados:
I - pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, nas hipteses de aplicao das
penas de demisso, suspenso superior a trinta dias, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou destituio de funo comissionada;
II - pelo Corregedor-Geral, na hiptese de aplicao da pena de suspenso de at trinta
dias;
III - pelos Corregedores-Gerais Adjuntos, na hiptese de aplicao da pena de advertncia
ou arquivamento.
3 Das decises dos Corregedores-Gerais Adjuntos e do Corregedor-Geral caber, nos
termos do art. 107 da Lei 8.112, de 1990, recurso, respectivamente, ao Corregedor-Geral e
ao Ministro de Estado do Controle e da Transparncia.
4 Sem prejuzo dos eventuais recursos, caber, ainda, da deciso, pedido de
reconsiderao autoridade que a houver expedido, no podendo ser renovado, no prazo
de cinco dias e decidido dentro de trinta dias, nos moldes do artigo 106, da Lei n 8.112, de
1990.
5 O prazo para concluso da sindicncia no exceder trinta dias, podendo ser
prorrogado por igual perodo, a critrio da autoridade instauradora.
6 O prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder sessenta dias,
contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua
prorrogao por igual prazo, quando as circunstncias o exigirem.

Por fim, fora do conceito de procedimentos de apurao de irregularidades, a inspeo

destina-se a obter informaes e documentos e a aferir o cumprimento de normas, orientaes
tcnicas, recomendaes e determinaes, bem como verificar a regularidade, eficincia,
eficcia e prazos dos trabalhos no Sistema. Pode ser realizada pelo rgo central nas unidades
setoriais e, por estas, nos Ministrios e nas unidades seccionais.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 20. A inspeo constitui procedimento
administrativo destinado a obter diretamente informaes e documentos, bem como
verificar o cumprimento de recomendaes ou determinaes de instaurao de
sindicncia, inclusive patrimonial, e de processos administrativos disciplinares, a fim de
aferir a regularidade, a eficincia e a eficcia dos trabalhos.
Pargrafo nico. A inspeo ser realizada:
I - pelo rgo Central, nas unidades setoriais;
II - pela unidade setorial, no Ministrio e nas unidades seccionais.
Art. 21. A inspeo realizada pelo rgo Central ter o objetivo de verificar o
cumprimento, pelas unidades setoriais, dos prazos, adequao s normas, instrues e
orientaes tcnicas.
Art. 22. As inspees realizadas pelas unidades setoriais tero periodicidade semestral e
devero verificar o seguinte: (Redao dada pela Portaria CGU n 1.040, de 23/07/07)
I - os processos e expedientes em curso;
II - o cumprimento das recomendaes e determinaes de instaurao de procedimentos
disciplinares e sindicncias, inclusive as patrimoniais;
III - os procedimentos pendentes de instaurao, com as respectivas justificativas;
IV - a regularidade dos trabalhos das comisses em andamento;
V - os recursos materiais e humanos efetivamente aplicados ou disponveis para as aes
correcionais;
VI - anlise, por amostragem, de procedimentos disciplinares em curso e concludos;
VII - a omisso injustificada na apurao de responsabilidade administrativa de servidor.
Art. 23. Ao final de cada inspeo ser elaborado relatrio circunstanciado, com os
registros das constataes e recomendaes realizadas, que ser encaminhado ao rgo
Central do Sistema.

2.1.5 - A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda

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Conforme j aduzido em 2.1.4, a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda

(Coger-MF) foi instituda pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13, em seu art. 2, alterando o art.
2 do Decreto n 7.482, de 16/05/11, que trata da estrutura regimental do Ministrio da
Fazenda, e inserindo diversos novos dispositivos naquele diploma normativo (a saber, dentre
os de interesse no presente, os arts. 4-A, 4-B, 4-C, 4-D, 4-E, 4-F e 15-A). Segundo o
mencionado art. 4-A, a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda integra o Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, como uma unidade seccional de correio,
subordinada hierarquicamente ao Ministro de Estado da Fazenda e sob a superviso tcnica da
unidade setorial responsvel por esta Pasta no mbito da Controladoria-Geral da Unio e a
orientao normativa deste rgo central do Sistema.
O titular desta unidade seccional de correio o Corregedor-Geral do Ministrio da
Fazenda, assistido e substitudo pelo Corregedor-Geral Adjunto do Ministrio da Fazenda, no
exerccio de mandato de trs anos, com possibilidade de apenas uma reconduo. O
Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda (Grupo-Direo e Assessoramento Superiores cdigo DAS-101.5) indicado pelo Ministro de Estado da Fazenda e nomeado pelo Ministro
de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica (de acordo com a competncia
atribuda pelo art. 1 do Decreto n 4.734, de 11/06/03) e o Corregedor-Geral Adjunto do
Ministrio da Fazenda (DAS-101.4) nomeado pelo Ministro de Estado da Fazenda (de
acordo com a competncia atribuda pelo art. 4-C do Decreto n 7.482, de 16/05/11). A
indicao que antecede a nomeao e a reconduo dos titulares da Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda, vista do art. 8, 1 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, e do art. 4-C
do Decreto n 7.482, de 16/05/11, condicionam-se aprovao da Controladoria-Geral da
Unio. E, conforme o art. 4-F do Decreto n 7.482, de 16/05/11, caso no curso deste mandato,
estas duas autoridades se envolvam em supostas irregularidades, a apreciao em sede de
admissibilidade e a eventual instaurao de rito disciplinar competem ao Ministro de Estado
da Fazenda.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 2 O Ministrio da Fazenda tem a seguinte estrutura
organizacional:
I - rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado:
a) Gabinete;
b) Assessoria Especial do Ministro de Estado;
c) Corregedoria-Geral; e (Redao dada pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
d) Secretaria-Executiva: (Redao dada pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
II - rgos especficos singulares:
a) Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;
b) Secretaria da Receita Federal do Brasil:
c) Secretaria do Tesouro Nacional:
d) Secretaria de Poltica Econmica;
e) Secretaria de Acompanhamento Econmico;
f) Secretaria de Assuntos Internacionais: (Redao dada pelo Decreto n 8.029, de
20/06/13)
g) Escola de Administrao Fazendria;
III - rgos colegiados:
a) Conselho Monetrio Nacional;
b) Conselho Nacional de Poltica Fazendria;
c) Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional;
d) Conselho Nacional de Seguros Privados;
e) Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdncia
Privada Aberta e de Capitalizao;
f) Conselho de Controle de Atividades Financeiras;
g) Conselho Administrativo de Recursos Fiscais;
h) Comit Brasileiro de Nomenclatura;
i) Comit de Avaliao de Crditos ao Exterior;
j) Comit de Coordenao Gerencial das Instituies Financeiras Pblicas Federais; e
k) Comit Gestor do Simples Nacional; e
IV - entidades vinculadas:

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a) autarquias:
1. Banco Central do Brasil;
2. Comisso de Valores Mobilirios; e
3. Superintendncia de Seguros Privados;
b) empresas pblicas:
1. Casa da Moeda do Brasil;
2. Servio Federal de Processamento de Dados;
3. Caixa Econmica Federal; e
4. Empresa Gestora de Ativos; e
5. Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A.; e (Redao dada
pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
c) Sociedades de Economia Mista:
1. Banco do Brasil S.A.;
2. IRB - Brasil Resseguros S.A.;
3. Banco da Amaznia S.A.; e
4. Banco do Nordeste do Brasil S.A.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 4o-A. A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda
integra o Sistema de Correio do Poder Executivo federal, na qualidade de unidade
seccional, e est subordinada administrativamente ao Ministro de Estado da Fazenda e sob
a superviso tcnica da Controladoria-Geral da Unio. (Artigo acrescentado pelo Decreto
n 8.029, de 20/06/13)
Art. 4o-C. O Ministro de Estado da Fazenda indicar o Corregedor-Geral do Ministrio da
Fazenda e nomear o Corregedor-Geral Adjunto, observados os critrios estabelecidos nos
termos do Decreto no 5.480, de 30 de junho de 2005. (Artigo acrescentado pelo Decreto n
8.029, de 20/06/13)
Pargrafo nico. O Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda e o Corregedor-Geral
Adjunto exercero mandato de trs anos, admitida a reconduo uma nica vez, mediante
aprovao prvia do rgo Central do Sistema de Correio do Poder Executivo federal.
(Pargrafo acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
Art. 4o-F. Em se tratando de atos atribudos ao Corregedor-Geral do Ministrio da
Fazenda ou ao Corregedor-Geral Adjunto, compete ao Ministro de Estado da Fazenda
instaurar processo administrativo disciplinar e comunicar a ocorrncia ao rgo central
do sistema de correio. (Artigo acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
Decreto n 4.734, de 11/06/03 - Art. 1 Fica delegada competncia ao Ministro de Estado
Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica para, observadas as disposies legais e
regulamentares, praticar os atos de provimento de cargos em comisso do Grupo-Direo
e Assessoramento Superiores - DAS no mbito da Administrao Pblica Federal.

Antes de discorrer sobre as competncias da Corregedoria-Geral do Ministrio da

Fazenda, cabe abrir um parntese para abordar seu posicionamento no mbito da Pasta e no
mbito do Sistema Correcional do Poder Executivo Federal e o status desta unidade seccional
de correio frente ao sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Neste rumo, de imediato, interessante apontar que, embora seja uma unidade de
correio a que o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil guarde
relao de observncia tcnico-normativa, a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda, no
mbito do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, uma unidade seccional da
mesma forma como a Coger.
Administrativamente, a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda, suas
autoridades e seus servidores lotados subordinam-se hierarquicamente ao Ministro de Estado
da Fazenda, mantendo autonomia hierrquica em relao Controladoria-Geral da Unio e
sua Corregedoria-Geral e tambm em relao unidade setorial responsvel pela Pasta (a
Corregedoria Setorial do Ministrio da Fazenda, no mbito da Corregedoria-Geral Adjunta da
rea Econmica). No obstante, uma vez que integra o Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal, est sujeita apenas orientao normativa daquele rgo central e
superviso tcnica daquela respectiva unidade setorial (conforme o art. 2, 2 do Decreto n
5.480, de 30/06/05). Uma vez que a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda tem

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competncia para executar o poder disciplinar e este poder se insere em linha hierrquica, esta
unidade seccional de correio mantm sua posio dentro da linha de hierarquia na Pasta, ao
mesmo tempo em que segue a normatizao da Controladoria-Geral da Unio e da sua
Corregedoria-Geral e de ser supervisionada pela unidade setorial que cuida das atividades
correcionais referentes ao Ministrio.
De forma anloga, na necessria harmonia do Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal, e conforme se especificar em 2.2.1.1, a Coger no mantm relao de
subordinao hierrquica em relao Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda. O
sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, suas autoridades e seu quadro
funcional subordinam-se hierarquicamente ao Secretrio da Receita Federal do Brasil,
guardando diante do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda apenas uma relao de
observncia tcnico-normativa, sem vinculao hierrquica (da mesma forma como
ascendentemente se vincula com a Controladoria-Geral da Unio e com sua CorregedoriaGeral e tambm se vincula com a unidade setorial de correio - a Corregedoria Setorial do
Ministrio da Fazenda, no mbito da Corregedoria-Geral Adjunta da rea Econmica). Pelos
mesmos motivos acima expostos para esclarecer as formas de vinculao da CorregedoriaGeral do Ministrio da Fazenda frente quela unidade setorial de correio e ControladoriaGeral da Unio e sua Corregedoria-Geral, tambm se explicam as formas de vinculao da
Coger frente quelas trs unidades de correio, mantendo a hierarquia restrita Secretaria da
Receita Federal do Brasil, em cujo mbito exerce o poder disciplinar que regimentalmente lhe
compete, e observando a normatizao emanada pela Controladoria-Geral da Unio e por sua
Corregedoria-Geral e tendo sua atuao supervisionada pela unidade setorial de correio e
tambm, por fim, pela Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda.
Fechado o parntese acerca do posicionamento institucional da Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda, convm abordar suas competncias. A priori, da leitura do Decreto n
7.482, de 16/05/11, sobretudo de seu art. 4-B, pode-se compreender que a atuao desta
unidade seccional residual, ou seja, restringe-se aos rgos singulares ou colegiados do
Ministrio da Fazenda que no possuam sua prpria unidade seccional de correio e a fatos
envolvendo agentes especficos ou que se relacionem a mais de um rgo da Pasta. Como
regra geral, a atuao da Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda no prejudica a
atuao das unidades seccionais de correio existentes nos rgos da Pasta, em que se inclui
a Coger, no que diz respeito mais especificamente aos fatos cometidos por servidores no
mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Mais que isto, de certa forma, pode-se inferir que a atuao da Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda, nos limites de sua competncia, exclui apenas a atuao do sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, pois na mesma linha j delineada desde
o Decreto n 8.029, de 20/06/13, a regulamentao inferior, operada pela Portaria MF n 492,
de 23/09/13, que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da
Fazenda, praticamente reconhece apenas a Coger como outra unidade seccional de correio e
no deixa espao para criao de novas unidades seccionais de correio nos demais rgos
da Pasta. Alm do claro comando exposto no art. 1 da mencionada norma, o mesmo tipo de
construo, adotando uma espcie de lista exaustiva - incluindo apenas a Corregedoria-Geral e
o Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda e a Corregedoria e o Corregedor da Secretaria
da Receita Federal do Brasil - tambm verificada em diversos outros dispositivos de ndole
procedimental (tais como os arts. 8, 10, 11, 16, 17, 19 e 20, de desnecessria reproduo
nesta passagem do texto).
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 1 A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda
e a Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil executaro, no mbito de
suas atribuies, as atividades relacionadas preveno e apurao de irregularidades
disciplinares, por meio da instaurao e da conduo de procedimentos correcionais.

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Primeiramente, para esclarecer o correto alcance orgnico da competncia da

Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda, introduz-se que o Decreto n 7.482, de
16/05/11, ao mencionar, em seu art. 4-B, II, a, os rgos singulares ou colegiados, de
imediato, restringiu sua alada aos rgos componentes da administrao pblica direta, tendo
excludo as entidades de administrao pblica indireta da Pasta (de que so espcies as
autarquias, como Banco Central do Brasil (BC), Comisso de Valores Mobilirios (CVM) e
Superintendncia de Seguros Privados (Susep); as empresas pblicas, como a Casa da Moeda
do Brasil, o Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) e Caixa Econmica Federal
(CEF); e as sociedades de economia mista, como o Banco do Brasil (BB); conforme a
classificao que se apresentar em 3.2.4.1.2). Mas, alm disto, no que tange especificamente
aos rgos da Pasta, necessrio destacar que este mesmo Decreto, em seu art. 2, ao elencar
estrutura organizacional do Ministrio da Fazenda, como de praxe em norma de tal natureza
em sede federal, no primou pela tcnica redacional, uma vez que no atentou para a
consagrada classificao doutrinria, causando dvida acerca do alcance do comando
corretamente redigido no seu supramencionado art. 4-B, II, a, tornando necessria a
abordagem detalhada do tema.
Ao se ler o art. 2 do Decreto n 7.482, de 16/05/11, se tem a equivocada impresso
que os rgos teriam trs subdivises (de assistncia direta ao Ministro de Estado, especficos
singulares e colegiados, respectivamente em seus incisos I, II e III), margem da clssica
diviso doutrinria, no que tange a atuao funcional, to-somente entre rgos singulares (ou
unipessoais, em que, no obstante posssurem vrios agentes auxiliares, as decises emanam
de um nico agente, em geral o seu titular) e rgos colegiados (ou pluripessoais, em que as
decises, conforme lei, regimento ou estatuto, emanam de manifestao de um conjunto de
agentes, por maioria, no se vinculando vontade do titular). Na verdade, a norma destaca um
subgrupo de rgos que, indepedentemente de serem singulares ou colegiados, no possuem
uma finalidade tcnica especfica mas sim se prestam a to-somente dar assistncia ao
Ministro de Estado. Na interpretao sistemtica do prprio Decreto n 7.482, de 16/05/11,
preciso compreender os rgos chamados de assistncia direta e imediata ao Ministro de
Estado e de especficos singulares, nos incisos I e II do seu art. 2, como indistintamente
inseridos no conceito doutrinrio de rgos singulares, de forma que, juntamente com os
rgos colegiados do inciso III do mesmo dispositivo, todos estejam igualmente alcanados
pela competncia correcional da Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda estabelecida no
art. 4-B, II, a do mesmo Decreto.
Assim, como rgos singulares, submetem-se atuao correcional da CorregedoriaGeral do Ministrio da Fazenda tanto a Secretaria-Executiva, o Gabinete e a Assessoria
Especial do Ministro de Estado da Fazenda (no inciso I do art. 2 do Decreto n 7.482, de
16/05/11), quanto a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Secretaria do Tesouro Nacional,
a Secretaria do Poltica Econmica, a Secretaria de Acompanhamento Econmico, a
Secretaria de Assuntos Internacionais e a Escola de Administrao Fazendria (no inciso II do
mesmo dispositivo); e, como rgo colegiado, tambm se submete quela atuao correcional,
destacadamente, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf, que um rgo
colegiado, como segunda instncia administrativa recursal em matria tributria autnomo em
relao Secretaria da Receita Federal do Brasil e diretamente vinculado ao Ministro de
Estado da Fazenda), dentre outros.
De se destacar que a abrangncia acima disposta no incluiu a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, a despeito de figurar como rgo especfico singular no inciso I do art. 2
do Decreto n 7.482, de 16/05/11, pois o pargrafo nico do art. 4-B do mesmo Decreto
excluiu da competncia correcional da Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda os
membros da Advocacia-Geral da Unio e os Procuradores Federais, conforme tambm faz

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refletir o art. 2 da Portaria MF n 492, de 23/09/13.

Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 2 As atribuies de unidade seccional do Sistema
de Correio no mbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) sero
exercidas pela unidade indicada no seu regimento interno, respeitada a competncia da
Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio.
Pargrafo nico. O Procurador-Geral da Fazenda Nacional expedir as normas
necessrias para a regulamentao da atividade de correio no mbito da PGFN.

Feita esta apresentao do foco subjetivo da competncia, nos termos do art. 4-B, I e
II do Decreto n 7.482, de 16/05/11, cabe, ento, Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda atuar - no sentido mais amplo do termo, aplicando, no mbito exclusivo da Pasta,
todos os procedimentos correcionais, sejam investigativos, sejam contraditrios, na anlise de
representaes e denncias, na realizao de juzo de admissibilidade, na instaurao de ritos
investigativos, inclusive de sindicncia patrimonial, ou de sindicncia disciplinar ou de
processo administrativo disciplinar - em face de irregularidades praticadas no mbito de rgo
singular ou colegiado que no possua unidade prpria de correio ou quando relacionadas a
mais de um rgo ou ainda para apurar atos atribudos a titulares de rgos (em que se destaca
o Secretrio da Receita Federal do Brasil) e a conselheiros de rgos colegiados da estrutura
do Ministrio da Fazenda (em que se destaca o caso dos servidores da Carreira de Auditoria
da Receita Federal atuando no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, Carf - na funo
pblica de conselheiro representante da Fazenda Nacional, em dedicao integral e exclusiva
neste rgo colegiado, ou nele ocupando cargo em comisso ou funo de confiana), por
determinao ministerial nos dois ltimos casos.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 4o-B. Corregedoria-Geral compete: (Artigo
acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
I - analisar as representaes e denncias que lhe forem encaminhadas, ressalvadas as
competncias especficas das demais corregedorias dos rgos do Ministrio da Fazenda;
(Inciso acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
II - instaurar e conduzir, de ofcio ou por determinao superior, e decidir pelo
arquivamento, em sede de juzo de admissibilidade, de sindicncias, inclusive patrimoniais,
e de processos administrativos disciplinares: (Inciso acrescentado pelo Decreto n 8.029,
de 20/06/13)
a) para apurar irregularidades praticadas no mbito de rgo singular ou colegiado da
estrutura do Ministrio da Fazenda que no possua corregedoria prpria, ou quando
relacionadas a mais de um rgo da estrutura do Ministrio; ou (Alnea acrescentada pelo
Decreto n 8.029, de 20/06/13)
b) para apurar atos atribudos aos titulares dos rgos e conselheiros dos rgos
colegiados da estrutura organizacional do Ministrio da Fazenda, mediante determinao
do Ministro de Estado da Fazenda; (Alnea acrescentada pelo Decreto n 8.029, de
20/06/13)
Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica aos membros da Advocacia-Geral
da Unio e aos Procuradores Federais. (Pargrafo acrescentado pelo Decreto n 8.029, de
20/06/13)

Estes dispositivos so praticamente reproduzidos na Portaria MF n 492, de 23/09/13,

que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, em
seu art. 7, acrescentando-se tambm a competncia correcional para fatos cometidos por
servidor ocupante dos cargos de Corregedor ou de Corregedor-Adjunto ou de cargo de direo
ou assessoramento superior ao do Corregedor (j que este cdigo DAS-101.4, o comando
refere-se a cargos de comisso cdigo DAS-101.5 ou superior, o que, no caso na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, atinge apenas os Subsecretrios e o Secretrio-Adjunto da Receita
Federal do Brasil), tanto poca dos fatos quanto poca da instaurao. A mencionada
Portaria MF n 492, de 23/09/13, em seu art. 8, tambm estabelece a competncia para que
tanto a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda quanto a Coger efetuem peridico e
sistemtico acompanhamento e investigao da evoluo patrimonial dos servidores includos
em suas respectivas aladas. E, ainda neste tema, refletindo o princpio da hierarquia,

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consagrado no art. 15 da Lei n 9.784, de 29/01/99, o pargrafo nico do art. 7 da mesma

norma ratifica a competncia da autoridade superior, o Ministro de Estado da Fazenda, para
instaurar, determinar instaurao ou avocar qualquer caso no mbito da Pasta.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 7 Compete Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda:
I - a instaurao de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, bem
como a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, para apurar
responsabilidade no mbito de rgo da estrutura do Ministrio da Fazenda que no
possua unidade de correio prpria, ou quando a apurao relacionar-se a mais de um
rgo da estrutura do Ministrio da Fazenda;
II - a instaurao de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, bem
como a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, quando, nas
unidades dotadas de corregedoria prpria, o acusado ou investigado, poca dos fatos ou
poca da instaurao, for ocupante de cargo de Corregedor, Corregedor-Adjunto, ou
ocupante de cargo de direo ou assessoramento superior ao do Corregedor;
III - a instaurao de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, a
deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade e a deciso sobre eventual
desmembramento do processo, quando, nas unidades dotadas de corregedoria prpria,
houver mais de um investigado e pelo menos um deles se enquadrar nos casos previstos no
inciso anterior;
IV - mediante prvia autorizao do Ministro de Estado da Fazenda, a instaurao de
sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar quando o acusado ou
investigado, poca dos fatos ou poca da instaurao, for titular de rgo ou
conselheiro dos rgos colegiados da estrutura do Ministrio da Fazenda, assim como em
relao ao servidor que praticar, nessas qualidades, atos passveis de apurao
disciplinar.
Pargrafo nico. O Ministro de Estado da Fazenda poder, a qualquer tempo, instaurar ou
determinar a instaurao de procedimento correcional ou avocar sua instaurao, sem que
isso implique revogao parcial ou total da competncia das unidades de correio no
mbito do Ministrio.
Art. 8 A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda e a Corregedoria da Secretaria da
Receita Federal do Brasil efetuaro peridico e sistemtico acompanhamento e
investigao da evoluo patrimonial dos servidores em exerccio no mbito deste
Ministrio, na forma do art. 13 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992.

E, para o exerccio desta competncia correcional inserida na hierarquia, conforme

acima j exposto, a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda dispe de poder
convocatrio a princpio irrecusvel no mbito da Pasta, somente possvel de solicitao,
fundamentada, pelo titular da unidade do servidor convocado para, em caso de necessidade de
servio, oferecer a indicao de outro servidor de mesma qualificao tcnica, conforme o art.
4-D do Decreto n 7.482, de 16/05/11.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 4o-D. irrecusvel a convocao de servidor no
mbito dos rgos do Ministrio da Fazenda pelo Corregedor-Geral ou pelo CorregedorGeral Adjunto para integrar comisses de sindicncia ou de processo administrativo
disciplinar, e equipes de investigao disciplinar. (Artigo acrescentado pelo Decreto n
8.029, de 20/06/13)
1o A convocao de que trata o caput independe de prvia autorizao da autoridade a
que estiver subordinado o servidor e ser comunicada ao titular da respectiva unidade.
(Pargrafo acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
2o O titular da unidade a que se subordina o servidor convocado poder, de forma
fundamentada, alegar necessidade de servio, oferecendo indicao de outro servidor com
a mesma qualificao tcnica do substitudo, cuja apreciao conclusiva caber ao
Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda. (Pargrafo acrescentado pelo Decreto n
8.029, de 20/06/13)

Estes dispositivos conferidores da competncia convocatria tambm praticamente se

reproduzem e se reiteram na norma regulamentadora, a Portaria MF n 492, de 23/09/13, em
seus arts. 10 e 11.

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Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 10. O Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda
poder convocar servidores em exerccio nos rgos do Ministrio para atuarem em
procedimentos correcionais.
Pargrafo nico. O Corregedor da Secretaria da Receita Federal do Brasil poder
convocar servidores em exerccio nas unidades da Secretaria da Receita Federal do Brasil
para atuarem em procedimentos correcionais.
Art. 11. As convocaes referidas no art. 10 so irrecusveis e no dependem de prvia
autorizao do titular do rgo a que estiver subordinado o servidor, devendo ser
previamente comunicadas ao titular da unidade do respectivo rgo.
1 O titular da unidade do rgo a que se subordina o servidor convocado poder,
fundamentadamente, alegar necessidade de servio, oferecendo indicao de outro
servidor com a mesma qualificao tcnica do substitudo, cuja apreciao conclusiva
caber ao Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda ou ao Corregedor da Secretaria
Receita Federal do Brasil, conforme o caso.
2 O controle e o respectivo registro das ocorrncias funcionais do perodo de
convocao sero de responsabilidade da autoridade que a efetivar.

Compete ainda Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda manifestar-se sobre

processo administrativo disciplinar e sindicncia disciplinar cujo julgamento recaia no
Ministro de Estado da Fazenda, sem prejuzo das competncias da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional. Assim, conforme se discorrer em 4.10.3, no caso de processos instaurados
pelo sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil e em que a comisso
disciplinar proponha apenao de suspenso superior a trinta dias ou pena expulsiva, alm da
pormenorizada anlise a cargo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nos termos do art.
1 do Decreto n 3.035, de 27/04/99, antes da deciso a cargo do Ministro de Estado da
Fazenda, os autos passaro pela Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda, para atender ao
disposto no art. 4-B, III do Decreto n 7.482, de 16/05/11.
De ser observada que, embora o Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda seja
competente para, mediante autorizao ministerial, instaurar processo contra titular de rgo
da Pasta, o 2 do art. 1 do Decreto n 3.035, de 27/04/99, reserva ao Presidente da
Repblica a competncia para julgamento de pena expulsiva em face de ocupantes de cargo
de natureza especial. Esta ressalva importante porque o Secretrio da Receita Federal do
Brasil um titular de rgo detentor de cargo de natureza especial, de forma que pode ser
objeto de instaurao e de julgament de arquivamento ou de aplicao penas de advertncia
ou de suspenso a cargo do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda, mas o julgamento de
aplicao de pena expulsiva cabe ao Presidente da Repblica.
Decreto n 3.035, de 27/04/99 - Art. 1
2 O disposto neste artigo no se aplica ao ocupante de cargo de natureza especial e ao
titular de autarquia ou fundao pblica.

No obstante, conforme ratifica o art. 15 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, pode

recair sobre a prpria Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda a competncia julgadora
nas hipteses de aplicao de penas de advertncia ou de suspenso de at trinta dias em
decorrncia de processos administrativos disciplinares ou de sindicncias disciplinares de sua
prpria instaurao (o que subentende, tambm, obviamente, na hiptese de proceder ao
arquivamento). Todavia, sem prejuzo das competncias daquela unidade seccional de
correio se manifestar ou prestar informaes ao Ministro de Estado da Fazenda, conforme
autoriza o art. 4-B, III e IV do Decreto n 7.482, de 16/05/11, pela literalidade do inciso II do
mencionado art. 15 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, e por no ter amparo no princpio da
hierarquia (j que no hierarquicamente superior de Chefe de Escor e do Corregedor,
conforme o art. 15 da lei n 9.784, de 29/01/99, condiciona o emprego do instituto da
avocao), no cabe Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda arquivar ou aplicar penas
de advertncia ou de suspenso de at trinta dias em casos de instaurao a cargo do sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil e muito menos, em hiptese

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excepcional de figurar como autoridade instauradora, a cargo do Secretrio da Receita Federal

do Brasil (casos, por exemplo, que tramitem pela Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda apenas para instruir despacho de encaminhamento de julgamento ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional).
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 15. No mbito do Ministrio da Fazenda, as
sindicncias disciplinares e os processos administrativos disciplinares sero julgados:
I - pelo Ministro de Estado da Fazenda, nas hipteses de aplicao das penas de demisso,
suspenso superior a trinta dias, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio
de cargo em comisso ou destituio de funo comissionada; e
II - pela autoridade instauradora do feito disciplinar, na hiptese de aplicao da pena de
advertncia ou suspenso de at trinta dias.

Ademais, conforme o art. 4-B, IV do Decreto n 7.482, de 16/05/11, de forma mais

abrangente, tambm incumbe Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda prestar
informaes especficas sobre procedimentos investigativos ou sobre ritos disciplinares, em
curso ou encerrados, ao Ministro de Estado da Fazenda e, para isto, lhe conferida a
competncia de requisitar cpia dos autos ou at mesmo vista do original. No mesmo rumo de
subsidiar demandas ministeriais, a Portaria MF n 492, de 23/09/13, em seu art. 22, II e III,
tambm ratificou as atribuies da Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda para realizar
visitas tcnicas nas demais unidades seccionais de correio e para acompanhar
procedimentos ou processos em curso ou concludos e requisitar cpias de feitos j
arquivados.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 4o-B. Corregedoria-Geral compete: (Artigo
acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
III - manifestar-se previamente sobre processo administrativo disciplinar ou sindicncia
oriundos de outras corregedorias, cuja competncia para julgamento seja do Ministro de
Estado da Fazenda, mediante determinao deste, sem prejuzo das competncias da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; (Inciso acrescentado pelo Decreto n 8.029, de
20/06/13)
IV - prestar ao Ministro de Estado da Fazenda informaes especficas sobre procedimento
disciplinar em curso ou encerrado, investigativo ou punitivo, e requisitar cpia dos autos
ou, sempre que necessrio, vista dos originais para a mesma finalidade, no mbito dos
rgos do Ministrio da Fazenda; e (Inciso acrescentado pelo Decreto n 8.029, de
20/06/13)
V - exercer outras atividades relativas sua rea de atuao ou que lhe forem designadas
pelo Ministro de Estado. (Inciso acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
Art. 22. A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda:
II - realizar visitas tcnicas nas demais corregedorias da estrutura do Ministrio da
Fazenda, com o objetivo de subsidiar o Ministro de Estado da Fazenda quanto ao
funcionamento e adequao daquelas ao Sistema de Correio do Poder Executivo
Federal; e
III - poder acompanhar procedimentos e processos administrativos em curso ou
concludos nas demais Corregedorias do Ministrio, bem como requisitar cpia de
procedimentos e processos administrativos j arquivados, para atender a demandas do
Ministro de Estado da Fazenda.

Neste aspecto, importa antecipar o que ser detalhadamente exposto em 4.4.12.2:

sendo um rgo estranho Secretaria da Receita Federal do Brasil, to-somente compondo o
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, no assiste Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazendo o irrestrito e imediato acesso a dados protegidos por sigilo fiscal. Para
que lhe seja concedido acesso a dados protegidos por sigilo fiscal, deve a autoridade
competente da Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda solicitar o repasse das
informaes autoridade fiscal competente, vista da comprovao de atendimento dos
requisitos elencados no art. 198, 1, II do Cdigo Tributrio Nacional, quais sejam,
comprovar a existncia de procedimento administrativo (ainda que meramente investigativo)

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instaurado no mbito do rgo para apurar infrao administrativa do sujeito passivo de quem
se solicitam os dados (para dados de terceiros, o rgo estranho ao Fisco, obrigatoriamente,
tem de se socorrer da autorizao judicial). Se nem sequer a Controladoria-Geral da Unio,
como rgo central do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, contemplada com
acesso irrestrito e imediato a dados protegidos por sigilo fiscal, menos ainda o seriam as
unidades setorias de correio e muito menos as unidades seccionais de correio, em que se
enquadra a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda.
Por fim, fechando o rol de competncias da Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda, conforme estabelecem os arts. 4, 22, I e 23 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, esta
unidade seccional de correio dispe de competncia normativa para editar normas
complementares e regulamentadores das atividades correcionais no mbito da pasta, de
observncia obrigatria pela Coger, vista de integrarem o Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 4 Nos rgos que compem a estrutura do
Ministrio da Fazenda, a apurao de irregularidades disciplinares observar o disposto
nesta Portaria e nas normas complementares editadas pela Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda.
Art. 22. A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda:
I - editar os atos normativos necessrios regulamentao das atividades correcionais no
Ministrio da Fazenda, inclusive aqueles relativos ao Sistema de Controle de Processos
Disciplinares da Controladoria-Geral da Unio (CGU-PAD);
Art. 23. A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda editar, no prazo de 60 dias, os
atos que se fizerem necessrios complementao desta Portaria.

Assim, sintetizando a leitura conjunta do Decreto n 7.482, de 16/05/11, e da Portaria

MF n 492, de 23/09/13, tem-se que a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda possui
competncias normativa, supervisora, instauradora, convocatria e julgadora no mbito de sua
alada - que a priori alcana todos os rgos de administrao pblica direta da Pasta,
excluindo-se a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - e, especificamente quanto
competncia instauradora, em termos prticos, tambm se exclui a Secretaria da Receita
Federal do Brasil, em virtude da existncia da Coger.

2.2 - ESTRUTURA ESPECIALIZADA NA SECRETARIA DA RECEITA

FEDERAL DO BRASIL
A Secretaria da Receita Federal do Brasil, nos termos acima introduzidos, um rgo
que dispe de unidade especializada na matria disciplinar, de forma que os deveres de
representar e de apurar tm especificidades em comparao com aquelas regras gerais.
Antes de se detalhar o disciplinamento destes deveres na Secretaria da Receita Federal
do Brasil, convm descrever a estrutura correcional especializada, destacando que esta
especificidade regimental em nada afronta a regra geral da Lei n 8.112, de 11/12/90.

2.2.1 - Prerrogativas da Corregedoria e de Seus Integrantes

2.2.1.1 - Histrico
Historicamente, desde o Regimento Interno de 1992 da ento Secretaria da Receita
Federal, j figurava no organograma a Coordenao-Geral de Auditoria e Correio (Coauc),

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sem projees regionais (havia os Grupos de Auditoria e Correio - Graco, mas que eram
subordinados s Superintendncias Regionais da Receita Federal da poca - SRRF -, sem
vinculao com a Coauc).
A Corregedoria-Geral da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Coger) e seus
Escritrios Regionais de Corregedoria (Escor) foram institudos pelo Decreto n 2.331, de
01/10/97. Estas onze unidades, integrantes do organograma da Secretaria da Receita Federal
do Brasil, rgo ao qual exclusiva e indubitavelmente pertencem e que compem, possuem
lotaes prprias, sob titularidades, respectivamente, do Corregedor-Geral e dos Chefes de
Escor. Por fora daquele Decreto, a Coger teve asseguradas sua imediata e direta
subordinao ao Secretrio da Receita Federal do Brasil - sem prejuzo de sua independncia
tcnica e de sua autonomia de atuao dentro do rgo - e sua competncia abrangendo desde
aes preventivas de natureza tica at as aes repressivas de poder disciplinar.
Decreto n 2.331, de 01/10/97 - Art. 1 A Secretaria da Receita Federal do Ministrio da
Fazenda dispor de unidade de correio, diretamente subordinada ao Secretrio,
denominada Corregedoria-Geral, com finalidade de promover aes preventivas e
repressivas sobre a tica funcional e disciplina de seus servidores, e verificar os aspectos
disciplinares dos feitos fiscais e outros procedimentos administrativos, bem assim realizar
auditoria interna.
Pargrafo nico. A lotao e atribuies da Corregedoria-Geral da Secretaria da Receita
Federal sero definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 15-A. A Corregedoria da Secretaria da Receita
Federal do Brasil exercer as atribuies de unidade seccional do Sistema de Correio do
Poder Executivo federal no mbito da Receita Federal do Brasil, observado, no que
couber, o disposto no art. 4o-B. (Artigo acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)

Tanto a unidade Corregedoria-Geral quanto o cargo de Corregedor-Geral tiveram tais

denominaes originalmente adotadas pelo Decreto n 2.331, de 01/10/97, e assim perdurou
at a edio do Decreto n 8.029, de 20/06/13. Este diploma normativo, ao alterar o Decreto n
7.482, de 16/05/11, que trata da estrutura regimental do Ministrio da Fazenda, criou a
Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda, sob titularidade do Corregedor-Geral do
Ministrio da Fazenda, tambm alterou o Decreto n 2.331, de 01/10/97, impondo os nomes
de Corregedoria e de Corregedor unidade e ao seu titular - no obstante, internamente, ter-se
mantido a sigla Coger para a unidade. Mas, margem desta questo da denominao, o
Decreto n 8.029, de 20/06/13, com a redao dada ao Decreto n 7.482, de 16/05/11, ratificou
as competncias da Coger, na qualidade de unidade seccional de correio no mbito da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, e ratificou tambm a particularidade de ser o nico
macroprocesso de trabalho na Secretaria da Receita Federal do Brasil a ter sua previso
jurdica de existncia reservada em norma presidencial.
O fato de o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil ser regido
por um Decreto impe que somente outro ato presidencial pode alter-lo e sobretudo suprimilo do organograma. Em consequncia, da se depreende que, no obstante no atuar na
matria-fim mas sim apenas servir instituio como um sistema de controle, de proteo e
de defesa de seu quadro funcional, a criao por um Decreto em nada se confunde com
qualquer espcie de superioridade hierrquica ou regimental em relao aos demais
macroprocessos de trabalho da Secretaria da Receita Federal do Brasil, mas sim se reflete
como uma clusula asseguradora da segurana, independncia, autonomia e imparcialidade
necessrias sua atuao.
E, como de outra forma no poderia ser, visto que o ordenamento no pode comportar
incoerncias, o dispositivo do Decreto n 2.331, de 01/10/97, especfico para o sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, encontra-se em consonncia com os

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comandos generalistas para toda a administrao pblica federal, do Decreto n 5.480, de

30/06/05, e tambm com os comandos mais especficos do Decreto n 8.029, de 20/06/13,
estes voltados para a atuao correcional no mbito exclusivo do Ministrio da Fazenda (at
porque este ltimo diploma normativo alterou aquele primeiro, harmonizando-o). Conforme j
exposto em 2.1.4 e em 2.1.5, na atual estrutura estabelecida pelo Decreto n 5.480, de
30/06/05, a Coger enquadra-se como unidade seccional no Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal. Repisa-se que esta condio de unidade seccional no retira do sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, de suas autoridades e de seu quadro
funcional a exclusiva linha de subordinao hierrquica em relao ao Secretrio da Receita
Federal do Brasil, no os colocando hierarquicamente subordinados s autoridades da
Controladoria-Geral da Unio e da sua Corregedoria-Geral, tampouco s autoridades da
Corregedoria Setorial do Ministrio da Fazenda, no mbito da Corregedoria-Geral Adjunta da
rea Econmica, e muito menos s autoridades da Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda. De acordo com o art. 2, 2 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, a Coger deve apenas
prestar-se orientao normativa da Controladoria-Geral da Unio e de sua CorregedoriaGeral e superviso tcnica da unidade setorial de correio, o mesmo se aplicando, por fora
do Decreto n 8.029, de 20/06/13, Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda (que,
igualmente Coger, tambm tem status de unidade seccional de correio no Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal).
Esta dupla posio do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
como unidade seccional de correio, se justifica primeiramente porque so precipuamente os
Escor e secundariamente a Coger que, na ponta da atividade, executam o poder disciplinar,
poder este que, conforme j aduzido em 2.1.1, insere-se em linha hierrquica, da porque no
perdem sua posio dentro da linha de hierarquia neste rgo de que fazem parte; e, em
complemento, integrando uma sistematizao harmnica, esta atuao, no mbito da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, embora hierarquicamente independente da
Controladoria-Geral da Unio e da sua Corregedoria-Geral, deve seguir a normatizao deste
rgo central e deve ser supervisionada pela unidade setorial que cuida das atividades
correcionais referentes ao Ministrio da Fazenda e, no caso especfico desta Pasta, deve ainda
atender normatizao e superviso especfica da Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda. A gravura a seguir esquematiza as diferentes linhas de projeo da subordinao
hierrquica e da orientao normativa e superviso tcnica do Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal.

Como forma de garantir a atuao institucional do sistema correcional e a segurana

funcional de seus servidores integrantes, o Decreto n 2.331, de 01/10/97, no s criou as

57

unidades correcionais mas tambm dotou o sistema de prerrogativas que adiante se

descrevem.

2.2.1.2 - Mandato do Corregedor

O Corregedor, embora seja indicado pelo Secretrio da Receita Federal do Brasil e a
este seja funcionalmente subordinado, nomeado pelo Ministro de Estado da Fazenda para
exercer mandato de trs anos. Assim, no obstante ocupar cargo em comisso (Grupo-Direo
e Assessoramento Superiores - cdigo DAS-101.4), o Corregedor no se sujeita livre
exonerao.
Este foi um tema interno que especificamente sofreu relevante alterao com a edio
do Decreto n 8.029, de 20/06/13, que, ao alterar o Decreto n 7.482, de 16/05/11, que trata da
estrutura regimental do Ministrio da Fazenda, instituiu a Corregedoria-Geral do Ministrio
da Fazenda. Uniformizando o tema no mbito das unidades seccionais de correio do
Ministrio da Fazenda, o Decreto n 7.482, de 16/05/11, passou a estabelecer que o mandato
trienal dos titulares comporta apenas uma nica reconduo, limitao que no constava do
Decreto n 2.331, de 01/10/97. Assim, o Decreto n 8.029, de 20/06/13, revogou o art. 2 do
Decreto n 2.331, de 01/10/97, passando a questo interna a ser disciplinada pelo art. 15-A do
Decreto n 7.482, de 16/05/11, e com regra de transio especfica no art. 6 do Decreto n
8.029, de 20/06/13.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 4-C.
Pargrafo nico. O Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda e o Corregedor-Geral
Adjunto exercero mandato de trs anos, admitida a reconduo uma nica vez, mediante
aprovao prvia do rgo Central do Sistema de Correio do Poder Executivo federal.
(Pargrafo acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
Art. 15-A.
1o O Ministro de Estado da Fazenda nomear o Corregedor da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, aps indicao pelo Secretrio da Receita Federal do Brasil e
aprovao prvia do rgo Central do Sistema Central de Correio do Poder Executivo
federal. (Pargrafo acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
2o O Corregedor da Secretaria da Receita Federal do Brasil exercer mandato conforme
disposto no pargrafo nico do art. 4 o-C. (Pargrafo acrescentado pelo Decreto n 8.029,
de 20/06/13)
Decreto n 8.029, de 20/06/13 - Art. 6 As regras constantes no pargrafo nico do artigo
4o-C do Anexo I ao Decreto no 7.482, de 2011, aplicam-se aos atuais ocupantes do cargo
de Corregedor, ou equivalente, e sero observadas para o exerccio de novo mandato.

Ademais, a exemplo do mandato do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda,

conforme j previa o art. 8, 1 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, e ratificado pelo art. 15-A,
1 e 2 do Decreto n 7.482, de 16/05/11, em conjunto com o art. 4-C deste mesmo
Decreto, a indicao que antecede a nomeao e a reconduo do Corregedor condicionam-se
aprovao da Controladoria-Geral da Unio.

2.2.1.3 - Remoo, Progresso e Promoo dos Servidores Lotados na Corregedoria

Por sua vez, os servidores lotados e em exerccio na Coger ou em seus Escor so
diretamente subordinados ao Corregedor ou ao respectivo Chefe do Escor. Por fora do art. 5
do Decreto n 2.331, de 01/10/97, regulamentado pelo inciso VI do caput e pelo inciso IV do
2, ambos do art. 3 da Portaria RFB n 3.300, de 29/08/01, especificamente os servidores
integrantes da Carreira de Auditoria da Receita Federal contam com a prerrogativa de, aps
trs anos contnuos de simultneos lotao e exerccio em unidade do sistema correcional

58

(Coger, Escor ou Nucor), poderem escolher qualquer unidade da Secretaria da Receita Federal
do Brasil a fim de serem removidos a pedido.
imperioso destacar que tal clusula no subsiste como uma prerrogativa e muito
menos como um privilgio por si s. Ao contrrio, sua leitura reflete a inteno de se suprir ao
quadro correcional a necessria segurana para o desempenho da espinhosa atividade
correcional. A correta leitura deste dispositivo de que, como clusula de segurana
funcional, caso o servidor integrante do sistema correcional, em razo de sua atuao
profissional, venha a sofrer qualquer tipo de ameaa, lhe garantido o direito de se remover
para qualquer outra unidade distante do foco de eventual presso.
De acordo com a regulamentao operada pela Portaria RFB n 2.206, de 28/09/12, no
caput do seu art. 3 e no seu art. 4, este direito somente se concretiza aps o cumprimento do
perodo aquisitivo trienal, nas condies acima expostas, cabendo ao servidor interessado em
se desligar requerer sua remoo e devendo a autoridade titular da unidade correcional tomar
as medidas necessrias para que a liberao se concretize em no mximo noventa dias do
requerimento.
Prosseguindo na regulamentao da Portaria RFB n 2.206, de 28/09/12, em seu art. 1
e nos 1 a 3 de seu art. 3, voltada apenas para os integrantes da Carreira de Auditoria da
Receita Federal, as remoes, a pedido ou de ofcio, a qualquer tempo (antes ou depois dos
trs anos), de servidor lotado em unidade correcional para outra unidade do mesmo sistema
no suspendem e muito menos interrompem a contagem do perodo aquisitivo (exceto,
obviamente, se a remoo decorrer do uso do direito previsto no art. 5 do Decreto n 2.331,
de 01/10/67), prosseguindo o cmputo de forma contnua a favor do servidor. J as remoes,
a qualquer tempo (antes ou depois dos trs anos), de servidor lotado no sistema correcional
para unidade fora do sistema, se de ofcio, suspendem a contagem do perodo aquisitivo,
retomando do ponto em que parou a partir da data de eventual retorno ao sistema (e o mesmo
se aplica em casos de o servidor ser requisitado por outro rgo federal); se a pedido,
interrompem a contagem, sendo zerado o perodo at ento acumulado, devendo ser
novamente cumprido o trinio em caso de retorno ao sistema.
Alm daquela clusula asseguradora da segurana funcional, o mesmo art. 5 do
Decreto n 2.331, de 01/10/97, tambm assegurou a independncia, a autonomia e a iseno
necessrias aos integrantes do sistema correcional, a fim de que atuem livremente com suas
prprias convices, sem se sentirem coagidos por eventuais presses superiores ou externas,
uma vez que garantiu a manuteno destes servidores no sistema correcional por pelo menos
dois anos.
Este dispositivo restou regulamentado pelo art. 5 da Portaria RFB n 2.206, de
28/09/12, esclarecendo que os servidores da mencionada Carreira dispem da garantia
funcional de no serem removidos de ofcio para unidade fora do sistema correcional antes de
completarem dois anos de lotao, sem vedao, no obstante, para serem removidos mesmo
antes de completarem este binio inicial se tal remoo decorrer de pedido dos prprios
servidores ou se for para exercer cargos de chefia em qualquer unidade, do sistema ou no, ou
para exercer mandado de julgador em Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento
(DRJ), em consonncia com o entendimento da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Decreto n 2.331, de 01/10/97 - Art. 5 O servidor da Carreira de Auditoria do Tesouro
Nacional lotado e em exerccio na Corregedoria-Geral e nos seus escritrios, que exercer
funes diretamente relacionadas com a tica funcional e a disciplina dos servidores, no
ser removido por um perodo de dois anos, assegurando-se-lhe, aps trs anos de efetivo
exerccio, sua lotao em qualquer unidade da Secretaria da Receita Federal.

59
Portaria RFB n 3.300, 29/08/11 - Art. 1 A remoo dos integrantes da Carreira de
Auditoria da Receita Federal (ARFB) observar o disposto nesta Portaria.
1 So as seguintes as hipteses de remoo:
II - a pedido, a critrio da administrao;
Art. 3 A remoo a pedido, prevista no inciso II do 1 do art. 1 ocorrer, no mbito da
RFB, de acordo com os seguintes critrios:
VI - aps trs anos consecutivos de efetivo exerccio na Corregedoria-Geral ou nos
Escritrios de Corregedoria;
XIII - servidor requer remoo ou alterao de exerccio para atuao em processo de
trabalho especfico, de acordo com as regras estabelecidas na Portaria RFB n 914, de 12
de abril de 2012, a qual instituiu o Painel de Inteno de Atuao Profissional (PIAP) no
mbito da RFB. (Inciso acrescentado pela Portaria RFB n 915, de 12/04/12)
XV - servidor em exerccio pelo perodo mnimo de 2 (dois) anos em subunidade das
Unidades Centrais localizadas fora de Braslia ou nas respectivas reas subordinantes, nos
termos do Anexo I do Regimento Interno da RFB, requer remoo para outra subunidade
com lotao prpria ou para a rea subordinante da mesma rea de atuao, desde que
haja anuncia do respectivo Coordenador-Geral ou do Corregedor-Geral. (Inciso
acrescentado pela Portaria RFB n 1.952, de 27/07/12)
2 A remoo ser autorizada:
IV - para qualquer unidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil requerida pelo
servidor, na hiptese do inciso VI do caput, em conformidade com o art. 5 do Decreto n
2.331, de 1 de outubro de 1997.
13. O disposto no inciso XV aplica-se aos Escritrios de Pesquisa e Investigao e de
Corregedoria da 1 Regio Fiscal. (Pargrafo acrescentado pela Portaria RFB n 1.952,
de 27/07/12)
14. Na hiptese prevista no inciso XV, o servidor removido manter o exerccio na
subunidade das Unidades Centrais de destino, dentro ou fora de Braslia, pelo prazo
mnimo de 2 (dois) anos, contados da data de entrada em exerccio, salvo interesse da
Administrao. (Pargrafo acrescentado pela Portaria RFB n 1.952, de 27/07/12)
Portaria RFB n 2.206, de 28/09/12 - Art. 1 As prerrogativas previstas no art. 5 do
Decreto n 2.331, de 1997, se aplicam aos servidores da Carreira de Auditoria da Receita
Federal do Brasil, criada pela Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007.
Art. 2 Para fins desta Portaria, consideram-se como unidades da Corregedoria da RFB a
Corregedoria-Geral (Coger), os Escritrios de Corregedoria (Escor) e os Ncleos de
Corregedoria (Nucor), integrantes do sistema correcional da Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB).
Art. 3 O perodo aquisitivo de 3 (trs) anos a que se refere o art. 5 do Decreto n 2.331,
de 1997, deve ser exercido de forma contnua pelo servidor, com lotao e exerccio
simultneos em unidades da Corregedoria.
1 A remoo, a pedido ou de ofcio, de servidor lotado em unidade da Corregedoria para
outra unidade do sistema correcional da RFB, a qualquer tempo, no suspende nem
interrompe a contagem do perodo aquisitivo mencionado no caput, exceto se decorrer do
exerccio da prerrogativa prevista no art. 5 do Decreto n 2.331, de 1997, hiptese em que
se dar a interrupo do cmputo.
2 A remoo a pedido de servidor lotado em unidade da Corregedoria para unidade fora
do sistema correcional da RFB, nos termos dos artigos 3 e 4 da Portaria RFB n 3.300,
de 2011, a qualquer tempo, interrompe a contagem do perodo aquisitivo mencionado no
caput, at ento acumulado, devendo ser integralmente cumprido novo perodo de 3 (trs)
anos em caso de retorno a quaisquer daquelas unidades.
3 A contagem do perodo aquisitivo a que se refere o caput ficar suspensa, a qualquer
tempo, nas hipteses de:
I - remoo de ofcio para outra unidade da RFB, nos termos dos incisos III e IV do art. 2
da Portaria RFB n 3.300, de 2011;
II - requisio para outro rgo, nos termos do Decreto n 4.050, de 2002.
Pargrafo nico. A contagem do perodo aquisitivo ser retomada a partir da entrada em
exerccio do servidor na unidade de Corregedoria da qual foi removido ou requisitado.
Art. 4 Cumprido o requisito de trs anos de efetivo exerccio, na hiptese de interesse de
desligamento da unidade da Corregedoria, o servidor dever requerer sua remoo para
qualquer unidade da RFB, nos termos do inciso VI do caput e do inciso IV do 2, ambos do
art. 3 da Portaria RFB n 3.300, de 2011.
Pargrafo nico. O titular da unidade da Corregedoria dever adotar as providncias
necessrias para a remoo e liberao do servidor em at 90 (noventa) dias do
requerimento de que trata o caput.

60
Art. 5 Ao servidor lotado em unidade da Corregedoria vedada a remoo para outra
unidade da RFB antes de decorrido o prazo de 2 (dois) anos de efetivo exerccio.
Pargrafo nico. Excetuam-se do previsto no caput os seguintes casos:
I - as remoes de ofcio de que trata o inciso I do 3 do art. 3; e
II - as remoes a pedido.
Parecer PGFN/CJU/COJPN n 1.887/2012: 18. Tendo em conta este escopo do art. 5 do
Decreto n 2.331, de 1997, somos pelo entendimento de que a vedao nele imposta limitase s remoes unilaterais da Administrao, em que no se vislumbra nenhum interesse
do servidor, pelos seguintes motivos. Primeiro, porque garante que esse servidor no seja
afastado de determinado processo administrativo disciplinar por interesses subjetivos,
travestidos de interesse pblico. Segundo, porque o referido dispositivo legal assegura uma
vantagem para o servidor que permanea no exerccio dessas funes correcionais por um
perodo de trs anos, o que muito desestimula as remoes a pedido, possibilitando uma
permanncia mais longa dos servidores no desempenho dessas funes e, em consequncia,
maior especializao. Terceiro, porque, diante da relevncia das atividades ligadas
apurao de irregularidades ou ilcitos administrativo-disciplinares, no nos parece
salutar manter um servidor lotado na Corregedoria ou em seus Escritrios contra a sua
vontade.
25. Em vista do exposto, em consonncia com o entendimento firmado na Nota Tcnica
RFB/Cogep n 61/12, conclui-se que a vedao imposta no art. 5 do Decreto n 2.331, de
1997, no impede nem a remoo a pedido, nem a remoo de ofcio para ocupar cargo em
comisso ou funo gratificada.

Ademais, tambm apenas para os integrantes da Carreira de Auditoria da Receita

Federal, o inciso XV do caput e os 13 e 14, todos do art. 3 da Portaria RFB n 3.300, de
29/08/11, preveem uma outra possibilidade especfica, que beneficia o sistema correcional,
qual seja, de remoo a pedido, de servidor lotado e em exerccio h pelo menos dois anos em
um Escor ou no Nucor para outro Escor ou para o Nucor.
A rigor, por ausncia de previso legal, estas prerrogativas acima, acerca de remoo,
no beneficiam os servidores ocupantes de demais cargos que no integram a Carreira de
Auditoria da Receita Federal.
E, de forma mais geral (beneficiando no apenas os servidores integrantes daquela
Carreira), qualquer servidor lotado e em exerccio na Coger ou em seus Escor ainda fazia jus
avaliao mxima para fins de progresso (que tambm pode ser chamada de progresso
horizontal, para elevar-se para o padro de subsdio imediatamente superior dentro da mesma
classe) e de promoo (que tambm pode ser chamada de progresso vertical, para passar do
ltimo padro de uma classe para o primeiro padro da classe imediatamente superior).
Decreto n 2.331, de 01/10/97 - Art. 4 Aplica-se o disposto no caput do art. 18 do
Decreto n 84.669, de 29 de abril de 1980, aos servidores em exerccio na CorregedoriaGeral e nos seus Escritrios e aos designados para integrar comisso de processo
administrativo disciplinar de que trata o art. 149 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990, no interstcio em que ocorrer a designao.
Decreto n 84.669, de 29/04/80 - Art 6 O interstcio para a progresso horizontal ser de
12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os
avaliados com o Conceito 2.
Art 18. Independentemente de avaliao, ser atribudo o Conceito 1 aos servidores: (...)

Entretanto, com a edio da Lei n 11.890, de 24/12/08, que disps sobre a

remunerao da Carreira de Auditoria da Receita Federal (estabelecendo a remunerao
exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado qualquer tipo de acrscimo, nos
termos previstos no art. 39, 8 da CF, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19, de
04/06/98), foi criado o Sistema de Desenvolvimento na Carreira (Sidec), que prev novos
requisitos para a progresso (conforme chama a passagem para o padro de subsdio
imediatamente superior dentro da mesma classe) e para promoo (conforme chama a

61

passagem do ltimo padro de uma classe para o primeiro padro da classe imediatamente
superior).
Esta norma, de imediato, introduziu algumas modificaes na sistemtica da
progresso e promoo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil (AFRFB) e AnalistaTributrio da Receita Federal do Brasil (ATRFB, ex-Tcnico da Receita Federal, TRF), mas
reservou a ato do Poder Executivo a regulamentao. Esta regulamentao ainda inexiste,
prevalecendo, por ora, a antiga sistemtica, mesmo para integrantes daquela Carreira. A
mencionada Lei n 11.890, de 24/12/08, no alterou os institutos de progresso e de promoo
para servidores de cargos estranhos Carreira, ocupantes de outros cargos administrativos,
que no AFRFB e ATRFB, integrantes do Plano Especial de Cargos do Ministrio da Fazenda
(Pecfaz, do Quadro de Pessoal do Ministrio da Fazenda, institudo pela Lei n 11.907, de
02/02/09, para o qual foram transpostos os cargos do Plano de Classificao de Cargos - PCC,
institudo pela Lei n 5.645, de 10/12/70, do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo PGPE, institudo pela Lei n 11.357, de 19/10/06, e demais cargos administrativos daquele
Quadro) que tm exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Acrescente-se que, como titulares das respectivas unidades dotadas de lotaes
prprias, cabe ao Corregedor e aos Chefes de Escor aplicar a legislao de pessoal, proceder a
avaliaes porventura exigidas em norma, decidir sobre eventos de capacitao, determinar
registros de ocorrncias funcionais e atuarem em demais aspectos atinentes gesto de
pessoas no que diz respeito aos servidores lotados na Coger e nos respectivos Escor e que lhes
so respectivamente subordinados (controle de frequncia, frias, licenas, etc), cabendo
ainda ao Chefe de Escor propor e ao Corregedor decidir as questes referentes a
deslocamentos, dirias e passagens para os integrantes do sistema correcional.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
3 Uma vez convocado, o servidor ficar diretamente subordinado autoridade que o
convocou, durante o perodo de sua convocao, incumbindo referida autoridade a
aplicao da legislao de pessoal, a avaliao de desempenho e a deciso sobre a
participao em eventos de capacitao e desenvolvimento.
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
5 As incumbncias do Corregedor-Geral e dos Chefes de Escritrio de Corregedoria,
previstas no 3 e 4 deste artigo, sero exercidas, tambm, em relao aos servidores
lotados ou em exerccio na Corregedoria-Geral.

Uma outra prerrogativa a se mencionar - que tambm alcana todo o quadro funcional
da Secretaria da Receita Federal do Brasil e no apenas aos integrantes da Carreira de
Auditoria da Receita Federal - que, no mbito da RFB, a rea de atuao correcional
destacadamente contemplada pela ferramenta gerencial denominada Painel de Inteno de
Atuao Profissional (Piap) e que figura como o principal instrumento para, de forma
continuada, suprir o necessrio quadro de lotao da Coger e dos Escor. Segundo esta
sistemtica, includa no art. 3, XIII da Portaria RFB n 3.300, de 29/08/11, e regulamentada
pela Portaria RFB n 914, de 12/04/12, e pela Portaria Cogep n 322, de 27/06/12,
inicialmente necessrio que os servidores interessados em integrarem o quadro do sistema
correcional informem seus dados pessoais, curriculares e profissionais e manifestem sua
inteno de movimentao a pedido, nos espaos virtuais apropriados no mbito do Sistema
de Apoio s Atividades Administrativas (SA3) e que sejam avaliados e selecionados pelo
gestor da respectiva rea de atuao indicada (o Corregedor, no caso). Ato contnuo, de
acordo com critrios e quantidades anualmente firmados entre o Secretrio da Receita Federal
do Brasil e o Corregedor, este deve encaminhar os nomes dos servidores selecionados
Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas, com as exposies de motivos que justificam as

62

remoes, independentemente de anuncia das chefias das unidades de origem. Aps analisar
as exposies de motivos, a Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas deve submeter
mensalmente os pedidos apresentados ao Secretrio da Receita Federal do Brasil, a fim de
serem autorizadas as remoes a pedido.
Portaria RFB n 914, de 12/04/12 - Art. 1 Instituir o Painel de Inteno de Atuao
Profissional (PIAP), no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB),
instrumento de gesto e desenvolvimento profissional dos servidores lotados na Receita
Federal do Brasil, pelo qual os servidores manifestam interesse em atuar em processos de
trabalho especficos do rgo. (Redao dada pela Portaria RFB n 1.183, de 26/06/12)
Art. 2 O servidor poder optar por um ou mais processos de trabalho de interesse,
estabelecendo, nesta hiptese, priorizao entre os itens selecionados.
Art. 3 As informaes constantes no PIAP, no Banco de Talentos (BT) e no Painel de
Inteno de Mobilidade (PIM) fundamentaro o requerimento de atuao em processo de
trabalho pelo servidor e subsidiaro a anlise do pleito pela Administrao, de forma a
assegurar o melhor aproveitamento das competncias frente s demandas dos processos de
trabalho. (Redao dada pela Portaria RFB n 1.183, de 26/06/12, Boletim de Pessoal n
26, de 29/06/12)
Art. 4 O servidor interessado em dedicar-se a um processo de trabalho especfico
formalizar processo, a ser encaminhado Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas
(Cogep), instrudo com os documentos abaixo discriminados:
I - Requerimento de Atuao em Processo de Trabalho (Anexo I);
II - Termo de Responsabilidade (Anexo II), assinado pelo servidor, informando:
III - Termo de Anuncia (Anexo III), previamente expedido e assinado pela Cogep e pelo
gestor do processo de trabalho de interesse, com indicao da necessidade de: (Redao
dada pela Portaria RFB n 1.183, de 26/06/12)
a) remoo, com fundamento no art. 36, inciso II da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990 e no inciso XIII, artigo 3 da Portaria RFB n 3.300 de 29 de agosto de 2011;
IV - Requerimento de Remoo/Alterao de Exerccio (Anexo IV), nas hipteses das
alneas a e b do inciso anterior.
2 Analisados os requisitos de instruo processual, a Cogep submeter o processo
apreciao do Secretrio da Receita Federal do Brasil.
5 Para fins do disposto nesta Portaria, consideram-se gestores de processo de trabalho
os Subsecretrios, os Superintendentes Regionais, o Corregedor-Geral, os CoordenadoresGerais e Especiais e aqueles a quem tenha sido delegada referida atribuio, relativamente
aos processos de trabalho sob sua responsabilidade. (Pargrafo acrescentado pela
Portaria RFB n 1.183, de 26/06/12)
Portaria Cogep n 322, de 27/06/12 - Art. 3 Com base na manifestao dos servidores no
PIAP e na adequao aos processos de trabalho, o gestor providenciar o preenchimento
do Anexo III, constante da Portaria RFB n 914/2012, acompanhado de exposio de
motivos com subsdios tcnicos, consignando de forma expressa os seguintes elementos:
a) atividades a serem desempenhadas pelo servidor;
b) especificao do perfil de competncias para atuao no processo de trabalho;
c) retorno esperado com a atuao do servidor relativamente s metas da unidade e aos
objetivos estratgicos da RFB;
d) ganhos adicionais esperados para a RFB, nos casos que envolverem deslocamento de
servidor pertencente a unidade com grau de lotao inferior ao da unidade pretendida, no
respectivo cargo;
e) indicao de alterao de exerccio a pedido, designao para Trabalho Remoto ou
remoo a pedido, conforme o caso; e
f) outras informaes consideradas relevantes.
Pargrafo nico. A exposio de motivos de que trata o caput, bem como outras
informaes de carter quantitativo e qualitativo relacionadas unidade de origem do
servidor sero objeto de anlise pela Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas (Cogep),
que poder solicitar ao gestor de processo de trabalho dados adicionais para melhor
embasamento do pleito do servidor.
Art. 4 Os pedidos apresentados pelos gestores de processo de trabalho, na forma do artigo
3 desta Portaria, sero submetidos mensalmente apreciao do Secretrio da Receita
Federal do Brasil.
Pargrafo nico. A Cogep dar cincia aos gestores de processo de trabalho quanto ao
prosseguimento dos pedidos e, conforme o caso, enviar o Anexo III devidamente assinado
para encaminhamento ao servidor.

63

2.2.2 - Previso Regimental

2.2.2.1 - As Competncias no Atual Regimento Interno
Em complemento ao relato histrico iniciado em 2.2.1.1, refletindo o Decreto n 2.331,
de 01/10/97, a partir de 1998, o Regimento Interno da ento Secretaria da Receita Federal
passou a contemplar a Coger e os Escor como unidades da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, o que segue at os dias atuais. Embora atuem em matria distinta da atividade-fim do
rgo (qual seja, da fiscalizao e da arrecadao tributria), a Coger e os Escor compem e
integram a Secretaria da Receita Federal do Brasil e, mesmo sendo autnomos e
independentes em sua atuao, no so estranhos ou externos ao rgo.
O sistema correcional, em razo da natureza peculiar de suas atribuies, tem uma
atuao bastante especfica, podendo-se dizer, figuradamente, que um sistema transversal
estrutura orgnica da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Isto equivale a ponderar que,
nem mesmo poca em que se chamavam, de forma estanque, de sistemas as diferentes linhas
de atuao, nem mesmo na atual viso mais dinmica que as chama de macroprocessos de
trabalho, o sistema correcional possui uma atuao e uma competncia regimental que no se
reflete, no se executa e no se encerra verticalmente, como o comum das demais reas de
atuao, que se irradiam de cima para baixo, da unidade central para as respectivas projees
regionais e locais. Diferentemente desta viso estanque e verticalizada, o sistema correcional,
de forma peculiar, corta em linha transversal a estrutura e o desenho regimental da Secretaria
da Receita Federal do Brasil, comunicando-se com todos os sistemas e macroprocessos de
trabalho internos, importando afirmar que nenhuma outra estrutura do rgo se posiciona
imune ou margem da atuao correcional.
No atual Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil (aprovado pela
Portaria MF n 203, de 14/05/12), o Corregedor imediata e diretamente subordinado ao
Secretrio da Receita Federal do Brasil e, organicamente, a Coger ostenta o status de unidade
central de assessoramento direto deste titular do rgo; j os Chefes de Escor so diretamente
subordinados ao Corregedor, sem vinculao tcnica ou subordinao hierrquica e funcional
em relao aos respectivos Superintendente das SRRF e compete aos Escor, nas respectivas
jurisdies regionais, todas as mesmas competncias regimentais da Coger; e, por fim, o
Chefe do Nucor de Manaus diretamente subordinado ao Chefe do Escor02, incumbindo-lhe
apenas auxiliar o respectivo Escor no exerccio de suas competncias. Conforme expressam o
art. 3, caput e 2, e Anexo I do Regimento Interno, os Escor e o Nucor so unidades
centrais, no obstante, com exceo do Escor01, situarem-se fora de Braslia. De acordo ainda
com estes dispositivos regimentais, a Coger e os Escor possuem lotao prpria; j o Nucor de
Manaus no possui lotao prpria, tendo servidores apenas em exerccio nesta unidade, pois
a lotao do Escor02.
Conforme estabelecem o pargrafo nico do art. 1, o 1 do art. 3 e o Anexo XIII,
todos do Regimento Interno, como unidade de assessoramento direto do Secretrio da Receita
Federal do Brasil, a Coger e todo o sistema correcional jurisdicionam em todo o territrio
nacional o processo de trabalho Gerir a integridade funcional, que juntamente com outros
dois processos de trabalho denominados Gerir conformidade de procedimentos internos e
Gerir riscos institucionais, integram o macroprocesso de trabalho Controle Institucional.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 1
Pargrafo nico. No exerccio das suas atribuies a RFB atuar de forma sistmica e
orientada aos processos de trabalho. (Pargrafo acrescentado pela Portaria MF n 512, de

64
02/10/13)
Art. 3 As Unidades Centrais (UC) so localizadas em Braslia - DF, exceto as constantes
do Anexo I. (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
1 As Subsecretarias e as unidades de assessoramento direto, subordinadas diretamente
ao Secretrio da Receita Federal do Brasil, jurisdicionam em todo o territrio nacional os
respectivos processos de trabalho constantes do Anexo XIII. (Pargrafo acrescentado pela
Portaria MF n 512, de 02/10/13)
2 As Unidades Centrais constantes do Anexo I tm lotao prpria, exceto o Ncleo de
Corregedoria - Nucor, a Seo Especial de Pesquisa e Investigao - Sapei, a Seo de
Estatsticas de Comrcio Exterior e de Aplicao de Regimes Tributrios - Sarex, a Seo
de Pesquisa e Seleo - Sapes e a Seo de Anlise Merceolgica - Saama, cujas lotaes
so das unidades subordinantes. (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)

Reitera-se que o fato de a Coger ser, regimentalmente, uma unidade central de

assessoramento direto do Secretrio da Receita Federal do Brasil e, consequentemente, ser
administrativa e hierarquicamente subordinada a este titular do rgo, no lhe retira
independncia tcnica e a autonomia de ao nos limites de sua competncia correcional, pois,
do contrrio, cogitar de um sistema correcional sem autonomia funcional para atuar seria o
mesmo que cogitar de uma pantomima.

O Corregedor regimentalmente competente para investigar ou processar at os

Chefes de Gabinete e de Assessorias do Secretrio da Receita Federal do Brasil, estando fora
de sua alada os ocupantes de cargo de natureza especial de Secretrio (por fora do art. 4-B,
II, b do Decreto n 7.482, de 16/05/11, e do art. 7, IV da Portaria MF n 492, de 23/09/13,
por ser titular do rgo) e de cargos em comisso de Secretrio-Adjunto da Receita Federal do
Brasil, Subsecretrios, Corregedor e o Corregedor Adjunto (por fora do art. 7, III da Portaria
MF n 492, de 23/09/13, j que aqueles dois primeiros ocupam cargo de direo ou
assessramento cdigo DAS-101.5, superiores ao do Corregedor, que tem cdigo DAS-101.4),
enquanto que os Chefes de Escor, como regra e em apertada sntese, so regimentalmente
competentes para investigar ou processar qualquer servidor ou autoridade local ou regional,
estando fora de suas aladas os ocupantes de cargos em comisso de Superintendente e de
Superintendente-Adjunto da Receita Federal do Brasil. Todas estas excluses nas
competncias do Corregedor e dos Chefes de Escor estendem-se aos ocupantes daqueles
cargos em comisso tanto ao tempo do cometimento do fato quanto ao tempo da deciso de
instaurar o rito disciplinar e aos respectivos substitutos eventuais por atos cometidos no
exerccio interino de tais funes, conforme melhor se aduzir em 2.5.2 e em 4.2.1. Informese ainda que, em leitura a contrario sensu do art. 288 do Regimento Interno, o Chefe do
Nucor no possui competncia para instaurar investigaes ou processos disciplinares contra
quem quer que seja, estando tal poder a cargo apenas do Chefe do Escor02.

65

Na estrutura hierrquica regimental, no que se refere rea tcnica especificamente, a

Coger conta com uma Coordenao Disciplinar (Codis) - na qual se destacam duas divises, a
Diviso de Auditoria e Investigao Disciplinar (Divid) e a Diviso de Anlise Correcional
(Diaco) - e com seus dez Escor, um para cada Regio Fiscal (RF), com a peculiaridade de o
Escor02, por questes geogrficas, contar, sob sua direta subordinao, com um Ncleo de
Corregedoria (Nucor, em Manaus). Nas reas de apoio execuo de suas matrias-fim, a
Coger conta com dois Servios, uma Diviso e uma Seo, a saber, o Servio de
Acompanhamento Judicial e Controle (Sejuc), subordinado Codis, e subordinados
diretamente ao Corregedor, o Servio de Atividades Auxiliares (Seaux) e a Diviso de
Controle da Atividade Correcional (Dicac), qual se subordina a Seo de Capacitao e
Desenvolvimento (Sacad). As competncias de cada uma destas subdivises orgnicas da
Coger sero abordadas em 2.2.2.2.2.

Ainda prosseguindo na regulamentao dos dispositivos do Decreto de criao,

importa sintetizar que, de acordo com o atual Regimento Interno, destacadamente em seus
arts. 18, 24, 285 e 287, a competncia para matria disciplinar concentra-se, exclusivamente,
no Corregedor e nos Chefes de Escor, falecendo qualquer competncia nesta matria para as
demais autoridades do rgo.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 18. Corregedoria Coger compete: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
I - supervisionar, coordenar e executar aes de preveno ao desvio de conduta dos
servidores da RFB;
II - gerenciar e executar as atividades de auditoria, investigao disciplinar, e demais
atividades de correio;
III - verificar, no interesse da atividade correcional, dados, informaes e registros
contidos nos sistemas da RFB, bem como qualquer documento constante dos arquivos do
rgo;
IV - verificar os aspectos disciplinares dos feitos fiscais e de outros procedimentos
administrativos;
V - examinar e instruir processos administrativos disciplinares e demais expedientes sobre
disciplina funcional que devam ser submetidos apreciao das autoridades competentes;
VI - apreciar consultas e manifestar-se sobre matrias relacionadas com a conduta,
deveres, proibies e demais temas que versem sobre disciplina funcional;
VII - examinar denncias, representaes e demais expedientes que tratem de
irregularidades funcionais e promover sua apurao, atendidos os requisitos legais;
VIII - acompanhar, avaliar, executar e definir critrios, mtodos e procedimentos para as
atividades de auditoria e investigao disciplinar;
IX - solicitar ou realizar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e
documentos necessrios ao exame de matria na rea de sua competncia;

66
X - acompanhar o andamento de aes judiciais relativas s atividades correicionais e
subsidiar os rgos de defesa da Unio nas matrias disciplinares relacionadas aos
servidores do rgo; e
XI - administrar as informaes referentes aos feitos administrativo-disciplinares.
Pargrafo nico. No exerccio de suas atribuies compete Coger instaurar, decidir pelo
arquivamento, em sede de juzo de admissibilidade, e conduzir processos administrativos
disciplinares e sindicncias, inclusive patrimoniais, para apurar irregularidades
praticadas no mbito do rgo. (Pargrafo acrescentado pela Portaria MF n 512, de
02/10/13)
Art. 19. Coordenao Disciplinar - Codis compete administrar e supervisionar as
atividades pertinentes Diviso de Auditoria e Investigao Disciplinar - Divid, Diviso
de Anlise Correcional - Diaco e ao Servio de Acompanhamento Judicial e Controle Sejuc.
Art. 20. Diviso de Auditoria e Investigao Disciplinar - Divid competem as atividades
relacionadas auditoria e investigao disciplinar.
Art. 21. Diviso de Anlise Correcional - Diaco competem as atividades relacionadas
disciplina funcional.
Art. 22. Ao Servio de Acompanhamento Judicial e Controle - Sejuc compete:
I - planejar, desenvolver, organizar, dirigir e controlar as atividades relacionadas ao
acompanhamento judicial no mbito da Coger; e
II - acompanhar, no mbito judicial, as atividades de interesse da Coger.
Art. 23. Diviso de Controle da Atividade Correcional - Dicac compete:
I - controlar as informaes referentes aos feitos administrativo-disciplinares;
II - assessorar o Corregedor no processo de elaborao, acompanhamento e avaliao do
planejamento da unidade; (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
III - promover a articulao e a integrao do planejamento da Corregedoria ao
planejamento institucional; e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
IV - coordenar o processo de levantamento, consolidao e anlise dos indicadores de
gesto relativos rea de competncia da Corregedoria, para fins de avaliao
institucional e de resultados. (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
Art. 24. Aos Escritrios de Corregedoria - Escor compete, no mbito de sua jurisdio, as
atividades previstas para a Coger.
Art. 25. Ao Ncleo de Corregedoria - Nucor compete auxiliar o Escor no exerccio de suas
competncias.
Art. 207. s Sees de Capacitao e Desenvolvimento - Sacad compete elaborar o
levantamento de necessidades, a programao, a execuo, o acompanhamento e
avaliao da programao de eventos de capacitao e desenvolvimento de pessoas na sua
rea de competncia, e assistir a chefia imediata.
Art. 208. Ao Servio de Atividades Auxiliares - Seaux e s Sees de Atividades Auxiliares Saaux compete executar e controlar as atividades relacionadas com pessoal, apoio
administrativo, gesto de documentos, patrimnio e servios gerais.
Pargrafo nico. Ao Seaux da Coger e Saaux da Copei compete, ainda, executar as
atividades financeiras e oramentrias relacionadas com deslocamento de servidores e
colaboradores eventuais no interesse das atividades da Coger e Copei, respectivamente.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
I - instaurar e determinar a realizao de auditoria e investigao disciplinar;
II - instaurar ou avocar a instaurao de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar;
III - julgar e aplicar a penalidade aos servidores lotados ou em exerccio na RFB, em
sindicncias ou processos administrativos disciplinares, nos casos de advertncia ou de
suspenso de at trinta dias;
IV - declarar a nulidade parcial ou total de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, quando verificada a existncia de vcios insanveis;
V - convocar servidor para integrar comisses de sindicncia ou de inqurito, ou para
integrar equipes de auditoria e investigao disciplinar;
VI - determinar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e quaisquer
documentos necessrios atividade correcional, bem assim determinar a realizao de
ao fiscal ou propor sua reviso, sempre que o exame de denncias, representaes,
processos disciplinares ou outros expedientes relacionados com a disciplina funcional
assim recomendar;
VII - efetuar consulta ou solicitar parecer aos rgos jurdicos ou tcnicos competentes
para dirimir dvidas quanto interpretao da legislao disciplinar;
VIII - decidir sobre recurso interposto contra deciso exarada pelos Chefes de Escor;

67
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores
eventuais no interesse da Coger.
Art. 286. Ao Corregedor Adjunto incumbe assistir o Corregedor no desempenho de suas
atribuies, substituindo-o quando das suas ausncias e impedimentos. (Redao dada pela
Portaria MF n 512, de 02/10/13)
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
I - instaurar e determinar a realizao de auditoria, investigao disciplinar, sindicncia e
processo administrativo disciplinar relativos aos atos e fatos praticados por servidores
lotados ou em exerccio nas Unidades Descentralizadas e nas Unidades Centrais
localizadas na respectiva regio fiscal;
II - julgar e aplicar a penalidade em sindicncias ou processos administrativos
disciplinares, nos casos de advertncia ou de suspenso de at trinta dias;
III - declarar a nulidade parcial ou total de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, quando verificada a existncia de vcios insanveis;
IV - convocar servidor para integrar comisses de sindicncia ou de inqurito, ou para
integrar equipes de auditoria e de investigao disciplinar;
V - determinar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e quaisquer
documentos necessrios atividade correcional, bem assim propor a realizao de ao
fiscal ou propor sua reviso, sempre que o exame de denncias, representaes, processos
disciplinares ou outros expedientes relacionados com a disciplina funcional assim
recomendar; e
VI - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse do Escor.
1 As atribuies previstas no inciso I do caput deste artigo no abrangem os atos e fatos
praticados pelo Superintendente da Receita Federal do Brasil e pelo Superintendente
Adjunto da Receita Federal do Brasil, bem como pelos servidores que praticaram atos
passveis de apurao disciplinar nestas qualidades.
2 As atribuies previstas no inciso I do caput relativas ao Chefe do Escritrio de
Corregedoria da 1 Regio Fiscal no abrangem os atos e fatos praticados pelo Secretrio
da Receita Federal do Brasil, Secretrio-Adjunto da Receita Federal do Brasil,
Subsecretrios da Receita Federal do Brasil, Coordenador-Geral, Corregedor, Corregedor
Adjunto, Coordenador Disciplinar, Chefe de Gabinete e Chefes de Assessorias da
Secretaria da Receita Federal do Brasil. (Redao dada pela Portaria MF n 512, de
02/10/13)
Art. 288. Ao Chefe de Nucor incumbe:
I - coordenar as atividades do Ncleo; e
II - requisitar informaes, processos ou documentos e requisitar ou realizar diligncias
necessrios ao exame de matria na rea de sua competncia.

Por bvio, de um lado, a afirmao acima de que as demais autoridades no possuem

competncia para matria disciplinar excepcionada pela residual competncia do titular do
rgo, o Secretrio da Receita Federal do Brasil, em respeito ao princpio da hierarquia,
consagrado no art. 15 da Lei n 9.784, de 29/01/99, para, concorrentemente com o sistema
correcional do rgo, proceder a arquivamento em sede de admissibilidade ou para instaurar
ou determinar instaurao ou ainda para avocar para si a instaurao ou a tramitao de ritos
disciplinares (destacadamente com a ressalva expressa no caput do art. 285, de que as
competncias do Corregedor no prejudicam as competncias do Secretrio da Receita
Federal do Brasil).
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 280. Ao Secretrio da
Receita Federal do Brasil incumbe:
IX - aplicar a legislao de pessoal aos servidores, inclusive no interesse da tica e da
disciplina;
XXXIII - avocar, a qualquer momento e a seu critrio, a deciso de assuntos
administrativos de competncia da RFB.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)

Mas, de outro lado, de se asseverar que o ordenamento atual no contempla o

68

Secretrio da Receita Federal do Brasil com competncia normativa sobre matria

correcional. Os arts. 4, 22, I e 23, caput da Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas
gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, conferem
Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda a competncia para editar normas
complementares e para editar atos normativos que se faam necessrios para a
regulamentao das atividades correcionais no mbito da Pasta e, ainda com mais nfase a
favor da tese ora defendida, o pargrafo nico do art. 23 daquela mesma norma ministerial
determina Secretaria da Receita Federal do Brasil a revogao, em trinta dias, das normas de
natureza disciplinar da lavra do Secretrio da Receita Federal do Brasil e que se encontravam
vigentes poca da entrada em vigor da Portaria MF n 492, de 23/09/13. Com isto, extreme
de dvidas que o Ministro de Estado da Fazenda estabeleceu a competncia normativa a favor
apenas da Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda e determinou que atos de foco
disciplinar da lavra do Secretrio da Receita Federal do Brasil fossem excludos do
ordenamento.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 4 Nos rgos que compem a estrutura do
Ministrio da Fazenda, a apurao de irregularidades disciplinares observar o disposto
nesta Portaria e nas normas complementares editadas pela Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda.
Art. 22. A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda:
I - editar os atos normativos necessrios regulamentao das atividades correcionais no
Ministrio da Fazenda, inclusive aqueles relativos ao Sistema de Controle de Processos
Disciplinares da Controladoria-Geral da Unio (CGU-PAD);
Art. 23. A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda editar, no prazo de 60 dias, os
atos que se fizerem necessrios complementao desta Portaria.
Pargrafo nico. A Secretaria da Receita Federal do Brasil, aps a edio do ato previsto
no caput, ter o prazo de 30 dias para revogar as Portarias RFB n 11.311, de 27 de
novembro de 2007, n 11.420, de 21 de dezembro de 2007, e n 136, de 6 de fevereiro de
2013.

Diferentemente do ocupante do cargo de Corregedor (Grupo-Direo e

Assessoramento Superiores - cdigo DAS-101.4), que tem a prerrogativa especfica de
exercer mandato, os demais ocupantes de cargo em comisso ou funo de confiana so de
livre nomeao e exonerao a cargo de autoridades superiores, que variam caso a caso,
conforme as Portarias MF n 392 e 393, ambas de 14/07/09. Compete ao Secretrio-Executivo
e ao Secretrio-Executivo Adjunto do Ministrio da Fazenda designar e dispensar o substituto
eventual do Corregedor (instituto previsto no art. 38 da Lei n 8.112, de 11/12/90) e nomear e
exonerar o titular do cargo de Corregedor Adjunto (DAS-101.3), embora exera um cargo em
confiana do Corregedor e seja por este indicado. Ressalte-se no se deve confundir o cargo
de Corregedor Adjunto com o substituto eventual do Corregedor; embora ambos mnus
recaiam sobre o Corregedor Adjunto, por fora do art. 268 do Regimento Interno, enquanto o
exerccio destas atribuies diuturno, na competncia prpria de assistir ao Corregedor, o
Corregedor Adjunto acumula tambm as atribuies especficas do Corregedor apenas nas
ausncias e impedimentos deste. E compete ao Corregedor designar e dispensar o substituto
eventual do Corregedor Adjunto, bem como nomear e exonerar os titulares e designar e
dispensar os substitutos eventuais da Coordenao Disciplinar (DAS-101.3), das Divises da
Coger (DAS-101.2), dos Escor (DAS-101.2), dos Servios da Coger (DAS-101.1), do Nucor
(DAS-101.1) e da Seo da Coger (Funo Gratificada - cdigo FG-1). A distribuio de
cargos em comisso e de funes gratificadas no mbito do Ministrio da Fazenda se encontra
no Decreto n 8.029, de 20/06/13.
Portaria MF n 393, de 14/07/09 - Art. 1 Fica subdelegada competncia:
III - ao Secretrio Executivo e ao Secretrio-Executivo Adjunto para praticarem atos de
nomeao e exonerao de cargos em comisso do Grupo Direo e Assessoramento
Superiores, cdigo DAS 101, nvel 3, de Corregedor-Geral Adjunto, no mbito da
Corregedoria-Geral da Receita Federal do Brasil; (com a redao dada pela Portaria MF
n 143, de 08/05/12)

69
VII - ao Corregedor-Geral da Receita Federal do Brasil, para praticar atos de nomeao e
exonerao de cargos em comisso do Grupo Direo e Assessoramento Superiores,
cdigo DAS 101, nveis 1 a 3, exceto o cargo de Corregedor-Geral Adjunto, e designao e
dispensa das Funes Gratificadas - FG, no mbito da Corregedoria-Geral da Receita
Federal do Brasil; (com a redao dada pela Portaria MF n 143, de 08/05/12)
Portaria MF n 392, de 14/07/09 - Art. 1 Fica delegada competncia:
II - ao Secretrio Executivo e ao Secretrio Executivo Adjunto para, no mbito do
Ministrio, praticarem atos de designao e dispensa de substitutos eventuais,
relativamente aos cargos em comisso do Grupo Direo e Assessoramento Superiores,
cdigos DAS 101, nvel 4;
XIII - ao Corregedor-Geral da Receita Federal do Brasil, para praticar atos de designao
e dispensa de substitutos eventuais relativamente aos cargos em comisso do Grupo
Direo e Assessoramento Superiores, cdigo DAS 101, nveis 1 a 3, e das Funes
Gratificadas - FG, no mbito da Corregedoria-Geral da Receita Federal do Brasil; (com a
redao dada pela Portaria MF n 143, de 08/05/12)

Mencione-se ainda que, no caso excepcional e jamais recomendado de estarem

ausentes tanto o titular quanto o substituto eventual de unidades do sistema correcional, devese lanar mo do instituto da delegao de competncia, previsto no art. 11 do Decreto-Lei n
200, de 25/02/67, e nos arts. 12 a 14 da Lei n 9.784, de 29/01/99, conforme manifestao da
Coordenao-Geral de Elaborao, Sistematizao e Aplicao de Normas, no mbito da
Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Nota
Tcnica n 253/2011/CGNOR/Denop/SRH/MP), adotada internamente pela Portaria Coger n
40, de 05/07/12. Esta delegao de competncia deve se restringir ao perodo da excepcional
ausncia simultnea do titular e do substituto eventual e a atos corriqueiros da manuteno do
funcionamento da unidade, jamais se cogitando de o servidor delegado, nesta condio
atpica, instaurar procedimentos, designar ou reconduzir comisses e equipes ou prorrogar
seus prazos. Havendo a indesejada coincidncia de ausncia do titular e do substituto no
mbito da Coger, cabe ao Corregedor delegar competncia; se o fato se der no mbito do
Escor (ou do Nucor), o mesmo cabe ao respectivo Chefe de Escor.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no
houver impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares,
ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em
razo de circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplica-se delegao de competncia
dos rgos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. No podem ser objeto de delegao:
I - a edio de atos de carter normativo;
II - a deciso de recursos administrativos;
III - as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial.
1 O ato de delegao especificar as matrias e poderes transferidos, os limites da
atuao do delegado, a durao e os objetivos da delegao e o recurso cabvel, podendo
conter ressalva de exerccio da atribuio delegada.
2 O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante.
3 As decises adotadas por delegao devem mencionar explicitamente esta qualidade e
considerar-se-o editadas pelo delegado.

Nestes termos, informe-se que, por meio da Portaria Coger n 51, de 11/08/10, o
Corregedor delegou competncia ao Coordenador Disciplinar e a seu substituto eventual,
para, nos afastamentos e impedimentos do Corregedor e do Corregedor Adjunto, praticarem
todos os atos de que trata o art. 285 do Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do
Brasil.
Nomeao e dispensa de
Cargo

DAS/FG

Titular

Substituto eventual

Na excepcional ausncia
simultnea de titular e
substituto

70
Corregedor

DAS-101.4

Corregedor Adjunto

DAS-101.3

Coordenador Disciplinar
Chefes de Diviso
Chefes de Sejuc e Seaux
Chefe de Sacad
Chefes de Escor
Chefe de Nucor

DAS-101.3
DAS-101.2
DAS-101.1
FG-1
DAS-101.2
DAS-101.1

Secretrio-Executivo e
Corregedor (na Coger) ou
Ministro da Fazenda
Secret. Execut. Adjunto do MF Chefe de Escor (no Escor ou
(Decreto 7.482/11, art. 15-A, 1)
(Portaria MF 392/09, art. 1, II) Nucor) publica portaria de
Secretrio-Executivo e
delegao de competncia,
Secret. Execut. Adjunto do MF
com poderes limitados e por
(Portaria MF 393/09, art. 1, III,
tempo determinado
conforme Portaria MF 143/12)
(Decreto-Lei
Corregedor
n 220/67, arts. 11 e 12;
(Portaria MF 392/09, art. 1, XIII,
Lei 9784/09, arts. 12 a 14;
conforme Portaria MF 143/12)
Corregedor
Nota Tcnica 253/2011/
(Portaria MF 393/09, art. 1, VII,
CGNOR/DENOP/SRH/MP;
conforme Portaria MF 143/12)
e Portarias Coger
n 51/10 e 40/12)

2.2.2.2 - As reas de Atuao da Coger - Preveno, Investigao Disciplinar e Processo

Disciplinar - e as Respectivas Competncias

2.2.2.2.1 - As Atuaes da Coger em Termos de Preveno, Controle e Represso e a

Ausncia de Competncia Exclusiva para Matria tica
Muito sinteticamente, pode-se apresentar que o sistema correcional da Secretaria da
Receita Federal do Brasil visa, como finalidade precpua, a manter a integridade institucional
(no s no sentido de combate corrupo mas tambm e sobretudo na simultnea defesa dos
bons servidores. Nesta linha da dupla finalidade deve-se compreender a razo de existncia do
sistema correcional e a sua forma de interagir com a instituio, de servi-la e de funcionar em
seu favor, na proteo do seu quadro funcional. E a manuteno da integridade se d por meio
de trs grandes reas de atuao, quais sejam, na preveno ao desvio de conduta, no controle
investigativo das atividades funcionais (ou, simplesmente, investigao) e, por fim, na
represso em face de cometimento de ilicitudes.
Isto porque, seja pela leitura dos dispositivos regimentais e dos demais conjuntos
normativos internos, seja pelo senso comum, tem-se que o combate degradao do
comportamento exige que a instituio mantenha-se vigilante para inibir as situaes
suscitadoras da conduta reprovvel, por meio de uma atuao preventivo-educativa sobre o
corpo funcional e por meio do controle das atividades por ele desenvolvidas, com o fim de
buscar a manuteno de sua integridade. No obstante, alm disto, a atuao oficial deve
tambm conscientizar seu quadro da existncia de uma matria repressora e punitiva, por
meio de um poder de certa forma intimidador, com o fim de reprimir a conduta antijurdica.
Estas grandes reas de atuao (preveno, controle investigativo e represso),
embora, na prtica, sejam exercitadas diuturna e simultaneamente pela instituio, so melhor
compreendidas quando concebidas em um encadeamento consecutivo, pois sabido que entre
elas h uma relao de concatenao sequenciada, demonstrando-se conveniente estabelecer
um modelo em que a atuao do sistema correcional se divide em fases. Para isto, com o fim
de priorizar o primeiro dos dois caminhos acima (restrito a aes simultneas de preveno e
de controle investigativo) e de evitar a aplicao do Direito Administrativo Disciplinar, a
instituio deve demarcar a relevncia dada ao combate ao desvio comportamental.
Em outras palavras, se fosse possvel estabelecer, em uma modelao extremamente
idealizada, uma escala graduada no sentido da atividade mais afastada para a mais prxima da
matria punitiva - com relao tanto a seu momento de aplicao quanto afinidade
conceitual -, sem dvida se teria primeiramente o emprego da preveno ao desvio de
conduta, seguida da utilizao das ferramentas de controle investigativo e, por fim, a
vinculada aplicao repressiva do processo administrativo disciplinar. As atividades
preventiva e de controle investigativo devem ser entendidas como teis ferramentas, pois

71

antecedem a eventual aplicao do Direito sancionador. Ademais, enquanto a postura

funcional preventiva deve ser objeto de ateno de qualquer agente pblico, pois, uma vez
difundida no quadro de servidores da instituio, se pode ter mitigado ou at mesmo afastado,
em grande parte, o risco do cometimento de infrao disciplinar, a atividade de controle
investigativo, por sua vez, instrui a atividade de represso.
Assim, inicia-se este tpico mencionando-se a preveno ao desvio de conduta. Esta
atividade proativa e preventiva antecede o emprego do Direito Administrativo Disciplinar,
lanando mo de programas e estratgias voltados conscientizao do corpo funcional para
aspectos comportamentais e de ferramentas de gerenciamento de riscos. Diferentemente da
matria punitiva, a preveno no depende diretamente de previso legal e, embora possa
apresentar carter amplo, abrangendo toda a instituio, tambm pode se aplicar a um caso
concreto ou a um grupo de servidores. A preveno pode se manifestar por meio de iniciativas
institucionais que visam ao convencimento e adeso moral do corpo funcional a
determinado padro de conduta e comportamento. Tem-se certo que, quanto mais eficiente for
esta conduta preventiva dentro da instituio, menos se necessitar lanar mo da ltima linha
de atuao, a repressiva. Portanto, em apertada anlise, pode se dizer que a atividade de
preveno no se confunde com a matria disciplinar propriamente dita e, tendo aplicao
anterior ao processo, no faz parte do escopo do presente texto.
Ainda neste tema, convm acrescentar que a Secretaria da Receita Federal do Brasil,
por fora da Portaria RFB n 3.262, de 19/08/11, conta com foro prprio e especfico para a
apreciao de temas ticos atinentes a todos agentes pblicos em exerccio no rgo (e no
apenas aos servidores estatutrios, com exceo das autoridades submetidas Comisso de
tica Pblica Setorial do Ministrio da Fazenda - CEPS-MF -, conforme o art. 3 da Portaria
MF n 39, de 18/02/08), a saber, a Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB).
Portaria RFB n 3.262, de 19/08/11 - Art. 1 Constituir a Comisso de tica Pblica
Seccional da Secretaria da Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB), encarregada de
cumprir o previsto no Captulo II do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico
Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n 1.171, de 22 de junho de
1194, e de exercer as competncias previstas no Decreto n 6.029, de 1 de fevereiro de
2008, da Comisso de tica Pblica (CEP), e nas demais normas pertinentes matria.
Pargrafo nico. A CEPS-RFB composta por trs membros titulares, denominados
Conselheiros, e trs suplentes, todos designados pelo Secretrio da Receita Federal do
Brasil entre servidores titulares de cargos efetivos da Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB).
Art. 3 A CEPS-RFB atuar nos casos envolvendo os agentes pblicos em exerccio na
RFB, preservada a competncia da Comisso de tica Pblica Setorial do Ministrio da
Fazenda (CEPS-MF), nos termos do art. 3 da Portaria MF n 39, de 18 de feveriro de
2008.
Art. 4 Incumbir CEPS-RFB:
I - interpretar, aplicar, integrar e divulgar as normas do Cdigo de tica Profissional do
Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, do Cdigo de tica ou de Conduta
prprio e das constantes dos demais diplomas relativos tica pblica na esfera do Poder
Executivo Federal, bem como supervisionar, fiscalizar e promover a aplicao das
referidas normas, em articulao com a CEPS-MF e com a Corregedoria-Geral da RFB;
II - instaurar, de ofcio ou mediante representao, procedimento sobre ato, fato ou
conduta que denotem indcios de transgresso a princpio ou norma tica envolvendo
agentes pblicos em exerccio na RFB, preservada a competncia da CEPS-MF, nos
termos do art. 3 da Portaria MF n 39, de 2008, e, se for o caso, sugerir as providncias
cabveis, dentro do que a legislao pertinente assim prev;
III - aplicar a penalidade de censura tica, exclusivamente mediante deciso devidamente
motivada, depois de esgostados o contraditrio e a ampla defesa, aos agentes pblicos em
exerccio na RFB, desde que a falta tica no configure infrao sujeita a sano mais
grave, hiptese em que os autos sero encaminhados autoridade competente para
instaurao de procedimento disciplinar; e

72
IV - implementar aes relativas tica funcional.

CEPS-RFB incumbe interpretar, aplicar, integrar e divulgar as normas ticas, bem

como supervisionar, fiscalizar e promover sua aplicao e, embora seja independente do
sistema correcional, deve faz-lo em articulao com a Coger e tambm com a CEPS-MF.
Deste rol de atribuies, sob tica instrumental, destacam-se as competncias para lavrar o
Acordo de Conduta Pessoal e Profissional (ACPP) ou para instaurar procedimento prprio
para apurao de transgresso norma ou a princpio tico (o Processo de Apurao tica PAE), sob manto de ampla defesa e de contraditrio - conforme detalha a Portaria RFB n
3.693, de 28/11/11, que estabeleceu o Regimento Interno da CEPS-RFB.
E, de acordo com o art. 1 da Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11, as denncias e
representaes acerca de transgresso a princpios ou normas ticas sero recepcionadas pelo
sistema correcional (ou seja, como regra, pelo Escor da jurisdio do denunciado ou
representado), nos termos que se exporo em 2.5.2.1. Caso no haja indcios de ilcito
disciplinar ou penal mas sim de possvel desvio tico, os autos devero ser encaminhados
CEPS-RFB, a que compete, se for o caso, aplicar a penalidade de censura tica, em rito
contraditrio prprio.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 1 O disposto no art. 6 da Portaria RFB n
3.131, de 15 de julho de 2011, aplica-se tambm a denncias e representaes em matria
tica no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1 Quando o fato narrado no configurar evidente infrao disciplinar, ilcito penal ou
desvio tico, a representao ou denncia ser arquivada por falta de objeto.
2 Na hiptese de ausncia de infrao disciplinar ou ilcito penal, aferida em fase
anterior instaurao de procedimento disciplinar, e caso o fato configure possvel desvio
tico, os autos sero encaminhados Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria
da Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB) para prosseguimento nos termos da Resoluo
n 10, de 29 de setembro de 2008, da Comisso de tica Pblica.
Portaria RFB n 3.693, de 28/11/11 - Art. 1 Compete Comisso de tica Pblica
Seccional da Secretaria da Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB):
VII - responder consultas que lhe forem dirigidas;
VIII - receber denncias e representaes contra servidores por suposto descumprimento
das normas ticas, observado o disposto na Portaria RFB n 3.286, de 24 de agosto de
2011, e proceder apurao;
3 Caso a CEPS-RFB, ao ser demandada a responder consultas, conforme previsto no
inciso VII do caput, verifique que o assunto refere-se a desvio disciplinar, remeter a
matria Corregedoria-Geral (Coger).
4 Caso a Coger receba consulta sobre tica, remeter a matria CEPS-RFB.
5 Se a consulta envolver tica e disciplina, cabe consultada separar os assuntos e
remeter a matria que no for de sua competncia ao responsvel.
Art. 19. As fases precedentes instaurao do Procedimento Preliminar, na hiptese de
denncia ou representao, so disciplinadas pela Portaria RFB n 3.286, de 24 de agosto
de 2011.
Art. 20. A representao ou denncia ser dirigida Coger, em conformidade com o
disposto na Portaria RFB n 3.286, de 2011.
Art. 21. Recebidos os autos da Coger, a Comisso deliberar sobre a admissibilidade da
representao ou denncia.

No mbito interno, a definio material da conduta tica e, por conseguinte, das

transgresses ticas esto consolidadas no Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em
Exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil, aprovado pela Portaria RFB n 773, de
24/06/13.
Portaria RFB n 773, de 24/06/13 - Art. 1 Aprovar o Cdigo de Conduta dos Agentes
Pblicos em exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Art. 2 Os agentes pblicos em exerccio na RFB devero observar o disposto no Cdigo de
Conduta.

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Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em Exerccio na Secretaria da Receita Federal
do Brasil
Art. 42. responsabilidade de todo agente pblico observar o disposto neste Cdigo e
estimular o seu cumprimento integral.
Art. 43. A inobservncia das normas estipuladas neste Cdigo acarretar, ao servidor, a
aplicao, pela Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil (CEPS-RFB), da censura tica prevista no Cdigo de tica Profissional do Servidor
Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto 1.171, de 1994, ou a
lavratura de Acordo de Conduta Pessoal e Profissional (ACPP), conforme rito previsto na
Resoluo n 10, de 29 de setembro de 2008, recepcionado pela Portaria RFB n 3.693, de
28 de novembro de 2011, observado o princpio do contraditrio e ampla defesa, de acordo
com o disposto no Decreto n 6.029, de 1 de fevereiro de 2007, que estabeleceu o Sistema
de Gesto de tica do Poder Executivo Federal.
1 A CEPS-RFB poder, ainda, adotar medidas para evitar ou sanar desvios ticos,
podendo tambm sugerir ao Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - exonerao de ocupante de cargo ou funo de confiana;
II - retorno do servidor ao rgo ou entidade de origem;
III - remessa de expediente ao setor competente para exame de eventuais transgresses de
naturezas diversas, inclusive disciplinares ou penais.
2 Sempre que constatar possvel ocorrncia de ilcitos penais, civis de improbidade
administrativa ou de infrao disciplinar, a CEPS-RFB encaminhar cpia dos autos s
autoridades competentes para apurao de tais fatos, sem prejuzo da adoo das demais
medidas de sua competncia.

Pode-se verificar diferentes graus de interferncia quando se toma a matria tica em

relao matria disciplinar e vice-versa. Por um lado, a matria tica pode ser vista de forma
independente e autnoma em relao matria disciplinar, sendo certo que a infringncia de
preceitos ticos no necessariamente tambm configura infrao estatutria. No h que se
cogitar de responsabilizao disciplinar em face de servidor que to-somente tenha infringido
princpios ou normas ticas. Mas isto no significa uma total dissociao entre as duas sedes,
podendo-se compreender a repercusso disciplinar como uma consecuo da transgresso
tica, quando as ferramentas preventivas se demonstraram insuficientes para balizar o
comportamento funcional, pois a adoo de princpios ticos reflete-se no no cometimento
de ilcitos. Se, por um lado, nem toda transgresso tica atinge o patamar de tambm
configurar infrao disciplinar, certo que toda infrao disciplinar traz em sua base uma
transgresso a preceito ou a princpio tico. Diante de notcia de conduta com indcios de
infrao disciplinar, provoca-se to-somente a sede correcional, no se provocando tambm a
instncia tica (operando-se uma espcie de absoro da repercusso mais leve pela
repercusso mais grave), devendo esta ser provocada exclusivamente se os indcios apontarem
apenas para transgresso a princpio ou norma tica.
No obstante se saber de antemo que a atividade preventiva, no mbito da Secretaria
da Receita Federal do Brasil, decorre, precipuamente, da atuao no s do foro especfico
para o tema, a CEPS-RFB, mas tambm do poder hierrquico, destaca-se que o fato de a
atuao do sistema correcional ser intrinsecamente ligada ao tema disciplinar no prejudica e
muito menos impede que zele pela manuteno da conduta tica do corpo funcional e
contribua em todas as aes que, em carter concorrente, so promovidas, indistintamente, por
todas as demais unidades e autoridades do rgo.
Neste rumo, de se ratificar a atuao da Coger e dos Escor com a CEPS-RFB e com
as chefias hierrquicas. Sabe-se que, de um lado, a competncia para matria disciplinar
concentra-se, essencialmente, nos titulares da Coger e dos Escor, falecendo qualquer
competncia nesta rea para as demais autoridades da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
com exceo do titular do rgo, o Secretrio da Receita Federal do Brasil. Por outro lado,
como de outra forma no poderia ser, diante de sua matria-fim, a este mesmo sistema
correcional tambm incumbe atuar e contribuir nas aes conscientizadoras da necessidade do
comportamento tico no rgo, precipuamente na preveno ao desvio de conduta, em total

74

articulao com a CEPS-RFB, que figura como o foro institucional especializado no tema e
detentor de seu prprio ferramental amparado em normatizao especfica, e ainda com as
autoridades regionais e locais, s quais, de forma difusa, tambm competem aes de natureza
preventiva junto a seus subordinados. inequvoco que, margem de previses regimentais,
como a qualquer outra unidade ou autoridade administrativa, ao sistema correcional e a seus
titulares e integrantes tambm incumbe, diuturnamente, de forma diluda com todas as suas
demais atribuies, zelar, preventivamente, pela postura tica do quadro funcional, tambm
sendo certo que, no atual ordenamento interno, sua atuao nesta seara, focando a preveno,
deve se harmonizar, sem se superpor e muito menos se contrapor, atuao especfica da
CEPS-RFB.
Ou seja, a despeito de uma leitura ou de um conhecimento apressado do tema levar
equivocadamente induo de que o sistema correcional atm-se apenas matria disciplinar
e punitiva, verifica-se dos comandos do art. 1 do Decreto n 2.331, de 01/10/97, e dos art. 18,
I e art. 24 do Regimento Interno que - como de outra forma no poderia ser - a atuao
preventiva ao desvio de conduta faz parte do foco de atuao da Coger e dos Escor - ainda que
no da forma exclusiva como o faz na matria disciplinar.
No que tange Coger e aos Escor colaborarem na preveno em sentido estrito ao
desvio de conduta, compete-lhes atuar de forma proativa sobre as atividades internas,
destacadamente por meio da adoo de programas e estratgias voltados conscientizao do
corpo funcional para aspectos comportamentais. Mais especificamente, pode-se citar: atuao
nos processos de seleo de novos servidores; realizao de diversos atos de capacitao,
tanto de seus prprios servidores (treinamentos sobre as reas de atuao correcional), como
tambm do quadro funcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil (palestras nas
unidades, inclusive para administradores); divulgao dos entendimentos administrativos
sobre matrias atinentes a comportamento e conduta (respostas a consultas de servidores sobre
regime disciplinar e de administradores sobre candidatos a funes de confiana, elaborao
de notas tcnicas para temas controversos e material didtico com normas disciplinares);
divulgao de penalidades aplicadas; levantamento de riscos inerentes a determinados
macroprocessos de trabalho e atividades; atuao em articulao com a CEPS-RFB; e
parcerias com outras instituies, nacionais e internacionais, para iniciativas de preveno e
combate corrupo.
Quanto segunda estratgia de combate ao desvio de conduta, pode-se mencionar que
o controle investigativo (ou, simplesmente, investigao) compreende a atuao que visa a
acompanhar as atividades desenvolvidas pelo corpo funcional, de forma a verificar se esto
sendo realizadas de acordo com as normas, o planejamento e as orientaes superiores. O
controle investigativo, a exemplo da preveno em sentido estrito, se insere no primeiro grupo
de estratgias que visam a evitar o emprego do Direito sancionador, uma vez que o corpo
funcional que se sabe observado, monitorado e sob o risco de ser identificado, caso cometa
desvio de comportamento, sofre inegvel inibio para o ilcito.
Na Secretaria da Receita Federal do Brasil, o controle investigativo pode ser exercido
em trs linhas distintas. Na primeira, sendo bvia a aferio por parte do chefe imediato sobre
os atos praticados em sua unidade, tem-se que o controle se dissemina por toda a cadeia de
administradores, competindo, em cada unidade, ao gestor, em estrita observncia ao princpio
do poder-dever, controlar as atividades dos seus subordinados, de forma bem prxima e
cotidiana. A segunda forma de controle investigativo se d por meio de uma unidade central
especialmente competente para o tema, a Coordenao-Geral de Auditoria Interna (Audit), a
que incube, regimentalmente, executar a auditoria interna e de gesto no sentido mais lato da
expresso.

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No que aqui mais de perto interessa, cabe ao sistema correcional a terceira e ltima
forma de exerccio do controle investigativo. A Coger e os Escor, regimentalmente, tambm
dispem de competncia para institurem as suas prprias linhas de atuao investigativa, com
o fim especfico de levantar indcios de desvios de conduta e, em alguns casos, aferir os riscos
de que venham ocorrer tais desvios, conforme mais detidamente se detalhar em 2.2.2.2.2.
Tem-se certo que, quanto mais eficiente forem a preveno em sentido estrito e o
controle investigativo dentro da instituio, menos se necessitar lanar mo da derradeira
linha de atuao, a repressiva. No obstante, caso estas ferramentas profilticas no tenham
gerado o efeito desejado de inibir o ilcito, eventuais indcios de desvio de conduta devem ser
encaminhados ao sistema correcional. Na sequncia, pode se fazer necessrio lanar mo da
ltima ferramenta de combate ao desvio de conduta, a represso, demandando da
administrao a atuao reativa, de ndole punitiva, especificamente sobre o infrator, com a
decorrente instaurao de sindicncia disciplinar ou de PAD, previstos na Lei n 8.112, de
11/12/90, e, eventualmente, aplicando-se uma penalidade administrativa.
A atuao repressiva, diferentemente da linha preventiva, por ser limitadora de direito,
requer absoluto regramento legal, sendo uma atividade fortemente marcada pela vinculao
lei. Nesta sede de ndole disciplinar, de competncia exclusiva da Coger e dos Escor,
primeiramente, se tem de descobrir a ocorrncia do ilcito (por meio da atividade de auditoria
disciplinar e investigao disciplinar), para, em seguida, processar o agente (por meio da
atividade de anlise correcional e de seu processamento) e, por fim, garantir o resultado do
processo (acompanhamento dos seus desdobramentos judiciais), se for o caso, e ainda sem
jamais descuidar de todos os controles internos sobre a prpria atuao sistmica. O
desempenho de tais atividades, como reflexo do controle investigativo e da represso de
forma mais especfica no mbito do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil ser detalhado como se segue, em 2.2.2.2.2.
Antes disto, assevera-se no haver dvida de que, no caso especfico da Secretaria da
Receita Federal do Brasil, a atuao correcional, alm de gerar os imediatos efeitos no
combate corrupo e de manter a integridade institucional, tambm propicia um
conhecimento do prprio rgo, das lacunas, das praxes administrativas e de seu
ordenamento, possibilitando suprir rotinas e normas, e sobretudo se reflete na percepo da
presena fiscal e, por conseguinte, protege sua imagem externamente e auxilia o desempenho
das atividades-fim (arrecadao tributria).

2.2.2.2.2 - As Duas Principais Atividades Tcnicas, de Investigao Disciplinar e de Anlise

Correcional, e as Competncias das Subunidades do Sistema Correcional
Avanando em relao inafastvel e no exclusiva ateno com a postura ticopreventiva e adentrando no crculo de competncias exclusivas da matria disciplinar, a
atuao da Coger pode ser subdividida em duas principais reas tcnicas, a saber, de auditoria
disciplinar e investigao disciplinar (genericamente mencionada como atividade de controle
investigativo ou, mais simplesmente, doravante, de investigao) e de anlise correcional.
De acordo com o art. 19 do Regimento Interno, a administrao, a coordenao, o
gerenciamento e a superviso globais e sistmicas destas duas atividades, no mbito da
unidade central, compete Coordenao Disciplinar (Codis). Tambm incumbe Codis
realizar e manter contatos com rgos externos Secretaria da Receita Federal do Brasil,
como Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda, Controladoria-Geral da Unio (CGU), Advocacia-Geral da Unio (AGU), Poder
Judicirio, Ministrio Pblico Federal (MPF), Departamento de Polcia Federal (DPF), dentre

76

outros.
E, de forma individualizada, estas duas linhas de atividades (investigativa e
correcional) se refletem, no mbito da Coger, nas competncias de uniformizao,
padronizao, disseminao, superviso e capacitao a cargo das duas Divises tcnicas,
quais sejam, a Diviso de Auditoria e de Investigao Disciplinar (Divid) e a Diviso de
Anlise Correcional (Diaco), conforme os arts. 20 e 21 do Regimento Interno, e na efetiva
execuo, sobretudo no mbito dos Escor. Em razo deste vis executor, deve-se atentar para
que, na prtica, a diviso de atividades se d de fato no mbito dos Escor, em seus grupos
informais de investigao disciplinar e de anlise correcional e no no mbito da unidade
central.
A rigor, o que se quer aqui diferenciar no so atuaes da Diaco e da Divid, mas sim
as atividades associadas auditoria disciplinar e investigao disciplinar das atividades
associadas anlise correcional. Como Divises da unidade central, no se perde de vista que,
na verdade, a Divid e a Diaco atuam nas respectivas reas, mas no com nfase na execuo
em si e sim da forma como se espera de unidade central, qual seja, uniformizando,
padronizando, disseminando, supervisionando e capacitando as respectivas atividades fins
executadas pelos Escor. Os Escor, por sua vez, no contam com formal diviso orgnica que
contemple projees de auditoria disciplinar e investigao disciplinar e de anlise
correcional, sem prejuzo de haver informal diviso de tarefas para grupos compostos de
servidores habilitados para as respectivas reas de atuao (grupos de investigao disciplinar
e anlise correcional).
Conforme mencionado em 2.2.2.2.1, para abordar as competncias na sequncia com
que conceitualmente deveriam ser exercitadas no mbito de atuao da Codis, se poderia
cogitar, em teoria e para mero efeito didtico, de uma forma consecutiva e sequenciada para
as atividades de auditoria disciplinar e investigao disciplinar e de anlise correcional.
Em outras palavras, se fosse possvel estabelecer, em uma modelao extremamente
idealizada, uma escala graduada no sentido da atividade mais afastada para a mais prxima da
matria punitiva - com relao tanto a seu momento de aplicao quanto afinidade
conceitual -, sem dvida se teria primeiramente o emprego da preveno ao desvio de
conduta, seguida da utilizao das atividades investigativas e, por fim, a vinculada aplicao
repressiva do processo administrativo disciplinar, sendo que a auditoria disciplinar e a
investigao disciplinar estariam mais prxima do processo do que da preveno e que
aquelas atividades investigativas antecedem e instruem a atividade de anlise correcional.
Embora se saiba que, na prtica, estas duas reas de atuao tcnica da Coger sejam
exercitadas diuturna e simultaneamente pelas respectivas Divises previstas no Regimento
Interno, aqui, didaticamente, convm apresent-las na sequncia com que teoricamente
deveriam ser empregadas. Isto possvel porque, conceitualmente, ao se tomar um
determinado caso isolado, at verdade que se pode conceber uma linha consecutiva e
sequenciada de atuao, tanto entre a Divid e a Diaco, no desempenho das competncias,
funes e atividades tpicas de unidade central, quanto entre os grupos informais de
investigao disciplinar e de anlise correcional, na execuo, no mbito dos Escor.
Organicamente, a Divid, ou concretamente, a atividade de auditoria disciplinar e de
investigao disciplinar se incumbem de procedimentos prvios ao processo administrativo
disciplinar, ou seja, das atividades relacionadas s auditorias no sentido mais lato do termo,
desde que voltadas para fins disciplinares, e ao gnero das investigaes inquisitoriais que
podem, posteriormente, ser usadas para fins correcionais e disciplinares (neste conjunto de
atividades, destacam-se as auditorias disciplinares em espcie, as investigaes patrimoniais e

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as sindicncias patrimoniais, que se abordaro em 4.7.4.4.4, as sindicncias investigativas e as

investigaes operacionais associadas a macroprocessos de trabalho). Por sua vez,
organicamente, a Diaco, ou concretamente, a atividade de anlise correcional se dedica
matria disciplinar, correcional e punitiva propriamente dita e tem parte de sua atuao
decorrente de provocaes recebidas daquela outra Diviso e justamente a esta matria a que
mais se dedicar ateno no presente texto.
Relembre-se que mais do que diferenciar as atuaes das duas Divises tcnicas da
Coger, aqui se quer diferenciar as duas linhas de atividade e que ambas linhas de atuao so
exercidas de formas distintas na unidade central (onde excepcionalmente so executadas) e
nos Escor (onde, ao contrrio, a menos de casos especficos, so precipuamente executadas).
A Diaco, por exemplo, em particular, alm de suas atribuies tpicas de unidade central para
todo o sistema, executa as atividades de anlise correcional especificamente nos casos
excepcionais em que o Corregedor figura como autoridade instauradora.
Uma vez que a matria correcional ser o precpuo foco de interesse de todo o presente
texto, aqui, neste tpico especfico, no se concentrar ateno matria de interesse da
Diaco, mas sim se dedicar algum esforo s auditorias disciplinares e investigaes
disciplinares excepcionalmente conduzidas pela Divid ou comumente conduzidas pelos Escor
e apenas supervisionadas pela Divid. E este maior esforo tambm se justifica ao se repisar
que, embora ambas atividades antecedam a aplicao do Direito Administrativo Disciplinar,
tem-se que as auditorias disciplinares e investigaes disciplinares, em termos tericoconceituais, j se aproximam mais do processo disciplinar que a atuao de preveno - mas
sem com ele se confundir.
De imediato, de se abordar que, historicamente, em ordens regimentais anteriores,
cabia Coger a chamada auditoria correcional e competia s Coordenaes de matria
especfica (Coordenaes-Gerais de Tecnologia da Informao; de Tributao; de
Fiscalizao; de Administrao Aduaneira; e de Administrao Tributria - de Arrecadao e
Cobrana, atualmente - Cotec, Cosit, Cofis, Coana e Corat - atual Codac) a chamada auditoria
interna de aplicao de normas e procedimentos, por meio de suas Divises de Auditoria de
Procedimentos (Diaup).
Naquele contexto pretrito, enquanto a auditoria interna de aplicao de normas e
procedimentos e de gesto de riscos era - e ainda - definida como atividade permanente de
controle e orientao, de natureza tcnico-procedimental, abarcando o exame dos
procedimentos operacionais, das rotinas de trabalho e das atualizaes dos registros nos
sistemas informatizados, para verificar sua consistncia, propriedade e obedincia s normas,
com vistas ao aperfeioamento do controle e das normas aplicveis a procedimentos e rotinas
de trabalho e ao mapeamento dos riscos, a auditoria voltada para fim correcional tambm era e ainda - uma atividade de controle, s que empregada j sob o foco disciplinar, visando
busca de indcios de irregularidades funcionais, tendo se fundamentado e se executado,
naquela poca, basicamente apenas no sistema Arco (Auditoria e Controle de Sistemas),
conforme definiam as Portarias SRF n 883, de 16/07/02, e n 1.205, de 18/10/02.
Na atual ordem regimental, aquela diluda competncia para a auditoria interna sobre
aplicao de normas e procedimentos e de gesto, a partir do Regimento Interno de 2007,
ficou limitada a uma Coordenao-Geral especfica, de Auditoria Interna (Audit), a qual
incumbe auditar as reas de atendimento, controle de crdito, aduaneira, fiscalizao,
tecnologia e administrao e ainda coordenar a gesto de riscos. Alm disto, por uma questo
de cautela terminolgica, se, por um lado, o atual texto regimental inovou ao dispor para a
Coger e os Escor a competncia para a expresso indita e mais especfica investigao
disciplinar, por outro lado, manteve para o sistema correcional a competncia para o termo

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mais genrico auditoria.

Feito este relato histrico, primeiramente deve se assentar, com relao ao mbito
interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil, que a expresso investigao disciplinar
e o termo auditoria, atualmente dispostos na competncia regimental correcional,
agregadamente, podem ser entendidos como a antiga auditoria correcional (to-somente com
nova denominao), de forma a no se configurarem conflito ou superposio de competncia
com a Audit no que diz respeito auditoria interna procedimental. Assim, embora o
Regimento Interno mencione apenas auditoria, de forma inespecfica, para o bem da
interpretao sistemtica da norma regimental, faz-se necessrio que esta competncia seja
compreendida e de fato exercida exclusivamente sob tica disciplinar. Da porque, ao longo
de todo este texto, adotou-se a liberalidade saneadora de dvida de se mencionar a atividade
de auditoria a cargo da Coger e dos Escor como auditoria disciplinar, a despeito de tal
adjetivao no ter constado de forma expressa do Regimento Interno.
Feita ento a primeira diferenciao do termo auditoria para o foco correcional do
foco cotidianamente procedimental e gerencial a cargo da Audit, vale avanar na
conceituao, agora focando as diferentes formas de atuar do prprio sistema correcional. Isto
porque se o Regimento Interno laborou duas expresses de competncia, de se fazer um
esforo para entender, ainda que inicialmente em um patamar pouco superficial, a
diferenciao conceitual entre a auditoria a cargo do sistema correcional, aqui chamada de
auditoria disciplinar, e a investigao disciplinar.
Neste rumo, primeiramente convm estabelecer que compete ao sistema correcional
proceder a investigaes lato sensu acerca de possveis concretizaes ilcitas, valendo-se,
para isto, de diferentes espcies de rito, todos guardando a similaridade entre si de serem de
natureza sigilosa (sem publicidade), inquisitorial (conduzidos de ofcio e a priori
unilateralmente apenas pela administrao, sem participao contraditria do investigado), e
discricionrio (sem devido processo legal).
A forma mais genrica de tal linha de atuao a auditoria disciplinar, aqui
considerada como qualquer tipo de pesquisa voltada indistintamente para uma determinada
atividade, praxe ou conduta que possa ser praticada por um extenso universo de agentes, e,
como tal, dissociada de qualquer critrio movido pela prvia individualizao de algum ou de
alguns servidores. A auditoria disciplinar, em geral, associa-se a um gerenciamento de risco
potencial (baseado em vulnerabilidades normativas ou ambientais ou em casos de desvio j
conhecido para se constatar se se repetem em outras unidades) de cometimento de
determinada(s) ilicitude(s), sem prvia delimitao objetiva ou subjetiva (ou seja, pode ser
deflagrada sem uma precisa demarcao das condutas e dos agentes a serem auditados). Como
tal, pode decorrer to-somente da espontnea e de ofcio percepo da autoridade designadora
de que determinada situao, margem de individualizao de autores, possa envolver risco
infracional, sem qualquer notcia inicial; ou pode tambm decorrer de uma notcia genrica de
suposta prtica infracional sem apontar autores e, portanto, no justificadora de imediato rito
disciplinar; ou pode ainda decorrer de uma notcia focada sobre determinado(s) servidor(es)
ou conduta(s) mas que, ao final, resta extrapolada pela diligncia da administrao, por esta
perceber um risco alm da individualizao inicial, descartando-se aquela provocao inicial
para se buscar um alcance objetivo ou subjetivo maior que o noticiado. Importa destacar que,
tendo se originado de um procedimento geral e impessoal para todo o corpo funcional ou para
uma parcela dele ou tendo se originado de notcia concreta, a auditoria disciplinar totalmente
desvinculada das atividades e planejamentos da Audit.
J a investigao disciplinar, ainda que seja um procedimento distinto do processo
administrativo disciplinar (visto ser discricionrio, sigiloso e inquisitorial) j se posiciona

79

menos afastada da sede correcional e menos genrica que a auditoria disciplinar, visto focarse no esclarecimento de uma notcia inicial acerca de determinado(s) agente(s) e de
determinada(s) conduta(s). Enquanto a auditoria disciplinar, de forma totalmente dissociada
de individualizaes, visa a identificar algum risco delitivo em determinada atuao pblica, a
investigao disciplinar visa a identificar indcios de materialidade e de autoria em suposta(s)
ilicitude(s) cometida(s) por um ou mais de um determinado(s) agente(s), deflagrando-se a
partir de uma notcia inicial possuidora de algum grau de delimitao objetiva ou subjetiva,
ainda que abarcando um foco abrangente de condutas ou de agentes.
Em comum, as auditorias disciplinares e as investigaes disciplinares se
consubstanciam em ritos investigativos, discricionrios (ou seja, sem rito previsto em lei ou
norma) e inquisitoriais (ou seja, sem acusao contraditria a sem carter punitivo). Em
consequncia desta natureza, ambos se demarcam pela ausncia de formalismo, podendo os
atos procedimentais serem realizados sem forma rigorosa. Ademais, dependendo do rito
adotado, nem sempre necessria a formal instaurao ou designao por meio de portaria
publicada e, mesmo em casos em que se emprega portaria deflagradora, nem sempre
necessrio estabelecer prazo de trmino dos trabalhos. Tampouco se tem a exigncia de o
servidor individualmente responsvel pelo trabalho investigativo ou integrante de comisso ou
de equipe ser estvel, conforme se exige para sindicncia disciplinar e PAD.
O gnero das auditorias disciplinares se ramifica nas auditorias disciplinares em
espcie, como procedimentos submetidos definio supra acerca de quaisquer
macroprocessos de trabalho na Secretaria da Receita Federal do Brasil (tais como em rea
aduaneira, de fiscalizao externa, de atendimento ou de controle e administrao do crdito,
dentre outros) e, em especial, aos ritos tambm contidos na definio supra mas de especfica
ndole patrimonial, como o caso da investigao patrimonial propriamente dita, decorrente
de a variao patrimonial de determinado(s) servidor(es) despontar como desproporcional
aps a aplicao, para todo o quadro funcional, de determinados parmetros similares a uma
malha fiscal.
Por sua vez, o gnero das investigaes disciplinares se ramifica, primeiramente, na
sindicncia patrimonial, decorrente de notcia concreta de suposta variao patrimonial a
descoberto sobre determinado servidor. Ademais, o gnero comporta a espcie das
investigaes operacionais, aqui compreendido como investigaes de determinada ilicitude
em qualquer macroprocesso de trabalho da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Complementando a conceituao, neste escopo, pode-se ter ainda como ferramenta de
investigao uma sindicncia investigativa (ou preparatria ou inquisitorial), designada em
meio a uma sede de admissibilidade qualquer em curso, sobretudo quando a matria em tela
requer maior formalidade para o executor, permitindo que este se porte diante dos demais
agentes ou entidades internos ou externos administrao no mais como um agente
monocrtico, mas sim como o detentor de uma espcie de mandado exarado pela autoridade
designadora.
Informe-se que, a partir de 2005, a administrao pblica federal passou a centrar
esforos na investigao de incompatibilidade patrimonial ostentada pelos servidores em
comparao a seus rendimentos. Como reflexo desta tendncia, a preocupao com a
evoluo patrimonial do quadro de servidores repercutiu na Secretaria da Receita Federal do
Brasil. Este tema e os institutos empregados para este fim na instituio (sindicncia
patrimonial, auditoria patrimonial e investigao patrimonial) sero melhor abordados em
4.7.4.4.4, a cuja leitura se remete.
Feito este esforo inicial de apresentar uma incipiente diferenciao dos diferentes
ritos que podem ser empregados na genrica competncia regimental de proceder a auditorias

80

disciplinares e a investigaes disciplinares (tais definies sero aprofundadas em 2.5.3.3),

ainda assim, de se reconhecer que se usar, ao longo deste texto, por mera economia de
redao, a expresso investigao disciplinar ou atividades investigativas para referncia
a qualquer espcie das investigaes inquisitoriais que antecedem o processo disciplinar.
Neste rumo, independentemente de peculiares definies de mbito interno e
regimental na Secretaria da Receita Federal do Brasil, o procedimento de auditoria em gnero
encontra sua definio formal na Instruo Normativa n 1, de 06/04/01, da atual Secretaria
Federal de Controle Interno (rgo que compe a estrutura regimental da Controladoria-Geral
da Unio - CGU/SFC), que aprova o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, como uma das tcnicas de controle.
Instruo Normativa SFC n 1, de 06/04/01 - 1. A auditoria o conjunto de tcnicas que
visa avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicao de
recursos pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a confrontao
entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal.
Trata-se de uma importante tcnica de controle do Estado na busca da melhor alocao de
seus recursos, no s atuando para corrigir os desperdcios, a improbidade, a negligncia
e a omisso e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrncias, buscando garantir os
resultados pretendidos, alm de destacar os impactos e benefcios sociais advindos.
2. A auditoria tem por objetivo primordial o de garantir resultados operacionais na
gerncia da coisa pblica. Essa auditoria exercida nos meandros da mquina pblica em
todos as unidades e entidades pblicas federais, observando os aspectos relevantes
relacionados avaliao dos programas de governo e da gesto pblica.
4. A finalidade bsica da auditoria comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e
fatos administrativos e avaliar os resultados alcanados, quanto aos aspectos de eficincia,
eficcia e economicidade da gesto oramentria, financeira, patrimonial, operacional,
contbil e finalstica das unidades e das entidades da administrao pblica, em todas as
suas esferas de governo e nveis de poder, bem como a aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado, quando legalmente autorizadas nesse sentido.

No obstante, para os objetivos deste texto, mais relevante que a busca das definies
estanques em si de auditoria disciplinar e de investigao disciplinar tentar defini-las em
comparao com a matria tico-preventiva, que as antecede, e com a matria disciplinar, que
as sucede, situando-as em meio quelas duas outras atividades.
Enquanto o emprego das ferramentas ticas e preventivas se d por meio de programas
e estratgias anteriores e inibidores do desvio de conduta e que, uma vez bem sucedidos,
evitaro o ilcito e consequentemente o processo administrativo disciplinar, a auditoria
disciplinar e a investigao disciplinar, a exemplo do processo, atuam sobre os fatos ocorridos
e j trazem em si aspectos investigativos materializados em um mnimo de natureza
procedimental. Embora ambas atividades possam ser tidas como profilticas, a primeira o
em essncia, no sentido de anteceder mesmo o ilcito por depurar a conduta do servidor,
enquanto que as segundas tm seu carter profiltico mais associado percepo de risco por
parte do servidor de ser descoberto, causando um efeito inibidor sobre o potencial infrator.
Avanando, de se dizer que o procedimento prvio de auditoria disciplinar e de
investigao disciplinar deve ser entendido como uma atividade profiltica, preventiva e at
educadora, sem rito determinado, caracterizada pela agilidade, a ser instaurada rotineiramente
a ponto de estabelecer na administrao a cultura de que os atos de qualquer agente pblico
podem ser verificados, sem que necessariamente se cogite de carter disciplinar. Este
procedimento tanto pode ser deflagrado de ofcio e sistematicamente quanto pode se dar em
funo de pontual percepo, por parte da administrao ou por notcia externa, da existncia
de setores, atividades ou grupos de risco, mediante monitoramentos. Mesmo que se
investiguem atos funcionais de grupos de servidores, no h nestes procedimentos a figura do
acusado e, por conseguinte, no se trata de rito contraditrio. Desta forma, embora guardando

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menor distncia que a atividade tico-preventiva, a auditoria disciplinar e a investigao

disciplinar tambm no se confundem com a instncia disciplinar, que pontualmente
instaurada para obter efeito correcional sobre um fato especfico, a ser detidamente analisado,
demandando, portanto, apurao contraditria.
No obstante, as atividades investigativas e de correio podem se interligar, visto ser
comum que, de uma auditoria disciplinar ou uma investigao disciplinar, decorra o processo
administrativo disciplinar. Mas h ressalvas para a participao de integrantes de equipe de
auditoria disciplinar ou de investigao disciplinar no processo administrativo disciplinar
consecutivo, conforme se ver em 3.4.2. Ainda assim, auditoria disciplinar e investigao
disciplinar no fazem parte do escopo deste texto.
Por um lado, esta atividade de auditoria disciplinar ou investigao disciplinar, com
superviso a cargo da Divid e execuo a cargo do respectivo grupo em cada Escor, pode
detectar meros equvocos ou interpretao imperfeita na aplicao de normas ou
procedimentos da unidade, mas sem aspecto irregular, quando apenas se recomendar ao
titular da unidade a adequao da rotina. Todavia, tendo a auditoria disciplinar ou a
investigao disciplinar detectado indcio de irregularidade em seu trabalho, consubstancia-se
representao para que a autoridade competente (Chefe de Escor ou Corregedor, exercendo
competncia tpica de Diaco) avalie a procedncia ou no de se instaurar processo
administrativo disciplinar, conforme se ver em 2.5.2 e 4.2.1.
Quanto s demais subdivises orgnicas da Coger, merecem destaque as atribuies do
Sejuc, que, juntamente com a Divid e a Diaco, subordina-se Codis. De acordo com o art. 22
do Regimento Interno, compete ao Sejuc planejar, desenvolver, organizar, dirigir e controlar
as atividades relacionadas ao acompanhamento judicial no mbito da Coger e acompanhar, no
mbito judicial, as atividades de interesse da Coger. Tais competncias so importantes
porque, em razo da matria jurdica em que atua, indispensvel que a Coger se mantenha
atualizada com os entendimentos da fonte jurisprudencial e tambm porque, sobretudo em
casos que possam importar em apenao expulsiva (tais como penas de demisso ou de
cassao de aposentadoria), no raro o servidor busca a prestao jurisdicional, ingressando
com ao judicial junto ao Poder Judicirio.
Nestes casos, faz-se relevante que a autoridade instauradora do processo
administrativo disciplinar (condio que, em geral, recai sobre o Chefe do Escor e,
excepcionalmente, sobre o Corregedor), ao ser notificado pela autoridade judicial ou ao ter
tido cincia de qualquer outra forma da existncia da ao judicial, de imediato, protocolize
um processo administrativo, instrudo com cpias dos documentos recebidos do Poder
Judicirio e com outros documentos a que porventura tenha acesso e que considere relevante
para a instruo, registro e documentalizao do acompanhamento da ao, bem como
comunique o fato ao Sejuc, a fim de que este possa prestar o necessrio apoio nesta tarefa.
Em razo de suas competncias regimentais, o Sejuc se incumbe de atualizar e de
disponibilizar no sistema correcional os entendimentos jurisprudenciais sobre matria
disciplinar e acompanha, de forma coordenada com a Advocacia-Geral da Unio, as aes
judiciais que guerreiam os processos administrativos disciplinares da Coger e dos Escor, as
aes civis indenizatrias de dano ao errio, as aes civis de improbidade administrativa e as
aes penais e ainda estes mesmos provimentos judiciais ou outros que acarretem a
decretao da perda do cargo margem da instncia disciplinar.
Complemente-se ainda que atuao do Sejuc permite inferir o grau de qualidade
tcnica e jurdica dos trabalhos correcionais da Coger e dos Escor, mediante o
acompanhamento do ndice de reverses judiciais de penas expulsivas a servidores da

82

Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Tambm merecem meno as atribuies da Dicac. Conforme o art. 23 do Regimento
Interno, compete Dicac controlar as informaes referentes atividade correcional, por meio
de estatsticas anuais; assessorar o Corregedor no planejamento sistmico; e coordenar os
trabalhos de indicadores de gesto, para fins de avaliao de resultados, culminando na
elaborao dos Relatrios de Desempenho anuais.
A Dicac exerce o controle administrativo de toda a atividade correcional,
acompanhando desde o resultado das auditorias disciplinares e das investigaes disciplinares
e das notcias de supostas irregularidades (representaes ou denncias) que chegam ao
sistema, provendo estatsticas do resultado dos juzos de admissibilidade, controlando o
andamento dos trabalhos a cargo das comisses disciplinares (mantendo a base de dados de
processos em andamento e rol de acusados e indiciaes) e acompanhando e tabelando os
resultados das apenaes. Decerto, a atuao da Dicac est fortemente associada
alimentao das bases de dados de sistemas gerenciais de controle interno e externo, muitas
vezes a cargo das comisses disciplinares ou das autoridades instauradoras, pois tais
informaes so empregadas como ferramentas de busca do aprimoramento da atuao do
sistema e de avaliao para fim de planejamento. Subordinada Dicac, a Sacad incumbe as
atividades referentes capacitao e desenvolvimento de pessoal.
Por fim, na rea de apoio administrativo da atividade correcional, a Coger conta com o
Seaux, a que compete a execuo das atividades financeiras e oramentrias referentes a
deslocamentos de servidores e tambm, no que cabvel (j que os Escor contam, nas
respectivas Regies Fiscais, com apoio das Divises de Gesto de Pessoas e de Logstica e
Programao das Superintendncias Regionais), ao controle das atividades referentes a
pessoal, patrimnio e servios gerais.

2.3 - DEVERES DE REPRESENTAR E DE APURAR

IRREGULARIDADES NA SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL DO
BRASIL
2.3.1 - A Especificidade dos Deveres
Aps esta breve apresentao do sistema especializado, retorna-se questo da
especificidade dos deveres de representar e de apurar as supostas infraes disciplinares no
mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, disciplinados pelo Regimento Interno do
rgo, pela Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas gerais para a atuao
correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, e, sobretudo, pela Portaria RFB n 136, de
06/02/13, que internamente regulam as previses gerais do art. 116, VI, XII e pargrafo nico
e do art. 143, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Isto porque embora cada vez mais o sistema correcional invista nas suas prprias
investigaes disciplinares internas, muito da sua atuao ainda decorre das provocaes
externas Coger e aos Escor. Em outras palavras, ainda prevalecem como origem da maior
parte das provocaes ao sistema as notcias recebidas, sobretudo da lavra de agentes
pblicos, sejam de unidades da prpria Secretaria da Receita Federal do Brasil, sejam de
rgos externos, acerca de fatos supostamente irregulares.
E, dentre estas notcias de fato conhecido, destaca-se a representao funcional,
elaborada por servidores e autoridades no mbito da prpria Secretaria da Receita Federal do

83

Brasil, da porque se inicia e se concentra a presente anlise na regulamentao interna deste

instituto.
Embora a norma infralegal mais genrica, qual seja, a Portaria MF n 492, de
23/09/13, conceda ao servidor que tem cincia de suposta irregularidade cometida no mbito
do Ministrio da fazenda a alternativa de formular representao na via hierrquica ao titular
de sua unidade ou diretamente autoridade correcional, na regulamentao mais especfica,
no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil prevalece o comando de que o servidor
que, em razo de suas atribuies, tem cincia do cometimento de suposta irregularidade por
parte de algum outro servidor ou autoridade do rgo, em ato tambm exclusivamente
associado ao exerccio do cargo deste (mesmo que indiretamente), deve representar, por
escrito, por intermdio do seu chefe imediato, ao titular da sua unidade regional ou local em
que lotado (ou em que tem exerccio, caso a unidade de exerccio seja distinta da de
lotao). Verifica-se que, at este ponto, o rito interno da Secretaria da Receita Federal do
Brasil se coaduna com o regramento geral, previsto no pargrafo nico do art. 116 da Lei n
8.112, de 11/12/90. Demarcando o ponto em que o procedimento interno especfico se
diferencia do rito genrico previsto na mencionada Lei, a esta autoridade fiscal (ou
administrativa), por sua vez, cabe to-somente encaminhar a representao que lhe foi
remetida por servidor subordinado ao Chefe do Escor da Regio Fiscal que jurisdiciona o
representado, a quem, em princpio, competir o juzo de admissibilidade e, se for o caso, a
instaurao do apuratrio disciplinar, determinada pelo art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90
(conforme se descrever em 2.5.2 e 4.2.1). bvio que, como um servidor em sentido lato,
quando o conhecimento do fato supostamente ilcito se origina na prpria autoridade fiscal
(ou administrativa), titular de unidade regional ou local, a este agente pblico cabem ambos
mandamentos acima, de formular a representao e de encaminh-la quele Chefe do Escor.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 9 O servidor que tiver cincia de irregularidade no
Ministrio da Fazenda dever, imediatamente, representar, por escrito, sob pena de
responsabilidade administrativa, civil e penal:
I - ao titular da unidade do rgo, que dever remeter a representao respectiva
corregedoria; ou
II - diretamente respectiva corregedoria.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 6 O servidor que tiver cincia de irregularidade
no servio pblico dever, imediatamente, representar, por escrito, ao titular da unidade,
ou, no caso de representao contra o titular da unidade, remet-la diretamente ao Chefe
do Escritrio de Corregedoria, no mbito da respectiva Regio Fiscal, sob pena de
responsabilidade administrativa, civil e penal.
1 O titular da unidade deve encaminhar a representao recebida ou, sendo quem
primeiramente teve conhecimento da irregularidade, representar diretamente ao Escritrio
de Corregedoria, no mbito da respectiva Regio Fiscal.

Ou seja, a Secretaria da Receita Federal do Brasil se enquadra na exceo apresentada

em 2.1.2, j que, no rgo, o dever de apurar ilcitos disciplinares - a que se associa a
competncia para recepcionar representaes - no exercido por autoridade fiscal ou
administrativa ligada hierarquicamente ao representado, mas sim concentrado
exclusivamente na Coger ou em seus Escor, luz dos Decretos n 2.331, de 01/10/97, e n
7.482, de 16/05/11, e das normas regimentais que preservam a respectiva SRRF e as unidades
fiscais ou administrativas tanto de lotao (ou de exerccio) do representado quanto aquela em
que ocorreu o fato (caso sejam diferentes) do dever legal de instaurar rito disciplinar. Os
titulares das unidades fiscais ou administrativas estranhas ao sistema correcional, sejam de
projeo regional, sejam de projeo local (Superintendentes, Delegados, Inspetores-Chefes e
Agentes), tratando-se de matria disciplinar (o que no se confunde com suas competncias
gerenciais e administrativas), no tm competncia para apreciar representaes que lhes so
encaminhadas e nem mesmo para processar as apuraes decorrentes de fatos de que eles
prprios tm conhecimento (sem prejuzo de poderem realizar alguma instruo pertinente),

84

devendo canalizar para o Escor da jurisdio do representado todas as notcias de supostos

ilcitos disciplinares.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 18. Corregedoria Coger compete: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
II - gerenciar e executar as atividades de auditoria, investigao disciplinar, e demais
atividades de correio;
Art. 24. Aos Escritrios de Corregedoria - Escor compete, no mbito de sua jurisdio, as
atividades previstas para a Coger.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
II - instaurar ou avocar a instaurao de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
I - instaurar e determinar a realizao de auditoria, investigao disciplinar, sindicncia e
processo administrativo disciplinar relativos aos atos e fatos praticados por servidores
lotados ou em exerccio nas Unidades Descentralizadas e nas Unidades Centrais
localizadas na respectiva regio fiscal;

Diferentemente da regra geral estabelecida pela Lei n 8.112, de 11/12/90, na

Secretaria da Receita Federal do Brasil, a exemplo dos rgos que elaboram o tratamento
concedido matria disciplinar, estabelecendo sistemas orgnicos especializados no tema
(com o que a ateno principiolgica eficincia e ao interesse pblico anularia qualquer
crtica de suposta ilegalidade de que se pudesse cogitar), o dever de apurar no se exerce em
proximidade com o representado e, consequentemente, com o local de ocorrncia da suposta
ilicitude.
Alm de concentrar o poder disciplinar no sistema especializado, tem-se ainda que,
dentro desta estrutura, o regramento interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil operou
a descentralizao das atividades correcionais, j que a Portaria RFB n 136, de 06/02/13, na
leitura conjunta de seus arts. 1 e 6, esclarecendo a lacuna do regramento regimental, define
que a regra geral que as representaes sejam encaminhadas ao respectivo Escor da Regio
Fiscal da unidade de lotao (ou em que tem exerccio, caso a unidade de exerccio seja
distinta da de lotao) do representado, pois, em princpio, estabelece que a competncia para
exarar o juzo de admissibilidade e, por conseguinte, tambm o poder para arquivar o feito ou
para instaurar a devida apurao recaem sobre o Chefe do Escor que, ao tempo da emisso do
mencionado juzo, possui aquela jurisdio. Em outras palavras, a norma interna esclarece que
o envio de representao para o Corregedor de ser tido como hiptese excepcional, j que
sua competncia instauradora infralegalmente residual e que, se a unidade onde a suposta
ilicitude foi cometida no coincide com a unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do
representado ao tempo da emisso do juzo de admissibilidade, aquele local de acontecimento
dos fatos resta irrelevante para a definio de a quem se dirige a representao (sobretudo se
estiver em outra Regio Fiscal). Destaque-se que o tema da competncia emanadora de juzo
de admissibilidade e, por conseguinte, instauradora na Secretaria da Receita Federal do Brasil,
embora se faa relevante ser abordado aqui em termos genricos, ser objeto de detalhada
apresentao em 2.5.2 e em 4.2.1.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 1
1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de processo administrativo disciplinar, bem
assim a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, cabem, reservadas
iguais competncias para o Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - ao Corregedor-Geral, quando tiver cincia de irregularidade no mbito da RFB;
II - ao Chefe de Escritrio de Corregedoria quando tiver cincia de irregularidade
praticada por servidor lotado ou em exerccio em unidade descentralizada ou em unidade
central localizada na respectiva Regio Fiscal.
3 O Corregedor-Geral poder, a qualquer tempo, avocar a instaurao ou tramitao
de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, exceto nas hipteses do
7 deste artigo, sem que isso implique revogao parcial ou total da competncia dos

85
Chefes de Escritrio de Corregedoria.
4 As sindicncias disciplinares e os processos administrativos disciplinares sero
instaurados, preferencialmente, pelos Chefes de Escritrio de Corregedoria, exceto se o
objeto da apurao envolver servidores lotados ou em exerccio em mais de uma Regio
Fiscal e a situao no recomendar o desmembramento das apuraes, hiptese em que a
instaurao ser feita pelo Corregedor-Geral ou pelo Escritrio de Corregedoria por ele
determinado.

Em sntese, na Secretaria da Receita Federal do Brasil, ento, a regra de o dever de

representar ser exercido na via hierrquica do representante (como tambm a regra geral da
Lei n 8.112, de 11/12/90), at o titular de sua unidade de lotao (ou de exerccio, se
diferente) e de os deveres de recepcionar e analisar a representao e de apurar as supostas
irregularidades, se for o caso, mediante instaurao da sede disciplinar, recarem sobre o
Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao do servidor representado ou da jurisdio
da sua unidade de exerccio, se diferentes tais jurisdies, ao tempo da deciso de instaurar ou
de arquivar o feito, mas pode haver situaes excepcionais para o exerccio desta
competncia, que sero abordadas em 3.2.2.1 e em 3.2.2.2.
Ressalte-se que, embora o presente tpico tenha concentrado sua argumentao em
torno especificamente da representao funcional, a instrumentalizao aqui mencionada
tambm se aplica, no que cabvel, s demais formas de notcia de irregularidade que se
apresentam administrao e que, em termos gerais, podem receber a conceituao de
denncias, conforme melhor se abordar em 2.4.2.
Sob a tica do representante, isto o que por ora pode interessar: tendo cincia de
suposta irregularidade funcional, cabe-lhe apenas encaminhar a representao em sua prpria
via hierrquica a partir de seu chefe imediato, at o titular da sua unidade de lotao (ou de
exerccio, se diferente), a fim de que este encaminhe competente projeo regional do
sistema correcional. A partir da, esta prpria estrutura especializada se incumbir de dar a
leitura jurdica adequada a quem cabe apreciar a representao e decidir o juzo de
admissibilidade.
Neste rumo, com o fim de atender ao disposto no art. 116, XII da Lei n 8.112, de
11/12/90, e regulamentao imposta pelo art. 6 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13,
quando o servidor representa diretamente Coger, em regra, esta unidade central remete a
provocao para o Escor da correspondente jurisdio apuratria, recomendando ainda que
seja dada cincia da representao ao chefe imediato do representante (sem prejuzo de, em
algum caso especfico, a seu exclusivo critrio ou nas restritas hipteses que o ordenamento
interno vincula, refletindo o princpio da hierarquia, consagrado no art. 15 da Lei n 9.784, de
29/01/99, o Corregedor avocar a competncia, conforme se abordar em 4.2.1).
vista dos naturais constrangimento e desconforto e at mesmo da possibilidade de
obstruo de provas e de medidas de retaliao, a prpria Portaria RFB n 136, de 06/02/13,
no caput do seu art. 6, disciplina a situao especfica de quando o representado o titular da
unidade, excepcionando a regra geral e autorizando expressamente a remessa da
representao, por parte do representante, diretamente ao Chefe do respectivo Escor da
jurisdio de sua unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente). Ademais, conforme j
mencionado em 2.1.3, na hiptese de o representado ser uma autoridade intermediria e
hierarquicamente superior ao representante na sua prpria unidade de lotao (ou de exerccio,
se diferente) mas sem ser o titular da unidade, o prprio ordenamento legal reflete a
inadequao da manuteno do comando geral (de a representao dever ser encaminhada na
via hierrquica de quem a formula) e se harmoniza com a realidade ftica, para permitir que o
representante encaminhe sua pea para outra autoridade - que se recomenda, em princpio, que
seja o titular da unidade ou qualquer outra, ainda em linha hierrquica, iniciada a partir da

86

autoridade imediatamente acima daquela representada.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao conhecimento da
autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento
de outra autoridade competente para apurao (Redao dada pela Lei n 12.527, de
18/11/11);

Finalizando este tema, em complemento ao j aduzido em 2.2.2.2.1, quando se

mencionou o contato entre matrias tica e disciplinar, acrescente-se que, por fora da Portaria
RFB n 3.286, de 24/08/11, aplica-se tudo o que acima foi exposto, no que cabvel, s
representaes e s denncias que versem sobre possveis transgresses a princpios ou
normas ticas. Tais notcias devem ser encaminhadas na via hierrquica da unidade de
origem, at seu titular, a quem incumbe encaminh-las ao Chefe do Escor da jurisdio da
unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do representado ou denunciado. Mesmo para
a matria tica, persevera, na Secretaria da Receita Federal do Brasil, a ausncia de
competncia para que chefias imediatas e titulares de unidade procedam a juzo de
admissibilidade e a consequentes arquivamento ou processamento.
A mencionada Portaria RFB tambm estende para as representaes ou denncias em
matria tica os mesmos requisitos de forma que o art. 6 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13, estabelece para aceitabilidade de notcias de supostas irregularidades disciplinares
(identificao do representante e do representado, indicao de provas e descrio da suposta
materialidade), sob pena de devoluo para refinamento.
Compete ao Chefe do Escor da jurisdio do servidor representado ou denunciado por
matria tica proceder a uma anlise prvia do contedo, conforme os arts. 20 e 21 da Portaria
RFB n 3.693, de 28/11/11. Neste escopo, so possveis os seguintes desdobramentos: caso a
notcia no contenha indcios sequer de desvio tico e muito menos de infrao disciplinar e
de ilcito penal, o feito deve ser arquivado; caso a notcia contenha indcios to-somente de
suposto desvio tico, o feito deve ser encaminhado CEPS-RFB, via Coger, para seu prprio
juzo de admissibilidade e processamento de sua respectiva alada; caso a notcia contenha
indcios de infrao disciplinar, com ou sem indcios tambm de desvio tico ou de crime
contra a administrao, o feito deve ser processado nos termos do regramento da Lei n 8.112,
de 11/12/90, e da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, conforme se aduzir em 2.5.2.1 e 4.2.1; e
caso a notcia contenha apenas indcios de crime comum e sem nenhuma relao sequer
indireta com o exerccio do cargo, cpia do feito deve ser encaminhada para o Ministrio
Pblico Federal.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 1 O disposto no art. 6 da Portaria RFB n
3.131, de 15 de julho de 2011, aplica-se tambm a denncias e representaes em matria
tica no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1 Quando o fato narrado no configurar evidente infrao disciplinar, ilcito penal ou
desvio tico, a representao ou denncia ser arquivada por falta de objeto.
2 Na hiptese de ausncia de infrao disciplinar ou ilcito penal, aferida em fase
anterior instaurao de procedimento disciplinar, e caso o fato configure possvel desvio
tico, os autos sero encaminhados Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria
da Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB) para prosseguimento nos termos da Resoluo
n 10, de 29 de setembro de 2008, da Comisso de tica Pblica.
Portaria RFB n 3.693, de 28/11/11 - Art. 1 Compete Comisso de tica Pblica
Seccional da Secretaria da Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB):
VII - responder consultas que lhe forem dirigidas;
VIII - receber denncias e representaes contra servidores por suposto descumprimento
das normas ticas, observado o disposto na Portaria RFB n 3.286, de 24 de agosto de
2011, e proceder apurao;
3 Caso a CEPS-RFB, ao ser demandada a responder consultas, conforme previsto no

87
inciso VII do caput, verifique que o assunto refere-se a desvio disciplinar, remeter a
matria Corregedoria-Geral (Coger).
4 Caso a Coger receba consulta sobre tica, remeter a matria CEPS-RFB.
5 Se a consulta envolver tica e disciplina, cabe consultada separar os assuntos e
remeter a matria que no for de sua competncia ao responsvel.
Art. 19. As fases precedentes instaurao do Procedimento Preliminar, na hiptese de
denncia ou representao, so disciplinadas pela Portaria RFB n 3.286, de 24 de agosto
de 2011.
Art. 20. A representao ou denncia ser dirigida Coger, em conformidade com o
disposto na Portaria RFB n 3.286, de 2011.
Art. 21. Recebidos os autos da Coger, a Comisso deliberar sobre a admissibilidade da
representao ou denncia.

E a leitura do que materialmente pode ou no ser considerado desvio tico se encontra

consolidada no Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em Exerccio na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, aprovado pela Portaria RFB n 773, de 24/06/13.
Portaria RFB n 773, de 24/06/13 - Art. 1 Aprovar o Cdigo de Conduta dos Agentes
Pblicos em exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Art. 2 Os agentes pblicos em exerccio na RFB devero observar o disposto no Cdigo de
Conduta.
Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em Exerccio na Secretaria da Receita Federal
do Brasil
Art. 42. responsabilidade de todo agente pblico observar o disposto neste Cdigo e
estimular o seu cumprimento integral.
Art. 43. A inobservncia das normas estipuladas neste Cdigo acarretar, ao servidor, a
aplicao, pela Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil (CEPS-RFB), da censura tica prevista no Cdigo de tica Profissional do Servidor
Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto 1.171, de 1994, ou a
lavratura de Acordo de Conduta Pessoal e Profissional (ACPP), conforme rito previsto na
Resoluo n 10, de 29 de setembro de 2008, recepcionado pela Portaria RFB n 3.693, de
28 de novembro de 2011, observado o princpio do contraditrio e ampla defesa, de acordo
com o disposto no Decreto n 6.029, de 1 de fevereiro de 2007, que estabeleceu o Sistema
de Gesto de tica do Poder Executivo Federal.
1 A CEPS-RFB poder, ainda, adotar medidas para evitar ou sanar desvios ticos,
podendo tambm sugerir ao Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - exonerao de ocupante de cargo ou funo de confiana;
II - retorno do servidor ao rgo ou entidade de origem;
III - remessa de expediente ao setor competente para exame de eventuais transgresses de
naturezas diversas, inclusive disciplinares ou penais.
2 Sempre que constatar possvel ocorrncia de ilcitos penais, civis de improbidade
administrativa ou de infrao disciplinar, a CEPS-RFB encaminhar cpia dos autos s
autoridades competentes para apurao de tais fatos, sem prejuzo da adoo das demais
medidas de sua competncia.

Mencione-se ainda que a CEPS-RFB pode ser provocada em decorrncia de

julgamento por arquivamento de PAD ou de sindicncia disciplinar, quando a autoridade
julgadora, por iniciativa prpria ou por proposta da comisso disciplinar, entender presentes
indcios de desvio tico. Neste caso, deve a autoridade remeter cpia dos autos CEPS-RFB.
De se destacar que esta provocao da sede tica somente se d aps o esgotamento sem
resultado da sede disciplinar, o que, em outras palavras, refora o entendimento sistemtico
com o art. 4, III da Portaria RFB 3.262, de 19/08/11, de que, diante de notcia de prtica de
conduta com indcios de suposta infrao disciplinar, deve-se to-somente instaurar o rito
disciplinar, no cabendo a superposio simultnea de procedimentos disciplinar, no mbito
do Escor, e tico, no mbito da CEPS-RFB, ainda que o fato tambm possa conter indcios de
desvio tico. Esta instncia somente deve ser provocada quando de plano, j desde o
recebimento da representao ou da denncia, ou aps o esgotamento do rito disciplinar,
restarem apenas indcios de desvio tico.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 2 Na hiptese de arquivamento de sindicncia

88
ou processo administrativo disciplinar, a autoridade julgadora, por sua iniciativa ou por
proposta da Comisso de Inqurito ou Sindicncia, enviar cpia dos autos CEPS-RFB,
se entender presentes elementos que configurem possvel desvio tico.
Portaria RFB n 3.262, de 19/11/08 - Art. 4 Incumbir CEPS-RFB:
III - aplicar a penalidade de censura tica, exclusivamente mediante deciso devidamente
motivada, depois de esgostados o contraditrio e a ampla defesa, aos agentes pblicos em
exerccio na RFB, desde que a falta tica no configure infrao sujeita a sano mais
grave, hiptese em que os autos sero encaminhados autoridade competente para
instaurao de procedimento disciplinar; e

Importa destacar que, em qualquer caso de provocao CEPS-RFB, o material a ser

remetido a este foro deve se restringir apenas aos elementos que noticiam o suposto desvio
tico.

2.3.2 - A Necessria Cautela no Exerccio dos Deveres de Representar e de

Apurar
No obstante, nada impede que se destaque que os servidores de maneira geral devem
ter discernimento para no contaminar o dever legal de representar por saber de irregularidade
funcional cometida no mbito da administrao com suas manifestaes de entendimento
pessoal acerca de forma de conduo das atividades administrativas que no configuram
irregularidades e muito menos para a satisfao de interesses meramente pessoais.
Da mesma forma, as autoridades regionais ou locais, os titulares de unidades fiscais ou
administrativas, desprovidas de competncia correcional, devem atentar para no confundir o
mandamento do art. 6, 1 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, de encaminhar ao respectivo
Escor notcias de supostas irregularidades com a sua ampla competncia regimental, que as
incumbe de uma imensa gama de atos de gerncia e de administrao de pessoal. Estas suas
atribuies de exerccio cotidiano no devem ser confundidas com a residual competncia
disciplinar, de aplicao muito especfica.
Obviamente, as cautelas que aqui se defendem dizem respeito iniciativa de formular
a representao e no ao seu encaminhamento, pois, uma vez recebida uma representao
formalizada, por escrito, falece competncia a qualquer servidor ou autoridade, desprovidos
de competncia disciplinar, para analis-la, devendo obrigatoriamente remeter ao Chefe do
respectivo Escor.
Por fim, a autoridade competente para a matria correcional deve exercitar seu poderdever com extremado bom senso. A matria correcional deve ser compreendida com reserva e
com cautela, de emprego residual (o que em nenhum momento significa omisso, negligncia
ou condescendncia), mas to-somente nas hipteses e propsitos elencados na lei.
Em suma, no se deve vulgarizar os institutos da representao funcional e do
processo administrativo disciplinar, pois eles no se coadunam com o emprego banalizado,
seja para questes eivadas de vieses de pessoalidade, seja para pequenas questes gerenciais
sem aspecto disciplinar.

2.4 - AS FORMAS DE NOTICIAR IRREGULARIDADES

ADMINISTRAO
A autoridade correcional pode vir a atuar no s em razo das suas prprias linhas

89

investigativas como tambm em virtude de notcia de suposto caso concreto individual.

Naquele primeiro grupo, apontam-se, como exemplos, os resultados de auditoria disciplinar
(auditoria disciplinar em espcie ou investigao patrimonial) ou investigao disciplinar
(investigao operacional, sindicncia investigativa ou sindicncia patrimonial), descritos em
2.2.2.2.2, que detectam irregularidade. No segundo grupo, a representao funcional - citada
em 2.1.1 e a seguir descrita - apenas uma das formas possveis de se fazer chegar
administrao a notcia de cometimento de suposta irregularidade, a ela podendo se somar
representaes oficiadas por outros rgos ou entidades pblicos (Poder Judicirio, Ministrio
Pblico Federal, Departamento de Polcia Federal, Controladoria-Geral da Unio,
Corregedoria-Gearl do Ministrio da Fazenda, Comisso de tica Pblica, Comisso de tica
Pblica Seccional da Secretaria da Receita Federal do Brasil ou demais comisses de tica,
etc); denncias apresentadas por contribuintes e por particulares em geral, pessoalmente ou
por intermdio da Ouvidoria do Ministrio da Fazenda ou da Ouvidoria da Secretaria da
Receita Federal do Brasil; notcias veiculadas na mdia e at denncias annimas.
Diante deste amplo espectro de origem, a notcia da suposta irregularidade pode
chegar autoridade instauradora no s com diferentes graus de detalhamento e de
refinamento mas tambm j protocolizada ou no como um processo administrativo. Se a pea
inicial chega autoridade instauradora ainda no protocolizada, em regra, como mera
recomendao de medida de cautela, convm determinar a protocolizao antes do juzo de
admissibilidade. De uma forma ou de outra, protocolizado o processo administrativo lato
sensu, este se transformar especificamente em processo administrativo disciplinar, se for o
caso, somente quando for designada a comisso processante.
recomendvel informar, ao rgo competente pela protocolizao, a unidade da
autoridade instauradora (Escor ou Coger) como Interessado, ao invs de nome do servidor,
como cautela no s para preservar a imagem da pessoa mas tambm evitar gerar indevido
interesse (e consequente alegao de direito de acesso aos autos), caso o rumo do processo
aponte para novo responsvel.
Destaque-se que a recomendao em tela se resume a protocolizar a pea inicial, a
notcia em si da irregularidade, para que o juzo de admissibilidade se inicie com processo
autuado. Isto no se confunde com a imediata autuao de todos os elementos da pesquisa e
da investigao preliminares que viro a ser produzidos no juzo de admissibilidade
(conforme se discorrer em 2.5.3.1). O juzo de admissibilidade em si uma fase que pode
comportar diversas investigaes e pesquisas, a serem autuadas no final, em apreciao
discricionria e inquisitorial, a cargo do servidor incumbido da anlise, acerca dos elementos
que se revelaram relevantes.

2.4.1 - Representao
Formalmente, a expresso representao funcional (ou, simplesmente,
representao), mencionada em 2.1.1, refere-se pea escrita apresentada por servidor,
como cumprimento de dever legal de informar administrao o seu conhecimento, advindo
de suas atribuies, de suposta irregularidade ou de suposto ato ilegal, omissivo ou com
abuso de poder, cometidos por qualquer outro servidor ou autoridade em conduta que guarde
algum grau de correlao (ao menos indireta) com o cargo que ocupa. Em espcie, tambm
abarca a formalizao, por parte da prpria autoridade superior, de conhecimento de suposta
irregularidade cometida por subordinado, em razo do direto exerccio do poder hierrquico.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao conhecimento da
autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento

90
de outra autoridade competente para apurao (Redao dada pela Lei n 12.527, de
18/11/11);
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.

No mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, com as especificidades de

cumprimento do dever legal de representar j abordadas em 2.3.1, a admissibilidade da
representao funcional estaria vinculada a conter a identificao do representante e do
representado bem como a indicao precisa da suposta irregularidade (associada ao exerccio
do cargo), das provas j disponveis e das eventuais testemunhas. A norma infralegal menos
especfica, a saber, a Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas gerais para a atuao
correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, tambm estabelece os mesmos requisitos de
validade para a representao. Em princpio, estes seriam os conectivos mnimos ou critrios
de admissibilidade para amparar, no exame a cargo do Chefe de Escor, a deciso de instaurar
a via administrativa disciplinar e tambm para posteriormente propiciar ao representado
conhecimento preciso do que estaria sendo acusado, como forma de lhe assegurar ampla
defesa e contraditrio. Acrescente-se ainda que a norma infralegal mais genrica, qual seja, a
Portaria CGU n 335, de 30/05/06, ao dispor sobre as investigaes preliminares em sede de
admissibilidade, tambm elenca, como critrios de validade para aceitabilidade de
representao, a descrio clara, objetiva e circunstanciada da suposta irregularidade, a
identificao do representado e apresentao dos indcios.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 6
1 A investigao preliminar ser realizada de ofcio ou com base em denncia ou
representao recebida que dever ser fundamentada, contendo a narrativa dos fatos em
linguagem clara e objetiva, com todas as suas circunstncias, a individualizao do
servidor pblico envolvido, acompanhada de indcio concernente irregularidade ou
ilegalidade imputada.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 9
1 A representao funcional de que trata este artigo dever:
I - conter a identificao do representante e indcios suficientes que permitam a
identificao do representado, alm de indicao do fato que, por ao ou omisso do
representado, em razo do cargo, constitui ilegalidade, omisso ou abuso de poder;
II - vir acompanhada das provas ou indcios de que o representante dispuser ou da
indicao dos indcios ou provas de que apenas tenha conhecimento; e
III - indicar as testemunhas, se houver.
2 Quando for genrica ou no indicar nexo de causalidade entre o fato e as atribuies
do cargo do representado, a representao poder ser devolvida ao representante para que
este preste os esclarecimentos adicionais indispensveis para subsidiar o exame e a
deciso da autoridade competente quanto instaurao de procedimento correcional.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 6 O servidor que tiver cincia de irregularidade
no servio pblico dever, imediatamente, representar, por escrito, ao titular da unidade,
ou, no caso de representao contra o titular da unidade, remet-la diretamente ao Chefe
do Escritrio de Corregedoria, no mbito da respectiva Regio Fiscal, sob pena de
responsabilidade administrativa, civil e penal.
1 O titular da unidade deve encaminhar a representao recebida ou, sendo quem
primeiramente teve conhecimento da irregularidade, representar diretamente ao Escritrio
de Corregedoria, no mbito da respectiva Regio Fiscal.
2 A representao funcional de que trata este artigo dever:
I - conter a identificao do representante e do representado e a indicao precisa do fato
que, por ao ou omisso do representado, em razo do cargo, constitui ilegalidade,
omisso ou abuso de poder;
II - vir acompanhada das provas ou indcios de que o representante dispuser ou da
indicao dos indcios ou provas de que apenas tenha conhecimento; e
III - indicar as testemunhas, se houver.
3 Quando a representao for genrica ou no indicar nexo de causalidade entre o fato

91
e as atribuies do cargo do representado, dever ser devolvida ao representante para que
preste os esclarecimentos adicionais indispensveis para subsidiar o exame e a deciso da
autoridade competente quanto instaurao de procedimento disciplinar.
4 Quando o fato narrado no configurar evidente infrao disciplinar ou ilcito penal, a
representao ser arquivada por falta de objeto.

Ainda teoricamente, bastaria representao se reportar to-somente a fatos,

descrevendo os indcios de materialidade e de autoria, abstraindo-se de precipitadamente
tentar enquadrar o caso nas capitulaes legais de infraes e muito menos de cogitar da
penalidade.
No obstante, observando-se a finalidade da norma (e no apenas seu texto), o juzo de
admissibilidade a que se submeter a representao, pode relevar a falta de algum dos
requisitos formais acima, quando houver, por outro lado, a indicao precisa do fato e das
respectivas provas.
Mas o que de forma alguma se releva a apresentao apenas verbal da cincia de
irregularidade. O relato verbal, diante da autoridade competente, de cometimento de
irregularidade administrativa deve sempre ser reduzido a termo, pois elemento formal
essencial que a pea materialize-se em documento por escrito.

2.4.2 - Denncia
J o termo denncia pode comportar dois sentidos. O primeiro, mais abrangente,
teria o valor em gnero de todas as notcias de irregularidades, englobando a espcie das
representaes (como, a rigor, parece ser o emprego adotado na Lei n 8.112, de 11/12/90). O
segundo sentido, mais estrito, diferenciado da representao, refere-se exclusivamente pea
apresentada por particular, noticiando administrao o suposto cometimento de
irregularidade associada ao exerccio de cargo. Apenas por uma questo didtica, de deixar
claro a origem da notcia de irregularidade a que se far referncia neste texto, aqui se
empregar o termo denncia com o segundo enfoque, mais restrito, no abrangente mas sim
complementar em relao s representaes, como as notcias de irregularidades trazidas por
particulares.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 144. As denncias sobre irregularidades sero objeto de
apurao, desde que contenham a identificao e o endereo do denunciante e sejam
formuladas por escrito, confirmada a autenticidade.

Tambm a denncia requer critrios similares aos acima descritos para a

admissibilidade da representao. E quanto formalidade, na regra geral da administrao
pblica federal, exige-se apenas que as denncias sejam identificadas e apresentadas por
escrito. Destaque-se a indispensvel exigncia de que a denncia se materialize em
documento por escrito, de forma que a notcia apresentada verbalmente deve ser reduzida a
termo pela autoridade competente. A positivao para que exijam determinados critrios de
validade para aceitabilidade de denncia se encontra no art. 6, 1 e 2 da Portaria CGU n
335, de 30/05/06, que ao dispor sobre as investigaes preliminares em sede de
admissibilidade, determina que, indistamente, representaes e denncias apresentem como
conectivos mnimos a descrio clara, objetiva e circunstanciada da suposta irregularidade, a
identificao do denunciado e apresentao dos indcios.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 6
1 A investigao preliminar ser realizada de ofcio ou com base em denncia ou
representao recebida que dever ser fundamentada, contendo a narrativa dos fatos em
linguagem clara e objetiva, com todas as suas circunstncias, a individualizao do

92
servidor pblico envolvido, acompanhada de indcio concernente irregularidade ou
ilegalidade imputada.
2 A denncia que no observar os requisitos e formalidades prescritas no pargrafo
anterior ser arquivada de plano, salvo se as circunstncias sugerirem a apurao de
ofcio.

Pelo exposto, vista do enfoque aqui adotado para o instituto da denncia, no que
cabvel, adotam-se os mesmos entendimentos j emanados em 2.3.1 e em 2.4.1, em que se
abordaram a competncia para receber representaes e seus requisitos a priori bsicos de sua
aceitabilidade, no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, uma vez que, conforme
se aduzir em 2.5, os procedimentos para emisso de juzo de admissibilidade so
praticamente idnticos para provocaes oriundas tanto de servidores quanto de particulares.

2.5 - JUZO DE ADMISSIBILIDADE

2.5.1 - Definio do Juzo de Admissibilidade e Base Legal de Sua Natureza
Investigativa
Por um lado, o art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, obriga que a autoridade
competente, ao ter cincia de suposta irregularidade, promova a imediata apurao, mediante
sindicncia disciplinar ou PAD. Mas, por outro lado, o pargrafo nico do art. 144 do mesmo
diploma legal indica a necessidade de anlise prvia da representao ou denncia, para
instruir eventual deciso de arquivamento, em caso de falta de objeto, o que significa dizer
quando no houver sequer indcios de materialidade ou de autoria (aqui compreendidos
respectivamente como, em termos objetivos, a ocorrncia do fato ilcito, ou seja, o
cometimento da irregularidade, e, em termos subjetivos, o tal cometimento por parte de
servidor, conforme se detalhar em 3.1 e em 3.2), tanto em sede administrativa quanto penal.
Antecipa-se desde j que a responsabilizao disciplinar pode no atingir apenas quem
comete o ato ilcito, mas, em determinados casos, pode recair sobre quem, embora no o tenha
cometido, tenha propiciado, com sua ao ou omisso, que outro o cometesse, concorrendo
para a ocorrncia. Assim, ao longo deste texto, o termo autoria deve ser lido tanto no
sentido estrito referente a autor do ato quanto no sentido amplo de responsvel pelo ato,
por concorrncia.
A esta anlise prvia, em que a autoridade competente levanta todos os elementos
acerca da suposta irregularidade e os pondera vista da necessidade e utilidade de determinar
a instaurao da sede disciplinar (e da potencial responsabilizao do servidor), se d o nome
de juzo (ou exame) de admissibilidade.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 143. A autoridade que tiver cincia de irregularidade no
servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou
processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.
Art. 144.
Pargrafo nico. Quando o fato narrado no configura evidente infrao disciplinar ou
ilcito penal, a denncia ser arquivada, por falta de objeto.
Nesse contexto exemplificativo, percebe-se que indispensvel fazer uma anlise prvia da
notcia de irregularidade recebida, utilizando-se, caso necessrio, dos procedimentos
investigativos (conceituados no item 6.1), para que s ento possa ser tomada a deciso
adequada: cumprir o disposto no citado pargrafo nico do art. 144, arquivando a
denncia ou representao inepta; ou cumprir o disposto no referido art. 143, quando esse
estabelece a utilizao da Sindicncia Contraditria ou do Processo Administrativo
Disciplinar para a apurao dos fatos. A essa anlise prvia da notcia de irregularidade

93
exigida de forma indireta pela Lei n 8.112/90, e subsequente deciso adotada pela
autoridade competente, denomina-se juzo ou exame de admissibilidade., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 63, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf
acesso em 07/08/13

Necessrio reconhecer que a expresso juzo de admissibilidade comporta diferentes

entendimentos e contedos.
No sentido mais extremamente estrito de que se possa imaginar, o juzo de
admissibilidade exclusivamente a atividade cognitiva por meio da qual a autoridade
instauradora decide pelo arquivamento da ocorrncia ou pela instaurao do rito disciplinar;
em outras palavras, reduz-se apenas deciso em si da autoridade instauradora.
Uma segunda interpretao cabvel, ainda tambm em sentido estrito mas no tanto
como a primeira conceituao apresentada acima, contempla na expresso juzo de
admissibilidade tanto a manifestao analtica, em forma de parecer propositivo, como
elemento de amparo e de subsdio jurdico da deciso a ser tomada vista da vinculao,
pertinncia e viabilidade de se determinar a instaurao da sede disciplinar e de se buscar
potencial responsabilizao do servidor, quanto, por fim, o ato conclusivo da deciso de
instaurar ou no a sede disciplinar, de cognio exclusiva da autoridade instauradora, que o
acata. Conforme se percebe facilmente, esta definio abarca a primeira. Em casos
peculiarmente muito simples, este parecer pode inexistir como pea em separado, se
reduzindo o ato final a uma simples manifestao motivada da prpria autoridade
instauradora.
Por fim, na terceira interpretao, em termos mais abrangentes, o juzo de
admissibilidade pode ser compreendido como toda a fase de instruo na qual se buscam
todos os indcios porventura existentes da suposta irregularidade funcional representada ou
denunciada e que se conclui com a anlise jurdica do resultado daquela busca, em parecer de
carter propositivo, submetido apreciao e ponderao da autoridade instauradora, em
subsdio ao ato seu final cognitivo de decidir pela instaurao do PAD ou da sindicncia
disciplinar ou pelo arquivamento liminar da representao ou da denncia. Tambm como se
percebe facilmente, esta definio abarca as duas definies acima.
vista do acima exposto, necessrio se faz informar que o conceito mais abrangente
de juzo de admissibilidade que em geral se aplica ao longo deste texto, com o sentido
conglobante de abarcar toda fase investigativa, com todo o ferramental instrucional
porventura utilizado at se atingir a manifestao analtica propositiva (geralmente em forma
de um parecer) e a deciso cognitiva da autoridade. Da porque, no escopo deste texto, se
fazem referncias tambm sede de admissibilidade ou fase de admissibilidade, j que
aqui se compreende a expresso juzo de admissibilidade como uma sede, uma fase, que, na
maioria dos casos, pode ser composta de uma sucesso de atos que redunda em uma deciso
administrativa e no apenas como este ato final em si em que se manifesta uma convico.
A rigor, nos termos da Lei n 8.112, de 11/12/90, o legislador no previu e no regulou
de forma expressa a sede de admissibilidade e, em consequncia, muito menos estabeleceu
seu rito, sua base principiolgica e sua forma de externalizao, tendo se restringido tosomente a discorrer sobre o processo administrativo disciplinar em si, para o qual estabeleceu,
de forma inequvoca, o devido processo legal e a necessidade de se atender aos princpios da
ampla defesa e do contraditrio e a alguns requisitos formais essenciais. No obstante, se, por
um lado, o emprego de uma fase investigativa no encontra expressa previso legal, por outro
lado, em nada afronta a citada Lei, uma vez que o pargrafo nico do seu art. 144 excepciona
o mandamento apriorstico do seu antecedente art. 143 (de instaurar sede disciplinar), quando

94

prev que se analise se h ou no, no caso noticiado, elementos de materialidade e autoria a

fim de, em caso negativo, se poder proceder ao liminar arquivamento.
Na busca, ento, de mais depurada normatizao do tema, avana-se no ordenamento,
em patamar infralegal. Nesta esfera, como norma geral e orientadora, emanada pela
Controladoria-Geral da Unio, na especial condio de rgo central do Sistema de Correio
do Poder Executivo Federal, desponta a Portaria CGU n 335, de 30/05/06, j mencionada em
2.1.4, que, dentre outras providncias, apresenta os instrumentos e ritos a serem empregados
pela administrao na esfera correcional. Neste diapaso, o diploma regulamentador de
aplicao generalista em toda a administrao pblica federal estabeleceu a conceituao de
investigao preliminar.
Desde j trazendo tal conceituao para o mbito exclusivo da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, a investigao preliminar uma expresso sinnima do que aqui se
compreende como a sede ou fase de juzo de admissibilidade. De acordo com o art. 4, I da
Portaria CGU n 335, de 30/05/06, a investigao preliminar definida como o procedimento
administrativo sigiloso, desenvolvido no mbito dos Escor (como regra geral) ou da Coger
(excepcionalmente), por ordem do Chefe de Escor ou do Corregedor, de ofcio ou vista de
representao ou denncia (inclusive annima), com o fim de verificar o cabimento da
instaurao de rito disciplinar ou o liminar arquivamento. Explica-se o fato de a investigao
preliminar possuir rito sigiloso (como sinnimo de no contemplar publicidade) a favor da
administrao com a assertiva de que, sob tal cautela, se visa a preservar a viabilidade e a
operacionabilidade da elucidao do fato e a priorizar o interesse pblico que move a atuao
estatal, agregando-se ainda as constataes de que esta fase busca apenas coletar elementos
para subsidiar a deciso de instaurar ou no processo disciplinar, sem fim acusatrio e muito
menos punitivo, e, portanto, no havendo a quem conceder prerrogativas de contraditrio.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
I - investigao preliminar: procedimento sigiloso, instaurado pelo rgo Central e pelas
unidades setoriais, com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da
instaurao de sindicncia ou processo administrativo disciplinar;
Apesar de a leitura do mencionado inciso sugerir que tal procedimento se d apenas no
mbito da Corregedoria-Geral da Unio (rgo Central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal) e de suas Corregedorias Setoriais (Unidades Setoriais),
esclarea-se que no h impedimento sua livre utilizao pelos rgos ou Entidades
(Unidades Seccionais) ou mesmo a que essa norma seja replicada nos seus respectivos
ordenamentos internos, a menos que j possuam ferramentas distintas para tais fins nesses
mesmos ordenamentos; sendo esse o caso, devero ser utilizados os instrumentos
estabelecidos nas normas especficas da Unidade Seccional, como prev o pargrafo nico
do art. 5 da Portaria CGU n 335. (...)
Quanto s demais formalidades a serem aplicadas quando da instaurao e da conduo
da Investigao Preliminar, no existe qualquer determinao na Portaria CGU n
335/2006, razo pela qual a forma de instaurao do instituto sob exame, bem como da
conduo dos trabalhos, ficam a cargo da autoridade que a instaurar e de quem for
designado para a sua execuo, respectivamente, contanto que se mantenham preservadas
suas caractersticas essenciais, quais sejam: a) sigilo; b) vis meramente investigativo,
portanto, sem possibilidade de dar ensejo a punies; e c) prescindibilidade dos princpios
do contraditrio e da ampla defesa.
Logo, a autoridade competente, mediante qualquer ato designativo, publicado ou no, pode
instaurar a Investigao Preliminar para apurar notcia de irregularidade que tenha
chegado ao seu conhecimento. J quanto eventual composio de comisso para a
realizao das investigaes, note-se o seguinte: apesar de no haver, na citada portaria,
regramento expresso relativo aos servidores que podem realizar esse trabalho, entende-se
que, uma vez estabelecido que a Sindicncia Investigativa pode ser conduzida por um ou
mais servidores, estveis ou no (art. 12, 1), tal entendimento tambm pode ser aplicado
Investigao Preliminar, por analogia., Controladoria-Geral da Unio, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 69 a 71, 2013, disponvel em http://

95
www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Esta conceituao tambm encontra reflexo no art. 3, I e no art. 5 da Portaria MF n

492, de 23/09/13, que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio
da Fazenda.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 3 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidos
os seguintes procedimentos correcionais no mbito do Ministrio da Fazenda:
I - investigao preliminar: procedimento sigiloso, conduzido pela Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda e pela Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da instaurao de
sindicncia ou processo administrativo disciplinar;
Art. 5 A investigao preliminar ser iniciada mediante determinao do Ministro de
Estado da Fazenda, do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda, do Corregedor da
Secretaria da Receita Federal do Brasil ou das demais autoridades instauradoras de
processos administrativos disciplinares, conforme previsto nos respectivos regimentos
internos.
1 A investigao preliminar ser realizada de ofcio ou com base em recebimento de
denncia, representao ou notcias de irregularidades.
2 Ao final da investigao preliminar, no sendo caso de arquivamento, a autoridade
competente dever instaurar ou determinar a abertura de sindicncia investigativa, de
sindicncia patrimonial, de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar.

Avanando ainda mais na apresentao do amparo normativo para a realizao de

juzo de admissibilidade (ou da investigao preliminar, nos termos empregados pela Portaria
CGU n 335, de 30/05/06), encontra-se no ordenamento interno da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, primeiramente na norma infralegal de maior relevncia para a matria
correcional, qual seja, na Portaria RFB n 136, de 02/06/13, em seu art. 6, 4, idntico
mandamento ao j mencionado pargrafo nico do art. 144 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
tambm permitindo presumir a realizao de uma sede investigativa prvia deciso de
instaurar o rito disciplinar ou de arquivar o feito, j que determina o arquivamento de plano
em caso de ausncia de materialidade e de autoria tanto de ndole administrativa quanto penal.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 6
4 Quando o fato narrado no configurar evidente infrao disciplinar ou ilcito penal, a
representao ser arquivada por falta de objeto.

Por fim, encerrando a busca da previso legal para a realizao de juzo de

admissibilidade, depara-se com a norma mais especfica do ordenamento interno, a saber, a
Portaria Coger n 219, de 06/09/06, que, mais do que prever esta fase, determina mesmo sua
existncia como pr-requisito de toda deciso a cargo da autoridade instauradora, antes de
decidir pela instaurao do rito disciplinar ou de decidir pelo liminar arquivamento da
representao ou denncia.
Portaria Coger n 219, de 06/09/06 - Art. 1 Todas as denncias, representaes ou
notcias de irregularidades envolvendo servidores da Secretaria da Receita Federal sero
submetidas ao juzo de admissibilidade antes do arquivamento ou da instaurao de
Sindicncia disciplinar ou Processo Administrativo Disciplinar.

Neste disciplinamento interno operado pela Portaria Coger n 219, de 06/09/06, a

princpio, depreende-se que esta norma adotou em sua construo a conceituao estrita para
juzo de admissibilidade, uma vez que seu art. 2 referiu-se como tal apenas ao parecer de
carter propositivo (que os trs incisos do dispositivo listam que deve conter descrio ftica,
anlise conclusiva e proposta para a autoridade instauradora); todavia, a leitura do
consecutivo art. 3 da mesma norma j parece permitir a interpretao mais extensiva da
expresso, como se abarcasse toda a fase investigativa que culmina na pea propositiva, ao ter

96

previsto a possibilidade de o juzo de admissibilidade poder dispor de instrumentos

preliminares que visam a coletar informaes internas ou externas. Na dubiedade com que a
norma interna aplica a expresso conceitual, apenas se pode inferir que que foi contemplada a
interpretao extremamente mais restrita, que restringiria a expresso juzo de
admissibilidade deciso cognitiva da autoridade instauradora.
Ento, pela prpria Portaria regulamentadora, embora se reconhea que parece mais
cristalina a aplicao restritiva da expresso juzo de admissibilidade, se justifica o j
afirmado acima, no sentido de que a expresso pode comportar tambm um sentido
abrangente. A rigor, na mencionada Portaria, vinculadas so as existncias do procedimento
de anlise e da deciso da autoridade instauradora (que, em casos especialmente simples ou j
de pronto fartamente instrudos, at podem se confundir em nica e sinttica pea motivada a
cargo da autoridade, desde que esta no precise proceder a investigaes, conforme se
abordar em 2.5.2), podendo estas estarem ou no amparadas por instrumentos preliminares
de investigao (vez que nem sempre estes se faro indispensveis para a emanao
daquelas). No obstante, como j mencionado anteriormente, aqui em geral se referir a juzo
de admissibilidade como toda a fase, toda a sede que antecede a manifestao analtica e a
deciso administrativa de instaurar o rito disciplinar ou de arquivar liminarmente o feito,
podendo esta fase encampar ou no em seu iter a realizao de investigaes (ou
instrumentos) preliminares de instruo.
Assim, harmonizando-se as literalidades adotadas pela Portaria CGU n 335, de
30/05/06, e pela Portaria Coger n 219, de 06/09/06, aqui se tomaro como sinnimas as
expresses juzo de admissibilidade, sede de admissibilidade, fase de admissibilidade,
investigaes preliminares, instrumentos preliminares, sendo certo que, sem perder de
vista o rigor da terminologia, as investigaes (ou instrumentos) preliminares, quando for o
caso de se fazerem necessrios (nem sempre o so), so peas de instruo da emanao de
convico que faz por meio da pea denominada em sentido estrito de juzo de
admissibilidade.
Relevante se faz ratificar, na leitura conjunta da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, e
da Portaria Coger n 219, de 06/09/06, que a sede de admissibilidade meramente
investigativa e protegida por clusula de sigilo, a favor da administrao, visando a preservar
a elucidao dos fatos e a proteger o interesse pblico. Em outras palavras, da mesma forma
como j havia se extrado dos dispositivos mais generalistas da norma reguladora da
Controladoria-Geral da Unio definidores das investigaes preliminares, depreende-se
tambm da norma interna especfica da Secretaria da Receita Federal do Brasil - a saber, o art.
3 da Portaria Coger n 219, de 06/09/06 - que os instrumentos preliminares so conduzidos de
forma sigilosa, unilateralmente pela administrao, em procedimento discricionrio a critrio
do agente condutor (ou seja, que no conta com instrumentalizao definida em lei ou norma,
no havendo definio legal ou normativa da sequncia e da forma dos atos cabveis de serem
realizados) e investigativo inquisitorial e sem fim punitivo em si mesmo (ou seja, sem a figura
de acusado a quem se obrigue fornecer a prerrogativa de exercer contraditrio).
Portaria RFB n 219, de 06/09/06 - Art. 3 Quando no forem apresentados elementos
suficientes para se concluir pela existncia ou no de indcios de infrao disciplinar que
justifiquem a instaurao de Sindicncia ou Processo Administrativo Disciplinar, o juzo
de admissibilidade poder dispor de instrumentos preliminares, que visam coletar
informaes internas e externas para subsidiar a deciso da autoridade instauradora.
1 Os instrumentos preliminares sero utilizados em carter sigiloso e inquisitorial,
destinados confirmao da existncia de indcios de infraes e, quando possvel, da
provvel autoria, bem assim para identificar medidas para prevenir a ocorrncia de
infraes funcionais, no tendo carter punitivo.
2 Nos casos em que haja dvida ou divergncia procedimental, poder ser solicitada
manifestao da rea tcnica competente.

97

Com isto, no havendo acusao contra a quem se formular, as peas de instruo que
porventura se justifiquem em juzo de admissibilidade devem ser processadas internamente,
sob provocao ou de ofcio, de forma discricionria (sem rito legal, margem do princpio
do devido processo legal), investigativa e inquisitorial (sem oferta de contraditrio a quem
quer que seja), sob carter sigiloso (em geral sem publicidade e sem formalidade de ato de
designao de servidor ou de equipe incumbidos de realizar as investigaes) e no punitivo.
Apresentada a definio e a natureza do rito do juzo de admissibilidade, aborda-se a
seguir a competncia para realiz-lo.

2.5.2 - A Competncia para Deciso em Sede de Juzo de Admissibilidade

Conforme j aduzido em 2.1.1 e em 2.3.1, a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 143,
exige a imediata apurao das supostas irregularidades que chegam ao conhecimento da
administrao e, a princpio (sem prejuzo de se contar atipicamente com sistema
especializado), a prev inserida em via hierrquica do representado ou denunciado. Todavia, a
citada Lei no outorga a competncia disciplinar de forma ampla e generalizada para qualquer
autoridade situada nesta linha e muito menos especifica, em cada rgo pblico federal, a que
autoridade da hierarquia deve ser remetida a representao ou denncia, a quem incumbe o
juzo de admissibilidade e, conseqentemente, a quem compete o ato de instaurar a sede
disciplinar ou de arquivar o feito.
Como a Lei n 8.112, de 11/12/90, nem sequer menciona em seu texto a expresso
juzo de admissibilidade, em geral, na administrao pblica federal, a lei orgnica, o
estatuto ou o regimento interno especfico de cada rgo que trata de competncia para
matria disciplinar, mas freqentemente o faz apenas identificando a autoridade competente
para instaurar a sede disciplinar, nada esclarecendo sobre a competncia que ora interessa,
para exarar aquele ato cognitivo. Uma vez que comum a competncia instauradora atrair a
competncia para exarar o juzo de admissibilidade, visto este ser o ato de cognio da prpria
autoridade a favor da instaurao da sede disciplinar ou do liminar arquivamento do feito, e,
em conseqncia, tambm indicar a quem devem ser dirigidas as representaes e denncias,
em geral, aquela autoridade que a lei orgnica, o estatuto ou o regimento interno em cada
rgo estabelece como competente para instaurar a sede disciplinar ou para arquivar o feito
a mesma a quem devem ser encaminhadas as notcias de supostas irregularidades que do
entrada no rgo e tambm a mesma a quem incumbe, previamente a algum daqueles dois
atos finais, emitir a deciso cognitiva do seu juzo de admissibilidade.
Em virtude ento das lacunas normativas acerca da competncia para exarar juzo de
admissibilidade e das mais ricas e detalhadas previses legais para competncia instauradora,
o presente tpico se limitar a apresentar a regra geral de competncia para emisso de juzo
de admissibilidade no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Em complemento,
reporta-se indispensvel a leitura de 4.2.1, onde, ao se discorrer sobre a competncia
instauradora, se apresentaro as situaes especficas que tambm repercutem nas
competncias em sede de admissibilidade.
Ainda introdutoriamente, informe-se que, na Secretaria da Receita Federal do Brasil, o
Regimento Interno, refletindo os Decretos n 2.331, de 01/10/97, e n 7.482, de 16/05/11, e
consagrando os princpios da eficincia e da impessoalidade, impe a existncia de um
sistema prprio, especializado na matria disciplinar, por meio do qual, visando excelncia
no tratamento do tema, estabelece que a apreciao das notcias de supostas irregularidades
bem como a tramitao das apuraes em si se concretizem em unidade correcional apartada

98

da unidade de lotao (ou de exerccio) do representado ou denunciado e do local de

ocorrncia dos fatos.
Todavia, as duas normas de lavra ministerial de aplicao no rgo no esclarecem de
forma inequvoca a questo da competncia disciplinar. De um lado, a Portaria MF n 492, de
23/09/13, que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da
Fazenda, sequer aborda este tema da competncia na Secretaria da Receita Federal do Brasil
e, por sua vez, o Regimento Interno no deixa claro, de forma expressa, se a competncia para
recepcionar e analisar representaes e denncias concorrente entre o Corregedor e os
Chefes de Escor ou se a eles cabem parcelas especficas desta competncia, restando tal
definio para a normatizao interna.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 18. Corregedoria Coger compete: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
VII - examinar denncias, representaes e demais expedientes que tratem de
irregularidades funcionais e promover sua apurao, atendidos os requisitos legais;
Art. 26. Aos Escritrios de Corregedoria - Escor compete, no mbito de sua jurisdio, as
atividades previstas para a Coger.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
II - instaurar ou avocar a instaurao de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
I - instaurar e determinar a realizao de auditoria, investigao disciplinar, sindicncia e
processo administrativo disciplinar relativos aos atos e fatos praticados por servidores
lotados ou em exerccio nas Unidades Descentralizadas e nas Unidades Centrais
localizadas na respectiva regio fiscal;

Assim, a Portaria RFB n 136, de 06/02/13, em seus arts. 1 e 6, j mencionados em

2.3.1, e ratificados pelo art. 1 da Portaria Coger n 11, de 19/02/13, que define que compete a
priori ao Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao do representado ou denunciado
(ou da unidade em que este tem exerccio, caso seja diferente da unidade de lotao), ao
tempo em que se emite tal juzo, recepcionar e, consequentemente, examinar representao ou
denncia.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 1
1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de processo administrativo disciplinar, bem
assim a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, cabem, reservadas
iguais competncias para o Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - ao Corregedor-Geral, quando tiver cincia de irregularidade no mbito da RFB;
II - ao Chefe de Escritrio de Corregedoria quando tiver cincia de irregularidade
praticada por servidor lotado ou em exerccio em unidade descentralizada ou em unidade
central localizada na respectiva Regio Fiscal.
3 O Corregedor-Geral poder, a qualquer tempo, avocar a instaurao ou tramitao
de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, exceto nas hipteses do
7 deste artigo, sem que isso implique revogao parcial ou total da competncia dos
Chefes de Escritrio de Corregedoria.
4 As sindicncias disciplinares e os processos administrativos disciplinares sero
instaurados, preferencialmente, pelos Chefes de Escritrio de Corregedoria, exceto se o
objeto da apurao envolver servidores lotados ou em exerccio em mais de uma Regio
Fiscal e a situao no recomendar o desmembramento das apuraes, hiptese em que a
instaurao ser feita pelo Corregedor-Geral ou pelo Escritrio de Corregedoria por ele
determinado.
Art. 6 O servidor que tiver cincia de irregularidade no servio pblico dever,
imediatamente, representar, por escrito, ao titular da unidade, ou, no caso de
representao contra o titular da unidade, remet-la diretamente ao Chefe do Escritrio de
Corregedoria, no mbito da respectiva Regio Fiscal, sob pena de responsabilidade
administrativa, civil e penal.
1 O titular da unidade deve encaminhar a representao recebida ou, sendo quem
primeiramente teve conhecimento da irregularidade, representar diretamente ao Escritrio

99
de Corregedoria, no mbito da respectiva Regio Fiscal.
Portaria Coger n 11, de 19/02/13
Art. 1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de processo administrativo disciplinar
compete ao Chefe do Escritrio de Corregedoria que jurisdicione a unidade de lotao ou
exerccio do servidor no momento da instaurao.

Ressalve-se que, por leitura a contrario sensu do art. 288 do Regimento Interno, o
Chefe do Nucor de Manaus no possui competncia para examinar representao ou denncia
e muito menos para decidir a sede de admissibilidade, nem mesmo para servidores lotados (ou
em exerccio) naquela jurisdio municipal, estando tais poderes a cargo do Chefe do
Escor02.
Tambm se insere na regra geral de a competncia para emitir juzo de admissibilidade
recair no Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do
servidor representado ou denunciado a competncia em casos envolvendo titulares de
unidades locais, tais como Agentes, Inspetores-Chefe, Delegados, seus Adjuntos e seus
substitutos eventuais. De acordo com o art. 287, 1 e 2 do Regimento Interno e com o art.
1, 6 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, apenas falece competncia para o Chefe de
Escor se o representado ou denunciado tenha ocupado poca do fato ou ocupe poca da
deciso, dentre outros cargos de maior hierarquia, o cargo de titular de unidade regional, qual
seja de Superintendente ou de Superintendente-Adjunto, ou que tenha cometido o fato no
exerccio intereino destas funes, na condio de substituto eventual.
Conforme j introduzido, em 4.2.1, a cuja leitura se remete, se discorrer sobre as
demais excees regra geral da competncia disciplinar recair sobre o Chefe de Escor e
migrar para o Corregedor em funo do cargo ocupado pelo representado ou denunciado e
tambm se abordar em detalhes a questo da competncia a priori a cargo do Chefe de Escor
em face de eventuais representaes ou denncias contra servidores lotados no Escor ou na
Coger e contra servidores estranhos ao sistema correcional e que excepcionalmente sejam
convocados pelo Chefe de Escor ou, de forma ainda mais residual, pelo Corregedor para
comporem comisso.
Ressalte-se que, ao longo deste texto, ao se mencionar a competncia para proceder ao
juzo de admissibilidade (que, em princpio, tambm demarca a quem deve ser encaminhada a
representao ou denncia e que se associa competncia para instaurar o processo
administrativo disciplinar, se for o caso, ou para arquivar o feito), se tomar como regra geral,
por ser a configurao mais frequente, que coincidam as unidades de lotao e de exerccio do
servidor e de ocorrncia do fato. Em outras palavras, a presuno de que o servidor tenha
lotao e exerccio na mesma unidade e que, nesta sua prpria unidade de lotao e exerccio,
tenha cometido a suposta irregularidade. Assim, em princpio, os arts. 1 e 6 da Portaria RFB
n 136, de 06/02/13, determinam que a representao seja encaminhada, a partir do chefe
imediato do representante, na sua via hierrquica, at o titular da sua unidade de lotao (ou
de exerccio, se diferente) e, da, ao Chefe do Escor da respectiva Regio Fiscal, presumindo
tambm ser esta a Regio Fiscal de lotao e de exerccio do representado ao tempo da
tomada de deciso de instaurar o rito disciplinar ou de arquivar o feito.
No obstante, se faz relevante destacar que, diferentemente desta configurao comum
e esperada, podem ocorrer situaes atpicas, como, por exemplo, o representado ter lotao e
exerccio em unidades situadas em diferentes Regies Fiscais ou ainda de o agente, ao tempo
da emanao do juzo de admissibilidade, estar lotado (ou em exerccio, se diferentes os
locais) em Regio Fiscal distinta daquela em que cometeu o fato - inclusive em decorrncia de
investidura em outro cargo, na prpria Secretaria da Receita Federal do Brasil ou em outro
rgo pblico federal - ou j nem mais ser servidor. Em situaes peculiares deste tipo, vista

100

das interpretaes teleolgica e sistemtica que se extraem da Portaria RFB n 136, de

06/02/13, e da Portaria Coger n 11, de 19/02/13, inequvoco que, no mbito da Secretaria
da Receita Federal do Brasil, quer-se privilegiar que o processo administrativo disciplinar,
caso venha a ser instaurado, transcorra o mais prximo possvel do local onde fisicamente o
representado desempenha as atribuies de seu cargo, como forma de facilitar seu pleno
exerccio de defesa, com acesso aos autos, comisso processante e aos trabalhos apuratrios
em si. Assim, em tais casos, a representao deve ser remetida, pelo titular da unidade de
lotao do representante (ou de exerccio, se diferente), ao Escor que jurisdiciona a unidade de
lotao do representado (ou de exerccio, se diferente) ao tempo da formulao daquela
provocao ou, no caso de ex-servidor, ao Escor que jurisdiciona a ltima unidade em que foi
lotado (ou em que teve exerccio). A jurisprudncia acata que esta valorao, operada pelo
sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, em favor da proximidade com
a defesa, acarrete a desvinculao com o local de ocorrncia dos fatos.
TRF da 5 Regio, Agravo de Instrumento n 64.934: Voto: 4. Significa, portanto, que,
num rgo de abrangncia nacional, como o a Superintendncia da Polcia Federal, a
Comisso Disciplinar Permanente (ou a temporariamente formada para determinada
apurao de irregularidade) de um Estado da Federao pode desempenhar suas funes
na averiguao de irregularidades ocorridas em outro Estado da Federao. 5. Nos termos
do artigo 149 da Lei 8.112/90, ademais, o processo disciplinar ser conduzido por
comisso composta de trs servidores estveis designados pela autoridade competente,
observado o disposto no 3 do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu presidente, que
dever ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de
escolaridade igual ou superior ao do indiciado. 6. Como se v, os requisitos para a
regularidade da formao da comisso processante so apenas a (i) estabilidade dos seus
membros, (ii) o seu grau de escolaridade e (iii) a sua designao pela autoridade
competente, podendo os fatos a serem investigados ter ocorrido no prprio Estado em que
trabalham ou em outro Estado em que o rgo ou entidade tenha representao. 7. Demais
disso, de acrescentar-se que uma Comisso formada por servidores de outro Estado
provavelmente ser at mesmo mais imparcial nas apuraes do que se formada por
servidores do mesmo local de trabalho do investigado, servindo ainda mais aos ditames do
art. 150 da Lei n 8.112/90, segundo o qual A Comisso exercer suas atividades com
independncia e imparcialidade, assegurado o sigilo necessrio elucidao do fato ou
exigido pelo interesse da administrao.

Apresentada esta regra geral, mencione-se que os desdobramentos e as peculiaridades

que podem acontecer no mbito do sistema correcional, uma vez recebida a representao, no
processamento da sede de admissibilidade, em decorrncia de a ilicitude ter sido cometida em
unidade e/ou em jurisdio distinta(s) daquela de lotao (ou de exerccio) ou de a situao
funcional do servidor j ter se alterado, sero melhor abordados em 3.2.2.1 e em 3.2.2.2, a
cuja leitura se remete.
de se lembrar que, alm da representao, cuja formulao se consubstancia em
dever funcional e que, como tal, tem o rito acima estabelecido em norma, a notcia de suposta
irregularidade tambm pode chegar ao conhecimento da administrao por meio de denncia
de origem externa, sobretudo da lavra de particular que no se submete ao regramento interno
e de quem no se presume conhecimento da procedimentalizao administrativa. Assim, no
que for cabvel, tudo o que acima foi exposto acerca do rito para fazer a representao chegar
ao competente Chefe de Escor poca da emisso do juzo de admissibilidade, com os
devidos ajustes, tambm se aplica, similarmente, ao procedimento a ser dado s denncias que
porventura sejam entregues nas unidades fiscais ou na Coger ou ainda em Escor que no
possua a jurisdio sobre o denunciado.
O mandamento dos arts. 1 e 6 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, e do art. 1 da
Portaria Coger n 11, de 19/02/13, reflete o bvio entendimento de que o juzo de
admissibilidade de ser decidido pela autoridade a quem compete instaurar o processo
administrativo disciplinar, se for o caso (e que, portanto, a quem deve ser encaminhada a

101

representao ou denncia). Falecendo qualquer competncia aos titulares de unidades da

Secretaria da Receita Federal do Brasil para instaurao de rito disciplinar, tampouco lhes
incumbe qualquer anlise de representaes ou denncias que cheguem a seu conhecimento,
cabendo a estas autoridades to-somente encaminhar a pea ao Escor correspondente.
A sntese de todo o exposto no presente tpico de que, alm de concentrar o poder
disciplinar na Coger e nos Escor, tem-se que as mencionadas normas internas operaram,
dentro deste sistema, a descentralizao das atividades correcionais, esclarecendo a lacuna do
regramento regimental, pois definiram que a regra geral da competncia para exarar o juzo de
admissibilidade e, por conseguinte, para decidir pela instaurao do processo administrativo
disciplinar ou pelo arquivamento do feito recai sobre o Chefe do Escor que, ao tempo da
emisso do mencionado juzo, possui a jurisdio sobre o local onde o representado ou o
denunciado desempenha suas atribuies.
Assim, tal emanao por parte do Corregedor e sua competncia instauradora devem
ser tidas como hiptese excepcional, conforme melhor se abordar em 4.2.1 (e, nesta hiptese
excepcional de o Corregedor figurar como autoridade instauradora que justificar a
incomum competncia executora a cargo da Diaco, j mencionada em 2.2.2.2.2) e ainda mais
residualssimas so as hipteses de o Secretrio da Receita Federal do Brasil, do CorregedorGeral do Ministrio da Fazenda e do Ministro de Estado da Fazenda emitirem juzo de
admissibilidade e conseqentemente atuarem como autoridades instauradoras.
Apenas antecipe-se que, em casos que envolvam servidores, autoridades ou rgos
que, por algum dos motivos a serem detalhadamente elencados em 4.2.1, acarretem distintas
instncias instauradoras e, por conseguinte, distintas competncias para emisso de juzo de
admissibilidade, a competncia para esta sede ser integralmente transferida para a autoridade
de maior hierarquia. Ou seja, especificamente na Secretaria da Receita Federal do Brasil e no
Ministrio da Fazenda, se o caso envolve servidores, autoridades ou rgos tais que para
algum deles a competncia para emitir o juzo de admissibilidade recaia sobre o Corregedor
ou sobre o Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda, toda a anlise, abarcando os demais
envolvidos na conduta associada, competir a estas respectivas autoridades (bem como no
caso de excepcionalmente o Secretrio da Receita Federal do Brasil ou ainda mais
especificamente o Ministro de Estado da Fazenda instaurar ou avocar a instaurao).
Reitere-se mais uma vez que, como a competncia instauradora traz associada a si
mesma a competncia para emisso de juzo de admissibilidade, deve-se, em 4.2.1, no s
aprofundar a compreenso conceitual deste tema mas tambm e sobretudo complementar a
lista de situaes especficas que refogem da competncia apriorstica do Chefe do Escor e
que migram excepcionalmente para a competncia do Corregedor e, de forma ainda mais
residual, para o Secretrio da Receita Federal do Brasil, para o Corregedor-Geral do
Ministrio da Fazenda e para o Ministro de Estado da Fazenda, destacadamente com ateno
sntese tabelada de todos os desdobramentos de tais competncias.
Tem-se que, vista da mxima da independncia das instncias (que se abordar em
4.14.3) e, sobretudo, da constitucional separao dos Poderes, eixo fundamental do Estado
Democrtico de Direito, preservando a competncia da autoridade administrativa, de se
destacar que nem mesmo o Poder Judicirio ou Ministrio Pblico Federal, em que pese a
todas as prerrogativas e competncias constitucionais e legais, possuem poder de determinar
administrao a instaurao de processo administrativo disciplinar. A deciso de instaurao
decorre unicamente da convico da autoridade administrativa, mediante juzo de
admissibilidade. Neste rumo, respectivamente, apontam manifestao da prpria
jurisprudncia e o texto da Lei Complementar n 75, de 20/05/93 (Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio).

102

Lei Complementar n 75, de 20/05/93 - Art. 7 Incumbe ao Ministrio Pblico da Unio,

sempre que necessrio ao exerccio de suas funes institucionais:
III - requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos administrativos,
ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanh-los e produzir provas.
TRF da 5 Regio, Mandado de Segurana n 2003.81.00.14169-8, Agravo de Instrumento:
(...) ao magistrado no dado, em hiptese alguma, invadir as atribuies de outro Poder
a ponto de determinar aos seus integrantes providncias de ordem disciplinar, de seu
exclusivo mbito interno; isso afronta, sem dvida, o princpio da separao dos Poderes,
eixo fundamental do Estado Democrtico de Direito.

Demarcado que a competncia para decidir em sede de admissibilidade, na Secretaria

da Receita Federal do Brasil como regra, recai sobre o Chefe do Escor que jurisdiciona a
unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor envolvido poca de tal deciso
e ressalvadas hipteses atpicas de competncia, necessrio relembrar, conforme j abordado
em 2.5.1 e voltar a se abordar com profundidade em 2.5.3, que, a rigor e at na configurao
mais comum, pode o juzo de admissibilidade se desdobrar em trabalhos investigativos que
antecedem o ato decisrio em si.
Da, importa esclarecer se mesmo nos casos em que no se vislumbre nenhuma
necessidade de promoo de investigaes prvias, pode a prpria autoridade instauradora
redigir diretamente a pea analtica em que se basear, ato contnuo, a sua prpria deciso ou
se deve a sede de admissibilidade ser instruda por pea opinativa obrigatoriamente redigida
por servidor subordinado quela autoridade (a dvida se justifica em razo de o inciso III do
art. 2 da Portaria Coger n 219, de 06/09/06, parecer tratar como obrigatria esta pea
propositiva). Na esteira, tambm convm esclarecer se, caso haja necessidade de se proceder a
investigaes prvias, h obrigatoriedade de serem conduzidas por outro servidor a fim de
amparar a deciso em sede de admissibilidade ou se pode a prpria autoridade instauradora,
diretamente, faz-las e emitir a deciso, dispensando trabalho instrutrio a cargo de outro
agente subordinado. Tambm se aproveita para enfrentar a questo se incorre em
impedimento ou suspeio o servidor que proceder s investigaes (ou que delas participar
em equipe ou comisso) e que, consecutivamente, vier a elaborar o parecer propositivo em
sede de admissibilidade, em excepcional afastamento da rotina proposta em 2.5.3, de
segmentao das tarefas investigativas e analticas. Tambm vale esclarecer se incorre em
impedimento ou suspeio um mesmo servidor (ou uma mesma equipe ou comisso) atuar em
diferentes procedimentos investigativos em sede de admissibilidade em face de um mesmo
servidor investigado.
Portaria Coger n 219, de 06/09/06 - Art. 2 O juzo de admissibilidade, com proposta de
arquivamento ou de instaurao de Sindicncia disciplinar ou Processo Administrativo
Disciplinar, dever conter, pelo menos:
I - breve descrio do fato noticiado;
II - anlise conclusiva da existncia ou no de indcios da configurao da infrao
disciplinar;
III - proposta autoridade instauradora pelo arquivamento ou instaurao de
procedimento disciplinar.

Quanto ao primeiro ponto, no h necessidade de se ter pea opinativa da lavra de

outro servidor diferente da autoridade instauradora se a sede de admissibilidade se soluciona
apenas com um trabalho de anlise jurdica. No razovel que a autoridade legalmente
competente para arquivar o feito ou para instaurar o rito disciplinar esteja vinculada a uma
pea propositiva, prevista em norma de menor status e da lavra de um subordinado, para
amparar a deciso que desde sempre a Lei n 8.112, de 11/12/90, j lhe confere, pois, neste
rumo, se obrigaria a interpretar a Portaria Coger n 219, de 06/09/06, como se ilegal fosse. Ao
contrrio, esta norma interna to-somente confere autoridade instauradora a faculdade de ela

103

prpria elaborar a anlise jurdica ou de distribuir a tarefa a um subordinado, hiptese em que,

a sim, a pea propositiva deve seguir os regramentos da norma interna.
Ademais, se a prpria leitura conjunta dos arts. 143 e 144, pargrafo nico, da Lei n
8.112, de 11/12/90, indica que mesma autoridade a quem incumbe a imediata instaurao do
processo administrativo disciplinar ou da sindicncia disciplinar diante de notcia de
irregularidade tambm compete a realizao de uma anlise prvia acerca da existncia ou no
de indcios de materialidade e de autoria, por bvio no h que inferir impedimento e muito
menos suspeio para que tal anlise seja realizada pelo mesmo agente regimentalmente
competente para proceder instaurao da sede disciplinar ou ao arquivamento do feito. Em
reforo, mencione-se que, mesmo no processo penal, em que se tutela o bem jurdico mais
precioso, que a liberdade, o magistrado a quem compete decidir pela instaurao ou no da
ao penal quem tambm recebe a denncia e a aprecia.
Todavia, atingindo-se o segundo ponto, necessrio ressalvar, para prevenir incurso
em hiptese de impedimento, que no cabe autoridade proceder a investigaes que
agreguem ou aprofundem as informaes que constavam dos autos desde a pea que
originalmente noticiou o suposto cometimento de ilicitude. Caso seja necessrio buscar
qualquer informao alm do contedo original dos autos que consubstancie qualquer grau de
investigaes prvias, este trabalho deve ser realizado por outro servidor, a fim de amparar a
deciso em sede de admissibilidade
Portanto, a autoridade instauradora pode proceder ao juzo de admissibilidade desde
que, para tal, se limite a analisar ou a simplesmente checar ou conferir as informaes
constantes da representao ou da denncia.
Abordando-se o terceiro ponto acima cogitado, no h impedimento ou suspeio em
um mesmo servidor (ou uma mesma equipe ou comisso) realizar investigaes prvias e, na
sequncia, elaborar o parecer propositivo em sede de admissibilidade de um mesmo
procedimento, dirigido autoridade instauradora, a fim de se arquivar o feito ou de se
instaurar o rito disciplinar, visto que contemplam uma atividade to-somente descritiva e uma
atividade de simples proposio analtica em cima daquilo que o prprio agente descreveu,
ambas sem o condo decisrio em desfavor do investigado - ressalvando-se, por bvio, que
servidor que agregar as atividades investigativas e de anlise jurdica no deve coincidir com
a prpria autoridade instauradora. Embora, conforme se aduzir em 2.5.3.1, se recomende a
segmentao das tarefas de natureza investigativa e das tarefas de natureza jurdico-analticas
- apenas por um foco gerencial de melhor aproveitamento de pessoal e de especializao -, a
eventual necessidade de condensar em um mesmo servidor (ou uma mesma equipe ou
comisso) as duas tarefas antecedentes deciso da autoridade instauradora no configura
hiptese de impedimento ou suspeio.
Por fim, quanto ltima questo levantada, da mesma forma como na investigao
criminal uma mesma autoridade policial pode conduzir mais de um inqurito em relao ao
mesmo investigado, tem-se que, em sede pr-processual administrativa, ao amparo do
princpio do formalismo moderado, no h impedimento ou suspeio em um mesmo servidor
(ou uma mesma equipe ou comisso) conduzir diferentes procedimentos investigativos em
face de um mesmo investigado. Isto porque tais procedimentos investigativos so marcados
pela simples busca inquisitorial de elementos fticos (uma vez que a garantia de contraditrio
somente vem tona no rito disciplinar) e pela ausncia do carter punitivo, no sendo
produzida nenhuma deciso que possa ser crtica em desfavor do investigado.
No que diz respeito tanto realizao dos trabalhos investigativos em sede de
admissibilidade quanto simples determinao superior para que assim se proceda, de se

104

dizer que se aplicam ao servidor executante e autoridade instauradora os mesmos critrios

de anlise das excees de impedimento e de suspeio aplicveis aos agentes intervenientes
na instruo e autoridade julgadora, que sero elencados em 4.4.2 e 4.10.3.3 (a cujas leituras
se remete), vez que a configurao de vinculaes pessoais podem viciar a participao de
qualquer servidor ou autoridade. Caso o incidente de impedimento ou de suspeio seja
espontaneamente alegado pelo prprio servidor (seja o realizador das investigaes em si, seja
o posterior minutador do texto propositivo de admissibilidade, caso ambas as tarefas no
recaiam sobre o mesmo servidor) ou pela autoridade instauradora, na regra geral de o
investigado sequer ter cincia do juzo de admissibilidade em curso, soluciona-se o conflito
com a simples manifestao circunstanciada daquele excepto e com o repasse da anlise para
outro servidor ou com a participao do eventual substituto da autoridade instauradora. Caso o
incidente decorra de alegao do servidor investigado, na excepcional hiptese de este ter
cincia do juzo de admissibilidade, deve ser protocolizado em autos apartados do processo
principal, com a manifestao circunstanciada do excepto, e ser levado deciso da
autoridade instauradora ou da autoridade correcional hierarquicamente superior, dependendo
se o excepto um servidor ou a autoridade instauradora, sem efeito suspensivo do transcurso
do rito principal enquanto a exceo analisada

2.5.2.1 - O Tratamento Matria tica em Sede de Admissibilidade

Em reforo ao que j foi aduzido em 2.2.2.2.1 e em 2.3.1, cabe aqui abrir um parntese
especfico sobre a admissibilidade de notcia acerca de suposto desvio tico. Neste tema
opera-se uma especificidade, em razo da Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11. Embora o
sistema correcional no seja competente para processamento do rito especfico para apurao
de transgresso a princpio ou norma tica (competncia que recai sobre a CEPS-RFB, como
foro independente da Coger e dos Escor), positivou-se, no ordenamento interno, que as
representaes ou as denncias acerca de supostos desvios ticos cometidos por agentes
pblicos (estatutrios ou no) no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil so
recepcionadas, a exemplo de notcias de supostas infraes disciplinares, pelo Escor da
jurisdio do representado ou denunciado, tanto como forma de suprir padronizao interna
quanto tambm para dispensar e inibir qualquer anlise prvia de mrito por autoridades
incompetentes, conforme os arts. 1, 20 e 21 da Portaria RFB n 3.693, de 28/11/11.
Assim, por regra (atendendo s mesmas excees, descritas neste tpico e em 4.2.1,
que conferem foro qualificado na emisso de juzo de admissibilidade em matria disciplinar),
compete ao Chefe do Escor da jurisdio do representado ou denunciado proceder anlise
prvia acerca do contedo material do fato noticiado. Caso a notcia no contenha indcios
sequer de desvio tico e muito menos de infrao disciplinar e de ilcito penal, o feito deve ser
arquivado; caso a notcia contenha indcios to-somente de suposto desvio tico, o feito deve
ser encaminhado CEPS-RFB, via Coger, para seu prprio juzo de admissibilidade e
processamento de sua respectiva alada; caso a notcia contenha indcios de infrao
disciplinar, com ou sem indcios tambm de desvio tico ou de crime contra a administrao,
o feito deve ser processado nos termos do regramento da Lei n 8.112, de 11/12/90, e da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, conforme se aduzir em 4.2.1; e caso a notcia contenha
apenas indcios de crime comum e sem nenhuma relao sequer indireta com o exerccio do
cargo, cpia do feito deve ser encaminhada para o Ministrio Pblico Federal.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 1 O disposto no art. 6 da Portaria RFB n
3.131, de 15 de julho de 2011, aplica-se tambm a denncias e representaes em matria
tica no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1 Quando o fato narrado no configurar evidente infrao disciplinar, ilcito penal ou
desvio tico, a representao ou denncia ser arquivada por falta de objeto.
2 Na hiptese de ausncia de infrao disciplinar ou ilcito penal, aferida em fase

105
anterior instaurao de procedimento disciplinar, e caso o fato configure possvel desvio
tico, os autos sero encaminhados Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria
da Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB) para prosseguimento nos termos da Resoluo
n 10, de 29 de setembro de 2008, da Comisso de tica Pblica.
Portaria RFB n 3.693, de 28/11/11 - Art. 1 Compete Comisso de tica Pblica
Seccional da Secretaria da Receita Federal do Brasil (CEPS-RFB):
VII - responder consultas que lhe forem dirigidas;
VIII - receber denncias e representaes contra servidores por suposto descumprimento
das normas ticas, observado o disposto na Portaria RFB n 3.286, de 24 de agosto de
2011, e proceder apurao;
3 Caso a CEPS-RFB, ao ser demandada a responder consultas, conforme previsto no
inciso VII do caput, verifique que o assunto refere-se a desvio disciplinar, remeter a
matria Corregedoria-Geral (Coger).
4 Caso a Coger receba consulta sobre tica, remeter a matria CEPS-RFB.
5 Se a consulta envolver tica e disciplina, cabe consultada separar os assuntos e
remeter a matria que no for de sua competncia ao responsvel.
Art. 19. As fases precedentes instaurao do Procedimento Preliminar, na hiptese de
denncia ou representao, so disciplinadas pela Portaria RFB n 3.286, de 24 de agosto
de 2011.
Art. 20. A representao ou denncia ser dirigida Coger, em conformidade com o
disposto na Portaria RFB n 3.286, de 2011.
Art. 21. Recebidos os autos da Coger, a Comisso deliberar sobre a admissibilidade da
representao ou denncia.

E a leitura do que materialmente pode ou no ser considerado desvio tico se encontra

consolidada no Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em Exerccio na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, aprovado pela Portaria RFB n 773, de 24/06/13.
Portaria RFB n 773, de 24/06/13 - Art. 1 Aprovar o Cdigo de Conduta dos Agentes
Pblicos em exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Art. 2 Os agentes pblicos em exerccio na RFB devero observar o disposto no Cdigo de
Conduta.
Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em Exerccio na Secretaria da Receita Federal
do Brasil
Art. 42. responsabilidade de todo agente pblico observar o disposto neste Cdigo e
estimular o seu cumprimento integral.
Art. 43. A inobservncia das normas estipuladas neste Cdigo acarretar, ao servidor, a
aplicao, pela Comisso de tica Pblica Seccional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil (CEPS-RFB), da censura tica prevista no Cdigo de tica Profissional do Servidor
Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto 1.171, de 1994, ou a
lavratura de Acordo de Conduta Pessoal e Profissional (ACPP), conforme rito previsto na
Resoluo n 10, de 29 de setembro de 2008, recepcionado pela Portaria RFB n 3.693, de
28 de novembro de 2011, observado o princpio do contraditrio e ampla defesa, de acordo
com o disposto no Decreto n 6.029, de 1 de fevereiro de 2007, que estabeleceu o Sistema
de Gesto de tica do Poder Executivo Federal.
1 A CEPS-RFB poder, ainda, adotar medidas para evitar ou sanar desvios ticos,
podendo tambm sugerir ao Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - exonerao de ocupante de cargo ou funo de confiana;
II - retorno do servidor ao rgo ou entidade de origem;
III - remessa de expediente ao setor competente para exame de eventuais transgresses de
naturezas diversas, inclusive disciplinares ou penais.
2 Sempre que constatar possvel ocorrncia de ilcitos penais, civis de improbidade
administrativa ou de infrao disciplinar, a CEPS-RFB encaminhar cpia dos autos s
autoridades competentes para apurao de tais fatos, sem prejuzo da adoo das demais
medidas de sua competncia.

A autoridade correcional, aps julgamento por arquivamento de PAD ou de

sindicncia disciplinar, tambm pode, por iniciativa prpria, ou acatando proposta constante
do relatrio da comisso disciplinar, provocar a CEPS-RFB, mediante envio de cpia dos
autos, caso entenda presentes indcios de desvio tico. Esta provocao da sede tica somente
aps o esgotamento sem resultado da sede disciplinar refora o entendimento sistemtico com

106

o art. 4, III da Portaria RFB n 3.262, de 19/08/11, de que, diante de notcia de prtica de
conduta com indcios de suposta infrao disciplinar, deve-se to-somente instaurar o rito
disciplinar, no cabendo a superposio simultnea de procedimentos disciplinar, no mbito
do Escor, e tico, no mbito da CEPS-RFB, ainda que o fato tambm possa conter indcios de
desvio tico - operando-se uma espcie de absoro da repercusso mais leve pela repercusso
mais grave. A sede tica somente deve ser provocada quando j desde o recebimento da
representao ou da denncia ou aps o esgotamento do rito disciplinar restarem apenas
indcios de desvio tico.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 2 Na hiptese de arquivamento de sindicncia
ou processo administrativo disciplinar, a autoridade julgadora, por sua iniciativa ou por
proposta da Comisso de Inqurito ou Sindicncia, enviar cpia dos autos CEPS-RFB,
se entender presentes elementos que configurem possvel desvio tico.
Portaria RFB n 3.262, de 19/11/08 - Art. 4 Incumbir CEPS-RFB:
III - aplicar a penalidade de censura tica, exclusivamente mediante deciso devidamente
motivada, depois de esgostados o contraditrio e a ampla defesa, aos agentes pblicos em
exerccio na RFB, desde que a falta tica no configure infrao sujeita a sano mais
grave, hiptese em que os autos sero encaminhados autoridade competente para
instaurao de procedimento disciplinar; e

Importa destacar que, em qualquer caso de provocao CEPS-RFB, o material a ser

remetido a este foro deve se restringir apenas aos elementos que noticiam o suposto desvio
tico.
Neste tema especfico de juzo de admissibilidade em tema tico, opera-se uma
exceo, uma vez que o sistema correcional se manifesta preliminarmente sobre a existncia
de indcios de desvio tico mas no possui competncia para a efetiva instaurao, uma vez
que, caso se vislumbre a existncia daqueles indcios, o feito deve ser remetido para a CEPSRFB, qual efetivamente compete instaurar o rito especfico de sua alada. Por este motivo,
no se retornar a abordar tal tema em 4.2.1, quando se tratar da instaurao de rito
disciplinar, apenas valendo a remisso para as hipteses de exceo em que a autoridade
competente para o juzo de admissibilidade no recai na regra geral do Chefe do Escor da
jurisdio do representado ou denunciado ao tempo da anlise.

2.5.3 - A Investigao Preliminar como Subsdio da Deciso da Autoridade

Instauradora
Destaque-se que, pela sua prpria natureza, a sede administrativa disciplinar importa
severos nus (materiais e imateriais). Esta instncia materialmente onerosa visto requerer
estrutura operacional, recursos humanos e materiais para uma atividade-meio no rgo cuja
finalidade a atividade fiscal e imaterialmente muito custosa porque lida com bens jurdicos
de valor intangvel, que so a honra, a imagem e a reputao de pessoas.
Neste rumo, merece destaque o posicionamento adotado e manifestado pela Comisso
de Coordenao de Correio, da Controladoria-Geral da Unio, por meio de Enunciado
CGU/CCC, nos termos que se exporo em 3.3.7 e em 4.13.1.5, acerca da flexibilizao do
poder-dever em princpio imposto autoridade competente para instaurar o processo
administrativo disciplinar quando j se verifica, em sede preliminar, a prescrio da
punibilidade, concedendo-lhe a prerrogativa de ponderar as peculiaridades do caso concreto.
Enunciado CGU/CCC n 4, de 04/05/11: Prescrio. Instaurao. A Administrao
Pblica pode, motivadamente, deixar de deflagrar procedimento disciplinar, caso verifique
a ocorrncia de prescrio antes da sua instaurao, devendo ponderar a utilidade e a

107
importncia de se decidir pela instaurao em cada caso.

Tambm, a instncia disciplinar no deve ser provocada e muito menos se sentir

efetivamente provocada diante, por exemplo, de mera transgresso tica (conforme j exposto
em 2.5.2.1), de crimes comuns (conforme se definir em 3.2.1), de atos de naturezas jurdicas
diversas (tais como fiscal, contbil, trabalhista, dentre outros), de atos exclusivamente de vida
privada (conforme se definir em 3.2.3.1), de atos de gerncia administrativa de pessoal ou de
pequenos aspectos comportamentais (conforme se definir em 3.2.3.3), de atos
incipientemente associados a dano ou desaparecimento de bens (conforme se definir em
3.2.3.5.2) ou ainda de atos cometidos por no servidor (conforme se definir em 3.2.4.1).
Ademais, recomenda-se que tambm se atente, desde a sede de admissibilidade, com a devida
cautela, para os princpios da interveno mnima e da insignificncia e para os conceitos de
mera voluntariedade, erro escusvel e de ausncia de ilicitude material, como motivaes de
arquivamentos, conforme se abordar, respectivamente, em 4.6.1.1, em 4.6.3.1, em 4.6.3.2 e
em 4.6.3.3, ao se tratar de indiciao e de enquadramentos.
Acrescente-se ainda que, na deciso de se instaurar ou no a onerosa sede disciplinar,
tambm devem ser considerados parmetros objetivos (tais como o fato de o servidor j ter
sido demitido em outro PAD anterior, conforme j mencionado em 3.2.2.2; a possibilidade de
obteno de provas; a morte do servidor ou outras causas de extino da punibilidade,
mencionadas em 4.13.5, dentre outros) e mesmo parmetros de apreciao em certo grau
subjetiva (tais como as anlises jurdicas de eficincia, de razoabilidade e de
proporcionalidade, a praxe administrativa, os bens tutelados, as diretrizes institucionais, a
atividade desenvolvida, as peculiaridades pessoais e do corpo funcional, dentre outros). Ou
seja, estes parmetros, independentemente de possurem ou no expressa previso legal,
informam o juzo de admissibilidade, pois se refletem diferentemente em cada rgo e em
cada unidade de determinado rgo e at mesmo em cada atividade desempenhada em
determinada unidade de um rgo, vista das peculiaridades e particularidades, inclusive
individuais. Assim, a respectiva autoridade competente tem de manter-se atenta aos valores
que o processo administrativo disciplinar visa a tutelar em cada rgo, unidade ou atividade
(se assiduidade, ou se produtividade, ou se retido, etc), como reflexo da natureza da
instituio, de sua atividade-fim, de sua histria, de sua cultura, de seu planejamento e de sua
gesto de pessoal.
Com esta viso extensiva e conglobante acerca do que chega ao conhecimento da
administrao, a rigor, se faria mais ajustado e adequado admitir que o juzo de
admissibilidade no se restringe a uma deciso de vis jurdico quanto a arquivar ou a
instaurar um rito disciplinar em decorrncia da notcia de suposta irregularidade. Mais que
isto, aceitvel a percepo de que o juzo de admissibilidade enceta um julgamento
avaliativo de contornos muito mais abrangentes, acerca de determinada situao do mundo
real que chega ao conhecimento da administrao e no necessariamente de uma ilicitude.
Tomando-se o termo situao como um demarcador muito mais prximo da realidade para
o escopo do trabalho de juzo de admissibilidade, certo que o desempenho e o objeto de tal
tarefa no devem se conformar, se satisfazer, se limitar ou se confundir com a suposta
irregularidade noticiada e tampouco com o meio que veicula a notcia, qual seja, a
representao ou a denncia e nem mesmo com o processo administrativo, como mero dossi
fsico de atos encadeados, que a instrumentaliza. Deve sim tal tarefa ser permeada pela
conscientizao de que a situao noticiada, como uma denotao mais ampla do que chegou
ao conhecimento da administrao, pode refletir e ser influenciada por fenmenos concretos
mais complexos que a mera leitura positivada da norma hipottica, inclusive aqueles inerentes
natureza humana e ao relacionamento entre pessoas.
Como impossvel administrao ter o controle sobre a iniciativa das pessoas em

108

representar ou denunciar (e nem mesmo deve inibir tais atitudes) e sobre o que as leva a fazlo, justamente na anlise realizada no juzo de admissibilidade que se deve atentar para os
delimitadores de emprego da sede, tanto em termos objetivos de materialidade (apurar
irregularidades estatutrias, da Lei n 8.112, de 11/12/90) quanto subjetivos de autoria
(cometidas por servidor ou por ele propiciadas), conforme melhor se abordar em 3.1 e 3.2, a
cujas leituras se remete, pois os institutos l abordados complementam o que ora se expe e
so perfeitamente cabveis no exame que instrui a deciso de instaurar ou no a sede
correcional.
Em outras palavras, somente se cogita de juzo de admissibilidade positivo diante da
existncia de indcios de materialidade e de autoria. No havendo indcios de materialidade ou
de autoria, deve-se proceder ao arquivamento da representao ou da denncia, por ausncia
de conectivos lgicos que justifiquem a onerosa instaurao da sede disciplinar.
Para que o processo disciplinar seja instaurado com legitimidade no basta to-somente
que seja a autoridade hierrquica competente para tanto, havendo, de rigor jurdico, a
necessidade de um mnimo legal que, traduzindo possibilidade de condenao (fumus boni
juris), se estribe em elementos concretos indicadores de tal viabilidade. No jurdico
nem democrtico que o servidor pblico venha, sem mais nem menos, responder a processo
disciplinar.
A garantia constitucional do devido processo legal no somente contenta-se em que o
processo recepcione a ampla defesa e o contraditrio, como tambm exige, para sua
legtima inaugurao, que haja, no mnimo, um princpio de prova. Sem esse princpio de
prova (fumus boni juris), sinalizador da plausibilidade da pretenso punitiva da
Administrao, no poder haver processo disciplinar.
Tais elementos, embora no seja exigvel que j possam, no limiar do processo, traduzir
um juzo seguro ou razovel de certeza, devem, contudo, apresentar, pelo menos, um juzo
de possibilidade condenatria em desfavor do servidor imputado. Consistindo em qualquer
detalhe lcito produtor de convico definvel como princpio de prova, esses elementos
constituem os conectivos processuais ensejadores da abertura de tal empreitada apuratria
de possveis transgresses disciplinares. Sem tais conectivos, no lcita a abertura de tais
procedimentos.
O Direito Processual Disciplinar exige a presena desses conectivos (princpios da prova)
como forma de evitar que venha o servidor pblico sofrer os incmodos e os
aborrecimentos oriundos de um processo disciplinar precipitadamente instaurado, alm de,
com tal cuidado, proporcionar resguardo dignidade do cargo ocupado pelo acusado, o
que reverte-se, por fim, em benefcio da normalidade e regularidade do servio pblico,
escopo inarredvel a que deve preordenar-se toda represso disciplinar. Jos Armando
da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 204 e 205,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

Tendo em vista o carter restrito e excepcional com que deve ser empregada a sede
administrativa disciplinar, a anlise, acima mencionada, no juzo de admissibilidade, deve ser
aprofundada, detalhada e o mais fartamente possvel instruda, para que se evite a instaurao
de processos administrativos disciplinares em inequvocas situaes de falta de objeto (em
casos de flagrante improcedncia da representao ou denncia, seja em razo de inequvoca
ausncia de indcios de materialidade ou de autoria, seja em razo de o fato em si ou seu autor
no se submeter seara correcional, seja em razo de o fato ser passvel de imediato e liminar
esclarecimento). Para este fim, denomina-se investigao preliminar os tabalhos axustivos de
busca de materialidade a instruir a onerosa deciso de instaurar a sede disciplinar ou a
responsabilizadora deciso de arquivar o feito, conceito este que encontra positivao no art.
4, I da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, e, no foco mais prximo ao contexto de interesse
do presente texto, nos arts. 3, I e 5 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, e, por fim, no art. 3
da Portaria Coger n 219, de 06/09/06.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
I - investigao preliminar: procedimento sigiloso, instaurado pelo rgo Central e pelas

109
unidades setoriais, com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da
instaurao de sindicncia ou processo administrativo disciplinar;
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 3 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidos
os seguintes procedimentos correcionais no mbito do Ministrio da Fazenda:
I - investigao preliminar: procedimento sigiloso, conduzido pela Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda e pela Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da instaurao de
sindicncia ou processo administrativo disciplinar;
Art. 5 A investigao preliminar ser iniciada mediante determinao do Ministro de
Estado da Fazenda, do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda, do Corregedor da
Secretaria da Receita Federal do Brasil ou das demais autoridades instauradoras de
processos administrativos disciplinares, conforme previsto nos respectivos regimentos
internos.
1 A investigao preliminar ser realizada de ofcio ou com base em recebimento de
denncia, representao ou notcias de irregularidades.
2 Ao final da investigao preliminar, no sendo caso de arquivamento, a autoridade
competente dever instaurar ou determinar a abertura de sindicncia investigativa, de
sindicncia patrimonial, de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar.
Portaria Coger n 219, de 06/09/06 - Art. 3 Quando no forem apresentados elementos
suficientes para se concluir pela existncia ou no de indcios de infrao disciplinar que
justifiquem a instaurao de Sindicncia ou Processo Administrativo Disciplinar, o juzo
de admissibilidade poder dispor de instrumentos preliminares, que visam coletar
informaes internas e externas para subsidiar a deciso da autoridade instauradora.
1 Os instrumentos preliminares sero utilizados em carter sigiloso e inquisitorial,
destinados confirmao da existncia de indcios de infraes e, quando possvel, da
provvel autoria, bem assim para identificar medidas para prevenir a ocorrncia de
infraes funcionais, no tendo carter punitivo.
2 Nos casos em que haja dvida ou divergncia procedimental, poder ser solicitada
manifestao da rea tcnica competente.

Aqui, em apertada sntese do que se expor em 3.1 e em 3.2, no que de imediato

interessa para a introduo da sede de admissibilidade, se antecipa e se afirma que, vista da
natureza onerosa da sede disciplinar, a deciso de instaurao de processo administrativo
disciplinar deve ser encarada sempre como residual e restritiva, justificvel apenas quando o
emprego de demais ferramentas administrativas gerenciais no se mostra suficiente ou
adequado para restabelecer a ordem interna. Alm disto, somente se cogita de juzo de
admissibilidade positivo (ou seja, com proposta de instaurao da sede disciplinar) aps,
cumulativamente, se ter nos autos o esgotamento de todas as linhas de investigao preliminar
possveis e a viabilidade operacional de efetivamente se poder apurar a ilicitude
administrativa, compreendida como ato praticado no exerccio do cargo ou ao menos
indiretamente relacionado com suas atribuies, em afronta lista material exaustiva de
ilcitos dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e que possua relao causal entre
a ocorrncia objetiva do fato e a conduta omissiva ou comissiva, marcada por dolo ou por
culpa, por parte de servidor estatutrio.
Importante destacar a necessria percepo da viabilidade apuratria e probatria, j
que, em ateno aos nus inerentes sede disciplinar, no se cogita de sua instaurao tosomente para proceder a auditorias ou investigaes genricas e difusas. Deve-se destacar que
o processo administrativo disciplinar no foro justificvel, razovel e proporcional para o
mero possvel levantamento de indcios de irregularidade.
Como de se esperar de amplo espectro de possibilidades de origens das provocaes
que chegam administrao, tanto pode se ter, em um extremo, conhecimento de suposta
irregularidade por meio de notcia bem detalhada e elaborada, j indicando indcios da
materialidade e da autoria, quanto se pode, no extremo oposto, receber notcia vaga,
imprecisa, no dispondo de indcios nem do fato em si e nem da sua autoria ou de quem foi

110

responsvel por sua ocorrncia; e, sobretudo, conforme mais comum na realidade, pode-se
receber notcias de suposta irregularidade nos mais diversos graus de refinamento
intermedirios aos dois extremos apontados.
vista do exposto, em inafastvel ateno ao carter residual da aplicao da matria
disciplinar, pode-se propor uma sinttica metodologia, para imediato e superficial incio da
abordagem em sede de juzo de admissibilidade de notcia de suposta irregularidade que
chega ao conhecimento da administrao.
Primeiramente, deve-se identificar se a notcia traz claros os elementos constitutivos
da suposta ilicitude, ou seja, se h resposta positiva ao questionamento se h na pea inicial ou
nos autos indcios ou provas de que um servidor tenha cometido determinado fato ilcito em
determinado tempo ou perodo e em determinado local. Diante de notcias evasivas, amplas,
genricas, inespecficas que sequer permitem o delineamento do fato noticiado, o princpio da
eficincia informa a inviabilidade de se mover a administrao para realizar varreduras
ilimitadas em termos objetivos e subjetivos, devendo merecer tal caso liminar arquivamento.
Como j asseverado, a notcia de irregularidade dever estar revestida de plausibilidade,
ou seja, conter o mnimo de elementos indicadores da ocorrncia concreta de um ilcito
(materialidade) e se possvel os indcios de autoria, de modo que notcias vagas podem
ensejar o arquivamento sumrio da denncia, eis que no se afigura razovel movimentar
a mquina estatal, por demais dispendiosa, para apurar notcia abstrata e genrica, em
cujo teor no se encontra requisitos mnimos de plausibilidade., Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 59, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Mas, estando presentes na notcia os elementos constitutivos mnimos de materialidade

e de autoria que permitam a compreenso e a delimitao ftica, de se prosseguir na anlise,
verificando, na sequncia, se aquela situao noticiada enseja ilicitude ou no. No figurando
aquele fato na previso hipottica normativa como ilcito (como, por exemplo, mero ato de
vida privada ou atinente gesto gerencial ou de pessoas), o caso merece, ainda que por razo
distinta, o mesmo fim acima defendido, qual seja, o liminar arquivamento. Por outro lado, se o
fato delineado apresenta contornos de ilicitude, a anlise avana, no sentido da identificao
do ramo do Direito afrontado.
Caso o fato delineado apresente contornos de ilicitudes de naturezas distintas da
disciplinar - seja pela matria em si margem do regramento estatutrio, seja pela qualidade
do autor no regido pela Lei n 8.112, de 11/12/90 -, tais como de sede penal ou fiscal ou
contbil ou trabalhista ou at mesmo tica ou ainda cometido por agente celetista, deve o caso
ser encaminhado respectiva autoridade ou foro competente, abstraindo-se de persecuo
disciplinar. Por outro lado, somente se o caso apresenta contornos de ilicitude disciplinar, ou
seja, mediante indcios de materialidade e de autoria de infrao estatutria, deve-se
aprofundar a anlise acerca da qualidade da notcia formulada.
Diante de indcios de materialidade e autoria de suposta infrao disciplinar, deve-se
de imediato verificar se j se operou a prescrio. Caso tenha operado e no haja justificativas
para a excepcional persecuo disciplinar de punibilidade prescrita, recomenda-se o
arquivamento do feito. Por outro lado, no se tendo concretizado a prescrio, duas
possibilidades se desdobram. Se os indcios de materialidade e de autoria so suficientes para
de imediato se identificar e se delinear a conduta ilcita e o servidor por ela responsvel, devese propor a instaurao do rito disciplinar. Mas, se os indcios de materialidade e de autoria,
embora presentes, ainda caream de maior robustez, confiabilidade e segurana a fim de
instruir a futura deciso de arquivamento ou de instaurao, deve-se proceder s mais diversas
formas de investigaes preliminares, tanto internas ao sistema correcional e Secretaria da

111

Receita Federal do Brasil, quanto at externas, para o devido e necessrio esgotamento da

instruo processual.
Em sntese, pode-se chegar ao conhecimento da administrao provocaes com trs
graus de detalhamento e preciso: notcia sem nenhum interesse disciplinar (sem indcios de
materialidade e de autoria e sem sequer possibilidade e plausibilidade de obt-los), que
merecer liminar proposta e deciso de arquivamento; notcia com precisa indicao de
indcios de materialidade e de autoria, que merecer liminar proposta e deciso de instaurao
de processo disciplinar; e, por fim e mais comum, notcia que nem descartvel de plano por
absoluta falta de plausibilidade e nem satisfatoriamente instruda para a elaborao do juzo
de admissibilidade, a merecer aprofundamento das investigaes preliminares, conforme a
seguir se descreve.
Nesse diapaso, ponto importante a ser considerado se os procedimentos investigativos
aqui tratados suprem a determinao de apurao imediata prevista no art. 143 da Lei n
8.112/90, posto que o mencionado dispositivo afirma que tal apurao deve ser realizada
mediante Sindicncia Contraditria ou Punitiva ou Processo Administrativo Disciplinar.
Embora a norma no tenha se referido a outra forma de apurao que no a Sindicncia
Contraditria ou Processo Administrativo Disciplinar, no se cogita, sob pena de afrontar
os princpios da eficincia e economicidade, dentre outros, que toda investigao para
apurar qualquer notcia de irregularidade que chegue ao conhecimento da Administrao
seja realizada exclusiva e diretamente atravs de Sindicncia Contraditria ou Processo
Administrativo Disciplinar, com todos os nus que lhes so inerentes - financeiros e
administrativos - mesmo porque os Procedimentos Disciplinares Investigativos, quando
necessrios para o deslinde do caso, podem ser vistos como elementos informativos prvios
e, de certa forma, integrantes da futura Sindicncia Contraditria ou Processo
Administrativo Disciplinar, uma vez que se constituiro nas primeiras informaes
constantes de tais instrumentos disciplinares, devendo, quando necessrio, ser refeitos a
posteriori sob o manto do contraditrio e da ampla defesa., Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 67, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

2.5.3.1 - Fluxogramas Possveis em Sede de Admissibilidade

Em razo do acima exposto, de que a maioria das notcias de supostas irregularidades
que chega ao conhecimento do sistema correcional contm algum grau de relevncia no
autorizador do liminar arquivamento porm sem possuir instruo suficiente para a imediata e
segura deciso de instaurar o rito disciplinar, faz-se necessrio elaborar uma sugesto de
fluxograma para o tratamento e a instrumentalizao a ser dada em tais casos.
De imediato, conforme j aduzido em 2.4, recomenda-se que, independentemente da
forma e do meio de origem, toda representao, denncia ou qualquer tipo de notcia de
suposta irregularidade que d entrada no sistema correcional deve receber uma numerao
interna de ocorrncia no mbito do Escor (como regra geral) ou da Coger/Diaco
(excepcionalmente) e, em seguida, deve ser protocolizada em processo administrativo, com
registros no Sistema de Comunicao e Protocolo (Comprot) e no Sistema de
Acompanhamento de Comisses (Siacom). A fim de preservar o sigilo, pode a autoridade
determinar a formalizao em autos apenas com um memorando de encaminhamento ao
protocolo, deixando para juntar a pea inaugural (a representao ou a denncia) somente
aps o retorno do processo do rgo competente pela protocolizao. Reitera-se tambm que,
para esta protocolizao, convm informar a unidade da autoridade instauradora (Escor ou
Coger) como Interessado, em lugar do nome do servidor, como cautela no s para
preservar a imagem da pessoa mas tambm evitar gerar indevido interesse (e consequente
alegao de direito de acesso aos autos), caso o rumo do processo aponte para novo

112

responsvel.
Ressalve-se que tal recomendao em nada se confunde com determinao de, desde o
incio das investigaes preliminares, o agente que estiver trabalhando no processo promover
a imediata autuao de todos os elementos de pesquisa, visto que somente ao final ele ter
condies de avaliar, inquisitorialmente, aquilo que se demonstra relevante como pea de
instruo de sua informao ou parecer e da deciso da autoridade instauradora e aquilo que,
por ser irrelevante, deve ser descartado, bem como tambm no convm que sejam de
imediato autuadas peas acerca de diligncias ou vias investigativas ainda incompletas ou em
curso, cujo eventual conhecimento prvio pelo investigado pode pr a perder a continuidade
dos trabalhos.
Superada esta introduo, certo que, aps a protocolizao, pode a autoridade
instauradora realizar uma primeira triagem sobre o processo. Cabe autoridade instauradora
fazer uma anlise prvia, ainda que superficial, que tanto pode ser de natureza estratgica, sob
sua tica gerencial, por meio da qual possa vislumbrar algum ato instrucional que requeira a
sua prpria e especfica diligncia de administrador; quanto pode ser sobre a previso de
esgotamento do prazo prescricional, com o objetivo de estabelecer algum grau de prioridade
na deciso a ser prontamente exarada ou de estabelecer em que ponto da lista de pendncias
pode incluir o caso em tela; como tambm quanto pode ser acerca da complexidade do tema
noticiado, a fim de identificar a quem deve distribuir a admissibilidade.
Feita esta primeira leitura dos autos, a autoridade instauradora deve distribuir o
processo ou a um dos servidores de seu grupo de anlise correcional ou a um dos servidores
do seu grupo de investigao disciplinar (ou Coger/Divid, caso o Escor no possua este
grupo) ou ainda, excepcionalmente, em ambos os casos, a uma comisso ou equipe de
servidores. A atribuio de tal tarefa feita sem exigncia de forma, podendo apenas decorrer
de entrega fsica do processo ou, no mximo do rigor, utilizando-se de um simples despacho
manual, no havendo, como regra (a menos de casos especficos de designao de equipe de
investigao ou de comisso de sindicncia) necessidade de formalizar designao por meio
de portaria e de publicar tal ato.
Na primeira hiptese, a autoridade instauradora distribui o processo para um servidor
de seu grupo de anlise correcional se, em sua avaliao prvia, parece-lhe que o caso se
resolve to-somente com uma anlise jurdica ou com o emprego de pesquisas bsicas em
sistemas informatizados ou com diligncias de baixa complexidade, tais como pedidos de
informao ao representante ou denunciante, ou chefia, ou a unidades da Secretaria da
Receita Federal do Brasil ou a rgos externos ou at mesmo, excepcionalmente, ao prprio
representado ou denunciado, conforme adiante melhor se descrever.
Na sequncia, provocado pela autoridade instauradora, de forma imediata ou, se for o
caso, aps ter realizado aquelas investigaes bsicas, o servidor do grupo de anlise
correcional tem as seguintes possibilidades sua frente: solicitar alguma informao ou
pesquisa pontual ao grupo de investigao disciplinar, sem necessidade de remeter os autos;
ou solicitar alguma informao ou pesquisa aprofundada ao grupo de investigao disciplinar
(investigao operacional em geral, por exemplo, sobre qualquer macroprocesso de trabalho
da Secretaria da Receita Federal do Brasil, no patrimonial, tais como, aduaneiro, fiscalizao,
arrecadao, dentre outros), provavelmente se fazendo necessrio remeter os autos; ou ainda
provocar a autoridade instauradora para que instaure, no curso da admissibilidade, uma
sindicncia investigativa ou uma sindicncia patrimonial ou at mesmo uma auditoria
disciplinar; ou, seja de imediato, sem necessidade dos passos acima, seja aps aquelas
diligncias, pode concluir a sede de admissibilidade, propondo instaurao de PAD ou de
sindicncia disciplinar ou arquivamento do feito, caso os elementos autuados permitam a

113

concluso.
Em complemento, na segunda hiptese, a autoridade instauradora distribui o processo
para um servidor de seu grupo de investigao disciplinar se, em sua avaliao prvia, parecelhe necessrio o rito de uma investigao operacional em geral (sobre qualquer macroprocesso
de trabalho da Secretaria da Receita Federal do Brasil, no patrimonial, tais como, aduaneiro,
fiscalizao, arrecadao, dentre outros); ou o rito de uma investigao patrimonial ou de uma
sindicncia patrimonial; ou o rito de uma sindicncia investigativa; ou ainda o rito de uma
auditoria disciplinar.
A definio destes mencionados ritos foi esboada, superficialmente, em 2.2.2.2.2, e
ser detalhada adiante, em 2.5.3.2.
Na sequncia, provocado pela autoridade instauradora (ou pelo grupo de anlise
correcional), o servidor do grupo de investigao disciplinar pode fornecer ao grupo de
anlise correcional, a fim de que este formule o parecer propositivo do juzo de
admissibilidade: um relatrio de sindicncia investigativa ou de sindicncia patrimonial; ou
uma informao de investigao operacional ou de uma investigao patrimonial ou de
auditoria disciplinar; ou respostas a pesquisas pontuais solicitadas pelo grupo de anlise
correcional. Importante frisar que, a priori, recomenda-se que ao grupo de investigao
disciplinar cabe apenas atender demanda da autoridade instauradora ou do grupo de anlise
correcional, no devendo ser de sua alada, porm, redigir o parecer analtico do juzo de
admissibilidade, com proposta de instaurao do rito disciplinar ou de arquivamento do feito,
atribuio que convm recair naquele ltimo grupo, qualquer que tenha sido o rito
investigativo porventura empregado.
A segmentao de tarefas na fase antecedente deciso em sede de admissibilidade se
ampara nos argumentos de que esta praxe vigente labora a favor da qualidade, fomentando
especializao de parte do pessoal (do grupo de investigao disciplinar) no emprego das
ferramentas investigativas e, de outra parte (do grupo de anlise correcional), nas tcnicas de
redao jurdica, uma vez que podem ser consecutivamente empregados servidores com perfil
mais investigativo para as primeiras tarefas de levantamento ftico e, com perfil mais jurdico,
para a conseqente anlise de pertinncia do arquivamento ou da instaurao; de que no se
impe um retrabalho, pois no necessrio que o parecer de vis jurdico repita todos os
aspectos tcnicos levantados pelo relatrio ou pela informao da investigao, podendo o
servidor do grupo de anlise correcional se concentrar apenas nas questes jurdicas de
presena ou no de indcios de materialidade e de autoria; e que, em sntese, se trata de uma
praxe recomendada de forma no impositiva, a ser tratada gerencialmente pelos Chefes de
Escor e de Nucor, de acordo com o perfil e quantidade de seu pessoal, e que no prejudica ou
impede que determinada unidade correcional, mais carente de pessoal, concentre, em
determinado procedimento, todas as tarefas investigativas e analticas da fase pr-processual
em um mesmo servidor (ou em uma mesma equipe ou comisso).
Neste aspecto, repisa-se o que j se afirmou em 2.5.2, de que no h impedimento ou
suspeio em um mesmo servidor (ou uma mesma equipe ou comisso) realizar investigaes
prvias e, na sequncia, elaborar o parecer propositivo em sede de admissibilidade de um
mesmo procedimento, dirigido autoridade instauradora, a fim de se arquivar o feito ou de se
instaurar o rito disciplinar, visto que contemplam uma atividade to-somente descritiva e uma
atividade de simples proposio analtica em cima daquilo que o(s) prprio(s) agente(s)
descreveu(eram), ambas sem o condo decisrio em desfavor do investigado - ressalvando-se,
por bvio, que servidor que agregar as atividades investigativas e de anlise jurdica no deve
coincidir com a prpria autoridade instauradora.

114

Embora se recomende a segmentao das tarefas de natureza investigativa e das tarefas

de natureza jurdico-analticas - apenas por um foco gerencial de melhor aproveitamento de
pessoal e de especializao -, a eventual necessidade de condensar em um mesmo servidor (ou
uma mesma equipe ou comisso) as duas tarefas antecedentes deciso da autoridade
instauradora no configura hiptese de impedimento ou suspeio.
A rigor, pode se dizer, de forma mais genrica e abrangente, que qualquer pea
(independentemente da forma que assuma - seja ou no um relatrio ou uma informao
decorrente de procedimento investigativo ou um parecer propositivo - e de conter ou no
expressa proposta de arquivamento ou de instaurao) pode ser apta para que, tomando-a
como base, a autoridade instauradora manifeste sua deciso cognitiva de arquivar o feito ou
de instaurar o rito disciplinar.
Ademais, vlido que a autoridade instauradora se satisfaa com as descries
meramente fticas e at com a eventual proposta constantes do relatrio ou da informao de
trabalho investigativo porventura necessrio e concludo por servidor (ou por equipe ou
comisso) e as tome diretamente como as bastantes razes de sua deciso cognitiva de
arquivar o feito ou de instaurar o rito disciplinar; no obstante, caso aquelas descries fticas
no forneam informaes e subsdios suficientes, tambm vlido que a autoridade
instauradora devolva ao mesmo servidor (ou mesma equipe ou comisso) - ou tambm que
repasse para outro(s) - para que se proceda anlise jurdica em parecer propositivo, a fim de
servir como base daquela deciso cognitiva.

2.5.3.2 - Os Ritos Investigativos Possveis de Serem Empregados nas Investigaes

Preliminares em Sede de Admissibilidade
Em complemento s definies muito superficialmente apresentadas em 2.2.2.2.2, fazse agora conveniente, na apresentao das investigaes preliminares em sede de
admissibilidade, aprofundar a conceituao dos diferentes ritos e procedimentos investigativos
de possvel emprego nesta fase.
Antes, diga-se que as investigaes preliminares, previstas no art. 4, I da Portaria
CGU n 335, de 30/05/06, no art. 3, I da Portaria MF n 492, de 23/09/13, e no art. 3 da
Portaria Coger n 219, de 06/09/06, ao se harmonizarem com as competncias regimentais da
Coger, se desdobram em dois gneros procedimentais, ambos sigilosos, com o fim de, ao
emprego das diversas ferramentas investigativas que se enumeraro em 2.5.3.4, se buscar os

115

elementos de amparo da deciso de arquivar liminarmente o feito ou de instaurar a sede

disciplinar: o gnero das auditorias disciplinares e o gnero das investigaes disciplinares.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
I - investigao preliminar: procedimento sigiloso, instaurado pelo rgo Central e pelas
unidades setoriais, com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da
instaurao de sindicncia ou processo administrativo disciplinar;
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 3 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidos
os seguintes procedimentos correcionais no mbito do Ministrio da Fazenda:
I - investigao preliminar: procedimento sigiloso, conduzido pela Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda e pela Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
com objetivo de coletar elementos para verificar o cabimento da instaurao de
sindicncia ou processo administrativo disciplinar;
Art. 5 A investigao preliminar ser iniciada mediante determinao do Ministro de
Estado da Fazenda, do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda, do Corregedor da
Secretaria da Receita Federal do Brasil ou das demais autoridades instauradoras de
processos administrativos disciplinares, conforme previsto nos respectivos regimentos
internos.
1 A investigao preliminar ser realizada de ofcio ou com base em recebimento de
denncia, representao ou notcias de irregularidades.
2 Ao final da investigao preliminar, no sendo caso de arquivamento, a autoridade
competente dever instaurar ou determinar a abertura de sindicncia investigativa, de
sindicncia patrimonial, de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar.
Portaria Coger n 219, de 06/09/06 - Art. 3 Quando no forem apresentados elementos
suficientes para se concluir pela existncia ou no de indcios de infrao disciplinar que
justifiquem a instaurao de Sindicncia ou Processo Administrativo Disciplinar, o juzo
de admissibilidade poder dispor de instrumentos preliminares, que visam coletar
informaes internas e externas para subsidiar a deciso da autoridade instauradora.
1 Os instrumentos preliminares sero utilizados em carter sigiloso e inquisitorial,
destinados confirmao da existncia de indcios de infraes e, quando possvel, da
provvel autoria, bem assim para identificar medidas para prevenir a ocorrncia de
infraes funcionais, no tendo carter punitivo.
2 Nos casos em que haja dvida ou divergncia procedimental, poder ser solicitada
manifestao da rea tcnica competente.

Neste rumo, de imediato, resgata-se a diferenciao estabelecida em 2.2.2.2.2 para

estes dois institutos previstos no art. 20 do Regimento Interno. O esclarecimento se
determinado rito inquisitorial empregado amolda-se no conceito de investigao disciplinar ou
amolda-se no conceito de auditoria disciplinar reside na leitura dinmica que contempla a
identificao do meio pelo qual chegou ao conhecimento da autoridade o cometimento da
suposta irregularidade e a identificao dos alcances objetivo e subjetivo do trabalho
investigativo encetado.
Identifica-se a investigao disciplinar pelo fato de que este gnero procedimental visa
a identificar indcios de materialidade e de autoria em suposta(s) ilicitude(s) cometida(s) por
um ou mais de um determinado(s) agente(s), deflagrando-se a partir de uma notcia inicial
possuidora de algum grau de delimitao objetiva ou subjetiva, ainda que abarcando um foco
abrangente de condutas ou de agentes. Assim, como a investigao disciplinar foca-se no
esclarecimento de uma notcia inicial acerca de determinado(s) agente(s) e de determinada(s)
conduta(s), pode-se dizer que, decerto, o conhecimento da suposta irregularidade em tela
sempre advm de notcia de fato conhecido, independentemente de esta notcia indicar nica
conduta de nico agente ou demarcar extenso conjunto de condutas de inmeros agentes
identificados.
J a auditoria disciplinar qualquer tipo de pesquisa voltada indistintamente para uma

116

determinada atividade, praxe ou conduta que possa ser praticada por um extenso e a priori
no delimitado universo de agentes, e, como tal, dissociada de qualquer critrio movido pela
prvia individualizao de algum ou de alguns servidores. A auditoria disciplinar, em geral,
associa-se a um gerenciamento de risco potencial (baseado em vulnerabilidades normativas ou
ambientais ou em casos de desvio j conhecido para se constatar se se repetem em outras
unidades) de cometimento de determinada(s) ilicitude(s), sem prvia delimitao objetiva ou
subjetiva (ou seja, pode ser deflagrada sem uma precisa demarcao das condutas e dos
agentes a serem auditados). Como tal, pode decorrer to-somente da espontnea e de ofcio
percepo da autoridade designadora de que determinada situao, margem de
individualizao de autores, possa envolver risco infracional, sem qualquer notcia inicial; ou
pode tambm decorrer de uma notcia genrica de suposta prtica infracional sem apontar
autores e, portanto, no justificadora de imediato rito disciplinar; ou pode ainda decorrer de
uma notcia focada sobre determinado(s) servidor(es) ou conduta(s) mas que, ao final, resta
extrapolada pela diligncia da administrao, por esta perceber um risco alm da
individualizao inicial, descartando-se aquela provocao inicial para se buscar um alcance
objetivo ou subjetivo maior que o noticiado. Assim, de uma forma ou de outra (sequer
havendo notcia inicial ou, se havendo, tendo ela sido descartada), tem-se que a auditoria
disciplinar marca-se pelos fatos da inespecificidade objetiva e subjetiva e de que o
conhecimento da suposta irregularidade sempre advm de pesquisas oriundas (quando no h
notcia inicial) ou realizadas (quando se descarta a notcia inicial) internamente no prprio
sistema correcional. Importa destacar que, tendo se originado de um procedimento geral e
impessoal para todo o corpo funcional ou para uma parcela dele ou tendo se originado de
notcia concreta, a auditoria disciplinar totalmente desvinculada das atividades e
planejamentos da Audit.
Os ritos que, em espcie, cabem no gnero das investigaes disciplinares so as
investigaes operacionais, as sindicncias investigativas e as sindicncias patrimoniais,
conforme se descreve a seguir.
As investigaes operacionais no possuem expressa definio em nenhuma norma
interna, sendo aqui compreendidas residualmente como investigaes de determinada ilicitude
em qualquer macroprocesso de trabalho da Secretaria da Receita Federal do Brasil, tais como
em rea aduaneira, de fiscalizao externa, de atendimento ou de controle e administrao do
crdito, dentre outros, sem especfica natureza patrimonial.
Quanto sindicncia investigativa (tambm chamada de preparatria ou inquisitorial),
de imediato, de se esclarecer que, historicamente, na doutrina do Direito Administrativo,
margem de definio legal, o termo sindicncia sempre foi empregado para se referir
investigao de qualquer fato supostamente ocorrido, acerca de qualquer matria de que trate
a administrao pblica - no necessariamente para apurar irregularidade disciplinar cometida
por servidor -, de que se teve conhecimento de forma genrica, sem prvia e precisa indicao
de materialidade e de autoria. Da, em geral, nesta acepo, o termo refere-se a procedimento
administrativo investigativo (ou preparatrio) discricionrio (sem rito previsto em norma,
margem do devido processo legal), de natureza inquisitorial (sem a figura de acusado a quem
se conceder ampla defesa e contraditrio) e sigiloso (que no comporta publicidade),
instaurado com o fim de investigar fatos e coletar elementos indicirios preliminares ou
qualquer situao que destoe da regularidade do servio pblico.
A investigao pode abranger: falta funcional; desaparecimento de objetos; qualidade
dos servios; irregularidades praticadas por empresas contratadas; comportamento de
empregados de empresas que prestam servio terceirizado; funcionrios cedidos e
estagirios; acidentes; fragilidades dos sistemas de controle; (...) inobservncia ou
inadequao de normas; terceiros em atividades suspeitas na repartio. (...)
A sindicncia de natureza investigatria est para o processo disciplinar como o inqurito

117
policial est para o processo penal. Deve, por consequncia, ser desenvolvida com meios
eficientes e legtimos de apurao, a fim de oferecer autoridade administrativa, se for o
caso, os elementos que representem materialidade e autoria, indispensveis instaurao
de processo disciplinar. A sindicncia tambm o meio adequado para esclarecer
quaisquer outras circunstncias que comprometam a regularidade do servio pblico,
incluindo-se, aqui, questes relacionadas a empregados de empresas que prestam servio
terceirizado, contratos administrativos, vulnerabilidade de normas e procedimentos e
interferencia de terceiros nas aes administrativas. Do relatrio, sero articuladas as
providncias, que podem incluir, por exemplo, resciso de contrato administrativo, adoo
de medidas gerenciais de preveno ou correo, modificao de normas, tomada de
contas especial e cincia ao Ministrio Pblico. Leo da Silva Alves, Sindicncia
Investigatria, pgs. 18 e 23, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2005
Dessa forma, tem-se que no h um rito prprio e preestabelecido em todos os detalhes
para a Sindicncia Investigativa, resultando da que tanto a autoridade instauradora
quanto o(s) sindicante(s) (servidor(es) designado(s) para a conduo dos trabalhos) esto
dispensados de seguirem uma rgida rotina no desempenho de seus misteres, observando-se
a mesma orientao disposta no tpico da Investigao Preliminar, qual seja, a
indispensvel manuteno de suas caractersticas essenciais: a) sigilo; b) carter
investigativo; e c) prescindibilidade dos princpios do contraditrio e da ampla defesa.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 73,
2013, disponvel em http://www.cgu. gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.
pdf, acesso em 07/08/13

Esta sindicncia investigativa, que pode ser instaurada por qualquer autoridade
administrativa, no prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90, e, como tal, no se confunde com
a sindicncia disciplinar (ou contraditria ou punitiva ou autnoma ou acusatria ou
apuratria), prevista nos arts. 143 e 145 daquele diploma legal e que, de forma excludente,
somente pode ser instaurada por autoridade competente para a matria correcional. No mbito
da Secretaria da Receita Federal do Brasil, qualquer titular de unidade regimentalmente
competente para instaurar sindicncia investigativa no mbito de sua jurisdio.
Alm desta conceituao genrica e doutrinria do Direito Administrativo, a
sindicncia investigativa ganhou definio no art. 4, II da Portaria CGU n 335, de 30/05/06,
refletida no art. 3, II da Portaria MF n 492, de 23/09/13, na hiptese que aqui mais interessa
como um rito possvel de ser empregado em investigaes preliminares, como um
instrumento de investigao de irregularidades funcionais. Neste rumo mais especfico de
emprego como ato preparatrio e antecedente sede disciplinar, na qual sempre se busca a
identificao do binmio materialidade e autoria de infrao estatutria, a sindicncia
investigativa pode figurar como um instrumento de que a administrao dispe para quando
se sabe da ocorrncia de fato supostamente irregular mas ainda se revela necessrio identificar
a autoria de incio totalmente desconhecida ou quando a prpria materialidade da suposta
infrao ainda se demonstra inicialmente demasiado incerta, vista apenas de frgeis indcios
ou por ter sido apenas superficialmente noticiada. Nestes casos, pode a sindicncia
investigativa ser empregada j como primeiro instrumento para inaugurar uma nova sede de
admissibilidade ou instruindo uma sede de admissibilidade j em curso, sobretudo quando a
matria em tela requer maior formalidade para o executor, permitindo que este se porte diante
dos demais agentes ou entidades internos ou externos administrao no mais como um
integrante monocrtico do grupo de investigao disciplinar, mas sim como o detentor de uma
espcie de mandado (a portaria designadora) exarado pela autoridade designadora.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
II - sindicncia investigativa ou preparatria: procedimento preliminar sumrio,
instaurada com o fim de investigao de irregularidades funcionais, que precede ao
processo administrativo disciplinar, sendo prescindvel de observncia dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa;

118
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 3 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidos
os seguintes procedimentos correcionais no mbito do Ministrio da Fazenda:
II - sindicncia investigativa ou preparatria: procedimento preliminar de carter sigiloso
e inquisitorial, instaurado com o fim de investigar irregularidades de natureza disciplinar,
que precede a sindicncia disciplinar ou o processo administrativo disciplinar;
II - sindicncia investigativa ou preparatria: procedimento preliminar sumrio,
instaurada com o fim de investigao de irregularidades funcionais, que precede ao
processo administrativo disciplinar, sendo prescindvel de observncia dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa;
STF, Mandado de Segurana n 22.791: Ementa: A estrita reverncia aos princpios do
contraditrio e da ampla defesa s exigida, como requisito essencial de validez, assim no
processo administrativo disciplinar, como na sindicncia especial que lhe faz s vezes
como procedimento ordenado aplicao daquelas duas penas mais brandas, que so a
advertncia e a suspenso por prazo no superior a trinta dias. Nunca, na sindicncia que
funcione apenas como investigao preliminar tendente a coligir, de maneira inquisitorial,
elementos bastantes imputao de falta ao servidor, em processo disciplinar
subsequente.
STF, Mandado de Segurana n 22.888: Voto: (...) No caso concreto, (...) teve-se a
sindicncia, que chamei de procedimento unilateral inquisitivo.
(...) o art. 143, ao prever a sindicncia, fala em ampla defesa.
Mas, a meu ver, o sistema - se que se pode chamar de sistema esse aglomerado de
dispositivos da Lei 8.112 - leva-nos a interpretar cum grano salis essa aluso ampla
defesa. Ela frequentemente no pode ser facultada desde o incio, porque a sindicncia
pode ter por objeto buscar, j no digo a prova, mas indcios, elementos informativos sobre
a existncia da irregularidade de que se teve vaga notcia e de quem possa ser o seu autor,
para que, a sim, resultar, se a falta grave, na instaurao do processo, com a
imprescindvel notificao inicial para que o acusado acompanhe toda a instruo, esta,
iniludivelmente contraditria. Nesse caso, no faria efetivamente sentido - que a essa
sindicncia - que se destina unicamente a concretizar uma imputao, a ser objeto de uma
instruo contraditria futura - que j se exigisse fosse ela contraditria. (...)
STJ, Mandado de Segurana n 7.983: Ementa: 1. A sindicncia que vise apurar a
ocorrncia de infraes administrativa, sem estar dirigida, desde logo, aplicao de
sano, prescinde da observncia dos princpios do contraditrio e da ampla defesa, por se
tratar de procedimento inquisitorial, prvio acusao e anterior ao processo
administrativo disciplinar.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 10.827, 10.828 e 12.880

Esta sindicncia investigativa a ser empregada como um rito sigiloso em sede de

admissibilidade pode ser instaurada por meio de ato de desnecessria publicidade,
designando-se apenas um sindicante ou uma comisso com nmero de integrantes a critrio
da autoridade competente, conforme permite o art. 12, 1 da Portaria CGU n 335, de
30/05/06. Acrescente-se que a instaurao da sindicncia investigativa no tem o condo de
interromper a prescrio disciplinar, nos termos estabelecidos no 3 do art. 142 da Lei n
8.112, de 11/12/90. No obstante, a sindicncia investigativa, por falta de rito definido em
qualquer norma, pode adotar, extensivamente, no que cabvel, os institutos, rito e prazos da
sindicncia disciplinar.
A sindicncia investigativa, alm de poder servir como meio preparatrio para a
sindicncia disciplinar ou o PAD (mas no necessrio), pode ser aplicada em qualquer outra
circunstncia que comprometa a regularidade do servio pblico. Assim, o seu relatrio tanto
pode recomendar instaurao de rito disciplinar, como tambm pode esclarecer fatos, orientar
a autoridade sobre falhas e lacunas normativas ou operacionais, propor alterao ou resciso
de contratos de terceirizados e de prestadores de servios em geral, instaurao de tomada de
contas especial (abordada no Anexo III), recomendar medidas de gesto de pessoal ou de
gerncia administrativa, alterao do ordenamento e criao ou aperfeioamento de rotinas e
de sistemas internos de controle.

119

Aplicando-se a conceituao doutrinria de sindicncia investigativa extrada do

Direito Administrativo especificamente para o foco patrimonial, tem-se a sindicncia
patrimonial. Conforme se expor em 4.7.4.4.4, a sindicncia patrimonial um procedimento
sigiloso e no punitivo, disciplinado pelos arts. 8 e 9 do Decreto n 5.483, de 30/06/05, com
definio no art. 4, V da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, e nos arts. 3, V e 6 da Portaria
MF n 492, de 23/09/13, e regulamentado pela Portaria Coger n 11, de 21/02/08, iniciado a
partir de denncia, notcia ou representao de indcios de suposto enriquecimento ilcito por
determinado servidor. Compete comisso de sindicncia, composta por dois membros,
proceder a atos de instruo e, ao final, em seu relatrio, propor arquivamento ou instaurao
de PAD, tendo para isto o prazo de trinta dias, prorrogvel por igual perodo.
Decreto n 5.483, de 30/06/05 - Art. 8 Ao tomar conhecimento de fundada notcia ou de
indcios de enriquecimento ilcito, inclusive evoluo patrimonial incompatvel com os
recursos e disponibilidades do agente pblico, nos termos do art. 9 da Lei n 8.429, de
1992, a autoridade competente determinar a instaurao de sindicncia patrimonial,
destinada apurao dos fatos.
Art. 9 A sindicncia patrimonial constituir-se- em procedimento sigiloso e meramente
investigatrio, no tendo carter punitivo.
1 O procedimento de sindicncia patrimonial ser conduzido por comisso composta
por dois ou mais servidores ou empregados efetivos de rgos ou entidades da
administrao federal.
2 O prazo para concluso do procedimento de sindicncia patrimonial ser de trinta
dias, contados da data da publicao do ato que constituir a comisso, podendo ser
prorrogado, por igual perodo ou por perodo inferior, pela autoridade competente pela
instaurao, desde que justificada a necessidade.
3 Concludos os trabalhos da sindicncia patrimonial, a comisso responsvel por sua
conduo far relatrio sobre os fatos apurados, opinando pelo seu arquivamento ou, se
for o caso, por sua converso em processo administrativo disciplinar.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
V - sindicncia patrimonial: procedimento investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo,
destinado a apurar indcios de enriquecimento ilcito por parte de agente pblico federal,
vista da verificao de incompatibilidade patrimonial com seus recursos e
disponibilidades;
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 3 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidos
os seguintes procedimentos correcionais no mbito do Ministrio da Fazenda:
V - sindicncia patrimonial: procedimento investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo,
destinado a apurar indcios de enriquecimento ilcito por parte de agente pblico federal,
vista da verificao de incompatibilidade patrimonial com seus recursos e
disponibilidades.
Art. 6 A sindicncia patrimonial ser iniciada mediante determinao do Ministro de
Estado da Fazenda, do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda, do Corregedor da
Secretaria da Receita Federal do Brasil ou das demais autoridades instauradoras de
processos administrativos disciplinares, conforme previsto nos respectivos regimentos
internos.

Os ritos que, em espcie, cabem no gnero das auditorias disciplinares so as

investigaes patrimoniais e as auditorias disciplinares em espcie, conforme se descreve a
seguir.
As investigaes patrimoniais, previstas no art. 8 da Portaria MF n 492, de 23/09/13,
e disciplinadas pela Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07, e atualmente regulamentadas pela
Portaria Coger n 52, de 19/08/10, so procedimentos de acompanhamento peridico e
sistemtico da evoluo patrimonial de todo o quadro de servidores da Secretaria da Receita
Federal do Brasil. Os procedimentos so inquisitoriais e sigilosos e as anlises se do com
base em um conjunto de critrios gerais e objetivos, tcnicos e impessoais, similares a uma

120

malha fiscal, definidos pelo Corregedor. Devido amplido do universo subjetivo, as

investigaes patrimoniais, apesar da terminologia, enquadram-se no conceito de auditoria
disciplinar, pois, diferentemente da sindicncia patrimonial, que decorre de notcia de caso
concreto envolvendo determinado servidor, de ofcio, voltam-se de forma indistinta a todo o
quadro funcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, conforme melhor se expor em
4.7.4.4.4. Compete equipe designada proceder a atos de instruo e, ao final, em seu
relatrio, propor arquivamento ou instaurao de PAD, tendo para isto o prazo de sessenta
dias, prorrogvel por igual perodo.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 8 A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda
e a Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil efetuaro peridico e
sistemtico acompanhamento e investigao da evoluo patrimonial dos servidores em
exerccio no mbito deste Ministrio, na forma do art. 13 da Lei n 8.429, de 2 de junho de
1992.

Por fim, quanto s auditorias disciplinares em espcie, de se informar que a

competncia para que a Coger e os Escor realizem estes procedimentos de base regimental
(arts. 18, II e VIII; 20; 285, I e V; e 287, I e V), no se encontrando disciplinada ou
regulamentada em norma interna da Secretaria da Receita Federal do Brasil ou da Coger.
Neste sentido, deve ser ressalvado que, embora o Regimento Interno mencione de forma
genrica apenas auditoria, esta competncia deve ser exercida exclusivamente sob tica
disciplinar, a fim de no se confundir com auditoria procedimental interna e de gesto de risco
a cargo das programaes e planejamentos da Audit. Em outras palavras, o rito da auditoria
disciplinar deve ser empregado to-somente para identificar condutas de servidores que
podem configurar irregularidade estatutria, tais como, a mero ttulo de exemplo no
exaustivo, em anlises de atividades, setores ou perfis de servidores com maior propenso ao
risco funcional.
Em comum, todos estes ritos de auditorias disciplinares e de investigaes
disciplinares se consubstanciam em procedimentos sigilosos (sem publicidade),
discricionrios (ou seja, sem rito previsto em lei ou norma), investigativos e inquisitoriais (ou
seja, sem acusao contraditria e sem carter punitivo). Em consequncia desta natureza,
todos se demarcam pela ausncia de formalismo, podendo os atos procedimentais serem
realizados sem forma rigorosa. Ademais, dependendo do rito adotado, nem sempre
necessria a formal instaurao ou designao por meio de portaria publicada (como, por
exemplo, para investigaes operacionais e para auditorias disciplinares) e, mesmo em casos
em que se emprega portaria deflagradora, nem sempre necessrio estabelecer prazo de
trmino dos trabalhos. Tampouco se tem a exigncia de o servidor individualmente
responsvel pelo trabalho investigativo ou integrante de comisso ou de equipe ser estvel,
conforme se exige para sindicncia disciplinar e PAD.
Ademais, ratifique-se que, conforme j aduzido em 2.5.3.1, independentemente do rito
inquisitorial porventura adotado em sede investigativa, cabe ao grupo de investigao
disciplinar fornecer uma informao de investigao operacional ou de investigao
patrimonial ou de auditoria disciplinar ou fornecer um relatrio de sindicncia investigativa
ou de sindicncia patrimonial, no cabendo-lhe redigir o parecer final do juzo de
admissibilidade. Esta pea final, de carter propositivo acerca do arquivamento liminar do
feito ou da instaurao do rito disciplinar, compete sempre ao grupo de anlise correcional.
Na hiptese de os trabalhos em qualquer rito investigativo culminarem no
entendimento, ainda que preliminar, de suposto cometimento de irregularidade administrativa,
os integrantes de comisso de sindicncias investigativa ou patrimonial, de investigao
disciplinar operacional ou de investigao patrimonial ou ainda de equipe de auditoria
disciplinar, obrigatoriamente, representaro autoridade instauradora, propondo instaurao

121

de procedimento disciplinar, conforme determina o art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Desta maneira, no recomendvel que estes integrantes da comisso ou da equipe,
consubstanciando-se em representantes, e tendo exarado em seu relatrio convico formada
unilateralmente, sem participao contraditria do servidor, atuem no consecutivo rito
contraditrio (seja como integrantes da comisso, seja como autoridade instauradora, que
determina a instaurao e/ou que apenas atue nas prorrogaes e designaes de novas
comisses).
Tema ainda relevante dentro dos trabalhos realizados a ttulo de procedimentos
investigativos, quer tenham sido feitos sob a forma de Investigao Preliminar,Sindicncia
Investigativa ou Sindicncia Patrimonial, a recomendao no sentido de que os
servidores que atuaram nesses feitos no integrem as eventuais comisses de processos
punitivos instaurados para apurar os mesmos fatos, quais sejam, Sindicncia Contraditria
ou Processo Administrativo Disciplinar,
especialmente naqueles casos em que o relatrio da comisso prvia tenha sido categrico
em especificar as condutas tidas como irrregulares.
Tal recomendao estende-se, inclusive, aos servidores que tenham atuado em auditorias e
congneres, posto que todos esses agentes j possuem sua convico praticamente definida
sobre a materialidade e autoria, convico essa que foi formada sem o contraditrio e a
ampla defesa. Tudo isso com vistas a evitar futuras alegaes de prejulgamento por parte
dos membros das comisses disciplinares., Controladoria-Geral da Unio, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 68 e 69, 2013, disponvel em http://www.cgu.
gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13
A sindicncia prpria, de carter investigatrio, pode ser conduzida por um nico
sindicante ou por uma comisso constituda por funcionrios, estveis ou no (...).
Resultando o apuratrio em processo administrativo, de qualquer formato, no poder nele
atuar quem praticou atos ou diligncias na fase investigatria. Lo da Silva Alves,
Sindicncia e Processo Disciplinar em 50 Smulas, pg. 27, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2005

2.5.3.3 - Ferramentas Investigativas Vlidas em Sede de Juzo de Admissibilidade

Na hiptese de a pea inicial se mostrar inconclusa e insuficiente para embasar a
deciso da autoridade instauradora de instaurar o rito disciplinar ou de arquivar liminarmente
o feito, o juzo de admissibilidade, ao seu final, deve se concretizar e ser devidamente
instrudo com todas as diligncias, averiguaes ou qualquer outro tipo de procedimento
realizado no curso desta fase investigativa, a fim de amparar, com o mximo possvel de
informaes internas e externas, aquela relevante deciso da autoridade.
Por um lado, em admissibilidade negativa, no caso de se deparar com ausncia de
indcios de materialidade ou de autoria, os esforos despendidos na sede investigativa no so
em vo, visto que fornecem o devido respaldo para que a autoridade instauradora - de certa
forma contrria ao que a ela imporia o art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90 - proceda ao
liminar arquivamento da representao ou da denncia, sem instaurar o rito contraditrio,
margem de eventuais questionamentos futuros.
Por outro lado, em admissibilidade positiva, pode-se afirmar que o ideal das
investigaes preliminares (embora nem sempre seja possvel atingi-lo) a serem processadas
que se consiga atingir o esclarecimento acerca da ocorrncia do fato ilcito. Em outras
palavras, a deciso de instaurar j segue instruda com indcios da materialidade e da autoria
da irregularidade, de forma que a sede disciplinar propriamente dita, a cargo da comisso
processante, possa se concentrar to-somente na tentativa de elucidar as condicionantes do
cometimento daquele fato (tais como as justificativas de sua ocorrncia e o nimo subjetivo
do autor - se mero erro ou culpa ou dolo).

122

necessrio aduzir que nem mesmo a sindicncia disciplinar e muito menos o PAD,
uma vez instaurados - e com todos os nus da decorrentes - devem ser equivocadamente
entendidos como o foro para investigaes e muito menos para auditorias. Os ritos
disciplinares devem ser instaurados to-somente depois de esgotadas as investigaes
elucidadoras de indcios de materialidade e de autoria. O esgotamento de tais investigaes
deve ser buscado na fase preliminar, em sede de admissibilidade, a fim de poupar tanto a
administrao quanto o servidor dos nus decorrentes da precipitada instaurao.
Atingindo tal grau de refinamento no juzo de admissibilidade, sem dvida haver
duas repercusses positivas: a primeira, de evitar instauraes incuas (em que os primeiros
atos do oneroso inqurito j seriam suficientes para o deslinde), com o imediato arquivamento
da representao ou denncia; e a segunda, de, no caso de se instaurar, a comisso j ter,
como ponto de partida, um rumo apuratrio a prosseguir e antecipada parte de seus trabalhos.
Portanto, se, independentemente da origem, a notcia chegou autoridade de forma
vaga e imprecisa tanto acerca do fato (materialidade) quanto da autoria (ou concorrncia), mas
no de todo descartvel, busca-se seu refinamento por meio de um procedimento de
investigao preliminar, o qual, se bem sucedido pode vir recomendar a formal instaurao da
sede disciplinar ou o arquivamento liminar da pea inicial.
Portaria Coger n 219, de 06/09/06 - Art. 3 Quando no forem apresentados elementos
suficientes para se concluir pela existncia ou no de indcios de infrao disciplinar que
justifiquem a instaurao de Sindicncia disciplinar ou Processo Administrativo
Disciplinar, o juzo de admissibilidade poder dispor de instrumentos preliminares, que
visam coletar informaes internas e externas para subsidiar a deciso da autoridade
instauradora.
1 Os instrumentos preliminares sero utilizados em carter sigiloso e inquisitorial,
destinados confirmao da existncia de indcios de infraes e, quando possvel, da
provvel autoria, bem assim para identificar medidas para prevenir a ocorrncia de
infraes funcionais, no tendo carter punitivo.
2 Nos casos em que haja dvida ou divergncia procedimental, poder ser solicitada
manifestao da rea tcnica competente.

Em princpio, sem ser uma regra fixa, pode se supor que as tais investigaes se faam
mais necessrias em juzos de admissibilidade decorrentes de denncias de particulares, de
denncias annimas ou divulgadas pela mdia do que nos casos em que decorrem de
representaes funcionais ou de representaes encaminhadas por autoridades de outros
rgos pblicos ou que decorram de investigaes patrimoniais ou operacionais, auditorias
disciplinares, sindicncias patrimoniais ou sindicncias investigativas porventura instauradas
de forma autnoma a uma admissibilidade j em curso (a ressalva se justifica porque tais ritos
podem fazer parte, como ferramentas investigativas aprofundadas, de uma sede de
admissibilidade j em curso). Mas a regra que, independentemente da origem da pea
inicial, se realizem investigaes preliminares - de maior ou menor extenso, dependendo da
qualidade da provocao - com o fim de se propiciar amparo deciso da autoridade
instauradora.
Mas no possvel pr-estabelecer uma lista de atos de instruo a se realizar em sede
preliminar investigativa, pois cada caso em concreto pode ter diferentes anlises e suscitar
diferentes linhas de pesquisa. Este procedimento prvio tanto pode se reduzir a algumas trocas
de documentos e informaes ou instantneas pesquisas em sistemas informatizados internos
de uso cotidiano, quanto pode abarcar aprofundadas pesquisas em sistemas informatizados
mais complexos, restritos e externos e at se estender, procedimentalmente, na forma dos ritos
investigativos e inquisitoriais acima citados. Em princpio, pode-se apresentar como nica
regra geral acerca do alcance probatrio da sede investigativa a possibilidade de serem
realizados quaisquer atos instrucionais que, por sua prpria natureza, no necessitem suprir

123

imediato contraditrio, j que no h que se cogitar de oferta de tal garantia constitucional a

quem quer que seja nesta fase.

2.5.3.3.1 - Investigaes Preliminares Bsicas e Alguns Conceitos Gerais das Investigaes

Conforme introdutoriamente j mencionado em 2.5.3.1, quando se apresentaram os
possveis fluxos de tratamento em sede de admissibilidade, sobretudo ao alcance do grupo de
anlise correcional, apontam-se ferramentas de instruo cujo acesso e emprego no
apresentam complexidade e no requerem conhecimentos tcnicos e experincia profissional
aprofundados em investigao.
Por exemplo, podem ser citados, em lista no exaustiva, a manifestao por escrito nos
autos por parte do representado ou denunciado; a solicitao de documentos ou outras
informaes, ao representante ou denunciante; a solicitao, a colegas, chefia ou outras
autoridades da unidade do representado ou denunciado ou a outras unidades da Secretaria da
Receita Federal do Brasil ou a rgos pblicos ou entidades privadas, de documentos ou
outras informaes ou at mesmo de realizao de diligncias, inclusive na forma de consultas
ou assistncias tcnicas rea tcnica especializada, sobre aspectos procedimentais; o estudo
de legislao de regncia; as pesquisas simples em sistemas informatizados internos de uso
cotidiano, tais como, a ttulo de exemplos no exaustivos, o Sistema Cadastro de Pessoas
Fsicas (CPF), o Sistema Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), o Sistema de Apoio
s Atividades Administrativas (SA3), o Sistema de Comunicao e Protocolo (Comprot) e o
Sistema Integrado de Atendimento ao Contribuinte (Siscac) e a impresso dos respectivos
extratos, inclusive de natureza fiscal; pesquisas em stios eletrnicos da internet; e a juntada
do resultado destes atos anteriores ou de quaisquer outros documentos ou meios lcitos de
prova.
Conforme melhor se aduzir em 2.5.6.1 e em 2.5.6.2.1, estas investigaes
preliminares realizadas em sede de juzo de admissibilidade equivalem, de certa forma (h
peculiaridades em razo dos distintos bens jurdicos tutelados), ao inqurito policial no
processo penal. Como peas de instruo do juzo de admissibilidade, so processadas
internamente, de ofcio e de forma inquisitorial e unilateral, sem acusao contraditria e
carter punitivo, de forma discricionria (sem rito legal). E ainda, de acordo com o j aduzido
em 2.5.1, a sede investigativa sigilosa, operando-se em grau reservado, de forma que, como
regra geral, no se obriga a administrao a espontaneamente fornecer acesso, vista, cpia ou
informao dos documentos ou elementos do juzo de admissibilidade a quem quer que seja.
Especificamente no que diz respeito a acessos a sistemas e documentos fiscais,
convm antecipar o que ser exposto detidamente em 4.4.12.3: no h que se opor sigilo fiscal
a servidores da Carreira de Auditoria da Receita Federal lotados na Coger e nos Escor, sejam
no grupo de anlise correcional, sejam no grupo de investigao disciplinar, ou integrantes de
comisses disciplinares ou de comisses sindicantes investigativas ou ainda de equipes de
auditoria disciplinar e a quaisquer servidores no desempenho individual e monocrtico das
atribuies regimentais do sistema correcional, no que se inclui a instruo da sede
investigativa. Neste rumo, sobretudo para as investigaes que se descrevero em 2.5.3.3.2,
perfeitamente aceito no contexto de admissibilidade o Mandado de Procedimento Fiscal, na
modalidade Diligncia, MPF-D, de que trata a Portaria RFB n 3.014, de 29/06/11, conforme
se abordar em 4.4.6.
Em princpio, no h expressa previso legal para representado ou denunciado e para
representante ou denunciante se manifestarem em sede de juzo de admissibilidade, nem
mesmo por escrito. No obstante, a manifestao por escrito destas pessoas uma prova

124

indubitavelmente vlida em sede de admissibilidade, no carreando nenhuma nulidade ao

procedimento. Isto porque pode se demonstrar til, diante de representao ou denncia
insuficientemente instruda, provocar, por escrito, o representante ou denunciante a refin-la.
Alm disto, quando operacional e estrategicamente se justificar (quando a quebra da reserva e
a perda do fator-surpresa no impuserem riscos de destruio de provas, por exemplo), podese ter at a oportunizao ao representado ou denunciado para se manifestar e agregar
alegaes ou provas que possam esclarecer a seu favor o teor da representao ou denncia
em admissibilidade, sendo de se inferir que, uma vez provocado a se manifestar em sede de
admissibilidade, ou seja, passando a saber da existncia de investigaes preliminares contra
si, muito provavelmente o servidor peticionar acesso aos autos.
Em sntese, a leitura atenta da lista acima de atos de instruo aceitos e at
recomendveis em sede de admissibilidade reflete que, a rigor, aceitam-se provas
juridicamente lcitas que se resumem, de certa forma, a juntadas documentais, sem nenhuma
ou com mnima parcela participativa do servidor do grupo de anlise correcional ou do grupo
de investigao disciplinar no ato de elaborao das provas. Em regra, so provas
preconcebidas, no confeccionadas por quem as analisar e, portanto, imunes pessoalidade
deste agente condutor das investigaes. Em sntese, so objetos de pesquisa que, ao
elaborador do juzo de admissibilidade, cabe apenas receber ou imprimir e agrupar, no
comportando, em princpio, contraditrio por parte do investigado no que diz respeito sua
confeco.
Por outro lado, em regra (e, como tal, pode at se demonstrar cabvel em casos
especficos, sem o condo de trazer nulidade processual), pode-se apontar que no convm
realizar atos que podem requerer imediato contraditrio, tais como provas orais em geral
(oitivas, interrogatrios ou acareaes), percias e assessorias tcnicas. Ressalte-se que a
afirmao anterior reflete uma regra geral e, desta forma, passvel de ser excepcionada em
casos especficos.
Por exemplo, excepcionalmente, pode ser necessrio ouvir o representante ou o
denunciante ou mesmo outras pessoas em sede de admissibilidade. Como regra geral, nestes
casos residuais, nada impede de se tomar o comprometimento de verdade do depoente e de
configur-lo como testemunha, conforme se abordar em 4.4.4.3.2 e 4.4.4.3.3, a fim de
agregar maior valor jurdico ao ato (em analogia ao inqurito no processo penal, em que a
autoridade policial pode tomar testemunho). Alm de este chamamento preliminar no ser
regra, deve ser visto com extremada cautela e reserva, pois pode se estar antecipando, sem o
devido contraditrio, uma prova oral relevante no posterior rito contraditrio. Por bvio, caso
venha a ser instaurada a sede disciplinar e esta prova oral seja relevante para formao de
convico, ela deve ser refeita pela comisso, sob manto do contraditrio (notificando o
acusado para acompanhar e contraditar, se desejar), ainda que tenha sido tomada como
testemunho no juzo de admissibilidade.
A prova oral preliminar do representado ou denunciado em juzo de admissibilidade
deve ser vista de forma ainda mais residual e excepcional, porque, de um lado, ele ainda nem
sequer foi formalmente acusado mas, por outro lado, j pode se ver obrigado a alegar a
clusula de no auto-incriminao, o que pode lhe causar situao embaraosa no processo.
Caso muito excepcionalmente seja realizada, deve o servidor ser informado do seu direito
constitucional de no ser obrigado a produzir prova contra si mesmo e de poder optar pelo
silncio, conforme se aduzir em 4.4.16.4.1. Somem-se ainda aos motivos de no
recomendao de realizao de prova oral preliminar do representado ou denunciado a
possibilidade de o suposto infrator destruir provas antes da instaurao do processo disciplinar
e de, uma vez tendo cincia da existncia da investigao preliminar contra si, peticionar
acesso aos autos.

125

No obstante as excepcionais possibilidades acima expostas de chamar o representado

ou denunciado aos autos, conforme se expor em 2.5.6.2.2, nem mesmo a este servidor
conferida prerrogativa de, ex officio, ser notificado da existncia e do andamento dos
trabalhos investigativos, tampouco de ter acesso, vista, cpia ou informao dos elementos
instrucionais coletados e muito menos de atuar, participar, interferir e contraditar a conduo
unilateral deste rito, a cargo da administrao. E tambm como se aduzir em 2.5.6.2.3, na
esteira, em regra, o representante ou denunciante, na figura de uma pessoa fsica (ou seja, aqui
dissociando-se da hiptese de ser um membro do Ministrio Pblico Federal ou do Poder
Judicirio), no tem direito de acesso s investigaes ou de acompanh-las e de ser
informado passo a passo sobre o tratamento dado sua representao ou denncia.
Tampouco, depois de apresentada a pea inicial, dado ao representante ou
denunciante o poder de dela desistir, de retirar a acusao a fim de extinguir o processo. Por
um lado, o servidor que representa contra irregularidade de que tem conhecimento nada mais
faz seno cumprir dever funcional, conforme o art. 116, VI e XII da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Por outro lado, o particular que denuncia em razo de irregularidade to-somente mantm um
comprometimento de ordem moral e tica com a administrao que, nos termos do art. 4, IV,
da Lei n 9.784, de 29/01/99, tambm atinge o patamar de dever do administrado em relao
ao Poder pblico. Tais liames no tm o condo de elevar o representante ou o denunciante
qualidade de interessado nas investigaes e muito menos a influir ou ditar seus rumos. Uma
vez recepcionada a representao ou denncia, as investigaes dela decorrentes passam a ser
da administrao e, portanto, os interesses que as movem so unicamente pblicos e
indisponveis. A relao jurdica do representante ou denunciante com as investigaes e com
o processo disciplinar porventura instaurado em decorrncia da provocao por eles
apresentada se encerra com a entrega desta pea inicial. A sede disciplinar encerra uma atpica
relao jurdica, em que os polos so ocupados, exclusivamente, de um lado, pelo Estado e, de
outro, pelo servidor investigado, no comportando interesses outros de quem quer que seja.
Ainda neste tema, caso o representante ou denunciante venha manifestar, aps ter
apresentado sua pea inicial que, ao ter provocado a administrao, no objetivava a
instaurao de processo administrativo disciplinar, cumpre esclarecer que qualquer servidor e
at mesmo particular, ao tomar conhecimento de suposta irregularidade no mbito da
administrao pblica federal, por expresso dever legal, deve representar ou denunciar
autoridade competente, a qual, por sua vez, quando justificvel, sob tica correcional, fica
obrigada a instaurar a devida apurao contraditria (conforme os arts. 116, VI ou XII e 143
da Lei n 8.112, de 11/12/90, e o art. 4, IV da Lei n 9.784, de 29/01/99). Ou seja, no se
cogita de qualquer discricionariedade, sob critrios de oportunidade e convenincia, na
formulao da representao ou da denncia e sobretudo dos consequentes juzo de
admissibilidade e deciso de instaurar a sede disciplinar. Assim, a manifestao volitiva do
representante ou do denunciante, divorciada de valor jurdico, no sentido de se arrepender e
desistir de sua representao ou denncia, no tem, por si s, o condo de interferir no poderdever de esclarecer o fato.
Tambm no assiste direito ao representante ou denunciante de determinar que
somente entregar outras provas, de que espontaneamente ou por intimao informou dispor,
no momento em que a seu talante considerar oportuno e conveniente.
de se dizer que, no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, vista do
carter restritivo e residual da sede disciplinar, com todos os nus que lhe so inerentes
(materiais e imateriais), vigora a Portaria RFB n 136, de 06/02/13, cujo art. 6, como j posto
em 2.4.1, regulamentando o dever funcional do art. 116, IV ou XII da Lei n 8.112, de
11/12/90, estabeleceu os requisitos de admissibilidade de representao funcional, dispondo

126

que esta, em princpio, deve se fazer acompanhar, dentre outros, das provas que o
representante dispuser. Prossegue a norma impondo que a representao incompleta deve ser
devolvida, mediante intimao, para que o representante preste os esclarecimentos adicionais
indispensveis para subsidiar o juzo de admissibilidade e para possibilitar ao representado o
conhecimento preciso da notcia que lhe contrria, de modo a garantir-lhe ampla defesa.
O juzo de admissibilidade de representao, instruindo a deciso, a cargo da
autoridade instauradora, de instaurar ou no processo disciplinar, deve ser feito ao amparo de
todos os elementos disponveis acerca do fato representado, visto que justamente da sua
integral ponderao que se extrai a concluso de possibilidade ou no de se ter configurada a
repercusso disciplinar. Desta forma, todas as provas de que o representante tenha
conhecimento de possvel irregularidade devem ser disponibilizadas autoridade instauradora
desde a pea inicial para o juzo de admissibilidade e no aps instaurado o suposto processo
disciplinar ou em qualquer outro momento que, a seu exclusivo talante, considere oportuno e
conveniente. A normatizao da matria, amparada nos princpios reitores, no confere tal
discricionariedade ao representante, visto que, a rigor, seu dever representar e contribuir
para o esclarecimento de fatos de interesse da administrao.
Analogamente, o mesmo posicionamento se defende para o caso de denunciante, com
a diferena de que este, a rigor, no se submete normatizao interna, mas prevalece a base
principiolgica da sede pblica e o mandamento legal dos arts. 4, IV e 39 da Lei n 9.784, de
29/01/99.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 4 So deveres do administrado perante a Administrao,
sem prejuzo de outros previstos em ato normativo:
IV - prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento
dos fatos.
Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao de provas
pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para esse fim, mencionando-se
data, prazo, forma e condies de atendimento.

2.5.3.3.2 - Investigaes Preliminares Aprofundadas

Em complemento dinmico ao aduzido em 2.5.3.3.1, apresentam-se no presente tpico
as ferramentas de instruo cujo acesso e emprego apresentam um maior grau de
complexidade e requerem conhecimentos tcnicos e experincia profissional aprofundados em
linhas investigativas, sendo, portanto, em princpio, de uso mais frequente dos servidores do
grupo de investigao disciplinar. O carter dinmico deste enfoque se justifica porque, na
prtica, nada impede que, em sede investigativa, o servidor do grupo de investigao
disciplinar se utilize de alguma ferramenta apresentada em 2.5.3.3.1 como bsica a priori ao
alcance do grupo de anlise correcional bem como que um servidor do grupo de anlise
correcional se sinta apto e seguro para realizar as pesquisas que a seguir se listaro e, como
tal, j o faa sem provocar o grupo de investigao disciplinar.
Importante destacar que as ferramentas que se apresentaro a seguir tanto podem ser
empregadas no curso de uma investigao disciplinar lato sensu (uma investigao
operacional sobre qualquer processo interno de trabalho) ou nos ritos especficos de
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa ou auditoria
disciplinar.
Neste rumo, de imediato, mencionam-se as pesquisas detalhadas e ramificadas (ou
seja, que no se restringem ao ponto por meio do qual se iniciaram, podendo seguir trilhas
investigativas extensas) nos seguintes sistemas informatizados internos - aqui apresentados os

127

principais, a mero ttulo de exemplos no exaustivos:

Referentes ao macroprocesso de trabalho aduaneiro: Sistema Dataware House
Corporativo Aduaneiro (DW-Aduaneiro), Sistema Auditoria e Controle de Sistemas
Aduaneiros (DW-Arcomex), Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex),
Sistema de Rastreamento da Atuao dos Intervenientes Aduaneiros (Radar) e Sistema
Grafo de Relacionamentos (Grarel);
Referentes ao macroprocesso de trabalho de arrecadao: Sistema Auditoria e Controle
de Sistemas (DW-Arco), Sistema de Informao da Base Cadastro Nacional de
Informaes Sociais e de Arrecadao e Cobrana Previdenciria (Plenus), Sistema de
Informaes Gerenciais de Arrecadao (Informar), Sistema Guia de Recolhimento do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio e de Informaes Previdncia Social (GFIP
Web), Sistema Receitanetlog;
Referentes ao macroprocesso de trabalho de fiscalizao: Portal do Imposto sobre a
Renda de Pessoa Fsica (Portal IRPF), Sistema Dataware House Corporativo Imposto
sobre a Renda de Pessoa Fsica (DW-IRPF), Sistema Dataware House Corporativo
Ao Fiscal (DW-Ao Fiscal), Sistema Ao Fiscal e Sistema Contgil;
Referentes ao macroprocesso de trabalho de atendimento: Sistema de Apoio ao
Gerenciamento do Atendimento a Contribuintes (Saga), Sistema Dataware House
Corporativo Atendimento (DW-Atendimento);
Referentes a bases cadastrais: Sistema Dataware House Corporativo Controle de Acesso
(DW-Controle de Acesso), Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos
(SIARH), Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS Cidado), intranet da RFB,
Sistema Integrado de Administrao de Pessoal (Siape), Sistema Dataware House
Corporativo Pessoa Fsica (DW-PF) e Sistema Dataware House Corporativo Pessoa
Jurdica (DW-PJ).
Em acrscimo, citam-se, tambm a ttulo de exemplos no exaustivos, as mais comuns
pesquisas em fontes externas via internet:
No Cadastro Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil e no stio eletrnico do
Conselho Nacional de Justia;
Sistemas do Ministrio da Justia: Rede de Integrao Nacional de Informaes de
Segurana Pblica, Justia e Fiscalizao (Infoseg) e Sistema Nacional de Identificao
de Veculos em Movimento (Sinivem);
Nos stios eletrnicos de Departamentos Estaduais de Trnsito (Detran) e Departamento
Nacional de Trnsito (Denatran) e no Sistema de Registro Nacional de Veculos
Automotores (Renavam);
No stio eletrnico da Central Notarial de Servios Eletrnicos Compartilhados
(Censec), administrado pelo Colgio Notarial do Brasil;
Nas redes sociais Orkut, Facebook, Linked In;
Em stios eletrnicos que localizam endereos ou lugares ou que fornecem mapas, no
Brasil e no exterior (Show my Street, Google Earth, Google Maps) ou de busca de
informaes pessoais no exterior.

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Alm das possibilidades acima, tambm podem ser empregadas como ferramentas
investigativas, em lista no exaustiva, pedidos circularizados a rgos pblicos dos diversos
entes federados (tais como fiscos estaduais e municipais), concessionrias de servios
pblicos (de gua, energia eltrica, telefone), cartrios, registros de imveis, instituies
financeiras e empresas; apurao especial do Servio Federal de Processamento de Dados Serpro (de emprego muito eventual, conforme se abordar em 4.4.8); operaes conjuntas
com Ministrio Pblico Federal e Departamento de Polcia Federal, mediante
compartilhamento de informaes devidamente autorizado pelo Poder Judicirio; e diligncias
e pesquisas de campo.

2.5.3.4 - O Necessrio Esgotamento das Investigaes em Condutas Conexas,

Continuadas e Habituais
Neste ponto, em antecipao a princpios e conceitos que se apresentaro em 3.3.3, em
4.5.3 e, mais destacadamente, em 4.6, convm abrir um parntese na descrio da
procedimentalizao do juzo de admissibilidade para buscar, na sede penal (material e
processual), algumas definies classificatrias de ilcitos, em funo de sua natureza jurdica.
importante registrar que os objetivos em tela se satisfazem com a apresentao de
superficial e incompleta conceituao, no se tendo aqui interesse de esgotar a profundidade
com que a sede penal elabora inmeras formas de classificar os ilcitos e que, mesmo para o
restrito conjunto de institutos que adiante se apresentar, sua aplicao na sede disciplinar
sempre ser parcial e limitada, devendo ser ponderada pelas peculiaridades que marcam os
dois ramos do Direito, sobretudo acerca das relevantes diferenas entre as naturezas dos
ilcitos penais e administrativos e entre as respectivas sanes. Estas necessrias ressalvas
informadoras de que a conceituao sobre a natureza jurdica que se apresentar no tem
efeito vinculante em sede disciplinar ratificam que a conduo das investigaes preliminares
e at mesmo das apuraes contraditrias sob base principiolgica prpria e sem a fiel e
integral submisso aos presentes institutos da sede penal, por si s, no contamina de nulidade
os ritos administrativos. de se enfatizar que a conceituao penal que convenientemente se
apresentar neste ponto do texto, em que se aborda o juzo de admissibilidade, to-somente se
emprega como referncia, com o fim de auxiliar na compreenso da necessidade de as
investigaes preliminares serem as mais exaustivas possvel, sob pena de a proposta a ser
apresentada autoridade instauradora e a sua consequente deciso se revelarem precipitadas e
insuficientemente instrudas.
O tema se faz especialmente pertinente quando se tem a notcia de uma determinada
conduta isolada ou pontual ou circunscrita a uma pequena quantidade de reiteraes ou a um
delimitado intervalo de tempo, que, por si s, contendo indcios de materialidade e de autoria
de infrao, j se demonstra suficiente para provocar a instaurao da sede disciplinar. Em
situaes como esta, se a investigao preliminar precipitada, com base em pequena
amostragem de conduta e sem buscar o esgotamento da atuao funcional do servidor,
provocar de imediato a instaurao, no raro, posteriormente, j no curso do processo
administrativo disciplinar, a comisso por conta prpria, aprofundar as apuraes e se deparar
com novos indcios de materialidade e de autoria acerca de outros fatos, que tanto podem ser
independentes daquele fato original quanto podem ser ligados a ele como condutas conexas,
continuadas ou habituais. Neste contexto de investigao preliminar insuficiente, tais fatos
novos somente conhecidos j na fase processual contraditria, no tendo feito parte da
provocao para a autoridade determinar a instaurao, suscitam dvida acerca da legalidade
de posteriormente poderem ou no ser includos no escopo apuratrio do colegiado ou se
devem ser objeto de representao parte, a fim de se submeterem a especfico juzo de
admissibilidade, bem como tambm trazem questionamento acerca do momento em que se

129

iniciam os respectivos cmputos prescricionais.

Assim, vale trazer da lei e da doutrina penais conceitos referentes natureza jurdica
de prticas ilcitas que, de diferentes formas, se prolongam ou se projetam ou se repetem no
tempo, a fim de adequ-los, at onde aplicvel, sede disciplinar e, mais especificamente, a
determinadas condutas infracionais comuns no mbito da Secretaria da Receita Federal do
Brasil e a enquadramentos estatutrios cabveis.
Inicialmente, abordando-se apenas os ilcitos decorrentes de conduta nica (de um
nico processo de execuo, seja de ao, seja de omisso), tem-se, em funo da durao da
afronta ao bem jurdico tutelado, de um lado, os ilcitos chamados instantneos e, de outro
lado, os ilcitos chamados permanentes. O ilcito instantneo, como a regra geral da maioria
das ilicitudes, se caracteriza por ter sua consumao completada e a conduta antijurdica
exaurida em um s momento determinado e pontual em que o bem jurdico tutelado
afrontado, sem continuidade temporal, e esta caracterstica em nada deve ser confundida com
a possibilidade de, em muitos casos, o efeito da conduta poder se fazer sentir de forma
prolongada no tempo, sem que isto afaste a natureza instantnea do ilcito. O ilcito
permanente encerra uma nica infrao e se caracteriza por, no obstante se consumar j
desde o primeiro momento em que o agente inicia a afronta ao bem jurdico tutelado, a
conduta antijurdica no se exaure em um s momento determinado e pontual mas sim se
prolonga no tempo at que, em geral, cesse a vontade do agente. Em qualquer caso, por
consumao de um crime, compreenda-se quando nele se renem todos os elementos de sua
definio legal, conforme o art. 14, I do CP. O interesse da sede penal sobre esta classificao
- decorrente da doutrina, vez que no se encontra expressa na lei penal - se destaca na questo
da definio da prescrio, visto que o art. 111, III do CP estabelece que o prazo somente
comea a contar quando cessar a permanncia da conduta ilcita (ressalvando-se que a
prescrio penal, diferentemente da sede administrativa, para a regra geral do ilcito
instantneo, se computa a partir da data de sua consumao).
CP - Art. 14. Diz-se o crime: (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Crime consumado (Includo pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
I - consumado, quando nele se renem todos os elementos de sua definio legal; (Inciso
acrescentado pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Art. 111. A prescrio, antes de transitar em julgado a sentena final, comea a correr:
(Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
I - do dia em que o crime se consumou; (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
III - nos crimes permanentes, do dia em que cessou a permanncia; (Redao dada pela
Lei n 7.209, de 11/07/84)

Adequando estes conceitos ao regime disciplinar, de incio, se assegura que a grande

maioria das condutas infracionais se amolda definio de ilcitos de natureza instantnea,
com a infrao se consumando e a conduta se exaurindo no momento em que o bem jurdico
tutelado afrontado (ainda que, em alguns casos, o efeito da conduta possa se fazer sentir de
forma prolongada no tempo, a conduta em si se exaure em determinado instante). Por
exemplo, consumam-se as infraes com as condutas nos respectivos momentos em que o
servidor age com falta de zelo com atribuies ou com o material ou com imoralidade ou com
improbidade, desleal com a instituio, descumpre uma norma ou uma ordem superior,
revela um sigilo ou segredo, trata com desurbanidade ou ofende fisicamente algum, se
ausenta desautorizadamente do servio, vale-se do seu cargo, intermedia interesses, recebe
qualquer vantagem indevida, se insubordina, dentre outros enquadramentos previstos nos arts.
116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
De outro lado, como raros exemplos de ilcitos administrativos de natureza
permanente, mencionam-se a omisso em no representar ao saber de supostas irregularidades
funcionais; a infringncia proibio de manter cnjuge ou parente at o 2 grau sob

130

subordinao em cargo ou funo de confiana; a infringncia proibio de recusar-se a

atualizar seus dados cadastrais quando solicitado; e a acumulao ilegal de cargos, empregos
ou funes pblicas, respectivamente estabelecidas no art. 116, VI e XII, no art. 117, VIII e
XIX e no art. 132, XII, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90. Em todos estes casos, o ilcito j se
consuma desde o primeiro dia de cometimento, podendo-se a conduta prolongar
indefinidamente no tempo, at que o agente queira cessar a afronta que comete ao respectivo
bem jurdico tutelado.
Neste contexto, merece didtico destaque de que tambm se insere como ilcito
instantneo o abandono de cargo, uma vez que a ilicitude se configura somente no exato e
pontual trigsimo primeiro dia de ausncia intencional ininterrupta (no se devendo confundir
com o fato de que a conduta absenteista e seus efeitos j se faam sentir desde o primeiro e
alm do trigsimo primeiro dia de falta), conforme se abordar em 4.7.4.2. Ademais, ainda
que o servidor se prolongue ao longo do tempo em conduta absenteista, no h que se falar de
configurao de mais de um ilcito a cada 31 dias de ausncia ininterrupta. Enquanto o
servidor no retornar ao servio, por ao menos um dia, configura-se um nico ilcito de
abandono de cargo. Caso o servidor retorne ao servio aps mais de 31 dias consecutivos de
ausncia, ainda que por apenas um dia, e volte depois a permanecer novamente por longo
perodo sem comparecer, a sim se configuram dois ilcitos de abandono de cargo, cada um
deles instantaneamente configurado no respectivo trigsimo primeiro dia de ausncia
ininterrupta e intencional. Tanto assim, em perfeito ajuste definio do art. 111, I do CP,
que o abandono de cargo tem a contagem prescricional iniciada no trigsimo primeiro dia de
ausncia ininterrupta, no dia em que a ilicitude se consuma, independentemente de o servidor
perseverar na conduta absenteista, conforme se esclarecer com detalhes em 4.13.4. O similar
raciocnio se aplica inassiduidade habitual, que, como um ilcito de natureza instantnea, se
consuma na sexagsima ausncia injustificada ao servio interpolada no perodo de doze
meses, ainda que a conduta antijurdica e os efeitos dela provenientes se prolonguem no
tempo com mais ausncias injustificadas ao servio.
Aprofundando no tema, agora considerando os ilcitos ou as prticas ilcitas
consistentes de mais de uma conduta (de mais de um processo de execuo, comissivo ou
omissivo, ou de mais de um desgnio, doloso ou culposo), se, por um lado, um mesmo agente
pode cometer diversos ilcitos, idnticos ou no e em tempos e em locais distintos ou no, e,
ainda assim, faz-lo de forma que no haja nenhuma circunstncia em comum que os
interrelacione - aos quais a doutrina classifica como independentes -, por outro lado, pode
cometer as duas (ou mais) condutas sob um liame, sob um vnculo de relao ou de ligao,
que leva os ilcitos delas decorrentes a serem classificados como conexos e aconselharem a
unidade processual (o processamento em um nico feito).
Antes, introduza-se que o conceito jurdico de conexo est associado competncia,
na inteligncia de que diversos ilcitos sejam congruentemente julgados, em um nico
processo, por uma nica autoridade julgadora, a quem se oferta uma viso conglobante de
todo o conjunto probatrio atinente a ilcitos que guardam um liame de correlao, a fim de
prevenir a ocorrncia de decises discrepantes, propiciando economia processual, razovel
durao do processo e, sobretudo, segurana jurdica.
A conexo pode decorrer de o primeiro ilcito (ilcito-meio) ter sido cometido para
facilitar ou assegurar a execuo do outro ilcito (ilcito-fim), em relao de causa e efeito chamada de conexo teleolgica; ou, invertendo a sequncia cronolgica entre meio e fim,
pode decorrer de o segundo ilcito (ilcito-meio) ter sido executado para facilitar ou assegurar
a ocultao, a impunidade ou a vantagem associada ao primeiro ilcito j cometido (ilcitofim) - chamada de conexo consequencial; ou, ainda, pode decorrer to-somente do fato de
um ilcito ser cometido na mesma ocasio da prtica de outro, no sentido de o segundo ilcito

131

ser executado apenas em razo da oportunidade ocasionada pelo primeiro, sem uma
vinculao de meio e fim - chamada de conexo ocasional, em que no se verifica uma forte
relao de causa ou de consequncia a unir consecutivamente os ilcitos. Em sede penal, a
existncia das duas primeiras hipteses acima descritas de conexo importa na considerao
de circunstncia agravante, conforme o art. 61, II, b do CP (chamadas conjuntamente de
conexo material, em razo da previso e das repercusses na lei penal material, ou tambm
chamadas de conexo objetiva).
CP - Art. 61. So circunstncias que sempre agravam a pena, quando no constituem ou
qualificam o crime:(Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
II - ter o agente cometido o crime:
b) para facilitar ou assegurar a execuo, a ocultao, a impunidade ou vantagem de outro
crime;

Sem prejuzo da conexo ocasional decorrente de um ilcito ter ocasionado outro, o art.
76 do Cdigo de Processo Penal (CPP) reitera as duas definies extradas do art, 61, II, b
do CP, de conexes materiais (ou objetivas) teleolgica e consequencial - circunscritas s
condutas de um mesmo autor e decorrentes de um ilcito ter sido praticado para facilitar ou
assegurar a execuo, a ocultao, a impunidade ou a vantagem de outro ilcito -, e ainda
prev definies mais abrangentes para a conexo sob tica instrumental, com o fim de se
permitir uma nica ao penal abarcando as apuraes de mais de um ilcito. O mesmo
dispositivo da lei processual penal tambm considera conexos os ilcitos em que a prova do
cometimento ou das circunstncias elementares de um influem na prova do outro (chamada
conexo probatria ou instrumental), bem como os ilcitos que envolvem mais de um agente,
se cometidos ao mesmo tempo por vrias pessoas reunidas no mesmo local (em reunio ao
mero acaso) ou independentemente se cometidos em tempo e lugar diversos, por vrias
pessoas em concurso (em acerto prvio), ou at mesmo se cometidos reciprocamente, por
umas pessoas contra as outras (em trs espcies da chamada de conexo intersubjetiva). Podese, ento, dizer que estas so as condies que, em sentido estrito, as sedes penal e processual
penal consideram a conexo de ilcitos. No se perca de vista que o instituto da conexo
obrigatoriamente faz subentender o cometimento de dois ou mais ilcitos que guardam um
liame entre si e que aconselham a unidade processual (uma nica ao).
CPP - Art. 76. A competncia ser determinada pela conexo:
I - se, ocorrendo duas ou mais infraes, houverem sido praticadas, ao mesmo tempo, por
vrias pessoas reunidas, ou por vrias pessoas em concurso, embora diverso o tempo e o
lugar, ou por vrias pessoas, umas contra as outras;
II - se, no mesmo caso, houverem sido umas praticadas para facilitar ou ocultar as outras,
ou para conseguir impunidade ou vantagem em relao a qualquer delas;
III - quando a prova de uma infrao ou de qualquer de suas circunstncias elementares
influir na prova de outra infrao.

No cenrio administrativo, de certa forma, pode-se dizer que, em princpio, o

cometimento sucessivo (ou at mesmo simultneo) de duas ou mais condutas que se amoldem
a quaisquer dois ou mais enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90, configura dois ilcitos
independentes. Assim, seria absolutamente inesgotvel a apresentao de lista de pluralidades
de condutas que se amoldassem a todas as combinaes de dois ou mais enquadramentos
administrativos como exemplos de infraes independentes. Apenas para figurar, so
independentes as condutas de um servidor ofender verbalmente um superior hierrquico e, em
seguida, ainda que no mesmo local, atuar de forma irregular na concesso de determinado
tratamento tributrio a um contribuinte ou destruir um bem patrimoniado da repartio e
ausentar-se do local de trabalho sem autorizao da chefia, dentre inmeros outros exemplos
que se poderia listar. Em quaisquer casos como estes, como regra, trata-se de infraes
dissociadas uma da outra, a recomendarem, em princpio, apuraes em processos separados
(ou ao menos a autorizarem processamentos apartados, se assim parecer conveniente em sede

132

de admissibilidade ou j no curso do processo administrartivo disciplinar).

Em contrapartida, se, em primeiro instante, se verifica que um servidor extraiu de um
procedimento fiscal um laudo de anlise qumica sobre determinada mercadoria importada
por um contribuinte e, no curso da sede de admissibilidade ou do processo administrativo
disciplinar instaurado por tal fato, se vem tona que, na verdade, ele deu causa ao extravio do
laudo com o fim de posteriormente atuar no desembarao aduaneiro de forma irregular, para
faz-lo com base em classificao fiscal indevidamente favorvel ao contribuinte e
discrepante do que apontava aquela anlise qumica, tem-se certo que aqui tambm h duas
infraes distintas mas que guardam relao de conexo material (ou objetiva) teleolgica
entre si (a segunda foi efeito da primeira) e que recomendam apuraes em um mesmo
processo. Da mesma forma, se, em primeiro momento, se verifica que um servidor concedeu
irregularmente uma certido negativa de dbitos a um contribuinte que no fazia jus e, no
curso da sede de admissibilidade ou do processo administrativo disciplinar instaurado por tal
fato, se detecta que, posteriormente emisso da certido indevida, ele tambm acessou
sistema informatizado do rgo e adulterou registros armazenados naquela base como forma
de dar aparncia de regularidade quela emisso de certido, igualmente tem-se certo que se
trata de duas infraes distintas mas que guardam relao de conexo material (ou objetiva)
consequencial entre si (a segunda tentou ocultar a primeira) e que recomendam apuraes em
um mesmo processo.
Diferentemente destes exemplos de espcies de conexo em que h relaes de causa
ou consequncia a estabelecer uma forte ligao consecutiva entre os dois ilcitos, pode-se
figurar a conexo apenas ocasional quando um servidor, com inteno de a princpio tosomente suprir a curiosidade pessoal acerca da situao fiscal de determinado contribuinte
conhecido seu, comete um acesso imotivado a sistema informatizado e, sem que fizesse parte
de seu desgnio inicial, ao se deparar com uma pendncia fiscal, utiliza-se de sua senha para
promover uma indevida regularizao a favor daquele terceiro. Na mesma linha, tambm
pode-se figurar a conexo material (ou objetiva) ocasional quando um servidor, inicialmente
movido to-somente pela inteno de retardar um procedimento aduaneiro em desfavor de
determinado contribuinte, retm injustificadamente o despacho e da, com mercadoria
pendente de liberao em seu poder, resolve subtrair algum exemplar do lote. Tambm, em
ambos os casos, se justifica um nico processo.
Um exemplo de conexo probatria (ou instrumental) ocorre quando, em primeiro
momento, se verifica que um servidor agiu de forma irregular em determinado ato funcional e,
no curso da sede de admissibilidade ou do processo administrativo disciplinar instaurado por
tal fato, se detecta que, na verdade, o servidor recebeu ordem expressa e manifestamente
ilegal de seu superior hierrquico para assim proceder, sendo certo que a prova do
cometimento da infrao por parte do subordinado, ao ter atuado de forma irregular no
hipottico procedimento, requer que antes se comprove a ilegalidade da ordem emitida pelo
superior (este infrao prejudicial daquela), parecendo inafastvel a necessidade de
apuraes em um nico processo.
Para ilustrar um exemplo de infraes conexas na reunio ao acaso de pessoas, pode-se
mencionar a hiptese de diversos servidores, por desgnios prprios, individualizados e
autnomos uns aos outros, em determinado momento, se afastarem do local de servio
comum a todos sem autorizao da sua chefia imediata ou descumprirem uma ordem superior
inequivocamente legal a todos dirigida. Para ilustrar um exemplo de infraes conexas em
concurso de pessoas nos mesmos lugar e tempo, pode-se ter que dois servidores, no
cumprimento de mandato de procedimento fiscal no estabelecimento de um contribuinte,
mediante combinao prvia, atuem em conluio com um deles lavrando uma autuao
sabidamente a maior e com o outro ofertando a assessoria tributria para realizar a pea de

133

impugnao fiscal. Pode-se ter como exemplos de infraes conexas em concurso de pessoas
em lugar e/ou tempo distinto(s) quando um servidor admite ou encaminha favoravelmente um
determinado tratamento tributrio favorvel a pleito de contribuinte que ser concludo ou
decidido posteriormente por outro servidor, em aes reciprocamente conscientes e
irregulares, tais como a admisso e a concluso em regime especial de trnsito aduaneiro ou
uma minuta propondo a concesso de um benefcio fiscal a ser assinada pelo superior
hierrquico, em que ambos agentes reciprocamente sabem da irregularidade de suas condutas
e assim agem em acerto prvio e indevido. E, para exemplificar infraes conexas
reciprocamente cometidas por mais de uma pessoa, uma contra a outra, mencionam-se as
hipteses de dois servidores, dirigirem ofensas verbais um ao outro ou de se agredirem
fisicamente. Em todos estes exemplos, embora se trate de duas infraes distintas, cada uma
praticada por um servidor (independente de serem ou no praticadas no mesmo tempo e no
mesmo lugar), guardam conexo intersubjetiva pela reunio ou pelo concurso de pessoas ou
pela reciprocidade e recomendam apurao em um nico processo.
Das situaes hipotticas acima, para que se possa considerar duas (ou mais) infraes
como conexas, luz do sentido estrito como o conceito se opera em sedes penal ou processual
penal, imprescindvel que os fatos irregulares cometidos por um mesmo agente ou por mais
de um agente guardem relao tamanha que a elucidao do cometimento ou das
circunstncias elementares de uma passa pelo esclarecimento da outra, de forma que a
apurao conjunta e simultnea de ambas em nico processo seja relevante e imprescindvel
para formar a convico global dos fatos, em favor da economia e da celeridade processuais e
da segurana jurdica.
Relembrando-se ento o art. 76 do CPP e agora talvez podendo-se melhor
compreend-lo, a considerao de que dois ou mais ilcitos so conexos, a aconselhar a unio
apuratria em s processo, pode decorrer do vnculo existente entre estes ilcitos (conexes
materiais ou objetivas) ou pode decorrer da indissociabilidade das provas destes ilcitos
(conexo probatria ou instrumental) ou, por fim, pode decorrer do liame entre os agentes
destes ilcitos (conexes intersubjetivas).
Estes conceitos de ilcitos independentes e de ilcitos conexos no esto expressos no
CP porque a lei penal os considera inseridos em outro conceito, de relevante definio,
chamado concurso material (ou real) de ilcitos, este sim previsto de forma expressa no art. 69
do CP. O concurso material de ilcitos se d quando o agente, em mais de uma conduta (em
mais de um processo de execuo, comissivo ou omissivo, ou de mais de um desgnio, doloso
ou culposo), pratica dois ou mais ilcitos, independentemente se cometidos no mesmo tempo
ou no mesmo lugar. No concurso material de ilcitos, h mais de uma conduta do autor e, por
conseguinte, ele incorre em mais de um ilcito, idnticos ou no, que podem ser independentes
(recomendando a priori apurao em aes penais independentes ou ao menos autorizando
que assim se o faa) ou conexos (recomendando apurao em uma mesma ao penal),
conforme acima j exposto, mantendo como nico elo a identidade do agente. No se
configura o concurso material de infraes se, com relao ao primeiro ilcito, j houve
condenao definitiva - pois, assim, o que se pode configurar reincidncia - ou prescrio da
punibilidade. Estando-se diante de autor cuja conduta merece grave reprovabilidade, a lei
penal prev o severo sancionamento, devendo ser somadas as penas de cada ilcito. Como se
trata de mais de um ilcito, a prescrio considerada para cada um isoladamente, mantendose a regra geral de cmputos independentes dos respectivos prazos a partir da consumao de
cada ato, na leitura conjunta do art. 119 com o art. 111, III, ambos do CP.
CP - Concurso material
Art. 69. Quando o agente, mediante mais de uma ao ou omisso, pratica dois ou mais
crimes, idnticos ou no, aplicam-se cumulativamente as penas privativas de liberdade em
que haja incorrido. No caso de aplicao cumulativa de penas de recluso e de deteno,

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executa-se primeiro aquela. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Art. 119. No caso de concurso de crimes, a extino da punibilidade incidir sobre a pena
de cada um, isoladamente. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

Em contrapartida ao concurso material de ilcitos, a lei penal define o concurso formal

(ou ideal) de ilcitos, no art. 70 do CP, quando o agente comete uma nica conduta (um nico
processo de execuo, comissivo ou omissivo, e decorrente de um nico desgnio, por meio
de um nico impulso volitivo, doloso ou culposo) e incorre em dois ilcitos, idnticos ou no.
No concurso formal de ilcitos, em geral, se tem dois ilcitos conexos, destacadamente em
razo da peculiaridade de terem sido cometidos na mesma ocasio, para os quais se
recomenda a apurao em uma mesma ao penal. Em tais casos, embora no deixe de ser
dois ilcitos em concurso, to-somente por uma questo de poltica criminal, como regra, a lei
penal prev uma apenao inferior que seria cabvel em caso de concurso material,
aplicando somente a pena mais grave (se distintas as penas de cada ilcito) ou somente uma
delas (se iguais), mas com acrscimo, em ambos os casos de um sexto at a metade
(exasperao da pena). No obstante, como se trata de mais de um ilcito, a prescrio
considerada para cada um isoladamente, mantendo-se a regra geral de cmputos
independentes dos respectivos prazos a partir da consumao de cada ato, na leitura conjunta
do art. 119 com o art. 111, III, ambos do CP
CP - Concurso formal
Art. 70. Quando o agente, mediante uma s ao ou omisso, pratica dois ou mais crimes,
idnticos ou no, aplica-se-lhe a mais grave das penas cabveis ou, se iguais, somente uma
delas, mas aumentada, em qualquer caso, de um sexto at metade. As penas aplicam-se,
entretanto, cumulativamente, se a ao ou omisso dolosa e os crimes concorrentes
resultam de desgnios autnomos, consoante o disposto no artigo anterior.(Redao dada
pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Pargrafo nico. No poder a pena exceder a que seria cabvel pela regra do art. 69
deste Cdigo. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

Com o fim de se tentar refletir ambos os conceitos de concurso material e formal de

ilcitos para a sede disciplinar (aplicao esta que, em 4.5.3, se ratificar como relevante), de
imediato, relembrando-se que j se afirmou que a maioria das pluralidades de condutas
configura infraes independentes, registra-se que praticamente todas estas se inserem no
conceito de concurso material de ilcitos, s quais devem ainda ser somadas tambm muitas
das pluralidades de condutas que configuram infraes conexas. Da, pode-se afirmar que a
imensa maioria das situaes que envolvem o cometimento de mais de uma infrao de que se
pode cogitar em sede disciplinar recai no conceito de concurso material de ilcitos, podendo
ser aqui aproveitados, como exemplos, tanto a meno genrica de todas as combinaes de
condutas (sucessivas ou simultneas) que se amoldem a quaisquer dois ou mais
enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90, quanto os exemplos j enumerados acima de
condutas conexas. Assim, caso se verifique, em sede de admissibilidade, a ocorrncia de
pluralidade de ilcitos configuradores de concurso material, em princpio, recomendvel, em
decorrncia, proposta de instaurao de processos administrativos disciplinares autnomos
(ou ao menos se justifica que assim se o faa, se as infraes so independentes) ou de um
nico processo administrativo disciplinar (se as infraes so conexas).
De outro lado, fora-se concluir como residual e rara a possibilidade de, configurados
mais de um ilcito, a conduta em sede administrativa se ajustar definio de concurso formal
de ilcitos. Como exemplo de concurso formal de ilcitos pode-se ter uma nica manifestao
pblica de um servidor, sob um nico desgnio, que, nesta condio, ao mesmo tempo, tanto
ofenda a lealdade que se exige em relao Secretaria da Receita Federal do Brasil quanto se
dirija de forma desurbana ou com desapreo em relao pessoa de um superior hierrquico.
Um outro exemplo que se pode citar se um servidor, com o fim de agredir outra pessoa, atira
em sua direo um equipamento pblico e, naquele nico desgnio, tanto atinge a vtima

135

quanto destri o bem. Assim, caso se verifique, em sede de admissibilidade, a ocorrncia de

pluralidade de ilcitos configuradores de concurso formal, em princpio, recomendvel, em
decorrncia, proposta de instaurao de um nico processo administrativo disciplinar.
Na sequncia, a lei penal, no art. 71 do CP, define o ilcito continuado (ou
continuidade delitiva) como sendo resultante de mais de uma conduta em que o agente pratica
dois ou mais ilcitos de mesma espcie (no necessariamente idnticos, bastando ter os
mesmos elementos descritivos) e sendo o(s) subsequente(s) possvel(is) de ser(em) tomado(s)
como continuao do primeiro. Importante destacar que o requisito de continuidade que deve
ligar o(s) ilcito(s) posterior(es) ao primeiro deve ser aferido em termos tanto de condies
objetivas, tais como de tempo, de lugar, de modo de execuo e outras condies semelhantes,
quanto em termos de nimo subjetivo especfico de o autor, em um nico impulso volitivo
(um nico desgnio), querer (com dolo) ou manter (com culpa) a prtica ilcita continuada,
aproveitando-se, para a execuo dos ilcitos posteriores, das mesmas relaes e
oportunidades propiciadas pelo primeiro ilcito, na forma de um nico contexto ou de
situaes que se repetem ou que se prolongam no tempo. A doutrina e jurisprudncia
convencionam acatar, acerca de tempo, um intervalo de ao de at trinta dias e, acerca de
lugar, uma extenso que pode abarcar at municpios vizinhos. No caso de ilcito continuado,
a recomendao de que se apurem todos os ilcitos de que j se tem conhecimento at o
momento de instaurao de uma s ao.
Crime continuado
Art. 71. Quando o agente, mediante mais de uma ao ou omisso, pratica dois ou mais
crimes da mesma espcie e, pelas condies de tempo, lugar, maneira de execuo e outras
semelhantes, devem os subseqentes ser havidos como continuao do primeiro, aplica-selhe a pena de um s dos crimes, se idnticas, ou a mais grave, se diversas, aumentada, em
qualquer caso, de um sexto a dois teros. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Pargrafo nico. Nos crimes dolosos, contra vtimas diferentes, cometidos com violncia
ou grave ameaa pessoa, poder o juiz, considerando a culpabilidade, os antecedentes, a
conduta social e a personalidade do agente, bem como os motivos e as circunstncias,
aumentar a pena de um s dos crimes, se idnticas, ou a mais grave, se diversas, at o
triplo, observadas as regras do pargrafo nico do art. 70 e do art. 75 deste Cdigo.
(Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

A rigor, o ilcito continuado nada mais que uma espcie de concurso material, j que
engloba mais de uma conduta que acarreta mais de um ilcito, refletindo apenas um
tratamento conceitual mais benfico ao se agruparem os diversos ilcitos constituintes em uma
nica ao. Exclusivamente para o fim de fixar a apenao, por uma questo de poltica
criminal, foi conceitualmente concebido como uma fico jurdica, uma vez que a lei penal
prev um sancionamento intermedirio ao do concurso material (em que se somam todas as
penas) e do concurso formal (uma nica pena aumentada no mximo at metade). Por operar
uma reduo de pena em relao ao concurso material (apesar de tambm consistir de mais de
uma conduta e mais de um ilcito), a considerao de que determinada prtica constitui ilcito
continuado requer aplicao mais restritiva (da porque se exigem requisitos objetivos e
subjetivos de conduta do autor), no podendo ser confundido, por exemplo, com reincidncia
de ilcito j punido e nem mesmo com mera habitualidade delitiva por parte do agente.
A necessidade do elemento subjetivo de querer praticar a conduta continuada
aproveitando-se das condies originalmente propiciadoras, em nico desgnio, essencial
para diferenciar o ilcito continuado da habitualidade delitiva (habitualidade no crime ou
criminosa), a fim de que o autor que comete vrios ilcitos, movido, a cada ilcito, por um
desgnio autnomo de vontade de delinqir (e que podem ser apurados em aes penais
distintas), no seja beneficiado pela menor punio que se prev para o ilcito continuado.
Uma vez atendidos os requisitos j enumerados, conduta considerada como ilcito
continuado, como regra, aplica-se somente a pena mais grave (se distintas as penas de cada

136

ilcito) ou somente uma delas (se iguais), mas com acrscimo, em ambos os casos de um sexto
at dois teros (exasperao da pena), sendo portanto relevante a viso conglobante que
somente uma nica ao pode propiciar ao julgador. Como, na verdade, se trata de mais de
um ilcito, a prescrio considerada para cada um isoladamente, mantendo-se a regra geral
de cmputos independentes dos respectivos prazos a partir da consumao de cada ato, na
leitura conjunta do art. 119 com o art. 111, III, ambos do CP.
Acrescente-se que o ilcito continuado no se confunde com o ilcito permanente, pois
aquele composto de vrias condutas ilcitas enquanto este encerra apenas uma nica conduta
ilcita que, embora sua consumao se aperfeioe j desde o primeiro momento, no se exaure
neste momento mas sim se prolonga no tempo.
Tambm no se confundem os conceitos de ilcito continuado e de ilcitos conexos,
sob a estrita tica penal e processual penal. Os ilcitos cometidos de forma continuada so atos
independentes uns dos outros. No h correlao de conexo entre cada ilcito praticado
dentro deste conceito, uma vez que cada ato praticado estanque em si prprio, encerra-se em
si mesmo e no tem sua comprovao dependente da comprovao dos atos anteriores ou
posteriores. O fato de cada ilcito ser praticado sob similaridade de espcie e de condies
objetivas de tempo, lugar, modo de atuao e contexto e de oportunidades no lhes confere
conexo, pois, para isto, apenas exige indissociabilidade dos respectivos elementos probantes.
No h de se confundir o fato de determinada conduta ser praticada sob os parmetros de
continuidade com cada ato desta sequncia ser conexo um com o outro. Em consequncia,
ilcitos continuados podem ter sua persecuo fracionada em distintas aes com maior
pertinncia do que os ilcitos conexos, j que, para estes, em razo de os elementos de prova
serem intrnsecos, a recomendao de um nico processo se faz ainda mais forte.
Tanto assim que uma decorrncia importante do fato de ser o ilcito continuado
apenas uma fico jurdica (j que, na verdade, uma espcie de concurso material de ilcitos)
que a coisa julgada em uma ao penal em relao a uma determinada continuidade de
conduta se opera to-somente em relao aos ilcitos especificamente objeto daquela
persecuo. Desta forma, novos ilcitos cometidos sob os mesmos parmetros objetivos e
subjetivos no so atingidos pela coisa julgada daquela ao, ainda que sejam ligados aos
ilcitos j apreciados pelos laos da continuidade, podendo novo processo ser instaurado em
razo destes novos fatos. Em outras palavras, apesar da recomendao de se operar apurao
em nica ao para os ilcitos j conhecidos, no h impedimento de se ter outra ao para
outros ilcitos de que se tenha conhecimento posterior.
Refletindo este conceito na sede administrativa, pode-se ter a configurao de ilcitos
continuados quando o servidor, em curtos intervalos de tempo, em uma mesma unidade,
utilizando de mesmo modus operandi e valendo-se das mesmas condies de contexto
propiciadoras da prtica, realiza continuadamente atos infracionais de mesma espcie - em
forte associao com os conhecimentos tcnicos que detm, da rea em que atua e dos
acessos, em sentido amplo do termo, que seu cargo ou atribuio lhe propiciam -, tais como
diversas inscries ou alteraes cadastrais de pessoa fsica ou de pessoa jurdica, diversos
cancelamentos de dbitos fiscais, diversas emisses de certides negativas de dbito, diversos
registros de exportaes fictcias em sistema informatizado de comrcio exterior, diversos
desembaraos aduaneiros de declaraes de importao, sendo recomendvel, em todos estes
exemplos, que as apuraes acerca dos fatos at ento conhecidos se dem em um mesmo
processo.
Interessante destacar aqui a peculiaridade em especial de um determinado ilcito
disciplinar, que o ato de improbidade por enriquecimento ilcito, previsto no art. 9, VII da
Lei n 8.429, de 02/06/92, combinado com o art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90,

137

conforme se expor em 4.7.4.4.3. O enriquecimento ilcito em si no um ato funcional e no

se confunde com a conduta antijurdica em si, de ao ou de omisso, perpetrada na condio
de servidor no exerccio do cargo (como o so os diversos exemplos mencionados acima),
mas sim o resultado que decorre do ato funcional infracional. Assim, sendo um resultado tido
pelo ordenamento como antijurdico e enquadrvel em consequncia de uma conduta
funcional propriamente dita, como um fato de circunstncias secundrias ou de conseqncias
acessrias em relao ao fato primrio de que sucede, a sua natureza jurdica depende das
circunstncias materiais de cada caso concreto, uma vez que acompanha a natureza jurdica do
ato funcional que lhe precede. Em outras palavras, se um ato ilcito nico e instantneo (de
consumao completada e de conduta antijurdica exaurida em um s momento) acarretar
enriquecimento ilcito recebido de uma s vez, esta infrao subsequente tambm pode ser
tida como instantnea (no obstante seus efeitos, da incorporao patrimonial, subsistirem no
tempo). Por outro lado, se qualquer uma das prticas ilcitas continuadas exemplificadas
acima acarretar reiterados episdios de enriquecimento ilcito, estas infraes subsequentes
podero assumir a natureza de continuadas. Tanto verdade que, no curso do processo
administrativo disciplinar instaurado para apurar este ilcito, a priori, a comisso no deve
estender para seu escopo apuratrio fatos tambm associados questo patrimonial ocorridos
em perodos que no foram analisados na sindicncia patrimonial ou na investigao
patrimonial ou em qualquer que tenha sido o rito investigativo em sede de admissibilidade
e/ou sem nenhuma espcie de conexo ou de relao de habitualidade com os fatos objeto
daquelas investigaes preliminares.
Ressalve-se que a considerao supra, de que a natureza jurdica do enriquecimento
ilcito acompanha a natureza jurdica do ato funcional que o precede ampara-se to-somente
em uma anlise de vis prtico, decorrente da percepo que se tem dos fatos ocorridos no
mundo concreto, fatos estes que guardam uma relao de sucessividade, mas em nada se
confunde que haja, como repercusso processual, uma condio ou dependncia ou
subordinao jurdica para que somente se reconhea configurado aquele aps a comprovao
da ocorrncia deste. A anlise da natureza jurdica do enriquecimento ilcito em nada afasta a
construo j pacificada de que, processualmente, o art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92,
confere espcie de enriquecimento ilcito ali enquadrada uma autonomia jurdica em relao
ao fato de que decorre, independendo tal responsabilizao da comprovao da ocorrncia do
ilcito precedente e no comprometendo, portanto, a autonomia das respectivas apuraes.
Sendo assim, o enriquecimento ilcito porventura verificado em consecutivos
exerccios ou anos-calendrio no deve ser confundido com natureza jurdica de ato ilcito
permanente: a uma porque, neste caso, em que so vrios atos de enriquecimento ilcito, no
se amolda definio de ilcito permanente, que um ato infracional nico com a
peculiaridade de a conduta antijurdica se prolongar no tempo; e a duas porque, se a natureza
jurdica desta infrao consequente acompanha a natureza jurdica do ato funcional de que
decorre e se, conforme j exposto acima, se vislumbram como raros exemplos de ilcitos
disciplinares de natureza permanente a omisso em representar, a manuteno de cnjuge ou
parente sob subordinao em confiana, a recusa em atualizar seus dados cadastrais quando
solicitado e a acumulao ilcita, fcil perceber ser pouco provvel que tais condutas
acarretem enriquecimento ilcito. Portanto, em funo da natureza jurdica do ato funcional de
que decorre, o enriquecimento ilcito pode ser uma infrao instantnea ou continuada.
Pelo exposto, caso se tenha em sede de admissibilidade uma quantidade discreta de
eventos na linha acima exemplificada (que atendam aos requisitos objetivos e subjetivos da
continuidade, tais como diversas inscries ou alteraes cadastrais de pessoa fsica ou de
pessoa jurdica, diversos cancelamentos de dbitos fiscais, diversas emisses de certides
negativas de dbito, diversos registros de exportaes fictcias em sistema informatizado de
comrcio exterior, diversos desembaraos aduaneiros de declaraes de importao) e, no

138

curso do processo administrativo disciplinar, venha ao conhecimento da comisso novos

episdios de conduta da mesma espcie, em princpio, na leitura restritiva que se teria dos
conceitos em questo sob ticas penal e processual penal, embora, em regra os ilcitos em
relao de continuidade recomendem um nico processo, pode ser conveniente que se formule
nova representao autoridade instauradora, a fim de se evitar alegao de extrapolao dos
poderes apuratrios atribudos na portaria instauradora e o enfrentamento da questo do marco
inicial do prazo prescricional. Nesta linha cautelosa, repise-se que o ilcito continuado
apenas uma construo fictcia do Direito Penal, com o fim de imputar sano menos severa
que se imputaria caso se considerassem os ilcitos constituintes em concurso material, sendo
certo que eventual coisa julgada em relao ao procedimento original no interfere em
posterior apurao.
Entretanto, no obstante este posicionamento a priori conservador, de se reconhecer
que, em sede disciplinar, em que o universo de penas possvel discreto, esta diferenciao
conceitual entre ilcito continuado e concurso material de ilcitos no teria efeito, conforme
adiante se abordar com mais profundidade. Na prtica, o fato de um servidor cometer uma
determinada quantidade de atos ilcitos com defasagem temporal menor ou maior que a
referncia jurisprudencial de trinta dias, na mesma unidade ou em unidade localizada em outra
localidade, valendo-se ou no de mesmo modus operandi, sem que, de um jeito ou de outro,
se configure conexo no sentido estrito das sede penal ou processual penal, se, por um lado,
no altera as recomendaes de se autuarem em um mesmo processo administrativo
disciplinar todos os ilcitos de que de imediato j se tem conhecimento e de, em princpio, a
comisso formular representao parte caso levante novos ilcitos no curso do inqurito
administrativo, tambm, por outro lado, no conduz irretorquvel declarao de nulidade
caso os novos ilcitos sejam abarcados no processo j em curso.
Por fim, aborda-se o conceito doutrinrio de ilcito habitual. Sem contar com definio
expressa na lei penal, o ilcito habitual tem a peculiaridade de ser considerado configurado
somente aps a reiterao de determinados atos que, se tomados isoladamente, no atingem o
patamar de ilicitude. O ilcito habitual decorre da reiterao com que o agente pratica atos
que, por si ss, at seriam penalmente irrelevantes, mas que auferem reprovabilidade social
justamente com a habitualidade. Obviamente, tratando-se, a rigor, de um conjunto de atos
praticados com habitualidade e que, no seu todo, constituem um ilcito nico, recomenda-se
para o ilcito habitual uma ao penal nica e considera-se iniciada sua contagem
prescricional na data de consumao do ltimo ato constituinte, conforme se discorrer mais
detidamente em 4.13.1.2.
Diferentemente do ilcito continuado (no qual, na verdade, cada ato em si j configura
um ilcito e que, como j afirmado acima, trata-se de uma fico jurdica para conter em
apenas um conceito o que, na verdade, se constitui de diversos ilcitos em concurso material),
o ilcito habitual de fato um ilcito nico, mas formado por diversos atos que,
separadamente, so atpicos. No ilcito habitual, a habitualidade que faz daquela prtica um
estilo ou um hbito de vida reprovvel do agente, sendo ento, um elemento do tipo.
O ilcito habitual no se confunde nem mesmo com o conceito de habitualidade
delitiva (ou habitualidade no crime ou criminosa) por parte do agente que comete vrios
ilcitos independentes. Enquanto no ilcito habitual a habitualidade uma qualidade do ilcito,
na habitualidade delitiva do agente o que se tem a pluralidade de condutas ilcitas, sendo a
habitualidade uma qualidade do autor. Na sede penal, esta diferenciao relevante, a fim de
que no se beneficie o agente que se move pela vontade de cometer diversos ilcitos e que,
como tal, deve se sujeitar ao sancionamento cumulativo do concurso de ilcitos, com a mesma
sano a que se sujeita o autor que incorre no ilcito nico de natureza habitual.

139

Ademais, embora ambos conceitos se insiram na recomendao da unidade processual,

tambm no se deve confundir ilcito habitual com ilcitos conexos, no sentido estrito deste
conceito. Enquanto o primeiro se refere a um ilcito nico, configurado aps a reiterao de
determinados atos que, por si ss, no configuram ilicitude, por outro lado, a conexo se
configura com dois ou mais ilcitos que guardam entre si, em algum grau, indissociabilidade
apuratria.
E, embora ambos sejam ilcitos nicos, tambm no se confunde o ilcito habitual com
o ilcito permanente, pois aquele no se consuma com um ato nico e se caracteriza pela
reiterao, enquanto este possui a particularidade de que j se consuma desde o primeiro
momento, a despeito de a conduta antijurdica se prolongar ininterruptamente no tempo. No
ilcito permanente, desde o primeiro momento da ao antijurdica, a ilicitude est
configurada e mantm-se ininterruptamente configurada um dia aps, uma semana aps, um
ms aps; enfim, assim mantm-se pelo tempo em que permanece a ao, at quando o agente
cessar a afronta ao bem jurdico tutelado - no obstante, ratifique-se, j estar configurado
desde o nascedouro da ao. No ilcito habitual, diferentemente, alm de os atos antijurdicos
poderem ser interpolados e cometidos com algum espaamento temporal, de forma no
ininterrupta, os primeiros atos no possuem o condo de fazer consumada a ilicitude, que
somente se aperfeioa, se concretiza e se sedimenta com a reiterao, e no desde o primeiro
momento.
O reflexo do conceito de ilcito habitual em sede administrativa, embora deva ser
fortemente ponderado por cautela, pode se fazer razovel excepcionalmente em alguns casos
concretos. A Lei n 8.112, de 11/12/90, prev repercusso disciplinar, por exemplo, para o
servidor que deixa de ser assduo e pontual ao servio ou que exerce atividade incompatvel
com o cargo ou que proceda de forma desidiosa (conduta que tambm pode se amoldar,
dependendo das peculiaridades de cada caso concreto, ao conceito de ilcito continuado) ou
que participe da gerncia ou da administrao de sociedade ou que exera o comrcio. Com as
ponderaes necessrias diante do carter vinculante dos enquadramentos administrativos,
pode-se compreender que, em tese, a ausncia ao servio em discretas oportunidades, ou a
prtica de um nico ato isolado e pontual em vida privada que no se harmonize com as
atribuies pblicas ou de desleixo, desapego ou descompromisso culposos no exerccio do
cargo ou de gesto em uma sociedade ou um ato de venda de determinado bem no atingem o
patamar de ofender aos bens jurdicos respectivamente tutelados pelo Estatuto. Todavia, a
prtica ou o exerccio habituais de cometer qualquer um destes atos - que, em princpio,
isoladamente no fazem merecer persecuo e apenao disciplinar - configuram
enquadramentos previstos na Lei n 8.112, de 11/12/90, que podem ser tidos, ento, com certa
afinidade com o conceito extrado da doutrina penal de ilcitos habituais e devem todos estes
atos constituintes de que se tem conheciemnto em sede de admissibilidade serem apreciados
de forma conglobante em um nico processo.
Em consequncia, caso se cogite em sede de admissibilidade de suposto ilcito
habitual, demarcado por uma quantidade discreta de eventos tais quais acima exemplificados
e, no curso do processo administrativo disciplinar, venha ao conhecimento da comisso novos
episdios de conduta da mesma espcie, independentemente de no se confundirem com o
conceito estrito de fatos conexos, faz sentido que o colegiado os abarque no apuratrio, uma
vez que podem ser relevantes para a caracterizao da habitualidade requerida para a
configurao da infrao - j que o conceito de habitualidade conduz infrao nica, no
havendo que se falar em fracionamento da apurao em autos distintos.
Em contrapartida, como regra geral do regime disciplinar, o conceito de ilcito habitual
no se aplica e no se faz como pr-requisito para imputar a um servidor acusao por
cometimento de infraes cabveis na maioria dos enquadramentos estatutrios. A ttulo de

140

exemplo, a falta de zelo ou de dedicao no exerccio do cargo ou a ausncia do servio sem

autorizao superior no so fatos por si ss desprovidos de reprovabilidade e que somente
alcanam o patamar de constiturem infraes quando cometidos com habitualidade; mesmo
em condutas nicas, fatos daquelas naturezas j podem merecer persecuo e apenao
disciplinar.
Por fim, diferentemente de todo o exposto a partir de quando se abordaram hipteses
de pluralidade de condutas e de pluralidade de ilcitos (concursos material ou formal de
ilcitos, ilcito continuado e ilcito habitual), faz-se necessrio mencionar um outro fenmeno
jurdico, denominado concurso (ou conflito) aparente de normas, que se configura quando o
aplicador do Direito tem diante de si uma situao de uma nica conduta e de um nico ilcito
mas que parece se enquadrar em mais de um dispositivo legal, conforme se detalhar em
4.5.3. Tratando-se de conduta nica e de ilcito nico, deve receber um nico tratamento
jurdico, j que de se presumir que o ordenamento deve ser harmnico. Para este fim, devem
ser empregados os critrios de resoluo do conflito - que, de fato, se demonstra apenas
aparente, j que sempre haver um critrio que o solucione.
Refletindo esta diferenciao em sede administrativa, pode-se mencionar, a ttulo de
exemplo, a hiptese de um servidor que, ao desembaraar de forma consciente e irregular uma
determinada mercadoria (este o ato nico), na base de sua conduta, deixa de observar uma
norma vigente que determina que aquela mercadoria seja apreendida. No h no exemplo em
questo, de uma nica conduta, concurso de infraes, nem independentes tampouco conexas,
menos ainda h infraes continuadas ou habituais. H apenas uma infrao final, de
irregularmente liberar a mercadoria (que, a rigor, deveria ter sido apreendida), que absorve o
ato inicial (de inobservar a norma que determinava a apreenso), integrante da conduta
acabada, resolvendo-se o conflito apenas aparente de normas, que parecia indicar dois
enquadramentos possveis, pelo critrio da subsidiariedade.
Feita a apresentao destes conceitos oriundos da sede penal e esboados alguns
exemplos de como eles poderiam se fazer refletir na sede disciplinar, de se ratificar o
enfoque com que se introduziu o presente tema. Diante das caractersticas inerentes ao Direito
Penal, no qual os ilcitos encontram rgida definio demarcada pela tipicidade e cuja sano,
alm de sempre gravosa no crculo de direitos pessoais, comporta significativa elasticidade no
quantum a ser aplicado, este conjunto de conceitos legais e doutrinrios extremamente
relevante naquela sede, com o fim de ponderar com equilbrio a aplicao da pena, sobretudo
nas diferentes espcies de concurso. Com o objetivo de evitar sanes desproporcionais, na
sede penal, as delimitaes, fronteiras e diferenas entre os presentes conceitos so tratadas
com rigor, mantendo-se, de fato, um forte grau de estanqueidade e incomunicabilidade entre
os conjuntos de hipteses que respectivamente em cada um deles se enquadram. Afinal, para a
sede penal, extremamente relevante diferenciar se o concurso importar na cumulatividade
das penas ou to-somente na exasperao da pena ou ainda na pena nica associada ao ilcito
habitual. Da, os conceitos de conexo e de concurso de ilcitos, ilcitos continuados e ilcitos
habituais rigidamente diferem entre si, bem como as consequncias que implicam em termos
de unidade ou pluralidade processual e de cmputo prescricional, e, diante da severidade das
sanes penais, guardam natureza inafastavelmente excludente.
Todavia, de ratificar que a sede disciplinar, sem jamais se afastar de princpios
constitucionais garantistas da defesa, dinmica e simultaneamente tambm se rege por alguns
princpios especficos (como da autotutela, da indisponibilidade do interesse pblico, do
formalismo moderado, da verdade material e da oficialidade, evidenciadores de maiores
liberdade e economicidade na atuao administrativa) e que, nela, os ilcitos so definidos sob
a generalidade abrangente dos enquadramentos e as penas so discretas e sem a caracterstica
do casusmo penal, conforme se demonstrar em 3.3.1, em 3.3.2 e em 4.6.3. vista destas

141

peculiaridades, de se demarcar que os conceitos de concurso de ilcitos, ilcitos continuado e

habitual e de conexo at podem ser considerados na aplicao do regime e do processo
disciplinar, mas de forma menos rgida e severa e sem a rigorosa estanqueidade com que se
aplicam em sede penal, inclusive na repercusso determinadora de nico ou de mltiplos
processos.
A superficial meno a estes conceitos de sede penal material e processual, sem se
confundir com qualquer vinculao a eles em sede disciplinar e apenas para enriquecer o
arrazoado em grau de analogia, se justifica em meio apresentao da fase investigativa
administrativa porque de se enfatizar a pertinncia de se esgotarem as investigaes no
curso do juzo de admissibilidade. Menos do que aqui estabelecer supostas hipteses de
nulidade processual caso a administrao, por seus diferentes agentes envolvidos na aplicao
do regime disciplinar (autoridade ou comisso, seja em fase investigativa preliminar, seja em
rito contraditrio do processo administrativo disciplinar), no maior grau de liberdade com que
lhe consentido atuar, mitigue as repercusses decorrentes de classificao de ilcito como
independente, conexo, continuado ou habitual, o que se quer estimular o aprofundamento
das investigaes prvias.
O importante a se destacar por ora que deve a sede de juzo de admissibilidade
buscar esgotar todas as investigaes pertinentes ao objeto da denncia ou representao sob
anlise, de forma a propiciar autoridade instauradora a mais completa viso que seja
possvel neste momento incipiente acerca de eventuais desdobramentos da conduta funcional.
Com isto, a autoridade instauradora passa a contar com todos os subsdios para a deciso de
instaurar um processo administrativo disciplinar abarcando o rol de episdios que guardam
natureza conexa, continuada ou habitual que se possa identificar e, na sequncia, a comisso a
ser designada ter diante de si um universo delimitado de trabalho, dispensando-lhe esforos
investigativos com o fim de agregar novos fatos a seu escopo apuratrio; ou, por outro lado, a
autoridade instauradora pode, a seu critrio, instaurar diferentes processos administrativos
disciplinares para a apurao de ilcitos independentes.
Mas, caso a sede investigativa no tenha exaurido a identificao ftica, pacfica, no
s vista da maior liberdade de ao da sede disciplinar mas at mesmo de acordo com os
dispositivos trazidos subsidiariamente do CP e do CPP, a possibilidade (que no se confunde
com obrigatoriedade) de unidade processual em casos de concurso de ilcitos conexos e de
novos fatos demarcadores da habitualidade em ilcito habitual, de acordo como estes
conceitos estritamente so elaborados na sede penal. Assim, conforme se ratificar em
4.2.2.1.1, possvel a comisso abarcar para seu escopo apuratrio eventuais infraes
conexas - seja pela interrelao material teleolgica, consequencial ou ocasional dos fatos
cometidos pelo mesmo autor, seja por reunio ou concurso de pessoas ou reciprocidade ou
ainda por indissociabilidade probatria de modo geral - quelas que tenham provocado a
deciso de instaurar o processo administrativo disciplinar e que, como tal, no tenham feito
parte do rol motivador da deciso da autoridade instauradora, acatando o carter propositivo
do juzo de admissibilidade. Com ainda maior facilidade se defende a plausibilidade de a
comisso abarcar para o apuratrio em curso fatos demarcadores da habitualidade da infrao
nica sob apurao e que porventura no tenham sido levantados na sede de admissibilidade e
instrudo a deciso de instaurar o processo administrativo disciplinar.
Todavia, a mesma convergncia entre a linha de atuao administrativa e os conceitos
mais rgidos oriundos da sede penal e, por conseguinte, a mesma facilidade conclusiva no se
encontram quando se analisa a hiptese de a comisso se deparar, no curso de seus trabalhos
apuratrios, com ilcitos com vnculo de continuidade em relao aos fatos que tenham
provocado a instaurao do processo administrativo disciplinar. Nestes casos, tomando-se
pelo estrito rigor da conceituao extrada da sede penal, para se evitar possvel alegao de

142

que, em tese, se teria extrapolado os poderes expressos na portaria de designao, pode soar
mais recomendvel que a comisso encaminhe representao parte para a autoridade
instauradora, a fim de que estes novos fatos sejam submetidos a novo juzo de
admissibilidade, conforme mais detidamente se retornar a este tema em 4.2.2.1.2.
No obstante, vista das peculiaridades j manifestadas do Direito Disciplinar em face
do Direito Penal, sob a informao de princpios especificamente caros da autotutela, da
indisponibilidade do interesse pblico, da verdade material e da oficialidade, que aqui
repercutem na aceitao de que o conceito de conexo estritamente compreendido nas sedes
penal e processual penal pode ser compreendido de forma mais abrangente e elstica e menos
delimitada e rigorosa, a recomendao acima exposta, de representao parte diante de
novos episdios continuados, no aufere o condo de, a contrario sensu, ter como nula a
extenso dos trabalhos apuratrios, por parte da comisso, para abarcar estes fatos de natureza
continuada que vieram ao conhecimento somente ao tempo do inqurito administrativo.
Devero ser examinados no mesmo processo, ou seja, apuradas e julgadas num s
processo disciplinar: 130
a) os fatos ligados entre si, por pontos de convenincias, em que o conhecimento de um
deles ajuda a entender outro;
b) as faltas disciplinares cometidas em co-autoria (faltas cometidas por vrios acusados
quando houver relao acusatria entre eles).
c) os fatos continuados, quando o mesmo servidor cometeu diversos atos de mesmo
contedo, em carter contnuo (infrao continuada = srie de ilcitos da mesma natureza)
Os fatos novos que no tenham relao direta com os que motivaram a instaurao do
processo disciplinar devem ser objeto de apurao isolada, em outro procedimento.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs.
129 e 130, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/
ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Acrescente-se, como reforo a esta flexibilizao com que se importam os conceitos

em tela, da sede penal, para a sede administrativa, pode-se defender que, aqui, os termos
conexos e conexo, comumente expressos na portaria de instaurao, vo alm do sentido
estrito e exaustivo da lista de incisos do art. 76 do CPP e venham a assumir um sentido mais
elstico e abrangente de qualquer forma de liame - no sentido lxico de coeso, ligao,
relao a unir - que, vista das j mencionadas peculiaridades da base principiolgica
estrurante da sede disciplinar, autorizem a unidade processual.
No mesmo rumo, de se trazer tona o conceito processual penal da continncia,
mencionado nos arts. 77 a 79 do CPP. Da mesma forma como se introduziu o conceito de
conexo, tem-se que o instituto da continncia no se associa idia de mais uma forma de se
classificarem ilcitos mas sim est associado competncia, na inteligncia de que diversos
fatos possam ser considerados, ainda que ficticiamente contidos em um nico ilcito - como
um continente - a ser congruentemente julgado, em um nico processo, por uma nica
autoridade julgadora, a quem se oferta uma viso conglobante de todo o conjunto probatrio,
igualmente a fim de prevenir a ocorrncia de decises discrepantes, propiciando economia
processual, razovel durao do processo e, sobretudo, segurana jurdica.
CPP - Art. 77. A competncia ser determinada pela continncia quando:
I - duas ou mais pessoas forem acusadas pela mesma infrao;
II - no caso de infrao cometida nas condies previstas nos arts. 51, 1o, 53, segunda
parte, e 54 do Cdigo Penal.
Art. 79. A conexo e a continncia importaro unidade de processo e julgamento, salvo:

As remisses do inciso II do art. 77 do CPP, se atualizadas, se reportam aos conceitos

de crime continuado, de erro na execuo (a chamada aberratio ictus) e de resultado diverso
do pretendido (a chamada aberratio criminis), respectivamente, nos atuais arts. 71, 73 e 74 do

143

CP. Assim, das quatro hipteses mencionadas no art. 77, apenas duas aqui se demonstram
relevantes para tambm serem agregadas s possibilidades autorizadoras de unidade
processual, em leitura conjunta com o art. 79, ambos do CPP: quando dois ou mais agentes
cometem um nico ilcito (de se perceber que no se trata de qualquer espcie de conexo
intersubjetiva, j que conexo requer multiplicidade de ilcitos e a hiptese em tela comporta
apenas um ilcito) e quando se comete crime continuado.
Estas hipteses que se agregam s possibilidades de unidade processual por
continncia podem ser figuradas por meio de exemplos para a sede administrativa. Pode-se ter
a continncia por dois agentes cometendo um mesmo ilcito, indicadora de um nico
processo, no caso de dois servidores, no cumprimento de mandato de procedimento fiscal no
estabelecimento de um contribuinte, mediante combinao prvia, exijam determinada
vantagem com o fim de no procederem vinculada autuao, devendo a conduta de ambos
agentes ser encartada em um nico ilcito continente a fim de ser processada um uma nica
ao. E pode-se ter a continncia por ilcito continuado, tambm indicadora de um nico
processo, no caso de um servidor que, aproveitando-se das condies objetivas reinantes de
tempo e de espao de no haver vigilncia em determinada repartio do fim do expediente,
de forma continuada, sob mesmo modus operandi, invade algumas salas e furta diferentes
bens pblicos; tendo em vista que somente um daqueles recintos conta com cmera de
segurana, apenas este encaminha representao; e, seja ainda em sede de admissibilidade,
seja j no curso do processo administrativo disciplinar, vindo tona os furtos tambm
cometidos nas demais salas que no noticiaram, devem todos os furtos serem encartados em
um nico e fictcio ilcito continente a fim de ser processado um uma nica ao.
O exemplo acima edificado para atos continuados, cometidos praticamente em uma
conduta ininterrupta, mais fcil de se vislumbrar como ilcito de natureza continuada a
inserir-se no conceito de continncia a indicar um nico processo. Mas tambm os exemplos
j mencionados quando se abordou a conceituao de ilcito continuado (tais como diversas
inscries ou alteraes cadastrais de pessoa fsica ou de pessoa jurdica, diversos
cancelamentos de dbitos fiscais, diversas emisses de certides negativas de dbito, diversos
registros de exportaes fictcias em sistema informatizado de comrcio exterior, diversos
desembaraos aduaneiros de declaraes de importao), que so cometidos de forma
interpolada no tempo, igualmente encontram a justificativa jurdica para a unidade processual
- ainda que com maior esforo construtivo - no mesmo conceito da continncia. Este tipo de
conduta continuada - seja com todos os ilcitos detectados antes da instaurao, seja com parte
dos ilcitos detectados antes da instaurao e parte detectada j no curso do inqurito
administrativo - justifica ou ao menos autoriza, sem risco de nulidade, a incluso em nico
processo administrativo disciplinar por fora do conceito da continncia.
Novamente, de se destacar o maior grau de liberdade com que se move a sede
disciplinar. Se, por um lado, o art. 79 do CPP impe a unidade processual para o caso de
continncia na sede penal, na processualstica disciplinar se pode aduzir que a existncia de
continncia por razo de continuidade de infraes administrativas, se no obriga, ao menos
permite a anlise de convenincia e oportunidade para que fatos de natureza continuada
conhecidos j aps a instaurao sejam abarcados no mesmo inqurito administrativo em
curso.
Mas, no obstante a flexibilizao aceita acima, de prevalecer a recomendao de
que, em sede de juzo de admissibilidade, deve-se procurar, sempre que possvel, dependendo
da natureza do fato representado ou denunciado, esgotar as possibilidades de investigao. Se
o fato noticiado tal que haja possibilidade de trazer consigo demais fatos conexos e,
destacadamente, demais fatos com liame de continuidade ou de habitualidade, deve o servidor
incumbido do juzo de admissibilidade (seja integrante do grupo de anlise correcional, seja

144

integrante do grupo de investigao disciplinar) utilizar todas as ferramentas vlidas a seu

dispor, com o fim de exaurir o universo ftico a ser objeto das apuraes contraditrias. No
recomendvel que este servidor designado para a tarefa se satisfaa apenas com uma
superficial e breve amostragem da conduta funcional para, de imediato e precipitadamente, j
provocar a autoridade instauradora a estabelecer o rito disciplinar, j que, muito
provavelmente, de forma inadequada, caber comisso ainda esgotar o universo ftico no
curso das apuraes contraditrias.
A ttulo de exemplo, representaes ou denncias acerca de discreta quantidade de
atos por si ss ilcitos mas que tambm podem ser continuados na conduta funcional (sob
idnticas condies objetivas e subjetivas, tais como emisso e alterao cadastral de pessoas
fsicas e jurdicas, baixas de dbitos fiscais em sistemas informatizados, emisses de certides
negativas de dbitos, elaborao e transmisso de declaraes, desembaraos aduaneiros de
declaraes de importao ou de exportaes fictcias, dentre outros) ou de atos que auferem a
ilicitude to-somente em razo da habitualidade (tais como, impontualidade ou ausncia ao
servio, ato incompatvel com o cargo ou atuao como gerente ou administrador de
sociedade, dentre outros), devem ser, ainda em sede de admissibilidade, objeto de extensa
varredura por parte do servidor incumbido do juzo de admissibilidade, a fim de que a
proposta de instaurar o rito disciplinar j venha amparada pelo universo ftico delimitado
sobre o qual a priori deve a comisso se concentrar em seus trabalhos, poupando ao colegiado
o gasto de tempo e de energia com investigaes. Alm de propiciar economia processual e
eficincia, ambos parmetros erigidos a patamar de princpios reitores, tal postura exaustiva
em sede de admissibilidade previne o incidente de a comisso ter de avaliar a necessidade ou
a pertinncia de representar parte e de se instaurar mais um processo administrativo
disciplinar por fatos de alguma forma vinculados queles que determinaram a instaurao,
bem como evita questionamentos acerca de prescrio em caso de extenso do escopo
apuratrio e ainda evita possveis julgamentos discrepantes sobre fatos de mesma natureza,
em afronta segurana jurdica. Afinal, nas peculiaridades com que se opera o instituto da
prescrio em sede disciplinar, na hiptese de extenso das apuraes a fatos conexos queles
que determinaram a instaurao ou de novos episdios de ilcito nico marcado pela
habitualidade ou ainda alcanados pela continncia, o prazo prescricional de toda a
punibilidade porventura decorrente do processo em curso permanecer vinculado ao
conhecimento daqueles primeiros fatos e data da instaurao, no se postergando em razo
do acrscimo do foco apuratrio, conforme se aduzir em 4.13.2.1.
Caso sejam identificados em meio instruo de rito investigativo de natureza
patrimonial (seja iniciado por provocao, seja iniciado de ofcio), podem ser includos, no
escopo dos trabalhos, os fatos tambm associados questo patrimonial pretritos ou
posteriores aos perodos denunciados ou representados (em sindicncia patrimonial) ou aos
perodos abrangidos nos critrios de seleo (em auditoria patrimonial ou investigao
patrimonial) e ocorridos at a data da concluso daquele procedimento, desde que os dados
necessrios estejam disponveis (o que significa, em caso de retroao da anlise, a
recomendao conservadora de no retroagir demais a ponto de j no mais se obterem
documentos necessrios formao da convico) e que o ato de instaurao no tenha
expressado delimitao de perodo. Esta anlise conglobante no s resta autorizada sob seus
aspectos jurdicos e dogmticos - uma vez que defensvel concentrar em um nico
procedimento investigativo atos infracionais de natureza jurdica continuada, como pode ser o
ilcito de ndole patrimonial, de que se tem conhecimento em diferentes perodos -, como
tambm pode at se demonstrar recomendvel dos pontos-de-vista gerencial, pragmtico e
operacional.
Mas, como regra geral, conforme se expor em 4.13.1.4, em razo da natureza jurdica
do ilcito de ndole patrimonial, em postura conservadora, estes acrscimos no alcance

145

objetivo no possuem o condo de permitir que se considerem como fatos novos a deslocarem
o incio da contagem do prazo prescricional, que se mantm vinculado regra geral para cada
rito - a menos que, excepcionalmente, se restrinja a investigao original aos perodos
denunciados ou representados (em sindicncia patrimonial) ou aos perodos abrangidos nos
critrios de seleo (em auditoria patrimonial ou investigao patrimonial) e que se represente
para que seja instaurado novo procedimento para os fatos pretritos ou posteriores ou que, no
se confirmando os indcios em relao queles perodos denunciados ou representados ou aos
perodos abrangidos nos critrios de seleo, o relatrio do rito investigativo figure como
representao, hipteses em que se pode iniciar a contagem do prazo prescricional para estes
fatos novos a partir desta nova provocao.
E, quando a equipe de auditoria ou de investigao ou comisso de sindicncia, no
curso de procedimentos investigativos de natureza patrimonial (sejam iniciados por
provocao, sejam iniciados de ofcio), identifica fatos novos que no guardam conexo ou
relao de habitualidade com o fato original que provocou sua designao, estes novos fatos
devem ser objeto de representao diretamente apresentada autoridade instauradora. E esta
representao deve ser formulada assim que tais fatos novos se revelem materializados,
momento este que pode ser incidental, em meio instruo do procedimento (hiptese em que
no deve postergar esta provocao para o fim de seus trabalhos) ou, se for o caso, pode
coincidir com as concluses de seu relatrio. Por fim, conforme se aduzir em 4.13.1.4, estes
fatos novos tm o incio da contagem do prazo prescricional desvinculado do fato original que
provocou a designao, tendo seu termo inicial vinculado a seu especfico conhecimento por
parte da administrao, que se d com a mencionada representao dirigida autoridade
instauradora, e a ser verificado at a publicao da portaria de instaurao do feito disciplinar,
em harmonia com o Parecer AGU n GQ-55.
Tambm de se mencionar a possibilidade de a sede de admissibilidade abarcar uma
grande quantidade de servidores envolvidos ou uma ampla diversidade de fatos a se
esclarecer, seja por j terem sido apontados desde a representao ou denncia, seja por terem
surgido em decorrncia do esgotamento das investigaes preliminares. Em tais situaes,
pode a autoridade instauradora proceder ao desmembramento, de acordo com os balizamentos
tanto de ordem jurdica (existncia ou no de conexo) quanto de ordem operacional
(inviabilidade de se instrumentalizar com eficincia e com qualidade trabalhos apuratrios
com alto grau de disperso e abrangncia), conforme se expor em 4.2.3, a cuja leitura se
remete.
No presente tpico, se concentrou a exposio no embasamento para a proposta de
instaurao de processo administrativo disciplinar, mas, por bvio, tem-se que o esgotamento
das investigaes em sede de admissibilidade tambm pode propiciar o robusto amparo para
proposta de arquivamento, no se cogitando de desperdcio de tempo ou de trabalho em
nenhuma das duas hipteses.

2.5.4 - A Pea Final do Juzo de Admissibilidade e a Atuao In Dubio pro

Societate
Fechado o parntese com a apresentao de conceitos de sede penal, retornando
enumerao dos diferentes graus de refinamento da representao ou denncia, agora se
abordam duas possibilidades mais determinsticas: ou se tem nos autos notcia de fato sem
nenhum interesse disciplinar (por inequvoca falta de materialidade e de autoria de
irregularidade funcional) ou se tem nos autos indcios de tais materialidade e autoria. E ambas
possibilidades tanto podem decorrer de originalmente assim j ter chegado a representao ou
denncia ou de se ter procedido a investigaes preliminares, descritas em 2.5.3, apontando

146

para um daqueles dois extremos.

No se vislumbrando mais o que se investigar, pode o servidor do grupo de anlise
correcional incumbido do juzo de admissibilidade autuar os elementos de pesquisa que se
revelem relevantes no processo administrativo porventura j existente (conforme, alis se
recomenda, na forma j exposta em 2.4 e em 2.5.3.1).
Em todo caso, a pea final do juzo de admissibilidade assume a forma de uma anlise
jurdica em parecer de carter propositivo, voltada autoridade instauradora. So
perfeitamente vlidas para a sede de admissibilidade as razes expostas em 4.10.3.2, em que
se aduzir sobre a possibilidade de a autoridade competente amparar suas decises em
pareceres opinativos ou propositivos de sua assessoria jurdica.
Em termos formais, recomenda-se que este texto se inicie com uma ementa. Na
sequncia, o texto, vista do que consta dos autos (originalmente e, se for o caso com a
instruo das diligncias prvias), deve conter uma breve descrio do fato relatado na
representao ou denncia e das investigaes realizadas; deve manifestar o atendimento dos
critrios de aceitabilidade daquela pea inicial; deve apresentar uma anlise conclusiva sobre
a existncia ou no de indcios da irregularidade (materialidade e autoria) e, por conseguinte,
vista da ausncia de conectivos lgicos que justifiquem a instaurao, deve propor o
arquivamento ou, ao contrrio, deve propor a instaurao de sindicncia disciplinar ou PAD,
encerrando a anlise com a ressalva do que sejam ilcitos conexos e habituais. As diferenas
entre sindicncia disciplinar e PAD e os respectivos critrios de instaurao sero abordados
em 3.4.
Portaria Coger n 219, de 06/09/06 - Art. 2 O juzo de admissibilidade, com proposta de
arquivamento ou de instaurao de Sindicncia disciplinar ou Processo Administrativo
Disciplinar, dever conter, pelo menos:
I - breve descrio do fato noticiado;
II - anlise conclusiva da existncia ou no de indcios da configurao da infrao
disciplinar;
III - proposta autoridade instauradora pelo arquivamento ou instaurao de
procedimento disciplinar.

Conforme determina a Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13, ao final dos

trabalhos investigativos, deve ser disponibilizada, na pasta virtual compartilhada referente ao
Escor (ou Nucor), cpia em formato editvel do parecer propositivo, em subpastas especficas
organizadas por ano, e, em caso de arquivamento, deve tambm ser disponibilizada cpia
digitalizada integral dos autos, identificada de acordo com a Portaria Coger n 55, de
20/07/12, em subpastas especficas organizadas por n de processo.
Portaria Coger n 55, de 20/07/12 - Art. 1 Devero ser digitalizados todos os processos
disciplinares, sindicncias acusatrias e sindicncias investigativas no mbito da
Corregedoria-Geral, dos Escritrio de Corregedoria nas Regies Fiscais (Escor) e no
Ncleo de Corregedoria em Manaus (Nucor).
Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13 - Art. 1 A Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Dicac) criar, em pastas identificadas com os nomes dos Escritrios e do
Ncleo de Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Escor/Nucor), no
endereo
<\\compartilhamentos.rfoc.srf\RFOC\ESCORXXDIGITAL>,
subpastas
denominadas:
III - PROCESSOS CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO,
onde sero armazenados cpias dos processos administrativos encerrados no Escor/Nucor
que no resultarem em PAD ou Sindicncia Disciplinar; e
IV - DOCUMENTOS EDITVEIS, onde sero disponibilizados, em formato editvel,
cpias dos relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito (CI) e pelas
Comisses de Sindicncia Disciplinar (CS), dos pareceres de juzo de admissibilidade, dos

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pareceres de julgamento, dos pareceres de anlise de recursos e das informaes relativas
s atividades supervisionadas pela Diviso de Anlise Correcional (Diaco) prestadas ao
Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio e a outros rgos externos
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
1 As subpastas PAD EM ANDAMENTO, PAD CONCLUDO e PROCESSOS
CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO sero subdivididas em
subpastas identificadas pelos nmeros dos respectivos processos, cujas cpias devero ser
armazenadas com separao em volumes, anexos e apensos, conforme padro estabelecido
no Anexo I da Portaria Coger n 55, de 20 de julho de 2012.
2 A subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS ser subdividida nas subpastas
RELATRIOS FINAIS DE CI E CS, PARECERES DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE,
PARECERES DE JULGAMENTO, PARECERES DE ANLISE DE RECURSOS e
INFORMAES.
3 As subpastas mencionadas no pargrafo anterior devero estar organizadas por ano.
Art. 4 No caso de processo administrativo que resultar em arquivamento sem abertura de
PAD ou Sindicncia Disciplinar, o servidor responsvel pelo juzo de admissibilidade
enviar ao respectivo chefe de Escor/Nucor cpia da verso final do processo digitalizado,
para disponibilizao na subpasta PROCESSOS CONCLUDOS COM JUZO DE
ADMISSIBILIDADE NEGATIVO.
Art. 5 Os presidentes de Comisso de Inqurito, os presidentes de Comisso de
Sindicncia Disciplinar e os demais servidores do Escor/Nucor, no mbito de suas
atividades, enviaro ao respectivo chefe de Escor/Nucor, para disponibilizao na
subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS, a verso final, em formato editvel (.doc ou .odt),
de cpia das seguintes peas: relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito e
de Sindicncia Disciplinar, pareceres de juzo de admissibilidade, pareceres de
julgamento, pareceres de anlise de recursos e informaes relativas s atividades
supervisionadas pela Diaco prestadas ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico,
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Advocacia-Geral da Unio, ControladoriaGeral da Unio e a outros rgos externos Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Na tabela a seguir, sintetizam-se todos os diversos conceitos e termos empregados de

2.5.1 a 2.5.4, demonstrando a relao entre os diferentes ritos empregveis em sede de
admissibilidade e as diversas ferramentas aplicveis nas investigaes preliminares.
Sem investigaes preliminares, com base apenas em anlises jurdicas e
modelos tericos, a cargo do grupo de anlise correcional

A anlise em
juzo de
admissibilidade
(no sentido
amplo da
expresso)
pode empregar
diferentes ritos
e ferramentas
investigativas

Com investigaes preliminares, com os seguintes ritos e ferramentas:

Ferramentas investigativas:
Aprofundadas, em geral
Ritos:
Bsicas, em geral a cargo do
a cargo do grupo de
grupo de anlise correcional:
investigao disciplinar:
Investigaes
Manifestaes do representado e Pesquisas aprofundadas
disciplinares:
do representante;
em sistemas internos e
investigao
solicitao de documentos e
externos (Infoseg,
operacional;
informaes a representado,
Sinivem, Denatran,
sindicncia
representante, outros servidores,
Detran, Renavam);
patrimonial;
chefia, outras autoridades
pesquisas em redes
sindicncia
internas, outros rgos e
sociais, em stios
investigativa
entidades; diligncias;
eletrnicos
Auditorias
consultas e assistncias tcnicas;
localizadores de
disciplinares:
estudo da legislao de regncia;
endereos;
auditoria
pesquisas simples em sistemas pedidos circularizados;
disciplinar
tais como CPF, CNPJ, Siscac,
apurao especial;
em espcie;
Comprot e SA3;
operaes conjuntas; e
investigao
pesquisas em internet
diligncias de campo
patrimonial

E, de uma
forma e/ou de
outra, redunda
no parecer final
de anlise
jurdica, em
forma de pea
de carter
propositivo, a
cargo do grupo
de anlise
correcional (o
juzo de
admissibilidade,
no sentido
estrito da
expresso)

Por ora, basta destacar que, tendo se logrado, ao fim das investigaes preliminares do
juzo de admissibilidade, configurar nos autos indcios de materialidade e autoria, deve a
autoridade instauradora determinar a imediata apurao, via sindicncia disciplinar ou PAD -

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ou, do contrrio, deve determinar o arquivamento dos autos. bvio que no se espera neste
momento inequvoca, cabal e indiscutvel configurao da irregularidade, visto que esta
concretizao e a consequente responsabilizao somente ficaro definitivamente
caracterizadas aps o curso das apuraes contraditrias, bastando, neste momento inicial,
para que se instaure a sede disciplinar, a existncia de plausibilidade da ocorrncia do fato e
de sua autoria (ou concorrncia).
A aplicao extensiva, fase investigativa em instncia administrativa, do art. 18 do
CPP e da Smula n 524 do STF (que condicionam a reabertura de investigao criminal ou o
incio da ao penal, aps arquivado o inqurito policial pela autoridade judiciria, ao
surgimento de novas provas), autoriza que o conhecimento, por parte da administrao, de
fatos novos tambm associados questo patrimonial e ocorridos nos perodos que tenham
sido objeto de rito investigativo de natureza patrimonial (seja iniciado por provocao, seja
iniciado de ofcio) j arquivado possa suscitar o desarquivamento do procedimento original ou
a instaurao de novo procedimento.
CPP - Art. 18. Depois de ordenado o arquivamento do inqurito pela autoridade
judiciria, por falta de base para a denncia, a autoridade policial poder proceder a
novas pesquisas, se de outras provas tiver notcia.
STF, Smula n 524: Arquivado o inqurito policial, por despacho do juiz, a requerimento
do promotor de justia, no pode a ao penal ser iniciada, sem novas provas.

Quanto s condies necessrias para que o conhecimento deste fato novo autorize o
desarquivamento do procedimento original ou a instaurao de novo procedimento, esta
retomada das investigaes possvel mesmo que os dados ou provas referentes quele fato
novo j estejam disponveis em sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal do
Brasil. Nesta linha, basta que o fato possa ser considerado como materialmente novo, assim
compreendido o fato que seja indito no curso do procedimento original, cujos dados ou
provas a ele referentes, ainda que estejam disponveis e potencialmente passveis de serem
conhecidos (ou seja, dos quais se pode ter conhecimento potencial), no tenham sido
diligentemente trabalhados, de forma a no constarem dos autos e tampouco terem sido
efetivamente empregados. Os dados ou provas referentes quele fato novo que apenas tenham
a possibilidade de serem identificados - embora o acesso a eles seja possvel por meio de
pesquisa em sistema interno, no tenham sido utilizados no procedimento - no impedem o
desarquivamento do procedimento original ou a instaurao de novo procedimento. O fato
novo que impede a retomada das investigaes aquele cujos dados ou provas a ele
referentes, mais do que estarem potencialmente disponveis (por exemplo, em um sistema
interno), j tenham sido efetivamente acessados e constem do procedimento original e sobre
os quais a administrao queira, a destempo, fazer re-anlise ou submeter-lhes a uma nova
forma de apreciao ou deles extrair uma nova concluso. E, conforme se aduzir em
4.13.1.4, quanto ao reflexo no incio da contagem do prazo prescricional no caso de estarem
satisfeitas as condies para o desarquivamento do procedimento original ou a instaurao de
novo procedimento, aceitvel que a contagem do prazo prescricional se reinicia na data do
conhecimento deste fato novo.
Acrescente-se que a fundamentao da deciso de instaurar ou no a sede disciplinar,
por meio do juzo de admissibilidade, consubstancia uma garantia para a autoridade
instauradora, uma vez que o ato de externar os motivos de assim decidir, em nome da
administrao, atende aos preceitos dos arts. 2 e 50, I da Lei n 9.784, de 29/01/99. E isto se
torna ainda mais relevante na deciso liminar de arquivar a representao ou denncia. A
leitura imediata do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, indicaria que a inteno do
legislador teria sido de ver instaurada a sede disciplinar a cada notcia de irregularidade. Podese entender que a deciso liminar de arquivamento, sem se confundir jamais com ilegal, de

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certa forma contraria a primeira vontade da Lei. Isto porque, principiologicamente, como se,
neste momento preliminar, atuasse sobre a administrao a vontade ou determinao da
sociedade de que o Poder pblico esclarecesse todas as notcias de supostas irregularidades
administrativas; juridicamente, esta construo reflete o princpio do in dubio pro societate.
Tendo sido superada toda a cautela anteriormente abordada para evitar instauraes
incuas e havendo elementos indicirios indicadores de suposta irregularidade disciplinar, em
analogia ao processo penal (em que princpios da oficialidade, da indisponibilidade do
interesse pblico e da legalidade impem que o Ministrio Pblico Federal promova a ao
penal), neste estgio do processo administrativo tambm prevalece em sede administrativa
aquela mxima de que, em tese, a sociedade exige a apurao.
Colocada a questo da obrigatoriedade de apurao da irregularidade que chegar ao
conhecimento da autoridade competente, importante observar que tal obrigao no
absoluta, mas permite flexibilizaes, j que nem todas as notcias de irregularidade, aps
a devida anlise, levaro a aludida autoridade a concluir pela existncia de infrao
disciplinarmente censurvel. Por outro lado, impende destacar que, havendo dvida,
dever a autoridade determinar a apurao dos fatos. Aplica-se neste caso, a mxima in
dubio, pro societate. Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 62, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Por um lado, no se expe a crticas e muito menos a risco de responsabilizaes o

servidor do grupo de anlise correcional e a autoridade instauradora que, diante dos elementos
inicialmente coletados, tenham firmado convico preliminar de existncia de indcios de
materialidade e de autoria e, consequentemente, provocaram a instaurao da sede disciplinar
e, ao final do rito contraditrio, a ilicitude no restou comprovada. O fato de as investigaes
preliminares fornecerem convico prvia de existncia de indcios de materialidade e de
autoria licitamente vlido e suficiente para provocar a deciso de instaurao da sede
disciplinar, em nada vinculando os trabalhos da comisso a ser designada e tambm no
expondo a autoridade a nenhum risco se, aps o minucioso rito contraditrio, os indcios de
irregularidade no se concretizarem. Neste momento, como atuasse um minus nos requisitos
de provocao para que a autoridade instauradora se sinta compelida a atuar no sentido do in
dubio pro societate, instaurando a sede disciplinar. Ao final, o salutar equilbrio de foras
jurdicas se restabelece e se satisfaz com a inverso para o princpio do in dubio pro reo caso
restem dvidas da efetiva configurao do ilcito. Na esteira, no h que se cogitar de danos
morais, e consequentemente de direito de indenizao, ao servidor por ter figurado no polo
passivo do processo administrativo disciplinar que tenha se encerrado com arquivamento.
STJ, Recurso Especial n 678.240: Ementa: 6. A simples instaurao de PAD
normalmente no enseja a condenao da Administrao Pblica em danos morais. Tendo
sido constatada uma irregularidade, a Administrao tem o dever de apurar a infrao,
nos termos do art. 143 da Lei n. 8.112/90. 7. O fato de os colegas do recorrido terem
tomado conhecimento da instaurao do PAD porque houve coleta de provas e oitiva de
testemunhas justamente no crculo social dele (recorrido) no suficiente para configurar
ato ilcito (...).

Mas, por outro lado, no dado autoridade o poder de compor, de perdoar ou de

transigir por meio de soluo alternativa. A rigor, tampouco esta autoridade tem a seu favor,
neste momento, o princpio da oportunidade, j que, tendo chegado a seu conhecimento o
suposto cometimento de irregularidade funcional, a ela no se confere o poder discricionrio
para examinar a convenincia e a oportunidade de instaurar apuratrio disciplinar.
Relembre-se o j exposto em 2.5.3, de que se faz necessria alguma ponderao diante
de tal vinculao, no sendo razovel que a deciso da autoridade instauradora atenha-se
apenas a parmetros formais de possvel ocorrncia de irregularidade (materialidade)

150

envolvendo como suposto responsvel servidor pblico (autoria) como suficientes para
determinar a instaurao.
No obstante se busquem maiores determinismo e robustez no juzo de
admissibilidade, eventualmente, em casos muito especficos e residuais, pode esta anlise,
aps o esgotamento de todos os esforos de instruo ora possveis ou disponveis, no
concluir nem pelo arquivamento e nem pela instaurao do rito disciplinar. Nestes casos, nada
impede que o juzo de admissibilidade, no vislumbrando de imediato o cometimento de
irregularidade, proponha autoridade instauradora o retorno do processo para a unidade fiscal
de ocorrncia do fato, para as providncias de sua alada na matria-fim, que proponha outras
medidas (tais como a realizao de auditoria procedimental a cargo da Coordenao-Geral de
Auditoria Interna - Audit), podendo ainda haver ou no a solicitao de retorno em caso de,
posteriormente, surgirem indcios de infrao.
Por fim, independentemente das concluses a que se chega no juzo de admissibilidade
(seja pelo arquivamento, seja pela instaurao do procedimento disciplinar, tendo sido ou no
antecedida por investigaes preliminares), esta anlise propositiva pode recomendar medidas
fiscais, administrativas e gerenciais, unidade de ocorrncia do fato noticiado, com o fim de
prevenir e inibir o cometimento de novos fatos.

2.5.5 - Anonimato e Notcia Veiculada em Mdia

Embora em princpio, pela prpria natureza da representao e por previso legal para
a denncia (art. 144 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e tambm art. 6, 2 da Portaria RFB n
136, de 06/02/13), se exija a formalidade da identificao do representante ou denunciante,
tem-se que o anonimato, por si s, no motivo para liminarmente se excluir uma denncia
sobre irregularidade cometida na administrao pblica e no impede a realizao do juzo de
admissibilidade e, se for o caso, a consequente instaurao do rito disciplinar. Diante do
poder-dever conferido no art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em sede da mxima do in
dubio pro societate, neste caso, deve o juzo de admissibilidade verificar ainda com mais
profundidade e cautela a existncia de mnimos critrios de plausibilidade.
No cabe aqui a adoo de uma leitura restritiva dos dispositivos acima que regulam a
representao e a denncia (exigindo a identificao do denunciante), como se eles
delimitassem todo o universo de possibilidades de se levar ao conhecimento da administrao
o cometimento de irregularidades. Ao contrrio, diante dos diversos meios de se levar o
conhecimento administrao, tem-se que aqueles dispositivos devem ser vistos apenas como
formas especficas reguladas em norma, mas no as nicas licitamente aceitveis para
provocar a sede disciplinar.
Neste rumo, defende-se que, diante da forte refrao que a sociedade e o ordenamento
(que, em tese, reflete os valores sociais) manifestam pelas condutas infracionais, se a
autoridade se mantivesse inerte, vista de notcia bem formulada e detalhada de suposta
infrao disciplinar, com indicao de indcios de materialidade e de autoria, por conta
unicamente do anonimato, afrontaria princpios e normas que tratam como dever apurar
suposta irregularidade de que se tem conhecimento na administrao pblica federal.
Tampouco a comum alegao por parte de denunciados, de inconstitucionalidade, obtm
sucesso. Uma vez que a previso constitucional da livre manifestao do pensamento (art. 5,
IV da CF) em nada se confunde com o oferecimento de denncia administrao em virtude
de se ter cincia de suposta irregularidade, a este instituto no se aplica a vedao do
anonimato. Ademais, conforme se abordar em 4.4.14.1, o interesse pblico deve prevalecer
sobre o interesse particular.

151
STF, Habeas Corpus n 99.490: Ementa: (...) Segundo precedentes do Supremo Tribunal
Federal, nada impede a deflagrao da persecuo penal pela chamada denncia
annima, desde que esta seja seguida de diligncias realizadas para averiguar os fatos
nela noticiados (86.082, rel. min. Ellen Gracie, DJe de 22.08.2008; 90.178, rel. min. Cezar
Peluso, DJe de 26.03.2010; e HC 95.244, rel. min. Dias Toffoli, DJe de 30.04.2010).
STF, Mandado de Segurana n 24.369: Ementa: delao annima. Comunicao de
fatos graves que teriam sido praticados no mbito da administrao pblica. Situaes que
se revestem, em tese, de ilicitude (procedimentos licitatrios supostamente direcionados e
alegado pagamento de dirias exorbitantes). A questo da vedao constitucional do
anonimato (CF, art. 5, IV, in fine), em face da necessidade tico-jurdica de investigao
de condutas funcionais desviantes. Obrigao estatal, que, imposta pelo dever de
observncia dos postulados da legalidade, da impessoalidade e da moralidade
administrativa (CF, art. 37, caput), torna inderrogvel o encargo de apurar
comportamentos eventualmente lesivos ao interesse pblico. Razes de interesse social em
possvel conflito com a exigncia de proteo incolumidade moral das pessoas (CF, art.
5, X). O direito pblico subjetivo do cidado ao fiel desempenho, pelos agentes estatais,
do dever de probidade constituiria uma limitao externa aos direitos da personalidade?
Liberdades em antagonismo. Situao de tenso dialtica entre princpios estruturantes da
ordem constitucional. Coliso de direitos que se resolve, em cada caso ocorrente, mediante
ponderao dos valores e interesses em conflito. Consideraes doutrinrias. Liminar
indeferida.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 7.069, 12.385 e 13.348, Recurso Ordinrio em
Mandado de Segurana n 4.435 e Recurso Especial n 867.666
(...) Em outras palavras, o fato de a Constituio Federal vedar o anonimato no autoriza
a Administrao Pblica a desconsiderar as situaes irregulares de que tenha
conhecimento, por ausncia de identificao da fonte informativa. Francisco Xavier da
Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 104,
Editora Forense, 2 edio, 2006
O fato de a Constituio Federal vedar o anonimato no tem interpretao que autorize a
Administrao Pblica a desconsiderar as situaes irregulares de que tenha cincia sem a
identificao da fonte. A exigncia de identificao do responsvel por denncia, como
posta nos estatutos funcionais, refere-se a uma das muitas formas de conhecimento de
ilcitos administrativos. Desse modo, a denncia annima enseja a averiguao, que
recolher elementos mnimos de razoabilidade e informar a convenincia ou no de ser
instaurada uma sindicncia. Lo da Silva Alves, Sindicncia e Processo Disciplinar em
50 Smulas, pg. 42, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2005

Mencione-se, por fim, que a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, de
31/10/03, foi promulgada no Brasil pelo Decreto n 5.687, de 31/01/06 - sendo, portanto,
admitida no ordenamento nacional com fora de lei - e reconhece a denncia annima.
Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n 5.687,
de 31/01/06 - Art. 13.
2. Cada Estado-Parte adotar medidas apropriadas para garantir que o pblico tenha
conhecimento dos rgos pertinentes de luta contra a corrupo mencionados na presente
Conveno, e facilitar o acesso a tais rgos, quando proceder, para a denncia,
inclusive annima, de quaisquer incidentes que possam ser considerados constitutivos de
um delito qualificado de acordo com a presente Conveno.
(Nota: O Supremo Tribunal Federal vaticinou, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n
1.480, que tratados, acordos ou convenes internacionais, aps promulgados por decreto
presidencial, situam-se, no sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de
eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinrias.)

Mas claro que a autoridade no se precipitar a instaurar a sede disciplinar, com

todos os nus a ela inerentes, vista to-somente de uma denncia annima. Se mesmo nos
casos ordinrios, de notcia identificada, se defende que o juzo de admissibilidade deva ser
feito com extrema cautela e enriquecido por investigao preliminar, ainda mais se enfatiza tal
recomendao em notcia originada anonimamente. Nestes casos, deve-se proceder com maior

152

cautela antes de se decidir pela instaurao do processo, para evitar precipitada e injusta
ofensa honra do servidor (vez que o anonimato pode tentar ocultar vieses de pessoalidade e
de animosidade), promovendo investigao preliminar e inquisitorial ainda mais criteriosa,
aprofundada, crtica e exigente (no contraditria, pois no h a figura de acusado), atendendo
ao art. 3 da Portaria Coger n 219, de 06/09/06, acerca do fato constante da pea annima,
conforme se abordou em 2.5.4.
Busca-se, neste caso, consubstanciar, por meio de investigaes e pesquisas a cargo do
servidor incumbido do juzo de admissibilidade (seja integrante do grupo de anlise
correcional, seja integrante do grupo de investigao disciplinar), todo o teor ftico (em
termos de materialidade e de autoria) trazido na notcia. Se, por um lado, a denncia annima
no deve ser liminarmente descartada to-somente por este detalhe de sua origem, por outro
lado, no deve, de imediato, por si s, justificar a instaurao de procedimento disciplinar.
Faz-se necessrio, para evitar instaurao precipitada, avaliar, de forma inquisitorial, se todo o
teor infracional da conduta noticiada mesmo possvel de ter ocorrido. Por fim, este o
entendimento pacificado no mbito da administrao, no s por meio da inequvoca
positivao encontrada no 3 do art. 6 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, como tambm
do Enunciado CGU/CCC n 3, de 04/05/11, cujo efeito vinculante se mencionar em 3.3.7.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 6
3 A denncia cuja autoria no seja identificada, desde que fundamentada e uma vez que
contenha os elementos indicados no 1, poder ensejar a instaurao de investigao
preliminar.
Enunciado CGU/CCC n 3, de 04/05/11: Delao annima. Instaurao. A delao
annima apta a deflagrar apurao preliminar no mbito da Administrao Pblica,
devendo ser colhidos outros elementos que a comprovem.

Se a investigao inquisitorial processada pelo servidor incumbido do juzo de

admissibilidade se deparar com insupervel incoerncia ou ausncia de plausibilidade da
notcia annima, o juzo de admissibilidade deve ser decidido pelo liminar arquivamento.
Mas, por outro lado, se esta investigao confirmar ao menos a plausibilidade, ainda que por
meio de indcios, do objeto da denncia annima, convalidando-a, ela passa a suprir a lacuna
do anonimato. Da, pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se ordena no pela
formalidade de o denunciante ter se identificado ou ter se mantido annimo, pois no mais
ser com base na pea annima em si mas sim no resultado da investigao preliminar, sob
tica disciplinar, que ratificou os fatos nela descritos, promovida e relatada por algum
servidor, dotado de f pblica, que o processo ser instaurado, com o fim de comprovar o fato
e a sua autoria (ou concorrncia), garantindo-se ao servidor a ampla defesa e o contraditrio.
De uma certa forma, a investigao promovida pelo servidor incumbido do juzo de
admissibilidade supre lacunas que se poderiam alegar como existentes na notcia inicial e este
servidor se equipara figura de um representante, pois ser sua investigao que levar
adiante a fase contraditria.
A mesma cautela, e at com maiores requisitos para no se deixar influenciar por
presso de opinio pblica e de imprensa, deve se aplicar s denncias que cheguem ao
conhecimento da autoridade competente por meio da mdia, termo este que aqui, em harmonia
com o atual estgio da sociedade, compreende no s todos os formatos da imprensa e da
atividade jornalstica mas tambm os movimentos e fruns entabulados em redes sociais,
ainda que virtuais. No sendo esta uma forma ilcita de se trazer fatos ao processo, no resta
nenhuma afronta ao ordenamento e aos princpios reitores da matria tomar aquelas notcias
como deflagradoras do poder-dever de a autoridade regimentalmente vinculada dar incio s
investigaes. Se a autoridade competente tomou conhecimento de suposta irregularidade seja
por um veculo de pequena circulao, seja de circulao nacional, seja de mera existncia
virtual, tem-se que o meio lcito e ela tem amparo para determinar a investigao preliminar

153

e inquisitorial, tomando todas as cautelas, antes de precipitadamente se expor a honra do

servidor.
Deve-se destacar, no entanto, que, para fim de demarcao do termo inicial do prazo
prescricional (conforme se aduzir em 4.13.1.1), quando o fato supostamente irregular vem
tona por meio de veculos de comunicao de qualquer natureza, somente se pode presumir
conhecido pela autoridade competente no caso de notcia veiculada em mdia de expresso,
circulao ou divulgao nacional, em que prevalece a presuno de conhecimento por todos
(inclusive a autoridade) na data de sua divulgao. A mesma presuno, de conhecimento por
parte de todos no caso de notcia veiculada em veculos de mdia de pequena ou restrita
repercusso e de redes sociais virtuais, poderia induzir ao risco de equivocadamente se
deduzir que a autoridade tambm teve conhecimento e se manteve inerte.
Da mesma forma como no anonimato, por um lado, afirma-se que, diante da forte
refrao que a sociedade e o ordenamento (que, em tese, reflete os valores sociais)
manifestam pelas condutas infracionais, se a autoridade se mantivesse inerte, por conta
unicamente do carter difuso da notcia, afrontaria princpios e normas que tratam como dever
apurar suposta irregularidade de que se tem conhecimento na administrao pblica federal.
Desde que no tenham sido conseguidos por meios ilcitos, os conectivos processuais de
instaurao podem chegar ao conhecimento da autoridade competente de modo meramente
informativo (difuso) ou de maneira postulatria (precisa).
A via informativa poder dar-se at mesmo por intermdio dos meios de comunicao
social (jornal, rdio, televiso, etc), embora, nesses casos, deva a autoridade
administrativa competente verificar, de pronto, se a verso veiculada constitui, pelo menos
em tese, infrao disciplinar, devendo, at, exigir que o responsvel por tal divulgao
confirme por escrito tais increpaes.
Somente depois desses cuidados, podem tais elementos configurar um princpio de prova
autorizador da instaurao do processo disciplinar. Jos Armando da Costa, Teoria e
Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 205, Editora Braslia Jurdica, 5
edio, 2005
Nasce o processo disciplinar de uma denncia, que poder originar-se: (...)
- de notcia na imprensa. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 130, Editora Forense, 2 edio, 2006
O noticirio na imprensa, especialmente os textos escritos, podem servir de comunicao
de indcios de irregularidades (...). Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pg. 59, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Mas, por outro lado, repete-se que a autoridade no deve se precipitar na instaurao
da sede disciplinar, com todos os nus a ela inerentes, vista de notcias de mdia lato sensu.
Se mesmo nos casos ordinrios, de notcia identificada, se defende que o juzo de
admissibilidade deva ser feito com extrema cautela e enriquecido por investigao preliminar,
ainda mais se enfatiza tal recomendao em notcia originada pelo carter difuso da mdia.
Nestes casos, deve-se proceder com maior cautela antes de se decidir pela instaurao do
processo, para evitar precipitada e injusta ofensa honra do servidor (vez que a notcia de
mdia pode ser precipitada e carecer de fundamentao e at de aprofundamento),
promovendo investigao preliminar e inquisitorial ainda mais criteriosa, aprofundada, crtica
e exigente (no contraditria, pois no h a figura de acusado), atendendo ao art. 3 da
Portaria Coger n 219, de 06/09/06, acerca do fato noticiado, conforme se abordou em 2.5.4
Igualmente ao anonimato, busca-se, neste caso, consubstanciar, por meio de
investigaes e pesquisas a cargo do servidor incumbido do juzo de admissibilidade (seja
integrante do grupo de anlise correcional, seja integrante do grupo de investigao
disciplinar), todo o teor ftico (em termos de materialidade e de autoria) trazido na notcia.
Faz-se necessrio, para evitar instaurao precipitada, avaliar, de forma inquisitorial, se todo o

154

teor infracional da conduta noticiada mesmo possvel de ter ocorrido.

Se esta investigao confirmar a plausibilidade, ainda que por meio de indcios, da
notcia difusa veiculada pela mdia, convalidando-a, ela passa a aperfeioar sua lacuna. Da,
pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se ordena no pela formalidade de o
conhecimento da irregularidade ter se dado pessoalmente pela autoridade ou por meio difuso,
pois no mais ser com base na pea jornalstica de qualquer natureza ou na rede social virtual
em si mas sim no resultado da investigao preliminar, sob tica disciplinar, que ratificou os
fatos nela noticiados, promovida e relatada por algum servidor, dotado de f pblica, que o
processo ser instaurado, com o fim de comprovar o fato e a sua autoria (ou concorrncia),
garantindo-se ao acusado a ampla defesa e o contraditrio. De uma certa forma, a investigao
promovida pelo servidor incumbido do juzo de admissibilidade supre lacunas que se
poderiam alegar como existentes na notcia inicial e este servidor se equipara figura de um
representante, pois ser sua investigao que levar adiante a fase contraditria.
Assim, por um lado, jamais se recomenda a imediata (e talvez at precipitada)
instaurao de sede disciplinar mediante notcia annima ou de mdia de qualquer natureza
(mas aqui no se declara juridicamente nula tal deciso; apenas no se recomenda), por outro
lado, afirma-se que a notcia annima ou de mdia (independente do grau de repercusso,
alcance ou divulgao do instrumento de mdia) meio vlido e lcito para provocar na
autoridade instauradora o dever de determinar as investigaes preliminares e que a
instaurao da sede disciplinar decorrente destas investigaes provocadas por notcia
annima ou de mdia no possui nenhum vcio formal ou nulidade.

2.5.6 - O Sigilo da Sede Preliminar Investigativa

Um tema que se faz relevante a questo do direito de acesso, por parte do prprio
servidor representado, denunciado ou investigado, de seu procurador (se eventualmente
constitudo) e de terceiros outros quaisquer (em que se destacam o representante ou o
denunciante, quando existente), aos elementos da fase preliminar investigativa em curso na
administrao. A presente abordagem abarca no s as investigaes preliminares no sentido
abrangente definido em 2.5.1 e em 2.5.3.2 (todo o ferramental instrucional investigativo
decorrente de representao ou denncia, estando contida nesta expresso quaisquer formas
procedimentais de investigao prvia, a exemplo das auditorias disciplinares, das
investigaes disciplinares em gnero de natureza operacional, das investigaes
patrimoniais, da sindicncia patrimonial e das sindicncias investigativas) como inclui
tambm a expresso da anlise em si, em forma de parecer opinativo seguido de ato decisrio.
vista apenas das normatizaes legais e infralegais vigentes mencionadas e
reproduzidas em 2.5.1, j desde aquele tpico introdutrio ao tema, se aduziu que o juzo de
admissibilidade, aqui compreendido como a sede investigativa de forma geral, contemplando
seus ritos de auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional, possui natureza inquisitorial e sigilosa e,
em consequncia, no submetidos a rito contraditrio a favor de quem quer que seja e
tampouco se concede publicidade de seu teor.
Neste rumo, o fato de a sede de juzo de admissibilidade em geral, aqueles ritos
investigativos e a prpria pea final em forma de parecer propositivo serem protocolizados em
processo administrativo lato sensu (com a pea inicial que os provocou, tais como
representao, denncia ou qualquer outra forma de notcia ou determinao, e com os demais
elementos instrucionais posteriormente considerados pertinentes) no lhes retira o carter
inquisitorial e, da, sigiloso. A formalizao de processo administrativo se d por mero intuito

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operacional de agrupar documentos que encartam diligncias e linhas investigativas esgotadas

(devendo se manter margem da autuao aqueles elementos referentes a linhas
investigativas ainda incipientes) e de simplificar as remisses e a organizar cronologicamente
os fatos autuados. Como mera deciso gerencial, a protocolizao no tem o condo de fazer
inaugurar a sede contraditria e, a despeito de sua ocorrncia, a sede investigativa prvia em
nada se confunde com o processo administrativo disciplinar, regido especificamente pela Lei
n 8.112, de 11/12/90.
No obstante o acima exposto, reconhece-se que a matria ainda preserva certo grau de
controvrsia ao ter a anlise limitada ao ordenamento legal e infralegal, sobretudo quando se
enfrenta a questo de haver petio de acesso, vista, cpia ou esclarecimento de parte do
servidor representado, denunciado ou investigado, ou de seu procurador porventura
constitudo, ou do representante ou denunciante ou ainda de um terceiro qualquer. Da, como
de outra forma no poderia ser, o enfrentamento da questo em tela mantm sempre, como
contexto de fundo, o ordenamento constitucional, destacadamente os dispositivos que, em
reflexo do estado democrtico de direito, asseguram a garantia de direitos fundamentais a
quem quer que seja, e, aqui em especial, o direito de petio junto aos rgos pblicos,
erigidos nos incisos XXXIII e XXXIV do art. 5 e tambm no 2 do art. 216 da CF.
CF - Art. 5
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado;
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou
abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao
governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.

2.5.6.1 - A Analogia com o Inqurito da Polcia Judiciria e a Desobrigao de Acesso,

Vista, Cpia ou Esclarecimento Ex Officio
Demarcada a inafastvel ateno a estes ditames constitucionais (e tambm a outros,
igualmente encartados na lista de direitos fundamentais), sem prejuzo da consagrada
independncia das instncias, inicia-se o percurso na busca da elucidao do presente dilema
inicialmente objetivando compreender, luz da vlida ferramenta hermenutica da integrao,
como se move, em tema anlogo, a rica sede penal.
Neste rumo, sabe-se que o Direito Penal a sede jurdica eleita para a tutela dos bens
de maior relevncia em nome da sociedade e que sua atuao atinge da forma mais dramtica
o direito pessoal do infrator, a saber, na sua liberdade. Ainda assim, mesmo sabedor de que
sua persecuo por demais gravosa, a lei processual penal estabelece a fase preliminar (do
inqurito policial, a cargo da polcia judiciria) como investigativa, inquisitorial e sigilosa,
sem garantia de contraditrio e de publicidade a quem quer que seja.
CPP - Art. 20. A autoridade assegurar no inqurito o sigilo necessrio elucidao do
fato ou exigido pelo interesse da sociedade.
Se o inqurito policial visa investigao, elucidao, descoberta das infraes
penais e das respectivas autorias, pouco ou quase nada valeria a ao da Polcia
Judiciria, se no pudesse ser guardado o necessrio sigilo durante a sua realizao.,
Fernando da Costa Tourinho Filho, Processo Penal, pg. 183, Vol. 1, Editora Saraiva,
12 edio, 1990

156
O carter inquisitivo do inqurito faz com que seja impossvel dar ao investigado o direito
de defesa, pois ele no est sendo acusado de nada, mas sim, sendo objeto de uma pesquisa
feita pela autoridade policial.
A inquisio d autoridade policial a discricionariedade de iniciar as investigaes da
forma que melhor lhe aprouver. Por isto, o inqurito de forma livre. (...)
O sigilo que deve ser adotado no inqurito policial aquele necessrio elucidao do
fato ou exigido pelo interesse da sociedade. (...)
(...) ao estabelecer que aos litigantes em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes, [a CF] deixa claro que s h contraditrio onde h acusao, e
no inqurito no h. Paulo Rangel, Direito Processual Penal, pgs. 85, 87 e 88, Editora
Lmen Jris, 6 edio, 2002
O inqurito policial tambm traz a caracterstica de ser um procedimento sigiloso. (...)
Destarte, tratando-se o inqurito de procedimento de investigao, no prevalece quanto
ao mesmo a regra da publicidade dos atos processuais.
Nesse sentido Tourinho Filho:
O princpio da publicidade, que domina o processo, no se harmoniza, no se afina, com o
inqurito policial. Sem o necessrio sigilo, diz Tornaghi, o inqurito seria uma burla, um
atentado. Se at mesmo na fase judicial a lei permite ou impe o sigilo, quanto mais em se
tratando de simples investigao, de simples coleta de provas. (...)
Ora, da prpria essncia do sistema penal brasileiro a bifurcao das duas fases da
persecuo penal - a primeira investigatria (sem as garantias processuais) e a segunda
processual propriamente dita.
No importa que se trate de inqurito policial ou outra investigao criminal, j que o
procedimento investigatrio sempre poder se revestir de carter sigiloso, inexistindo, na
espcie, contraditrio. (...)
Por outro lado, o contraditrio que assegurado constitucionalmente refere-se fase
processual, consoante se v do art. 5, LV: (...)
Portanto, no sendo o inqurito processo, inexistindo na fase investigatria litigantes ou
acusados, conforme o prprio mandamento constitucional, continua a fase de inqurito ou
de investigao penal inquisitiva, no se autorizando o contraditrio. Marcellus Pollastri
Lima, Curso de Processo Penal, pgs. 94 a 97, Vol. I, Editora Lmen Jris, 3 edio,
2006

Antes de se avanar na anlise da natureza investigativa do inqurito, convm abrir

rpido parntese para esclarecer o conceito aplicado acima, de polcia judiciria, visto que esta
expresso se far relevante no s aqui mas tambm em outras passagens ao longo do
presente texto. Parte das atividades referentes segurana pblica associa-se chamada
polcia judiciria, expresso que se refere atividade policial competente para a investigao
de fatos previstos na lei penal como crime, conforme o art. 4 do CPP. A CF, nos incisos I e
IV do 1 e no 4, ambos do seu art. 144, estabelece tal competncia, a ser exercida por
meio do procedimento do inqurito policial, para o Departamento de Polcia Federal e para as
Polcias Civis dos Estados, de ambas diferenciando as Polcias Militares estaduais, s quais
incumbem as atividades ostensivas de preservao da ordem pblica. O esclarecimento se
determinado fato com indcio de crime ser investigado pelo Departamento de Polcia Federal
ou pela Polcia Civil estadual decorre da verificao de sua insero ou no no rol de
competncias exclusivamente reservadas quele primeiro rgo, restando residualmente as
demais condutas para a alada das autoridades policiais estaduais. Advirta-se que o art. 144,
1 da CF atribuiu ao Departamento de Polcia Federal uma srie de competncias exclusivas,
sobretudo acerca de fatos de amplitudes e de repercusses nacional e federal, sendo a
atividade de polcia judiciria da Unio apenas uma espcie. No caso das condutas funcionais
que possam ser objeto de interesse da matria correcional e, consequentemente, deste texto, a
regra de o inqurito policial transcorrer no mbito do Departamento de Polcia Federal, seja
por iniciativa da prpria autoridade policial, seja por requisio do Poder Judicirio ou do
Ministrio Pblico Federal, conforme melhor se aduzir em 4.14.2, ao se mencionar o rito da
responsabilizao penal. Residualmente, em regra fora do escopo de interesse deste texto,
demais condutas tipificadas na lei penal como crime podem vir a ser objeto de inqurito

157

policial no mbito das Polcias Civis dos Estados, por iniciativa prpria da autoridade policial
ou por requisio do respectivo Poder Judicirio ou do Ministrio Pblico estaduais.
CF - Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
II - polcia rodoviria federal;
III - polcia ferroviria federal;
IV - polcias civis;
V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido
pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 04/06/98)
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens,
servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim
como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e
exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas
reas de competncia;
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98)
IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.
4 - s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem,
ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de
infraes penais, exceto as militares.
5 - s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica;
aos corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a
execuo de atividades de defesa civil.
CPP - Art. 4 A polcia judiciria ser exercida pelas autoridades policiais no territrio de
suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao das infraes penais e da sua
autoria. (Redao dada pela Lei n 9.043, de 0/05/95)

Fechado este parntese acerca do conceito de polcia judiciria, voltando-se analise

da natureza do inqurito policial, extrai-se da prpria literalidade do art. 20 do CPP e das
construes doutrinrias destinadas a esclarec-lo que a sede de Direito Pblico punitivo
preserva o sigilo de suas diligncias investigativas como forma de atentar para o inafastvel
princpio reitor da indisponibilidade do interesse pblico - princpio este de ndole pblica
que, no presente tema, diante da dinmica caracterstica do arcabouo principiolgico,
prevalece sobre princpios garantidores de direitos individuais.
Das manifestaes doutrinrias acima reproduzidas, merecem destaque tambm o
ensinamento de que a prpria literalidade do art. 5, LV da CF esclarece que somente se
cogita de contraditrio para litigantes em processos judicial ou administrativo e para acusados
em geral, condies que no contemplam o mero investigado. Na sede investigativa
administrativa, assim como, analogamente, no inqurito policial, no h litigantes ou acusados
da forma como estes dois termos foram empregados na CF, uma vez que no juzo de
admissibilidade ou nos ritos investigativos empregados (auditorias disciplinares,
investigaes operacionais, investigaes patrimoniais,
sindicncias patrimoniais e
sindicncias investigativas) no h que se falar de litgio estabelecido em um processo stricto
sensu ou de acusao. Melhor aduzindo, descartando-se de plano a hiptese de haver litgio
em sede investigativa disciplinar e dedicando-se anlise da hiptese que merece maiores
esforos - de existncia ou no de acusao -, uma vez que aqueles procedimentos
preliminares no possuem finalidade punitiva, afirma-se que neles no h acusao. Portanto,
pode-se ratificar que a CF no garante o contraditrio ao investigado em sede administrativa.

158

Da, em reforo normatizao legal e infralegal j mencionada em 2.5.1, tem-se que

a integrao por analogia com a instncia penal refora a compreenso de que, tambm na
sede disciplinar, a fase investigativa (seja em juzo de admissibilidade, seja nos ritos
investigativos empregados - auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia
patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional) de natureza inquisitorial, a
ser preservada por clusula de sigilo, no se submetendo ao princpio do contraditrio, que se
opera apenas, se for o caso, aps a instaurao do PAD ou da sindicncia disciplinar.
Sobre a especfica questo do sigilo, possvel encontrar na doutrina brasileira, ainda
que de forma isolada, posicionamento no sentido de que tal caracterstica dos
procedimentos em estudo seria inconstitucional. A justificativa apresentada para essa
concluso a de que, ao investigar notcia de irregularidade de forma sigilosa, a
Administrao estaria desobedecendo ao direito do devido processo legal e do acesso
informao, ainda que o faa na condio de representante do interesse pblico e sob os
ditames que esse mesmo interesse lhe impe, ditames esses tambm subsidiados por
direitos constitucionais, como, por exemplo, direito igualdade, direito honra e
imagem e presuno de inocncia ou no-culpabilidade.
Para adotar esse entendimento, a doutrina em referncia necessariamente esqueceu de
pelo menos uma das mais importantes normas de interpretao das regras e princpios
constitucionais, qual seja, a da no absolutizao dos direitos. Sobre a matria,
transcreve-se o ensino de Bernardo Gonalves Fernandes:
O entendimento contemporneo dos direitos fundamentais, ainda mais quando tomados
como valores, representa uma leitura relativista dos mesmos. Isto , os direitos
fundamentais no podem ser tomados como elementos absolutos na ordem jurdica, mas
sempre compreendidos e analisados caso a caso e de modo relativo (ou limitado).
Ainda sobre o assunto, tem-se a sempre precisa e abalizada lio de Alexandre de Moraes:
Os direitos humanos fundamentais, dentre eles os direitos e garantias individuais e
coletivos consagrados no art. 5 da Constituio Federal, no podem ser utilizados como
um verdadeiro escudo protetivo da prtica de atividades ilcitas, tampouco como
argumento para afastamento ou diminuio da responsabilidade civil ou penal por atos
criminosos, sob pena de total consagrao ao desrespeito a um verdadeiro Estado de
Direito.
Isso posto, resta impossvel conceder qualquer razo citada posio doutrinria de
absolutizao de direitos fundamentais, sob pena de se instalar verdadeiro caos na
sociedade, haja vista que, a prevalecer tal entendimento, suas concluses necessariamente
haveriam de ser estendidas aos demais casos de conflito de direitos, gerando, a ttulo de
exemplo, as seguintes anomalias jurdicas: o direito livre locomoo como um obstculo
decretao de priso e o direito de liberdade de expresso amparando a incitao ao
racismo ou a apologia ao crime.
Somando-se a isso tudo, e para finalizar a questo, aponte-se uma ltima consequncia
desse errneo posicionamento: retirar-se-ia das Polcias Judicirias (Polcias Civil e
Federal), do Ministrio Pblico (Estadual e Federal), da Receita Federal do Brasil e da
prpria Controladoria-Geral da Unio como um todo, a possibilidade de continuarem a
realizar suas investigaes sigilosas que j foram responsveis por desmontar, para o bem
da sociedade, inumerveis esquemas criminosos e de desvio de recursos pblicos por todo
o Brasil., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 67 e 68, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

idntica concluso se chega ao amparo do entendimento jurisprudencial voltado

especificamente para a sede administrativa. Podendo se considerar que, por um lado, o juzo
de admissibilidade um conceito amplo e abrangente, capaz de abarcar inmeros ritos
juridicamente vlidos de investigao, no que se inclui a sindicncia investigativa, em todos
os casos com o fim de se levantar a existncia ou no de indcios mnimos de materialidade e
autoria capazes de suscitar a instaurao de sede disciplinar, verificam-se nos julgados abaixo
as confirmaes de que o rito inquisitorial e de que esta sede investigativa no se coaduna
com a oferta de ampla defesa e de contraditrio.
STF, Mandado de Segurana n 22.888: Voto: (...) No caso concreto, (...) teve-se a
sindicncia, que chamei de procedimento unilateral inquisitivo.

159
(...) o art. 143, ao prever a sindicncia, fala em ampla defesa.
Mas, a meu ver, o sistema - se que se pode chamar de sistema esse aglomerado de
dispositivos da Lei 8.112 - leva-nos a interpretar cum grano salis essa aluso ampla
defesa. Ela frequentemente no pode ser facultada desde o incio, porque a sindicncia
pode ter por objeto buscar, j no digo a prova, mas indcios, elementos informativos sobre
a existncia da irregularidade de que se teve vaga notcia e de quem possa ser o seu autor,
para que, a sim, resultar, se a falta grave, na instaurao do processo, com a
imprescindvel notificao inicial para que o acusado acompanhe toda a instruo, esta,
iniludivelmente contraditria. Nesse caso, no faria efetivamente sentido - que a essa
sindicncia - que se destina unicamente a concretizar uma imputao, a ser objeto de uma
instruo contraditria futura - que j se exigisse fosse ela contraditria. (...)
STJ, Mandado de Segurana n 7.983: Ementa: 1. A sindicncia que vise apurar a
ocorrncia de infraes administrativa, sem estar dirigida, desde logo, aplicao de
sano, prescinde da observncia dos princpios do contraditrio e da ampla defesa, por se
tratar de procedimento inquisitorial, prvio acusao e anterior ao processo
administrativo disciplinar.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 10.827, 10.828 e 12.880

Como primeira consequncia imediata da ratificao de que a sede investigativa no se

sujeita ao princpio do contraditrio de que no se presume participao e atuao do
servidor representado, denunciado ou investigado e mesmo de seu procurador (caso
constitudo desde j) e, portanto, no se obriga que a administrao, de ofcio, oferea
qualquer forma de notcia acerca dos trabalhos sigilosos em curso, conduzidos interna e
unilateralmente pelo sistema correcional. Necessrio reforar que, em sede de juzo de
admissibilidade em geral e nos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional), os fatos objeto de investigao esto sob anlise do respectivo Escor (ou,
excepcionalmente, da Coger), na busca de elementos que indiquem robustos indcios de
materialidade e autoria, e, nesta fase, como regra geral, o nico interessado nas apuraes a
prpria unidade correcional, como ente administrativo.
Na sequncia do encadeamento lgico por ora construdo, tambm se conclui que,
sendo a sede de juzo de admissibilidade em geral e os ritos investigativos empregados
(auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia
investigativa e investigao operacional) procedimentos investigativos e inquisitoriais,
acobertados pelo sigilo, no est a administrao obrigada a, de ofcio, fornecer acesso, vista,
cpia ou esclarecimento nem mesmo ao servidor representado, denunciado ou investigado. E,
ainda com mais nfase, se assevera que muito menos estaria a administrao obrigada a
conceder, de ofcio, acesso, vista, cpia ou esclarecimento ao representante ou denunciante e
tampouco a terceiros outros quaisquer. No mesmo rumo, as assertivas ora apresentadas so
fortalecidas pelo fato tambm j exposto de que, como regra, a sede investigativa transcorre
de forma sigilosa, no contemplando qualquer cincia ou participao de quem quer que seja,
o que faz presumir que, em princpio, nem o prprio servidor representado, denunciado ou
investigado tem conhecimento da existncia dos trabalhos e de seu andamento e muito menos
o tem qualquer outro terceiro, no que se inclui o representante ou denunciante.

2.5.6.2 - A Questo do Acesso, Vista, Cpia ou Esclarecimento ao Prprio Servidor ou a

Outros, Mediante Pedido
Todavia, diferentemente da cristalina resposta negativa hiptese de obrigao de
concesso ex officio e independente de provocao, a questo se aprofunda quando se tem o
pedido, por parte do servidor representado, denunciado ou investigado ou por parte de seu
procurador e ainda por parte de terceiros outros, a fim de que a administrao lhe conceda
acesso, vista, cpia ou esclarecimento dos elementos coletados em sede investigativa.

160

Esclarea-se a plausibilidade de se enfrentar pedido desta natureza, uma vez que, embora
residual, pode se fazer excepcionalmente necessrio intimar o prprio servidor ou quem deu a
notcia ou at mesmo de qualquer outra pessoa para apresentar informaes adicionais,
hiptese em que a prpria administrao concede a este notificado o conhecimento da
existncia dos trabalhos investigativos em curso. Alm disto, tambm no se pode afastar por
completo a hiptese de, por meios prprios, o servidor representado, denunciado ou
investigado ou o representante ou denunciante ou ainda qualquer outra pessoa lograr o
conhecimento de que transcorrem as investigaes. Enfim, independentemente da forma como
se chega ao conhecimento a existncia de trabalho investigativo, pode a administrao se
deparar com pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento de seus elementos.
Analisando primeiramente no que pertine hiptese de o prprio representado,
denunciado ou investigado ou ainda seu procurador porventura constitudo peticionar por
acesso, vista, cpia ou esclarecimento em sede de juzo de admissibilidade em geral e nos
ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia
patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional), resta foroso flexibilizar a
primeira leitura j apresentada, de irrestrita homenagem ao interesse pblico em detrimento
do interesse particular, quando se asseverou a inexistncia de obrigao de fornecimento de
qualquer notcia de ofcio por parte da administrao.
Mais uma vez homenageando o carter dinmico com que deve ser compreendida a
rica base principiolgica reitora, diante de provocao do prprio servidor objeto das
investigaes, de se inverter a construo inicial e agora asseverar que deve a administrao
buscar a harmonizao da necessria preservao do interesse pblico de no inviabilizar ou
esvaziar os trabalhos investigativos com o atendimento de garantia fundamental prevista na
CF, asseguradora do direito de petio.
Nesta contraposio de interesses ou de direitos (de um lado, a tentativa de se manter a
eficcia e o sigilo das investigaes e, de outro, a demanda do servidor para ter conhecimento
do material a seu prprio respeito que ele sabe estar de posse da administrao), deve o
aplicador do Direito ponderar e harmonizar as normatizaes em aparente confronto, de forma
que preservao do interesse pblico, capitaneado pela atividade estatal, no necessariamente
signifique a absoluta eliminao do direito do administrado. Se certo que, por um lado, a
disponibilizao de acesso, vista, cpia ou esclarecimento acerca do contedo da sede de juzo
de admissibilidade em geral e dos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional) em favor do servidor representado, denunciado ou investigado pode atuar em
detrimento da atividade pblica (possibilitando a destruio de provas, por exemplo), por
outro lado, deve a administrao buscar tanto manter seus interesses e preservar seus mnus
de ofcio quanto respeitar, em certa medida, sem negar por completo, o exerccio da garantia
fundamental assegurada ao peticionante.
Nesta senda, destaque-se que, nem mesmo sob amparo dos j reproduzidos incisos
XXXIII ou XXXIV do art. 5 da CF, de se franquear ao servidor representado, denunciado
ou investigado conhecimento amplo e irrestrito de todos os trabalhos investigativos internos
em curso. necessrio se ponderar o respeito garantia constitucional fundamental com a
preservao do interesse pblico da continuidade e viabilidade das investigaes promovidas
pela administrao com o fim de esclarecer supostas irregularidades. Se, por um lado,
verdade indiscutvel que a CF, naqueles dois dispositivos, estabeleceu como garantia
fundamental de qualquer cidado o direito de petio junto a rgos pblicos atinente a
matrias de seu interesse, por outro lado, a leitura sistemtica do texto constitucional indica a
necessria preservao do interesse pblico, porque, a rigor, o final do aludido inciso XXXIII
excepciona o direito individual em caso em que o sigilo seja imprescindvel segurana da

161

sociedade e do Estado.

2.5.6.2.1 - A Preservao do Sigilo Mesmo Aps a Lei de Acesso Informao Pblica

Neste ponto, se faz relevante abrir um parntese na anlise em curso, acerca da
natureza investigativa da sede de juzo de admissibilidade em geral e dos ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional), para detalhar a regulao exigida pelo
inciso XXXIII do art. 5 e tambm pelo 2 do art. 216, ambos da CF e que restou operada
pela Lei n 12.527, de 18/11/11 (a chamada Lei de Acesso Informao Pblica), tanto em
termos materiais (ao definir as informaes em geral em poder da administrao sujeitas ou
no divulgao pblica), quanto em termos procedimentais (ao estabelecer um
processamento para os pedidos de acesso a tais informaes - acesso aqui em qualquer
sentido, como, por exemplo, fornecimento de vista, cpia ou esclarecimento). Isto porque nem
mesmo as inovaes legislativas referentes ao acesso a informaes pblicas, trazidas pela
mencionada Lei, eliminaram a imposio de sigilo para determinados dados e documentos em
poder da administrao.
CF - Art. 216.
2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao
governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.

De antemo, de se destacar que, materialmente, a Lei n 12.527, de 18/11/11, tem

como base principiolgica a acessibilidade pblica para dados de natureza geral em poder da
administrao, devendo este diploma legal ser compreendido como forte ferramenta de
controle social, ao propiciar a participao, o monitoramento e o controle, por parte da
sociedade, na gesto pblica. No obstante seus primados bsicos de divulgao espontnea
de informaes governamentais e de transparncia pblica como regra no atendimento das
demandas da sociedade, a Lei excepcionou da ampla acessibilidade aquelas informaes que
extrapolam o objetivo de controle participativo na gesto de polticas pblicas e que,
conforme ressalva a parte final do inciso XXXIII do art. 5 da CF, expem a risco o interesse
pblico consubstanciado na segurana da sociedade e do Estado.
Sob o foco material da exceo regulada, de se compreender, ento, que a Lei n
12.527, de 18/11/11, em seu art. 23, acrescentou ao ordenamento uma definio mais
generalista de sigilo, voltada s informaes em geral em poder da administrao, a se somar
a definies especficas de sigilo que acobertam, por exemplo, informaes de natureza
disciplinar, fiscal, bancria ou profissional (em que se inclui a documentao referente
percia mdica) ou extradas de comunicao telefnica, bem como todas as demais
informaes relativas intimidade, vida privada, honra e imagem, e ainda aquelas de segredo
de justia e que permaneceram inalteradas diante da inovao legislativa. de se destacar que
a regra apriorstica da publicidade e a definio mais generalista de sigilo, previstas na Lei n
12.527, de 18/11/11, em nada prejudicam as definies especficas de sigilo constantes em
diversos diplomas legais, conforme expressamente ressalva o art. 22 da citada Lei.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 22. O disposto nesta Lei no exclui as demais hipteses
legais de sigilo e de segredo de justia nem as hipteses de segredo industrial decorrentes
da explorao direta de atividade econmica pelo Estado ou por pessoa fsica ou entidade
privada que tenha qualquer vnculo com o poder pblico.
Art. 23. So consideradas imprescindveis segurana da sociedade ou do Estado e,
portanto, passveis de classificao as informaes cuja divulgao ou acesso irrestrito
possam:
I - pr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do territrio nacional;
II - prejudicar ou pr em risco a conduo de negociaes ou as relaes internacionais do

162
Pas, ou as que tenham sido fornecidas em carter sigiloso por outros Estados e
organismos internacionais;
III - pr em risco a vida, a segurana ou a sade da populao;
IV - oferecer elevado risco estabilidade financeira, econmica ou monetria do Pas;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operaes estratgicos das Foras Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento cientfico ou
tecnolgico, assim como a sistemas, bens, instalaes ou reas de interesse estratgico
nacional;
VII - pr em risco a segurana de instituies ou de altas autoridades nacionais ou
estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligncia, bem como de investigao ou fiscalizao
em andamento, relacionadas com a preveno ou represso de infraes.

Assim, mesmo diante de pedidos de acesso, vista, cpia ou esclarecimento de

informao com interesse pessoal ou coletivo, a Lei n 11.527, de 18/11/11, preservou sob
clusula de sigilo aquelas informaes consideradas imprescindveis segurana da sociedade
(em aspectos associados vida humana ou segurana ou sade da populao) ou do Estado
(em aspectos associados soberania nacional, s relaes internacionais e a determinadas
atividades investigativas de interesse pblico). Como exceo ao preceito da publicidade
apriorstica das informaes em poder da administrao, o legislador compreendeu que a
divulgao de informaes alcanadas pelas oito hipteses elencadas nos incisos do
mencionado art. 23 da citada Lei iria alm do objetivo legal de propiciar o controle social,
pois poria em risco a prpria sociedade e o Estado.
Ainda no foco excepcional de materialmente fazer preponderar o interesse pblico de
preservao da sociedade e do Estado em face de pleitos pessoais, imposto pela prpria Lei n
12.527, de 18/11/11, no que mais proximamente interessa matria disciplinar, foi
salvaguardada, no inciso VIII de seu art. 23, a clusula de sigilo para as informaes cuja
divulgao ou acesso possam comprometer atividades de inteligncia, de investigao ou de
fiscalizao em andamento, relacionados com preveno ou represso de infraes.

163

Conjunto de todas as informaes em poder da administrao

Conjunto das informaes sigilosas

em poder da administrao
Exemplos de
informaes sigilosas
em razo da natureza
especfica dos dados

Conjunto das informaes pblicas

em poder da administrao

Conjunto das informaes em geral,

com acesso regulado pela Lei n 12.527, de 18/11/11

1
2
3
7
4
5
6
1

Informaes protegidas
pelo sigilo do PAD

Informaes protegidas
pelo sigilo fiscal

Informaes protegidas
pelo sigilo bancrio

Informaes protegidas
pelo sigilo profissional

Informaes protegidas
pelo sigilo telefnico

Informaes protegidas
pelo segredo de Justia

Informaes imprescindveis segurana da sociedade ou do Estado por

comprometerem atividades de inteligncia, investigao ou fiscalizao

Assim, na abrangncia material mais generalista da Lei n 12.527, de 18/11/11, alm

de outras definies legais especficas de sigilo, em contraposio observncia da
publicidade como preceito, as informaes em geral sob poder da administrao enquadradas
na definio acima devem receber, das autoridades competentes, classificao de sigilo (que
pode ser atribuda ntegra das informaes ou apenas a parte delas) em trs graus:
ultrassecretas, secretas ou reservadas, com o fim de terem afastada a acessibilidade
apriorstica pelos prazos mximos de 25, 15 e 5 anos contados de sua produo. Grosso modo,
para estas informaes de natureza geral, a classificao de sigilo em grau ultrassecreto
incumbe ao Presidente da Repblica e a Ministros de Estado; no grau secreto, alm das
autoridades anteriores, aos titulares de autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e
empresas pblicas; e no grau reservado, alm das autoridades anteriores, s que ocupam
funes de direo, comando ou chefias do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores cdigo DAS 101.5 ou superior (o que, no caso, da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
restringe-se ao Secretrio da Receita Federal do Brasil).
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 24. A informao em poder dos rgos e entidades
pblicas, observado o seu teor e em razo de sua imprescindibilidade segurana da
sociedade ou do Estado, poder ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada.
1o Os prazos mximos de restrio de acesso informao, conforme a classificao
prevista no caput, vigoram a partir da data de sua produo e so os seguintes:
I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;

164
II - secreta: 15 (quinze) anos; e
III - reservada: 5 (cinco) anos.
Art. 27. A classificao do sigilo de informaes no mbito da administrao pblica
federal de competncia:
I - no grau de ultrassecreto, das seguintes autoridades:
a) Presidente da Repblica;
b) Vice-Presidente da Repblica;
c) Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas;
d) Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica; e
e) Chefes de Misses Diplomticas e Consulares permanentes no exterior;
II - no grau de secreto, das autoridades referidas no inciso I, dos titulares de autarquias,
fundaes ou empresas pblicas e sociedades de economia mista; e
III - no grau de reservado, das autoridades referidas nos incisos I e II e das que exeram
funes de direo, comando ou chefia, nvel DAS 101.5, ou superior, do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores, ou de hierarquia equivalente, de acordo com regulamentao
especfica de cada rgo ou entidade, observado o disposto nesta Lei.

At o ponto aqui abordado, a regulamentao da Lei n 12.527, de 18/11/11, operada

pelo Decreto n 7.724, de 16/05/12, simplesmente fez refletir os comandos legais, inclusive
com o inciso IX do seu art. 25 reproduzindo literalmente a previso legal de sigilo
estabelecida no inciso VIII do art. 23 da Lei n 12.527, de 18/11/11, para informaes cuja
divulgao possa comprometer atividades de inteligncia, de investigao e de fiscalizao
em curso, na preveno e na represso de infraes. De relevante em mbito da
regulamentao, mencione-se que o mencionado Decreto, em seus arts. 30 e 31, especificou
que o ato de classificao de determinada informao geral em poder da administrao, em
qualquer dos trs graus de sigilo, deve ser formalizado em deciso da autoridade competente,
individualizada para cada informao ou documento (por meio do chamado Termo de
Classificao de Informao - TCI, adotado como Anexo ao Decreto), mencionando o seu
assunto, o fundamento da classificao e o prazo do sigilo e que a competncia para atribuio
do grau reservado pode ser delegada, pelo dirigente mximo do rgo, a favor de autoridade
que exera funo de direo, comando ou chefia, vedando a subdelegao.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 25. So passveis de classificao as informaes
consideradas imprescindveis segurana da sociedade ou do Estado, cuja divulgao ou
acesso irrestrito possam:
IX - comprometer atividades de inteligncia, de investigao ou de fiscalizao em
andamento, relacionadas com preveno ou represso de infraes.
Art. 30. A classificao de informao de competncia:
III - no grau reservado, das autoridades referidas nos incisos I e II do caput e das que
exeram funes de direo, comando ou chefia do Grupo-Direo e Assessoramento
Superiores - DAS, nvel DAS 101.5 ou superior, e seus equivalentes.
2 O dirigente mximo do rgo ou entidade poder delegar a competncia para
classificao no grau reservado a agente pblico que exera funo de direo, comando ou
chefia.
3 vedada a subdelegao da competncia de que trata o 2.
4 Os agentes pblicos referidos no 2 devero dar cincia do ato de classificao
autoridade delegante, no prazo de noventa dias.
Art. 31. A deciso que classificar a informao em qualquer grau de sigilo dever ser
formalizada no Termo de Classificao de Informao -TCI, conforme modelo contido no
Anexo, e conter o seguinte:
I - cdigo de indexao de documento;
II - grau de sigilo;
III - categoria na qual se enquadra a informao;
IV - tipo de documento;
V - data da produo do documento;
VI - indicao de dispositivo legal que fundamenta a classificao;
VII - razes da classificao, observados os critrios estabelecidos no art. 27;
VIII - indicao do prazo de sigilo, contado em anos, meses ou dias, ou do evento que
defina o seu termo final, observados os limites previstos no art. 28;
IX - data da classificao; e
X - identificao da autoridade que classificou a informao.

165
1 O TCI seguir anexo informao.
2 As informaes previstas no inciso VII do caput devero ser mantidas no mesmo grau
de sigilo que a informao classificada.

Neste ponto, relevante informar que, antes desta inovao legislativa, o art. 23 da Lei
n 8.159, de 08/01/91, reportava a regulamento a especificao dos graus de sigilo a serem
observados pela administrao na classificao de documentos pblicos e, na sequncia, o
Decreto n 4.553, de 27/12/02, regulamentava a existncia de quatro graus de sigilo
(ultrassecreto, secreto, confidencial e reservado). Tendo a Lei n 12.527, de 18/11/11,
expressamente revogado o mencionado art. 23 da Lei n 8.159, de 08/01/91, no obstante o
Decreto n 7.724, de 16/05/12, no ter feito o mesmo com os arts. do Decreto n 4.553, de
27/12/02, que restaram incompatveis com a nova regulamentao, de se concluir como
tacitamente revogado aquele dispositivo que estabelecia quatro graus de sigilo, tendo em vista
a atual definio de apenas trs, sem o grau confidencial (na verdade, o Decreto n 4.553, de
27/12/02, disciplina outros regramentos alm daqueles atualmente regulamentados pelo
Decreto n 7.724, de 16/05/12, tais como expedio, tramitao e guarda de documentos
sigilosos, sendo plausvel que a revogao tcita parcial).
Acrescente-se, de relevncia para o interesse em tela - qual seja, da repercusso da
inovao legislativa trazida lume pela Lei n 12.527, de 18/11/11, a procedimentos de
natureza disciplinar - que a mencionada Lei e seu Decreto regulamentador contemplam o fato
de determinadas informaes estarem encartadas em meio a procedimentos cujo fim a
emanao de uma deciso. Esta ideia de procedimento ou de instrumentalizao se aplica
integralmente no s sede de juzo de admissibilidade em geral e aos ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) mas tambm ao PAD e sindicncia
disciplinar. Tanto a sede investigativa quanto os ritos contraditrios subsistem e caminham
to-somente no interesse de uma manifestao decisria final (no primeiro caso, de se decidir
pelo arquivamento preliminar do feito ou pela instaurao da sede contraditria e, no segundo
caso, de se julgar pelo arquivamento definitivo do feito ou pela atribuio da devida
responsabilizao funcional ao infrator). Da, a leitura a contrario sensu do 3 do art. 7 da
Lei n 12.527, de 18/11/11, e do art. 20 do Decreto n 7.724, de 16/05/12, estabelece que os
documentos preparatrios e utilizados como fundamento da deciso ou do ato administrativo
tm o acesso preservado at a edio da deciso ou do ato.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 7
3o O direito de acesso aos documentos ou s informaes neles contidas utilizados como
fundamento da tomada de deciso e do ato administrativo ser assegurado com a edio
do ato decisrio respectivo.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 20. O acesso a documento preparatrio ou informao
nele contida, utilizados como fundamento de tomada de deciso ou de ato administrativo,
ser assegurado a partir da edio do ato ou deciso.

Em outras palavras, uma vez que, no curso da sede de juzo de admissibilidade em

geral e dos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial,
sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional), cada ato ou
informao produzido ou coletada com o fim de amparar a deciso final (de arquivamento
preliminar ou de instaurao da sede disciplinar), tambm por este foco de anlise ratifica-se
que recai sobre todo o rito preparatrio a clusula de sigilo estabelecida pelo art. 23 da Lei n
12.527, de 18/11/11.
Em reforo argumentao acima exposta, a ttulo de informao, acrescente-se que a
Controladoria-Geral da Unio, na condio de rgo central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal, tambm adotou normatizao restritiva ao acesso a dados

166

encartados em sede investigativa em curso em seu prprio mbito, conforme se depreende do

art. 4 da Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12. Embora tal norma tenha aplicao restrita
quele rgo, convm sua meno no presente, a ttulo de referncia.
Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12 - Art. 4 A CGU manter, independentemente de
classificao, acesso restrito em relao s informaes e documentos, sob seu controle e
posse, mantidas em qualquer suporte, relacionadas a:
IV - identificao do denunciante, at que se conclua procedimento investigativo;
V - papis de trabalho e procedimentos relativos a aes de controle e de inspeo
correicional ou de qualquer espcie de ao investigativa, nos termos do 3 do art. 26 da
Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001;
VII - relatrios e notas tcnicas decorrentes de investigaes, auditorias e fiscalizaes, e
outros documentos relativos atividade de correio, bem como outras aes na rea de
competncia da CGU, quando ainda no concludos os respectivos procedimentos.

Concluindo esta primeira abordagem material do tema, tem-se que, partindo da

definio, em gnero, de sigilo como a clusula que recai sobre informaes de determinadas
naturezas com o fim de impossibilitar seu conhecimento ostensivo, o ordenamento ptrio,
mesmo antes desta inovao legislativa, contempla diversas espcies de sigilo,
individualizadas e estanques entre si, e que, diante da indivisibilidade dos relevantes bens
jurdicos que respectivamente visam a proteger, no contemplam classificaes ou
subdivises em graus e tampouco prazos pr-definidos para seu afastamento (o que no se
confunde com que sejam absolutamente inafastveis). Nesta senda, melhor especificando
menes feitas acima, pode-se citar, a ttulo de exemplos, os sigilos da sede disciplinar
(estabelecido no art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90), fiscal (estabelecido no art. 198 do
Cdigo Tributrio Nacional - CTN), bancrio (estabelecido na Lei Complementar n 105, de
10/01/01), profissional (mencionado, por exemplo, no art. 207 do CPP e previsto em diversas
leis reguladoras de carreiras, profisses ou ofcios, em que se inclui o sigilo referente s
percias mdicas), telefnico e demais espcies de proteo intimidade, vida privada, honra
e imagem (estabelecidos no art. 5, X e XII da CF e especificamente na Lei n 9.296, de
24/07/96) e o segredo de justia (estabelecido no art. 93, IX da CF e no art. 155 do CPC).
Isto posto, em adio a tais espcies de sigilo fortemente associadas s especficas
naturezas das informaes protegidas, a Lei n 12.527, de 18/11/11, acrescentou, por meio de
seu art. 23, uma nova espcie de sigilo, multiforme e voltada a delimitar a regra apriorstica da
ostensiva publicidade que caracteriza as informaes em geral sob poder da administrao:
mesmo para estas informaes em geral (no aquelas informaes de naturezas especficas), a
Lei estabeleceu uma espcie de sigilo de exceo ao preceito da publicidade, genericamente
associada segurana da sociedade e do Estado, e, como isto abarca diversas possibilidades
de informaes com variados riscos inerentes s suas divulgaes, subclassificou tal espcie
de sigilo em trs graus e a eles associou diferentes prazos de afastamento da restrio de
acesso.
Desta forma, o grande gnero da clusula de sigilo se desdobra nas espcies de sigilo
intrinsecamente associadas s naturezas especficas de determinadas informaes - tais como
o sigilo da sede disciplinar, o sigilo fiscal, o sigilo bancrio, o sigilo profissional (em que se
inclui a documentao de percia mdica), o sigilo telefnico e demais dados relativos
intimidade, vida privada, honra e imagem e o segredo de justia -, sem subdivises e sem
prazos pr-determinados de afastamento; e ainda na espcie residual de exceo ao preceito de
publicidade para as informaes em geral que exponham a risco a sociedade e o Estado, esta
subdividida em trs graus com prazos pr-determinados de afastamento.
Decreto n 7.724, de 216/05/12 - Art. 3o Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
IV - informao sigilosa - informao submetida temporariamente restrio de acesso
pblico em razo de sua imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado, e
aquelas abrangidas pelas demais hipteses legais de sigilo;

167
Art. 6o O acesso informao disciplinado neste Decreto no se aplica:
I - s hipteses de sigilo previstas na legislao, como fiscal, bancrio, de operaes e
servios no mercado de capitais, comercial, profissional, industrial e segredo de justia; e

Ratifique-se que, ainda que esteja fora do interesse do presente texto, a ttulo apenas de
informao, a Lei n 12.527, de 18/11/11, tambm tratou materialmente como exceo ao
preceito apriorstico da publicidade e da disponibilizao das informaes em geral sob poder
da administrao aqueles dados considerados como pessoais, relacionados intimidade, vida
privada, honra e imagem, bem como s liberdades e garantias individuais de uma pessoa
natural identificada ou identificvel. Por expressa determinao legal, estas informaes
pessoais so automaticamente protegidas por sigilo em face de terceiros, dispensando-se
atribuio de qualquer grau de sigilo por autoridade, tendo acesso restrito pelo prazo mximo
de cem anos a contar da sua data de produo.
Antes de se apresentar a instrumentalizao estabelecida pela Lei n 12.527, de
18/11/11, e regulamentada pelo Decreto n 7.724, de 16/05/12, para o processamento de
pedidos de acesso, vista, cpia ou esclarecimento das informaes em geral em poder da
administrao, antecipa-se desde j que, diante de informaes encartadas em PAD ou em
sindicncia disciplinar em curso ou, a qualquer tempo, diante de informaes de natureza
fiscal, bancria, profissional (como, por exemplo, referentes percia mdica) ou ainda
reveladoras da intimidade, vida privada honra e imagem, no h que se cogitar do regramento
que a seguir ser exposto, visto tais espcies de sigilo contarem com normatizaes
especficas e em nada alteradas pela Lei n 12.527, de 18/11/11. A instrumentalizao que
adiante se expor, dentro das diversas formas de atuao do sistema correcional, se aplica tosomente s informaes encartadas em sede de juzo de admissibilidade em geral ou nos ritos
investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia
patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional), prvios instaurao do
rito disciplinar, ainda em curso ou j arquivados, ou, por fim, nos PAD ou sindicncias
disciplinares j arquivados. De um lado, uma vez instaurada a sede disciplinar, opera-se, de
forma automtica, indivisvel e atemporal, a clusula de sigilo especfica prevista no art. 150
da Lei n 8.112, de 11/12/90; de outro lado, ainda em sede investigativa ou j aps arquivada
a sede disciplinar, opera-se o sigilo previsto no art. 23, VIII da Lei n 12.527, de 18/11/11,
mas que, para sua efetiva aplicao com o fim de inibir a divulgao de dados que
prejudiquem atividades em curso de inteligncia, investigao ou fiscalizao, requer, da
administrao, a providncia estabelecida na mesma Lei, com a atribuio de grau reservado
de sigilo.
Feita esta apresentao material da inovao legislativa, definidora da espcie de sigilo
genericamente associada segurana da sociedade e do Estado e da competncia para tal
atribuio, passa-se a abordar a procedimentalizao imposta pela Lei n 12.527, de 18/11/11,
e regulamentada pelo Decreto n 7.724, de 16/05/12, para a apreciao de pedidos de acesso,
vista, cpia ou esclarecimento da informao pblica em geral - ou seja, quelas informaes
em poder da administrao e que so de acesso irrestrito, por, especificamente, no possurem
natureza disciplinar, fiscal, bancria, profissional (e em especial mdico-pericial), telefnico
ou por, de forma mais geral, no serem imprescindveis para a segurana da sociedade ou do
Estado, como, por exemplo, por no prejudicarem as atividades investigativas.
Nos termos regulamentados pelo Decreto n 7.724, de 16/05/12, em seus arts. 9, 10,
15 e 16, cabe ao interessado apresentar o pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento
desta espcie de informaes no Servio de Informaes ao Cidado (SIC) do rgo
correspondente ou, ainda, por meio de stio eletrnico institucional, seja do prprio rgo, seja
por meio do Sistema e-SIC, disponibilizado pela Controladoria-Geral da Unio em sua pgina
virtual. Atendendo, enfim, necessidade de regulao da parte final do inciso XXXIII do art.
5 da CF, o Decreto, refletindo o comando do art. 11 da Lei n 12.527, de 18/11/11, estabelece

168

que, caso o pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento de informao geral no possa
ser prontamente atendido, o Servio de Informaes ao Cidado do rgo possui prazo de
vinte dias, contado da apresentao do pedido e prorrogvel por mais dez dias, para enviar ao
solicitante a informao ou a resposta de denegao, acompanhada da motivao da deciso e
de comunicado de possibilidades de pedido de recurso ou de desclassificao da informao e
da autoridade competente para sua apreciao.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 9 Os rgos e entidades devero criar Servio de
Informaes ao Cidado - SIC, com o objetivo de:
I - atender e orientar o pblico quanto ao acesso informao;
II - informar sobre a tramitao de documentos nas unidades; e
III - receber e registrar pedidos de acesso informao.
Pargrafo nico. Compete ao SIC:
I - o recebimento do pedido de acesso e, sempre que possvel, o fornecimento imediato da
informao;
II - o registro do pedido de acesso em sistema eletrnico especfico e a entrega de nmero
do protocolo, que conter a data de apresentao do pedido; e
III - o encaminhamento do pedido recebido e registrado unidade responsvel pelo
fornecimento da informao, quando couber.
Art. 10. O SIC ser instalado em unidade fsica identificada, de fcil acesso e aberta ao
pblico.
Art. 15. Recebido o pedido e estando a informao disponvel, o acesso ser imediato.
1 Caso no seja possvel o acesso imediato, o rgo ou entidade dever, no prazo de at
vinte dias:
I - enviar a informao ao endereo fsico ou eletrnico informado;
II - comunicar data, local e modo para realizar consulta informao, efetuar reproduo
ou obter certido relativa informao;
III - comunicar que no possui a informao ou que no tem conhecimento de sua
existncia;
IV - indicar, caso tenha conhecimento, o rgo ou entidade responsvel pela informao
ou que a detenha; ou
V - indicar as razes da negativa, total ou parcial, do acesso.
Art. 16. O prazo para resposta do pedido poder ser prorrogado por dez dias, mediante
justificativa encaminhada ao requerente antes do trmino do prazo inicial de vinte dias.

Em ateno Lei n 12.527, de 18/11/11, e ao Decreto n 7.724, de 16/05/12, foi

editada a Portaria MF n 233, de 26/06/12, com o fim de estabelecer os procedimentos
referentes ao acesso a informaes pblicas em geral no mbito especfico do Ministrio da
Fazenda. Esta Portaria, em seu art. 22, reproduziu internamente o modelo de deciso, a cargo
da autoridade competente, por meio do Termo de Classificao de Informao, para atribuio
dos trs graus de sigilo a informaes gerais que excepcionalmente se enquadrem nas j
mencionadas condies restritivas de acesso nos oito incisos do art. 23 da Lei n 12.527, de
18/11/11 - com destaque para o inciso IX do seu art. 18, reproduzindo o inciso IX do art. 25
do Decreto n 7.724, de 16/05/12, e o inciso VIII do art. 23 da Lei n 12.527, de 18/11/11,
autorizando a classificao, como sigilosa, das informaes que possam prejudicar atividades
de inteligncia, de investigao ou de fiscalizao em curso, relacionadas com a preveno ou
represso de infraes.
Alm disto, em termos procedimentais, a Portaria MF n 233, de 26/06/12, em seus
arts. 4, 6, 12 e 13, instituiu o Servio de Informaes ao Cidado (SIC-MF), no mbito da
Ouvidoria do Ministrio da Fazenda, a qual incumbe, por meio do Protocolo-SIC-MF, situado
no Edifcio rgos Centrais, em Braslia, centralizar o recebimento de pedidos de acesso,
vista, cpia ou esclarecimento de informaes pblicas de carter geral sob poder da
administrao e exclusivamente fundamentados nos direitos estabelecidos pela Lei n 12.527,
de 18/11/11, incluindo a triagem dos pedidos recebidos fisicamente (sejam aqueles
apresentados pelo solicitante j no prprio Protocolo-SIC-MF, sejam aqueles apresentados em
quaisquer unidades descentralizadas do Ministrio da Fazenda, a serem remetidos por malote
para o Protocolo-SIC-MF) ou recebidos virtualmente (sejam aqueles formulados pelo

169

solicitante no stio eletrnico do Ministrio da Fazenda, sejam ainda aqueles formulados no

stio eletrnico da Controladoria-Geral da Unio e por este rgo encaminhados via Sistema
e-SIC); converter os pedidos formulados verbalmente ou apresentados por escrito para o
formato eletrnico padro do Sistema e-SIC; informar ao solicitante o nmero de protocolo da
demanda no referido sistema; e, por meio do Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF,
responder s demandas, se possvel, de imediato; ou encaminhar os pedidos aos rgos da
Pasta, em que se inclui a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a fim de serem repassadas s
unidades competentes; receber resposta de deferimento ou de indeferimento por parte do
rgo fazendrio; e repassar a resposta ao solicitante.
Portaria MF n 233, 26/06/12 - Art. 4 Fica institudo o Servio de Informaes ao
Cidado (SIC-MF), no mbito da Ouvidoria do Ministrio da Fazenda, em atendimento ao
disposto no inciso I do art. 9 da Lei n 12.527, de 2011, para atender os seguintes rgos:
V - Secretaria da Receita Federal do Brasil e suas unidades descentralizadas;
Art. 6 O Protocolo-SIC exercer as seguintes funes:
II - receber os pedidos de acesso informao que sejam protocolados por escrito;
III - receber e reduzir a termo os pedidos de acesso informao que forem solicitados
verbalmente;
IV - converter os pedidos para formato eletrnico no Sistema e-SIC;
V - informar ao requerente o nmero de protocolo no Sistema e-SIC, bem como o prazo
mximo de resposta;
VI - incluir o pedido de acesso informao no Sistema Comprotdoc;
Pargrafo nico. Sero disponibilizadas unidades fsicas de protocolo do SIC-MF para
atender a todos os rgos do Ministrio da Fazenda, conforme demanda a ser analisada.
Art. 12. Recepcionado o pedido no Protocolo-SIC, em meio fsico, caber ao servidor
responsvel:
I - incluir no Sistema SIC os pedidos de acesso informao que atendam aos requisitos de
que trata o inciso I;
V - encaminhar no prazo de 01 (um) dia, via Comprotdoc, a solicitao de informao ao
Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF para que este possa realizar o
acompanhamento interno do pedido.
1 O requerente poder protocolar o pedido de acesso informao em unidades
descentralizadas do Ministrio da Fazenda, devendo fornecer endereo fsico ou eletrnico
para recebimento do nmero do protocolo da demanda no Sistema e-SIC.
2 Na hiptese do 1 dever o servidor do protocolo da unidade descentralizada
verificar se o pedido de acesso informao contm os requisitos mnimos, constantes do
art. 11 desta Portaria, receber e encaminhar ao Protocolo-SIC, via malote acompanhado
de comprovante de recebimento ou Comprot.
3 O prazo para resposta do pedido inicia-se a partir da efetiva entrada do pedido no
Sistema e-SIC, que cientificar e encaminhar o respectivo nmero de protocolo ao
endereo fornecido pelo requerente nos termos do 1.
Art. 13. Caber ao Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF:
V - responder de imediato ao requerente quando a informao requerida se encontrar
disponvel nos stios eletrnicos dos rgos do Ministrio da Fazenda, sempre
acompanhada de orientao sobre recursos;
VI - no sendo possvel atender ao pedido de imediato, enviar a solicitao de informao
ao rgo responsvel pelo assunto que ter o prazo de 15 (quinze) dias para manifestao;
VII - comunicar ao requerente que o Ministrio da Fazenda no possui a informao e
indicar, se for do seu conhecimento, o rgo ou a entidade que a detm, sempre
acompanhada de orientao sobre recursos; e
VIII - encaminhar ao rgo ou entidade responsvel de que trata o inciso VI deste artigo o
pedido de informao.
Pargrafo nico. A orientao sobre recursos compreende:
I - informao sobre a possibilidade de interposio de recurso;
II - os prazos e as condies para a interposio do recurso;
III - a indicao da autoridade competente para o julgamento do recurso; e
IV - a possibilidade de apresentao de pedido de desclassificao, se for o caso, com a
indicao da autoridade classificadora que o apreciar.

Prosseguindo na instrumentalizao interna estabelecida pela Portaria MF n 233, de

26/06/12, destacadamente em seu art. 14, o rgo do Ministrio da Fazenda responsvel pela

170

informao pblica de carter geral (que pode vir a ser a Secretaria da Receita Federal do
Brasil e seu sistema correcional) dever verificar se a possui; comunicar ao Ncleo de
Transparncia Passiva do SIC-MF, de imediato, que no a possui; ou, em at quinze dias do
recebimento da demanda por intermdio daquele Ncleo, retornar a este a comunicao de
necessidade de prorrogao do prazo por mais dez dias ou a resposta denegatria do pedido,
indicando a razo de sigilo e a possibilidade de recurso autoridade hierarquicamente
superior; ou, por fim, remeter ao mencionado Ncleo a informao requerida.
Portaria MF n 233, de 26/06/12 - Art. 14. O rgo do Ministrio da Fazenda responsvel
pela informao dever:
I - verificar se possui a informao requerida, comunicando imediatamente ao Ncleo de
Transparncia Passiva do SIC-MF o fato de no possu-la;
II - encaminhar a informao requerida ao Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF
quando esta for de responsabilidade do rgo e puder ser divulgada de imediato ao
requerente;
III - comunicar ao Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF, antes do trmino do
prazo inicial de 15 (quinze) dias, a necessidade de prorrogao de prazo para resposta,
nos termos art. 16 do Decreto n 7.724, de 2012, acompanhada da devida justificativa; e
IV - comunicar ao Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF, mediante justificativa, a
impossibilidade de divulgao da informao requerida.
1 O Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF dever notificar o requerente sobre a
prorrogao de que trata o inciso III do caput, acompanhada da respectiva justificativa,
dentro do prazo inicial para resposta.
2 O Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF dar conhecimento da informao ao
requerente ou comunicar data, local e modo para realizao da consulta ou reproduo.

Por fim, no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, por meio da Portaria
RFB n 1.277, de 09/07/12, o Secretrio da Receita Federal do Brasil a quem originalmente
incumbe a classificao de informaes sigilosas em geral em poder do rgo no grau
reservado em razo de sua divulgao oferecer riscos sociedade ou ao Estado, delegou a
competncia s autoridades que exeram cargo em comisso do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores - cdigo DAS-101.4, o que, no caso do sistema correcional,
contempla apenas o Corregedor. Da, para classificar como sigilosa uma informao em geral
(que j no seja, por sua prpria natureza, protegida por regra especfica, como sigilo
disciplinar por se encontrar nos autos de PAD ou de sindicncia disciplinar em curso ou sigilo
fiscal, bancrio, profissional (e em especial mdico-pericial), telefnico ou segredo de
justia), em trmite no sistema correcional, destacadamente em sede investigativa, apenas o
Corregedor competente para decidir, empregando-se o modelo do Termo de Classificao de
Informao, institudo pelo Decreto n 7.724, de 16/05/12, e igualmente adotado como Anexo
na Portaria MF n 233, de 26/06/12. Neste caso, mesmo estando em curso simultaneamente
diversas informaes distintas de mesma natureza (como por exemplo, peas de diferentes
juzos de admissibilidade em geral ou de diferentes ritos investigativos - auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional), e que requeiram imposio de sigilo, a classificao deve ser feita isoladamente,
caso a caso, sobre cada dado ou documento, podendo o Corregedor, por delegao, atribuirlhes o grau reservado (por cinco anos a contar da produo da informao), com o fim
excepcionalmente de afastar o acesso irrestrito, sobretudo de terceiros para estas vias
investigativas ou ainda para o rito contraditrio j arquivado (acesso este que, no estando
vedado pelo art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e excluindo-se dados especificamente
protegidos por sigilo fiscal, bancrio, profissional - e em especial mdico-pericial -, telefnico
ou segredo de justia, a princpio, seria franqueado pela regra geral da Lei de Acesso
Informao Pblica).
Neste ponto, convm relembrar o comando do 3 do art. 7 da Lei n 11.527, de
18/11/11, e do art. 20 do Decreto n 7.724, de 16/05/12, no sentido que os documentos ou
informaes preparatrios edio de ato decisrio sigiloso (como o caso da sede

171

investigativa, at a emanao da pea do juzo de admissibilidade) tambm se acobertam pelo

sigilo at a edio do ato.
Portanto, vista do ordenamento interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
caso o Chefe de Escor ou de Nucor entenda que determinada informao encartada em sede
de juzo de admissibilidade em geral ou em ritos investigativos empregados (auditoria
disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e
investigao operacional) deve ter clusula de sigilo em razo do risco que sua divulgao
expe a sociedade ou o Estado - por sua divulgao poder prejudicar atividades de
inteligncia, de investigao ou de fiscalizao em curso, relacionadas com a preveno ou
represso de infraes, nos termos do art. 18, IX da Portaria MF n 233, de 26/06/12, ou do
art. 25, IX do Decreto n 7.724, de 16/05/12, ou do art. 23, VIII da Lei n 12.527, de 18/11/11
-, deve provocar o Corregedor, a fim que este, nos moldes do Termo de Classificao de
Informao, atribua o grau reservado, por cinco anos desde a produo da informao. Por
bvio, para as informaes em trmite na Coger, se assim entender pertinente, nos mesmos
moldes acima, pode o Corregedor decidir pela atribuio de grau reservado. E o mesmo se
aplica para informaes encartadas em PAD ou em sindicncia disciplinar j arquivados.
Ressalte-se que no necessariamente a atribuio de grau reservado a determinada
informao encartada em sede de juzo de admissibilidade em geral ou em ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) ou ainda em rito contraditrio j
arquivado deve se dar espontaneamente antes de o interessado ter protocolizado o pedido.
cabvel que o Corregedor, de ofcio ou por provocao, faa a tal atribuio partir do
momento em que j se tem o pedido por parte do peticionante, conforme autoriza o art. 20 da
Portaria MF n 233, de 26/06/12.
Portaria MF n 233, de 26/06/12 - Art. 20. A classificao dever ser realizada no
momento em que a informao for gerada ou, posteriormente, sempre que necessrio.

Ademais, qualquer pedido, sobretudo de terceiros, de acesso, vista, cpia ou

esclarecimento de informaes de natureza correcional encartadas em sede de juzo de
admissibilidade em geral ou nos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional) ou ainda em sede disciplinar j arquivada, com lastro exclusivamente nos
direitos estabelecidos pela Lei n 12.527, de 18/11/11 (ou no Decreto n 7.724, de 16/05/12,
ou na Portaria MF n 233, de 26/06/12), deve ser manejado luz do regramento especfico
daquele diploma legal e de seus regulamentos infralegais.
Assim, em caso de pedido protocolizado fisicamente no Protocolo-SIC-MF, situado no
Edifcio rgos Centrais, em Braslia, ou, virtualmente, pelos stios eletrnicos do Ministrio
da Fazenda ou da Controladoria-Geral da Unio, deve aquele protocolo centralizador do
Ministrio da Fazenda, aps providenciar o registro da demanda no Sistema e-SIC,
encaminh-la, via Mdulo Documento do Sistema de Comunicao e Protoloco (Comprot), o
aplicativo Comprotdoc Web, para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, por intermdio da
Ouvidoria deste rgo (Gabin/Ouvid - informe-se que, originalmente, esta entrada se dava por
intermdio da Diviso de Atividades Administrativas (Gabin/Diadm), tambm a exemplo da
Ouvidoria, vinculada ao Gabinete do Secretrio da Receita Federal do Brasil). A Ouvidoria da
Secretaria da Receita Federal do Brasil repassa a demanda, via e-processo, para a unidade
competente (Coger ou Escor ou Nucor, no caso). Na sequncia, a unidade correcional deve
elaborar a resposta, seja esclarecendo de imediato no possuir a informao solicitada; seja,
no prazo de quinze dias, fornecendo a informao solicitada ou denegando-a de forma
motivada em virtude de oposio de clusula de sigilo (ou porque a informao desde sempre
protegida por se inserir em um rito disciplinar em curso ou por ser de natureza fiscal,

172

bancria, profissional - e em especial mdico-pericial -, telefnica ou segredo de justia ou

ainda porque, encartando-se em sede investigativa e no sendo daquelas espcies de natureza,
a ela o Corregedor atribuiu grau reservado, com base no art. 23, VIII da Lei n 12.527, de
18/11/11, em razo de sua disponibilizao prejudicar atividades de inteligncia, investigao
ou fiscalizao em andamento com o fim de prevenir ou de reprimir infraes), ou ainda
solicitando prorrogao do prazo por mais dez dias; e encaminhar esta resposta, via eprocesso, Ouvidoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Gabin/Ouvid incumbe
formalizar a resposta e encaminh-la Ouvidoria do Ministrio da Fazenda, via Sistema
Comprotdoc Web, para que esta, enfim, a fornea ao solicitante.
A mesma procedimentalizao se obriga ainda que o solicitante formule diretamente
no Escor, no Nucor ou na Coger ou at mesmo em qualquer unidade descentralizada da
Secretaria da Receita Federal do Brasil o pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento de
informaes de natureza correcional encartadas em sede de juzo de admissibilidade em geral
ou nos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial,
sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional) ou em PAD ou
sindicncia disciplinar j arquivados. Baseando-se o pedido exclusivamente nos direitos
estabelecidos pela Lei n 12.527, de 18/11/11 (ou no Decreto n 7.724, de 16/05/12, ou na
Portaria MF n 233, de 26/06/12), deve o titular da unidade de entrada remet-lo por malote
para o Protocolo-SIC-MF, a fim de ser registrado no Sistema e-SIC e ser remetido de volta, da
forma acima descrita, pela Gabin/Diadm para unidade correcional provocada. De se destacar
que, nas hipteses de o pedido ser apresentado diretamente na unidade correcional, mesmo se
a autoridade entender que a demanda deve ser deferida, havendo ou no atribuio de grau
reservado pelo Corregedor, no lhe cabe imediatamente fornecer o acesso informao, bem
como no lhe cabe diretamente responder pelo indeferimento, uma vez que os pedidos
baseados exclusivamente na Lei n 12.527, de 18/11/11 (ou no Decreto n 7.724, de 16/05/12,
ou na Portaria MF n 233, de 26/06/12), devem ser instrumentalizados da forma prevista no
diploma legal e na sua regulamentao infralegal, destacadamente no art. 14, II e IV da
mencionada Portaria MF.
de se destacar a possibilidade de o servidor representado, denunciado ou investigado
peticionar diretamente na unidade correcional pedido de acesso a informaes acerca de sede
investigativa em curso, lastreando-o na Lei n 12.527, de 18/11/11, e a resposta ter de incluir
dados pessoais, fiscais, bancrios, telefnicos ou mdico-periciais do prprio solicitante.
Sendo certo que a resposta deve seguir o rito especfico, via Gabinete, Protocolo-SIC-MF e
Ouvidoria do Ministrio da Fazenda, com o fim de evitar que dados acobertados por aquelas
espcies de sigilo associadas natureza das informaes tramitem por unidades estranhas ao
sistema correcional e at por rgos estranhos Secretaria da Receita Federal do Brasil,
recomenda-se a emisso de uma resposta comunicando a pertinncia do pleito e que as
informaes solicitadas, por conterem dados sob aquelas clusulas especficas de sigilo, no
podem ser remetidas na via eletrnica e se encontram disposio, na unidade correcional
provocada, para serem retiradas pessoalmente pelo prprio solicitante ou por seu procurador
constitudo.
Acrescente-se ainda que, em caso de pedido dirigido ao Nucor, ao Escor ou Coger
para acesso, vista, cpia ou esclarecimento de informaes de natureza correcional encartadas
em sede de juzo de admissibilidade em geral ou nos ritos investigativos empregados
(auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia
investigativa e investigao operacional) ou ainda em PAD ou em sindicncia disciplinar j
arquivados, a deciso denegatria (em razo de atribuio de grau reservado pelo
Corregedor), a cargo do correspondente titular da unidade correcional provocada, deve
indicar, respectivamente, o Chefe de Escor, o Corregedor ou o Secretrio da Receita Federal
do Brasil como autoridade competente para apreciar eventual recurso; e, em todos os casos,

173

deve indicar este ltimo como autoridade reclassificadora da atribuio de grau reservado pelo
Corregedor. De se destacar ainda que eventual existncia de deciso, a cargo do Corregedor,
atribuindo grau reservado a determinada informao no afasta a competncia para o Chefe de
Escor ou de Nucor formular a resposta, caso a sede investigativa transcorra naquelas unidades
e a elas tenha sido dirigido o pedido.
Neste rumo, ressalve-se que no se impe administrao o dever de prestar
informaes diante de pedidos genricos, desarrazoados, desproporcionais ou que exijam
trabalhos adicionais de anlise, interpretao ou consolidao de dados e informaes, tais
como uma apurao especial.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 13. No sero atendidos pedidos de acesso
informao:
I - genricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de anlise, interpretao ou consolidao de dados e
informaes, ou servio de produo ou tratamento de dados que no seja de competncia
do rgo ou entidade.
Pargrafo nico. Na hiptese do inciso III do caput, o rgo ou entidade dever, caso
tenha conhecimento, indicar o local onde se encontram as informaes a partir das quais o
requerente poder realizar a interpretao, consolidao ou tratamento de dados.
Portaria MF n 233, de 26/06/12 - Art. 15.
2 Para os fins do inciso III do caput, consideram-se pedidos que exigem trabalhos
adicionais de anlise, interpretao ou consolidao de dados aqueles que envolverem
informaes fiscais que dependam de apurao especial em prestador de servio de
tecnologia da informao.

No obstante, o pedido apresentado por servidor com o fim de ser informado se houve
ou se h, contra ele, algum procedimento investigativo concludo ou em curso no sistema
correcional deve ser solucionado luz do disciplinamento e do rito, garantista, do direito
informao, impostos pela Lei n 12.527, de 18/11/11, qual seja, via Protocolo-SIC-MF e com
registro no Sistema e-SIC, independentemente da unidade em que foi apresentado. No
podendo ser considerado como genrico, visto a possibilidade de a administrao obter a
resposta, na hiptese de no ter havido e de no haver procedimento em face do peticionante
(em que se inclui a hiptese de ter havido e de ter sido concludo pelo arquivamento), basta
fornecer tal resposta; e, na hiptese de haver um procedimento investigativo em curso ou j
concludo com proposta de instaurao, tal resposta pode ou no ser fornecida, em funo da
possibilidade de o conhecimento prvio frustrar, impedir ou inibir a efetividade das
investigaes. Neste ltimo caso, pode a autoridade correcional responder que a concesso do
acesso traria prejuzo atividade de investigao e que, por tal razo, a informao solicitada
encontra-se acobertada pela clusula de sigilo prevista no art. 23, VIII da Lei n 12.527, de
18/11/11.
De acordo com o art. 11 da Lei n 12.527, de 18/11/11, e com os arts. 15 e 16 do
Decreto n 7.724, de 16/05/12, o prazo de resposta ao pedido de acesso, vista, cpia ou
esclarecimento de informaes gerais de at vinte dias, contado da entrada do pedido do
solicitante no Protocolo-SIC-MF (que deve coincidir com a data de incluso do pedido no
sistema e-SIC, inclusive na hiptese de o solicitante ter dado entrada no pedido em qualquer
unidade descentralizada com localizao diferente do Edifcio rgos Centrais em Braslia,
em que dever ser remetido por malote), com possibilidade de prorrogao de dez dias,
enquanto que a Portaria MF n 233, de 26/07/12, em seus arts. 13, VI e 14, III, estabelece,
para o rgo efetivamente responsvel pela resposta, o prazo de apenas quinze dias, contado
da chegada do pedido ao Ncleo de Transparncia Passiva do SIC-MF, tambm com
possibilidade de prorrogao de dez dias.

174

Concluindo este longo parntese no que ora importa da inovao legislativa trazida
pela Lei n 12.527, de 18/11/11, no que isto se reflete na anlise especfica em sede de juzo
de admissibilidade em geral e nos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional), verifica-se que o disciplinamento imposto pelo art. 23, VIII do referido diploma
legal permite afirmar que a exceo contida na parte final do inciso XXXIII do art. 5 da CF
pode ser cogitada quando se manuseia a sede investigativa disciplinar, vez que foi
contemplada a possibilidade de atribuio de grau reservado de sigilo para as informaes
cuja divulgao possa comprometer atividades de inteligncia, de fiscalizao ou de
investigao em curso referentes preveno ou represso de infraes, o que o caso da
sede correcional, at mesmo quando o pedido de acesso, cpia, vista ou esclarecimento
apresentado pelo prprio servidor representado, denunciado ou investigado e ainda com mais
nfase quando apresentado por terceiros.
O exerccio da garantia fundamental de ser visto em conjunto e em dinmica
harmonia com a tambm necessria preservao da atividade pblica, no sendo desejvel que
a satisfao do direito individual venha a tornar explcitas, conhecidas, previsveis e
contornveis as formas de atuar do ente estatal, sob risco de afastar todo o poder inibidor que
a atuao administrativa pode exercer sobre o potencial ou futuro infrator, no s do caso
concreto em tela como tambm sobre qualquer outro possvel agente.
Conforme reconhecido no incio no presente tpico, o tema em questo no se resume
em anlise apressada e superficial, pois nele residem aspectos controversos demandadores de
aprofundada ponderao. Aqui reside inegvel coliso de interesses e de direitos, pois, de um
lado, clama-se pela garantia constitucional que permite ao administrado acesso, vista, cpia
ou esclarecimento das informaes de seu interesse que ele prprio sabe estarem em poder da
administrao, enquanto, de outro lado, de se atentar para o fato de que uma irrestrita
flexibilizao do requerido sigilo pode prejudicar o interesse pblico, no s em determinado
caso concreto mas tambm em qualquer iniciativa de persecuo administrativa, caso venha a
se expor as estratgias de atuao do ente pblico em sede investigativa. A indevida
exposio ou disponibilizao do modus operandi da administrao na busca da configurao
de indcios de conduta infracional suscitadores da instaurao do rito punitivo e contraditrio
pode expor a sociedade e o interesse maior ao risco de se verem frustradas quaisquer
tentativas de persecuo disciplinar.
TRF da 4 Regio, Apelao Cvel n 0015302-57.2009.404.7000: Ementa: 1. O Habeas
Data tem por objetivo a proteo contra eventual informao abusiva, inexata ou
prejudicial s pessoas, por meio do acesso a bancos de dados, tanto pblicos como
privados, possibilitando ao interessado promover sua atualizao, retificao ou anulao.
2. evidente que o impetrante tem assegurado o direito aos dados que fundamentam a
autuao, mas no ao prprio procedimento de investigao e seus critrios. Estes ltimos
so sigilosos e compem a atividade interna dos rgos de inteligncia que do suporte ao
trabalho do Fisco. 3. O interesse em fiscalizar um dado contribuinte surge do cruzamento
de dados com declaraes de outros contribuintes, e esse tipo de fato, por bvio, no pode
ser revelado, sob pena de expor as linhas estratgicas que norteiam a atividade fiscal. 4.
Por fim, deve ser destacado que no h relevncia jurdica no fato do impetrante ser
ocupante do cargo de auditor fiscal. Afinal, a autuao ocorreu no mbito de um
procedimento fiscal, a que todos esto sujeitos.

2.5.6.2.2 - A Necessria Ponderao em Pedido de Acesso, Vista, Cpia ou Esclarecimento

pelo Prprio Servidor
O necessrio balizamento instrumental para se solucionar este conflito reside, mais
uma vez, no emprego da ferramenta hermenutica da integrao, fazendo se refletir, na sede

175

administrativa, os ensinamentos que a instncia penal adquire com a edio da Smula

Vinculante n 14, do Supremo Tribunal Federal, cuja literalidade estabelece que direito do
defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, j
documentados em procedimento investigatrio realizado por rgo com competncia de
polcia judiciria, digam respeito ao exerccio do direito de defesa.
Resgatando-se no stio eletrnico do Supremo Tribunal Federal a ata com todos os
debates que ensejaram a aprovao da mencionada Smula Vinculante, verifica-se que o
Plenrio ateve-se a precedentes na Casa que demonstravam a preocupao com o conflito de
direitos, ambos de sede constitucional, na questo de acesso do defensor s investigaes
conduzidas pela autoridade policial no curso do inqurito.
STF, Habeas Corpus n 82.354: Ementa: II. Inqurito policial: inoponibilidade ao
advogado do indiciado do direito de vista dos autos do inqurito policial. 1.
Inaplicabilidade da garantia constitucional do contraditrio e da ampla defesa ao
inqurito policial, que no processo, porque no destinado a decidir litgio algum, ainda
que na esfera administrativa; existncia, no obstante, de direitos fundamentais do
indiciado no curso do inqurito, entre os quais o de fazer-se assistir por advogado, o de
no se incriminar e o de manter-se em silncio. 2. Do plexo de direitos dos quais titular o
indiciado - interessado primrio no procedimento administrativo do inqurito policial -,
corolrio e instrumento a prerrogativa do advogado de acesso aos autos respectivos,
explicitamente outorgada pelo Estatuto da Advocacia (L. 8906/94, art. 7, XIV), da qual ao contrrio do que previu em hipteses assemelhadas - no se excluram os inquritos que
correm em sigilo: a irrestrita amplitude do preceito legal resolve em favor da prerrogativa
do defensor o eventual conflito dela com os interesses do sigilo das investigaes, de modo
a fazer impertinente o apelo ao princpio da proporcionalidade. 3. A oponibilidade ao
defensor constitudo esvaziaria uma garantia constitucional do indiciado (CF, art. 5,
LXIII), que lhe assegura, quando preso, e pelo menos lhe faculta, quando solto, a
assistncia tcnica do advogado, que este no lhe poder prestar se lhe sonegado o
acesso aos autos do inqurito sobre o objeto do qual haja o investigado de prestar
declaraes. 4. O direito do indiciado, por seu advogado, tem por objeto as informaes j
introduzidas nos autos do inqurito, no as relativas decretao e s vicissitudes da
execuo de diligncias em curso (cf. L. 9296, atinente s interceptaes telefnicas, de
possvel extenso a outras diligncias); dispe, em consequncia a autoridade policial de
meios legtimos para obviar inconvenientes que o conhecimento pelo indiciado e seu
defensor dos autos do inqurito policial possa acarretar eficcia do procedimento
investigatrio. 5. Habeas corpus deferido para que aos advogados constitudos pelo
paciente se faculte a consulta aos autos do inqurito policial, antes da data designada para
a sua inquirio.

De imediato, se extrai deste julgado que a Smula Vinculante n 14 em si no teve o

condo de anular as manifestaes doutrinrias at aqui adotadas como apoio (reproduzidas
em 2.5.6.1), visto que a Corte tambm entende que inqurito no processo e que no se
destina a decidir litgio, no sendo, da, submetido essncia e integralidade do
contraditrio.
A partir da, os debates e votos discorreram consentaneamente acerca da convico de
que, por um lado, embora no contraditrio, o inqurito no tem afastadas garantias
fundamentais bsicas do investigado, como o direito de se assistir por advogado, de no se
auto-incriminar, de manter-se em silncio e, destacadamente para o tema, de conhecer as
provas j definitivamente documentadas (como reflexo, inclusive, do princpio da comunho
da prova, que se abordar em 3.3.3.7), mas, por outro lado, devem ser mantidas a capacidade
e a possibilidade de a autoridade policial conduzir as diligncias sem que o conhecimento dos
autos por parte do defensor prejudique, comprometa ou esvazie a eficcia das investigaes.
Neste sentido, destacam-se passagens bastante didticas de dois votos em especial.
STF, Proposta de Smula Vinculante n 1 (que aprovou a Smula Vinculante n 14), Voto:
(...) de fato, a Constituio contrabalana a lista dos direitos individuais, neles embutido

176
o tema da ampla defesa e do contraditrio, com o dever do Estado de investigar
criminalmente na perspectiva de detectar infraes penais e identificar os respectivos
autores. (...)
Se, de um lado, temos direitos e garantias individuais em matria penal, de lastro
constitucional, tambm de lastro constitucional temos a consagrao do princpio da
justia penal eficaz.
Nesse ponto, parece-me que so dois princpios que nos remetem, necessariamente, para
Dworkin e Alexy, quando falam da aplicabilidade dos princpios como servientes,
obedientes, ao necessrio juzo de otimizao. Ou seja, os princpios que colidem, no caso
concreto, tero que ser aplicados mediante um juzo de otimizao ou de ponderao. Da
essa definio dos princpios como mandados de otimizao
Penso, portanto, que a redao da smula deve encerrar, encarnar um mandado de
otimizao. Ela deve ter a virtude de consubstanciar um verdadeiro mandado de
otimizao ou de conciliao entre esses princpios igualmente constitucionais. De uma
parte, falemos de princpio da ampla defesa; de outra parte, o princpio da justia penal
eficaz. (...) eu fao uma distino - no sei se procedente para o caso - entre autos do
inqurito policial e diligncias concretizadoras da investigao. A investigao policial
como um todo, uma espcie de continente; e as diligncias como meios de operacionalizar
a investigao. A investigao se d por meio de sucessivas diligncias.
Eu me perguntaria: ns deveramos consagrar na smula o direito irrestrito dos advogados
de acesso aos autos da investigao, ou das diligncias, de cada diligncia j concluda?
Claro que estou falando de um receio que justo, de que o conhecimento prvio de uma
diligncia comprometa toda a linha da investigao. E, comprometendo toda a linha da
investigao, o princpio da justia penal eficaz resultaria vulnerado. uma distino que
eu apenas pondero, levo considerao dos eminentes Ministros. (...)
Ora, em processo judicial ou administrativo. Ns sabemos que o inqurito policial nem
processo administrativo nem processo nem processo judicial, pr-processo, um tertium
genus. uma terceira figura, uma terceira via de direito. Da chamarmos muito at - eu
nem gosto dessa expresso - de fase inquisitorial da investigao criminal.
Ser que essa considerao de no ser o inqurito policial um processo administrativo nem
judicial, e, portanto, no comportar essa defesa com toda amplitude, no nos levaria
tambm a fazer a distino entre investigao e diligncias investigatrias?
STF, Proposta de Smula Vinculante n 1 (que aprovou a Smula Vinculante n 14), Voto:
(...) duas coisas devem ser distinguidas nos inquritos policiais: uma coisa so os
elementos de provas j documentados. Quanto a estes elementos de prova j
documentados, no encontro modo de restringir o direito dos advogados em defesa dos
interesses do cliente envolvido nas investigaes. Outra coisa so todos os demais
movimentos, atos, aes e diligncias da autoridade policial que tambm compem o
inqurito. A autoridade policial pode, por exemplo, proferir despacho que determine certas
diligncias cujo conhecimento pode frustr-las; a esses despachos, o advogado no tem
direito de acesso prvio, porque seria concorrer com a autoridade policial na investigao
e, evidentemente, inviabiliz-la. (...). Por isso, tal ementa, a meu ver, resguarda os
interesses da investigao criminal, no apenas das diligncias em andamento, mas ainda
das diligncias que esto em fase de deliberao. A autoridade policial fica autorizada a
no dar cincia prvia desses dados ao advogado, a qual poderia comprometer o resultado
final da investigao. O que no se quer retirar dos advogados, na defesa dos clientes
envolvidos nas investigaes, o acesso aos elementos de prova que j tenham sido
documentados. (...)
(...) h certos elementos que, embora j concludos, indicam a necessidade de realizao de
outros.
No fcil. questo grave. H certas diligncias cuja realizao no se exaure em si
mesma, mas aponta para outras. (...)
Isto , as autoridades policiais continuaro autorizadas a estabelecer seu programa de
investigao sem que os advogados lhe tenham acesso. O que no podero evitar apenas
isso, e que me parece fundamental na smula: os elementos de prova j coligidos, mas que
no apontem para outras diligncias, que no impliquem conhecimento do programa de
investigao da autoridade policial, enfim que no cerceiem de nenhum modo o Estado no
procedimento de investigao, esses no podem ser subtrados do advogado. Ento, ele
ter acesso, mas evidentemente a autoridade policial estar autorizada a separar os
elementos de inqurito. (...)
nesses termos, Senhor Presidente, que voto. (...) no aos autos do inqurito, acesso
aos elementos j documentados. Apenas isso.

177

Resgatando este histrico da edio da Smula Vinculante n 14, tem-se cristalino que
o Supremo Tribunal Federal jamais cogitou - sequer na sua ateno para a gravosa sede penal
- de garantir irrestrito acesso ao defensor do investigado, sobretudo na programao, nas
conjecturas, na sntese elaborativa das provas a serem perseguidas ou ainda em persecuo. A
leitura dos votos demonstra que a Corte compreende que assiste ao investigado em inqurito
um conjunto de direitos essenciais da pessoa, mas, ao mesmo tempo, observa que o inqurito
no comporta toda a amplitude da defesa e ratifica a preocupao em manter a eficcia da
Justia penal, preservando o poder de o Estado promover as investigaes criminais de
proteo do bem social.
Com isto, a Corte especificou claramente a no autorizao de acesso a diligncias (no
sentido amplo do termo) no s em andamento ou ainda em fase de deliberao mas tambm
at diligncias que embora j concludas possam indicar a necessidade de realizao de outras,
deixando, neste aspecto, a autorizao residual de acesso a elementos de prova j
operacionalizados, documentados e autuados e que se exaurem em si mesmos, que no
apontem para a realizao de outras diligncias ou que no impliquem conhecimento da
estratgia de investigao.
A parte final reproduzida no segundo voto acima cristalina ao esclarecer mais do que
a literalidade da Smula Vinculante n 14 a princpio pode induzir em uma leitura apressada e
equivocada: a Corte Suprema no autorizou, sequer para a gravosa sede penal, nenhum acesso
ou esclarecimento acerca de documento, dado ou prova de interesse da defesa, ainda que
autuado, que possa cercear de qualquer modo o Estado no procedimento de investigao, pois
no houve autorizao de acesso irrestrito aos autos.
STF, Reclamao n 10.110: Ementa: II - A deciso ora questionada est em perfeita
consonncia com o texto da Smula Vinculante 14 desta Suprema Corte, que, como visto,
autorizou o acesso dos advogados aos autos do inqurito, apenas resguardando as
diligncias ainda no concludas.
Voto: (...) No vislumbro, entretanto, qualquer afronta a enunciado sumular mencionado
pelo reclamante.
Tem-se, nos autos, que, em 8/4/2010, o juzo processante indeferiu o pedido de acesso
irrestrito a todos os elementos de provas, inclusive s interceptaes telefnicas, pelos
seguintes fundamentos:
(...) Pois bem. Por tais razes, parece bvio que para no prejudicar asinvestigaes em
andamento, o prprio legislador - j sob a gide da Constituio de 1988 - previu que as
partes apenas tero acesso aos autos respectivos quando apensos ao inqurito policial, ou,
durante o processo, para fins de alegaes finais. Destarte, e sem perder de norte o
princpio do devido processo legal e seus derivados contraditrio e ampla defesa, no
parece razovel interpretar-se o referido princpio, por mais que preceitos que encerrem
garantias devam ser lidos de forma extensiva, de modo a permitir o acesso irrestrito das
partes aos autos de interceptao, tanto mais quando os trabalhos investigativos ainda no
foram concludos e podem ser prejudicados pelo deferimento desse tipo de pretenso.
Saliento, ademais, e em reforo a esse posicionamento, que o prprio enunciado da Smula
Vinculante n. 14 do STF autoriza que se ressalvem as diligncias em andamento do
contedo das peas de inqurito policial que devem ser disponibilizadas s partes e seus
procuradores (...).
Porm, no se pode retirar das partes, nos exatos termos da mencionada Smula, o direito
de terem acesso a todos os elementos j colhidos no inqurito policial ressalvando-se,
como j dito, as diligncias ainda em andamento, cujo acesso pode implicar em obstculo
efetividade da atividade investigatria. (...)
(...)Tenho, contudo, que a deciso ora questionada est em perfeita consonncia com o
texto da smula vinculante tida como violada, que, como visto, autorizou o acesso dos
advogados aos autos do inqurito, apenas resguardando as diligncias ainda no
concludas, nos exatos termos do enunciado sumular.

Por bvio que - ainda que se reconhea que a mencionada Smula Vinculante teve sua
edio dirigida instncia criminal, que prevalece o princpio da independncia das instncias

178

e que a persecuo penal atinge bem jurdico indisponvel da pessoa, que sua liberdade,
sabidamente mais relevante que o vnculo jurdico-estatutrio firmado entre servidores e o
Estado - o entendimento em tela tambm deve repercutir na sede disciplinar, com as devidas
adequaes.
Em outras palavras, havendo pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento, em sede
de juzo de admissibilidade em geral ou nos ritos investigativos empregados (auditoria
disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e
investigao operacional), por parte do servidor representado, denunciado ou investigado, seja
pessoalmente, seja por intermdio de procurador, deve o pleito ser deferido exclusivamente no
que pertine aos elementos j devidamente autuados - como determina, inclusive, o j
mencionado princpio da comunho da prova - e cuja linha investigativa exaure-se em si
mesmos ou ainda que no apontem para a realizao de outras diligncias. De se destacar, de
um lado, que tal entendimento supera inclusive eventual classificao de informao em grau
reservado de sigilo, nos termos do art. 23, VIII da Lei n 12.527, de 18/11/11, por se ter
compreendido que a disponibilizao poderia comprometer atividades de inteligncia,
fiscalizao ou investigao. Diante da relevncia do pleito formulado pelo prprio servidor
representado, denunciado ou investigado, aquela clusula de reserva deve ser afastada a favor
do peticionante. Mas, de outro lado, tambm se ressalte que aqui no se defende a irrestrita
concesso a favor do peticionante, podendo, se for o caso, o exerccio do direito
constitucionalmente assegurado ser efetivado e satisfeito parcialmente, se for o caso de haver
linhas investigativas ainda incipientes, para as quais a dinmica ponderao de princpios em
confronto autoriza que a administrao, luz dos entendimentos externados pela interpretao
histrica da edio da Smula Vinculante n 14, do Supremo Tribunal Federal, obstrua o
conhecimento do interessado.
Na esteira da interpretao de como a mencionada Smula Vinculante pode se refletir
na sede administrativa, esclarece-se aqui o que vem sendo defendido linhas acima, acerca da
necessidade - e tambm da possibilidade e da capacidade - de a administrao
simultaneamente preservar o interesse pblico da efetiva investigao sem negar de forma
absoluta o direito fundamental do administrado.
Na prtica, a instrumentalizao desta ponderao dinmica se opera com o poder que
recai nas mos do rgo pblico condutor dos trabalhos de delimitar o conhecimento do
peticionante aos documentos j autuados, reservando para si a prerrogativa de manter
margem da autuao os documentos atinentes a diligncias e a linhas investigativas ainda em
curso e que ainda no se esgotaram, cujo conhecimento prvio por parte do representado,
denunciado ou investigado possa efetivamente frustrar os objetivos da investigao, esvaziar
planejamentos e programaes e, por fim, comprometer o ideal de justia eficaz.
Em reforo argumentao acima exposta, a ttulo de informao, acrescente-se que a
Controladoria-Geral da Unio, na condio de rgo central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal, tambm adotou normatizao restritiva ao acesso a dados
encartados em sede investigativa em curso em seu prprio mbito, conforme se depreende do
art. 4 da Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12. Embora tal norma tenha aplicao restrita
quele rgo, convm sua meno no presente, a ttulo de referncia.
Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12 - Art. 4 A CGU manter, independentemente de
classificao, acesso restrito em relao s informaes e documentos, sob seu controle e
posse, mantidas em qualquer suporte, relacionadas a:
IV - identificao do denunciante, at que se conclua procedimento investigativo;
V - papis de trabalho e procedimentos relativos a aes de controle e de inspeo
correicional ou de qualquer espcie de ao investigativa, nos termos do 3 do art. 26 da
Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001;
VII - relatrios e notas tcnicas decorrentes de investigaes, auditorias e fiscalizaes, e

179
outros documentos relativos atividade de correio, bem como outras aes na rea de
competncia da CGU, quando ainda no concludos os respectivos procedimentos.

No caso de se verificar, nos termos dos critrios analticos acima, a necessidade de se

conceder acesso, vista, cpia ou esclarecimento em sede de juzo de admissibilidade em geral
ou nos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial,
sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional), em favor do
servidor representado, denunciado ou investigado, seja pessoalmente, seja por intermdio de
procurador, cabe prpria autoridade responsvel pela instaurao do feito conceder o direito,
sendo aqui superada a necessidade de se instrumentalizar na forma prevista na Lei n 12.527,
de 18/11/11, e regulamentada pelo Decreto n 7.724, de 16/05/12. Em outras palavras, na
hiptese de se atestar a existncia dos pr-requisitos, no h necessidade de se
instrumentalizar a concesso via Servio de Informaes ao Cidado (SIC-MF), no mbito da
Ouvidoria do Ministrio da Fazenda, a qual incumbe, por meio do Protocolo-SIC-MF, situado
no Edifcio rgos Centrais, em Braslia, cabendo prpria autoridade correcional concretizar
o acesso, vista, cpia ou esclarecimento.
Uma outra cautela que tambm pode ser adotada caso o conjunto de informaes
disponibilizveis contenha dados protegidos por clusulas especficas de sigilo referentes a
outras pessoas (fiscal, bancrio, profissional de forma geral e em especial medido-pericial, de
comunicaes, telefnico ou de qualquer forma relativos intimidade, vida privada, honra e
imagem, por exemplo) e cujo conhecimento no importa para a defesa de interesses do
servidor representado, denunciado ou investigado autu-los em anexos individualizados ou
ocultar, no material fornecido, aquelas informaes protegidas e de desnecessrio repasse,
conforme autoriza o 2 do art. 7 da j mencionada Lei n 12.527, de 18/11/11,
regulamentadora do tema em tela. Na mesma toada, importante destacar a necessria
harmonizao que deve haver no exerccio e na limitao de direitos. Se, de um lado, aqui se
acata a necessidade de o peticionante ter deferido o acesso, vista, cpia ou esclarecimento de
elemento contido em sede investigativa, por outro lado, no se eliminam aquelas e outras
clusulas especficas de sigilo, conforme j exposto em 2.5.6.2.1, devendo os eventuais
conflitos de interesse serem dirimidos com a imprescindvel solicitao, por parte do
interessado, de autorizao ao Poder Judicirio.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 7
2o Quando no for autorizado acesso integral informao por ser ela parcialmente
sigilosa, assegurado o acesso parte no sigilosa por meio de certido, extrato ou cpia
com ocultao da parte sob sigilo.
Art. 22. O disposto nesta Lei no exclui as demais hipteses legais de sigilo e de segredo de
justia nem as hipteses de segredo industrial decorrentes da explorao direta de
atividade econmica pelo Estado ou por pessoa fsica ou entidade privada que tenha
qualquer vnculo com o poder pblico.

Por outro lado, caso se demonstre imprescindvel para o efetivo exerccio da garantia
fundamental o fornecimento, ao servidor representado, denunciado ou investigado, de dados
protegidos por clusulas especficas de sigilo a favor de outras pessoas e no figurando tal
repasse como prejudicial s investigaes em tela nos termos acima discutidos, prepondera
para esta sede investigativa a mesma ponderao que se apresentar em 4.4.12.3, no sentido
de que, diante deste conflito de direitos, se autorize (seja pela prpria autoridade
administrativa, seja apenas em via judicial, dependendo da natureza do dado) a maior
homenagem ao direito de defesa do peticionante, em detrimento da privacidade do terceiro,
recaindo, por bvio, o comprometimento de utilizar as informaes para o fim estrito
solicitado e de preservar o sigilo.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 25.
2o O acesso informao classificada como sigilosa cria a obrigao para aquele que a

180
obteve de resguardar o sigilo.

Ao se possibilitar o conhecimento dos elementos j autuados (que se subentende

aqueles que se exaurem em si mesmos e que encerram determinada linha investigativa) e ao
se preservar o poder de a administrao reservar parte das diligncias ou caminhos de
persecuo ainda incompletos, inconclusos ou em curso, logra-se, luz do bom Direito,
compatibilizarem-se os interesses do servidor representado, denunciado ou investigado e a
eficcia do mnus pblico investigativo em sede disciplinar. No obstante, no demais
reforar que a concesso de informaes quanto ao contedo e ao andamento dos trabalhos
internamente conduzidos pela administrao no retira o carter sigiloso, inquisitorial e
unilateral desta atividade; ou seja, o respeito garantia fundamental de ter conhecimento
acerca do objeto da investigao no se confunde com permitir a participao e a atuao do
servidor no rito preliminar (questionando provas ou peticionando pela realizao de atos
instrucionais), visto no se afastar a concluso de que a sede investigativa no comporta o
direito ao contraditrio.
Tambm de se ressaltar a ressalva j apresentada em 2.5.6.2.1, no sentido de que a
sede de juzo de admissibilidade em geral e os ritos investigativos empregados (auditoria
disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e
investigao operacional) devem ser compreendidos como procedimentos administrativos
instrumentalizados e manejados no por conterem um fim em si mesmos, mas sim para, ao
seu final, permitirem autoridade competente o devido embasamento para proferir uma
deciso (qual seja, de arquivar preliminarmente o feito ou de instaurar a sede disciplinar). Da,
luz da leitura a contrario sensu do 3 do art. 7 da Lei n 12.527, de 18/11/11, e do art. 20
do Decreto n 7.724, de 16/05/12, at a emanao de tal deciso, sobre todo o contedo
documental encartado em tal fase investigativa, em tese, recairia a clusula de sigilo imposta
pelo art. 23 da citada Lei, mas que, pelas razes acima expostas, no caso de provocao por
parte do prprio investigado, deve ser flexibilizada.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 7
3o O direito de acesso aos documentos ou s informaes neles contidas utilizados como
fundamento da tomada de deciso e do ato administrativo ser assegurado com a edio
do ato decisrio respectivo.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 20. O acesso a documento preparatrio ou informao
nele contida, utilizados como fundamento de tomada de deciso ou de ato administrativo,
ser assegurado a partir da edio do ato ou deciso.

Havendo a deciso final em sede de admissibilidade em geral ou em algum dos ritos

investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia
patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional) no sentido de se arquivar o
feito, aps a edio de tal ato decisrio e o consequente arquivamento, afasta-se a clusula do
sigilo imposto pelo art. 23 da Lei n 12.527, de 18/11/11, mitigando-se, ainda com mais
clareza e dispensando-se esforos hermenuticos despendidos linhas acima para pedidos
formulados no curso do procedimento, a argumentao para se inibir o acesso, vista, cpia ou
esclarecimento ao servidor representado, denunciado ou investigado ou a seu procurador ou
advogado acaso constitudo. Todavia, sendo a deciso em sentido contrrio, ou seja, a favor
da instaurao do consequente e consecutivo PAD ou sindicncia disciplinar, toda a fase
investigativa (inclusive seu ato decisrio) deve ser compreendida como preparatria da sede
contraditria, cabendo ainda a manuteno da refrao a se conceder irrestrito acesso. Na
medida do possvel, ainda que diante de provocao do prprio representado, denunciado ou
investigado (ou seu procurador acaso constitudo, ainda que advogado), ainda antes da efetiva
instaurao da sede disciplinar, defende-se que o procedimento preparatrio precisa ser
mantido resguardado at o julgamento do processo administrativo disciplinar.

181

Novamente em reforo argumentao acima exposta, a ttulo de informao,

acrescente-se que a Controladoria-Geral da Unio, na condio de rgo central do Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, adotou normatizao que confere a clusula de sigilo
por toda a fase investigativa em curso em seu prprio mbito, at seu arquivamento, e que a
estende no curso de processo administrativo disciplinar decorrente, at a publicao do
respectivo julgamento, conforme se depreende do art. 5 da Portaria CGU n 1.613, de
26/07/12. Embora tal norma tenha aplicao restrita quele rgo, convm sua meno no
presente, a ttulo de referncia.
Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12 - Art. 5 A restrio de acesso s informaes prevista
nos incisos IV e VII do artigo 4 desta Portaria se extingue a partir da concluso do
procedimento investigativo, quando os relatrios e notas tcnicas se tornaro pblicos.
1 Consideram-se concludos, no mbito da CGU, os procedimentos investigativos relativos
a:
I - ao correicional:
a) procedimento disciplinar instaurado ou acompanhado: com a publicao do julgamento
pela autoridade competente:
b) investigao preliminar: com o arquivamento do processo em caso de no ser
procedente o fato originrio da investigao e, no caso contrrio, a publicao do
julgamento do procedimento disciplinar decorrente da investigao; e
c) relatrios de inspeo correicional: com a aprovao do relatrio pelo CorregedorGeral da Unio.

Desta forma, vista da exausto de todos os argumentos expostos (normativos,

principiolgicos, doutrinrios e jurisprudenciais), em relao ao prprio servidor
representado, denunciado ou investigado (ou seu procurador acaso constitudo, ainda que
advogado), sintetiza-se a questo de acesso, vista, cpia ou esclarecimento de sede de juzo de
admissibilidade em geral ou de ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional):
No havendo provocao do investigado: de ofcio, a administrao no deve conceder
acesso, vista, cpia ou esclarecimento de sede de juzo de admissibilidade em geral ou
nos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial,
sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional), seja em
curso, seja concludo.

Tendo havido provocao do servidor:

Caso a sede de juzo de admissibilidade em geral ou os ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) no estejam finalizados, deve a
administrao, por meio da prpria autoridade correcional, diretamente, conceder
mnimas informaes quanto ao contedo e ao andamento dos trabalhos
investigativos internos, de acordo com o que houver sido pleiteado e com os
temperamentos que porventura se faam necessrios, no caso a caso, na concesso do
direito, a fim de harmonizar a garantia constitucional com a eficcia da investigao.
Caso a sede de juzo de admissibilidade em geral ou os ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) tenham sido finalizados pelo
arquivamento (tendo este arquivamento j se efetivado ou no), deve a
administrao, de imediato, por meio da prpria autoridade correcional, diretamente,
informar apenas que, na anlise realizada, no foram encontrados indcios de
materialidade e de autoria de infrao disciplinar que ensejassem instaurao de rito
disciplinar. Decerto, pela concluso anterior, tendo sido pleiteado acesso, vista, cpia
ou esclarecimento, a administrao poder, a princpio, tentar limitar-se a conceder

182

cpia da deciso e do parecer propositivo, mas no ter como negar o conhecimento

dos autos investigativos, se assim reforar o interessado, mesmo que haja peas
classificadas em grau reservado de sigilo, nos termos do art. 23, VIII da Lei n
12.527, de 18/11/11.
Caso a sede de juzo de admissibilidade em geral ou os ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) tenham sido finalizados pela
instaurao da sede disciplinar (mas esta ainda no tenha sido de fato instaurada), em
decorrncia da presena de indcios de materialidade e de autoria, obrigatoriamente
se estabelecer relao contraditria entre a administrao e o servidor envolvido
com o fato em apurao, a partir do chamamento deste aos autos, por meio da
notificao para acompanhar o processo como acusado, e, nesta relao, por fora de
norma interna (a Portaria Coger n 62, de 04/07/08), o servidor receber
gratuitamente cpia integral do processo. Assim, deve a administrao por meio da
prpria autoridade correcional, diretamente, informar apenas que, oportunamente,
ser instaurado processo disciplinar onde sero preservadas todas as garantias de
contraditrio e ampla defesa, postergando-se a satisfao da garantia constitucional
para o momento em que se estabelecer a fase contraditria, mediante a notificao
como acusado.
O tema foi tratado na Nota Tcnica Coger n 2012/2.

2.5.6.2.3 - A Excepcional Concesso de Acesso, Cpia, Vista ou Esclarecimento a

Representante, Denunciante e Terceiros Outros
Iniciando a abordagem para pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento, por parte
do representante ou do denunciante ou de outras pessoas quaisquer, servidores ou no, a
procedimentos investigativos ainda em curso, diferentemente da hiptese de pedido
formulado por representado, denunciado ou investigado, que se ampara em garantia
constitucional a se harmonizar com o interesse pblico de preservao do sigilo, como regra
geral, em princpio, no se pode conceder qualquer direito em favor de tais agentes que em
nenhum momento fazem parte da relao jurdica na condio formal de interessado.
A exceo em favor de todos estes terceiros, para procedimentos investigativos em
curso, somente se opera quando, de forma muito bem motivada, logram comprovar a
existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel (tais como a necessidade de uso em
defesa de direitos, em cumprimento de deveres legais, para esclarecimento de situaes de
fato acerca da pessoa do peticionante ou para o pleno exerccio de atos de cidadania, cuja
definio pode ser extrada do art. 1, sobretudo incisos III e V, da Lei n 9.265, de 12/02/96),
nos termos delimitados pelos dispositivos legais e normativos regulamentadores dos direitos
encartados nos incisos XXXIII e XXXIV da CF, tais como o art. 2 da Lei n 9.051, de
18/05/95, e toda a base principiolgica encartada na Lei n 12.527, de 18/11/11
(destacadamente em seus arts. 10, 22 e 25), e no Decreto n 7.724, de 16/05/12
(destacadamente em seus arts. 13 e 42), j detalhadamente abordados em 2.5.6.2.1. Caso se
comprove a existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel de terceiro em relao a
determinada informao constante do procedimento investigativo em andamento, esta
condio supera eventual existncia de prvia classificao de grau reservado de sigilo, nos
termos do art. 23, VIII da Lei n 12.527, de 18/11/11. Por bvio, alm deste requisito de se
comprovar a existncia de interesse jurdico legtimo que justifique a excepcional
disponibilizao de conhecimento dos elementos investigativos em curso a terceiro, no se
afasta a vedao de qualquer fornecimento apenas em via administrativa em caso de haver
dados protegidos por qualquer clusula especfica de sigilo, tais como sigilos fiscal, bancrio,

183

profissional - como mdico-pericial -, de comunicaes telefnicas ou referentes a quaisquer

formas de proteo intimidade, vida privada, honra e imagem, a ttulo de exemplo, cujo
repasse a terceiros somente se d mediante expressa autorizao judicial.
Lei n 9.051, de 18/05/95 - Art. 1 As certides para a defesa de direitos e esclarecimentos
de situaes, requeridas aos rgos da administrao centralizada ou autrquica, s
empresas pblicas, s sociedades de economia mista e s fundaes pblicas da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, devero ser expedidas no prazo
improrrogvel de quinze dias, contado do registro do pedido no rgo expedidor.
Art. 2 Nos requerimentos que objetivam a obteno das certides a que se refere esta lei,
devero os interessados fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razes do
pedido.
Lei n 9.265, de 12/02/96 - Art. 1 So gratuitos os atos necessrios ao exerccio da
cidadania, assim considerados:
III - os pedidos de informaes ao poder pblico, em todos os seus mbitos, objetivando a
instruo de defesa ou a denncia de irregularidades administrativas na rbita pblica;
V - quaisquer requerimentos ou peties que visem s garantias individuais e a defesa do
interesse pblico.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de
acesso a informaes aos rgos e entidades referidos no art. 1 o desta Lei, por qualquer
meio legtimo, devendo o pedido conter a identificao do requerente e a especificao da
informao requerida.
1o Para o acesso a informaes de interesse pblico, a identificao do requerente no
pode conter exigncias que inviabilizem a solicitao.
3o So vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao
de informaes de interesse pblico.
Art. 22. O disposto nesta Lei no exclui as demais hipteses legais de sigilo e de segredo de
justia nem as hipteses de segredo industrial decorrentes da explorao direta de
atividade econmica pelo Estado ou por pessoa fsica ou entidade privada que tenha
qualquer vnculo com o poder pblico.
Art. 25. dever do Estado controlar o acesso e a divulgao de informaes sigilosas
produzidas por seus rgos e entidades, assegurando a sua proteo.
1o O acesso, a divulgao e o tratamento de informao classificada como sigilosa
ficaro restritos a pessoas que tenham necessidade de conhec-la e que sejam devidamente
credenciadas na forma do regulamento, sem prejuzo das atribuies dos agentes pblicos
autorizados por lei.
2o O acesso informao classificada como sigilosa cria a obrigao para aquele que a
obteve de resguardar o sigilo.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 13. No sero atendidos pedidos de acesso
informao:
I - genricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de anlise, interpretao ou consolidao de dados e
informaes, ou servio de produo ou tratamento de dados que no seja de competncia
do rgo ou entidade.
Art. 42. No poder ser negado acesso s informaes necessrias tutela judicial ou
administrativa de direitos fundamentais.
Pargrafo nico. O requerente dever apresentar razes que demonstrem a existncia de
nexo entre as informaes requeridas e o direito que se pretende proteger.

Compete autoridade instauradora, motivadamente, aferir a satisfao dos requisitos

acima elencados (existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel e inexistncia de
dados protegidos por clusulas especficas de sigilo) e certo que, mesmo na hiptese
excepcional de se ter o pedido como irrecusvel e apto a receber deferimento, a concesso do
conhecimento dos elementos investigativos em curso deve se limitar estritamente aos dados e
informaes especificamente pertinentes ao pedido e ao interesse jurdico em questo. Para
isto, o j mencionado art. 7, 2 da Lei n 12.527, de 18/11/11, confere administrao o
poder de conceder certido ou cpia exclusiva e pontualmente destes elementos avaliados

184

como suficientes e necessrios satisfao do direito pleiteado pelo peticionante ou ainda de

ocultar, nos elementos fornecidos, dados e informaes protegidas por clusulas especficas
de sigilo.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 7
2o Quando no for autorizado acesso integral informao por ser ela parcialmente
sigilosa, assegurado o acesso parte no sigilosa por meio de certido, extrato ou cpia
com ocultao da parte sob sigilo.

Prosseguindo nesta hiptese excepcional de a mencionada anlise da autoridade

instauradora detectar que o pedido do terceiro atende a todos os requisitos de admisso - ou
seja, havendo de fato relevante interesse jurdico legtimo e justificvel da parte do solicitante
e no havendo clusula especfica de sigilo de outra natureza -, de se atentar que a efetiva
disponibilizao de elementos contidos em sede de juzo de admissibilidade em geral ou nos
ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia
patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional) em curso pode se dar de
imediato, no sendo necessrio aguardar o trmino dos trabalhos investigativos (em caso de
ainda no haver deciso pela instaurao ou no de rito disciplinar) ou tampouco aguardar o
final do PAD ou da sindicncia disciplinar (porventura instaurado em decorrncia da sede
inquisitorial).
Por outro lado, caso a anlise procedida pela autoridade instauradora aponte pela
inexistncia do interesse jurdico que justifique a excepcional concesso de conhecimento dos
autos investigativos em curso a terceiro, ainda assim, em extremado respeito a este
peticionante, pode ser emitida simples resposta, apenas informando o estgio ainda inconcluso
em que se encontra o trabalho.
O carter restrito ora defendido para acesso de terceiros sede investigativa ainda em
andamento no invalidado nem mesmo caso se queira trazer colao a aplicao
subsidiria da Lei n 9.784, de 29/01/99, e mais especificamente seus arts. 3, II; 9, I e 46. O
caput e o inciso II, ambos do art. 3 daquela Lei, estabelecem de forma inequvoca que a
condio de interessado situao especial ou especfica do gnero administrado. As figuras
de administrado e de interessado no se confundem. Ao contrrio, apenas sob determinadas
condies que o administrado se configura um interessado, para quem se garantiriam o
acesso, vista, cpia ou esclarecimento ao procedimento em curso. E tais condies so
estabelecidas no art. 9 da mesma Lei.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 3 O administrado tem os seguintes direitos perante a
Administrao sem prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:
II - ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a condio de
interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos neles contidos e conhecer as
decises proferidas;
Art. 9 So legitimados como interessados no processo administrativo:
I - pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses
individuais ou no exerccio do direito de representao;
Art. 46. Os interessados tm direito vista do processo e a obter certides ou cpias
reprogrficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos
de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito privacidade, honra e imagem.
(...) a lei federal (n. 9.784, de 1999) agrupou-os em dois segmentos: de um lado, a
Administrao; do outro, os administrados, ora assim denominados, ora tratados sob o
rtulo interessados (...). Parece ntido, dos preceitos do referido diploma legal, que o
nome interessados est reservado para o administrado quando ele se torna sujeito da
relao processual administrativa., Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, Processo
Administrativo, pg. 125, Malheiros Editores, 1 edio, 2001

Nesta linha, no se deve interpretar equivocadamente que o art. 9, I da Lei n 9.784,

185

de 29/01/99, estabelea uma relao de interessado nem mesmo para, quando o caso, quem
d causa ao incio das investigaes como representante (no sentido de denunciante).
necessrio destacar o enfoque que, sistematicamente, esta Lei (chamada de Lei Geral do
Processo Administrativo, lato sensu e que no tem como vocao a matria disciplinar e
punitiva) d aos termos representao ou representante. Nesta Lei, aqueles termos so
empregados no sentido de atuar como procurador, em favor de algum, em sentido oposto ao
da matria disciplinar. Tanto que o enfoque do dispositivo acima de exerccio de direito,
enquanto que o tema aqui em tela trata de cumprimento de dever funcional.
O fato que, em regra, mesmo quando existente, o representante ou denunciante no
tem, apenas em razo desta qualidade, direito de acesso, vista, cpia ou esclarecimento sobre
o tratamento em curso concedido sua representao ou denncia. O servidor que representa
em razo de conhecimento de irregularidade to-somente cumpre o dever funcional
estabelecido no art. 116, VI e XII da Lei n 8.112, de 11/12/90, enquanto que o particular que
denuncia tambm em razo de conhecimento de irregularidade nada mais faz que manter um
compromisso de ordem moral e tica com a administrao. Tais situaes no tm o condo
de elevar o representante ou o denunciante qualidade de interessado na relao jurdica. A
relao destes agentes com o processo administrativo a ser eventualmente protocolizado se
esgota com a entrega da representao ou da denncia, no se estabelecendo uma relao de
interesse de quem quer que seja pessoalmente a impulsionar as investigaes; ao contrrio, as
investigaes e os interesses por sua conduo so pblicos e indisponveis e passam a ser
exclusivos da administrao, a menos que o peticionante comprove a existncia de interesse
jurdico legtimo e justificvel.
E mesmo que porventura o processo administrativo disciplinar venha a ser instaurado
em decorrncia daquela representao ou denncia ofertada pelo peticionante, o seu rito
encerra uma atpica relao jurdica, em que os polos so ocupados, de um lado, pelo Estado
e, de outro, pelo servidor acusado. No curso do PAD ou da sindicncia disciplinar, com mais
fora ainda, passa a operar a imposio do sigilo especfico do art. 150 da Lei n 8.112, de
11/12/90, de forma que no se tem franqueado o acesso a representante, denunciante e muito
menos a qualquer outro peticionante. A exceo para acesso, vista, cpia ou esclarecimento da
sede disciplinar, nos mesmos moldes acima concedidos para a sede investigativa, somente se
opera se este agente logra comprovar autoridade competente a pertinncia de seu pedido,
demonstrando a existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel e a inexistncia de
clusula especfica de sigilo de outra natureza.
Ora, do exposto acima, se nem para o representante ou denunciante, quando o caso,
to-somente em virtude desta condio de ter dado causa ao incio das investigaes, se
vislumbra direito a acesso, vista, cpia ou esclarecimento de sede de juzo de admissibilidade
em geral ou dos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao
patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional)
ainda em curso, menos ainda se cogita de tal direito a terceiro qualquer que no tenha
comprovado nenhuma forma de relao pessoal de interesse jurdico legtimo e justificvel
com o caso concreto em andamento.
Neste rumo, para assentar em definitivo o tema do pedido de acesso, vista, cpia ou
esclarecimento a elementos investigativos ainda em curso por parte de terceiros, novamente
ratifica-se a ressalva j apresentada em 2.5.6.2.1 e em 2.5.6.2.2, no sentido de que a sede de
juzo de admissibilidade em geral e os ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional) devem ser compreendidos como procedimentos administrativos
instrumentalizados e manejados no por conterem um fim em si mesmos, mas sim para, ao
seu final, permitirem autoridade competente o devido embasamento para proferir uma

186

deciso (qual seja, de arquivar preliminarmente o feito ou de instaurar a sede disciplinar). Da,
luz da leitura a contrario sensu do 3 do art. 7 da Lei n 12.527, de 18/11/11, e do art. 20
do Decreto n 7.724, de 16/05/12, at a emanao de tal deciso, conforme acima exposto,
sobre todo o contedo documental encartado em tal fase investigativa recai a clusula de
sigilo imposta pelo art. 23 da citada Lei.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 7
3o O direito de acesso aos documentos ou s informaes neles contidas utilizados como
fundamento da tomada de deciso e do ato administrativo ser assegurado com a edio
do ato decisrio respectivo.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 20. O acesso a documento preparatrio ou informao
nele contida, utilizados como fundamento de tomada de deciso ou de ato administrativo,
ser assegurado a partir da edio do ato ou deciso.

Entretanto, pela prpria leitura direta dos dois dispositivos normativos acima, a anlise
toma rumo distinto quando se cogita de o pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento,
por parte do representante ou denunciante ou de quem quer que seja, a elementos
investigativos ser apresentado j ao final desta fase investigativa.
Por um lado, havendo a deciso final em sede de admissibilidade em geral ou em
algum dos ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial,
sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional) no sentido de se
arquivar o feito, aps a edio de tal ato decisrio e o consequente arquivamento, a rigor, no
mais subsiste a clusula do sigilo imposto pelo art. 23 da Lei n 12.527, de 18/11/11, recaindo
o tema na regra geral da publicidade e mitigando-se a argumentao condicionadora da
existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel, acima formulada para pedidos de
acesso, vista, cpia ou esclarecimento apresentados por terceiros no curso do procedimento,
mantendo-se apenas a avaliao da existncia ou no de dados acobertados por outras
clusulas especficas de sigilo.
Por outro lado, sendo a deciso em sentido contrrio, ou seja, a favor da instaurao do
consequente e consecutivo PAD ou sindicncia disciplinar, toda a fase investigativa (inclusive
seu ato decisrio) deve ser compreendida como preparatria da sede contraditria, cabendo
ainda a manuteno da clusula de sigilo, conforme autoriza, extensivamente, a leitura a
contrario sensu do 3 do art. 7 da Lei n 12.527, de 18/11/11, e do art. 20 do Decreto n
7.724, de 16/05/12, sendo de se reafirmar que o procedimento preparatrio precisa ser
mantido resguardado at o julgamento do processo administrativo disciplinar. A exceo ao
sigilo somente se aplica, nos termos j aduzidos acima, se a anlise a cargo da autoridade
instauradora aquiescer com o fato de o terceiro ter logrado comprovar a existncia de interesse
jurdico legtimo e justificvel no acesso, vista, cpia ou esclarecimento, hiptese em que o
conhecimento restrito dos elementos investigativos que lhe supram o interesse pode lhe ser
concedido de imediato, sem necessidade de aguardar a concluso do PAD ou da sindicncia
disciplinar. No havendo tal interesse jurdico legtimo comprovado que justifique a
excepcional concesso, a terceiros, de conhecimento dos autos investigativos j concludos,
ainda assim, em extremado respeito a este peticionante, pode ser emitida simples resposta,
apenas informando o resultado a que se chegou neste trabalho, de futura instaurao de rito
disciplinar.
Assim, diante de pedido de acesso, vista, cpia ou esclarecimento acerca de elementos
de sede de juzo de admissibilidade em geral ou dos ritos investigativos empregados (auditoria
disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e
investigao operacional), dependendo do andamento da fase investigativa: estando o trabalho
ainda em andamento ou tendo sido encerrado com proposta de instaurao de PAD ou de
sindicncia disciplinar em virtude de terem sido encontrados indcios de materialidade e

187

autoria, prevalece a clusula de sigilo do art. 23 da Lei n 11.527, de 18/11/11,

excepcionalmente afastvel to-somente na presena de interesse jurdico legtimo e
justificvel, quando se concede conhecimento restrito que satisfaa o eventual interesse
comprovado ou, na ausncia de comprovao deste interesse, emite-se informao apenas de
que o procedimento ainda est inconcluso ou de que foi concludo com indicao de posterior
instaurao de sede disciplinar; e, estando o trabalho encerrado com proposta de
arquivamento em virtude de no terem sido encontrados indcios de materialidade e autoria,
pode-se considerar afastada a clusula de sigilo do art. 23 da Lei n 11.527, de 18/11/11, e que
os elementos investigativos recaem na regra geral da publicidade, independentemente da
existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel, preservando-se apenas as clusulas
especficas de sigilos de outras naturezas.
Mais uma vez em reforo argumentao acima exposta, a ttulo de informao,
acrescente-se que a Controladoria-Geral da Unio, na condio de rgo central do Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, adotou normatizao que confere a clusula de sigilo
por toda a fase investigativa em curso em seu prprio mbito, at seu arquivamento, e que a
estende no curso de processo administrativo disciplinar decorrente, at a publicao do
respectivo julgamento, conforme se depreende do art. 5 da Portaria CGU n 1.613, de
26/07/12. Embora tal norma tenha aplicao restrita quele rgo, convm sua meno no
presente, a ttulo de referncia.
Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12 - Art. 5 A restrio de acesso s informaes prevista
nos incisos IV e VII do artigo 4 desta Portaria se extingue a partir da concluso do
procedimento investigativo, quando os relatrios e notas tcnicas se tornaro pblicos.
1 Consideram-se concludos, no mbito da CGU, os procedimentos investigativos relativos
a:
I - ao correicional:
a) procedimento disciplinar instaurado ou acompanhado: com a publicao do julgamento
pela autoridade competente:
b) investigao preliminar: com o arquivamento do processo em caso de no ser
procedente o fato originrio da investigao e, no caso contrrio, a publicao do
julgamento do procedimento disciplinar decorrente da investigao; e
c) relatrios de inspeo correicional: com a aprovao do relatrio pelo CorregedorGeral da Unio.

Destaque se que, em qualquer hiptese de se deferir o conhecimento a terceiros dos

autos em sede investigativa - seja por comprovado interesse jurdico legtimo e justificvel
nas hipteses de sede investigativa em andamento ou com concluso por instaurao de PAD
ou de sindicncia disciplinar, seja porque o resultado da sede investigativa de arquivamento
-, a procedimentalizao da concesso do acesso, vista, cpia ou esclarecimento no se d
diretamente pela autoridade correcional (conforme se permite para concesso a favor do
prprio representado, denunciado ou investigado), mas sim deve obedecer a
instrumentalizao estabelecida pela Lei n 12.527, de 18/11/11, e regulamentada pelo
Decreto n 7.724, de 16/05/12, para o processamento de pedidos de tais natureza concernentes
a informaes em geral em poder da administrao, e internamente normatizada pela Portaria
MF n 233, de 26/06/12, e pela Portaria RFB n 1.277, de 09/07/12, qual seja, por meio do
Servio de Informaes ao Cidado (SIC-MF), no mbito da Ouvidoria do Ministrio da
Fazenda, a qual incumbe, por meio do Protocolo-SIC-MF, situado no Edifcio rgos
Centrais, em Braslia, j exposta em 2.5.6.2.1.
Ademais, em todos estes casos excepcionais de concesso de conhecimento dos autos
em sede investigativa a representante, denunciante ou a quem quer que seja, o acesso, vista,
cpia ou conhecimento delimita-se pela existncia de informaes protegidas por clusulas
especficas de sigilos de outras naturezas, afastveis a favor de terceiros apenas com
autorizao judicial, tais como informaes de natureza disciplinar, fiscal, bancria ou

188

profissional (em que se inclui a documentao referente percia mdica) ou extradas de

comunicao telefnica, bem como todas as demais informaes relativas intimidade, vida
privada, honra e imagem, e ainda aquelas de segredo de justia. Nestes casos, o conhecimento
pode se dar de forma parcial, conforme prev o 2 do art. 7 da Lei n 12.527, de 18/11/11,
sendo certo que se a ntegra do procedimento contiver, de forma indissocivel, informaes
resguardadas por clusulas especficas de sigilo, h de se impor a vedao de acesso a todo o
procedimento, sob pena de se permitir obteno indevida de informao protegida. Ademais,
em todos estes casos de concesso de acesso, vista, cpia ou esclarecimento a terceiros, deve
o ato de deferimento explicitar ao peticionante a transmisso do compromisso legal de manter
o sigilo, conforme previso do j reproduzido 2 do art. 25 da Lei n 12.527, de 18/11//11.
Desta forma, em relao ao representante ou denunciante ou outros peticionantes
quaisquer, servidores ou no, sintetiza-se a questo de acesso, vista, cpia ou esclarecimento
de sede de juzo de admissibilidade em geral ou dos ritos investigativos empregados (auditoria
disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e
investigao operacional):
No havendo provocao do representante ou denunciante ou de quem quer que seja: de
ofcio, a administrao no deve conceder acesso, vista, cpia ou esclarecimento de sede
de juzo de admissibilidade em geral ou dos ritos investigativos empregados (auditoria
disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa
e investigao operacional), seja em curso, seja concluda.
Tendo havido provocao do representante ou denunciante ou de quem quer que seja:
Caso a sede de juzo de admissibilidade em geral ou os ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) no tenham sido finalizados:
demonstrando-se a existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel, deve a
administrao conceder, de imediato, por meio do Protocolo-SIC-MF, cpia ou
certido apenas dos elementos pertinentes satisfao do pedido, mesmo que estes
elementos tenham sido classificados em grau reservado de sigilo, nos termos do art.
23, VIII da Lei n 12.527, de 18/11/11; no se demonstrando a existncia de tal
interesse, deve a administrao apenas informar que a anlise ainda est em
andamento.
Caso a sede de juzo de admissibilidade em geral ou os ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) tenham sido finalizados pelo
arquivamento (tendo este arquivamento se efetivado ou no), deve a administrao,
de imediato, por meio da prpria autoridade correcional, informar apenas que, na
anlise realizada, no foram encontrados indcios de materialidade e de autoria de
infrao disciplinar que ensejassem instaurao de rito disciplinar. Decerto, tendo
sido pleiteado acesso, vista, cpia ou esclarecimento, a administrao poder, a
princpio, tentar limitar-se a conceder cpia da deciso e do parecer propositivo, mas,
conforme o art. 7, 3 da Lei n 12.527, de 18/11/11, e o art. 20 do Decreto n
7.724, de 16/05/12, independentemente de comprovao de interesse jurdico
legtimo e justificvel, no ter como, por meio do Protocolo-SIC-MF, negar o
conhecimento dos autos investigativos, se assim reforar o peticionante, mesmo que
haja peas classificadas em grau reservado de sigilo, nos termos do art. 23, VIII da
citada Lei.
Caso a sede de juzo de admissibilidade em geral ou os ritos investigativos
empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia patrimonial,
sindicncia investigativa e investigao operacional) tenham sido finalizados pela
instaurao da sede disciplinar (mas esta ainda no tenha sido de fato instaurada):

189

demonstrando-se a existncia de interesse jurdico legtimo e justificvel, deve a

administrao conceder, de imediato, por meio do Protocolo-SIC-MF, cpia ou
certido apenas dos elementos pertinentes satisfao do pedido, mesmo que estes
elementos tenham sido classificados em grau reservado de sigilo, nos termos do art.
23, VIII da Lei n 12.527, de 18/11/11; no se demonstrando a existncia de tal
interesse, deve a administrao apenas informar que a anlise concluiu pela posterior
instaurao do rito disciplinar.
Por bvio, caso a representao tenha sido formulada pelo Ministrio Pblico Federal
ou pelo Poder Judicirio, estes representantes institucionais possuem poderes e prerrogativas
que lhes asseguram informaes ou cpia dos procedimentos adotados para previamente
investigar os fatos, bem como do processo disciplinar aps concludo. Na verdade, a praxe
de estes rgos j serem espontaneamente comunicados das investigaes e concluses,
independentemente de requisio, sobretudo aps a instaurao da sede disciplinar e aps o
julgamento. No se trata de acesso ao curso do processo administrativo disciplinar e, sim, ao
procedimento apuratrio prvio e ao processo concludo, conforme se ver em 4.10.7.4 e
4.14.2.
Ainda acerca do tema do sigilo que se aplica sede investigativa, incluindo o juzo de
admissibilidade (com todas suas ferramentas inquisitoriais vlidas, de investigao disciplinar
operacional lato sensu e sindicncia investigativa), a investigao patrimonial ou a sindicncia
patrimonial, de se ressaltar a necessidade de manuteno da inviolabilidade de informaes
e documentos autuados, arquivados ou remetidos - ou seja, de qualquer forma empregados em juzo de admissibilidade. Aplicam-se as cautelas concernentes confidencialidade destes
dados, uma vez que refletem intimidade da pessoa, nos termos que se relataro em 4.3.11.9, a
cuja leitura se remete.

3 - DEFINIES E CONCEITOS INTRODUTRIOS

Caso o juzo de admissibilidade conclua pela existncia de elementos de materialidade
e de autoria de suposta irregularidade funcional cometida por servidor no pleno exerccio do
seu cargo ou em ato a ele associado, a autoridade instauradora decide pelo acatamento da
representao ou da denncia e instaura o processo administrativo disciplinar, com o fim de se
comprovar a configurao ou no da infrao e de se esclarecer se h ou no
responsabilizao funcional a se imputar ao infrator.
Todavia, antes de adentrar na descrio do rito processual da Lei n 8.112, de
11/12/90, faz-se indispensvel apresentar alguns conceitos introdutrios do regime disciplinar
e do processo administrativo disciplinar, sobretudo acerca do alcance desta sede de Direito e
das diversas fontes que a informam.

3.1 - CONCEITUAO, OBJETIVOS, MATERIALIDADE, AUTORIA E

RESPONSABILIZAO
Como em diversas outras sedes jurdicas, o Direito Administrativo Disciplinar possui
uma parte substancial, de Direito material, chamada de regime disciplinar, e uma parte
instrumental, de Direito processual, que o processo administrativo disciplinar propriamente
dito (que, em antiga acepo, era chamada de adjetiva, para demarcar a ento inexistente
autonomia e a total dependncia do Direito processual em relao ao Direito material, tido
como substantivo). Na sede administrativa federal, ambas as partes tm base legal na Lei n
8.112, de 11/12/90: o regime disciplinar est regulado no seu Ttulo IV (dos arts. 116 a 142) e

190

o processo disciplinar est regulado no seu Ttulo V (dos arts. 143 a 182). Enquanto o regime
disciplinar define as infraes administrativas (nos arts. 116, 117 e 132), as penalidades
administrativas a elas associadas (no arts. 127 e 129 a 135), a competncia para aplicar estas
penalidades (no art. 141) e o prazo de prescrio da punibilidade (no art. 142), em direto
corolrio dos princpios da legalidade e da segurana da relao jurdica, o processo
administrativo disciplinar define o rito ou procedimento, isto , a sequncia legal de atos para
se comprovar o cometimento da ilicitude ou a inocncia do servidor e, em consequncia, se
for o caso, para se apen-lo, na devida forma legal, com a pena associada.
Decerto, o regime disciplinar e o processo administrativo disciplinar so institutos de
que dispe a administrao para, diante de ilcitos administrativos cometidos por seus
servidores, exercer seu jus puniendi com o fim no s de restabelecer a ordem interna afetada
pela infrao como tambm com efeito didtico-intimidador sobre o corpo funcional
vinculado.
Assim, se o Estado adota com as peculiaridades mesolgicas, materiais, ideolgicas e de
convenincia especial a sua organizao, faz com que (...) emita tambm regras de conduta
e, em decorrncia destas, a punio para o agente faltoso.
Isto, em Direito Administrativo Disciplinar, em primeiro plano, a imputabilidade
comprovada e, em segundo plano, a punibilidade legal e inteiramente procedente.
Ora, do exerccio deste verdadeiro jus puniendi que decorre, mesmo em abstrato, o que
podemos denominar pretenso punitiva do Estado.
O Estado, fazendo conhecer com carter absolutamente legal e moral esta punio,
adequada para a natureza da infrao, ele, implicitamente, est fazendo tambm conhecer
que possui inquestionavelmente a sua pretenso punitiva, e esta atua como que
indiretamente numa verdadeira coao subjetiva de carter genrico, quer para o agente
potencial da infrao estatutria, quer para o servidor pblico que, in concreto, cometeu
um ilcito administrativo. Egberto Maia Luz, Direito Administrativo Disciplinar, pg.
69, Edies Profissionais, 4 edio, 2002

Assim se inter-relacionam os trs conceitos: enquanto o processo administrativo

disciplinar propriamente dito constitui-se em uma conjugao ordenada de atos na busca da
correta e justa aplicao do regime disciplinar, chama-se de procedimento (ou rito) o caminho,
a forma utilizada para se conjugar ordenadamente os atos do processo, na busca daquele
objetivo. E, para este fim, antecipa-se que a Lei n 8.112, de 12/11/90, prev trs diferentes
procedimentos: o processo administrativo disciplinar (PAD) stricto sensu (que pode ter ritos
ordinrio ou sumrio) e a sindicncia disciplinar.
Independentemente do rito, como nas demais sedes jurdicas, o processo
administrativo disciplinar no subsiste por si s e no deve ser entendido jamais como um fim
em si mesmo, mas sim como meio de instrumentalizao da correta e devida aplicao do
regime disciplinar. Se assim, cogitando-se da base principiolgica que informa o Direito
pblico punitivo no ordenamento ptrio, conclui-se tambm que o processo administrativo
disciplinar o instrumento por intermdio do qual se assegura a busca da justa aplicao do
Direito (e da justia, em sntese).
Com esta interpretao mais ampla, percebe-se que o processo administrativo
disciplinar no s o meio legal para a aplicao de qualquer tipo de penalidade
administrativa mas tambm deve ser compreendido como instrumento de prova de inocncia
do servidor. Da, como corolrio, o processo administrativo disciplinar deve ser entendido
como uma prerrogativa, uma faculdade exclusiva do servidor, uma vez que a possvel
concluso por responsabilizao e a consequente apenao somente se daro aps se submeter
ao rito com garantia de ampla defesa e de contraditrio e, no caso contrrio, funciona como o
rito garantidor da comprovao da sua inocncia, garantias estas que no se atribuem aos
demais agente pblicos no regidos pela Lei n 8.112, de 11/12/90, como, a ttulo de exemplo,
os empregados pblicos celetistas, conforme se ver em 3.2.4.1.2.

191

Se verdade que, dentre as inmeras atividades que competem administrao

pblica, encontra-se o poder disciplinar sobre seus agentes, o processo administrativo
disciplinar funciona, ao mesmo tempo, como instrumento de exerccio controlado deste poder
e como instrumento de proteo dos direitos que a legislao prev para os servidores, como o
rito garantidor do emprego destes direitos, afastando-se perseguies pessoais e arbtrio. O
processo administrativo disciplinar tem como objetivo especfico esclarecer a verdade dos
fatos constantes da representao ou denncia associadas, direta ou indiretamente, a exerccio
do cargo, sem a preocupao de incriminar ou exculpar indevidamente o servidor.
Formulao Dasp n 215. Inqurito administrativo
O inqurito administrativo no visa apenas a apurar infraes, mas tambm oferecer
oportunidade de defesa.
Parecer AGU n GQ-98, no vinculante: 11. Porm, investigao se procede com o
objetivo exclusivo de precisar a verdade dos fatos, sem a preocupao de incriminar ou
exculpar indevidamente o servidor.

Com isto, enfim, pode-se definir o processo administrativo disciplinar como a

sucesso formal de atos realizados pela administrao pblica, por determinao legal e em
atendimento a princpios de Direito, com o objetivo nico de apurar os fatos relacionados com
a disciplina de seus servidores (ou seja, os ilcitos administrativos). Em outras palavras, o
processo administrativo disciplinar consubstancia-se na parte instrumental-processual
estatutria com que o ente pblico busca a comprovao do binmio materialidade e autoria
em decorrncia das notcias que lhe chegam ao conhecimento de suposto cometimento de
irregularidades.
No obstante, para o fim da correta e devida aplicao do regime disciplinar, para o
qu o processo administrativo disciplinar atua como instrumento, de se ressaltar de imediato
a importncia que o aplicador deve prestar ao art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em geral
mitigada talvez pelo fato de o legislador t-lo inserido no meio do Ttulo V, que trata da
matria processual. A determinao imposta por este dispositivo legal de tamanha
importncia que deveria ter sido introduzida na Lei no se referindo apenas ao processo (que,
por ser apenas instrumental, em ltima anlise, no tem um objetivo prprio que sobreviva
por si s), mas sim deveria ter constado de forma destacada como uma disposio geral, como
um prembulo de toda a matria disciplinar do Estatuto, restringindo a abrangncia do Direito
Administrativo Disciplinar como um todo. O art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, atua como
um delimitador legal da atuao estatal punitiva sobre seu corpo funcional, definindo que esta
sede punitiva, como regra, limita-se to-somente a atos ilcitos funcionais (grife-se, de forma
antecipada, que tal expresso qualificada, substantivamente, quer se referir a atos com algum
grau de vinculao com o cargo) cometidos por servidor.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a
apurar responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre
investido.

Na prtica, independentemente da tcnica redacional adotada pelo legislador, o

mandamento delimitador do enfoque de atuao embutido no art. 148 da Lei n 8.112, de
11/12/90, deve ser lido no apenas para aplicao do processo administrativo disciplinar em si
(visto que no se aplica o processo por si s, com um fim em si mesmo; o processo no se
move por si mesmo, mas sim como instrumento de aplicao do regime disciplinar), de forma
que possa se falar, indistintamente, em limitao da aplicao do regime ou do processo
administrativo disciplinar, pois, de uma forma ou de outra, se estar respeitando a vontade
maior da Lei, que de limitar a aplicao do Direito Administrativo Disciplinar como um

192

todo.
Sendo assim, na matria que aqui interessa, informe-se que tal mandamento, acerca da
delimitada abrangncia do regime e do processo administrativo disciplinar, se volta tanto
autoridade instauradora, em seu juzo de admissibilidade antes de instaurar o processo; quanto
tambm se projeta adiante, seja comisso processante, ao conduzir o apuratrio e concluir
pelo cometimento ou no de irregularidade, seja, por fim, autoridade julgadora, ao decidir
pelo arquivamento ou pela punio do servidor.
Neste ponto, de se destacar a rica e dupla leitura que se extrai do art. 148 da Lei n
8.112, de 11/12/90. Se, por um lado, o dispositivo freia o indevido mpeto persecutrio e
punitivo da administrao, por outro lado, dentro do foco de atuao que ele mesmo permite,
o mandamento confere uma relevante abrangncia ao regime disciplinar. Este dispositivo
legal, conforme sua literalidade, deve ser lido atentamente em duas partes: a parte inicial
define o processo administrativo disciplinar como o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, enquanto
que a parte final acrescenta que tambm o instrumento destinado a apurar responsabilidade
de servidor por infrao que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre
investido.
Percebe-se que a parte inicial do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de
entendimento e de aplicao absolutamente cristalinos e previsveis ou ainda inquestionveis
e esperados na matria em tela: o processo administrativo disciplinar o instrumento para
apurar atos ilcitos cometidos por servidor no pleno exerccio de seu cargo, o que se confunde
com a prpria certeza de que o ato guarda inexorvel relao com o cargo. A contrario sensu,
esta primeira parte permite extrair a regra geral de que o regime disciplinar, a priori, no
alcana, por exemplo, atos do servidor totalmente dissociados do cargo que ocupa. Mas, por
ora, o que se quer ressaltar justamente a importncia - nem sempre percebida - da parte final
do dispositivo legal, que tambm prev a aplicao do processo administrativo disciplinar
para apurar atos que, embora no cometidos no pleno exerccio do cargo, guardam uma
relao ainda que indireta com o mnus ou funo pblica do servidor. Esta parte final do
dispositivo, ento, excepcionando a regra geral da parte inicial, confere poderes
administrao para processar o servidor por atos ou comportamentos que, embora praticados,
por exemplo, em ambiente de sua vida privada, em momento em que o agente no est no
pleno exerccio do seu mnus (cometidos fora da repartio ou fora da jornada de trabalho),
guardem relao direta ou pelo menos indireta (nem que seja sob presuno legal, nos termos
que excepcionalmente sero expostos em 4.7.4.4.3) com o cargo que ocupa ou com as suas
atribuies ou ainda com a instituio ou que de alguma forma neles interfira, conforme
melhor se abordar em 3.2.3.1.
Repise-se que o art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, um delimitador da atuao
estatal punitiva; mas tambm, ao mesmo tempo, deve o aplicador perceber que, dentro do
universo delimitado de atuao legalmente permitida, o regime disciplinar aplicado de
forma abrangente. Em princpio, o regime disciplinar tambm se aplica para atos cometidos
por servidor em desvio de funo. No obstante a crtica que cabe prtica do desvio de
funo, de se compreender que o ato cometido em tal condio funcional e guarda relao
indireta com o cargo regular do servidor em desvio. O infrator somente pode chegar ao estado
de atuar em desvio de funo porque, na base, como pr-requisito e demonstrador da
existncia de relao ao menos indireta com o seu cargo regular, ele servidor. Investir em
alegao em sentido contrrio, a favor da no responsabilizao por ato cometido em desvio
de funo, significaria fomentar inaceitvel impunidade em decorrncia de mero aspecto
formal.

193
(...) Se (...) o servidor desviado de funo comete infrao (...) em razo daquele cargo
que estava ocupando de modo irregular, cabvel a apurao pela via do processo
disciplinar, ou este deve apenas ser instaurado quando forem irregularidades (...) que
tenham relao com as atribuies do seu cargo, o de investidura regular? Em nosso
entender, quando o dispositivo fala em cargo em que se encontre investido, a expresso
atinge a investidura regular, o desvio de funo ou mesmo a situao por demais anmala
do funcionrio de fato. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar,
pgs. 102 e 103, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Assim, pode-se sintetizar que a decorrncia do cometimento do ilcito administrativo aqui compreendido como ato associado diretamente ao exerccio das atribuies do seu cargo
ou, indiretamente, a pretexto de exerc-las -, a responsabilizao administrativa, que se d
pela aplicao das penalidades estatutrias, e que o processo administrativo disciplinar o
instrumento legal necessrio para responsabilizar administrativamente o servidor infrator,
conforme prev o art. 124 da Lei n 8.112, de 11/12/90. A propsito, interpreta-se que este
dispositivo legal, ao mencionar a responsabilidade civil-administrativa, se reporta
responsabilidade administrativa propriamente, conforme se aduzir em 4.14.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato
omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funo.

A seguir, em 3.2, se apresentaro as definies, contornos e excluses de dois

conceitos empregados na sntese acima: ilcito e servidor. Antes, informe-se que a
responsabilizao administrativa requer que se comprovem nos autos, objetivamente, a
materialidade do ilcito (ou seja, que se identifique a extenso do fato irregular, de ao ou
omisso, contrrio ao ordenamento jurdico e associada ao exerccio do cargo) e,
subjetivamente, a autoria (que se identifique(m) o(s) servidor(es) envolvido(s) com o fato
irregular - nem sempre especificamente como o autor do fato, mas mesmo que apenas como o
causador ou propiciador para que outro o tenha cometido). Conforme j exposto acima, uma
possvel responsabilizao ao final e consequente apenao so meras decorrncias do poderdever de apurar os fatos; a aplicao de pena, por si s, no objetivo do processo
administrativo disciplinar.
Enquanto, por um lado, a materialidade fortemente associada ao conceito de ilcito
administrativo (cuja lista exaustiva reside nos art.s 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de
11/12/90) e este, por sua vez, se enquadra no que se chama de abrangncia objetiva da
persecuo, a autoria intrinsecamente associada ao conceito de servidor estatutrio (como
agente pblico submetido ao citado diploma legal) e este, por sua vez, se enquadra no que se
chama de abrangncia subjetiva, conforme a seguir se detalhar.

3.2 - ABRANGNCIAS OBJETIVA E SUBJETIVA DO PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
3.2.1 - Ilcitos
Por ser elemento integrante do objetivo do processo administrativo disciplinar, na
forma de sua abrangncia objetiva, faz-se ento necessrio entender o que seja ilcito. Ilcito
toda conduta humana que, seja por ao (conduta comissiva), seja por omisso (conduta
omissiva), se revela antijurdica (o que significa ser contrria ao bom Direito) e culpvel em
sentido lato. Desta definio genrica, se extrai que um nico ato ilcito pode afrontar ao
mesmo tempo a um ou mais ramos do Direito, podendo acarretar diferentes
responsabilizaes, conforme se detalhar em 4.14. Portanto, um gnero de que so

194

espcies, por exemplo, os ilcitos civil, administrativo-disciplinar, penal, administrativo-fiscal,

etc.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente
pelo exerccio irregular de suas atribuies.
(...) ilcito o comportamento contrrio quele estabelecido pela norma jurdica, que
pressuposto da sano. a conduta contrria devida. o antijurdico. Neste sentido,
ilicitude e antijuridicidade so sinnimos e confundem-se num mesmo conceito, de unvoco
contedo. Regis Fernandes de Oliveira, Infraes e Sanes Administrativas, pg. 17,
Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Dessas diversas espcies de ilcitos, aqui se importa com o ilcito administrativo, no

obstante tambm se abordarem os ilcitos civil e penal, visto poderem ocorrer
simultaneamente. A meno aqui a outras espcies de ilcitos (como civil e penal) se justifica
apenas para alertar que, apesar da possvel simultnea ocorrncia, no devem ser objeto de
persecuo disciplinar.
de se compreender que, por um lado, um ato pode ter repercusses civil e/ou penal e
no necessariamente configurar infrao disciplinar. Por outro lado, um ato pode configurar
infrao administrativa disciplinar mesmo que no tenha repercusses civil e penal.
Antes de se adentrar nas espcies de ilcitos, restringindo a anlise para o foco pessoal
do agente pblico, de imediato, antecipe-se que, no atual ordenamento jurdico, no s a
responsabilidade penal como tambm a responsabilidade administrativa e a responsabilidade
civil de servidor, decorrentes de ato funcional, no obstante por regra serem independentes,
tm a mesma natureza subjetiva. Em outras palavras, alm da cedia necessidade que tem a
sede penal, de forte ndole punitiva, de ter a comprovao do nimo subjetivo do autor antes
de se sentir provocada, tem-se que a imposio de pena estatutria ao servidor e a obrigao
pessoal de reparar dano em decorrncia do exerccio do seu cargo igualmente requerem a
comprovao de que a sua conduta infratora foi dolosa ou no mnimo culposa, em ato
comissivo ou omissivo. Sem este pr-requisito essencial, ainda que a conduta do servidor
formalmente pudesse encontrar enquadramento disciplinar ou at mesmo tenha efetivamente
acarretado dano, no h que se cogitar de nenhuma das duas responsabilizaes. No Anexo III
sero agrupados todos os apontamentos que possam interessar a respeito deste tema. Ou seja,
prevalece a mxima de que a responsabilizao de servidor, em nosso ordenamento, em
decorrncia de ato funcional, requer a comprovao do nimo subjetivo do agente na sua
conduta, seja por culpa, seja por dolo.
Segundo o Cdigo Civil (CC), no sentido amplo da expresso, abrangendo os atos da
vida civil de qualquer pessoa, judicialmente tutelados (ou seja, alm do limite dos atos
funcionais), o ilcito civil possui definio genrica - toda conduta que cause dano a algum e da no possvel que a lei estabelea enumerao exaustiva de todos os atos que o
configurem. O cometimento de ato causador de dano acarreta, para o agente (que tanto pode
ser privado, por seus atos de vida particular, como pblico, por seus atos funcionais ou
privados), responsabilizao patrimonial de indenizar. Esta responsabilizao civil no recai
sobre a pessoa do infrator com fim punitivo, mas sim sobre seu patrimnio, com o objetivo de
reparar o prejuzo causado, restaurando o estado anterior do ofendido, e, na sede judicial,
apurvel em rito do Cdigo de Processo Civil (CPC), tutelando-se direitos privados, uma vez
que o litgio entre o agressor e o agredido no move toda a sociedade.
CC - Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia,
violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.

O ilcito penal, enfocando apenas o aspecto material (sem se levar em conta o seu

195

aspecto analtico, que contempla as condicionantes da ao ou omisso e do agente, que sero

detalhadas em 4.6.2), toda conduta exaustivamente descrita em lei, contrria ordem
jurdica e ao interesse pblico. Acarreta responsabilizao pessoal do agente (que tanto pode
ser privado, por seus atos de vida particular, como pblico, por seus atos funcionais ou
privados), de ndole punitiva, com penas do CP e de leis especiais, apurvel no rito do CPP,
com promoo do Ministrio Pblico Federal, instaurando uma relao de direito pblico,
pois a afronta do agressor atinge um bem tutelado e caro a toda a sociedade.
O ilcito administrativo-disciplinar toda conduta do servidor que, no mbito de suas
atribuies ou a pretexto de exerc-las, contraria dispositivo estatutrio. Ou seja, aqui, ao
contrrio das duas sedes anteriores, por bvio, o agente apenas pblico e as condutas
infracionais limitam-se a atos funcionais, como servidor.
O Estatuto, como j foi visto, fixou os deveres gerais dos servidores pblicos e as
proibies, cujo descumprimento constitui ilcito administrativo e, como tal, passvel de
aplicao, na forma da lei, de medidas disciplinares.
O ilcito administrativo, em suas origens, verifica-se pela perturbao do bom
funcionamento da administrao, em virtude do descumprimento de normas especialmente
previstas no elenco de deveres, proibies e demais regras que integram o Regime Jurdico
(...) do Servidor Pblico Civil da Unio.
Caracteriza-se, pois, pela ofensa a um bem jurdico relevante para o Estado, que o
funcionamento normal, regular e ininterrupto das atividades de prestao de servios
pblicos. No ilcito administrativo, agride-se o funcionamento interno do Estado.
Assim que o regime disciplinar prev um elenco de hipteses configuradoras de faltas
administrativas de conceituao genrica concebidas, propositadamente, em termos
amplos para abranger a um maior nmero de casos. Da dizer-se que a infrao
disciplinar pode ser atpica para uns, de tipicidade aberta para outros, mas, para ambas as
posies, de comprovado e bem caracterizado prejuzo ao interesse pblico. Francisco
Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg.
42, Editora Forense, 2 edio, 2006
O Direito Administrativo Disciplinar (...) no casustico como o Direito substantivo
penal, porm, tampouco ele atpico (...) porque ele envolve os mais heterogneos, os mais
genricos e os mais objetivos ou subjetivos interesses do Estado. (...)
Na falta de um elenco infracional, que seria atpico para a absoluta identidade com o
Direito Penal, o Direito Administrativo Disciplinar repousa a sua parte substantiva em
dispositivos estatutrios que, ora referindo-se aos deveres, ora reportando-se s
proibies, dizem bem alto que o desrespeito a qualquer deles acarreta punies que
tenham a variao especificada em lei. Egberto Maia Luz, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 66, 74 e 76, Edies Profissionais, 4 edio, 2002

Conforme j se afirmou em 3.1, a melhor interpretao que se extrai do art. 148 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, de que este dispositivo encarta uma limitao na aplicao do Direito
Administrativo Disciplinar como um todo, no s do processo administrativo disciplinar, mas
tambm do regime disciplinar. Complementa-se que, desta viso conglobante que inclui no
mandamento delimitador de enfoque de atuao tambm a definio dos ilcitos
administrativos contidos no regime disciplinar, advm uma inerente dificuldade, visto que a
parte substancial do Direito Administrativo Disciplinar, embora guardando inequvoca
afinidade com o Direito Penal (ambos so ramos do Direito Pblico sancionador), dele se
diferencia por no poder adotar - e de outra forma nem poderia mesmo se cogitar de uma lei
de natureza estatutria - da rica tipicidade criminal. O que se tem na lista exaustiva de
condutas consideradas como ilcito disciplinar so definies abrangentes, sem a estrita
tipicidade que caracteriza a redao da lei penal.
No por acaso e sem que se confunda com arbtrio, insegurana jurdica ou ausncia
de previso legal, para que de fato se pudesse abarcar em um nico diploma legal todas as
aes tidas como infracionais - desde as de menor gravidade at as de maior grau de repulsa -,
teve o legislador de lanar mo de enquadramentos caracterizados pelo emprego de

196

expresses abrangentes. Neste rumo, extrai-se da doutrina penal que, em contraposio

norma completa ou perfeita, que define o delito de forma precisa e determinada, com todas as
caractersticas de sua estrutura normativa, e dispensa qualquer complemento para sua correta
compreenso, o aplicador depara-se com uma norma incompleta ou imperfeita quando esta
possui elementos que requerem um complemento normativo ou valorativo para sua integral
compreenso, subdividindo-se em norma em branco (quando sua correta compreenso
requer complementao normativa, ou seja, obtida em outra regra jurdica, podendo ser
homognea se o complemento normativo se encontra em norma de mesma instncia
legislativa, ou heterognea, se o complemento normativo se encontra em norma de maior ou
menor status legislativo) ou em normas aberta (quando sua integral compreenso requer
complementao valorativa, ou seja, baseada em jurisprudncia ou doutrina ou at mesmo em
vida concreta), conforme melhor se expor em 4.6.3. Ainda nesta linha, se acrescente, a titulo
de informao, que, muito prximo do conceito de normas abertas, por tambm no terem o
alcance e a extenso do seu contedo precisamente positivados, tm-se os conceitos jurdicos
indeterminados, cuja perfeita compreenso de seus contornos depende da conjugao de
diversos fatores dinamicamente incidentes a cada caso concreto, tais como a poca, o local, e
sobretudo as percepes pessoais e de cognio do aplicador da norma.
Como se v, a garantia da tipicidade no pode ser interpretada em dissonncia com o
princpio da segurana jurdica, tendo em conta, sempre, a dinmica interna do Direito
Administrativo Sancionador, que diferente do Direito Penal, mas guarda razes comuns
com a normativa que preside o Direito Pblico Punitivo. Essas peculiaridades do terreno
administrativo admitem uma tipicidade proibitiva mais ampla, genrica, tendo por
referncia o comando legislativo, mas tambm exigem coberturas normativas que induzam
previsibilidade dos comportamentos proibidos.
Resulta clara a possibilidade de uso de normas em branco, cujos preceitos primrios so
incompletos, carentes de uma integrao normativa, em matria de Direito Administrativo
Sancionador, at porque tal tcnica no constitui novidade nos sistemas punitivos
comparados e nacional. Porm, os limites e as fronteiras entre o permitido e o vedado,
nesse terreno, so flexveis, dependendo dos valores ou bens jurdicos em perspectiva, alm
da natureza das relaes submetidas ao imprio estatal. (...)
Conceitos ou termos jurdicos indeterminados e clusulas gerais sero instrumentos
comumente utilizados no Direito Administrativo Sancionador, especialmente nos casos em
que h relaes de sujeio especial envolvendo agentes pblicos, visto que nesses casos
h peculiaridades ligadas necessria tipicidade permissiva da conduta dos agentes
pblicos. Assim, uma norma proibitiva de comportamento de agente pblico resulta
indissoluvelmente ligada norma permissiva, vale dizer, ao princpio da legalidade
positiva, visto que o agente pblico somente pode atuar com suporte em comandos legais.
No raro, portanto, que, em casos como esses, o legislador utilize tipos proibitivos
bastante amplos, genricos, sem vulnerar a garantia da tipicidade, da lex certa, porque o
Direito Administrativo Sancionador pode apanhar relaes de sujeio especial em que se
encontrar envolvido um agente pblico. No terreno disciplinar, tais relaes assomam em
importncia e intensidade, diante dos valores protegidos pelo Estado e da especialidade
intensa das relaes. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs.
281, 282, 284 e 285, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Independentemente desta dificuldade conceitual intrnseca ao regime disciplinar, temse que, em funo da relevncia do bem jurdico atingido com o ato infracional, o ilcito
administrativo pode ser classificado em:
Ilcito administrativo puro, que afeta somente a administrao internamente. Acarreta
responsabilizao funcional, de ndole punitiva, apurvel via processo administrativo
disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, com penas do Estatuto.
Ilcito administrativo-civil, que toda conduta contrria a dispositivo estatutrio e
causadora de prejuzo ao errio ou a terceiro. Acarreta responsabilizaes funcional
(com penas do Estatuto) e patrimonial (de indenizar), podendo ser ambas apurveis na
via administrativa, com possibilidade de repercusso processual civil.

197

Ilcito administrativo-penal, que afeta no s a administrao, mas a sociedade como um

todo. Acarreta responsabilizaes funcional (com penas do Estatuto) e penal (com penas
do CP e de leis especiais), apurveis de forma independente, respectivamente via
processo administrativo disciplinar e processo penal.
Ilcito administrativo-penal-civil, que alm de afetar a administrao e a sociedade
como um todo, ainda causa prejuzo ao errio ou a terceiro. Acarreta responsabilizaes
funcional (com penas do Estatuto), penal (com penas do CP e de leis especiais) e
patrimonial (de indenizar), apurveis de forma independente, respectivamente via
processo administrativo disciplinar, processo penal e possivelmente processo civil.
Os ilcitos administrativos, que so os nicos de especfico interesse do Direito
Administrativo Disciplinar, englobam inobservncia de deveres funcionais do art. 116,
afrontas s proibies do art. 117 e cometimento de condutas do art. 132, todos da Lei n
8.112, de 11/12/90, apurveis conforme o rito previsto naquele Estatuto; e, portanto, tm polo
passivo restrito pessoa legalmente investida em cargo pblico, seja de provimento efetivo,
seja de provimento comissionado. Estas so as abrangncias objetiva e subjetiva do processo
administrativo disciplinar: as infraes descritas nos incisos dos arts. 116, 117 ou 132 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, cometidas por servidor. A responsabilizao administrativa decorre
justamente de se comprovar, no curso do devido processo administrativo legal, que o servidor,
com culpa ou dolo, incorreu em algum daqueles dispositivos que definem os ilcitos; em
outras palavras, decorre de se comprovar a materialidade e a autoria da infrao.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 1 Esta Lei institui o regime jurdico dos servidores
pblicos civis da Unio, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundaes
pblicas federais.
Art. 2 Para os efeitos desta Lei, servidor a pessoa legalmente investida em cargo
pblico.
Art. 3 Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
Pargrafo nico. Os cargos pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so criados por lei,
com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres pblicos, para provimento em
carter efetivo ou em comisso.

J na relao jurdica penal, o polo passivo engloba desde particulares (que cometem
crimes comuns sem nenhuma relao com a administrao) at servidores (que tanto podem
cometer crimes comuns como podem cometer, mais restritivamente, crimes em pleno
exerccio do cargo). De se destacar que, quando a sede penal volta sua ateno para os atos
criminosos cometidos em sede da administrao pblica, seu polo passivo bem mais extenso
que o da sede disciplinar (que se limita ao detentor de cargo em carter efetivo ou
comissionado, conforme arts. 2 e 3 da Lei n 8.112, de 11/12/90), abarcando no s quem
exerce cargo, emprego ou funo pblica, mesmo que transitoriamente ou sem remunerao,
mas ainda inclui quem tem exerccio em entidade paraestatal e quem trabalha para empresa
prestadora de servio, que executa atividade tpica da administrao.
CP - Funcionrio pblico
Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem, embora
transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica.
1 Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade
paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou
conveniada para a execuo de atividades tpicas da administrao pblica;

Por bvio, dentre a imensa gama de atuao do Direito Penal, aqui o que mais
detidamente interessa sua parcela de interseco com o Direito Administrativo Disciplinar,
ou seja, onde se encontram as condutas acima definidas como ilcitos administrativo-penais.

198

Para esta anlise mais limitada da sede penal, afasta-se do interesse o cometimento de crime
comum, tanto por um agente privado quanto at mesmo por um servidor, pois trata-se de ato
cometido em sua vida privada, para o qual no se exige a qualidade especial de o agente ser
servidor. Na parcela de maior interesse, onde se situam os crimes especiais (em que a conduta
criminosa, por sua prpria definio legal, s pode ser realizada por um servidor), o que se
tem o servidor que, no ato associado direta ou indiretamente a seu cargo, afronta tanto a Lei
n 8.112, de 11/12/90, quanto ao CP ou leis especiais que definem crimes. Alm de possvel
instncia civil, este servidor, em tese, pode ser processado, de forma independente, tanto pela
sede administrativa (no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo, se for o caso, ser punido
com advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou destituio do cargo em
comisso), quanto pela sede criminal (no rito do CPP ou no rito que porventura a lei especial
estabelecer, podendo, se for o caso, ser punido com multa, deteno e recluso).
De se mencionar ainda que a lei penal pode prever, como efeito acessrio da
condenao (efeito este que pode ser automtico ou no, dispensando ou no a expressa
manifestao do juiz na sentena), a perda do cargo, para determinados crimes - comuns ou
funcionais - em que o agente criminoso seja servidor. Esta perda do cargo faz parte da deciso
judicial e no se confunde com a pena administrativa de demisso, tanto que se configura em
exceo de possibilidade de ato de vida privada (um crime comum praticado por servidor) ter
repercusso em sua vida funcional - mas no como resultado de processo administrativo
disciplinar, pois a perda de cargo uma ordem judicial a ser cumprida imediatamente pela
projeo de recursos humanos e gesto de pessoas, j devidamente amparada no rito da
apurao criminal.
Conforme se abordar em 4.14.2 e em 4.14.3, os atos funcionais cometidos por
servidor que podem ser considerados crimes no sero administrativamente apurados como tal
- como crimes - em funo da independncia das instncias, da harmonia entre os Poderes e
das competncias exclusivas de cada Poder. No se aceita que uma comisso disciplinar, no
termo de indiciao ou no relatrio de um processo administrativo disciplinar, enquadre o ato
funcional infracional que tambm configura crime no dispositivo da lei penal, sob pena de
sobrestar a instncia administrativa at a manifestao definitiva da sede penal,
exclusivamente competente para tal. Mas isto no significa que tais atos restem impunes na
sede administrativa. Ao contrrio, se o ato associado ao exerccio do cargo pblico comporta
tal gravidade e reprovabilidade social a ponto de configurar crime, tambm configurar ilcito
administrativo disciplinar e, dentro desta definio e com o devido processo legal da Lei n
8.112, de 11/12/90, que ser administrativamente apurado e, se for o caso, penalizado, com
enquadramento em algum dos incisos dos arts. 116, 117 ou 132 desta Lei.
Embora o ato funcional possa tambm configurar crime, vista da independncia das
instncias, ele pode ser regularmente processado no mbito da administrao, por uma
comisso disciplinar, julgado e, se for o caso, apenado pela autoridade administrativa
competente, antes mesmo de ser apreciado pelo Poder Judicirio, desde que devidamente
enquadrado na lei estatutria. Em outras palavras, quando o ilcito administrativo tambm
configura crime, a apurao criminal no faz parte da abrangncia objetiva do processo
disciplinar, mas a apurao administrativa da infrao estatutria faz.
Como exemplo de ilcitos de natureza penal passveis de serem cometidos por
servidores pblicos nesta condio (ou seja, restritivamente como servidores, em decorrncia
do exerccio do cargo), citam-se os crimes contra a administrao pblica dos arts. 312 a 326
do CP e os crimes contra a ordem tributria do art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90. Conforme
melhor se detalhar em 4.7.4.1, todos estes crimes so apurveis judicialmente, por meio de
ao penal pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal, nos moldes previstos no CPP
(a Lei n 8.137, de 27/12/90, definiu os crimes contra a ordem tributria como crimes a serem

199

includos na lista dos crimes contra a administrao pblica, do CP).

Ainda nesta linha, de se mencionar os atos cometidos por servidor com abuso de
autoridade, conforme definidos nos arts. 3 e 4 da Lei n 4.898, de 09/12/65. Esta Lei definiu
uma srie de atos abusivos por parte das autoridades e estabeleceu que eles podem redundar,
de forma independente, em repercusses administrativa, civil e penal. Diferentemente dos
crimes contra a administrao pblica e contra a ordem tributria, cujos diplomas legais
remetem o processamento ao rito do CPP, no caso dos atos de abuso de autoridade que
configurem crime, a Lei n 4.898, de 09/12/65, estabeleceu um rito penal especfico, adotando
o CPP apenas como fonte subsidiria e previu penas de multa, deteno ou at a perda do
cargo. Quanto repercusso civil indenizatria, aquela Lei remeteu ao rito do CPC. Quanto
responsabilizao administrativa, aquela Lei determinou a instaurao de inqurito
administrativo de acordo com a lei de regncia do ente federado - em funo do contexto
histrico de sua edio, no caso de lacuna normativa, indicava a aplicao supletiva do antigo
Estatuto do servidor pblico civil federal (a Lei n 1.711, de 28/10/52) e previa as penas
estatutrias vlidas quela poca (desde a advertncia at a demisso). Tendo sido
expressamente revogada a Lei n 1.711, de 28/10/52, pelo atual Estatuto, de se interpretar
que o dispositivo da Lei n 4.898, de 09/12/65, hoje se aplica adequando a remisso para o rito
processual e para as penas da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Lei n 4.898, de 09/12/65 - Art. 3 Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a) liberdade de locomoo;
b) inviolabilidade do domiclio;
c) ao sigilo da correspondncia;
d) liberdade de conscincia e de crena;
e) ao livre exerccio do culto religioso;
f) liberdade de associao;
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio do voto;
h) ao direito de reunio;
i) incolumidade fsica do indivduo;
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exerccio profissional.
Art. 4 Constitui tambm abuso de autoridade:
a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades
legais ou com abuso de poder;
b) submeter pessoa sob sua guarda ou custdia a vexame ou a constrangimento no
autorizado em lei;
c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente a priso ou deteno de
qualquer pessoa;
d) deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de priso ou deteno ilegal que lhe seja
comunicada;
e) levar priso e nela deter quem quer que se proponha a prestar fiana, permitida em
lei;
f) cobrar o carcereiro ou agente de autoridade policial carceragem, custas, emolumentos
ou qualquer outra despesa, desde que a cobrana no tenha apoio em lei, quer quanto
espcie quer quanto ao seu valor;
g) recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial recibo de importncia recebida a
ttulo de carceragem, custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa;
h) o ato lesivo da honra ou do patrimnio de pessoa natural ou jurdica, quando praticado
com abuso ou desvio de poder ou sem competncia legal;
i) prolongar a execuo de priso temporria, de pena ou de medida de segurana,
deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liberdade.
Art. 5 Considera-se autoridade, para os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou
funo pblica, de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem
remunerao.
Art. 6 O abuso de autoridade sujeitar o seu autor sano administrativa, civil e penal.
1 A sano administrativa ser aplicada de acordo com a gravidade do abuso cometido
e consistir em:
a) advertncia;
b) repreenso;
c) suspenso do cargo, funo ou posto por prazo de cinco a cento e oitenta dias, com

200
perda de vencimentos e vantagens;
d) destituio de funo;
e) demisso;
f) demisso, a bem do servio pblico.
2 A sano civil, caso no seja possvel fixar o valor do dano, consistir no pagamento
de uma indenizao de quinhentos a dez mil cruzeiros.
3 A sano penal ser aplicada de acordo com as regras dos artigos 42 a 56 do Cdigo
Penal e consistir em:
a) multa de cem a cinco mil cruzeiros;
b) deteno por dez dias a seis meses;
c) perda do cargo e a inabilitao para o exerccio de qualquer outra funo pblica por
prazo at trs anos.
Art. 7 recebida a representao em que for solicitada a aplicao de sano
administrativa, a autoridade civil ou militar competente determinar a instaurao de
inqurito para apurar o fato.
1 O inqurito administrativo obedecer s normas estabelecidas nas leis municipais,
estaduais ou federais, civis ou militares, que estabeleam o respectivo processo.
2 no existindo no municpio no Estado ou na legislao militar normas reguladoras do
inqurito administrativo sero aplicadas supletivamente, as disposies dos arts. 219 a 225
da Lei n 1.711, de 28 de outubro de 1952 (Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da
Unio).

Assim, em outras palavras, a maioria dos atos cometidos por servidor civil federal que
se amoldam em uma das definies de abuso de autoridade listadas pela Lei n 4.898, de
09/12/65, pode acarretar, por um lado, tanto o rito penal estabelecido naquele diploma legal
(que pode redundar at na perda do cargo) como, por outro lado, tambm o processo
administrativo disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo ser enquadrado, por
exemplo, nos incisos VIII, IX ou XI do art. 116, ou nos incisos III, IV, V, VII ou IX do art.
117, ou nos incisos V, VII ou IX do art. 132 e, se for o caso, ser punvel de acordo com o art.
127 do atual Estatuto at com demisso. Uma vez que a Lei n 4.898, de 09/12/65, no definiu
os atos nela descritos especfica e exclusivamente como crimes (como fazem o CP e a Lei n
8.137, de 27/12/90), mas sim genericamente como atos de abuso de autoridade que,
simultnea e independentemente, podem configurar infrao administrativa, crime e ilcito
civil, aceitvel que o enquadramento em algum dos incisos dos arts. 116, 117 ou 132 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, tenha a ele adicionado a definio de ato de abuso de autoridade
encontrada em algum inciso do art. 3 ou do art. 4 da Lei n 4.898, de 09/12/65, como forma
de propiciar ao mesmo tempo maior suporte legal acusao e elementos de informao
defesa (de forma anloga como se defender para o emprego das definies de ato de
improbidade administrativa da Lei n 8.429, de 02/06/92, em 4.7.4.4.2).
Informe-se que, doutrinariamente, se tem a definio em gnero de ato com abuso de
poder (mencionado em 4.7.2.12) para qualquer ato ilegtimo do administrador, que se
subdivide nas espcies excesso de poder, quando o ato extrapola as atribuies e
competncias do agente, e desvio de finalidade (ou desvio de poder), quando o ato est de
acordo com as atribuies e competncias do agente, mas praticado com finalidade distinta
da previso legal ou do interesse pblico, seja para atender interesse particular ou mesmo
outro interesse pblico diverso. Grosso modo, atos de abuso de poder e atos de abuso de
autoridade podem ser tidos como expresses sinnimas. Mas, a rigor, h uma sutil
diferenciao conceitual entre eles. Os atos de abuso de autoridade guardam relao de
contedo-continente em relao aos atos de abuso de poder: so especificamente os atos de
abuso de poder que ganharam positivao, por meio dos arts. 3 e 4 da Lei n 4.898, de
09/12/65.
Tanto o excesso de poder como o desvio de poder podem configurar crime de abuso de
autoridade, quando o agente pblico incidir numa das infraes previstas na Lei n 4.898,
de 9-12-65, alterada pela Lei n 6.657, de 5-6-79, hiptese em que ficar sujeito
responsabilidade administrativa e penal, podendo ainda responder civilmente, se de seu
ato resultarem danos patrimoniais., Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito

201
Administrativo, pg. 228, Editora Atlas, 19 edio, 2006

H ainda outros exemplos de leis que, sem se reportarem a ritos administrativos e,

portanto, sem estabelecerem penas estatutrias, definem como crimes determinados atos que
podem ser praticados por particulares e por servidor pblico e, nesta segunda hiptese,
preveem como efeito da condenao judicial a perda do cargo.
Dentre tais exemplos, pode-se citar a Lei n 8.666, de 21/06/93, que trata das licitaes
na administrao pblica. Embora esta Lei, em vrios dos dispositivos elencados entre seus
arts. 89 a 98, tenha definido como crimes determinados atos que so exclusivos do servidor
pblico (atuante em licitaes) e tenha para eles previsto a perda do cargo como efeito
automtico da condenao judicial, no os incluiu na definio de crimes contra a
administrao pblica (conforme a Lei n 8.137, de 27/12/90, expressamente incluiu). Da
mesma forma que a Lei n 4.898, de 09/12/65, a Lei n 8.666, de 21/06/93, estabeleceu um
rito penal especfico, adotando o CPP apenas como fonte subsidiria. No obstante, um ato
cometido por servidor civil federal que se amolda em uma das definies de crime da Lei n
8.666, de 21/06/93, pode acarretar, por um lado, tanto o rito penal estabelecido naquele
diploma legal (que pode redundar at na perda do cargo, como efeito da deciso judicial)
como, por outro lado, tambm o processo administrativo disciplinar da Lei n 8.112, de
11/12/90, podendo ser enquadrado, por exemplo, nos incisos I, II, III ou IX do art. 116, ou nos
incisos IX ou XI do art. 117, ou nos incisos IV, IX ou X do art. 132 e, se for o caso, ser
punvel de acordo com o art. 127 do atual Estatuto at com demisso.
Lei n 8.666, de 21/06/93 - Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em
desacordo com os preceitos desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao
sujeitam-se s sanes previstas nesta Lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das
responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os seus
autores, quando servidores pblicos, alm das sanes penais, perda do cargo, emprego,
funo ou mandato eletivo.

Mencionem-se ainda a Lei n 7.716, de 05/01/89, que definiu em seus arts. 3 a 14 e 20

os crimes resultantes de discriminao e de preconceito de diversas naturezas, e a Lei n
9.455, de 07/04/97, que em seus arts. 1 e 2 definiu o crime de tortura. Os atos nelas
definidos no so exclusivos de servidor pblico (sobretudo os da primeira Lei, em que a
maioria dos atos recaem sobre agentes particulares) e no se inserem em crimes contra a
administrao pblica. Nenhum destes dois diplomas legais estabeleceu rito especfico e
ambos previram como efeito da condenao judicial, no caso de os atos nelas definidos serem
praticados por servidor pblico, a perda do cargo (efeito no automtico na primeira e
automtico na segunda).
Lei n 7.716, de 05/01/89 - Art. 1 Sero punidos, na forma desta Lei, os crimes resultantes
de discriminao ou preconceito de raa, cor, etnia, religio ou procedncia nacional.
(com a redao dada pela Lei n 9.459, de 15/05/97)
Art. 16. Constitui efeito da condenao a perda do cargo ou funo pblica, para o
servidor pblico, e a suspenso do funcionamento do estabelecimento particular por prazo
no superior a trs meses.
Art. 18. Os efeitos de que tratam os arts. 16 e 17 (vetado) desta Lei no so automticos,
devendo ser motivadamente declarados na sentena.
Lei n 9.455, de 07/04/97 - Art. 1 Constitui crime de tortura:
I - constranger algum com emprego de violncia ou grave ameaa, causando-lhe
sofrimento fsico ou mental:
a) com o fim de obter informao, declarao ou confisso da vtima ou de terceira pessoa;
b) para provocar ao ou omisso de natureza criminosa;
c) em razo de discriminao racial ou religiosa;
II - submeter algum, sob sua guarda, poder ou autoridade, com emprego de violncia ou

202
grave ameaa, a intenso sofrimento fsico ou mental, como forma de aplicar castigo
pessoal ou medida de carter preventivo.
Pena - recluso, de dois a oito anos.
5 A condenao acarretar a perda do cargo, funo ou emprego pblico e a interdio
para seu exerccio pelo dobro do prazo da pena aplicada.

Cita-se tambm a Lei n 10.224, de 15/05/01, que incluiu o art. 216-A no CP,
tipificando, tanto em sede trabalhista privada como em sede pblica, o crime de assdio
sexual. Sobre este tema, recomenda-se a leitura do Anexo IV, que aborda as conceituaes de
assdio moral e de assdio sexual e suas aplicaes em sede pblica.
CP - Art. 216-A. Constranger algum com intuito de levar vantagem ou favorecimento
sexual, prevalecendo-se o agente de sua condio de superior hierrquico ou ascendncia
inerentes ao exerccio de emprego, cargo ou funo.

Novamente, de se destacar que tais condutas funcionais elencadas nos arts. 312 a 326
do CP e nas Leis n 8.137, de 27/12/90, 4.898, de 09/12/65, e 8.666, de 21/06/93, bem como
as condutas descritas nas Leis n 7.716, de 05/01/89, e 9.455, de 08/04/97, nas hipteses de
serem cometidas por servidor no exerccio do cargo, merecero processamento administrativo
disciplinar, podendo se encontrar para elas enquadramentos nos arts. 116, 117 ou 132 da Lei
n 8.112, de 11/12/90 (no devendo jamais os dispositivos do CP e destas Leis fazerem parte
de termo de indiciao e do relatrio da comisso disciplinar), sem prejuzo de independente
ao penal.

3.2.2 - Preservao da Materialidade e da Autoria nos Aspectos Espacial e

Temporal - Competncia Associada Jurisdio do Local de Lotao ou de
Exerccio do Servidor
A configurao mais comum, que de o servidor cometer a suposta irregularidade em
sua prpria unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) e de ter inalterada sua relao
jurdico-estatutria com a administrao (mantendo-se na atividade, ocupando o mesmo cargo
e desempenhando suas atribuies no mesmo local) at o transcurso do processo
administrativo disciplinar, permite que a definio das competncias para recepcionar
representaes e denncias e para decidir o juzo de admissibilidade (arquivando o feito ou
determinando as apuraes), j apresentadas em 2.3.1 e em 2.5.2, se resolva com a soluo
mais simples, qual seja, de tais poderes recarem justamente sobre o Chefe do respectivo
Escor da jurisdio daquela sua unidade. Todavia, a aplicao da normatizao que associa
aquelas competncias unidade de lotao (ou de exerccio) do representado ou do
denunciado no momento da exarao do juzo de admissibilidade exige anlises mais
detalhadas e pormenorizadas quando o caso concreto apresenta peculiaridades referentes aos
aspectos espacial e temporal.
Aqui, considera-se como aspecto espacial que afasta a anlise do caso concreto da
configurao comum a peculiaridade de o servidor, no momento em que comete a suposta
irregularidade, no estar em sua unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente). E
considera-se como aspecto temporal que afasta a anlise do caso concreto da configurao
comum a peculiaridade de a situao funcional do servidor, ao tempo da emisso do juzo de
admissibilidade ou ainda ao tempo da efetiva instaurao do rito disciplinar, j ter sido
alterada em comparao sua situao quando cometeu a suposta irregularidade, seja em
decorrncia de remoo ou de investidura em novo cargo federal (na prpria Secretaria da
Receita Federal do Brasil ou em outro rgo) ainda regido pela Lei n 8.112, de 11/12/90, seja
com a ruptura da relao estatutria, por meio de aposentadoria, disponibilidade, exonerao
ou aplicao de pena expulsiva.

203

A seguir, se apresentaro as especficas consequncias para as hipteses de o caso

concreto comportar peculiaridades, seja acerca de diferena local entre onde o fato
supostamente ilcito foi cometido e onde o servidor exerce seu cargo, seja em decorrncia de
intervalo temporal entre quando o fato supostamente ilcito foi cometido e quando a
administrao d incio sua investigao ou apurao. E, dependendo de peculiaridades do
caso concreto, pode-se fazer necessrio superpor as duas anlises e seus efeitos quando se
verificam simultaneamente tanto aspectos espaciais quanto temporais.

3.2.2.1 - Irregularidade Cometida Fora da Unidade de Lotao (ou de Exerccio)

Conforme j aduzido em 2.3.1 e em 2.5.2, o art. 1 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13, e o art. 1 da Portaria Coger n 11, de 19/02/13, refletem a argumentao
principiolgica de que, no aspecto espacial, a apurao disciplinar privilegia a proximidade
com o local em que o servidor acusado desempenha as atribuies de seu cargo, como forma
de assegurar as maiores condies de ampla defesa e de contraditrio.
Como o mais comum o servidor cometer a suposta irregularidade na sua prpria
unidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil em que lotado (ou em que tem exerccio,
caso sua unidade de exerccio seja diferente da de lotao, hiptese que abarca a possibilidade
de existncia de vnculo jurdico-administrativo de natureza temporria, como, por exemplo,
na concesso de exerccio provisrio ou na ocupao de cargo em comisso em outra
unidade), a regra geral de a representao ser dirigida pelo representante, em via hierrquica,
a partir de seu chefe imediato, para o titular de sua unidade de lotao (ou de exerccio, se
diferente), a fim de que este encaminhe autoridade em princpio competente para decidir o
juzo de admissibilidade e, se for o caso, para instaurar a sede disciplinar, qual seja, o Chefe
do respectivo Escor da jurisdio daquela j mencionada unidade em que o representado (ou
denunciado, caso a notcia tenha chegado por meio de denncia) desempenha as atribuies
do seu cargo ao tempo desta deciso.
Quando o servidor comete a suposta irregularidade dentro da Secretaria da Receita
Federal do Brasil mas em unidade diferente daquela em que mantm sua lotao ou diferente
daquela em que tem exerccio (ou seja, distinta daquela na qual cotidianamente desempenha
suas atribuies, em momento e sob condies tais que sua passagem pela tal repartio tanto
possa ter decorrido de mera liberalidade pessoal quanto possa ter se dado em atendimento a
determinao ou convocao para prestar algum servio de natureza imediata e pontual de
curta durao, sem nenhuma forma de vinculao jurdico-administrativa sequer temporria
com o local dos fatos, como exerccio provisrio ou ocupao de cargo em comisso nesta
unidade), compete autoridade titular desta unidade de ocorrncia to-somente encaminhar a
representao para o Chefe do Escor que, a este tempo, jurisdiciona a unidade de lotao (ou
de exerccio, se diferente) do representado (ou denunciado, caso a notcia tenha chegado por
meio de denncia).
Assim, se a peculiaridade de a suposta irregularidade ter sido cometida em outra
unidade no reflete diferena na forma de cumprir o dever de representar, pode haver
diferenas na competncia para apreciar a representao (ou denncia, se for o caso) e para
decidir, em sede de admissibilidade, pelo arquivamento ou pela instaurao de processo
administrativo disciplinar, cabendo aqui um desdobramento. Em primeira hiptese, se a
unidade de ocorrncia do fato se situa na mesma Regio Fiscal da unidade de lotao (ou de
exerccio, se diferente) do representado ou denunciado, a notcia da suposta irregularidade
deve ser encaminhada justamente ao Chefe do respectivo Escor desta jurisdio, para
apreciao e deciso do juzo de admissibilidade, no se operando, neste caso, nenhuma

204

relevante especificidade. Mas se a unidade de ocorrncia do fato se situa em outra Regio

Fiscal diferente daquela em que se situa a unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do
representado ou denunciado, a notcia da suposta irregularidade deve ser encaminhada ao
Chefe do Escor da jurisdio da unidade onde o servidor desempenha as atribuies do seu
cargo, para apreciao e deciso do juzo de admissibilidade, operando-se uma diferenciao
em relao configurao comum e frequente.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 1
1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de processo administrativo disciplinar, bem
assim a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, cabem, reservadas
iguais competncias para o Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - ao Corregedor-Geral, quando tiver cincia de irregularidade no mbito da RFB;
II - ao Chefe de Escritrio de Corregedoria quando tiver cincia de irregularidade
praticada por servidor lotado ou em exerccio em unidade descentralizada ou em unidade
central localizada na respectiva Regio Fiscal.
Portaria Coger n 11, de 19/02/13 - Art. 1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de
processo administrativo disciplinar compete ao Chefe do Escritrio de Corregedoria que
jurisdicione a unidade de lotao ou exerccio do servidor no momento da instaurao.

No havendo coincidncia entre as jurisdies do local da ocorrncia da suposta

irregularidade e da unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente, inclusive em casos de
exerccio provisrio e de ocupao de cargo em comisso) do acusado, este comando
normativo interno consagra a relevncia concedida aos princpios da ampla defesa e do
contraditrio - ainda que com alguma parcela de mitigao presumida maior facilidade para
se coletar a prova no local onde ocorreu a suposta infrao -, buscando propiciar ao servidor
maior proximidade com o processo e com a comisso e, em princpio, tentando evitar que este
tenha de arcar com nus no acompanhamento processual, uma vez que no haveria amparo
em lei para que o ordenador de despesas autorizasse pagamento de passagens e dirias para
acompanhamento do processo que transcorresse fora de sua sede, conforme se aduzir em
4.3.6.4.
De se ressaltar, no entanto, que nem mesmo esta sistematizao de atribuir
competncia instauradora ao Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao (ou de
exerccio, se diferente) do representado ou denunciado assegura a este a absoluta proximidade
com os autos e o poupa de eventuais custos para acompanhamento, pois pode ocorrer de a
unidade em que o servidor desempenhe suas atribuies no se situar na mesma localidade em
que se sedia o respectivo Escor, podendo haver, de toda forma, necessidade de deslocamentos
do acusado, s suas expensas, no curso da instruo processual. O que se pode inferir que,
com o atual regramento, o risco de o acusado ter de suportar algum nus financeiro no
acompanhamento processual restar minorado em comparao regra de o processo se
vincular ao local da ocorrncia do fato, pois de se presumir que eventuais deslocamentos se
restringiro abrangncia geogrfica de apenas uma Regio Fiscal.
J no que diz respeito ao julgamento em processo administrativo disciplinar originado
por suposta infrao cometida em unidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil, de se
afirmar que tal ato final do rito consubstancia o prprio poder punitivo estatal e, como tal,
indissociavelmente, vincula-se jurisdio hierrquica sobre a unidade de lotao (ou de
exerccio, se diferente, inclusive em casos de exerccio provisrio e de ocupao de cargo em
comisso) do servidor ao tempo de sua emisso, conforme se antecipa entendimento da
Advocacia-Geral da Unio, reproduzido ao final deste tpico (Despacho do Advogado-Geral
da Unio, de 09/05/06, que aprovou a Nota Decor/CGU/AGU n 16/2008-NMS e o DespachoDecor/CGU/AGU n 10/2008-JD, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n
143/2008). Assim, tanto no caso de suposta infrao cometida na prpria unidade de lotao
(ou de exerccio, se diferente) quanto no caso de infrao cometida em unidade distinta de sua

205

unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) e esteja este local do fato localizado na
mesma Regio Fiscal ou no, inexiste dvida de que, em qualquer destas hipteses, a
autoridade julgadora para absolver e tambm, em princpio, para responsabilizar o acusado
(dependendo do alcance da pena) pode ser o mesmo Chefe do Escor da jurisdio da sua
unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente, inclusive em casos de exerccio provisrio e
de ocupao de cargo em comisso) sobre quem recaiu a deciso em sede de admissibilidade
de instaurar o feito disciplinar.
Portanto, em termos espaciais delimitados no mbito da prpria Secretaria da Receita
Federal do Brasil, havendo diferena entre o local do cometimento da suposta infrao e o
local em que o representado ou denunciado desempenha suas atribuies (ainda que sob
vnculo jurdico-administrativo temporrio), tanto a deciso em sede de admissibilidade (seja
para arquivar o feito, seja para instaurar o processo administrativo disciplinar) quanto o
julgamento (seja para absolver, seja para em princpio responsabilizar - dependendo do
alcance da pena), competem ao Chefe do Escor da jurisdio de lotao (ou de exerccio, se
diferente, inclusive em casos de exerccio provisrio e de ocupao de cargo em comisso) do
servidor. No que diz respeito exclusivamente ao julgamento, isto somente se justifica nos
casos limitados absolvio ou aplicao de penas de advertncia ou de suspenso de at
trinta dias, da alada dos Chefes de Escor, uma vez que, independentemente de Regio Fiscal
de ocorrncia do fato e de jurisdio do acusado, nos casos de julgamentos que comportem
aplicao de penas mais graves, como suspenso acima de trinta dias ou expulsivas, a deciso
compete exclusivamente ao Ministro de Estado da Fazenda, conforme se detalhar em 4.10.3.
Analogamente, se um servidor da Secretaria da Receita Federal do Brasil incorre em
suposta ilicitude no mbito de outro rgo pblico federal no qual no mantenha nenhuma
forma de vnculo jurdico-administrativo sequer de natureza temporria (ou seja, em rgo no
qual nem mesmo esteja cedido ou em exerccio provisrio ou ocupando cargo em comisso),
tendo cometido o fato em momento e sob condies em que se encontrava ou por mera
liberalidade pessoal ou no mximo por estar cumprindo alguma determinao ou convocao
de natureza imediata e pontual de curta durao, a representao ou denncia deve ser
encaminhada pelo titular daquele rgo para esta instituio a que pertence o cargo efetivo do
servidor e na qual ele mantm sua lotao e exerccio, a fim de que, como regra geral, o
respectivo Chefe do Escor que jurisdiciona sua unidade de lotao (ou de exerccio, se
diferente) proceda ao juzo de admissibilidade e decida pelo arquivamento ou pela instaurao
do processo administrativo disciplinar, propiciando facilidade de acesso ao acusado.
Tal entendimento se extrai da leitura integral de uma antiga manifestao do
Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp), por meio de sua Formulao n
180 (vinculante, conforme se ver em 3.3.4), exarada em processo em que se noticiava que
um servidor lotado em determinado rgo cometera suposta infrao em outro rgo no qual
sequer estava a servio e muito menos mantinha qualquer vnculo jurdico-administrativo,
nem mesmo temporrio (no estava cedido ou sob exerccio provisrio e nem ocupava cargo
em comisso no local). Reconhece-se que a completa compreenso da manifestao somente
se obtm com a leitura integral de todo o Parecer que embasou o enunciado, j que a
Formulao em si tem redao pouco clara.
Formulao Dasp n 180. Infrao disciplinar
Quando o funcionrio de uma repartio comete falta noutra, esta comunica o fato quela
para aplicar a punio.
Falta cometida em outra repartio. Como j vimos linhas atrs, a regra bsica
definidora da competncia para instaurar processo radica no pressuposto da subordinao
hierrquica do servidor faltoso. Logo, competente a autoridade que tenha ascendncia
funcional sobre este.
Por conseguinte, h de se concluir que, sendo a falta cometida por funcionrio estranho

206
repartio, dever a chefia desta comunicar o fato ao rgo em que esteja lotado o
servidor faltoso.
essa a compreenso que j foi devidamete pacificada pelo DASP, por meio da
Formulao n 180., Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 203, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
(...) cometimento de falta, com o faltoso perfeitamente identificado, em repartio que no
seja sua unidade de lotao; neste caso, comunica-se o evento ao chefe imediato do citado
servidor, pedindo as providncias legais cabveis., Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 63, Editora Consulex, 1 edio, 1999

Por outro lado, se um servidor da Secretaria da Receita Federal do Brasil incorre em

suposta ilicitude no mbito de outro rgo pblico federal no qual mantenha alguma forma de
vnculo jurdico-administrativo de natureza temporria (ou seja, em rgo no qual possa estar
cedido ou em exerccio provisrio ou ocupando cargo em comisso), a representao ou
denncia deve ser encaminhada autoridade competente neste rgo em que o agente por ora
desempenha suas atribuies, a fim de que ela proceda ao juzo de admissibilidade e decida
pelo arquivamento ou pela instaurao do processo administrativo disciplinar que, se for o
caso, naquela instituio transcorrer, propiciando facilidade de acesso ao acusado.
Tambm de forma anloga repercusso do aspecto espacial quando a infrao
cometida no mbito da prpria Secretaria da Receita Federal do Brasil, nos casos em que o
ilcito cometido por servidor desta instituio em outro rgo estranho, independentemente
de l ele manter ou no alguma espcie de vnculo jurdico-administrativo, sempre o
julgamento caber autoridade correcional desta instituio qual o cargo efetivo do agente
vinculado e na qual ele mantm sua lotao. Em outras palavras, diferentemente da
competncia instauradora, que at pode se exercer no rgo estranho Secretaria da Receita
Federal do Brasil se o servidor l mantm alguma espcie de vnculo jurdico-administrativo
de natureza temporria (como cesso, exerccio provisrio ou cargo em comisso), o
julgamento, em todos os casos, cabe respectiva autoridade competente nesta sua instituio
de origem, a saber, o Chefe do Escor da jurisdio de sua unidade de lotao (ou de exerccio,
se diferente), como regra geral para absolvio ou para aplicao de penas de advertncia ou
de suspenso de at trinta dias, ou o Ministro de Estado da Fazenda, para aplicao de penas
de suspenso superior a trinta dias ou expulsivas, conforme se detalhar em 4.10.3.
Neste tema, restou foroso administrao firmar de forma expressa tal entendimento,
vista da j mencionada inadequao da redao da Formulao Dasp n 180, que, em leitura
apressada, poderia levar equivocada concluso de que at o julgamento caberia autoridade
competente no rgo de ocorrncia do fato e que apenas a aplicao da penalidade, se fosse o
caso, restaria na alada do rgo a que pertence o cargo efetivo do infrator.
vista de divergncia de entendimento entre dois rgos (Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto e Ministrio da Fazenda, por meio da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional) em um caso concreto, justamente sobre este ponto - a quem caberia julgar o ilcito
cometido por um servidor lotado em uma Pasta ao tempo em que estava cedido, exercendo
cargo em comisso na outra -, nos termos do art. 4, XI da Lei Complementar n 73, de
10/02/93 (conforme se ver em 3.3.6), aquela Procuradoria provocou a manifestao do titular
da Advocacia-Geral da Unio.
Assim, a Advocacia-Geral da Unio, em Despacho do Advogado-Geral da Unio, de
09/05/06, aprovou a Nota Decor/CGU/AGU n 16/2008-NMS e o Despacho-Decor/CGU/
AGU n 10/2008-JD, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n 143/2008,
firmando entendimento, primeiramente, de que o julgamento (que comporta a deciso de
arquivar) e a eventual aplicao da pena so um nico ato e, portanto, indissociveis; e, nesta
linha, concluiu que, em razo do princpio da hierarquia e do fato de as repercusses do

207

processo administrativo disciplinar se materializarem sobre o cargo efetivo, em caso de

servidor que comete infrao em rgo para o qual est cedido, a competncia de julgar,
absolvendo ou aplicando pena, da autoridade competente para tal no rgo cedente, onde
mantm seu cargo efetivo (e independentemente de onde o infrator exera seu cargo ao tempo
do processo e do julgamento, ou seja, mesmo que ele ainda esteja em exerccio no rgo de
destino). Uma vez que a manifestao do rgo mximo de assessoramento jurdico do Poder
Executivo se deu em consulta do rgo de Consultoria Jurdica do Ministrio da Fazenda, de
se interpretar como vinculante no mbito desta Pasta e, por conseguinte, na Secretaria da
Receita Federal do Brasil.
Nota Decor/CGU/AGU n 16/2008-NMS: 35. Por fim, cabe esclarecer que o julgamento e
aplicao da sano so um nico ato, que se materializa com a edio de despacho,
portaria ou decreto, proferidos pela autoridade competente, devidamente publicado para
os efeitos legais, conforme se dessume do disposto nos artigos 141, 166 e 167 do RJU.
Despacho-Decor/CGU/AGU n 10/2008-JD: 10. De toda sorte, a competncia para julgar
processo administrativo disciplinar envolvendo servidor cedido a outro rgo ou
instituio s pode ser da autoridade a que esse servidor esteja subordinado em razo do
cargo efetivo que ocupa, ou seja, da autoridade competente no mbito do rgo ou
instituio cedente.
11. Essa competncia decorre do princpio da hierarquia que rege a Administrao
Pblica, em razo do qual no se pode admitir que o servidor efetivo, integrante do quadro
funcional de um rgo ou instituio, seja julgado por autoridade de outro rgo ou
instituio a que esteja apenas temporariamente cedido.
12. fato que o processo administrativo disciplinar instaurado no mbito do rgo ou
instituio em que tenha sido praticado o ato antijurdico. Entretanto, to logo concludo o
relatrio da comisso processante, deve-se encaminh-lo ao titular do rgo ou instituio
cedente para julgamento.
Despacho do Consultor-Geral da Unio n 143/2008: 2. Estou de acordo com a
NOTA/DECOR/CGU/AGU N 016/2008-NMS (...) e com o despacho posterior [Despacho
Decor/CGU/AGU N 010/2008-JD] que a aprovou, que inclusive, rev posicionamento
anterior, no sentido de que cabe ao titular do rgo cedente a competncia para
julgamento e imposio de penalidade a servidor cedido, cujo cargo efetivo seja vinculado
ao rgo cedente.
Ressalte-se que a competncia para julgar processo disciplinar que apurou infraes de
servidores que exeram funo comissionada em outro Ministrio da autoridade a que se
acham subordinados. Nesses casos, o poder disciplinar da autoridade administrativa se
desloca para a alada das atribuies do chefe da repartio onde so lotados os titulares
desses cargos em comisso.
Erroneamente tem-se pretendido aplicar a esses casos a Formulao n 180 do Dasp (...).
Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg.
265, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

Embora, a rigor, o posicionamento da Advocacia-Geral da Unio tenha decorrido de

caso concreto de cesso, considerando as duas principais bases de argumentao (o princpio
da hierarquia e o fato de que as repercusses disciplinares se fazem sentir no cargo efetivo),
tem-se que este entendimento, ao expressar que o deslocamento da aplicao da pena (quando
o caso de responsabilizao) faz igualmente deslocar o indissocivel julgamento, tambm se
aplica para as outras hipteses em que o servidor mantm alguma espcie de vnculo jurdicoadministrativo de natureza temporria onde por ora desempenha suas atribuies e onde
comete a ilicitude, tais como quando se encontra em exerccio provisrio ou quando ocupa
cargo em comisso. E, se assim mesmo em hipteses de manuteno de vnculo temporrio,
com maior certeza se afirma que o julgamento e o associado ato de aplicao da pena (quando
o caso de responsabilizao) se mantm na instituio de origem nos casos estritamente
similares ao que fora objeto da Formulao Dasp n 180, ou seja, em que o infrator comete o
ilcito em outro rgo pblico federal no qual no mantenha nenhuma forma de vnculo
jurdico-administrativo sequer de natureza temporria (em instituio na qual nem mesmo

208

esteja cedido ou em exerccio provisrio ou ocupando cargo em comisso), tendo cometido o

fato em momento e sob condies em que se encontrava ou por mera liberalidade pessoal ou
no mximo por estar cumprindo alguma determinao ou convocao de natureza imediata e
pontual de curta durao.
Para o caso concreto de servidores da Carreira de Auditoria da Receita Federal
atuando no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf - que um rgo colegiado,
como segunda instncia administrativa recursal em matria tributria autnomo em relao
Secretaria da Receita Federal do Brasil e diretamente vinculado ao Ministro de Estado da
Fazenda), na funo pblica de conselheiro representante da Fazenda Nacional, em dedicao
integral e exclusiva neste rgo colegiado, ou nele ocupando cargo em comisso ou funo de
confiana, opera-se a alterao de exerccio. Neste caso, o art. 4-B, II, b do Decreto n
7.482, de 16/05/11, estabelece que, mediante determinao do Ministro de Estado da Fazenda,
a competncia instauradora em face destes servidores migra para a Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda.
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 4o-B. Corregedoria-Geral compete: (Artigo
acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
II - instaurar e conduzir, de ofcio ou por determinao superior, e decidir pelo
arquivamento, em sede de juzo de admissibilidade, de sindicncias, inclusive patrimoniais,
e de processos administrativos disciplinares: (Inciso acrescentado pelo Decreto n 8.029,
de 20/06/13)
b) para apurar atos atribudos aos titulares dos rgos e conselheiros dos rgos
colegiados da estrutura organizacional do Ministrio da Fazenda, mediante determinao
do Ministro de Estado da Fazenda; (Alnea acrescentada pelo Decreto n 8.029, de
20/06/13)

3.2.2.2 - Irregularidade Cometida Antes de Remoo, Alterao de Exerccio,

Investidura em Novo Cargo, Aposentadoria, Exonerao ou Pena Expulsiva
Da leitura do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, conforme 3.1, extrai-se que o
processo administrativo disciplinar o instrumento legal para o esclarecimento de supostas
ilicitudes cometidas por servidor, direta ou indiretamente associadas ao exerccio de suas
atribuies. Ou seja, a apurao da responsabilidade administrativa est ligada de forma
indissocivel ao fato de o infrator exercer um cargo regido por aquele Estatuto poca do
cometimento da infrao. Em outras palavras, o processo administrativo disciplinar, ao
mover-se, de ofcio, na busca de seu principal objetivo de esclarecer fatos supostamente
irregulares de que se tem conhecimento no mbito da administrao pblica, reporta-se
situao funcional do tempo do cometimento de tais atos, no importando, a priori, a
condio do agente ao tempo do processo e nem mesmo a manuteno ou no de sua
punibilidade.
Dito isto, inicia-se a anlise por incidentes que possam ocorrer ao longo do tempo mas
que mantm a relao estatutria regida pela Lei n 8.112, de 11/12/90, entre o servidor e a
administrao.
No aspecto temporal, incidentes ocorridos, sejam no mesmo cargo (tais como
remoo, alterao de exerccio ou redistribuio), sejam por investidura em outro cargo
regido pela Lei n 8.112, de 11/12/90 (tais como nomeao, readaptao ou reconduo), no
mesmo rgo ou at mesmo em outra instituio federal, a ttulo de exemplos no exaustivos
em que se mantm o vnculo estatutrio, no eliminam as vinculaes estatutrias do servidor
e muito menos afastam o dever legal, insculpido no art. 143 da mesma Lei, de a autoridade
competente promover a apurao de fatos supostamente irregulares cometidos no exerccio de
cargo e que lhe cheguem ao conhecimento.

209

Ao se fazer a leitura conjunta dos citados arts. 143 e 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
luz dos princpios da legalidade, da busca da verdade material e da indisponibilidade do
interesse pblico, tem-se como cristalina e inequvoca a aplicao do processo e do regime
disciplinares ao servidor que tenha obtido algum deslocamento de seu cargo (remoo,
alterao de exerccio ou redistribuio) aps o cometimento da infrao. E a mesma base
legal e principiolgica assegura que tambm se tem claro que deve o servidor responder
administrativamente por fato porventura cometido quando no exerccio de cargo, ainda que
aquele cargo em que cometeu o ato seja diverso do cargo que mais recentemente ocupa ao
tempo do conhecimento da infrao e de sua apurao (sobretudo se tambm regido pelo
mesmo Estatuto). Investir no sentido contrrio afrontaria toda a base principiolgica de que o
processo administrativo disciplinar move-se na busca da elucidao do fato. No se
coadunaria com os citados princpios imaginar que o simples deslocamento e at mesmo a
investidura em novo cargo poderia eliminar o poder-dever de apurar e, posteriormente, se for
o caso, de punir, criando uma espcie ilegtima de impunidade. Ou seja, a manuteno do
vnculo estatutrio na Lei n 8.112, de 11/12/90, no s justifica a apurao como tambm
mantm possvel a aplicao da pena eventualmente cabvel.
No escapa da apurao disciplinar o servidor removido ou redistribudo aps a prtica
da infrao. Do mesmo modo, responder se j estiver ocupando novo cargo. A
justificativa de que remanesce o poder-dever da Administrao de apurar os fatos
irregulares de que teve conhecimento e, quando cabvel, o condenado sofrer a reprimenda
prevista na Lei n 8.112/90, Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 32, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Milita a favor deste entendimento a Formulao Dasp n 1, vinculante, conforme se

ver em 3.3.4:
Formulao Dasp n 1. Exonerao a pedido
No contraria o disposto no art. 231 do Estatuto dos Funcionrios a exonerao que no
exclua o indiciado do servio pblico federal quer porque acumulasse cargos, quer porque
a exonerao resulte da posse noutro cargo da mesma esfera.
(Nota: O art. 231 do antigo Estatuto vedava a exonerao a pedido de acusado,
similarmente ao atual art. 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90.)
No h, contudo, obstculo legal a que o acusado, na constncia do processo, seja
exonerado, a pedido, de um cargo para ocupar outro da mesma esfera de governo, desde
que continue vinculado ao mesmo regime disciplinar, ainda que se trate de rgo da
Administrao indireta.
A possibilidade de exonerao a pedido, nesses casos, escuda-se no fato de que, vindo o
funcionrio a ser punido, a reprimenda resultante poder alcanar-lhe no novo cargo, que
, sem dvida, o escopo principal a que visa o art. 172 da Lei n 8.112/90. Jos Armando
da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 212 e 213,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

Neste rumo, convm antecipar e, de forma extensiva, tambm trazer tona a

manifestao da Advocacia-Geral da Unio, abordando similar manuteno do processo e do
regime disciplinares at para casos de desvinculao do servio pblico aps a ilicitude, no
Parecer AGU n GM-1, igualmente vinculante, conforme se ver em 3.3.6:
Ementa: No impeditivo da apurao de irregularidade verificada na administrao
federal e de sua autoria o fato de os principais envolvidos terem se desvinculado do servio
pblico, anteriormente instaurao do processo disciplinar. (...)
9. Impe-se a apurao se o ilcito ocorre no servio pblico, poder-dever de que a
autoridade administrativa no pode esquivar-se sob a alegao de que os possveis autores
no mais se encontram investidos nos cargos em razo dos quais perpetraram as infraes
(...).

210
17. Embora a penalidade constitua o corolrio da responsabilidade administrativa, a
inviabilidade jurdica da atuao punitiva do Estado, advinda do fato de alguns dos
envolvidos nas transgresses haverem se desligado do servio pblico, no de molde a
obstar a apurao e a determinao de autoria no tocante a todos os envolvidos, inclusive
em se considerando o plausvel envolvimento de servidores federais, bem assim o
julgamento do processo, com a consequente anotao da prtica do ilcito nas pastas de
assentamentos funcionais, por isso que, em derivao dessa medida: (...)
c) no caso de reingresso e no ter-se extinguido a punibilidade, por fora do decurso do
tempo (prescrio), o servidor pode vir a ser punido pelas faltas investigadas no processo
objeto do julgamento ou considerado reincidente (...).

Ora, da leitura deste Parecer AGU acima, extrai-se que o rgo mximo de
assessoramento jurdico do Poder Executivo entende que nem mesmo a desvinculao do
infrator com o servio pblico federal obsta o poder-dever de apurao de supostas
irregularidades cometidas ao tempo do exerccio do cargo. Ou seja, se incidentes no curso do
tempo, ocorridos aps o cometimento da infrao, com fora de quebrar o vnculo funcional,
tais como aposentadoria, disponibilidade, exonerao de ofcio ou a pedido (em decorrncia,
por exemplo, de investidura em cargo pblico federal regido por lei ou estatuto prprio ou em
cargo pblico de esfera estadual ou municipal), ou penas capitais (demisso, cassao de
aposentadoria ou de disponibilidade ou destituio de cargo em comisso) aplicadas em outro
processo administrativo disciplinar, no afastam o dever legal, insculpido no art. 143,
combinado com o art. 148, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, de apurar o fato cometido
quando o ex-servidor encontrava-se legalmente investido no cargo regido por aquela Lei, no
se poderia cogitar de tal impedimento diante de situaes em que aquele vnculo estatutrio se
mantm, como na investidura em novo cargo tambm regido pela mesma Lei, e muito menos
em deslocamentos do cargo originrio por remoo, alterao de exerccio ou redistribuio.
Tendo-se compreendido a preservao da aplicabilidade do processo e do regime
disciplinar sob aspectos temporais que mantm o vnculo estatutrio regido pela Lei n 8.112,
de 11/12/90, convm adentrar nas peculiaridades de como incidentes de tal natureza operam e
se instrumentalizam especificamente no mbito da estrutura correcional da Secretaria da
Receita Federal do Brasil.
O assunto emerge por ser foroso reconhecer que, a despeito da determinao legal
para que se proceda imediata apurao da suposta ilicitude (no art. 143 da Lei n 8.112, de
11/12/90), em geral, resta inevitvel algum lapso de tempo entre o recebimento da
representao ou denncia at a efetiva manifestao da deciso, em sede de juzo de
admissibilidade, de instaurar o processo administrativo disciplinar ou de arquivar o feito.
Em preliminar, ressalve-se e relembre-se, conforme a regra geral j exposta em 2.5.2,
que, no obstante este lapso temporal, caso, ao se emitir o juzo de admissibilidade, o servidor
ainda esteja lotado (ou em exerccio, se diferente) na mesma unidade desde o tempo do
cometimento do fato supostamente irregular - lotao ou exerccio que determinaram o
encaminhamento da representao ou da denncia para o respectivo Escor -, cabe a esta
mesma unidade correcional arquivar o feito ou instaurar o rito disciplinar.
Na sequncia, passa-se a analisar os desdobramentos no processamento da sede
investigativa quando o servidor, aps o cometimento de suposta irregularidade e antes da
deciso em sede de juzo de admissibilidade, obtm remoo interna (de qualquer natureza, a
pedido ou de ofcio) ou tem seu exerccio alterado ou investido em novo cargo no prprio
mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Primeiramente, neste rumo, quando tais incidentes temporais, alm de preservarem o
vnculo estatutrio, se do tambm com a peculiaridade de a nova unidade de lotao (ou de
exerccio, se diferente) do servidor ter se mantido na mesma Regio Fiscal de origem, no h

211

repercusso de ordem prtica na competncia para emitir o juzo de admissibilidade. Neste

caso, a deciso de arquivamento do feito ou de instaurao do rito disciplinar permanece no
prprio Escor daquela jurisdio, em nada importando se a representao ou a denncia
somente foi formulada aps a alterao da unidade de lotao (ou de exerccio) do servidor ou
se j havia sido apresentada antes e se a unidade correcional j havia iniciado ou no as
investigaes.
Apenas quando a remoo, alterao de exerccio ou a nova investidura alteram a
Regio Fiscal de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor tambm se desloca a
identificao da autoridade competente, com o fim de atender ao art. 1 da Portaria RFB n
136, de 06/02/13, que dispe que as encadeadas competncias para receber e apreciar
representao ou denncia, para emitir o juzo de admissibilidade e para arquivar o feito ou
para instaurar o rito disciplinar, como regra geral, vinculam-se jurisdio da unidade de
lotao (ou de exerccio, se diferente) do suposto infrator poca de tal deciso e no ao local
da ocorrncia dos fatos. O pormenorizado e exaustivo disciplinamento de tais hipteses se
encontra nos 1 e 2 da Portaria Coger n 11, de 19/02/13, regulamentadora da Portaria
RFB n 136, de 06/02/13.
Assim, se no lapso de tempo entre o cometimento da suposta infrao e a emisso da
deciso em sede de juzo de admissibilidade, o servidor vier a ser lotado na nova unidade em
outra Regio Fiscal (ou nela vier a ter exerccio, se diferente), em decorrncia de remoo, de
alterao de exerccio ou de investidura em novo cargo no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, todas as competncias acima listadas migram, aprioristicamente como regra
geral, para o Chefe do Escor que, poca da deciso, jurisdiciona a unidade em que o suposto
infrator desempenha suas atribuies, em respeito ao carter espacial de privilegiar sua
proximidade com o processo administrativo disciplinar e com a comisso, se porventura
instaurado o feito e designado o trio.
Obviamente, se a suposta infrao, cometida ainda na unidade de origem, somente vier
a ser objeto de representao ou de denncia, ainda que dirigida ao Escor da jurisdio de
origem, depois de o servidor j estiver lotado (ou tiver exerccio, se diferente) na nova
unidade em outra Regio Fiscal (ou nela estiver em exerccio, se diferente), deve o feito ser
encaminhado diretamente para o Escor da jurisdio de destino. No obstante, maior cuidado
exige a anlise do caso em que a remoo ou a nova investidura em outra Regio Fiscal se d
j aps representao ou a denncia ter sido apresentada ao Escor da jurisdio de origem, ou
seja, antes de o servidor estar lotado (ou tiver exerccio, se diferente) em nova unidade de
outra Regio Fiscal. Desdobrando tais possibilidades, caso o Escor da jurisdio de origem
no tenha iniciado qualquer anlise acerca da representao ou denncia at a remoo ou a
nova investidura, deve tal pea inicial ser encaminhada ao Escor da nova jurisdio. Todavia,
caso o Escor da jurisdio de origem j tenha dado incio a qualquer procedimento
investigativo antes da remoo ou da nova investidura, deve esta mesma unidade correcional
concluir os trabalhos e, ao final, remeter toda a documentao recebida e coletada ao Escor da
nova jurisdio, ao qual caber a deciso em sede de juzo de admissibilidade. E mesmo se, ao
tempo da remoo ou da nova investidura, o Escor da jurisdio de origem j tiver concludo
as anlises e pesquisas em sede de admissibilidade, antes da formal deciso de arquivar ou de
instaurar o processo ou at aps a formal deciso de instaurar mas antes da efetiva
instaurao, os autos devem ser remetidos ao Escor da nova jurisdio, para a deciso do
Chefe de Escor ento competente.
Portaria Coger n 11, de 19/02/13 - Art. 1
1 Ocorrendo remoo ou alterao de exerccio do servidor:
I - antes de iniciada qualquer anlise de denncia ou representao, o Escritrio de
Corregedoria que originalmente recebeu tal documento deve encaminh-lo ao Escritrio
de Corregedoria que jurisdicione a nova unidade de lotao ou exerccio do servidor.

212
II - durante a realizao de procedimento investigativo j iniciado por Escritrio de
Corregedoria, a este caber, at a concluso do juzo de admissibilidade, a competncia
para realizao dos trabalhos, com a posterior remessa de todos os documentos
produzidos ao Escritrio de Corregedoria que jurisdicione a nova unidade de lotao ou
exerccio do servidor.
III - depois da concluso do juzo de admissibilidade e antes da instaurao da sindicncia
disciplinar ou do processo administrativo disciplinar, a competncia para deciso em sede
de juzo de admissibilidade ser do Chefe do Escritrio de Corregedoria que jurisdicione a
nova unidade de lotao ou exerccio do servidor.

Cabe ratificar a necessidade deste repasse dos autos para o Escor da nova jurisdio de
lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor em outra Regio Fiscal, ao final de todas as
anlises e pesquisas em sede de admissibilidade ou mesmo quando estas j tenham sido
concludas no Escor da jurisdio de origem, com proposta positiva de instaurao do
processo administrativo disciplinar, ainda para ser apreciada ou at mesmo j acatada pelo
respectivo Chefe do Escor, porm sem ter sido efetivamente instaurado o rito disciplinar.
Mesmo neste caso, a sede de admissibilidade deve ser transladada para o Escor da nova
jurisdio do servidor, a fim de que o respectivo Chefe, se entender pertinente, promova
novas anlises ou ratifique as anteriores e emita a deciso para a qual passou a ser competente,
de arquivar ou de instaurar o rito disciplinar. Destaque-se que tal recomendao em nada
prejudica o interesse do servidor, visto que, diante de uma proposta ou at mesmo de um
acatamento por parte do Chefe do Escor de origem a favor da instaurao, a re-anlise no
Escor de destino somente possibilitar duas hipteses: ou de alterar para melhor o
encaminhamento, procedendo ao arquivamento, ou de manter o encaminhamento que j
existia, de instaurar a sede disciplinar, restando impossvel decorrer qualquer deciso que
agrave contra o servidor em comparao ao cenrio anterior.
A rigor, tambm se deve mencionar a hiptese de, j aps o servidor estar lotado (ou
em exerccio) em unidade de outra Regio Fiscal, terem sido encerradas no Escor da
jurisdio de origem todas as investigaes em sede de admissibilidade, com proposta de
arquivamento mas esta ainda no ter sido apreciada pelo respectivo Chefe. Neste caso, alm
de, em razo de o lapso temporal entre a proposta e a efetiva deciso costumar ser menor, tal
hiptese se demonstrar menos frequente que a de uma proposta de instaurao estar
aguardando a viabilidade de ser concretizada, de se somar que, na prtica, convm que o
Chefe do Escor da jurisdio de origem, diante da notcia de alterao de Regio Fiscal do
servidor, aprecie prementemente a proposta e, na presuno de normalidade e de qualidade
dos trabalhos, a acate e promova o efetivo arquivamento. O mesmo se aplica para o caso ainda
mais excepcional de a deciso pelo arquivamento j ter sido manifestada pelo Chefe do Escor
da jurisdio de origem mas os autos ainda se encontrarem nesta unidade correcional, sem o
efetivo encaminhamento para o Arquivo. Por fim, obviamente, na hiptese de juzo de
admissibilidade j definitivamente encerrado no Escor da jurisdio de origem e arquivados
os autos, no cabe, acerca dos mesmos fatos constantes da representao ou da denncia j
apreciada - salvo a hiptese de surgimento posterior de novos fatos ou de novas provas nenhuma iniciativa por parte do Escor da jurisdio de destino com vista a reanalisar o caso e
muito menos a reformar aquela deciso.
Portaria Coger n 11, de 19/02/13 - Art. 1
2 Havendo, em sede de juzo de admissibilidade, arquivamento da denncia ou
representao, no caber re-anlise do fato pelo Escritrio de Corregedoria que
jurisdicione a nova unidade de lotao ou exerccio do servidor, salvo na supervenincia
de fato novo.

Prosseguindo nesta sequncia, abordam-se as hipteses - ainda mais residuais - de, j

no curso do processo administrativo disciplinar instaurado pelo Chefe do Escor ento
competente na jurisdio de origem, o servidor obter remoo (seja por provimento judicial,
seja com base na autorizao excepcionalmente prevista no art. 11, I da Portaria RFB n 136,

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de 06/02/13, ou por qualquer outro motivo) ou ter alterao de exerccio ou lograr investidura
em novo cargo ainda no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, para ser lotado (ou
ter exerccio, se diferente) em unidade situada em outra Regio Fiscal. Nestes casos, ao se ter
notcia da entrada em exerccio do acusado na outra Regio Fiscal, deve o Chefe do Escor da
jurisdio de origem provocar o Corregedor, a fim de que este decida se a apurao deve ou
no ser transladada para o Escor da jurisdio de destino. Em tese, at se pode cogitar de que,
como regra, com o fim de manter a inteligncia reinante de facilitar o acesso do acusado aos
autos, deve o processo ser transladado para o respectivo Escor da nova jurisdio. Todavia, a
apreciao caso a caso se justifica porque, em contrapartida quele posicionamento
apriorstico, pode ocorrer de o inqurito administrativo j estar em fase adiantada a ponto de
no se recomendar a migrao da competncia e dos autos. Operacionalmente, no caso de se
justificar a transladao da competncia para o Escor da nova jurisdio do acusado, mediante
manifestao do Corregedor, pode-se demarcar que deve o Chefe do Escor da jurisdio de
origem aguardar o momento de encerramento do prazo da portaria vigente, para, em lugar de
prorrogar o prazo ou de designar nova comisso, encaminhar os autos para o Chefe do Escor
da jurisdio de destino, que passar, a partir deste momento, a incumbir-se da tramitao
processual e de todas responsabilidades e competncias de autoridade instauradora.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 1
5 Na hiptese de remoo ou alterao de exerccio de servidor que estiver respondendo
a sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, o Corregedor-Geral
poder determinar a mudana de local de apurao para o Escritrio de Corregedoria que
jurisdicione a nova unidade de lotao ou exerccio do servidor.
Portaria Coger n 11, de 19/02/13 - Art. 2 Na hiptese de remoo ou alterao de
exerccio de servidor que estiver respondendo a sindicncia disciplinar ou processo
administrativo disciplinar, o Corregedor-Geral poder, no momento da prorrogao do
prazo ou da nova designao de comisso disciplinar, determinar a mudana de local de
apurao para o Escritrio de Corregedoria que jurisdicione a nova unidade de lotao ou
exerccio do servidor.

Quanto ao julgamento em processo administrativo disciplinar originado por suposta

infrao cometida em unidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil por servidor que
tenha obtido remoo, alterao de exerccio ou investidura em novo cargo ainda dentro do
prprio rgo, de se relembrar, nos moldes j expostos em 3.2.2.1 (mencionando o
Despacho do Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, que aprovou a Nota Decor/CGU/AGU
n 16/2008-NMS e o Despacho-Decor/CGU/AGU n 10/2008-JD, nos termos do Despacho do
Consultor-Geral da Unio n 143/2008), que este ato em si (que comporta a deciso de
arquivar) e, se for o caso, a aplicao de pena so inseparveis e consubstancia o prprio
poder punitivo estatal, vinculando-se, como tal, indissociavelmente, jurisdio hierrquica
sobre a unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do acusado ao tempo de sua
emisso. Assim, a autoridade julgadora para absolver e tambm, em princpio, para
responsabilizar o acusado (dependendo do alcance da pena) pode ser o Chefe do Escor da
jurisdio da sua unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) ao tempo da emisso do
julgamento (que, na hiptese de no ter havido mudana de Regio Fiscal, pode coincidir com
a mesma autoridade que decidiu pela instaurao, em sede de admissibilidade).
Portanto, havendo, no mbito da prpria Secretaria da Receita Federal do Brasil,
mudana na Regio Fiscal da unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor,
aps o cometimento da suposta infrao, a deciso em sede de admissibilidade (para arquivar
o feito ou para instaurar o processo administrativo disciplinar), a instaurao em si e o
julgamento (seja para absolver, seja para em princpio responsabilizar - dependendo do
alcance da pena) competem ao(s) respectivo(s) Chefe(s) do(s) Escor da(s) nova(s)
jurisdio(es) de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor a cada um daqueles
momentos processuais (podendo esta competncia mudar mais de uma vez, caso haja nova

214

alterao de lotao ou de exerccio, seja em sede de admissibilidade, seja at mesmo no curso

da apurao contraditria - caso se mostre pertinente, na apreciao do Corregedor, a
migrao dos autos -, ou ainda ao tempo do julgamento). No que diz respeito exclusivamente
ao julgamento, isto somente se justifica nos casos limitados absolvio ou aplicao de
penas de advertncia ou de suspenso de at trinta dias, da alada dos Chefes de Escor, uma
vez que, independentemente de Regio Fiscal de ocorrncia do fato e de jurisdio do
acusado, nos casos de julgamentos que comportem aplicao de penas mais graves, como
suspenso acima de trinta dias ou expulsivas, a deciso compete exclusivamente ao Ministro
de Estado da Fazenda, conforme melhor se detalhar em 4.10.3.
Avanando no desdobramento de hipteses de aspectos temporais, apresenta-se o
ltimo incidente em que ainda se mantm o vnculo estatutrio estabelecido pela Lei n 8.112,
de 11/12/90, entre o servidor e a administrao, trazendo tona a possibilidade de a nova
situao funcional do agente extrapolar o mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Para o caso bastante peculiar de o servidor cometer a suposta irregularidade ao tempo em que
era investido em cargo deste rgo e, antes da deciso em sede de juzo de admissibilidade, j
se encontrar investido em novo cargo, tambm regido pela Lei n 8.112, de 11/12/90, mas em
outro rgo pblico federal, no se encontra expressa previso de processamento no
ordenamento interno - como de outra forma no poderia mesmo ser - e a soluo repousa no
retorno regra geral principiolgica encartada na mencionada Lei, qual seja, de que a
apurao deve ser promovida pelo rgo de ocorrncia do fato.
Nas hipteses acima suscitadas, em que se tem a manuteno do vnculo estatutrio, a
competncia para instaurao ser da autoridade da unidade de lotao do servidor
poca da infrao, independentemente da data da cincia da irregularidade pela
administrao. A regra aplicvel ao caso de investidura em outro cargo pblico federal,
no mesmo ou em distinto rgo., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administativo Disciplinar,pg. 32, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

A melhor interpretao para, ao mesmo tempo, reconhecer que o regramento

especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil (que, ao associar a competncia
correcional estrutura especializada da atual jurisdio do representado ou denunciado, a
afasta do local de ocorrncia do fato) no teria o condo de impor deveres a rgo estranho e
manter atendida a sistemtica interna de propiciar ao acusado a facilidade de acesso aos autos,
na estrita peculiaridade desta hiptese, em que no faria sentido em se perquirir qual a
unidade de lotao (ou de exerccio) ao tempo da emisso do juzo de admissibilidade, indica
que a competncia para apreciar a representao ou a denncia e para arquivar o feito ou para
instaurar o processo administrativo disciplinar deve recair sobre o Chefe do Escor da
jurisdio da localidade onde o servidor exerce suas novas atribuies ao tempo daquela
deciso.
Sendo assim, uma vez que a regra geral no ordenamento interno dissocia a
competncia correcional do local de ocorrncia da suposta ilicitude e busca contemplar a
proximidade entre o acusado e o processo e a comisso, analogamente ao que se aduziu acerca
da competncia para o caso de servidor do quadro da Secretaria da Receita Federal do Brasil
que logra obter nova unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) em decorrncia de
remoo interna ou de investidura em novo cargo ainda no mbito do rgo, tambm para o
ento ocupante de outro cargo regido pela Lei n 8.112, de 11/12/90, em outro rgo pblico
federal, eventuais mudanas na localidade em que passa a exercer as novas atribuies
igualmente permitem inferir que se altere a jurisdio, em ateno ao instituto do domiclio
necessrio do servidor, conforme o art. 76 do CC.
Se um servidor comete uma suposta irregularidade ao tempo em que era lotado (ou

215

tinha exerccio, se diferente) em uma unidade de determinada Regio Fiscal da Secretaria da

Receita Federal do Brasil e vem a ser objeto de representao ou denncia, antes ou depois de
sua investidura no cargo do outro rgo em localidade situada na mesma jurisdio, a
competncia correcional permanece inalteradamente com o mesmo Chefe do respectivo
Escor. Todavia, caso a investidura no cargo do outro rgo tenha levado o agente a exercer
suas atribuies em localidade situada em diferente Regio Fiscal, a coerncia sistemtica do
ordenamento interno aponta para que a apreciao daquela notcia de suposta irregularidade,
caso ainda no tenha sido feita at a nova investidura, seja formulada diretamente para o
Chefe do Escor da jurisdio deste novo local de exerccio do cargo, ou, caso tenha sido
apresentada ao Chefe do Escor da jurisdio de origem antes da nova investidura, para que
seja transladada, no estado em que se encontrarem as investigaes eventualmente j em
curso, para aquela mesma autoridade da jurisdio de destino. No mesmo rumo, se a mudana
de localidade e de jurisdio de exerccio do novo cargo no outro rgo, situada em diferente
Regio Fiscal, se d j aps encerradas as investigaes mas antes da deciso do juzo de
admissibilidade ou antes da efetiva instaurao do processo disciplinar, as competncias de
natureza correcional para arquivar o feito ou para instaurar o rito disciplinar devem ser
migradas para o Chefe do Escor da jurisdio de destino.
Ainda em linha de analogia, caso o servidor seja investido em cargo de outro rgo
pblico federal j aps a instaurao de processo administrativo disciplinar em decorrncia de
ilicitude cometida no exerccio de cargo no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil
e venha a ter exerccio, neste novo cargo, em localidade situada em diferente Regio Fiscal,
deve o Chefe do Escor da jurisdio de origem consultar o Corregedor acerca da
plausibilidade ou no de a apurao em curso ser transladada para o escor da jurisdio de
destino.
De toda forma, tendo sido a irregularidade cometida ao tempo em que o servidor
ocupava cargo no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, independentemente de
eventual migrao da competncia e das apuraes de um Escor para outro, certo que o
inqurito administrativo transcorre neste sistema correcional, cabendo apenas, ao final,
remessa dos autos para julgamento no outro rgo de atual lotao do servidor.
Neste caso, o julgamento (que comporta a deciso de arquivar) e a aplicao de pena,
seja qual for, devem ser transferidos para esta segunda instituio ou para a autoridade
competente a ela vinculada. Este entendimento foi ratificado pela Advocacia-Geral da Unio,
quando o Advogado-Geral da Unio, por meio do Aviso-AGU n 331, de 14/10/10, aprovou o
Parecer MP/CGU/AGU n 01/2010, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n
73/2010. Embora aquele caso concreto se referisse especificamente a esclarecimento de
competncia ministerial para aplicar pena de demisso, a pea se aproveita de forma genrica
para sustentar a tese de que a competncia para julgar (em que se insere, quando o caso,
indissociavelmente, a aplicao da pena cabvel) atrela-se ao poder hierrquico poca do
julgamento. Como regra geral, a competncia para julgar recai sobre a autoridade a que o
servidor se encontra subordinado no momento do julgamento e no sobre a autoridade a que
estava subordinado poca dos fatos e o mesmo primado se aplica quando o servidor ocupa
outro cargo, de outro rgo federal, mas tambm regulado pela Lei n 8.112, de 11/12/90. No
caso concreto analisado pela Advocacia-Geral da Unio, discutia-se a competncia julgadora
sobre servidor que cometera ilcito demissivo quando integrava os quadros de autarquia do
Ministrio da Fazenda e que, ao tempo do julgamento, j se encontrava lotado em autarquia
do Ministrio das Minas e Energia.
Parecer MP/CGU/AGU n 01/2010: 9. A quem compete julgar o PAD - certo que, nos
casos de demisso do servidor, que constitui a proposta constante do relatrio, a
competncia sempre do Presidente da Repblica (art. 141, I). Contudo, o Senhor
Presidente da Repblica a delegou aos seus Ministros (Decreto n. 3.035, de 27.04.1999),

216
para, no mbito dos rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional que lhes so subordinados ou vinculados (art. 1), julgar processos
administrativos disciplinares e aplicar penalidades, nas hipteses de demisso e cassao
de aposentadoria ou disponibilidade de servidores (art. 1, I).
10. Ento, se o processo devesse ser a ele remetido, nenhuma dificuldade quanto
competncia surgiria. A dificuldade nasceu da delegao cometida a seus Ministros, para
que agissem no mbito dos rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional que lhes so subordinados ou vinculados. Em sendo assim, parece-me que, se
o servidor tivesse permanecido na CVM [Comisso de Valores Mobilirios], no haveria
dvida de que o Ministro competente, em razo da delegao, seria o Ministro da Fazenda.
Tendo, porm, o servidor assumido cargo na Agncia Nacional do Petrleo, no pode o
Ministro da Fazenda julgar o processo, sob pena de transpor os lindes da delegao que
lhe foi outorgada e que est limitada aos rgos que lhe so subordinados.
11. Em assim sendo, o Ministro competente para agir em nome do Presidente o Senhor
Ministro de Minas e Energia, j que o servidor que responde ao processo no tem mais
nenhuma vinculao com o cargo que anteriormente ocupava, e que, hoje, servidor
efetivo da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis - ANP, autarquia
vinculada ao Ministrio das Minas e Energia.

Por fim, encerrando a anlise de aspectos temporais com as hipteses em que o

incidente possui o condo de fazer romper o vnculo estatutrio do agente com a
administrao, estabelecido pela Lei n 8.112, de 11/12/90, de se ratificar que cabe a
aplicao do processo administrativo disciplinar a ex-servidor, por ato ilcito cometido quando
exercia o cargo, independentemente se, poca da apurao, ele j estiver aposentado, posto
em disponibilidade ou tiver sido exonerado (a pedido ou de ofcio) ou ainda tiver sofrido pena
capital (demisso, cassao de aposentadoria ou de disponibilidade ou destituio de cargo em
comisso) em outro processo administrativo disciplinar.
Tendo em vista que o processo administrativo disciplinar se reporta poca do
cometimento da suposta infrao e tem como irrelevante a condio do agente ao tempo da
instaurao, das apuraes e do julgamento, tem-se que a leitura conjunta dos arts. 143 e 148
da Lei n 8.112, de 11/12/90, a exemplo do que tambm indicou para o servidor que apenas
tenha obtido algum deslocamento mantendo sua vinculao estatutria, aponta como
inequvoca a aplicao do processo e, consequentemente, no que cabvel, do regime
disciplinar a ex-servidor. Investir no sentido contrrio afrontaria toda a base principiolgica
de que o processo administrativo disciplinar move-se, de ofcio, na busca da elucidao do
fato e no pela consequente execuo da pena. No se coadunaria com os princpios da
legalidade, da indisponibilidade do interesse pblico, da oficialidade e da verdade material
imaginar que apenas a inexistncia da relao estatutria ao tempo do processamento ou do
julgamento poderia eliminar o poder-dever de apurar e, posteriormente, se for o caso, de
punir, criando uma espcie ilegtima de impunidade.
Assim sendo, a aposentadoria ou a aplicao de penas capitais decorrentes de outro
processo administrativo disciplinar, no impedem a apurao de irregularidade praticada
quando o ex-servidor encontrava-se legalmente investido em cargo pblico.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 35,
2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.
pdf, acesso em 07/08/13

Aqui, sim, perfeitamente cabvel a manifestao da Advocacia-Geral da Unio no j

mencionado Parecer AGU n GM-1, que foi antecipado linhas acima - para uma aplicao
extensiva hiptese de incidentes em que se mantm o vnculo estatutrio - e a cuja leitura se
remete. E, no mesmo sentido do Parecer AGU n GM-1, o julgado a seguir, aplicvel a todas
as hipteses em que o infrator j tem rompido o vnculo estatutrio com a administrao:
STJ, Mandado de Segurana n 9.497: Ementa: Mandado de segurana. Administrativo.
Ministro dos Transportes. Ex-servidores do DNER. Procedimento administrativo.
Apurao das irregularidades possivelmente cometidas quando no exerccio das

217
respectivas funes. Possibilidade. Ausncia do alegado direito lquido e certo. No se
vislumbra o alegado direito lquido e certo, considerando que a Administrao est, no
exerccio de seu direito, apurando as possveis irregularidades dos impetrantes, quando no
exerccio de suas funes. Ordem denegada.

Ademais, este entendimento, abarcando a possibilidade de persecuo disciplinar para

todas as hipteses de rompeimento de relao estatutria, foi definitivamente pacificado ao ser
objeto de manifestao da Comisso de Coordenao de Correio, da Controladoria-Geral da
Unio, em consonncia com manifestao jurisprudencial.
Enunciado CGU/CCC n 2, de 04/05/11: Ex-servidor. Apurao. A aposentadoria, a
demisso, a exonerao de cargo efetivo ou em comisso e a destituio do cargo em
comisso no obstam a instaurao de procedimento disciplinar visando apurao de
irregularidade verificada quando do exerccio da funo ou cargo pblico.
STJ, Mandado de Segurana n 15.837: Ementa: 4. A desinvestidura, forada ou
voluntria, no afasta o dever da Administrao Pblica de apurar supostos ilcitos
administrativos cometidos por aquele que j foi investido no cargo pblico e no o mais,
quer por esponte propria , quer por fora do poder disciplinar exercido pelo Estadoadministrao. a cincia da irregularidade pela autoridade administrativa competente
que demonstra, pelo menos inicialmente, o poder-dever de agir da Administrao Pblica.
A sano disciplinar a ser aplicada, demisso no caso, no deve significar um fim em si
mesmo. O objeto a ser apurado a nova irregularidade, o fato, e a atuao da autoridade
se dirige proteo do interesse pblico, de carter indisponvel. Desse modo, no se faz
necessrio estar o servidor investido no cargo no momento em que a Administrao
Pblica deflagra as investigaes para apurar supostas irregularidades cometidas por ele
poca em que se encontrava no exerccio de suas funes pblicas.

Ressalte-se que, no caso especfico de ex-servidor aposentado ou posto em

disponibilidade, a aplicabilidade do processo administrativo disciplinar bvia e no requer
maiores esforos de compreenso e de aceitao, por inequvoca legalidade, vez que a Lei n
8.112, de 11/12/90, em seu art. 134 de forma cristalina, prev as penas de cassao. No caso
de ex-servidor j exonerado (a pedido ou de ofcio) ou apenado com alguma daquelas sanes
expulsivas (demisso, cassao de aposentadoria ou de disponibilidade ou destituio de
cargo em comisso), defende-se, com amparo na base principiolgica da legalidade, da
indisponibilidade do interesse pblico, da oficialidade e da verdade material, que eventual no
execuo da pena no afasta o dever legal, insculpido no art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
de a autoridade competente promover a imediata apurao de fatos supostamente irregulares
cometidos no exerccio de cargo pblico e que lhe cheguem ao conhecimento.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 134. Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do
inativo que houver praticado, na atividade, falta punvel com a demisso.

Assim, certo que, por um lado, o fato de o autor de ato irregular enquadrvel na Lei
n 8.112, de 11/12/90, ao tempo de ser processado, j no mais integrar os quadros da
administrao, no tem o condo de afastar o poder-dever de apurar. Mas, por outro lado, tal
leitura por demasiado literal da normatizao h de requerer certa flexibilizao, pois, como
desde sempre sabido, a instaurao da sede administrativa disciplinar de ser entendida sob
postura razovel e residual, de bom senso, economicidade e eficincia, com o qu resta
defensvel que tais especficas persecues disciplinares somente se justificam vista de
notcia de fato grave.
Superada esta anlise pragmtica de relevncia, uma vez que, para todas as espcies de
rompimento do vnculo estatutrio (aposentadoria, disponibilidade, exonerao ou apenao
capital), cabvel a aplicao do processo administrativo disciplinar no mbito do sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil e como a regra geral do ordenamento
interno a dissocia do local de ocorrncia da suposta ilicitude, para se esclarecer sobre que

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autoridade recai a competncia correcional em tais casos, deve-se buscar soluo que se
harmonize com a inteligncia de que o ordenamento vigente busca propiciar proximidade
entre o servidor e as sedes investigativa e disciplinar.
Neste rumo, para todos os casos acima, de excepcional persecuo disciplinar mesmo
aps a quebra de vnculo da relao estatutria, no fazendo sentido em se perquirir qual a
unidade de lotao (ou de exerccio) e, consequentemente, qual o domiclio necessrio do exservidor ao tempo da emisso do juzo de admissibilidade, da instaurao e ao final do
processo administrativo disciplinar, a interpretao que se mostra mais razovel presumir
que, em geral, o ex-servidor permanecer na mesma localidade em que se operou a vacncia
do cargo (gnero com espcies enumeradas no art. 33 da Lei n 8.112, de 11/12/90) e, neste
rumo, se eleger que a competncia para decidir pelo arquivamento do feito ou para instaurar o
rito apuratrio e, no que couber, para proceder ao julgamento cabe ao respectivo Chefe de
Escor da jurisdio da ltima unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do agente.
Assim, se um servidor comete uma suposta irregularidade ao tempo em que ocupava
cargo efetivo no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil e vem a ser objeto de
representao ou denncia j aps a quebra de seu vnculo estatutrio (por qualquer dos
motivos acima elencados), a priori, a competncia correcional recai sobre o Chefe do
respectivo Escor da jurisdio da sua ltima unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente),
por se presumir que, em regra geral, manter seu domiclio na mesma localidade. E mesmo se,
j em sede de admissibilidade, o ex-servidor esteja domiciliado em localidade de outra
jurisdio, de diferente Regio Fiscal, na ausncia de regramento expresso e especfico e no
cabendo submeter a administrao a eventuais decises de mero foro pessoal daquele que j
no mais tem sua permanncia em uma localidade determinada pelo exerccio de suas
atribuies, deve se manter a competncia correcional na alada do Chefe do Escor da
jurisdio da sua ltima unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente).
Na mesma toada, se a mudana de domiclio, para localidade situada em diferente
Regio Fiscal, se d j aps encerradas as investigaes mas antes da deciso do juzo de
admissibilidade ou antes da efetiva instaurao do processo disciplinar, as competncias de
natureza correcional para arquivar o feito ou para instaurar o rito disciplinar devem ser
mantidas na alada do mesmo Chefe do Escor da jurisdio da sua ltima unidade de lotao
(ou de exerccio, se diferente).
Ainda em linha de analogia, caso o ex-servidor altere seu domiclio para localidade
situada em diferente Regio Fiscal j no curso do inqurito administrativo, as competncias de
natureza correcional devem ser mantidas na jurisdio onde o processo administrativo
disciplinar foi instaurado, sequer se cogitando de o Chefe de Escor que instaurou o rito
disciplinar provocar o Corregedor acerca da pertinncia de a apurao migrar para o Escor da
jurisdio da localidade de destino. Tampouco se cogita de se migrarem as competncias
associadas a julgamento - a menos, por bvio, de julgamento que extrapole a competncia
daquela autoridade, conforme se aduzir em 4.10.3.
Feitas estas apreciaes globais para todas as hipteses de rompimento do vnculo
estatutrio e sendo sabido que as responsabilizaes de ex-servidor aposentado ou posto em
disponibilidade possuem expressa e inequvoca previso legal, cabem abordagens mais
detalhadas e mais especficas para os casos em que o processamento disciplinar e suas
repercusses requerem maior esforo hermenutico, quais sejam, de ex-servidor exonerado ou
punido com pena expulsiva.
No caso de ex-servidor que teve seu vnculo efetivo rompido com a administrao
mediante o instituto da exonerao (seja a pedido, seja de ofcio) antes de figurar no polo

219

passivo disciplinar ou, de forma ainda mais residual, no transcurso do PAD, de se reiterar,
nos termos afirmados acima, que no se afasta o poder-dever da administrao instaurar o rito
ou dar-lhe o prosseguimento at o fim, sobretudo em caso de conduta grave, por reflexo da
leitura conjunta dos arts. 143 e 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com os j mencionados
princpios da legalidade, da indisponibilidade do interesse pblico, da oficialidade e da
verdade material, culminando, se for o caso, na publicao da portaria punitiva, no registro do
fato porventura apurado nos assentamentos funcionais e na incidncia de eventuais efeitos
acessrios da condenao.
Ressalve-se que no se cogita de execuo da pena porventura julgada cabvel (a qual,
vista do vis pragmtico com que tais instauraes e processamentos atpicos devem ser
compreendidos, praticamente restringe-se pena expulsiva) porque, quando um ex-servidor
detentor de cargo efetivo se exonera a pedido ou exonerado de ofcio antes do PAD ser
instaurado ou, mais excepcionalmente, julgado - diferentemente de quando a hiptese recai
sobre um servidor apenas comissionado e no detentor de cargo efetivo, para o qual o
pargrafo nico do art. 135, combinado com o art. 35, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90,
prev que a exonerao seja convertida em pena de destituio de cargo em comisso -, no
h previso legal para similar converso, nem mesmo na hiptese de conduta grave
merecedora de sano capital (a nica ressalva da previso legal de converso, em demisso,
da exonerao de ofcio, de servidor efetivo, em razo da no satisfao das condies do
estgio probatrio quando o agente tambm responde disciplinarmente, conforme o pargrafo
nico do art. 172, combinado com o inciso I do pargrafo do art. 134, ambos da Lei n 8.112,
de 11/12/90). Fora esta hiptese residual, por inequvoca ateno garantia constitucional de
que no h pena sem previso legal, no h que se cogitar de qualquer tentativa de estender
aquele comando do pargrafo nico do art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para o servidor
efetivo estvel previamente exonerado. A priori, o remdio jurdico imediatamente encontrado
no ordenamento aquele prescrito no caput do art. 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que veda
a exonerao a pedido no curso do PAD.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 34. A exonerao de cargo efetivo dar-se- a pedido do
servidor, ou de ofcio.
Pargrafo nico. A exonerao de ofcio dar-se-:
I - quando no satisfeitas as condies do estgio probatrio;
II - quando, tendo tomado posse, o servidor no entrar em exerccio no prazo estabelecido.
Art. 35. A exonerao de cargo em comisso e a dispensa de funo de confiana dar-se-:
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
I - a juzo da autoridade competente;
II - a pedido do prprio servidor.
Art. 135. A destituio de cargo em comisso exercido por no ocupante de cargo efetivo
ser aplicada nos casos de infrao sujeita s penalidades de suspenso e de demisso.
Pargrafo nico. Constatada a hiptese de que trata este artigo, a exonerao efetuada
nos termos do art. 35 ser convertida em destituio de cargo em comisso.
Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s poder ser exonerado a
pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do processo e o cumprimento da
penalidade, acaso aplicada.
Pargrafo nico. Ocorrida a exonerao de que trata o pargrafo nico, inciso I, do art.
34, o ato ser convertido em demisso, se for o caso.
(...) possvel [transformar exonerao em demisso] quanto ao ocupante de cargo em
comisso que no seja titular de cargo efetivo, mas no ao ex-servidor que antes mesmo
da abertura de inqurito administrativo, j fora exonerado a pedido (Parecer
Colepe/Dasp, Proc. n 763/70, apr. 28.04.70). Impossvel tornar-se sem efeito a
exonerao regular de funcionrio para aplicar-lhe a pena de demisso (Parecer
Colepe/Dasp n 586/70, apr. 28.04.70). Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pgs. 285 e 286, Editora Consulex, 2 edio, 1999

No obstante, o fato apurado em face do ex-servidor, dependendo de sua gravidade,

pode acarretar, como medidas cautelares ou como efeitos acessrios da condenao,

220

repercusses como indisponibilidade de bens, reparao de prejuzo, representao penal ou

vedao temporria ou definitiva de retorno a cargo e/ou emprego pblicos federais (nos
termos dos arts. 136 e 137 da Lei n 8.112, de 11/12/90), conforme 4.10.7.5, 4.14.1 e 4.14.2.
para a concretizao de tais efeitos acessrios que se publica a portaria punitiva em face do
ex-servidor, sem deixar de fazer remisso sua condio de exonerado, de forma que a
administrao, a partir da, possa ter meios de frustar inteno de retorno em caso de nova
investidura, seja decorrente de aprovao em concurso, seja apenas comissionada, bem como
de tomar aquelas medidas cautelares. Portanto, a publicao formal da portaria punitiva se
justifica e se destaca, sobretudo em casos de condutas graves, punveis com pena expulsiva,
no s para tornar o ato jurdico perfeito e acabado, afastando alegao de prescrio da
punibilidade, mas tambm para que se agreguem os cabveis efeitos acessrios. A pena
imposta, ainda que no seja executada, j suficiente para se afaste a prescrio e para que os
efeitos acessrios da condenao se aperfeioem e se tornem aplicveis - destacadamente a
vedao temporria ou definitiva a cargo e/ou emprego pblicos federais -, pois tais
decorrncias independem da execuo da pena julgada cabvel.
Ainda maiores ressalvas merece a hiptese de ex-servidor exonerado a pedido ou de
ofcio da Secretaria da Receita Federal do Brasil e de quem se tem notcia de cometimento de
suposta irregularidade ao tempo em que integrava este quadro e que, ao tempo da emisso do
juzo de admissibilidade, ocupe ou passe a ocupar, no curso do processamento, outro cargo
pblico federal, regido por lei ou estatuto prprio diferente da Lei n 8.112, de 11/12/90, ou
at mesmo outro cargo pblico, de esfera estadual ou municipal. Ainda que neste caso se
demonstre relevante que a estrutura correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil
aprecie notcia da suposta irregularidade e, dependendo da gravidade da conduta, at instaure
e movimente a devida apurao em face do seu ex-servidor, alm de permanecer a ressalva de
inviabilidade jurdica de converso da exonerao em pena expulsiva, acrescente-se que, aps
o inqurito administrativo, falecendo competncia para a autoridade correcional em sede
federal, subordinada Lei n 8.112, de 11/12/90, proceder ao julgamento de agente que no
mais se insere em sua linha de subordinao e tampouco estando a correspondente autoridade
daquele outro ente federado vinculada ao rito processual estabelecido pela citada Lei, cabe
apenas quela autoridade, aps suas diligncias cautelares e acessrias, encaminhar a esta a
notcia do resultado das apuraes.
E, por fim, no caso incomum de nova persecuo disciplinar em face de ex-servidor j
punido com pena expulsiva, de se ratificar, sem se confundir com a pacificada
independncia das instncias (em que um s ato pode repercutir administrativa, civil e
penalmente) e nem com a vedao do bis in idem (em que o servidor seria indevidamente
processado novamente, na mesma instncia, pelo mesmo fato j objeto de apurao anterior),
que, ao se fazer novamente a leitura conjunta dos arts. 143 e 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
luz dos princpios da legalidade, da indisponibilidade do interesse pblico, da oficialidade e
da verdade material, cabvel que este agente responda administrativamente por fato tambm
cometido quando no exerccio do cargo ou que tenha relao com as atribuies pblicas.
Reitera-se-se que, no caso de ex-servidor j demitido em PAD anterior, o excepcional
poder-dever de instaurar novo rito disciplinar requer, primeiramente, que os fatos que
causaram a primeira apenao expulsiva sejam distintos dos fatos ensejadores da segunda
persecuo disciplinar sob comento e que no guardem com eles correlao de habitualidade,
pois no se cogita de bis in idem. Superado este primeiro critrio jurdico, ressalve-se a
desnecessidade prtica de se instaurar PAD, com todos os nus a ele inerentes, para apurar
ilcitos de pequeno grau de afronta em tese cometidos por qualquer espcie aqui enumerada de
ex-servidor. E, no caso de a nova ilicitude em comento tambm ser grave a ponto de
possivelmente ensejar a aplicao de segunda pena expulsiva, de se aprofundar a
ponderao, avaliando se h notcias de tentativas de parte do apenado em reverter, judicial ou

221

administrativamente, a pena expulsiva ou se se prev que a segunda apurao redundar em

outras repercusses (reparao civil ao errio ou criminal).
A propsito, que no se confunda a base principiolgica acima defendida com a
manifestao tambm exarada pela Advocacia-Geral da Unio, em Parecer anterior (e da lavra
do mesmo Consultor da Unio). A leitura precipitada do Parecer AGU n GQ-168, no
vinculante, pode induzir ao equvoco de que se considerava incua a apurao de
irregularidade cometida por ex-servidor j objeto de pena expulsiva. Na verdade, o Parecer
no se preocupava precipuamente com a necessidade ou no da segunda apurao, mas sim
manifestava o entendimento poca, por parte da Advocacia-Geral da Unio, de como
instrumentalizar o resultado deste julgamento, defendendo que no caberia alterar o primeiro,
tido como ato jurdico perfeito e acabado.
De forma anloga que se defendeu acima para ex-servidor exonerado, no caso do
incomum processamento de agente j apenado com pena expulsiva, embora tambm no haja
como se cogitar de imediata execuo da segunda pena, possvel que - atento gravidade da
conduta que justifique to incomum persecuo - a segunda apurao acarrete, como medidas
cautelares e como efeitos acessrios da responsabilizao, repercusses como
indisponibilidade de bens, reparao de prejuzo, representao penal ou vedao temporria
ou definitiva de retorno a cargo e/ou emprego pblicos federais (nos termos dos arts. 136 e
137 da Lei n 8.112, de 11/12/90), conforme 4.10.7.5, 4.14.1 e 4.14.2. Alm do registro do
fato apurado nos assentamentos funcionais do ex-servidor j expulso, com a republicao da
portaria agregando a segunda punio capital ou, da forma mais recomendvel, com a
publicao de nova portaria, descrevendo apenas o segundo ilcito, sem deixar de fazer
remisso primeira, a administrao passa a ter meios de frustrar tentativa de retorno, com a
concretizao dos efeitos da segunda pena cabvel, em casos de nova investidura, seja
decorrente de aprovao em concurso, seja apenas comissionada, seja decorrente de anulao
da primeira pena, por reviso administrativa ou reintegrao judicial, conforme se detalhar
em 4.10.2.5.2, bem como de tomar aquelas demais medidas cautelares.
A forma mais comum de a administrao operacionalizar o segundo julgamento
expulsivo contra um ex-servidor j punido capitalmente formalmente editar a portaria
punitiva em que se aplica a pena expulsiva, ressalvando que seus efeitos somente se daro em
caso de reintegrao administrativa ou judicial no outro processo em que j foi aplicada a
primeira pena capital. Deve esta portaria ser formalmente publicada, a fim de tornar o ato
jurdico perfeito e acabado, afastando alegao de prescrio desta segunda punibilidade no
caso de haver reintegrao da primeira e, por fim, registrar a segunda concluso nos
assentamentos do ex-servidor e fazer prevalecer os efeitos acessrios. A pena imposta, ainda
que no seja executada, j suficiente para se afaste a prescrio e para que as medidas
cautelares e os efeitos acessrios da condenao se aperfeioem e se tornem aplicveis destacadamente a vedao temporria ou definitiva a cargo e/ou emprego pblicos federais -,
pois tais decorrncias independem da execuo da pena julgada cabvel.
Ademais, eventual penalidade expulsiva tem o condo de frustrar o retorno do ex-servidor
em caso de reintegrao administrativa ou judicial no primeiro processo em que sofreu a
pena capital (art. 137). Convm observar que a portaria que materializa a penalidade
expulsiva deve ser formalmente publicada e a concluso registrada nos assentamentos
funcionais do ex-servidor. A cautela visa tornar o ato jurdico perfeito e acabado,
afastando eventual alegao de prescrio da segunda irregularidade no caso de anulao
da primeira sano., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 35, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/3.

222

3.2.3 - Temas em Princpio no Abrangidos pelo Regime Disciplinar

3.2.3.1 - Condies Excepcionais para o Regime Disciplinar Alcanar Atos de Vida
Privada
Embora a grande maioria dos casos concretos que se apresentam para a apreciao
correcional possam ser de imediato considerados ou no enquadrveis nas infraes definidas
naquele Estatuto, a leitura imprecisa do mandamento encartado no art. 148 da Lei n 8.112, de
11/12/90, associada ao inevitvel emprego, nos enquadramentos da mesma Lei, de expresses
abrangentes, desde normas em branco at enquadramentos verdeiramente abertos, conforme j
se aduziu em 3.1 e em 3.2.1, trazem relevante e indesejada consequncia jurdica. Em razo
destes dois elementos dificultadores, pode ocorrer de o aplicador do Direito Administrativo
Disciplinar se deparar com situaes bastante especficas e residuais que restam, assim se
pode dizer, na chamada zona cinzenta da norma.
Em outras palavras, devido ao intrnseco grau de impreciso da redao legal, vivel
cogitar de casos concretos com tamanha particularidade em sua configurao e em seus
condicionantes da ao que, em primeira anlise, tanto se pode dizer enquadrveis como
ilcito disciplinar como tambm se pode dizer margem do ordenamento estatutrio.
Nesse passo, a legalidade das infraes e das sanes composta, no mais das vezes, por
conceitos ou termos jurdicos altamente indeterminados, clusulas gerais, princpios e
descrio de valores superiores que outorgam amplos espaos autoridade julgadora, seja
ela administrativa ou judicial. (...)
No h dvidas de que conceitos ou termos jurdicos indeterminados, clusulas gerais e
elementos normativos semanticamente vagos ou ambguos podem ser utilizados na
tipificao de condutas proibidas, seja no Direito Penal, seja no Direito Administrativo
Sancionador, neste com maior frequncia. Trata-se, inclusive, de um problema de
linguagem, de inevitvel abertura da linguagem normativa, com todas suas
potencialidades. (...)
A vagueza semntica, trao comum a inmeras normas jurdicas, e especialmente
pertinente s clusulas gerais, traduz a existncia de zonas de penumbra, indicando um
preciso fenmeno semntico e pragmtico, qual seja, a impreciso do significado. Um
termo ou enunciado vago quando o seu uso apresenta, alm de hipteses centrais e no
controversas, alguns casos-limite. A ordem jurdica, em certa medida, necessita da vagueza
semntica, pois esta que possibilita o amoldamento da fattispecie normativa s situaes
novas, sequer possveis de serem previstas, quando posto o texto pelo legislador. Fbio
Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 260, 269 e 271, Editora
Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

E o melhor exemplo a se apontar para esta caracterstica da Lei n 8.112, de 11/12/90,

reside na questo a ser enfrentada de at que ponto se pode cogitar da extenso do regime
disciplinar para atos cometidos pelo servidor em sua vida privada. H atos de tal natureza para
os quais, em razo de suas peculiares e excepcionais condies de contorno, pode parecer que
um mesmo aplicador do Direito, manejando de forma hbil todas as ferramentas de
argumentao jurdica, consiga exprimir arrazoado propondo deciso em um sentido quanto
se manifestar em sentido exatamente oposto.
Em razo disto, em complemento ao que se abordou em 3.1, demonstra-se relevante
abordar at que ponto a parte final do j mencionado art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
alcana atos cometidos pelo servidor em sua vida privada. Para este fim, acerca de contornos
terico-conceituais que, excepcionalmente e a priori, parecem terem restado margem do
disciplinamento legal, a soluo que se destaca buscar o entendimento que pode ser extrado
de fontes (que sero abordadas em 3.3) tais como a doutrina especializada, a jurisprudncia e

223

a ponderao dos princpios reitores.

De forma geral, a mais renomada doutrina do Direito Administrativo ptrio manifesta
que o poder disciplinar e, por conseguinte, o regime disciplinar alcanam apenas os atos
praticados pelo agente na condio de servidor, ou seja, os atos funcionais.
Poder disciplinar a faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos
servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao
(...).
O poder disciplinar exercido como faculdade punitiva interna da Administrao e, por
isso mesmo, s abrange as infraes relacionadas com o servio (...). Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pg. 116, Malheiros Editores, 26 edio,
2001
(...) a m conduta na vida privada, para caracterizar-se como ilcito administrativo, tem
que ter, direta ou indiretamente, algum reflexo sobre a vida funcional, sob pena de tudo,
indiscriminadamente, poder ser considerado procedimento irregular (...). Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, pg. 596, Editora Atlas, 19 edio, 2006

Adentrando na doutrina mais especfica do Direito Administrativo Disciplinar,

verifica-se que a grande maioria dos autores to-somente se limita a reproduzir a literalidade
do j citado art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, sem expor entendimento acerca do alcance
da parte final deste dispositivo para atos praticados na vida privada. No obstante,
selecionam-se alguns autores que avanam no tema, expondo seu posicionamento, ainda que
em poucas linhas.
Assim, favorveis tese de que o alcance do dispositivo limita-se estritamente a atos
que guardem ao menos relao indireta com o cargo ou com o exerccio de suas atribuies,
reproduzem-se cinco passagens abaixo.
(...) h um ilcito administrativo quando um servidor pblico pratica uma irregularidade ou deixa de praticar um ato -, no exerccio de sua funo, que viole um, ou alguns, dos
deveres do servidor (previstos no art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em regulamentao
ou norma interna) e/ou uma, ou algumas, das proibies funcionais (previstas no art. 117
da Lei n 8.112, de 11/12/90). Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim
Denys, Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 163, Editora Frum, 1
edio, 2007
O artigo [148 da Lei n 8.112, de 11/12/90] estabelece que tanto as irregularidades
praticadas, pelo servidor, no exerccio das atribuies especficas do seu cargo, quanto
aquelas no especficas, mas apenas indiretamente com elas relacionadas, ensejam
formao e conduo de processo disciplinar. Natural que assim seja, porque
irregularidades o servidor pode praticar no s no exerccio prprio de seu cargo, como
tambm desempenhando funes apenas eventualmente relacionadas com aquelas. (...).
Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg.
255, Editora Saraiva, 4 edio, 1995
Recebida uma denncia de irregularidade (...) a autoridade competente para apurao
precisa analisar se ela tem um mnimo de plausibilidade que justifique movimentar a
mquina pblica para apur-la. (...)
Outro exemplo ocorrer quando a representao informa que a servidora fulana de tal est
se prostituindo nos fins de semana. Ora, a prostituio no Brasil no crime, crime
explorar a prostituio alheia. Mas mesmo que fosse um crime, ele no teria relao com o
exerccio do cargo nem estaria sendo cometido no horrio de expediente. Assim, num
exame perfunctrio de tal denncia, a autoridade j poderia arquiv-la ao fundamento de
que o fato denunciado no constitui ilcito disciplinar. Vincius de Carvalho Madeira,
Lies de Processo Disciplinar, pg. 32, Fortium Editora, 1 edio, 2008
A responsabilidade que interessa ao Direito Administrativo Disciplinar aquela que se
refere coisa pblica, e a fenomenologia da sua configurao est diretamente ligada aos

224
meios de prova permitidos em lei. Egberto Maia Luz, Direito Administrativo
Disciplinar, pg. 256, Edies Profissionais, 4 edio, 2002
(...) a responsabilidade do servidor s pode ser cobrada como resultante de ao ou
omisso, praticados no desempenho de seu cargo. Afinal, sua vida privada no pode ser
invadida pela Administrao Pblica. (...) os atos da vida privada dizem respeito somente a
ele. Judivan Juvenal Vieira, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 115, IOB
Thomson, 1 edio, 2005

E, em contraponto, encontram-se dois outros autores que, tambm em poucas palavras,

cogitam do alcance mais abrangente e ilimitado do regime disciplinar sobre a conduta privada
do servidor.
No obstante, o bom conceito que deve gozar a coisa pblica perante a coletividade dos
administrados to importante e essencial que se requer do funcionrio no apenas uma
conduta normal dentro da repartio em que serve. Exige-se, tambm, procedimento
privado regular, pois que este, uma vez no sendo recomendvel, poder pr em descrdito
a moralidade e a seriedade do servio que realizado pelo rgo em que lotado esse
elemento inescrupuloso e mprobo.
Em sentido material, pode-se definir transgresso disciplinar como proceder anmalo,
interno ou externo, do agente pblico que, alm de pr em descrdito a administrao,
redunda em detrimento da regularidade do servio pblico.
Escudando-se nestas noes, podem-se, desde logo, dividir as transgresses disciplinares
em internas e externas. As internas infringem deveres profissionais; enquanto que as
externas referem-se a comportamentos da vida particular do funcionrio. So cometidas
fora do exerccio da funo.
Ressalte-se que os conceitos interna e externa no pretendem rigorosamente expressar
que seja a conduta exercida dentro ou fora da repartio, respectivamente. E, sim,
traduzem que as primeiras (internas) so realizadas, dentro ou fora, em razo do exerccio
da funo pblica. J as segundas, so exteriorizadas em atividade meramente particular,
sem nada a ver com a atividade funcional. A no ser porque repercutem negativamente em
seu detrimento. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pgs. 201 e
202, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004
Procedimento correto na vida pblica e privada. O desempenho da funo pblica deve
ser, por princpio, confivel e respeitvel, impondo-se ao servidor zelar, a todo o tempo,
para que esse princpio seja efetivamente uma verdade.
Esse cuidado deve comear obviamente por si prprio, seja no exerccio de suas
atribuies pblicas, seja no procedimento cotidiano, em sua vida privada, mas sem
desrespeitar-se, claro, a liberdade e a privacidade de cada um, na aplicao desta
determinao (...). Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg.
63, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

De se perceberem importantes ressalvas nos apontamentos mesmo destes minoritrios

autores que a princpio parecem defender uma extenso inespecfica do regime disciplinar aos
atos privados lato sensu do servidor. O primeiro deles destacou, logo no incio de sua
abordagem do tema, que seu entendimento se aplica a servidor por ele prprio classificado
como elemento inescrupuloso e mprobo, o que permite denotar que toda sua construo
acerca do que ele denomina de infraes externas se concentra em atos de forte grau de
ofensividade e de repulsa social, como, por exemplo, a improbidade administrativa, inferindose provavelmente no se contar com este seu magistrio para condutas de menor gravosidade.
Por sua vez, o segundo autor ressalvou a inviolabilidade de parcelas garantidas de liberdade
pessoal e de privacidade da pessoa. Em outras palavras, deve-se ter em mente que a
possibilidade de entendimento extensivo das vinculaes estatutrias aos atos de vida privada
em sentido amplo ponderada por efetivos freios e contrapesos, admitidos mesmo por aqueles
que a defendem, indicando desde j que tal aplicao deve ser, no mximo, residual e
excepcional.

225

3.2.3.1.1 - O Requisito Elementar da Previso em Lei para Alcance do Regime Disciplinar

sobre Atos de Vida Privada
Avanando na pesquisa em fonte doutrinria, chegou-se a dois autores (sendo um
deles por meio de duas publicaes) que se detiveram de forma mais detalhada sobre a
repercusso disciplinar para atos cometidos na vida privada do servidor.
Esta doutrina mais aprofundada inicialmente apresenta que os atos da vida privada at
podem merecer reprimenda disciplinar, mas excetua que tal hiptese somente se justifica
quando expressamente prevista na respectiva lei estatutria. E de outra forma no poderia ser,
visto que, como j afirmado anteriormente, a despeito de o Direito Administrativo Disciplinar
no contar com a rgida tipicidade penal, em nada se confunde com a absoluta ausncia de
regramento. Os princpios da legalidade e da segurana da relao jurdica impem que,
mesmo sem a rgida definio de tipos que se encontra na lei penal, deve a lei estatutria
conter os enquadramentos que definem ilicitudes disciplinares.
O regime disciplinar do funcionalismo no se preocupa somente com os atos
desempenhados no exerccio funcional, mas tambm busca preservar a imagem, decoro e
credibilidade que devem merecer perante a sociedade os que titularizam cargos e funes
pblicas. (...)
O entendimento justifica a idia de que a punio disciplinar por fato no praticado no
exerccio da funo pblica, nem a ela relacionado, deve ser expressamente capitulada em
lei, como regra geral. (...)
(...) Os atos da vida privada, em princpio, para constiturem infraes funcionais, devem
constar, expressamente, no estatuto disciplinar dos servidores pblicos, como conduta
passvel de punio. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 126, 127, 131 e 136, Editora Fortium,
2008, 1 edio

Percebe-se que a abordagem doutrinria acima se fez de forma genrica, sem adentrar
especificamente na literalidade da Lei n 8.112, de 11/12/90. Como se sabe, o diploma legal
de exclusivo interesse aqui esta Lei, que define o regime disciplinar do servidor em sede
civil federal e sua luz que deve ser aplicado o ensinamento acima. Assim, se por um lado,
a Lei n 8.112, de 11/12/90, no possui em sua lista exaustiva de enquadramentos nenhuma
definio que expressa e literalmente cogite de punio disciplinar para ato de vida privada,
resta ento a definio objetiva abrangente de seu art. 148 como nico dispositivo ao mesmo
tempo possibilitador e delimitador legal para o tema.
E, neste ponto, de se relembrar, conforme j abordado em 3.1, a cuja leitura se
remete, que o art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, permite uma importantssima leitura
dupla, ao mesmo tempo limitadora do alcance do regime disciplinar a atos funcionais, mas
com possibilidade de abrangncia de condutas cometidas fora do estrito desempenho das
atribuies do cargo. Enquanto a primeira parte daquele dispositivo possui leitura cristalina de
que o regime disciplinar se aplica para atos infracionais cometidos no pleno exerccio das
atribuies do cargo, a sua parte final, excepcionalmente, permite leitura a contrario sensu de
que tambm se cogita de reflexo disciplinar para atos que, mesmo cometidos fora do espao e
do tempo do exerccio da funo pblica (ou seja, alm dos limites fsicos da repartio e do
horrio de jornada de trabalho, e at mesmo em gozo de frias, de licenas ou de outros
regulares afastamentos, conforme se aduzir em 3.2.5), guardem relao ao menos indireta
com o cargo que ocupa ou com suas atribuies ou com o rgo onde lotado ou que de
alguma forma neles interfira ou com eles se relacionem. nesta interpretao extrada da
parte final do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que ento, reside o amparo legal para se
cogitar de excepcional repercusso disciplinar para atos cometidos pelo servidor em sua vida
privada.

226

3.2.3.1.2 - A Necessidade de Existncia de Relao com o Cargo

Neste rumo, torna-se imperativo se expor que a leitura de qualquer enquadramento da
Lei n 8.112, de 11/12/90, que em princpio parea poder atingir atos de vida privada (por
exemplo, em lista no exaustiva, ao definir deveres funcionais de lealdade instituio, de
conduta compatvel com a moralidade administrativa ou de urbanidade para com as pessoas
ou ainda ao proibir manifestaes de desapreo ou prtica da usura) deve sempre e
inafastavelmente se submeter regra geral do art. 148 daquela Lei, qual seja, de o ato privado
guardar, ao mnimo, relao indireta com as atribuies do cargo. Em outras palavras,
contempla-se que atos de vida privada de um servidor de carreira regida pela Lei n 8.112, de
11/12/90 (com o que se excluem da anlise estatutos prprios de especficas carreiras e
atividades pblicas, que expressamente preveem reflexo disciplinar para atos e
comportamentos privados), podem ter repercusso disciplinar, desde que, em primeira anlise,
nos termos do seu art. 148, guardem relao direta ou indireta com as atribuies do cargo em
que se encontra investido o agente (nem que seja sob presuno legal, conforme se abordar
em 4.7.4.4.3).
Pertinente esclarecer o que aqui se quer dizer com a expesso relao direta ou
indireta com as atribuies do cargo. De imediato, as atribuies do cargo a que aqui se
refere so as atribuies genricas legalmente atribudas quele cargo, como o conjunto de
todo o mnus que o agente pode exercer em sua funo pblica, no se vinculando as
condies e peculiaridades momentneas de lotao, exerccio, localizao e o tipo de tarefas
que realiza. Nesta linha, no caso de cargos integrantes da Carreira de Auditoria da Receita
Federal, a possvel relao com as atribuies so aferidas em face, cumulativamente, de
todas as atividades que podem ser desempenhadas nos mais diversos macroprocessos de
trabalho, sendo indiferente se, ao tempo da conduta, o agente est lotado, em exerccio ou
localizado em rea aduaneira, de tributos internos, de arrecadao, de tarefas-meio
corporativas ou administrativas, etc, pois a relao de que aqui se cogita com o conjunto de
atribuies do cargo. Ademais, o que se quer dizer com relao direta ou relao indireta
em nada se confunde com estender em demasia o excepcional comando da parte final do art.
148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a ponto de atingir condutas sem nenhuma correlao com o
mnus pblico do agente. O que se considera ato que guarde relao com o cargo, residindo
a diferenciao apenas para o efeito didtico de melhor compreender a literalidade do
mencionado dispositivo legal. Quando o servidor comete um ato funcional no pleno exerccio
do cargo (em regra, no horrio e no local de trabalho), aqui diz-se que comete uma conduta
com direta relao com as atribuies do cargo, estando alcanado pela primeira parte do
dispositivo legal (infrao praticada no exerccio de suas atribuies). E quando o servidor
comete um ato fora do pleno exerccio do cargo (em geral fora do horrio e do local de
trabalho), mas com ele associado, aqui diz-se que comete uma conduta com indireta relao
com as atribuies do cargo, estando alcanado pela parte final do dispositivo legal (ou que
tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido).
No escopo de aplicao geral aos servidores civis federais da Lei n 8.112, de
11/12/90, os atos da vida privada, como regra, no guardam nenhuma correlao com a
administrao pblica, com a instituio ou com o cargo. Ou seja, ainda que cometidos por
servidor inserido na abrangncia subjetiva, no satisfazem abrangncia objetiva da matria
disciplinar do Estatuto. Por este motivo, no deve interessar administrao a vida pessoal de
seus servidores, seus deslizes de comportamento, seus vcios e suas falhas inerentes
condio humana de forma geral, afastando-se de plano da incidncia disciplinar quaisquer
atos de tais naturezas e que em nada se relacionem com a funo pblica, no obstante
poderem ser criticveis sob outras ticas ticas, sociais ou jurdicas. Como regra, o desvio no
comportamento exclusivamente pessoal, sem qualquer correlao com o cargo, pode importar

227

crtica luz de cdigos de tica ou de conduta, que no se confundem com normas

disciplinares, ou podem acarretar repercusso civil ou at penal, mas no provocam
responsabilizao administrativa, apurvel por meio de processo administrativo disciplinar.
certo que o excepcional alcance do regime disciplinar sobre atos de vida privada, por ampliar
o controle estatal alm dos deveres e obrigaes funcionais, deve ser compreendido de forma
restritiva.
Assim, alm da bvia previso em lei (que, no foco de interesse, se admite na parte
final do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90), como primeiro condicionante ftico a se
analisar antes de se cogitar de repercusso disciplinar para ato cometido em vida privada do
servidor, necessrio que tal conduta mantenha algum grau de vinculao com as atribuies
do cargo. Sendo aquele ato cometido pelo servidor em condies totalmente dissociadas,
alheias e margem do cargo que ocupa ou de suas atribuies ou ainda podendo aquele
mesmo ato ser igualmente cometido por um particular qualquer, independentemente da
condio especial de ser servidor, no h que se cogitar de repercusso disciplinar.
TRF da 1 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n 1999.01.00.061930-0:
Ementa: 1. O art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, prev: A autoridade que tiver cincia
de irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata,
mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado
ampla defesa. Assim, o fato gerador para abertura de sindicncia ou processo
administrativo a cincia de irregularidade no servio pblico, no se estendendo a fatos
da vida privada, ocorridos em uma partida de futebol, sem qualquer relao ou
repercusso no exerccio da funo pblica. 2. Na hiptese dos autos, a sindicncia foi
desvirtuada de sua natural finalidade, para punir servidor pblico que no cometeu
nenhuma irregularidade no exerccio de suas funes. Instaurao de sindicncia nula.
O que deve ser cotejado, portanto, a relao direta de prejuzo entre a conduta privada,
se manifestamente incompatvel com os valores esperados dos titulares de cargos na
Administrao Pblica, e sua imediata vinculao com as atribuies funcionais do
servidor. (...)
Isto , a excepcional responsabilizao do agente pblico transgressor, em razo de ato
praticado fora do exerccio da funo administrativa, depende de o ilcito guardar
pertinncia com as especficas atribuies funcionais do cargo ocupado pelo servidor
faltoso, do que segue o raciocnio, a contrario sensu, de que no caber punio
disciplinar, em princpio, por conduta inteiramente alheia s competncias do posto
titularizado pelo transgressor e que no implique atentado contra a Administrao
Pblica, ou ao menos que no evidencia que o agente esteja moralmente impossibilitado de
prosseguir no desempenho de seus especficos misteres administrativos. (...)
Muita ponderao e cautela devem presidir a apreciao concernente repercusso
administrativa da conduta da vida privada do servidor pblico. S em casos
inquestionveis de prejuzo para a atividade funcional ou o prestgio direto do funcionrio
em face das atribuies especficas de seu cargo, prejudicadas pela ao consumada no
mbito particular, que se pode discutir eventual apenao disciplinar. Antonio Carlos
Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs.
132, 133, 136 e 137, Editora Fortium, 2008, 1 edio
O problema da falta de probidade administrativa tem que ser visto no universo da tica
pblica, no contexto de normas jurdicas especificamente protetoras das funes pblicas,
dos valores imanentes s Administraes Pblicas e aos servios pblicos. (...)
Caber ao direito disciplinar tutelar condutas incompatveis com as funes. A
improbidade administrativa no se configura, pois, pelo chamado comportamento
incompatvel com a funo pblica, se tal conduta estiver dissociada totalmente das
atribuies do agente pblico, visto que no tratamos de uma honra privada e de seus
reflexos nos setor pblico, mas sim da honra diretamente vinculada s funes pblicas.
Fbio Medina Osrio, Teoria da Improbidade Administrativa, pgs. 285 e 87, Editora
Revista dos Tribunais, 1 edio, 2007

E, neste rumo, o exemplo mais pungente e cabvel (mas no o nico) para a Carreira
de Auditoria da Receita Federal de ato de vida privada com repercusso disciplinar a

228

chamada consultoria ou assessoramento jurdico-tributrio, em que o servidor, valendo-se de

informais e presumveis credenciamento e qualificao perante terceiros decorrentes do cargo
que ocupa e dos conhecimentos tcnicos a que tem acesso em razo de seu mnus,
arregimenta para si servios particulares, ainda que cometidos fora da repartio e do horrio
de expediente ou at mesmo em gozo de frias, licenas ou outros afastamentos legais,
incorrendo em inequvoco ato de conflito de interesses (conforme leitura conjunta de 3.2.5,
3.2.6 e 4.7.4.4.5).
At pode se cogitar de que, no caso do agente pblico, existe uma relao especial de
subordinao, de forma que, para o servidor, mesmo em atos de vida privada, h
comportamentos que guardam relao direta com as atribuies do cargo de forma geral.
Assim, em casos concretos em que o servidor da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
mesmo na condio de contribuinte, incorre em ilcitos tributrios (como, por exemplo,
sonegao fiscal e irregularidades na internalizao de mercadoria importadas) e at em
ilcitos penais (destacadamente, crimes contra a administrao pblica ou contra a ordem
tributria), por meio de condutas que se associam no s matria tutelada no mnus de sua
funo pblica mas tambm ao detalhado conhecimento que o agente detm da sistemtica,
das praxes, dos procedimentos, da estrutura, da logstica e da forma de a unidade e dos demais
servidores atuarem, juridicamente possvel que se construa - desde que ao amparo das
provas dos autos - uma inferncia de relao entre a conduta cometida em vida privada e o
cargo que ocupa. Mas, por outro lado, de se ponderar que os processos disciplinares
decorrentes destes ilcitos penais e/ou tributrios sofrem sobrestamento at a deciso
definitiva das respectivas sedes processuais, tendo o seu prosseguimento vinculado ao
resultado das aes penal e fiscal.

3.2.3.1.3 - A Necessidade da Preservao das Liberdades Fundamentais do Indivduo

Na sequncia, em respeito aos princpios constitucionais elementares mencionados
pela doutrina, apresenta-se como inafastvel segunda condicionante para que se cogite de
extenso do regime disciplinar sobre atos cometidos pelo servidor em sua vida privada a
preservao do rol de garantias fundamentais do indivduo. Por soberana - a priori - fora
constitucional, de se excluir qualquer pretenso punitiva da administrao em decorrncia de
atos de vida privada inseridos no conceito de intimidade ou de privacidade e no mbito
familiar do servidor e das demais garantias bsicas dos indivduos. O regime de maior rigor e
severidade que recai sobre o agente pblico e sobre seus atos no se estende a parcelas
constitucionalmente protegidas em favor de qualquer pessoa. O ordenamento ptrio no
concede administrao poder para invadir a parcela de direitos fundamentais do indivduo,
mesmo quando este seu servidor, desde que em atos margem da funo pblica. A sede
constitucional vigente atribui exclusivamente ao Poder Judicirio, com os ritos e com as
ferramentas que lhes so inerentes, a competncia para, motivada e pontualmente, afastar as
garantias fundamentais da pessoa na contraposio com direitos de maior relevncia e
prioridade ( pacfico o entendimento, no mbito do Supremo Tribunal Federal, de que
nenhum direito fundamental que a CF atribui a um indivduo absolutamente inafastvel,
podendo tal garantia ser mitigada em razo do interesse pblico ou social, conforme se
aduzir em 4.4.14.2).
STF, Mandado de Segurana n 23.452, Voto: No h, no sistema constitucional
brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de carter absoluto, mesmo porque razes
de relevante interesse pblico ou exigncias derivadas do princpio de convivncia das
liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoo, por parte dos rgos
estatais, de medidas restritivas das prerrogativas, individuais ou coletivas, desde que
respeitados os termos estabelecidos pela prpria Constituio.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 24.369; e Justia Federal de 1 Instncia, Ao
Cautelar n 2001.5101003489-6

229
que os direitos do homem, segundo a moderna doutrina constitucional, no podem ser
entendidos em sentido absoluto, em face da natural restrio resultante do princpio da
convivncia das liberdades, pelo que no se permite que qualquer delas seja exercida de
modo danoso ordem pblica e s liberdades alheias. Ada Pellegrini Grinover, Antonio
Scarance Fernandes e Antonio Magalhes Gomes Filho, As Nulidades no Processo
Penal, pg. 145, Editora Revista dos Tribunais, 9 edio, 2006
No se toleram proibies que atinjam liberdades fundamentais, como a liberdade de
expresso do pensamento, de ir e vir, de associao, enfim, aquelas liberdades bsicas dos
indivduos, que resultam, ademais, consagradas na Constituio, sem que haja (para a
respectiva limitao) fundada e razovel justificativa. Fbio Medina Osrio, Direito
Administrativo Sancionador, pgs. 301 e 302, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio,
2005
O conceito de desonestidade, no terreno jurdico, mais restrito que o peculiar do
universo moral. Neste, a desonestidade pode englobar falhas de carter ou distores
morais bastante polmicas, como aquelas relativas a deveres de fidelidade matrimonial ou
nos relacionamentos de amizade e de amor, sem falar nas questes puramente
patrimoniais, como dvidas e preferncias por jogos de azar. Na honestidade profissional,
ao contrrio, homens com vcios morais podem encaixar-se tranquilamente, desde que
observem as regras de bom exerccio de suas atividades funcionais. dizer: o sujeito que
mau marido, ou pssimo amigo nas relaes pessoais, mau pai, mau filho, jogador, com
qualquer tipo de orientao sexual, poder cumprir com todas as suas obrigaes
profissionais, satisfazendo os pressupostos da honestidade funcional, embora, no servio,
tal pessoa possa ser apontada como desleal, carreirista ou mau carter, e na vida pessoal
ser considerada, no mnimo, desregrada ou fora dos padres tidos como normais. Enfim,
cabe reconhecer que h caractersticas que, mesmo no interior da vida profissional, na
empresa ou no rgo pblico, so pejorativas e denunciam falhas morais na pessoa,
quando no indicam traos subjetivos infensos normalidade social predominante.
Todavia, tais fatores podem no ingressar na rbita mais estreita da honestidade
profissional. (...)
certo, no entanto, que no se pode esquecer que os agentes pblicos esto submetidos a
um regime jurdico de direito pblico, mais severo e rigoroso que outros. Trata-se de um
regime estatutrio, em que, naturalmente, a vida privada desses funcionrios se reduz
consideravelmente, em medidas variveis. Da que haja um desaparecimento da vida
privada dos agentes pblicos, todavia, vai uma longa distncia, at mesmo porque isso
invivel. Por tal razo, a improbidade no se identifica com a mera imoralidade, mas
requer, isto sim, uma imoralidade qualificada pelo direito administrativo. (...)
Os agentes pblicos gozam de direitos fundamentais, entre os quais est, bvio, o direito
intimidade, privacidade, ao desenvolvimento livre de seus privados estilos de vida e
personalidades. Em todo caso, os agentes pblicos tm, sem lugar a dvidas, espaos
privados nos quais podem praticar atos imorais, desde que esses atos no transcendam os
estreitos limites da tica privada, no afetem bens jurdicos de terceiros. Os direitos
humanos, fundamentais, do homem e do cidado, protegem o indivduo contra atuaes
abusivas, ilcitas, desnecessrias, do Estado. Fbio Medina Osrio, Teoria da
Improbidade Administrativa, pgs. 150 e 87, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio,
2007
Se um analista de finanas e controle, por exemplo, renhido defensor dos interesses do
errio e da Administrao Pblica, sempre no eficiente desempenho funcional de controle
interno de legalidade sobre os atos de despesa executados pelas autoridades
administrativas fiscalizadas, portando-se de forma exemplar na atuao como funcionrio
estatal, no se pode falar de responsabilidade administrativa e invadir a seara da
intimidade e da vida privada do agente, ainda que seja mau marido, adltero, pssimo pai,
que no concede amor e carinho aos seus filhos; ou seja motorista imprudente; tenha,
dentro de seu domiclio ou em locais reservados, prticas sexuais escandalosas, no
ortodoxas ou bizarras, denunciadas Administrao por ex-esposas ou ex-namoradas; no
seja comedido no falar, ou se revele imoderado nos gestos, no mbito dos dias de lazer e
em carter particular, com a famlia e conhecidos; se for mau sndico; se no indeniza os
danos causados a veculos de terceiros, apesar de reconhecer sua culpa; se briguento ou
vizinho incmodo; se coleciona revistas ou materiais imprprios para a moralidade
convencional. (...)
Mas para os desvios de conduta consumados nas hipteses aventadas supra, em que os

230
desregramentos ou atos no recomendveis se restringem esfera da vida privada, ou
mesmo da indevassvel intimidade, garantidas pela Constituio, sem que exista
repercusso negativa sobre o desempenho funcional, ou sobre a honra e credibilidade que
deve atrair da sociedade aquele que se apresenta como integrante da Administrao
Pblica, no h como se divisar a possibilidade de responsabilidade administrativa.
A vida ntima do servidor, seus momentos de privacidade ou de contato social, ainda que
no lhe confiram o ttulo de cidado-modelo, no podem ser devassados para fins de
punio disciplinar, desde que inexista repercusso sobre a funo pblica.
As sanes cabveis para os supracitados atos censurveis sero de ordem cvel, moral,
multas de trnsito, multas de condomnio, perda sentimental com o distanciamento do
convvio com os filhos de que no cuidou, ruptura matrimonial por relacionamentos
extraconjugais contnuos, dentre outras consequncias sociais adversas, como repulsa da
vizinhana, ser objeto de comentrios jocosos por parte dos conhecidos, etc. Mas no
haver ensejo a que se fale de demisso por condutas inteiramente alheias funo
pblica, as quais tambm no projetam efeitos diretos negativos sobre o exerccio
funcional ou a qualidade de funcionrio. (...)
a ofensa moralidade profissional, a indignidade estritamente associada s atribuies
funcionais, que deve ser considerada para ensejar juzo reprobatrio implicante de
responsabilidade administrativa, no a violao de comportamento referente qualidade
de pai, tutor, marido, condmino, no que tange vida ntima, privada, s relaes sociais
reservadas do funcionrio. (...)
Se um auditor fazendrio (depois de ser lesado por um comerciante de automveis, que lhe
vendou veculo com vcios de qualidade ou com engano ou vultosa desvantagem financeira)
acusado de emitir um cheque sem suficiente proviso de fundos, acusado de crime de
estelionato, o que seria objeto de discusso entre as partes em face do confronto
patrimonial entabulado, h nessa rixa, de carter estritamente privado, atentado contra a
qualidade funcional, quebra da confiana do Estado na pessoa do agente pblico? Na
verdade, o que sucedeu foi um conflito de natureza particular, alheio funo pblica.
Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e
Sindicncia, pgs. 131, 132, 139 e 133, Editora Fortium, 2008, 1 edio

Assim, vista das duas condicionantes acima elencadas, de ser compreendido que a
extenso do regime disciplinar esfera da vida particular no como regra mas sim como
exceo. A responsabilizao disciplinar por ato cometido fora do exerccio do cargo legal,
porm residual e excepcional.

3.2.3.1.4 - O Enfoque Delimitado com que Deve Ser Entendida a Exigida Moralidade
Administrativa
E de outra forma no se poderia sedimentar o entendimento do tema, visto que
cedio o limite de separao entre a matria tico-moral (e aqui desde logo se manifestam a
desnecessidade, o desinteresse e mesmo a incapacidade em aprofundar o debate em bases
filosficas de diferenciao entre tica e moral), de que comumente se pode permear a vida
pblica, e a matria jurdica, que informa o regime disciplinar.
Qualquer aplicador do regime disciplinar encartado na Lei n 8.112, de 11/12/90, de
imediato percebe que as excepcionais e residuais crticas sob tica funcional que possam se
impor sobre atos de vida privada, muito comumente, tangenciam a discusso acerca da
moralidade ou no de tais condutas sob anlise. Isto de fato ressurge como enfoque a priori
para a matria porque, a reboque do j mencionado dispositivo delimitador do art. 148
daquela Lei, o mesmo diploma legal impe aos servidores vinculados o dever funcional,
litteris, de manter conduta compatvel com a moralidade administrativa, no seu art. 116,
IX. Sem que aqui se afaste a possibilidade de se ter outro enquadramento para atos de vida
privada alcanveis pelo regime disciplinar, sem dvida, o que se demonstra mais factvel
aquele que encarta a crtica a uma conduta tida como imoral por parte do servidor, a que a
doutrina especializada chama de infraes morais, ao mesmo tempo em que adverte quanto
cautela que se deve ter sobre o tema.

231
Desde logo, cabe aduzir que existem limites materiais de tipificao dos comportamentos,
construindo-se os tipos na base dos valores e princpios constitucionais, das liberdades
pblicas e dos direitos fundamentais da pessoa humana. na exemplificao dos processos
tipificatrios que pretendo abordar o problema das chamadas infraes morais, categorias to presentes em ordenamentos jurdico-administrativos, estatutos disciplinares e
legislao extravagante. um tema atual, portanto. Mais ainda, um tema relevante,
porque envolve a produo de um raciocnio jurdico lastreado na defesa de direitos
fundamentais, que no podem ser afetados indevidamente pela pretenso punitiva do
Estado, ainda que esta venha veiculada em esferas de relaes de especial sujeio entre o
Poder Pblico e o infrator. (...)
No Direito Penal antiga a discusso a respeito da criminalizao das chamadas
infraes morais, e esses crimes tm merecido repdio das legislaes e doutrinas mais
modernas. (...)
Se para o Direito Penal essas consideraes parecem pertinentes, creio que tambm ao
Direito Administrativo, em sua medida, se revelam adequadas as mesmas cautelas. O
Direito Administrativo no pode qualificar de ilcita uma conduta to-somente porque se
revele eventualmente atentatria ao juzo de moralidade comum, porque tal perspectiva
abriria um vasto campo de insegurana jurdica, desmoronando o pilar de legalidade que
sustenta o Estado de Direito. No creio que isso seja possvel. (...)
Nesse contexto, sabe-se que a moralidade protegida pelo Direito insere-se no campo da
tica pblica, diferenciando-se da tica privada. (...). O Direito o campo por
excelncia da tica pblica. Por tal motivo, as normas jurdicas no devem adentrar o
campo privado dos comportamentos imorais, eis um outro pilar da autonomia destas
instncias de controle. Preceitos morais, no entanto, tratando de condutas privadas de
pessoas, incorporados ao Direito numa perspectiva de tica pblica, no constituem uma
raridade jurdica. Pelo contrrio, no setor pblico so comuns as iniciativas de
normatizao de comportamentos imorais situveis ordinariamente na esfera privada dos
indivduos.
(...) parece importante insistir na idia de que a moralidade pblica exige pautas bem mais
objetivadas de condutas, no podendo ingressar na esfera mais subjetiva da autonomia
volitiva inerente ao campo da moralidade crtica. Insisto que o problema no reside tanto
na tentativa de apartar, definitivamente, Direito e Moral, at porque ningum duvida de
que seja saudvel a aproximao correta dos dois fenmenos. Ningum advogaria pela
existncia de normas jurdicas imorais ou mesmo amorais, dada a natureza tica do
fenmeno jurdico. O que ocorre a notria dificuldade na identificao de limites da
moralidade, que no podem ser invadidos pelo Direito, eis o ponto crucial da polmica
relao entre Direito e Moral. No campo sancionatrio, essa separao (dos limites ou
fronteiras) resulta fundamental para a proteo das liberdades individuais e dos direitos
fundamentais da pessoa humana, visto que uma infrao pode, em tese, utilizar elementos
to indeterminados e genricos que, na prtica, eventualmente suscitam dvidas e
incertezas, cabendo ao intrprete (operadores jurdicos) a tarefa de delimitar claramente o
mbito de incidncia da norma.
(...) A moralidade do ato administrativo resta atrelada a uma moral da instituio, o que a
diferencia da moralidade comum. Parece pouco dizer isso, lugar-comum na doutrina?
verdade que no se trata de uma advertncia nova, at porque remonta ao incio do sculo
XX, com Maurice Hauriou, mas no deixa de ser importante, porque nos remete idia
correta de que a tutela jurdica da moral, nas mais variadas dimenses, no equivale a
absorver essa mesma moralidade pelo Direito, menos ainda esgot-la. O universo jurdico
tem a prerrogativa de selecionar temas ou problemas morais, emprestando seu prprio
enfoque, seu olhar concentrado e especializante. E pode valer-se da terminologia
moralidade para designar espaos jurdicos funcionalmente abertos ao controle tico,
mais maleveis e adaptveis aos casos de transgresses, cujo alcance se ambiciona. A
moralidade institucional, nessa perspectiva, uma moral fechada, com um contedo
bastante especfico, podendo revestir-se de juridicidade especfica do Direito
Administrativo. extremamente complicado estabelecer um parmetro adequado ou
universal ao juzo de moralidade comum, donde incabvel confundir, de forma direta,
moral comum e moral administrativa ou pblica, em que pese a possibilidade de
convergncia em muitos casos. induvidoso que as instncias se relacionam, tanto que
encontram valores convergentes para efeito de proteo, da porque muitos ilcitos
jurdicos configuram graves atentados s normas morais vigentes. As relaes entre
moralidade aberta, fechada, institucional, administrativa e outras categorias jurdicas no
escapam s zonas de penumbra, mas, nem por isso deixam de adentrar numerosos campos
de inequvoca significao. Essa pode ser considerada a viso padro de um pensamento

232
dominante no cenrio nacional.
Em realidade, necessrio efetuar distino entre Moral e Direito no mnimo a partir da
interioridade e exterioridade, deixando-se um mbito prprio personalidade do
indivduo, que fica livre da ingerncia do Estado. Pelo menos a conscincia individual
ficaria completamente fora do poder do Estado, a residindo uma importncia fundamental
de separar Direito e Moral.
Ademais, outorgar ao princpio jurdico da moralidade administrativa ou aos tipos
sancionadores de condutas eticamente reprovveis um sentido to amplo a ponto de
abarcar todo e qualquer ato imoral dos agentes pblicos, com a devida vnia de
entendimento diverso, equivaleria a liquidar com o Estado Democrtico de Direito e seu
pilar de legalidade. Se o administrador ou agente pblico somente pode agir fundado em
lei, a mera inobservncia de um preceito moral no poderia acarretar-lhe sanes. Anotese, nesse terreno movedio, que o prprio administrado ficaria exposto a aes
administrativas amparadas na moralidade e no na juridicidade, se acaso resultasse
admitida a confuso progressiva entre as instncias. (...)
Claro que no se quer o divrcio absoluto de Direito e Moral, como se apenas o que no
moral pudesse ser juridicizado. Seria uma perspectiva absurda de anlise. O que se quer, e
nisso se deve insistir, a garantia de que o foro ntimo do indivduo no seja punido,
compreendendo-se esse foro ntimo a partir de seus desdobramentos em diversos estilos de
vida. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 288 a 297,
Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Neste enfoque, de se buscar a correta interpretao no s da literalidade especfica

do art. 116, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, mas, sobretudo, de como a Lei, sistematicamente,
neste tema, considera o termo moralidade. A simples leitura do dispositivo legal demonstra
que a vontade da Lei no de abarcar no regime disciplinar do servidor qualquer ato que
afronte o sentido mais amplo de moral. A Lei foi expressa em punir a conduta incompatvel
com a moralidade administrativa, em espcie, e no a moral social como um todo.
E andou bem o legislador ordinrio neste ponto, ao inserir no regime disciplinar um
reflexo imediato do princpio da moralidade, encartado no art. 37 da CF, uma vez que o
legislador constituinte, em boa hora compreendeu que, embora haja distino entre valores
tico-morais e cincia jurdica, pacfico que os preceitos ticos sempre permearam, como
repercusso das vontades sociais, os institutos do Direito e a positivao das normas. vista
da harmnica convivncia autnoma dos princpios constitucionais da legalidade e da
moralidade, certo que a atividade pblica tem sua validade simultnea e cumulativamente
subordinada ao Direito e moral, vez que no se confundem licitude e honestidade, conforme
melhor se expor em 3.3.1.6. Mas aqui no se cuida da moral comum, imposta ao homem em
sua vida privada, mas sim da moral jurdica, imposta ao agente pblico em seu mnus oficial.
Da porque a Lei refletiu o princpio constitucional da moralidade em dever funcional de
manter conduta compatvel com a moralidade administrativa.
A cautela se faz por demais necessria, primeiramente porque, em um extremo, no se
poderia cogitar de repercusso disciplinar vista de preceitos ticos, religiosos, sociais,
culturais, polticos, geogrficos ou temporais (enfim, de conceitos fortemente subjetivos e
mutveis) e de intromisso da administrao nas parcelas constitucionalmente protegidas de
intimidade, de privacidade e de liberdade de pensar, de se manifestar e de se associar, dentre
outros, de cada um. E, por outro extremo, tem-se certo que, na sede jurdica, os atos
funcionais eivados de dolo e de m-f e objeto de maior grau de repulsa e ofensividade, tais
como aqueles geradores de enriquecimento ilcito, de dano ao errio ou de afronta a princpios
reitores da administrao, podem importar nas mais gravosas repercusses cveis, inclusive
disciplinar (e provavelmente tambm penais), se configurarem improbidade administrativa. A
improbidade administrativa considerada uma imoralidade administrativa qualificada, ou
seja, uma espcie qualificada da conduta incompatvel com a moralidade administrativa, nos
termos da Lei n 8.429, de 02/06/92.
No h, em realidade, homens perfeitos que escapem, ao longo da vida, de toda e

233
qualquer ilegalidade. No h pessoa que, ao longo da vida, fique absolutamente imune ao
cometimento de toda e qualquer espcie de infrao, e aqui no me refiro, por bvio, a uma
infrao necessariamente penal ou a um ato de improbidade administrativa, porque destes
se pode e deve normalmente escapar. Falo de infraes em sentido amplo, infraes morais
e at mesmo jurdicas, como o desrespeito a um semforo de trnsito ou outras regras de
convvio social. Seria hipocrisia dizer que todas as regras, em todos os momentos, so,
invariavelmente, respeitadas. No h quem nunca tenha ultrapassado, por mnimo que
seja, o limite legal de velocidade ou atravessado, no caso de pedestre, uma via pblica fora
da faixa de segurana. Difcil quem nunca tenha se excedido em alguma atitude ou se
omitido de alguma providncia que se lhe era exigvel. Raras as pessoas que passam pela
vida sem vestgios mnimos de alguma ilicitude ou infrao a regras morais, admitindo-se,
nesse caso, a existncia de ncleos de moralidade inquestionveis.
O que se deve frisar, e isto me parece importante lembrar, at para que se compreendam
essas observaes a respeito da possibilidade de homens mdios cometerem determinadas
infraes, que realmente exigvel dos homens que se comportem em conformidade com
o Direito e as leis, mas o Direito deve fornecer respostas proporcionais e adequadas s
atitudes ilcitas dos homens. No cabe ao Direito Penal sancionar todo e qualquer
comportamento ilcito, como descabe ao Direito Administrativo proceder da mesma forma
em relao a determinados comportamentos, ainda que ilcitos e imorais. (...)
Deve existir, entre o descumprimento do preceito moral e a funo pblica que se busca
preservar, uma dependncia necessria. H hipteses em que a vida privada de um sujeito
pode, irremediavelmente, comprometer a dignidade de suas funes, mas esse juzo
valorativo no ser to elstico quanto o um simples juzo de moralidade. Ser
necessrio avaliar se, em um dado contexto, o comportamento que se busca censurar
realmente abala a noo mdia que se tem a respeito da dignidade das funes pblicas ou
do cargo ocupado pelo agente. Ser indispensvel avaliar a real gravidade e nocividade do
comportamento privado aos valores defendidos pela Instituio a que pertence o agente
pblico. Imperiosa ser a anlise dos reflexos negativos, reais e potenciais, do aludido
comportamento na sociedade e no campo institucional.
No se cogita, portanto, de uma equiparao dos juzos de moralidade comum e
moralidade administrativa ou pblica, e tampouco se sustenta eventual alegao de que as
pessoas detentoras de cargos pblicos importantes no poderiam ter suas vidas privadas,
ter suas pequenas distores humanas.
Nem se diga, nesse passo, que bastaria uma norma jurdica genrica dizendo que
obrigatrio respeitar a moral e os bons costumes, pois semelhante norma tampouco
aniquilaria com a distino entre os crculos jurdico e moral. Moralidade jurdica j ,
por definio, conceito que escapa aos contornos da moralidade comum. Assim sendo,
moral administrativa no se confunde com moral comum. Infraes que sancionam
comportamentos imorais, no Direito Administrativo Sancionador, devem ser interpretadas
restritivamente, com vinculao inarredvel aos limites dos conceitos indeterminados e das
clusulas gerais. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 318
a 320, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

3.2.3.1.5 - As Independentes Repercusses de Diversas Naturezas e em Outras Sedes

Judiciais e a Diferenciao para Determinados Ofcios e Carreiras com Estatutos Prprios
Em suma, deve-se ter sempre vista a perfeita harmonizao que informa tanto a
fenomenologia social quanto o ordenamento jurdico. De um extremo, determinados atos
cometidos pelo servidor em sua vida privada, aqum dos controles jurdicos e do Direito,
podem sofrer crticas de natureza social, moral e tica. No extremo oposto, outros atos de foro
particular do servidor, que, no limite do emprego de fontes doutrinrias, jurisprudenciais e
principiolgicas, parecem ultrapassar o alcance da persecuo disciplinar e do jus puniendi da
administrao, se, em gnero, se revelam antijurdicos, merecero a devida apreciao e, se
for o caso, a reprimenda por parte do Poder Judicirio, por meio de aes penal ou civil
resultando em imposio de pena, se o fato configura um crime comum, ou em determinao
de reparar danos morais ou patrimoniais que tenham decorrido de atitude com abuso de direito
por parte do autor, sobretudo quando ofendam o crculo de direitos de terceiros.
No salutar jogo de equilbrio dinmico dos direitos em que se funda um regime

234

democrtico, no mesmo texto constitucional em que se consagra proteo vida privada,

intimidade e liberdade de expresso, apenas para citar alguns exemplos, tambm se assegura
a livre provocao do Poder Judicirio em favor de terceiro que porventura se considere
prejudicado em decorrncia de abuso de algum daqueles direitos.
No h ensejo, porm, para elastecer o alcance das punies disciplinares para fatos da
vida privada ou da intimidade, que devem ter seu mbito prprio de represso, com
consequncias cveis, comerciais, familiares, sociais, desaprovao moral contra o
servidor, todavia sem repercusso na via administrativa. (...)
H processos cveis de indenizao de danos morais e materiais, juzos de famlia, mesmo
processos criminais, afora a censura social, de contedo moral, contra a atitude
reprovvel da vida privada, todavia no se deve trazer para a via administrativa
comportamento alheio inteiramente s funes oficiais e que no revele direto
comprometimento da dignidade do cargo. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg. 139, Editora Fortium, 2008, 1
edio
certo que determinadas condutas ilcitas, praticadas por agentes pblicos em suas vidas
privadas, no tm por que integrar necessariamente o ncleo da falta de probidade
administrativa. A proporcionalidade exige que se analisem as condutas sob perspectivas
distintas, valoradas gradualmente a partir da idia de que existem mltiplos mecanismos
institucionais de reao contra os atos ilcitos. Fbio Medina Osrio, Teoria da
Improbidade Administrativa, pg. 87, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 2007

Em sentido favorvel ao entendimento de que, sobretudo no regime disciplinar

estabelecido pela Lei n 8.112, de 11/12/90, a repercusso disciplinar sobre atos de vida
privada residual e excepcional, verifica-se que os exemplos fartamente citados pelos
doutrinadores que defendem tal extenso, sobretudo por aqueles que mais se aprofundaram no
tema, e que tambm integram o rol de situaes levadas ao Poder Judicirio e propiciadora de
manifestaes jurisprudenciais mencionam situaes atpicas e bastante peculiares e que, na
verdade, no so de imediata aplicabilidade, por analogia, a um integrante da Carreira de
Auditoria da Receita Federal, vinculado s regras do mencionado Estatuto.
De um lado, parte destas referncias menciona prticas cometidas em ofcio privado
(compatvel com o cargo) que denotam incapacidade, incompetncia ou impercia tcnica na
mesma atividade desempenhada na sede pblica e que afrontam a legislao especfica dos
respectivos rgos reguladores, fiscalizadores ou autorizadores para o exerccio daquele ofcio
(como Conselhos federais ou regionais de profisses regulamentadas e que requeiram
capacitao superior especfica e cujo exerccio requeira regularidade de registro profissional),
a ponto de merecer a cassao de registro, como, por exemplo, casos de profissionais de sade
que cometeram grosseiros erros mdicos em hospitais particulares ou de engenheiros e
arquitetos que assinaram projetos de construes que vieram a desabar.
Na atividade de consultoria jurdica da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, j foram
verificados casos de mdico, servidor pblico distrital, que praticara tantos erros
profissionais na atividade privada, que at sua inscrio e registro foram cassados pelo
Conselho Federal de Medicina - CFM, o que lhe retirou a possibilidade de exercer a
profisso, inclusive na atividade pblica, quadro ilustrativo de os reflexos da conduta
privada do funcionrio se projetarem no campo administrativo, haja vista que
desmoralizaria a Administrao que seus agentes pblicos, seus cirurgies, fossem
conhecidos como pessoas profissionalmente inidneas, a ponto de terem sua inscrio
cassada pelo Conselho Autrquico de Fiscalizao Profissional competente.
Como admitir que o engenheiro, titular desse cargo no servio pblico, pudesse
desempenhar suas atribuies se o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia j lhe cassara o registro, por causa de gravssimos erros profissionais
cometidos na atividade privada, a ponto de causar o desabamento de viadutos, pontes,
prdios residenciais e comerciais? Poderia uma pessoa assim desqualificada ser julgada
digna de continuar vinculada ao Estado?
Donde ficaria o prestgio do servio pblico nesses casos? Quem so os integrantes dos

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postos da Administrao: mdicos cassados pelo CFM, por terem cometido faltas ticas
constitudas de erros cirrgicos repetidos e gravssimos, causadores de mortes e sequelas
definitivas em diversos pacientes operados quando do exerccio privado da profisso?
Enfermeiros acusados de cometer abuso sexual contra pacientes em hospitais particulares?
Arquitetos e engenheiros que, na funo privada, deram causa a desabamentos de prdios
residenciais e comerciais devido a erros grosseiros nos projetos e nos clculos por eles
elaborados? Poderiam eles, normalmente, participar dos trabalhos e planos preliminares
da construo de hospitais, museus, obras pblicas, no exerccio da funo administrativa?
So casos de tpico reflexo, na esfera administrativa, de atos consumados no ofcio
privado, que desmerecem o servidor pblico e o afetam nessa qualidade, projetando-se
negativamente sobre a funo administrativa pblica e suas atribuies. Antonio Carlos
Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg.
129, Editora Fortium, 2008, 1 edio

De outro lado, parte daquelas referncias menciona categorias de agentes pblicos que,
em funo das tutelas pblicas que exercem, so disciplinados por estatutos especficos que
exigem, de forma expressa (e diferentemente da Lei n 8.112, de 11/12/90), rigorosa conduta
em vida privada, com maior emprego das chamadas infraes morais, como o caso de
agentes policiais federais, civis ou militares, integrantes das Foras Armadas e membros da
magistratura e do Ministrio Pblico.
Cite-se, a ttulo de especfico exemplo, previso legal de irregularidade administrativa,
prpria do comportamento privado e social do servidor, no Estatuto da Atividade Policial
Federal (Lei n 4.878, de 03/12/65) onde a inadimplncia habitual de dvida legtima ou a
manuteno de relaes de amizade, com pessoas de desabonadores antecedentes criminais,
constitui transgresso disciplinar.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 17.354: Ementa: (...) 3. A prtica de ato
libidinoso em local pblico no se compatibiliza com a honra e o decoro militar, ainda que
o servidor no se encontre em servio, razo por que no existe direito lquido e certo a ser
amparado, em decorrncia do licenciamento do impetrante, considerando, ainda, que o
processo administrativo observou os princpios da ampla defesa e do contraditrio.
TRF da 1 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n 1998.43.00.25150-5: Ementa:
(...) 3. No se afigura razovel o preenchimento de cargo de Delegado de Polcia Federal
por pessoa que, no passado, foi presa em flagrante delito por posse de cocana, processada
e condenada por trfico de entorpecentes; foi demitida, a bem do servio pblico, por
auferir vantagens e proveitos pessoais em razo das atribuies que exercia; entregou-se
prtica de vcios e atos atentatrios aos bons costumes; mantinha relaes de amizade com
pessoas de notrios e desabonadores antecedentes, inclusive com criminosos envolvidos
com trfico de drogas, roubo e furto de veculos; abandonava o servio para o qual estava
escalado; frequentava lugares incompatveis com o decoro da funo policial; exercia
atividades profissionais estranhas ao cargo; e que envolvia-se em transaes de armas de
calibre proibido, inclusive metralhadoras de origem estrangeira. 4. Confrontando os atos
praticados pelo apelante com a norma que estabelece as hipteses que afastam a
presuno de idoneidade moral dos candidatos a cargos da carreira da Polcia Federal,
conclui-se que o Conselho de Ensino da Academia Nacional de Polcia agiu dentro da
legalidade ao enquadrar o apelante no item 2, alneas b, f e h, bem como item 3 da
Instruo Normativa n. 03/1997 do Departamento de Polcia Federal. 5. A Polcia Federal
no pode correr o risco que admitir em seus quadros policial com passado to sombrio,
sob pena de por em risco a integridade da sociedade para a qual presta seus servios,
notadamente quando se trata do cargo de Delegado de Polcia. 6. Apesar de no garantir
uma conduta profissional irreparvel, a investigao da vida pregressa dos candidatos a
cargos policiais um fator de inegvel importncia no processo seletivo, onde, de plano, a
administrao deve afastar aqueles cuja falta de idoneidade moral fique desde logo
demonstrada pela existncia de atos praticados com violao ordem jurdica posta.
No se pode admitir, portanto, que um policial civil seja conhecido explorador de
prostituio infantil, agiota, estelionatrio condenado, integrante de quadrilhas, autor de
extorso ou trfico de drogas, ainda que consume essas condutas reprovadas e criminosas
fora do desempenho do cargo, pois, mesmo assim, se evidencia uma incompatibilidade

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moral da parte da pessoa fsica para figurar como um componente da Administrao
Pblica e das carreiras efetivas do funcionalismo estatal, sobretudo como combatente da
criminalidade, como se supe ser um policial. (...)
Outra ser a considerao [de repercusso disciplinar por ato de vida privada] se existe
prejuzo direto funo, como no caso do policial que recebe ajuda de custo de pessoa
envolvida em crimes, ou que diretor-presidente de escola de samba comprovadamente
envolvida com o crime organizado ou o jogo do bicho, porquanto a atividade privada
causa dano condio de idoneidade para o exerccio da funo policial. (...)
Por exemplo, poder ser enquadrada como prevalecimento abusivo da condio de policial
civil (inciso XLVIII do art. 43 da Lei federal n. 4.878/1965), falta apenada com demisso, a
eventual conduta cometida por servidor que, em dia de folga, munido da pistola que lhe
acautelada em razo do cargo pblico, aps ingesto de bebida alcolica em bar, cometa
crime de homicdio contra particular indefeso e inocente, pois o agente pblico, na
hiptese, ter se valido do treinamento, que lhe ministrado em virtude da funo policial,
e do porte de arma que a profisso lhe faculta para, em momento de folga, atentar, sem
justa causa, contra a vida da vtima. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 127, 132 e 134, Editora Fortium,
2008, 1 edio
(...) possvel restringir, por exemplo, inclusive a liberdade de expresso de determinadas
categorias, dentre as quais, notadamente e de forma mais intensa, os militares, dado o
inarredvel sistema hierrquico imperante neste terreno, que se fundamenta nas relaes
de subordinao estrita.(...)
Dos tipos sancionadores de condutas imorais dos membros do Ministrio Pblico,
Magistratura, Advocacia, altos cargos da Nao, Estados e Municpios. Outra grande
categoria de agentes pblicos expostos a relaes de especial sujeio, em maior ou menor
intensidade, com o Estado, integrada por uma rica variedade de classes funcionais,
incluindo as chamadas carreiras jurdicas, os agentes polticos, at alcanar os altos
cargos da Nao. (...)
Em tais situaes, existe uma tendncia normativa a alcanar condutas morais desses
agentes pblicos, tipificando-as no plano jurdico, ou no plano tico-normativo, atravs de
ilcitos de distintas naturezas, desde o campo disciplinar, passando at mesmo pelos crimes
de responsabilidade, alm dos crimes comuns e tipos sancionadores da improbidade
administrativa. (...)
Em todo caso, na tipificao das infraes morais, o legislador classifica, no raro,
hipteses em que o ato ilcito ocorre sem que haja ofensa direta a normas legais
especficas, bastando que ocorra, por exemplo, procedimento incompatvel com a honra, a
dignidade e o decoro do cargo, elementos normativos amplos contemplados em figura
tpica reputada vlida e aplicvel nesses segmentos funcionariais e polticos. (...)
Parece-me que algumas autoridades pblicas realmente devem adotar certas cautelas na
vida privada, como um nus decorrente da importncia das funes, mas no se podem
alargar em demasia esses controles, sob pena de instaurar odiosa intromisso institucional
na vida privada. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 301,
308 a 312, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

3.2.3.1.6 - Concluso Terica Acerca da Possibilidade de Extenso da Repercusso

Disciplinar para Atos de Vida Privada
Aps extensa pesquisa na base doutrinria e jurisprudencial, sopesada pela aplicao
dos princpios reitores mais caros sede disciplinar, logra-se uma razovel modelao terica
acerca do tema da possvel repercusso disciplinar para atos cometidos pelo servidor em sua
vida privada.
De imediato, de acordo com a estrita observncia do princpio da legalidade, corolrio
direto do Estado Democrtico de Direito, aplica-se o regime disciplinar para ato cometido em
vida privada se o agente integrante de carreira especfica dotada de lei orgnica ou estatuto
prprio que expressamente estabelea repercusso disciplinar para condutas totalmente
dissociadas do exerccio do cargo, ainda que sob emprego de clusulas em branco ou abertas,
como, por exemplo, atos imorais ou de quebra de decoro ou de ilibada conduta pessoal.

237

Afastada esta hiptese de agentes pblicos submetidos normatizao disciplinar

especfica, no caso de servidores integrantes de cargos ou carreiras regidos pela Lei n 8.112,
de 11/12/90, vista da leitura da parte final do seu art. 148, at possvel se cogitar de
responsabilizao disciplinar para atos cometidos na vida privada, mas sob especiais
condies.
Na primeira hiptese, sendo ocupantes de cargos pblicos cujas atribuies se
confundem com ofcios regulamentados que requerem habilitao especfica e registro em
Conselhos profissionais ou rgos reguladores, autorizadores ou fiscalizadores, atos
cometidos no exerccio privado do mesmo ofcio que denotem inabilitao, incapacidade ou
incompatibilidade tcnica podem repercutir funcionalmente na sede administrativa, conforme
exemplos mencionados pela doutrina.
Na segunda hiptese, que se revela como a regra geral e que a que ora interessa, dos
servidores de cargos e carreiras de nvel auxiliar (que requerem grau de escolaridade de
ensino fundamental) ou intermedirio (que requerem grau de escolaridade de ensino mdio)
ou superior de forma inespecfica (que requerem grau de escolaridade superior em qualquer
rea, sem exigir determinada habilitao profissional e registro competente), como o caso da
Carreira de Auditoria da Receita Federal, regida pela Lei n 8.112, de 11/12/90, e acessvel a
qualquer portador de diploma de ensino superior, a possibilidade de responsabilizao
disciplinar por ato cometido na vida privada de ser vista de forma residual e excepcional,
com base apenas no alcance previsto na parte final do seu art. 148.
Neste rumo, no se cogitando para os cargos de AFRFB ou de ATRFB de atividade
particular de mesma natureza de seus mnus pblicos cuja repercusso disciplinar decorra
to-somente da impercia, da incapacitao ou da inabilitao na sua prtica (ao contrrio,
neste caso especfico, a prtica privada de atividades inerentes aos dois cargos pblicos se
revela desde sempre inafastavelmente incompatvel, conforme se aduzir em 4.7.3.18.3 e em
4.7.4.4.5), para que um ato de vida privada repercuta disciplinarmente, faz-se necessrio que
exista ao mnimo uma relao indireta desta conduta com o exerccio do cargo ou com suas
atribuies, estando fora do alcance do regime disciplinar os atos exclusivamente de vida
privada totalmente dissociados do cargo e tambm as condutas constitucionalmente protegidas
sob o conceito de liberdades fundamentais da pessoa (tais como os direitos preservao da
sua privacidade e da sua intimidade, de livre manifestar seus pensamentos e de livre associarse, dentre outros).
Na anlise que aqui interessa, alm da necessria relao pelo menos indireta do ato de
vida privada com o cargo ou com suas atribuies e de este no se inserir no conceito de
garantias fundamentais da pessoa, sempre deve ser vista esta repercusso como algo residual e
excepcional, pois mesmo os doutrinadores que defendem tal aplicao a restringem para atos
graves, fortemente desabonadores da dignidade funcional, de que so exemplo a improbidade
administrativa e casos em geral de forte conflito de interesses pblico e privado.
No se confunda o esforo de retrica acima empregado - com o fim de reiterar o
enfoque residual e excepcional como deve ser vista a possibilidade de resposnsabilizao
disciplinar para fatos cometidos na vida privada -, quando se mencionou a incurso em
condutas graves como improbidade administrativa e conflito de interesses, como excludente
de condutas de menor grau de afronta e lesividade tambm serem excepcionalmente atingidas
pela parte final do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90. possvel que um ato de vida
privada, ainda que no comporte gravidade e reprovabilidade a ponto de ser considerado
como mprobo (e, portanto, merecedor de pena expulsiva). A possibilidade em tela no passa
pela gravidade da conduta e tampouco pela consequente repercusso reprovadora em mdia e
clamor social.

238

Ao contrrio, em sntese, os atos de vida privada que, excepcional e residualmente,

podem merecer a excepcional aplicao do regime disciplinar so aquelas condutas que
guardam algum grau de relao com as atribuies do cargo e que, genericamente, afrontam o
patrimnio moral ou a imagem da instituio e/ou da administrao pblica, cabendo nesta
expresso os mais variados graus de gravidade e de reprovabilidade, de forma que o
enquadramento e a conseqente apenao restam dependentes das condicionantes de cada
caso concreto.
A concluso ora esposada - de que a possibilidade de atos de vida privada serem
atingidos pela aplicao do regime disciplinar deve ser compreendida de forma excepcional e
residual, j significa uma ampliao do controle estatal e que, portanto merece sempre
interpretao restritiva - tambm encontra apoio no entendimento da Controladoria-Geral da
Unio, conforme expressa seu Manual.
Os atos praticados na esfera da vida privada do servidor pblico em princpio no so
apurados no mbito da Lei n 8.112/90 e s possuem reflexos disciplinares quando o
comportamento relaciona-se com as atribuies do cargo.
Percebe-se que h outras sanes no meio social a que est sujeito o indivduo e no se
pode pretender recorrer ao direito disciplinar pelo simples fato do responsvel pelo ato
censurvel se tratar de um servidor pblico. Em resumo, a repercusso disciplinar sobre
atos de vida privada residual e excepcional, amparada pela parte final do art. 148 da Lei
n 8.112/90, Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 30 e 31, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

3.2.3.2 - No Exigncia de Dedicao Exclusiva

Neste rumo, relevante mencionar que, por fora da Lei n 11.890, de 24/12/08, que
estabeleceu a remunerao exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado
qualquer tipo de acrscimo (nos termos previstos no art. 39, 8 da CF, em decorrncia da
Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, que estendeu a possibilidade de emprego do
instituto remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira), para a Carreira de
Auditoria da Receita Federal, os ocupantes de cargos de AFRFB e ATRFB passaram a se
submeter tambm vedao especfica ao exerccio de outra atividade remunerada, privada ou
pblica, potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o magistrio em
horrio compatvel. Na verdade, na origem deste dispositivo, que remonta Medida
Provisria n 440, de 29/08/08, previa-se a introduo de um rgido sistema de dedicao
exclusiva, com vedao a qualquer outra atividade remunerada; no processo de converso em
lei, o Poder Legislativo flexibilizou o mandamento, vedando apenas as atividades
potencialmente causadoras de conflito, alterando o texto da Medida Provisria, mas,
inadvertidamente, manteve-se a expresso dedicao exclusiva, ao final fortemente
flexibilizada, conforme se aduzir em 4.7.3.18.2 e em 4.7.3.18.3.
Lei n 11.890, de 24/12/08 - Art. 3o Aos titulares dos cargos integrantes das Carreiras de
que trata o art. 1o da Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004, aplica-se o regime de
dedicao exclusiva, com o impedimento do exerccio de outra atividade remunerada,
pblica ou privada, potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o
exerccio do magistrio, havendo compatibilidade de horrios.
1o No regime de dedicao exclusiva, permitir-se- a colaborao espordica em
assuntos de sua especialidade, devidamente autorizada pelo Secretrio da Receita Federal
do Brasil ou pelo Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, conforme o caso, para cada
situao especfica, observados os termos do regulamento, e a participao em conselhos
de administrao e fiscal das empresas pblicas e sociedades de economia mista, suas
subsidirias e controladas, bem como quaisquer empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha participao no capital social.

239

Esse dispositivo, especfico para a Carreira de Auditoria da Receita Federal (e

repetido na mesma Lei para outras carreiras tpicas de Estado), se ajusta interpretao
sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, que, por um lado, tem como regra geral que atos de
vida privada no repercutem disciplinarmente, mas que, por outro lado, no tolera a prtica de
atividades incompatveis (em seu art. 117, XVIII). A literalidade do dispositivo legal mais
recente e especfico (o art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08) no parece conter relevante
inovao para a Carreira, como se a partir deste novo texto legal se contemplasse que ato da
vida privada totalmente dissociado do cargo pblico pudesse vir a configurar ilcito
disciplinar. Afinal, a atividade privada - a menos de magistrio, nos termos esclarecidos em
4.7.3.18.3 - que sujeita o servidor possvel responsabilizao por conta do art. 3 da Lei n
11.890, de 24/12/08, no uma prtica privada qualquer, mas sim aquelas que possam, pelo
menos potencialmente, causar conflito de interesses(situaes que, sem jamais terem recebido
definio legal, foram objeto de tentativa de definio por parte da Comisso de tica Pblica,
em sua Resoluo CEP n 8, de 25/09/03, mencionada em 3.2.6, e adotadas internamente por
meio da Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09). Ora, para poder causar conflito de
interessescom o cargo, faz-se necessrio que a atividade guarde alguma correlao com o
mnus pblico, podendo-se dizer que, de certa forma, mesmo aps a inovao legislativa,
manteve-se a linha geral de atuao da Lei n 8.112, de 11/12/90, neste aspecto, qual seja: de
forma geral, os atos de vida privada esto fora do alcance do regime disciplinar, a menos
daqueles atos que, mesmo praticados em sede privada, podem, em algum grau, manter
tangncias e correlaes com a tutela pblica exercida pelo cargo.

3.2.3.3 - A Estanqueidade das Competncias Regimentais para Matrias de Gesto de

Pessoas, de Gerncia Administrativa e Fiscal e para Matria Correcional
Sem prejuzo de se complementar a postura criteriosa j defendida em 2.3.2 e 2.5.3,
deve-se demarcar de forma inequvoca a perceptvel diferenciao entre atos de gerncia e de
gesto de pessoal, inerentes ao dia-a-dia administrativo de chefias, e os residuais e
excepcionais ilcitos administrativos. A mxima da independncia das instncias, j
mencionada em 3.2.1, de tamanha fora que no se opera apenas entre as distintas instncias
jurdicas (administrativas, penal e civil) mas tambm at mesmo dentro de reas internas da
administrao. Como comum na administrao pblica federal, o Regimento Interno da
Secretaria da Receita Federal do Brasil divide as competncias de acordo com as diversas
reas de atuao administrativa interna - a que a nomenclatura atual se refere como
macroprocessos de trabalhos, em atualizao do termo historicamente empregado, de
diviso em sistemas especializados (citam-se, como exemplos, as reas disciplinar, de
fiscalizao, aduaneira, de arrecadao e cobrana, de atendimento, de pesquisa e
investigao, de gesto de pessoal, de programao e logstica, de tecnologia da informao,
etc), de forma que, mesmo dentro dos limites internos da administrao, preserva-se a
autonomia das competncias.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 1
Pargrafo nico. No exerccio das suas atribuies a RFB atuar de forma sistmica e
orientada aos processos de trabalho. (Pargrafo acrescentado pela Portaria MF n 512, de
02/10/13)

Com isto, a matria de recursos humanos e de pessoal tratada pela CoordenaoGeral de Gesto de Pessoas (Cogep) e por suas projees regionais e locais e tambm pelos
administradores locais, parte da atuao disciplinar, de competncia exclusiva da Coger e
dos Escor.
De um lado, vista do art. 24, combinado com o art. 18, VIII, e do art. 287, todos do

240

Regimento Interno, de se dizer que, no que aqui importa mencionar, a competncia do

sistema correcional limita-se a apurar ilcitos funcionais de natureza disciplinar e a aplicar ou
propor a respectiva pena, se for o caso. Isto porque, no mesmo rumo, conforme estabelecem o
pargrafo nico do art. 1, o 1 do art. 3 e o Anexo XIII, todos do Regimento Interno, como
unidade de assessoramento direto do Secretrio da Receita Federal do Brasil, a Coger e todo o
sistema correcional jurisdicionam em todo o territrio nacional o processo de trabalho Gerir
a integridade funcional, que juntamente com outros dois processos de trabalho denominados
Gerir conformidade de procedimentos internos e Gerir riscos institucionais, integram o
macroprocesso de trabalho Controle Institucional.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 3
1 As Subsecretarias e as unidades de assessoramento direto, subordinadas diretamente
ao Secretrio da Receita Federal do Brasil, jurisdicionam em todo o territrio nacional os
respectivos processos de trabalho constantes do Anexo XIII. (Pargrafo acrescentado pela
Portaria MF n 512, de 02/10/13)

De outro lado, em harmnica contrapartida, o mesmo Regimento Interno estabelece,

em seu art. 314, VII, como atribuies comuns dos dirigentes, dentre outras competncias
referentes atividade-fim do rgo, a aplicao da legislao de pessoal por parte dos titulares
de unidades a seus subordinados, o que compreende toda forma de controle gerencial e de
gesto sobre sua fora de trabalho local, exercida em conjunto com as competncias
regimentais atribudas Cogep e s suas projees regionais e locais, nos arts. 190, 221 e 257.
Assim, a estanqueidade desta diviso regimental de competncias ordena que no cabe
ao sistema correcional interferir em prticas, rotinas e organizao de trabalho adotadas nas
demais unidades da Secretaria da Receita Fedeal do Brasil e que se revestem de aspecto
meramente gerencial e que, portanto, incumbem to-somente ao dirigente da unidade. No h
que se confundir questes de mera resoluo interna - em que se incluem os atos cotidianos de
gesto de pessoas a que se incumbe o administrador - com a atuao excepcional e residual do
sistema correcional (investigaes disciplinares e apuraes contraditrias atravs de
sindicncia disciplinar ou PAD), a cargo da Coger e dos Escor.
A gesto de pessoas e a gerncia administrativa (que aqui podem ser tomadas como
exemplos de atividades preventivas, conforme se mencionou em 2.2.2.2.1), tm maiores
possibilidades de emprego e acerto pela autoridade local, j que esta se encontra mais prxima
do servidor, contemplando as peculiaridades individuais, regionais e dos casos concretos que
porventura lhe sejam postos a analisar. Para aquelas atividades, realmente, ningum melhor
que o administrador local, por melhor conhecer as caractersticas e condutas individuais de
cada um, as especificidades da atividade-fim desempenhada em sua unidade e as condies
em que se d tal desempenho e tambm os fatores humanos que sintetizam os regionalismos e
as diferenas sociais e culturais do Pas. Inegavelmente, em um pas de dimenses
continentais, hbitos, costumes e aspectos comportamentais e culturais diferem de regio para
regio e no se justifica, a priori, que os gestores locais desprezem tal elemento de
informao. No obstante, a afirmao anterior no tem o condo de negar que, caso a
instituio tenha adotado um determinado padro codificado ou normatizado de conduta, este
deve prevalecer em todo o corpo funcional, superando regionalismos e aspectos culturais
locais.
E, neste rumo, o gestor de pessoal ou a autoridade hierarquicamente superior dispem
de instrumentos e ferramentas previstos no ordenamento para, diante de condutas de aspecto
meramente comportamental, restabelecer a ordem e o equilbrio internos sem que, em
primeiro momento, necessariamente se cogite de provocar o sistema correcional. vista do
princpio da independncia das instncias, um ato funcional de menor gravidade cometido no
mbito da administrao pode provocar repercusso na sede de gesto de pessoas ou na

241

gerncia administrativa e no repercutir disciplinarmente.

Exemplificadamente, pode-se citar que desvios associados presena (assiduidade e
pontualidade), quando no justificados chefia imediata, devem ser objeto da ferramenta
gerencial cabvel, que o corte de ponto, conforme determina o art. 44 da Lei n 8.112, de
11/12/90. Como um outro exemplo a se citar nesta linha, a insuficincia de desempenho e de
contribuio individual para cumprimento de metas de arrecadao pode justificar reduo na
pontuao, para fins de progresso e promoo do servidor na carreira, uma vez que estes dois
institutos dependem de peridica avaliao de desempenho, tambm a cargo de sua chefia
imediata, com base, entre outros, em critrios de iniciativa, cooperao, assiduidade,
pontualidade, urbanidade, disciplina, produtividade e aprimoramento.
Ou seja, tais ferramentas e instrumentos gerenciais demonstram que o administrador destacadamente a chefia imediata do servidor - no s pode como deve atuar na sua gesto de
pessoal, fazendo repercutir em direitos funcionais a sua avaliao sobre alguns critrios que
tm forte relao com aspectos comportamentais. Como, em sntese, os dois exemplos no
exaustivos mencionados acima, ao final, repercutem na remunerao recebida pelo servidor,
tem-se ilustrado que, entre outros parmetros, a administrao dispe da retribuio financeira
pelo trabalho como uma das ferramentas de gesto para estimular o comportamento adequado.
Muitos outros exemplos podem ser citados, como o poder discricionrio conferido chefia
para, a seu critrio, definir em que posto de trabalho o servidor dever desempenhar suas
atribuies a fim de melhor atender ao interesse pblico, bem como a deciso de a quem
conceder quaisquer formas de retribuio e reconhecimento pela dedicao e
comprometimento por parte do servidor com os valores institucionais.
Assim, demonstra-se que aspectos comportamentais basilares da boa ou da m conduta
funcional encontram, respectivamente, estmulo ou remdio na sede administrativa de gesto
de pessoas. No caso de condutas insatisfatrias, bastante razovel entender que, a princpio,
os atos de gesto a cargo do administrador, porventura cabveis, devem ser empregados
preventivamente representao disciplinar e sobretudo persecuo disciplinar, que somente
devem ser empregadas quando nenhum outro ato gerencial surte o necessrio efeito
restabelecedor da ordem interna. Nesta linha, de suma importncia para o corpo funcional e
para a prpria instituio que os administradores, gestores de pessoal e a CEPS-RFB tenham
plena conscincia de que, como regra, os atos funcionais merecedores de ateno da gesto de
pessoas no se confundem com matria disciplinar e pode ser ainda que no se confundam
sequer com matria tica, pois as sedes, em geral, so independentes na administrao e,
sobretudo, que se tenha certo que, dentre estas esferas estatais de atuao, a sede disciplinar
sempre de ser vista como a de derradeira e mais residual atuao.
Coerente com a linha doutrinria e principiolgica adotada por todo o sistema
correcional, embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, por sua natureza estatutria (que a obriga a
lanar mo de abrangentes enquadramentos, diferentemente da tpica lei penal), albergue em
seus enquadramentos punitivos condutas de pequeno poder lesivo que tangenciam aspectos
comportamentais, ratifica-se a relevante fronteira existente entre transgresses ticas e
aspectos meramente cotidianos em comparao com os ilcitos disciplinares.
Pode-se dizer que, em geral, a atuao correcional repercute de forma muito danosa no
corpo funcional e na instituio quando o gestor no atenta para esta diferenciao e tenta
estender a gravosa responsabilizao disciplinar para atos que mereceriam soluo apenas
com ferramentas gerenciais ou, no mximo, ticas. No mbito administrativo, a sede
disciplinar deve ser compreendida como um remdio jurdico excepcional e residual, a ser
aplicado com cautela e com reserva naquelas situaes extremadas em que providncias e
instrumentos no punitivos internos gerncia da prpria unidade no so suficientes para

242

fazer surtir o efeito ordenador ou reparador desejado. A sede disciplinar verdadeiramente o

mais amargo remdio jurdico de que dispe a administrao para manter e para restabelecer a
ordem e o equilbrio internos porventura afetados por alguma conduta infracional e, por isto,
no deve ter o emprego vulgarizado.
Assim, no soa razovel, proporcional e eficiente lanar mo do pesado ferramental
jurdico do processo disciplinar e da sano disciplinar para corrigir aspectos meramente
comportamentais da conduta funcional. A sede de admissibilidade deve primeiramente
valorizar a interveno mnima que se extrai da incomunicabilidade das distintas
competncias regimentais do sistema correcional e da gesto de pessoas e da gerncia
administrativa. Acrescente-se ser por demais cedio todo o nus inerente ao disciplinar,
independentemente de seu resultado final e mesmo quando proporcionalmente manejada; e
este nus se enfatiza - tanto em aspectos materiais (custo financeiro, prejuzo da produtividade
na matria-fim, etc), quanto em aspectos imateriais (fragilizao da segurana jurdica interna,
prejuzos honra do corpo funcional, etc) - quando a atuao se d de forma desarrazoada.
Antes de seu emprego, cabe ao administrador esgotar todas as demais ferramentas gerenciais e
administrativas - e, portanto, menos onerosas - de que dispe para reequilibrar o status interno
na administrao.
de se entender que condutas criticveis meramente por aspectos comportamentais
podem ser solucionadas apenas com tratamentos gerenciais, vista dos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade. E, desta forma, ratifica-se que as questes de tal
natureza merecem solues que melhor atendem ao interesse pblico - aqui muito mais
preservado com a cautela de se buscar a adequao das foras de trabalho s atividades do que
com efeito punitivo stricto sensu. Nem sempre, necessrio que se destaque, o processo
administrativo disciplinar e a consequente punio disciplinar despontam como o melhor ou
nico remdio para solucionar conflitos interna corporis na administrao.
As condutas sujeitas a meros ajustes comportamentais, a cargo das chefias imediatas,
em atos claramente limitados tarefa de gesto de pessoal, no devem merecer provocao ao
sistema correcional. Os aspectos meramente comportamentais da conduta dos servidores
devem ser ajustados e balizados, quando necessrio, por meio das ferramentas gerenciais de
que dispe o administrador, tais como exigncias de comprometimento com horrio e
produtividade, avaliaes das mais diversas espcies, corte de ponto, realocao da fora de
trabalho, etc, mas no, pelo menos em um primeiro momento, por meio das penas estatutrias
do regime disciplinar. A atividade de chefia embute nus, compromissos e responsabilidades
que so inerentes s tarefas de lidar com pessoal, no sendo acertada a tentativa de repassar as
responsabilidades de gesto de pessoal para o sistema correcional.
Neste sentido, as autoridades regionais ou locais, os titulares de unidades fiscais ou
administrativas, desprovidas de competncia correcional, devem atentar para no confundir o
mandamento do art. 6, 1 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, de encaminhar ao respectivo
Escor notcias de supostas irregularidades com a sua ampla competncia regimental, que as
incumbe de uma imensa gama de atos de gerncia e de administrao de pessoal. Estas suas
atribuies de exerccio cotidiano devem merecer resoluo interna gerencial e no serem
objeto de representao, no podendo ser confundidas com a residual competncia disciplinar,
de aplicao muito especfica.
Embora, a rigor, a Lei n 8.112, de 11/12/90 preveja responsabilidade administrativa
para condutas meramente comportamentais, ou que possam se confundir com desvios ticos,
de se atentar para a impropriedade de se queimar etapa e se tentar emprestar repercusso
disciplinar a uma conduta para a qual se pode, em primeiro momento, buscar uma soluo
gerencial e menos traumtica.

243

Como se v, de forma coerente, ao se defender a independncia das sedes dentro da

prpria administrao, nada mais se faz que repisar que as posturas preventivas (tais como de
gesto de pessoas) podem ter o condo de anteceder e at mesmo de inibir a atuao
repressiva. Em outras palavras, o emprego das ferramentas gerenciais de que dispe o
administrador, ainda que primeira vista parea antiptico e constrangedor, tem o condo de
inibir o emprego dos remdios jurdicos mais onerosos (sob todas as ticas, pessoal e
institucional) como so o processo e o regime disciplinar, de competncia da Coger e dos
Escor.
Assim, eventuais crticas que possam pairar sobre um servidor em decorrncia de
lacunas em sua conduta associadas produtividade, dedicao, pontualidade, assiduidade,
urbanidade - no obstante serem relevantes e merecedoras de tutela - inicialmente, devem ser
objeto de ajuste e correo por meio de ferramentas gerenciais, tais como corte de ponto,
diminuio de pontuao em sistemas de avaliao para remunerao ou progresso na
carreira. No convm que o administrador local, diante de condutas desta espcie, promova de
imediato a representao disciplinar contra o servidor, sem antes ter tentado esgotar o
emprego das ferramentas gerenciais a seu alcance.
Por outro lado, em outras situaes dspares, verifica-se, por vezes, a plausibilidade da
representao e da instaurao do rito disciplinar, no s em decorrncia do descumprimento
em si de algum critrio de bom desempenho do cargo por parte do servidor em sede de gesto
de pessoas, mas tambm porque, aps o esgotamento em vo das ferramentas gerenciais
disponveis, quando o emprego exaustivo das ferramentas inibidoras da m conduta, a cargo
da gerncia local, se demonstrou insuficiente, mais importante do que se ver aquele critrio
ser mal atendido, resta colocada em xeque a autoridade da chefia (diante da afronta ao caro
princpio da hierarquia). Em tais hipteses extremadas, somente resta a este chefe, na
percepo de consecuo que aqui se defende, fazer a provocao da sede de apurao
disciplinar.
Neste rumo, a despeito da estanque diviso de competncias regimentais a separar a
residual e excepcional atuao correcional da atividade cotidiana de gesto de recursos
humanos, a cargo da via hierrquica, de se ratificar que a Lei n 8.112, de 11/12/90, prev o
processamento e a possvel sano mesmo para determinadas e especficas infraes de
natureza comportamental por parte de servidor. Em contraposio regra geral de que a via
hierrquica e a gesto de pessoas dispem de ferramentas jurdicas mais razoveis e
proporcionais para solucionar conflitos do dia-a-dia da repartio e consequente postura
cautelosa e de mnima interveno com que a prpria matria disciplinar se posiciona em face
de condutas de aspecto meramente comportamental, ratifica-se e refora-se que o desrespeito
hierarquia, quando presente, assume relevncia e no pode ser liminarmente tolerado.
Na mesma linha de delimitao regimental de competncias de atuao na Secretaria
da Receita Federal do Brasil, no h que se provocar a atuao da instncia disciplinar para
situaes em que se configura apenas a contestao de atos cometidos em sede fiscal. Com
isto, no cabe ao sistema correcional apreciar casos em que, equivocadamente, o contribuinte
contesta atos fiscais contra ele cometidos e clama pela correio de tais atos, uma vez que
reclames afetos matria fiscal competem, por bvia questo de preservao das
competncias, repartio fiscal local. O termo correcional, diferentemente da forma
abrangente e equivocada como por vezes pode ser empregado pelo leigo contribuinte, deve ser
compreendido restritivamente para a sede disciplinar, no podendo ser confundido com uma
inexistente competncia para corrigir, refazer, reformar atos que competem a outras unidades
regimentais da instituio (e nem mesmo para ordenar que se faam providncias).

244

Advirta-se que no h via hierrquica ligando o Escor e a Coger s unidades locais ou

regionais, de forma que a estrutura correcional no se configura competente para interposies
recursais de matria fiscal. vista da sabida repartio de competncias sempre consagrada
nos consecutivos Regimentos Internos da Secretaria da Receita Federal do Brasil, no
compete a Chefe de Escor e nem mesmo ao Corregedor rever ato de Agente, Inspetor-Chefe,
Delegado e Superintendente, devendo todo este tipo de provocao ser liminarmente
encaminhado autoridade fiscal competente. A satisfao da mxima constitucional do direito
ao inconformismo e da instaurao de sede recursal por parte do contribuinte tambm deve se
ater ao rito estabelecido pela legislao de regncia do processo administrativo fiscal, em que,
em primeiro grau, a unidade competente a Delegacia da Receita Federal do Brasil de
Julgamento da jurisdio, sendo certo que o regramento regimental interno no permite que a
sede correcional imiscua-se em tais meandros da instncia fiscal.
Sem prejuzo das garantias de o contribuinte requerer autoridade fiscal nos assuntos
afetos quela sede, no que se refere especificamente competncia regimental do sistema
correcional, ou seja, matria disciplinar, no de se dar relevncia s suas vagas, genricas e
imprecisas alegaes, que, em regra, traduzem manifestaes de inconformismo com a prtica
e com a operacionalidade da atuao fiscal.

3.2.3.4 - Outras Hipteses de Possvel Excluso de Materialidade ou de Autoria

Pode ocorrer de a autoridade correcional estar diante de fatos e circunstncias tais que,
a despeito da primeira leitura extravel dos princpios impulsionadores da atividade estatal em
face da natureza supostamente irregular da conduta, a imediata instaurao da sede disciplinar
lhe parea desarrazoada e antieficiente e o resultado desproporcional.
Em tais casos, no deve a autoridade competente, em que pese vinculao do poderdever de apurar, ser cegamente submissa literalidade da Lei, atendo-se apenas a parmetros
formais de possvel cometimento de irregularidade (materialidade) por suposto servidor
pblico (autoria) como suficientes para determinar a instaurao de processo administrativo
disciplinar, sob pena de atentar, principalmente, contra o interesse pblico. Cabe ponderar os
elementos levantados acerca das supostas irregularidades vista da necessidade, vinculao,
pertinncia, viabilidade e utilidade de se provocar a sede disciplinar, tendo em vista o carter
restrito e reservado com que ela deve ser empregada, j que importa severos nus, em especial
para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, cuja atividade-fim fiscal-tributria, e no
correcional. Ou seja, a deciso de instaurar processo administrativo disciplinar deve tambm
apreciar elementos objetivos, tais como o efeito prtico de uma possvel aplicao de
penalidade, assim como subjetivos, como, por exemplo, os bens tutelados, a atividade
desenvolvida, as peculiaridades pessoais e do corpo funcional, em respeito aos princpios da
eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade. Estes parmetros, possuindo ou no
expressa previso legal, devem informar o juzo de admissibilidade, de modo a refletir
corretamente os valores que a sede disciplinar visa a tutelar e a assegurar a satisfao das
finalidades das leis e do interesse pblico, conferindo no s legalidade, mas tambm
legitimidade ao ato administrativo. Este tipo de ponderao se aplicar, por exemplo, em
4.6.3.3, em que se apresentar o conceito de ausncia de ilicitude material.
Como qualquer atento aplicador do Direito, cabe administrao sopesar os princpios
reitores da matria quando parece que eles lhe soam conflitantes. certo que, de um lado, a
vinculante legalidade, amparada pela busca da verdade material, da oficialidade e da
indisponibilidade do interesse pblico e movida pela oficialidade, imporia, naquele momento,
a deciso de instaurar o rito disciplinar para que, em seu curso, se esgotassem as apuraes
possveis acerca do fato supostamente ilcito. Mas igualmente certo que, sob ticas prtica e

245

pragmtica, nas quais, em suma, repousa, destacadamente, o princpio da eficincia, de

linhagem constitucional, igualmente atendendo ao interesse pblico que est por trs da
economia de escassos recursos financeiros e de mo-de-obra para ramo distinto da atividadefim do rgo, ainda seria de se averiguar as chances de sucesso da apurao disciplinar em
hiptese.
Desta forma, na incessante busca dos objetivos constitucionalmente delimitados, em
leitura dinmica e conglobante de todos os princpios simultaneamente informadores, na
hiptese de a provocao do dever funcional de instaurar a apurao em vista de notcia de
suposta irregularidade j nascer fragilizada pela relevante probabilidade de insucesso na busca
de prova, com inequvoca repercusso na inviabilidade da aplicao do resultado punitivo em
face do infrator, deve a autoridade instauradora, em sede de juzo de admissibilidade,
ponderar os nus de se empregarem os escassos recursos humanos e materiais de que se sabe
dispor a administrao, alm do desgaste inerente conduo do processo em si. Pode-se
defender que, quando no se vislumbra a possibilidade de se obter as inequvocas
materialidade e autoria (por exemplo, em funo da natureza dos atos funcionais em questo
ou em funo do longo tempo decorrido), mesmo que se esgotem todos os esforos
instrucionais possveis - e com todos os nus a eles inerentes - vivel se eleger a mxima do
in dubio pro reo e da presuno de inocncia para arquivar o feito liminarmente.
Igualmente deve ser objeto de muita cautela a notcia de extrapolao de prazos por
parte do servidor. Em cenrios de carncia de pessoal e excesso de tarefas, em contexto de
boa-f, no necessariamente cabe algum tipo de responsabilizao ao servidor em cuja carga
estava, por exemplo, um processo em que o direito da administrao decaiu ou em que a ao
de ordem pblica prescreveu.
No mesmo rumo, convm alertar, com muita reserva e cautela, que, pela prpria
natureza da matria jurdica, no raro se configura a situao de dois ou mais servidores
divergirem no entendimento, na aplicao ou na interpretao de normas ou de conceitos. Em
tese, desde que no caracterizada m-f de qualquer um dos dois lados, no se configura, em
princpio, ilcito disciplinar com a mera discordncia, ainda que envolvendo servidores com
vinculao hierrquica. No se cogita de insubordinao por parte do servidor
hierarquicamente inferior, em relao a seu superior hierrquico, em razo do lcito embate de
idias. Ademais, inerente da atividade administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de
rever seus prprios atos. E, muitas das vezes, isto se d em funo to-somente de diferentes
interpretaes ou entendimentos, sem que se confunda em afirmar que a postura a ser
reformada decorreu de ato ilcito, passvel de responsabilizao via sede disciplinar.
Tambm no se enquadra, em princpio, na abrangncia objetiva, o regular exerccio
do direito de greve por parte do servidor, em face da inexistncia de lei especfica que
regulamente este direito, previsto no art. 37, VII da CF. A adeso pacfica e ordeira, por parte
do servidor, ao movimento paredista (em que se inclui no s a greve em sentido estrito mas
tambm as paralisao e as operaes de retardamento de procedimentos administrativos, tais
como operaes-padro), no deve acarretar, a priori, a instaurao de procedimentos
disciplinares para punir o servidor como faltoso ao servio. de se lembrar que, em face da
inrcia legislativa, que no pode limitar o exerccio de um direito subjetivo, tem o Poder
Judicirio reconhecido o exerccio do direito de greve.
STF, Mandado de Injuno n 20: Ementa: Mandado de injuno. Direito de greve Constituio, art. 37, VII. 2. Legitimado este sindicato a requerer mandado de injuno,
com vistas a ser possibilitado o exerccio no s de direito constitucional prprio, como
dos integrantes da categoria que representa, inviabilizado por falta de norma
regulamentadora. Precedente no Mandado de Injuno n 347-5-SC. 3. Sindicato da rea
de educao de Estado-Membro. Legitimidade ativa. 4. Reconhecimento de mora do

246
Congresso Nacional, quanto elaborao da lei complementar a que se refere o art. 37,
VII, da Constituio. Comunicao ao Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica.
STF, Mandado de Injuno n 438: Ementa: Direito de greve no servio pblico: o
preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor pblico civil constitui
norma de eficcia meramente limitada, desprovida, em consequncia, de autoaplicabilidade, razo pela qual, para atuar plenamente, depende da edio da lei
complementar exigida pelo prprio texto da Constituio. A mera outorga constitucional
do direito de greve ao servidor pblico civil no basta - ante a ausncia de autoaplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituio - para justificar o seu
imediato exerccio. O exerccio do direito pblico subjetivo de greve outorgado aos
servidores civis s se revelar possvel depois da edio da lei complementar reclamada
pela Carta Poltica. A lei complementar referida - que vai definir os termos e os limites do
exerccio do direito de greve no servio pblico - constitui requisito de aplicabilidade e de
operatividade da norma inscrita no art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situao de
lacuna tcnica, precisamente por inviabilizar o exerccio do direito de greve, justifica a
utilizao e o deferimento do mandado de injuno. A inrcia estatal configura-se,
objetivamente, quando o excessivo e irrazovel retardamento na efetivao da prestao
legislativa - no obstante a ausncia, na constituio, de prazo pr-fixado para a edio da
necessria norma regulamentadora - vem a comprometer e a nulificar a situao subjetiva
de vantagem criada pelo texto constitucional em favor dos seus beneficirios. Mandado de
injuno coletivo: a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de
admitir a utilizao, pelos organismos sindicais e pelas entidades de classe, do mandado
de injuno coletivo, com a finalidade de viabilizar, em favor dos membros ou associados
dessas instituies, o exerccio de direitos assegurados pela constituio. Precedentes e
doutrina.
Por fim, a inassiduidade do servidor, se verificada em razo da adeso deste
movimentos grevistas, no importa em ofensa ao artigo 116, X, a menos que a greve seja
declarada ilegal pelo Poder Judicirio e o servidor se recuse a retornar ao trabalho.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
282, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13

Obviamente, isto no afasta a possvel repercusso disciplinar em atos que,

transbordando o exerccio do direito, o servidor cometa evidente ilegalidade associada s
atribuies do cargo. Excluindo esta hiptese, para que o poder disciplinar atuasse em
situaes relacionadas ao exerccio daquele direito, seria necessrio criar regras para a soluo
dos casos concretos, o que substituiria a prpria vontade do legislador, invertendo (ou
subvertendo) a ordem jurdica, uma vez que tais normas de conduta no podem ficar ao
alvedrio da administrao, da unidade correcional ou dos membros de comisso disciplinar.
No obstante o acima exposto, de se mencionar o comando do Decreto n 7.777, de
24/07/12, que determina adoo, por parte da administrao, de procedimentos simplificados
para a manuteno ou realizao de servios ou atividades em caso de greve, paralisao ou
operaes de retardamento de procedimentos, destacadamente no que diz respeito liberao
de veculos e mercadorias no comrcio exterior, reportando possvel responsabilizao
disciplinar em caso de descumprimento. Em consequncia, foi editada a Portaria MF n 260,
26/07/12, regulamentando o tempo mdio de desembarao aduaneiro acima do qual passa a
vigorar procedimento simplificado de liberao nas condies de movimentos paredistas ou
similares.
Decreto n 7.777, de 24/07/12 - Art. 1o Compete aos Ministros de Estado supervisores dos
rgos ou entidades em que ocorrer greve, paralisao ou retardamento de atividades e
servios pblicos:
I - promover, mediante convnio, o compartilhamento da execuo da atividade ou servio
com Estados, Distrito Federal ou Municpios; e
II - adotar, mediante ato prprio, procedimentos simplificados necessrios manuteno
ou realizao da atividade ou servio.
1o As atividades de liberao de veculos e cargas no comrcio exterior sero executadas

247
em prazo mximo a ser definido pelo respectivo Ministro de Estado supervisor dos rgos
ou entidades intervenientes.
2o Compete chefia de cada unidade a observncia do prazo mximo estabelecido no
1o.
3o A responsabilidade funcional pelo descumprimento do disposto nos 1 o e 2o ser
apurada em procedimento disciplinar especfico.
Art. 2o O Ministro de Estado competente aprovar o convnio e determinar os
procedimentos necessrios que garantam o funcionamento regular das atividades ou
servios pblicos durante a greve, paralisao ou operao de retardamento.
Art. 3o As medidas adotadas nos termos deste Decreto sero encerradas com o trmino da
greve, paralisao ou operao de retardamento e a regularizao das atividades ou
servios pblicos.
Portaria MF n 260, de 26/07/12 - Art. 1 O despacho aduaneiro de mercadorias
importadas, nas condies de que trata o art. 1 do Decreto n 7.777, de 24 de julho de
2012, observar as disposies desta Portaria.
Art. 3 A DI cujo tempo decorrido de despacho aduaneiro, diminudo dos tempos
correspondentes s hipteses referidas nos incisos do 1 do art. 2, apresente desvio
superior em trinta por cento ao parmetro mdio da respectiva unidade de despacho, sem
pendncia de entrega documental ou de cumprimento de exigncia fiscal, poder ser objeto
de entrega da mercadoria, sem restrio de uso, antes de seu desembarao aduaneiro, por
reclamao do importador na forma e condies disciplinadas pela RFB.

Tambm no provocam processo administrativo disciplinar, em princpio, as hipteses

de crimes comuns. Destaque-se que os crimes contra a administrao pblica, previstos nos
arts. 312 a 326 do CP, por terem enquadramentos autnomos na Lei n 8.112, de 11/12/90,
diferentes do seu art. 132, I (e tambm do seu art. 132, XI), merecem apurao disciplinar,
independentemente da sede penal.

3.2.3.5 - Apuraes Disciplinadas em Normas Diferentes da Lei n 8.112, de 11/12/90

As trs matrias que se seguem possuem previses legais especficas para o poderdever de apurao, de forma que, em princpio, no necessariamente so realizadas nos
moldes do rito processual da Lei n 8.112, de 11/12/90 (o que no se confunde com vedar sua
adoo subsidiria). Desta forma, em um primeiro momento, no esto inseridas na
competncia da Coger ou dos Escor, no devendo ser enviadas a estas unidades as respectivas
notcias de irregularidade.

3.2.3.5.1 - Responsabilizao de Intervenientes em Comrcio Exterior

Neste primeiro caso, a apurao de responsabilidade de despachantes aduaneiros, seus
ajudantes e demais intervenientes em comrcio exterior fica a cargo da repartio aduaneira
em que se constata a irregularidade. Havendo indcio da co-participao culposa ou dolosa de
servidores na infrao, a apurao no tocante a estes compete ao respectivo Escor,
permanecendo com a repartio aduaneira somente a competncia da apurao relativa aos
intervenientes, de acordo com o rito prprio previsto no art. 76 da Lei n 10.833, de 29/12/03.
Acrescente-se ainda que, se o fato se restringir a dano ou desaparecimento de mercadorias
apreendidas sob a guarda da Secretaria da Receita Federal do Brasil com mera possibilidade
de responsabilizao de servidores (podendo ainda haver questionamentos acerca da
existncia ou no de nimo subjetivo culposo ou doloso ou tambm necessidade de se
quantificar o valor do prejuzo), no que tange a estes ltimos (sem prejuzo da apurao em
relao aos intervenientes externos), a matria no deve ser de imediato levada a
conhecimento do Escor, mas sim ainda permanecer na unidade aduaneira, para que se
promova a investigao prevista no 2 ou nos 3 e 4, todos do art. 3 da Portaria RFB n
136, de 06/02/13 (conforme se discorrer em 3.2.3.5.2).

248

Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 3 O disposto no art. 1 no abrange a

competncia para instaurar processos administrativos referentes apurao de:
I - responsabilidade dos intervenientes nas operaes de comrcio exterior, bem assim os
respectivos recursos, nos termos do art. 76 da Lei n 10.833, de 29 de dezembro de 2003;

A Lei n 10.833, de 29/12/03, em seu art. 76, instituiu um nico rito sumrio para
apurao de irregularidades cometidas por qualquer interveniente em operao de comrcio
exterior (importador, exportador, despachante aduaneiro e ajudante, transportador, agente,
depositrio, perito), competindo autoridade aduaneira aplicar as penas especficas previstas.
Lei n 10.833, de 29/12/03 - Art. 76. Os intervenientes nas operaes de comrcio exterior
ficam sujeitos s seguintes sanes:
I - advertncia (...)
II - suspenso (...)
III - cancelamento ou cassao do registro, licena, autorizao, credenciamento ou
habilitao (...)
8 Compete a aplicao das sanes:
I - ao titular da unidade da Secretaria da Receita Federal responsvel pela apurao da
infrao, nos casos de advertncia ou suspenso; ou
II - autoridade competente para habilitar ou autorizar a utilizao de procedimento
simplificado, de regime aduaneiro, ou o exerccio de atividades relacionadas com o
despacho aduaneiro, ou com a movimentao e armazenagem de mercadorias sob controle
aduaneiro, e servios conexos, nos casos de cancelamento ou cassao.
9 As sanes previstas neste artigo sero aplicadas mediante processo administrativo
prprio, instaurado com a lavratura de auto de infrao, acompanhado de termo de
constatao de hiptese referida nos incisos I a III do caput.

3.2.3.5.2 - Dano e Desaparecimento de Bem

De imediato, faz-se necessrio estabelecer o enfoque extenso da presente abordagem,
que inclui todas as hipteses de dano (avaria ou quebra) ou de desaparecimento (perda,
extravio, furto ou roubo) de qualquer tipo de material que possa ser includo na abrangente
expresso bem pblico. Isto porque, primeiramente, o termo material empregado pela
Instruo Normativa Sedap n 205, de 08/04/88, em seu sentido mais estrito, alberga os bens
devidamente patrimoniados pela administrao, incluindo obviamente os bens durveis ou
que fazem parte de seu ativo permanente e excepcionalmente at alguns bens de consumo que
possuam valor relevante. Mas aquela expresso alberga no s os bens j incorporados ao
patrimnio pblico como tambm inclui aqueles bens ou mercadorias retidos ou apreendidos,
ainda sob custdia, que teriam emprego aps a destinao formalmente prevista em norma,
visto j serem itens sob domnio do Estado, mesmo que provisoriamente. E, por fim, pode-se
considerar que inclui ainda os processos administrativos danificados ou extraviados, uma vez
que parte do que aqui se expor para bens ou materiais, em termos procedimentais, pode ser
adaptado tambm para autos processuais, embora tenham natureza distinta daqueles objetos.
Firmado este enfoque abrangente, convm ento destacar que, nas hipteses de dano
ou desaparecimento de bens pblicos (lato sensu), comum configurar prejuzo ao errio e/ou
a terceiro, o que remete ao conceito de responsabilidade civil, cuja ndole no punitiva, mas
sim patrimonial e indenizatria, de acordo com 3.2.1 e 4.14.1 (a cuja leitura complementar se
remete), apurada em regra em rito judicial.
Ainda introdutoriamente, vez que aqui se interessa em abordar o prejuzo (ou dano) ao
errio, convm estabelecer a definio de errio, em contraposio a patrimnio pblico. O
termo errio, como sinnimo de cofres pblicos, reflete a ideia de dinheiros ou recursos
pblicos e abarca todos os valores monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder
da administrao e destinados venda ou de qualquer forma conversveis em moeda. Da,

249

errio ou cofres pblicos significam, em sntese, delimitadamente, o conjunto de bens e de

interesses de natureza econmico-financeira de cada um dos entes federados, quais sejam, da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, relevando para o presente o que concerne
Unio. Diferentemente, de forma mais abrangente, a expresso patrimnio pblico (ou
patrimnio nacional) alcana no s os bens e direitos de valor econmico, mas tambm
aqueles de natureza artstica, histrica, turstica ou esttica pertencentes a cada ente federado,
conforme se mantm at os presentes dias a definio estabelecida pelo art. 1, 1 da Lei n
4.717, de 29/06/65, que regulamenta a ao popular. Da, patrimnio pblico ou nacional
significa, em sntese, todos os bens pblicos permanentes ou de consumo, materiais ou
imateriais, ainda que no destinados venda e no conversveis em dinheiro.
Tem-se que, em princpio, a simples comprovao de que, objetivamente, de fato,
ocorreu o desaparecimento ou o dano de um bem, mercadoria ou processo no
necessariamente implica responsabilidade administrativa para o servidor cujo nome consta do
respectivo termo de responsabilidade ou para o servidor (se diferente) que o tinha em uso ou
guarda no momento da ocorrncia do sinistro. Sob tica meramente conceitual para este tema
(antes de adentrar nas especificidades do ordenamento de regncia), no se tolera cogitar de
responsabilizao meramente objetiva - ou seja, vista apenas de que objetivamente um fato
criticvel ocorreu - para fim punitivo, sem a comprovao do nimo subjetivo do responsvel.
Como resta bvio que no h necessria e direta vinculao entre ter o nome no termo
de responsabilidade ou deter o bem no momento do sinistro e atuar ou se omitir a favor da
ocorrncia, no se deve confundir, pela simples similaridade das expresses, termo de
responsabilidade com responsabilizao administrativa. Em um caso especfico, at pode
coincidir de o responsvel pelo ilcito ser aquele que assinou o termo de responsabilidade e/ou
ser aquele que detinha o bem no momento do fato, mas tambm pode ser que estes agentes
no sejam as mesmas pessoas.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato
omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funo.

Neste rumo, embora se refira especificamente tutela de sua competncia (reparao

civil), perfeitamente aplicvel tambm sede administrativa disciplinar a seguinte
manifestao exarada pelo Tribunal de Contas da Unio:
TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio: No caso em exame, os fatos so
estes: os agentes pblicos receberam alguns objetos integrantes do patrimnio da entidade
e deles passaram recibo. Este documento constitui termo de responsabilidade. Os objetos
foram subrepticiamente subtrados das salas da repartio por terceiro desconhecido. A
autoria do ilcito no foi descoberta pelo procedimento legal especfico. Com fundamento
nesses fatos, entende o Ministrio Pblico que os elementos apresentados so insuficientes
para precisar, adequadamente, a responsabilidade da autoridade administrativa.
Voto: Devero ressarcir o Errio aqueles que, dolosa ou culposamente, derem causa a
prejuzo ao patrimnio pblico. No caso vertente, conforme bem assinalado pelo
representante do Parquet, tal hiptese no restou configurada nos autos. O Termo de
Responsabilidade somente obrigar o respectivo signatrio a responder subsidiariamente
pelo desvio do bem sob sua guarda caso se comprove que sua conduta contribuiu para o
desaparecimento do mesmo.

De toda forma, recomenda-se ao servidor signatrio do termo de responsabilidade e/ou

detentor do bem objeto de furto ou roubo que registre a ocorrncia policial, no Departamento
de Polcia Federal (conforme competncia estabelecida no art. 144, 1, I e IV da CF), e
comunique o fato a seu chefe imediato (esta comunicao chefia recomendvel tambm no
caso de dano de bem).
A imputao de que foi determinado servidor que, com inteno, negligncia,

250

impercia ou imprudncia, danificou ou extraviou o bem (ou propiciou que terceiro o fizesse)
pode decorrer de vrias formas juridicamente lcitas de comprovao, sendo aceitos desde o
reconhecimento no litigioso por parte do prprio servidor ou apuratrios administrativos (de
que o processo administrativo disciplinar o principal exemplo, podendo-se ainda citar a
tomada de contas especial, abordada no Anexo III), at apuraes em processos civis judiciais
(ao de reparao de dano - ou ao indenizatria - e ao de improbidade), antes mesmo de
apuraes administrativas, vista da consagrada independncia das instncias.
Ainda sob a tica meramente conceitual, sem abordar as liberalidades que o
ordenamento ptrio previu para o tema, no se cogita de responsabilizar administrativamente
um servidor, impondo-lhe em seu assentamento funcional a concluso de que cometeu ilcito
disciplinar e aplicando-lhe a pena associada, sem antes se ter comprovado, no devido processo
legal, com ampla defesa e contraditrio, que ele, no exerccio de seu cargo, agiu com culpa ou
dolo em sua conduta acarretadora de dano ou perda de bem pblico.
Menos ainda se pode cogitar de responsabilizar indistintamente um grupo de
servidores pelo simples fato de todos trabalharem no local onde se deu o sinistro com
determinado bem, sem o devido processo legal. No se tolera diluio da responsabilizao
entre diversos servidores se for impossvel a individualizao ou se a administrao no for
capaz de identificar o responsvel.
Parecer AGU n GM-1, vinculante: Ementa: A imputao administrativa da
responsabilidade civil exige que se constate a participao de todos os envolvidos nas
irregularidades, considerados individualmente.
Formulao Dasp n 261. Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa deve ser individualizada no respectivo processo,
vedada, na impossibilidade de indicao do culpado, a sua diluio por todos os
funcionrios que lidaram com os valores extraviados.
(...) no se permite a extenso da responsabilidade, de modo genrico, quando no for
possvel a individualizao da responsabilidade. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 184, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Na hiptese mais frequente para o presente tema, quando se tem notcia apenas
genrica de dano ou de desaparecimento de bem pblico, de mercadoria apreendida e de
extravio de processo administrativo, sem nenhum indcio que aponte o possvel autor ou
responsvel pelo fato, no se justifica, de plano, instaurar a onerosa e residual sede
administrativa disciplinar, com todos os nus que lhe so inerentes. Repisa-se aqui que o
simples fato de se identificar quem tem o nome consignado em termo de responsabilidade
e/ou quem tinha o bem sob guarda ou uso no momento do sinistro no tem o condo de
autorizar qualquer ilao acerca de algo muito mais grave e residual, que a possibilidade de
responsabilizao administrativa. Somente se cogita de tal responsabilizao se houver, no
mnimo, indcios de conduta culposa ou dolosa de servidor.
O caso especfico de a apurao de dano (avaria) ou desaparecimento (extravio, furto
ou roubo) de bem pblico transcorrer em via administrativa traz tona a segunda exceo, de
no aplicao do devido processo legal previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, e faz com que
se abra um parntese para abordar esta questo.
Assim, nesta segunda exceo, de ato causador de dano ou de desaparecimento de
bem, quando no h indcios que a priori indicam possvel autor ou responsvel, no se tendo
de imediato a quem se garantir o exerccio do contraditrio e da ampla defesa, por meio de
sindicncia disciplinar ou de PAD, inicialmente, fica a cargo da unidade de ocorrncia do fato
realizar um procedimento administrativo prvio, sem nenhuma participao da Coger ou do

251

respectivo Escor. Se, neste primeiro momento, se est diante de uma notcia limitada
objetivamente ao fato de que um bem foi danificado ou extraviado, ainda sem qualquer
indcio de responsabilizao a servidor, no h nenhuma necessidade de a unidade local
provocar, por meio de representao, o sistema correcional.
Em princpio, ainda limitado ao enfoque meramente conceitual, o que determina a
necessidade de remessa da apurao para o sistema correcional no o simples fato de se
poder identificar quem estava com o bem no momento do sinistro, mas sim a possibilidade de
se cogitar que algum servidor tenha agido com culpa ou dolo no evento danoso. Nesta
abordagem inicial, o bem at poderia estar em mos de algum servidor perfeitamente
identificvel quando ocorreu o sinistro e ainda assim o procedimento administrativo prvio se
dar no mbito da unidade local se no houver indcios de nimo subjetivo (culpa ou dolo) na
conduta.
Avanando para alm do enfoque meramente conceitual e iniciando a anlise sob a luz
do ordenamento de regncia e abordando primeiramente o sentido mais estrito de bens (bens
patrimoniados e bens retidos ou apreendidos, excluindo deste conceito os processos
administrativos), tem-se que a matria foi disciplinada em sede do Poder Executivo Federal
pela Controladoria-Geral da Unio, por meio da Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09.
de se antecipar que esta norma revogou a j mencionada Instruo Normativa Sedap, de
08/04/88, apenas no que se referia obrigatoriedade de apurao de responsabilidade
disciplinar decorrente de dano ou desaparecimento de bem de pequeno valor; a antiga norma
no foi revogada nos tpicos em que aborda outros temas, tais como controle contbil e
inventrio de bens pblicos.
A Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, estabeleceu uma apurao
simplificada, a cargo da prpria unidade de ocorrncia do fato, margem do sistema
correcional, a ser realizada por meio do instrumento processual chamado Termo
Circunstanciado Administrativo (TCA), para casos de dano ou desaparecimento de bem
pblico que implicar prejuzo de pequeno valor (assim entendido quando o preo de mercado
- e no de registro contbil - para aquisio ou para reparao do bem extraviado ou
danificado for igual ou inferior ao limite legal para dispensa de licitao, conforme o art. 24,
II da Lei n 8.666, de 21/06/93 - atualmente de R$ 8.000,00). O tema conta ainda com um
Perguntas e Respostas disponvel no endereo http://www.cgu.gov.br/Destaques/TCA_
CRG.asp.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 1 Em caso de extravio ou dano a bem
pblico, que implicar em prejuzo de pequeno valor, poder a apurao do fato ser
realizada por intermdio de Termo Circunstanciado Administrativo (TCA).
Pargrafo nico. Para os fins do disposto neste artigo, considera-se prejuzo de pequeno
valor aquele cujo preo de mercado para aquisio ou reparao do bem extraviado ou
danificado seja igual ou inferior ao limite estabelecido como de licitao dispensvel, nos
termos do art. 24, inciso II, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.

Com isto, de imediato j se limita o emprego do TCA: somente permitido se j se

sabe, de antemo, que o prejuzo decorrente de dano ou extravio de bem inferior a R$
8.000,00, no se podendo aplicar aquele rito simplificado quando o prejuzo supera este
limite. Obviamente, em casos em que no se sabe ao certo o valor do prejuzo, pode-se dar
incio ao TCA justamente elegendo-o como o meio hbil para, de imediato, buscar a
quantificao do prejuzo; quantificando o prejuzo abaixo do limite, em princpio, pode-se
prosseguir no rito simplificado e quantificando-o acima, tem de se encerrar o TCA e adotar o
rito adequado, conforme adiante se expor.
O TCA, claramente, foi institudo objetivando a eficincia e a racionalizao do

252

emprego dos recursos pblicos, como uma alternativa - sob determinadas condies de
aplicao - ao oneroso rito disciplinar, cujo custo por vezes desproporcional em relao ao
benefcio obtido.
O TCA deve ser protocolizado na forma de um processo administrativo lato sensu,
tendo como folha inaugural o formulrio estabelecido pela Portaria CGU/CRG n 513, de
05/03/09 (editada pela Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio e cujo modelo
segue no Anexo III), no se exigindo formalismo de publicar ato de instaurao e de
designao de seu condutor, atribuio esta que recai sobre o chefe do setor responsvel pela
gerncia de bens e materiais na unidade. Este gestor patrimonial deve lavrar o TCA,
descrevendo o fato, identificando o servidor envolvido, propiciando-lhe a manifestao no
processo em cinco dias (prazo prorrogvel por igual perodo, sendo permitido, se necessrio,
realizao de provas, inclusive laudos periciais ou tcnicos), e, ao final, deve apresentar
parecer conclusivo, com proposta de julgamento para o titular da unidade de lotao do
servidor poca da deciso, que pode acatar ou no a proposta.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 2 O Termo Circunstanciado
Administrativo dever ser lavrado pelo chefe do setor responsvel pela gerncia de bens e
materiais na unidade administrativa ou, caso tenha sido ele o servidor envolvido nos fatos,
pelo seu superior hierrquico imediato.
1 O Termo Circunstanciado Administrativo dever conter, necessariamente, a
qualificao do servidor pblico envolvido e a descrio sucinta dos fatos que acarretaram
o extravio ou o dano do bem, assim como o parecer conclusivo do responsvel pela sua
lavratura.
3 Nos termos do art. 24 da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, o servidor indicado no
Termo Circunstanciado Administrativo como envolvido nos fatos em apurao poder, no
prazo de cinco dias, se manifestar nos autos do processo, bem como juntar os documentos
que achar pertinentes.
4 O prazo previsto no pargrafo anterior pode ser dilatado at o dobro, mediante
comprovada justificao.
5 Concludo o Termo Circunstanciado Administrativo, o responsvel pela sua lavratura
o encaminhar autoridade mxima da unidade administrativa em que estava lotado o
servidor, na poca da ocorrncia do fato que ocasionou o extravio ou o dano, a qual
decidir quanto ao acolhimento da proposta constante no parecer elaborado ao final
daquele Termo.

Especificamente na Secretaria da Receita Federal do Brasil, por previso regimental,

em regra, a gerncia de bens e materiais e, por conseguinte, a atribuio de lavrar o TCA
recaem sobre a chefia da projeo local do macroprocesso de trabalho de programao e
logstica (Coordenao-Geral de Programao e Logstica - Copol e suas projees regionais:
Diviso, Servio ou Seo de Programao e Logstica - Dipol, Sepol ou Sapol).
Caso o titular da unidade de lotao do servidor julgue que o prejuzo inferior a R$
8.000,00 decorreu do uso regular do bem ou de fatores que independeram da ao do servidor
- ou seja, que este no agiu nem com culpa e nem com dolo -, a apurao se encerra no
prprio TCA, com remessa dos autos para o gestor patrimonial, a fim de se proceder apenas a
controles contbeis internos (como a baixa do bem, por exemplo). Caso aquela autoridade
conclua que o prejuzo inferior a R$ 8.000,00 decorreu de conduta culposa do servidor e este
concorde com o ressarcimento ao errio, a soluo ainda se encerra no prprio TCA (esta via
simplificada no tem o condo de impor o ressarcimento ao servidor). Neste caso, o
encerramento se condiciona ao ressarcimento ao errio, no prazo de cinco dias (prorrogvel
por igual perodo), tanto por meio de pagamento quanto pela entrega de bem igual ou superior
ao bem danificado ou extraviado ou pela prestao de servio (realizada por terceiro, no pelo
servidor) que restitua o bem danificado.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 3 No julgamento a ser proferido aps a
lavratura do Termo Circunstanciado Administrativo, caso a autoridade responsvel

253
conclua que o fato gerador do extravio ou do dano ao bem pblico decorreu do uso regular
deste ou de fatores que independeram da ao do agente, a apurao ser encerrada e os
autos sero encaminhados ao setor responsvel pela gerncia de bens e materiais da
unidade administrativa para prosseguimento quanto aos demais controles patrimoniais
internos.
Art. 4 Verificado que o dano ou o extravio do bem pblico resultaram de conduta culposa
do agente, o encerramento da apurao para fins disciplinares estar condicionado ao
ressarcimento ao errio do valor correspondente ao prejuzo causado, que dever ser feito
pelo servidor pblico causador daquele fato e nos prazos previstos nos 3 e 4 do art. 2.
1 O ressarcimento de que trata o caput deste artigo poder ocorrer:
I - por meio de pagamento;
II - pela entrega de um bem de caractersticas iguais ou superiores ao danificado ou
extraviado, ou
III - pela prestao de servio que restitua o bem danificado s condies anteriores.
2 Nos casos previstos nos incisos II e III do pargrafo anterior, o Termo
Circunstanciado Administrativo dever conter manifestao expressa da autoridade que o
lavrou acerca da adequao do ressarcimento feito pelo servidor pblico Administrao.

Em sentido contrrio, apenas nas hipteses de o servidor no concordar em ressarcir o

prejuzo limitado a R$ 8.000,00 culposamente causado ou de este superar o limite ou ainda de
haver indcios de conduta dolosa independentemente do valor, a apurao de responsabilidade
administrativa no pode se encerrar na via simplificada do TCA, recaindo na regra geral, via
PAD ou sindicncia disciplinar, no rito contraditrio estabelecido na Lei n 8.112, de
11/12/90. Na hiptese de prejuzo limitado a R$ 8.000,00 e culposamente causado, o
voluntrio ressarcimento por parte do servidor, mesmo aps o prazo, desde que antes que se
instaure o rito disciplinar, afasta esta instaurao.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 5 vedada a utilizao do modo de
apurao de que trata esta Instruo Normativa quando o extravio ou o dano do bem
pblico apresentarem indcios de conduta dolosa de servidor pblico.
Art. 6 No ocorrendo o ressarcimento ao errio, de acordo com o descrito no art. 4, ou
constatados os indcios de dolo mencionados no art. 5, a apurao da responsabilidade
funcional do servidor pblico ser feita na forma definida pelo Ttulo V da Lei n 8.112, de
11 de dezembro de 1990.

Percebe-se restarem ainda duas situaes intermedirias, quando se tem configurado

prejuzo superior a R$ 8.000,00 mas no se sabe se o dano ou o desaparecimento do bem
decorreu de seu uso regular, sem culpa ou dolo, ou se decorreu de conduta culposa ou dolosa
de determinado servidor identificado ou quando se tem configurado prejuzo inferior a R$
8.000,00 mas no tem a identificao do servidor possivelmente responsvel. Nestes casos,
por fora da limitao imposta pelo art. 1 da Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, o
TCA no se revela meio legal para a investigao da existncia ou no de nimo subjetivo e,
se for o caso, de sua especificao (se culpa ou se dolo).
Alm disto, tambm cristalino que esta inovao simplificadora trazida ao
ordenamento pela Controladoria-Geral da Unio no se aplica a dano ou a extravio de
processo administrativo, uma vez que a esta espcie no se pode aplicar o limite do prejuzo
(de R$ 8.000,00). Mesmo que o processo administrativo verse sobre algum valor financeiro
(um crdito tributrio, por exemplo), no se confunde o valor intangvel dos autos com o
quantum que porventura neles se discuta, bem como a providncia administrativa de
reconstituir os autos no se confunde com aquiescncia em restituir valor.
Uma vez que no h amparo normativo para se utilizar o TCA como rito para se apurar
se houve nimo subjetivo na conduta que acarretou dano ou desaparecimento de bem com
prejuzo superior a R$ 8.000,00 ou de processo administrativo e muito menos quando no se
tem identificado o servidor possivelmente responsvel, resta aplicar a estas trs hipteses os
regramentos gerais da responsabilidade disciplinar, previstos na Lei n 8.112, de 11/12/90,

254

sem exceo para condutas eivadas de culpa ou de dolo. Ainda assim, sem expressa previso
legal, tambm de se buscar a ponderao entre a proporcionalidade do processo
administrativo disciplinar e o grau de reprovao ao dano ou extravio de processo
administrativo.
Neste ponto, de se resgatar que, h muito tempo, a Secretaria da Receita Federal do
Brasil j havia avanado na busca da ponderao entre a proporcionalidade do processo
disciplinar e o bem tutelado. A Portaria RFB n 4.491, de 06/10/05, remetia todos os casos de
dano ou de desaparecimento de bens (patrimoniados ou apreendidos) e tambm de processos
administrativos unidade local, determinando, respectivamente nos incisos II a IV do seu art.
3, a instaurao de sindicncia investigativa, com o fim de investigar indcios de culpa ou
dolo na conduta do servidor para, somente em caso positivo, se cogitar de representao
sede correcional. Todavia, com o advento da inovao trazida ao ordenamento pela Instruo
Normativa CGU n 4, de 17/02/09, e pela Portaria CGU/CRG n 513, de 05/03/09, como
normas de status jurdico superior (advindas do rgo central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal) e sendo ainda mais recentes, considerou-se desde ento alterado
tacitamente o regramento interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Assim, buscando a harmonizao com as normas superiores, o ordenamento interno
restou tambm alterado, com a edio da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, cujo art. 3 passou
a sedimentar, positivadamente, o que j se praticava desde a edio das mencionadas
Instruo Normativa CGU e Portaria CGU/CRG.
Com isto, ratificou-se que os procedimentos que eram previstos nos incisos I e IV do
art. 3 da revogada Portaria RFB n 3.131, de 15/07/11, e que so integralmente reproduzidos
na Portaria RFB n 136, de 06/02/13 (operaes com intervenientes do comrcio exterior e
dano ou desaparecimento de processos administrativos), no sofreram alterao, aplicando-se
a tais casos, respectivamente, o rito definido pelo art. 76 da Lei n 10.833, de 29/12/03, e a
sindicncia investigativa definida nos 3 e 4 do mesmo artigo. Em contrapartida, os
procedimentos relativos aos incisos II e III do mesmo artigo (dano ou desaparecimento de
bens patrimoniados ou apreendidos) receberam expressa positivao de procedimentalizao
da forma prevista nesta norma mais recente nas condies de prejuzo limitado a R$ 8.000,00
em conduta no mximo culposa.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 3 O disposto no artigo 1 no abrange a
competncia para instaurar processos administrativos referentes apurao de:
I - responsabilidade dos intervenientes nas operaes de comrcio exterior, bem assim os
respectivos recursos, nos termos do art. 76 da Lei n 10.833, de 29 de dezembro de 2003;
II - dano ou desaparecimento de bem pblico de que trata a Instruo Normativa Sedap n
205, de 8 de abril de 1988, da Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da
Repblica;
III - dano ou desaparecimento de mercadorias apreendidas sob guarda da RFB; e
IV - extravio de processo administrativo, quando no houver indcios de responsabilidade
de servidor.
1 Esto compreendidos na definio de dano ou desaparecimento, constante nos incisos
II, III e IV, aqueles decorrentes de caso fortuito ou de fora maior, como incndios e
acidentes naturais.
2 As apuraes de que tratam os incisos II e III, a cargo do Chefe do setor responsvel
pela gerncia de bens e materiais na unidade administrativa, se daro nos termos da
Instruo Normativa CGU n 4, de 17 de fevereiro de 2009.

Assim, resta aqui a necessidade de se abordar a sindicncia investigativa definida nos

3 e 4 do art. 3 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, em razo exclusiva de trs hipteses:
de se ter a necessidade de investigar se houve nimo subjetivo ou no na conduta de
determinado servidor em dano ou desaparecimento de bem causador de prejuzo superior a R$
8.000,00 (claro que, quando se sabe de antemo da existncia de culpa ou dolo para prejuzo

255

superior a R$ 8.000,00, caso diretamente tratado na instncia correcional, no se

necessitando desta sindicncia investigativa) ou de processo administrativo (para o qual no
se cogita de valor) ou tambm quando no se tem o possvel responsvel de prejuzo inferior a
R$ 8.000,00; ou ainda de algum caso residual que no se enquadre na definio de bem
patrimoniado ou apreendido.
A competncia para tal instaurao deste rito meramente investigativo repousa nas
genricas atribuies regimentais dos titulares de unidades (Superintendente, Delegado,
Inspetor-Chefe e Agente), em nada se confundindo com a restrita competncia da autoridade
correcional para instaurar ritos contraditrios. Esta sindicncia investigativa, no possuindo
expressa previso e disciplinamento em lei, pode ser conduzida por somente um sindicante ou
por comisso integrada por quantidade de servidores a critrio da autoridade, com o nico
requisito de obrigatoriamente serem todos lotados na prpria unidade de ocorrncia do fato,
no sendo exigvel a estabilidade do sindicante ou dos integrantes. No possuindo rito
previsto em lei, a praxe administrativa tem sido adequar a esta sindicncia investigativa, no
que for cabvel, o rito que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece para a sede disciplinar (por
exemplo, o sindicante ou comisso pode redigir atas de deliberao, emitir documentos de
comunicao, ouvir testemunhas, realizar diligncias e demais atos de instruo e, ao fim,
elaborar relatrio para a autoridade local; mas, por sua natureza apenas inquisitorial, no pode
acusar ningum, nem concluir por responsabilizao).
Se a sindicncia investigativa, aps esgotar suas investigaes, concluir to-somente
pelos fatos objetivos de que realmente ocorreu o prejuzo superior a R$ 8.000,00 em
decorrncia de dano ou desaparecimento de bem ou de que o processo administrativo foi
danificado ou extraviado, sem nada conseguir levantar acerca de conduta subjetiva do suposto
autor ou responsvel (ou seja, acerca de conduta culposa ou dolosa), dever ser concluda com
relatrio propondo autoridade o arquivamento do feito para fim disciplinar. Sendo acatada
pela autoridade local a concluso do sindicante ou comisso de que no foi possvel apontar
algum servidor como suposto autor direto do fato ou nem sequer como eventual responsvel
para que terceiro cometesse o fato, deve-se dar prosseguimento nas providncias atinentes
apenas ao controle interno, como baixa contbil do bem ou restituio dos autos, se for o caso,
significando que no haver nenhuma repercusso disciplinar e muito menos imposio de
ressarcimento a quem quer que seja. Ainda nesta hiptese, por fim, no h nenhuma
necessidade de remessa dos autos ao respectivo Escor, sendo arquivados pela prpria unidade
de ocorrncia do fato.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, - Art. 3
3 A apurao de que trata o inciso IV se dar por sindicncia instaurada pelo titular da
unidade e poder ser conduzida por sindicante ou comisso, obrigatoriamente com
servidor(es) da prpria unidade.
4 Se no decorrer da sindicncia de que trata o 3 forem identificados indcios de
responsabilidade de servidor pelo extravio de processo administrativo, o sindicante ou a
comisso dever fazer os autos conclusos autoridade que o(a) designou, mediante
relatrio circunstanciado, o qual se constituir na representao para fins de instaurao
de processo administrativo disciplinar pela Corregedoria-Geral ou seus Escritrios.

Somente na hiptese de a sindicncia investigativa instaurada na prpria unidade local

obter indcios de suposta autoria (ou concorrncia) por parte de servidor que, alm das
medidas administrativas internas atinentes a controle interno porventura cabveis, se
encaminha para o respectivo Escor, a fim de se instaurar o apuratrio disciplinar, sob ampla
defesa e contraditrio. Tendo a sindicncia investigativa levantado indcios de que o servidor,
seja intencionalmente, seja por impercia, imprudncia ou negligncia, praticou o ato causador
de prejuzo superior a R$ 8.000,00 em decorrncia de dano ou desaparecimento de bem ou
causador de dano ou extravio de processo administrativo (ou permitiu que terceiro o
praticasse), no lhe cabe prosseguir, pois sua portaria de instaurao, baseada apenas em

256

competncia regimental da autoridade local, no se baseia na Lei n 8.112, de 11/12/90, e,

como tal, no tem o poder de acusar ningum e muito menos de redundar em pena estatutria.
Neste caso, deve o sindicante ou a comisso elaborar relatrio dirigido autoridade local,
propondo remessa dos autos ao Escor. Repisa-se mais uma vez que no basta o simples fato
de se identificar o servidor que tinha o processo danificado ou extraviado sob guarda ou uso
no momento do sinistro para se aduzir que se configurou sua responsabilizao
administrativa, pois esta requer conduta culposa ou dolosa no evento. Caso seja a proposta
aprovada pela autoridade local, este relatrio se consubstanciar em uma representao para a
autoridade correcional submeter a juzo de admissibilidade a deciso de instaurar ou no
sindicncia disciplinar ou PAD, nos termos do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Tanto na hiptese de bem patrimoniado ou apreendido quanto na hiptese de processo
administrativo danificados ou extraviados, tendo decidido o respectivo Escor, em sua
exclusiva competncia, pela instaurao do rito disciplinar, a comisso designada para tal,
aps a instruo coletada sob manto do devido processo legal, do contraditrio e da ampla
defesa, tanto pode concluir pela inocncia do servidor representado e relatar a favor do
arquivamento do feito, quanto pode concluir por sua responsabilizao disciplinar.
Para que se cogite desta segunda possibilidade, se faz necessrio que o colegiado tenha
comprovado a conduta culposa ou dolosa do servidor, uma vez que, repisa-se, no se contenta,
para o grave fim de responsabilizao disciplinar, com a simples comprovao ftica de que
objetivamente ocorreu ato danoso; a responsabilizao de ndole punitiva tem natureza
subjetiva e no objetiva, requerendo ainda que se comprove que no s o fato danoso ocorreu,
mas tambm que sua ocorrncia se deu em virtude de conduta imperita, negligente,
imprudente ou consciente e intencional por parte do servidor, seja para ele mesmo cometer o
ato, seja para propiciar que terceiro o cometesse. Ressalva-se a simplificao introduzida pela
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, conforme j aduzido, que permite, sob
condies, que a conduta culposa acarretadora de dano ou extravio de bem tenha sua apurao
encerrada sem processo administrativo disciplinar.
Igualmente para todos os casos ora analisados, no obstante, se no TCA ou na
sindicncia investigativa, so identificados indcios de possvel responsabilidade contratual da
empresa de segurana ou de qualquer outra pessoa jurdica decorrente de contrato celebrado
com a administrao, deve-se remeter cpia da investigao ao fiscal do contrato
administrativo para adotar providncias administrativas e/ou judiciais para ressarcimento dos
valores dos bens administrao pblica, nos termos avenados no instrumento contratual.
No Anexo III, sero agrupados todos os apontamentos que possam interessar a respeito
deste tema.

3.2.3.5.3 - Pessoal Contratado por Tempo Determinado

Na terceira exceo, tem-se que a Lei n 8.745, de 09/12/93, dispe sobre a
contratao de pessoal por tempo determinado, para atender a necessidade temporria de
excepcional interesse pblico, nos termos do art. 37, IX da CF, por parte de rgos da
administrao pblica federal direta ou indireta. Em seu art. 10, aquela Lei estabelece que as
infraes disciplinares atribudas a este pessoal devem ser apuradas mediante sindicncia,
concluda no prazo de at trinta dias e assegurada a ampla defesa. Todavia, a Lei n 8.745, de
09/12/93, em nenhum momento estende a estes contratados a prerrogativa do rito estabelecido
na Lei n 8.112, de 11/12/90, para os servidores estatutrios. Ou seja, no se tratando da
sindicncia disciplinar prevista no art. 145 da Lei n 8.112, de 11/12/90, esta apurao
instaurada pelo titular da prpria unidade de ocorrncia do fato e no pelo respectivo Escor.

257

CF - Art. 37.
IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico;

No se deve confundir o fato de o art. 11 da Lei n 8.745, de 09/12/93, estabelecer que

se aplicam ao pessoal contratado temporariamente os artigos da Lei n 8.112, de 11/12/90, que
tratam, na matria disciplinar, de algumas irregularidades, responsabilidade, penalidades e
prescrio, vez que no se fez remisso aos arts. 143 a 182 da Lei n 8.112, de 11/12/90, em
que est definido o rito processual propriamente dito para os servidores estatutrios.
Lei n 8.745, de 09/12/93 - Art. 1 Para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico, os rgos da administrao federal direta, as autarquias e as fundaes
pblicas podero efetuar contratao de pessoal por tempo determinado, nas condies e
prazos previstos nesta Lei.
Art. 10. As infraes disciplinares atribudas ao pessoal contratado nos termos desta Lei
sero apuradas mediante sindicncia, concluda no prazo de trinta dias e assegurada
ampla defesa.
Art. 11. Aplica-se ao pessoal contratado nos termos desta Lei o disposto nos arts. 53 e 54;
57 a 59; 63 a 80; 97; 104 a 109; 110, incisos, I, in fine, e II, pargrafo nico, a 115; 116,
incisos I a V, alneas a e c, VI a XII e pargrafo nico; 117, incisos I a VI e IX a XVIII; 118
a 126; 127, incisos I, II e III, a 132, incisos I a VII, e IX a XIII; 136 a 142, incisos I,
primeira parte, a III, e 1 a 4; 236; 238 a 242, da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990.

Desta forma, para apurao e responsabilizao dos ilcitos administrativos

envolvendo o pessoal contratado na forma da Lei n 8.745, de 09/12/93, no h
obrigatoriedade de seguir o rito processual estabelecido na Lei n 8.112, de 11/12/90, e de
constituir comisso disciplinar, analisada mais adiante no tpico 4.2.4. A apurao, mediante
sindicncia, pode ser realizada por um nico sindicante.

3.2.4 - Agentes Pblicos

Para dar incio abordagem acerca da abrangncia subjetiva do processo disciplinar,
tem-se que a definio extrada do art. 327 do CP remete ao que genericamente se chama de
agente pblico: todo aquele que presta qualquer tipo de servio ao Estado (funes pblicas,
no sentido mais amplo possvel desta expresso, significando qualquer atividade pblica).
Todos os agentes includos nesta definio ampla so passveis de cometer crimes associados
ao exerccio da funo pblica e sujeitam-se responsabilizao penal. Embora no seja uma
lei de ndole penal, vale acrescentar que o polo passivo a que se aplica a Lei de Improbidade
(Lei n 8.429, de 02/06/92) ainda um pouco mais abrangente que o do art. 327 do CP,
estendendo o conceito de agente pblico.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta Lei, todo
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Em contraponto ao significado extremamente amplo adotado acima para a expresso

funes pblicas, informe-se que a CF, ao tratar da administrao pblica, em diversas
passagens, refere-se a cargos, empregos e funes pblicas, na qual aquela mesma
expresso tem um sentido mais restrito. Neste caso, a expresso funes pblicas significa o
conjunto de atribuies cometidas a qualquer um que desempenha uma atividade pblica,
podendo estar ou no associado a um cargo, na administrao pblica direta ou indireta. Isto
porque, por um lado, o pessoal contratado temporariamente, nos termos do art. 37, IX da CF

258

(conforme j se aduziu em 3.2.3.5.3), exerce uma determinada funo pblica, todavia sem
provimento em cargo. Por outro lado, h o sentido ainda mais restrito para a expresso
funo pblica, quando se refere especificamente funo de confiana, exclusiva de
detentor de cargo efetivo, de que tratam o art. 37, V da CF e a Lei n 8.112, de 11/12/90, que
se abordar adiante.
Dito isto, ainda que sem se ter a inteno de esgotar e aprofundar a anlise do assunto
(para qu se recomenda pesquisa em farta doutrina), importa enumerar as inmeras espcies
de agentes pblicos cabveis nesta definio ampla. Pela sua diversidade, estes agentes
mantm diferentes graus de vinculao com a administrao pblica, graus estes que definem
se, alm de figurarem nos abrangentes polos passivos do CP e da Lei n 8.429, de 02/06/92,
tambm se sujeitam responsabilizao administrativa via processo administrativo
disciplinar. Por mero efeito didtico, a presente abordagem se iniciar com os agentes
pblicos, cargos, categorias ou carreiras que no so regidos pela Lei n 8.112, de 11/12/90,
at chegar na descrio de sua abrangncia subjetiva.

3.2.4.1 - Agentes Pblicos que no se Sujeitam Lei n 8.112, de 11/12/90

3.2.4.1.1 - Agentes Polticos e Vitalcios

Primeiramente, a definio geral de agente pblico engloba os agentes polticos, que,
em sntese, so os integrantes da alta administrao governamental, titulares e ocupantes de
poderes de Estado e de responsabilidades prprios e especificamente enumerados na CF.
Dividem-se em dois subgrupos, em funo da forma de provimento.
No primeiro subgrupo, posicionam-se os detentores de cargos eletivos, eleitos por
mandatos transitrios, como os Chefes de Poder Executivo Presidente da Repblica,
Governadores de Estado e do Distrito Federal, Prefeitos de municpios e seus respectivos
vices) e membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados Federais e Estaduais e
Vereadores), alm de cargos de Diplomatas, de Ministros de Estado ou com status equivalente
a Ministro de Estado, e de Secretrios nas Unidades da Federao, que no se sujeitam ao
processo administrativo disciplinar. No que aqui mais pode interessar, qual seja, a
possibilidade de repercusso de atos pblicos cometidos por agentes polticos do Poder
Executivo Federal, de se informar que, conforme os arts. 52, I, 85, 86 e 102, I, c da CF, o
Presidente e o Vice-Presidente da Repblica respondem por crimes de responsabilidade
perante o Senado Federal e os Ministros de Estado respondem por crimes de responsabilidade
perante o Supremo Tribunal Federal.
Parecer AGU n GQ-35, vinculante: 4. A Lei n 8.112, de 1990, comina a aplicao de
penalidade a quem incorre em ilcito administrativo, na condio de servidor pblico,
assim entendido a pessoa legalmente investida em cargo pblico, de provimento efetivo ou
em comisso, nos termos dos arts. 2 e 3. Essa responsabilidade de que provm a
apenao do servidor no alcana os titulares de cargos de natureza especial, providos em
carter precrio e transitrio, eis que falta a previso legal da punio. Os titulares dos
cargos de Ministro de Estado (cargo de natureza especial) se excluem da viabilidade legal
de responsabilizao administrativa, pois no os submete a positividade do regime jurdico
dos servidores pblicos federais aos deveres funcionais, cuja inobservncia acarreta a
penalidade administrativa.

Como parntese antes de prosseguir na classificao dos agentes pblicos, com o fim
de expor correta interpretao do Parecer AGU acima, de se mencionar o Despacho n 129,
de 04/02/05, do Consultor-Geral da Unio Substituto, por meio do qual foi aprovada a Nota
AGU n WM 6/2005, esclarecendo que nem todos os ocupantes de cargo de natureza especial

259

tm direito s prerrogativas de Ministro de Estado, dentre as quais a de no ser processado no

rito da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Outro entendimento, contido na alnea c do item 8 da presente Nota (fls. 10,11 e 12), diz
respeito legislao a que estariam submetidos os ocupantes de cargo de natureza
especial, essencialmente para afirmar que teriam prerrogativas, garantias, vantagens e
direitos equivalentes aos de Ministro de Estado, com base no disposto no art. 15 da Lei n
9.527, de 10 de dezembro de 1997, nas Leis ns 9.030, de 13 de abril de 1995, 10.415, de
21 de maro de 2002, e 10.539, de 23 de setembro de 2002, bem como nos arts. 38, 39 e 40
da Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003.
Vale ressaltar, entretanto, que de acordo com a legislao citada, nem todos os cargos de
natureza especial tm asseguradas essas prerrogativas, vantagens e direitos equivalentes
aos cargos de Ministro de Estado.
Com efeito, apenas aos cargos de natureza especial de que trata o art. 38 da Lei n 10.683,
de 2003, especificamente em razo do disposto em seu 1, que estariam asseguradas
essas prerrogativas, garantias, vantagens e direitos. Quanto aos demais, de que tratam os
arts. 39 e 40 da Lei n 10.683, de 2003, e as Leis ns 10.415, de 2002, e 10.539, de 2002,
no h previso legal nesse sentido.

Retomando a apresentao dos agentes pblicos, no segundo subgrupo, alinham-se os

detentores de cargos vitalcios, de ocupao permanente, at a aposentao compulsria (por
idade): os membros da magistratura, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas, os
quais, por garantia constitucional (arts. 95, I; 128, 5, I, a; e 73, 3 da CF), tm a
prerrogativa da desinvestidura se dar apenas mediante processo judicial (no so demissveis
administrativamente). Mas este destaque exclusivo dos membros propriamente ditos
competentes pelas respectivas atividades-fim, no alcanando os serventurios das atividadesmeio daquelas trs instituies.
No h que se confundir os crimes praticados pelo servidor comum, com os denominados
crimes de responsabilidade, cujos autores somente podem ser os agentes polticos Presidente da Repblica, governadores de Estado e do Distrito Federal, ministros de
Estado e secretrios de Governo (federal, estadual e distrital) -, bem como os magistrados.
Ou, disciplinada a questo em outra Lei, a responsabilidade de Prefeitos e Vereadores.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 192, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

3.2.4.1.2 - Empregados Pblicos Celetistas na Administrao Pblica Direta e Indireta

Aproximando-se da parcela que aqui mais interessa, aquela definio ampla de agentes
pblicos engloba tambm os que participam do aparelho estatal, tanto na organizao direta
como na indireta. Sabe-se que a administrao pblica divide-se em administrao pblica
direta e em administrao pblica indireta.
A administrao pblica direta (ou centralizada) formada por rgos pblicos
politicamente autnomos, ligados diretamente ao poder central (seja em sede federal, estadual,
distrital ou municipal), tais como os prprios organismos dirigentes (Presidncia da
Repblica, Governos estaduais e distrital e Prefeituras municipais), seus ministrios, suas
secretarias e os rgos subordinados (como o caso da Secretaria da Receita Federal do
Brasil subordinada ao Ministrio da Fazenda). Os rgos componentes da administrao
pblica direta no possuem personalidade jurdica prpria, patrimnio e autonomia
administrativa, suas despesas so realizadas diretamente atravs do oramento da referida
esfera e sua gesto marcada pela distribuio interna de competncias, sem a delegao a
uma pessoa jurdica diversa.
J a administrao pblica indireta (ou descentralizada) aquela composta por
entidades com personalidade jurdica prpria, patrimnio e autonomia administrativa, suas

260

despesas so realizadas atravs de oramento prprio e sua gesto marcada pela distribuio
de competncias de uma pessoa jurdica para outra. As entidades da administrao pblica
indireta podem ser pessoas jurdicas de direito pblico, como as autarquias (mencione-se que
as agncias reguladoras so consideradas autarquias de regime especial); e pessoas jurdicas
de direito privado, como empresas pblicas e sociedades de economia mista; alm das
fundaes pblicas, que tanto podem ser de direito pblico quanto de direito privado.
Decreto-Lei n 200, de 25/02/67 - Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurdica prpria:
a) Autarquias;
b) Emprsas Pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundaes pblicas. (Alnea includa pela Lei n 7.596, de 10/04/87)
Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao Indireta vinculam-se ao
Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade.
(Pargrafo renumerado pela Lei n 7.596, de 10/04/87)
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio
e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira
descentralizada.
II - Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criado por lei para a explorao de
atividade econmica que o Govrno seja levado a exercer por fra de contingncia ou de
convenincia administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em
direito. (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 29/09/09)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de
sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a
entidade da Administrao Indireta. (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 29/09/69)
IV - Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento
de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com
autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo,
e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. (Inciso includo pela
Lei n 7.596, de 10/04/87)

Apenas para efeito didtico de se prosseguir primeiramente na apresentao dos

agentes pblicos que no se sujeitam ao regime disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90,
inicia-se a abordagem pela parcela de empregados da administrao pblica, direta ou
indireta, que no ocupam cargos pblicos mas sim empregos pblicos.
A alternativa acima se justifica pois, embora tal forma de vnculo se associe mais
fortemente administrao pblica indireta, tambm h a possibilidade de sua ocorrncia em
parcela restrita da administrao pblica direta.
Assim que, de um lado, de forma mais especfica, o disciplinamento de parte desta
limitada ocorrncia de agentes pblicos que no se sujeitam ao regime disciplinar da Lei n
8.112, de 11/12/90, no mbito da administrao pblica direta e ainda, no mbito da
administrao pblica indireta, nas autarquias e nas fundaes pblicas de direito pblico, se
concentra, ao tempo em que foi aplicvel, na Lei n 9.962, de 22/02/00. A ressalva temporal
se justifica porque a citada Lei foi editada sob a gide da redao dada ao caput do art. 39 da
CF pela Emenda Constitucional n 19, de 04/04/98. Para a devida compreenso do tema, fazse necessrio retroagir que o caput do art. 39 da CF, em sua primeira redao, exigia a
instituio de regime jurdico nico nas autarquias e nas fundaes pblicas de direito pblico
e este comando, em sede federal, originalmente se consubstanciou com a edio da Lei n

261

8.112, de 11/12/90. Posteriormente, aquela chamada Emenda Constitucional da Reforma

Administrativa flexibilizou o instituto do regime jurdico nico, implementando, na
administrao pblica direta, autrquica e fundacional, a figura do contrato de emprego
pblico, que, at ento, era tpico de pessoas jurdicas de direito privado, tais como empresas
pblicas e sociedades de economia mista. Todavia, esta atividade constituinte derivada teve
sua eficcia suspensa, no Supremo Tribunal Federal, por meio de medida cautelar concedida
na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.135-4, publicada em 07/03/08, fazendo retornar
a aplicabilidade da redao original do caput do art. 39 da CF (ou seja, o regime jurdico
nico), at que se tenha o julgamento definitivo da Ao. No obstante, a deciso judicial
ressalvou seus efeitos ex nunc, ou seja, ratificou a validade dos atos praticados com base na
legislao editada durante a vigncia do dispositivo constitucional ora suspenso, de que so
exemplo as contrataes de empregados estabelecidas luz da Lei n 9.962, de 20/02/00, no
perodo compreendido entre 23/02/00 e 07/03/08.
CF - Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito
de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da
administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas.
Emenda Constitucional n 19, de 04/07/98 - Art. 5 O art. 39 da Constituio Federal passa
a vigorar com a seguinte redao:
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de
poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados
pelos respectivos Poderes.
Lei n 9.962, de 22/02/00 - Art. 1 O pessoal admitido para emprego pblico na
Administrao federal direta, autrquica e fundacional ter sua relao de trabalho regida
pela Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de
maio de 1943, e legislao trabalhista correlata, naquilo que a lei no dispuser em
contrrio.
Art. 2 A contratao de pessoal para emprego pblico dever ser precedida de concurso
pblico de provas ou de provas e ttulos, conforme a natureza e a complexidade do
emprego.
Art. 3 O contrato de trabalho por prazo indeterminado somente ser rescindido por ato
unilateral da Administrao pblica nas seguintes hipteses:
I - prtica de falta grave, dentre as enumeradas no art. 482 da Consolidao das Leis do
Trabalho - CLT;
II - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
III - necessidade de reduo de quadro de pessoal, por excesso de despesa, nos termos da
lei complementar a que se refere o art. 169 da Constituio Federal;
IV - insuficincia de desempenho, apurada em procedimento no qual se assegurem pelo
menos um recurso hierrquico dotado de efeito suspensivo, que ser apreciado em trinta
dias, e o prvio conhecimento dos padres mnimos exigidos para continuidade da relao
de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as peculiaridades das
atividades exercidas.
Pargrafo nico. Excluem-se da obrigatoriedade dos procedimentos previstos no caput as
contrataes de pessoal decorrentes da autonomia de gesto de que trata o 8 do art. 37
da Constituio Federal.
Medida cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.135-4: Ementa: Poder
constituinte reformador. Processo legislativo. Emenda Constitucional 19, de 04.06.1998.
Art. 39, caput, da Constituio Federal. Servidores pblicos. Regime jurdico nico.
Proposta de implementao, durante a atividade constituinte derivada, da figura do
contrato de emprego pblico. Inovao que no obteve a aprovao da maioria de trs
quintos dos membros da Cmara dos Deputados quando da apreciao, em primeiro turno,
do Destaque para Votao em Separado (DVS) n 9. Substituio, na elaborao da
proposta levada a segundo turno, da redao original do caput do art. 39 pelo texto
inicialmente previsto para o pargrafo 2 do mesmo dispositivo, nos termos do substitutivo
aprovado. Supresso, do texto constitucional, da expressa meno ao sistema de regime
jurdico nico dos servidores da administrao pblica. Reconhecimento, pela maioria do
plenrio do Supremo Tribunal Federal, da plausibilidade da alegao de vcio formal por
ofensa ao art. 60, 2, da Constituio Federal. Relevncia jurdica das demais alegaes

262
de inconstitucionalidade formal e material rejeitada por unanimidade. 1. A matria votada
em destaque na Cmara dos Deputados no DVS n 9 no foi aprovada em primeiro turno,
pois obteve apenas 298 votos e no os 308 necessrios. Manteve-se, assim, o ento vigente
caput do art. 39, que tratava do regime jurdico nico, incompatvel com a figura do
emprego pblico. 2. O deslocamento do texto do 2 do art. 39, nos termos do substitutivo
aprovado, para o caput desse mesmo dispositivo representou, assim, uma tentativa de
superar a no aprovao do DVS n 9 e evitar a permanncia do regime jurdico nico
previsto na redao original suprimida, circunstncia que permitiu a implementao do
contrato de emprego pblico ainda que revelia da regra constitucional que exige o
quorum de trs quintos para aprovao de qualquer mudana constitucional. 3. Pedido de
medida cautelar deferido, dessa forma, quanto ao caput do art. 39 da Constituio
Federal, ressalvando-se, em decorrncia dos efeitos ex nunc da deciso, a subsistncia, at
o julgamento definitivo da ao, da validade dos atos anteriormente praticados com base
em legislaes eventualmente editadas durante a vigncia do dispositivo ora suspenso.
Deciso Plenria da Liminar: O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros
Nelson Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu parcialmente a medida
cautelar para suspender a eficcia do artigo 039, caput, da Constituio Federal, com a
redao da Emenda Constitucional n 019, de 04 de junho de 1998, tudo nos termos do
voto do relator originrio, Ministro Nri da Silveira, esclarecido, nesta assentada, que a
deciso - como prprio das medidas cautelares - ter efeitos ex nunc, subsistindo a
legislao editada nos termos da emenda declarada suspensa.

Destaque-se que estes empregados contratados pela Unio ou por suas autarquias ou
fundaes pblicas de direito pblico luz da Lei n 9.962, de 20/02/00, no perodo em que
teve aplicabilidade a redao alterada do caput do art. 39 da CF, mantm um vnculo direto
com o respectivo rgo ou entidade contratante. Ressalve-se ainda que esta hiptese no se
aplica no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, pois no rgo no h empregados
contratados sob a gide da mencionada Lei.
E, de outro lado, na parcela restante da administrao pblica indireta, tambm se
acrescentam ao conjunto de agentes pblicos que no se sujeitam ao regime disciplinar da Lei
n 8.112, de 11/12/90, os empregados contratados por empresas pblicas ou sociedades de
economia mista, para as excepcionais atividades de explorao econmica
constitucionalmente permitidas ao Estado, e ainda residualmente por fundaes pblicas de
direito privado. S que, diferentemente de todo o conjunto mencionado acima de empregados
contratados indistintamente sob a gide da Lei n 9.962, de 20/02/00, no caso de empregados
contratados por empresas pblicas ou por sociedades de economia mista, por expressa
determinao do art. 173 da CF, de forma geral, no h um nico diploma legal (da forma
como aquela Lei opera para toda a administrao pblica direta, autrquica e fundacional) que
discipline a contratao de empregados nesta parcela da administrao pblica indireta, pois o
1 do dispositivo constitucional exige leis especficas em cada entidade que estabeleam,
dentre outros aspectos, os respectivos estatutos jurdicos.
CF - Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de
atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia
mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98)
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; (Inciso includo pela
Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98)

A ttulo de informao, vale tambm mencionar os empregados pblicos exonerados,

demitidos, despedidos ou dispensados de forma inconstitucional ou ilegal ou por motivao
poltica ou ainda em decorrncia de movimento grevista no perodo de 16/03/90 a 30/09/92, e
que, ao term sido anistiados nos termos da Lei n 8.878, de 11/05/94, retornaram aos seus

263

empregos pblicos originalmente ocupados, sejam com vnculo direto com a administrao
pblica direta ou com a entidade autrquica ou fundacional, sejam contratados por empresa
pblica ou por sociedade de economia mista.
Lei n 8.878, de 11/05/94 - Art. 1 concedida anistia aos servidores pblicos civis e
empregados da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, bem
como aos empregados de empresas pblicas e sociedades de economia mista sob controle
da Unio que, no perodo compreendido entre 16 de maro de 1990 e 30 de setembro de
1992, tenham sido:
I - exonerados ou demitidos com violao de dispositivo constitucional ou legal;
II - despedidos ou dispensados dos seus empregos com violao de dispositivo
constitucional, legal, regulamentar ou de clusula constante de acordo, conveno ou
sentena normativa;
III - exonerados, demitidos ou dispensados por motivao poltica, devidamente
caracterizado, ou por interrupo de atividade profissional em decorrncia de
movimentao grevista.
Pargrafo nico. O disposto neste artigo aplica-se, exclusivamente, ao servidor titular de
cargo de provimento efetivo ou de emprego permanente poca da exonerao, demisso
ou dispensa.
Art. 2 O retorno ao servio dar-se-, exclusivamente, no cargo ou emprego anteriormente
ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da respectiva transformao e
restringe-se aos que formulem requerimento fundamentado e acompanhado da
documentao pertinente no prazo improrrogvel de sessenta dias, contado da instalao
da comisso a que se refere o art. 5, assegurando-se prioridade de anlise aos que j
tenham encaminhado documentao Comisso Especial constituda pelo Decreto de 23
de junho de 1993.

Assim, tanto na delimitada parcela da administrao pblica direta, nas autarquias e

nas fundaes pblicas de direito pblico quanto nas empresas pblicas, sociedades de
economia mista e tambm nas fundaes pblicas de direito privado, o ordenamento jurdico
prev empregos pblicos, ocupados por empregados pblicos contratados sob regime da
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Em tais casos, seja para todos aqueles empregados
com contratos regidos pela Lei n 9.962, de 20/02/00, e que mantm vnculo direto com o
rgo da administrao pblica direta ou com a entidade autrquica ou fundacional, seja para
aqueles contratados de acordo com as leis especficas de cada empresa pblica ou sociedade
de economia mista ou ainda por fundaes pblicas de direito privado, diferentemente do que
ocorre com os servidores, cujo vnculo estatutrio reside no Direito Administrativo, o vnculo
laboral dos empregados pblicos, embora tambm decorrente de aprovao em concurso
pblico, rege-se pelo Direito do Trabalho, luz do seu principal diploma legal, que a CLT.
Os empregados pblicos so todos os titulares de emprego pblico (no de cargo pblico)
da Administrao direta e indireta, sujeitos ao regime jurdico da CLT; da serem
chamados tambm de celetistas. No ocupando cargo pblico e sendo celetistas, no tm
condio de adquirir a estabilidade constitucional (CF, art. 41), nem podem ser
submetidos ao regime de previdncia peculiar, como os titulares de cargo efetivo e os
agentes polticos, sendo obrigatoriamente enquadrados no regime geral de previdncia
social, a exemplo dos titulares de cargo em comisso ou temporrio., Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pg. 384, Malheiros Editores, 26 edio,
2001
Os servidores das empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes privadas
regem-se pela legislao trabalhista. Para as empresas que exercem atividade econmica,
esse regime imposto pelo artigo 173, 1, da Constituio. Para os demais, no
obrigatrio, mas o que se adota por meio das leis ordinrias, por ser o mais compatvel
com o regime de direito privado a que se submetem., Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
Direito Administrativo, pg. 449, Editora Atlas, 19 edio, 2006
O pessoal das empresas pblicas e das sociedades de economia mista se submete ao
regime trabalhista comum, cujos princpios e normas se encontram na Consolidao das
Leis do Trabalho. Por isso mesmo, o vnculo jurdico que se firma entre os empregados e

264
aquelas pessoas administrativas tem natureza contratual, j que atrelados por contrato de
trabalho tpico. Lembre-se que esse regime jurdico j vem previsto na Constituio,
quando ficou definido que se aplicariam quelas entidades o mesmo regime jurdico
aplicvel s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes tributrias e trabalhistas
(art. 173, 1).
Sendo contratual o regime, os litgios entre os empregados e as entidades, decorrentes das
relaes de trabalho, sero processados e julgados na Justia do Trabalho, como
estabelece o art. 114 da Constituio Federal. (...)
Para esses empregados no incidem as regras protetivas especiais dos servidores pblicos,
como, por exemplo, a estabilidade estatutria. Mesmo tendo sido aprovados por concurso,
incidem as regras da CLT que disciplinam a formao e a resciso do contrato de
trabalho., Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, pg. 426,
Editora Lumen Juris, 15 edio, 2006

Tais vnculos empregatcios se consubstanciam em contratos de trabalho que, em

sntese, compreendem um plexo de direitos e de deveres do empregador e do empregado e,
consequentemente, do suporte ao poder disciplinar daquele (na figura do titular do rgo ou
do dirigente mximo da entidade) em face deste nas hipteses de descumprimento de suas
obrigaes contratuais. O poder disciplinar, por meio do qual o empregador garante a
regularidade e a ordem interna, decorre apenas da prpria relao contratual em si, ainda que
excepcionalmente ou apenas ad argumentandum no esteja expressamente previsto na lei
especfica, no contrato ou em qualquer outro ato de regulamentao interna.
Por um lado, uma vez que, como regra, o empregado pblico no aufere o instituto da
estabilidade da forma como constitucionalmente conferido ao servidor estatutrio, lcita a
resciso de seu contrato de trabalho por mero ato unilateral da administrao pblica direta ou
indireta (inserido no poder potestativo de resciso unilateral do contrato, que a lei trabalhista
faculta a qualquer empregador). A dispensa sem justa causa um ato facultativo de mera
gesto de pessoal, no decorrente de cometimento de infrao trabalhista pelo empregado e,
como tal, no possui natureza de penalidade disciplinar, j que, nesta hiptese, o empregador
resta obrigado a indenizar o empregado.
STF, Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n 507.326: Ementa: 1. Esta Corte
orientou-se no sentido de que as disposies constitucionais que regem os atos
administrativos no podem ser invocadas para estender aos funcionrios de sociedade de
economia mista, que seguem a Consolidao das Leis do Trabalho, uma estabilidade
aplicvel somente aos servidores pblicos, estes sim submetidos a uma relao de direito
administrativo. 2. A aplicao das normas de dispensa trabalhista aos empregados de
pessoas jurdicas de direito privado est em consonncia com o disposto no 1 do art.
173 da Lei Maior, sem ofensa ao art. 37, caput e II, da Carta Federal.
Idem: STF, Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n 469.189 e Recurso
Extraordinrio n 363.328

Ressalve-se que, nos casos de emprego pblico regido pela Lei n 9.962, de 12/02/00,
em rgos da administrao pblica direta, autarquias ou fundaes pblicas de direito
pblico, esta hiptese bem mais restrita do que em sociedades de economia mista, empresas
pblicas ou fundaes pblicas de direito privado. Fora as possibilidades estabelecidas nos
quatro incisos do art. 3 da Lei n 9.962, de 22/02/00, para resciso unilateral do contrato de
trabalho por parte da administrao (falta grave, conforme definido no art. 482 da CLT,
acumulao ilegal, necessidade de reduo de quadro por excesso de despesa e insuficincia
de desempenho), para as demais hipteses ou fatos, a jurisprudncia trabalhista j entendeu
pela extenso do instituto da estabilidade a favor, exclusivamente, dos empregados celetistas
de rgos da administrao pblica direta, autarquias ou fundaes pblicas de direito pblico
TST, Enunciado da Smula n 390
I - O servidor pblico celetista da administrao direta, autrquica ou fundacional
beneficirio da estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988. II - Ao empregado de empresa
pblica ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido mediante aprovao em

265
concurso pblico, no garantida a estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988.

Por outro lado, o empregador, e a se inclui at com maior nfase a administrao

pblica direta ou indireta, deve amparar qualquer ato punitivo em elementos de motivao e
de convico - ou seja, em provas - que sustentem a segurana do exerccio do mencionado
poder disciplinar diante de ato infracional cometido pelo empregado. Embora no seja objeto
do presente texto aprofundar na anlise dos princpios e fundamentos da CLT, de se
mencionar as trs espcies admitidas de penalidades trabalhistas: a advertncia, que, mesmo
no expressamente prevista no texto legal, aceita para infraes de menor gravidade se
houver previso em lei especfica ou em norma interna; a suspenso, que pode variar de um
at trinta dias, prevista no art. 474 da CLT; a dispensa ou resciso por justa causa, como
hiptese expulsiva e sem direito a qualquer verba indenizatria, em razo dos enquadramentos
exaustivamente previstos no art. 482 da CLT ou no caso de empregado que aufere
estabilidade aps dez anos de servio na mesma empresa e que somente pode ser dispensado
por justa causa em caso de falta grave, assim definida no art. 493 do mesmo Decreto-Lei
como o cometimento repetido ou com maior gravidade das hipteses do mencionado art. 482.
CLT - Art. 474. A suspenso do empregado por mais de 30 (trinta) dias consecutivos
importa na resciso injusta do contrato de trabalho.
Art. 482. Constituem justa causa para resciso do contrato de trabalho pelo empregador:
a) ato de improbidade;
b) incontinncia de conduta ou mau procedimento;
c) negociao habitual por conta prpria ou alheia sem permisso do empregador, e
quando constituir ato de concorrncia empresa para a qual trabalha o empregado, ou for
prejudicial ao servio;
d) condenao criminal do empregado, passada em julgado, caso no tenha havido
suspenso da execuo da pena;
e) desdia no desempenho das respectivas funes;
f) embriaguez habitual ou em servio;
g) violao de segredo da empresa;
h) ato de indisciplina ou de insubordinao;
i) abandono de emprego;
j) ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no servio contra qualquer pessoa, ou
ofensas fsicas, nas mesmas condies, salvo em caso de legtima defesa, prpria ou de
outrem;
k) ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas fsicas praticadas contra o empregador e
superiores hierrquicos, salvo em caso de legtima defesa, prpria ou de outrem;
l) prtica constante de jogos de azar.
Pargrafo nico. Constitui igualmente justa causa para dispensa de empregado a prtica,
devidamente comprovada em inqurito administrativo, de atos atentatrios segurana
nacional.
Art. 492. O empregado que contar mais de 10 (dez) anos de servio na mesma empresa no
poder ser despedido seno por motivo de falta grave ou circunstncia de fora maior,
devidamente comprovadas.
Art. 493. Constitui falta grave a prtica de qualquer dos fatos a que se refere o art. 482,
quando por sua repetio ou natureza representem sria violao dos deveres e obrigaes
do empregado.

A despeito de o ato punitivo dever ser motivado, tambm de se mencionar que, em

sua fria literalidade, a CLT no prev rito ou procedimento e muito menos um estrito processo
de ndole disciplinar sob manto dos princpios da ampla defesa e do contraditrio para a
aplicao das penas trabalhistas (a menos da meno, feita no seu art. 853, de instaurao, em
trinta dias, de inqurito, na Justia do Trabalho, para apurar a j citada falta grave definida no
seu art. 493 para dispensa por justa causa de empregado estvel) decorrentes de infraes
laborais. A rigor, as garantias insculpidas no art. 5, LV da CF no atingem a administrao
pblica direta ou indireta quando esta, na condio de empregador, aplica seu poder
disciplinar em face dos empregados pblicos contratados sob gide celetista. A ressalva a se
esclarecer quando a regulamentao interna da empresa ou ainda quando convenes ou

266

acordos coletivos de trabalho assim exigirem, vez que passam a integrar o contrato de
trabalho, conforme o art. 444 da CLT, devendo ento a apenao ser antecedida estritamente
do procedimento internamente adotado (e no necessariamente aquele previsto na Lei n
8.112, de 11/12/90, apenas para servidores estatutrios), conforme sumulou o Superior
Tribunal do Trabalho.
TST, Enunciado da Smula n 77: Nula a punio de empregado se no precedida de
inqurito ou sindicncia internos a que se obrigou a empresa por norma regulamentar.
STF, Recurso Extraordinrio n 298.108: Ementa: (...) A 1 Turma dessa Corte, ao julgar
o Agrag 245.235, decidiu: Agravo regimental. - Est correto o despacho agravado que
assim afasta as alegaes dos ora agravantes: 1. Inexistem as alegadas ofensas
Constituio. Com efeito, tratando-se de empregado de sociedade de economia mista, no
se aplica a ele o disposto no artigo 41 da Constituio Federal que somente disciplina a
estabilidade dos servidores pblicos civis. Por outro lado, por negar, corretamente, essa
estabilidade a empregado de sociedade de economia mista, e por entender que o
regulamento interno de pessoal do Banco em causa no confere estabilidade em favor de
seus empregados, no ofendeu o acrdo recorrido o artigo 37, II, da Constituio, que diz
respeito a investidura por concurso pblico, nem o caput desse mesmo artigo por haver
aplicado, tambm corretamente, as normas de dispensa trabalhista que se aplicam aos
empregados de pessoas jurdicas de direito privado, em consonncia, alis, com o que
preceitua o artigo 173, 1, da Carta Magna.
Idem, STF, Recurso Extraordinrio n 245.235
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 8.551: Ementa: 1. A legislao
correlata estabeleceu apenas que o ato de dispensa de servidores celetistas, condicionado
oportunidade e convenincia, avaliadas exclusivamente pela administrao pblica, fosse
devidamente motivado, prescindindo, assim da instaurao de processo administrativo.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 18.512: Ementa: A necessidade de
processo administrativo para demisso est intimamente ligada idia de estabilidade,
sendo, pois, excludo dessa benesse servidora celetista que no se tornou estvel no servio
pblico, nos moldes do art. 19 da ADCT.

Embora se tenha afirmado que, tambm no mbito da administrao pblica direta ou

indireta, so aplicveis a faculdade de dispensar sem justa causa e o exerccio do poder
disciplinar a priori sem rito contraditrio, certo que, diante das peculiaridades e dos
princpios especficos reitores da sede pblica, tais aplicaes sofrem algumas adequaes em
comparao s formas e condies com que se aplicam no setor privado. Sendo o empregado
pblico uma espcie do gnero agente pblico, eis que sua relao laboral contratual,
inequivocamente, contemplada com algumas especificidades em comparao relao de
mesma natureza firmada no setor privado.
Neste curso, primeiramente, margem da matria disciplinar, pontua-se que a dispensa
sem justa causa de empregado pblico, seja para todos aqueles empregados com contratos
regidos pela Lei n 9.962, de 20/02/00, e que mantm vnculo direto com o rgo da
administrao pblica direta ou com a entidade autrquica ou fundacional, seja para aqueles
contratados de acordo com leis especficas de cada empresa pblica ou sociedade de economia
mista ou ainda por fundao pblica de direito privado, como ato administrativo em gnero,
convm que seja motivada.
E, no que pertine ao tema disciplinar, chegando ao conhecimento da administrao
pblica direta ou indireta a notcia de suposta infrao trabalhista cometida pelos empregados
pblicos acima descritos, mesmo no exerccio de seu emprego no rgo da administrao
pblica direta ou na entidade autrquica ou fundacional regido pela Lei n 9.962, de 22/02/00,
ou na empresa pblica ou sociedade de economia mista ainda em fundao pblica de direito
privado em que contratado, e que possa acaretar a aplicao das penas trabalhistas de
advertncia, de suspenso ou sobretudo de dispensa por justa causa, de se conceder maior

267

apego ao garantismo conservador e aos direitos de defesa impessaoalmente a todos

consagrados em detrimento da liberalidade de agir. Neste rumo, alm da necessria motivao
do ato punitivo, destaca-se que, mesmo diante do silncio na literalidade da CLT, o reflexo de
garantias fundamentais consagradas no atual ordenamento constitucional permite que se
recomende, at onde cabvel, a extenso, a favor do agente, dos direitos ao tratamento
impessoal, ao devido processo legal, participao contraditria na produo de provas e
ampla defesa (ainda que se tenha a instruo processual coletada de forma inquisitorial - caso
a regulamentao interna no exija em contrrio -, na hiptese de convico preliminar em
desfavor do empregado, ao menos se deve formalizar acusao e notific-lo para, caso queira,
solicitar novas provas ou contestar as j existentes e para apresentar sua prpria defesa, a fim
de se propiciar julgamento imparcial), independentemente da gravidade da conduta e da pena
trabalhista cabvel.
Assim, sintetizando as informaes precedentes, ainda que no exista base legal que
recomende e muito menos que obrigue a aplicao de qualquer rito para dispensar sem justa
causa e muito menos para apurar qualquer irregularidade trabalhista (leve, mediana ou grave,
punvel com advertncia, suspenso ou dispensa por justa causa) supostamente cometida por
agente celetista estvel ou no, em ateno aos princpios reitores da atividade administrativa,
no caso especfico de empregado pblico, o rgo ou a entidade de origem deve adotar
instrumentalizao que atenda s garantias fundamentais erigidas na CF para aplicao de
pena e motivar no s este ato mas tambm a dispensa no punitiva. Este necessrio e
indispensvel procedimento administrativo de apurao de infrao trabalhista que o
empregado tenha cometido no mbito do rgo da administrao pblica direta ou da entidade
da administrao pblica indireta em que exerce seu emprego, deve transcorrer neste prprio
rgo ou entidade. E, de forma mais especfica, tratando-se de empregado com vnculo direto
com rgo da administrao pblica direta ou com entidade autrquica ou fundacional, regido
pela Lei n 9.962, de 22/02/00, na ausncia de lei especfica, no que for cabvel, pela
similitude da matria, recomendvel que esta instrumentalizao tome por analogia o rito
garantista da Lei n 8.112, de 11/12/90; e, no caso de empregado de empresa pblica ou de
sociedade de economia mista ou ainda de fundao pblica de direito privado, esta
instrumentalizao deve seguir a lei especfica ou a norma interna de regncia na entidade ou
o acordo coletivo de trabalho ou, por fim, residualmente, os dispositivos que forem aplicveis
da Lei n 9.784, de 29/01/99. Em ambos os casos, o poder disciplinar (qualquer que seja a
pena trabalhista a ser aplicada ao final do procedimento administrativo - de avertncia, de
suspenso ou de dispensa por justa causa) incumbe ao titular do rgo ou ao dirigente mximo
da entidade. Ademais, uma vez que a dispensa sem justa causa e a apenao em qualquer grau
do empregado pblico so atos administrativos, gozam de presuno de legitimidade, devendo
ento a ausncia de motivao ser comprovada, conforme entendimento da Advocacia-Geral
da Unio.
Parecer AGU n GQ-64 (vinculante): Ementa: Ilegalidade da Portaria n 306, de
30.09.80. Servidor admitido por concurso, conquanto regido pela Consolidao das Leis
do Trabalho, no pode ser dispensado discricionariamente, sem motivao. Ato nulo, a
configurar abuso de poder. Reintegrao do interessado no emprego.
8. A dispensa do emprego, como todo o ato administrativo, h de ser motivada, ainda que
se cuide de relao regida pela CLT, implicando sua falta, sem dvida, invalidade do ato,
at mesmo por se configurar, na hiptese, abuso de poder.
9. No mbito da Administrao Pblica, ao contrrio do que se verifica na atividade
privada, no admissvel venha a autoridade, a seu talante, rescindir sem causa contrato
de trabalho, mxime considerando tratar-se de servidor admitido por concurso e detentor
em seus assentamentos de boas referncias funcionais, como consta do processo.
Parecer AGU n GQ-71 (no vinculante): Ementa : Portaria editada com o propsito de
proceder dispensa de servidor da Unio, regido pela legislao trabalhista, se
caracteriza como de ato administrativo e, em decorrncia, presumidamente legal. A falta
de motivo que justifique ato desse jaez h de ser indubitavelmente demonstrada, sendo

268
insuficiente para a consequente declarao de nulidade a simples presuno de que seja
ele imotivado.

A propsito, informe-se que, no site da Controladoria-Geral da Unio (no link

Publicaes e Orientaes), encontra-se o Manual de Direito Disciplinar para Empresas
Estatais, disponvel no endereo http://www.cgu.gov.br/publicacoes/guiapad/Arquivos/
Manual_CLT.pdf, cuja leitura se recomenda caso se necessite de maior aprofundamento no
tema, inclusive acerca de adequao do rito.
Mas, a hiptese que aqui mais interessa aprofundar - para chegar, ao fim, ao foco
concreto da Secretaria da Receita Federal do Brasil e mais especificamente de seu sistema
correcional ter de enfrentar a questo de ser ou no obrigatria a atuao em face de agente
celetista - de o empregado pblico de empresa pblica ou de sociedade de economia mista
(ou seja, no se trata de empregado que possui vnculo direto decorrente da relao celetista
de trabalho calcada na Lei n 9.962, de 22/02/00) manter uma outra forma de relao laboral
com rgo da administrao pblica direta ou com autarquias ou com fundaes pblicas de
direito pblico. Aqui, diferentemente das hipteses at ento abordadas, se trata de empregado
de empresa pblica ou de sociedade de economia mista que exerce seu emprego no no
mbito de sua entidade de origem mas sim no mbito de rgo da administrao pblica direta
ou de entidade autrquica ou fundacional. E, neste delimitado contexto, h trs formas a
serem mencionadas e a terem pormenorizada anlise no que diz respeito ao recebimento de
notcia de suposto cometimento de infrao por parte do agente no mbito do rgo da
administrao pblica direta ou entidade autrquica ou fundacional. Uma vez que estas
parcelas da administrao pblica direta ou indireta possuem corpos funcionais que se
submetem Lei n 8.112, de 11/12/90, necessrio se faz diferenciar detidamente as hipteses
em que a relao laboral daquele empregado pblico passa a ser regida pelo Estatuto e as
hipteses em que se mantm apenas a relao celetista de trabalho, j que isto significa
distintas repercusses em termos de responsabilizao administrativa e distintas formas de ter
de agir ou de poder agir o rgo da administrao pblica direta ou a entidade autrquica ou
fundacional..
Dentre as trs possibilidades a seguir abordadas de vinculo laboral entre o empregado
pblico e a administrao pblica direta ou autarquias ou fundaes pblicas de direito
pblico, duas encontram previso legal e amparo jurdico no art. 93 da Lei n 8.112, de
11/12/90, por meio do instituto da cesso, regulamentado pelo Decreto n 4.050, de 12/12/01,
em decorrncia de requisio do rgo cessionrio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 93. O servidor poder ser cedido para ter exerccio em
outro rgo ou entidade dos Poderes da Unio, dos Estados, ou do Distrito Federal e dos
Municpios, nas seguintes hipteses: (Redao dada pela Lei n 8.270, de 17/12/91)
I - para exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana; (Redao dada pela Lei
n 8.270, de 17/12/91)
II - em casos previstos em leis especficas. (Redao dada pela Lei n 8.270, de 17/12/91)
1 Na hiptese do inciso I, sendo a cesso para rgos ou entidades dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municpios, o nus da remunerao ser do rgo ou entidade
cessionria, mantido o nus para o cedente nos demais casos. (Redao dada pela Lei n
8.270, de 17/12/91)
2 Na hiptese de o servidor cedido a empresa pblica ou sociedade de economia mista,
nos termos das respectivas normas, optar pela remunerao do cargo efetivo ou pela
remunerao do cargo efetivo acrescida de percentual da retribuio do cargo em
comisso, a entidade cessionria efetuar o reembolso das despesas realizadas pelo rgo
ou entidade de origem. (Redao dada pela Lei n 11.355, de 19/10/06)
3 A cesso far-se- mediante Portaria publicada no Dirio Oficial da Unio. (Redao
dada pela Lei n 8.270, de 17/12/91)
4 Mediante autorizao expressa do Presidente da Repblica, o servidor do Poder
Executivo poder ter exerccio em outro rgo da Administrao Federal direta que no
tenha quadro prprio de pessoal, para fim determinado e a prazo certo. (Pargrafo

269
includo pela Lei n 8.270, de 17/12/91)
5 Aplica-se Unio, em se tratando de empregado ou servidor por ela requisitado, as
disposies dos 1 e 2 deste artigo. (Redao dada pela Lei n 10.470, de 25./06/02)
6 As cesses de empregados de empresa pblica ou de sociedade de economia mista, que
receba recursos de Tesouro Nacional para o custeio total ou parcial da sua folha de
pagamento de pessoal, independem das disposies contidas nos incisos I e II e 1 e 2
deste artigo, ficando o exerccio do empregado cedido condicionado a autorizao
especfica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, exceto nos casos de
ocupao de cargo em comisso ou funo gratificada. (Pargrafo includo pela Lei n
10.470, de 25/06/02)
Decreto n 4.050, de 12/12/01 - Art. 5 Observada a disponibilidade oramentria, a
Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional poder solicitar a cesso
de servidor ou empregado oriundo de rgo ou entidade de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, suas empresas pblicas e
sociedades de economia mista, para o exerccio de cargo em comisso ou funo de
confiana e, ainda, requisitar nos casos previstos em leis especficas.
Art. 6 do rgo ou da entidade cessionria, observada a disponibilidade oramentria e
financeira, o nus pela remunerao ou salrio do servidor ou empregado cedido ou
requisitado dos Poderes dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios ou das empresas
pblicas e sociedades de economia mista, acrescidos dos respectivos encargos sociais
definidos em lei.
Pargrafo nico. O nus da cesso ou requisio prevista no caput no se aplica no caso
de o cedente ser empresa pblica ou sociedade de economia mista que receba recursos
financeiros do Tesouro Nacional para o custeio total ou parcial da sua folha de pagamento
de pessoal, bem assim do Governo do Distrito Federal em relao aos servidores custeados
pela Unio.

Na primeira forma, por meio da cesso prevista no art. 93, I e 5 da Lei n 8.112, de
11/12/90, o empregado pblico requisitado de seu rgo ou entidade de origem
(especificamente nesta hiptese, o empregado pode ser da administrao pblica tanto direta
quanto indireta) para ocupar cargo em comisso em rgo da administrao pblica direta ou
em autarquia ou em fundao pblica de direito pblico. Portanto, na acepo do art. 2 da
citada Lei, considerado servidor pblico federal, ocupante de cargo em comisso no rgo
cessionrio. E, como tal, na hiptese de este empregado pblico envolver-se em irregularidade
(que assume desde sempre natureza estatutria) no exerccio de sua funo pblica, submetese, no mbito do rgo da administrao pblica direta ou da entidade autrquica ou
fundacional em que exerce o cargo em comisso, a todo o rito regular do processo
administrativo disciplinar previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, no se aplicando, neste
primeiro momento, nenhum comando ou princpio da CLT. Se o julgamento decidir pela
responsabilizao do empregado pblico no mbito do rgo cessionrio, aps a aplicao da
pena prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90 (advertncia, suspenso ou destituio do cargo em
comisso), se for o caso, cpia dos autos (preferencialmente digitalizada) deve ser remetida a
seu rgo ou entidade de origem, para as demais providncias de sua competncia, de acordo
com a legislao trabalhista, caso cabveis. No obstante, ressalte-se que a deciso sobre o
encerramento da requisio ato de gesto, sem natureza punitiva, assentado sobre
convenincia e oportunidade do rgo requisitante e no fica condicionada ao encerramento
nem do processo administrativo disciplinar e muito menos do procedimento porventura
instaurado no rgo ou entidade de origem do empregado pblico.
Na segunda forma, com fundamento em lei especfica (o que, em sentido lato, tambm
obriga englobar a possibilidade de previso em medida provisria), o empregado pblico
requisitado de entidade da administrao pblica indireta que presta regularmente servios
administrao pblica direta ou a autarquias ou fundaes pblicas de direito pblico, nos
termos do art. 93, II e 5 e 6 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Neste caso, o empregado
pblico mantm seu vnculo de emprego na empresa pblica ou na sociedade de economia
mista da qual contratado sob gide trabalhista e no considerado servidor e, portanto, na
hiptese de envolver-se no cometimento de suposta infrao (desde sempre de natureza

270

trabalhista), no faz jus ao processo administrativo disciplinar previsto que a Lei n 8.112, de
11/12/90, prev apenas para os agentes estatutrios. Como o empregado pblico mantm tosomente sua relao contratual de trabalho com sua entidade de origem, apenas a esta compete
o poder punitivo, sendo ento pertinente que o fato supostamente irregular seja comunicado
pelo rgo cessionrio entidade cedente, a fim de que esta realize o necessrio e
indispensvel procedimento administrativo porventura previsto na lei especfica, na na norma
interna de regncia, no acordo coletivo de trabalho ou, por fim, residualmente, nos
dispositivos que forem aplicveis da Lei n 9.784, de 29/01/99 (procedimento este que, repisase, mesmo se existente, no se confunde com o processo administrativo disciplinar, previsto
na Lei n 8.112, de 11/12/90) ou que, ao menos, conforme aduzido acima, assegure ao
empregado pblico as mximas constitucionais da ampla defesa e do contraditrio e do
julgamento imparcial pela autoridade competente e da motivao do ato punitivo. No
obstante, da mesma forma como na primeira hiptese, a deciso sobre o encerramento da
requisio ato de gesto, sem natureza punitiva, assentado sobre convenincia e
oportunidade do rgo requisitante, no se condicionando ao encerramento do procedimento
porventura instaurado na entidade de origem do empregado pblico.
Por fim, a terceira forma tambm engloba o empregado pblico de entidade da
administrao pblica indireta que presta regularmente servios administrao pblica direta
ou a autarquias ou fundaes pblicas de direito pblico mas que, diferentemente da segunda
forma acima, exerce suas atribuies nas dependncias do rgo contratante to-somente em
virtude do contrato de prestao de servios celebrado pelas duas pessoas jurdicas, sem ter
sido pessoalmente requisitado por fora de lei ou de medida provisria especfica. Diante das
carncias de pessoal e de outras limitaes de natureza prtica e operacional, o prolongamento
desta situao no tempo propicia a ocorrncia de um desvio - que, embora no incomum, deve
ser evitado, pois ilegal - em que o empregado pblico, apesar de jamais se confundir com o
quadro funcional do rgo contratante, passa a realizar as atividades prprias dos servidores
daquele quadro. Se sequer para os empregados pblicos requisitados por fora de lei ou de
medida provisria especfica se vislumbra a existncia de norma que vincule a aplicao do
processo administrativo disciplinar previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, muito menos se
cogita de obrigatoriedade de tal extenso para os empregados pblicos que apenas prestam
servio no mbito da administrao pblica direta ou de autarquias ou fundaes pblicas de
direito pblico e que porventura venham a se envolver em cometimento de irregularidades
executando as atividades imanentes do rgo, cabendo-lhes apenas a legislao trabalhista
diante de seu empregador. Da mesma maneira como aduzido na hiptese acima, como a
relao trabalhista contratual se resume entidade da administrao pblica indireta e ao
empregado pblico, pertinente que o fato supostamente irregular seja comunicado pelo
rgo contratante entidade contatada, a fim de que esta proceda nos termos regidos pela
legislao trabalhista, seja aplicando rito previsto em lei especfica, norma interna ou acordo
coletivo de trabalho, seja ao menos propiciando ao empregado mnimas garantias
fundamentais com base em aplicao extensiva da Lei n 9.784, de 29/01/99, sem prejuzo de
imediato e discricionrio ato de gesto de devoluo do agente.
O empregado pblico de estatal que comete irregularidade funcional enquanto cedido
Unio, suas autarquias ou fundaes para ocupar cargo em comisso, se sujeita ao
processo administrativo disciplinar previsto na Lei n 8.112/90, uma vez que se encontra
investido em cargo pblico. O processo dever ser instaurado pela autoridade competente
do local do fato e conduzido sob observncia dos requisitos da lei. Ao seu fim, competir
igualmente autoridade do local do fato julgar o feito, uma vez que o empregado ocupa
cargo pblico vinculado quela unidade e, portanto, nessa condio, submete-se sua
estrutura hierrquica. De se frisar que, a depender da gravidade da infrao, a autoridade
competente poder impor a pena de destituio do cargo em comisso a teor do que dispe
o art. 135 da Lei n 8.112/90.
O resultado deste processo disciplinar deve ser encaminhado a sua empresa estatal de
origem, para adoo das medidas cabveis, especialmente no que toca verificao dos

271
reflexos no contrato de trabalho existente. Isto porque, ainda que cedido, o empregado
pblico mantm sua relao de emprego com a estatal a qual se origina, devendo
observncia aos seus regulamentos internos, inclusive no que diz respeito aos deveres e
proibies a ele imposto.
Cumpre ainda apontar que existem possibilidades nas quais o empregado pblico cedido
a outras entidades de Direito Pblico sem a ocupao de cargo em comisso, mas por
existir previso legal ou convnio entre a estatal e o ente pblico. De se ressaltar que, no
caso de notcia de irregularidade envolvendo tal agente, no cabe a instaurao de
processo administrativo disciplinar em desfavor de empregado pblico, visto que ele no
detm a prerrogativa de ter sua conduta apurada nos termos da Lei n 8.112/90. Todavia,
impera, nessa situao, o dever da autoridade local de apurar as irregularidades que tiver
conhecimento, a fim de elucidar a veracidade dos fatos e verificar o possvel envolvimento
de outros agentes no caso. Sustenta-se ainda que, alm do dever de apurar, a autoridade
do local dos fatos aquela que melhor rene condies de determinar a produo das
provas necessrias para a comprovao ou no dos fatos tidos irregulares.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 43,
2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.
pdf, acesso em 07/08/13

Ou seja, igualmente nas hipteses segunda e terceira acima abordadas, em que o ato
supostamente ilcito praticado por empregado pblico, que no mantm relao estatutria
com a administrao pblica direta ou com a autarquia ou fundao pblica de direito pblico,
o dever de apurao e o poder punitivo - se for o caso de ser aplicado - recaem sobre o
empregador, luz da legislao trabalhista que rege o contrato de trabalho. O poder punitivo
sobre o empregado pblico celetista somente pode ser exercido, motivadamente, pela entidade
empregadora, nos moldes previstos na CLT, na lei especfica, ou na norma interna ou em
acordo coletivo de trabalho, quando houver. Naquelas duas configuraes acima, a princpio,
no h ento que se falar em aplicao, por parte do rgo requisitante ou contratante, do
regime disciplinar previsto nos arts. 116 a 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, contra o
empregado pblico celetista, podendo, em regra, este cessionrio apenas comunicar o fato
entidade de origem.
E, na esteira, ainda naquelas duas formas em que o empregado pblico possui apenas o
vnculo contratual de trabalho, uma vez que a parte processual no sobrevive por si s, sendo
sim instrumentalizao da aplicao do direito material, a princpio, convm que a apurao
de suposta irregularidade transcorra onde se aplica o regime sancionador, nos moldes prprios
da legislao trabalhista ou especficos da entidade da administrao pblica indireta, no
havendo tampouco que se cogitar de obrigao de instaurao de processo administrativo
disciplinar imposto nos arts. 143 a 182 da Lei n 8.112, de 11/12/90, por parte do rgo onde
o empregado pblico tenha cometido o suposto ilcito.
Importante destacar tambm que o processo administrativo disciplinar da Lei n 8.112/90
no alcana os empregados pblicos das empresas pblicas e sociedades de economia
mista. Tais agentes, ainda que contratados mediante concurso pblico, so regidos pela
Consolidao das Leis Trabalhistas - CLT e no pelo regime estatutrio dos servidores
pblicos. Isso no siginfica que os empregados pblicos das Estatais fujam
responsabilidade disciplinar e administrativa, uma vez que se submetem aos normativos
internos que tais entidades venham adotar, podendo prever deveres e proibies a serem
observadas por seus funcionrios e dispondo das penalidades cabveis no caso de conduta
inadequada., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 37, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Neste rumo, que no se confunda a especfica matria estatutria do regime e do rito

administrativo disciplinar com o fato de que, no mbito das empresas pblicas, sociedades de
economia mista e fundaes pblicas de direito privado, as leis de criao ou os regulamentos
e regimentos internos da entidade possam estabelecer o rito e o regime disciplinar prprio de
seus empregados, elencando as penas cabveis e as autoridades competentes para

272

motivadamente aplic-las. Tais atos de sano de forma alguma se inserem na matria do

processo administrativo disciplinar, pois sequer so revestidos de atividade da administrao
pblica direta, significando to-somente mera gesto privada de recursos humanos, conforme
prev o j mencionado art. 173, 1, II da CF.
Mas, no obstante todo o acima exposto - em que se defendeu a inequvoca convico
de que o rgo da administrao pblica direta ou a autarquia ou a fundao pblica de direito
pblico cessionrio ou contratante no qual o empregado de empresa pblica ou sociedade de
economia mista, pr fora de cesso prevista no art. 93, 5 e 6 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
ou por contrato de prestao de servios, no obrigado a instaurar qualquer espcie de
procedimento meramente investigativo e muito menos de apurao contraditria quando
aquele agente comete infrao trabalhista no mbito do prprio rgo ou entidade -, nada
impede que, vista de suas avaliaes de convenincia e oportunidade, assim o faa. Em
outras palavras, embora no obrigado, pode o rgo da administrao pblica ou a autarquia
ou a fundao pblica de direito pblico em que o empregado pblico comete infrao
trabalhista instaurar alguma espcie derito investigativo ou at apuratrio.
Destacadamente em casos de conduta de maior gravidade (por exemplo, associada
divulgao ou ao uso de dados sigilosos ou a qualquer tipo de ao enquadrvel como
improbidade administrativa ou com indcios de crime contra a administrao), a necessidade
de instaurar rito investigativo ou apuratrio pode se justificar at mesmo como um ato de
gesto auxiliador de tomada de decises, j que pode identificar ocorrncia ou no de eventual
dano ao errio ou pode levantar indcios de cometimento de crime, a ensejarem provocaes
das devidas sedes civil e penal ou comunicaes a rgos de controle, ou pode simplesmente
elucidar lacuna, fragilidades ou falhas administrativas, institucionais ou normativas a serem
sanadas para evitar novos episdios similares.
Nestes casos mais graves, pode o rgo da administrao pblica direta ou a autarquia
ou a fundao pblica de direito pblico instaurar um procedimento de investigao
preliminar ou uma sindicncia investigativa, que podem redundar em arquivamento, caso
nada seja confirmado contra o empregado; ou em meras recomendaes de ajustes de rotinas
ou praxes internas ou de normas infralegais, comuns em casos de lacunas ou falhas
institucionais ou de responsabilidade difusa (quando no se tem elementos para individualizar
a responsabilidade); ou em notcia empresa pblica ou sociedade de economia
mistacedente ou contratada caso se levantem indcios de cometimento de infrao trabalhista
por parte de seu empregado; e/ou ainda em provocaes de natureza civil e penal s
autoridades respectivamente competentes.
Em casos ainda mais especficos, em que a conduta do empregado est associada por
qualquer forma de conexo tambm conduta de um servidor estatutrio, em razo do qual o
rgo da administrao pblica direta ou a autarquia ou a fundao pblica de direito pblico
j ter mesmo de intaurar rito disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, pode-se estender ao
agente celetista a condio de figurar no polo passivo de PAD ou de sindicncia disciplinar.
Tambm pode-se estender, at onde cabvel, o rito da Lei 8.112, de 11/12/90, mesmo
sem participao de servidor estatutrio, se a conduta do empregado revela tal gravidade e
repercusso que se demonstre, por critrios discricionrios de oportunidade e convenincia,
adequado que o rgo da administrao pblica direta ou a autarquia ou a fundao pblica de
direito pblico assim o faa (inclusive, dependendo da materialidade, se adequando o rito
sumrio).
Em casos menos graves, de conduta de menor potencial ofensivo ou que no decorram
de falhas ou fragilidades institucionais ou de lacunas normativas internas e sem repercusso

273

de natureza civil ou penal, pode se mostrar suficiente o j aduzido mero comunicado do rgo
da administrao pblica direta ou da autarquia ou da fundao pblica de direito pblico
empresa pblica ou sociedade de economia mista a que se vincula o empregado faltoso, a
fim de que esta entidade cedente ou contratada investigue o fato, de acordo com sua lei
especfica ou norma interna ou acordo coletivo de trabalho ou, residualmente, nos termos que
foram cabveis da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Destaque-se que em todos os casos, ainda que tenha o rgo da administrao pblica
direta ou a autarquia ou a fundao pblica de direito pblico instaurado investigao
preliminar, sindicncia investigativa ou rito contraditrio da Lei n 8.112, de 11/12/90, tais
ritos no possuem o condo punitivo sobre o empregado, funcionando apenas como elementos
de instruo para que a empresa pblica ou a sociedade de economia mista cedente ou
contratada, nos termos de sua lei especfica ou de sua norma interna ou de seu acordo coletivo
de trabalho ou, na falta destas regras prprias, da Lei n 9.784, de 29/01/99, promova o devido
rito interno e que, ao final, ampare o eventual ato punitivo da cometncia exclusiva da
entidade a que vinculado o empregado (em geral, este poder recai no seu dirigente mximo).
Importante reiterar que eventual conjunto probatrio investigado ou apurado no mbito
de rgo da administrao pblica direta, autrquica ou fundacional, por mais sedimentado
que porventura seja, no possui o condo de infligir diretamente qualquer espcie de
penalidade trabalhista (advetncia, suspenso ou dispensa sem justa causa) ao empregado sob
cesso ou contrato de prestao de servio. Enfim, pode (no se obriga) o rgo da
administrao pblica direta ou a autarquia ou a fundao pblica de direito pblico instaurar
rito investigativo ou contraditrio e, fazendo-o ou no, o que lhe obriga promover a cincia
da empresa pblica ou da sociedade de economia mista, pois apenas a esta entidade incumbe o
posterior procedimento interno necessrio e indispensvel para apenao trabalhista do
empregado pblico. No obstante, de se reiterar que eventual devoluo do empregado
empresa pblica ou sociedade de economia mista um ato de mera gesto, podendo ser
concretizado de forma imediata e discricionria, independentemente do resultado das
investigaes ou apuraes.

3.2.4.1.3 - O Caso Especfico de Empregados Celetistas do Serpro na Secretaria da Receita

Federal do Brasil
Neste ponto, se quer descrever - como exemplo da terceira hiptese abordada acima,
ao final de 3.2.4.1.2, de cometimento de infrao trabalhista por empregados pblicos
celetistas de empresa prestadora de servio a rgo da administrao pblica direta -, o caso
especfico dos empregados do Servio Federal de Processamento de Dados - Serpro,
destacadamente os integrantes do quadro Sistema Operao Auxiliar de Preparo (Soap, que
prestam servio em atendimento nas unidades da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
cliente contratante daquela empresa). Neste contexto delimitado, a vedao ao desvio de
funo foi expressada no art. 323 da ento Medida Provisria n 441, de 29/09/08,
posteriormente convertido no art. 323 da Lei n 11.907, de 02/02/09, e de imediato regulado
pela Portaria MF n 218, de 23/09/08. Esta Portaria MF impe que as chefias dos empregados
do Serpro devem assumir anualmente o compromisso, mediante termo de responsabilidade, de
que aqueles subordinados celetistas no exercem atribuies exclusivas de AFRFB e ATRFB
e prev ainda a devoluo do empregado no acobertado pelo termo de responsabilidade. A
vedao ao desvio de funo in casu foi ainda ratificada nas Portarias MF n 10, de 19/01/09,
e n 191, de 30/04/09 (que descreve as atividades-meio que os empregados do Serpro podem
desempenhar), e no Decreto n 3.711, de 27/12/00.
Lei n 11.907, de 02/02/09 - Art. 323. A cesso de servidores do Servio Federal de
Processamento de Dados - Serpro para a administrao federal direta, autrquica ou

274
fundacional dar-se-, exclusivamente, para o exerccio do cargo em comisso, observado o
disposto no 1 do art. 93 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
Pargrafo nico. Os empregados do Serpro em exerccio no Ministrio da Fazenda em 12
de fevereiro de 2004 podero, no interesse da Administrao, permanecer disposio
daquele Ministrio, com nus para o cessionrio, independentemente da ocupao de
cargos em comisso, no exerccio de atividades compatveis com as atribuies dos
respectivos empregos, salvo devoluo do empregado entidade de origem, resciso ou
extino do contrato de trabalho. (Redao dada pela Lei n 11.933, de 28/04/09)
Portaria MF n 218, de 23/09/08 - Art. 1 As chefias imediatas dos empregados do Servio
Federal de Processamento de Dados - Serpro, em exerccio no mbito do Ministrio da
Fazenda, devem assumir, anualmente, o compromisso, mediante assinatura de Termo de
Responsabilidade, de que esses empregados no exercem atribuies exclusivas de
Auditores-Fiscais e Analistas-Tributrios da Receita Federal do Brasil, Procuradores da
Fazenda Nacional e Tcnicos do quadro permanente deste Ministrio, e que suas
atribuies estejam conforme as previstas no Regimento de Administrao de Recursos
Humanos (RARH2), para o seu emprego e especialidade, sem desvio de funo.
Art. 5 Cabe Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao determinar a
devoluo do empregado ao Serpro, no resguardado pelo Termo de Responsabilidade,
aps 30 (trinta) dias do vencimento da prorrogao da cesso, de acordo com o art. 1.
Portaria MF n 10, de 19/01/09 - Art. 1 Determinar aos titulares dos rgos integrantes
da estrutura do Ministrio da Fazenda, onde tm exerccio empregados do Servio Federal
de Processamento de Dados - Serpro, que observem o disposto no art. 323, pargrafo
nico, da Medida Provisria n 441, de 29 de agosto de 2008.
1 Havendo interesse na manuteno de empregado do Serpro, que j se encontrava em
exerccio no Ministrio da Fazenda em 12 de fevereiro de 2004, a chefia imediata dever
declarar que ele no exerce atribuies privativas de carreiras de Estado e que suas
atividades so compatveis com as atribuies do respectivo emprego.
Portaria MF n 191, de 28/04/09 - Art. 1 Os empregados do Servio Federal de
Processamento de Dados - Serpro, cedidos ao Ministrio da Fazenda, observadas as
atribuies dos cargos previstos no regulamento e no contrato de trabalho podero
executar as seguintes atividades meio:
I. para o cargo de auxiliar:
a) recepo, juntada, conferncia, sada, controle, organizao e arquivamento de
documentos;
b) protocolo, consulta, vistas, registro em sistemas, movimentao, formalizao, cpia de
documentos e demais atividades de apoio na operacionalizao em processos;
c) apoio administrativo, secretaria e atividades auxiliares, tais como digitao de
documentos, servios de reprografia e digitalizao, conduo de veculos, manuteno de
equipamentos e controle e distribuio de material de uso comum;
efetuar apontamentos, registros e transcrio de informaes ou documentos;
triagem para emisso de senhas de atendimento ao contribuinte;
atendimento bsico aos contribuintes, incluindo as consultas em sistemas informatizados
que forem necessrios para a execuo desta atividade;
consultas aos sistemas informatizados, inclusive a emisso de pesquisas de situao
cadastral e de cpias de declaraes, para fins de execuo de atividades de atendimento
ao contribuinte;
apoio s atividades relativas a rea de tecnologia da informao;
atividades relativas gesto de pessoas, incluindo acesso a sistemas informatizados da
respectiva rea;
apoio na recepo e armazenamento de mercadorias e veculos;
apoio s atividades relativas s reas de programao e execuo oramentriofinanceira, contabilidade, licitaes e contratos, incluindo acesso a sistemas
informatizados das respectivas reas;
atividades relativas s reas de materiais e servios gerais, incluindo acesso a sistemas
informatizados das respectivas reas;
II. para o cargo de tcnico, alm de supervisionar as atividades previstas no inciso
anterior:
atividades de planejamento e controles de processos;
apoiar a execuo de atividades de maior complexibilidade sob orientao;
gesto de tecnologia e informao; e
atividades relativas s reas de programao e execuo oramentrio-financeira,

275
contabilidade, licitaes e contratos, incluindo acesso a sistemas informatizados das
respectivas reas;
III. para o cargo de analista, alm de supervisionar as atividades previstas nos incisos
anteriores:
analisar, recomendar e propor solues na sua rea de atuao;
efetuar estudos, pesquisas, anlise, recomendaes e propostas de solues na rea de
tecnologia da informao;
prestar assessoria tcnica e suporte;
desenvolver e coordenar projetos, elaborar normas e procedimentos;
fornecer treinamento relativo utilizao dos sistemas de informao e ferramentas de
acesso e manipulao de dados;
acompanhar e avaliar o desempenho dos sistemas implantados, identificando o
providenciando as medidas corretivas competentes; e
analisar e executar a gesto de processos organizacionais internos.
Art. 3 Os empregados referidos no art. 1 podero desempenhar atividades meios na
administrao tributria desde que no sejam prprias das carreiras de Auditoria
Tributria da Receita Federal do Brasil e de Procurador da Fazenda Nacional.
Decreto n 3.711, de 27/12/00 - Art. 1 Fica autorizada a permanncia no Ministrio da
Fazenda, pelo perodo necessrio ao bom andamento do servio, a critrio da
Administrao, dos empregados do Servio Federal de Processamento de Dados - Serpro,
que nele desempenhavam suas atividades em 31 de dezembro de 1998.
Pargrafo nico. Fica vedado o desempenho, pelos empregados de que trata o caput, de
atividades prprias de cargos de carreira do Ministrio da Fazenda.

vista das peculiaridades da hiptese especfica de suposto ilcito trabalhista

praticado por empregado do Serpro ao desempenhar suas funes em unidade da Secretaria da
Receita Federal do Brasil, possvel aprofundar e especificar a anlise, em comparao
abordagem mais genrica feita acima, com o fim de, consentaneamente, concluir que o
respectivo Escor ou a Coger no obrigado a instaurar processo administrativo disciplinar e
que no se aplica o regime da Lei n 8.112, de 11/12/90, quele empregado infrator, visto que
esta estrutura correcional no possui competncia punitiva sobre ele.
E o amparo para tais assertivas repousa primeiramente em uma leitura da norma de
criao deste sistema correcional e do Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do
Brasil e, secundariamente, na ateno a princpios reitores do tema.
O Decreto n 2.331, de 01/10/97, instituiu o sistema correcional da Secretaria da
Receita Federal do Brasil e estabeleceu, de imediato, no art. 1, a sua subordinao ao titular
do rgo e a sua competncia para promover aes preventivas e repressivas sobre a tica
funcional e a disciplina de seus servidores, delegando ao Ministro de Estado da Fazenda as
definies da lotao e das atribuies.
Em ateno ao mencionado Decreto, os sucessivos Regimentos Internos da Secretaria
da Receita Federal do Brasil, desde aquela poca at o diploma atualmente em vigor, como
atos do Ministro de Estado da Fazenda, estabelecem que o sistema correcional insere-se no
organograma do rgo e tem sua competncia e o alcance de suas atuaes preventiva e
repressiva limitados ao respectivo quadro funcional.
E de outra forma no poderia ser, de acordo com o organograma do Ministrio da
Fazenda, aprovado pelo Decreto n 7.482, de 16/05/11. Segundo esta norma, o Ministrio da
Fazenda compe-se, em sntese, de rgos especficos singulares (de que exemplo a
Secretaria da Receita Federal do Brasil), de rgos colegiados e de outras entidades
vinculadas (de natureza autrquica ou de administrao pblica indireta, em que se inclui o
Serpro, como exemplo de empresa pblica).
Esta normatizao vigente esclarece que o Serpro e a Secretaria da Receita Federal do

276

Brasil so independentes dentro da estrutura do Ministrio da Fazenda e, a rigor, no impe

obrigao para que o sistema correcional deste rgo apure possveis irregularidades
cometidas por empregado pblico integrante daquele outro quadro e muito menos lhe atribui
competncia para julgar o procedimento e, se for o caso, para punir o agente.
Ademais, alm da ausncia de previso expressa em norma, tambm no se l
obrigatoriedade para tal persecuo sequer em base principiolgica. No Direito
Administrativo ptrio, em que a hierarquia forte princpio informador, pacfico, por um
lado, que o poder-dever punitivo em sede administrativa, primeiramente, insere-se na
ascendncia hierrquica da autoridade em relao ao acusado, conforme j exposto em
3.2.2.1. No cabe a uma determinada autoridade julgar o processo e, se for o caso, aplicar
penalidade disciplinar em agente pblico que, integrando quadro de rgo estranho
jurisdio daquela autoridade, no se insere em sua linha de vinculao hierrquica. Neste
tema, de se reconhecer que, por outro lado, apesar da incompetncia julgadora e punitiva,
em respeito aos princpios da ampla defesa, do contraditrio, a instaurao do procedimento e
a apurao podem se dar onde se encontra localizado o acusado, migrando-se apenas o
julgamento e a apenao, se for o caso, para a autoridade de ascendncia hierrquica sobre
ele.
Mas, sobre esta exceo de vis pragmtico e operacional (de se aceitar a instaurao e
a apurao onde se encontra localizado o acusado ainda que no exista nenhum grau de
hierarquia entre ele e a(s) respectiva(s) autoridade(s) instauradora e/ou julgadora), de se
contrapor a pertinncia de que at mesmo o mero rito apuratrio a ser empregado tambm se
amolde ao regime estatutrio (no caso de servidor) ou ao contrato de trabalho (no caso de
empregado pblico) que liga o agente pblico administrao. Em outras palavras, uma vez
que no convm que o rito a ser empregado se dissocie da condio de o acusado ser regido
pela Lei n 8.112, de 11/12/90, ou pela CLT em conjunto com normas internas da entidade da
administrao pblica indireta, ou seja, de ele ser estatutrio ou celetista, de se afirmar que
nem mesmo os mencionados princpios procedimentais justificam ou obrigam a instaurao
do procedimento apuratrio no local do fato se, alm de no se inserir em linha hierrquica
abaixo da(s) autoridade(s) instauradora e/ou julgadora, o acusado nem sequer se submete ao
regime e ao processo disciplinar vigente no rgo em que se daria a apurao.
Enquanto a Secretaria da Receita Federal do Brasil, como rgo da administrao
pblica direta, tem seu quadro composto por servidores estatutrios vinculados ao regramento
disciplinar estabelecido pela Lei n 8.112, de 11/12/90, e sob tais mandamentos atua seu
sistema correcional, o quadro do Serpro mantm sua relao trabalhista regida pela CLT e por
normatizao infralegal interna, que estabelecem penas e rito prprios, margem dos ditames,
dos deveres e, em contrapartida, das garantias estatutrias que recaem exclusivamente sobre
os servidores.
No integrando o empregado celetista o quadro da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, pondera-se que, mesmo tendo ele desempenhado suas funes em unidade deste rgo
(e ainda que sob formal cesso por especfica previso legal) ao tempo da suposta infrao
trabalhista, tal fato no teria o condo de torn-lo agente pblico regido pela Lei n 8.112, de
11/12/90, sequer temporariamente e, muito menos, de obrigatoriamente sujeit-lo ao regime e
ao processo disciplinares previstos naquele diploma legal e aplicveis no mbito da ocorrncia
dos fatos. Em outras palavras, o rito procedimental da Lei n 8.112, de 11/12/90 - a que se
vincula, como nica base legal, o trabalho deste sistema correcional - no tem vinculada
aplicao sobre o empregado do Serpro. Nem mesmo com base na argumentao
principiolgica a favor da instaurao onde se encontra localizado o acusado se vislumbra
obrigatoriedade sequer de as apuraes se darem por meio do respectivo Escor, alm da bvia
ausncia de competncia para o julgamento e para a eventual apenao fora do rgo de

277

lotao do agente.
Assim, da mesma forma como j havia se verificado nos termos positivados da
normatizao, tambm luz de uma anlise principiolgica, tem-se que o procedimento,
desde sua instaurao, melhor se amolda aos ditames da legislao trabalhista e aos
regramentos internos especficos da empresa pblica empregadora, de sua exclusiva
aplicao, e que o julgamento e a eventual apenao do empregado pblico - mais do que
poderem - devem mesmo seguir obrigatoriamente aquela normatizao. No possuindo o
infrator vinculao estatutria perante a administrao pblica direta, o poder disciplinar
porventura justificado, aps o devido rito legal, recai sobre seu empregador, luz da
legislao trabalhista que rege seu contrato de trabalho. O poder punitivo sobre o empregado
celetista deve ser exercido pelo Serpro, nos moldes previstos na CLT, onde tambm convm
que sejam respeitadas as mximas constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa,
do contraditrio e outras garantias fundamentais da pessoa aplicveis matria.
No obstante o acima exposto, na mesma linha que j se exps quando se abordou a
hiptese em termos genricos de empregado celetista de empresa pblica ou de sociedade de
economia mista cometer irregularidade trabalhista em razo de cesso ou de contrato de
prestao de servio em rgo da administrao pblica direta ou autarquia ou fundao
pblica de direito pblico, no se afasta o dever legal de a administrao se sentir provocada a
investigar diante da notcia de suposta irregularidade, seja o possvel autor agente estatutrio
ou no. Da, o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil no deve se
eximir de seu dever legal de ao menos realizar prvias investigaes e, ainda, subsidiar o
processo decisrio a cargo das autoridades administrativas competentes pela gesto que
envolve o empregado celetista.
Assim, conforme j exposto acima de forma genrica, agora, de forma mais especfica,
cabe apresentar possveis instrumentalizaes que o respectivo Escor pode adotar diante de
notcia de suposta irregularidade cometida por empregado do Serpro desempenhando suas
funes em unidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil ou em atividades direta ou
indiretamente relacionadas com a rea de atuao do rgo, ainda que no possua poder
disciplinar e punitivo sobre aquele agente.
Pode-se citar, como primeira hiptese, que, em ato de mera discricionariedade, o
Chefe do Escor, a seu exclusivo critrio de oportunidade e convenincia, conceda ao
empregado do Serpro um procedimento de mnima investigao inquisitorial, anlogo ao que
se faria em sede de juzo de admissibilidade (como exemplos no exaustivos de ferramentas
vlidas e possveis, pode-se citar desde a investigao preliminar ou a sindicncia
investigativa, caso se faa necessrio maior rigor formal, ou at mesmo a sindicncia
patrimonial, caso o tema em questo verse sobre desproporcionalidade patrimonial) se se
tratasse de servidor estatutrio, conforme j exposto em 2.5.3. Neste caso, restando de plano
comprovada a inocncia do empregado do Serpro ou por qualquer outra forma se
demonstrando previamente a inviabilidade de responsabiliz-lo, pode o Escor adotar a deciso
de arquivar liminarmente a denncia ou representao. Por outro lado, tendo a investigao
preliminar apontado a plausibilidade do ato infracional cometido pelo empregado celetista,
como regra geral - sem que, como exposto acima, afronte qualquer norma positivada ou
primado pincipiolgico ou que incorra em omisso de dever - pode o Chefe do Escor no
determinar a instaurao do consequente rito disciplinar e to-somente encaminhar cpia das
concluses das investigaes ao Serpro, para as providncias ao alcance do empregador,
cabveis na legislao trabalhista.
Como segunda possibilidade, at se pode cogitar de uma situao excepcional em que
um empregado do Serpro poderia ser beneficiado com a figurao no polo passivo de um rito

278

instaurado pelo Chefe de Escor, com o formalismo que a Lei n 8.112, de 11/12/90, confere
exclusivamente aos servidores estatutrios (seja sindicncia disciplinar, seja PAD, em rito
ordinrio ou at sumrio, dependendo da materialidade). Na hiptese de uma conduta
infracional cometida com qualquer espcie de conexo entre servidor da Secretaria da Receita
Federal do Brasil e empregado do Serpro, de forma que a apurao do ilcito disciplinar do
primeiro dependesse indissociavelmente da apurao conjunta da infrao cometida pelo
segundo e uma vez que j se teria mesmo de instaurar o rito legal em razo dos indcios contra
o agente estatutrio, poderia o Chefe do Escor, a seu exclusivo critrio, autorizar que se
trouxesse tambm o empregado do Serpro ao polo passivo na fase de instruo, concedendolhe assim um rito garantidor de ampla defesa e de contraditrio similar quele garantido ao
servidor por fora da mencionada Lei. Repisa-se que a hiptese de extenso do rito a
empregado do Serpro advm de critrio da autoridade instauradora, que, por outro lado, pode
decidir pelo desmembramento das apuraes envolvendo o servidor das investigaes
envolvendo o celetista ou ainda da liminar remessa do caso para o empregador.
Por fim, como uma terceira e mais excepcional e residual hiptese, tendo em vista a
discricionariedade, acima destacada, a favor da autoridade instauradora, obriga-se mencionar
ainda a possibilidade de o Chefe de Escor determinar instaurao de algum dos ritos
disciplinares previstos na Lei n 8.112, de 11/12/90, em face exclusivamente de um
empregado do Serpro, seja por decidir, a seu exclusivo talante, desmembrar as apuraes de
supostas infraes que tambm envolvam servidor estatutrio, seja at mesmo em caso de
exclusiva atuao de celetista, sem nenhuma participao de servidor estatutrio, mas que,
vista de suas peculiaridades ou de suas repercusses, se entenda de extremado interesse ou de
atpica relevncia.
Ressalve-se, entretanto, que a primeira hiptese, de deflagrao de sede investigativa,
no exclui as duas hipteses excepcionais, de aplicao de rito disciplinar ao empregado do
Serpro, uma vez que as investigaes podem levar a autoridade instauradora, a seu critrio, a
decidir pela instaurao de processo administrativo disciplinar, seja com aquele agente
celetista figurando em conjunto com algum servidor estatutrio, seja com apenas ele
isoladamente no polo passivo.
De se destacar que, nas duas hipteses aventadas de instaurao de rito disciplinar em
face de empregado do Serpro, caso a instruo probatria ampare, na comisso, a convico
de cometimento de infrao, deve o rito se limitar at a lavratura de um termo de imputao
de responsabilidade (anlogo ao termo de indiciao, previsto no art. 161 da Lei n 8.112, de
11/12/90), para que, a partir deste ponto, o caso seja remetido ao empregador, a quem cabe
coletar defesa do acusado e julg-lo. Isto porque no havendo subordinao hierrquica, no
se cogitaria de competncia no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil para tal
julgamento e para a respectiva apenao, que deveriam ser encaminhados para a autoridade
competente no mbito daquela empresa.
Acrescente-se que, em todas as trs possveis instrumentalizaes acima expostas,
alm da necessria e indispensvel comunicao ao Serpro, a que cabe o procedimento de fim
punitivo da alada trabalhista, tendo em vista que a prestao de servios daquela empresa
Secretaria da Receita Federal do Brasil atende, em essncia, mais especfica e diretamente, s
diversificadas demandas das SRRFs, deve tambm o Chefe do Escor comunicar o resultado
das investigaes prvias ou das apuraes contraditrias ao respectivo Superintendente (ou
ao Coordenador-Geral da Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas - Cogep, no caso de o
ilcito ter se dado em unidade central), a fim de que esta autoridade, em mero ato de gesto,
avalie a convenincia e a oportunidade de manter o empregado ou de, liminarmente, devolvlo empresa (ressaltando mais uma vez que eventual ato de devoluo do empregado no
possui natureza punitiva).

279

Ademais, em reforo ao critrio discricionrio de anlise, por suas exclusivas

avaliaes de oportunidade e convenincia para instaurar rito investigativo ou contraditrio
em face de empregado do Serpro, de se acrescentar que o Chefe de Escor pode dispor de tal
deciso como ato de gesto, cujo resultado possa servir de amparo para tomada de decises
administrativas. Em outras palavras, o resultado do procedimento pode ser utilizado para
sanar lacunas normativas, para ajustar praxes e rotinas internas, para impedir novos fatos
indesejados de responsabilizao difusa e no individualizvel, bem como pode servir de
elemento de instruo para o devido rito de reparao civil de dano errio ou ainda para
embasar eventual representao penal.
Ressalte-se que toda a gama de avaliao discricionria acima exposta, ao dispor do
Chefe do Escor, independe das repercusses porventura previstas nas legislaes trabalhista e
at mesmo penal ou civil, se for o caso. Isto porque, por bvio, no obstante as concluses
acima acerca da ausncia de obrigatoriedade do Escor para instaurar processo administrativo
disciplinar contra empregado celetista e sobretudo da incompetncia para julg-lo e, se for o
caso, para puni-lo, bem como as j mencionadas repercusses previstas na legislao
trabalhista ao alcance do empregador, no aproveita o empregado do Serpro de vcuo
legislativo que lhe concedesse a absurda condio de se ver imune a autnomos regramentos
que sancionam condutas graves cometidas por agentes pblicos. A mero ttulo de exemplo,
alm das j mencionadas possveis repercusses cabveis na legislao trabalhista ao encargo
do empregador, cite-se a hiptese de a conduta perpetrada pelo empregado do Serpro se
amoldar a algum dos enquadramentos da Lei n 8.429, de 02/06/92, que define atos de
improbidade administrativa e que prev srias repercusses, tais como reparao de dano ao
errio, aplicao de multa, decretao de perda de bens e de perda da funo pblica, dentre
outras.
Desdobrando as competncias estabelecidas na Lei n 10.683, de 28/05/03, a
Presidncia da Repblica instituiu, por meio do Decreto n 5.480, de 30/06/05, o Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, conforme define seu art. 1, de acordo com o j
exposto em 2.1.4. Este Decreto disps Controladoria-Geral da Unio a condio de rgo
central do Sistema (inciso I do art. 2) e lhe conferiu competncias tanto para atuar como
rgo gerenciador e controlador das atividades desempenhadas pelas unidades integrantes
quanto at para, em situaes especficas, instaurar ou avocar procedimentos disciplinares em
toda a administrao pblica federal, seja direta ou indireta (incisos III e VIII do art. 4).
Decreto n 5.480/05 - Art. 1 So organizadas sob a forma de sistema as atividades de
correio do Poder Executivo Federal, a fim de promover sua coordenao e
harmonizao.
1 O Sistema de Correio do Poder Executivo Federal compreende as atividades
relacionadas preveno e apurao de irregularidades, no mbito do Poder Executivo
Federal, por meio da instaurao e conduo de procedimentos correcionais.
2 A atividade de correio utilizar como instrumentos a investigao preliminar, a
inspeo, a sindicncia, o processo administrativo geral e o processo administrativo
disciplinar.
Art. 2 Integram o Sistema de Correio:
I - a Controladoria-Geral da Unio, como rgo Central do Sistema;
Art. 4 Compete ao rgo Central do Sistema:
III - gerir e exercer o controle tcnico das atividades desempenhadas pelas unidades
integrantes do Sistema de Correio;
VIII - instaurar sindicncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares, em
razo: (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
a) da inexistncia de condies objetivas para sua realizao no rgo ou entidade de
origem; (Redao dada pelo Decreto n 7.128, de 11/03/10)
b) da complexidade e relevncia da matria;
c) da autoridade envolvida; ou
d) do envolvimento de servidores de mais de um rgo ou entidade;

280

de se registrar que, por fora do art. 15, I do Decreto n 8.109, de 17/09/13, as

atribuies de rgo central da Controladoria-Geral da Unio so exercidas por sua
Corregedoria-Geral e, desta forma, o ordenamento interno (mais especificamente, o art. 11 da
Portaria CGU n 335, de 30/05/06) reflete especificamente as competncias acima descritas de
forma a tambm abarcar este segundo rgo, podendo-se aqui, neste tpico, ao se mencionar a
Controladoria-Geral da Unio, tambm subentender, indistintamente, a sua CorregedoriaGeral.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 11. No mbito do rgo Central e das unidades
setoriais, a instaurao de sindicncia ou de processo administrativo disciplinar caber ao
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, ao Secretrio-Executivo, ao
Corregedor-Geral e aos Corregedores Setoriais, conforme o nvel do cargo, emprego ou
funo do servidor ou empregado a ser investigado.
1 A sindicncia e o processo administrativo disciplinar podero ser diretamente
instaurados ou avocados, a qualquer tempo, em razo de:
I - omisso da autoridade responsvel;
II - inexistncia de condies objetivas para sua realizao no rgo de origem;
III - complexidade, relevncia da matria e valor do dano ao patrimnio pblico;
IV - autoridade envolvida;
V - envolvimento de servidores de mais de um rgo ou entidade; ou
VI - descumprimento injustificado de recomendaes ou determinaes do rgo Central
do Sistema de Correio, bem como dos rgos do Sistema de Controle Interno e de
decises do controle externo.

Abordada nos termos j expostos acima a ausncia de obrigatoriedade para o sistema

correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil proceder a esta apurao, a hiptese em
questo pode se amoldar s previses normativas do inciso III ou da alnea a do inciso VIII
do art. 4 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, que indicam, respectivamente, as competncias da
Controladoria-Geral da Unio (ou da sua Corregedoria-Geral, conforme o art. 15, I do Decreto
n 8.109, de 17/09/13, ou o art. 11, 1, II, da Portaria CGU n 335, de 30/05/06) para
determinar a instaurao de procedimento disciplinar no mbito do Serpro e acompanhar a
conduo dos trabalhos ou para o prprio rgo central, residualmente, instaurar o
procedimento no caso de inexistncia de condies objetivas para sua realizao no rgo de
origem. Por bvio, compete prpria Controladoria-Geral da Unio (ou sua CorregedoriaGeral) definir, a seu exclusivo critrio, a forma de atuar no presente caso, seja apenas
supervisionando o trabalho no mbito do Serpro, seja instaurando o procedimento e, neste
ltimo caso, at mesmo sancionando o empregado faltoso.
Desta forma, alm das j mencionadas comunicaes ao Serpro e SRRF (ou
Cogep), tambm a Controladoria-Geral da Unio dever ser informada do resultado do juzo
de admissibilidade, em hipteses de ilicitudes em princpio mais graves, de forma a adotar as
providncias que esto sob sua alada.
de se ressaltar ainda que tudo que acima foi exposto de forma mais especfica para
empregados do Serpro tambm se aplica de forma anloga para empregados celetistas
vinculados a qualquer outro empregador.
E, ainda com maior nfase se afirma a absoluta inadequao de extenso do processo e
do regime disciplinares estabelecidos na Lei n 8.112, de 11/12/90, para apurar condutas
supostamente infracionais, cometidas no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
por funcionrios de empresas privadas prestadoras de servios, de estagirios, de particulares
em geral no curso de qualquer forma de colaborao remunerada ou no com a administrao
ou ainda de quaisquer outros agentes que no se enquadrem na definio de servidor
estatutrio.

281

No caso de funcionrios de empresas privadas que prestam servios ao rgo pblico

(tais como vigilncia, limpeza, manuteno e outros servios auxiliares em geral), no h que
se cogitar sequer de qualquer vnculo entre eles a administrao. Estes agentes privados
sequer ocupam emprego pblico, pois so empregados da empresa privada contratada para
prestar servio terceirizado administrao. No caso de suposta irregularidade cometida por
estes funcionrios, deve a administrao solicitar empresa sua substituio e, se for o caso,
buscar o ressarcimento de prejuzos porventura causados e aplicar penalidade quela
contratada, nos termos que prescrever o contrato firmado para a prestao de servio.
No caso de ato irregular cometido por estagirios, basta que a projeo de gesto de
pessoas providencie seu desligamento, tambm sem necessidade de qualquer procedimento
apuratrio, j que, a rigor, embora at haja um vnculo entre eles e a administrao (mediante
termo de compromisso e remumerao como bolsa-auxlio, nos termos da Lei n 11.788, de
25/09/08), no se trata sequer de contrato laboral.
No obstante, caso chegue ao Escor ou Coger notcia de suposta irregularidade
cometida por funcionrio terceirizado ou por estagirio, nada impede que, diante da eventual
relevncia do caso, discricionariamente se adote uma extenso, at onde cabvel, do rito acima
descrito de investigao, para as irregularidades praticadas por empregados pblicos celetistas
(no s do Serpro, mas tambm de qualquer outra entidade da administrao pblica indireta),
na forma de um sucinto juzo de admissibilidade inquisitorial antes de se proceder
devoluo ou ao desligamento.
O tema do tratamento das irregularidades supostamente praticadas por empregados
celetistas ou por funcionrios de empresas terceirizadas foi abordado na Nota Tcnica Coger
n 2012/1.
H ainda outras funes pblicas desempenhadas precariamente, desvinculadas de
cargos ou de empregos pblicos, por agentes pblicos tais como os contratados por tempo
determinado para necessidade temporria de interesse pblico, desobrigados de concurso
pblico. Regulados pela Lei n 8.745, de 09/12/93, no se sujeitam aos dispositivos da Lei n
8.112, de 11/12/90, como se aduziu em 3.2.3.5.3.
de se mencionar, ainda, os militares (integrantes das Foras Armadas - Exrcito,
Marinha e Aeronutica - e tambm das Polcias Militares e dos Corpos de Bombeiros dos
Estados e Distrito Federal), que at a Emenda Constitucional n 18, de 05/02/98, eram
considerados espcie de servidores pblicos. A partir da, a rigor, integram uma categoria
parte de agentes pblicos que, vista de seu especfico estatuto militar, no se subordinam
Lei n 8.112, de 11/12/90, e esto fora do escopo do presente texto.

3.2.4.2 - Agentes Pblicos que se Sujeitam Lei n 8.112, de 11/12/90

Complementando a anlise com os servidores, categorias e carreiras regidos pela Lei
n 8.112, de 11/12/90 - ou seja, que se encontram em sua abrangncia subjetiva -, tem-se que
na grande maioria da administrao pblica direta como um todo e em parte da administrao
pblica indireta (nas autarquias e nas fundaes pblicas de direito pblico), encontram-se os
cargos pblicos, criados por lei e ocupados por servidores nomeados. O provimento dos
cargos pblicos pode ser efetivo ou em comisso.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 9 A nomeao far-se-:
I - em carter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de
carreira;
II - em comisso, inclusive na condio de interino, para cargos de confiana vagos.

282
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Pargrafo nico. O servidor ocupante de cargo em comisso ou de natureza especial
poder ser nomeado para ter exerccio, interinamente, em outro cargo de confiana, sem
prejuzo das atribuies do que atualmente ocupa, hiptese em que dever optar pela
remunerao de um deles durante o perodo da interinidade. (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)

Mencionem-se, em acrscimo bipartio acima e ao j aduzido em 3.2.4.1.1, os

cargos de Natureza Especial. Estes, como regra geral, submetem-se ao regramento estatutrio,
inclusive ao processo administrativo disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, e a se incluem
os Secretrios Executivos dos Ministrios e, a ttulo de exemplo mais especfico para o
presente foco de interesse, o Secretrio da Receita Federal do Brasil. Ressalve-se apenas que,
como praxe os Secretrios Executivos figurarem como substitutos dos respectivos Ministros
de Estado durante seus afastamentos ou impedimentos, nos termos do art. 38 da citada Lei,
afasta-se a repercusso disciplinar estatutria sobre estes agentes apenas quando os atos
supostamente irregulares tenham sido cometidos no perodo de eventual substituio do titular
da Pasta, cabendo ento a responsabilizao como se Ministro de Estado fosse.

3.2.4.2.1 - Servidores Efetivos (Estveis ou em Estgio Probatrio)

Os cargos efetivos so providos em carter definitivo, por nomeao em carter
efetivo, decorrente de aprovao em concurso pblico (que passou a ser requisito necessrio
para investidura em cargo efetivo a partir da promulgao da CF, em 05/10/88) e so os
nicos que podem propiciar estabilidade ao servidor (aps trs anos de efetivo exerccio e
tendo sido aprovado nas avaliaes do estgio probatrio ao longo daquele perodo, conforme
se discorrer em 4.2.4.1). Por outro lado, a desinvestidura de fim punitivo de cargo efetivo,
independentemente se o servidor estvel ou se est em estgio probatrio, requer processo
administrativo disciplinar para aplicao de pena de demisso ou deciso judicial definitiva
para se operar a perda do cargo ao servidor.
CF - Art. 41. So estveis, aps trs anos de efetivo exerccio, os servidores nomeados para
cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 14/06/98)

A estabilidade, uma vez conquistada pelo servidor ocupante de cargo em provimento

efetivo aps atender condies especficas do ente da administrao pblica (Unio, no caso
que ora interessa), torna-se uma espcie de atributo pessoal que o liga ao servio pblico, no
se vinculando estritamente ao cargo ocupado. E o ordenamento prev duas formas de
atendimento s condies para conquista da estabilidade. Na primeira forma, alm de atender
ao requisito geral de ndole constitucional (e aplicvel indistintamente a todo rgo de
qualquer ente da administrao pblica) de ter trs anos de efetivo exerccio no cargo de
ingresso nos quadros federais, tem ainda o servidor que atender aos requisitos especficos do
ente da administrao pblica (Unio, no caso que ora interessa), para aprovao no estgio
probatrio (esse sim um instituto associado a cada cargo que o servidor ocupa, na forma de
avaliao ao final daqueles primeiros trs anos de efetivo exerccio). A segunda forma - na
verdade, admitida pelo ordenamento apenas em um determinado momento - era de o servidor
contar com pelo menos cinco anos de exerccio no cargo na data da promulgao da CF, em
05/10/88 (ou seja, ter entrado nos quadros pblicos federais, no caso, antes de 06/10/83), nos
termos do art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
CF, ADCT - Art. 19. Os servidores pblicos civis da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, da administrao direta, autrquica e das fundaes pblicas,
em exerccio na data da promulgao da Constituio, h pelo menos cinco anos
continuados, e que no tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da
Constituio, so considerados estveis no servio pblico.

283
2 O disposto neste artigo no se aplica aos ocupantes de cargos, funes e empregos de
confiana ou em comisso, nem aos que a lei declare de livre exonerao, cujo tempo de
servio no ser computado para os fins do caput deste artigo, exceto se se tratar de
servidor.
(...) a estabilidade um atributo pessoal do servidor (...). Da decorre que a estabilidade
no no cargo, mas no servio pblico. (...) s se conta o tempo de nomeao efetiva na
mesma Administrao, no sendo computvel o tempo de exerccio prestado em outra
entidade estatal, nem o perodo de exerccio de funo pblica a ttulo provisrio. Hely
Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pgs. 413 e 415, Malheiros Editores,
26 edio, 2001

Tanto verdade que a estabilidade conquistada assume o status de forte vnculo

estatutrio entre o servidor e o servio pblico, de forma dissociada do cargo efetivo ocupado,
que, na sede federal, este instituto de ligao, uma vez conquistado no exerccio de um cargo
efetivo, se mantm e aproveitado mesmo com a investidura em novo cargo efetivo e ainda
que este seja de outro Poder da Unio (seja do prprio Poder Executivo, seja at mesmo dos
Poderes Legislativo ou Judicirio federais). Neste caso, exige-se do servidor recmempossado em segundo cargo federal apenas o cumprimento do estgio probatrio no novo
cargo, o que no se confunde com o gozo da estabilidade no servio pblico federal, atributo
que o servidor j possui. E, tanto assim que a Lei n 8.112, de 11/12/90, prev a reconduo
do servidor estvel ao cargo anterior em que j tinha cumprido as condies acima, em caso
de inabilitao no estgio probatrio relativo a novo cargo efetivo em que venha a ser
investido. Todavia, uma vez que cada ente da administrao pode ter seus prprios critrios
para conceder estabilidade a seus servidores, no se traz para a Unio a estabilidade
conquistada em qualquer Poder de Estado, Distrito Federal ou Municpio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 20. Ao entrar em exerccio, o servidor nomeado para cargo
de provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de 24 (vinte e quatro)
meses, durante o qual a sua aptido e capacidade sero objeto de avaliao para o
desempenho do cargo, observados os seguintes fatores:
I - assiduidade;
II - disciplina;
III - capacidade de iniciativa;
IV - produtividade;
V - responsabilidade.
1 Quatro meses antes de findo o perodo do estgio probatrio, ser submetida
homologao da autoridade competente a avaliao do desempenho do servidor, realizada
por comisso constituda para essa finalidade, de acordo com o que dispuser a lei ou o
regulamento da respectiva carreira ou cargo, sem prejuzo da continuidade de apurao
dos fatores enumerados nos incisos I a V do caput deste artigo. (Redao dada pela Lei n
11.784, de 22/09/08, DOU de 23/09/08, pg. 1)
2 O servidor no aprovado no estgio probatrio ser exonerado ou, se estvel,
reconduzido ao cargo anteriormente ocupado, observado o disposto no pargrafo nico do
art. 29.
Art. 29. Reconduo o retorno do servidor estvel ao cargo anteriormente ocupado e
decorrer de:
I - inabilitao em estgio probatrio relativo a outro cargo;
Art. 34. A exonerao de cargo efetivo dar-se- a pedido do servidor, ou de ofcio.
Pargrafo nico. A exonerao de ofcio dar-se-:
I - quando no satisfeitas as condies do estgio probatrio;
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 20.934: Ementa: Estabilidade. Condio que
no afasta a submisso ao estgio probatrio do novo cargo. 1. A estabilidade adquirida
no servio pblico, em razo do provimento em um determinado cargo pblico, aps a
aprovao no estgio probatrio. No obstante, sempre que o servidor entrar em exerccio
em um novo cargo pblico, mediante aprovao em concurso pblico, dever ser
submetido ao respectivo estgio probatrio, no havendo impedimento de que o servidor
estvel seja reprovado em estgio probatrio relativo a outro cargo pblico para o qual
foi posteriormente aprovado em concurso. Precedente. 2. A estabilidade do servidor
pblico, ora Recorrente, no tem o condo de afastar sua submisso ao estgio probatrio

284
para o novo cargo de Investigador de Polcia, para o qual foi aprovado em novo concurso
pblico. Por conseguinte, est sujeito avaliao inerente ao estgio probatrio, podendo
ser reprovado, como de fato o foi, em procedimento administrativo, legalmente previsto e
estritamente observado, com o contraditrio e a ampla defesa assegurados.

Embora no seja um tema de direto interesse no presente texto (por ser atinente
matria de gesto de pessoas), cabe aqui abrir um parntese acerca de estgio probatrio.
Neste rumo, ratifica-se, ainda que superficialmente e sem anlise aprofundada, que no se
deve confundir estgio probatrio com estabilidade. Para aprovao no estgio probatrio de
determinado cargo efetivo, o art. 20 da Lei n 8.112, de 11/12/90, requer boas avaliaes de
desempenho do servidor (em termos de adaptao e capacidade, segundo fatores de
assiduidade, disciplina, capacidade de inicitiva, produtividade e responsabilidade) nos
primeiros trs anos de efetivo exerccio no cargo (devendo o servidor se submeter a novo
estgio probatrio a cada cargo efetivo que venha a ocupar); j a segunda conquistada, em
uma nica vez, aps trs anos de efetivo exerccio e tem como bvio pr-requisito a
aprovao no estgio probatrio no cargo.
Em decorrncia de alteraes no ordenamento ptrio, o prazo do estgio probatrio foi
objeto de discusses jurdicas e de manifestaes judiciais. Originalmente, tanto a CF, em seu
art. 41, quanto a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seus arts. 20 e 21, estabeleciam o prazo de dois
anos para os institutos da estabilidade e do estgio probatrio. Posteriormente, com a Emenda
Constitucional n 19, de 04/06/98, o art. 41 da CF passou a exigir trs anos para a conquista da
estabilidade. No tendo havido alterao no texto do art. 20 da citada Lei, que ainda previa 24
meses de estgio probatrio, a Advocacia-Geral da Unio se manifestou, por meio do Parecer
AGU n AC-17, no sentido de que o estgio probatrio tambm deveria ser compreendido no
mesmo intervalo de tempo da estabilidade, ou seja, em 36 meses. Nesta linha, o Poder
Executivo editou a Medida Provisria n 341, de 14/05/08, que expressamente alterava o
prazo do estgio probatrio, previsto no art. 20 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para 36 meses.
Mas, na converso em lei da Medida Provisria, o legislador expressamente no adotou tal
inovao, eliminando da Lei n 11.784, de 22/09/08, este dispositivo, mantendo-se ento a
redao original do art. 20 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com estgio probatrio de 24 meses.
Em funo desta insegurana em torno do tema, o Poder Judicirio, quando provocado
a se manifestar, por meio de suas mais altas Cortes, asseverou que o estgio probatrio no
pode ser considerado dissociado da estabilidade, uma vez que o prazo para aquisio desta
repercute naquele, embora sejam institutos distintos, interpretando que no foram
recepcionados pela nova ordem constitucional os textos legais estatutrios (como o art. 20 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, por exemplo) que mantiveram o estgio probatrio em 24 meses.
Desta forma, prevalece o entendimento jurisprudencial de que o prazo do estgio probatrio
de trs anos de efetivo exerccio no cargo.
STF, Suspenso de Tutela Antecipada n 264, Deciso: (...) A nova norma constitucional
do art. 41 imediatamente aplicvel. Logo, as legislaes estatutrias que previam prazo
inferior a trs anos para o estgio probatrio restaram em desconformidade com o
comando constitucional. Isso porque, no h como se dissociar o prazo do estgio
probatrio do prazo da estabilidade. (...)
Idem: STF, Suspenses de Tutela Antecipada n 310 e 311; e STJ, Mandados de Segurana
n 12.523 e 14.274

Encerrando este breve parntese, certo que a eventual inabilitao de servidor em

estgio probatrio referente a um cargo efetivo deve decorrer de procedimento administrativo
em que sejam oferecidas ao avaliado as garantias de exerccio de ampla defesa e de
contraditrio. No obstante, este procedimento especfico para o fim de avaliao do estgio
probatrio (conforme o 1 do art. 20 da Lei n 8.112, de 11/12/90) no se confunde com a
formalidade e com o rito prprio do processo administrativo disciplinar, vez que se reflete em

285

sede administrativa de gesto de pessoas, distinta da correcional e sua eventual repercusso,

de exonerao do cargo efetivo (conforme o 2 do mesmo dispositivo legal acima), no se
confunde com o carter punitivo da pena de demisso prevista no regime disciplinar (prevista
nos arts. 127, III e 132 da mesma Lei), embora ambas sejam espcie do gnero vacncia (nos
termos do art. 33, I e II da citada Lei), conforme se reitera em 4.10.2.6. Embora se reconhea
que os fatores de avaliao se intercomunicam com a matria correcional, para fins de
avaliao de estgio probatrio, devem ser apreciados pela autoridade de gesto de pessoas
sob a tica e sob os princpios especficos desta instncia, que no necessariamente se
manifestam de forma idntica forma como so exigidos e sancionados na instncia
disciplinar, podendo eventual crtica ao comportamento funcional repercutir apenas na
avaliao funcional e no em sede disciplinar ou vice-e-versa.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 20.934: Ementa: (...) 3. A exonerao do
servidor pblico aprovado em concurso pblico, que se encontra em estgio probatrio,
no prescinde da observncia do procedimento administrativo especfico legalmente
previsto, sendo desnecessria a instaurao de processo administrativo disciplinar, com
todas suas formalidades, para a apurao de inaptido ou insuficincia no exerccio das
funes, desde que tal exonerao se funde em motivos e fatos reais e sejam asseguradas as
garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio. Precedentes. 4. No caso dos
autos, o procedimento administrativo para a no confirmao do Impetrante no cargo de
Investigador de Polcia da Polcia Civil, em face da reprovao no estgio probatrio previsto no Decreto n. 36.694/93, que regulamentou a Lei Complementar Paulista n.
675/92 -, foi estritamente observado pelo Poder Pblico Estadual, ressaltando-se que o
Impetrante foi pessoalmente notificado dos fatos a ele imputados, foi apresentada defesa
escrita com a juntada de documentos, bem como houve julgamento pelo rgo competente,
com a exposio dos motivos e fundamentos da deciso.

No obstante o inciso II do 1 do art. 41 da CF indicar apenas para o servidor estvel

a necessidade de processo administrativo para aplicao de demisso, ao se trazer tona o art.
148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, interpreta-se que aquele mandamento constitucional no
requer leitura restritiva, como se somente o servidor estvel tivesse a seu favor a garantia de
um rito sob ampla defesa antes de ser demitido. No h excluso do mesmo direito ao
servidor ocupante de cargo efetivo e ainda em estgio probatrio e tambm no h restrio
deste direito em funo da penalidade a ser aplicada. Assim, aplica-se o processo
administrativo disciplinar ao servidor lato sensu, seja estvel ou no ou ainda em estgio
probatrio em cargo efetivo, seja provido em cargo em comisso, como elemento
indispensvel aplicao de qualquer das penas previstas no Estatuto. Ademais, a leitura
restritiva do art. 41, 1, II da CF se chocaria frontalmente com os dispositivos do art. 5, LIV
e LV da mesma CF, que asseguram a todos o devido processo legal e aos acusados em geral,
mesmo em sede administrativa, o contraditrio e a ampla defesa. No se deve confundir a
possibilidade de exonerao de ofcio a que se sujeita o servidor em estgio probatrio, sem
fim punitivo, com aplicao de pena de demisso, conforme se aduzir em 4.10.2.6.
CF - Art. 41.
1 O servidor pblico estvel s perder o cargo: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 14/06/98)
I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
Restringir as garantias processuais a uma especfica categoria de servidores (os estveis)
e a uma especfica categoria de sano (a perda do cargo) importa interpretar que o art.
41, 1, inc. II de forma colidente com a expresso constitucional acusados em geral
(art. 5, inc. LV). Romeu Felipe Bacellar Filho, Processo Administrativo Disciplinar,
pg. 108, Editora Max Limonad, 2 edio, 2003
(...) esta apurao da aptido do servidor em estgio probatrio no se confunde com o
processo disciplinar, eis que no se est apurando qualquer falta, mas apenas a sua
habilitao para o exerccio do cargo em estgio probatrio. Antnio Carlos Palhares

286
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 100, Editora Consulex, 2 edio, 1999

3.2.4.2.2 - Servidores em Comisso

Por sua vez, os cargos em comisso (tambm chamados de cargos de confiana,
podendo-se citar os cargos do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS) so
providos em carter transitrio, por livre nomeao em comisso e tambm de livre
exonerao, sem rito processual.
Aqui, convm distinguir, doutrinariamente, os mencionados cargos em comisso das
funes de confiana (tambm chamadas de funes comissionadas, podendo-se citar as
funes de direo, chefia e assessoramento e as funes gratificadas - FG), uma vez que a
Lei n 8.112, de 11/12/90, os cita conjuntamente em diversas passagens mas no cuidou de
conceituar as tais funes (no sentido mais restrito para a expresso funo pblica ou
simplesmente funo, conforme j abordado acima). Da, comum haver confuso com
estes dois diferentes conceitos, em razo de suas denominaes serem semelhantes e de
ambos decorrerem de relao de confiana existente entre a autoridade nomeante e o servidor
nomeado.
Por um lado, ambos so criados por lei e se destinam apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento na administrao pblica federal e so respectivamente preenchidos
ou exercidas mediante livre nomeao pela autoridade competente, na contrapartida das
respectivas livres exonerao e dispensa, a qualquer tempo (ad nutum), seja a pedido, seja de
ofcio, pela mesma autoridade que nomeou. Definem-se direo e chefia como posies
superiores na hierarquia do rgo, voltadas para o comando, sendo que a direo se refere
especificamente ao titular do rgo, ao seu dirigente mximo, enquanto que chefia se refere s
posies de mando intermedirias; assessoramento no se confunde com comando, mas sim
se refere posio de adjunto, auxiliar ou assistente da autoridade a que se vincula. Mais
enfaticamente quanto aos cargos em comisso (sem ser invlido estender em parte a idia para
as funes de confiana), de se dizer que no podem ser criados para meras atividades
rotineiras e burocrticas da administrao, sob pena de inverter a regra geral de que o
provimento se d por concurso pblico, sendo que, para os servidores efetivos, existem as
funes de confiana.
Destina-se [o cargo em comisso] ao auxlio imediato ao Chefe do Executivo,
constituindo-se de pessoas de sua confiana. No entanto, no s o vnculo de fidcia que
ampara a instituio. Imprescindvel que tenha conexo lgica com o objetivo da comisso.
Como diz Marcio Cammarosano, no qualquer plexo unitrio que reclama tal tipo de
provimento, mas apenas aqueles que, dada a natureza das atribuies a serem exercidas,
pelos seus titulares, justificam exigir-se deles no apenas o dever elementar de lealdade s
instituies constitucionais e administrativas a que servirem, comum a todos os
funcionrios, como tambm um comprometimento poltico, uma fidelidade s diretrizes
estabelecidas pelos agentes polticos (...) (Provimento de cargos pblicos no direito
brasileiro, cit., p. 95). Regis Fernandes de Oliveira, Servidores Pblicos, pg. 20,
Malheiros Editores, 1 edio, 2004
(...) Esses so os cargos dos Ministros e os de direo e assessoramento superiores, de
chefia ou encarregatura superiores, de presidncia ou diretoria de autarquias e fundaes,
e aqueles demais cargos descritos na lei (...) como de direo superior, com forte
representatividade da autoridade nomeadora.
Esses cargos em comisso exigem habilidades especiais dos seus ocupantes, que no esto
ao dispor de qualquer funcionrio de carreira, pois grande parte da representatividade
poltica da autoridade nomeadora eles detm, e precisaro, em maior ou menor grau,
representar em seu mbito aquela autoridade, decidir por ela, monitorar, orientar,
organizar, assessorar, como uma longa manus do nomeador. Ivan Barbosa Rigolin,
Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg. 40, Editora Saraiva, 4

287
edio, 1995

Mas, por outro lado, enquanto as funes de confiana so exercidas exclusivamente

por servidores ocupantes de cargo efetivo, os cargos em comisso podem ser preenchidos por
servidores que j detenham cargos efetivos de carreira, de acordo com percentuais
estabelecidos na sua lei de criao. Isto significa que, devendo ser ocupados por um
percentual mnimo legal de servidores de carreira, pode-se ter ento as vagas restantes dos
cargos em comisso ocupadas por pessoas sem vnculo definitivo com a administrao. Alm
disto, como seu prprio nome indica, a investidura em cargo em comisso requer o
formalismo e tem o condo de provimento em um cargo, ao qual se associa, portanto, um
conjunto de atribuies e deveres e denominao prpria, todos previstos em lei (ou seja, o
carter de transitoriedade no do cargo em si, mas sim do servidor que o ocupa),
diferentemente da designao para funo de confiana, que no requer provimento em cargo.
Em suma, ao critrio do legislador, balizado por princpios constitucionais, pode-se ter
atribuies de direo, chefia e assessoramento para as quais a lei entenda imprescindvel
criar um cargo especfico para seu desempenho, cujo provimento precipuamente se dar com
pessoas estranhas aos quadros, em relao apenas de confiana com a autoridade; no
obstante, pode-se ter outras atribuies de direo, chefia e assessoramento para as quais a lei
entenda desnecessrio criar novo cargo, podendo ser conciliadas com o cargo efetivo j
exercido pelo servidor tambm escolhido por confiana.
CF - Art. 37.
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo
efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos
casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies
de direo, chefia e assessoramento; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
04/06/98)
(...) as funes permanentes [de confiana], cujo substrato bsico de arrimo a
confiana, somente se diferenciam dos cargos em comisso em razo da nomenclatura e do
tratamento legal. (...) somente a estatuio legal ser capaz de distingui-las. A definio, se
haver o provimento com servidores obrigatoriamente concursados, ainda que de livre
escolha do Chefe do Executivo (que so as funes de confiana), ou segundo a livre
discricionariedade do administrador, dentro ou fora do quadro de servidores (que so os
cargos em comisso), depende da lei. Regis Fernandes de Oliveira, Servidores
Pblicos, pg. 31, Malheiros Editores, 1 edio, 2004

Somente so passveis de responsabilizao administrativa, apurada mediante processo

administrativo disciplinar, os servidores ocupantes de cargos pblicos efetivos ou em
comisso, na administrao pblica direta, nas autarquias ou nas fundaes pblicas de direito
pblico. Ou seja, possvel responsabilizar tanto o servidor ocupante de cargo efetivo (estvel
ou no), quanto o ocupante exclusivamente de cargo em comisso, que no detm
simultaneamente cargo efetivo.
No caso de servidor que possui apenas o vnculo comissionado com a administrao,
ou seja, que no detm cargo efetivo mas sim somente cargo em comisso, a eventual pena
expulsiva prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90 (em seus arts. 127, V e 135), a destituio do
cargo em comisso, no havendo que se aplicar o termo demisso, conforme se abordar em
4.10.2.5. J no caso de servidor que possui cargo efetivo e ocupa tambm cargo em comisso
ou funo de confiana no mesmo ente federado (Unio, Estado, Distrito Federal ou
Municpio), e, no exerccio deste mnus comissionado ou de confiana, comete irregularidade
grave, a eventual pena expulsiva a demisso do cargo efetivo (arts. 127, III e 132 da Lei n
8.112, de 11/12/90), que far cessar em definitivo a relao funcional do servidor com a
administrao - neste caso, a relao comissionada ou de confiana pode ser mantida ou
cessada a qualquer tempo, a critrio da autoridade nomeante, em mero ato de gesto de
pessoas, independentemente de ser exercida no mesmo rgo ou em rgo distinto daquele em

288

que o servidor detm o cargo efetivo.

Como acima ressalvado, a repercusso de que aqui se cuida cristalina quando ambos
os rgos inserem-se em mesmo ente federado, regidos por mesmo Estatuto - por exemplo,
quando ambos os cargos so de rgos federais, ainda que de diferentes Poderes (a
irregularidade grave cometida no exerccio de cargo em comisso no Poder Legislativo ou
Poder Judicirio federais repercute no cargo efetivo que o servidor ocupa no Poder Executivo
Federal e vice-versa). Em princpio, em razo da autonomia constitucionalmente garantida,
no haver esta repercusso se os cargos em comisso e efetivo so de diferentes entes
federados (a irregularidade grave cometida no cargo em comisso estadual, distrital ou
municipal no repercute no cargo efetivo que o servidor ocupa na administrao federal e
vice-versa). A exceo de que se pode cogitar quando o ato cometido no cargo em comisso
de outro ente federado encontra definio como infrao e tem previso de apenao
expulsiva em lei de aplicao nacional, como, por exemplo, a Lei n 8.429, de 02/06/92, que
define os ilcitos de improbidade administrativa.
Questo interessante refere-se repercusso da destituio de cargo em comisso
quando o agente ocupa cargo efetivo em outro rgo. O entendimento dominante de que
se ambos os rgos pertencerem ao mesmo ente federado (por exemplo, dois rgos
federais, independentemente se do Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio) e forem
disciplinados pelo mesmo Estatuto, a transgresso disciplinar perpetrada no exerccio de
cargo em comisso repercutir no cargo efetivo originrio. Ressalve-se os casos em que os
cargos em comisso e efetivo so de diferentes entes federados, em virtude da autonomia
que caracteriza a federao. Alerte-se sobre a exceo quando o ato cometido no cargo em
comisso de outro ente federado configura infrao apenada com expulso em lei de
aplicao nacional, a exemplo dos ilcitos previstos na Lei de Improbidade Administrativa
(Lei n 8.429/92)., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 39, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

3.2.5 - Manuteno das Vinculaes Estatutrias do Servidor em Frias,

Licenas ou Outros Afastamentos
Como regra geral, prevalece o entendimento de que estando o servidor no gozo de
frias ou de licena ou de outros afastamentos, no se elidem todos os deveres, obrigaes e
impedimentos, legais ou principiolgicos, em relao administrao, previstos no Estatuto,
tais como de manter conduta de lealdade e de moralidade naquilo que especificamente ainda
se associa ao cargo que ocupa, apenas para citar dois valores de maior relevncia. As frias, as
licenas e outros afastamentos no so hipteses de vacncia e, portanto, no tm o condo de
cortar o vnculo do servidor com o rgo pblico onde mantm seu cargo e sua lotao, no
podendo, em consequncia, servir de abrigo para o cometimento de transgresses
disciplinares.
Ainda que no estando em pleno exerccio das atribuies de seu cargo, no h que se
cogitar de se ver afastado o vnculo com a administrao e, por conseguinte, com o aspecto
disciplinar de sua conduta. luz do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90, conforme 3.1 e
4.7.3.18, o poder correcional no se impe exclusivamente sobre os atos de direta relao com
o exerccio das atribuies do cargo, mas tambm o faz sobre atos ainda que indiretamente
associados a tais atribuies, mesmo em momento no qual no se tem o efetivo exerccio,
cometidos no ambiente da vida privada, hiptese na qual podem repousar condutas cometidas
em frias, licenas ou afastamentos, to-somente em funo do cargo que ainda ocupa. Em
outras palavras, ainda que a licena ou outros afastamentos, na leitura conjunta dos arts. 15,
16 e 102, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90, interrompam o exerccio do cargo, no tm o
condo de afastar o poder disciplinar sobre os atos cometidos em tais situaes funcionais

289

(para frias, menos ainda se cogita de tal desvinculao, visto que o art. 102, I da mesma Lei
as considera como efetivo exerccio).
Supremo Tribunal Federal, Mandado de Segurana n 22.362: Ementa: (...) 3. Considerase em exerccio, para fins dos arts. 121 e 124 da Lei n 8.112/90, o servidor que, mesmo em
gozo de frias utiliza caminho do Governo Federal para transportar mercadoria
contrabandeada de Foz do Iguau para Gois, em proveito pessoal ou de outrem, em
detrimento da dignidade da funo pblica (art. 117, IX, da mesma Lei).

Neste aspecto, em especial, duas licenas se destacam: a licena para tratar de

interesses particulares, prevista no art. 91 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com redao dada pela
Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01, e a licena incentivada, prevista na Medida
Provisria n 2.174-28, de 24/08/01.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 91. A critrio da Administrao, podero ser concedidas ao
servidor ocupante de cargo efetivo, desde que no esteja em estgio probatrio, licenas
para o trato de assuntos particulares pelo prazo de at trs anos consecutivos, sem
remunerao. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
Pargrafo nico. A licena poder ser interrompida, a qualquer tempo, a pedido do
servidor ou no interesse do servio. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de
04/09/01)
Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01 - Art. 8 Fica instituda licena sem
remunerao com pagamento de incentivo em pecnia, de natureza indenizatria,
correspondente a seis vezes a remunerao a que faz jus, na data em que for concedida, ao
servidor da administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo da Unio,
ocupante exclusivamente de cargo de provimento efetivo, desde que no esteja em estgio
probatrio.
1 A licena de que trata o caput deste artigo ter durao de trs anos consecutivos,
prorrogvel por igual perodo, vedada a sua interrupo, a pedido ou no interesse da
administrao.
Art. 17. O servidor poder, durante o perodo em que estiver submetido jornada
reduzida, exercer o comrcio e participar de gerncia, administrao ou de conselhos
fiscal ou de administrao de sociedades mercantis ou civis, desde que haja
compatibilidade de horrio com o exerccio do cargo.
2 Aos servidores de que trata o caput deste artigo aplicam-se as disposies contidas no
art. 117 da Lei n 8.112, de 1990, exceo da proibio contida em seu inciso X.
Art. 20. Aplica-se o disposto no art. 17 ao servidor que estiver afastado em virtude de
licena incentivada sem remunerao, exceto a exigncia de compatibilidade de horrio
com o exerccio do cargo.

De imediato, destacam-se como diferenas entre as duas licenas os fatos de que a

segunda prev o recebimento de um incentivo em pecnia, pode ser prorrogada e no pode ser
interrompida. E, sob ponto-de-vista histrico, pairava ainda mais relevante a expressa
permisso, na mencionada Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01, que estabeleceu a
licena incentivada, para que o servidor pratique atos a priori vedados a quem est em efetivo
exerccio do cargo, por fora do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, tais como gerncia
ou administrao de empresas e comrcio (conforme se ver em 4.7.3.10 e 4.7.4.12, na
verdade, aquela Medida Provisria tambm estabelece reduo de jornada, com o mesmo
permissivo). poca da mencionada Medida Provisria, o Estatuto no previa idntica
permisso para a licena para tratar de assuntos particulares.
Estabeleceu-se ento a seguinte questo. Por um lado, poca, a interpretao
sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, em conjunto com a inovao trazida por aquela
Medida Provisria, poderia levar concluso de que, vista da necessria isonomia, havendo
permisso para que o servidor em licena incentivada tenha afastadas as vedaes do art. 117,
X da mencionada Lei, tal permissivo deveria ser estendido tambm para o servidor em licena
para tratar de assuntos particulares, como exceo regra da manuteno dos vnculos

290

funcionais. Por outro lado, a igualmente necessria interpretao literal da normatizao

indicaria a impossibilidade de se agregar direito onde a Lei expressamente no previu, sendo
ainda tal interpretao corroborada e reforada pela interpretao histrica, ao se perceber que
a Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01, j era anterior manifestao de vontade do
Poder Executivo, quando reeditou a ltima verso da Medida Provisria n 2.225-45, de
04/09/01, estabelecendo a atual redao do art. 91 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
A rigor, o dispositivo em comento da licena incentivada existe desde a Medida
Provisria n 1.917, de 29/07/99, que, aps sucessivas reedies e alteraes, chegou em sua
ltima verso sob o j citado n de 2.174-28, de 24/08/01, sendo que, por sua vez, o
dispositivo da licena para tratar de assuntos particulares existe na Lei n 8.112, de 11/12/90,
em seu art. 91, desde sua edio original, e ganhou nova redao a partir da Medida
Provisria n 1909-15, de 29/06/99, ou seja, praticamente mesma poca em que o Poder
Executivo passou a contemplar a licena incentivada. Com este resgate histrico, a princpio,
no cabia inferir que se objetivara, no ordenamento vigente, harmonizar as duas licenas com
a mesma permisso de praticar atos de gerncia ou de administrao de empresa e de
comrcio.
Assim, em uma primeira abordagem, baseada em aspectos histricos acerca do tema,
se poderia interpretar, em reforo literalidade, que, caso tivesse sido inteno estender, para
a licena para tratar de assuntos particulares, o benefcio que ao mesmo tempo figurava na j
existente licena incentivada, o Poder Executivo o teria manifestado de forma expressa. Este
entendimento impedia, ento, a possibilidade de se adotar a interpretao extensiva linhas
acima aventada. Neste rumo, inclusive, se poderia citar a manifestao da Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional, rgo mximo de assessoramento jurdico no mbito do Ministrio da
Fazenda.
Parecer PGFN/CJU/CED n 1.752/2007: 23. Dessarte, a concesso de licena para
tratar de assuntos particulares, apesar de permitir ao servidor a investida em outras
atividades profissionais no mbito privado, no autoriza o exerccio de quaisquer
atividades, mas apenas aquelas que sejam compatveis com o seu cargo ou funo,
consoante prescrio constante no art. 117, XVIII, da Lei n 8.112, de 1990. (...)
25. Observe-se que no h distino entre a natureza jurdica da licena incentivada,
concedida nos termos da Medida Provisria n 2.174-28, de 2001, e a licena deferida pelo
art. 91 da Lei n 8.112, de 1990. Na verdade, ambas as normas tratam do afastamento do
servidor, sem remunerao, para o trato de interesses particulares, excepcionando,
licena incentivada, apenas a proibio referente ao exerccio da gerncia ou
administrao de empresa, persistindo as demais vedaes (...)

Todavia, mesmo poca em que literalmente vigorou a diferena de tratamento legal

para as duas licenas, no era de se descartar totalmente a aplicabilidade do entendimento
diverso, no sentido de que princpios da isonomia e da razoabilidade apontariam para a
extenso, tambm ao servidor em gozo de licena para tratar de assuntos pessoais do art. 91
da Lei n 8.112, de 11/12/90, da excluso da vedao do art. 117, X da mesma Lei. O primeiro
princpio mencionado apontava para a necessidade de tratamento igualitrio para os
administrados em situaes similares. E o segundo princpio indicava no ser razovel que, de
um lado, um servidor sasse de licena com auxlio em pecnia e com menores restries que
aquele que obtinha licena com base no art. 91 da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo este at
ser demitido enquanto aquele poderia exercer atos de gerncia ou administrao de empresa e
comrcio. Neste sentido, se poderia citar que a prpria Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional j externara tal posicionamento - ressalvando-se que o Parecer em que assim se
posicionou anterior ao acima mencionado, com a tese oposta.
Parecer PGFN/CJU n 2.133/2002: 72. (...) em face dos princpios constitucionais da
isonomia e da razoabilidade ou proporcionalidade, as prescries do artigo 20 da MP
1.917/99 e da MP 1.970/99 se aplicam aos licenciados na forma do artigo 91 da Lei n

291
8.112/90, mesmo porque estes ltimos no poderiam, a teor do pargrafo nico do artigo
9 da MP 1.970-5, de 10 de dezembro de 1999, converter suas licenas sem vencimento em
licenas incentivadas. E a permisso de exercer o comrcio e participar de gerncia,
administrao ou de conselhos fiscal ou de administrao de sociedades mercantis ou civis
para uns, ao lado da cominao de demisso nas mesmas hipteses para outros,
flagrantemente desproporcional.

Por fim, a questo restou solucionada, a favor da isonomia de tratamento legal

dispensado s duas licenas em comento, quando a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 117,
teve alterada a redao de seu inciso X e recebeu um pargrafo nico, por meio da Lei n
11.784, de 22/09/08. Segundo estes novos dispositivos, o servidor em licena para tratar de
assuntos particulares, ao amparo do art. 91 do Estatuto, passou a merecer tratamento
isonmico ao que a Lei j dispensava ao servidor em gozo de licena incentivada no que diz
respeito s proibies estabelecidas no art. 117, X, quais sejam, de participar de gerncia ou
de administrao de empresas e de exercer atos de comrcio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117. Ao servidor proibido:
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personificada ou no
personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou
comanditrio; (Redao dada pela Lei n 11.784, de 22/09/08)
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no se aplica nos
seguintes casos: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n 11.784, de 22/09/08)
I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade
cooperativa constituda para prestar servios a seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei,
observada a legislao sobre conflito de interesses.

Esta inovao no ordenamento possibilita inclusive que se afaste retroativamente o

entendimento que at ento prosperou, inibindo a ao disciplinar por considerar em tese
enquadrveis no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, os atos de gerncia, administrao
ou de comrcio, cometidos antes da entrada em vigncia do novo dispositivo (14/05/08, data
da publicao da Medida Provisria n 431, de 14/05/08, de que se originou o mandamento),
ainda que sob amparo de licena para tratar de assuntos particulares. Esta extenso no tempo
do novo ordenamento se demonstra aceitvel vista da aplicao, em sede disciplinar, da
mxima da retroatividade da lei punitiva mais benfica, conforme se defender em 4.13.5.2.
Pode-se dizer que o inciso II do pargrafo nico do art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90, resolveu parte da distoro que havia com relao mencionada Medida Provisria,
pois tanto os servidores sob licena incentivada quanto aqueles sob licena para tratar de
assuntos particulares passaram a receber o mesmo tratamento legal de dispensa da vedao de
prtica de atos de gerncia ou administrao de sociedades e de atos de comrcio. Todavia, na
leitura literal do ordenamento, teria sido mantida a previso legal de pena de demisso para o
servidor que originalmente tem jornada semanal de vinte ou de trinta horas e que pratica a
gesto de sociedades privadas ou o comrcio ao desamparo de qualquer licena enquanto que
no alcanado por norma punitiva o servidor cujo cargo tinha originalmente jornada
semanal de quarenta horas e que reduziu para vinte ou trinta horas com base naquela Medida
Provisria para atuar na gerncia ou administrao societria ou para praticar o comrcio.
Informe-se ainda que, a partir de 16/06/09, data de entrada em vigor da Portaria MF n
249, de 12/06/09, restaram vedadas novas concesses ou prorrogaes da licena incentivada
no mbito do Ministrio da Fazenda, comando que posteriormente se fez refletir em toda
administrao, por fora da Portaria Normativa MPOG n 4, de 06/07/12.
Portaria MF n 249, de 12/06/09 - Art. 7 vedada a concesso, no mbito do Ministrio
da Fazenda, da licena de que trata o art. 8 da Medida Provisria n 2.174-28, de 24 de
agosto de 2001.

292
Portaria Normativa MPOG n 4, de 06/07/12 - Art. 5 Fica suspensa no mbito dos rgos
e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Pblica Federal - SIPEC, a
concesso da licena de que trata o art. 8 da Medida Provisria n 2.174-28, de 24 de
agosto de 2001.

vista do acima exposto, de forma genrica e abrangente, pode-se dizer que, de

imediato ressalvadas pelo prprio legislador as proibies estabelecidas no art. 117, X da Lei
n 8.112, de 11/12/90 (de atuar na gerncia ou na administrao societria ou de praticar o
comrcio), as licenas para tratar de assuntos particulares, em gnero, no afastam as
vinculaes estatutrias do servidor, sobretudo aquelas relacionadas a deveres de moralidade e
de lealdade com a instituio.
STF, Recurso Extraordinrio n 180.597: Ementa: 1. O fato de o servidor encontrar-se
licenciado para tratar de assuntos particulares no descaracteriza o seu vnculo jurdico,
j que a referida licena somente concedida a critrio da Administrao e pelo prazo
fixado em lei, podendo, inclusive, ser interrompida, a qualquer tempo, no interesse do
servio ou a pedido do servidor.
STF, Mandado de Segurana n 23.034: Ementa: No obstculo aplicao da pena de
demisso, a circunstncia de achar-se o servidor em gozo de licena especial.
STJ, Mandado de Segurana n 6.808: Ementa: II - A licena para trato de interesses
particulares no interrompe o vnculo existente entre o servidor e a Administrao,
devendo este estar obrigado a respeitar o que lhe impe a legislao e os princpios da
Administrao Pblica.
Conquanto afastado do servio, em virtude do deferimento de licena no remunerada
para tratar de assuntos particulares, no se admite que o servidor, todavia, desempenhe
atividade absolutamente incompatvel com o cargo que ainda ocupa junto Administrao
Pblica e do qual apenas est temporariamente licenciado (...).
65) Servidor em gozo de licena para tratar de assuntos particulares se sujeita ao poder
hierrquico da Administrao Pblica e pode ser demitido em caso de exerccio de
atividades incompatves com o cargo ocupado. Antonio Carlos Alencar Carvalho,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 152 e 1063, Editora
Fortium, 2008, 1 edio

Neste rumo, de forma mais especfica, de se destacar que as excees previstas no

ordenamento para atos que em tese se enquadrariam no art. 117, X da Lei n 8.112, de
11/12/90, no tm o condo de afastar repercusses disciplinares para atos cometidos sob as
duas licenas em tela e que se enquadrem em outros ilcitos, sobretudo aqueles marcados por
conflitos de interesse entre o pblico e o privado, como o caso da assessoria tributria em
espcie e de diversas situaes configuradoras de improbidade administrativa em gnero, nos
termos em que se descrever em 3.2.6.2 e em 4.7.4.4.5, conforme a prpria Lei cuidou de
ressalvar na parte final do inciso II do pargrafo nico do seu art. 117.
Encerrando a abordagem especfica das licenas, vale destacar que o fato de o
servidor estar de licena mdica no necessariamente o impede de acompanhar o processo
administrativo disciplinar (sobretudo se a licena mdica advm de males meramente fsicos,
dissociados da capacidade mental). Uma vez que a comisso disciplinar no legalmente
competente para se manifestar sobre questes de sade, recomenda-se que questione a junta
mdica oficial se o motivo da licena incapacita ou no o servidor de acompanhar o processo
administrativo disciplinar. Em caso positivo, no havendo procurador constitudo nos autos,
recomenda-se a suspenso dos trabalhos (o que no se confunde com suspenso do prazo
prescricional).
STF, Mandado de Segurana n 22.656: Ementa: A circunstncia de encontrar-se o
impetrante no gozo de licena para tratamento de sade e em vias de aposentar-se por

293
invalidez no constitua bice demisso, como no constituiria a prpria aposentadoria
que, para tanto, estaria sujeita cassao, na forma do art. 134 da Lei n 8.112/90.
STF, Mandado de Segurana n 23.310: Ementa: IV - O fato de encontrar-se o servidor
em gozo de licena mdica para tratamento de sade no constitui bice demisso.
Por fim, cumpre-nos assinalar que a licena mdica nem sempre representa obstculo ao
acompanhamento do processo administrativo disciplinar pelo servidor, tampouco constitui
bice demisso. Diante de alegaes dessa natureza, cabe comisso recorrer a junta
mdica oficial, que indicar se de fato o motivo da licena impossibilita o servidor de
acompanhar o feito. A orientao de que, em caso positivo (servidor no rene condies
de acompanhar o processo), se no houver procurador constitudo nos autos, que sejam
suspensos os trabalhos da comisso.
De se ressaltar que a licena mdica, independente de seu motivo, no obstaculiza a
aplicao da penalidade que foi precedida de procedimento disciplinar regular, no qual,
naturalmente, o servidor acusado teve oportunidade de se defender pessoalmente ou por
intermdio de procurador., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pgs. 41 e 42, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf acesso em 07/08/13
56) Servidor em gozo de licena-mdica pode responder a processo administrativo
disciplinar e ser demitido ao trmino do feito, independentemente da cessao do
afastamento por motivo de sade. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 1059 e 1060, Editora Fortium,
2008, 1 edio

Em suma, todo o acima exposto ao longo deste tpico firma o entendimento de que
frias, licenas e demais afastamentos, em princpio, no elidem as vinculaes do servidor
com a administrao, sobretudo em termos de deveres, proibies, impedimentos e, em
especial, de conflito de interesses, de imediato ressalvada a expressa exceo de se verem
afastadas as vedaes do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, para os casos especficos de
licenas para tratar de assuntos particulares ou incentivada. Ademais, se assim no fosse, ou
seja, se frias, licenas e demais afastamentos, de plano, tivessem o condo de interromper as
vinculaes estatutrias do cargo, no faria sentido o ordenamento ter excepcionado
expressamente o art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90. A contrario sensu, no existindo
letra morta em norma, significa que outras repercusses disciplinares, quando cabveis, para
os demais casos (frias, licenas e outros afastamentos), permanecem vlidas.
Tanto assim que o art. 9 da Lei n 12.813, de 16/05/13, determina que os agentes
pblicos sob sua incidncia, em que se incluem todos os servidores em exerccio na Secretaria
da Receita Federal do Brasil (independentemente do cargo ocupado, conforme melhor se
abordar em 3.2.6.2), mesmo em gozo de licena ou em afastamento de qualquer espcie,
forneam Controladoria-Geral da Unio, anualmente, declarao sobre sua situao
patrimonial, participaes societrias, atividades econmicas ou profissionais e indicao de
possvel atividade em conflito de interesses por parte de cnjuge, companheiro ou parentes at
o terceiro grau e informem projeo de gesto de pessoas desde o mero recebimento de
propostas de trabalho, de contrato ou de negcio com possibilidade de aceitao at o efetivo
exerccio de atividade privada. Ademais, o mesmo comando legal determina que a projeo de
gesto de pessoas informe ao servidor e Controladoria-Geral da Unio a possibilidade de
aquela atividade praticada ou objeto de proposta configurar conflito de interesses.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 9 Os agentes pblicos mencionados no art. 2 desta Lei,
inclusive aqueles que se encontram em gozo de licena ou em perodo de afastamento,
devero:
I - enviar Comisso de tica Pblica ou Controladoria-Geral da Unio, conforme o
caso, anualmente, declarao com informaes sobre situao patrimonial, participaes
societrias, atividades econmicas ou profissionais e indicao sobre a existncia de
cnjuge, companheiro ou parente, por consanguinidade ou afinidade, em linha reta ou
colateral, at o terceiro grau, no exerccio de atividades que possam suscitar conflito de

294
interesses; e
II - comunicar por escrito Comisso de tica Pblica ou unidade de recursos humanos
do rgo ou entidade respectivo, conforme o caso, o exerccio de atividade privada ou o
recebimento de propostas de trabalho que pretende aceitar, contrato ou negcio no setor
privado, ainda que no vedadas pelas normas vigentes, estendendo-se esta obrigao ao
perodo a que se refere o inciso II do art. 6.
Pargrafo nico. As unidades de recursos humanos, ao receber a comunicao de
exerccio de atividade privada ou de recebimento de propostas de trabalho, contrato ou
negcio no setor privado, devero informar ao servidor e Controladoria-Geral da Unio
as situaes que suscitem potencial conflito de interesses entre a atividade pblica e a
atividade privada do agente.

3.2.6 - Conflito de Interesses

3.2.6.1 - Os Esforos Iniciais de Conceituao Infralegal, Associados Concesso de
Licenas
Na sequncia do que foi exposto em 3.2.5, nos aspectos materiais do Direito
Disciplinar, assume relevncia o conceito de conflito de interesses, como elementar da
promiscuidade entre o pblico e o privado. Doutrinariamente, o conflito de interesses pblico
e privado pode ser compreendido como o incidente configurado sempre que a atuao do
servidor, seja em sede pblica, seja em sede particular, ao tangenciar interesse pessoal seu
prprio ou de terceiros, efetiva ou potencialmente, beneficie, privilegie ou favorea este
interesse privado quando da prtica de atividade externa a seu mnus pblico ou prejudique,
vincule ou influencie o desempenho de sua funo pblica, em ambas hipteses em
detrimento da causa pblica.
Em patamar normativo, este conceito encontra-se desde sempre embutido, de forma
no expressa, em diversos dispositivos das Leis n 8.112, de 11/12/90, n 9.784, de 29/01/99,
n 8.429, de 02/06/92, e n 11.890, de 02/12/08, e no CP. Em acrscimo, mencione-se que o
conflito de interesses tambm mencionado, sem definio expressa, no Cdigo de tica
Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal (aprovado pelo Decreto n
1.171, de 22/06/94), no Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de 18/08/00, e no
Decreto n 6.029, de 01/02/07 (que estabelece o Sistema de Gesto da tica do Poder
Executivo). Mas, de forma expressa, o instituto do conflito de interesses somente veio a
receber especfica e detalhada definio legal com o advento da Lei n 12.813, de 16/05/13.
No obstante, at o ordenamento ptrio atingir este grau de refinamento, houve um
longo caminho de tentativas infralegais de se conceituar o instituto do conflito de interesses e
de se normatizar a instrumentalizao de suas preveno e aferio e de seu sancionamento. A
seguir, busca-se descrever e deixar registrado, de forma cronolgica e detalhada, este percurso
dos esforos administrativos de conceituao e de procedimentalizao, at culminarem nas
definies legais do instituto em si e do tratamento instrumental e ser dado ao tema.
De certa forma, pode-se inferir que, de incio, a administrao foi naturalmente
provocada a enfrentar a questo da conceituao do conflito de interesses em razo de
eventuais notcias ou de conhecimento de condutas suscitadoras de dvidas acerca de sua
regularidade, praticadas por agentes pblicos, em sede privada, ao tempo em que se
encontravam no efetivo exerccio de suas atribuies, mesmo sem amparo de qualquer espcie
de afastamento. E, no foco destas discusses, as primeiras definies infralegais para o
conflito de interesses advieram de manifestaes em sede tica.
Neste rumo, a Comisso de tica Pblica, vinculada Presidncia da Repblica e que

295

pode ser tomada como abalizada referncia (embora se saiba que suas manifestaes vinculam
apenas as autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de
18/08/00, - no caso, apenas o Secretrio da Receita Federal do Brasil se compromete com
aquele Cdigo, visto ocupar cargo de natureza especial), editou a Resoluo Interpretativa
CEP n 8, de 25/09/03, em que, em esforo pioneiro, pela primeira vez no ordenamento
ptrio, tentou definir as situaes que caracterizam o conflito de interesses, conforme se
segue:
Comisso de tica Pblica - Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03. 1. Suscita
conflito de interesses o exerccio de atividade que:
a) em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo
pblica da autoridade, como tal considerada, inclusive, a atividade desenvolvida em reas
ou matrias afins competncia funcional;
b) viole o princpio da integral dedicao pelo ocupante de cargo em comisso ou funo
de confiana, que exige a precedncia das atribuies do cargo ou funo pblica sobre
quaisquer outras atividades;
c) implique a prestao de servios a pessoa fsica ou jurdica ou a manuteno de vnculo
de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso individual ou
coletiva da autoridade;
d) possa, pela sua natureza, implicar o uso de informao qual a autoridade tenha acesso
em razo do cargo e no seja de conhecimento pblico;
e) possa transmitir opinio pblica dvida a respeito da integridade, moralidade, clareza
de posies e decoro da autoridade.
2. A ocorrncia de conflito de interesses independe do recebimento de qualquer ganho ou
retribuio pela autoridade.

Verifica-se, desde esta primeira iniciativa conceituadora, que a materialidade do

conflito de interesses embute a ideia de proteo ao mero risco potencial, ainda que sem a
concretizao da relao conflituosa, e no se vincula efetiva auferio de qualquer ganho
ou vantagem (remuneratria ou de qualquer outra natureza) por parte do agente pblico.
Apresentada esta primeira definio material do conflito de interesses, em mbito
administrativo infralegal, posteriormente, a administrao passou a cuidar da
instrumentalizao da questo. Neste sentido, o grau de provocao para o enfrentamento do
tema cresceu com a deteco das necessidades de se identificar e de se controlar eventuais
atividades privadas ensejadoras de conflito de interesses e perpetradas por agentes pblicos no
gozo de licenas ou de outros afastamentos e, consequentemente, de se regular a concesso de
tais direitos funcionais. E, destacadamente, em razo da percepo de que agentes pblicos
em licena para tratar de assuntos particulares poderiam estar incorrendo na prtica de
atividades conflituosas, a Comisso de tica Pblica recomendou a todos os rgos federais
que exijam do servidor solicitante desta licena, conforme prev o art. 91 da Lei n 8.112, de
11/12/90, cuja concesso subordina-se ao interesse da administrao, a indicao de qual
atividade privada pretende desempenhar enquanto licenciado e que coteje tal atividade com as
regras de compatibilidade com o cargo que ocupa, bem como o faa para licenas j
concedidas, vista do dispositivo legal de que pode ser interrompida a qualquer tempo, no s
a pedido mas tambm no interesse do servio. Tal manifestao faz prevalecer a tese de que a
licena no afasta os vnculos estatutrios do servidor com a administrao, j exposta em
3.2.5.
Comisso de tica Pblica - Ofcio n 145/06-SE/CEP, de 28/03/06: A Comisso de tica
Pblica, em razo da questo especfica que lhe foi submetida, decidiu, em reunio
realizada em 21.3.2006, recomendar a todos os rgos e entidades que integram o Poder
Executivo Federal que, no exame de pedidos de licena no remunerada, levem em conta o
exame da compatibilidade da atividade profissional que o servidor ir desempenhar
quando em licena, deixando de conced-la sempre que seu exerccio suscitar conflito de
interesses com o rgo pblico, nos termos do que dispe a Resoluo CEP n 8, e em
linha com o que dispe o art. 91 da Lei n 8112/90, que estabelece que a licena no
remunerada para tratar de assuntos particulares ser concedida a critrio da

296
Administrao, podendo igualmente, conforme seu pargrafo nico, ser interrompida a
qualquer tempo, a pedido do servidor ou no interesse do servio.

Este Ofcio foi reforado pelo Ofcio n 180/07-SE/CEP, de 10/05/07.

Em paralelo a isto, especificamente no mbito da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, em ateno quela manifestao da Comisso de tica Pblica e ainda com base
naquela nica definio material ento existente de conflito de interesses, a Cogep enviou
Memorando-Circular s Divises de Gesto de Pessoas (Digep/SRRF), esclarecendo que o
servidor, ao solicitar a licena para tratar de assuntos particulares, deve informar a atividade
profissional que desempenhar no perodo de afastamento e que, em caso de
incompatibilidade com as atribuies do cargo e finalidades institucionais, tal pedido dever
ser indeferido, bem como dever ser interrompida, em seu curso, licena j deferida, antes ou
depois do citado Memorando.
Memorando-Circular SRF/Cogep n 997, de 27/04/06 - 4. A atividade profissional a ser
exercida pelo servidor licenciado no poder suscitar qualquer conflito com as atividades
e finalidades da SRF.

O Memorando-Circular acima foi reforado pelo Memorando-Circular RFB/Cogep n

1.728, de 11/07/07, fazendo remisso ao j mencionado Ofcio n 180/07-SE/CEP, de
10/05/07, da Comisso de tica Pblica.
Memorando-Circular RFB/Cogep n 1.728, de 11/07/07 - Informamos que a Comisso de
tica Pblica, no Ofcio n 180/07-SE/CEP, de 10.5.07, refora a recomendao para que,
no exame dos pedidos de licena no remunerada, leve-se em conta o exame da
compatibilidade da atividade profissional que o servidor ir desempenhar quando em
licena, deixando de conced-la sempre que seu exerccio suscitar conflito de interesses,
nos termos do que dispe a Resoluo CEP n 8, e em linha com o que dispe o art. 91 da
Lei n 8.112/90.
Ante o exposto, no obstante o exame da incompatibilidade j ser prtica consolidada no
mbito da Cogep, solicitamos s unidades que instruam o processo j com a anlise supra,
bem como com declarao do servidor de que no ir desempenhar atividade conflitante
com o desempenho do cargo, nos termos da Resoluo CEP n 8, de 25.9.03.

Ainda calcada na nica definio infralegal at ento existente para conflito de

interesses (elaborada na Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03), a instrumentalizao
da questo ganhou normatizao interna, por meio da Portaria MF n 249, de 12/06/09, que,
em atendimento recomendao exarada pelo Ministro de Estado Chefe da ControladoriaGeral da Unio para toda a administrao federal (no caso do Ministrio da Fazenda, atravs
do Aviso-Circular CGU n 3, de 13/06/08), determinou que os pedidos de licena para tratar
de assuntos particulares informem a rea do setor privado em que o servidor trabalhar, com o
fim de se avaliar potencial conflito de interesses. A norma exige ainda que, anualmente, o
servidor licenciado preste informao sua unidade de lotao acerca das atividades
desempenhadas durante a licena.
Portaria MF n 249, de 12/06/09 - Art. 1 O requerimento solicitando concesso de licena
para tratar de interesses particulares deve ser instrudo pelo servidor com, no mnimo, as
seguintes informaes:
a) perodo da licena;
b) descrio das atividades que vem desempenhando nos ltimos 12 meses;
c) identificao da rea do setor privado e da descrio da atividade profissional que
pretende desenvolver durante o perodo de licena;
d) descrio das propostas de trabalho ou de negcio oriundas do setor privado para o
perodo de licena; e,
e) relao de atos que, no exerccio do cargo, tenha praticado, nos ltimos doze meses, em
processos ou outros expedientes de interesse das pessoas de quem recebeu proposta
referida no item anterior.

297
Art. 2 O rgo em que o servidor encontrar-se lotado e/ou em exerccio deve verificar se a
licena para tratar de interesse particular pode implicar em potencial conflito de interesses
entre a natureza da atividade desenvolvida pelo requerente no Ministrio da Fazenda e a
natureza daquelas que ir desenvolver no decorrer da licena.
Art. 6 O servidor licenciado obriga-se a prestar anualmente ao rgo em que encontrar-se
lotado e/ou em exerccio, esclarecimentos a respeito de atividades desempenhadas durante
o perodo de licena, em especial sobre as atividades profissionais, mesmo que no
remuneradas.

Por fim, com a edio da Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09, com a qual se ratificou a
necessidade de o servidor se manter em exerccio at o devido deferimento do pedido de
licena para tratar de assuntos particulares, o conflito de interesses ganhou conceituao
infralegal interna, tendo se adaptado para o quadro funcional da Secretaria da Receita Federal
do Brasil as definies anteriormente adotadas pela Comisso de tica Pblica em sua
Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03. Esta conceituao preservou o carter de
tutelar o mero risco potencial da conduta, independentemente da configurao concreta do
conflito, e manteve a dispensa da auferio de qualquer ganho ou vantagem (remuneratria ou
de qualquer outra natureza) por parte do agente pblico.
Alm desta definio material do instituto, a Portaria RFB tambm regulamentou a
instrumentalizao da questo, dispondo que, no mbito da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, para fim de apreciao de pedido de licena para tratar de assuntos particulares, diante
de suspeita de ocorrncia de conflito de interesses entre a atividade a ser praticada na
atividade privada e as atribuies do cargo efetivo ocupado pelo servidor, deve a Cogep
remeter a apreciao para a CEPS-RFB (esta anlise coube ao sistema correcional apenas no
perodo que antecedeu a designao daquela CEPS-RFB).
Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09 - Art. 2
5 O servidor dever aguardar em exerccio a publicao da Portaria de concesso da
licena, devendo aquele que se ausentar do servio antes da cincia do deferimento da
licena responder administrativamente, nos termos da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990.
Art. 5 A Cogep verificar se a licena para tratar de interesse particular implica em
potencial conflito de interesses entre a natureza da atividade desenvolvida pelo requerente
no rgo e a natureza daquela(s) que ir desenvolver no decorrer da licena.
Art. 6 Suscita conflito de interesses o exerccio de atividade que:
I - em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo
pblica do servidor, como tal considerada, inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou
matrias afins competncia funcional;
II - implique a prestao de servios a pessoa fsica ou jurdica ou a manuteno de
vnculo de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso individual
ou coletiva do servidor;
III - possa, pela sua natureza, implicar o uso de informao qual o servidor tenha acesso
em razo do cargo e no seja de conhecimento pblico;
IV - possa transmitir opinio pblica dvida a respeito da integridade, moralidade,
clareza de posies e decoro do servidor.
Pargrafo nico. A ocorrncia de conflito de interesses independe do recebimento de
qualquer ganho ou retribuio pela autoridade.
Art. 7 Havendo potencial conflito de interesses, a Cogep encaminhar o pedido
Comisso de tica da RFB, que analisar e decidir conclusivamente a respeito.
Art. 14. A licena para tratar de interesses particulares no isenta o servidor dos deveres,
impedimentos e vedaes previstos no regime administrativo disciplinar, ressalvado o
disposto no inciso II do pargrafo nico do art. 117, da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990.

Destaque-se que a Cogep mencionada no presente tema porque, como comum na

administrao pblica federal, e conforme j aduzido em 3.2.3.3, o Regimento Interno da
Secretaria da Receita Federal do Brasil divide as competncias de acordo com as diversas
reas de atuao administrativa interna, cabendo todo o macroprocesso de gesto de pessoas

298

(no qual se situa a apreciao de pedido de licenas e afastamentos, por exemplo) Cogep e
s suas projees, parte da sede disciplinar, de competncia da Coger e dos Escor. Ou seja,
mesmo que nos limites internos da via administrativa, reflete-se a mxima da independncia
das instncias, preservando-se a autonomia das competncias e das reas de atuao.
Neste contexto, conforme destaca o art. 14 da Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09, o
deferimento de um pedido de nova licena ou a no interrupo de uma licena j em curso,
por parte da Cogep ou suas projees, propiciando que o servidor venha a praticar atividade
em conflito de interesses com o cargo que ocupa, no pode ser interpretado como se a
administrao tivesse referendado o possvel ato ilcito do servidor e, consequentemente, no
tem o condo de vedar a instaurao, se for o caso, da apurao disciplinar, em especial se a
atividade no estiver sendo desempenhada exatamente como no pedido de licena.
Analogamente, o mero ato de gesto de interromper a licena no curso da qual o servidor
pratica atividade conflituosa com o cargo tambm no tem o condo de sanar a ilicitude
supostamente cometida e de impedir a possvel apurao disciplinar.
E acrescente-se que, a exemplo do que j se mencionou linhas atrs, acerca da adoo,
para todo o Poder Executivo Federal, da normatizao interna especfica do Ministrio da
Fazenda vedando a concesso da licena incentivada de que trata o art. 8 da Medida
Provisria n 2.174-28, de 24/08/01, tambm o comando interno que determina a verificao
da existncia de conflito de interesses na concesso de licena para tratar de assuntos
particulares ganhou reflexo para toda administrao, com a edio da Portaria Normativa
MPOG n 4, de 06/07/12. Mais que isto, a norma do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto ratificou a aplicabilidade do regime disciplinar, no que cabvel, ao servidor em licena,
conforme se descreveu em 3.2.5.
Portaria MPOG n 4, de 06/07/12 - Art. 4 O servidor que esteja usufruindo a licena para
tratar de interesses particulares observar os deveres, impedimentos e vedaes previstos
no regime jurdico nico e a legislao aplicvel ao conflito de interesses.

De forma praticamente simultnea a estes esforos administrativos na busca da

definio material e procedimental do conflito de interesses, veio tona a Lei n 11.890, de
24/12/08, que estabeleceu, para diversas carreiras (e cargos) tpicos de Estado, a remunerao
exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado qualquer tipo de acrscimo (nos
termos previstos no art. 39, 8 da CF, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19, de
04/06/98, que estendeu a possibilidade de emprego do instituto remunerao dos servidores
pblicos organizados em carreira). Nesta linha, alm da Carreira de Auditoria da Receita
Federal, citam-se alguns outros exemplos de carreiras (ou cargos) submetidos a esta
sistemtica de remunerao por subsdio: rea Jurdica; Auditoria Fiscal do Trabalho; Grupo
de Gesto (abrangendo as Carreiras de Finanas e Controle; de Planejamento e Oramento; de
Analista de Comrcio Exterior; e de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental); Especialista do Banco Central do Brasil; Diplomata; Analista Tcnico da
Superintendncia de Seguros Privados (Susep); Analista e Inspetor da Comisso de Valores
Mobilirios (CVM); Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea).
Para estes cargos e carreiras, a Lei n 11.890, de 24/12/08, ao estabelecer o
impedimento para o exerccio de outra atividade remunerada, privada ou pblica,
potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o magistrio em horrio
compatvel, conforme melhor se abordar em 4.7.3.18.3, apenas mencionou o instituto em tela
em seus dispositivos, sem ter se dedicado a defini-lo.
Lei n 11.890, de 24/12/08 - Art. 3o Aos titulares dos cargos integrantes das Carreiras de
que trata o art. 1o da Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004, aplica-se o regime de

299
dedicao exclusiva, com o impedimento do exerccio de outra atividade remunerada,
pblica ou privada, potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o
exerccio do magistrio, havendo compatibilidade de horrios.

3.2.6.2 - A Definio Legal de Conflito de Interesses e os Regramentos Punitivos e

Preventivos da Lei n 12.813, de 16/05/13
Ainda no mesmo contexto de iniciativas de normatizao restritas ao status infralegal
com o fim de se lograr um balizamento conceitual do que seja conflito de interesses, de se
registrar a diligncia da administrao para que o instituto alcanasse definio em lei, no
sentido estrito. Assim, em 27/10/06, por iniciativa da Controladoria-Geral da Unio, a
Presidncia da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n 7.528/2006,
com proposta de definio legal de conflito de interesses (aproveitando, em parte, algumas
das definies adotadas pela Comisso de tica Pblica, em sua Resoluo Interpretativa CEP
n 8, de 25/09/03) e de estabelecimento de um rito procedimental para o tratamento do tema.
Esta iniciativa, enfim, resultou na edio da Lei n 12.813, de 16/05/13, que inovou o
ordenamento ptrio com a primeira definio, constante de lei, no s de conflito de interesses
no exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo federal mas tambm dos requisitos e
restries a agentes pblicos (tanto servidores estatutrios quanto empregados celetistas) que
tenham acesso a informaes privilegiadas, dos impedimentos posteriores quele exerccio e
das competncias para fiscalizao e preveno de ocorrncia do incidente.

3.2.6.2.1 - Introduo Acerca do Abrangente Alcance Subjetivo da Lei n 12.813, de

16/05/13
De imediato, faz-se necessrio abordar que a Lei n 12.813, de 16/05/13, padece de
uma certa impreciso na tcnica redacional adotada e na concatenao dos seus dispositivos,
no que diz respeito aos alcances subjetivos. A primeira leitura parece induzir que os
comandos de grave repercusso disciplinar encartados na mencionada Lei se aplicariam
apenas a um seleto grupo de agentes pblicos, uma vez logo o seu art. 2 menciona que este
grupo restrito se submete ao seu regime, que um termo que remete noo de matria
correcional, como se a integralidade dos agentes pblicos no estivesse atingida pelo cerne
punitivo que a prpria Lei somente vem a definir em artigos mais adiante. Todavia, sua leitura
integral e mais atenta esclarece que justamente o oposto, ou seja, os seus comandos de
natureza punitiva (somados a outros comandos de natureza preventiva) se aplicam
indistintamente a todos os agentes pblicos do Poder Executivo federal e, em acrscimo, para
aquele seleto grupo de agentes pblicos descritos no art. 2 da citada Lei, superpem-se ainda
um rol mais especfico de definies materiais e de obrigaes preventivas, s quais no se
submetem os demais.
Portanto, com fim meramente didtico de melhor compreender o texto legal, pode-se
dizer que a Lei n 12.813, de 16/05/13, contm comandos de grave natureza punitiva e de
natureza preventiva generalistas, no sentido de incidirem sobre todo o quadro de detentores de
cargos e empregos no Poder Executivo federal, e contm ainda outros comandos tambm de
natureza punitiva e de natureza preventiva mais especficos, que, para um grupo seleto de
agentes pblicos, se somam queles comandos genricos, impondo-lhes um regime ainda
mais severo de alcance material e de controle. A presente abordagem da Lei se iniciar pela
identificao do alcance subjetivo dos seus comandos mais genricos e, por fim, apresentar o
alcance subjetivo mais delimitado dos seus comandos especficos.
Dito isto, ainda em patamar introdutrio, de imediato, apenas sintetizam-se (para

300

posterior detalhamento em 3.2.6.2.2) o que significa e a quem se aplica o que acima se

chamou de comandos de natureza punitiva generalistas. Tem-se que o art. 10 da Lei n 12.813,
de 16/05/13, define que o rol de descries materiais de ilcitos demarcados pelo conflito de
interesses constante do art. 5 e do inciso I do art. 6, e outras obrigaes de natureza
preventiva, constantes do art. 4, todos da citada Lei, incidem indistintamente sobre a
integralidade dos agentes pblicos do Poder Executivo federal, independentemente do cargo
ou emprego ocupado e de suas atribuies (ressalve-se que o comando estabelecido no inciso
II e em suas quatro alneas, do mencionado art. 6, tambm contm descries materiais de
conflito de interesses, mas que se aplicam apenas ao grupo de agentes pblicos definido no
art. 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13, conforme se descrever em 3.2.6.2.4). Ora, se assim e
se o art. 12 da Lei n 12.813, de 16/05/13, impe que a incurso nas condutas vedadas
naqueles seus dois artigos de definies materiais configura o ilcito de improbidade
administrativa, conforme o art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, punvel com pena de
demisso, ento, certo, que todos os agentes pblicos federais, ao incorrerem nas condutas
do art. 5 e do inciso I do art. 6 da Lei n 12.813, de 16/05/13, sujeitam-se demisso por
improbidade administrativa por atentar contra os princpios da administrao, apurada no
devido rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, e com enquadramento em seu art. 132, IV,
combinado com o art. 12 da Lei n 12.813, de 16/05/13, e com a definio tomada no art. 11
da Lei n 8.429, de 02/06/92, sem prejuzo de eventuais repercusses civil (em ao civil
pblica de improbidade) e at penal.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 10. As disposies contidas nos arts. 4 e 5 e no inciso I
do art. 6 estendem-se a todos os agentes pblicos no mbito do Poder Executivo federal.
Art. 12. O agente pblico que praticar os atos previstos nos arts. 5 e 6 desta Lei incorre
em improbidade administrativa, na forma do art. 11 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992,
quando no caracterizada qualquer das condutas descritas nos arts. 9 e 10 daquela Lei.
Pargrafo nico. Sem prejuzo do disposto no caput e da aplicao das demais sanes
cabveis, fica o agente pblico que se encontrar em situao de conflito de interesses
sujeito aplicao da penalidade disciplinar de demisso, prevista no inciso III do art. 127
e no art. 132 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, ou medida equivalente.

Prosseguindo nesta abordagem introdutria, apenas sintetizam-se (para posterior

detalhamento em 3.2.6.2.3) o que significa e a quem se aplica o que acima se chamou de
comandos de natureza preventiva generalista. Alm do grave aspecto material acima descrito,
tem-se que o mesmo art. 10 da Lei n 12.813, de 16/05/13, tambm estende indistintamente a
todos os agentes pblicos do Poder Executivo federal, independentemente do cargo ou
emprego ocupado e de suas atribuies, a postura preventiva estabelecida no art. 4 da mesma
Lei. Assim, de acordo com o art. 10, em conjunto com o art. 4, ambos da Lei n 12.813, de
16/05/13, todo e qualquer agente pblico federal deve agir de modo a prevenir possvel
conflito de interesses e a resguardar informao privilegiada e, em caso de dvida, deve
consultar a Comisso de tica Pblica ou a Controladoria-Geral da Unio.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 4 O ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo
federal deve agir de modo a prevenir ou a impedir possvel conflito de interesses e a
resguardar informao privilegiada.
1 No caso de dvida sobre como prevenir ou impedir situaes que configurem conflito
de interesses, o agente pblico dever consultar a Comisso de tica Pblica, criada no
mbito do Poder Executivo federal, ou a Controladoria-Geral da Unio, conforme o
disposto no pargrafo nico do art. 8 desta Lei.

Para o foco de interesse do presente texto, todos os ocupantes de cargo que tm

exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil, sejam da Carreira de Auditoria da
Receita Federal, sejam dos demais cargos administrativos, que no AFRFB e ATRFB,
integrantes do Pecfaz (do Quadro de Pessoal do Ministrio da Fazenda, para o qual foram
transpostos os cargos do PCC, do PGPE e demais cargos administrativos daquele Quadro),
bem como todos os ocupantes de empregos (como o caso dos empregados pblicos do

301

Serpro), encontram-se alcanados pelos regramentos genricos tanto de ndole punitiva

quanto de ndole preventiva da Lei n 12.813, de 16/05/13.
Fechada a apresentao dos comandos de natureza punitiva e de natureza preventiva
generalistas e de seu alcance, concluindo esta abordagem introdutria, apenas sintetizam-se
(para posterior detalhamento em 3.2.6.2.4) o que significa e quem se aplica o que acima se
chamou de comandos de natureza punitiva e de natureza preventiva mais especficos. Por
expressa vontade do legislador, alm daqueles primeiros fortes regramentos voltados a todo
quadro funcional da administrao federal, conforme se l no art. 2 da Lei n 12.813, de
16/05/13, um grupo seleto de agentes pblicos submete-se a um regime de ainda maior
severidade material e maior grau de controle preventivo. Na verdade, este seleto grupo de
agentes pblicos se subdivide em dois subgrupos.
Quanto ao primeiro subgrupo, restrito a altas autoridades republicanas (os ocupantes
dos seguintes cargos ou empregos: de Ministros de Estado; de natureza especial; de
presidentes, vice-presidentes e diretores de autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas
e sociedades de economia mista; e do Grupo Direo e Assessoramento Superiores - DAS
nveis 6 e 5), a Lei n 12.813, de 16/05/13, conforme os quatro incisos do seu art. 2, opera
uma espcie de presuno legal absoluta de que as funes desempenhadas inequivocamente
lhes disponibiliza (ou lhes disponibilizou, ao tempo do exerccio j findo) acesso a
informaes privilegiadas e os expem (ou os exps, ao tempo do exerccio j findo) a
situaes potencialmente conflituosas, e, por esta razo, automaticamente os faz submeter ao
regime especial mais severo. Neste espectro delimitado, no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, alcanam-se apenas o Secretrio e o Secretrio-Adjunto da Receita Federal
do Brasil (respectivamente, cargos de natureza especial e DAS-101.5), mas que,
regimentalmente, esto fora da competncia correcional da Coger.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 2 Submetem-se ao regime desta Lei os ocupantes dos
seguintes cargos e empregos:
I - de ministro de Estado;
II - de natureza especial ou equivalentes;
III - de presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas ou sociedades de economia mista; e
IV - do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS, nveis 6 e 5 ou equivalentes.

E, quanto ao segundo subgrupo, a Lei n 12.813, de 16/05/13, conforme o pargrafo

nico do seu art. 2, tambm remete a este regime especial mais severo os ocupantes de cargos
ou empregos pblicos cujo exerccio proporcione (ou proporcionou, ao tempo do exerccio j
findo) acesso a informao privilegiada capaz de propiciar vantagem econmica ou financeira
para o agente pblico ou para terceiro, conforme definio regulamentar - o art. 3, I da
prpria Lei define que informao privilegiada toda aquela referente a assuntos sigilosos ou
toda informao relevante para processo de deciso administrativa de repercusso e que no
seja de conhecimento ostensivo.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 2 Submetem-se ao regime desta Lei os ocupantes dos
seguintes cargos e empregos:
Pargrafo nico. Alm dos agentes pblicos mencionados nos incisos I a IV, sujeitam-se ao
disposto nesta Lei os ocupantes de cargos ou empregos cujo exerccio proporcione acesso
a informao privilegiada capaz de trazer vantagem econmica ou financeira para o
agente pblico ou para terceiro, conforme definido em regulamento.
Art. 3 Para os fins desta Lei, considera-se:
II - informao privilegiada: a que diz respeito a assuntos sigilosos ou aquela relevante ao
processo de deciso no mbito do Poder Executivo federal que tenha repercusso
econmica ou financeira e que no seja de amplo conhecimento pblico.

E, para aproximar do presente foco de interesse, sabe-se que as atribuies dos

302

ocupantes dos cargos no s da Carreira de Auditoria da Receita Federal mas tambm dos
demais cargos administrativos, que no AFRFB e ATRFB, integrantes do Pecfaz, e at
mesmo dos empregos que tm exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil permitem
(ainda que em diferentes graus) o acesso a informaes sigilosas (no caso, protegidas por
sigilo fiscal), informaes estas que demonstram a situao econmica, o estado de riqueza e
os negcios conduzidos pelo particular, de forma que o acesso a elas pode propiciar vantagem
econmica ou financeira ao agente pblico ou a terceiro. Da, em consequncia, todos os
ocupantes de cargos e empregos em exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil, por
fora do pargrafo nico do art. 2, combinado com o inciso II do art. 3, ambos da Lei n
12.813, de 16/05/13, indepedentemente de nem sequer ocuparem cargos do Grupo Direo e
Assessoramento Superiores (DAS), margem de dvida, esto alcanados no s pelos
comandos e regramentos genricos da Lei n 12.813, de 16/05/13, mas tambm pelos
comandos mais especficos de maior severidade material e de controle preventivo.
A rigor, de se esclarecer que a leitura conjunta do pargrafo nico do art. 2 e do
inciso II do art. 3, ambos da Lei n 12.813, de 16/05/13, impe que sejam alcanados por seu
regime mais especfico todos os agentes pblicos ocupantes de cargos ou empregos cujo
exerccio propicie acesso a informaes protegidas por qualquer clusula de sigilo - e no s
pelo sigilo fiscal -, como o caso das informaes de natureza disciplinar, bancria ou
profissional (em que se inclui a documentao referente percia mdica), ou extradas de
comunicao telefnica, bem como todas as demais informaes relativas intimidade, vida
privada, honra e imagem, e ainda aquelas de segredo de justia.
Assim, preciso firmar a correta interpretao dos alcances a que se referem os arts.
10 e 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13. Em acrscimo aos comandos de natureza punitiva e
preventiva genricos e de incidncia integral (que se detalharo respectivamente em 3.2.6.2.2
e 3.2.6.2.3), o art. 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13, de forma mais especifica e restritiva,
aplica apenas aos dois subgrupos de agentes pblicos acima j descritos alguns regramentos
ainda mais fortes, tambm de aspecto material e de controle preventivo (que se detalharo em
3.2.6.2.4), em funo da possibilidade de os seus cargos ou empregos os exporem a situaes
de potencial conflito de interesses e lhes disponibilizarem acesso a informaes privilegiadas
(seja por acesso presumido automaticamente pela Lei, seja por acesso concreto de forma
individualizada em razo do mnus da cada cargo e conforme regulamentao infralegal) ou
te-los expostos quelas situaes ou ter lhes disponibilizado aqueles acessos, j que o regime
especial se mantm sobre estes agentes pblicos at por seis meses aps o fim do exerccio do
cargo ou emprego. A leitura conjunta dos arts. 2 e 10 da Lei n 12.813, de 16/05/13, somente
mantm a presumida harmonia interna do ordenamento se compreendida no sentido de que o
regime disciplinar e o controle preventivo mais severos daquela Lei delimitadamente se
aplicam aos dois subgrupos restritos que o art. 2 define, ao passo que os regramentos
punitivos e de preveno genricos se aplicam a todo o universo de agentes pblicos federais,
sem mitigao ou exceo no mbito de todo o Poder Executivo federal.

3.2.6.2.2 - A Definio Legal de Conflito de Interesses e os Comandos de Natureza Punitiva

Generalistas
Firmado o alcance da Lei n 12.813, de 16/05/13, para fins didticos, a abordagem
segue com o detalhamento dos comandos punitivos generalistas que incidem indistintamente
sobre todos os agentes pblicos do Poder Executivo federal, no que, por bvio, se incluem os
agentes pblicos destacados em dois subgrupos especiais no art. 2 daquela Lei e, mais
especificamente, todo o quadro funcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Para este
fim, trazem-se tona, primeiramente, a definio legal de conflito de interesses que a todos se
impe, nos termos do inciso I do art. 3 da Lei n 12.813, de 16/05/13, e, em seguida, a lista de

303

hipteses de sua ocorrncia para o caso de qualquer agente pblico federal que, na condio
de servidor ou de empregado, pratica a conduta conflituosa ao tempo em que ainda ocupa o
cargo ou o emprego, conforme o art. 5 da citada Lei, ou at mesmo a qualquer tempo aps
findo o exerccio do cargo ou emprego, conforme o inciso I do art. 6 da mesma Lei (embora,
a rigor, esta espcie de ato demarcado por conflito de interesses, j cometido aps a
desinvestidura do cargo, so menos provveis de ocorrer e causam menor interesse ao sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil e, por conseguinte, recebem neor
relevncia no presente texto. Tambm no faz parte do foco principal de interesse do presente
texto a previso legal de alcance para condutas conflituosas praticadas por ocupantes de
empregos, concentrando-se, doravante, a meno a condutas praticadas por servidor no
exerccio do cargo.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 3 Para os fins desta Lei, considera-se:
I - conflito de interesses: a situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos e
privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira
imprpria, o desempenho da funo pblica; e

A definio legal de conflito de interesses, estabelecida no art. 3, I da Lei n 12.813,

de 16/05/13, funda-se na ideia central de confronto, coliso, superposio, excludncia,
imiscibilidade e impossibilidade de coexistncia, integridade, objetivos, motivaes,
dedicaes, relevncias e priorizaes e associa esta idia a uma partio em duas linhas,
ainda que meramente potenciais, de indesejadas repercusses, quais sejam, no possvel
comprometimento do interesse pblico e na possvel contaminao do desempenho da
atividade pblica. Assim, de acordo com este dispositivo legal, de forma consentnea com o
que se abordar tambm com profundidade em 4.7.3.18.2, conflito de interesses a situao
de confronto entre interesses pblicos e privados, que possa comprometer o interesse pblico
ou influenciar, de forma indevida, o desempenho das atribuies do cargo pelo agente
pblico.
A amplitude desta bipartio pode ser mais facilmente compreendida se sintetizada da
forma em que o conflito de interesses seja considerado configurado na coexistncia da
atividade pblica com uma prtica privada, ainda que no lesiva ao patrimnio ou no
propiciadora de qualquer ganho ou vantagem (remuneratria ou de qualquer outra natureza)
pelo agente pblico, que seja ou possa ser favorecida ou beneficiada, no momento de sua
execuo, em razo de seu executante possuir a qualidade especial de ser servidor; ou que esta
execuo de alguma forma prejudique ou possa prejudicar, em qualquer momento, o imparcial
e impessoal desempenho das atividades do cargo ou prejudique ou possa prejudicar o
interesse pblico.
Assim, a bipartio terica acima proposta conduz a elaborar que no qualquer
interesse que inquina uma atividade privada de conflituosa. Esta qualificao pode ser
compreendida como aplicvel a duas ramificaes tericas de atividades, com o efeito comum
de ambas propiciarem a prevalescncia do interesse particular em detrimento do interesse
privado.
Na primeira forma de compreenso, voltada ao momento do exerccio ou da feitura da
atividade, a mcula de conflituosa aplicada quela atividade que o servidor vier a estabelecer
e para cuja prtica, no momento da sua execuo, em razo exatamente de o executante ser
agente pblico, podem ser agregadas vantagens, benefcios, preferncias e privilgios
irregulares. Em complemento, na segunda forma de compreenso, indistintamente voltada a
momentos tanto antes quanto depois do exerccio ou da feitura, a mcula de conflituosa
aplicada quela atividade cujo acerto, contratao, pr-estabelecimento ou ainda cuja prtica
ou execuo possam, em qualquer momento, interferir na iseno e na impessoalidade
necessrias para que o desempenho das atribuies do cargo se d em sintonia com o interesse

304

pblico.
Esta modelao terica, didaticamente, conduziu a uma facilitao da compreenso do
dispositivo do inciso I do art. 3 da Lei n 12.813, de 16/05/13, e que agora se somam,
diferenciadas pela possibilidade de a contaminao da iseno e da imparcialidade do
servidor, em razo das dubiedades de seus interesses, se manifestar na prtica da conduta ou
de se manifestar no exerccio do cargo. Na primeira hiptese de aplicao do conceito, tem-se
o conflito de interesses se manifestando na forma indevida de o agente pblico praticar (ou de
poder vir a praticar) a conduta inquinada por excludncia, superposio, imiscibilidade,
colidncia no momento desta execuo, sem repercutir no desempenho do seu cargo; diferente
e complementarmente, na segunda forma de aplicao do conceito, o conflito de interesses
no repercute no momento da prtica da conduta, mas sim antes ou depois dela, quando o
servidor ainda est na sua funo de agente pblico ou quando j a retomou, na forma
indevida de desempenhar (ou de poder vir a desempenhar) seu cargo.
Aqui ento se cogita de duas possibilidades de uma prtica privada enquadrar-se na
definio genrica de atividade suscitadora de conflito de interesses acima apresentada: na
primeira possibilidade, embora no haja contaminao no desempenho do mnus pblico, a
conflituosidade se configura porque a empreitada particular se beneficia ou pode vir a se
beneficiar pelas atribuies do cargo; e, na segunda possibilidade, a conflituosidade se
configura porque o desempenho do mnus pblico se contamina ou pode se contaminar em
razo daquela empreitada particular. Todavia, em ambas as hipteses, vista da gravidade
sancionatria prevista para o tema, a Lei n 12.813, de 16/05/13, restringe que a configurao
de conflito de interesses no se satisfaz com qualquer situao irrelevante, mas sim que
implique prejuzo para o interesse coletivo ou que contamine o desempenho da funo
pblica.
Percebe-se que a Lei ratificou os primeiros esforos de definio do conflito de
interesses, no sentido de considerar alcanadas pelo instituto as prticas ou atividades apenas
potencialmente conflituosas, pois o seu art. 3, I definiu como conflituosa a situao que possa
comprometer o interesse coletivo ou influenciar o desempenho da funo pblica, em clara
demonstrao de tutela j desde o mero risco potencial da ocorrncia do conflito. Tambm
restou sedimentada no texto legal a independncia da configurao potencial ou concreta do
conflito de interesses em relao a qualquer espcie de ganho ou de vantagem por parte do
agente pblico, reforando o carter meramente formal e no material (no sentido de
independer da concretizao do resultado) desta definio.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 4
2 A ocorrncia de conflito de interesses independe da existncia de leso ao patrimnio
pblico, bem como do recebimento de qualquer vantagem ou ganho pelo agente pblico ou
por terceiro.

Na esteira, a questo da considerao do risco potencial (com o que se alcanam no

s as condutas que resultam em efetiva leso mas tambm aquelas que resultam em perigo de
leso ao bem jurdico tutelado) repercute na convico de que a possibilidade de configurao
de conflito de interesses no se vincula s momentneas condies em que o servidor cumpre
suas funes. Isto significa que, aproximando a tese para o contexto concreto, na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, que possui intensa capilaridade da presena institucional no
territrio nacional e que tem suas atividades subdivididas em diversos macroprocessos de
trabalho, de nada importam as unidades de lotao e de exerccio, a localidade onde se situam
e as tarefas concretamente desempenhadas pelo servidor (sejam elas efetivamente voltadas
matria-fim, em tributos internos ou em comrcio exterior, sejam elas contidas em tarefasmeio meramente corporativas e administrativas), a qualquer tempo. O possvel conflito de
interesses associado a uma determinada atividade em relao natureza de um cargo tem sua

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configurao vinculada to-somente integral extenso das atribuies legais deste cargo,
independentemente das condies momentneas, de tempo e de local, e individuais com que
cada servidor tem sua lotao, seu exerccio e sua localizao interna (bem como se est em
efetivo exerccio ou em gozo de licena ou de qualquer espcie de afastamento). Ainda que,
sob determinadas condies momentneas, realmente no se vislumbre imediato conflito de
interesses, em razo da mobilidade de tais condies, no se afasta o perigo de leso.
O tema da descrio material do conflito de interesses ser novamente objeto de
detalhada ateno em 4.7.3.18.2, a cuja leitura enfaticamente se remete.
Concluda a apresentao da definio legal de conflito de interesses, passa-se a
detalhar a definio material de ilcitos associados quele conceito, aplicvel conduta de
qualquer agente pblico federal (desde o mais comum agente pblico federal, sem nenhum
acesso a informaes privilegiadas, at aqueles dois subgrupos especiais do art. 2 da Lei n
12.813, de 16/05/13, composto por altas autoridades republicanas e por servidores comuns
cujo mnus possibilita acesso a informaes privilegiadas), cuja repercusso redundar na
responsabilizao expulsiva prevista no art. 12 da Lei n 12.813, de 16/05/13, como atos de
improbidade administrativa de afronta a princpios reitores, conforme define o art. 11 da Lei
n 8.429, de 02/06/92.
O art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, em seus sete incisos, elenca, em lista exaustiva
para a sua gravosa aplicao, as condutas comissivas ou omissivas e demarcadas pelo nimo
subjetivo doloso que configuradom de conflito de interesses para o foco de presente interesse,
qual seja, de concomitncia destas atividades com o exerccio do cargo, no alcance subjetivo
de qualquer agente pblico federal.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 5 Configura conflito de interesses no exerccio de cargo
ou emprego no mbito do Poder Executivo federal:
I - divulgar ou fazer uso de informao privilegiada, em proveito prprio ou de terceiro,
obtida em razo das atividades exercidas;
II - exercer atividade que implique a prestao de servios ou a manuteno de relao de
negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso do agente pblico ou
de colegiado do qual este participe;
III - exercer, direta ou indiretamente, atividade que em razo da sua natureza seja
incompatvel com as atribuies do cargo ou emprego, considerando-se como tal,
inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou matrias correlatas;
IV - atuar, ainda que informalmente, como procurador, consultor, assessor ou
intermedirio de interesses privados nos rgos ou entidades da administrao pblica
direta ou indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios;
V - praticar ato em benefcio de interesse de pessoa jurdica de que participe o agente
pblico, seu cnjuge, companheiro ou parentes, consanguneos ou afins, em linha reta ou
colateral, at o terceiro grau, e que possa ser por ele beneficiada ou influir em seus atos de
gesto;
VI - receber presente de quem tenha interesse em deciso do agente pblico ou de
colegiado do qual este participe fora dos limites e condies estabelecidos em
regulamento; e
VII - prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada,
fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual o agente pblico est vinculado.

A primeira hiptese reporta-se divulgao ou ao uso de informao privilegiada,

obtida em razo do cargo, por parte do servidor, com o fim especfico de lograr proveito
prprio ou para terceiro, devendo se buscar no inciso II do art. 3 da Lei n 12.813, de
16/05/13, a definio legal de informao privilegiada. Segundo este dispositivo, j
mencionado acima, no que mais de perto possa interessar para a incidncia legal sobre o
servidor comum, qualquer informao referente a assuntos sigilosos tida como privilegiada
e, no mbito especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, os servidores em exerccio

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no rgo, independentemente do cargo que ocupam, podem ter acesso a dados protegidos por
sigilo fiscal. Da, a parcela sigilosa do conjunto de dados com que trabalha cotidianamente o
quadro funcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil pode ser considerada como
informaes privilegiadas e a sua divulgao ou o seu uso com o fim especfico de propiciar
proveito para o prprio servidor ou para terceiro configura a hiptese legal de conduta
suscitadora de conflito de interesses. E, por bvio, sem prejuzo tambm da configurao da
hiptese legal de conduta ensejadora de conflito de interesses quando tal informao, de
conhecimento reservado, relevante em processo decisrio governamental de repercusso
econmica ou financeira - hiptese que, a priori, se volta a um grupo restrito de servidores
detentores de um poder de acesso mais qualificado.
Importante pontuar que, em qualquer das duas possibilidades de configurao da
conduta em tela ensejadora de conflito de interesses, mediante as aes verbais de divulgar ou
de usar, no h que se requerer uma prtica continuada. A incidncia da hiptese legal do
inciso I do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, pode se satisfazer com um evento nico de
divulgao ou de uso de informao privilegiada.
Tambm convm apontar que a presente hiptese legal aglutina, de certa forma, dois
dispositivos disciplinares estatutrios, a saber, do art. 132, IX e do art. 117, IX, ambos da Lei
n 8.112, de 11/12/90, que vedam revelao de segredo acessado em razo do cargo e o
valimento das prerrogativas do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem. Nos termos
que se exporo em 4.5.3, a resoluo do aparente concurso de normas resta solucionada,
primeiramente, pela literal adequao da conduta hiptese legal mais especfica, qual seja,
da divulgao ou do uso da informao privilegiada motivada pelo dolo especfico de lograr
proveito, e pela ponderao da gravidade e do grau de repugnncia daquela conduta em
comparao s condutas que mereceriam enquadramentos nos dois dispositivos disciplinares
estatutrios mais generalistas. Em outras palavras, o concurso aparente de normas se resolve
pela ponderao, luz do critrio da especialidade, de que a conduta sob apreo, caracterizada
pelo conflito de interesses, merecedora de mais forte repulsa e, consequentemente, da
aplicao do enquadramento conceitualmente de maior gravosidade, de improbidade
administrativa (por ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92), em razo da norma especial, a Lei n 12.813, de
16/05/13, em detrimento da norma genrica, a Lei n 8.112, de 11/12/90.
A segunda hiptese abarca como conflituosa a prtica de atividade privada que
implique a prestao de servio ou a relao de negcio, por parte do servidor, com pessoa
fsica ou jurdica que tenha interesse em seu poder decisrio. Esta hiptese reflete a essncia
da definio teoricamente bipartida de que se utilizou no incio deste tpico para tentar
conceituar o conflito de interesses. Aqui, legalmente, se define como atividade ensejadora de
conflito de interesses tanto aquela que, no momento de sua execuo, seja ou possa ser
favorecida ou beneficiada em razo da qualidade de seu executante ser agente pblico em
especial com poder decisrio sobre o crculo de interesse do contratante quanto tambm
aquela cuja execuo de alguma forma prejudique ou possa prejudicar em qualquer momento
o imparcial e impessoal exerccio do poder decisrio em especial a cargo do executante
quando este se reinveste da qualidade de agente pblico. Em sntese, esta hiptese legal reflete
a repulsa nefasta contaminao do desempenho do poder decisrio do servidor - que se
presume sempre dirigido unicamente ao fim pblico e ao bem social -, em relao de
promiscuidade com seu contratante.
O inciso II do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, por sua clara literalidade, requer a
ao verbal de exercer a atividade conflituosa, o que faz subentender certo grau de
continuidade, no se amoldando hiptese legal - pelo menos a priori - uma conduta nica e
tambm no h um enquadramento de literalidade similar na Lei n 8.112, de 11/12/90, a

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exigir o emprego do critrio da especialidade para solucionar o aparente concurso de normas.

A terceira hiptese legal define como conflituosa a prtica, direta ou indireta, por parte
do servidor, de atividade privada que, em razo de sua natureza, seja incompatvel com as
atribuies do cargo ou ainda a prtica de atividade desenvolvida em rea correlata que se
tem como incompatvel.
Conforme se abordar detidamente em 4.7.3.18.2, por esta hiptese, percebe-se que o
legislador tratou as atividades materialmente incompatveis com as atribuies do cargo como
uma espcie do gnero das atividades suscitadoras de conflito de interesses. Ademais,
consentaneamente com a literalidade do comando legal, o instituto da incompatibilidade faz
operar uma vedao absoluta, irrestrita, sem ressalvas. Em outras palavras, o exerccio, direto
ou indireto, de atividade incompatvel com as atribuies do cargo inequivocamente
considerado como hiptese ensejadora de conflito de interesses, sem possibilidade de
flexibilizao ou de mitigao ou de tolerncia.
O absoluto grau de intransigncia e de intolerncia legais com a prtica de atividades
incompatveis com as atribuies do cargo se reflete na extrema abrangncia com que o
legislador redigiu o inciso III do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13.
Quanto ao alcance subjetivo deste dispositivo, a sua literalidade, mencionando
incompatibilidade com as atribuies do cargo ou emprego, no significa que o legislador
teria tido a inteno de redigir um comando mais restritivo que o inciso XVIII do art. 117 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, no qual se pune a incompatibilide, de forma mais abrangente, com
o exerccio do cargo, e que acarretaria a interpretao equivocada de que o inciso III do art.
5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, no incidiria sobre condutas praticadas por agentes pblicos
ocupantes de cargos ou empregos administrativos detentores de atribuies meramente
genricas, como os integrantes do Pecfaz (do Quadro de Pessoal do Ministrio da Fazenda,
para o qual foram transpostos os cargos do PCC, do PGPE e demais cargos administrativos
daquele Quadro). No cabe interpretar que o legislador teria desejado diferenciar as
atribuies aqui empregadas do exerccio empregado na literalidade da incompatibilidade
material indubitavelmente abrangente prevista no inciso XVIII do art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90, a fim de fazer este dispositivo do inciso III do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13,
incidir apenas sobre detentores de cargos possuidores de atribuies especficas, como os
cargos integrantes da Carreira Auditoria da Receita Federal. Ora, se aqui no se discute que
tanto o conflito de interesses quanto a incompatibilidade material no se vinculam s
condies momentneas, de tempo e de local, e individuais com que cada servidor tem sua
lotao, seu exerccio e sua localizao interna mas sim se vinculam s integrais atribuies
legais do cargo, no de se presumir coerncia e teleologia diferenciadora de parte do
legislador quando redigiu diferentemente os dois mencionados dispositivos legais, devendo
ambos serem interpretados como possuidores de alcance abrangente, sobretudo quando se
sabe, conforme j se destacou em 3.2.6.2.1, que o alcance subjetivo destes regramentos de
ndole punitiva do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, indistinto para todos os agentes
pblicos do Poder Executivo federal.
Ademais, este dispositivo legal to abrangente que abarca como suscitadoras de
conflito de interesses tanto as atividades que sejam exercidas diretamente pelo prprio
servidor quanto aquelas em que o agente pblico, mantendo seu nome oculto mas sob seus
controle, conta e ordem, lana mo de interpostas pessoas para que estes terceiros,
dissimulando o real interesse na atividade, apaream e figurem como o executante.
Tambm se demarca a abrangncia do dispositivo pela literalidade que expressamente
inclui como ensejadora de conflito de interesses no s as atividades em si incompatveis com

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o cargo mas tambm as atividades que, com estas, guardem algum grau de proximidade ou
correlao.
O inciso III do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, por sua clara literalidade, requer a
ao verbal de exercer a atividade conflituosa, o que faz subentender certo grau de
continuidade, no se amoldando hiptese legal - pelo menos a priori - uma conduta nica.
A exemplo do que se mencionou para a primeira hiptese, a presente hiptese legal, de
certa forma, engloba e at estende o dispositivo disciplinar estatutrio do art. 117, XVIII da
Lei n 8.112, de 11/12/90, que veda ao servidor exercer quaisquer atividades que sejam
incompatveis com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho. No obstante,
em razo do acima exposto e a ser ratificado em 4.7.3.18.2, no ncleo coincidente de ambas
literalidades - qual seja, da incompatibilidade da atividade em si e praticada pelo prprio
servidor - no possvel vislumbrar uma clara distino tcnico-redacional entre os dois
dispositivos legais. Assim, neste caso em especial, a resoluo do aparente concurso de
normas resta solucionada, apenas pela ponderao da gravidade e do grau de repugnncia da
conduta em comparao a condutas que mereceriam enquadramento no dispositivo disciplinar
estatutrio mais generalista. Em outras palavras, o concurso aparente de normas se resolve
pela ponderao, luz do critrio da especialidade, de que a conduta sob apreo, caracterizada
pelo conflito de interesses, merecedora de mais forte repulsa e, consequentemente, da
aplicao do enquadramento conceitualmente de maior gravosidade, de improbidade
administrativa (por ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92), em razo da norma especial, a Lei n 12.813, de
16/05/13, em detrimento da norma genrica, a Lei n 8.112, de 11/12/90.
A quarta hiptese de prtica ensejadora de conflito de interesses abarca as
possibilidades de o servidor, ainda que informalmente, atuar como procurador, consultor,
assessor ou intermedirio de interesses privados na administrao pblica direta ou indireta
no s da Unio mas tambm dos demais entes federados. Em sntese, a presente hiptese
engloba na possibilidade de configurao de atividade ensejadora de conflito de interesses
todo o espectro de atuao a favor da intermediao de interesses junto a rgos pblicos em
geral, que informalmente se denomina como trfico de influncias, seja atuando de forma
ostensivamente formalizada, seja atuando com o subterfgio da informalidade.
O inciso IV do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, por sua clara literalidade, requer a
ao verbal de atuar na defesa de interesses privados junto administrao no s federal mas
tambm estadual, distrital ou municipal, o que faz subentender certo grau de continuidade,
no se amoldando hiptese legal - pelo menos a priori - uma conduta nica.
Tambm a exemplo do que se mencionou para a primeira e para a terceira hipteses, a
presente hiptese legal, de certa forma, engloba e at estende o dispositivo disciplinar
estatutrio do art. 117, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, que veda, de forma mais restrita, a
atuao do servidor como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo
quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau,
e de cnjuge ou companheiro. A resoluo do aparente concurso de normas novamente resta
solucionada, primeiramente, pela literal adequao da conduta hiptese legal mais
especfica, qual seja, da possibilidade de atuao no s de forma ostensiva como procurador
ou dissimulada como intermedirio mas tambm na anfbia postura de assessor ou consultor,
sem nenhuma ressalva material a favor de temas previdencirios ou assistenciais, e pela
ponderao da gravidade e do grau de repugnncia daquela conduta em comparao a
condutas que mereceriam enquadramento no dispositivo disciplinar estatutrio mais
generalista. Em outras palavras, o concurso aparente de normas se resolve pela ponderao,
luz do critrio da especialidade, de que a conduta sob apreo, caracterizada pelo conflito de

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interesses, merecedora de mais forte repulsa (a ponto de no merecer a ressalva legal a favor
de matrias previdencirias ou assistenciais) e, consequentemente, da aplicao do
enquadramento conceitualmente de maior gravosidade, de improbidade administrativa (por
ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do art. 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92), em razo da norma especial, a Lei n 12.813, de 16/05/13, em detrimento
da norma genrica, a Lei n 8.112, de 11/12/90.
A quinta hiptese legal abarca como suscitadora de conflito de interesses a prtica de
ato, por parte do servidor, a favor de interesse de pessoa jurdica da qual participem ele
prprio ou seu cnjuge ou companheiro ou seus parentes at o terceiro grau e que possa ser
beneficiada pela qualidade de o praticante ser agente pblico ou em cujos atos de gesto ele
possa influir. Novamente se retomando a definio teoricamente bipartida de que se utilizou
no incio deste tpico para tentar conceituar o conflito de interesses, aqui, legalmente, se
define como atividade ensejadora de conflito de interesses apenas aquela que pode vir a ser
beneficiada quando o praticante, na sua qualidade de agente pblico, executa ato funcional em
benefcio de pessoa jurdica na qual ele tem interesse pessoal prprio ou decorrente de pessoas
que lhe so prximas.
A incidncia da hiptese legal do inciso V do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, no
requer uma prtica continuada, podendo se satisfazer com um evento nico de benefcio de
interesse da pessoa jurdica sobre a qual o servidor mantm alguma relao de proximidade, e
no h um enquadramento de literalidade similar na Lei n 8.112, de 11/12/90, a exigir o
emprego do critrio da especialidade para solucionar o aparente concurso de normas.
Enquanto a segunda hiptese assume a tutela do mero risco potencial de inibir a
simples prtica de atividade com quem tenha interesse no poder decisrio do agente pblico, a
sexta hiptese avana na toada e abrange uma possibilidade de resultado imediata e
pontualmente caracterizador de conflito de interesses, que o recebimento, por parte do
servidor, de presente daquele que tem interesse no poder de deciso do agente pblico. Mas o
fato de a hiptese em tela contemplar um aspecto concreto do recebimento de presente no
significa que no resta includa aqui tambm uma tutela de risco potencial. Segundo o texto
legal, ainda que sequer haja a relao de prestao de servios ou de negcios com o ente
privado, a pesada crtica que o ordenamento prev para o recebimento do presente pode ser
compreendida como inibidora de que se venha a cogitar de se estabelecer aquela relao de
prestao de servio ou de negcio.
A incidncia da hiptese legal do inciso VI do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13,
no requer uma prtica continuada, podendo se satisfazer com um evento nico de
recebimento de presente, por parte do servidor, originado de pessoa fsica ou jurdica
interessada em seu rol de decises.
Na mesma linha j abordada para a primeira, para a terceira e para a quarta hipteses, a
presente hiptese legal, de certa forma, se aproxima, mas com alcance mais restrito, do
dispositivo disciplinar estatutrio do art. 117, XII da Lei n 8.112, de 11/12/90, que veda ao
servidor receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de
suas atribuies. A resoluo do aparente concurso de normas novamente resta solucionada,
primeiramente, pela literal adequao da conduta hiptese legal mais especfica, qual seja,
do recebimento de presente por especial interesse do ofertante no poder decisrio do servidor,
e pela ponderao da gravidade e do grau de repugnncia daquela conduta em comparao a
condutas que mereceriam enquadramento no dispositivo disciplinar estatutrio mais
generalista. Em outras palavras, o concurso aparente de normas se resolve pela ponderao,
luz do critrio da especialidade, de que a conduta sob apreo, caracterizada pelo conflito de
interesses, merecedora de mais forte repulsa e, consequentemente, da aplicao do

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enquadramento conceitualmente de maior gravosidade, de improbidade administrativa (por

ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do art. 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92), em razo da norma especial, a Lei n 12.813, de 16/05/13, em detrimento
da norma genrica, a Lei n 8.112, de 11/12/90.
Por fim, ainda em relao de comparao com a segunda hiptese, tem-se que a stima
e ltima hiptese de atividade suscitadora de conflito de interesses reside na prestao de
servios, ainda que eventuais, em favor de pessoa jurdica que, mais do que ter interesse no
poder decisrio do servido, tenha sua prpria atividade que determina seu objeto social
controlada, fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual se vincula o agente pblico. Em razo da
presena do termo fiscalizada no dispositivo legal, se faz necessrio firmar sua adequada e
razovel interpretao, sob pena de uma viso apressada e equivocada levar ao incorreto
entendimento, por exemplo, de que, sendo um grande universo das pessoas jurdicas, como
regra, ordinariamente submetido fiscalizao tributria da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, apenas por isto, j estariam incursos em atividade incompatvel todos os servidores em
exerccio no rgo que praticassem qualquer atividade privada, mesmo que de natureza
perfeitamente compatvel. Diferentemente, tem-se que o termo fiscalizada est vinculado ao
termo atividade, que o antecede no texto legal. Sendo assim, a fiscalizao de tributos no
est abrangida pelo dispositivo, pois esta atividade fiscal de natureza tributria no se
confunde com a fiscalizao da atividade em si da empresa, exercida pelos rgos de controle
ou de regulao da atividade empresarial. O presente dispositivo no se volta s atividades
fiscais ordinrias de natureza tributria que recaem indistintamente sobre qualquer
contribuinte, mas sim prestao de servios, por parte do servidor de rgos de controle e de
agncias reguladoras e que fiscalizam a regularidade do funcionamento e da prtica de
determinadas atividades econmicas, em pessoas jurdicas cujas atividades submetem-se
queles controles e regulaes.
O inciso VII do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, por sua clara literalidade, requer
a ao verbal de exercer a atividade conflituosa, o que faz subentender certo grau de
continuidade (ainda que eventual), no se amoldando hiptese legal - pelo menos a priori uma conduta nica e tambm no h um enquadramento de literalidade similar na Lei n
8.112, de 11/12/90, a exigir o emprego do critrio da especialidade para solucionar o aparente
concurso de normas.
Por fim, conforme se antecipou no incio deste tpico, alm das sete definies
materiais de ilcitos associados a conflito de interesses no art. 5 da Lei n 12.813, de
16/05/13, para atos cometidos na regra geral do exerccio do cargo ou do emprego, o art. 10
da citada Lei tambm inclui nos comandos punitivos generalistas o dispositivo do inciso I do
6 da mesma Lei, que, por sua vez, estende o espectro material para fatos cometidos j aps
findo o exerccio do cargo ou emprego por qualquer agente pblico (mesmo para o exocupante de cargo ou emprego que a priori no era tido como potencial detentor de
informaes privilegiadas).
Esta ltima hiptese de definio material alcana a divulgao ou o uso, a qualquer
tempo, informao privilegiada obtida em razo do cargo ou emprego que o agente pblico
ocupava. Esta extenso, ao longo do tempo, projetando-se para alm do exerccio, j depois de
o agente pblico ter sido dispensado, exonerado, destitudo, demitido ou aposentado, da
vedao que j havia sido exposta no inciso I do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13,
demonstra de forma inequvoca a relevncia dada pelo legislador ao tratamento sigiloso a ser
dado s informaes privilegiadas. Se, por um lado, alguns dos intitutos acima mencionados
no necessariamente significam o definitivo fim do qualquer espcie de vnculo funcional
entre o agente pblico e a administrao (j que pode ter sido apenas dispensado ou destitudo
de funo ou de cargo em confiana mas ter se mantido no cargo efetivo ou at mesmo pode

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ter sido exonerado de um cargo para ser investido em outro), por outro lado, institutos como
demisso e aposentadoria podem ter este condo de afastar qualquer vnculo laboral, com o
que se refora a intolerncia que o ordenamento demonstra ter com a divulgao e com o uso
de informaes privilegiadas por qualquer (ex-)agente pblico (conforme j se aduziu em
3.2.2.2, lcito este excepcional processamento disciplinar de ex-agente pblico).
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 6o Configura conflito de interesses aps o exerccio de
cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo federal:
I - a qualquer tempo, divulgar ou fazer uso de informao privilegiada obtida em razo das
atividades exercidas;

De forma extensiva ao que se abordou especificamente em quatro hipteses acima,

cujas redaes literalmente se aproximam de dispositivos disciplinares estatutrios, pode-se
dizer que o cotejamento e a ponderao entre todas as sete hipteses configuradoras de
conflito de interesses no exerccio do cargo, luz dos sete incisos do art. 5 e do inciso I do
art. 6 da Lei n 12.813, de 16/05/13, e alguns enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90,
no significa que estes dispositivos disciplinares estatutrios tenham sido tacitamente
revogados por aquela primeira Lei (melhor dizendo, no caso, cogitando-se de revogao
parcial da Lei anterior, se teria a derrogao daqueles dispositivos). Ao contrrio, to-somente
o legislador inovou o ordenamento ao impor para o quadro funcional e ao dispor para o
aplicador do Direito a possibilidade de incidncia da Lei n 12.813, de 16/05/13, e no da Lei
n 8.112, de 11/12/90, quando as situaes prticas se amoldarem queles comandos mais
especficos, sempre voltados de forma mais direcionada, reservada e extrema a condutas que,
com especial e destacada gravidade, pem em coliso os interesses pblico e privado. O
concurso apenas aparente de normas (j que, a priori, parece que uma mesma conduta tanto se
subsume a algum enquadramento da Lei n 8.112, de 11/12/90, quanto encontra definio no
art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13) se soluciona com o emprego do critrio da
especialidade, que aponta para a eleio da norma mais especfica, qual seja, a que, em
especial (diferentemente dos dispositivos disciplinares estatutrios generalistas), define o
conflito de interesses.
Ainda neste rumo, sedimentando a vigncia e a aplicabilidade simultneas de ambas as
Leis, destaca-se que o advrbio especialmente, que o legislador inseriu na literalidade do
art. 13 da Lei n 12.813, de 16/05/13, d o sentido de que a regra mesmo da continuidade da
plena vigncia da Lei n 8.112, de 11/12/90, em sua integralidade, e que esta regra to forte
que o dispositivo usou daquele vocbulo como nfase, destacando que, at mesmo no caso de
apurao das infraes correlacionadas com o conflito de interesses, no se afasta a
aplicabilidade da Lei estatutria.
Neste mesmo rumo, ratifica-se que a Lei n 12.813, de 16/05/13, no s introduziu no
ordenamento a definio material de conflito de interesses como tambm sedimentou que a
instrumentalizao da possvel sano em decorrncia de condutas conflituosas - quando for o
caso de aplicao desta Lei especial - recai no devido processo legal estabelecido
ordinariamente na Lei n 8.112, de 11/12/90.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 13. O disposto nesta Lei no afasta a aplicabilidade da Lei
n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, especialmente no que se refere apurao das
responsabilidades e possvel aplicao de sano em razo de prtica de ato que configure
conflito de interesses ou ato de improbidade nela previstos.

Prosseguindo na construo acima iniciada, cabe ao aplicador do Direito fazer incidir a

Lei n 12.813, de 16/05/13, em face da prtica de atividades privadas ensejadoras de conflito
de interesses, em patamar mais elevado de gravidade e de intolerncia jurdica, na
concomitncia com o desempenho do cargo. E tal prtica, justamente por se amoldar aos
comandos legais mais especficos de algum dos sete incisos do art. 5 (e tambm do inciso I

312

do art. 6) da citada Lei especial, sempre restritivamente vinculados de alguma forma ao

conceito de conflito de interesses, passa a merecer mais forte repulsa e, consequentemente,
atrai a aplicao do enquadramento conceitualmente de maior gravosidade, de improbidade
administrativa (por ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, se no restar caracterizada infrao mais especificamente
definida nos arts. 9 e 10 da mesma Lei, por enriquecimento ilcito ou por dano ao errio). A
migrao do enquadramento - aps a incidncia dos dispositivos legais mais especficos da
Lei n 12.813, de 16/05/13 (em que tal especificidade se d justamente em razo da natureza
gravemente conflituosa da atividade privada praticada), em comparao com os dispositivos
disciplinares estatutrios aqui tidos como mais genricos da Lei n 8.112, de 11/12/90 -,
determina a apenao expulsiva, nos termos dos arts. 127, III e 132, IV desta ltima Lei, na
forma que ser detalhadamente abordada em 4.7.4.4.1 e em 4.7.4.4.2, em que se abordar,
dentre outros aspectos, que o enquadramento por improbidade administrativa at pde
contemplar tanto ao quanto omisso, mas, sem dvida, requer nimo subjetivo doloso (no
se cogitando de culpa para enquadramento de tamanha gravosidade).
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 12. O agente pblico que praticar os atos previstos nos
arts. 5 e 6 desta Lei incorre em improbidade administrativa, na forma do art. 11 da Lei n
8.429, de 2 de junho de 1992, quando no caracterizada qualquer das condutas descritas
nos arts. 9 e 10 daquela Lei.
Pargrafo nico. Sem prejuzo do disposto no caput e da aplicao das demais sanes
cabveis, fica o agente pblico que se encontrar em situao de conflito de interesses
sujeito aplicao da penalidade disciplinar de demisso, prevista no inciso III do art. 127
e no art. 132 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, ou medida equivalente.

Refora-se o entendimento que a inovao trazida ao ordenamento pela Lei n 12.813,

de 16/05/13, por mais relevante que tenha sido, no atingiu o condo de revogar tacitamente,
os incisos IX, XI, XII e XVIII do art. 117 e o inciso IX do art. 132, ambos da Lei n 8.112, de
11/12/90, acima mencionados (ou, melhor nomeando, no houve derrogao, como espcie do
gnero revogao). Estes dispositivos disciplinares estatutrios continuam coexistindo em
plena vigncia - at com harmonia - com a Lei n 12.813, de 16/05/13. A chave de soluo
para elucidar se determinada conduta a priori enquadrvel em algum daqueles
enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90, e tambm atingida pela definio de conflito de
interesses em algum dos sete incisos do art. 5 (e tambm do inciso I do art. 6) da Lei n
12.813, de 16/05/13, e, portanto, legalmente definidos como atos de improbidade
administrativa por afronta a princpios reitores da administrao, inafastavelmente, passa pela
ponderao dinmica se o fato concreto sob anlise, primeiramente, amolda-se s especiais
literalidades desta ltima Lei e, em segundo estgio, se, alm da formal adequao previso
legal, carregam em si carga de nimo subjetivo, de gravidade e de repulsa social a ponto de
merecerem o sancionamento como mproba, nos termos combinados do art. 132, IV da Lei n
8.112, de 11/12/90, e do caput do art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92. Do contrrio, caso no
se amolde literalidade em especial que reflete o instituto do conflito de interesses do art. 5
(e tambm do inciso I do art. 6) da Lei n 12.813, de 16/05/13, ou, ainda que se amolde, no
comporte o nimo subjetivo, a gravidade ou a repulsa social merecedores do enquadramento
como mproba, deve restar enquadrada em algum daqueles enquadramentos estatutrios mais
genricos (compreenda-se que ao longo deste arrazoado, a qualificao de que os dispositivos
estatutrios so genricos devem-se pontualmente ao fato de no conterem a especialidade de
se vincularem definio de conflito de interesses, como, em especial, fazem as hipteses
abarcadas pelo art. 5 (e tambm pelo inciso I do art. 6) da Lei n 12.813, de 16/05/13).
Por bvio, a meno acima possibilidade de sancionamento disciplinar por
improbidade administrativa, prevista no pargrafo nico do art. 12 da Lei n 12.813, de
16/05/13, no afasta a repercusso civil (mediante ao civil pblica de improbidade), imposta
no caput do mesmo dispositivo legal, e tampouco impede a hiptese de eventual
responsabilizao penal, pelo mesmo fato.

313

indispensvel atentar, acerca de tudo o que acima se afirmou sobre a incidncia dos
comandos da Lei n 12.813, de 16/05/13, para o inafastvel princpio da irretroatividade da lei
penal, encartado no art. 5, XL da CF e que se abordar em 3.3.3.2. No se coaduna com o
ordenamento ptrio que os comandos inovadores da Lei n 12.813, de 16/05/13, sejam
aplicados a procedimentos investigativos ou a processos administrativos disciplinares em
curso quando da sua entrada em vigor (que se deu em 01/07/13, 45 dias aps a data de sua
publicao oficial, em 17/05/13, pois, como a Lei no possui dispositivo prprio
determinando a sua vigncia, aplica-se-lhe aquela regra geral estabelecida no art 1 do
Decreto-Lei n 4.657, de 04/09/42 - Lei de Introduo ao Cdigo Civil) mas decorrentes de
condutas praticadas at o dia 30/06/13. O regramento material da Lei n 12.813, de 16/05/13,
quando cabvel - nos termos acima expostos -, somente pode ser aplicado para fatos
cometidos a partir de 01/07/13.

3.2.6.2.3 - Os Comandos de Natureza Preventiva Generalistas

Alm de introduzir no ordenamento a definio legal de conflito de interesses, de ter
apresentado a definio material de condutas ilcitas associadas a conflito de interesses e de
ter eleito o rito apuratrio destas infraes disciplinares com tal natureza, no que diz respeito
integralidade dos agentes pblicos do Poder Executivo federal, a Lei n 12.813, de 16/05/13,
tambm estabelece regras gerais - sem prejuzo da remessa regulamentao infralegal - no
que diz respeito no s s obrigaes de todos os agentes pblicos manterem conduta
preventiva e inibidora das prticas conflituosas mas tambm atribuio de competncias
administrativas para as atividades de fiscalizao, de preveno, de avaliao e de aferio de
tais prticas por parte de qualquer detentor de cargo ou de emprego federal.
Assim, a abordagem didtica da Lei n 12.813, de 16/05/13, prossegue com o
detalhamento dos comandos de natureza preventiva generalistas que incidem indistintamente
sobre todos os agentes pblicos do Poder Executivo federal, no que, por bvio, se incluem os
agentes pblicos destacados em dois subgrupos especiais no art. 2 da Lei e, mais
especificamente, todo o quadro funcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Neste enfoque, primeiramente, importa destacar os deveres funcionais a que se
obrigam indistintamente todos os agentes pblicos do Poder Executivo federal de, nos termos
do caput do art. 4 da Lei n 12.813, de 16/05/13, manterem conduta preventiva, pautarem sua
atuao de forma a impedir a ocorrncia de conflito de interesses e resguardarem as
informaes privilegiadas. Para este fim, incumbe a todos os servidores e empregados
formularem consulta sobre existncia de conflito de interesses e pedido de autorizao para a
prtica de atividade privada que suscita dvida se h ou no conflito de interesses.
Na sequncia, faz-se necessrioesclarecer as competncias administrativas
orientadoras, consultivas, normatizadoras e fiscalizadoras a cargo de distintos rgos federais.
Para isto, embora a incidncia dos comandos preventivos em tela seja indistinta, neste ponto,
faz-se necessrio resgatar que o art. 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13, estabelece um foco
subjetivo especial, sujeito a um regramento mais severo, e o subdivide em dois subgrupos (o
primeiro, conforme os quatro incisos do dispositivo, formado pelos ocupantes de altos cargos
e empregos; e o segundo, conforme o pargrafo nico do dispositivo, formado pelos
servidores que ordinariamente em suas atividades do dia-a-dia acessam informaes
privilegiadas - das quais as informaes protegidas por sigilo, e em especial o sigilo fiscal, so
espcie).
Aqui, por ora, interessa apenas destacar aquele primeiro subgrupo, formado por altas

314

autoridades republicanas, porque, para este subgrupo, destaca-se uma competncia

institucional diferenciada, conforme leitura conjunta do 1 do art. 4 e do pargrafo nico do
art. 8, ambos da Lei n 12.813, de 16/05/13. No que se refere aos ocupantes dos altos cargos e
empregos, nos termos dos incisos I a IV do art. 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13, as
competncias administrativas para as atividades de fiscalizao, de preveno e de aferio de
prticas conflituosas se reservam na Comisso de tica Pblica (diretamente vinculada
Presidncia da Repblica).
E, residualmente, no que se refere a todos os demais servidores comuns, sejam aqueles
que acessam informaes privilegiadas (nos termos do pargrafo nico do art. 2 da Lei n
12.813, de 16/05/13), sejam aqueles demais servidores sem nenhum tipo de acesso mas
tambm includos no alcance legal genrico, aquelas competncias administrativas so
atribudas Controladoria-Geral da Unio, que o foco de maior interesse para o presente
texto.
Esta bipartio se reflete nas competncias, definidas no art. 8 da Lei n 12.813, de
16/05/13, para orientar e dirimir dvidas e controvrsias normativas e para receber e
solucionar consultas formuladas pelos prprios agentes pblicos acerca de configurao ou
no de conflito de interesses em atividades particulares; para normatizar, definir a
procedimentalizao e determinar medidas com o fim de prevenir e impedir a ocorrncia de
conflito de interesses; para fiscalizar a prtica de atividades conflituosas; e para autorizar o
agente pblico a exercer atividade privada quando verificada a inexistncia de conflito de
interesses ou a sua irrelevncia. Portando, direcionando o foco de forma mais especfica para
o polo subjetivo de interesse do presente texto - qual seja, os servidores comuns em exerccio
na Secretaria da Receita Federal do Brasil, independentemente do cargo ocupado -, tem-se que
estas competncias administrativas de controle preventivo recaem sobre a ControladoriaGeral da Unio.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 4 O ocupante de cargo ou emprego no Poder Executivo
federal deve agir de modo a prevenir ou a impedir possvel conflito de interesses e a
resguardar informao privilegiada.
1 No caso de dvida sobre como prevenir ou impedir situaes que configurem conflito
de interesses, o agente pblico dever consultar a Comisso de tica Pblica, criada no
mbito do Poder Executivo federal, ou a Controladoria-Geral da Unio, conforme o
disposto no pargrafo nico do art. 8 desta Lei.
Art. 8 Sem prejuzo de suas competncias institucionais, compete Comisso de tica
Pblica, instituda no mbito do Poder Executivo federal, e Controladoria-Geral da
Unio, conforme o caso:
I - estabelecer normas, procedimentos e mecanismos que objetivem prevenir ou impedir
eventual conflito de interesses;
II - avaliar e fiscalizar a ocorrncia de situaes que configuram conflito de interesses e
determinar medidas para a preveno ou eliminao do conflito;
III - orientar e dirimir dvidas e controvrsias acerca da interpretao das normas que
regulam o conflito de interesses, inclusive as estabelecidas nesta Lei;
IV - manifestar-se sobre a existncia ou no de conflito de interesses nas consultas a elas
submetidas;
V - autorizar o ocupante de cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo federal a
exercer atividade privada, quando verificada a inexistncia de conflito de interesses ou sua
irrelevncia;
VI - dispensar a quem haja ocupado cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo
federal de cumprir o perodo de impedimento a que se refere o inciso II do art. 6, quando
verificada a inexistncia de conflito de interesses ou sua irrelevncia;
VII - dispor, em conjunto com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, sobre a
comunicao pelos ocupantes de cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo federal
de alteraes patrimoniais relevantes, exerccio de atividade privada ou recebimento de
propostas de trabalho, contrato ou negcio no setor privado; e
Pargrafo nico. A Comisso de tica Pblica atuar nos casos que envolvam os agentes
pblicos mencionados nos incisos I a IV do art. 2 e a Controladoria-Geral da Unio, nos

315
casos que envolvam os demais agentes, observado o disposto em regulamento.

No que diz respeito ao dever funcional do agente pblico proceder consulta ou ao

pedido de autorizao para prtica de atividade privada em situao que suscita dvida se h
ou no conflito de interesses, no mbito da competncia administrativa atribuda
Controladoria-Geral da Unio, a regulamentao da competncia administrativa dos incisos
IV e V do art. 8 da Lei n 12.813, de 16/05/13, se deu por meio da Portaria Interministerial
MPOG/CGU n 333, de 19/09/13. Esta norma infralegal regulamenta os institutos da consulta
sobre existncia de conflito de interesses e do pedido de autorizao para exerccio de
atividade privada ao dispor de todos os agentes pblicos comuns, que acessem ou no
informaes privilegiadas (ou seja, inclui o presente foco de interesse, pois regulamenta tais
institutos para todos os servidores em exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil,
sejam ocupantes de cargo da Carreira de Auditoria da Receita Federal, sejam ocupantes dos
demais cargos administrativos, alm de empregados). Mediante petio eletrnica em que se
descreva objetivamente situao concreta e individual e diretamente vinculada ao interessado
(pois no se consideram as peties em tese ou genricas), o servidor ou empregado pode
solicitar, a qualquer momento, orientao acerca de situao que possa suscitar dvida quanto
ocorrncia de conflito de interesses ou a autorizao para exercer atividade privada.
Portaria Interministerial MPOG/CGU n 333, de 19/09/13 - Art. 1 A consulta sobre a
existncia de conflito de interesses e o pedido de autorizao para o exerccio de atividade
privada por servidor ou empregado pblico do Poder Executivo federal no mbito da
competncia atribuda Controladoria-Geral da Unio - CGU pelo 1 do art. 4 e pelo
art. 8 da Lei n 12.813, de 16 de maio de 2013, so disciplinados por esta Portaria.
Pargrafo nico. Excluem-se do mbito de aplicao desta Portaria a consulta sobre a
existncia de conflito de interesses e o pedido de autorizao para o exerccio de atividade
privada formulados pelos servidores ou agentes pblicos mencionados nos incisos I a IV do
art. 2 da Lei n 12.813, de 2013.
Art. 2 Para os fins desta Portaria, considera-se:
I - consulta sobre a existncia de conflito de interesses: instrumento disposio de
servidor ou empregado pblico pelo qual ele pode solicitar, a qualquer momento,
orientao acerca de situao concreta, individualizada, que lhe diga respeito e que possa
suscitar dvidas quanto ocorrncia de conflito de interesses; e
II - pedido de autorizao para o exerccio de atividade privada: instrumento disposio
do servidor ou empregado pblico pelo qual ele pode solicitar autorizao para exercer
atividade privada.
Art. 3 A consulta sobre a existncia de conflito de interesses e o pedido de autorizao
para o exerccio de atividade privada devero ser formulados mediante petio eletrnica
e conter no mnimo os seguintes elementos:
I - identificao do interessado;
II - referncia a objeto determinado e diretamente vinculado ao interessado; e
III - descrio contextualizada dos elementos que suscitam a dvida.
Pargrafo nico. No ser apreciada a consulta ou o pedido de autorizao formulado em
tese ou com referncia a fato genrico.

Segundo o art. 4 da citada Portaria Interministerial, as consultas e os pedidos em tela

devem ser dirigidos unidade de recursos humanos do rgo de lotao (inclusive para os
agentes cedidos, requisitados, em licena ou afastados). A adequao deste dispositivo ao
contexto especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil impe que se interprete que, no
caso, as consultas sobre conflito de interesses e os pedidos para exerccio de atividade privada
devem ser encaminhados Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas - sem prejuzo de o
Secretrio-Executivo do Ministrio da Fazenda poder vir a designar a Corregedoria para
exercer tal atribuio.
Portaria Interministerial MPOG/CGU n 333, de 19/09/13 - Art. 4 A consulta sobre a
existncia de conflito de interesses e o pedido de autorizao para o exerccio de atividade
privada devero ser dirigidos unidade de Recursos Humanos do rgo ou entidade do
Poder Executivo federal onde o servidor ou empregado pblico esteja em exerccio.

316
Pargrafo nico. Os servidores e empregados pblicos cedidos ou requisitados e com
exerccio em outro ente federativo, esfera ou poder, como tambm aqueles que se
encontram em gozo de licena ou afastamento, devero enviar a consulta ou o pedido de
autorizao para as unidades de Recursos Humanos dos rgos ou entidades de lotao.
Art. 5
Pargrafo nico. Os Secretrios-Executivos e equivalentes, no mbito dos Ministrios, ou
os dirigentes mximos das entidades do Poder Executivo federal, podero designar outra
autoridade, rgo ou comisso de tica, criada no mbito do referido rgo ou entidade,
para exercer as atribuies previstas nos incisos II a IV do caput deste artigo.

Ainda de acordo com a regulamentao procedimental imposta pela Portaria

Interministerial MPOG/CGU n 333, de 19/09/13, de seus arts. 5 a 9, cabe unidade
competente no rgo de lotao do agente pblico (no caso especfico, por meio da
Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas), no prazo de quinze dias, efetuar uma primeira
anlise da consulta ou do pedido e, caso vislumbre inexistncia de potencial conflito de
interesses ou sua irrelevncia, o prprio rgo competente para se manifestar a favor da
petio, comunicando o resultado fundamentado ao peticionante (acompanhado de
autorizao para o exerccio da atividade privada solicitada, no caso de pedido). Mas caso esta
primeira anlise vislumbre potencial conflito de interesses, deve a provocao, acompanhada
da manifestao prvia fundamentada, ser remetida Controladoria-Geral da Unio, a quem
cabe, tambm no prazo de quinze dias (prorrogvel por igual perodo e com possibilidade de
solicitao de informaes adicionais ao rgo de lotao), a resposta consulta ou a deciso
para o pedido. Em outras palavras, o rgo de origem possui competncia apenas para se
manifestar definitivamente pela inexistncia de conflito de interesses ou por sua irrelevncia,
tanto em consultas quanto em pedidos; caso se vislumbre a necessidade de uma resposta
contrria aos interesses do peticionante, obrigatoriamente a instncia sobe para a
Controladoria-Geral da Unio. Neste nterim, na hiptese de pedido de autorizao sem
resposta ao peticionante, por parte do rgo de lotao, no prazo de quinze dias, a norma o
autoriza a praticar a atividade em carter precrio, at que se tenha a deciso, que, se for
denegatria, cassa a autorizao precria.
Portaria Interministerial MPOG/CGU n 333, de 19/09/13 - Art. 5 Cabe unidade de
Recursos Humanos:
I - receber as consultas sobre a existncia de conflito de interesses e os pedidos de
autorizao para o exerccio de atividade privada dos servidores e empregados pblicos e
comunicar aos interessados o resultado da anlise;
II - efetuar anlise preliminar acerca da existncia ou no de potencial conflito de
interesses nas consultas a elas submetidas;
III - autorizar o servidor ou empregado pblico no mbito do Poder Executivo federal a
exercer atividade privada, quando verificada a inexistncia de potencial conflito de
interesses ou sua irrelevncia; e
IV - informar os servidores ou empregados pblicos sobre como prevenir ou impedir
possvel conflito de interesses e como resguardar informao privilegiada, de acordo com
as normas, procedimentos e mecanismos estabelecidos pela CGU.
Art. 6 Presentes as informaes solicitadas no art. 3, a unidade de Recursos Humanos ou
a autoridade, rgo ou comisso competente ter o prazo de at quinze dias para analisar
a consulta ou o pedido de autorizao para o exerccio de atividade privada.
1 Havendo outra autoridade ou rgo designado nos termos do pargrafo nico do art.
5, a unidade de Recursos Humanos dever fazer imediatamente o encaminhamento ao
responsvel.
2 Na consulta, quando for verificada inexistncia de conflito de interesses ou sua
irrelevncia, a unidade de Recursos Humanos comunicar o resultado da anlise realizada
pelo rgo ou entidade, devidamente fundamentada, ao interessado.
3 Nos pedidos de autorizao, a comunicao do resultado de anlise preliminar que
concluir pela inexistncia de potencial conflito de interesses ou sua irrelevncia dever ser
acompanhada de autorizao para que o servidor ou empregado pblico exera atividade
privada especfica.
4 Verificada a existncia de potencial conflito de interesses, a unidade de Recursos
Humanos encaminhar a consulta ou o pedido de autorizao CGU, mediante
manifestao fundamentada que identifique as razes de fato e de direito que configurem o

317
possvel conflito, e comunicar o fato ao interessado.
5 Nos pedidos de autorizao, transcorrido o prazo previsto no caput, sem resposta por
parte da unidade de Recursos Humanos, fica o interessado autorizado, em carter
precrio, a exercer a atividade privada at que seja proferida manifestao acerca do
caso.
6 A comunicao do resultado de anlise que concluir pela existncia de conflito de
interesses implicar a cassao da autorizao mencionada no 5 deste artigo.

Tendo sido remetida a provocao para a Controladoria-Geral da Unio, a este rgo

central cabe analisar a questo e emitir a resposta consulta ou a deciso para o pedido. Em
sntese, as respostas desdobram-se em trs possibilidades: pode-se vislumbrar inexistncia ou
irrelevncia de potencial conflito de interesses, o que acarretar resposta a favor dos interesses
do peticionante; ou pode-se vislumbrar existncia de potencial conflito de interesses, o que
acarretar resposta contrria aos interesses do peticionante; ou, por fim, residualmente, ainda
que se vislumbre existncia de potencial conflito de interesses, pode-se tambm entender que
h boa-f por parte do peticionante, hiptese excepcional em que se pode determinar medidas
para eliminao ou mitigao dos pontos conflituosos, bem como se pode conceder
autorizao condicionada. de se atentar que a percepo de boa-f, a cargo da
Controladoria-Geral da Unio, se opera individualmente e caso a caso, de acordo com
peculiaridades, especificidades e condicionantes de cada consulta ou de cada pedido, no se
confundindo com a autorizao precria para exerccio de atividade nos casos em que se
ultrapassa o prazo originrio de quinze dias para resposta e tampouco se operando aqui uma
presuno generalstica e apriorstica em todos os casos em que o agente pblico provoca a
administrao com consulta ou com pedido at se ter a resposta. No h que se confundir que
a considerao de boa-f e a consequente autorizao condicionada (no comando do pargrafo
nico do art. 7 Portaria Interministerial MPOG/CGU n 333, de 19/09/13) se aplicam em
momento distinto e por motivos outros da autorizao precria (dos comandos dos 5 e 6
do art. 6, ambos da mesma Portaria Interministerial): enquanto aquelas se do em decorrncia
da anlise invidualizada a cargo do rgo central, esta se d de forma indistinta a todos que
sejam objeto de mera inrcia administrativa antes de se ter qualquer deciso. A norma no
quis atribuir uma presuno de boa-f caso haja inrcia da administrao em responder ao
pedido. Aps proceder anlise, a Controladoria-Geral da Unio deve devolver a resposta
consulta ou a deciso do pedido (acompanhada de autorizao para a atividade privada
solicitada, no caso de pedido deferido) unidade de recursos humanos do rgo de lotao (
Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas, no caso), a quem cabe comunicar o resultado ao
interessado. O peticionante dispe ainda de um prazo de dez dias para interpor recurso,
autoridade superior da Controladoria-Geral da Unio, que, em quinze dias, deve manter,
modificar, anular ou revogar total ou parcialmente a deciso anterior.
Portaria Interministerial MPOG/CGU n 333, de 19/09/13 - Art. 7 Cabe CGU, nas
consultas a ela submetidas pelas unidades de Recursos Humanos dos rgos e entidades do
Poder Executivo federal, analisar e manifestar-se sobre a existncia ou no de conflito de
interesses, bem como autorizar o servidor ou empregado pblico a exercer atividade
privada, quando verificada inexistncia de conflito de interesses ou sua irrelevncia.
Pargrafo nico. Caso entenda pela existncia de conflito de interesses, a CGU poder
determinar medidas para sua eliminao ou mitigao, levando em conta a boa-f do
servidor ou empregado pblico, com a possibilidade, inclusive, de concesso de
autorizao
condicionada.
Art. 8 A CGU ter o prazo de quinze dias para manifestar-se sobre a consulta ou o pedido
de autorizao para o exerccio de atividade privada encaminhado pela unidade de
Recursos Humanos.
1 Quando considerar insuficientes as informaes recebidas, a CGU poder solicitar
informaes adicionais aos rgos ou entidades envolvidos no caso.
2 O pedido de solicitao de informaes adicionais suspende o prazo estabelecido no
caput at o recebimento de manifestao do referido rgo ou entidade.
3 O rgo ou entidade ter dez dias para enviar esclarecimentos adicionais CGU,
contados do recebimento do pedido.

318
4 A CGU devolver o resultado da anlise, devidamente fundamentada, unidade de
Recursos Humanos correspondente, que o comunicar ao servidor ou empregado pblico
interessado.
5 Nos pedidos de autorizao, a comunicao do resultado da anlise que concluir pela
inexistncia de conflito de interesses ou sua irrelevncia dever ser acompanhada de
autorizao para que o servidor ou empregado pblico exera atividade privada
especfica.
6 O prazo mencionado no caput poder ser prorrogado por igual perodo, ante
justificativa explcita.
Art. 9 O interessado, no prazo de dez dias contados a partir de sua cincia, poder
interpor recurso contra a deciso prevista no art. 8 que entenda pela existncia de conflito
de interesses.
Pargrafo nico. Autoridade ou instncia superior, no mbito da prpria CGU, ter quinze
dias para decidir o recurso e poder confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou
parcialmente, a deciso recorrida.

No mbito interno da Controladoria-Geral da Unio, o tema ganhou disciplinamento

por meio da Portaria CGU n 1.911, de 04/10/13, que estabeleceu as competncias para
apreciao de consulta sobre a existncia de conflito de interesses e de pedido de autorizao
para o exerccio de atividade privada por servidor ou empregado pblico do Poder Executivo
federal e para julgar os recursos interpostos. A manifestao sobre existncia ou no de
conflito de interesses e a autorizao para prtica de atividade privada recaem sobre o
Secretrio de Transparncia e Preveno da Corrupo e o julgamento dos recursos
interportos contra deciso daquela autoridade incumbe ao Secretrio-Executivo da CGU.
Portaria CGU n 1.911, de 04/10/13 - Art. 2 Compete ao Secretrio de Transparncia e
Preveno da Corrupo da CGU:
I - manifestar-se sobre a existncia ou no de conflito de interesses nas consultas
encaminhadas CGU;
II - autorizar o ocupante de cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo federal a
exercer atividade privada, quando verificada a inexistncia de conflito de interesses ou sua
irrelevncia; e
III - manifestar-se, no prazo de cinco dias, sobre os recursos interpostos contra sua
deciso, reconsiderando-a ou remetendo-os ao Secretrio-Executivo da CGU para
julgamento.
Pargrafo nico. As consultas sobre conflito de interesses e os pedidos de autorizao para
exerccio de atividade privada, referidos nos incisos I e II do caput, sero julgados na
forma do art.8 da Portaria Interministerial MP/CGU n 333, de 2013.
Art. 3 Compete ao Secretrio-Executivo da CGU:
I - julgar, na forma do art. 9 da Portaria Interministerial MP/CGU n 333, de 2013, os
recursos interpostos contra deciso do Secretrio de Transparncia e Preveno da
Corrupo;

3.2.6.2.4 - Comandos de Naturezas Punitiva e Preventiva Especficos

Por fim, encerrando o desdobramento meramente didtico com que se exps a Lei n
12.813, de 16/05/13, resta detalhar os comandos especficos para os dois subgrupos de agentes
pblicos destacados no art. 2 da citada Lei. Conforme j abordado em 3.2.6.2.1, para estes
dois seletos subgrupos de agentes pblicos, em razo da presuno legal (nos quatro incisos
do dispositivo) ou em razo da concreta possibilidade decorrente de seus mnus (no pargrafo
nico do dispositivo) de se exporem a situaes conflituosas ou de acessarem informaes
privilegiadas, a Lei n 12.813, de 16/05/13, lhes imps um regime especfico e mais severo.
Sob os aspectos materiais, h duas diferenas em relao ao j abordado em 3.2.6.2.2.
A primeira diferena que as definies de ilcitos decorrentes da configurao de conflito de
interesses, nos sete incisos do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, no que se refere aos dois
subgrupos de agentes destacados no art. 2 da mesma Lei ao tempo em que exercem o cargo
ou o emprego, sofrem o gravoso alcance legal e podem ensejar ato de improbidade

319

administrativa, por ofensa aos princpios reitores da administrao, punvel com demisso,
ainda que praticados em gozo de licena ou de qualquer forma de afastamento, conforme
estende o pargrafo nico do mesmo dispositivo legal.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 5o Configura conflito de interesses no exerccio de cargo
ou emprego no mbito do Poder Executivo federal:
Pargrafo nico. As situaes que configuram conflito de interesses estabelecidas neste
artigo aplicam-se aos ocupantes dos cargos ou empregos mencionados no art. 2 o ainda que
em gozo de licena ou em perodo de afastamento.

E a segunda diferena, conforme j antecipado em 3.2.6.2.1, que, mesmo no perodo

de seis meses aps terem sido dispensados, exonerados, destitudos, demitidos ou
aposentados, os agentes pblicos definidos no art. 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13, ainda
incorrem em quatro hipteses de conduta demarcada por conflito de interesses e, por
conseguinte, cometem ato de improbidade administrativa, por ofensa aos princpios reitores
da administrao, punvel com demisso (conforme j expressado em 3.2.2.2, esta
excepcional responsabilizao disciplinar lcita), a menos que tais prticas sejam autorizadas
de forma expressas pela Comisso de tica Pblica ou pela Corregedoria-Geral da Unio,
conforme o caso. Para aqueles dois subgrupos de agentes pblicos, estas quatro formas de
atuao mantm-se vedadas mesmo aps findo o exerccio do cargo ou emprego, pelo perodo
de seis meses, a menos que devidamente autorizadas.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 6o Configura conflito de interesses aps o exerccio de
cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo federal:
II - no perodo de 6 (seis) meses, contado da data da dispensa, exonerao, destituio,
demisso ou aposentadoria, salvo quando expressamente autorizado, conforme o caso,
pela Comisso de tica Pblica ou pela Controladoria-Geral da Unio:
a) prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de servio a pessoa fsica ou jurdica com
quem tenha estabelecido relacionamento relevante em razo do exerccio do cargo ou
emprego;
b) aceitar cargo de administrador ou conselheiro ou estabelecer vnculo profissional com
pessoa fsica ou jurdica que desempenhe atividade relacionada rea de competncia do
cargo ou emprego ocupado;
c) celebrar com rgos ou entidades do Poder Executivo federal contratos de servio,
consultoria, assessoramento ou atividades similares, vinculados, ainda que indiretamente,
ao rgo ou entidade em que tenha ocupado o cargo ou emprego; ou
d) intervir, direta ou indiretamente, em favor de interesse privado perante rgo ou
entidade em que haja ocupado cargo ou emprego ou com o qual tenha estabelecido
relacionamento relevante em razo do exerccio do cargo ou emprego.

Por bvio, tratando-se de previso legal de efeito punitivo, requer interpretao e

aplicao restritivas, o que importa dizer que, se o texto legal imps esta extenso apenas para
os servidores e empregados mencionados no art. 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13, no cabe
estender este gravame para os demais agentes pblicos, da porque se configura um aspecto
punitivo material especfico da Lei, integrando o seu regime mais gravoso.
Tambm sob aspectos de controle preventivo, a Lei n 12.813, de 16/05/13, impe
exclusivamente queles dois subgrupos especiais do seu art. 2 um regime mais gravoso, em
razo da maior possibilidade de incorrerem em situaes conflituosas ou de acessarem
informaes privilegiadas.
Aqueles agentes pblicos, especificamente, de acordo com o art. 9 da Lei n 12.813,
de 16/05/13, tm a obrigao de, independentemente de estarem em gozo de licena ou em
afastamento de qualquer espcie, fornecerem Comisso de tica Pblica ou
Controladoria-Geral da Unio, conforme o caso ( primeira, para as altas autoridades
republicanas definidas nos quatro incisos do art. 2 da mesma Lei; e segunda, para os
agentes que acessam informaes privilegiadas, definidos no pargrafo nico do mesmo

320

dispositivo legal), anualmente, declarao sobre sua situao patrimonial, participaes

societrias, atividades econmicas ou profissionais e indicao de possvel atividade em
conflito de interesses por parte de cnjuge, companheiro ou parentes at o terceiro grau.
Ademais, os mesmos subgrupos de agentes pblicos devem informar, respectivamente,
Comisso de tica Pblica ou projeo de gesto de pessoas ( Coordenao-Geral de
Gesto de Pessoas, no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil), conforme o caso,
desde o mero recebimento de propostas de trabalho, de contrato ou de negcio com
possibilidade de aceitao at o efetivo exerccio de atividade privada (e esta obrigao de se
submeter ao controle preventivo institucional se mantm at o perodo de seis meses aps o
fim do exerccio do cargo ou do emprego). Acrescente-se que o mesmo comando legal
determina que a projeo de gesto de pessoas informe ao servidor ou emprego e
Controladoria-Geral da Unio a possibilidade de aquela atividade praticada ou objeto de
proposta configurar conflito de interesses.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 9 Os agentes pblicos mencionados no art. 2 desta Lei,
inclusive aqueles que se encontram em gozo de licena ou em perodo de afastamento,
devero:
I - enviar Comisso de tica Pblica ou Controladoria-Geral da Unio, conforme o
caso, anualmente, declarao com informaes sobre situao patrimonial, participaes
societrias, atividades econmicas ou profissionais e indicao sobre a existncia de
cnjuge, companheiro ou parente, por consanguinidade ou afinidade, em linha reta ou
colateral, at o terceiro grau, no exerccio de atividades que possam suscitar conflito de
interesses; e
II - comunicar por escrito Comisso de tica Pblica ou unidade de recursos humanos
do rgo ou entidade respectivo, conforme o caso, o exerccio de atividade privada ou o
recebimento de propostas de trabalho que pretende aceitar, contrato ou negcio no setor
privado, ainda que no vedadas pelas normas vigentes, estendendo-se esta obrigao ao
perodo a que se refere o inciso II do art. 6.
Pargrafo nico. As unidades de recursos humanos, ao receber a comunicao de
exerccio de atividade privada ou de recebimento de propostas de trabalho, contrato ou
negcio no setor privado, devero informar ao servidor e Controladoria-Geral da Unio
as situaes que suscitem potencial conflito de interesses entre a atividade pblica e a
atividade privada do agente.

Por fim, ainda que pequena relevncia para o tema em tela, acrescente-se que as altas
autoridades republicanas elencadas nos quatro incisos do art. 2 da Lei n 12.813, de 16/05/13,
acessoriamente, ainda devem publicar, diariamente na internet, sua agenda de compromissos
pblicos.
Lei n 12,813, de 15/06/13 - Art. 11. Os agentes pblicos mencionados nos incisos I a IV do
art. 2o devero, ainda, divulgar, diariamente, por meio da rede mundial de computadores internet, sua agenda de compromissos pblicos.

3.3 - OUTRAS FONTES ALM DA LEI N 8.112, DE 11/12/90, E DEMAIS

ELEMENTOS INFORMADORES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR
Abstraindo-se do rigor formal com que a cincia jurdica define as chamadas fontes de
Direito (como os processos ou meios em razo dos quais as normas ou regras jurdicas so
produzidas e se positivam com vigncia e eficcia, neles abarcando no s o modo analtico
da formao e da elaborao em si da norma ou regra obrigatria mas tambm o fenmeno
histrico e filosfico-social que d origem a esta construo procedimental e que a antecede),
ao longo do presente texto, se emprestar um emprego mais amplo quela expresso.
No se nega e muito menos se desconhece que a teoria dogmtica costuma abarcar no

321

conceito, alm da legislao, como a principal (tambm chamada de direta ou primria) dentre
todas as fontes, tambm, como fontes de menores graus de hierarquia e objetividade
(chamadas de fontes subsidirias, indiretas ou secundrias), os usos e costumes jurdicos, a
atividade jurisdicional e ainda, por fim, os atos negociais de particulares.
O conceito amplo de legislao que aqui se emprega como fonte principal de Direito
contempla desde normas de maior grau de hierarquia e de objetividade, pois possuem o poder
de criar, extinguir ou modificar direitos, tais como o texto constitucional originrio e suas
emendas; as leis complementares ou ordinrias; os tratados, acordos ou convenes
internacionais; os cdigos; as consolidaes; e as medidas provisrias, at exemplos de
normas ou atos regulamentadores, que, adstritos s primeiras, apenas as interpretam e as
fazem aplicar, tais como os decretos; os regulamentos, os regimentos e demais atos
normativos complementares expedidos por autoridades administrativas, em que se incluem as
portarias, circulares, ordens de servio, aviso e as instrues, orientaes ou pareceres
normativos; e as decises de rgos administrativos singulares ou colegiados, conforme se
detalhar de 3.3.1 a 3.3.8.
Os usos e os costumes refletem a reiterao constante de uma determinada prtica ou
conduta tida como obrigatria ou pelo menos considerada aceita pelo Direito, sendo uma das
formas aceitas no ordenamento ptrio para integrao de lacunas, conforme prev o art. 4 da
Lei de Introduo ao Cdigo Civil. Conceitualmente, podem ser enumeradas trs espcies de
costumes, no que diz respeito a seu contedo: praeter legem, quando atuam supletivamente ao
texto legal; secundum legem, quando atuam de forma interpretativa em relao ao texto legal;
e, por fim, contra legem, quando entram em conflito com texto legal. Todavia, apenas as duas
primeiras espcies so aceitas no sistema jurdico ptrio, vez que, de acordo com o art. 2 da
citada Lei, apenas uma lei pode revogar outra, no se admitindo que costumes (e nem mesmo
o decurso do tempo em relao a uma lei em desuso) cancelem a vigncia ou retirem a
eficcia de lei. Ento, se costumes no revogam leis e se apenas leis definem crime e
cominam pena, de um lado, no se aceitam caracterizao de crime e sancionamento em
decorrncia de costume; por outro lado, embora tambm no se aceite a abolio de um crime
sob clamor de costumes, no se nega que os costumes (bem como as praxes administrativas)
podem atuar como reforo em causas excludentes de antijuridicidade ou de culpabilidade (no
fere o princpio da reserva legal, operante em sede material penal, afirmar que uma excluso
de antijuridicidade ou de culpabilidade pode no ter expressa previso legal).
LICC - Art. 2 No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a
modifique ou revogue.
1 A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com
ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior.
2 A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no
revoga nem modifica a lei anterior.
3 Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora
perdido a vigncia.
Art. 4 Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os
costumes e os princpios gerais de direito.
As praxes administrativas configuram a cristalinizao da atividade reiterada e uniforme
da Administrao no tratamento e na soluo de determinados casos.
Embora haja divergncias entre os doutrinadores sobre a validade das praxes
administrativas como fonte do direito, desposamos o entendimento de que elas, nos casos
em que forem silentes as leis, podem prestar valioso auxlio ao Direito Processual
Disciplinar.
As praxes, conquanto no se confundam, em sentido rigorosamente cientfico, com os
costumes, devem, no nosso entender, ter a mesma receptividade conferida a estes.
De conformidade com a Lei de Introduo ao Cdigo Civil, os costumes so fontes
secundrias do direito (art. 4)., Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 47, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

322

J a jurisprudncia reflete a forma reiterada de o Poder Judicirio dizer do Direito

acerca de determinado tema, conforme se detalhar em 3.3.8. Por ltimo, com baixo grau de
certeza e de segurana, mencionam-se ainda as fontes negociais, oriundas de manifestaes de
vontades particulares em contratos, aqui citadas apenas para esgotar a conceituao, visto no
se adequarem ao ramo de Direito pblico em tela.
A teoria explica, portanto, que as fontes formam uma concepo sistemtica e
hierarquizada de centros emanadores e positivadores do Direito, que se manifestam por meio
dos respectivos atos, com decrescentes foras de impositividade, desde as fontes legislativas
at as fontes consuetudinrias e jurisprudenciais e por fim as negociais (normas, costumes,
sentenas e at contratos, que aqui sero desprezados).
No obstante, dentre os objetivos especficos do presente texto, com licena ao mesmo
tempo simplificadora e extensiva de terminologia, a palavra fonte ser empregada
abarcando, alm daquela conceituao tradicional acima, tambm um conjunto de regras
estruturais que, mesmo no figurando como elementos emanadores em sentido estrito do
Direito, integram a razo jurdica e agregam uma forma de coeso global ao sistema e ao
ordenamento jurdico e conferem-lhe a necessria imperatividade. Nestas regras estruturais
inserem-se, dentre o que pode ser relevante para o presente texto, os princpios jurdicos, que,
desde os mais gerais at os de aplicao mais especfica, alcanam grande importncia e
relevncia na matria jurdica, e, por fim, a doutrina, figurando esta como o elemento
informador de menor grau de hierarquia, de objetividade e de imposio, conforme se
detalhar em 3.3.8.
Quanto aos princpios de Direito, aqui os abordando de uma forma global (tanto
aqueles princpios gerais de Direito, aplicveis em qualquer ramo jurdico, quanto aqueles
mais especficos de determinada sede), convm expor uma apresentao introdutria, pois no
sero contemplados com um tpico especfico neste texto. Sendo, de certa forma, um reflexo
da idia abstrata que se tem do Direito natural (como um conjunto de regramentos universais
e derivados da conscincia coletiva e da busca da justia ideal), na verdade, os princpios
jurdicos se manifestam e repercutem em distintos ramos da cincia jurdica e nas respectivas
normatizaes, em todos ou apenas em alguns destes ramos, de diferentes formas e
intensidades e atendendo s respectivas peculiaridades. Embora, formalmente, no sejam uma
fonte emanadora de Direito, os princpios jurdicos encontram-se fortemente enraizados e
indissociadamente refletidos nas fontes normativas de cada sede de Direito, j que tanto
melhor ser uma normatizao quanto mais ela conseguir refletir os valores adotados como
princpios desde sua construo natural.
Em virtude da extremada relevncia que os princpios jurdicos assumem nas
correspondentes sedes de Direito - j que neles que, em suma, reside o carter obrigatrio de
todo o ordenamento -, as fontes normativas do Direito Administrativo Disciplinar sero aqui
descritas basicamente com a apresentao dos princpios que respectivamente as informam,
tambm como meio de se enfatizar a necessria percepo do quanto devem ser
compreendidos como complementares e indissociveis o Direito positivado (a fonte
normativa) e a base principiolgica que o informa, seja integrando-o, seja interpretando-o.
Destaque-se que esta maneira simplista aqui adotada para expor o tema (apresentando os
princpios jurdicos no em tpico especfico, mas sim diludos a medida em que se
apresentam as fontes normativas) em nada se confunde em restringir o entendimento da
validade dos princpios jurdicos queles expressamente positivados em norma, sendo certo
que, alm destes, tambm gozam da mesma relevncia e valor os princpios (sobretudo os
chamados princpios gerais de Direito) que permanecem sem positivao legal. De se ratificar
que os princpios compem o ordenamento, ainda que se voltem a contextos generalistas e

323

indefinidos e no prevejam repercusses, diferentemente de normas positivadas, que

disciplinam especificamente um contorno ftico hipottico e, como regra, preveem uma
consequncia para esta hiptese (uma sano para a inobservncia do disciplinamento
estabelecido).
Como parntese nesta introduo aos princpios jurdicos, acerca das duas ferramentas
hermenuticas acima mencionadas, cabe esclarecer que, enquanto a interpretao a atividade
lgica por meio da qual o intrprete busca o significado de uma norma, a integrao o
recurso a que ele se obriga, diante de determinada situao a ser regulada, com o fim de suprir
uma lacuna no ordenamento. Na primeira, a norma existe, porm sua correta aplicao em
determinado caso concreto exige que se determine seu exato significado dentro do sistema
jurdico em que se situa; na segunda, a norma no existe e, para a resoluo de determinado
caso concreto, exige-se um processo criador, delimitado ao sistema jurdico preexistente, para
suprir a lacuna.
Por um lado, mesmo no se tendo aqui inteno de aprofundar o tema acerca de
interpretao (e definir seus diversos mtodos, tais como gramatical, histrica, lgica,
sistemtica ou teleolgica - dentre os mais mencionados pela doutrina), convm apenas
destacar o mandamento do art. 5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, que, de certa forma,
impe a ateno do aplicador do Direito finalidade com que a norma foi editada, em
consonncia com o valioso mtodo teleolgico de interpretao, bem como busca do bom
Direito em si, em seu sentido mais prximo do natural, de se fazer justia, em atendimento ao
interesse maior, que pblico, em consonncia com o art. 2, pargrafo nico, I da Lei n
9.784, de 29/01/99.
LICC - Art. 5 Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s
exigncias do bem comum.

Por outro lado, voltando-se a ateno para a ferramenta da integrao, atesta-se que h
expressa previso, no ordenamento ptrio, da competncia para o aplicador do Direito
formular aquele mencionado processo criador diante de lacuna legislativa, j que assim prev
o j mencionado art. 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil e na mesma linha tambm
refletiu o art. 126 do CPC.
LICC - Art. 4 Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os
costumes e os princpios gerais de direito.
CPC - Art. 126. O juiz no se exime de sentenciar ou despachar alegando lacuna ou
obscuridade da lei. No julgamento da lide caber-lhe- aplicar as normas legais; no as
havendo, recorrer analogia, aos costumes e aos princpios gerais de direito. (Redao
dada pela Lei n 5.925, de 01/10/73)

Com o devido amparo legal, j se tendo posicionado os usos e costumes como fonte de
Direito e se afirmando que, em sede de Direito pblico punitivo, como o Direito
Administrativo Disciplinar, na mesma linha adotada pela sede penal, o emprego eventual e
excepcional da analogia deve ser visto com imensa cautela (a menos que seja em favor da
defesa, na analogia in bonam partem, jamais se aplicando, em sentido oposto, a chamada
analogia in malam partem), resta aqui abordar os princpios jurdicos. Ratifique-se, antes, que
os dispositivos legais no impem uma ordem consecutiva de decrescente prioridade para
emprego daquelas ferramentas de integrao, podendo a questo ser resolvida, por exemplo,
com a imediata aplicao de princpios gerais de Direito.
Iniciando-se pelos chamados princpios gerais de Direito, tem-se que, diante da
inegvel incapacidade de a positivao cobrir todo o espectro de relaes e experincias
humanas que podem vir a requerer a tutela do Direito, estes enunciados genricos, que se

324

refletem na compreenso de todo o ordenamento, assumem destacada importncia por

atuarem em qualquer sede jurdica. Assim, independentemente de constarem ou no de textos
legais, destacam-se princpios gerais tais como os que rezam a intangibilidade dos valores da
pessoa humana; a boa-f como pressuposto da conduta jurdica; a proibio do
locupletamento sem causa seja por quem for (administrao, servidor ou particular); a
proibio do auto-favorecimento de quem quer que seja com sua prpria torpeza (com a
consequente vedao da assuno de comportamentos contraditrios entre si por uma parte
em processo); os poderes implcitos de se dispor dos meios para se concretizarem os fins
exigidos; a competncia para fazer menos de quem pode mais; a impossibilidade de as
convenes particulares derrogarem normas de ordem pblica; a necessidade de processo
conduzido por ente oficial para sano de qualquer natureza; a irretroatividade da lei para
proteo de direitos adquiridos; o nus da prova de quem alega; o in dubio pro reo e o favor
rei em casos de dvida; o non bis in idem; a regularidade do exerccio do prprio direito que
no prejudica ningum, dentre outros.
Avanando no tema, independentemente de gozarem de aplicabilidade geral ou
especfica a determinados ramos jurdicos, tem-se que os princpios no so meras diretivas
morais ou declaraes de inteno; ao contrrio, informam, interpretam e, sobretudo, integram
o Direito, mesmo aqueles no normatizados. Embora possam advir de origens sociais e ticas,
os princpios jurdicos so elementos componentes do Direito e at podem, inclusive, alcanar
o patamar de fontes quando so consagrados na normatizao ou na jurisprudncia (o que,
todavia, jamais lhes retira a essncia de serem princpios). Eles fornecem ao aplicador uma
viso sistmica do ordenamento, interpretando seu sentido ou integrando suas lacunas. Diante
de situaes que aparentemente comportam mais de uma deciso legalmente aceitvel ou que
aparenta no ter nenhuma soluo cabvel, o emprego adequado dos princpios certamente
propiciar ao aplicador a conduta correta ou, ao menos, excluir as condutas incompatveis.
Uma vez que os princpios jurdicos (gerais ou especficos) refletem os mais altos
valores abstratos adotados pelo grupamento social, eles se inserem na percepo abstrata que
pode se ter de Direito natural e de sentimento social de justia. Em decorrncia, sob tica
ideal, a positivao em normas que regula o contexto jurdico deve buscar, ao mximo
possvel, fazer refletir no ordenamento vinculante aquelas premissas e aqueles fortes axiomas
espontaneamente adotados pelo corpo social e que refletem sua vontade, sendo certo que,
independentemente da expressa positivao dos princpios em normas, o ordenamento sempre
deve ser compreendido aprioristicamente impregnado dos valores por eles estabelecidos. Da,
como os princpios direcionam e informam a elaborao das normas reguladoras, em
determinadas situaes, pode se revelar muito mais afrontoso ao Direito no observar um
princpio do que descumprir uma norma positivada. Como tal, um processo conduzido com
inobservncia de princpios reitores pode vir a ser objeto de crtica por nulidade.
Violar um princpio muito mais grave do que transgredir uma norma. A desateno ao
princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo
sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade,
conforme o escalo do princpio atingido, porque representa ingerncia contra todo o
sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo
lgico e corroso de sua estrutura mestra., Celso Antnio Bandeira de Melo, Curso de
Direito Administrativo, pg. 943, Malheiros Editores, 25 edio, 2008
No obstante, destaque-se que os princpios jurdicos so bem mais importantes do que as
normas escritas, razo por que bastante correto dizer que se afronta muito mais o direito
quando se desacata um dos seus princpios do que quando se desatende a uma de suas
normas textuais, posto que uma regra expressa contm apenas uma diretiva, enquanto que
um princpio encerra um contedo informador e formador de vrias normas. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 47,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

325

Alm deste aspecto de transcenderem os limites jurdicos, vez que o processo de

criao normativa deve se inspirar nesta robusta base conceitual espontaneamente adotada
pelo grupamento social e que o consequente ordenamento deve espelh-la, tem-se ainda que
os princpios jurdicos, independentemente de advirem do texto constitucional, de lei, da
construo doutrinria ou mesmo do Direito natural, formam um conjunto de ferramentas que
refletem a excelncia do salutar jogo de pesos e contrapesos em que deve se apoiar o Direito.
Os princpios so mandamentos que dinamicamente se intercomunicam, seja por vezes para se
reforarem mutuamente, seja por vezes para que um atue como delimitador de outro. Nenhum
princpio pode ser compreendido de forma isolada e muito menos empregado de forma
estanque e dissociada, em detrimento de toda a base principiolgica da sede de Direito em
questo, como se prevalecesse de forma absoluta sobre os demais, no comportando freios em
seu emprego. Devido ao alto grau de abstrao que os caracteriza, possvel que haja colises
entre os princpios aplicveis a uma mesma situao ftica, ou seja, que dois ou mais
princpios, passveis de subsidiar determinada deciso, conduzam o caso a solues
diametralmente opostas.
Ao contrrio, o aplicador do Direito deve ter inequvoca percepo de que princpios
formam um conjunto dinmico de foras que se amoldam e se delimitam. Os princpios
mutuamente se tocam, se tangenciam e se delimitam por meio de fronteiras dinmicas e
flexveis, que, por vezes, levam extenso de um princpio em detrimento da compresso de
outro ou vice e versa. A desapaixonada apropriao da rica ferramenta jurdica que so os
princpios demonstra que nada impede que, por um lado, o aplicador entenda que dois ou mais
princpios que se tangenciam, em um determinado caso concreto, atuem dinamicamente em
mesmo sentido, se reforando e se realimentando mutuamente; e que, por outro lado, no
incorre em nenhuma contradio este mesmo aplicador que, diante de outro conjunto ftico,
julgue que aqueles mesmos princpios outrora tidos como consentneos reforadores de
determinada tese agora se repelem, devendo, neste caso, optar pelo princpio de maior
relevncia para as peculiaridades do caso concreto.
Sendo assim, deve o aplicador do Direito, diante to-somente do caso concreto,
ponderar os enunciados principiolgicos de modo a eleger, em detrimento de outros, aqueles
que proporcionem a deciso que mais coaduna com a finalidade e o interesse pblicos, com
eficcia, justia e aplicabilidade, preservando, porm, a validade e a vigncia de todos os
princpios suscitados.
A existncia deste indispensvel ajuste e desta conformao dinmica entre os
princpios inquestionvel, porm impossvel de se modelar ou descrever de forma exaustiva,
visto que o jogo de foras muda de acordo com cada situao, de forma que somente o caso
concreto indica as necessrias delimitaes no emprego dos princpios que nele cabem. Este
efeito dinmico se far claro sobretudo ao se abordar o princpio da convivncia das
liberdades, em 3.3.1.9.
Feita esta introduo, sintetiza-se que, no escopo e de acordo com os objetivos deste
texto, aqui se mencionaro como fontes, alm do que sabidamente assim trata a teoria
dogmtica tradicional, todos os elementos que devem (nos casos especficos de normas ou
regras obrigatrias) ou que podem (nos demais casos, para os elementos tidos com meramente
referenciais e no vinculantes) ser considerados como informadores do Direito e do
entendimento ao aplicador, a incluindo, conforme explanado acima, at mesmo ferramentas
hermenuticas de integrao, que so os princpios jurdicos.
No obstante, reconhece-se que no objetivo deste texto esgotar a anlise das fontes
de Direito, das ferramentas hermenuticas de interpretao e de integrao e dos princpios e
muito menos buscar todas as suas respectivas aplicabilidades na ntegra da matria jurdica.

326

Sabe-se, por exemplo, que h muitos outros princpios que podem ser doutrinariamente
considerados como informadores do Direito Administrativo Disciplinar, no obstante ter-se
aqui optado por limitar a apresentao dos mais relevantes. Para o esgotamento de tais temas,
dispe-se de fartas doutrinas especializadas, s quais se remete. Aqui, mais do que aplicao
geral, importa tentar trazer tona a repercusso daqueles conceitos e sobretudo dos princpios
jurdicos especificamente nas atividades da conduo do processo administrativo disciplinar
(em que, em regra, a comisso configura-se na prpria administrao, ao lado das autoridades
competentes para intervir, na instaurao e no julgamento) e tambm no que diz respeito a
institutos do regime disciplinar. Portanto, para o enfoque concentrado que aqui interessa, ao se
mencionar administrao, em regra, est se referindo comisso e s autoridades
intervenientes, instauradora e julgadora.
Neste enfoque adaptado aos presentes objetivos, a mais rica e completa fonte do
processo administrativo disciplinar , obviamente, o rito definido na Lei n 8.112, de
11/12/90. No entanto, uma vez que todo o presente texto se dedica a discorrer sobre a matria
disciplinar daquela Lei, no faz sentido criar aqui um tpico especfico para abord-la como
fonte, j que todos os seus regramentos e institutos sero apresentados, com detalhes e
diluidamente ao longo do presente texto.
Dito isto, apresentam-se a seguir as demais fontes normativas, em ordem decrescente
de impositividade, desde o texto constitucional, passando pelas leis de aplicao subsidiria
Lei n 8.112, de 11/12/90, at manifestaes administrativas vinculantes e manifestaes
jurisprudenciais e doutrinrias de mera referncia. Antes, destaque-se que a Lei n 8.429, de
02/06/92, que figura como uma importante fonte legal do Direito Administrativo Disciplinar
em termos de conceituao material de atos de improbidade administrativa, por no possuir
aplicao na sede procedimental disciplinar, no ser aqui abordada e ter, neste texto, sua
aplicao detalhada em 4.7.4.4, quando se apresentar a definio material daquela espcie de
ilcito.
So fontes originrias do processo disciplinar a Constituio Federal, os estatutos dos
servidores pblicos e as normas de organizao de entidades como empresas pblicas e
sociedades de economia mista. As lacunas so seguidas pela Lei do Processo
Administrativo (na rea federal, Lei n 9.784/99), pela analogia dentro do Direito
Administrativo, pelos princpios que regulam o processo disciplinar e o Direito
Administrativo, pelas normas e princpios do Direito Penal e Processual Penal, pelo
Cdigo de Processo Civil - matriz de todos os processos - e pelos princpios gerais do
direito. Lo da Silva Alves, Sindicncia e Processo Disciplinar em 50 Smulas, pg. 33,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2005

Conforme afirmado acima, a exposio das fontes normativas se far calcada

precipuamente nos princpios nelas previstos. Diante da conhecida hierarquizao das fontes
normativas, comum que princpios de natureza constitucional se reflitam nas leis ordinrias,
bem como comum que princpios encartados em leis de regulamentaes mais gerais
tambm estejam previstos em leis mais especficas. Para se evitar desnecessria repetio da
conceituao de determinados princpios, tais enunciados sero aqui apresentados sempre
somente luz da norma de maior hierarquia que os reflete. Assim, se determinado princpio se
encontra encartado tanto na CF quanto na Lei n 9.784, de 29/01/99, no CPP e no CPC, ele
ser aqui abordado apenas quando se mencionarem os princpios da CF; se determinado
princpio se v refletido tanto na Lei n 9.784, de 29/01/99, quanto no CPP e no CPC, ele ser
aqui abordado apenas quando se mencionarem os princpios daquela Lei; e se determinado
princpio se v refletido tanto no CPP quanto no CPC, ele ser aqui abordado apenas quando
se mencionarem os princpios do CPP.

3.3.1 - Constituio Federal e Seus Princpios

327

A CF, como base de todo o ordenamento jurdico, indubitavelmente, a fonte de

maior grau de hierarquia em qualquer manifestao da cincia jurdica. E a remisso a
preceitos constitucionais se faz especialmente necessria no Direito Administrativo
Disciplinar. Tratando-se de matria de natureza punitiva, o Estado Democrtico de Direito
requer limitao ao poder estatal punitivo, sendo certo que, alm dos dispositivos especficos
referentes aos servidores e administrao, os princpios constitucionais asseguradores de
garantias fundamentais para toda a sociedade tambm em muito permeiam a matria em
questo.
Como preceitos constitucionais bsicos, aplicveis no regime disciplinar e no processo
administrativo disciplinar, destacam-se os dispositivos dos arts. 5, 37 e 41 da CF, referentes a
direitos e garantias individuais e coletivos, princpios reitores da administrao e servidores
pblicos civis. Enquanto alguns destes preceitos se aplicam de forma indistinta em qualquer
momento em que se cogite do tema disciplinar, outros possuem aplicao mais
especificamente localizada.
Desta forma, sem prejuzo de menes pontuais e diludas ao longo deste texto para
dispositivos que se aplicam especificamente aos servidores (por exemplo, j abordados em
3.2.4) e para outros dispositivos que repercutem em determinados atos ou momentos da
instruo probatria do processo administrativo disciplinar (tais como, em lista
exemplificativa, a questo do anonimato, em 2.5.5; a estabilidade do servidor, em 4.2.4.1; os
direitos preservao da intimidade, da privacidade e dos sigilos fiscal e bancrio, em 4.4.6,
4.4.12 e em 4.4.15; o princpio da convivncia (ou da relatividade) das liberdades, em
3.2.3.1.3, 4.4.12, 4.4.14.2, 4.4.15.2 e em 4.4.15.3; a inaceitao de provas ilcitas, em 4.4.14;
a inviolabilidade da comunicao telefnica, em 4.4.15; o direito de o acusado no fazer prova
contra si mesmo e de se manter calado, em 4.4.16.4.1; o carter intransferivelmente pessoal da
pena e a individualizao da responsabilizao, em 4.5.1; a vedao acumulao de cargos,
em 4.7.4; a competncia para aplicao de penas, em 4.10.3; e o controle externo dos atos
administrativos, em 5.3, dentre outros), conforme j se havia introduzido em 3.3, a
apresentao de mandamentos constitucionais de interesse tanto substancial quanto processual
aqui se calcar nos princpios encartados na CF que repercutem indistintamente em todo o
processo ou que permeiam o prprio Direito material disciplinar.
Na esteira, uma vez que protegem toda a sociedade em geral, no que se incluem, por
bvio, os servidores, inicialmente sero apresentados alguns princpios de suprema
importncia refletidos em alguns incisos do art. 5 da CF (do devido processo legal e seus
corolrios da ampla defesa e do contraditrio). Na sequncia, tambm se apresentaro os
cinco princpios reitores da administrao pblica, positivados no art. 37 da CF (a saber,
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia), uma vez que, como so
aplicveis a todas atividades administrativas em geral, tambm operam no Direito
Administrativo Disciplinar e ao longo de todo o procedimento disciplinar. Destaque-se a
necessria ponderao dinmica, inclusive sem excepcionar a forma como devem ser
compreendidos princpios fundamentais constitucionais, j abordada em 3.3.
CF - Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos
seguintes:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...) (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 14/06/98)

328

3.3.1.1 - Princpio do Devido Processo Legal

Como direta consequncia desta assertiva de natureza constitucional, apresenta-se a
exigncia do devido processo legal (due process of law), com as garantias de ampla defesa e
contraditrio. No se admite no atual ordenamento a aplicao de penalidade a servidor de
forma discricionria, sem se seguir o rito legal de apurao. No caso, obrigatoriamente seguese o rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, aqui j mencionada como a mais rica e completa fonte
do regime e do processo administrativo disciplinar - sem prejuzo de, conforme se abordar
em 3.3.2 e 3.3.3, em caso de lacuna do Estatuto, com o fim de se integrar o devido processo
legal, se aplicar subsidiariamente a Lei n 9.784, de 29/01/99, e, excepcionalmente, na falta de
dispositivos aplicveis nas leis anteriores, o CPP e o CPC, seguindo esta ordem de
decrescente afinidade.
O princpio do devido processo legal ostenta tamanha envergadura como um preceito
indisponvel de garantia que no cabe administrao mitigar as procedimentalizaes
estabelecidas em homenagem a qualquer ganho em agilidade, nem mesmo se a desateno ao
rito legal for pedido da defesa.
CF - Art. 5
LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
STF, Agravo de Instrumento n 241.201: Ementa: (...) O Estado, em tema de punies
disciplinares ou de restrio a direitos, qualquer que seja o destinatrio de tais medidas,
no pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrria, desconsiderando, no
exerccio de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da
legitimidade tico-jurdica de qualquer medida estatal - que importe em punio
disciplinar ou em limitao de direitos - exige, ainda que se cuide de procedimento
meramente administrativo (CF, art. 5, LV), a fiel observncia do princpio do devido
processo legal. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a
essencialidade desse princpio, nele reconhecendo uma insuprimvel garantia, que,
instituda em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exerccio, pelo
Poder Pblico, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa, sob
pena de nulidade do prprio ato punitivo ou da medida restritiva de direitos.

A clusula do devido processo legal repercute tanto em aspecto formal quanto

material; ou seja, o processo deve no s obedecer s formalidades e ao rito previstos em lei
como tambm deve conter decises razoveis e proporcionais. Desta forma, como prrequisito inafastvel para qualquer grau de responsabilizao disciplinar, deve-se assegurar ao
acusado a observncia de um rito procedimental previsto na legislao para, se for o caso, ao
final, decidir-se pela aplicao de penalidade, ainda que a de menor gravidade, como a
advertncia. No se cogitando, no atual contexto jurdico e constitucional, de emprego da
afastada verdade sabida, a necessria busca da verdade material somente se amolda ao
ordenamento em vigncia caso se instrumentalize nos termos do devido processo legal
estabelecido pelos arts. 143 a 182 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Esse rito deve permitir ao acusado ser notificado, a fim de poder se manifestar, ter
acesso aos autos, produzir provas em igualdade de condies com a comisso, no ser
processado com base em provas ilcitas, apresentar sua defesa, ter deciso motivada e razovel
e ainda ter assegurada a possibilidade de recorrer da deciso. Destaca-se a insero do direito
produo de prova neste primado do devido processo legal: o direito do polo passivo
produzir suas prprias provas ou postular por sua produo reflete-se na concretizao do
devido rito constitucionalmente assegurado. Decorre ainda do devido processo legal a garantia
da no auto-incriminao: o acusado no obrigado a fazer prova contra si mesmo.
Na verdade, como se pode extrair da explanao acima, o princpio do devido processo
legal embute em sua essncia quase todos os demais princpios garantidores da correta

329

atuao estatal e das prerrogativas da defesa, podendo se dizer que estes daquele se
ramificam. Compreende-se que os princpios constitucionais asseguradores de garantias
fundamentais, no que se refere ao polo passivo processual, fortemente se interligam e
mutuamente se reforam, mitigando, por vezes, a precisa fronteira entre um e outro, tamanha
a intensidade com que se associam.

3.3.1.2 - Princpios da Ampla Defesa e do Contraditrio

Com o atual ordenamento constitucional, no h mais dvida ou discusso de que, nas
apuraes disciplinares, mesmo se tratando de sede administrativa, como decorrncias do
devido processo legal, bastando que haja litgio de interesses, aplicam-se a este rito da Lei n
8.112, de 11/12/90, as garantias individuais do contraditrio e da ampla defesa.
CF - Art. 5
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so
assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

O ordenamento anterior, constitucional (de 1946 e depois de 1967) e estatutrio (o

antigo Estatuto dos Funcionrios - EF, Lei n 1.711, de 28/10/52), garantia os direitos ampla
defesa e ao contraditrio, de forma expressa, apenas no processo judicial. Em sede
administrativa, o nico rito previsto era o do processo administrativo disciplinar, garantido
expressamente apenas para aplicao de penalidades mais graves (suspenso de mais de trinta
dias e penas capitais) e, mesmo assim, sem participao contraditria do acusado no curso da
instruo, assegurada apenas a apresentao de defesa ao final dos atos instrucionais. Ou seja,
alm do atendimento parcial do direito ampla defesa e do total desatendimento do princpio
do contraditrio, a contrario sensu, em tese, atendo-se somente fria literalidade daquela Lei,
havia espao para se interpretar a favor da aplicao de penas brandas (at a suspenso de
trinta dias) de forma discricionria, sem o rito do devido processo legal.
Corrigindo ento as lacunas do antigo ordenamento, alm de a atual CF ter estendido
expressamente os direitos ampla defesa e ao contraditrio sede administrativa disciplinar,
a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabeleceu o devido processo legal para aplicao de qualquer
pena administrativa.
Em termos de processo administrativo disciplinar, a garantia constitucional da ampla
defesa proporciona ao acusado, pessoalmente ou, a seu critrio, por meio de procurador, os
direitos gratuitos, perante a administrao e por ela respeitados, de: ser notificado da
existncia do processo (verdadeira clusula inicial da ampla defesa, pois ningum pode se
defender se antes no souber que existe, contra si, uma acusao), ter acesso aos autos,
participar da formao de provas e v-las apreciadas, ter a faculdade de se manifestar por
ltimo, ter defesa escrita analisada antes da deciso, ser alvo de julgamento fundamentado e
motivado e dele ter cincia (como pr-condio para poder exercer o direito de recorrer).
Ainda, como corolrio da ampla defesa, tem-se a presuno de inocncia do servidor at o
julgamento do processo, com o nus de provar a responsabilizao a cargo da administrao.
Infraconstitucionalmente, este princpio, alm dos arts. 116, pargrafo nico, 143, 153 e 156
da Lei n 8.112, de 11/12/90, tambm se encontra positivado no art. 2, caput e pargrafo
nico, X, da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Assim se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, quando o rgo jurdico apreciou
os direitos ao contraditrio e ampla defesa, nos seus Pareceres n GQ-37, 55 e 177,
vinculantes, conforme se ver em 3.3.6, reproduzindo citao doutrinria:
por isto que o contraditrio no se pode limitar ao oferecimento de oportunidade para

330
produo de provas. preciso que ele mesmo (o magistrado) avalie se a quantidade de
defesa produzida foi satisfatria para a formao do seu convencimento. Portanto, a ampla
defesa no aquela que satisfatria segundo os critrios do ru, mas sim aquela que
satisfaz a exigncia do juzo. (...) (Celso Ribeiro Bastos, Comentrios Constituio do
Brasil, Editora Saraiva, 1989, 2 vol, pg. 267).

Por sua vez, a garantia constitucional do contraditrio significa para o acusado ter o
direito de se contrapor a cada ato realizado pela comisso ou de dar-lhe a verso que condiz
com seus interesses de defesa ou de, para cada ato, construir a sua prpria tese ou
entendimento jurdico que entenda cabvel. O princpio se concretiza com a oferta da cincia
das provas juntadas aos autos e com a garantia de poder contest-las de imediato, caso deseje,
estabelecendo uma relao bilateral, no necessariamente antagnica, mas sim
preferencialmente colaboradora com a elucidao da verdade. Por outro lado, o contraditrio
se satisfaz apenas com a oferta, com a faculdade, com a prerrogativa que se concede ao
interessado em produzir contradita em relao a atos que militem a seu desfavor, no
caracterizando afronta ao princpio, se, uma vez devidamente ofertada a oportunidade parte,
ela se omite e no a exercita. Em sntese, o contraditrio se concretiza quando o processo
propicia o dilogo. Para isto, necessrio, ento, dar cincia ao acusado, como regra geral,
com prazo hbil de antecedncia de trs dias teis, de atos de produo de provas (diligncias,
percias, testemunhos, etc) e decises prolatadas, conforme se ver em 4.4.3 e em 4.3.6, a fim
de que a parte, caso queira, possa se opor ou dar outra verso ou fornecer interpretao
jurdica diversa.
A diferena parece sutil, mas fundamental. No contraditrio, o acusado procura
derrubar a verdade da acusao; na ampla defesa, ele sustenta a verdade dele. Lo da
Silva Alves, A Prova no Processo Disciplinar, pg. 23, Editora Lumen Juris, 1 edio,
2003

Enfim, no basta que a comisso colete os elementos de prova que lhe paream
relevantes para formar sua convico; o contraditrio garante ao acusado a faculdade no s
de contra-arrazoar as provas elaboradas pela comisso, como tambm de produzir suas
prprias provas e de ter suas alegaes imparcialmente apreciadas e valoradas pela
administrao. Em patamar infraconstitucional, este princpio, alm dos arts. 153 e 156 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, tambm se encontra positivado no art. 2, caput, da Lei n 9.784, de
29/01/99.
As garantias da ampla defesa e do contraditrio devem ser encaradas pela comisso
como a base da conduo do processo, pois so os pilares da validade dos atos processuais, da
deciso prolatada e de todo o processo em si, independentemente do rito (se PAD em rito
ordinrio ou sumrio ou se sindicncia disciplinar). A comisso deve reservar, no curso de
todo o apuratrio, constante ateno a estes dois direitos, visto que, como regra, no processo
administrativo disciplinar, sua inobservncia a causa mais comum de nulidade.
Nunca demais ressaltar que o exposto no presente tpico restringe-se a processo
administrativo disciplinar que contenha em si uma relao de litgio, como o caso da sede
disciplinar, tais como o PAD em stricto sensu e a sindicncia disciplinar, em que a
administrao acusa o servidor, no estando alcanados pelo enunciado constitucional de se
garantirem ampla defesa e contraditrio a investigados os ritos meramente investigativos,
como a fase de juzo de admissibilidade, a sindicncia investigativa, investigao patrimonial,
a sindicncia patrimonial, a investigao disciplinar e a auditoria disciplinar, inclusive de fins
patrimoniais, conforme j se discorreu em 2.5.6.
Os princpios da ampla defesa e do contraditrio tambm encontram positivao
infraconstitucional no art. 2, caput e pargrafo nico, X, da Lei n 9.784, de 29/01/99.

331

3.3.1.3 - Princpio da Presuno de Inocncia

Embora o texto constitucional relacione o princpio da presuno da inocncia sede
penal, diante das inquestionveis afinidades deste ramo jurdico com o Direito Administrativo
Disciplinar, sendo ambas esferas do Direito pblico punitivo, tambm aqui se demonstra
relevante esta garantia fundamental.
CF - Art. 5
LVII - ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal
condenatria;

Segundo este primado, se, por um lado, inicialmente, vista de notcia de suposta
irregularidade, cabe administrao promover, sob manto do princpio do in dubio pro
societat, a imediata apurao contraditria e, em sequncia, movida pelo princpio da
oficialidade, promover a exaustiva busca da verdade material, por outro lado, jamais deve se
perder de vista que tais atribuies vinculadas no possuem o condo de afastar a presuno
de que, a priori, o acusado inocente.
A deciso de instaurar o processo administrativo disciplinar bem como a sua conduo
de ofcio, respectivamente a cargo da autoridade e da comisso, devem ser compreendidas
como mnus pblicos dos quais no podem se afastar aqueles agentes, mas no devem jamais
ser confundidas, nem por eles prprios e nem pelo acusado, com precipitada imputao. Se,
por um lado, os agentes competentes para a promoo da apurao devem ter inafastvel
respeito para a presuno de inocncia do acusado, este, por sua vez, por mais inconcilivel
que isto lhe possa parecer de imediato, deve tambm manter a convico de que aqueles
atuam vinculadamente por determinao legal e no por nimo pessoal discricionrio de
perseguio.
Todos os trabalhos apuratrios devem ser realizados, porque assim o ordenamento
determina; mas os agentes pblicos condutores dos trabalhos devem encontrar a sintonia entre
esgotar as apuraes obrigatrias e manter o respeito pela presuno de inocncia do acusado,
tendo certo que somente podero - se for o caso - ao final do processo, cogitar de
responsabilizao se tiverem logrado comprovar nos autos a materialidade e a autoria da
infrao.
O princpio da presuno da inocncia tambm veda que a administrao imponha ao
acusado restries, gravames ou demais formas de repercusso despropositadas e sem amparo
em previso normativa. Mas, de outro lado, o princpio em tela no pode ser argudo para
impedir que a administrao lance mo, regularmente, de excepcionais medidas cautelares,
tais como o afastamente preventivo e a vedao exonerao a pedido e aposentadoria
voluntria (nos arts. 147 e 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90) e a submisso dos direitos
funcionais a frias, remoo, licenas e outros afastamentos que a administrao tenha
poderes discricionrios para conceder (no art. 11 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13), j que
tais medidas no possuem natureza punitiva mas sim meramente acautelatrias do interesse
pblico.
Como corolrio do princpio da presuno da inocncia, ratifica-se a mxima jurdica
de que o nus da prova incumbe a quem acusa. Assim, no processo administrativo disciplinar,
cabe administrao (como regra, na figura da comisso disciplinar) comprovar o teor da
acusao que pesa contra o servidor e que motivou a instaurao de ofcio (o que no se
confunde com o nus do prprio servidor em comprovar as alegaes por ele eventualmente
apresentadas em sua defesa ou em qualquer outro momento processual).

332

Caso contrrio, na hiptese de, embora esgotada exaustivamente a busca de prova, no

se lograr comprovar a responsabilizao do infrator - no por comprovada inocncia, mas sim
por ausncia de prova condenatria -, em respeito presuno de inocncia, em lugar daquela
atuao inicialmente promovida pela oficialidade e pelo in dubio pro societat, opera-se o
princpio do in dubio pro reo, desaguando na absolvio.
O princpio da presuno de inocncia pode ser considerado encartado na mxima da
interpretao benigna em favor do acusado, tambm chamada de princpio do favor rei,
quando o aplicador do direito punitivo se depara com situao de controvrsia inafastvel,
comportando conflitantes e antagnicas interpretaes de norma. Em tais situaes, no
confronto entre o poder punitivo estatal e a liberdade e a autonomia da pessoa, a inspirao
que se extrai de tal enunciado, em regra, de que a interpretao deve ser favorvel ao
acusado.
Embora o ordenamento ptrio no contemple as decises administrativas com o carter
da definitividade, sendo sempre sujeitas apreciao do Poder Judicirio, de forma a no se
poder aplicar a tais atos a idia de trnsito em julgado, adapta-se sede administrativa o
mandamento do art. 5, LVII da CF, voltado literalmente para a sede penal, fazendo com que
se presuma inocente o servidor at o julgamento do processo administrativo disciplinar.
Portanto, na verdade, este princpio se projeta no s sobre as atuaes da autoridade
instauradora e da comisso, conforme inicialmente exposto, mas tambm se reflete na atuao
da autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar. Por bvio, na adaptao deste
preceito sede administrativa, deve-se atentar para o carter dinmico da base
principiolgica, com o que se deve mitigar sua integral aplicao, por fora de aqui tambm
operar outro enunciado, que o que confere a auto-executoriedade aos atos administrativos,
fazendo com que os efeitos de possvel responsabilizao disciplinar se faam sentir desde a
publicao do julgamento, no havendo que se esperar o esgotamento de eventual esfera
recursal.

3.3.1.4 - Princpio da Legalidade

Iniciando-se a anlise dos princpios reitores da administrao elencados no art. 37 da
CF pelo princpio da legalidade, primeiramente, se faz necessrio iniciar sua abordagem pela
interpretao sistemtica que se extrai da leitura conjunta daquele dispositivo voltado
especificamente administrao com o enunciado voltado a toda sociedade e encartado no art.
5, II da CF. Enquanto este mandamento assegura a todos, indistintamente, a prerrogativa de
liberdade de somente se obrigarem a fazer o que determina a lei, aquele outro mandamento
restringe de forma especfica que o agente pblico somente pode agir nos limites permitidos
pela lei.
CF - Art. 5
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;

A interpretao que se extrai desta leitura conjunta de que enquanto o particular no

tem poderes ou prerrogativas, mas pode fazer tudo que a lei no probe, o agente pblico tem
poderes ou prerrogativas, mas s pode fazer o que a lei expressamente autoriza. De certa
forma, pode-se sintetizar que, em regra, entre particulares, vigora a autonomia da vontade,
enquanto que, em sede pblica, a administrao e o agente pblico tm vontades delimitadas
pela lei e pelo interesse pblico.
Feita esta introduo geral, atentando-se especificamente para a sede pblica, enfocase que o princpio da legalidade, mencionado no art. 37 da CF, exige que os agentes pblicos
mantenham sua atuao funcional delimitada por previso legal.

333

Mas de se atentar que, para a legtima prtica de um ato administrativo, no basta a

existncia formal de lei a autorizar sua emanao; alm disto, deve tambm ter ocorrido o
conjunto ftico que a lei estabelece como pr-requisito para a prtica do tal ato. O ato
administrativo somente pode ser praticado se estiverem atendidas as condies que a lei que o
prev estabelece como necessrias sua emanao.
Aplicando este princpio no processo administrativo disciplinar, em indissocivel
relao com o princpio do devido processo legal, afirma-se que os agentes pblicos
competentes para sua conduo (autoridade instauradora, comisso e autoridade julgadora)
tm sua atuao delimitada pela previso legal, de forma que todos os atos processuais sejam
produzidos da forma prevista em lei (no sentido amplo do termo, de qualquer ato normativo).
Como se tem, no enfoque em questo, o devido processo legal definido nos Ttulos IV
e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, eis que resta limitada margem de discricionariedade na
matria disciplinar, dada a vinculao do procedimento lei, desde a obrigatoriedade de a
autoridade competente instaurar o processo, passando pelo rito apuratrio a cargo da comisso
e concluindo nas listas exaustivas e associadas de infraes e penalidades administrativas. E,
mesmo nos casos em que resta alguma margem discricionria, isto no se confunde com
arbitrariedade, visto que o agente pblico deve adotar a melhor conduta, dentre o conjunto de
decises legalmente aceitveis, segundo critrios de convenincia e oportunidade para o
interesse pblico.
Na leitura mais extensiva deste princpio, no basta o procedimento seguir os ditames
da lei; tambm necessrio que ele assegure a satisfao das finalidades da lei, conferindo
no s legalidade mas tambm legitimidade ao processo como um todo e ao resultado com ele
alcanado. E o termo lei deve ser lido de forma extensa, albergando todo o ordenamento,
desde a CF, passando pelas leis e decretos, at as normas infralegais, internas do rgo.
Com ateno a este enfoque, de tambm se buscar legitimidade, atendendo os fins
previstos em lei, convm abordar que a legalidade delimitada por outros princpios caros ao
processo, como eficincia, razoabilidade e proporcionalidade. As autoridades intervenientes e
os servidores designados para compor comisso no devem ser cegamente submissos estrita
legalidade em situaes que atentam contra o bom senso, o senso de justia e, principalmente,
contra o interesse pblico.
Na busca deste objetivo, tem-se em princpio que a atuao da administrao deve
atender lei; mas, resgatando que o princpio da legalidade requer uma compreenso mais
complexa em sua aplicao, sem dvida, ao mesmo tempo, tem de se cuidar de faz-lo sem se
afastar do bom Direito. O agente pblico investido da funo correcional (seja autoridade
instauradora, comisso ou julgador) no pode se abster do bom senso, do senso de justia e de
equilbrio, da noo concreta dos fatos e das vinculadas repercusses, por fora da viso
conglobante dos princpios da eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade.
Numa viso mais coerente e eqnime do constitucionalismo atual, (...) a garantia
individual do princpio da legalidade no restar satisfeita apenas com a circunstncia de
que as restries impostas ao cidado estejam previstas em lei, mas sim que elas sejam
proporcionais (...) o princpio constitucional da legalidade deve-se associar ao princpio
virtual e inorgnico da proporcionalidade, cuja existncia, ainda que no decorra de
disposio expressa, encontra-se implcita na concepo material do Direito
Constitucional moderno.Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar,
pg. 59, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

O princpio da legalidade tambm encontra positivao infraconstitucional no art. 2,

caput e pargrafo nico, I, da Lei n 9.784, de 29/01/99.

334

3.3.1.4.1 - Atos Administrativos Vinculados e Discricionrios, Seus Requisitos de Validade

(Competncia, Motivo, Contedo, Finalidade e Forma) e o Controle Judicial
Embora em nada se confundam com princpios, mas uma vez que so mencionados em
inmeras passagens ao longo do presente texto e fortemente se associam ao princpio da
legalidade, convm aqui inserir, superficialmente, alguns conceitos referentes aos atos
administrativos e seus requisitos de validade, extrados do Direito Administrativo.
Atos administrativos so os atos jurdicos realizados pela administrao e, como tal,
so produzidos sob estrita finalidade pblica, em atendimento a lei (compreendida neste
tpico em sentido amplo, abarcando tambm dispositivos normativos infralegais) e sujeitos
sempre ao controle judicial. Com esta introduo ao tema, de imediato, ao mesmo tempo em
que se demarca a atividade administrativa (por ser regida pela finalidade pblica), se
diferencia dos atos tpicos dos dois demais Poderes (as leis em sentido estrito e as decises
judiciais). Importante destacar que o ato administrativo contm uma declarao de vontade da
administrao (no vontade prpria do agente, mas sim reflexo direto da vontade da lei e da
finalidade pblica), no desempenho das prerrogativas do Poder Pblico, com efeitos jurdicos
imediatos, o que o difere de normatizao interna, que regula situaes abstratas, e do fato
administrativo em si, que pode vir a ser a decorrncia materializada daquele ato.
Prosseguindo na apresentao conceitual, o ato administrativo apresenta cinco
requisitos de validade (tambm chamados de elementos), que so a competncia, o motivo, o
objeto, a finalidade e a forma, conforme a seguir se resume.
O requisito da competncia exige, para validade do ato administrativo, que o agente
que o realiza possua poder legal para tal, concedido em lei ou ainda por decreto (conforme os
arts. 61, 1, II e 84, VI, ambos da CF). A competncia inderrogvel, intransfervel e
improrrogvel pela vontade dos agentes pblicos ou de terceiros, mas pode ser objeto de
delegao ou de avocao (conforme os arts. 11 a 15 da Lei n 9.784, de 29/01/99). O motivo
do ato, como seu antecedente, a situao de fato (circunstncias, condies ou
acontecimentos) ou de direito (dispositivo legal, quando existente) que autoriza ou que
determina a sua realizao, podendo ou no ser expresso em lei. Destaque-se que a
necessidade de existncia de um motivo ftico ou legal para a realizao de determinado ato
no se confunde com exigncia de sua externalizao, que, quando ocorre, a motivao do
ato, de forma que todo ato exige como requisito o motivo mas nem sempre exige-se a sua
expressa motivao. Alm de competncia do agente e de motivo, todo ato requer, como
requisito bvio de existncia, um objeto (ou contedo), que prprio efeito jurdico lcito,
possvel e delimitado que dele se extrai de imediato, criando, extinguindo ou modificando
direito ou obrigao, podendo a lei descrever um nico ou mais de um objeto para
determinado ato.
Assim, se at onde aqui se descreveu, tem-se que um determinado motivo (ftico ou de
direito) leva a administrao a praticar um ato administrativo de efeito imediato (objeto),
complementa-se informando que o requisito da finalidade sucede prtica do ato, exigindo
que tal atuao apenas se d em busca de um resultado de interesse pblico, que pode ser
expresso em lei ou subentendido do ordenamento. A finalidade o objetivo, sempre de
interesse pblico, que a administrao quer obter com o ato. Por fim, o requisito da forma,
para possibilitar os controles interno e externo, indica que o ato deve no s se exteriorizar
por meio da forma prevista em lei, a qual, em geral, a escrita, como tambm deve ser
conduzido pelo procedimento e pelas formalidades legais porventura exigveis.

335

A enumerao e a definio dos cinco requisitos de validade dos atos administrativos,

alm de largamente pacificada na doutrina, tambm encontra respaldo no Direito ptrio
positivado, de vlida meno - embora em Lei voltada especificamente ao disciplinamento de
ao popular com vista a anular ato lesivo ao patrimnio pblico (instituto que o art. 5,
LXXIII da CF estendeu tambm para anular atos lesivos moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural)
Lei n 4.717, de 29/06/65 - Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades
mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistncia dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes
normas:
a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do
agente que o praticou;
b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de
formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,
regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.

Em decorrncia da exposio dos requisitos de validade dos atos administrativos, em

que se manifestou que alguns deles sempre esto previstos em leis ou normas enquanto que
outros podem ou no s-lo, tambm em estreita ateno ao princpio da legalidade, obriga-se
exposio sucinta do que sejam atos vinculados e atos discricionrios da administrao. Uma
vez que a administrao dispe de poderes de supremacia sobre o particular com o fim de
exercer sua tutela pblica, tais poderes necessitam de regramento como forma de impedir o
uso arbitrrio do Poder Pblico.
Um determinado ato administrativo dito vinculado quando a lei (em sentido amplo)
impe uma nica soluo possvel para uma situao ftica em tela, pois estabelece
regramentos para todos os requisitos de sua validade, restando limitado grau de liberdade ao
agente pblico na sua efetivao. Uma vez no atendido qualquer dos requisitos legais ou
regulamentares, o ato inquina-se de vcio de ilegalidade e de consequente nulidade.
Sendo toda a emanao deste tipo de ato integralmente delimitada por lei, cabe ao
Poder Judicirio, por um lado, apenas avaliar sua legalidade, ou seja, analisar a conformidade
do ato com a lei; mas, por outro lado, o controle judicial se d sobre todos os requisitos do ato,
podendo anul-lo quando contiver ilegalidade.
Em complemento, um ato administrativo dito discricionrio quando a lei (em sentido
amplo) mantm certa margem de liberdade de deciso nas mos do agente pblico, permitindo
que este adote, dentre todas as solues cabveis conforme o Direito, aquela que melhor
atende aos critrios de oportunidade e de convenincia da administrao para a situao em
tela. A discricionariedade no se confunde com arbtrio, pois os requisitos de competncia do
agente, de finalidade de interesse pblico e de forma de acordo com a prevista em lei no se
afastam (sobretudo os dois primeiros, podendo, por vezes, ser legalmente permitida mais de
uma forma para a realizao de um ato). A discricionariedade, em geral, faculta ao agente
pblico a anlise de oportunidade e de convenincia acerca apenas dos requisitos de motivo e
de objeto, de forma que, nas hipteses em que a lei assim prev, o ato discricionrio uma

336

liberdade de atuao legalmente permitida, enquanto que o ato arbitrrio, que no respeite aos
requisitos mnimos exigidos, resta sempre invlido, ilegal e margem do Direito.
Uma vez que no ato discricionrio alguns de seus requisitos de validade encontram
definio em lei e outros so deixados, com maior ou menor grau de liberdade, apreciao
da administrao, tal espcie de ato pode ser avaliada pelo Poder Judicirio tanto em termos
de legalidade (ou seja, a conformidade com a lei dos requisitos regrados) quanto em termos de
mrito (ou seja, a oportunidade e a convenincia, diante do interesse pblico buscado, na
adoo do motivo e do objeto). No caso do ato discricionrio, o controle judicial possvel,
mas, em vista da independncia e da harmonia dos Poderes, deve ser respeitada a
discricionariedade que a lei confere administrao para adoo de motivo e de objeto do ato,
cabendo ao Poder Judicirio analisar os aspectos de legalidade atinentes aos requisitos
regrados e analisar se o exerccio da discricionariedade nos demais requisitos se ateve ou no
aos limites concedidos pela lei (o que, de certa forma, circularmente, mantm a anlise em
critrios de legalidade), podendo anular o ato inquinado de ilegalidade ou de abuso de poder.
Assim, sob tica disciplinar, conforme mais detidamente se abordar em 4.10.2.1, a
aplicao do regime disciplinar sobre o servidor vinculada, no admitindo a Lei n 8.112, de
11/12/90, nenhuma apreciao de convenincia ou oportunidade autoridade, devendo ser
punido o infrator cuja responsabilidade reste comprovada aps o rito do processo
administrativo disciplinar. No obstante, a citada Lei confere raro espao de
discricionariedade administrao quando prev, por exemplo, que as irregularidades
enquadradas no seu art. 116 ou nos incisos I a VIII e XIX do seu art. 117 podem ser punidas
com advertncia ou com suspenso, conforme critrios do seu art. 128.

3.3.1.4.2 - Atributos do Ato Administrativo: as Presunes de Legitimidade e de Veracidade,

a Imperatividade e a Auto-Executoriedade
Complementando o tpico anterior com a apresentao de conceitos que, embora no
se confundindo com princpios, so reflexos ao menos indiretos do princpio da legalidade e
como tal repercutem no Direito Administrativo Disciplinar, convm mencionar os atributos
dos atos administrativos, que os diferem de atos privados (como prerrogativas do Poder
Pblico sobre o particular).
Iniciando-se pelo atributo de maior correlao direta com o princpio da legalidade,
tem-se que os atos administrativos gozam de presunes relativas, juris tantum, de
legitimidade e de veracidade. Em princpio, presumem-se os atos administrativos emitidos em
conformidade com a lei e, em decorrncia da f pblica, presumem-se como verdadeiros os
fatos alegados pela administrao ou as informaes por ela prestadas. Em outras palavras,
ainda que sejam objeto de arguio de vcios ou de defeitos que os poderiam inquinar de
invalidade, os atos administrativos produzem seus efeitos de forma imediata, dispensando
prova prvia de sua legitimidade e de sua veracidade. No obstante, por bvio, comportam
contestao, com nus da prova a cargo de quem alega a ilegitimidade ou a invalidade. Caso
no sejam impugnados e, mesmo que o sejam, at prova em contrrio, mediante declarao da
prpria administrao ou do Poder Judicirio, so vlidos e produzem seus efeitos desde sua
expedio.
O atributo da imperatividade confere aos atos administrativos de natureza ordinatria,
normativa ou punitiva a coercibilidade de sua execuo por parte da administrao ou de seu
cumprimento pelo administrado, independentemente de sua concordncia. Este atributo
conjuga os dois outros: os atos administrativos de provimento ou de ordem trazem em si a
impositividade porque se assentam no atributo das presunes de legitimidade e de veracidade

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e porque se amparam na prerrogativa da auto-executoriedade.

Por fim, segundo o atributo da auto-executoriedade, como reflexo da harmonia e
independncia dos Poderes, os atos administrativos, como regra, necessitam to-somente de
instrumentos prprios da administrao para serem executveis, com seus prprios meios
coercitivos, dispensando-se interferncias de outros Poderes, destacadamente do Poder
Judicirio. Obviamente, da mesma forma que no atributo anterior, tal prerrogativa apriorstica
dos atos administrativos no afasta o direito de o administrado buscar a tutela judicial caso se
considere prejudicado em seus interesses em decorrncia da atividade estatal.

3.3.1.5 - Princpio da Impessoalidade

Este princpio, que, alm de ser enumerado no art. 37, tambm mencionado no j
reproduzido caput do art. 5, ambos da CF, se manifesta em sede administrativa ordenando
que a conduo de qualquer rito ou procedimento seja feita pela administrao com
imparcialidade e objetividade, culminando em deciso imune a subjetivismos ou
particularismos. O processo administrativo contm uma inerente e indissocivel desigualdade,
j que a prpria administrao atua como parte e como autoridade julgadora, cabendo ento a
seus agentes compensarem tal diferenciao com uma conduo dos trabalhos e uma atuao
isenta e propiciadora de igualdade de condio.
A impessoalidade impe que a administrao, mesmo atuando como parte e como juiz
no processo administrativo, conduza os trabalhos e atue de forma a assegurar igualdade de
direitos de postulao e de defesa do administrado. Alm da impessoalidade na forma de lidar
com o administrado com quem trava um dilogo jurdico processual, cabe ainda
administrao cuidar da necessria isonomia de tratamentos, uma vez que no se consente que
dois servidores, sob mesmas situaes fticas, obtenham decises discrepantes por parte da
administrao. Em virtude desta submisso igualdade de todos perante a lei, as partes em
sede processual devem ter as mesmas oportunidades para fazerem valer suas razes,
merecendo ser tratadas igualmente, na medida de suas igualdades; e desigualmente, na medida
de suas desigualdades.
de se destacar esta ressalva: em sede processual punitiva, no necessariamente a
igualdade reside na deciso idntica e muito menos na aplicao da mesma sano para a
mesma conduta praticada por diferentes autores, mas, sim, com mais preciso, na oferta do
mesmo direito e do mesmo conjunto normativo sancionador a cada autor, com idnticas
garantias e exigncias (o que, em ltima instncia, conduz ao indistinto respeito ao devido
processo legal), e sobretudo na ponderao das circunstncias distintas em que se envolveu
cada conduta infracional (que se reflete na atuao imparcial e independente do juiz natural).
Aqui, cabe especial ateno ao processo administrativo disciplinar, em que os agentes
incumbidos dos trabalhos (autoridade instauradora, comisso e autoridade julgadora)
desempenham funes bastante atpicas. Ao mesmo tempo em que parte persecutria,
incumbida da investigao e da apurao, conduzindo a busca de provas e, ao final, acusando,
por meio da indiciao (quando o caso), a comisso tambm, de certa forma, emite um
juzo, ao apreciar a defesa e apresentar um relatrio conclusivo autoridade competente,
relatrio este que, se no propriamente o julgamento, tem o condo de influenciar nesta
ltima fase se estiver de acordo com as provas dos autos. Na mesma linha, as autoridades
intervenientes emitem juzos, seja na deciso de instaurar ou no o procedimento disciplinar,
seja ao final, ao julg-lo. Diferentemente do processo judicial, destacadamente o civil, em que
a regra de o Estado ser provocado a julgar de forma isenta a lide ou a demanda entre duas
partes, no processo administrativo disciplinar, a administrao age de ofcio e

338

simultaneamente como parte e juiz, em desigualdade a ser compensada pela atuao isenta j
desde a instruo.
Portanto, a impessoalidade tambm se manifesta no processo administrativo
disciplinar na necessidade de o agente responsvel pela conduo a cada fase - em que se
destaca a comisso na fase do inqurito administrativo - compreender a sua posio muito
especfica e de grande responsabilidade e no se fazer prevalecer unilateralmente, em
detrimento de tambm propiciar ao servidor iguais condies de apresentar suas teses e v-las
efetivamente apreciadas. Cabe ao ente estatal agir com independncia e imparcialidade, de
forma igualitariamente impessoal, indistintamente de quem esteja no polo passivo, como
reflexo da ateno ao primado do juiz natural, que, por fim, atende garantia
constitucionalmente eleita do devido processo legal e que, na processualstica disciplinar
encontra repouso no art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
A comisso, sobretudo, e tambm as autoridades intervenientes estaro mais prximas
da verdade e da finalidade da lei quanto mais encararem o servidor, e assim conduzir o
processo administrativo disciplinar e nele atuarem, como um colaborador igualmente
interessado na elucidao do fato e no como um polo contrrio, um inimigo a ser abatido.
Mais uma vez, a intercomunicabilidade entre os princpios traz que, se a legalidade exige a
impessoal apurao dos fatos, tal apurao deve contrapesar, de um lado, a oficialidade que
move a comisso s garantias fundamentais de exercer ampla defesa e contraditrio a favor do
acusado.
A garantia da preservao do tratamento impessoal e imparcial por parte dos
integrantes da comisso e dos demais agentes intervenientes no processo administrativo
disciplinar (sejam as autoridades instauradora e julgadora, sejam aqueles que participam de
algum ato instrucional) em relao ao servidor acusado, alm do comando expresso no art.
150 da lei n 8.112, de 11/12/90, se sedimenta com a previso legal dos institutos do
impedimento e da suspeio, conforme os arts. 149 da mesma Lei e os arts. 18 a 20 da Lei n
9.784, de 29/01/99. Por meio destes institutos aferidores da capacidade de atuao imparcial e
isenta dos agentes, busca-se o atendimento ao princpio da impessoalidade, evitando tanto o
favorecimento quanto a perseguio pessoal.
O princpio da impessoalidade tambm encontra positivao infraconstitucional no art.
2, pargrafo nico, III, da Lei n 9.784, de 29/01/99.

3.3.1.6 - Princpio da Moralidade

Embora haja distino entre valores ticos e a cincia jurdica, jamais os preceitos
ticos estiveram completamente dissociados dos institutos de Direito e da positivao das
normas. Tal assertiva se tornou ainda mais indiscutvel com o atual ordenamento
constitucional, em que, de forma indita, os termos moral e moralidade ultrapassaram os
limites da vida social e foram juridicizados, ao serem contemplados em diversas passagens da
CF.
certo ento que a atividade estatal encontra-se subordinada a parmetros ticojurdicos, tendo como simultneos pressupostos de validade a submisso no s ao Direito
mas tambm moral, vista dos traos distintivos entre licitude e honestidade. Ou seja, para
validade do ato administrativo, exige-se sua regularidade tanto formal quanto tica: no basta
atender a lei; o ato que afronta a moral igualmente pode ser anulado pelo Poder Judicirio, por
meio dos remdios constitucionais da ao popular ou da ao civil pblica, bem como pode
acarretar responsabilizao do agente pblico.

339

Uma vez que a CF, em seu art. 37, elencou os princpios da legalidade e da moralidade
como autnomos, tem-se que um ato at pode ser legal mas no necessariamente moral (no
sentido de justo ou honesto). Advirta-se que, no presente texto, embora se empreguem
indistintamente os vocbulos imoral e imoralidade, tem-se que as afrontas moralidade
contemplam no s o que, em sentido estrito, se chama de imoral (quando a afronta moral
consciente) mas tambm de amoral (quando a afronta se d por postura de indiferena, por
ausncia de senso moral).
Mas esta moral de que aqui se cuida no a moral comum, imposta ao homem para
sua vida externa, mas sim a moral jurdica, imposta ao agente pblico, em sua conduta interna
na sede administrativa. Da, doutrinariamente, o princpio passa a ser melhor especificado
como princpio da moralidade administrativa.
Tal princpio impe ao agente pblico os deveres de servir administrao e tambm
aos administrados com honestidade, respeito, boa-f e imparcialidade, bem como de exercer
suas atribuies sem se afastar da finalidade da lei e da isonomia, vedando buscar indevido
proveito pessoal ou de outrem com abuso de poder. Diante das espcies excesso de poder e
desvio de finalidade, depara-se com duas formas de ato abusivo: uma, detectada mera
ilegalidade do ato cometido por agente incompetente; e outra, detectada imoralidade do ato,
em sua parcela discricionria, de forma que o ato imoral pode at ser legal, mas esta
legalidade apenas aparente no lhe empresta legitimidade.
Infraconstitucionalmente, o princpio encontra-se positivado no art. 2, caput e IV da
Lei n 9.784, de 29/01/99, impondo ao agente pblico atuao segundo padres ticos de
probidade, decoro e boa-f.
No obstante, vista do carter harmnico com que se amparam, se ponderam e se
amoldam os princpios, no se pode fazer sobrepor o princpio da moralidade administrativa
aos demais princpios, como, por exemplo, fazendo com que preceitos ticos, sociais,
culturais, religiosos, polticos, geogrficos ou temporais (enfim, valores subjetivos)
imponham deveres ou restries no objetivamente previstos em lei ou que quebrem a
isonomia entre as pessoas ou que prejudiquem a publicidade dos atos pblicos. Tampouco se
cogita que, em nome da moral interna da pessoa, se justifique o descumprimento da norma
positivada.
Por um lado, a moralidade administrativa, em sntese, integra a conduta tica na
aplicao da lei na margem da discricionariedade, impondo que, alm dos critrios de
oportunidade e convenincia, os atos administrativos devem ainda contemplar a deciso entre
o honesto e o desonesto. O princpio no se aplica de forma antagnica ou divorciada da
legalidade, mas sim atua dentro da lei, disciplinando a parcela permitida de
discricionariedade na atividade pblica, orientando, interpretando e dando coerncia ao

340

ordenamento positivado. Enquanto as normas estabelecem exigncias, o princpio da

moralidade administrativa tem o condo de otimizar o cumprimento destas exigncias.
Mas, por outro lado, este um princpio cuja invocao requer cautela, visto ser um
mandamento aberto (por requerer complementao valorativa, obtida da jurisprudncia e da
doutrina), de difceis positivao e conceituao. O fato de conceitos ticos e morais terem
passado a repercutir juridicamente por meio da CF no autoriza que se considere ilcito
jurdico qualquer ato da vida concreta que, em determinado local ou poca, possa ser tratado
como violao a preceito moral, visto que, concretamente, este um conceito flexvel no meio
social, no tempo e no espao, conforme j dito, influenciado por valores subjetivos. Destaquese que esta cautela ainda mais fortemente se justifica uma vez que, no extremo, a configurao
de dano ao errio ou enriquecimento ilcito ou afronta aos deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade, com alto grau de ofensividade e dolo, afrontando em
particular o ncleo da conduta moral (ou seja, o dever mais especfico da probidade
administrativa), pode importar em serissimas repercusses se for tomada como ato de
improbidade administrativa. O ato de improbidade administrativa considerado como
imoralidade administrativa qualificada, ou seja, como uma espcie qualificada do gnero
imoralidade administrativa, em decorrncia de a conduta imoral ainda acarretar dano ao errio
e/ou enriquecimento ilcito.
Decerto, no caso especfico da conduo do processo administrativo disciplinar,
restar atendido o princpio da moralidade administrativa se a conduta da comisso for proba,
motivada pela imparcialidade de apurar, sem promiscuir-se a favor do acusado e sem levar-se
por pessoalidade contrria a ele.
O princpio da moralidade tambm encontra positivao infraconstitucional no art. 2,
caput e pargrafo nico, IV, da Lei n 9.784, de 29/01/99.

3.3.1.7 - Princpio da Publicidade

A regra geral para atos administrativos, sejam meramente instrumentais, sejam
decisrios, de serem pblicos, salvo quando, excepcionalmente, o interesse pblico
(conceito genrico em que pode se inserir, por exemplo, o sigilo necessrio para
investigaes, quando a divulgao, prvia ou mesmo posterior, de determinado ato pblico
inutiliza ou pe a perder a tutela estatal, em detrimento da segurana da sociedade e do
Estado) ou a intimidade, a privacidade ou a imagem ou honra pessoal (com especial ateno
para dados protegidos por sigilo fiscal ou por sigilo bancrio ou por sigilo profissonal, como
informaes mdico-periciais, ou por sigilo das comunicaes ou ainda por determinao de
sigilo de justia) recomendam sigilo. A publicidade garantia de lisura, transparncia e
responsabilidade da administrao, comunicando-se ento com os princpios da moralidade e
da impessoalidade, e propicia ao administrado, tanto em mbito interno quanto em mbito
externo prpria administrao, o conhecimento dos atos estatais, sendo, quando aplicvel,
pr-requisito de eficcia.
A publicidade, como gnero, significa a possibilidade de acesso pessoal do
administrado a determinado ato, no mbito da repartio, conforme asseguram os incisos
XXXIII e XXXIV do art. 5 da CF, posteriormente regulados pela Lei n 12.527, de 18/11/11,
figurando a publicao em imprensa oficial ou em boletins internos (de acordo com a natureza
e alcance do ato) como espcie, atravs da qual se d a divulgao ostensiva do ato e a partir
da qual se presume o seu conhecimento por parte de todos.
Na linha da exceo acima ressalvada, especificamente o processo administrativo

341

disciplinar, uma vez instaurado e estabelecida a relao marcada pela ampla defesa e pelo
contraditrio, por sua natureza sigilosa nos termos regulados pelo art. 150 da Lei n 8.112, de
11/12/90, e por conter dados que a prpria CF protege sob clusulas de preservao de
intimidade, de privacidade e de honra, em seu art. 5, X, rege-se pela chamada publicidade
restrita. Por bvio, opera-se aqui o j mencionado dinamismo que caracteriza a matria
principiolgica, tendo-se a necessria atenuao pontual de um princpio (da publicidade) para
que, no mesmo ponto, prevaleam outros comandos constitucionais de idntica envergadura
simultaneamente operantes (os princpios da legalidade, da indisponibilidade do interesse
pblico e a garantia fundamental de preservao da intimidade, da privacidade e da honra).
vista desta necessria leitura sob amparo dinmico da base principiolgica, o
processo administrativo disciplinar pblico no no sentido ostensivo e geral de ser
franqueado a terceiros, mas sim no sentido estrito de no se poder vedar conhecimento a quem
seja efetivamente interessado. Nele, os atos so absolutamente pblicos e transparentes apenas
para quem devem ser: para o acusado e seu procurador. Com relao parte interessada, a
comisso e as autoridades intervenientes no podem agir de forma dissimulada, escusa,
sigilosa e oculta, sendo-lhe assegurado o atendimento do princpio da publicidade com a
notificao dos atos instrucionais a serem produzidos ou j autuados e das decises emitidas.
J para terceiros, o processo administrativo disciplinar sigiloso, tanto para, precipuamente,
atender ao interesse da administrao na elucidao do fato quanto, secundariamente, para
preservar a honra, a privacidade e a intimidade do servidor envolvido.
Se j se confere uma acessibilidade restrita, a favor apenas do prprio interessado, uma
vez devidamente instaurado o processo administrativo disciplinar e estabelecida a relao
contraditria, mais ainda se restringe a aplicao do princpio em tela na sede investigativa
correcional, tanto em relao ao prprio representado, denunciado ou investigado e sobretudo
quanto em relao a terceiros, inclusive representante ou denunciante, conforme
extensivamente j se aduziu em 2.5.6.2.3, a cuja leitura se remete.
Convm destacar que a exceo ampla aplicao do princpio da publicidade em face
de terceiros no curso do processo administrativo disciplinar, em obedincia ao sigilo de que
trata o art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no , em sua essncia, uma clusula de garantia
a favor do acusado, mas sim uma instrumentalidade a favor da administrao, para garantir as
devidas apuraes. Se a regra no ordenamento ptrio da publicidade, a imposio de sigilo
requer motivao. Neste caso, a razo do sigilo da sede disciplinar reside na possibilitao da
elucidao do fato ou no interesse da administrao, quando a divulgao obstruiria as
apuraes, e no como proteo do agente pblico.
STJ, Mandado de Segurana n 7.983: Ementa: (...). 2. A eventual quebra do sigilo das
investigaes, com suposto vazamento de informaes imprensa, no tem o condo de
revelar processo administrativo falho, porquanto o sigilo, na forma do art. 150 da Lei n.
8.112/90, no garantia do acusado, seno que instrumento da prpria investigao.
STJ, 13.656: Ementa: (...) V - O sigilo de que trata o art. 150 da Lei n. 8.112/90, aquele
"necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da administrao", eis que
instrumental prpria investigao.

Tanto verdade que o sigilo no curso do processo administrativo disciplinar, imposto

pelo art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, atua em favor da administrao, no interesse da
preservao da apurao, e no precipuamente para proteger a intimidade do acusado face a
terceiros, que, tanto na fase pr-contraditria (do juzo de admissibilidade, englobando toda a
sede investigativa) quanto aps o encerramento dos trabalhos contraditrios, aps o
julgamento e com a remessa dos autos para arquivo, no se opera tal clusula de
inacessibilidade exclusiva da matria disciplinar e recai-se na regra geral da publicidade dos
atos oficiais, estabelecida na Lei n 11.527, de 18/11/11.

342

Em outras palavras, ao longo de toda a extenso da atuao correcional, desde o

recebimento da notcia da suposta irregularidade, at o julgamento do PAD ou sindicncia
disciplinar, pode-se verificar um dinamismo no tema da publicidade, conforme a seguir se
sintetiza.
Na fase pr-contraditria, qual seja, na sede de juzo de admissibilidade em geral e dos
ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar, investigao patrimonial, sindicncia
patrimonial, sindicncia investigativa e investigao operacional), opera-se a regra geral da
publicidade, estabelecida pela Lei n 11.527, de 18/11/11 - mas que o prprio diploma legal,
em seu art. 23, VIII, permite afastar, diante de informaes cuja divulgao ou acesso no s a
favor do representado, denunciado ou investigado mas sobretudo a favor de terceiros possam
comprometer atividades de inteligncia, de investigao ou de fiscalizao em andamento,
relacionados com preveno ou represso de infraes, como o caso das investigaes de
possveis ilicitudes disciplinares, conforme exaustivamente exposto em 2.5.6.2.1, a cuja
leitura se remete.
A seguir, uma vez instaurado o PAD ou a sindicncia disciplinar, passa a indistinta e
automaticamente operar o sigilo especfico do art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no se
aplicando a regra geral da publicidade dos atos pblicos em face de terceiros, estabelecida
pela Lei n 11.527, de 18/11/11, sendo ento dispensvel atribuio de grau reservado de
sigilo por parte da autoridade competente a elementos do processo administrativo disciplinar.
Nesta fase, trata-se de um sigilo em gnero, sem atribuio de espcie e sem prazo de
validade, no atingido pela Lei n 12.527, de 18/11/11
Mas de se reiterar a ressalva j apresentada em 2.5.6.2.1, no sentido de que a sede de
juzo de admissibilidade em geral e os ritos investigativos empregados (auditoria disciplinar,
investigao patrimonial, sindicncia patrimonial, sindicncia investigativa e investigao
operacional) devem ser compreendidos como procedimentos administrativos
instrumentalizados e manejados no por conterem um fim em si mesmos, mas sim para, ao
seu final, permitirem autoridade competente o devido embasamento para proferir uma
deciso (qual seja, neste primeiro momento, de arquivar preliminarmente o feito ou de
instaurar a sede disciplinar). Da, luz da leitura a contrario sensu do 3 do art. 7 da Lei n
12.527, de 18/11/11, e do art. 20 do Decreto n 7.724, de 16/05/12, na hiptese que aqui
interessa, qual seja, de ter sido a deciso a favor da instaurao do consequente e consecutivo
PAD ou sindicncia disciplinar, toda a fase investigativa (inclusive seu ato decisrio) deve ser
compreendida como preparatria da sede contraditria, cabendo a extenso do sigilo tambm
para aquela sede preliminar, at o julgamento do processo administrativo disciplinar.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 7
3o O direito de acesso aos documentos ou s informaes neles contidas utilizados como
fundamento da tomada de deciso e do ato administrativo ser assegurado com a edio
do ato decisrio respectivo.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 20. O acesso a documento preparatrio ou informao
nele contida, utilizados como fundamento de tomada de deciso ou de ato administrativo,
ser assegurado a partir da edio do ato ou deciso.

E, aps concludo o PAD ou a sindicncia disciplinar, novamente no mais se aplica a

regra do art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (visto, como afirmado acima, ser esta regra
precipuamente de proteo da apurao de interesse pblico), voltando a operar a regra geral
da publicidade, estabelecida pela Lei n 12.527, de 18/11/11, pelo seu j mencionado 3 do
art. 7, e tambm pelo supra art. 20 do Decreto n 7.724, de 16/05/12, esclarecem que, sendo o
prprio processo administrativo disciplinar uma instrumentalizao sem fim em si mesmo
mas sim na emanao de uma deciso (desta feita, de atribuir ou no responsabilidade

343

funcional a servidor), aps este ato decisrio (qual seja, o julgamento), todos os elementos
autuados como o objetivo de, ao final, fundamentar tal deciso, passam a ser regulados pela
acessibilidade para o prprio acusado e a priori at para terceiros.
Em reforo argumentao acima exposta, a ttulo de informao, acrescente-se que a
Controladoria-Geral da Unio, na condio de rgo central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal, adotou normatizao restritiva ao acesso a dados encartados em
sede investigativa em curso em seu prprio mbito, conferindo a clusula de sigilo por toda
esta fase, at seu arquivamento, e que a estende no curso de processo administrativo
disciplinar decorrente, reconhecendo a supresso da clusula aps a publicao do respectivo
julgamento, conforme se depreende dos arts. 4 e 5 da Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12.
Embora tal norma tenha aplicao restrita quele rgo, convm sua meno no presente, a
ttulo de referncia.
Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12 - Art. 4 A CGU manter, independentemente de
classificao, acesso restrito em relao s informaes e documentos, sob seu controle e
posse, mantidas em qualquer suporte, relacionadas a:
IV - identificao do denunciante, at que se conclua procedimento investigativo;
V - papis de trabalho e procedimentos relativos a aes de controle e de inspeo
correicional ou de qualquer espcie de ao investigativa, nos termos do 3 do art. 26 da
Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001;
VII - relatrios e notas tcnicas decorrentes de investigaes, auditorias e fiscalizaes, e
outros documentos relativos atividade de correio, bem como outras aes na rea de
competncia da CGU, quando ainda no concludos os respectivos procedimentos.
Art. 5 A restrio de acesso s informaes prevista nos incisos IV e VII do artigo 4 desta
Portaria se extingue a partir da concluso do procedimento investigativo, quando os
relatrios e notas tcnicas se tornaro pblicos.
1 Consideram-se concludos, no mbito da CGU, os procedimentos investigativos relativos
a:
I - ao correicional:
a) procedimento disciplinar instaurado ou acompanhado: com a publicao do julgamento
pela autoridade competente:
b) investigao preliminar: com o arquivamento do processo em caso de no ser
procedente o fato originrio da investigao e, no caso contrrio, a publicao do
julgamento do procedimento disciplinar decorrente da investigao; e
c) relatrios de inspeo correicional: com a aprovao do relatrio pelo CorregedorGeral da Unio.

Ressalve-se que a aplicao da regra geral da publicidade se opera no rito estabelecido

pela Lei n 11.527, de 18/11/11, e pelo Decreto e ainda pela Portaria MF n 233, de 26/06/12,
via Protocolo-SIC-MF, conforme j detalhado em 2.5.6.2.1.
Por bvio, a publicidade a favor de terceiros tanto em sede de juzo de admissibilidade
quanto aps o arquivamento do PAD ou da sindicncia disciplinar se mitiga diante da
eventual existncia de informaes protegidas por clusulas de sigilo de naturezas especficas,
tais como o sigilo da sede disciplinar, o sigilo fiscal, o sigilo bancrio, o sigilo profissional
(em que se inclui a documentao de percia mdica), o sigilo telefnico e demais dados
relativos intimidade, vida privada, honra e imagem e o segredo de justia. Havendo
informaes protegidas por clusulas de sigilo especficas, o conhecimento pode se dar
parcialmente, conforme autoriza o art. 7, 2 da Lei n 11.527, de 18/11/11, ou, se todo o
processo contiver, de forma indissocivel, informaes de tais naturezas, opera-se a vedao
de acesso ntegra dos autos, sob pena de se permitir obteno indevida de informao
protegida.
O princpio da publicidade tambm encontra positivao infraconstitucional no art. 2,
pargrafo nico, V, da Lei n 9.784, de 29/01/99.

344

3.3.1.8 - Princpio da Eficincia

Este princpio, encartado na CF a partir da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98,
embora sempre compreendido de forma implcita, passou a refletir explicitamente as
tentativas de modernizao da mquina estatal, com quais ganharam relevncia os controles
de resultado, em lugar dos controles meramente procedimentais. Em decorrncia desta
migrao do foco, cite-se que a eficincia impe que deve ser superado qualquer mero
formalismo que atente contra o interesse pblico.
Primeiramente sob foco mais abrangente, certo que, no processo administrativo, o
princpio da eficincia se desdobra nos seguintes elementos, que dinmica e mutuamente se
realimentam: a celeridade, que determina a conduo processual no mais curto intervalo de
tempo possvel, de forma continua e coordenada, buscando a durao razovel; a
simplicidade, que indica que o processo deve se revestir to-somente de formalidades
razoveis e necessrias ao alcance da finalidade pretendida, prescindindo dos desnecessrios
exageros formais; a finalidade predefinida, impe que a deciso administrativa de instaurar e
de conduzir um processo se vincule a um objeto e a um escopo previamente condizentes com
o regime jurdico administrativo; o atendimento a outro princpio procedimental, da economia
processual, que impe a otimizao de resultados na aplicao do Direito com o menor
emprego possvel de atividades processuais; e, por derradeiro, a efetividade, que clama a
concretizao do fim processual, qual seja, o atingimento do resultado til da marcha
processual e que justificou a instaurao.
104. (...) entendemos que a eficincia processual garante o desenvolvimento de um
processo clere, simples, com finalidade predefinida, econmico e efetivo. Se, por um lado,
nenhuma dessas qualidades indita (tal com se houvesse sido instalada pela EC 19, de
1998, ou Lei 9.874, de 1999), por outro, todas relacionam-se entre si. Trata-se de enfeixar
os caractersticos que, unidos, podem conferir noo processual plena ao princpio da
eficincia.
105. A celeridade impe que os atos processuais sejam praticados no mais curto espao de
tempo possvel, de forma contnua e coordenada. (...).
106. Ser simples o processo que no se revestir de formalidades extravagantes ou
desnecessrias ao atingimento da finalidade por si visada. (...).
107. A exigncia de finalidade predefinida impe-se para que no existam processos
administrativos aleatrios, sem um escopo claro. (...).
108. Economia processual diz respeito ao mais alto grau de concentrao e prestgio aos
atos j praticados. Para Cintra, Grinover e Dinamarco, o princpio da economia
preconiza o mximo resultado na atuao do direito com o mnimo emprego possvel de
atividades processuais. Procura-se encadear racionalmente o processo e evitar a
repetio desnecessria de atos e fases processuais, evitando delongas e procrastinaes,
de molde a imprimir ritmo procedimental razovel, na busca da deciso final. (...).
109. Os caractersticos acima expostos conduzem idia de efetividade processual, to
bem definida por Barbosa Moreira como a aptido de um meio ou instrumento para
realizar os fins ou produzir os efeitos a que se ordena.
Sob este aspecto no pode haver dvida quanto integrao dos conceitos de eficincia e
efetividade no processo administrativo. (...)
Por fim, chama ateno a imperiosidade de o processo administrativo prestar-se a um fim
til. O agente pblico deve conduzir suas decises a um resultado concreto que atinja
efeitos prticos no mundo real. Tanto aqueles provimentos qualificveis de declaratrios
(meramente reconhecem uma relao jurdica preexistente entre as partes processuais) e
constitutivos (geram, alteram ou extinguem uma relao jurdica entre as partes) como os
condenatrios (culminam com a definio de uma obrigao de fazer ou no fazer) devem
ter conseqncias sensveis s partes. No se trata de atividade puramente terica, que
nenhum resultado traga que no a prolao de uma deciso final - esta sempre h de
possuir efeitos prticos., Egon Bockmann Moreira, Processo Administrativo - Princpios
Constitucionais e Lei 9.784/99, pgs. 144 a 152, Malheiros Editores, 1 edio, 2000

Em sntese, o princpio da eficincia, em sede processual administrativa, objetiva

345

assegurar que o servio pblico seja prestado com adequao s necessidades da sociedade
que o custeia, aproximando-se da economicidade e defendendo a utilizao racional dos
recursos para atender aos fins do interesse pblico. Manifesta-se pela necessidade de a
administrao, alm de expressar a finalidade da lei, chegar a uma concluso em tempo
razovel, com celeridade e economia processual, por meio de procedimento simplificado na
forma, promovendo a deciso administrativa que repercuta de forma mais justa sobre a esfera
de direitos do administrado.
E, mais especificamente, no mbito do processo administrativo disciplinar, o princpio
da eficincia est relacionado a uma apurao eficaz e de resultados efetivos. A eficincia,
buscada na persecuo disciplinar com o fim de atender ao preceito constitucional, dever
relacionar-se ao atingimento do fim maior da atividade correcional: o restabelecimento e a
manuteno da higidez do corpo funcional da administrao pblica, diante de afronta ao
ordenamento estatutrio, com a possvel responsabilizao e apenao do infrator. Para isto, o
processo deve ser considerado como o instrumento, e no como o fim em si mesmo. O fim
ser o resultado do conjunto da atuao legal de todo o sistema correcional, englobando o
atendimento ao interesse pblico tanto em suprir sociedade a satisfao de ver o fato
esclarecido quanto de, se for o caso, punir o servidor responsvel pelo desequilbrio da ordem
interna.
No se espera da administrao uma deciso qualquer, to-somente; esta deciso, alm
de ao final expressar a finalidade da lei, tem de ser extrada de um procedimento simplificado
na forma, com celeridade, economia processual e perfeio. Em sntese, o princpio da
eficincia se manifesta no processo administrativo disciplinar pela necessidade de a
administrao chegar a uma concluso, em tempo razovel, seja absolvendo, seja
responsabilizando o servidor e, nesta senda, guarda estreita comunicao com os princpios da
razoabilidade e do formalismo moderado, j que o excesso de formalismo, a protelao, a
omisso e a burocracia afrontam a este princpio.
Posteriormente ao texto constitucional original, nos termos ora mencionados do art 37
da CF, a Emenda Constitucional n 45, de 08/12/04, acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5,
prevendo, tanto para o processo judicial quanto para o administrativo, a celeridade na
tramitao e a sua razovel durao, em consonncia com o princpio da eficincia.
No Anexo II, a cuja leitura se remete, se apresentou detalhada contraposio de
aspectos ligados ao formalismo, qualidade dos trabalhos e celeridade, que refletem o
manejo do princpio da eficincia em sede administrativa disciplinar.
O princpio da eficincia tambm encontra positivao infraconstitucional no art. 2,
caput e pargrafo nico, IX, e no art. 48, ambos da Lei n 9.784, de 29/01/99.

3.3.1.9 - Princpio da Convivncia (ou da Relatividade) das Liberdades

Como consequncia da anlise dinmica e no estanque da base principiolgica j
mencionada em 3.3 e, mais especificamente, da aceitao de que, em determinado caso,
princpios de similar relevncia e envergadura podem atuar em sentido contrrio, demonstrase pertinente apresentar uma outra caracterstica genrica e prevalente da anlise do tema
principiolgico, que se manifesta com relevante frequncia tanto na matria quanto na
instrumentalizao disciplinar. Extrai-se da dinmica riqueza do ferramental principiolgico
que nenhum princpio jurdico e, consequentemente, nenhum direito - nem mesmo aqueles
que se fazem refletir no texto constitucional como garantias fundamentais da pessoa e erigidos
ao patamar de clusulas ptreas - assume patamar de absolutamente inquebrvel ou

346

insupervel. A afirmao e, sobretudo, o destaque dado sede constitucional so relevantes

porque o regime disciplinar e o processo administrativo disciplinar potencialmente podem
atingir importantes esferas de direito da pessoa do servidor. Por este motivo, frequente a
contraposio em que se colocam, de um lado, o poder-dever correcional estatal e, de outro,
na busca do salutar equilbrio de foras, as garantias constitucionalmente asseguradas, sendo
comum que os direitos fundamentais estabelecidos sobretudo no art. 5 da CF atuem na
ponderao dos atributos e prerrogativas de que dispe a administrao, conforme, por
exemplo, ocorrer em 3.2.3.1.3, 4.4.12, 4.4.14 e 4.4.15, em lista apenas enumerativa.
Esta discusso traz tona o princpio da convivncia das liberdades (ou da relatividade
das liberdades), que, embora no expresso na CF como o so os princpios mencionados de
3.3.1.1 a 3.3.1.8, inequivocamente tem amparo na leitura sistemtica do texto constitucional,
sobretudo com a interpretao j aplicada pela jurisprudncia superior.
O ordenamento jurdico forma um sistema intercomunicante e articulado em que
comum o conflito entre valores e direitos, tendo-se que, por vezes, tolerar detrimento de um
em favor de outro mais relevante para o caso concreto, luz do princpio da convivncia das
liberdades. Em determinado caso, a despeito da proteo de algum direito fundamental de
qualquer pessoa, pode-se considerar que esteja em jogo um outro bem jurdico, tambm
merecedor de tutela, em favor de uma outra pessoa ou sobretudo a favor de toda a sociedade e
que seja mais relevante que aquele direito individual. Diante de tal conflito, resta inadmissvel
a prevalncia de princpios e de direitos absolutos, devendo se operar uma flexibilizao
parcial de cada um deles, por meio de uma reduo proporcional dos respectivos alcances - o
que no significa dizer a total eliminao de um, mas sim que as peculiaridades de cada caso
concreto ditaro o ponto de compatibilizao e de equilbrio harmnico entre eles e entre a
inteligncia sistemtica do texto constitucional.
Da, importa destacar que o Supremo Tribunal Federal, mais alta Corte do Poder
Judicirio ptrio, tido como a Corte protetora da constitucionalidade, j se manifestou neste
sentido, a saber, da possibilidade excepcional de quebra do direito fundamental da pessoa
quando a este direito privado se contrape o interesse maior, que o interesse pblico, uma
vez que nenhuma liberdade individual pode ser exercida de forma absoluta quando repercute
danosamente ordem pblica e ao bem social. Diante do conflito de direitos, a tenso entre o
interesse particular e o interesse pblico se resolve caso a caso, sendo possvel que, em
determinada hiptese de colidncia, ao se ponderar valores e direitos em confronto, se decida
pela concesso da maior relevncia e preponderncia ao interesse de toda a sociedade. Esta
ponderao de valores pode ser justificada e reforada tambm trazendo tona,
dinamicamente, o princpio da proporcionalidade. Assim, dentro dos limites estabelecidos em
lei, o Supremo Tribunal Federal tolera que, excepcional, proporcional e motivadamente, se
mitiguem garantias fundamentais da pessoa erigidas no art. 5 da CF.
STF, Mandado de Segurana n 23.452, Voto: No h, no sistema constitucional
brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de carter absoluto, mesmo porque razes
de relevante interesse pblico ou exigncias derivadas do princpio de convivncia das
liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoo, por parte dos rgos
estatais, de medidas restritivas das prerrogativas, individuais ou coletivas, desde que
respeitados os termos estabelecidos pela prpria Constituio.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 24.369; e Justia Federal de 1 Instncia, Ao
Cautelar n 2001.5101003489-6.
que os direitos do homem, segundo a moderna doutrina constitucional, no podem ser
entendidos em sentido absoluto, em face da natural restrio resultante do princpio da
convivncia das liberdades, pelo que no se permite que qualquer delas seja exercida de
modo danoso ordem pblica e s liberdades alheias. Ada Pellegrini Grinover, Antonio
Scarance Fernandes e Antonio Magalhes Gomes Filho, As Nulidades no Processo
Penal, pg. 145, Editora Revista dos Tribunais, 9 edio, 2006

347

Ora, de outra forma no poderia mesmo considerar a mais alta Corte pois, do
contrrio, se estabeleceria uma inverso ou at mesmo uma subverso da ordem jurdica caso
se tentasse justificar a garantia fundamental em favor, por exemplo, de um possvel infrator
em detrimento do interesse pblico maior. cristalino que quando o legislador constituinte,
em acertada hora, estabeleceu como clusulas ptreas a favor de todos as garantias
fundamentais da pessoa e inerentes ao estado democrtico de direito, fundava-se na presuno
de regularidade em que se esteia inicialmente a cincia jurdica, no tendo passado em sua
inteno propiciar garantias a favor de quem, em tese, incorre em infraes.
Integra o senso comum o reconhecimento da possibilidade de qualquer pessoa, em
razo de um ato infracional, se ver em situao tal que seus interesses pessoais antagonizem
com o interesse pblico, quando o Estado, por algumas de suas representaes (Poder
Judicirio, autoridade policial ou administrao, por exemplo), busca a devida persecuo e
punio, mediante aplicao do Direito Pblico, protegendo o interesse pblico e agindo em
seu nome. Em tal situao, no foi com vista a permitir o congelamento das aes estatais
inibidoras ou repressoras do ilcito que o constituinte erigiu determinados mandamentos de
salutar natureza garantista. Naquele momento, ao amparo de uma ferramenta teleolgica de
interpretao, no buscava o constituinte abarcar a hiptese de proteo fundamental em favor
de possvel infrator e a despeito de todo o interesse social. As garantias fundamentais e as
liberdades individuais do texto constitucional jamais podem ser vistas como subterfgio para
irregularidades e para os respectivos infratores.
"Os direitos humanos fundamentais, dentre eles os direitos e garantias individuais e
coletivos consagrados no art. 5 da Constituio Federal, no podem ser utilizados como
um verdadeiro escudo protetivo da prtica de atividades ilcitas, tampouco como
argumento para afastamento ou diminuio da responsabilidade civil ou penal por atos
criminosos, sob pena de total consagrao ao desrespeito a um verdadeiro Estado de
Direito", Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, pg. 27, Editora Atlas, 19 edio,
2006

Pelo exposto, h situaes em que garantias constitucionais podem ser limitadas. Se j

no o foram no prprio texto da CF (originrio ou por meio de emendas constitucionais),
somente podero ser atenuadas tais garantias por meio de lei stricto sensu, a qual, em regra,
ponderando direitos conflitantes com proporcionalidade e razoabilidade, far prevalecer o
interesse pblico. Por exemplo, quanto ao inciso X do art. 5 da CF, menciona-se a Lei
Complementar n 105, de 10/01/01, que regulamenta a quebra do sigilo bancrio; quanto a
este mesmo inciso X em conjunto com o inciso XI, menciona-se a parcela dos dispositivos do
CPP para busca e apreenso que foi recepcionada pela atual CF; quanto ao inciso XII,
menciona-se a Lei n 9.296, de 24/07/96, que regulamentou a interceptao telefnica.

3.3.2 - Lei n 9.784, de 29/01/99

Esta Lei Geral do Processo Administrativo regula o processo administrativo lato
sensu, no mbito da administrao pblica federal. Como tal, tem aplicao subsidiria na
seara disciplinar em situaes no normatizadas pela Lei n 8.112, de 11/12/90. Havendo
previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, esta deve prevalecer sobre a Lei n 9.784, de 29/01/99,
por ser mais especfica. No obstante, devido s inmeras lacunas existentes no Estatuto
acerca da instruo, a Lei n 9.784, de 29/01/99, assume grande importncia na matria do
processo administrativo disciplinar.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 1 Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo
administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em especial,
proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da

348
Administrao.
Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria,
aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
STJ, Mandado de Segurana n 8.595: Ementa: (...) III - A Lei 8.112/90, ao estabelecer
regulamentao especfica para o processo disciplinar dos servidores pblicos por ela
regidos, admite aplicao apenas subsidiria da Lei 9.784/99.
Anote-se que a aplicao das regras elencadas no Estatuto do Processo Administrativo da
Unio aos processos administrativos disciplinares (regidos por lei especial - Lei federal n.
8.112/1990) ser subsidiria, vale dizer, a lei geral incidir nas partes omissas, quando
no houver disposio especial no Estatuto dos Servidores Pblicos Federais, como prev
o art. 69, da Lei federal n. 9.784/1999., Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg. 166, Editora Fortium, 1 edio,
2008

Citem-se, por exemplo, como de aplicao em todo o rito disciplinar, quando cabveis,
os princpios listados no art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, no seu caput e tambm nos
incisos do pargrafo nico. De imediato, como no poderia ser diferente, a Lei reporta-se a
princpios constitucionais definidos em 3.3.1 (ampla defesa, no art. 2, caput e pargrafo
nico, X; contraditrio, no art. 2, caput; legalidade, no art. 2, caput e pargrafo nico, I;
impessoalidade, no art. 2, pargrafo nico, III; moralidade, no art. 2, caput e pargrafo
nico, IV; publicidade, no art. 2, pargrafo nico, V; e eficincia, no art. 2, caput e pargrafo
nico, IX e no art. 48).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 2 A administrao pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os
critrios de:
I - atuao conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou
competncias, salvo autorizao em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de
agentes ou autoridades;
IV - atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;
V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas
na Constituio;
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes
em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso;
VIII - observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurana e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais, produo
de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam resultar sanes e nas
situaes de litgio;
XI - proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao dos
interessados;
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento
do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao.

Os princpios positivados no art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, tanto aqueles

meramente enumerados no caput quanto aqueles descritos no pargrafo nico, so aplicveis
no processo administrativo lato sensu. Sendo este um gnero do qual o processo
administrativo disciplinar uma espcie, naturalmente, os princpios informadores do
primeiro repercutem, ainda que em diferentes graus, no segundo. Da mesma forma como
aduzido em 3.3, aqui tambm no objetivo esgotar a anlise dos princpios elencados na Lei
supra, para o qu se remete doutrina especializada; dispensa-se a repetio dos princpios j

349

abordados do art. 37 da CF; e busca-se enfatizar as repercusses dos demais princpios no

processo administrativo disciplinar, em que atuam como agentes da administrao a comisso
e as autoridades intervenientes, instauradora e julgadora.
Alm desta base principiolgica, a Lei n 9.784, de 29/01/99, estabelece, de forma
criteriosa, normas e conceitos que se aproveitam, subsidiariamente, no processo
administrativo disciplinar e que, a medida em que for conveniente, sero abordados ao longo
deste texto. A ttulo de exemplo, destacam-se, no enfoque de emprego subsidirio, os
dispositivos sobre: direitos e deveres dos administrados (arts. 3 e 4); impedimentos e
suspeio (arts. 18 a 21); forma, tempo e lugar dos atos processuais (arts. 22 a 25);
comunicao dos atos (arts. 26 a 28); instruo (arts. 29 a 47); motivao (art. 50); anulao,
revogao e convalidao (arts. 53 a 55); recursos administrativos (arts. 56 a 65); e prazos
(arts. 66 e 67).
Em complemento ao que j se aduziu em 3.3 e em 3.3.1.4, tem-se no art. 2, pargrafo
nico, I, da Lei n 9.784, de 29/01/99, o reforo ao entendimento de que a legalidade, embora
seja um princpio fundamental, no se sustenta por si s, dissociada do todo. Ao estabelecer
que, no processo, se atuar de acordo com a lei e o Direito, compreende-se autorizao legal
para que no haja irrestrita e inquestionvel submisso literalidade fria da lei, em detrimento
da razoabilidade, da proporcionalidade, do bom senso, do senso de justia, do interesse
pblico e das mximas do Direito, inclusive da percepo abstrata que se tem de Direito
natural. Ao balizar as condutas dos agentes pblicos pela ateno no s lei como tambm
ao Direito, adota-se uma concepo bastante ampliada do princpio da legalidade, tanto formal
quanto material. De certa forma, este dispositivo se ajusta, se refora e se complementa no art.
5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, que dispe ao aplicador do Direito especial ateno
aos fins sociais para os quais a lei foi editada (em consonncia com o mtodo teleolgico de
interpretao) e s exigncias do bem comum (que se amoldam ao interesse pblico da justa
aplicao do Direito, inclusive quando isto favorvel ao particular).

3.3.2.1 - Princpio da Finalidade

Conforme j exposto pelo princpio da legalidade, todo ato administrativo tem de ser
conforme a lei. E como se presume que toda lei comporta em si a instrumentalizao de um
determinado fim de interesse pblico que motivou sua edio, o princpio da finalidade
assevera que todo ato administrativo deve ter como fim o interesse pblico, como requisito de
sua validade. Ao se amparar na lei para cometer ato discrepante de sua finalidade, tem-se que
o agente pblico incorre em ato de desvio de finalidade, como espcie do gnero de ato de
abuso de poder, conforme j aduzido em 3.2.1.
O princpio da finalidade, pode-se dizer, encontra positivao no ordenamento ptrio
j desde a Lei de Introduo ao Cdigo Civil, cujo art. 5 determina que, na aplicao da lei,
deve-se atender aos fins sociais a que ela se dirige.
LICC - Art. 5 Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s
exigencias do bem comum.

Como requisito de validade, tem-se que no basta ao ato administrativo existir

previso de sua realizao em lei; necessrio ainda que a sua realizao atenda ao interesse
pblico tutelado por aquela lei, sendo vedada a busca de outros objetivos ou a promoo de
interesses do prprio agente pblico ou mesmo de terceiros.
No processo administrativo disciplinar, o princpio se manifesta pelo mandamento de
que a comisso deve buscar a elucidao do fato, de forma impessoal, com oficialidade e

350

liberdade na busca da verdade material.

Alm da positivao no caput do art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, o princpio da
finalidade foi ainda reforado nos incisos II, III e XIII do pargrafo nico do art. 2 da mesma
Lei.

3.3.2.2 - Princpio da Motivao

Como decorrncia do primado de que o agente pblico tem sua conduta funcional
determinada pela vinculao ao ordenamento, o princpio em tela, como consequncia daquela
vinculao, atua como inibidor do arbtrio, da pessoalidade e da discricionariedade,
determinando que todo ato ou deciso administrativa que importar em restrio de direitos
deve, obrigatoriamente, ter expressa a sua motivao, sob pena de ser passvel de crtica por
nulidade.
A motivao a explanao dos motivos que justificam a edio ou a emanao ou a
prtica de determinado ato. Assim, enquanto os motivos so as indispensveis razes de fato
ou de direito para a existncia do ato, como um de seus requisitos de validade, nos termos j
expostos em 3.3.1.4.1, a motivao a sua meno no ato; a motivao a expressa
formalizao dos motivos.
Em outras palavras, sendo o motivo a necessria e indispensvel justificativa ftica ou
jurdica para a realizao de um ato administrativo, ele inerente ao prprio ato e a este resta
indissocivel, na premissa razovel de que nenhum ato de natureza jurdica se concretiza
como obra natural espontnea ou de forma aleatria e ainda sem ter em seu supedneo uma
construo intelectual humana que justifique sua realizao. Assim, por um lado, o motivo
um requisito essencial validade de qualquer ato, no se cogitando de o agente pblico atuar
sem razes de ordem pblica a impulsionar suas manifestaes e procedimentos decisrios ou
instrumentais. Por outro lado, diferentemente, a motivao pode ou no ser exigida, podendo
ou no os motivos serem manifestados no ato.
Necessrio atentar para o natural relaxamento - e que pode acarretar algum grau de
confuso - com a terminologia sobre o tema. Quando, comumente, se menciona que
determinado ato administrativo deve ser motivado, se quer referir ao indispensvel requisito
de validade de aquele ato possuir, na base de sua realizao, um motivo ftico ou jurdico que
o justifique, motivo este que no necessariamente deva estar exposto, como forma de
motivao. comum se referir necessidade de o ato ser motivado como consagrao
daquele requisito indispensvel sua validade, o que, por um lado, no se confunde com a
necessidade de exposio do seu motivo, mas que, por outro lado, mesmo nas hipteses de tal
desnecessidade, em caso de haver qualquer questionamento acerca da validade do ato, uma
vez que o motivo de sua realizao existe, pode ser prontamente manifestado a quem o requer.
Nos casos em que o motivo regularmente no segue manifestado, a validade do ato
pode ser aferida por outra forma atravs da qual se verifique ou se compreenda este prrequisito, tais como em atos anteriores que lhe tenham dado supedneo ou no simples amparo
em norma que preveja sua realizao ou na conduo ou na concluso de um processo do qual
ele se originou.
(...) Enquanto o motivo retrata a existncia das razes de fato ou de direito que
impulsionaram a manifestao volotiva do agente da Administrao, motivao (...),
portanto, o motivo expressamente formalizado. Significa que o motivo nem sempre estar
constando do ato, mas poder ser identificado em documentos formais diversos; assim, um
ato administrativo pode no conter motivao, mas pode encontrar-se o motivo, por

351
exemplo, em processo administrativo de onde se originou o ato. Desse modo, todo ato, para
ser vlido, precisa ter motivo, ao passo que nem sempre a motivao exigvel., Jos dos
Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pg. 52, Editora Lumen Juris,
2 edio, 2005

E, em complemento, quando exigida, a motivao no se confunde apenas com

fundamentar ou apontar o enquadramento legal que ampara a realizao do ato, mas sim
apresentar, previamente ao ato ou deciso, as razes e os elementos de convencimento para
realiz-lo, no que diz respeito tanto aos pressupostos de fato quanto aos preceitos jurdicos e
de direito. Obviamente, decorrendo do princpio da legalidade, a necessidade de motivao se
mitiga no espectro permitido ao agente pblico em atuar nos liames de seus critrios de
oportunidade ou convenincia, ou seja, quando este exerce regularmente seu poder
discricionrio. Tampouco, mantendo simultnea ateno ao princpio do formalismo
moderado, se cogita de necessidade de motivao de meros atos interlocutrios, cotidianos ou
de menor relevncia.
No trabalho da comisso, o princpio se manifesta, por exemplo, na adoo da conduta
de registrar em ata de deliberao as razes de deferir ou indeferir uma petio da parte, como
corolrio da ampla defesa. Com mesma nfase, o princpio se impe nas manifestaes de
convices e de entendimento, sejam meramente interlocutrias (como, por exemplo, ao
denegar uma petio da defesa), sejam com teor decisrio (como, por exemplo, de declarar
encerrada a instruo processual e indiciar o acusado e, sobretudo, no relatrio e no
julgamento), das quais deve constar a motivao. Nas manifestaes decisrias a cargo da
autoridade, esta pode se valer de informaes ou pareceres antecedentes, exarados em carter
propositivo, adotando seus fundamentos e registrando que fazem parte de sua deciso.
Alm da positivao no caput do art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, o princpio da
motivao foi ainda reforado no inciso VII do pargrafo nico do art. 2 e no art. 50, ambos
da mesma Lei.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com
indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao
de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou
propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.
2 Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecnico
que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito ou garantia
dos interessados.
3 A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais
constar da respectiva ata ou de termo escrito.

3.3.2.3 - Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico

Embora no seja de simples conceituao, em decorrncia dos diversos significados
que pode encampar e das diferentes valoraes que pode receber, o interesse pblico pode ser
compreendido de forma abrangente como o interesse comum do conjunto das pessoas tidas
em coletividade ou como membros de uma sociedade ou ainda como decorrente de qualquer

352

atividade que oferea benefcio coletividade ou ao grupo social. Dito isto, a par da
legalidade e da finalidade, tem-se que os agentes pblicos no podem renunciar ao interesse
pblico, pois este o fim do conjunto normativo. No caso do processo administrativo
disciplinar, para atender a este princpio, a administrao conta com o poder-dever de atuar
com oficialidade na busca da verdade material.
O carter pblico do regime disciplinar no mbito da administrao e a necessidade de
manter a regularidade interna acarretam a consequncia de que o poder correcional deva
necessariamente ser exercido sobre quem de fato comete infrao. O poder punitivo estatal
sobre seus servidores no se trata de um simples direito disponvel (comum em sede civil),
sujeito apreciao discricionria de convenincia e oportunidade por parte da autoridade
competente, mas sim de um dever de ofcio indisponvel, diante da tutela pblica a que se
presta.
vista do indisponvel interesse pblico que move a presente sede jurdica, as
representaes e denncias que chegam ao conhecimento da autoridade devem ser
imparcialmente apreciadas, sob mnus vinculado e no discricionrio; se for o caso de se
decidir positivamente em sede de admissibilidade, instaurando o processo administrativo
disciplinar, este deve ser conduzido at o seu final, no podendo se deixar de esgotar as
apuraes; e, por fim, se for o caso de se concluir pela responsabilizao do servidor, este
deve ser apenado nos termos legais, no havendo previso para composies ou repercusses
alternativas.
Alm da positivao no caput do art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico foi ainda reforado no inciso XIII do pargrafo nico
do art. 2 da mesma Lei.

3.3.2.4 - Princpio da Oficialidade

Este princpio se manifesta no processo administrativo disciplinar por meio da
perseguio ininterrupta do esclarecimento do fato supostamente ilcito de que a
administrao teve conhecimento, como forma de atender ao indisponvel interesse pblico de
ver iniciadas e esgotadas as apuraes. Sem se confundir com conduo unilateral, que
desrespeitaria o princpio do contraditrio, a administrao tem o dever no s de instaurar,
mas tambm de conduzir, ordenar e impulsionar de ofcio o processo em busca da verdade
material que ao final ampara a deciso conclusiva, no se limitando verdade formal e
tampouco a apenas o que lhe provoca a parte interessada. Este princpio impe ainda que a
administrao busque a realizao inclusive de provas favorveis defesa, se so relevantes
para o esclarecimento ftico, ainda que esta no a tenha solicitado.
Pelo princpio da oficialidade, a administrao tem o poder-dever de apurar, por meio
do processo administrativo disciplinar, todos os documentos, dados, informaes de que tenha
conhecimento e que se refiram ao fato investigado, estando autorizada a laborar na sua
formalizao como autos processuais, ou seja, a trazer para o universo juridicamente
reconhecvel das peas autuadas todos os fatos de relevncia de que tenha conhecimento da
vida concreta, desde que por meios de prova lcita.
Outra decorrncia deste princpio que a movimentao e a deciso do processo
incumbem administrao, ainda que a instaurao tenha sido provocada por particular. Uma
vez instaurado o processo (e, se o foi, foi porque assim indicava o interesse pblico), ele passa
a pertencer administrao, a quem no concedida a discricionariedade de retard-lo ou dele
se desinteressar, passando a ser exigida a deciso, seja favorvel ou seja contrria ao

353

administrado, sob pena de infringir no s a este princpio como tambm ao princpio

constitucional da eficincia e ao princpio da indisponibilidade do interesse pblico.
Ainda mais uma consequncia deste princpio que a instncia no se encerra e nem o
processo se extingue pelo simples decurso do tempo (no mximo, pode-se ter extinta a
punibilidade, devido ao instituto da prescrio, conforme se ver em 4.13, mas no o poderdever de apurar), sendo certo, inclusive, que a incessante busca da verdade se estende at a
reviso de ofcio, por parte da administrao, quando novos argumentos ou novos fatos
demonstrem a inadequao da deciso original.
O princpio da oficialidade encontra positivao no inciso XII do pargrafo nico do
art. 2, no art. 29 e no art. 51, 2, todos da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 29. As atividades de instruo destinadas a averiguar e
comprovar os dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante
impulso do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos interessados de
propor atuaes probatrias.
1 O rgo competente para a instruo far constar dos autos os dados necessrios
deciso do processo.
2 Os atos de instruo que exijam a atuao dos interessados devem realizar-se do modo
menos oneroso para estes.
Art. 51.
2 A desistncia ou renncia do interessado, conforme o caso, no prejudica o
prosseguimento do processo, se a Administrao considerar que o interesse pblico assim
o exige.

3.3.2.5 - Princpio da Verdade Material

Embora, a rigor, este princpio no esteja positivado na Lei n 9.784, de 29/01/99, ele
exsurge como direto corolrio de dois princpios nela expressos: da indisponibilidade do
interesse pblico e da oficialidade, justificando aqui a sua exposio.
Conforme j aduzido em 3.3.2.3 e 3.2.2.4, o processo movido por oficialidade e pela
indisponibilidade do interesse pblico na busca do esclarecimento imparcial do fato. Neste
objetivo, a administrao deve se valer do princpio da verdade material (ou da verdade real)
ou ainda chamado de princpio da livre investigao das provas, que a autoriza a buscar e
licitamente transladar para os autos qualquer fato ou elemento da vida concreta de que a
comisso ou as autoridades intervenientes tenham conhecimento e que possa influir na
formao de sua convico. vista deste princpio, a atuao da administrao, ex officio e
indisponvel, se d ento com liberdade na busca da prova.
A verdade material em si que pode ser compreendida como o resultado da capacidade
e da competncia, por parte da administrao, em materializar em prova juridicamente lcita
no processo todo o conhecimento que porventura possua sobre fatos reais do mundo concreto
e que interessam para o esclarecimento do objeto de sua apurao, seja contra ou a favor da
defesa e independentemente de sua provocao. A convico que se busca desta forma e que
por ela se exprime, materializando o processo o quanto mais possvel o fiel retrato do que
ocorreu no mundo concreto, consubstancia a chamada verdade material.
Este princpio ordena que a administrao no se limite s provas formalizadas no
processo, chamada verdade formal, quilo que resta nos autos como verdadeiro em funo
to-somente dos elementos carreados. Enquanto no processo judicial (no tanto no penal, que
tambm lida com interesses indisponveis, mas sobretudo no civil, em geral voltado para
direitos disponveis e fortemente marcado pela verdade formal, em que a busca da verdade

354

material excepcional) o juiz somente deve cingir-se s provas indicadas pelas partes no
devido tempo, no processo administrativo disciplinar, a administrao deve, at o momento
do julgamento, buscar de ofcio ou recepcionar da parte, e formalizar, autuando, novas provas,
ainda que produzidas em outro processo ou decorrentes de fato superveniente,
independentemente de serem favorveis ou contrrias defesa e de terem sido peticionadas ou
no por esta.
Comparativamente, em termos de aceitao (ou at de submisso) verdade formal ou
de liberdade (ou at de obrigao) para buscar a verdade material, pode-se situar a sede civil
em um extremo e a sede administrativa disciplinar em outro, com a sede penal situada entre
ambas, mas muito mais prxima desta do que daquela. Mais detalhadamente, enquanto o juiz
cvel pode se satisfazer com os elementos trazidos pelas partes e com os fatos por elas
discutidos, formando assim sua convico com base na verdade formal, j que, em geral, trata
de direitos disponveis do demandante e do demandado da ao (em que se verifica razovel
espao para presunes, fices ou transaes legalmente aceitas), o juiz penal, vista do
interesse indisponvel de sua tutela (seja de suprir a acusao, em homenagem restaurao
do equilbrio social afetado com o crime, seja de acatar a defesa, privilegiando esgotar as
apuraes com o fim de no afetar injustamente o direito liberdade de um inocente), deve
aprofundar as apuraes acerca de quem praticou a infrao e sob que condies o fez,
buscando amparo para sua convico muito alm da verdade formal inicialmente autuada pela
acusao ou pela defesa, mas ainda assim o faz sob rgidas delimitaes da lei processual
penal. No extremo, a autoridade administrativa, tambm atuando sob mnus pblico de
interesses indisponveis e em sede punitiva, igualmente deve esgotar as apuraes - seja para
restabelecer o equilbrio interno da administrao, afetado pelo ilcito, seja para evitar a
responsabilizao indevida de servidor -, contando com um grau de liberdade ainda maior que
o juiz penal, vista da menor previso legal acerca de provas, prazos e rito apuratrio.
O princpio da verdade material atua na processualstica disciplinar com tamanha
intensidade que nem mesmo eventuais ausncia de defesa ou defesa pfia permitem que se
considere como verdadeiro o teor acusatrio.
Uma vez que a busca a da verdade material e que, para tal, a administrao move-se
por oficialidade e que atua o princpio da comunho da prova, conforme se abordar em
3.3.3.7 e em 4.4.1.2, no existe a dicotomia de provas de acusao e provas de defesa, mas
sim apenas e indistintamente provas do processo, coletadas sob exclusiva tica do interesse
pblico de esgotar o esclarecimento dos fatos. Da porque se obriga a realizao de prova de
conhecimento da comisso que atue favoravelmente defesa mesmo se esta no peticiona
pela realizao. Obviamente, pela j aduzida intercomunicabilidade dos princpios, se a
administrao conhece de nova prova, contrria parte, deve ofertar ao acusado a
possibilidade de contradit-la. Prevalece, portanto, a verdade material sobre a verdade formal.
Tambm o princpio da verdade material, em sintonia com o princpio do formalismo
moderado e vista da peculiaridade de no haver no processo disciplinar partes que se opem
(no j uma parte que acusa ou que pleiteia e outra que se defende ou que contesta), autoriza a
concluso da no precluso da instncia, podendo a prova ser produzida a qualquer tempo, j
que a postergao de prazos e de direitos a favor da defesa no se contrape a interesses de
outra parte, com bvia ressalva de, caso seja contrria aos interesses da defesa, ser submetida
prerrogativa do contraditrio.
E, em Estado Democrtico de Direito, em que o processo se move pela apurao do
fato e no pela punio do servidor, menos ainda se pode cogitar de verdade sabida, com a
qual se chegava a uma punio margem de qualquer apurao contraditria e da
comprovao, tendo-se por base apenas o conhecimento do cometimento de suposta

355

irregularidade por parte da autoridade competente (esta discricionariedade no tolerada no

contexto jurdico atual, nem mesmo se o ato irregular notrio ou de conhecimento pblico).
Assim, no cabe mais falar no instituto da verdade sabida. Se este permitia autoridade
que tomasse conhecimento pessoal e imediato de fato punvel, poder aplicar a sano
independentemente de apurao em processo disciplinar ou sindicncia, com o advento da
citada norma constitucional do art. 5, LV, passa-se ao entendimento de que mesmo nas
penalidades de advertncia e suspenso de at 30 dias, impe-se a instaurao de
sindicncia para apurao de responsabilidades, observando-se o princpio da ampla
defesa - Parecer SAF n 83/92, DOU 23.03.92. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 69, Editora Consulex, 2 edio, 1999

3.3.2.6 - Princpio da Razoabilidade

O princpio da razoabilidade, em essncia, confunde-se com a noo concreta de bom
senso jurdico e de senso de justia; ou seja, em outras palavras, traduz-se na aplicao do
bom senso na matria de Direito. Juridicamente, traz a dificuldade de se reportar a conceitos
que variam de indivduo para indivduo. Da, talvez seja mais palpvel identificar, a contrario
sensu, a ilegitimidade de um ato no razovel. Para o fim jurdico, a se enquadrariam as
condutas bizarras, incoerentes, desarrazoadas e aquelas que no seriam praticadas sob tica da
mediana prudncia e sensatez.
Em regra, atuando como uma verdadeira matriz condutora dos trabalhos de
interpretao das normas e dos atos, a razoabilidade atua em contraposio estrita
legalidade, quando a formalidade da lei e seus aspectos exteriores podem causar um
afastamento da finalidade da norma. Pode a comisso deparar-se com situaes em que a
submisso literalidade da lei simultaneamente infringe no s ao senso comum de justia
mas tambm ao princpio do interesse pblico. Nestes casos especficos, a razoabilidade
autoriza que o agente pblico atue de forma a no se afastar do esprito que se depreende da
lei, ainda que em detrimento de algum aspecto formal ou literal.
Por exemplo, em que pese vinculao do poder-dever de apurar, determinado pela
legalidade, pode no ser razovel a autoridade decidir pela instaurao da sede disciplinar,
com todos os nus a ela inerentes, mediante representao ou denncia extremamente vaga,
imprecisa, noticiadora de irregularidade de nfimo aspecto delituoso ou de punibilidade j
prescrita e sem possibilidade de outras sedes de repercusso (civil ou penal). Configuraria
afronta ao princpio da razoabilidade a anlise de fatos reais, supostamente irregulares, que
no leve em conta as reais condies prticas e operacionais de trabalho, bem como as praxes,
as peculiaridades locais ou regionais e os usos e costumes sedimentados na administrao, nos
termos j expostos em 3.3 e que novamente sero abordados em 4.3.10.3.1. Tambm atendem
ao princpio da razoabilidade os conceitos expostos em 4.6.3.2 e em 4.6.3.3, acerca do erro
escusvel e da ausncia de ilicitude material, como forma de contemplar o bom senso na
matria disciplinar ao agregar literalidade da lei a inafastvel noo de fator humano.
O princpio da razoabilidade encontra positivao no caput do art. 2 da Lei n 9.784,
de 29/01/99.

3.3.2.7 - Princpio da Proporcionalidade

Guardando estreita relao com a razoabilidade, este princpio determina que a
administrao to-somente imponha ao servidor obrigaes, restries e sanes na medida
estritamente necessria ao atendimento do interesse pblico, adequando meios e fins para que
o resultado no seja desproporcional. Este princpio condena o emprego de meios

356

desproporcionais ao fim desejado, exigindo sempre a imposio do menor sacrifcio ao

administrado, no limite da estrita necessidade, com o qual j se torne possvel atender ao
interesse pblico. O enunciado esclarece ao operador do Direito a ponderao que se deve ter
entre a adequao da medida estatal que afete rbita de direitos do administrado, a
necessidade de tal medida e a exata proporo com o resultado dela decorrente. O princpio
informa no s o afastamento das exigncias exageradas, mas tambm daquelas incuas e
inteis, que causam qualquer forma de sacrifcio que pode ser dispensada sem prejuzo do
interesse pblico.
No processo administrativo disciplinar, mais especificamente, luz deste princpio, a
penalidade aplicada deve ser adequada ao ato ilcito, condizente com sua gravidade, atentando
para o que se consagra como dosimetria da pena. Neste contexto, importante antecipar tema
que ser detalhadamente exposto em 4.7.1 e em 4.10.2.1: tendo em vista a vinculao da
aplicao da pena e sua inequvoca associao aos enquadramentos da Lei n 8.112, de
11/12/90, o melhor manejo deste princpio, em conjunto com o princpio da razoabilidade,
inegavelmente relevantes em sede pblica punitiva, se d no na inaceitvel mitigao da
pena associada ao enquadramento conclusivo, mas sim na definio razovel e proporcional
deste enquadramento. No se quer dizer que a administrao, por meio da comisso e da
autoridade julgadora, no atenta para estes dois princpios; atenta, sim, mas no com o condo
de deixar de aplicar penas vinculadamente associadas aos enquadramentos, mas sim em
buscar uma compreenso mais razovel e proporcional dos fatos cometidos antes de
enquadr-los.
Alm da positivao no caput do art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, o princpio da
proporcionalidade foi ainda reforado no inciso VI do pargrafo nico do art. 2 da mesma
Lei.

3.3.2.8 - Princpios da Segurana Jurdica e do Prejuzo

Em comunicao com os princpios da eficincia, do formalismo moderado e da
razoabilidade, em contraposio estrita legalidade, a aplicao do princpio da segurana
jurdica, tambm chamado de princpio da estabilidade das relaes jurdicas, visa a impedir a
desconstituio desnecessria de atos jurdicos, ainda quando eivados de alguma imperfeio
irrelevante. Segundo este princpio, pode haver situaes em que a desconstituio de ato
irrelevantemente imperfeito no justifica a instabilidade e a perturbao causada na ordem
jurdica.
Pelo princpio da segurana jurdica, vcios superveis nos atos administrativos podem
ser considerados incapazes de suscitar a invalidade do ato, a fim de se preservar as lcitas
relaes jurdicas dele constitudas e decorrentes. A necessidade de se preservar a segurana
jurdica impe a convalidao do ato imperfeito, conforme melhor se aduzir em 4.12. Traz-se
tona, em reforo, o princpio do prejuzo, segundo o qual somente se cogita de declarar nulo
um ato produzido sob mcula de ilegalidade caso dele tenha decorrido efetivo prejuzo ao
administrado.
O princpio do prejuzo, comumente mencionado na forma do brocardo pas de nullit
sans grief (no h nulidade sem prejuzo), ponderando os princpios da autotutela, do
formalismo moderado e da busca da verdade material, informa que no h necessidade de se
declarar nulidade de ato cometido com vcio se dele no decorrer nenhum prejuzo defesa no
curso do processo, conforme melhor se discorrer em 4.12.1.
Por bvio, o princpio da segurana jurdica, dentro da forma dinmica como se

357

entende a rica matria principiolgica, mantm fronteira ao mesmo tempo com os princpios
da autotutela e da pluralidade das instncias e tambm com o princpio do prejuzo, segundo
os quais, em conjunto, cabe administrao rever e at anular atos tidos como ilegais,
devendo-se, todavia, sopesar a relevncia e a necessidade de o vcio justificar a anulao do
ato ou no.
A dinmica acima mencionada pode ser ilustrada com a exigncia de que a realizao
de atos de instruo probatria no curso do processo administrativo disciplinar seja
antecipadamente notificada defesa para que esta, caso deseje, possa participar. A ausncia
de notificao ou a sua feitura em prazo menor que o previsto em lei pode inquinar de
nulidade o ato instrucional em si, devendo a prpria comisso, em exerccio de autotutela de
seus trabalhos, declarar a nulidade. Todavia, se mesmo no notificado ou se notificado de
forma irregular, o servidor comparece e efetivamente exercita sua prerrogativa de contraditar
a realizao do ato instrucional, de forma a no configurar nenhum prejuzo em sua defesa em
virtude do defeito de forma na notificao, afasta-se, por ateno ao princpio do prejuzo, a
necessidade de se exercer a autotutela e de consequentemente se declarar a nulidade do ato de
prova, restando este vlido.
Outra viso, mais ampla, do mesmo princpio da segurana jurdica - sem se confundir
com a hiptese acima de ilegalidade do ato -, informa que, a despeito do carter dinmico com
que se compreende a cincia jurdica, capaz de natural e salutarmente comportar distintas
interpretaes vlidas sobre um mesmo tema, uma vez adotada determinada linha
interpretativa, ainda que esta venha a ser alterada no mbito da administrao, os atos
administrativos e as situaes jurdicas deles decorrentes atingidas pela nova interpretao
no devem ser submetidas por este recente posicionamento, sob pena de se realar nefasta
insegurana nas relaes jurdicas. O princpio da segurana jurdica, nesta sua acepo mais
abrangente, determina que novas interpretaes devem ter aplicabilidade apenas a partir de
sua adoo (ou seja, aplicao ex nunc), sem atingir as situaes j consolidadas - a menos
que se verifique alguma ilegalidade no iter decisrio anterior.
Uma especfica manifestao do princpio da segurana jurdica no Direito
Administrativo Disciplinar se opera por meio do consagrado instituto da prescrio, que faz
falecer o poder punitivo estatal aps o decurso de determinado prazo legal, sob pena, de ao
contrrio, ter o servidor de conviver, eternamente, com a sensao de insegurana de a
qualquer tempo ainda poder ser atingido pelo poder correcional.
Alm da positivao no caput do art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, o princpio da
segurana jurdica foi ainda reforado nos incisos IX e XIII do pargrafo nico do art. 2 e no
art. 55, ambos da mesma Lei. O princpio do prejuzo, por sua vez, tambm encontra
positivao no mesmo art. 55 da citada Lei.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso
ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis
podero ser convalidados pela prpria Administrao.

3.3.2.9 - Princpios do Formalismo Moderado e da Instrumentalidade da Forma

Por um lado, certo que no se dispensa o processo, como o devido rito legal onde se
discutem questes referentes ao Direito material e por meio do qual se concatenam os atos
que sustentam e justificam a deciso final, atuando ainda como o foro controlador da
legalidade e assegurador das garantias de ampla defesa e de contraditrio em favor do
administrado, para que este possa participar da formao da vontade estatal. Mas, por outro
lado, como decorrncia do mandamento tambm de sede constitucional de se buscar a

358

eficincia, por meio de uma concluso vlida e justa, o processo administrativo disciplinar
deve ser entendido e conduzido pela administrao como sendo apenas um instrumento e no
um fim em si mesmo. Da, pode ser despido de exageros formais que dificultem ou impeam a
participao do servidor, sobretudo para exercitar as garantias fundamentais da ampla defesa e
do contraditrio. A priori, os atos do processo administrativo disciplinar no dependem de
forma determinada como condio de validade, a menos que lei exija.
Com maior rigor restritivo, este princpio pode ser invocado sempre a favor do
servidor, pois o princpio tambm visa a facilitar a participao do interessado. Sua aplicao
benigna, sobretudo alcanando atos a cargo do servidor. No se consente que a
administrao desrespeite alguma formalidade exigida em lei em detrimento da defesa, mas se
poder faz-lo se a formalidade puder ser dispensada sem afrontar a lei e tal dispensa
favorecer ou, pelo menos, no prejudicar a parte.
Em sntese, dispensam-se formas rgidas e ritos sacramentais, bastando se adotar
formas simples, estritamente necessrias para assegurar a certeza jurdica e a segurana
procedimental do ato praticado, salvo expressa determinao legal em contrrio ou se o ato
atingir direito do acusado.
Uma vez que o objetivo do processo administrativo disciplinar esclarecer a verdade
material acerca de fato supostamente ilcito que chega ao conhecimento da administrao,
mais importa o contedo que a forma dos atos. Tanto verdade, por exemplo, que a defesa
pode ser exercitada pelo prprio servidor, no se exigindo defesa tcnica, ainda que ele no
seja familiarizado com meandros processuais. Assim, desde que se possa subentender a
inteno do servidor, no se recusam peties, recursos e atos de defesa em geral por defeitos
de forma, como por exemplo, se a terminologia empregada ou se a autoridade citada como
destinatria estiver grafada de forma incorreta.
Fortemente associado ao princpio do formalismo moderado, o tema em tela traz tona
outro princpio, que o da instrumentalidade das formas. Por este princpio, compreende-se
que o processo propriamente dito no encerra um fim em si mesmo mas sim ele apenas
mero instrumento para se chegar a determinado fim (uma deciso de mrito, em regra).
Segundo este princpio, o rigor formal dos autos s deve ser tido como absolutamente
indispensvel validade dos atos se a sua mitigao influenciar no objetivo, que a justa
deciso.
Segundo este princpio, no rito administrativo, a sacralidade das formas deve dar lugar
sua instrumentalidade, considerando-se regulares os efeitos de determinado ato ainda que
produzido com algum defeito procedimental se atingiu a finalidade a que se destinava. A
sacralizao das formas no deve ser tal que, para que se obedea a uma determinada regra
processual, tenha de se absolver um culpado ou condenar um inocente. Ainda de acordo com
o mesmo princpio, a violao de simples forma - que um meio, um instrumento para se
chegar deciso de mrito - pode no prejudicar a finalidade do processo, que a deciso.
Os princpios do formalismo moderado e da instrumentalidade da forma encontram-se
positivados nos incisos VIII e IX do pargrafo nico do art. 2 e no art. 22 da Lei n 9.784, de
29/01/99.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de
forma determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com a data e o
local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.
2 Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido quando houver
dvida de autenticidade.

359
3 A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo rgo
administrativo.
4 O processo dever ter suas pginas numeradas sequencialmente e rubricadas.

3.3.2.10 - Princpio da Gratuidade

Como decorrncia dos princpios da ampla defesa e da impessoalidade, o processo
administrativo disciplinar deve ser caracterizado pela absoluta gratuidade. No cabe
administrao impor obstculos ao direito do servidor exercitar a ampla defesa, impondo-lhe
pagamento de custas, de despesas processuais ou pagamento de honorrios decorrentes de
nus de sucumbncia, a menos de expressa previso legal.
A rigor, o que h no processo administrativo disciplinar ausncia de custas
processuais. A administrao no pode cobrar custas ou despesas processuais como condio
para realizao de determinado ato, visto que o que a move o interesse pblico de esclarecer
o fato. Qualquer ato que se justifique para este objetivo deve ser realizado. Todavia, isto no
impede que, em decorrncia do processo, por mera vontade prpria, o acusado incorra em
gastos pessoais. No se deve confundir o princpio acima definido com impor administrao
os gastos prprios da parte, tais como contratao de advogado (o que sequer exigido no
processo administrativo disciplinar) ou pagamento de peritos, assessores tcnicos, assistentes
tcnicos ou consultores particulares. O princpio, em suma, o da ausncia de custas e no da
gratuidade propriamente dita, j que os gastos incidentais, decorrentes de pretenso do
servidor, devero ser por ele custeados, sem previso legal de ressarcimento, ainda que ao
final seja inocentado.
Cite-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, no art. 173, no prev pagamento de diria e
transporte para o acusado acompanhar pessoalmente atos instrucionais porventura realizados
fora da sua localidade de lotao (ou de exerccio, se diferente); h expressa garantia de tais
pagamentos apenas quando o acusado necessita se deslocar para ser interrogado. Justamente
em razo de tal limitao, vigora na Secretaria da Receita Federal do Brasil o regramento
interno de que a competncia instauradora e, por conseguinte, a tramitao do processo
administrativo disciplinar, vincula-se jurisdio da unidade de lotao (ou de exerccio, se
diferente) do acusado, como forma de minorar o risco de este ter de suportar nus financeiro
no acompanhamento processual.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
II - aos membros da comisso e ao secretrio, quando obrigados a se deslocarem da sede
dos trabalhos para a realizao de misso essencial ao esclarecimento dos fatos.
STJ, Recurso Especial n 678.240: 10. O alegado cerceamento de defesa ocorreu,
segundo o recorrido, porque [a] comisso processante, ao deslocar-se ao interior do
estado, para coleta de provas, no proporcionou as dirias a que tinha direito o A. para
que pudesse acompanhar as diligncias e tomada de depoimentos (fl. 4). 11. Em momento
algum, a Lei n. 8.112/90 determinou Administrao Pblica o pagamento do
deslocamento do servidor investigado para acompanhar as diligncias realizadas no PAD.
Ao contrrio, o art. 156, caput, daquele diploma normativo apenas garante o direito de o
servidor acompanhar as diligncias (obviamente, se quiser e se tiver condies).
Na condio de denunciado ou indiciado e estando o processo sendo realizado fora da
cidade onde trabalha, a locomoo e as despesas com refeies no sero pagas pela
administrao, pois este inciso claro quando diz convocado para prestar depoimento e
no para assistir depoimento de outras pessoas. Wolgran Junqueira Ferreira,
Comentrios ao Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, pg. 154,
Edies Profissionais, 1 edio, 1992

360

O princpio da gratuidade encontra positivao no inciso XI do pargrafo nico do art.

2 da Lei n 9.784, de 29/01/99.

3.3.2.11 - Princpios da Hierarquia e da Autotutela

O princpio da hierarquia, de imediato, se traduz em duas bvias e fortes
determinaes em sede administrativa: a uma, de que os servidores em posio hierrquica
inferior devem obedincia, nos termos legais, aos que lhes so imediatamente superiores
(devendo cumprir ordens superiores que no sejam manifestamente ilegais, conforme o art.
116, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90), com a decorrncia de que, como regra geral, lcita a
aplicao de sano disciplinar, por superior hierrquico, a seus subordinados (sem prejuzo
dos regramentos infralegais especficos internos); e a duas, de que so lcitos os institutos de
delegao e de avocao de atribuies (conforme os arts. 11 a 15 da Lei n 9.784, de
29/01/99). Mas, no que aqui mais interessa, este princpio se traduz em uma relevante
consequncia principiolgica procedimental.
Traz-se ento tona o princpio da autotutela, com supedneo em duas fortes bases
principiolgicas informadoras da administrao, quais sejam, a legalidade e a hierarquia. Uma
vez que a legalidade impe administrao a sujeio lei, por bvio, impe tambm o
controle da legalidade dos atos administrativos, enquanto que a hierarquia autoriza que este
controle obrigatrio possa se fazer primeiramente no prprio mbito interno da administrao,
sem necessidade de interveno judicial, de acordo com sua linha de subordinao funcional,
refletindo o brocardo de quem pode o mais, pode o menos.
O princpio da autotutela foi consagrado no s na doutrina como tambm na mais alta
manifestao jurisprudencial, nos termos das Smulas n 346 e 473 do Supremo Tribunal
Federal. Deste princpio, extrai-se, sob tica instrumental, que pode a administrao, por meio
do superior hierrquico, rever os atos emanados pelo subordinado, seja por revogao, seja
por anulao, tanto de ofcio quanto a pedido, conforme melhor se abordar em 4.12. E, neste
rumo, o presente enunciado tem como imediato corolrio o princpio da pluralidade das
instncias.
O princpio da autotutela encontra positivao nos arts. 53 e 55 da Lei n 9.784, de
29/01/99.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos,
quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 55. Em deciso da qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem
prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados
pela prpria Administrao.
STF, Enunciado da Smula n 346
A administrao pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos.
STF, Enunciado da Smula n 473
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem
ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.

3.3.2.12 - Princpio da Pluralidade das Instncias

361

Como decorrncia da autotutela e da hierarquia institucional, tem-se a possibilidade de

a prpria administrao rever seus atos, de ofcio ou a pedido, anulando-os ou revogando-os,
quando eivados de nulidade.
Este princpio, tambm chamado de duplo grau de jurisdio, em linha de
consequncia da clusula do devido processo legal e de seu corolrio de ampla defesa, que
inclui os recursos a ela inerentes (conforme o art. 5, LV da CF), autoriza o direito do
administrado ter re-examinada ainda em sede administrativa, sem necessidade de postulao
judicial, a deciso que lhe foi contrria.
O princpio da pluralidade das instncias encontra positivao genrica no art. 56 da
Lei n 9.784, de 29/01/99, por meio do pedido de reconsiderao e do recurso hierrquico.
Mais especificamente, no processo administrativo disciplinar, o enunciado se manifesta no
s pelos mencionados institutos do pedido de reconsiderao e do recurso hierrquico, mas
tambm por meio da reviso processual, conforme se ver em 5.1.2 e 5.1.3 (em que pese aos
dois primeiros institutos no serem matria propriamente disciplinar na Lei n 8.112, de
12/11/90, mas sim estarem inclusos nos dispositivos que tratam do genrico direito de
petio).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de
razes de legalidade e de mrito.
1 O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a
reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar a autoridade superior.
2 Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo independe de cauo.
3 Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria enunciado da smula
vinculante, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se no a reconsiderar,
explicitar, antes de encaminhar o recurso autoridade superior, as razes da
aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso. (Pargrafo acrescentado
pela Lei n 11.417, de 19/12/06)

3.3.3 - Cdigo de Processo Penal, Cdigo Penal, Cdigo de Processo Civil e

Cdigo Civil
Prosseguindo na apresentao das fontes do Direito Administrativo Disciplinar, aps
ter-se abordado a CF, como a fonte soberana de qualquer ramo jurdico, e a Lei n 9.784, de
29/01/99, como a primeira fonte a ser analisada pelo aplicador do Direito quando a Lei n
8.112, de 11/12/90, se mostrar silente, passa-se para a anlise do emprego subsidirio de
Cdigos de matria substancial e processual das sedes judiciais, a saber, penal e civil.
Neste rumo, necessrio se pontuar de incio que a aplicao de dispositivos do CPP, do
CP, do CPC ou do CC somente pode ser dar de forma subsidiria, ou seja, quando a CF, a Lei
n 8.112, de 11/12/90, e a Lei n 9.784, de 29/01/99, no apresentarem disciplinamento para a
questo requerida em determinado caso concreto. Ademais, alm de jamais poderem ser
empregados em detrimento de disciplinamentos existentes nas fontes acima mencionadas, a
aplicao subsidiria de dispositivos destes Cdigos deve se dar com as devidas adaptaes e
ajustes para as peculiaridades da sede administrativa em relao s sedes judiciais.
Por fim, acrescente-se que, na hiptese de tanto a CF, a Lei n 8.112, de 11/12/90, e a
Lei n 9.784, de 29/01/99, serem silentes em relao a determinado tema, obrigatoriamente
deve o aplicador do Direito buscar a integrao com os dispositivos do CPP ou do CP, ainda
que existam de forma diferente no CPC ou no CC, em virtude da inegvel maior linha de
afinidade da matria disciplinar, seja substancial, seja instrumental, com as correlatas matrias
do Direito Penal ou do Direito Processual Penal, em comparao com o Direito Civil ou com
o Direito Processual Civil. Desta forma, no havendo regramento de determinado tema na CF

362

e aps a busca em vo na Lei n 8.112, de 11/12/90, e em seguida na Lei n 9.784, de

29/01/99, deve o aplicador busc-lo no CPP ou no CP; somente em caso de persistir a lacuna
que, em termos de fonte normativa, deve o aplicador estender sua busca no CPC ou no CC.
Embora, materialmente, possuindo o Direito Civil grande abrangncia e aplicabilidade por
regular as relaes jurdicas mais cotidianas das pessoas em geral e, em consequncia, o CC
emane como fonte de inmeros conceitos e institutos jurdicos e, procedimentalmente, o CPC
figure como a lei processual bsica e inspiradora dos demais ritos e de maior aplicabilidade
genrica, ambos Cdigos, para fins de fonte normativa do Direito Administrativo Disciplinar,
situam-se como de menor hierarquia.
TRF da 4 Regio, Apelao Cvel n 368.621: Ementa: 2) consabido que ao processo
administrativo disciplinar se pode aplicar subsidiariamente as normas de direito
processual penal.
O direito administrativo disciplinar guarda relaes com o direito civil (noes de
domiclio, de pessoa jurdica), constitucional (princpios e garantias constitucionais
incidem diretamente no processo administrativo disciplinar, como do juiz natural, da
irretroatividade da norma penal, da inadmissibilidade de provas ilcitas, do contraditrio e
da ampla defesa, do devido processo legal, da legalidade, moralidade, eficincia,
publicidade, etc), penal (conceito de crime contra a Administrao Pblica como falta
disciplinar passvel de pena demissria, contagem da prescrio das faltas administrativas
pelos prazos prescricionais do Cdigo Penal - art. 142, Lei federal n. 8.112/1990, idias de
excludentes de ilicitude e de culpabilidade, inimputabilidade, etc), processual civil e penal
(procedimentos em audincias e para coleta de provas, etc), comercial (conceitos de
comrcio e gerncia, de atividade comercial incompatvel com a funo pblica, para fins
de demisso do agente transgressor), dentre outros tantos exemplos., Antonio Carlos
Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg.
163, Editora Fortium, 1 edio, 2008
O direito disciplinar, como j dito, no infenso analogia penal, ainda mais quando se
cogita de pena de natureza grave, conforme se v do entendimento do Supremo Tribunal
Federal manifestado no RE 78.917 (RTJ 71/284). O direito disciplinar no infenso
analogia penal. Antes, ao que ensina Themstocles B. Cavalcanti no caso das penas
puramente administrativas, os mesmos princpios podem tambm ser aplicados por
analogia (Direito e Processo Disciplinar, p. 179). Sebastio Jos Lessa, Do Processo
Administrativo Disciplinar e da Sindicncia, pg. 129, Editora Braslia Jurdica, 4 edio,
2006
Nesses procedimentos [processo administrativo punitivo] so adotveis, subsidiariamente
os preceitos do processo penal comum, quando no conflitantes com as normas
administrativas pertinentes, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro,
pg. 653, Malheiros Editores, 26 edio, 2001

De forma bastante geral, o CPP e secundariamente o CPC podero vir a ser

empregados para suprir lacunas nas duas Leis de ndole administrativa no que diz respeito a
rito procedimental, sendo possvel se deparar com solues distintas adotadas pelo legislador
para o processo penal e para o processo civil, em razo das peculiaridades das respectivas
tutelas ali instrumentalizadas, sendo certo que, em tais casos, conforme afirmado acima, a
primeira opo integradora deve ser pela lei processual penal. J as codificaes materiais
encontradas no CP e no CC se voltam mais integrao de conceitos e institutos que lhes so
prprios e que complementam o rito e o regime estatutrios. Diferentemente do que ocorre
com a integrao em sede instrumental, em termos de Direitos substanciais menos comum
se deparar com o confronto de um determinado instituto receber conceituaes distintas no CP
e no CC, a ponto de se ter de eleger aquele como fonte prioritria em relao a este, sendo
mais comum de ocorrer de determinado instituto encontrar definio em um ou em outro, em
funo de sua natureza ser penal ou cvel.
Alm dos princpios ora apresentados como sntese da exposio das fontes
legislativas de natureza judicial, similarmente ao que se convencionou quando se abordou a

363

fonte constitucional, procedimentos, conceitos e institutos das sedes material e instrumental

penal ou civil que repercutam de forma pontual na sede disciplinar sero apresentados ao
longo do texto, apenas no ponto em que se fazem relevantes.
Neste rumo, ao longo do texto, sero pontualmente destacados os seguintes
dispositivos do CPP, dentre outros, em lista no exaustiva: do art. 20, acerca de sigilo em sede
investigativa (em 2.5.6.1); do arts. 76, 77 e 79, acerca de conexo e continncia (em 2.5.3.4);
do art. 80, acerca de desmembramento (em 4.2.3); dos arts. 563 a 565, acerca de nulidade (em
4.2.6); dos arts. 111 e 112, acerca dos incidentes de suspeio e de impedimento (em 4.12.1);
dos arts. 353, 360 e 362, acerca de notificaes ou de citaes por precatria, de ru preso e
com hora certa (em 4.3.4, em 4.3.5, em 4.8.1 e em 4.8.2); dos arts. 156 e 386, VI, acerca do
nus probante e da absolvio por ausncia de provas (em 4.3.10.3.1 e em 4.10.4.4); do art.
236, acerca de traduo (em 4.4.1.6); dos arts. 202 a 224, acerca de oitiva de testemunhas (em
4.4.4); do art. 226, acerca do reconhecimento de pessoas ou de coisas (em 4.4.4); dos arts. 159
e 174, acerca de percias (em 4.4.9); dos arts. 229 e 230, acerca de acareao (em 4.4.11); do
art. 157, acerca de provas ilcitas (em 4.4.14.1); dos arts. 151 e 153, acerca de vedao
violao das comunicaes telefnicas (em 4.4.15.2); dos arts. 185, 186, 190 e 197 a 200,
acerca de interrogatrio, dos direitos de o acusado no fazer prova contra si mesmo e de se
manter calado e de confisso (em 4.4.16); dos arts. 149 a 152, acerca do incidente de
insanidade mental (em 4.4.17); do art. 497 do CPP, acerca de defesa inepta (em 4.8.5.2); dos
arts. 383 e 384, acerca de alterao de enquadramento (em 4.10.9.2); e dos arts. 65 e 935,
acerca de independncia das instncias (em 4.14).
Da mesma forma, ao longo do texto, sero pontualmente destacados os seguintes
dispositivos do CP, dentre outros, em lista no exaustiva: dos arts. 61, 69, 70 e 71, acerca de
conexo, concurso de infraes e infraes continuadas (em 2.5.3.4); dos arts. 330 e 342,
acerca dos crimes de desobedincia e de falso testemunho (em 4.4.4); dos arts. 151 e 153,
acerca dos crimes de revelao de correspondncia e de revelao de segredo (em 4.4.15.2);
do art. 26, acerca de inimputabilidade (em 4.4.17); dos arts. 69 e 70, acerca de concursos de
normas ou de infraes (em 4.5.3); dos arts. 18 a 26, acerca da definio analtica de crime
(em 4.6.2); dos arts. 92 e 312 a 326, acerca de crimes contra a administrao pblica e do
efeito acessrio da condenao penal de perda do cargo (em 4.7.4.1); do art. 63, acerca de
reincidncia (em 4.10.2.4.2); dos arts. 109 e 110, acerca de prescrio criminal (em 4.13.3); e
do art. 107, acerca de extino da punibilidade (em 4.13.5).
Similarmente, ao longo do texto, sero pontualmente destacados os seguintes
dispositivos do CPC, dentre outros, em lista no exaustiva: dos arts. 227 a 229, acerca de
notificao ou de citao com hora certa (em 4.3.5.3 e em 4.8.2.3); do art. 184, acerca de
contagem de prazo (em 4.8.3 e em 4.11.2); do art. 154 do CPC, acerca de forma de atos
processuais (em 4.3.11); dos arts. 405 e 406, acerca de oitivas de testemunhas e de declarantes
(em 4.4.4); dos arts. 442 e 797, acerca de diligncias (em 4.4.6); do art. 421, acerca de
percias (em 4.4.9); e dos arts. 1177 e 1178, acerca de interdio judicial (em 4.4.17).
Por fim, ao longo do texto, sero pontualmente destacados os seguintes dispositivos do
CC, dentre outros, em lista no exaustiva: dos arts. 1591 a 1595, acerca de relaes de
parentesco (em 4.2.6); do art. 76, acerca de domiclio necessrio (em 4.3.5.2); arts. 932, 942 e
1147, acerca de reparao civil (em 4.4.17); dos arts 960 a 991 e 1150, acerca do Direito de
empresa (em 4.7.3.10); e do art. 199, acerca de prescrio (em 4.13.2.2).

3.3.3.1 - Princpio da Livre Valorao da Prova

Segundo este princpio (tambm chamado de princpio da persuao racional do

364

julgador), de sede processual tanto penal quanto cvel, o juiz deve formar livremente sua
convico com base nas provas constantes dos autos. A apreciao das provas no deve se
prender e nem se predefinir por critrios legais apriorsticos, mas sim deve decorrer de
critrios pessoais do julgador, crticos ou racionais - mas isto no se confunde com
autorizao para que a autoridade atue com absoluta desvinculao dos elementos dos autos e
ainda menos com arbitrariedade, j que a formao de sua convico deve ser motivada.
Tambm decorre deste princpio que a formao de convico advm da anlise objetiva e da
valorao racional e lgica do conjunto de provas para que o julgador conclua acerca da
responsabilizao ou da inocncia de algum, no se permitindo a inverso da construo,
qual seja, a partir de uma opinio apriorstica (seja responsabilizadora, seja inocentadora
acerca da conduta de algum), o julgador ajustar a sua forma de interpretar as provas de forma
a dar amparo ao seu prejulgamento, pois esta manipulao dos elementos autuados
significaria uma descaracterizao do direito produo de provas, o que, em ltima anlise
redundaria em afronta ao princpio constitucional do devido processo legal.
CPP - Art. 155. O juiz formar sua convico pela livre apreciao da prova produzida
em contraditrio judicial, no podendo fundamentar sua deciso exclusivamente nos
elementos informativos colhidos na investigao, ressalvadas as provas cautelares, no
repetveis e antecipadas. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)

Na processualstica disciplinar, este princpio se manifesta em qualquer fase

processual, a favor do agente condutor dos trabalhos (seja a autoridade instauradora, seja a
comisso disciplinar, seja a autoridade julgadora). No h dvida de que, embora no emita
um julgamento em stricto sensu ao final de sua participao no rito, a comisso disciplinar, ao
longo de todo o tempo em que atua (em toda a segunda fase do processo), emite decises
interlocutrias, com destaque para a deciso de promover ou no o indiciamento do servidor,
fazendo-o luz do conjunto probatrio por ela mesma coletado e que ela analisa sob a
prerrogativa da livre valorao. importante destacar, portanto, que, em sede disciplinar, no
apenas a autoridade julgadora em sentido estrito se aproveita deste princpio ao emitir o ato
final de julgamento, mas tambm a comisso dele se vale ao longo de toda a sua atuao
processual (bem como tambm pode nele se apoiar a autoridade instauradora ao decidir em
sede de admissibilidade).
O princpio da livre convico da prova norteia, tambm, os processos disciplinares. No
h hierarquia de provas. Nenhuma mais importante que a outra, em razo da sua
natureza. A autoridade administrativa, como o juiz, far a apreciao livremente,
atribuindo a cada prova o valor que lhe parecer adequado. Evidentemente, fundamentando
o seu convencimento. Lo da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pg. 485,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

A aplicabilidade deste princpio no processo administrativo disciplinar informa que,

embora a comisso possa ter entendido pela coleta de diversos atos instrucionais, ao final,
nem todos, necessariamente, devero importar na formao de sua prpria convico ou na
convico da autoridade julgadora, podendo determinado ato de prova ser descartado no
cotejo com os demais. Este princpio informa ainda que no h uma prvia e fixa escala de
valor para os diferentes elementos formadores de convico tidos como vlidos. Assim, nada
impede que uma determinada prova, coletada a priori com rigor formal que lhe emprestaria
relevante valor de convencimento, vista da ponderao com as demais, tenha sua fora
probante mitigada, inclusive em comparao com outra prova para a qual, em princpio, se
atribuiria menor valor, conforme se exemplificar em 4.4.5 e em 4.4.16.5.
Da aplicao deste princpio, depreende-se que a formao de convico, seja a cargo
da comisso, seja a cargo da autoridade, deve ser sedimentada no analisando cada prova
isoladamente e de forma estanque das demais, mas sim ao contrrio, em cotejo dinmico com
o restante do conjunto probatrio. O maior ou menor valor que determinada prova assume na

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formao da convico no decorre de uma fixa e prvia escala legal de valorao, mas sim de
uma leitura crtica e racional da comisso ou da autoridade luz das demais provas do caso
especfico, conforme se abordar em 4.4.18.1 e em 4.10.4.1. Esta motivada e no arbitrria
apreciao do conjunto probatrio, de que se aproveita a comisso ou a autoridade, o direto
reflexo do princpio da livre valorao da prova no processo administrativo disciplinar.

3.3.3.2 - Princpios da Reserva Legal e da Anterioridade e da Irretroatividade da Lei

Penal
Os princpios da reserva legal e da anterioridade da lei penal constituem espcies de
como o princpio da legalidade, em gnero, se manifesta na sede material penal, em
atendimento a garantias fundamentais estabelecidas em Estado Democrtico de Direito,
estando positivados conjuntamente tanto no art. 5, XXXIX da CF quanto no art. 1 do CP, em
reflexo do brocardo da nullum crimen, nulla poena sine praevia lege. Pelo mandamento da
reserva legal, apenas a lei pode estabelecer a definio de crime e cominar pena. Em
complemento, pelo mandamento da anterioridade da lei penal, a lei que define o crime e que
comina pena deve estar em vigor no momento da conduta - que, em contrapartida, traz a
consequncia de no ser dado a ningum a prerrogativa de alegar o desconhecimento da lei
penal (aqui compreendida como a lei que materialmente define crime ou comina pena).
CF - Art. 5
XXXIX - no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal;
CP - Art. 1 No h crime sem lei anterior que o defina. No h pena sem prvia
cominao legal.

Diante da postura axiologicamente cautelosa e residual com que o aplicador do Direito

deve compreender a sede penal, somente de se considerar como crime a conduta que se
amolda com perfeio definio como tal na norma penal incriminadora, sendo, portanto,
defeso, nesta instncia, o emprego da analogia para abarcar como suposto crime uma conduta
que apenas se assemelha previso hipottica da lei (analogia in malam partem), aceitando-se
apenas a aplicao da analogia a favor da defesa (analogia in bonam partem)
Em ambos princpios, em decorrncia das gravosas repercusses quando se cogita de
matria penal, a leitura dos termos lei e legal deve ser restrita, no se aceitando normas
infralegais como definidoras de crimes e como cominadoras de pena.
O princpio da anterioridade traz como corolrio o princpio da irretroatividade da lei
penal, tambm refletindo em sede material penal as garantias fundamentais estabelecidas em
Estado Democrtico de Direito, estando positivado tanto no art. 5, XL da CF quanto no art. 2
do CP. Este princpio encarta a regra geral de que a lei penal no retroage, ao mesmo tempo
em que aceita a exceo de se poder operar a retroatividade quando esta opera a favor do
agente.
CF - Art. 5
XL - a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru;
CP - Art. 2 Ningum pode ser punido por fato que lei posterior deixa de considerar crime,
cessando em virtude dela a execuo e os efeitos penais da sentena
condenatria. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Pargrafo nico. A lei posterior, que de qualquer modo favorecer o agente, aplica-se aos
fatos anteriores, ainda que decididos por sentena condenatria transitada em julgado.
(Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

De se destacar que a retroatividade excepcionalmente aceita para beneficiar o agente

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somente se d em termos de direito penal material, no havendo nenhuma possibilidade de

retroatividade para normas instrumentais que regulam o rito processual. As inovaes
processuais tm incidncia imediata em todos os processos em andamento,
independentemente do tempo do cometimento do crime e tambm se a alterao benfica ou
no para a defesa.
CPP - Art. 2 A lei processual penal aplicar-se- desde logo, sem prejuzo da validade dos
atos realizados sob a vigncia da lei anterior.

Ainda no tema da aplicao da lei penal no tempo, tambm por reflexo da garantia
constitucional insculpida no art. 5, XL da CF, estampada no caput do art. 2 do CP, merece
meno a hiptese de quando lei posterior, revogando dispositivo legal anterior que
considerava determinada conduta como crime, passa a no mais qualific-la como tal,
restando aquele tipo de conduta como atpica e, portanto, fora da definio de crime (a
chamada abolitio criminis). Em tal situao, opera-se a retroatividade benigna, extinguindo a
punibilidade referente a condutas praticadas ainda ao tempo da lei anterior, conforme o art.
107, III do CP. Com isto, novos processos sequer so iniciados, os processos em andamento
so imediatamente extintos, as sentenas tm cessadas suas execues, as penas em execuo
so extintas, bem como tambm cessam todos os seus efeitos penais (mas no os civis, como,
por exemplo, de reparar eventual dano decorrente da conduta). Na mesma toada, quando a lei
penal posterior, mesmo sem trazer a completa descriminalizao da conduta, inova o
ordenamento com qualquer alterao benfica ao agente (a chamada novatio legis in melluis,
como, por exemplo, cominao de pena menos rigorosa, aceitao de novas atenuantes ou
criao de nova hiptese de extino de punibilidade), conforme o pargrafo nico do art. 2
do CP, aplicada retroativamente em benefcio do autor, no que couber aos casos concretos,
seja em processos em andamento, seja em processos j sentenciados.
CP - Extino da punibilidade
Art. 107. Extingue-se a punibilidade: (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
III - pela retroatividade da lei que no mais considera o fato como criminoso

Os princpios da reserva legal e da anterioridade da lei penal se amoldam perfeio

ao Direito Administrativo Disciplinar, vez que os ilcitos funcionais e as respectivas penas se
encontram exaustivamente definidos nos arts. 116, 117, 127 e 132 da Lei n 8.112, de
11/12/90, no havendo espao no ordenamento jurdico para se cogitar de imputao de
ilicitudes ou de aplicao de penas alm daqueles estatutariamente previstas. Tambm aceitase, por reflexo constitucional, a repercusso do princpio da irretroatividade da lei penal e seu
corolrio da retroatividade benigna em sede disciplinar, conforme melhor se abordar em
4.13.5.2.

3.3.3.3 - Princpio da Interveno Mnima

Este princpio de sede material penal volta-se ao aplicador do Direito, freando seu
mpeto de aplicar o Direito pblico punitivo quando a conduta em anlise pode ser remediada
com a atuao de outras sedes jurdicas menos repressivas.
O princpio da interveno mnima informa que a sede penal de ser vista como o
remdio jurdico de aplicao residual, subsidiria e sem excessos para afrontas a bens
jurdicos tutelados quando nenhuma outra sede de Direito se mostre eficaz e suficiente. Sendo
uma sede de Direito voltada proteo de relevantes bens jurdicos de interesse de toda a
sociedade para cuja afronta impe as mais severas penas previstas no ordenamento, o
princpio em tela ampara que o Direito Penal somente deva ser provocado no s quando o
bem jurdico foi atingido pela conduta do agente, mas tambm quando o foi de forma

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relevante. Em outras palavras, este princpio aponta para que o aplicador do Direito, antes de
cogitar da gravosa provocao da sede penal, verifique se os demais ramos jurdicos no
podem solucionar o conflito, de forma que o Direito Penal somente seja aplicado em ltimo
caso, quando os controles formais e as protees encartadas nos demais ramos no supram a
necessria tutela a valores primordiais da vida em sociedade.
Na esteira, sendo o Direito Administrativo Disciplinar tambm uma sede jurdica
pblica e punitiva e voltando-se para a tutela de um conjunto de bens jurdicos de menor
amplitude (o que nem sempre se confunde com menor relevncia) que o foco amplo da sede
penal, no h porqu no se cogitar de extenso de tal postura salutarmente cautelosa, adotada
por este ramo responsvel pela proteo de bens jurdicos de interesse de toda a sociedade.
Assim, conforme voltar a se expor em 4.6.1.1, no mbito restrito da administrao, o Direito
Administrativo Disciplinar tambm deve ser compreendido como o remdio jurdico de
aplicao subsidiria e residual, somente justificvel quando as demais formas de agir da
administrao (seja coibindo ou inibindo ilcitos, seja restabelecendo o equilbrio interno
afetado por condutas indesejadas), como por exemplo, o emprego de todas as ferramentas ao
dispor da gesto de pessoas, se demonstram ineficazes e insuficientes.

3.3.3.4 - Princpio da Insignificncia

Trata-se de um princpio de sede material penal que refora o conceito bsico de que
esta sede de Direito destina-se proteo de bens jurdicos de maior valor para a sociedade e
merecedores de forte tutela estatal, cuja leso acarreta ao infrator a grave reprovao social,
operada pela aplicao da pena. Neste rumo, o princpio informa que o Direito pblico
punitivo somente deve se importar com condutas que, materialmente, exponham a perigo
valores fundamentais da sociedade ou, em outras palavras, que contenham lesividade social.
Outra forma de se compreender o princpio em tela quando, diante de determinada
conduta de baixo grau de lesividade, mesmo que o aplicador do Direito cogite da menor pena
dentre aquelas legalmente previstas para a espcie, esta ainda se revele exagerada e
desproporcional, podendo-se inferir, desta construo que a tal conduta, ainda que, no plano
abstrato, seja possuidora de tipicidade na lei penal, na prtica concreta, no atingiu
efetivamente os valores protegidos pelo Direito Penal.
Figurando a dignidade humana como um fundamento constitucional no Estado
Democrtico de Direito ptrio, este princpio afasta a tipicidade de condutas concretas que,
embora formalmente at possam ser capituladas em tipos criminais na lei penal, na prtica,
apresentam escassa potencialidade lesiva.
Em razo da construo terica e hipottica dos tipos penais, o texto legal no
comporta a diferenciao para condutas de pequeno grau de afronta, cabendo ao aplicador do
Direito a ateno ao princpio, que indica que somente as condutas que de fato lesionem o
interesse protegido que materialmente se adequam ao tipo. Para as condutas incapazes de
ofender o bem jurdico tutelado, que podem ser denominadas de ilcitos de bagatela, opera-se
a excluso da tipicidade, no que tange a seu aspecto material.
De se destacar que o princpio da insignificncia no comporta aplicao em abstrato,
mas sim deve ter a sua amoldao verificada luz das peculiaridades de cada caso em
concreto.
A exemplo do que se aduziu acima para o princpio da interveno mnima, tambm
de se aceitar a adoo deste princpio de sede penal no Direito Administrativo Disciplinar, em

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que, se por um lado, se compreende a necessidade de o regime disciplinar diferenciar-se da lei

penal para abarcar maior espectro de gravidades de infraes funcionais, conforme melhor se
aduzir em 4.6.1.1 e em 4.6.3, por outro lado, de se ponderar que o carter mais abrangente
dos enquadramentos, em comparao com os tipos criminais, pode ensejar persecuo
disciplinar por condutas de inexpressiva lesividade administrao e ao interesse pblico.

3.3.3.5 - Princpio da Confiana

Este um princpio de sede material penal, fundado na premissa de que todos, em
princpio, agem com regularidade e com responsabilidade em suas respectivas atribuies,
prticas e atos, o que pode sustentar o afastamento da tipicidade da conduta daquele que atua
na confiana de que o outro agir dentro dos limites normalmente esperados.
A confiana juridicamente aceita como elemento inibidor da tipicidade da conduta do
agente decorre da expectativa que qualquer pessoa mediana tem acerca do desempenho
regular das atribuies e atividades sociais e laborais por parte dos demais, dentro do grau de
normalidade e previsibilidade que se espera de cada um, de forma que este agente tenha, a seu
favor, afastada a configurao de fato tpico (seja doloso e at mesmo culposo) no
comportamento inesperadamente irregular de terceiro. Todavia, a confiana excessivamente
depositada e que macula a inferncia de dedicao e diligncia que se deveria esperar do
prprio agente deixa de ter o condo de afastar a tipicidade de sua conduta.
O princpio da confiana assume relevncia em sede administrativa devido a seu
carter interno fortemente marcado pela hierarquia, pela descentralizao de competncias e
pela distribuio e atribuio de tarefas. facilmente inferido o grau de insegurana jurdica e
a anti-operacionalidade que se instituiria na administrao se cada autoridade tivesse de rever
todos os atos cometidos pelos servidores respectivamente subordinados com o fim de afastar
seu rol de responsabilidades referente a todos os atos cometidos sob sua ascendncia
hierrquica, por vezes escalonada em diversos degraus.
Pode, por exemplo, uma autoridade superior, atuando dentro do que normalmente se
espera da anlise gerencial das diversas demandas que lhe chegam, acatar determinado
encaminhamento a um pleito qualquer, indevidamente proposto por subordinado, sem que
houvesse qualquer elemento que lhe chamasse a ateno da incorreo da proposta, ao amparo
da relao de confiana depositada na lisura e na capacidade profissional do subordinado.
Nesta hiptese, vista de cautelosa anlise das peculiaridades do caso concreto, desde que se
verifique que a conduta do superior hierrquico se manteve no limite do que normalmente se
poderia esperar da diligncia, da dedicao, do aprofundamento e da ateno do homem
mediano, pode se cogitar da aplicao do princpio da confiana para subtrair a tipicidade da
conduta daquele superior. Por outro lado, novamente com a cautela de aqui no se intencionar
ditar regra determinstica, atentando para os contornos de cada caso em concreto, a aplicao
do princpio em comento pode no valer se a atribuio deste agente justamente avaliar ou
corrigir as tarefas dos subordinados.

3.3.3.6 - Princpio do Non Bis In Idem

O enunciado do non bis in idem (que, literalmente, significa no duas vezes sobre a
mesma coisa), embora figure como um princpio geral de Direito, aplicvel em qualquer sede
jurdica (j que a idia de Direito traz associadas as noes de obrigao e de sano), sem
dvida, encontra campo mais frtil de aplicao em ramos jurdicos punitivos, como o Penal e
do Administrativo Disciplinar.

369

Por este enunciado, umbilicalmente associado ao fundamento bsico da dignidade da

pessoa humana, ningum deve ser duplamente punido, em uma mesma sede de Direito, por
um nico fato. O princpio veda a acumulao de penas de mesma natureza em decorrncia de
um mesmo fato.
Em sede disciplinar, este princpio impede que, por um mesmo conjunto ftico
apurado em um determinado processo administrativo disciplinar, seja o servidor punido com
mais de uma pena. Assim, no se admite, ainda que um nico processo encarte a apurao de
fatos que se enquadram em mais de um dispositivo legal (seja em concurso de normas em
conflito apenas aparente, seja em efetivo concurso de infraes independentes, conforme se
aduzir em 4.5.3), que se apliquem penas de advertncia e de suspenso ou penas de
advertncia e expulsiva ou penas de suspenso e de multa ou penas de suspenso e expulsiva.
STF, Enunciado da Smula n 19
inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo processo em que
se fundou a primeira.

Todavia, vista deste princpio, duas ressalvas devem ser destacadas. A primeira que
o enunciado no afasta outro enunciado de idntico valor informante, qual seja, da
independncia das instncias, que se abordar em 4.14.3. No configura afronta ao princpio
do non bis in idem a trplice repercusso de um mesmo ato em distintas esferas de
responsabilizao, com suas respectivas formas de sancionamento, em sentido lato. Assim,
por exemplo, um mesmo fato antijurdico pode receber a reprimenda prevista em sede penal
se for tipificado como crime e tambm justificar a respectiva pena administrativa estatutria se
for enquadrado como ilcito disciplinar e ainda sem prejuzo de impor ao agente o dever de
reparar eventual dano ocasionado por sua conduta. So trs apuraes e consequentes
apenaes de distintas naturezas, satisfazendo distintas tutelas de Direito e que no maculam a
regra da vedao de acumulao de penas de mesma ndole.
Uma segunda ressalva a ser feita acerca da aplicao do princpio em sede disciplinar
que, conforme j abordado, a administrao concomitantemente, dentro da dinmica prpria
da matria principiolgica, tambm se move pelos princpios da hierarquia e da autotutela, por
meio dos quais, pode-se ter a necessidade de, a pedido ou de ofcio, em funo de algum ato
eivado de ilegalidade cometido em qualquer ponto do processo, inclusive pela inadequao do
prprio julgamento, se declarar nulo o julgamento e o ato de aplicao de penalidade. Nesta
hiptese, o necessrio refazimento do processo, ainda dentro do prazo prescricional, pode
levar aplicao de outra pena, inclusive mais grave que a primeira. Aqui, tendo se operado a
anulao da primeira pena, como se juridicamente ela jamais tivesse existido, no h que se
confundir a nova e acertada punio com afronta ao princpio do non bis in idem. Na espcie,
no se cogita de aplicao de uma segunda pena de mesma natureza (natureza disciplinarestatutria) para um mesmo fato, mas sim de aplicao da pena correta aps se ter anulado a
primeira pena indevidamente aplicada, de forma que resta apenas uma sano.
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: O julgamento de processo disciplinar de
que advm a aplicao de penalidade mais branda que a cominada em lei, efetuado pela
autoridade instauradora, no obsta que aquela efetivamente competente julgue e inflija a
punio adequada, sem que esse ato caracterize dupla irrogao de pena, em razo de um
mesmo fato ilcito.
STF, Agravo Regimental no Recurso em Mandado de Segurana n 24.308: Ementa:
Previso legal da pena de demisso. Aplicao errnea da pena de suspenso. A hiptese
no de reviso para beneficiar (art. 174 da Lei 8.112/90) mas de ato da Administrao
Pblica proferido contra expressa letra da lei e passvel de correo ex officio.
Inaplicabilidade da Smula 19 do STF. Precedente: MS 23.146. Nenhuma mcula ocorre
com relao ao devido processo legal, ampla defesa e ao contraditrio, se preservada

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toda a matria produzida nos autos do processo administrativo onde esses princpios foram
observados.
STF, Mandado de Segurana n 23.146: Ementa: No obstante as sanes de suspenso e
demisso tenham sido sucessivamente aplicadas ao mesmo fato, no h bis in idem,
vedado pela Smula 19, se, para aplicar a demisso, o Presidente da Repblica anulou
previamente a suspenso, por incompetncia da autoridade inferior que a impusera.
STJ, Mandado de Segurana n 11.138: Ementa: 2. O disposto na Smula 19 do Supremo
Tribunal Federal, segundo a qual inadmissvel segunda punio de servidor pblico,
baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira, no se aplica a hipteses como
a dos autos. Em havendo a anulao da primeira punio, no h falar em bis in idem ou
em nulidade na aplicao de outra penalidade pela prtica da mesma infrao.
Independentemente de o servidor penalizado j ter cumprido, ou no, sua penalidade,
quando um ato do processo disciplinar estiver eivado de ilegalidade, dever ser anulado,
at mesmo de ofcio, com base no princpio da autotutela, no art. 114 da Lei n 8.112/90 e
nas Smulas n 346 e 473 do STF (...).
possvel anular um processo disciplinar depois de a penalidade ter sido aplicada e
cumprida (...), considerando que:
a) no se trata de reviso de ofcio prevista no art. 174 da Lei n 8.112/90, que no pode
majorar a penalidade, mas sim da declarao de nulidade do ato, ou seja, do julgamento,
por exemplo, que aplicou, indevidamente, determinada penalidade, por estar eivado de
ilegalidade. A reviso diz respeito a mrito, pois depende de contraditrio para provar o
fato novo alegado. J a ilegalidade do ato administrativo diz respeito forma,
independendo do contraditrio (no h fato novo a ser provado).
b) no ocorreu o bis in idem vedado na Smula n 19 do STF ( inadmissvel segunda
punio de servidor pblico, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira.),
j que a anulao tem efeito retroativo (ex tunc), pelo que como se o ato anulado no
tivesse existido. Na verdade, o ato nulo foi substitudo por outro ato vlido. Adriane de
Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo
Disciplinar - Manual, pg. 201, Editora Frum, 1 edio, 2007

3.3.3.7 - Princpio da Comunho da Prova

Este princpio, tambm chamado de princpio da comunidade da prova ou da aquisio
processual, de sede procedimental tanto penal quanto cvel, enuncia que, em consequncia do
sentido publicista do processo como instrumento imparcial de busca da verdade sob garantia
de igualdade entre os plos ativo e passivo da demanda, uma vez decidida pelo juiz a
realizao de uma prova, esta passa a ser do processo, independentemente de que agente
atuante a tenha provocado - seja sua realizao decorrente de deferimento de pedido
apresentado por qualquer parte processual, como autor, vtima, demandante, ru, membro do
Ministrio Pblico ou at de terceiros intervenientes, seja determinada de ofcio pelo juzo, a
nenhum destes agentes a prova pertence.
Ao longo deste tpico, o termo realizao empregado para sintetizar tanto o
procedimento sequenciado para feitura de uma prova at inexistente, que incluiu o
requerimento (ou indicao ou proposta) de ato instrucional pela parte e sua admisso e
introduo (ou produo em si) pelo juiz, quanto a simples petio de juntada de prova j
apresentada pronta pela parte e a sua admisso pelo juzo, englobando ainda, em ambos os
casos, a ltima etapa do procedimento probatrio, que a valorao (ou a apreciao) da
prova pelo julgador. Em consequncia de a abrangncia alcanar todo o procedimento
probatrio, o princpio em tela se aplica j desde a deciso do juiz de realizar a prova,
mediante requerimento de feitura do ato instrucional ou petio de juntada, ou ainda de ofcio,
antes mesmo de sua introduo aos autos, at a valorao em si, por parte daquele julgador, da
prova j autuada.
Dentro deste contexto abrangente com que se aborda no s a prova em si mas

371

tambm o iter por meio do qual ela venha aos autos, vista do norte unicamente pblico com
que o juiz defere ou determina que se realize um ato instrucional ou que se junte um elemento
formador de convico, com o fim de esclarecer para si a verdade, a esta prova no se confere
nenhuma forma de identidade subjetiva ou exclusiva propriedade e direito ao uso atrelados a
quem peticionou por sua autuao ou a qualquer outro agente processual, bem como as
convices que dela se extraem no se vinculam nem se condicionam apenas ao interesse de
algum destes intervenientes, sendo igualmente disponveis a todos que atuam no processo.
Ainda que, na dinmica prpria do contexto principiolgico informador do processo, o
enunciado em tela co-exista com o princpio da livre valorao probatria, no dado ao juiz
valorar de forma diferente uma determinada prova em face de cada sujeito processual tosomente em razo de quem tenha peticionado por sua realizao. certo, lcito e at mesmo
natural que uma prova, ao demonstrar, por exemplo, a ocorrncia de determinado fato sobre o
qual divergem as partes, possa atuar na convico do julgador favoravelmente a uma parte e
desfavoravelmente a outra; o que o princpio em comento veda a situao ilgica em que o
juzo considere que aquele fato sob discusso tenha ocorrido somente em relao parte que
provocou a realizao da prova e que o mesmo fato no tenha ocorrido em relao a outra
parte. Em outras palavras, os efeitos - a favor ou em desfavor - advindos de determinada
prova introduzida no processo so homogneos, operando-se verdadeira comunho, em
reflexo literal da prpria nomenclatura do princpio, de tornar comum entre os plos ativo e
passivo a eficcia daquele elemento instrutrio.
Como desdobramento deste preceito bsico extrado do princpio em tela, admite-se a
lcita possibilidade de qualquer das partes extrair para si argumentos que lhe sejam favorveis
ainda que de elementos oferecidos ou realizados por provocao da outra parte e, a contrario
sensu, utilizar estes elementos para formar convico desfavorvel justamente parte que
laborou por sua autuao, como, por exemplo, ao reinquirir testemunhas ou ao extrair
informaes de documentos ou de demais termos de coleta de provas (como percias ou
diligncias, por exemplo) trazidos aos autos por iniciativa desta outra parte.
A prova, coletada no interesse pblico da justia e da busca da verdade ou ainda de
realizao em tais termos deferida, no pertence parte que por ela peticionou e nem mesmo
ao juiz que deferiu sua realizao ou que a decidiu de ofcio. A prova pertence ao processo,
com a dialtica hodiernamente encampada em tal termo, que engloba a relao jurdica
circunscrita conduo isenta a cargo do juizo e participao contraditria e com igualdade
de condies entre as partes litigantes. Ainda que, no curso do processo, em termos
subjetivos, recaia sobre uma parte o nus de determinada prova, este elemento formador de
convico, uma vez tida sua realizao peticionada ou j realizado, introduzido
homogeneamente no processo, podendo dele se utilizar, compartilhar, comungar e coparticipar a outra parte e o julgador.
Se, como foi demonstrado, a prova no pertence exclusivamente ao juiz, por outro lado
ela no invocvel s por aquele que a produziu. Ao contrrio: uma vez levada ao
processo, ela pode ser utilizada por qualquer dos sujeitos desse: juiz ou partes. o
princpio da comunho dos meios de prova.
Por fora desse princpio que a testemunha arrolada por uma das partes pode ser
inquirida tambm pela outra; um documento produzido por qualquer delas pode ser
invocado pela adversria, e assim por diante., Hlio Tornagui, Curso de Processo
Penal, pgs. 268 e 269, Vol. 1, Editora Saraiva, 5 edio, 1988

Ainda em linha de consequncia do preceito em tela, no se admite que a parte que

tenha peticionado pela realizao de determinada prova, posteriormente, entendendo que, ao
contrrio do esperado, os resultados daquele ato instrucional possam se revelar ou j tenham
se revelado prejudiciais a seus prprios interesses, venha a rogar pela desconsiderao de seu
requerimento ou pela inutilizao da prova no processo e na formao do convencimento do

372

juiz. No cabe sequer parte requisitar para que, segregadamente, se seccionem as

informaes contidas naquele elemento formador de convico, como se possvel fosse
selecionar apenas a parcela que se demonstre a ela favorvel, com inteno de que a outra
parcela da prova seja desconsiderada. Uma vez que a prova, em sua ntegra, assume o valor
publicista de fornecer ao juzo a informao mais prxima possvel do real e somente sob tal
clusula de interesse pblico teve sua realizao deferida, com este instituto no se coadunam
as inaceitveis ideias de propriedade ou de exclusividade ou de seu uso delimitado
convenincia de quem quer que seja. Tanto ao tempo ainda da petio quanto j aps a
realizao da prova, caso o juiz entenda por sua relevncia para o correto julgamento, o ato
deve ser feito ou a prova deve ser integralmente mantida, a despeito da mudana de inteno
de quem havia inicialmente provocado por sua produo.
Assim tambm porque, neste ponto, o princpio da comunho da prova se refora
com a aplicao de outro primado, qual seja, do princpio geral de Direito que reza a proibio
do auto-favorecimento de quem quer que seja com sua prpria torpeza - aqui, no sentido mais
abrangente deste enunciado generalista, pois nele se insere, de forma mais especfica ao tema,
o preceito da vedao da assuno de comportamentos contraditrios entre si por uma parte
em processo (conforme se exemplificar em 4.12.1). Alm do argumento acima apresentado
de ausncia de propriedade da prova, tambm ao amparo deste preceito associado lisura e
lealdade na atuao processual se ratifica que no se tolera que a parte peticione pela
realizao de determinada prova, quando se presume que este seu ato ampara-se na boa-f, e,
posteriormente, to-somente por vislumbrar que os resultados daquele ato instrucional lhe
sejam surpreendentemente desfavorveis, tente impedir sua realizao ou sua valorao (se j
realizado), pois, ao assim agir, restar claro o ardil, eivado de m-f, com a inteno de tentar
subtrair do juiz o mais completo entendimento acerca dos fatos reais discutidos no processo.
Acrescente-se que a comunho da eficcia da prova constante dos autos supera at
mesmo a questo de a que parte incumbia produzi-la ou, em termos mais comuns, a quem
cabia o nus da prova. Segundo o princpio em tela, para o interesse pblico da deciso justa,
o que importa que a prova relevante para o deslinde da questo seja realizada e conste dos
autos, no sendo pr-requisito de sua admisso e de sua valorao que sua realizao tenha
decorrido exatamente da parte sobre a qual recaa o nus de faz-lo. A prova assume valor
homogneo no processo ainda que tenha sido realizada em virtude de atuao de sobre quem
no recaa o nus de produzi-la e mesmo que, ao final, venha a contribuir na convico do
juiz de forma desfavorvel ao interesse desta parte que por ela diligenciou. Isto significa que,
uma vez realizada no processo determinada prova, tal elemento atuar na formao de
convico do julgador, de forma homognea tanto sobre a parte a quem incumbia o nus de
produzi-la quanto sobre a parte oposta e tambm independentemente de se sua realizao se
deveu justamente a quem cabia tal nus ou se, contrariamente, decorreu de quem nem sequer
estava obrigado a faz-lo; e ainda, em qualquer das duas hipteses, uma vez sendo a prova do
processo, no cabe parte contrariada com sua autuao e valorao requerer seu
desentranhamento ou desconsiderao.
Por bvio, se o princpio informa pela manuteno da realizao da prova mesmo
quando a parte que a provocou, posteriormente, manifesta renncia ou arrependimento, menos
ainda se cogita de se ver alterada a deciso da feitura de ato instrucional ou de juntada de
elemento de prova quando esta determinada de ofcio pelo julgador. Ademais, tamanha pode
ser a fora deste enunciado que se cogita de que, a rigor, em sede processual judicial, a
obrigao da realizao da prova atuaria at mesmo sobre o juiz, quando este, aps ter
deferido o pedido de feitura do ato instrucional apresentado por uma parte ou aps ter
decidido realiz-lo de ofcio, venha a alterar seu entendimento antes da efetiva realizao;
neste caso, segundo a doutrina, a no realizao da prova j decidida somente se legitimaria,
na primeira hiptese, com a concordncia da outra parte, e, na segunda hiptese, com a

373

concordncia de ambas as partes.

A palavra comunho vem do latim communione, que significa ato ou efeito de
comungar, participao em comum em crenas, idias ou interesses. Referindo-se prova,
portanto, quer-se dizer que a mesma, uma vez no processo, pertence a todos os sujeitos
processuais (partes e juiz), no obstante ter sido levada por um deles. (...)
O princpio da comunho da prova um consectrio lgico dos princpios da verdade real
e da igualdade das partes na relao jurdico processual, pois as partes, a fim de
estabelecer a verdade histrica nos autos do processo, no abrem mo do meio de prova
levado para os autos.
Outro exemplo. A parte (autor ou a defesa, no importa) junta aos autos um documento
que, a princpio, -lhe favorvel. Porm, aps determinada reflexo, percebe que aquele
documento poder lhe acarretar prejuzos. Neste caso, no tem o direito de retirar o
documento dos autos sem o consentimento da parte contrria, e, mesmo que com o
assentimento desta, pode o juiz resolver avaliar o documento para posterior valorao. Por
concluso, os princpios da verdade real e da igualdade das partes na relao jurdicoprocessual fazem com que as provas carreadas para os autos pertenam a todos os sujeitos
processuais, ou seja, do origem ao princpio da comunho das provas., Paulo Rangel,
Direito Processual Penal, pgs. 378 e 379, Editora Lumen Juris, 6 edio, 2002

Tambm decorre de leitura circunscrita e delimitada do princpio da comunho da

prova o reconhecimento, j esposado em 2.5.6.2.2, em ateno Smula Vinculante n 14, do
Supremo Tribunal Federal, de que o investigado possa ter residual acesso a elementos de
prova j operacionalizados, documentados e autuados em inqurito e que se exaurem em si
mesmos e que no apontem para a realizao de outras diligncias ou que no impliquem
conhecimento da estratgia em sede investigativa.
STF, Habeas Corpus n 87.725, Deciso: Essa compreenso do tema - cabe ressaltar -
revelada por autorizado magistrio doutrinrio (Adalberto Jos Q. T. de Camargo Aranha,
Da Prova no Processo Penal, p. 31, item n. 3, 3 ed., 1994, Saraiva; Daniel Amorim
Assumpo Neves, O Princpio da Comunho da Prova, in Revista Dialtica de Direito
Processual (RDPP), vol. 31/19-33, 2005; Fernando Capez, Curso de Processo Penal, p.
259, item n. 17.7, 7 ed., 2001, Saraiva; Marcellus Polastri Lima, A Prova Penal, p. 31,
item n. 2, 2 ed., 2003, Lumen Juris, v.g.), valendo referir, por extremamente relevante, a
lio expendida por Jos Carlos Barbosa Moreira (O Juiz e a Prova, in Revista de
Processo, n 35, Ano IX, abril/junho de 1984, p. 178/184): E basta pensar no seguinte: se
a prova for feita, pouco importa a sua origem. (...). A prova do fato no aumenta nem
diminui de valor segundo haja sido trazida por aquele a quem cabia o nus, ou pelo
adversrio. A isso se chama o princpio da comunho da prova: a prova, depois de feita,
comum, no pertence a quem a faz, pertence ao processo; pouco importa sua fonte, pouco
importa sua provenincia. (...).

Na processualstica administrativa disciplinar, o princpio da comunho da prova

encontra adequao em praticamente todas as suas formas de manifestao, sobretudo na fase
de inqurito administrativo, em que a coleta ou a feitura dos atos instrucionais se destacam e
se concretizam, necessitando apenas de algum temperamento no que diz respeito peculiar
atuao da comisso de inqurito em comparao com a atuao do juiz na trade composio
do processo judicial. Em razo de o colegiado atuar naquela fase tanto como o agente da
administrao condutor da persecuo quanto como o ente estatal competente para valorar
livremente o conjunto probatrio, sem se confundir com uma parte antagnica ao acusado,
no se cogita de uma prova porventura contrria defesa ser tida como favorvel comisso
ou vice-versa.
Assim, reflete-se integralmente no processo administrativo disciplinar o enunciado de
que, tendo a prova sua juntada ou realizao sempre decorrente de deliberao autnoma e
soberana da comisso, seja ex oficio, seja atendendo pedido de defesa, com ateno
unicamente ao interesse pblico da busca da verdade material, tal elemento, uma vez autuado,
passa a pertencer ao processo e tanto o colegiado quanto qualquer acusado podem dele se

374

utilizar como formador de convico em qualquer sentido que seja, a favor ou contra
(inclusive de quem porventura tenha provocado sua autuao).
O princpio da comunho da prova, voltado para a sede disciplinar, ratifica e refora o
que ser melhor abordado em 4.4.1.2 e em 4.4.3, de que, independentemente da origem do ato
instrucional, no existe a dicotomia de provas de acusao e de provas de defesa e de que, ao
lado dos princpios da ampla defesa e do contraditrio, havendo mais de um acusado e ainda
que seus interesses e teses de defesa sejam colidentes, as provas realizadas, seja de ofcio, seja
a pedido de algum acusado, submetem-se s necessrias notificaes e faculdades de
participao de todos e estes podem extrair elementos que lhes sejam favorveis, ainda que
eventualmente em sentido contrrio aos interesses da parte que peticionou pela realizao.
Reflete-se tambm o entendimento de que, uma vez decidida pela comisso a autuao
de determinada prova - e, se assim deliberou o colegiado, significa que o foi em exclusivo
atendimento ao interesse pblico do esclarecimento ftico -, independentemente de sua
origem e de a quem ela possa favorecer ou de fato favorece, no cabe a um acusado solicitar a
desconsiderao da deciso de junt-la ou de realiz-la (se antes da autuao) ou solicitar seu
desentranhamento (se j autuada) ou sequer de ser considerada apenas parcialmente nos
elementos que lhe so favorveis.
No obstante, no se reflete no inqurito administrativo o entendimento de que, uma
vez deliberado pela comisso, a pedido ou de ofcio, realizar determinada prova e caso
posteriormente o colegiado altere seu prprio entendimento, a dispensa da realizao daquele
ato instrutrio dependeria da aquiescncia do(s) acusado(s). Acima do posicionamento
doutrinrio acima exposto, quando se apresentou o princpio luz do processo judicial, eis
que, no processo administrativo disciplinar, impera a expressa determinao legal, constante
do 1 do art. 156 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de que compete, autnoma e soberanamente,
comisso, a qualquer tempo, deliberar pela realizao ou no de ato de prova e indeferir os
pedidos que ela considere impertinentes, protelatrios ou de nenhum interesse para o
esclarecimento dos fatos.

3.3.3.8 - Princpio da Economia Processual

Na percepo de que o processo compreendido hodiernamente como mero
instrumento com o fim de se atingir segura e eficaz manifestao do direito material e no
como um fim em si mesmo, o princpio da economia processual, de sede procedimental tanto
penal quanto cvel, informa que os atos processuais devero lograr mximos resultado e
aproveitamento. Ou seja, o princpio da economia processual deve ser subentendido como um
primado intrinsecamente ligado ao princpio da instrumentalidade das formas, j apresentado
em 3.3.2.9 e que, alm da positivao nos incisos VIII e IX do pargrafo nico do art. 2 e no
art. 22 da Lei n 9.784, de 29/01/99, se espelha, no mbito do processo civil, por exemplo, nos
arts. 154 e 244 do CPC.
CPC - Art. 154. Os atos e termos processuais no dependem de forma determinada seno
quando a lei expressamente a exigir, reputando-se vlidos os que, realizados de outro
modo, Ihe preencham a finalidade essencial.
Art. 244. Quando a lei prescrever determinada forma, sem cominao de nulidade, o juiz
considerar vlido o ato se, realizado de outro modo, Ihe alcanar a finalidade.

O princpio da economia processual ordena que se busque a otimizao da ponderao

entre o resultado da aplicao do direito e o emprego da atividade processual, em clara
ateno ponderao entre custo e benefcio. Em outras palavras, em ateno a este princpio,
a atividade jurisdicional deve ser prestada de forma a fornecer o mximo de resultado

375

mediante o mnimo de esforos, impondo que se poupe o desperdcio de tempo (o que permite
perceber o reflexo do inciso LXXVIII do art. 5 da CF (que assegura a todos a razovel
durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao), de fora de
trabalho e de despesas na conduo do processo e na realizao dos atos processuais.
Em suma, o primado ordena a realizao do menor nmero de atos possvel para
atingimento da prestao jurisdicional sem prejuzo ao devido processo legal, s garantias da
parte e segurana jurdica, dispensando-se o excesso de formalismo e realizao de atos no
imprescindveis, e o maior aproveitamento dos atos realizados, de forma a somente terem
contra si a declarao de nulidade aqueles atos que efetivamente no reunirem mnimas
condies de aceitabilidade e aceitando-se o saneamento quando a nulidade sanvel no
prejudique defesa.
CPC - Art. 250. O erro de forma do processo acarreta unicamente a anulao dos atos que
no possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem necessrios, a fim de se
observarem, quanto possvel, as prescries legais.
Pargrafo nico. Dar-se- o aproveitamento dos atos praticados, desde que no resulte
prejuzo defesa.

De se destacar a viso dinmica que o aplicador deve ter diante deste princpio, pois,
sendo certa a indisponibilidade da prestao jurisdicional, ainda que o bem jurdico tutelado
no admita quantificao material, no se tolera que, conta de economia de determinado ato
essencial, se desatenda ao princpio do devido processo legal ou que se prejudiquem os
princpios da ampla defesa e do contraditrio ou ainda que se mitigue o princpio da
segurana jurdica.
Como exemplos de aplicao deste princpio em sede administrativa disciplinar citamse, dentre outros, a recomendao de extenso do escopo apuratrio de determinado processo
para abarcar fatos que guardem conexo; a possibilidade de desmembramento em casos de
diversidade objetiva e subjetiva; o desnecessrio refazimento de ato instrucional coletado com
defeito formal e que no tenha importado na formao da convico ou que, por qualquer
outro meio vlido, teve o defeito superado; a aceitabilidade de prova emprestada; o
dispositivo do art. 169, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que tolera que o julgamento
realizado fora do prazo original de vinte dias no implica nulidade do processo; a
desnecessidade de apresentao de pedido de reconsiderao para a interposio de recurso
hierrquico.

3.3.4 - Formulaes, Orientaes Normativas e Pareceres do Departamento

de Administrao do Servio Pblico
O Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp) foi responsvel, desde
sua criao em 1938 at sua extino em 1986, pelo assessoramento imediato da Presidncia
da Repblica para assuntos relativos a pessoal e servios gerais dos rgos civis da
Administrao Pblica Federal.
Com a regulamentao, em 1970, dos arts. 30 e 31 do Decreto-Lei n 200, de 25/02/67,
o Departamento de Administrao do Servio Pblico, formal e efetivamente, passou a figurar
como rgo central do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (Sipec). Em 1986,
esta atribuio foi repassada para a Secretaria de Recursos Humanos da Secretaria de
Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (SRH/Sedap/PR) e, ao longo do tempo,
consecutivamente, para a Secretaria de Recursos Humanos da Secretaria de Planejamento e
Coordenao da Presidncia da Repblica (SRH/Seplan/PR), Departamento de Recursos
Humanos da Secretaria de Administrao Federal da Presidncia da Repblica

376

(DRH/SAF/PR), Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio da Administrao Federal e

da Reforma do Estado (SRH/Mare); e, atualmente, recai na Secretaria de Recursos Humanos
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH/MPOG). O Sipec compe-se, alm
do rgo central, de unidades setoriais (as Coordenaes-Gerais de Recursos Humanos dos
Ministrios), e de unidades seccionais (os Departamentos de Recursos Humanos das
autarquias e fundaes pblicas).
Sobretudo no perodo entre 1952 a 1973, no desempenho de suas atribuies, o
Departamento de Administrao do Servio Pblico era frequentemente provocado a se
manifestar, por meio de pareceres de suas divises ou coordenaes internas (citam-se
Coordenao de Legislao de Pessoal - Colepe, e Comisso de Acumulao de Cargos CAC, as quais, por vezes solicitavam ainda manifestao da Consultoria Jurdica - CJ), em
processos administrativos concretos, versando sobre as mais diversas matrias atinentes ao
regime jurdico da poca, ou seja, sob a antiga Constituio Federal (de 1967) e o antigo
Estatuto dos Funcionrios (a Lei n 1.711, de 28/10/52). Naquela poca, principalmente se o
Departamento de Administrao do Servio Pblico no lograva pacificar o entendimento
acerca de determinada matria ou se por qualquer motivo (inclusive recursal) se fazia
necessria uma manifestao superior em um processo especfico, tambm era provocada a se
manifestar a Consultoria-Geral da Repblica (CGR, atual Advocacia-Geral da Unio),
igualmente por meio de pareceres.
Como os rgos subordinados integrantes do Sipec frequentemente consultavam o
Departamento de Administrao do Servio Pblico acerca da possibilidade de estenderem,
para outros casos concretos, aquelas manifestaes que haviam sido emitidas para situaes
especficas e individuais, no corpo de um determinado processo, o rgo central decidiu, em
1971, elaborar enunciados impessoais, autnomos e numerados, a valer como interpretao
oficial e fonte de uniformizao e orientao administrativa sobre os mais variados temas
acerca da relao estatutria entre servidor e administrao.
Esses enunciados, chamados Formulaes Dasp, foram elaborados pela Colepe, e
oficialmente publicados entre 1971 e 1973, e se faziam acompanhar da base legal e dos
entendimentos que o Departamento de Administrao do Servio Pblico (por meio da
prpria Colepe, CAC e/ou CJ) e/ou a Consultoria-Geral da Repblica j haviam emitido ao
terem analisado processos concretos. Ou seja, as Formulaes eram snteses impessoais, de
uso geral, de manifestaes pretritas do rgo central em processos administrativos
especficos. Tais verbetes, por fora do art. 116, III do Decreto-Lei n 200, de 25/02/67, e
conforme estabelece a Formulao Dasp n 300, passaram a constituir orientao normativa
do rgo central obrigatria para os rgos de pessoal da Administrao Pblica Federal
integrantes do Sipec.
Decreto-Lei n 200, de 25/02/67 - Art. 116. Ao Departamento Administrativo do Servio
Pblico (Dasp) incumbe:
III - zelar pela observncia dessas leis e regulamentos, orientando, coordenando e
fiscalizando sua execuo, e expedir normas gerais obrigatrias para todos os rgos;
Formulao Dasp n 300. Formulaes
As Formulaes elaboradas e publicadas pelo Dasp (Colepe) constituem, por fora do
disposto no art. 116, III, do Decreto-Lei n 200, de 1967, orientao normativa para os
rgos de Pessoal da administrao federal direta e autrquica.
Da por que as formulaes elaboradas por esse Departamento, embora extinto,
continuam a ter, consoante o art. 116, III, do Decreto-Lei n 200/67, carter obrigatrio no
seio de todas as reparties federais, desde que no se choquem com as orientaes
resultantes dos novos entendimentos (...). Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 45, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

377

E como muitos dispositivos da revogada Lei n 1.711, de 28/10/52, foram praticamente

reproduzidos na Lei n 8.112, de 11/12/90, apenas com o nmero do artigo diferente, muitas
daquelas Formulaes no afrontam o atual ordenamento e permanecem como orientao
normativa obrigatria na Administrao Pblica Federal. Destaque-se que a considerao de
que determinada Formulao Dasp pode ainda ser tomada como em pleno vigor advm de
interpretao do aplicador, sobretudo cotejando os enunciados com o atual ordenamento
constitucional e legal, pois no existe uma manifestao determinstica e vinculante da
administrao neste sentido.
Alm das j citadas Formulaes, mesma poca e igualmente com o intuito de
manifestar entendimentos impessoais e genricos aps anlises de processos concretos, o
Departamento de Administrao do Servio Pblico emitiu diversos Pareceres e Orientaes
Normativas, sendo que, muitos deles, pela mesma razo exposta para aqueles enunciados e
observados os mesmos critrios de interpretao do aplicador, podem ser considerados ainda
vlidos no atual ordenamento.

3.3.5 - Pareceres da Consultoria Geral da Repblica

De acordo com a Formulao Dasp n 152, quando o Departamento de Administrao
do Servio Pblico no lograva pacificar o entendimento acerca da matria administrativa ou
quando por qualquer motivo (inclusive recursal) se fazia necessria uma manifestao
superior em um processo administrativo especfico, a questo era levada extinta Consultoria
Geral da Repblica (CGR). Segundo a Formulao Dasp n 219, os pareceres da CGR que
tenham sido recepcionados pela atual Advocacia-Geral da Unio e aprovados pelo Presidente
da Repblica so de cumprimento obrigatrio nos rgos federais. A Lei Complementar n 73,
de 10/02/93, em seu art. 41, ratificou a matria.
Lei Complementar n 73, de 10/03/93 - Art. 41. Consideram-se, igualmente, pareceres do
Advogado-Geral da Unio, para os efeitos do artigo anterior, aqueles emitidos pela
Consultoria-Geral da Unio, sejam por ele aprovados e submetidos ao Presidente da
Repblica.
Formulao Dasp n 219. Consultoria-Geral
Os pareceres da Consultoria-Geral da Repblica aprovados pelo Presidente da Repblica
devem ser cumpridos pelos rgos federais, sob pena de exonerao dos responsveis
demissveis ad nutum ou processo administrativo contra os estveis.

3.3.6 - Pareceres da Advocacia-Geral da Unio e da Procuradoria-Geral da

Fazenda Nacional
Segundo o art. 40, 1 da Lei Complementar n 73, de 10/02/93, que a lei orgnica
da Advocacia-Geral da Unio, os pareceres adotados pelo Advogado-Geral da Unio so
submetidos aprovao do Presidente da Repblica. Uma vez aprovado e publicado
juntamente com o despacho presidencial, o parecer vincula a administrao federal, ficando os
rgos e entidades pblicos do Poder Executivo Federal (no alcana os Poderes Legislativo e
Judicirio) obrigados a lhe dar fiel cumprimento. O parecer aprovado pelo Presidente da
Repblica, mas no publicado, pode ser tomado como referncia, visto que obriga apenas aos
rgos envolvidos no caso especfico, a partir do momento em que dele tenham cincia.
A base legal de tais manifestaes repousa no art. 4, X e XI da Lei Complementar n
73, de 10/02/93, que estabelece, para o Advogado-Geral da Unio, competncia para emitir
pareceres enfocando matria acerca da qual paire divergncia de entendimento na

378

administrao.
Parecer AGU n GQ-11, vinculante: 18. (...) o caput do art. 131 da Constituio
Federal de 88, ao dispor sobre a Advocacia-Geral da Unio, estabelece a ela competir a
representao judicial e extrajudicial da Unio, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de
consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo. Desse modo, do exame
conjunto desse dispositivo constitucional com os transcritos da Lei Complementar n 73/93,
resta-me a convico de que a expresso Administrao Federal, nestes insertas, equivale
ao Poder Executivo, no includos o Legislativo e o Judicirio. Isso, alis, j decorreria do
princpio da separao de Poderes, estipulado no art. 2 da Constituio.

Alm disto, no art. 42 da Lei Complementar n 73, de 10/02/93, tem-se que os

pareceres das Consultorias Jurdicas dos Ministrios, aprovados pelos respectivos titulares das
Pastas, obrigam os rgos e entidades que provocaram o parecer. Deve-se ento destacar, em
particular, a existncia da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN, que rgo
subordinado tcnica e juridicamente ao Advogado-Geral da Unio e administrativamente
subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda, incumbido da consultoria e do
assessoramento jurdicos no mbito do Ministrio da Fazenda, conforme 1 do art. 2 e arts.
12 e 13 da Lei Complementar n 73, de 10/02/93). Assim, os pareceres da Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional versando sobre matria disciplinar, se aprovados pelo Ministro de
Estado da Fazenda, vinculam os feitos disciplinares instaurados na Secretaria da Receita
Federal do Brasil, pela Coger ou pelos Escor (conforme se ver em 4.10.3.1 e em 5.1.3.3, os
casos envolvendo aplicao de pena capital ou reviso processual so de competncia
ministerial, cabendo ento assessoria da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional). E informese que, como regra, tal condio foi satisfeita na grande maioria dos Pareceres PGFN
mencionados ao longo deste texto, o que os torna vinculantes no mbito da Secretaria da
Receita Federal do Brasil.
Lei Complementar n 73, de 10/02/93 - Art. 4 So atribuies do Advogado-Geral da
Unio:
X - fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a
ser uniformemente seguida pelos rgos e entidades da Administrao Federal;
XI - unificar a jurisprudncia administrativa, garantir a correta aplicao das leis,
prevenir e dirimir as controvrsias entre os rgos jurdicos da Administrao Federal;
Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da Unio so por este submetidos aprovao
do Presidente da Repblica.
1 O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a
administrao federal, cujos rgos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel
cumprimento.
2 O parecer aprovado, mas no publicado, obriga apenas as reparties interessadas, a
partir do momento em que dele tenham cincia.
Art. 42. Os pareceres das Consultorias Jurdicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo
Secretrio-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidncia da Repblica ou
pelo Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, obrigam, tambm, os respectivos rgos
autnomos e entidades vinculadas.

Na verdade, tais pareceres so lavrados por Consultores da Unio e recebem

numerao individualizada com iniciais dos nomes de seus autores. Caso seja adotado pelo
Advogado-Geral da Unio, o parecer recebe nova numerao, precedida das iniciais do nome
do titular da Advocacia-Geral da Unio, tendo como anexo o parecer originrio do Consultor
da Unio.
Uma vez que, com o Decreto n 3.035, de 27/04/99, o Presidente da Repblica delegou
aos Ministros de Estado a competncia para julgar processos disciplinares e aplicar
penalidades de demisso e cassao de aposentadoria, tm sido decrescente, em quantidade, as
provocaes ao rgo mximo de assessoramento jurdico da Unio, j que as decises mais
relevantes em matria disciplinar, em regra, passaram a se concentrar nas Consultorias

379

Jurdicas dos respectivos Ministrios.

Como consequncia desta reduo, da base de dados disponibilizada no site da
Advocacia-Geral da Unio, constam pareceres, sobre a matria de interesse, adotados apenas
por dois Advogados-Gerais da Unio. Com isto, nesta apostila, citam-se alguns Pareceres n
GQ (de Geraldo Magela da Cruz Quinto, de 1993 a 1999) e GM (de Gilmar Ferreira Mendes,
de 2000 a 2001). Por fim, vista das justificativas acima, os Ministros que ocuparam o cargo
de Advogado-Geral da Unio a partir de 2003 no adotaram Pareceres sobre matria
disciplinar.
No Anexo I, esto agrupadas as principais passagens de Pareceres da Advocacia-Geral
da Unio sobre matria disciplinar, que se encontram distribudas ao longo deste texto.

3.3.7 - Enunciados da Comisso de Coordenao de Correio, da

Controladoria-Geral da Unio
De acordo com os arts. 2 e 3 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, e com o art. 2 da
Portaria CGU n 335, de 30/05/06, o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, j
mencionado em 2.1.4, compe-se, alm da Controladoria-Geral da Unio, como rgo central,
e das unidades setoriais de correio e seccionais, da Comisso de Coordenao de Correio
(CCC).
Esta Comisso de Coordenao de Correio um colegiado de funo consultiva,
com o fim de integrar e de uniformizar entendimentos no mbito do Sistema e composta
pelo Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, pelo respectivo SecretrioExecutivo da Controladoria-Geral da Unio, pelo Corregedor-Geral da Unio e pelos trs
Corregedores-Gerais Adjuntos da Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio e
ainda por titulares de trs unidades setoriais e de trs unidades seccionais.
Dentre as competncias da Comisso, dispostas no mencionado Decreto (em seu art.
6) e tambm em seu Regimento Interno (Portaria CGU n 824, de 28/04/11, sobretudo seu
art. 3, V), destaca-se, para o presente foco de interesse, que os atos do colegiado (enunciados,
instrues e orientaes normativas) tm o intuito de padronizar a interpretao referente s
atividades de correio.
Desta feita, em princpio, os Enunciados CGU/CCC no possuem fora normativa,
pois a lei no lhes conferiu tal condo. Todavia, sendo assinados pelo Corregedor-Geral da
Unio, o que equivale dizer pelo titular do rgo que efetivamente executa as atividades do
rgo central do referido Sistema, e oficialmente publicados, assumem a qualidade de
orientaes normativas de atendimento obrigatrio por parte das unidades setoriais e
seccionais, tendo em vista o comando do art. 2, 2 do Decreto n 5.480, de 30/06/05, em
entendimento tambm j esposado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
especificamente para o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Decreto n 5.480, de 30/06/05 - Art. 2 Integram o Sistema de Correio:
IV - a Comisso de Coordenao de Correio de que trata o art. 3.
Art. 3 A Comisso de Coordenao de Correio, instncia colegiada com funes
consultivas, com o objetivo de fomentar a integrao e uniformizar entendimentos dos
rgos e unidades que integram o Sistema de Correio, composta:
I - pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, que a presidir;
II - pelo Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio;
III - pelo Corregedor-Geral e pelos Corregedores-Gerais Adjuntos do rgo Central do
Sistema;
IV - por trs titulares das unidades setoriais; e

380
V - por trs titulares das unidades seccionais.
Pargrafo nico. Os membros referidos nos incisos IV e V sero designados pelo titular do
rgo Central do Sistema.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 2 O Sistema de Correio do Poder Executivo
Federal composto pela Controladoria-Geral da Unio, como rgo Central; unidades
especficas de correio para atuao junto aos Ministrios, como unidades setoriais;
unidades especficas de correio nos rgos que compem a estrutura dos Ministrios,
bem como suas autarquias e fundaes pblicas, como unidades seccionais; e, Comisso
de Coordenao e Correio, como instncia colegiada com funes consultivas, com o
objetivo de fomentar a integrao e uniformizar entendimentos dos rgos e unidades que
integram o Sistema.
Portaria CGU n 854, de 28/04/11 - Art. 3 Compete CCC, mediante consulta ou por
proposta de um de seus membros:
V - propor ao rgo Central do Sistema a edio de enunciados, instrues e outras
orientaes normativas, com intuito de padronizar a interpretao referente s atividades
de correio;
Parecer PGFN/Cojed n 1.172/2013: 22. Como parte integrante do Sistema de Correio
do Poder Executivo Federal, na qualidade de unidade especfica, compete CorregedoriaGeral da Receita Federal do Brasil a observncia dos enunciados emitidos pelo rgo
central do Sistema, no caso a CGU. Registre-se, por oportuno, o posicionamento contrrio
ao mencionado enunciado, o que, por bvio, no retira sua vigncia e eficcia.
23. A Comisso de Coordenao de Correio-CCC um colegiado de autoridades
integrantes do Sistema de Correio-SisCOR. Atua como uma instncia consultiva e tem
com objetivo promover a integrao e uniformizar entendimentos dos rgos e unidades do
SisCOR.

3.3.8 - Jurisprudncia Extrada das Decises Judiciais e Entendimentos

Doutrinrios
Embora se reconhea que, no que diz respeito ao Direito Administrativo Disciplinar, a
jurisprudncia judicial e, principalmente, a doutrina ainda no ostentam a mesma envergadura
e sedimentao que se encontram para o Direito Penal e para o Direito Processual Penal, a
busca supletiva de entendimento nestas duas ferramentas, por parte do aplicador do Direito, se
justifica, sobretudo por se situarem distantes do caso concreto sob anlise e, portanto, imunes
s suas particularidades.
Primeiramente, define-se jurisdio (de juris dicere) como a atividade de a autoridade,
de qualquer Poder (Executivo, Judicirio ou Legislativo), dizer o Direito, ou seja, de decidir
na sua esfera de competncia, interpretando e aplicando a lei. Em espcie, chama-se ato
judicial a deciso do Poder Judicirio (jurisdio judicial, deciso com poder de coisa
julgada). Neste rumo, a jurisprudncia (de jus prudentia, a sabedoria ou a prudncia do
Direito) reflete o conjunto de decises colegiadas reiteradas, em um determinado sentido,
acerca de determinados temas, emanadas pelos Tribunais, no exerccio de suas respectivas
jurisdies judiciais.
A doutrina (de docere, ensinar, mostrar, instruir), por sua vez, um termo que
congrega as manifestaes, conceitos, estudos, ensaios, reflexes, teses, teorias,
interpretaes e obras autorais das mais variadas espcies, por meio de artigos, monografias,
tratados ou livros ou quaisquer formas de ensinamento, dos jurisconsultos, dos juristas, dos
estudiosos e, enfim, dos autores e especialistas na cincia jurdica. A doutrina sintetiza a
produo e o pensamento cientfico da rea jurdica.
A jurisprudncia, apesar de se manifestar sobre casos concretos levados apreciao
do Poder Judicirio, desde que empregada pelo aplicador com o filtro das peculiaridades

381

daquela lide apreciada pela judicatura, torna-se uma rica fonte, por fornecer entendimentos
jurdicos reinantes nas altas Cortes; j a doutrina, quando aprofundada e imparcialmente
tcnica e cientfica, encontra aplicabilidade por propiciar conhecimentos de natureza tericoconceitual, imunes s particularidades de cada caso concreto.
E o emprego destas duas fontes qualifica-se ainda mais quando o aplicador do Direito
elabora o entendimento delas extrado com a leitura atenta dos princpios reitores,
mencionados em 3.3.1, 3.3.2 e 3.3.3, relembrando-se que os princpios jurdicos sedimentam
valiosa fonte supletiva, pairando sobre todo o ordenamento com inesgotvel riqueza tericoconceitual para auxiliar o operador da cincia jurdica a dirimir solues quando se parece que
as condies de contorno da situao concreta, luz das normas positivadas, permitem duas
decises conflitantes ou, ainda, no apontam deciso alguma.
de se destacar que a linha de formao do presente texto no tem por objetivo
apresentar e aprofundar discusses naturais e salutares da cincia jurdica, em que comum a
coexistncia de correntes jurisprudenciais ou doutrinrias contrrias sobre determinado tema.
Em sentido oposto, visando unicamente a fornecer informaes de emprego direto e prtico,
este texto expe uma linha autoral coerente em si mesma e, quando o caso, apresenta as
manifestaes jurisprudenciais e doutrinrias que, em posio majoritria, a apiam. Como
regra, a menos de situaes especficas em que a divergncia integra essencialmente a
discusso, no h neste texto a apresentao de julgados ou de trabalhos doutrinrios que se
contrapem, como forma de se deixar em aberto dois possveis posicionamentos. Embora se
respeite - mais que isto, at se compreende que a residem a grandeza e a evoluo do Direito
- a existncia de entendimentos antagnicos, o objetivo deste texto de, operacionalmente,
suprir ao aplicador uma clara resposta aos questionamentos que surgem em qualquer
momento de emprego do Direito Administrativo Disciplinar.
Feita esta introduo, abordando primeiramente de forma mais detida a jurisprudncia,
de se dizer que, mesmo na tradio romanstica do Direito ptrio se que vincula mais fora
da lei que fora vinculante dos precedentes judiciais baseados em usos e costumes, como
seria na tradio anglo-saxnica, no se nega poder constituinte de Direito forma reiterada
de manifestao judicial. Ainda que no obriguem, sabe-se que interpretaes uniformes e
constantes, ou seja, a chamada jurisprudncia pacfica dos tribunais, ao interpretar, orientar e
aplicar o ordenamento e ao revelar o Direito, ao longo do tempo, se fazem prevalecer.
Em princpio, podem ser adotadas como referncias no vinculantes, na administrao
pblica como um todo e em particular pelas comisses disciplinares, as decises judiciais dos
Tribunais Superiores (Supremo Tribunal Federal - STF - e Superior Tribunal de Justia - STJ,
ambos de jurisdio nacional) e tambm dos cinco Tribunais Regionais Federais (TRFs, com
jurisdio regional nos seguintes Estados - 1 Regio: DF, GO, TO, MT, MG, BA, PI, MA,
PA, AM, AP, RR, RO e AC; 2 Regio: RJ e ES; 3 Regio: SP e MS; 4 Regio: PR, SC e
RS; e 5 Regio: SE, AL, PE, PB, RN e CE).
No obstante, o ordenamento prev a edio de smulas, exclusivamente pelo
Supremo Tribunal Federal, com poder vinculante no s no mbito de todo o Poder Judicirio
mas at mesmo na administrao.
CF - Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao,
mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria
constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter
efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao
pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder
sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Artigo acrescentado pela
Emenda Constitucional n 45, de 08/02/04)
1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas

382
determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre
esses e a administrao pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante
multiplicao de processos sobre questo idntica.
3 Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que
indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a
procedente, anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e
determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicao da smula, conforme o caso.
Lei n 11.417, de 19/12/06 - Art. 2 O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por
provocao, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, editar enunciado de
smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em
relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta,
nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou
cancelamento, na forma prevista nesta Lei.
1 O enunciado da smula ter por objeto a validade, a interpretao e a eficcia de
normas determinadas, acerca das quais haja, entre rgos judicirios ou entre esses e a
administrao pblica, controvrsia atual que acarrete grave insegurana jurdica e
relevante multiplicao de processos sobre idntica questo.

Nos termos da Lei Complementar n 73, de 10/02/93, arts. 4, XII, e 43, as smulas
editadas pelo Advogado-Geral da Unio, reconhecendo jurisprudncia reiterada dos tribunais,
so de observncia obrigatria pelas unidades jurdicas da administrao pblica. Devem,
pois, ser reconhecidas tambm pelas comisses e autoridades disciplinares.
Lei Complementar n 73, de 10/02/93 - Art. 4 So atribuies do Advogado-Geral da
Unio:
XII - editar enunciados de smula administrativa, resultantes de jurisprudncia iterativa
dos Tribunais;
Art. 43. A Smula da Advocacia-Geral da Unio tem carter obrigatrio quanto a todos os
rgos jurdicos enumerados nos arts. 2 e 17 desta lei complementar.

Mas, acrescente-se que, em que pese ao Supremo Tribunal Federal ser a mais alta
Corte do Poder Judicirio, de se destacar no s a maior quantidade como tambm a
relevncia dos julgamentos emitidos pelo Superior Tribunal de Justia sobre matria
administrativa disciplinar. Em suas competncias originrias, respectivamente nos arts. 102 e
105 da CF, enquanto se tem o Supremo Tribunal Federal como um rgo de guarda da
Constituio Federal, o Superior Tribunal de Justia um rgo de defesa do ordenamento
jurdico federal, sendo intitulado como a Corte Superior de uniformizao infraconstitucional,
por lhe competir no s a verificao da legalidade das normas infraconstitucionais federais
mas tambm a uniformizao da sua jurisprudncia. Como a normatizao da matria de
interesse encontra-se precipuamente em lei federal (a Lei n 8.112, de 11/12/90), h uma
maior demanda ao Superior Tribunal de Justia. Alm disto, a ida ao Poder Judicirio por
motivo disciplinar se d principalmente por meio de mandado de segurana contra ato de
aplicao de pena capital e a aplicao de tais penas foi delegada pelo Presidente da Repblica
para os Ministros de Estado, por meio do Decreto n 3.035, de 27/04/99. Uma vez que ao
Supremo Tribunal Federal cabe julgar mandado de segurana contra o Presidente da
Repblica (dentre outros) e ao Superior Tribunal de Justia cabe faz-lo para o caso de
Ministros de Estado, tambm por este motivo esta ltima Corte passou a ser mais provocada,
tendo uma jurisprudncia bastante rica sobre a matria disciplinar.
Quanto doutrina, na esteira do que se exps em 3.3, ao se introduzir o tema das
fontes jurdicas, no obstante o inegvel valor cientfico e tcnico das manifestaes e estudos
dos autores e dos juristas, formalmente excluda, pela teoria dogmtica, do conjunto das
fontes porque no possui poder de emanar o Direito, sendo, portanto, considerada como a
ferramenta de apoio suplementar ao aplicador de menor valor hierrquico.
No caso especfico do Direito Administrativo Disciplinar, alm do j comentado

383

problema do limitado universo de manifestaes quando se compara com outras sedes

jurdicas mais sedimentadas, soma-se a peculiaridade de que parte dos doutrinadores, talvez
por manterem atuao profissional na advocacia privada, defendendo interesses de servidores
que figuram no polo passivo de processos administrativos disciplinares, ainda preserva e at
manifesta uma impresso equivocada e distorcida acerca da atuao estatal no exerccio do
seu poder-dever disciplinar.
Desta feita, na contramo da constante e crescente elaborao e aprimoramento com
que a administrao (a se incluindo todo o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal,
mencionado em 2.1.4) exercita sua competncia legal, parte dos autores ainda manifesta em
suas obras autorais crticas que at poderiam ser plausveis ao tempo do revogado contexto
constitucional de exceo e do Estatuto de ento, mas que no refletem nem o ordenamento
atual e muito menos o grau de amadurecimento crescentemente almejado e atingido nas
estruturas correcionais administrativas, com profissionalismo, capacitao e, sobretudo,
ateno a princpios e garantias fundamentais.
Percebe-se em parte da doutrina militante na seara administrativa disciplinar certa
relutncia - que, por vezes, pode ser confundida no com convico tecnicamente defensvel
mas sim com convenincia de interesses profissionais - em acatar que o Direito
Administrativo Disciplinar, embora no seja autnomo (como no o nenhum ramo jurdico),
tem suas prprias normas, princpios, institutos e valores, no sendo correta a constante
tentativa de fazer prevalecer, no rito do processo administrativo disciplinar e no regime
disciplinar, toda a inteligncia das leis penal e processual penal. Embora estas sedes guardem
similaridades e afinidades, pois so todas de Direito pblico punitivo, o Direito Penal tutela
bens jurdicos distintos e de maior relevncia que a sede disciplinar, fazendo ao mesmo tempo
o infrator merecer sancionamento mais grave e, por consequncia, maior grau de garantias e
de segurana do que ocorre com o servidor acusado na instncia administrativa, de forma que
nem todas as garantias de defesa daquela sede necessariamente se refletem nesta instncia.
Ademais, embora se saiba que os modelos doutrinrios, na verdade, permeiam toda a
construo vinculante de comportamentos emanada pelas fontes, j que no se cogita de
elaborao de normas e regras margem do conhecimento cientfico, a doutrina em si com
elas no se confunde. Enquanto as regras e normas obrigam, a doutrina atua apenas revelando
e auxiliando na compreenso do significado daquelas e de como elas se aplicam. Mesmo que
se cogite de uma determinada corrente doutrinria majoritria ou dominante diante de um
determinado tema, esta razo jurdica ali emanada no tem o condo de emanar o Direito, mas
to-somente de interpret-lo, como, por exemplo, uniformizando entendimento acerca de
termos legais vagos e imprecisos.
Decerto, tanto a jurisprudncia quanto a doutrina, embora possam ser invocadas nos
atos em geral e nas decises administrativas, no valem como norma de cumprimento
obrigatrio.

3.4 - SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

3.4.1 - Sindicncia Disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90
No antigo ordenamento, reservava-se apenas a expresso processo administrativo
disciplinar para se referir ao rito de fim correcional ao qual se garantia ampla defesa (o
revogado Estatuto, a Lei n 1.711, de 28/10/52, previa um nico rito, o do processo
administrativo disciplinar, e, a rigor, exigia sua observncia apenas para aplicar as

384

penalidades mais graves, de suspenso de mais de trinta dias e penas capitais).

J no atual ordenamento, nos Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, que tratam
da matria disciplinar, o legislador empregou no s a expresso processo administrativo
disciplinar mas tambm o termo sindicncia. Ou seja, sem prejuzo da manuteno daquele
uso genrico, oriundo da doutrina do Direito Administrativo e disciplinada no art. 4, II da
Portaria CGU n 335, de 30/05/06, e no art. 3, II da Portaria MF n 492, de 23/09/13, para o
termo sindicncia, j descrito em 2.5.3.3, como rito empregado em sede de admissibilidade,
com fim meramente investigativo preparatrio e inquisitorial, a Lei n 8.112, de 11/12/90,
expressamente passou a prever a especfica sindicncia disciplinar (ou contraditria ou
punitiva ou autnoma ou acusatria ou apuratria).
Neste aspecto terminolgico, convencione-se que, ao longo deste texto, em
contraposio sindicncia investigativa, se empregar a denominao de sindicncia
disciplinar para o rito contraditrio e punitivo.
provvel que a inteno do legislador tenha sido dotar a administrao de um
instrumento clere para apurar fatos irregulares de menor gravidade.
Todavia, a Lei no cuidou de expressar um rito para a sindicncia disciplinar, somente
o tendo feito para o processo administrativo disciplinar. Tendo em vista que esta sindicncia
disciplinar de que aqui se trata - unicamente a sindicncia prevista nos Ttulos IV e V da Lei
n 8.112, de 11/12/90, de natureza acusatria, contraditria e punitiva - pode redundar em
punio, torna-se necessria a eleio de um rito, com o fim de se obedecer a mxima do
devido processo legal (e, simultaneamente, aos dois princpios dela decorrentes, da ampla
defesa e do contraditrio).
Ora, na ausncia de especfica previso legal e diante da necessidade de se estabelecer
um rito, a soluo mais coerente estender para a sindicncia disciplinar o rito que a prpria
Lei previu para o processo administrativo disciplinar. Com isto, devem ser igualmente
adotados na sindicncia disciplinar instaurada com base nos arts. 143 e 145 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, todos os atos normatizados entre os arts. 143 e 182 da mesma Lei.
A Lei n 8.112/90, no entanto, acabou por legitimar a sindicncia, tambm, como meio
processual hbil para aplicao de penalidade administrativa de advertncia e suspenso
de at 30 dias, com a inafastvel observncia do contraditrio e da ampla defesa - art. 146,
sem lhe oferecer, todavia, a conformidade procedimental adequada.
Realmente, no tocante sindicncia, a Lei n 8.112/90 no estabelece nenhuma fase.
Entretanto, nada obsta tudo recomenda e se impe que o regramento do processo
disciplinar seja igualmente adotado na sindicncia, notadamente quando esta tiver o
propsito punitivo, isto , no apenas de investigao preliminar.
Tendo por parmetro as fases do procedimento disciplinar e seus princpios, alm dos
requisitos bsicos a ele aplicveis, a sindicncia de carter punitivo ser processada no
prazo reduzido metade (de 60 para 30 dias - arts. 152 e 145, pargrafo nico da Lei n
8.112/90 - admitida sua prorrogao por igual prazo), salvo em relao defesa, cujo
prazo legal no poder ser diminudo, por compreenso extensiva, notadamente porque
essa reduo implicaria prejuzo para o indiciado. Francisco Xavier da Silva Guimares,
Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 127, Editora Forense, 2
edio, 2006

E tal interpretao aqui proposta encontra apoio na percepo de que a leitura dos
Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, sugere que o legislador, em diversas passagens,
empregou indistintamente a expresso processo administrativo disciplinar, por vezes
atribuindo-lhe o sentido estrito da forma processual mais completamente ali prevista e, em
outras passagens, a empregou no sentido amplo, em que cabem o processo em si e a
sindicncia disciplinar, sob princpios do contraditrio e da ampla defesa.

385

Portanto, conceitualmente, pode-se interpretar que a expresso genrica processo

administrativo disciplinar comporta as espcies PAD e a sindicncia disciplinar prevista na
Lei n 8.112, de 11/12/90. E, ao se deparar com aquela expresso no texto da citada Lei,
somente a leitura do contexto pode indicar se o legislador est se referindo ao gnero lato
sensu ou espcie stricto sensu.
Em termos concretos, assenta-se que, a partir deste ponto, ao longo deste texto, em
regra, somente se mencionar processo administrativo disciplinar, dispensando-se a meno
tambm da sindicncia disciplinar, ficando ento subentendido que, salvo expressa meno
em contrrio, tudo o que se escrever para o primeiro absolutamente vlido tambm para a
segunda. Assim, aqui, como regra geral, convenciona-se que a expresso processo
administrativo disciplinar compreender tanto o PAD stricto sensu quanto a sindicncia
disciplinar. Quando se quiser se referir especificamente a um ou a outro tipo de apuratrio
especfico, far-se- expressa ressalva, empregando-se a sigla PAD para se referir apenas
forma mais completa.
O que importa repisar que, tratando-se de apuratrio de ndole disciplinar, seja
sindicncia disciplinar, seja PAD, ambos seguem o mesmo rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, e
obedecem aos mesmos princpios de Direito.
A sindicncia disciplinar encontra definies normativas no art. 4, III da Portaria
CGU n 335, de 30/05/06, e no art. 3, III da Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa
normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda. E, no que for
cabvel, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 11 e 12 da mencionada Portaria CGU,
descritos em 2.1.4. Adverte-se, apenas, com as mximas vnias, quanto impropriedade da
terminologia adotada naquela norma, chamando a sindicncia de punitiva, quando se sabe que
a punio, em sede disciplinar, quando aplicvel, mera decorrncia da apurao dos fatos.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
III - sindicncia acusatria ou punitiva: procedimento preliminar sumrio, instaurada com
fim de apurar irregularidades de menor gravidade no servio pblico, com carter
eminentemente punitivo, respeitados o contraditrio, a oportunidade de defesa e a estrita
observncia do devido processo legal;
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 3 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidos
os seguintes procedimentos correcionais no mbito do Ministrio da Fazenda:
III - sindicncia disciplinar: procedimento sumrio, instaurado com fim de apurar
responsabilidade por irregularidades de menor gravidade;

Basicamente, quanto sindicncia disciplinar, pode-se dizer que a Lei n 8.112, de

11/12/90, instituiu-a mas no a descreveu; to-somente demarcou algumas diferenciaes em
relao ao PAD, a saber, no prazo de concluso e no alcance das penas. Enquanto a
sindicncia disciplinar deve ser concluda em at trinta dias a partir da instaurao,
prorrogveis por igual perodo, para aplicao das penas estatutrias brandas (advertncia e
suspenso at trinta dias), o PAD deve ser concludo em at sessenta dias a partir da
instaurao, prorrogveis por igual perodo, para aplicao de qualquer pena estatutria,
branda ou grave.
Neste contexto, a sindicncia disciplinar pode resultar em proposta: de arquivamento;
de punio com advertncia ou suspenso de at trinta dias; ou de abertura de processo
administrativo disciplinar, para que neste se possibilite aplicar penas de suspenso superior a
trinta dias, demisso ou cassao de aposentadoria ou de disponibilidade ou de destituio do
cargo em comisso.

386

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 145. Da sindicncia poder resultar:

I - arquivamento do processo;
II - aplicao de penalidade de advertncia ou suspenso de at 30 (trinta) dias;
III - instaurao de processo disciplinar.
Pargrafo nico. O prazo para concluso da sindicncia no exceder 30 (trinta) dias,
podendo ser prorrogado por igual perodo, a critrio da autoridade superior.
Art. 146. Sempre que o ilcito praticado pelo servidor ensejar a imposio de penalidade de
suspenso por mais de 30 (trinta) dias, de demisso, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, ou destituio de cargo em comisso, ser obrigatria a instaurao de
processo disciplinar.
Art. 152. O prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder 60 (sessenta)
dias, contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua
prorrogao por igual prazo, quando as circunstncias o exigirem.
Finalmente, outro ponto que merece ateno especial a hiptese em que a comisso
sindicante prope penalidade de suspenso para servidores pblicos ocupantes apenas de
cargo em comisso. Nota-se do art. 135 da Lei n 8.112/90, que o servidor sem vnculo
efetivo pode ser destitudo do cargo em comisso em razo de infrao sujeita s
penalidades de suspenso e de demisso. Por outro lado, extrai-se da leitura do art. 146 da
Lei n 8112/90, que nos casos de aplicao das penalidades de suspenso superior a 30
dias, de demisso, de cassao de aposentaria ou disponibilidade, ou de destituio de
cargo em comisso, ser obrigatria a instaurao de processo disciplinar. Dessa forma,
pode-se concluir que a sindicncia no meio hbil para se propor destituio de cargoem
comisso, mesmo se a infrao for sujeita, originariamente, penalidade de suspenso
inferior a 30 dias. Isso porque, a prpria lei j exige o processo administrativo disciplinar
em sentido estrito para a imposio da penalidade de destituio de cargo em comisso,
independentemente de a infrao ser punvel com suspenso ou demisso., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 86 e 87, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

Na ltima hiptese, se a comisso de sindicncia vislumbra indcios de irregularidade

grave, convm que de imediato solicite autoridade instauradora a converso em PAD. No
faria sentido prosseguir na instruo, indiciar, coletar defesa, para somente depois provocar a
instaurao do PAD.
(...) sem ofensa ao princpio do contraditrio e da ampla defesa, e diante de superveniente
constatao inequvoca de falta de natureza grave, pode a sindicncia ser encerrada de
plano, sem que se cumpram todas as demais fases (...), com proposta de imediata
instaurao de processo administrativo disciplinar. E ocorrendo tal hiptese, no h falar
em cerceamento de defesa, visto que no configurada ainda uma acusao formal.
Ademais, no processo administrativo disciplinar, o acusado ter oportunidade de exercitar
com toda plenitude o contraditrio e a ampla defesa, rebatendo, assim, ponto por ponto, as
imputaes contra si formuladas. Sebastio Jos Lessa, Do Processo Administrativo
Disciplinar e da Sindicncia, pg. 100, Editora Braslia Jurdica, 4 edio, 2006

3.4.2 - PAD Decorrente de Sindicncia Disciplinar

Diferentemente do que se recomendou para integrantes de sindicncia investigativa (e
tambm para integrantes de investigao disciplinar operacional ou de investigao
patrimonial ou de sindicncia patrimonial ou ainda de equipe de auditoria disciplinar), na
hiptese de se instaurar PAD em decorrncia de sindicncia disciplinar, uma vez que os atos
foram realizados sob manto de ampla defesa e contraditrio (no se podendo afirmar que a
convico constante do relatrio da sindicncia disciplinar tenha sido formada de maneira
inquisitorial e unilateral), possvel que membro desta comisso de sindicncia disciplinar
faa parte da comisso de inqurito do PAD decorrente.
Tal hiptese se configurar, e at se tornar recomendvel, vista do princpio da

387

eficincia, quando a sindicncia disciplinar relatar autoridade instauradora de forma a tosomente, luz de suas preliminares investigaes, solicitar uma extenso de seus poderes
investigativos, sem manifestar de forma expressa uma prvia convico de mrito acerca de
suposta responsabilizao funcional.
156
TRF da 1 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n. 2005.34.00.004511-5:
Ementa: 2. A documentao colacionada aos autos realmente confirma a participao
dos membros da comisso processante do processo administrativo disciplinar na fase
policial da "Operao Zaqueu". No obstante, da leitura atenta da Ata de Reunio da
Comisso verifica-se que os membros da comisso no participaram de procedimentos
investigatrios, resumindo-se sua atuao identificao de documentos apreendidos pela
Polcia Federal. Ademais, os membros da comisso processante no tiveram qualquer
envolvimento com fatos imputados especificamente ao impetrante, motivo pelo qual no h
falar em comprometimento da imparcialidade. 3. Por outro lado, conforme entendimento
sufragado pelo Superior Tribunal de Justia, a suposta participao de servidores
componentes da comisso instituda no processo administrativo em refiscalizaes de
empresas, busca e apreenso e, ainda, em depoimentos prestados na justia federal, no
influem no aspecto da imparcialidade, no havendo falar-se em impedimento ou suspeio
[STJ, MS 200602738890, Carlos Fernando Mathias (Juiz convocado do TRF 1 Regio),
Terceira Seo, DJ data:14/11/2007 pg: 00399].
TRF da 3 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n. 0002197-19.1998.4.03.6000:
Ementa: 2. A alegao de suspeio ou impedimento dos membros da comisso
processante, por terem atuado em sindicncia anterior, obliterada se no comprovada a
ocorrncia das hipteses previstas no 2 do art. 149 e art. 150 da Lei n. 8.112/90, bem
como no art. 18 e seguintes da Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal (STJ, MS n. 13986, Rel. Min. Napoleo Nunes
Maia Filho, j. 09.12.09, REsp n. 585156, Rel. Min. Paulo Gallotti, j. 02.10.08).
TRF da 5 Regio, Apelao Cvel n 385.720: Ementa: 1. Alega o apelante que os
membros da comisso processante do procedimento administrativo disciplinar seriam
impedidos de exercer tal atribuio, ex vi do art. 18 da Lei 9.784, de 1999, motivo pelo
qual o processo padeceria de nulidade. 2. O fato de os servidores integrantes da comisso
processante do processo administrativo disciplinar terem atuado na sindicncia que o
antecedeu no os torna suspeitos ou impedidos, por no incidirem em nenhuma das
hipteses legalmente previstas de suspeio ou impedimento (art. 18 e 20 da Lei n
9.437/1999 e art. 149, pargrafo 2, da Lei n 8.112/1990).
Nesses termos, vale ressaltar a questo da necessidade de imparcialidade de membros de
comisso processante que teriam participado anteriormente de sindicncia disciplinar com
emisso de juzo preliminar de valor.
Assim, caso contrrio, se no houver qualquer emisso de juzo de valor acerca de suposta
responsabilizao funcional, possvel que membro da comisso de sindicncia faa parte
da comisso de inqurito do PAD decorrente., Controladoria-Geral da Unio, Manual
de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 156, 2013, disponvel em http://www.
cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Todavia, tambm na sindicncia disciplinar restar desaconselhvel a manuteno dos

membros quando a respectiva comisso relatar autoridade instauradora, manifestando
convico de cometimento de irregularidade por parte do servidor acusado, enquadrando-a e
justificando, vista da vinculao existente no regime administrativo disciplinar e da
limitao punitiva da sindicncia disciplinar, a converso em PAD. Neste caso,
diferentemente da hiptese do pargrafo anterior, no se pode crer na perfeita iseno destes
integrantes, sendo aconselhvel a designao de novos nomes.
Em todo caso, na hiptese de se instaurar PAD em decorrncia de sindicncia
disciplinar, tem-se que esta integrar o PAD.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 154. Os autos da sindicncia integraro o processo
disciplinar, como pea informativa da instruo.

388

E h duas formas de se operacionalizar esta passagem, protocolizando ou no um n

especfico de processo para o PAD. Na primeira forma possvel, mais de acordo com o texto
legal acima, protocoliza-se o novo PAD, que recebe n prprio de processo e a ele se juntam,
por anexao, os autos da sindicncia disciplinar. A anexao uma forma de juntada em
definitivo de dois processos, sendo que o processo acessrio (a sindicncia disciplinar, no
caso) passa a fazer parte integrante do processo principal (o PAD) e tem suas folhas
renumeradas, de forma que se mantm a paginao e o n do processo principal.
Como, neste caso, obrigatoriamente os autos da sindicncia disciplinar devero ser
entregues autoridade instauradora - a fim de que ela, aps remeter ao protocolo formador de
processos o pedido de formao de novos autos, proceda anexao -, a forma mais
conveniente de a comisso de sindicncia provocar a converso em PAD ser por meio de
relatrio preliminar. Este relatrio, dirigido autoridade instauradora e submetendo-lhe a
proposta de converso, redigido assim que o colegiado vislumbrar a necessidade de ter seus
poderes estendidos, sem necessidade de esgotar apurao, indiciar e coletar defesa. Caso a
autoridade instauradora concorde com a proposta relatada, faz emitir a nova portaria,
designando comisso de inqurito.
Portaria Normativa MPOG/SLTI n 5, de 19/12/02
5.3 Juntada
5.3.1 Juntada por anexao
Na juntada por anexao, as peas do conjunto processado sero renumeradas a partir do
processo acessrio.
A metodologia adotada para juntada por anexao :
a) Colocar em primeiro lugar a capa e o contedo do processo principal;
b) Retirar a capa do processo acessrio, sobrepondo-o capa do processo principal e
manter os processos sobre as duas capas, formando um nico conjunto;
c) Renumerar e rubricar as peas do processo acessrio, obedecendo a numerao j
existente no principal;
d) Lavrar termo de juntada por anexao na ltima folha do processo mais antigo;

Ainda na primeira hiptese, de se protocolizar o PAD, no convm fazer a juntada por

apensao, em que o processo acessrio apenas acompanharia temporariamente o principal,
mantendo suas respectivas paginaes e n de protocolo, para que pudessem ser separados
aps a deciso.
Na segunda forma possvel, no se protocoliza especificamente o PAD; faz-se apenas
com que seus autos prossigam nos mesmos autos da sindicncia disciplinar, mantendo o
mesmo n de processo e a numerao das folhas j existentes. Neste caso, recomendvel que
o PAD se inicie em um novo volume, lavrando-se o seu termo de abertura e o termo de
encerramento do volume anterior.
Neste caso, diferentemente da primeira opo, no necessariamente os autos da
sindicncia disciplinar precisam passar pela autoridade instauradora. Da, vista do princpio
do formalismo moderado, a provocao de converso at pode se dar de maneira menos
formal, mediante ata de deliberao, na qual a comisso de sindicncia decida pelo pedido de
extenso de seus poderes, vista de motivos elencados, encaminhada autoridade
instauradora por meio de memorando. Caso a autoridade instauradora concorde com a
proposta, pode enviar para a comisso, tambm via memorando, a nova portaria de
designao de comisso de inqurito. Esta ata de deliberao deve ser redigida assim que o
colegiado vislumbrar a necessidade de ter seus poderes estendidos, sem necessidade de
esgotar apurao, indiciar e coletar defesa. O emprego desta forma de provocao no acarreta
perda de tempo com o deslocamento dos autos da comisso para a autoridade instauradora;
enquanto h uma troca de memorandos, a comisso de sindicncia, desde que dentro de seu
prazo, pode continuar trabalhando j que ela continua de posse dos autos e no se dissolve

389

com a entrega do relatrio. Assim, esta opo mais justificvel quando se tem prazo enxuto
para os trabalhos ou quando a comisso est fora da sede da autoridade instauradora. Por
bvio, no haveria nenhuma ilegalidade se a comisso de sindicncia deliberasse agir de
maneira mais formal e mais cautelosa, similar hiptese anterior, redigindo relatrio prvio
dirigido autoridade instauradora e lhe remetendo os autos da sindicncia disciplinar, para
que esta os devolvesse com a portaria de designao de comisso de inqurito.
No caso de sindicncia (investigativa ou mesmo disciplinar) redundar na instaurao
de PAD, devem ser refeitos os atos de instruo probatria porventura realizados no primeiro
procedimento sem que se tenha oportunizado ao acusado o direito ampla defesa e ao
contraditrio e que sejam considerados relevantes para o inqurito (a pedido do servidor ou
porque a comisso entende como necessrios), para que neste ltimo possam ter valor de
prova.
STJ, Mandado de Segurana n 9.850: Ementa: A doutrina e a jurisprudncia se
posicionam de forma favorvel prova emprestada, no havendo que suscitar qualquer
nulidade, tendo em conta a utilizao de cpias do inqurito policial que corria contra o
impetrante. Constatado o exerccio do contraditrio e da ampla defesa.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 10.874 e Recurso em Mandado de Segurana n
20.066
TRF da 3 Regio, Apelao Criminal n 2.300: Ementa: As provas realizadas na fase
inquisitorial, includa a confisso extrajudicial, s so aptas a embasar um decreto
condenatrio quando confirmadas em juzo, de forma a restarem em harmonia com os
demais elementos probatrios coletados aos autos, observando-se, assim o devido processo
legal em sua totalidade, dado que no inqurito policial o contraditrio no se faz
presente.

3.4.3 - Instaurao de Sindicncia Disciplinar e Quantidade de Integrantes

De forma coerente com a postura de se estender para a sindicncia disciplinar os
institutos e atos previstos na Lei para o PAD (a menos de expressa determinao em
contrrio), a interpretao sistmica do art. 149 da Lei n 8.112, de 11/12/90, impe, em
princpio, que a comisso de sindicncia seja composta por trs membros estveis. Todavia,
alguns rgos e mesmo unidades da Secretaria da Receita Federal do Brasil inferem ainda
outra diferenciao entre PAD e sindicncia disciplinar, no sentido de que, como a Lei
manifestou apenas que o PAD, obrigatoriamente, deve ser conduzido por comisso composta
por trs integrantes, a contrario sensu, a sindicncia disciplinar poderia ser conduzida por
comisso de dois ou trs integrantes (j que a Lei menciona comisso de sindicncia, no art.
149, 2, afasta-se de plano a designao de apenas um sindicante). Embora no seja a
melhor interpretao, vista das limitaes de pessoal reinantes na administrao pblica
federal e da praxe administrativa de determinados rgos pblicos ou mesmo de alguns Escor,
desde que o apuratrio seja conduzido em estrito respeito s garantias da ampla defesa e do
contraditrio, excepcionalmente, pode-se aceitar a sindicncia disciplinar, instaurada com
base no art. 145 da Lei n 8.112, de 11/12/90, conduzida por apenas dois integrantes.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149. O processo disciplinar ser conduzido por comisso
composta de trs servidores estveis designados pela autoridade competente, observando o
disposto no 3 do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu presidente, que dever ser
ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou
superior ao do indiciado. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
2 No poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge,
companheiro ou parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at
o terceiro grau.

Neste rumo, de se citar que a Portaria CGU n 335, de 30/05/06, mencionada em

390

2.1.4, aceita a designao de comisso de sindicncia disciplinar com dois ou mais servidores
estveis.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 12.
2 No caso de sindicncia acusatria ou punitiva a comisso dever ser composta por
dois ou mais servidores estveis.
De fato, tendo em vista a praxe administrativa e a escassez de servidores para comporem
comisses de sindicncia e de processo administrativo disciplinar, admitem-se comisses
de sindicncia compostas por apenas dois integrantes.
A propsito, o art. 12, 2, da Portaria-CGU n 335/2006 sana definitivamente a questo.
Com efeito, referido dispositivo estabelece, que, no caso de sindicncia acusatria ou
punitiva, a comisso deva ser composta por dois ou mais servidores estveis.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 83,
2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.
pdf, acesso em 07/08/13
A instaurao de sindicncia singular (elaborada por agente sindicante) somente se
legitima na modalidade inquisitorial, em que o feito procedimental, por no contar com a
figura formal do servidor imputado, dever ser realizada sem obedincia ao princpio do
contraditrio e sob a regncia da sigilosidade e da discricionariedade. Jos Armando da
Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 339, Editora
Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

Relembrando que o estgio inicial de desconhecimento do binmio materialidade e

autoria pode ser suprido em sede de juzo de admissibilidade (no qual a sindicncia
investigativa se insere como uma das ferramentas possveis, quando se precisa liminarmente
identificar a autoria ou determinar a materialidade), tem-se quando j se dispe de
satisfatrios indcios de ambos os elementos responsabilizadores, deve-se instaurar a sede
disciplinar e a questo que reside identificar qual parmetro indica a opo entre instaurar
sindicncia disciplinar ou PAD. Em sntese, vista do exposto acima, pode-se dizer que a
escolha, a cargo da autoridade instauradora, entre instaurar sindicncia disciplinar ou PAD,
quando j se possuem elementos que indicam tanto a autoria quanto a materialidade da
infrao, d-se basicamente em funo da gravidade da infrao denunciada.
Dito isto, chegamos inquestionvel concluso de que quando no definida bem a
infrao, mas justificadamente presumida a sua existncia, e quando, mesmo neste carter
ou, ainda, conhecida perfeitamente a sua existncia, desconhecida autoria, instaura-se a
sindicncia. Egberto Maia Luz, Direito Administrativo Disciplinar - Teoria e Prtica,
pg. 130, Edies Profissionais, 4 edio, 2002

Todavia, ressalte-se que nada impede que PAD resulte na aplicao de penalidade de
advertncia ou suspenso de at trinta dias e que a autoridade competente possa instaurar de
imediato PAD, no sendo a sindicncia disciplinar pr-requisito. Os arts. 145, 146 e 154 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem apenas que, se a pena cabvel for suspenso superior a
trinta dias ou demisso, a apurao deve se dar atravs de inqurito administrativo, sem
vedarem, todavia, que este rito seja imediatamente adotado, mesmo para casos que
posteriormente se resolvam em cominaes mais brandas. Neste rumo, a literalidade do art.
143 da mesma Lei estabelece o carter alternativo, a critrio da autoridade instauradora, para
que esta, vista da notcia de cometimento de suposta irregularidade, deflagre a sindicncia
disciplinar ou o PAD, sendo certo que aquela no pr-requisito obrigatrio deste, nem
mesmo quando no seja conhecida a autoria da suposta infrao ao tempo da instaurao.
Neste sentido, as manifestaes da Advocacia-Geral da Unio, nos Pareceres AGU n
GM-1 e n GQ-37, ambos vinculantes, e tambm do Supremo Tribunal Federal,
respectivamente:
16. As normas pertinentes sindicncia e ao processo disciplinar no prescrevem a

391
realizao da primeira, em regra previamente instaurao deste. A simples leitura dos
arts. 153 e 154 da Lei n 8.112, de 1990, j o demonstra. Atenta natureza da infrao e s
circunstncias em que esta se verifica, a autoridade competente deve aquilatar se da sua
apurao poder resultar a advertncia, a suspenso de at trinta dias ou a inflio de
penalidade mais grave, a fim de determinar a modalidade de apurao, se a realizao de
sindicncia ou a abertura de processo. Em se insinuando dvida razovel a respeito da
prtica da infrao ou de sua autoria, e dependendo de sua gravidade, a autoridade
competente dever ter discernimento suficiente para determinar a realizao de
investigao prvia (a sindicncia), com vistas verificao da necessidade de proceder,
ou no, cabal apurao das irregularidades, atravs do processo disciplinar.
25. No pertinente nulidade da sindicncia, necessrio dirimir que, de lege lata, as
irregularidades se apuram mediante sindicncia ou processo disciplinar, prescindindo este
da preliminar verificao das infraes atravs da primeira.
26. Efetua-se a apurao da conduta anti-social do servidor por intermdio de sindicncia
ou processo disciplinar, dependendo da infrao e das circunstncias em que foi cometida.
No art. 143, supramencionado, o legislador utilizou a alternativa ou considerando haver
variao na natureza das irregularidades e no grau de dificuldade de sua constatao. H
aquelas facilmente verificveis de consequncias revestidas de tal gravidade que a lei
preconiza medidas drsticas restritivas de direitos, mais compatveis com uma apurao de
rigor, cujos ritos so contidos em lei. Em vista dessa linha de valorizao, no discrepou a
lei ao estatuir que da sindicncia exsurge a aplicao das penalidades de advertncia, ou
suspenso de at trinta dias, ou instaurao de processo disciplinar. Inexiste exigncia
legal, ou necessidade em determinados casos, de que todo processo disciplinar seja
precedido de sindicncia, nem sua prescindibilidade implica inobservncia de qualquer
princpio de direito.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 22.789: Ementa: Do sistema da Lei 8.112/90
resulta que, sendo a apurao de irregularidade no servio pblico feita mediante
sindicncia ou processo administrativo, assegurada ao acusado ampla defesa (art. 143),
um desses dois procedimentos ter de ser adotado para essa apurao, o que implica dizer
que o processo administrativo no pressupe necessariamente a existncia de uma
sindicncia, mas, se instaurada for a sindicncia, preciso distinguir: se dela resultar a
instaurao do processo administrativo disciplinar, ela mero procedimento preparatrio
deste, e neste que ser imprescindvel se d a ampla defesa do servidor; se, porm, da
sindicncia decorrer a possibilidade de aplicao de penalidade de advertncia ou de
suspenso de at 30 dias, essa aplicao s poder ser feita se for assegurado ao servidor,
nesse procedimento, sua ampla defesa.
Idem: STF, Mandados de Segurana n 21.726 e 22.055
Assim, se acolhida a denncia, deve o Administrador considerar a pena administrativa,
em tese, passvel de aplicao compatvel com a gravidade e a tipicidade dos fatos sob
investigao para, ento, determinar o procedimento apuratrio: sindicncia, processo
disciplinar ou procedimento sumrio. (...)
Nada impede, no entanto, que se utilize o processo disciplinar para apurao de faltas que
impliquem pena de menor intensidade, como a de advertncia e a de suspenso por prazo
igual ou inferior a 30 dias, investigveis por meio de sindicncia. Francisco Xavier da
Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 104 e
105, Editora Forense, 2 edio, 2006
Quando se diz que, para aplicao de penalidade inferior a 30 dias de suspenso, usa-se
a sindicncia, no se deve entender, por isso, que est vedado o uso do processo
disciplinar. Por vezes, no curso de um processo disciplinar evidencia-se a responsabilidade
de servidor punvel com simples advertncia ou com suspenso menor do que 30 dias, sem
que haja necessidade, nem convenincia, nem exigncia legal, para transformar o processo
em sindicncia, por isso.
J a recproca no verdadeira. Se a penalidade aplicvel superior a uma suspenso
acima de 30 dias, indispensvel a instaurao do processo disciplinar, sob pena de
nulidade. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 93, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

Pelo exposto, tendo que se submeter ao mesmo rito contraditrio do PAD, podendo
este adotar todas as concluses possveis e defendendo a convenincia de, em princpio, se

392

designar comisso de sindicncia tambm com trs membros, na prtica, torna-se pouco
recomendvel a instaurao de sindicncia disciplinar (sem prejuzo de se respeitar, conforme
abordado linhas acima, a praxe administrativa, de alguns rgos pblicos federais ou mesmo
de alguns Escor, de designar comisso de sindicncia com apenas dois membros, como forma
de atenuar a carncia de pessoal).
Portanto, a sindicncia deve ser evitada, mesmo porque, se concluirmos que a
sindicncia no tem rito prprio e isto nos obriga a adotar os mesmos ritos do PAD; e
ainda, considerando que o prazo reduzido para a concluso da sindicncia, na prtica, no
cumprido, no traz nenhum benefcio para a Administrao a abertura de sindicncia no
lugar de PAD., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 72,
Fortium Editora, 1 edio, 2008

Alm da hiptese de a sindicncia disciplinar, ao se deparar com infrao grave, ter de

se constituir em PAD, aquela primeira forma impe administrao um menor prazo de
interrupo da contagem prescricional (como se ver em 4.13.2.1).
Tendo sido devidamente apurada a responsabilidade do servidor por meio de processo
administrativo disciplinar, irrelevante a ocorrncia de nulidade na sindicncia disciplinar
que o antecedeu, conforme j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n
GQ-37, vinculante, e tambm o Supremo Tribunal Federal:
Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade da investigao,
efetuada atravs da sindicncia de que adveio aquele apuratrio.
STF, Mandado de Segurana n 22.103: Ementa: Tendo a pena imposta ao ora impetrante
decorrido de processo administrativo disciplinar que se seguiu sindicncia, e pena essa
imposta com base nas provas colhidas no inqurito integrante desse processo,
despiciendo o exame dos alegados defeitos que haveria na sindicncia, e que no influram
na imposio da pena que foi dada ao ora impetrante.
(...) no h razo para se defender que as nulidades da sindicncia atingem o PAD,
quando ela for apenas uma pea preparatria deste. Afinal, toda nulidade cometida
quando da celebrao da sindicncia poder ser corrigida quando da celebrao do PAD
(...). Judivan Juvenal Vieira, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 226, IOB
Thomson, 1 edio, 2005

393

4 - RITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR
4.1 - FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
De acordo com o art. 151 da Lei n 8.112, de 11/12/90, as fases do processo
administrativo disciplinar so:
1 fase: Instaurao
2 fase: Inqurito Administrativo
Instruo
Busca de provas
Indiciao (ou absolvio)
Defesa (apenas se indiciar)
Relatrio
3 fase: Julgamento
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes
fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.

Antecipando, muito sinteticamente, tudo o que se ver adiante, na regulamentao

infraconstitucional da repercusso dos princpios da ampla defesa e do contraditrio no
processo administrativo disciplinar, por um lado, no art. 143, a Lei n 8.112, de 11/12/90,
prev a garantia do direito ampla defesa no curso de todo o processo. Mas, por outro lado, o
art. 153 da mesma Lei garante o direito ao contraditrio apenas na segunda fase do processo,
chamada de inqurito administrativo (que compreende a instruo, defesa e relatrio).
Assim, a primeira fase (da instaurao), a cargo da autoridade instauradora, aps o
exame de admissibilidade, na verdade, pontual e no comporta contraditrio. A segunda fase
(do inqurito) tem vedada a participao da autoridade instauradora, sendo conduzida
autonomamente pela comisso, e, a rigor, a nica fase contraditria, marcada pela dialtica
entre a conduo imposta pelo colegiado e as contestaes do acusado (inovao do atual
ordenamento constitucional e legal, visto que, no antigo regramento, assegurava-se tosomente ampla defesa, por ocasio da entrega de defesa escrita). Por fim, na terceira e ltima
fase (do julgamento), j dissolvida a comisso, no h rito contraditrio e atua apenas a
autoridade julgadora (que, em regra, a mesma autoridade que instaurou).
Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 6. O comando constitucional para que se observem o
contraditrio e a ampla defesa, no processo administrativo, silente quanto fase
processual em que isto deve ocorrer (cfr. o art. 5, LV). tema disciplinado em norma
infraconstitucional: a Lei n 8.112, de 1990, assegura a ampla defesa no curso do processo
disciplinar e, o contraditrio, no inqurito administrativo (v. os arts. 143 e 153), que
corresponde 2 fase do apuratrio (art. 151, II).

No Anexo VI, demonstra-se, aproximadamente, o rito do processo administrativo

disciplinar, por meio de fluxogramas.

394

4.2 - 1 FASE: INSTAURAO E DESIGNAO DA COMISSO

Aps o juzo de admissibilidade, a primeira fase do processo administrativo
disciplinar, inaugurando a sede disciplinar propriamente dita, chamada de instaurao e,
neste tema, uma das questes de maior pertinncia reside na identificao de a que autoridade
compete faz-lo. Conforme j aduzido em 2.1.1 e 2.3.1, para se identificar a autoridade
competente para instaurar PAD ou sindicncia disciplinar, no silncio de tal detalhamento na
Lei n 8.112, de 11/12/90, deve-se observar o regramento especfico do rgo. No mbito da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, em apertada sntese, o ordenamento interno estabelece
que, como regra geral, a competncia instauradora recai sobre o Chefe do Escor da jurisdio
da unidade em que o representado ou denunciado exerce as atribuies de seu cargo ao tempo
da deciso de instaurar.
A rigor, o tema da competncia instauradora j foi bastante mencionado quando se
descreveu, em 2.5.2, o juzo de admissibilidade, visto que, obviamente, entrelaam-se, na
mesma autoridade, as competncias para executar os dois institutos. No obstante, a questo
da competncia instauradora aqui retorna, sendo agora apresentado a partir de sua evoluo ao
longo do tempo, at se apresentar o detalhamento da regra atual. inequvoco que a adoo
de tal regramento interno decorreu de um processo de aprimoramento da forma como o tema
foi tratado no rgo, desde at mesmo antes da criao do seu sistema correcional at se
atingir o atual grau de elaborao, conforme a seguir se descreve.

4.2.1 - Histrico da Competncia para Instaurar Processo Administrativo

Disciplinar na Secretaria da Receita Federal do Brasil e Publicao da
Portaria
At 1999, alm do Ministro de Estado da Fazenda e do ento Secretrio da Receita
Federal, de acordo com a regra geral do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e com os
Regimentos Internos ento vigentes (aprovados pela Portaria MF n 606, de 03/09/92, ainda
poca em que a unidade central se chamava Coauc, e pela Portaria MF n 227, de 03/09/98),
os titulares das unidades de ocorrncia do fato ou de lotao do agente eram competentes para
instaurar PAD e sindicncia disciplinar.
Da, regulamentando o Decreto n 2.331, de 01/10/97, que criara a Coger e os Escor, a
Portaria SRF n 699, de 21/07/99, restringiu a competncia ao ento Secretrio da Receita
Federal e ao Corregedor (at ento, entre 01/10/97 e 21/07/99, a competncia instauradora da
Coger era residual, focando-se no processamento da autoridade local que se omitisse na sua
obrigao de proceder s instauraes que lhe cabiam). Em seguida, por meio da Portaria
Coger n 37, de 03/08/99, o Corregedor delegou para os Chefes de Escor a competncia para
instaurarem sindicncia disciplinar.
Em 2000, a Portaria SRF n 825, de 19/05/00, descentralizou toda a competncia
disciplinar, atribuindo aos Chefes de Escor da jurisdio da unidade de ocorrncia do fato a
competncia para instaurarem PAD e sindicncia disciplinar (obviamente, sem prejuzo da
competncia das autoridades hierarquicamente acima). Esta competncia veio a ser ratificada
regimentalmente em 2001 (no Regimento Interno aprovado pela Portaria MF n 259, de
24/08/01) e sedimentada com a Portaria RFB n 4.491, de 06/10/05, que no s consolidou em
um nico diploma diversas normas esparsas sobre matria correcional como tambm
demarcou de forma clara que a competncia instauradora associava-se jurisdio de
ocorrncia do fato.
A questo da competncia instauradora foi novamente abordada pela Portaria RFB n

395

3.131, de 15/07/11. Ao revogar a Portaria RFB n 4.491, de 06/10/05, esta norma no s

atualizou e at revogou alguns dispositivos daquela primeira Portaria, como tambm inovou
no tema (e, por conseguinte, na competncia para emisso de juzo de admissibilidade),
passando a regra geral da jurisdio do local da ocorrncia do fato para a jurisdio da
unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor ao tempo da instaurao e
estabelecendo que a competncia instauradora a cargo do Corregedor residual.
Por fim, o tema voltou a receber alguns aperfeioamentos, com a edio da Portaria
RFB n 136, de 06/02/13, que revogou a Portaria RFB n 3.131, de 15/07/11, esclarecendo
ainda mais o carter residual da competncia instauradora do Corregedor.
Apresentada esta sntese cronolgica, passa-se a analisar o ordenamento atual, a partir
das normas infralegais de maior hierarquia.
No atual ordenamento, as duas normas de lavra ministerial de aplicao no rgo no
esclarecem de forma inequvoca a questo da competncia disciplinar. De um lado, a Portaria
MF n 492, de 23/09/13, que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do
Ministrio da Fazenda, sequer aborda este tema da competncia na Secretaria da Receita
Federal do Brasil e, por sua vez, o Regimento Interno dispe, nos arts. 285, II e 287, I,
respectivamente, as competncias instauradora e avocadora (esta, em reflexo do princpio da
hierarquia, consagrado no art. 15 da Lei n 9.784, de 29/01/99) para o Corregedor e a
competncia instauradora para os Chefes de Escor, ressalvando casos que envolvem
servidores ocupantes de determinados cargos em comisso. O Regimento Interno no
especificou se a competncia instauradora do Corregedor se aplica sobre qualquer caso em
todo mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil ou se apenas para situaes especiais;
mas, por outro lado, deixou inequvoco que, no caso de irregularidade cometida por servidores
lotados (ou em exerccio) em unidades descentralizadas ou em unidades centrais, a
competncia instauradora do Chefe do Escor da respectiva Regio Fiscal onde se situa a
unidade.
Com o fim de se buscar o necessrio detalhamento acerca das competncias
instauradoras no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil - de um lado, para o Chefe
de Escor, como regra geral; e, de outro lado, para o Corregedor, como exceo -, a exemplo
do que j se fez em 2.5.2, quando se discorreu sobre a competncia para exarar o juzo de
admissibilidade, de se permear a leitura do Regimento Interno com a Portaria RFB n 136,
de 06/02/13, e com a Portaria Coger n 11, de 19/02/13, visto que os dispositivos regimentais,
de abrangncia generalista, ganham definies mais claras ao serem lidos em conjunto com
aquelas normas regulamentadoras.
Mas, antes de se adentrar na anlise - que se faz relevante para a aplicao cotidiana da
matria - da diferenciao das competncias instauradoras do Corregedor e dos Chefes de
Escor, convm de imediato esgotar a apresentao das hipteses de excepcionalssima
competncia a cargo do Secretrio da Receita Federal do Brasil, do Corregedor-Geral do
Ministrio da Fazenda e do Ministro de Estado da Fazenda. Tambm antes de se diferenciar as
competncias de cada autoridade, convm reiterar o j afirmado em 2.5.2 que, como regra, na
administrao publica federal - em que se inclui a Secretaria da Receita Federal do Brasil -, a
normatizao interna de cada rgo cuida apenas de especificar a autoridade competente para
instaurar o rito disciplinar e esta atrai a competncia para emitir juzo de admissibilidade e faz
indicar a que autoridade devem ser remetidas as representaes e denncias que do entrada
no rgo.
Neste rumo, conforme j afirmado em 2.2.2.1 - que a assertiva de que as demais
autoridades estranhas ao sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil no

396

possuem competncia para matria disciplinar excepcionada -, no obstante no haver uma

expressa previso regimental, o Secretrio da Receita Federal do Brasil, na condio de titular
do rgo e de autoridade mxima a que se subordina o Corregedor, concorrentemente com o
sistema correcional, em respeito ao princpio da hierarquia e ao art. 280, IX e XXXIII do
Regimento Interno (em conjunto com a ressalva expressa no caput do art. 285, de que as
competncias do Corregedor no prejudicam as competncias daquela autoridade superior)
competente para emitir seu prprio juzo de admissibilidade, para arquivar o feito em sede de
admissibilidade ou para instaurar, para determinar instaurao ou para avocar (em reflexo do
princpio da hierarquia, consagrado no art. 15 da Lei n 9.784, de 29/01/99) instaurao ou
tramitao de processo administrativo disciplinar.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 280. Ao Secretrio da
Receita Federal do Brasil incumbe:
IX - aplicar a legislao de pessoal aos servidores, inclusive no interesse da tica e da
disciplina;
XXXIII - avocar, a qualquer momento e a seu critrio, a deciso de assuntos
administrativos de competncia da RFB.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)

Prosseguindo nas regras de exceo, o art. 4-B, II, a e b do Decreto n 7.482, de

16/05/11, estabelece que compete Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda emitir seu
prprio juzo de admissibilidade, para arquivar o feito em sede de admissibilidade ou para
instaurar processo administrativo disciplinar contra servidor que tenha cometido suposto ato
ilcito na condio de titular de rgo, conforme o caso, no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, do cargo de natureza especial de Secretrio da Receita Federal do Brasil, ou
contra conselheiro de rgos colegiados da estrutura do Ministrio da Fazenda, conforme o
caso dos servidores da Carreira de Auditoria da Receita Federal atuando no Conselho
Administrativo de Recursos Fiscais (Carf - que um rgo colegiado, como segunda instncia
administrativa recursal em matria tributria autnomo em relao Secretaria da Receita
Federal do Brasil e diretamente vinculado ao Ministro de Estado da Fazenda, na funo
pblica de conselheiro representante da Fazenda Nacional, em dedicao integral e exclusiva
neste rgo colegiado, ou nele ocupando cargo em comisso ou funo de confiana),
mediante determinao do Ministro de Estado da Fazenda nestas duas hipteses, ou ainda, por
fatos ocorridos em rgo sem unidade de correio prpria (hiptese que no se insere no
foco de interesse em tela, j que a Secretaria da Receita Federal do Brasil possui sistema
corrrecional) e por fatos relacionados a mais de um rgo da Pasta (hiptese que somente
pode interessar no presente se um destes rgos for a Secretaria da Receita Federal do Brasil).
Decreto n 7.482, de 16/05/11 - Art. 4o-B. Corregedoria-Geral compete: (Artigo
acrescentado pelo Decreto n 8.029, de 20/06/13)
II - instaurar e conduzir, de ofcio ou por determinao superior, e decidir pelo
arquivamento, em sede de juzo de admissibilidade, de sindicncias, inclusive patrimoniais,
e de processos administrativos disciplinares: (Inciso acrescentado pelo Decreto n 8.029,
de 20/06/13)
a) para apurar irregularidades praticadas no mbito de rgo singular ou colegiado da
estrutura do Ministrio da Fazenda que no possua corregedoria prpria, ou quando
relacionadas a mais de um rgo da estrutura do Ministrio; ou (Alnea acrescentada pelo
Decreto n 8.029, de 20/06/13)
b) para apurar atos atribudos aos titulares dos rgos e conselheiros dos rgos
colegiados da estrutura organizacional do Ministrio da Fazenda, mediante determinao
do Ministro de Estado da Fazenda; (Alnea acrescentada pelo Decreto n 8.029, de
20/06/13)

Na regulamentao do Decreto, operada pela Portaria MF n 492, de 23/09/13,

repetem-se estes comandos acima e acrescentam-se maiores graus de detalhamento. Segundo
o art. 7, IV da mencionada Portaria, a competncia do Corregedor-Geral do Ministrio da

397

Fazenda para, mediante autorizao ministerial, emitir seu prprio juzo de admissibilidade,
para arquivar o feito em sede de admissibilidade ou para instaurar processo administrativo
disciplinar em casos envolvendo titular de rgo ou conselheiro de rgo colegiado se estende
tanto para o servidor que comete o fato nesta condio ou que ocupe o cargo ao tempo da
deciso em sede de admissibilidade (ou ainda que tenha cometido o fato no exerccio interino
daquela funo, na condio de substituto eventual). Ademais, o art. 7, II da Portaria MF n
492, de 23/09/13, acrescentou mais uma possibilidade de competncia a cargo do CorregedorGeral do Ministrio da Fazenda, quando o representado ou denunciado ocupar o cargo de
Corregedor ou de Corregedor-Adjunto tanto poca dos fatos quanto poca da deciso em
sede de admissibilidade ou ainda quando ocupar cargo de direo ou assessoramento superior
ao do Corregedor, hiptese que, no caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil, atinge
apenas os ocupantes de cargos em comisso de Subsecretrios e de Secretrio-Adjunto, pois
estes cargos so de direo ou de assessoramento superior de cdigo DAS-101.5, enquanto
que o cargo do Corregedor tem cdigo DAS-101.4. Por fim, de acordo com o art. 7, III da
Portaria MF n 492, de 23/09/13, tambm compete ao Corregedor-Geral do Ministrio da
Fazenda a deciso de desmembramento quando houver mais de um representado ou
denunciado e um deles se enquadrar na hiptese acima.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 7 Compete Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda:
I - a instaurao de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, bem
como a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, para apurar
responsabilidade no mbito de rgo da estrutura do Ministrio da Fazenda que no
possua unidade de correio prpria, ou quando a apurao relacionar-se a mais de um
rgo da estrutura do Ministrio da Fazenda;
II - a instaurao de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, bem
como a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, quando, nas
unidades dotadas de corregedoria prpria, o acusado ou investigado, poca dos fatos ou
poca da instaurao, for ocupante de cargo de Corregedor, Corregedor-Adjunto, ou
ocupante de cargo de direo ou assessoramento superior ao do Corregedor;
III - a instaurao de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, a
deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade e a deciso sobre eventual
desmembramento do processo, quando, nas unidades dotadas de corregedoria prpria,
houver mais de um investigado e pelo menos um deles se enquadrar nos casos previstos no
inciso anterior;
IV - mediante prvia autorizao do Ministro de Estado da Fazenda, a instaurao de
sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar quando o acusado ou
investigado, poca dos fatos ou poca da instaurao, for titular de rgo ou
conselheiro dos rgos colegiados da estrutura do Ministrio da Fazenda, assim como em
relao ao servidor que praticar, nessas qualidades, atos passveis de apurao
disciplinar.

Fechando as hipteses de excepcional competncia, na mesma linha j esposada acima

a favor do princpio da hierarquia, eis que o pargrafo nico do art. 7 da Portaria MF n 492,
de 23/09/13, ratifica que o Ministro de Estado da Fazenda, como autoridade mxima da Pasta,
tem competncias para, a qualquer, tempo emitir seu prprio juzo de admissibilidade, para
arquivar o feito em sede de admissibilidade ou para instaurar, para determinar instaurao ou
para avocar (em reflexo do princo da hierarquia, consagrado no art. 15 da Lei n 9.784, de
29/01/99) instaurao ou tramitao de processo administrativo disciplinar em qualquer caso
no mbito da ministerial.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 7
Pargrafo nico. O Ministro de Estado da Fazenda poder, a qualquer tempo, instaurar ou
determinar a instaurao de procedimento correcional ou avocar sua instaurao, sem que
isso implique revogao parcial ou total da competncia das unidades de correio no
mbito do Ministrio.

Em decorrncia, em casos que envolvam servidores, autoridades ou rgos que, por

398

algum dos motivos acima elencados, acarretem distintas instncias instauradoras, a

competncia para instaurar a sede disciplinar ser integralmente transferida para a autoridade
de maior hierarquia. Ou seja, especificamente na Secretaria da Receita Federal do Brasil e no
Ministrio da Fazenda, se o caso envolve servidores, autoridades ou rgos tais que para
algum deles a competncia para instaurar recaia sobre o Corregedor ou sobre o CorregedorGeral do Ministrio da Fazenda, a instaurao, abarcando os demais envolvidos na conduta
associada, competir a estas respectivas autoridades (bem como no caso de excepcionalmente
o Secretrio da Receita Federal do Brasil ou ainda mais especificamente o Ministro de Estado
da Fazenda instaurar ou avocar - em reflexo do princpio da hierarquia, consagrado no art. 15
da Lei n 9.784, de 29/01/99 - a instaurao).
Para esgotar as hipteses excepcionais de competncia (tanto de instaurar a sede
disciplinar quanto, associadamente, de emitir juzo de admissibilidade), basta agora, em
complemento regra geral exposta em 2.5.2, diferenciar as situaes dentro do sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil que transbordam a competncia
apriorstica do Chefe de Escor e recaem na excepcional competncia do Corregedor.
Retornando ento leitura conjunta dos arts. 285 e 287 do Regimento Interno, do art. 1 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, e do art. 1 da Portaria Coger n 11, de 19/02/13,
aproximando-se das hipteses de aplicao cotidiana e comum da matria, tem-se que
compete ao Corregedor proceder a arquivamento em sede de admissibilidade ou instaurar ou
ainda avocar - em reflexo do princpio da hierarquia, consagrado no art. 15 da Lei n 9.784, de
29/01/99 - a instaurao ou a tramitao de PAD ou de sindicncia disciplinar no mbito de
toda a Secretaria da Receita Federal do Brasil, ressalvando as excees j mencionadas acima
em razo de cargos em comisso ocupados pelo servidor envolvido ou em razo de rgos de
ocorrncia (cuja alada recai sobre o Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda); e compete
aos Chefes de Escor proceder a arquivamento em sede de admissibilidade ou instaurar aqueles
ritos disciplinares nos respectivos mbitos de suas Regies Fiscais.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
II - instaurar ou avocar a instaurao de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
I - instaurar e determinar a realizao de auditoria, investigao disciplinar, sindicncia e
processo administrativo disciplinar relativos aos atos e fatos praticados por servidores
lotados ou em exerccio nas Unidades Descentralizadas e nas Unidades Centrais
localizadas na respectiva regio fiscal;
1 As atribuies previstas no inciso I do caput deste artigo no abrangem os atos e fatos
praticados pelo Superintendente da Receita Federal do Brasil e pelo Superintendente
Adjunto da Receita Federal do Brasil, bem como pelos servidores que praticaram atos
passveis de apurao disciplinar nestas qualidades.
2 As atribuies previstas no inciso I do caput relativas ao Chefe do Escritrio de
Corregedoria da 1 Regio Fiscal no abrangem os atos e fatos praticados pelo Secretrio
da Receita Federal do Brasil, Secretrio-Adjunto da Receita Federal do Brasil,
Subsecretrios da Receita Federal do Brasil, Coordenador-Geral, Corregedor, Corregedor
Adjunto, Coordenador Disciplinar, Chefe de Gabinete e Chefes de Assessorias da
Secretaria da Receita Federal do Brasil. (Redao dada pela Portaria MF n 512, de
02/10/13)
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 1 A apurao de irregularidade de que trata o art.
143 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB), ser feita mediante sindicncia disciplinar ou processo
administrativo disciplinar, assegurados ao acusado o contraditrio e a ampla defesa.
1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de processo administrativo disciplinar, bem
assim a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, cabem, reservadas
iguais competncias para o Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - ao Corregedor-Geral, quando tiver cincia de irregularidade no mbito da RFB;

399
II - ao Chefe de Escritrio de Corregedoria quando tiver cincia de irregularidade
praticada por servidor lotado ou em exerccio em unidade descentralizada ou em unidade
central localizada na respectiva Regio Fiscal.
3 O Corregedor-Geral poder, a qualquer tempo, avocar a instaurao ou tramitao
de sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, exceto nas hipteses do
7 deste artigo, sem que isso implique revogao parcial ou total da competncia dos
Chefes de Escritrio de Corregedoria.
4 As sindicncias disciplinares e os processos administrativos disciplinares sero
instaurados, preferencialmente, pelos Chefes de Escritrio de Corregedoria, exceto se o
objeto da apurao envolver servidores lotados ou em exerccio em mais de uma Regio
Fiscal e a situao no recomendar o desmembramento das apuraes, hiptese em que a
instaurao ser feita pelo Corregedor-Geral ou pelo Escritrio de Corregedoria por ele
determinado.
5 Na hiptese de remoo ou alterao de exerccio de servidor que estiver respondendo
a sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar, o Corregedor-Geral
poder determinar a mudana de local de apurao para o Escritrio de Corregedoria que
jurisdicione a nova unidade de lotao ou exerccio do servidor.
6 Compete ao Corregedor-Geral a instaurao de sindicncia disciplinar e de processo
administrativo disciplinar, bem assim a deciso de arquivamento em sede de juzo de
admissibilidade, quando os acusados ou investigados ocuparem, poca dos fatos ou
poca da instaurao, os cargos de Chefe de Gabinete e Chefe de Assessorias do
Secretrio da Receita Federal do Brasil, Coordenador-Geral, Coordenador Especial,
Coordenador Disciplinar, Coordenador, Superintendente, Superintendente Adjunto, assim
como em relao aos servidores que praticaram, nestas qualidades, atos passveis de
apurao disciplinar. (Redao dada pela Portaria RFB n 244, de 27/02/13)
Portaria Coger n 11, de 19/02/13 - Art. 1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de
processo administrativo disciplinar compete ao Chefe do Escritrio de Corregedoria que
jurisdicione a unidade de lotao ou exerccio do servidor no momento da instaurao.

Neste tema, j na circunscrio da aplicao cotidiana e comum da matria (com o que

se abstrai das incomuns hipteses de instaurao a cargo do Corregedor-Geral do Ministrio
da Fazenda e de instaurao ou de avocao por parte do Secretrio da Receita Federal do
Brasil ou do Ministro de Estado da Fazenda), o principal disciplinamento trazido pela Portaria
RFB n 136, de 06/02/13, reflete-se no esclarecimento de quando cabe ao Corregedor e
quando cabe ao Chefe de Escor instaurar o rito disciplinar ou arquivar o feito.
Importa destacar a inequvoca teleologia que norteou a inovao normativa trazida j
desde a revogada Portaria RFB n 3.131, de 15/07/11, e ratificada na Portaria RFB n 136, de
06/02/13, em relao ao disciplinamento que era dado ao tempo da tambm j revogada
Portaria RFB n 4.491, de 06/10/05. Sem sombra de dvidas, quis-se propiciar ao acusado em
PAD ou em sindicncia disciplinar na Secretaria da Receita Federal do Brasil a proximidade
com os autos, com a comisso e com os trabalhos apuratrios em si, em respeito s garantias
de ampla defesa e de contraditrio (em que tambm se reflete a tentativa de reduzir as
necessidades de o acusado arcar com custos de deslocamento no acompanhamento processual,
o que ocorria, com maior frequncia no antigo regramento, quando o acusado tinha lotao ou
exerccio em jurisdio diferente da de ocorrncia dos fatos) e ainda, sob tica da prpria
administrao e da comisso, em ateno ao princpio da econonia processual nos contatos
com a defesa. Reitera-se que este direcionamento adotado pelo ordenamento interno,
favorecendo a proximidade da defesa, em detrimento do local de ocorrncia dos fatos,
encontra respaldo jurisprudencial. Acrescente-se tambm que se buscou expressar de forma
indubitvel que a hiptese de a competncia instauradora recair sobre o Corregedor de ser
vista como excepcional e residual. E ambas intenes so absolutamente compreendidas na
leitura sistemtica da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, e complementadas na Portaria Coger
n 11, de 19/02/13.
TRF da 5 Regio, Agravo de Instrumento n 64.934: Voto: 4. Significa, portanto, que,
num rgo de abrangncia nacional, como o a Superintendncia da Polcia Federal, a
Comisso Disciplinar Permanente (ou a temporariamente formada para determinada

400
apurao de irregularidade) de um Estado da Federao pode desempenhar suas funes
na averiguao de irregularidades ocorridas em outro Estado da Federao. 5. Nos termos
do artigo 149 da Lei 8.112/90, ademais, o processo disciplinar ser conduzido por
comisso composta de trs servidores estveis designados pela autoridade competente,
observado o disposto no 3 do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu presidente, que
dever ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de
escolaridade igual ou superior ao do indiciado. 6. Como se v, os requisitos para a
regularidade da formao da comisso processante so apenas a (i) estabilidade dos seus
membros, (ii) o seu grau de escolaridade e (iii) a sua designao pela autoridade
competente, podendo os fatos a serem investigados ter ocorrido no prprio Estado em que
trabalham ou em outro Estado em que o rgo ou entidade tenha representao. 7. Demais
disso, de acrescentar-se que uma Comisso formada por servidores de outro Estado
provavelmente ser at mesmo mais imparcial nas apuraes do que se formada por
servidores do mesmo local de trabalho do investigado, servindo ainda mais aos ditames do
art. 150 da Lei n 8.112/90, segundo o qual A Comisso exercer suas atividades com
independncia e imparcialidade, assegurado o sigilo necessrio elucidao do fato ou
exigido pelo interesse da administrao.

Na leitura conjunta do inciso II do 1 com os 3 e 4, todos do art. 1 da Portaria

RFB n 136, de 06/02/13, tem-se que a regra geral vigente na Secretaria da Receita Federal do
Brasil de a competncia instauradora recair sobre o Chefe do Escor que jurisdicione a
unidade em que o representado ou denunciado seja lotado (ou em que tem exerccio, caso a
unidade de exerccio seja distinta da de lotao), mesmo sendo unidade central,
independentemente de qual era a unidade de lotao (ou de exerccio) do servidor ao tempo da
identificao dos fatos por ele praticados. Em complemento, o segundo e o terceiro
dispositivos estabelecem que cabem ao Corregedor, em princpio, hipteses excepcionais para
figurar como autoridade instauradora (quando o objeto da apurao envolver servidor que
ocupe ou que tenha ocupado determinados cargos em comisso ou quando envolver
servidores lotados ou em exerccio em mais de uma Regio Fiscal e no recomendar
desmembramento). E, conforme j aduzido em 3.2.2, este regramento geral no se afasta nem
mesmo quando ocorrem incidentes tanto em aspectos espaciais (quando o servidor comete a
suposta irregularidade fora de sua unidade de lotao ou de exerccio) quanto em aspectos
temporais (quando, entre o cometimento da suposta irregularidade e a instaurao do rito
disciplinar, a situao funcional do servidor se altera em razo de remoo, investidura em
novo cargo, aposentadoria, exonerao ou aplicao de pena expulsiva antes da instaurao).
Por bvio, conforme j detalhadamente exposto em 2.3.1 e em 2.5.2 e nos termos
expressos no art. 1, 1 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, estas competncias
instauradoras associam s mesmas autoridades a competncia prvia para emitir juzo de
admissibilidade, por meio do qual pode-se decidir no s pela instaurao do rito disciplinar
mas tambm por arquivar o feito, indicando, tambm, por conseguinte, a quem devem ser
remetidas as representaes e denncias.
Assim, adotando-se leitura a contrario sensu do art. 288 do Regimento Interno, repisase que o Chefe do Nucor de Manaus no possui competncia para emitir juzo de
admissibilidade e, em consequncia, muito menos para instaurar processo administrativo
disciplinar, nem mesmo em face de servidores lotados (ou em exerccio) naquela jurisdio
municipal, estando tais poderes a cargo apenas do Chefe do Escor02.
Uma vez que nos trs tpicos acima citados (2.3.1, 3.2.2 e 2.5.2, a cuja leitura
enfaticamente se remete, sobretudo para este ltimo) abordou-se o tema sempre sob a tica
mais comum da competncia recair sobre o Chefe de Escor, cabe aqui esclarecer as duas
hipteses excepcionalizadas no art. 1 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, em que a
competncia recai no Corregedor.
A primeira hiptese de expressa exceo regra geral de a competncia recair sobre o

401

Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do

representado ou denunciado, fazendo migrar a competncia para o Corregedor, decorre da
limitao de alada dos Chefes de Escor. Tal hiptese, por estar expressa no ordenamento, no
art. 1, 3 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, compreendida sem muito esforo com a
simples leitura sistemtica dos dispositivos normativos.
De acordo com o art. 287, 1 e 2 do Regimento Interno e com o art. 1, 6 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, no compete ao Chefe de Escor (e nem mesmo ao Chefe do
Escor01), mas sim ao Corregedor instaurar PAD ou sindicncia disciplinar ou arquivar o feito
quando o suposto ilcito foi cometido por servidor que tenha ocupado poca do fato ou que
ocupe poca desta deciso os cargos em comisso de Superintendente ou de
Superintendente-Adjunto, bem como de Coordenador, Coordenador Disciplinar, Coordenador
Especial, Coordenador-Geral, Chefe de Gabinete e Chefe de Assessorias do Secretrio da
Receita Federal do Brasil (ou ainda que tenha cometido o fato no exerccio interino daquelas
funes, na condio de substituto eventual).
Os textos do Regimento Interno e da Portaria RFB so claros ao impor que as
condies excepcionais se configuram tanto ao tempo do cometimento do fato quanto ao
tempo da deciso de instaurar o processo ou de arquivar o feito. Em outras palavras, se o fato
foi cometido por servidor na condio de Superintendente ou de Superintendente-Adjunto,
bem como de Coordenador, Coordenador Disciplinar, Coordenador Especial, CoordenadorGeral, Chefe de Gabinete e Chefe de Assessorias do Secretrio da Receita Federal do Brasil
(ou no exerccio interino daquelas funes, na condio de substituto eventual), ainda que ao
tempo da deciso de instaurar ou de arquivar j no mais ocupe tais cargos em comisso, ou
se o fato foi cometido por um servidor qualquer e, ao tempo da deciso de instaurar ou de
arquivar, ele ocupa algum daqueles cargos comissionados, em ambas hipteses, a
competncia de instaurar ou para arquivar recai no Corregedor. Neste caso, a inteligncia da
norma evitar a alegao de incompetncia ou at mesmo o constrangimento decorrente de o
Chefe de Escor ter de processar um servidor que j ocupou ou que ocupa cargo de projeo e
competncia superiores ou no mnimo similares s suas.
A esta lista de autoridades cuja competncia instauradora (e tambm para emitir juzo
de admissibilidade) vincula-se ao Corregedor tambm deve se acrescentar, por motivos
bvios, a hiptese de o fato supostamente ilcito ter sido cometido por servidor que tenha
ocupado poca do fato ou que ocupe poca desta deciso o cargo em comisso de Chefe de
Escor (ou que tenha cometido o fato no exerccio interino daquela funo, na condio de
substituto eventual). Tamanha a obviedade de que esta autoridade no poderia se manifestar
acerca de si mesma e muito menos se autoprocessar que a hiptese nem sequer necessitou de
expressa previso normativa, advindo de mera interpretao do princpio da hierarquia.
A segunda hiptese de excepcional atribuio de competncia ao Corregedor, embora
tambm expressa no art. 1, 4 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, merece um pouco mais
de esforo interpretativo para sua correta aplicao. Tendo se assentado, no s na leitura
especfica do inciso II do 1 daquele artigo bem como na leitura sistemtica de toda a
norma, que a inteligncia a nortear a definio da competncia instauradora se associa
unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor representado ou denunciado ao
tempo da efetiva instaurao, de se compreender o 4 do mesmo artigo sob idntico
enfoque. Se, na regra geral, o que define a competncia a jurisdio da unidade onde o
servidor envolvido desempenha as atribuies de seu cargo ao tempo da instaurao, havendo
mais de um representado ou denunciado e sendo estes polos passivos lotados ou possuindo
exerccio em diferentes jurisdies (em diferentes Regies Fiscais) e possuindo as respectivas
condutas supostamente infracionais determinado grau de associao e de co-relao que no
permite suas anlises desmembradas (em outras palavras, dependendo o esclarecimento de

402

uma conduta do simultneo e indissocivel esclarecimento da outra), tem-se ento um

peculiar contexto em que a regra geral no oferece a exata resposta de a qual dos
correspondentes Chefes de Escor competiria a instaurao.
Somente neste residual e especfico contexto ftico que se pode inserir a segunda
hiptese excepcional de a competncia instauradora migrar para a esfera superior, qual seja,
para o Corregedor, se de forma distinta esta autoridade no determinar. A interpretao
coerente com a teleologia e com a consequente sistemtica que nortearam a inovao trazida a
lume j desde o art. 1 da revogada Portaria RFB n 3.131, de 15/07/11, e ratificada no art. 1
da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, estabelece que o aplicador leia o 4 do dispositivo
indicando a possvel competncia residual para o Corregedor quando o objeto da apurao
envolver servidores lotados (ou em exerccio) em mais de uma Regio Fiscal ao tempo da
instaurao e que tenham praticado determinada(s) conduta(s) cuja individualizao da
antijuridicidade seja indissocivel do carter infracional de todo o conjunto ftico. A melhor
aplicao da norma elabora-se e qualifica-se, harmoniosamente com aquelas duas relevantes
linhas interpretativas, para a verificao concreta, a cada caso, se as condutas individualizadas
praticadas por servidores de diferentes Regies Fiscais ao tempo da instaurao, em virtude de
seu grau de concatenao, interdependncia ou de consecutividade, exigiriam esforos de
apurao simultneos, indissociveis e superpostos em mais de uma jurisdio correcional.
Em outras palavras, a correta compreenso da possvel aplicabilidade do dispositivo de
exceo requer que se tenha um conjunto ftico em que, ao se tentar empregar a regra geral
das jurisdies associadas s unidades de lotao (ou de exerccio) dos envolvidos no
momento da instaurao, se tivesse de provocar dois ou mais Chefes de Escor para um mesmo
dever apuratrio.
O que o dispositivo de exceo quer abarcar, precipuamente, so situaes bastante
peculiares em que a suposta infrao se inicia com condutas, atitudes, operaes ou
procedimentos cometidos por determinado(s) servidor(es) lotado(s) ou em exerccio em uma
Regio Fiscal e se conclui ou se aperfeioa somente com o cometimento simultneo ou
posterior de outros atos funcionais por parte de outro(s) servidor(es) lotado(s) ou em exerccio
em outra(s) Regio(es) Fiscal(is) e que, se isoladamente tomados em cada local, no logram
o esclarecimento ftico como um todo, de forma que no haveria parmetro a indicar, por um
lado, nem a priorizao da competncia de apenas um dos Chefes de Escor das jurisdies
envolvidas nem, por outro lado, a permitir o desmembramento das correspondentes condutas
sob cada jurisdio dos Chefes de Escor. Somente em tal cenrio incomum - como, por
exemplo, qualquer tratamento ou regime tributrio indevidamente concedido a um
contribuinte por um servidor de uma Regio Fiscal e concludo tambm de forma irregular e
concatenada por outro servidor de outra Regio Fiscal - que, residualmente, se atende
teleologia e sistemtica inseridas na norma para possibilitar o excepcional foro instaurador a
cargo do Corregedor em relao ao Chefe de Escor.
E destaque-se que o carter extremamente residual com que o ordenamento interno
contempla a competncia instauradora a cargo do Corregedor: mesmo nestas hipteses de
fatos cometidos por servidores lotados (ou em exerccio) em mais de uma Regio Fiscal e que
no comportam desmembramento, ainda assim, pode o Corregedor determinar que a
competncia recaia sobre um dos Chefes de Escor.
Assim, na peculiaridade da Secretaria da Receita Federal do Brasil, por um lado, se
dois servidores, respectivamente lotados (ou em exerccio, se diferente) nas X e Y Regies
Fiscais, cometem um determinado fato ilcito no mbito de quai(is)quer Regio(es)
Fiscal(is), sendo as condutas indissociveis, independentemente do lugar geogrfico onde
tenham sido concretizadas e onde repercutem, pode ser o caso de a competncia instauradora
migrar para o Corregedor e pode esta autoridade determinar o Chefe de Escor responsvel

403

pela instaurao.
Em razo da supremacia da regra geral, foroso concluir que o dispositivo de exceo
tambm abarca a situao peculiarssima em que a suposta infrao, com total grau de
indissociabilidade, tenha sido cometida por dois servidores lotados (ou em exerccio) em uma
mesma Regio Fiscal mas, que ao tempo da instaurao, um deles esteja lotado (ou em
exerccio) em outra jurisdio. Por outro lado, se aquela mesma suposta infrao tiver sido
cometida por dois servidores lotados (ou em exerccio) em diferentes Regies Fiscais mas,
que ao tempo da instaurao, estejam lotados (ou em exerccio) na mesma jurisdio, a
competncia instauradora volta-se para a regra geral de recair sobre o Chefe do respectivo
Escor.
Ademais, de se ratificar que, mesmo havendo servidores envolvidos lotados (ou em
exerccio) ao tempo da instaurao em distintas Regies Fiscais, sendo dissociveis e
independentes as condutas a se apurar (ou seja, sendo possvel esclarecer cada conduta isolada
e independentemente uma da outra), mantm-se a regra geral, desmembrando-se as apuraes
em processos distintos a serem instaurados pelos Chefes de Escor das respectivas jurisdies
das unidades de lotao ou de exerccio dos agentes.
De se destacar tambm que, no mbito desta segunda hiptese excepcional de
competncia instauradora do Corregedor (com o que se abstrai da possibilidade de o
envolvido ocupar ou ter ocupado determinados cargos em comisso), no h previso para
que qualquer caso que envolva apenas um nico representado ou denunciado tenha o foro
instaurador privilegiado, uma vez que, de acordo com a regra geral que norteia
sistematicamente o tema, para um nico servidor, h uma nica jurisdio ao tempo da
instaurao, qual se associa a competncia instauradora do respectivo Chefe de Escor.
Neste rumo, luz do que j se abordou em 3.2.2, pouco importa que o servidor, ao
tempo de lotao (ou de exerccio) em determinada Regio Fiscal, tenha cometido a suposta
infrao em outra jurisdio ou que, poca do conhecimento do fato ou da efetiva
instaurao, j esteja lotado (ou em exerccio) em outra jurisdio, uma vez que, em todas
estas possibilidades, cabe ao Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao (ou de
exerccio) ao tempo da instaurao a competncia instauradora. Nem mesmo a hiptese pouco
comum de um servidor cometer determinada conduta supostamente infracional de forma
habitual ou continuada, nos termos j dispostos em 2.5.3.4 (neste ltimo caso, estendendo-se o
conceito penal de ilcito continuado para diferentes localidades), e que no comporta
desmembramento ao tempo de lotao (ou de exerccio) em duas (ou at mais) diferentes
Regies Fiscais privilegia o foro, pois, ao final, sempre restar como competente o Chefe do
Escor da jurisdio de sua unidade de lotao (ou de exerccio) ao tempo da instaurao.
De forma mais figurada, se o fato de o servidor ter cometido a infrao ao tempo de
lotao (ou de exerccio) na X Regio Fiscal e de j estar lotado (ou em exerccio) na Y
Regio Fiscal ao tempo da instaurao vincula a instaurao ao EscorY, com mais certeza
ainda se mantm a instaurao no EscorY mesmo quando a conduta continuada ou habitual
cometida em parte tanto na unidade de origem na X Regio Fiscal quanto em parte tambm
na unidade de destino e de atual lotao (ou exerccio) na Y Regio Fiscal, no havendo que
se cogitar de excepcional competncia instauradora a cargo do Corregedor - e tampouco
migrar a competncia para este foro superior se as condutas praticadas em cada Regio
Fiscal forem independentes, pois, ainda assim, conforme o regramento geral, ambas as
instauraes, em ritos distintos, estaro a cargo do Chefe do Escor da jurisdio da unidade de
lotao (ou de exerccio) do servidor ao tempo das efetivas instauraes, como forma de se
atender teleologia de propiciar ao acusado proximidade com os autos e com a comisso.

404

A regra geral de as competncias para emitir juzo de admissibilidade e para arquivar o

feito ou para proceder instaurao da sede disciplinar recair no Chefe de Escor e de apenas
muito excepcionalmente migrar para o Corregedor tambm se aplica em caso de eventuais
representaes ou denncias contra servidores lotados no Escor e na Coger ou contra
servidores estranhos ao sistema correcional e que excepcionalmente sejam convocados pelo
Chefe de Escor ou, de forma ainda mais residual, pelo Corregedor para compor comisso. Os
fatos de o servidor ser lotado no Escor (ou na Coger) ou de estar temporariamente convocado
pelo Chefe do Escor (ou at mesmo pelo Corregedor) no impedem que recaiam no prprio
Chefe do Escor (e, em especial, no Chefe do Escor01, para a hiptese envolvendo servidores
lotados na Coger) o juzo de admissibilidade e o arquivamento do feito ou a instaurao da
sede disciplinar, se for o caso, tanto em razo de desvios comportamentais ou por atos
funcionais quaisquer que independam da condio de integrante de comisso, quanto, nesta
condio especfica, em razo de atos cometidos na relao com o acusado ou com seu
procurador ou ainda com outros agentes intervenientes, conforme estes podem vir a
representar ou a denunciar, em geral sob alegaes de suposto ato de abuso de poder na
conduo dos trabalhos e em especial na denegao de pedidos protelatrios ou impertinentes
ou ainda ao confundirem a postulao de incidente de supostos impedimentos ou suspeio
(que se descrevero em 4.2.6) com representao ou denncia.
Acerca da aplicao da regra geral a estes casos de representao ou denncia contra
servidor lotado no Escor ou contra servidor convocado para integrar comisso, podem ocorrer
duas hipteses de impedimento para que o Chefe de Escor decida o juzo de admissibilidade,
arquivando o feito ou, se for o caso, instaurando o rito disciplinar, como se descreve a seguir.
Quando o Chefe de Escor j tiver atuado no caso na condio de representante contra o seu
subordinado ou contra o convocado, ele deve se declarar impedido, em favor da atuao em
seu lugar do Chefe Substituto do Escor. E, no caso de representao ou denncia contra
integrante de comisso (lotado no Escor ou convocado) formulada por acusado, procurador ou
qualquer outro interveniente no processo em curso em razo de ato ao qual o Chefe de Escor
tambm esteja de alguma forma vinculado, por ter atuado ou interferido, este deve se declarar
impedido, em favor da atuao em seu lugar do Corregedor.
Por bvio, em respeito regra geral, tanto no caso de servidor lotado em Escor ou na
Coger, quanto no caso de servidor estranho ao sistema e que temporariamente convocado
pelo Chefe de Escor (ou at mesmo pelo Corregedor), na hiptese de este agente cometer
suposta irregularidade no curso dos trabalhos da comisso para que foi designado, em geral, a
competncia recai sobre o Chefe do Escor da jurisdio de sua unidade de lotao (ou de
exerccio). No obstante esta autoridade instauradora coincidir, na maioria das vezes, com o
Chefe do Escor que o designou para compor a comisso ou especificamente com o Chefe do
Escor01 no caso de designao por parte do Corregedor (j que mais comum o servidor,
tanto lotado quanto convocado, ser designado em sua prpria jurisdio), no necessariamente
sempre significam as mesmas autoridades, caso a designao, por qualquer Chefe de Escor ou
pelo Corregedor, tenha sido para compor comisso em Regio Fiscal diferente da de sua
lotao (ou de exerccio).
No caso de se ter servidor lotado (ou em exerccio) em determinada Regio Fiscal e
que, ao ser designado para compor comisso em outra jurisdio, incorre em suposta
irregularidade, a competncia para emitir juzo de admissibilidade e para arquivar o feito ou
para proceder instaurao da sede disciplinar, em princpio, se mantm na regra geral, qual
seja, vinculada ao Chefe do Escor que jurisdiciona a sua unidade de lotao (ou de exerccio) o que, no caso de servidor lotado em Escor, coincide com o prprio Chefe de Escor que seu
superior hierrquico imediato -, e no associada ao Escor da jurisdio de onde transcorre o
processo no qual foi cometida a suposta ilicitude. No cabe interpretar que o 3 do art. 7 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, ao mencionar que a aplicao de legislao de pessoal

405

incumbe, ao tempo da convocao, autoridade convocadora, teria o condo de superar a

regra geral da competncia instauradora estabelecida no inciso II do 1 do art. 1 da mesma
Portaria RFB.
Por fim, no caso de servidor lotado na Coger ou de servidor estranho ao sistema e
convocado pelo Corregedor para integrar comisso e que cometa suposta irregularidade (seja
por ato funcional qualquer, dissociado da condio de integrante de comisso, seja por ato
processual diretamente associado condio de integrante de comisso), as competncias
acima descritas recaem, como regra geral, respectivamente, sobre o Chefe do Escor01 ou
sobre o Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao (ou de exerccio) do servidor
convocado, sendo que este coincide com o mesmo Chefe do Escor01 se o integrante de
comisso lotado (ou tem exerccio) em unidade da 1 Regio Fiscal. O fato de o servidor ser
lotado na Coger ou de ser convocado pelo Corregedor no tem o condo de lhe conceder foro
privilegiado e de afastar a regra geral, estabelecida no inciso II do 1 do art. 1 da Portaria
RFB n 136, de 06/02/13, visto que este dispositivo estabelece a competncia para Chefes de
Escor inclusive sobre servidores lotados (ou em exerccio) em unidades centrais situadas nas
respectivas Regies Fiscais.
Ainda no presente tema, merece anlise a questo da competncia para instaurar
processo administrativo disciplinar para apurar ilcitos cometidos antes da criao da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, por meio da Lei n 11.457, de 16/03/07. Para isto, se
faz necessrio o resgate, historicamente, que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
autarquia do Ministrio da Previdncia Social, dividia-se em duas grandes reas de atuao, a
saber, a Diretoria de Benefcios e a Diretoria de Receita Previdenciria. A partir de 05/10/04,
esta segunda rea de atuao, englobando arrecadao, fiscalizao, lanamento,
normatizao e recuperao de receita previdenciria, foi repassada para a Secretaria da
Receita Previdenciria (SRP), rgo ento criado na estrutura direta daquela Pasta e que teve
transferidos para seus quadros todos os servidores da Carreira de Auditoria-Fiscal da Receita
Previdenciria e passou ainda a ter em exerccio servidores administrativos em geral lotados
naquela autarquia e que desempenhavam atribuies ligadas receita previdenciria. Com a
criao da Secretaria da Receita Federal do Brasil, todas aquelas competncias da extinta
Secretaria da Receita Previdenciria vieram para este novo rgo, bem como seus servidores
da carreira de Auditoria-Fiscal, enquanto que os servidores administrativos que tinham
exerccio no rgo extinto (cargos do PCC, do PGPE e das carreiras Previdenciria; da
Seguridade Social e do Trabalho; do Seguro Social; e da Previdncia, da Sade e do Trabalho)
foram redistribudos para o novo rgo, com o direito de optar, em 120 dias, por retornar ao
Instituto Nacional do Seguro Social, conforme arts. 10 e 12 da Lei n 11.457, de 16/03/07.
Posteriormente, com a Lei n 11.907, de 02/02/09, estes cargos administrativos foram
transpostos para o Pecfaz, do Quadro de Pessoal do Ministrio da Fazenda, a partir de
01/07/08, com novo direito de optar, em noventa dias, pelo retorno a seu rgo de origem.
Compete atual estrutura correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil
instaurar processo disciplinar para apurar qualquer irregularidade estatutria cometida ao
tempo da extinta Secretaria da Receita Previdenciria e tambm para apurar irregularidade
estatutria vinculada s reas de arrecadao, fiscalizao, lanamento, normatizao e
recuperao de receita previdenciria ou nas atividades-meio associadas quelas funes,
transferidas do Instituto Nacional do Seguro Social para a extinta Secretaria da Receita
Previdenciria, cometidas ao tempo da Diretoria de Receita Previdenciria daquela autarquia,
independentemente da lotao ou exerccio atual do servidor (ou seja, ainda que o servidor
administrativo tenha retornado para o Instituto Nacional do Seguro Social - o que levaria junto
para aquele rgo a competncia de julgamento, conforme j aduzido em 3.2.2.2). Por outro
lado, compete estrutura correcional do Instituto Nacional do Seguro Social apurar quaisquer
irregularidades cometidas na rea de benefcio, seja ao tempo de sua Diretoria de Benefcios,

406

seja aps a criao da extinta Secretaria da Receita Previdenciria, independentemente da

lotao ou exerccio atual do servidor (ou seja, ainda que atualmente este servidor integre os
quadros da Secretaria da Receita Federal do Brasil, o que traria junto para este rgo a
competncia de julgamento, conforme j aduzido em 3.2.2.2).
Como exceo regra geral acima, tem-se que, o caso especfico de instaurao de
processo com o nico fim de apurar ato de improbidade administrativa por enriquecimento
ilcito decorrente de variao patrimonial a descoberto ou de sinais exteriores de riqueza ou de
movimentao financeira incompatvel, conforme se descrever em 4.7.4.4.3, sendo este um
ilcito dissociado da comprovao de ato funcional, pode-se ter como concorrente a
competncia instauradora se a materialidade tiver se configurado ao tempo em que o servidor
atuava na rea de benefcios do Instituto Nacional do Seguro Social e se este atualmente
integra os quadros da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Por fim, repisa-se a hiptese j mencionada em 3.2.2.2 de, no curso do processo
administrativo disciplinar instaurado pelo Chefe do Escor ento competente na jurisdio de
origem, o servidor obter remoo (seja por provimento judicial, seja com base na autorizao
excepcionalmente prevista no art. 11, I da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, ou por qualquer
outro motivo) ou ter alterao do exerccio ou lograr investidura em novo cargo ainda no
mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, para ser lotado (ou ter exerccio, se
diferente) em unidade situada em outra Regio Fiscal. Nestes casos, ao se ter notcia da
entrada em exerccio do acusado na outra Regio Fiscal, deve o Chefe do Escor da jurisdio
de origem provocar o Corregedor, a fim de que este decida se a apurao deve ou no ser
transladada para o Escor da jurisdio de destino. Em tese, at se pode cogitar de que, como
regra, com o fim de manter a inteligncia reinante de facilitar o acesso do acusado aos autos,
deve o processo ser transladado para o respectivo Escor da nova jurisdio. Todavia, a
apreciao caso a caso se justifica porque, em contrapartida quele posicionamento
apriorstico, pode ocorrer de o inqurito administrativo j estar em fase adiantada a ponto de
no se recomendar a migrao da competncia e dos autos. Operacionalmente, no caso de se
justificar a transladao da competncia para o Escor da nova jurisdio do acusado, mediante
manifestao do Corregedor, pode-se demarcar que deve o Chefe do Escor da jurisdio de
origem aguardar o momento de encerramento do prazo da portaria vigente, para, em lugar de
prorrogar o prazo ou de designar nova comisso, encaminhar os autos para o Chefe do Escor
da jurisdio de destino, que passar, a partir deste momento, a incumbir-se da tramitao
processual e de todas responsabilidades e competncias de autoridade instauradora.
Portaria Coger n 11, de 19/02/13 - Art. 2 Na hiptese de remoo ou alterao de
exerccio de servidor que estiver respondendo a sindicncia disciplinar ou processo
administrativo disciplinar, o Corregedor-Geral poder, no momento da prorrogao do
prazo ou da nova designao de comisso disciplinar, determinar a mudana de local de
apurao para o Escritrio de Corregedoria que jurisdicione a nova unidade de lotao ou
exerccio do servidor

As informaes prestadas no presente tpico podem ser sintetizadas como se segue:

407

Tipo de competncia
Competncias associadas
ao cargo

Competncias residuais,
associadas ao princpio
da hierarquia

Representado ou denunciado
Corregedor-Geral e Corregedor-Geral Adjunto
do Ministrio da Fazenda

Autoridade instauradora
Ministro de Estado da Fazenda
Ministro de Estado da Fazenda e
Secretrio da Receita Federal do
Brasil, para instaurar, para
determinar a instaurao ou para
avocar a instaurao ou a tramitao
referente a qualquer caso nos
respectivos mbitos
da Pasta e do rgo

Competncias associadas Servidor envolvido em fatos no mbito de

Corregedor-Geral do
estrutura do Ministrio rgo que no possua unidade de correio
Ministrio da Fazenda
da Fazenda
prpria ou fatos envolvendo mais de um rgo
Titular de rgo ou conselheiro de rgo
colegiado (Secretrio da Receita Federal do
Brasil e conselheiros do Conselho
Competncias associadas
Administativo de Recursos Fiscais),
ao cargo em comisso
mediante prvia autorizao do
que o representado ou
Ministro de Estado da Fazenda;
Corregedor-Geral do
denunciado ocupava
Ministrio da Fazenda
poca dos fatos ou que
Secretrio-Adjunto da
ocupa poca da
Receita Federal do Brasil,
instaurao
Subsecretrios,
(e estendem-se
Corregedor e
condio de respectivos
Corregedor Adjunto
substitutos eventuais, por
Chefe de Escor,
atos cometidos no
Superintendente, Superintendente- Adjunto,
exerccio interino
Corregedor
Coordenador, Coordenador Disciplinar,
daquelas funes)
(sem prejuzo ainda das suas
Coordenador Especial, Coordenador-Geral,
competncias para avocar a
Chefe de Gabinete e Chefe de Assessorias do
instaurao ou a tramitao
Secretrio da Receita Federal do Brasil
referente a qualquer caso que seja
Servidores lotados (ou em exerccio) em
Competncias
da competncia de Chefe de Escor)
diferentes Regies Fiscais, por fatos que no
genericamente
comportem desmembramento
associadas jurisdio
da unidade de lotao (ou Servidores lotados (ou em exerccio) na Regio
de exerccio) do
Fiscal da jurisdio, inclusive em unidades
representado ou
centrais e no prprio Escor ou na Coger, ou
Chefe do Escor
denunciado poca da integrantes de comisso designados pelo Chefe
instaurao
do Escor ou pelo Corregedor

Descrita detalhadamente a competncia para instaurar PAD ou sindicncia disciplinar

no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, passa-se apresentao da sua
instrumentalizao. Assim, a autoridade competente (geralmente, o Chefe de Escor, mas sem
prejuzo de hipteses residuais originariamente atribudas ao Corregedor ou, ainda mais
excepcionalmente, de este avocar - em reflexo do princpio da hierarquia, consagrado no art.
15 da Lei n 9.784, de 29/01/99 - a competncia), diante de indcios de irregularidade, designa
comisso (de sindicncia ou de inqurito), por meio de portaria de instaurao.
Embora deva se cuidar para que a instaurao emane sempre de ato de autoridade
competente, a instaurao por autoridade incompetente pode ser objeto de convalidao.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 20.631: Ementa: 1. A circunstncia de ter
sido determinada a abertura do processo disciplinar por ato do Corregedor-Geral da
Polcia Civil do Estado do Paran, e no pelo Conselho da Polcia Civil, conforme previa
a Lei Complementar Estadual 89/01, no enseja nulidade, porquanto o rgo deliberativo
acabou por convalidar aquele ato ao julgar o relatrio da comisso processante,
concluindo pela aplicao da pena de demisso.
Uma eventual instaurao de processo disciplinar por autoridade incompetente pode ser

408
objeto de convalidao. Nesse sentido, cite-se a jurisprudncia do STJ, que entende
incabvel a anulao do ato de demisso por mero vcio formal, desde que tenham sido
devidamente observados os princpios da ampla defesa e do contraditrio:
1. A circunstncia de ter sido determinada a abertura do processo disciplinar por ato do
Corregedor-Geral da Polcia Civil do Estado do Paran, e no pelo Conselho da Polcia
Civil, conforme previa a Lei Complementar Estadual 89/01, no enseja nulidade,
porquanto o rgo deliberativo acabou por convalidar aquele ato ao julgar o relatrio da
comisso processante, concluindo pela aplicao da pena de demisso. (STJ - RMS
20631/PR. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana 2005/0152297-0. Ministro
Arnaldo Esteves Lima. 5 Turma. DJ 10.05.2007.DP 28.05.2007), Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 121, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Conforme j aduzido em 2.5.2, convm relembrar que se aplicam autoridade

instauradora os mesmos critrios de anlise das excees de impedimento e de suspeio
aplicveis aos agentes intervenientes na instruo e autoridade julgadora, que sero
elencados em 4.4.2 e 4.10.3.3 (a cujas leituras se remete), vez que a configurao de
vinculaes pessoais podem viciar a participao de qualquer servidor ou autoridade.
No caso da autoridade instauradora, merece especial meno a hiptese de ter sido este
mesmo agente o impulsionador das investigaes preliminares em rito inquisitorial (no na
condio de apenas determinar sua feitura, como autoridade, mas sim de efetivamente t-las
realizado ou delas ter participado, em investigao disciplinar operacional ou em investigao
patrimonial ou em sindicncia patrimonial ou ainda em sindicncia investigativa ou de equipe
de auditoria disciplinar, conforme j se aduziu em 2.5.2 e em 3.4.2) e, como tal, tendo se
investido da figura de representante, no deve, por impedimento capitulvel no art. 18, II da
Lei n 9.784, de 29/01/99, posteriormente figurar como autoridade instauradora no mesmo
processo, a no s deflagrar o incio da sede disciplinar mas tambm a dar-lhe o devido
prosseguimento, com prorrogaes e designaes de novas comisses. O mesmo j no ocorre
caso este agente tenha atuado como integrante de comisso disciplinar (de sindicncia ou de
inqurito) e venha posteriormente a atuar como autoridade instauradora no mesmo processo,
apenas como responsvel por prorrogaes ou por designaes de novas comisses, no se
configurando impedimento.
O tema foi tratado na Nota Tcnica Coger n 2005/9.
Caso o incidente de impedimento ou de suspeio seja espontaneamente alegado pela
prpria autoridade instauradora (em geral, presume-se que a exceo se interponha antes da
instaurao), soluciona-se o conflito com a simples manifestao circunstanciada deste
excepto e com a participao de seu eventual substituto. Caso o incidente decorra de alegao
do servidor investigado (seja na excepcional hiptese de este ter cincia do juzo de
admissibilidade, seja j aps a instaurao), deve ser protocolizado em autos apartados do
processo administrativo disciplinar, com a manifestao circunstanciada do excepto, e ser
levado deciso da autoridade correcional hierarquicamente superior, sem efeito suspensivo
do transcurso do rito principal enquanto a exceo analisada.
Definindo esta que a primeira fase do processo, o art. 151, I da Lei n 8.112, de
11/12/90, diz que a instaurao se d simplesmente com a publicao da portaria. A
instaurao, portanto, a rigor, no compreende uma fase processual, mas sim se condensa em
um nico ato formal, no comportando contraditrio, que se estabelecer somente na segunda
fase, do inqurito.
STJ, Mandado de Segurana n 8.102: Ementa: 4. O fato da impetrante encontrar-se em
licena para tratamento de sade, quando da instaurao do processo administrativo
disciplinar, por si s, no enseja a sua nulidade, por ofensa ao princpio do contraditrio e

409
da ampla defesa.

A instaurao do processo administrativo disciplinar se d, pontualmente, com a

necessria publicao da portaria no boletim de servio (ou, excepcionalmente, no boletim de
pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na jurisdio da unidade instauradora,
que, em regra, a respectiva Digep/SRRF. Mas no necessrio juntar aos autos cpia do
boletim, bastando que a portaria tenha o carimbo da publicao. Neste rumo, em atendimento
ao Decreto n 4.520, de 16/12/02, que disciplina a publicao de atos oficiais no DOU, a
Imprensa Nacional editou a Portaria PR/IN n 268, de 05/10/09, vedando expressamente a
publicao de portarias de instaurao de feitos disciplinares delimitados a apenas um rgo.
A publicao da portaria em DOU somente exigvel nas hipteses de se ter apuratrio
transcorrendo fora do rgo instaurador ou envolvendo servidores de diferentes rgos do
mesmo Ministrio (hiptese em que, em geral, a portaria ser do respectivo Ministro de
Estado, ou, especificamente no mbito do Ministrio da Fazenda, do Corregedor-Geral do
Minstrio da Fazenda) ou rgos de diferentes Ministrios, (hiptese em que, em geral, a
portaria ser interministerial, como ato conjunto de mais de um Ministro de Estado).
Portaria PR/IN n 268, de 05/10/09 - Art. 14. Tm vedada a sua publicao nos Jornais
Oficiais:
I - atos de carter interno ou que no sejam de interesse geral;
II - atos concernentes vida funcional dos servidores dos Poderes da Unio, que no se
enquadrem nos estritos termos do art. 4 deste instrumento legal, tais como:
h) designao de comisses de sindicncia, processo administrativo disciplinar e inqurito,
entre outras, exceto quando constitudas por membros de rgos diversos ou, por
determinao expressa, devam atuar em mbito externo;
(Nota: O artigo 4 trata de atos relativos a pessoal dos servidores federais civis e
militares.)
STF, Mandado de Segurana n 22.055: Ementa: (...) Processo administrativo disciplinar
conduzido por comisso regularmente constituda (Lei 8.112/90, artigo 149). Portaria
publicada no boletim interno: regularidade (Lei 8.112/90, art. 151, I).
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 6.853 e 8.877
STJ, Mandado de Segurana n 12.369: Ementa: III - vlida publicao de portaria que
instaura processo administrativo disciplinar e, a fortiori, da portaria que prorroga o PAD,
em boletim informativo interno.
Assim, qualquer ato envolvendo movimentao de pessoal, expediente funcional,
constituio de comisses e grupos de trabalho, d-se em boletim de pessoal, exatamente
por se tratar de ato ordinrio de execuo de providncias rotineiras previstas em lei, cuja
finalidade e interesse imediato restringem-se ao mbito interno da repartio, sem ter
carter geral ou normativo.
Outra no me parece ser a orientao que norteou a edio do Decreto n 4.520, de 16 de
dezembro de 2002, que, ao sistematizar normas relativas publicao dos atos e
documentos oficiais pela Imprensa Nacional, expressamente excluiu os de carter interno
dos Trs Poderes da Repblica, vedando em seu art. 7 atos de interesse interno e os
relativos a pessoal. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 115, Editora Forense, 2 edio, 2006
Atendendo ao princpio da publicidade, expresso no art. 37, caput, da Constituio
Federal, a portaria ser publicada no rgo de divulgao da repartio (...). Sebastio
Jos Lessa, Do Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicncia, pg. 107, Editora
Braslia Jurdica, 4 edio, 2006

Ademais, a eventual falta de publicao da portaria, sequer internamente, no

necessariamente inquina de nulidade o processo se restar comprovado nos autos que a parte
interessada, de qualquer outra forma vlida (pela notificao para acompanhar como acusado,
por exemplo) teve conhecimento do feito, de forma a no se configurar prejuzo defesa.
Parecer AGU n GQ-87, no vinculante: Ementa: insuscetvel de nulificar o processo

410
disciplinar o fato de no haver sido publicada a portaria de designao de comisso de
inqurito, desde que considerada a data do mesmo ato como de incio do prazo estipulado
para a concluso do processo disciplinar e, em decorrncia, no se constate infringncia
ao princpio do contraditrio.
7. A Lei n 8.112, de 1990, art. 152, considera a publicao do ato de designao da
comisso de inqurito como sendo o marco inicial do curso do prazo de apurao dos
trabalhos, porm no exige que seja feita no Dirio Oficial; acorde com o preceptivo a
divulgao desse ato em boletim interno ou de servio.

A instaurao do processo administrativo disciplinar, com a publicao da portaria,

acarreta o efeito imediato de se interromper a prescrio, conforme ser detalhado em 4.13.2.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.
3 A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar interrompe a
prescrio, at a deciso final proferida por autoridade competente.

Conforme j mencionado em 2.1.4, cabe aos Escor (e tambm Coger, nas

excepcionais hipteses em que o Corregedor figura como autoridade instauradora) alimentar
as bases de dados tanto externa, do Sistema de Gesto de Processos Disciplinares (CGU-PAD,
da Controladoria-Geral da Unio), quanto dos sistemas internos de acompanhamento da
atividade correcional (o Sistema de Acompanhamento de Comisses - Siacom). Em ambos
sistemas, a cada procedimento disciplinar instaurado, deve o Escor (ou a Coger, quando
aplicvel) informar os dados da portaria instauradora (n, autoridade signatria, nomes e dados
funcionais dos integrantes da comisso, espcie processual e data e meio de publicao).
Acrescente-se que deve ser acrescentada no cadastro de determinado processo administrativo
disciplinar no Sistema de Acompanhamento de Comisses (Siacom) a informao, com maior
grau de detalhe e de atualizao possvel, de eventual existncia de qualquer tipo de ao
judicial, seja em funo do fato objeto da apurao poder acarretar distintas repercusses, seja
por iniciativa do prprio servidor.

4.2.2 - Portaria de Instaurao

4.2.2.1 - Alcance, No Indicao do Fato e da Autoria e Infraes Conexas

4.2.2.1.1 - Informaes Constantes da Portaria

A portaria de instaurao elemento processual indispensvel, devendo estar juntada
aos autos. A portaria, em sua redao, deve conter determinados requisitos formais essenciais.
Ela obrigatoriamente deve identificar os integrantes da comisso (nome, cargo e matrcula),
destacando o presidente; o procedimento do feito (se sindicncia disciplinar ou PAD - no caso
de rito sumrio, h peculiaridades, que sero abordadas em 4.11.2 e 4.11.3); o prazo
concedido pela autoridade instauradora (conforme se mencionar em 4.2.8.1); e indicao do
alcance dos trabalhos (reportando ao n do processo e demais infraes conexas). Sem ser
essencial, tambm pode constar da portaria a localidade onde transcorrer o processo.
A portaria funciona como um instrumento de mandato, autorizador para o trabalho da
comisso, mas somente adquire tal valor jurdico pontualmente, nem antes e nem depois, com
a sua publicao. Portanto, a rigor, a comisso no deve praticar nenhum ato antes da
publicao, sob o risco de ter de enfrentar arguio - supervel - de nulidade (conforme se
abordar em 4.2.8.1). De forma anloga, no se recomenda que a autoridade instauradora
consigne que a designao ou que o incio dos trabalhos somente se daro a partir de
determinada data posterior. No obstante, se por qualquer imprevisto ou empecilho no for

411

possvel para a comisso dar incio imediato aos trabalhos, o presidente deve comunicar o fato
e os motivos autoridade instauradora, sem que esta providncia tenha o condo de postergar
o prazo de encerramento do processo, que se mantm inalterado.
Com a mera publicao do ato constituinte da comisso, no se pode afirmar a
extenso dos fatos e o responsvel pela possvel irregularidade denunciada, sob pena de
incorrer-se em arbitrria presuno de responsabilidade. no decorrer do inqurito
contraditrio, e nem poderia ser de outra forma, que sero levantadas as circunstncias e
produzidas as provas indispensveis elucidao da materialidade do fato e de sua autoria.
Da porque quanto necessria indicao do alcance dos trabalhos, convm que a
portaria apenas faa referncia ao nmero do processo no qual estejam descritas as
irregularidades e aos fatos conexos que possam emergir da apurao. No recomendvel
apontar na portaria o nome do servidor acusado e j cogitar da descrio do suposto ilcito e
do enquadramento legal. Ao contrrio de configurar qualquer prejuzo defesa, tais lacunas
na portaria preservam a integridade do prprio servidor envolvido e tm o fim de a autoridade
instauradora no induzir o trabalho da comisso e de no propiciar alegao de prjulgamento. A indicao de que contra o servidor paira uma acusao formulada pela
comisso na notificao para que ele acompanhe o processo como acusado; j a descrio da
materialidade do fato e o enquadramento legal da irregularidade (se for o caso) so feitos pela
comisso em momento posterior, somente ao final da instruo contraditria, com a
indiciao (refletindo convico preliminar, passvel de ser afastada pela defesa). Neste
sentido, as manifestaes da Advocacia-Geral da Unio, nos Pareceres AGU n GQ-12 e n
GQ-35, vinculantes, respectivamente:
16 (...) princpios do contraditrio e da ampla defesa (...) indicam a desnecessidade de se
consignarem, no ato de designao da c.i, os ilcitos e correspondentes dispositivos legais,
bem assim os possveis autores, o que se no recomenda inclusive para obstar influncias
no trabalho da comisso de inqurito ou alegao de presuno de culpabilidade.
assegurada c.i. a prerrogativa de desenvolver seus trabalhos com independncia e
imparcialidade.
17. A notificao dos possveis autores para acompanharem o desenvolvimento do
processo, pessoalmente ou por intermdio de procurador, ser feita imediatamente aps a
instalao da c.i, a fim de garantir o exerccio do direito de que cuida o art. 156 da Lei n
8.112; a enumerao dos fatos se efetua na indiciao do servidor, conforme prescrio
dessa Lei, art. 161.
15. As opinies doutrinrias tendentes a reconhecer a necessidade de se indicarem, nos
atos de designao das comisses apuradoras, os fatos que possivelmente teriam sido
praticados pelos envolvidos, como condio de validade processual pertinente ampla
defesa, no se adequam ao regramento do assunto em vigor, mormente em se considerando
os comandos dos arts. 5, LV, da Carta Magna e 153 da Lei n 8.112/90, para que se
observe o princpio do contraditrio na fase processual de inqurito.

No mesmo rumo, seguem ainda:

STF, Mandado de Segurana n 25.105: Ementa: No se exige, na portaria de
instaurao de processo disciplinar, descrio detalhada dos fatos investigados, sendo
considerada suficiente a delimitao do objeto do processo pela referncia a categorias de
atos possivelmente relacionados a irregularidades.
STJ, Mandado de Segurana n 7.081: Ementa: (...) IV - Inocorrncia de nulidade quanto
portaria de instaurao do processo disciplinar, seja porque fora proferida por
autoridade no exerccio de poder delegado seja porque fez referncias genricas aos fatos
imputados ao servidor, deixando de exp-los minuciosamente - exigncia esta a ser
observada apenas na fase de indiciamento, aps a instruo.
Idem: STF, Recursos em Mandados de Segurana n 2.203, 2.501, 4.174, 4.504 e 6998; e
STJ, Mandados de Segurana n 6.853, 7.066, 8.146, 8.258, 8.858 e 8.877

412
STJ, Mandado de Segurana n 12.369: Ementa: II - A descrio minuciosa dos fatos se
faz necessria apenas quando do indiciamento do servidor, aps a fase instrutria, na qual
so efetivamente apurados, e no na portaria de instaurao ou na citao inicial.
Idem: STJ, Agravo Regimental no Recurso Especial n 900.193
No constitui nulidade do processo a falta de indicao, na portaria inaugural, do nome
do servidor acusado, dos supostos ilcitos e seu enquadramento legal. Ao contrrio de
configurar qualquer prejuzo defesa, tais lacunas na portaria preservam a integridade do
servidor envolvido e obstam que os trabalhos da comisso sofram influncias ou seja
alegada a presuno de culpabilidade., Controladoria-Geral da Unio, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 123, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13
Tem-se observado, na prtica, que a portaria, nem sempre descreve, em seu corpo, os
fatos objetos de apurao e nem indica o nome do acusado ou acusados, preferindo fazer
remisso aos documentos ou ao processo onde tais elementos se acham descritos,
caracterizados e identificados.
Este procedimento no implica limitar o direito do acusado de conhecer, perfeitamente, a
imputao que lhe feita. mera questo de forma que se supera com a notificao que
contenha os exatos termos da acusao.
Realmente, se o processo visa apurar possveis irregularidades que possam ou no ter
ocorrido no mbito administrativo, seria arbitrariedade, diante da inexistncia da certeza
da ocorrncia, promover, desde logo, a citao de algum servidor para participar da
instruo como indiciado.
Urge, portanto, evitar que o ato constitutivo do procedimento apuratrio disciplinar se
converta em instrumento ensejador da presuno de culpabilidade pelo registro, desde
logo, no corpo da portaria, das ocorrncias tidas como possveis ilcitos e seus respectivos
dispositivos legais, como tambm, da indicao da provvel autoria. A ausncia que ora se
preconiza preserva a imagem do servidor investigado da curiosidade alheia e evita
nefastas influncias externas sobre os trabalhos da comisso. , portanto, medida que
milita a favor do acusado. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 112 e 113, Editora Forense, 2 edio, 2006
Est pacificado pelos tribunais ptrios no ser necessrio o detalhamento dos fatos [na
portaria]. Basta a referncia ao processo no qual a autoria e a materialidade ser
investigada. Judivan Juvenal Vieira, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 57, IOB
Thomson, 1 edio, 2005
Pois bem, ao apenas fazer referncia ao processo administrativo, a autoridade deu
publicidade ao fato e delimitou o campo de atuao da comisso sem precisar expor a
Administrao, pois no divulgou a ocorrncia de fatos irregulares que aconteceram, nem
exps o servidor acusado.
Assim, no h dvidas de que atualmente, a portaria basta conter a competncia da
autoridade instauradora, o nome dos membros da comisso e a remisso ao nmero do
processo administrativo onde constam os fatos que sero apurados.
Sugiro, por fim que seja registrada na portaria a possibilidade de a Comisso apurar fatos
conexos - que tm ligao com o fato principal (...). Vincius de Carvalho Madeira,
Lies de Processo Disciplinar, pgs. 82, 83 e 84, Fortium Editora, 1 edio, 2008

A portaria de instaurao, ao incluir os fatos conexos no seu alcance, determina que a

comisso apure no s a conduta inicialmente constante da representao ou denncia e que
foi analisada no juzo de admissibilidade, mas tambm outras condutas desconhecidas poca
da instaurao e que porventura venham tona, mediante indcios de materialidade e de
autoria, no curso do inqurito administrativo, podendo, inclusive, envolver outro servidor,
desde que, no mnimo, alm de outros critrios de natureza operacional, guardem relao de
conexo com o objeto inicial do processo.
Conforme j se abordou exaustivamente em 2.5.3.4, a cuja leitura se remete, dentre
inmeros critrios de se classificar os ilcitos, advindos da doutrina penal, cabe aqui
mencionar que as infraes podem ser classificadas como independentes ou como conexas.

413

Sob tica inicialmente material (extradas do art. 61, II, b do CP), as infraes so
ditas conexas se entre elas houver uma relao de causa e efeito em que a primeira cometida
para assegurar a execuo da segunda; ou quando a segunda executada para facilitar ou
assegurar a ocultao, a impunidade ou a vantagem associada primeira j cometida; ou ainda
quando a segunda executada em razo da oportunidade ocasionada pela primeira.
Sem prejuzo da conexo decorrente de um ilcito ter ocasionado outro, o art. 76 do CP
reitera as duas definies extradas do art, 61, II, b do CP, de conexes materiais
circunscritas s condutas de um mesmo autor e ainda prev definies mais abrangentes para
a conexo sob tica instrumental, com o fim de se permitir uma nica ao penal abarcando as
apuraes de mais de um ilcito. O mesmo dispositivo da lei processual penal tambm
considera conexos os ilcitos em que a prova do cometimento ou das circunstncias
elementares de um influem na prova do outro, bem como os ilcitos que envolvem mais de um
agente, se cometidos ao mesmo tempo por vrias pessoas reunidas no mesmo local (em
reunio ao mero acaso) ou independentemente se cometidos em tempo e lugar diversos, por
vrias pessoas em concurso (em acerto prvio), ou at mesmo se cometidos reciprocamente,
por umas pessoas contra as outras.
CPP - Art. 76. A competncia ser determinada pela conexo:
I - se, ocorrendo duas ou mais infraes, houverem sido praticadas, ao mesmo tempo, por
vrias pessoas reunidas, ou por vrias pessoas em concurso, embora diverso o tempo e o
lugar, ou por vrias pessoas, umas contra as outras;
II - se, no mesmo caso, houverem sido umas praticadas para facilitar ou ocultar as outras,
ou para conseguir impunidade ou vantagem em relao a qualquer delas;
III - quando a prova de uma infrao ou de qualquer de suas circunstncias elementares
influir na prova de outra infrao.

Em sntese, seja pelo concurso material, seja pelo concurso de pessoas, as infraes
so ditas conexas quando tm interligao tamanha que a elucidao do cometimento ou das
circunstncias elementares de uma passa pelo esclarecimento da outra, de forma que a
apurao conjunta e simultnea de ambas seja relevante e imprescindvel para formar
convico global acerca dos fatos.
Alm do conceito de conexo, que, por ser expresso na portaria de instaurao, se fez
necessrio abordar no presente tpico, tambm importa relembrar o que j se aduziu em
2.5.3.4, acerca da definio de infrao habitual. A infrao habitual uma infrao nica,
com a particularidade de se configurar com a reiterao de atos que, por si ss, no
comportam carter ilcito, decorrendo a ilicitude justamente da sua habitualidade. Assim,
quando se trata de PAD ou sindicncia disciplinar instaurados para apurar uma infrao que
tem natureza habitual, o surgimento de novos episdios no curso inqurito administrativo, de
que no se tinha conhecimento na fase de juzo de admissibilidade, deve ser considerado
desde sempre vivel de ser encampado no escopo de trabalho da comisso, visto que,
conceitualmente, no se trata de se estar abarcando nova infrao, mas to-somente elementos
a mais de prova que podem ser relevantes para a necessria caracterizao da habitualidade
definidora da infrao nica sob apurao e que motivou a deciso de instaurar. Tratando-se
de fatos integrantes da prpria infrao objeto da deciso da autoridade instauradora, nem de
se cogitar de a portaria instauradora fazer remisso permissiva sua incluso, visto desde
sempre fazer parte do escopo apuratrio.
E reitere-se tambm o j exposto em 2.5.3.4, no sentido que os termos conexos e
conexo, comumente expressos na portaria de instaurao, vo alm do sentido estrito e
exaustivo da lista de incisos do art. 76 do CPP e venham a assumir um sentido mais elstico e
abrangente de qualquer forma de liame - no sentido lxico de coeso, ligao, relao a unir que, vista das j mencionadas peculiaridades da base principiolgica estrurante da sede

414

disciplinar, autorizem a unidade processual. Com isto, tambm se leva em conta o conceito
jurdico de continncia, mencionado nos arts. 77 a 79 do CPP, por meio do qual diversos fatos
possam ser considerados, ainda que ficticiamente contidos em um nico ilcito - como um
continente - a ser ser congruentemente julgado e sob uma viso conglobante de todo o
conjunto probatrio, em unidade processual, por uma nica autoridade julgadora. Importam
ento, para a sede disciplinar, as hipteses do inciso I e a primeira remisso constante do
inciso II, ambos do art. 77 do CPP, ambas como outras possibilidades de unidade processual,
na leitura conjunta do art. 79 do mesmo cdigo processual: quando dois ou mais agentes
cometem um nico ilcito (de se perceber que no se trata de qualquer espcie de conexo
intersubjetiva, j que conexo requer multiplicidade de ilcitos e a hiptese em tela comporta
apenas um ilcito) e quando se comete crime continuado (leitura atualizada daao antigo art. 51
do CP).
CPP - Art. 77. A competncia ser determinada pela continncia quando:
I - duas ou mais pessoas forem acusadas pela mesma infrao;
II - no caso de infrao cometida nas condies previstas nos arts. 51, 1o, 53, segunda
parte, e 54 do Cdigo Penal.
Art. 79. A conexo e a continncia importaro unidade de processo e julgamento, salvo:

Importa ainda destacar que, alm do critrio essencialmente jurdico de se avaliar se os

fatos novos guardam relao de conexo ou de habitualidade (ou ainda de continncia) com os
fatos que j faziam parte da provocao original para instaurao do PAD ou sindicncia
disciplinar, devem ainda ser sopesados pela comisso e pela autoridade instauradora outros
critrios informadores da pertinncia ou no de os novos fatos serem abarcados no apuratrio
j em curso. Assim, alm do pr-requisito essencial de relao de conexo (seja no sentido
mais estrito, vista da leitura do conceito doutrinrio penal, seja no sentido mais amplo,
contemplando a maior liberdade de atuao em sede disciplinar, conforme j abordado em
2.5.3.4, incluindo a relao de habitualidade configuradora da nica infrao sob apurao e
ainda a possibilidade de continncia), a incluso dos novos fatos no deve prejudicar a
eficincia processual e o direito de defesa e, caso envolvam novo servidor, em regra, este deve
ser lotado (ou estar em exerccio) na mesma jurisdio. Cite-se, por exemplo, para
simultaneamente suprir a eficincia processual e as garantias de defesa, que a deciso de
estender os trabalhos apuratrios, cumulativamente verificao da existncia de conexo em
sentido amplo ou habitualidade ou de continncia, deve levar em considerao o momento em
que se encontra o inqurito administrativo: se j h ou no servidor notificado a acompanhar o
processo na condio de acusado, a quem, se for o caso de incluso de fatos novos, se dever
dar a especfica notificao; se ainda se est no incio dos trabalhos apuratrios ou se j se
est prestes a encerrar, com robusta convico, a instruo processual, de forma a se poder
dispensar ou no os fatos novos.
Em outras palavras, se por um lado certo que a conexo (no sentido amplo de
qualquer forma de liame) induz fortemente a extenso apuratria nos mesmos autos, por outro
lado, a complexidade instrutria que pode advir desta extenso ftica pode apontar para as
apuraes apartadas. Cabe comisso sopesar e buscar o equilbrio entre a unidade processual
e complexidade instrutria, sendo certo que a conexo influencia fortemente a favor da
primeira soluo, mas no a determina de forma inflexvel.
importante destacar a j mencionada maior flexibilidade com que se move a
processualstica disciplinar nestes temas atinentes conexo (no sentido amplo de qualquer
forma de liame) e unidade ou multiplicidade processual. Em reflexo desta maior
flexibilidade conceitual, a Advocacia-Geral da Unio j se manifestou admitindo at a
absoro nos mesmos autos j em curso, de apurao de novos fatos, ainda que inexistente
relao de conexo, desde que no prejudique as defesas e a celeridade processual.

415
Parecer AGU n GQ-35: 13. No raro, durante a apurao das irregularidades exsurgem
evidncias quanto autoria, de forma a envolver outros servidores, ou emergem infraes
disciplinares conexas, ou no, com o objeto do processo disciplinar. So fatos que devem
ser tidos como consentneos com a finalidade da instaurao do processo e incapazes de
acarretar sua nulidade, desde que a c.i. adote as medidas procedimentais compatveis com
o contraditrio e a ampla defesa, na execuo dos trabalhos de apurao.
14.Em casos tais, a comisso deve possuir o discernimento necessrio para adotar os atos
que se impuserem com vistas a garantir ao servidor faltoso o exerccio do direito
assegurado no art. 156, suso, mas sem descurar da agilidade processual. Assim, caso a c.i.
no tenha concludo seus trabalhos, deve ser notificado o novel acusado para que, se o
pretender, requeira o cumprimento de qualquer dos atos assegurados no art. 156, no
respeitante apurao j efetuada, atentando-se, destarte, para a faculdade atribuda ao
presidente da comisso no 1 do mesmo preceptivo. J as infraes, verificadas no curso
do apuratrio, sero igualmente apuradas, se conexas com as faltas objeto do processo ou,
se inexistente a conexidade, a investigao no compromete a razovel agilidade da
concluso dos trabalhos. Seno, deve a c.i. propor a designao de outro colegiado, sem
prejuzo de suas incumbncias.
37. d) a infrao constatada aps a instaurao do processo deve ser nele apurada, desde
que tenha conexo com a que deu azo ao apuratrio. Inexistente a conexidade de ilcitos,
podero ser apurados, todos, no mesmo processo, caso, quanto infrao mais recente,
preserve a razovel celeridade. Em sendo contraproducente a apurao das faltas
funcionais desprovidas de conexidade, no mesmo processo, dever a c.i, at mesmo no
relatrio final, propor a designao de outra equipe, com a finalidade de determinar a
veracidade desses fatos. Verificado o envolvimento de outros servidores j no curso da
apurao das infraes, incontinenti devero ser notificados do seu envolvimento nas
irregularidades, cabendo comisso de inqurito assegurar expressamente o exerccio do
direito a que alude o art. 156 do novo estatuto dos servidores pblicos civis federais, com o
que sero observados o contraditrio e a ampla defesa;
Na prtica, a incluso de fato novo, no processo disciplinar, j em andamento, deve ser
examinada, cumulativamente, sob dois aspectos:
a) Temporal - viabilidade de se proceder s novas investigaes de forma correta, no prazo
que resta para concluso do processo disciplinar.
b) Correlao e conexidade - convenincia de se admitir as investigaes, em se tratando
de atos continuados, por constiturem agravante e possibilitarem a apurao da extenso
do prejuzo.
Devem, portanto, ser examinados no mesmo processo os fatos ligados entre si, por pontos
de convergncia, cujo conhecimento de um deles ajuda compreender o outro, permitindo
conhecer o ocorrido em sua plenitude. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 116 e 117, Editora Forense, 2
edio, 2006

Neste rumo, feita a ponderao acima exposta, afastada a possibilidade de a conexo

(no sentido amplo de qualquer forma de liame) ter sido detectada em momento inoportuno,
como regra geral, podem ser apuradas no mesmo processo condutas conexas desconhecidas
poca da instaurao e que venham tona posteriormente, inclusive envolvendo outro
servidor.
STJ, Mandado de Segurana n 12.492: Ementa: 2. No h ilegalidade na ampliao da
acusao a servidor pblico, se durante o processo administrativo forem apurados fatos
novos que constituam infrao disciplinar. O princpio do contraditrio e da ampla defesa
deve ser rigorosamente observado (STF - RMS 24.526/DF, Primeira Turma, Rel. Min.
Eros Grau, DJe 15/08/2008).
STJ, Mandado de Segurana n 17.053: Ementa: Se, no curso do processo, a trade
processante encontrar indcios de que um servidor perpetrou alguma outra irregularidade,
este fato pode ser investigado dentro do mesmo processo disciplinar, desde que haja
conexo com o tema principal da investigao.
STJ, Mandado de Segurana n 7.330, Voto: (...) excesso de poder por parte da comisso
processante, em razo de ter se dedicado a apurar fatos no relacionados na portaria
inaugural; Alega o impetrante que a autoridade julgadora apreciou fatos no relacionados
na portaria instauradora do processo administrativo disciplinar (...) Ora, para investigar a

416
ocorrncia dos fatos narrados na portaria instauradora, a comisso processante, com
efeito, deveria perquirir sobre outros fatos, de contedo instrumental, no contexto da
realizao dos objetivos atribudos ao infrator. (...) dessarte, os fatos analisados que
isoladamente pareceriam estar, primeira vista, fora do mbito gizado para as
investigaes, uma vez observados no conjunto, fariam ver que a apurao no se desviou
de seus fins iniciais, diante da correlao manifesta entre meios e fins, num contexto
especfico. Sendo o conjunto das operaes investigadas complexo at para aqueles que
trabalham no mercado financeiro, perfeitamente natural que a investigao partisse para
outros fatos no detalhados na portaria instauradora do procedimento disciplinar. O que
no se admitiria - e no o caso dos autos -, que o indiciado, ao final da apurao,
tivesse contra si um juzo de reprovao, calcado em fatos que no guardassem nenhuma
relao com aqueles inicialmente perscrutados.

E de outra forma no poderia ser j que, vista dos princpios da autotutela,

oficialidade, da indisponibilidade do interesse pblico e da verdade material, no h que se
cogitar de a sede administrativa disciplinar ficar adstrita ao que originalmente consta da
representao ou denncia e dos motivos porventura empregados no juzo de admissibilidade
para propor instaurao se, incidentalmente, no curso do inqurito administrativo, vm tona
outras notcias ou novos indcios, seja acerca da mesma irregularidade original, seja acerca de
outros fatos relevantes sob tica correcional e que guardem relao de conexo (ou de
habitualidade em caso de infrao nica ou ainda de continncia), nos termos acima expostos
(e reforados em 2.5.3.4) com os fatos que motivaram a deciso de instaurar a sede
disciplinar.
Mas isto no significa poder arbitrrio e ilimitado de investigao, uma vez que os atos
administrativos requerem, como elemento de validade, dentre outros, a motivao e
competncia: motivao aqui se demonstra importante porque so os fatos apreciados em sede
de admissibilidade que motivaram a deciso, por parte da autoridade instauradora, de editar
uma forma de mandato, em nome da comisso, a fim de que o colegiado proceda a seu
esclarecimento; e competncia aqui merece destaque porque a comisso designada por um
ato que, se por um lado no enumera exaustivamente o alcance dos trabalhos apuratrios, por
outro lado, deixa indicado o seu delimitador, adstringindo o escopo aos fatos narrados no
processo at a data da instaurao e queles que se demonstrem conexos (ainda que se tome
este termo em sentido amplo, necessria alguma relao de conexo para a extenso dos
trabalhos) ou com relao de habitualidade a caracterizar uma infrao nica.
Grosso modo, pode-se dizer que, em casos com multiplicidade ftica a se apurar e/ou
com muitos servidores envolvidos, dependendo da forma e do momento em que tais extenses
objetivas e/ou subjetivas j estavam ou tenham vindo aos autos, pode-se lanar mo de dois
institutos jurdicos que desafogam a unidade processual e acarretam a formao de novos
autos, em favor da celeridade e da eficincia, a saber, a representao ou o desmembramento.
Ainda em um patamar fortemente superficial de anlise, pode-se sintetizar que a representao
uma ferramenta mais utilizada diante do conhecimento de fatos novos no conexos com os
fatos originariamente autuados e que, em geral, restam descobertos no curso do procedimento
(de apurao, em geral, condicionada a novo juzo de admissibilidade e instaurao de novo
processo disciplinar, com novo trio processante diferente do representante e com seu prprio
cmputo prescricional); por outro lado, o desmembramento uma ferramenta mais utilizada
para casos j conhecidos desde o incio do procedimento ou a ele j integrados (de
prosseguimento apuratrio que, em geral, dispensa novo juzo de admissibilidade e outro trio
processante e com prazo prescricional atrelado ao primeiro).
Decerto, conforme se abordar em 4.2.2.1.2 e em 4.2.3, a deciso acerca da
convenincia de a comisso solicitar desmembramento dos autos ou de formular
representao no se pontua por qualquer normatizao ou balizamento, mas sim se conduz
unicamente pelo aspecto estratgico da efetiva e clere instruo processual, equilibrada pela

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segurana jurdica, ponderando-se, caso a caso, as vantagens e desvantagens de cada

ferramenta.

4.2.2.1.2 - Dever de a Comisso Representar

De rumo diferente do aduzido em 4.2.2.1.1, se, eventualmente, no curso da apurao
de uma suposta infrao, em sindicncia disciplinar ou em PAD, a comisso se depara com
indcios de cometimento de outra irregularidade, pelo mesmo servidor j investigado ou por
outro, mas em princpio sem nenhuma relao de conexo ou de habitualidade ou sequer de
continncia com o fato original que provocou sua designao ou, mesmo havendo alguma
forma de liame entre estes diferentes conjuntos fticos, em momento do processo em que este
novo apuratrio postergaria a concluso j possvel de se emitir para a primeira infrao ou
configuraria prejuzo defesa, deve a comisso representar diretamente autoridade
instauradora, a fim de que se submeta a especfico juzo de admissibilidade e, se for o caso, se
instaure outro processo para cuidar deste novo fato, sendo possvel ter de se operar o
desentranhamento de peas, conforme se aduzir em 4.2.3.
De se reforar o j exposto linhas acimas, em 4.2.2.1.1, que a existncia de conexo
em sentido amplo autoriza a unidade processual, mas no a determina. De certa forma, podese compreender que a conexo um pr-requisito necessrio mas no suficiente para justificar
que a comisso abarque os novos fatos ao escopo original de seu trabalho. Sem a relao de
conexo, a extenso dos trabalhos no se justifica; com a relao de conexo, a extenso dos
trabalhos se autoriza, com o que no se confunde que se obriga. Ainda que existente a relao
de conexo, podem os trabalhos em curso j se encontrarem em estgio tal que no se justifica
retroceder a instruo probatria para a juntada de novos fatos ou pode tambm a juntada
prejudicar direito de defesa (por exemplo, no caso de servidor lotado ou em exerccio em
outra jurisdio). Nesta linha, tanto o art. 80 do CPP quanto o art. 105 do CPC permitem
compreender que a reunio das apuraes em um nico processo uma faculdade atribuda ao
rgo condutor dos trabalhos - e no uma obrigatoriedade -, a ser exercida com certa margem
de discricionariedade para se avaliar, em conjunto, a intensidade de conexo, a economia
processual obtida e o risco de decises conflitantes.
CPP - Art. 80. Ser facultativa a separao dos processos quando as infraes tiverem sido
praticadas em circunstncias de tempo ou de lugar diferentes, ou, quando pelo excessivo
nmero de acusados e para no lhes prolongar a priso provisria, ou por outro motivo
relevante, o juiz reputar conveniente a separao.
CPC - Art. 105. Havendo conexo ou continncia, o juiz, de ofcio ou a requerimento de
qualquer das partes, pode ordenar a reunio de aes propostas em separado, a fim de que
sejam decididas simultaneamente.
TRF da 1 Regio, Habeas Corpus n 44.534: Ementa: Em razo da maior complexidade,
podem os processos ser desmembrados, por motivos de convenincia da instruo (...),
ainda que eventualmente exista conexo entre as infraes processadas.

Cabe destacar, mais uma vez, a impropriedade de se ter uma sede investigativa esparsa
e precipitada, baseada apenas em rpida e superficial amostragem de alguns episdios com
indcios de materialidade e de autoria para propor instaurao antes de esgotar o universo
ftico a se apurar, e, posteriormente, no curso do rito contraditrio, a comisso ter de
aprofundar investigaes fticas e se deparar com eventos relacionados aos iniciais, mesmo
que seja com traos de conexo ou de habitualidade ou at mesmo de continncia e
destacadamente com traos apenas de continuidade.
Uma vez que, em relao aos fatos que originalmente provocaram a instaurao, a

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portaria instauradora permite que a comisso abarque em seu foco apuratrio to-somente os
fatos ligados por conexo e que se subentendem extensveis tambm os fatos associados por
habitualidade, a incluso de fatos novos relacionados apenas por traos de continuidade
poderia extrapolar os poderes estabelecidos no mandato em que se constitui aquele ato
inaugural, podendo ensejar alegao de nulidade decorrente de incompetncia do colegiado
para assim proceder - a menos que se consiga inserir no conceito jurdico da continncia.
E mesmo quando a comisso, j no curso do PAD ou da sindicncia disciplinar, venha
a se deparar com novos fatos ligados por relao de conexo ou de habitualidade ou ainda de
continncia aos fatos originalmente ensejadores da instaurao, se no h ilegalidade na
extenso do escopo apuratrio, por outro lado se opera um alargamento dos trabalhos sem que
se alterem os termos iniciais dos dois momentos de cmputo prescricional, conforme se
abordar em 4.13.1.4. Tratando-se de outros ilcitos conexos ou de episdios configuradores
do nico ilcito habitual sob apurao ou ainda demarcados pela continncia abarcados no
inqurito administrativo j em curso, os dois momentos de cmputo de prescrio
permanecem os mesmos: desde o conhecimento por parte da administrao dos fatos iniciais e
desde a instaurao do PAD ou sindicncia disciplinar. Por bvio, na hiptese de que aqui se
trata, de a comisso j em rito contraditrio abarcar em seu apuratrio fatos novos conexos ou
episdios da habitualidade ou inseridos em continncia, no h que se preocupar com a
primeira verificao de prescrio, antes da instaurao, pois j se tem o processo instaurado e
a incluso de fatos novos em nada interfere naquela contagem j encerrada. O que de se
destacar que a incluso de fatos a que se teve conhecimento no curso do inqurito
administrativo, por si s, tambm no desloca o termo inicial da contagem do prazo
prescricional de eventual punibilidade para a data em que se tornaram conhecidos. No h que
se cogitar, em um mesmo processo, de diferentes prazos prescricionais em razo do
diferimento do conhecimento dos fatos, uma vez que, aps a instaurao, o prazo
prescricional associa-se to-somente pena que porventura venha a ser aplicada, atrelado
data em que o PAD ou a sindicncia disciplinar foi instaurado. A menos que estes fatos novos
venham a ser exclusivamente os elementos suscitadores do enquadramento (e, portanto,
interferindo diretamente na definio da pena aplicvel), sua incluso no escopo de trabalho
no concede comisso a compensao de passar a contar com novos termos inicial e final do
prazo prescricional.
Ainda neste tema, acrescente-se que, vista da atual regulamentao interna da
competncia instauradora no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, tambm
merece representao apartada autoridade instauradora a hiptese de a comisso identificar
indcios de materialidade e de autoria de infrao cometida por servidor lotado (ou em
exerccio) em diferente Regio Fiscal, ou seja, da jurisdio de outro Escor (no caso de se
configurar ilicitudes indissociveis realizadas por servidores lotados ou em exerccio em
diferentes Regies Fiscais, pode haver excepcional migrao da competncia para o
Corregedor, conforme j se aduziu em 4.2.1).
Assim, seja pela ausncia de conexo (no sentido amplo de qualquer forma de liame)
entre as infraes, ou seja pelo momento processual inoportuno para a extenso apuratria,
seja ainda por envolver servidor de outra jurisdio, deve a comisso, em tais hipteses de se
deparar com novos fatos supostamente ilcitos no curso de sua apurao, como regra geral,
proceder representao - mas sem perder de vista o aspecto estratgico que necessariamente
deve permear tal deciso, na busca da clere e efetiva conduo processual e da segurana
jurdica.
TRF da 1 Regio, Apelao Cvel n 2002.32.00.003347-9, Voto: Gira a controvrsia no
presente mandamus em torno da aferio da legalidade de ato (...) que (...) determinou a
reunio de processos administrativos envolvendo a apurao de trs sindicncias com
objetos distintos relativos impetrante (...). Ao que se extrai dos autos, a impetrante logrou

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demonstrar suposto prejuzo sofrido em razo da reunio das aludidas apuraes em um
nico processo (...), fato que, alm de tumultuar o feito que sequer demonstra conexo
entre os ilcitos apurados, implicou no bice ao exerccio do contraditrio e ampla defesa
da impetrante.
TRF da 1 Regio, Apelao Cvel n 1999.38.00.040702-0: Ementa: 7. A apurao de
irregularidades sem qualquer conexo ftica entre si dificulta a defesa dos acusados,
podendo ainda causar tumulto processual e prolongar o processo de forma desnecessria.
A ausncia de ligao entre as infraes to notria que sua anlise feita de forma
totalmente separada no prprio relatrio da comisso processante. Por conseguinte, a
dificuldade de se observar com rigor o princpio do contraditrio e da ampla defesa, bem
como o princpio da razovel durao do processo configura a abusividade da apurao
conjunta.

Destaque-se que a previso citada acima de a comisso representar pode ser exercida
assim que tais fatos novos se revelem materializados, momento este que pode ser incidental,
em meio instruo do rito disciplinar (hiptese em que no deve postergar esta provocao
para o fim de seus trabalhos) ou, se for o caso, pode coincidir com as concluses de seu
relatrio. Como a comisso rgo independente e autnomo na administrao pblica, no
se vinculando a nenhuma autoridade, nem mesmo que a designou, conforme 4.3.10.2.2, no
se insere em via hierrquica, podendo representar diretamente outra que no a instauradora,
como, por exemplo, autoridade jurisdicionante do representado. No obstante, convm fazlo por meio de sua autoridade instauradora.
Assim sendo, cabe autoridade instauradora proceder ao juzo de admissibilidade
acerca desta notcia especfica e, se for o caso, instaurar novo processo administrativo
disciplinar. E, uma vez que os integrantes da comisso originria atuaram como
representantes para este novo processo, no devem compor o respectivo colegiado.
Destaque-se tambm, em contraposio ao que j se aduziu acima acerca da prescrio
para condutas de qualquer forma tidas como conexas, no caso da representao em virtude do
conhecimento de novas infraes desconhecidas at ento, como regra geral, opera-se um
novo e independente cmputo prescricional neste caso. Conforme se aduzir em 4.13.1.4,
estes fatos novos tm o incio da contagem do prazo prescricional desvinculado do fato
original que provocou a designao, tendo seu termo inicial vinculado a seu especfico
conhecimento por parte da administrao, que se d com a mencionada representao dirigida
autoridade instauradora, e a ser verificado at a publicao da portaria de instaurao do
segundo feito disciplinar, em harmonia com o Parecer AGU n GQ-55.
Como consequncia da representao, pode ser necessrio desentranhar documentos
originais do processo inicial para instruir o(s) novo(s) processo(s) instaurado(s), lavrando-se o
devido termo e renumerando as folhas. E, tendo sido retirados elementos originais do
processo originrio, recomenda-se, alm da autuao do termo de desentranhamento,
reconstitu-lo com cpias autenticadas do que foi desentranhado.

4.2.3 - Desmembramento
Por fim, em hiptese distinta das abordadas em 4.2.2.1.1 e em 4.2.2.1.2, pode
acontecer de figurar em um processo administrativo disciplinar uma grande quantidade de
servidores como possivelmente responsveis por ato(s) ilcito(s), seja por seus nomes j terem
sido apontados desde a representao ou denncia, seja por terem surgido em decorrncia do
esgotamento das investigaes preliminares em sede de admissibilidade. Pode tambm
ocorrer de um mesmo processo, j desde a instaurao, abarcar diversos fatos, envolvendo um
nico ou mais de um servidor. Pode ainda se cogitar da hiptese de multiplicidade ftica ou de

420

autores cabveis nos conceitos de conexes material, probatria ou intersubjetiva ou de ilcito

habitual ou ainda ligados por continncia, agregados ao foco apuratrio j pela comisso, na
fase do inqurito administrativo (uma vez que, se no houvesse qualquer espcie de conexo
ou sequer habitualidade ou continncia, a rigor, o caso recairia na soluo via representao,
abordada em 4.2.2.1.2). De acordo com as definies e regra j expostas em 2.3.5.2 e em
4.2.2.1.1, havendo conexo material, probatria ou intersubjetiva (ou traos de habitualidade
ou de continncia) interligando estes elementos objetivos ou subjetivos impulsionadores do
dever de apurar, ou seja, ainda que reste extenso o espectro de trabalho, se os variados fatos
cometidos por um nico servidor ou se as condutas de diversos servidores guardarem forte
inter-relao e indissociabilidade, prefervel que o processo seja conduzido de forma una,
com todos os acusados e fatos conexos a apurar no mesmo procedimento.
No obstante, de se ponderar que a grande quantidade de servidores envolvidos e/ou
a ampla diversidade de fatos a se esclarecer em um mesmo processo, ainda que guardando
conexo ou liame de qualquer natureza, pode(m) dificultar a apurao, uma vez que torna(m)
mais trabalhosa e demorada a conduo do rito.
Aventando-se desta hiptese excepcional (de uma cadeia de conexes lato sensu to
extensa que inviabilize operacionalmente a racional conduo da apurao), vista da parcela
de discricionariedade conferida administrao para decidir sobre a forma mais eficiente de
conduzir os trabalhos, j comentada em 4.2.2.1.2, e agregando-se anlise a possibilidade de
a comisso se deparar com multiplicidade ftica ou de autores em condutas dissociveis e que
no guardam conexo, demonstra-se possvel - desde que no traga prejuzo para a qualidade
do resultado global - desmembrar os trabalhos em mais de um processo, individualizando ou
subdividindo em grupos menores as apuraes.
Para este fim, de imediato, de se dizer que se, por um lado, o desmembramento no
tem expressa previso de emprego na sede disciplinar na lei especfica (a Lei n 8.112, de
11/12/90), tambm certo dizer que este diploma legal no o veda. Assim, no silncio da
legislao de regncia - e tambm na lei geral do processo administrativo, Lei n 9.784, de
29/01/99 - busca-se o disciplinamento no CPP, que prev o instituto em seu art. 80.
CPP - Art. 80. Ser facultativa a separao dos processos quando as infraes tiverem sido
praticadas em circunstncias de tempo ou de lugar diferentes, ou, quando pelo excessivo
nmero de acusados e para no lhes prolongar a priso provisria, ou por outro motivo
relevante, o juiz reputar conveniente a separao.
TRF da 2 Regio, Apelao Cvel n 2009.51.01.003129-8: Ementa: 1. O instituto do
desmembramento de processo no tem expressa previso de emprego em sede disciplinar
na lei especfica (Lei n 8.112/90), porm este diploma legal no o veda. Assim no silncio
da legislao de regncia e, tambm na lei geral do processo administrativo, Lei n
9.784/99, busca-se o disciplinamento no Cdigo de Processo Penal (CPP), que prev em
seu art. 80, a faculdade separao dos processos quando (...) pelo excessivo nmero de
acusados e para no lhes prolongar a priso provisria, ou por outro motivo relevante, o
juiz reputar conveniente a separao. 3. No h que se falar em prejuzo de defesa pela
falta de conhecimento dos atos praticados pelas comisses de inqurito dos processos
desmembrados. Isto porque evidente que o julgamento acerca das acusaes no pode se
dar com base em elementos estranhos ao processo, ou seja, qualquer eventual acusao
produzida contra o autor exclusivamente dos demais PADs sero desconsideradas, sob
pena de incorrer em nulidade. 4. O autor no comprovou o efetivo prejuzo, para
caracterizar o cerceamento de defesa em razo do desmembramento, pois o cerceamento
de defesa um fato e, em decorrncia, quem o alega deve demonstrar o efetivo dano
sofrido no exerccio do direito de defender-se, no admitindo sua presuno.

Assim, se os nomes dos envolvidos ou os diversos fatos constam dos autos desde a
representao ou denncia ou se surgiram nas investigaes prvias em sede de
admissibilidade, pode a autoridade instauradora avaliar a viabilidade e, se for o caso,

421

motivadamente, determinar a instaurao de mais de um processo, emitindo ento mais de

uma portaria de instaurao (ficando a seu critrio designar a mesma comisso ou no).
Analogamente, pode a comisso, j no curso do processo, considerar que a grande
quantidade de acusados e/ou a diversidade de fatos constantes dos autos desde a instaurao
ou a que se chegou no curso do inqurito administrativo, ainda que guardem quelquer forma
de conexo ou de liame, dificulta(m) o apuratrio, seja por obrigar(em) a postergao de sua
concluso, seja por prejudicar(em) o direito de defesa de algum acusado, e, entendendo no
haver perda para a qualidade dos trabalhos de apurao, solicitar o desmembramento
autoridade instauradora. Em tais casos, deve ser emitida portaria de instaurao para o
processo desmembrado, que poder ser conduzido pela mesma comisso, se o colegiado
apenas solicitou o desmembramento em razo dos fatos que j constavam dos autos iniciais
(reiterando-se que deve ser conduzido por outro trio, caso o colegiado tenha efetivamente
figurado como representante).
De forma geral, aqui se cogitando de desmembramento de um processo original em
decorrncia de multiplicidade ftica ou de autores que j constavam dos autos desde antes da
instaurao ou que foram abarcados ao apuratrio pela comisso em razo de conexo
material, probatria ou intersubjetiva ou por habitualidade ou ainda de continncia em relao
aos fatos originrios, a rigor, no se cogita de emisso de juzo de admissibilidade especfico e
o cmputo prescricional segue agregado para todo o conjunto.
Como consequncia do desmembramento, pode ser necessrio desentranhar
documentos originais do processo inicial para instruir o(s) novo(s) processo(s)
desmembrado(s), lavrando-se o devido termo e renumerando as folhas. E, tendo sido retirados
elementos originais do processo originrio, recomenda-se, alm da autuao do termo de
desentranhamento, reconstitu-lo com cpias autenticadas do que foi desentranhado.

4.2.4 - Comisso de Sindicncia ou de Inqurito

A comisso designada pela autoridade instauradora o foro legalmente competente
para proceder ao apuratrio, conduzindo a segunda fase do processo (verifica-se certa
impropriedade da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer, no art. 149, que a comisso
conduz o processo disciplinar, visto que nem sequer atua na primeira e na terceira fases).
No caso de PAD, a comisso de inqurito (expresso histrica e adotada na Lei n
8.112, de 11/12/90, no art. 149, 2, sem prejuzo de tambm se chamar de comisso de
processo administrativo disciplinar) necessariamente deve compor-se de trs servidores
estveis (o que pressupe ocupantes de cargos de provimento efetivo), sendo um presidente e
dois vogais (ou membros). A indicao do presidente deve constar da portaria. No caso de
sindicncia disciplinar, conforme j aduzido em 3.4.3, adequada tambm a constituio de um
trio apuratrio, com servidores estveis.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149. O processo disciplinar ser conduzido por comisso
composta de trs servidores estveis designados pela autoridade competente, observando o
disposto no 3 do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu presidente, que dever ser
ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou
superior ao do indiciado. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
2 No poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge,
companheiro ou parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at
o terceiro grau.
Recomenda-se, no caso de processo de sindicncia instaurado para o fim punitivo, isto
, que no tenha carter de mera verificao sobre fatos e autoria, que se adote a regra

422
geral do processo disciplinar - servidores estveis, cujo presidente seja ocupante de cargo
efetivo superior ou de mesmo nvel ou que tenha escolaridade igual ou superior a do
indiciado. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 108, Editora Forense, 2 edio, 2006

4.2.4.1 - Estabilidade
No obstante o aduzido em 3.2.4.2.1, quando se apresentou que, doutrinariamente, o
conceito de estabilidade associa-se a um vnculo estatutrio entre o servidor e o servio
pblico e no apenas com o cargo efetivo que ora ocupa, faz-se aqui necessrio analisar o
reflexo deste instituto jurdico no que diz respeito a figurar como requisito para que um
servidor integre comisso de inqurito ou de sindicncia.
A melhor inteligncia do comando inserido no art. 149 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
ao exigir a estabilidade como requisito para integrar comisses, no sentido de que o diploma
legal quer assegurar a este servidor absolutas independncia, segurana, imparcialidade e
iseno para atuar nos trabalhos apuratrios, sem risco de sofrer qualquer tipo de ingerncia
ou presso por parte de quem quer que seja e, destacadamente, por parte de autoridade
superior a quem ainda possa estar submetido nas avaliaes de estgio probatrio.
Sendo assim, embora se reconhea que os institutos da estabilidade e do estgio
probatrio, embora guardem intrnseca correlao, no se confundem, no h como negar que
um servidor, mesmo estvel no servio pblico federal em razo de ter cumprido requisitos
para tal em cargo anteriormente ocupado mas ainda em cumprimento de estgio probatrio no
cargo que ocupa ao tempo da designao para integrar comisso disciplinar, possa vir a sofrer
alguma espcie de perturbao ou algum grau de mitigao na independncia, segurana,
imparcialidade e iseno que a Lei exige do integrante e quer tutelar a bem da qualidade dos
trabalhos. Ainda que em menor grau, mesmo este servidor j detentor do vnculo estatutrio
de estabilidade com o servio pblico federal pode sofrer represlias ou acometer-se de
inseguranas indesejveis na sua atuao como integrante de comisso em razo do risco de
ser reprovado no estgio probatrio do cargo efetivo atual e de ser reconduzido ao cargo
efetivo anterior, em confronto inequvoco com a vontade da Lei e com os princpios reitores
do processo disciplinar.
Assim, em consonncia com a interpretao que vem sendo adotada pela
jurisprudncia, no deve a autoridade instauradora submeter a risco de declarao de nulidade
todos os trabalhos, desde a portaria inaugural, designando servidor ainda em cumprimento de
estgio probatrio no cargo efetivo que ocupa ao tempo da designao, ainda que este j
possua a estabilidade no servio pblico federal em decorrncia de cargo efetivo anterior, de
qualquer Poder (Executivo, Legislativo ou Judicirio federais). A autoridade instauradora
deve se acautelar e designar apenas servidores que j contem com mais de trs anos de efetivo
exerccio no cargo efetivo ocupado ao tempo da designao.
STJ, Mandado de Segurana n 16.557: Ementa: Administrativo. Processo administrativo
disciplinar. Membros da comisso. Art. 149 da Lei 8.112/1990. Cotejo da estabilidade com
o estgio probatrio. Imparcialidade. 1. Trata-se de Mandado de Segurana contra ato de
demisso, por meio de Processo Administrativo disciplinar, no qual figurou, como membro
da Comisso, servidor que havia conquistado estabilidade em cargo anterior (tcnico do
INSS); porm, aprovado em ulterior concurso (analista da CGU), encontrava-se ainda em
estgio probatrio. 2. A ratio da imposio do art. 149 da Lei 8.112/1990 blindar, ex
lege, os membros da Comisso contra presso capaz de alterar o equilbrio na tomada de
decises, influindo de forma espria sobre a imparcialidade. 3. No caso concreto, o
membro da Comisso Processante, quando de sua nomeao, ainda estava em estgio
probatrio, sujeito a avalies e, inclusive, exonerao. 4. A interpretao do art. 149 da
Lei 8.112/1990, atrelada garantia de imparcialidade em processos administrativos,

423
recomenda seja acolhida a pretenso da impetrante. 5. Segurana concedida para anular o
PAD.

de se destacar ainda que, a rigor, os servidores que ingressaram no servio pblico

federal sem concurso pblico no perodo entre 06/10/83 e 05/10/88 (ou seja, que no
possuam cinco anos de exerccio na promulgao da CF) no eram e no so estveis, nos
termos do art. 33 da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, no se recomendando que
integrem comisses disciplinares.
Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98 - Art. 33. Consideram-se servidores no
estveis, para os fins do art. 169, 3, II da Constituio Federal, aqueles admitidos na
administrao direta, autrquica e fundacional sem concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos aps o dia 5 de outubro de 1983.

4.2.4.2 - Presidente: Requisitos, Atribuies e Voto Igualitrio

Ressalte-se que, alm da exigncia da estabilidade, apenas para o presidente da
comisso h o requisito legal de, alternativamente, ter cargo de nvel igual ou superior ao do
acusado ou ter escolaridade de grau igual ou superior ao do acusado (impropriamente, o art.
149 da Lei n 8.112, de 11/12/90, menciona indiciado). Desta forma, pode um servidor
ocupante de cargo efetivo de nvel intermedirio presidir comisso em que o acusado seja
servidor detentor de cargo efetivo de nvel superior, desde que tambm tenha grau de
escolaridade igual ou superior.
No caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, portanto, no h
impedimento legal para que servidor ocupante do cargo efetivo de ATRFB, detentor de grau
de escolaridade superior, presida comisso em que o acusado seja detentor do cargo efetivo de
AFRFB. Todavia, quando o processo cuida de apurar irregularidade associada atribuio
exclusiva de AFRFB, se no por impedimento legal mas sim em funo de parmetros
extralegais de oportunidade e convenincia, recomenda-se que a presidncia da comisso
recaia sobre servidor igualmente competente para o ato, ou seja, um outro AFRFB.
Lei n 11.457, de 16/03/07 - Art. 10. Ficam transformados:
I - em cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, de que trata o art. 5 da Lei
n 10.593, de 6 de dezembro de 2002, com a redao conferida pelo art. 9 desta Lei, os
cargos efetivos, ocupados e vagos de Auditor-Fiscal da Receita Federal da Carreira
Auditoria da Receita Federal prevista na redao original do art. 5 da Lei n 10.593, de 6
de dezembro de 2002, e de Auditor-Fiscal da Previdncia Social da Carreira AuditoriaFiscal da Previdncia Social, de que trata o art. 7 da Lei n 10.593, de 6 de dezembro de
2002;
II - em cargos de Analista-Tributrio da Receita Federal do Brasil, de que trata o art. 5
da Lei n 10.593, de 6 de dezembro de 2002, com a redao conferida pelo art. 9 desta
Lei, os cargos efetivos, ocupados e vagos, de Tcnico da Receita Federal da Carreira
Auditoria da Receita Federal prevista na redao original do art. 5 da Lei n 10.593, de 6
de dezembro de 2002.

Quanto ao grau (ou nvel) de escolaridade, no Pas, existem apenas trs: ensino
fundamental, ensino mdio e educao superior, conforme o art. 21 da Lei n 9.394, de
20/12/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). Neste rumo, aduz-se que ttulos
acadmicos (tais como mestrado ou doutorado ou ps-graduao lato sensu) no esto acima
do grau superior, sendo nele enquadrados sem diferenciao.
No tocante ao nvel de escolaridade que a lei, agora, passa a exigir como requisito
alternativo para o servidor presidir comisso de processo disciplinar, h de ser entendido
o alcanado pela concluso de cursos regulares (1, 2 e 3 graus, ou seja, fundamental,
mdio e superior), no sendo levado em considerao, portanto, os cursos de

424
aperfeioamento, os de extenso universitria, como mestrado, doutorado ou os de
especializao, que apenas qualificam, aprimoram e enriquecem o conhecimento, sem,
todavia, elevar ou interferir no nvel de escolaridade. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 108, Editora
Forense, 2 edio, 2006

De forma geral, os cargos to-somente classificam-se em trs nveis, respectivamente

associados aos graus de instruo: auxiliar (que requer ensino fundamental), intermedirio
(que requer ensino mdio) e superior (que requer ensino superior). Assim, o posicionamento
do servidor nos padres e classes de sua carreira no se reflete na comparao do nvel do
cargo. Pode, por exemplo, um servidor detentor de cargo de nvel superior e posicionado no
padro inicial da primeira classe presidir comisso em que o acusado seja detentor tambm de
cargo de nvel superior e posicionado no mais alto padro da ltima classe. Tampouco a
complexidade das atribuies do cargo se reflete nesta condio legal.
Embora haja atos que sejam de atribuio do presidente, nas deliberaes e nas
manifestaes de convico, os votos dos trs integrantes tm o mesmo valor. Frise-se: no h
relao de hierarquia dentro da comisso, mas apenas distribuio no rigorosa de atribuies
e uma reserva de competncia de determinados atos ao presidente (e, mesmo assim, em regra,
os atos da comisso so objeto de prvia deliberao colegiada, podendo apenas a sua
posterior operacionalizao ser atribuda especificamente ao presidente).
De forma expressa, a Lei n 8.112, de 11/12/90, reserva ao presidente da comisso
designar o secretrio (art. 149, 1), denegar os pedidos impertinentes da defesa (art. 156,
1), intimar as testemunhas (art. 157) e citar o indiciado para apresentar defesa (art. 161, 1).
No obstante, a praxe de caber ao presidente representar a comisso para pessoas estranhas
ao processo, receber procuradores dos acusados, dirigir as reunies e os atos de coleta de
prova e emitir mandados e despachos interlocutrios em geral.

4.2.4.3 - Hierarquia Entre Cargos e Aspectos Extralegais da Composio e da Instalao

da Comisso
Segundo entendimento j esposado pela Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU
n GQ-35, vinculante, no h relao de hierarquia entre servidores ocupantes apenas de
cargos de provimento efetivo. A interpretao do rgo de assessoramento jurdico de que,
na administrao pblica federal, o poder hierrquico est associado aos cargos de provimento
em comisso ou s funes de confiana, responsveis pela direo e chefia. Assim, por
exemplo, no h subordinao funcional entre um ocupante de cargo efetivo de nvel superior
e um ocupante de cargo efetivo de nvel intermedirio, ainda que na mesma carreira, tosomente em funo da diferena de nvel dos dois cargos, se nenhum dos servidores ocupa
cargo em comisso ou funo de confiana. Por outro lado, haveria a vinculao hierrquica
entre estes dois servidores se um deles, alm de deter um cargo efetivo, concomitantemente
ocupasse tambm um cargo em comisso ou funo de confiana, de chefia, por exemplo
(mesmo, por mera argumentao, se este fosse o servidor ocupante do cargo efetivo de nvel
intermedirio). Da mesma forma, haveria subordinao funcional destes dois servidores
ocupantes apenas de cargo efetivo em relao a um terceiro servidor detentor apenas de cargo
em comisso, sem cargo efetivo.
Parecer AGU n GQ-35, vinculante: Ementa: (...) A nulidade processual no se configura
se, no ato de designao da comisso de inqurito, forem omitidas as faltas a serem
apuradas, bem assim quando o colegiado processante integrado por servidor de nvel
funcional inferior ao dos envolvidos. (...)
17. A c.i. integrada por trs servidores estveis, dela no participando cnjuge,
companheiro ou parente do provvel responsvel pela prtica das infraes disciplinares,

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consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau. So exigncias
insertas na Lei n 8.112, de 1990, art. 149, a qual no autoriza qualquer resultado
interpretativo que conduza nulidade do processo disciplinar na hiptese de compor-se a
comisso sem observar o princpio da hierarquia que se assere existente nos quadros
funcionais da administrao federal.
18. A organizao administrativa da Unio e de suas autarquias e fundaes pblicas, no
aspecto funcional, consiste em quadros compreendidos por cargos efetivos, cargos de
natureza especial, cargos em comisso e funes de confiana (cfr. os arts. 2 e 3 da Lei n
5.645, de 1970, e 3 da Lei n 8.112, de 1990). A responsabilidade pela direo e chefia
incumbe aos titulares dos cargos e funes de confiana, em relao aos quais se
aglutinam o poder de mando e o dever de promover a apurao de irregularidades,
integrando sistema de controle da legalidade dos atos praticados pelos agentes do Estado,
sem estabelecer hierarquizao entre as categorias de servidores efetivos. O
posicionamento hierrquico deflui da organizao estrutural e funcional dos rgos
administrativos a que correspondem feixes de atribuies de cargos ou funes providos
em confiana, em decorrncia da natureza dos seus encargos. Inexiste subordinao
funcional entre os ocupantes de cargos efetivos. (...)
20. Mesmo que se procedesse composio de comisso processante com a designao de
servidor subordinado administrativamente a dirigente possivelmente envolvido nos fatos
objeto do processo disciplinar, o que se no recomenda, a nulidade no resultaria
necessariamente desse fato, mas haveria de exsurgir do contexto do apuratrio. De
qualquer sorte, em princpio, efetua-se o afastamento preventivo do titulares de cargos e
funes de confiana a quem se atribua a prtica de ilcito administrativo, at mesmo com
o objetivo de preservar a apurao imparcial das irregularidades.

Exemplificando com as relaes internas da comisso, no h ilegalidade, uma vez

satisfeito um dos critrios alternativos em relao ao acusado, se o presidente da comisso for
ocupante de cargo efetivo de nvel intermedirio e um dos vogais ocupar cargo efetivo de
nvel superior. Tambm nada impede que a comisso seja integrada por servidores que, na sua
atividade cotidiana, tm relao de subordinao funcional entre si e seja presidida por um
dos subordinados, figurando o chefe como vogal (e se, ao contrrio, o chefe for o presidente,
no repercutir nos trabalhos da comisso a subordinao hierrquica que lhe devem os
vogais na atividade cotidiana).
Evidentemente, at pode-se discutir a convenincia destas situaes exemplificadas
acima, para fora de argumentao, mas no a legalidade. A Lei apenas exige a estabilidade
para os trs integrantes detentores de cargo efetivo e estabelece critrio de nvel do cargo
efetivo ou de grau de escolaridade do presidente em relao ao acusado. Tendo assim se
expressado o legislador em termos de requisitos legais, no cabe ao aplicador da lei criar
restries que a norma no previu, tais como requisitos de nvel de cargo ou grau de
escolaridade dos vogais em relao ao acusado e de experincia de qualquer dos integrantes
na matria tcnica de que cuida o processo. Obviamente que, se a autoridade instauradora
dispuser de servidor(es) experiente(s) na matria e design-lo(s) no colegiado, buscando
qualidades pessoais, estar atuando vista da eficincia, mas isto no se confunde com
requisito essencial.
Assim, como mera recomendao, no exigida em lei, em busca de soluo otimizada,
mas a ser contraposta a todo instante pelas carncias de pessoal na administrao pblica
federal, o ideal seria a comisso contar com pelo menos um servidor de formao jurdica e j
experiente na matria processual disciplinar (preferencialmente o presidente) e com pelo
menos um servidor conhecedor da matria tcnica de que especificamente trata o apuratrio,
conforme tambm j opinou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-12,
vinculante:
Parecer AGU n GQ-12, vinculante: 18. Integram a c.i. trs servidores estveis, dela no
podendo participar cnjuge, companheiro ou parente do provvel responsvel pela prtica
das infraes disciplinares, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at o
terceiro grau. Essas exigncias explicitadas no art. 149 da Lei n 8.112 so suscetveis de

426
ampliao, a fim de serem abrangidos outros requisitos, em salvaguarda da agilidade,
circunspeo e eficcia dos trabalhos, bem assim dos direitos dos servidores envolvidos
nos fatos. So os cuidados recomendados no sentido de que sejam as comisses
constitudas de servidores com nvel de conhecimento razovel do assunto inerente s
faltas disciplinares e, preferencialmente, de um Bacharel em Direito, face s implicaes
de ordem jurdica originrias do apuratrio.
19. So meras qualidades pessoais que devem possuir os servidores a serem designados
para compor a comisso, prescindindo de autorizao de lei, nesse sentido.

Tambm como recomendao extra-legal, diferentemente do que se defendeu para

integrantes de sindicncia investigativa (e tambm de equipe de investigao disciplinar ou de
auditoria disciplinar), na hiptese de se instaurar PAD em decorrncia de sindicncia
disciplinar, uma vez que os atos foram realizados sob manto de ampla defesa e contraditrio
(no se podendo afirmar que a convico constante do relatrio da sindicncia disciplinar
tenha sido formada de maneira inquisitorial e unilateral), possvel que membro desta
comisso de sindicncia disciplinar faa parte da comisso de inqurito do PAD decorrente.
Tal hiptese se configurar, e at se tornar recomendvel, vista do princpio da
eficincia, quando a comisso de sindicncia disciplinar to-somente solicitar autoridade
instauradora, luz de suas preliminares investigaes, a extenso de seus poderes
investigativos, sem manifestar de forma expressa uma prvia convico de mrito acerca de
suposta responsabilizao funcional, conforme j aduzido em 3.4.2.
Todavia, tambm na sindicncia disciplinar restar desaconselhvel a manuteno dos
membros quando a respectiva comisso relatar autoridade instauradora, manifestando
convico de cometimento de irregularidade por parte do servidor acusado, enquadrando-a e
justificando, vista da vinculao existente no regime administrativo disciplinar e da
limitao punitiva da sindicncia disciplinar, a converso em PAD. Neste caso,
diferentemente da hiptese do pargrafo anterior, no se pode crer na perfeita iseno destes
integrantes, sendo aconselhvel a designao de novos nomes.
Acrescente-se ainda que tambm no h vedao para que a autoridade instauradora
substitua integrante(s) da comisso no curso do inqurito, podendo tanto somente alterar,
dentre aqueles servidores que j compunham, a condio de presidente e de vogal, sem trazer
nenhum nome novo para o colegiado, bem como pode excluir algum(ns) integrante(s) e
incluir novo(s), seja na mesma posio ocupada por quem sai, seja em outra posio,
importando ainda em remanejamento interno na composio do trio. Em todos estes casos, se
o ato se resumir substituio (no coincidindo com portaria de prorrogao ou de designao
de nova comisso, conforme 4.2.8.2 e 4.2.8.3), deve a autoridade emitir portaria especfica,
descrevendo as alteraes processadas, submeter publicao e enviar uma via original para
ser autuada no processo. Caso a substituio de membro(s) coincida com prorrogao ou
designao de nova comisso, sintetizam-se os dois fatos em uma nica portaria,
estabelecendo a nova composio.
STJ, Mandado de Segurana n 14.827: Ementa: 2. No h, no art. 149 da Lei n
8.112/1990, nem em qualquer outro dispositivo dessa lei, vedao substituio dos
membros da comisso processante, providncia que poder ser levada a efeito desde que
os novos integrantes preencham os requisitos legalmente estabelecidos.

Seja de uma forma, seja de outra, conforme j aduzido em 2.1.4, alteraes na

comisso devem ser informadas pelo Escor (ou pela Coger, nas hipteses excepcionais em
que o Corregedor figura como autoridade instauradora) nas bases de dados tanto externa, do
Sistema de Gesto de Processos Disciplinares (CGU-PAD, da Controladoria-Geral da Unio),
quanto do sistema interno de acompanhamento da atividade correcional (o Sistema de
Acompanhamento de Comisses - Siacom).

427

Ainda na linha das recomendaes no previstas em lei, em busca do ideal da soluo

otimizada, dificultadas pelas carncias de recursos na administrao pblica, convm que a
autoridade instauradora disponibilize para a comisso acomodaes condizentes com o
trabalho a se realizar. Uma vez publicada a portaria e entregues os autos comisso, tosomente a ela cabe a guarda do processo, em defesa de sua autonomia e independncia e
tambm do carter sigiloso da sede disciplinar. Para isto, a comisso deve ter uma sala
privativa, dotada de porta com fechadura e tranca seguras, divisrias opacas at o teto,
armrios com trancas para guardar o processo, mesas e cadeiras para a realizao de oitivas e
interrogatrios e microcomputadores.
Neste rumo, a Controladoria-Geral da Unio, como rgo central do Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, disciplinou as seguintes providncias a cargo dos
rgos e unidades em que transcorrem os processos:
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 31. Para implementao do Sistema de Correio
do Poder Executivo Federal, os rgos e titulares das respectivas unidades devero adotar
as seguintes providncias:
IV - os rgos e entidades do Poder Executivo Federal:
a) prover espao fsico adequado prtica das atividades de correio;
b) oferecer suporte administrativo necessrio instalao e ao funcionamento da unidade
de correio integrante do Sistema relacionada sua rea de competncia.

4.2.5 - Designao dos Integrantes da Comisso

Em complemento s determinaes legais e s recomendaes extra-legais de carter
geral acerca da composio da comisso, apresentadas em 4.2.4, no presente tpico, se
abordar com detalhes a questo especfica do critrio de designao dos integrantes do
colegiado em razo de sua unidade de lotao - se integrantes do prprio sistema correcional
ou no.

4.2.5.1 - O Emprego de Integrantes e da Infraestrutura do Prprio Sistema Correcional

A Lei n 8.112, de 11/12/90, ao abordar em seus arts. 149 e 150 a comisso de
inqurito e de sindicncia, no menciona a lotao dos integrantes do colegiado, no vedando
e tampouco exigindo que eles sejam lotados no rgo ou unidade de lotao do servidor
representado ou denunciado ou de ocorrncia do fato, bem como tambm silente quanto ao
local de instalao e de transcurso dos trabalhos. Assim, se o legislador no previu, no cabe
autoridade administrativa, mera aplicadora da lei, acrescentar restrio ao texto legal, sendo
certo que, luz exclusivamente da leitura generalista daquele Estatuto - voltado para toda a
administrao pblica federal e editado a um tempo em que no era regra os rgos pblicos
federais possurem unidades correcionais e quando o poder disciplinar se inseria em via
hierrquica -, aceita-se, em busca do que seria indicador de eficincia e de economicidade sob
aqueles moldes, que os servidores designados para integrar comisses possam ter aquelas
lotaes, agregando aos trabalhos o conhecimento da praxe administrativa local, e que o
apuratrio transcorra nos citados rgos ou unidades, na presuno de que, neles, podem ser
encontrados com maior facilidade os elementos probatrios necessrios ao esclarecimento do
fato.
STJ, Mandado de Segurana n 14.827: Ementa: 3. No contm a Lei n 8.112/1990
proibio de que a comisso disciplinar seja composta por servidores lotados em unidade
da federao diversa daquela em que atuava o servidor investigado.

428

No obstante, no mbito especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, que,

vista do Decreto n 5.480, de 30/06/05 (que estabeleceu o Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal), conta regimentalmente com uma estrutura correcional especializada e
possuidora de quadro funcional prprio, a leitura imediata do art. 149 da Lei n 8.112, de
11/12/90, de que qualquer servidor estvel pode integrar comisses disciplinares, merece a
devida adequao, dentro dos termos legais.
Conforme aduzido em 4.2.1, na Secretaria da Receita Federal do Brasil, por fora do
Regimento Interno e da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, a regra da competncia
instauradora recai a priori sobre o Chefe do Escor da jurisdio da unidade de lotao (ou de
exerccio, se diferente) do representado ou denunciado ao tempo da instaurao e,
secundariamente, em hipteses restritas, sobre o Corregedor.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
II - instaurar ou avocar a instaurao de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
I - instaurar e determinar a realizao de auditoria, investigao disciplinar, sindicncia e
processo administrativo disciplinar relativos aos atos e fatos praticados por servidores
lotados ou em exerccio nas Unidades Descentralizadas e nas Unidades Centrais
localizadas na respectiva regio fiscal;
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 1 A apurao de irregularidade de que trata o art.
143 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB), ser feita mediante sindicncia disciplinar ou processo
administrativo disciplinar, assegurados ao acusado o contraditrio e a ampla defesa.
1 A instaurao de sindicncia disciplinar e de processo administrativo disciplinar, bem
assim a deciso de arquivamento em sede de juzo de admissibilidade, cabem, reservadas
iguais competncias para o Secretrio da Receita Federal do Brasil:
I - ao Corregedor-Geral, quando tiver cincia de irregularidade no mbito da RFB;
II - ao Chefe de Escritrio de Corregedoria quando tiver cincia de irregularidade
praticada por servidor lotado ou em exerccio em unidade descentralizada ou em unidade
central localizada na respectiva Regio Fiscal.

Sendo assim, e contando com corpo tcnico qualificado, capacitado e especializado na

matria, a praxe de os Chefes de Escor (ou o Corregedor) precipuamente lanarem mo de
seus prprios servidores, lotados no Escor (ou na Coger), para comporem as comisses, no
obstante inexistncia de expressa determinao normativa neste sentido. E, em consequncia,
tambm como reflexo da melhor organizao, infraestrutura e logstica de que dispem as
unidades do sistema correcional para os trabalhos especficos de sua alada, e tambm
visando otimizao do controle gerencial, a regra de as comisses se instalarem no prprio
Escor (ou na Coger), independentemente da unidade de lotao ou de exerccio do acusado e
do local em que o ato supostamente ilcito foi cometido (os quais, em geral, coincidem). Da,
alm da ateno qualificao pessoal dos integrantes capacitados na matria, tambm em
termos de localizao fsica, o mais comum se instalar a comisso no prprio Escor (ou na
Coger) para apurar fatos ocorridos no s em unidades da mesma localidade mas tambm para
apurar fatos ocorridos em localidades distintas do municpio em que se situa aquela unidade
correcional (mediante a viabilizao operacional, com o devido planejamento dos trabalhos e
sobretudo dos deslocamentos, em vista da reduo de custos). Somente de forma muito
excepcional, diante das peculiaridades do caso, pode ainda ocorrer de a comisso composta
por servidores do sistema correcional se instalar na prpria unidade de lotao ou de exerccio
do acusado ou de ocorrncia do fato.
Obviamente, o posicionamento e a praxe acima descritos, de a designao de
integrantes de comisso recair, precipuamente, sobre servidores lotados no sistema

429

correcional e de o colegiado se instalar nas prprias dependncias do Escor (ou da Coger), em

nada afrontam a Lei e a normatizao interna. Ao contrrio, alm de se alinhar ao
ordenamento vigente, esta rotina administrativa concilia-se perfeitamente com o princpio
constitucional da eficincia, ao suprir as tarefas disciplinares com a maior organizao
logstica e de infraestrutura das instalaes, mencionadas em 4.2.4.3, e com a melhor
qualificao tcnica do corpo treinado, capacitado e habilitado para os trabalhos disciplinares,
com plena capacidade de atender vontade legal de conceder dedicao integral matria e
distante de eventuais pessoalidades do caso concreto - pois se pode presumir maior
especializao e iseno da parte de servidores lotados no sistema correcional para
conduzirem apuraes de supostos ilcitos disciplinares cometidos nas unidades -, ao mesmo
tempo em que supre o menor custo tanto pessoal quanto material, no prejudicando a
continuidade e a normalidade do desempenho das atividades-fim do rgo, sobretudo na
unidade de lotao (ou de exerccio) do acusado e de ocorrncia do fato.
A j aludida ausncia de dispositivo em norma interna que expressamente obrigue a
priorizao, por parte do Chefe de Escor (ou do Corregedor), de empregar servidores da
prpria unidade correcional, para comporem as comisses por ele mesmo designada, decorre
da desnecessidade de tal mandamento redundante, pois, decerto, a autoridade que dispe de
competncia para instaurar processos administrativos disciplinares obviamente dispe do
poder de faz-lo com seu prprio corpo funcional subordinado e, extreme de dvidas, embute
ainda a competncia para suprir-lhe a instalao dos trabalhos em suas prprias e adequadas
dependncias.
No obstante, certo que o Regimento Interno e a Portaria RFB n 136, de 06/02/13
(e, extensivamente, a Portaria MF n 492, de 23/13/13, que traa normas gerais para a atuao
correcional no mbito do Ministrio da Fazenda), estabelecem duas diferentes competncias
para a autoridade instauradora na Secretaria da Receita Federal do Brasil. O Chefe de Escor
(ou o Corregedor, excepcionalmente) dispem de uma dupla possibilidade de competncias:
no s esta que se aborda no presente tpico, para instaurar os processos administrativos
disciplinares e que, obviamente, engloba a designao de servidores de sua prpria alada
hierrquica para desempenhar o mnus apuratrio, em hiptese tida como regra geral; mas
tambm a competncia para, de acordo com sua discricionariedade, quando se demonstrar
oportuno e conveniente, em determinados casos especficos e a seu critrio, convocar
servidores externos ao sistema correcional para integrarem as comisses que conduziro
aqueles processos, em hiptese tida como excepcional e que se detalhar a seguir, em 4.2.5.2.

4.2.5.2 - A Competncia da Autoridade Instauradora para Designar Servidores

Estranhos ao Sistema Correcional e a Precedncia da Matria Disciplinar
Alm da bvia competncia para designar servidores de sua prpria subordinao
hierrquica, lotados no sistema correcional, a autoridade instauradora na Secretaria da Receita
Federal do Brasil (precipuamente, o Chefe de Escor e, residualmente, o Corregedor) tem
poder de convocar servidores lotados em outras unidades, locais (Delegacias, Inspetorias,
Alfndegas ou Agncias) ou regionais (Superintendncias) ou at mesmo centrais, para
integrarem comisses disciplinares.
Diante das duas aes verbais estabelecidas j desde o art. 10 da Portaria MF n 492,
de 23/09/13, ao estabelecer balizamentos para a atuao correcional no mbito do Ministrio
da Fazenda, tanto no Regimento Interno quanto na Portaria RFB n 136, de 06/02/13, de
instaurar processos e de convocar servidores (respectivamente, nos arts. 285, II e 287, I e
no art. 1, j mencionados em 4.2.5.1, em contraposio aos arts. 285, V e 287, IV e aos arts.
7 e 8, aqui reproduzidos), ratifica-se a interpretao de que o ordenamento estabelece

430

distintas linhas de competncias concorrentes a cargo da autoridade instauradora, reservando

o segundo termo para a ao referente a servidores estranhos ao sistema correcional, j que
no se cogitaria da necessidade de a autoridade convocar quem j est sob sua subordinao
hierrquica. Verifica-se ainda da leitura sistemtica de tais dispositivos que, enquanto a
Portaria MF n 492, de 23/09/13, e o Regimento Interno, ambas como norma ministeriais e de
maior status, estabelecem, em regras gerais, as competncias de instaurao e de convocao,
a citada Portaria RFB, ao regulament-las com maior grau de detalhamento, apresenta os
requisitos formais da excepcional convocao. Mas de se compreender que este maior
detalhamento do disciplinamento da convocao na norma de menor hierarquia jamais pode
ser confundido com atribuio de precedncia a esta forma de compor comisses em
detrimento do emprego de pessoal prprio do sistema correcional.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 10. O Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda
poder convocar servidores em exerccio nos rgos do Ministrio para atuarem em
procedimentos correcionais.
Pargrafo nico. O Corregedor da Secretaria da Receita Federal do Brasil poder
convocar servidores em exerccio nas unidades da Secretaria da Receita Federal do Brasil
para atuarem em procedimentos correcionais.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da SRF - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
V - convocar servidor para integrar comisses de sindicncia ou de inqurito, ou para
integrar equipes de auditoria e investigao disciplinar;
Art. 287. Aos Chefes dos Escor incumbe:
IV - convocar servidor para integrar comisses de sindicncia ou de inqurito, ou para
integrar equipes de auditoria e de investigao disciplinar.

Na ausncia de expressa determinao normativa acerca da priorizao de critrio na

designao de servidores para comporem comisses, defende-se, principiologicamente, que,
nos tempos atuais, com o crescente grau de organizao, de elaborao e de capacitao do
sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, a preferncia deve ser dada ao
emprego da prpria fora de trabalho dos servidores lotados no Escor (ou na Coger), nos
termos j mencionados em 4.2.5.1, sobretudo para as apuraes de maior relevncia ou
complexidade.
Uma vez estabelecida principiologicamente a correta ordem de priorizao, desce-se a
anlise ao regramento da convocao, nos termos gerais do art. 11, caput da Portaria MF n
492, de 23/13/13, e mais especficos do art. 7, caput e 1 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13. Esta excepcional convocao de servidor estranho aos quadros do Escor (ou da
Coger), por parte da autoridade instauradora, encargo obrigatrio e em princpio irrecusvel,
teoricamente independendo de prvia autorizao de superior hierrquico do servidor
convocado, seja qual for sua unidade de lotao (ou de exerccio) na Secretaria da Receita
Federal do Brasil, cabendo apenas ser antecipadamente comunicada quela autoridade local
ou regional.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 11. As convocaes referidas no art. 10 so
irrecusveis e no dependem de prvia autorizao do titular do rgo a que estiver
subordinado o servidor, devendo ser previamente comunicadas ao titular da unidade do
respectivo rgo.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7 irrecusvel a convocao de servidor pelo
Corregedor-Geral ou pelos Chefes de Escritrio de Corregedoria para integrar comisses
de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo disciplinar, bem como equipes de
auditoria e investigao disciplinar. (Redao dada pela Portaria RFB n 244, de
27/02/13)
1 A convocao de que trata este artigo independe de prvia autorizao da autoridade
a que estiver subordinado o servidor e ser comunicada ao titular da respectiva unidade.

431
O exerccio da funo dos componentes da comisso de processo, como no poderia
deixar de ser, constitui encargo de natureza obrigatria, o que significa dizer que o
servidor, uma vez escolhido para tal composio, no poder escusar-se ao cumprimento
desse munus publico, a menos que arga razes de foro ntimo, o que justificvel, pois,
nesses casos de suspeio, se expe a risco a validade do processo. Jos Armando da
Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 199, Editora
Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
Participar de comisso disciplinar constitui encargo no sentido de obrigao funcional
que no comporta escusa, ante o carter de mnus pblico, salvo razes justificadas de
foro ntimo que coloquem o servidor na condio de suspeito. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 109, Editora
Forense, 2 edio, 2006
(...) existe a hiptese de algum membro da Comisso buscar se eximir do encargo,
pretendendo se declarar suspeito, ou alegar a existncia de outros interesses de servio que
no podem ser postergados.
Nas duas situaes, tanto a doutrina quanto a orientao administrativa brasileiras so no
sentido de se recusar uma e outra, por se entender ser encargo obrigatrio o servidor fazer
parte de comisso de inqurito. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pg. 108, Editora Consulex, 2 edio, 1999

No obstante, na prtica, quando residualmente se mostrar necessrio compor

comisso com quadros externos ao sistema correcional, nada impede que haja um prvio
acerto entre as autoridades envolvidas, evitando o desgaste de a autoridade instauradora
designar algum para compor comisso margem do conhecimento deste prprio servidor e
do titular de sua unidade. Em outras palavras, apesar de dispor de poder irrecusvel, at
recomendvel que a autoridade instauradora, primeiramente, entre em contato com a
autoridade titular da unidade da qual se entende necessrio ter servidor(es) convocado(s), com
o fim de informar o perfil desejado do(s) integrante(s), a fim de que possa receber a indicao
do(s) nome(s) que designar, atendendo da melhor maneira tanto o aspecto tcnicocorrecional quanto tambm preservando a continuidade das tarefas cotidianas da unidade
local, regional ou central.
Dito isto, eventuais manifestaes de inconformismo por parte do servidor convocado
(e at mesmo de seus superiores hierrquicos), seja alegando sua incapacidade tcnica,
inaptido, desconforto, constrangimento ou at mesmo suposto desvio de funo, no
possuem relevncia, por si ss, de eximi-lo do cumprimento do dever funcional e de afastar a
convocao. Isto porque, de forma geral, alm de a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 149,
estabelecer que qualquer servidor estvel, ocupante de qualquer cargo submetido quele
Estatuto, capaz e competente para integrar comisses disciplinares, tem-se ainda que,
especificamente no mbito da Carreira de Auditoria da Receita Federal, independentemente
de lotao no sistema correcional ou em qualquer outra unidade do rgo, a atuao em
comisses faz parte das atribuies de ocupantes de cargos de AFRFB e ATRFB. Conforme
se descrever em 4.2.6, apenas as pertinentes alegaes de impedimento ou de suspeio, nos
termos legais, tm o condo de afastar a regular designao de servidor para compor
comisso.
Decreto n 6.641, de 10/11/08 - Art. 5 Os ocupantes dos cargos efetivos de Auditor-Fiscal
da Receita Federal do Brasil e de Analista-Tributrio da Receita Federal do Brasil, em
carter geral e concorrente, podero ainda exercer atribuies inespecficas da Carreira
de Auditoria da Receita Federal do Brasil, desde que inerentes s competncias da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, em especial:
V - integrar comisso de processo administrativo disciplinar.

Ainda na linha da excepcionalidade do afastamento do cumprimento deste dever

funcional de integrar comisso, tem-se que at mesmo a alegao de necessidade de servio

432

para que um servidor tenha a convocao relaxada somente conhecida se apresentada

formalmente e ao amparo de fundamentao, pelo titular da sua unidade de lotao (ou de
exerccio), no bastando, portanto, seu questionamento por parte do prprio convocado e nem
por sua chefia imediata. Ademais, deve o titular da unidade oferecer indicao de outro
servidor com a mesma qualificao tcnica daquele originalmente requisitado, cabendo a
apreciao desta substituio autoridade instauradora requiatante, conforme o art. 11, 1 da
Portaria MF n 492, de 23/09/13.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 11.
1 O titular da unidade do rgo a que se subordina o servidor convocado poder,
fundamentadamente, alegar necessidade de servio, oferecendo indicao de outro
servidor com a mesma qualificao tcnica do substitudo, cuja apreciao conclusiva
caber ao Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda ou ao Corregedor da Secretaria
Receita Federal do Brasil, conforme o caso.

Ressalte-se apenas que, se, muito excepcionalmente, for necessrio designar servidor
de outro rgo pblico, alm dos limites da Secretaria da Receita Federal do Brasil, convm
que a autoridade instauradora proceda prvia solicitao ao titular daquele rgo.
STF, Mandado de Segurana n 25.105: Ementa: Entende-se que, para os efeitos do art.
143 da Lei 8.112/1990, insere-se na competncia da autoridade responsvel pela
instaurao do processo a indicao de integrantes da comisso disciplinar, ainda que um
deles integre o quadro de um outro rgo da administrao federal, desde que essa
indicao tenha tido a anuncia do rgo de origem do servidor.

O que importa aqui destacar que, se assim considerar necessrio, a autoridade

instauradora tem amparo legal e competncia para convocar servidores estranhos estrutura
do Escor (ou da Coger). Nesta hiptese excepcional, o Chefe de Escor (ou o Corregedor)
podem designar servidores lotados tanto na prpria unidade de lotao ou de exerccio do
acusado ou na unidade de ocorrncia do fato (se diferentes) quanto em outras unidades
porventura existentes na mesma localidade (municpio) da unidade apontada no critrio
anterior ou at mesmo em quaisquer outras unidades de qualquer localidade ou Regio e
podem ainda designar a comisso integralmente constituda de servidores convocados como
tambm podem comp-la com parte de servidores estranhos ao quadro correcional e com
parte de servidores deste sistema (o presidente, sobretudo, para agregar experincia na matria
disciplinar). Ademais, qualquer que seja a composio (integral ou parcialmente de servidores
estranhos ao sistema correcional), pode o colegiado se instalar na prpria unidade local,
regional ou central ou at mesmo, mais excepcionalmente, se instalar em dependncias do
Escor (ou da Coger).
No havendo regramento em tais termos, nem vedando tal prtica, nem estabelecendo
algum disciplinamento em seu emprego, o uso da prerrogativa, por parte dos Chefes de Escor
(e do Corregedor), para convocar servidor(es) estranho(s) ao sistema correcional subordina-se
to-somente a seus critrios de oportunidade e convenincia - obviamente, sopesados por
avaliaes operacionais de custo e de qualidade - tanto no que diz respeito a em que casos
aplic-la quanto no que se refere origem do(s) convocado(s) e ao local de instalao do
colegiado. No emprego de tal excepcional prerrogativa, de se ponderar que, ao se convocar
servidor(es) lotado(s) na unidade de lotao ou de exerccio do acusado ou de ocorrncia do
fato, prioriza-se o aspecto pragmtico e operacional de facilitar o esclarecimento e o
entendimento acerca do ocorrido com o presumvel conhecimento do contexto, das
condicionantes e das praxes administrativas locais por parte destes convocados; por outro
lado, ao se convocar servidor(es) de unidades alheias ao local de exerccio das atribuies por
parte do acusado e ao local de ocorrncia dos fatos supre-se maior grau de iseno e de
distanciamento.

433
(...) trs (3) servidores estveis, preferencialmente lotados na prpria repartio; a
designao de funcionrio de outra repartio dependeria de medidas que importassem no
apartamento do servio (...). Nada impede, porm, que tal providncia possa ser tomada,
quando ocorrerem situaes que exijam especial cautela na apurao dos eventos; um dos
casos seria o de um processo disciplinar contra dirigente maior de um rgo ou entidade,
ou ex-dirigente, sendo inadequado compor a Comisso com seus subordinados ou exsubordinados (...). Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg.
105, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Na hiptese de se lanar mo da prerrogativa de convocao de servidor estranho aos

quadros do sistema correcional, este ficar subordinado autoridade instauradora que o
convocou e, a priori, dedicar tempo integral de sua jornada de trabalho matria correcional,
conforme melhor se expor em 4.3.10.2.1. Esta condio de subordinao temporria implica
que, da mesma forma como obviamente ocorre com os servidores do quadro prprio dos
Escor e da Coger, compete autoridade instauradora, enquanto perdurar a convocao, aplicar
ao servidor convocado a legislao de pessoal e proceder a avaliaes de desempenho,
cabendo ao Corregedor, quando necessrio, decidir acerca de seus deslocamentos, dirias e
passagens (que tenham sido provocados pelo presidente da comisso e propostos pelo Chefe
do Escor, conforme o 2 do art. 11 e o art. 12 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, e o art. 7,
3 a 6 e o art. 16 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13).
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 11.
2 O controle e o respectivo registro das ocorrncias funcionais do perodo de
convocao sero de responsabilidade da autoridade que a efetivar.
Art. 12. O servidor convocado para participar de procedimentos correcionais dedicar,
sempre que necessrio, tempo integral aos seus trabalhos, sendo dispensado do ponto at a
concluso do relatrio previsto no art. 165 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
3 Uma vez convocado, o servidor ficar diretamente subordinado autoridade que o
convocou, durante o perodo de sua convocao, incumbindo referida autoridade a
aplicao da legislao de pessoal, a avaliao de desempenho e a deciso sobre a
participao em eventos de capacitao e desenvolvimento.
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
5 As incumbncias do Corregedor-Geral e dos Chefes de Escritrio de Corregedoria,
previstas no 3 e 4 deste artigo, sero exercidas, tambm, em relao aos servidores
lotados ou em exerccio na Corregedoria-Geral.
6 O controle e o respectivo registro das ocorrncias funcionais do perodo de
convocao sero de responsabilidade da autoridade que a efetivar.
Art. 8 O servidor convocado para integrar comisso de sindicncia disciplinar ou de
processo administrativo disciplinar dedicar, sempre que necessrio, tempo integral aos
seus trabalhos, sendo dispensado do ponto at a concluso do relatrio previsto no art. 165
da Lei n 8.112, de 1990.
Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar dever solicitar autoridade instauradora autorizao para deslocamento de
servidores integrantes de comisso, bem como solicitar prorrogao do prazo da comisso,
quando necessrio.

Por fim, convm abordar que, ainda que, nos dias atuais, diante do grau de
especializao do sistema correcional, seja pouco comum o emprego da competncia de
convocar servidores estranhos aos quadros dos Escor e da Coger para comporem comisses,
nas raras situaes em que tal convocao se demonstra necessria, pode a autoridade
instauradora se deparar no s com as j mencionadas alegaes de inconformismo do prprio
servidor mas tambm com negativas por parte de sua chefia imediata ou de outros superiores
hierrquicos, em que pode se incluir at mesmo o titular da unidade. E, neste rumo, duas
justificativas so mais frequentemente apresentadas para tentar demover a convocao de

434

servidor: de que a unidade padece de excesso de atribuies e de escassez de pessoal e de que

o emprego de mo-de-obra local causa constrangimento interno na unidade.
Em tais situaes, a manuteno da convocao ampara-se na interpretao, extrada
da leitura sistemtica do ordenamento interno vigente, de que a administrao da Secretaria da
Receita Federal dotou a matria disciplinar de relevncia e at de precedncia em relao s
matrias fins. Assim que, refletindo o mandamento insculpido j desde a base legal, no 1
do art. 152 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (Sempre que necessrio, a comisso dedicar tempo
integral aos seus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, at a entrega do
relatrio final.), a Portaria RFB n 136, de 06/02/13, estabelece, alm disto, em seus arts. 7,
8, 11 e 12, que a convocao de servidor, para compor comisso, irrecusvel, independendo
da comunicao ao titular da unidade local ou regional; a alegao de necessidade de servio
somente poder ser aceita pelo Secretrio da Receita Federal do Brasil; a autoridade
instauradora tem competncia para apreciar e reprogramar frias, licenas e afastamentos dos
servidores acusados ou integrantes de comisses, conforme se ver em 4.3.7.1 e 4.3.10.2.1.
de se destacar, portanto, que, nesta hiptese pouco usual de emprego de fora de
trabalho externa ao Escor (ou Coger) na composio de comisses, mesmo quando a
autoridade da unidade requisitada alega impossibilidade ou inadequao de serem designados
servidores de seu quadro, a leitura a ser dada s frequentes justificativas de excesso de
atribuies ou carncia de pessoal ou ainda de constrangimento interno com a matria sempre
passa pelo enfoque disciplinar, a cargo da autoridade instauradora, no sendo determinada
pelo enfoque gerencial da unidade local ou regional.
Sem prejuzo do poder discricionrio concedido ao Chefe de Escor (ou ao Corregedor)
para, motivadamente, lanar mo de suas prerrogativas de designar servidor de sua prpria
linha hierrquica (ou seja, lotado no Escor ou na Coger) ou de convocar servidor de qualquer
outra unidade ou localidade para compor comisso seja de onde for, o acatamento daquele
tipo de pedido da autoridade local, regional ou central deve decorrer do interesse da matria
correcional propriamente dita, vista de parmetros como independncia e qualidade do
trabalho disciplinar, recebendo tratamento de excepcionalidade, com a clara teleologia de
inibir relutncia por parte de titular de unidade a que se subordina o servidor convocado.
Na leitura de que a expresso necessidade de servio, contida no dispositivo de
exceo do 2 do art. 7 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, contempla, como gnero, as
espcies das justificativas de excesso de atribuies ou de carncia de pessoal, frequentemente
empregadas para relutar contra convocao de servidor, tem-se inequvoco amparo para a
desconsiderao de tais alegaes quando apresentadas informalmente ou como mero reflexo
generalizado das limitaes operacionais que indistintamente campeiam em grande parte das
unidades. Menos ainda se cogita de conceder relevncia outra alegao que sequer recebeu
na normatizao qualquer hiptese de acatamento, qual seja, de que a matria disciplinar
provoca refrao dentro da unidade, uma vez que o desconforto inerente presente espcie
processual e decorre, de forma natural e inafastvel, do fato de servidores da unidade
apurarem denncias contra um ou mais colegas e de outros deporem como testemunhas em
tais apuraes. Se tais alegaes justificassem de plano a no indicao de pessoal da unidade
local, regional ou mesmo central, seria bastante provvel que a convocao prevista na
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, restaria praticamente inaplicvel.

4.2.6 - Impedimento e Suspeio dos Integrantes da Comisso

Diante da iseno que se requer para integrar comisso e apurar fatos com possvel
repercusso disciplinar, deve a autoridade instauradora atentar para vinculaes pessoais

435

porventura existentes entre os membros da comisso e o acusado e, por vezes, tambm o

representante ou denunciante. Embora, como j se disse, a primeira fase do processo seja
pontual e a cargo apenas da autoridade instauradora, no comportando contraditrio, inclui-se
no direito ampla defesa, vlido em todo o curso do processo, a possibilidade de se
questionar a designao dos integrantes da comisso. E tal possibilidade se expressa por meio
de dois institutos: o impedimento e a suspeio. No obstante, existem peculiaridades entre
estes dois conceitos jurdicos, que merecem tratamentos distintos.
O impedimento deriva de uma situao objetiva e gera presuno absoluta de
incapacidade. Uma vez configurada uma das hipteses de impedimento, no h possibilidade
de refutao pelo prprio impedido ou pela autoridade a que se destina a alegao. Da, o
integrante da comisso (independentemente de ser lotado no Escor ou na Coger ou de ser
convocado de unidade estranha ao sistema correcional) fica proibido de atuar no processo,
devendo obrigatoriamente comunicar o fato autoridade instauradora. A Lei n 8.112, de
11/12/90, elenca apenas duas hipteses de impedimento para o integrante de comisso:
a primeira, referente a ele prprio, por no ser estvel;
e a segunda, referente ao acusado, por ser seu cnjuge, parente ou afim de at 3 grau.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149.
2 No poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge,
companheiro ou parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at
o terceiro grau.

E como as hipteses de impedimento elencadas na Lei n 9.784, de 29/01/99, no

afrontam as hipteses da Lei n 8.112, de 11/12/90, podem ser consideradas, em carter
subsidirio, tambm para o integrante da comisso:
ter interesse direto ou indireto na matria;
ter atuado ou vir a atuar como representante, testemunha, perito, procurador ou defensor
no processo em questo ou se o fizeram ou o faro seu cnjuge, parentes ou afins de at
3 grau (destacando-se que, na Lei Geral do Processo Administrativo, que no
disciplinar, o termo representante tem o significado de procurador e no de
servidor denunciante);
e estar litigando judicial ou administrativamente com o acusado ou com o cnjuge ou
companheiro do acusado, desde antes da instaurao do processo administrativo
disciplinar.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o
servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou
se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro
grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cnjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato a
autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave,
para efeitos disciplinares.

Enquanto os incisos I e III, por razes distintas (o primeiro, por conter indesejvel
parcela de subjetividade e por no apresentar contornos definidos em hiptese de
impedimento; e o terceiro, por ser de cristalina e inequvoca objetividade), no merecem
aprofundamento, faz-se necessrio abordar o inciso II do art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99,
de forma mais detalhada, cautelosa e abrangente.
De imediato, de se recomendar uma leitura mais extensiva do comando proibitivo,

436

adotando postura conservadora na designao de integrantes da comisso (j que a designao

de servidor impedido poder acarretar alegao de nulidade). Embora, literalmente, a
aplicao do inciso II do art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99, como estabelecedor de
impedimento participao de um servidor como integrante de comisso disciplinar, apenas
no tolerasse a contaminao desta atuao com participao tambm como perito,
testemunha ou representante (no sentido de procurador), tambm de se considerar abarcado
neste dispositivo limitador o representante, no sentido estrito da matria correcional, qual seja,
de denunciante. Divorcia-se do bom senso designar para integrar o trio condutor dos trabalhos
justamente aquele que deu causa notcia inicial, formulando a representao admitida em
sede de admissibilidade. Na esteira, adotando-se conservadoramente um sentido ainda mais
amplo para o conceito de representante (no sentido correcional do termo, de denunciante),
tambm j foram mencionadas ao longo deste texto outras situaes no recomendadoras da
designao de determinado servidor. Em 2.5.3.3, j se mencionou a impropriedade de se
designar para integrar comisso o servidor integrante de comisso de sindicncia investigativa
ou condutor de auditorias disciplinares ou de investigaes disciplinares ou patrimoniais e
que, em consequncia de tais atuaes, culminou em instruir fortemente a deciso da
autoridade instauradora para instaurar a sede disciplinar. Em sntese, na j mencionada
passagem do presente texto, defendeu-se a inadequao de vir a integrar o colegiado
disciplinar o servidor que tenha angariado determinada convico e tenha emitido algum grau
de juzo de valor, alm dos estritos indcios iniciais, ainda que preliminar, em rito meramente
investigativo, unilateralmente, contrria ao representado ou denunciado e sem a participao
dialtica e contraditria deste.
Por outro lado, j se aduziu em 3.4.2 a viabilidade de, em princpio, desde que no
manifestem convico eivadora da iseno, poderem ser designados para a comisso de
inqurito os mesmos integrantes condutores de sindicncia disciplinar, que, aps a regular
dialtica contraditria com o acusado, tenham achado por bem solicitar extenso dos poderes
apuratrios autoridade instauradora. Neste mesmo rumo, embora no se demonstre
conveniente, no se verifica, a rigor, vedao para que a autoridade instauradora designe
como integrante de comisso disciplinar o servidor do grupo de anlise correcional que
apenas tenha relatado a fase prvia de admissibilidade e tenha proposto a instaurao do
procedimento disciplinar, decorrente de representao ou denncia formulada por outra
pessoa. Embora seja uma situao que se recomende evitar (para afastar de plano uma
supervel alegao de nulidade), esta participao como mero minutador no se confunde com
a de um investigador inquisitorial ou de um integrante de comisso investigativa, ainda
podendo se coadunar com a isenta participao na posterior comisso disciplinar. A condio
de mero parecerista em sede de admissibilidade distinta da posio de um representante este sim impedido de compor a comisso. Se este parecerista, to-somente com base em
anlises jurdicas, apenas tiver relatado os fatos constantes da notcia inicial e tiver proposto
instaurao, sem ter emitido um juzo de valor que extrapole os meros indcios inicialmente
coletados, no h impedimento em sua atuao na comisso (embora no recomendvel, se
outra soluo for vivel para a autoridade instauradora). O impedimento advm quando este
servidor do grupo de anlise correcional se confunde com o representante ou denunciante, ou
seja, quando ele, alm de assinar a pea final propositiva da instaurao, antes disto, realizou
diligncias, investigou e angariou uma convico pessoal a ponto de, na inexistncia ou na
incipincia de uma representao ou denncia inicial, restou como um representante ou
denunciante de fato.
TRF da 1 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n. 2005.34.00.004511-5:
Ementa: 2. A documentao colacionada aos autos realmente confirma a participao
dos membros da comisso processante do processo administrativo disciplinar na fase
policial da "Operao Zaqueu". No obstante, da leitura atenta da Ata de Reunio da
Comisso verifica-se que os membros da comisso no participaram de procedimentos
investigatrios, resumindo-se sua atuao identificao de documentos apreendidos pela

437
Polcia Federal. Ademais, os membros da comisso processante no tiveram qualquer
envolvimento com fatos imputados especificamente ao impetrante, motivo pelo qual no h
falar em comprometimento da imparcialidade. 3. Por outro lado, conforme entendimento
sufragado pelo Superior Tribunal de Justia, a suposta participao de servidores
componentes da comisso instituda no processo administrativo em refiscalizaes de
empresas, busca e apreenso e, ainda, em depoimentos prestados na justia federal, no
influem no aspecto da imparcialidade, no havendo falar-se em impedimento ou suspeio
[STJ, MS 200602738890, Carlos Fernando Mathias (Juiz convocado do TRF 1 Regio),
Terceira Seo, DJ data:14/11/2007 pg: 00399].
TRF da 3 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n. 0002197-19.1998.4.03.6000:
Ementa: 2. A alegao de suspeio ou impedimento dos membros da comisso
processante, por terem atuado em sindicncia anterior, obliterada se no comprovada a
ocorrncia das hipteses previstas no 2 do art. 149 e art. 150 da Lei n. 8.112/90, bem
como no art. 18 e seguintes da Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal (STJ, MS n. 13986, Rel. Min. Napoleo Nunes
Maia Filho, j. 09.12.09, REsp n. 585156, Rel. Min. Paulo Gallotti, j. 02.10.08).
TRF da 5 Regio, Apelao Cvel n 385.720: Ementa: 1. Alega o apelante que os
membros da comisso processante do procedimento administrativo disciplinar seriam
impedidos de exercer tal atribuio, ex vi do art. 18 da Lei 9.784, de 1999, motivo pelo
qual o processo padeceria de nulidade. 2. O fato de os servidores integrantes da comisso
processante do processo administrativo disciplinar terem atuado na sindicncia que o
antecedeu no os torna suspeitos ou impedidos, por no incidirem em nenhuma das
hipteses legalmente previstas de suspeio ou impedimento (art. 18 e 20 da Lei n
9.437/1999 e art. 149, pargrafo 2, da Lei n 8.112/1990).

Ademais, ainda sobre o mesmo inciso II do art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99, cabe
esclarecer que a hiptese de impedimento, nos estritos termos legais, se limita atuao de
um agente (ou de seus parentes) no mesmo processo sob mais de uma funo. Ou seja, a
primeira leitura que se extrai do dispositivo legal de que o impedimento no se aplica
hiptese de um agente (ou seus parentes) ter atuado em outro processo administrativo e menos
ainda em processo judicial em que figura(ou) o mesmo servidor interessado (acusado). Em
princpio, pode integrar a comisso disciplinar quem j atuou em outro processo
administrativo ou judicial em que figura(ou) o mesmo servidor acusado. Todavia, nada
impede que, vista de peculiaridades de eventual caso concreto, em que a participao em
outros autos tenha se marcado por fortes manifestaes a favor ou contra o servidor acusado
no processo em questo, possa se configurar uma contaminao na iseno do agente. Isto
mais claramente pode acontecer com quem atuou a favor de determinado servidor como
representante (no sentido procurador) vista de uma posterior atuao em comisso designada
em outro processo em que o mesmo servidor figura como acusado. Excepcionalmente,
tambm pode ocorrer conflito entre uma primeira atuao como testemunha ou perito em
determinado processo e uma posterior atuao em outro processo, ambos administrativos, de
interesse do mesmo servidor, que mantenha alguma relao de pertinncia ou de proximidade
ftica (fruto de desmembramento, por exemplo) com o primeiro processo.
A Lei quer impedir que o agente funcione no processo assumindo mais de uma funo,
possibilitando a ocorrncia de constrangimento em virtude de eventuais posies
geradoras de manifestao de vontade antagnicas. De fato, se o indivduo est em
posies jurdicas diversas, no ter como evitar o desconforto de admitir duas solues
para a mesma questo. isso que o legislador quer impedir.
A participao impeditiva pode dar-se quando o agente perito; a razo bvia: o perito
exerce funo eminentemente tcnica e, portanto, deve situa-se distante de qualquer
interesse. Assim, no compatvel que seja perito tcnico e ao mesmo tempo encarregado
de decidir a matria do processo. O mesmo se d quando desempenha o papel de
testemunha: como a esta cabe relatar fatos de forma verdica, deve tambm estar longe das
partes, e tal posio se incompatibiliza com a de autoridade incumbida do processo. Como
representante, a incompatibilidade indiscutvel: a qualidade de representante implica,
como natural, a defesa dos interesses do representado. Se assim , nenhuma iseno ter
o agente da Administrao se estiver ligado por vnculo de representao com o

438
interessado. Jos dos Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pg.
133, Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005

Nesta linha, de se informar que as normatizaes infralegal e interna,

consubstanciadas no pargrafo nico do art. 21 da Portaria MF n 492, de 23/09/13 (que traa
normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda), e no pargrafo
nico do art. 19 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, inseriram uma hiptese de impedimento
que a, rigor, no se alinha aos limites do art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99, ao
estabelecerem como impedido o servidor que atue como perito ou como auxiliar do Poder
Judicirio ou do Ministrio Pblico em processo judicial referente aos mesmos fatos objeto de
apurao disciplinar conduzida por comisso integrada por aquele agente.
Conforme se reiterar em 4.4.9.2, de imediato, pode ocorrer (sobretudo em hiptese de
transcurso simultneo de instncias administrativa e criminal, por exemplo) de o Poder
Judicirio ou o Ministrio Pblico ou qualquer outro rgo necessitar que algum servidor atue
na sede judicial como perito ou auxiliar, em funo de seus conhecimentos tcnicos
especficos. Caso, em primeiro momento, esta requisio seja apresentada diretamente ao
prprio servidor que atua em atividades correcionais, de acordo com o caput do art. 21 da
Portaria MF n 492, de 23/09/13, e com o caput do art. 19 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13, este deve comunicar o fato para a autoridade instauradora e para seu chefe imediato
(caso estas autoridades sejam distintas, como na hiptese de servidor convocado), ainda que
no integre comisso ou que a comisso por ele integrada conduza apuraes sobre fatos
distintos dos que originaram a designao como perito ou auxiliar. No foco mais especfico do
presente interesse, caso a requisio recaia sobre integrante de comisso que conduza
apuraes sobre os mesmos fatos que justificaram a designao como perito ou auxilar, ao ter
tomado conhecimento da demanda externa, seja por intermdio do prprio integrante
requisitado, seja por ter recebido diretamente a requisio do Poder Judicirio ou do
Ministrio Pblico, cabe primeiramente autoridade instauradora provocar a instncia fiscal,
com o fim de obter indicao de outro servidor estranho ao processo administrativo
disciplinar a ser ofertado ao rgo requisitante para desempenhar a tarefa. Isto porque o
pargrafo nico do mesmo dispositivo normativo determina, como hiptese de impedimento,
que o servidor seja imediatamente afastado da comisso que porventure integre e que conduza
apuraes acerca do mesmo fato objeto de sua designao como perito ou auxiliar, como se
operasse a presuno de que a atuao como perito ou auxiliar contamina a iseno para
continuar na comisso.
O comando encartado no pargrafo nico do art. 21 da Portaria MF n 492, de
23/09/13, e no pargrafo nico do art. 19 da Portaria n 136, de 06/02/13, termina por
esclarecer a motivao preventiva dos respectivos caputs daqueles dispositivos, uma vez que,
j sabendo previamente da designao de qualquer servidor como perito ou auxiliar, a
autoridade instauradora j no o inclui em comisses. Obviamente, os dispositivos so vlidos
e vigoram no ordenamento interno, mas obriga-se a reconhecer que extrapolam os limites do
impedimento estabelecido no art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99, porque o texto legal
restringe a crtica inafastvel iseno hiptese de o servidor acumular mais de uma atuao
no mesmo processo, mas no para processos distintos, como o caso da hiptese
regulamentada pela Portaria MF e pela Portaria RFB, j que a atuao em procedimento no
mbito do Ministrio Pblico ou em processo no mbito do Poder Judicirio passou a tambm
impor vedao intransponvel para atuao em outro feito, na sede disciplinar.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 21. O servidor que atue em atividades correcionais
e que seja designado para atuar como perito ou auxiliar do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico ou de qualquer outro rgo dever comunicar tal fato respectiva corregedoria e
ao titular do rgo ou da unidade de lotao, independentemente de qualquer ato nesse
sentido praticado pela autoridade que o designou.
Pargrafo nico. O servidor que for designado para atuar como perito, nas situaes

439
previstas no caput deste artigo, ser afastado imediatamente das atividades da comisso de
sindicncia ou de processo disciplinar que trate dos mesmos fatos objeto da percia.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 19. O servidor que atue em atividades correcionais
e que seja designado para atuar como perito ou auxiliar do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico ou de qualquer outro rgo dever comunicar tal fato autoridade instauradora
da RFB e ao chefe de sua unidade de lotao, independentemente de qualquer ato nesse
sentido praticado pela autoridade que o designou.
Pargrafo nico. O servidor que for designado para atuar como perito, nas situaes
previstas no caput deste artigo, ser afastado imediatamente das atividades da comisso
que trate dos fatos objeto da percia.

De se acrescentar que as normatizaes infralegal e interna ratificam a obrigatoriedade

de o servidor convocado manifestar-se, de forma motivada, para a autoridade instauradora
caso constate ser impedido de atuar na comisso para a qual foi designado - no obstante as
literalidades tanto do pargrafo nico do art. 12 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, quanto do
pargrafo nico do art. 8 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, mencionarem a obrigao
apenas para o servidor convocado (que faz supor se referir apenas aos servidores lotados em
unidades estranhas ao sistema correcional), a melhor interpretao indica o carter extensivo,
de tambm obrigarem eventuais servidores lotados na Coger ou no Escor e que se vislumbrem
impedidos de atuar. Tal manifestao, por si s, no possui o condo de desde j excluir o
servidor da comisso, pois carece de exame e deciso da parte da autoridade instauradora.
Portaria MF n 492, de 23/09/13. Art. 12.
Pargrafo nico. O servidor convocado que constatar a existncia de impedimento legal ou
motivo de fora maior que impea sua participao no procedimento correcional dever
encaminhar exposio circunstanciada autoridade instauradora, para fins de exame e
deciso.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 8
Pargrafo nico. O servidor convocado que constatar a existncia de impedimento legal ou
motivo de fora maior, que impea sua participao no processo disciplinar, dever
encaminhar exposio circunstanciada autoridade instauradora, para fins de exame e
deciso.

J a suspeio deriva de uma situao subjetiva e gera uma presuno relativa de

incapacidade. Ao contrrio do impedimento, no h obrigatoriedade de sua manifestao
autoridade instauradora. Assim, o vcio fica sanado se no for arguido pelo acusado ou pelo
prprio membro suspeito. Alm disto, ainda que configurada uma das hipteses de suspeio,
h possibilidade de refutao pelo prprio suspeito ou pela autoridade instauradora, visto que
as alegaes de suspeio apresentadas pelo prprio membro da comisso so apreciadas pela
autoridade instauradora e as apresentadas pelo acusado, representante ou denunciante so
avaliadas pelo membro da comisso e remetidas autoridade instauradora. Uma vez que a Lei
n 8.112, de 11/12/90, no tratou de suspeio, cabe aplicao subsidiria da Lei n 9.784, de
29/01/99. Assim, pode ser apontada como principal causa de suspeio de integrante de
comisso (independentemente de ser lotado no Escor ou na Coger ou de ser convocado de
unidade estranha ao sistema correcional), com relao tanto ao acusado quanto ao
representante ou denunciante: ter com eles, ou com seus cnjuges, parentes ou afins de at 3
grau, relao de amizade ntima ou de inimizade notria.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor
que tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de recurso, sem efeito
suspensivo.

Releva destacar que a Lei qualificou como ntima a amizade e notria a inimizade, de
forma que, em regra, simples relao de coleguismo, ou sua ausncia, decorrente do contato

440

profissional cotidiano, no configura a vinculao qualificada prevista como suspeita. A

amizade ntima pressupe relacionamento alm dos limites laborais, com visitas familiares,
lazer conjunto e ligao afetiva de companheirismo e preocupao pessoal. Por outro lado, a
inimizade notria tambm requer um conflito que ultrapasse mera reao de baixa empatia ou
mesmo de antipatia, de conhecimento geral pelo menos dentro do ambiente da repartio.
(...) Normalmente, consideramos como amizade ntima aquela que notoriamente
conhecida por todos ou por grande nmero de pessoas, em virtude de permanente contato,
de frequncia conjunta aos lugares e, enfim, de aproximao recproca entre duas pessoas
com ostensividade social. Fora da, no h razo para suspeitar da autoridade. Fatos
como eventual almoo conjunto, ou encontro em cerimnia, ou trabalho em locais
prximos, no caracterizam por si amizade ntima (...).
(...) A notoriedade que qualifica a inimizade aquela que estampa uma divergncia por
todos conhecida, podendo ser notada de forma clara e por todas as pessoas que conhecem
os inimigos. Cuide-se, pois, de inimizade que tem repercusso social. (...). Mal-entendidos,
divergncias eventuais, posies tcnicas diversas, antipatia natural, nada disso se incluir
como fundamento de suspeio. Para esta, necessrio que haja reconhecido abismo ou
profundo dio entre os indivduos, de modo a considerar-se suspeita a atuao da
autoridade. Jos dos Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pgs.
138 e 139, Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005

Alm das hipteses expressas em numerus clausus nos dois textos legais acima
mencionados, para vinculada manifestao de impedimento ou suspeio, informa-se a
existncia de entendimento jurisprudencial, que ora pode ser tomado como recomendao de
situao a ser evitada, no sentido de ser impedido a integrar comisso processante servidor
que esteja respondendo a processo disciplinar ou criminal ou que j tenha sido punido ou
condenado naquelas instncias.
STF, Mandado de Segurana n 23.343, Voto: (...) Incensurvel, a meu ver, o parecer no
nobre rgo do Ministrio Pblico Federal, ao arguir a nulidade decorrente do
impedimento do servidor que presidiu a Comisso de Sindicncia, enquanto respondia, ele
prprio, a processo disciplinar.
Cita, nesse ponto, a bem lanada petio inicial, Circular da Presidncia da Repblica, de
10 de outubro de 1966, assinada pelo saudoso Professor Luiz Navarro de Brito, ento
Chefe do Gabinete Civil, expedindo recomendao aos dirigentes de rgos da
Administrao Federal, no sentido de que no venham a ser designados, na constituio
das comisses de inqurito, funcionrios que estejam respondendo a inquritos
administrativos ou criminais (Circ. N 10-66, D.O. 17-10-66, pg. 11.989).
(Nota: A mencionada Circular recomendava que no podem integrar comisses de
processo disciplinar os servidores que: a) tenham sido condenados em processo penal; b)
tenham sofrido punio disciplinar; c) estejam respondendo a processos criminais; d)
estejam envolvidos em processo administrativo disciplinar.)

Em sentido oposto, mencione-se que o fato de um servidor ter atuado na comisso em

face de determinado acusado (e mesmo de ter proposto aplicao de pena expulsiva) no
configura impedimento ou suspeio para integrar outra comisso em face do mesmo
acusado. No obstante, se possvel, recomenda-se no incorrer nesta situao, com o fim de
evitar o possvel enfrentamento da alegao de contaminao de iseno.
PGFN/COJED n. 1514/2010: 34. Por sua vez, o acusado (...) atacou a suposta
parcialidade do Presidente da Comisso Processante, especialmente por este integrar
outra Comisso contra o mesmo servidor, por motivo de suposto abandono de cargo. No
prospera essa alegao, pois ela no se enquadra em nenhuma das hipteses de suspeio
ou impedimento previstos na legislao aplicvel a esses casos (CPP e CPC). A alegao
do indiciado tornaria impossvel, analogamente, um juiz julgar um mesmo Ru por crimes
distintos, pois, nesse caso, tambm teria que se dizer que o juiz estaria suspeito ou seria
parcial.
STJ, Mandado de Segurana n 15.837: Voto (...) O fato de o Sr. (...) ter participado de
anterior comisso que investigou o abandono de cargo no traduz vcio a ensejar a

441
anulao do ato demissrio ou do prprio processo administrativo disciplinar, pois as Leis
8.112/90 e 9.784/99 no impedem a convocao do servidor que j figurou como julgador
para que faa parte de outra comisso contra o mesmo investigado (...).
(Nota: Embora o julgado emncione a participao como julgador, a leitura na ntegra
esclarece que a participao anterior havia sido como integrante de comisso.)
STJ, Agavo Regimental no Mandado de Segurana n 154633: Ementa: No foi
demonstrado interesse direto ou indireto de membro de Comisso Processante no deslinde
do PAD. Respeitados os aspectos processuais em relao ao impedimento e suspeio, no
h prejuzo na convocao de servidores que tenham integrado anteriormente uma
primeira Comisso Processante cujo relatrio conclusivo fora anulado por cerceamento de
defesa.
STJ, Mandado de Segurana n 18.887: Ementa: Participao de membro de comisso
disciplinar na apurao de fatos que resultaram na pena de suspenso do servidor.
Ausncia de impedimento daquele membro para integrar nova comisso disciplinar em
processo que resultou na demisso do servidor em razo de outros fatos.

de se destacar que, como a participao de agentes eivados de pessoalidade contra o

acusado pode suscitar alegao de nulidade, repercute aqui neste tema de impedimentos e
suspeies a ressalva que se apresentar em 4.12.4, acerca da inaplicabilidade da arguio de
nulidade em benefcio de quem lhe tenha dado causa, nos termos expostos pelo art. 565 do
CPP (pode-se mencionar, por exemplo, a aferio de litgios administrativo ou judicial, nos
termos do art. 18, III da Lei n 9.784, de 29/01/99).
CPP - Art. 565. Nenhuma das partes poder arguir nulidade relativa a que haja dado
causa, ou para que tenha concorrido, ou referente a formalidade cuja observncia s
parte contrria interesse.

Ver interpretaes exaradas nos Pareceres AGU n GQ-12 e n GQ-35, em 4.2.4.3, e a

anlise feita em 3.4.2 acerca da participao de integrantes de sindicncia disciplinar no PAD
consequente.
Uma vez que as Leis n 8.112, de 11/12/90, e n 9.784, de 29/01/99, mencionam
relaes de parentesco, convm aqui expor como a lei civil as define. Juridicamente, o
parentesco reflete as diferentes formas de ligao entre pessoas, decorrentes de fato natural
(consanguineidade) ou de fato da vida civil (casamento, unio estvel e adoo). Da, quanto
espcie, o parentesco pode ser:
consanguneo: vnculo que une pessoas descendentes umas das outras, proveniente do
nascimento (exemplo: pai, me, irmos, avs, bisavs, filhos, netos, bisnetos, tios,
sobrinhos e primos);
por afinidade: a relao social que une uma pessoa aos parentes consanguneos do seu
cnjuge ou companheiro, no mesmo grau em que este est a eles associado, limitado aos
ascendentes, descendentes e irmos do cnjuge (exemplos: sogro, sogra, genro, nora e
cunhado);
civil: vnculo pessoal que surge entre pais adotantes e adotado, e somente entre eles.
O parentesco entre duas pessoas contado em graus, sobre as linhas que as unem, que
podem ser reta ou colateral (ou transversal).
parentes em linha reta: as pessoas descendem uma das outras (exemplo: bisavs, avs,
pais, filhos, netos, bisnetos, da prpria pessoa ou de seu cnjuge ou companheiro);
parentes em linha colateral: as pessoas no descendem uma das outras, mas possuem um
tronco ancestral comum, limitadamente at o quarto grau (exemplos: irmos, tios,
sobrinhos e primos, da prpria pessoa ou de seu cnjuge ou companheiro).
CC - Art. 1.591. So parentes em linha reta as pessoas que esto umas para com as outras
na relao de ascendentes e descendentes.

442
Art. 1.592. So parentes em linha colateral ou transversal, at o quarto grau, as pessoas
provenientes de um s tronco, sem descenderem uma da outra.
Art. 1.593. O parentesco natural ou civil, conforme resulte de consanguinidade ou outra
origem.
Art. 1.594. Contam-se, na linha reta, os graus de parentesco pelo nmero de geraes, e,
na colateral, tambm pelo nmero delas, subindo de um dos parentes at ao ascendente
comum, e descendo at encontrar o outro parente.
Art. 1.595. Cada cnjuge ou companheiro aliado aos parentes do outro pelo vnculo da
afinidade.
1 O parentesco por afinidade limita-se aos ascendentes, aos descendentes e aos irmos
do cnjuge ou companheiro.
2 Na linha reta, a afinidade no se extingue com a dissoluo do casamento ou da unio
estvel.

Nos parentes em linha reta, como o prprio nome indica, o grau de parentesco
linearmente contado pelo n de geraes que separa duas pessoas. Nos parentes em linha
colateral, conta-se o grau de parentesco subindo-se at o ascendente comum s duas pessoas e
depois descendo at o outro parente.
Contagem do parentesco em linha reta
Bisav
<

3 grau

Av

Pai

2 grau

1 grau

Pessoa

Filho

Neto

Bisneto

1 grau

2 grau

3 grau

>

Contagem do parentesco em linha colateral

Pai

Av
2 grau

Av

1 grau

2 grau

3 grau

Pai

Tio

2 grau

Pessoa

3 grau

Irmo

1 grau

Pai

4 grau

3 grau

Pessoa

Tio

1 grau

Sobrinho

Pessoa

Primo

O parentesco por afinidade em linha reta, como sogro, sogra, genro e nora, no se
extingue com a dissoluo do casamento ou da unio estvel, ao contrrio do parentesco por
afinidade em linha colateral, como cunhado.
E os fluxogramas acima se desdobram em tantos outros para a mesma pessoa, tomados
de forma absolutamente similar com os parentes consanguneos em linha reta e em linha
colateral do cnjuge ou companheiro desta pessoa em relao qual se verifica o
impedimento, trazendo tona seus sogros e cunhados, alm de bisavs, avs, tios e sobrinhos
do cnjuge, definindo ento idnticas relaes impeditivas por afinidade.
O cnjuge da pessoa em relao qual se verifica o impedimento, por bvio, integra
as relaes interpessoais violadoras da imparcialidade, sendo impedido de atuar; todavia,
perceba-se que o CC no o inclui como parente, uma vez que a relao outra, no de
parentesco, mas sim de unio conjugal. E este tratamento, isonomicamente, estendido ao
companheiro de unio estvel.
Sintetizando ento o que foi abordado acima, uma vez que as normas de regncia para

443

matria disciplinar em geral reportam-se a parentesco at 3 grau, incluem-se em tais

dispositivos:
bisavs, avs, pai, me, filhos, netos e bisnetos da prpria pessoa em relao qual se
verifica o impedimento, como seus parentes consanguneos em linha reta;
irmos, tios e sobrinhos desta mesma pessoa, como seus parentes consanguneos em
linha colateral (primos se excluem, por serem de 4 grau);
e os mesmos parentes em relao ao cnjuge ou companheiro:
bisavs, avs, pai e me (sogro e sogra) do cnjuge ou companheiro da pessoa em
relao qual se verifica o impedimento, como seus parentes por afinidade em linha
reta (normalmente, os descendentes do cnjuge so os mesmos j computados acima
para a prpria pessoa: filhos, netos e bisnetos);
irmos (cunhados), tios e sobrinhos do cnjuge ou companheiro desta mesma pessoa,
como seus parentes por afinidade em linha colateral.
Em qualquer hiptese de alegao de impedimento ou de suspenso, seja
espontaneamente pelo prprio integrante da comisso, seja pela defesa, deve o incidente ser
protocolizado em autos apartados do processo administrativo disciplinar e ser levado
deciso da autoridade instauradora, que quem detm competncia para designar e alterar o
colegiado, coletando-se manifestao circunstanciada daquele membro cuja iseno se
questiona. Advirta-se que, como as Leis n 8.112, de 11/12/90, e n 9.784, de 29/01/99, no
abordaram o tema, luz dos arts. 111 e 112 do CPP, as excees de impedimento e de
suspeio so incidentais e no suspendem o andamento do processo principal enquanto so
analisadas (a despeito de o art. 265, III do CPC prever a suspenso, elege-se como primeira
fonte de integrao a processualstica penal, em razo da maior afinidade).

4.2.7 - Prerrogativas dos Integrantes da Comisso

4.2.7.1 - Progresso e Promoo
Os servidores designados para integrar comisses de sindicncia ou de inqurito, da
mesma forma que aqueles que so lotados na Coger ou em Escor, independentemente de
integrarem ou no a Carreira de Auditoria da Receita Federal, faziam jus avaliao mxima
para fins de progresso (que tambm pode ser chamada de progresso horizontal, para elevarse para o padro de subsdio imediatamente superior dentro da mesma classe) e de promoo
(que tambm pode ser chamada de progresso vertical, para passar do ltimo padro de uma
classe para o primeiro padro da classe imediatamente superior).
Decreto n 2.331, de 01/10/97 - Art. 4 Aplica-se o disposto no caput do art. 18 do
Decreto n 84.669, de 29 de abril de 1980, aos servidores em exerccio na CorregedoriaGeral e nos seus Escritrios e aos designados para integrar comisso de processo
administrativo disciplinar de que trata o art. 149 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990, no interstcio em que ocorrer a designao.
Decreto n 84.669, de 29/04/80 - Art 6 O interstcio para a progresso horizontal ser de
12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os
avaliados com o Conceito 2.
Art 18. Independentemente de avaliao, ser atribudo o Conceito 1 aos servidores: (...)

Entretanto, com a edio da Lei n 11.890, de 24/12/08, que disps sobre a

remunerao da Carreira de Auditoria da Receita Federal (estabelecendo a remunerao
exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado qualquer tipo de acrscimo, nos
termos previstos no art. 39, 8 da CF, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19, de

444

04/06/98), foi criado o Sidec, que prev novos requisitos para a progresso (conforme chama
a passagem para o padro de subsdio imediatamente superior dentro da mesma classe) e para
promoo (conforme chama a passagem do ltimo padro de uma classe para o primeiro
padro da classe imediatamente superior).
Esta norma, de imediato, introduziu algumas modificaes na sistemtica da
progresso e promoo de AFRFB e ATRFB, mas reservou a ato do Poder Executivo a
regulamentao. Esta regulamentao ainda inexiste, prevalecendo, por ora, a antiga
sistemtica, mesmo para integrantes daquela Carreira - a mencionada Lei n 11.890, de
24/12/08, no alterou os institutos de progresso e de promoo para servidores de cargos
estranhos Carreira, ocupantes de outros cargos administrativos, que no AFRFB e ATRFB,
integrantes do Pecfaz (do Quadro de Pessoal do Ministrio da Fazenda, para o qual foram
transpostos os cargos do PCC, do PGPE e demais cargos administrativos daquele Quadro) que
tm exerccio na Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Alm disto, os servidores da Carreira de Auditoria da Receita Federal designados para
integrar comisses de sindicncia ou de inqurito, por fora do art. 4 da Portaria RFB n 483,
de 19/04/07, faziam jus avaliao mxima tambm para fim de receber a parcela individual
da gratificao de incremento de atividade tributria (GIFA). Tendo em vista, todavia, que a
Lei n 11.890, de 24/12/08, estabeleceu a remunerao por subsdio na Carreira de Auditoria
da Receita Federal, entende-se derrogado este dispositivo infralegal que concedia avaliao
mxima, vez que a gratificao no mais existe.

4.2.8 - Prazos Legais para Concluso

Tomando-se por ponto de partida a CF ( certo que um mandamento constitucional,
ainda que porventura cronologicamente posterior base legal, paira acima desta e passa a
servir de supedneo para todo o disciplinamento inferior), tem-se que o dispositivo do art. 5,
LXXVIII da CF (acrescentado pela Emenda Constitucional n 45, de 08/12/04), passou a
prever, como uma garantia individual, a durao razovel e a celeridade do processo, tanto em
via judicial quanto administrativa. Este dispositivo constitucional recepciona a legislao
infraconstitucional j existente, de forma que, ao mesmo tempo em que faz por ele irradiar o
mandamento, o faz sem alterar as disposies referentes a prazo constantes da Lei n 8.112, de
11/12/90.
CF - Art. 5, LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
(Acrescentado pela Emenda Constitucional n 45, de 08/12/04)

4.2.8.1 - Prazo Originrio e sua Forma de Contagem

Em patamar infraconstitucional, como regra geral, a contagem de prazos processuais
feita em dias corridos, excluindo o dia do comeo e incluindo o do vencimento, este ltimo
ocorrendo sempre em dia til.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 238. Os prazos previstos nesta Lei sero contados em dias
corridos, excluindo-se o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento, ficando
prorrogado, para o primeiro dia til seguinte, o prazo vencido em dia em que no haja
expediente.

O prazo originrio mximo de concluso de PAD de at sessenta dias, enquanto que

o de sindicncia disciplinar de at trinta dias.

445

Conforme 4.2.2.1.1, a autoridade instauradora deve fazer constar da portaria de

instaurao o prazo concedido comisso; em regra, consigna-se o prazo mximo, de sessenta
ou de trinta dias, mas nada impede que, a critrio da autoridade instauradora, seja concedido
um prazo menor. Caso a portaria instauradora no expresse o prazo, convenciona-se adotar
aqueles prazos mximos que a Lei estabelece.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 145.
Pargrafo nico. O prazo para concluso da sindicncia no exceder 30 (trinta) dias,
podendo ser prorrogado por igual perodo, a critrio da autoridade superior.
Art. 152. O prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder 60 (sessenta)
dias, contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua
prorrogao por igual prazo, quando as circunstncias o exigirem.

O art. 152 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece de forma expressa que, no caso
especfico da contagem do prazo de concluso de PAD, seu incio se d na data de publicao
da portaria de instaurao (fato estendido sindicncia disciplinar por analogia, diante do
silncio da Lei). Mas, uma vez que h praxe na administrao pblica federal de concentrar
tais publicaes nas sextas-feiras (e isto se aplica Secretaria da Receita Federal do Brasil),
trs diferentes interpretaes poderiam figurar como possveis. Na primeira, o art. 152 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, seria uma especificidade a se sobrepor regra geral do art. 238 da
mesma Lei, impondo que o primeiro dia de contagem seja considerado j na prpria sextafeira de publicao da portaria. Em oposio, bastante plausvel que o citado art. 152 deva
ser lido de acordo com a regra geral, contando como primeiro dia o sbado (j que a Lei no
excluiu o incio em dia no til, mas sim apenas o do vencimento). Por fim, ainda se poderia
estender o incio efetivo da contagem para a segunda-feira subsequente (primeiro dia til aps
a publicao), estendendo para a sede administrativa disciplinar a regra do art. 184, 2 do
CPC.
Sendo as trs formas defensveis, de imediato, destaca-se que, tendo o marco inicial
cado em uma sexta-feira, a regra mais usual (por advir da lei processual civil), que apontaria
como primeiro dia da contagem a segunda-feira subsequente, alm de no constar de forma
expressa da Lei n 8.112, de 11/12/90, e nem mesmo da Lei n 9.784, de 29/01/99, implicaria
em adotar justamente a contagem mais favorvel administrao, quando, na verdade, o CPC
a dispe para prazo de interesse da parte, a fim de cumprir determinada intimao. Assim, por
apego aos princpios reitores de sede punitiva, descarta-se de imediato esta interpretao
desfavorvel defesa. Nesta linha, como mera recomendao, sem que se considere contrrio
Lei iniciar a contagem no sbado, mas to-somente por eleger, dentre as hipteses
juridicamente aceitveis aquela mais benfica defesa, convm optar pela contagem mais
cautelosa, j a partir da sexta-feira de publicao da portaria. Ressalte-se que, a rigor, a
repercusso do dia inicial de contagem do prazo de concluso se d somente no cmputo da
prescrio.
A partir da, computam-se at trinta dias em caso de sindicncia disciplinar e at
sessenta dias em caso de PAD, prorrogveis em ambos os casos por perodos iguais aos
originariamente concedidos.
Geralmente se concede o prazo mximo previsto na lei - 60 dias para o PAD e 30 dias
para a sindicncia -, mas se isto no for feito considera-se que o prazo o mximo da lei.
(...) nada impede que a comisso conclua os trabalhos antes do prazo fixado na Portaria.,
Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 84, Fortium Editora,
1 edio, 2008

Se, excepcionalmente, no for possvel para a comisso dar incio imediato aos
trabalhos, o presidente deve comunicar o fato e os motivos autoridade instauradora, sem

446

prejuzo da manuteno do prazo legal para concluso dos mesmos e sem que isto importe em
nulidade. Em regra, autoriza-se o incio dos trabalhos a partir da data de publicao da
portaria, sexta-feira. Todavia, caso se queira adotar uma postura bastante cautelosa e
conservadora, diante da possibilidade, acima descrita e plenamente aceitvel, de se interpretar
que o prazo de concluso poderia ter iniciada a contagem a partir do sbado, pode-se
recomendar que os trabalhos somente sejam iniciados na segunda-feira seguinte. Trata-se de
mera recomendao, no positivada em norma, cuja inobservncia no traria prejuzos nem
defesa e nem ao processo em si.
Convm que o presidente comunique autoridade instauradora a ocorrncia de
suspenso dos trabalhos da comisso, destacando-se que, com exceo de ordem judicial,
razes tais como licena mdica do acusado, falta de recursos financeiros para dirias e
deslocamentos, aguardo de laudos periciais ou tcnicos, dentre outros, no tm o condo de
suspender o prazo prescricional.

4.2.8.2 - Prorrogao
Os arts. 145 e 152 da Lei n 8.112, de 11/12/90, preveem a possibilidade de a comisso
de sindicncia ou de inqurito no conseguirem concluir seus trabalhos nos respectivos prazos
originrios de trinta ou de sessenta dias e permitem a prorrogao do prazo por igual perodo.
A prorrogao deve ser objeto de pedido, dirigido autoridade instauradora,
preferecialmente acompanhado de breve justificativa (descrio da fase em que se encontra o
processo, do que j foi feito, do que est pendente de se fazer e dos deslocamentos previstos,
se for o caso), em forma livre e margem dos autos do processo administrativo disciplinar
(podendo ser encaminhado inclusive em via virtual, por meio de correio eletrnico
corporativo). Tal pedido deve ser encaminhado antes da data que antecede o encerramento do
prazo originrio, a fim de que a autoridade tenha tempo hbil para editar nova portaria, pois
no convm que exista lapso de tempo para prorrogar.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia
disciplinar ou de processo administrativo disciplinar dever solicitar autoridade
instauradora autorizao para deslocamento de servidores integrantes de comisso, bem
como solicitar prorrogao do prazo da comisso, quando necessrio.

de se destacar que a previso normativa para que a autoridade instauradora possa

apreciar o pedido de prorrogao de prazo vista do relato das providncias j tomadas e
daquelas ainda a tomar pela comisso ampara-se no art. 4 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13, e configura-se em instrumento de gerncia administrativa daquela autoridade.
Advirta-se que no h que se confundir esta competncia gerencial com quebra da cedia
autonomia ou independncia da comisso, uma vez que se objetiva to-somente controlar o
andamento dos trabalhos e a dedicao da comisso, sem interferir em sua leitura de mrito. A
autonomia da comisso se revela e se restringe no mrito que ela mesma, de forma
independente, extrai dos autos, e no tem o condo de conceder suposta prerrogativa aos
integrantes para se considerarem margem de deveres funcionais elementares (tais como
dedicao, assiduidade, etc).
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 4 A Corregedoria-Geral e os Escritrios de
Corregedoria devero acompanhar e avaliar as atividades correcionais, notadamente
quanto aos prazos e adequao s normas, instrues e orientaes tcnicas.

Na mesma toada, conforme determina a Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13, a

cada pedido de prorrogao, deve a comisso enviar autoridade instauradora cpia

447

digitalizada atualizada dos autos, identificada de acordo com a Portaria Coger n 55, de
20/07/12, a fim de ser disponibilizada, na pasta virtual compartilhada referente ao Escor (ou
Nucor), em subpastas especficas organizada por n de processo.
Portaria Coger n 55, de 20/07/12 - Art. 1 Devero ser digitalizados todos os processos
disciplinares, sindicncias acusatrias e sindicncias investigativas no mbito da
Corregedoria-Geral, dos Escritrio de Corregedoria nas Regies Fiscais (Escor) e no
Ncleo de Corregedoria em Manaus (Nucor).
Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13 - Art. 1 A Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Dicac) criar, em pastas identificadas com os nomes dos Escritrios e do
Ncleo de Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Escor/Nucor), no
endereo
<\\compartilhamentos.rfoc.srf\RFOC\ESCORXXDIGITAL>,
subpastas
denominadas:
I - PAD EM ANDAMENTO, onde sero armazenados cpias dos Processos
Administrativos Disciplinares (PADs) e das Sindicncias Disciplinares que estiverem em
curso no Escor/Nucor;
1 As subpastas PAD EM ANDAMENTO, PAD CONCLUDO e PROCESSOS
CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO sero subdivididas em
subpastas identificadas pelos nmeros dos respectivos processos, cujas cpias devero ser
armazenadas com separao em volumes, anexos e apensos, conforme padro estabelecido
no Anexo I da Portaria Coger n 55, de 20 de julho de 2012.
Art. 2 As Comisses de Inqurito e as Comisses de Sindicncia Disciplinar enviaro
autoridade instauradora, a cada prorrogao, a cada reconduo e aps a autuao do
relatrio final, cpia digitalizada (em formato .pdf) da verso atualizada do PAD ou da
Sindicncia Disciplinar, para disponibilizao na subpasta PAD EM ANDAMENTO.

Embora, em princpio, a existncia de pequeno lapso de tempo entre o decurso do

prazo original e a publicao da portaria de prorrogao, por si s, no acarrete prejuzo
(desde que no se pratique ato neste intervalo), caso ocorra, convm proceder designao de
nova comisso, para evitar alegao de nulidade.
Observe-se que a prorrogao deve ser solicitada com antecedncia para evitar
interrupes no prazo, que h de ser contnuo. Ademais, no se prorroga o que j foi
extinto. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico
Civil da Unio, pg. 140, Editora Forense, 2 edio, 2006

O prazo prorrogado - que deve ser igual ao prazo originariamente concedido, ou seja,
de at mais trinta ou sessenta dias para sindicncia disciplinar ou PAD - no comea a ser
contado da publicao da portaria de prorrogao, mas sim depois de trinta ou sessenta dias da
instaurao, de forma que so garantidos os prazos totais legais de at sessenta ou 120 dias.

Contagem de prazo para sindicncia

Publicao da
instaurao

Publicao da
prorrogao

Trmino do
prazo da
instaurao

Trmino do
prazo da
prorrogao

sexta-feira
1 dia

sexta-feira
29 dia

sbado
30 dia

segunda-feira
60 dia

30 dias

30 dias
prazo prorrogado: mais 30 dias a partir do 30 dia e no
do 29 dia

448

Contagem de prazo para PAD

Publicao da
instaurao

Publicao da
prorrogao

Trmino do
prazo da
instaurao

Trmino do
prazo da
prorrogao

sexta-feira
1 dia

sexta-feira
57 dia

segunda-feira
60 dia

sexta-feira
120 dia

60 dias

60 dias
prazo prorrogado: mais 60 dias a partir do 60 dia e no
do 57 dia

4.2.8.3 - Designao de Nova Comisso

Caso a prorrogao do prazo ainda no seja suficiente para encerrar os trabalhos de
apurao, a comisso deve comunicar autoridade instauradora a no concluso e solicitar
designao de nova comisso, que pode ou no recair nas pessoas dos mesmos integrantes (a
hiptese positiva chamada de reconduo). Tal solicitao preferencialmente pode se fazer
acompanhar de breve justificativa (descrio da fase em que se encontra o processo, do que j
foi feito, do que est pendente de se fazer e dos deslocamentos previstos, se for o caso) e pode
ser apresentada em forma livre e margem dos autos do processo administrativo disciplinar
(podendo ser encaminhado inclusive em via virtual, por meio de correio eletrnico
corporativo), analogamente ao j aduzido em 4.2.8.2.
Na mesma toada, conforme determina a Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13, a
cada designao de nova comisso, deve a comisso enviar autoridade instauradora cpia
digitalizada atualizada dos autos, identificada de acordo com a Portaria Coger n 55, de
20/07/12, a fim de ser disponibilizada, na pasta virtual compartilhada referente ao Escor (ou
Nucor), em subpastas especficas organizada por n de processo.
Portaria Coger n 55, de 20/07/12 - Art. 1 Devero ser digitalizados todos os processos
disciplinares, sindicncias acusatrias e sindicncias investigativas no mbito da
Corregedoria-Geral, dos Escritrio de Corregedoria nas Regies Fiscais (Escor) e no
Ncleo de Corregedoria em Manaus (Nucor).
Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13 - Art. 1 A Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Dicac) criar, em pastas identificadas com os nomes dos Escritrios e do
Ncleo de Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Escor/Nucor), no
endereo
<\\compartilhamentos.rfoc.srf\RFOC\ESCORXXDIGITAL>,
subpastas
denominadas:
I - PAD EM ANDAMENTO, onde sero armazenados cpias dos Processos
Administrativos Disciplinares (PADs) e das Sindicncias Disciplinares que estiverem em
curso no Escor/Nucor;
1 As subpastas PAD EM ANDAMENTO, PAD CONCLUDO e PROCESSOS
CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO sero subdivididas em
subpastas identificadas pelos nmeros dos respectivos processos, cujas cpias devero ser
armazenadas com separao em volumes, anexos e apensos, conforme padro estabelecido
no Anexo I da Portaria Coger n 55, de 20 de julho de 2012.
Art. 2 As Comisses de Inqurito e as Comisses de Sindicncia Disciplinar enviaro
autoridade instauradora, a cada prorrogao, a cada reconduo e aps a autuao do
relatrio final, cpia digitalizada (em formato .pdf) da verso atualizada do PAD ou da
Sindicncia Disciplinar, para disponibilizao na subpasta PAD EM ANDAMENTO.

Formalmente, com o esgotamento do prazo original e da prorrogao, sem que se

tenha concludo o apuratrio, deve a autoridade reinstaurar o processo (apenas ficticiamente
falando, pois no se passa por nova protocolizao, mantendo-se o mesmo n de protocolo e

449

os mesmos autos), designando uma nova comisso, da forma idntica antecedente, para
ultimar os trabalhos, em princpio reconduzindo os mesmos integrantes, mas sem prejuzo
de se alterar integralmente ou em parte a composio. A menos que a autoridade consigne
refazer os trabalhos, presume-se o aproveitamento dos elementos probatrios j autuados
pelo colegiado original. Mesmo no caso do refazimento, fica a critrio da autoridade
instauradora manter ou alterar a composio da comisso.
Teoricamente, no convm que exista lapso para designar nova comisso. A
normatizao interna da Secretaria da Receita Federal do Brasil regulamenta em cinco dias
teis a antecedncia mnima para o pedido de designao de nova comisso. Mas a existncia
de pequeno lapso para a designao, por si s, no acarreta nulidade, recomendando-se que
no se produza nenhum ato neste intervalo ou, na pior das hipteses, que eventuais atos
produzidos no sejam utilizados, de forma alguma, direta ou indiretamente, como provas para
a indiciao do acusado. Caso, neste lapso de tempo, tenham sido realizados atos que, de
alguma forma, repercutiro na formao de convico da comisso, devem ser refeitos aps a
designao da nova comisso.
Analogamente, a autoridade deve fazer constar desta portaria de designao os
mesmos dados da portaria instauradora (conforme se aduziu em 4.2.2.1.1), em que se inclui a
indicao de prazo, de at sessenta ou trinta dias, mas que no necessariamente precisa ser
igual ao prazo originrio da instaurao. E esta nova comisso designada tambm
prorrogvel, pelo mesmo prazo da sua nova designao. Reiteraes de novas designaes e
prorrogaes, por si ss, no so causas de nulidade, mas operam a favor da prescrio e do
fim da medida cautelar do afastamento preventivo, conforme se ver em 4.3.9.
O Anexo II consolida as diversas passagens ao longo do texto em que se abordam ou
se contrapem aspectos atinentes qualidade do trabalho e celeridade.
pacificado tanto na jurisprudncia quanto na doutrina que a superao do prazo
prorrogado de 120 dias ou de sessenta dias para o PAD ou sindicncia disciplinar no
obstculo para a ininterrupta atuao dos princpios da indisponibilidade do interesse pblico,
da oficialidade, da verdade material e do formalismo moderado, em detrimento do aspecto
meramente instrumental do prazo. Em outras palavras, mesmo que a comisso no logre
concluir os trabalhos naqueles prazos prorrogados, a apurao deve ter prosseguimento, por
meio do instituto da designao de nova comisso (ou da reconduo da comisso, caso a
autoridade instauradora mantenha o trio processante).
E o entendimento que se extrai do instituto da prescrio, a ser detalhadamente
pormenorizado em 4.13.2 - de que, aps a instaurao do PAD ou da sindicncia disciplinar,
interrompe-se a contagem prescricional e se mantm suspensa esta contagem at a fruio dos
respectivos prazos de 140 ou de 80 dias (os vinte dias a mais se referem ao prazo formal para
julgamento) e, a partir da, volta-se a somar os prazos prescricionais associados a cada pena -,
fornece o robusto entendimento sistemtico de que a prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, em
seu art. 142, contempla a possibilidade de os trabalhos apuratrios prosseguirem aps os
prazos originrios e prorrogados de 120 e de 60 dias. Se a Lei cogita da retomada dos
trabalhos, sem no mais interromper a contagem, pelo prazo prescricional de cada pena (quais
sejam, de mais 180 dias para advertncia, ou dois anos para suspenso ou cinco anos para
penas expulsivas) e como o ordenamento ptrio no contempla a possibilidade de apenao
sem o esgotamento contraditrio das apuraes em busca da verdade material, porque a
prpria Lei no trata aqueles o decurso daqueles prazos de 120 e de sessenta dias como fatal,
mas sim o trata, to-somente, como apto retomada da contagem prescricional contra a
administrao.

450
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142. A ao disciplinar prescrever:
I - em 5 (cinco) anos, quanto s infraes punveis com demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso;
II - em 2 (dois) anos, quanto suspenso;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto advertncia.
1 O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
3 A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar interrompe a
prescrio, at a deciso final proferida por autoridade competente.
4 Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a correr a partir do dia em que
cessar a interrupo.

Na mesma toada sistemtica, tambm o pargrafo nico do art. 147 da Lei n 8.112, de
11/12/90, e a Formulao Dasp n 216 amparam o entendimento de que deve se dar
continuidade ao processo administrativo disciplinar ainda que no concludo no prazo legal.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor no
venha a influir na apurao da irregularidade, a autoridade instauradora do processo
poder determinar o seu afastamento do exerccio do cargo, pelo prazo de at 60
(sessenta) dias, sem prejuzo da remunerao.
Pargrafo nico. O afastamento poder ser prorrogado por igual prazo, findo o qual
cessaro os seus efeitos, ainda que no concludo o processo.
Formulao Dasp n 216. Inqurito administrativo
Esgotados os 90 dias a que alude o art. 220, pargrafo nico, do Estatuto, sem que o
inqurito tenha sido concludo, designa-se nova comisso para refaz-lo ou ultim-lo, a
qual poder ser integrada pelos mesmos funcionrios.
Formulao Dasp n 279. Prescrio
A redesignao da comisso de inqurito, ou a designao de outra, para prosseguir na
apurao dos mesmos fatos no interrompe, de novo, o curso da prescrio.
STJ, Mandado de Segurana n 7.962: Ementa: Esta Colenda Corte j firmou
entendimento no sentido de que a extrapolao do prazo para a concluso do processo
administrativo disciplinar no consubstancia nulidade susceptvel de invalidar o
procedimento.
Idem: STF, Mandados de Segurana n 7.015, 21.494 e 22.656; e STJ, Mandados de
Segurana n 7.066, 7.435 e 8.877 e Recursos em Mandado de Segurana n 6.757 e 10.464
Se o prazo original de sessenta dias j tiver expirado, poder ser concedida prorrogao
por mais sessenta dias. Havendo estourado esses dois prazos, dever ser redesignada a
comisso ou feita a designao de uma outra. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica
do Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 178 e 179, Editora Braslia Jurdica, 5
edio, 2005
Esgotado o prazo e sua prorrogao, sem a concluso dos trabalhos, (...) no restar
administrao outra alternativa seno designar, de imediato, outra comisso, podendo
renovar as indicaes dos membros da comisso dissolvida, se acolhidas as justificativas
apresentadas e continuarem os citados integrantes merecedores de confiana. (...)
Quanto ao excesso (...) no cumprimento do prazo para encerramento dos trabalhos,
convm lembrar que esta circunstncia no constitui causa prejudicial apurao correta
dos fatos e no nulifica o processo. (...) Presentes, portanto, motivos prevalentes de ordem
pblica (apurao da verdade real), no h que se falar em desrespeito s normas legais.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pg. 140, Editora Forense, 2 edio, 2006
No tendo sido cumprido o prazo, nem mesmo com a prorrogao, a autoridade
instauradora tem o dever de destituir a Comisso, nomeando-se outra para prosseguir os
trabalhos. (...)
A pratica permite (e a Lei no impede) que os membros da Comisso dissolvida possam vir
integrar a nova Comisso, se a autoridade instauradora assim entender, levando em conta
que o prazo foi ultrapassado, no por negligncia ou falta de capacidade, seno por
dificuldades naturais na apurao da verdade processual. Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs. 120 e 121, Editora Consulex, 2 edio, 1999

451

Todas as portarias (de instaurao, de prorrogao ou de nova designao) tm os

mesmos requisitos formais definidos em 4.2.2.1.1 e devem ser publicadas internamente em
boletim de servio (ou, excepcionalmente, no boletim de pessoal) do rgo responsvel por
publicao interna na jurisdio da unidade instauradora (que, em regra, a respectiva
Digep/SRRF) e devem ser autuadas no processo. Mas no necessrio juntar aos autos cpia
do boletim; basta que a portaria juntada tenha o carimbo da publicao e o Escor (ou Coger)
devem manter arquivadas vias das portarias juntamente com o relatrio de justificativa
apresentado pela comisso. Caso no se publique a portaria (apenas por hiptese de um
equvoco, j que prevalece a publicidade), conta-se o prazo a partir da data em que a comisso
se instalar.
De acordo com o aduzido em 2.1.4, cabe aos Escor (e tambm Coger, nas
excepcionais hipteses em que o Corregedor figura como autoridade instauradora) manter
atualizadas as bases de dados tanto externa, do Sistema de Gesto de Processos Disciplinares
(CGU-PAD, da Controladoria-Geral da Unio), quanto do sistema interno de
acompanhamento da atividade correcional (o Sistema de Acompanhamento de Comisses Siacom), o que abarca, no decorrer do processo, informar dados das portarias de prorrogao e
de designao de nova comisso (incluindo nomes e dados funcionais de eventuais novos
integrantes).

4.3 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - ATOS INICIAIS E

CONDUTAS GERAIS
Aps a instaurao, d-se incio segunda fase do processo, chamada inqurito
administrativo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes
fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.

Em sntese, o inqurito administrativo (ou, simplesmente, inqurito), que a parte

contraditria do processo, conduzida autonomamente pela comisso, comporta os seguintes
atos, na ordem: atos iniciais do inqurito (instalao da comisso processante; comunicao
da instalao; designao do secretrio); atos de instruo (notificao do servidor,
depoimentos, percias, diligncias, interrogatrio, indiciao e citao para apresentar defesa
escrita); defesa escrita; e relatrio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 153. O inqurito administrativo obedecer ao princpio do
contraditrio, assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilizao dos meios e recursos
admitidos em direito.
Art. 155. Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada de depoimentos,
acareaes, investigaes e diligncias cabveis, objetivando a coleta de prova,
recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e peritos, de modo a permitir a completa
elucidao dos fatos.
Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 6. O comando constitucional para que se observem o
contraditrio e a ampla defesa, no processo administrativo, silente quanto fase
processual em que isto deve ocorrer (cfr. o art. 5, LV). tema disciplinado em norma
infraconstitucional: a Lei n 8.112, de 1990, assegura a ampla defesa no curso do processo
disciplinar e, o contraditrio, no inqurito administrativo (v. os arts. 143 e 153), que
corresponde 2 fase do apuratrio (art. 151, II).

452

No Anexo VI, demonstra-se, aproximadamente, o rito do processo administrativo

disciplinar, por meio de fluxogramas, com destaque para esta fase do inqurito administrativo.

4.3.1 - Ata de Instalao e Deliberao

Esta ata funciona como o marco inicial do funcionamento da comisso e nela se
decide, em regra: comunicar a instalao; designar secretrio; analisar os autos do processo; e
registram-se, se for o caso, outras providncias imediatas a serem tomadas.
Neste momento inicial, convm que a comisso faa uma leitura detalhada do processo
- se possvel, concomitantemente, elaborando um resumo dos autos (que ser til no s para
o imediato entendimento do caso mas tambm para instruir eventos posteriores dos trabalhos)
-, com o fim de identificar claramente qual o objetivo (o que se quer esclarecer?) e uma
estratgia de ao para atingi-lo (como esclarecer?).
Neste rumo, fundamental que a comisso identifique clara e delimitadamente um
objetivo a perseguir no processo. Ou seja, o colegiado tem de identificar qual o fato
supostamente ilcito a esclarecer, que provocou o juzo de admissibilidade com proposta de
instaurao. sempre extremamente improdutivo, alm de acarretar variadas formas de
desgaste, quando a comisso abre demasiadamente o foco apuratrio. Ato contnuo, sem que
aqui se cogite de expressar em deliberao (visto que pode haver justificadas mudanas no
rumo originalmente traado), a comisso deve discutir e elaborar uma sequncia de atos
instrucionais que, em princpio, levaro a esclarecer o objetivo identificado.
O Anexo II consolida as diversas passagens ao longo do texto em que se abordam ou
se contrapem aspectos atinentes qualidade do trabalho e celeridade.

4.3.2 - Comunicao da Instalao

Embora a rigor no haja expressa previso legal, a praxe administrativa recomenda
que a comisso comunique autoridade instauradora o incio dos trabalhos, o local de
instalao e o horrio de funcionamento da comisso. Com o atual estgio de elaborao,
organizao, aparelhamento e infraestrutura do sistema correcional, na imensa maioria dos
casos, as comisses se instalam nas prprias dependncias do Escor e apenas muito
excepcionalmente se utilizam das dependncias das unidades locais (de lotao ou de
exerccio do servidor representado ou acusado ou de ocorrncia do fato, se diferentes).
Caso, de forma excepcional, a comisso se encontre instalada em dependncias
estranhas ao Escor (ou Coger, na hiptese de o Corregedor ser autoridade instauradora),
tendo se instalado na unidade de lotao ou de exerccio do servidor representado ou acusado
ou, ainda muito mais residualmente, na unidade de ocorrncia do fato, conforme se abordar
em 4.3.10.4, opcionalmente tambm pode se justificar que encaminhe similar comunicado
autoridade local. Este comunicado autoridade local ganha maior justificativa na hiptese
ainda mais residual de a comisso ser composta por servidores convocados, estranhos ao
sistema correcional, j que, conforme se abordar em 4.3.10.2.1, o colegiado tem a faculdade
de, a seu critrio, funcionar oito horas por dia, dedicando-se integralmente aos trabalhos
disciplinares, ou faz-lo em menor carga horria, conciliando a apurao com suas tarefas
cotidianas.
Embora se trate de uma possibilidade excepcional a comisso se instalar na unidade
estranha ao sistema correcional, convm detalhar esta comunicao autoridade local quando

453

o fato supostamente irregular, objeto da instaurao, ocorreu em uma Agncia da Receita

Federal (ARF). Em que pese, na Secretaria da Receita Federal do Brasil, s ARF,
regimentalmente, figurarem como unidades administrativas e os Agentes figurarem como
titulares de unidade, recomenda-se que comunicaes, por parte da comisso, acerca de fatos
que importam (ou que podem importar) em repercusso na vida funcional do servidor, sejam
dirigidas ao Delegado da respectiva Delegacia da Secretaria da Receita Federal do Brasil
(DRF) que jurisdiciona a ARF. Uma vez que a Delegacia conta com o apoio da projeo da
Cogep (por meio de Diviso, Servio ou Seo de Gesto de Pessoas - Digep/SRRF, nas sedes
de SRRF, e Segep ou Sagep/DRF, nas demais capitais), com tal medida asseguram-se os
controles necessrios sobre aspectos funcionais (que sero abordados em 4.3.4.2, 4.3.7.1 e
4.3.8.1), sem prejuzo de o Delegado repassar para o Agente da ARF a informao acerca da
instaurao do processo administrativo disciplinar. Com mais nfase esta recomendao se
aplica quando o fato supostamente irregular ocorreu em Centro de Atendimento a
Contribuinte (CAC), que, regimentalmente, faz parte da estrutura da Delegacia. Reservam-se
ao titular da ARF (e ao Chefe de CAC) comunicaes de atos referentes instruo probatria
em curso em seu local de trabalho.
No obstante a necessidade de se abordar a hiptese incomum de a comisso se
instalar em unidade estranha ao sistema correcional, vista do exposto em 4.2.5.1, a praxe
largamente majoritria no atual estgio da matria no mbito da Secretaria da Receita Federal
do Brasil de as comisses serem compostas por servidores lotados no Escor ou na Coger e
de se instalarem nas dependncias do Escor (ou ainda da Coger), o que resume, em regra,
necessidade de o comunicado de incio dos trabalhos se restringir autoridade instauradora.
Ademais, por expressa determinao legal (a saber, o art. 15 da Lei n 8.429, de
02/06/92), no rito que descrever em 4.4.12.4 e em 4.7.4.4.2, especificamente em casos de
apurao de improbidade administrativa, a comisso deve comunicar ao Ministrio Pblico
Federal e ao Tribunal de Contas da Unio (por meio da Secretaria de Controle Externo Secex - do respectivo Estado) e tambm autoridade instauradora, a existncia de processo
administrativo disciplinar com aquele fim. Extrai-se do texto da Lei que a comisso no deve
postergar a comunicao para o momento em que se configurar a convico do cometimento
da infrao (que seria aps sopesar a defesa, no relatrio).
A inteno do legislador salvaguardar a prerrogativa, prevista no pargrafo nico do
mesmo dispositivo, de aqueles dois rgos acompanharem o feito. Da, a interpretao de
que a comisso, ao analisar os autos aps t-los recebido da autoridade instauradora e tomado
as iniciativas iniciais descritas em 4.3.1 a 4.3.5, vislumbrar que o fato narrado pode, ainda que
em tese, ensejar enquadramento em improbidade administrativa, deve fazer breve
comunicao queles dois rgos, por meio de ofcio assinado pelo presidente, extrado em
duas vias (a norma no exige fornecimento de cpias). No obstante, no se confunda
eventual ausncia deste comunicado com nulidade processual. E, segundo o art. 16 da mesma
Lei, havendo indcios de responsabilidade, deve ainda a comisso pedir ao Ministrio Pblico
Federal que este requeira ao juzo o sequestro de bens do acusado.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao
Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento
administrativo para apurar a prtica de ato de improbidade.
Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou o Tribunal ou Conselho de Contas poder, a
requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao
Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a
decretao do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente
ou causado dano ao patrimnio pblico.
STJ, Mandado de Segurana n 15.021, Deciso: Isso porque, ao que me parece, a regra

454
do artigo 15 da Lei n 8.429/92 est direcionada para que o Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas tomem providncias inibidoras e responsabilizadoras do eventual ato
de improbidade no mbito de suas competncias constitucionais prprias, de modo que
seria descabida e imprpria a sua interveno em sede de processo administrativo
disciplinar, j que, nessa seara, inafastvel o princpio da independncias das instncias.
falta de cincia desses rgos pode acarretar a responsabilidade administrativa
daqueles que tinham o dever de cientificar aquelas autoridades e no o fizeram,
constituindo, para o processo administrativo disciplinar, mera irregularidade, incapaz de
nulific-lo.

4.3.3 - Designao do Secretrio

A comisso deve ter um secretrio, designado pelo presidente, preferencialmente com
prtica em digitao e elaborao de expedientes em geral, pois a ele incumbem os servios
de expediente do colegiado (digitao, extrao e fornecimento de cpia, concesso de vista,
entrega e recebimento de documentos, etc). A Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece como
requisito que o secretrio seja servidor (no pode celetista) e prev a possibilidade de a
designao recair sobre um dos membros; mas tambm pode ser designado algum servidor
estranho comisso e que nem sequer seja estvel. Em ambas as possibilidades, o encargo de
secretrio irrecusvel, a menos de causa justificvel.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149.
1 A comisso ter como secretrio servidor designado pelo seu presidente, podendo a
indicao recair em um de seus membros.

Se a indicao recair sobre um dos vogais da comisso, sem qualquer prejuzo para a
defesa, a designao pode ser considerada formalizada nos autos por meio simplesmente de
uma ata (inclusive da ata de instalao e deliberao). Uma vez que, obrigatoriamente, este
servidor j foi devidamente qualificado para atuar no processo, na portaria de instaurao,
pode-se dispensar a formalidade de se editar portaria especfica. Neste caso, alm de atuar
com voz e voto nas deliberaes e na conduo do apuratrio, a priori, este servidor se
encarrega da parte burocrtica dos trabalhos.
Por outro lado, se a indicao recair sobre servidor estranho comisso, at ento no
autorizado formalmente a atuar no processo, convm que a designao seja feita por meio de
portaria especfica do presidente e que este ato seja publicado no boletim de servio (ou,
excepcionalmente, no boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na
jurisdio da unidade instauradora, que, em regra, a respectiva Digep/SRRF. A cautela se
justifica pois esta pode ser a nica forma de justificar o acesso deste servidor aos autos,
eventual deslocamento da sede ou a dedicao de horas de trabalho ao processo. Mas no
necessrio juntar aos autos cpia do boletim, bastando que a portaria tenha o carimbo da
publicao.
Ainda nesta segunda hiptese, o secretrio no participa, com direito a voto, das
deliberaes e no goza das prerrogativas de integrantes da comisso (avaliaes funcionais
mximas).

4.3.4 - Notificao do Servidor para Acompanhar o Processo como Acusado

4.3.4.1 - Deliberao Especfica e Comunicaes
Em princpio, aps o juzo de admissibilidade em que se levantam indcios de

455

materialidade e autoria que conduzem suspeita sobre um servidor, instaura-se o processo

administrativo disciplinar. Aps as providncias iniciais dispostas na ata de instalao e
deliberao (em que se inclua analisar os autos), dando incio fase de instruo, a comisso
deve notificar o servidor da existncia do processo no qual figura como acusado (ou
imputado), a fim de que possa se defender, salvo se, neste momento, no houver no processo
elementos que justifiquem tal ato.
Como mera recomendao, a favor da maior cautela, convm que a notificao seja
precedida de uma ata de deliberao especfica para este fim, no sendo conveniente faz-lo
na ata de instalao e deliberao, antes de formalmente a comisso analisar o processo, pois
isto, em tese, pode suscitar alegao de pr-julgamento. Em que pese a esta alegao ser
facilmente contornvel, a cautela acima a evita.
Na oportunidade, por expressa determinao do art. 9 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13, deve a comisso deliberar tambm comunicar a notificao do servidor autoridade
instauradora e ao titular da unidade de lotao do servidor (ou de exerccio, se diferente),
solicitando ainda que esta autoridade encaminhe projeo regional da Cogep - Digep/SRRF
na respectiva sede da SRRF, e Segep ou Sagep/DRF, nas demais capitais - e ao chefe imediato
do servidor. De acordo com o que j se exps em 4.3.2, no caso de fato ocorrido em ARF,
uma vez que a notificao importa repercusses na vida funcional do servidor, conforme se
ver em 4.3.7.1, convm que esta comunicao seja dirigida ao Delegado da respectiva DRF.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 9 Quando o servidor for notificado para, na
condio de acusado, acompanhar o processo pessoalmente ou por intermdio de
procurador, o presidente da comisso de sindicncia disciplinar ou de processo
administrativo disciplinar comunicar expressamente esse fato autoridade instauradora e
ao titular da unidade de lotao ou exerccio do acusado. (Redao dada pela Portaria
RFB n 244, de 27/02/13)

Ademais, conforme j mencionado em 2.1.4 e se detalhar em 4.3.7.1, cabe aos Escor

(e tambm Coger, nas excepcionais hipteses em que o Corregedor figura como autoridade
instauradora), no curso dos trabalhos da comisso, alimentar as bases de dados tanto externa,
do Sistema de Gesto de Processos Disciplinares (CGU-PAD, da Controladoria-Geral da
Unio), quanto de dois sistemas internos (um, de acompanhamento da atividade correcional, o
Sistema de Acompanhamento de Comisses - Siacom, e outro, de gesto de pessoas, o
Sistema de Apoio s Atividades Administrativas - SA3), informando nome(s) e dados
funcionais do(s) acusado(s), a fim de que a Diviso de Controle da Atividade Correcional
(Coger/Dicac) possa ter um rol atualizado dos servidores que respondem a processo
administrativo disciplinar, visto ser sua competncia prestar tal tipo de informao, nos
termos da Portaria Coger/Cogep n 1, de 18/11/11. No caso deste ltimo sistema, quando
cabvel, compete tambm ao Chefe do Nucor proceder ao registro da condio de acusado.
Portaria Coger/Cogep n 1, de 18/11/11 - Art. 5 A comunicao de que trata o art. 9, da
Portaria RFB n 3.131, de 15 de julho de 2011, dever ser estendida ao Chefe do Ncleo de
Corregedoria para os processos acompanhados por aquela unidade, exclusivamente para
fins de registro no SA3.

Ratifique-se, nos termos j expostos em 4.2.1, que deve ser acrescentada no cadastro
de determinado processo administrativo disciplinar no Sistema de Acompanhamento de
Comisses (Siacom) a informao, com maior grau de detalhe e de atualizao possvel, de
eventual existncia de todo tipo de ao judicial, seja em funo do fato objeto da apurao
poder acarretar distintas repercusses, seja por iniciativa do prprio servidor, na busca de
provimento de qualquer natureza (por exemplo, para pleitear direito ou para impugnar, anular
ou suspender ato, deciso ou at mesmo o prprio prosseguimento do rito).

456

Na notificao, para atender os arts. 153 e 156 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a

comisso deve informar:
que existe o referido processo e que dele consta representao ou denncia, contra o
servidor, de suposto ilcito, podendo indicar, de forma muito genrica e sucinta, o
motivo da instaurao (apenas em termos fticos), suprindo a lacuna da portaria
inaugural (mas sem descer mincia de descrever e enquadrar as irregularidades, o que
ser feito pela comisso posteriormente, somente ao final da instruo, com a
indiciao, se for o caso); no obstante, observe-se que, a rigor, no invlida a
notificao que no descreva nem mesmo de forma sucinta e genrica os fatos e que tosomente se reporte aos fatos constantes do processo em questo;
todos os direitos e meios de acompanhar o processo, de contestar provas e de produzir
suas prprias provas a seu favor (convm reproduzir o texto do art. 156 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, embora no seja obrigatrio e no causa de nulidade no faz-lo, visto
que a Lei no exige e presume-se de todos os servidores o conhecimento de normas
oficialmente publicadas e regularmente em vigor);
e o local e horrio de atendimento por parte da comisso (que pode ser todo o horrio
informado autoridade instauradora como de funcionamento ou pode ser menor que
este, reservando-se um horrio apenas para deliberaes internas - sem prejuzo de, se
operacionalmente for possvel, atender a defesa mesmo em horrio no reservado para
atendimento).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 153. O inqurito administrativo obedecer ao princpio do
contraditrio, assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilizao dos meios e recursos
admitidos em direito.
Art. 156. assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou
por intermdio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e
contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.
Parecer AGU n GQ-55, vinculante: Ementa: Em virtude dos princpios constitucionais
do contraditrio e da ampla defesa, o servidor que responde a processo disciplinar deve
ser notificado da instaurao deste imediatamente aps a instalao da comisso de
inqurito e, em qualquer fase do inqurito, cientificado dos atos processuais a serem
praticados com vistas apurao dos fatos, de modo que, tempestivamente, possa exercitar
o direito assegurado no art. 156 da Lei n 8.112, de 1990. (...)
9. No se coaduna com o regramento do assunto a pretenso de que se efetue a indicao
das faltas disciplinares na notificao do acusado para acompanhar a evoluo do
processo, nem essa medida seria conveniente, eis que seria suscetvel de gerar presuno
de culpabilidade ou de exercer influncias na apurao a cargo da comisso de inqurito.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 4.147: Ementa: Inexiste nulidade no fato da
notificao decorrente de processo administrativo disciplinar no indicar, de forma
precisa, os fatos imputados aos notificados, pois, nessa fase, os mesmos ainda dependem de
apurao, de modo que, concluda a fase instrutiva, procede-se atravs de termo prprio,
indicao das irregularidades apuradas e seus respectivos responsveis, como meio de
propiciar-lhes a efetiva defesa escrita, consoante determina o art. 161 da Lei n 8112/90.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 22.134: Ementa: (...) 2. A portaria inaugural,
bem como a notificao inicial, prescindem de minuciosa descrio dos fatos imputados,
que se faz necessrio apenas aps a fase instrutria, onde so apurados os fatos, com a
colheita das provas pertinentes.
STJ, Mandado de Segurana n 12.983: Ementa: (...) III - A descrio minuciosa dos fatos
se faz necessria apenas quando do indiciamento do servidor, aps a fase instrutria, na
qual so efetivamente apurados, e no na portaria de instaurao ou na citao inicial.

Nesta oportunidade, se for possvel, tambm se recomenda que a comisso fornea

cpia integral dos autos, a menos que existam dados sigilosos de terceiros que no
influenciem na defesa do servidor. Existindo no processo mais de um servidor acusado e
tendo sido obtidos dados sigilosos de cada um deles (sobretudo sigilos fiscal e bancrio),

457

convm autu-los em anexos, de forma que um acusado no tenha acesso aos dados do outro,
conforme prev o art. 46 da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Se os dados sigilosos j tiverem vindo encartados no processo desde a representao,
convm que a comisso os desentranhe, por meio de termo prprio, e os autue novamente, na
forma de anexos separados. E caso o processo j contenha, desde a sede de admissibilidade,
dados protegidos por sigilo que se vislumbre que sero no utilizados como prova por se
revelarem desnecessrios para a apurao, convm que a comisso registre em termo o seu
desentranhamento.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 46. Os interessados tm direito vista do processo e a
obter certides ou cpias reprogrficas dos dados e documentos que o integram,
ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito
privacidade, honra e imagem.

A notificao, extrada em duas vias, deve ser entregue pela comisso pessoalmente ao
servidor, coletando recibo datado em uma via que far parte do processo. A recomendao da
entrega pessoal ao servidor tambm encontra amparo na aplicao extensiva do art. 38 do
CPC, sendo certo que a expresso citao inicial constante da lei procesual civil se coaduna
com a presente notificao da processualstica disciplinar, que inaugura a relao processual.
Havendo mais de um servidor a figurar como acusado, deve ser feita uma notificao para
cada, individualmente. de se perceber que a entrega da notificao, em geral, o primeiro
contato da comisso com o servidor e reveste-se de inafastvel solenidade e um ato que j
embute certo grau de gravidade e de extrema seriedade; da, as recomendaes formais acima.
CPC - Art. 38. A procurao geral para o foro, conferida por instrumento pblico, ou
particular assinado pela parte, habilita o advogado a praticar todos os atos do processo,
salvo para receber citao inicial, confessar, reconhecer a procedncia do pedido,
transigir, desistir, renunciar ao direito sobre que se funda a ao, receber, dar quitao e
firmar compromisso. (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13/12/94)

Na medida do possvel, sem ser obrigatrio ou normatizado, convm que a comisso

integralmente esteja presente no ato da entrega da notificao, capitaneado pelo presidente.
No necessariamente a comisso deve se deslocar at a unidade de lotao do servidor,
podendo, se preferir, at para privilegiar a discrio e a reserva, cham-lo para que este se
desloque at a sala de instalao da comisso, a fim de ser notificado. Uma outra
possibilidade, caso se vislumbre alguma dificuldade neste contato inicial, a comisso
solicitar chefia imediata ou ao titular da unidade para que esta convoque o servidor at o seu
gabinete, onde, j encontrando-se a comisso, faa-se a entrega da notificao.
Aqui, menciona-se a entrega pessoal da notificao ao prprio servidor pois, sendo
este o momento em que o acusado passa a ter conhecimento da existncia do processo
administrativo disciplinar, at ento, como regra, pouco provvel que ele j tenha
formalmente apresentado comisso seu eventual procurador. No obstante, caso
excepcionalmente j haja nos autos procurao para que terceiro acompanhe o processo em
nome do servidor ou, nos termos que se exporo em 4.3.6.1 e em 4.3.11.3, atribuindo poder
para assinar notificao, e caso o prprio acusado manifeste desejo de que os atos de
comunicao processual sejam dirigidos a seu procurador, pode ento a comisso coletar a
cincia do representante legal na notificao.
Por no haver previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, e por se tratar de ato de
relevncia especial dentro do processo administrativo disciplinar, no se recomenda o
emprego de via postal com Aviso de Recebimento (AR) para notificar o servidor, conforme
excepcionalmente admitido em 4.3.11.3 para intimaes e atos de comunicao em geral no
curso da instruo. A interpretao de que a notificao deve, a princpio, ser pessoalmente

458

entregue ao servidor advm da interpretao extensiva de que, a este ato, se aplica o 4 do

art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90, quando expressa a possibilidade de este se recusar a
receber, em incidente adiante abordado, em 4.3.5.1. Neste rumo, reconhece-se e antecipe-se
que, a rigor, o ato de notificar o servidor de sua condio de acusado no incio dos trabalhos
no encontra expressa e literal previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, sendo sua necessidade
extrada da leitura sistemtica da Lei e dos princpios reitores. Diferentemente, a Lei n 8.112,
de 11/12/90, previu de forma expressa um ato de comunicao posterior, que a citao para
apresentar defesa. Na ausncia de previso legal especfica para a notificao, muito do que se
precisa para elucidar tal relevante ato interpretado, sistematicamente, a partir do que a
mesma Lei previu para a citao - da, a presente remisso ao 4 do seu art. 161.
E reitera-se que tal interpretao se coaduna perfeitamente com o entendimento de que
se trata de ato de relevncia destacada no curso do processo, a merecer especial cuidado e
rigor de forma, a exemplo do que se defendeu para a notificao de que o servidor figura
como acusado nos autos.
A exigncia de que a comisso entregue pessoalmente a notificao ao acusado se
estende mesmo para a situao bastante comum de este ser lotado em unidade situada em
outra repartio ou em outro prdio dentro da mesma localidade (no sentido de municpio) em
que se encontra instalada a comisso. Por bvio, em tal caso de deslocamento interno
municipalidade, caso o prprio servidor no se dirija ao local de instalao da comisso, faz
menos sentido a recomendao de todo o trio se apresentar. Mas, inevitavelmente, ainda
assim, se insere na recomendao de ser a notificao entregue pessoalmente ao servidor, nem
que seja por apenas um membro da comisso.
Existindo servidor a ser notificado em localidade diferente daquela em que estiver
instalada a comisso (ou seja, em outro municpio), vista da economia com deslocamentos e
dirias, pode o presidente propor autoridade instauradora o deslocamento de um dos
integrantes da comisso. Caso esta soluo intermediria ainda se faa inexequvel,
excepcionalmente, pode o presidente da comisso encaminhar as duas vias da notificao e
cpia dos autos para o chefe da unidade, na forma de uma precatria, para que aquela
autoridade notifique o servidor e devolva comisso o documento devidamente assinado e
datado (ressalve-se que esta situao em nada se confunde com os dois incidentes narrados a
seguir, em 4.3.5). De se destacar que esta exceo cogitada em tela, de notificao sem a
presena de integrante da comisso, se refere situao em que, independentemente do local
em que o fato sob apurao tenha ocorrido, a comisso que o apura e o servidor a ser
notificado se encontram em municpios diferentes (o que, em geral, vista da condio mais
comum de as comisses estarem instaladas no prprio Escor, significa que o acusado esteja
em municpio distinto e no simplesmente em outra unidade dentro da mesma cidade em que
se localiza o Escor).
CPP - Art. 353. Quando o ru estiver fora do territrio da jurisdio do juiz processante,
ser citado mediante precatria.
Conquanto sejam silentes os regimes disciplinares a respeito da modalidade de citao
por precatria, entendemos que inexista qualquer contra-indicao jurdica a que se
realize, no processo disciplinar, a citao por essa forma. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 161, Editora Braslia
Jurdica, 5 edio, 2005

Um incidente que costuma acarretar problemas na celeridade processual o servidor

em licena mdica que se recusa a receber a notificao para figurar como acusado, nos
termos que se exporo em 4.4.9.1 e 4.4.17. Em tal situao, deve a comisso provocar a junta
mdica oficial a se manifestar se a doena incapacita o acompanhamento do processo. Se a
junta mdica atestar que no incapacita, a comisso pode tentar notific-lo (talvez, se for o
caso, tendo de lanar mo de instrumentos descritos em 4.3.5).

459
O fato de o servidor acusado estar em gozo de licena mdica quando da instalao dos
trabalhos no impede a sua notificao prvia, e muito menos significa que ir causar
alguma nulidade no processo disciplinar. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da
Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 314, Editora
Frum, 1 edio, 2007

Estando o servidor em local sabido no exterior, poder-se-ia cogitar de adaptar ao

processo disciplinar o instrumento da carta rogatria (conforme arts. 368 e 783 do CPP), com
o qu a comisso provocaria a autoridade instauradora a encaminhar ao Ministrio da Justia
o pedido de notificao, por via diplomtica, s autoridades estrangeiras competentes.
Todavia, a jurisprudncia entende que, como o instituto da carta rogatria de competncia
exclusiva do Poder Judicirio, somente se aplica ao processo judicial, devendo se adotar na
espcie a provocao mediante ofcio dirigido autoridade consular (embora o julgado
mencione expressamente oitiva de testemunha, verificando-se que o entendimento se funda na
natureza extrajudicial do ato, tambm se aplica notificao). Destaque-se que, estando o
servidor em local sabido, ainda que no estrangeiro, no se pode lanar mo de notificao por
edital, descrita a seguir, em 4.3.5.2.
TRF da 2 Regio, Apelao Cvel n 381.707: Ementa: A colheita de prova testemunhal
realizada por autoridade consular e requerida mediante ofcio no macula o processo
administrativo disciplinar a ser por ela instrudo, pois, em se tratando de ato extrajudicial
(Decretos 1.560/95 e 1.850/96), descabida a expedio de carta rogatria, para a qual
seriam exclusivamente competentes as autoridades jurisdicionais.

No caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, estando no exterior o

servidor a ser notificado, deve a comisso emitir a notificao e, mediante ofcio, encaminhlo autoridade instauradora, com solicitao de que esta encaminhe Coordenao-Geral de
Relaes Internacionais (Corin), a fim de que esta unidade central realize o ato, mediante a
Embaixada brasileira no pas. Se o pas no exterior contar com Adidncia Tributria e
Aduaneira da Secretaria da Receita Federal junto Embaixada do Brasil (caso dos Estados
Unidos da Amrica, Argentina e Paraguai), pode a autoridade instauradora remeter a
notificao, via ofcio, Adidncia, para que esta, junto Embaixada, diligencie para a
realizao do ato.
Percebe-se na leitura dos Ttulos IV e V da Lei n 8.112, de 11/12/90, que o legislador
empregou, contrariamente ao adotado na legislao penal, os termos acusado e indiciado.
No processo disciplinar, na fase inicial da instruo, quando se tm apenas indcios contra o
servidor e quando ainda no se fez nenhuma acusao formal, a Lei o chama de acusado. Ao
final da instruo, e se for o caso, quando a comisso formaliza esta acusao, a Lei chama
este ato de indiciao e, por conseguinte, o servidor passa a ser referido como indiciado.
Na processualstica disciplinar, desde a publicao da portaria instauradora do processo,
a pessoa a quem se atribuem as irregularidades funcionais j desponta como acusada ou
imputada, vindo a adquirir a classificao de indiciado somente depois, na oportunidade
em que a Comisso de Disciplina, com base nos fatos apurados, concluir que o acusado
deva ser enquadrado num determinado tipo disciplinar, elaborando, numa sntese
articulada da instruo, o rol das acusaes existentes (...). Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 141, Editora Braslia
Jurdica, 5 edio, 2005
(...) o termo acusado no significa condenado nem culpado. apenas um termo tcnico
que deixa claro que aquela pessoa precisa se defender da acusao que contra ela est
sendo lanada. No processo penal a pessoa que responde ao processo criminal chamada
de ru e ningum contesta este termo. Aqui, no processo disciplinar, chamamos de
acusado, no h nenhum problema nisso. Alis, muito bom que se use esse termo porque
o indigitado servidor ir se preocupar com o processo e ir buscar realmente se defender.
Se ele chamado de envolvido pode pensar que a situao no to perigosa e

460
negligenciar sua defesa., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo
Disciplinar, pg. 102, Fortium Editora, 1 edio, 2008

4.3.4.2 - Momento de Notificar, Excluso do Polo Passivo e Inexistncia de Defesa Prvia

Preservada a cautela de no se impor precipitada ou levianamente a algum o nus de
figurar como acusado em processo administrativo disciplinar, a notificao do servidor deve
ser feita no incio da instruo, se a representao ou denncia j a justifica, para evitar
nulidade ou refazimento. No se deve tratar como testemunha o servidor contra o qual j se
tm elementos no processo que o apontam como possvel autor ou responsvel.
Da mesma forma, se, no curso do processo, surgirem elementos de convico que
apontam outro servidor como acusado, conforme j abordado em 4.2.2.1.2, deve-se notific-lo
de imediato e fazer as comunicaes autoridade instauradora e ao titular da unidade de
lotao.
Deve-se destacar que notificar o primeiro ato de respeito defesa, pois, para que um
servidor possa se defender, antes preciso saber que existe contra ele acusao.
Os atos praticados antes da notificao e que tenham trazido elementos de prova ou
influenciado na formao da convico, contrariamente defesa, so potencialmente nulos,
devendo-se oportunizar defesa a manifestao se deseja que sejam refeitos, a fim de que se
garanta ao acusado a possibilidade de, se assim quiser, contradit-los no momento de sua
realizao.
Assim, embora haja nus para o servidor figurar como acusado em processo
administrativo disciplinar, at em respeito defesa, melhor notific-lo o quanto antes, a fim
de que ele, exercendo suas garantias constitucionais, contribua para afastar a acusao, ao
invs de inquisitorialmente conduzir o processo e formar a convico de culpabilidade (por
vezes at equivocada), com risco de refazimento dos atos.
Tendo a comisso notificado servidor para acompanhar o processo como acusado,
convm solicitar ao rgo competente o seu dossi funcional (dossi RH), do qual consta o
histrico funcional do servidor (tempo de experincia, unidades de lotao, antecedentes
disciplinares, capacitao e treinamentos recebidos, etc).
Se, aps ter notificado um servidor como acusado, a comisso adquire convico de
no mais se justificar mant-lo no polo passivo (seja em funo de notificao de outro
servidor que exclua a anterior, seja em funo de se ter comprovado a ausncia de
materialidade ou de autoria ou ainda por qualquer outro motivo que faa afastar a imputao
original), recomenda-se que o colegiado delibere tal fato em ata e apresente relatrio parcial
autoridade instauradora, descrevendo detalhadamente os motivos de tal deliberao.
Ato contnuo, a autoridade instauradora deve apreciar a provocao da comisso e
exarar sua deciso, concordando com a excluso do servidor originalmente acusado ou
discordando de tal proposta, e remeter sua deciso ao colegiado, para juntada aos autos.
Destaque-se que o incidente transcorre nos autos do processo administrativo disciplinar
original, dispensando-se o formalismo de se proceder a desmembramento para que em autos
apartados se analisasse a questo da excluso prvia. Caso a autoridade instauradora acate as
razes apresentadas pela comisso, o servidor considerado excludo do polo passivo, tendo
como consequncia serem afastados, a partir deste momento, os gravames da condio de
responder a processo administrativo disciplinar. No obstante, ressalve-se que nada impede
que, se for o caso de o julgamento requerer autoridade julgadora de maior hierarquia, pode

461

esta autoridade discordar da deciso inicial e determinar a reabertura do processo em face

daquele servidor previamente excludo do polo passivo.
No processo administrativo disciplinar, no h previso legal para que a comisso
intime o acusado para que ele apresente defesa prvia. Neste momento do processo, antes de
se ter procedido apurao contraditria e acusao formal (indiciao), tal iniciativa por
parte da comisso seria incua e ineficiente, pois, a rigor, o servidor ainda no teria do que se
defender. No obstante, em observncia ao princpio da ampla defesa, pode o acusado,
espontaneamente, sem ter sido instado pela comisso, trazer tantos quantos arrazoados
entender convenientes no curso da instruo.
Em razo do contraditrio e da ampla defesa, recomendvel que os memoriais, razes
antecipadas de defesa e outros documentos apresentados pelo acusado sejam sempre
recebidos, autuados, em separado ou no, e considerados para fim de anlise de
julgamento final. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 147, Editora Forense, 2 edio, 2006

4.3.5 - Notificaes Fictas

A rigor, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no tratou de disciplinar as situaes em que o
servidor se recusa a assinar a notificao ou no encontrado para faz-lo. Recomenda-se,
portanto, buscar analogia para as solues expostas na Lei quando estas situaes ocorrem em
outro momento, qual seja, na citao para apresentar defesa (art. 161, 4 e art. 163 da Lei n
8.112, de 11/12/90). H ainda uma terceira situao, no prevista em nenhuma passagem da
mecionada Lei, em que o servidor, estando em local certo e conhecido, se oculta para no
receber a notificao.

4.3.5.1 - Recusa de Recebimento da Notificao

Em caso de o servidor ser encontrado mas se recusar a assinar a notificao, a
comisso deve consignar o incidente em termo e coletar dois testemunhos, preferencialmente
estranhos ao trio processante. Destaque-se que, a rigor da literalidade da Lei n 8.112, de
11/1290, no se exige que estas testemunhas sejam servidores; mas, por bvio, podendo s-lo
melhor, em razo da f pblica que agregam. Considera-se notificado como acusado o
servidor a partir da data do incidente, consignada no termo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161
4 No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cpia da citao, o prazo para
defesa contar-se- da data declarada, em termo prprio, pelo membro da comisso que fez
a citao, com a assinatura de 2 (duas) testemunhas.
de prudncia que este ato inicial seja praticado por um dos membros da Comisso (...).
Isto sugerido porque se o servidor acusado se recusar a receber a citao, dever haver
uma formalizao desse evento. Para o caso, de se cumprir, por analogia, o disposto no
4 do art. 161 da Lei n 8.112, de 1990, que manda seja lavrado um termo de recusa em
receber a citao para apresentao de defesa, por um dos membros da comisso.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 127, Editora
Consulex, 2 edio, 1999
(Nota: Embora tenha registrado citao, nesta passagem acima reproduzida, o autor se
refere a o que aqui se nomeou como notificao.)
Recomenda-se que, neste caso, as duas testemunhas da cientificao no sejam membros
da comisso, uma vez que esta, representando a Administrao, parte nesse processo,
(...), podendo naquela hiptese ser eventualmente pechada de suspeita. Ivan Barbosa
Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg. 271, Editora

462
Saraiva, 4 edio, 1995
Se ele se recusar a receber a notificao prvia coletam-se dois testemunhos (analogia
com o que est previsto para a citao). Se o acusado estiver em local incerto e no sabido,
ser necessrio empregar editais em DOU e em jornal da localidade., Vincius de
Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 101, Fortium Editora, 1 edio,
2008

4.3.5.2 - Servidor em Lugar Incerto e No Sabido e Ru Preso

Na hiptese de o servidor estar em lugar incerto e no sabido, aps ter-se comprovadas
as tentativas de localiz-lo e notific-lo no trabalho e no local declarado como de sua
residncia (por meio de termos de ocorrncia, com identificao daqueles que as realizaram,
data e hora e coletando, se possvel, testemunho assinado de colegas, amigos, parentes ou
vizinhos de que no mais visto naqueles locais ou outras informaes porventura prestadas),
esta circunstncia deve ser registrada por termo assinado pelos membros da comisso. Como
referncia, pode-se mencionar a quantidade de trs tentativas de encontrar o servidor em seu
local de trabalho e em sua residncia, conforme estabelece o art. 227 do CPC. Tal hiptese,
enfrentada com certa frequncia por comisses, pode ocorrer, por exemplo, em razo de
servidor que, por qualquer motivo, no est comparecendo ao seu local de servio (ou ainda
no caso de se tratar de ex-servidor).
Neste caso, deve a comisso notificar por edital, publicado no DOU e tambm em um
jornal de grande circulao no local do ltimo domiclio conhecido, pelo menos uma vez em
cada um destes veculos e cpias de ambos devem ser autuadas no processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido,
ser citado por edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande
circulao na localidade do ltimo domiclio conhecido, para apresentar defesa.
No fala a lei em afixao de edital na repartio.
Por no especificar o nmero de vezes que o edital deva ser publicado (...), entende-se que
uma s, em cada um dos rgos de comunicao, obrigatria em ambos. (...). Antnio
Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 162, Editora Consulex, 2
edio, 1999
Ao se referir ltima publicao, o texto parece indicar que haver mais de uma
publicao em cada rgo. Mas a inteno do legislador, parece-nos, foi mesmo referir-se
s duas publicaes (Dirio Oficial e jornal da localidade), considerando que o edital ser
veiculado em dias diferentes. Assim, o prazo contado a partir do dia em que ocorreu a
ltima publicao de um ou de outro desses veculos. Lo da Silva Alves, Prtica de
Processo Disciplinar, pg. 171, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001
O defensor dativo a materializao da garantia constitucional do direito de ampla
defesa. Cabe autoridade instauradora design-lo nas seguintes hipteses iniciais: a) o
acusado se encontra em local incerto e no sabido; (...). Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 127, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Se o servidor tem domiclio em municpio diferente daquele em que exerce seu cargo,
o edital em jornal de grande circulao deve ser publicado em jornal do local de exerccio do
cargo (trata-se do instituto do domiclio necessrio do servidor, conforme o art. 76 do CC).
CC - Art. 76. Tm domiclio necessrio o incapaz, o servidor pblico, o militar, o martimo
e o preso.
Pargrafo nico. O domiclio do incapaz o do seu representante ou assistente; o do
servidor pblico, o lugar em que exercer permanentemente suas funes; o do militar, onde
servir, e, sendo da Marinha ou da Aeronutica, a sede do comando a que se encontrar
imediatamente subordinado; o do martimo, onde o navio estiver matriculado; e o do

463
preso, o lugar em que cumprir a sentena.

Destes editais devem constar nome do presidente da comisso, nome do servidor e o

motivo da sua notificao. A comisso deve juntar aos autos uma via destes editais, com o
recorte de suas publicaes.
Havendo mais de um servidor nesta situao, a notificao por edital ser coletiva.
O servidor ser considerado notificado como acusado justamente na data de
publicao do ltimo edital (no h que se confundir com o mandamento do pargrafo nico
do art. 163 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com a qual se traria tona interpretao equivocada
de que a notificao como acusado somente se configuraria em quinze dias aps a ltima
publicao).
Alm disto, se as circunstncias recomendarem, convm o presidente comunicar ao
chefe imediato do servidor, Superintendncia de Administrao do Ministrio da Fazenda
(Samf/MF) e ao respectivo Chefe do Servio Mdico da jurisdio que o servidor est
respondendo a processo administrativo disciplinar e encontra-se em lugar incerto e no
sabido, solicitando que seja comunicado comisso seu eventual comparecimento a estes
rgos, para fim de imediata notificao.
Recomenda-se tambm solicitar autoridade instauradora que, se o servidor se
apresentar, no lhe sejam concedidas frias ou outros afastamentos que a lei atribua ao
administrador poderes discricionrios para sua concesso, enquanto for necessrio o seu
comparecimento perante a comisso.
Decorridos mais de trinta dias de ausncia injustificada do servidor ao servio, a
autoridade instauradora providenciar a imediata abertura de novo PAD para apurar o
abandono do cargo.
O emprego daqueles dois editais neste momento processual supre a necessidade de
notificar o servidor de sua condio como acusado nos autos. Mas, no caso de, ainda assim,
ele permanecer ausente do processo, os dois editais no afastam a necessidade de notificao
da realizao dos atos de instruo, conforme se mencionar em 4.4.3, o que, muito
provavelmente, caso o acusado no atenda quela primeira notificao por edital, tambm
importar no emprego de quantos editais se fizerem necessrios no curso da instruo
processual.
Por fim, depreende-se do art. 76 do CC, acima reproduzido, que, tendo o ru preso
paradeiro certo, a ele no se aplica a notificao por edital. No mesmo sentido a clara
determinao do CPP. Em que pese especificidade da situao, para fins administrativos,
deve a comisso, ao mximo possvel, tentar empregar o procedimento comum de notificao,
seja por meio de diligncia no presdio, seja requerendo ao juzo da vara de execues penais
a apresentao do preso ao rgo administrativo, ressalvando-se apenas a recomendao de
tambm entregar uma cpia a seu procurador, caso exista. Extensivamente, tambm se
assevera que no caso de empregar edital para servidor que se encontra internado em
estabelecimento hospitalar em razo de tratamento de sua sade.
CPP - Art. 360. Se o ru estiver preso, ser pessoalmente citado. (Redao dada pela Lei
n 10.792, de 01/12/03)
O servidor preso ser citado pelo membro da comisso, em diligncia ao presdio. Ou,
ento, ser requerida ao Juiz titular da Vara de Execues Penais a apresentao do preso
no rgo pblico, quando ser procedido o ato citatrio. Lo da Silva Alves, Prtica de
Processo Disciplinar, pg. 174, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

464

O edital tambm no deve ser empregado na hiptese de o servidor estar em local

sabido no exterior. Neste caso, conforme j mencionado em 4.3.4.1, um dos remdios
jurdicos aceitos o emprego de ofcio, via autoridade consular, sendo tambm conveniente a
constituio de procurador na localidade onde corre o processo.

4.3.5.3 - Servidor em Local Conhecido e que se Oculta para No Receber a Notificao

Um terceiro incidente pode ainda ocorrer, como uma situao intermediria s duas
anteriormente descritas: o servidor tem paradeiro certo e conhecido, mas oculta-se, para no
ser notificado, quando a comisso vai a seu encontro. A rigor, no se trata do primeiro caso,
em que a comisso efetivamente encontra o servidor e ele se nega a assinar a notificao.
Tampouco se trata do segundo caso, em que a comisso sequer sabe onde encontr-lo. Aqui, a
comisso sabe onde o servidor pode ser encontrado, mas, diante de sua estratgia de se
ocultar, no logra ficar diante dele para tentar lhe entregar a notificao. A hiptese ora
tratada alberga, por exemplo, a situao, enfrentada com certa frequncia, em que o integrante
da comisso dirige-se residncia do servidor (que, por qualquer motivo, no est
comparecendo ao seu local de servio; ou tambm no caso de j ser ex-servidor), e atendido
por parentes ou vizinhos que at confirmam que ele ali reside mas informam que no se
encontra no momento e que no sabem dizer quando estar presente.
Neste caso, primeiramente, deve a comisso conseguir demonstrar nos autos que
conhecido o local onde pode ser encontrado o servidor que no comparece ao servio ou o exservidor. Alm disto, deve tambm registrar nos autos algumas tentativas de encontr-lo neste
local, redigindo atas de deliberao e termos de ocorrncia - com identificao daqueles que
as realizaram, data e hora e coletando, se possvel, testemunho assinado de parentes, amigos
ou vizinhos -, com que se comprovem as sucessivas idas infrutferas do colegiado quele
endereo. Como referncia, pode-se mencionar a quantidade de trs tentativas, conforme
estabelecido no art. 227 do CPC - ressalvando-se que pode ocorrer de, na terceira ou na quarta
ou at em mais idas sucessivas, de fato, a comisso se deparar com ausncias justificveis do
servidor, no podendo se tomar a referncia de trs tentativas como limite fatal. A questo
crucial no presente tema no reside no simples esgotamento de trs idas ao local em que
presumia poder encontrar o servidor, mas sim na existncia de indcios de que este
intencionalmente se oculta.
Configurada ento a hiptese em tela, uma ltima tentativa prtica de solucionar o
incidente - antes de se buscar apoio jurdico em integrao com outras leis -, seria de os
integrantes da comisso se revezarem no tal local conhecido, no mximo de tempo possvel de
abrangncia, para ostensivamente tentarem encontrar o servidor. Restando tambm esta
estratgia infrutfera ou at mesmo desaconselhvel (por exemplo, por questes de segurana
pessoal dos integrantes), pode-se buscar uma soluo no CPP, eleito como primeira fonte de
integrao na processualstica disciplinar em caso de lacuna tanto na Lei n 8.112, de
11/12/90, quanto na Lei n 9.784, de 29/01/99. O art. 362 do CPP, por sua vez, remete ao
procedimento estabelecido nos arts. 227 a 229 do CPC.
CPP - Art. 362. Verificando que o ru se oculta para no ser citado, o oficial de justia
certificar a ocorrncia e proceder citao com hora certa, na forma estabelecida nos
arts. 227 a 229 da Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Cdigo de Processo Civil.
(Redao dada pela Lei n 11.719, de 20/06/08)

Segundo os mencionados arts. da lei de processo civil, quando h suspeita de que o ru

se oculta, deve ser intimada qualquer pessoa da famlia ou mesmo um vizinho de que o oficial
retornar no dia imediato, na hora que designar, para proceder ao ato de comunicao (a

465

chamada citao com hora certa), aqui aplicados extensivamente como ltima tentativa de a
comisso encontrar pessoalmente o servidor. Assim, na hiptese em que h indcios de que o
servidor, embora de paradeiro certo e conhecido, no encontrado no local onde seria
esperado, em decorrncia de intencionalmente se ocultar da comisso, ser considerado
notificado como acusado na data previamente aprazada, mesmo que nesta oportunidade
novamente no seja encontrado.
Nesta instrumentalizao excepcional, de se destacar que deve a comisso registrar em
termo de ocorrncia mais uma ida infrutfera residncia do servidor (no mnimo, a terceira
vez) e intimar uma pessoa da famlia ou um vizinho (ou ainda porteiros e outros prepostos ou
empregados) a comunicar ao servidor que o colegiado retornar em dia imediatamente
posterior e em horrio previamente determinado, a fim de proceder notificao e levar aos
autos aquele termo e uma via recibada desta intimao. Na data e horrio aprazados,
novamente no encontrando o servidor, aps coletar as informaes da razo de sua ausncia,
deve a comisso lavrar novo termo de ocorrncia, em duas vias, em que se registram a
ausncia do servidor, a considerao de que a notificao est realizada e o nome da pessoa
que lhe atender, deixando uma via do termo com esta pessoa, como a contraf a que se refere
o art. 228, 2 do CPC, e levando a outra via para os autos. Obviamente, em nenhum dos dois
momentos, pode a comisso deixar o termo de notificao em si e muito menos cpia do
processo com um estranho aos autos. Por fim, autuados os termos de ocorrncia e de
notificao, deve a comisso remet-los juntamente com cpia integral dos autos, na via
postal, com Aviso de Recebimento (AR, em que o remetente preenche um formulrio prprio,
que lhe devolvido, assinado por quem recebeu a postagem, comprovando que a remessa foi
entregue) e, preferencialmente, tambm com Mo Prpria (MP, em que o remetente recebe a
garantia de que a postagem ser entregue exclusivamente ao destinatrio, mediante
comprovao por documento de identidade na entrega), para o endereo residencial do
acusado. Verifica-se abaixo que a Advocacia-Geral da Unio j se manifestou pelo emprego
do remdio previsto na lei civil em caso de ocultao (embora o caso em espcie se referisse
entrega da citao para apresentar defesa, perfeitamente aplicvel notificao como
acusado).
CPC - Art. 227. Quando, por trs vezes, o oficial de justia houver procurado o ru em seu
domiclio ou residncia, sem o encontrar, dever, havendo suspeita de ocultao, intimar a
qualquer pessoa da famlia, ou em sua falta a qualquer vizinho, que, no dia imediato,
voltar, a fim de efetuar a citao, na hora que designar.
Art. 228. No dia e hora designados, o oficial de justia, independentemente de novo
despacho, comparecer ao domiclio ou residncia do citando, a fim de realizar a
diligncia.
1 Se o citando no estiver presente, o oficial de justia procurar informar-se das razes
da ausncia, dando por feita a citao, ainda que o citando se tenha ocultado em outra
comarca.
2 Da certido da ocorrncia, o oficial de justia deixar contraf com pessoa da famlia
ou com qualquer vizinho, conforme o caso, declarando-lhe o nome.
Art. 229. Feita a citao com hora certa, o escrivo enviar ao ru carta, telegrama ou
radiograma, dando-lhe de tudo cincia.
Parecer AGU n GM-3, no vinculante: Ementa: O Direito Disciplinar rege-se por
normas especficas e independentes do Direito Penal, inexistindo viabilidade jurdica de
serem aproveitadas normas criminais, por via analgica, a fim de nulificar processo
disciplinar por haver-se efetuado a citao por hora certa com vistas apresentao de
defesa.
6. A maneira como se efetua o chamamento para o indiciado apresentar sua defesa
encontra-se prescrita na Lei n 8.112, art. 161, 1: ser citado por mandado expedido
pelo presidente da comisso. O sentido literal desse comando, por si s, suficiente para
demonstrar a validade do procedimento consistente em o indiciado receber o mandado
expedido pelo presidente do colegiado. norma desprovida da rigidez que representaria a
exigncia de que se efetuasse a citao, exclusivamente, por edital, em se esquivando o
indiciado de receb-la.

466
7. A execuo do ato processual de citao por hora certa atende literalidade e
finalidade do art. 161, tanto que nessa maneira de atuar no se vislumbra qualquer dano
para o exerccio do direito de ampla defesa.
A citao por hora certa aplica-se queles casos em que h suspeita de que o servidor
indiciado est se ocultando para no receber a citao ou a notificao.
Subsidiariamente, aplica-se o Cdigo de Processo Civil (art. 227 e 228) quando, por trs
vezes o membro-secretrio procurar o servidor indiciado para entregar a citao e no o
encontrando em casa ou no trabalho, poder intimar o chefe imediato de que no dia
posterior voltar, durante o expediente normal da repartio, a fim de efetuar a citao, na
hora designada.
No dia e hora designados, o membro-secretrio comparecer no setor onde trabalha o
servidor indiciado, a fim de realizar a diligncia.
Se o servidor indiciado no estiver presente, o membro-secretrio procurar se informar
das razes da ausncia, dando por feita a citao, ainda que o indiciado tenha se
ausentado do setor, com o intuito de se esquivar do ato.
O membro-secretrio lavrar certido da ocorrncia e deixar contraf (cpia) com o
chefe imediato do servidor indiciado, mencionando-o na respectiva certido.
Aps, o colegiado registrar tudo em ata e o presidente determinar que seja enviada ao
servidor indiciado, para sua residncia, por carta registrada com AR de mo prpria,
cpia da certido e do mandado, dando-lhe cincia. Adriane de Almeida Lins e Debora
Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 363,
Editora Frum, 1 edio, 2007

4.3.6 - Acompanhamento do Processo

4.3.6.1 - Prerrogativa de Acompanhamento Pessoal, por Procurador ou por Advogado
O processo administrativo disciplinar rege-se, dentre outros, pelo princpio do
formalismo moderado. Este princpio, ao lado do princpio da eficincia e do interesse pblico
de buscar a verdade material, se manifesta de inmeras maneiras e em diversos momentos
processuais. Uma de suas manifestaes mais indubitveis, expressa no art. 156 da Lei n
8.112, de 11/12/90, o direito de o acusado acompanhar o processo, caso queira, na ntegra
ou em ato especfico, seja pessoalmente, seja por meio de procurador. No processo
administrativo disciplinar, so previstas tanto a defesa presencial, em que o servidor est
presente ao ato, quanto, alternativa ou cumulativamente, a defesa por meio de procurador, em
que ele se faz representar, podendo esta ainda ser tcnica, quando se faz representar
especificamente por advogado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 156. assegurado ao servidor o direito de acompanhar o
processo pessoalmente ou por intermdio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas,
produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.

Ou seja, diferentemente do que ocorre em sede judicial, caso o acusado opte por
exercitar o acompanhamento da apurao, pode faz-lo pessoalmente. O texto legal foi claro
ao prever o carter alternativo do acompanhamento, pessoal ou por procurador, facultando a
escolha ao prprio interessado. No h necessidade de constituir procurador e menos ainda, se
for o caso, de este ser advogado (a defesa tcnica uma faculdade na sede disciplinar).
97) O servidor pblico pode exercer sua autodefesa no processo administrativo
disciplinar, sem estar assistido por advogado ou defensor dativo, ainda que no possua
inscrio na Ordem dos Advogados do Brasil. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual
de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg. 1069, Editora Fortium, 2008,
1 edio

Sequer ampara a tese da imprescindibilidade de advogado em sede disciplinar o art.

467

133 da CF, que diz ser o advogado indispensvel administrao da justia, pois o
dispositivo constitucional condiciona tal exigncia aos limites da lei. Alm de
sistematicamente no se encontrar em toda a CF dispositivo expressamente obrigando a
defesa tcnica, a interpretao a contrrio sensu do mencionado art. 133 de que se aceita,
nos limites da lei, processo sem advogado (e h exemplos reais disto, como juizados especiais
e processo administrativo fiscal). Ora, esta mesma CF condiciona a apurao punitiva ao
devido processo legal; em atendimento, a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece o rito e, no
obstante, no prev obrigatoriedade de advogado. Diante da parte final do art. 133 da CF,
permitindo que a lei regule o tema caso a caso, no h que se criticar de inconstitucional a Lei
n 8.112, de 11/12/90, por no exigir advogado, tanto que nunca houve tal declarao formal
por parte da Corte competente.
STF, Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio n 244.027: Ementa: Agravo
regimental a que se nega provimento, porquanto no trouxe o agravante argumentos
suficientes a infirmar os precedentes citados na deciso impugnada, no sentido de que,
uma vez dada a oportunidade ao agravante de se defender, inclusive de oferecer pedido de
reconsiderao, descabe falar em ofensa aos princpios da ampla defesa e do contraditrio
no fato de se considerar dispensvel, no processo administrativo, a presena de advogado,
cuja atuao, no mbito judicial, obrigatria.
STF, Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio n 207.197: Ementa: A extenso da
garantia constitucional do contraditrio (art. 5, LV) aos procedimentos administrativos
no tem o significado de subordinar a estes toda a normatividade referente aos feitos
judiciais, onde indispensvel a atuao do advogado.
Idem: STF, Agravo de Instrumento n 239.029, Recurso Extraordinrio n 396.288 e
Mandado de Segurana n 2.961.

E o tema foi definitivamente soterrado com a edio da Smula Vinculante n 5 do

Supremo Tribunal Federal, abordada em 4.3.6.3, a cuja leitura complementar se remete.
Podem ser feitas algumas ilaes da motivao do legislador ordinrio em no ter
imposto a presena de advogado no processo disciplinar. A primeira de que tal sede no pe
em risco garantia fundamental da pessoa (a liberdade). Na ponderao de bens tutelados, o
processo penal, como melhor exemplo, cuida de bem jurdico mais relevante para a pessoa
que o processo disciplinar, que, em sua essncia, trata de uma relao jurdico-estatutria que
se firma entre servidor e Estado, que, em amplo sentido sociolgico, engloba a relao de
trabalho (se, na lei trabalhista, podem os empregados reclamarem pessoalmente Justia do
Trabalho - art. 791 da CLT, no se sustenta tratamento to diferenciado para o servidor);
ademais, de que, em ltima anlise, em caso de afronta a garantias fundamentais, sempre pode
o servidor socorrer-se no Poder Judicirio; e ainda de que o nus da prova da administrao,
no necessitando o servidor de comprovar sua inocncia. Em reforo, vlido tambm trazer
a tona o carter facultativo da defesa tcnica insculpido no art. 3 da Lei n 9.784, de
29/01/99, aqui aplicvel subsidiariamente Lei n 8.112, de 11/12/90. E, por fim, mencionese o previsto equilbrio de foras na relao processual, j que, se o Estatuto no exige que
comisso e autoridades instauradora e julgadora sejam bacharis de Direito e advogados,
aceitvel que tambm no o tenha feito para o procurador da parte, se for o caso.
Mas, em contrapartida, no convm que este procurador seja servidor (pois, neste caso,
ele pode, pelo menos em tese, se ver incurso na vedao prevista no art. 117, XI da Lei n
8.112, de 11/12/90).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 3 O administrado tem os seguintes direitos perante a
Administrao sem prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatria a
representao, por fora de lei.

468

O acusado pode constituir, em um mesmo instrumento, ou em mais de um, diversos

procuradores para acompanhar o processo e todos tero acesso aos autos e aos atos de
instruo. No obstante, nos atos instrucionais em que comparecerem mais de um procurador
de um mesmo acusado, o presidente deve alertar que a defesa se concentrar em apenas um
dos procuradores, no sendo concedido a todos o direito de se manifestar.
Ademais, no h vedao na Lei n 8.112, de 11/12/90, para que um mesmo
procurador, sendo advogado ou no, atue na defesa de mais de um acusado em um mesmo
processo administrativo disciplinar, podendo, para isto, que cada um assine a respectiva
procurao ou que assinem em conjunto procurao nica. Por bvio, esta permissividade se
excpeciona quando se tem no processo interesses colidentes dos acusados, hiptese em que a
prpria comisso deve provoc-los a substituir o procurador.
Ainda como reflexo das assertivas acima, da mesma forma como se aduzir em
4.3.11.3 e em 4.4.3, no processo administrativo disciplinar, para o acompanhamento do rito
instrucional, deve a comisso comunicar defesa no s a realizao dos atos de busca de
prova como tambm o resultado de suas decises, respostas e posicionamentos em face a
peties, questionamentos e os mais diversos tipos de provocaes que a parte atravesse ao
colegiado. Para concretizar tais atos de comunicao - que, em sua sntese, concretizam o
direito de acompanhamento do processo -, basta que a comisso cuide de entreg-los apenas
ao acusado, como seu apriorstico destinatrio, ou apenas ao seu procurador, como seu
destinatrio subsidirio, caso este tenha poderes para tal na procurao. No se faz necessrio
entregar a ambos os diversos atos de comunicao com que se chama a parte a acompanhar o
rito, podendo se deixar a critrio e ao encargo da defesa (aqui, indistintamente se
mencionando o prprio acusado e seu procurador) sua comunicao interna. E, uma vez
definido que basta comunicar a um dos dois agentes legalmente autorizados, justifica-se a
eleio apriorstica do prprio acusado com base na assertiva de que, ainda que tendo
constitudo procurador e ainda que este seja formalmente advogado, ningum melhor, como
regra, que o prprio servidor para cuidar de seus interesses. A conveno ora exposta somente
se altera, centralizando-se os atos de comunicao e a participao processual no procurador,
caso o prprio acusado no possa - por estar afastado, em licena ou em paradeiro no sabido
- ou manifeste no querer receber pessoalmente as comunicaes da comisso e acompanhar o
processo.

4.3.6.2 - Requisitos da Procurao e Prerrogativas do Acusado

Em todo caso, necessrio formalizar nos autos o poder de representao, seja por
meio de procurao que confira ao procurador poderes para, genericamente, atuar na instncia
administrativa, seja concedendo poderes para, de forma mais especfica, representar no curso
de determinado processo, seja at registrando o poder de representar apenas no termo
correspondente ao ato que ir acompanhar.
Quanto a esta procurao, alerta-se que a clusula ad judicia, mesmo se seguida da
expresso para o foro em geral, confere poderes ao mandatrio apenas para via judicial, e, a
rigor, para postulao na via administrativa, se faria necessrio fazer constar do mandato ou a
expressa manifestao do poder de representar na administrao ou no processo especfico ou
a clusula ad judicia et extra. Diante dos princpios do formalismo moderado e da
instrumentalidade da forma, uma procurao com concesso de poderes de representao em
geral pode ser aceita, bem como tambm pode ser aceita ainda que redigida com atecnia de
dispor apenas a clusula ad juditia mas mencionar o processo administrativo disciplinar
especfico ou se mencionar poderes tambm para representar em sede administrativa. Em
outras palavras, tendo a comisso convico de que a concesso de poderes expressada pelo

469

documento, ainda que de maneira incorreta, atinge o objetivo de informar a inteno do

servidor para que aquele procurador atue a seu favor no processo, pode-se aceitar a
procurao, mesmo com a clusula insuficiente. Por outro lado, recomenda-se solicitar nova
procurao quando o termo apenas concede a clsula ad judicia ou quando deixa dvida
acerca da extenso dos poderes. Ademais, dispensa-se reconhecimento de firma, a menos que
haja dvida quanto legitimidade da representao.
CPC - Art. 38. A procurao geral para o foro, conferida por instrumento pblico, ou
particular assinado pela parte, habilita o advogado a praticar todos os atos do processo,
salvo para receber citao inicial, confessar, reconhecer a procedncia do pedido,
transigir, desistir, renunciar ao direito sobre que se funda a ao, receber, dar quitao e
firmar compromisso. (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13/12/94)
Pargrafo nico. A procurao pode ser assinada digitalmente com base em certificado
emitido por Autoridade Certificadora credenciada, na forma da lei especfica. (Includo
pela Lei n 11.419, de 19/12/06).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22.
2 Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido quando houver
dvida de autenticidade.
Lei n 4.862, de 29/11/65 - Art 31. Salvo em casos excepcionais ou naqueles em que a lei
imponha, explicitamente, esta condio, no ser exigido o reconhecimento de firmas em
peties dirigidas administrao pblica, podendo, todavia, a repartio requerida,
quando tiver dvida sobre a autenticidade da assinatura de requerente ou quando a
providncia servir ao resguardo do sigilo, exigir antes da deciso final a apresentao de
prova de identidade do requerente.
Decreto n 6.932, de 11/08/09 - Art. 9 Salvo na existncia de dvida fundada quanto
autenticidade e no caso de imposio legal, fica dispensado o reconhecimento de firma em
qualquer documento produzido no Brasil destinado a fazer prova junto a rgos e
entidades da administrao pblica federal, quando assinado perante o servidor pblico a
quem deva ser apresentado.

Em que pese ao princpio do formalismo moderado, no se deve acatar nenhuma

postulao apresentada por terceiro qualquer, estranho ao processo e muito menos permitir
que ele acompanhe ato de instruo probatria, desacompanhado do acusado e sem o devido
mandato, apenas verbalmente se apresentando como procurador.
Todavia, tratando-se comprovadamente de advogado, o CPC e o Estatuto da Ordem
dos Advogados do Brasil - OAB, que uma lei federal, autorizam este procurador a postular,
alegando urgncia, mesmo que com mandato que lhe confira poderes insuficientes ou at sem
procurao, sob condio, registrada em termo, de sanar a omisso no prazo de quinze dias,
prorrogvel por igual perodo. Mesmo neste caso especfico, vista do carter sigiloso do
processo administrativo disciplinar, previsto no art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, convm
recusar o acesso aos autos, enquanto no for apresentado o devido mandato. No caso de
eventual incidente de um advogado comparecer sala da comisso postulando vista dos autos
ou participao em ato instrucional sem nenhuma prvia comunicao por parte do acusado a
favor daquele terceiro, para tentar solucionar o conflito momentneo e requeredor de imediata
deciso, pode o colegiado tentar contato telefnico com o servidor, a fim de que este confirme
ter cincia da postulao e, ato contnuo, envie por escrito uma procurao (ou uma simples
autorizao para o ato), por fax ou por correio eletrnico; na ausncia de tais providncias, o
acesso ou a participao podem, excepcionalmente, ser deferidas firmando-se o compromisso
de o advogado fornecer a procurao no prazo legal, sob pena de representao Ordem dos
Advogados do Brasil. Reitera-se que qualquer incidente desta natureza, margem da
necessria procurao, protagonizado por um terceiro qualquer que se intitula procurador do
acusado mas que no tem a qualidade de ser advogado deve ser inequivocamente indeferido
pela comisso.

470

CPC - Art. 37. Sem instrumento de mandato, o advogado no ser admitido a procurar em
juzo. Poder, todavia, em nome da parte, intentar ao, a fim de evitar decadncia ou
prescrio, bem como intervir, no processo, para praticar atos reputados urgentes. Nestes
casos, o advogado se obrigar, independentemente de cauo, a exibir o instrumento de
mandato no prazo de 15 (quinze) dias, prorrogvel at outros 15 (quinze), por despacho do
juiz.
Pargrafo nico. Os atos, no ratificados no prazo, sero havidos por inexistentes,
respondendo o advogado por despesas e perdas e danos.
Lei n 8.906, de 04/07/94 - Estatuto da OAB - Art. 5
1 O advogado, afirmando urgncia, pode atuar sem procurao, obrigando-se a
apresent-la no prazo de quinze dias, prorrogvel por igual perodo.

Em decorrncia da citada clusula de reserva, a ampla representatividade de entidade

sindical no se faz refletir no processo administrativo disciplinar. O sindicato ou qualquer
outra associao de classe do acusado, to-somente em funo de sua representatividade
coletiva, no tem direito de acesso aos autos e de acompanhar o processo. Obviamente que
isto no afasta a prerrogativa, luz do princpio do formalismo moderado, de o acusado
constituir nos autos, mediante regular procurao, algum membro da entidade classista para
atuar como seu procurador, hiptese em que, especificamente como tal, ele ter livre acesso.
Mas, no possuindo o instrumento de mandato, no cabe o representante sindical,
alegando seu poder de representatividade classista em defesa do interesse do associado,
acompanhar informalmente (sem procurao ou sem constar do termo ao final por todos
assinado) ato de instruo, ainda que a pedido do acusado. Se, por um lado, verdade que a
Lei n 9.784, de 29/01/99, nos incisos III e IV de seu art. 9, reconheceu direitos a
organizaes ou associaes representativas, por outro lado, restringiu a prerrogativa de
atuarem como interessados apenas no tocante a direitos coletivos ou difusos, enquanto que o
processo administrativo disciplinar subjetivo e pessoal, interessando apenas ao acusado e a
seu procurador legal.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 9 So legitimados como interessados no processo
administrativo:
III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses
coletivos;
IV - as pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a direitos ou interesses
difusos.

4.3.6.3 - Faculdade de Contraditar e Impropriedade de Designar Defensor Ad Hoc ou

Dativo
Voltando ao direito de acompanhamento do processo, o citado art. 156 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, reflete a essncia do princpio fundamental do contraditrio (art. 5, LV da CF),
que, no processo administrativo disciplinar, se instaura na segunda fase - do inqurito, a cargo
da comisso. Daquele dispositivo legal se extrai que a Lei garante ao acusado a faculdade de
poder exercer um direito, em nada se confundindo com mandamento impositivo. Como tal, o
acompanhamento do processo deve ser visto como uma prerrogativa, que se oferece ao
acusado e que por ele ser exercida ou no, a seu exclusivo critrio. O mandamento tosomente de que a comisso deve garantir a oportunidade deste exerccio, sem obstruo.
Esta faculdade j se manifesta desde a notificao para acompanhar o processo como
acusado, em que a praxe de reproduzir no documento o citado dispositivo legal. E, no curso
da instruo, a prerrogativa repercute na possibilidade franqueada ao acusado de, se assim
quiser, comparecer (pessoalmente ou por seu procurador) a cada ato de elaborao de prova,

471

mediante notificao com prazo hbil.

O entendimento se refora ao se atentar que, no processo administrativo disciplinar,
diferentemente do que se observa no processo judicial civil, a ausncia do acusado ou de seu
procurador ao longo da fase de instruo no gera a favor da administrao presuno de
verdade da acusao, uma vez que a ela cabe o nus probante.
Tratando-se de um direito a ser disponibilizado ao acusado, se este no comparece (e
nem se faz representar) realizao de ato de instruo, aps ter sido regularmente notificado,
no h determinao na Lei para que a comisso designe defensor ad hoc ou solicite
autoridade instauradora designao de defensor dativo, muito menos para que este seja
advogado (conforme j abordado em 4.3.6.1) e menos ainda existe vedao para que a
comisso realize o ato. De se destacar ainda que a Lei n 8.112, de 11/12/90, no exige que os
integrantes da comisso e nem mesmo que a autoridade julgadora tenham formao jurdica,
em inequvoca preservao do equilbrio de foras na relao processual (visto que o processo
administrativo disciplinar tem apenas dois polos).
(...) esse direito de defesa , em alguma medida, disponvel, pois o Estado no pode,
rigorosamente, obrigar algum a defender-se de uma determinada forma. O que se deve
observar o respeito s oportunidades de defesa, estas sim imprescindveis validade do
processo. (...)
Veja-se que a tcnica do silncio ou mesmo da omisso pode ser uma forma tcnica de
defesa, inclusive com a perspectiva de nulificao do processo ou procedimento. No se
pode premiar aquele que fica em silncio, mesmo dispondo de oportunidades de defesa,
com a nulidade processual ou administrativa, retardando indevidamente a prestao
jurisdicional (...). Penso que se mostra razovel o caminho de propiciar oportunidades aos
acusados para o exerccio de defesa. Se essas oportunidades so ou no devidamente
aproveitadas, utilizadas, parece-me que um problema dos acusados e de seus espaos de
liberdade. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 526 e 527,
Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Os conceitos mais basilares da Hermenutica amparam o entendimento de que o

legislador foi claro ao expressar, de forma exaustiva, a autorizao do emprego de remdio
excepcional em caso de omisso do acusado. Apenas para um momento processual especfico
o legislador cuidou de estabelecer a figura do defensor dativo, a ser designado pela autoridade
instauradora: quando o acusado, embora regularmente citado a apresentar defesa no prazo
legal, se mantm inerte e tem declarada sua revelia, na letra do art. 164 da Lei n 8.112, de
11/12/90, conforme se ver em 4.8.5.1. Neste caso, no se cuida essencialmente de garantir o
contraditrio, posto que j suprido com a prerrogativa de acompanhar a instruo, mas sim de
clusula de ampla defesa, de ter pea escrita de defesa autuada antes da deciso, nem que seja
redigida por terceiro. Quisesse o legislador autorizar o emprego de um defensor designado
para atos processuais, ele teria manifestado de forma expressa, conforme fez no incidente da
revelia.
Da se extrai que, da forma legalmente prevista, a garantia constitucional da ampla
defesa ser obrigatoriamente exercida na fase de defesa escrita, pois o processo no segue
para julgamento sem este requisito essencial.
Assim, durante todo o processo, estando o acusado em local conhecido, mesmo que ele se
demonstre aptico aos chamados anteriores, continuar a ser avisado de todos os atos da
Comisso para poder deles participar e/ou contra eles arguir alguma oposio. Destarte,
se ele preferir no se manifestar, ficar alheio ao processo, mesmo tendo a Comisso jamais
cessado de convid-lo a exercer sua ampla defesa durante toda a fase instrutria do
processo, a Comisso no precisar designar defensor ad hoc para os atos para os quais o
acusado no quis participar. Mas imprescindvel que a Comisso junte ao processo todas
as intimaes entregues ao acusado, com a sua assinatura de recebimento, sem as quais o
processo fatalmente ser anulado, pois no haver nos autos a comprovao

472
imprescindvel de que foi dada ao acusado a oportunidade de se defender.
Entretanto, conforme previsto pela Lei 8.112/90, se ele no apresentar a defesa escrita, que
a ltima pea de defesa prevista no processo disciplinar, apenas neste caso, ser dado a
ele um defensor dativo, nos termos do 2 do art. 164 da Lei 8.112/90 (...).
Assim, em princpio, a Smula n 5 do STF revigorou a sistemtica da Lei 8.112/90 e
estabeleceu que o acusado tem apenas a faculdade de se fazer defender durante todo o
processo, no podendo se obrigar a Administrao a providenciar a defesa do servidor
durante a fase instrutria, mas apenas ao final do processo, se o indiciado regularmente
citado no apresentar sua defesa escrita., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de
Processo Disciplinar, pg. 158, Fortium Editora, 1 edio, 2008

No curso da fase de inqurito, a comisso atua como o agente pblico competente para
a conduo e, como tal, sujeita-se ao princpio da legalidade, com o que s lhe dado fazer
aquilo que a lei expressamente lhe permite. Assim, independentemente da nomenclatura que
se empregue (ad hoc ou dativo), age sem amparo da Lei a comisso que, diante da realizao
de ato instrucional sem a presena do acusado ou de seu procurador, em que pese regular
notificao, designa (ou solicita que se designe) defensor estranho aos autos para acompanhar,
em nome da defesa, aquele ato especfico.
Alm do desamparo da Lei, esta atitude por parte da comisso afronta outro princpio
reitor do processo administrativo disciplinar. Sabe-se, conforme leitura do art. 150 da Lei n
8.112, de 11/12/90, que esta espcie de processo rege-se por clusula de reserva. O processo
o devido foro legal para que to-somente a administrao e seu servidor (ou procurador, se
constitudo) discutam, sob manto de contraditrio e ampla defesa, o eventual cometimento de
irregularidade estatutria. Neste rito, na fase do inqurito, atuam apenas a comisso e a parte
interessada (o acusado e seu eventual procurador).
Em sede que deve resguardar discrio, se o acusado, devidamente notificado,
demonstra desinteresse em exercer sua prerrogativa de contraditar a feitura do ato, mais do
que no vislumbrar autorizao para trazer aos autos pessoa desautorizada e estranha lide,
verifica-se afronta ao carter sigiloso que se exige no processo administrativo disciplinar.
Podendo ser mesmo uma estratgia adotada pela defesa, corre-se o risco de posteriormente a
comisso ter de enfrentar a alegao de que a designao de defensor contrariou interesse da
parte.
Parecer Dasp. Defesa concedida ao acusado - Meios probatrios
Inassiduidade habitual. Demisso. A oportunidade de defesa foi dada ao acusado,
oferecendo-lhe os meios probatrios dos quais no se socorreu. A administrao no pode
ficar merc dos caprichos dos seus servidores.
O servidor implicado tem o direito de acompanhar todo o procedimento e dele participar
e no o dever de assim proceder.
Trata-se, portanto, de faculdade que lhe conferida por lei, exercitvel, a seu exclusivo
juzo de oportunidade, a qualquer momento. Inafastvel, na forma da lei, a apresentao
da defesa escrita, aps o ato formal de indiciamento, como se ver mais tarde. (...)
No se aproveitando o acusado da oportunidade que lhe assegurada, disso no resultar
nulidade. Assume ele os riscos decorrentes de sua omisso. (...)
Muito embora a lei assegure a indisponibilidade do direito de defesa, a administrao
pblica s ser compelida a oferecer defensor dativo diante da revelia que, na forma do
art. 164 da Lei n 8.112/90, se opera aps o indiciamento e diante da ausncia da defesa
escrita.
Realmente, no caso de servidor que, regularmente notificado para acompanhar o processo,
se faz ausente, a Lei n 8.112/90 no determina que a administrao lhe tutele o direito,
indicando defensor dativo para acompanhar o feito. De outra parte, no considera revel o
acusado que deixa de participar das diligncias investigatrias.
Assim, desde que a notificao para comparecer e praticar os atos seja vlida e
regularmente realizada, a ausncia do acusado oitiva das testemunhas, o seu no
comparecimento s diligncias e a falta de especificaes de provas, no prazo que lhe foi
assinalado, so referncias exemplificativas que no trazem consequncia prejudicial ao

473
andamento do processo, no constituindo causa de sua nulidade.
Nesse particular, a lei parece completa, dispensando a invocao subsidiria das regras do
processo penal. Os princpios constitucionais da ampla defesa e do contraditrio esto
contemplados no devido processo legal que, a seu turno, indica o exato momento em que se
deve verificar a designao de defensor dativo, forma legal de preservar ntegro o
princpio da indisponibilidade do direito de defesa ou de sua irrenunciabilidade.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pgs. 159, 163 e 164, Editora Forense, 2 edio, 2006
assegurado ao acusado o direito de acompanhar o processo em todas as suas fases,
apresentar rol de testemunhas, especificar provas, pedir exames e diligncias. Porm, no
se aproveitando o acusado da oportunidade que lhe assegurada, disso no resultar
nulidade. A Administrao Pblica s ser compelida a apresentar defensor dativo diante
da revelia que se opera aps o indiciamento e diante da ausncia de defesa escrita.
Simone Baccarini Nogueira, Manual de Sindicncia Investigatria, Sindicncia Punitiva
e Processo Administrativo Disciplinar do Servidor Pblico Federal, pgs. 43 e 44,
Universidade Federal de Minas Gerais, 1 edio, 2004

Se este sempre foi o firme entendimento que prevaleceu na administrao, o mesmo

no se podia dizer no Poder Judicirio acerca do tema em tela. A rigor, por algum tempo, no
havia jurisprudncia pacificada, encontrando-se julgados em sentidos opostos. A interpretao
defendida acima, da desnecessidade de designao de defensor dativo ou ad hoc, faz
considerar que o Superior Tribunal de Justia - como rgo judicante emanador da maior
quantidade de julgados sobre o tema, por razes aduzidas em 3.3.8, e em que se verificou no
s uma discrepncia mas at mesmo uma mudana de entendimento -, nos casos em que
decidiu contrariamente ao entendimento ora esposado (casos estes que at eram mais
numerosos, podendo-se aqui, exemplificadamente mencionar os Recursos em Mandado de
Segurana n 17.735, 20.148 e 7.078 e o Mandado de Segurana n 6.911, todos daquela
Corte), no se absteve de trazer para o mbito especfico do processo administrativo
disciplinar valores e institutos do processo judicial e, por outro lado, justifica a seleo dos
julgados a favor da no obrigatoriedade de designao de defensor, conforme se segue.
STJ, Mandado de Segurana n 6.974: Ementa: 1. No h falar em cerceamento
decorrente da falta de nomeao de defensor dativo, previsto, to-somente, em caso de
revelia do indiciado ou quando houver recusa de sua parte de se encarregar da defesa
(arts. 163 e 164 da Lei n 8.112/90).
STJ, Mandado de Segurana n 7.165, Voto: (...) Quanto falta de nomeao de
procurador ad hoc, cabe ressaltar que, conforme reza o art. 164, 2, somente h a
necessidade de nomeao de defensor dativo, no procedimento administrativo, quando o
indiciado revel, o que no se verifica no caso em apreo.
STJ, Mandado de Segurana n 10.077, Voto: Evidente, portanto, que foi assegurado o
direito ao ex-servidor de participar pessoalmente, ou, querendo, nomear advogado para
acompanhar toda a instruo processual. Atendeu, com isso, a Comisso ao preceito
fundamental do art. 5, inciso LV, da Constituio Federal. Porm, se o servidor preferiu
no acompanhar os depoimentos, bem como, no nomeou advogado para acompanh-los,
a Administrao, em conformidade com o rito institudo pela Lei 811290, no est
obrigada a nomear defensor dativo ao servidor. (...)
importante informar que, nos termos do rito imposto pela Lei 811290, a hiptese
inafastvel para a nomeao de defensor dativo somente ocorre quando o servidor for
revel. Nos termos do RJU, considera-se revel o indiciado que, regularmente citado, no
apresenta defesa no prazo legal. o que dispe o art. 164 da Lei n 811290.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 9.076

Sempre se defendeu, no mbito da administrao, que a tendncia do Superior

Tribunal de Justia, mencionada acima, em favor no s da necessidade de defensor mas at
de que este fosse advogado (ou seja, adotando a obrigatoriedade da defesa tcnica na sede
disciplinar, em contraposio ao princpio do formalismo moderado, mencionado em 4.3.6.1),
refletindo institutos judiciais (penais, sobretudo) deveria ser vista com reserva e cautela de

474

aplicao subsidiria ao processo administrativo disciplinar. Ademais, reforava-se ainda que

alguns destes julgados eram repetitivos e expressavam conforme pacificado pela
jurisprudncia deste Tribunal, o que no se confirmava com a demonstrao das
manifestaes discrepantes do Superior Tribunal de Justia (e at de determinados relatores)
neste tema.
Neste rumo, demonstrando a inconstncia do entendimento da Corte Superior de
uniformizao infraconstitucional, duas manifestaes em curto espao de tempo figuraram
como relevantes na questo. De um lado, veio o julgado do Superior Tribunal de Justia por
meio do qual a Corte demonstrou a possibilidade de alterar seu entendimento acerca da
obrigatoriedade de constituio de defensor na instruo do processo administrativo
disciplinar. Todavia, de outro lado, o Tribunal emitiu a Smula n 343, assentando seu
entendimento interno em sentido diametralmente oposto. Ambas manifestaes,
respectivamente, seguem abaixo reproduzidas.
STJ, Mandado de Segurana n 12.623, Voto: De fato, a questo acerca da
obrigatoriedade ou no da presena do advogado em processo administrativo disciplinar
matria ainda controversa nos tribunais ptrios, mormente diante do aparente
antagonismo entre o precedente deste Superior Tribunal de Justia, citado pelo Impetrante,
e outros oriundos do Supremo Tribunal Federal.
De outro lado, a complexidade da controvrsia e a necessidade de aprofundamento do
exame do prprio mrito do mandamus desautorizam a concesso da medida urgente
requerida, que atropela a ordem processual.
STJ, Enunciado da Smula n 343
obrigatria a presena de advogado em todas as fases de processo administrativo
disciplinar.

No obstante, prevaleciam diversos julgados do Supremo Tribunal Federal, Corte

mxima do Poder Judicirio, no sentido aqui defendido:
STF, Agravo de Instrumento n 207.197: Ementa: A extenso da garantia constitucional
do contraditrio (art. 5, LV) aos procedimentos administrativos no tem o significado de
subordinar a estes toda a normatividade referente aos feitos judiciais, onde indispensvel
a atuao do advogado.
STF, Agravo de Instrumento n 239.029, Deciso: (...) Quanto defesa, a Corte de origem
deixou assentado haver sido dada oportunidade, no processo administrativo, para o
Agravante defender-se. Descabe, no caso, ter como indispensvel a presena de
profissional da advocacia, isso ante a natureza do processo - simplesmente
administrativo.
STF, Recurso Extraordinrio n 244.027: Ementa: Agravo regimental a que se nega
provimento, porquanto no trouxe o agravante argumentos suficientes a infirmar os
precedentes citados na deciso impugnada, no sentido de que, uma vez dada a
oportunidade ao agravante de se defender, inclusive de oferecer pedido de reconsiderao,
descabe falar em ofensa aos princpios da ampla defesa e do contraditrio no fato de se
considerar dispensvel, no processo administrativo, a presena de advogado, cuja atuao,
no mbito judicial, obrigatria.
STF, Recurso Extraordinrio n 396.288: Ementa: (...) 2. No processo administrativo,
admissvel a defesa pelo prprio acusado ou por advogado regularmente constitudo, de
modo que a ausncia do advogado no feito administrativo no tem o condo de fulminar de
nulidade o procedimento e a deciso correspondente.
STF, Mandado de Segurana n 22.962, Despacho: (...) Outrossim, a alegada ofensa ao
art. 156, da Lei n 8.112/90 no ocorre. A Lei apenas faculta que o servidor acompanhe o
processo pessoalmente ou por intermdio de procurador, inclusive na fase instrutria.
Consoante se observa dos documentos constantes de fls. 64/70, o servidor foi cientificado
de todos os procedimentos instrutrios promovidos pela Comisso. O princpio do devido

475
processo legal foi observado, assim como a determinao do art. 156, da Lei n 8.112/90.
(...) O princpio do devido processo legal e os dispositivos da Lei n 8.112/90 foram
respeitados.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 24.961

A discusso sobre a obrigatoriedade da participao de advogado em todas as fases do

processo administrativo disciplinar restou totalmente superada, quando o Supremo Tribunal
Federal julgou, em 07/05/08, o Recurso Extraordinrio n 434.059. Por este instrumento, o
Instituto Nacional do Seguro Social e a Unio recorreram da deciso do Superior Tribunal de
Justia, que, em sede de mandado de segurana, na linha que viria a ser adotada em sua
Smula n 343, entendeu ser obrigatria a presena de advogado e, tendo considerado
violados os preceitos do art. 5, LV e do art. 133 da CF, decidiu pela anulao do processo
administrativo disciplinar em que um agente pblico fora demitido sem contar com a defesa
tcnica de advogado.
Favoravelmente administrao e em sentido contrrio quele manifestado pelo
Superior Tribunal de Justia, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal entendeu, de forma
unnime, que, no processo administrativo disciplinar, a presena do advogado uma
faculdade de que o servidor dispe, que lhe conferida pelo art. 156 da Lei n 8.112, de
11/12/90, e no uma obrigatoriedade (exatamente da forma como j se discorreu em 4.3.6.1,
sendo tal dispositivo legal um reflexo direto do princpio do formalismo moderado). Ademais,
o Excelso Pretrio reafirmou o entendimento de que o defensor dativo somente deve ser
designado, alm da hiptese de revelia prevista nos arts. 163 e 164 da Lei n 8.112, de
11/12/90, quando o servidor, no caso concreto, no tendo constitudo procurador (advogado
ou no), se encontrar em local incerto e no sabido ou quando a defesa apresentada se mostrar
absolutamente incapaz de contestar as imputaes.
Alm disso, mesmo ausente a defesa prpria ou por procurador, a lei s exige a
nomeao de defensor dativo quando o acusado, ao final do processo, indiciado e citado
para apresentar a defesa escrita, no o faz (conforme o art. 164 da mesma lei). No existe
revelia enquanto no se chega a esta fase final do processo disciplinar. No h previso de
defensor ad hoc nem dativo durante o processo. E mais, mesmo no caso de haver a
indicao de dativo por falta de apresentao dessa defesa escrita, este dativo no precisa
ser sequer bacharel em direito, basta ser servidor de cargo efetivo superior ou do mesmo
nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. Este o comando da
Lei 8.112/90.
O que a 5 Smula Vinculante do STF explicita que, quando o acusado segue o art. 156
da Lei 8.112/90 e opta por se defender pessoalmente ou por defensor no inscrito na OAB
(no advogado), est abrindo mo de sua faculdade de contratar advogado tcnico em
Direito, mas a Administrao Pblica que o condena neste tipo de processo no est
ferindo a Constituio, pois o princpio da ampla defesa e o do contraditrio no incluem,
necessariamente, a presena de defensor especialista em Direito (Advogado inscrito na
OAB). Ou seja, o STF vaticinou que basta que ao acusado tenha sido franqueada a
possibilidade de exercer sua ampla defesa utilizando todos os meios e recursos admitidos
em Direito, e se ele no quis utilizar todos este meios e recursos, no haver afronta
Constituio., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pgs. 150
e 151, Fortium Editora, 1 edio, 2008

De se destacar que tais hipteses de situaes excepcionais muito bem levantadas pelo
Supremo Tribunal Federal em nada inovam o entendimento at ento reinante na
administrao e muito menos enfraquecem o condo e a aplicabilidade do julgado, visto que,
em outras palavras, sempre foram consideradas pela administrao.
A saber, a primeira hiptese, mais bvia e aqui j abordada em 4.3.5.2, reflete a
situao em que a comisso, ao tentar notificar o servidor como acusado, no logra localiz-lo
e, na aplicao extensiva do art. 163 da Lei n 8.112, de 11/12/90, se v obrigada a lanar mo
do remdio jurdico excepcional da notificao por edital, mas compreende corretamente que

476

tal atitude no supre a necessidade de notificar a realizao de cada ato instrucional e, desta
feita - tanto por garantias de ampla defesa e de contraditrio como tambm com vista a
operacionalizar tais notificaes, evitando inmeros editais -, provoca a administrao a
designar servidor para atuar como defensor, com as qualificaes estabelecidas no art. 164,
2 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
E a segunda hiptese, por sua vez, to-somente reflete a possibilidade, desde sempre
aceita pela administrao na processualstica disciplinar, de o servidor, devidamente indiciado
e citado a apresentar defesa, diante da complexidade que possa exigir a contestao dos fatos
a ele imputados e de sua pouca habilidade ou at mesmo desinteresse para faz-lo, vir a
apresentar aquilo que se entende por defesa inepta ou insuficiente, que no satisfaz s
mximas da ampla defesa, restando ento indefeso e justificando-se, em nova situao
excepcional, a designao, por parte da administrao, de servidor para atuar como defensor,
conforme se abordar em 4.8.5.2. Mas de se destacar que tal situao precisa ser verificada
concretamente no processo, como um corolrio do princpio do prejuzo (ter sido prejudicada
a defesa, em decorrncia da incapacidade de o servidor se defender vista da complexidade
do caso concreto), no se autorizando a simples e precipitada adoo de uma presuno de
nulidade, conforme sumulara o Superior Tribunal de Justia.
Todavia, pode acontecer de o indiciado apresentar uma defesa escrita to ruim, que ser
como se ele estivesse indefeso. s vezes, mesmo a defesa apresentada por advogado to
fraca que a Administrao no pode fingir que o acusado se defendeu, pois a defesa
precisa ser efetiva, ainda que apenas no final do processo. Portanto, se acontecer de a
defesa escrita apresentada pelo acusado ou por seu defensor ser muito fraca, a
Administrao ter que consider-lo revel e nomear para ele um defensor dativo.
Entendo que foi nesse sentido que, nos debates entre os Ministros do STF, no julgamento
do RE 434059 que deu origem Smula vinculante n 5, se levantou a questo de que, na
eventualidade de o processo ser muito complexo e fugir compreenso do servidor para
que ele prprio se defenda, seria necessria a nomeao, pela prpria Administrao, de
um defensor que melhor exera este mister.
O Supremo Tribunal Federal no parece ter criado uma exceo sua prpria smula. O
que se lembrou foi apenas o fato de que no apenas quando o servidor no apresenta a
defesa escrita que ele precisar de um defensor fornecido pela prpria Administrao, mas
tambm quando se considerar, no caso concreto, que a sua defesa escrita est prejudicada,
tendo em vista que a complexidade da matria no lhe permite efetuar sua prpria
defesa., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pgs. 158 e 159,
Fortium Editora, 1 edio, 2008

Voltando manifestao emanada de forma unnime pelo Plenrio do Supremo

Tribunal Federal, tem-se que a Corte mxima no s julgou aquele Recurso Extraordinrio da
forma como aqui se discorreu como tambm, atentando para a existncia de seus julgados
precedentes (acima j reproduzidos), para soterrar de vez a instabilidade jurdica decorrente da
controvrsia reinante at ento entre o Superior Tribunal de Justia e a administrao, e com
base nos dispositivos do art. 103-A da CF, aprovou a emisso de smula vinculante para a
matria, verbis:
CF - Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao,
mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria
constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter
efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao
pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder
sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Artigo acrescentado pela
Emenda Constitucional n 45, de 08/02/04)
1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas
determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre
esses e a administrao pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante
multiplicao de processos sobre questo idntica.
3 Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que

477
indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a
procedente, anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e
determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicao da smula, conforme o caso.
STF, Enunciado da Smula Vinculante n 5
A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a
Constituio.

Dois pontos devem ser destacados nesta esteira. Primeiramente, de acordo com o
mencionado art. 103-A da CF, a smula vinculante do Supremo Tribunal Federal veda
qualquer possibilidade de interpretao contrria no s nas demais instncias e rgos do
prprio Poder Judicirio como tambm estende seu poder vinculante at a administrao (o
que no ocorria com a mencionada Smula n 343 do Superior Tribunal de Justia, visto que a
CF no confere poder vinculante a smulas daquela Corte), conforme j se aduziu em 3.3.8.
E, por fim, v-se definitivamente refletida na mencionada Smula Vinculante a posio que a
administrao sempre defendeu: no h nenhuma refrao participao de advogados nos
processos administrativos disciplinares. Ao contrrio, entende-se que tal presena contribui
para um fortalecimento da defesa e do instituto do processo em si; to-somente a ausncia da
defesa tcnica realizada por advogado, por si s, no tem o condo de gerar nulidade
processual de forma automtica.
Com isso, todos os problemas criados para a Administrao Pblica pela Smula 343 do
STJ quedam-se resolvidos, pois enquanto esta Smula do STF no for revista ou cancelada
- o que difcil de acontecer - ela ter de ser seguida at mesmo pelo STJ, no havendo
mais o perigo de o Poder Judicirio vir a anular processos disciplinares porque acusados
no quiseram exercer seu direito de contratar advogado e a Administrao Pblica no
tinha condies de oferecer um defensor ao servidor desde o incio do processo e que,
ainda por cima, fosse advogado inscrito na OAB., Vincius de Carvalho Madeira, Lies
de Processo Disciplinar, pg. 149, Fortium Editora, 1 edio, 2008

De se mencionar que, por bvio e como de outra forma no poderia ser, aps a edio
da Smula Vinculante n 5 do Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justia
tambm pacificou e harmonizou sua jurisprudncia pela desnecessidade de advogado no
processo disciplinar.
STJ, Mandado de Segurana n 12.492: Ementa: 1. Nos termos da Smula Vinculante n
5/STF, a falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo no ofende a
Constituio Federal, desde que seja concedida a oportunidade de ser efetivado o
contraditrio e a ampla defesa, como no caso.
STJ, Mandado de Segurana n 13.340: Ementa: 1. Com a edio da Smula Vinculante
5, do colendo STF, no h mais que se falar em indispensabilidade, no Procedimento
Administrativo Disciplinar, de que a defesa do indiciado seja necessariamente realizada
por Advogado, ou que, na ausncia deste, a Administrao esteja obrigada a nomear-lhe
Defensor Dativo. 2. A presena de Causdico, nessa seara, no essencial, uma vez que a
prpria lei prev a manifestao pessoal do Servidor, fato este que, toda evidncia, no
exclui a necessidade da existncia de efetiva defesa, como decorrncia, inclusive, do
princpio do devido processo legal; a ausncia de Defensor constitudo no decorrer da
instruo do Processo Administrativo Disciplinar no importa, necessariamente, em sua
nulidade, desde que tenha sido oportunizada e efetivamente exercida a defesa do indiciado,
ainda que pessoalmente. 4. A no realizao do interrogatrio do indiciado e sua ausncia
audincia de oitiva das testemunhas foram inviabilizadas por culpa exclusiva do prprio
impetrante, que desapareceu durante o transcorrer de todo o Procedimento Administrativo
Disciplinar, demonstrando sua inteno em no colaborar com o andamento da instruo
processual.

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/6.

478

4.3.6.4 - Ausncias ao Trabalho e Deslocamentos para Acompanhar o Processo

Complementando a questo do acompanhamento processual, obviamente, o
ordenamento no comportaria a contradio de, por um lado, assegurar o direito ampla
defesa e ao contraditrio ao acusado e, por outro, atribuir carter irregular ao exerccio deste
direito. Ou seja, dado ao servidor o direito de afastar-se de seu local de trabalho ou do
exerccio de suas atribuies para acompanhar pessoalmente a realizao de atos processuais.
Tendo sido regularmente notificado da realizao de ato de instruo, o servidor tem
automaticamente assegurado o direito de ausentar-se do servio no intervalo de tempo
necessrio para acompanhar, de forma satisfatria, o ato, prescindindo de autorizao formal
de sua chefia.
Como a garantia legal abarca ainda o direito de o acusado produzir suas prprias
provas e contra-provas, o servidor pode, mediante justificativa e motivao, solicitar sua
chefia dispensa de determinado horrio, podendo, em contrapartida, a autoridade exigir a
posterior comprovao da realizao do ato.
Mas destaque-se que, de forma geral, a prerrogativa para se afastar em prol do
processo pontual, apenas no perodo de realizao do ato de instruo; no h previso legal
para dispensa do servidor, do cumprimento de seus deveres e atribuies, de forma contnua,
ao longo de todo o processo.
Esta faculdade de o servidor poder se ausentar de suas tarefas cotidianas no momento
de realizao de atos instrucionais ou para comparecer ao local de instalao para ter vista dos
autos no se confunde com o instituto do afastamento preventivo, previsto no art. 147 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, e abordado em 4.3.9. Enquanto o primeiro um direito do servidor a
ser pontualmente exercido, intercalado e compatibilizado com o exerccio de seu cargo, o
segundo uma prerrogativa da administrao de afastar o servidor de suas atribuies por um
determinado perodo.
A Lei n 8.112, de 11/12/90, no assegura, ao acusado, o pagamento de despesas com
transporte e nem dirias para o exerccio do direito de acompanhar ato de instruo a se
realizar em localidade diferente de onde ele tem sua lotao, excetuando-se apenas o seu
prprio interrogatrio. Como a citada Lei prev a possibilidade de defesa mediante
procurador, no exigindo a presena pessoal do acusado aos atos de instruo, no h amparo
legal para o ordenador de despesas autorizar tais vantagens em favor do acusado nas
mencionadas condies, relembrando-se ainda, em acrscimo, que, na Secretaria da Receita
Federal do Brasil, por fora do art. 1 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, a regra de o
processo transcorrer na jurisdio em que o acusado lotado (ou em que tem exerccio, se
diferente).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
STJ, Recurso Especial n 678.240: 10. O alegado cerceamento de defesa ocorreu,
segundo o recorrido, porque [a] comisso processante, ao deslocar-se ao interior do
estado, para coleta de provas, no proporcionou as dirias a que tinha direito o A. para
que pudesse acompanhar as diligncias e tomada de depoimentos (fl. 4). 11. Em momento
algum, a Lei n. 8.112/90 determinou Administrao Pblica o pagamento do
deslocamento do servidor investigado para acompanhar as diligncias realizadas no PAD.
Ao contrrio, o art. 156, caput, daquele diploma normativo apenas garante o direito de o
servidor acompanhar as diligncias (obviamente, se quiser e se tiver condies).
Na condio de denunciado ou indiciado e estando o processo sendo realizado fora da
cidade onde trabalha, a locomoo e as despesas com refeies no sero pagas pela

479
administrao, pois este inciso claro quando diz convocado para prestar depoimento e
no para assistir depoimento de outras pessoas. Wolgran Junqueira Ferreira,
Comentrios ao Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, pg. 154,
Edies Profissionais, 1 edio, 1992

De se ressaltar, no entanto, que nem mesmo a atual sistematizao de o processo ser

instaurado e transcorrer no mbito do Escor que jurisdiciona a Regio Fiscal de lotao (ou de
exerccio, se diferente) do acusado assegura a este a absoluta proximidade com os autos e o
poupa de eventuais custos para acompanhamento, pois pode ocorrer de a unidade em que o
servidor desempenhe suas atribuies no se situar na mesma localidade em que se sedia o
respectivo Escor, podendo haver, de toda forma, necessidade de deslocamentos do acusado, s
suas expensas, no curso da instruo processual. O que se pode inferir que, com o atual
regramento, o risco de o acusado ter de suportar algum nus financeiro no acompanhamento
processual restar minorado em comparao regra de o processo se vincular ao local da
ocorrncia do fato, pois de se presumir que eventuais deslocamentos se restringiro
abrangncia geogrfica de apenas uma Regio Fiscal.
Assim, dentro de uma abrangncia geogrfica delimitada a uma Regio Fiscal, pode
ser financeira e operacionalmente vivel a comisso realizar alguma(s) oitiva(s) de servidor
como testemunha na localidade de lotao (ou de exerccio) do acusado, ainda que se faam
necessrios deslocamentos do prprio colegiado e da(s) testemunha(s), que, sendo
servidor(es), gozam de previso legal para recebimento de dirias e de passagens. Uma outra
soluo plausvel para tentar contornar a ausncia de previso legal para concesso de dirias
e de passagens para o servidor acusado acompanhar atos instrucionais realizados fora de sua
sede (conforme limita o art. 173 da Lei n 8.112, de 11/12/90), pode a comisso deliberar a
realizao, em dias subsequentes, de um interrogatrio prvio (cuja aceitabilidade se
defender em 4.4.16.1) e de outros atos que requeiram acompanhamento pessoal (como
oitivas e diligncias, por exemplo).
Ressalve-se, conforme melhor se abordar em 4.4.1.2, que incumbe ao Chefe de Escor,
como autoridade instauradora, mediante provocao do presidente da comisso, nos termos do
art. 7, 4 e 5 e do art. 16 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, propor e ao Corregedor
decidir as questes atinentes a deslocamentos, dirias e passagens de servidores integrantes
das comisses designadas (sejam eles lotados na Coger ou nos Escor, sejam convocados de
unidades estranhas ao sistema correcional), bem como, por previso regimental, as mesmas
decises no que se refere a deslocamentos, dirias e passagens de servidores intimados a
depor ou a prestar interrogatrio e de quaisquer outros que sejam de interesse correcional.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
II - aos membros da comisso e ao secretrio, quando obrigados a se deslocarem da sede
dos trabalhos para a realizao de misso essencial ao esclarecimento dos fatos.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 208. Ao Servio de
Atividades Auxiliares - Seaux e s Sees de Atividades Auxiliares - Saaux compete
executar e controlar as atividades relacionadas com pessoal, apoio administrativo, gesto
de documentos, patrimnio e servios gerais.
Pargrafo nico. Ao Seaux da Coger e Saaux da Copei compete, ainda, executar as
atividades financeiras e oramentrias relacionadas com deslocamento de servidores e
colaboradores eventuais no interesse das atividades da Coger e Copei, respectivamente.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores

480
eventuais no interesse da Coger.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
5 As incumbncias do Corregedor-Geral e dos Chefes de Escritrio de Corregedoria,
previstas no 3 e 4 deste artigo, sero exercidas, tambm, em relao aos servidores
lotados ou em exerccio na Corregedoria-Geral.
Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar dever solicitar autoridade instauradora autorizao para deslocamento de
servidores integrantes de comisso, bem como solicitar prorrogao do prazo da comisso,
quando necessrio.

4.3.6.5 - O Carter Reservado das Reunies Deliberativas da Comisso

Conforme se abordar detalhadamente em 4.3.11.1 (a cuja leitura de imediato se
remete), no curso de seus trabalhos apuratrios, a comisso pratica, em sntese, a seguinte
rotina: rene-se isoladamente para analisar os autos, para elaborar os prximos rumos a serem
dados s apuraes, para discutir temas tcnicos ou procedimentais e, sobretudo para decidir
os atos de instruo probatria que pretende realizar. Caso desta reunio se extraia alguma
deciso efetiva (seja de tomada de alguma providncia, seja de adoo de algum
entendimento), ato contnuo, a comisso redige uma ata deliberao, conforme o art. 152, 2
da Lei n 8.112, de 11/12/90, assinada por todos os integrantes, em que expe a motivao
acerca daquela concluso e a materializa nos autos como um termo processual. Aps notificar
o acusado do teor da deliberao, a comisso pratica o ato deliberado.
Neste ponto, convm buscar o correto entendimento do comando do pargrafo nico
do art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, cuja literalidade dispe que tanto as reunies da
comisso quanto as audincias sero reservadas, trazendo tona os aspectos sistemticos e
teleolgicos de sua interpretao, vista de toda a gama principiolgica que informa o
processo administrativo disciplinar.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149. O processo disciplinar ser
conduzido por comisso composta de trs servidores estveis designados pela autoridade
competente, observando o disposto no 3 do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu
presidente, que dever ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter
nvel de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. (Redao dada pela Lei n 9.527,
de 10/12/97)
Art. 150. A Comisso exercer suas atividades com independncia e imparcialidade,
assegurado o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da
administrao.
Pargrafo nico. As reunies e as audincias das comisses tero carter reservado.
Art. 152.
2 As reunies da comisso sero registradas em atas que devero detalhar as
deliberaes adotadas.
Art. 156. assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou
por intermdio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e
contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.

Antecipando-se ao que mais detalhadamente se expor em 4.4.3, a Lei n 8.112, de

11/12/90, estabelece um salutar equilbrio de foras ao prever, de um lado, em seu art. 149, o
poder condutor do rito a cargo da comisso e, de outro lado, em seu art. 156, ao assegurar ao
acusado os direitos ao contraditrio e ampla defesa acerca dos atos processuais, lato sensu,
que atuam de forma direta ou mesmo indireta na formao de convico e de convencimento.
Neste enfoque amplo e abrangente, aquelas garantias fundamentais se concretizam no s na

481

prerrogativa de o acusado (e/ou seu procurador) participar do ato de coleta de prova e nele
atuar, bem como de contestar as provas porventura contra ele coletadas e ainda de apresentar
as suas prprias provas, tanto j devidamente materializadas e hbeis para de pronto serem
encartadas nos autos quanto ainda na forma de pedidos de atos instrucionais a serem
realizados pelo colegiado e, por fim, de manifestar discordncia quanto ao resultado de
deliberaes da comisso de cuja ata tenha sido notificado.
Todavia, esta extensa tutela a favor da defesa no inclui a faculdade de o acusado (ou
seu procurador) participar das reunies deliberativas da comisso, visto que, primeiramente,
estes em si so meros atos do mundo concreto ainda margem do foro jurdico processual e,
alm disto, jamais se consubstanciam em prova ou em elemento formador de convico ou de
convencimento que possa ser contrrio a interesses da defesa. As reunies deliberativas da
comisso no se confundem com atos de coleta de provas; quando muito, podem ser apenas a
conjectura e o planejamento da futura realizao de um ato processual, este sim sujeito
faculdade do contraditrio.
Ainda antes dos atos de coleta de prova, mencionam-se as atas de deliberao. Estas
atas, diferentemente das concretas reunies de que decorrem, j integram o mundo jurdico,
pois consubstanciam como termo autuado no processo os resultados porventura atingidos pelo
colegiado em suas discusses, estudos ou conjecturas. Uma vez que a comisso deve notificar
o acusado do teor de suas atas de deliberao, estes termos processuais sujeitam-se
faculdade de a defesa exercer sobre eles o contraditrio. Ainda assim, destaque-se que mesmo
as atas de deliberao to-somente se prestam, em nome da transparncia da conduo, a
registrar nos autos a sequncia de atos a serem realizados - seja de ofcio, seja por pedido da
parte -, e, igualmente s reunies deliberativas, jamais se confundem com os atos de instruo
probatria porventura discutidos e planejados e de futura coleta deliberada.
de se compreender, portanto, que as reunies da comisso e a redao das
respectivas atas de deliberao so atos exclusivos do colegiado, como resultado da soberana
e autnoma conduo do rito que o art. 149 da Lei n 8.112, de 11/12/90, lhe confere. E esta
viso sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, crescentemente enrobustece o entendimento
ora defendido ao se verificar que o j mencionado 2 do seu art. 152, em redao ainda mais
inequvoca que a do discutido do pargrafo nico do seu art. 150, cita as reunies da
comisso. O sentido excludente da expresso cristalino, em que o complemento nominal
da comisso tem inequvoco efeito possessivo em relao a reunies. Houvesse
possibilidade ao contrrio (qual seja, de participao do acusado de tais reunies), neste
ponto, o legislador teria expressado a permisso ou empregado complemento mais genrico
para se referir s reunies.
O contraditrio a favor do acusado se manifesta e se assegura com a garantia a ele
ofertada de contestar aquilo que foi registrado pela comisso nas suas atas de deliberao, mas
jamais de participar das reunies deliberativas e de interferir na redao das atas. Este
entendimento em nada fere as inequvocas garantias de ampla defesa, contraditrio, devido
processo legal e publicidade, visto que, ato contnuo a qualquer deliberao soberana da
comisso, este colegiado obriga-se a notificar a defesa, com o que esta pode contestar o
objetivo da deciso. Qualquer que seja o teor de uma ata que contrarie interesses do acusado e
qualquer que seja a natureza do ato ali deliberado (mero ato interlocutrio, resposta a um
questionamento, deciso de realizao ex officio de ato de instruo ou indeferimento de
algum pedido da defesa), a garantia ao direito de contraditar restar assegurada com a
obrigatria notificao defesa, com o que a parte poder, motivadamente, contestar
convices a seu desfavor ou apresentar pedido de contraprovas a seu favor.
No cabe ao acusado o abuso de defesa de se considerar partcipe legal das reunies

482

internas da comisso. A comisso um ente jurdico dotado no s de isenta e tcnica

oficialidade mas tambm de seus prprios mtodos, conhecimentos, certezas, convices,
divagaes, presunes, concordncias, discordncias, dvidas e demais balizamentos de
quaisquer atividades humanas, que, para serem harmonizados, requerem certo grau de ajuste e
de organizao de sua dinmica interna, vez que um colegiado composto de trs pessoas.
Fazer com que o acusado participe de suas reunies internas e atue na lavratura das
respectivas atas equivaleria a minar dos integrantes da comisso direitos seus fundamentais e
inerentes a qualquer pessoa.
A liberdade na construo intelectual, no encadeamento de idias, na formao do
raciocnio, na conjectura de decises, na discusso de rumos a serem tomados e na
manifestao de pensamentos, de opinies e de objetivos protegida de constrangimentos ou
coaes no s constitui, naturalmente, valor intrnseco de qualquer pessoa como tambm,
juridicamente, pilar fundamental do Estado Democrtico de Direito para qualquer cidado.
No se coaduna com o bom Direito, apenas pelo fato de que, naquele momento, elaboram ato
administrativo com potencialidade de atingir relevantes bens jurdicos do acusado, eliminar
daquelas trs pessoas integrantes da comisso tais garantias fundamentais, ainda que
exercitadas, de forma peculiar, ex officio e em trio.
Mais que isto, repisa-se a natureza inafastavelmente abstrata que caracteriza conceitos
como convices, idias, pensamentos, conjecturas, discusses, estudos, projees, objetivos
ou estratgias. So ilimitadas potencialidades inerentes condio humana e que, enquanto
apenas objeto de reunio entre pessoas, mantm-se margem do processo concreto. Os
integrantes da comisso, mesmo no exerccio de seu mnus pblico, tm mantidas suas
garantias fundamentais para o exerccio daquelas potencialidades em momentos reservados
somente seus. Mas, uma vez manifestados aqueles conceitos pela comisso por meio de ata de
deliberao, materializada como termo no processo, ganham contorno e valor jurdico. A
partir deste momento, obriga-se a comisso a dar quelas suas construes abstratas a devida
publicidade a quem interessa, ou seja, ofertando ao acusado a prerrogativa de contestar
juridicamente o teor de suas atas de deliberao.
A mera reunio em si dos membros da comisso bem como o ato contnuo de elaborar
a ata de deliberao decorrente no trazem nenhum prejuzo defesa. O que importa para a
defesa apenas o resultado concreto que pode (no necessariamente) advir de tal reunio em
termos de elementos processuais autuados na ata de deliberao. Tudo mais que ocorrer
envolvendo aqueles trs integrantes (tais como seus dilogos, discusses, trocas de
informaes, de opinies e de concluses na sala da comisso ou mesmo em qualquer outro
local) at o instante que antecede a autuao no processo da ata de deliberao em nada
afronta ou cerceia direitos do acusado, vez que tais manifestaes orais ou de qualquer outra
natureza informal no se autuam; o prejuzo ao acusado - e consequentemente a tutela jurdica
- somente surge com a eventual concretizao de alguma deciso autuada como ata no
processo, uma vez que somente passa a fazer parte do processo, juridicamente, aquilo que se
faz constar da ata de deliberao. Toda a demais dinmica do ato concreto de trs pessoas se
reunirem que restar margem da ata tambm restar margem do processo e,
consequentemente, de eventual imputao de responsabilidade e, em ltima anlise, no ter
provocado o objetivo teleolgico do legislador em assegurar a prerrogativa do contraditrio a
favor do acusado. Tanto assim que, relembrando o relevante conjunto de bens jurdicos a
favor do acusado que o legislador quis tutelar, tem-se que novamente o j mencionado 2 do
art. 152 da Lei n 8.112, de 11/12/90, determinou o registro formal das deliberaes em ata
autuadas no processo, a fim de que no possa a comisso agir com arbtrio ou com
subterfgios e a parte seja notificada e possa contestar, exercendo seu contraditrio, de forma
a no haver nesta dinmica nenhum prejuzo s suas garantias fundamentais.

483

O carter reservado igualmente aplicado s reunies da comisso e s audincias (aqui

entendidas como provas orais, de que so exemplos as oitivas de testemunhas, as acareaes e
os interrogatrios de acusados) significa que tais atos no podem ser realizados na presena de
terceiros que no guardam nenhuma relao com o processo. Mas isto no significa que a Lei
n 8.112, de 11/12/90, tenha igualado os modus operandi destes atos distintos e de natureza
dspares.
Enquanto as audincias so, em essncia, elementos de prova por serem atos de que se
coletam convico e convencimento, as reunies internas da comisso so meros atos de
organizao procedimental que at podem, como exemplo, deliberar a realizao de ato
probatrio mas no so em si o ato de prova. Assim, o contraditrio recai inequivocamente e
sem restries ou limites, a favor da defesa, sobre aqueles atos formadores de convencimento,
de que so rico exemplo as audincias, nas quais a garantia fundamental se concretiza com a
efetiva participao do acusado (ou de seu procurador), inquirindo e reinquirindo. Mas no h
que se cogitar, a menos que se abrace tese distorcida e de abuso de defesa, de garantia de o
acusado ser co-partcipe das reunies que refletem o poder-dever exclusivo da comisso de
conduzir o rito procedimental.
Ademais, de se lembrar que o pargrafo nico do art. 150 da Lei n 8.112, de
11/12/90, como de outra forma no poderia ser, de ser lido em harmonia com o caput do
mesmo artigo. Aquele artigo inicia-se estabelecendo que A comisso exercer suas
atividades com independncia imparcialidade, assegurado o sigilo necessrio elucidao
do fato ou exigido pelo interesse da administrao, para depois ser sucedido pelo
mencionado pargrafo nico, que estabelece o carter reservado das reunies da comisso e
das audincias. Ou seja, antes mesmo de dizer que as reunies da comisso e as audincias
no podem ser presenciadas por terceiros, a citada Lei assegurou, no exerccio das atividades
da comisso, o sigilo necessrio elucidao do fato. de se compreender, nos termos j
expostos em 2.5.6.2.1, que o termo reservado se insere, como espcie, no termo sigilo, em
gnero, de forma que o pargrafo nico em nada destoa do caput do art. 150 da Lei n 8.112,
de 11/12/90. Convm aqui reforar que o sigilo de que trata o art. 150 da Lei n 8.112, de
11/12/90, no , em sua essncia, uma clusula de garantia a favor do acusado, mas sim uma
instrumentalidade a favor da administrao, para garantir as devidas apuraes.
STJ, Mandado de Segurana n 7.983: Ementa: (...). 2. A eventual quebra do sigilo das
investigaes, com suposto vazamento de informaes imprensa, no tem o condo de
revelar processo administrativo falho, porquanto o sigilo, na forma do art. 150 da Lei n.
8.112/90, no garantia do acusado, seno que instrumento da prpria investigao.
STJ, 13.656: Ementa: (...) V - O sigilo de que trata o art. 150 da Lei n. 8.112/90, aquele
"necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da administrao", eis que
instrumental prpria investigao.

Tambm no mesmo sentido de que reunies deliberativas e a redao das consequentes

atas de deliberao no so franqueadas participao do acusado leem-se manifestaes
jurisprudenciais e doutrinrias, seja em clara e direta leitura, seja em leitura a contrario sensu
quando descrevem ou modelam tais atos a cargo exclusivamente da comisso, o que permite
inferir que no cogitam da presena da defesa.
STJ, Mandado de Segurana n 15.313: Ementa: 3. No que pertine realizao de
reunies pela Comisso de inqurito sem a presena do acusado, melhor sorte no assiste
ao impetrante. Isso porque, como bem explicitado nas informaes, tais reunies foram
meramente deliberatrias, objetivando impulsionar os trabalhos realizados pelo trio
Processante, razo pela qual prescindem da participao do acusado. Ademais, a prpria
Lei 8.112/90 garante o exerccio das atividades da Comisso com independncia e
imparcialidade, assegurado o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo
interesse da administrao.Por tal razo, as reunies e as audincias das comisses tero

484
carter reservado, segundo as diretrizes estampadas no art. 150 da mencionada lei. O
direito do acusado acompanhar o processo administrativo disciplinar em observncia ao
princpio do contraditrio fica preservado, pois as reunies e audincias sero registradas
em atas que devero detalhar as deliberaes adotadas, as quais so juntadas aos autos,
tendo o acusado amplo acesso.
STJ, Recurso Especial n 1.104.848: Deciso: O carter reservado de tais reunies no
contraria as garantias processuais fundamentais, notadamente a publicidade, ampla defesa
e o contraditrio, uma vez que as resolues da comisso processante devem ter sua
motivao registrada em ata, a ser juntada aos autos, conforme o art. 152, 2, da Lei n
8.112/1990, cumprindo ressaltar que somente aps a notificao do servidor interessado
que o colegiado pratica o ato deliberado. Nesse sentido a lio de Jos Armando da
Costa: (...) No incio desta subfase do inqurito administrativo (instruo) dever ser
realizada a primeira reunio da comisso processante. Nesta reunio de trabalho, se far
a deliberao a respeito das primeiras diligncias a serem desencadeadas. Obviamente que
tais providncias se destinam elucidao das irregularidades que foram acoimadas ao
funcionrio acusado. Sintetizadas em atas as iniciais deliberaes, dever o acusado ser
notificado a este respeito, a fim de que possa comparecer ao local dos trabalhos para
assistir tomada de depoimentos das testemunhas, e outras coisas mais (...). (Costa, Jos
Armando da. Processo Administrativo Disciplinar. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 171)
TRF da 2 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n 2005.51.01.004778-1:
Ementa: I - O princpio do contraditrio e da ampla defesa no conferem ao servidor
pblico que responde a processo administrativo o direito de presena nas reunies da
Comisso de Inqurito, na medida em que o pargrafo nico do art. 150 da Lei 8.112/90
prev que as reunies e as audincias das comisses tero carter reservado. II - No caso
em foco, no houve "audincia reservada" - como autoriza a Lei -, mas apenas reunies
sigilosas em que foram feitas certas deliberaes, sendo que o servidor processado teve
acesso s Atas das Reunies, bem como s deliberaes. Dessarte, no ocorreram
quaisquer atos atentatrios ao direito subjetivo pblico consubstanciado no exerccio da
ampla defesa e do contraditrio, previsto nos incisos LV e LVI do art. 5 da Lei
Fundamental.
Voto: (...) No contexto em exame, impe-se asseverar que os argumentos autorais
expostos no sentido da nulidade do ato administrativo expedido pela Comisso de Inqurito
- segundo o qual o Demandante no teria direito participar de suas reunies
deliberativas - mostram-se infundados, posto que determinada medida decerto no revela
qualquer violao do postulado do due process of law. (...) Em corroborao, citando os
artigos 156, 157, 159, 161, 164 e 165, todos da Lei n 8112/90, o em. rgo ministerial
afirmou que tais dispositivos regulam a forma como o direito de defesa do servidor,
consubstanciado no direito de presena e de audincia, poder ser exercido no curso do
procedimento at a apresentao do relatrio conclusivo pela comisso. O servidor poder
participar das audincias realizadas pela Comisso processante, nos termos dos artigos da
Lei acima destacados, mas no das reunies - apesar de ambas terem carter reservados
(pargrafo nico do art. 150) -, por absoluta ausncia de previso legal. (...)
Os atos dinamizados pela comisso de processo so formalizados em atas, termos,
despachos e ofcios. Toda vez os membros desse colegiado se reunirem para estudo e
deliberao sobre o andamento do processo, dever o secretrio fazer constar de ata as
solues adotadas. Da o comando expresso, nesse sentido, do Regime Jurdico dos
Servidores Pblicos Civis da Unio (Lei n 8.112/90), proclamando que as reunies da
comisso sero registradas em atas que devero detalhar as deliberaes adotadas (art.
152, 2)., Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 226, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
Primeiras Aes da Comisso (...) a Comisso dever abrir o processo oficialmente por
meio da Ata de Instalao da Comisso. Nessa ata, a Comisso vai dizer quais as medidas
iniciais que pretende tomar (...). Em seguida, a Comisso deliberar acerca das diligncias
e provas que devam ser colhidas, escolher as testemunhas que sero intimadas para depor
(art. 157, pargrafo nico, Lei n 8.112/90) e j poder, inclusive, marcar as datas dos
depoimentos., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 100,
Fortium Editora, 1 edio, 2008
Instalada a comisso, providncia que dever ser adotada imediatamente aps o ato de
sua designao, os membros que a integram devero reunir-se para conhecer os fatos

485
denunciados, sobre eles trocar idias e estabelecer a melhor forma ou o critrio mais
adequado para a conduo dos procedimentos apuratrios e coleta de provas necessrias,
materiais, testemunhais e periciais., Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 117, Editora Forense, 2 edio, 2006
O incio dos trabalhos de sindicncia ou de processo disciplinar exige o planejamento da
prova a ser produzida (...). Os responsveis pela instruo, consequentemente, devero
identificar os meios de esclarecimento dessas questes e organizar uma pauta a ser
cumprida, distribuindo, quando for o caso, as diligncias e aprazando os atos a serem
praticados em audincia. Cumprido o roteiro, a comisso, em nova reunio, decidir sobre
as medidas complementares., Leo da Silva Alves, Sindicncia e Processo Disciplinar em
50 Smulas, pg. 44, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2005
Modelo 18 - Ata de trabalhos - Aos ... dias do ms de ... do ano de dois mil ..., s ... horas,
na sala de Comisso de ... (CPAD ou CSP), no ... andar da ..., localizada Av. ..., n ...,
bairro ... - ..., presentes os servidores ..., ... e ..., respectivamente presidente e membros da
Comisso de ..., instituda pela Portaria n ..., de ... de ... de 20..., publicada no BS n ..., de
.../.../... (modificada pela Portaria n ..., de ... de ... de 20..., publicada no BS n ..., de
.../.../...), que apura a denncia constante no processo Administrativo n ... e apensos n ...,
reuniu-se a referida Comisso, como tem feito diariamente desde a instalao dos
trabalhos. Aberta a sesso, foram determinadas as seguintes providncias: (...). Nada mais
havendo a ser tratado, foi lavrado o presente termo que vai assinado pelo Presidente e
demais membros., Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys,
Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pgs. 325 e 326, Editora Frum, 1
edio, 2007

4.3.7 - Repercusses da Notificao do Servidor

4.3.7.1 - Frias, Remoo, Afastamentos e Exonerao e Aposentadoria Voluntrias
A notificao de servidor deve ser comunicada, pela comisso, autoridade
instauradora e ao titular da unidade atual de lotao do acusado (solicitando ainda que esta
ltima autoridade encaminhe projeo regional da Cogep - Digep/SRRF na respectiva sede
da SRRF, e Segep ou Sagep/DRF, nas demais capitais - e ao chefe imediato do servidor).
Estas providncias se justificam, primeiramente, porque o art. 172 da Lei n 8.112, de
11/12/90, com o fim de evitar que o servidor se evada e prejudique os trabalhos apuratrios,
veda a exonerao a pedido e a aposentadoria voluntria enquanto figurar como acusado em
sede disciplinar.
Ademais, demonstram-se necessrios aqueles comunicados tambm porque as
normatizaes infralegal e interna, consubstanciadas no 3 do art. 14 da Portaria MF n 492,
de 23/09/13 (que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da
Fazenda), e no art. 15 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, estabelecem que, no curso do
processo, o acesso a sistemas informatizados pode ser vedado por qualquer uma das
autoridades.
E aquelas providncias tambm se justificam porque a normatizao interna,
consubstanciada nos arts. 9 e 11 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, estabelece que, no
curso do processo, o gozo de determinados direitos funcionais, tais como frias,
deslocamentos, remoo, licenas e afastamentos que a administrao tenha poderes
discricionrios para conceder, dependem de autorizao da autoridade instauradora.
de se compreender que nenhuma destas repercusses tem natureza sancionatria,
no se confundindo com penas. Estas repercusses, associadas manuteno do acesso da

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comisso ao servidor e do acesso deste ao processo, to-somente, refletem garantias em prol

da instruo processual. Trata-se de medidas cautelares de proteo do interesse pblico da
efetiva apurao dos fatos e, desta forma, no afrontam ao princpio da presuno de
inocncia.
No cabendo ao aplicador da lei acrescentar restries de direito onde o legislador no
previu, tem-se que no cabe a vedao para aposentadoria por invalidez, at porque, presumese, este instituto se configura por motivos alheios vontade do servidor.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s
poder ser exonerado a pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do
processo e o cumprimento da penalidade, acaso aplicada.
Pargrafo nico. Ocorrida a exonerao de que trata o pargrafo nico, inciso I, do art.
34, o ato ser convertido em demisso, se for o caso.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 14.
3 O acesso a sistemas eletrnicos por servidor que estiver respondendo a sindicncia
disciplinar ou a processo administrativo disciplinar poder ser vedado, total ou
parcialmente, mediante cancelamento da respectiva senha, por iniciativa do titular do
rgo ou unidade que compe a estrutura do Ministrio da Fazenda de lotao ou
exerccio do servidor, ou por determinao da autoridade instauradora do feito disciplinar,
podendo, se for o caso, ser restabelecido durante ou aps a concluso do processo.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 9 Quando o servidor for notificado para, na
condio de acusado, acompanhar o processo pessoalmente ou por intermdio de
procurador, o presidente da comisso de sindicncia disciplinar ou de processo
administrativo disciplinar comunicar expressamente esse fato autoridade instauradora e
ao titular da unidade de lotao ou exerccio do acusado. (Redao dada pela Portaria
RFB n 244, de 27/02/13)
Art. 11. O servidor que estiver respondendo a sindicncia disciplinar ou processo
administrativo disciplinar:
I - somente poder ser removido ou autorizado a entrar de frias, licenas ou qualquer tipo
de afastamento que a administrao tenha poderes discricionrios para conceder, bem
assim deslocar-se a servio para fora da sede de sua unidade, aps o julgamento do
processo, salvo se expressamente autorizado pela autoridade instauradora;
II - ficar disposio do titular da unidade, exercendo as atividades por ele
determinadas, devendo atender imediatamente a qualquer convocao da comisso
disciplinar.
Art. 15. O acesso aos sistemas eletrnicos da Secretaria da Receita Federal do Brasil por
servidor que estiver respondendo a sindicncia disciplinar ou processo administrativo
disciplinar poder ser vedado, total ou parcialmente, mediante cancelamento da respectiva
senha, por iniciativa do titular da unidade de lotao e exerccio do servidor ou por
determinao da autoridade instauradora, podendo, se for o caso, ser restabelecido
durante ou aps a concluso do processo.
Portaria Normativa Mare/SRH n 2, de 14/10/98 - Art. 10. facultado ao Presidente da
Comisso, quando julgar necessrio, solicitar chefia imediata do servidor acusado em
processo de sindicncia ou processo administrativo disciplinar, a reprogramao de suas
frias.

em razo do necessrio controle destas repercusses que se recomenda, de acordo

com o que j se exps em 4.3.2, que, no caso de fato ocorrido em ARF, esta comunicao seja
dirigida ao Delegado da respectiva DRF.
Embora os dispositivos legal e infralegal estabeleam como condio para denegao
de determinados direitos funcionais o fato de o servidor se encontrar notificado na qualidade
de acusado em processo administrativo disciplinar, tendo em vista a inequvoca tutela de
impedir que o servidor evada da apurao de eventual responsabilidade disciplinar, a
jurisprudncia acata como vlida a denegao de pedido de exonerao postulado quando a
autoridade instauradora j sabia da existncia de indcios de conduta infracional do servidor e

487

procedia a juzo de admissibilidade.

STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 20.811: Ementa: lcita a recusa da
administrao em exonerar o servidor se, ao tempo do requerimento, j estava adotando
providncias necessrias para a instaurao de processo administrativo com vistas
responsabilizao funcional do servidor.

A priori, no recomendvel que os trabalhos apuratrios sejam interrompidos a fim

de que o acusado goze frias, que devem ser solicitadas autoridade instauradora. Mas
recomenda-se que esta, face independncia e autonomia da comisso, remeta o pedido ao
colegiado, para que este avalie sua plausibilidade, de acordo com os atos j programados ou
no. Pode ocorrer, por exemplo, de a comisso estar impossibilitada de proceder a novos atos
enquanto aguarda resultado de percia imprescindvel. Assim, poder ser concedido o direito,
vista do cronograma de atos instrucionais planejados. Tambm no se impe ao servidor a
perda do direito, quando j no mais puder posterg-lo em virtude da vedao de acumulao
de perodos.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 12. O Corregedor-Geral e os Chefes de Escritrio
de Corregedoria, no interesse do servio, especialmente do regular andamento das
sindicncias disciplinares e dos processos administrativos disciplinares, podero
determinar que sejam reprogramadas as frias, licenas e afastamentos, que a
administrao tenha poderes discricionrios para conceder, dos servidores acusados ou
indiciados em procedimentos disciplinares e daqueles designados para compor as
respectivas comisses.
Art. 13. Fica subdelegada competncia ao Corregedor-Geral e aos Chefes de Escritrio de
Corregedoria para declarar a necessidade de interrupo de frias dos servidores
subordinados e dos acusados ou indiciados em sindicncia disciplinar ou processo
administrativo disciplinar, bem assim daqueles designados para integrarem as respectivas
comisses, quando houver necessidade do servio, de acordo com o disposto no art. 80 da
Lei n 8.112, de 1990, com as alteraes introduzidas pela Lei n 9.527, de 10 de dezembro
de 1997.
1 A competncia de que trata este artigo no poder ser subdelegada.
2 Considera-se, tambm, necessidade do servio a convocao do servidor acusado em
sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar para comparecer s
respectivas comisses a fim de receber notificao, intimao, citao ou praticar qualquer
ato processual.
Alm disso, frias, deslocamentos, remoo, licenas e afastamentos, tambm podem
impactar negativamente no desenvolvimento dos trabalhos apuratrios das comisses,
sendo possvel a suspenso da fruio ou indeferimento dos pedidos., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 163, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13
(...) pode ser recusado ou adiado o gozo de licena-prmio, frias, licena para tratar de
assuntos particulares ou para capacitao profissional por longo prazo, pleitos requeridos
pelo funcionrio acusado que podem ser incompatveis com a participao dele na fase
instrutria em regime contraditorial de processo administrativo disciplinar ou de
sindicncia investigativa.
55) legal a suspenso do gozo de frias e de licena-prmio de servidor pblico que
responde a processo administrativo disciplinar enquanto no concluda a fase de inqurito,
em que fundamental a participao do acusado para a prpria validade formal do feito,
em vista das garantias de contraditrio e ampla defesa. Antonio Carlos Alencar
Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 413, 414,
1059 e 1060, Editora Fortium, 2008, 1 edio

Ou seja, se por um lado no se deve postergar a notificao se j h elementos

indicadores de autoria (ou concorrncia), por outro, ela deve ser feita sem precipitao e
leviandade, pois, independentemente do resultado do processo, j importa nus funcionais ao
servidor.

488

Em mais uma impropriedade da Lei n 8.112, de 11/12/90, o art. 162 impe ao

indiciado o dever de comunicar sua mudana de endereo residencial. Buscando
compreender o objetivo da norma, claramente se pode concluir por uma interpretao
extensiva, no sentido de se ler o mandamento para o acusado no processo. O dispositivo faz
mais sentido em fase de instruo, quando a comisso pode ter necessidade de contatar o
acusado para notificar da realizao de atos de busca de provas, do que aps a indiciao. E
acrescente-se que a determinao deve se estender mudana do endereo no s residencial
mas tambm de trabalho.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 162. O indiciado que mudar de residncia fica obrigado a
comunicar comisso o lugar onde poder ser encontrado.

A notificao como acusado no impede que o servidor, no decorrer do processo

administrativo disciplinar, seja exonerado, a pedido, de um cargo para ocupar outro da mesma
esfera de governo, desde que continue vinculado ao mesmo regime disciplinar.
Formulao Dasp n 1. Exonerao a pedido
No contraria o disposto no art. 231 do Estatuto dos Funcionrios a exonerao que no
exclua o indiciado do servio pblico federal quer porque acumulasse cargos, quer porque
a exonerao resulte da posse noutro cargo da mesma esfera.
(Nota: O art. 231 do antigo Estatuto vedava a exonerao a pedido de acusado,
similarmente ao atual art. 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90.)

Em decorrncia do necessrio controle das repercusses acima, alm de os Escor (ou a

Coger, nos excepcionais casos em que o Corregedor figura como autoridade instauradora)
terem de alimentar as bases de dados interna do Sistema de Acompanhamento de Comisses
(Siacom) e externa do Sistema de Gesto de Processos Disciplinares (CGU-PAD, da
Controladoria-Geral da Unio), devem tambm alimentar o sistema interno de gesto de
pessoas, chamado Sistema de Apoio s Atividades Administrativas - SA3, no obstante este
ser gerido pela Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas. A Portaria Coger/Cogep n 1, de
18/11/11 estabeleceu, neste sistema, um mdulo especfico para cadastramento e consulta de
informaes correcionais (dados funcionais do servidor acusado, repassados pelas comisses,
e, posteriormente, informaes relativas ao julgamento), a serem cadastradas pelos Escor (ou
pela prpria Coger, quando for o caso, e ainda pelo Nucor, quando aplicvel) e com acesso
parcial para unidades estranhas ao sistema correcional, a saber, as unidades de projeo de
Gesto de Pessoas, a fim de que estas possam automaticamente emitir certido comprobatria
de que no constam registros de natureza disciplinar presente ou pretrito para determinado
servidor sem necessidade de provocar o Escor ou a Coger. E, em complemento, no caso de
haver registros de natureza disciplinar para o servidor, incumbe Diviso de Controle da
Atividade Correcional (Coger/Dicac) prestar a devida informao e tal competncia suprida
tambm consultando os registros existentes no Sistema de Apoio s Atividades
Administrativas - SA3. Isto, mais uma vez, faz destacar as importncias de a comisso
informar ao Escor (ou Coger, quando for o caso, e ainda pelo Nucor, quando aplicvel) a
notificao como acusado e de esta unidade correcional informar nos sistemas esta condio
do servidor e, posteriormente, o julgamento, conforme descrito em 2.1.4, em 4.3.4.1, no incio
deste tpico e em 4.10.7.1.
Melhor detalhando esta rotina de controle de repercusses de gesto de pessoas em
funo de ocorrncia de natureza disciplinar, quando um servidor peticiona, na
correspondente unidade de projeo de Gesto de Pessoas, por qualquer dos direitos aqui
mencionados e cujo gozo deve ou pode ser restringido em razo de sua condio de acusado
(em razo de o pleito acarretar alguma espcie de afastamento e de isto poder prejudicar o
regular andamento dos trabalhos correcionais), esta unidade utiliza-se de seu perfil de
consulta no Sistema de Apoio s Atividades Administrativas - SA3, para verificar se h

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restries para o peticionante. Caso no haja nenhum registro atual ou pretrito de natureza
disciplinar nos assentamentos do servidor, o sistema disponibiliza tal informao para a
unidade de projeo de Gesto de Pessoas e esta pode emitir automaticamente a certido de
nada consta (que o sistema denomina de Consulta a Procedimento Disciplinar) e dar o
prosseguimento regular ao pleito. Caso haja registro atual ou pretrito de natureza disciplinar
nos assentamentos do servidor, o sistema apenas informa a existncia de ocorrncia (sem
descrev-la) e indica que a unidade de projeo de Gesto de Pessoas consulte, por via do
correio eletrnico corporativo, o sistema correcional, a fim de que este se pronuncie sobre a
ocorrncia.
Na prtica, a forma desta consulta da unidade de projeo de Gesto de Pessoas ao
sistema correcional pode variar em funo da natureza do pedido do servidor, a qual, por sua
vez, pode acarretar diferentes espcies e duraes de afastamento pleiteado, importando em
distintos graus de rigidez de controle para sua concesso, em face da necessidade de
prosseguimento dos trabalhos correcionais. Por um lado, no caso de o pedido ser para apenas
gozar frias, a unidade de projeo de Gesto de Pessoas pode consultar diretamente a
autoridade instauradora (que, em geral, o Chefe do respectivo Escor), a fim de que esta
verifique com a comisso a possibilidade ou no de o servidor ser liberado naquele perodo
delimitado. Por outro, no caso de pedidos de maior repercusso, como licenas de mdia ou
longa durao, exonerao e aposentadoria, a unidade de projeo de Gesto de Pessoas deve
consultar, atravs do correio eletrnico corporativo, a Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Coger/Dicac), a fim de que este se pronuncie, por meio de uma Informao
Disciplinar, acerca da possibilidade ou no de o servidor ter seu pleito deferido, em funo de
haver registro atual (ou at pretrito, dependendo do tipo de pedido) de natureza correcional,
nos termos disciplinados pela Portaria Coger/Cogep n 1, de 18/11/11.
Portaria Coger/Cogep n 1, de 18/11/11 - Art. 3o O documento comprobatrio de que o
servidor no responde a sindicncia ou PAD, no sofreu penalidade e no teve o registro
de extino de punibilidade por prescrio nos assentamentos funcionais, denominado
"Consulta a procedimento disciplinar", emitido com base nos registros lanados no
sistema SA3.
Art. 4o Havendo qualquer registro disciplinar relacionado ao servidor pesquisado, o banco
de dados emitir um alerta para que a Corregedoria-Geral seja consultada e se pronuncie
por meio do Servio de Controle da Atividade Correcional (Secac) da Corregedoria-Geral
da RFB (Coger), que emitir uma Informao Disciplinar Coger/Secac.
2o A consulta dever ser formulada por meio do correio eletrnico corporativo da RFB e
encaminhada ao Servio de Controle da Atividade Correcional da Coger, e dever conter o
nome do servidor, a matrcula siapecad e a motivao da consulta.
3o Os registros disciplinares cadastrados no sistema SA3 no incluem as reintegraes
precrias ou definitivas de servidores e no contempla, igualmente, as interrupes,
suspenses ou anulaes de processos. Nesses casos, o sistema emitir um alerta para que
a Corregedoria-Geral seja consultada.
Art. 5A comunicao de que trata o art. 9, da Portaria RFB n 3.131, de 15 de julho de
2011, dever ser estendida ao Chefe do Ncleo de Corregedoria para os processos
acompanhados por aquela unidade, exclusivamente para fins de registro no SA3.

Esclarea-se a necessidade de, alm do escopo deste tpico, o sistema correcional e de

as unidades de projeo de Gesto de Pessoas tambm terem controle da existncia de
registros pretritos de natureza disciplinar no assentamento do servidor, tais como j ter sido
punido ou j ter tido concluso de cometimento de infrao com punibilidade prescrita. H
direitos funcionais cuja regulamentao interna estabelece restrio de gozo no s ao
servidor que, ao tempo do pedido, esteja respondendo a processo administativo disciplinar,
mas tambm quele que j tenha sofrido punio ou que tenha registro de punibilidade
prescrita, bem como tambm pode haver repercusses de natureza gerencial, como vedaes
para candidaturas em certames internos para designao para cargos em comisso ou para
ocupao de funes de confiana. De se destacar, todavia, que todas estas espcies de

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repercusses pretritas se limitam aos prazos de trs e de cinco anos que o art. 131 da Lei n
8.112, de 11/12/90, estabelece para as penas de advertncia e de suspenso, conforme se
aduzir em 4.10.7.1.
Repisa-se o j informado em 4.3.4.2: a condio de estar respondendo a processo
disciplinar (e, por conseguinte, a apriorstica manuteno das repercusses de tal fato)
somente podem ser retiradas pela autoridade competente para julgamento. A excluso do
servidor do polo de apurao, por parte da comisso, no afasta, de imediato, tal condio e os
gravames. No obstante, como os arts. 11 a 13 e 15 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13,
mencionam direitos sobre os quais a administrao tem poder discricionrio de conceder ou
no, nada impede que, diante de peculiaridades do caso concreto, a autoridade instauradora,
subsidiada por informaes prestadas pela comisso, conceda determinados direitos
funcionais (a princpio atingidos por aqueles dispositivos) ao servidor que formalmente ainda
consta como que respondendo ao processo mas que, na prtica, foi excludo do escopo das
apuraes pela comisso. Obviamente, tal liberalidade jamais alcana as vedaes legais de
aposentadoria voluntria e exonerao a pedido.

4.3.8 - Formalidades Iniciais a Cada Designao de Nova Comisso

4.3.8.1 - Ata de Reincio, Comunicaes e Designao de Secretrio
Formalmente, com o esgotamento do prazo original e de sua prorrogao sem que se
tenha concludo o apuratrio, deve a autoridade reinstaurar o processo (mas no h uma nova
protocolizao, mantendo-se o mesmo n de protocolo e os mesmos autos), designando uma
nova comisso para ultimar os trabalhos, que pode ser com os mesmos integrantes (quando
especificamente se d o nome de reconduo). Da, convm que a comisso, por meio de
ata de reincio dos trabalhos, delibere comunicar e efetivamente comunique autoridade
instauradora e aos titulares das unidades de lotao do acusado e de ocorrncia do fato (se
diferentes) a continuidade da apurao e, apenas s duas primeiras autoridades, a manuteno
de servidor como acusado, analogamente ao que se faz aps a instaurao original.
De acordo com o que j se exps em 4.3.2, no caso de fato ocorrido em ARF, uma vez
que a notificao importa repercusses na vida funcional do servidor, convm que esta
comunicao seja dirigida ao Delegado da respectiva DRF.
Todavia, no se deve fazer nova notificao ao acusado. Como mera recomendao,
pode a comisso comunicar ao servidor a continuidade das apuraes por comisso designada
por novo ato instaurador.
Quanto ao secretrio, convm fazer redesignao apenas na hiptese de ele ser um
servidor estranho comisso, publicando a portaria em boletim de servio (ou,
excepcionalmente, no boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na
jurisdio da unidade instauradora, que, em regra, a respectiva Digep/SRRF. Neste caso, no
necessrio juntar aos autos cpia do boletim, bastando que a portaria tenha o carimbo da
publicao. Caso contrrio, sendo um dos membros, pode-se incluir sua designao na ata de
reincio dos trabalhos.
Estas formalidades no se confundem com o aproveitamento dos trabalhos de
instruo j realizados pela comisso antecedente. A designao de nova comisso, a priori,
faz subentender que os atos anteriores so todos vlidos.

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Se a comisso tiver algum de seus integrantes substitudos, convm que o recmdesignado, se no tiver ressalva a fazer sobre os atos anteriores em busca de prova, ratifiqueos expressamente. Entretanto, isto no configura requisito essencial, subentendendo-se a
ratificao tcita na ausncia de expressa manifestao.

4.3.9 - Afastamento Preventivo e Exerccio Provisrio do Acusado

Quando se vislumbra que o acusado, caso tenha mantido livre o seu acesso
repartio, na sua qualidade de servidor, traz ou possa trazer qualquer prejuzo ou risco
apurao ou segurana dos demais servidores, seja destruindo provas, seja coagindo demais
intervenientes na instruo probatria, pode a autoridade instauradora, com base no art. 147
da Lei n 8.112, de 11/12/90, lanar mo do instituto do afastamento preventivo, pelo qual
retira-se do agente sua carga de trabalho e impede-se seu acesso s dependncias da repartio
como um todo (e no apenas de sua sala de trabalho). Na mesma linha, infralegal e
internamente, o dispositivo refletido no art. 14, caput e 1 da Portaria MF n 492, de
23/09/13 (que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da
Fazenda), e no art. 14, caput e 1 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, ambos com similar
redao. Por estas razes, deve ser visto como medida cautelar de emprego excepcional,
quando outros meios legais de que dispem a autoridade instauradora e o titular da unidade
(por exemplo, as repercusses de ser notificado como acusado, conforme 4.3.7, e at mesmo a
determinao para exerccio provisrio em outra unidade, mencionada ao final deste tpico)
no sejam suficientes.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor no
venha a influir na apurao da irregularidade, a autoridade instauradora do processo
disciplinar poder determinar o seu afastamento do exerccio do cargo, pelo prazo de at
60 (sessenta) dias, sem prejuzo da remunerao.
Pargrafo nico. O afastamento poder ser prorrogado por igual prazo, findo o qual
cessaro os seus efeitos, ainda que no concludo o processo.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 14. A autoridade instauradora do feito disciplinar
poder determinar o afastamento do exerccio do cargo de servidor que responda a
processo disciplinar, nos termos do art. 147 da Lei n 8.112, de 1990, sempre que o
servidor oferea risco para a devida apurao da irregularidade ou para a segurana dos
demais servidores.
1 O servidor afastado dever atender imediatamente a qualquer convocao da
comisso disciplinar, comunicando, previamente e por escrito, qualquer necessidade de
ausentar-se do seu domiclio.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 14. A autoridade instauradora poder determinar
o afastamento do exerccio do cargo de servidor que responda a processo disciplinar, nos
termos do art. 147 da Lei n 8.112, de 1990, sempre que o servidor oferea risco para a
devida apurao da irregularidade ou para a segurana dos demais servidores.
1 O servidor afastado dever atender imediatamente a qualquer convocao da
comisso disciplinar, comunicando, previamente e por escrito, qualquer necessidade de
ausentar-se do seu domiclio.
STJ, Habeas Corpus n 7.309: Ementa: No constitui hiptese de constrangimento ilegal
a proibio de que funcionrios envolvidos em sindicncia acerca do desaparecimento de
processos, e suspensos de suas atividades, continuem a circular no local aonde teriam
ocorrido os eventuais ilcitos.
Durante este perodo, fica o servidor impedido de comparecer ao servio e tambm de
circular pela repartio, pois do contrrio os efeitos preventivos buscados pela Lei
desapareceriam.
(...) a regra fundada num permissivo (poder) e no numa determinao (...). Antnio
Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 95, Editora Consulex, 2
edio, 1999

492
O STJ no concedeu habeas corpus [Habeas Corpus n 7.309] a servidores que se
diziam vtimas de constrangimento ilegal por estarem impedidos de circular no ambiente
de trabalho. Veja-se que, na ocasio, estava em curso sindicncia para apurar
desaparecimento de processos, e os referidos servidores apareciam como envolvidos.
preciso, nessa linha, entender que a garantia individual do ir-e-vir no absoluta. Lo
da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pg. 269, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2001

Este ato no configura imputao de responsabilidade ao servidor e no tem fim

punitivo, mas apenas visa a evitar sua influncia na apurao; da porque ele no pode sofrer
prejuzo em sua remunerao ao longo do afastamento. Trata-se de medida cautelar de
proteo do interesse pblico da efetiva apurao dos fatos e, desta forma, no afronta ao
princpio da presuno de inocncia. Em contrapartida incolumilidade de sua remunerao,
o servidor deve ficar disposio da comisso, de forma a poder atender prontamente a
qualquer convocao, devendo ainda comunicar por escrito qualquer necessidade de ausncia
prolongada de seu domiclio.
Quanto ao momento de aplicao, a rigor, a Lei no condicionou o emprego desta
medida cautelar prvia notificao do servidor para acompanhar o processo como acusado.
Pode a autoridade instauradora, a seu exclusivo critrio, afastar o servidor antes do incio dos
trabalhos apuratrios da comisso, seja j desde a sede de admissibilidade, seja no mesmo
momento em que instaura o procedimento disciplinar. Pode tambm ocorrer de, no havendo
de incio motivos fundamentados para determinar o afastamento preventivo, a autoridade
instauradora ser provocada pela comisso a determinar o emprego de tal medida extremada j
aps a notificao do servidor como acusado no processo, em qualquer momento no curso da
instruo. Sem prejuzo de um caso especfico requerer a providncia imediata por parte da
autoridade instauradora, como recomendao geral, ela deve pesar que, uma vez afastado o
servidor, a comisso corre maior risco de enfrentar dificuldade para contat-lo e notific-lo de
seu direito de acompanhar o processo. Sendo assim, tem-se como razovel que mais
justificvel a adoo da medida preventiva aps a instaurao do processo e,
consequentemente, aps a notificao do acusado, mediante provocao do colegiado.
Formulao Dasp n 39. Suspenso preventiva
A suspenso preventiva pode ser ordenada em qualquer fase do inqurito administrativo.
O afastamento preventivo do servidor, do exerccio do seu cargo, somente dever ser
aplicado quando a Comisso julgar indispensvel para a tranquilidade do trabalho
apuratrio, pois, durante o afastamento preventivo, o servidor deixa de comparecer ao
servio, sem prejuzo de seus ganhos, sendo assegurada sua remunerao integral, na
forma da Lei. prudente que o afastamento preventivo no se transforme em benefcio ao
servidor acusado. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 95,
Editora Consulex, 2 edio, 1999

Devem ser levados em conta, na deciso da autoridade sobre a convenincia de afastar

a qualquer tempo o servidor ou de preservar a prestao de servios, os seguintes fatores
exemplificativos: os acontecimentos, as circunstncias da apurao e a ascendncia do
servidor sobre os meios de prova, com o objetivo de se aquilatar as possibilidades de sua
influncia nos trabalhos (por coao, ameaas, presses diretas ou indiretas). H previso
normativa interna, inclusive, para revogao de certificado digital e-CPF de servidor afastado
preventivamente.
Portaria Cotec n 19, de 28/05/07 - Art. 38. O presidente de comisso de sindicncia ou de
comisso de inqurito competente para solicitar a revogao de certificado digital de
funcionrio da RFB quando, em processo disciplinar, for determinado o afastamento
preventivo do servidor do exerccio do cargo.

493

A Lei define apenas que o prazo deste afastamento preventivo de at sessenta dias,
prorrogvel por igual perodo. Assim sendo, a critrio da autoridade instauradora, estes 120
dias que o legislador autorizou para ser aplicada a medida cautelar podem ser distribudos em
intervalos de quaisquer duraes, desde que no ultrapassem aquele limite mximo. Nada
impede que seja aplicado por um determinado perodo e que, uma vez que se entendam
cessados os motivos que levaram imposio do afastamento preventivo, no seja o
afastamento prorrogado ou at mesmo seja o ato revogado ainda no curso de seu prazo (por
exemplo, caso o servidor j tenha entregue sua defesa escrita e a comisso comece a elaborar
o relatrio sob vigncia da portaria de afastamento do indiciado, pode o colegiado propor
autoridade instauradora o cancelamento da medida cautelar). Por outro lado, nada impede que
se retome tal medida uma vez que se vislumbre a repetio dos motivos que levaram sua
primeira adoo, respeitado sempre o limite mximo de 120 dias.
Como todo ato administrativo, o afastamento previsto revogvel a qualquer tempo, pela
autoridade que o determinou, uma vez entenda esta que no mais persistem os motivos
determinantes da medida. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pg. 96, Editora Consulex, 2 edio, 1999
(...) Se o afastamento for inferior a 60 dias, e tiver havido uma prorrogao (exemplo: 30
+ 30), nada impede que haja outras prorrogaes, por igual perodo, sem que ultrapasse o
mximo permitido, que de 120 dias. Judivan Juvenal Vieira, Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 229, IOB Thomson, 1 edio, 2005

Qualquer que seja o momento em que se aplique a medida cautelar, a operao se d

por meio de portaria da autoridade instauradora, internamente publicada e com vigncia em
princpio imediata, determinando o afastamento por determinado perodo, seguida de
consequente notificao daquela mesma autoridade (acompanhada de cpia da portaria),
dirigida ao servidor, informando-lhe a aplicao da medida e o perodo de afastamento. Com
o fim de se evitar questionamento por parte do servidor, recomenda-se que o ato de
afastamento informe a motivao da adoo da medida excepcional. Convm ainda que a
portaria e a notificao do afastamento registrem os deveres de o servidor se manter
disposio da comisso pelo horrio de expediente e de comunicar eventual mudana de
endereo.
de se atentar que a eventual aplicao do afastamento preventivo no tem o condo
de prejudicar o exerccio de garantias constitucionais, como o direito ampla defesa e ao
contraditrio. Assim, ainda que afastado preventivamente o servidor, deve a comisso cuidar
de lhe fornecer todas as necessrias comunicaes de realizao de atos instrucionais, para
que, caso seja de seu interesse, comparea e acompanhe (por bvio que, especificamente no
momento da realizao de ato instrucional, de se afastar o efeito de proibio de entrada do
servidor nas dependncias da repartio). Tambm de se reafirmar que o instituto em tela
veda o acesso do agente pblico repartio como um todo na qualidade de servidor, no
podendo alcan-lo quando este procura a instituio como um contribuinte qualquer.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 128: Ementa: (...) O princpio da
mais ampla defesa foi claramente estendido ao processo administrativo, de natureza
disciplinar, como garantia constitucional. Todavia, a providncia cautelar da
administrao, baseada em lei, procurando evitar qualquer interferncia nas investigaes,
no importa em cerceamento, desde que se instaure o procedimento adequado apurao
dos fatos, assegurados o contraditrio e a ampla defesa.

Por fim, vista do dispositivo do pargrafo nico do art. 147 da Lei n 8.112, de
11/12/90, o instituto do afastamento preventivo ampara o entendimento de que o prazo de
concluso do processo no fatal, conforme j comentado em 4.2.8.3.
A ttulo de informao, acrescente-se que a lei processual penal, no art. 319, VI do

494

CPP, ao tratar de medidas cautelares diferentes da priso, confere ao juiz o poder de

determinar o afastamento do cargo de servidor que esteja respondendo ao penal, quando
entender que a permanncia em exerccio possa ser utilizada para a prtica criminosa. De se
destacar que se trata de instituto distinto e independente do afastamento preventivo previsto
no art. 147 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Enquanto aquele primeiro tipo de afastamento do
cargo decorre de deciso judicial em vista da ao penal em curso e no tem marco final, o
segundo tipo compete autoridade administrativa em virtude de se vislumbrar possibilidade
de interferncia no curso do processo administrativo e no pode ultrapassar 120 dias. Na
mesma linha, tambm o pargrafo nico da Lei n 8.429, de 02/06/92, no que diz respeito
especificamente apurao penal ou administrativa de improbidade, confere tanto s
autoridades judicial e administrativa o poder de determinar o afastamento do exerccio do
cargo, quando relevante para a instruo processual.
CPP - Art. 319. So medidas cautelares diversas da priso: (Redao dada pela Lei n
12.403, de 04/05/11).
VI - suspenso do exerccio de funo pblica ou de atividade de natureza econmica ou
financeira quando houver justo receio de sua utilizao para a prtica de infraes penais;
(Inciso acrescentado pela Lei n 12.403, de 04/05/11).
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 20.
Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o
afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da
remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual.

Ainda neste tpico, aproveita-se para mencionar um dispositivo normativo especfico

da atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, estabelecido no 2 da Portaria
MF n 492, de 23/09/13, e reproduzido no ordenamento interno por meio 2 do art. 14 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13. Segundo tais dispositivos, pode a autoridade instauradora,
sob os mesmos motivos justificadores do afastamento preventivo, em outra medida cautelar
sem fim punitivo e sem afronta ao princpio da presuno de inocncia, determinar o exerccio
provisrio do acusado em qualquer outra unidade, desde que tal medida no importe em nus
para o errio.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 14.
2 A autoridade instauradora tambm poder, motivadamente, determinar, pelas mesmas
razes referidas no caput e enquanto perdurar a instruo processual, o exerccio
provisrio do servidor em outra unidade administrativa do rgo do Ministrio da
Fazenda, desde que no haja nus para o Errio.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 14.
2 A autoridade instauradora tambm poder, motivadamente, determinar, pelas mesmas
razes referidas na parte final do caput e enquanto perdurar a instruo processual, o
exerccio provisrio do servidor em outra unidade administrativa, desde que no haja nus
para o Errio.

A determinao, por parte da autoridade instauradora, para que o servidor venha a ter
exerccio provisrio em unidade distinta daquela em que exercia suas atribuies tambm
deve ser compreendida como uma medida cautelar, sem fim punitivo e de emprego
excepcional, justificvel apenas quando a manuteno de sua presena possa influenciar nos
trabalhos apuratrios. Como, neste caso, o servidor mantido no exerccio de suas
atribuies, pondera-se que esta determinao pode ser compreendida como uma medida
possvel de, a priori, menor efeito constrangedor e que ainda possibilita comisso mais fcil
acesso ao acusado, em comparao aos efeitos de quando este preventivamente afastado.
Assim, por um lado, pode (o que no significa que necessariamente deve) ser tomada como
uma tentativa de manuteno da normalidade antes de se chegar ao ponto de se adotar a
providncia mais forte do afastamento preventivo, de forma a ser inicialmente aplicvel em
situaes quaisquer em que se vislumbre um menor espectro do poder de atuao do servidor

495

sobre a apurao ou sobre os agentes intervenientes e em contextos em que a simples

mudana do local de exerccio de suas atribuies j assegurem a normalidade necessria.
Mas, por outro lado, em sentido oposto, tambm pode ser tomada em situaes extremadas, j
aps o esgotamento do prazo de 120 dias de afastamento preventivo e sem que tenham
cessado os motivos da medida de exceo.
A determinao para exerccio provisrio em outra unidade deve ser operacionalizada
de forma similar a do afastamento preventivo, por meio de portaria da autoridade instauradora
e de notificao ao servidor. Da mesma forma como mencionado no afastamento preventivo,
o emprego do exerccio provisrio pode se dar a qualquer momento, seja por imediata deciso
da autoridade instauradora, seja por posterior provocao da comisso, diferindo daquela
primeira medida no prazo, visto que pode perdurar por toda a instruo processual, no tendo
como limite pr-determinado um quantitativo de dias; acrescente-se ainda que esta medida
no pode implicar em qualquer espcie de prejuzo s garantias fundamentais de ampla defesa
e de contraditrio.
Em harmonia com a determinao expressamente contida no dispositivo em tela de
que esta medida no pode impor nus ao errio e com o entendimento principiolgico de que
tambm no pode acarretar prejuzos defesa, tem-se que, em leitura sistemtica com o art. 1
da mesma Portaria RFB n 136, de 06/02/13, que determina que o processo transcorra na
jurisdio da unidade de lotao ou de exerccio do acusado, este exerccio provisrio
obrigatoriamente deve se dar em unidade situada na mesma Regio Fiscal e,
preferencialmente, localizada na mesma localidade em que originalmente o servidor exercia
seu cargo.

4.3.10 - Conduo dos Trabalhos a Cargo da Comisso

4.3.10.1 - A Busca da Verdade Material
A administrao (que, no processo administrativo disciplinar, se faz representar
precipuamente pela comisso e tambm pelas autoridades instauradora e julgadora)
ininterruptamente movida pela indisponibilidade do interesse pblico. Assim, configura
verdadeiro poder-dever esclarecer as notcias de supostas irregularidades que chegam a seu
conhecimento. O trabalho de apurao por parte da comisso tem como mote esclarecer o fato
concreto objeto da representao ou denncia e transform-lo em realidade processual,
buscando a chamada verdade material, j desde o incio da instruo probatria, conforme
melhor se aduzir em 4.4.1.2.
Para este fim, em funo dos princpios da oficialidade e da verdade material, j
mencionados em 3.3.2.4 e em 3.3.2.5, a comisso pode investigar, por impulso prprio, todos
os dados, documentos e informaes do mundo real de que tem conhecimento, relacionados
ao fato. Como resultado, pode trazer para os autos tudo aquilo que colabora para esclarecer o
fato, desde que juridicamente lcito e sem se deixar levar por vieses de pessoalidade. Assim j
se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-35, vinculante, ao se
referir forma de atuao da comisso:
10. A atuao da comisso processante deve ser pautada pelo objetivo exclusivo de
determinar a verdade dos fatos, sem a preocupao de incriminar ou exculpar
indevidamente o servidor, motivo por que lhe atribudo o poder-dever de promover a
tomada de depoimentos, acareaes, investigaes e diligncias, com vistas obteno de
provas que demonstrem a inocncia ou culpabilidade, podendo recorrer, se necessrio, a
tcnicos e peritos. Com esse desiderato, efetua a completa apurao das irregularidades e,

496
em consequncia, indicia somente aqueles em relao aos quais so comprovadas a
existncia da infrao e sua autoria.

Diz-se ento que, no processo administrativo disciplinar, a comisso age por

oficialidade na busca da verdade material, no se limitando verdade formal trazida aos autos
com apenas o que lhe provoca a parte. Tendo a comisso conhecimento da existncia de
determinada prova que se mostra relevante para o esclarecimento do fato, independentemente
de ser contrria ou favorvel defesa e mesmo que esta sequer tenha provocado a realizao
de ato de instruo a seu favor, deve a comisso buscar a sua materializao como prova
juridicamente vlida nos autos. No processo administrativo disciplinar, no deve a
administrao se contentar apenas com a verdade formal, uma vez que a verdade material
prepondera.
Ademais, no atual estgio do Estado Democrtico de Direito em que se vive, menos
ainda se cogita de se aceitar o que se chamava de verdade sabida, em que a responsabilizao
prescinde de apurao contraditria.
Assim, no cabe mais falar no instituto da verdade sabida. Se este permitia autoridade
que tomasse conhecimento pessoal e imediato de fato punvel, poder aplicar a sano
independentemente de apurao em processo disciplinar ou sindicncia, com o advento da
citada norma constitucional do art. 5, LV, passa-se ao entendimento de que mesmo nas
penalidades de advertncia e suspenso de at 30 dias, impe-se a instaurao de
sindicncia para apurao de responsabilidades, observando-se o princpio da ampla
defesa - Parecer SAF n 83/92, DOU 23.03.92. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 69, Editora Consulex, 2 edio, 1999

4.3.10.2 - Os Instrumentos de Atuao da Comisso

4.3.10.2.1 - Possibilidade de Dedicao Integral

Para atingir o fim acima descrito, de trazer tona a verdade material, os integrantes
designados para compor a comisso tm o dever funcional de esgotar as apuraes sobre o
fato que a autoridade competente, em seu juzo de admissibilidade, considerou relevante. Para
isto, a Lei n 8.112, 11/12/90, em seu art. 152, 1 (ainda refletindo o contexto em que foi
editada, quando no era comum os rgos pblicos federais disporem de estruturas
especializadas na matria correcional, o que importava na necessidade de convocar servidores
estranhos matria para comporem comisses), estabelece que os integrantes dos colegiados,
se necessrio, podem se dedicar integralmente aos trabalhos disciplinares, priorizando-os em
relao a suas tarefas cotidianas, com dispensa de assinatura de folha de frequncia em sua
unidade de lotao. Na mesma linha, infralegal e internamente, o dispositivo refletido no art.
12 da Portaria MF n 492, de 23/09/13 (que traa normas gerais para a atuao correcional no
mbito do Ministrio da Fazenda), e no art. 8 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, ambos
estabelecendo que o servidor convocado para integrar comisso, a priori, deve dedicar tempo
integral matria disciplinar, com dispensa de registro de folha de frequncia.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 152.
1 Sempre que necessrio, a comisso dedicar tempo integral aos seus trabalhos,
ficando seus membros dispensados do ponto, at a entrega do relatrio final.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 12. O servidor convocado para participar de
procedimentos correcionais dedicar, sempre que necessrio, tempo integral aos seus
trabalhos, sendo dispensado do ponto at a concluso do relatrio previsto no art. 165 da
Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 8 O servidor convocado para integrar comisso

497
de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo disciplinar dedicar, sempre que
necessrio, tempo integral aos seus trabalhos, sendo dispensado do ponto at a concluso
do relatrio previsto no art. 165 da Lei n 8.112, de 1990.
Desde que seja necessrio, a comisso dedicar todo o tempo aos trabalhos apuratrios
do processo, ficando os seus membros, por conseguinte, dispensados do servio na
repartio e do livro de ponto, at a feitura do relatrio final (art. 152, 1, da Lei n
8.112/90). A esse respeito, j havia pacificado o velho Dasp que, havendo a comisso sido
dispensada do servio na repartio, ficaro os seus integrantes desobrigados de tal
exigncia. Acrescente-se que a competncia para aferir sobre a necessidade dessa
dedicao exclusiva da prpria comisso, a qual dotada de plena autonomia para
decidir questes relacionadas com o processo respectivo. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 200, Editora Braslia
Jurdica, 5 edio, 2005

Por bvio, para o contexto atual, sobretudo na Secretaria da Receita Federal do Brasil,
que conta com sistema especializado e exclusivamente competente para a matria correcional,
com lotao prpria de servidores que precipuamente compem as comisses designadas no
rgo, conforme j abordado em 4.2.5.1, a dedicao integral matria disciplinar um
dispositivo legal praticamente incuo e redundante, reservando sua relevncia apenas para os
residuais casos em que a autoridade instauradora, a seu critrio, lana mo da prerrogativa de
convocar servidores estranhos ao sistema. Para estes casos especficos que se faz necessrio
interpretar que, a rigor, a dedicao integral uma faculdade legal da comisso e no uma
exigncia da Lei. No h impedimento legal para que os integrantes da comisso, no intervalo
entre um ato processual e outro, a seu critrio, faam alguma tarefa de sua atividade cotidiana.
O horrio de funcionamento da comisso (de oito horas dirias ou menos) objeto de
comunicao autoridade instauradora e autoridade local, conforme aduzido em 4.3.2.
Dada a relevncia e preponderncia da matria disciplinar, com a qual a administrao
exercita o poder-dever de esclarecer as notcias de supostas irregularidades, a autoridade
instauradora pode reprogramar frias, licenas e afastamentos dos integrantes de comisses e
dos acusados ou indiciados, bem como, nos limites do art. 80 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
interromper frias de subordinados, dos integrantes de comisses e de acusados ou indiciados.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 12. O Corregedor-Geral e os Chefes de Escritrio
de Corregedoria, no interesse do servio, especialmente do regular andamento das
sindicncias disciplinares e dos processos administrativos disciplinares, podero
determinar que sejam reprogramadas as frias, licenas e afastamentos, que a
administrao tenha poderes discricionrios para conceder, dos servidores acusados ou
indiciados em procedimentos disciplinares e daqueles designados para compor as
respectivas comisses.
Art. 13. Fica subdelegada competncia ao Corregedor-Geral e aos Chefes de Escritrio de
Corregedoria para declarar a necessidade de interrupo de frias dos servidores
subordinados e dos acusados ou indiciados em sindicncia disciplinar ou processo
administrativo disciplinar, bem assim daqueles designados para integrarem as respectivas
comisses, quando houver necessidade do servio, de acordo com o disposto no art. 80 da
Lei n 8.112, de 1990, com as alteraes introduzidas pela Lei n 9.527, de 10 de dezembro
de 1997.
1 A competncia de que trata este artigo no poder ser subdelegada.
2 Considera-se, tambm, necessidade do servio a convocao do servidor acusado em
sindicncia disciplinar ou processo administrativo disciplinar para comparecer s
respectivas comisses a fim de receber notificao, intimao, citao ou praticar qualquer
ato processual.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 80. As frias somente podero ser interrompidas por motivo
de calamidade pblica, comoo interna, convocao para jri, servio militar ou
eleitoral, ou por necessidade do servio declarada pela autoridade mxima do rgo ou
entidade. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

A priori, no recomendvel que os trabalhos apuratrios sejam interrompidos a fim

498

de que um integrante da comisso goze frias. Todavia, pode a comisso justificar para a
autoridade instauradora a viabilidade do afastamento de um integrante em determinado
perodo vista do seu cronograma de atos instrucionais planejados. Pode ocorrer, por
exemplo, de a comisso estar impossibilitada de proceder a novos atos enquanto aguarda
resultado de percia imprescindvel. Tambm no se impe ao servidor a perda do direito,
quando j no mais puder posterg-lo em virtude da vedao de acumulao de perodos. A
prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, no exige dedicao integral, conforme seu art. 152, 1,
acima reproduzido.
O mesmo se aplica s frias do acusado. A rigor, o acusado deve solicitar o usufruto de
frias autoridade instauradora. Mas recomenda-se que esta, face independncia e
autonomia da comisso, remeta o pedido ao colegiado, para que este avalie sua plausibilidade,
de acordo com os atos j programados ou no, conforme j abordado em 4.3.7.

4.3.10.2.2 - Autonomia da Comisso e o Sigilo da Sede Disciplinar

Na busca da verdade material, a comisso constitui-se em rgo autnomo na
administrao pblica federal. O colegiado no se subordina hierarquicamente nem mesmo
autoridade que o designou e muito menos a qualquer outra. Como tal, deve agir com
independncia e imparcialidade. A rigor, mais que uma prerrogativa, um poder ou um direito,
a parte inicial do art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, dirige um comando, uma determinao
comiso, a fim de que esta aja de forma exclusivamente independente e imparcial. Sendo
comando impositivo, significa no o livre arbtrio margem de qualquer controle
administrativo, mas sim determina que a comisso busque intruir os autos para a autoridade
sem se acomodar, sem se intimidar e sem se submeter a quem quer que seja e ainda sem
qualquer nimo pessoal favorvel ou desfavorvel em relao ao acusado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 150. A comisso exercer suas atividades com
independncia e imparcialidade, assegurado o sigilo necessrio elucidao do fato ou
exigido pelo interesse da administrao.
Pargrafo nico. As reunies e as audincias das comisses tero carter reservado.

Em sntese, extrai-se da base legal do processo administrativo disciplinar que a

autoridade competente que tiver cincia de suposta irregularidade deve promover sua imediata
apurao, designando para isto comisso de trs membros.
Aps esta atuao pontual na instaurao, designando a comisso, a autoridade
instauradora sai de cena, ficando toda a segunda fase, contraditria (inqurito administrativo),
a cargo da comisso; a autoridade instauradora volta a atuar novamente apenas na ltima fase
(julgamento), que pode ainda contar com outra autoridade, de maior hierarquia, para aplicar
pena de maior gravidade.
Portanto, a comisso o foro legalmente competente para proceder s apuraes, no
inqurito contraditrio. Nesta fase, no concedido autoridade instauradora direito ou poder
para interferir na conduo dos trabalhos realizados pela comisso e para influenciar na
convico. Isto no afasta a possibilidade de recepcionar e encaminhar pleitos da comisso
com vista formao de provas, por exemplo. Muito menos afasta a regular atuao da
autoridade ao final dos trabalhos da comisso, em que se inclui a legtima hiptese de
determinar refazimento de atos realizados com vcio ou coleta de atos que no haviam
realizados.
Parecer AGU n GQ-98, no vinculante: 11. Porm, investigao se procede com o
objetivo exclusivo de precisar a verdade dos fatos, sem a preocupao de incriminar ou

499
exculpar indevidamente o servidor. (...)
12. defeso autoridade que instaura o processo, por qualquer meio, exercer influncia
sobre o colegiado a que a Lei assegura independncia no seu mister elucidativo (art. 161
aludido) e, a este, no admitido prejulgar a culpabilidade do servidor.

Apesar da clusula de independncia, certo que o trabalho da comisso visa a

subsidiar a autoridade julgadora, propiciando-lhe autos satisfatoriamente a fim de poder emitir
seu julgamento (o que pode at incluir a elaborao de indiciao e a coleta de defesa). Em
sntese, a comisso atua no preparo dos autos para a autoridade julgadora.
No cabe compreender a comisso imune a controles tanto de natureza gerencial (tais
como de dedicao ao trabalho, de cumprimento de jornada, dentre outros) quanto de natureza
tcnico-procedimental (tais como o poder concedido autoridade julgadora determinar a
realizao de atos de instruo, no que se inclui, extensivamente, at a coleta de defesa),
conforme se mencionar em 4.2.8.2 e em 4.10.1.3. Pensar ao contrrio significaria crer na tese
absurda de que caberia comisso delimitar o universo sobre o qual deve se debruar a
autoridade julgadora para emitir sua convico, decidindo com que provas o julgador teria de
decidir o processo.
Alm disto, por ser uma unidade especializada na matria, o Escor e a Coger (mais
especificamente a Diaco) tm como atribuio prestar orientao tcnica nas aes
disciplinares, devendo ento a comisso, sempre que necessrio, consultar para dirimir
dvidas acerca de aspectos legais (rito processual e forma de atos), sem que jamais se possa
invadir o mrito. Esta fonte de consulta deve ser explorada pela comisso, com o fim de se
evitar erros formais, que acarretem desperdcio de tempo e de recursos, uma vez que o
trabalho dever ser refeito em caso de nulidade.
O art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, alm de assegurar independncia comisso,
tambm confere que toda a sede disciplinar protegida por clusula de sigilo a favor das
apuraes a cargo da administrao. Assim, em complemento ao aduzido em 2.5.1, em 2.5.6.2
e em 3.3.1.7, uma vez instaurado o processo administrativo disciplinar, opera-se a clusula de
sigilo associada natureza dos dados ali encartados; ou seja, trata-se de um sigilo em gnero,
sem atribuio de espcie e sem prazo de validade, no atingido pela Lei n 12.527, de
18/11/11. Com isto, apenas o servidor acusado e seu procurador constitudo tm amplo acesso
sede administrativa disciplinar, no se concedendo acesso a representante, denunciante e
terceiros em geral. J para terceiros, o processo administrativo disciplinar sigiloso, tanto
para atender ao interesse da administrao na elucidao do fato quanto, secundariamente,
para preservar a intimidade do acusado. E, luz da leitura a contrario sensu do art. 7, 3 da
Lei n 12.527, de 18/11/11, e do art. 20 do Decreto n 7.724, de 16/05/12, o sigilo do processo
administrativo disciplinar se estende aos elementos da fase prvia investigativa (a sede de
admissibilidade), visto estes elementos terem sido realizados e autuados no como fim em si
mesmos, mas sim apenas para amparar a deciso a favor da instaurao da sede disciplinar.
Convm reiterar que o sigilo de que trata o art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no ,
em sua essncia, uma clusula de garantia a favor do acusado, mas sim uma instrumentalidade
a favor da administrao, para garantir as devidas apuraes. Se a regra no ordenamento
ptrio da publicidade, a imposio de sigilo requer motivao. Neste caso, a razo do sigilo
da sede disciplinar reside na possibilitao da elucidao do fato ou no interesse da
administrao, quando a divulgao obstruiria as apuraes, e no como proteo do agente
pblico. At se reconhece que, secundariamente, pode o sigilo da sede disciplinar atuar em
favor da preservao da honra, da privacidade e da intimidade do servidor envolvido, mas no
este o fundamento do sigilo em tela. Tanto verdade que, conforme aduzido em 3.3.1.7,
uma vez encerrado o PAD ou a sindicncia disciplinar, com seu julgamento e remessa dos
autos para o arquivo, afasta-se a clusula de sigilo imposta pelo art. 150 da Lei n 8.112, de

500

11/12/90, operando a regra geral da publicidade a favor at de terceiros, temperada pelos

requisitos e pela instrumentalizao imposta pela Lei n 12.527, de 18/11/11, e por suas
normas regulamentadoras, j mencionadas em 2.5.6.2.3, conforme voltar a se abordar em
4.10.7.2.
STJ, Mandado de Segurana n 7.983: Ementa: (...). 2. A eventual quebra do sigilo das
investigaes, com suposto vazamento de informaes imprensa, no tem o condo de
revelar processo administrativo falho, porquanto o sigilo, na forma do art. 150 da Lei n.
8.112/90, no garantia do acusado, seno que instrumento da prpria investigao.
STJ, 13.656: Ementa: (...) V - O sigilo de que trata o art. 150 da Lei n. 8.112/90, aquele
"necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da administrao", eis que
instrumental prpria investigao.

O tema foi tratado na NotaTcnica Coger n 2012/3.

4.3.10.3 - Os Delimitadores da Atuao da Comisso

Ao lado dos instrumentos, poderes e prerrogativas indicadoras da relevncia da
matria, tm-se necessrios condicionantes a esta atuao estatal.
Diferentemente do processo judicial, em que a regra de o Estado ser provocado a
julgar a lide entre duas partes (acusao e defesa), aqui, a administrao age de ofcio e
simultaneamente como parte e juiz, em desigualdade a ser compensada pela atuao isenta.
No procedimento apuratrio de ilcito funcional, a relao bilateral. De um lado, o
servidor pblico e de outro, a administrao que, ao proceder s investigaes e decidir
sobre o feito, o faz no prprio interesse e nos limites que a lei lhe impe.
No age a Administrao Pblica, nesse caso, como terceira pessoa, estranha relao
processual. Apura e decide consoante o mandamento legal, no exclusivo interesse do
servio pblico.
Essa dupla funo de julgar e acusar, atribuda Administrao Pblica, vista por
muitos como fator de desequilbrio nas relaes processuais.
No entanto, surgem, por imperativo constitucional, como soluo restabelecedora da
igualdade processual, as garantias conferidas ao servidor pblico, consistentes no
contraditrio, na ampla defesa e na observncia do devido processo legal.
A essas garantias, a Lei n 8.112/90, no art. 150, acresceu outra consistente na
obrigatoriedade da comisso atuar com independncia e imparcialidade, de modo a
satisfazer o equilbrio entre as partes.
O trabalho elucidatrio conferido comisso apuradora encontrar, portanto, o seu ponto
de equilbrio na descoberta real dos fatos, pela aplicao de mtodos cientficos, sem a
preocupao de ensejar a declarao de inocncia ou culpabilidade do servidor acusado.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pgs. 123 e 124, Editora Forense, 2 edio, 2006

4.3.10.3.1 - Conduta Reservada e Presuno de Inocncia

Nos termos do art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, acima reproduzido e que
estabelece a clusula de sigilo especfica para a sede disciplinar, alm da independncia e
autonomia, deve a comisso tambm pautar sua conduta na discrio, na reserva, na
urbanidade e no respeito pessoal no trato com o acusado e seu procurador.
Uma vez que o processo administrativo disciplinar pode ter repercusso punitiva,
deve-se atentar para os princpios da razoabilidade (art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99), da
presuno da inocncia (art. 5, LVII da CF) e do in dubio pro reo (art. 386, VII do CPP),
alm de caber comisso o nus de provar a acusao (art. 156 do CPP). No obstante, esta

501

ltima afirmao no impe que a comisso fique refm de alegaes vazias apresentadas
pelo acusado, com a obrigao de comprovar teses fantasiosas, impossveis, inverdicas e
procrastinatrias. Na contrapartida, cabe ao interessado a prova dos fatos que alega, conforme
art. 36 da Lei n 9.784, de 29/01/99.
CF - Art. 5
LVII - ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal
condenatria;
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 2 A administrao pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuzo do dever
atribudo ao rgo competente para a instruo e do disposto no art. 37 desta Lei.
Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados esto registrados em documentos
existentes na prpria Administrao responsvel pelo processo ou em outro rgo
administrativo, o rgo competente para a instruo prover, de ofcio, obteno dos
documentos ou das respectivas cpias.
CPP - Art. 156. A prova da alegao incumbir a quem a fizer, sendo, porm, facultado ao
juiz de ofcio: (Todo o art. com redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
I - ordenar, mesmo antes de iniciada a ao penal, a produo antecipada de provas
consideradas urgentes e relevantes, observando a necessidade, adequao e
proporcionalidade da medida;
II - determinar, no curso da instruo, ou antes de proferir sentena, a realizao de
diligncias para dirimir dvida sobre ponto relevante.
Art. 386. O juiz absolver o ru, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que
reconhea:
VII - no existir prova suficiente para a condenao. (Redao dada pela Lei n 11.690, de
09/06/08)
Parecer AGU n GM-3, no vinculante: Ementa: (...) Incumbe administrao apurar as
irregularidades verificadas no servio pblico e demonstrar a culpabilidade do servidor,
proporcionando seguro juzo de valor sobre a verdade dos fatos. Na dvida sobre a
existncia de falta disciplinar ou da autoria, no se aplica penalidade, por ser a soluo
mais benigna.(...)
50. (...) compete administrao, por intermdio da comisso de inqurito, demonstrar a
culpabilidade do servidor, com satisfatrio teor de certeza.
Parecer AGU n GM-14, no vinculante: 8. (...) reiterada a orientao normativa
firmada por esta Instituio, no sentido de que o nus da prova, em tema de processo
disciplinar, incumbe administrao.
TRF da 3 Regio, Apelao Criminal n 2.300: Ementa: (...) III. Se pelos elementos e
provas carreadas, que compem a instruo probatria, a autoria e culpabilidade dos
acusados no restaram evidenciadas, de forma indubitvel nos autos, a ponto de justificar
uma condenao, de ser aplicado o princpio do in dubio pro reo, insculpido no inciso
VI do artigo 386 do Cdigo de Processo Penal.
(Nota: O antigo inciso VI do art. 386 do CPP passou a ser inciso VII, com a redao dada
pela Lei n 11.719, de 09/06/08)
(...) a regra do in dubio pro reo se aplica, em geral, somente em relao ao fato tpico,
cuja prova incumbe ao acusador. As causas justificatrias ou circunstncias eximentes
devem ser provadas pela defesa. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo
Sancionador, pg. 530, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Importante encorajar e estimular a comisso, bem como autoridades que atuem no

processo administrativo disciplinar, a levarem em conta, luz do princpio da razoabilidade
(j exposto em 3.3.2.6), o fator humano, as condies de trabalho, a praxe administrativa, as
peculiaridades e culturas locais e regionais e o contexto onde se deu o fato supostamente
ilcito sob apurao. Em que pese legalidade ser um princpio e um valor inafastvel da sede
pblica, o integrante da comisso, ao apurar a conduta de outro servidor, no deve se afastar

502

do conhecimento concreto que ele tem do contexto e exigir do acusado uma conduta alm
daquela que se exige e que se espera do ser humano normal ou mediano, menos ainda exigir
do acusado uma postura que v alm das condies de trabalho que lhe propicia a
administrao ou atos de bravura ou heroismo. Quisesse a lei uma anlise fria e distanciada da
realidade, teria dispensado o rito contraditrio conduzido por trs servidores. A presena de
trs servidores na conduo das apuraes pode ser compreendida como a autorizao,
embora tcita, do legislador para que se agregue ao trabalho a viso dinmica e abrangente
que caracteriza o ser humano, alm da literalidade das normas e regulamentos.
Ademais, impe-se aos integrantes dos conselhos disciplinares e autoridades decidir
acerca do cometimento de infrao funcional pelo servidor, de acordo com a realidade
logstica e estrutural de trabalho, o ambiente e as circunstncias nas quais se encontrava o
acusado quando do exerccio do seu cargo (...), enfim, aplicando o direito administrativo
disciplinar sob uma tica concreta, e no, como si ocorrer, de se exigir do funcionrio
processado a perfeio no cumprimento dos seus ofcios pblicos (...).Antonio Carlos
Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg.
260, Editora Fortium, 2008, 1 edio
As praxes administrativas configuram a cristalinizao da atividade reiterada e uniforme
da Administrao no tratamento e na soluo de determinados casos.
Embora haja divergncias entre os doutrinadores sobre a validade das praxes
administrativas como fonte do direito, desposamos o entendimento de que elas, nos casos
em que forem silentes as leis, podem prestar valioso auxlio ao Direito Processual
Disciplinar.
As praxes, conquanto no se confundam, em sentido rigorosamente cientfico, com os
costumes, devem, no nosso entender, ter a mesma receptividade conferida a estes.
De conformidade com a Lei de Introduo ao Cdigo Civil, os costumes so fontes
secundrias do direito (art. 4)., Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 47, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

4.3.10.3.2 - Conduo Transparente

Independentemente do princpio do formalismo moderado que vigora no processo
disciplinar, a comisso jamais pode perder de vista que seu trabalho deve garantir o exerccio
do contraditrio e da ampla defesa ao acusado (sob pena de crtica de possvel nulidade) e
que, ao final, o processo poder passar pela anlise de diversas autoridades que, por no terem
participado das investigaes, no sabem como foi conduzida a tarefa.
Portanto, para evitar possveis crticas (mesmo que improcedentes) no s por
cerceamento ao direito de o acusado saber claramente os rumos da pea acusatria, mas
tambm de entendimento por parte de quem vai analis-lo posteriormente, convm que, no
sendo prejudicial estratgia adotada na busca da elucidao do fato, a comisso torne o
processo explicativo e auto-inteligvel, manifestando origem, motivao, objetivo e resultado
de atos praticados.
O processo hermtico pode prejudicar o exerccio das garantias constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa e a posterior anlise de autoridades intervenientes.
recomendvel que, quando for factvel operacional e estrategicamente, as
deliberaes, juntadas de documentos, pesquisas em sistemas informatizados, investigaes,
apuraes, diligncias, etc sejam expressas nos autos, por meio de atas, termos, despachos ou
atos de comunicao, demonstrando, quando for o caso, antes da realizao, o porqu daquele
ato, o que se busca com ele, e aps sua efetivao, o que se conseguiu, o que se est juntando
aos autos, que informao relevante se extrai dos documentos juntados, quem praticou o ato e
da parte de quem (comisso ou acusado) decorreu a inteno de trazer os documentos para o
processo.

503

A medida em que surgem fatos novos ou que se determinem novos rumos a se tomar,
no contemplados na ata de instalao e deliberao, necessrio que a comisso se rena,
delibere e depois expresse em atas tais reunies.
Afinal, se a prpria autoridade julgadora que, em tese, especializada na matria
disciplinar, tiver dificuldade de entender o que se fez no processo, provvel que ainda mais
incompreensvel ele tenha se tornado para o acusado. E basilar do direito de defesa, antes de
tudo, ter clara conscincia do que se est sendo acusado.
Destaque-se, todavia, que tais condutas no so exigidas expressamente em lei, aqui
figurando como mera recomendao, cujo emprego condiciona-se viabilidade de cada caso
concreto.

4.3.10.4 - Eventuais Necessidades de Designao de Secretrio Ad Hoc em Casos de

Ausncia ou Distncia dos Membros da Comisso
A despeito dos esforos da administrao e da normatizao interna para que a
comisso esteja instalada e que o processo administrativo disciplinar transcorra, sempre que
possvel, na mesma localidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do acusado, ainda
podem ocorrer situaes em que, simultaneamente, atentando-se tambm para o grau de
especializao e de qualidade que se obtm ao se concentrar o uso da fora de trabalho apenas
nos servidores lotados no prprio Escor, esta configurao se demonstre invivel, sobretudo
quando o servidor se encontra lotado ou em exerccio em unidade situada em municpio
distinto da sede da respectiva unidade correcional.
Nestes casos, possvel que a autoridade instauradora designe servidores do prprio
Escor para comporem a comisso (de acordo com a praxe atual de apenas excepcionalmente
lanar mo da prerrogativa de convocar servidores estranhos ao sistema correcional) e que
esta comisso, em termos formais, se instale em unidade situada na localidade de lotao (ou
de exerccio) do acusado ou, ainda muito mais excepcionalmente, na localidade de ocorrncia
do fato. Todavia, em razo da necessria cautela que se deve ter com o nus de arcar com
despesas para dirias dos integrantes, recomenda-se que, de fato, a comisso se mantenha
fisicamente no prprio Escor, e que, aps deliberao conjunta, designe um secretrio ad hoc
da unidade de lotao (ou de exerccio) do acusado.
Esta designao deve atender ao formalismo j apresentado em 4.3.3, qual seja, este
secretrio ad hoc deve ser um servidor, no necessariamente estvel (visto que ele no
participa das decises e elaboraes de mrito da comisso), cujo nome pode partir de
indicao do titular de sua unidade, solicitada pelo presidente do colegiado ou da autoridade
instauradora, e deve se dar por meio de portaria do presidente, a ser publicada no boletim de
servio (ou, excepcionalmente, no boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao
interna na jurisdio da unidade instauradora, que, em regra, a respectiva Digep/SRRF.
A soluo ora sugerida permite contemplar que os integrantes da comisso possam
desempenhar suas demais atribuies no Escor (seja em tarefas administrativas, seja
integrando outros colegiados, inclusive adotando idntica configurao para conduzir
simultaneamente a mais de um processo com acusado distante) e se deslocar apenas para a
realizao de atos de instruo probatria, ao mesmo tempo em que propicia que a defesa no
sofra prejuzo no acesso aos autos e que o secretrio ad hoc mantenha inalterado o
cumprimento de suas atribuies cotidianas em sua unidade, visto que sua dedicao ao
processo administrativo disciplinar em questo se d de forma apenas eventual e pontual

504

(grosso modo, apenas quando surgir alguma provocao da defesa e quando se realizarem atos
instrucionais). O processo original deve ficar de posse do secretrio ad hoc (a quem incumbe
a preservao de sigilo e, para tal, devem lhe ser fornecidas condies de preservao de
segurana dos autos, j elencadas em 4.2.4.3), a fim de que este conceda vista e cpia dos
autos, quando solicitadas, e autue todas as peties que porventura a defesa apresentar.
Para que a dinmica acima sugerida se efetive, faz-se necessrio que a designao do
secretrio ad hoc seja notificada defesa j na prpria notificao que d cincia ao servidor
de sua condio de acusado, que se abordou em 4.3.4 - ou por meio de qualquer outra
notificao especfica, caso esta configurao se concretize, por qualquer motivo (em
decorrncia de remoo, por exemplo), j no curso da instruo probatria.
A rotina de trabalho exige que o secretrio ad hoc mantenha em dia o encaminhamento
de cpia digitalizada dos termos dos autos para a comisso, a fim que esta possa realizar seus
trabalhos de deliberao e de anlises em sua sede, e receba do colegiado, precipuamente via
malote, os termos originais por este produzidos e os autue, para que a defesa sempre possa ter
acesso ao processo integralmente atualizado.
Analogamente situao acima descrita, de a comisso, permanentemente ao longo de
todo o trabalho apuratrio, se encontrar geograficamente afastada da unidade de lotao (ou
de exerccio) do acusado, tambm pode o colegiado necessitar de algum remdio
juridicamente vlido para suprir um curto e delimitado perodo de tempo em que todos seus
integrantes, simultaneamente, precisem se afastar da sede onde transcorre o processo
administrativo disciplinar e onde se encontra o acusado. Isto pode ocorrer, a ttulo de
exemplos no exaustivos, em funo de inscrio voluntria ou de convocao ex officio para
participar ou para atuar em eventos de qualquer natureza (reunies de trabalho, treinamentos,
cursos, execuo de tarefas ou mandados ou ordens judiciais, dentre outros) ou de frias,
licenas ou quaisquer outros afastamentos ou de recessos comuns em poca de fim de ano ou
ainda de retorno s unidades de origem no caso de servidores convocados de outras
localidades. Ou seja, trata-se aqui de situaes impeditivas da normalidade da conduo dos
trabalhos apenas temporariamente, de forma que no se cogita de substituio do trio, mas
to-somente do breve aguardo de seu retorno.
Nestas situaes excepcionais de ausncia de todos os integrantes por apenas alguns
dias, tanto pode a comisso adaptar, para o intervalo de tempo delimitado, a soluo acima
aventada, de designar um servidor (em princpio do prprio Escor) para figurar como
secretrio ad hoc, quanto pode, em soluo ainda mais simples em termos de
instrumentalizao (dispensando-se edio e publicao de portaria), deliberar pela simples
solicitao, autoridade instauradora, para que um ou outra conceda vista ou cpia dos autos,
mediante cpia integral digitalizada do processo - que a comisso deve entregar atualizada at
o ltimo dia de expediente antes de se ausentar -, ou ainda receber quaisquer outras peties
porventura apresentadas pela defesa. Por bvio que a participao destes agentes (secretrio
ad hoc ou autoridade instauradora e, se for o caso, seu substituto eventual) se resume
estritamente a conceder vista ou cpia a partir da verso digitalizada que ficou em seu poder e
a recepcionar peties, cujas apreciao e implementao, se for o caso, competem
exclusivamente comisso, aps seu retorno.
Tratando-se de situaes excepcionais e de curta durao de ausncia simultnea de
todos os integrantes, no se faz necessrio o formalismo de notificar o acusado acerca da
designao de secretrio ad hoc ou da solicitao dirigida autoridade instauradora, conforme
se recomendou acima para a hiptese de a comisso estar permanentemente afastada da
localidade onde se encontra o servidor e onde transcorre o processo. No caso em tela, pode a
comisso, aps deliberao conjunta, apenas fixar um aviso na porta da sala de sua instalao,

505

indicando defesa que, caso comparea no perodo da delimitada ausncia, busque contato
com o servidor designado temporariamente como secretrio ad hoc ou com a autoridade
instauradora, a fim de ter vista ou cpia dos autos ou ainda de dar entrada em outras peties a
serem oportunamente apreciadas pelo colegiado.
De se destacar, por fim, que a designao de secretrio ad hoc (seja para todo o curso
dos trabalhos apuratrios, seja apenas na curta durao de alguma ausncia dos integrantes)
ou a solicitao autoridade instauradora (que automaticamente se estende, em seus
impedimentos, para o substituto eventual) para que se concedam vista e cpia dos autos e para
que se recebam demais peties da defesa se, por um lado, no obrigam que tais agentes se
dediquem exclusivamente a se disponibilizarem e a se prontificarem, por todo o horrio de
expediente, na sala da comisso, no aguardo de suposta provocao da defesa, tambm, por
outro lado, devem efetivamente contemplar o direito de efetivo acesso do acusado e de seu
procurador aos autos. Em outras palavras, estendendo-se o que j se exps em 4.3.4.1, acerca
de horrio de atendimento, o secretrio ad hoc ou a autoridade instauradora (e seu substituto
eventual) podem manter suas rotinas de trabalho e dedicao s suas tarefas cotidianas, mas
sem prejuzo de atentarem para o fato de que, na medida do possvel, devem estar presentes na
repartio em horrio comum de expediente, a fim de poderem ser localizados na hiptese de
a defesa comparecer para apresentar qualquer petio, sob pena de posteriormente se ter de
enfrentar alegao de que houve suposta obstruo ao direito de acesso aos autos.

4.3.10.5 - Divergncia na Comisso

A comisso deve ter como regra a necessidade de ser o mais coesa e uniforme possvel
ao longo do processo. Todavia, em funo da prpria natureza da matria jurdica, que
comporta entendimentos e interpretaes pessoais, pode ocorrer de haver divergncia entre os
integrantes da comisso acerca de determinado rumo a tomar ou concluso a exarar, seja em
alguma ata de deliberao para realizar ou no determinado ato, seja sobre a forma de realizar
o ato, ou seja acerca de questes relevantes de mrito ou de convico acerca de absolvio ou
de responsabilizao na indiciao ou no relatrio. Nesta hiptese, de imediato e
independentemente se a divergncia reside no presidente ou em algum dos vogais, incumbe ao
colegiado discutir e debater ao mximo o assunto, com o objetivo de uniformizar o
entendimento interno. No sendo isto possvel e vista de que o servidor tem o direito
inafastvel de manifestar sua convico, caso este integrante divergente no concorde com
algum termo do processo e faa questo de consignar sua discordncia, pode ele, ento, expor
seu voto em separado.
Embora, a rigor, a divergncia possa se estabelecer em qualquer momento do inqurito
administrativo, no caso excepcional de tal incidente se fazer insupervel dentro da comisso,
mais recomendvel que, se, pela natureza da divergncia, for possvel postergar sua
manifestao, o integrante divergente o faa apenas no relatrio. Obviamente tal
recomendao mais vivel de ser acatada se a divergncia repousa em questo de mrito ou
de convico e no na discusso se deve ou no ser realizado determinado ato processual ou
na forma de realiz-lo.
possvel, inclusive, que haja um relatrio final, em separado, de um dos membros, caso
discorde da opinio dos demais. Obviamente, o ideal que antes de partirem para a
ciznia, os membros discutam entre si e cheguem a um acordo, mas nunca deve haver
imposies por parte do presidente. Nos casos em que a divergncia for sobre a produo
de uma prova sempre melhor optar pela sua produo, pois a finalidade do processo a
busca da verdade., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg.
92, Fortium Editora, 1 edio, 2008

506

Na primeira hiptese, de divergncia sobre mrito ou convico, pode, por exemplo,

tal incidente se estabelecer na deliberao de indiciar ou no o servidor, ao final da instruo
probatria. Neste caso, alguns argumentos se apresentam para a recomendao de posterg-lo
para o relatrio. Primeiramente, se menciona que o integrante divergente poder melhor
amparar sua convico tomando a cautela de permitir que o processo esteja devidamente
instrudo; indica-se tambm o conflito que pode ocorrer na defesa do servidor caso haja
divergentes convices de indiciao, sendo cabvel o questionamento de para qual delas deve
apresentar suas teses de defesa; aponta-se ainda a relevncia de se suprir a autoridade
julgadora com completos elementos para sua deciso. Ademais, em caso de divergncia neste
momento processual, deve-se tomar como esteio o princpio do in dubio pro societate,
procedendo indiciao de forma mais gravosa, ainda que seja postura minoritria, a fim de
provocar a defesa a trazer todos os seus argumentos e a fim de possibilitar que a autoridade
proceda ao julgamento com os autos exaustivamente instrudos, desde que a indiciao
comporte todos os fatos de que se acusa o servidor, sem necessidade de determinar a
ultimao de atos processuais, risco que pode se concretizar caso se decida preliminarmente
pela no indiciao. Destaque-se que esta recomendao no afronta o entendimento geral de
que, j a partir da deliberao de se dar por encerrada a instruo processual e deliberar por
indiciar ou no, opera-se a inverso do in dubio pro societate para o in dubio pro reo,
conforme se expe em 4.4.18.1, pois esta mxima se opera na presuno de normalidade dos
trabalhos e de uniformidade de convico, ou seja, quando os trs membros, unanimemente,
se sentem inseguros para prosseguir, devendo ento todos acatarem a presuno de inocncia.
No o caso de que aqui se trata, quando pelo menos um dos membros cogita de indiciar ou
de faz-lo de forma mais gravosa.
Na esteira do que se aduziu acima, como em regra a discordncia reside em algum
aspecto de forma ou em algum tema especfico acerca de mrito ou de convico, no se
crendo em divergncia na ntegra de um documento extenso e politemtico como o relatrio e
menos ainda em toda a conduo do processo, na hiptese residual de o colegiado no lograr a
uniformidade de entendimento e o integrante fazer questo de registrar sua discordncia,
deve-se primeiramente autuar a correspondente pea com a posio majoritria, assinada
pelos trs integrantes, mencionando no texto que um dos integrantes far a seguir o seu voto
em separado. Ato contnuo, aps o texto majoritrio, o integrante destoante faz parte seu
voto vencido, assinado s por ele.
Cabe ao (...) divergente dar seu voto em separado, que seguir como primeiro anexo ao
texto do relatrio. O relatrio dever ser, como todas as demais peas de deliberao
coletiva, assinado por todos os membros da Comisso. (...). Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 172, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Relembre-se que o direito a voto na comisso igualitrio; ou seja, o voto do

presidente tem o mesmo peso que o voto de cada vogal, podendo aquele ser posio vencida
em relao aos outros dois integrantes.
No h hierarquia entre os membros da comisso. Entretanto, o vencido deve se submeter
maioria e assinar todos os termos, inclusive a indiciao e o relatrio. Fica a ele
reservado o direito de consignar voto em separado. Lo da Silva Alves, Sindicncia e
Processo Disciplinar em 50 Smulas, pg. 72, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2005

A despeito de aqui se ter destacado o tema da divergncia em um tpico, de se

ressaltar que, em que pese a esta possibilidade de se consignar a divergncia nos autos, antes
de tudo, a comisso deve sempre atentar que a existncia de voto divergente pode, em tese,
enfraquecer a concluso e que, por isto, o incidente deve ser ao mximo evitado.

507

4.3.11 - Tipos de Atos Processuais e Suas Formas

A Lei n 8.112, de 11/12/90, no se dedicou a discriminar os tipos de atos processuais
e muito menos a estabelecer rigorosos e pormenorizados requisitos formais para sua feitura,
validade e autuao. E este silncio pode ser compreendido com a aplicao do princpio do
formalismo moderado no processo administrativo disciplinar, segundo o qual a verdade
material prevalece sobre a forma e a validade dos atos processuais no depende, como regra,
de forma determinada, a menos de expressas previses legais, podendo-se ainda ter como
vlidos os atos que, mesmo realizados de modo distinto, alcancem sua finalidade essencial.
Mas, ainda que assim seja, em complemento regra geral da liberdade de forma, de
se ressaltar que alguns requisitos formais so necessrios aos atos. Uma vez que a Lei n
8.112, de 11/12/90, praticamente no estabeleceu forma para os atos do processo
administrativo disciplinar, vlido buscar os regramentos gerais de forma previstos na Lei n
9.784, de 29/01/99, e por fim na lei processual civil. Da, a Lei n 9.784, de 29/01/99,
refletindo dispositivos do CPC, alm de expressamente consagrar a aplicao do princpio do
formalismo moderado, em sede administrativa, tambm estabeleceu alguns requisitos de
forma para validade de determinados atos processuais. No obstante, ratifica-se que, no
sendo a forma requisito preponderante para a validade do ato processual em sede
administrativa, a eventual inobservncia de alguma destas recomendaes no
necessariamente fulmina por nulidade o ato realizado ou todo o processo, visto que a nulidade
requer a comprovao de efetivo prejuzo defesa.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 2 A administrao pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os
critrios de:
IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurana e respeito aos direitos dos administrados;
Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno
quando a lei expressamente a exigir.
CPC - Art. 154. Os atos e termos processuais no dependem de forma determinada seno
quando a lei expressamente a exigir, reputando-se vlidos os que, realizados de outro
modo, lhe preencham a finalidade essencial.
Art. 244. Quando a lei prescrever determinada forma, sem cominao de nulidade, o juiz
considerar vlido o ato se, realizado de outro modo, lhe alcanar a finalidade.
Art. 249.
2 Quando puder decidir do mrito a favor da parte a quem aproveite a declarao da
nulidade, o juiz no a pronunciar nem mandar repetir o ato, ou suprir-lhe a falta.

Feita esta introduo, se possvel afirmar que nem para os atos produzidos pela
comisso requerem rigidez formal, menos ainda h de se cogitar de se impor requisitos de
forma para se aceitar atos da lavra da defesa. A propsito, enquanto pode-se sintetizar que o
acusado ou seu procurador atuam no processo sobretudo por meio de peties, arrazoados e
de sua pea de defesa escrita, pode-se dizer que os principais tipos de atos produzidos pela
comisso e pelos quais o colegiado se manifesta no processo so:
atas de deliberao, detalhando os rumos da apurao;
despachos, em resposta a provocaes do acusado;
termos, registrando diversos tipos de ocorrncia;
e atos de comunicao.
Alm dos dispositivos gerais acerca de forma elencados no art. 22 da Lei n 9.784, de
29/01/99, na ausncia de previso desta natureza na Lei n 8.112, de 11/12/90, e tambm na
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, encontram-se, em patamar infralegal, embora no

508

especficos para o processo administrativo disciplinar, detalhados regramentos de forma na

Portaria Normativa MPOG/SLTI n 5, de 19/12/02, e no Manual Prtico de Formalizao,
Preparao, Apreciao, Julgamento e Movimentao do Processo Administrativo-Tributrio
(Maproc), aprovado pela Portaria SRF n 374, de 20/03/02.
Alguns destes detalhados regramentos formais podem ser aproveitados e adaptados, no
que cabvel, para a processualstica disciplinar, somados a meras recomendaes no
positivadas extradas da prtica processual administrativa, destacadamente no que se refere a
protocolizao do processo, capa, tamanho de papel, padro de redao, juntada e
desentranhamento de documentos, numerao e renumerao de folhas, abertura, organizao
e encerramento de volumes e anexos, juntada, desapensao e desmembramento de processos.
Ainda em patamar infralegal, acrescente-se que a Portaria RFB n 136, de 06/02/13,
em seu art. 25, estabelece, como regra geral, que os encaminhamentos de processos e de
documentos nela previstos se dem, preferencialmente, por meio eletrnico, devendo tal envio
submeter-se s cautelas que se abordaro em 4.3.11.9.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 25. O encaminhamento de processo e documentos
previstos nesta Portaria se dar, preferencialmente, por meio eletrnico.

A seguir, se apresentar sucinta descrio daqueles principais tipos de atos realizados

pela comisso e se fornecer uma breve sntese, adaptada, no que cabvel, sede correcional,
de aspectos normativos referentes formalizao de atos processuais e instrumentalizao
do processo administrativo disciplinar.

4.3.11.1 - Atas de Deliberao Decorrentes das Reunies Deliberativas da Comisso

O art. 149 da Lei n 8.112, de 11/12/90, confere comisso o poder impulsionador e
condutor do rito. Assim, constitui-se em verdadeiro poder-dever daquela comisso, atuando
em nome da administrao e, como tal, em ltima instncia, em absoluta convergncia com o
interesse pblico, estabelecer a sequncia de atos a serem realizados na busca de provas e de
demais elementos formadores de convico e de convencimento, a fim de unicamente
esclarecer os fatos supostamente irregulares demandadores da instaurao do processo. Esta
conduo movida, de forma impessoal e imparcial, to-somente pelos princpios da
oficialidade, da verdade material e da finalidade, independentemente de pessoalidades a favor
ou contra quem quer que seja ou de manifestaes volitivas do acusado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149. O processo disciplinar ser conduzido por comisso
composta de trs servidores estveis designados pela autoridade competente, observando o
disposto no 3 do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu presidente, que dever ser
ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou
superior ao do indiciado. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Tal conduo do rito, para que seja realizada com a qualidade exigida em trabalho
marcadamente intelectual e que pode vir afetar de forma contrria direitos e bens jurdicos to
relevantes e graves para a pessoa (como sua dignidade e sua relao laboral), requer
seriedade, organizao e planejamento. por meio de suas reunies internas deliberativas que
a comisso organiza e planeja a forma de atuar, dedicando o devido respeito no s ao
interesse pblico do bom trabalho mas tambm integridade e honra pessoal e profissional
do servidor envolvido, afastando de sua atuao os nefastos descaso, empirismo, despreparo
ou improviso.
E, como direto corolrio do princpio da finalidade, a materializao deste tcnico e

509

imparcial planejamento, reduzida a termo no processo (uma vez que no se aceita a oralidade
no processo), se d com a elaborao de atas de deliberao, por meio das quais a comisso
externa ao acusado seus posicionamentos e os atos que vislumbra realizar (e com o que se
respeitam os objetivos de uma conduo motivada e transparente). As atas sintetizam as
reunies deliberativas da comisso, devendo, portanto, ser assinadas por todos os integrantes
do colegiado. Tanto relevante esta dinmica que a Lei n 8.112, de 11/12/90, prev que as
reunies da comisso tenham carter reservado (como espcie de sigilo) e que sejam
registradas em atas que detalhem as deliberaes adotadas exclusivamente pelos integrantes
do trio processante.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 150.
Pargrafo nico. As reunies e audincias das comisses tero carter reservado.
Art. 152.
2 As reunies da comisso sero registradas em atas que devero detalhar as
deliberaes adotadas.

As reunies deliberativas da comisso e as consequentes atas de deliberao podem

ater-se desde a deciso de realizao de meros atos interlocutrios formais, sem repercusso
na formao de convencimento (como um simples pedido de prorrogao de prazo, por
exemplo) at a oferta de resposta a provocaes e questionamentos apresentados pelo acusado
e a realizao de atos de coleta de prova formadora de convico, sendo que estes ltimos
podem decorrer de inteno do prprio colegiado ou de pedido da defesa.
A dinmica da conduo processual pode ser sintetizada nos seguintes passos da
comisso: rene-se isoladamente para estudar os autos ou discutir temas tcnicos ou
procedimentais ou decidir prxima(s) ao(es); se for o caso de esta reunio concluir pela
adoo de algum entendimento ou pela tomada de alguma deciso (nem sempre a construo
intelectual leva a algum resultado concreto), redige a ata de deliberao em que expe a
motivao acerca daquela concluso e a materializa nos autos como um termo processual;
comunica o teor da deliberao ao acusado (e, em se tratando de realizao de ato de instruo
probatria, notifica-o do local e da data da realizao, a fim de que a defesa possa, se quiser,
se fazer presente); e, por fim, se for o caso, realiza o ato.
Esta rotina cuida de preservar a unicidade da conduo. Ou seja, amparado por uma
reunio interna da comisso e por uma ata de deliberao assinada pelo trio processante,
posteriormente, um ato processual em si, dependendo de sua natureza, tanto pode ser
praticado conjuntamente pelo colegiado, redundando em um termo assinado por todos os
integrantes (atos formadores de convico em geral, como oitivas, diligncias, interrogatrios,
etc), como tambm pode ser praticado por apenas um dos integrantes e ter o termo apenas por
ele assinado (mandados a cargo do presidente ou atos meramente operacionais, que podem ser
assinados apenas pelo secretrio). O que importa que, como regra geral, sendo o termo
assinado por apenas um integrante, haja o prvio respaldo da anuncia dos demais em ata de
deliberao, afastando qualquer alegao de conduo unilateral dos trabalhos. Este
entendimento refletido no julgado abaixo, de sorte a se poder estender o entendimento
jurisprudencial emitido especificamente para o termo de indiciao para qualquer ato
processual decorrente de deliberao colegiada.
STJ, Recurso Especial n 1.258.041: Ementa: (...) Ainda que ultrapassado o bice da
Smula 283/STF, melhor sorte no socorre ao recorrente quanto ao mrito da
controvrsia. Isso porque a Lei 8.112/90 no exige que o chamado "termo de indiciamento"
no procedimento administrativo disciplinar conte com outra assinatura alm da do
Presidente da Comisso Processante.

Do exposto extrai-se ento que, sem desqualificar sua importncia como elemento que
torna o processo auto-explicativo, em sntese, a ata de deliberao apenas um documento

510

que reduz a termo uma conduta que a comisso tomar, como resultado de uma deliberao
interna do colegiado. A ata de deliberao apenas uma manifestao de inteno da
comisso e no um ato instrutrio em si mesma, aqui entendido ato instrutrio como aquele
capaz de carrear aos autos novo fato ou entendimento. Sendo assim, vista do carter
reservado (como espcie de sigilo) das reunies deliberativas da comisso (estabelecido no
pargrafo nico do art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90), tem-se que, conforme j aduzido em
4.3.6.5 (a cuja leitura se remete), no h previso legal para direito de o acusado acompanhar
as reunies internas da comisso e muito menos de atuar na redao das consequentes atas de
deliberao. O contraditrio h de ser garantido com o registro por escrito na ata, que
juntada aos autos, ao qual o acusado tem amplo acesso, bem como na posterior realizao do
ato deliberado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 150.
Pargrafo nico. As reunies e audincias das comisses tero carter reservado.
Art. 152.
2 As reunies da comisso sero registradas em atas que devero detalhar as
deliberaes adotadas.

Obviamente, trazendo tona o contexto histrico em que foi editada a Lei n 8.112, de
11/12/90, no presumia o legislador os avanos tecnolgicos atualmente disponveis. Assim,
tomando tambm o princpio do formalismo moderado (que rege que a forma de um ato
processual mero meio para que se alcance o fim a que se destina o ato e no um fim em si
mesma), o termo reunio pode comportar nos dias atuais uma interpretao extensiva, alm
do encontro fsico e concreto dos integrantes. Sendo bastante que as atas noticiem no processo
que as deliberaes foram tomadas de forma colegiada e no isolada por determinado
integrante, estas decises podem decorrer tanto de reunies presenciais como tambm, dentre
outras formas, exemplificadamente, de trocas de mensagens por correio eletrnico
institucional, de trocas de mensagens instantneas ou de conversas telefnicas, desde que
posteriormente reduzidas em atas que demonstrem a concordncia de todos os integrantes.
Sendo as atas meras manifestaes de conjugao de vontade dos integrantes da comisso e
no se confundindo com os atos processuais em si nelas deliberados, nenhum prejuzo (e,
consequentemente, nulidade) se configura na forma com que se d a manifestao.
Tanto assim que, mais gil que o processo legislativo stricto sensu, refletindo a
modernizao do estgio tecnolgico, o ordenamento infralegal prev a realizao de reunio
exclusiva de integrantes da comisso por meio da ferramenta da videoconferncia, como
forma de suprir agilidade e economia de recursos pblicos quando um (ou mais) dos membros
do colegiado se encontra(m) em diferente localidade dos demais. De se destacar que, embora
aqui se remeta leitura da instrumentalizao da videoconferncia para oitiva de testemunha,
que se apresentar em 4.4.4.5, para o caso de reunio da comisso aproveita-se apenas o que
cabvel, destacadamente o que se refere infraestrutura de equipamentos e de auxlio tcnico.
Embora a norma de regncia, a saber, a Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de
01/11/11 (por meio da qual, a Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio, que
efetivamente exerce as atividades do rgo central do Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal, regulamentou, de forma vinculante para esta unidade seccional, o emprego
da videoconferncia), e tambm a outra norma que aqui se cita apenas como mera referncia,
a saber, a Portaria AGU n 490, de 24/10/11 (por meio da qual a Advocacia-Geral da Unio
regulamentou o emprego da videoconferncia apenas nas suas aproprias atividades
correcionais), prevejam a possibilidade de uso desta ferramenta tanto para a realizao de
audincias (provas orais, destacadamente oitivas de testemunhas e, excepcionalmente,
interrogatrios de acusados) quanto para a realizao de reunies da comisso, necessrio se
destacar as inafastveis diferenas procedimentais destes atos, em razo de suas
inconfundveis naturezas.

511

Assim, embora aquelas duas normas, em seus prprios corpos, mencionem tanto um
tipo de ato quanto outro e, em razo da natureza contraditvel das provas orais realizadas no
curso do inqurito administrativo, sejam obrigadas a mencionarem a faculdade de participao
da defesa, tal extenso, conforme j defendido em 4.3.6.5 no de ser aplicada para as
reunies via videoconferncia de participao exclusiva dos membros do colegiado.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 1 O Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal SisCor-PEF, visando instrumentalizar a realizao de atos
processuais a distncia, poder promover a tomada de depoimentos, acareaes,
investigaes e diligncias por meio de videoconferncia ou outro recurso tecnolgico de
transmisso de sons e imagens em tempo real, assegurados os direitos ao contraditrio e
ampla defesa, na forma disciplinada nesta Instruo Normativa.
Portaria AGU n 490, de 24/10/11 - Art. 10. Os membros de comisses, se residirem em
localidades diversas, devero, sempre que possvel, priorizar a utilizao da
videoconferncia ou de outra ferramenta tecnolgica similar, para a realizao das
reunies apenas entre si.

4.3.11.2 - Despachos e Termos da Comisso

Podem receber a denominao genrica de despachos as diversas respostas ou
arrazoados a que se obriga a comisso a redigir em decorrncia de peties formuladas pela
defesa. De acordo com o que se descreveu em 4.3.11.4, at possvel que determinada
provocao da defesa de abrangncia mais pontual e delimitada seja objeto de anlise e
registro em ata de deliberao, no corpo da qual a comisso no s manifesta seu
entendimento acerca do que foi peticionado como tambm delibera dar cincia defesa de seu
posicionamento adotado. Mas tambm pode ocorrer de a provocao da defesa albergar tema
tcnico de maior complexidade ou elaborao, de forma a exigir extensa resposta, que se
demonstre envivel manifestar no escopo de uma ata deliberao.
Neste caso, pode a comisso adotar a prtica de redigir a pormenorizada resposta
provocao em um despacho e, ato contnuo, elaborar uma ata de deliberao em que apenas
manifeste a inteno de dar cincia de sua manifestao j juntada aos autos na forma do
mencionado despacho.
Mais uma vez, ratifica-se a delimitada importncia destes aspectos formais, no sendo
relevante a denominao e a forma empregada para determinado ato processual, mas sim que,
por meio dele, se atinja o fim desejado, qual seja, de a comisso manifestar um entendimento,
com posterior notificao defesa. igualmente vlido que a comisso elabore todo seu
arrazoado no corpo de uma ata de deliberao na qual tambm decida notificar a defesa ou
que o faa em um despacho seguido de ata de deliberao em que se decide apenar proceder
mencionada notificao.
J a denominao de termo pode se aplicar para descrever todo tipo de ocorrncia
com que se depare a comisso ao longo de seu trabalho, desde fatos esperados e corriqueiros,
at os mais incomuns ou inusitados. Apenas para fim exemplificativo, apresenta-se uma lista
com alguns dos principais termos que ocorrem no processo administrativo disciplinar, em
regra decorrentes de ata de deliberao:
Termo de abertura de volume;
Termo de encerramento de volume;
Termo de renumerao;
Termo de juntada de documentos;
Termo de juntada de processos;

512

Termo de desentranhamento;
Termo de desmembramento;
Termo de vista;
Termo de ocorrncia;
Termo de diligncia;
Termo de declarao;
Termo de depoimento de testemunha;
Termo de interrogatrio do acusado;
Termo de acareao;
Termo de indiciao;
Termo de revelia.

4.3.11.3 - Atos de Comunicao da Comisso

Em regra, os atos de comunicao so mandados assinados pelo presidente. Em
abordagem sinttica e sem grande rigor na inteno de classificar, costuma-se ter no processo
administrativo disciplinar os seguintes atos de comunicao, extrados em duas vias, para que
uma via seja entregue ao destinatrio e outra via assinada e datada por este seja autuada no
processo como comprovante de entrega.
Dirigidos ao acusado, de forma apriorstica (ou, secundariamente, a seu procurador,
porventura formalmente constitudo, desde que possua os respectivos poderes):
Notificao: comunica ao servidor sua qualidade de acusado e a realizao de atos
processuais; tambm pode se aplicar o termo de notificao para comunicar ao acusado
respostas, decises interlocutrias ou despachos decorrentes de peties ou
questionamentos das mais diversas espcies com que a defesa provoca a comisso -
vista do formalismo moderado, indiferente que tais termos sejam diretamente
cientificados defesa, nos seus prprios elementos autuados, sem a existncia de uma
especfica notificao;
Intimao: convoca o acusado para realizao de algum ato processual a seu encargo ou
para participao em algum procedimento;
Citao: para abrir prazo de defesa.
Conforme melhor se aduzir em 4.4.3, para que se concretize a necessria
comunicao da comisso para a defesa, por meios dos atos acima, em princpio, basta que o
colegiado cuide de comunicar apenas ao acusado, como seu apriorstico destinatrio, ou
apenas ao seu procurador, como seu destinatrio subsidirio, caso este tenha poderes para tal
na procurao. No se faz necessrio entregar atos de comunicao a ambos, podendo se
deixar a critrio e ao encargo da defesa (aqui, indistintamente se mencionando o prprio
acusado e seu procurador) sua comunicao interna. E, uma vez definido que basta comunicar
a um dos dois agentes legalmente autorizados, justifica-se a eleio apriorstica do prprio
acusado com base na assertiva de que, ainda que tendo constitudo procurador e ainda que este
seja formalmente advogado, ningum melhor, como regra, que o prprio servidor para cuidar
de seus interesses. A conveno ora exposta somente se altera, centralizando-se os atos de
comunicao no procurador, caso o prprio acusado no possa - por estar afastado, em licena
ou em paradeiro no sabido - ou manifeste no querer receber pessoalmente as comunicaes
da comisso.
STJ, Mandado de Segurana n 10.404: Ementa: 2. A ausncia de intimao dos
procuradores dos impetrantes no acarreta nulidade destes atos, haja vista a intimao
pessoal dos acusados.

513
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 19.741: Ementa: IV - Inexiste vcio
a macular o processo administrativo disciplinar no fato de as intimaes terem sido feitas
apenas ao advogado nomeado pelo servidor indiciado.

Chamamento de outras pessoas ao processo:

Intimao: para servidores comuns e demais pessoas, particulares, terceiros e
administrados em geral;
Memorando: segundo descrito no item 3.4 do Manual de Redao da Presidncia da
Repblica (aprovado pela Portaria PR/CC n 91, de 04/12/02), e refletido no item 6.3 do
Manual de Redao e Elaborao de Atos Administrativos da Receita Federal do Brasil
(aprovado pela Portaria RFB n 3.173, de 27/07/11), emprega-se memorando para
autoridade do mesmo rgo (no caso, para autoridade da Secretaria da Receita Fedral do
Brasil);
Ofcio: segundo as mesmas fontes acima, emprega-se ofcio para autoridade fora do
rgo (no caso, para autoridade, no mbito do Ministrio da Fazenda mas fora da
Secretaria da Receita Fedral do Brasil ou para autoridade no mbito de outro Ministrio,
de outro Poder ou de outro Ente Federado); (como aqui se trata de mera recomendao,
tambm cabe o entendimento de que, sendo a comisso rgo autnomo e independente
na administrao pblica federal, no se insere em nenhuma estrutura, devendo se
comunicar no processo com pessoas estranhas somente por meio de ofcio, no lhe
cabendo usar memorando);
Solicitao de comparecimento: partindo inicialmente de uma leitura mais restritiva de
que o Direito Administrativo Disciplinar somente vincula servidores, at se aceitaria
que se solicitasse comparecimento de pessoas alheias ao servio pblico (o que incluiria
aposentados como testemunha, j que, como acusado, aplica-se a regra geral do item
anterior). Todavia, com a aplicao extensiva do art. 157 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
que prev intimaes para testemunhas em geral, tem-se que vista da natureza pblica
do processo, mais recomendvel empregar intimaes mesmo para particulares,
terceiros e administrados em geral, podendo se basear tambm no art. 4, IV e no art. 39
e, talvez at, dependendo das peculiaridades do caso especfico, ainda reforar, se
cabvel, com o mandamento do art. 28, todos da Lei n 9.784, de 29/01/99. Decerto, o
que no se recomenda o uso do termo convite, por expressar forte grau de
discricionariedade e voluntariedade na deciso do no servidor em atender ou no ao
chamado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 157. As testemunhas sero intimadas a depor mediante
mandado expedido pelo presidente da comisso, devendo a segunda via, com o ciente do
interessado, ser anexada aos autos.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 4 So deveres do administrado perante a Administrao,
sem prejuzo de outros previstos em ato normativo:
IV - prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento
dos fatos.
Art. 28. Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem para o
interessado em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos e
atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.
Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao de provas
pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para esse fim, mencionando-se
data, prazo, forma e condies de atendimento.
Pargrafo nico. No sendo atendida a intimao, poder o rgo competente, se entender
relevante a matria, suprir de ofcio a omisso, no se eximindo de proferir a deciso.
Portanto, no cabe, em tese, ao cidado negar-se a atender a intimao das comisses
disciplinares, tendo novamente como fundamento os arts. 4, IV , 39 e 28 da Lei n
9.784/99, com a simples alegao de que no h interesse seu no processo administrativo
disciplinar., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 169, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/

514
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Convm discorrer com maior detalhe sobre a terminologia empregada nas linhas
anteriores. No de se confundir a incidncia abrangente da Lei n 9.784, de 29/01/99, sobre
todos os administrados em geral, com os ditames mais especficos que esta Lei comporta para
uma parcela de seu campo incidental, que so os interessados. cristalino do texto legal que a
Lei Geral do Processo Administrativo Federal tratou os administrados como um gnero no
qual pode caber, como espcie, o interessado. Qualquer pessoa, integrante da coletividade,
insere-se no gnero administrado e pode vir a se inserir, mais especificamente, na espcie
interessado se houver um processo administrativo que o relacione (por meio de ligaes de
direitos ou deveres) administrao. A leitura sistemtica da Lei n 9.784, de 29/01/99,
suficiente para afastar qualquer possibilidade de dvida acerca destes dois conceitos. Em seus
dispositivos introdutrios (arts. 1 a 3), a Lei menciona administrados - como detentores de
direitos e de deveres diante da administrao - e, ao tratar da instaurao do processo (arts. 5
a 9), a norma passa a mencionar os interessados - como aqueles que do incio ao processo
administrativo ou que possam ter direitos nele afetados, o que no o caso de alcance do
processo administrativo disciplinar em relao a particulares. Destaca-se o didatismo com que
o art. 3, II da mencionada Lei trata da diferenciao em comento (na mesma linha, o j
reproduzido art. 39 da norma tambm enumera, com inequvoco intuito de diferenciao,
interessados e terceiros):
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 3 O administrado tem os seguintes direitos perante a
administrao, sem prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:
II - ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a condio de
interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos neles contidos e conhecer as
decises proferidas;
(...) a lei federal (n. 9.784, de 1999) agrupou-os em dois segmentos: de um lado, a
Administrao; do outro, os administrados, ora assim denominados, ora tratados sob o
rtulo interessados (...). Parece ntido, dos preceitos do referido diploma legal, que o
nome interessados est reservado para o administrado quando ele se torna sujeito da
relao processual administrativa. Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, Processo
Administrativo, pg. 125, Malheiros Editores, 1 edio, 2001

Assim, no cabe a um terceiro, particular ou administrado em geral negar-se a atender

qualquer intimao da administrao - e, mais especificamente, do sistema correcional, em
cujo mbito aquela pessoa jamais ter atingido um direito seu -, fundamentada nos arts. 4, IV
ou 39 da Lei n 9.784, de 29/01/99, com a frgil alegao de que no se reveste da condio
de interessado no processo administrativo disciplinar (ou mesmo ainda antes de sua
instaurao, no juzo de admissibilidade abordado em 2.5.3.3.1).
Uma vez que a melhor aplicao do Direito, obviamente, no pode dissoci-lo do
contexto social em que se insere, no se tem dvida de que cabe ao aplicador da cincia
jurdica interpret-la e integr-la vista, inclusive, dos avanos tecnolgicos de seu tempo.
Assim, embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, no pudesse ter previsto a difuso do uso das
ferramentas de informtica, de se ter como aceitvel a realizao de atos de comunicao
por via eletrnica, sobretudo com o emprego de correio eletrnico corporativo. Assim,
atentando para o fato de que a Portaria SRF n 1.397, de 11/11/02, estabelece como
ferramenta de trabalho o correio eletrnico corporativo (Lotus Notes) no mbito da Secretaria
da Receita Federal do Brasil, no se vislumbra vedao para que memorandos e outros atos de
comunicao que dispensem a entrega pessoal (como regra geral, as notificaes que
informam fatos relevantes para o interesse da defesa, como aquela pea inicial que comunica
ao servidor a condio de acusado e as comunicaes de realizao de ato instrucional) se
utilizem desta via eletrnica, sobretudo se o remetente cuidar de utilizar ferramentas tais como
certificao digital e aviso de recebimento.

515

Acrescente-se que, a rigor, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no prev o emprego de via

postal para atos de comunicao em sede disciplinar, sendo certo se dizer que a regra geral
da no aceitao desta via.
Entretanto, muito excepcionalmente, com base na aplicao subsidiria da Lei n
9.784, de 29/01/99, em seu art. 26, 3, o emprego da via postal at pode ser admitido em
casos residualssimos, em que nenhuma outra soluo juridicamente mais qualificada se
demonstra factvel, para suprir intimaes ou atos de comunicao em geral no curso da
instruo (excetuando-se a notificao para servidor figurar como acusado no processo e a sua
citao, pois estes dois atos guardam extrema relevncia e requerem maiores cautela e
formalismo). Mesmo para tal uso residual em atos de menor relevncia, de se empregar
ferramentas postais que comprovem ao remetente (comisso, em geral) no s a entrega do
documento, mas tambm que foi o prprio destinatrio que o recebeu. Para isto, agregam-se
dois servios postais (Aviso de Recebimento - AR, em que o remetente preenche um
formulrio prprio, que lhe devolvido, assinado por quem recebeu a postagem,
comprovando que a remessa foi entregue; e Mo Prpria - MP, em que o remetente recebe a
garantia de que a postagem ser entregue exclusivamente ao destinatrio, mediante
comprovao por documento de identidade na entrega).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 26.
3 A intimao pode ser efetuada por cincia no processo, por via postal com aviso de
recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da cincia do
interessado.

4.3.11.4 - Forma Escrita, Assinaturas e Rubricas

Todos os atos, independentemente se produzidos pela comisso ou pela defesa, devem
ser formalizados no processo de forma escrita (mesmo aqueles marcados pela oralidade, como
oitivas e interrogatrios, devem ser reduzidos a termo). Se, por um lado, no so
juridicamente vlidos atos feitos apenas oralmente, em contrapartida, so vlidos os
documentos escritos apresentados at de forma manuscrita, desde que legveis.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22.
1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com a data e o
local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.

Todos os integrantes da comisso devem presenciar os atos formadores de convico

(tais como deliberaes, diligncias, depoimentos, interrogatrios, etc) e assinar os
respectivos termos, atas de deliberao e relatrio, como forma vlida de comprovar sua
atuao.
Garante-se a autenticidade destes documentos to-somente com as assinaturas dos
integrantes na ltima folha e suas rubricas nas demais folhas. Destaque-se que quando h o
secretrio estranho comisso, ele redige e assina atas de deliberao e termos de atos de
formao de convico apenas para informar esta sua condio de escrivo, sem se confundir
com manifestar convico. A regra a dispensa do reconhecimento de firma em qualquer ato
ou documento integrante do processo, a menos que haja dvida de autenticidade.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22.
2 Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido quando houver
dvida de autenticidade.
Lei n 4.862, de 29/11/65 - Art 31. Salvo em casos excepcionais ou naqueles em que a lei

516
imponha, explicitamente, esta condio, no ser exigido o reconhecimento de firmas em
peties dirigidas administrao pblica, podendo, todavia, a repartio requerida,
quando tiver dvida sobre a autenticidade da assinatura de requerente ou quando a
providncia servir ao resguardo do sigilo, exigir antes da deciso final a apresentao de
prova de identidade do requerente.
Decreto n 6.932, de 11/08/09 - Art. 9 Salvo na existncia de dvida fundada quanto
autenticidade e no caso de imposio legal, fica dispensado o reconhecimento de firma em
qualquer documento produzido no Brasil destinado a fazer prova junto a rgos e
entidades da administrao pblica federal, quando assinado perante o servidor pblico a
quem deva ser apresentado.

4.3.11.5 - Volumes, Anexos e Quantidade de Folhas

O processo compe-se, em princpio, de volumes, que contm os atos processuais em
si (denncia ou representao, juzo de admissibilidade, portarias, deliberaes da comisso,
atos de instruo, pedidos da defesa, despachos da comisso, indiciao, defesa escrita,
relatrio, julgamento). Os volumes, em sntese, refletem o rito processual e a sequncia de
atos previstos na Lei.
Sendo assim, comum, a medida em que o processo avana, que se realizem grandes
quantidades de atos, os quais, se autuados em um s volume, podem dificultar o manuseio.
Recomenda-se ento a abertura de novo volume dos atos processuais quando se ultrapassar a
quantidade referencial de duzentas folhas (obviamente, um nmero de referncia
aproximada, no sendo conveniente interromper um termo ou documento para seguir
fielmente aquele limite). Quando isto ocorre, os volumes seguem numerao contnua e
crescente (Volume I, Volume II, etc), cada um com cerca de duzentas folhas, com paginao
contnua.
Caso se faa necessrio autuar uma quantidade tal de documentos acessrios que sua
insero em meio aos atos processuais prejudique a linearidade, o manuseio e a compreenso
do rito, pode-se lanar mo de anexos. Os anexos so teis no s para autuar grandes
quantidades de documentos que no sejam termos de atos de instruo; tambm convm
autuar em anexos objetos que assumem valor de prova, tais como livros, brochuras, fitas,
CDs, DVDs ou outras mdias eletrnicas. Mencione-se ainda o emprego de anexos
individualizados, conforme j recomendado em 4.3.4, quando se necessita autuar dados de
acusados ou de terceiros que sejam protegidos por sigilo (destacadamente sigilos fiscal ou
bancrio).
Os anexos so montados para autuar cada tipo de documento ou de objeto trazidos ao
processo. Por exemplo, pode-se ter o Anexo I com cinquenta contratos; o Anexo II com
quatrocentas notas fiscais; o Anexo III com oitenta extratos de sistemas informatizados; e o
Anexo IV apenas com uma mdia eletrnica guardada em um envelope. Cada anexo tem sua
prpria paginao.
Como tambm para os anexos se mantm a referncia de limite de quantidade de at
duzentas folhas, caso se tenha um nmero maior de folhas de documentos de uma mesma
natureza, o anexo a ser formado se desdobrar em mais de um volume (ou tomo). Seguindo no
exemplo acima, o Anexo II se divide em dois volumes (volume 1 do Anexo II e volume 2 do
Anexo II), cada um com cerca de duzentas folhas, mas com paginao contnua entre eles.
Atente-se que, sendo quatrocentos documentos de mesma natureza, no se desdobram em dois
anexos distintos.
Tanto volumes de atos processuais quanto anexos devem ter termo de abertura

517

(constando nmero da folha inicial, que o prprio termo) e termo de encerramento

(constando quantidade de folhas, nmeros das folhas inicial e final, que o prprio termo).
Tambm altamente recomendvel, sobretudo em processos extensos, que se faa um ndice
em cada volume ou anexo, para facilitar a localizao de termos ou documentos.
Portaria Normativa MPOG/SLTI n 5, de 19/12/02
5. Procedimentos com Relao a Processos
5.8. Encerramento do Processo e Abertura de Volume Subsequente
Os autos no devero exceder a 200 folhas em cada volume, (...)
Quando a pea processual contiver nmero de folhas excedente ao limite fixado nesta
norma, a partir do prximo nmero, formar-se-o outros volumes.
No permitido desmembrar documento, e se ocorrer a incluso de um documento que
exceda s 200 folhas, esse documento abrir um novo volume.

4.3.11.6 - Tamanho, Fonte, Paginao e Numerao de Termos

Recomenda-se a utilizao de folha de papel tamanho A4 (21,0 x 29,7 cm) para
formao de documento a ser autuado. Documentos impressos no sentido horizontal do papel,
tais como tabelas e quadros, devem ter a furao no lado do cabealho, de forma a permitir
sua leitura abrindo-se o processo na horizontal.
Havendo documentos maiores do que o tamanho A4, deve-se dobr-los
individualmente, na sua parte inferior, para se adequarem ao padro. E documentos de
tamanho inferior a 2/3 ao padro A4 devem ser individualmente colados (sem grampos) a uma
folha em branco, rubricada e numerada na forma das demais folhas, cuidando de col-los
apenas pela parte superior caso possuam algum dado no verso. Para evitar a retirada
fraudulenta destes documentos, convm carimbar e rubricar suas extremidades, de tal forma
que o carimbo marque tanto os documentos quanto a folha em branco que lhes serve de
suporte.
Na produo de documentos por parte da comisso, recomenda-se adotar o padro
ofcio, descrito no item 3.2 do Manual de Redao da Presidncia da Repblica (aprovado
pela Portaria PR/CC n 91, de 04/12/02), e refletido no item 4.2.7 do Manual de Redao e
Elaborao de Atos Administrativos da Receita Federal do Brasil (aprovado pela Portaria
RFB n 3.173, de 27/07/11), que estabelecem fonte Times New Roman, tamanho doze no texto
geral, onze nas citaes e dez nas notas de rodap.
Sempre que possvel, nada ser digitado ou escrito no verso das folhas do processo,
que devero conter a expresso "Em branco", escrita ou carimbada, ou um simples risco por
caneta, em sentido vertical ou oblquo.
As folhas dos autos devem ser numeradas e rubricadas, pelo secretrio ou qualquer
integrante da comisso, de forma contnua atravs dos volumes (no se numerando capa e
contracapa e versos de folhas eventualmente utilizados) e de forma independente para cada
anexo. Sempre que se tiver que renumerar as folhas do processo, deve-se anular com um trao
horizontal ou oblquo a numerao anterior, conservando-se, porm, sua legibilidade (no se
aceita paginao alfanumrica, como fl. 01A, fl. 01B). Ao se fazer remisso a algum
documento j acostado aos autos, para facilitar a defesa e a anlise posterior, convm citar a
paginao e o volume ou anexo em que se encontra e no caso de eventual remisso a verso de
folha, a numerao deve ser seguida da letra v.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22.
4 O processo dever ter suas pginas numeradas sequencialmente e rubricadas.

518

Com o fim de se facilitar a referncia a atos processuais, convm que a comisso

estabelea uma numerao especfica para cada tipo de ato a ser editado. Esta numerao pode
seguir ininterrupta, ao longo de todas as prorrogaes e designao de novas comisses, ou se
pode reiniciar a numerao dos atos a cada passagem de ano. Ambas as formas so aceitveis.
O que no convm renumerar os atos a cada nova designao, visto que a referncia pode
ficar confusa e induzir a erros.

4.3.11.7 - Juntada de Documentos Originais ou em Cpia, Oferta de Contraditrio e

Desentramento de Elementos dos Autos
importante deixar registrado nos autos o recebimento, por parte da comisso, de
documentos fornecidos pela defesa ou por outras unidades ou rgos, consignando data, hora,
nome e matrcula do servidor que recepcion-los. Tal necessidade se aplica somente a
documentos solicitados pela comisso ou a ela trazidos, no se aplicando a termos da prpria
lavra do colegiado (no se faz juntada de termos de depoimento, de interrogatrio, de
indiciao, de relatrio, por exemplo).
Sendo poucos documentos a se juntar, pode-se adotar maior informalidade, bastando
que o presidente determine a juntada por despacho (Junte-se aos autos), manuscrito nos
prprios documentos para que, de imediato, sejam autuados no processo. Todavia, se a
quantidade e a diversidade de documentos forem grandes, convm listar em termo prprio,
chamado termo de juntada.
A mera juntada de documentos aos autos no requer imediato exerccio de
contraditrio. Ou seja, no h nulidade na juntada de documentos ocorrida antes de se
notificar o servidor como acusado. Tambm, no h necessidade de se notificar o acusado a
cada juntada de documentos que se fizer, visto que o contraditrio pode ser exercido
posteriormente, sem prejuzo, quando do recebimento de cpia e de vista dos autos.
As cpias reprogrficas de documentos carreadas para os autos, quando apresentados
os originais, sempre que possvel, devero ser autenticadas pelo secretrio ou por qualquer
membro da comisso.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22.
3 A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo rgo
administrativo.
Decreto n 6.932, de 11/08/09 - Art. 10. A juntada de documento, quando decorrente de
disposio legal, poder ser feita por cpia autenticada, dispensada nova conferncia com
o documento original.
1 A autenticao poder ser feita, mediante cotejo da cpia com o original, pelo prprio
servidor a quem o documento deva ser apresentado.
Outro aspecto relativo autenticidade diz respeito apresentao de cpias xerogrficas
de documentos. A regra, ainda aqui, deve ser a da presuno de veracidade. Mas se
alguma dvida houver a respeito, de exigir-se a apresentao do documento original
para que se proceda autenticao das cpias (...). Sempre que possvel, deve a
autenticao ser firmada pelo rgo administrativo, como autoriza o art. 22, 3, porque
meio mais rpido e mais econmico para o interessado. Em relao a cpias juntadas por
agentes administrativos, a presuno , logicamente, mais ampla, de modo que s quando
o interessado justificar sua dvida, de forma clara e razovel, que o administrador
dever certificar a autenticidade, assim mesmo considerando alguma situao peculiar
envolvendo o aspecto de fidedignidade documental. Jos dos Santos Carvalho Filho,
Processo Administrativo Federal, pg. 149, Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005

Ainda que para atender ao processo judicial, pode-se mencionar que h previso legal

519

em nosso ordenamento para se utilizar sistema de transmisso de dados e imagens tipo facsmile para encaminhar peties escritas e documentos em geral, ressalvando-se a
responsabilidade do remetente pela qualidade e fidelidade do material transmitido e devendo
os originais posteriormente serem entregues, para juntada, ou apresentados, para autenticao.
Se tal facilidade vlida para o processo judicial, que sabidamente mais formal que o
processo administrativo, no h porque se impedir que a comisso pratique atos de sua
competncia vista de transmisses por fax. No obstante, no se deve juntar documento
transmitido por fax, pois esmaece com o tempo. Sempre que possvel, convm juntar o
documento original, recomendando-se que, na falta do original, se extraia cpia reprogrfica
do fac-smile.
Lei n 9.800, de 26/05/99 - Art. 1 permitida s partes a utilizao de sistema de
transmisso de dados e imagens tipo fac-smile ou outro similar, para a prtica de atos
processuais que dependam de petio escrita.
Art. 2 A utilizao de sistema de transmisso de dados e imagens no prejudica o
cumprimento dos prazos, devendo os originais ser entregues em juzo, necessariamente, at
cinco dias da data de seu trmino.
Art. 3 Os juzes podero praticar atos de sua competncia vista de transmisses
efetuadas na forma desta Lei, sem prejuzo do disposto no artigo anterior.
Art. 4 Quem fizer uso de sistema de transmisso torna-se responsvel pela qualidade e
fidelidade do material transmitido, e por sua entrega ao rgo judicirio.

vista da reserva do processo administrativo disciplinar em que, em princpio,

somente a prpria defesa tem acesso aos autos, havendo apenas um acusado, podem ser
juntados no prprio volume processual os dados protegidos por sigilo fiscal ou bancrio
referentes ao prprio acusado ou a terceiros (contribuintes, de forma geral, envolvidos com os
fatos sob apurao). Caso haja mais de um acusado e se faa necessrio juntar respectivos
dados protegidos por aquelas clusulas de sigilo, convm faz-lo fora do volume processual,
em anexos separados individualmente, a fim de que as concesses de cpia e de vista dos
autos no quebrem o sigilo (uma vez que se presume que estes dados sigilosos interessem
respectivamente apenas defesa de cada titular das informaes, ou seja, que os dados de um
no sejam relevantes para a defesa de outro). Excepcionalmente, para que um acusado tenha
vista de dados sigilosos de outro acusado, deve peticionar comisso, aduzindo as razes
pelas quais aquelas informaes lhe so teis. Em todos estes casos, o acesso a dados
sigilosos - pelos integrantes da comisso, autoridades e demais agentes intervenientes,
acusados e seus procuradores - acarreta a transferncia da obrigao de manter o sigilo, sob
pena de responsabilizao penal, civil e administrativa. O tema referente a dados protegidos
por sigilo fiscal ou bancrio ser tratado em 4.4.12, a cuja leitura se remete.
No curso dos trabalhos, pode se demonstrar necessrio, seja por motivao espontnea
da comisso, seja a pedido da defesa, que se extraiam folhas ou peas j autuadas no processo.
O desentranhamento de elementos dos autos pode decorrer, dentre outros motivos, mais
comumente de desmembramento de um processo original para instaurao de outro, contendo
peas daquele primeiro, ou de se ter detectado alguma juntada de documentos absolutamente
impertinentes ou desnecessrios ou por deciso judicial. A formalizao desta operao se d
por meio do termo de desentranhamento e, dependendo do motivo do desentranhamento,
pode-se manter vago o nmero de folha(s) desentranhada(s) ou pode-se substitu-las por
cpias autenticadas pelo prprio servidor encarregado do ato, quando houver necessidade,
devendo constar do termo a soluo adotada.

4.3.11.8 - Juntada de Processos: Anexao e Apensao

Em busca da eficincia, celeridade e uniformidade de decises, no curso de processo
administrativo disciplinar, pode-se revelar necessrio juntar outro processo administrativo,

520

disciplinar ou no. A juntada pode ser por anexao ou por apensao.

A anexao uma forma de juntada em definitivo de dois processos, em que o
processo acessrio passa a fazer parte integrante do processo principal e tem suas folhas
renumeradas, de forma que se mantm a paginao e o n do processo principal. J a
apensao uma forma de juntada temporria, em que ambos os processos mantm suas
paginaes e n do processo inalterados.

4.3.11.9 - A Preservao da Confidencialidade do Armazenamento e do Envio de

Informaes por Meio de Criptografia
Em acrscimo s questes formais abordadas acima e em reflexo aos avanos
tecnolgicos, diante da inafastvel preocupao com a inviolabilidade dos termos e autos
referentes a todo tipo de atividade correcional, decorrente da clusula de sigilo que impe no
s no curso do PAD em si, j estabelecida a relao contraditria, mas j desde a sede
investigativa em juzo de admissibilidade, faz-se necessrio assegurar a confidencialidade das
informaes e dados relacionados a todos os procedimentos disciplinares. Assim, no mbito
do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, vigora a obrigatoriedade de
todos os agentes, sejam servidores lotados e em exerccio no sistema, sejam convocados ou
colaboradores eventuais, utilizarem aplicativos de informtica que criptografam arquivos
eletrnicos relacionados a qualquer espcie de atividade correcional, para fins de
armazenamento e de transmisso de forma segura.
De um lado, obriga-se o emprego do aplicativo TrueCrypt no armazenamento de
volumes inteiros de arquivos, dados ou informaes em estaes de trabalho situadas tanto na
Coger, Escor ou Nucor quanto em demais unidades onde porventura esteja sendo realizado
algum trabalho correcional, em dispositivos mveis (como notebooks, pen-drives, discos
rgidos externos) institucionais de guarda do servidor ou at mesmo particulares, desde que
contenham arquivos ou dados referentes a temas disciplinares. De outro lado, obriga-se o
emprego do AxCrypt no armazenamento de determinado(s) arquivo(s) quando no se justifica
faz-lo para todo um volume, na deleo de arquivo(s) e nas transmisses de arquivo(s)
digitalizado(s) e no envio de arquivo(s) criptografado(s), por meio da rede institucional.
Portaria Coger n 42, de 10/07/12 - Art. 1 Devero ser utilizados pelos servidores que
atuem em atividades da Corregedoria-Geral da RFB os softwares abaixo descritos, a fim
de garantir a confidencialidade das informaes relacionadas a todos os procedimentos
disciplinares:
I - TrueCrypt - aplicativo de cdigo aberto de criptografia para Windows, Mac e Linux que
cria volumes criptografados que podem ser montados como unidades virtuais; e
II - AxCrypt - aplicativo de cdigo aberto de criptografia de arquivos. Ele se integra com o
Windows para compactar, criptografar, descriptografar, armazenar, enviar, deletar e
trabalhar com arquivos individuais.
Art. 2 O uso TrueCrypt obrigatrio nos seguintes casos:
I - Estaes de trabalho localizadas na Corregedoria-Geral, nos Escritrios de
Corregedoria e no Ncleo de Corregedoria;
II - Estaes de trabalho localizadas em quaisquer unidades da RFB, onde esteja sendo
desenvolvido trabalho correcional; e
III - Dispositivos mveis, tais como notebooks, pen-drives, HD-Externo, tablets ou outros
equipamentos e dispositivos cujo patrimnio o servidor possua a guarda e que contenham
informaes disciplinares.
Pargrafo nico. A obrigao do uso do TrueCrypt se estende aos dispositivos de uso
particular do servidor, caso estes contenham qualquer arquivo ou dado de procedimentos
disciplinares.
Art. 3 O uso do AxCrypt obrigatrio nos seguintes casos:
I - Nas delees de arquivos e de pastas que contenham informaes de procedimentos
disciplinares;

521
II - Nas transmisses de informaes pela Rede Local relacionadas a procedimentos
disciplinares, especialmente procedimentos digitalizados; e
III - Na criao de arquivos criptografados a serem enviados para demais unidades da
RFB.

Ratifique-se que a Portaria RFB n 136, de 06/02/13, em seu art. 25, estabelece, como
regra geral, que os encaminhamentos de processos e de documentos nela previstos se dem,
preferencialmente, por meio eletrnico.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 25. O encaminhamento de processo e documentos
previstos nesta Portaria se dar, preferencialmente, por meio eletrnico.

Acrescente-se ainda que, conforme determinam a Portaria Coger n 55, de 20/07/12, e

a Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13, diversos momentos no curso do processo (ou do
procedimento) obrigam que a comisso (ou o servidor responsvel) fornea cpias de termos
processuais relevantes ou proceda digitalizao da integralidade dos autos, a fim de
disponibilizar, na pasta virtual compartilhada referente ao Escor (ou Nucor). Assim, conforme
se detalha em 2.5.4, 4.2.8.2, 4.2.8.3, 4.9.2, 4.10.7.1 e em 5.1.2, devem ser fornecidas cpias
em formato editvel dos pareceres de juzo de admissibilidade, de anlise em julgamento e de
anlise de pedido de reconsiderao e de recurso hierrquico e tambm do relatrio e deve-se
proceder atualizao da cpia digitalizada integral do processo a cada pedido de prorrogao
do prazo ou de designao de nova comisso, aps a autuao do relatrio e aps o
julgamento no mbito do Escor ou aps o encaminhamento para a autoridade julgadora
competente.
Portaria Coger n 55, de 20/07/12 - Art. 1 Devero ser digitalizados todos os processos
disciplinares, sindicncias acusatrias e sindicncias investigativas no mbito da
Corregedoria-Geral, dos Escritrio de Corregedoria nas Regies Fiscais (Escor) e no
Ncleo de Corregedoria em Manaus (Nucor).
Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13 - Art. 1 A Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Dicac) criar, em pastas identificadas com os nomes dos Escritrios e do
Ncleo de Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Escor/Nucor), no
endereo
<\\compartilhamentos.rfoc.srf\RFOC\ESCORXXDIGITAL>,
subpastas
denominadas:
I - PAD EM ANDAMENTO, onde sero armazenados cpias dos Processos
Administrativos Disciplinares (PADs) e das Sindicncias Disciplinares que estiverem em
curso no Escor/Nucor;
II - PAD CONCLUDO, onde sero armazenados, aps o encerramento dos trabalhos no
mbito do Escor/Nucor, cpias dos PADs e das Sindicncias Disciplinares descritos no
inciso I;
III - PROCESSOS CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO,
onde sero armazenados cpias dos processos administrativos encerrados no Escor/Nucor
que no resultarem em PAD ou Sindicncia Disciplinar; e
IV - DOCUMENTOS EDITVEIS, onde sero disponibilizados, em formato editvel,
cpias dos relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito (CI) e pelas
Comisses de Sindicncia Disciplinar (CS), dos pareceres de juzo de admissibilidade, dos
pareceres de julgamento, dos pareceres de anlise de recursos e das informaes relativas
s atividades supervisionadas pela Diviso de Anlise Correcional (Diaco) prestadas ao
Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio e a outros rgos externos
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
1 As subpastas PAD EM ANDAMENTO, PAD CONCLUDO e PROCESSOS
CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO sero subdivididas em
subpastas identificadas pelos nmeros dos respectivos processos, cujas cpias devero ser
armazenadas com separao em volumes, anexos e apensos, conforme padro estabelecido
no Anexo I da Portaria Coger n 55, de 20 de julho de 2012.
2 A subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS ser subdividida nas subpastas
RELATRIOS FINAIS DE CI E CS, PARECERES DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE,
PARECERES DE JULGAMENTO, PARECERES DE ANLISE DE RECURSOS e

522
INFORMAES.
3 As subpastas mencionadas no pargrafo anterior devero estar organizadas por ano.
Art. 2 As Comisses de Inqurito e as Comisses de Sindicncia Disciplinar enviaro
autoridade instauradora, a cada prorrogao, a cada reconduo e aps a autuao do
relatrio final, cpia digitalizada (em formato .pdf) da verso atualizada do PAD ou da
Sindicncia Disciplinar, para disponibilizao na subpasta PAD EM ANDAMENTO.
Art. 3 Arquivado o feito ou decidido o seu encaminhamento para julgamento da
autoridade competente, cabe ao Escor/Nucor transferir a verso atualizada de cpia do
PAD ou Sindicncia Disciplinar da subpasta PAD EM ANDAMENTO para a subpasta
PAD CONCLUDO.
Art. 4 No caso de processo administrativo que resultar em arquivamento sem abertura de
PAD ou Sindicncia Disciplinar, o servidor responsvel pelo juzo de admissibilidade
enviar ao respectivo chefe de Escor/Nucor cpia da verso final do processo digitalizado,
para disponibilizao na subpasta PROCESSOS CONCLUDOS COM JUZO DE
ADMISSIBILIDADE NEGATIVO.
Art. 5 Os presidentes de Comisso de Inqurito, os presidentes de Comisso de
Sindicncia Disciplinar e os demais servidores do Escor/Nucor, no mbito de suas
atividades, enviaro ao respectivo chefe de Escor/Nucor, para disponibilizao na
subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS, a verso final, em formato editvel (.doc ou .odt),
de cpia das seguintes peas: relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito e
de Sindicncia Disciplinar, pareceres de juzo de admissibilidade, pareceres de
julgamento, pareceres de anlise de recursos e informaes relativas s atividades
supervisionadas pela Diaco prestadas ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico,
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Advocacia-Geral da Unio, ControladoriaGeral da Unio e a outros rgos externos Secretaria da Receita Federal do Brasil.

4.3.12 - Fornecimento de Cpia e de Vista do Processo

4.3.12.1 - Quem Tem Direito
Desde que para uso na defesa de direitos ou no esclarecimento de situaes pessoais, a
CF garante ao administrado receber informaes de interesse particular que estejam em poder
de rgo pblico. Infraconstitucionalmente, a Lei n 9.051, de 18/05/95, regulamentou este
direito para terceiro, no diretamente envolvido no processo, condicionando a concesso
demonstrao da motivao do pedido, ou seja, exigindo que se comprove a existncia de
interesse jurdico legtimo e justificvel. Na esteira, a Lei n 9.784, de 29/01/99, em seus arts.
3, II e 46, garante aos interessados, no processo administrativo lato sensu, a cincia da
tramitao do processo bem como vista e obteno de cpia (ou certido) dos autos.
CF - Art. 5
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado;
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou
abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
LXXII - conceder-se- habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante,
constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter
pblico;
Lei n 9.051, de 18/05/05 - Art. 2 Nos requerimentos que objetivam a obteno das
certides a que se refere esta Lei, devero os interessados fazer constar esclarecimentos
relativos aos fins e razes do pedido.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 3 O administrado tem os seguintes direitos perante a

523
Administrao, sem prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:
II - ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a condio de
interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos neles contidos e conhecer as
decises proferidas;
Art. 46. Os interessados tm direito vista do processo e a obter certides ou cpias
reprogrficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos
de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito privacidade, honra e imagem.

Todavia, no processo administrativo disciplinar (no obstante vigorar, como em toda a

administrao pblica federal, o princpio da publicidade), diante da peculiaridade da matria,
esta publicidade deve ser vista com reserva, conforme j aduzido em 2.5.6 e em 3.3.1.7 e luz
do art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Nesta sede especfica, em que a ampla publicidade
pode ser prejudicial ao interesse pblico (bom andamento das investigaes) e privado (honra
e privacidade do servidor), aquelas garantias acima se manifestam no fato de que, somente ao
acusado ou a seu procurador devidamente qualificado, so asseguradas obteno de uma cpia
integral do processo (a cpia extrada do processo supre a previso constitucional de fornecer
certido) e vista dos autos.
de se destacar que o processo administrativo disciplinar pblico mas no na
abrangncia generalstica do termo. A publicidade aqui estrita, no sentido de no transcorrer
de forma sigilosa e escusa contra quem tem efetivo interesse. Somente a quem o processo
deva interessar garantido livre acesso aos autos.
Em consequncia, como regra geral, o representante ou denunciante no tem direito de
acesso aos autos, de cpia ou de vista do processo, conforme j se abordou em 2.5.6.2.3, a
cuja leitura se remete. O mesmo se aplica a representante sindical e terceiros em geral, sem o
devido mandato. Excepcionalmente, tais pessoas, caso requeiram, podero receber, da
autoridade instauradora, informaes estritamente necessrias satisfao de sua necessidade,
ao final do processo, se comprovarem a motivao para a solicitao (a existncia de interesse
jurdico legtimo e justificvel, no bastando para tal interesse coletivo), conforme leitura
extensiva do art. 2 da Lei n 9.051, de 18/05/95. Por bvio, nem sequer em via excepcional se
contempla a concesso administrativa de qualquer forma de acesso a dados protegidos por
clusulas especficas de sigilo requeredoras de autorizao judicial, tais como sigilos fiscal,
bancrio e telefnico.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/11.

4.3.12.2 - Cpia dos Autos: Quando Fornecer e Cobrana

Quanto cpia dos autos, os dispositivos da Lei n 9.784, de 29/01/99, citados no
tpico acima garantem ao acusado o direito de obteno, mas no lhe assegura gratuidade.
Tanto verdade que a Lei n 12.527, de 18/11/11, autoriza a cobrana do valor referente ao
custo material das cpias fornecidas, de forma que a administrao no incorreria em
ilegalidade se exigisse o prvio recolhimento deste valor, em Darf.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 12. O servio de busca e fornecimento da informao
gratuito, salvo nas hipteses de reproduo de documentos pelo rgo ou entidade pblica
consultada, situao em que poder ser cobrado exclusivamente o valor necessrio ao
ressarcimento do custo dos servios e dos materiais utilizados.
Em relao extrao de cpias, exceto a gratuidade assegurada pela Constituio para
obteno de certides, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse
pessoal (alnea b do inc. XXXIV do art. 5), a Administrao poder cobrar os custos
efetivos da reproduo, considerando o interesse do particular na reproduo, a exemplo
do que autoriza o 5 do art. 32 da Lei n 8.666/93, de licitaes e contratos

524
administrativos. O fornecimento de cpias reprogrficas no deve constituir meio de
obteno de receita para a Administrao, mas simplesmente remunerar seus custos, sob
pena de caracterizar abuso ou cerceamento do direito de defesa. Lais Maria de Rezende
Ponchio Casagrande, Dos Direitos e Deveres dos Administrados, in Lcia Valle
Figueiredo (Coordenadora) e outros, Comentrios Lei Federal de Processo
Administrativo, pg. 55, Editora Frum, 1 edio, 2004

Esse tema, com o emprego cada vez mais difundido dos recursos de informtica,
merece uma viso atualizada, pois, at recentemente, a expresso cpia dos autos se referia
exclusivamente cpia reprogrfica, em papel, enquanto que hoje pode tambm encampar
cpia digitalizada em mdia eletrnica. Assim, ao se referir a cpia dos autos, no
necessariamente hoje se limita cpia reprogrfica.
A normatizao interna, por meio da Portaria Coger n 62, de 04/07/08, considera que
o fornecimento de uma primeira cpia, caso seja possvel na prtica e esteja de acordo com as
limitaes concretas da unidade, seja gratuito, como forma de homenagear a ampla defesa. E,
alm disto, esta norma infralegal dispe ainda que este fornecimento de cpia dos autos, na
convenincia da administrao (no cabe a escolha ao servidor), deve, preferencialmente, se
dar por via digital. A digitalizao dos autos do processo, ou seja, a transformao dos
documentos em arquivo eletrnico e a sua gravao em alguma mdia, labora a favor da
agilizao e da economia de recursos, vez que o dispndio de tempo se d uma nica e
definitiva vez e, partir da, se tem a facilidade de se gerar quantas cpias se necessitar
(inclusive cpias em papel).
Portaria Coger n 62, de 04/07/08 - Art. 1 Disciplinar, no mbito da Corregedoria-Geral,
Escritrios de Corregedoria e Comisses de Inqurito e na forma a seguir, o ressarcimento
do custo correspondente s despesas incorridas na reproduo de Processo Administrativo
Disciplinar.
Art. 2 O fornecimento de uma cpia do Processo
Administrativo Disciplinar dar-se- sem nus para os acusados.
Art. 3 O fornecimento de cpia do Processo Administrativo Disciplinar dar-se-
preferencialmente por meio digital.
Art. 5 O requerimento e o recebimento de cpias somente podero ser efetivados pelo
acusado ou por seu representante legal.

Assim, convm que se fornea ao acusado uma cpia dos autos no momento da
notificao para acompanhar o processo, a ser complementada juntamente com a citao para
apresentar defesa escrita, sem prejuzo de acatar pedidos de cpia de outras folhas, formulados
no curso do processo, seja pelo prprio acusado, seja por seu procurador. Importante destacar
a necessidade de a comisso sempre coletar recibo por parte do servidor ou parte do
procurador, especificando as folhas fornecidas e a via empregada (digital ou,
excepcionalmente, reprogrfica), em duas vias, uma para o interessado ou procurador e outra,
assinada e datada, para o processo. Os pedidos e fornecimento de cpia dos autos somente
podem ser efetivados pelo acusado ou por seu procurador.
De forma anloga ao j aduzido em 4.3.11.3, nos momentos em que, espontaneamente,
a comisso oferecer cpia dos autos defesa, basta que o faa a um dos dois agentes
legalmente autorizados a receb-las, a saber, ou ao acusado ou a seu procurador, sendo
dispensvel que, a cada entrega de cpia dos autos, a comisso se considere obrigada a faz-lo
para ambos.
Se, excepcionalmente, no for vivel a entrega de cpia digitalizada, devendo ser
fornecida cpia reprogrfica, esta cpia deve ser feita por integrante da comisso, dentro da
repartio. Jamais se deve entregar os autos originais ao acusado ou a seu procurador ou a
qualquer outra pessoa estranha e, caso no seja possvel prpria comisso providenciar a
cpia reprogrfica na repartio, sua feitura deve se dar sob acompanhamento de algum

525

integrante da comisso.
Ainda na hiptese de fornecimento de cpia reprogrfica, em princpio, dispensa-se a
sua autenticao. Caso o interessado solicite, atende-se o pedido, com um dos prprios
integrantes ou secretrio apondo o carimbo Confere com elementos dos autos (mais
conveniente do que Confere com o original, j que nem sempre o original consta dos autos).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22.
3 A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo rgo
administrativo.
Decreto n 6.932, de 11/08/09 - Art. 10. A juntada de documento, quando decorrente de
disposio legal, poder ser feita por cpia autenticada, dispensada nova conferncia com
o documento original.
1 A autenticao poder ser feita, mediante cotejo da cpia com o original, pelo prprio
servidor a quem o documento deva ser apresentado.

Por fim, o pedido de mais uma cpia reprogrfica dos autos, por parte do acusado ou
de seu procurador, alm da cpia comprovadamente j fornecida em atendimento garantia
de defesa, pode sujeitar-se cobrana, com amparo na Instruo Normativa SRF n 69, de
04/05/87. Em atendimento a esta Instruo Normativa SRF, as SRRF editaram normas
prprias estabelecendo faixas de preos de cpias reprogrficas. E, de forma mais especfica
para a matria de interesse, a Corregedoria disciplinou a questo, por meio da j mencionada
Portaria Coger n 62, de 04/07/08, regulamentando a cobrana de pedidos adicionais de cpias
reprogrficas.
Instruo Normativa SRF n 69, de 04/05/87 - I - As pessoas fsicas e jurdicas que
solicitarem cpias de documentos Secretaria da Receita Federal, aos Conselhos de
Contribuintes e Cmara Superior de Recursos Fiscais estaro sujeitas ao recolhimento
prvio, atravs de Darf, de uma contribuio para ressarcir as despesas incorridas com o
atendimento e que ser levada a crdito da conta do Fundo Especial de Desenvolvimento e
Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao - Fundaf.
II - O valor a ser pago pelo solicitante ser calculado pela repartio encarregada de
fornecer a informao, com base nos seguintes elementos:
a) de uma taxa mnima, na qual dever ser computado, pelo menos, o custo do
processamento do Darf pelo Serpro;
b) dos custos adicionais, de conformidade com as despesas necessrias ao fornecimento da
informao.
Portaria Coger n 62, de 04/07/08 - Art. 4 Os pedidos de cpias adicionais, em papel, do
Processo Administrativo Disciplinar sero atendidos em observncia ao seguinte:
I - cpias de at 19 (dezenove) folhas sero fornecidas sem nus para o requerente;
II - a partir de 20 (vinte) folhas estar o fornecimento condicionado ao recolhimento prvio
da importncia de R$ 10,00 (dez reais), acrescida de R$ 0,50 (cinquenta centavos) por
folha reproduzida que exceder a 20 unidades.
Art. 6 O valor de que trata o inciso II do art. 4 ser previamente recolhido nos bancos
pertencentes rede arrecadadora, a crdito do FUNDAF - Fundo de Aperfeioamento e de
Desenvolvimento das Atividades de Fiscalizao, por meio de DARF, utilizando-se o
cdigo de receita 3292.

Sendo assim, independentemente da via que se demonstra realizvel na unidade onde

transcorre o processo, recomendvel que a comisso trabalhe com cpias atualizadas dos
autos, tanto para atender eventual pedido da parte quanto para ser entregue, juntamente com o
relatrio, autoridade instauradora, a fim de integrar arquivo da unidade (Escor ou Coger), at
cincia do julgamento ou da deciso de eventual pedido de reconsiderao ou recurso.
Havendo dados preservados por sigilo (fiscal ou bancrio) de mais de um acusado,
justifica-se a recomendao exposta em 4.3.4 e 4.3.11.7, de autu-los em anexos individuais,
e, consequentemente, de conceder cpia dos autos incluindo apenas o anexo de interesse do

526

peticionante.

4.3.12.3 - Vista dos Autos na Repartio

Quanto vista dos autos, deve ser fornecida sempre que o acusado solicitar,
exclusivamente na sede da comisso, dentro do horrio de atendimento, assinalado na
notificao para acompanhar como acusado, conforme abordado em 4.3.4. Alm da cautela de
os autos originais jamais sarem do local de instalao da comisso, conforme 4.8.1.1,
tambm se deve cuidar de manter pelo menos um integrante ou secretrio da comisso ao
longo de toda a consulta e de registrar a concesso do direito, por meio de termo prprio
(extrado em duas vias, uma para o interessado e outra, assinada e datada, para o processo).
Diante disso, sustenta-se que mesmo o advogado inscrito na OAB no poder ter carga
dos autos, pois a Lei da OAB que o autoriza a isso menos especfica que a Lei 8.112/90
em matria disciplinar. De qualquer modo, sempre que a defesa do acusado requerer, ter
direito ; assim, no h porque autorizar que o advogado retire os autos da repartio.,
Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 120, Fortium
Editora, 1 edio, 2008

Em funo deste direito do acusado, no convm que, em um determinado momento

dentro do horrio deliberado como de atendimento por parte da comisso, todos os integrantes
estejam ausentes da sala onde se encontra instalado o colegiado (salvo, obviamente,
diligncias ou qualquer outro ato processual que exijam o deslocamento da comisso).
Ao contrrio, caso a comisso seja demandada pela defesa com o fim de ter vista dos
autos fora do horrio estipulado e notificado como de atendimento, convm, se
operacionalmente for possvel, mitigar o formalismo e, em mximo respeito ao princpio da
ampla defesa, atender ao pedido da parte.
Da mesma forma como se aduziu acerca do fornecimento de cpia dos autos, havendo
dados preservados por sigilo (fiscal ou bancrio) de mais de um acusado, justifica-se a
recomendao exposta em 4.3.4 e 4.3.11.7, de autu-los em anexos individuais, e,
consequentemente, de conceder vista dos autos incluindo apenas o anexo de interesse do
peticionante.

4.4 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - ATOS DE

INSTRUO PROBATRIA
4.4.1 - Aspectos Introdutrios
Aps os atos iniciais, a segunda fase do processo, chamada inqurito administrativo,
prossegue com a instruo probatria.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes
fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.
Art. 155. Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada de depoimentos,
acareaes, investigaes e diligncias cabveis, objetivando a coleta de prova,
recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e peritos, de modo a permitir a completa
elucidao dos fatos.

527

Atos de instruo probatria so aqueles em que se buscam as provas para amparar a

formao da convico por parte da comisso e da autoridade julgadora. Portanto, so o cerne
do processo e devem ser merecedores de grande ateno e empenho por parte do colegiado.
Advirta-se, de imediato, que a lista apresentada no art. 155 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
meramente exemplificativa, sem o condo de exaurir as hipteses de emprego de atos de
instruo. Podem decorrer tanto de iniciativa da prpria comisso, cumprindo seu dever de
ofcio de apurar, quanto de pedido do acusado, exercendo seu direito ampla defesa e ao
contraditrio.
Diante da relevncia e da vastido do tema, convm apresentar breve conceituao
sobre teoria da prova antes de se adentrar nas peculiaridades dos atos de instruo probatria
da sede processual disciplinar.

4.4.1.1 - Conceitos Elementares de Teoria da Prova: Meios de Prova, Indcios e

Presunes
Provas so todos os meios atravs dos quais se demonstra a ocorrncia ou a
inocorrncia de determinado fato controverso. Uma vez que, juridicamente, fato um
conceito abrangente - que abarca os acontecimentos que envolvem pessoas, objetos e lugares,
ou seja, que pode se referir a praticamente todo o universo do mundo concreto - tem-se que o
objeto de prova so os fatos que exigem comprovao, ressalvando-se que apenas os fatos
controversos, relevantes questo e possveis de serem determinados requerem comprovao,
dispensando-se, alm dos fatos notrios, dos reconhecidos, dos incontroversos e dos
presumidos em lei (conforme estabelece expressamente o art. 334 do CPC), tambm os fatos
tidos como impertinentes, irrelevantes, axiomticos, impossveis e as fices jurdicas
contrudas pela prpria lei. Ressalve-se, para interesse de sede punitiva pblica, que o art.
156, II do CPP preserva a autonomia do julgador, caso lhe reste dvida, diligenciar acerca de
fatos at tidos como incontroversos entre as partes, mitigando a aplicao dos incisos II e III
do art. 334 do CPC.
CPC - Art. 334. No dependem de prova os fatos:
I - notrios;
II - afirmados por uma parte e confessados pela parte contrria;
III - admitidos, no processo, como incontroversos;
IV - em cujo favor milita presuno legal de existncia ou de veracidade.
CPP - Art. 156. A prova da alegao incumbir a quem a fizer, sendo, porm, facultado ao
juiz de ofcio: (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
II - determinar, no curso da instruo, ou antes de proferir sentena, a realizao de
diligncias para dirimir dvida sobre ponto relevante. (Inciso acrescentado pela Lei n
11.690, de 09/06/08)

Uma vez que o objetivo da prova firmar a convico do julgador, tem-se um

inequvoco aspecto subjetivo nesta construo intelectual, em que a autoridade a quem se
dirige a prova pode evoluir desde o estado de ignorncia acerca do fato, avanando para a
dvida, progredindo para a certeza e, por fim, culminando no convencimento. Vigora no
ordenamento prvio o sistema da persuao racional das provas, que permite ao julgador a
livre valorao das provas, porm longe da sua livre convico pessoal e dissociada dos
elementos dos autos, pois deve faz-lo delimitadamente ao que consta do processo e sob
molde da motivao e dos fundamentos de sua deciso, conforme j mencionado em 3.3.3.1.
CPP - Art. 155. O juiz formar sua convico pela livre apreciao da prova produzida
em contraditrio judicial, no podendo fundamentar sua deciso exclusivamente nos
elementos informativos colhidos na investigao, ressalvadas as provas cautelares, no

528
repetveis e antecipadas. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
CPC - Art. 131. O juiz apreciar livremente a prova, atendendo aos fatos e circunstncias
constantes dos autos, ainda que no alegados pelas partes; mas dever indicar, na
sentena, os motivos que Ihe formaram o convencimento. (Redao dada pela Lei n 5.925,
de 01/10/73)

Em sede administrativa, busca-se o convencimento por meio da verdade material, no

se limitando a administrao verdade formal dos elementos originalmente autuados, e, para
tal, dispe o julgador da liberdade e da elasticidade na atividade de instruo probatria,
podendo-se valer de todos os meios hbeis de prova para fix-los, materializ-los como
elementos vlidos no processo a fim de fornecer convencimento ao destinatrio.
A rigor, as provas podem ser transportadas do mundo real para o processo atravs dos
meios da reconstruo histrica (sob a forma de provas orais, por exemplo), da representao
(sob a forma documental, por exemplo) ou ainda da reproduo objetiva (sob as diversas
formas materiais, como pericial, por exemplo), sendo necessrio diferenciar o meio de prova
(o instrumento com que se leva o fato para os autos) da forma da prova (que maneira como a
prova se apresenta, tais como oral - ou pessoal -, documental e pericial). Diante da sutileza da
diferenciao destes dois conceitos, que requer um grau de aprofundamento desnecessrio ao
objetivo deste texto, permite-se a liberalidade simplificadora de se usar indistintamente o
termo meio com o fim de abranger tambm o conceito de forma.
Neste rumo, tem-se que, dentre as diversas classificaes que a doutrina estabelece
para a matria probatria, pode-se dividir as provas em tpicas, que so aquelas reguladas
expressamente na lei processual (por exemplo, o testemunho, o interrogatrio, a acareao, a
diligncia, a percia, o documento, a presuno, conforme se somam os arts. 151 a 159 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, os arts. 155 a 250 do CPP e os arts. 332 a 443 do CPC) e em atpicas,
que, residualmente, so as provas cujos meios de obteno no esto regulados ou
mencionados em lei, mas que nem por isto so vedadas e que gozam de presuno da validade
no art. 332 do CPC e tambm de forma implcita no pargrafo nico do art. 155 do CPP
(figurando como exemplo a prova emprestada, que se mencionar em 4.4.13). Da, exemplos
de provas de ambas as espcies podem ser vlidos, a despeito de inexistncia de expressa
previso legal para as provas atpicas, j que o princpio da verdade material no se coaduna
com o esgotamento ou com a delimitao dos meios de prova. As listas de atos probatrios
constantes dos diplomas legais acima no exaustiva, delimitando-se apenas, em patamar
constitucional, por aquelas provas que afrontam a moralidade, a dignidade humana e todas as
clusulas de proteo individual. Para suprir o j mencionado sistema da persuao racional
em que o julgador livremente valora as provas, se, por um lado, o julgador deve limitar-se ao
conjunto probatrio autuado e no pode se manifestar por mera opinio pessoal extra-autos,
por outro lado, pode diligenciar para trazer ao processo tudo o que cogita de ser relevante para
o seu prprio convencimento e diante das provas coletadas, no se prende a nenhuma escala
prvia de valor absoluto, atribuindo-lhes leitura dinmica de valor.
CPC - Art. 332. Todos os meios legais, bem como os moralmente legtimos, ainda que no
especificados neste Cdigo, so hbeis para provar a verdade dos fatos, em que se funda a
ao ou a defesa.
CPP - Art. 155.
Pargrafo nico. Somente quanto ao estado das pessoas sero observadas as restries
estabelecidas na lei civil. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 11.690, de 09/06/08)

Convm ressalvar que, no obstante vigorar no ordenamento ptrio a regra geral de

que, em princpio, so aceitos todos os meios empregados na comprovao, para que as
provas validamente atuem na formao de convico da autoridade julgadora, devem ser

529

obtidas em obedincia a ditames de lei material e processual, sob pena de inadmissibilidade

ou de ilegalidade (conforme melhor se aduzir em 4.4.14).
Uma segunda classificao doutrinria acerca da matria probatria aquela que as
divide em funo de seu grau de associao com o fato que se quer comprovar. Da, a prova
chamada direta quando se refere ao fato cuja ocorrncia ou inocorrncia se busca comprovar
ou quando este prprio fato probando, fornecendo ao destinatrio da prova a ideia integral
que carrega em si mesma, dispensando-lhe de qualquer construo baseada em seu raciocnio
ou em sua experincia. J a prova indireta aquela que se associa a fato outro que no o fato
que se deseja comprovar, mas que, por meio de um trabalho de raciocnio ou de uma
construo intelectual, leva o destinatrio da prova a conhecer o fato probando. Ou seja, o
julgador comprova o fato probando indiretamente, por meio de um fato outro conhecido, a
que se chama de indcio (ou fato indicirio ou prova indiciria).
O indcio um fato conhecido que, embora no se confunda com o prprio fato que se
deseja comprovar, em virtude de com este manter um determinado grau de associao, conduz
a uma concluso, por inferncia, acerca do fato probando. Ressalve-se que a comprovao do
indcio, por si s, no autoriza que se declare comprovado o fato probando em si, mas sim as
suas circunstncias que o rodeiam.
Ao resultado desta operao de raciocnio ou intelectual, por meio da qual se permite
a ilao de que o fato conhecido leva a ter como provado o fato que se quer comprovar, d-se
o nome de presuno, expressamente prevista como meio de prova admitido no ordenamento
ptrio, conforme o art. 239 do CPP e o art. 334, IV do CPC. A presuno , ento, o resultado
de uma atividade mental, de um processo lgico, de uma obra de raciocnio pelo qual,
deixando-se guiar pelo senso comum do que normalmente ocorre, se infere o fato probando a
partir de um fato provado (o indcio).
CPP - Art. 239. Considera-se indcio a circunstncia conhecida e provada, que, tendo
relao com o fato, autorize, por induo, concluir-se a existncia de outra ou outras
circunstncias.

Em termos conceituais, a presuno pode se dar por deduo ou por induo. Na

espcie de presuno por deduo, que a mais comumente aplicada na matria jurdicoprocessual, aceita-se como comprovado um caso particular em funo de sua comparao com
uma regra geral, fundando-se no silogismo em que se parte de um princpio da razo ou de
uma regra de experincia ou de uma observao do mundo real ou ainda de um princpio
cientfico (a premissa maior) que, ao ser confrontada com o fato indicirio (a premissa menor
ou o fato provado), leva ao fato probando (a concluso ou o fato que se quer comprovar). O
maior ou menor valor da prova indiciria depende da premissa maior: a concluso dela obtida
por ser apenas uma probabilidade ou auferir o patamar de certeza se a premissa maior for
apenas uma falvel lei de experincia ou um infalvel princpio da razo. Na espcie de
presuno por induo, ao contrrio, a partir de um caso particular, infere-se uma regra geral,
muito mais comumente aplicada s cincias naturais e no cincia jurdica (devendo-se
considerar pouco tcnica a redao do art. 239 do CPP, que menciona induo em lugar de
deduo). O que pode ocorrer de a construo intelectual encartada na premissa maior
decorrer de induo, mas no a concluso do silogismo.
CPC - Art. 335. Em falta de normas jurdicas particulares, o juiz aplicar as regras de
experincia comum subministradas pela observao do que ordinariamente acontece e
ainda as regras da experincia tcnica, ressalvado, quanto a esta, o exame pericial.

As presunes podem ser classificadas em funo da origem da construo intelectual

em que se fundam. Em outras palavras, as presunes se classificam em funo de a atividade

530

mental advir do destinatrio da prova (presunes simples) ou se, antes disto, j adveio do
prprio legislador (presunes legais)
As presunes simples (ou comuns ou de homem) decorrem da construo intelectual,
do livre convencimento ou da experincia do destinatrio da prova, mediante sua prpria
observao do que ordinariamente ocorre no mundo concreto que o cerca. A partir do indcio
conhecido, o aplicador desenvolve sua construo intelectual e presume o fato que se quer
comprovar (ainda que esta construo se faa em mais de um degrau, ou seja, de um fato
provado, se presume um segundo fato e, deste segundo fato, se presume o fato probando),
desde que esta sua livre convico se circunscreva aos elementos dos autos e se motive.
Tambm assente na doutrina que o aplicador deve acautelar-se de forma a empregar as
presunes comuns balizando-se por critrios de verificao de sua gravidade (avaliando
serem eficazes para gerar convico), de sua preciso (avaliando no comportarem
contradies) e de sua concordncia (avaliando serem convergentes).
b) Vastssimo o campo de aplicao das presunes de homem. Basta, para se ter uma
idia da extenso da sua aplicabilidade, considerar que, em princpio, so elas admissveis
nos mesmos casos em que o a prova testemunhal. Por meio delas se provam fatos das
mais variadas espcies, no s como prova subsidiria ou complementar mas tambm
como prova principal e nica.
Mas, onde se manifesta, em toda a sua plenitude, a importncia das presunes simples,
quando se cura de provar estados do esprito - a cincia ou ignorncia de certo fato, a boaf, a m-f etc. - e, especialmente, de provar as intenes, nem sempre claras e no
raramente suspeitas, ocultas nos negcios jurdicos. Tratando-se de intenes suspeitas, ou
melhor, nos casos de dolo, fraude, simulao e atos de m-f em geral, as presunes
assumem papel de prova privilegiada, ou, sem que nisso v qualquer exagero, de prova
especfica. Salientando a significao das presunes nesse terreno, dispunha o Cdigo de
Processo Civil de 1939, art. 252: O dolo, a fraude, a simulao e, em geral, os atos de mf podero ser provados por indcios e circunstncias., Moacyr Amaral Santos,
Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, vol. 2, pg. 513, Editora Saraiva, 24
dio, 2008

As presunes legais, por sua vez, decorrem de expressa vontade da lei e podem ser
subdivididas em duas espcies. As presunes legais relativas (ou juris tantum) ocorrem
quando a prpria lei admite comprovao em contrrio do fato presumido - at prova em
contrrio, a concluso que a lei atribui ao fato presumido, a partir do fato conhecido,
verdadeira. As presunes legais absolutas (ou juris et de jure) ocorrem quando a lei no
admite comprovao em contrrio do fato presumido, ainda que a despeito da realidade - a
concluso que a lei atribui ao fato presumido, a partir do fato conhecido, incontestvel. Por
exemplo, conforme se abordar em 4.11.2, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no seu art. 133, 5,
constroi uma presuno legal absoluta de que a opo por parte do servidor que acumula
ilicitamente dois cargos, se manifestada at o ltimo dia do prazo de defesa, faz com que,
inafastavelmente, se configure sua boa-f, ainda que houvesse elementos de convencimento
de que o agente sempre tivesse conhecimento da ilicituda da acumulao. E, em outro
exemplo, conforme se abordar em 4.7.4.4.3, a Lei n 8.429, de 02/06/92, constroi uma
presuno legal relativa de que, uma vez comprovada a desproporo patrimonial do servidor
em face das rendas declaradas, cogita-se de uso mprobo do cargo, porm passvel de
comprovao ao contrrio pelo servidor.
Independentemente de a presuno advir do intelecto do destinatrio da prova ou de
expressa determinao em lei, ambas espcies guardam em comum a caracterstica de serem
uma consequncia extrada de um fato conhecido (indcio) para outro fato desconhecido; ou
seja, ambas so ilao que se extrai de um fato conhecido para se provar a ocorrncia ou
inocorrncia de um fato desconhecido.
Enfim, sendo as presunes e indcios provas indiretas, inegavelmente ambos so

531

meios de prova admitidos, com os devidos temperamentos e cautelas, no ordenamento ptrio.

E, uma vez que o art. 239 do CPP insere-se no Ttulo das provas admitidas no cauteloso e
conservador rito processual penal, com mais certeza se afirma a validade como prova em
sedes cveis, como na processualstica disciplinar.
Parecer PGFN/CJU/CED n 978/2009: 30. Provas indiretas, como cedio, so aquelas
em que a representao do fato a provar obtida atravs de construo lgica: a anlise
mental parte de um fato conhecido e provado que indica a existncia de outro,
desconhecido e que se pretende provar; processada logicamente essa informao pode-se
chegar, com a certeza necessria ao deslinde da questo, concluso da ocorrncia ou
no do fato probando.
32. Alerte-se, ademais, que no h qualquer hierarquia entre as provas denominadas
diretas e os meios indiretos de produo probatria, circunstncia consectria do princpio
da verdade material, que pressupe, para a sua inteira realizao, a livre investigao e
valorao da prova.
STJ, Habeas Corpus n 15.736: Ementa: 2. Vigora no processo penal brasileiro o
princpio do livre convencimento, segundo o qual o magistrado, desde que,
fundamentadamente, pode decidir pela condenao, ainda que calcada em indcios
veementes de prtica delituosa.
STF, Habeas Corpus n 70.344: Ementa: Os indcios, dado ao livre convencimento do
Juiz, so equivalentes a qualquer outro meio de prova, pois a certeza pode provir deles.
Entretanto, seu uso requer cautela e exige que o nexo com o fato a ser provado seja lgico
e prximo.
STF, Habeas Corpus n 111.666: Ementa: (...) 3. O princpio processual penal do favor
rei no ilide a possibilidade de utilizao de presunes hominis ou facti, pelo juiz, para
decidir sobre a procedncia do ius puniendi, mxime porque o Cdigo de Processo Penal
prev expressamente a prova indiciria, definindo-a no art. 239 como a circunstncia
conhecida e provada, que, tendo relao com o fato, autorize, por induo, concluir-se a
existncia de outra ou outras circunstncias. Doutrina (LEONE, Giovanni. Trattato di
Diritto Processuale Penale. v. II. Napoli: Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, 1961. p.
161-162). Precedente (HC 96062, Relator(a): Min. Marco Aurlio, Primeira Turma,
julgado em /10/2009, DJe-213 Divulg 12-11-2009 Public 13-11-2009 Ement Vol-02382-02
PP-00336). 4. Deveras, o julgador pode, mediante um fato devidamente provado que no
constitui elemento do tipo penal, utilizando raciocnio engendrado com supedneo nas suas
experincias empricas, concluir pela ocorrncia de circunstncia relevante para a
qualificao penal da conduta. 5. A criminalidade dedicada ao trfico de drogas organizase em sistema altamente complexo, motivo pelo qual a exigncia de prova direta da
dedicao a esse tipo de atividade, alm de violar o sistema do livre convencimento
motivado previsto no art. 155 do CPP e no art. 93, IX, da Carta Magna, praticamente
impossibilita a efetividade da represso a essa espcie delitiva. 6. O juzo de origem
procedeu a atividade intelectiva irrepreensvel, porquanto a apreenso de grande
quantidade de droga fato que permite concluir, mediante raciocnio dedutivo, pela
dedicao do agente a atividades delitivas, sendo certo que, alm disso, outras
circunstncias motivaram o afastamento da minorante.
Alm das modalidades probatrias exemplificadamente elencadas na Lei n 8.112/90,
acrescente-se, tambm, a que resulta de indcios veementes formados pelo conjunto de
circunstncias capazes de gerar convico da existncia do fato e de sua autoria.
Segundo o art. 239 do CPP:
Considera-se indcio a circunstncia conhecida e provada que, tendo relao com o fato,
autorize, por induo, concluir-se a existncia de outra, ou outras circunstncias.
A definio legal, constante do CPP, refere-se induo e no deduo, o que faz
lembrar os mtodos filosficos de investigao da verdade, ou seja, o indutivo e o dedutivo.
Pelo mtodo dedutivo, parte-se do geral para o particular e pelo indutivo, que nos
interessa, parte-se do particular para o geral.
O raciocnio indicirio dever, assim, ser formado a partir de fato restrito,
comprovadamente existente, para se chegar, por lgica, concluso de fato mais geral,
que se pretenda provar.
A prova indiciria resultante do conjunto de condies, vestgios, indcios ou
circunstncias relacionadas com os fatos investigados. (...)

532
Indcios, portanto, no so meras suspeitas, so circunstncias cujo exame conjunto e
sequencial permitem formar segura convico, com base no nexo de causalidade.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pgs. 148 e 149, Editora Forense, 2 edio, 2006
O indcio um conceito largamente utilizado no Direito Processual Penal e, mais ainda,
h de s-lo no Direito Administrativo Sancionador. (...) O Direito Administrativo
Sancionador especialmente receptivo prova indiciria enquanto meios probatrios, at
porque essa modalidade de prova fundamental no estabelecimento de pautas de
razoabilidade nos julgamentos. No fundo, a razoabilidade do decreto condenatrio
muito mais importante do que a suposta certeza subjetiva absoluta do julgador.
No campo das responsabilidades sancionatrias, cabe aduzir que os indcios podem ser
suficientes para uma condenao, especialmente no terreno do Direito Administrativo
repressor (...). Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 492 a
494, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

4.4.1.2 - Peculiaridades da Instruo Probatria em Sede Disciplinar

No obstante toda a construo terico-conceitual exposta em 4.4.1.1, de se destacar
que, para a perfeita compreenso da instruo probatria no processo administrativo
disciplinar, deve-se atentar que, como instncia autnoma, o Direito Administrativo
Disciplinar se instrumentaliza em um rito procedimental prprio e que, ainda que se permita
influenciar, em diversos aspectos, por aquelas ricas fontes do processo judicial civil ou penal,
possui seus prprios institutos, valores, princpios e ordenamento. Com isto, sem prejuzo
conceituao j exposta sobre o que seja prova, apresentam-se adiante algumas peculiaridades
na base principiolgica que informa sua coleta na processualstica disciplinar.
Em anlise extremamente superficial, no processo judicial, em geral, configura-se uma
trade de integrantes, em que h uma parte que acusa algum ou ao menos que pleiteia algo;
h uma outra parte a se contrapor primeira e que se defende da acusao ou que contesta a
pretenso do demandante; e, sobre esta bipolaridade, situa-se o Estado-juiz que, vista
delimitadamente das provas trazidas pelas partes na forma e no tempo que a respectiva lei
processual estabelece, julga, dizendo do Direito e estabelecendo a justia vista da verdade
formal constante dos autos. A rigor, esta viso simplista mais fidedigna ao processo civil,
em que, por versar em geral sobre direitos disponveis, o juiz mais vinculado verdade
formal e excepcionalmente busca a verdade material; no processo penal, diante do relevante
bem jurdico tutelado e de interesses indisponveis, o juiz em geral tambm busca a verdade
material, s que com maiores rigor e condicionantes formais que em sede administrativa. Se
no Cvel o juiz se posiciona de forma mais delimitada diante das provas que se expem sua
frente como confrontao das partes, no Direito pblico punitivo, o julgador, diante de
lacunas que lhe demonstrem inequivocamente os fatos, busca trazer aos autos a verdade, sem
limitao da prova.
J no processo administrativo, no h a bipolario antagnica de duas partes em
acusao ou em litgio diante do Estado-juiz, mas sim uma relao processual composta por
apenas dois integrantes. Tal peculiaridade se manifesta mais especificamente no processo
administrativo disciplinar ao se verificar a seguinte bipartio: de um lado, a administrao
atua na conduo dos trabalhos apuratrios, j desde o seu poder-dever de instaurar mediante
notcia de suposta irregularidade, sempre movida por oficialidade e por interesse pblico e
buscando materializar nos autos todas as provas lcitas que propiciem o esclarecimento dos
fatos; de outro lado, ponderando o salutar equilbrio de foras do contexto jurdico, participa e
defende-se o servidor, sob protees inafastveis da ampla defesa e do contraditrio, gozando
ambos da liberdade de provas sem uma estrita precluso do direito sua produo; e, ao final,
aquele mesmo Estado-administrao, que atuou na apurao, procede ao imparcial
julgamento, sob a extenso da verdade material.

533

Conforme se verifica, em funo dos trs diferentes momentos processuais (as fases do
processo), o polo ocupado pela administrao altera-se em seu agente condutor. Se, na fase de
instaurao, a deciso de dar incio ou no s apuraes recai sobre a autoridade legal e
regimentalmente competente e se, na fase final de julgamento, retorna a autoridade a atuar,
tem-se que, no cerne e na fase mais rica do processo, qual seja, a segunda fase, do chamado
inqurito administrativo, onde se coleta a instruo probatria e onde se firma a convico
contrria ou a favor do servidor, a comisso que atua e conduz os trabalhos apuratrios,
mantendo com o acusado a dialtica jurdica vlida na busca da materializao da prova.
Nesta fase de inqurito administrativo (apesar da infeliz denominao adotada pelo
legislador, trata-se de uma fase integralmente contraditria e marcada pela ampla participao
da defesa na formao probatria), no se tem no processo disciplinar a bipolaridade
antagnica, diante do juiz, de um agente acusador, em oposio ao polo que se defende. Na
verdade, na essncia dos princpios reitores da processualstica disciplinar (mais sagrados que
a literalidade nem sempre feliz da lei), esta segunda fase, marcada pela busca das provas
formadoras de convico, caracteriza-se pela atuao de ofcio da comisso na busca da
verdade material de tudo aquilo que possa interessar imparcialmente no esclarecimento ftico.
Desdobra-se aqui, desde j, uma interessante consequncia diferenciadora da
processualstica disciplinar em comparao com os ritos processuais judiciais. O fato de no
haver quem acusa ou pleiteia e quem se defende ou contesta, ou seja, de no litigarem duas
partes com interesses antagnicos, faz com que o instituto da precluso sofra frequentes
mitigaes. No rito administrativo, mais fortemente fincado na busca da verdade material que
os processos judiciais (nos quais o respeito aos interesses e direitos processuais da parte
oponente valorizam, por vezes, a verdade material), os delimitadores formais assumem menor
fora determinante, em razo da simultnea atuao do princpio do formalismo moderado.
Uma vez que concesses e tolerncias a favor da defesa, que possam ser concedidas em
diversos momentos processuais, alm do que expressamente se encontra previsto em lei, no
geram prejuzo a interesses de parte oponente - visto no existir esta parte antagnica -, aceitase a mitigao da precluso de direitos e de prazos de interesse da defesa. Assim, no raro, os
prazos concedidos defesa na fase de instruo probatria no so fatais, prevalecendo,
muitas vezes, o maior apego busca da prova do que ao rigor formal.
O processo administrativo disciplinar um instrumento de ofcio por meio do qual a
administrao deve ser capaz de atender ao apelo social e suprir respostas a apenas - em
sntese - duas perguntas: se realmente houve o fato supostamente ilcito narrado na
representao ou na denncia e quem foi seu autor. Apenas disto deve cuidar o processo
administrativo disciplinar e, por conseguinte este o rumo a ser tomado pela comisso
quando, na segunda fase processual, ocupa o lugar do Estado-administrao na conduo dos
trabalhos apuratrios.
Por mais difcil que, de fato, possa ser para quem atua no processo administrativo
disciplinar - sobretudo para quem se v em seu polo passivo - , necessrio que se abstraia de
qualquer viso maniquesta e que se compreenda que, neste rito, no h polo acusatrio se
confrontando com defesa, mas sim, h um ente estatal que, por oficialidade, imparcialidade e
interesse pblico, busca apurar tudo o que possa ser relevante para trazer aos autos,
materializado como prova juridicamente vlida, a verdade dos fatos e o esclarecimento da
representao ou denncia que provocou a instaurao. Em outras palavras, a comisso no
acusa, mas sim apura. A comisso no atua como acusao, mas sim como polo de apurao.
Apurar no necessariamente se confunde com acusar.
Desta serissima construo principiolgica que informa o processo administrativo

534

disciplinar em sua base - e que tambm se apia no princpio da comunho da prova, j

abordado em 3.3.3.7 -, advm um dos pilares de sua sustentao, que de que, neste rito, no
existe a dicotomia de provas de acusao e provas de defesa, bem como no h atos da
comisso e atos da parte. Os atos processuais e os elementos de prova no processo disciplinar
tm igual valor neste sentido, independentemente de terem sido realizados por diligncia de
ofcio e espontnea da comisso ou de terem sido trazidos pelo acusado ou de terem tido sua
realizao, por parte do colegiado, a pedido da parte. Seja qual for a forma pela qual o ato ou
a prova venha a ser produzido e autuado no processo administrativo disciplinar, isto somente
ocorre se o ato ou a prova se demonstra de interesse pblico, ou seja, caso se demonstre
relevante para o interesse maior e para o nico objeto que move a administrao nesta senda,
que imparcialmente esclarecer o fato representado ou denunciado. Na processualstica
disciplinar, adota-se o pressuposto de que os atos de instruo probatria que tm sua
realizao decidida pela comisso, seja de ofcio, seja a pedido, so todos, indistintamente,
atos ou provas do processo ou atos ou provas da administrao, no sentido oficial e pblico do
termo (no se confundindo com parte persecutria), a quem, em ltima anlise, sempre
interessa o imparcial esclarecimento do fato.
Desta base principiolgica exsurgem imediatas consequncias. A primeira de que
no h limitaes quantitativas de provas a serem realizadas de ofcio ou a pedido da defesa.
Tantas quantas forem as provas que se demonstrem relevantes e imprescindveis ao
esclarecimento ftico tantas sero aquelas realizadas, independentemente de que lado tenha
partido a iniciativa de faz-la.
Nesta compreenso se funda a interpretao a se extrair do art. 155 da Lei n 8.112, de
11/12/90. Em consonncia com os dispositivos no taxativos constantes do art. 332 do CPC e
do pargrafo nico do art. 155 do CPP, mencionados em 4.4.1.1, certo que a lista de atos
instrucionais mencionada no Estatuto meramente exemplificativa, sem o condo de exaurir
as hipteses de emprego de busca de prova, podendo decorrer sua realizao tanto de
iniciativa da prpria comisso, cumprindo seu dever de ofcio de apurar, quanto de pedido do
acusado, exercendo seu direito ampla defesa e ao contraditrio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 155. Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada
de depoimentos, acareaes, investigaes e diligncias cabveis, objetivando a coleta de
prova, recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e peritos, de modo a permitir a completa
elucidao dos fatos.

Ainda como consequncia, afirma-se que, em princpio, no cabe comisso impor ou

repassar para o acusado os custos de realizao de ato instrucional, a menos que,
excepcionalmente, em situaes especficas, a administrao no disponha de recursos,
quando ento deve ser notificado o acusado de que o ato probatrio solicitado somente ser
realizado com sua aquiescncia em custe-lo. Por outro lado, a defesa no tem o condo de, na
via administrativa, impugnar determinado ato de instruo, obrigando sua desconsiderao na
convico.
No compete defesa a impugnao da prova, mesmo porque a apreciao da sua
validade ulterior e nela entra, substancialmente, o critrio que difere do Poder
Judicirio, baseado na discricionariedade dos atos administrativos, mas pode, isto sim, a
defesa irrog-la como de nenhum efeito jurdico, no seu entender. Egberto Maia Luz,
Direito Administrativo Disciplinar - Teoria e Prtica, pg. 181, Edies Profissionais,
4 edio, 2002
A Administrao Pblica tem o compromisso de esclarecer a verdade. Ela no pode
transferir ao acusado o nus desse encargo. Dessa forma, custos decorrentes de percias e
tradues, por exemplo, devem ser assumidos pelo Errio. Condicionar uma percia
requerida ao pagamento pelo servidor cercear a plenitude de defesa.
comisso processante cabe examinar a necessidade da prova. Uma vez reconhecida

535
como fundamental ao esclarecimento dos fatos, no importa se requerida pelo acusado; h
que ser deferida, passando a Administrao a cobrir os custos dela decorrentes. Lo da
Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pg. 231, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2001

Ainda neste tema de custos incursos na instruo processual, incumbe ao presidente da

comisso solicitar autoridade instauradora (que, como regra, o Chefe do Escor) a
autorizao para deslocamentos de algum ou de todos os integrantes do colegiado para fim de
realizao de ato de interesse do processo, conforme o art. 16 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13. Em consequncia, de acordo com os 4 e 5 do art. 7 da mesma Portaria RFB,
cabe ao Chefe de Escor, como autoridade instauradora, propor ao Corregedor e a este decidir
as questes atinentes a deslocamentos, dirias e passagens do(s) integrante(s) da comisso e
de qualquer servidor lotado no Escor ou na Coger que seja designado para realizar qualquer
tarefa que importe em deslocamento, seja esta tarefa meramente administrativa, seja em
virtude de algum processo em andamento, bem como, por previso regimental, no que se
refere a deslocamentos, dirias e passagens de servidores intimados a depor ou a prestar
interrogatrio ou de qualquer outro de interesse correcional. Ressalve-se que estas
competncias a cargo do Chefe do Escor e do Corregedor se justificam em virtude de suas
atribuies de natureza gerencial, competindo-lhe, se for o caso, no dar o regular
processamento s solicitaes em razo, por exemplo, de eventual contexto de
contingenciamento ou de conteno de despesas, mas jamais se confundindo com
interferncia no mrito em si da conduo dos trabalhos apuratrios, que se desenvolvem sob
manto de independncia e de autonomia da comisso.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
II - aos membros da comisso e ao secretrio, quando obrigados a se deslocarem da sede
dos trabalhos para a realizao de misso essencial ao esclarecimento dos fatos.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 208. Ao Servio de
Atividades Auxiliares - Seaux e s Sees de Atividades Auxiliares - Saaux compete
executar e controlar as atividades relacionadas com pessoal, apoio administrativo, gesto
de documentos, patrimnio e servios gerais.
Pargrafo nico. Ao Seaux da Coger e Saaux da Copei compete, ainda, executar as
atividades financeiras e oramentrias relacionadas com deslocamento de servidores e
colaboradores eventuais no interesse das atividades da Coger e Copei, respectivamente.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores
eventuais no interesse da Coger.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
5 As incumbncias do Corregedor-Geral e dos Chefes de Escritrio de Corregedoria,
previstas no 3 e 4 deste artigo, sero exercidas, tambm, em relao aos servidores
lotados ou em exerccio na Corregedoria-Geral.
Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar dever solicitar autoridade instauradora autorizao para deslocamento de
servidores integrantes de comisso, bem como solicitar prorrogao do prazo da comisso,
quando necessrio.

Conforme j exposto em 3.3.3.7, pelo princpio da comunho da prova, qualquer

536

elemento formador de convico, independentemente se autuado de ofcio pela comisso ou

em decorrncia de pedido de defesa, passa a pertencer ao processo (e, em ltima essncia, ao
interesse pblico), no sendo propriedade nem do colegiado nem do acusado que porventura o
tenha solicitado, e atua homogeneamente, favorvel ou contrariamente s teses de qualquer
acusado (caso haja mais de um). lcito comisso ou mesmo a outro acusado extrair
elementos contrrios aos interesses de defesa do prprio acusado que provocou a juntada ou
realizao de determinada prova. Na esteira, face ao entendimento da comisso de que o
elemento se faz relevante para o esclarecimento ftico, no assiste ao acusado o direito de
requerer a desconsiderao de realizao de ato instrucional ou de juntada de prova ou o seu
desentranhamento dos autos.
Os meios de prova mais comuns que se empregam no processo administrativo
disciplinar so: provas documentais (certides, atestados, extratos de sistemas informatizados,
fotografias, fitas cassete e de vdeo, degravaes); provas orais (oitivas, declaraes,
acareaes e interrogatrios); e provas periciais (laudos de forma geral). Mas,
independentemente da forma como so coletadas, todas as provas devem ser autuadas no
processo em forma escrita, reduzidas a termo.
Nos atos de busca de prova, de maneira geral, cabe ao presidente a manuteno da
ordem. Neste objetivo, se for o caso, deve o presidente determinar o registro no termo de que
a parte, devido a comportamento inconveniente e perturbador, foi por diversas vezes alertada
da possibilidade de ser retirada do local. Aps algumas reprimendas, acaso infrutferas, o
presidente possui a prerrogativa de requerer que a parte, comportando-se de forma
ameaadora ou constrangedora, retire-se do local de realizao da prova. Todavia, muito
mais conveniente tentar convencer pela normalidade do ato, antes de se lanar mo de to
amargo remdio.
Destaque-se que a Coger e os Escor tm competncia regimental para verificar
aspectos disciplinares em feitos fiscais; realizar diligncias; requisitar informaes, processos
e declaraes de renda; e propor ao fiscal, conforme arts. 18, 24, 285 e 287 do Regimento
Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil (reproduzido em 2.2.2.1) e art. 22 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13.

4.4.1.3 - Sequncia da Instruo Probatria Definida no Prprio Processo

O curso da instruo conduzido pela comisso, sem prejuzo de se atender s
provocaes pertinentes do acusado. Em geral, logo no incio dos trabalhos, h atos de
instruo que j se mostram de realizao indubitavelmente necessria.
Alm disto, h atos cuja realizao, de que a princpio no se cogitava, somente se
delineia no curso da apurao. Por outro lado, h outros atos que, de incio pareciam ser
essenciais, mas que, por alterao no curso das apuraes, tornam-se dispensveis.

Citam-se como principais exemplos de atos de instruo probatria:

Diligncias;
Percias;
Consultas ou assistncias tcnicas;
Pesquisas em sistemas informatizados;
Apuraes especiais pelo Serpro;
Reproduo simulada;
Estudo da legislao;
Depoimentos de testemunhas;

537

Acareaes;
Interrogatrio do acusado.
A lista de atos de instruo aqui apresentada no exaustiva, mas sim meramente
exemplificativa, enumerando apenas os atos mais comuns. Pode acontecer de o caso concreto
indicar diversos outros atos aqui no abordados ou no necessitar de alguns deles, sem
nenhum prejuzo de sua validade.
Complementando o que j foi aduzido em 4.3.1, acerca da definio, desde a primeira
anlise dos autos, de um objetivo a se esclarecer com a apurao e de uma estratgia para
atingi-lo no curso do processo, torna-se extremamente relevante a elaborao de uma
sequncia de atos instrucionais ao mesmo tempo lgica, enxuta e eficiente. Para este fim, deve
a comisso atentar para a desnecessidade de abarcar longos perodos pretritos de apurao.
Como regra geral, concentrar esforos em configurar de forma cabal uma quantidade discreta
de atos mais produtivo do que despender esforos para tentar configurar extensiva ou
exaustiva quantidade de atos, incluindo na apurao elementos de frgil ou discutvel
convico. Na esteira, deve a comisso obedecer aos regramentos do Parecer AGU n GQ-55,
vinculante, que definem o que so fatos conexos e que esclarecem quando se justifica a
incluso de um novo fato na apurao em curso e quando se justifica representar para
apurao apartada (em sntese, sabido que a incluso de um fato novo na apurao em curso
tem os requisitos cumulativos de conexidade e de operacionalidade), conforme j abordado
em 4.2.2.1.2. No se deve perder de vista que a apurao sobre os fatos constantes dos autos
(at podendo-se incluir fatos conexos que porventura surjam no decorrer do apuratrio) e no
sobre a vida do acusado. Ou seja, se os fatos inicialmente representados ou narrados no se
comprovam, deve a comisso encerrar a apurao e no devassar imotivadamente a vida do
acusado at encontrar algo criticvel.
O Anexo II consolida as diversas passagens ao longo do texto em que se abordam ou
se contrapem aspectos atinentes qualidade do trabalho e celeridade.
Determinados atos de instruo requerem comunicado ao titular da unidade de lotao
do acusado ou da unidade onde transcorre o apuratrio (se diferentes), a fim de que a
autoridade seja informada, em certos casos, da presena do colegiado na sua repartio (como
em uma diligncia, por exemplo) ou, em outros casos, da ausncia ao servio de um servidor
(intimado para depor ou para ser interrogado, por exemplo).
No caso de um fato objeto de apurao supostamente ocorrido em uma ARF, estas
comunicaes de atos instrucionais, diferentemente daquelas j abordadas em 4.3.2, 4.3.4,
4.3.7.1 e 4.3.8.1 (acerca da instaurao do processo e das repercusses funcionais pelo fato de
o servidor figurar como acusado, encaminhadas ao Delegado jurisdicionante), podem ser
dirigidas diretamente ao titular da ARF (Agente). Isto se justifica porque tais comunicados
visam a to-somente alertar a autoridade local de algum evento pontual e especfico a ser
realizado e, nestes casos, o titular da ARF est mais prximo do dia-a-dia da unidade do que o
Delegado de sua jurisdio. O mesmo se aplica ao Chefe de CAC.
Grosso modo, vista da necessria ateno celeridade, destaca-se que deve a
comisso tentar ao mximo suprir os atos instrucionais por meio de seus prprios integrantes,
restringindo ao extremamente necessrio se reportar a agentes externos. Mesmo quando se
fizer necessria a realizao de atos de instruo cuja elaborao da prova se d fora do
mbito da comisso, a cargo de algum perito, assessor tcnico ou assistente (consultor)
tcnico ou qualquer outro profissional, tal fato no impede o prosseguimento do apuratrio. A
menos de situao excepcional, em que uma percia, por exemplo, essencial para ditar o
rumo da continuidade da apurao, a instruo no suspensa ou interrompida at que se

538

obtenha, por meio de laudo, termo, etc, o resultado daquela prova externa.
Ainda neste rumo de busca de celeridade, ao se encaminhar pedidos internos, intimar
ou oficiar pessoas fsicas, entidades ou rgos externos, sempre que possvel, convm a
comisso tentar levar a solicitao, o memorando, a intimao ou o ofcio pessoalmente, como
forma de propiciar contato pessoal com o destinatrio, facilitando futuros contatos para
reiterar o pedido ou para apressar a resposta. Anloga recomendao se aplica para pedidos de
percia, assessoria tcnica ou assistncia tcnica, sendo vlido a comisso entrar em contato
com o rgo ou unidade para tentar identificar quem proceder ao trabalho e buscar um
contato pessoal.
Em regra, pode-se ter, como primeira recomendao, ouvir como testemunha o
representante ou denunciante, caso exista esta figura, a fim de inquirir se confirma o teor da
pea escrita, conforme se abordar em 4.4.4.
Mas, a rigor, o curso do processo que vai determinar os atos a serem realizados e a
sua sequncia, a medida em que a comisso for formulando sua convico. Embora jurdica e
formalmente somente se admita que a comisso considere-se convicta ao final da instruo,
devido ao senso crtico e analtico natural de qualquer um, a convico construda (e, talvez,
destruda) ao longo da instruo e a cada novo elemento de prova coletado. No deve a
comisso, a despeito das provas dos autos, ser refratria ou agir com inrcia para alterar seu
entendimento acerca do caso.
No caso de sindicncia (investigativa ou mesmo disciplinar) redundar na instaurao
de PAD, devem ser refeitos os atos de instruo probatria porventura realizados no primeiro
procedimento sem que se tenha oportunizado ao acusado o direito ampla defesa e ao
contraditrio e que sejam considerados relevantes para o inqurito (a pedido do servidor ou
porque a comisso entende como necessrios), para que neste ltimo possam ter valor de
prova.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 154. Os autos da sindicncia integraro o processo
disciplinar, como pea informativa da instruo.
TRF da 3 Regio, Apelao Criminal n 2.300: Ementa: As provas realizadas na fase
inquisitorial, includa a confisso extrajudicial, s so aptas a embasar um decreto
condenatrio quando confirmadas em juzo, de forma a restarem em harmonia com os
demais elementos probatrios coletados aos autos, observando-se, assim o devido processo
legal em sua totalidade, dado que no inqurito policial o contraditrio no se faz
presente.

4.4.1.4 - Indeferimento de Pedidos da Defesa, Reconsiderao e Recurso

Por um lado, no rumo do que j se aduziu em 4.4.1.2, tanto certo que a imparcial
busca da verdade material aponta os rumos do trabalho da comisso e que esta no se
confunde com polo acusatrio mas sim apuratrio no processo administrativo disciplinar, que
a busca pelo esclarecimento ftico se d de ofcio pelo colegiado, inclusive e obrigatoriamente
para produzir prova a favor da defesa, ainda que esta sequer tenha provocado a realizao.
Todas as provas relevantes devem ser realizadas. Por outro lado, dentro do estreito limite da
atuao pblica vinculada ao ordenamento (princpios e normas) e ao interesse pblico, o
processo administrativo disciplinar jamais pode ser palco para desperdcios, exageros,
devassas e desvios de interesse. Assim, qualquer prova que se demonstre dispensvel para a
nica motivao de se ter o processo instaurado (qual seja, o imparcial esclarecimento dos
fatos) no deve ser realizada. Nesta senda, incabvel que a comisso busque de ofcio uma
prova dispensvel para a busca da verdade material, bem como se a defesa apresentar pedido

539

de realizao de prova tambm irrelevante, o pleito de ser negado, motivadamente, pelo

presidente da comisso, respaldado por prvia deliberao colegiada registrada em ata.
Com relao a pedidos de realizao de atos de prova formulados pela defesa,
respaldado por ata conjunta de deliberao, o presidente da comisso, dirigindo-se ao acusado
em nome do colegiado, tem a prerrogativa legal, conforme o 1 do art. 156 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, de, vista da eficincia, economia e celeridade, negar, total ou parcialmente,
aqueles pedidos de atos de instruo considerados meramente impertinentes (pedidos sem
relao com o processo); irrelevantes (pedidos que tm relao com o processo, mas em nada
contribuem para o esclarecimento), protelatrios (apenas para postergar no tempo a deciso);
de impossvel realizao ou sobre fatos j comprovados por outros atos.
vista to-somente do mencionado dispositivo legal, j se tem cristalino na prpria
literalidade da norma que compete comisso avaliar a relevncia da prova solicitada pela
defesa. A simples denegao, por parte da comisso, de pedido de prova apresentado pelo
acusado no , por si s, causa de nulidade, visto que tal poder expressamente previsto na
Lei. E, por bvio, o ordenamento coerente, ao permitir o indeferimento justamente porque a
prova solicitada se mostra impertinente, protelatria ou de nenhum interesse para o
esclarecimento dos fatos, de forma que sua dispensa em nada pode acarretar prejuzo defesa,
j que esta se defende do fato que lhe imputado e a prova dispensada no auxilia em nada no
esclarecimento ftico.
Todavia, este poder deve ser usado com cautela, em caso de inequvoca
improcedncia, uma vez que a negativa de ato de interesse do acusado pode suscitar alegao
de cerceamento defesa. Primeiramente, estando em dvida para indeferir pedido de
formao de prova, quando o caso no de flagrante inaplicabilidade, pode a comisso
intimar o acusado a demonstrar relao de pertinncia da prova solicitada com o fato apurado.
Se, mesmo aps esta oportunidade, o acusado no convencer da relevncia da prova
solicitada, a denegao do pedido, assinada pelo presidente, deve estar respaldada em prvia
deliberao colegiada bem fundamentada e motivada, em ata, ainda no curso da instruo,
para que a defesa possa contestar o indeferimento diante da prpria comisso ou apresentar
um pedido suplementar de realizao do outras provas.
Neste momento, no deve a comisso guardar a resposta para o relatrio, quando no
haver condies de ser contraditada, e tambm no se recomendam indeferimentos lacnicos,
apenas afirmando que o pedido impertinente ou que protelatrio. Deve haver, na ata, as
razes jurdicas demonstrando a clara motivao do indeferimento (porque a prova j foi
produzida anteriormente ou porque a informao que se quer j consta dos autos, etc), bem
como a fundamentao legal no art. 156, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Conforme a
dinmica j exposta em 4.3.11.1 e em 4.3.11.3 e tambm de acordo com o que se abordar em
4.4.3, basta entregar a notificao apenas ao acusado (ou apenas a seu procurador) e, desta
notificao do indeferimento do pedido, deve constar do termo que a ele segue anexada cpia
da ata, com a motivao do indeferimento, que parte integrante e inseparvel do termo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 156. assegurado ao servidor o direito de acompanhar o
processo pessoalmente ou por intermdio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas,
produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.
1 O presidente da comisso poder denegar pedidos considerados impertinentes,
meramente protelatrios, ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos.
2 Ser indeferido o pedido de prova pericial, quando a comprovao do fato independer
de conhecimento especial de perito.
STJ, Mandado de Segurana n 7.834: Ementa: (...) III - O indeferimento de pedido de
produo de provas, por si s, no se caracteriza como cerceamento de defesa,

540
principalmente se a parte faz solicitao aleatria, desprovida de qualquer esclarecimento.
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 5, LV, garante aos litigantes em maneira
geral o direito ampla defesa, compreendendo-se nesse conceito, dentre os seus vrios
desdobramentos, o direito da parte produo de provas para corroborar suas alegaes.
Mas esse direito no absoluto, ou seja, necessrio que a parte demonstre a necessidade
de se produzir a prova, bem como deduza o pedido no momento adequado.
STJ, Mandado de Segurana n 7.464: Ementa: (...) II - O direito produo de provas
no absoluto, podendo o pedido ser denegado pelo presidente da comisso quando for
considerado impertinente, meramente protelatrio ou de nenhum interesse para o
esclarecimento dos fatos. (...)
IV - A comunicao do indeferimento da prova requerida deve operar-se ainda na fase
probatria, exatamente para oportunizar ao servidor a interposio de eventual recurso
contra a deciso do colegiado disciplinar, sendo defeso comisso indeferi-lo quando da
prolao do relatrio final.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 6.952, 8.877 e 12.016
Por outro lado, preciso ter em mente que as provas referem-se a atos e fatos jurdicos
que sejam, cumulativamente, pertinentes, relevantes e controvertidos. No preenchidos
esses requisitos, a produo de provas dever, aps deliberao dos membros devidamente
registrada em ata (art. 152, 2), ser indeferida por ato motivado do presidente da
comisso (...),Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 185 e 186, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13
Para segurana do indeferimento, a fim de que no caracterize cerceamento de defesa,
convm que a comisso, preventivamente, utilize, sempre, a frmula: Diga o requerente
qual o objeto da sua prova.
Isso permitir avaliar se a prova pleiteada est ou no vinculada s condies que lhe
garantem o deferimento. Lo da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pg. 216,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001
comum a defesa arrolar testemunha chamada abonatria, que aquela que, na
verdade, nada sabe sobre o fato. Deseja, apenas, que comparea perante a autoridade
processante para falar dos bons hbitos, por exemplo, do servidor. A princpio, essas
testemunhas devem ser dispensadas, porque nenhum esclarecimento traro aos autos. Lo
da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pg. 495, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2001
Apesar da Lei Geral de Processo Administrativo da Unio (Lei Federal n 9.784/1999)
assegurar os direitos do administrado de formular alegaes e apresentar documentos
antes da deciso (art. 3, III) e de, na fase instrutria e antes da tomada de deciso, juntar
documentos e pareceres, requerer diligncias, percias e de aduzir alegaes referentes
matria objeto do processo (art. 38), a Administrao poder recusar, desde que
fundamentadamente, a realizao de provas propostas pelos interessados quando ilcitas,
impertinentes, desnecessrias ou protelatrias (art. 38, pargrafo 2).
A Lei federal n 8.112/1990 capitula que o presidente da comisso poder denegar pedidos
considerados impertinentes, meramente protelatrios, ou de nenhum interesse para o
esclarecimento dos fatos (art. 156, pargrafo 1).
Jos dos Santos Carvalho Filho comenta o art. 38, pargrafo 2, da Lei federal n
9.784/1999, e ensina que so ilcitas as provas produzidas em desconformidade com a lei
ou com princpio constitucional; impertinentes as que no tenham qualquer relao com o
assunto de que cuida o processo; desnecessrias as inteis para o processo administrativo,
como no caso de o fato que se pretende provar por certo meio proposto j se encontrar
demonstrado por meio mais idneo e incontestvel; protelatrias aquelas de que se vale o
interessado para to somente procrastinar a soluo do processo.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes assinala que s podem ser objeto de atividade instrutria
os fatos pertinentes ao processo e relevantes para as finalidades das investigaes.
Encareceu o Superior Tribunal de Justia: O indeferimento motivado do pedido de
acareao de testemunhas e de percia grafotcnica no importa em cerceamento de defesa
quando o conjunto probatrio dos autos tornar desnecessria a produo de tais provas.
Fernado Capez sustenta que apenas os fatos duvidosos em sua configurao e relevantes
para julgamento do processo devem ser objeto da atividade probatria.
Enuncia o Superior Tribunal de Justia: O indeferimento de pedido de produo de

541
percia, por si s, no se caracteriza como cerceamento de defesa, principalmente se a
parte faz solicitao aleatria, desprovida de qualquer esclarecimento. Ratifica a Corte:
No h cerceamento de defesa no indeferimento de produo de prova manifestamente
desnecessria.
O Superior Tribunal de Justia endossou: No h ilegalidade em ato indeferitrio de
produo de provas eminentemente protelatrias, competindo, ainda, ao servidor a entrega
de documentos que pretenda utilizar-se, desde que fiquem sob a sua guarda. Antonio
Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e
Sindicncia, pg. 497, Fortium Editora, 1 edio, 2008
A L. 8.112 faculta ao presidente da comisso indeferir pedidos de provas que considere
impertinentes, ou meramente protelatrias, ou desinteressantes para o esclarecimento dos
fatos. Significa isto que sempre que o servidor indiciado requerer prova de todo inaplicvel
ao caso, ou com inteno manifestamente procrastinatria, apenas para consumir tempo
til de processo, ou ainda sem qualquer relao com ele, poder indeferir tal pedido.
Desnecessrio recordar que todo e qualquer indeferimento dessa natureza precisar estar
justificado com rigor e preciso, pois est, em ltima anlise, furtando ao indiciado o
direito de uma prova que requereu.
certo que nem toda a prova pedida precisa ser deferida, tanto no processo administrativo
quanto no judicial, onde frequente Juzes indeferirem requerimentos de provas que
consideram impertinentes, protelatrios ou irrelevantes. Em todos os casos, entretanto,
repita-se, a denegao dos pedidos precisar estar razoavelmente fundamentada,
demonstrando-se quo indevido o pedido. Em assim no acontecendo, remanescer ao
requerente um claro direito obteno da prova, factvel at pela via do mandado de
segurana. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime Jurdico nico dos
Servidores Pblicos Civis, pg. 294, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

De se destacar a informao, acima constante, de que o eventual indeferimento de

pedido de prova apresentado pela defesa deve ser notificado ainda no curso da instruo, para
que o acusado possa contest-lo diante da prpria comisso. Embora estejam igualmente
inseridos no chamado direito de petio (previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, arts. 104 a
115, e que, como gnero, sintetiza o direito de o administrado requerer diretamente
administrao), h dois institutos que, vista da autonomia e independncia da comisso,
exigem aqui uma abordagem especfica: o pedido de reconsiderao e o recurso hierrquico.
Sendo a comisso o ente exclusivamente competente para a conduo da segunda fase do
processo (o inqurito), tem-se que, a, ela a prpria administrao. Como tal, em tese, seus
atos poderiam suscitar os dois requerimentos acima citados. O indeferimento, por parte da
comisso, de qualquer petio apresentada pelo acusado, referente a ato instrucional, pode ser
objeto de um nico pedido de reconsiderao ao prprio colegiado, luz do art. 106 da Lei n
8.112, de 11/12/90, a fim de que ele reveja sua deciso original. Todavia, sendo a comisso
um rgo autnomo e independente na administrao pblica, no se inserindo em via
hierrquica e no sendo subordinada a qualquer autoridade, conforme j aduzido em
4.3.10.2.2, no se apresenta til defesa interpor recurso contra ato da comisso, apesar da
previso genrica no art. 107 da Lei n 8.112, de 11/12/90, visando a reforma de algum de
seus atos, visto que no h autoridade superior ao colegiado.

4.4.1.4.1 - Quantidade de Testemunhas

Uma questo por vezes enfrentada pela comisso se h ou no algum limite para
quantidade de testemunhas que a parte pode arrolar. A rigor, no h uma exata determinao
da quantidade de oitivas, seja de interesse da comisso, seja de interesse da parte. Como no
processo administrativo disciplinar no h as figuras de testemunhas de defesa e de acusao e
aqui prevalece a busca da verdade material por oficialidade, todas as testemunhas necessrias
ao esclarecimento do fato so do processo. Com isto, em princpio, no cabe a imposio de
um nmero mximo de testemunhas.
Excepcionalmente, diante de pedidos por parte do acusado para que sejam ouvidas

542

inmeras testemunhas e para as quais no se prev forte pertinncia, por mera recomendao,
pode-se adotar como referncia permitir ao interessado indicar, no mnimo, a mesma
quantidade de testemunhas que a comisso por si s deliberou ouvir. uma mera indicao,
imprecisa e varivel, visto que somente o caso concreto que pode definir a relao de
pertinncia de um ou de vrios testemunhos. Mas, o certo que, adotando esta referncia
mnima, respeita-se o princpio da impessoalidade, que ordena a igualdade de condies entre
a comisso e o acusado, conforme 3.3.1.5.
Alm disto, tambm como meras referncias, passveis de serem ultrapassadas diante
da peculiaridade de cada caso concreto, pode-se ainda citar os limites previstos no art. 401 do
CPP ou no art. 407, pargrafo nico, do CPC, que estabelecem que, na instruo dos
respectivos processos judiciais, sero inquiridas no mximo oito testemunhas de acusao e
at oito de defesa ou at dez testemunhas por parte.
Enfim, em que pese s referncias acima mencionadas, em obedincia aos princpios
da oficialidade e da verdade material, no se pode determinar categoricamente uma
quantidade de oitivas, ficando tal definio dependente das peculiaridades de cada caso,
diante da complexidade e da livre convico da comisso.
No caso de se tentar trazer aos autos a rotina de determinada unidade ou de
determinada atividade (fiscal ou previdenciria), pode-se concentrar na oitiva apenas do chefe,
dispensando-se ouvir todo o pessoal lotado.
Acrescente-se ainda ser comum se deparar a comisso com pedido, por parte da
defesa, para que sejam ouvidas como testemunhas pessoas que no guardam relao concreta
alguma com os fatos apurados, pessoas que sequer trabalham onde o fato ocorreu e que,
provavelmente, nada tero a informar sobre o objeto da apurao, decorrendo este pedido
apenas da expectativa por parte do acusado de que tais pessoas compaream aos autos para
manifestarem aspectos pretritos da conduta do servidor ou suas avaliaes pessoais acerca do
carter e da retido do acusado. Diante de tais pedidos, em que se presume que os
depoimentos se limitaro a manifestaes de impresses e opinies pessoais das testemunhas
acerca da pessoa do acusado, aps oportunizar defesa a manifestao de pertinncia entre o
pedido e o objeto restrito de apurao, deve a comisso fundamentar a denegao mediante
aplicao extensiva do art. 213 do CPP, que veda no processo a manifestao, por parte de
testemunhas, de apreciaes pessoais, a menos que sejam indissociveis do fato sob apurao.

4.4.1.5 - Prova Documental

Quanto a meios de prova, merece imediata e isolada abordagem a prova documental,
uma vez que, alm daqueles documentos que tenham instrudo a pea inicial ou que tenham
sido autuados na sede de admissibilidade, suas juntada, aplicabilidade e aceitao se diluem
ao longo no s de toda a instruo processual mas tambm, a rigor, ao longo de todo o
processo disciplinar, seja para reforar, seja para contrapor os fatos denunciados ou conexos.
Diante do total silncio da Lei n 8.112, de 11/12/90, a abordagem do tema se sujeita
integrao com o CPP e principalmente com o CPC, onde se encontra a mais completa
normatizao.
CPP - Art. 231. Salvo os casos expressos em lei, as partes podero apresentar documentos
em qualquer fase do processo.
Art. 234. Se o juiz tiver notcia da existncia de documento relativo a ponto relevante da
acusao ou da defesa, providenciar, independentemente de requerimento de qualquer
das partes, para sua juntada aos autos, se possvel.

543
CPC - Art. 397. lcito s partes, em qualquer tempo, juntar aos autos documentos novos,
quando destinados a fazer prova de fatos ocorridos depois dos articulados, ou para
contrap-los aos que foram produzidos nos autos.

Sob termos jurdicos, documento todo o meio em que se pode fazer conhecer e
representar um fato ou at mesmo um pensamento, uma ideia ou uma inteno e fix-los de
modo permanente para sua posterior reproduo nos autos, como elemento informador de
convico. Dependendo de haver ou no previso legal acerca da forma, os documentos se
dividem em formais e no formais; podem representar o fato por meio de escritos, grficos,
imagens, fotografias, mapas, sinais de vdeo, sinais de udio, dentre tantos outros, e podem se
materializar tanto em papel quanto em materiais plsticos das mais diversas naturezas e em
mdias eletrnicas (sem prejuzo de se reconhecer que, juridicamente, o sentido estrito do
termo documento se reporta a documentos escritos em papel). Dito isto, o conceito de
documento independe do objeto em que se materializam de forma permanente o fato,
pensamento, ideia ou inteno, estando, portanto, margem do suporte fsico em que se
assenta sua existncia.
CPP - Art. 232. Consideram-se documentos quaisquer escritos, instrumentos ou papis,
pblicos ou particulares.
CPC - Art. 399.
2 As reparties pblicas podero fornecer todos os documentos em meio eletrnico
conforme disposto em lei, certificando, pelo mesmo meio, que se trata de extrato fiel do que
consta em seu banco de dados ou do documento digitalizado. (Includo pela Lei n 11.419,
de 19/12/06).

Refletindo o atual e crescente estgio tecnolgico e de informatizao, de se ratificar

a admisso jurdica do documento eletrnico, nos termos no exaustivos no s do j
mencionado art. 332 do CC mas tambm do art. 225 do mesmo Cdigo, em razo do qual se
assenta que o documento eletrnico tambm goza de presuno de legitimidade, afastvel
caso a parte a quem ele se ope supra o nus de comprovar sua confiabilidade.
CC - Art. 225. As reprodues fotogrficas, cinematogrficas, os registros fonogrficos e,
em geral, quaisquer outras reprodues mecnicas ou eletrnicas de fatos ou coisas fazem
prova plena destes, se a parte, contra quem forem exibidos, no lhes impugnar a exatido.

Em razo da qualidade do seu autor, o documento pode ser pblico ou particular; o

documento pblico se formado por um agente pblico no exerccio do seu mnus e
particular (ou privado) se formado por um agente particular ou por qualquer agente agindo
nesta qualidade.
Os documentos podem ser assinados (subscritos) ou annimos, sendo que os primeiros
possuem autoria aparente (bem como presuno de que o contedo nele representado foi
desejado pelo autor), a ser confirmada ou no com a sua autenticidade. Na sequncia destes
conceitos, tem-se que os documentos pblicos gozam de presuno de serem autnticos (pois
trazem em si mesmos a prova da autoria); j os documentos particulares somente so
reputados autnticos se o tabelio reconhecer a firma aposta em sua presena, necessitando
em regra serem autenticados (tendo a autoria comprovada fora de si mesmos) ou podem ainda
restarem sem autenticidade.
CPC - Art. 369. Reputa-se autntico o documento, quando o tabelio reconhecer a firma
do signatrio, declarando que foi aposta em sua presena.
Art. 371. Reputa-se autor do documento particular:
I - aquele que o fez e o assinou;
II - aquele, por conta de quem foi feito, estando assinado;
III - aquele que, mandando comp-lo, no o firmou, porque, conforme a experincia
comum, no se costuma assinar, como livros comerciais e assentos domsticos.

544

O termo documento comporta duas acepes, em sentido amplo e em sentido estrito.

Em sentido amplo, contm tanto o conceito de instrumento quanto o de documento em
sentido estrito. O termo instrumento refere-se aos documentos que, desde sua feitura,
destinam-se a figurar como prova pr-constituda de algum fato, constituindo, extinguindo ou
modificando este ato jurdico, e que, como tal, em regra, so escritos e formais, restando os
documentos em sentido estrito (a que o art. 232 do CPP chama de papis) como prova
apenas casualmente, pois no so elaborados com este fim especfico e pr-determinado.
Tanto os instrumentos quanto os documentos em sentido estrito podem ser pblicos ou
particulares, de acordo com a definio genrica acima j exposta - se lavrados por oficiais
pblicos, no exerccio de suas atribuies pblicas, ou se elaborados por particulares ou por
quem age nesta qualidade. Quanto aos instrumentos, dentre outros, no primeiro caso, inseremse como pblicos os atos processados em juzo, as escrituras lavradas por tabelies ou por
oficiais de registros pblicos, as certides emitidas por escrives ou por serventurios de
justia e as reprodues de documentos pblicos autenticadas por oficial pblico ou em
cartrio; e, como particulares, os contratos civis, as escrituras particulares, os livros
comerciais e contbeis, os recibos, os cheques, as procuraes e os papis e registros
domsticos ainda que no assinados. Residualmente, quanto aos documentos em sentido
estrito, dentre outros, mencionam-se como pblicos os termos que consubstanciam atos
administrativos em geral; e, como particulares, as cartas missivas, as mensagens e as notcias
de mdia. De se ressalvar que as exemplificaes acima so dinmicas; em outras palavras,
um documento em sentido estrito pode ser alado espcie de instrumento se for elaborado
com a prvia inteno de servir de meio de prova de um fato e um instrumento pode valer
como documento em sentido estrito se casualmente vier a valer como prova de um fato
distinto daquele nele representado.
CPC - Art. 366. Quando a lei exigir, como da substncia do ato, o instrumento pblico,
nenhuma outra prova, por mais especial que seja, pode suprir-lhe a falta.

Os documentos pblicos, em sentido amplo, fazem prova, tanto em relao s partes

quanto em relao a terceiros, no s acerca de sua prpria lavratura mas tambm acerca de
tudo o que o oficial pblico nele relatou. J os documentos particulares, em sentido amplo,
uma vez assinados, fazem presumir, de forma relativa, como verdadeiras todas as assertivas
neles registradas, presuno que se fortalece em autenticidade caso sejam expressa ou
tacitamente reconhecidos pela parte, cabendo-lhe, em sentido inverso, contestar a
autenticidade de sua assinatura e a ntegra ou parte do contedo documentado. Os documentos
particulares, em sentido amplo, no assinados (tais como papis e registros domsticos) fazem
prova apenas em sentido desfavorvel em relao ao signatrio, incumbindo-lhe o nus da
prova a seu favor acerca daquilo que declarou.
CPP - Art. 233. As cartas particulares, interceptadas ou obtidas por meios criminosos, no
sero admitidas em juzo.
Pargrafo nico. As cartas podero ser exibidas em juzo pelo respectivo destinatrio,
para a defesa de seu direito, ainda que no haja consentimento do signatrio.
Art. 235. A letra e firma dos documentos particulares sero submetidas a exame pericial,
quando contestada a sua autenticidade.
CPC - Art. 364. O documento pblico faz prova no s da sua formao, mas tambm dos
fatos que o escrivo, o tabelio, ou o funcionrio declarar que ocorreram em sua presena.
Art. 368. As declaraes constantes do documento particular, escrito e assinado, ou
somente assinado, presumem-se verdadeiras em relao ao signatrio.
Pargrafo nico. Quando, todavia, contiver declarao de cincia, relativa a determinado
fato, o documento particular prova a declarao, mas no o fato declarado, competindo ao
interessado em sua veracidade o nus de provar o fato.
Art. 372. Compete parte, contra quem foi produzido documento particular, alegar no

545
prazo estabelecido no art. 390, se Ihe admite ou no a autenticidade da assinatura e a
veracidade do contexto; presumindo-se, com o silncio, que o tem por verdadeiro.
Pargrafo nico. Cessa, todavia, a eficcia da admisso expressa ou tcita, se o
documento houver sido obtido por erro, dolo ou coao.
Art. 373. Ressalvado o disposto no pargrafo nico do artigo anterior, o documento
particular, de cuja autenticidade se no duvida, prova que o seu autor fez a declarao,
que Ihe atribuda.
Pargrafo nico. O documento particular, admitido expressa ou tacitamente, indivisvel,
sendo defeso parte, que pretende utilizar-se dele, aceitar os fatos que Ihe so favorveis e
recusar os que so contrrios ao seu interesse, salvo se provar que estes se no
verificaram.
Art. 378. Os livros comerciais provam contra o seu autor. lcito ao comerciante, todavia,
demonstrar, por todos os meios permitidos em direito, que os lanamentos no
correspondem verdade dos fatos.
Art. 380. A escriturao contbil indivisvel: se dos fatos que resultam dos lanamentos,
uns so favorveis ao interesse de seu autor e outros Ihe so contrrios, ambos sero
considerados em conjunto como unidade.

Os documentos podem se apresentar em original, quando so o prprio documento

genuno que faz conhecer ou que representa o fato, ou em cpias, que so reprodues,
textuais ou no, do original. So cpias autnticas, com mesmo valor de prova dos respectivos
originais, uma vez que so lavrados por oficial pblico (tabelio ou escrivo), o translado e a
certido, diferindo que o translado uma cpia integral e textual, como uma nova via
duplicata do instrumento pblico transladado, e a certido uma asseverao, que pode ser de
inteiro teor ou parcial, do contedo certificado. Tambm possuem o mesmo valor probante
que os respectivos originais as cpias comuns (reprogrficas ou de qualquer outra natureza e
que se chamam pblicas-formas quando extradas por oficial pblico) de documentos pblicos
avulsos, autenticadas por oficial pblico ou conferidas em cartrio. J as cpias comuns
(reprogrficas ou de qualquer outra natureza) de documentos particulares tambm tm a priori
o mesmo valor probante do original, mas podem ser impugnadas (conforme o j reproduzido
art. 372 do CPC) e conferidas por escrivo.
CPC - Art. 365. Fazem a mesma prova que os originais:
I - as certides textuais de qualquer pea dos autos, do protocolo das audincias, ou de
outro livro a cargo do escrivo, sendo extradas por ele ou sob sua vigilncia e por ele
subscritas;
II - os traslados e as certides extradas por oficial pblico, de instrumentos ou
documentos lanados em suas notas;
III - as reprodues dos documentos pblicos, desde que autenticadas por oficial pblico
ou conferidas em cartrio, com os respectivos originais.
IV - as cpias reprogrficas de peas do prprio processo judicial declaradas autnticas
pelo prprio advogado sob sua responsabilidade pessoal, se no lhes for impugnada a
autenticidade. (Includo pela Lei n 11.382, de 06/12/06).
V - os extratos digitais de bancos de dados, pblicos e privados, desde que atestado pelo
seu emitente, sob as penas da lei, que as informaes conferem com o que consta na
origem; (Inciso includo pela Lei n 11.419, de 19/12/06).
VI - as reprodues digitalizadas de qualquer documento, pblico ou particular, quando
juntados aos autos pelos rgos da Justia e seus auxiliares, pelo Ministrio Pblico e seus
auxiliares, pelas procuradorias, pelas reparties pblicas em geral e por advogados
pblicos ou privados, ressalvada a alegao motivada e fundamentada de adulterao
antes ou durante o processo de digitalizao. (Inciso includo pela Lei n 11.419, de
19/12/06).
Art. 383. Qualquer reproduo mecnica, como a fotogrfica, cinematogrfica,
fonogrfica ou de outra espcie, faz prova dos fatos ou das coisas representadas, se aquele
contra quem foi produzida Ihe admitir a conformidade.
Pargrafo nico. Impugnada a autenticidade da reproduo mecnica, o juiz ordenar a
realizao de exame pericial.
Art. 384. As reprodues fotogrficas ou obtidas por outros processos de repetio, dos
documentos particulares, valem como certides, sempre que o escrivo portar por f a sua
conformidade com o original.
Art. 385. A cpia de documento particular tem o mesmo valor probante que o original,

546
cabendo ao escrivo, intimadas as partes, proceder conferncia e certificar a
conformidade entre a cpia e o original.
CPP - Art. 232.
Pargrafo nico. fotografia do documento, devidamente autenticada, se dar o mesmo
valor do original.
Art. 237. As pblicas-formas s tero valor quando conferidas com o original, em
presena da autoridade.

Os documentos pblicos ou particulares podem conter vcios de diferentes naturezas,

que geram a falsidade documental, com distintos efeitos. De imediato, mencionam-se os
vcios de mera forma, detectveis com simples inspeo visual do documento, tais como
entrelinhas, emendas, borres, cancelamentos e outros defeitos sem a devida ressalva no
prprio documento, A existncia de ressalva para vcio que recai sobre ponto substancial ou
mesmo a inexistncia de ressalva para vcio que recai sobre ponto no substancial no afetam
o valor probante do documento. Tambm no anula especificamente um documento pblico o
fato de ter sido lavrado por oficial pblico incompetente, mas afeta sua eficcia probatria,
fazendo assumir valor probante de documento particular.
CPC - Art. 386. O juiz apreciar livremente a f que deva merecer o documento, quando
em ponto substancial e sem ressalva contiver entrelinha, emenda, borro ou cancelamento.
Art. 367. O documento, feito por oficial pblico incompetente, ou sem a observncia das
formalidades legais, sendo subscrito pelas partes, tem a mesma eficcia probatria do
documento particular.

Em patamar de maior gravidade, mencionam-se os incidentes de falsidade documental

material e ideolgica. A falsidade material ocorre quando se produz um documento falso ou
quando se adultera um documento existente. A falsidade ideolgica ocorre quando se tem um
documento materialmente perfeito mas que representa um fato falso. No primeiro caso, o
documento em si falso; no segundo caso, a falsidade reside no fato representado. Estas
espcies de falsidades fazem cessar a f tanto do documento pblico quanto do documento
particular. E, especificamente para os documentos particulares, tambm fazem cessar sua f a
contestao da assinatura, at a comprovao de sua veracidade, ou ainda, em caso de
documento assinado em branco, o preenchimento com abuso de outrem, em violao ao pacto
firmado com o signatrio.
CPC - Art. 387. Cessa a f do documento, pblico ou particular, sendo-lhe declarada
judicialmente a falsidade.
Pargrafo nico. A falsidade consiste:
I - em formar documento no verdadeiro;
II - em alterar documento verdadeiro.
Art. 388. Cessa a f do documento particular quando:
I - lhe for contestada a assinatura e enquanto no se Ihe comprovar a veracidade;
II - assinado em branco, for abusivamente preenchido.
Pargrafo nico. Dar-se- abuso quando aquele, que recebeu documento assinado, com
texto no escrito no todo ou em parte, o formar ou o completar, por si ou por meio de
outrem, violando o pacto feito com o signatrio.

4.4.1.6 - Traduo
No caso de apresentao de provas documentais escritas em idioma estrangeiro, uma
vez que a Lei n 8.112, de 11/12/90, e a Lei n 9.784, de 29/01/99, no trataram do assunto,
autoriza-se a aplicao subsidiria do dispositivo processual penal. O CPP estabelece que
estas provas, se relevantes para formao da convico, devem ter o seu original juntado aos
autos e ser traduzidas, em princpio, por tradutor juramentado. Quanto traduo, atente-se
que a lei penal a menciona em condicional (se necessria), subentendendo-se que pode ser

547

dispensada, dependendo do caso concreto e do tipo de prova de que se trata.

CPP - Art. 236. Os documentos em lngua estrangeira, sem prejuzo de sua juntada
imediata, sero, se necessrio, traduzidos por tradutor pblico, ou, na falta, por pessoa
idnea nomeada pela autoridade.
STJ, Recurso Especial n 616.103: Ementa: 1. Em se tratando de documento redigido em
lngua estrangeira, cuja validade no se contesta e cuja traduo no indispensvel para
sua compreenso, no razovel negar-lhe eficincia de prova. O art. 157 do CPC, como
toda regra instrumental, deve ser interpretado sistematicamente, levando em considerao,
inclusive, os princpios que regem as nulidades, nomeadamente o de que nenhum ato ser
declarado nulo, se da nulidade no resultar prejuzo para acusao ou para a defesa (pas
de nullit sans grief). No havendo prejuzo, no se pode dizer que a falta de traduo, no
caso, tenha importado violao ao art. 157 do CPC.
TRF da 2 Regio, Apelao Cvel n 361.011: Ementa: II. No se mostra razovel exigirse que a Comisso de Inqurito Administrativo providencie a realizao de percia, no
somente porque a incolumidade dos documentos em foco se mostra legitimamente apta a
revelar a realidade sobre os fatos jurdicos em foco, mas tambm porque aquela Comisso
tem o poder-dever de indeferir, interromper e suspender a produo de provas ilcitas,
impertinentes, desnecessrias e/ou protelatrias, conforme o art. 156, 1., da Lei n.
8.112/1990, e, nessa linha, a produo de prova pericial, quando a almejada comprovao
independer de conhecimento especial de perito, conforme o art. 156, 2., dessa Lei. III.
Alm disso, no se mostra razovel exigir-se que a mesma providencie a traduo por
tradutor juramentado dos documentos em foco, no somente porque o pertinente art. 236
do CPP - Cdigo de Processo Penal estabelece tal medida apenas se necessria, mas
tambm porque isso no encontra respaldo naquela Lei. IV. Ademais, no se mostra
razovel exigir-se que a mesma ainda aguarde resposta consulta elaborada a
determinada autoridade estrangeira acerca da existncia ou no de determinada
publicao, no somente porque h rastros registrais e documentais que evidenciam a
realidade sobre os fatos jurdicos em foco, mas tambm porque, como visto, a mesma tem o
poder-dever de indeferir, interromper e suspender a produo de provas ilcitas,
impertinentes, desnecessrias e/ou protelatrias, conforme o art. 156, 1., daquela Lei.

A alternativa se aplica quando a traduo no indispensvel para a compreenso do

teor dos documentos, seja pela simplicidade dos dados (valores numricos, ou nomes
comerciais ou quaisquer termos identificveis no cotejo com outros documentos), seja pela
prpria natureza da atividade desempenhada pelo acusado (comrcio exterior, diplomacia, por
exemplo).
Tanto assim que a Instruo Normativa SRF n 206, de 25/09/02, que regulamenta a
instruo do despacho aduaneiro de importao, exige documentos estrangeiros originais.
Instruo Normativa SRF n 680, de 02/10/06 - Art. 18. A DI ser instruda com os
seguintes documentos:
I - via original do conhecimento de carga ou documento equivalente;
II - via original da fatura comercial, assinada pelo exportador;
III - romaneio de carga (packing list), quando aplicvel; e
IV - outros, exigidos exclusivamente em decorrncia de Acordos Internacionais ou de
legislao especfica.

Conclui-se a partir desta norma que a compreenso por parte dos servidores que
analisam tais documentos originais, que em grande parte das vezes so oriundos do exterior e
se apresentam em lngua estrangeira, constitui-se em atividade rotineira de suas tarefas
laborais, no devendo, em princpio, serem tais documentos questionados acerca da falta de
traduo, caso venham compor os autos de um processo disciplinar.
(...) Atualmente, num mundo globalizado, especialmente com relao a documentos
tcnicos, considerando a universalidade de certos termos tcnicos, especialmente na rea
de Informtica, no deve haver excessivo rigor quanto a isso [necessidade de traduo]. O

548
que realmente interessa a compreenso inequvoca do contedo do documento. Por
exemplo: no faz sentido exigir a traduo de uma fatura ou nota fiscal da qual constem
materiais identificados por cdigos, acompanhados de quantidades e preos em nmeros
arbicos. Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, Processo Administrativo, pg. 125,
Malheiros Editores, 1 edio, 2001

No caso de ser indispensvel a traduo, em princpio, deve ser feita por tradutor
pblico. O Decreto n 13.609, de 21/10/43, ainda em vigor, regulamenta o ofcio de tradutor
pblico, disciplinando o exerccio mediante concurso pblico, a cargo das Juntas Comerciais
estaduais, sem, todavia, estipular qualificao profissional ou formao acadmica, mas
exigindo to-somente proficincia em provas escrita e oral no idioma estrangeiro. Como
agentes pblicos, os tradutores enquadram-se na categoria de particulares em colaborao
com o poder pblico, prestando servio sem vnculo empregatcio com a administrao,
mediante delegao, e sendo remunerados diretamente pelo usurio.
Decreto n 13.609, de 21/10/43 - Art. 1 O ofcio de tradutor pblico e intrprete comercial
ser exercido, no Pas, mediante concurso de provas e nomeao concedida pelas Juntas
Comerciais ou rgos encarregados do registro do comrcio.
Art. 17. Aos tradutores pblicos e intrpretes compete:
a) passar certides, fazer tradues em lngua verncula de todos os livros, documentos e
mais papis escritos em qualquer lngua estrangeira, que tiverem de ser apresentados em
juzo ou qualquer repartio pblica federal, estadual ou municipal ou entidade mantida,
orientada ou fiscalizada pelos poderes pblicos e que para as mesmas tradues lhes forem
confiados judicial ou extrajudicialmente por qualquer interessado;
Art. 20. Os tradutores pblicos e intrpretes comerciais tero jurisdio em todo o
territrio do Estado em que forem nomeados ou no distrito Federal quando nomeados pelo
Presidente da Repblica. Entretanto, tero f pblica em todo o Pas as tradues por eles
feitas e as certides que passarem.
Agentes delegados: so particulares que recebem incumbncia da execuo de
determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua
conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do
delegante. (...) constituem uma categoria parte dos colaboradores do Poder Pblico.
Nessa categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras ou servios
pblicos, os serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os
tradutores e intrpretes pblicos (...). Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo
Brasileiro, pg. 75, Malheiros Editores, 26 edio, 2001
Os particulares em colaborao com o Poder Pblico prestam servios sem vnculo
empregatcio e sem remunerao (...). Todos ingressam por concurso pblico (...). Uma vez
providos na delegao, exercem o cargo mediante recursos recebidos da prpria
comunidade, que paga pela prestao de seus servios (...). Tambm aqui se qualificam os
leiloeiros, os intrpretes e os tradutores. Regis Fernandes de Oliveira, Servidores
Pblicos, pg. 12, Malheiros Editores, 1 edio, 2004

Excepcionalmente, sendo necessria a traduo, mas no se dispondo do devido agente

pblico, o ato pode ser realizado por pessoa considerada habilitada que no se constitua em
tradutor pblico. Ou seja, no necessariamente se deve contar com um tradutor pblico, j que
o CPP permite, subsidiariamente, a nomeao de pessoa idnea, na falta daquele. Para isto,
necessrio que a autoridade (no caso, a autoridade instauradora, com o fim de afastar
posteriores alegaes de suposta parcialidade da comisso) motive o porqu da no escolha de
tradutor pblico.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/10.

4.4.2 - Impedimento e Suspeio dos Participantes de Atos de Instruo

Probatria

549

A Lei n 8.112, de 11/12/90, tratou apenas de algumas hipteses de impedimento dos

membros da comisso com relao ao acusado, no art. 149, 2. Todavia, h de se levar em
conta tambm possveis vinculaes pessoais porventura existentes entre agentes que atuaro
na instruo probatria e o acusado.
A possibilidade de o prprio agente interveniente (testemunha, perito, assessor tcnico,
etc) ou o acusado alegar impedimento ou suspeio na atuao daquele no processo tem
amparo na Lei n 9.784, de 29/01/99, em aplicao subsidiria.
Assim, repetem-se os conceitos estabelecidos em 4.2.6, ratificando-se que incidentes
de impedimento ou suspeio tm natureza incidental e no possuem o condo de suspender o
andamento do processo enquanto perdurar sua anlise.
No caso de alegao de impedimento ou de suspeio, apresentada pela defesa em face
de agente interveniente na instruo, deve a comisso tomar por regra que se faz necessrio
solucionar esta questo incidental, no prprio termo, antes da realizao do ato, ainda que isto
demande alguma busca de prova. Uma vez que se impe que a comisso notifique a parte com
o prazo mnimo de trs dias teis - o que leva a dizer que a defesa fica sabendo
antecipadamente da participao do agente a respeito do qual cogita de impedimento ou
suspeio -, possvel defender a tese de que a defesa tem de trazer eventual prova de alegada
exceo at a realizao do ato e de que preclui seu direito se somente o faz aps a feitura do
ato de prova. No obstante esta primeira leitura, a busca da verdade material, como um
princpio fortemente impulsionador da processalstica disciplinar (diferentemente do processo
judicial, ainda mais preso verdade forma), impe que se mitigue e que se flexibilize esta
intempestividade contrria defesa, de forma que, mesmo se a parte traz a prova do alegado
impedimento ou suspeio do agente interveniente j aps o ato de instruo, possvel que a
comisso se convena da tese da defesa e refaa ou descarte o ato instrucional.
O impedimento deriva de uma situao objetiva e gera presuno absoluta de
incapacidade. Uma vez configurada uma das hipteses de impedimento, no h possibilidade
de refutao pelo prprio impedido ou pela autoridade a que se destina a alegao. Da, o
agente fica proibido de atuar no processo, devendo obrigatoriamente comunicar o fato ao
presidente da comisso. Aplicando-se subsidiariamente as hipteses de impedimento
elencadas no art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99, podem ser consideradas como as principais
causas de impedimento de testemunha, perito, assessor tcnico ou assistente (consultor)
tcnico:
ter interesse direto ou indireto na matria;
ter atuado ou vir a atuar como procurador ou defensor no processo em questo ou se o
fizeram ou o faro seu cnjuge, parentes ou afins de at 3 grau (destacando-se que, na
Lei Geral do Processo Administrativo, que no disciplinar, o termo representante
tem o significado de procurador e no de servidor denunciante);
e estar litigando judicial ou administrativamente com o acusado ou com o cnjuge ou
companheiro do acusado, desde antes da instaurao do processo administrativo
disciplinar.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o
servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou
se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro
grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cnjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato a
autoridade competente, abstendo-se de atuar.

550
Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave,
para efeitos disciplinares.

Em 2.5.2, alertou-se que se aplicam autoridade instauradora as mesmas clusulas de

impedimento e suspeio aqui abordadas. Assim, nos termos do art. 18, II da Lei n 9.784, de
29/01/99, em regra, no recomendvel acatar pedido da parte para que a autoridade
instauradora tambm atue no processo como testemunha.
E em 4.2.6 j se aduziu que, enquanto os incisos I e III, por razes distintas (o
primeiro, por conter indesejvel parcela de subjetividade e por no apresentar contornos
definidos em hiptese de impedimento; e o terceiro, por ser de cristalina e inequvoca
objetividade), no merecem aprofundamento, faz-se necessrio abordar o inciso II do art. 18
da Lei n 9.784, de 29/01/99. A hiptese de impedimento, nos estritos termos legais, se limita
atuao de um agente (ou de seus parentes) no mesmo processo sob mais de uma funo. Ou
seja, a primeira leitura que se extrai do dispositivo legal de que o impedimento no se aplica
hiptese de um agente (ou seus parentes) ter atuado em outro processo administrativo e
menos ainda em processo judicial em que figura(ou) o mesmo servidor interessado (acusado).
Em princpio, pode atuar na instruo probatria quem j atuou em outro processo
administrativo ou judicial em que figura(ou) o mesmo servidor acusado. Todavia, nada
impede que, vista de peculiaridades de eventual caso concreto, em que a participao em
outros autos tenha se marcado por fortes manifestaes a favor ou contra o servidor acusado
no processo em questo, possa se configurar uma contaminao na iseno do agente.
A Lei quer impedir que o agente funcione no processo assumindo mais de uma funo,
possibilitando a ocorrncia de constrangimento em virtude de eventuais posies
geradoras de manifestao de vontade antagnicas. De fato, se o indivduo est em
posies jurdicas diversas, no ter como evitar o desconforto de admitir duas solues
para a mesma questo. isso que o legislador quer impedir.
A participao impeditiva pode dar-se quando o agente perito; a razo bvia: o perito
exerce funo eminentemente tcnica e, portanto, deve situa-se distante de qualquer
interesse. Assim, no compatvel que seja perito tcnico e ao mesmo tempo encarregado
de decidir a matria do processo. O mesmo se d quando desempenha o papel de
testemunha: como a esta cabe relatar fatos de forma verdica, deve tambm estar longe das
partes, e tal posio se incompatibiliza com a de autoridade incumbida do processo. Como
representante, a incompatibilidade indiscutvel: a qualidade de representante implica,
como natural, a defesa dos interesses do representado. Se assim , nenhuma iseno ter
o agente da Administrao se estiver ligado por vnculo de representao com o
interessado. Jos dos Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pg.
133, Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005

Destaque-se que eventual provocao para que a Advocacia-Geral da Unio atue no

curso da instruo probatria (por exemplo, postulando em juzo para obteno de provas de
ao penal ou a favor da quebra de sigilo bancrio) no impede sua posterior atuao na fase
de julgamento (por meio de Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda, por exemplo, como
o caso dos julgamentos de competncia do Ministro de Estado da Fazenda).
Mandado de Segurana n 14.504: Ementa: 4. Admite-se a atuao da Advocacia-Geral
da Unio no processo disciplinar como auxiliar da comisso processante junto ao Poder
Judicirio na obteno de provas produzidas na ao penal intentada sob os mesmos fatos
investigados na esfera administrativa.
Voto: (...) Destacou o autor da ao ser indevida a interferncia da Advocacia-Geral da
Unio na fase de instruo, pois esse mesmo rgo, ao trmino do procedimento, participa
do julgamento do feito. Sem razo, contudo, o impetrante. (...) Na espcie, o servidor
investigado, auditor da receita federal, era vinculado ao Ministrio da Fazenda, sendo o
ministro desta Pasta o juiz natural do processo administrativo disciplinar e no o
Advogado-Geral da Unio. Ainda, a funo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
na esfera administrativa, de assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder
Executivo Federal, para dar segurana jurdica aos atos administrativos que sero por eles

551
praticados. Assim, o parecer apresentado no processo administrativo disciplinar tem cunho
meramente informativo. No h se falar, portanto, que a Advocacia-Geral da Unio teria
participao no julgamento do feito. De outro vrtice, observa-se ter sido a AdvocaciaGeral da Unio acionada to-somente para solicitar documentos colacionadas nos autos
da ao penal em trmite na Justia Federal contra o investigado, cujos fatos se
relacionavam com o inqurito administrativo. Outra no poderia ter sido a atitude da
comisso processante, uma vez que ela, ou seus membros, no possuem poder postulatrio,
pressuposto processual para estar em juzo, qualidade esta intrnseca Advocacia-Geral
da Unio, nos termo do artigo 131 da Constituio Federal.

J a suspeio deriva de uma situao subjetiva e gera uma presuno relativa de

incapacidade. Ao contrrio do impedimento, no h obrigatoriedade de sua manifestao ao
presidente da comisso ou autoridade instauradora. Assim, o vcio fica sanado se no for
arguido pelo interessado ou pela testemunha, perito, assessor tcnico ou assistente (consultor)
tcnico. Alm disto, ainda que configurada uma das hipteses de suspeio, h possibilidade
de refutao pelo prprio suspeito ou pela autoridade a que se destina a alegao, visto que as
alegaes de suspeio apresentadas pelo prprio agente do ato de instruo ou pelo acusado
so apreciadas por quem designou o agente (presidente da comisso ou autoridade
instauradora).
Aplicando-se subsidiariamente as hipteses de suspeio elencadas no art. 20 da Lei n
9.784, de 29/01/99, pode ser apontada como principal causa de suspeio de testemunha,
perito, assessor tcnico ou assistente (consultor) tcnico, com relao ao acusado: ter com ele,
ou com seu cnjuge, parentes ou afins de at 3 grau, relao de amizade ntima ou de
inimizade notria. A Lei qualificou como ntima a amizade e notria a inimizade, de forma
que, em regra, simples relao de coleguismo, ou sua ausncia, decorrente do contato
profissional cotidiano, no configura a vinculao qualificada prevista como suspeita. A
amizade ntima pressupe relacionamento alm dos limites laborais, com visitas familiares,
lazer conjunto e ligao afetiva de companheirismo e preocupao pessoal. Por outro lado, a
inimizade notria tambm requer um conflito que ultrapasse mera reao de baixa empatia ou
mesmo de antipatia, de conhecimento geral pelo menos dentro do ambiente da repartio.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor
que tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de recurso, sem efeito
suspensivo.

E, em interpretao extensiva do art. 149, 2 da Lei n 8.112, de 11/12/90, pode-se

acrescentar ainda como possibilidade de suspeio a hiptese de o agente interveniente ser
cnjuge, parente ou afim de at 3 grau do acusado (hiptese em que tambm se pode cogitar
de aplicao do art. 20 da Lei n 9.784, de 29/01/99). De se destacar que o dispositivo
elencado na Lei n 8.112, de 11/12/90, como impedimento para integrante de comisso, no se
reflete com igual intensidade no caso de agente interveniente da instruo, j que o cnjuge ou
o parente ou o afim at podem atuar, mas com ressalva em sua iseno, vista da notria
suspeio (a ttulo de exemplo ratificador deste entendimento, mencione-se que o art. 206 do
CPC e o art. 406, I do CPC no impedem a prova oral fornecida por cnjuge ou parente ou
afim, conforme se abordar em 4.4.5).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149.
2 No poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge,
companheiro ou parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at
o terceiro grau.

Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, bem como alertou-se para a inaplicabilidade da alegao de nulidade em benefcio de

552

quem lhe deu causa, a cuja leitura se remete.

Em qualquer hiptese de alegao de impedimento ou de suspenso, seja
espontaneamente pelo prprio participante de ato de instruo probatria, seja pela defesa,
deve o incidente ser levado deciso do presidente da comisso ou da autoridade instauradora
(dependendo de a quem coube a intimao ou a designao para o excepto atuar no processo),
coletando-se manifestao circunstanciada daquele agente cuja iseno se questiona. Caso o
incidente requeira a apreciao por parte da autoridade instauradora, deve ser protocolizado
em autos apartados; caso sua anlise restrinja-se ao presidente da comisso, pode ser
dispensada tal formalidade, transcorrendo a discusso nos prprios autos principais. Advirtase que, como as Leis n 8.112, de 11/12/90, e n 9.784, de 29/01/99, no abordaram o tema,
luz dos arts. 111 e 112 do CPP, as excees de impedimento e de suspeio so incidentais e
no suspendem o andamento do processo principal enquanto so analisadas (a despeito de o
art. 265, III do CPC prever a suspenso, elege-se como primeira fonte de integrao a
processualstica penal, em razo da maior afinidade).

4.4.3 - Notificao ao Acusado da Realizao de Atos de Instruo

Probatria e Demais Atos de Comunicao
Conforme exposto em 4.3.11.3, no curso da segunda fase do processo administrativo
disciplinar, como de outra forma no poderia ser, j que nela se estabelece uma dialtica
contraditria entre comisso e acusado, ocorrem diversos atos de comunicao entre aquela e
este. Mais comumente, tais comunicaes visam a informar ao acusado a realizao de atos de
instruo probatria.
Mas, em sentido mais amplo, aqui tambm pode-se cogitar das necessidades de a
comisso entregar ao acusado intimaes para atos de realizao a encargo deste ou para
convocar-lhe para participar de algum procedimento ou ainda de entregar-lhe notificaes
com respostas a peties por ele apresentadas ou com decises interlocutrias ou despachos
das mais variadas naturezas lavrados pela comisso e cujo conhecimento seja do interesse do
acusado. Por este motivo, a despeito de este tpico se voltar precipuamente para a forma
como se realizam as notificaes de atos de instruo probatria, em geral, o contedo aqui
exposto tambm se estende e se aplica aos outros tipos de atos de comunicao a serem
entregues ao acusado no curso da segunda fase do processo administrativo disciplinar.
Primeiramente, relembrando o j aduzido em 4.3.11.1, de se dizer que, como regra
geral, sempre que for possvel, convm que as decises da comisso acerca de realizao de
atos de instruo probatria (independentemente se decorrem de iniciativa de ofcio do
colegiado ou de pedido do prprio ou de outro acusado) bem como as demais respostas a
peties ou encaminhamentos quaisquer a cargo do trio sejam objeto de deliberao registrada
em ata, na qual este exponha nos autos os motivos de seu posicionamento. Ato contnuo, para
que se assegure o respeito s garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio a
favor do acusado - seja de poder participar do ato de instruo probatria, seja de poder
contestar alguma deciso interlocutria tomada pela comisso acerca de peties de sua lavra
e que entenda prejudicial a seus interesses -, tambm por meio de ata (preferencialmente a
mesma ata em que se registrou a deciso, mas sem prejuzo de se desmembrar em atas
especficas), se deve consignar a deliberao do colegiado em comunicar ao acusado a
realizao dos atos de busca de prova, bem como as respostas ou posicionamentos deliberados
pelo trio em face de provocaes formuladas pela defesa. Por fim, esta dinmica se
complementa e se aperfeioa com a efetiva comunicao ao acusado do teor deliberado,
comunicao esta que, em funo da natureza do ato de que se d cincia, se opera por meio
de notificao ou de intimao, conforme a seguir se descreve.

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Como regra geral, emprega-se na processualstica disciplinar o termo de notificao

(alm de para comunicar ao servidor a existncia do processo e sua condio de acusado,
conforme j abordado em 4.3.4.1) tambm para comunicar ao acusado a realizao de atos de
instruo probatria e o teor de respostas, decises ou despachos emitidos pelo colegiado em
razo de peties e provocaes apresentadas pela defesa. A praxe mais comum de, diante
de peties ou provocaes da defesa, a comisso delibera responder ou decidir a questo
interposta e o faz de duas formas, ou no corpo da prpria ata de deliberao ou em termo
especfico de deciso ou de despacho; ato contnuo, dependendo do meio pelo qual
manifestou seu entendimento, ou naquela prpria ata ou em ata especfica na sequncia da
resposta ou deciso, a comisso delibera comunicar seu posicionamento ao acusado e, na
sequncia, o faz por meio de notificao. No obstante esta ser a praxe mais usual, conforme
j aduzido em 4.3.11.3, diante do princpio do formalismo moderado, resta irrelevante se a
prtica da comisso for de emitir suas respostas, decises e despachos e em seus prprios
termos autuados coletar cincia do acusado, dispensando a notificao especfica para este
fim. Alm das notificaes, mencionam-se ainda, como atos de comunicao entre a comisso
e o acusado, as intimaes, por meio das quais o colegiado obriga ou convoca o acusado a
uma determinada atuao ou participao no processo.
E, de forma mais especfica, em se tratando de comunicao de realizao de ato de
instruo probatria, para a qual o respeito ao efetivo exerccio das prerrogativas de ampla
defesa e de contraditrio se demonstra de extremada relevncia, essencial que a notificao
ou a intimao seja feita em prazo hbil. Todavia, a Lei n 8.112, de 11/12/90, neste aspecto,
silente. Assim, deve-se integr-la com a normatizao existente para o processo
administrativo lato sensu.
A Lei n 9.784, de 29/01/99, quando trata da comunicao dos atos processuais no
curso da instruo, estabelece, em seus arts. 26, 2 e 41, que o interessado deve ser
notificado com trs dias teis de antecedncia da realizao do ato. Para a exata definio do
dia a partir do qual se pode realizar o ato, socorre-se na regra geral de contagem de prazos,
estabelecida no art. 66 da mesma Lei (que anloga regra geral do art. 238 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, com a diferena apenas entre dias teis ou corridos). Assim, exclui-se o dia da
entrega da notificao e considera-se o terceiro dia til aps a entrega como o dia a partir do
qual j, a rigor, legal a realizao do ato (a ttulo de exemplo, notificao entregue em uma
quinta-feira permite, por esta regra, a realizao do ato na tera-feira).
Todavia, neste ponto, em que a priori se aborda o prazo com que deve ser previamente
notificado o acusado da realizao de ato de instruo, no se cogita da hiptese de prazo para
que ele prprio efetivamente realize algo; mas, sim, precipuamente, aqui se cogita de um
prazo que a Lei define a favor do acusado para que a comisso lhe d cincia, por notificao,
de algo que, em regra, a administrao (seja diretamente por meio do prprio colegiado, seja
por meio de algum interveniente chamado aos autos por deliberao do trio em atendimento
ao interesse pblico e oficialidade), produzir futuramente. Neste caso, em que a tutela de
se garantir certa anterioridade no comunicado como forma de propiciar oportunidade de o
acusado comparecer e contraditar, ainda que se possa, no rigor da literalidade da Lei, defender
a feitura do ato j no terceiro dia til, recomendvel que a comisso adote postura mais
cautelosa e conservadora, efetivando o ato somente a partir do quarto dia til, suprindo os trs
dias teis de intervalo. E no caso especfico de se tratar de prazo concedido, em geral por
intimao, para o acusado efetivamente fazer algo ou produzir algum ato, diferentemente, se
afirma que o terceiro dia til o termo final para que a comisso esteja obrigada a esperar
pelo atendimento por parte do acusado.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 26. O rgo competente perante o qual tramita o processo
administrativo determinar a intimao do interessado para cincia de deciso ou a

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efetivao de diligncias.
2 A intimao observar a antecedncia mnima de trs dias teis quanto data de
comparecimento.
5 As intimaes sero nulas quando feitas sem observncia das prescries legais, mas o
comparecimento do administrado supre sua falha ou irregularidade.
Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada, com
antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local de realizao.
Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se
da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
1 Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia til seguinte se o vencimento cair
em dia em que no houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 238. Os prazos previstos nesta Lei sero contados em dias
corridos, excluindo-se o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento, ficando
prorrogado, para o primeiro dia til seguinte, o prazo vencido em dia em que no haja
expediente.

Como referncia para situaes diversas que ocorrem no processo sem que haja
previso legal de prazo, pode-se adotar dispositivo constante da Lei n 9.784, de 29/01/99,
qual seja, o prazo de cinco dias corridos, para atos a serem realizados pelo rgo, pela
autoridade ou por administrados. Novamente, para a exata definio do dia a partir do qual se
pode realizar o ato, socorre-se na regra geral de contagem de prazos, estabelecida no art. 66 da
mesma Lei (que idntica regra geral do art. 238 da Lei n 8.112, de 11/12/90). Assim,
exclui-se o dia da entrega da notificao e considera-se o quinto dia corrido aps a entrega
como o dia a partir do qual, a rigor, j legal a realizao do ato (a ttulo de exemplo,
notificao entregue em uma quinta-feira permite, por esta regra, a realizao do ato na terafeira).
Diferentemente da situao que se abordou acima (de prazo que a Lei define a favor
do acusado para que a comisso lhe d cincia de algo que, em regra, a administrao
produzir futuramente - seja diretamente por meio do prprio colegiado, seja por meio de
algum interveniente chamado aos autos por deliberao do trio em atendimento ao interesse
pblico e oficialidade), agora se cogita precipuamente da hiptese de prazo para que o
prprio acusado, em geral por intimao, efetivamente realize algo. Agora nesta segunda
situao, em que a tutela de se garantir administrao o poder de prosseguir com os autos
diante da inrcia ou do desinteresse do acusado em efetivamente fazer algo ou produzir algum
ato, com maior grau de certeza se afirma que o quinto dia corrido o termo final para que a
comisso esteja obrigada a esperar pelo atendimento por parte do acusado. Todavia, como o
dispositivo menciona ainda atos a cargo da administrao, no caso especfico de se tratar de
prazo com que o acusado deve ser previamente comunicado, por notificao, da realizao de
ato de instruo, em que a tutela de se garantir certa anterioridade na cincia como forma de
propiciar oportunidade de o acusado comparecer e contraditar, ainda que se possa, no rigor da
literalidade da Lei, defender a feitura do ato j no quinto dia corrido, recomendvel que a
comisso adote postura mais cautelosa e conservadora, efetivando o ato somente a partir do
sexto dia corrido, suprindo os cinco dias corridos de intervalo.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 24. Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou
autoridade responsvel pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser
praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior.
Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado at o dobro, mediante
comprovada justificao.
Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se
da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
1 Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia til seguinte se o vencimento cair
em dia em que no houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.

Pelo exposto, quando a comisso se deparar com situao em que deve conceder prazo

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para ato a ser realizado pelo servidor, no silncio da Lei n 8.112, de 11/12/90, pode adotar
como referncia inicial os prazos previstos na Lei n 9.784, de 29/01/99, de trs dias teis ou
de cinco dias corridos, com a recomendao de se optar pelo que for mais benfico parte.
Independentemente da forma adotada, obviamente atentando para limites operacionais
e at mesmo estratgicos em termos de antecedncia e de previsibilidade, convm que a
comisso notifique (ou intime) de uma s vez o maior nmero possvel de atos instrucionais
ao acusado, como forma de evitar inmeras concesses do prazo de antecedncia de trs dias
teis ou de cinco dias corridos, conforme arts. 26, 2 ou 24 da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Antes de se prosseguir na descrio da forma como se operam as comunicaes de
atos instrucionais, convm abordar algumas situaes peculiares. Primeiramente, em respeito
aos princpios da ampla defesa e do contraditrio, havendo mais de um acusado e mesmo
tendo sido solicitada a realizao de ato de instruo por apenas um deles, deve-se notificar a
todos, mesmo que o ato parea ser relevante para a formao de convico apenas do
solicitante. Neste ponto, os dois princpios constitucionais acima mencionados se reforam
pelo princpio de sede processual da comunho da prova. Conforme j mencionado em
3.3.3.7, todas as provas autuadas - e sempre assim o foram em respeito unicamente ao
interesse pblico do esclarecimento ftico - passam a pertencer ao processo, no sendo
propriedade sequer do acusado que porventura tenha peticionado por sua realizao e nem da
comisso. Obviamente, para que este princpio possa atuar em toda sua extenso, garantindo a
qualquer acusado extrair de qualquer prova, independentemente de sua origem, elementos
formadores de convico a seu favor, faz-se estritamente necessrio que todos os acusados
sejam notificados da realizao de qualquer ato de instruo probatria, sejam aqueles
realizados ex oficio, sejam aqueles realizados em atendimento a pedido de algum acusado.
Ainda na descrio de situaes peculiares, no caso de se ter empregado a via do edital
para notificar o servidor para acompanhar o processo como acusado e permanecendo ele
ausente do processo, no se dispensam as notificaes dos atos de instruo probatria, as
intimaes e os demais atos de comunicao ao prprio acusado. Considerando a provvel
hiptese de o acusado no ter atendido aos dois editais empregados para notific-lo como
acusado, ter se mantido ausente e sem nenhum contato com a comisso e tampouco ter
constitudo procurador, muito provavelmente tambm se far necessrio lanar mo de
quantos editais se fizerem necessrios no curso da instruo processual. Neste caso, visando
economia processual, deve a comisso buscar deliberar, de uma s vez, o mximo possvel de
atos de instruo a fim de condensar as notificaes no menor nmero possvel de editais. A
procedimentalizao a ser adotada deve ser a mesma estabelecida pelo art. 163 da Lei n
8.112, de 11/12/90 (na verdade, estabelecida para um momento processual posterior, o da
citao para apresentar defesa escrita e aqui novamente tomado como remdio jurdico de
aplicao extensiva), e j exposta em 4.3.5.2, qual seja, devem ser publicados dois editais, um
em jornal de grande circulao no municpio do ltimo domiclio necessrio conhecido do
acusado e outro em DOU e, trs dias teis aps a publicao do ltimo destes editais (cpias
de ambos devem ser autuadas no processo), o servidor considerado notificado do ato de
intruo, que pode ento ser realizado regularmente pela comisso, ainda que ausente o
servidor.
Um terceiro incidente, que costuma acarretar problemas na celeridade processual, o
acusado em licena mdica que se recusa a receber atos de comunicao, nos termos que se
exporo em 4.4.9.1 e 4.4.17. Em tal situao, deve a comisso provocar a junta mdica oficial
a se manifestar se a doena incapacita o acompanhamento do processo. Se a junta mdica
atestar que no incapacita, a comisso pode prosseguir com o rito, entregando-lhe os atos de
comunicao em seu endereo residencial e produzindo os atos instrucionais deliberados.

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Retomando a descrio do rito empregado para a entrega das notificaes de

realizao de ato de instruo probatria ou para a entrega de outros atos de comunicao (tais
como intimaes), tais termos, extrados em duas vias, devem ser entregues, como regra geral
e apriorstica, pessoalmente ao acusado, que fica com uma via, anexando-se aos autos a outra
via do documento datada e assinada. Tanto pode a notificao ou a intimao ser entregue no
local de trabalho ou na residncia do acusado quanto ele pode comparecer no local de
instalao da comisso, a fim de receb-los. E, tendo sido o ato de comunicao entregue
pessoalmente ao acusado, dispensa-se a entrega tambm ao seu procurador. A Lei n 9.784, de
29/01/99, nos seus arts. 26 e 41, impe a comunicao apenas ao interessado (acusado), no a
prevendo tambm para seu procurador.
Por um lado, aceita-se - e at mesmo se recomenda - que a entrega do ato de
comunicao ao procurador se restrinja apenas ao caso de eventual impossibilidade de ser
entregue ao servidor (e desde que o mandato confira ao procurador poderes para tal
recebimento). Por outro lado, havendo manifestao ou aquiescncia por parte da defesa para
que os atos de comunicao sejam entregues apenas ao procurador, no se faz necessrio
tambm entreg-los ao acusado. Do exposto, em sntese, basta que os atos de comunicao
sejam entregues a um dos agentes capazes para tal, ou ao prprio acusado (a quem se
considera o destinatrio apriorstico dos atos de comunicao) ou a seu procurador
devidamente constitudo nos autos (a quem se considera o destinatrio subsidirio dos atos de
comunicao).
STJ, Mandado de Segurana n 10.404: Ementa: 2. A ausncia de intimao dos
procuradores dos impetrantes no acarreta nulidade destes atos, haja vista a intimao
pessoal dos acusados.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 19.741: Ementa: IV - Inexiste vcio
a macular o processo administrativo disciplinar no fato de as intimaes terem sido feitas
apenas ao advogado nomeado pelo servidor indiciado.

Conforme j abordado em 4.3.11.3, muito excepcionalmente, com base na aplicao

subsidiria da Lei n 9.784, de 29/01/99, em seu art. 26, 3, o emprego da via postal at pode
ser admitido em casos residualssimos, em que nenhuma outra soluo juridicamente mais
qualificada se demonstra factvel, para suprir notificaes ao acusado da realizao de atos
instrucionais bem como para suprir-lhe necessrias intimaes ou demais atos de
comunicao. Mesmo para tal uso residual, de se empregar ferramentas postais que
comprovem comisso no s a entrega do documento, mas tambm que foi o prprio
destinatrio que o recebeu. Para isto, agregam-se dois servios postais (Aviso de Recebimento
- AR, em que o remetente preenche um formulrio prprio, que lhe devolvido, assinado por
quem recebeu a postagem, comprovando que a remessa foi entregue; e Mo Prpria - MP, em
que o remetente recebe a garantia de que a postagem ser entregue exclusivamente ao
destinatrio, mediante comprovao por documento de identidade na entrega).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 26.
3 A intimao pode ser efetuada por cincia no processo, por via postal com aviso de
recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da cincia do
interessado.

Obviamente, se o acusado (ou seu procurador), ao ser notificado da realizao de

determinado ato de instruo, manifestar interesse em dele participar, mas informar
antecipadamente algum relevante impedimento para estar presente no dia agendado, convm
que a comisso tente acertar nova data, se isto for possvel.
Aps a regular notificao, ao acusado ou a seu procurador, da realizao de ato de
instruo probatria, o seu comparecimento facultativo. Conforme j exposto em 4.3.6.3 (a

557

cuja leitura se remete), a ausncia do servidor ou de seu procurador no impedimento para a

realizao do ato, devendo o fato ser registrado no termo correspondente. No h, no processo
administrativo disciplinar, a figura do defensor ad hoc designado pela comisso e muito
menos a designao de defensor dativo pela autoridade instauradora para acompanhar ato(s)
de instruo.
Em princpio, o ato de instruo realizado sem a regular notificao do acusado
imprestvel para formar convico da comisso contrria parte, por caber a alegao de
cerceamento defesa e, consequentemente, de sua nulidade. Assim j se manifestou a
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-55, vinculante:
Ementa: Em virtude dos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, o
servidor que responde a processo disciplinar deve ser notificado da instaurao deste
imediatamente aps a instalao da comisso de inqurito e, em qualquer fase do
inqurito, cientificado dos atos processuais a serem praticados com vistas apurao dos
fatos, de modo que, tempestivamente, possa exercitar o direito assegurado no art. 156 da
Lei n 8.112, de 1990.

No entanto, caso o ato e suas concluses no sejam utilizados no sentido de formar

convico e, tambm, no haja meno ao mesmo na indiciao, no h nulidade no processo,
uma vez que no houve prejuzo defesa, conforme 4.12.1. Tambm, supre-se a formalidade
se, apesar de no ter sido notificado da realizao do ato ou t-lo sido de forma irregular,
independentemente se o prazo legal seria de trs dias teis ou de cinco dias corridos, nos
termos acima exposto, o acusado comparece e dele participa regularmente, no se cogitando
de prejuzo defesa e, por conseguinte, de nulidade.

4.4.4 - Depoimento de Testemunha

O depoimento (ou oitiva ou inquirio) de testemunha um ato instrucional que requer
da comisso ateno a alguns aspectos formais, sob pena de nulidade. Assim, recomenda-se
seguir um roteiro bsico de procedimentos na realizao deste ato. E como a Lei n 8.112, de
11/12/90, no esgotou sua normatizao, e tampouco o fez a Lei n 9.784, de 29/01/99, faz-se
necessrio, subsidiariamente e por analogia, integrar as lacunas do Estatuto com
mandamentos do CPP e do CPC, nesta ordem. A propsito, dentre os atos processuais mais
comuns de ocorrer no processo administrativo disciplinar, as provas orais, de forma geral,
talvez sejam onde mais se ressente a falta de normatizao no Estatuto e mais se necessita
buscar a lei processual penal. Mas ressalve-se que tal integrao somente vlida nos pontos
em que o Estatuto no regulou; onde h previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, esta deve
prevalecer, ainda que conflitante com a norma de processo penal.
Em todos os casos em que se repetir depoimento de testemunha (que j tenha deposto
no mesmo PAD ou em outro, ou em sindicncia disciplinar que o antecedeu, ou em via
judicial), recomenda-se que as perguntas sejam refeitas, por expresso, no sendo
recomendvel condensar todo o ato em uma nica pergunta para que o depoente ratifique seu
depoimento anterior.
Como mera recomendao, pode-se inaugurar a busca de provas com a oitiva do
representante ou denunciante, caso exista, a fim de inquirir se ele confirma o teor de sua pea
escrita. Destaque-se que o fato de um servidor ter representado ou um particular ter
denunciado, por si s, em nada se confunde com ser impedido ou suspeito para testemunhar. A
priori, to-somente a qualidade de representante ou denunciante no significa que este
declarante tenha interesse na matria e, portanto, no impe que a prova oral seja tomada
como declarante, na forma como se aduzir em 4.4.4.3.2 e 4.4.5.

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Tanto o denunciante como o autor da representao devem ser chamados a depor, como
um dos primeiros passos do processo. o incio da coleta de provas por depoimentos,
somente precedida da prova documental que ser autuada quando da instalao da
Comisso.
Deste modo, alm de se confirmar a autenticidade, pela comunicao oral reiteradora do
texto escrito, ter a Comisso a oportunidade de apreciar maiores detalhes sobre o evento
objeto da apurao. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg.
84, Editora Consulex, 2 edio, 1999
Cabe registrar que a Lei n 8.112/90 no estabelece nenhuma distino entre denunciante
e as demais testemunhas, sendo esta uma diviso que se observa apenas na prtica.
Assim, a primeira figura, do denunciante, nada mais que uma testemunha que tem
precedncia sobre as demais, ou porque formalizou a denncia, at mesmo por ter
presenciado a ocorrncia da irregularidade, ou por conhecimento mais profundo das
irregularidades praticadas no mbito do servio pblico e assinou algum documento que
posteriormente veio a originar o processo disciplinar.
Portanto, o denunciante ser ouvido como testemunha, salvo naqueles casos de notria
inimizade com o servidor denunciado, situao em que ser ouvida como informante.
Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo
Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 327, Editora Frum, 1 edio, 2007
Primeiro, devem ser ouvidas as testemunhas, ou seja, as pessoas que sero
compromissadas. Depois, sero tomadas as declaraes daqueles que tm a sua
imparcialidade diminuda. Desta forma, quando estas pessoas se apresentarem em
audincia, j estaro no processo pronunciamentos idneos, recolhidos de pessoas com
total iseno. Lo da Silva Alves, A Prova no Processo Disciplinar, pg. 162, Editora
Lumen Juris, 1 edio, 2003

4.4.4.1 - Atos Preparatrios

De forma geral, a primeira atitude a ser formalizada com vista a se coletar depoimento
deliberar em ata o chamamento da testemunha aos autos, expondo a motivao de faz-lo
(se decorre de iniciativa da comisso ou de pedido do acusado). Havendo mais de uma
testemunha, convm, sempre que possvel, que a comisso realize as oitivas uma aps a outra,
em um mesmo dia, de forma a diminuir a possibilidade de prvio conhecimento das perguntas
ou a contaminao dos depoimentos, buscando preservar ao mximo a prova oral.
CPP - Art. 210. As testemunhas sero inquiridas cada uma de per si, de modo que umas
no saibam nem ouam os depoimentos das outras (...).
Mesmo que sejam os depoimentos tomados no mesmo dia, as testemunhas no podero se
comunicar, a fim de que os depoentes no sofram recprocas influncias. Inquiridas
separadamente, as testemunhas podero confirmar, aduzir informaes, ou infirmar o dito
por outras testemunhas. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar,
pg. 145, Editora Consulex, 2 edio, 1999

4.4.4.1.1 - Quem Deve, Quem Pode Mas No Obrigado e Quem No Pode Depor
Em princpio, de forma anloga ao que ocorre na sede penal, qualquer pessoa pode
testemunhar no processo administrativo disciplinar e a regra geral da obrigatoriedade em
comparecer, tanto no caso de servidores quanto no caso de agentes privados.
CPP - Art. 202. Toda pessoa poder ser testemunha.

Mais especificamente no que diz respeito obrigatoriedade de testemunhar em

processo administrativo disciplinar, por um lado, enfatiza-se o dever funcional de comparecer

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ao ato quando se trata de testemunha servidor pblico federal, ainda que de outro rgo. Por
outro lado, independentemente de ser ou no servidor pblico, por bvios motivos de
vinculao com a parte, o cnjuge, o filho, o irmo, o pai, a me e os parentes afins do
acusado tm a prerrogativa de se declararem desobrigados de depor, salvo se,
excepcionalmente, a critrio da comisso, se entender que impossvel se obter a buscada
elucidao do fato por outro meio. Estas pessoas no so proibidas de depor: elas podem, mas
no so obrigadas.
CPP - Art. 206. A testemunha no poder eximir-se da obrigao de depor. Podero,
entretanto, recusar-se a faz-lo o ascendente ou descendente, o afim em linha reta, o
cnjuge, ainda que desquitado, o irmo e o pai, a me, ou o filho adotivo do acusado, salvo
quando no for possvel, por outro modo, obter-se ou integrar-se a prova do fato e de suas
circunstncias.
CPC - Art. 406. A testemunha no obrigada a depor de fatos:
I - que lhe acarretem grave dano, bem como a seu cnjuge e aos seus parentes
consanguneos ou afins, em linha reta ou na colateral em segundo grau;

Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, a cuja leitura se remete. A interpretao sistemtica do ordenamento impe que hoje se
inclua o companheiro de unio estvel em textos normativos mais antigos, que mencionavam
apenas o cnjuge, como neste caso do CPP.
Como excees, so proibidos de depor aqueles que, em razo da atividade exercida,
devam guardar segredo (advogado, mdico, padre, gerente de banco, etc), salvo se quiserem e
se forem desobrigados pelo acusado.
CPP - Art. 207. So proibidas de depor as pessoas que, em razo de funo, ministrio,
ofcio ou profisso, devam guardar segredo, salvo se, desobrigadas pela parte interessada,
quiserem dar o seu testemunho.

Tambm no pode um servidor, que figura como acusado no processo administrativo

disciplinar, participar do mesmo apuratrio como testemunha, ainda que a pedido de outro
acusado. Uma vez que, excluindo a acareao, o acusado, em termos de prova oral, atua
apenas como interrogado e o art. 159 da Lei n 8.112, de 11/12/90, impe que os
interrogatrios sejam realizados em separado, seria inaceitvel o interrogatrio de um acusado
ser presenciado por outro acusado. Alm disto, o mesmo servidor participaria do processo
com conflitantes graus de comprometimento de verdade.
Por outro lado, no se vislumbra nenhum vcio ou afronta defesa em se coletar
testemunho de servidor que esteja respondendo outro processo administrativo disciplinar,
sobre fato diverso (se os fatos so conexos, perdura o impedimento por ter interesse no caso).

4.4.4.1.2 - Comunicaes do Depoimento

A intimao da testemunha para depor deve ser individual e, como regra geral, deve
ser entregue pessoalmente. Emite-se a intimao em duas vias, para que seja anexada aos
autos a via com data e assinatura da testemunha e a outra fique com o destinatrio.
Se a testemunha for servidor, deve-se comunicar ao titular da unidade, por meio de
memorando, extrado em duas vias, a intimao irrecusvel para que seu subordinado deponha
na data e horrio aprazados. Conforme j aduzido em 4.4.1.3, no caso de testemunha lotada
em ARF, recomenda-se que esta comunicao seja dirigida ao Agente, no sendo necessrio
comunicar ao respectivo Delegado. Se o servidor for de outro rgo, a comunicao se d por

560

ofcio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 157. As testemunhas sero intimadas a depor mediante
mandado expedido pelo presidente da comisso, devendo a segunda via, com o ciente do
interessado, ser anexada aos autos.
Pargrafo nico. Se a testemunha for servidor pblico, a expedio do mandado ser
imediatamente comunicada ao chefe da repartio onde serve, com a indicao do dia e
hora marcados para inquirio.
No diz a Lei que o servidor deva ser federal, nem submetido ao Regime Jurdico nico.
Assim, a expresso deve ser entendida no seu sentido mais amplo: servidor, ou empregado
(celetista), da administrao direta ou indireta, civil ou militar, dos trs Poderes das trs
rbitas de Poder, ao ser intimado a depor como testemunha, dever ter seu chefe avisado
de tal evento. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs. 142 e
143, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Sendo a testemunha servidor e caso seja lotada ou tenha exerccio em localidade

distinta de onde deve prestar a prova oral, o art. 173 da Lei n 8.112, de 11/12/90, asseguralhe o direito de receber dirias e passagens com o fim de se deslocar para cumprir o dever
funcional de testemunhar. Neste caso, por previso regimental e em extenso aos arts. 7, 4
e 16 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, mediante provocao do presidente da comisso,
incumbe ao Chefe de Escor, como autoridade instauradora, propor ao Corregedor e a este
decidir as questes atinentes a deslocamentos, dirias e passagens de interesse correcional.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 208. Ao Servio de
Atividades Auxiliares - Seaux e s Sees de Atividades Auxiliares - Saaux compete
executar e controlar as atividades relacionadas com pessoal, apoio administrativo, gesto
de documentos, patrimnio e servios gerais.
Pargrafo nico. Ao Seaux da Coger e Saaux da Copei compete, ainda, executar as
atividades financeiras e oramentrias relacionadas com deslocamento de servidores e
colaboradores eventuais no interesse das atividades da Coger e Copei, respectivamente.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores
eventuais no interesse da Coger
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar dever solicitar autoridade instauradora autorizao para deslocamento de
servidores integrantes de comisso, bem como solicitar prorrogao do prazo da comisso,
quando necessrio.

Na hiptese de ser necessrio ouvir uma alta autoridade republicana como testemunha,
deve-se abrir oportunidade, via Advocacia-Geral da Unio, para que ela escolha local, data e
horrio que lhe convier, mediante expediente, extrado em duas vias. Extensivamente, mesmo
que se trate de autoridade do prprio rgo, sugere-se, em deferncia hierarquia, que se lhe
conceda a prerrogativa de declinar data e horrio convenientes, a fim de evitar maiores
transtornos ao funcionamento do rgo. No obstante, o Supremo Tribunal Federal j se
manifestou que deixa de valer a prerrogativa de marcar data e local para ser ouvida como

561

testemunha em processos penais se a autoridade no prestar seu depoimento, sem justa causa,
dentro do prazo de trinta dias.
CPP - Art. 221. O Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, os senadores e deputados
federais, os ministros de Estado, os governadores de Estados e Territrios, os secretrios
de Estado, os prefeitos do Distrito Federal e dos Municpios, os deputados s Assemblias
Legislativas Estaduais, os membros do Poder Judicirio, os ministros e juzes dos
Tribunais de Contas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, bem como os do Tribunal
Martimo sero inquiridos em local, dia e hora previamente ajustados entre eles e o juiz.
(Redao dada pela Lei n 3.653, de 04/11/59)
STF, Questo de Ordem em Ao Penal n 421: Deciso: O Tribunal, por unanimidade e
nos termos do voto do Relator, resolveu a questo de ordem no sentido de declarar a perda
da prerrogativa prevista no caput do art. 221 do Cdigo de Processo Penal, em relao ao
parlamentar arrolado como testemunha que, sem justa causa, no atendeu ao chamado da
justia, por mais de trinta dias.

No caso de se deliberar ouvir no servidores (no que se inclui o aposentado), sobre

quem a comisso no tem poder coercitivo, primeiramente se menciona a linha de
entendimento que defende que inexiste no Direito Administrativo Disciplinar disposio legal
que obrigue pessoa estranha ao servio pblico servir como testemunha e, por conseguinte,
que preveja sua conduo forada, que apontaria o emprego da solicitao de
comparecimento. No obstante, mais recomendvel o uso de intimao, uma vez que a Lei
n 8.112, de 11/12/90, no caput do art. 157, impe a regra geral de que as testemunhas
devero ser intimadas e prev a especificidade de serem servidores apenas no pargrafo nico
do mesmo artigo, determinando que, neste caso especfico, tambm deve haver memorando
para a chefia. Ou seja, a leitura sistemtica do dispositivo de que as testemunhas so
intimadas, sejam servidores ou no. Ademais, vista das peculiaridades do caso especfico,
que podem indicar maior relevncia e imprescindibilidade quela prova oral, tambm
cabvel reforar o entendimento j exposto em 4.3.11.3 de que os particulares, terceiros ou
administrados em geral tm dever de colaborar com o esclarecimento de fatos junto
administrao pblica e da dirigir-lhes intimao, com base na previso dos arts. 4, IV e 39
e, se for o caso, tambm do art. 28, todos da Lei n 9.784, de 29/01/99. Decerto, o que no se
recomenda o uso do termo convite, por expressar forte grau de discricionariedade e
voluntariedade na deciso do no servidor em atender ou no ao chamado.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 4 So deveres do administrado perante a Administrao,
sem prejuzo de outros previstos em ato normativo:
IV - prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento
dos fatos.
Art. 28. Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem para o
interessado em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos e
atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.
Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao de provas
pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para esse fim, mencionando-se
data, prazo, forma e condies de atendimento.
Pargrafo nico. No sendo atendida a intimao, poder o rgo competente, se entender
relevante a matria, suprir de ofcio a omisso, no se eximindo de proferir a deciso.
TRT da 14 Regio, Habeas Corpus n 1651, Relatrio e Voto: (...) impetrantes (...)
questionam a autoridade dos membros da Comisso de Processo Disciplinar, nos autos do
PAD n (...), que os intimou por mandado, para comparecerem a solenidade a ser realizada
no dia 18 de outubro de 2005, sob pena de representao ao Ministrio Pblico por crime
de desobedincia previsto no artigo 330, do Cdigo Penal Brasileiro.
Consideram que no esto sujeitos s disposies do artigo 157 da Lei n 8.112/90, na
medida que no so servidores ou funcionrios pblicos e no esto obrigados a
comparecer perante a autoridade coatora.
A anlise da matria em foco assegura a legalidade dos atos tidos como possivelmente
constrangedores. Considero dentro de uma anlise sistemtica que a Comisso de

562
Sindicncia tem o poder de intimar as pessoas para depor ou prestarem esclarecimentos,
mas no possui respaldo legal para determinar a conduo coercitiva, o que alis sequer
foi cogitado, conforme contato pelos documentos oferecidos.
Levando em conta que a Comisso de Sindicncia, pelos fatos narrados, no cometeu
nenhuma arbitrariedade, sendo perfeitamente lcito representar perante o Ministrio
Pblico para adoo das medidas que entender cabveis, denego a segurana.
Servidores ou no servidores podero ser intimados a depor. (...)
E se a testemunha recusar-se a assinar a segunda via do mandado de intimao? O
servidor incumbido dessa tarefa dever certificar o evento, protegendo-se com a assinatura
de duas testemunhas dessa recusa. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pgs. 140 e 142, Editora Consulex, 2 edio, 1999
Somos pelo entendimento de que a obrigao de depor em processo disciplinar estende-se
ao particular. (...). Logo, o instrumento pelo qual chamado no pode ser o convite. Lo
da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pgs. 167 e 168, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2001
No caso das testemunhas no serem funcionrios pblicos, (...) na prtica, existe uma
significativa diferena entre intimar e convidar algum a prestar depoimento. No caso do
convite, pela fragilidade do nome, que pressupe no existir obrigatoriedade de
comparecimento. Alm do mais, ressalte-se que no h previso legal para expedir convite
para intimar testemunhas, mas sim mandado de intimao.
Assim, no se recomenda o uso de convite em vez de intimao, por duas razes: (1)
convite no consta da Lei n 8.112/90 como instrumento hbil para audincia, mantendo o
referido diploma legal a formalidade do mandado de intimao; (2) no possui aquela
caracterstica de obrigatoriedade de comparecimento. Aceita convite quem quer, sem
necessidade de justificar a recusa. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do
Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pgs. 327 e 328, Editora
Frum, 1 edio, 2007

Uma vez intimada a testemunha, deve-se notificar o acusado acerca desta oitiva, com
o prazo hbil de trs dias teis de antecedncia, para que, caso queira, acompanhe o ato.
Destaque-se que, havendo mais de um acusado, sendo a oitiva solicitada por um deles, devese notificar tambm os demais acusados. Obviamente, se o acusado ou seu procurador
manifesta interesse em participar de determinada oitiva, mas informa antecipadamente algum
relevante impedimento para estar presente no dia agendado, convm que a comisso tente
acertar nova data com a testemunha, se isto for possvel. Conforme j aduzido em 4.3.6.3 e
4.4.3, a ausncia oitiva de acusado (e/ou de seu procurador) regularmente notificado no
impede a realizao do ato.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia
ordenada, com antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local
de realizao.
Parecer AGU n GQ-37, vinculante: Ementa: O servidor envolvido na prtica de
infraes disciplinares, objeto de processo administrativo, h de ser notificado a respeito
dos depoimentos das testemunhas, em consequncia de o inqurito jungir-se ao princpio
do contraditrio.
O acusado, se o desejar, a tudo poder estar presente, pessoalmente ou por intermdio de
seu procurador. A sua presena no , porm, obrigatria, nem invalida o depoimento, se
ausente, desde que para o evento tenha sido notificado adequadamente. A ausncia da
notificao, esta sim, que viciar o ato. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 145, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Estando a testemunha em local sabido no exterior, poder-se-ia cogitar de adaptar ao

processo disciplinar o instrumento da carta rogatria (conforme arts. 368 e 783 do CPP), com
o qu a comisso provocaria a autoridade instauradora a encaminhar ao Ministrio da Justia
o pedido de notificao e, posteriormente, os quesitos a serem perguntados, por via
diplomtica, s autoridades estrangeiras competentes. Todavia, a jurisprudncia entende que,

563

como o instituto da carta rogatria de competncia exclusiva do Poder Judicirio, somente

se aplica ao processo judicial, devendo se adotar na espcie a provocao mediante ofcio
dirigido autoridade consular.
TRF da 2 Regio, Apelao Cvel n 381.707: Ementa: A colheita de prova testemunhal
realizada por autoridade consular e requerida mediante ofcio no macula o processo
administrativo disciplinar a ser por ela instrudo, pois, em se tratando de ato extrajudicial
(Decretos 1.560/95 e 1.850/96), descabida a expedio de carta rogatria, para a qual
seriam exclusivamente competentes as autoridades jurisdicionais.

No caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, estando no exterior a

testemunha a ser ouvida (servidor ou no, brasileiro ou no), pode a comisso, como primeiro
recurso mais simples, caso saiba o endereo da pessoa, contact-la de qualquer forma vlida
(por via postal ou por correio eletrnico) e intimar (caso seja brasileira) ou solicitar seu
comparecimento (caso seja estrangeira, hiptese em que, excepcionalmente, no se utiliza a
intimao pelo fato de o estrangeiro, estando fora do Pas, no se sujeitar ao ordenamento
brasileiro). Caso o chamamento para que a pessoa residente no exterior comparea ao Pas e
sala da comisso no surta o efeito, deve a comisso formular seus quesitos, ofertar a parte
para que formule os seus e, mediante ofcio, encaminh-los autoridade instauradora, com
solicitao de que esta encaminhe Coordenao-Geral de Relaes Internacionais (Corin), a
fim de que esta unidade central realize o ato, mediante a Embaixada brasileira no pas. Se o
pas no exterior contar com Adidncia Tributria e Aduaneira da Secretaria da Receita Federal
junto Embaixada do Brasil (caso dos Estados Unidos da Amrica, Argentina e Paraguai),
pode a autoridade instauradora remeter os quesitos, via ofcio, Adidncia, para que esta,
junto Embaixada, diligencie para a realizao do ato.
No caso de a testemunha estrangeira residente no Pas ou no exterior comparecer sala
da comisso, estando em territrio nacional quando da coleta de sua prova oral, submete-se ao
regramento ptrio, podendo, portanto, ser compromissada; na hiptese de no falar o
portugus, pode-se adaptar o dispositivo da lei processual penal que prev a designao de
intrprete para traduzir as perguntas e respostas.
CPP - Art. 233. Quando a testemunha no conhece a lngua nacional, ser nomeado
intrprete para traduzir as perguntas e respostas.

4.4.4.2 - No Comparecimento da Testemunha e Cuidados Prvios

Tendo sido a testemunha regularmente intimada, na hiptese de a mesma no
comparecer na data e horrio aprazados, aps ter-se aguardado por no mnimo trinta minutos,
deve-se registrar o incidente em termo de no comparecimento. Partindo do pressuposto da
coerncia, em que a realizao da oitiva decorreu da considerao de sua importncia para o
processo, de se recomendar que a comisso intime novamente a testemunha, desta feita j
fazendo constar do termo o destaque de que o depoimento relevante para o interesse pblico
e a advertncia de que o no comparecimento poder implicar, pelo menos em tese, o crime
de desobedincia, previsto no art. 330 do CP.
CP - Desobedincia
Art. 330. Desobedecer a ordem legal de funcionrio pblico:
Pena - deteno, de quinze dias a seis meses, e multa.

Acrescente-se que, mesmo se tratando de servidor regularmente intimado a

testemunhar, no h previso legal para conduo coercitiva e forada para quem quer que
seja depor em via administrativa disciplinar. S que, diferentemente do particular, neste caso,
o no comparecimento injustificado, alm do crime de desobedincia previsto no art. 330 do

564

CP (que alcana indistintamente servidores e particulares), pode configurar, em tese, violao

de dever funcional, podendo a comisso cogitar de representao em via administrativa.
Para o funcionrio pblico, o servir como testemunha em processo disciplinar, que corre
na esfera de governo a que pertence, constitui dever funcional, cujo descumprimento,
embora no d ensejo a sua conduo forada, por falta de amparo legal, o sujeita
punio de natureza disciplinar. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pgs. 185 e 186, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
Para o servidor pblico, constitui dever funcional prestar declaraes e depor em
processo disciplinar. A negativa de comparecimento, desacompanhada de justificativa
aceitvel, perante a comisso processante, pode sujeitar o infrator punio. Todavia, no
poder ser conduzido a depor, coercitivamente, como ocorre em juzo. Francisco Xavier
da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 160,
Editora Forense, 2 edio, 2006

Configurada a ausncia injustificada da testemunha (seja servidor ou particular,

embora a experincia aponte ser mais comum o particular incorrer nesta falta que o servidor),
aps reiterao da intimao, de se considerar que o interesse privado no pode se sobrepor
ao interesse pblico (com o qual se move o processo disciplinar) e menos ainda a ele
prejudicar. Neste sentido, o princpio da indisponibilidade do interesse pblico no concede
testemunha faculdade de comparecer, uma vez que as liberdades individuais, nos termos da
lei, devem ser restringidas em homenagem ao interesse maior da coletividade. Assim, sendo
intransponvel e absolutamente relevante para o deslinde do processo a oitiva em questo e a
ela injustificadamente no comparecendo a testemunha, pode a comisso cogitar de solicitar,
com a devida motivao, via Advocacia-Geral da Unio ou secundariamente Ministrio
Pblico Federal, ordem judicial a fim de que a prova seja realizada em juzo, com todas as
prerrogativas coercitivas desta sede. Em caso extremo, uma vez que o ordenamento prev a
intimao como instrumento vlido e como toda ordem legal transporta junto a si a idia de
sano por seu descumprimento, pode a comisso avaliar, muito criteriosamente, a
possibilidade de encaminhar representao penal pelo crime de desobedincia, previsto no art.
330 do CP. Neste caso excepcional de se levar adiante a representao penal, o roteiro para tal
pea se encontra na Portaria RFB n 2.439, de 21/12/10.
Portaria RFB n 2.439, de 21/12/10 - Art. 1
Pargrafo nico. Nos casos em que o AFRFB, no exerccio de suas atribuies, identificar
atos ou fatos que, em tese, configurem crime de falsidade de ttulos, papis e documentos
pblicos; de "lavagem" ou ocultao de bens, direitos e valores; de contrabando ou
descaminho; bem como crime contra a Administrao Pblica Federal, em detrimento da
Fazenda Nacional, e contra Administrao Pblica Estrangeira, dever formalizar
representao para fins penais perante o titular da Unidade Central - Superintendente,
Delegado ou Inspetor-Chefe da Receita Federal do Brasil - ao qual estiver vinculado.
Art. 7 A representao fiscal para fins penais relativa aos crimes de falsidade de ttulos,
papis e documentos pblicos, previstos nos arts. 293, 294 e 297 do Cdigo Penal, aos
crimes de "lavagem" ou ocultao de bens, direitos e valores, definidos no art. 1 da Lei
9.613, de 3 de maro de 1998, e aos crimes contra a Administrao Pblica Federal, em
detrimento da Fazenda Nacional, e contra Administrao Pblica Estrangeira dever:
I - conter os elementos referidos no art. 3 , no que couber;
II - ser protocolizada pelo servidor que a elaborar, no prazo de 10 (dez) dias contados da
data em que for identificado o fato caracterizador de crime; e
III - ser remetida ao rgo do MPF competente para promover a ao penal, no prazo de
10 (dez) dias contados da data de sua protocolizao, pelo titular da Unidade Central Superintendente, Delegado ou Inspetor-Chefe da Receita Federal do Brasil - ao qual
estiver vinculado.
TRT da 14 Regio, Habeas Corpus n 1651, Voto: A anlise da matria em foco,
assegura a legalidade dos atos tidos como possivelmente constrangedores.
Considero dentro de uma anlise sistemtica que a Comisso de Sindicncia tem o poder
de intimar as pessoas para depor ou prestarem esclarecimentos, mas no possui respaldo
legal para determinar a conduo coercitiva, o que alis sequer foi cogitado, conforme

565
contato pelos documentos oferecidos.
TRF da 5 Regio, Apelao Criminal n 4543: Ementa: II. A notificao expedida por
Conselho Regional de Medicina para o comparecimento em audincia, na qualidade de
testemunha em processo disciplinar, est includa no conceito de ordem legal de
funcionrio pblico previsto no art. 330 do CP.
IV. No se aplica o princpio da bagatela ou insignificncia penal ao crime de
desobedincia em anlise, visto que o ru demonstrou nimo de iludir entidade paraestatal
no curso de processo disciplinar. Compatibilidade entre a gravidade da conduta e a pena
aplicada.

O local da oitiva a sede da comisso, com exceo de pessoas impossibilitadas por

enfermidade ou velhice, hipteses em que o ato se d onde se encontram as testemunhas, ou
de autoridades mximas dos Trs Poderes, que declinam o local, e de particular de outro
municpio e se este no se propuser a comparecer s prprias custas ou como colaborador
eventual sede da comisso e se houver condies de o colegiado se deslocar.
CPP - Art. 220. As pessoas impossibilitadas, por enfermidade ou por velhice, de
comparecer para depor, sero inquiridas onde estiverem.
Art. 221. O Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, os senadores e deputados
federais, os ministros de Estado, os governadores de Estados e Territrios, os secretrios
de Estado, os prefeitos do Distrito Federal e dos Municpios, os deputados s Assemblias
Legislativas Estaduais, os membros do Poder Judicirio, os ministros e juzes dos
Tribunais de Contas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, bem como os do Tribunal
Martimo sero inquiridos em local, dia e hora previamente ajustados entre eles e o juiz.
(Redao dada pela Lei n 3.653, de 04/11/59)

Os depoimentos devem ser tomados em separado e prestados oralmente, sendo vedado

s testemunhas trazerem suas respostas por escrito (sem prejuzo de consultas a
apontamentos), com exceo de autoridades mximas dos Trs Poderes.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 158. O depoimento ser prestado oralmente e reduzido a
termo, no sendo lcito testemunha traz-lo por escrito.
1 As testemunhas sero inquiridas separadamente.
CPP - Art. 221.
1 O Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, os Presidentes do Senado Federal, da
Cmara dos Deputados e do Supremo Tribunal Federal podero optar pela prestao de
depoimento por escrito, caso em que as perguntas, formuladas pelas partes e deferidas
pelo juiz, lhes sero transmitidas por ofcio. (Redao dada pela Lei n 6.416, de 24/05/77)

Somente podem acompanhar a oitiva pessoas efetivamente interessadas no ato, ou

seja, em princpio, o acusado, o seu procurador e a testemunha. Caso este depoente traga um
acompanhante qualquer, no se deve permitir a entrada de tal pessoa estranha lide. Todavia,
na hiptese de a testemunha apresentar especificamente um advogado para acompanh-la,
embora se saiba a necessria reserva com que se deve tratar o acesso aos atos processuais
disciplinares e o depoente no integrar o polo passivo, luz das prerrogativas dispostas no
Estatuto da OAB (Lei n 8.906, de 04/07/94), no assiste poder comisso para obstruir a
entrada deste profissional, mesmo que a pedido do acusado. O advogado da testemunha,
porventura presente, no tem direito a formular perguntas e sua atuao se limita a verificar a
regularidade formal do ato e a proteger direitos fundamentais de seu constituinte.
Se a testemunha se fizer acompanhar por seu advogado, o presidente da comisso pode
exigir apresentao de instrumento hbil de mandato. Na hora do depoimento, adverte-se
que o advogado da testemunha no pode interferir nas perguntas e nem reinquiri-la. Sua
presena serve apenas para garantir a tranquilidade da testemunha, sendo incua para a
comisso. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo
Administrativo Disciplinar - Manual, pgs. 328 e 329, Editora Frum, 1 edio, 2007

566

Caso o acusado faa-se representar, no ato de inquirio, por mais de um procurador

devidamente qualificado, o presidente deve alertar que a defesa dever se concentrar em
apenas um dos procuradores, no sendo concedido a todos o direito de se manifestar.
Convm dispor as mesas de forma que a testemunha fique de frente para o presidente
da comisso e que o secretrio fique ao lado do presidente, para que este possa acompanhar o
que est sendo digitado. Quanto posio da defesa, h duas possibilidades. Primeiramente,
pode-se recomendar a configurao com o acusado e seu procurador em mesa posicionada
atrs da testemunha, como forma de evitar a intimidao visual. A segunda possibilidade seria
com o advogado e o acusado em mesa lateralmente testemunha, de forma a propiciar
defesa acompanhar as reaes faciais e gestuais do depoente (em tal configurao, deve-se
optar por posicionar mais prximo testemunha o procurador, por dele se presumir uma
postura mais tcnica e isenta que a do acusado), mas com o inconveniente de deixar o ato
mais vulnervel possibilidade de intimidao. Esta escolha discricionria por parte da
comisso, no havendo expresso disciplinamento normativo, e, para tal, deve o colegiado se
permitir considerar as inferncias que possa fazer do comportamento e do grau de
contribuio dado aos trabalhos pela defesa no caso concreto.
Cabe Comisso minimizar a possibilidade de que tal intimidao possa ocorrer,
devendo preocupar-se com a organizao fsica da sala de oitiva, de forma que a
testemunha preste seu depoimento sentada em frente aos membros da Comisso, sem poder
vislumbrar o semblante do acusado ou de seu advogado, que devero estar posicionados
atrs na sala., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 207, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Na verdade, embora se recomende a configurao mais conservadora em termos de

proteger a testemunha, com a defesa postada em mesa atrs do depoente, se reconhece que
eventual preferncia por parte da comisso para posicionamento da defesa lateralmente ao
depoente pode ter os riscos de intimidao minorados com as diligncias de se resguardar uma
distncia razovel entre depoente e procurador e tambm com a firme atitude de conduo e
de comando do presidente.

567
Se a testemunha alegar que est com medo do acusado, a Comisso dever convenc-la
da importncia do ato e tentar pegar o depoimento. A atividade disciplinar tambm envolve
psicologia. Uma sugesto sempre colocar a testemunha de frente para os membros da
Comisso e o acusado e seu advogado sentados atrs, de modo que a testemunha no veja
o rosto do acusado. Se mesmo assim ela se recusar a depor, isto no fundamento para
retirar o acusado da sala. O acusado somente poder ser retirado da sala, com motivao
registrada na ata, se, durante a oitiva, ele tumultuar o ambiente de trabalho; caso
contrrio ele fica., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg.
108, Fortium Editora, 1 edio, 2008

Na processualstica disciplinar, o que no se recomenda, por inevitvel risco de

intimidao, a configurao mais usual do processo judicial, em que as mesas so colocadas
em T, pois, desta forma, no h como suprir uma segura distncia entre a testemunha e o
procurador ou o acusado (caso o procurador no esteja presente).
Tomados estes cuidados prvios, tem-se que o ato em si obedece ao sistema
presidencialista, ou seja, a rigor, conduzido pelo presidente da comisso. Cabe ao presidente
dirigir a palavra ao depoente e reduzir a termo os fatos ocorridos para que o secretrio digite o
termo de depoimento, ressalvada autorizao do presidente aos outros membros. O termo
deve ser digitado em texto corrido, sem espaos em branco, pargrafos e rasuras.

4.4.4.2.1 - Possibilidade de Gravao de Oitivas

Releva abordar a possibilidade de uma comisso ser provocada pela defesa em um
PAD com o pedido para que seja gravada uma prova oral (podendo ainda este pedido dirigir o
nus da gravao ao colegiado ou disponibilizar que o procedimento de gravao restar a
cargo do prprio peticionante) bem como pode a comisso se deparar com a constatao de
que a prova oral est sendo ou foi gravada, de forma clandestina e desautorizada, pela defesa,
e, por fim, pode at mesmo a comisso, em razo de algum grau de insegurana acerca de sua
capacidade para proceder dinmica da reduo a termo, entender, por mera liberalidade e
espontaneidade sua, que convm gravar as provas orais.
Uma vez que a questo em tela envolve principalmente a possibilidade de adoo ou
no de novas tecnologias no processo administrativo disciplinar, deve-se reconhecer, de
imediato, que no se est, no presente, mencionando algo a ser liminarmente desconsiderado
margem do debate, pois o diploma legal civil reconheceu o emprego de tais inovaes com
fora probante. Com efeito, o art. 225 do CC prev a possibilidade de reprodues eletrnicas

568

de fatos fazerem plena prova acerca de tais fatos, desde que a parte contrria no as conteste.
CC - Art. 225. As reprodues fotogrficas, cinematogrficas, os registros fonogrficos e,
em geral, quaisquer outras reprodues mecnicas ou eletrnicas de fatos ou de coisas
fazem prova plena destes, se a parte, contra quem forem exibidos, no lhes impugnar a
exatido.

Decerto, todas as hipteses acima aventadas, na processualstica disciplinar, poro em

confronto a literalidade do art. 158 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com dispositivos de outros
diplomas legais processuais de sede judicial, tanto civil quanto penal.
De um lado, o art. 158 do Estatuto estabelece que as oitivas de testemunhas em
processo administrativo disciplinar devem ser prestadas oralmente e materializadas como
prova juridicamente vlida por meio da reduo a termo nos autos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 158. O depoimento ser prestado oralmente e reduzido a
termo, no sendo lcito testemunha traz-lo por escrito.

Acrescente-se que este comando legal deve ser interpretado em conformidade

sistemtica com a Lei n 9.784, de 29/01/99, que, como primeira fonte legal a ser
subsidiariamente aplicada Lei n 8.112, de 11/12/90, regula o processo administrativo em
sede federal. E o 1 do art. 22 desta Lei determina que os atos do processo devem
necessariamente observar a forma escrita.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 22.
1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com a data e o
local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.

De outro lado, mencione-se que, em consonncia com o comando encartado no art. 5,

LXXVIII da CF - que assegura a todos, no mbito judicial e administrativo, a razovel
durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao -, outros sistemas
processuais j reconhecem a gravao como um meio possvel de propiciar celeridade
processual. Assim, o CPC, em seu art. 417, faculta s partes gravarem os depoimentos de
testemunhas. Tambm o CPP, tanto ao disciplinar o procedimento comum, em seu art. 405,
quanto ao dispor do processo da competncia do jri, prev a possibilidade de registro das
provas orais por meio audiovisual. Por fim, na mesma linha, a Lei n 9.099, de 26/09/95, que
dispe sobre os Juizados Especiais Cveis e Criminais, em seu art. 13, tambm menciona a
possibilidade de gravao de atos instrucionais.
CPC - Art. 417. O depoimento, datilografado ou registrado por taquigrafia, estenotipia ou
outro mtodo idneo de documentao, ser assinado pelo juiz, pelo depoente e pelos
procuradores, facultando-se s partes a sua gravao. (Redao dada pela Lei n 8.952, de
13/12/94)
CPP - Art. 405.
1 Sempre que possvel, o registro dos depoimentos do investigado, indiciado, ofendido e
testemunhas ser feito pelos meios ou recursos de gravao magntica, estenotipia, digital
ou tcnica similar, inclusive audiovisual, destinada a obter maior fidelidade das
informaes. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 11.719, de 20/06/08).
2 No caso de registro por meio audiovisual, ser encaminhado s partes cpia do
registro original, sem necessidade de transcrio. (Pargrafo acrescentado pela Lei n
11.719, de 20/06/08).
Art. 475. O registro dos depoimentos e do interrogatrio ser feito pelos meios ou recursos
de gravao magntica, eletrnica, estenotipia ou tcnica similar, destinada a obter maior
fidelidade e celeridade na colheita da prova. (Redao dada pela Lei n 11.689, de
09/06/08)
Pargrafo nico. A transcrio do registro, aps feita a degravao, constar dos
autos. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 11.689, de 09/06/08)

569
Lei n 9.099, de 26/09/95 - Art. 13.
3 Apenas os atos considerados essenciais sero registrados resumidamente, em notas
manuscritas, datilografadas, taquigrafadas ou estenotipadas. Os demais atos podero ser
gravados em fita magntica ou equivalente, que ser inutilizada aps o trnsito em julgado
da deciso.

Na mesma linha, acrescente-se que a Lei n 11.419, de 19/12/06, admitiu o emprego de

meios eletrnicos e de informatizao no processo judicial, empregando-se arquivos digitais,
mas condicionando a prtica de atos processuais por meio eletrnico ao uso de assinaturas
eletrnicas.
Lei n 11.419, de 19/12/06 - Art. 8
Pargrafo nico. Todos os atos processuais do processo eletrnico sero assinados
eletronicamente na forma estabelecida nesta Lei.

No obstante estas previses legais de natureza instrumental para procedimentos

judiciais - e atentando-se para os fatos de que, por ora, mesmo o Poder Judicirio ainda
emprega os recursos de gravao de udio e vdeo de forma comedida e de que no h
pacificada jurisprudncia e muito menos aprofundada doutrina que tenham se dedicado ao
tema sob as peculiaridades da sede disciplinar, a menos da manifestao abaixo reproduzida -,
de se preservar a literalidade da Lei n 8.112, de 11/12/90, especfica para a processualstica
administrativa, que estabelece a materializao da prova mediante a reduo a termo, de
forma mais fidedigna e detalhada possvel a fim de suprir a verdade material extravel do ato,
no havendo previso legal naquele Estatuto para a gravao de provas orais.
No prev a lei, tambm, que os depoimentos sejam gravados, prtica essa no
recomendada pela doutrina, uma vez que as fitas devem ser, posteriormente, fielmente
transcritas e ainda juntadas aos autos, o que inviabiliza sua tramitao. Simone
Baccarini Nogueira, Manual de Sindicncia Investigatria, Sindicncia Punitiva e
Processo Administrativo Disciplinar do Servidor Pblico Federal, pg. 44, Universidade
Federal de Minas Gerais, 1 edio, 2004

O questionamento da possibilidade ou no de gravao no tem o condo de trazer ao

debate a possibilidade de, em um mesmo ato de coleta de prova oral, se gerarem duas espcies
distintas de prova, uma escrita e outra gravada. No se perde de vista que o ato probatrio
nico. Apenas, a seu respeito, aqui se aceita a discusso acerca da forma de registr-lo.
Cabendo unicamente comisso a conduo do processo, compete exclusivamente ao
colegiado a escolha da forma de registro da prova oral e, vista do comando do art. 158 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, deve a comisso adotar a forma escrita, mediante reduo a termo.
Afinal, conforme se descrever em 4.4.4.4, alm e acima da mera literalidade
positivada, assegura-se que tanto o mais sagrado direito em favor da defesa na fase da
instruo processual, qual seja, de contraditar as provas produzidas, quanto a oficialidade que
impulsiona a isenta busca da verdade material restam completamente satisfeitos, uma vez que,
nas provas orais em processo administrativo disciplinar, no que for cabvel, a comisso
processante esclarece ao depoente ou ao interrogado que as perguntas sero feitas oralmente
pelo presidente, a fim de tambm serem respondidas oralmente, e que cada resposta ser
reduzida a termo; que, ao final de cada resposta, o seu inteiro teor ser lido em voz alta tal
como foi registrado no termo, para que tanto a testemunha quanto o acusado ou seu
procurador possam contraditar, solicitando correo ou complementao de qualquer
consignao que eventualmente tenha sido registrada de maneira equivocada ou incompleta;
que qualquer ocorrncia relevante que venha a se dar durante o ato ser consignada por escrito
no termo; que, ao final das perguntas da comisso, esta passar a palavra para o acusado e
para seu procurador, para que, se desejarem, possam formular perguntas testemunha, por
intermdio do presidente, sendo registradas no termo as perguntas e as respostas; que, aps

570

todas as perguntas, a testemunha ou o acusado poder acrescentar oralmente mais

informaes, se desejar, a respeito dos fatos de que trata o processo administrativo disciplinar
em curso, o que tambm ser reduzido a termo; que, por fim, o termo digitado ser impresso,
podendo todos os participantes do ato l-lo, pelo tempo que entenderem necessrio, e, mais
uma vez, proporem retificao de qualquer consignao que eventualmente tenha sido
registrada de maneira equivocada ou incompleta.
Com tal procedimentalizao, assegura-se que, nas provas orais em processo
administrativo disciplinar, o termo escrito retrata com realidade e fidedignidade o que ocorreu
no recinto e reflete a espontaneidade de tudo o que foi dito, sendo ento o elemento de prova
necessrio e ao mesmo tempo suficiente para, em aspectos tanto formais quanto materiais,
atender aos regramentos impostos pela Lei n 8.112, de 11/12/00, e subsidiariamente tambm
pela Lei n 9.784, de 29/01/99, e base principiolgica reitora da processualstica disciplinar.
Portanto, no h que se cogitar, em processo administrativo disciplinar, da aplicabilidade da
hiptese prevista no art. 225 do CC e resta superada, pelo critrio da prevalncia da lei mais
especfica, a possibilidade de aplicao extensiva e supletiva das previses instrumentais dos
arts. 344 e 417 do CPC, dos arts. 405 e 475 do CPP e do art. 13, 3 da Lei n 9.099, de
26/09/95, e da Lei n 11.419, de 19/12/06.
Ademais, acrescente-se que, com a necessria meno acima ao 1 do art. 22 da Lei
n 9.784, de 29/01/99 - j que, obrigatoriamente, esta fonte legal deve ser aplicada
subsidiariamente Lei n 8.112, de 11/12/90, com precedncia ao CPP, ao CPC e Lei n
9.099, de 26/09/95 -, obrigando-se, no atual ordenamento vigente, a realizao de atos por
escrito no PAD, ainda que se procedesse gravao admitida naqueles outros diplomas legais,
seria factvel o questionamento a favor da necessidade de transcrio, o que resultaria em
lentido processual, divorciando-se do primado constitucional que impe celeridade e
economia dos atos processuais.
Da, atentando para o atual contexto jurdico (tanto normativo quanto jurisprudencial)
e para o estgio ora reinante das praxes judicirias, de no se permitir a gravao de provas
orais em processo administrativo disciplinar, com os seguintes desdobramentos hipotticos.
De imediato, no se autoriza, em nenhuma hiptese, que parta espontaneamente da
prpria comisso processante, de ofcio e sem provocao da defesa, ou ainda que a pedido da
defesa, gravar qualquer prova oral, socorrendo-se em institutos previstos nas leis processuais
penal ou civil e subvertendo a devida ordem de aplicao subsidiria das fontes legais. Sendo
a comisso composta por agentes administrativos, cuja atuao, com fundamento no princpio
da legalidade, deve se subordinar por completo aos ditames da lei, e no havendo, conforme j
explanado acima, previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, para que se escolha forma de
materializao da prova oral diferente da reduo a termo, no cabe ao colegiado tomar a
iniciativa de tal ato ou nem mesmo faz-lo para atender pedido da defesa.
Caso a defesa apenas informe comisso, seja com margem razovel de antecedncia,
seja momentos antes da realizao do ato, que o prprio acusado ou seu procurador, sponte
sua, por seus exclusivos meios e recursos, efetuar a gravao de qualquer prova oral,
independentemente de haver ou no aparato tecnolgico institucional disposio ou possvel
de ser disponibilizado, deve o colegiado apenas registrar o fato no termo por escrito, sem,
todavia, manifestar expressa oposio, a fim de no interferir na iniciativa prpria da defesa e
no inibir o direito produo de prova. Cabe tambm a mesma concluso acerca da forma de
agir da comisso em caso de gravao dissimulada e clandestina, que o colegiado,
inesperadamente, vem a perceber no curso do ato ou at mesmo de que somente vem a ter
conhecimento depois de sua concluso.

571

Caso a defesa envolva a comisso na questo, forando a sua manifestao, atravs de

apresentao de pedido de permisso para, por conta prpria, proceder gravao de provas
orais, tambm independentemente do momento de formulao e de existncia ou no de
condies logsticas oficiais, o colegiado no deve autorizar e tampouco lhe cabe manifestar
expressa oposio, mas deve ressalvar que a prova nica e que a forma de registro escolhida
a reduo a termo por escrito. De se destacar que, no momento da prova oral, no cabe
comisso obstruir que a defesa realize a gravao, se, mesmo vista da ressalva supra, ela
persistir na inteno de gravar, e muito menos de tomar-lhe o equipamento.
STJ, Mandado de Segurana n 17.053: Ementa: 13. O indeferimento do pedido de
utilizao de equipamento para gravao das audincias no capaz de macular o
processo administrativo disciplinar, ainda mais quando a Comisso Processante autoriza
os acusados e/o seus procuradores de proceder a qualquer apontamento que sustentem
seus interesses.

Uma vez realizada unilateralmente a gravao de qualquer prova oral, se a defesa

solicita a juntada do arquivo de udio e de vdeo ou da prpria mdia empregada e do arquivo
de texto com sua eventual transcrio, independentemente do momento processual em que
apresentada a postulao (ainda na fase de instruo ou j no prazo de formulao de defesa
escrita), a comisso deve deferir e autuar os elementos fornecidos.
No obstante o termo escrito aprioristicamente figurar como elemento de prova formal
e materialmente bastante para que sejam cumpridas todas as exigncias legais e para que se
atenda dinmica dos princpios reitores por meio dos quais se equilibram a satisfao das
garantias de defesa e o reflexo da busca ex offcio da verdade material, a ponto de ser a forma
escolhida pela comisso para registrar aqueles atos, caso a defesa, tambm em qualquer
momento processual, conteste o teor da reduo a termo em comparao com o contedo da
gravao ou da transcrio por ela mesma realizadas, cabe a comisso, livremente, apreciar o
valor das provas produzidas unilateralmente.
Por fim, obviamente, registra-se que o posicionamento ora expressado reflete o atual
contexto jurdico, no s normativo como tambm jurisprudencial no que diz respeito
especificamente sede disciplinar, e o estgio atual de emprego de recursos tecnolgicos de
gravao pelo prprio Poder Judicirio - a despeito da positivao j existente neste sentido
para os feitos judiciais. Na dinmica prpria das atividades humanas, em que se insere a
Cincia Jurdica, no se cogita de qualquer entendimento ser tido como imutvel, de forma
que, caso futuramente as fontes informadoras (de robustez legal ou at mesmo meramente
jurisprudenciais) apontem em sentido diverso, pode-se evoluir para a adoo das gravaes de
provas orais em sede de processo administrativo disciplinar.

4.4.4.3 - Arguies Preliminares

4.4.4.3.1 - Identificao da Testemunha

Iniciados os trabalhos, a primeira providncia o presidente informar resumidamente
testemunha do que se trata o processo e o porqu de sua convocao (sem lhe dar vista dos
autos). Em seguida, coletam-se da testemunha seus dados de identificao (nome, endereo,
documento de identidade, CPF, estado civil, naturalidade, idade, filiao, cargo e lugar onde
exerce a sua atividade e experincia no rgo ou profisso) e registram-se as presenas do
acusado, de seu procurador e do advogado da testemunha, se for o caso.

572

4.4.4.3.2 - Suspeio e Impedimento da Testemunha

A seguir, em funo das possveis ligaes entre pessoas, antes de se tomar a prova
oral, com o fim de aquilatar o seu grau de iseno, faz-se testemunha o questionamento de
suspeio e impedimento, empregando, subsidiariamente Lei n 8.112, de 11/12/90
(especificamente o seu art. 149, 2), as definies da Lei n 9.784, de 29/01/99, e o rito do
CPP.
Pergunta-se testemunha se ela se considera enquadrada em alguma das hipteses
legais (de impedimento: se cnjuge, companheira, parente ou afim at o terceiro grau do
acusado; se tem interesse direto ou indireto na matria; se participou ou se participar como
procurador ou defensor, ou se tais situaes ocorrem quanto ao seu prprio cnjuge,
companheiro ou parentes e afins at o terceiro grau; se est litigando judicial ou
administrativamente com o acusado ou com seu respectivo cnjuge ou companheiro; e de
suspeio: se tem amizade ntima ou inimizade notria com o acusado ou com seu respectivo
cnjuge, companheiro, parentes ou afins at o terceiro grau). Registram-se no termo as
perguntas e respostas. Sendo negativas as respostas, pode optar-se pela conveno de registrar
apenas Aos costumes, disse nada. De se registrar que o impedimento legal recai sobre o
cnjuge, mas no contra o ex-cnjuge, de forma que, to-somente por esta condio, este no
impedido de testemunhar, podendo, todavia, por outro motivo, restar impedido (interesse na
matria) ou suspeito (amizade ntima ou inimizade notria).Ver maiores detalhes de suspeio
e impedimento de testemunha em 4.4.2.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149.
2 No poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge,
companheiro ou parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at
o terceiro grau.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o
servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou
se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro
grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cnjuge ou companheiro.
Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha amizade ntima
ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os respectivos cnjuges,
companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
TRF da 1 Regio, Apelao Cvel n 1998010007622401: Ementa: 1. O art. 405, 2, I,
do CPC, no inclui no rol dos impedidos de testemunhar o ex-cnjuge, razo pela qual no
cabe ao julgador fazer distino ou impor restrio quando a prpria lei no faz. Agravo
retido rejeitado.

Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, a cuja leitura se remete.
Releva destacar que a Lei qualificou como ntima a amizade e notria a inimizade, de
forma que, em regra, simples relao de coleguismo, ou sua ausncia, decorrente do contato
profissional cotidiano, no configura a vinculao qualificada prevista como suspeita.

4.4.4.3.3 - Compromisso com a Verdade e Falso Testemunho

No tendo a testemunha alegado qualquer suspeio ou impedimento, prossegue-se
ento tomando-lhe o compromisso com a verdade, alertando-a sobre a incurso no crime de

573

falso testemunho, previsto no art. 342 do CP, no caso de falsear, negar ou calar a verdade e
sobre a possibilidade de retratao ao longo do processo, sem punio, registrando no termo.
Para a configurao do crime de falso testemunho, faz-se necessrio que a informao
falseada, negada ou calada seja absolutamente relevante para o deslinde do processo
disciplinar, no se justificando se cogitar desta tipificao penal em virtude de elementos que
no influenciam no esclarecimento do fato ou na deciso. Ademais, em que pese ao crime de
falso testemunho poder ser considerado configurado j ao fim da prova oral, mesmo em casos
extremos de relevncia em que excepcionalmente se justificaria a representao penal,
convm que a comisso aguarde o fim de seus trabalhos, tendo em vista a previso legal de
retratao. No caso extremado de se levar adiante a representao penal, o roteiro para tal
pea se encontra na Portaria RFB n 2.439, de 21/12/10.
CPP - Art. 203. A testemunha far, sob palavra de honra, a promessa de dizer a verdade
do que souber e lhe for perguntado, devendo declarar seu nome, sua idade, seu estado e
sua residncia, sua profisso, lugar onde exerce sua atividade, se parente, e em que grau,
de alguma das partes, ou quais suas relaes com qualquer delas, e relatar o que souber,
explicando sempre as razes de sua cincia ou as circunstncias pelas quais possa avaliarse de sua credibilidade.
Art. 210. As testemunhas sero inquiridas cada uma de per si, de modo que umas no
saibam nem ouam os depoimentos das outras, devendo o juiz adverti-las das penas
cominadas ao falso testemunho.
CP - Falso testemunho
Art. 342. Fazer afirmao falsa, ou negar ou calar a verdade, como testemunha, perito,
contador, tradutor ou intrprete em processo judicial, ou administrativo, inqurito policial
ou em juzo arbitral:
Pena - recluso, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa
2 O fato deixa de ser punvel, se, antes da sentena no processo em que ocorreu o ilcito,
o agente se retrata ou declara a verdade.
Portaria RFB n 2.439, de 21/12/10 - Art. 1
Pargrafo nico. Nos casos em que o AFRFB, no exerccio de suas atribuies, identificar
atos ou fatos que, em tese, configurem crime de falsidade de ttulos, papis e documentos
pblicos; de "lavagem" ou ocultao de bens, direitos e valores; de contrabando ou
descaminho; bem como crime contra a Administrao Pblica Federal, em detrimento da
Fazenda Nacional, e contra Administrao Pblica Estrangeira, dever formalizar
representao para fins penais perante o titular da Unidade Central - Superintendente,
Delegado ou Inspetor-Chefe da Receita Federal do Brasil - ao qual estiver vinculado.
Art. 7 A representao fiscal para fins penais relativa aos crimes de falsidade de ttulos,
papis e documentos pblicos, previstos nos arts. 293, 294 e 297 do Cdigo Penal, aos
crimes de "lavagem" ou ocultao de bens, direitos e valores, definidos no art. 1 da Lei
9.613, de 3 de maro de 1998, e aos crimes contra a Administrao Pblica Federal, em
detrimento da Fazenda Nacional, e contra Administrao Pblica Estrangeira dever:
I - conter os elementos referidos no art. 3 , no que couber;
II - ser protocolizada pelo servidor que a elaborar, no prazo de 10 (dez) dias contados da
data em que for identificado o fato caracterizador de crime; e
III - ser remetida ao rgo do MPF competente para promover a ao penal, no prazo de
10 (dez) dias contados da data de sua protocolizao, pelo titular da Unidade Central Superintendente, Delegado ou Inspetor-Chefe da Receita Federal do Brasil - ao qual
estiver vinculado.

Obviamente, no faz sentido se exigir o compromisso de verdade de depoentes que,

em princpio, estariam desobrigados a depor e tambm de doentes mentais e de menores de
quatorze anos.
CPP - Art. 206. A testemunha no poder eximir-se da obrigao de depor. Podero,
entretanto, recusar-se a faz-lo o ascendente ou descendente, o afim em linha reta, o
cnjuge, ainda que desquitado, o irmo e o pai, a me, ou o filho adotivo do acusado, salvo
quando no for possvel, por outro modo, obter-se ou integrar-se a prova do fato e de suas

574
circunstncias.
Art. 208. No se deferir o compromisso a que alude o art. 203 aos doentes e deficientes
mentais e aos menores de 14 (quatorze) anos, nem s pessoas a que se refere o art. 206.

4.4.4.3.4 - Contradita da Testemunha

Superadas as preliminares de arguio de suspeio e impedimento e de tomada de
compromisso com a verdade, embora no seja a conduta a se recomendar, at pode a
comisso adotar a iniciativa de espontaneamente prosseguir com a arguio de contradita.
Neste caso, antes de se iniciar o depoimento, pergunta-se ao acusado ou seu procurador se
acata ou no o compromisso com a verdade proferido pela testemunha. Todavia, mais
recomendvel que a comisso deixe a cargo da defesa alegar o incidente, no o suscitando de
plano, com o fim de poupar-se de um incidente que poderia no ter de enfrentar, postura que,
alis, melhor se coaduna com a natureza facultativa do comando estabelecido no art. 214 do
CPP.
De uma forma ou de outra, cabem aqui algumas hipteses. Se o acusado no contesta o
compromisso e no alega contradita testemunha, registra-se no termo e passa-se s
perguntas. Se o acusado no aceita o compromisso e alega contradita, arguindo circunstncias
que tornariam a testemunha suspeita de parcialidade ou indigna de f, mas no traz prova da
alegao e o depoente no ratifica a crtica, a comisso deve crer no depoente, manter a
validade do compromisso e a qualidade de testemunha, registrar estes fatos no termo e tomar
o testemunho, mesmo se a defesa protesta. Mas se a comisso se convence da alegao da
defesa e decide no mais considerar o depoente como testemunha e sim como declarante
(desobrigado do compromisso), faz registrar no termo que exclui o compromisso de verdade
que havia sido firmado acima e a nova qualidade do depoente. Importante destacar que, em
todos estes casos, inclusive quando a comisso decide pela excluso do compromisso e pela
alterao de testemunha para declarante, o termo deve reproduzir o mais fielmente possvel o
que ocorre na sala. Ou seja, no se apaga o que ocorreu no incio, quando originalmente o
depoente firmou compromisso de verdade aps as perguntas sobre impedimento e suspeio.
Mantm-se este fato inicial e agrega-se a informao de que, com a contradita, a comisso
mudou a qualidade do depoente para declarante.
Conforme j aduzido em 4.4.2, no caso de contradita, deve a comisso tomar por regra
que se faz necessrio solucionar esta questo incidental, no prprio termo da oitiva, antes da
realizao do ato, ainda que isto demande alguma busca de prova. Uma vez que se impe que
a comisso notifique a parte com o prazo mnimo de trs dias teis - o que leva a dizer que a
defesa fica sabendo antecipadamente da oitiva do agente a respeito do qual cogita de
impedimento ou suspeio -, possvel defender a tese de que a defesa tem de trazer eventual
prova de alegada exceo at a realizao do ato e de que preclui seu direito se somente o faz
aps a feitura do ato de prova. No obstante esta primeira leitura, a busca da verdade material,
como um princpio fortemente impulsionador da processalstica disciplinar (diferentemente do
pocesso judicial, ainda mais preso verdade forma), impe que se mitigue e que se flexibilize
esta intempestividade contrria defesa, de forma que, mesmo se a parte traz a prova do
alegado impedimento ou suspeio do agente interveniente j aps o ato de oitiva, possvel
que a comisso se convena da tese da defesa e refaa ou descarte o ato instrucional.
Caso se configure a suspeio, ou o impedimento, ou a contradita, este fato no
impede que a comisso produza a prova. Nesta hiptese, apenas no se deve considerar o
depoente como testemunha, a quem se impe compromisso com a verdade, mas ainda assim
coleta-se a prova oral, na qualidade de declarante (desobrigado do compromisso), conforme se
ver em 4.4.5. Ao final da instruo processual, caber comisso, em sua livre apreciao da
prova, atribuir ou no veracidade s declaraes prestadas, ao compar-las com as demais

575

provas acostadas.
CPP - Art. 214. Antes de iniciado o depoimento, as partes podero contraditar a
testemunha ou arguir circunstncias ou defeitos, que a tornem suspeita de parcialidade, ou
indigna de f. O juiz far consignar a contradita ou arguio e a resposta da testemunha,
mas s excluir a testemunha ou no lhe deferir compromisso nos casos previstos nos
arts. 207 e 208.
(Nota: O art. 207 lista os proibidos de depor em funo do ofcio e o art. 208 exclui o
compromisso de verdade para os parentes do acusado, doentes mentais e menores de
quatorze anos.)
Art. 155. O juiz formar sua convico pela livre apreciao da prova produzida em
contraditrio judicial, no podendo fundamentar sua deciso exclusivamente nos elementos
informativos colhidos na investigao, ressalvadas as provas cautelares, no repetveis e
antecipadas. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
Logo aps o ato de qualificao da testemunha, o presidente da comisso procede ao que
se conhece por chamar aos costumes. A instruo est no art. 203 do CPP. Esse
dispositivo trata da obrigao que tem a testemunha de declarar se parente, em que grau,
e quais as suas relaes, se tiver, com o acusado e o eventual denunciante ou vtima. Nesse
instante, a defesa pode (...) formular a arguio, declinando objetivamente os motivos.
Estando essas razes dentro da previso legal, a testemunha ser consultada. No estando,
o presidente consignar o pedido e o indeferir, de plano, motivadamente.
Quando a testemunha nega o fato sustentado em contradita, o nus da prova
imediatamente transferido a quem arguiu. Isso significa que a defesa (...) dever provar o
que foi alegado.
Cabe observar que a instruo desse incidente ocorre em momento contnuo. Como a
defesa tinha conhecimento prvio de quem era a testemunha, cabe a ela ir para a audincia
preparada para enfrentar a negativa. Assim dispe o art. 414 do Cdigo de Processo Civil
(...).
Como a testemunha compareceu e no teve a iniciativa de se opor ao prprio testemunho,
alegando, por exemplo, parentesco ou reserva profissional, a consequncia maior, nesse
incidente, ser a tomada ou no de compromisso. A testemunha compromissada tem, a
princpio, maior peso, uma vez que est ciente da possibilidade de responder
criminalmente por falso testemunho, o que no acontece com o depoente dispensado dessa
formalidade. O objetivo da defesa, ento, enfraquecer a credibilidade do depoimento.
Lo da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pgs. 191 e 192, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2001
Antes de se iniciarem as perguntas da Comisso para a testemunha, o Presidente da
Comisso dever registrar os dados pessoais dela na ata e perguntar se ela tem alguma
relao de parentesco, amizade ntima ou inimizade notria com o acusado (ver o rol de
pessoas constante do art. 208 do Cdigo de Processo Penal). Se ela responder que sim,
ser ouvida como mero informante e no como testemunha. Se ela responder que no, a
Comisso, o acusado ou seu advogado ainda podero contradit-la, isto , contestar a sua
negativa e tentar provar que h uma causa de impedimento ou suspeio que a impede de
atuar como testemunha, pois ela no ter iseno. Se a contradita for acatada, ser
tomado o depoimento de um mero informante que tem poder probatrio muito menor. Mas
se a Comisso, fundamentadamente, rejeitar a contradita, o depoimento ter
prosseguimento normal. Mas todas essas intervenes precisam ser registradas,
impreterivelmente, na ata de depoimento. Vincius de Carvalho Madeira, Lies de
Processo Disciplinar, pg. 105, Fortium Editora, 1 edio, 2008

4.4.4.4 - A Inquirio em Si
Encerradas todas as preliminares, passa-se s perguntas. Convm que a comisso j
tenha preparado previamente as perguntas que intenciona fazer (sem prejuzo de serem
includas outras ou de algumas serem excludas ou modificadas com o curso do depoimento).
Convm que o presidente informe ao acusado e a seu procurador a vedao de
interferirem nas perguntas e nas respostas, deixando claro parte que ao final lhe ser passada

576

a palavra, a fim de que formule seus quesitos e reinquira a testemunha. Mesmo se o

testemunho tiver sido solicitado pela defesa, interpreta-se que todas as testemunhas so do
processo, de forma que primeiramente a comisso faz as suas perguntas e somente depois
passa a palavra defesa.
Conforme j aduzido em 4.4.4.2, o depoimento uma prova oral. No obstante, podese fazer necessrio que o presidente solicite testemunha que manifeste se reconhece ou no
objetos, documentos ou pessoas relacionados com o fato a se apurar (se operacionalmente for
possvel, este reconhecimento tambm pode ser feito em um outro ato especfico, no
necessariamente no curso da oitiva, materializado nos autos por meio de termo prprio termo de reconhecimento).
CPP - Art. 226. Quando houver necessidade de fazer-se o reconhecimento de pessoa,
proceder-se- pela seguinte forma:
I - a pessoa que tiver de fazer o reconhecimento ser convidada a descrever a pessoa que
deva ser reconhecida;
II - a pessoa, cujo reconhecimento se pretender, ser colocada, se possvel, ao lado de
outras que com ela tiverem qualquer semelhana, convidando-se quem tiver de fazer o
reconhecimento a apont-la;
III - se houver razo para recear que a pessoa chamada para o reconhecimento, por efeito
de intimidao ou outra influncia, no diga a verdade em face da pessoa que deve ser
reconhecida, a autoridade providenciar para que esta no veja aquela;
IV - do ato de reconhecimento lavrar-se- auto pormenorizado, subscrito pela autoridade,
pela pessoa chamada para proceder ao reconhecimento e por duas testemunhas
presenciais.
Pargrafo nico. O disposto no inciso III deste artigo no ter aplicao na fase da
instruo criminal ou em plenrio de julgamento.
Art. 227. No reconhecimento de objeto, proceder-se- com as cautelas estabelecidas no
artigo anterior, no que for aplicvel.
Art. 228. Se vrias forem as pessoas chamadas a efetuar o reconhecimento de pessoa ou de
objeto, cada uma far a prova em separado, evitando-se qualquer comunicao entre elas.
No se refere (...) a lei ao reconhecimento de pessoa ou coisa. O reconhecimento visa a
apontar o autor ou o objeto utilizado na infrao em inqurito. prudente que ocorra o
reconhecimento quando existe dvida sobre a identidade do acusado, ou de locais ou de
objetos diretamente envolvidos com a irregularidade em apurao.
A Comisso tem o direito e, mais ainda, o dever de promover a requisio de coisas que
sejam indispensveis ao esclarecimento da questo. Ou mesmo de requisitar a presena de
pessoa - servidor para que haja o seu devido reconhecimento com o mesmo objetivo.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 135, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

Tambm se pode permitir breves consultas a apontamentos ou documentos. Pode

ocorrer de, para que a testemunha tenha condio de responder a determinada pergunta, ser
necessrio ter vista de algum documento do prprio processo (o que no se confunde com a
inadequao de se dar vista integral dos autos testemunha, face ao carter sigiloso do
processo administrativo disciplinar, conforme o art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90).
As perguntas devem ser formuladas pelo presidente, com preciso e habilidade e, em
certos casos, contraditoriamente, para que se possa ajuizar da segurana das alegaes do
depoente. A comisso empregar, ao longo de toda a oitiva, tom neutro, no lhe sendo lcito
usar de meios que revelem coao, intimidao ou invectiva.
Posteriormente aberta a palavra aos dois outros membros, mas nada impede que a
interao da Comisso permita que um dos membros faa uma pergunta que lhe veio
mente antes de o Presidente lhe passar a palavra; todavia, isto tem de ser feito com muito
cuidado e com a aquiescncia do Presidente, para no tumultuar o depoimento., Vincius
de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 106, Fortium Editora, 1
edio, 2008

577

Cabe tambm ao presidente reduzir a termo as respostas, cingindo-se o mais fielmente

possvel s expresses e frases empregadas pela testemunha. O presidente deve encontrar a
medida exata entre, por um lado, no interromper demasiadamente a testemunha, interferindo
na sua concatenao lgica de idias e raciocnio, e por outro lado, no deixar a testemunha
falar ininterruptamente por longo tempo, pois ao final ter dificuldade para se lembrar de
tudo. Convm ento combinar previamente com o depoente que, em caso de resposta mais
longa, sero feitas pausas espaadas para reduzir a termo. Pode-se, inclusive, ao final de uma
resposta mais longa, solicitar ao secretrio que leia o texto digitado em voz alta, a fim de a
testemunha ratificar ou corrigir. Mais que isto, para assegurar a necessria garantia do ato e
at mesmo para tentar inibir exageradas contestaes ou solicitaes de retificao quando da
leitura final do termo, recomenda-se que a comisso adote a praxe, previamente informada, de
ler em voz alta cada pergunta e resposta consignadas.
CPP - Art. 215. Na redao do depoimento, o juiz dever cingir-se, tanto quanto possvel,
s expresses usadas pelas testemunhas, reproduzindo fielmente as suas frases.

Coleta-se um testemunho em funo do que se espera que o depoente possa trazer para
o processo em termos de esclarecimentos acerca do fato investigado. Neste rumo, no
interessam as apreciaes pessoais do depoente, devendo ser impedidas pelo presidente da
comisso. No outro extremo, dentro do que efetivamente importa na prova oral, como
elemento de aferio de sua credibilidade, nos termos do art. 203 do CPP, deve a testemunha
no s informar o que sabe, mas tambm explicar para a comisso as razes de sua cincia
ou as circunstncias de como teve conhecimento daquilo que diz. A valorao da prova oral
passa pela capacidade de a testemunha no apenas dizer sobre tal fato, mas de tambm
esclarecer como que soube do fato e em que circunstncias se deu tal conhecimento.
CPP - Art. 203. A testemunha far (...) relatar o que souber, explicando sempre as razes
de sua cincia ou as circunstncias pelas quais possa avaliar-se de sua credibilidade.
Art. 213. O juiz no permitir que a testemunha manifeste suas apreciaes pessoais, salvo
quando inseparveis da narrativa do fato.
(...) a testemunha, para merecer confiana, precisa atender a trs elementos: a) Informar
algo de sua cincia (...). b) Razo da cincia (...). c) Circunstncias da cincia (...). Lo
da Silva Alves, Sindicncia e Processo Disciplinar em 50 Smulas, pg. 51, Editora
Braslia Jurdica, 1 edio, 2005

Incumbe ainda ao presidente, sem prejuzo do auxlio dos dois vogais, zelar pela
manuteno da ordem, de forma a no permitir que acusado e procurador interfiram nas
perguntas e respostas ou intimidem a testemunha.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 159.
O procurador do acusado poder assistir ao interrogatrio, bem como inquirio das
testemunhas, sendo-lhe vedado interferir nas perguntas e respostas, facultando-se-lhe,
porm, reinquiri-las, por intermdio do presidente da comisso.
Vale lembrar que o patrono da defesa no pode intervir, de qualquer modo, nas perguntas
e nas respostas, conforme vedao do art. 187 do CPP. Mas cabe-lhe zelar pela fidelidade
dos registros, evitando anotaes indevidas, incorretas, incompletas ou que no reflitam,
na essncia, o que o interrogado efetivamente declarou. Lo da Silva Alves, A Prova no
Processo Disciplinar, pg. 82, Editora Lumen Juris, 1 edio, 2003

Caso a parte tente interferir indevidamente no ato, deve o presidente impedir,

registrando o incidente no termo; na reiterao, pode o presidente advertir com a possibilidade
de determinar que o acusado ou at mesmo que o procurador (em hiptese mais rara, j que
deste se espera uma postura mais tcnica e isenta que a do acusado) se retire do recinto,
tambm com o devido registro no termo. Obviamente que esta prerrogativa deve ser evitada,

578

tentando-se ao mximo contornar a situao e conduzir de forma serena o ato, sem precisar
chegar a tal providncia extremada. Mas, se for necessrio, aps solicitar a retirada do
procurador ou do acusado, caso no se retire(m) espontaneamente, a comisso deve solicitar
segurana ou vigilncia que o(s) retire do recinto. Na hiptese extremada de se ter
determinado a sada do acusado ou do procurador do recinto, caso estejam os dois e o outro
resolva acompanhar, deve-se registrar no termo que, diante da determinao dirigida a apenas
um, o outro, por espontnea deliberao prpria, tambm decidiu por deixar o ato.
A potestade pblica que se estende autoridade administrativa para velar, autoexecutoriamente, pela normalidade do ambiente em que trabalha a comisso configura o
que se chama, em linguagem administrativista, o poder de polcia das audincias.
Esse poder de polcia exercido pelo presidente da comisso, o qual, para manter a ordem
nas audincias, poder lanar mo dos meios coercitivos necessrios, podendo, inclusive,
retirar do recinto pessoas que se revelem inconvenientes. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 229, Editora Braslia
Jurdica, 5 edio, 2005

H ainda uma outra hiptese a se abordar, que de, embora a defesa no atue de forma
constrangedora ou intimidadora, a testemunha, por si s se sentir ameaada ou constrangida seja previamente ao ato, seja no curso da prova oral em si. No sendo razovel impor defesa
qualquer gravame por uma situao no por ela causada, uma soluo que se pode adotar
neste caso de, na primeira hiptese, j desde os preparativos do ato, a comisso cogitar da
possibilidade de realizar a prova oral por meio de videoconferncia ou, na segunda hiptese,
interromper a feitura do ato totalmente presencial em curso e converter em ato com a defesa
em recinto distinto, conforme se expor em 4.4.4.5, em aplicao extensiva do art. 217 do
CPP.
CPP - Art. 217. Se o juiz verificar que a presena do ru poder causar humilhao,
temor, ou srio constrangimento testemunha ou ao ofendido, de modo que prejudique a
verdade do depoimento, far a inquirio por videoconferncia e, somente na
impossibilidade dessa forma, determinar a retirada do ru, prosseguindo na inquirio,
com a presena do seu defensor. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
STF, Habeas Corpus n 86.572: Ementa: Revela-se lcita a retirada dos acusados da sala
de audincias, se as testemunhas de acusao demonstram temor e receio em depor na
presena dos rus. Se o patrono do paciente no apresentou nenhuma irresignao quanto
aos termos da assentada, havendo assinado e concordado com seu contedo, resulta
preclusa a argio de qualquer vcio a macular o ato de ouvida das testemunhas de
acusao.
STJ, Habeas Corpus n 6.291: Ementa: I. Hiptese em que se pleiteia a nulidade do
processo por violao ao princpio da ampla defesa e do contraditrio, em decorrncia da
retirada do paciente da sala de audincia, quando da oitiva de testemunha de acusao. II.
O direito de presena no absoluto, podendo o julgador, no caso concreto, vislumbrar o
inconveniente que a permanncia do ru poder causar testemunha, sendo certo que se
fez constar em ata o acontecido, presente no depoimento o defensor, que inclusive formulou
reperguntas. III. No h que se falar em nulidade se a hiptese de retirada do ru da sala
de audincias encontra-se prevista em lei (art. 217 do CPP).

Convm reproduzir no termo de depoimento as perguntas, bem como numer-las, para

facilitar o entendimento das respostas e a posterior remisso no relatrio, no havendo, porm,
impedimento de, nos moldes do processo judicial, se transcrever apenas as respostas, com ou
sem numerao.
Aps o presidente fazer as perguntas previamente elaboradas pela comisso, passa-se a
palavra aos vogais para que, se quiserem, formulem novas perguntas. Por fim, d-se a palavra
ao acusado e a seu procurador, para que formulem suas perguntas. Tanto os vogais quanto a
defesa dirigem suas perguntas ao presidente para que este, se entender cabveis, repasse-as ao

579

depoente. Com base no art. 156, 1, da Lei n 8.112, de 11/12/90, o presidente tem a
prerrogativa de denegar perguntas irrelevantes, repetitivas, impertinentes (mas, como j
aduzido em 4.4.1.4, deve usar este poder com muita cautela), no cabendo, todavia, negar a
registrar no termo as perguntas indeferidas, se assim a defesa provocar. Na verdade,
independente deste comando expresso no art. 416, 2 do CPC, a priori, presumindo-se a
serena e imparcial conduo do ato pela comisso e por seu presidente, at parece conveniente
que se registre mesmo, para deixar evidenciadas eventuais estratgias da defesa de buscar
digresses do cerne das apuraes ou de ofender a testemunha.
CPC - Art. 416.
2 As perguntas que o juiz indeferir sero obrigatoriamente transcritas no termo, se a
parte o requerer

Havendo mais de um acusado, mesmo que a oitiva tenha sido solicitada por apenas um
deles ou que o depoente tenha informaes a prestar apenas acerca de um acusado, todos
devem ser notificados da oitiva e, uma vez comparecendo, pessoalmente ou por meio de seus
procuradores, tm direito igual participao, formulando perguntas testemunha.
Se, no curso da oitiva em que, no incio, se firmou compromisso de verdade, o
depoente, diante de determinada pergunta, alega a clusula de no se auto-incriminar para no
responder, convm que se a acate, em homenagem garantia constitucional, com a
contrapartida de possivelmente esta testemunha passar a ser objeto de apurao.
CPC - Art. 406. A testemunha no obrigada a depor de fatos:
I - que lhe acarretem grave dano, bem como a seu cnjuge e aos seus parentes
consanguneos ou afins, em linha reta ou na colateral em segundo grau;
STF, Habeas Corpus n 71.421, Despacho: (...) a self-incrimination constitui causa
legtima que exonera o depoente - seja ele testemunha ou indiciado - do dever de depor
sobre os fatos que lhe sejam perguntados e de cujo esclarecimento possa resultar, como
necessrio efeito causal, a sua prpria responsabilizao penal.
STF, Habeas Corpus n 73.035: Ementa: I. No configura o crime de falso testemunho,
quando a pessoa, depondo como testemunha, ainda que compromissada, deixa de revelar
fatos que possam incrimin-la.
(...) a testemunha tem assegurado o direito de no responder s indagaes que
eventualmente possam incrimin-las, como faz certo o julgado do Egrgio Tribunal
Regional Federal da 1 R (HC 2004.01.00.010515-1). Sebastio Jos Lessa, Do
Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicncia, pg. 119, Editora Braslia Jurdica,
4 edio, 2006
(...) toda a legislao ptria unnime no sentido de que ningum ser obrigado a depor
de fatos que o prejudiquem, ou que causem dano a seu cnjuge e aos seus parentes
consanguneos ou afins, em linha reta ou na colateral em segundo grau; que podem se
recusar a depor o ascendente ou descendente, o afim em linha reta, o cnjuge, ainda que
desquitado, o irmo, o pai, ou o filho adotivo. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da
Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pgs. 330 e 331,
Editora Frum, 1 edio, 2007

Ao final das perguntas da comisso e da parte, deve o presidente passar a palavra para
o depoente, para que este acrescente o que quiser acerca do fato apurado. Caso tenha sido
acrescentado algo a respeito do acusado ou a comisso tenha feito novas perguntas, devolvese a palavra defesa para contraditar. Destaca-se que nada obsta que a comisso, por
intermdio do seu presidente, retome as perguntas se achar necessrio, mesmo aps j ter
passado a palavra parte ou para manifestaes finais do depoente - desde que, por bvio,
conceda novamente a palavra defesa.

580
Parecer PGFN/CJU n 1.076/2007: 16. Quanto ao aspecto formal, to enaltecido e
explorado pela defesa, a Comisso agiu muito bem ao registrar que no estava impedida
de formular perguntas aps as reinquiries da defesa, lembrando que o processo
administrativo disciplinar se rege pelo formalismo moderado em que a rigidez das formas
deve ceder em favor do objetivo maior: a verdade real e o pleno esclarecimento dos fatos.
17. O apego exagerado forma, novamente se fez presente quando a defesa, mediante
interpretao conveniente do art. 156 da Lei n. 8.112/90, considerou que sua a ltima
palavra quando dos depoimentos das testemunhas (reinquirio), tudo, como bem observou
a Comisso, para esquivar-se da discusso do real objeto do processo (...).

Se, no curso da oitiva, o acusado apresenta alguma petio para a qual no se tem
imediata resposta, por requerer anlise, pode o presidente suspender momentaneamente o
depoimento, para que a comisso, a ss na sala, possa deliberar. Ainda, pode optar por
registrar no termo de oitiva que a petio ser analisada oportunamente e, no prazo de at
cinco dias (conforme art. 24 da Lei n 9.784, de 29/01/99), ser apresentada resposta ao
acusado.
Deve-se registrar no termo de depoimento todos os fatos efetivamente ocorridos ao
longo do ato. O termo deve ser o mais fiel realidade possvel. Assim, todos os incidentes,
interferncias, advertncias verbais e as abstenes de fazer uso da palavra, sejam da parte de
quem for (vogais, acusado, procurador e testemunha), devem ser consignadas no termo.
Ao final, revisa-se o texto e imprime-se uma nica via, para que a testemunha leia
antes de assinar, e encerra-se o termo, coletando assinaturas de todos os presentes. Caso a
testemunha no saiba ou eventualmente no possa assinar seu prprio nome, deve-se registrar
o incidente no termo e solicitar que algum assine o termo por ela.
CPP - Art. 216. O depoimento da testemunha ser reduzido a termo, assinado por ela, pelo
juiz e pelas partes. Se a testemunha no souber assinar ou no puder faz-lo, pedir a
algum que o faa por ela, depois de lido na presena de ambos.

Se, ainda no curso do testemunho ou j na reviso final, a testemunha (ou a defesa)

solicitar que se altere relevantemente o teor de alguma resposta (excludos pequenos lapsos,
esquecimentos ou equvocos e meros erros de digitao ou de grafia), no convm editar em
cima da resposta original, para que no se perca a espontaneidade da primeira manifestao.
Diante deste pedido, convm consignar ao final que foi solicitado o registro de nova resposta,
sem eliminar o registro original.
Aps encerrada a ata de depoimento, todos os presentes precisam assin-la,
principalmente para comprovar que a testemunha deu realmente aquele depoimento e que
o acusado, se presente, realmente pde participar. Se, contudo, o depoente se recusar a
assinar a ata porque entende que o que foi registrado no foi o que ele disse, em sendo isso
verdade, a era do computador permite que seja feita a correo sem maiores problemas
(nesta hora a Comisso precisa de bom senso para no criar problemas desnecessrios
com a testemunha). Entretanto, se o que o depoente quer retirar ou modificar algo que
ele realmente disse e que vai servir como prova importante, a Comisso dever registrar a
recusa em assinar e tomar como testemunha os presentes. No a soluo ideal e deve ser
evitada ao mximo, pois um depoimento sem assinatura da testemunha perde muito do seu
valor., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 107,
Fortium Editora, 1 edio, 2008

No havendo outros testemunhos a serem coletados, tiram-se cpias reprogrficas do

termo para todos os interessados presentes (recomenda-se que seja impressa apenas uma via
original e dela se extraiam cpias). Por outro lado, caso ainda haja testemunho a se coletar,
convm que a comisso autue o termo e, caso seja solicitado, fornea sua cpia para a
testemunha somente aps a realizao de todas as oitivas deliberadas, de forma a diminuir a
possibilidade de prvio conhecimento das perguntas, buscando preservar ao mximo a prova

581

oral.
No convm fornecer cpia do depoimento logo aps a audincia, ou seja, antes de
findada a instruo da comisso, pelo simples fato de que isso pode corromper o
depoimento das testemunhas que iro ser ouvidas depois. Se o depoente fizer questo, uma
cpia pode ser dada aps a instruo, ou seja, aps o trmino de todos os depoimentos. A
nica exceo se a testemunha requerer por escrito e provar que a cpia de seu
depoimento servir como prova em processo judicial em andamento. Adriane de Almeida
Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar Manual, pg. 337, Editora Frum, 1 edio, 2007

Caso, por algum motivo absolutamente instransponvel, seja necessrio interromper o

depoimento, com previso de retomada ainda no mesmo dia ou somente em outro dia, para
que se garanta tudo o que at ento se produziu, convm que se registre o incidente, que se
imprima e se revise o termo at ento lavrado e que se coletem assinaturas. Concretizando-se
o retorno, registra-se a retomada dos trabalhos e passam-se as assinaturas para o final do
termo.
Se ficar comprovado no processo que alguma testemunha fez afirmao falsa, calou ou
negou a verdade e no havendo retratao, a comisso propor autoridade instauradora, em
seu relatrio, que esta envie representao ao Ministrio Pblico Federal, com vistas
apurao do crime de falso testemunho.

4.4.4.5 - Colaborador Eventual, Videoconferncia e Precatria

O fato de no haver, na Lei n 8.112, de 11/12/90, previso para que servidor acusado
receba o transporte e as dirias para acompanhar oitiva de testemunha que se encontra em
outra localidade pode acarretar dificuldades quando a realizao de tal ato se faz necessria,
sobretudo se a testemunha no servidor. Isto porque se a testemunha for servidor, para
contornar a limitao legal, pode a comisso realizar a oitiva na localidade onde se encontra o
acusado, inclusive se, excepcionalmente, tal localidade tambm difere da sede da comisso, j
que h previso legal para pagamento do transporte e das dirias para a testemunha e para a
comisso, bastando diligenciar junto ao Chefe do Escor, a fim de este propor ao Corregedor o
ordenamento de despesa para o(s) deslocamento(s).
Todavia, caso haja necessidade de se ouvir, como testemunha, particular situado em
outra localidade, uma vez que apenas a comisso tem garantidos transporte e dirias,
primeiramente deve o colegiado verificar se a testemunha se dispe a se deslocar s suas
expensas at a sede da comisso para ser ouvida, j que no h dispositivo legal que a obrigue
a depor e que preveja sua conduo forada.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
II - aos membros da comisso e ao secretrio, quando obrigados a se deslocarem da sede
dos trabalhos para a realizao de misso essencial ao esclarecimento dos fatos.
STJ, Recurso Especial n 678.240: 10. O alegado cerceamento de defesa ocorreu,
segundo o recorrido, porque [a] comisso processante, ao deslocar-se ao interior do
estado, para coleta de provas, no proporcionou as dirias a que tinha direito o A. para
que pudesse acompanhar as diligncias e tomada de depoimentos (fl. 4). 11. Em momento
algum, a Lei n. 8.112/90 determinou Administrao Pblica o pagamento do
deslocamento do servidor investigado para acompanhar as diligncias realizadas no PAD.
Ao contrrio, o art. 156, caput, daquele diploma normativo apenas garante o direito de o
servidor acompanhar as diligncias (obviamente, se quiser e se tiver condies).

582
Na condio de denunciado ou indiciado e estando o processo sendo realizado fora da
cidade onde trabalha, a locomoo e as despesas com refeies no sero pagas pela
administrao, pois este inciso claro quando diz convocado para prestar depoimento e
no para assistir depoimento de outras pessoas. Wolgran Junqueira Ferreira,
Comentrios ao Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, pg. 154,
Edies Profissionais, 1 edio, 1992

Para o caso de o particular no se dispuser a arcar com o custo do deslocamento, pode

a comisso, como segunda opo, verificar junto ao Chefe do Escor, a fim de este propor ao
Corregedor o ordenamento de despesa para deslocar todo o colegiado at a localidade da
testemunha, hiptese em que ficaria a cargo do prprio acusado custear o seu deslocamento
ou constituir procurador no local, a fim de exercitar o contraditrio.
Caso tambm no seja possvel, por questo financeira, deslocar toda a comisso, trs
possibilidades se apresentam, em carter extensivo para o processo administrativo disciplinar,
na seguinte ordem: deslocar a testemunha, como colaborador eventual, at a sede da
comisso; adotar a videoconferncia, conforme permitido pelo ordenamento infralegal; ou,
por fim, adaptar o remdio do processo judicial chamado carta precatria (ou simplesmente
precatria), tambm aceito em ordenamento infralegal.
Antes, a rigor, de se destacar que, no sentido estrito da Lei n 8.112, de 11/12/90, no
h expressa previso para tais remdios. O Estatuto, em seus dispositivos que regem o
processo administrativo disciplinar, silente quanto ao emprego da figura do colaborador
eventual, com a qual se justificaria o pagamento de transporte e dirias a um particular para
depor; tambm no sofreu modernizao face ao atual estgio tecnolgico que contempla a
videoconferncia como soluo jurdica aceitvel; e muito menos menciona a tomada de
depoimento de testemunha por carta precatria em outra localidade.
Dito isto, de incio, de se destacar que a ordem acima elencada em decrescente
prioridade no advm de nenhum diploma normativo, mas sim to-somente da percepo de
que, diante do problema concreto a ser superado, a melhor soluo aquela que ainda
consegue contemplar a dinmica e todos os fatores humanos preservados na prova oral
presencial, como o caso da adoo do colaborador eventual. Esta riqueza probatria sofre
uma pequena mitigao com a videoconferncia, que pode ser aqui considerada a segunda
opo na escala de preferncia; e, por fim, tem relevante perda no uso da carta precatria, por
isto aqui tida como a ltima e residual opo de integrao da lacuna instrucional no rito
administrativo disciplinar.
Assim, primeiramente, recomenda-se, diante das inviabilidades de a testemunha
particular arcar com suas despesas e de tambm se deslocar toda a comisso, que se tente
deslocar aquele depoente, buscando-se junto administrao o pagamento de seu transporte e
de suas dirias para que venha depor, enquadrando-o na figura de colaborador eventual,
prevista na Lei n 8.162, de 08/01/91, e no Decreto n 5.992, de 19/12/06, e reconhecida no
Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil (incumbindo ao Chefe de Escor,
como autoridade instauradora, mediante provocao do presidente da comisso, em extenso
aos arts. 7, 4 e 16 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, propor ao Corregedor e a este
decidir as questes atinentes a deslocamentos, dirias e passagens do colaborador eventual
que se afigura como de interesse correcional).
Lei n 8.162, de 08/01/01 - Art. 4 Correro conta das dotaes oramentrias prprias
dos rgos interessados, consoante se dispuser em regulamento, as despesas de
deslocamento, de alimentao e de pousada dos colaboradores eventuais, inclusive
membros de colegiados integrantes de estrutura regimental de Ministrio e das Secretarias
da Presidncia da Repblica, quando em viagem de servio. (Redao dada pela Lei n
8.216, de 13/08/91)

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Decreto n 5.992, de 19/12/06 - Art. 10. As despesas de alimentao e pousada de
colaboradores eventuais, previstas no art. 4o da Lei no 8.162, de 8 de janeiro de 1991,
sero indenizadas mediante a concesso de dirias correndo conta do rgo interessado,
imputando-se a despesa dotao consignada sob a classificao de servios.
1 O dirigente do rgo concedente da diria estabelecer o nvel de equivalncia da
atividade a ser cumprida pelo colaborador eventual com a tabela de dirias.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 208. Ao Servio de
Atividades Auxiliares - Seaux e s Sees de Atividades Auxiliares - Saaux compete
executar e controlar as atividades relacionadas com pessoal, apoio administrativo, gesto
de documentos, patrimnio e servios gerais.
Pargrafo nico. Ao Seaux da Coger e Saaux da Copei compete, ainda, executar as
atividades financeiras e oramentrias relacionadas com deslocamento de servidores e
colaboradores eventuais no interesse das atividades da Coger e Copei, respectivamente.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores
eventuais no interesse da Coger.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar dever solicitar autoridade instauradora autorizao para deslocamento de
servidores integrantes de comisso, bem como solicitar prorrogao do prazo da comisso,
quando necessrio.

No sendo possvel, precipuamente por questes financeiras, arcar com o

deslocamento e as dirias da testemunha particular como colaborador eventual, pode-se
aplicar a soluo da videoconferncia, como um ato processual distncia, visto se tratar de
um recurso tecnolgico por meio do qual se captam e se transmitem, ao vivo e em tempo real,
sons e imagens de pessoas situadas em localidades distintas.
A admisso e a introduo da videoconferncia no cenrio jurdico, como prova lcita
e legalmente prevista, decorreu da esperada e salutar atualizao do ordenamento face
evoluo dos recursos tecnolgicos ao dispor de toda a sociedade. E merece destaque
relembrar que esta harmonizao do meio jurdico com os avanos da tecnologia iniciou-se na
sede processual penal, justamente a instncia instrumental mais conservadora, cautelosa e
formalista, com a edio da Lei n 11.690, de 08/06/08, que introduziu no CPP a possibilidade
de a oitiva de testemunha poder ser realizada por meio de videoconferncia, por motivao de
proteger a testemunha de eventual risco de intimidao. Posteriormente, a inovao jurdica
avanou na sede processual penal, com a edio da Lei n 11.900, de 08/01/09, estendendo a
possibilidade de realizao de oitiva de testemunha por videoconferncia para viabilizar ou
facilitar, operacionalmente, a ato de instruo quando o depoente reside em outra jurisdio.
CPP - Art. 217. Se o juiz verificar que a presena do ru poder causar humilhao,
temor, ou srio constrangimento testemunha ou ao ofendido, de modo que prejudique a
verdade do depoimento, far a inquirio por videoconferncia e, somente na
impossibilidade dessa forma, determinar a retirada do ru, prosseguindo na inquirio,
com a presena do seu defensor. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
Pargrafo nico. A adoo de qualquer das medidas previstas no caput deste artigo dever
constar do termo, assim como os motivos que a determinaram. (Pargrafo acrescentado
pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
Art. 222. A testemunha que morar fora da jurisdio do juiz ser inquirida pelo juiz do

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lugar de sua residncia, expedindo-se, para esse fim, carta precatria, com prazo razovel,
intimadas as partes.
3 Na hiptese prevista no caput deste artigo, a oitiva de testemunha poder ser
realizada por meio de videoconferncia ou outro recurso tecnolgico de transmisso de
sons e imagens em tempo real, permitida a presena do defensor e podendo ser realizada,
inclusive, durante a realizao da audincia de instruo e julgamento. (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 11.900, de 08/01/09)

Ato contnuo, na sequncia, tambm a administrao cuidou de harmonizar seu

regramento realidade tecnolgica atual, tendo cabido Corregedoria-Geral da
Controladoria-Geral da Unio, que efetivamente exerce as atividades do rgo central do
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, regulamentar o emprego sistmico desta
ferramenta, tendo, para este fim, editado a Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de
01/11/11, com destaque para os comandos de seus arts. 1 a 4. No caso da sede
administrativa, a adoo da videoconferncia como meio vlido de prova decorreu,
precipuamente, do objetivo de viabilizar ou facilitar, operacionalmente, a coleta de prova oral
de testemunha residente em outra localidade, como forma de suprir a necessidade de se
ordenar despesas com deslocamento.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 1 O Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal SisCor-PEF, visando instrumentalizar a realizao de atos
processuais a distncia, poder promover a tomada de depoimentos, acareaes,
investigaes e diligncias por meio de videoconferncia ou outro recurso tecnolgico de
transmisso de sons e imagens em tempo real, assegurados os direitos ao contraditrio e
ampla defesa, na forma disciplinada nesta Instruo Normativa.
Art. 2 Podero ser realizadas audincias e reunies por meio de teletransmisso de sons e
imagens ao vivo e em tempo real, destinadas a garantir a adequada produo da prova,
sem prejuzo de seu carter reservado, nos procedimentos de natureza disciplinar ou
investigativa.
Art. 3 Nos processos administrativos disciplinares, a deciso da Comisso Disciplinar
pela realizao de audincia por meio de videoconferncia dever, de maneira motivada:
I - assegurar a todos a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade
de sua tramitao e;
II - viabilizar a participao do servidor investigado, testemunha, tcnico ou perito,
quando os mesmos residirem em local diverso da sede dos trabalhos da Comisso
Disciplinar.
Pargrafo nico. As reunies e as audincias das comisses tero carter reservado.

certo que se presume o emprego comedido desta ferramenta ora admitida no cenrio
jurdico, para fim de coleta de oitiva de testemunha. A priori, no se vislumbra razoabilidade
em a comisso deliberar em coletar a prova oral de uma testemunha residente na mesma
localidade onde transcorrem os trabalhos ou, se residente em outra localidade mas se h
viabilidade de se arcar com as despesas de deslocamento, usando a instrumentalizao
distncia da videoconferncia e abrindo mo da maior qualidade inerente ao ato presencial.
No se tem dvida de que o ato presencial, com toda sua dinmica que lhe inerente, pode ser
considerado como o ideal; porm, como nem sempre realizvel, h amparo normativo para
se lanar mo, subsidiariamente da prova via videoconferncia. Aqui, quando se cogita do
emprego da ferramenta da videoconferncia, se o faz sempre na presuno do bom senso e da
razoabilidade dos agentes e da motivao e da regularidade de seus atos e condutas. A
conjuno destas premissas faz crer que, ao se cogitar de emprego de videoconferncia, se
atenta para a soluo de qualquer dificuldade operacional que obriga a abrir mo do padro de
soluo presencial.
Como a regra de qualquer prova admitida no processo administrativo disciplinar, no
s a deciso em si de se trazer aos autos a prova testemunhal de determinada pessoa mas
tambm a deciso de como instrumentalizar este ato (se, convencionalmente, de forma padro
e presencial ou se, excepcionalmente, por meio de videoconferncia) decorrem unicamente da

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deliberao soberana da comisso, independentemente de a oitiva ter decorrido de iniciativa

de ofcio da comisso ou de ter decorrido de deferimento de pedido formulado pela defesa.
Desde que preservadas as garantias de o acusado e/ou seu procurador reinquirirem a
testemunha e de contraditarem as informaes trazidas aos autos no curso daquele ato
instrumentalizado por videoconferncia, no cabe defesa questionar a soberana deciso por
parte da comisso - que se presume aqui sempre motivada e amparada na razoabilidade e no
bom senso - de coletar a prova oral sob aquela forma no presencial.
De se destacar que a mencionada Instruo Normativa no impe ou exige a realizao
da videoconferncia quando o ato de prova oral envolva pessoas que se encontram em locais
diferentes, mas sim to-somente prev e permite este tipo de ato processual no rito disciplinar,
como forma de, simultaneamente, contemplar tanto a necessidade de busca da verdade
material sob respeito das garantias de ampla defesa e de contraditrio quanto a celeridade e a
reduo de custos procedimentais.
Caso se delibere pela tomada de depoimento via videoconferncia, deve a comisso
primeiramente diligenciar, tanto em sua prpria sede quanto no local onde se encontra a
testemunha a ser ouvida, com o fim de obter o devido apoio das reas tcnicas competentes
(destacadamente, das projees regionais ou locais de Tecnologia da Informao que
jurisdicionam as localidades envolvidas no ato ou at mesmo das chefias dos respectivos
Escor, se for o caso) para instalao dos equipamentos necessrios, podendo, para isto,
solicitar s correspondentes autoridades a indicao de dois servidores detentores de
conhecimento da tecnologia empregada e nome-los como secretrios ad hoc, por portaria do
presidente, especificando que a designao se restringe ao desempenho das funes de
assistncia tcnico-operacional e de apoio administrativo exclusivamente para aquele ato
deliberado. Convm que estas portarias de designao de servidores estranhos ao colegiado, a
exemplo do j aduzido em 4.3.3, sejam publicadas no boletim de servio (ou,
excepcionalmente, no boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na
jurisdio da unidade instauradora, que, em regra, a respectiva Digep/SRRF.
recomendvel tambm que, aps a designao dos secretrios ad hoc, o presidente da
comisso envie mensagens pelo correio eletrnico corporativo (Lotus Notes) para os
secretrios ad hoc, no s lhes repassando cpia de suas portarias designadoras mas tambm
solicitando que entrem em contato um com o outro e/ou com o(s) servidor(es) competente(s)
da(s) respectiva(s) projeo(es) de Tecnologia da Informao, a fim de acertarem todos os
detalhes tcnicos necessrios preparao do ato.
Dependendo do grau de estruturao da sede onde se localiza a comisso e do grau de
conhecimento tcnico dos prprios integrantes do colegiado, este secretrio ad hoc no local de
instalao da comisso pode at ser dispensado (o que no se recomenda, sendo conveniente
manter os dois secretrios), mas se demonstram imprescindveis a indicao e a nomeao do
servidor que atuar na outra localidade onde se encontra a testemunha.
A infraestrutura necessria em cada sala, basicamente, um equipamento de
videoconferncia, um monitor de vdeo (como um aparelho de televiso, por exemplo, por
meio do qual os presentes em uma sala veem e ouvem a outra sala), uma impressora e uma
digitalizadora (ou uma impressora multifuncional com digitalizadora) e uma estao de
trabalho padro (com correio eletrnico corporativo), todos interligados e conectados em rede.
Em vista do necessrio sigilo da sede correcional, que requer alto grau de confiabilidade e de
inviolabilidade, deve-se acautelar para impedir riscos de captao indevida do ato,
recomendando-se que se configurem os equipamentos das duas salas (aqui se cogitando da
situao padro e mais comum, de o ato envolver apenas dois recintos distintos) para que a
conexo entre eles seja feita, preferencialmente, de forma direta, sem que os sinais de udio e
vdeo passem por servidores locais ou regionais.

586

Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 6 A Comisso Disciplinar

solicitar ao responsvel pela unidade envolvida a designao de servidor para o exerccio
da funo de secretrio ad hoc.
1 O secretrio ad hoc desempenhar atividades de apoio aos trabalhos da Comisso
Disciplinar, tais como identificao dos participantes do ato, encaminhamento e
recebimento de documentos, extrao de cpias, colheita de assinaturas, dentre outras
determinadas pelo Presidente da Comisso Disciplinar.
2 Cabe, ainda, ao secretrio ad hoc acompanhar os testes de equipamento e conexes
antes da realizao do ato, devendo comunicar imediatamente Comisso Disciplinar
acerca de eventual circunstncia que impossibilite seu uso.

A Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11, em seu art. 5, estabelece no s

a configurao mais usual para videoconferncia, no inciso I (qual seja, para suprir a
necessidade de se ouvir como testemunha um particular que se encontra em uma localidade
enquanto que a comisso e a defesa se encontram em outra), como tambm prev a
possibilidade de emprego desta ferramenta para duas outras situaes mais excepcionais.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 5 Ao servidor investigado e seu
procurador facultado acompanhar a audincia ou reunio realizada por
videoconferncia:
I - na sala em que se encontrar a Comisso Disciplinar; ou
II - na sala em que comparecer a pessoa a ser ouvida.
Pargrafo nico. Em casos excepcionais, a Comisso Disciplinar decidir acerca do
comparecimento dos envolvidos em local diverso dos estabelecidos nos incisos deste artigo.

Na primeira destas situaes excepcionais, conforme o pargrafo nico do mencionado

dispositivo, pode-se cogitar de a comisso acatar que a defesa participe da oitiva de
testemunha por videoconferncia estando em um terceiro local, diferente de onde se encontra
o colegiado e tambm diferente de onde se encontra o depoente. Apesar da previso
normativa, necessrio que a comisso atente para o fato de que, em tal configurao, os
esforos acima se projetam tambm para esta terceira sala, de forma a se t-la como residual,
apenas para casos em que se demonstre intransponvel, como, por exemplo, quando a
localidade de lotao ou de exerccio do acusado difere dos dois locais anteriores.
De forma ainda mais residual deve ser compreendida a possibilidade prevista no inciso
II do mesmo dispositivo, que permite a realizao de oitiva por videoconferncia com a
defesa no na sala onde se encontra a comisso mas sim na sala onde se encontra o depoente.
Apesar da previso normativa, deve a comisso atentar para as dificuldades que podem
decorrer do fato de ela estar em uma sala e a testemunha e a defesa em outra sala, ou seja,
afastados fisicamente do poder condutor do presidente e juntos de um secretrio ad hoc que
pode no possuir nenhum conhecimento da procedimentalizao disciplinar. Diante do risco
de a defesa intimidar e interferir pessoalmente nas respostas da testemunha, deve a comisso
empregar esta possibilidade disposta na Instruo Normativa com extremada cautela,
buscando reservar a oitiva por videoconferncia da testemunha que se encontra em outra
localidade para o caso em que a comisso e a defesa se encontram na mesma sala.
Alternativamente, caso se faa necessria a realizao de oitiva por videoconferncia com a
testemunha e a defesa em uma mesma sala, pode a comisso adotar a soluo de deslocar um
de seus membros para esta segunda localidade, a fim de melhor atuar na vedao de
intimiadao ou de conluio.
Em extenso a estas duas configuraes excepcionais obtidas diretamente da
literalidade da Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11, pode-se ainda, de sua
interpretao sistemtica e teleolgica, extrair uma terceira possibilidade. Embora, a rigor, a
norma mencione expressamente apenas a possibilidade de se empregar a videoconferncia
para suprir a distncia existente entre comisso e testemunha, nada impede que, a seu

587

exclusivo critrio, possa o colegiado deliberar pelo emprego desta ferramenta tambm para
suprir eventual distncia entre a localidade em que se encontra a defesa e a localidade em que
se encontram o trio processante e a testemunha, como meio de propiciar ao acusado o
exerccio do contraditrio sem nus financeiro. Desta forma, em razo de peculiaridades
especficas de determinado caso concreto e desde j se ressaltando que a normatizao no
obriga tais esforos por parte da comisso, at pode o colegiado suprir a participao
contraditria da defesa quando esta se encontre em localidade distinta daquela em que
transcorre o processo, promovendo presencialmente a oitiva da testemunha e fornecendo a
possibilidade de a defesa participar do ato distncia.
Seja qual for a configurao, aps a confirmao daqueles pr-requisitos operacionais,
deve a comisso notificar a testemunha e a defesa dos locais, data e horrio de realizao do
ato, com no mnimo trs dias teis de antecedncia, fazendo constar de tais atos de
comunicao a base legal (a Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11, com a
redao dada pela Instruo Normativa CGU/CRG n 5, de 19/07/13, no que diz respeito ao
prazo) para a realizao do ato via videoconferncia da forma deliberada, destacando ainda
nos atos de comunicao o direito de o acusado e de o procurador comparecerem a um ou a
outro local, de acordo com sua preferncia.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 4 O Presidente da Comisso
Disciplinar intimar a pessoa a ser ouvida da data, horrio e local em que ser realizada a
audincia ou reunio por meio de videoconferncia, com antecedncia mnima de 3 (trs)
dias teis. (Redao dada pela Instruo Normativa CGU/CRG n 5, de 19/07/13)
1 Em qualquer caso, a defesa ser notificada, nos termos do caput, para acompanhar a
realizao do ato.
2 Ao deliberar pelo horrio da realizao da audincia por meio de videoconferncia, a
Comisso Disciplinar atentar para eventual diferena de fuso horrio entre as
localidades envolvidas.

O ato em si deve transcorrer o mximo possvel de forma similar a uma oitiva com
todos os agentes presentes no mesmo recinto. A comisso deve manter o mesmo layout de sua
sala, no que diz respeito a seu posicionamento e ao posicionamento da defesa, caso, como se
supe e se sugere, esta se faa presente no local de instalao do colegiado. No caso de a
defesa e a testemunha estarem em salas distintas, a comisso e o(s) secretrio(s) ad hoc devem
posicionar os assentos e a cmera de forma que a defesa tenha a testemunha em seu ngulo de
viso, para atestar a espontaneidade das respostas, mas, em contrapartida, a testemunha no
deve ter a defesa em seu ngulo de viso, para evitar qualquer forma de inibio ou de
intimidao, ainda que distncia. No caso mais excepcional de a testemunha e a defesa
ocuparem a mesma sala, deve a comisso instruir o secretrio ad hoc a adotar o layout que
evite a intimidao. No incio da oitiva, deve o presidente informar a todos os agentes
envolvidos como transcorrer o ato e suas peculiaridades em comparao com a oitiva
presencial, registrando tais especificidades no termo de oitiva e adotando, na sequncia, a
mesma dinmica do ato convencional quanto s perguntas, respostas, interferncias, controle
da ordem, apreciao de peties e reduo a termo.
Ao longo do ato instrucional em si, ou seja, no perodo de formulao de perguntas e
respostas, os equipamentos de videoconferncia ficam ajustados em sua funo de modo
vdeo, atravs da qual os presentes em uma sala recebem, no monitor de vdeo acoplado (um
aparelho de televiso, por exemplo), os sinais de vdeo e de udio provenientes da outra sala
(ou seja, os agentes de distintos recintos, reciprocamente, se veem e se ouvem). Ao final da
coleta do termo, a comisso pode ativar a funo modo apresentao do equipamento de
videoconferncia (recurso comumente chamado de Presentation), por meio da qual o arquivo
de texto aberto no monitor da sua estao de trabalho se projeta tambm no aparelho de
televiso. Com isto, na sala onde se encontra a testemunha deixa-se de ter imagens da sala da
comisso e propicia-se quele depoente (e defesa, caso excepcionalmente presente nesta

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sala) ler(em) o contedo j digitado no termo de oitiva, a fim de que solicite(m), por udio,
eventuais correes comisso, de forma similar praxe adotada nos atos presenciais. Caso,
por qualquer motivo, no seja possvel esta conexo que permita a ativao do modo
apresentao, ao final das perguntas e respostas, o termo de oitiva deve ser encaminhado, por
meio de mensagem no correio eletrnico corporativo, para o secretrio ad hoc designado para
a sala onde se encontra a testemunha, a fim de que aquele servidor o oferea ao depoente (e
defesa, caso excepcionalmente presente nesta sala), para leitura e eventuais correes.
A propsito, tendo se feito previamente a conexo dos equipamentos de forma a
possibilitar que a comisso, ao longo do ato, alterne os modos do equipamento de
videoconferncia de vdeo para apresentao e vice-versa, permite-se que, caso
eventualmente se faa necessrio, se d vista testemunha, no monitor de televiso da sala
onde ela se encontra, de elementos dos autos (preferencialmente por meio da exibio da sua
cpia digitalizada), como tambm pode ocorrer em atos presenciais.
Aps ajustado o texto entre todos os agentes participantes, a comisso deve imprimir
uma via e, juntamente com a defesa (caso presente na mesma sala), deve rubricar as primeiras
folhas do termo e assinar a ltima. Esta via original do termo deve ser digitalizada e remetida
pelo correio eletrnico institucional para o secretrio ad hoc situado na sala onde se encontra
a testemunha. Nesta segunda sala, o secretrio ad hoc deve imprimir o termo, coletar rubricas
e assinatura da testemunha (e da defesa, caso excepcionalmente presente nesta sala),
digitalizar esta nova verso do documento e remeter de volta, tambm pelo correio eletrnico
institucional, para a sala onde se encontra a comisso. O colegiado deve imprimir esta via
digitalizada, com rubricas e assinaturas de todos os participantes, e autu-la no processo,
juntamente com a via original com rubricas e assinaturas de seus integrantes e da defesa (caso
presente na mesma sala), encerrando-se as providncias daquele momento da coleta da prova
oral.
Posteriormente, o secretrio ad hoc que acompanhou o ato na sala onde se encontrava
a testemunha deve remeter de volta para a comisso, por meio de malote, aquela via
digitalizada do termo por ele recebida ao final da oitiva com rubricas e assinaturas da
comisso (e de quem mais porventura esteve presente na mesma sala do colegiado), na qual
coletou rubricas e assinaturas do depoente (e de quem mais porventura esteve presente na
segunda sala), a fim de que, em conjunto com as duas vias que j instruem os autos desde a
data da realizao da videoconferncia, tambm seja autuada. Com isto, preservam-se no
processo os fiis registros do teor da prova oral em si e tambm de toda a procedimentalizao
empregada para sua atpica feitura em dois lugares afastados. Neste sentido, se refora que,
no s no inicio do termo de oitiva, mas tambm ao seu final, aps as perguntas e os ajustes,
deve a comisso descrever, de forma ao mesmo tempo fiel e sinttica, toda a real dinmica
envolvendo a feitura do ato por videoconferncia.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 7 O depoimento prestado pelas
partes ser reduzido a termo, mediante lavratura do termo de depoimento, a ser realizado
por membro da Comisso Disciplinar ou pelo secretrio participante.
Pargrafo nico. O termo de depoimento ser assinado, nas diversas localidades, pelos
participantes do ato e posteriormente juntado aos autos do processo.

Esta instrumentalizao final em princpio parece ser redundante, mas, de fato, faz-se
necessrio que o secretrio ad hoc situado na segunda sala, aps ter coletado rubricas e
assinaturas de todos os presentes neste recinto, remeta para a comisso a via do termo tanto
por meio do correio eletrnico institucional, para imediata juntada aos autos, quanto por meio
de malote, para juntada posterior. A remessa, por malote, da via original em que os presentes
na segunda sala apuseram suas rubricas e assinaturas se justifica porque convm que se
autuem as vias do termo que contm rubricas e assinaturas de prprio punho dos participantes

589

em cada sala (tantas vias originais quantas forem as distintas salas). E a remessa, pelo corrreio
eletrnico institucional, da via digitalizada tambm se justifica para se ter de imediato, j
desde o momento do encerramento do ato, em um documento nico, uma via com rubricas e
assinaturas de todos os participantes e para suprir o risco de eventual extravio da via original a
ser remetida por malote.
Na hiptese de se ter o ato envolvendo mais de duas salas (por exemplo, comisso em
uma localidade, defesa em outra e testemunha em uma terceira ou ainda mais de um acusado
em direntes localidades), a finalizao do ato similar descrita acima, mas com algumas
peculiaridades. Aps o ajuste do texto, o secretrio ad hoc situado na sala da comisso deve
imprimir o termo, coletar rubricas e assinaturas dos presentes em sua sala, digitalizar esta via
e remet-la pelo correio eletrnico institucional para o secretrio ad hoc situado na segunda
sala. Este secretrio ad hoc da segunda sala deve imprimir o termo digitalizado com rubricas e
assinaturas dos presentes na sala da comisso, coletar rubricas e assinaturas dos presentes em
sua sala, digitalizar esta via e remet-la pelo correio eletrnico institucional para o secretrio
ad hoc situado na terceira sala. Este secretrio ad hoc da terceira sala deve imprimir o termo
digitalizado com rubricas e assinaturas dos presentes na sala da comisso e na segunda sala,
coletar rubricas e assinaturas dos presentes em sua sala, digitalizar esta via e remet-la pelo
correio eletrnico institucional para o secretrio ad hoc situado na sala da comisso. O
colegiado deve imprimir esta via digitalizada, com rubricas e assinaturas de todos os
participantes, e autu-la no processo, juntamente com a via original com rubricas e assinaturas
dos presentes na sua sala, encerrando-se as providncias daquele momento da coleta da prova
oral. E, posteriormente, os secretrios ad hoc que acompanharam o ato nas demais salas
devem remeter para a comisso, por meio de malote, as vias digitalizadas do termo por eles
recebidas ao final da oitiva com rubricas e assinaturas da comisso dos presentes nas salas
respectivamente anteriores, na qual coletou rubricas e assinaturas dos presentes na sua prpria
sala, a fim de que, em conjunto com as duas vias que j instruem os autos desde a data da
realizao da videoconferncia, todas tambm sejam autuadas.
Em suma, devem ser autuadas, logo aps o trmino do ato, a via com rubricas e
assinaturas originais de quem esteve na sala da comisso e a via digitalizada com rubricas e
assinaturas de todos os presentes em ambas as salas; e, por fim, posteriormente, deve(m) ser
remetida(s) de volta para a comisso, para tambm ser(em) autuada(s), a(s) via(s)
eletronicamente recebida(s) pelo(s) secretrio(s) ad hoc com rubricas e assinaturas de quem
esteve presente na(s) sala(s) anterior(s) e na(s) qua(is) se coletaram rubricas e assinaturas
originais de quem esteve presente na(s) respectiva(s) sala(s).
H ainda um detalhe formal a se destacar no caso especfico de se necessitar realizar
vrias oitivas de testemunhas por meio de videoconferncia e de cada ato em si envolver
diversas salas em locais distintos. A recomendao de autuao, para cada oitiva, da via
digitalizada com rubricas e assinaturas de todos os participantes, da via com rubricas e
assinaturas originais dos presentes na sala da comisso e de todas as vias com rubricas e
assinaturas originais coletadas em cada uma das demais salas acarretaria a juntada de diversas
vias de um mesmo documento (possivelmente recebidas pela comisso em intervalos de
tempo dspares e aleatrios, diante da ausncia de controle e de previsibilidade dos servios
de malotes oriundos de distintas localidades) e esta quantidade se multiplicaria na hiptese de
serem realizados diversos atos por videoconferncias no mesmo processo. Neste caso bastante
especfico, para evitar a autuao de muitos documentos de mesmo teor, de forma repetitiva e
no cronolgica, pode a comisso deliberar, para cada ato realizado por meio de
videoconferncia, autuar no volume em si do processo apenas as vias digitalizadas com
rubricas e assinaturas de todos os participantes e autuar em anexo todas as demais vias com
rubricas e assinaturas originais de partes dos agentes.

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Embora se tenha inserido a descrio do emprego da videoconferncia no ponto do

presente texto em que se discute a forma de coleta de testemunho de particular situado em
localidade diferente, esta ferramenta, conforme prev a Instruo Normativa CGU/CRG n 12,
de 01/11/11, tambm pode ser usada, exatamente com a mesma dinmica acima descrita, para
se coletar testemunho de servidor que se encontra em localidade distinta da comisso, caso
no seja possvel ou justificvel desloc-lo, seja por questes de custo ou por quaisquer outras
dificuldades operacionais.
Da mesma forma como se aduziu para a oitiva presencial, para a qual no se
recomenda a gravao do ato de instruo, na ausncia de regramento impositivo ou
impeditivo, tambm no se verifica, em princpio, justificativa para que se proceda gravao
da oitiva por videoconferncia, ainda que haja viabilidade tcnica para tal, visto que o ato ser
reduzido a termo e este termo a prova vlida e suficiente a constar dos autos.
Mencione-se que a Secretaria da Receita Federal implantou, no ambiente virtual
denominado Portal de Comunicao Virtual, um Servio de Videoconferncia, para
sistematizao e controle de agendamentos do uso desta ferramenta de comunicao interna
por parte de todas as unidades do rgo, com vista ao desempenho de suas atividades fins,
acessvel pela intranet corporativa, no menu Acesso Rpido, ou pelo endereo eletrnico
http://comunicacaovirtual.receita.fazenda, onde se encontra um guia procedimental resumido
para o usurio. de se ressaltar, todavia, que, como regra geral, vista das peculiaridades e
cautelas especficas da sede disciplinar, o emprego de videoconferncia em PAD ou
sindicncia disciplinar no se amolda a este sistema institucional, podendo, do citado material,
serem aproveitadas, de forma subsidiria, apenas conceituaes e definies bsicas ou
informaes complementares e a necessidade de agendamento, em caso de serem utilizadas
mais de quatro salas ou em caso de se prever que a videoconferncia possa ultrapassar as 18
horas. Quando necessrio fazer o agendamento por algum destes dois motivos, o Portal de
Comunicao Virtual abre um link Agenda videoconferncias, que remete a um espao
formulrio padro no ambiente do correio eletrnico institucional (Lotus Notes), em que o
solicitante (presidente da comisso ou autoridade instauradora) informa os dados do evento
especfico desejado (data, horrios de incio e de trmino, nomes dos participantes e
localidades envolvidas).
Por fim, no sendo possvel o emprego do colaborador eventual e da videoconferncia,
para se coletar prova oral de particular, pode-se adotar a precatria. Neste rumo, apenas para
ratificar a plausibilidade da adaptao deste instrumento definido na sede processual judicial
para o rito administrativo disciplinar, cita-se, como mera referncia no vinculante, outra
norma co-existente no atual ordenamento sobre o tema, a saber, a Portaria AGU n 490, de
24/10/11 (por meio da qual a Advocacia-Geral da Unio regulamentou o emprego de
videoconferncia especificamente no mbito de sua prpria atividade correcional e que,
portanto, no possui o poder vinculante da j mencionada Instruo Normativa CGU/CRG n
12, de 01/11/11, sobre todo o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, em que se
incluem a Coger e os Escor como unidades seccionais), que cogita da possibilidade de
emprego do instituto da precatria nas suas prprias atividades correcionais.
Portaria AGU n 490, de 24/10/11 - Art. 2
1 Em caso de indisponibilidade tcnica do sistema ou quando a realizao do
procedimento de audincia distncia exigir um grande deslocamento at o local em que o
ato deva ocorrer, seja do depoente, dos membros da comisso disciplinar ou de outros
servidores responsveis pela apurao preliminar, a oitiva poder ser realizada por meio
da expedio de carta precatria.
Diante da impossibilidade de deslocamento da Comisso ou do depoente, por analogia ao
disposto art. 222, do CPP, a Comisso, por meio da carta precatria, poder, para fim
especfico de realizao da oitiva, solicitar a designao por outra comisso ou servidor

591
pblico especialmente designado pela autoridade local competente., Controladoria-Geral
da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 228, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Diferentemente da videoconferncia, que, em caso de eventual impossibilidade de

deslocamento de servidor a ser ouvido como testemunha, at pode ser cogitada de ser
empregada como forma de suprir a necessidade instrucional, j que preserva certa dinmica
do ato da prova oral, a precatria, vista da previso legal para ordenamento das respectivas
despesas e da grande perda do carter dinmico do ato, deve ser vista com extrema
residualidade para coletar manifestao oral de testemunha servidor. A precatria, que por si
s j no se faz muito comum em rito disciplinar, deve ser compreendida residualmente como
soluo para coletar testemunho apenas de particular situado em outra localidade e quando
tenham se demonstrado inviveis os empregos dos institutos do colaborador eventual e da
videoconferncia.
Aps a oitiva por meio de precatria ser deliberada em ata, a comisso, ento, formula
suas perguntas e notifica o acusado (em duas vias), informando-o da oitiva via precatria que
ser realizada e oferece-lhe prazo para, se desejar, apresentar os seus quesitos
complementares, no se afastando a prerrogativa de o colegiado, com base no art. 156, 1 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, indeferir perguntas impertinentes, protelatrias ou sem interesse
para o esclarecimento dos fatos.
A despeito de no existir empecilho de cunho legal a que possa a comisso se deslocar
para outros pontos do territrio nacional, advirta-se, porm, que medidas de conteno de
despesas, por vezes, desaconselham ou tornam proibitivas tais movimentaes onerosas.
Para suprir tal impasse, a nica alternativa acenvel a carta precatria, por meio da
qual a comisso depreca outras autoridades para o cumprimento de algumas diligncias,
as quais, embora imprescindveis ao esclarecimento dos fatos objeto do processo, no so
to essenciais a ponto de exigirem esses onerosos deslocamentos.
A comisso pode, por conseguinte, deprecar o cumprimento das seguintes diligncias:
audio de testemunhas, acareaes, reconhecimento de pessoas ou coisas, reproduo
simulada de fatos, colheita de material grfico ou mecanogrfico e outras mais.
No obstante, recomenda-se que as comisses no abusem do recurso carta precatria,
posto que discutvel a validade plena dos atos processuais realizados fora do processo e
por uma s pessoa. Processualmente, h muita diferena entre os atos de um colegiado e
os que so realizados por uma s autoridade. Os primeiros so, obviamente, dotados de
maior credibilidade jurdico-processual. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 228 e 229, Editora Braslia Jurdica, 5 edio,
2005

Como a Lei n 8.112, de 11/12/90, silente acerca do prazo a ser concedido parte,
recomenda-se a integrao com a Lei n 9.784, de 29/01/99, de onde se pode extrair duas
referncias: trs dias teis ou cinco dias corridos, optando-se pelo mais benfico parte.
Informa-se, ainda, que se assim preferir, o acusado e/ou seu procurador pode(m) comparecer
pessoalmente ao ato, s prprias custas, para formular suas perguntas testemunha (cabe
parte tomar as providncias que entenda mais convenientes para exercer o contraditrio).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia
ordenada, com antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local
de realizao.
Art. 24. Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo
processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco
dias, salvo motivo de fora maior.
Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado at o dobro, mediante
comprovada justificao.

Ato contnuo, a comisso deve remeter, por carta precatria, todas as perguntas,

592

preferencialmente para aquela autoridade que, no local onde se encontra a testemunha, tem
poder de instaurar sede disciplinar ou, secundariamente, para a autoridade titular de unidade
fiscal da jurisdio, para que esta autoridade deprecada designe servidor ou comisso para a
realizao da oitiva por precatria. A intimao (em duas vias), dirigida testemunha pelo
servidor ou comisso designado(a) pela autoridade deprecada, deve conter a data, hora e local
da oitiva, com prazo hbil de trs dias teis de antecedncia, para ser ouvida (art. 41 da Lei n
9.784, de 29/01/99).
CPP - Art. 222. A testemunha que morar fora da jurisdio do juiz ser inquirida pelo juiz
do lugar de sua residncia, expedindo-se, para esse fim, carta precatria, com prazo
razovel, intimadas as partes.
1 A expedio da precatria no suspender a instruo criminal.
2 Findo o prazo marcado, poder realizar-se o julgamento, mas, a todo tempo, a
precatria, uma vez devolvida, ser juntada aos autos.

No ato, o servidor ou a comisso designado(a) deve seguir, no que couber, as tcnicas

e dinmicas de uma oitiva convencional, registrando a presena do acusado ou de seu
procurador (se for o caso) e fazendo oralmente as perguntas e reduzindo a termo as respostas.
O servidor ou a comisso designado(a) no deve se limitar s perguntas previamente
elaboradas, somente cabendo-lhe formular novas perguntas porventura apresentadas pela
defesa, na hiptese de esta comparecer ao ato. Neste caso, no assiste ao servidor ou
comisso designado(a) analisar ou no pertinncia das perguntas apresentadas pela defesa,
restando este juzo posteriormente reservado para o colegiado responsvel pelo processo. Por
bvio, no caso de a defesa optar em comparecer pessoalmente oitiva, previamente, deve o
presidente da comisso instruir o servidor ou a comisso designado(a) para manter a ordem no
recinto e impedir intimidao da testemunha e interferncias nas respostas, por parte do
acusado ou de seu procurador. Finalmente, aps a realizao do ato, a autoridade deprecada
envia o termo para a comisso.
(...) muitos rgos esto se socorrendo da figura do colaborador eventual, que no
servidor e que presta servios para a Administrao, geralmente como palestrante. Esta
figura est sendo utilizada, por analogia, como fundamento para que a Administrao
pague dirias e passagens a no servidores para irem prestar depoimentos na sede da
comisso.
Contudo, se no for possvel pagar o deslocamento do depoente em hiptese alguma, s
restar a utilizao, por analogia com a figura prevista para o processo civil, de carta
precatria.
(...) para dar maior transparncia e oportunidade defesa, a comisso de processo
disciplinar dever dar cincia a ele [acusado] da data e local onde ocorrer a oitiva e se o
acusado comparecer, poder fazer perguntas, mas mesmo nesse caso, por falta de
competncia, o servidor/comisso que estiver cumprindo a carta precatria permanecer
impedido de formular perguntas suas ou alterar as que foram enviadas., Vincius de
Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pgs. 112 e 113, Fortium Editora, 1
edio, 2008

4.4.5 - Declarantes sem Compromisso de Verdade

O cnjuge, o filho, o irmo, o pai, a me e os parentes afins do acusado (os quais, pelo
art. 206 do CPP, so desobrigados de depor), bem como seu amigo ntimo e seu inimigo
notrio ou algum que seja interessado na causa (os quais, pelo art. 405 do CPC, so
considerados suspeitos) no depem como testemunha no processo administrativo disciplinar.
Enquanto os primeiros no testemunham pela bvia vinculao com o acusado, os que tm
interesse no litgio no testemunham porque pode ocorrer de se verem obrigados, sob
juramento de verdade, a se auto-incriminar.
CPP - Art. 206. A testemunha no poder eximir-se da obrigao de depor. Podero,

593
entretanto, recusar-se a faz-lo o ascendente ou descendente, o afim em linha reta, o
cnjuge, ainda que desquitado, o irmo e o pai, a me, ou o filho adotivo do acusado, salvo
quando no for possvel, por outro modo, obter-se ou integrar-se a prova do fato e de suas
circunstncias.
CPC - Art. 405. Podem depor como testemunhas todas as pessoas, exceto as incapazes,
impedidas ou suspeitas. (Redao dada pela Lei n 5.925, de 01/10/73)
3 So suspeitos: (Redao dada pela Lei n 5.925, de 01/10/73)
I - o condenado por crime de falso testemunho, havendo transitado em julgado a sentena;
II - o que, por seus costumes, no for digno de f;
III - o inimigo capital da parte, ou o seu amigo ntimo;
IV - o que tiver interesse no litgio.
Art. 406. A testemunha no obrigada a depor de fatos:
I - que lhe acarretem grave dano, bem como a seu cnjuge e aos seus parentes
consanguneos ou afins, em linha reta ou na colateral em segundo grau;

Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, a cuja leitura se remete. A interpretao sistemtica do ordenamento impe que hoje se
inclua o companheiro de unio estvel em textos normativos mais antigos, que mencionavam
apenas o cnjuge, como neste caso do CPP.
Todavia, em harmonia ao que se aduziu em 4.4.2, uma vez que no se trata de pessoas
legalmente impedidas e proibidas de depor em razo de ofcio, de doentes mentais e de
menores de quatorze anos (arts. 207 e 208 do CPP), a desobrigao de deporem ou a
suspeio no impedem que sejam ouvidos no processo se a comisso, em sua livre
apreciao da prova, considera estritamente necessrio o depoimento de alguma daquelas
pessoas. Apenas, neste caso, no depem como testemunhas, mas sim como declarantes, sem
que deles se exija o compromisso de verdade.
CPP - Art. 214. Antes de iniciado o depoimento, as partes podero contraditar a
testemunha ou arguir circunstncias ou defeitos, que a tornem suspeita de parcialidade, ou
indigna de f. O juiz far consignar a contradita ou arguio e a resposta da testemunha,
mas s excluir a testemunha ou no lhe deferir compromisso nos casos previstos nos
arts. 207 e 208.
(Nota: O art. 207 lista os proibidos de depor em funo do ofcio e o art. 208 exclui o
compromisso de verdade para os parentes do acusado, doentes mentais e menores de
quatorze anos.)
CPC - Art. 405.
4 Sendo estritamente necessrio, o juiz ouvir testemunhas impedidas ou suspeitas; mas
os seus depoimentos sero prestados independentemente de compromisso (art. 415) e o juiz
Ihes atribuir o valor que possam merecer. (Redao dada pela Lei n 5.925, de 01/10/73)
(...) seu depoimento ser considerado como apenas de informante (...) quando houver
relao de parentesco, consanguneo ou afim, com o acusado, bem como sendo o depoente
cnjuge ou companheiro do acusado, pois os parentes, servidores ou no, podero
apresentar sua verso do fato ou elementos de elucidao, os quais devero ser tomados
com as cautelas devidas. Seus depoimentos sero registrados como de informantes e no de
testemunhas. Como informantes, tais pessoas esto isentas de assumir o compromisso de
dizer sempre a verdade, toda a verdade, do que souber e lhe for perguntado.
A Comisso poder ouvir as testemunhas impedidas ou suspeitas, somente se o seu
depoimento for estritamente necessrio. Dentre estas, as pessoas interessadas no resultado
da averiguao em curso. Neste caso, o depoimento ser tomado, como se disse, sem o
compromisso, e a Comisso dever atribuir-lhe o valor que possa merecer, conforme
determina analogicamente o 4 do art. 405 do Cdigo de Processo Civil. Antnio Carlos
Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 141, Editora Consulex, 2 edio,
1999

Obviamente, se a comisso antecipadamente tem conhecimento do vnculo, ao invs

de intimar, j entrega ao declarante uma solicitao de comparecimento, tendo registrado a

594

motivao em ata de deliberao.

Mas pode ocorrer de a vinculao somente vir tona no momento do depoimento,
quando ento a testemunha se declara desobrigada ou suspeita ou contraditada pela defesa.
Neste caso, deve a comisso, antes de prosseguir na realizao do ato, registrar o incidente no
prprio termo, alterando a qualificao do depoente de testemunha para declarante.
Feitas estas ressalvas, aproveitam-se as demais recomendaes feitas acima para o
depoimento de testemunha quanto conduo do ato em si e tambm, se for o caso, se
aplicam as definies de colaborador eventual, videoconferncia e precatria, conforme
apresentadas em 4.4.4.5, se necessrias, para se tomar a prova oral do declarante.
Ao final da instruo, a comisso valora livremente a prova para formar sua
convico, comparando e confrontando este ato descompromissado de verdade com o restante
do conjunto probatrio coletado.
CPP - Art. 155. O juiz formar sua convico pela livre apreciao da prova produzida em
contraditrio judicial, no podendo fundamentar sua deciso exclusivamente nos elementos
informativos colhidos na investigao, ressalvadas as provas cautelares, no repetveis e
antecipadas. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)

Tambm pode ocorrer de algum, que no tenha sido convocado, apresentar-se diante
da comisso, de forma espontnea e imprevista, para prestar declaraes ou formular
denncias. Neste caso, ser tomado seu depoimento, da forma descrita em 4.4.4 ou 4.4.5,
dependendo se h ou no vinculao pessoal com o acusado, mesmo sem ter havido intimao
para o depoimento nem notificao para o acusado acompanhar, e fazendo constar no incio
do termo as circunstncias do seu comparecimento espontneo. Cabe comisso, caso queira
dar maior valor probante s declaraes, agendar um segundo depoimento, com regular
notificao ao acusado para lhe propiciar o exerccio do contraditrio.

4.4.6 - Diligncias
Dentro da processualstica administrativa disciplinar, o termo diligncias, da forma
como elencado na lista exemplificativa de atos de instruo previstos no art. 155 da Lei n
8.112, de 11/12/90, refere-se, de forma genrica e ampla, a qualquer deslocamento da
comisso na busca da elucidao do fato, mediante verificaes ou vistorias que podem ser
realizadas pelos prprios integrantes da comisso, no requerendo a especialidade de um
perito ou tcnico. Tais deslocamentos da comisso, em geral, se dirigem ao local de
ocorrncia dos fatos, mas tambm podem, ocasionalmente, se dirigirem a outros locais que de
alguma forma estejam associados ao objeto da apurao e visam a melhor verificar fatos,
objetos ou circunstncias ou para interpret-los ou ainda para reconstituir determinadas
situaes. Enfim, incluem-se nesta espcie de elemento formador de convico todos os atos
por meio dos quais, formalmente e com o devido registro nos autos, a comisso sai de sua sala
de instalao com o fim de angariar, no ambiente externo (seja em uma repartio do prprio
rgo ou de outro rgo ou seja em ambiente pblico ou privado; seja no local de ocorrncia
do fato ou em qualquer outro lugar) qualquer tipo de informao concreta acerca do objeto da
apurao.
Estas diligncias, previstas no processo disciplinar pelo Estatuto sob enfoque a priori
mais generalista (sem prejuzo de tipos mais especficos de diligncias, com peculiaridades
prprias, que adiante sero abordados), tm sua realizao condicionada apenas prvia e
autnoma deliberao da comisso, dispensando interveno de outras autoridades estranhas
ao processo. Como atos de natureza contraditria, a sua correta e necessria formalizao,

595

alm da j mencionada prvia ata de deliberao da comisso, exige a entrega de notificao

(extrada em duas vias) ao acusado para que este, se quiser, acompanhe a realizao, com trs
dias teis de antecedncia, conforme o art. 41 da Lei n 9.784, de 29/01/99. Ainda sob
indispensveis aspectos formais, as diligncias, em seu momento de realizao, devem ser
presenciadas por todos os integrantes do colegiado e, por fim, devem ter o resultado registrado
por meio de termo de diligncia, no qual se descrevem os detalhes do ato instrucional,
relatando-se tudo o que foi apurado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 155. Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada
de depoimentos, acareaes, investigaes e diligncias cabveis, objetivando a coleta de
prova, recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e peritos, de modo a permitir a completa
elucidao dos fatos.
CPC - Art. 442. O juiz ir ao local, onde se encontre a pessoa ou coisa, quando:
I - julgar necessrio para a melhor verificao ou interpretao dos fatos que deva
observar;
II - a coisa no puder ser apresentada em juzo, sem considerveis despesas ou graves
dificuldades;
Ill - determinar a reconstituio dos fatos.
Pargrafo nico. As partes tm sempre direito a assistir inspeo, prestando
esclarecimentos e fazendo observaes que reputem de interesse para a causa.
Art. 443. Concluda a diligncia, o juiz mandar lavrar auto circunstanciado, mencionando
nele tudo quanto for til ao julgamento da causa. (Redao dada pela Lei n 5.925, de
01/10/73)
Pargrafo nico. O auto poder ser instrudo com desenho, grfico ou fotografia.
(Redao dada pela Lei n 5.925, de 01/10/73)

Pode acontecer, no curso da diligncia, a mero ttulo de exemplos no exaustivos, de a

comisso ter de observar rotinas de funcionamento de uma unidade, diviso ou setor, ou ter de
pesquisar arquivos de documentos, ou ainda reduzir a termo breves manifestaes ou
informaes prestadas por servidores ou por outros agentes do local de ocorrncia dos fatos.
Assim, o termo de diligncia deve relatar as observaes da comisso, os documentos ou
objetos porventura solicitados e/ou recebidos, as informaes orais eventualmente coletadas e
tudo o mais quanto for relevante para o esclarecimento do fato, podendo-se, inclusive, valerse do auxlio de fotografias.
A diligncia, inclusive, pode ser empregada como forma de sintetizar em nico ato
instrucional a necessidade de se trazer aos autos informaes sobre rotina de funcionamento
de determinado local de trabalho, que, de outra forma, para ser angariada, necessitaria de
diversas oitivas de testemunhas.
(...) Normalmente, as [diligncias] destinam-se a verificaes simples, de coisas que
podem ser constatadas por pessoas comuns. As percias normalmente se referem a
situaes que apresentam alguma complexidade tcnica.
A diligncia destina-se obteno de alguma prova ou ao esclarecimento de dvida
existente a respeito de prova apresentada, podendo consistir tanto em uma solicitao
escrita quanto em uma vistoria; uma ida ao local onde algo se encontre, para a
constatao pessoal de aspectos fsicos importantes para o processo administrativo em
curso.
As partes interessadas, por fora do contraditrio, sempre devero ter a faculdade de
acompanhar as diligncias pessoais e de exigir que no relatrio da vistoria constem
determinados detalhes que consideram importantes e que foram efetivamente constatados.
Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, Processo Administrativo, pg. 138, Malheiros
Editores, 1 edio, 2001

Ressalve-se que meros atos rotineiros de simples operacionalizao dos trabalhos

apuratrios (tais como ida a uma unidade ou a outro rgo apenas para entregar um
memorando, ofcio ou qualquer ato de comunicao ou para receber algum documento

596

solicitado, bem como qualquer forma de simples coleta de documentos j existentes) no se

revestem da formalidade de serem considerados atos de instruo probatria requeredores de
contraditrio, no se configurando como diligncias, e, portanto, dispensam tanto a presena
de todos os membros da comisso quanto a notificao ao acusado.
Ainda no escopo mais generalista das diligncias como ato de instruo em processo
disciplinar, conforme j manifestado, pode se demonstrar necessrio, por exemplo, que a
comisso se desloque unidade de ocorrncia do fato, para levantar as condies e o ambiente
de trabalho, o aspecto fsico, localizao, etc. Neste caso, por deferncia autoridade, alm da
notificao ao acusado, recomenda-se tambm prvia comunicao ao titular da unidade em
que se dar a diligncia e, conforme j aduzido em 4.4.1.3, no caso de ARF, recomenda-se
que esta comunicao seja dirigida ao Agente, no sendo necessrio comunicar ao respectivo
Delegado.
Seja de forma inesperada e somente detectada no momento da realizao do ato, seja
de forma prevista pela comisso j desde o momento em que delibera pela sua realizao, as
diligncias realizadas na repartio podem, independentemente de autorizao judicial,
acarretar na requisio ou na apreenso de documentos, arquivos eletrnicos, objetos, bens e
equipamentos em geral, encontrados em mesas, gavetas, armrios e quaisquer ambientes de
trabalho e, mais especificamente, em microcomputadores e mdias eletrnicas com dados
gravados, de propriedade ou posse da Secretaria da Receita Federal do Brasil, ainda que sob
uso do servidor, e que, motivadamente, possam interessar elucidao dos fatos (com o que
se afasta a injustificvel e gratuita invaso intimidade e vida privada da pessoa).
Se a comisso, desde o momento em que delibera pela realizao da diligncia, antev
a possibilidade de se proceder s mencionadas requisies ou apreenses de equipamentos e
de mdias eletrnicas, torna-se recomendvel que estes atos internos de busca e apreenso
sejam previamente solicitados autoridade instauradora, a fim de que esta comunique ao
titular da unidade onde se dar a diligncia (exceto nos casos em que esta comunicao possa
frustrar o objetivo da medida) e providencie apoio necessrio de projees da Secretaria da
Receita Federal do Brasil, sobretudo de tecnologia da informao. Caso a necessidade deste
tipo de requisies e apreenses somente se demonstre no momento da realizao da
diligncia, deve, no ato, a comisso solicitar a presena de servidor da projeo responsvel
ou solicitar ao titular da unidade o imediato lacramento do ambiente ou do equipamento, para
salvaguarda e posterior anlise.
STJ, Mandado de Segurana n 15.825: Ementa: (...) 4. Anlise em computador que
compe patrimnio pblico, determinada por servidor pblico responsvel, no configura
apreenso ilcita. Proteo, in casu, do interesse pblico e do zelo pela moralidade
administrativa.

Tais atos diligenciais no encontram vedao constitucional, visto que a garantia

fundamental da pessoa no protege documentos, manuscritos e dados eletrnicos em si, de
interesse para o caso, que porventura ela tenha armazenados em ambiente ou em mobilirio
ou em qualquer outro aparato da administrao, ainda que sejam o resultado ou o registro de
suas correspondncias ou comunicaes com outrem. de se destacar que todo ferramental
operacional oficial deve ser utilizado exclusivamente para fins de trabalho e tal presuno
ampara a assertiva que o uso de computador e de qualquer sistema informatizado ou mdia
eletrnica da instituio no gera expectativa de privacidade. Da se extrai que no h
necessidade de prvia autorizao judicial para que a administrao, por seus agentes
legalmente constitudos, acesse computadores, sistemas informatizados e mdias eletrnicas
oficiais, no que se incluem as vlidas possibilidades de a comisso ou a autoridade
instauradora solicitar competente projeo de tecnologia da informao o monitoramento ou
o espelhamento dos acessos e usos das mquinas e dos sistemas institucionais. Tampouco h

597

amparo legal para que autoridade ou servidor, injustificadamente, se oponha medida interna
de busca e apreenso ou de qualquer forma de rastreamento, realizada dentro destes limites.
Ressalve-se que apenas o ato de correspondncia e comunicao telegrfica ou de dados ou
telemtica da pessoa ou a sua intimidade e a sua vida privada tm clusula de inviolabilidade,
mas no a carta, o telegrama ou os dados telemticos propriamente ditos, resultantes do ato
comunicacional, conforme se abordar em 4.4.15.1.
A Comisso tem o direito e, mais ainda, o dever de promover a requisio de coisas que
sejam indispensveis ao esclarecimento da questo. (...)
J na apreenso, que exige uma ao pessoal de um dos membros da comisso, uma
atividade mais enrgica, que tem o mesmo sentido. Normalmente usada quando h
restrio da entrega da coisa pelo servidor ou pela autoridade da chefia local. Antnio
Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs. 135 e 136, Editora Consulex,
2 edio, 1999
(...) entende-se que se o correio eletrnico de onde se retirou a prova institucional, por
ser ele do servio pblico e no privativo do servidor, a prova poder ser utilizada.,
Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pgs. 114 e 115, Fortium
Editora, 1 edio, 2008

No obstante o acima exposto, nada impede que, atentando para o fato de que se trata
de tema sujeito discusso, vista das peculiaridades de determinado caso concreto que se
tome como excepcionalmente mais sensvel, pode a comisso ou a autoridade instauradora,
conservadoramente, adotar postura cautelosa de condicionar o acesso a computadores,
sistemas ou mdias internas prvia autorizao judicial e, desta forma, diligenciar em tal
sentido junto Advocacia-Geral da Unio.
Acrescente-se que, no obstante a regra geral de as diligncias em processo disciplinar
serem ato de natureza contraditria e terem sua realizao notificada ao acusado, nas estritas
condies impostas pela Lei, em situao de risco iminente para a administrao, em que a
diligncia requer sigilo (por exemplo, quando a prvia comunicao do ato poder frustrar
seus objetivos, propiciando perda de prova relevante por destruio), h previso legal para,
excepcionalmente e sob devida motivao, adotarem-se medidas acautelatrias, procedendose diligncia sem prvia notificao parte.
Lei n 9.784, de 29/01/97 - Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administrao Pblica
poder motivadamente adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao do
interessado.
CPC - Art. 797. S em casos excepcionais, expressamente autorizados por lei, determinar
o juiz medidas cautelares sem a audincia das partes.
Excepcionalmente, a Comisso poder realizar diligncias sem a prvia notificao do
interessado, quando o sigilo for absolutamente necessrio para garantir o xito da
empreitada, o que no ofende a garantia do contraditrio, uma vez que o acusado ter
acesso posteriormente queles elementos probatrios constantes dos autos do processo.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
190, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13
A previso da medida regrada no citado art. 45, da Lei n. 9.784/99, guardadas as
peculiaridades devidas, encontra similar na providncia inaudita altera pars, prevista no
art. 797 do Cdigo de Processo Civil.
De fato, surgem situaes no processo administrativo disciplinar que reclamam
providncias cleres e acautelatrias, com vista a garantir a eficincia do trabalho
investigatrio, que busca a verdade real ou material, a par de ressalvar os direitos do
servidor. Sebastio Jos Lessa, Do Processo Administrativo Disciplinar e da
Sindicncia, pg. 223, Editora Braslia Jurdica, 4 edio, 2006

598
permitido que a providncia administrativa acauteladora seja tomada sem a prvia
manifestao do interessado. O Cdigo de Processo Civil (art. 797) tambm admite que o
juiz adote medidas cautelares sem a audincia das partes, mas ressalva expressamente que
tal suceder s em casos excepcionais. A ressalva se nos afigura inteiramente aplicvel
no processo administrativo (...).
(...) as providncias preventivas tanto podem ser adotadas antes de ser instaurado o
processo, como durante o seu curso. Naquele caso, tratar-se- de providncias cautelares
prvias, enquanto neste o agente adotar providncias cautelares incidentais.
Bem diversificadas podem ser as providncias preventivas por parte da Administrao.
Dependendo da situao ftica, pode ser determinada a reteno de bens ou documentos,
interdio de local, (...). Jos dos Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo
Federal, pgs. 210 e 211, Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005

Na esteira, transbordando at do conceito de diligncias, seja em momento antecedente

instaurao (em juzo de admissibilidade), seja j no curso do inqurito administrativo,
regular que a administrao prepare a obteno de provas, preservando o sigilo que a operao
pode requerer na espcie, restando incabvel a declarao de nulidade com base em alegao
de flagrante preparado e de que se afrontaria a Smula n 145 do Supremo Tribunal Federal,
visto esta somente ser aplicvel sede penal.
STF, Mandado de Segurana n 22.373: Ementa: O Plenrio desta Corte, quando do
julgamento do MS 23.442, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 17.02.2002, entendeu que a
alegao de flagrante preparado prpria da ao penal e que no tem pertinncia na
instncia administrativa.
(Nota: A meno correta Mandado de Segurana n 23.242 e no n 23.442)
Idem: STF, Mandados de Segurana n 23.242 e 23.401

Em todos estes casos excepcionais, seja quando a comisso no antevia a possibilidade

de se deparar com objetos que poderiam ser alvo de requisio ou de apreenso e, desta feita,
notificou o acusado previamente realizao do ato e este se fez presente (o que no lhe d o
condo de impedir a busca ou a apreenso interna), seja quando o colegiado, luz da
excepcionalidade do art. 45 da Lei n 9.784, de 29/01/99, j no o notificou e este no
compareceu, deve a comisso elaborar consubstanciado termo de diligncia, em que devem
ser detalhados todos os documentos e/ou objetos apreendidos que porventura o acompanhem.
Aps isto, caso a defesa no tenha acompanhado o ato, deve a comisso notific-la da
autuao deste termo de diligncia, a fim de que possa ser garantido o exerccio do
contraditrio.
Guardam ainda maior excepcionalidade e peculiaridades em relao quelas
diligncias de regra geral previstas no art. 155 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (cuja realizao
depende apenas de decises e providncias ao alcance da prpria comisso) as diligncias
residncia do servidor, uma vez que estas encontram delimitao constitucional, requerendo
determinao judicial. Neste caso, possvel que a comisso solicite Advocacia-Geral da
Unio, a fim de que esta peticione ao juzo competente a busca e apreenso, a qual, uma vez
autorizada, realizada pelos rgos judicirios competentes (oficiais de justia e
Departamento de Polcia Federal, em extenso ao comando do art. 144, 1, I e IV da CF, que
atribuiu competncia exclusiva para atuar como polcia judiciria da Unio). Destaque-se que,
ainda que com tal determinao judicial para o ingresso na residncia, no se perde de vista
que as buscas e apreenses realizadas para fim de instruo de processo administrativo
disciplinar que transbordem os limites acima j explicados (documentos, manuscritos, dados
eletrnicos e objetos de correspondncias ou comunicaes), ou seja, que invadam a
intimidade e a vida privada, configuram-se provas ilcitas, nos termos descritos em 4.4.14.
CF - Art. 5
X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua
violao;

599
XI - a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem
consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar
socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial;
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e
das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na
forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual
penal;
E se (...) houver a notcia de que a coisa buscada se encontra na residncia ou domiclio
de servidor ou de terceiro, pode a Comisso promover sua busca e apreenso?
A resposta , em princpio, pela negativa. Poder haver o pedido e se houver o
consentimento do morador e a entrega pacfica da coisa, a questo est resolvida. No
entanto, em havendo recusa, no tem a Comisso competncia para promover esta
diligncia. Somente a autoridade judiciria que poder determinar esta providncia.
Mas, dependendo da relevncia, pode a autoridade administrativa instauradora pedir esta
providncia ao Juiz competente. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pg. 136, Editora Consulex, 2 edio, 1999
Releva dizer que a noo constitucional de casa bastante ampla, lembrando a doutrina
que abarca, por exemplo, o escritrio do advogado, o consultrio do mdico, uma
pousada ocupada em perodo de frias, um hotel, um motel, uma casa de veraneio alugada
por perodo indeterminado, etc.
(...) inexiste previso legal que autorize a busca e apreenso no leito do processo
administrativo disciplinar. (...)
Por outro lado - e em sede de prova emprestada - nada impede a comisso de inqurito de
solicitar ao magistrado responsvel pelo processo judicial que apura mesmo fato, cpia
autntica do material apreendido na busca judicial. Sebastio Jos Lessa, Do Processo
Administrativo Disciplinar e da Sindicncia, pg. 225, Editora Braslia Jurdica, 4 edio,
2006

4.4.6.1 - Diligncias de Natureza Fiscal no Curso do Processo Administrativo Disciplinar

E, ainda avanando na lista das diligncias menos frequentes, com caractersticas e
naturezas distintas das diligncias previstas de forma geral no Estatuto e com formalizaes
de realizao que ultrapassam os limites de competncia da comisso, mencione-se que, no
curso de um processo administrativo disciplinar, pode tambm ser necessrio fazer uma
diligncia no estabelecimento de um determinado contribuinte (pessoa fsica ou pessoa
jurdica) que, estando de alguma forma relacionado com o fato em apurao, se vislumbre
relevante para as apuraes. Caso com esta diligncia se intencione realizar atos tpicos de
fiscalizao (acessar escriturao contbil ou documentos fiscais de uma empresa, apenas para
mencionar um exemplo mais comum), para sua concretizao, no bastam as providncias de
praxe, ao alcance da prpria comisso, para realizao de diligncias lato sensu, quais sejam,
deliberao interna, notificao defesa e realizao em si do ato. Neste caso muito
especfico, deve a comisso solicitar autoridade instauradora a emisso de Mandado de
Procedimento Fiscal, na modalidade Diligncia, MPF-D, conforme define a Portaria RFB n
3.014, de 29/06/11, em consonncia com competncias dispostas no Regimento Interno, para
o Corregedor e para os Chefes de Escor. A competncia para autorizar diligncia fiscal e para
emitir o respectivo Mandado, em sede correcional, cabe originariamente ao Corregedor e, para
os Chefes de Escor, podendo-se mencionar, para estes, duas bases legais distintas (por
delegao do Corregedor, conforme a Portaria Coger n 81, de 21/09/09, e tambm
originariamente, por previso do pargrafo nico do art. 23 da Portaria RFB n 136, de
06/02/13).
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
VI - determinar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e quaisquer
documentos necessrios atividade correcional, bem assim determinar a realizao de

600
ao fiscal ou propor sua reviso, sempre que o exame de denncias, representaes,
processos disciplinares ou outros expedientes relacionados com a disciplina funcional
assim recomendar;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
V - determinar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e quaisquer
documentos necessrios atividade correcional, bem assim propor a realizao de ao
fiscal ou propor sua reviso, sempre que o exame de denncias, representaes, processos
disciplinares ou outros expedientes relacionados com a disciplina funcional assim
recomendar; e
Portaria RFB n 3.014, de 29/06/11 - Art. 2 Os procedimentos fiscais no mbito da RFB
sero instaurados com base em Mandado de Procedimento Fiscal (MPF) e devero ser
executados por Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil, observada a emisso de:
I - Mandado de Procedimento Fiscal de Fiscalizao (MPF-F), para instaurao de
procedimento de fiscalizao; e
I - Mandado de Procedimento Fiscal de Diligncia (MPF-D), para realizao de
diligncia.
Art. 3 Para fins desta Portaria, entende-se por procedimento fiscal:
I - de fiscalizao, as aes que objetivam a verificao do cumprimento das obrigaes
tributrias, por parte do sujeito passivo, relativas aos tributos administrados pela RFB,
bem como da correta aplicao da legislao do comrcio exterior, podendo resultar em
lanamento de ofcio com ou sem exigncia de crdito tributrio, apreenso de
mercadorias, representaes fiscais, aplicao de sanes administrativas ou exigncias de
direitos comerciais; e
II - de diligncia, as aes destinadas a coletar informaes ou outros elementos de
interesse da administrao tributria, inclusive para atender exigncia de instruo
processual.
Pargrafo nico. O procedimento fiscal poder implicar a lavratura de auto de infrao, a
notificao de lanamento ou a apreenso de documentos, materiais, livros e
assemelhados, inclusive por meio digital.
Art. 6 O MPF ser emitido, observadas as respectivas atribuies regimentais, pelas
seguintes autoridades:
VI - Corregedor-Geral;
2 As autoridades indicadas nos incisos VI, VII e VIII e o Delegado da Receita Federal
do Brasil de Administrao Tributria somente podero emitir MPF-D.
3 Somente ser admitida delegao de competncia para emisso e alterao de MPF
nas seguintes hipteses:
III - do Corregedor-Geral para Chefe de Escritrio e Ncleo da Corregedoria;
Art. 7 O MPF-F, o MPF-D e o MPF-E contero:
I - a numerao de identificao e controle;
II - os dados identificadores do sujeito passivo;
III - a natureza do procedimento fiscal a ser executado (fiscalizao ou diligncia);
IV - o prazo para a realizao do procedimento fiscal;
V - o nome e a matrcula do Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil responsvel pela
execuo do mandado;
VI - o nome, o nmero do telefone e o endereo funcional do responsvel pela equipe a que
est vinculado o Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil referido no inciso V; e
VII - o nome, a matrcula e o registro de assinatura eletrnica da autoridade emitente e, na
hiptese de delegao de competncia, a indicao do respectivo ato.
3 O MPF-D indicar, ainda, a descrio sumria das verificaes a serem realizadas,
observado o modelo constante do Anexo III a esta Portaria.
Art. 11. Os MPF tero os seguintes prazos mximos de validade:
I - 120 dias, nos casos de MPF-F e de MPF-E; e
II - sessenta dias, no caso de MPF-D.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 23. Consideram-se procedimentos fiscais as
diligncias e percias realizadas no domiclio dos contribuintes pelos servidores da
Corregedoria-Geral e de seus Escritrios ou por equipe designada pelos chefes dessas
unidades.
Pargrafo nico. Os procedimentos fiscais de que trata este artigo devero ser
previamente autorizados pelo Corregedor-Geral ou pelo respectivo Chefe de Escritrio de
Corregedoria, emitindo-se o Mandado de Procedimento Fiscal (MPF).
Portaria Coger n 81, de 21/09/09 - Art. 1 Delegar competncia aos Chefes de Escritrio

601
da Corregedoria-Geral (Escor) para, na jurisdio da respectiva Regio Fiscal, emitir o
Mandado de Procedimento Fiscal - MPF, de que trata o pargrafo 1, do artigo 6, da
Portaria RFB n 11.371, de 12 de dezembro de 2007.
1 A competncia prevista neste artigo no poder ser subdelegada.
2 O Corregedor-Geral poder avocar a qualquer tempo a emisso do MPF, sem que
isso implique a revogao parcial ou total deste ato.
Art. 2 Consideram-se procedimentos fiscais as diligncias e percias realizadas no
domiclio dos contribuintes pelos servidores da Corregedoria-Geral e de seus Escritrios
ou por equipe designada pelos chefes dessas Unidades.
Pargrafo nico. Os procedimentos fiscais de que trata este artigo devero ser
previamente autorizadas pelo Corregedor-Geral ou Chefes de Escor, emitindo-se o
Mandado de Procedimento Fiscal (MPF).

Estas diligncias no estabelecimento do contribuinte, embora normalmente sejam

realizadas por um AFRFB integrante do sistema correcional e ocorram no mbito e no
interesse de um processo administrativo disciplinar, no perdem sua natureza e sua qualidade
de um ato de sede fiscal e, em termos formais, sob esta tica que devem ser realizadas. Em
outras palavras, ainda que o ato se destine a suprir matria correcional, ele se reveste de todos
os poderes e, consequentemente, exige as mesmas formalidades de uma ao fiscal lato sensu.
Da porque, se mesmo nesta sede, um servidor da Secretaria da Receita Federal do Brasil
somente tem poderes para entrar no domiclio de um contribuinte e para intim-lo a apresentar
documentos se estiver portanto o competente MPF, tambm para fins correcionais se exigir o
Mandado (como, no caso, somente se busca a realizao de uma diligncia, emprega-se a
modalidade Diligncia, MPF-D, e no a modalidade Fiscalizao, MPF-F).
Se so mantidas para a diligncia fiscal, realizada no mbito do processo
administrativo disciplinar, as mesmas prerrogativas e formalidades inerentes s atividades e
aos procedimentos fiscais em geral, tem-se, por exemplo, que o executor da diligncia
amparada em regular MPF-D tem competncia para reter documentao do contribuinte, nos
moldes previstos na legislao fiscal (Regulamento do Imposto sobre a Renda, Regulamento
do Imposto sobre Produtos Industrializados e Regulamento Aduaneiro, etc).
Se assim, se esta diligncia, embora realizada para fins correcionais, tem preservadas
sua natureza e suas caractersticas prprias de ato inquisitorial de sede fiscal, ela no guarda
absolutas conformao e similitude com o sentido mais abrangente do termo diligncia e
menos ainda se confunde com os conceitos de percia ou assistncia tcnica, na forma
contraditria como estes trs institutos so empregados na instruo da processualstica
disciplinar e mencionados no art. 155 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Se, mesmo em sede fiscal, j se tem como acontecimento atpico e como uma inegvel
quebra do equilbrio e da normalidade interna e que, de certa forma, se contrape esfera de
direitos do contribuinte, o fato de um agente do Fisco adentrar seu estabelecimento e verificar
sua escriturao contbil e seu acervo documental, ainda que sob todas as cautelas e
formalidades exigidas no ordenamento e sob a devida motivao da tutela pblica fiscal, mais
invasiva a diligncia no domiclio privado por motivao correcional e ainda mais afrontaria
aos direitos de intimidade e de privacidade do particular a presena do acusado naquele ato
em que podem ser expostos dados protegidos por sigilo.
Por isto que tal diligncia fiscal para fim correcional, embora inequvoca a base legal a
ampar-la (arts. 285, VI e 287, V do Regimento Interno; art. 6, III e 3, III da Portaria RFB
n 3.014, de 29/06/11; art. 23 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13; e art. 1 da Portaria Coger
n 81, de 21/09/09), deve ser compreendida como ato instrucional excepcional, a ser realizado
apenas quando absolutamente essencial e indispensvel para a apurao dos fatos constantes
do processo administrativo disciplinar. Desta feita, por bvio, se vista das peculiaridades do
caso concreto, a comisso compreender que os documentos de natureza fiscal de posse do

602

contribuinte - e que se demonstram necessrios ao processo mas de que a administrao no

dispe - podem ser confiavelmente obtidos mediante simples intimao do presidente do
colegiado ao particular, a questo se resolve com mera ata de deliberao para oficiar o
terceiro, dispensando-se a incomum diligncia de natureza fiscal. Todavia, se a comisso, de
acordo com sua prpria e autnoma leitura dos autos e dos fatos, entende que os necessrios
documentos de natureza fiscal em poder exclusivo do contribuinte podem no ser por este
confiavelmente fornecidos mediante simples intimao e considere que se justifique a ida
pessoal do agente do Fisco ao estabelecimento privado (com o que se conta com inegvel
efeito positivo da surpresa, da imprevisibilidade e da espontaneidade), outra opo no restar
a no ser lanar mo do residual porm lcito instrumento da diligncia fiscal.
Acrescente-se ainda que esta diligncia fiscal nas dependncias do particular, por si s,
apenas visa a trazer aos autos do processo administrativo disciplinar dados e provas
documentais porventura encontrados no estabelecimento, extrados da escriturao contbil ou
do demais acervo documental em poder do contribuinte, e que se revelem de interesse, no
tendo, portanto, o condo de emitir, j naquele momento em si de sua realizao, nenhum
elemento de natureza subjetiva, que reflita interpretaes ou opinies de carter pessoal ou
tendenciosidades por parte de quem a executa e, consequentemente, que possa por tais
impresses se contaminar. Neste aspecto, reside relevante diferenciao em comparao com
a diligncia em sentido lato mencionada no art. 155 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de natureza
contraditria, visto que, naquele ato comum, pode a comisso adotar, vista de suas prprias
interpretao e leitura daquilo que ela mesma observa e das provas que ela mesma
dinamicamente coleta e sob oferta de contraditrio, determinado entendimento ou convico
favorvel ou contrria parte e assim consignar no termo de diligncia. Na mesma linha,
afasta-se a alegao de que a diligncia fiscal realizada no mbito do processo disciplinar
poderia se configurar em uma espcie de percia ou de assistncia tcnica (conforme se
definiro em 4.4.9 e 4.4.10), visto no agregar aos autos nenhuma avaliao subjetiva ou juzo
de valor, conforme faz diretamente o prprio perito, por meio de seu laudo, ou indiretamente
o assistente tcnico, fornecendo subsdios comisso.
Ao contrrio, nesta diligncia fiscal, o executante to-somente recolhe frios e estticos
documentos de interesse da apurao e os descreve de forma sucinta em termo de diligncia.
Da mesma forma como se defender adiante (em 4.4.8, para a apurao especial), no caso da
diligncia fiscal, os juzos de valor se sedimentaro a priori (no momento em que a comisso
delibera solicitar sua realizao, sendo certo que a Lei n 8.112, de 11/12/90, no prev
participao do acusado nas deliberaes) e a posteriori (quando o acusado for chamado a
contestar, se quiser, a prova documental juntada e quando a comisso livremente a valorar, na
deliberao de indiciar ou no, com o contraditrio novamente sendo exercido na defesa
escrita, se for o caso).
Desta forma, no h que se alegar desequilbrio de condies de atuar. Tanto a
comisso quanto o acusado recebero, de um agente externo ao processo e detentor de
presuno de impessoalidade, legitimidade e de boa-f, dados e documentos frios e inertes,
desprovidos, para ambos os lados, da dinmica exclusiva do ato de coleta de provas. No
tendo nem um e nem outro participado da coleta dos dados e dos documentos, para ambos,
estes elementos se reduziro a provas documentais, carecedoras de leitura e de interpretao,
para em momento posterior sua coleta e sua juntada, deles extrarem as suas prprias
convices e as contestaes s convices opostas, em igualdade de condies e sob estrito
respeito ao contraditrio e isonomia.
Com isto, pode-se afirmar que a coleta em si dos documentos, realizada por intermdio
da diligncia ao amparo do MPF-D, no labora convencimento sujeito ao contraditrio; o
convencimento, cuja legitimidade para influir na convico final reside na oferta ao

603

contraditrio, ser, sim, posteriormente construdo pela comisso, quando esta analisar os
documentos em sua sala de instalao e se submeter livre contestao por parte do acusado,
quando este tiver cincia da juntada ou vista e cpia dos autos. Da porque no h que se
cogitar de formao de juzo de valor no momento da feitura da prova, ou seja, no momento
em que o executante do MPF-D coleta os dados solicitados junto ao contribuinte. Portanto,
no h que se requerer contraditrio para o ato fsico em si da coleta, podendo se afastar da
realizao da diligncia fiscal a presena do acusado ao lado do agente estatal que a realiza.
Ento, como primeiro reflexo na contraposio com a diligncia contraditria do rito
disciplinar, elencada como ato de instruo no art. 155 da Lei n 8.112, de 11/12/90, por um
lado, tem-se que, no especfico procedimento que envolve o fisco e o contribuinte - margem
portanto do Estatuto e atravs do qual, por exemplo, se pode acessar toda a escriturao fiscal
de uma empresa, com seus dados sigilosos -, o acusado e o seu procurador no devem ser
notificados para acompanhar a diligncia, uma vez que so estranhos atividade fiscal.
Ademais, sendo a diligncia fiscal uma forma objetiva de se coletar uma prova,
mantendo sua natureza inquisitria (a despeito de a terminologia induzir associao
diligncia contraditria de que trata o art. 155 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e nem mesmo se
valendo de tcnicos ou peritos a que alude o mesmo dispositivo legal), alm de no ter de se
dar prvia notificao de sua realizao ao acusado, tampouco se deve a ele se estender direito
de quesitar. At porque qualquer quesito que o acusado pudesse acrescentar ao pedido de
diligncia fiscal seria, na verdade, um dado adicional que poderia ser extrado do contribuinte
- ao mesmo tempo, de extrao independente dos dados originalmente solicitados e no
atuando na leitura que deles se obtm - e que deveria ser considerado um outro pedido de
prova, dissociado do primeiro, passvel de ser provocado pelo acusado em qualquer momento
no curso do processo, e de realizao sob jugo da comisso.
To-somente na hiptese excepcional de se vislumbrar, na solicitao da diligncia
fiscal, a necessidade de o executante do MPF-D proceder a algum tipo de avaliao subjetiva
ou juzo de valor sobre os dados coletados (ou seja, ir alm da simples coleta de dados), em
respeito garantia do contraditrio, que se deve oportunizar quesitao ao acusado. Na
mesma linha, na hiptese de, em funo de nenhum de seus integrantes ser especialista no
tema fiscal, a comisso vir a solicitar uma assistncia tcnica sobre os dados fiscais coletados
pelo executor do MPF-D, com o fim de que o assistente tcnico, com seus conhecimentos
especficos, lhe fornea subsdios para que possa formar seu prprio juzo de valor acerca
daqueles dados, tambm deve ser oportunizada quesitao ao acusado.
Assim, se, por um lado, no se concede defesa notificaes para acompanhar e, em
geral, sequer para quesitar esta atpica e peculiar pea instrucional, por outro lado, para se
suprir o ato com necessria imparcialidade e respeitando-se o inafastvel equilbrio de foras
processuais na sede disciplinar, tambm recomenda-se que a diligncia fiscal no deva ser
realizada por integrantes da comisso solicitante.
Uma vez identificado pela comisso que se faz necessria a realizao desta prova
especfica de diligncia fiscal no estabelecimento de contribuinte, deve o colegiado registrar a
deliberao em ata, na qual tambm deve consignar a deciso de encaminhar detalhado
memorando autoridade instauradora (o Chefe de Escor, em geral), solicitando emisso de
MPF-D e discriminando de forma mais minuciosa e pormenorizada possvel os documentos e
informaes fiscais de que necessita. De se destacar que, como a comisso, por nenhum de
seus integrantes, se far presente na diligncia fiscal, o sucesso da obteno dos dados e
documentos que o prprio colegiado entende como relevantes para o deslinde do processo
depende intrinsecamente da qualidade com que ela mesma expe sua necessidade no tal
memorando e tambm da percepo da autoridade instauradora acerca do perfil necessrio de

604

quem vai incumbir da execuo do MPF-D. Para executar o MPF-D, em geral, o Chefe do
Escor designa algum AFRFB daquele mesmo Escor (caso o domiclio fiscal do particular se
insira em sua jurisdio regional, ou solicita a emisso, via Corregedor, ao Chefe de outro
Escor, caso o domiclio fiscal esteja fora de sua jurisdio).
Por sua vez, o Chefe do Escor, ao emitir o MPF-D, diferentemente do memorando
minucioso e detalhado recebido da comisso, pode descrever o escopo dos trabalhos de forma
sucinta e abrangente (por exemplo, registrando apenas levantamento de dados necessrios
para realizao de trabalhos de apurao correcional), para evitar o risco de delimitar
negativamente o raio de ao do AFRFB executante, que conta com a pormenorizada
descrio da demanda por cpia do aludido memorando.
Portanto, resumindo o acima exposto, em tais casos, recomenda-se que a autoridade
instauradora designe AFRFB estranho comisso (que, em geral, at pode ser lotado no
prprio Escor) e que este, sem prvio comunicado ao acusado e sem oferta de quesitos,
inquisitorialmente, to-somente colete os documentos e dados solicitados pelo colegiado, sem
emisso de nenhum juzo de valor ou apreciao subjetiva, resumindo o feito em termo de
diligncia. De posse do material fornecido pelo executor do MPF-D, cabe ao Chefe de Escor
encaminhar comisso, para juntada aos autos do processo administrativo disciplinar. Ato
contnuo, deve a comisso notificar o acusado desta juntada, a fim de que este possa exercer
seu direito ao contraditrio.
Embora seja um instrumento especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, os
integrantes de comisso neste sistema correcional devem ter clara distino das situaes
comuns propiciadoras de diligncia abarcadas no sentido lato do art. 155 da Lei n 8.112, de
11/12/90, de concretizao totalmente inserida no rol de competncia do prprio colegiado
(mediante mera deliberao em ata, notificao ao acusado para acompanhar e realizao do
ato em si) das situaes excepcionais requeredoras desta especfica diligncia de natureza
fiscal, de formalizao mais rigorosa e com providncias que extrapolam as competncias do
colegiado (mediante deliberao em ata, provocao autoridade instauradora e emisso, por
parte desta, de MPF-D em nome de AFRF estranho ao colegiado).
De imediato, se afirma o quase bvio que a comisso no deve solicitar emisso de
MPF-D para qualquer ato diligencial a ser realizado em unidades da prpria Secretaria da
Receita Federal do Brasil ou mesmo em quaisquer outros rgos da administrao. Tambm,
conforme j afirmado anteriormente, no h que se cogitar de emisso de MPF-D com o mero
efeito de dar suposto e desnecessrio amparo para atos de intimao a particulares ou para
ofcios destinados a rgos, entidades ou instituies, requerendo ou solicitando fornecimento
de dados ou de documentos.
Assim, a priori, podem ser satisfeitas com meros ofcios as necessidades, por parte da
comisso, de obter inmeros tipos de documentos (tais como certides, registros de imveis,
contratos sociais, documentos comerciais de rea aduaneira) em poder dos mais diversos
rgos, empresas pblicas ou at mesmo pessoas fsicas, como ofcios de notas, ofcios de
registro de imveis, juntas comerciais, intervenientes em comrcio exterior, leiloeiros, etc.
Caso, excepcionalmente, em situaes como estas, a troca de ofcios no se demonstre
suficiente para atender demanda da comisso, esta pode se dirigir fisicamente ao rgo,
entidade ou instituio, mediante simples diligncia de sentido geral do art. 155 da Lei n
8.112, de 11/12/90, no se exigindo MPF-D para tal.
Portaria Coger n 81, de 21 de setembro de 2009 - Art. 3 dispensvel a emisso de MPF
nos casos de solicitaes ou intimaes a contribuintes que sejam encaminhadas por meio
de ofcio, no mbito da Corregedoria-Geral ou Escor.
Pargrafo nico. O ofcio a que se refere o caput dever indicar o nome da autoridade

605
solicitante, bem como o endereo completo, telefone de contato e horrio para
comparecimento ou entrega dos documentos requisitados.
Art. 4 No se exige MPF para realizao de diligncias em rgos pblicos da
administrao direta, autrquica e fundacional.

Em sntese, conforme j afirmado acima, nas hipteses de uma comisso necessitar

verificar in loco determinada rotina operacional de, por exemplo, uma unidade aduaneira ou
de uma unidade de atendimento a pblico, em busca de informao inerentemente associada a
aspectos dinmicos e espontneos do funcionamento, que se entende no captveis por meio
de informaes prestadas por escrito ou mesmo por provas orais, cabe a ela mesma realizar
diligncia nos termos genricos mencionados no art. 155 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de
providncias totalmente a seu alcance, com notificao defesa e dispensando-se emisso de
MPF-D. Por meio desta diligncia, a prpria comisso verifica, atesta e coleta suas prprias
impresses acerca da operacionalidade da unidade visitada, sob ponderao das contestaes
da defesa, se for o caso, e registra o resultado em termo.
Por outro lado, prosseguindo neste exemplo hipottico meramente ilustrativo, se
aquela mesma comisso deliberar ser necessria a verificao, no estabelecimento da empresa,
de documentao fiscal ou de escriturao contbil, cabe-lhe solicitar autoridade
instauradora a emisso de MPF-D, em nome de AFRFB estranho ao colegiado, sem
notificao defesa e detalhando minuciosamente as informaes de que precisa, com
posterior juntada aos autos do material fornecido pelo executante do Mandado e sua
submisso ao contraditrio.
Ainda em mera exemplificao hipottica, se a comisso, em lugar de se fazer presente
nas dependncias do contribuinte, necessitar to-somente de confirmar a existncia do
estabelecimento privado em determinado endereo, basta-lhe realizar a diligncia de sentido
lato, com notificao defesa e sem emisso de MPF-D. Embora esta prova se relacione de
alguma forma com o estabelecimento privado, uma vez que no se faro necessrias a entrada
do integrante da comisso nas dependncias do contribuinte e muito menos a vista ou a
anlise de documentos ou de escriturao, o ato se resume a uma diligncia comum, realizada
pela prpria comisso por fora das dependncias privadas, no ambiente pblico do
logradouro, podendo ter a presena e a participao contraditria do acusado e encerrando-se
com o registro em termo daquilo que foi observado in loco.
Encerrando a diferenciao hipottica de exemplos, se aquela mesma comisso, em
lugar de simplesmente ter de verificar a existncia do estabelecimento privado em
determinado endereo, necessitar esclarecer se o acusado mantm ou no qualquer tipo de
relacionamento com a empresa, de forma a se demonstrar relevante simplesmente comprovar
que o acusado no s sabe da existncia daquelas dependncias e como tambm as frequenta,
deve ela mesma novamente proceder a uma diligncia em sentido lato, sem necessidade de
emisso de MPF-D. Em relao hiptese anterior, a diferena deste exemplo (em que basta
comisso se postar, de forma reservada, em local fora do estabelecimento, apenas para
comprovar a espontnea entrada do acusado, sem tambm necessitar entrar) que, em tal caso
especfico, talvez se justifique o emprego da prerrogativa concedida pelo art. 45 da Lei n
9.784, de 29/01/99, que se traduz em a prpria comisso realizar a diligncia
excepcionalmente sem notificar a defesa, visto que, por bvio, o objeto do ato se perderia com
a prvia comunicao e, ao final, redigir o respectivo termo e posteriormente conceder vista
ao acusado, como forma de garantir-lhe o contraditrio.
Finalizando o tema do emprego da diligncia de natureza fiscal em sede correcional,
acrescente-se que, tendo em vista a natureza inquisitorial deste ato, nada impede a edio e o
efetivo emprego do MPF-D em sede de juzo de admissibilidade, conforme j comentado em
2.5.3.3.1 (a validade de um MPF-D em sede correcional no tem como pr-requisito a

606

instaurao do processo disciplinar).

4.4.6.2 - Reproduo Simulada

Uma outra forma vlida de se buscar o esclarecimento do fato a reproduo simulada
da situao objeto da apurao ou da rotina da unidade ou de uma atividade,
preferencialmente no local da ocorrncia, devidamente notificada ao acusado, com a
participao de servidores que atuam na rea ou na atividade em questo, adaptando o
dispositivo do art. 442, III do CPC (j reproduzido linhas acima, em 4.4.6). Sendo o processo
disciplinar, em regra, muito dependente de provas orais - que, por sua natureza, podem refletir
pessoalidades, avaliaes subjetivas, etc - tem-se, em determinados casos, que a reproduo
simulada pode servir como forma vlida e eficiente de ratificao ou de desmentido daquilo
que foi dito. No raro ocorrer, em determinado processo, de uma prova requerer a feitura de
outra como forma de sua validao. Assim, no s para provas orais, mas para qualquer outro
tipo de elemento formador de convico, pode-se lograr a confirmao ou no da
possibilidade material daquilo que a prova informa.
Essa providncia [reproduo simulada], entre outras razes de convencimento, tem por
escopo verificar a possibilidade de haver o delito disciplinar sido praticado do modo que
as testemunhas, os acusadores ou vtimas afirmam perante as comisses disciplinares.
Poder ainda tal diligncia se prestar para testar a verossimilhana da prpria confisso
dos acusados, quando se desconfie que, para exculpar outras pessoas influentes, pretendam
falsos confitentes assumir a responsabilidade pelas irregularidades funcionais em
apurao. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 111, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
Ento, o expediente da reproduo simulada importante para confirmar a possibilidade
material daquilo que est sendo afirmado. (...)
As declaraes devem ser confrontadas com os outros elementos dos autos e, sempre que a
dvida repousar sobre a possibilidade material do que foi dito, deve ser promovida a
reproduo simulada (...). Lo da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pg.
210, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001
Em certas situaes, pode ser conveniente, desde que no ofenda a moral e aos bons
costumes, reproduzir de forma simulada os fatos pertinentes prtica da infrao
disciplinar, a fim de verificar, por exemplo, a verossimilhana da verso apresentada pela
defesa. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar e Sindicncia, pg. 547, Editora Fortium, 2008, 1 edio

4.4.7 - Pesquisas da Prpria Comisso em Sistemas Informatizados

Na busca da elucidao do fato, comum a comisso necessitar realizar pesquisas em
sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Em regra, a pesquisa
realizada pela prpria comisso pode ser objeto de deliberao motivada em ata, mas no
ato que requeira prvia notificao de sua realizao ao acusado, visto que no h o que
contraditar no momento da produo da prova.
No se trata de ato em que a comisso vai laborar na formao da prova em si; ao
contrrio, a prova j pr-constituda, encontrando-se disponvel em sistema informatizado e,
no ato de instruo, a comisso to-somente vai acessar aquela prova j produzida e traz-la
aos autos.
Caso a pesquisa alcance resultado relevante, a comisso deve juntar aos autos os
extratos impressos, de forma que a garantia constitucional do contraditrio fique preservada
com a entrega de cpia junto citao para apresentar defesa escrita (se for o caso), conforme

607

j abordado em 4.3.12.2.
Nos termos das normatizaes infralegal e interna, consubstanciadas no art. 17 da
Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas gerais para a atuao correcional no
mbito do Ministrio da Fazenda, e no art. 21 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, no s os
servidores lotados na Coger ou em Escor, mas tambm aqueles designados para integrar
comisses ou equipes de auditoria disciplinares podem solicitar ao Corregedor ou ao Chefe de
Escor autorizao para acesso a sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, em modalidade consulta.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 17. O Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda
e o Corregedor da Secretaria da Receita Federal do Brasil podero autorizar o acesso aos
sistemas informatizados dos rgos do Ministrio da Fazenda abrangidos nas respectivas
esferas de competncia, nos perfis necessrios ao desenvolvimento das atividades
correcionais, por parte dos servidores subordinados e dos integrantes de comisso ou
equipe por eles designada, bem como os seus prprios.
Pargrafo nico. O acesso autorizado nos termos do caput ser implementado
independentemente de estar previsto em portaria de perfil especfica.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 21. O Corregedor-Geral e os Chefes de Escritrios
de Corregedoria podero autorizar o acesso aos sistemas informatizados, nos perfis
necessrios ao desenvolvimento das atividades correcionais, dos servidores subordinados e
integrantes de comisso ou equipe por eles designada, bem como os seus prprios.
Pargrafo nico. O acesso autorizado nos termos do caput ser implementado
independentemente de estar previsto em portaria de perfil especfica.

Acrescente-se que as senhas de acesso que o servidor j possua antes de integrar

comisso disciplinar, mesmo quando concedidas para desempenho de atividades fins na
instituio, podem ser utilizadas para obter informaes julgadas relevantes para o
prosseguimento do feito disciplinar, no sendo necessria autorizao por parte da autoridade
instauradora.
Alm das pesquisas que podem ser feitas pela prpria comisso (desde os sistemas
informatizados mais simples e usuais da Secretaria da Receita Federal do Brasil at outros
menos comuns, conforme descritos em 2.5.3.3.1 e em 2.5.3.3.2), pode o colegiado solicitar
diretamente ou por intermdio da autoridade instauradora ao grupo de investigao disciplinar
ou a outras autoridades, pesquisas em ferramentas mais poderosas e de acesso reservado.
Tudo o acima exposto no presente tpico de ser compreendido luz da ponderao
da recomendao, j expressada em 2.5.3.4, para que se esgote na sede de admissibilidade
todas as pesquisas e investigaes, a fim de que a comisso no tenha de buscar apurao de
novos fatos no conexos ou continuados em relao aos motivos que ensejaram a instaurao.

4.4.8 - Apuraes Especiais

Nos casos em que as informaes necessrias para elucidao do fato so dados
impossveis de se obter com mera pesquisa por parte da comisso ou da autoridade
instauradora, como dados de interesse da Secretaria da Receita Federal do Brasil que, por
contrato, ficam sob a guarda do Serpro (por exemplo, identificao do usurio responsvel por
determinado acesso a sistema informatizado da Secretaria da Receita Federal do Brasil, com
registro do local e endereo eletrnico do equipamento - endereo IP ou internet protocol -,
ou identificao dos acessos de determinada natureza realizados em um local ou por um
usurio), a comisso pode deliberar em ata solicitar uma apurao especial.
Antes de adentrar no tema, relevante destacar, vista do alto custo e do longo tempo

608

de resposta, que fundamental restringir ao estritamente essencial e indispensvel o pedido de

realizao de apurao especial pelo Serpro. A comisso deve analisar restritivamente esta
necessidade vista do objetivo inicialmente bem delineado. Relembra-se aqui a competncia
que os integrantes da comisso tm para, com o uso de suas senhas de acesso a sistemas
informatizados e de seus conhecimentos tcnicos sobre a matria-fim, proceder por conta
prpria s pesquisas, tentando ao mximo evitar a dependncia de agentes externos.
Caso se demonstre realmente imprescindvel realizar a apurao especial, deve a
comisso encaminhar o pedido autoridade instauradora, a fim de que esta repasse para a
Coordenao-Geral de Tecnologia da Informao (Cotec). Neste rumo, deve-se restringir a
abrangncia do pedido (evitar abarcar longos perodos pretritos ou amplas faixas de atuao)
e especificar os registros que deseja, o perodo da busca e outros parmetros pertinentes, da
forma mais clara e detalhada possvel para evitar resposta imprestvel. Nos termos das
normatizaes infralegal e interna, consubstanciadas no art. 16 da Portaria MF n 492, de
23/09/13, que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da
Fazenda, e no art. 20 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, a Cotec dar prioridade ao
atendimento desta solicitao.
Art. 16. As unidades de tecnologia da informao dos rgos do Ministrio da Fazenda
daro prioridade ao atendimento da solicitao da Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda e da Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil, para subsidiar o
desempenho das atividades correcionais, que tenha por objeto apuraes a serem
realizadas nas bases de dados localizadas nos rgos do Ministrio da Fazenda, no
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) ou na Empresa de Tecnologia e
Informaes da Previdncia Social (Dataprev).
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 20. A Coordenao-Geral de Tecnologia da
Informao (Cotec) dar prioridade ao atendimento de solicitao da Corregedoria-Geral
ou dos Escritrios de Corregedoria, para subsidiar o desempenho das atividades
correcionais, que tenha por objeto apuraes a serem realizadas nas bases de dados
localizadas no Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) ou na Empresa de
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev).

Neste ponto, faz-se necessrio antecipar a diferenciao entre apurao especial e

percia, assessoria tcnica e assistncia tcnica. Conforme se aduzir em 4.4.9 e 4.4.10, estes
trs atos instrucionais tm em comum o fato de que, em ltima anlise, trazem aos autos juzo
de valor sobre fatos ou dados pr-existentes (seja diretamente, por meio do laudo do prprio
perito ou assessor tcnico, seja indiretamente, com o assistente tcnico fornecendo subsdios
comisso), com base nos quesitos formulados a servidor ou profissional detentor de
conhecimento especializado. Da, para se ter respeitada a garantia do contraditrio, se
defender em 4.4.9 e 4.4.10, a oportunizao ao acusado para que este tambm possa
apresentar seus quesitos (se desejar), uma vez que a quesitao unilateral apenas por parte da
comisso pode induzir ou direcionar aquele juzo de valor que ao final ser acostado
instruo probatria.
Diversamente ocorre na apurao especial, cuja justificativa de realizao no repousa
na extrao de juzo de valor sobre fatos ou dados pr-existentes. Na apurao especial, tosomente, a comisso solicita ao Serpro que, como rgo responsvel por sistemas
informatizados e depositrio de dados, lhe fornea algumas informaes. O ato, em sntese,
consubstancia-se to-somente em o Serpro acessar seu prprio banco de dados no qual, por
contrato, guarda informaes de interesse da Secretaria da Receita Federal do Brasil, e listar
os dados solicitados para a comisso. Ao atender tal demanda, o Serpro no agrega aos autos,
nem direta nem indiretamente, nenhuma avaliao subjetiva. No caso, os juzos de valor
ocorrero a priori (no momento em que a comisso delibera solicitar sua realizao, sendo
certo que a Lei n 8.112, de 11/12/90, no prev participao do acusado nas deliberaes) e a
posteriori (quando o acusado tiver vista dos autos e porventura contestar a prova juntada ou

609

quando a comisso livremente a valorar, na deliberao de indiciar ou no, com o

contraditrio sendo exercido na defesa escrita, se for o caso). Da porque no h que se cogitar
de formao de juzo de valor no momento da feitura da prova, ou seja, no momento em que o
Serpro coleta os dados solicitados.
Portanto, sendo a apurao especial uma forma objetiva de se coletar uma prova, no
h que se dar prvia notificao de sua realizao ao acusado e muito menos que a ele se
estender direito de quesitar. At porque qualquer quesito que o acusado pudesse acrescentar
ao pedido de apurao especial seria, na verdade, um dado adicional que poderia ser extrado
do banco de dados - ao mesmo tempo, de extrao independente dos dados originalmente
solicitados e no atuando na leitura que deles se obtm - e que deveria ser considerado um
outro pedido de prova, dissociado do primeiro, passvel de ser provocado pelo acusado em
qualquer momento no curso do processo, e de realizao sob jugo da comisso. Em sntese, a
apurao especial figura como um mero desarquivamento de dados, no sentido mais amplo do
termo - a exemplo do que pode ocorrer com documentos ou processos da matria-fim para
instruir o processo disciplinar, para cujos desarquivamentos no se cogita de quesitao da
parte.

4.4.9 - Percias e Assessorias Tcnicas

Pode ocorrer de, no curso de um apuratrio, a comisso necessitar de determinado
conhecimento tcnico especfico para esclarecer, comprovar ou atestar algum fato ou o estado,
valor, particularidades ou condio de bens, coisas ou pessoas. O senso comum, em regra,
refere-se, de forma abrangente, a este tipo de prova como pericial. Neste sentido amplo,
podem ser citados, em lista meramente exemplificativa: falsidade ou autenticidade de
documento, exame grafotcnico, traduo juramentada, exame contbil, conferncia de
valores, inventrio de bens, avaliao de bens, avaliaes tcnicas de equipamentos ou
mercadorias e at sanidade mental ou fsica do acusado, dentre outros.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/4.
Antes de adentrar no tema, convm destacar que a prova pericial, em seu sentido
amplo da expresso, vista das possibilidades de acarretar demora e/ou custo, somente deve
ter sua realizao deliberada pela comisso se o fato em questo for imprescindivelmente
relevante para o deslinde do processo e se seu esclarecimento depender nica e
exclusivamente de conhecimento tcnico especializado, sem outra forma de ser suprido.
Ainda dentro do sentido lato da prova pericial, repisa-se a relevncia da designao de pelo
menos um integrante da comisso com conhecimentos da rea-fim de que trata o processo,
como forma de suprir o colegiado de condies de ele mesmo realizar pesquisas, exames, etc,
diminuindo a dependncia em relao a agentes externos.
Assim, a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 155, prev a possibilidade de a
comisso, indistintamente, se socorrer de dois agentes detentores de conhecimentos
especficos de que seus integrantes no dispem: peritos e tcnicos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 155. Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada
de depoimentos, acareaes, investigaes e diligncias cabveis, objetivando a coleta de
prova, recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e peritos, de modo a permitir a completa
elucidao dos fatos.
Art. 156.
2 Ser indeferido o pedido de prova pericial, quando a comprovao do fato independer
de conhecimento especial de perito.

610

Todavia, o dispositivo legal to-somente enumerou estes dois conceitos, mas no

cuidou de defini-los e muito menos de diferenci-los. vista da fungibilidade dos dois
termos, interpreta-se pela possibilidade de designao tanto de um quanto de outro (perito ou
tcnico), no curso do processo administrativo disciplinar, de forma que, atendidos os
princpios da ampla defesa e do contraditrio no que tange a este tipo de prova, o pormenor da
terminologia porventura adotada pela comisso, por si s, no ter o condo de inquinar o ato
instrucional de nulidade.
No obstante, a despeito do hbito de se empregar o termo perito lato sensu para
qualquer tipo de manifestao de conhecimento especfico, pode-se inferir uma formal
diferenciao entre perito stricto sensu e assessor tcnico (ou, simplesmente, tcnico).
O sentido mais estrito do termo perito refere-se pessoa cujo cargo pblico
especificamente perito. Mais do que um conhecimento, este servidor tem uma atribuio de
exercer a atividade de percia, manifestando-se, no que for provocado, por meio de laudo
pericial (por exemplo, uma pessoa que ocupa o cargo pblico de perito do Departamento de
Polcia Federal, no pleno exerccio de seu munus pblico, pode elaborar um laudo pericial
grafotcnico).
J o assessor tcnico , em regra, um servidor detentor de determinado conhecimento
em funo de sua rea de atividade, mas sem ser ocupante de cargo especfico de perito e que
contribui para o esclarecimento, no que for provocado, prestando assessoria tcnica, por meio
de laudo tcnico (por exemplo, uma pessoa que ocupa o cargo pblico de engenheiro de um
rgo pblico qualquer, aproveitando os conhecimentos de que dispe sobre sua atividade
laboral, pode elaborar um laudo tcnico sobre uma obra). Ou seja, sendo necessrio
determinado conhecimento especfico e no havendo um cargo pblico de perito daquela
matria, subsidiariamente, pode-se lanar mo do assessor tcnico.
Assim, somente se cogita de percia, no sentido com que este termo aplicvel ao
processo disciplinar, realizada em sede pblica. Pela prpria definio de perito ser o detentor
do cargo pblico para tal munus (a despeito do senso comum tratar o termo perito com uma
abrangncia lato sensu), no se cogita de perito privado, de forma que o perito, sendo sempre
um servidor, dotado de f pblica. As assessorias tcnicas, por sua prpria definio, nem
sempre so realizadas em sede pblica; mas, sempre que possvel, devem s-lo, de forma que,
preferencialmente, o assessor tcnico seja servidor, dotado de f pblica. Diferentemente do
perito, o assessor tcnico, excepcionalmente, na ausncia da requerida especializao em sede
pblica, at pode no ser um servidor pblico, mas sim um agente privado.
Destaque-se que ambos, ao emitirem um laudo (seja pericial, seja tcnico), laboram
em prova para o processo. Em outras palavras, a manifestao do perito ou do assessor
tcnico , em si, uma prova processual; o laudo pericial ou tcnico a prova em si sobre o
assunto que se quer esclarecer.
Assim, se a comisso, na sua livre convico, entende necessria alguma percia para
instruir o processo (em situaes que exijam conhecimento tcnico especializado e para as
quais exista um cargo pblico especfico de perito, tais como exame grafotcnico; transcrio
de prova obtida por meio de interceptao telefnica, gravao ou filmagem; traduo
juramentada, dentre outras), deve deliberar em ata e notificar ao acusado, em duas vias,
ofertando-lhe prazo para apresentao, por escrito, de quesitos. Tratando-se de matria de
natureza policial, tradicionalmente se busca o Departamento de Polcia Federal (em extenso
ao comando do art. 144, 1, I e IV da CF, que atribuiu competncia exclusiva para atuar
como polcia judiciria da Unio), mas sem prejuzo de se empregarem outros rgos, como a
Polcia Civil estadual. Citam-se ainda, como outros exemplos, os tradutores juramentados, os

611

ofcios de registros de imveis, juntas comerciais, etc.

De forma anloga, se a comisso, na sua livre convico, entende necessria alguma
assessoria tcnica para instruir o processo (em situaes que exijam conhecimento tcnico
especializado e para as quais no exista um cargo pblico especfico de perito, tais como,
dentre outras, inventrio de bens; exame contbil; avaliao de bens; conferncia de valores e
avaliaes tcnicas de equipamentos ou mercadorias, mesmo que estes bens, valores,
equipamentos ou mercadorias estejam confiados a servidores acusados de malversao),
igualmente deve deliberar em ata e notificar ao acusado, em duas vias, ofertando-lhe prazo
para apresentao, por escrito, de quesitos.
Para ambos os casos, no se afasta a prerrogativa de a comisso, com base no art. 156,
1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, indeferir quesitos impertinentes, protelatrios ou sem
interesse para o esclarecimento dos fatos. Ademais, como a Lei n 8.112, de 11/12/90,
silente acerca deste prazo, recomenda-se a integrao com a Lei n 9.784, de 29/01/99, de
onde se pode extrair duas referncias: trs dias teis ou cinco dias corridos, optando pelo mais
benfico parte.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia
ordenada, com antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local
de realizao.
Art. 24. Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo
processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco
dias, salvo motivo de fora maior.
Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado at o dobro, mediante
comprovada justificao.

Uma vez que a normatizao silente quanto a quem cabe designar o perito, pode-se
t-lo designado nos autos por portaria tanto do presidente da comisso quanto da autoridade
instauradora. Por uma questo de cautela, a fim de evitar alegao da defesa de interferncia
da comisso na designao e consequentemente no trabalho do perito, pode-se recomendar a
opo mais conservadora, qual seja, da designao ficar a cargo da autoridade instauradora.
Diante do silncio da lei, a cautela acima no significa ilegal a designao por parte do
presidente da comisso, de forma que aquela eventual alegao perfeitamente afastvel se
no se configurar efetivo prejuzo defesa. Mesmo nesta hiptese, recomenda-se que a
comisso encaminhe o pedido de realizao da percia via autoridade instauradora, com a
indicao do rgo e do perito (se for o caso), do tema a ser desenvolvido e dos quesitos que
devam ser respondidos. Mas tal margem de liberalidade aqui admitida a favor do presidente
da comisso obrigatoriamente afastada no caso excepcional de a percia acarretar custo,
devendo ento a comisso solicitar autoridade instauradora sua realizao, expondo os
motivos que a justifiquem, bem como o respectivo custo.
Da mesma forma que se exps para percia, uma vez que a normatizao tambm
silente quanto a quem cabe designar o assessor tcnico, pode-se t-lo designado nos autos por
portaria tanto do presidente da comisso quanto da autoridade instauradora. Por uma questo
de cautela, a fim de evitar alegao da defesa de interferncia da comisso na designao e
consequentemente no trabalho do assessor tcnico, pode-se recomendar a opo mais
conservadora, qual seja, da designao ficar a cargo da autoridade instauradora. Diante do
silncio da lei, a cautela acima no significa ilegal a designao por parte do presidente da
comisso, de forma que aquela eventual alegao perfeitamente afastvel se no se
configurar efetivo prejuzo defesa. Mesmo nesta hiptese, recomenda-se que a comisso
encaminhe o pedido de realizao da assessoria tcnica via autoridade instauradora, com a
indicao do rgo e do assessor tcnico (se for o caso), do tema a ser desenvolvido e dos
quesitos que devam ser respondidos (a percia contbil, por exemplo, pode ser solicitada
projeo local ou regional de fiscalizao). Mas tal margem de liberalidade aqui admitida a

612

favor do presidente da comisso obrigatoriamente afastada no caso excepcional de, em

funo do tema, for invivel a realizao de assessoria tcnica em rgo pblico e o ato
acarretar custo, devendo ento a comisso solicitar autoridade instauradora autorizao para
sua realizao por particulares, expondo os motivos que a justifiquem e indicando quem
poder realiz-la, bem como o respectivo custo.
Neste rumo, o art. 13 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas gerais para
a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazanda, prev a competncia para que a
autoridade disciplinar requisite a titulares de unidades do rgo da Pasta a indicao de
servidores para o tipo de atuao de que aqui se trata, reservando que, como regra geral, sobre
este servidor no recai nus de dedicao integral, a menos de casos de especfica extrema
necessidade.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 13. A autoridade instauradora de procedimentos
correcionais poder requerer aos titulares das unidades dos rgos que compem a
estrutura do Ministrio a indicao de servidores para auxiliar os trabalhos na condio
de assistentes tcnicos ou peritos.
Pargrafo nico. A indicao para assistente tcnico ou perito no demanda dedicao
integral por parte do servidor indicado, a no ser em caso de extrema necessidade.

A propsito, as percias ou assessorias tcnicas cuja realizao so deliberadas pela

comisso (seja de ofcio, seja deferindo pedido da parte), em princpio, como regra, devem ter
seu custo absorvido pela administrao, sem importar em nus para a defesa, conforme j
aduzido em 4.4.1.2.
No obstante, a gratuidade reinante no processo disciplinar no veda que o acusado, a
seu exclusivo critrio e s suas expensas, contrate assistente tcnico privado para fazer-lhe um
laudo tcnico. A juntada aos autos de uma manifestao tcnica emitida por um particular, a
pedido do acusado, no vincula a convico da comisso; caber ao colegiado apreciar a
validade como prova, de acordo com o restante do conjunto probatrio.
Como forma de buscar maior agilizao na entrega do laudo, convm que a comisso
entre em contato com a unidade, rgo ou entidade onde ser realizada a prova, com o fim de
identificar quem efetivamente proceder ao trabalho e de buscar um contato pessoal.
Ver maiores detalhes de suspeio e impedimento de perito e de assessor tcnico em
4.4.2.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o
servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou
se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro
grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cnjuge ou companheiro.
Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha amizade ntima
ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os respectivos cnjuges,
companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.

Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, a cuja leitura se remete.
Em determinados tipos de percia ou de assessoria tcnica, devido sua prpria
natureza, o exerccio da garantia constitucional pode no contemplar a presena fsica do
acusado (ou de um assistente tcnico por ele designado) ao lado do perito ou assessor tcnico

613

no momento do exame, mas to-somente a prerrogativa de apresentar quesitos. Em princpio,

o perito ou o assessor tcnico atuam no processo por meio de seu laudo, respondendo aos
quesitos da comisso e do acusado e, posteriormente, a parte notificada da juntada do laudo
e sobre ele, pessoalmente ou por meio de seu procurador ou de assistente tcnico, exercita o
contraditrio, podendo contestar suas concluses. Excepcionalmente, pode o perito ou
assessor tcnico serem convocados a prestarem prova oral, com o fim de melhor esclarecerem
pontos de seus laudos.
CPP - Art. 159.
5 Durante o curso do processo judicial, permitido s partes, quanto
percia: (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
I - requerer a oitiva dos peritos para esclarecerem a prova ou para responderem a
quesitos, desde que o mandado de intimao e os quesitos ou questes a serem esclarecidas
sejam encaminhados com antecedncia mnima de 10 (dez) dias, podendo apresentar as
respostas em laudo complementar; (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
No h previso legal de que o acusado possa acompanhar, diretamente ou por assistente
tcnico privado, a realizao dos exames que subsidiaro a feitura do laudo pericial.
Faculta-se-lhe, no entanto, valer-se de assistente tcnico privado para contestao de
elementos do laudo pericial ou ento para a inquirio do perito.
Observe-se, a respeito, que a contratao de assistente tcnico apenas mais uma
faculdade do acusado, isto , no h qualquer obrigatoriedade da interveno desse
profissional no feito disciplinar., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 193, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13
O uso de expresses tcnicas desconhecidas, por exemplo, pode exigir um esclarecimento
adicional.(...) ou (...) a sua concluso parece contrria ao convencimento que j se tinha;
ou ento contrasta com todas as demais provas j recolhidas (...). A comisso, ento, pode
solicitar ao perito que complete, explique ou comparea a audincia para ser inquirido.
Esta previso encontra-se no art. 435 do CPC. Lo da Silva Alves, A Prova no Processo
Disciplinar, pgs. 168 e 169, Editora Lumen Juris, 1 edio, 2003
(...) Mesmo que no haja acompanhamento da percia, pois muitas vezes esse exame
tcnico feito por rgo ou entidade oficial competente, sempre possvel contraditar o
laudo apresentado, podendo-se requerer a inquirio do perito em audincia. Srgio
Ferraz e Adilson Abreu Dallari, Processo Administrativo, pg. 139, Malheiros Editores,
1 edio, 2001

Especificamente no caso de exame grafotcnico, a comisso deve se orientar com

perito do rgo pblico competente (em princpio, Departamento de Polcia Federal) sobre o
contedo do texto a ser ofertado. No havendo escritos para a comparao ou se forem
insuficientes os exibidos, seguindo as orientaes tcnicas, pode a prpria comisso proceder
coleta de material. No h previso legal que ampare a inteno do acusado de compelir a
comisso a proceder a exame grafotcnico, podendo esta negar pedido considerado
impertinente ou protelatrio.
CPP - Art. 174. No exame para o reconhecimento de escritos, por comparao de letra,
observar-se- o seguinte:
I - a pessoa a quem se atribua ou se possa atribuir o escrito ser intimada para o ato, se
for encontrada;
II - para a comparao, podero servir quaisquer documentos que a dita pessoa
reconhecer ou j tiverem sido judicialmente reconhecidos como de seu punho, ou sobre
cuja autenticidade no houver dvida;
III - a autoridade, quando necessrio, requisitar, para o exame, os documentos que
existirem em arquivos ou estabelecimentos pblicos, ou nestes realizar a diligncia, se da
no puderem ser retirados;
IV - quando no houver escritos para a comparao ou forem insuficientes os exibidos, a
autoridade mandar que a pessoa escreva o que lhe for ditado. Se estiver ausente a pessoa,
mas em lugar certo, esta ltima diligncia poder ser feita por precatria, em que se
consignaro as palavras que a pessoa ser intimada a escrever.

614
STJ, Mandado de Segurana n 6.547: Ementa: (...) II - No h cerceamento ao direito de
defesa da servidora por no se produzir prova que, alm de no ter sido requerida,
mostrou-se desnecessria. Hiptese em que se deixou de realizar percia tcnica sobre
assinaturas do conferente na concesso de benefcios, tendo em vista que a servidora
acusada as reconheceu como suas.

Caso o acusado, alegando a garantia constitucional de no se auto-incriminar, se

recuse a fornecer material para exame grafotcnico, pode-se tentar suprir a lacuna fornecendo
originais (no se recomenda envio de cpias xerogrficas) de documentos por ele preenchidos
ou assinados, disponveis na repartio (tais como folhas de ponto, despachos e termos
elaborados em processos).
Alm da percia mdica lato sensu, empregada para se atestar qualquer problema de
sade do servidor e que ser abordada no tpico seguinte, outra percia mdica de natureza
mais especfica aquela em que se avaliam a sanidade mental e a imputabilidade do acusado,
a cargo de junta mdica oficial da Superintendncia de Administrao do Ministrio da
Fazenda, e ser abordada em tpico parte, em 4.4.17.

4.4.9.1 - Percias e Atestados Mdicos e Juntas Mdicas Oficiais

Ao tratar da seguridade social do servidor, a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art.
185, prev o benefcio da licena para tratamento de sua sade (que pode se estender desde
um dia at vinte e quatro meses) e, com isto, apenas superficialmente, traz tona uma espcie
de percia, a percia (ou inspeo) mdica, sem, todavia, regul-la.
A concesso de licena mdica pode se dar a pedido ou de ofcio e requer maior rigor
formal a medida em que se aumenta o perodo, conforme estabelecem os arts. 202 a 204 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, regulamentados pelo Decreto n 7.003, de 09/11/09, que por sua
vez, foram praticamente reproduzidos na Orientao Normativa MPOG/SRH n 3, de
23/02/10.
A licena mdica que no ultrapasse o perodo de cinco dias corridos e que, somada a
outras licenas para tratamento de sade gozadas no perodo de doze meses anteriores, seja
inferior a quinze dias, pode ser concedida dispensando-se a percia (ou inspeo) mdica
oficial, desde que seja apresentado atestado particular em at cinco dias do incio do
afastamento, sob pena de, no havendo motivo justificado, se considerar falta ao servio, nos
termos do art. 44 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Para licenas acima de cinco dias corridos ou
que somem mais de quinze dias em doze meses, obriga-se que a licena mdica seja
concedida mediante percia mdica oficial. Para licena mdica que no some mais que 120
dias, seja em uma nica licena, seja na soma das licenas concedidas em um perodo de doze
meses, a percia mdica pode ser realizada por apenas um mdico singular do rgo; para
licena mdica que ultrapasse 120 dias, seja em uma nica licena, seja na soma das licenas
concedidas em um perodo de doze meses, a percia mdica obrigatoriamente deve ser
realizada por junta mdica oficial, composta de trs mdicos. Ademais, as licenas
decorrentes por motivo odontolgico devem ser realizadas por cirurgio-dentista.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 202. Ser concedida ao servidor licena para tratamento de
sade, a pedido ou de ofcio, com base em percia mdica, sem prejuzo da remunerao a
que fizer jus.
Art. 203. A licena de que trata o art. 202 desta Lei ser concedida com base em percia
oficial. (Redao dada pela Lei n 11.907, de 02/02/09)
1 Sempre que necessrio, a inspeo mdica ser realizada na residncia do servidor ou
no estabelecimento hospitalar onde se encontrar internado.
2 Inexistindo mdico no rgo ou entidade no local onde se encontra ou tenha exerccio

615
em carter permanente o servidor, e no se configurando as hipteses previstas nos
pargrafos do art. 230, ser aceito atestado passado por mdico particular. (Redao dada
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
3 No caso do 2, o atestado somente produzir efeitos depois de recepcionado pela
unidade de recursos humanos do rgo ou entidade. (Redao dada pela Lei n 11.907, de
02/02/09)
4 A licena que exceder o prazo de 120 (cento e vinte) dias no perodo de 12 (doze)
meses a contar do primeiro dia de afastamento ser concedida mediante avaliao por
junta mdica oficial. (Redao dada pela Lei n 11.907, de 02/02/09)
5 A percia oficial para concesso da licena de que trata o caput deste artigo, bem
como nos demais casos de percia oficial previstos nesta Lei, ser efetuada por cirurgiesdentistas, nas hipteses em que abranger o campo de atuao da odontologia. (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 11.907, de 02/02/09)
Art. 204. A licena para tratamento de sade inferior a 15 (quinze) dias, dentro de 1 (um)
ano, poder ser dispensada de percia oficial, na forma definida em regulamento. (Redao
dada pela Lei n 11.907, de 02/02/09)
Decreto n 7.003, de 09/11/09 - Art. 3 A licena para tratamento de sade ser concedida
ao servidor, a pedido ou de ofcio:
I - por percia oficial singular, em caso de licenas que no excederem o prazo de cento e
vinte dias no perodo de doze meses a contar do primeiro dia de afastamento; e
II - mediante avaliao por junta oficial, em caso de licenas que excederem o prazo
indicado no inciso I.
Pargrafo nico. Nos casos previstos no inciso I, a percia oficial dever ser solicitada
pelo servidor no prazo de cinco dias contados da data de incio do seu afastamento.
Art. 4 A percia oficial poder ser dispensada para a concesso de licena para
tratamento de sade, desde que:
I - no ultrapasse o perodo de cinco dias corridos; e
II - somada a outras licenas para tratamento de sade gozadas nos doze meses anteriores,
seja inferior a quinze dias.
1 A dispensa da percia oficial fica condicionada apresentao de atestado mdico ou
odontolgico, que ser recepcionado e includo no Sistema Integrado de Administrao de
Recursos Humanos - SIAPE, mdulo de Sade.
2 No atestado a que se refere o 1, dever constar a identificao do servidor e do
profissional emitente, o registro deste no conselho de classe, o cdigo da Classificao
Internacional de Doenas - CID ou diagnstico e o tempo provvel de afastamento.
3 Ao servidor assegurado o direito de no autorizar a especificao do diagnstico
em seu atestado, hiptese em que dever submeter-se percia oficial, ainda que a licena
no exceda o prazo de cinco dias.
4 O atestado dever ser apresentado unidade competente do rgo ou entidade no
prazo mximo de cinco dias contados da data do incio do afastamento do servidor.
5 A no apresentao do atestado no prazo estabelecido no 4, salvo por motivo
justificado, caracterizar falta ao servio, nos termos do art. 44, inciso I, da Lei n 8.112,
de 11 de dezembro de 1990.
6 A unidade de recursos humanos do rgo ou entidade do servidor dever encaminhar
o atestado unidade de ateno sade do servidor para registro dos dados
indispensveis, observadas as normas vigentes de preservao do sigilo e da segurana
das informaes.
7 Ainda que configurados os requisitos para a dispensa da percia oficial, previstos nos
incisos I e II do caput, o servidor ser submetido a percia oficial a qualquer momento,
mediante recomendao do perito oficial, a pedido da chefia do servidor ou da unidade de
recursos humanos do rgo ou entidade.
Art. 5 Na impossibilidade de locomoo do servidor, a avaliao pericial ser realizada
no estabelecimento hospitalar onde ele se encontrar internado ou em domiclio.
Art. 8 A percia oficial para concesso de licena para tratamento de sade, nas hipteses
em que abranger o campo de atuao da odontologia, ser efetuada por cirurgiesdentistas.

Informe-se que o Manual de Percia Oficial em Sade do Servidor Pblico Federal,

institudo pela Portaria MPOG/SRH n 797, de 22/03/10, prev a possibilidade de o servidor
se fazer acompanhar, na percia, de seu mdico particular, na condio de assistente tcnico.
O mesmo diploma estabelece ainda que o simples comparecimento consulta mdica no
gera licena, devendo ser comprovado por declarao do mdico assistente, para fim de

616

justificativa da ausncia ou de exigncia de compensao de horrio.

Fica a critrio do perito a presena de acompanhante durante a percia, desde que este
no interfira nem seja motivo de constrangimento, presso ou ameaa aos peritos.
garantido o acompanhamento do assistente tcnico na avaliao pericial. (...)
O comparecimento em uma consulta de sade no gera licena e dever ser comprovada
por meio da declarao de comparecimento emitida pelo profissional assistente. Esta
declarao de comparecimento deve ser tratada como justificativa de afastamento, ficando
a critrio da chefia imediata do servidor a sua compensao de horrio conforme a
legislao em vigor (pargrafo nico do art. 44 da Lei n 8112/1990)., Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto - Secretaria de Recursos Humanos, Manual de
Percia Oficial em Sade do Servidor Pblico Federal, pgs. 17 e 28, 2010

Quanto origem do mdico ou da junta mdica oficial, em princpio, busca-se no

prprio rgo a que est vinculado o servidor (ou seja, no caso, empregam-se os mdicos ou
as juntas mdicas oficiais das Superintendncias de Administrao do Ministrio da Fazenda).
No obstante, ao tratar da assistncia sade do servidor, a Lei prev ainda a possibilidade de
se realizarem percias ou inspees mdicas em outros rgos pblicos da rea de sade ou no
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 230. A assistncia sade do servidor, ativo ou inativo, e
de sua famlia compreende assistncia mdica, hospitalar, odontolgica, psicolgica e
farmacutica, ter como diretriz bsica o implemento de aes preventivas voltadas para a
promoo da sade e ser prestada pelo Sistema nico de Sade SUS, diretamente pelo
rgo ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou mediante convnio ou contrato,
ou ainda na forma de auxlio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo
servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros
privados de assistncia sade, na forma estabelecida em regulamento. (Redao dada
pela Lei n 11.302, de 10/05/06)
1 Nas hipteses previstas nesta Lei em que seja exigida percia, avaliao ou inspeo
mdica, na ausncia de mdico ou junta mdica oficial, para sua realizao o rgo ou
entidade celebrar, preferencialmente, convnio com unidades de atendimento do sistema
pblico de sade, entidades sem fins lucrativos declaradas de utilidade pblica, ou com o
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de
10/12/97)
2 Na impossibilidade, devidamente justificada, da aplicao do disposto no pargrafo
anterior, o rgo ou entidade promover a contratao da prestao de servios por
pessoa jurdica, que constituir junta mdica especificamente para esses fins, indicando os
nomes e especialidades dos seus integrantes, com a comprovao de suas habilitaes e de
que no estejam respondendo a processo disciplinar junto entidade fiscalizadora da
profisso. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
3 Para os fins do disposto no caput deste artigo, ficam a Unio e suas entidades
autrquicas e fundacionais autorizadas a: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n
11.302, de 10/05/06)
I - celebrar convnios exclusivamente para a prestao de servios de assistncia sade
para os seus servidores ou empregados ativos, aposentados, pensionistas, bem como para
seus respectivos grupos familiares definidos, com entidades de autogesto por elas
patrocinadas por meio de instrumentos jurdicos efetivamente celebrados e publicados at
12 de fevereiro de 2006 e que possuam autorizao de funcionamento do rgo regulador,
sendo certo que os convnios celebrados depois dessa data somente podero s-lo na
forma da regulamentao especfica sobre patrocnio de autogestes, a ser publicada pelo
mesmo rgo regulador, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias da vigncia desta Lei,
normas essas tambm aplicveis aos convnios existentes at 12 de fevereiro de 2006;
II - contratar, mediante licitao, na forma da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
operadoras de planos e seguros privados de assistncia sade que possuam autorizao
de funcionamento do rgo regulador;
Decreto n 7.003, de 09/11/09 - Art. 6 Inexistindo perito oficial, unidade de sade do
rgo ou entidade no local onde tenha exerccio o servidor, o rgo ou entidade do
servidor celebrar acordo de cooperao com outro rgo ou entidade da administrao
federal, ou firmar convnio com unidade de atendimento do sistema pblico de sade ou
com entidade da rea de sade, sem fins lucrativos, declarada de utilidade pblica.

617
Pargrafo nico. Na impossibilidade de aplicao do disposto no caput, que dever ser
devidamente justificada, o rgo ou entidade promover a contratao da prestao de
servios por pessoa jurdica, nas condies previstas no art. 230, 2, da Lei n 8.112, de
1990.

Assim, tratando-se stricto sensu de uma manifestao pericial, dotada de f-pblica, os

laudos mdicos oficiais e as licenas para tratamento de sade devem ser acatados no s na
gerncia de pessoas, para fim de no haver prejuzo remunerao, mas tambm na sede
disciplinar, naquilo que possam influenciar na configurao ou no da responsabilizao
administrativa, seja na materialidade, seja na autoria. A ttulo meramente exemplificativo,
comum esta repercusso da matria mdica na instncia disciplinar, sobretudo em casos de
suposta configurao de inobservncia do dever de assiduidade ou dos ilcitos de abandono de
cargo ou de inassiduidade habitual, ou at mesmo na configurao de incidente de insanidade
mental.
Destaque-se que, em duas situaes, o ordenamento acima prev a possibilidade de o
servidor trazer atestado de um mdico particular (como um assistente tcnico seu), para, por
exemplo, justificar ausncias ou faltas ao servio - ou quando inferiores a cinco dias e que no
some quinze dias em doze meses (conforme o art. 4 do Decreto n 7.003, de 09/11/09) ou por
absoluta inexistncia de mdico oficial (conforme o 2 do art. 203 da Lei n 8.112, de
11/12/90). Nestes casos, em que a Lei prev a possibilidade de se aceitar atestado passado por
mdico particular, vincula-se que este atestado somente produzir seus efeitos jurdicos se
apresentado em at cinco dias do incio do afastamento e depois de recepcionado pelo setor de
recursos humanos (no mbito da Secretaria do Receita Federal do Brasil, pode-se interpretar
que este destinatrio do atestado pode ser a unidade de lotao do servidor, ou a projeo
regional de gesto de pessoas ou diretamente o ncleo mdico da Superintendncia de
Administrao do Ministrio da Fazenda).
Assim, no caso em que a administrao se depara com atestado mdico particular,
trazido pelo servidor - sem que aqui se autorize que o agente administrativo lato sensu, que
no mdico oficial, se insurja ou questione a legitimidade em si das concluses tcnicas
esposadas no atestado passado por mdico particular, mas sim to-somente atendo-se a suas
formalidades legais, de prazo, por exemplo - certo que h amparo legal para apenas
considerar tal documento apto a produzir seus efeitos jurdicos se for tempestivamente
apresentado administrao. A no considerao de tais efeitos jurdicos pode se manifestar,
por exemplo, desde o imediato e praticamente inquestionvel desconto pecunirio at, em um
grau muito mais grave e residual, talvez afastar justificativas para ausncias e faltas para fim
disciplinar.
Ocorre que, para fins disciplinares, a no considerao do atestado particular requer
mais do que a simples apresentao intempestiva, pois esta sede atua sobre um bem
merecedor de tutela muito mais forte que a repercusso pecuniria. Em sede punitiva, se
demonstra mais relevante a anlise de mrito que o setor mdico oficial pode fazer sobre as
informaes constantes do atestado particular, homologando-o ou no.
Isto porque, por bvio, o atestado particular, alm de ter de ser apresentado no prazo,
requer tambm a homologao por parte do setor mdico oficial. Por um lado, a homologao
oficial do atestado particular trazido pelo servidor, cujo perodo abrangido afastaria a
materialidade do ilcito, ainda que intempestivamente apresentado, veda qualquer repercusso
contrria ao servidor, seja pecuniria, seja disciplinar. Por outro lado, no extremo oposto, a
no homologao deste atestado particular, ainda que apresentado tempestivamente, dentro da
competncia legal do setor mdico oficial, por discordar material e tecnicamente dos motivos
expostos pelo mdico particular, em regra, pode permitir a repercusso tanto pecuniria
quanto disciplinar. E, na situao intermediria, em que a no homologao daquele atestado

618

externo decorre apenas do aspecto formal de ter sido intempestivamente apresentado, ou seja,
por aspecto meramente formal, embora se autorize que se proceda ao desconto pecunirio e,
em princpio, que at se cogite de suposta configurao de ilcito, tem-se que atuar com
cautela para fim disciplinar, sujeitando que a confirmao da imputao ou o seu afastamento
depender do rito contraditrio do devido processo legal, com a anlise das peculiaridades de
cada caso em concreto.
Tanto verdade que na situao intermediria acima no se adota nenhuma resposta
apriorstica para as repercusses e que deve se atentar s condies e particularidades de cada
caso, conforme o rito contraditrio possa enriquecer a instruo processual, que, neste rumo,
se obtm manifestaes jurisprudenciais de diferentes resultados. Menciona-se,
primeiramente, julgado em que a Corte Superior manteve a demisso de servidor, por
abandono de cargo, em virtude da no homologao de atestado mdico particular por
aspectos formais, por parte do rgo oficial, destacando-se que, embora o caso em concreto
no se referisse a problema de sade mental, a linha de argumentao do julgado atribuiu
relevncia ao aspecto formal da homologao do atestado de forma a se presumir que, mesmo
que a molstia fosse mental, a deciso poderia ser a mesma.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 14.816: Ementa: Administrativo.
Mandado de Segurana. Ex-servidor pblico estadual. Laudo mdico. No homologao.
Licena mdica no concedida. Faltas ao servio no abonadas. Abandono de cargo. Ato
de demisso. Legalidade. Tendo sido descumprido requisitos bsicos exigidos pela lei para
concesso de licena mdica para tratamento de sade - como a homologao de laudo
mdico por rgo competente e reconhecimento de firma em atestado passado por mdico
particular, tornam-se injustificveis as faltas cometidas por servidor, inexistindo direito a
ser amparado pela via do mandamus por revestir-se de legalidade o ato demissrio.
Recurso ordinrio desprovido.

Todavia, por outro lado, a mesma Corte Superior, emitiu dois julgados mais recentes,
afastando a pena demissria em casos de formal configurao de abandono em que os
servidores no haviam cumprido formalidades de apresentar administrao os atestados
mdicos de molstias mentais, acatando a possibilidade de o no cumprimento de formalidade
ter se devido justamente perturbao mental.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 21.392: Ementa: Processo administrativo
disciplinar. Servidor pblico. Abandono de cargo motivado por quadro de depresso.
Animus abandonandi. No-configurao. II - Os problemas de sade da recorrente
(depresso) ocasionados pela traumtica experincia de ter um membro familiar em
quadro de dependncia qumica, e as sucessivas licenas mdicas concedidas, embora no
comunicadas Administrao, afastam a presena do animus abandonandi.
STJ, Recurso Especial n 637.447: Ementa: Administrativo. Servidor pblico. Abandono
de cargo. No-configurao. Existncia de justa causa. Inteligncia do art. 207, 1, da
Lei 1.711/52. 2. Hiptese em que o servidor se ausentou por mais de 30 (trinta) dias, sem
informar, em momento oportuno, para fins de concesso de licena mdica, sua
enfermidade psicolgica. A situao clnica foi, todavia, posteriormente comprovada por
laudo mdico, razo pela qual no se configura o abandono de cargo.

Por fim, conforme j aduzido em 3.2.5, vale destacar que o fato de o servidor estar de
licena mdica no necessariamente o impede de acompanhar o processo administrativo
disciplinar (sobretudo se a licena mdica advm de males meramente fsicos, dissociados da
capacidade mental). Uma vez que a comisso disciplinar no legalmente competente para se
manifestar sobre questes de sade, recomenda-se que questione a junta mdica oficial se o
motivo da licena incapacita ou no o servidor de acompanhar o processo administrativo
disciplinar. Em caso positivo, no havendo procurador constitudo nos autos, recomenda-se a
suspenso dos trabalhos (o que no se confunde com suspenso do prazo prescricional).

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STF, Mandado de Segurana n 22.656: Ementa: A circunstncia de encontrar-se o
impetrante no gozo de licena para tratamento de sade e em vias de aposentar-se por
invalidez no constitua bice demisso, como no constituiria a prpria aposentadoria
que, para tanto, estaria sujeita cassao, na forma do art. 134 da Lei n 8.112/90.
STF, Mandado de Segurana n 23.310: Ementa: O fato de encontrar-se o servidor em
gozo de licena mdica para tratamento de sade no constitui bice demisso.
56) Servidor em gozo de licena-mdica pode responder a processo administrativo
disciplinar e ser demitido ao trmino do feito, independentemente da cessao do
afastamento por motivo de sade. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 1059 e 1060, Editora Fortium,
2008, 1 edio

4.4.9.2 - Integrante de Comisso Designado para Atuar como Perito Externo

Conforme j aduzido em 4.2.6, pode ocorrer (sobretudo em hiptese de transcurso
simultneo de instncias administrativa e criminal, por exemplo) de o Poder Judicirio ou o
Ministrio Pblico ou qualquer outro rgo necessitar que algum servidor atue na sede
judicial como perito ou auxiliar, em funo de seus conhecimentos tcnicos especficos. Caso,
em primeiro momento, esta requisio seja apresentada diretamente ao prprio servidor que
atua em atividades correcionais, de acordo com o caput do art. 21 da Portaria MF n 492, de
23/09/13 (que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da
Fazenda), e com o caput do art. 19 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, este deve comunicar
o fato para a autoridade instauradora e para seu chefe imediato (caso estas autoridades sejam
distintas, como na hiptese de servidor convocado), ainda que no integre comisso ou que a
comisso por ele integrada conduza apuraes sobre fatos distintos dos que originaram a
designao como perito ou auxiliar. No caso de a requisio recair sobre integrante de
comisso que conduza apuraes sobre os mesmos fatos que justificaram a designao como
perito ou auxilar, ao ter tomado conhecimento da demanda externa, seja por intermdio do
prprio integrante requisitado, seja por ter recebido diretamente a requisio do Poder
Judicirio ou do Ministrio Pblico, cabe primeiramente autoridade instauradora provocar a
instncia fiscal, com o fim de obter indicao de outro servidor estranho ao processo
administrativo disciplinar a ser ofertado ao rgo requisitante para desempenhar a tarefa. Isto
porque os pargrafos nicos dos mesmos dispositivos normativos determinam, como hiptese
de impedimento, que o servidor seja imediatamente afastado da comisso que porventure
integre e que conduza apuraes acerca do mesmo fato objeto de sua designao como perito
ou auxiliar, como se operasse a presuno de que a atuao como perito ou auxiliar contamina
a iseno para continuar na comisso. O comando encartado no pargrafo nico do art. 21 da
Portaria MF n 492, de 23/09/13, e no pargrafo nico do art. 19 da Portaria n 136, de
06/02/13, termina por esclarecer a motivao preventiva do caput dos mesmos dispositivos,
uma vez que, j sabendo previamente da designao de qualquer servidor como perito ou
auxiliar, a autoridade instauradora j no o inclui em comisses.
Mas de se reconhecer que esta hiptese de impedimento acrescentada no
ordenamento pelo pargrafo nico do art. 21 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, e pelo
pargrafo nico do art. 19 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, a rigor, no se alinha aos
limites do art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99. Obviamente, os dispositivo so vlidos e
vigoram no ordenamento interno, mas extrapolam os limites do impedimento previsto na Lei,
porque o texto legal restringe a crtica inafastvel iseno hiptese de o servidor acumular
mais de uma atuao no mesmo processo, mas no para processos distintos, como o caso da
hiptese regulamentada pela Portaria MF e pela Portaria RFB, j que a atuao em
procedimento no mbito do Ministrio Pblico ou em processo no mbito do Poder Judicirio
passou a tambm impor vedao intransponvel para atuao em outro feito, na sede

620

disciplinar.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 21. O servidor que atue em atividades correcionais
e que seja designado para atuar como perito ou auxiliar do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico ou de qualquer outro rgo dever comunicar tal fato respectiva corregedoria e
ao titular do rgo ou da unidade de lotao, independentemente de qualquer ato nesse
sentido praticado pela autoridade que o designou.
Pargrafo nico. O servidor que for designado para atuar como perito, nas situaes
previstas no caput deste artigo, ser afastado imediatamente das atividades da comisso de
sindicncia ou de processo disciplinar que trate dos mesmos fatos objeto da percia.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 19. O servidor que atue em atividades correcionais
e que seja designado para atuar como perito ou auxiliar do Poder Judicirio, do Ministrio
Pblico ou de qualquer outro rgo dever comunicar tal fato autoridade instauradora
da RFB e ao chefe de sua unidade de lotao, independentemente de qualquer ato nesse
sentido praticado pela autoridade que o designou.
Pargrafo nico. O servidor que for designado para atuar como perito, nas situaes
previstas no caput deste artigo, ser afastado imediatamente das atividades da comisso
que trate dos fatos objeto da percia.

4.4.10 - Consultas ou Assistncias Tcnicas e Requisies de Dados ou

Informaes a Unidades ou rgos
comum, no curso do processo administrativo disciplinar - em que pode se apurar
tanto fato circunscrito a uma determinada rea de conhecimento tcnico (fiscal ou no) da
Secretaria da Receita Federal do Brasil quanto fato que no se circunscreva s competncias
regimentais do rgo -, que a comisso necessite solicitar documentos, dados ou informaes
a unidades internas ou a rgos, entidades ou at Poderes externos ou ainda que os consulte,
acerca de temas de suas respectivas competncias.
Quanto a simples pedidos de documentos ou de informaes ou dados j prontos e
acabados em si, de posse de unidades da Secretaria da Receita Federal do Brasil ou de posse
de rgos, entidades ou Poderes externos, no h nenhum regramento interno que discipline a
procedimentalizao do envio da solicitao, por parte da comisso. Assim,
independentemente das Regies Fiscais em que transcorre o processo e em que se localiza o
destinatrio da solicitao, em ateno aos princpios do formalismo moderado e da
legalidade, de se subentender que a comisso tacitamente autorizada a proceder a tais
pedidos diretamente, por meio de atos de comunicao assinados por seu presidente, sendo
desnecessrio faz-los passar pela autoridade instauradora ou por qualquer outra autoridade
superior, bem como tambm para indicar seu prprio endereo de instalao, a fim de lhe
serem diretamente dirigidos os documentos, dados ou informaes solicitados.
A afirmao acima em nada interfere (nem a obrigando e tampouco vedando-a) na
praxe eventualmente ajustada por determinados Chefes de Escor com os presidentes das
comisses - ou, por vezes, ao contrrio, por prtica solicitada por alguns presidentes de
comisso ao Chefe de Escor - no sentido de que pedidos do colegiado dirigidos a Poder
Judicirio e a Ministrio Pblico sejam encaminhados pela autoridade instauradora, como
forma de supostamente agregar maior relevncia ao pleito subscrito pelo detentor daquele
cargo de chefia.
Avanando no tema, pode ser necessrio comisso obter no apenas um documento
ou um dado pronto e j existente em si, mas sim formular uma consulta, interna ou externa,
envolvendo algum questionamento acerca de um tema tcnico para o qual no se sinta segura
ou competente para firmar entendimento.

621

Neste tema, inicialmente focando-se nas consultas acerca de matrias afetas s

diversas reas de atuao tcnica da Secretaria da Receita Federal do Brasil, repisa-se a
relevncia da designao de pelo menos um integrante da comisso com conhecimentos da
rea-fim de que trata o processo, como forma de suprir o colegiado de condies de ele
mesmo realizar pesquisas, exames, etc, diminuindo a dependncia em relao a agentes
externos ao trio. Isto porque, no caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil, os integrantes
das comisses, em razo dos cargos que ocupam, tm competncia de direito para se
manifestarem sobre matria aduaneira, de fiscalizao, de arrecadao, previdenciria, etc.
Ademais, convm destacar que, vista das possibilidades de acarretar demora na apurao, a
consulta somente deve ter sua realizao deliberada pela comisso se o fato em questo for
imprescindivelmente relevante para o deslinde do processo e se seu esclarecimento depender
nica e exclusivamente de conhecimento tcnico especializado, sem outra forma de ser
suprido.
Caso efetivamente se configure esta situao excepcional, em que se requeira
conhecimento tcnico especfico de rea da Secretaria da Receita Federal do Brasil, pode
ento, por meio do instituto da consulta, a comisso buscar informaes procedimentais com
as Coordenaes-Gerais regimentalmente competentes para matrias especficas (Cotec,
Cosit, Codac, Cofis, Coana, por exemplo) ou com suas projees regionais. Como forma de
buscar maior agilizao, convm que a comisso entre em contato com a unidade onde ser
realizada a prova, com o fim de identificar quem efetivamente proceder ao trabalho e de
buscar um contato pessoal. E, em termos de instrumentalizao formal de consulta unidade
da Secretaria da Receita Federal do Brasil, novamente em ateno aos princpios do
formalismo moderado e da legalidade, de se subentender que a comisso tacitamente
autorizada a se reportar diretamente autoridade local, seja da unidade de lotao ou de
exerccio do acusado, seja da unidade em que se deu o fato, seja de qualquer outra, mesmo de
Regio Fiscal diferente de onde transcorre o apuratrio, por meio de ato de comunicao
assinado por seu presidente, sendo desnecessrio faz-lo passar pela autoridade instauradora
ou por qualquer outra autoridade superior, bem como tambm para indicar seu prprio
endereo de instalao, a fim de lhe ser diretamente dirigida a resposta.
So igualmente vlidas para as consultas a serem formuladas a rgo, entidades ou
Poderes externos Secretaria da Receita Federal do Brasil as recomendaes para que, vista
da possvel demora em obter a resposta, somente delibere tal ato quando absolutamente
imprescindvel ao esclarecimento ftico e para que, previamente, a comisso busque um
contato pessoal com quem realizar a prova, a fim de agilizar a obteno do resultado - a
rigor, neste caso, tal contato prvio at se demonstra mais recomendvel, com o fim de evitar
postergao no atendimento da demanda.
Em termos de consultas a rgos, entidades ou Poderes externos, a normatizao
infralegal, operada pelo art. 19 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, prev apenas um rigor
formal diferenciado quando se trata de consultas referentes a temas da competncia da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que devem ser encaminhadas, via Chefe de Escor,
pelo Corregedor.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 19. As consultas, em matria disciplinar, dirigidas
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional sero encaminhadas por intermdio do
Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda ou pelo Corregedor da Secretaria da Receita
Federal do Brasil.

Na ausncia de similares regramentos para consultas a demais rgos, entidades ou

Poderes externos Secretaria da Receita Federal do Brasil, mais uma vez sob a luz dos
princpios do formalismo moderado e da legalidade, presume-se que a administrao
concedeu autorizao para que a comisso se reporte diretamente respectiva autoridade

622

competente, sem necessidade de provocao da via hierrquica interna, bem como indique seu
prprio endereo de instalao para recebimento da resposta. No obstante parecer pouco
plausvel o emprego do instituto da consulta dirigido a Poder Judicirio e a Ministrio
Pblico, pode-se repetir aqui o que se afirmou em linhas anteriores, acerca da aceitvel prtica
ajustada entre determinados Chefes de Escor e presidentes de comisses, no sentido de que
provocaes dirigidas queles rgos sejam encaminhadas pela autoridade instauradora.
Convm ressalvar, neste aspecto excepcional de a demanda da comisso externa passar
por autoridades internas - seja por expressa previso legal, como no caso de consultas
Procuradoria-Geral da Fazenda, seja por ajuste discricionrio entre Chefes de Escor e
presidentes de comisses, nos pedidos de documentos, dados ou informaes ou consultas a
Poder Judicirio e a Ministrio Pblico - que se no concede autoridade instauradora (ou
qualquer a outra autoridade hierrquica) o poder de apreciar a aplicabilidade ou no do pedido
ou da consulta formulada pelo colegiado sob suas garantias de autonomia e independncia,
mas sim to-somente suprir o conhecimento autoridade superior de que houve provocao a
determinado rgo externo de relevncia.
Ao final da consulta remetida unidade da prpria Secretaria da Receita Federal do
Brasil ou a rgo, entidade ou Poder externo, caso a comisso entenda que o assunto e, por
conseguinte, a resposta obtida so de abrangncia terica e relevncia tais que se vislumbra
aplicar a outros casos e justificar a adoo de determinado entendimento, pode encaminhar
cpia Coger, a fim de disseminar e uniformizar o tema.
Por fim, diferenciando as assistncias tcnicas das consultas, tem-se que as demandas
da comisso tanto podem ater-se apenas a meros aspectos procedimentais relacionados aos
fatos investigados, cuja normatizao ou orientao esteja afeta a outra rea da Secretaria da
Receita Federal do Brasil, distinta da Corregedoria (que so as demandas solucionveis por
meras consultas), quanto podem exigir conhecimentos tcnicos de maior especificidade, que
requeiram a indicao individualizada de determinados especialistas na matria.
Grosso modo, enquanto a consulta se resume ao encaminhamento de quesitos que
impessoalmente podem ser esclarecidos pela autoridade que responde por determinada rea
tcnica, as assistncias tcnicas se empregam quando se necessita que um servidor
especializado em determinada matria se dedique a analisar dados, informaes, documentos,
procedimentos ou normas pr-existentes e que, de alguma forma, interessam ao
esclarecimento dos fatos sob apurao, com o fim de permitir que os membros da comisso
laborem um prprio entendimento ao qual no lograriam chegar - por ausncia de
conhecimentos especficos sobre aquele tema - sem o auxlio do assistente tcnico.
de se destacar que a assistncia tcnica (sem confundir com assessoria tcnica)
apenas propiciar comisso informaes tcnicas, sobre determinado assunto, que lhe
permitiro orientar-se acerca dos rumos da apurao. Diferentemente da prova pericial lato
sensu (percia stricto sensu e assessoria tcnica), em que o perito ou o assessor tcnico
laboram uma prova, ao redigirem o laudo pericial ou tcnico, o assistente tcnico no elabora
uma prova em si, mas to-somente fornece elementos para apreciao de provas j existentes
ou coleta de novas provas e at mesmo para auxiliar a comisso na elaborao de quesitos
para o perito ou para o assessor tcnico ou no entendimento do respectivo laudo exarado.
Diferentemente da percia, que considerada prova do processo (da se recomendar que se
encaminhe o pedido de realizao via autoridade instauradora), a assistncia tcnica da
comisso.
Em outras palavras, enquanto o perito e o assessor tcnico emitem juzo de valor sobre
fatos ou dados pr-existentes acerca dos quais sejam especialistas ou detenham especfico

623

conhecimento, por meio de laudo que, ao final, consubstancia-se em si como prova, o

assistente tcnico apenas prov subsdios comisso, por meio dos conhecimentos ou
informao repassados, para que ela mesma forme seu juzo de valor acerca dos fatos ou
dados pr-existentes, no laborando uma prova.
O art. 156 da Lei n 8.112, de 11/12/90, determina que deve ser oportunizado ao
acusado o direito de formular quesitos percia e assessoria tcnica, sem mencionar
assistncia tcnica. No obstante, na esteira, recomendvel estender o mesmo direito aos
casos relativos demanda por assistncia tcnica pela comisso disciplinar, mas sem prejuzo
da prerrogativa de o colegiado, com base no art. 156, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
indeferir quesitos impertinentes, protelatrios ou sem interesse para o esclarecimento dos
fatos.
Feita a presente diferenciao entre percia (lato sensu) e assistncia tcnica na forma
como so empregados em sede disciplinar, convm destacar que no se deve confundir a
forma de emprego destes institutos em sede administrativa com a forma pela qual so
previstos na seara judicial.
CPC - Art. 421 - O juiz nomear o perito, fixando de imediato o prazo para entrega do
laudo.
1 Incumbe s partes, dentro de cinco (5) dias, contados da intimao do despacho de
nomeao do perito:
I - indicar o assistente tcnico;
II - apresentar quesitos.

Ou seja, verifica-se que, em sede judicial, a parte tem a prerrogativa de indicar

assistente tcnico para acompanhar o trabalho do perito designado pelo juiz. Tal possibilidade,
entretanto, no encontra previso legal na seara administrativa para acompanhar percia e
assessoria tcnica, sem prejuzo de o acusado contratar assistente tcnico particular para
auxili-lo na eleborao de quesitos a perito ou a assessor tcnico ou para se manifestar sobre
laudo pericial ou tcnico.
Faculta-se-lhe [ao acusado], no entanto, valer-se de assistente tcnico privado para
contestao de elementos do laudo pericial ou ento para a inquirio do perito.
Observe-se, a respeito, que a contratao de assistente tcnico apenas mais uma
faculdade do acusado, isto , no h qualquer obrigatoriedade da interveno desse
profissional no feito disciplinar., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 193, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/4.

Por fim, reitera-se aqui o comando j externado em 4.4.9, quando se abordaram as
provas periciais e de assistncia tcnica. Aqui tambm, para solucionar a necessidade da
comisso e para instrumentalizar tanto o instituto da consulta quanto o instituto da assistncia
tcnica, o art. 13 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas gerais para a atuao
correcional no mbito do Ministrio da Fazanda, prev a competncia para que a autoridade
disciplinar requisite a titulares de unidades do rgo da Pasta a indicao de servidores para o
tipo de atuao de que ora se trata, reservando que, como regra geral, sobre este servidor no
recai nus de dedicao integral, a menos de casos de especfica extrema necessidade.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 13. A autoridade instauradora de procedimentos
correcionais poder requerer aos titulares das unidades dos rgos que compem a
estrutura do Ministrio a indicao de servidores para auxiliar os trabalhos na condio
de assistentes tcnicos ou peritos.
Pargrafo nico. A indicao para assistente tcnico ou perito no demanda dedicao

624
integral por parte do servidor indicado, a no ser em caso de extrema necessidade.

4.4.11 - Acareao
Expressamente, para casos em que se detectem contradies em seus depoimentos, o
art. 158, 2 da Lei n 8.112, de 11/12/90, prev a realizao de acareao entre testemunhas.
O art. 159, 1 da mesma Lei tambm prev acareao entre acusados quando divergirem em
seus interrogatrios. Em sentido estrito, a Lei no prev acareao entre testemunha e
acusado, mas tambm no a veda de forma expressa. No obstante, se aceita que, tomados
aqueles dispositivos estatutrios em leitura mais abrangente, em conjunto com uma aplicao
extensiva do art. 229 do CPP, at se pode cogitar de acareao entre testemunhas e acusados,
apesar de suas opostas possibilidades de omitir verdades e de no produzir provas contra si
mesmos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 158.
2 Na hiptese de depoimentos contraditrios ou que se infirmem, proceder-se- a
acareao entre os depoentes.
Art. 159.
1 No caso de mais de um acusado, cada um deles ser ouvido separadamente, e sempre
que divergirem em suas declaraes sobre fatos ou circunstncias, ser promovida a
acareao entre eles.
CPP - Art. 229. A acareao ser admitida entre acusados, entre acusado e testemunha,
entre testemunhas, entre acusado ou testemunha e a pessoa ofendida, e entre as pessoas
ofendidas, sempre que divergirem, em suas declaraes, sobre fatos ou circunstncias
relevantes.
Pargrafo nico. Os acareados sero reperguntados, para que expliquem os pontos de
divergncias, reduzindo-se a termo o ato de acareao.

Todavia, em virtude de figurarem no processo de forma diferenciada (enquanto um se

submete ao compromisso de verdade, o outro tem a prerrogativa de no se auto-incriminar),
no recomendvel acarear testemunha e acusado, devido prerrogativa deste ltimo de no
se submeter ao compromisso da verdade. E, da, pode-se estender a crtica tambm para a
realizao de acareao entre acusados, j que ambos se protegem com a mesma garantia
constitucional.
Destaque-se que, a menos de excepcionalssimas hipteses de confisso por parte do
acusado, pode, de fato, nas questes centrais acerca da materialidade e da autoria, haver
divergncia de provas orais entre testemunha que depe contrariamente ao acusado e o
interrogatrio deste. Dependendo do grau de conhecimento das testemunhas acerca da
ilicitude cometida pelo acusado, pode mesmo ocorrer no processo administrativo disciplinar a
inconsistncia entre as provas orais tomadas das testemunhas compromissadas em no
incorrer em crime de falso testemunho e a prova oral tomada do acusado que, ao contrrio,
dispe da garantia constitucional de no ser obrigado a se auto-incriminar. Igualmente, em
processo administrativo disciplinar com mais de um acusado, pode ocorrer de seus interesses
e estratgias de defesa serem colidentes, de forma a, cada um, tentar imputar cometimentos e
responsabilidades ao outro, em manifestaes discrepantes nos respectivos interrogatrios.
Sejam quais forem as provas orais em que se demonstra divergncia, competindo
comisso a conduo dos trabalhos apuratrios, cabe-lhe apreciar, primeiramente, se o ponto
de discrepncia de resoluo absolutamente imprescindvel para o correto esclarecimento
dos fatos. No o sendo, a eficincia processual indica e ampara a dispensabilidade da
realizao da acareao, ainda que solicitada pela defesa (nos termos j mencionados em
4.4.1.4, em que a comisso tem o poder, estabelecido no 1 do art. 156 da Lei n 8.112, de
11/12/90, para denegar a realizao de provas irrelevantes, impertinentes ou protelatrias).

625

E, mesmo quando a divergncia se demonstra relevante para o fim de corretamente

esclarecer os fatos sob apurao, ainda assim, cabe comisso apreciar se, por meio de outras
provas vlidas, no se obtm o necessrio esclarecimento, podendo-se tambm dispensar a
realizao da constrangedora, onerosa e em geral improdutiva prova de acareao (embora
prevista na Lei, uma prova de residual aplicao).
O que importa destacar que acareao remdio excepcional, a ser empregado
apenas quando a divergncia reside em aspecto relevante de fato ou de circunstncia e seu
esclarecimento imprescindvel para o apuratrio, no sendo possvel esclarecer por meio de
outro tipo de prova. Ou seja, embora o texto legal em princpio parea impositivo quanto
realizao de acareao, a comisso pode ver-se diante de divergncia no relevante ou
sanvel por outro meio, de forma a no realizar a acareao e sem que isto configure
cerceamento a direito de defesa e, consequentemente, sem que acarrete nulidade.
A acareao tem de ser usada em situao extrema, quando os depoimentos forem
conflitantes em pontos fundamentais e quando no for possvel, de outra forma, esclarecer
a divergncia (...)
(...) Pessoalmente, nos alinhamos (...) corrente que v a presena do acusado numa
acareao como forma de, indiretamente, constrang-lo a um pronunciamento que,
geralmente, lhe ser desfavorvel. Lo da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar,
pgs. 205 e 206, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

E tal entendimento advm da aplicao extensiva do princpio da livre valorao da

prova, insculpido no art. 155 do CPP, no curso da fase de inqurito administrativo, sob
conduo da comisso, conforme melhor se abordar em 4.4.18.1. Segundo este princpio,
cabe comisso avaliar a pertinncia ou no de realizar determinada prova, vista daquele j
mencionado comprometimento de seus trabalhos com o interesse pblico e com a oficialidade
na busca da verdade material.
Prevalecendo, como si ocorrer, a aplicao extensiva do princpio da livre valorao
da prova, diante de provas orais que se infirmam, cabe comisso apreciar se, vista do
conjunto probatrio por ela mesma coletado, no possvel discernir o esclarecimento desta
divergncia de outra forma, sem realizar a acareao. Assim o fazendo, seja valorando uma
prova em detrimento de outra, ou valorando outra em detrimento de uma, a comisso est
tomando para si, de forma absolutamente lcita, o emprego do princpio da livre valorao da
prova.
E isto mais frequente de ocorrer em razo de divergncia entre depoimentos de
testemunhas compromissadas, afirmando determinado fato, e interrogatrio do acusado,
negando-o. Em tal situao, vista do conjunto probatrio, pode a comisso compreender
que, especificamente no ponto de divergncia, pela natural condio de no se autoincriminar, no se deve conferir f a informaes prestadas pelo acusado (ressalvando que tal
entendimento pontual, atuando apenas naqueles quesitos especficos onde reside a
divergncia, sem que isto signifique negao total de valor a toda extenso do interrogatrio).
Em tais casos, compete comisso a seu exclusivo e autnomo critrio, avaliar que, embora o
interrogatrio seja uma prova vlida e perfeita, deve ter seu valor de formao de
convencimento minorado em determinados pontos especficos que se contrapem a outras
provas mais robustas e crveis e, mesmo sendo tais outras provas tambm de natureza oral
(como testemunhos), no cogitar, licitamente, sem incurso em qualquer ilegalidade ou
nulidade, de realizar acareao. A mesma compreenso tambm valida quando a divergncia
reside entre interrogatrios colidentes de mais de um acusado, podendo a comisso minorar o
valor de parte de alguma destas provas orais, em comparao ao robusto conjunto probatrio
em contrrio.

626

Mas, em situao excepcional, caso no se aplique o que acima foi exposto, tendo sido
constatada divergncia relevante e insolucionvel por outro meio, o presidente da comisso
intimar (em duas vias) os depoentes cujas declaraes sejam divergentes, indicando local, dia
e hora para a competente acareao e tambm notificar o acusado, com trs dias teis de
antecedncia (art. 41 da Lei n 9.784, de 29/01/99).
Os acareados sero reperguntados, para que expliquem os pontos de divergncia,
reduzindo-se a termo o ato de acareao, que ser assinado pelos acareados e pelos integrantes
da comisso. Tratando-se de acareao entre testemunhas, ao final, passa-se a palavra ao
acusado ou a seu procurador, para que caso queiram, apresentem suas perguntas aos
acareados, referentes aos pontos de divergncia, registrando em termo a opo de no usar a
faculdade.
Na acareao, o procurador do acusado pode reperguntar como se fosse na inquirio.
Wolgran Junqueira Ferreira, Comentrios ao Regime Jurdico dos Servidores Pblicos
Civis da Unio, pg. 144, Edies Profissionais, 1 edio, 1992

O termo de acareao dever conter referncias sobre as declaraes anteriores dos

acareados e se foram ou no confirmadas.
Se ausente algum dos intimados para a acareao, ao que estiver presente dar-se- a
conhecer os pontos de divergncia, consignando-se o que explicar ou observar.
CPP - Art. 230. Se ausente alguma testemunha, cujas declaraes divirjam das de outra,
que esteja presente, a esta se daro a conhecer os pontos da divergncia, consignando-se
no auto o que explicar ou observar. (...)

Obviamente com muito mais ressalvas acerca da intransponvel necessidade de se

proceder a este tipo de prova em processo administrativo disciplinar, informe-se que, no que
for cabvel e necessrio, pode-se empregar a ferramenta da videoconferncia, conforme
apresentada em 4.4.4.5 e em 4.4.16.7, para se realizar acareao.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 1 O Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal SisCor-PEF, visando instrumentalizar a realizao de atos
processuais a distncia, poder promover a tomada de depoimentos, acareaes,
investigaes e diligncias por meio de videoconferncia ou outro recurso tecnolgico de
transmisso de sons e imagens em tempo real, assegurados os direitos ao contraditrio e
ampla defesa, na forma disciplinada nesta Instruo Normativa.

4.4.12 - Atos de Instruo que Envolvem Sigilos Fiscal ou Bancrio

Abordando introdutoriamente, de forma conjunta, a possibilidade de afastamento das
clusulas de sigilo fiscal e de sigilo bancrio, com o fim especfico de se poder juntar tais
dados do prprio acusado e at de terceiros no PAD, de imediato, afirma-se que ambas se
inserem na proteo constitucional da inviolabilidade da intimidade e da vida privada,
prevista no art. 5, X da CF. No obstante, sendo conhecida a necessidade cada vez maior de
se aparelhar o Estado no combate a ilcitos administrativos e penais, no h que se cogitar de
carter absoluto dos direitos individuais. Estas duas espcies de sigilo so relativas e
apresentam limites, podendo os dados protegidos serem disponibilizados sob condies
previstas em lei, uma vez que deve prevalecer o interesse pblico em detrimento do interesse
particular, luz do que a doutrina e a jurisprudncia consagram como princpio da
convivncia das liberdades. Esta possibilidade de afastamento de clusulas preservadoras da
intimidade a da vida privada restou positivada no art. 31, 4 da Lei n 12.527, de 18/11/11.

627

Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 31. O tratamento das informaes pessoais deve ser feito
de forma transparente e com respeito intimidade, vida privada, honra e imagem das
pessoas, bem como s liberdades e garantias individuais.
1o As informaes pessoais, a que se refere este artigo, relativas intimidade, vida
privada, honra e imagem:
I - tero seu acesso restrito, independentemente de classificao de sigilo e pelo prazo
mximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produo, a agentes pblicos
legalmente autorizados e pessoa a que elas se referirem; e
II - podero ter autorizada sua divulgao ou acesso por terceiros diante de previso legal
ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.
4o A restrio de acesso informao relativa vida privada, honra e imagem de pessoa
no poder ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apurao de
irregularidades em que o titular das informaes estiver envolvido, bem como em aes
voltadas para a recuperao de fatos histricos de maior relevncia.
STF, Mandado de Segurana n 23.452, Voto: No h, no sistema constitucional
brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de carter absoluto, mesmo porque razes
de relevante interesse pblico ou exigncias derivadas do princpio de convivncia das
liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoo, por parte dos rgos
estatais, de medidas restritivas das prerrogativas, individuais ou coletivas, desde que
respeitados os termos estabelecidos pela prpria Constituio.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 24.369; e Justia Federal de 1 Instncia, Ao
Cautelar n 2001.5101003489-6
que os direitos do homem, segundo a moderna doutrina constitucional, no podem ser
entendidos em sentido absoluto, em face da natural restrio resultante do princpio da
convivncia das liberdades, pelo que no se permite que qualquer delas seja exercida de
modo danoso ordem pblica e s liberdades alheias. Ada Pellegrini Grinover, Antonio
Scarance Fernandes e Antonio Magalhes Gomes Filho, As Nulidades no Processo
Penal, pg. 145, Editora Revista dos Tribunais, 9 edio, 2006

De um lado, certo que no contexto atual surgem situaes em que agentes pblicos e
instituies financeiras - mais do que simplesmente terem amparo - devem mesmo repassar a
outras autoridades os dados fiscais ou bancrios a que tm acesso em funo do ofcio, pois
no se cogita de que a garantia fundamental da pessoa tenha sido erigida na CF com o fim de
acobertar ilcitos e proteger infratores, em detrimento do interesse pblico. Na presuno de
boa-f a informar o Direito, os sigilos constitucionalmente eleitos devem proteger apenas as
operaes lcitas, sendo certa, portanto, a possibilidade de se juntarem ao PAD dados
protegidos por aquelas clusulas de sigilo, tanto do prprio acusado como at, se necessrio,
de terceiros.
Mas, por outro lado, de se destacar que os sigilos fiscal e bancrio somente devem
ser afastados diante da existncia de fundados indcios de grave irregularidade e em carter
excepcional, quando o interesse pblico deve prevalecer sobre o direito individual. E, mesmo
nestas hipteses excepcionais, os dados disponibilizados somente devem ser utilizados pela
autoridade solicitante de forma restrita, limitadamente para a apurao que justificou o
afastamento da inviolabilidade, mantendo-se a obrigao do sigilo em relao s pessoas
estranhas ao processo ou procedimento administrativo em curso.
Os cuidados na autuao, em processo administrativo disciplinar, de dados desta
natureza foram mencionados em 4.3.11.7, a cuja leitura se remete.
Conforme melhor se abordar em 4.4.12.2 e em 4.4.12.5, embora o tema seja aqui
exposto como parte da instruo probatria em meio ao inqurito administrativo de um rito
disciplinar j instaurado, nada impede que tambm seja aplicvel para procedimentos de
ndole inquisitorial ou investigativa, em que se inclui, exemplificadamente, a sede de
admissibilidade, ainda a cargo da autoridade instauradora.

628

Preambularmente s descries das peculiaridades das duas espcies de sigilo, de se

recomendar que, caso a administrao se depare com situao de tamanha relevncia que
justifique acessar os dados protegidos por sigilos fiscal ou bancrio, antes de seguir os ritos
positivados para afastar as clusulas de garantia fundamental da pessoa (quando houver
necessidade de rito), se solicite ao prprio servidor a renncia expressa dos sigilos.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 18.
3 A comisso dever solicitar do sindicado, sempre que possvel, a renncia expressa
aos sigilos fiscal e bancrio, com a apresentao das informaes e documentos
necessrios para a instruo do procedimento.

4.4.12.1 - O Dever Funcional de o Agente do Fisco Guardar Sigilo dos Dados Fiscais e a
Questo do Ministrio Pblico
Iniciando-se pelo sigilo fiscal, tem-se que ao mesmo tempo em que o ordenamento
permite ao Fisco acessar dados patrimoniais, econmicos e financeiros de pessoas fsicas e
jurdicas a fim de proceder sua atribuio constitucional e legal, este mesmo ordenamento
veda que o agente fiscal torne pblicos os dados particulares obtidos em razo do ofcio, e
considera que a imotivada divulgao configura violao do dever de guardar sigilo funcional,
com repercusses administrativa e at penal e civil.
Assim, a menos de, em primeira hiptese, o prprio indivduo espontaneamente
concordar com o repasse destes seus dados a terceira pessoa, a regra geral da proibio da
violao do sigilo por parte de agentes pblicos que, em funo do cargo que ocupam,
acessam tais dados. Mais especificamente, sendo, em sede federal, a Secretaria da Receita
Federal do Brasil o rgo legalmente competente a dispor, para seu mnus oficial e de
interesse pblico, da base de dados reveladora da riqueza do universo dos contribuintes, a seus
agentes cabe a regra geral da inviolabilidade da intimidade e privacidade alheias.
Neste tema, de imediato, convm delimitar o alcance da expresso sigilo fiscal.
Preambularmente, tal tarefa se escora na definio genrica que se pode extrair da atual
literalidade do art. 198 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN). No escopo prprio de uma Lei
Complementar definidora de normas gerais sobre o Direito Tributrio ptrio, o mencionado
dispositivo legal permite extrair de sua leitura que o sigilo fiscal projeta-se sobre os dados que
revelam a situao econmica ou financeira da pessoa fsica ou jurdica, no que se inclui a
propriedade de qualquer tipo de bens e riqueza em geral, ou a natureza e o estado de seus
negcios ou atividades.
CTN - Art. 198. Sem prejuzo do disposto na legislao criminal, vedada a divulgao,
por parte da Fazenda Pblica ou de seus servidores, de informao obtida em razo do
ofcio sobre a situao econmica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre
a natureza e o estado de seus negcios ou atividades. (Redao dada pela Lei
Complementar n 104, de 10/01/01)

To-somente por esta definio genrica, jamais se duvidou, pelo simples senso
comum, que, por um lado, a obrigatoriedade de guardar sigilo se opera, por exemplo, sobre as
declaraes de ajuste anual de imposto sobre a renda de pessoas fsica ou jurdica e sobre os
balanos contbeis destas ltimas. Tambm, por outro lado, sempre restou inequvoco que no
so protegidos pela clusula de sigilo fiscal os meros dados cadastrais de identificao de
contribuintes (tais como nome, endereo, filiao e contatos pessoais e eletrnicos e a
regularidade ou no de sua situao fiscal) e composio societria. E, neste sentido,
mencionem-se manifestaes tanto da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional quanto da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, por meio da Cosit.

629
Parecer PGFN/CDA n 2.152/2007: 11. Observamos que dados meramente cadastrais
no esto resguardados por qualquer espcie de sigilo, visto que so dados
costumeiramente fornecidos pelos sujeitos em sua vida social, negocial, quotidiana, v.g.:
nmero do CPF, CNPJ, RG, telefone, agncia e conta bancria, nome completo, estado
civil, endereo, bens legalmente submetidos a registro pblico, pessoas jurdicas de que
participa, ascendentes, descendentes, etc. Estes dados, por serem fornecidos pelo prprio
sujeito espontaneamente e usualmente ou por obrigao legal a registros pblicos, no
integram a sua esfera da intimidade ou da vida privada, sendo dotados de certo grau de
publicidade inerente ao seu uso na sociedade. Basta ver que qualquer folha de talo de
cheques contm boa parte deles.
Soluo de Consulta Interna-Cosit n 24, de 30/08/10: 10. No que diz respeito ao
fornecimento de endereo do contribuinte (quinta e sexta questes apresentadas), conforme
ficou assente na SCI Cosit n 16, de 21 de junho de 2005, no se trata de informao
protegida pelo sigilo fiscal.
10.1 O CTN estabelece que a prestao de assistncia mtua e a permuta de informaes
entre as Fazendas Pblicas depende de previso em lei ou convnios (art. 199),
silenciando-se quanto necessidade de convnios na prestao de informaes econmicofiscais no abrangidas pelo sigilo. No obstante, visando uniformizar e controlar a
disseminao de informaes, a IN SRF n 19, de 1998, disciplinou os procedimentos de
fornecimento de dados cadastrais e econmico-fiscais da RFB a outros rgos ou
entidades.
10.2 Segundo o 1 do art. 2 da IN SRF n 19, de 1998, o fornecimento desses dados est
limitado queles constantes de cadastro de domnio pblico e queles que no informem a
situao econmica ou financeira dos contribuintes. O 2 do art. 2 desse ato normativo
prescreve que se considera de domnio pblico os dados das pessoas fsicas ou jurdicas,
que, por fora de lei, devam ser submetidos a registro pblico.
10.3 O endereo se enquadra naqueles dados que no informem a situao econmica ou
financeira dos contribuintes, constante da parte final do 1 do art. 2 da IN SRF n 19,
de 1998. A prestao dessa informao consta de alguns convnios celebrados pela RFB
com rgos pblicos, como por exemplo o convnio celebrado entre a RFB e o Ministrio
Pblico de Minas Gerais.
10.4 Assim, em caso de informao a ser prestada sistematicamente, deve-se celebrar
convnio com o objetivo de uniformizar e controlar a transferncia dos dados da RFB, at
porque na maioria dos casos essa transferncia se d via internet, mediante consulta on
line, sem a interferncia direta desse rgo.

Neste rumo, a Secretaria da Receita Federal do Brasil objetivou regulamentar o tema,

restritamente no que se refere a acesso a informaes protegidas por sigilo fiscal constantes de
seus prprios sistemas informatizados, por meio da Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11. Esta
norma interna se, por um lado, pouco avanou no esclarecimento de que agentes esto ou no
autorizados a acessarem os dados protegidos por sigilo fiscal, por outro lado, na definio da
expresso, embora inicialmente tenha reproduzido os mesmos termos do caput do art. 198 do
CTN, como inovao, trouxe ao ordenamento uma lista exemplificativa de informaes que se
deve considerar protegidas por sigilo fiscal, ao mesmo tempo em que apresentou uma
delimitao do alcance desta expresso.
Assim, definiu-se a regra geral, de forma bastante ampla, de que, subjetivamente, no
caso especfico de dados sigilosos constantes em sistemas informatizados, deve o usurio (de
se destacar que a norma no emprega o termo servidor) possuir senha, chave de acesso,
certificao digital ou qualquer outro mecanismo de segurana regularmente concedido ao
usurio, condio esta, que a contrario sensu da leitura da norma, resta dispensada no caso de
dados sigilosos constantes em outros meios fsicos, acessados atravs do manuseio de
processos e demais expedientes ou documentos.
Objetivamente, foram definidos como dados protegidos por sigilo fiscal todos aqueles
obtidos em razo do ofcio que revelem a riqueza de forma mais geral de sujeito passivo e de
terceiros ou que revelem suas atividades negociais e empresariais quando as informaes

630

destas atividades foram obtidas para fins de fiscalizao e arrecadao tributria (tanto de
tributos internos quanto aduaneiros). Por outro lado, a norma interna expressou a excluso de
meros dados cadastrais de identificao de contribuintes, que abarcam a participao
societria, e da regularidade de sua situao fiscal, bem como dados econmico-fiscais
apresentados de forma agregada.
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11 - Art. 2 So protegidas por sigilo fiscal as informaes
sobre a situao econmica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a
natureza e o estado de seus negcios ou atividades, obtidas em razo do ofcio para fins de
arrecadao e fiscalizao de tributos, inclusive aduaneiros, tais como:
I - as relativas a rendas, rendimentos, patrimnio, dbitos, crditos, dvidas e
movimentao financeira ou patrimonial;
II - as que revelem negcios, contratos, relacionamentos comerciais, fornecedores, clientes
e volumes ou valores de compra e venda;
III - as relativas a projetos, processos industriais, frmulas, composio e fatores de
produo.
1 No esto protegidas pelo sigilo fiscal as informaes:
I - cadastrais do sujeito passivo, assim entendidas as que permitam sua identificao e
individualizao, tais como nome, data de nascimento, endereo, filiao, qualificao e
composio societria;
II - cadastrais relativas regularidade fiscal do sujeito passivo, desde que no revelem
valores de dbitos ou crditos;
III - agregadas, que no identifiquem o sujeito passivo; e
IV - previstas no 3 do art. 198 da Lei n 5.172, de 1966.
2 A divulgao das informaes referidas no 1 caracteriza descumprimento do dever
de sigilo funcional previsto no art. 116, inciso VIII, da Lei n 8.112, de 1990.
Art. 3 No mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, o acesso a informaes de
que trata esta Portaria restringir-se- aos usurios que possuam senha, chave de acesso,
certificao digital ou qualquer outro mecanismo de segurana que lhe tenha sido
regularmente concedido, nos termos de portaria especfica de sistemas e perfis, que
autorize o seu acesso s bases de dados informatizadas.

Ainda que se possa interpretar que, ao associar os dados fiscais s atividades de

arrecadao e fiscalizao tributria, a norma tenha se referido apenas a servidores
estatutrios, de se destacar que, a rigor, no h clara delimitao subjetiva sobre o tema de
acesso a dados fiscais constantes de sistemas informatizados, pois, ao mencionar a condio
de acesso, empregou-se o termo genrico usurio.
A necessidade de se enfrentar o tema redundou ainda na elaborao do Manual do
Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita Federal do Brasil, com extensa conceituao e
aprofundada anlise; na sua adoo, por meio da Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11, como
internamente vinculante, vedando que seu quadro funcional adote interpretaes contrrias ou
incompatveis com aquele texto; e na sua disponibilizao na intranet corporativa.
Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11 - Art. 1 Fica aprovado o Manual do Sigilo Fiscal da
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Art. 2 O Manual estar disponvel na intranet da RFB.
Art. 3 Os servidores da RFB, no desempenho de suas atribuies, devero observar as
orientaes contantes do Manual.
Pargrafo nico. So inaplicveis, no mbito da RFB, eventuais interpretaes que sejam
contrrias ou incompatveis com as do Manual.

Conforme acertadamente destaca este Manual do Sigilo Fiscal, no apenas a indevida

divulgao de dados protegidos por tal clusula importa em responsabilizao disciplinar
enquadrada no art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, conforme se aduzir em 4.7.4.9, pois
o ordenamento tambm prev repercusso para a divulgao de dados classificados como
meramente cadastrais e dados fiscais agregados. Obviamente, em razo da menor relevncia
do bem jurdico tutelado, a divulgao destes dados repercute como descumprimento do dever
funcional de guardar sigilo sobre assunto da repartio, enquadrado no art. 116, VIII da Lei n

631

8.112, de 11/12/90, sem prejuzo da possibilidade de enquadramento no art. 116, III da mesma
Lei, caso se configure o que se chama de acesso imotivado, conforme se aduzir
respectivamente em 4.7.2.8 e em 4.7.2.3.
Ainda de acordo com o Manual do Sigilo Fiscal, os dados cadastrais (que, desde a
Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98, em seu art. 2, 1 e 2, j eram definidos
como aqueles dados constantes de cadastro de domnio pblico por serem submetidos, por
fora de lei, a registro pblico e que no informam a situao econmica ou financeira da
pessoa fsica ou jurdica) ou os dados econmico-fiscais agregados (que, tomando-se como
referncia o disposto no art. 3, 2 da Portaria SRF n 306, de 22/02/07, e segundo a
Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98, em seu art. 10, para que no haja identificao
de contribuintes, devem se reportar a, no mnimo, quatro sujeitos passivos), em princpio,
somente podem ser fornecidos, seja de forma eventual, seja de forma continuada, tanto
mediante apurao especial quanto mediante acesso direto base de dados, nos termos de
convnio firmado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil com a entidade privada ou com
o rgo pblico ou entidade pblica solicitante, conforme exigem, respectivamente, o art. 3
da Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98, e o art. 4 da Instruo Normativa SRF n 20,
de 17/02/98.
Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98 - Art. 1 Esta Instruo Normativa disciplina
os procedimentos de fornecimento de dados cadastrais e econmico-fiscais da Secretaria
da Receita Federal - SRF, a outras entidades.
Art. 2 O atendimento a solicitaes de fornecimento de dados cadastrais da SRF,
efetuadas por outras entidades, ser executado pela Coordenao-Geral de Tecnologia e
de Sistemas de Informao - COTEC, ou por suas projees regionais ou locais.
1 O fornecimento de dados fica limitado queles constantes de cadastro de domnio
pblico e que no informem a situao econmica ou financeira dos contribuintes.
2 Consideram-se de domnio pblico os dados das pessoas fsicas ou jurdicas, que, por
fora de lei, devam ser submetidos a registro pblico.
Art. 3 O fornecimento de dados ser condicionado sempre celebrao de convnio entre
a SRF e a entidade solicitante, observado modelo aprovado por ato especfico.
Art. 10. O disposto nesta Instruo Normativa se aplica, tambm, ao fornecimento de
dados econmico-fiscais, que devem ser apresentados de forma agregada, vedada a
possibilidade de identificao de contribuintes.
Instruo Normativa SRF n 20, de 17/02/98 - Art. 1 Esta Instruo Normativa disciplina
os procedimentos de fornecimento de dados cadastrais e econmico-fiscais da Secretaria
da Receita Federal - SRF, a outros rgos e entidades da Fazenda Pblica da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Art. 2 Para fins desta Instruo Normativa, consideram-se rgos e entidades da Fazenda
Pblica aqueles dotados de competncia legal para cobrar e fiscalizar impostos, taxas e
contribuies institudas pelo Poder Pblico.
Art. 3 O atendimento a solicitaes de fornecimento de dados cadastrais e econmicofiscais da SRF, efetuadas pelos rgos e entidades de que trata o art. 1, ser executado
pela Coordenao de Tecnologia e de Sistemas de Informao - COTEC, ou por suas
projees regionais ou locais.
Art. 4 O fornecimento de dados ser condicionado sempre celebrao de convnio entre
a SRF e o rgo ou a entidade solicitante, observado modelo aprovado por ato especfico.
Manual do Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita Federal do Brasil, aprovado pela
Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11 - 4.1 - (...) Para atendimento de solicitaes de
fornecimento de dados cadastrais, deve ser observado o disposto nas Instrues
Normativas SRF n 19 e n 20, ambas de 17 de fevereiro de 1998, sendo a ltima aplicvel
a rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta que detenham
competncia para fiscalizar e cobrar impostos, taxas e contribuies institudas pelo Poder
Pblico, e a primeira aplicvel a outros rgos e entidades no integrantes da
administrao tributria.
Nos termos das citadas Instrues Normativas, o fornecimento de dados fica condicionado
celebrao de convnio entre a RFB e o rgo solicitante. O convnio determinar, entre
outros requisitos, a forma de fornecimento das informaes (se eventual ou continuada), se

632
por meio de apurao especial ou acesso on line aos bancos de dados.

Ainda neste contexto de esforos doutrinrios passveis de discusso, at se vislumbra

estender que, em princpio, tambm podem no estar protegidos por sigilo fiscal os registros
operacionais das inmeras formas de contato Fisco-contribuinte, na satisfao das obrigaes
tributrias, como, por exemplo, as declaraes de importao e seus documentos usuais de
instruo, as inmeras peties da parte, os resultados extrados de alguns sistemas
informatizados da Secretaria da Receita Federal do Brasil, tais como meros extratos de
recolhimentos, de dbitos, de cancelamentos, de suspenses, de compensaes, de
acompanhamento de processo, etc.
Destaque-se que a afirmao acima (iniciada com uma expresso de cautela para lhe
afastar o carter generalstico) e a lista meramente exemplificativa que a ilustra carecem de
anlise bastante cuidadosa, atrelada s peculiaridades e s finalidades do caso em que se
aplicam, uma vez que, dependendo do contexto em que se inserem, determinados dados de
uma declarao de importao podem propiciar a um concorrente do contribuinte informaes
comerciais relevantes, assim como dados de um documento de arrecadao podem permitir
uma estimativa de faturamento.
A exata determinao de que um tipo de dado ou de documento ou no protegido por
sigilo fiscal ainda pode reservar algum grau de indefinio, carecendo de anlise
pormenorizada de caso a caso, de acordo com suas peculiaridades.
Assim, pode haver contextos em que a exposio de um documento que demonstre
recolhimento de determinado tributo ou contribuio ou a disponibilizao de dados contidos
em uma declarao de importao, por exemplo, no afrontem nenhuma reserva que deva se
manter a favor do contribuinte (como, exemplificadamente, na simples juntada de tais
elementos em processo administrativo disciplinar, para a qual, em princpio, no seria
necessria a cautela de autuar em anexos separados, conforme se recomendou fazer com
declaraes de bens de envolvidos, em 4.3.11.7). Mas o mesmo pode j no mais ser
verdadeiro se a disponibilizao, indesejadamente, tornar acessveis, por clculo em sentido
inverso, a inferncia de faturamento (receita bruta ou lquida no perodo) ou as estratgias de
comrcio exterior (de onde importa, de quem adquire, quanto paga, etc) de uma empresa para
terceiros, sobretudo concorrentes. Na verdade, tem-se que aqueles tipos de dados
exemplificados, se no albergados pela forte clusula stricto sensu de sigilo fiscal (cujo
descumprimento, em tese, pode chegar a afrontar o art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90),
podem merecer tratamento reservado para fins comerciais ou outros, de forma a, em
determinados casos e vista de suas peculiaridades, serem includos na cautela sintetizada no
dever funcional de guardar sigilo sobre assunto da repartio, insculpido no art. 116, VIII da
mesma Lei. Por tal motivo, em sntese, recomenda-se ao agente do Fisco tratamento de
extremada cautela na transferncia mesmo daqueles dados que no indicam de forma direta a
situao econmica ou financeira da pessoa, sopesando-se as peculiaridades e finalidades a
que se presta a disponibilizao, sob pena de ter de se seguir o rito legal que ser descrito
abaixo.
Feita esta introduo, voltando ao tratamento em si a ser dispensado aos dados
sigilosos, retoma-se que, historicamente, em nosso ordenamento, vigora, como regra geral, a
obrigao de o agente do Fisco guardar para pblico externo o sigilo dos dados de natureza
fiscal a que tem acesso em razo de seu ofcio. Tanto verdade que o CTN, nos textos
originais de seus arts. 198 e 199, previa, como nicas possibilidades de afastamento do sigilo
fiscal, respectivamente, a requisio judicial no interesse da Justia e mediante intercmbio de
informaes entre as Fazendas Pblicas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
conforme lei ou convnio.

633
Parecer AGU n GQ-11, vinculante: 42. Os pareceres da PGFN informam que a
legislao sobre sigilo est alicerada no inciso X do art. 5 da Constituio Federal, que
diz respeito ao direito privacidade (...).
43. Na realidade, o sigilo fiscal visa a proteger o direito privacidade, genericamente
garantido pelo inciso X do art. 5 da Constituio. A garantia insculpida no inciso XII do
mesmo art. 5 um caso particular do direito privacidade, relativo inviolabilidade de
documentos privados, destinado a garantir, ao mesmo tempo, a inviolabilidade da
circulao desses documentos e o seu contedo.
45. Restaria, por fim, com referncia ao caso sob exame, analisar a possibilidade de
invocao, no caso de pessoas jurdicas, dos direitos individuais. (...):
(...) a pesquisa no texto constitucional mostra que vrios dos direitos arrolados nos incisos
do art. 5 se estendem s pessoas jurdicas, tais como o princpio da isonomia, o princpio
da legalidade, o direito de resposta, o direito da propriedade, o sigilo da correspondncia
e das comunicaes em geral, a inviolabilidade do domiclio, a garantia do direito
adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada, assim como a proteo jurisdicional,
o direito de impetrar mandado de segurana. (Curso de Direito Constitucional Positivo, 8
edio revista, Malheiros Editores, 1992, p. 175/176).

Mesmo com a alterao promovida neste art. 198 do CTN pela Lei Complementar n
104, de 10/01/01, por meio da qual o legislador permitiu refletir no ordenamento o crescente
grau de indignao social com o uso indevido do cargo por agentes pblicos, sobrevive, em
seu caput, como regra geral, a inviolabilidade do sigilo fiscal. Todavia, positivando o carter
relativo do direito individual face ao interesse pblico, a nova redao passou a contemplar
maior possibilidade de regular afastamento da clusula de proteo individual, sem que se
cogite de configurao do ilcito de violao de sigilo.
CTN - Art. 198. Sem prejuzo do disposto na legislao criminal, vedada a divulgao,
por parte da Fazenda Pblica ou de seus servidores, de informao obtida em razo do
ofcio sobre a situao econmica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre
a natureza e o estado de seus negcios ou atividades.
1 Excetuam-se do disposto neste artigo, alm dos casos previstos no art. 199, os
seguintes:
I - requisio de autoridade judiciria no interesse da justia;
II - solicitaes de autoridade administrativa no interesse da administrao pblica, desde
que seja comprovada a instaurao regular de processo administrativo, no rgo ou na
entidade respectiva, com o objetivo de investigar o sujeito passivo a que se refere a
informao, por prtica de infrao administrativa.
2 O intercmbio de informao sigilosa, no mbito da administrao pblica, ser
realizado mediante processo regularmente instaurado, e a entrega ser feita pessoalmente
autoridade solicitante, mediante recibo, que formalize a transferncia e assegure a
preservao do sigilo.
3 No vedada a divulgao de informaes relativas a:
I - representaes fiscais para fins penais;
II - inscries na Dvida Ativa da Fazenda Pblica;
III - parcelamento ou moratria.
(Redao dada pela Lei Complementar n 104, de 10/01/01)

Primeiramente, a redao do novo 1 do art. 198 do CTN manteve, como imediata

exceo, a troca de informao entre os Fiscos dos diversos entes da Federao, mediante lei
ou convnio, conforme estabelece o art. 199, a ser concretizada nos termos regulamentados
pela Portaria SRF n 20, de 17/02/98. Prosseguindo na inteligncia da nova redao, tem-se
que o legislador previu ainda mais duas hipteses de exceo, nos incisos I e II do citado 1.
No inciso I do 1 do art. 198 do CTN, manteve-se tambm a exceo para o caso de
requisio de autoridade judiciria - qual seja, o magistrado (juiz, desembragador ou ministro
de Tribunais Superiores ou Supremo Tribunal Federal, o que no inclui Juzo Arbitral) -,
mediante to-somente o interesse da Justia, que sempre se presume em requisio advinda
daquelas autoridades ou encaminhadas sob sua ordem. Da, diante da extensa gama de tutelas

634

a cargo do Poder Judicirio, o regular fornecimento de dados no deve ser entendido na

restrio de apurao de ilcito disciplinar stricto sensu, mas sim para amparar qualquer tipo
de demanda advinda do juzo, inclusive para apurao de ilcitos de diferentes sedes de
responsabilizao (como tributria, penal e civil). Ou seja, vista especificamente desta
demanda externa, o servidor do Fisco est obrigado a transferir os dados fiscais solicitados,
no se cogitando, por bvio, que incorra em ilcito.
Manual do Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita Federal do Brasil, aprovado pela
Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11 - 3.2.1 - (...) Anote-se que a norma estabelece que a
requisio deve ser de autoridade judiciria, assim entendido o Magistrado (Juiz,
Desembargador, Ministro de Tribunais Superiores, do Supremo Tribunal Federal). Dessa
forma, para atendimento da requisio, o servidor da RFB deve verificar se o expediente
oriundo do Poder Judicirio est firmado por autoridade judiciria ou por servidor que, de
ordem da autoridade judiciria competente, firma o expediente que encaminha a
requisio.
Ateno Orienta-se que a resposta da RFB seja sempre dirigida prpria autoridade
judiciria requisitante.
Registre-se, outrossim, que no cabe RFB analisar se a requisio de autoridade
judiciria foi formalizada no interesse da Justia. Presume-se que tenha sido feita no
interesse da Justia.
7.2 - A RFB deve fornecer informaes protegidas por sigilo fiscal s Comisses
Parlamentares de Inqurito criadas pelo Congresso Nacional (CPMI) e suas Casas (CPI),
quando houver requisio, nos termos da Lei n 1.579, de 18 de maro de 1952, atendidas
as condies do 3 do art. 58 da Constituio, visto que, pela ordem constitucional, essas
comisses tm poderes de investigao prprios das autoridades judiciais.
7.3 - A RFB no pode fornecer informaes protegidas por sigilo fiscal s Comisses
Parlamentares de Inqurito (CPI) criadas pelas Assembleias Legislativas dos Estados ou
Cmara Legislativa do Distrito Federal ou comisses investigativas similares de Cmaras
de Vereadores, por no estarem includas no art. 58, 3, da Constituio.

Na esteira, informe-se que, como, por fora do art. 58, 3 da CF, as comisses
parlamentares de inqurito criadas pelo Congresso Nacional ou por suas Casas dispem dos
mesmos poderes investigativos de autoridades judiciais, gozam da mesma prerrogativa dos
membros do Poder Judicirio no que tange ao dever do servidor do Fisco em acatar suas
requisies para fornecimento de dados protegidos por sigilo fiscal (prerrogativa esta que, por
ausncia de previso legal, no se refletem nas comisses parlamentares de inqurito de
mbito estadual e distrital).
Mas aqui cabe um parntese antes de prosseguir com a anlise do 1 do art. 198 do
CTN. Faz-se relevante, neste ponto, informar que o fato de o CTN, infraconstitucionalmente,
ter regulado o tema do sigilo fiscal no significa que a matria a ele esteja restrita, sendo
possvel a convivncia com outros dispositivos legais. Assim, tem-se a Lei Complementar n
75, de 20/05/93, que, conforme determinou o art. 128, 5 da CF, disps sobre a organizao,
as atribuies e o estatuto especificamente do Ministrio Pblico da Unio, que engloba o
Ministrio Pblico Federal, o Ministrio Pblico do Trabalho, o Ministrio Pblico Militar e o
Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos Territrios. Esta Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio, em seu art. 8, II, VIII e 2, combinado com o seu art. 24, estabelece
condies para que os membros do Parquet da Unio tenham acesso a dados protegidos por
sigilo fiscal, desde que atendidos os requisitos desta prpria Lei Orgnica (e no os requisitos
do art. 198, 1, do CTN), repassando para eles a responsabilizao pela preservao do
sigilo e cominando-lhe penas pela quebra indevida, em absoluta consonncia com os preceitos
constitucionais que protegem a intimidade das pessoas.
CF - Art. 128. O Ministrio Pblico abrange:
I - o Ministrio Pblico da Unio, que compreende:
a) o Ministrio Pblico Federal;
b) o Ministrio Pblico do Trabalho;
c) o Ministrio Pblico Militar;

635
d) o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios;
II - os Ministrios Pblicos dos Estados.
5 Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos
respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies e o estatuto
de cada Ministrio Pblico, observadas, relativamente a seus membros:
Lei Complementar n 75, de 20/05/93 - Art. 24. O Ministrio Pblico da Unio
compreende:
I - O Ministrio Pblico Federal;
II - o Ministrio Pblico do Trabalho;
III - o Ministrio Pblico Militar;
IV - o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios.
Art. 8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da Unio poder nos
procedimentos de sua competncia:
II - requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades da
Administrao Pblica direta ou indireta;
VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter pblico ou relativo a
servio de relevncia pblica;
1 O membro do Ministrio Pblico ser civil e criminalmente responsvel pelo uso
indevido das informaes e documentos que requisitar; a ao penal, na hiptese, poder
ser proposta tambm pelo ofendido, subsidiariamente, na forma da lei processual penal.
2 Nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico, sob qualquer pretexto, a
exceo de sigilo, sem prejuzo da subsistncia do carter sigiloso da informao, do
registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido.

No mesmo rumo, tem-se a previso de amparo de fornecimento de dados fiscais ao

Ministrio Pblico da Unio no Regulamento do Imposto sobre a Renda e Proventos de
Qualquer Natureza, nos termos do art. 998, 1, II, do Decreto n 3.000, de 26/03/99.
Decreto n 3.000, de 26/03/99. Art. 998. Nenhuma informao poder ser dada sobre a
situao econmica ou financeira dos sujeitos passivos ou de terceiros e sobre a natureza e
o estado dos seus negcios ou atividades (Lei n 5.172, de 1966, arts. 198 e 199).
1 O disposto neste artigo no se aplica aos seguintes casos (Lei n 5.172, de 1966, arts.
198, pargrafo nico, e 199, e Lei Complementar n 75, de 20 de maio de 1993, art. 8,
2):
I - requisio regular de autoridade judiciria no interesse da justia;
II - requisio do Ministrio Pblico da Unio no exerccio de suas atribuies;
III - informao prestada de acordo com o art. 938 deste Decreto, na forma prevista em lei
ou convnio.
2 A obrigao de guardar reserva sobre a situao de riqueza dos contribuintes se
estende a todos os funcionrios do Ministrio da Fazenda e demais servidores pblicos
que, por dever de ofcio, vierem a ter conhecimento dessa situao (Decreto-Lei n 5.844,
de 1943, art. 201, 1).
3 expressamente proibido revelar ou utilizar, para qualquer fim, o conhecimento que
os servidores adquirirem quanto aos segredos dos negcios ou da profisso dos
contribuintes (Decreto-Lei n 5.844, de 1943, art. 201, 2).
4 Em qualquer fase de persecuo criminal que verse sobre ao praticada por
organizaes criminosas permitido, alm dos previstos em lei, o acesso a dados,
documentos e informaes fiscais e financeiras na forma prescrita na Lei n 9.034, de 3 de
maio de 1995.

Neste sentido, a Cosit se manifestara, por meio de sua Nota n 200, de 10/07/03.
Todavia, em funo de a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ter emitido entendimentos
contrrios (nos seus Pareceres PGFN/CAT n 891/2001, 1.157/2001 e 1.443/2007, abarcando
no mesmo rol de exigncias do art. 198, 1 do CTN as requisies de dados fiscais oriundas
tanto do Ministrio Pblico da Unio quanto dos Ministrios Pblicos dos Estados), fez-se
necessria manifestao da Advocacia-Geral da Unio, que assentou o tema, da forma como
acima exposta, por meio da Nota Tcnica Denor/CGU/AGU n 179, de 21/12/07, objeto do
Despacho do Consultor-Geral da Unio n 428, de 21/12/07, e do Despacho do AdvogadoGeral da Unio na mesma data, aprovando-a, nos termos que se seguem:

636
Nota Cosit n 200, de 10/07/03: 4. Ademais, h que se ter em mente a obrigatria
observncia dos dispositivos da Lei Complementar n 75, de 20 de maio de 1993, cuja
aplicao no pode ser afastada na esfera administrativa, tendo em vista a estrita
vinculao legal das atividades do Ministrio Pblico Federal, exceto na hiptese de serem
tais dispositivos, no todo ou em parte, declarados inconstitucionais, com produo, no
plano pessoal, de efeito erga omnes, seja em virtude do exerccio do controle concentrado
da constitucionalidade, seja em decorrncia de publicao de Resoluo do Senado
Federal, com base no art. 52, inc. X, da Constituio Federal.
4.1. Dessa forma, s unidades da Receita Federal impe-se o comando do art. 8, 2, da
supracitada Lei Complementar, que, com vista a conferir amplos poderes de investigao
ao Ministrio Pblico Federal, contm preceito proibitivo da oposio da exceo de sigilo
a essa instituio. (...)
5. Observe-se pois que o dispositivo legal acima transcrito obriga a autoridade fiscal, nas
solicitaes de autoridade do Ministrio Pblico, a compartilhar com ela informaes que
detm em razo do ofcio, sem, contudo, deixar de resguardar o sigilo dessas informaes
que, a partir de ento, imposto a ambas as autoridades.
Nota Tcnica Denor/CGU/AGU n 179, de 21/12/07: Concluso: Em face do exposto,
tm-se como plenamente compatveis com a Constituio Federal os dispositivos da LC n
75/93 que autorizam a rgos do Ministrio Pblico a solicitar informaes fiscais quando
necessrias e adequadas formao do opinio delicti como posto nos preceptivos legais
que regem a matria, 1 e 2 do art. 8 da referida Lei Complementar. Da constituiu
premissa vlida para o entendimento de que no somente a questo do sigilo fiscal est
disciplinada nos preceptivos constantes do art. 198 do Cdigo Tributrio Nacional, mas, e
por conseguinte, por lei de igual hierarquia e em pleno vigor no ordenamento jurdico
nacional, porquanto no afastada sua eficcia por nenhuma deciso judicial apta para
tanto.
Despacho-CGU/AGU n 428, de 21/12/07: 4. Estou de acordo com as concluses da Nota
Tcnica n 179-Denor/CGU/AGU no sentido de que perfeitamente compatvel a disciplina
contida no art. 198 do Cdigo Tributrio Nacional com as disposies do art. 8 da Lei
Complementar n 75, de 1993, no sentido de ser permitido o acesso aos membros do
Ministrio Pblico, nos precisos limites da Lei, aos dados sigilosos encontrados em rgos
e entidades da administrao pblica.

Aps esta manifestao da Advocacia-Geral da Unio, restou superada a Nota Cosit n

372, de 29/10/07, que, por sua vez, acompanhava os j mencionados entendimentos expostos
pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional por meio de seus Pareceres PGFN/CAT n
891/2001, 1.157/2001 e 1.443/2007, expressando que as requisies de dados fiscais por parte
do Ministrio Pblico da Unio e, mais especificamente, do Ministrio Pblico Federal
(conforme art. 128, I da CF), deveriam se submeter aos parmetros do art. 198, 1, II do
CTN. Neste rumo por fim voltou a se manifestar a Cosit, por meio de sua Nota Tcnica n 1,
de 16/01/08.
Nota Tcnica Cosit n 1, de 16/01/08: 11. Dessa forma, tendo em vista que o AdvogadoGeral da Unio, no uso de suas atribuies legais, firmou interpretao no sentido de que
no h que se opor reserva de sigilo fiscal ao Ministrio Pblico Federal, nos termos do
Despacho do Consultor-Geral da Unio n 428/2007, dirimindo de vez as controvrsias
que ainda existiam entre os rgos da Administrao Federal, e considerando que essa
interpretao deve ser uniformemente seguida pelas unidades da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, prope-se seja tornada sem efeito a Nota Cosit n 372, de 2007,
restabelecendo-se, em consequncia, o entendimento esposado na Nota Cosit n 200, de
2003.

Assim, alm da requisio judicial, tambm vista da demanda oriunda do Ministrio

Pblico da Unio e, mais especificamente, do Ministrio Pblico Federal, o servidor do Fisco
est obrigado a transferir os dados fiscais solicitados, no se cogitando, por bvio, que incorra
em ilcito. E, de forma anloga ao que se registrou para demandas judiciais, atentando-se para
a extensa tutela a cargo daquele rgo ministerial, o regular fornecimento de dados ao
membro do Parquet da Unio no deve ser entendido na restrio de apurao de ilcito

637

disciplinar stricto sensu, mas tambm para amparar a persecuo de qualquer ilcito cometido
no mbito da administrao, independentemente da esfera de responsabilizao
(administrativa, penal ou civil).
Todavia, as mencionadas manifestaes da Advocacia-Geral da Unio (Nota Tcnica
Denor/CGU/AGU n 179, de 21/12/07, Despacho do Consultor-Geral da Unio n 428, de
21/12/07, e Despacho do Advogado-Geral da Unio, de 21/12/07) se reportaram
especificamente ao art. 8 da Lei Complementar n 73, de 20/05/93. Ou seja, ao terem tomado
como base legal a Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio (previsto no art. 128, I da
CF), tais entendimentos no abarcaram os Ministrios Pblicos dos Estados (separadamente
previsto no art. 128, II da CF). Com isto, especificamente no que tange aos Ministrios
Pblicos dos Estados, ainda prevalecem os entendimentos externados pela Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional (em seus Pareceres PGFN/CAT n 891/2001, 1.157/2001 e 1.443/2007),
devendo o fornecimento de dados protegidos por sigilo fiscal a estes rgos ministeriais se
condicionar ao atendimento das condies exigidas pelo art. 198, 1 do CTN.
Retornando ao art. 198 do CTN, prosseguindo no inciso II do seu 1, como inovao
ao texto original, passou-se a prever tambm a exceo para o caso da solicitao de
autoridade administrativa, externa Secretaria da Receita Federal do Brasil, margem de
autorizao judicial. S que, neste caso, diferentemente da requisio por parte da autoridade
judiciria (bastante por si s), o afastamento da garantia individual se d mediante interesse da
administrao pblica (ou seja, para apurao de infrao administrativa, punvel pela
administrao, em sede de sua autotutela) e tambm em funo de outras condies que a Lei
estabelece, sobre as quais a seguir se discorrer.

4.4.12.2 - O Regramento Atual da Disponibilizao de Dados Sigilosos, por Parte da

Secretaria da Receita Federal do Brasil, para rgos Externos
Por ser a principal inovao legislativa sobre o tema, a hiptese que mais interessa na
presente anlise sobre sigilo fiscal a do afastamento do sigilo de um servidor por solicitao
administrativa, ao amparo do art. 198, 1, II do CTN. Para ser considerado regular e no
configurar o ilcito de violao de sigilo funcional, como exceo clusula constitucional de
proteo intimidade e privacidade, no havendo espontnea disponibilizao pelo prprio
servidor de seus dados sigilosos, o fornecimento, por parte do agente do Fisco, para
autoridades administrativas externas Secretaria da Receita Federal do Brasil, requer
cumulativamente que: a solicitao seja feita autoridade fiscal por outra autoridade
administrativa no interesse da administrao pblica; e que o pedido se faa acompanhar de
comprovao da instaurao de processo administrativo no rgo solicitante para apurar
infrao administrativa daquele servidor de quem se solicitam os dados fiscais. Frise-se: a
hiptese em comento, a se sujeitar ao mencionado dispositivo do CTN, refere-se apenas
disponibilizao dos dados para rgo externo ao rgo fiscal; a transferncia interna de
dados fiscais merecer tratamento diferenciado no prximo tpico.
Diante da relevncia que este tema assume internamente na Secretaria da Receita
Federal do Brasil e das controvrsias que ainda provoca, convm detalhar a anlise de cada
componente das condies de afastamento do sigilo, acima listadas. De um primeiro lado,
deve-se compreender a autoridade administrativa externa competente para solicitar os dados
ao Fisco com certo grau de restrio, como o agente pblico que no s tenha poder de mando
mas tambm seja responsvel, ainda que indiretamente, pela apurao em curso; e, por outro
lado, deve ser considerada no sentido amplo da expresso administrao pblica elencado
em 1, podendo advir tanto da administrao pblica direta quanto da administrao pblica
indireta, de qualquer dos Trs Poderes de todos os entes federados (no s da Unio, mas

638

tambm de Estados, Distrito Federal e municpios), no exerccio de sua funo tipicamente

executiva e no cumprimento de suas atribuies institucionais.
Nota Cosit n 3, de 07/01/04: 6. Conforme verificado, o art. 198, 1o, inciso II do CTN,
no faz restries quanto natureza jurdica, ente federativo ou Poder ao qual deve
pertencer a autoridade administrativa que requer informaes protegidas pelo sigilo fiscal.
6.1 Em face disso, conclui-se que autoridades administrativas de entes da administrao
direta (rgos) e indireta (autarquias e fundaes pblicas) da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios podem, em princpio, obter da SRF informaes sigilosas
de sujeitos passivos constantes dos bancos de dados do rgo, desde que atendidos os
requisitos condicionantes do deferimento do pleito.
7. Como primeiro requisito a ser mencionado, verifica-se que o requerente da informao
sigilosa necessita ser efetivamente uma autoridade administrativa, ou seja, agente pblico
com poder de se fazer obedecer (poder de mando) no rgo ou entidade em que exerce
suas atividades.
8. Alm disso, o requerente das informaes fiscais deve, evidentemente, ser a autoridade
administrativa direta ou indiretamente responsvel pela conduo do processo
administrativo no qual se pretende apurar a prtica de infrao administrativa.

Por sua vez, o sentido da expresso no interesse da administrao pblica deve ser
compreendido como qualquer atividade de interesse pblico, ou seja, de interesse da
coletividade e de todo o conjunto social, em ato impessoal. Assim, no resta dvida que, alm
de ilcitos administrativos de naturezas diversas que no fazem parte do foco desta anlise, o
pedido de fornecimento de dados fiscais, por rgo externo, cuja motivao reside na
apurao de graves ilcitos disciplinares cometidos por servidor pblico atende condio
legal, visto que de interesse pblico e da coletividade a devida apurao destas
irregularidades. Neste sentido, em dois momentos distintos, na condio de rgo mximo de
assessoria jurdica no mbito do Ministrio da Fazenda e, portanto, de figurar como rica fonte
de consulta, j se manifestou a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ao autorizar que a
Secretaria da Receita Federal do Brasil atendesse a pedido de autoridade externa com o fim de
instruir apurao de ilcito disciplinar:
Parecer PGFN/CAT n 784/2001: 12. Essa concepo ampla preconizada no inciso II do
1 do art. 198 do CTN, no que diz respeito ao termo Administrao Pblica,
corroborada nos prprios termos do dispositivo. que se fala em solicitao da autoridade
administrativa no interesse da Administrao Pblica, ou seja, no interesse da
coletividade, pois os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo: o bem
comum da coletividade administrada. (...)
13. No se pode negar o interesse da coletividade na apurao de ilcitos cometidos por
agentes pblicos, porquanto a informao se refere a investigao por prtica de infrao
administrativa.
Parecer PGFN/CDI n 1.433/2006: 33. (...) no h dvidas que os interesses envolvidos
na apurao de ilcitos cometidos por agentes pblicos dizem respeito a toda uma
coletividade, devendo ser prestadas as informaes porventura requeridas pelo rgo
processante, mesmo sendo elas protegidas por sigilo fiscal, j que o interesse particular do
investigado deve sempre ceder diante da necessidade de apurao da verdade, isto ,
diante de um interesse pblico maior.

Quanto condicionante legal de haver no rgo externo solicitante processo

administrativo para apurar infrao administrativa, de se destacar que no cabe aqui leitura
restritiva do dispositivo, como se fosse exigida, estritamente, a espcie do processo
administrativo disciplinar (PAD). Ao contrrio, a expresso processo administrativo no
texto legal deve ser compreendida no sentido amplo com que empregada na administrao e
at mesmo na legislao, abarcando tanto os processos em sentido estrito que, em rito
contraditrio, encerram uma lide (de que so espcies o PAD e a sindicncia disciplinar
previstos no art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90), como tambm meros procedimentos
administrativos de ndole investigativa ou inquisitorial (como juzo de admissibilidade e

639

sindicncias outras, inclusive aquelas de fim patrimonial, conforme se aborda em 2.1.4 e em

4.7.4.4.4), bastando terem sido formal e regularmente instaurados (com os requisitos de
competncia, motivao, forma, etc). Tambm neste sentido se manifestou a ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, ao autorizar a Secretaria da Receita Federal do Brasil a fornecer
dados fiscais com o fim de instruir sindicncia patrimonial instaurada em outro rgo, quando
sabido que este rito inquisitorial e investigativo, antecedente instaurao da lide entre
administrao e servidor, nele no se cogitando de obrigao de oferta de ampla defesa e
contraditrio:
Parecer PGFN/CDI n 1.433/2006: 40. (...) Muito embora sustentemos a necessidade de
interpretar restritivamente as excees ao sigilo fiscal, contidas no art. 198, do CTN,
acreditamos que a expresso processo empregada em seu 1, II, abrange tanto o
processo em sentido estrito quanto o procedimento formalmente instaurado. (...)
43. Percebe-se, dessa forma, que o art. 198, 1, inciso II, do Cdigo Tributrio Nacional,
exige, para que seja possvel a liberao do dever de sigilo fiscal, apenas que o processo
ou procedimento administrativo esteja regularmente instaurado por autoridade
administrativa competente, tenha objeto lcito e finalidade pblica.
44. Na hiptese ora em anlise, teremos, ento satisfeitos todos os requisitos exigidos pela
legislao em comento para que possa ser quebrado o sigilo fiscal do investigado, sendo as
informaes sigilosas requisitadas pela sindicncia patrimonial essenciais para a
apurao dos fatos sob investigao (...).

Tanto verdadeira esta interpretao do art. 198, 1, II do CTN que a ControladoriaGeral da Unio menciona, em sua Portaria CGU n 335, de 30/05/06, a possibilidade de
afastamento do sigilo fiscal em sindicncia patrimonial.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 16. A sindicncia patrimonial constitui
procedimento investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo, destinado a apurar indcios
de enriquecimento ilcito por parte de agente pblico federal, a partir da verificao de
incompatibilidade patrimonial com seus recursos e disponibilidades, e ser iniciada
mediante determinao do Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do
Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-Geral ou dos
Corregedores-Gerais Adjuntos;
Art. 18. Para a instruo do procedimento, a comisso efetuar as diligncias necessrias
elucidao do fato, ouvir o sindicado e as eventuais testemunhas, carrear para os
autos a prova documental existente e solicitar, se necessrio, o afastamento de sigilos e a
realizao de percias.
1 As consultas, requisies de informaes e documentos necessrios instruo da
sindicncia, quando dirigidas Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda,
devero ser feitas por intermdio dos Corregedores-Gerais Adjuntos, observado o dever da
comisso de, aps a transferncia, assegurar a preservao do sigilo fiscal.

Neste rumo, de se dizer que restou superada a interpretao emanada pela Cosit, em
sua j mencionada Nota n 3, de 07/01/04, anterior ao Parecer PGFN n 1.433/2006, no
sentido de que a transferncia de dados acobertados por sigilo fiscal somente seria legalmente
autorizada ao servidor do Fisco na hiptese especfica de se ter instaurado, no rgo externo
solicitante, processo administrativo disciplinar contra o investigado.
Ainda sobre as condicionantes para disponibilizao externa, por bvio, deve-se estar
diante de indcio de grave irregularidade administrativa (uma vez que o pedido de dados
fiscais advm de autoridade administrativa, coerentemente o texto legal condiciona o
fornecimento apurao apenas de infrao desta natureza, no abarcando na permisso
dados solitados para apurao de infraes de naturezas distintas, como civil e penal, por
exemplo) a provocar o afastamento de uma clusula constitucional de proteo da intimidade.
Alm disto, os dados fiscais solicitados devem ser essenciais para a apurao em tela e devem
guardar direta relao com o servidor acusado e com o fato objeto da apurao. Para o foco de
maior interesse no presente, que o correcional, faz-se necessrio, ento, que a autoridade
externa solicitante expresse em seu pedido os motivos que justificaram a instaurao do

640

processo ou procedimento administrativo, demonstrando a necessidade de apurar infrao

disciplinar supostamente cometida pelo servidor cujos dados fiscais se solicitam e que estes
dados guardem pertinncia com a infrao.
Parecer PGFN/CDA n 2.152/2007 - 36.
f) As informaes submetidas ao sigilo fiscal somente podero ser fornecidas pela RFB e
pela PGFN quando solicitadas, cumulativamente:
f.1) por autoridade administrativa da administrao direta ou indireta de qualquer dos
Poderes legalmente constitudos;
f.2) para atender a fins de investigao de infrao administrativa;
f.3) quando sejam adequadas e necessrias para o esclarecimento daquilo que
investigado (princpio da proporcionalidade);
f.4) com o requisito objetivo da existncia de processo ou procedimento administrativo em
trmite no rgo solicitante (procedimento presidido pela autoridade administrativa
referida em a); e
f.5) que as informaes se refiram exclusivamente ao sujeito que investigado (aplicao
do subprincpio da necessidade, pertencente ao princpio da proporcionalidade);
g) No h que se falar em solicitao de informao RFB ou PGFN, submetida ao sigilo
fiscal, para que seja posteriormente instaurado o processo ou procedimento administrativo,
a existncia do procedimento ou processo administrativo condicionante objetiva prvia
para a legalidade da solicitao da informao;

Ou seja, interpretando a leitura atual do art. 198 do CTN para o caso especfico do
servidor investigado em sede disciplinar em rgo externo, como exceo clusula, pode-se
afastar seu sigilo, sem necessidade de autorizao judicial, se for pedido por autoridade
administrativa em ato de interesse pblico e se houver processo administrativo instaurado
contra ele (e basta que seja processo ou procedimento administrativo qualquer, no
necessariamente disciplinar, podendo ser de ndole inquisitorial e investigativa), com o fim de
apurar a prtica de infrao administrativa de sua suposta autoria. O afastamento de sigilo
fiscal de terceiro que no o acusado, se for algo indispensvel no processo, a favor de rgo
externo, ter de ser judicialmente autorizado, j que o art. 198 do CTN, em princpio, no o
ampara.
Em resumo, a inovao trazida pela Lei Complementar n 104, de 10/01/01, ao art. 198
do CTN acrescentou a possibilidade de o agente fiscal afastar o sigilo do servidor investigado,
a favor de outro rgo externo, margem de autorizao judicial, mediante apenas pedido de
autoridade administrativa externa, repassando a esta autoridade solicitante no s os dados
protegidos mas tambm a responsabilidade de preservar seu sigilo. Em outras palavras, o
ordenamento propicia autoridade externa o acesso e o uso dos dados fiscais, mas no a sua
divulgao.
Os entendimentos ora expostos, delimitando a possibilidade condicionada de
fornecimento de dados fiscais, aplicam-se independentemente de que rgo externo advm a
requisio. Exemplificadamente, citam-se como tambm sujeitos s condicionantes legais do
art. 198, 1, II do CTN, para receberem dados fiscais:
os Ministrios Pblicos Estaduais;
a Controladoria-Geral da Unio (a menos de cpias de declaraes de ajuste anual de
Imposto sobre a Renda de Pessoa Fsica, a partir do ano de 2007, exclusivamente para
os agentes pblicos que, nos termos da Portaria Interministerial MPOG/CGU n 298, de
05/09/07, tenham autorizado tal acesso eletrnico firmado por convnio com a
Secretaria da receita Federal do Brasil, conforme se abordar em 4.7.4.4.4), bem como a
sua Corregedoria-Geral da Unio e os demais rgos e unidades integrantes do Sistema
de Correio do Poder Executivo Federal, tais como a Comisso de Coordenao de
Correio, as unidades setoriais de correio, inclusive a Corregedoria Setorial do
Ministrio da Fazenda, e todas as demais unidades seccionais de correio, inclusive a
Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda;

641

os membros do Poder Legislativo e as Mesas das Casas do Congresso Nacional;

os membros da Defensoria Pblica da Unio, do Distrito Federal e dos Estados (a menos
dos dados de hiposuficiente especificamente sob sua assistncia e mediante sua
autorizao);
o Instituto Nacional da Securidade Social;
os Tribunais de Contas (a menos de dados das declaraes de ajuste anual de Imposto
sobre a Renda de Pessoa Fsica pelos agentes pblicos atingidos pela Lei n 8.730, de
10/11/93, conforme se abordar em 4.7.4.4.4);
as autoridades policiais, inclusive no mbito do Departamento de Polcia Federal e mais
ainda de Polcias Civis estaduais;
e as comisses de inqurito instauradas em rgo externo.
Acrescente-se que, em todos estes casos, a aplicao do mandamento tambm
independente do mbito em que se situa o requisitante (se federal, estadual ou municipal,
quando cabvel esta diferenciao).
Em reforo ao acima exposto, de se mencionar que nem mesmo a existncia de leis
ordinrias que atribuam a determinados rgos prerrogativas de requisitar informaes e
dados para fins de cumprimento de suas atribuies e competncias autoriza a interpretao de
que tais dispositivos legais significariam excees regra geral de manuteno do sigilo fiscal
estabelecida no art. 198, 1, II do CTN. Repousando tais prerrogativas exclusivamente em
leis ordinrias, estes diplomas legais no possuem o condo de alterar o CTN, que,
sabidamente, foi recepcionado na atual ordem constitucional com fora de lei complementar.
A alegao de que a lei orgnica (ou ainda a lei de criao ou qualquer lei estabelecedora de
estrutura e competncias) de algum rgo que conceda tais prerrogativas teriam o condo de
superar o art. 198 do CTN somente aceitvel se aquele diploma legal tambm possuir o
mesmo status de lei complementar (conforme figura como exemplo ilustrativo o caso do
Ministrio Pblico da Unio, ao amparo da Lei Complementar n 75, de 20/05/93, j abordado
em 4.4.12.1).
Neste rumo, so insuficientes as alegaes apresentadas, a ttulo de exemplo, pela
Controladoria-Geral da Unio, com base no art. 26 da Lei n 10.180, de 06/02/01 (que confere
poderes ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal) ou no art. 18, 5, VII
da Lei n 10.683, de 28/05/03 (que estabelece competncias daquele rgo central), ou pelo
Tribunal de Contas da Unio, com base nos arts. 2, 42 ou 87 da Lei n 8.443, de 16/07/92
(que a lei orgnica daquela Corte de Contas), para serem considerados margem das
condies exigidas pelo art. 198, 1, II do CTN, devendo, portanto, o atendimento a seus
pedidos de fornecimento de dados protegidos por sigilo fiscal se submeter comprovao
daqueles requisitos. De se destacar ainda, no que pertine atividade institucional
especificamente da Controladoria-Geral da Unio, que o instrumento da inspeo,
mencionado em 2.1.4, no se revela meio hbil a satisfazer os requisitos do art. 198, 1, II
do CTN, j que no se volta a apurar suposta irregularidade de determinado agente mas sim
para verificar a adequao e a regularidade de forma geral da atuao procedimental das
unidades seccionais.
A manifestao da Advocacia-Geral da Unio, especificamente voltada para o
Tribunal de Contas da Unio, aplica-se, analogamente, Controladoria-Geral da Unio e a
outros rgos, conforme posteriormente reiterou a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional:
Parecer AGU n GQ-110, vinculante: 39. Consoante antes assinalado, ambas as leis em
jogo - tanto a Lei n. 4.595, de 31.12.64, como a Lei n. 5.172, de 25.10.1966 - foram
recepcionadas pela nova Constituio federal como se leis complementares fossem, i. ,
como as matrias de que tratam s podem ser versadas por leis complementares, a
doutrina afirma que elas adquiriram status de leis complementares. Sobre essa

642
modificao de categoria - digamos assim - j no existe mais controvrsia, nem
doutrinria nem jurisprudencial. Significa isso que, para derrogar os dispositivos das Leis
que estruturaram o sistema bancrio e editaram o Cdigo Tributrio preciso seria que a
Lei n. 8.443, de 16.7.1992, tambm estivesse no nvel das leis complementares. A qualidade
de lei ordinria, de que goza, no lhe outorga, portanto, qualquer poder de derrogar as
normas que amparam o sigilo bancrio e o fiscal.
Parecer PGFN n 2.349/2011: 37. Nem se diga que as Lei n 10.180, de 2001, e n 10.683,
de 2003, com o auxlio de normas infralegais, albergariam o dever de a CorregedoriaGeral da RFB fornecer os dados fiscais CGU. O fornecimento no dispensa o
atendimento da legislao especfica sobre sigilo fiscal, que, evidentemente, exige
veiculao por lei complementar ou por norma que ostente esse status. Esse no um
argumento de hierarquia entre a lei ordinria e a lei complementar, visto que, atualmente,
pacfica a inexistncia de escalonamento entre elas. Mas a lembrana de que tais
espcies normativas se dirigem a campos de atuao exclusivos, distinguindo-se em razo
da pertinncia temtica, alm do quorum qualificado de aprovao desta ltima. guisa
de exemplo, quando o legislador houve por bem modificar a matria de sigilo fiscal,
veiculou a alterao atravs da Lei Complementar n 104, de 2001, uma vez que o CTN s
pode ser revogado ou modificado por lei formalmente complementar.
39. Dito isto, fixa-se a premissa de que o acesso pela CGU a dados fiscais, para ser
deferido, deve obedecer legislao pertinente ao sigilo fiscal, atualmente regulado pelos
arts. 198 e 199 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN).
49. No tocante espcie de procedimento, servem para transferncia de dados todos os
feitos disciplinares, punitivos ou no, sob contraditrio ou no, previstos no Decreto n
5.480, de 2005, e pela Portaria CGU n 335, de 2008, com exceo da inspeo (...).
50. Note-se que o processo administrativo de inspeo no apto a atender o requisito
com objetivo de investigar a prtica de infrao administrativa, pois ele no fiscaliza
diretamente o servidor por prtica de infrao funcional; fiscaliza os atos correcionais em
si (...).
51. No mais, ainda quando satisfeitos os requisitos do art. 198, deve-se atentar que esse
acesso limitado aos dados do acusado, i. e, nos termos do CTN, do sujeito passivo a que
se refere a informao (aplicao do subprincpio da necessidade, pertencente ao
princpio da proporcionalidade). Isso quer dizer que, acaso constem nos autos dados
fiscais outros que no sejam do servidor acusado (empresas contribuintes, por exemplo),
no podero ser entregues CGU, merecendo tratamento apropriado que os resguardem
(autos apartados, ocultao de partes/excertos, ou outro meio idneo). Sendo
imprescindvel o acesso, ele precisar de autorizao judicial.

Por um lado, como um exemplo especfico da necessidade de atendimento das

condicionantes para o regular fornecimento de dados fiscais, destaca-se a hiptese em que o
destinatrio autoridade policial (Departamento de Polcia Federal ou Polcias Civis
estaduais, por exemplo). Conforme j asseverou a Cosit, a autoridade policial no dispe de
acesso a dados fiscais margem dos requisitos do art. 198 do CTN. No obstante, uma vez
cumpridos os requisitos legais, licita a transferncia de dados sigilosos autoridade policial.
Nota Cosit n 3, de 07/01/04: 17. luz do exposto, conclui-se ser descabido o
fornecimento de informaes de sujeitos passivos protegidas pelo sigilo fiscal a autoridade
policial no exerccio da atividade que lhe prpria - questo objeto da Nota SRRF02/Disit
n 40, de 2001, e da SCI Disit/SRRF06 n 1, de 2002 -, haja vista que, nesse caso: (...) b)
referido procedimento busca apurar a prtica de ilcito criminal (ato punvel pelo Estado),
e no de uma infrao administrativa (ato punvel pela Administrao); e c) a autoridade
policial age no interesse da Justia, e no no interesse da Administrao.
(Nota: O item a, suprimido, trazia entendimento j superado por posterior Parecer
PGFN/CDI n 1.433/2006 e pelo art. 16 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, exposto
linhas acima)
Soluo de Consulta Interna-Cosit n 2, de 24/01/05: 12. Por todo o exposto, conclui-se
que, uma vez instaurado inqurito policial a fim de apurar a prtica de infrao penal
objeto de representao fiscal para fins penais, admissvel o fornecimento pela Secretaria
da Receita Federal de informaes relativas ao representado e ao crdito tributrio
apurado, ainda que protegidas pelo sigilo fiscal, autoridade policial federal que conduz o
inqurito.

643
Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, art. 198, com a redao determinada pelo art. 1
da Lei Complementar n 104, de 10 de janeiro de 2001.
Soluo de Consulta Interna-Cosit n 24, de 30/08/10: "f) na hiptese em que a
representao fiscal para fins penais se referir a apenas um sujeito passivo e o processo de
auto de infrao que deu origem a tal representao contiver dados de terceiros, havendo
requisio de informaes da autoridade policial que conduz o inqurito policial relativas
ao representado, deve-se suprimir os dados daqueles, desde que no haja indcios de sua
participao no ilcito penal."

Por outro lado, em sentido oposto, cita-se a exceo, de abrigo constitucional (art. 100,
9 e 10 e art. 131 da CF) e legal (art. 4 da Lei n 9.028, de 12/04/95), que autoriza o
fornecimento de dados protegidos por sigilo fiscal Advocacia-Geral da Unio (aqui
compreendida em seus rgos ou unidades de representao judicial da Unio e das autarquias
e fundaes pblicas federais, a saber: o Gabinete; a Procuradoria-Geral da Unio, incluindo
suas unidades regionais, estaduais e seccionais; a Procuradoria-Geral Federal, incluindo as
Procuradorias Regionais Federais, as Procuradorias Federais nos Estados, as Procuradorias
Seccionais Federais e os Escritrios de Representao), para o cumprimento de seu mister de
representar judicial ou extrajudicialmente a Unio, defendendo seus direitos e interesses tanto
em matria tributria quanto em outra matria qualquer de interesse da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, bem como para executar crditos da Unio e ainda para expedio de
precatrios e compensao de dbitos perante a Fazenda Pblica.
Lei n 9.028, de 12/04/95 - Art. 4 Na defesa dos direitos ou interesses da Unio, os rgos
ou entidades da Administrao Federal fornecero os elementos de fato, de direito e outros
necessrios atuao dos membros da AGU, inclusive nas hipteses de mandado de
segurana, habeas data e habeas corpus impetrados contra ato ou omisso de autoridade
federal.

Nos termos acima, advindo de autoridade competente no mbito da Advocacia-Geral

da Unio, no h que se opor solicitao de transferncia de dados acobertados por sigilo
fiscal, quando estes se demonstram necessrios legtima defesa de interesses nacionais.
Assim se manifestaram a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a prpria Secretaria da
Receita Federal do Brasil, por meio de seu Manual do Sigilo Fiscal:
Manual do Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita Federal do Brasil, aprovado pela
Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11 - 7.1 - (...) Ateno 4) Podem ser fornecidas
informaes protegidas por sigilo fiscal AGU, para fins de defesa da Unio em processo
judicial que envolva matria tributria ou outra de interesse da RFB, desde que as
informaes solicitadas estejam relacionadas ao objeto da ao judicial, em conformidade
com o disposto no art. 4 da Lei n 9.028, de 12 de abril de 1995. Para as demais aes
judiciais que no envolvam a RFB, devem-se observar as disposies contidas no convnio
e no inciso II do 1 do art. 198 do CTN.
Parecer PGFN/CJU/CED n 1.249/2008: 16. Registre-se, de resto, que a informao
sigilosa no h de ser franqueada a qualquer rgo de Estado, mas especificamente quele
que, por determinao constitucional, representa a Unio judicial ou extrajudicialmente.
20. Cuida-se, portanto, de hiptese anmala de transferncia de sigilo que deflui do
prprio ordenamento jurdico e da racionalidade que o orienta, exatamente como se
verifica no acesso a informaes protegidas por sigilo fiscal pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional.
24. Ante o exposto, tendo em vista que a solicitao emana de autoridade que, na forma da
Constituio e das Leis, detm competncia para representar a Unio judicial e
extrajudicialmente, bem assim que foi objetivamente indicada a necessidade de a
Advocacia-Geral da Unio conhecer essas informaes para o exerccio da legtima defesa
dos interesses do Estado brasileiro (...), a manifestao no sentido da possibilidade
jurdica de fornecimento (...).

Tambm a favor da disponibilizao de dados para a Procuradoria-Geral da Fazenda

644

Nacional j se manifestou este prprio rgo de assessoramento jurdico.

Parecer PGFN/PGA n 980/2004: Ementa: Sigilo fiscal. Possibilidade de acesso
recproco de dados econmico-fiscais entre a Secretaria da Receita Federal e a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Previso constitucional de compartilhamento
de cadastros e de informaes fiscais: Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de
2003.

Por sintetizar diversos aspectos acima abordados, nos termos ora vigentes, didtica foi
a manifestao da Cosit, nos seguintes termos:
Soluo de Consulta Interna-Cosit n 24, de 30/08/10: A expresso Administrao
Pblica, constante do art. 198, 1, II, do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), abrange a
administrao direta e indireta de qualquer das esferas da Administrao Pblica e a
expresso Autoridade Administrativa refere-se quela autoridade de qualquer dos
Poderes legalmente constitudos (Executivo, Legislativo e Judicirio).
O fornecimento de informaes protegidas pelo sigilo fiscal ao Ministrio Pblico Estadual
s possvel caso a solicitao preencha todos os requisitos do art. 198, 1, inciso II, do
CTN.
O Segundo Termo Aditivo ao Convnio celebrado entre a RFB e a AGU prev a prestao
de informaes, AGU, Procuradoria-Geral da Unio e Procuradoria-Geral Federal,
sobre bens, direitos e rendas declarados e, se houver, sobre faturamento, para fins de
execuo.
O acesso ao Ministrio Pblico da Unio de informaes abrangidas pelo sigilo fiscal,
compreende os ministrios pblicos que compem esse rgo.
Os dados relativos ao endereo do sujeito passivo no esto protegidos pelo sigilo fiscal,
contudo, o seu fornecimento por parte da RFB, em carter sistemtico, requer a celebrao
de convnio com a entidade solicitante.
Na hiptese em que a representao fiscal para fins penais se referir a apenas um sujeito
passivo e o processo de auto de infrao que deu origem a tal representao contiver
dados de terceiros, havendo requisio de informaes da autoridade policial que conduz o
inqurito policial relativas ao representado, deve-se suprimir os dados daqueles, desde que
no haja indcios de sua participao no ilcito penal.

Embora a interpretao ora adotada seja a de que o mandamento do art. 198 do CTN
volta-se ao dever do agente fiscal para com autoridades externas, nada impede que uma
comisso disciplinar designada no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil adote
uma postura mais cautelosa e conservadora de seguir os procedimentos acima descritos (mas
destaque-se que no se considera obrigatria tal postura no caso de integrantes serem agentes
do prprio Fisco). A hiptese legal do art. 198, 1, II do CTN ampara perfeitamente a
solicitao de dados fiscais ao titular da unidade fiscal da jurisdio do acusado, encaminhada
via Chefe do Escor (autoridade administrativa com poder de mando e indiretamente
responsvel pela apurao), no interesse da administrao (para apurar, em sede disciplinar,
ilcito administrativo do servidor objeto do pedido).
Nesta linha, finalizando a anlise da nova redao do art. 198 do CTN, para a hiptese
de se afastar o sigilo fiscal de servidor investigado, no interesse da administrao - ou seja, na
hiptese de o agente do Fisco fornecer dados protegidos por sigilo fiscal outra autoridade
administrativa -, o 2 do citado artigo estabelece que a obrigao de preservar o sigilo
transferida para a autoridade recebedora das informaes. Neste intercmbio de dados entre
rgos ou autoridades pblicas, com vista investigao de ilcitos administrativos,
transferem-se no s os dados fiscais solicitados, mas tambm a responsabilidade de no
divulg-los, j que a autoridade solicitante receber os dados pessoalmente e mediante recibo
que formalize a transferncia e assegure a preservao do sigilo. Assim, quando o agente do
Fisco, nos termos permitidos em lei, repassa a outra autoridade os dados protegidos por sigilo
fiscal, propiciando-lhe no s o acesso, mas tambm o uso dos dados, no h que se falar que
ele incorreu no ilcito de violar o dever de guardar sigilo funcional, visto que a presuno de
que esta garantia do particular (de no ter seus dados tornados pblicos ou divulgados)

645

permanecer preservada.
Idntico entendimento se extrai tambm do art. 25, 2 da Lei n 12.527, de 18/11/11,
que regulamenta a garantia fundamental estabelecida no art. 5, XXXIII da CF, atinente ao
direito de petio.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 25.
2o O acesso informao classificada como sigilosa cria a obrigao para aquele que a
obteve de resguardar o sigilo.

Na Secretaria da Receita Federal do Brasil, como rgo detentor dos dados, o

dispositivo do art. 198, 2 do CTN encontra-se atualmente regulamentado pela Portaria RFB
n 551, de 30/04/13, que estabelece os procedimentos formais para preservar o sigilo das
informaes ao longo do seu fornecimento. Citam-se ainda a Lei n 12.527, de 18/11/11, e os
Decretos n 7.724, de 16/05/12, e n 4.553, de 27/12/02, como fontes de consulta mais
detalhadas sobre definio, expedio, tramitao e guarda de documentos sigilosos. A
propsito, informe-se que o Decreto n 4.553, de 27/12/02, regulamentava o art. 23 da Lei n
8.159, de 08/01/01. Tendo sido este art. 23 da antiga Lei expressamente revogado pela Lei n
12.527, de 18/11/11, foi editado o Decreto n 7.724, de 16/05/12, para regulament-la.
Todavia, este Decreto no revogou expressamente o Decreto anterior, nem na ntegra e sequer
em parte. Uma vez que o Decreto n 4.553, de 27/12/02, continha dispositivos que restaram
incompatveis com a nova regulamentao, pode-se consider-los tacitamente revogados;
mas, por outro lado, aquele Decreto tambm contm dispositivos no regulamentados pelo
atual Decreto n 7.724, de 16/05/12, como o caso dos dispositivos aqui mencionados, acerca
de expedio, tramitao e guarda de documentos sigilosos, que podem ser considerados
ainda em vigor, podendo-se interpretar que a revogao tcita do antigo Decreto foi apenas
parcial.
Portaria RFB 551, de 30/04/13 - Art. 13. No fornecimento de informaes protegidas por
sigilo fiscal a rgos, entidades e autoridades requisitantes ou solicitantes, nas hipteses
admitidas pelos arts. 198 e 199 da Lei n 5.172, de 1966 (CTN), ou por lei especfica, as
unidades da RFB devero adotar os seguintes procedimentos, sem prejuzo dos demais
previstos na legislao pertinente:
I - fazer constar, impressa e em destaque, na parte superior direita de todas as pginas da
correspondncia que formalizar a remessa das informaes, bem como dos documentos
que a acompanharem, a expresso "INFORMAO PROTEGIDA POR SIGILO FISCAL";
II - remeter as informaes em 2 (dois) envelopes lacrados:
a) um externo, que conter apenas o nome ou a funo do destinatrio e seu endereo, sem
qualquer anotao que indique o grau de sigilo do contedo; e
b) um interno, no qual sero inscritos o nome e a funo do destinatrio, seu endereo, o
nmero do documento de requisio ou solicitao, o nmero da correspondncia que
formaliza a remessa e a expresso "INFORMAO PROTEGIDA POR SIGILO FISCAL";
III - o envelope interno de que trata a lnea "b" do inciso II ser lacrado e sua expedio
ser acompanhada de recibo, no modelo constate do Anexo IV desta Portaria;
IV - o recibo, a que se refere o inciso III, destinado ao controle da custdia das
informaes, conter, necessariamente, indicaes sobre o remetente, o destinatrio, o
nmero do documento de requisio ou solicitao e o nmero da correspondncia que
formaliza a remessa, e ser arquivado no rgo remetente, depois da comprovao da
entrega do envelope interno ao destinatrio ou responsvel pelo recebimento.
Art. 14. Nas hipteses admitidas em lei, atendidas as demais disposies desta Portaria,
permitido o fornecimento de informaes de carter sigiloso mediante documentos
digitalizados, em formato pdf ou outro formato de arquivo de imagem.

Posteriormente, a Controladoria-Geral da Unio emitiu norma (Portaria CGU n 335,

de 30/05/06), vinculante para todo o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, que,
em seu art. 25, literalmente reproduz mandamentos atualmente regulamentados pela Portaria
RFB n 551, de 30/04/13.

646

4.4.12.3 - A Questo do Sigilo Fiscal Especificamente para Servidores da Secretaria da

Receita Federal do Brasil, Sobretudo Aqueles que Integram o Sistema Correcional
de se ressaltar que a interpretao exarada no tpico anterior, delimitada pelos
mandamentos e condicionantes da atual redao do art. 198, 1, II do CTN, aplica-se
hiptese de dados fiscais serem solicitados por autoridades administrativas externas
Secretaria da Receita Federal do Brasil e, dentro daquele contexto, no configura afronta ao
art. 18, 3 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06 (mencionada em 4.12.1),
independentemente de haver prvio pedido de disponibilizao dos dados ao servidor
investigado e de este conceder ou no.
Quando a necessidade de acesso aos dados fiscais e de seu emprego do prprio
integrante do Fisco, em funo da natureza de suas atividades laborais, afastam-se aquelas
regras gerais e aplica-se entendimento especfico de que no h que se submeter aos
condicionantes do art. 198, 1, II do CTN e muito menos espontnea disponibilizao por
parte do servidor investigado.
E de outra forma no poderia ser, visto que, por bvio, a Coger e os Escor integram a
Secretaria da Receita Federal do Brasil e, igualmente s unidades fiscais, tm suas
competncias estabelecidas no Regimento Interno do rgo, aprovado pela Portaria MF n
203, de 14/05/12. Ademais, seus integrantes so servidores que fazem parte do corpo
funcional daquele rgo e da carreira que lhe tpica (conforme as Leis n 10.593, de
06/12/02, n 10.910, de 15/07/04, n 11.457, de 16/03/07, e n 11.890, de 24/12/08),
possuindo, portanto, as mesmas atribuies e poderes e sobre eles recaindo as mesmas
responsabilizaes estatutrias, civis e penais em decorrncia de atos funcionais que so
inerentes aos servidores que atuam na rea fiscal. No h que se ter do sistema correcional
uma viso apartada da prpria Secretaria da Receita Federal do Brasil, como se fosse estranha
ao rgo que integra.
Tanto correta a interpretao acima - de que no h que cogitar de sigilo fiscal para a
atividade correcional interna - que, segundo os arts. 18, III, IV e IX; 24; 285, VI; e 287, V do
Regimento Interno do rgo, a Coger, os Escor e os seus titulares so competentes, em
sntese, para verificar aspectos disciplinares em feitos fiscais; solicitar ou realizar diligncia
fiscal; requisitar informaes, processos, documentos e declaraes de renda; e propor ao
fiscal ou sua reviso. Na esteira, para que seja possvel o regular desempenho de tais
atribuies, a coerncia do ordenamento impe que se extraia a permisso regimental para que
a Coger e os Escor acessem quaisquer sistemas informatizados da Secretaria da Receita
Federal do Brasil bem como utilizem os dados disponibilizados para a atividade correcional.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 18. Corregedoria Coger compete: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
III - verificar, no interesse da atividade correcional, dados, informaes e registros
contidos nos sistemas da RFB, bem como qualquer documento constante dos arquivos do
rgo;
IV - verificar os aspectos disciplinares dos feitos fiscais e de outros procedimentos
administrativos;
IX - solicitar ou realizar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e
documentos necessrios ao exame de matria na rea de sua competncia;
Art. 24. Aos Escritrios de Corregedoria - Escor compete, no mbito de sua jurisdio, as
atividades previstas para a Coger.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
VI - determinar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e quaisquer
documentos necessrios atividade correcional, bem assim determinar a realizao de
ao fiscal ou propor sua reviso, sempre que o exame de denncias, representaes,

647
processos disciplinares ou outros expedientes relacionados com a disciplina funcional
assim recomendar;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
V - determinar diligncias, inclusive fiscais, requisitar informaes, processos e quaisquer
documentos necessrios atividade correcional, bem assim propor a realizao de ao
fiscal ou propor sua reviso, sempre que o exame de denncias, representaes, processos
disciplinares ou outros expedientes relacionados com a disciplina funcional assim
recomendar; e

Destaque-se que o Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil

disps, de forma exclusiva, ao sistema correcional a competncia para investigao ou
apurao de qualquer fato ensejador da sede disciplinar, independentemente de j se ter ou
no instaurado o rito contraditrio (sindicncia disciplinar ou PAD). Desta forma, atesta-se
que as competncias regimentalmente dispostas (em que se incluem acessar diretamente ou
solicitar aos titulares das unidades fiscais dados ou documentos) aplicam-se em qualquer fase
(seja em investigao sigilosa, seja em apurao contraditria), sob pena de prejuzo do
exerccio das atribuies.
Acrescente-se ainda que, nos termos das normatizaes infralegal e interna,
consubstanciadas no art. 17 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas gerais para
a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, e nos arts. 21 a 23 da Portaria RFB
n 136, de 06/02/13, prev-se irrestrito acesso de servidores da atividade correcional aos
sistemas informatizados, mediante autorizao do Corregedor ou do Chefe de Escor; ratificase a competncia regimental de ambos para proporem realizao e reviso de ao fiscal; e
considera-se ainda como procedimentos fiscais as diligncias e percias realizadas em sede
disciplinar. Ou seja, alm de propiciar o efetivo exerccio de parte das competncias
regimentais anteriormente descritas, esta norma interna estabelece que, quando servidores da
Secretaria da Receita Federal do Brasil atuam na sede disciplinar, trazem para esta atuao as
competncias e prerrogativas que detm em funo de seu cargo, transportando para a matria
correcional todo o poder da sede fiscal, onde aplicvel.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 17. O Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda
e o Corregedor da Secretaria da Receita Federal do Brasil podero autorizar o acesso aos
sistemas informatizados dos rgos do Ministrio da Fazenda abrangidos nas respectivas
esferas de competncia, nos perfis necessrios ao desenvolvimento das atividades
correcionais, por parte dos servidores subordinados e dos integrantes de comisso ou
equipe por eles designada, bem como os seus prprios.
Pargrafo nico. O acesso autorizado nos termos do caput ser implementado
independentemente de estar previsto em portaria de perfil especfica.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 21. O Corregedor-Geral e os Chefes de Escritrios
de Corregedoria podero autorizar o acesso aos sistemas informatizados, nos perfis
necessrios ao desenvolvimento das atividades correcionais, dos servidores subordinados e
integrantes de comisso ou equipe por eles designada, bem como os seus prprios.
Pargrafo nico. O acesso autorizado nos termos do caput ser implementado
independentemente de estar previsto em portaria de perfil especfica.
Art. 22. O Corregedor-Geral e os Chefes de Escritrio de Corregedoria podero propor a
realizao ou reviso de ao fiscal relativa a servidor ou outras pessoas fsicas ou
jurdicas que tenham tido relaes de interesse fiscal com o servidor, sempre que o exame
de denncias, representaes, processos disciplinares ou outros expedientes relacionados
com a disciplina funcional assim recomendar.
Art. 23. Consideram-se procedimentos fiscais as diligncias e percias realizadas no
domiclio dos contribuintes pelos servidores da Corregedoria-Geral e de seus Escritrios
ou por equipe designada pelos chefes dessas unidades.
Pargrafo nico. Os procedimentos fiscais de que trata este artigo devero ser
previamente autorizados pelo Corregedor-Geral ou pelo respectivo Chefe de Escritrio de
Corregedoria, emitindo-se o Mandado de Procedimento Fiscal (MPF).

De to cristalinos que so os dispositivos legais, regulamentares e regimentais e as

648

manifestaes jurisprudenciais judiciais e administrativas j expostos em explicitarem

competncias para o sistema correcional acessar e utilizar dados protegidos por sigilo fiscal
em poder da Secretaria da Receita Federal do Brasil (seja diretamente por suas prprias
senhas, seja solicitando ao titular de unidade fiscal, independentemente dos condicionantes do
art. 198 do CTN e muito menos de vontade do servidor investigado), que nem sequer se faria
necessrio despender esforos para trazer ao tema a chamada teoria dos poderes implcitos.
No obstante, no demais apresentar esta fonte jurisprudencial e doutrinria. Embora
se saiba que precipuamente voltada ao Direito Constitucional (desenvolvida que foi pelo
constitucionalismo norte-americano, mas j adotada no Direito ptrio pelo Supremo Tribunal
Federal), a teoria dos poderes implcitos, mutatis mutandis, se aplica discusso em tela para
elucidar definitivamente a questo. Esta formulao, em sntese, elabora que, quando a
Constituio confere determinado poder a um rgo, simultnea e implicitamente a se
incluem, a favor do rgo em si e das autoridades que o integram, amplos poderes, com todos
os meios ordinrios e apropriados, necessrios para a execuo daquela competncia. O
enunciado se sintetiza com a mxima de que, desde que guardada a adequao entre os meios
e o fim, onde se pretende o fim, restam autorizados os meios de atingi-lo. Neste rumo,
didtica a manifestao jurisprudencial.
STF, Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.797, Voto: "(...) Impende considerar, no
ponto, em ordem a legitimar esse entendimento, a formulao que se fez em torno dos
poderes implcitos, cuja doutrina, construda pela Suprema Corte dos Estados Unidos da
Amrica, no clebre caso McCulloch v. Maryland (1819), enfatiza que a outorga de
competncia expressa a determinado rgo estatal importa em deferimento implcito, a
esse mesmo rgo, dos meios necessrios integral realizao dos fins que lhe foram
atribudos. Cabe assinalar, ante a sua extrema pertinncia, o autorizado magistrio de
Marcelo Caetano (Direito Constitucional, vol. II/12-13, item n 9, 1978, Forense), cuja
observao, no tema, referindo-se aos processos de hermenutica constitucional e no aos
processos de elaborao legislativa - assinala que, Em relao aos poderes dos rgos ou
das pessoas fsicas ou jurdicas, admite-se, por exemplo, a interpretao extensiva,
sobretudo pela determinao dos poderes que estejam implcitos noutros expressamente
atribudos. (...) No constitui demasia relembrar, neste ponto, Senhora Presidente, a lio
definitiva de Rui Barbosa (Comentrios Constituio Federal Brasileira, vol. I/203-225,
coligidos e ordenados por Homero Pires, 1932, Saraiva), cuja precisa abordagem da
teoria dos poderes implcitos (...) assinala: Nos Estados Unidos, , desde Marshall, que
essa verdade se afirma, no s para o nosso regime, mas para todos os regimes. Essa
verdade fundada pelo bom senso a de que - em se querendo os fins, se ho de querer,
necessariamente, os meios; a de que se conferimos a uma autoridade uma funo,
implicitamente lhe conferimos os meios eficazes para exercer essas funes. (...). Quer
dizer (princpio indiscutvel) que, uma vez conferida uma atribuio, nela se consideram
envolvidos todos os meios necessrios para a sua execuo regular. Este, o princpio; esta,
a regra. Trata-se, portanto, de uma verdade que se estriba ao mesmo tempo em dois
fundamentos inabalveis, fundamento da razo geral, do senso universal, da verdade
evidente em toda a parte - o princpio de que a concesso dos fins importa a concesso dos
meios. (...)."

Ora, dispor a Secretaria da Receita Federal do Brasil de um sistema correcional para,

sob tica de interesse pblico, cuidar da moralidade de seus agentes fiscais e, em sequncia,
atrofiar-lhe os meios de ao e de persecuo (sobretudo, exemplificadamente, naquilo que
nos dias atuais mais atinge a percepo e a indignao social, que so os indcios de
enriquecimento ilcito de um servidor), submetendo-lhe a requisitos legais voltados a rgos
externos ou espontnea disponibilizao por parte do servidor, seria o mesmo que afrontar,
caso j no houvesse to explcitas normas regimentais autorizadoras de acesso e uso da sua
prpria base de dados, a bem montada teoria dos poderes implcitos.
Ainda neste tema de competncia, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional j
manifestou entendimento, por meio do Parecer PGFN/CDI n 1.850/2004, com a qualidade
aqui j mencionada desta fonte. O rgo mximo de assessoria jurdica no mbito do

649

Ministrio da Fazenda considera que no h que se arguir a garantia de sigilo fiscal contra
comisso disciplinar composta por servidores da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
rgo detentor dos dados fiscais. Ainda segundo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
tendo sido os dados sigilosos trazidos aos autos e empregados de forma reservada, no
configura violao do sigilo fiscal, vez que no h revelao para terceiros. Da mesma forma
tambm j se manifestou a jurisprudncia.
Parecer PGFN/CDI n 1.850/2004: 22. Ora, evidente que no se pode arguir a garantia
do sigilo fiscal contra a Secretaria da Receita Federal, rgo responsvel pela guarda
dessas informaes. A disposio constitucional evocada pelo acusado veda a divulgao
das informaes pelo Fisco Estadual, Municipal e Federal para terceiros. No caso em
exame, alm da Comisso Processante, composta por membros da Secretaria da Receita
Federal, a nica pessoa que teve acesso s informaes foi o advogado do acusado, razo
pela qual no ocorreu a quebra do sigilo fiscal do acusado pela Comisso Processante
responsvel pelo Processo Administrativo n (...).
TRF da 2 Regio, Recurso em Apelao Cvel n 0006280-03.2009.4.02.5101: Voto:
Quanto alegao de quebra de sigilo fiscal da ex-Auditora Fiscal sem autorizao
judicial, o que, a seu juzo, estaria a configurar prova ilcita, no h que se falar em sigilo
para a prpria Receita Federal, detentora que dos dados analisados, tendo em vista a
natureza das funes por ela desempenhadas.
TRF da 2 Regio, Apelao Cvel n 569.327: Ementa: No existe quebra de sigilo
quando so aferidas - por comisso interna, corregedora - informaes que o servidor, no
caso Auditor Fiscal, est legalmente obrigado a prestar, sob pena de demisso, nos termos
de dispositivo categrico da Lei n 8.429/92. Invivel, assim, anular processo
administrativo disciplinar, sob o argumento de que houve a quebra ilegtima de sigilo
fiscal. Procedimento administrativo instaurado com base na evoluo patrimonial do
autor, e albergado em disciplina regular da autoridade investigante. Absurdo cogitar de
necessidade de autorizao judicial quando todos os magistrados, procuradores da
repblica e demais agentes pblicos devem apresentar periodicamente tais dados, e
(bvio), no para que sejam ignorados por responsveis que, isto sim, os devem aferir.
Apelo desprovido.

A leitura conjunta que se extrai dos mencionados dispositivos legais, regulamentares e

regimentais, dos Pareceres PGFN/CDI n 1.850/2004 e 1.433/2006 e da jurisprudncia de
que, no se cogitando de falta de motivo de fato ou de direito para assim proceder (como um
dos requisitos de validade de qualquer ato administrativo) - com o que se afasta a hiptese de
desvirtuamento das competncias associadas ao rgo de lotao e ao cargo ocupado para
vasculhar de forma arbitrria a intimidade e a privacidade alheias -, diante de situaes que
justifiquem a mitigao da garantia constitucional e vista do interesse pblico a impulsionar
de ofcio a investigao ou a apurao de supostas infraes de elevada gravidade, em
qualquer fase em que se encontre a provocao da sede disciplinar (seja em juzo de
admissibilidade, seja no curso de rito investigativo inquisitorial, seja no curso de sindicncia
disciplinar ou de PAD), no h que se opor clusula de sigilo fiscal para autoridade ou
servidor ou comisso composta por servidores da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
sendo tais agentes competentes para, diretamente, acessar dados e sistemas informatizados
inerentes matria fiscal e, quando for necessrio para o desempenho de suas atribuies,
para requisitar documentos, processos ou quaisquer outras informaes em poder de titular de
unidade fiscal, bem como para efetivamente utilizar tais informaes em suas atividades, sem
terem de se submeter aos ditames do art. 198, 1, II do CTN, que so voltados a autoridades
externas ao Fisco, e muito menos manifestao volitiva do investigado.
Conforme exposto em 4.4.12.2, o art. 198, 1, II do CTN - e tambm o art. 18, 3
da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, mencionada em 4.4.12, que recomenda a solicitao ao
servidor investigado da renncia de seu sigilo fiscal - obviamente, voltam-se administrao
como um todo e buscam harmonizar o conflito de interesses que pode se estabelecer na

650

hiptese de um rgo pblico distinto da Secretaria da Receita Federal do Brasil (e, como tal,
sem acesso a dados fiscais) necessitar de dados fiscais de um servidor de seus quadros para o
fim de investigao ou apurao disciplinar - expondo, de um lado, o dever de oficialidade da
administrao e, de outro, a garantia fundamental da pessoa de ter sua intimidade preservada
da violao, da invaso, da perseguio pessoal, da devassa ou da mera curiosidade.
Para tal caso, o ordenamento previu, obviamente, a primeira e mais pacfica hiptese,
que seria a espontnea disponibilizao, por parte do prprio servidor, de seus dados fiscais ao
rgo. No havendo esta espontnea disponibilizao (a que ningum se obriga) e nem
mesmo havendo o pr-requisito necessrio de o rgo externo a solicitar ao investigado,
cuidou o ordenamento de viabilizar a necessria persecuo disciplinar no rgo solicitante e,
ao mesmo tempo, preservar a intimidade do servidor do acesso imotivado e, por fim, garantir
legalidade ao ato da autoridade fiscal de repassar os dados solicitados autoridade externa.
To-somente destas duas possibilidades de que cuidam o art. 198, 1, II do CTN (ao impor
como condies ao repasse, por parte da autoridade fiscal, que os dados sigilosos sejam
solicitados por autoridade administrativa, sob motivos de interesse pblico, para apurar
possvel irregularidade por parte de quem tem os dados solicitados, em um procedimento
administrativo instaurado no rgo de origem) e o art. 18, 3 da Portaria CGU n 335, de
30/05/06 (ao mencionar que a comisso instaurada no rgo que no possui acesso a dados
fiscais solicite autorizao ao investigado) - e sem que este seja visto como pr-requisito
quele, pois seria at de se estranhar que uma Portaria impusesse condio aplicao de um
dispositivo de Lei Complementar.
Mas, de acordo com as fontes legais, regulamentares, regimentais e jurisprudenciais
mencionadas acima, vista das peculiaridades da Secretaria da Receita Federal do Brasil, pelo
prprio mnus pblico do rgo e dos agentes que o integram (seja na atividade-fim fiscal,
seja na atividade-meio correcional, visto que, conforme j exposto, a competncia desta
absorve parte da competncia daquela), resta dispensvel, conforme recomendaria a Portaria
CGU n 335, de 30/05/06, solicitar ao servidor a disponibilizao de seu sigilo fiscal, visto
que este acessvel desde sempre na matria correcional. E ainda mais dispensvel seria, nos
termos do art. 198, 1, II do CTN, o agente do Fisco que integra a estrutura correcional
solicitar ao prprio Fisco - do qual ele indissociadamente e por prpria natureza faz parte - o
repasse dos dados protegidos por sigilo fiscal de quem quer que seja.
Soaria at estranho que a estrutura correcional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil tivesse de solicitar ao prprio investigado ou acusado a permisso para, sob interesse
pblico, acessar dados que este rgo, por mnus pblico, detm sob sua prpria guarda e que
se revelam essenciais para os trabalhos (sobretudo em casos de investigao que, por prpria
natureza, deveria seguir sob sigilo). Igualmente estranho soaria uma autoridade fiscal
integrante do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil solicitar a outra
autoridade fiscal o repasse de dados aos quais ela prpria desde sempre possui acesso por
fora de seu cargo e por previso regimental.
No h, portanto, que se cogitar de descumprimento dos condicionantes elencados no
art. 198, 1, II do CTN, quando a estrutura correcional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil utiliza, em seu mnus (seja pelo agente correcional, quando acessa diretamente os
dados, seja pelo titular da unidade fiscal, quando aquele lhe solicita o repasse), os dados
fiscais de quem quer que seja, uma vez que, neste caso especfico, inexiste a figura de uma
autoridade administrativa externa ao rgo solicitando os dados fiscais ao agente do Fisco.
E, nesta mesma hiptese especfica, menos ainda h que se cogitar de afronta ao caput
do art. 198 do CTN, uma vez que, obviamente, no h divulgao destas informaes, mas
to-somente seu uso interno dentro do prprio Fisco. Reafirma-se, na concesso quase

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pleonstica: a estrutura correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil insere-se na

Secretaria da Receita Federal do Brasil. No se divulga no rgo aquilo que j se encontra no
prprio rgo.
Ademais, alm de se afirmar que no se cogita de afronta aos mandamentos do art. 198
do CTN por parte da estrutura correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil no
exerccio de seu mnus, ratifica-se ainda que a inteligncia salutarmente garantista daquela
norma resta suprida na atuao deste sistema.
Em outras palavras, apenas por mera tese - uma vez que no se afasta aqui da
convico de que a linha interpretativa a se iniciar a anlise, quando a discusso sobre acesso
a dados protegidos por sigilo fiscal se d internamente no prprio Fisco, no de submisso
ou no aos parmetros voltados ao meio externo estabelecidos no art. 198 do CTN -, mesmo
se se quisesse avaliar a conformao da atuao correcional da Secretaria da Receita Federal
do Brasil queles ditames legais, no se encontrariam afrontas aos princpios garantistas em
favor da defesa. Quando o integrante da estrutura correcional acessa dados sigilosos de quem
quer que seja no interesse do servio, o faz, at onde aplicvel, exatamente sob moldes que o
art. 198 do CTN emprega para proteger a intimidade e a privacidade do sujeito passivo. A
uma porque a regra interna na Coger e nos Escor de haver um processo administrativo lato
sensu j protocolizado; a duas porque quem acessa os dados uma prpria autoridade fiscal,
com todos os poderes e competncias inerentes a seu cargo e dispostos regimentalmente.
Ou seja, alm de se defender que, regimentalmente, o agente do prprio Fisco no
necessita atender aos condicionantes impostos pelo art. 198 do CTN, ainda que se queira
submeter a ao correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil a tais parmetros, se
verifica total adequao e respeito natureza garantista da norma - a menos, claro, do
formalismo excrescente que seria uma autoridade fiscal solicitar outra de igual natureza e
competncia os dados aos quais desde sempre ela prpria j possui acesso.
Tampouco se cogita de descumprimento do j mencionado art. 18, 3 da Portaria
CGU n 335, de 30/05/06 - que recomenda comisso, sempre que possvel (litteris),
solicitar ao prprio investigado a renncia a seus sigilos fiscal e bancrio -, pelo simples
motivo de que ele no se opera obrigatoriamente como pr-requisito nas investigaes
promovidas na Secretaria da Receita Federal do Brasil. Para o tema de que aqui se trata
(especificamente sigilo fiscal), aquele dispositivo volta-se aos rgos estranhos Secretaria da
Receita Federal do Brasil, que no possuem os dados fiscais, com teleologia claramente de
economia de esforos: antes de provocar o rgo detentor dos dados, que se solicite a
espontaneidade do prprio.
Menos ainda se cogita de afronta ao art. 1 da Portaria Interministerial MPOG/CGU n
298, de 05/09/07, quando o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil
acessa diretamente ou solicita ao titular de unidade fiscal os dados fiscais do servidor.
Conforme se expor em 4.7.4.4.4, esta norma regulou um dever funcional que recai sobre os
agentes pblicos (de, por determinao das Leis n 8.429, de 02/06/92, e 8.730, de 10/11/93,
ou anualmente entregar cpia de sua declarao de Imposto sobre a Renda ou desde sempre
autorizar a seu rgo de lotao acessar estas declaraes apresentadas ao Fisco). Ou seja, a
Portaria Interministerial to-somente disciplinou as duas formas de cumprimento do dever
legal por parte dos agentes pblicos, em nada se confundindo com limitao do poder de
ofcio da administrao. Do contrrio, significaria crer que uma simples Portaria limitaria o
poder-dever conferido em Lei para a administrao atuar com oficialidade na busca da
verdade material que esclarea as supostas irregularidades de que tenha conhecimento.
de se lembrar que a Controladoria-Geral da Unio figura como rgo central de um

652

sistema federal de corregedorias, com competncia para normatizar e padronizar

procedimentos de uma mirade de rgos federais, das mais diversas reas de atuao
(atividades estas exercidas por sua Corregedoria-Geral, conforme o art. 15, I do Decreto n
8.109, de 17/09/13). Como tal, e de outra forma no poderia ser, seus regramentos se voltam
para as situaes gerais, no contemplando peculiaridades. Assim, a Controladoria-Geral da
Unio, ao estabelecer procedimentos para investigaes (seja isoladamente, como no caso da
Portaria CGU n 335, de 30/05/06, seja em conjunto com o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto - que tambm figura como rgo central para as questes de pessoal na
administrao pblica federal -, como no caso da Portaria Interministerial MPOG/CGU n
298, de 05/09/07), o fez tendo em vista a realidade da imensa maioria dos rgos federais,
qual seja, de no terem em suas bases internas de dados as informaes fiscais de seus
respectivos quadros de servidores. Da, aquelas duas normas generalistas, respectivamente,
recomenda que a comisso solicite ao servidor investigado a renncia de seu sigilo fiscal e
determina que o servidor autorize a seu rgo de lotao acesso s suas declaraes anuais de
Imposto sobre a Renda, sem terem contemplado - e nem poderia mesmo faz-lo - a
peculiaridade da desnecessidade destes ritos quando o rgo j possui tais dados, como o
caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Sem prejuzo de eventualmente o sistema correcional da Secretaria da Receita Federal
do Brasil obter do servidor a espontnea entrega de seus dados fiscais, destaque-se que o fato
de este sistema desde sempre j dispor de dados sobre os quais a Portaria CGU n 335, de
30/05/06, e a Portaria Interministerial MPOG/CGU n 298, de 05/09/07, disciplinam aos
demais rgos uma primeira forma de obteno e, justo por isto, no necessitar de tais ritos,
em nada configura afronta s normas daqueles dois rgos centrais. A convico plena de que
determinados dispositivos normativos restam dispensveis porque os fins a que eles se
propunham j se encontram desde sempre concretizados - e da no se utilizarem os ritos
normatizados - em nada se confunde com descumprir as normas. No se trata de a Secretaria
da Receita Federal do Brasil obter um determinado objetivo disciplinado em normas (no caso,
o acesso a dados fiscais de quem quer que seja sob investigao ou apurao) de forma
diferente daquelas normatizadas. A Secretaria da Receita Federal do Brasil - subentenda-se,
seu sistema correcional - no engendra uma forma ilegal para obter os dados; simplesmente,
ela j os tem.
Da mesma forma como se aduziu em 4.4.13.2, tambm aqui vlido o destaque de que
a pesquisa e o emprego de dados ou de documentos fiscais diretamente pelo agente da sede
correcional no configuram quebra de sigilo e to-somente faz operar, para ele, a transmisso
do dever legal de preservar o sigilo, luz do art. 198, 2 do CTN, sob pena de
responsabilizaes penal e administrativa em caso de divulgao irregular. O mesmo se aplica
se o agente da sede correcional recebe os dados ou documentos fiscais transferidos pelo titular
de unidade fiscal, no se operando, nem para um e nem para outro, quebra de dever funcional
de guardar sigilo.
Idntico entendimento se extrai tambm do art. 25, 2 da Lei n 12.527, de 18/11/11,
que regulamenta a garantia fundamental estabelecida no art. 5, XXXIII da CF, atinente ao
direito de petio.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 25.
2o O acesso informao classificada como sigilosa cria a obrigao para aquele que a
obteve de resguardar o sigilo.

Para se concluir o tema referente a sigilo fiscal, de se destacar ainda no s a licitude

como tambm a pertinncia de a autoridade ou o servidor ou a comisso composta por
servidores do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, tambm de
forma justificada por motivos fticos ou jurdicos que afastam a mera curiosidade invasiva,

653

arbitrria e desvirtuada do interesse pblico, vista da gravidade do fato em investigao ou

apurao, acessar diretamente ou requisitar ao titular de unidade fiscal dados sigilosos de
terceiros que mantenham alguma relao de proximidade com o servidor investigado ou
acusado, tais como, por exemplo, seu cnjuge ou companheiro (independentemente de
autorizao desta pessoa, do estado civil, da natureza ou do regime por meio do qual se opera
a unio das duas pessoas ou da forma como apresenta sua declarao de ajuste anual, se em
conjunto ou em separado) e de seus parentes (independentemente se h ou no vinculao de
dependncia econmica formal ou informal desta pessoa em relao ao servidor e de sua
condio econmico-financeira), sejam estes terceiros servidores ou no.
Por um lado, certo que nada autorizaria ou justificaria o acesso a dados protegidos de
terceiro sem nenhuma relao de proximidade com o servidor investigado. Mas, por outro
lado, tambm certo que, exemplificadamente, diante das possibilidades de configurao de
ilcito associado a enriquecimento ilcito (que se dissocia de um ato funcional propriamente
dito, conforme se discorrer em 4.7.4.4.3) e do emprego das chamadas interpostas pessoas
(vulgarmente conhecidas como laranjas), seria quase pueril que se concentrassem as
investigaes apenas na pessoa e no patrimnio do servidor em si, fechando-se inocentemente
os olhos para as possveis transaes entre familiares ou ainda que se condicionassem tais
providncias autorizao do suposto beneficiado.
Em reforo tese, acrescente-se que o ordenamento legal e infralegal contempla, j de
imediato e no mnimo, como um patamar bsico e inicial, sem esforos persecutrios, que o
controle anualmente exercido pela administrao sobre a evoluo patrimonial de seus
servidores se estenda no s a cnjuge, companheiro ou filhos do agente pblico mas at
tambm a outras pessoas que mantenham relao de dependncia econmica com o servidor.
Afinal, os 1 e 2 do art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, e os arts. 2 e 3 do Decreto n
5.483, de 30/06/05 - que disciplinam o dever funcional de todos os agentes pblicos
apresentarem sua declarao de bens e patrimnio ao rgo onde exercem seus cargos
(conforme se aduzir em 4.7.4.4.4) -, de forma absolutamente previsvel, estendem ao agente
pblico o dever - sem que decorra de qualquer diligncia ou intimao por parte da
administrao - de tambm fornecer os mesmos dados de seu cnjuge ou companheiro, de
seus filhos ou ainda de demais eventuais dependentes econmicos que vivam sob suas
expensas.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam
condicionados apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu
patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio de Pessoal competente.
1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro, ttulos, aes, e
qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizados no Pas ou no exterior,
e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do cnjuge ou
companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do
declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o agente pblico
deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.
Decreto n 5.483, de 30/06/05 - Art. 1 A declarao dos bens e valores que integram o
patrimnio privado de agente pblico, no mbito do Poder Executivo Federal, bem como
sua atualizao, conforme previsto na Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, observaro as
normas deste Decreto.
Art. 2 A posse e o exerccio de agente pblico em cargo, emprego ou funo da
administrao pblica direta ou indireta ficam condicionados apresentao, pelo
interessado, de declarao dos bens e valores que integram o seu patrimnio, bem como os
do cnjuge, companheiro, filhos ou outras pessoas que vivam sob a sua dependncia
econmica, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
Art. 3 Os agentes pblicos de que trata este Decreto atualizaro, em formulrio prprio,
anualmente e no momento em que deixarem o cargo, emprego ou funo, a declarao dos
bens e valores, com a indicao da respectiva variao patrimonial ocorrida.

654

Avanando na construo, tampouco se pode cogitar de estes dois bvios

mandamentos legal e regulamentar limitarem o poder de investigao ou de apurao da
administrao, como se restringissem seu espectro de pesquisas a pessoas que mantivessem
apenas duas espcies de vnculo com o servidor, a saber: seu cnjuje, companheiro ou filhos
(protagonistas desde sempre de uma forma de proximidade apriorstica, presumvel, natural e
automtica, independentemente de relao de dependncia econmica) e demais pessoas que
vivam sob sua dependncia econmica (tais como pais, avs, netos, tios, sobrinhos, mas que
mantivessem uma outra forma de proximidade eventual e carecedora de conformao
jurdica). Tal linha inadequada de interpretar indicaria que, ainda que a oficialidade e a
verdade material requisitassem, no seria possvel estender a investigao, por exemplo, ao
pai ou me do servidor, caso estes ostentassem salutar condio econmico-financeira, ainda
que se dispusesse de robustos indcios de transferncia de bens. Alm de no poder se
confundir obrigaes mnimas impostas aos agentes pblicos com o espectro muito maior das
diligncias oficiais movidas pela administrao em atendimento ao interesse pblico, tambm
de se asseverar que as investigaes ou apuraes que indubitavelmente competem
administrao no que se refere a terceiras pessoas visam a to-somente desmascarar as
tentativas do agente pblico em diluir seu patrimnio irregularmente amealhado por meio de
transferncias patrimoniais em favor de parentes prximos e no a avaliar o grau de riqueza
ou de dependncia econmica destas pessoas em si.
O fato de os 1 e 2 do art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, e os arts. 2 e 3 do
Decreto n 5.483, de 30/06/05, estabelecerem aos agentes pblicos a obrigao de anualmente
informarem sua prpria evoluo patrimonial, bem como a de seu cnjuge, companheiro e
filhos e ainda a de pessoas que vivam como seus dependentes econmicos em nada se
confunde com delimitao dos poderes investigativo e apuratrio da administrao. Na
ponderao salutar do equilbrio de foras do sistema jurdico, figurando, de um lado, como
pesos, os princpios da indisponibilidade do interesse pblico, da oficialidade e da busca da
verdade material e, de outro lado, como contrapesos, os alicerces do Estado Democrtico de
Direito asseguradores de garantias fundamentais, certo que compete administrao, nos
devidos ritos legais, esgotar as investigaes e apuraes acerca de supostas irregularidades
de seus agentes. Isto se desdobra em, de um lado, o sistema correcional da Secretaria da
Receita Federal do Brasil, em razo do acesso que as atribuies dos cargos de seus
integrantes lhe confere, poder utilizar todo o conjunto de informaes fiscais disponveis na
base de dados fiscais em poder do rgo; e, de outro lado, os demais rgos pblicos federais,
que no possuem o automtico acesso a esta ampla base de dados, uma vez motivadamente
necessitando de informaes protegidas por sigilo fiscal de terceiros alm do prprio agente e
que no faz parte da sua base prpria de dados, demandar a autorizao ao Poder Judicirio.
O certo que se as duas relaes de proximidade elencadas nos mencionados
dispositivos normativos no figuram como intransponvel delimitao s investigaes ou
apuraes em curso sequer nos rgos estranhos ao Fisco (j que estes, necessitando de dados
fiscais alm de seu prprio servidor e alm de dados fiscais de seu cnjuge, companheiro ou
filhos ou ainda de terceiros economicamente dependentes que porventura o agente pblico
tenha fornecido em atendimento Lei e ao Decreto, podem demandar a autorizao judicial
para acesso), muito menos teriam tal condo no sistema correcional que, institucionalmente,
j dispe de toda a base de dados fiscais do conjunto de contribuintes.
Conclui-se que, nos casos de investigao ou de apurao de enriquecimento ilcito,
em que se pode cogitar, em tese, de diluio do patrimnio irregularmente obtido pelo agente
pblico em favor de pessoas prximas, o estado formal de dependncia econmica ou no
desta pessoa em relao ao servidor em nada atua como autorizador ou delimitador do alcance
dos trabalhos. Se assim no fosse, poderia um servidor amealhar o mais vultoso patrimnio de

655

que se cogite de forma ilcita e transferi-lo para um parente prximo de salutar condio
econmico-financeira e restaria ento este agente pblico hipottico imune a investigaes ou
apuraes. Por bvio, no se sustentaria a alegao da dependncia econmica da terceira
pessoa em relao ao servidor como pr-requisito incluso na investigao ou na apurao.
E, se aqui se defendem o acesso a dados fiscais de terceiros e o seu emprego
(compreendendo-se tais terceiros como outras pessoas que no s de fato existem mas que
tambm efetiva e concretamente mantm relao de proximidade com o servidor e que,
portanto, so possuidoras de seus prprios dados fiscais), mais convico ainda se apresenta
ao se assegurar a licitude e a pertinncia de acesso a dados fiscais destas interpostas pessoas
quando elas no mantm nenhuma correlao pessoal com o investigado ou quando sequer
existem de fato. Neste caso, a rigor, no se acessam e no se utilizam dados de uma outra
pessoa, estranha ao servidor, mas sim, na verdade, trata-se de dados do prprio investigado.
Sendo absolutamente relevante para a atividade correcional, em que pese ao seu poder
coercitivo e punitivo se limitar a servidores, lcito que agentes do Fisco acessem diretamente
ou requisitem ao titular de unidade fiscal dados ou documentos fiscais de terceira pessoa que
possa ter indireto envolvimento com o fato e os analisem para formao de convencimento,
utilizando-os, se for o caso, seja em fase inquisitorial, seja em fase contraditria, uma vez que,
conforme j aduzido anteriormente, aqui no se cogita de se aplicarem os condicionantes do
art. 198, 1, II do CTN, mas sim as competncias regimentais j reproduzidas - ainda se
podendo buscar apoio na teoria dos poderes implcitos, cabendo, sim, na salutar ponderao
com que a cincia jurdica equilibra pesos e contrapesos, responsabilizaes ao agente que
acessasse dados fiscais de terceiro por mera curiosidade ou interesse pessoal.
Prosseguindo, se so trazidos aos autos dados fiscais de terceiros (indicadores de sua
situao econmica ou financeira ou de operaes realizadas), protegidos por sigilo, pode-se
ter configurada situao de conflito de direitos, ambos de ndole privada e particular. De um
lado, h o direito constitucional privacidade, a favor deste terceiro, de no ter seus dados
disponibilizados para o acusado e para seu procurador. Por outro lado, associado ao
inafastvel poder-dever de a administrao apurar sob tica prevalecente do interesse pblico,
h o direito tambm constitucionalmente previsto de o acusado, ainda que em sede
administrativa, ter assegurados ampla defesa e contraditrio, por todos os meios e recursos
lcitos. Na ponderao de bens tutelados em antagonismo, se o conhecimento de tais dados,
indispensvel ao mnus apuratrio, se demonstra relevante para o exerccio de defesa,
configurando o legtimo interesse jurdico do acusado, de se valorizar a mxima da sede
punitiva, considerando de maior indisponibilidade o amplo direito de defesa e permitindo ao
acusado o acesso aos dados sigilosos de terceiros, mitigando-se, excepcionalmente neste caso,
o direito privacidade do outro. Por bvio, o acesso aos dados de terceiros tem sua
justificativa restringida ao exerccio do direito de defesa, sendo ento transferido no s ao
agente pblico mas tambm ao acusado e a seu procurador o dever de manter sigilo acerca dos
dados a que tiveram acesso em funo do processo disciplinar, podendo ser responsabilizados,
nas vias competentes, por usos indevidos ou por sua divulgao sem justa causa.
A entrega da informao fiscal para aquele que demonstre legtimo interesse jurdico
encontra fundamento no art. 5, incisos XXXIII e XXXIV, da Constituio Federal, como
ressaltado, e, importa sublinhar, na ausncia de direitos absolutos. Com efeito, a eventual
tenso entre a manuteno da informao fiscal em sigilo e o seu conhecimento estrito
para exerccio de direito consagrado na ordem jurdica, resolve-se pela entrega ou
fornecimento da informao para aquele fim especfico, sendo punidos, na forma prpria,
os abusos acaso cometidos., Aldemario Araujo Castro, Consideraes Acerca dos
Sigilos Bancrio e Fiscal, do Direito Fundamental de Inviolabilidade da Privacidade e do
Princpio Fundamental da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado, disponvel
em http://www.aldemario.adv.br/sigilo.pdf, acesso em 07/12/10

656

Mencione-se que, quando aqui se aduziu a necessidade de haver motivos fticos ou

jurdicos que justifiquem o excepcional afastamento da garantia constitucional para que o
sistema correcional acesse dados protegidos por sigilo fiscal do prprio servidor ou de
terceiros, quis se registrar que, para tal, deve a administrao estar diante de uma apurao de
ilcito em princpio grave e relevante e que dependa daquele tipo de dados. A necessria
existncia de motivo para este ato de acesso, como requisito de sua validade, no significa,
necessariamente, a lavratura formal de qualquer ato decisrio ou sequer interlocutrio, j que
no se confunde com exigncia de exposio do motivo, a que se demonima motivao
(conforme j aduzido em 3.3.1.4.1 e em 3.3.2.2). Com aquela assertiva apenas se quer alertar
o aplicador do Direito de que no se tolera que a administrao cogite de acessar e de autuar
em um processo administrativo disciplinar ou em um procedimento investigativo dados
protegidos por sigilo fiscal para apuraes que no guardem nenhuma relao com tais
informaes sigilosas e que possam prescindir deste remdio excepcional. Em termos mais
concretos, ratifica-se que, se por um lado, legal e principiologicamente, pode sim o sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil acessar e usar dados fiscais de acusados
e de terceiros relacionados quando o fato sob apurao depende de tais elementos de prova,
como o caso de suposto enriquecimento ilcito, por outro lado, todavia, no cabe tal
permisso para apuraes de fatos de menor relevncia e sem relao com aqueles dados, tais
como a apurao de simples falta de urbanidade ou de pontualidade, apenas para citar
exemplos bastante ilustrativos.
Os motivos fticos ou jurdicos, como requisitos de validade do ato administrativo de o
agente da estrutura correcional acessar tais dados de determinado servidor sob investigao ou
sob apurao, restam intrinsecamente associados, objetiva e materialmente - e no ritualstica
ou formalmente -, peculiaridade de a natureza e a gravidade do caso requererem a
excepcionalidade de se afastar uma garantia constitucional, eliminando, por um lado, a
possibilidade de a administrao faz-lo por mera devassa na privacidade e na intimidade
alheia, mas, por outro lado, em nada se confundindo com necessidade de uma autoridade e
muito menos de a comisso lavrar uma formal deciso fundamentada.
A deciso de se acessar e de se empregar no procedimento investigativo ou no
processo administrativo disciplinar os dados protegidos por sigilo fiscal advm da convico
do agente competente para, vinculadamente, impulsionar os trabalhos investigativos ou
apuratrios, bastando para isto o slido amparo na base legal, normativa e principiolgica,
independendo de qualquer ato formal meramente procedimental. O motivo que se exige e que
no se confunde com necessidade de sua explicitao, refletindo a impulso ex officio sob
imprio do ordenamento de regncia, para se afastar a indevida intromisso na rbita de
direitos ntimos e privados da pessoa, a leitura, pelo menos a priori, ao tempo processual em
que ainda opera o in dubio pro societat (seja na investigao reservada, seja no processo
contraditrio), de que o caso sob anlise do agente correcional passa inexoravelmente pela
necessidade de acesso aos dados reveladores da riqueza do servidor e de seus parentes
prximos e pela consequente gravidade material do fato.
Neste rumo, como de outra forma no poderia ser, no h necessidade de qualquer ato
formal meramente procedimental, instrumental ou interlocutrio e muito menos de deciso
fundamentada que contenha expressamente os motivos para que servidores do sistema
correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil acessem e empreguem os dados de
sigilo fiscal de acusado ou de terceiros nos trabalhos investigativos ou contraditrios. Sequer a
leitura de toda a normatizao infralegal, da base principiolgica informadora e muito menos
da base legal contida no art. 198 do CTN permite que se cogite da exigncia de tal ato
antecedente ao acesso aos dados fiscais de quem quer que seja e ao seu uso em sede
correcional.

657

O que motiva e, em consequncia, legitimiza o acesso a tais dados e o seu uso em

procedimento investigativo ou em processo administrativo disciplinar a gravidade do fato
sob apurao mediante interesse pblico, gravidade esta que faz o caso concreto sob anlise se
amoldar s construes hipotticas do ordenamento previamente concessor e autorizador de
tais competncias dos agentes investigadores ou apuradores.
Mencione-se ainda que, de outro lado, pode a sede correcional ter acesso a dados
protegidos por sigilo fiscal do acusado ou de terceiros por estes j estarem encartados nos
autos desde a sede de juzo de admissibilidade (por exemplo, oriundos de processo
administrativo fiscal), e a comisso no vislumbrar necessidade de sua permanncia nos autos,
por entender que no sero utilizados como prova e que so irrelevantes para o fato sob
apurao, podendo, ento, neste caso, deliberar por seu formal desentranhamento.

4.4.12.4 - Envio de Informaes, por Parte da Comisso, para Outras Unidades e para
rgos Externos
Pode ocorrer de, no curso do apuratrio disciplinar, a comisso ser provocada ou estar
legalmente obrigada a enviar dados e documentos decorrentes de seus trabalhos para outras
unidades da Secretaria da Receita Federal do Brasil ou ainda para rgos ou autoridades
externas. Visando a uma sistematizao da forma desta disponibilizao de informaes (o
que no se confunde em interferir na autonomia do colegiado), as normatizaes infralegal e
interna, consubstanciadas no art. 20 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa normas
gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, e no art. 18 da Portaria
RFB n 136, de 06/02/13, alertam, de forma geral, para as obrigaes de reserva da matria
correcional (conforme o art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90) e, de forma especfica, para o
dever de sigilo funcional sobre dados de natureza fiscal, econmica e patrimonial (conforme o
art. 198 do CTN) e elenca alguns critrios.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 20. O envio de informaes e documentos a rgos
externos referentes a atividades desenvolvidas no mbito da Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda e da Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil
observar o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da
Administrao, nos termos do art. 150 da Lei n 8.112, de 1990, ocorrendo nas seguintes
hipteses:
I - houver requisio de autoridade judiciria, no interesse da justia;
II - houver requisio do Ministrio Pblico da Unio, nos termos da legislao pertinente;
III - forem verificados indcios de prtica de crime cuja iniciativa da ao penal seja do
Ministrio Pblico;
IV - decorrente de solicitao de outras autoridades administrativas, legalmente
fundamentada;
V - houver necessidade da prtica de atos instrutrios que dependam de autorizao
judicial;
VI - para a promoo ou para a defesa dos interesses da Unio, na forma da lei e dos
demais regulamentos da Advocacia-Geral da Unio; e
VII - em processo administrativo instaurado para apurar improbidade administrativa, de
acordo com o art. 15 da Lei n 8.429, de 1992.
1 Nas situaes descritas nos incisos I a VI, o envio se dar obrigatoriamente pela
autoridade instauradora do feito disciplinar.
2 Quando, na hiptese prevista no inciso V, houver urgncia e relevncia, a comisso
poder solicitar autorizao autoridadeinstauradora,inclusive por meio eletrnico, para
envio de informaes e documentos diretamente a rgo externo.
3 Na hiptese prevista no inciso VII:
I - o presidente da comisso enviar as informaes ou documentos diretamente ao rgo
externo, com comunicao imediata autoridade instauradora; e
II - a comisso dever realizar a comunicao no incio do processo ou no decorrer dos
trabalhos, caso os indcios da prtica de ato de improbidade somente surjam durante a
apurao.

658
4 O fornecimento de informaes de natureza fiscal, econmica ou patrimonial
observar o sigilo fiscal de que trata o art. 198 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 18. O envio de informaes e documentos,
referentes a atividades desenvolvidas no mbito da Corregedoria-Geral e de seus
Escritrios, observar o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da
Administrao, nos termos do artigo 150 da Lei n 8.112, de 1990, ocorrendo nas seguintes
hipteses:
I - a outras unidades da RFB, quando necessrios ao desempenho das funes que lhes so
prprias;
II - a rgos externos, quando:
a) houver requisio de autoridade judiciria, no interesse da justia;
b) houver requisio do Ministrio Pblico da Unio, nos termos da legislao pertinente;
c) forem verificados indcios de prtica de crime cuja iniciativa da ao penal seja do
Ministrio Pblico;
d) decorrente de solicitao de outras autoridades administrativas, legalmente
fundamentada;
e) houver necessidade da prtica de atos instrutrios que dependam de autorizao
judicial;
f) em processo administrativo instaurado para apurar improbidade administrativa, de
acordo com o art. 15 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992.
1 Nas situaes descritas nas alneas a a e do inciso II, o envio se dar
obrigatoriamente pela autoridade instauradora.
2 Quando, na hiptese prevista na alnea e do inciso II, houver urgncia e relevncia,
a comisso poder solicitar autorizao autoridade instauradora, inclusive por meio
eletrnico, para envio de informaes e documentos diretamente a rgo externo.
3 Na hiptese prevista na alnea f do inciso II:
I - o presidente da comisso enviar as informaes ou documentos diretamente ao rgo
externo, com comunicao imediata autoridade instauradora;
II - a comisso dever realizar a comunicao no incio do processo ou no decorrer dos
trabalhos, caso os indcios da prtica de ato de improbidade somente surjam durante a
apurao.
4 O fornecimento de informaes de natureza fiscal, econmica ou patrimonial
observar o sigilo fiscal de que trata o art. 198 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966.

A norma ministerial, por bvio, no trata do envio de informaes e documentos para

unidades da prpria Secretaria da Receita Federal do Brasil, sendo certo, pela normatizao
interna, que, quando necessrio para o desempenho de atribuies regimentais, pode ser feito
diretamente pela comisso, sem intervenincia da autoridade instauradora. J o envio de
informaes e documentos para rgo e autoridades externas, as normas ministerial e interna
praticamente repetem suas literalidades e previses, estabelecendo que, como regra, deve ser
feito por meio da autoridade instauradora se decorrente de: requisio judicial ou do
Ministrio Pblico Federal; obrigatoriedade de representao criminal; pedido de outras
autoridades administrativas; promoo ou defesa de interesses da Unio a cargo da
Advocacia-Geral da Unio; interesse da prpria comisso, com o fim de obter autorizao
judicial para prtica de ato instrucional. Excepcionalmente, nesta ltima hiptese, em caso de
urgncia e relevncia, pode a comisso fazer a remessa diretamente ao destinatrio, mediante
autorizao (at por via eletrnica) da autoridade instauradora.
Destaque-se que eventual provocao para que a Advocacia-Geral da Unio atue no
curso da instruo probatria (por exemplo, postulando em juzo para obteno de provas de
ao penal ou a favor da quebra de sigilo bancrio) no impede sua posterior atuao na fase
de julgamento (por meio de Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda, por exemplo, como
o caso dos julgamentos de competncia do Ministro de Estado da Fazenda).
Mandado de Segurana n 14.504: Ementa: 4. Admite-se a atuao da Advocacia-Geral
da Unio no processo disciplinar como auxiliar da comisso processante junto ao Poder
Judicirio na obteno de provas produzidas na ao penal intentada sob os mesmos fatos
investigados na esfera administrativa.
Voto: (...) Destacou o autor da ao ser indevida a interferncia da Advocacia-Geral da

659
Unio na fase de instruo, pois esse mesmo rgo, ao trmino do procedimento, participa
do julgamento do feito. Sem razo, contudo, o impetrante. (...) Na espcie, o servidor
investigado, auditor da receita federal, era vinculado ao Ministrio da Fazenda, sendo o
ministro desta Pasta o juiz natural do processo administrativo disciplinar e no o
Advogado-Geral da Unio. Ainda, a funo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
na esfera administrativa, de assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder
Executivo Federal, para dar segurana jurdica aos atos administrativos que sero por eles
praticados. Assim, o parecer apresentado no processo administrativo disciplinar tem cunho
meramente informativo. No h se falar, portanto, que a Advocacia-Geral da Unio teria
participao no julgamento do feito. De outro vrtice, observa-se ter sido a AdvocaciaGeral da Unio acionada to-somente para solicitar documentos colacionadas nos autos
da ao penal em trmite na Justia Federal contra o investigado, cujos fatos se
relacionavam com o inqurito administrativo. Outra no poderia ter sido a atitude da
comisso processante, uma vez que ela, ou seus membros, no possuem poder postulatrio,
pressuposto processual para estar em juzo, qualidade esta intrnseca Advocacia-Geral
da Unio, nos termo do artigo 131 da Constituio Federal.

Quando, por fora do art. 15 da Lei n 8.429, de 02/06/92, se tiver de realizar imediata
comunicao ao Ministrio Pblico Federal e ao Tribunal de Contas da Unio (por meio da
Secretaria de Controle Externo - Secex - do respectivo Estado), da apurao de suposto ato de
improbidade administrativa, por expressa previso deste dispositivo legal, conforme j
aduzido em 4.3.2 e se mencionar em 4.7.4.4.2, cabe prpria comisso, por intermdio de
seu presidente, providenciar esta cincia, sem prejuzo de tambm informar, internamente,
autoridade instauradora.
No caso de necessidade de fornecimento para rgos externos de dados protegidos por
sigilo fiscal, deve a comisso tomar as cautelas exigidas na Portaria RFB n 551, de 30/04/13,
que, aps a alterao do art. 198 do CTN, disciplinou, na Secretaria da Receita Federal do
Brasil, os dispositivos do art. 24 do Decreto n 4.553, de 27/12/02 (cuja meno se justificou
em 4.4.12.2), e que j foram reproduzidas linhas acima.
Mencione-se que este tipo de comando, na verdade, j existia desde a revogada
Portaria RFB n 4.491, de 06/10/05. Logo aps sua adoo no ordenamento interno, este
mandamento tambm se fez refletir na normatizao imposta pela Controladoria-Geral da
Unio para todo o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal. Com efeito, a menos da
determinao de fazer a disponibilizao das informaes passar pela autoridade instauradora,
veem-se os comandos do art. 18 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, e da Portaria RFB n
551, de 30/04/13, se reproduzirem nos art. 24 e 25 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06.

4.4.12.5 - Sigilo Bancrio

De forma anloga ao que foi dito para o sigilo fiscal, certo que, pela prpria natureza
das atividades que desenvolvem, as instituies financeiras tm acesso a informaes de seus
clientes que, por proteo constitucional privacidade, no podem ser tornadas pblicas, sob
pena de responsabilizaes administrativa, penal e civil. Assim, os dados pormenorizados das
operaes financeiras realizadas por qualquer pessoa (discriminando o titular, a origem, o
destino e o valor de cada operao do usurio) tm, como regra geral, a proteo de sigilo,
doutrinariamente chamado de sigilo bancrio e que tem normatizao na Lei Complementar
n 105, de 10/01/01. Ressalve-se que a clusula protege os dados pormenorizados, no sendo
aqui considerados protegidos os dados agregados associados ao nome do titular da operao.
Acrescente-se que esta obrigao de sigilo recai tambm sobre o Banco Central do Brasil,
sobre a Comisso de Valores Mobilirios e sobre seus agentes, que acessam tais informaes
no exerccio de suas atribuies.
Lei Complementar n 105, de 10/01/01 - Art. 1o As instituies financeiras conservaro

660
sigilo em suas operaes ativas e passivas e servios prestados.
1o So consideradas instituies financeiras, para os efeitos desta Lei Complementar:
I - os bancos de qualquer espcie;
II - distribuidoras de valores mobilirios;
III - corretoras de cmbio e de valores mobilirios;
IV - sociedades de crdito, financiamento e investimentos;
V - sociedades de crdito imobilirio;
VI - administradoras de cartes de crdito;
VII - sociedades de arrendamento mercantil;
VIII - administradoras de mercado de balco organizado;
IX - cooperativas de crdito;
X - associaes de poupana e emprstimo;
XI - bolsas de valores e de mercadorias e futuros;
XII - entidades de liquidao e compensao;
XIII - outras sociedades que, em razo da natureza de suas operaes, assim venham a ser
consideradas pelo Conselho Monetrio Nacional.
2o As empresas de fomento comercial ou factoring, para os efeitos desta Lei
Complementar, obedecero s normas aplicveis s instituies financeiras previstas no
1o.

Todavia, vista da maior relevncia concedida ao interesse pblico, em detrimento da

garantia individual, esta clusula pode ser afastada, se assim entender justificvel o Poder
Judicirio, com o fim de solucionar srias questes que lhe so submetidas, sobretudo acerca
de cometimento de crimes. Segundo estabelecem o art. 1, 4 e o art. 3 da Lei
Complementar n 105, de 10/01/01, o afastamento do sigilo das operaes financeiras, para
acesso e uso de tais informaes, requer autorizao judicial, sem exceo e
independentemente da situao de que se cogita e do rgo em que se processa a apurao
administrativa.
Lei Complementar n 105, de 10/01/01 - Art. 1o
4o A quebra de sigilo poder ser decretada, quando necessria para apurao de
ocorrncia de qualquer ilcito, em qualquer fase do inqurito ou do processo judicial, e
especialmente nos seguintes crimes: (...)
Art. 3 Sero prestadas pelo Banco Central do Brasil, pela Comisso de Valores
Mobilirios e pelas instituies financeiras as informaes ordenadas pelo Poder
Judicirio, preservado o seu carter sigiloso mediante acesso restrito s partes, que delas
no podero servir-se para fins estranhos lide.
Parecer AGU n GQ-110, vinculante: 12. No geral, mesmo dentre os autores que
pretendem um sigilo menos rgido, costuma-se vincular o sigilo bancrio a esse preceito
constitucional. No Supremo Tribunal Federal, (...) talvez a maioria (...) tenda a ver o sigilo
bancrio como desdobramento do direito privaticidade inserto no inciso X do art. 5 da
Constituio.
22. Limitabilidade de direitos supra-estatais. Ainda que tidos como fundamentais e supraestatais, e, portanto, inextinguveis pelo Estado, os direitos intimidade e vida privada,
que talvez se possam genericamente chamar de direitos privaticidade, ficam sujeitos a
limitaes.
46. Sabe-se, porm, que o sigilo bancrio e o sigilo fiscal no so absolutos, como o STF
tem repetidamente proclamado. Mas tambm no verdade, como pareceu ao TCU, que
possa ter acesso a tudo, sem quaisquer barreiras.(...)
51. (...) o Tribunal de Contas pode ter acesso, mesmo a dados sigilosos, quando estiver em
misso, que hoje lhe est assegurada, de fiscalizar as instituies financeiras. Isto no lhe
confere, entretanto, a pretenso a qualquer informao sobre quem no esteja, in actu,
submetido sua fiscalizao. Igualmente, no tocante ao sigilo fiscal, a fiscalizao que
exera sobre atividades, por exemplo, da Receita Federal, no lhe permite acesso, exempli
gratia, s declaraes de rendimentos das pessoas.

Diferentemente da maior flexibilizao que a Lei Complementar n 104, tambm de

10/01/01, concede ao afastamento de sigilo fiscal, no h nenhuma possibilidade de
afastamento do sigilo de operaes financeiras sobretudo do servidor investigado ou acusado
ou at de outras pessoas em via meramente administrativa, para fim disciplinar (ou seja, como

661

elementos formadores de convico em sede correcional), sem interferncia do Poder

Judicirio. Aqui, ao contrrio do que se defendeu em 4.4.12.3 para acesso a dados protegidos
por sigilo fiscal, no h nenhuma prerrogativa especial do integrante de comisso disciplinar
designada no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil no que diz respeito a acesso a
dado protegido por sigilo bancrio e a seu emprego, em comparao com autoridades
administrativas externas ao Fisco.
Assim, para as sedes investigativa ou disciplinar no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil obterem informaes sigilosas acerca de operaes financeiras, com as
quais lidam as instituies listadas no art. 1, 1 da Lei Complementar n 105, de 01/01/01,
com o fim de apurar responsabilidade disciplinar de servidor em ato correlacionado ao
exerccio de seu cargo, faz-se necessria prvia autorizao judicial, conforme expressamente
determina o art. 3, 1 do mesmo diploma legal. Destaque-se que, em postura conservadora,
embora no expressamente includos no art. 1, 1 da Lei Complementar n 105, de
10/01/10, convm que tambm se considerem abarcados pela clusula do sigilo bancrio dos
dados referentes a clubes ou fundos de investimento (que so condomnios abertos,
constitudos por pessoas fsicas, segundo normas da Comisso de Valores Mobilirios, para
aplicao de recursos em ttulos e valores mobilirios).
Lei Complementar n 105, de 10/01/01 - Art. 3
1o Dependem de prvia autorizao do Poder Judicirio a prestao de informaes e o
fornecimento de documentos sigilosos solicitados por comisso de inqurito administrativo
destinada a apurar responsabilidade de servidor pblico por infrao praticada no
exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.
2o Nas hipteses do 1o, o requerimento de quebra de sigilo independe da existncia de
processo judicial em curso.

Tal solicitao deve ser dirigida preferencialmente Advocacia-Geral da Unio, em

funo de legitimidade para atuar, judicialmente, como parte, em nome da Unio (ou,
secundariamente, via Ministrio Pblico Federal), encaminhada pela autoridade instauradora,
nos termos do art. 18, II, e da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, reproduzido em 4.4.12.4.
Destaque-se que eventual provocao para que a Advocacia-Geral da Unio atue no
curso da instruo probatria (como no caso, postulando em juzo favor da quebra de sigilo
bancrio) no impede sua posterior atuao na fase de julgamento (por meio de Parecer da
Procuradoria-Geral da Fazenda, por exemplo, como o caso dos julgamentos de competncia
do Ministro de Estado da Fazenda).
Mandado de Segurana n 14.504: Ementa: 4. Admite-se a atuao da Advocacia-Geral
da Unio no processo disciplinar como auxiliar da comisso processante junto ao Poder
Judicirio na obteno de provas produzidas na ao penal intentada sob os mesmos fatos
investigados na esfera administrativa.
Voto: (...) Destacou o autor da ao ser indevida a interferncia da Advocacia-Geral da
Unio na fase de instruo, pois esse mesmo rgo, ao trmino do procedimento, participa
do julgamento do feito. Sem razo, contudo, o impetrante. (...) Na espcie, o servidor
investigado, auditor da receita federal, era vinculado ao Ministrio da Fazenda, sendo o
ministro desta Pasta o juiz natural do processo administrativo disciplinar e no o
Advogado-Geral da Unio. Ainda, a funo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
na esfera administrativa, de assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder
Executivo Federal, para dar segurana jurdica aos atos administrativos que sero por eles
praticados. Assim, o parecer apresentado no processo administrativo disciplinar tem cunho
meramente informativo. No h se falar, portanto, que a Advocacia-Geral da Unio teria
participao no julgamento do feito. De outro vrtice, observa-se ter sido a AdvocaciaGeral da Unio acionada to-somente para solicitar documentos colacionadas nos autos
da ao penal em trmite na Justia Federal contra o investigado, cujos fatos se
relacionavam com o inqurito administrativo. Outra no poderia ter sido a atitude da
comisso processante, uma vez que ela, ou seus membros, no possuem poder postulatrio,

662
pressuposto processual para estar em juzo, qualidade esta intrnseca Advocacia-Geral
da Unio, nos termo do artigo 131 da Constituio Federal.

Aqui, diferentemente do que se fez necessrio ao se defender o afastamento do sigilo

fiscal com o fim de apurar ilcito disciplinar, em 4.4.12.2, a prpria Lei Complementar n 105,
de 10/01/01, j fornece a imediata e expressa previso de afastamento do sigilo bancrio
vista de infrao administrativa. No obstante, convm reforar que a hiptese de afastamento
de uma garantia fundamental da pessoa deve estar condicionada apurao de fato grave e
que os dados de operaes financeiras solicitados sejam efetivamente essenciais para a
apurao em tela, guardando direta relao com o servidor acusado e com o fato objeto da
apurao. Faz-se necessrio que o pedido de afastamento do sigilo demonstre que se apura
grave conduta funcional e que os dados de operaes financeiras guardam pertinncia com a
infrao.
A jurisprudncia no sentido de que o afastamento do sigilo bancrio, ainda que
dependente de autorizao judicial, um procedimento meramente investigatrio e
inquisitorial para coleta de prova, que no se amolda aos conceitos mais estritos de ao ou
processo judicial. Por este motivo, o afastamento do sigilo bancrio no requer que se oferea
contraditrio ao titular das operaes financeiras, sendo que esta garantia constitucional tem
sua observncia postergada para, se for o caso, o curso do processo administrativo ou da ao
judicial, se for o caso.
STF, Agravo Regimental em Inqurito, Processo n 897: Ementa: I - A quebra do sigilo
bancrio no afronta ao artigo 5, X e XII da Constituio Federal. II - O princpio do
contraditrio no prevalece na fase inquisitria.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 15.146: Ementa: (...) 2. A quebra
do sigilo bancrio encerra um procedimento administrativo investigatrio de natureza
inquisitiva, diverso da natureza do processo, o que afasta a alegao de violao dos
princpios do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa. 3. O sigilo
bancrio no um direito absoluto, deparando-se ele com uma srie de excees previstas
em lei ou impostas pela necessidade de defesa ou salvaguarda de interesses sociais mais
relevantes.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 15.771: Ementa: (...) 4. A ausncia
de notificao sobre a quebra do sigilo bancrio no ofende o princpio do contraditrio,
eis que o mesmo no prevalece na fase inquisitorial. 5. Considera-se devidamente
fundamentada a deciso que determina a quebra do sigilo bancrio do impetrante, quando
sobre este pesa suspeita de prtica de atos mprobos, os quais no podero ser
esclarecidos seno mediante o deferimento da medida extrema. 6. O direito privacidade
constitucionalmente garantido. Todavia, no absoluto, devendo ceder em face do
interesse pblico. 7. Se de um lado certo que todos tm direito ao sigilo bancrio como
garantia privacidade individual, de outro, no menos certo que havendo indcios de
improbidade administrativa impe-se a quebra dos dados bancrios do administrador
pblico. Isso porque a proteo constitucional no deve servir para acobertar prtica de
atos delituosos.

Na esteira e na mesma linha defendida em 4.4.12.2 quando se abordou o afastamento

do sigilo fiscal, de se destacar que no cabe aqui leitura restritiva do art. 3, 1 da Lei
Complementar n 105, de 10/01/01, ao mencionar que comisso de inqurito administrativo
solicitar os dados de operaes financeiras, como se fosse condio para se cogitar de tal
fornecimento haver PAD em sentido estrito j instaurado. Ao contrrio, a expresso deve ser
compreendida no sentido amplo com que empregada na administrao e at mesmo na
legislao, abarcando tanto os processos em sentido estrito que, em rito contraditrio,
encerram uma lide (de que so espcies o PAD e a sindicncia disciplinar previstos no art.
143 da Lei n 8.112, de 11/12/90), como tambm meros procedimentos administrativos de
ndole investigativa ou inquisitorial (como juzo de admissibilidade e sindicncias outras,
inclusive aquelas de fim patrimonial, conforme se aborda em 2.1.4 e em 4.7.4.4.4), bastando

663

terem sido formal e regularmente instaurados (com os requisitos de competncia, motivao,

forma, etc).
Tanto verdadeira esta interpretao extensiva do art. 3, 1 da Lei Complementar n
105, de 10/01/01, que a Controladoria-Geral da Unio aduz, em sua Portaria CGU n 335, de
30/05/06, a possibilidade de quebra do sigilo bancrio em sindicncia patrimonial, quando
sabido que este rito inquisitorial e investigativo, antecedente instaurao da lide entre
administrao e servidor, nele no se cogitando de obrigao de oferta de ampla defesa e
contraditrio.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 16. A sindicncia patrimonial constitui
procedimento investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo, destinado a apurar indcios
de enriquecimento ilcito por parte de agente pblico federal, a partir da verificao de
incompatibilidade patrimonial com seus recursos e disponibilidades, e ser iniciada
mediante determinao do Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do
Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-Geral ou dos
Corregedores-Gerais Adjuntos;
Art. 18. Para a instruo do procedimento, a comisso efetuar as diligncias necessrias
elucidao do fato, ouvir o sindicado e as eventuais testemunhas, carrear para os
autos a prova documental existente e solicitar, se necessrio, o afastamento de sigilos e a
realizao de percias.
2 A solicitao de afastamento de sigilo bancrio deve ser encaminhada AdvocaciaGeral da Unio, com as informaes e documentos necessrios para o exame de seu
cabimento.

Novamente de forma anloga ao que se aduziu em 4.4.12.2, quando a instituio

oficial ou privada prestar as informaes de operaes financeiras, devidamente autorizada, o
caput do art. 3 da Lei Complementar n 105, de 10/01/01, estabelece que a obrigao de
preservar o sigilo transferida para o agente recebedor dos dados. Neste intercmbio de
informaes, com vista investigao de ilcitos administrativos ou penais, transferem-se no
s os dados bancrios solicitados, mas tambm a responsabilidade de no divulg-los, j que o
agente solicitante dar acesso restrito aos dados recebidos e no poder lhes dar fins estranhos
aos que motivaram a autorizao judicial. Assim, quando a instituio financeira ou rgo
pblico, nos termos permitidos em lei e judicialmente autorizados, repassa a outro agente
pblico os dados protegidos por sigilo bancrio, propiciando-lhe no s o acesso mas tambm
o uso dos dados, no h que se falar que ele incorreu no ilcito de violar o dever de guardar
sigilo, visto que a presuno de que esta garantia do particular (de no ter seus dados
tornados pblicos ou divulgados) permanecer preservada, nos termos exigidos pelo art. 11 da
Lei Complementar n 105, de 10/01/01.
Lei Complementar n 105, de 10/01/01 - Art. 11. O servidor pblico que utilizar ou
viabilizar a utilizao de qualquer informao obtida em decorrncia da quebra de sigilo
de que trata esta Lei Complementar responde pessoal e diretamente pelos danos
decorrentes, sem prejuzo da responsabilidade objetiva da entidade pblica, quando
comprovado que o servidor agiu de acordo com orientao oficial.

Destaque-se que, por fora do art. 1, 3, III da Lei Complementar n 105, de

10/01/01, no constitui afastamento do sigilo bancrio, por parte das instituies financeiras, o
fornecimento peridico Secretaria da Receita Federal do Brasil do dado agregado de
movimentao financeira, para fim de apurao da Contribuio Provisria sobre
Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
(CPMF), instituda pela Lei n 9.311, de 24/10/96, e que vigorou at 31/12/07.
Da mesma forma, em termos mais atuais, tambm no constitui afastamento do sigilo
bancrio, por parte das instituies financeiras, o fornecimento semestral Secretaria da
Receita Federal do Brasil do dado agregado de movimentao financeira, por meio da

664

Declarao de Informaes sobre Movimentao Financeira (Dimof), a partir de 01/01/08, em

substituio CPMF, nos termos disciplinados pelas Instrues Normativas RFB n 802, de
27/12/07, e n 811, de 28/01/08.
Em ambos os casos, trata-se de repasse apenas do nome do titular das operaes
financeiras e do seu montante mensal, sem identificao da origem dos recursos e a natureza
dos gastos realizados. Desta forma, tem-se que se preservam a intimidade e a vida privada das
pessoas. Uma vez recebidos estes dados globais, o Fisco os conserva sob clusula de sigilo
fiscal, conforme art. 5, 5 da Lei Complementar n 105, de 10/01/01, e, portanto, so
acessveis e utilizveis nos termos j expostos para esta outra clusula, sem necessidade de
autorizao judicial.
Lei Complementar n 105, de 10/01/01 - Art. 1 As instituies financeiras conservaro
sigilo em suas operaes ativas e passivas e servios prestados.
3 No constitui violao do dever de sigilo:
III - o fornecimento das informaes de que trata o 2 do art. 11 da Lei n 9.311, de 24 de
outubro de 1996;
Art. 5o O Poder Executivo disciplinar, inclusive quanto periodicidade e aos limites de
valor, os critrios segundo os quais as instituies financeiras informaro administrao
tributria da Unio, as operaes financeiras efetuadas pelos usurios de seus servios.
2o As informaes transferidas na forma do caput deste artigo restringir-se-o a informes
relacionados com a identificao dos titulares das operaes e os montantes globais
mensalmente movimentados, vedada a insero de qualquer elemento que permita
identificar a sua origem ou a natureza dos gastos a partir deles efetuados.
5o As informaes a que refere este artigo sero conservadas sob sigilo fiscal, na forma
da legislao em vigor.
Lei n 9.311, de 24/10/96 - Art. 11. Compete Secretaria da Receita Federal a
administrao da contribuio, includas as atividades de tributao, fiscalizao e
arrecadao.
2 As instituies responsveis pela reteno e pelo recolhimento da contribuio
prestaro Secretaria da Receita Federal as informaes necessrias identificao dos
contribuintes e os valores globais das respectivas operaes, nos termos, nas condies e
nos prazos que vierem a ser estabelecidos pelo Ministro de Estado da Fazenda.
Instruo Normativa RFB n 802, de 27/12/07 - Art. 1 As instituies financeiras, assim
consideradas ou equiparadas nos termos dos 1 e 2 do art. 1 da Lei Complementar n
105, de 10 de janeiro de 2001, devem prestar informaes semestrais, na forma e prazos
estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), relativas a cada
modalidade de operao financeira de que trata o art. 3 do Decreto n 4.489, de 2002, em
que o montante global movimentado em cada semestre seja superior aos seguintes limites:
I - para pessoas fsicas, R$ 5.000,00 (cinco mil reais);
II - para pessoas jurdicas, R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Art. 3 Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao, produzindo
efeitos a partir de 1 de janeiro de 2008
Instruo Normativa RFB n 811, de 28/01/08 - Art. 1 Instituir a Declarao de
Informaes sobre Movimentao Financeira (Dimof), cuja apresentao obrigatria
para os bancos de qualquer espcie, cooperativas de crdito e associaes de poupana e
emprstimo, e para as instituies autorizadas a realizar operaes no mercado de
cmbio.(Redao dada pela Instruo Normativa RFB n 1.092, de 02/12/10)
1 As informaes de que trata o caput compreendem a identificao dos titulares das
operaes financeiras, pelo nmero de inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) ou
no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ), e os montantes globais mensalmente
movimentados.
2 vedada a insero de qualquer elemento que permita identificar a origem ou o
destino dos recursos utilizados nas operaes financeiras de que trata o caput.
Art. 3 As instituies financeiras de que trata o art. 1 esto obrigadas apresentao das
informaes, em relao aos titulares das operaes financeiras mencionadas no art. 2,
quando o montante global movimentado, em cada semestre, for superior a:
I - R$ 5.000,00 (cinco mil reais), no caso de pessoas fsicas;
II - R$ 10.000,00 (dez mil reais), no caso de pessoas jurdicas.

665
1 Para fins do disposto no caput, considera-se montante global movimentado em cada
semestre o somatrio dos montantes globais movimentados mensalmente nos meses de
janeiro a junho e de julho a dezembro, correspondendo ao primeiro e ao segundo
semestres de cada ano, respectivamente.
Art. 4 A Dimof dever ser apresentada, em meio digital, mediante a utilizao de
aplicativo a ser disponibilizado na pgina da Secretaria da Receita Federal do Brasil na
Internet, no endereo <www.receita.fazenda.gov.br>:
I - at o ltimo dia til do ms de fevereiro, contendo as informaes relativas ao segundo
semestre do ano anterior; e
II - at o ltimo dia til do ms de agosto, contendo as informaes relativas ao primeiro
semestre do ano em curso.

Na mesma linha, informe-se que a Declarao de Operaes com Cartes de Crdito

(Decred), instituda pela Instruo Normativa SRF n 341, de 15/07/03, tambm contm dados
acobertados apenas pelo sigilo fiscal e no por sigilo bancrio, uma vez que, por meio desta
Declarao, as administradoras de cartes de crdito to-somente informam Secretaria da
Receita Federal do Brasil os valores agregados superiores a determinado montante mnimo
que cada contribuinte gasta, ao ms, com cartes de crdito (R$ 5.000 para pessoas fsicas e
R$ 10.000,00 para pessoas jurdicas), sem pormenorizar operao por operao.
Instruo Normativa SRF n 341, de 15/07/03 - Art. 2 As administradoras de carto de
crdito prestaro, por intermdio da Decred, informaes sobre as operaes efetuadas
com carto de crdito, compreendendo a identificao dos usurios de seus servios e os
montantes globais mensalmente movimentados.
Art. 3 As administradoras de cartes de crdito podero desconsiderar as informaes em
que o montante global movimentado no ms seja inferior aos seguintes limites:
I - para pessoas fsicas, R$ 5.000,00 (cinco mil reais);
II - para pessoas jurdicas, R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Sendo assim, a suposta movimentao financeira incompatvel, levantada com base em

dados de ndole fiscal, pode ser indcio capaz de provocar a posterior comprovao de
omisso de rendimentos, a qual, por sua vez, tanto pode originar lanamento de crdito
tributrio em procedimento fiscal quanto tambm pode originar imputao de ato de
improbidade administrativa decorrente de enriquecimento ilcito, passvel de ser enquadrado
no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, com a definio tomada no art. 9, VII da Lei n
8.429, de 02/06/92, conforme se abordar em 4.7.4.4.3. Neste caso, tem-se que a persecuo
disciplinar no cogita de empregar, como elementos formadores de sua convico, dados
protegidos por sigilo bancrio, mas sim fiscal, no se submetendo, portanto, prvia
autorizao judicial como parmetro de licitude.
vista da presumvel demora para obter os dados em via judicial e da celeridade
requerida para o deslinde do processo, deve a comisso restringir a hiptese de pedido de
quebra de sigilo bancrio aos casos absolutamente essenciais e indispensveis. Na esteira da
necessidade de cautelosa anlise antes de interpor este pedido nos autos, no caso de fatos
geradores ocorridos at 31/12/07, destaca-se que a relevncia dos dados bancrios pode ser
inicialmente inferida mediante o valor agregado de movimentao financeira, obtido com
pesquisa prvia nos dados constantes dos sistemas informatizados da prpria Secretaria da
Receita Federal do Brasil referentes CPMF; e, aps aquela data, ou seja, a partir de
01/01/08, similarmente, por meio da Dimof. Caso se demonstre a princpio relevante, ainda
antes de solicitar judicialmente a quebra do sigilo, repisa-se aqui a recomendao, j exposta
em 4.4.12, de a comisso tentar a disponibilizao espontnea com o prprio acusado.
Em linha de exceo, de se mencionar que o art. 6 da Lei Complementar n 105, de
10/01/01, disciplinando o exame de dados bancrios de contribuinte, por parte de autoridade
fiscal, para uso exclusivamente tributrio e em determinadas e exaustivas condies que em
nada se confundem com o emprego em sede disciplinar, dispensa a autorizao judicial e

666

exige a prvia existncia de processo administrativo (lato sensu, no disciplinar) ou

procedimento fiscal em curso.
Lei Complementar n 105, de 10/01/01 - Art. 6o As autoridades e os agentes fiscais
tributrios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios somente podero
examinar documentos, livros e registros de instituies financeiras, inclusive os referentes
a contas de depsitos e aplicaes financeiras, quando houver processo administrativo
instaurado ou procedimento fiscal em curso e tais exames sejam considerados
indispensveis pela autoridade administrativa competente.

Regulamentando este artigo, voltado para matria fiscal, o Decreto n 3.724, de

10/01/01, alm de estabelecer parmetros para autorizao do exame de dados bancrios por
autoridade fiscal, prev hipteses de responsabilizao em decorrncia de utilizao e
violao imotivadas destas informaes.
Decreto n 3.724, de 10/01/01 - Art. 8 O servidor que utilizar ou viabilizar a utilizao de
qualquer informao obtida nos termos deste Decreto, em finalidade ou hiptese diversa
da prevista em lei, regulamento ou ato administrativo, ser responsabilizado
administrativamente por descumprimento do dever funcional de observar normas legais ou
regulamentares, de que trata o art. 116, inciso III, da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990, se o fato no configurar infrao mais grave, sem prejuzo de sua responsabilizao
em ao regressiva prpria e da responsabilidade penal cabvel.
Art. 9 O servidor que divulgar, revelar ou facilitar a divulgao ou revelao de qualquer
informao de que trata este Decreto, constante de sistemas informatizados, arquivos de
documentos ou autos de processos protegidos por sigilo fiscal, com infrao ao disposto no
art. 198 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional), ou no art.
116, inciso VIII, da Lei n 8.112, de 1990, ficar sujeito penalidade de demisso, prevista
no art. 132, inciso IX, da citada Lei n 8.112, sem prejuzo das sanes civis e penais
cabveis.
Art. 10. O servidor que permitir ou facilitar, mediante atribuio, fornecimento ou
emprstimo de senha ou qualquer outra forma, o acesso de pessoas no autorizadas a
sistemas de informaes, banco de dados, arquivos ou a autos de processos que contenham
informaes mencionadas neste Decreto, ser responsabilizado administrativamente, nos
termos da legislao especfica, sem prejuzo das sanes civis e penais cabveis.
Pargrafo nico. O disposto neste artigo tambm se aplica no caso de o servidor utilizarse, indevidamente, do acesso restrito.
Art. 11. Configura infrao do servidor aos deveres funcionais de exercer com zelo e
dedicao as atribuies do cargo e de observar normas legais e regulamentares, nos
termos do art. 116, incisos I e III, da Lei n 8.112, de 1990, sem prejuzo da
responsabilidade penal e civil cabvel, na forma dos arts. 121 a 125 daquela Lei, se o fato
no configurar infrao mais grave:
I - no proceder com o devido cuidado na guarda e utilizao de sua senha ou emprest-la
a outro servidor, ainda que habilitado;
II - acessar imotivadamente sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal,
arquivos de documentos ou autos de processos, que contenham informaes protegidas por
sigilo fiscal.
Art. 12. O sujeito passivo que se considerar prejudicado por uso indevido das informaes
requisitadas, nos termos deste Decreto, ou por abuso da autoridade requisitante, poder
dirigir representao ao Corregedor-Geral da Secretaria da Receita Federal, com vistas
apurao do fato e, se for o caso, aplicao de penalidades cabveis ao servidor
responsvel pela infrao.

Em atendimento ao Decreto n 3.724, de 10/01/01, foi editada a Portaria SRF n 180,

de 01/02/01, que estabelece a Requisio de Informaes sobre a Movimentao Financeira
(RMF), com a qual autoridades fiscais se reportam a instituies financeiras, para solicitar as
informaes necessrias, sendo aqui de se destacar que as autoridades correcionais da
Secretaria da Receita Federal do Brasil no tm competncia para emitir RMF, conforme art.
4 daquela Portaria SRF.
de se atentar que, ainda que a sede fiscal j disponha dos dados protegidos por sigilo

667

bancrio, seja envolvendo diretamente o servidor, seja envolvendo outras pessoas, na expressa
e restritiva permisso do art. 6 da Lei Complementar n 105, de 10/01/01, dispensando
autorizao judicial, no se deve presumir lcita a importao direta daqueles dados para a
sede disciplinar e seu emprego como elemento formador de convico, nem mesmo no mbito
especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Alm de o mencionado art. 6 dispensar
a autorizao judicial para uso de dados de sigilo bancrio especificamente para fins fiscais,
tem-se ainda, em reforo insupervel, que o art. 3, 1 da mesma Lei Complementar n 105,
de 10/01/01, condicionou expressamente o uso daqueles dados em processo administrativo
disciplinar quando solicitados pela comisso (ou seja, quando diretamente relevantes para sua
convico) autorizao judicial.
Repisa-se que aqui se aborda estritamente dado sob proteo do sigilo bancrio, no se
devendo confundir com dado que se insere no conceito de sigilo fiscal, como o caso de
valores agregados de movimentao financeira, que serviram de base de clculo da CPMF
para fatos geradores ocorridos at 31/12/07, ou dados declarados em Dimof ou Decred.
O fato de o dado protegido por sigilo bancrio do prprio servidor ou de outros ter sido
autorizadamente inserido em processo fiscal no tem o condo de lhe retirar a qualidade de ser
um dado que reflete a intimidade e a privacidade da pessoa em tal monta que o ordenamento
previu seu uso em sede disciplinar to-somente vista de autorizao judicial. Em outras
palavras, o acesso operao financeira pela sede fiscal no lhe retira a qualidade de dado
merecedor da clusula de sigilo bancrio. E a Lei foi clara ao ponderar direitos em conflito:
sob determinadas condies, ela permitiu o afastamento do sigilo bancrio sem manifestao
judicial vista do interesse pblico da sede fiscal; todavia, por expressa vontade do legislador,
o mesmo no ocorreu ao se ponderar a intimidade e a privacidade da pessoa com a sede
disciplinar. Portanto, a cautela recomenda que, mesmo que a sede fiscal disponha dos dados
de sigilo bancrio e se estes dados so diretamente relevantes para a formao de convico,
deve-se provocar a Advocacia-Geral da Unio, a fim de que esta solicite judicialmente o
repasse dos dados para uso correcional, em qualquer fase (seja em sede de admissibilidade,
seja em sindicncia investigativa, seja em sindicncia disciplinar ou em PAD).
No cabe a interpretao de que, uma vez que o Fisco tenha acesso, mediante RMF,
nos termos previstos no art. 6 da Lei Complementar n 105, de 10/01/01, a dados de
operaes financeiras que a priori seriam protegidos por sigilo no art. 1 da mesma norma,
tais informaes, a partir da, passariam a ter, no mbito da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, a proteo de clusula de sigilo fiscal e no mais bancrio e, portanto, seriam
internamente disponibilizveis para uso no sistema correcional. Ora, alm de uma anlise
sistemtica e principiolgica do ordenamento indicar que tal interpretao significaria um
descumprimento do expresso dispositivo do art. 3, 1 da Lei Complementar n 105, de
10/01/01, esta hiptese de emprego fica inequivocamente desestimulada ao se ler atentamente
o art. 26 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 26. Relativamente ao sigilo bancrio, quando o
afastamento for autorizado judicialmente, o fornecimento de informaes e documentos
pelo rgo Central ou unidades setoriais dever ser previamente autorizado pelo Poder
Judicirio.
Pargrafo nico. Para fins de envio das informaes, dever ser observado o mesmo
procedimento do sigilo fiscal, nos moldes da Lei Complementar n 105, de 10 de janeiro de
2001.

Segundo este dispositivo infralegal, nem mesmo quando o afastamento original do

sigilo decorre de autorizao judicial est o rgo recebedor destes dados autorizado a
repass-los sem submeter nova anlise do Poder Judicirio. Sendo assim, vista da
interpretao sistemtica que se impe do ordenamento, menos ainda se poderia cogitar de o

668

agente fiscal ter tcita autorizao para repassar para emprego diverso - ou seja, para fim
correcional - os dados cujo acesso direto em via administrativa (sem manifestao judicial) a
Lei franqueou exclusivamente para fim fiscal, sem autorizao judicial.
de se destacar que a proteo aqui em tela recai sobre os dados de operaes
financeiras que interessam diretamente na formao da convico na sede disciplinar, ou seja,
que tenham sido solicitados pela administrao - estes dados, em geral, envolvem o prprio
servidor investigado ou acusado e, excepcionalmente, at pode se contemplar a necessidade
de se usarem dados bancrios de outras pessoas, fsicas ou jurdicas.
TRF da 5 Regio, Apelao Cvel n 564.213: Ementa: 5. A instaurao da sindicncia
clara e definida, para a investigao de esquema de sonegao e corrupo, envolvendo
um escritrio de advocacia e dois Auditores Fiscais da Receita Federal, bem como sob
fundamentao legal, a saber, art. 143 da Lei n. 8.112/90, como se v fl. 84.6. A quebra
de sigilo bancrio de familiares do apelante se justifica na prtica usual de utilizao de
contas de pessoas ntimas e confiveis, para fins de acobertamento de aquisio de valores
sem causa.

No h que se estender o mandamento constitucional em favor da preservao da

intimidade e privacidade que a Lei Complementar n 105, de 10/01/01, em seu art. 3, 1,
concretizou por meio da exigncia de autorizao judicial para que sejam usados, como
elementos formadores de convico, dados bancrios de quem quer que seja em sede
disciplinar, quando estes dados existem mas no se cogita de efetivamente us-los. Em outras
palavras, a interpretao sistemtica do ordenamento em tela no aponta pela necessidade de
se buscar autorizao judicial apenas para se manter nos autos dados de operaes financeiras
porventura j acostados ao processo, em virtude de terem sido objeto da atuao funcional do
servidor, sobretudo envolvendo pessoas outras, e que no importaro diretamente na formao
de convico acerca do cometimento ou no de ilcitos disciplinares pelo agente.
Tambm vem a reforo deste entendimento a indicao que se extrai do mandamento
do art. 4 da Portaria SRF n 180, de 01/02/01, que, em lista exaustiva, indica apenas
autoridades fiscais como competentes para emisso de RMF. Sequer internamente na
Secretaria da Receita Federal do Brasil a administrao cogita de autoridade correcional
acessar diretamente, margem de autorizao judicial, dados de operaes financeiras
obtveis nos moldes do art. 6 da Lei Complementar n 105, de 10/01/01.
Todavia, vista da cautela com que diversas vezes aqui foram mencionados de forma
destacada o simples acesso e o efetivo uso de dados, no de se confundir a tutela que a Lei
Complementar n 105, de 10/01/01, estabelece sobre o uso de dados de operaes financeiras
em sede disciplinar com o mero acesso a estes dados. Nada obsta que a sede correcional da
Secretaria da Receita Federal do Brasil tenha acesso a dados protegidos por sigilo bancrio,
porventura j disponveis dentro do rgo, e, com base no conhecimento de tais dados, avalie
sua relevncia na persecuo disciplinar e, da, solicite judicialmente autorizao para seu
emprego. Tambm, de outro lado, pode a sede correcional ter acesso a dados protegidos por
sigilo bancrio do acusado ou de terceiros por estes j estarem encartados nos autos desde a
sede de juzo de admissibilidade (por exemplo, oriundos de processo administrativo fiscal), e
a comisso no vislumbrar necessidade de sua permanncia nos autos, por entender que no
sero utilizados como prova e que so irrelevantes para o fato sob apurao, podendo, ento,
neste caso, deliberar por seu formal desentranhamento.
O repasse de dados protegidos por sigilo bancrio a que a autoridade correcional teve
acesso mediante autorizao judicial somente poder ocorrer se tambm foi judicialmente
autorizado. Nesta hiptese, seguem-se, analogamente, as cautelas expostas linhas acima para
fornecimento de dados protegidos por sigilo fiscal (dispostas no art. 13 da Portaria RFB n

669

551, de 30/04/13; no art. 24 do Decreto n 4.553, de 27/12/02 (cuja meno se justificou em

4.4.12.2); e no art. 25 da Portaria CGU n 335, de 30/05/05). Neste rumo, deve-se destacar
que nenhum servidor ou autoridade da Coger ou de Escor pode repassar elementos que
contenham dados protegidos por sigilo bancrio, a que tenha tido acesso de forma regular,
como permite a Lei Complementar n 105, de 10/01/01, para qualquer outro rgo ou
autoridade solicitante e sequer sob requisio da Controladoria-Geral da Unio, ainda que esta
busque se amparar na condio de rgo central do Sistema de Correio do Poder Executivo
Federal, sem que haja especfica autorizao judicial para tal repasse.
Parecer PGFN n 2.349/2011: 57. Nesse nterim, obtidos os dados das instituies
bancrias pela CI atravs de autorizao judicial, essas informaes no serviro para
outros fins que no sejam aqueles que motivaram o pedido. Nessa hiptese, o melhor a
fazer observar os termos da deciso judicial respectiva. Muito embora se possa
argumentar que a finalidade do acesso pela CGU aos autos (e aos dados bancrios) possa
ser congnere, se a deciso judicial for silente (muito provvel) ou restritiva,
recomendado que o servidor da RFB, ao entregar os autos disciplinares s autoridades da
CGU, confira maior proteo aos dados bancrios evitando o acesso a eles.
63. (...) Nesse contexto, a soluo mais segura a que exige autorizao judicial. De
qualquer maneira, entende-se que, salvo melhor juzo, a LC n 105, de 2001, no
legitimaria a CGU vista de dados bancrios no bojo de PADs.

4.4.13 - Prova Emprestada

Uma vez que as formas de instruo processual administrativa no esto taxativamente
previstas em lei e no h expressa vedao legal, pode a sede disciplinar tambm se valer do
instituto judicialmente aceito da prova emprestada. Para tal assertiva, busca-se amparo no s
principiologicamente na busca da verdade material como tambm no ordenamento positivado,
uma vez que o instituto em tela atua em favor da maior celeridade processual, inserida na
garantia constitucional da durao razovel do processo, nos termos do art. 5, LXXVIII da
CF.
Assim, dentro dos limites que abaixo se exporo, no h impedimento para que a
comisso designada em determinado processo administrativo disciplinar junte a seus autos
prova realizada em outro processo, seja tambm administrativo, seja at judicial, tanto de
ofcio por iniciativa do prprio colegiado quanto a pedido do acusado. Para que tal juntada se
proceda, basta que, aps a devida deliberao da comisso, o presidente solicite sua
autoridade instauradora diligncias para o fornecimento, junto autoridade competente pelo
outro processo. Sendo o mesmo colegiado condutor de dois processos simultneos, pelo
princpio do formalismo moderado, pode-se dispensar a solicitao autoridade instauradora
de fornecimento da prova emprestada, podendo o prprio colegiado proceder de imediato
juntada deliberada.
STF, Mandado de Segurana n 23.008: Ementa: 4) As provas obtidas em razo de
diligncias deflagradas na esfera criminal podem ser utilizadas em processo administrativo
disciplinar, uma vez submetidas ao contraditrio, posto estratgia conducente durao
razovel do processo, sem conjurao das clusulas ptreas dos processos administrativo e
judicial.
STJ, Mandado de Segurana n 9.850: Ementa: A doutrina e a jurisprudncia se
posicionam de forma favorvel prova emprestada, no havendo que suscitar qualquer
nulidade, tendo em conta a utilizao de cpias do inqurito policial que corria contra o
impetrante. Constatado o exerccio do contraditrio e da ampla defesa.
STJ, Mandado de Segurana n 13.111, Relatrio: (...) quanto prova emprestada, faz-se
necessrio que o impetrante apresente seus argumentos de modo detalhado e com base em
elementos constantes da prova pr-constituda. Assim, a mera alegao de que a prova

670
emprestada no teria observado o devido processo legal no pode prosperar. Este Superior
Tribunal tem admitido a prova emprestada em alguns casos. Na hiptese, tanto as
informaes como o relatrio final da comisso disciplinar noticiam que a quebra do sigilo
bancrio ocorreu nos autos de ao penal cujo contedo foi devidamente utilizado no
PAD.
Idem, STJ, Mandado de Segurana n 10.874 e Recurso em Mandado de Segurana n
20.066.
A prova tambm pode ser emprestada, isto , colhida em outro processo, onde foi
produzida e assim trazida para o procedimento disciplinar, por ser aplicvel ao caso em
apurao. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 148, Editora Forense, 2 edio, 2006
A comisso pode obter provas emprestadas de outros processos. Lo da Silva Alves, A
Prova no Processo Disciplinar, pg. 161, Editora Lumen Juris, 1 edio, 2003

O conceito de prova emprestada, refletindo no s o princpio da economia processual

mas tambm os primados da isonomia e da segurana jurdica, em princpio, nomeia duas
situaes. A primeira situao refere-se possibilidade de se aproveitar que determinada
prova, cuja feitura se requer em dois (ou at mais) processos simultaneamente em curso, possa
ser efetivamente realizada em apenas um e levada como cpia para o outro, poupando-se de
ter de realiz-la duas vezes. A segunda situao refere-se possibilidade de se aproveitar o
fato de que uma determinada prova, que interessa em um processo em curso e que se sabe j
realizada em outro processo (esteja tambm ainda em curso ou j encerrado), seja trazida para
aquele primeiro processo, poupando de se ter de refaz-la.
Em princpio, em sua mais pacificada aplicao, o instituto da prova emprestada
requer que, em ambos os processos (naquele de origem, em que foi realizada a prova e
naquele de destino, para o qual se quer lev-la), figure a mesma pessoa como interessado. Isto
porque, na presuno da boa conduo do processo de origem, a prova teve sua coleta sob o
manto do contraditrio; ou seja, foi franqueado ao interessado o direito de, se quisesse,
contradit-la no momento de sua feitura. Assim sendo, tendo sido devidamente ofertado o
contraditrio ao mesmo interessado, esta prova emprestada integralmente vlida no processo
de destino, trazendo para ele todo o seu valor como elemento formador de convico e
mantendo a fora e o condo intrnsecos sua natureza. Com isto, quer se dizer que o valor
apriorstico de cada tipo de prova se translada tambm, no tendo seu valor probante reduzido
mera cpia documental juntada. Tem-se que, por exemplo, provas emprestadas decorrentes
de uma oitiva de testemunha compromissada, de um laudo de perito, etc, mantm seus
respectivos valores probantes que lhes so inerentes, dentro da consagrada livre valorao da
prova. Estas provas emprestadas trazem para o processo de destino o mesmo valor que
possuem no processo em que efetivamente foram realizadas, qual seja, de serem a
materializao (na busca da verdade material), em elemento juridicamente vlido, de atos
concretos realizados naqueles autos (uma oitiva, uma percia, etc).
Ainda assim, sendo o mesmo interessado e tendo sido perfeita a coleta da prova no
processo de origem, por se tratar de outro processo, talvez envolvendo diferentes acusaes e
pondo em risco diferentes graus de direito ou com peculiaridades no bem tutelado,
recomendvel que se formalize tambm no processo de destino a garantia do contraditrio,
notificando o interessado da juntada da cpia e expressando seu direito de contest-la.
Uma vez que se recomenda ofertar expressamente o contraditrio na juntada da cpia
da prova no processo de destino, pode-se ento aduzir que, na verdade, o fato de no se ter
franqueado o contraditrio no momento da produo da prova no processo de origem no
inviabiliza o emprego do instituto da prova emprestada, pois tal lacuna pode ser, pelo menos
em parte, suprida com a contestao sobre o que foi juntado no processo de destino. Assim,
seja quando a prova deveria ter tido sua feitura ofertada ao contraditrio e no o foi

671

irregularmente, seja quando a prova - por sua natureza - no comportava mesmo contraditrio
em sua feitura (por exemplo, um depoimento em inqurito policial), no resta absolutamente
inviabilizado seu uso como prova emprestada em outro processo.
Por bvio, nesta hiptese, seu valor probante pode ser minorado, luz da livre
valorao da prova. Em princpio, aqui, diferentemente da primeira hiptese, no se afirma
que esta prova emprestada traga e mantenha consigo, para o processo de destino, toda a fora
de seu valor probante e todo o status apriorstico que sua natureza lhe confere na escala de
valorao. Em outras palavras, agora nesta hiptese em que a prova emprestada vem para o
processo de destino enfraquecida pela lacuna da oferta do contraditrio, se possa cogitar de
ela se reduzir mera juntada de cpia documental.
TRF da 3 Regio, Apelao Criminal n 2.300: Ementa: As provas realizadas na fase
inquisitorial, includa a confisso extrajudicial, s so aptas a embasar um decreto
condenatrio quando confirmadas em juzo, de forma a restarem em harmonia com os
demais elementos probatrios coletados aos autos, observando-se, assim o devido processo
legal em sua totalidade, dado que no inqurito policial o contraditrio no se faz
presente.

Sendo assim, nada impede que se prossiga no exerccio interpretativo, estendendo

ainda mais a possibilidade de emprego do instituto da prova emprestada, sob o custo, bvio,
de se lhe reduzir seu valor probante. No obstante se reconhea, como expressado acima, que
o instituto requeira para sua melhor aplicao que o interessado seja o mesmo nos dois
processos envolvidos, impedimento no h para que se cogite de algum caso especfico em
que, para o deslinde de um determinado processo, se demonstre necessria uma prova
produzida em outro processo, de diferente interessado. Tanto verdadeira a aceitabilidade,
com reservas, desta prova que ela pode decorrer de pedido do prprio interessado no processo
a que se destina sua juntada, hiptese em que o aspecto formal no justificaria, por si s, a
liminar denegao. Tal entendimento pode encontrar maior amparo em provas sobre
condies ou situaes externas conduta do interessado do processo de destino ou que, de
quaisquer formas, no digam respeito especificamente sua pessoa. Tomadas as devidas
cautelas (de preservao de intimidade, por exemplo, protegidas no art. 5, X da CF) e atento
ao menor valor probante, pode-se aplicar analogamente a tese acima esposada, da
possibilidade de se trazer a prova que no teve a oferta de contraditrio em sua feitura, sendo
a lacuna parcialmente sanada com a garantia do contraditrio ao interessado no processo de
destino com a notificao da juntada, expressando seu direito de contestar o que consta da
cpia documental.
No processo administrativo, que se orienta no sentido da verdade material, no h razo
para dificultar o uso da prova emprestada, desde que, de qualquer maneira, se abra
possibilidade ao interessado de question-la (...). Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari,
Processo Administrativo, pg. 135, Malheiros Editores, 1 edio, 2001

Nesta ltima hiptese, ainda com mais nfase, se aplica o que se aduziu linhas acima,
acerca de esta prova, no processo de destino, no trazer consigo o valor probante que possa ter
tido no processo de origem, aqui se reduzindo juntada de cpia documental, com menor
status apriorstico na escala de valorao. Por fim, neste caso de prova emprestada oriunda de
processo com diferente interessado, de nada importa, para fim de valorao no processo de
destino, perquirir se a feitura na origem teve ou no a perfeita oferta do contraditrio, j que
eventual contestao no aproveitaria outra pessoa.
Neste tema da prova emprestada, acrescente-se ainda que eventual provocao para
que a Advocacia-Geral da Unio atue no curso da instruo probatria (por exemplo,
postulando em juzo para obteno de provas de ao penal) no impede sua posterior atuao
na fase de julgamento (por meio de Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda, por exemplo,

672

como o caso dos julgamentos de competncia do Ministro de Estado da Fazenda).

Mandado de Segurana n 14.504: Ementa: 4. Admite-se a atuao da Advocacia-Geral
da Unio no processo disciplinar como auxiliar da comisso processante junto ao Poder
Judicirio na obteno de provas produzidas na ao penal intentada sob os mesmos fatos
investigados na esfera administrativa.
Voto: (...) Destacou o autor da ao ser indevida a interferncia da Advocacia-Geral da
Unio na fase de instruo, pois esse mesmo rgo, ao trmino do procedimento, participa
do julgamento do feito. Sem razo, contudo, o impetrante. (...) Na espcie, o servidor
investigado, auditor da receita federal, era vinculado ao Ministrio da Fazenda, sendo o
ministro desta Pasta o juiz natural do processo administrativo disciplinar e no o
Advogado-Geral da Unio. Ainda, a funo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
na esfera administrativa, de assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder
Executivo Federal, para dar segurana jurdica aos atos administrativos que sero por eles
praticados. Assim, o parecer apresentado no processo administrativo disciplinar tem cunho
meramente informativo. No h se falar, portanto, que a Advocacia-Geral da Unio teria
participao no julgamento do feito. De outro vrtice, observa-se ter sido a AdvocaciaGeral da Unio acionada to-somente para solicitar documentos colacionadas nos autos
da ao penal em trmite na Justia Federal contra o investigado, cujos fatos se
relacionavam com o inqurito administrativo. Outra no poderia ter sido a atitude da
comisso processante, uma vez que ela, ou seus membros, no possuem poder postulatrio,
pressuposto processual para estar em juzo, qualidade esta intrnseca Advocacia-Geral
da Unio, nos termo do artigo 131 da Constituio Federal.

4.4.14 - Inadmissibilidade de Provas Ilcitas

4.4.14.1 - Provas Ilcitas e Provas Ilegtimas
De imediato, faz-se necessrio esclarecer o alcance do dispositivo constitucional que
impe como inadmissveis as provas ilcitas.
CF - Art. 5
LVI - so inadmissveis, no processo, as provas obtidas por meios ilcitos;

Para isto, esclarea-se, primeiramente, o que significa uma prova ser inadmissvel.
Sabe-se que, conceitualmente, o procedimento probatrio se desdobra em quatro consecutivos
momentos: requerimento (ou indicao ou proposta), admisso, introduo (ou produo) e
valorao (ou apreciao). Mais detalhadamente, o iter envolvendo desde a produo at a
considerao da prova no julgamento inicia-se quando ela requerida pelo interessado; em
seguida, a prova tem sua introduo no processo admitida ou no pela autoridade (judicial ou
administrativa) que conduz o apuratrio (em juzo prvio de mera admissibilidade, sem
avaliar o mrito e o contedo da prova); se admitida, a prova introduzida no processo; e, por
fim, a prova livremente valorada pelo agente pblico que conduz ou julga o processo.
Portanto, dentre estes quatro momentos, aquele dispositivo constitucional ordena o segundo,
ou seja, a admisso da prova.
Prosseguindo-se na anlise, busca-se agora compreender o significado da expresso
prova ilcita. Antes, sabe-se que h normas e princpios definidores de direito material (ou
substancial, que estabelecem direitos, obrigaes e responsabilidades, reguladoras das
relaes entre os indivduos em sociedade, como, por exemplo, CF, CP, CC e o regime
disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90) e definidores de direito processual (ou instrumental,
que definem a forma de conduo de determinado processo de apurao, como, por exemplo,
CPP, CPC e o rito estabelecido na Lei n 8.112, de 11/12/90). Assim, compreende-se que
pode haver provas tais que, no momento de sua obteno, tenham sido violados normas ou
princpios de direito material ou de direito processual.

673

Diz-se que estas ltimas provas, obtidas com afronta a formalidades de lei processual,
padecem de ilegitimidade e, portanto, so ilegtimas. Sobre elas, como regra, a prpria lei
processual violada prev a sano cabvel, que repercute em sua introduo ou no no
processo (tal sano pode variar desde a declarao de nulidade absoluta e insanvel at de
nulidade relativa e sanvel). Em outras palavras, a prova ilegtima ainda pode ser admitida,
introduzida e at mesmo receber valorao associada sua ilegitimidade.
Citam-se, como exemplos: realizao de ato instrucional sem a prvia notificao ao
interessado, coleta de testemunho de pessoa impedida, prova pericial sobre fato que dispensa
conhecimento especfico, prova sobre fato j comprovado nos autos ou qualquer outro defeito
sobre forma processual.
J as provas obtidas com violao de direito material (constitucional, penal, civil,
comercial, etc) padecem de ilicitude e, portanto, so ilcitas. Neste caso, diferentemente da
ilegitimidade (em que a prova pode ser produzida e admitida no processo, aps ser submetida
a uma sano legal - declarao de nulidade, por exemplo - que influenciar em sua
valorao), a prova ilcita sequer admitida no processo. Menos ainda se cogita ento de ser
introduzida e posteriormente valorada. A CF no impe prova ilcita uma superveniente
sano processual; mais que isto, a declara inadmissvel. Mais que anulvel e mais at que
nula, a prova juridicamente tida como inexistente. Mesmo que j faa parte dos autos, esta
prova inexistente como elemento formador de convico e embasador da deciso.
Citam-se, como exemplos: confisso sob coao; provas obtidas, margem de
autorizao judicial, com violao de domiclio (como busca e apreenso, por exemplo), com
violao da intimidade (em que se inserem os sigilos bancrio e telefnico) ou com violao
da vida privada, da honra e da imagem; em suma, provas que afrontam garantias e direitos
fundamentais da pessoa.
CF - Art. 5
X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua
violao;
XI - a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem
consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar
socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial;
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e
das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na
forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual
penal;
CPP - Art. 157. So inadmissveis, devendo ser desentranhadas do processo, as provas
ilcitas, assim entendidas as obtidas em violao a normas constitucionais ou legais.
(Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
O entendimento preponderante na doutrina e na jurisprudncia ptria o de que as
provas ilcitas e as suas derivadas, no obstante sua inadmissibilidade no processo, no
tm o poder de anul-lo; devem, pois, ser desentranhadas dos autos, permanecendo vlidos
atos e provas j produzidos sem a mcula da contaminao., Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 234, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Percebe-se que, sobretudo no caso do inciso X do art. 5 da CF, alm de ali se

tutelarem bens de difcil, subjetiva e extensa gama de conceituao (intimidade, privacidade,
honra, imagem), conta-se com escasso regramento legal para disciplinar as hipteses
excepcionais de quebra ou atenuao da garantia constitucional. Assim, qualquer necessidade

674

de se apreciar aquele dispositivo da CF obriga o aplicador a complexos esforos de

interpretao do texto normativo e de conceituao jurdica. Na escassez de definies e de
delimitadores legais, o aplicador que necessita produzir provas que possam interferir naqueles
bens deve agir com mxima prudncia, com o fim de no macular tais elementos de ilicitude.
Por serem provas coativas, que invadem e limitam direitos e garantias fundamentais da
pessoa, requerem, em geral, como medidas cautelares de sua licitude, requerimento ao juiz e o
consequente deferimento ou determinao judicial, motivado, para sua realizao. Sem tais
provimentos cautelares, a produo deste tipo de prova (busca e apreenso no domiclio,
quebra de sigilo bancrio ou telefnico, etc) resvalar na ilicitude, por afrontar bens tutelados
no art. 5, X da CF, tornando-a inadmissvel no processo.
A norma constitucional brasileira no vincula a admissibilidade das provas ilcitas nos
processos ao princpio da presuno de inocncia, de modo que caberia realmente refletir
a respeito dessa suposta vinculao. Se um acusado, em procedimento administrativo
sancionador, ou em processo penal, produz provas por meios ilcitos que comprovem
cabalmente sua inocncia poder utiliz-las? Poder a autoridade competente para o
julgamento levar em conta tais provas? E se, abstrada a prova ilcita, resultasse um
acervo reprovador satisfatrio e suficiente para a condenao? (...) aos acusados em geral
certamente vedada a produo de provas ilcitas (...). Sem embargo, (...) essa prova
poderia ser valorada, creio, em benefcio do acusado, se for concludente, real, verdadeira,
incontestvel, definitiva. O acusado poder ser punido pela obteno das provas por meios
ilcitos, mas a autoridade competente no dever desconsiderar essa prova no processo,
dado que o princpio da presuno de inocncia impediria o decreto condenatrio. Fbio
Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pg. 516, Editora Revista dos
Tribunais, 2 edio, 2005

4.4.14.2 - Teoria dos Frutos da rvore Envenenada

Recomenda-se ateno ao que a doutrina chama de teoria dos frutos da rvore
envenenada (ou fruits of the poisonous tree). Por tal construo simblica, os frutos, ainda que
quando tomados por si mesmos estejam sos, por derivarem de uma rvore envenenada,
tambm restaro contaminados. Transpondo para os termos jurdicos, as provas a que se
chegou em determinado processo em decorrncia exclusiva de uma prova ilcita, ainda que
no tenham tido suas coletas em si marcadas por qualquer ilicitude, tendo sido produzidas
sem se afrontar garantias constitucionais, tambm seriam consideradas ilcitas por derivao
e, consequentemente, inadmissveis no processo.
Conforme j aduzido, no ordenamento ptrio, prevalece a regra geral da
inadmissibilidade das provas obtidas por meio ilcito. Todavia, mesmo reconhecendo a
indefinio do tema, no pacificado, polmico e controverso em funo de seu subjetivismo e
da dificuldade de se traarem contornos ntidos, expe-se aqui o entendimento de que aquela
regra geral comporta mitigaes de duas espcies, pelo menos.
Primeiramente, cabe a discusso de que, quando possvel demonstrar que as
apuraes em curso no processo, logo adiante, inevitavelmente conduziriam prova
inquinada de ilicitude derivada, mesmo que no houvesse a prova ilcita que abreviou a sua
obteno, aquela primeira prova pode ser tida como lcita e admissvel no processo. Este
mesmo entendimento pode ainda ser aplicado at mesmo quando se comprova apenas que
seria possvel chegar prova licitamente produzida por outro meio independente da prova
ilcita. Por este entendimento, de certa forma contemplado na lei processual penal, em funo
de ter (ou de pelo menos poder ter) uma fonte independente da prova ilcita, a prova derivada
pode ser considerada livre da contaminao. Ou seja, em termos prticos, a teoria dos frutos
da rvore envenenada, acarretando ilicitude por derivao, pode no se aplicar em um caso
concreto se a responsabilizao a que se chegou no processo se sustenta em outras provas
lcitas e independentes da prova ilcita autuada (ou seja, se a responsabilizao ocorreria

675

mesmo se no houvesse a prova ilcita).

CPP - Art. 157.
1 So tambm inadmissveis as provas derivadas das ilcitas, salvo quando no
evidenciado o nexo de causalidade entre umas e outras, ou quando as derivadas puderem
ser obtidas por uma fonte independente das primeiras. (Redao dada pela Lei n 11.690,
de 09/06/08)
2 Considera-se fonte independente aquela que por si s, seguindo os trmites tpicos e
de praxe, prprios da investigao ou instruo criminal, seria capaz de conduzir ao fato
objeto da prova. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
STF, Habeas Corpus n 74.152: Ementa: 1. Havendo-se apoiado a sentena
condenatria, confirmada pelo acrdo impugnado, em provas licitamente obtidas, ou seja,
no contaminadas pela prova ilcita, consistente na interceptao de comunicao
telefnica, no caso de se anular a condenao.
Voto: 7. A interceptao telefnica foi requerida para facilitar o trabalho da equipe de
investigadores, que estava no encalo do paciente e seus comparsas h algum tempo e j
estava ciente de que aconteceria a transao ilcita noticiada nos autos.
8. Pelo visto, se for afastada da sequncia de atos que compem o iter criminis a
denncia annima recebida pela polcia, certamente no haveria como se chegar prova
da empreitada criminosa, mas se, ao contrrio, a interceptao telefnica for esquecida,
com certeza a priso em flagrante se concretizaria, pois a equipe de investigao j vigiava
o paciente e seus aclitos em razo das informaes anteriormente recebidas e que
indicavam os mesmos como traficantes.
Idem: STF, Mandados de Segurana n 74.530 e 74.599
STF, Habeas Corpus n 75.892: Ementa: Descabe concluir pela nulidade do processo
quando o decreto condenatrio repousa em outras provas que exsurgem independentes, ou
seja, no vinculadas que se aponta como ilcita
(...) excepcionam-se da vedao probatria as provas derivadas da ilcita, quando a
conexo entre umas e outra tnue, de modo a no se colocarem a primria e as
secundrias como causa e efeito; ou, ainda, quando as provas derivadas da ilcita
poderiam de qualquer modo ser descobertas por outra maneira. (...). Isso significa que se a
prova ilcita no foi absolutamente determinante para o descobrimento das derivadas, ou
se estas derivam de fonte prpria, no ficam contaminadas e podem ser produzidas em
juzo., Ada Pellegrini Grinover, Antonio Scarance Fernandes e Antonio Magalhes
Gomes Filho, As Nulidades no Processo Penal, pg. 154, Editora Revista dos Tribunais,
9 edio, 2006

Ademais, aquela regra geral da inadmissibilidade da prova ilcita tambm pode

comportar excees decorrentes da incidncia de outros princpios ou bens
constitucionalmente tutelados mais relevantes para determinado caso especfico. Conforme j
aduzido em 3.3.1.9, o ordenamento jurdico forma um sistema intercomunicante e articulado
em que comum o conflito entre valores e direitos, tendo-se que, por vezes, tolerar
detrimento de um em favor de outro mais relevante para o caso concreto, luz do princpio da
convivncia das liberdades. No que diz respeito ao conflito entre interesse particular e
pblico, a tenso de direitos se resolve caso a caso, ponderando-se os valores e os interesses
em confronto. certo que nenhuma liberdade individual ou direito fundamental podem ser
exercidos de forma absoluta quando repercutem de forma danosa ordem pblica e ao bem
social. Esta ponderao de valores pode ser justificada e reforada tambm trazendo tona o
princpio da proporcionalidade, aplicando-o na atenuao da mxima constitucional da
inadmissibilidade da prova ilcita. Assim, em determinado caso, a despeito da proteo
intimidade de qualquer pessoa, pode-se considerar que esteja em jogo um outro bem jurdico,
tambm merecedor de tutela, em favor de uma outra pessoa e que seja mais relevante que
aquela intimidade. Para fim de defesa em processo, permite-se ento no s que se afaste a
proibio de se produzir prova violando a intimidade de outrem como tambm que tal prova
seja efetivamente valorada no julgamento.
STF, Mandado de Segurana n 23.452, Voto: No h, no sistema constitucional

676
brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de carter absoluto, mesmo porque razes
de relevante interesse pblico ou exigncias derivadas do princpio de convivncia das
liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoo, por parte dos rgos
estatais, de medidas restritivas das prerrogativas, individuais ou coletivas, desde que
respeitados os termos estabelecidos pela prpria Constituio.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 24.369 (em 2.5.5); e Justia Federal de 1 Instncia,
Ao Cautelar n 2001.5101003489-6
TRF da 4 Regio, Habeas Corpus n 2005.04.01.033419-0: Ementa: (...) Prova ilcita.
Contaminao das provas consequentes. (...) Admissvel a tese de preponderncia dos
interesses constitucionalmente protegidos de represso criminalidade organizada, crimes
econmicos e economia popular. Denegao da ordem. (...)
8. Admitida pela proporcionalidade a valorao da prova ilcita inicial e suas
consequentes, por no restar no habeas corpus claramente demonstrada a ilegalidade da
investigao criminal que admite como possvel a preponderncia do interesse estatal de
combate ao crime organizado, em crimes econmicos e com proteo ao dinheiro popular,
frente proteo ao sigilo telefnico de envolvidos em atividade criminosa. 9. O dano
individual causado pela interceptao telefnica no atinge o ncleo essencial da
personalidade do indivduo - teoria das trs esferas ou graus da intimidade, da Suprema
Corte Alem -, admitindo a interveno probatria estatal mediante balanceamento no
caso concreto. 10. Forte aptido da prova discutida - e consequentes - para demonstrar a
verdade (outro enfoque da proporcionalidade), ou o mais prximo que dela se consiga
dentro do processo.
que os direitos do homem, segundo a moderna doutrina constitucional, no podem ser
entendidos em sentido absoluto, em face da natural restrio resultante do princpio da
convivncia das liberdades, pelo que no se permite que qualquer delas seja exercida de
modo danoso ordem pblica e s liberdades alheias. Ada Pellegrini Grinover, Antonio
Scarance Fernandes e Antonio Magalhes Gomes Filho, As Nulidades no Processo
Penal, pg. 145, Editora Revista dos Tribunais, 9 edio, 2006

4.4.15 - Interceptao Telefnica

4.4.15.1 - Nos Termos da Lei n 9.296, de 24/07/96: com Autorizao Judicial, Realizada
por Terceiros e sem Conhecimento dos Interlocutores
Conforme j introduzido em 4.4.6, o inciso XII do art. 5 da CF veda, de forma
absoluta, a interceptao de atos de correspondncia ou de comunicao telegrfica ou de
dados entre duas ou mais pessoas, no se cogitando de competncia nem mesmo de
autoridade judicial para autorizar sua quebra. Da, so ilcitas as provas obtidas com a
interceptao de troca de qualquer forma de correspondncia, a interceptao de troca de
telegramas e a interceptao de troca de dados - aqui sempre se cogitando de tais
interceptaes se darem no momento em que o elemento se transporta, se desloca, viaja, entre
o remetente e o destinatrio (ou seja, no sentido etimolgico do termo interceptar, que
captar durante a passagem).
CF - Art. 5
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e
das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na
forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual
penal;

Assim, necessrio diferenciar que a garantia prevista no art. 5, XII da CF assegura

como inviolveis apenas aqueles atos em si de correspondncia e de comunicao, no
atingindo a utilizao do resultado concreto decorrente dos atos, tais como as cartas, os
telegramas e os dados em si. Esta afirmao no significa que aqueles elementos (cartas,
telegramas e dados) sejam francamente violveis; o que se diz que a sua proteo

677

constitucional no se alberga no mencionado inciso XII do art. 5 da CF, mas sim no inciso X,
por se inserirem no conceito de intimidade e privacidade.
Todavia, especificamente, a comunicao telefnica, ou seja, o ato em que duas
pessoas conversam no telefone, no momento da conversa, pode ser validamente interceptada,
desde que limitada a emprego na investigao criminal ou na instruo processual penal e se
feita nos termos da lei. A explicao plausvel para o diferente tratamento que a CF, por meio
do seu art. 5, XII, dispensou a este meio de comunicao em relao s correspondncias,
telegramas e dados reside em que no se justificaria quebrar estas formas, uma vez que se
pode ter acesso ao resultado concreto que elas produzem, enquanto que a conversa telefnica
no deixa resultado, vestgio ou registro, desaparecendo imediatamente.
STF, Recurso Extraordinrio n 219.780, Voto: Passa-se, aqui, que o inciso XII no est
tornando inviolvel o dado da correspondncia, da comunicao, do telegrama. Ele est
proibindo a interceptao da comunicao dos dados, no dos resultados. Essa a razo
pela qual a nica interceptao que se permite a telefnica, pois a nica a no deixar
vestgios, ao passo que nas comunicaes por correspondncia telegrfica e de dados
proibida a interceptao porque os dados remanescem; eles no so rigorosamente
sigilosos, dependem da interpretao infraconstitucional para poderem ser abertos. O que
vedado de forma absoluta a interceptao da comunicao da correspondncia, do
telegrama. Por que a Constituio permitiu a interceptao da comunicao telefnica?
Para manter os dados, j que a nica em que, esgotando-se a comunicao, desaparecem
os dados. Nas demais, no se permite porque os dados remanescem, ficam no computador,
nas correspondncias, etc.

A expresso interceptao telefnica, juridicamente, se refere gravao de uma

conversa telefnica feita por terceiro sem conhecimento dos dois interlocutores, com
autorizao judicial, e especificamente para a sede penal. Antes da edio da Lei n 9.296, de
24/07/96, que veio regulamentar o art. 5, XII da CF, a interceptao telefnica, mesmo se
autorizada judicialmente em primeira instncia, terminava sendo considerada prova invlida
nas instncias superiores, por falta da exigida previso legal.
Somente aps a vigncia da Lei n 9.296, de 24/07/96, a interceptao telefnica
passou a ser prova vlida, exclusivamente em esfera criminal, desde que pedida por
autoridade policial ou pelo Ministrio Pblico Federal, autorizada por juiz e executada de
acordo com as previses daquele diploma legal.
Lei n 9.296, de 24/07/96 - Art. 1 A interceptao de comunicaes telefnicas, de
qualquer natureza, para prova em investigao criminal e em instruo processual penal,
observar o disposto nesta Lei e depender de ordem do juiz competente da ao principal,
sob segredo de justia.
Pargrafo nico. O disposto nesta Lei aplica-se interceptao do fluxo de comunicaes
em sistemas de informtica e telemtica.
Art. 3 A interceptao das comunicaes telefnicas poder ser determinada pelo juiz, de
ofcio ou a requerimento:
I - da autoridade policial, na investigao criminal;
II - do representante do Ministrio Pblico, na investigao criminal e na instruo
processual penal.
Art. 10. Constitui crime realizar interceptao de comunicaes telefnicas, de informtica
ou telemtica, ou quebrar segredo da Justia, sem autorizao judicial ou com objetivos
no autorizados em lei.
Pena: recluso, de dois a quatro anos, e multa.

A gravao realizada por terceiro, de uma conversa telefnica, sem conhecimento de

qualquer dos interlocutores e sem autorizao judicial ou de qualquer outra forma operada
fora dos limites da Lei n 9.296, de 24/07/96, constitui crime, conforme seu art. 10. Nos
termos, abaixo expostos, dos arts. 151, 1, II e 153 do CP, com muito mais nfase, tambm
configura crime divulgar tal gravao. Sendo ilcita esta gravao, no pode ser admitida

678

como prova, nem mesmo em investigao criminal ou em instruo processual penal.

Ademais, se a despeito de sua ilicitude, esta gravao vier a ser autuada em processo, tal fato
pode ter o condo de contaminar provas derivadas; somente no o ter se estas outras provas
tiverem fonte independente, conforme j aduzido em 4.4.14.2.
No que se refere mais especificamente ao processo administrativo disciplinar, como o
art. 3 da Lei n 9.296, de 24/07/96, somente autoriza a violao da garantia intimidade da
conversa telefnica para investigao criminal ou para instruo penal, tem-se que a comisso
no pode pedir sua quebra para fim administrativo. Contrariamente maior significncia
atribuda ao crime, tem-se que o ordenamento indicou ao aplicador que, na ponderao de
direitos em conflitos, como regra, se atribui maior relevncia preservao da intimidade da
conversa telefnica do que elucidao de ilcitos puramente disciplinares. Para que a
comisso cogite de quebra da garantia constitucional, presume-se estar diante de caso grave,
com provvel repercusso tambm na esfera penal e que a interceptao seja fundamental para
a comprovao (uma vez que, por outro lado, no se justifica a busca desta prova para
situaes banais ou de menor gravidade, que no configurem crime, ou quando se pode obter
a convico por outros meios).
Assim, na hiptese de haver a necessidade de a comisso contar com tal prova, restalhe levar o caso ao Ministrio Pblico Federal. Este rgo, dentro da sua competncia de
promover a ao penal, pode entender cabvel e solicitar ao juzo interceptao telefnica.
Da, a comisso pode solicitar, como emprestada para a esfera disciplinar, aquela prova
produzida para fim judicial. No caso de j haver ao penal instaurada e dela constar
interceptao telefnica, a comisso pode pedir ao Ministrio Pblico Federal para que este
solicite ao juzo a prova emprestada para a instncia disciplinar, nos termos j expostos em
4.4.13.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 25.367, Relatrio: 14. Por outro
lado, o processo disciplinar, que redundou na demisso do recorrente, transcorreu sem
qualquer irregularidade que pudesse comprometer a sua concluso. O indiciado teve
ampla oportunidade de defesa e foi intimado para assistir a todos os atos instrutrios. Ao
final, foram ouvidas dezesseis pessoas (algumas delas, mais de uma vez). Realizaram-se
trs exames periciais: dois documentoscpicos e um de avaliao de imvel. O servidor foi
interrogado duas vezes e, entre os vrios documentos apresentados, juntaram-se
transcries fonogrficas das interceptaes que a Polcia Federal, por ordem judicial,
procedeu nos dilogos telefnicos que ele manteve com alguns donos de postos de
combustvel.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.956: Ementa: A clusula final
do inciso XII do artigo 5 da Constituio Federal - ...na forma que a lei estabelecer para
fins de investigao criminal ou instruo penal - no bice considerao de fato
surgido mediante a escuta telefnica para efeito diverso, como exemplo o processo
administrativo disciplinar.
STF, Mandado de Segurana n 14.797: Ementa: 4. A jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal Federal encontra-se consolidada no sentido da
possibilidade do aproveitamento, em processo disciplinar, de prova licitamente obtida
mediante o afastamento do sigilo telefnico em investigao criminal ou ao penal,
contanto que autorizada a remessa pelo juzo responsvel pela guarda dos dados
coletados, e observado, no mbito administrativo, o contraditrio.
STF, Questo de Ordem em Inqurito n 2.424: Ementa: Prova emprestada. Penal.
Interceptao telefnica. Escuta ambiental. Autorizao judicial e produo para fim de
investigao criminal. Suspeita de delitos cometidos por autoridades e agentes pblicos.
Dados obtidos em inqurito policial. Uso em procedimento administrativo disciplinar,
contra os mesmos servidores. Admissibilidade. Resposta afirmativa a questo de ordem.
Inteligncia do art. 5, inc. XII, da CF, e do art. 1 da Lei federal n 9.296/96. Voto
vencido. Dados obtidos em interceptao de comunicaes telefnicas e em escutas
ambientais, judicialmente autorizadas para produo de prova em investigao criminal

679
ou em instruo processual penal, podem ser usados em procedimento administrativo
disciplinar, contra a mesma ou as mesmas pessoas em relao s quais foram colhidos.
STJ, Mandado de Segurana n 7.024, Voto: Ultrapassada mais essa afirmao, examino
a ltima delas, que diz respeito ilegalidade da escuta telefnica para fins de utilizao no
procedimento administrativo, com base no art. 3 da Lei n 9.296/96 (...):
O argumento no tem qualquer fundamento. Como visto, o dispositivo esclarece que
somente o juiz pode determinar a interceptao telefnica, a requerimento das autoridades
que elenca, nada dispondo sobre a impossibilidade de utilizao da mesma para fins de
investigao administrativa.
No caso, a administrao valeu-se das gravaes para fins de prova no processo
administrativo, mas a interceptao foi requerida nos exatos termos do inciso I, art. 3 da
legislao em comento, como consta do Alvar de Escuta, uma vez que os dois policiais
impetrantes tambm respondem a processo criminal.
Numa abordagem tcnica, interceptao telefnica a captao, por parte de terceiro,
de conversa telefnica alheia sem o consentimento de um dos interlocutores. (...)
(...) a interceptao telefnica, constituindo uma exceo legal franquia constitucional da
liberdade de comunicao (inciso XII do art. 5 da CF/1988), poder ser legalmente
autorizada (Lei n 9.296, de 24.7.1996), para o fim especfico e exclusivo de investigao
criminal ou instruo processual penal, vis--vis autorizao judicial.
Feitas essas consideraes a respeito dessa delicada diligncia, acode-nos mente a
seguinte indagao: caso haja resduos indicadores de infrao disciplinar nessas
gravaes, podero ser eles repassados para a repartio pblica interessada e utilizados
para ensejar a abertura de procedimento disciplinar? Entendemos que isso seja possvel,
desde que haja autorizao judicial expressa nesse sentido e que seja preservado, por parte
da instncia disciplinar, o sigilo das diligncias, gravaes e transcries referentes, uma
vez que tais investigaes so empreendidas em segredo de justia. Jos Armando da
Costa, Controle Judicial do Ato Disciplinar, pgs. 125 e 126, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2002
Mas possvel que, em processo civil, se pretende aproveitar prova emprestada, derivada
de interceptao telefnica lcita, colhida em processo penal desenvolvido entre as mesmas
partes. (...)
Poder, em casos como esse, ter eficcia a prova emprestada, embora inadmissvel sua
obteno no processo no-penal?
As opinies dividem-se, mas, de nossa parte, pensamos ser possvel o transporte de prova.
O valor constitucionalmente protegido pela vedao das interceptaes telefnicas a
intimidade. Rompida esta, licitamente, em face do permissivo constitucional, nada mais
resta a preservar. Seria uma demasia negar-se a recepo da prova assim obtida, sob a
alegao de que estaria obliquamente vulnerado o comando constitucional. Ainda aqui,
mais uma vez, deve prevalecer a lgica do razovel. (...)
Nessa linha de interpretao, cuidados especiais devem ser tomados para evitar que o
processo penal sirva exclusivamente como meio oblquo para legitimar a prova no
processo civil. Se o juiz perceber que esse foi o nico objetivo da ao penal, no dever
admitir a prova na causa cvel. Ada Pellegrini Grinover, Antonio Scarance Fernandes e
Antonio Magalhes Gomes Filho, As Nulidades no Processo Penal, pgs. 119 e 120,
Editora Revista dos Tribunais, 9 edio, 2006

Ainda em socorro ao emprego da interceptao telefnica como prova em processo

administrativo disciplinar, um outro detalhe vem tona. A CF delimita a feitura desta prova
apenas para investigao criminal ou instruo processual penal. Mas a restrio imposta
prova no se estende coisa julgada, pois a sentena penal definitiva tem a fora de
independer dos meios probantes empregados e das intrnsecas limitaes que recaem no
momento da captao das provas (como, no caso, a preservao da intimidade). Em outras
palavras, a coisa julgada tem o condo de se desgarrar e de se desprender das questes de fato
e de direito e dos meios que se empregaram para que fosse proferida. Por este entendimento
que se expressa que, caso se tenha sentena penal definitiva calcada to-somente na
interceptao telefnica licitamente produzida em sede criminal, esta sentena pode ser
trazida para a sede cvel (inclusive administrativa).

680

Mas de se destacar a recomendao de que, caso se demonstre relevante instruir

processo administrativo disciplinar com transcries de regular interceptao telefnica,
levando em conta que este tipo de prova comumente suscita provocaes junto ao Poder
Judicirio mesmo nas sedes processuais judiciais, convm, sempre que possvel, que a
comisso busque reforar a instruo e a formao de convico, juntando no s as
transcries mas tambm outros elementos probantes, de distinta natureza, a fim de que o
processo possa se manter vlido ainda que posteriormente aquelas provas venham a ser
judicialmente declaras nulas. Isto porque, em tal tipo de processo, ser extremamente
recomendvel que a comisso, em seu relatrio, logre diferenciar de forma bastante clara
aquela prova trazida emprestada da sede judicial das demais provas coletadas por meios
meramente administrativos e independentes da interceptao telefnica, a fim de mant-las
imunes de eventual declarao de nulidade daquele primeiro ato instrucional.

4.4.15.2 - Gravaes Clandestinas, Feitas pelo Interlocutor, e Interceptao Ambiental,

Feita por Terceiro
Em 4.4.15.1, abordou-se especificamente uma delimitada forma de produo de prova
processual, juridicamente chamada de interceptao telefnica, qual seja, quando terceiro,
autorizado judicialmente, grava a conversa telefnica mantida por duas pessoas, sem que elas
saibam, na forma e para os fins determinados na lei.
Todavia, diante dos recursos tecnolgicos, existem outras situaes que margeiam a
hiptese acima, mas que, diferindo em determinados detalhes, no cabem na definio
jurdica restrita de interceptao telefnica, e, portanto, no esto protegidas pelo art. 5, XII
da CF e, consequentemente, disciplinados pela Lei n 9.296, de 24/07/96. No obstante,
tambm merecem ateno, pois podem se tornar provas vlidas em processo.
Antes de especificar cada hiptese, convm esclarecer que, partindo-se do grande
gnero das captaes eletrnicas de prova, pode-se dividir este tipo de ato em duas espcies:
interceptaes e gravaes. Enquanto as interceptaes, no sentido mais amplo do termo, so
realizadas por terceiros, as gravaes so realizadas por um dos interlocutores. Ambas as
formas podem ser operadas sobre a conversa por telefone ou gravando-se conversa mantida
entre presentes, em determinado ambiente. Assim, pode-se ter interceptao, por terceiro, de
conversa alheia mantida por telefone (o chamado grampeamento) e de conversa entre
presentes; e pode-se ter gravao, pelo prprio interlocutor, de sua conversa telefnica ou
entre presentes.
Especificamente a interceptao de conversa telefnica revelia do conhecimento dos
dois interlocutores a que configura a interceptao telefnica juridicamente definida na Lei
n 9.296, de 24/07/96, j abordada anteriormente. Havendo a aquiescncia de um dos
interlocutores, embora genericamente seja uma interceptao, no se enquadra na hiptese da
citada Lei.
Para complementar a descrio das provas provenientes de captao eletrnica de voz,
descrevem-se a seguir esta ltima situao, bem como a interceptao entre presentes e as
gravaes pelo prprio interlocutor.
Primeiramente, aborda-se a chamada gravao clandestina, que a gravao da
conversa telefnica operada por um dos interlocutores, mesmo que o outro no tenha
conhecimento. Esta situao no est amparada pelo art. 5, XII da CF e, consequentemente,
no disciplinada pela Lei n 9.296, de 24/07/96. Ademais, sendo um dos interlocutores da
conversa, contra esta pessoa no h que se cogitar de se opor clusula de sigilo e no h

681

ilicitude no ato em si de gravar. Este entendimento encontra apoio na tipificao do art. 151,
1, II do CP, que veda a violao de conversao telefnica entre outras pessoas.
Avanando ainda nesta situao, mesmo que a conversa telefnica clandestinamente gravada
seja confidencial, pode o interlocutor no s grav-la como at divulg-la, sem incorrer na
tipificao do art. 153 do CP, se houver justa causa para a divulgao. Compreende-se por
justa causa o uso do teor da conversa apenas em defesa de direito ou de interesse, prprio ou
de terceiro (no para acusao). No havendo justa causa, incorre no art. 153 do CP o
interlocutor que divulga a conversa confidencial com possibilidade de causar dano a algum.
CP - Art. 151. (...)
Pena - deteno, de um a seis meses, ou multa.
1 Na mesma pena incorre:
Violao de comunicao telegrfica, radioeltrica ou telefnica
II - quem indevidamente divulga, transmite a outrem ou utiliza abusivamente comunicao
telegrfica ou radioeltrica dirigida a terceiro, ou conversao telefnica entre outras
pessoas;
2 As penas aumentam-se de metade, se h dano para outrem.
Divulgao de segredo
Art. 153. Divulgar algum, sem justa causa, contedo de documento particular ou de
correspondncia confidencial, de que destinatrio ou detentor, e cuja divulgao possa
produzir dano a outrem:
Pena - deteno, de um a seis meses, ou multa.

Obviamente, pela prpria denominao do instituto da interceptao telefnica (que

requer o uso de telefone), tambm no atingida pelo art. 5, XII da CF e pela Lei n 9.296,
de 24/07/96, a outra situao que tambm recebe o nome de gravao clandestina - quando
um dos interlocutores grava uma conversa entre presentes, mantida em determinado ambiente,
sem telefone. No h tipificao para o fato de o interlocutor gravar a conversa de que
participa e afasta-se a ilicitude da divulgao se houver justa causa, ainda que o teor da
conversa seja confidencial.
Na mesma linha da primeira situao acima, tambm no se enquadra no art. 5, XII
da CF e na Lei n 9.296, de 24/07/96, a captao de uma conversa telefnica, quando operada
por terceira pessoa, a pedido ou com aquiescncia de um dos interlocutores. Mas aqui,
diferentemente da primeira situao acima, pode haver ilicitude j no ato de gravar. Todavia,
pode se defender que, havendo justa causa, afastam-se as ilicitudes tanto do ato de terceiro
gravar conversa telefnica alheia quanto do ato de divulgar, ainda que o teor seja confidencial.
Por fim, na ltima hiptese, chamada de gravao ambiental, na mesma linha da
segunda situao acima, tambm no se cogita de aplicao do art. 5, XII da CF e da Lei n
9.296, de 24/07/96, quando a captao da conversa entre presentes no prprio ambiente, sem
telefone, feita por terceira pessoa no interlocutor, independentemente se h interlocutores
cientes ou no da gravao. Analogamente, as ilicitudes dos atos de gravar e de divulgar
contedos confidenciais podem ser afastadas se houver justa causa.
STF, Habeas Corpus n 74.678: Ementa: Afastada a ilicitude de tal conduta - a de, por
legtima defesa, fazer gravar e divulgar conversa telefnica ainda que no haja o
conhecimento do terceiro que est praticando crime -, ela, por via de consequncia, lcita
e, tambm consequentemente, essa gravao no pode ser tida como prova ilcita, para
invocar-se o art. 5, LVI, da Constituio com fundamento em que houve violao da
intimidade.
Relatrio: O interesse pblico deve prevalecer sobre a manuteno do sigilo da
conversao telefnica envolvendo prtica delitiva. (...) A Carta Magna no criou sigilo
para beneficiar e privilegiar infratores e perturbadores da ordem na esfera dos direitos
individuais e comuns. (...)
A propsito, ensina Vicente Grecco Filho em recente monografia sobre a Lei 9.296/96:
Ainda no captulo das observaes preliminares, importante fazer uma distino que
nem sempre se apresenta, quer em julgamentos, quer em textos doutrinrios, qual seja a

682
diferena entre a gravao feita por um dos interlocutores da conversao telefnica, ou
com autorizao deste, e a interceptao. Esta, em sentido estrito, a realizada por algum
sem autorizao de qualquer dos interlocutores para a escuta e, eventualmente gravao,
de sua conversa, e no desconhecimento deles. (...)
Estando afastada a hiptese de falta de justa causa para a gravao e de indevida
divulgao da conversa entre o paciente e o ofendido (Cdigo Penal, arts. 151, II, e 153),
no h razo plausvel que justifique qualificar essa prova como ilcita. Frente
interpretao sistemtica das normas constitucionais pertinentes e ainda das disposies
contidas nos arts. 151, II, e 153, do Cdigo Penal, suficientes para atestar a prestabilidade
probatria da gravao, descabe cogitar da exigncia da interposio de qualquer outro
provimento legislativo regulamentador.
STF, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 503.617: Ementa: A gravao de
conversa entre dois interlocutores, feita por um deles, sem conhecimento do outro, com a
finalidade de document-la, futuramente, em caso de negativa, nada tem de ilcita,
principalmente quando constitui exerccio de defesa.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 194.247 e Habeas Corpus n 75.338; e STJ,
Recurso Especial n 112.274
(...) as gravaes clandestinas e as ambientais, por configurarem afronta ao irredutvel
direito constitucional de intimidade e privacidade (art. 5, inciso X, da CF/1988), no
podero jamais ser autorizadas.
Vale salientar, contudo, que a variao axiolgica dos padres reinantes no nosso
ordenamento positivo, associando-se aos princpios da proporcionalidade e da
razoabilidade, abrem, em linha de excepcionalidade, oportunidade a que tais gravaes,
em razo da imponncia dos fatos, se tornem lcitas. Tal licitude encontra ocasio propcia
nas circunstncias que colocam em primeiro plano, e como ao inicial (fiat) a agresso
criminosa do interlocutor-devassado contra o interlocutor devassador (que promoveu a
gravao ilcita).
Em tais condies, a prpria vtima da gravao clandestina ou ambiental que, com o seu
comportamento reprovvel e criminoso, gera a razo jurdica suficiente para tornar lcitas
essas gravaes que, em outras condies normais, seriam ilcitas e, por conseguinte,
imprestveis como prova em qualquer processo ou instncia.
De efeito, pode-se assentar que as gravaes telefnicas, fonogrficas ou
cinematogrficas, efetivadas em tais circunstncias, so absolutamente lcitas, podendo
instruir tanto o processo judicial (penal e cvel) quanto o administrativo disciplinar. Jos
Armando da Costa, Controle Judicial do Ato Disciplinar, pgs. 126 a 128, Editora
Braslia Jurdica, 1 edio, 2002

Portanto, as conversas telefnicas ou entre presentes clandestinamente gravadas por

um dos interlocutores ou captadas por terceiro autorizado por um dos interlocutores no esto
limitadas investigao criminal ou instruo processual penal, autorizao judicial e aos
contornos definidos na Lei n 9.296, de 24/07/96, para poderem ser autuadas como provas
vlidas. Desde que haja justa causa na divulgao de teor confidencial (com o que, na
verdade, se atende proporcional e razovel ponderao do bem tutelado no caso especfico
com a intimidade), afasta-se a ilicitude desta prova e, portanto, ela pode ser admitida em
processo, inclusive de sede administrativa. Percebe-se que a admissibilidade destas provas
no afastada por sua clandestinidade e tambm no se sujeita ao cumprimento dos
dispositivos do inciso XII do art. 5 da CF, mas sim do seu inciso X. Tendo sido tais provas
coletadas sem quebrar a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da imagem e da honra
de algum, luz do princpio da convivncia das liberdades (mencionado em 4.4.14.2), elas
so lcitas e admissveis. Por outro lado, no havendo justa causa na divulgao de conversas
confidenciais (na ponderao dos parmetros do art. 5, X da CF), estas provas so
consideradas ilcitas, o que as torna inadmissveis em processo, qualquer que seja a sede.
Novamente, destaca-se a recomendao de que, caso se demonstre relevante instruir
processo administrativo disciplinar com transcries de conversas telefnicas ou entre
presentes clandestinamente gravadas por um dos interlocutores ou captadas por terceiro
autorizado por um dos interlocutores, levando em conta que este tipo de prova comumente
suscita provocaes junto ao Poder Judicirio mesmo nas sedes processuais judiciais, convm,

683

sempre que possvel, que a comisso busque reforar a instruo e a formao de convico,
juntando no s as transcries mas tambm outros elementos probantes, de distinta natureza,
a fim de que o processo possa se manter vlido ainda que posteriormente aquelas provas
venham a ser judicialmente declaras nulas.
Por bvio, tambm no se encontra albergada no art. 5, XII da CF e na Lei n 9.296,
de 24/07/96, no cabendo na definio jurdica de interceptao telefnica, a simples
listagem, fornecida pelas operadoras de servio de telefonia, por ordem judicial, com os
registros histricos de ligaes originadas de determinada linha de telefone e/ou por ela
recebidas. Aqui, refere-se a apenas a lista de nmeros das linhas e data e hora das ligaes,
enquanto que a definio de interceptao telefnica requer mais: requer o acesso ao teor das
conversas. No obstante, advirta-se que mesmo tais dados resumidos de sigilo telefnico
inserem-se em clusula de intimidade da pessoa e, como tal, para serem admitidos como
prova lcita em processo de qualquer sede, reafirma-se que requerem a medida cautelar da
determinao judicial. Mas, em linha diferente se inserem os dados resumidos de ligaes
telefnicas realizadas por meio de linha e aparelho institucionais, podendo a comisso
solicitar ao setor competente no rgo os extratos das contas telefnicas originadas do
aparelho e da linha oficiais, independentemente de autorizao judicial.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 17.732: Ementa: VII - A quebra do sigilo dos
dados telefnicos contendo os dias, os horrios, a durao e os nmeros das linhas
chamadas e recebidas no se submete disciplina das interceptaes telefnicas regidas
pela Lei 9.296/96 (...)
Conforme deciso do Superior Tribunal de Justia, no Mandado de Segurana n 17.732,
a disponibilizao do registro histrico das ligaes (originadas ou recebidas) de uma
linha telefnica, bem como o registro de dados, de horrios e de durao das chamadas,
fornecidas pelas operadoras de telefonia, no esto includas nos permissivos do inciso XII
do art. 5 da CF e na Lei n 9.296/96, no entanto, esses dados tambm esto protegidas por
sigilo, e a sua disponibilizao depende de autorizao judicial (...).
Necessrio ressalvar que, no caso de telefone de propriedade da Administrao, no h
que se falar em sigilo dos dados telefnicos, uma vez que se trata de instrumento de
trabalho. Insta destacar, contudo, que nesses casos no sero obtidos o contedo dos
dilogos, mas to somente os registros das ligaes realizadas. Desse modo, tratando-se de
telefone funcional, cedido ao servidor, a Comisso poder solicitar ao setor responsvel os
extratos das contas telefnicas, independente de autorizao judicial.,Controladoria-Geral
da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 240 e 241, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

4.4.15.3 - A Extenso para o Correio Eletrnico

No caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil, os servidores contam com o
correio eletrnico corporativo (Lotus Notes), por meio do qual podem enviar mensagens
eletrnicas (emails), cujo uso disciplinado pela Portaria SRF n 1.397, de 11/11/02. Segundo
esta norma, o Lotus Notes uma ferramenta de trabalho, de propriedade da administrao, e, a
rigor, deve ser usado apenas para fins relacionados com as atribuies do cargo do usurio.
Decerto, equiparando-se a um documento ou a uma ordem escrita e assinada, o e-mail,
nos dias atuais, est absolutamente inserido no conceito de correspondncia ou de
comunicao entre duas ou mais pessoas e, como tal, traz tona a questo se estaria ou no
protegido pela garantia constitucional de no violao de seu sigilo.
CF - Art. 5
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e
das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na

684
forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual
penal;

No caso especfico do e-mail corporativo, que uma ferramenta de trabalho, tem-se

mais um exemplo da aplicao do princpio da convivncia das liberdades, mencionado em
4.4.14.2, no conflito de direitos particular e pblico, indicando que nenhum direito individual
absolutamente inquebrvel ou insupervel, em proteo ao bem maior, de ordem pblica.
Assim, so aceitos e, portanto, vlidos como prova juridicamente lcita, o acesso caixa
postal do servidor ou o seu monitoramento, por parte da administrao, mesmo sem
autorizao judicial, vista de fundados indcios de cometimento de irregularidades,
rastreveis ou comprovveis to-somente pelo correio eletrnico corporativo fornecido ao
infrator. Sendo ferramenta de trabalho, no gera expectativa de privacidade e no h que se
cogitar de intimidade a ser preservada, visto que o e-mail corporativo tem uso restrito a fins
de trabalho e no h que se afastar a propriedade da administrao sobre o computador e sobre
o prprio provedor de acesso internet.
Portaria SRF n 1.397, de 11/11/02 - Art. 1 O Correio Eletrnico, ferramenta de
propriedade da Secretaria da Receita Federal - SRF, constitui instrumento de uso
institucional, destinado ao intercmbio de mensagens, para fins de racionalizao do
trabalho e aumento da produtividade.
Pargrafo nico. Ao usurio cabe utilizar o Correio Eletrnico em atividades inerentes s
suas atribuies no mbito da SRF.
Art. 6 vedado o envio das seguintes espcies de mensagens eletrnicas:
I - SPAM: mensagem destinada a mltiplos usurios, sem consentimento prvio destes, e
que objetive a divulgao de correntes, produtos, marcas, empresas, organizaes ou
endereos eletrnicos, ou a oferta de mercadorias ou servios, gratuitamente ou mediante
remunerao;
II - relativas a negcios ou atividades particulares do usurio, propaganda ou apoio a
qualquer iniciativa ou atividade que no tenha aprovao formal da SRF;
III - de teor ofensivo, calunioso, difamatrio ou injurioso;
IV - de contedo poltico-partidrio ou sindical, de qualquer natureza ou espcie;
V - relativas a contedo obsceno, ilegal ou antitico;
VI - de contedo preconceituoso ou discriminatrio;
VII - que contenham listas de endereos eletrnicos dos usurios do Correio Eletrnico,
para fora da instituio.
Art. 7 vedado Administrao do Correio Eletrnico:
I - violar correspondncia;
II - acessar ou monitorar contedo de mensagens, salvo se formalmente autorizada, ou por
solicitao do titular da caixa postal.
Pargrafo nico. A autoridade competente da SRF poder autorizar o acesso e a
monitorao de caixa postal, quando houver suspeita de quebra de segurana, hostilidades
externas decorrentes de ao de hackers ou vrus, perseguies ou constrangimentos
ilegais, violao do disposto no art. 6 ou, ainda, por determinao judicial.
Art. 8 reservado SRF o direito de monitorar, auditar e controlar a utilizao do
Correio Eletrnico, observado o disposto no art. 7 desta Portaria.
(...) entende-se que se o correio eletrnico de onde se retirou a prova institucional, por
ser ele do servio pblico e no privativo do servidor, a prova poder ser utilizada.,
Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pgs. 114 e 115, Fortium
Editora, 1 edio, 2008

A Portaria SRF n 1.397, de 11/11/02, apenas estabelece a possibilidade de acesso e

monitoramento no correio eletrnico, mas no especifica a quem cabe autorizar e tampouco
h norma delegando tal competncia. Da, faz-se necessrio integrar o ordenamento para
enfrentar a questo de se definir a autoridade competente para autorizar o acesso e o
monitoramento da caixa postal eletrnica na hiptese que ora interessa, qual seja, em mbito
de investigao ou apurao disciplinar (seja em juzo de admissibilidade ou no curso de
processo disciplinar).

685

Neste foco especfico, a leitura conjunta do inciso III do art. 18, do art. 24, do inciso
VI do art. 285 e do inciso V do art. 287, todos do Regimento Interno da Secretaria da Receita
Federal do Brasil indica que, tratando-se de necessidade de acesso e de monitoramento da
caixa postal por razes disciplinares, a competncia de autorizao recai sobre a autoridade
correcional, ou seja, o Corregedor ou o Chefe do Escor da jurisdio, dependendo de qual
destas autoridades figure como competente para instaurar a sede disciplinar no caso em que se
cogita de acessar e monitorar o e-mail corporativo. Por fim, de acordo com o art. 20 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, cabe administrao local do correio eletrnico
corporativo (Lotus Notes - em regra, a cargo de projeo da Cotec responsvel pela gesto do
sistema de informao na unidade), com a devida priorizao, apenas a operacionalizao da
medida solicitada pelo Corregedor ou Chefe de Escor.
Obviamente, no caso de uso pessoal, por parte do servidor, de correios eletrnicos
particulares privados comerciais, acessados pela internet, ainda que por meio de
equipamentos da instituio, no se inserem no conceito de ferramentas de trabalho de
propriedade da administrao, mas sim se inscrevem no conceito de intimidade. Da, merecem
a garantia constitucional de inviolabilidade, cuja quebra excepcional, mas no de todo
impossvel. Novamente, vista de possvel conflito entre o interesse particular e o interesse
pblico, de se eleger o ltimo. Assim, para o e-mail particular privado comercial, a garantia
fundamental da pessoa de inviolabilidade de suas comunicaes e correspondncias pode vir a
ser quebrada, mediante autorizao judicial, de acordo com as hipteses e condies
abarcadas pela Lei n 9.296, de 24/07/96 (mencionada e reproduzida em parte em 4.4.15.1 e
que regulamenta o art. 5, XII da CF), cujo pargrafo nico do art. 1 estende sua aplicao
interceptao do fluxo de comunicaes em sistemas de informtica e de telemtica. Este
dispositivo legal define que a interceptao no se restringe apenas s comunicaes por voz,
via telefone, mas sim que abrange tambm o fluxo de dados por meio de informtica (em que
pode se interpretar inserido o e-mail) e de telemtica (este segundo meio tecnolgico, indo
alm do primeiro, combina o uso de ferramentas de informtica com os meios de
comunicao via telefone, como modem e fac-smile).
Sobre o assunto, didtico o julgado exarado pelo Tribunal Superior do Trabalho
(TST):
TST, Recurso de Revista n 613/2000-013-10-00: Ementa: 1. Os sacrossantos direitos do
cidado privacidade e ao sigilo de correspondncia, constitucionalmente assegurados,
concernem comunicao estritamente pessoal, ainda que virtual (e-mail particular).
Assim, apenas o e-mail pessoal ou particular do empregado, socorrendo-se de provedor
prprio, desfruta da proteo constitucional e legal de inviolabilidade. 2. Soluo diversa
impe-se em se tratando do chamado e-mail corporativo, instrumento de comunicao
virtual mediante o qual o empregado louva-se de terminal de computador e de provedor da
empresa, bem assim do prprio endereo eletrnico que lhe disponibilizado igualmente
pela empresa. Destina-se este a que nele trafeguem mensagens de cunho estritamente
profissional. Em princpio, de uso corporativo, salvo consentimento do empregador.
Ostenta, pois, natureza jurdica equivalente de uma ferramenta de trabalho
proporcionada pelo empregador ao empregado para a consecuo do servio. 4. Se se
cuida de e-mail corporativo, declaradamente destinado somente para assuntos e matrias
afetas ao servio, o que est em jogo, antes de tudo, o exerccio do direito de propriedade
do empregador sobre o computador capaz de acessar internet e sobre o prprio
provedor. Insta ter presente tambm a responsabilidade do empregador, perante terceiros,
pelos atos de seus empregados em servio (Cdigo Civil, art. 932, inc. III), bem como que
est em xeque o direito imagem do empregador, igualmente merecedor de tutela
constitucional. Sobretudo, imperativo considerar que o empregado, ao receber uma caixa
de e-mail de seu empregador para uso corporativo, mediante cincia prvia de que nele
somente podem transitar mensagens profissionais, no tem razovel expectativa de
privacidade quanto a esta, como se vem entendendo no Direito Comparado (EUA e Reino
Unido). 5. Pode o empregador monitorar e rastrear a atividade do empregado no ambiente
de trabalho, em e-mail corporativo, isto , checar suas mensagens, tanto do ponto de vista

686
formal quanto sob o ngulo material ou de contedo. No ilcita a prova assim obtida,
visando a demonstrar justa causa para a despedida decorrente do envio de material
pornogrfico a colega de trabalho. Inexistncia de afronta ao art. 5, incisos X, XII e LVI,
da Constituio Federal.
TST, Recurso de Revista n 9.961/2004-015-09-00.1: Ementa: I) Dano moral. No
caracterizao. Acesso do empregador a correio eletrnico corporativo. Limite da garantia
do art. 5, XII da CF. 1. O art. 5, XII, da CF garante, entre outras, a inviolabilidade do
sigilo da correspondncia e da comunicao de dados. 2. A natureza da correspondncia e
da comunicao de dados elemento que matiza e limita a garantia constitucional, em face
da finalidade da norma: preservar o sigilo da correspondncia - manuscrita, impressa ou
eletrnica - da pessoa - fsica ou jurdica - diante de terceiros. 3. Ora, se o meio de
comunicao o institucional - da pessoa jurdica -, no h de se falar em violao do
sigilo de correspondncia, seja impressa ou eletrnica, pela prpria empresa, uma vez que,
em princpio, o contedo deve ou pode ser conhecido por ela. 4. Assim, se o "e-mail"
fornecido pela empresa, como instrumento de trabalho, no h impedimento a que a
empresa a ele tenha acesso, para verificar se est sendo utilizado adequadamente. Em
geral, se o uso, ainda que para fins particulares, no extrapola os limites da moral e da
razoabilidade, o normal ser que no haja investigao sobre o contedo de
correspondncia particular em "e-mail" corporativo. Se o trabalhador quiser sigilo
garantido, nada mais fcil do que criar seu endereo eletrnico pessoal, de forma gratuita,
como se d com o sistema "gmail" do Google, de acesso universal.
TRF da 1 Regio, Agravo de Instrumento n 2005.01.00.66469-2: Ementa: (...) O e-mail
corporativo instrumento de trabalho e no detm a natureza de correspondncia
pessoal.
O correio eletrnico ou e-mail institucional utilizado pelos servidores uma ferramenta
de trabalho disponibilizada pela Administrao Publica que poder, ou no, ter seu uso
discriminado em normas internas do rgo.
Como j destacado para justificar a interceptao telefnica, bem como outras clusulas
de sigilo merecedoras de afastamento quando da ponderao do interesse pblico sobre o
privado, no constitui afronta primeira parte do art. 5, XII, CF o uso das informaes
contidas no e-mail institucional do servidor, haja vista fundados indcios de
irregularidades, para fins de apurao que dependam exclusivamente desse meio de prova,
uma vez que descabe, nesse caso, a alegao de preservao de intimidade. Isso se justifica
em razo de o e-mail corporativo ter seu uso restrito a fins do trabalho, o que confere
Administrao o acesso a ele ou o seu monitoramento, sem que seja necessria autorizao
judicial.
Diferentemente do que foi exposto em linhas anteriores, no caso do e -mail de uso
particular do servidor, fornecido por provedor comercial de acesso internet, a intimidade
de suas informaes est assegurada constitucionalmente, sendo seus dados inviolveis
pela Administrao.
Ocorre que, havendo necessidade de utilizao de informaes provenientes do e-mail
privado do servidor, para fins apuratrios, a disponibilizao desses dados depende da
autorizao judicial, conforme previso da Lei n 9.296/96, que no pargrafo nico do art.
1, estende o compartilhamento do sigilo interceptao do fluxo das comunicaes em
sistemas de informtica (a exemplo do e-mail pessoal) e telemtica (como modem e facsmile). Da ser aceito o mesmo procedimento discriminado para as comunicaes
telefnicas para o compartilhamento do sigilo desses fluxos de dados., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 241 e 242, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

4.4.16 - Interrogatrio do Acusado

4.4.16.1 - O Momento do Interrogatrio
O interrogatrio do acusado visto, no processo administrativo disciplinar, como um
ato de defesa. Como tal, deve ser o ato final da busca de convico antes de a comisso

687

deliberar indiciar ou propor arquivamento do feito, para que funcione, em tese, como a ltima
oportunidade de o acusado tentar demonstrar sua inocncia e no ser indiciado.
Da, ao atingir este ponto, em que a comisso, em princpio, no vislumbra realizar
nenhum outro ato instrucional, a fim de garantir que o acusado seja o ltimo a se manifestar
na instruo, recomenda-se question-lo, expressamente, se deseja ainda algum ato
probatrio, antes de ser interrogado (ficando o eventual pedido de realizao de qualquer ato
sujeito apreciao da comisso, luz do art. 156, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90). Caso a
comisso acate esta recomendao, tal questionamento ao acusado pode ser encartado na
prpria intimao para o servidor ser interrogado (que ser abordada em 4.4.16.2.1), de forma
que, em um nico termo, primeiramente se questione o acusado acerca de seu desejo de
produzir mais provas antes de seu interrogatrio e, em seguida, j se determine a data de sua
prova oral no caso de no apresentar rol de provas no prazo de cinco dias corridos concedido
para resposta.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/12.
Aqui, convm ponderar o mandamento do art. 159 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que
diz que, aps a inquirio das testemunhas, a comisso promover o interrogatrio do
acusado. A precipitada interpretao deste dispositivo poderia levar ao equvoco de se
considerar que o delimitador temporal do interrogatrio seria apenas os testemunhos, podendo
o acusado ser ouvido antes da eventual realizao de provas materiais ou de provas de outra
natureza. Obviamente, a melhor leitura advm de interpretao teleolgico-sistemtica, luz
do princpio constitucional da ampla defesa, que permite ao acusado ser o ltimo a se
manifestar antes da indiciao (se esta vier a ocorrer), aps o conhecimento de todos os fatos
que lhe imputem responsabilidade por irregularidades. Da, o interrogatrio de ser tomado
aps a realizao de todo o tipo de prova, e no necessariamente aps as inquiries de
testemunhas.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 159. Concluda a inquirio das testemunhas, a comisso
promover o interrogatrio do acusado, observados os procedimentos previstos nos arts.
157 e 158.
(Nota: Art. 157. As testemunhas sero intimadas a depor mediante mandado expedido pelo
presidente da comisso, devendo a segunda via, com o ciente do interessado, ser anexada
aos autos.
Pargrafo nico. Se a testemunha for servidor pblico, a expedio do mandado ser
imediatamente comunicada ao chefe da repartio onde serve, com a indicao do dia e
hora marcados para inquirio.
Art. 158. O depoimento ser prestado oralmente e reduzido a termo, no sendo lcito
testemunha traz-lo por escrito.)

Todavia, sem se confundir com regra, no h impedimento de se fazer um ou at mais

interrogatrios do acusado no incio ou no curso da instruo. Esta estratgia pode se
justificar, por exemplo, dentre outras, nas seguintes situaes: em processos em que a
primeira impresso de arquivamento e a comisso tem a percepo de que esclarecimentos
prvios do servidor j apontaro o rumo a tomar para a rpida concluso da apurao; ou em
processos em que as provas inicialmente autuadas e que apontam contrariamente ao servidor
consubstanciam-se em documentos por ele assinados, de forma que a prova oral, questionando
a veracidade de suas assinaturas, j pode fazer com que se evite percia (caso ele as confirme)
ou, ao contrrio, com que se a realize desde logo (caso ele as negue). Estes interrogatrios
preliminares no carreiam nulidade para o processo, uma vez que no se afasta a realizao do
interrogatrio ao final, tentando-se concluir a busca da convico, conforme determina o art.
159 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Caso se intime o acusado para interrogatrios no incio ou
no curso da instruo, convm que a comisso registre na intimao a condio de preliminar
destes atos, consignando que suas realizaes em nada prejudicaro a tomada do

688

interrogatrio ao final da instruo, conforme a vontade da Lei.

Parecer AGU n GQ-37, vinculante: Ementa: (...) insuscetvel de eivar o processo
disciplinar de nulidade o interrogatrio do acusado sucedido do depoimento de
testemunhas, vez que, somente por esse fato, no se configurou o cerceamento de defesa.
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: (...) No nulifica o processo disciplinar a
providncia consistente em colher-se o depoimento do acusado previamente ao de
testemunha.
STJ, Mandado de Segurana n 7.736: Ementa: (...) IV. A oitiva do acusado antes das
testemunhas, por si s, no vicia o processo disciplinar, bastando, para atender a
exigncia do art. 159 da Lei n 8.112/90, que o servidor seja ouvido tambm ao final da
fase instrutria.
Entretanto, nada prejudica nem impede que, para atender convenincia instrutria do
processo disciplinar, a pessoa acusada, suspeita da prtica do ato inquinado de irregular,
seja ouvida no curso da coleta da prova. O que a Lei, a meu sentir, torna necessrio nessa
hiptese que, encerrada a coleta das provas, inclusive com a audincia de testemunhas,
seja, ento, ouvido, novamente, o acusado, mediante interrogatrio - art. 159. Francisco
Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio,
pgs. 149 e 150, Editora Forense, 2 edio, 2006
O interrogatrio, como vimos, o ltimo momento nessa fase de prova. Mas a comisso,
na sua primeira reunio, preparatria da instruo processual, poder deliberar por
comear ouvindo exatamente o acusado. (...) devendo, depois, ser novamente ouvido em
procedimento de interrogatrio. Lo da Silva Alves, A Prova no Processo Disciplinar,
pgs. 162 e 163, Editora Lumen Juris, 1 edio, 2003

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/12.

4.4.16.2 - Atos Preparatrios

Os procedimentos do interrogatrio do acusado so, em parte, semelhantes aos da
oitiva de testemunha, tanto que o art. 159 da Lei n 8.112, de 11/12/90, expressa que nele
sero observados os procedimentos previstos nos arts. 157 e 158 da mesma Lei, que tratam da
oitiva.

4.4.16.2.1 - Comunicaes do Interrogatrio

No vislumbrando mais nenhum outro tipo de ato de instruo (oitivas, percias,
diligncias, etc) necessrio ao esclarecimento do fato, deve a comisso deliberar pela
realizao do interrogatrio do acusado. Ato contnuo, deve intimar o acusado, no prazo hbil
de trs dias teis de antecedncia para ser interrogado. A intimao emitida em duas vias,
retornando a via assinada e datada pelo acusado para o processo. Sendo um ato
personalssimo e de relevante interesse da defesa, recomenda-se que, se possvel, a intimao
para o interrogatrio seja entregue pessoalmente ao acusado (todavia, no h ilegalidade em a
intimao ser entregue ao procurador, caso a procurao conceda poderes para tal) e tambm
seja acompanhada de cpia dos autos, preferencialmente digital, complementando as cpias j
entregues no curso do processo.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia
ordenada, com antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local
de realizao.

Nunca ser demais frisar que, para que um servidor seja interrogado, requer-se o bvio

689

pr-requisito de ter sido notificado para acompanhar o processo como acusado. Um servidor
que no tenha participado do processo ou que originalmente tenha sido chamado aos autos
como testemunha no pode, sem prvia notificao como acusado, ao final ser intimado para
ser interrogado.
STF, Mandado de Segurana n 21.721, Voto: (...) na fase instrutria do inqurito
administrativo em causa, o impetrante s foi intimado e ouvido como testemunha, no lhe
tendo sido assegurado, portanto, j que no figurava sequer como acusado, o direito de
acompanhar os atos dessa fase, nos termos do artigo 156 da Lei 8.112, de 11 de dezembro
de 1990, nem foi interrogado, na forma do disposto no artigo 159 da mesma Lei. De
testemunha passou diretamente a indiciado, sem ter figurado, na fase instrutria, como
acusado com os direitos a ele inerentes.
Houve, portanto, inequvoco cerceamento de defesa, uma vez que, ao contrrio do que
pretendem as informaes, a ampla defesa que ao artigo 153 da referida lei assegura ao
acusado, com a observncia do princpio do contraditrio, no abarca apenas o indiciado,
mas tambm o acusado em sentido estrito, que a qualificao que se d, na fase
instrutria do inqurito, ao ainda no indiciado. Em outras palavras, acusado a
expresso empregada no artigo 153 em sentido amplo, para abranger o acusado em
sentido estrito (o acusado ainda no indiciado, conforme resulta dos artigos 159 e 160) e o
indiciado (artigos 161 e 164).

Aps a intimao do acusado, deve-se comunicar ao titular da unidade, por meio de

memorando extrado em duas vias, que seu subordinado foi intimado para comparecer, a fim
de ser interrogado, na data e horrio aprazados. Conforme j aduzido em 4.4.1.3, no caso de
acusado lotado em ARF, recomenda-se que esta comunicao seja dirigida ao Agente, no
sendo necessrio comunicar ao respectivo Delegado.
Para o acusado lotado ou em exerccio em localidade distinta de onde deve prestar o
interrogatrio, o art. 173 da Lei n 8.112, de 11/12/90, assegura-lhe o direito de receber dirias
e passagens para se deslocar a fim de ser interrogado. Neste caso, por previso regimental e
em extenso aos arts. 7, 4 e 16 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, mediante provocao
do presidente da comisso, incumbe ao Chefe de Escor, como autoridade instauradora, propor
ao Corregedor e a este decidir as questes atinentes a deslocamentos, dirias e passagens de
interesse correcional.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 208. Ao Servio de
Atividades Auxiliares - Seaux e s Sees de Atividades Auxiliares - Saaux compete
executar e controlar as atividades relacionadas com pessoal, apoio administrativo, gesto
de documentos, patrimnio e servios gerais.
Pargrafo nico. Ao Seaux da Coger e Saaux da Copei compete, ainda, executar as
atividades financeiras e oramentrias relacionadas com deslocamento de servidores e
colaboradores eventuais no interesse das atividades da Coger e Copei, respectivamente.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores
eventuais no interesse da Coger.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo

690
disciplinar dever solicitar autoridade instauradora autorizao para deslocamento de
servidores integrantes de comisso, bem como solicitar prorrogao do prazo da comisso,
quando necessrio..

Destaque-se que o chamamento de aposentado para ser interrogado se d por meio de

intimao, sequer se podendo cogitar de solicitao de comparecimento, conforme se abordou
para ser ouvido como testemunha.

4.4.16.2.2 - A Participao de Acusado e/ou de Seu Procurador no Interrogatrio de

Coacusado
Em processos administrativos disciplinares com mais de um acusado, faz-se relevante
abordar a questo da participao de acusado e/ou de seu procurador no interrogatrio de
outro acusado. Para isto, inicialmente, convm observar os comandos da Lei n 8.112, de
11/12/90, em seu art. 159, 1 e 2:
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 159.
1 No caso de mais de um acusado, cada um deles ser ouvido separadamente, e sempre
que divergirem em suas declaraes sobre fatos ou circunstncias, ser promovida a
acareao entre eles.
2 O procurador do acusado poder assistir ao interrogatrio, bem como inquirio
das testemunhas, sendo-lhe vedado interferir nas perguntas e respostas, facultando-se-lhe,
porm, reinquiri-las, por intermdio do presidente da comisso.

A leitura do primeiro comando acima leva ao entendimento de que, em processos

administrativos disciplinares em que h mais de um acusado, alm de os interrogatrios serem
coletados individualmente (e no em atos coletivos), tambm no h previso legal para a
participao de acusados nos interrogatrios uns dos outros, tendo a Lei previsto o ato
instrucional especfico (a acareao) para o caso de eventualmente se fazer indispensvel a
confrontao de declaraes de defesa em prova oral. Ademais, uma vez que o ato
instrucional se materializa como prova autuada com a reduo a termo por escrito, conforme
determina a leitura conjunta dos arts. 158 e 159 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com o art. 22,
1 da Lei n 9.784, de 29/01/99, a garantia do contraditrio se concretiza com a prerrogativa
de a defesa contestar o contedo do termo. Assim, a participao de um acusado no
interrogatrio de coacusado no s carece de previso normativa como tambm supervel e
a negativa a pleito de tal natureza no acarreta cerceamento ao direito de defesa e tampouco
prejudica a exaustiva busca da verdade material. Na mesma linha j se manifestou a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional:
Parecer PGFN-Cojed n 579/2010: 25. Em relao alegao de suposta violao ao
exerccio do direito de defesa em decorrncia da ausncia de intimao para participar do
interrogatrio dos demais acusados, verifica-se que ela no prospera. No existe
dispositivo normativo que garanta a participao do acusado no interrogatrio dos demais
acusados no processo disciplinar. Efetivamente, este o entendimento do Superior
Tribunal de Justia (...).

Com maior destaque, informe-se que o Supremo Tribunal Federal j se manifestou no

sentido de que tal participao dos coacusados, mais do que desnecessria, vedada.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.716: Voto: (...) Da anlise dos autos
(fl.463), vislumbra-se que, destas 25 pessoas, 9 correspondem aos acusados do referido
PAD. Quanto a estes, h que se ressaltar que a Lei 8.112/90, ao estabelecer as diretrizes
para desenvolvimento do processo administrativo-disciplinar, dispe que o interrogatrio
dos acusados deve ser tomado em separado (...).
Assim, a ausncia de intimao das datas em que tais interrogatrios iriam acontecer no
afronta o direito de defesa, uma vez que se mostra, em regra, no s desnecessria, como

691
tambm vedada, a presena dos demais acusados.
Logo, dispensvel a intimao do recorrente para interrogatrio dos demais envolvidos,
no se configurando, na espcie, cerceamento de defesa. Ressalte-se que o recorrente teve
acesso cpia de todos os depoimentos, que possibilitou o contraditrio por ocasio da
apresentao da defesa escrita (...)."

Se cristalina e inequvoca a vontade do legislador de que os interrogatrios sejam

coletados sem a presena de demais acusados, restou silente o texto legal acerca da presena
de eventuais procuradores dos coacusados. A elucidao de que, em sede disciplinar, a priori,
no se cogita de ilegalidade ou de nulidade em virtude de a comisso no facultar no s aos
outros acusados mas at mesmo tambm aos seus procuradores (ainda que advogados) o
direito presena e participao no interrogatrio do coacusado advm da leitura da
jurisprudncia, em diversos julgados do Superior Tribunal de Justia, como os descritos
abaixo, com reflexo tambm na posio doutrinria:
STJ, Mandado de Segurana n 13.133/DF: Voto: (...) Ausncia de demonstrao de
prejuzo para o impetrante, decorrente da inexistncia de intimao para o interrogatrio
dos demais acusados, ressaltando que, aps o transcurso da fase probatria, apresentou
defesa escrita, na qual teve oportunidade de se defender regularmente (...).
STJ, Mandado de Segurana n 8.213: Ementa: (...) assegurado ao servidor arrolar e
reinquirir testemunhas no processo administrativo disciplinar, no incorrendo em
ilegalidade a negativa de sua participao ou de seu procurador no interrogatriuo dos
demais acusados.
STJ, Mandado de Segurana n 8.496: Ementa: (...) 2. No h previso normativa alguma
que confira a prerrogativa ao advogado de presenciar o depoimento de outros acusados,
no mesmo processo administrativo disciplinar, assim como de formular questes ao seu
prprio constituinte.
STJ, Mandado de Segurana n 10.128: Ementa: (...) 7. No h ilegalidade na negativa
da participao do impetrante ou de seu procurador no interrogatrio dos demais
acusados.
Como na pluralidade de acusados os interrogatrios so feitos em horrios distintos,
estes s podem se fazer acompanhar pelos respectivos procuradores. Assim, no se justifica
que o advogado de um acusado comparea ao interrogatrio de outro, que possui seu
prprio advogado. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys,
Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 355, Editora Frum, 1 edio, 2007

Buscando o aprofundamento da anlise em tela, alm da literalidade da Lei n 8.112,

de 11/12/90, e da jurisprudncia voltada especificamente para casos concretos em sede de
processo administrativo disciplinar, convm trazer tona os dispositivos do CPP, como vlida
fonte, uma vez que a sede processual penal, em virtude da inegvel afinidade com a matria
disciplinar, serve de paradigma em diversos assuntos para esta processualstica.
Assim, a princpio no mesmo rumo at aqui trilhado, o art. 191 do CPP, com redao
dada pela Lei n 10.792, de 01/12/03, contm dispositivo muito similar primeira parte do
1 do art. 159 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecendo que Havendo mais de um acusado,
sero interrogados separadamente. No obstante, informe-se que, em razo das tutelas mais
severas da instncia criminal, a mesma Lei n 10.782, de 01/12/03, tambm alterou o art. 185
do CPP, passando a prever que O acusado que comparecer perante a autoridade judiciria,
no curso do processo penal, ser qualificado e interrogado na presena de seu defensor,
constitudo ou nomeado. Ademais, o art. 188 do mesmo Cdigo, tambm com redao dada
pela mesma Lei n 10.792, de 01/12/03, ao estabelecer que Aps proceder ao interrogatrio,
o juiz indagar das partes se restou algum fato para ser esclarecido, formulando as
perguntas correspondentes se o entender pertinente e relevante, permite concluir que, em
sede de processo penal, possvel, nos casos em que h mais de um acusado, a presena e a

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efetiva postulao por parte dos demais defensores - e at mesmo a eventual presena dos
corrus - nos interrogatrios uns dos outros. E este entendimento tem se sobressado na
jurisprudncia quando as Cortes superiores so instadas a se manifestar acerca do tema
especificamente na processualstica penal, sobretudo em ateno s possibilidades de tentativa
de imputao de responsabilidade a outro corru ou de delao.
STJ, Habeas Corpus n 198.668: Ementa: 3. Para o ato do interrogatrio nas aes
penais com pluralidade de rus, o Cdigo de Processo Penal prev apenas que estes devem
ser interrogados separadamente, o que no significa, por si s, que a inquirio
complementar seja feita apenas pelo prprio defensor e pelo rgo acusatrio, sob pena de
ofensa ao contraditrio e paridade de armas que deve ser resguardada no processo
penal. 4. No h no Cdigo de Processo Penal nenhum comando proibitivo participao
do defensor do corru no ato do interrogatrio, estabelecendo o seu artigo 188, com a
redao dada pela Lei n. 10.792/03, que Aps proceder ao interrogatrio, o juiz indagar
as partes se restou algum fato para ser esclarecido, formulando as perguntas
correspondentes se o entender pertinente e relevante, razo pela qual no dado ao
intrprete restringir esse direito, que tem assento em princpios constitucionais.

De um lado, certo que a possvel extenso, para a processualstica disciplinar, do

dispositivo do art. 188 do CPP, que concede ao defensor da parte (seja ele um advogado
constitudo, seja ele um defensor nomeado) o direito de postular no s no interrogatrio do
seu prprio acusado mas tambm no interrogatrio do corru, significaria um atendimento
amplo, abrangente e extensivo das garantias de ampla defesa e de contraditrio a favor dos
coacusados em processo administrativo disciplinar, alm at do que expressamente estabelece
o Estatuto, o que jamais suscitaria crticas comisso processante e administrao.
Mas, por outro lado, na questo em tela, deve-se temperar o mpeto de fazer refletir no
processo administrativo disciplinar a integralidade de dispositivos do CPP. Primeiramente
porque h relevantes diferenas entre as sedes processuais, tanto de contexto quanto de
agentes. No processo administrativo disciplinar, conduzido por uma comisso composta por
servidores estveis, no h a figura do magistrado, com todos os poderes em que se investe o
membro do Poder Judicirio, inegavelmente mais capazes de conduzir a presidncia da prova
oral, de zelar por interesses eventualmente distintos de partes conflitantes, de manter a ordem
no recinto e de inibir ou de coibir comportamentos inadequados ou exagerados dos presentes
ao ato instrucional, seja quando estes tentam constranger ou intimidar, seja quando se
mancomunam para aliciar ou combinar estratgias.
Ademais, enquanto no processo disciplinar sequer obrigatria a constituio de
procurador e muito menos que este seja um advogado (conforme sedimentado pela Smula
Vinculante n 5, do Supremo Tribunal Federal), no processo penal, a presena do defensor
tcnico - constitudo ou nomeado - obrigatria e somente este agente da defesa possui a
capacidade postulatria (diferentemente do processo administrativo disciplinar, em sede
processual penal, o acusado no possui capacidade postulatria). Da porque, no processo
penal, alm das maiores cautelas em vista da relevncia mpar do bem jurdico tutelado (a
liberdade do acusado), a presena e a atuao do defensor no interrogatrio do corru
mereceram maior ateno e interesse por parte do legislador. Decerto, quando o art. 188, em
conjunto com o art. 185, ambos do CPP, menciona indagao das partes, refere-se aos
advogados (ou Defensores Pblicos), obrigatoriamente presentes ao ato pelo lado das defesas,
e ao membro do Ministrio Pblico, no polo da acusao.
Assim, sem jamais perder de vista que o 1 do art. 159 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
determina que os acusados devam ser interrogados um a cada vez e no em conjunto em ato
nico, de imediato, a anlise acerca da possibilidade de extenso do comando do art. 188 do
CPP para o processo administrativo disciplinar deve se iniciar com a percepo da
necessidade de se flexibilizar, para uma compreenso mais abrangente, em razo da

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capacidade de postulao em sede disciplinar tanto do prprio acusado quanto de seu

facultativo procurador e de este ser ou no advogado.
No obstante tais possibilidades, a priori, ratifica-se que no h previso na Lei n
8.112, de 11/12/90, para que os demais acusados e seus eventuais procuradores (advogados ou
no) sejam notificados de ofcio pela comisso, sem provocao das defesas, do interrogatrio
do coacusado e muito menos para que participem e apresentem perguntas naquele ato. Como
forma de, sem proceder notificao dos demais coacusados (com o que se poderia interpretar
como chamento ao ato), a comisso ao mesmo tempo no se expor crtica de no ter
expressado nos autos as datas de todos os interrogatrios, pode o colegiado indicar na ata de
deliberao as datas de toda a rodada de provas orais a serem coletadas dos acusados e
fornecer cpia integral dos autos juntamente com as intimaes para os interrogatrios,
suprindo, ento notcia ao conjunto de acusados acerca das datas de todos os interrogatrios.
Todavia, reiterando que tanto a sede disciplinar quanto a sede penal ambas so ramos
do Direito pblico punitivo e, como tal, guardam afinidades em seus princpios reitores e nas
fontes informadoras, reconhece-se que no incomum a jurisprudncia evoluir em seus
entendimentos para o processo administrativo disciplinar e neles tambm vir a sedimentar
teses e institutos aplicveis ao processo penal.
Assim, diante do tema sob anlise, pode-se aceitar que, caso os outros acusados e/ou
seus procuradores manifestem antecipadamente inteno de participar do interrogatrio de um
coacusado ou compaream no momento da realizao do ato, deve a comisso, na lacuna da
Lei, questionar ao interrogado se este considera prejudicial sua defesa a participao (termo
que aqui agrega no s a simples presena fsica no ato mas tambm a possibilidade de
reinquirir o interrogado ao final) daqueles demais interessados. Refinando a questo, pode a
comisso desdobrar o questionamento acerca da participao unicamente de acusados,
unicamente de procuradores ou de ambos, j que pode haver objeo apenas participao
dos primeiros e no dos ltimos.
De um lado, caso o servidor a ser interrogado manifeste se opor participao dos
demais acusados e de seus procuradores ou apenas dos coacusados ou ainda apenas dos seus
procuradores, deve a comisso acatar, homenageando e privilegiando a proteo dos direitos
de defesa deste que prestar a prova oral, e comunicar o indeferimento aos demais postulantes
cuja participao o interrogado no consentiu. De se destacar que, nesta hiptese de denegar a
participao, a comisso no incorre em ilegalidade e tampouco inquina o feito com nulidade
por cerceamento de direito de defesa, pois o faz com respaldo na literalidade da Lei n 8.112,
de 11/12/90, e sob amparo das especficas manifestaes jurisprudenciais.
Por outro lado, caso o servidor a ser interrogado manifeste no se opor participao
dos outros acusados e de seus procuradores, ou apenas dos acusados ou apenas dos
procuradores, pode a comisso deferir a presena e a efetiva participao daqueles cuja
presena o interrogado consentiu. Nesta hiptese do deferimento participao, de acordo
com a procedimentalizao reinante em processo administrativo disciplinar, por fora do 1
do art. 156 da Lei n 8.112, de 11/12/90, as perguntas dos demais acusados e/ou de seus
procuradores devem ser formuladas ao presidente, para que este, vista do objetivo de
elucidar o fato e da sua prerrogativa de indeferir as intervenes protelatrias, impertinentes
ou sem relao com o objeto da apurao, decida se as repassa ao interrogado.
Quanto possibilidade ou no do procurador de um acusado assistir ao interrogatrio de
outro servidor, cabe comisso decidir, de acordo com o caso concreto e suas
peculiaridades, se deve apenas fornecer cpia do termo ao trmino de todos os
interrogatrios, ou se permite a presena do procurador no ato. Em se permitindo a
presena do procurador de outros acusados, no ser permitido que ele se utilize da

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palavra para questionar o interrogado.
Alm disso, possvel que a comisso consulte o interrogado se este se ope presena do
outro procurador. Em caso positivo, recomendvel que a comisso no permita a
presena do procurador., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 215, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Ademais, ainda nesta linha de exceo, tambm de se ressalvar que no se afasta a

garantia constitucional de o acusado no ser constrangido ou coagido a responder a perguntas
de coacusados e/ou de seus procuradores que julgue autoincriminatrias ou prejudiciais sua
linha de defesa, podendo clamar pela prerrogativa de manter-se em silncio.
Em todo caso, havendo mais de um acusado, independentemente de haver ou no
inteno de acusado participar do interrogatrio de coacusado, convm, sempre que possvel,
que a comisso realize os interrogatrios um aps o outro, em um mesmo dia, de forma a
diminuir a possibilidade de prvio conhecimento das perguntas, buscando preservar ao
mximo a prova oral. E, mais especificamente, na hiptese de a comisso j antever a
possibilidade de presena de um acusado no interrogatrio de outro, pode o colegiado valer-se
da estratgia de iniciar um interrogatrio logo em seguida ao trmino do outro, aproveitando a
presena dos diferentes acusados.

4.4.16.3 - No Comparecimento do Acusado

Na hiptese de o acusado, apesar de regularmente intimado, no comparecer para o
interrogatrio na data e horrio aprazados, aps ter-se aguardado por no mnimo trinta
minutos, deve a comisso registrar o incidente em termo de no comparecimento. Por ser o
interrogatrio um ato de interesse da defesa, convm que a comisso tente nova data. Se, por
fim, o acusado abrir mo de seu direito e novamente deixar de comparecer sem motivo, pode
a comisso deliberar a retomada do curso do processo sem interrog-lo e esta ausncia, por si
s, no configura afronta a dispositivo estatutrio. Destaque-se que, a rigor, tendo havido a
regular intimao, caso o servidor no comparea e sequer fornea comisso qualquer
justificativa que pudesse inferir sua vontade de prestar a prova oral em data posterior, lcito
ao colegiado, j desde esta primeira e nica ausncia, supor o desinteresse da defesa e, mesmo
sem reiterar o chamamento, prosseguir no rito. Assim se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio, no Parecer AGU n GQ-102, no vinculante:
17. A Lei n 8.112, de 1990, no condicionou a validade do apuratrio tomada do
depoimento do acusado, nem a positividade das normas de regncia autoriza a ilao de
que este configura pea processual imprescindvel tipificao do ilcito. A falta do
depoimento, no caso, deveu-se conduta absentesta do servidor quando intimado a
prestar esclarecimentos (...).
STJ, Mandado de Segurana n 7.066, Voto: De todo o exposto, resulta que o impetrante
no foi interrogado pela comisso processante, porque recusou-se, por vinte vezes, a
comparecer ao local designado, a despeito de estar gozando de perfeita sade, em
determinadas ocasies.
Em consequncia, no h falar em cerceamento de defesa, sendo certo, ainda, que a
eventual nulidade do processo, por esse motivo, no poderia ser aproveitada pela parte
que lhe deu causa.
STJ, Mandado de Segurana n 18.090: Ementa: 7. A Comisso Processante diligenciou
no sentido de colher o depoimento pessoal do impetrante, o qual somente no se realizou
pelo seu no comparecimento, por duas vezes, sendo que na segunda, o depoimento havia
sido marcado para Teixeira de Freitas/BA, conforme solicitao do prprio impetrante, o
qual, todavia, no compareceu audincia. Assim, correto o procedimento da Comisso
em dar seguimento ao processo administrativo, haja vista que no poderia ficar
aguardando indefinidamente pela disposio do impetrante em prestar o seu depoimento.

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Se o acusado, regularmente intimado, no comparecer para submeter-se ao
interrogatrio, o processo dever seguir seu curso normal. Neste caso, a lei no oferece
qualquer recomendao e nem determina providncia intercorrente, necessria ao
seguimento normal do processo disciplinar. Francisco Xavier da Silva Guimares,
Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 162, Editora Forense, 2
edio, 2006
Na verdade, em que pese a sua importncia, o interrogatrio no um ato indispensvel.
Se assim fosse, no se poderia continuar o processo contra acusado revel (ou aquele que,
no processo disciplinar, mostra-se indiferente desde a instaurao). Todavia, essa uma
situao excepcional. Se o acusado for passvel de localizao, h que ser intimado;
estando presente, h que ser interrogado. (...)
Conclusivamente, podemos dizer que se o interrogatrio no se d porque o acusado no
compareceu, o ato poder ser dispensado sem consequncias fatais (...). Lo da Silva
Alves, A Prova no Processo Disciplinar, pgs. 52 e 53, Editora Lumen Juris, 1 edio,
2003
Se o acusado, conquanto intimado, deixar, sem justa causa, de comparecer ao ato de
interrogatrio, deve o processo disciplinar prosseguir seu curso normalmente, sem que da
ausncia resulte qualquer concluso adversa ao servidor (art. 29, Lei federal n
9.784/1999) Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar e Sindicncia, pg. 534, Editora Fortium, 2008, 1 edio

O ato em si obedece ao sistema presidencialista, ou seja, a rigor, conduzido pelo

presidente da comisso. Cabe ao presidente dirigir a palavra ao interrogado e reduzir a termo
os fatos ocorridos para que o secretrio digite o termo de interrogatrio, ressalvada
autorizao do presidente aos outros membros.

4.4.16.3.1 - Possibilidade de Gravao de Interrogatrios

Quanto possibilidade de se gravar ou no o interrogatrio, reporta-se ao j exposto
em 4.4.4.2.1, em que se abordou a questo de gravao de oitivas de testemunhas, cabendo
apenas acrescentar quele arrazoado menes tambm ao art. 159 da Lei n 8.112, de
11/12/90, ao lado do art. 158 da mesma Lei, e ao art. 344 do CPC, ao lado do art. 417 do
mesmo Cdigo, visto terem similares comandos, dispondo que os interrogatrios, tanto na
processualstica disciplinar quanto na civil, seguem os respectivos procedimentos previstos
para as oitivas de testemunhas.
No por acaso, aquele tpico foi redigido de forma mais genrica e abrangente

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possvel, em termos de provas orais, de forma que, aqui, para o incidente da gravao
observado no interrogatrio do acusado, se estendem e se aproveitam as mesmas concluses a
que se chegou quando se enfrentou o tema para as oitivas de testemunha.

4.4.16.4 - Arguies Preliminares

4.4.16.4.1 - Clusula da No Auto-Incriminao

Iniciados os trabalhos, a primeira providncia o presidente coletar do acusado seus
dados de identificao (nome, endereo, documento de identidade, CPF, estado civil,
naturalidade, idade, filiao, cargo e lugar onde exerce a sua atividade e experincia no rgo)
e registrar, se for o caso, a presena de seu procurador. Depois de cientificar o servidor da
acusao que contra ele paira, o presidente o informar da prerrogativa constitucional do
direito de permanecer calado e de que tal postura no lhe importar prejuzo.
Destaque-se o alerta de que as preliminares do interrogatrio do acusado jamais podem
ser confundidas com as preliminares da oitiva de testemunha.
Uma vez que garantia constitucional o direito de ficar calado para no se autoincriminar, no se exige do acusado o compromisso com a verdade. E como seria
contraditrio que o ordenamento previsse repercusses negativas para quem exercita uma
garantia constitucional, foi revogado o dispositivo do CPP que indicava que o silncio do
acusado poderia constituir elemento para a formao de convico da autoridade julgadora.
Ou seja, o direito de no responder perguntas que possam lhe incriminar, alm de no
poder ser considerado pela comisso como confisso, atualmente tambm j no mais pode
ser interpretado em prejuzo da defesa.
CF - Art. 5
LXIII - o preso ser informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado,
sendo-lhe assegurada a assistncia da famlia e de advogado;
CPP - Art. 186. Depois de devidamente qualificado e cientificado do inteiro teor da
acusao, o acusado ser informado pelo juiz, antes de iniciar o interrogatrio, do seu
direito de permanecer calado e de no responder perguntas que lhe forem formuladas.
(Redao dada pela Lei n 10.792, de 01/12/03)
Pargrafo nico. O silncio, que no importar em confisso, no poder ser interpretado
em prejuzo da defesa. (Redao dada pela Lei n 10.792, de 01/12/03)

Assim se manifestou o Supremo Tribunal Federal, na ementa do Habeas Corpus n

68.929.
(...) Qualquer indivduo que figure como objeto de procedimentos investigatrios policiais
ou que ostente, em juzo penal, a condio jurdica de imputado, tem, dentre as vrias
prerrogativas que lhe so constitucionalmente asseguradas, o direito de permanecer
calado. Nemo tenetur se detegere. Ningum pode ser constrangido a confessar a prtica
de um ilcito penal. O direito de permanecer em silncio insere-se no alcance concreto da
clusula constitucional do devido processo legal. E nesse direito ao silncio inclui-se at
mesmo por implicitude, a prerrogativa processual de o acusado negar, ainda que
falsamente, perante a autoridade policial ou judiciria, a prtica da infrao penal.
Idem: STF, Habeas Corpus n 68.742 e 71.421

Por outro, a declarao de nulidade em decorrncia da ausncia de tal aviso no incio

do interrogatrio somente se justifica quando se verifica efetivo prejuzo defesa no caso

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concreto.
STJ, Mandado de Segurana n 8.496: Ementa: 8. Quanto infringncia, pelas
Comisses Processantes, do direito constitucional do acusado de permanecer calado, tendo
em vista que aquela o advertiu que o silncio poderia constituir elemento de convico da
autoridade julgadora, infere-se que tal agir no induziu o acusado a se auto-acusar ou a
confessar, pelo que h de prevalecer o princpio pas de nullit sans grief, segundo o qual
no se declara a nulidade sem a efetiva demonstrao do prejuzo.

4.4.16.4.2 - Ausncia do Procurador

vista da clusula constitucional da no auto-incriminao, o interrogatrio de ser
compreendido, em sntese, precipuamente, como um ato de interesse da defesa. Constituindose o interrogatrio um ato personalssimo do acusado, no gera nulidade, vez que no afronta
a garantias de ampla defesa e do contraditrio, o fato de a comisso t-lo tomado sem a
presena do procurador.
A questo de no se ter acompanhamento tcnico no ato do interrogatrio insere-se
como um caso especfico da discusso sobre designao ou no de defensor ad hoc ou dativo
para acompanhar ato instrucional, j abordada em 4.3.6.3.
Aqui, neste momento processual especfico, alm de se preservarem absolutamente
vlidos e aplicveis os entendimentos esposados em 4.3.6.3 (de que o contraditrio uma
prerrogativa que se faculta ao interessado, conforme arts. 156 e 159, 2 da Lei n 8.112, de
11/12/90; de que pode ser exercitado pessoalmente ou por meio de procurador; e de que a
omisso da parte devidamente notificada no impede a realizao do ato), ainda mais clara a
leitura, porque expressa na Lei, de que o procurador poder acompanhar o interrogatrio, sem
carter impositivo ou condicional.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 159.
2 O procurador do acusado poder assistir ao interrogatrio, bem como inquirio
das testemunhas, sendo-lhe vedado interferir nas perguntas e respostas, facultando-se-lhe,
porm, reinquiri-las, por intermdio do presidente da comisso.

Desde que regularmente intimado o acusado a prestar o interrogatrio, a ausncia do

seu procurador no pode valer como impeditivo para a realizao do ato. A tese em contrrio,
alm de forar o entendimento enviesado de que o contraditrio seria impositivo, necessitaria
de que o legislador tivesse registrado no art. 159, 2 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que o
procurador dever assistir ao interrogatrio, ao invs de poder.
Da, sendo o assessoramento uma faculdade garantida ao acusado, deve por ele ser
providenciado, se assim quiser. No cabe comisso exigir a presena de procurador para o
interrogatrio, tampouco se cogita de designar defensor ad hoc ou solicitar designao de
defensor dativo para acompanhar o acusado e nem deixar de realizar o ato sem o patrono. E,
neste rumo, j se manifestaram a Advocacia-Geral da Unio e a jurisprudncia:
Parecer AGU n GQ-99, no vinculante: 15. O regramento do inqurito administrativo
silente quanto ao comprometimento do princpio da ampla defesa, advindo, da, vcio
processual insanvel, na hiptese em que o acusado seja interrogado (fls. 125/126) sem se
fazer acompanhar de advogado por ele constitudo ou dativo designado pela Presidente da
Comisso Processante. De lege lata, esse cuidado de que deve cercar-se o servidor, a
seu talante, sem que constitua qualquer dever da c.i., por isso que no dimanante de lei,
como se faria necessrio, dado o princpio da legalidade que deve presidir a atuao do
colegiado, ex vi do art. 37 da Carta.
STJ, Mandado de Segurana n 15.837: Ementa: 6. No gera a nulidade do ato o fato de

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o impetrante, intimado com antecedncia, no se fazer acompanhar por advogado no
momento do seu interrogatrio, conforme assentado pela Smula Vinculante n. 5 do
Supremo Tribunal Federal, at porque desde o incio apresentou-se como defensor de si,
pois advogado devidamente habilitado, tendo, inclusive, subscrito sua defesa escrita (fls.
274-328e) e o presente writ.

Nem mesmo a considerao da atual redao do art. 185 do CPP, dada pela Lei n
10.792, de 01/12/03, ampara a tese da obrigatoriedade da presena do procurador do acusado
no interrogatrio coletado no processo administrativo disciplinar. O mandamento legal citado
assim estabelece:
CPP - Art. 185. O acusado que comparecer perante a autoridade judiciria, no curso do
processo penal, ser qualificado e interrogado na presena de seu defensor, constitudo ou
nomeado. (Redao dada pela Lei n 10.792, de 01/12/03)

sabido que, com as devidas cautelas, pode-se, em caso de omisso na Lei n 8.112,
de 11/12/90, e tambm na Lei n 9.784, de 29/01/99, integrar lacuna do rito disciplinar,
trazendo institutos do CPP. Mas igualmente cedio que tal forma de integrao somente
aceita quando a norma mais especfica no abordou a matria. E, conforme esclarecido linhas
acima, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no 2 do art. 159, tratou do assunto, ao prever a
possibilidade de acompanhamento do procurador. A Lei especfica no se quedou omissa.
Desta forma, no se tem autorizao na Hermenutica para fazer prevalecer a leitura do art.
185 do CPP, ainda que mais recente, em detrimento do dispositivo mais especfico.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/6.

4.4.16.5 - O Interrogatrio em Si e a Possibilidade de Confisso

Encerradas todas as preliminares, passa-se s perguntas, em que o servidor ser
interrogado sobre os fatos e circunstncias objeto do processo administrativo e sobre a
imputao que lhe feita. Convm que a comisso j tenha preparado previamente as
perguntas que intenciona fazer (sem prejuzo de serem includas outras ou de algumas serem
excludas ou modificadas com o curso do interrogatrio).
O interrogatrio ser prestado oralmente, sendo vedado ao interrogado trazer suas
respostas por escrito (sem prejuzo de consultas a apontamentos). Pode inclusive se fazer
necessrio que o presidente solicite ao acusado que manifeste se reconhece ou no objetos,
documentos ou pessoas relacionados com o fato a se apurar. Sobretudo no caso de pessoas, se
operacionalmente for possvel, recomenda-se que este reconhecimento seja feito em um outro
ato especfico, antes do interrogatrio (que um ato reservado e com o qual se encerra a
instruo probatria) e no no seu curso, sendo materializado nos autos por meio de termo
prprio - termo de reconhecimento.
CPP - Art. 226. Quando houver necessidade de fazer-se o reconhecimento de pessoa,
proceder-se- pela seguinte forma:
I - a pessoa que tiver de fazer o reconhecimento ser convidada a descrever a pessoa que
deva ser reconhecida;
II - a pessoa, cujo reconhecimento se pretender, ser colocada, se possvel, ao lado de
outras que com ela tiverem qualquer semelhana, convidando-se quem tiver de fazer o
reconhecimento a apont-la;
III - se houver razo para recear que a pessoa chamada para o reconhecimento, por efeito
de intimidao ou outra influncia, no diga a verdade em face da pessoa que deve ser
reconhecida, a autoridade providenciar para que esta no veja aquela;
IV - do ato de reconhecimento lavrar-se- auto pormenorizado, subscrito pela autoridade,
pela pessoa chamada para proceder ao reconhecimento e por duas testemunhas
presenciais.

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Pargrafo nico. O disposto no inciso III deste artigo no ter aplicao na fase da
instruo criminal ou em plenrio de julgamento.
Art. 227. No reconhecimento de objeto, proceder-se- com as cautelas estabelecidas no
artigo anterior, no que for aplicvel.
Art. 228. Se vrias forem as pessoas chamadas a efetuar o reconhecimento de pessoa ou de
objeto, cada uma far a prova em separado, evitando-se qualquer comunicao entre elas.
No se refere (...) a lei ao reconhecimento de pessoa ou coisa. O reconhecimento visa a
apontar o autor ou o objeto utilizado na infrao em inqurito. prudente que ocorra o
reconhecimento quando existe dvida sobre a identidade do acusado, ou de locais ou de
objetos diretamente envolvidos com a irregularidade em apurao.
A Comisso tem o direito e, mais ainda, o dever de promover a requisio de coisas que
sejam indispensveis ao esclarecimento da questo. Ou mesmo de requisitar a presena de
pessoa - servidor para que haja o seu devido reconhecimento com o mesmo objetivo.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 135, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

As perguntas devem ser formuladas pelo presidente, com preciso e habilidade e, em

certos casos, contraditoriamente, para que se possa ajuizar da segurana das alegaes do
interrogado. A comisso empregar, ao longo de toda a oitiva, tom neutro, no lhe sendo lcito
usar de meios que revelem coao, intimidao ou invectiva.
Cabe tambm ao presidente reduzir a termo as respostas, cingindo-se o mais fielmente
possvel s expresses e frases empregadas pelo acusado. O presidente deve encontrar a
medida exata entre, por um lado, no interromper demasiadamente o interrogado, interferindo
na sua concatenao lgica de idias e raciocnio, e por outro lado, no deixar o acusado falar
ininterruptamente por longo tempo, pois ao final ter dificuldade para se lembrar de tudo.
Convm ento combinar previamente com o acusado que, em caso de resposta mais longa,
sero feitas pausas espaadas para reduzir a termo. Pode-se, inclusive, ao final de uma
resposta mais longa, solicitar ao secretrio que leia o texto digitado em voz alta, a fim de o
acusado ratificar ou corrigir. Mais que isto, para assegurar a necessria garantia do ato e at
mesmo para tentar inibir exageradas contestaes ou solicitaes de retificao quando da
leitura final do termo, recomenda-se que a comisso adote a praxe, previamente informada, de
ler em voz alta cada pergunta e resposta consignadas.
Caso o acusado adote a postura de no responder, convm que a comisso formule
pergunta por pergunta (inclusive entremeando com algumas perguntas simples e no
incisivas) e registre o silncio a cada resposta, a fim de deixar consignado tudo o que se queria
questionar, no sendo conveniente faz-lo de forma genrica, para todas as perguntas de uma
s vez.
Incumbe ao presidente zelar pela manuteno da ordem, de forma a no permitir que o
procurador interfira nas perguntas da comisso e nas respostas do interrogado. Caso o
procurador queira interferir indevidamente no ato, deve o presidente impedir, registrando o
incidente no termo; na reiterao, pode o presidente advertir com a possibilidade de
determinar que o procurador se retire do recinto, tambm com o devido registro no termo.
Obviamente que esta prerrogativa deve ser evitada, tentando-se ao mximo contornar a
situao e conduzir de forma serena o ato, sem precisar chegar a tal providncia extremada.
Mas, se for necessrio, aps solicitar a retirada do procurador, caso no se retire
espontaneamente, a comisso deve solicitar segurana ou vigilncia que o retire do recinto.
Ato personalssimo por excelncia que , inadmite o interrogatrio a interferncia de
qualquer pessoa, inclusive do advogado constitudo pelo interrogando. Jos Armando da
Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 227, Editora
Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
Vale lembrar que o patrono da defesa no pode intervir, de qualquer modo, nas perguntas

700
e nas respostas, conforme vedao do art. 187 do CPP. Mas cabe-lhe zelar pela fidelidade
dos registros, evitando anotaes indevidas, incorretas, incompletas ou que no reflitam,
na essncia, o que o interrogado efetivamente declarou. Lo da Silva Alves, A Prova no
Processo Disciplinar, pg. 82, Editora Lumen Juris, 1 edio, 2003

Como mera recomendao, convm reproduzir no termo de interrogatrio as

perguntas, bem como numer-las, para facilitar o entendimento das respostas e a posterior
remisso no relatrio, no havendo, porm, impedimento de, nos moldes do processo judicial,
se transcrever apenas as respostas, com ou sem numerao.
Aps o presidente fazer as perguntas previamente elaboradas pela comisso passa-se a
palavra aos vogais para que, se quiserem, formulem novas perguntas, que so dirigidas ao
presidente para que este, se entender cabveis, repasse-as ao interrogado. Com base no art.
156, 1, da Lei n 8.112, de 11/12/90, o presidente tem a prerrogativa de denegar perguntas
irrelevantes, repetitivas, impertinentes (mas, como j aduzido em 4.4.1.4, deve usar este poder
com muita cautela e ainda mais diante de perguntas feitas pelos integrantes da comisso, que
deve sempre transparecer uniformidade e coerncia).
Ao final das perguntas da comisso, deve o presidente passar a palavra ao acusado,
para que este acrescente o que quiser acerca do fato apurado. Embora o 2 do art. 159 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, no confira ao procurador o direito de formular questes a seu prprio
constituinte aps as perguntas da comisso (se a literalidade normativa tivesse estendido ao
procurador o direito de reinquirir no s as testemunhas mas tambm seu cliente, teria
facultado-lhe reinquiri-los e no reinquiri-las), se admite - e at se recomenda - que o
colegiado, desde que atente para as peculiaridades de cada processo concretamente e forma
de atuar de cada defesa, em extremo respeito ao princpio da ampla defesa, acate eventual
solicitao do procurador para, mediante apreciao do presidente (a quem cabe, vista do
objetivo de elucidar o fato e da sua prerrogativa de indeferir as iniciativas protelatrias,
impertinentes ou sem relao com o objeto da apurao, decidir se as repassa ao interrogado),
apresentar perguntas ao final do interrogatrio. Assevera-se que esta postura da comisso,
ainda que no expressamente positivada, sendo favorvel defesa, no inquina de qualquer
vcio o ato de interrogatrio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 159.
2 O procurador do acusado poder assistir ao interrogatrio, bem como inquirio
das testemunhas, sendo-lhe vedado interferir nas perguntas e respostas, facultando-se-lhe,
porm, reinquiri-las, por intermdio do presidente da comisso.
STJ, Mandado de Segurana n 8.259: Ementa: (...) 9. A lei faculta ao procurador do
acusado a reinquirio to-somente das testemunhas (artigo 159 da Lei 8.112/90).
STJ, Mandado de Segurana n 8.496: Ementa: (...) 2. No h previso normativa alguma
que confira a prerrogativa ao advogado de presenciar o depoimento de outros acusados,
no mesmo processo administrativo disciplinar, assim como de formular questes ao seu
prprio constituinte.
Acerca da possibilidade do procurador formular perguntas ao seu cliente interrogado,
aps as perguntas do presidente e dos vogais, entende-se que a redao do 2 do art. 159
da Lei n 8.112/90 no contemplou tal possibilidade, haja vista que em sua redao
facultou reinquiri-las, referindo-se, portanto, somente s testemunhas., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 218 e 219, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13
O impedimento ao defensor de formular perguntas ao interrogado consta, ainda, no art.
159, 2, do Estatuto Federal - Lei n 8.112/90. verdade que a redao confusa, mas
uma leitura atenta mostra que o legislador, seguindo a regra do processo penal, permite ao
defensor o acompanhamento das audincias, podendo reinquirir somente as testemunhas (e

701
declarantes). No participa, portanto, com perguntas ao interrogado.
(...) o procurador pode reinquiri-las; ou seja, reinquirir a elas, as testemunhas, no ao
acusado Lo da Silva Alves, A Prova no Processo Disciplinar, pgs. 82 e 104, Editora
Lumen Juris, 1 edio, 2003
O procurador do acusado no lhe faz perguntas. O que a comisso deve fazer no final
do interrogatrio perguntar ao acusado se tem mais alguma coisa que queira esclarecer ou
acrescentar. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys,
Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 114, Editora Frum, 1 edio, 2007

Mas, caso a comisso, nos termos j expostos em 4.4.16.2.1, adote a postura amparada
pela base principiolgica e alinhada com o art. 188 do CPP, em detrimento da interpretao
literal do art. 159 da Lei n 8.112, de 11/12/90, obviamente, por coerncia, passar a palavra
no s ao procurador do prprio acusado, a fim de dirigir perguntas, por intermdio do
presidente, mas tambm a outro acusado e a outro procurador porventura presente,
assegurando-se a manuteno dos direitos do interrogado de manter-se em silncio diante de
pergunta que entenda que a resposta o autoincriminar.
CPP - Art. 188. Aps proceder ao interrogatrio, o juiz indagar as partes se restou algum
fato para ser esclarecido, formulando as perguntas correspondentes se o entender
pertinente e relevante. (Redao dada pela Lei n 10.792, de 01/12/03)
STJ, Habeas Corpus n 198.668: Ementa: 3. Para o ato do interrogatrio nas aes
penais com pluralidade de rus, o Cdigo de Processo Penal prev apenas que estes devem
ser interrogados separadamente, o que no significa, por si s, que a inquirio
complementar seja feita apenas pelo prprio defensor e pelo rgo acusatrio, sob pena de
ofensa ao contraditrio e paridade de armas que deve ser resguardada no processo
penal. 4. No h no Cdigo de Processo Penal nenhum comando proibitivo participao
do defensor do corru no ato do interrogatrio, estabelecendo o seu artigo 188, com a
redao dada pela Lei n. 10.792/03, que Aps proceder ao interrogatrio, o juiz indagar
as partes se restou algum fato para ser esclarecido, formulando as perguntas
correspondentes se o entender pertinente e relevante, razo pela qual no dado ao
intrprete restringir esse direito, que tem assento em princpios constitucionais.

Deve-se registrar no termo de interrogatrio todos os fatos efetivamente ocorridos ao

longo do ato. O termo deve ser o mais fiel realidade possvel. Assim, todos os incidentes,
interferncias, advertncias verbais e as abstenes de fazer uso da palavra, sejam da parte de
quem for (vogais e interrogado), devem ser consignadas no termo, bem como as omisses do
acusado em responder pergunta, no exerccio da garantia constitucional de poder ficar calado.
Ressalte-se que a confisso no significa, necessariamente, o imediato encerramento
da busca da verdade material. necessrio confront-la com as demais provas do processo,
conforme se abordar em 4.4.18.1, sobretudo quando ocorre logo no incio do ato. possvel
ocorrer uma falsa confisso, por parte do interrogado, acerca de um ilcito de menor gravidade
com o fim de tentar acobertar o cometimento, pelo prprio ou por outro implicado, de um
ilcito de maior gravidade. Da, no convm o registro lacnico da confisso; nesta situao,
recomenda-se que a comisso aproveite a disposio do acusado e inquira-lhe
detalhadamente, a fim de extrair melhores elementos para poder avaliar a verdade ou a
contradio desta confisso. A rigor, isto vale no s para o caso de a confisso ocorrer no
interrogatrio, mas em qualquer momento do processo. Alis, ocorrendo fora do
interrogatrio (por exemplo, com o prprio servidor ou seu procurador entregando comisso
um documento por escrito), a confisso deve ser confirmada em prova oral e reduzida a
termo.
CPP - Art. 190. Se confessar a autoria, ser perguntado sobre os motivos e circunstncias
do fato e se outras pessoas concorreram para a infrao, e quais sejam. (Redao dada
pela Lei n 10.792, de 01/12/03)
Art. 197. O valor da confisso se aferir pelos critrios adotados para os outros elementos

702
de prova, e para a sua apreciao o juiz dever confront-la com as demais provas do
processo, verificando se entre ela e estas existe compatibilidade ou concordncia.
Art. 199. A confisso, quando feita fora do interrogatrio, ser tomada por termo nos
autos, observado o disposto no art. 195.
Na processualstica moderna, a confisso tem validade apenas relativa, onde se constata,
no dia-a-dia dos foros, que ela se robustece ou se definha, medida que seu contedo
discrepa ou no, respectivamente, das demais provas dos autos. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 104, Editora Braslia
Jurdica, 5 edio, 2005
A relatividade da confisso, hoje, a regra. No se admite o ato confessional como prova
nica e concreta, definitiva e inquestionvel. (...)
Pode acontecer de o advogado apresentar comisso um documento escrito pelo acusado,
no qual este assume a plena responsabilidade pelos fatos, ou o prprio acusado fazer com
que o documento chegue autoridade. (...). A comisso dever, nesse caso, notificar o
acusado para que comparea e confirme os termos escritos. Lo da Silva Alves, Prtica
de Processo Disciplinar, pg. 201, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

A confisso uma prova divisvel, ou seja, quando contraposta aos demais elementos
de prova constantes dos autos, pode ser considerada apenas em parte pela comisso. A
confisso do cometimento de um fato sob determinadas condies pode ter acatada apenas a
autoria do fato e no ter acatadas as condies de sua feitura, por exemplo. O nus da
comprovao da parte no acatada recai sobre o servidor.
CPP - Art. 200. A confisso ser divisvel e retratvel, sem prejuzo do livre convencimento
do juiz, fundado no exame das provas em conjunto.
(...) Aproveitar a confisso na ntegra ou s uma parte , portanto, juridicamente possvel,
motivando-se as razes que levam a desconsiderar, quando for o caso, um de seus
elementos. Deve-se ter em conta que a confisso a admisso de um fato contrrio ao
interesse do depoente. Logo, quando o mesmo declara um fato contrrio ao seu interesse,
seguido de outro que lhe favorvel, ficar no dever de provar o novo fato aduzido. Lo
da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pgs. 201 e 202, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2001

Em que pese confisso ser retratvel (o acusado pode voltar atrs na confisso), a
retratao tem valor relativo, cabendo comisso, na livre apreciao das provas, cotejar a
confisso e a retratao com o conjunto probatrio e valorar aquela que melhor se coadunar
com o restante.
A confisso, portanto, retratvel, mas o valor da retratao relativo. A comisso
poder, no relatrio, avaliar essa retratao e concluir que as declaraes originais so,
na verdade, as que guardam maior relao com os demais elementos probatrios do
processo. Lo da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pgs. 202 e 203, Editora
Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

Ao final, revisa-se o texto e imprime-se uma nica via, para que o interrogado leia
antes de assinar, e encerra-se o termo, coletando assinaturas de todos os presentes. Se, ainda
no curso do interrogatrio ou j na reviso final, o acusado solicita para que se altere
relevantemente o teor de alguma resposta (excludos pequenos lapsos, esquecimentos ou
equvocos e meros erros de digitao ou de grafia), no convm editar em cima da resposta
original, para que no se perca a espontaneidade da primeira manifestao. Diante deste
pedido, convm consignar ao final que a defesa solicitou o registro de nova resposta, sem
eliminar o registro original.
No havendo outros interrogatrios a serem coletados, tira-se cpia reprogrfica do
termo para o interessado (recomenda-se que seja impressa apenas uma via original e dela se
extraia cpia). Por outro lado, caso ainda haja interrogatrio a se coletar, convm que a

703

comisso autue o termo e, caso seja solicitado, fornea sua cpia para o acusado somente aps
a realizao de todos os interrogatrios, de forma a diminuir a possibilidade de prvio
conhecimento das perguntas, buscando preservar ao mximo a prova oral.
Caso no seja possvel ouvir todos os acusados num mesmo dia, a comisso s proceder
juntada dos termos de interrogatrio aps ouvir o ltimo acusado, razo pela qual
fornecer cpia do depoimento, se solicitado pelo servidor acusado, ao trmino de todos os
interrogatrios. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys,
Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 353, Editora Frum, 1 edio, 2007

Caso, por algum motivo absolutamente intransponvel, seja necessrio interromper o

interrogatrio, com previso de retomada ainda no mesmo dia ou somente em outro dia, para
que se garanta tudo o que at ento se produziu, convm que se registre o incidente, que se
imprima e se revise o termo at ento lavrado e que se coletem assinaturas. Concretizando-se
o retorno, registra-se a retomada dos trabalhos e passam-se as assinaturas apenas para o final
do termo.

4.4.16.6 - Oitivas e Demais Provas aps o Interrogatrio

Conforme aduzido em 4.4.16, antes de se interrogar o acusado, convm questionar-lhe
se deseja a realizao de algum outro ato instrucional, luz do art. 156, 1 da Lei n 8.112,
de 11/12/90. Em regra, ao se interrogar o acusado, pressupe-se que, pelo menos naquele
momento, no se vislumbra outro ato probatrio. Todavia, pode ocorrer de algum ato
instrucional vir a ser realizado antes da deliberao de indiciar ou no, seja a pedido da parte
(no curso do prprio interrogatrio ou aps), seja por iniciativa da comisso.
A rigor, em postura de mxima cautela, no se tratando de mera juntada de documento
unilateral por parte do acusado, se deveria reinterrog-lo. Entretanto, luz do princpio do
prejuzo (segundo o qual s se cogita de nulidade se houver prejuzo defesa), vlido
recomendar que somente se deve coletar outro interrogatrio (acerca apenas do que foi
acrescentado ao processo) se a nova prova trazida aos autos atua em desfavor do acusado
(independentemente de ter sido trazida pela comisso ou at pela prpria parte).
Por outro lado, estas novas provas podem ser juntadas ao processo aps o
interrogatrio do servidor e podem at ser includas na eventual indiciao, sem que
novamente se interrogue o acusado, se elas, em absoluto, no trazem fato novo, mas apenas
complementam elementos previamente existentes nos autos, ou se elas atuam a favor da
defesa.
Meros expedientes administrativos inerentes ao trabalho desenvolvido pela comisso,
tais como portarias de prorrogao dos trabalhos e de designao de nova comisso para
ultimar os trabalhos, atas de deliberao, no se confundem com provas e, se porventura
juntados aos autos aps o ltimo interrogatrio, no ensejam a realizao de novo
interrogatrio.
Da, vista desta recomendao em gnero, se tem como mais frequente repercusso
especfica a tomada de oitiva de testemunha aps o interrogatrio do acusado. No h
impedimento para tal situao e somente se faz necessrio novo interrogatrio se a
testemunha tiver trazido aos autos fato novo contrrio defesa.
Assim j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, nos Pareceres AGU n GQ-37 e
n GQ-177, vinculantes, respectivamente:

704
Ementa: (...) insuscetvel de eivar o processo disciplinar de nulidade o interrogatrio
do acusado sucedido do depoimento de testemunhas, vez que, somente por esse fato, no se
configurou o cerceamento de defesa.
Ementa: (...) No nulifica o processo disciplinar a providncia consistente em colher-se o
depoimento do acusado previamente ao de testemunha.

Da mesma forma foi a ementa do Superior Tribunal de Justia para o Mandado de

Segurana n 7.736:
A oitiva do acusado antes das testemunhas, por si s, no vicia o processo disciplinar,
bastando para atender exigncia do art. 159 da Lei 8.112/90, que o servidor seja ouvido
tambm ao final da fase instrutria.
Idem: STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 9.144

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/12.

4.4.16.7 - Colaborador Eventual, Videoconferncia e Precatria

O fato de a Lei n 8.112, de 11/12/90, prever apenas em favor de acusado que
servidor e que se encontra em localidade distinta da comisso o recebimento do transporte e
das dirias para ser interrogado pode acarretar dificuldades quando a realizao de tal ato se
faz necessria para o caso de ex-servidor (por exemplo, aposentado que responde por ato
cometido quando do exerccio do cargo) situado em outra localidade. Se o acusado for
servidor, basta a comisso realizar o interrogatrio em sua sede, diligenciando junto ao Chefe
do Escor, a fim de este propor ao Corregedor o ordenamento de despesa para deslocar o
acusado.
Todavia, caso haja necessidade de se interrogar, na condio de acusado, um exservidor situado em outra localidade, uma vez que apenas a comisso tem garantidos
transporte e dirias, primeiramente deve o colegiado verificar se o acusado se dispe a se
deslocar s suas expensas at a sede da comisso para ser ouvido, j que no h dispositivo
legal que o obrigue a ser interrogado e que preveja sua conduo forada.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua repartio, na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
II - aos membros da comisso e ao secretrio, quando obrigados a se deslocarem da sede
dos trabalhos para a realizao de misso essencial ao esclarecimento dos fatos.

Para o caso de o ex-servidor no se dispuser a arcar com o custo do deslocamento,

pode a comisso, como segunda opo, verificar junto ao Chefe do Escor, a fim de este propor
ao Corregedor o ordenamento de despesa para deslocar todo o colegiado at a localidade do
acusado.
Em analogia ao que se aduziu em 4.4.4.5, caso tambm no seja possvel, por questo
financeira, deslocar toda a comisso, trs possibilidades se apresentam, em carter extensivo
para o processo administrativo disciplinar, na seguinte ordem: deslocar o ex-servidor, como
colaborador eventual, at a sede da comisso; adotar a videoconferncia, conforme permitido
pelo ordenamento infralegal; ou, por fim, adaptar o remdio do processo judicial chamado
carta precatria (ou simplesmente precatria), tambm aceito em ordenamento infralegal.
Havendo inviabilidade oramentria, o acusado ex-servidor, tal como o particular
testemunha, poder ser ouvido como colaborador eventual, com base no art. 4, da Lei n
8.162/91 e no Decreto n 5.992/2006. Contudo, se essa tambm no se mostrar uma opo

705
vivel, a comisso poder interrog-lo por teleconferncia ou por carta precatria.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
230, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/
ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Antes, a rigor, de se destacar que, no sentido estrito da Lei n 8.112, de 11/12/90, no

h expressa previso para tais remdios. O Estatuto, em seus dispositivos que regem o
processo administrativo disciplinar, silente quanto ao emprego da figura do colaborador
eventual, com a qual se justificaria o pagamento de transporte e dirias a um ex-servidor para
ser interrogado; tambm no sofreu modernizao face ao atual estgio tecnolgico que
contempla a figura da videoconferncia como soluo jurdica aceitvel; e muito menos
menciona a tomada de interrogatrio de acusado por carta precatria em outra localidade.
Dito isto, de incio, de se destacar que a ordem acima elencada em decrescente
prioridade no advm de nenhum diploma normativo, mas sim to-somente da percepo de
que, diante do problema concreto a ser superado, a melhor soluo aquela que ainda
consegue contemplar a dinmica e todos os fatores humanos preservados na prova oral
presencial, como o caso da adoo do colaborador eventual. Esta riqueza probatria sofre
uma pequena mitigao com a videoconferncia, que pode ser aqui considerada a segunda
opo na escala de preferncia; e, por fim, tem relevante perda no uso da carta precatria, por
isto aqui tida como a ltima e residual opo de integrao da lacuna instrucional no rito
administrativo disciplinar.
Assim, primeiramente, recomenda-se, diante das inviabilidades de o ex-servidor arcar
com suas despesas e tambm de se deslocar toda a comisso, em atendimento s garantias de
direito ao contraditrio e ampla defesa, que se tente deslocar aquele acusado, buscando-se
junto administrao o pagamento de seu transporte e de suas dirias para que venha prestar
interrogatrio, enquadrando-o na figura de colaborador eventual, prevista na Lei n 8.162, de
08/01/91, e no Decreto n 5.992, de 19/12/06, e reconhecida no Regimento Interno da
Secretaria da Receita Federal do Brasil (incumbindo ao Chefe de Escor, como autoridade
instauradora, mediante provocao do presidente da comisso, em extenso aos arts. 7, 4 e
16 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, propor ao Corregedor e a este decidir as questes
atinentes a deslocamentos, dirias e passagens do colaborador eventual que se afigura como
de interesse correcional).
Lei n 8.162, de 08/01/01 - Art. 4 Correro conta das dotaes oramentrias prprias
dos rgos interessados, consoante se dispuser em regulamento, as despesas de
deslocamento, de alimentao e de pousada dos colaboradores eventuais, inclusive
membros de colegiados integrantes de estrutura regimental de Ministrio e das Secretarias
da Presidncia da Repblica, quando em viagem de servio. (Redao dada pela Lei n
8.216, de 13/08/91)
Decreto n 5.992, de 19/12/06 - Art. 10. As despesas de alimentao e pousada de
colaboradores eventuais, previstas no art. 4o da Lei no 8.162, de 8 de janeiro de 1991,
sero indenizadas mediante a concesso de dirias correndo conta do rgo interessado,
imputando-se a despesa dotao consignada sob a classificao de servios.
1o O dirigente do rgo concedente da diria estabelecer o nvel de equivalncia da
atividade a ser cumprida pelo colaborador eventual com a tabela de dirias.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 208. Ao Servio de
Atividades Auxiliares - Seaux e s Sees de Atividades Auxiliares - Saaux compete
executar e controlar as atividades relacionadas com pessoal, apoio administrativo, gesto
de documentos, patrimnio e servios gerais.
Pargrafo nico. Ao Seaux da Coger e Saaux da Copei compete, ainda, executar as
atividades financeiras e oramentrias relacionadas com deslocamento de servidores e
colaboradores eventuais no interesse das atividades da Coger e Copei, respectivamente.
Art. 285. Ao Corregedor incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita
Federal do Brasil: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)

706
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores
eventuais no interesse da Coger.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 7
4 Caber ao Chefe do Escritrio de Corregedoria e ao Corregedor-Geral propor, e a
este ltimo decidir, quanto ao deslocamento, ao pagamento de dirias e emisso de
passagem para os servidores por eles convocados. (Redao dada pela Portaria RFB n
244, de 27/02/13)
Art. 16. O presidente de comisso de sindicncia disciplinar ou de processo administrativo
disciplinar dever solicitar autoridade instauradora autorizao para deslocamento de
servidores integrantes de comisso, bem como solicitar prorrogao do prazo da comisso,
quando necessrio.

No sendo possvel, precipuamente por questes financeiras, arcar com o

deslocamento e as dirias de ex-servidor como colaborador eventual (ou at mesmo, em
cenrio de graves restries oramentrias ou ainda por qualquer outro motivo insupervel de
natureza operacional, no sendo possvel deslocar um servidor para ser interrogado, conforme
prev o art. 173, I da Lei n 8.112, de 11/12/90), pode-se aplicar a soluo da
videoconferncia, como um ato processual distncia, visto se tratar de um recurso
tecnolgico por meio do qual se captam e se transmitem, ao vivo e em tempo real, sons e
imagens de pessoas situadas em localidades distintas.
Conforme j exposto em 4.4.4.5, a admisso e a introduo da videoconferncia no
cenrio jurdico, como prova lcita e legalmente prevista, decorreu da esperada e salutar
atualizao do ordenamento face evoluo dos recursos tecnolgicos ao dispor de toda a
sociedade. E merece destaque relembrar que esta harmonizao do meio jurdico com os
avanos da tecnologia iniciou-se na sede processual penal, justamente a instncia instrumental
mais conservadora, cautelosa e formalista, com a edio das Leis n 11.690, de 08/06/08, e n
11.900, de 08/01/09, que, em sntese, introduziram no CPP a possibilidade de a oitiva de
testemunha poder ser realizada por meio de videoconferncia, originalmente por motivao de
proteger a testemunha de eventual risco de intimidao e posteriormente estendida para
viabilizar ou facilitar, operacionalmente, a ato de instruo quando o depoente reside em outra
jurisdio.
Ademais, a mencionada Lei n 11.900, de 08/01/09, tambm introduziu no CPP a
possibilidade de o interrogatrio do acusado poder ser realizado por meio de
videoconferncia, mediante deciso motivada do juiz, tanto de ofcio quanto a pedido da
parte; todavia, o fez sob estabelecimento de requisitos mais restritivos. No caso da sede
processual penal, a inovao jurdica se deu, basicamente, por motivao de proteger a
segurana pblica ou para viabilizar ou facilitar, operacionalmente, o interrogatrio de ru
quando este se encontra preso ou enfermo ou apresenta qualquer outra circunstncia pessoal
que dificulte a coleta do ato presencial.
CPP - Art. 185.
2 Excepcionalmente, o juiz, por deciso fundamentada, de ofcio ou a requerimento das
partes, poder realizar o interrogatrio do ru preso por sistema de videoconferncia ou
outro recurso tecnolgico de transmisso de sons e imagens em tempo real, desde que a
medida seja necessria para atender a uma das seguintes finalidades: (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 11.900, de 08/01/09)
I - prevenir risco segurana pblica, quando exista fundada suspeita de que o preso
integre organizao criminosa ou de que, por outra razo, possa fugir durante o
deslocamento; (Inciso acrescentado pela Lei n 11.900, de 08/01/09)
II - viabilizar a participao do ru no referido ato processual, quando haja relevante
dificuldade para seu comparecimento em juzo, por enfermidade ou outra circunstncia
pessoal; (Inciso acrescentado pela Lei n 11.900, de 08/01/09)

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III - impedir a influncia do ru no nimo de testemunha ou da vtima, desde que no seja
possvel colher o depoimento destas por videoconferncia, nos termos do art. 217 deste
Cdigo; (Inciso acrescentado pela Lei n 11.900, de 08/01/09)
IV - responder gravssima questo de ordem pblica. (Inciso acrescentado pela Lei n
11.900, de 08/01/09)

Ato contnuo, na sequncia, tambm a administrao cuidou de harmonizar seu

regramento realidade tecnolgica atual, tendo cabido Corregedoria-Geral da
Controladoria-Geral da Unio, que efetivamente exerce as atividades do rgo central do
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, regulamentar o emprego sistmico desta
ferramenta, tendo, para este fim, editado a Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de
01/11/11, com destaque para os comandos de seus arts. 1 a 4. No caso da sede
administrativa, a adoo da videoconferncia como meio vlido de prova decorreu,
precipuamente, do objetivo de viabilizar ou facilitar, operacionalmente, a coleta de prova oral
de pessoa residente em outra localidade, como forma de suprir a necessidade de se ordenar
despesas com deslocamento.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 1 O Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal SisCor-PEF, visando instrumentalizar a realizao de atos
processuais a distncia, poder promover a tomada de depoimentos, acareaes,
investigaes e diligncias por meio de videoconferncia ou outro recurso tecnolgico de
transmisso de sons e imagens em tempo real, assegurados os direitos ao contraditrio e
ampla defesa, na forma disciplinada nesta Instruo Normativa.
Art. 2 Podero ser realizadas audincias e reunies por meio de teletransmisso de sons e
imagens ao vivo e em tempo real, destinadas a garantir a adequada produo da prova,
sem prejuzo de seu carter reservado, nos procedimentos de natureza disciplinar ou
investigativa.
Art. 3 Nos processos administrativos disciplinares, a deciso da Comisso Disciplinar
pela realizao de audincia por meio de videoconferncia dever, de maneira motivada:
I - assegurar a todos a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade
de sua tramitao e;
II - viabilizar a participao do servidor investigado, testemunha, tcnico ou perito,
quando os mesmos residirem em local diverso da sede dos trabalhos da Comisso
Disciplinar.
Pargrafo nico. As reunies e as audincias das comisses tero carter reservado.

Neste ponto, convm reconhecer que, a princpio, em leitura precipitada e restritiva, a

citada norma, vinculante para a Coger e para os Escor, como unidades seccionais do referido
Sistema, somente permitiria o emprego da ferramenta da videoconferncia para coleta de
oitiva de testemunha situada em outra localidade e que no a teria previsto para a coleta de
interrogatrio do acusado distante. Todavia, seguindo a mesma linha abrangente adotada pelo
prprio legislador no art. 173, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, para o termo depoimento,
associando-o tanto a testemunha quanto a acusado, a literalidade da Instruo Normativa
CGU/CGR de ser interpretada de forma a contemplar que os termos depoimento e
audincia devam ser lidos tambm no de forma restritamente associada apenas a oitiva de
testemunha, mas sim podendo tambm abarcar interrogatrio de acusado.
De certa forma, pode-se compreender, vista de uma interpretao histricoteleolgica da Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11, que o rgo central do
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal quis permitir, em via administrativa, o
reflexo da permisso desde antes j expressa na sede processual penal, qual seja, de qualquer
prova oral poder ser, excepcionalmente, coletada por videoconferncia. Esta interpretao, de
estender a permisso de emprego de videoconferncia tambm para o interrogatrio, recebe
reforo sobretudo na particularidade j aventada de se ter como acusado um ex-servidor, para
quem no se tem previso legal de pagamento de transporte e de dirias nem mesmo para o
prprio interrogatrio, quando este se encontra em localidade distinta da comisso.

708
Em outras palavras, desde que sejam tomadas as cautelas que atestem que efetivamente
se ofereceu oportunidade ao interrogado para se manifestar livremente, assegurando-se
inclusive o direito de permanecer calado, e cumpridas todas as demais formalidades legais,
o interrogatrio realizado por teleaudincia pode ser considerado vlido, e no implicando
em nulidade, se do ato no resultar ocorrncia de qualquer prejuzo ao exerccio de ampla
defesa., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 227 e 228, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes
/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Ainda com mais nfase do que quando se trata de oitiva de testemunha, certo que se
presume o emprego extremamente residual desta ferramenta ora admitida no cenrio jurdico,
para fim de coleta de interrogatrio. A priori, seja servidor ou ex-servidor, no se vislumbra
razoabilidade em a comisso deliberar em coletar a prova oral de um acusado residente na
mesma localidade onde transcorrem os trabalhos ou, se residente em outra localidade mas se
h viabilidade de se arcar com as despesas de deslocamento, usando a instrumentalizao
distncia da videoconferncia e abrindo mo da maior qualidade inerente ao ato presencial.
No se tem dvida de que o ato presencial, com toda sua dinmica que lhe inerente, pode ser
considerado como o ideal; porm, como nem sempre realizvel, h amparo normativo para
se lanar mo, subsidiariamente da prova via videoconferncia. Aqui, quando se cogita do
emprego da ferramenta da videoconferncia, se o faz sempre na presuno do bom senso e da
razoabilidade dos agentes e da motivao e da regularidade de seus atos e condutas. A
conjuno destas premissas faz crer que, ao se cogitar de emprego de videoconferncia, se
atenta para a soluo de qualquer dificuldade operacional que obriga a abrir mo do padro de
soluo presencial. E, no caso de prova oral do prprio acusado, esta premissa atinge mesmo
os contornos de extrema excepcionalidade.
No se nega que, a rigor, deve a comisso atentar para os fatos de que, a priori, a
videoconferncia um recurso bastante vlido para suprir oitivas de testemunhas quando o
depoente se encontra em localidade diferente daquela em que se encontram a comisso e a
defesa e que o interrogatrio deve ser precipuamente cogitado como prova presencial entre
colegiado e acusado. Diante do fato de haver expressa previso para a administrao arcar
com custos de transporte e de dirias para o acusado (nem que seja na condio de
colaborador eventual, no caso de ex-servidor), a comisso deve concentrar seus esforos para
que o interrogatrio seja presencial, reservando esta permisso extensiva de faz-lo sob
videoconferncia apenas para hipteses extremamente residuais e vista to-somente de
peculiaridades de determinado caso concreto.
Enfim, aceitvel que o interrogatrio do acusado seja realizado por meio de
videoconferncia, e no s para ex-servidor, mas at mesmo para servidor, residentes em
outra localidade. Mas tambm certo que o emprego de tal prova se reveste de forte carter
excepcional e residual, destacadamente quando se trata de servidor, para quem h expressa
previso legal de se ordenar despesa para deslocamento quando residente em outra localidade.
Em reforo a esta ponderao no emprego da videoconferncia para coleta de
interrogatrio, embora se saiba desprovida do poder vinculante da citada Instruo Normativa
CGU sobre esta unidade seccional, menciona-se, como mera referncia, a Portaria AGU n
490, de 24/10/11, por meio da qual a Advocacia-Geral da Unio regulamentou o emprego da
videoconferncia especificamente no mbito interno de sua prpria atividade correcional
(portanto, no vinculante para a Coger e os Escor). A meno aqui se faz relevante porque
esta Portaria AGU prev especificamente a possibilidade de emprego da videoconferncia (no
seu mbito especfico, condiciona anuncia da defesa), mas indica que o padro do
interrogatrio de ser presencial.
Portaria AGU n 490, de 24/10/11 - Art. 3 O interrogatrio do acusado ser realizado
pessoalmente.

709
Pargrafo nico. facultado defesa solicitar que o interrogatrio, por convenincia do
acusado, ocorra por audincia distncia, nos termos desta Portaria, cabendo comisso
decidir acerca do deferimento.

Mas o acima exposto em nada se confunde com qualquer ilegalidade em,

excepcionalmente, se coletar interrogatrio por meio de videoconferncia, seja o acusado exservidor, seja at mesmo servidor. Menos ainda se cogita de o interrogatrio por
videoconferncia, seja o acusado servidor ou ex-servidor, ter sua validade condicionada
expressa anuncia do interrogado. A propsito, relembre-se que mesmo a sede processual
penal, a despeito dos relevantes bens jurdicos que possa afetar e da cautela que caracteriza
seu regramento, prev, expressamente, as possibilidades de realizao de interrogatrio por
videoconferncia, por deciso motivada do juiz, tanto de ofcio quanto a pedido da parte.
E este regramento se reflete perfeitamente na processualstica disciplinar. Como a
regra de qualquer prova admitida no processo administrativo disciplinar, no s a deciso em
si de se realizar o interrogatrio do acusado mas, sobretudo, tambm a deciso de como
instrumentalizar este ato (se, convencionalmente, de forma padro e presencial ou se,
excepcionalmente, por meio de videoconferncia) decorrem unicamente da deliberao
soberana da comisso, independentemente de a forma por videoconferncia ter decorrido de
iniciativa de ofcio da comisso ou de ter decorrido de deferimento de pedido formulado pela
prpria defesa. Desde que preservadas as garantias de o acusado no fazer prova contra si
mesmo e de poder se valer do silncio (enfim, desde que asseguradas as garantias
constitucionais inerentes ao acusado em seu prprio interrogatrio) no curso daquele ato
instrumentalizado por videoconferncia, no cabe defesa questionar a soberana deciso por
parte da comisso - que se presume aqui sempre motivada e amparada na razoabilidade e no
bom senso - de excepcionalmente coletar a prova oral sob aquela forma no presencial.
No obstante o acima exposto, convm que, quando possvel, a comisso obtenha do
acusado sua expressa aquiescncia em ser interrogado por meio de videoconferncia,
destacadamente quando se tratar de acusado na ativa, com o fim de evitar posteriores
alegaes de prejuzo aos interesses da defesa. Contudo, na linha acima defendida, a
inexistncia de tal concordncia expressa no inviabiliza e tampouco macula com nulidade o
interrogatrio motivadamente realizado por videoconferncia, em decorrncia de soberana
deciso da comisso.
Caso se delibere pela excepcional tomada de interrogatrio via videoconferncia, deve
a comisso primeiramente diligenciar, tanto em sua prpria sede quanto no local onde se
encontra o acusado a ser interrogado, com o fim de obter o devido apoio das reas tcnicas
competentes (destacadamente, das projees regionais ou locais de Tecnologia da Informao
que jurisdicionam as duas localidades envolvidas ou at mesmo das chefias dos respectivos
Escor, se for o caso) para instalao dos equipamentos necessrios, podendo, para isto,
solicitar s correspondentes autoridades a indicao de dois servidores detentores de
conhecimento da tecnologia empregada e nome-los como secretrios ad hoc, por portaria do
presidente, especificando que a designao se restringe ao desempenho das funes de
assistncia tcnico-operacional e de apoio administrativo apenas para aquele ato deliberado.
Convm que estas portarias de designao de servidores estranhos ao colegiado, a exemplo do
j aduzido em 4.3.3, sejam publicadas no boletim de servio (ou, excepcionalmente, no
boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na jurisdio da unidade
instauradora, que, em regra, a respectiva Digep/SRRF. recomendvel tambm que, aps a
designao dos secretrios ad hoc, o presidente da comisso envie mensagens pelo correio
eletrnico corporativo (Lotus Notes) para os secretrios ad hoc, no s lhes repassando cpia
de suas portarias designadoras mas tambm solicitando que entrem em contato um com o
outro e/ou com o(s) servidor(es) competente(s) da(s) respectiva(s) projeo(es) de
Tecnologia da Informao, a fim de acertarem todos os detalhes tcnicos necessrios

710

preparao do ato.
Dependendo do grau de estruturao da sede onde se localiza a comisso e do grau de
conhecimento tcnico dos prprios integrantes do colegiado, este secretrio ad hoc no local de
instalao da comisso pode at ser dispensado (o que no se recomenda, sendo conveniente
manter os dois secretrios), mas se demonstram imprescindveis a indicao e a nomeao do
servidor que atuar na outra localidade onde se encontra o acusado.
A infraestrutura necessria em cada sala, basicamente, um equipamento de
videoconferncia, um monitor de vdeo (como um aparelho de televiso, por exemplo, por
meio do qual os presentes em uma sala veem e ouvem a outra sala), uma impressora e uma
digitalizadora (ou uma impressora multifuncional com digitalizadora) e uma estao de
trabalho padro (com correio eletrnico corporativo), todos interligados e conectados em rede.
Em vista do necessrio sigilo da sede correcional, que requer alto grau de confiabilidade e de
inviolabilidade, deve-se acautelar para impedir riscos de captao indevida do ato,
recomendando-se que se configurem os equipamentos das duas salas (aqui se cogitando da
situao padro e mais comum, de o ato envolver apenas dois recintos distintos) para que a
conexo entre eles seja feita, preferencialmente, de forma direta, sem que os sinais de udio e
vdeo passem por servidores locais ou regionais.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 6 A Comisso Disciplinar
solicitar ao responsvel pela unidade envolvida a designao de servidor para o exerccio
da funo de secretrio ad hoc.
1 O secretrio ad hoc desempenhar atividades de apoio aos trabalhos da Comisso
Disciplinar, tais como identificao dos participantes do ato, encaminhamento e
recebimento de documentos, extrao de cpias, colheita de assinaturas, dentre outras
determinadas pelo Presidente da Comisso Disciplinar.
2 Cabe, ainda, ao secretrio ad hoc acompanhar os testes de equipamento e conexes
antes da realizao do ato, devendo comunicar imediatamente Comisso Disciplinar
acerca de eventual circunstncia que impossibilite seu uso.

Aps a confirmao daqueles pr-requisitos operacionais, deve a comisso notificar o

acusado dos locais, data e horrio de realizao do ato, com no mnimo trs dias teis de
antecedncia, fazendo constar de tal ato de comunicao a base legal (a Instruo Normativa
CGU/CRG n 12, de 01/11/11, com a redao dada pela Instruo Normativa CGU/CRG n 5,
de 19/07/13, no que diz respeito ao prazo) para a realizao do ato via videoconferncia da
forma deliberada, destacando ainda no ato de comunicao o direito de o procurador
comparecer a um ou a outro local, de acordo com sua preferncia.
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 4 O Presidente da Comisso
Disciplinar intimar a pessoa a ser ouvida da data, horrio e local em que ser realizada a
audincia ou reunio por meio de videoconferncia, com antecedncia mnima de 3 (trs)
dias teis. (Redao dada pela Instruo Normativa CGU/CRG n 5, de 19/07/13)
1 Em qualquer caso, a defesa ser notificada, nos termos do caput, para acompanhar a
realizao do ato.
2 Ao deliberar pelo horrio da realizao da audincia por meio de videoconferncia, a
Comisso Disciplinar atentar para eventual diferena de fuso horrio entre as
localidades envolvidas.

O ato em si deve transcorrer o mximo possvel de forma similar a um interrogatrio

com todos os agentes presentes no mesmo recinto. A comisso deve manter o mesmo layout
de sua sala, no que diz respeito a seu posicionamento e ao posicionamento do procurador,
caso este se faa presente no local de instalao do colegiado, e, de incio, deve o presidente
informar a todos os agentes envolvidos como transcorrer o ato e suas peculiaridades em
comparao com o interrogatrio presencial, registrando tais especificidades no termo de
interrogatrio e adotando, na sequncia, a mesma dinmica do ato convencional quanto s

711

perguntas, respostas, interferncias, controle da ordem, apreciao de peties e reduo a

termo.
Ao longo do ato instrucional em si, ou seja, no perodo de formulao de perguntas e
respostas, os equipamentos de videoconferncia ficam ajustados em sua funo de modo
vdeo, atravs da qual os presentes em uma sala recebem, no monitor de vdeo acoplado (um
aparelho de televiso, por exemplo), os sinais de vdeo e de udio provenientes da outra sala
(ou seja, os agentes de distintos recintos, reciprocamente, se veem e se ouvem). Ao final da
coleta do termo, a comisso pode ativar a funo modo apresentao do equipamento de
videoconferncia (recurso comumente chamado de Presentation), por meio da qual o arquivo
de texto aberto no monitor da sua estao de trabalho se projeta tambm no aparelho de
televiso. Com isto, na sala onde se encontra o acusado deixa-se de ter imagens da sala da
comisso e propicia-se ao interrogado (e a seu procurador, caso presente nesta sala) ler(em) o
contedo j digitado no termo de interrogatrio, a fim de que solicite(m), por udio, eventuais
correes comisso, de forma similar praxe adotada nos atos presenciais. Caso, por
qualquer motivo, no seja possvel esta conexo que permita a ativao do modo
apresentao, ao final das perguntas e respostas, o termo de interrogatrio deve ser
encaminhado, por meio de mensagem no correio eletrnico corporativo, para o secretrio ad
hoc designado para a sala onde se encontra o acusado, a fim de que aquele servidor o oferea
ao interrogado (e a seu procurador, caso presente nesta sala), para leitura e eventuais
correes.
A propsito, tendo se feito previamente a conexo dos equipamentos de forma a
possibilitar que a comisso, ao longo do ato, alterne os modos do equipamento de
videoconferncia de vdeo para apresentao e vice-versa, permite-se que, caso
eventualmente se faa necessrio, se d vista ao acusado, no monitor de televiso da sala onde
ele se encontra, de elementos dos autos (preferencialmente por meio da exibio da sua cpia
digitalizada), como tambm pode ocorrer em atos presenciais.
Aps ajustado o texto entre todos os agentes participantes, a comisso deve imprimir
uma via e, juntamente com o procurador (caso excepcionalmente presente na mesma sala),
deve rubricar as primeiras folhas do termo e assinar a ltima. Esta via original do termo deve
ser digitalizada e remetida pelo correio eletrnico institucional para o secretrio ad hoc
situado na sala onde se encontra o acusado. Nesta segunda sala, o secretrio ad hoc deve
imprimir o termo, coletar rubricas e assinatura do acusado (e de seu procurador, caso presente
nesta sala), digitalizar a nova verso do documento e remeter de volta, tambm pelo correio
eletrnico institucional, para a sala onde se encontra a comisso. O colegiado deve imprimir
esta via digitalizada, com rubricas e assinaturas de todos os participantes, e autu-la no
processo, juntamente com a via original com rubricas e assinaturas de seus integrantes e do
procurador (caso excepcionalmente presente na mesma sala), encerrando-se as providncias
daquele momento da coleta da prova oral.
Posteriormente, o secretrio ad hoc que acompanhou o ato na sala onde se encontrava
o acusado deve remeter de volta para a comisso, por meio de malote, aquela via digitalizada
do termo por ele recebida ao final do interrogatrio com rubricas e assinaturas da comisso (e
do procurador, caso excepcionalmente tenha estado presente na sala do colegiado), na qual
coletou rubricas e assinatura do acusado (e, se for o caso, do procurador, se este esteve
presente na segunda sala), a fim de que, em conjunto com as duas vias que j instruem os
autos desde a data da realizao da videoconferncia, tambm seja autuada. Com isto,
preservam-se no processo os fiis registros do teor da prova oral em si e tambm de toda a
procedimentalizao empregada para sua atpica feitura em dois lugares afastados. Neste
sentido, se refora que, no s no inicio do termo de interrogatrio, mas tambm ao seu final,
aps as perguntas e os ajustes, deve a comisso descrever, de forma ao mesmo tempo fiel e

712

sinttica, toda a real dinmica envolvendo a feitura do ato por videoconferncia.

Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11 - Art. 7 O depoimento prestado pelas
partes ser reduzido a termo, mediante lavratura do termo de depoimento, a ser realizado
por membro da Comisso Disciplinar ou pelo secretrio participante.
Pargrafo nico. O termo de depoimento ser assinado, nas diversas localidades, pelos
participantes do ato e posteriormente juntado aos autos do processo.

Esta instrumentalizao final em princpio parece ser redundante, mas, de fato, faz-se
necessrio que o secretrio ad hoc situado na segunda sala, aps ter coletado rubricas e
assinaturas de todos os presentes neste recinto, remeta para a comisso a via do termo tanto
por meio do correio eletrnico institucional, para imediata juntada aos autos, quanto por meio
de malote, para juntada posterior. A remessa, por malote, da via original em que os presentes
na segunda sala apuseram suas rubricas e assinaturas se justifica porque convm que se
autuem as vias do termo que contm rubricas e assinaturas de prprio punho dos participantes
em cada sala (tantas vias originais quantas forem as distintas salas). E a remessa, pelo corrreio
eletrnico institucional, da via digitalizada tambm se justifica para se ter de imediato, j
desde o momento do encerramento do ato, em um documento nico, uma via com rubricas e
assinaturas de todos os participantes e para suprir o risco de eventual extravio da via original a
ser remetida por malote.
Na hiptese de se ter o ato envolvendo mais de duas salas (por exemplo, comisso em
uma localidade, acusado em outra e procurador em uma terceira), a finalizao do ato
similar descrita acima, mas com algumas peculiaridades. Aps o ajuste do texto, o secretrio
ad hoc situado na sala da comisso deve imprimir o termo, coletar rubricas e assinaturas dos
presentes em sua sala, digitalizar esta via e remet-la pelo correio eletrnico institucional para
o secretrio ad hoc situado na segunda sala. Este secretrio ad hoc da segunda sala deve
imprimir o termo digitalizado com rubricas e assinaturas dos presentes na sala da comisso,
coletar rubricas e assinaturas dos presentes em sua sala, digitalizar esta via e remet-la pelo
correio eletrnico institucional para o secretrio ad hoc situado na terceira sala. Este secretrio
ad hoc da terceira sala deve imprimir o termo digitalizado com rubricas e assinaturas dos
presentes na sala da comisso e na segunda sala, coletar rubricas e assinaturas dos presentes
em sua sala, digitalizar esta via e remet-la pelo correio eletrnico institucional para o
secretrio ad hoc situado na sala da comisso. O colegiado deve imprimir esta via
digitalizada, com rubricas e assinaturas de todos os participantes, e autu-la no processo,
juntamente com a via original com rubricas e assinaturas dos presentes na sua sala,
encerrando-se as providncias daquele momento da coleta da prova oral. E, posteriormente, os
secretrios ad hoc que acompanharam o ato nas demais salas devem remeter para a comisso,
por meio de malote, as vias digitalizadas do termo por eles recebidas ao final do interrogatrio
com rubricas e assinaturas da comisso dos presentes nas salas respectivamente anteriores, na
qual coletou rubricas e assinaturas dos presentes na sua prpria sala, a fim de que, em
conjunto com as duas vias que j instruem os autos desde a data da realizao da
videoconferncia, todas tambm sejam autuadas.
Em suma, devem ser autuadas, logo aps o trmino do ato, a via com rubricas e
assinaturas originais de quem esteve na sala da comisso e a via digitalizada com rubricas e
assinaturas de todos os presentes em ambas as salas; e, por fim, posteriormente, deve(m) ser
remetida(s) de volta para a comisso, para tambm ser(em) autuada(s), a(s) via(s)
eletronicamente recebida(s) pelo(s) secretrio(s) ad hoc com rubricas e assinaturas de quem
esteve presente na(s) sala(s) anterior(s) e na(s) qua(is) se coletaram rubricas e assinaturas
originais de quem esteve presente na(s) respectiva(s) sala(s).
Da mesma forma como se aduziu para o interrogatrio presencial, para o qual no se
recomenda a gravao do ato de instruo, na ausncia de regramento impositivo ou

713

impeditivo, tambm no se verifica, em princpio, justificativa para que se proceda gravao

do interrogatrio por videoconferncia, ainda que haja viabilidade tcnica para tal, visto que o
ato ser reduzido a termo e este termo a prova vlida e suficiente a constar dos autos.
Mencione-se que a Secretaria da Receita Federal implantou, no ambiente virtual
denominado Portal de Comunicao Virtual, um Servio de Videoconferncia, para
sistematizao e controle de agendamentos do uso desta ferramenta de comunicao interna
por parte de todas as unidades do rgo, com vista ao desempenho de suas atividades fins,
acessvel pela intranet corporativa, no menu Acesso Rpido, ou pelo endereo eletrnico
http://comunicacaovirtual.receita.fazenda, onde se encontra um guia procedimental resumido
para o usurio. de se ressaltar, todavia, que, como regra geral, vista das peculiaridades e
cautelas especficas da sede disciplinar, o emprego de videoconferncia em PAD ou
sindicncia disciplinar no se amolda a este sistema institucional, podendo, do citado material,
serem aproveitadas, de forma subsidiria, apenas conceituaes e definies bsicas ou
informaes complementares e a necessidade de agendamento, em caso de serem utilizadas
mais de quatro salas (configurao pouco provvel para interrogatrio) ou em caso de se
prever que a videoconferncia possa ultrapassar as 18 horas. Quando necessrio fazer o
agendamento por algum destes dois motivos, o Portal de Comunicao Virtual abre um link
Agenda videoconferncias, que remete a um espao formulrio padro no ambiente do
correio eletrnico institucional (Lotus Notes), em que o solicitante (presidente da comisso ou
autoridade instauradora) informa os dados do evento especfico desejado (data, horrios de
incio e de trmino, nomes dos participantes e localidades envolvidas).
Por fim, no sendo possvel o emprego do colaborador eventual e da videoconferncia,
para se coletar interrogatrio de acusado situado em outra localidade, pode-se adotar a
precatria. Neste rumo, apenas para ratificar a plausibilidade da adaptao deste instrumento
definido na sede processual judicial para o rito administrativo disciplinar, cita-se que a j
mencionada Portaria AGU n 490, de 24/10/11, embora aqui tida como mera referncia no
vinculante para o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, cogita da possibilidade
de emprego do instituto da precatria nas suas prprias atividades correcionais.
Portaria AGU n 490, de 24/10/11 - Art. 2
1 Em caso de indisponibilidade tcnica do sistema ou quando a realizao do
procedimento de audincia distncia exigir um grande deslocamento at o local em que o
ato deva ocorrer, seja do depoente, dos membros da comisso disciplinar ou de outros
servidores responsveis pela apurao preliminar, a oitiva poder ser realizada por meio
da expedio de carta precatria.

Diferentemente da videoconferncia, que, em caso de eventual impossibilidade de

deslocamento de servidor ativo a ser interrogado na condio de acusado, at pode ser
cogitada de ser empregada como forma de suprir a necessidade instrucional, j que preserva
certa dinmica do ato da prova oral, a precatria, vista da previso legal para ordenamento
das respectivas despesas e da grande perda do carter dinmico do ato, deve ser vista com
extrema residualidade para coletar manifestao oral de acusado ainda na atividade. A
precatria, que por si s j no se faz muito comum em rito disciplinar, deve ser
compreendida residualmente como soluo para coletar interrogatrio apenas de acusado exservidor situado em outra localidade e quando tenham se demonstrado inviveis os empregos
dos institutos do colaborador eventual e da videoconferncia. E, da mesma forma como se
aduziu para o caso de a comisso deliberar pela realizao de interrogatrio por meio de
videoconferncia, na hiptese de deliberar faz-lo por meio de precatria, convm que antes a
comisso obtenha a anuncia do acusado.
Aps o interrogatrio por meio de precatria ser deliberado em ata, a comisso, ento,
formula suas perguntas.

714

CPP - Art. 222. A testemunha que morar fora da jurisdio do juiz ser inquirida pelo juiz
do lugar de sua residncia, expedindo-se, para esse fim, carta precatria, com prazo
razovel, intimadas as partes.
1 A expedio da precatria no suspender a instruo criminal.
2 Findo o prazo marcado, poder realizar-se o julgamento, mas, a todo tempo, a
precatria, uma vez devolvida, ser juntada aos autos.

Ato contnuo, a comisso deve remeter, por carta precatria, todas as perguntas,
preferencialmente para aquela autoridade que, no local onde se encontra o acusado, tem poder
de instaurar sede disciplinar ou, secundariamente, para a autoridade titular de unidade fiscal
da jurisdio, para que esta autoridade deprecada designe servidor ou comisso para a
realizao do interogatrio por precatria. A intimao (em duas vias), dirigida ao acusado
pelo servidor ou comisso, designado(a) pela autoridade deprecada, deve conter a data, hora e
local do interrogatrio, com prazo hbil de trs dias teis de antecedncia, para ser
interrogado (art. 41 da Lei n 9.784, de 29/01/99).
No ato, o servidor ou a comisso designado(a) deve seguir, no que couber, as tcnicas
e dinmicas de um interrogatrio convencional, fazendo oralmente as perguntas e reduzindo a
termo as respostas, inclusive quanto presena do procurador (se for o caso), com a
peculiaridade que no podem acrescentar novas perguntas no curso do interrogatrio.

4.4.17 - Incidente de Sanidade Mental

Pode ocorrer de, no curso de processo administrativo disciplinar, surgir dvida
razovel sobre a sanidade mental do acusado, suscitada pela prpria parte ou pela comisso ou
ainda por haver interdio judicial por anomalia psquica. Neste caso, a comisso deve propor
autoridade instauradora a realizao de exame pericial por junta mdica oficial, da qual
participe pelo menos um mdico psiquiatra. Em sintticas palavras, esta percia especfica visa
a esclarecer duas possibilidades: de o servidor ter estado acometido de doena mental ao
tempo do cometimento do fato - o que redunda na discusso de sua possvel inimputabilidade
- e/ou de o servidor estar acometido de doena mental ao tempo em que transcorre o processo
administrativo disciplinar - o que redunda na discusso de suas condies de acompanhar o
feito.
No caso do processo disciplinar no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
o encargo recai, geralmente, sobre as juntas mdicas oficiais das Superintendncias de
Administrao do Ministrio da Fazenda. Trata-se, em essncia, de uma prova pericial, j
abordada de forma genrica em 4.4.9, a cuja leitura se remete, e, como tal, sua realizao
somente se justifica caso haja nos autos elementos que de fato suscitem dvida razovel
acerca da sanidade mental do acusado em alguns daqueles dois relevantes momentos,
podendo a comisso denegar eventual pedido de percia mdica se lastreado nica e
simplesmente em mera alegao desamparada de elementos de prova.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 160. Quando houver dvida sobre a sanidade mental do
acusado, a comisso propor autoridade competente que ele seja submetido a exame por
junta mdica oficial, da qual participe pelo menos um mdico psiquiatra.
Pargrafo nico. O incidente de sanidade mental ser processado em auto apartado e
apenso ao processo principal, aps a expedio do laudo pericial.
CPP - Art. 149. Quando houver dvida sobre a integridade mental do acusado, o juiz
ordenar, de ofcio ou a requerimento do Ministrio Pblico, do defensor, do curador, do
ascendente, descendente, irmo ou cnjuge do acusado, seja este submetido a exame
mdico-legal.
2 O juiz nomear curador ao acusado, quando determinar o exame, ficando suspenso o

715
processo, se j iniciada a ao penal, salvo quanto s diligncias que possam ser
prejudicadas pelo adiamento.
STF, Habeas Corpus n 97.098: Ementa: Nos termos do art. 149 do Cdigo de Processo
Penal, para o incidente de insanidade mental, necessria a existncia de dvida sobre a
integridade mental do acusado.
STJ, Mandado de Segurana n 12.492: Ementa: 5. No havendo dvidas, pela Comisso
Disciplinar, acerca da sanidade mental do impetrante, que, inclusive, quando do seu
interrogatrio estava devidamente acompanhado de seu advogado, no h falar em
violao do disposto no artigo 160 da Lei n 8.112/90.

Importante introduzir, desde j, a noo crtica de que alguns relevantes reflexos do

incidente de sanidade mental no processo administrativo disciplinar independem do objetivo
da percia mdica. Em outras palavras, h importantes repercusses da instaurao deste
incidente que independem das duas pocas possveis sobre as quais pode se voltar a prova
pericial, quais sejam, se a percia mdica visa a avaliar a imputabilidade do acusado poca
dos fatos ou se visa a avaliar tambm - ou somente - suas condies de acompanhar o
processo.
Nesta linha, menciona-se o momento apropriado em que a realizao do incidente de
sanidade mental deve ser cogitada. Este momento imediatamente aps o surgimento de
dvida razovel acerca da sade mental do servidor e, vista de entendimentos
jurisprudenciais e doutrinrios, isto pode se dar em qualquer estgio do processo, inclusive em
fase de julgamento, e no apenas na fase de instruo.
Tanto assim que, no obstante a forma restritiva com que se iniciou este tpico, em
razo de o art. 160 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a priori, prever que a instaurao do
incidente de sanidade mental decorra de proposta da comisso - o que subentende sede
disciplinar j instaurada e em curso -, uma vez que esta proposta submetida apreciao da
autoridade instauradora e agregando-se a competncia regimental do Corregedor e dos Chefes
de Escritrio de Corregedoria (Escor) para determinarem diligncias e a ateno ao princpio
da economia processual, pode esta mesma autoridade determinar a realizao da percia
mdica ainda em sede de admissibilidade.
Tendo sido deliberada pela comisso a realizao, ex officio ou a pedido, do exame
pericial, o colegiado formula seus quesitos e oferta defesa a apresentao de seus prprios
quesitos e os encaminha autoridade instauradora, juntamente com outros documentos
porventura existentes que apontem para a dvida razovel acerca da sanidade mental do
acusado. A autoridade instauradora deve ento determinar a protocolizao, na forma de um
processo parte, do pedido de exame pericial, contendo os quesitos, e todos os documentos
que o instruem. Este processo, contendo o incidente, deve ser remetido junta mdica oficial.
Em outras palavras, o incidente se processa em auto apartado, devendo ser apensado ao
principal somente aps se ter o laudo da junta mdica oficial.
Diferentemente do que ocorre no processo penal, em razo da natureza sigilosa da sede
disciplinar, somente podem ser disponibilizados para os membros da junta mdica
estritamente os documentos que suscitaram dvida razovel da sanidade mental do servidor,
no se podendo conceder-lhes acesso integral aos autos.
Diante da ausncia de poder coercitivo a favor da administrao para conduzir o
servidor percia mdica, pode a autoridade instauradora provocar a Advocacia-Geral da
Unio ou o Ministrio Pblico Federal para que solicitem ao Poder Judicirio a determinao
para que o faltoso se submeta quela prova pericial, quando esta suscitada de ofcio. Mas
no cabe tal provocao se a instaurao do incidente de sanidade mental decorreu de

716

postulao da prpria defesa, pois, neste caso, o no comparecimento a que o prprio servidor
der causa no gera nulidade.
Na esteira, conforme melhor se abordar em 4.10.2.4.5, uma vez que a natureza
jurdica da suspenso prevista no art. 130, 1, da Lei n 8.112, de 11/12/90, para o caso de
servidor que se recusa (ainda que por uma nica vez) a se submeter percia mdica, de uma
medida coercitiva desprovida de carter punitivo (tanto que no pode figurar como
reincidncia), prescinde-se de reincidncia da conduta e da instaurao de processo
administrativo disciplinar para imposio da sano. No obstante, no caso de instaurao de
incidente de sanidade mental em face de servidor acusado em sede disciplinar, necessrio
lhe oportunizar o direito de se manifestar, naqueles mesmos autos em curso, acerca da sua
justificativa para a recusa.
Convm lembrar, conforme j aduzido em 4.4.9.1, que o Manual de Percia Oficial em
Sade do Servidor Pblico Federal, institudo pela Portaria MPOG/SRH n 797, de 22/03/10,
prev a possibilidade de o servidor se fazer acompanhar, na percia, de seu mdico particular,
na condio de assistente tcnico. Assim, na eventualidade de se deparar com este pedido,
sendo esta uma questo muito afeta s peculiaridades da seara mdica (inclusive de fortes
balizamentos tico-profissionais especficos), convm que a comisso no se manifeste e
apenas encaminhe este pedido junta oficial.
Quanto origem do mdico ou da junta mdica oficial, a princpio, busca-se no
prprio rgo a que est vinculado o servidor (ou seja, no caso, empregam-se os mdicos ou
as juntas mdicas oficiais das Superintendncias de Administrao do Ministrio da Fazenda).
No obstante, ao tratar da assistncia sade do servidor, a Lei prev ainda a possibilidade de
se realizarem percias ou inspees mdicas em outros rgos pblicos da rea de sade ou no
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 230. A assistncia sade do servidor, ativo ou inativo, e
de sua famlia compreende assistncia mdica, hospitalar, odontolgica, psicolgica e
farmacutica, ter como diretriz bsica o implemento de aes preventivas voltadas para a
promoo da sade e ser prestada pelo Sistema nico de Sade SUS, diretamente pelo
rgo ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou mediante convnio ou contrato,
ou ainda na forma de auxlio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo
servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros
privados de assistncia sade, na forma estabelecida em regulamento. (Redao dada
pela Lei n 11.302, de 10/05/06)
1 Nas hipteses previstas nesta Lei em que seja exigida percia, avaliao ou inspeo
mdica, na ausncia de mdico ou junta mdica oficial, para sua realizao o rgo ou
entidade celebrar, preferencialmente, convnio com unidades de atendimento do sistema
pblico de sade, entidades sem fins lucrativos declaradas de utilidade pblica, ou com o
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de
10/12/97)
2 Na impossibilidade, devidamente justificada, da aplicao do disposto no pargrafo
anterior, o rgo ou entidade promover a contratao da prestao de servios por
pessoa jurdica, que constituir junta mdica especificamente para esses fins, indicando os
nomes e especialidades dos seus integrantes, com a comprovao de suas habilitaes e de
que no estejam respondendo a processo disciplinar junto entidade fiscalizadora da
profisso. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
3 Para os fins do disposto no caput deste artigo, ficam a Unio e suas entidades
autrquicas e fundacionais autorizadas a: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n
11.302, de 10/05/06)
I - celebrar convnios exclusivamente para a prestao de servios de assistncia sade
para os seus servidores ou empregados ativos, aposentados, pensionistas, bem como para
seus respectivos grupos familiares definidos, com entidades de autogesto por elas
patrocinadas por meio de instrumentos jurdicos efetivamente celebrados e publicados at
12 de fevereiro de 2006 e que possuam autorizao de funcionamento do rgo regulador,
sendo certo que os convnios celebrados depois dessa data somente podero s-lo na

717
forma da regulamentao especfica sobre patrocnio de autogestes, a ser publicada pelo
mesmo rgo regulador, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias da vigncia desta Lei,
normas essas tambm aplicveis aos convnios existentes at 12 de fevereiro de 2006;
II - contratar, mediante licitao, na forma da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
operadoras de planos e seguros privados de assistncia sade que possuam autorizao
de funcionamento do rgo regulador;

O esclarecimento da questo, a cargo do corpo tcnico competente e dotado de f

pblica, importante no processo disciplinar pois, dependendo do momento sobre o qual se
cogita da incapacidade mental, a sede administrativa pode se ver obrigada a suspender o
prosseguimento do feito disciplinar ou at mesmo a acatar o conceito de inimputabilidade. Na
esfera penal, diz-se inimputvel aquele que, comprovadamente, mediante percia mdica,
inteiramente incapaz de entender o carter delituoso de sua conduta, restando ento isento de
pena.
CP - Inimputveis
Art. 26. isento de pena o agente que, por doena mental ou desenvolvimento mental
incompleto ou retardado, era, ao tempo da ao ou da omisso, inteiramente incapaz de
entender o carter ilcito do fato ou de determinar-se de acordo com esse entendimento.

Da, se a junta mdica oficial atesta a capacidade mental do servidor tanto poca do
fato quanto poca em que processado, o processo administrativo disciplinar segue
normalmente, com o prprio acusado.
Mas se a junta mdica oficial atesta a incapacidade mental do servidor apenas poca
da conduta tida como ilcito funcional, declarando-o normal poca em que processado, a
comisso relata o fato autoridade instauradora, com proposta de que seja arquivado o
processo administrativo disciplinar, salvo se houver prejuzo a ser ressarcido ao errio,
quando ento prosseguir, com a presena do prprio acusado, para inscrio em dvida ativa.
J se a junta mdica oficial atesta a incapacidade mental do servidor no s poca da
conduta ilcita como tambm poca do processo, igualmente a comisso relata autoridade
instauradora com proposta de arquivamento do processo administrativo disciplinar, salvo se
houver prejuzo a ser ressarcido ao errio, quando ento, neste caso, prosseguir, para
inscrio em dvida ativa, com a presena de defensor, a ser designado pela autoridade
administrativa competente para o processo de ressarcimento, ou por curador, se porventura
existir, por designao do juzo civil em decorrncia de interdio judicial.
CPP - Art. 151. Se os peritos conclurem que o acusado era, ao tempo da infrao,
irresponsvel nos termos do art. 22 do Cdigo Penal, o processo prosseguir, com a
presena do curador.
(Nota: O antigo art. 22 do CP passou a ser art. 26, com a redao dada pela Lei n 7.209,
de 11/07/84)
CC - Art. 942. Os bens do responsvel pela ofensa ou violao do direito de outrem ficam
sujeitos reparao do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos
respondero solidariamente pela reparao.
Art. 932. So tambm responsveis pela reparao civil:
II - o tutor e o curador, pelos pupilos e curatelados, que se acharem nas mesmas
condies;
Art. 1767. Esto sujeitos a curatela:
I - aqueles que, por enfermidade ou deficincia mental, no tiverem o necessrio
discernimento para os atos da vida civil;
II - aqueles que, por outra causa duradoura, no puderem exprimir a sua vontade;
III - os deficientes mentais, os brios habituais e os viciados em txicos;

Neste caso, em que, alm da comprovada incapacidade mental poca, a junta mdica
oficial atesta que a incapacitao de se autodeterminar permanece, arquiva-se o processo

718

administrativo disciplinar e remete-se apenas o processo do incidente de sanidade mental de

volta ao Servio Mdico, a fim de que se opine sobre a necessidade de se conceder licena
para tratamento de sade (por no mximo 24 meses) e, aps este perodo, aposentadoria por
invalidez.
E, por outro lado, se a junta mdica oficial conclui que o servidor doente mental
poca em que corre o processo (a ponto de no compreender a ilicitude e de se defender) mas
que a doena posterior infrao, ou seja, que ele tinha capacidade poca do cometimento
do fato, o andamento do processo administrativo disciplinar fica suspenso (pelo limite
mximo do prazo prescricional, que, a priori, no se suspende) at que se comprove a cura,
quando prosseguir em seu curso normal de apurao da responsabilidade pelo ato (inclusive
com a faculdade de se refazer atos de instruo que porventura tenham sido realizados sem
sua presena).
CPP - Art. 152. Se se verificar que a doena mental sobreveio infrao o processo
continuar suspenso at que o acusado se restabelea, observado o 2 do art. 149.
2 O processo retomar o seu curso, desde que se restabelea o acusado, ficando-lhe
assegurada a faculdade de reinquirir as testemunhas que houverem prestado depoimento
sem a sua presena.
Parecer Dasp. Insanidade mental - Nexo de causalidade
No deve ser demitido o funcionrio alienado mental, ainda quando haja dvidas a
respeito de qual seria seu estado psquico poca em que cometeu a infrao. Mediando,
alis, poucos meses entre a prtica do ilcito e a constatao oficial da insanidade mental,
fcil presumir-se que j havia esta por ocasio daquela.

Decorridos vinte e quatro meses sem que o acusado se restabelea, sendo aposentado
por invalidez (conforme art. 188 da Lei n 8.112, de 11/12/90), o processo disciplinar
arquivado, salvo se houver prejuzo a ser ressarcido ao errio, quando ento prosseguir, para
a reparao civil, com a presena de defensor, a ser designado pela autoridade administrativa
competente para o processo de ressarcimento, ou por curador, se porventura existir, por
designao do juzo civil em decorrncia de interdio judicial.
Orientao Normativa Dasp n 37. Aposentadoria
Unicamente na hiptese de comprovada alienao mental e, consequentemente, de
inimputabilidade, o funcionrio que tenha praticado infrao disciplinar gravssima
poder eximir-se da sano expulsiva e obter aposentadoria por invalidez.
Orientao Normativa Dasp n 7. Leso aos cofres pblicos
Comprovada a insanidade mental do funcionrio autor de leso aos cofres pblicos, deve
ser aposentado, sem prejuzo da inscrio da dvida para cobrana amigvel ou judicial,
remetendo-se, ao Ministrio Pblico, os elementos necessrios a que intente a ao penal.

Destaque-se que a aposentadoria por invalidez no est alcanada pela vedao

prevista no art. 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90, acerca de exonerao a pedido e
aposentadoria para quem responde a processo administrativo disciplinar.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar
somente poder ser exonerado a pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso
do processo e o cumprimento da penalidade, acaso aplicada.

No se perca de vista que as menes anteriores a curador se justificam porque, em

casos da natureza do que aqui se trata, tanto j pode ter havido interdio judicial para os atos
da vida civil por motivos externos ao processo disciplinar como aquela medida pode vir a ser
provocada pela comisso. Isto porque, no caso de o servidor obter a declarao de insanidade
mental pela junta mdica oficial, em decorrncia de doena mental posterior ao cometimento
da irregularidade, nada impede, caso se mostre conveniente, que se provoque tambm a sua

719

interdio judicial, mediante o rgo do Ministrio Pblico Estadual, via autoridade

instauradora, segundo se prev nos arts. 1177, III e 1178 do CPC, junto ao juzo civil (embora
se reconhea que tal providncia no interfere na questo da possibilidade de retomada do
processamento, uma vez que o curador porventura designado no poder acompanhar o
processo em nome do acusado). A menos que a sentena expressamente conceda efeito
retroativo interdio, o fato de o servidor ser declarado judicialmente interditado no
necessariamente tem o condo de isent-lo de possvel responsabilizao administrativa, caso
ainda venha a se curar da doena mental a fim de poder se defender no processo, e muito
menos de isent-lo de eventual responsabilizao civil.
STJ, Recurso Especial n 550.615: Ementa: 2. A interdio resulta sempre de uma
deciso judicial que verifica a ocorrncia, em relao a certa pessoa, de alguma das
causas desta incapacidade. A sentena que decreta a interdio, via de regra, exceto
quando h pronunciamento judicial expresso em sentido contrrio, tem efeito ex nunc
(...).

Na hiptese residual, caso a junta mdica ateste nada poder afirmar conclusivamente
acerca da existncia ou no de doena mental ao tempo do cometimento do fato, de se
perquirir se h pronturios mdicos do servidor poca, que possam, de certa forma, suprir a
inconclusividade do laudo e amparar a convico - ainda que precria - de que o servidor
aparentava gozar de sade mental poca (na hiptese de no haver nenhum registro de
consultas, licenas, receiturios ou quaisquer ocorrncias mdicas indicadoras de molstia
mental), ou em sentido contrrio, de que aparentava j apresentar sintomas de incapacidade
mental (na hiptese de haver qualquer registro de ocorrncia mdica indicador de molstia
mental).
Informe-se ainda a previso infralegal de a comisso, motivadamente, no se
satisfazendo com o laudo da junta mdica, poder provocar a junta mdica nacional, como
instncia superior, em grau recursal.
Portaria COGRH/MF n 97, de 03/03/97 - 4.2. Competncia:
Compete Junta Mdica Nacional:
I - atuar em grau de recurso, tanto no interesse da Administrao quanto do servidor,
sempre que for solicitada;
II - revisar, caso necessrio, os laudos lavrados pelas Juntas Seccionais ou outras Juntas
Mdicas do Servio Pblico, que envolvam servidores do Ministrio da Fazenda;

Havendo mais de um acusado, sendo declarada a insanidade mental de um deles,

recomenda-se desmembrar o processo administrativo disciplinar, a fim de que prossiga seu
curso para o outro acusado. Na verdade, esta recomendao pode ser ainda mais elstica,
aceitando-se a deliberao de desmembramento, a critrio da comisso, se operacionalmente
se justifica, j desde o momento em que se prope a instaurao dos autos apartados para
avaliao da insanidade mental de um dos acusados.
STF, Habeas Corpus n 74.459: Ementa: Penal. Processual penal. Habeas corpus.
Exame de insanidade mental. Desmembramento do processo. Inocorrncia de nulidade.
(...).
I - Tendo o paciente alegado, durante o interrogatrio, que era portador de doena mental,
o Juiz determinou a realizao do exame pericial e o desmembramento do processo, com
base no art. 80 do C.P.P., em face de existncia de co-rus com priso decretada.

Em sentido complementar ao que se empregou ao se apresentarem as primeiras

repercusses da instaurao do incidente de sanidade mental no processo administrativo
disciplinar, necessrio se faz perceber que alguns importantes reflexos deste ato devem ser
apreciados sob enfoques distintos, associados aos j mencionados dois momentos possveis
sobre os quais pode se voltar a prova pericial, quais sejam, se a percia mdica visa a avaliar a

720

imputabilidade do acusado poca dos fatos ou se visa a avaliar tambm - ou somente - suas
condies de acompanhar o processo.
A primeira aplicao desta percepo, j mencionada acima, reside em que somente se
justifica suspender a realizao dos atos de instruo probatria, a exemplo do que ocorre no
processo penal, no caso de o incidente de sanidade mental ser instaurado para avaliar a
capacidade de o acusado acompanhar o processo disciplinar, devendo-se prosseguir com o rito
quando visa a avaliar sua imputabilidade. No curso do incidente instaurado para avaliar a
capacidade do servidor acompanhar o feito, o andamento do processo administrativo
disciplinar propriamente dito fica suspenso, salvo quanto a atos que podem ser prejudicados
pelo adiamento ou cuja realizao independe do exame (atos referentes a outro acusado, por
exemplo). Mas a extenso do perodo em que a instruo processual deve ficar suspensa varia
em razo da origem da instaurao do incidente de sanidade mental. Se a realizao da percia
decorreu de pedido da prpria defesa, a instruo deve ficar suspensa somente at o momento
em que a administrao disponibiliza a junta mdica ao servidor, podendo ser retomada se
este injustificadamente no se sujeita prova pericial; mas se a realizao da percia mdica
decorreu de provocao ex officio da prpria comisso, a instruo processual deve restar
suspensa at que a prova se concretize, nem que para isto a autoridade instauradora tenha de
lanar mo da j comentada possibilidade de provocar a Advocacia-Geral da Unio ou o
Ministrio Pblico Federal para que solicitem ao Poder Judicirio a determinao para que o
faltoso se submeta quela prova pericial
Em razo desta possibilidade de se ter de suspender o andamento do processo, este
exame pericial somente deve ter sua realizao deliberada pela comisso se efetivamente
houver elementos que justifiquem se cogitar de dvida acerca do perfeito estado de sade
mental do servidor (como, por exemplo, alegaes ou atestados particulares por ele mesmo
carreados aos autos). Como uma prova pericial lato sensu, sua realizao se condiciona sua
imprescindibilidade na formao da convico, sobretudo se se reporta capacidade de o
servidor acompanhar o feito.
Tambm se aplica aquela percepo ao se questionar a necessidade de que o servidor
j periciado venha novamente a se submeter ao incidente de sanidade mental. Se o objetivo
desta segunda percia for avaliar a imputabilidade do acusado poca dos fatos, no h
necessidade de submisso a novo exame, j que aquela realidade pretrita no se alterar no
futuro; mas se o objetivo for avaliar sua capacidade de acompanhar o processo, a realizao
de novo exame condiciona-se existncia de fatos novos acerca de sua alegada insanidade,
tais como novos exames, novas ocorrncias ou novos tratamentos mdicos.
Ainda neste rumo das repercusses da instaurao do incidente sanidade mental, a
priori, tal fato no possui o condo de, a favor do poder-dever estatal, suspender a contagem
do prazo prescricional. Embora, na hiptese de o servidor ter declarada sua incapacidade de
acompanhar o processo, a suspenso da instruo probatria no decorra de inrcia ou de
omisso da administrao mas sim de motivos alheios sua vontade, na estrita previso legal,
tanto na Lei n 8.112, de 11/12/90, quanto no CPP, a instaurao do incidente de sanidade
mental no suspende a contagem do prazo prescricional da pretenso punitiva estatal. No
obstante, havendo a recuperao por parte do acusado de sua capacidade de acompanhar o
processo, com o fim de poder retomar o processamento at a eventual apenao, pode a
administrao adotar medida proativa de buscar a judicializao do processo j no seu curso,
provocando a Advocacia-Geral da Unio ou o Ministrio Pblico Federal para que solicitem,
junto ao Poder Judicirio, o reconhecimento da suspenso da contagem do prazo prescricional
no perodo em que o servidor teve declarada a sua incapacidade de acompanhar o feito.
Por fim, mencione-se que, no caso de servidor com indcios ou sintomas de insanidade

721

mental mas que no responda a PAD ou sindicncia disciplinar ou que no figure de nenhuma
forma em qualquer procedimento em curso na Coger ou nos Escor, a anlise acerca da
realizao de percia mdica insere-se exclusivamente no campo de competncia gerencial,
no devendo ser demandada ao Chefe de Escor ou ao Corregedor, j que, na hiptese, no h
poder de coero do sistema correcional em face do servidor.

4.4.18 - Encerramento da Busca de Provas

4.4.18.1 - Livre Apreciao do Conjunto de Provas
Aps ter buscado esgotar todos os meios de se elucidar o fato em apurao, a comisso
delibera em ata o fim da coleta de provas. Neste rumo, resgata-se o que j foi aduzido em
4.3.1 e 4.4.1.3, relembrando a necessidade de a comisso, desde o incio de seus trabalhos, ter
identificado delimitadamente o objetivo de sua apurao, ou seja, qual o fato supostamente
ilcito que tinha a esclarecer, e ter estabelecido uma estratgia para atingi-lo, por meio de uma
sequncia de atos instrucionais ao mesmo tempo lgica, enxuta e eficiente.
A conduta padro que se espera da comisso de ter envidado mximos esforos para
realizar a maior quantidade possvel de atos de instruo robustos e convincentes. No se
cogita de, a priori, a comisso, imotivadamente, abrir mo da riqueza da instruo probatria.
Isto porque, por um lado, provavelmente, no se sustentar no julgamento um trabalho gil
porm insatisfatoriamente instrudo, com a consequncia de um nus ainda maior ao se
determinar seu refazimento ou sua complementao. Mas, por outro lado, deve a comisso,
simultaneamente, tambm atentar tanto para a qualidade de sua apurao quanto para a
celeridade, visando eficincia, ao buscar conciliar segurana jurdica do trabalho com prazo
hbil.
Neste sentido, ainda que no tenha conseguido realizar todos os atos de prova de que
se poderia cogitar ou nem mesmo aqueles que a princpio considerava relevantes, pode ser
necessrio a comisso deliberar o fim da instruo probatria. Tendo em mos um conjunto
de provas j suficiente para formar convico, vista, por exemplo, da demora em obter uma
determinada prova complementar requerida ou da inviabilidade prtica de se abarcar todo o
universo ftico, pode ocorrer de a comisso ter de enfrentar a questo de bem motivar a
deciso de abrir mo de tais provas e de dar prosseguimento ao rito, sem com isto impor
prejuzo qualidade de seu trabalho e robustez de seu convencimento. H situaes em que
mais razovel a comisso dispensar o preciosismo de esgotar ou exaurir a apurao,
concluindo ser suficiente para a formao da sua convico um universo ftico mais restrito,
porm bem comprovado, ao invs de buscar um universo ftico mais extenso e frgil.
Como regra geral, concentrar esforos em configurar, por meio de provas
incontestveis, uma quantidade discreta de atos mais produtivo do que despender esforos
para tentar configurar extensiva ou exaustiva quantidade de atos, incluindo na apurao
elementos de frgil ou discutvel convico. sempre extremamente improdutivo, alm de
acarretar variadas formas de desgaste, quando a comisso abre demasiadamente o foco
apuratrio, tentando abarcar seja um longo perodo pretrito seja um ilimitado contorno ftico.
Ademais, a comisso no deve perder de vista que a apurao sobre os fatos constantes dos
autos - aceitando-se a extenso para fatos que porventura tenham surgido no decorrer do
apuratrio e que guardam relao de conexo com o objetivo inicial do processo - e no sobre
a vida como um todo do acusado. Ou seja, se aps o esgotamento da instruo probatria, j
se tem um conjunto de provas suficientes para formar a convico ou os fatos inicialmente
representados ou narrados ou os fatos a eles conexos no se comprovaram, deve a comisso

722

encerrar a apurao, em lugar de gastar esforos em apurar fatos sem nenhuma conexo com o
motivo original da instaurao, devassando imotivadamente a vida do acusado at encontrar
algo criticvel.
Ato contnuo deliberao com que se declara encerrada a instruo probatria, a
comisso deve expressar a convico obtida com a leitura das provas coletadas, no termo de
indiciao, se for o caso de cogitar de responsabilizao, ou diretamente no relatrio, no caso
de se propor arquivamento. Para isto, a comisso avalia todo o conjunto probatrio por ela
mesma coletado. Deve-se atentar para o fato de que nenhuma prova deve ser avaliada
isoladamente. Melhor dizendo, ao contrrio, ao final da instruo, cada prova deve ser
analisada no cotejo das demais, avaliando-se sua conformao ou no com o todo probatrio.
Neste momento, a comisso tem a seu dispor a anlise crtica e a livre apreciao das provas
que ela prpria trouxe aos autos, conforme o art. 155 do CPP, sem se confundir com
discricionariedade e arbtrio, conforme j aduzido em 3.3.3.1. Desta forma, tem-se que no h
uma escala fixa de valorao da prova. O valor que se atribuir a cada prova depender da sua
conformao ou no com o restante das provas. Por exemplo, no obstante se possa esperar,
em princpio, de uma oitiva de testemunha (tomada sob compromisso de verdade) maior valor
que de uma declarao descompromissada, pode ser que, na anlise de um caso concreto, a
declarao descompromissada se revele mais coerente com as demais provas que uma oitiva
compromissada, conforme j se aduziu em 4.4.5. O mesmo j se alertou sobre uma possvel
confisso, em 4.4.16.5.
CPP - Art. 155. O juiz formar sua convico pela livre apreciao da prova produzida em
contraditrio judicial, no podendo fundamentar sua deciso exclusivamente nos elementos
informativos colhidos na investigao, ressalvadas as provas cautelares, no repetveis e
antecipadas. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
O princpio da livre convico da prova norteia, tambm, os processos disciplinares. No
h hierarquia de provas. Nenhuma mais importante que a outra, em razo da sua
natureza. A autoridade administrativa, como o juiz, far a apreciao livremente,
atribuindo a cada prova o valor que lhe parecer adequado. Evidentemente, fundamentando
o seu convencimento. Lo da Silva Alves, Prtica de Processo Disciplinar, pg. 485,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

Neste ponto, convm reportar ao j mencionado em 4.4.1.1, a cuja leitura se remete,

com o fim de acrescentar ainda a vlida possibilidade de se extrair convencimento mediante
provas indicirias. Diz-se dispor de provas indicirias acerca de determinado fato quando se
tm elementos provados no processo que, ao serem considerados, por presuno dedutiva,
levam ao convencimento da ocorrncia daquele fato. Destaque-se que as provas indicirias
so aceitas em sede processual, no se confundindo com a invlida situao de se impor
determinada concluso vista apenas de suspeitas no comprovadas.
Alm das modalidades probatrias exemplificadamente elencadas na Lei n 8.112/90,
acrescente-se, tambm, a que resulta de indcios veementes formados pelo conjunto de
circunstncias capazes de gerar convico da existncia do fato e de sua autoria.
Segundo o art. 239 do CPP:
Considera-se indcio a circunstncia conhecida e provada que, tendo relao com o fato,
autorize, por induo, concluir-se a existncia de outra, ou outras circunstncias.
A definio legal, constante do CPP, refere-se induo e no deduo, o que faz
lembrar os mtodos filosficos de investigao da verdade, ou seja, o indutivo e o dedutivo.
Pelo mtodo dedutivo, parte-se do geral para o particular e pelo indutivo, que nos
interessa, parte-se do particular para o geral.
O raciocnio indicirio dever, assim, ser formado a partir de fato restrito,
comprovadamente existente, para se chegar, por lgica, concluso de fato mais geral,
que se pretenda provar.
A prova indiciria resultante do conjunto de condies, vestgios, indcios ou
circunstncias relacionadas com os fatos investigados. (...)
Indcios, portanto, no so meras suspeitas, so circunstncias cujo exame conjunto e

723
sequencial permitem formar segura convico, com base no nexo de causalidade.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pgs. 148 e 149, Editora Forense, 2 edio, 2006
O indcio um conceito largamente utilizado no Direito Processual Penal e, mais ainda,
h de s-lo no Direito Administrativo Sancionador. (...) O Direito Administrativo
Sancionador especialmente receptivo prova indiciria enquanto meios probatrios, at
porque essa modalidade de prova fundamental no estabelecimento de pautas de
razoabilidade nos julgamentos.
No campo das responsabilidades sancionatrias, cabe aduzir que os indcios podem ser
suficientes para uma condenao, especialmente no terreno do Direito Administrativo
repressor (...). Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 492 a
494, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Em sntese, neste momento processual, restam comisso as possibilidades e condutas

que se seguem.
Por um lado, se:
desde o incio do processo administrativo disciplinar, a comisso no vislumbrou
elementos para notificar qualquer servidor para acompanhar como acusado o processo e
assim se manteve at o final da busca de provas (a rigor, trata-se de hiptese pouco
comum na processualstica disciplinar); ou
tendo notificado algum servidor para acompanhar como acusado o processo, ao final da
busca de provas, restou comprovada a inocncia do acusado; ou restou comprovado que
o acusado cometeu a irregularidade, mas o fez sob excludente de ilicitude (estado de
necessidade, legtima defesa, cumprimento de dever legal e exerccio regular de direito,
conforme se ver em 4.6.2.2); ou no se obtiveram provas cabais nem da inocncia e
nem do cometimento da irregularidade por parte do acusado (na insuficincia de prova,
prevalecem as mximas da presuno de inocncia e do in dubio pro reo):
a comisso delibera em ata o final da instruo e, sem indiciao e sem defesa escrita,
apresenta o relatrio autoridade instauradora, com propostas de absolvio antecipada e de
arquivamento do processo.
STJ, Recurso Especial n 1.090.425: Ementa: (...) 2. A sentena penal absolutria que
reconhece a ocorrncia de causa excludente de ilicitude (estado de necessidade) faz coisa
julgada no mbito administrativo, sendo incabvel a manuteno de pena de demisso
baseada exclusivamente em fato que se reconheceu, em deciso transitada em julgado,
como lcito. (...)
No final dos trabalhos apuratrios, chegando a comisso, de modo unnime ou por
maioria, ao convencimento de que o fato atribudo ao acusado foi cometido em
circunstncias licitizantes (legtima defesa, estado de necessidade, estrito cumprimento do
dever legal ou exerccio regular de direito), dever, em vez de indici-lo, suscitar o
julgamento antecipado do processo. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 180, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
d) existncia reconhecida de excludente de criminalidade (art. 23 do Cdigo Penal): se a
sentena reconheceu que o ato foi praticado em estado de necessidade, legtima defesa,
estrito cumprimento do dever legal ou exerccio regular de direito, embora existente o fato,
e com autoria determinada, a conduta foi juridicizada e tal sentena faz coisa julgada no
cvel (art. 65, CPP). Portanto, na esfera administrativa o efeito o mesmo, a conduta perde
o carter de ilicitude. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo,
pg. 257, Editora Revista dos Tribunais, 1994, 1 edio

Por outro lado, se as provas apontarem para a imputao do acusado, a comisso deve
indici-lo, como ato final da instruo, citando-o para apresentar defesa escrita, com posterior
apresentao do relatrio autoridade instauradora.
Havendo divergncia de mrito ou de convico dentro da comisso acerca da deciso

724

de indiciar ou no o servidor, remete-se ao que j se aduziu em 4.3.10.5.

Destaque-se que, quando se cogita de imputao contrria ao servidor, tanto pode se
cogitar de o servidor ter sido efetivamente o executor do fato em si quanto pode se cogitar de
ter sido responsvel por sua ocorrncia, de ter propiciado com sua conduta que o fato
ocorresse ou que terceiro o praticasse, concorrendo para a ocorrncia.

4.5 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - INDICIAO

4.5.1 - Manifestao de Convico Preliminar
A indiciao, como ltimo ato da instruo, o instrumento de acusao formal do
servidor inicialmente notificado para acompanhar o processo administrativo disciplinar,
refletindo convico preliminar da comisso de que ele cometeu irregularidade.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161. Tipificada a infrao disciplinar, ser formulada a
indiciao do servidor, com a especificao dos fatos a ele imputados e das respectivas
provas.

Figurativamente, como se, a partir deste momento, aps a instruo contraditria, a

comisso deixasse de se referir suposta irregularidade e possvel autoria (ou
concorrncia) para afirmar estar convicta do cometimento do fato por parte do indiciado (sem
prejuzo de tal convico poder ser alterada com a defesa). Deve-se sempre atentar que a
responsabilizao disciplinar pode no atingir apenas quem comete o ato ilcito, mas, em
determinados casos, pode recair sobre quem, embora no o tenha cometido, tenha propiciado,
com sua ao ou omisso, que outro o cometesse, concorrendo para a ocorrncia. Assim, a
autoria deve ser lida tanto no sentido estrito referente a autor do ato quanto no sentido
amplo de responsvel pelo ato, por concorrncia.
Com a indiciao, o servidor passa da qualidade de acusado para indiciado. Os termos
da Lei n 8.112, de 11/12/90, so imprprios: no momento em que se chama o servidor aos
autos por haver indcios contra ele, chama-o de acusado; no momento em que, aps a
instruo contraditria, formaliza-se a acusao contra ele, chama-o de indiciado.
STJ, Mandado de Segurana n 7.074: Ementa: (...) 2. Na fase instrutria do inqurito
administrativo, o servidor figura como acusado e, nessa situao, ter o direito de
acompanhar o processo pessoalmente ou por intermdio de procurador, produzir
contraprovas, reinquirir testemunhas, devendo, logo aps, ser interrogado (artigos 156 a
159 da Lei 8.112/90).
3. Somente depois de concluda a fase instrutria, onde o acusado ter direito ampla
defesa, que, se for o caso, ser tipificada a infrao disciplinar, formulando-se a
indiciao do servidor, com a especificao dos fatos e das respectivas provas, sendo,
ento, na condio de indiciado, citado para apresentar defesa (artigo 161 da Lei
8.112/90).
Idem: STF, Mandado de Segurana n 21.721; e STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de
Segurana n 11.625

A comisso deve comunicar autoridade instauradora a indiciao do acusado, pois,

conforme j aduzido em 2.1.4, cabe aos Escor (e tambm Coger, nas excepcionais hipteses
em que o Corregedor figura como autoridade instauradora) alimentar, com tal informao, as
bases de dados tanto externa, do Sistema de Gesto de Processos Disciplinares (CGU-PAD,
da Controladoria-Geral da Unio), quanto do sistema interno de acompanhamento da
atividade correcional (o Sistema de Acompanhamento de Comisses - Siacom).

725

Esta convico momentnea, antes de se analisarem os argumentos da defesa escrita,

em relao aos quais a comisso no deve ser refratria, podendo vir a alterar seu
entendimento. A indiciao deve ser precedida de ata de deliberao, considerando encerrada
a busca de elementos de convico e decidindo indiciar o acusado.
Havendo mais de um servidor a ser indiciado, pode ser redigido um termo de
indiciao para cada quando os servidores tm diferentes situaes, enquadramentos, provas
(sobretudo se forem provas sob garantia de inviolabilidade, como sigilos fiscal ou bancrio).
Por outro lado, sendo idnticas as condies, tambm pode-se redigir apenas um termo de
indiciao e, em seu curso, especificar, de forma individualizada, as acusaes contra cada
um. Decerto que no se aceita que, na ausncia de prova da autoria de irregularidade (ou da
concorrncia para o fato), a comisso dilua a responsabilidade por todos os servidores
arrolados no processo por estarem de alguma forma envolvidos com o fato.
CF - Art. 5
XLV - nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o
dano e a decretao do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos
sucessores e contra eles executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido;
Formulao Dasp n 261. Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa deve ser individualizada no respectivo processo,
vedada, na impossibilidade de indicao do culpado, a sua diluio por todos os
funcionrios que lidaram com os valores extraviados.
(...) no se permite a extenso da responsabilidade, de modo genrico, quando no for
possvel a individualizao da responsabilidade. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 184, Editora Consulex, 2 edio, 1999

A indiciao delimita a acusao e dentro deste limite o servidor dever apresentar sua
defesa escrita. Portanto, o termo de indiciao (alm da notificao como acusado e da
intimao para interrogar) pea essencial no processo em que se cogita de responsabilizao
funcional.

4.5.2 - Elementos Essenciais, Descrio Ftica e Enquadramento Legal

O termo de indiciao deve qualificar o servidor, descrever o fato apurado, apontar
todas as provas obtidas, com respectiva paginao nos autos (sem se confundir com o
detalhamento que somente no relatrio se exige) e, por fim, enquadrar a conduta. A remisso
a termos redigidos na instruo deve ser feita com a reproduo apenas da passagem
relevante, sendo dispensvel reproduzir a ntegra de termos de depoimentos, de diligncias ou
de interrogatrios, laudos, etc.
Uma ressalva deve ser feita ao se mencionar a necessidade de se fazer constar da
indiciao todo o conjunto de provas coletadas. A priori, com isto se quer referir ao conjunto
de provas que embasam a acusao formulada, no sendo regra mencionar na indiciao as
provas e as convices favorveis defesa (cujo momento processual adequado o relatrio
conclusivo da comisso). Todavia, pode haver casos especficos em que a comisso tenha
coletado determinada prova relevante contrria ao acusado, a defesa o tenha contestado,
apresentando uma contraprova, qual, no entanto, a comisso no tenha atribudo o valor de
afastar aquele primeiro elemento acusatrio. Em casos com tal especificidade, em que a
meno prova acusatria traz associada de forma inexorvel tambm a meno
contraprova de defesa, pode, excepcionalmente se demonstrar ser necessrio que a comisso,
ao incluir o tal elemento acusador no termo de indiciao, tambm mencione, ainda que

726

sucintamente, a contraprova e os motivos de sua desconsiderao (pois, do contrrio,

constando a anlise apenas do relatrio, que se volta autoridade instauradora, a defesa no
ter como contraditar o entendimento do colegiado).
No obstante, o ideal que a comisso cuide de esgotar todos os questionamentos
acerca da convico antes do interrogatrio do acusado, o que, consequentemente, tambm
anteceder o termo de indiciao, de forma que, neste termo, pode a comisso apenas fazer
remisso aos elementos dos autos em que a ponderao de uma prova acusatria e de uma
contraprova da defesa j tenha sido realizada e dos quais o acusado j tenha tido prvia
cincia (como, a ttulo de exemplo, uma ata de deliberao em que o colegiado j tenha
exposto as razes de no considerar a tal contraprova).
Sendo em sntese uma descrio ftica da comisso voltada exclusivamente ao
servidor acusado (diferentemente do relatrio, que dirigido autoridade instauradora), a
indiciao deve ter redao simples, compreensvel por qualquer pessoa de senso mediano,
mesmo leiga em matria jurdica (pois o prprio servidor pode se defender, no sendo
obrigatria defesa tcnica), evitando-se latinismos, expresses jurdicas rebuscadas, citaes
doutrinrias e jurisprudenciais.
Somente ao final da instruo admite-se a indicao precisa da materialidade e da
autoria (ou concorrncia), da porque se critica a precipitao de faz-las na portaria de
instaurao e de descrever irregularidades na notificao para acompanhar processo, conforme
j se abordou em 4.2.2.1.1 e em 4.3.4.1.
Neste rumo, extrai-se da leitura sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao amparo de
manifestaes da Advocacia-Geral da Unio (seus Pareceres AGU n GQ-12, GQ-35, GQ-55
e GQ-121) e da jurisprudncia, que existe uma coerente linha evolutiva a se seguir em caso de
responsabilizao. Primeiramente, a portaria instauradora apenas se reporta ao n do processo,
sem indicar fato irregular, enquadramento e autor. Em seguida, a notificao para acompanhar
o processo como acusado o primeiro momento em que se identifica o possvel autor ou
responsvel nos autos, ainda sem descrever a irregularidade e enquadr-la. Somente aps a
instruo contraditria, com toda a riqueza de verdade que lhe inerente, eis ento que a
comisso, na indiciao, pela primeira vez ao longo do processo, tem autorizao legal para
formalizar acusao do fato apurado. Ademais, neste momento, a rigor, a comisso deve
apresentar o enquadramento na Lei n 8.112, de 11/12/90, ao qual melhor se ajusta a conduta
comprovada (no obstante este mandamento, se reconhece que a ausncia de enquadramento
no motivo de nulidade do termo de indicao, mas, decerto, se recomenda enfaticamente
que a comisso atente para a literalidade do art. 161 da citada Lei e enquadre a conduta). Por
fim, no relatrio, seu ltimo ato, que a comisso alm de legalmente obrigada a enquadrar o
fato, tambm deve propor a pena cabvel, se for o caso, conforme se ver em 4.9.2.
Aqui, merece destaque no iter acima descrito o fato de que, na indiciao, a rigor, o
art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90, menciona que a infrao deve ser tipificada - ou, para
ser mais coerente com a terminologia reinante em sede disciplinar, deve ser enquadrada, j
que a Lei n 8.112, de 11/12/90, no tpica como a lei penal. O comando legal estabelece, j
no incio de sua redao, que a comisso enquadre a conduta humana e concreta apurada na
mais adequada hiptese normativa dentre o rol que os diversos incisos dos arts. 116, 117 e
132 da citada Lei descortinam ao aplicador (no se enquadra no CP ou demais leis definidoras
de crime e tampouco apenas na Lei n 8.429, de 02/06/92, e muito menos em cdigos de tica
ou de conduta, conforme se ver em 4.7). Decerto, superada a crtica meramente
terminolgica, aps identificar o autor, descrever os fatos e enumerar as provas, deve a
comisso expor sua convio no sentido de em qual enquadramento (em outras palavras, em
qual inciso dos trs mencionados artigos estatutrios) melhor se amolda a conduta

727

comprovada. de se mencionar que, a rigor, se, por um lado, o Parecer AGU n GQ-121,
alm de ratificar que a exposio de enquadramento no termo de indiciao no o anula por
pr-julgamento, tambm afirma, por outro lado, que sua ausncia igualmente no configura
cerceamento de defesa e, portanto, tambm no anula o ato de acusao. Assim, ainda que
apenas ad argumentandum, caso se interprete que o art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no
claro em seu comando impositivo e que caberia comisso poder ou no enquadrar a
conduta, extremamente recomendvel que seja feito, j antecipando o que ser obrigatrio
fazer no relatrio e tambm porque propicia ao indiciado melhores condies de se defender
(esforos proporcionais de defesa), ao saber de forma mais completa o que pensa a comisso.
Parecer AGU n GQ-12, vinculante: 16 (...) princpios do contraditrio e da ampla defesa
(...) indicam a desnecessidade de se consignarem, no ato de designao da c.i, os ilcitos e
correspondentes dispositivos legais, bem assim os possveis autores, o que se no
recomenda inclusive para obstar influncias no trabalho da comisso de inqurito ou
alegao de presuno de culpabilidade. assegurada c.i. a prerrogativa de desenvolver
seus trabalhos com independncia e imparcialidade.
17. A notificao dos possveis autores para acompanharem o desenvolvimento do
processo, pessoalmente ou por intermdio de procurador, ser feita imediatamente aps a
instalao da c.i, a fim de garantir o exerccio do direito de que cuida o art. 156 da Lei n
8.112; a enumerao dos fatos se efetua na indiciao do servidor, conforme prescrio
dessa Lei, art. 161.
Parecer AGU n GQ-35, vinculante: 15. As opinies doutrinrias tendentes a reconhecer
a necessidade de se indicarem, nos atos de designao das comisses apuradoras, os fatos
que possivelmente teriam sido praticados pelos envolvidos, como condio de validade
processual pertinente ampla defesa, no se adequam ao regramento do assunto em vigor,
mormente em se considerando os comandos dos arts. 5, LV, da Carta Magna e 153 da Lei
n 8.112/90, para que se observe o princpio do contraditrio na fase processual de
inqurito.
Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 9. No se coaduna com o regramento do assunto a
pretenso de que se efetue a indicao das faltas disciplinares na notificao do acusado
para acompanhar a evoluo do processo, nem essa medida seria conveniente, eis que
seria suscetvel de gerar presuno de culpabilidade ou de exercer influncias na apurao
a cargo da comisso de inqurito.
Parecer AGU n GQ-121, no vinculante: 10. (...) A omisso ou substituio de
dispositivo, com vistas ao enquadramento e punio da falta praticada, no implica dano
para a defesa, advindo nulidade processual, em consequncia. A este aspecto encontravase atento o legislador ao determinar que os preceitos transgredidos devem ser
especificados no relatrio, sem adstringir esse comando elaborao da pea instrutria.
No entanto, o zelo demonstrado pela c.i, quando indica, na indiciao, os preceitos
desrespeitados no desmerece a execuo dos seus trabalhos.
STJ, Mandado de Segurana n 7.081: Ementa: (...) IV - Inocorrncia de nulidade quanto
portaria de instaurao do processo disciplinar, seja porque fora proferida por
autoridade no exerccio de poder delegado seja porque fez referncias genricas aos fatos
imputados ao servidor, deixando de exp-los minuciosamente - exigncia esta a ser
observada apenas na fase de indiciamento, aps a instruo.
Idem: STF, Recursos em Mandados de Segurana n 2.203, 2.501, 4.174, 4.504 e 6998; e
STJ, Mandados de Segurana n 6.853, 7.066, 8.146, 8.258, 8.858 e 8.877
STJ, Mandado de Segurana n 12.369: Ementa: II - A descrio minuciosa dos fatos se
faz necessria apenas quando do indiciamento do servidor, aps a fase instrutria, na qual
so efetivamente apurados, e no na portaria de instaurao ou na citao inicial.
Idem: STJ, Agravo Regimental no Recurso Especial n 900.193
STJ, Mandado de Segurana n 17.053: Ementa: 8. No se impe, na fase inaugural,
a minuciosa descrio do suposto ilcito praticado por cada servidor e o
enquadramento legal da condutas, o que somente se torna indispensvel no final da
instruo por ocasio do indiciamento do servidor, a fim de propiciar o exerccio
das garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio.

728
STF, Mandado de Segurana n 21.321: Ementa: (...) a defesa do indiciado em processo
administrativo, como ocorre no processo penal, se faz com relao aos fatos que lhe so
imputados, e no quanto a enquadramento legal.
Inferindo-se que o servidor imputado deva ser indiciado, promover a comisso, nos
termos do art. 161 da Lei n 8.112/90, a lavratura do correspectivo despacho de instruo
e indiciao, o qual (...) dever conter o dispositivo disciplinar que teria possivelmente
sido infringido pelo servidor indiciado e mais um relato sucinto dos fatos irregulares
atribudos ao servidor. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 232, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

Especial ateno deve ser dada descrio do fato apurado, pois no ser legtimo
alter-la, acrescentando novos detalhes no relatrio, j aps a defesa, pois tais detalhes
restaro no contraditados. At pode ocorrer de, aps a defesa, no relatrio, a comisso alterar
o enquadramento legal sem que isto, por si s, provoque nulidade; mas no se pode alterar a
descrio ftica.
TRF da 4 Regio, Apelao Civil n 171.093: Ementa: 1. No inqurito administrativo,
semelhantemente ao que ocorre no processo penal, no pode o servidor ser punido com
base em fato no constante da imputao que lhe foi inicialmente feita (mutatio libelli).
Se o inqurito foi iniciado para apurar abandono do cargo e inassiduidade habitual,
tipificados nos incisos II e III do art. 132 da Lei 8.112/90, no pode o servidor ser demitido
por improbidade administrativa, tipificada no inciso IV do mesmo artigo, cujo suporte
ftico diverso, sem que lhe seja reaberta oportunidade para defesa.
2. No inqurito administrativo de rigor que se formule o indiciamento do acusado com a
especificao dos fatos a ele imputados e das respectivas provas (art. 161 da Lei 8.112/90),
para que possa formular sua defesa. A falta dessa formalidade nulifica o processo, ainda
mais quando caracterizado o prejuzo defesa.
O despacho de indiciamento tem por fim delimitar, processualmente, a acusao, o que
significa dizer que a autoridade competente para julgar no poder levar em conta fatos
que no tenham sido articulados em seu contexto, sobre os quais no se estabeleceu
contraditrio e defesa. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 157, Editora Forense, 2 edio, 2006

Assim, por um lado, no se deve indiciar de forma incompleta e depois acrescentar

acusaes no relatrio, j aps a defesa, que no tenham sido includas na indiciao. Neste
momento do processo, ainda restando comisso alguma dvida acerca do enquadramento,
aceitvel que, at o ltimo momento processual em que pode agir motivada pelo princpio do
in dubio pro societate, ela inclua na indiciao mais de um enquadramento possvel, desde
que coerente com as provas dos autos, provocando a defesa e postergando a concluso mais
delimitada para o relatrio. Mas, por outro lado, isto em nada se confunde com leviandade e
desapego s provas dos autos ao indiciar. No se deve indiciar de forma leviana, alm da
convico obtida, devendo-se atentar para a conceituao que se apresenta no tpico a seguir.
Em suma, recomenda-se que a comisso aja em consonncia com as provas coletadas aos
autos.
Na presente fase do processo, a lei ainda no exige que seja indicada a hiptese legal na
qual o acusado incidiu (dentre aquelas dos arts. 116, 117 e 132 da lei n 8.112/90). Porm,
usual e recomendado que j seja feito esse enquadramento, porque auxilia na defesa pelo
indiciado. Este enquadramento, entretanto, poder ser alterado no Relatrio Final, visando
uma melhor adequao da conduta s definies legais do Direito Disciplinar, onde afinal
tambm predomina o ensinamento de que o acusado se defende dos fatos e no da
capitulao legal. Os critrios a serem seguidos para se estabelecer o adequado
enquadramento sero tratado nos prximos tpicos.
Nesta fase no processo relevante registrar que vige o princpio do in dbio pro societate.
Este princpio, em traduo livre, significa a dvida em favor da sociedade. Preceitua
que, aps a instruo probatria, se h indcios ou provas consistentes da ocorrncia de
infrao disciplinar, e bem assim de que o servidor que figurou no processo como acusado
seja o autor destes fatos, ainda que exista uma dvida que no pode ser sanada pela

729
impossibilidade de coleta de outras provas alm das que j conste do processo, a Comisso
deve concluir pela indiciao, e no pela absolvio sumria do(s) acusado(s).,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg 259,
2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.
pdf, acesso em 07/08/13

A indiciao de ser compreendida inserida na subfase de instruo, conforme o

inciso II do art. 151 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Se este comando legal diz que o inqurito
administrativo, como segunda fase do processo, compreende a instruo, a defesa e a
relatrio, e sendo bvio que a indiciao faz parte do processo, no tendo sido destacada
como uma subfase do inqurito fora o entendimento de que o legislador considera a
indiciao como elemento de instruo. Ou seja, como tal, sendo elemento de instruo, pode
ser tido como necessrio pela autoridade julgadora para que, ao final, esta possa se sentir
satisfatoriamente segura para emitir seu julgamento. Portanto, mais uma vez se reitera a
aplicao do princpio do in dubio pro societat ainda neste momento processual, forando a
defesa a se manifestar, a fim de instruir os autos da forma mais completa, j que,
posteriormente, pode ser que a autoridade julgadora sinta a necessidade de ter a formal
acusao e a conseqente manifestao da defesa como elemtos indispensveis formao de
sua convico e, neste caso, na hiptese de no ter havido indicao, a autoridade julgadora se
ver na obrigao de determinar a reabertura da instruo para que o colegiado indicie, colete
defesa e adite seu relatrio com estas novas peas, conforme se abordar em 4.10.1.3.
Destaque-se, inclusive, o desacerto de a comisso se arvorar a adentrar na anlise
prescricional - que afeta apenas punibilidade e, portanto, da competncia da autoridade
julgadora - e, por entender que a aplicao de determinada pena estaria prescrita, deixar, por
tal motivo de proceder indiciao.
Assim, no intuito de se resguardar o interesse pblico, eventual incerteza a respeito da
conduta praticada deve ser esclarecida na defesa escrita, com a posterior consolidao do
entendimento da Comisso no Relatrio Final. que, agindo de outro modo, a Comisso
acabar levando a mesma dvida para a autoridade
julgadora, que, discordando da absolvio, ter que reabrir o processo para nova
instruo. Melhor, nestes casos, que se permita ao acusado apresentar a defesa escrita,
que poder dirimir a dvida e demonstrar claramente sua inocncia.
Um erro bastante comum nesta fase ocorre tambm quando a Comisso deixa de indiciar o
acusado porque considera que a conduta praticada enseja a aplicao de uma penalidade
que j se encontra prescrita. Se a concluso da Comisso se basear na opinio de que a
infrao cometida pelo indiciado est sujeita s penas de advertncia ou suspenso, a
Comisso deve atentar para o fato de que a autoridade julgadora pode discordar do
relatrio final, e entender que a penalidade cabvel seria a demisso. Ocorre que, tendo a
Comisso deixado de indiciar o acusado, a autoridade julgadora ter que reabrir o
processo caso discorde da Comisso, porque esta deixou de praticar ato essencial defesa,
que a indiciao dos acusados.
Ainda que a Comisso tenha verificado a prescrio da penalidade de demisso, no pode
deixar de indiciar o acusado, tendo em vista o disposto no art. 170 da Lei n 8.112/90, que
dispe: extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora determinar o
registro do fato nos assentamentos individuais do servidor., Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 259 e 260, 2013, disponvel
em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD. pdf, acesso em
07/08/13

A propsito, convm aqui reforar o que j foi aduzido desde a fase pr-processual de
admissibilidade e tambm ao longo de todo o trabalho apuratrio sob encargo da comisso: a
sede disciplinar deve sempre permear sua atuao pela absoluta ateno a princpios caros e
informadores do Direito pblico punitivo, como os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade. E tal acepo se sedimenta, destacadamente, no momento em que a
comisso se depara com o conjunto probatrio por ela mesma coletado e se v diante da
dificuldade de enquadrar - ou no - a conduta em algum dispositivo imputador de
responsabilidade da Lei n 8.112, de 11/12/90. Sendo preceitos soberanos at mesmo sobre a

730

normatizao legal ou infralegal positivada, conforme j aduzido em 3.3, a comisso jamais

deve afastar sua forma de conduzir os trabalhos e, ao final, de manifestar uma convico
(ainda que preliminar) da noo de razoabilidade e de proporcionalidade. Ainda que,
conforme explicitado acima, o termo de indiciao no seja o momento processual adequado
para aprofundados temas jurdicos a ponto de se justificar meno a princpios, deve a
comisso atingir tal ponto do rito sob estrita observncia daqueles preceitos, a despeito da fria
positivao de normas legais ou infralegais.
No porque a Lei n 8.112, de 11/12/90, silencia-se quanto aplicao,
destacadamente, dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade que aqui vai se
cogitar de que a aplicao do processo administrativo disciplinar e do regime disciplinar se d
margem destes preceitos informadores to-somente porque nesta sede prevalece o comando
de que, uma vez enquadrada a conduta, no cabe sopesar condicionantes com o fim de alterar
a pena (atenuando-a ou agravando-a). Estes princpios so sim atendidos e o so desde o
incio dos trabalhos apuratrios e seu reflexo se faz sentir, quando o caso, na adoo do
enquadramento que melhor se amolda conduta, mas no atuam no sentido de que, uma vez
comprovada determinada conduta para a qual melhor se adequa determinado enquadramento,
se cogitar de que alguma condicionante ou parmetro de dosimetria ou de individualizao da
pena alterem a sano vinculadamente associada quele enquadramento. De fato, antecipando
aqui um debate que decerto repercute na fase do julgamento, uma vez definido o
enquadramento, a pena resta vinculada; mas a definio do enquadramento, que aqui se
recomenda que a comisso apresente j desde a indiciao, esta sim plenamente sujeita
percepo dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Em outras palavras,
conforme j aduzido anteriormente, no termo de indiciao, ainda que no aprofunde a
exposio de temas doutrinrios, a comisso j deve deixar perceber que os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade refletiram em toda a instruo probatria e sobretudo
naquela manifestao preliminar de convico.
O que aqui se defende, com vnias ao rigor formal, que a comisso, desde j, no
gravoso momento de decidir pela indiciao ou no do acusado e, se for o caso, de explicitar
qual o enquadramento da conduta, tome para si todos os parmetros de dosimetria e de
individualizao da pena que, a rigor, o art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, dispe ao
julgador (natureza e gravidade da infrao, dano dela decorrente, atenuantes, agravantes e
antecedentes) e antecipe sua aplicao (que, a priori, se daria apenas no julgamento). Assim
agindo, quando for o caso, a comisso lograr adotar, dentre todos os enquadramentos
possveis para o fato apurado (j que a Lei n 8.112, de 11/12/90, contempla degraus de
escalonamento de gravidade para fatos similares, conforme se abordar em 4.7.1.1), aquele
que se demonstra mais razovel e que, ao final, repercute em pena vinculada absolutamente
proporcional gravidade da conduta (no obstante a matria da punio no deva ser sequer
mencionada em termo de indiciao, mas sim somente no relatrio, da porque o tema
retornar em 4.9.1 e em 4.9.2).
H pareceres vinculantes da AGU (Parecer n. GQ 177/1998; Parecer n. GQ 183/1998)
que vedam a aplicao do art. 128 da Lei n. 8.112/90 para atenuar pena de demisso e
determinam a inflexvel aplicao da pena expulsiva se for tipificada a conduta em uma
das hipteses do art. 132 do RJU.
O STJ, todavia, parece discordar desse entendimento, com abundantes precedentes
sinalizadores da possibilidade de o princpio da proporcionalidade ou da razoabilidade
servir de amparo para afastar a sano capital e respaldar pena menos grave. (...)
No mbito do STF, encontram-se precedentes a favor da aplicao da proporcionalidade
em caso de demisso (RMS 24129, 2 Turma, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 30-042012), como tambm caso a favor dos pareceres vinculantes da AGU (STF, MS 26.023/DF,
Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 17/10/2008). Neste ltimo julgado, foi entendido que
o fato de o servidor ter usado litros de combustvel da repartio pblica caracteriza o tipo
de utilizao de bens pblicos em proveito particular (atrativo da demisso), ainda que
tenha sido causado prejuzos financeiros baixos ao ente pblico. Como anotou o Ministro

731
Relator: O s fato da utilizao dos recursos materiais da repartio em questo para fins
particulares, especialmente no que se refere ao automvel, expe a Administrao Pblica
a danos.
- Opo: tendo em vista a necessidade de observncia ao entendimento vinculante no
mbito da Administrao Pblica, a Comisso poder servir-se da seguinte tcnica: a
Comisso enquadra a conduta em outro tipo administrativo que no os do art. 132 da Lei
n. 8.112/90, de molde a afastar a pena expulsiva. A propsito dessa opo, diga-se que os
tipos disciplinares so, de certa maneira, sobrepostos, ante a sua natureza aberta, de
maneira que seria possvel, por exemplo, deixar de enquadrar uma ofensa fsica em servio
no tipo do art. 132, VII, da Lei n. 8.112/90 (que enseja demisso) para encaix-la no tipo
do art. 117, V, da Lei n. 8.112/90 (que atrai advertncia ou suspenso), desde que a pena
expulsiva releve-se excessiva ante o caso concreto. Acresa-se que tal procedimento de
notria aceitao na comunidade jurdico-disciplinar (...)., Carlos Eduardo Elias de
Oliveira, Precedentes Judiciais do STF e do STJ sobre Processos Disciplinares:
Descrio e Reflexes, disponvel em http://jus.com.br/revista/texto/22453/precedentesjurisprudenciais-do-stf-e-do-stj-sobre-processos-disciplinares-descricao-e-reflexoes,
acesso em 21/01/13

4.5.3 - Concurso de Infraes ou de Normas: Enquadramento nico ou

Mltiplo
Ainda que se guardem diferenciaes entre os enquadramentos administrativos e a
tipicidade criminal (conforme se abordar em 4.6.3), refletem no Direito Administrativo
Disciplinar os conceitos, advindos da sede penal, de concurso de infraes e de concurso
aparente de normas, que j foram apresentados em 2.5.3.4 e a cuja leitura se remete
Tem-se o chamado concurso material (ou real) de infraes quando o agente, por mais
de uma conduta, ou seja, por meio de mais de um processo de execuo (de ao ou de
omisso), incorre em mais de uma infrao. E tem-se o chamado concurso formal (ou ideal)
de infraes quando o agente, com uma s conduta, ou seja, por meio de um nico processo
de execuo (de ao ou de omisso), incorre em mais de uma infrao.
CP - Concurso material
Art. 69. Quando o agente, mediante mais de uma ao ou omisso, pratica dois ou mais
crimes, idnticos ou no, aplicam-se cumulativamente as penas privativas de liberdade em
que haja incorrido. No caso de aplicao cumulativa de penas de recluso e de deteno,
executa-se primeiro aquela. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Concurso formal
Art. 70. Quando o agente, mediante uma s ao ou omisso, pratica dois ou mais crimes,
idnticos ou no, aplica-se-lhe a mais grave das penas cabveis ou, se iguais, somente uma
delas, mas aumentada, em qualquer caso, de um sexto at metade. As penas aplicam-se,
entretanto, cumulativamente, se a ao ou omisso dolosa e os crimes concorrentes
resultam de desgnios autnomos, consoante o disposto no artigo anterior. (Redao dada
pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

Refletindo estes conceitos na sede disciplinar, em ambos os casos, o termo de

indiciao apontar mltiplos enquadramentos, uma vez que a(s) conduta(s) configura(m)
mais de uma infrao.
Por outro lado, tem-se o concurso (ou conflito) aparente de normas quando, como o
prprio nome j diz, parece, em princpio, que uma conduta ou (mais de uma), de ao ou
omisso, encontra(m) mais de um enquadramento e, na verdade, havendo entre os dois ou
mais dispositivos legais sob cogitao alguma relao de subordinao, hierarquia ou
dependncia, apenas um deles verdadeiramente aplicvel, devendo ser descartados os
demais.
Diferentemente ento dos concursos de infraes, refletindo este conceito na sede

732

disciplinar, o termo de indiciao apontar um nico enquadramento, uma vez que a(s)
conduta(s) configura(m) apenas uma infrao.
Ocorre que nem sempre cristalino ao aplicador do Direito fazer uma diferenciao, j
que h traos de similaridade entre o concurso aparente de normas e os concursos de
infraes, sobretudo o concurso formal (da porque, a partir daqui, se concentraro esforos
para diferenciar o concurso aparente de normas com o concurso formal de infraes). E a
correta soluo para esta questo jurdica importante, visto que redundar em relevante
diferena no termo de indiciao: enquadramentos mltiplos (em caso de concursos de
infraes) ou enquadramento nico (em caso de se verificar que o concurso era apenas
aparente).
Tanto na unicidade de execuo, quanto em sua multiplicidade, podem ou no ocorrer os
concursos material e formal, ou apenas o concurso aparente de tipos disciplinares. Para
caracterizar o concurso, basta que haja multiplicidade de fatos, ainda que derive de uma
unicidade executiva. Quando a multiplicidade advm apenas de um processo executivo, dizse que o concurso formal (ideal); definindo-se como concurso material (real) se a
multiplicidade delitual resulta de mais de ao executiva.
Devendo ser acrescentado que tanto no concurso formal quanto no material exige-se a
mltipla violao de bem jurdico tutelado.
De tudo isso infere-se que h concurso material quando todos os elementos referidos so
mltiplos, isto , quando, por meio de mais de um processo executivo, chega-se a cometer
mais de um fato e mais de uma violao a bem jurdico tutelado. No concurso formal, o
processo executivo uno, mas so mais de um os fatos e as violaes a bens jurdicos
protegidos.
Em todas essas hipteses (concurso ideal ou real), pode o concurso ser apenas aparente,
quando haja entre um fato e outro uma certa relao de dependncia, em que a prtica de
um implique a absoro do outro. Jos Armando da Costa, Incidncia Aparente de
Infraes Disciplinares, pgs. 84 e 85, Editora Frum, 1 edio, 2004

A doutrina penal ensina que o ordenamento, de forma intrnseca, dispe de

ferramentas jurdicas para elucidar a questo e, se for o caso de se estar diante apenas de
concurso aparente de normas, solucionar qual delas deve ser aplicada (ou seja, qual
enquadramento prepondera, sendo os demais descartados). Para tal fim, aplicam-se, como
regras de abstrao, os critrios da alternatividade, da especialidade, da subsidiariedade e da
consuno.
O critrio da alternatividade empregado para se obter a resposta se uma conduta,
para a qual se cogita de dois enquadramentos, realmente poderia ser praticada da forma como
ambas descrevem. Se estes enquadramentos, por suas prprias naturezas, descrevem hipteses
excludentes entre si, ou seja, se a conduta tal que, a se empregar um dos enquadramentos,
obrigatoriamente no poderia ter sido cometida da forma como define o outro, tem-se a
soluo de que no se trata de concurso de infraes mas sim concurso aparente de normas.
Em sede disciplinar, um exemplo de aplicao deste critrio a impossibilidade de
uma nica conduta ter enquadramentos mltiplos em valer-se do cargo para lograr proveito
pessoal ou de outrem, cuja natureza dolosa (conforme se abordar em 4.7.3.9), e em
proceder de forma desidiosa, cuja natureza culposa (conforme se abordar em 4.7.3.15),
previstos, respectivamente, no art. 117, IX e XV da Lei n 8.112, de 11/12/90, visto que, em
um mesmo ato, o servidor no pode ser apenas descuidado e ao mesmo tempo
intencionalmente desonesto.
O critrio da especialidade resolve o conflito aparente de normas que guardam entre si
uma relao de gnero e espcie, apontando que deve prevalecer apenas a mais especfica
(especial), em detrimento da geral. Tanto podem os dispositivos em aparente conflito se
encontrar na mesma lei quanto tambm podem estar em leis diferentes. A soluo pela lei

733

especial no se associa ao momento de entrada em vigor e gravidade da sano prevista,

pois a lei especial pode ser anterior ou posterior e prever pena mais ou menos grave que a lei
geral.
Este tipo de conflito aparente de normas pode ocorrer em atos de servidores
integrantes de carreiras federais detentoras de estatuto prprio mas tambm vinculadas Lei
n 8.112, de 11/12/90. Assim, por exemplo, aplicado aos membros do Servio Exterior
Brasileiro, que tm como estatuto prprio a Lei n 10.440, de 29/12/06, que prev o dever
especfico de atender pronta e solicitamente ao pblico em geral e em especial quando do
desempenho de funes de natureza consular e de assistncia a brasileiros no exterior que,
devido a seu carter especial, deve prevalecer sobre o dever geral imposto no art. 116, V, a
da Lei n 8.112, de 11/12/90 (conforme se abordar em 4.7.2.5), de atender com presteza ao
pblico em geral.
O critrio de subsidiariedade esclarece o aparente conflito de normas que guardem
entre si relao de continente e contedo (ou de maior e menor). Este critrio de abstrao
esclarece que, em tal situao, o aplicador no est diante de dois enquadramentos possveis
mas sim de apenas um (principal), a prevalecer, uma vez que o outro (subsidirio) descreve
uma infrao que nada mais que um grau inferior da violao do mesmo bem jurdico
tutelado pelo primeiro. Diferentemente do critrio da especialidade, aqui sempre se tem o
enquadramento principal mais gravoso que o subsidirio e encontram-se, com facilidade,
alguns exemplos deste conflito aparente de normas dentro da prpria Lei n 8.112, de
11/12/90.
Assim, no se agrega o enquadramento em violao ao dever de ser assduo ao servio
quando a afronta ao mesmo bem tutelado da presena ao servio tamanha que se enquadra
em abandono cargo ou em inassiduidade habitual (art. 116, X ou art. 132, II e III, ambos da
Lei n 8.112, de 11/12/90 - ver 4.7.2.10, 4.7.4.2 e 4.7.4.3). Tambm no se agrega o
enquadramento em violao do dever de zelar pela economia do material e a conservao do
patrimnio pblico quando a afronta ao mesmo bem tutelado de respeito com o patrimnio
pblico tamanha que se enquadra em dilapidao do patrimnio nacional (art. 116, VII e art.
132, X, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90 - ver 4.7.2.7 e 4.7.4.10). Da mesma forma, no se
agrega o enquadramento em violao do dever de guardar sigilo sobre assunto da repartio
quando a afronta ao mesmo bem tutelado de preservar sigilo acerca de dados acessveis em
virtude do cargo tamanha que se enquadra em revelao de segredo do qual se apropriou em
razo do cargo (art. 116, VIII e art. 132, IX, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90 - ver 4.7.2.8 e
4.7.4.9).
Por fim, o critrio de consuno esclarece o aparente conflito de normas que guardem
entre si relao de meio e fim (ou de parte e de todo). Este critrio de abstrao esclarece que,
em tal situao, o aplicador no est diante de dois enquadramentos possveis mas sim de
apenas um (absorvente), a prevalecer, uma vez que o outro (consumido ou consumpto)
descreve uma infrao que nada mais que uma parte, etapa ou estgio inicial ou
intermedirio da infrao final, figurando aquela como mero instrumento ou meio necessrio
e indispensvel para concretizao desta. Diferentemente do critrio da subsidiariedade, a
infrao inicial ou intermediria pode afrontar um bem jurdico diferente do bem que
tutelado pela infrao final, no havendo necessariamente uma relao de maior e menor entre
as duas infraes quando vistas isoladamente, pois elas podem ter naturezas distintas. Neste
caso, os dois enquadramentos cogitados em conflito tm uma relao progressiva de
imperfeio (no sentido de incompleto, inacabado) at a perfeio (no sentido de completo,
acabado), como um iter criminis ascendente em gravidade, de forma que o enquadramento
final absorve o inicial. Da mesma forma que no critrio da subsidiariedade, aqui sempre se
tem o enquadramento absorvente mais gravoso que o consumido e encontram-se, com

734

facilidade, alguns exemplos deste conflito aparente de normas dentro da prpria Lei n 8.112,
de 11/12/90.
Assim, quando um servidor dolosamente descumpre uma norma ou uma ordem
superior com o objetivo de obter vantagem para si ou para outrem, no se agregam os
enquadramentos de violao dos deveres de observar normas legais ou regulamentares ou de
cumprir ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais, que, respectivamente
tutelam a obedincia aos princpios da legalidade e da hierarquia, ao enquadramento que
probe ao servidor valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, que tutela o
uso do cargo apenas para interesse pblico (art. 116, III e IV e art. 117, IX, ambos da Lei n
8.112, de 11/12/90 - ver 4.7.2.3, 4.7.2.4 e 4.7.3.9). Da mesma forma, quando um servidor
presta assessoria privada em razo dos conhecimentos obtidos com o cargo que ocupa, no se
agregam os enquadramentos de violao dos deveres de ser leal s instituies a que servir ou
de manter conduta compatvel com a moralidade administrativa, que, respectivamente,
tutelam a lealdade e a moralidade no exerccio do cargo, ao enquadramento de improbidade
administrativa, que tutela a honestidade e a probidade no exerccio do cargo (art. 116, II e IX
e art. 132, IV, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90 - ver 4.7.2.2, 4.7.2.9 e 4.7.4.4).
Como se v por esta lista exemplificativa, este critrio da consuno se demonstra uma
ferramenta bastante aplicvel para elucidar conflitos aparentes de enquadramentos da Lei n
8.112, de 11/12/90, uma vez que h diversos pares de enquadramentos definidores de
irregularidades graves que englobam, na base da conduta, o descumprimento de algum dever
funcional (tal como no observar norma ou faltar com a moralidade administrativa). Isto
porque, sem prejuzo do equilbrio harmnico principiolgico, tem-se que os princpios da
legalidade e da moralidade administrativa podem ser considerados princpios informadores
dos demais princpios reitores da administrao pblica, o que lhes atribui aplicao quase
totalitria na atividade pblica. Afinal, o agente pblico somente pode fazer aquilo que
expresso em norma e dele sempre se espera conduta compatvel com a moralidade
administrativa. Desta forma, os deveres de atentar para a legalidade e para a moralidade
administrativa encontram-se, em determinado grau, diludos e subentendidos na base da
maioria das infraes disciplinares elencadas nos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de
11/12/90, sendo, em regra, por elas absorvidos, pois, para a configurao de um ilcito grave,
bastante comum que o agente, no incio de sua conduta, como instrumento em seu iter,
tenha intencionalmente descumprido uma norma ou afrontado o dever de manter conduta
compatvel com a moralidade administrativa.
Retomando a questo concreta de se enquadrar no termo de indiciao, como aduzido
acima, perfeita e juridicamente possvel que se configurem, em sede disciplinar, o concurso
material ou o concurso formal de infraes ou meramente o concurso aparente de normas.
Resta relevante que a comisso solucione de forma adequada a dvida que pode surgir acerca
da configurao de um daqueles trs institutos no processo, visto que tal tema redunda em
diferentes resultados prticos: o termo de indiciao conter apenas um ou mais de um
enquadramento.
Por um lado, pode-se aceitar, como regra apriorstica, que uma conduta nica gera
apenas um enquadramento. Partindo deste pressuposto, em muitos casos em que se cogita, em
leitura precipitada, de listar, para um nico ato, uma sequncia de enquadramentos no termo
de indiciao, de distintas gravidades, tem-se que o emprego adequado das regras de
abstrao acima descritas pode evidenciar que, na verdade, configura-se o conflito aparente de
normas e, operando, lato sensu, o critrio da absoro (seja por alternatividade, especialidade,
subsidiariedade ou consuno), cabe apenas um enquadramento, que absorve os demais.
Pela descrio das regras de abstrao acima, o enxugamento dos enquadramentos no

735

termo de indiciao, alm de, como regra, ser juridicamente a soluo mais correta, gera
efeitos benficos e justos de no influenciar pejorativamente a avaliao que a prpria
comisso e a autoridade julgadora possam fazer do servidor e de sua conduta; de permitir
defesa concentrar de forma mais adequada seus esforos e contra-argumentaes; e, por fim,
de no permitir inadequado agravamento da pena - nas poucas possibilidades que a Lei n
8.112, de 11/12/90, permite dosimetria da apenao, conforme se abordar em 4.10.2.4.3.
Por outro lado, o regime disciplinar da Lei n 8.112, de 11/12/90, no refratrio - de
forma alguma - a, em situaes especficas, aplicar mais de um enquadramento para uma
nica conduta, acatando a possibilidade de configurao do concurso formal de infraes, ou
seja, de incidir infraes cumulativamente ao ato nico. O melhor exemplo desta
possibilidade um nico ato funcional configurar o ilcito de valer-se do cargo para lograr
proveito pessoal ou de outrem e de improbidade administrativa, de forma a se poder, com
absoluto amparo jurdico, agregar, no termo de indiciao, os enquadramentos no art. 117, IX
e 132, IV, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90. Um outro exemplo a superposio, em
conduta faltosa, dos enquadramentos de abandono de cargo e de inassiduidade habitual,
previstos no art. 132, II e III da Lei n 8.112, de 11/12/90, conforme melhor se aduzir em
4.7.4.2.
(...) J no campo do direito disciplinar, dada a relativa flexibilidade conceitual de suas
hipteses punitivas - que no exige, como no direito penal, tipicidade rigorosa -, bem
mais palatvel que certa conduta funcional anmala incida, pelo menos aparentemente,
sob dois ou mais tipos. Jos Armando da Costa, Incidncia Aparente de Infraes
Disciplinares, pg. 88, Editora Frum, 1 edio, 2004

E ainda mais extreme de dvida que quando o fato engloba mais de um ilcito, sendo
um independente do outro, a indiciao deve destacar cada um deles, com enquadramento
mltiplo. Por exemplo, se, alm de agir com inobservncia do dever de tratar com urbanidade
as pessoas, o servidor em seguida afronta tambm a proibio de ausentar-se do servio
durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato, tem-se que, embora um
ilcito tenha precedido o outro, pode-se cometer o segundo independentemente do primeiro,
de forma que o termo de indiciao ter conjuntamente o art. 116, XI e o art. 117, I, ambos da
Lei n 8.112, de 11/12/90.
Na sede disciplinar, independentemente de o mltiplo enquadramento advir de
concurso formal ou material de infraes, diante do carter discreto das penas estatutrias
(apenas se listam a advertncia, a suspenso de um a noventa dias e as penas expulsivas),
diferentemente da sede penal, no se cogita de se cumularem penas para um servidor em um
mesmo processo. Em outras palavras, em caso de mais de uma infrao que cominem penas
distintas, aplica-se somente a mais grave; e, caso cominem a mesma pena, aplica-se somente
uma delas. Os efeitos negativos para o indiciado, no caso de mltiplo enquadramento em um
determinado processo, so: no caso de isoladamente cada enquadramento ter pena bsica de
advertncia, o concurso de infraes pode levar ao agravamento para suspenso (conforme se
aduzir em 4.10.2.4.3); no caso de o enquadramento mais gravoso ter pena bsica de
suspenso, o concurso de infraes pode levar a um agravamento na quantidade de dias a
suspender o servidor; e, quaisquer que sejam as penas de cada enquadramento, o concurso de
infraes permite a possibilidade de manuteno de um dos enquadramentos caso, no relatrio
ou no julgamento, se decida pela inadequao do outro (o que pode ser bastante relevante em
caso de penas expulsivas).
Parecer AGU n GQ-140, no vinculante: Ementa: (...) O ato punitivo fundamentado
num s dispositivo legal nos casos de infrao singular e de as plurais possurem as
mesmas caractersticas. Impe-se a fundamentao mltipla na hiptese em que os fatos
ilcitos apresentem diferenciao em suas conotaes intrnsecas.

736

Enfim, embora se tenha como regra a priori que uma nica conduta gera um nico
enquadramento, podem incidir infraes cumulativamente ao ato nico - e tambm a mais de
um ato - desde que se observem os critrios que afastam o conflito aparente de normas, quais
sejam, de que no cabem enquadramentos cumulativos quando se aplicam os seguintes
critrios, advindos da sede penal:
critrio da alternatividade: no se cumulam enquadramentos contraditrios e
excludentes de natureza culposa e dolosa;
critrio da especialidade: no se cumulam enquadramentos que guardem relao de
espcie e gnero, prevalecendo o especial;
critrio da subsidiariedade: no se cumulam enquadramentos que guardem relao de
continente e contedo, prevalecendo o principal;
critrio da consuno: no se cumulam enquadramentos que guardem relao de meio e
fim, prevalecendo o final (absorvente).
Por bvio, em todo este tema, tambm atua como princpio bsico a impedir o mltiplo
enquadramento e a dupla apenao a inequvoca vedao de se sancionar um ato j punido,
sob pena de caracterizar o inaceitvel bis in idem. No obstante, destaque-se que tal afirmao
em nada afasta a possibilidade de a administrao anular, total ou parcialmente, um processo
disciplinar, em que se inclui o ato de julgamento, e determinar seu refazimento, conforme se
aduzir em 4.12.

4.6 - CONCEITOS PENAIS QUE PODEM SER RELEVANTES PARA A

INDICIAO
4.6.1 - Introduo
Em que pese consagrada independncia das instncias, vislumbra-se conveniente,
neste ponto do processo administrativo disciplinar, abordar, de forma bastante resumida e
introdutria, apenas alguns conceitos penais referentes conduta do agente, por serem
relevantes para a indiciao. Alerta-se para que o principiante na matria no se confunda: a
apresentao destes conceitos bsicos da esfera penal visa a to-somente melhor
instrumentalizar o aplicador do Direito Administrativo Disciplinar no momento crucial de
decidir pela indiciao ou no nos arts. 116, 117 ou 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90; no h
indiciao com base em artigo do CP ou de qualquer outra lei especial definidora de crime,
pois esta matria compete exclusivamente ao juzo criminal e no autoridade administrativa.
Elege-se este ponto do texto pois, vista da metodologia inicialmente descrita, de
inserir as fontes de Direito exatamente na fase do processo administrativo disciplinar em que
elas efetivamente so levadas em conta, no momento de decidir pela indiciao que a
comisso deve ter em mente conceitos bsicos de Direito Penal. Destaque-se que aqui se
busca mera introduo a estes conceitos, to-somente para auxiliar o entendimento dos
enquadramentos administrativos, no sendo inteno esgotar a discusso, devendo-se remeter
aos autores da doutrina penal para maior aprofundamento.
Preservadas as peculiaridades de cada esfera, na deliberao de indiciar ou no, a
comisso deve levar em considerao os conceitos de dolo, culpa, excludentes de
antijuridicidade e imputabilidade, a seguir resumidos.
Em sntese, o Direito Penal a sede de Direito interessada na proteo de bens
jurdicos tutelados, relevantes para a sociedade, que o legislador, como representante,
protegeu, impondo a quem os agride, dentre outras, a mais severa das penas que o nosso

737

ordenamento permite (penas sobre o mais sagrado dos direitos, a liberdade).

4.6.1.1 - A Efetiva Operao dos Princpios da Interveno Mnima e da Insignificncia

Em 3.3.3.3 e em 3.3.3.4, foram apresentados, conceitualmente, os princpios da
interveno mnima e da insignificncia, ambos de sede material penal. Aqui, aproveita-se
para demonstrar em que ponto e de que forma estes princpios podem ser concretamente
vlidos no curso do processo administrativo disciplinar.
Conforme j exposto em 3.3.3.3, na seara judicial, diz-se que o Direito Penal apenas
deve ser suscitado quando os meios menos incisivos (cveis) no bastam para proteger o bem
jurdico. Assim, somente se justifica provocar a instncia penal no s se o bem tutelado foi
atingido, mas tambm se o foi em grau relevante. Isto porque o Direito pblico punitivo
sempre deve ser visto como rea de aplicao residual, subsidiria e sem excessos. A este
posicionamento, a doutrina chama de princpio da interveno mnima.
E tambm conforme j se exps em 3.3.3.4, destaca-se, na esfera penal, o princpio da
insignificncia, quando, mesmo para uma ofensa mnima ao bem tutelado, at a menor pena
prevista em lei pode ser exagerada e desproporcional. Neste caso, entende-se que o
comportamento, apesar de enquadrvel na norma criminal, no atingiu efetivamente os
valores protegidos pelo Direito Penal. Por este princpio, exclui-se a tipicidade dos ilcitos de
bagatela (no que tange ao seu aspecto material), assim chamados aqueles fatos inexpressivos,
de valor lesivo no significativo.
Reafirme-se o entendimento j apresentado em 3.3 de que, no ordenamento jurdico
como um todo, os princpios se intercomunicam, se amoldam, se delimitam, por vezes se
contrapem e por vezes se reforam mutuamente. A eleio do princpio da insignificncia
requer, ato contnuo, que simultaneamente se traga tona a contraposio entre princpios da
legalidade e da indisponibilidade do interesse pblico com os princpios da razoabilidade, da
proporcionalidade e da eficincia.
Destaque-se que tais conceituaes so extradas da doutrina penal. Em que pese
analogia que se pode traar entre a natureza punitiva e a aplicao residual do Direito
Administrativo Disciplinar na sede administrativa com a aplicao do Direito Penal na sede
judicial, deve-se destacar que tais conceituaes no esto contempladas no ordenamento do
processo administrativo disciplinar.
A extenso de conceitos de interveno mnima e, sobretudo, de insignificncia para a
sede disciplinar deve ser vista com cautela, pois aqui vigora a vinculao administrativa, no
cabendo ao administrador valorao volitiva e discricionria antes de aplicar as normas
disciplinares.

4.6.1.2 - Definio Analtica e Classificao em Funo do Resultado

Voltando aos conceitos penais, tem-se, sob ponto de vista analtico, que crime toda
conduta humana (que pode ser de ao ou de omisso) tpica, antijurdica e culpvel. Adota-se
esta definio didaticamente mais compreensvel, sem deixar de registrar que a doutrina
criminal comporta discusses tericas se a culpabilidade integra o crime, como seu terceiro
elemento, conforme acima descrito, ou se ela to-somente a reprovabilidade da conduta
criminosa, que ento seria composta apenas da tipicidade e da antijuridicidade. Assim, por
este enfoque pragmtico (mas suficiente para os objetivos do presente texto), uma conduta,

738

para ser reprovvel e punida como crime, deve atender a trs requisitos cumulativos. Este
enfoque analtico, mais completo que o enfoque material apresentado quando se descreveu de
forma genrica o termo ilcito, em 3.2.1, permite que se decomponha a conduta, de modo
que, faltando algum dos trs elementos, ainda que presentes os outros dois, no se aplica a
punio por crime.
Dentre as diversas classificaes que a doutrina formula para o crime, aqui interessa
apresentar a classificao com relao ao resultado naturalstico, de que resulta a seguinte
classificao: crime material, crime formal e crime de mera conduta. O crime material, que a
regra geral, se configura quando a conduta recriminvel do agente acarreta um concreto
resultado naturalstico. O crime formal, ou de consumao antecipada, se configura apenas
com a conduta recriminvel do agente, prescindindo-se da concretizao do resultado
naturalstico (exemplo: concusso, em que basta exigir vantagem indevida,
independentemente do efetivo pagamento, que seria mero exaurimento do crime). Por fim, o
crime de mera conduta se configura apenas com determinada conduta recriminvel do agente,
sem se exigir a ocorrncia de nenhum resultado naturalstico (exemplo: condescendncia
criminosa, em que a atitude do subordinado mero ilcito administrativo). Convm ressaltar
que o crime formal prev resultado naturalstico, embora ele no seja exigido para fins de
consumao do crime, ao passo que o crime de mera conduta no admite em hiptese alguma
resultado naturalstico.

4.6.2 - Requisitos da Conduta Criminosa

4.6.2.1 - Primeiro Requisito: Tipicidade
Para uma conduta humana (comissiva ou omissiva) ser tpica, deve ter absoluta
correlao com o que a lei descreve como crime. Ou seja, deve se enquadrar no tipo legal. O
tipo, por sua vez, em sinttica anlise, compe-se minimamente de dois elementos:
elemento objetivo, que a descrio literal e formal da conduta reprovvel na lei;
elemento subjetivo, que o nimo interno - a priori genrico - do agente ao cometer
aquela conduta objetivamente descrita como reprovvel.
A ressalva acima de que o tipo embute dois elementos se justifica porque h tipos que
embutem em sua literalidade, alm daqueles elementos, termos ou expresses que exigem, do
aplicador, algum juzo de valor, inclusive sobre conceitos do mundo real extrajurdico
(elementos normativos do tipo) ou interpretao de conceitos extrados de fontes legais ou
jurdicas (elementos jurdicos do tipo) ou que exigem uma determinada inteno especfico do
agente em atingir determinado fim com sua conduta (elementos subjetivos do tipo).

4.6.2.1.1 - Dolo e Culpa; Crime Doloso e Crime Culposo

A regra geral da tipicidade subjetiva penal de se considerar crime apenas quando o
agente quer o resultado da conduta reprovvel ou assume risco de produzi-lo. Em outras
palavras, em princpio, o Direito Penal considera crime somente a conduta dolosa.
Importa destacar que a conduta dolosa pode se configurar de duas formas diferentes.
Por um lado, verdade que o senso mais comum reporta-se ao conceito do chamado dolo
direto em que, diante de conduta cujo resultado delituoso previsvel, o agente no s prev,
mas tambm tem conscincia e vontade de ver concretizado aquele resultado. Por outro lado,
relevante destacar que tambm se configuram atuaes dolosas, chamadas de dolo indireto,

739

em duas situaes liminarmente diferentes, mas ambas caracterizadas pela fato de o agente
no desejar diretamente o resultado delituoso: a primeira, denominada de dolo indireto
eventual quando, diante de conduta cujo resultado delituoso, o agente o prev e aceita a
possibilidade de ele ocorrer e prossegue na conduta; e a segunda, denominada de dolo indireto
alternativo quando, diante de conduta cujo resultado delituoso, o agente o prev mas no se
importa com o risco de ele ocorrer ou no e prossegue na conduta.
Cabe ainda um desdobramento conceitual acerca do dolo direto, em que o agente,
conscientemente, quer o resultado delituoso de sua conduta. Conforme j mencionado
introdutoriamente em 4.6.2.1, de forma geral, a configurao da tipicidade requer apenas uma
vontade genrica por parte do autor para realizar a conduta objetivamente descrita no ncleo
do tipo, movendo-se ento este agente pelo nimo que a doutrina classifica de dolo genrico.
Mas, por outro lado, o tipo pode conter elementos subjetivos que requeiram, para sua
configurao, que o autor deseje, com sua conduta, alcanar uma finalidade especfica,
movendo-se ento este agente pelo nimo que a doutrina classifica de dolo especfico. Tem-se
o dolo especfico como requisito anmico de uma conduta criminosa quando h uma
finalidade especial inscrita expressamente no tipo. Enquanto a regra geral se ter a tipicidade
condicionada to-somente vontade de o agente praticar a ao verbal nuclear do tipo (o
chamado dolo genrico), em especial, h tipicidades que requerem a vontade de realizar a
conduta para atingir um fim especfico (o chamado dolo especfico). Na verdade, mais do que
se ter aqui uma outra forma de classificao do dolo, a doutrina compreende que o dolo
genrico a regra geral da tipicidade, enquanto o dolo especfico a peculiaridade que alguns
tipos possuem de embutir em sua construo o que se denomina elemento subjetivo do tipo.
Sem ser do interesse presente texto aprofundar questes controversas da doutrina
penal, pode-se esboar que os tipos caracterizados pela presena de elemento subjetivo da
espcie dolo especfico no se coadunam com a modalidade do dolo indireto. Ora, se para o
primeiro, essencial que o autor se mova com a inteno de alcanar uma finalidade
especfica, no cabe admitir que esta mesma conduta possa ser demarcada com uma certa
indiferena por parte do agente em relao ao resultado da sua ao, visto que, no dolo
indireto, o resultado delituoso previsvel mas o risco ou possibilidade de sua ocorrncia no
relevante para delimitar o modo de agir do autor.
STJ, Ao Penal n 214: Ementa: 7. O tipo previsto no artigo 89 [da Lei n 8.666, de
21/06/93 - Lei das Licitaes]e seu pargrafo nico reclama dolo especfico, inadmitindo
culpa ou dolo eventual, uma vez que tem como destinatrio o administrador e
adjudicatrios desonestos e no aos supostamente inbeis. que a inteno de ignorar os
pressupostos para a contratao direta ou simular a presena dos mesmos so elementos
do tipo, consoante a jurisprudncia da Corte (... ). 15. A dvida sobre se o agente atuou
com dolo eventual ou culpa, restando o delito punvel to-somente a ttulo de dolo
especfico, na forma de jurisprudncia da Corte e da doutrina do tema, impem a
aplicao da mxima in dubio pro reo posto decorrente dos princpios da reserva legal e
da presuno de inocncia.

Encerrando a apresentao dos elementos subjetivos, apenas quando expresso na lei,

diante de afronta a bens muito relevantes, considera-se crime se o agente, sem dolo, causa o
resultado mesmo que apenas por culpa (negligncia, imprudncia ou impercia), havendo
nexo causal entre conduta voluntria e resultado involuntrio. Ou seja, diante de conduta cujo
resultado criminoso previsvel, o agente no o prev (culpa inconsciente) ou o prev mas
no acredita na sua ocorrncia (culpa consciente ou culpa com previso).
CP - Art. 18. Diz-se o crime:
Crime doloso
I - doloso, quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo;
Crime culposo
II - culposo, quando a agente deu causa ao resultado por imprudncia, negligncia ou

740
impercia.
Pargrafo nico. Salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser punido por fato
previsto como crime, seno quando o pratica dolosamente.

Sendo o elemento subjetivo indispensvel configurao da tipicidade, tem-se que,

no havendo dolo (ou sequer culpa) na conduta, no se cogita de fato tpico. Assim, podendose dizer que o dolo (ou a culpa), como elemento subjetivo, integra o primeiro requisito da
conduta criminosa, antecipa-se a concluso de que no se cogita de responsabilizao penal
objetiva, ou seja, decorrente apenas do mero resultado da conduta, dispensando a
comprovao do nimo subjetivo do agente. A responsabilizao penal subjetiva, no sentido
de que, inafastavelmente, requer a comprovao de que o agente atuou com dolo ou pelo
menos com culpa na configurao daquele resultado delituoso.

4.6.2.2 - Segundo Requisito: Antijuridicidade

4.6.2.2.1 - Estado de Necessidade, Legtima Defesa, Cumprimento de Dever Legal e

Exerccio Regular de Direito
Para ser crime, a conduta humana, alm de ser tpica, deve ser antijurdica, ou seja,
deve ser contrria ao Direito. Uma conduta pode ser tpica (literalmente descrita como crime e
cometida com inteno pelo agente) mas no ser antijurdica, se cometida sob excludente de
ilicitude. O CP lista quatro hipteses de excludentes de ilicitude, de forma que, uma vez
presente alguma delas, afasta-se a antijuridicidade da conduta tpica e, portanto, no se
configura o crime.
Uma vez que h uma comunicabilidade entre alguns ilcitos penais e administrativos,
seria inadmissvel a aceitao da excludente naquela sede mais elaborada e a manuteno da
responsabilizao funcional, mesmo quando se trata de ilcito administrativo puro.
CP - Excluso de ilicitude
Art. 23. No h crime quando o agente pratica o fato:
I - em estado de necessidade;
II - em legtima defesa;
III - em estrito cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de direito.
STJ, Recurso Especial n 1.090.425: Ementa: (...) 2. A sentena penal absolutria que
reconhece a ocorrncia de causa excludente de ilicitude (estado de necessidade) faz coisa
julgada no mbito administrativo, sendo incabvel a manuteno de pena de demisso
baseada exclusivamente em fato que se reconheceu, em deciso transitada em julgado,
como lcito. (...)
No final dos trabalhos apuratrios, chegando a comisso, de modo unnime ou por
maioria, ao convencimento de que o fato atribudo ao acusado foi cometido em
circunstncias licitizantes (legtima defesa, estado de necessidade, estrito cumprimento do
dever legal ou exerccio regular de direito), dever, em vez de indici-lo, suscitar o
julgamento antecipado do processo. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 180, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
d) existncia reconhecida de excludente de criminalidade (art. 23 do Cdigo Penal): se a
sentena reconheceu que o ato foi praticado em estado de necessidade, legtima defesa,
estrito cumprimento do dever legal ou exerccio regular de direito, embora existente o fato,
e com autoria determinada, a conduta foi juridicizada e tal sentena faz coisa julgada no
cvel (art. 65, CPP). Portanto, na esfera administrativa o efeito o mesmo, a conduta perde
o carter de ilicitude. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo,
pg. 257, Editora Revista dos Tribunais, 1994, 1 edio

741

As excludentes de ilicitude, para poderem ser alegadas em favor do agente, requerem

atitude proporcional e sem excesso.
No estado de necessidade, tem-se um fato tpico, praticado sob ameaa a direito
valioso, em funo de perigo atual, inevitvel e involuntrio (decorrente de ao da natureza
ou de outro homem). H conflito de direitos. inaplicvel a favor do agente se houver outra
forma de evitar o perigo ou se o agente tem como dever legal enfrentar o perigo.
CP - Estado de necessidade
Art. 24. Considera-se em estado de necessidade quem pratica o fato para salvar de perigo
atual, que no provocou por sua vontade, nem podia de outro modo evitar, direito prprio
ou alheio, cujo sacrifcio, nas circunstncias, no era razovel exigir.
1 No pode alegar estado de necessidade quem tinha o dever legal de enfrentar o perigo.

Na legtima defesa, tem-se um fato tpico praticado, sem excesso, para afastar ameaa
humana, atual ou iminente, e injusta, a direito. inaplicvel em favor do agente se a ameaa
justa, pretrita, futura, remota ou evitvel ou se a reao desproporcional agresso.
CP - Legtima defesa
Art. 25. Entende-se em legtima defesa quem, usando moderadamente dos meios
necessrios, repele injusta agresso, atual ou iminente, a direito seu ou de outrem.

No cumprimento de dever legal, seria contradio no ordenamento uma norma exigir

determinada conduta e outra norma consider-la crime. Somente aplicvel a favor do agente
se sua conduta tpica decorrer de mandamento de lei, no se aproveitando para conduta
tomada em virtude de ordem cultural, religiosa ou moral.
No exerccio regular de direito tem-se um direito exercido sem excesso, abuso de
poder ou constrangimento ilegal.

4.6.2.3 - Terceiro Requisito: Culpabilidade

Conforme aventado em 4.6, existem discusses tericas acerca da culpabilidade.
Segundo a chamada teoria finalista, mais moderna e que a adotada no vigente CP ptrio,
primeiramente, para a conduta ser considerada criminosa, basta que seja tpica e antijurdica;
e, para a consequente aplicao da punio penal, exige-se a culpabilidade (reprovabilidade
daquela conduta). Ou seja, no ordenamento atual, tem-se que a culpabilidade no faz parte da
definio do crime, sendo apenas uma condio para imposio de pena.
A requerida culpabilidade significa que o agente deve ser capaz de saber poca que a
conduta era ilcita e ainda assim agir, sem ter a seu favor a inexigibilidade de conduta diversa.
Uma conduta pode ser tpica (literalmente descrita como crime e cometida com inteno pelo
agente) e antijurdica (contrria ao Direito e sem excludente de ilicitude), mas no haver
culpabilidade, ou seja, no satisfazer condio de aplicao de pena, se comprovado que o
agente no tinha conscincia da ilicitude.
CP - Inimputveis
Art. 26. isento de pena o agente que, por doena mental ou desenvolvimento mental
incompleto ou retardado, era, ao tempo da ao ou da omisso, inteiramente incapaz de
entender o carter ilcito do fato ou de determinar-se de acordo com esse entendimento.

o caso dos doentes mentais, dos silvcolas no aculturados, dos surdos-mudos com
inteligncia prejudicada, dos menores de dezoito anos de idade e dos vitimados por
embriaguez completa, proveniente de caso fortuito ou fora maior. Ressalve-se que a emoo

742

e a paixo (perturbao dos sentidos) e a embriaguez eventual, voluntria ou culposa, no

afastam a responsabilizao.
So ainda excludentes da culpabilidade a coao irresistvel, fsica ou moral, e a
obedincia hierrquica. Tendo sido a conduta tpica praticada pelo agente por decorrncia de
fora fsica ou de grave ameaa do coator, no lhe sendo exigvel conduta diversa, aquele tem
afastada sua punibilidade, sendo apenas este punvel. No h a excludente se a coao de
alguma forma resistvel ou supervel. Na segunda hiptese, o agente pratica conduta tpica em
obedincia ordem no manifestamente ilegal recebida de superior hierrquico. Desta forma,
cumprindo a ordem, em funo de sua subordinao hierrquica (pelo dever do art. 116, IV da
Lei n 8.112, de 11/12/90) e sem sab-la ilegal, o agente tem afastada sua culpabilidade, que
recai apenas sobre o mandante. Mas se a ordem sabidamente ilcita, por no recair sobre o
agente o dever funcional de cumpri-la, ele no tem amparo na excludente da culpabilidade.
CP - Coao irresistvel e obedincia hierrquica
Art. 22. Se o fato cometido sob coao irresistvel ou em estrita obedincia a ordem, no
manifestamente ilegal, de superior hierrquico, s punvel o autor da coao ou da
ordem.

Diferentemente de quando se exclui a tipicidade ou a antijuridicidade, a excluso da

culpabilidade por qualquer dos motivos acima no afasta a configurao da conduta
criminosa. Neste caso, persevera-se afirmando que o crime houve; apenas o agente no sofrer
a penalizao.
No que mais interessa ao processo administrativo disciplinar, o acusado que tem a
sanidade mental questionada por meio de percia mdica oficial pode ser declarado
inimputvel, caso reste dvida acerca do entendimento da ilicitude da conduta, conforme j
aduzido em 4.4.17.

4.6.2.4 - Erro de Tipo e Erro de Proibio

O Direito Penal contempla ainda, em seus arts. 20 e 21, duas figuras que, a despeito de
teoricamente conterem diferenas entre si, acarretam um resultado similar, de afastamento da
punio que recairia sobre o agente que cometeu conduta que se amolda definio legal de
um crime.
Primeiramente, conforme o caput e o 2 do art. 20 do CP, menciona-se o erro de tipo,
que ocorre quando o agente comete uma conduta que a princpio tpica mas o faz com
equvoco acerca de algum elemento objetivo do tipo ou de algum componente da descrio
legal do crime. Ausente total ou parcialmente a conscincia do carter tpico da conduta, este
tipo de erro afasta a tipicidade dolosa, j que o agente comete um fato que at tpico mas o
faz sem sab-lo, sem ter tal conscincia e vontade. Ademais, se o erro for inevitvel (ou
invencvel), ou seja, se o agente o comete ainda que se cerque de todos os cuidados, so
afastadas tanto a condeno dolosa quanto a condenao culposa, caso prevista em lei. Mas se
o erro evitvel (ou vencvel), ou seja, se evitado caso o agente cerque-se de todos os
cuidados, afastada apenas a condenao dolosa, restando cabvel a condenao culposa, caso
prevista em lei. Ainda sobre este tema, caso o erro de tipo tenha sido cometido por ordem de
terceiro, este responde pelo crime.
Por fim, conforme o art. 21 do CP, menciona-se o erro de probio, que ocorre quando
o agente comete uma conduta que a princpio tpica e antijurdica mas o faz com equvoco
acerca da antijuridicidade ou sobre a ilicitude da conduta. Ausente total ou parcialmente a
conscincia da ilicitude da conduta, este tipo de erro no afasta a tipicidade dolosa mas sim a

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culpabilidade decorrente da antijuridicidade, j que o agente comete um fato tpico e que at

antijurdico mas o faz sem sab-lo, presumindo-se amparado em alguma excludente de
ilicitude. Embora o desconhecimento da lei penal no seja uma vlida arguio a favor da
defesa, se o agente comete o fato tpico supondo, por erro inevitvel (ou invencvel) a que
tenha sido levado pelas circunstncias, que a conduta no contrria lei por estar amparada
em excludente de ilicitude, afasta-se a culpabilidade. Mas se o erro evitvel (ou vencvel), a
apenao atenuada ou mantm-se a condenao culposa, caso prevista em lei.
CP - Erro sobre elementos do tipo
Art. 20. O erro sobre elemento constitutivo do tipo legal de crime exclui o dolo, mas
permite a punio por crime culposo, se previsto em lei.
Descriminantes putativas
1 isento de pena quem, por erro plenamente justificado pelas circunstncias, supe
situao de fato que, se existisse, tornaria a ao legtima. No h iseno de pena quando
o erro deriva de culpa e o fato punvel como crime culposo.
Erro determinado por terceiro
2 Responde pelo crime o terceiro que determina o erro.
Erro sobre a ilicitude do fato
Art. 21. O desconhecimento da lei inescusvel. O erro sobre a ilicitude do fato, se
inevitvel, isenta de pena; se evitvel, poder diminu-la de um sexto a um tero.
Pargrafo nico. Considera-se evitvel o erro se o agente atua ou se omite sem a
conscincia da ilicitude do fato, quando lhe era possvel, nas circunstncias, ter ou atingir
essa conscincia.
Sem adentrar nas inmeras discusses que existem no Direito Penal acerca da disciplina
das consequncias do erro de tipo e do erro de proibio, o que importa na seara
administrativa que tendo o servidor praticado conduta que aparentemente se adeque a
uma infrao disciplinar (tpica, antijurdica e culpvel), verificado que o acusado assim
agiu porque incorreu em erro relevante, seja porque no tinha conscincia, no caso
concreto, da existncia de um elemento caracterizador da conduta tpica (erro de tipo), ou
porque acreditava agir de forma lcita (erro de proibio), cumpre investigar se este erro
era evitvel, isto , se um servidor diligente no teria incorrido no mesmo erro.
Se o erro era evitvel, cabe a responsabilizao se existir uma modalidade culposa da
conduta praticada. Se, por outro lado, mesmo o servidor diligente teria incorrido no
mesmo erro, exclui-se a possibilidade de responsabilizao, seja por ausncia de dolo ou
culpa (erro de tipo), seja por excluso da culpabilidade (erro de proibio).,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
268, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13

4.6.3 - Diferenas entre o Enquadramento Administrativo e a Tipificao

Penal e Hipteses que em Princpio o Afastam
No Direito Penal, as condutas da vida concreta, para as quais se quer dar a notcia
sociedade de que so consideradas como crime, em regra, so descritas de forma
individualizada e precisa, tanto no aspecto objetivo (a descrio ftica em si da conduta),
quanto no aspecto subjetivo (em que o dolo sempre subentendido como requisito essencial e
a culpa, quando o caso, expressa na lei penal, conforme o art. 18 do CP). Assim, em
abordagem muitssimo sinttica e superficial do tema, a lei penal busca descrever as situaes
hipotticas de forma que a elas se associem ou que nelas sejam cabveis, em regra, apenas
uma conduta concreta (ou no mximo, um conjunto discreto de condutas). Esta definio em
lei um dos pr-requisitos para se considerar a conduta como crime e chamada de
tipicidade. Em consequncia, de imediato, afirma-se que a responsabilizao penal decorre,
alm de outros elementos, da tipificao, sendo portanto tpica.
Em outras palavras, bastante resumidas, no Direito Penal, em funo de sua natureza
punitiva, o conceito de tipicidade, alm de genericamente reportar definio da conduta em

744

lei, mais que isto, sempre traz associada a idia de adequao da conduta a uma descrio
restritiva, como regra geral, pormenorizada e detalhada, tanto em termos de fato objetivo
quanto de nimo subjetivo do agente.
J no Direito Administrativo Disciplinar, ainda que tambm seja uma sede de Direito
pblico punitivo, resta impossvel ao legislador elencar, em lista exaustiva, todas as condutas,
desde as de nfima lesividade at as mais repugnantes, que, em diversos graus, podem macular
a ordem interna da administrao. Por este motivo, fez-se necessrio lanar mo, na Lei n
8.112, de 11/12/90, em grau e frequncia maiores do que ocorre na tipicidade penal, de
diversas definies genricas e amplas, em que cabem ou adequam-se inmeras condutas
concretas. Desta constatao, advm o conceito de enquadramento administrativo (em
contraposio tipicidade penal).
Assim que o regime disciplinar prev um elenco de hipteses configuradoras de faltas
administrativas de conceituao genrica concebidas, propositalmente, em termos amplos
para abranger a um maior nmero de casos. (...). Francisco Xavier da Silva Guimares,
Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 42, Editora Forense, 2
edio, 2006
O Direito Administrativo Disciplinar (...) no casustico como o Direito substantivo
penal, porm, tampouco ele atpico (...) porque ele envolve os mais heterogneos, os mais
genricos e os mais objetivos ou subjetivos interesses do Estado. (...)
Na falta de um elenco infracional, que seria atpico para a absoluta identidade com o
Direito Penal, o Direito Administrativo Disciplinar repousa a sua parte substantiva em
dispositivos estatutrios que, ora referindo-se aos deveres, ora reportando-se s
proibies, dizem bem alto que o desrespeito a qualquer deles acarreta punies que
tenham a variao especificada em lei. Egberto Maia Luz, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 66, 74 e 76, Edies Profissionais, 4 edio, 2002
(...) no h que se falar em tipificao de faltas disciplinares. Isso porque o rol de
condutas marginais no servio pblico de tal ordem amplo que nenhum exerccio de
criatividade esgotaria o campo da previso. (...). Por isso, os servidores pblicos esto
vinculados a regras gerais de conduta, exemplificativas, suscetveis de enquadramento a
partir do confronto com princpios gerais do direito, com os princpios inerentes ao
processo disciplinar e, especialmente, os princpios traados como fundamentais ao
exerccio da funo pblica, postos com relevo no art. 37, caput, da Carta Poltica.
Basta observar a diferena de redao entre tipos penais e as normas disciplinares.
Enquanto na lei penal o tipo vem descrito de forma detalhada, fechada, terminativa, nos
estatutos disciplinares a referncia aberta, abrangente. (...). Lo da Silva Alves,
Sindicncia e Processo Disciplinar em 50 Smulas, pgs. 48 e 49, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2005

No obstante, destaque-se que tal diferena conceitual entre as duas sedes punitivas
no afasta que, da mesma forma como na sede penal, tambm em sede administrativa, no se
cogita de discricionariedade a favor do Estado para aplicar sano a seus servidores,
igualmente sendo exigida definio no Estatuto daquela conduta como ilcito disciplinar.
Em analogia ao que se exps em 4.6.2.1.1 (quando se mencionou a possibilidade de
tipos criminais conterem elementos normativos, jurdicos e subjetivos), verifica-se, no raro,
que a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao listar as irregularidades estatutrias (sobretudo as mais
brandas), emprega no s termos que encontram definies jurdicas em outros diplomas
legais, sobretudo civis, extensivamente denominveis de elementos normativos jurdicos do
enquadramento (por exemplo, cnjuge, companheiro, parentes at o segundo grau civil,
gerncia e administrao de sociedade privada, nos incisos VIII, X e XI do art. 117 daquela
Lei, cujas definies se encontram na lei civil; e legtima defesa, no inciso VII do art. 132 da
mesma Lei, cuja definio se encontra na lei penal), mas tambm emprega at termos que no
foram legal ou sequer formalmente definidos e que, por este motivo, extensivamente
denominveis de elementos normativos subjetivos (ou valorativos ou extrajurdicos) do

745

enquadramento, requerem avaliao subjetiva em um trabalho de valorao ou de juzo de

valor a cargo do aplicador (por exemplo, zelo, lealdade, presteza, moralidade, urbanidade,
apreo, desapreo e dignidade, nos incisos I, II, V, IX e XI do art. 116 e nos incisos V e IX do
art. 117 da citada Lei).
Vale aqui trazer a conceituao extrada da doutrina penal, que, de um lado, denomina
de norma completa ou perfeita aquela norma que define o delito de forma precisa e
determinada, com todas as caractersticas de sua estrutura normativa, e dispensa qualquer
complemento para sua correta compreenso e, em contraponto a isto, denomina de norma
incompleta ou imperfeita aquela norma que possui elementos que requerem um complemento
normativo ou valorativo para sua integral compreenso, introduzindo os conceitos de norma
em branco e de norma aberta. Neste rumo, no primeiro grupo de enquadramentos acima,
tm-se exemplos de normas em branco (uma norma denominada em branco quando sua
correta compreenso requer complementao normativa, ou seja, obtida em outra regra
jurdica, podendo ser homognea se o complemento normativo se encontra em norma de
mesma instncia legislativa - o complemento de uma lei se encontra em uma outra lei, por
exemplo -, ou heterognea, se o complemento normativo se encontra em norma de maior ou
menor status legislativo - o complemento de uma lei se encontra em um decreto, por
exemplo). E, no segundo grupo de enquadramentos acima, tm-se exemplos de normas
abertas (na seqncia da conceituao penal acima, uma norma denominada aberta
quando sua integral compreenso requer complementao valorativa, ou seja, baseada em
jurisprudncia ou doutrina ou at mesmo em vida concreta). Ainda nesta linha, se acrescente,
a titulo de informao, que, muito prximo do conceito de normas abertas, por tambm no
terem o alcance e a extenso do seu contedo precisamente positivados, tm-se os conceitos
jurdicos indeterminados, cuja perfeita compreenso de seus contornos depende da
conjugao de diversos fatores dinamicamente incidentes a cada caso concreto, tais como a
poca, o local, e sobretudo as percepes pessoais e de cognio do aplicador da norma.
Sobretudo no que diz respeito a estes elementos normativos do enquadramento, no
por acaso e sem que se confunda com arbtrio, insegurana jurdica ou ausncia de previso
legal, para que de fato se pudesse abarcar em um nico diploma legal todas as aes tidas
como infracionais - desde as de menor gravidade at as de maior grau de repulsa -, teve o
legislador de lanar mo de enquadramentos caracterizados pelo emprego de expresses
abrangentes. E esta elasticidade maior nas imputaes para penas mais brandas (advertncia
e suspenso) do que nas imputaes de penas capitais (demisso, destituio de cargo em
comisso e cassao de aposentadoria e de disponibilidade).
Como se v, a garantia da tipicidade no pode ser interpretada em dissonncia com o
princpio da segurana jurdica, tendo em conta, sempre, a dinmica interna do Direito
Administrativo Sancionador, que diferente do Direito Penal, mas guarda razes comuns
com a normativa que preside o Direito Pblico Punitivo. Essas peculiaridades do terreno
administrativo admitem uma tipicidade proibitiva mais ampla, genrica, tendo por
referncia o comando legislativo, mas tambm exigem coberturas normativas que induzam
previsibilidade dos comportamentos proibidos.
Resulta clara a possibilidade de uso de normas em branco, cujos preceitos primrios so
incompletos, carentes de uma integrao normativa, em matria de Direito Administrativo
Sancionador, at porque tal tcnica no constitui novidade nos sistemas punitivos
comparados e nacional. Porm, os limites e as fronteiras entre o permitido e o vedado,
nesse terreno, so flexveis, dependendo dos valores ou bens jurdicos em perspectiva, alm
da natureza das relaes submetidas ao imprio estatal. (...)
Conceitos ou termos jurdicos indeterminados e clusulas gerais sero instrumentos
comumente utilizados no Direito Administrativo Sancionador, especialmente nos casos em
que h relaes de sujeio especial envolvendo agentes pblicos, visto que nesses casos
h peculiaridades ligadas necessria tipicidade permissiva da conduta dos agentes
pblicos. Assim, uma norma proibitiva de comportamento de agente pblico resulta
indissoluvelmente ligada norma permissiva, vale dizer, ao princpio da legalidade
positiva, visto que o agente pblico somente pode atuar com suporte em comandos legais.

746
No raro, portanto, que, em casos como esses, o legislador utilize tipos proibitivos
bastante amplos, genricos, sem vulnerar a garantia da tipicidade, da lex certa, porque o
Direito Administrativo Sancionador pode apanhar relaes de sujeio especial em que se
encontrar envolvido um agente pblico. No terreno disciplinar, tais relaes assomam em
importncia e intensidade, diante dos valores protegidos pelo Estado e da especialidade
intensa das relaes. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs.
281, 282, 284 e 285, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Com isto, um determinado caso concreto, com peculiares e especficas condies de

contorno, ao ser submetido ao regramento disciplinar, pode se inserir - com maior frequncia
com que isto tambm ocorreria na sede penal - naquilo que se considera a zona cinzenta da
norma.
Nesse passo, a legalidade das infraes e das sanes composta, no mais das vezes, por
conceitos ou termos jurdicos altamente indeterminados, clusulas gerais, princpios e
descrio de valores superiores que outorgam amplos espaos autoridade julgadora, seja
ela administrativa ou judicial. (...)
No h dvidas de que conceitos ou termos jurdicos indeterminados, clusulas gerais e
elementos normativos semanticamente vagos ou ambguos podem ser utilizados na
tipificao de condutas proibidas, seja no Direito Penal, seja no Direito Administrativo
Sancionador, neste com maior frequncia. Trata-se, inclusive, de um problema de
linguagem, de inevitvel abertura da linguagem normativa, com todas suas
potencialidades. (...)
A vagueza semntica, trao comum a inmeras normas jurdicas, e especialmente
pertinente s clusulas gerais, traduz a existncia de zonas de penumbra, indicando um
preciso fenmeno semntico e pragmtico, qual seja, a impreciso do significado. Um
termo ou enunciado vago quando o seu uso apresenta, alm de hipteses centrais e no
controversas, alguns casos-limite. A ordem jurdica, em certa medida, necessita da vagueza
semntica, pois esta que possibilita o amoldamento da fattispecie normativa s situaes
novas, sequer possveis de serem previstas, quando posto o texto pelo legislador. Fbio
Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 260, 269 e 271, Editora
Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Voltando comparao, diferentemente da tipicidade penal, em que, em regra, existe

uma relao restritiva e excludente entre fato concreto e descrio hipottica na lei, na sede
disciplinar, no se trata de buscar a nica definio legal em que o ato se amolda, mas sim de
identificar, dentre algumas definies legais porventura cabveis, aquela em que melhor a
conduta se adequa. Um determinado ato irregular em sede administrativa, vista de diferentes
enquadramentos em que a priori ele se encaixa, deve ser enquadrado naquele que melhor o
comporta, tendo em vista o fato objetivo e, sobretudo, o nimo subjetivo do servidor.
Quanto ao nimo subjetivo do agente, primeiramente, se afirma que, do mesmo modo
como se aduziu em 4.6.2.1, a responsabilidade administrativa no se satisfaz apenas com a
mera comprovao de um resultado infracional. Em outras palavras, no se cogita de
responsabilizao administrativa objetiva. A responsabilizao funcional subjetiva,
requerendo, de forma inafastvel, que se comprove no s a mera ocorrncia de fato
enquadrvel mas tambm que tal fato decorreu de atuao pessoal do servidor, atuao esta
associada ao exerccio do seu cargo e movida por determinado nimo subjetivo (de culpa ou
de dolo).
(...) o primeiro corolrio da exigncia de culpabilidade, no Direito Administrativo
Sancionador, a excluso da responsabilidade objetiva. (...), de fato, exigvel uma
conduta pessoal do autor (...).
Ao vedar responsabilidade objetiva para mero ressarcimento dos cofres pblicos, a Carta
Poltica tambm veda, implicitamente, responsabilidade objetiva no Direito Punitivo. Ao
consagrar necessria responsabilidade subjetiva para o Direito das responsabilidades
derivadas de aes ou omisses de agentes pblicos, o constituinte sinaliza tendncia
responsabilidade por culpabilidade no Direito Sancionador. Fbio Medina Osrio,
Direito Administrativo Sancionador, pgs. 440 e 442, Editora Revista dos Tribunais, 2

747
edio, 2005
(...) a responsabilidade objetiva do suposto infrator, presumidamente inocente at final
deciso na esfera administrativa (art. 5, LVII, da CF), no pode mais ser admitida. (...)
necessrio enfatizar que o direito, dentro da nova ordem constitucional, (...) no se
compraz com a responsabilizao e punio sem culpa, aferida objetivamente. (...)
Assim, diante do atual quadro normativo vigente, entendemos imprescindvel a culpa, lato
sensu, como elemento necessrio para a caracterizao da infrao administrativa.
Regis Fernandes de Oliveira, Infraes e Sanes Administrativas, pgs. 26 e 28, Editora
Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

No obstante, ainda acerca deste nimo subjetivo do servidor, de se dizer que,

enquanto a tipicidade penal j define ao aplicador da norma se a conduta a merecer sano
dolosa (como regra) ou mesmo culposa (em exceo expressa), diferentemente, a Lei n
8.112, de 11/12/90, no tem, como regra, o dolo ou a culpa definidos de forma expressa em
cada enquadramento. Todavia, isto no significa que se prescinda da caracterizao da culpa
ou do dolo na conduta para se cogitar de enquadramento administrativo. Em outras palavras,
embora, formalmente, os enquadramentos administrativos no tenham como elemento
obrigatrio constitutivo a culpa ou o dolo em sua descrio, uma vez que no se admite em
sede disciplinar a responsabilidade meramente objetiva, incumbe ao aplicador extrair o nimo
subjetivo, seja pela direta literalidade, seja por outras formas de interpretao dos incisos dos
arts. 116, 117 ou 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
E tal identificao relevante, pois, em regra, diante de uma situao concreta que a
princpio se amolda objetivamente em mais de um enquadramento, ser basicamente em
funo do nimo subjetivo com que a conduta foi cometida que se obter o melhor e mais
adequado enquadramento.
Aqueles dois conceitos, de dolo e de culpa, em sua essncia penal, pressupem, em
sentido lato, a existncia de um dever que resta desatendido ou de uma proibio que foi
infringida, com o diferenciador de que no dolo o afastamento da regularidade se d no por
mera negligncia, impercia ou imprudncia (espcies de culpa), mas sim com vontade
consciente de praticar a conduta e de atingir o resultado delituoso dela decorrente (no nimo
de dolo direto) ou, ainda que sem esta vontade direta, assumindo o risco de produzir aquele
resultado delituoso (no nimo do dolo indireto).
Neste rumo, na analogia do que j se aduziu em 4.6.2.1.1, advirta-se que, em sede de
responsabilizao disciplinar, no se deve confundir a necessidade de caracterizao do nimo
subjetivo para determinados enquadramentos gravosos com obrigatoriedade de se atingir a
comprovada identificao do chamado dolo especfico. Assim como na sede penal, a regra
geral de o elemento subjetivo se satisfazer com a vontade genrica de o agente cometer a
conduta infracional objetivamente descrita na literalidade do enquadramento sem ter uma
finalidade especfica em sua ao, movendo-se ento este autor pelo nimo que a doutrina
classifica de dolo genrico Excepcionalmente, a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabeleceu
enquadramentos em que a sua prpria literalidade impe a configurao de elementos
subjetivos especficos, de o agente ter uma inteno especfica ao cometer determinada
conduta infracional (por exemplo, de coagir ou aliciar subordinados com o fim especfico de
se filiarem a entidades classistas ou polticas ou valer do cargo com o fim especfico de lograr
proveito pessoal ou de outrem, nos incisos VII e IX do art. 117 da citada Lei). Enquanto a
regra geral se ter a possvel responsabilizao disciplinar associada to-somente vontade
de o agente praticar a ao verbal do enquadramento (o chamado dolo genrico), em especial,
h possibilidade de repercusso disciplinar mais restrita que requer a vontade de realizar a
conduta para atingir um fim especfico (o chamado dolo especfico). Em outras palavras, a
menos de alguns poucos enquadramentos isolados, a regra geral para os enquadramentos
administrativos de ndole dolosa de que basta comprovar que o servidor deixou de cumprir

748

uma obrigao ou que violou uma proibio com conscincia e inteno de incorrer no ilcito,
no sendo necessrio esclarecer com que motivao o fez, o que buscava alcanar com a
conduta.
O dolo, para efeitos de ser reconhecido no Direito Administrativo Sancionador,
genrico, o mais amplo possvel, raramente especfico. At mesmo no Direito Penal se
rejeita, hoje, como regra geral, o dolo especfico. Mais ainda se rejeita tal hiptese no
Direito Administrativo Sancionador. O dolo merece uma ampla conexo com os tipos
sancionadores, que, por seu turno, so compostos por conceitos jurdicos indeterminados,
clusulas gerais, fatores que resultam incompatveis com a tese do dolo especfico.
Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pg. 447, Editora Revista dos
Tribunais, 2 edio, 2005
A Administrao deve provar o dolo do agente, quando exigido (...), no sendo necessrio
demonstrar o motivo que o levou a praticar a infrao. (...) dispensa (...) a averiguao do
fim almejado pelo agente, o chamado dolo especfico. Regis Fernandes de Oliveira,
Infraes e Sanes Administrativas, pg. 27, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio,
2005

Alm da desnecessidade da comprovao do dolo especfico, mesmo com todo

conservadorismo e ateno aos princpios da presuno da inocncia e do in dubio pro reo
com que o aplicador do Direito deve atuar na matria pblica punitiva, cabe ainda uma
segunda ressalva acerca da configurao do dolo no processo, quando necessrio para o
enquadramento. Se, por um lado, conforme se aduzir em 4.7.1.1, como regra geral no regime
disciplinar, para se cogitar de enquadramento expulsivo, se faz necessrio comprovar o dolo
na conduta do agente, por outro lado, no de se exigir a integral transposio, para o
contexto jurdico das provas materializadas no processo, da verdade concreta que somente o
mundo real explicita. Em outras palavras, que em nada se confundem com arbitrariedade e
muito menos com leviandade e precipitao ao promover a indiciao do servidor e o
enquadramento da conduta sobretudo em enquadramento expulsivo, embora terica e
conceitualmente se busque a verdade material processual que explique de forma absoluta os
fatos do mundo real, de se reconhecer que, frequentemente, a formao da convico de
existncia ou no de dolo passa por algum grau de construo intelectual por parte do
aplicador do Direito, sendo-lhe permitido uma pequena e residual parcela de interpretao e
inferncia - ou, nos termos j expostos em 4.4.1.1, de presuno e deduo.
Como j noticiado, os ilcitos supracitados [art. 132, I a XII e art. 117, IX a XVI da Lei n
8.112, de 11/12/90] pressupem, em regra, a responsabilidade subjetiva dolosa, quer dizer,
o agente transgressor deve ter agido com inteno ou, ao menos, ter assumido os riscos do
resultado, excepcionando-se o ilcito previsto no inciso XV do art. 117 da Lei n 8.112/90
(proceder de forma desidiosa), que pressupe responsabilidade subjetiva culposa.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
363, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13
b) Vastssimo o campo de aplicao das presunes de homem. Basta, para se ter uma
idia da extenso da sua aplicabilidade, considerar que, em princpio, so elas admissveis
nos mesmos casos em que o a prova testemunhal. Por meio delas se provam fatos das
mais variadas espcies, no s como prova subsidiria ou complementar mas tambm
como prova principal e nica.
Mas, onde se manifesta, em toda a sua plenitude, a importncia das presunes simples,
quando se cura de provar estados do esprito - a cincia ou ignorncia de certo fato, a boaf, a m-f etc. - e, especialmente, de provar as intenes, nem sempre claras e no
raramente suspeitas, ocultas nos negcios jurdicos. Tratando-se de intenes suspeitas, ou
melhor, nos casos de dolo, fraude, simulao e atos de m-f em geral, as presunes
assumem papel de prova privilegiada, ou, sem que nisso v qualquer exagero, de prova
especfica. Salientando a significao das presunes nesse terreno, dispunha o Cdigo de
Processo Civil de 1939, art. 252: O dolo, a fraude, a simulao e, em geral, os atos de mf podero ser provados por indcios e circunstncias., Moacyr Amaral Santos,
Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, vol. 2, pg. 513, Editora Saraiva, 24

749
dio, 2008

vista das provas regularmente coletadas, lcito - e at se pode dizer que mesmo
inerente crtica e analtica condio humana de qualquer aplicador do Direito - que
pequenas e minoritrias lacunas na formao integral da convico acerca da existncia ou
no do dolo seja integrada por percepes, inteligncias, experincias, culturas e at mesmo
mero bom senso por parte do integrante da comisso ou da autoridade julgadora. Por vezes,
diante da cabal comprovao de que determinado fato antijurdico ocorreu, torna-se
necessrio ao agente condutor dos trabalhos laborar com suas prprias vises, compreenses e
entendimentos acerca da inteligncia pessoal e da experincia e da capacitao funcionais do
acusado em contrapartida complexidade e a outros condicionantes concretos ou normativos
para a conduta infracional sob anlise (como, por exemplo, admitir que determinada conduta
poderia ser efetivada culposamente mesmo por um servidor experiente ou, ao contrrio,
inadmitir que determinada conduta poderia ser realizada por um servidor experiente com
nimo subjetivo diferente do doloso). A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional tambm j
se manifestou reconhecendo tal possibilidade.
Parecer PGFN/CJU/CED n 978/2009: 127. Diante de tais observaes, contendo fatos
indicirios logicamente concatenados que apontam para a caracterizao de gravssima
infrao funcional, no h como afastar a intencionalidade da conduta do servidor (...)
consistente em valimento do cargo para lograr interesse pessoal ou de outrem em
detrimento da dignidade da funo pblica.
Atenta s nuances que caracterizam os fatos dessa natureza, dispe a Conveno das
Naes Unidas Contra a Corrupo (no mbito do Direito interno, promulgada pelo
Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006), em seu art. 28: O conhecimento, a inteno
ou o propsito que se requerem como elementos de um delito qualificado de acordo com a
presente Conveno podero inferir-se de circunstncias fticas objetivas.
128. Assente-se, ainda, que, somando-se aos fatos circunstanciais robustamente
demonstrados pelas provas carreadas aos autos e ante o panorama constatado, temos a
impossibilidade de se cogitar a ausncia de dolo do indiciado (...) em praticar os atos
irregulares por se tratar de servidor experiente e qualificado para a funo que exercia,
conhecedor das normas regentes do procedimento usualmente adotado na Receita Federal.
(...). E, dessarte, irreal a mera possibilidade de ocorrncia de mero erro, o que vem
reforar a caracterizao infrao prevista no art. 117, inciso IX, e no art. 132, inciso IV,
ambos da Lei n 8.112, de 1990.

Com extremada cautela, pode-se reconhecer a limitao de qualquer ente ou rgo

persecutrio, por melhores que sejam as ferramentas jurdicas, para adentrar, com integral e
absoluto grau de certeza, nas intenes do agente, sobretudo quando se trata de fatispcies
cujas peculiaridades no contemplam materializao explcita do nimo subjetivo de quem as
comete, visto residirem to-somente na indevassvel construo intelectual do pensamento
humano, sendo aceitvel, at jurisprudencialmente, certa parcela de inferncia ao se buscar
identificar se a infrao foi cometida ou no com dolo.
STJ, Recurso Especial n 1.245.765: Ementa: 13. Pontue-se, antes de finalizar, que a
prova do mvel do agente pode se tornar impossvel se se impuser que o dolo seja
demonstrado de forma inafastvel, extreme de dvidas. Pelas limitaes de tempo e de
procedimento mesmo, inerentes ao Direito Processual, no factvel exigir do Ministrio
Pblico e da Magistratura uma demonstrao cabal, definitiva, mais-que-contundente de
dolo, porque isto seria impor ao Processo Civil algo que ele no pode alcanar: a verdade
real.

De toda sorte, importa destacar que no se vislumbra equiparar uma irregularidade

cometida por servidor decorrente da inteno deste em auferir o resultado com outra
ocasionada por imprudncia, impercia ou negligncia, ainda que o resultado tenha sido
idntico.
Como rpida e despretensiosa figurao, longe de ater-se a detalhes que somente a

750

anlise individualizada comporta, no pode, por exemplo, um servidor que emitiu diversos
CPFs em duplicidade, cujos acessos aos sistemas informatizados detectados pela comisso
permitem concluir que utilizou artifcios ardilosos - alterao de uma letra no nome da me,
alterao da data de nascimento, etc -, ser apenado da mesma forma que outro servidor que
tambm emitiu diversos CPFs em duplicidade, mas em decorrncia de no ter conhecimento
da norma de vedao. Supondo que nos dois casos em tela os respectivos contribuintes
possussem restries nos rgos de proteo ao crdito, em ambas as situaes, a emisso do
segundo CPF os beneficiaria. Entretanto, em princpio, enquanto na primeira situao resta
ntido o valimento do cargo ocupado pelo servidor para lograr proveito de terceiros (inciso IX
do art. 117), ensejando a penalidade de demisso (inciso XIII do art. 132), a segunda, em
princpio, poder caracterizar, no mximo, descumprimento de normas (inciso III do art. 116)
ou falta de zelo nas atribuies do cargo (inciso I do art. 116), no podendo a correspondente
penalidade exceder a advertncia ou a suspenso (arts. 129 e 130 combinados com o art. 128).
Todos os enquadramentos citados referem-se Lei n 8.112, de 11/12/90, e seguem descritos
em 4.7.2 a 4.7.4.
Acrescente-se que, conforme j exposto em 4.6.2.1, convm ainda relevar que o dano
ou prejuzo porventura causados pela conduta no integram a definio do dolo e, salvo
excees, no so elementos dos enquadramentos, no sendo ento fator decisivo ao se
enquadrar. Em outras palavras, no a existncia de dano ou prejuzo que configura e autoriza
o enquadramento em condutas, por exemplo, como valimento do cargo e improbidade
administrativa; a contrario sensu, a inexistncia de dano ou prejuzo no impede que se cogite
de conduta dolosa.
STF, Mandado de Segurana n 26.023: Ementa: Restou evidenciado no processo
administrativo disciplinar que o impetrante utilizou recursos materiais da repartio para
atividades particulares. No houve, no curso do processo, negativa de autoria dos fatos
que estavam sendo apurados; ao contrrio, o impetrante confirmou a transgresso,
justificando que ... se valeu de alguns litros de combustvel da Procuradoria, causando
prejuzos de valor nfimo e irrisrio...'. (...). O fato de o prprio impetrante ter alegado que
a utilizao dos recursos materiais da repartio em atividades particulares causaram
prejuzos nfimos Administrao, no tem o condo de afastar a transgresso ao inciso
XVI do artigo 117 da Lei n. 8.112 de 1990, alis s ratifica a prtica da conduta vedada.
Alm disso, o artigo 132, inciso XIII, dessa mesma lei, penaliza a transgresso,
independentemente da averiguao da extenso do prejuzo causado Administrao
Pblica. Vale ressaltar que no caso especfico, o s fato da utilizao dos recursos
materiais da repartio em questo para fins particulares, especialmente no que se refere
ao automvel, expe a Administrao Pblica a danos. No mais, entende-se que a demisso
compulsria quando apurada infrao disciplinar elencada no art. 132 da Lei n. 8.112 de
1990, tal como entendeu a Advocacia-Geral da Unio no Parecer n. GQ-167 (...).
Prescindindo do resultado malfico que possa produzir contra a administrao pblica,
consuma-se a falta disciplinar com a mera conduta exteriorizada pelo funcionrio
transgressor, ainda que no seja concretizado o seu resultado danoso. Da dizer-se que o
ilcito disciplinar formal. Basta apenas que haja o risco de que tal dano possa ser
produzido.
So chamados, tambm, de ilcitos de risco ou de perigo.
No obstante, pode o regulamento exigir eventualmente que o dano, ou seja, o resultado,
deva integrar a infrao disciplinar. Nesse caso, perde a natureza de ilcito formal e passa
para a categoria de ilcito de dano. (...)
Por outro lado, ressalte-se que a efetiva produo do resultado danoso, desde que no
esteja includo na definio da falta, sempre considerado circunstncia agravante. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 210, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/7.

Ao final, as condicionantes da conduta (que apontam natureza e gravidade da infrao,

751

atenuantes ou agravantes) podem refletir apenas na indicao da pena mais adequada

(gradao da pena), mas no na configurao ou no da irregularidade.
Alm das diferenas conceituais entre enquadramento administrativo e tipo penal, h
uma outra sria distino neste tema a ser apontada entre as duas sedes pblicas punitivas.
de se lembrar que o regime disciplinar no casustico como o Direito Penal, de
forma que no h, na Lei n 8.112, de 11/12/90, a relao estreita entre cada enquadramento e
uma diferente pena, como reflexo legal de um diferente grau de gravidade e de ofensividade
da conduta enquadrvel, conforme a regra do Cdigo Penal.
Conforme se expor em 4.10.2, diferentemente da lei penal, a Lei n 8.112, de
11/12/90, agrupa significativa quantidade de enquadramentos, em princpio todos com mesmo
grau de gravidade e de ofensividade, punveis com apenas trs discretas e pontualmente
distantes penas. Melhor explicando, todos os doze incisos do art. 116 e os incisos de I a VIII e
o inciso XIX do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, sem diferena em princpio terica
entre eles, podem ser igualmente punidos com desde advertncia at suspenso de um a
noventa dias; os incisos XVII e XVIII do art. 117 da mesma Lei podem ser punidos com
suspenso de um a noventa dias; e os incisos de IX a XVI do art. 117 e todos os treze incisos
do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, podem ser punidos com pena expulsiva. De certa
forma, pode-se admitir, que, grosso modo, dentro da inteligncia no casustica e apenas
previsional e atpica como se constri sistematicamente, a Lei n 8.112, de 11/12/90,
estabelece uma pontual e discreta subdiviso das condutas infracionais e das consequentes
penas cabveis em trs nveis apenas: de branda gravidade (ou de menor grau de ofensividade,
punveis com advertncia), de mdia gravidade (ou de mdio grau de ofensividade, punveis
com suspenso) e grave (ou de forte grau de ofensividade, a ponto de merecer pena
expulsiva).
Em outras palavras, a ausncia de natureza casustica nos enquadramentos da Lei n
8.112, de 11/12/90, permite dizer que, luz to-somente de suas respectivas literalidades, sem
que antes o aplicador a elas agregue condicionantes da conduta real sob anlise, como se no
houvesse diferena em gravidade e ofensividade e, consequncia, em reao punitiva do
Estado, para uma conduta tida como exerccio das atribuies do cargo sem o devido zelo e
dedicao (enquadrvel no art. 116, I da Lei n 8.112, de 11/12/90) e para uma outra conduta
tida como recusar f a documentos pblicos (enquadrvel no art. 117, III da mesma Lei),
ambas punveis em princpio com advertncia. Da mesma forma, como se, para o legislador,
merecessem mesmo grau de repulsa uma conduta tida como receber propina em razo das
atribuies do cargo (enquadrvel no art. 117, XII da Lei n 8.112, de 11/12/90) e uma outra
conduta tida como incontinncia pblica (enquadrvel no art. 132, V da mesma Lei), ambas
punveis com demisso.
aqui que, mais uma vez, emerge a adeso do Direito Penal, pois, se este prev a
inteno do dolo e o grau na culpa e, ainda, a penalogia aplicvel s contravenes e s
leis especiais para determinados crimes, tipicamente considerados, torna-se perfeitamente
lcito a diviso das penas administrativamente aplicveis, segundo a natureza e de acordo
com a configurao da ao ou da omisso do servidor pblico quando na perfeita
caracterizao de seu desvio de conduta, que deveria ser boa e normal.
Ento, v-se que, excluda totalmente, por impertinente, reafirma-se, a pena corporal, temse, para as legalmente aplicveis, trs graus: o mnimo; o mdio; o mximo,
respectivamente. Egberto Maia Luz, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 292,
Edies Profissionais, 4 edio, 2002

Os enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90, dentro de cada um dos trs grupos

acima descritos, de forma radicalmente diferente dos individualizados tipos da lei penal,
enquanto meras construes hipotticas do legislador, e dissociados das condicionantes de

752

qualquer caso concreto neles enquadrveis, apresentam, a priori e sistematicamente, o mesmo

grau de gravidade e de ofensividade, uma vez que podem indistintamente receber a mesma
pena. No h, na fria literalidade hipottica da Lei, nenhuma diferena entre um servidor ser
imputado em um ou em outro enquadramento associado a uma mesma pena.
O que difere a gravidade e a ofensividade e, consequentemente, o grau de repulsa
social e, em ltimo estgio, a adequada pena a ser aplicada no a estrita literalidade da
norma (no sentido aqui das diferenas entre os elementos de cada enquadramento), conforme
acontece na tipicidade da lei penal (em que cada tipo possui a ele associado uma pena
especfica, j devidamente graduada pela ofensividade da conduta ali capitulvel), mas sim as
condicionantes da conduta prtica enquadrvel, que no se encontram inseridas no
enquadramento. Sob tica disciplinar, de um lado, pode um servidor cometer determinado ato
enquadrvel como ilcito em determinado inciso do art. 116 ou do inciso I a VIII ou XIX do
art. 117 e receber uma pena de advertncia, sem nenhum prejuzo de um segundo servidor
poder cometer outro ato, de natureza completamente distinta, mas tambm enquadrvel como
ilcito em outro inciso diferente do primeiro e receber a mesma pena de advertncia. Por outro
lado, pode um terceiro servidor cometer o mesmo ato ilcito enquadrvel no mesmo
enquadramento do primeiro e receber pena de suspenso de trinta ou at de noventa dias. Isto
porque, no regime disciplinar, a diferena da gravidade e da ofensividade no primeiramente
medida pelo enquadramento, j que este no tpico e nem casustico, mas medida pelas
condicionantes da conduta, que indicaro a aplicao dosimtrica de uma pena ou de outra.
Embora no sendo casustica, como ficou acentuado, a lei trata dos ilcitos e das penas,
descrevendo aqueles de forma sumria, at com referncia aos mais notrios (...). No
casustica, mas previsional, nos captulos dos deveres e das proibies. (...)
O Direito Administrativo Disciplinar no casustico, porm, mesmo no o sendo, ele no
pode deixar de consagrar determinados ilcitos cuja tipicidade emerge com uma flagrncia
notria e necessria.
Enquanto o Direito Penal substantivo consagra o princpio consubstanciado no velho
brocado de que nullum crime nula poena sine lege, o Direito Administrativo Disciplinar
nele no v similitude para capitulao dos ilcitos, pois isto importaria no verdadeiro
reconhecimento desta corporificao, ou melhor, desta disjuno s cabvel no Direito
Penal.
Como a relao entre servidor e o Estado dimana do vnculo jurdico estatutrio, neste
elemento residem alguns ilcitos, j enumerados, sem embargo da preservao fortemente
acentuada da moral administrativa e, em ltima anlise, do interesse pblico, que deve ser
mantido atravs da mais rigorosa observao da conduta do servidor. Egberto Maia Luz,
Direito Administrativo Disciplinar, pgs. 72 e 82, Edipro, 4 edio, 2002

Assim, mais especificamente naquele grupo de enquadramentos punveis com penas

de advertncia ou de suspenso de um at noventa dias e, consequentemente, de maior grau de
discricionariedade a favor da autoridade julgadora, no h, pela vontade da Lei, nenhuma
diferena conceitual de gravidade e de ofensividade entre eles. O que faz variar, dentro deste
grupo de enquadramentos, desde advertncia at suspenso de noventa dias no a
literalidade do enquadramento (visto que ele no tpico), mas sim a existncia ou no,
ponderada, dos parmetros de dosimetria elencados no art. 128 da Lei (a natureza e a
gravidade da infrao, o dano dela decorrente, os atenuantes e os agravantes da conduta e os
antecedentes funcionais do infrator). E, de certa forma, o mesmo se aplica tambm para
aquele grupo de enquadramentos punveis com penas expulsivas, apenas com a ressalva das
repercusses associadas a vedao de retorno do ex-servidor ao servio pblico e medidas
extra-administrativas (como indisponibilidade de bens e ressarcimento ao errio),
estabelecidas nos arts. 136 e 137 da Lei n 8.112, de 11/12/90.

4.6.3.1 - Voluntariedade

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Conforme j dito em linhas acima, na sede administrativa, em que pese ao dolo e

culpa no integrarem expressamente os enquadramentos, no estando neles definidos nos
moldes da lei penal, deles no se pode prescindir para se cogitar de enquadramento na Lei n
8.112, de 11/12/90, e, por conseguinte, de responsabilizao administrativa. Ainda que a lei
estatutria, por sua prpria natureza abrangente interna corporis, necessite abarcar em seu
regime disciplinar diversas condutas de pequena gravidade e de menor poder ofensivo, nem
mesmo para tais condutas se afasta da regra bsica de que a responsabilidade administrativa
requer a comprovao de ato cometido no exerccio do cargo, ou pelo menos a ele associado,
com dolo ou, no mnimo, com culpa (em suas formas de imprudncia, impercia ou
negligncia).
Investir em tese contrria significaria o mesmo que admitir responsabilizao objetiva
na sede administrativa punitiva. Em outras palavras, no basta a administrao comprovar a
ocorrncia de um fato enquadrvel e a relao causal entre a conduta do servidor e tal fato
para poder de imediato buscar responsabiliz-lo administrativamente. Para isto, necessrio
que, alm de comprovar a ocorrncia do fato enquadrvel e a relao causal entre a conduta
do servidor e tal fato, se comprove ainda que tal conduta decorreu de nimo no mnimo
culposo por parte do servidor. A responsabilizao administrativa dita subjetiva; ou seja,
requer a comprovao do nimo subjetivo do agente no momento da conduta, seja intencional
e consciente, seja culposo, no se satisfazendo apenas com a comprovao objetiva do fato.
Com isto, no se aceita responsabilizao disciplinar decorrente de conduta to
somente voluntria por parte do servidor. Em outras palavras, no basta a mera voluntariedade
da conduta para que o servidor, em geral sob erro, sem intencionalidade ou sequer culpa,
possa ser responsabilizado administrativamente.
Entenda-se aqui, sob tica jurdica, a voluntariedade como a atitude tomada por
iniciativa prpria do agente, espontaneamente, refletindo a livre manifestao de sua vontade,
sem ter sido compelido, constrangido ou coagido a fazer ou a deixar de fazer, promovendo,
com nexo causal, um resultado delituoso previsvel, porm sem inteno, finalidade ou
direo. O ato volitivo realizado mediante a possibilidade de o agente escolher opes,
refletir sobre os motivos e enfim decidir o que fazer, com espontaneidade. Por esta definio,
portanto, no h que se confundir a conduta voluntria, no sentido apenas de que ela livre de
vcio de vontade, com inteno dolosa de agir de m-f e nem mesmo com a conduta culposa
de precipitao, impetuosidade ou falta de cuidado. A voluntariedade, que no est expressa
ou sequer presumida nos enquadramentos administrativos, deve ser entendida apenas como
fazer livremente em contrrio obrigatoriedade, no guardando, portanto, nenhuma relao,
nem de sinnimo, nem de antnimo e nem mesmo de gradao, com fazer com m inteno
(dolo) ou fazer de forma imprecisa, sem o devido cuidado (culpa).
A voluntariedade pode figurar como o patamar nulo e sem repercusso, alm do qual,
a sim, se estabelece, de forma crescente, a escala de gravidade de conduta, desde a culpa at o
dolo, assim encadeada: voluntariedade, culpa inconsciente, culpa consciente, dolo indireto,
dolo direto e, no extremo, como espcie ainda mais qualificada, o dolo especfico.

4.6.3.2 - Erro Escusvel

Sendo a atividade pblica vinculada, o servidor somente pode fazer aquilo que o
ordenamento expressamente lhe permite, de forma que, em tese, pode-se aduzir que qualquer
conduta supostamente irregular, em regra, passa, em sua base, por uma inobservncia da
legalidade. Assim, a priori, sem prejuzo do equilbrio harmnico principiolgico, o princpio
da legalidade (ao lado do princpio da moralidade administrativa) considerado um princpio

754

informador dos demais princpios constitucionais reitores da administrao pblica.

No obstante, conforme aduzido em 3.3.2, ao se abordar o enfoque mais complexo
com que deve ser compreendido o princpio da legalidade, a atuao da administrao deve
atender lei, mas sem se afastar do bom Direito. Sem perder de vista o bom senso, o senso de
justia e de equilbrio, a noo concreta dos fatos e das vinculadas repercusses e, sobretudo,
a razoabilidade, os agentes pblicos investidos da funo correcional (as autoridades
competentes para instaurar ou julgar e os integrantes das comisses), como aplicadores do
Direito, no podem se abster da percepo da falibilidade humana, seja por erro de fato (na
apreciao da matria substancial por parte do servidor), seja por erro de direito (na
apreciao da normatizao de regncia).
O princpio da razoabilidade (implicitamente extrado do aspecto substancial do
princpio constitucional do devido processo legal e expresso no art. 2 da Lei n 9.784, de
29/01/99) impe que o aplicador analise de forma qualificada o caso concreto, em todas as
suas peculiaridades e condicionantes reais, antes de enquadr-lo nas hipteses generalistas dos
textos legais. Na matria de que aqui se cuida, tal entendimento se manifesta na acepo de
que seria desarrazoado pressupor infalvel o servidor e desconsiderar a predisposio ao erro.
Diversas podem ser as fontes de falhas humanas: queda de ateno ou percepo,
opinio precipitada, preconcebida ou apressada sobre o assunto, distrbios sensoriais,
cansao, perda de concentrao em atividades repetitivas, etc. Aqueles agentes pblicos
investidos da funo correcional, alm de reconhecerem a falibilidade humana, devem ter em
mente a noo de que, em regra, se impe ao servidor o exerccio diuturno e continuado de
um conjunto de atribuies, de natureza por vezes complexa, em geral enfrentando a
dificuldade da tarefa de aplicar o Direito. Em outras palavras, a atividade administrativa, no
raro, exige daquele ser, falvel por natureza: a correta identificao ftica do caso concreto
que se ope sua frente; o conhecimento e a interpretao das normas que regem a matria; a
precisa averiguao se aquele caso concreto se enquadra nas hipteses previstas em norma
pelo legislador; e a tomada da deciso julgada por ele como correta para o caso concreto.
Nesta construo encadeada, o mero e simples exerccio de suas atribuies (o que exclui da
anlise aquele que nunca erra por nada fazer) naturalmente expe a equvocos o servidor
atuante e que tem iniciativa, seja em funo da leitura equivocada do fato concreto, seja por
impercia na interpretao da norma, seja at mesmo por defeitos na redao da norma.
(...) No porque se trate [a Administrao] de um ambiente profissional, onde haja
deveres de informao, mais acentuados, que se desprezar o espao aos erros razoveis,
dentro dos parmetros tcnicos reconhecidamente aplicveis ao setor especializado. Afinal,
os profissionais tambm erram, e de modo escusvel, mesmo os maiores especialistas.
Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pg. 460, Editora Revista dos
Tribunais, 2 edio, 2005

No se perde de vista que a sede administrativa disciplinar e mais especificamente a

eventual punio estatutria tm seu fundamento de validade para corrigir conduta irregular e
para inibir novas irregularidades. Desta forma, em caso de erro decorrente da mera
falibilidade humana, a penalidade administrativa no cumprir seu efetivo papel e no se
sustentar, no se justificando sua aplicao, pois aquela falha escusvel, ainda que
indevidamente punida uma vez, possivelmente ocorrer de novo, por ser intrnseca natureza
do homem.
Em ateno a tais aspectos de ordem prtica, possvel, ento, elencar os pressupostos
essenciais para que, vista das condicionantes e peculiaridades de cada caso especificamente
(no se visa aqui, em tema to conceitual e de delimitao controversa, a traar regras gerais,
de aplicao indistinta a qualquer situao), se possa considerar a presena do chamado erro

755

escusvel, com o condo de exculpar o servidor.

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2006/1, em que se definiu o erro
escusvel como a conduta equivocada por parte do servidor (isto , em desconformidade com
as normas legais e regulamentares) cuja apenao se evidencie ser irrazovel diante das
circunstncias defrontadas no caso concreto.
Esta definio plausvel de ser evocada quando, luz da falibilidade humana,
associada ao conjunto de atribuies e responsabilidades que recaem sobre o servidor para o
exerccio diuturno de complexas tarefas, se tem configurado o inadequado cumprimento de
suas atribuies, cumulativamente:
em atitudes culposas (em que h nexo causal entre conduta voluntria e resultado
involuntrio; por bvio, as condutas intencionais e conscientes no se coadunam com o
conceito do erro escusvel) ou em que no se pode afastar a culpabilidade do agente (o
que seria possvel na ausncia de um dos seus trs pressupostos: imputabilidade,
potencial conscincia da ilicitude ou exigibilidade de conduta diversa);
caracterizadas como equvocos eventuais (de pouca representatividade dentro do
universo de atividades desempenhadas pelo servidor), no caracterizadores de ilcitos de
natureza continuada ou de natureza habitual, e em situaes que no despertam
nenhuma ateno especial (sem que fossem exigveis, para o caso em concreto, cautelas
maiores que as normais e medianas, pois, em um caso assim, no ser escusvel o erro);
e
de nfimo poder ofensivo (as ofensas s normas de regncia ou aos bens jurdicos
tutelados devem ser mitigadas por condicionantes atenuadoras, que no demonstram
atos de insubordinao, quebra de hierarquia, deslealdade ou outras mculas de conduta
ou de carter).
Embora no se trate como um requisito necessrio para a configurao do erro
escusvel, pode se ter ainda, para determinado caso especfico, a ausncia de prejuzo ou a
configurao de prejuzo irrelevante ou contornvel como mais um elemento a reforar o
emprego do conceito. Advirta-se que isto no elide a possibilidade de aplicao do erro
escusvel em casos em que h prejuzo relevante, uma vez que a presente construo
doutrinria requer apenas aqueles trs requisitos cumulativos.
Por outro lado, ressalte-se que se o servidor tiver posterior percepo do erro e no
adotar qualquer providncia para repar-lo, invalida o pressuposto de ausncia de dolo.
A tese aqui exposta no contradiz o que se antecipou em 4.6. Ao contrrio, a leitura
atenta destes dois tpicos permite compreender que, na sede disciplinar, em funo da forte
vinculao da atividade administrativa, faz-se necessrio mais do que invocar o princpio da
insignificncia (no sentido de ofensa mnima, excludente da tipicidade) para se cogitar de
considerar uma conduta classificvel como erro escusvel (excludente da culpabilidade).
Enquanto a doutrina penal pode se satisfazer apenas com aquele princpio para defender a
imediata atipicidade da conduta e a consequente excluso da ilicitude, a sede disciplinar
requer, para considerar como um erro escusvel e, consequentemente, afastar a culpabilidade
pelo ato inegavelmente irregular, alm da ofensa nfima, que a conduta seja culposa e
eventual.
Na sede penal, em que o pressuposto j se inicia na conduta dolosa, vista das
gravssimas repercusses punitivas ao infrator, pode o juiz julgar pela excluso da tipicidade
material, por insignificncia, at mesmo em uma ao consciente e intencional. O mesmo no
se aplica na sede administrativa para se aplicar o conceito de erro escusvel, visto que os trs
componentes so necessariamente cumulativos, sendo a insignificncia apenas um dos

756

elementos essenciais, ao lado da culpa e da eventualidade.

Uma determinada conduta dolosa, ainda que de pequena ofensividade, cometida uma
nica vez e causadora de prejuzo de pequena monta, pode configurar irregularidade
administrativa inescusvel, pois pode ser o caso de tambm ter de se atentar, como
delimitador do conceito de insignificncia, para o princpio da moralidade administrativa.
Muitas vezes, a tutela que se quer em determinadas situaes de ordem moral, no
patrimonial, da porque, em sede administrativa, to-somente pelo pequeno valor material da
afronta no se pode invocar o princpio da insignificncia. Pode at uma nica conduta, desde
que comprovadamente dolosa, e causadora de pequeno prejuzo, caracterizar infrao grave,
se eivada de grande ofensividade. O fato que no h autorizao na lei para uma simples
anlise quantitativa (legalmente, no h parmetro de corte). Da porque, uma vez que
subsiste a infrao administrativa se cometida com dolo e ainda que de mnima lesividade,
conceitualmente mais acertado se defender que o erro escusvel, quando aplicvel tal
definio, no afasta a ilicitude do ato, mas to-somente exclui a culpabilidade (excludente de
qualquer grau de reprovao para a conduta).
Por fim, conclui-se que a presente construo doutrinria visa a tratar com
razoabilidade, senso de justia e equilbrio o bom servidor que, como qualquer pessoa
mediana, sujeita-se a erro quando se expe a produzir. Da, o conceito no se aplica a
condutas dolosas, ainda que de pequena afronta. Para tais casos, estando o aplicador do
Direito convicto da inaplicabilidade da sede disciplinar, o remdio deve ser outro, amparado
na aferio da materialidade da conduta ilcita e em bases principiolgicas, conforme se
discorre a seguir.

4.6.3.3 - Ausncia de Ilicitude Material

sabido que a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer, dentre toda a relao
estatutria que vincula o servidor pblico federal e a administrao, o regime disciplinar,
estatuiu, nos arts. 116, 117 e 132, as respectivas listas de deveres, proibies e condutas
graves em sede administrativa. No obstante a natureza correcional da matria, o que, em
primeiro momento induz a uma maior afinidade com a sede penal, de se destacar aspectos
peculiares e diferenciadores na aplicao.
Por um lado, tem-se que a sede penal impe srias sanes especificamente para
condutas que afrontam os bens merecedores de firme tutela a favor de toda a sociedade. Da
porque a aplicao da sede penal, embora volte-se vida social como um todo, tem um carter
restrito, excepcional, de mnima interferncia e marcado pela anterioridade e pela tipicidade,
j que se aplica a um rol bem delimitado de condutas eivadas de forte carter infracional.
Por outro lado, a despeito de a sede disciplinar tratar da tutela de um conjunto menor
de bens ou de um contorno mais restrito do interesse pblico, quais sejam apenas os bens e os
interesses da administrao interna corporis, neste caso, diferentemente da lei penal, o
legislador, ao elaborar o regime disciplinar na Lei n 8.112, de 11/12/90, regulando todas as
condutas cometidas na sede administrativa, viu-se obrigado a impor repercusso disciplinar
desde a condutas de pequeno grau infracional at as de gravidade simultaneamente criminal.
A busca desta ferramenta hermenutica interpretativa auxilia o aplicador a entender o
porqu de estarem listadas naquela Lei, concentradamente nos arts. 116 e 117, condutas
ligadas a urbanidade, no manifestao de apreo ou desapreo, presteza, pontualidade, aqui
citadas como exemplos de tutelas cuja afronta configura menor poder ofensivo. De outra
forma no poderia ser: uma Lei que se prope a disciplinar toda a relao estatutria entre

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administrao e seu servidor no pode se ater apenas a condutas de relevante carter ofensivo,
como valimento de cargo, improbidade administrativa, corrupo, etc, para as quais o art. 132
prev demisso. Para abarcar, num nico diploma legal, todo o universo de condutas que, em
diferentes graus, afrontam a normalidade interna da administrao, teve o legislador de no s
trazer tona o conceito de enquadramento (em que diversas condutas de ordem prtica cabem
em cada hiptese legal, em contrapartida tipicidade penal), mas tambm incluir no regime
disciplinar condutas de pequena monta, em que, para algumas delas, a fronteira com atitudes
relevveis bastante tnue. Destaque-se que isto no quer dizer que os bens tutelados na sede
administrativa sejam menos significativos que os da sede penal (apenas para citar um
exemplo, no se poderia considerar um ato de improbidade administrativa menos nefasto que
um peculato culposo).
Feita esta indispensvel introduo, preciso avaliar a forma com que se deve aplicar
este ferramental que o ordenamento disps administrao, como instrumento reparador da
ordem interna afetada e como elemento inibidor de novas condutas irregulares. Em outras
palavras, deve-se entender como se aplicam aquelas inmeras e abrangentes hipteses legais
(os enquadramentos dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, abarcando um
grande leque de gravidade) aos casos concretos do dia-a-dia da administrao. Mais
especificamente para o tema em tela, aqui se busca esclarecer, para o aplicador da Lei, a
diferenciao, que se faz necessria, entre condutas de menor gravidade mas ainda assim
merecedoras da sano disciplinar e condutas de nfima afronta para as quais se pode defender
o afastamento da repercusso disciplinar, por se cogitar de no se ter configurado o aspecto
material da ilicitude, conforme se abordar adiante.
Para isto, antes, deve-se ter em mente (preservado o entendimento de que o espectro de
atuao menor) a proximidade que esta matria guarda com a sede penal. A ndole
correcional impe, desde o nascedouro de qualquer discusso a este respeito, a conduta
cautelosa de interveno mnima, como que se emprestasse sede administrativa disciplinar
uma postura excepcional e residual, a ser provocada to-somente quando os demais remdios
e instrumentos gerenciais no punitivos no surtem efeito restabelecedor da ordem ou inibidor
da desordem. Afinal, no se pode conceber a vulgarizao do uso do mais amargo dos
remdios jurdicos que o ordenamento disponibiliza administrao para a manuteno da
necessria ordem interna. Acrescente-se ser por demais cedio todo o nus inerente ao
disciplinar, independentemente de seu resultado final e mesmo quando proporcionalmente
manejada; e este nus se enfatiza - tanto em aspectos materiais (custo financeiro, prejuzo da
produtividade na matria-fim, etc), quanto em aspectos imateriais (fragilizao da segurana
jurdica interna, prejuzos honra do corpo funcional, etc) - quando a atuao se d de forma
desarrazoada, precipitada e infrutfera.
Na esteira, reiterando o j aduzido em 3.3, no se pode deixar margem da anlise
princpios caros sede administrativa, tais como da eficincia, da razoabilidade e da
proporcionalidade. sabido que os princpios no so meras diretivas morais ou declaraes
de inteno; ao contrrio, informam, interpretam e, sobretudo, integram o Direito, mesmo
aqueles no normatizados. Embora possam advir de origens sociais e ticas, os princpios
jurdicos so elementos componentes do Direito e at podem, inclusive, alcanar o patamar de
fontes quando so consagrados na normatizao ou na jurisprudncia (o que, todavia, jamais
lhes retira a essncia de serem princpios). Eles fornecem ao aplicador uma viso sistmica do
ordenamento, interpretando seu sentido ou integrando suas lacunas.
A correta aplicao dos princpios requer a percepo de que independentemente de
advirem do texto constitucional, de lei, da construo doutrinria ou mesmo do Direito
natural, formam um conjunto de ferramentas que refletem a excelncia do salutar jogo de
pesos e contrapesos em que deve se apoiar o Direito. Os princpios so mandamentos que

758

dinamicamente se intercomunicam, seja por vezes para se reforarem mutuamente, seja por
vezes para que um atue como delimitador de outro. Nenhum princpio pode ser compreendido
de forma isolada e muito menos empregado de forma estanque e dissociada, em detrimento de
toda a base principiolgica da sede de Direito em questo, como se prevalecesse de forma
absoluta sobre os demais, no comportando freios em seu emprego. Devido ao alto grau de
abstrao que os caracteriza, possvel que haja colises entre os princpios aplicveis a uma
mesma situao ftica, ou seja, que dois ou mais princpios, passveis de subsidiar
determinada deciso, conduzam o caso a solues diametralmente opostas.
Ao contrrio, o aplicador do Direito deve ter inequvoca percepo de que princpios
formam um conjunto dinmico de foras que se amoldam e se delimitam. Os princpios
mutuamente se tocam, se tangenciam e se delimitam por meio de fronteiras dinmicas e
flexveis, que, por vezes, levam extenso de um princpio em detrimento da compresso de
outro ou vice e versa. A desapaixonada apropriao da rica ferramenta jurdica que so os
princpios demonstra que nada impede que, por um lado, o aplicador entenda que dois ou mais
princpios que se tangenciam, em um determinado caso concreto, atuem dinamicamente em
mesmo sentido, se reforando e se realimentando mutuamente; e que, por outro lado, no
incorre em nenhuma contradio este mesmo aplicador que, diante de outro conjunto ftico,
julgue que aqueles mesmos princpios outrora tidos como consentneos reforadores de
determinada tese agora se repelem, devendo, neste caso, optar pelo princpio de maior
relevncia para as peculiaridades do caso concreto.
Sendo assim, deve o aplicador do Direito, diante to-somente do caso concreto,
ponderar os enunciados principiolgicos de modo a eleger, em detrimento de outros, aqueles
que proporcionem a deciso que mais coaduna com a finalidade e o interesse pblicos, com
eficcia, justia e aplicabilidade, preservando, porm, a validade e a vigncia de todos os
princpios suscitados.
Pode-se, por exemplo, em determinada situao, tomar como inadmissvel a afronta a
uma norma, elegendo os princpios da legalidade, da moralidade administrativa, da verdade
material, da oficialidade e da indisponibilidade do interesse pblico como vinculantes da
instaurao do rito disciplinar. Sem prejuzo de, em outra situao, vista dos princpios da
eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade, poder se ter o amparo necessrio para no
instaurar a sede disciplinar, a despeito de aqueles cinco primeiros princpios a priori
apontarem o contrrio. E, nesse segundo caso, no se est cogitando de mera manifestao de
vontade doutrinria, visto que o princpio da eficincia tem repouso constitucional (art. 37 da
CF) e os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade esto formalmente positivados no
caput do art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Ou seja, percebe-se que, quando a situao concreta parece aceitar mais de uma
soluo (quando se conseguem argumentos a favor tanto da instaurao ou da indiciao ou
da apenao quanto do arquivamento), atento a esta abordagem, lanando mo dos princpios,
o aplicador do Direito identifica qual opo melhor se amolda ao interesse pblico.
Na busca deste objetivo, tem-se a princpio que a atuao da administrao deve
atender lei; mas, resgatando que o princpio da legalidade requer uma compreenso mais
complexa em sua aplicao, sem dvida, ao mesmo tempo, tem de se cuidar de faz-lo sem se
afastar do bom Direito, conforme aduzido em 3.3.2. O agente pblico investido da funo
correcional (seja autoridade instauradora, comisso ou julgador), como aplicador do Direito,
no pode se abster do bom senso, do senso de justia e de equilbrio, da noo concreta dos
fatos e das vinculadas repercusses, por fora da viso conglobante dos princpios da
eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade.

759
Numa viso mais coerente e eqnime do constitucionalismo atual, (...) a garantia
individual do princpio da legalidade no restar satisfeita apenas com a circunstncia de
que as restries impostas ao cidado estejam previstas em lei, mas sim que elas sejam
proporcionais (...) o princpio constitucional da legalidade deve-se associar ao princpio
virtual e inorgnico da proporcionalidade, cuja existncia, ainda que no decorra de
disposio expressa, encontra-se implcita na concepo material do Direito
Constitucional moderno.Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar,
pg. 59, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

Com isto, pode ocorrer de este aplicador da norma estar diante de fatos e
circunstncias em que, no obstante os princpios da legalidade, da moralidade administrativa,
da verdade material, da oficialidade e da indisponibilidade do interesse pblico, a imediata
instaurao da sede disciplinar lhe parea desarrazoada e antieficiente, ou a indiciao bem
como a penalidade vinculada lhe parea excessivamente gravosa e desproporcional.
Em tais casos, no deve a autoridade competente, em que pese vinculao do
poder-dever de apurar, ser cegamente submissa literalidade da Lei, atendo-se apenas a
parmetros formais de possvel cometimento de irregularidade (materialidade) por suposto
servidor pblico (autoria) como suficientes para determinar a instaurao de PAD, sob pena
de atentar, principalmente, contra o interesse pblico. Cabe ponderar os elementos levantados
acerca das supostas irregularidades vista da necessidade, vinculao, pertinncia, viabilidade
e utilidade de se provocar a sede disciplinar, tendo em vista o carter restrito e reservado com
que ela deve ser empregada, j que importa severos nus, em especial para a Secretaria da
Receita Federal do Brasil, cuja atividade-fim fiscal-tributria, e no correcional. Ou seja, a
deciso de instaurar PAD deve tambm apreciar elementos objetivos, tais como o efeito
prtico de uma possvel aplicao de penalidade, assim como subjetivos, como, por exemplo,
os bens tutelados, a atividade desenvolvida, as peculiaridades pessoais e do corpo funcional,
em respeito aos princpios da eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade. Estes
parmetros, possuindo ou no expressa previso legal, devem informar toda a atividade
correcional, em qualquer momento processual que seja (investigativo ou contraditrio), de
modo a refletir corretamente os valores que o PAD visa a tutelar e a assegurar a satisfao das
finalidades das leis e do interesse pblico, conferindo no s legalidade, mas tambm
legitimidade ao ato administrativo.
Para avanar no enfrentamento desta questo, antes se faz necessrio diferenciar
enquadramento de ilicitude e decompor este ltimo conceito em suas concepes formal e
material.
O problema a ser enfrentado, agora, diz respeito tipicidade formal de determinados
atos ilcitos (formalmente proibidos pelo Direito Administrativo Sancionador) que, todavia,
no se mostram materialmente lesivos a valores e princpios regentes da administrao
pblica lato sensu ou mesmo da ordem social, no se justificando, nessas hipteses, o
desencadear de investigao, processo, ao criminal ou ao civil pblica, permitindo-se
acordos e enfatizando-se a importncia, se for o caso, do ressarcimento ao errio ou s
partes lesadas. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 240 e
241, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

O enquadramento simplesmente a descrio em abstrato, por parte do legislador, de

condutas hipotticas que, uma vez ocorridas em concreto, merecero sano administrativa
disciplinar. Tendo como razo de existncia a proteo de algum bem jurdico merecedor de
tutela interna corporis, o enquadramento funciona como um modelo meramente hipottico de
conduta criticvel sob tica disciplinar.
A ilicitude, por sua vez, como um ato da vida real, para obter sua configurao, requer
dois passos consecutivos. De imediato, a ilicitude formalmente delineada pela prvia
cominao da conduta em algum enquadramento da lei. Assim, para que se cogite de ilicitude

760

in concreto, faz-se absolutamente indispensvel a prvia definio, in abstracto, da conduta

na lei sancionadora. Neste ponto, havendo a tal definio prvia em lei, afirma-se, como
primeiro passo, a ilicitude formal da conduta.
Todavia, ainda que caracterizada a ilicitude formal da conduta, com seu
enquadramento na hiptese em abstrato prevista na lei, como segundo passo antes de se
deflagrar ou aplicar a sede disciplinar, cabe ainda avaliar a existncia ou no da ilicitude
material. Isto porque se pode estar diante de fatos e circunstncias tais que, embora
formalmente enquadrvel a conduta, no se configura relevante afronta ao bem jurdico
tutelado pelo enquadramento, por no se mostrar substancial e materialmente lesiva a valores
e princpios da sede administrativa.
Uma vez afirmada a ilicitude formal da conduta proibida, com seu enquadramento no tipo
repressivo, cabe averiguar a ilicitude material, ou seja, se o comportamento efetivamente
agride o bem jurdico protegido pela norma ou mesmo o status de vigncia formal e
material dessa norma. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pg.
326, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

cedio que a atividade legislativa trabalha com hipteses, de forma que a norma
punitiva elenca situaes em abstrato que, ao ver generalista da norma, tomado por juzo
hipottico e por mdias comportamentais bsicas, merecem sano. Todavia, o aplicador do
Direito deve sempre atentar para as ferramentas de interpretao, inerentes matria jurdica,
uma vez que norma hipottica no contempla (e nem poderia mesmo faz-lo) todos os
mltiplos e complexos fatores que podem ocorrer nos casos concretos. A ocorrncia real de
fato que, formalmente, se amolda hiptese criticada na lei ainda requer a apreciao das
particularidades do caso concreto, vista de ter ou no afrontado o bem jurdico tutelado.
Diante da cincia jurdica, inexata por natureza, a situao se torna de difcil
delimitao, de forma que no se pode abstrair de qualquer ferramenta que se apresenta ao
aplicador do Direito. Assim, especificamente para a sede administrativa disciplinar, de
esparsas e lacunosas normatizao, jurisprudncia e doutrina, relevante a contribuio que
se extrai da sede penal, instncia punitiva do Direito pblico bem mais sedimentada em seus
princpios, institutos e conceitos. Conforme j abordado em 4.6.2.1, o Direito Penal emprega,
como requisito primeiro na configurao da conduta criminosa, o conceito de tipicidade. E,
mesmo protegendo os bens mais relevantes para o todo social, aquela sede de Direito no
rejeita o entendimento de que a tipicidade no requer apenas a mera adequao formal da
conduta real hiptese definida na lei como crime. Ao contrrio, requer tambm que a
conduta, materialmente, afronte o bem jurdico tutelado.
Para que a conduta humana seja considerada crime, necessrio que dela se possa,
inicialmente, afirmar a tipicidade, isto , que tal conduta se ajusta a um tipo legal de crime
(...). Temos, pois, de um lado, uma conduta da vida real; de outro, o tipo legal de crime,
constante da lei penal. A tipicidade formal consiste na correspondncia que possa existir
entre a primeira e a segunda. (...).
(...) se considerarmos o tipo no como simples modelo orientador ou diretivo, mas como
portador de sentido, ou seja, como expresso de danosidade social e de periculosidade
social da conduta descrita, ampliar-se- consideravelmente esse poder de deciso a nvel
de juzo de atipicidade. (...) se o fenmeno da subsuno (= sotaposio de uma conduta
real a um tipo legal) estiver subordinado a uma concepo material do tipo, no bastar,
para afirmao da tipicidade, a mera possibilidade de justaposio, ou de coincidncia
formal, entre o comportamento da vida real e o tipo legal.
Ser preciso algo mais (...). Modernamente, porm, procura-se atribuir ao tipo, alm desse
sentido formal, um sentido material. Assim, a conduta, para ser crime, precisa ser tpica,
precisa ajustar-se formalmente a um tipo legal de delito (nullum crimen sine lege). No
obstante, no se pode falar ainda em tipicidade, sem que a conduta seja, a um s tempo,
materialmente lesiva aos bens jurdicos, ou tica ou socialmente reprovvel. Francisco de
Assis Toledo, Princpios Bsicos de Direito Penal, pgs. 125, 130 e 131, Editora Saraiva,

761
5 edio, 1994

Ora, se o Direito Penal, tutelando bens teoricamente muito mais relevantes, aceita tal
construo inibidora de sua atuao, requerendo mais do que a configurao meramente
formal da tipicidade, ponderando o quantum de lesividade apresenta a conduta, no h porque
duvidar de a sede administrativa disciplinar tambm no o faz-lo.
Parecer PGFN/CDI n 687/2006: 22. V-se, pois, que at no mbito penal, que empresta
tutela aos bens jurdicos mais caros e relevantes de uma dada sociedade, foi necessrio
obtemperar um juzo meramente formal de transgresso, ponderando sobretudo acerca da
existncia de lesividade e danosidade da conduta em relao ao objeto jurdico penalmente
protegido.
23. Essa racional distino no merece rechao do direito administrativo disciplinar,
mormente se se considerar que a tipicidade do ilcito disciplinar no guarda os estritos
contornos verificveis no Direito Penal. (...)

Retornando anlise da situao em tela em sede administrativa disciplinar, por bvio

que a verificao da adequao material da conduta formalmente ilcita ao dispositivo
estatutrio exige profundas e complexas valoraes. Tal apreciao requer anlise
individualizada de cada caso em concreto, vista de diversos fatores, tais como
peculiaridades e condicionantes, no s do fato como do autor.
(...) A tipificao do ato ilcito, na esfera do Direito Administrativo Sancionatrio, passa
por um dplice estgio: formal e material. (...)
A tipificao formal apenas um primeiro passo no enquadramento da conduta do agente,
fruto, via de regra, de uma leitura preliminar do texto legal, na perspectiva de incidncia
da norma. Necessrio, ainda, verificar a adequao material de sua conduta norma
proibitiva, o que pressupe valoraes mais profundas, exame de particularidades
comportamentais, circunstncias concretas, causas e motivaes especficas e relevantes
do agir humano, fatores sociais complexos e influentes no resultado, enfim, um conjunto
interminvel de circunstncias. Logo, a tipicidade formal uma espcie de estgio
preliminar no raciocnio jurdico da deciso, no o estgio definitivo.
O efetivo impacto da conduta formalmente tpica no bem jurdico tutelado pela norma
repressiva pressuposto da adequao tpica material. Trata-se de um processo que exige
complexas valoraes, notadamente do julgador, mas tambm da autoridade
administrativa. (...). Descreve-se a conduta proibida com suporte em um juzo abstrato,
valorativo de pautas comportamentais bsicas, levando em conta padres de conduta
abstratos. Sem embargo, a ocorrncia efetiva da conduta no mundo real torna imperioso o
exame das particularidades do caso concreto, da emergindo a possibilidade de uma real
conduta que no ofenda, de fato, o bem juridicamente protegido. Fbio Medina Osrio,
Direito Administrativo Sancionador, pgs. 246 e 247, Editora Revista dos Tribunais, 2
edio, 2005

Decerto, por um lado, a ttulo de exemplo, no se autoriza o afastamento da concepo

material vista to-somente de pequena monta, j que h enquadramentos em que,
claramente, a tutela que se quer de ordem moral e no patrimonial. Em condutas dolosas de
grave afronta (por exemplo, condutas que, alm da sede disciplinar, tambm podem provocar
a sede penal, em razo de crimes contra administrao pblica), no h que se cogitar de
ausncia de ilicitude material.
Mas, por outro lado, a presente teoria pode elucidar pelo no sancionamento
disciplinar em condutas, por exemplo, embora formalmente ilcitas, mas que na prtica so
toleradas pela praxe administrativa, conforme se aduziu em 4.3.10.3.1. E, sobretudo, com as
devidas cautelas, pode ser aplicada em condutas que, embora cometidas com inteno (o que,
por si s, j impede o apoio na construo doutrinria a que chamou linhas acima de erro
escusvel, pelo fato de a conduta no ser meramente culposa), no atinjam o patamar de
afrontar o bem jurdico protegido.

762
As praxes administrativas configuram a cristalinizao da atividade reiterada e uniforme
da Administrao no tratamento e na soluo de determinados casos.
Embora haja divergncias entre os doutrinadores sobre a validade das praxes
administrativas como fonte do direito, desposamos o entendimento de que elas, nos casos
em que forem silentes as leis, podem prestar valioso auxlio ao Direito Processual
Disciplinar.
As praxes, conquanto no se confundam, em sentido rigorosamente cientfico, com os
costumes, devem, no nosso entender, ter a mesma receptividade conferida a estes.
De conformidade com a Lei de Introduo ao Cdigo Civil, os costumes so fontes
secundrias do direito (art. 4)., Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 47, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

Em tais situaes, havendo desconforto por parte do aplicador do Direito sancionador

(sejam autoridades instauradora ou julgadora, seja comisso), pode-se motivar o arquivamento
do processo por meio de outro caminho, com base em argumentao principiolgica. Ora, se o
fato em concreto, ainda que formalmente enquadrvel, no afronta, sob aspecto material, a
regularidade interna da administrao, pode-se questionar se a persecuo disciplinar no
afrontar o princpio da razoabilidade. Mais que isto, pode ser o caso de a afronta nfima ter
associada na Lei n 8.112, de 11/12/90, pena tal que soe desproporcional. Por fim, superando
as alegaes principiolgicas baseadas no art. 2 da Lei n 9.784, de 29/01/99, pode-se ainda
trazer tona o princpio constitucional da eficincia (art. 37 da CF), como contraponto
legalidade e indisponibilidade do interesse pblico em apurar e em punir, se for o caso.
Analisada as condicionantes da conduta em concreto em cada caso, mesmo que o juzo
que dele se faa no se prenda mera anlise formal da representao ou da denncia ou pela
inferncia preliminar de impossibilidade de se buscar o esclarecimento do fato (ou seja,
mesmo que a notcia de irregularidade seja formalmente perfeita e apresente caminhos
investigativos ou apuratrios vlidos e viveis), pode-se decidir aplicar o conceito em tela em
razo da ausncia de elementos materiais de ilicitude no fato que justifiquem a instaurao da
sede disciplinar.
luz da base principiolgica apresentada linhas acima, pode-se defender a noinstaurao da sede administrativa disciplinar em razo de no se vislumbrar no caso em
concreto o componente material da ilicitude. Tal sede no tem sua instaurao justificada e
devidamente motivada para um caso em que no se pode dizer que tenham sido afrontados os
bens jurdicos tutelados pelo Estatuto, a ponto de fazer nascer a pretenso punitiva estatal,
com todos os seus nus. Mesmo que tenha configurada a ilicitude formal decorrente de ato
intencional e reconhecidamente desapropriado para o que se requer e se espera de um agente
pblico, pode no soar razovel instaurar uma sede processual intrinsecamente onerosa em
razo de uma infeliz conduta do denunciado, no tendo esta atingido o patamar de afronta
regularidade interna da administrao - este, sim, um um dos pilares que justificariam a
persecuo disciplinar.
Ademais, pode a instaurao em determinado caso desatender ao princpio da
proporcionalidade ao fazer mover a pesada estrutura correcional do Estado-Administrao
para, ao fim, se for o caso, aplicar qui a pena de advertncia, apenas para mencionar a mais
branda das penas previstas, diante de uma atitude de limitado carter infracional e ofensivo ao
Estatuto.
Por fim, em tais condies especialssimas de contorno, pode a instaurao da sede
punitiva, com todos os nus materiais e imateriais que lhes so inerentes, desatender ao
princpio constitucional da eficincia, expresso no art. 37 da CF. Ainda que voluntria ou at
mesmo dolosa a conduta, no caracterizvel como mero erro escusvel, pode no se justificar
a instaurao, se for o caso de reduzida afronta aos deveres e proibies estabelecidas
exaustivamente na Lei n 8.112, de 11/12/90.

763

de se mencionar o Despacho n 129, de 04/02/05, do Consultor-Geral da Unio

Substituto, tambm aprovado pelo Advogado-Geral da Unio, por meio do qual foi aprovada
a Nota AGU n WM 6/2005, esposando o seguinte entendimento acerca de no aplicao de
penalidade em razo de infraes administrativas consideradas de potencial ofensivo
insignificante.
Observo, inicialmente, que a reafirmao do entendimento contido em diversas
manifestaes desta Advocacia-Geral da Unio, no sentido da obrigatoriedade da
aplicao da pena de expulso quando configurada infrao disciplinar prevista no art.
132 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, vale como regra geral.
Ocorre, entretanto, que, na linha do despacho do Consultor-Geral da Unio, na
apreciao da Nota n AGU/WM-24/2003, de 16 de junho de 2003, relativa ao processo n
(...), j aprovado por Vossa Excelncia, no se exclui a possibilidade de, quando for o
caso, em face de infraes menores, de potencial insignificante, afasta-se a aplicao da
penalidade em razo de atipia, como a concebem os tribunais no campo penal. Em
resumo, faltando objetiva relevncia jurdico-administrativa, a conduta, mesmo irregular,
pode ser considerada insuficiente para aplicar-se a penalidade.

A ttulo de mero exemplo, com todo o risco inerente de faz-lo distanciado de um caso
concreto, pode-se ter um fato de pequeno insulto verbal proferido por servidor que, em
princpio, poderia encontrar enquadramento na Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 116, XI
(quebra do dever de tratar com urbanidade as pessoas). Sendo ato intencional, de imediato, se
afasta a possibilidade de se aplicar o chamado erro escusvel. No obstante, vista de
exemplificativas condicionantes de ter havido retratao do agressor e desconsiderao da
ofensa por parte do agredido e de no ter ocorrido outras repercusses para o ato, em tese, se
poderia cogitar de a conduta formalmente ilcita no obter adequao material, por ausncia
de afronta ao bem jurdico internamente tutelado, obtendo-se amparo nos princpios da
razoabilidade, proporcionalidade e eficincia para excluir o enquadramento e afastar a sede
disciplinar.

4.7 - LISTA DE TODOS OS ENQUADRAMENTOS PREVISTOS NA LEI

N 8.112, DE 11/12/90: UNIVERSO DAS IRREGULARIDADES QUE
PODEM CONSTAR DA INDICIAO
4.7.1 - O Escalonamento de Gravidade Previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90
4.7.1.1 - Repercusses Dspares para Situaes Fticas Aproximadas
A lista de irregularidades que se pode imputar ao servidor encontra-se nos arts. 116,
117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90. O art. 116 elenca deveres do servidor, o art. 117
elenca proibies do servidor; e o art. 132 elenca as graves infraes estatutrias.
A leitura atenta destes trs artigos demonstra, em diversas passagens, que o legislador
previu ser possvel que determinadas condutas, dependendo de condicionantes (tais como o
animus do servidor, a intensidade, a frequncia, etc), em rpida anlise, tanto pode, em um
extremo, nem sequer configurar infrao disciplinar (por vezes, apenas mera crtica de ndole
tica ou moral); quanto pode ser enquadrada administrativamente como infrao disciplinar
leve (punvel com advertncia ou, no mximo, suspenso, em regra, em atitudes culposas);
como pode tambm ser enquadrada administrativamente como infrao grave (punvel com
pena capital, em regra, em atitude dolosa); e, no outro extremo, no limite mximo, pode ser

764

enquadrada como improbidade administrativa, que infrao gravssima (punvel

administrativamente com pena capital e judicialmente com outras penas severas).
A aplicao de qualquer dos incisos dos trs artigos requer a leitura atenta e restritiva
do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Conforme j aduzido em 3.1, este dispositivo
restringe a anlise s condutas associadas direta ou indiretamente ao exerccio do cargo, com
o que se afastam condutas de vida privada do servidor enquanto cidado comum (a menos que
o ato da vida privada tenha correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com
o cargo), totalmente dissociadas de seu cargo, criticveis to-somente luz de cdigos de
tica.
Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade de
servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com
as atribuies do cargo em que se encontre investido.

A propsito, conforme j aduzido em 3.1, nunca ser demais relembrar a importncia

que o aplicador deve prestar quele artigo, em geral mitigada talvez pelo fato de o legislador
t-lo inserido no meio do Ttulo V, que trata da matria processual, quando, por sua imediata
relevncia, deveria ter sido destacado como uma disposio geral, como um prembulo de
toda a matria disciplinar do Estatuto, restringindo a abrangncia objetiva do processo
administrativo disciplinar. Na matria que aqui interessa, tal mandamento, acerca da
delimitada abrangncia subjetiva do processo, se volta tanto autoridade instauradora, em seu
juzo de admissibilidade antes de instaurar o processo; quanto comisso processante, ao
conduzir o apuratrio e concluir pelo cometimento ou no de irregularidade; quanto, por fim,
autoridade julgadora, ao decidir pelo arquivamento ou pela punio do servidor.
So diversos os exemplos que se podem listar de irregularidades encadeadas como que
em degraus de crescente gravidade, apesar de a princpio parecerem ter uma mesma
conformao ftica.
Ilustrativamente, citam-se alguns exemplos do que se afirmou acima. A comprovao
ftica de m execuo de determinada tarefa tanto pode configurar uma atitude de nfimo
poder ofensivo normalidade administrativa que nem provoque a instaurao da esfera
disciplinar; quanto pode ser considerada falta de zelo (art. 116, I); quanto pode, no limite, vir
a configurar desdia (art. 117, XV). Ausncias ao servio tanto podem ter apenas repercusso
pecuniria, quanto podem configurar falta ao dever de ser assduo e pontual (art. 116, X),
como podem, no limite, configurar abandono de cargo ou inassiduidade habitual (art. 132, II e
III). Um ato contrrio norma tanto pode ser inobservncia de norma (art. 116, III), como
pode ser apenas rito de passagem para valer-se do cargo para lograr proveito irregular (art.
117, IX). Um ato de quebra de relao de confiana tanto pode ser apenas quebra do dever de
lealdade (art. 116, II), como pode configurar cometimento de atividade incompatvel (art. 117,
XVIII), quanto pode ser ato de improbidade (art. 132, IV). Ao destruir um bem pblico, podese estar diante tanto de falta de zelo (art. 116, VII) quanto de dilapidao do patrimnio (art.
132, X). A lista de exemplos acima no exaustiva e menciona artigos da Lei n 8.112, de
11/12/90.
A diferenciao, em sntese, entre tais condutas extremadas reside basicamente na
configurao do elemento subjetivo do infrator: se agiu com culpa (com negligncia,
impercia ou imprudncia) ou se agiu com dolo (com inteno e conscincia do resultado ou
assumindo o risco do resultado). Conforme melhor j se aduziu em 4.5.3, a soluo destes
conflitos aparentes de normas passa por critrios de alternatividade, especialidade,
subsidiariedade e consuno. E, tambm em apertadas palavras, sintetiza-se que, a menos da
desdia (inciso XV do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90), o regime administrativo
disciplinar exige a existncia de elementos indicadores do dolo para a aplicao das penas

765

expulsivas, enquanto que, em regra, as atitudes culposas ensejam penas brandas.

Pode-se afirmar, em sntese, que infraes de natureza culposa so, em regra,
enquadradas nos ilcitos disciplinares previstos nos arts. 116 ou 117, incisosI a VIII, XVII
a XIX, da Lei n. 8.112/90; enquanto infraes de natureza dolosa so enquadradas nos
ilcitos previstos nos arts. 117, IX a XVI, ou 132 da Lei n. 8.112/90. Excepciona-se da
regra citada o ilcito administrativo proceder de forma desidiosa, previsto no inciso XV
do art. 117 da Lei n. 8.112/90, que pressupe, nos termos j expostos em captulo
precedente, responsabilidade na modalidade culposa., Controladoria-Geral da Unio,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 352, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Quanto necessria configurao de elementos indicadores do dolo para determinados

enquadramentos gravosos, remete-se a 4.6.3, onde se aduziu a desnecessidade de se identificar
o dolo especfico, ou seja, o motivo que levou o servidor a realizar tal conduta
conscientemente infracional, bem como tambm se cogitou da possibilidade de a completa
convico acerca da existncia do dolo na conduta advir, em pequena parcela minimamente
integradora, de conhecimentos, experincias, conjecturas ou inferncias do prprio aplicador
do Direito, vez que jamais se ter concretizado processualmente a ideal cabal comprovao,
na ntegra, do nimo subjetivo que moveu o agente da conduta infracional.
Parecer PGFN/CJU/CED n 978/2009: 127. Diante de tais observaes, contendo fatos
indicirios logicamente concatenados que apontam para a caracterizao de gravssima
infrao funcional, no h como afastar a intencionalidade da conduta do servidor (...)
consistente em valimento do cargo para lograr interesse pessoal ou de outrem em
detrimento da dignidade da funo pblica.
Atenta s nuances que caracterizam os fatos dessa natureza, dispe a Conveno das
Naes Unidas Contra a Corrupo (no mbito do Direito interno, promulgada pelo
Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006), em seu art. 28: O conhecimento, a inteno
ou o propsito que se requerem como elementos de um delito qualificado de acordo com a
presente Conveno podero inferir-se de circunstncias fticas objetivas.
128. Assente-se, ainda, que, somando-se aos fatos circunstanciais robustamente
demonstrados pelas provas carreadas aos autos e ante o panorama constatado, temos a
impossibilidade de se cogitar a ausncia de dolo do indiciado (...) em praticar os atos
irregulares por se tratar de servidor experiente e qualificado para a funo que exercia,
conhecedor das normas regentes do procedimento usualmente adotado na Receita Federal.
(...). E, dessarte, irreal a mera possibilidade de ocorrncia de mero erro, o que vem
reforar a caracterizao infrao prevista no art. 117, inciso IX, e no art. 132, inciso IV,
ambos da Lei n- 8.112, de 1990.
STJ, Recurso Especial n 1.245.765: Ementa: 13. Pontue-se, antes de finalizar, que a
prova do mvel do agente pode se tornar impossvel se se impuser que o dolo seja
demonstrado de forma inafastvel, extreme de dvidas. Pelas limitaes de tempo e de
procedimento mesmo, inerentes ao Direito Processual, no factvel exigir do Ministrio
Pblico e da Magistratura uma demonstrao cabal, definitiva, mais-que-contundente de
dolo, porque isto seria impor ao Processo Civil algo que ele no pode alcanar: a verdade
real.

Uma vez que a configurao do elemento subjetivo importa relevantemente na

configurao do ilcito e, mediante a vinculao prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90, na
penalidade cabvel, tem-se que a comisso deve ter sob ateno a grande responsabilidade do
ato de enquadrar na Lei o fato irregular comprovado com a instruo probatria. E, para isto,
deve dedicar especial ateno configurao do nimo subjetivo com que o servidor cometeu
a conduta comprovada. Da, para citar os enquadramentos gravosos mais comuns, no cabe
comisso enquadrar no art. 117, IX (valimento de cargo) e/ou no art. 132, IV (improbidade
administrativa), ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, e consequentemente, propor aplicao de
pena expulsiva, se no coletou nos autos elementos minimamente indicadores da conduta
dolosa do servidor.

766

necessrio atentar que o Estatuto tem (sobretudo para as infraes que importem em
penas de advertncia e de suspenso) enquadramentos atpicos de forma que, na situao
hipottica prevista pelo legislador em um determinado inciso dos seus arts. 116, 117 ou 132,
cabem inmeras condutas prticas da vida concreta. Da, enquadrar o fato apurado em algum
destes incisos abrangentes (o que, em viso precipitada, parece ser fcil) revela-se tarefa
difcil e de grande responsabilidade, devido s diferentes repercusses.
A comisso precisa levar em conta todas as condicionantes daquela conduta e do
agente, luz da razoabilidade, da proporcionalidade, do bom senso, da equidade, do
equilbrio, do senso de justia e da impessoalidade, para enquadrar no inciso mais adequado e
justo. At verdade, como se ver em 4.10.4.1, que, diante de uma concluso dissociada das
provas dos autos, pode a autoridade julgadora corrigir o enquadramento proposto pela
comisso. Mas h situaes em que a proposta da comisso pode no ser a mais adequada mas
no chega a ser flagrantemente contrria prova dos autos, de forma que fica mais difcil a
motivao para a autoridade julgadora alterar e aplicar o enquadramento timo.
A Advocacia-Geral da Unio tambm j abordou esta questo do escalonamento da
gravidade da infrao:
Parecer AGU n GM-17, no vinculante: 13. A avaliao da gravidade de transgresses
percebe-se e difere at no mbito da legislao. Tanto que h preceituaes na Lei n
8.429, de 1992, que, em sua literalidade, consideram como improbidade administrativa a
falta de lealdade s instituies, podendo decorrer a penalidade expulsiva com as
consequncias drsticas supra referenciadas, ao passo que a Lei n 8.112, de 1990, impe
esse dever de o servidor ser leal, todavia prev o castigo de advertncia, desde que o ilcito
no justifique imposio de penalidade mais grave (arts. 116, II, e 129).
14. Na mesma forma de graduar a penalidade em razo da gravidade do ilcito,
exemplificativamente, a Lei n 8.112 veda que o servidor oponha resistncia injustificada
ao andamento de documento e processo ou execuo de servio (art. 117, IV) e viabiliza a
apenao com advertncia (arts. 117, IV, e 130), conduta que importa omisso em praticar
ato de ofcio que a Lei n 8.429 considera ato de improbidade administrativa, no sentido
literal de sua concepo.

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/7.

4.7.2 - Descumprimento dos Deveres do Art. 116

O art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca os deveres funcionais, cuja
inobservncia acarreta pena de advertncia ou de suspenso (a parte final do art. 129 da Lei n
8.112, de 11/12/90, possibilita a aplicao de suspenso mesmo no havendo reincidncia,
conforme se abordar em 4.10.2.4.3).
A leitura conjunta do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na passagem em que
menciona dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna com o artigo
em tela d a clara notcia de que a lista de deveres funcionais no se encerra no art. 116 da
citada Lei, pois, alm de outras leis que porventura existam impondo deveres a servidor, pode
haver, em cada rgo da administrao, deveres funcionais internamente regulados na
normatizao infralegal.
Por fim, convm ressaltar que o rol dos deveres dos servidores pblicos constante no
citado artigo 116 exemplificativo, e no taxativo, pelo que outros deveres para os
servidores podem ser previstos em regulamentao ou norma interna. A inobservncia
desses deveres tambm constitui ilcito administrativo sujeito penalidade de advertncia,
a teor da segunda parte do art. 128 da Lei n 8.112/90, ou de suspenso, a teor da segunda

767
e terceira parte do art. 129 da Lei n 8.112/90, conforme o caso. Adriane de Almeida Lins
e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar Manual, pg. 164, Editora Frum, 1 edio, 2007

Em princpio, o descumprimento da maioria dos deveres elencados no art. 116 da Lei

n 8.112, de 11/12/90, quando se encerra em si mesmo e no mero instrumento de infrao
mais grave, tem natureza apenas culposa (cometido por negligncia, imprudncia ou
impercia); mas tambm h deveres naquela lista que podem ser dolosamente descumpridos.
Destaque-se que, ainda assim, nenhum deles, por si s, mesmo em reincidncia, implica em
proposta de pena capital (demisso, destituio de cargo em comisso ou cassao de
aposentadoria ou de disponibilidade).
STF, Mandado de Segurana n 26.361: Ementa: (...) As prticas previstas nos incisos do
artigo 116 da Lei n 8.112/90 pressupem a culpa, apanhada a espcie negligncia.

Acrescente-se que muitos dos deveres funcionais estatudos no art. 116 da Lei n
8.112, de 11/12/90, tangenciam aspectos comportamentais de conduta (zelo, lealdade,
obedincia, urbanidade). Cabe dizer que, em regra, os enquadramentos na maioria dos incisos
deste artigo podem se justificar mediante conduta nica ou delimitada em curto perodo de
tempo, no sendo necessrio se reportar ao pretrito da vida funcional do servidor.
de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5, LV da
CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer destes ilcitos e a
consequente apenao sem a instaurao do devido processo legal, com ampla defesa e
contraditrio, por mais imediato, notrio ou faticamente simplrio que possa parecer algum
enquadramento. Neste sentido, para qualquer inciso deste artigo, aproveitam-se os argumentos
expostos em 4.10.2.4.5, em que se defende o rito legal para hiptese do art. 130, 1 da Lei n
8.112, de 11/12/90 (recusar-se a se submeter percia mdica).
Seguem abaixo os enquadramentos do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com
algumas observaes cabveis mais relevantes.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
II - ser leal s instituies a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
V - atender com presteza:
a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as protegidas
por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de
situaes de interesse pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica;
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao conhecimento da
autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento
de outra autoridade competente para apurao; (Redao dada pela Lei n 12.527, de
18/11/11)
VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio;
IX - manter conduta compatvel com a moralidade administrativa;
X - ser assduo e pontual ao servio;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.
(Nota: Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n
8.112, de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao representando;
subentende-se que o correto seria ao representado.)

768

4.7.2.1 - Inciso I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo

Em princpio, no se vislumbra diferena entre zelo e dedicao, pois equivalem a
realizar as tarefas com cuidado e qualidade e em tempo razovel, ou seja, com bom
rendimento, sem desleixo ou descompromisso com a qualidade, estando aqui superpostos
talvez por uma questo de nfase redacional. vista da noo de que a administrao e o
Estatuto no requerem do servidor desempenho extraordinrio de excelncia ou atos de
bravura e herosmo, mas to-somente conduta normal e mediana, no se cr que o termo
dedicao seja um plus em relao ao termo zelo, em que o primeiro teria o significado
mais qualificado de exclusividade, abnegao, devoo e entrega total.
Este enquadramento, de subjetiva avaliao, no se reporta a toda a vida funcional do
servidor, mas sim a um ato especfico (ou a alguns atos ou a um perodo especfico). Ou seja,
no h impedimento de se enquadrar um servidor neste inciso, por um determinado ato em
que agiu de forma negligente, embora esteja provado nos autos que o acusado sempre foi um
bom servidor e constarem de seus assentamentos elogios, menes honrosas, etc. Tais
antecedentes poderiam valer, em princpio, para impedir que a autoridade agravasse a pena
para suspenso, conforme lhe autorizariam os arts. 128 e 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Se fosse o caso de se poder criticar como negligente toda a vida funcional pretrita do
servidor, e no por um caso isolado (ou alguns), talvez se cogitasse, em tese, de
enquadramento bem mais gravoso, de desdia, no art. 117, XV do Estatuto.

4.7.2.2 - Inciso II - ser leal s instituies a que servir

Este mais um enquadramento de avaliao fortemente subjetiva, para o qual tambm
se aplica a observao feita no inciso acima, acerca da desnecessidade de configurao
habitual, nos termos j dispostos em 2.5.3.4, podendo se ter sua caracterizao em um ato
nico.
Como primeira tentativa de balizar este enquadramento bastante genrico, pode-se
afirmar que, em sntese, a lealdade que se exige do servidor em relao instituio e ao
servio pblico como um todo e, de forma intrnseca a este foco orgnico, tambm aos
princpios reitores, smbolos e valores da administrao, no sendo objeto de exigncia legal a
lealdade do servidor em relao s pessoas dos administradores e superiores hierrquicos.
Este dever, refletindo inicialmente respeito a princpios e valores, se manifesta
primeiramente por meio do respeito s normas (desde as mais internas e especficas at as
mais gerais do ordenamento jurdico como um todo), que, em qualquer grau, regem e
disciplinam a instituio em que o servidor exerce seu cargo, impondo-lhe no s cumpri-las,
mas tambm lhes ser fiel, com postura colaboradora. Aqui se enquadra o dever de comunicar
falhas na normatizao - podendo se estender esta obrigao diante de falhas nos sistemas
informatizados oficiais (em ambos os casos, a conduta mais grave de explorar as falhas no se
confunde com o inciso, merecendo enquadramento mais gravoso).
Ainda nesta linha principiolgica, alm de se exigir do servidor respeito ao regramento
interno do rgo e ao ordenamento jurdico vigente como um todo, exige-se tambm respeito
aos princpios da hierarquia e da subordinao (destaque-se o apego ao princpio, de forma
dissociada da figura personificada do administrador), como forma de ato de lealdade.

769

E, de forma mais concreta, este enquadramento probe o uso da imagem e dos

smbolos institucionais de forma indevida e dissociada do interesse do trabalho. Nesta linha,
aplicao concreta provavelmente mais plausvel deste enquadramento visa a vedar a
manifestao pblica do agente, na condio especfica de servidor (obviamente, a Lei
estatutria no mitigaria a constitucional garantia de liberdade de expresso do cidado
comum), em detrimento e em ofensa imagem e credibilidade externas da instituio.

4.7.2.3 - Inciso III - observar as normas legais e regulamentares

Diante do princpio da legalidade, que norteia toda a conduta do agente pblico,
conforme abordado em 3.3.1.4, tem-se que o dever de observar as normas vigentes, no sentido
amplo da expresso, basilar e figura como implcito da atividade pblica. O ilcito se
configura com a inobservncia no s da CF e de uma lei ou de princpios positivados em
sedes constitucional ou legal, mas sim de qualquer norma infralegal, conforme pode se
considerar de imediato, a ttulo de exemplos no controversos, decretos, regulamentos,
regimentos, instrues normativas, pareceres normativos, portarias normativas, orientaes
normativas, normas de execuo, ordens de servio, editais, dentre os mais comuns.
Na esteira, a estas espcies de atos cuja natureza indubitvel e intrinsecamente
normativa, podem ser somados determinados atos administrativos que, embora a priori se
cogitem, por suas denominaes, de possurem natureza ordenadora do funcionamento interno
(atos ordinatrios) ou de manifestarem decises administrativas (atos decisrios) ou de
proporem ou exporem interpretaes e entendimentos (atos interpretativos ou enunciativos)
ou de apenas conterem comunicados (atos de comunicao) ou ainda outros atos cujas
denominaes no esclarecem a natureza de seus comandos, mas que, na sua leitura concreta,
demonstram possuir contedo essencialmente normativo. Assim, esta considerao residual e
caso a caso como atos normativos pode ocorrer com alguns atos que a princpio mereceriam
classificao como atos ordinatrios, decisrios, interpretativos, enunciativos ou at de
comunicao.
Esclarea-se que aqui, ao se mencionar a natureza do comando encartado no ato
administrativo, se o faz sob tica do servidor subordinado ou vinculado e no sob tica de
particular porventura interessado por ter sido quem provocou a administrao. No presente,
importa avaliar se, para o servidor a quem se dirige o cumprimento ou acatamento do ato
administrativo, este se revela como norma, ordem ou comando de qualquer outra natureza,
no importando como o ato se manifesta para eventual particular que tenha peticionado a
administrao a se manifestar por deciso, interpretao, enunciado ou comunicao.
Em outras palavras, ao lado das normas administrativas, h, dentre as diversas formas
de a administrao unilateralmente emitir sua vontade, algumas outras espcies de atos cuja
meno aqui interessa, em razo de, apesar de suas distintas naturezas apriorsticas, em
determinados casos concretos, poderem suscitar dvida se consubstanciam um comando
normativo. E, em tais casos de dvida, destaca-se a possibilidade de no restar claro se
determinados atos administrativos, a despeito de suas possveis tericas classificaes (como
ordinatrios, decisrios, enunciativos, interpretativos ou de comunicao), na essncia de seus
comandos ou dispositivos, manifestam norma ou ordem dirigida a seu corpo funcional no
mbito da administrao. A elucidao de tal fronteira, que por vezes se demonstra tnue e
imprecisa, pode se fazer relevante para determinado ato administrativo em especial, com vista
a esclarecer se sua inobservncia ou se seu descumprimento, por servidor vinculado ou
subordinado, configura a infrao enquadrada no presente inciso III ou no inciso IV, ambos
do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, uma vez que, conforme se abordar em 4.7.2.4, em
contraposio inflexvel aplicao do princpio da legalidade em termos de submisso

770

funcional s normas, possvel uma ponderao por parte do(s) servidor(es) destinatrio(s)
em caso de ordem emitida por autoridade superior. E esta necessria identificao, a grosso
modo, passa pela identificao da natureza geral ou individual do comando encartado no ato
especfico.
Assim, j sob a restrita tica da possvel repercusso disciplinar, pertinente esclarecer
que atos administrativos gerais, de comando abstrato e impessoal e expedidos sem
destinatrio especfico dentro do corpo funcional vinculado ou subordinado, como regra, tm
natureza normativa, pois regulam indistintamente todos os que se encontram sob as mesmas
condies alcanadas por seus preceitos. Avanando-se na conceituao, alm dos atos
inicialmente mencionados como inquestionavelmente normativos (decretos, regulamentos,
regimentos, instrues normativas, pareceres normativos, portarias normativas, orientaes
normativas, normas de execuo e editais), a eles tambm podem se somar determinadas
resolues, deliberaes, notas e notas tcnicas, desde que de alcance geral.
J os atos administrativos individuais, reguladores de situaes jurdicas concretas e
dirigidos a destinatrio(s) especfico(s) dentro do corpo funcional vinculado ou subordinado,
ainda que aprioristicamente possam se classificar como decisrios ou de comunicao,
quando impem encargos ao(s) servidor(es), como regra, podem assumir a natureza de ordem
(citam-se algumas especficas instrues, circulares, cartas, avisos e at mesmo determinados
ofcios ou memorandos, podendo todas estas espcies de atos dirigirem-se a um nico
destinatrio individualizado ou serem circularizados para vrios destinatrios identificados,
alm de algumas ordens de servio, decises, despachos decisrios, smulas, acrdos, atos
declaratrios executivos, solues de consulta ou de divergncia vinculantes de rgos ou
unidades legal ou regimentalmente competentes para emitirem manifestaes de cumprimento
obrigatrio). Acrescente-se que atos declaratrios interpretativos, notas executivas,
orientaes consultivas, exposies de motivos, pareceres, informaes e atos interpretativos
em geral, embora por si ss tenham natureza meramente opinativa e enunciativa, sem
estabelecer norma ou ordem sobre as situes abstratas ou especficas de que tratam, assumem
alguma destas duas naturezas quando se fazem acompanhar de aprovao da autoridade.
Enfim, de se verificar que os diferentes exemplos de espcies de atos administrativos
acima mencionados, dentro do presente foco de interesse de possvel repercusso disciplinar
em decorrncia de sua inobservncia ou de seu descumprimento por servidor, embora tenham
sido considerados alguns a princpio como normativos e outros a princpio como ordens,
podem, de acordo com a natureza do seu comando (geral ou especfico) ter exemplares
concretamente considerados no grupo oposto. Nada impede que uma resoluo, uma
deliberao ou uma portaria, por exemplo, se volte, como ordem, a apenas um servidor
destinatrio ou a servidores destinatrios coletivamente definidos ou que uma instruo, uma
circular, um aviso, uma ordem de servio ou um despacho ou um ato declaratrio voltem-se
abstratamente a servidores destinatrios em geral, na forma de norma. Desta forma, diante de
notcia de desatendimento, por parte de servidor, de determinado comando encartado em ato
administrativo cuja natureza se encerra na fronteira imprecisa entre norma ou ordem, cabe ao
aplicador do Direito uma cautelosa anlise, visto que h diferena relevante na possibilidade
de repercusso disciplinar ou no.
Auxilia ainda nesta importante diferenciao entre atos gerais e individuais - j que
aos primeiros no se contemplar espao de discricionariedade por parte dos destinatrios
para inobserv-los, enquanto h possibilidade para descumprimento de ordens ilegais destacar que os atos normativos possuem precedncia hierrquica sobre os atos individuais
(no podendo estes contrariar aqueles). Ademais, os atos normativos so revogveis a
qualquer tempo pela prpria administrao e no podem ser impugnados por meio de recursos
administrativos, ao contrrio dos atos individuais, que somente permitem revogao ex oficio

771

sob condicionantes mais severas e podem ser impugnados diretamente pelo destinatrio por
razes de legalidade, tanto em via administrativa quanto judicial.
Feita esta introduo sobre a espcie de atos administrativos, detalha-se que, sem
prejuzo do equilbrio harmnico principiolgico, o princpio da legalidade, ao lado do
princpio da moralidade administrativa, considerado um princpio informador dos demais
princpios constitucionais reitores da administrao pblica. E isto lhe atribui aplicao quase
totalitria na atividade pblica, de forma que a vinculao ao ordenamento esteja, em
determinado grau, diluda e subentendida em todos os mandamentos estatutrios. De fato, a
leitura atenta dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, leva a perceber que a
legalidade paira, manifesta-se e, por fim, repercute na grande maioria das infraes
disciplinares neles elencadas (enquanto que as mximas da impessoalidade, da publicidade e
da eficincia tm suas repercusses mais pontuais e restritas). Em outras palavras, sendo este
um dos dois principais princpios norteadores da atividade pblica, a grande maioria dos
enquadramentos disciplinares tem em sua base o descumprimento do dever de observar
normas legais e regulamentares, de forma que o dispositivo especificamente insculpido no art.
116, III valha quase que como regra geral e difusa dos deveres estatutrios.
Sendo a atividade pblica vinculada de forma que o agente pblico somente pode fazer
aquilo que o ordenamento expressamente lhe permite e uma vez que nenhuma norma autoriza
o cometimento de irregularidade, todo ato ilcito, em regra, passa, em sua base, por uma
inobservncia de norma. Todavia, esta infrao disciplinar pode ser absorvida por
irregularidades mais graves. Da, o enquadramento neste inciso somente se justifica se o ato
no configura irregularidade mais grave.
Alm da questo da gravidade, a diferenciao entre o enquadramento de uma conduta
no inciso III do art. 116 ou nos demais incisos deste artigo ou nos arts. 117 e 132, todos da Lei
n 8.112, de 11/12/90, tambm pode advir da anlise se o ato infracional comporta ou no
enquadramento mais especfico, a prevalecer sobre aquele mais geral e difuso, de forma que
se pode cogitar de lhe atribuir valor quase residual. E, neste aspecto, alm da busca do
esclarecimento do nimo subjetivo com que o ato foi cometido (se com culpa ou se com
dolo), tambm pode ainda se fazer necessrio identificar a ocorrncia ou no dos parmetros
elencados no art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para diferenciar se o ato, por exemplo,
justifica ser enquadrado em afronta do dever de observar normas legais ou regulamentares
(art. 116, III da citada Lei) ou se merece enquadramento na proibio de valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal ou de outrem (art. 117, IX da mesma Lei).
Neste enquadramento, deve a comisso especificar na indiciao qual norma (tipo da
norma, se lei, decreto, instruo normativa, portaria, etc, nmero, artigo, inciso) foi
descumprida pelo acusado, sob pena de possibilitar alegao de cerceamento de defesa.
Destaque-se que a mera divergncia de entendimentos ou de interpretao de normas
envolvendo dois ou mais servidores, desde que no caracterizada m-f de qualquer um dos
dois lados, no configura, em princpio, ilcito disciplinar. inerente da atividade
administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de rever seus prprios atos, em decorrncia
do princpio da autotutela, inclusive com a atuao hierrquica. E, muitas vezes, isto se d em
funo to-somente de diferentes interpretaes ou entendimentos sem que isto se confunda
em afirmar que a postura a ser reformada decorreu de ato ilcito, passvel de
responsabilizao.
A leitura atenta do art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90, indica que o Estatuto no
conferiu ao servidor nenhum poder discricionrio para apreciar a legalidade de norma ou para
avaliar, por seus critrios pessoais, a convenincia de cumpri-la ou no. Opera-se a presuno

772

de que as normas so legais. A norma, desde que devidamente editada por quem competente
e publicada, a partir de sua data de entrada em vigor, deve ser plenamente cumprida pelo
servidor, ainda que este, em sua prpria convico, a considere ilegal. A convico por parte
do servidor de que a norma apresenta defeitos de forma ou de mrito deve faz-lo provocar a
unidade ou a autoridade competente para declarar a ilegalidade da norma e para exclui-la do
ordenamento ou alter-la; alm disto, se ele tem elementos de convico de irregularidade na
feitura da norma, ele deve at representar contra quem a editou. Mas jamais o servidor deve
deixar de cumprir a criticada norma, uma vez que, enquanto no revogada na forma legal, o
servidor tem o dever funcional de cumpri-la, por fora do dispositivo inquestionvel do art.
116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90 e tambm por fora do princpio da legalidade, sob pena
de ver configurado o ilcito em tela.
Eventuais atos irregulares decorrentes do descumprimento de uma norma ilegal no
acarretaro repercusso disciplinar para quem os cometeu cumprindo estritamente a norma,
pois assim ter agido com ateno no s legalidade mas tambm hierarquia. Em
princpio, o agente administrativo subordina-se de forma mais irrecusvel aos mandamentos
internos emanados por autoridades que lhes so proximamente superiores, como, por
exemplo, instrues normativas, pareceres normativos, portarias normativas, orientaes
normativas, normas de execuo, normas de servio, dentre outras, conforme acima
mencionado. Tais atos irregulares em obedincia a uma norma superior, no mximo, se for o
caso, podero acarretar repercusso disciplinar para quem a editou. Com mais nfase ainda se
reforam estes argumentos inibidores para o servidor descumprir lei por entender que ela
inconstitucional (visto, em essncia, esta ser uma competncia do Supremo Tribunal Federal).
Cumpre destacar que no cabe ao servidor avaliar a legalidade da norma ou a
convenincia de a cumprir ou no; caso se depare com norma evidentemente ilegal ou
inconstitucional, deve provocar a autoridade competente para que a mesma seja alterada
ou excluda do ordenamento jurdico ou, em casos graves, para representar contra a
autoridade que a editou. Dessa forma, mesmo que em cumprimento a norma ilegal ou
inconstitucional, ao servidor no ser aplicada penalidade disciplinar por essa conduta.
Tampouco poder o servidor alegar desconhecimento da norma ou falta de
treinamento/capacitao para justificar sua inobservncia (...).,Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 274, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

No dado ao servidor o direito de alegar o desconhecimento da norma a fim de

justificar sua inobservncia. Todos os atos legais (em sentido extensivo do termo) so
publicados (seja em DOU, seja apenas internamente). Tampouco costuma prosperar a
alegao de falta de treinamento ou capacitao. dever do servidor, inerente sua funo,
manter comprometimento e qualidade nos trabalhos, de forma que a ele prprio incumbe
manter-se atualizado com as mudanas e inovaes legais e diligenciar para se familiarizar
com o ordenamento que rege sua matria de trabalho.
LICC - Art. 3 Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece.
Formulao Dasp n 73. Erro de direito
Aplica-se ao Direito Administrativo o princpio de que ningum se escusa de cumprir a lei
alegando que no a conhece
Parecer Dasp. Abandono de cargo - Ignorncia da lei
A ignorncia da lei no clusula excludente da punibilidade.

4.7.2.3.1 - Acesso Imotivado

773

Uma conduta em especial, que, pelo menos em princpio (se no configurada outra
conduta mais grave), pode ser enquadrada como inobservncia de norma, o chamado
acesso imotivado. Este ilcito se configura quando o servidor utiliza-se dos sistemas
informatizados da Secretaria da Receita Federal do Brasil para fins que no so de interesse
do servio, ou seja, que no tm motivao legal. Diante da necessria percepo de que o
Direito se estabelece sobre a premissa da boa-f, de se compreender este ilcito como de
configurao excepcional, visto que em princpio, a menos de prova em contrrio, os acessos
base de dados em poder do rgo por parte de servidor so motivados por interesse de
trabalho.
O acesso imotivado pode ser sintetizado como o acesso a dados de terceiros realizado
margem das necessidades de trabalho e que, por este motivo, no preserva as formalidades
intrnsecas a tal tipo de conduta funcional (que, em ltima essncia, excepciona uma garantia
constitucional de terceiros), no guarda relao com as atribuies do cargo e, at, de forma
mais coloquial, comumente promovido por mera curiosidade ou por quaisquer outras
motivaes de ndole pessoal. A configurao deste ato irregular por parte do agente pblico
se vincula motivao com que o acesso realizado - motivao de natureza pessoal e
particular, margem do interesse pblico - e independe do fim a que o autor d ao dado
acessado e tambm independe da natureza deste dado. A configurao da ilicitude no se
restringe apenas em acessos a dados protegidos por sigilo fiscal mas tambm se concretiza at
mesmo em acesso a meros dados cadastrais, se tal acesso tiver sido realizado para satisfao
de interesse privado do autor.
Obviamente, por um lado, este enquadramento no visa a alcanar acessos cometidos
de boa-f pelo agente que, em seu mnus e que para exercer as atribuies de seu cargo,
necessita realizar pesquisas em dados sigilosos, seja quando o acesso aos dados de
determinada pessoa se d por mero equvoco ou engano perfeitamente acolhido na percepo
de falibilidade humana (conforme o conceito jurdico j exposto em 4.6.3.2 de erro
escusvel), seja na diversidade de acessos a dados do prprio investigado ou at de pessoas a
ele prximas, inerentes, por exemplo, a atividades de pesquisas, de investigao, de seleo,
de preparo, controle, de fiscalizao interna ou aduaneira, de arrecadao, de julgamento, de
planejamento, bem como em aes de controle interno ou de gerenciamento de riscos, tanto
em sede fiscal como disciplinar, todas estas atividades de absoluto interesse pblico e que,
sem as quais, no se contempla a atuao estatal.
Por outro lado, no se afasta o enquadramento em tela em razo de o servidor possuir
autorizao formal para aquele tipo de acesso ou em razo da destinao dada pelo agente ao
dado fiscal imotivadamente acessado. Pune-se o acesso em si sem motivao, no importando
se, no prosseguimento da conduta, o servidor deu ou no alguma destinao ao dado acessado.
Pune-se a mera conduta - que, aqui, sempre se subentende dolosa - de acessar imotivadamente
o dado protegido, independentemente do resultado desta conduta.
Na esteira, a comprovada falta do devido cuidado na guarda, proteo e utilizao de
senha ou seu emprstimo a outro servidor, ainda que habilitado, para acesso a sistemas
informatizados, pode configurar a infrao de no observar o dever funcional de exercer com
zelo as atribuies do cargo, j descrita linhas acima.
Na normatizao interna, a previso legal para a caracterizao do acesso imotivado
encontra-se, atualmente, na Portaria SRF n 450, de 28/04/04, que revogou a Portaria SRF n
782, de 20/06/97, e tambm na Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11, que embora igualmente
trate do tema, no revogou nem expressa e sequer tacitamente a primeira norma,
compreendendo-se que ambas vigoram simultaneamente. Ambas permitem leitura a contrario
sensu de que acesso imotivado todo aquele acesso a dados constantes de sistemas

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informatizados realizado margem do interesse e da necessidade do servio.

Portaria SRF n 450, de 28/04/04 - Art. 7 O acesso aos ativos de informao e ao
ambiente informatizado da SRF deve ser sempre motivado por necessidade de servio,
devendo ser controlado e restrito s pessoas autorizadas.
Art. 23. O descumprimento das disposies constantes nesta Portaria e demais normas
sobre segurana da informao caracteriza infrao funcional, a ser apurada em processo
administrativo disciplinar, sem prejuzo das responsabilidades penal e civil.
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11 - Art. 4 As informaes protegidas por sigilo fiscal,
contidas em sistemas informatizados, somente podero ser acessadas no interesse da
realizao do servio.

Merece meno o fato de que a vigente Portaria RFB n 450, de 28/04/04, ao cogitar
de responsabilidade, o fez, em seu art. 23, de forma muito mais sinttica do que constava da
Portaria SRF n 782, de 20/06/97, por ela revogada. No obstante a revogao desta Portaria,
permanecem vlidos alguns conceitos de ordem prtica nela encartados, como por exemplo a
didtica diferenciao de condutas que se segue: o mero acesso sem motivao aceitvel ao
banco de dados, pode configurar inobservncia de norma (no presente art. 116, III do
Estatuto); j a revelao, para outro servidor da Secretaria da Receita Federal do Brasil, dos
dados acessados, pode configurar inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo
sobre assunto interno (art. 116, VIII do Estatuto, linhas a seguir); j a revelao, para
estranhos Secretaria da Receita Federal do Brasil, dos dados acessados, pode configurar a
grave irregularidade de revelao de segredo obtido em razo do cargo (art. 132, IX do
Estatuto, que ser visto em 4.7.4.9).
Similar encadeamento, desde o acesso, passando pela utilizao, at a revelao de
dados protegidos por sigilo bancrio, pode ser visto nos arts. 8 a 12 do Decreto n 3.724, de
10/01/01, j reproduzidos em 4.4.12.5.
Isto posto, destaque-se a possibilidade de no s acessos imotivados mas tambm
desleixo na guarda de senha e seu emprstimo caracterizarem, na ntegra de seu ter e do
nimo subjetivo de seu agente, condutas mais graves que aquelas apontadas na norma (a
priori, a Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11, aponta os enquadramentos no art. 116, I e III da
Lei n 8.112, de 11/12/90), tais como no art. 117, IX ou no art. 132, IV ou IX, ambos da
mesma Lei, a ttulo de exemplos. Em tais casos, evidentemente, dever a comisso comprovar
e materializar nos autos os elementos formadores de convico da gravidade e do forte grau
de repulsa da conduta do servidor a ponto de merecer enquadramento expulsivo. O que quer
se ressalvar aqui que no necessariamente condutas de desleixo na guarda da senha ou seu
emprstimo e de acesso imotivados obrigam os enquadramentos brandos indicados na Portaria
RFB n 2.344, de 24/03/11.
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11 - Art. 5 Configura infrao do servidor aos deveres
funcionais de exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo e de observar normas
legais e regulamentares, nos termos do art. 116, incisos I e III, da Lei n 8.112, de 1990,
sem prejuzo da responsabilidade penal e civil cabvel, na forma dos arts. 121 a 125
daquela Lei, se o fato no configurar infrao mais grave:
I - no proceder com o devido cuidado na guarda e utilizao de sua senha ou emprest-la
a outro servidor, ainda que habilitado;
II - acessar imotivadamente sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal do
Brasil que contenham informaes protegidas por sigilo fiscal, observado o disposto no
art. 4.

Na mesma linha, a Lei n 12.527, de 18/11/11, que regulamenta o direito de petio

previsto no art. 5, XXXIII da CF, estabelece dispositivos materiais, definindo como ilicitudes
punveis, no mnimo, com pena de suspenso, as condutas de o servidor utilizar
indevidamente informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou

775

conhecimento em virtude do cargo e de permitir acesso indevido informao sigilosa ou

pessoal.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 32. Constituem condutas ilcitas que ensejam
responsabilidade do agente pblico ou militar:
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou
ocultar, total ou parcialmente, informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha
acesso ou conhecimento em razo do exerccio das atribuies de cargo, emprego ou
funo pblica;
IV - divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido
informao sigilosa ou informao pessoal;
1o Atendido o princpio do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal, as
condutas descritas no caput sero consideradas:
II - para fins do disposto na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e suas alteraes,
infraes administrativas, que devero ser apenadas, no mnimo, com suspenso, segundo
os critrios nela estabelecidos.
2o Pelas condutas descritas no caput, poder o militar ou agente pblico responder,
tambm, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis n os 1.079, de 10 de
abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.

Por fim, mencione-se tambm que o correio eletrnico corporativo, o Lotus Notes,
encontra normatizao na Portaria SRF n 1.397, de 11/11/02, que o define como uma
ferramenta de trabalho, de propriedade da administrao, de forma que, a rigor, seu uso
condiciona-se apenas a interesse de trabalho. O emprego distorcido e deturpado da ferramenta
- quer-se referenciar, com estas expresses, a mensagens dirigidas a tantos destinatrios que
prejudica o funcionamento do sistema ou a mensagens com manifestaes depreciativas,
discriminadoras ou ofensivas honra de pessoas ou prpria instituio ou ainda mensagens
que estimulem condutas moral, disciplinar ou penalmente intolerveis - pode ensejar o
enquadramento em tela, visto que, em essncia, o servidor que assim procede descumpre uma
norma (a mencionada Portaria SRF). Aqui, se defende uma apreciao de forte razoabilidade e
proporcionalidade diante de uma simples mensagem de carter pessoal que no afronta aos
bens que aquela Portaria SRF tenta tutelar.
Portaria SRF n 1.397, de 11/11/02 - Art. 1 O Correio Eletrnico, ferramenta de
propriedade da Secretaria da Receita Federal - SRF, constitui instrumento de uso
institucional, destinado ao intercmbio de mensagens, para fins de racionalizao do
trabalho e aumento da produtividade.
Pargrafo nico. Ao usurio cabe utilizar o Correio Eletrnico em atividades inerentes s
suas atribuies no mbito da SRF.
Art. 6 vedado o envio das seguintes espcies de mensagens eletrnicas:
I - SPAM: mensagem destinada a mltiplos usurios, sem consentimento prvio destes, e
que objetive a divulgao de correntes, produtos, marcas, empresas, organizaes ou
endereos eletrnicos, ou a oferta de mercadorias ou servios, gratuitamente ou mediante
remunerao;
II - relativas a negcios ou atividades particulares do usurio, propaganda ou apoio a
qualquer iniciativa ou atividade que no tenha aprovao formal da SRF;
III - de teor ofensivo, calunioso, difamatrio ou injurioso;
IV - de contedo poltico-partidrio ou sindical, de qualquer natureza ou espcie;
V - relativas a contedo obsceno, ilegal ou antitico;
VI - de contedo preconceituoso ou discriminatrio;
VII - que contenham listas de endereos eletrnicos dos usurios do Correio Eletrnico,
para fora da instituio.

4.7.2.4 - Inciso IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais

Como reflexo da forte atuao do princpio da hierarquia em sede disciplinar - o
prprio poder disciplinar deriva do poder hierrquico -, o servidor tem o dever de acatar
ordens de autoridades administrativas superiores, na presuno de que so emanadas de

776

acordo com a lei e voltadas ao interesse do servio. As ordens emanadas em decorrncia de

um ato legal que confere competncia autoridade superior gozam de presuno de legalidade
e, como tal, a priori, devem ser cumpridas. A princpio, a simples suspeita pessoal de
ilegalidade no tem o condo de afastar a regra geral do dever de obedincia.
Todavia, em razo de sua conduta estar vinculada legalidade, no deve o servidor
obedecer a ordem manifestamente ilegal ou sobre fato estranho ao servio. Se a ordem
flagrantemente ilegal, ou seja, de ilegalidade facilmente perceptvel, alm da
responsabilizao de quem a ordenou, o seu acatamento por parte do subordinado tambm
configura irregularidade. Por outro lado, se a ordem ilegal mas somente o mandante o sabe,
no havendo condies de o subordinado saber da ilicitude, apenas aquele comete a
irregularidade. Da mesma forma, se o cumprimento da ordem se d por coao irresistvel,
somente o mandante incorre em responsabilizao.
CP - Coao irresistvel e obedincia hierrquica
Art. 22. Se o fato cometido sob coao irresistvel ou em estrita obedincia ordem, no
manifestamente ilegal, de superior hierrquico, s punvel o autor da coao ou da
ordem.
Formulao Dasp n 68. Co-autoria
So co-autores da infrao disciplinar o funcionrio que a pratica em obedincia ordem
manifestamente ilegal de superior hierrquico e o autor dessa ordem.
Desta hierarquizao administrativa decorre o dever de obedincia do agente s ordens e
instrues emanadas dos seus respectivos superiores hierrquicos.
Contudo, destaca-se que os agentes pblicos tm o dever de acatar as ordens de seus
superiores, desde que sejam legais, isto , apenas se as ordens forem pautadas nos ditames
da lei e de forma legtima (emanada de autoridade competente, respeito s formalidades
exigidas e com objeto lcito). (...)
No caso da ordem ser manifestamente ilegal, ou seja, notoriamente aufervel como um
mandamento ilcito, o agente subordinado deve recusar seu cumprimento, em respeito
legalidade. (...)
Na situao colocada, por ser manifestamente contrria ao que prev a lei, o servidor no
poder cumprir a ordem, sob pena de tambm ser a ele imputada responsabilidade. Ao
contrrio, dever representar contra a ilegalidade, na forma do dever previsto no art. 116,
XII, desta lei, Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 275 e 276, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

vista do j exposto em 4.7.2.3, a cuja leitura se remete, pode se demonstrar relevante

esclarecer eventual fronteira tnue e imprecisa acerca da natureza do comando contido em ato
administrativo, pois aqueles de natureza normativa no comportam a anlise de legalidade
acima exposta, cabvel apenas para os comandos que encerram ordens.

4.7.2.4.1 - A Questo da Ordem Judicial

No escopo deste enquadramento no art. 116, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, um tema
que merece cuidadosa anlise a hiptese de um servidor ou uma autoridade administrativa
ser objeto de representao ou denncia em razo de, em seu mnus pblico, ter descumprido
ordem judicial. Neste rumo, de se repisar que o enquadramento em questo ampara-se no
princpio da hierarquia e, como tal, reflete o dever funcional de acatar ordens emanadas por
autoridades administrativas hierarquicamente superiores, o que, de imediato, vista da
independncia dos Poderes, no inclui membros do Poder Judicirio. Dito isto, em ateno
interpretao sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90 (no seu mbito circunscrito
administrao e a seus agentes), que se exige de quem maneja a matria disciplinar, no se
cogita que o descumprimento de ordem judicial, por si s, por parte de servidor ou autoridade

777

administrativa, se amolde a este enquadramento, bem como, a rigor, a nenhum outro, visto
no haver, na lista dos arts. 116, 117 e 132 do mencionado diploma legal nenhuma definio
de infrao que contemple tal hiptese - e, se no h enquadramento para determinada
conduta, no h que se falar em persecuo e em responsabilizao disciplinar, sem prejuzo,
claro, do risco a que se expe este agente pblico de sofrer repercusses de natureza
judicial. No obstante tal afirmativa, possvel que as condies de contorno do fato que
tenha levado ao descumprimento da ordem judicial possa ter suas prprias repercusses
disciplinares. E, para a anlise da possvel configurao de infrao disciplinar e repercusso
administrativa - para o qu se deve sempre alertar da necessidade da atuao ponderada por
cautela, razoabilidade e mnima interveno -, imprescindvel que o aplicador do Direito
avalie o teor em si da deciso judicial, cujo inadimplemento levou representao ou
denncia, luz do ordenamento de regncia do tema jurdico objeto da prestao
jurisdicional.
Em primeiro lugar, no difcil compreender que, quando a ordem judicial coaduna-se
com a normatizao, legal ou infralegal interna, e com os entendimentos reinantes na
administrao e, ainda assim, um servidor ou uma autoridade administrativa a descumpre ou
determina o descumprimento a subordinados ou simplesmente no diligencia em favor da
observncia da tutela jurisdicional, a conduta daquele agente pblico - provavelmente at
mesmo antes do provimento judicial - encontra repercusso disciplinar. Neste caso, a nica
dificuldade reside em avaliar as condicionantes e a motivao para a conduta recalcitrante por
parte do agente pblico, uma vez que se pode cogitar de diferentes repercusses disciplinares,
fazendo-se necessria, para a definio do correto enquadramento, uma anlise pormenorizada
caso a caso. A ttulo no exaustivo de exemplos, pode este descumprimento dar-se por mera
conduta omissiva negligente, hiptese em que seria possvel cogitar de descumprimento do
dever estabelecido no art. 116, I da Lei n 8.112, de 11/12/90; ou pode decorrer de isolada
adoo de um determinado entendimento pessoal acerca do tema jurdico objeto da deciso
judicial, contrariamente ao ordenamento ou a manifestao administrativa vinculante,
hiptese em que seria possvel cogitar de descumprimento do dever estabelecido no art. 116,
III da citada Lei; ou pode configurar a oposio de resistncia injustificada ao andamento de
processo ou execuo de servio, hiptese em que seria possvel cogitar de afronta
proibio estatuda no art. 117, IV da mencionada Lei; ou pode ainda ser motivada por
objetivos pessoais que levariam a condutas de intencionalmente buscar favorecer ou
prejudicar o demandante, hiptese que seria possvel cogitar at de afronta proibio
estabelecida no art. 117, IX ou de configurao da infrao definida no art. 132, IV da mesma
Lei. Percebe-se, ento, que a repercusso disciplinar no decorre do descumprimento em si da
ordem emanada por autoridade externa administrao, mas sim porque a conduta, em sua
essncia, contm elementos de algum enquadramento do Estatuto.
Todavia, a anlise se torna muito mais complexa quando a ordem judicial afronta
inequivocamente o ordenamento vigente ou os entendimentos administrativos a que se vincula
o servidor ou a autoridade administrativa. De um lado, aquele agente pblico depara-se com a
ordem judicial em um sentido e, de outro lado, sabe da vigncia de lei, decreto, norma interna
ou manifestao administrativa vinculante que lhe determina a conduta oposta. Soa pouco
razovel que o agente pblico atente para o inafastvel dever de obedincia ao princpio da
legalidade (conforme j mencionado em 4.7.2.3), ao mesmo tempo em que se mantm fiel ao
regramento e/ou ao entendimento reinante(s) na instituio a que serve, no mbito da
administrao, em conduta que, isoladamente analisada, no se amolda a nenhum dos
enquadramentos dos arts. 116, 117 ou 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e, ainda assim, vejase incurso em responsabilizao disciplinar em decorrncia de uma ordem externa e
conflitante. Por bvio, em atendimento independncia dos Poderes, tal entendimento em
nada socorre este servidor ou autoridade administrativa frente a possveis repercusses de
natureza judicial, seja penal, civil ou at processual civil - cujo aprofundamento extrapola o

778

escopo do presente texto -, j que no se discute aqui que o Poder Judicirio competente
para o exerccio da jurisdio, compreendida como o poder estatal de dizer o direito aplicvel
a caso concreto, e esta no se exerce sem coercibilidade. No obstante, o que aqui se quer
destacar que a postura do agente pblico em no atender a ordem judicial conflitante pode
ferir princpios ou regramentos de natureza judicial sem que, necessariamente, tambm se
configure em infrao de ndole estatutria, devendo, portanto, merecer cuidadosa ponderao
das condicionantes caso a caso.
Completa-se a presente anlise apreciando-se o extremo oposto do tema, qual seja,
quando o servidor ou a autoridade administrativa cumpre ordem judicial que afronta o
ordenamento legal ou infralegal interno ou entendimento administrativo vinculante ou ainda
determinao de autoridade administrativa superior. Ratificando-se que a aplicao do regime
disciplinar sempre deve se dar de forma cautelosa, razovel e com mnima interveno
(primados bsicos da sede punitiva que superam qualquer eventual alegao de contradio
em relao ao pargrafo anterior), no h que se cogitar de qualquer repercusso para o agente
pblico que executa determinado ato sob plio de estar cumprindo estrita ordem judicial, pois
aqui tambm soa pouco razovel que este, diante da coercibilidade inerente ao exerccio da
jurisdio, seja surpreendido com reprimenda disciplinar que cogite de descumprimento de
deveres funcionais tais como, a mero ttulo de exemplos, de ser leal instituio, de observar
normas legais ou regulamentares ou de cumprir ordens legais superiores ou de qualquer outro.

4.7.2.5 - Inciso V - atender com presteza: a) ao pblico em geral, prestando as

informaes requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) expedio de certides
requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal; c)
s requisies para a defesa da Fazenda Pblica
O inciso acima inclui trs mandamentos que guardam em comum o aspecto
comportamental da presteza. Com isto, se requer do servidor o pronto atendimento, se no
imediato mas ao menos que se d o quanto antes, assim que possvel. O dispositivo visa a
evitar o mau atendimento a solicitaes dos administrados (seja em carter geral, sem perder a
ateno proibio de fornecimento em funo de clusula de sigilo; seja em carter
especfico, condicionado comprovao do efetivo interesse pessoal por parte do requerente)
e, ainda com maior ateno, s requisies de indisponvel interesse pblico, punindo a
conduta desleixada, indiferente, abusiva, constrangedora, desinteressada, procrastinatria ou
negligente do servidor no cumprimento de suas atribuies.
Como a finalidade da administrao pblica bem gerir os interesses coletivos, a
presteza no atendimento de solicitaes por parte de seus agentes assume relevncia. Assim,
de modo especial, o injustificado atendimento, sem a devida presteza pelo servidor, das
solicitaes em geral configura o ilcito previsto neste inciso, sem desconsiderar a
possibilidade de enquadramento em incisos mais graves em funo de outros condicionantes
da conduta e/ou das consequncias.

4.7.2.6 - Inciso VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao

conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento
desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apurao
Conforme j abordado em 2.1 e 2.3, a cuja leitura se remete, o servidor que tem
conhecimento de qualquer tipo de suposta irregularidade no servio pblico, cometida por
qualquer outro servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at de outro rgo, obrigado
a representar, sendo passvel de responsabilizao administrativa em caso de omisso. O

779

cumprimento deste dever reflete simultaneamente ateno tambm ao dever de lealdade

instituio. O inciso em tela se aplica quando a omisso decorre de atitude culposa; diante de
atitude omissiva dolosa, em situaes extremadas, alm de enquadramento administrativo
mais grave, pode-se cogitar at de repercusso penal.
A se destacar que o dever de representar restringe-se aos fatos conhecidos em razo do
desempenho do cargo do representante (ou seja, fatos de que o servidor tem conhecimento no
exerccio do seu prprio cargo, seja na repartio ou fora dela, se a servio). Igualmente,
deve-se restringir o teor da representao a fatos relacionados ao interesse da administrao
(ou seja, a fatos cometidos pelo representado no mbito do servio pblico, tambm no pleno
exerccio do seu cargo - seja na repartio ou fora dela, se a servio -, ou indiretamente
relacionados ao cargo). No se inserem aqui como objeto do interesse de representao os
atos da vida privada do representado (destaque-se que aqui se refere restritivamente queles
atos sem nenhuma correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo,
uma vez que pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da
instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que neles
interfiram).
Conforme j defendido em 2.3.2, em que pese representao figurar como um dever
legal, o servidor deve exercer com prudncia e cautela, sem se deixar levar por vieses de
pessoalidade, sendo inaceitvel a tentativa de se servir da sede disciplinar de forma injusta e
imotivada.
Presume-se a boa-f no exerccio deste dever legal. No se vislumbra, no regime
disciplinar estatudo pela Lei n 8.112, de 11/12/90, algum enquadramento que se possa
aplicar ao representante quando este formula representao infundada e que no admitida.
Tanto a reparao do ofendido quanto a punio para o caluniador devem ser buscadas apenas
em via judicial. Muito excepcionalmente, somente se poderia se cogitar de alguma
repercusso disciplinar (associada, por exemplo, a um ato tido como desleal com a instituio)
contra o representante que agisse de inequvoca e comprovada m-f ao tentar fazer mover a
estrutura correcional com nimo ou motivao pessoal de prejudicar terceiro.
Tanto assim que o Estatuto, em seu art. 126-A, possui um dispositivo de proteo ao
servidor que se predispe a cumprir com o seu dever funcional de representar, vedando que,
em razo de sua iniciativa de comunicar suposta prtica de crime ou de ato de improbidade,
possa vir a sofrer responsabilizao administrativa, civil ou penal. De se perceber que, a rigor,
o dispositivo legal em comento prev a proteo apenas em decorrncia de comunicao de
suposto crime ou de ato mprobo, no a expressando para a hiptese mais comum, de
representao em decorrncia de suposto ilcito disciplinar. Mas no soa absurdo interpretar
extensivamente a clusula de salvaguarda para tambm abarcar a hiptese de representao
por suposta infrao administrativa, pois se o legislador entendeu que at a inadequada
provocao por supostos atos de maior gravidade (crime ou improbidade - os quais, alis, em
ato funcional, obrigatoriamente tambm configuram ilcito disciplinar) no deve merecer
repercusso disciplinar ao representante, menos ainda se deve cogitar de tal hiptese em
virtude de comunicao de suposta infrao estatutria.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 126-A. Nenhum servidor poder ser responsabilizado civil,
penal ou administrativamente por dar cincia autoridade superior ou, quando houver
suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apurao de
informao concernente prtica de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento,
ainda que em decorrncia do exerccio de cargo, emprego ou funo pblica. (Artigo
includo pela Lei n 12.527, de 18/11/11)

Em razo das definies j apresentadas em 2.5.3.2, este ilcito tem natureza

780

permanente, pois, embore a ilicitude j se consuma desde o primeiro momento em que o

servidor tem cincia da suposta irregularidade e se omite no dever de representar, a conduta
antijurdica de afronta se prolonga no tempo at que o infrator resolva cumprir o dever legal.

4.7.2.7 - Inciso VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio

pblico
Neste enquadramento, o descumprimento de dever associado a zelo, em princpio,
remete a conduta culposa. Em sua parte inicial, pode-se entender como material a ser
economizado os bens de consumo cotidiano (materiais de escritrio, por exemplo), na qual se
impe, ento, o dever de no gast-los perdulariamente. Em sua parte final, como patrimnio
a ser conservado, entendem-se tanto os bens de consumo acima quanto o ativo permanente
(mquinas, equipamentos, imveis, por exemplo). Com isto, tem-se no enquadramento em
tela o dever de proteger e cuidar da vida til no s de bens de consumo, mas tambm de bens
durveis. Independentemente da natureza do bem, a norma visa a punir o desperdcio e o
desrespeito do servidor com o bem pblico, em atitudes de descuido, descaso ou negligncia.
Na linha j aduzida em 3.2.3.5.2, repise-se que, em princpio, por um lado, o extravio
ou o dano de um bem pblico no necessariamente acarreta instaurao de processo
administrativo disciplinar contra o servidor cujo nome consta do respectivo termo de
responsabilidade ou que o tinha em uso ou guarda. A responsabilizao administrativa requer
se comprove que, com nimo subjetivo culposo ou doloso, o servidor atuou ou contribuiu para
o evento. Mas, por outro lado, o presente enquadramento, que de ndole culposa, pode ser
oponvel a um servidor em decorrncia de dano ou extravio de bem pblico ainda que aquele
agente no tenha assinado respectivo termo de responsabilidade ou mesmo no tenha o bem
sob sua guarda ou uso no momento do sinistro.
bvio que, luz dos princpios da eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade,
no se cogita de se provocar a sede disciplinar, com todos os nus a ela inerentes, em virtude
do desperdcio pontual e isolado de um insignificante item de material de consumo ou mesmo
de ativo permanente. Ademais, lembre-se de que, conforme j aduzido em 3.2.3.5.2, de
acordo com a Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, o dano ou desaparecimento de
bem decorrente de conduta culposa por parte do servidor e causador de prejuzo inferior a R$
8.000,00 pode ter sua apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o agente pblico
aquiescer em ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou sindicncia disciplinar
que, em seu final, poderia redundar no enquadramento em tela.
Sendo de natureza culposa, este inciso no se aplica destruio, ao desperdcio, ao
prejuzo ou ao dano, causados com dolo ao bem pblico (que poderiam, em princpio, ser
enquadrados no art. 117, XVI, utilizar pessoal ou recursos da repartio em servios ou
atividades particulares ou no art. 132, X, leso aos cofres pblicos e dilapidao do
patrimnio nacional, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, que sujeitam o agente pena de
demisso).

4.7.2.8 - Inciso VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio

De imediato, uma vez que a literalidade deste inciso no especifica, tem-se que aqui
cabe precipuamente a conduta de revelar e, com menor possibilidade, tambm cabe a conduta
de divulgar os assuntos da repartio. Doutrinariamente, tem-se que a ao de revelar
concretiza-se com o vazamento de informao para apenas uma nica pessoa, enquanto que a
ao de divulgar concretiza-se com o vazamento da informao para mais de uma pessoa

781

(pela mdia, por exemplo, e, obviamente, engloba tambm a primeira irregularidade).

Dito isto, tem-se que o presente enquadramento pode ser compreendido de duas
formas, em ambas se buscando uma contraposio ao extremo mais gravoso, enquadrado no
art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90 (revelao de segredo do qual se apropriou em razo
do cargo, que se abordar em 4.7.4.9).
De uma primeira forma, voltada ao nimo subjetivo da conduta, pode-se compreender
que este enquadramento se refere quebra culposa, cometida por negligncia ou impercia, do
dever de resguardar os assuntos internos da repartio.
Sob esta tica, a diferenciao entre este enquadramento e o art. 132, IX do Estatuto
radica, majoritariamente, no elemento subjetivo da revelao ou da divulgao, visto que
aquele trata de conduta intencional e consciente, eivada de m-f. Assim, aqui podem se
enquadrar revelaes ou divulgaes culposas de informaes que at possam comprometer
estratgias, aes ou diretrizes oficiais; que possam beneficiar contratante ou licitante junto
administrao; ou que possam ser confundidas como posicionamento institucional,
comprometendo a imagem do rgo; enquanto que l podem ser enquadradas revelaes ou
divulgaes similares, quando eivadas de dolo.
Mas, alm do nimo subjetivo motivador do ato ilcito (se intencional ou se apenas
culposo), tambm pode-se ter, como elemento diferenciador desta conduta e da conduta
enquadrada no art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, o objeto em si da revelao ou da
divulgao, diferenciando aquilo que pode ser chamado de dados protegidos por mero sigilo
funcional daquele conjunto mais restrito de dados, reveladores da intimidade de terceiros,
constitucionalmente protegidos, sob plio do sigilo fiscal.
Por este aspecto material, em primeiro lugar, pode-se inferir que neste art. 116, VIII do
Estatuto esto includas as revelaes ou divulgaes de atos internos e rotineiros ou de
diretrizes da repartio, os quais, embora no devam ser revelados ou divulgados, na hiptese
de s-los, e mesmo que tenha sido intencionalmente, no provocam e no dependem de m-f
a justificar sua disponibilizao, visto no serem dados nem associados a garantias individuais
fundamentais nem possurem forte valor estratgico. Alm da questo da rotina de trabalho, a
norma tambm visa a preservar os assuntos que, verbal ou documentalmente, se abordam na
repartio, impedindo que imotivadamente o servidor os revele ou divulgue a estranhos,
independentemente de tais assuntos no estarem formalizados em documentos gravados com
clusula de sigilo (esta hiptese mais grave prevista do art. 132, IX do Estatuto).
Avanando neste aspecto material, de acordo com o que j foi aduzido em 4.4.12.1, a
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11, e o Manual do Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita
Federal do Brasil diferenciaram o que so dados especificamente protegidos por sigilo fiscal e
o que so dados sujeitos ao dever funcional de sigilo. Enquanto os primeiros so aqueles
obtidos em razo do ofcio e que revelem a riqueza de forma mais geral de sujeito passivo e
de terceiros ou que revelem suas atividades negociais, os segundos englobam os meros dados
cadastrais de identificao de contribuintes, incluindo a participao societria, e da
regularidade de sua situao fiscal, e as informaes econmico-fiscais agregadas.
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11 - Art. 2 So protegidas por sigilo fiscal as informaes
sobre a situao econmica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a
natureza e o estado de seus negcios ou atividades, obtidas em razo do ofcio para fins de
arrecadao e fiscalizao de tributos, inclusive aduaneiros, tais como:
I - as relativas a rendas, rendimentos, patrimnio, dbitos, crditos, dvidas e
movimentao financeira ou patrimonial;
II - as que revelem negcios, contratos, relacionamentos comerciais, fornecedores, clientes
e volumes ou valores de compra e venda;

782
III - as relativas a projetos, processos industriais, frmulas, composio e fatores de
produo.
1 No esto protegidas pelo sigilo fiscal as informaes:
I - cadastrais do sujeito passivo, assim entendidas as que permitam sua identificao e
individualizao, tais como nome, data de nascimento, endereo, filiao, qualificao e
composio societria;
II - cadastrais relativas regularidade fiscal do sujeito passivo, desde que no revelem
valores de dbitos ou crditos;
III - agregadas, que no identifiquem o sujeito passivo; e
IV - previstas no 3 do art. 198 da Lei n 5.172, de 1966.
2 A divulgao das informaes referidas no 1 caracteriza descumprimento do dever
de sigilo funcional previsto no art. 116, inciso VIII, da Lei n 8.112, de 1990.
Art. 3 No mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, o acesso a informaes de
que trata esta Portaria restringir-se- aos usurios que possuam senha, chave de acesso,
certificao digital ou qualquer outro mecanismo de segurana que lhe tenha sido
regularmente concedido, nos termos de portaria especfica de sistemas e perfis, que
autorize o seu acesso s bases de dados informatizadas.
Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11 - Art. 1 Fica aprovado o Manual do Sigilo Fiscal da
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Art. 2 O Manual estar disponvel na intranet da RFB.
Art. 3 Os servidores da RFB, no desempenho de suas atribuies, devero observar as
orientaes contantes do Manual.
Pargrafo nico. So inaplicveis, no mbito da RFB, eventuais interpretaes que sejam
contrrias ou incompatveis com as do Manual.

Portanto, conforme se verifica, o ordenamento infralegal interno prev repercusso

disciplinar, enquadrada no presente inciso, tambm para revelao ou divulgao de dados
classificados como meramente cadastrais e dados fiscais agregados. E, de acordo com o
Manual do Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita Federal do Brasil, os dados cadastrais (que,
desde a Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98, em seu art. 2, 1 e 2, j eram
definidos como aqueles dados constantes de cadastro de domnio pblico por serem
submetidos, por fora de lei, a registro pblico e que no informam a situao econmica ou
financeira da pessoa fsica ou jurdica) ou os dados econmico-fiscais agregados (que,
tomando-se como referncia o disposto no art. 3, 2 da Portaria SRF n 306, de 22/02/07, e
segundo a Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98, em seu art. 10, para que no haja
identificao de contribuintes, devem se reportar a, no mnimo, quatro sujeitos passivos), em
princpio, somente podem ser fornecidos, seja de forma eventual, seja de forma continuada,
tanto mediante apurao especial quanto mediante acesso direto base de dados, nos termos
de convnio firmado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil com a entidade privada ou
com o rgo pblico ou entidade pblica solicitante, conforme exigem, respectivamente, o art.
3 da Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98, e o art. 4 da Instruo Normativa SRF n
20, de 17/02/98.
Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98 - Art. 1 Esta Instruo Normativa disciplina
os procedimentos de fornecimento de dados cadastrais e econmico-fiscais da Secretaria
da Receita Federal - SRF, a outras entidades.
Art. 2 O atendimento a solicitaes de fornecimento de dados cadastrais da SRF,
efetuadas por outras entidades, ser executado pela Coordenao-Geral de Tecnologia e
de Sistemas de Informao - COTEC, ou por suas projees regionais ou locais.
1 O fornecimento de dados fica limitado queles constantes de cadastro de domnio
pblico e que no informem a situao econmica ou financeira dos contribuintes.
2 Consideram-se de domnio pblico os dados das pessoas fsicas ou jurdicas, que, por
fora de lei, devam ser submetidos a registro pblico.
Art. 3 O fornecimento de dados ser condicionado sempre celebrao de convnio entre
a SRF e a entidade solicitante, observado modelo aprovado por ato especfico.
Art. 10. O disposto nesta Instruo Normativa se aplica, tambm, ao fornecimento de
dados econmico-fiscais, que devem ser apresentados de forma agregada, vedada a
possibilidade de identificao de contribuintes.

783
Instruo Normativa SRF n 20, de 17/02/98 - Art. 1 Esta Instruo Normativa disciplina
os procedimentos de fornecimento de dados cadastrais e econmico-fiscais da Secretaria
da Receita Federal - SRF, a outros rgos e entidades da Fazenda Pblica da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Art. 2 Para fins desta Instruo Normativa, consideram-se rgos e entidades da Fazenda
Pblica aqueles dotados de competncia legal para cobrar e fiscalizar impostos, taxas e
contribuies institudas pelo Poder Pblico.
Art. 3 O atendimento a solicitaes de fornecimento de dados cadastrais e econmicofiscais da SRF, efetuadas pelos rgos e entidades de que trata o art. 1, ser executado
pela Coordenao de Tecnologia e de Sistemas de Informao - COTEC, ou por suas
projees regionais ou locais.
Art. 4 O fornecimento de dados ser condicionado sempre celebrao de convnio entre
a SRF e o rgo ou a entidade solicitante, observado modelo aprovado por ato especfico.
Manual do Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita Federal do Brasil, aprovado pela
Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11 - 4.1 - (...) Para atendimento de solicitaes de
fornecimento de dados cadastrais, deve ser observado o disposto nas Instrues
Normativas SRF n 19 e n 20, ambas de 17 de fevereiro de 1998, sendo a ltima aplicvel
a rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta que detenham
competncia para fiscalizar e cobrar impostos, taxas e contribuies institudas pelo Poder
Pblico, e a primeira aplicvel a outros rgos e entidades no integrantes da
administrao tributria.
Nos termos das citadas Instrues Normativas, o fornecimento de dados fica condicionado
celebrao de convnio entre a RFB e o rgo solicitante. O convnio determinar, entre
outros requisitos, a forma de fornecimento das informaes (se eventual ou continuada), se
por meio de apurao especial ou acesso on line aos bancos de dados.

Acrescente-se que a divulgao da informao sobre a instaurao de procedimento

fiscal em face de determinado contribuinte, isoladamente considerada, divorciada de dados
que revelem, direta ou indiretamente, a situao econmica ou financeira do contribuinte ou
ainda a natureza e o estado dos seus negcios, no se encontra protegida pelo sigilo fiscal mas
sim encontra-se protegida pelo sigilo funcional.
Encerrando esta contraposio, de outro lado, tem-se que o art. 132, IX da Lei n
8.112, de 11/12/90, abarca a revelao ou a divulgao de dados obtidos to-somente em
funo do cargo, com destaque para dados sabidamente protegidos por clusula de sigilo
(fiscal, bancrio, telefnico, etc); ou seja, o maior grau de ofensividade e lesividade daquela
conduta extrado do teor mais relevante e sigiloso do que foi revelado ou divulgado.
Ainda pode-se mencionar uma terceira via de contraposio do presente
enquadramento com o do art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90. Esta diferenciao,
voltada ao destinatrio da revelao, pode ser extrada de definio que constava da revogada
Portaria SRF n 782, de 20/06/97, conforme abordado no inciso III acima. Em que pese
revogao, permanece faticamente aceitvel a diferenciao de ilcitos em funo de a
revelao restringir-se ao ambiente interno do rgo ou de extrapolar para o ambiente externo.
Assim, o mero acesso sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode
configurar inobservncia de norma (art. 116, III do Estatuto, linhas acima); j a revelao,
para outro servidor da Secretaria da Receita Federal do Brasil, dos dados sigilosos acessados,
pode, de acordo com as peculiaridades do caso concreto, configurar inobservncia de norma e
quebra do dever de guardar sigilo sobre assunto interno (no presente art. 116, VIII do
Estatuto); j a revelao, para estranhos Secretaria da Receita Federal do Brasil, dos dados
acessados, pode configurar a grave irregularidade de revelao de segredo obtido em razo do
cargo (art. 132, IX do Estatuto).
Similar encadeamento, desde o acesso, passando pela utilizao, at a revelao de
dados protegidos por sigilo bancrio, pode ser visto nos arts. 8 a 12 do Decreto n 3.724, de
10/01/01, j reproduzidos em 4.4.12.5.

784

Por fim, a Lei n 12.527, de 18/11/11, que regulamenta o direito de petio previsto no
art. 5, XXXIII da CF, estabelece dispositivos materiais, definindo como ilicitudes punveis,
no mnimo, com pena de suspenso, as condutas de o servidor utilizar indevidamente
informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em virtude
do cargo e de divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido
informao sigilosa ou pessoal.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 32. Constituem condutas ilcitas que ensejam
responsabilidade do agente pblico ou militar:
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou
ocultar, total ou parcialmente, informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha
acesso ou conhecimento em razo do exerccio das atribuies de cargo, emprego ou
funo pblica;
IV - divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido
informao sigilosa ou informao pessoal;
1o Atendido o princpio do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal, as
condutas descritas no caput sero consideradas:
II - para fins do disposto na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e suas alteraes,
infraes administrativas, que devero ser apenadas, no mnimo, com suspenso, segundo
os critrios nela estabelecidos.
2o Pelas condutas descritas no caput, poder o militar ou agente pblico responder,
tambm, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis n os 1.079, de 10 de
abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.

4.7.2.9 - Inciso IX - manter conduta compatvel com a moralidade administrativa

O presente inciso impe a repercusso disciplinar em decorrncia de afronta ao
princpio da moralidade administrativa, definido em 3.3.1.6. A aplicao deste inciso requer a
leitura conjunta daquele primado com a legalidade expressa na prpria Lei n 8.112, de
11/12/90 - mais especificamente, em seu art. 148, que restringe a aplicao do regime
disciplinar s condutas associadas direta ou indiretamente ao exerccio do cargo. Com isto, se
afastam da incidncia as condutas de vida privada do servidor enquanto cidado comum (a
menos que o ato da vida privada tenha correlao com a administrao pblica, com a
instituio ou com o cargo), totalmente dissociadas de seu cargo, criticveis to-somente luz
de cdigos de tica. Da porque a imoralidade de que se cuida a administrativa. Em razo de
o presente inciso tratar de condutas associadas a conceitos morais, aqui mais comum a
equivocada tentativa de se emprestar aspecto disciplinar a atos de vida privada, sendo,
portanto, ainda mais relevante a ressalva j esposada em 3.2.3.1 e em 4.7.1.
Nesse sentido, a moralidade a que o servidor deve alinhar-se aquela interna
administrao pblica, vinculada ao exerccio de suas funes, isto , associada ao
exerccio do cargo pblico, funo pblica. Os atos da vida privada que no repercutam
direta ou indiretamente na vida funcional do servidor no ferem a moralidade
administrativa, apesar de, em tese, violarem a moralidade comum do seio social. Assim,
possvel descumprimento de regra da moral privada no significa, por si s, violao
moralidade administrativa. Ressalta-se que tais condutas privadas podem ser censurveis
nos cdigos de tica funcional, mas no na via disciplinar., Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 280, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13
(...) sabe-se que a moralidade protegida pelo Direito insere-se no campo da tica
pblica, diferenciando-se da tica privada (...). Por tal motivo, as normas jurdicas no
devem adentrar o campo privado dos comportamentos imorais (...). Se o administrador ou
agente pblico somente pode agir fundado em lei, a mera inobservncia de um preceito
moral no poderia acarretar-lhe sanes. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo
Sancionador, pgs. 292 e 295, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

785

Ademais, alm deste enfoque restrito, no estudo da citada responsabilizao funcional

atuam ainda, com relevncia, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem
como no se deve perder de vista a considerao do chamado erro escusvel.
Destaque-se que condutas como alcoolismo ou qualquer outro tipo de dependncia
qumica requer, a princpio, cuidado mdico ou de assistncia social. Mesmo quando o
problema repercute no desempenho das atribuies, primeiramente deve-se investigar a
existncia ou no de carter patolgico na conduta, o qual, se presente, afasta a
responsabilizao administrativa. A repercusso disciplinar somente se justifica se
comprovado que, mesmo no havendo patologia, o comportamento do servidor interfere no
desempenho do cargo.
Os atos atentatrios moral aqui enquadrados so aqueles de relativa repercusso,
decorrentes de aspectos meramente comportamentais associados cortesia, discrio,
apresentao, ao respeito hierarquia. Como o controle da moralidade administrativa recai
mais sobre a finalidade do ato do que sobre o nimo do agente, cogita-se de afrontas tanto
culposas quanto dolosas (embora seja certo que, em princpio, condutas dolosas, dependendo
de sua gravidade, podem ensejar enquadramentos mais gravosos). necessrio cautela com
este enquadramento, de forte subjetividade, j que o conceito de moral mutante no tempo e
no espao.
O presente enquadramento tambm pode ser compreendido sob enfoque a contrario
sensu, alcanando os atos atentatrios aos princpios jurdicos, mas de gravidade reduzida tal
que no justifica o enquadramento em improbidade administrativa (art. 132, IV da Lei n
8.112, de 11/12/90, em 4.7.4.4). Assim, sob o aspecto do tema em tela, as condutas do agente
pblico podem sofrer trs graus de crtica, em sentido crescente.
Primeiramente, aquelas condutas que afrontam a moral comum da vida externa ou
mesmo condutas praticadas no exerccio do cargo mas com nfimo poder ofensivo ao
Estatuto podem encontrar crtica no Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico
Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n 1.171, de 22/06/94, que no
se confunde com a Lei n 8.112, de 11/12/90, e que no objeto de instaurao de
processo administrativo disciplinar.
No grau intermedirio, as condutas cometidas pelo servidor, direta ou indiretamente
associadas ao cargo, com culpa (negligncia, impercia ou imprudncia) ou ainda que
com dolo, mas de mediano poder ofensivo ( luz dos parmetros do art. 128 da Lei n
8.112, de 11/12/90) ao princpio da moralidade administrativa (ou seja, em afronta
moral jurdica), podem ser enquadrveis no art. 116, IX da citada Lei, devendo, por
conseguinte, ser objeto de apurao contraditria no devido rito do processo
administrativo disciplinar, possibilitando aplicao de penas de advertncia ou, no
mximo, suspenso.
Por fim, no ltimo grau, as condutas do servidor, tambm associadas ao cargo, cuja
afronta ao princpio da moralidade administrativa redundam em dano ao errio,
enriquecimento ilcito ou afronta grave a princpios reitores da administrao, atingindo
o ncleo do conceito de moral (ou seja, ferindo o dever de probidade), em conduta
indubitavelmente dolosa, podem ser enquadrveis no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, podendo tomar as definies encontrveis nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92, tambm sob apurao contraditria no rito do processo
administrativo disciplinar, possibilitando aplicao de penas expulsivas e demais
repercusses civis e penais, previstas no art. 37, 4 da CF.
Sem prejuzo do equilbrio harmnico principiolgico, o princpio da moralidade
administrativa, ao lado do princpio da legalidade, considerado um princpio informador dos
demais princpios constitucionais reitores da administrao pblica. Ademais, em funo de

786

sua prpria natureza, prescindvel legislar sobre a moralidade administrativa (at para que
no se a faa dependente da legalidade). Tais fatos no s dificultam a conceituao legal de
moralidade administrativa mas tambm atribui-lhe aplicao quase totalitria na atividade
pblica, de forma que esteja, em determinado grau, diluda e subentendida em todos os
mandamentos estatutrios. De fato, a leitura atenta dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de
11/12/90, leva a perceber que a moralidade administrativa paira, manifesta-se e, por fim,
repercute na grande maioria das infraes disciplinares neles elencadas (enquanto que as
mximas da impessoalidade, da publicidade e da eficincia tm suas repercusses mais
pontuais e restritas). Em outras palavras (afastadas da anlise as condutas merecedoras apenas
de crtica tica, no atingidas portanto pela vinculao estatutria), sendo este um dos dois
principais princpios norteadores da atividade pblica, a grande maioria dos enquadramentos
disciplinares tem em sua base o descumprimento do dever de manter conduta compatvel com
a moralidade administrativa, de forma que o dispositivo especificamente insculpido no art.
116, IX valha quase que como regra geral e difusa dos deveres estatutrios.
A diferenciao entre o enquadramento de uma conduta no inciso IX do art. 116 ou
nos demais incisos deste artigo ou nos arts. 117 e 132, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90,
advm da anlise se o ato infracional comporta ou no enquadramento mais especfico, a
prevalecer sobre aquele mais geral e difuso, de forma que se pode cogitar de lhe atribuir valor
quase residual. E, neste aspecto, alm da busca do esclarecimento do nimo subjetivo com
que o ato foi cometido (se com culpa ou se com dolo), tambm pode ainda se fazer necessrio
identificar a ocorrncia ou no dos parmetros elencados no art. 128 da Lei n 8.112, de
11/12/90, para diferenciar se o ato, por exemplo, justifica ser enquadrado em afronta do dever
legal de manter conduta compatvel com a moralidade administrativa (art. 116, IX da citada
Lei, aplicvel tanto para conduta culposa quanto dolosa) ou se merece enquadramento em
improbidade administrativa (art. 132, IV da mesma Lei, apenas na hiptese de conduta
dolosa).

4.7.2.10 - Inciso X - ser assduo e pontual ao servio

Este inciso impe dois deveres independentes: o dever de assiduidade exige que o
servidor comparea regularmente todo dia til ao servio; e o dever de pontualidade refina a
exigncia, impondo que no s ele comparea diariamente ao servio, mas que chegue na hora
certa de entrada e somente saia na hora certa de sada.
necessrio interpretar, alm da literalidade, que o servidor pode incorrer neste ilcito
tanto com a quebra de apenas um dos deveres quanto dos dois cumulativamente. Do contrrio,
caso se impusesse interpretao cumulativa para a conjuno e, far-se-ia necessrio
conceber que a Lei autorizaria o desrespeito pontualidade, desde que o servidor
comparecesse diariamente ao servio, e o desrespeito assiduidade, desde que, nos dias em
que comparecesse, o fizesse de forma pontual. bvio que esta tese no se sustenta, de forma a
se interpretar, logicamente, aquela conjuno aditiva como alternativa - ou seja, o servidor
tem o dever de ser assduo e tambm tem o dever de ser pontual.
O art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece, como regra geral para os servidores
efetivos, o limite mximo de quarenta horas semanais e de seis a oito horas dirias para a
jornada de trabalho na administrao federal. Aos servidores ocupantes de cargo em
comisso, o 1 do mesmo artigo impe ainda o regime de dedicao integral, com
possibilidade de ser convocado sempre que houver interesse da administrao (destaque-se
que a norma especfica neste sentido, no estendendo o compromisso ao servidor sem cargo
em comisso).

787

Adiante, o art. 44 da Lei n 8.112, de 11/12/90, exige que a chefia imediata desconte
dia de falta ou horas de atraso ou de sada antecipada sem justificativa por parte do servidor.
Mas, se diante de algum destes incidentes, o servidor se justifica, cabe exclusivamente
chefia imediata avaliar a justificativa. Se a chefia no acatar a justificativa trazida, ato
contnuo, ela deve determinar o corte do ponto; se ela entender que houve caso fortuito ou
fora maior, pode, a seu exclusivo critrio, conceder que o servidor compense as horas, at o
ms subsequente, sem corte de ponto.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 19. Os servidores cumpriro jornada de trabalho fixada em
razo das atribuies pertinentes aos respectivos cargos, respeitada a durao mxima do
trabalho semanal de quarenta horas e observados os limites mnimo e mximo de seis
horas e oito horas dirias, respectivamente. (Redao dada pela Lei n 8.270, de 17/12/91)
1 O ocupante de cargo em comisso ou confiana submete-se a regime de integral
dedicao ao servio, observado o disposto no art. 120, podendo ser convocado sempre
que houver interesse da Administrao. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Art. 44. O servidor perder:
I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado; (Redao dada
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias justificadas,
ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadas antecipadas, salvo na hiptese de
compensao de horrio, at o ms subsequente ao da ocorrncia, a ser estabelecida pela
chefia imediata (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de fora maior
podero ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo assim consideradas como
efetivo exerccio. (Pargrafo includo pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Formulao Dasp n 147. Impontualidade
As entradas com atraso e as sadas antecipadas, legitimamente tais, no so conversveis
para nenhum efeito, em faltas ao servio.

Dito isto, dois pontos se destacam. O primeiro que a possvel repercusso pecuniria,
decorrente do desconto das horas ausentes (quando o servidor no apresenta justificativa ou
quando a apresenta, mas no convence a chefia), no afasta a tambm eventual repercusso
disciplinar, pois so reflexos independentes de uma mesma conduta. O segundo ponto que se
destaca que no dado chefia o poder de alterar a jornada semanal de seu subordinado,
dispensando-o do cumprimento de sua carga horria e tampouco cabe ao servidor a
discricionariedade de optar pela ausncia para posteriormente, a seu critrio, compensar.
Infralegalmente, o Decreto n 1.590, de 10/08/95, regulamentou que atrasos ou sadas
antecipadas, se decorrentes de interesse de servio, podero ser abonados pela chefia imediata,
dispensada a compensao de horrio e, obviamente, sem repercusso pecuniria e disciplinar.
Este Decreto tambm determinou a obrigatoriedade de se registrar de uma a trs horas dirias
como intervalo para refeio. A norma em questo previu ainda a possibilidade de controle
semanal de ponto no caso de atividades externas (como o caso de fiscalizao, por exemplo)
ou de atividades cujas condies materiais impeam registro dirio, tendo sido tal controle
posteriormente dispensado pelo Decreto n 1.867, de 17/04/96, dispondo apenas que estes
servidores tero o seu desempenho avaliado pelas chefias imediatas.
Dentro da possibilidade prevista no art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, o Decreto n
1.590, de 10/08/95, estabeleceu ainda a exceo de jornadas semanal de trinta horas e diria
de seis horas, sem intervalo de almoo, para casos de servios que devam funcionar de forma
ininterrupta por mais de doze horas, com turnos ou escalas, em razo de atendimento a
pblico ou trabalho noturno. Em princpio, no caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
esta hiptese seria cabvel em unidades aduaneiras e em unidades que prestem atendimento a
contribuintes. Neste rumo, o dispositivo presidencial foi regulamentado internamente pela
Portaria RFB n 10.926, de 29/08/07, que permitiu de forma expressa, para uma lista de
unidades (os principais Centros de Atendimento a Contribuintes no Pas, com possibilidade de

788

extenso a outras unidades, motivada, pelo respectivo Superintendente), o horrio de

atendimento de doze horas ininterruptas, com regime de dois turnos de seis horas de jornada,
dispensado o intervalo para refeies.
Decreto n 1.590, de 10/08/95 - Art. 1 A jornada de trabalho dos servidores da
Administrao Pblica Federal direta, das autarquias e das fundaes pblicas federais,
ser de oito horas dirias e:
I - carga horria de quarenta horas semanais, exceto nos casos previstos em lei especfica,
para os ocupantes de cargos de provimento efetivo;
II - regime de dedicao integral, quando se tratar de servidores ocupantes de cargos em
comisso ou funo de direo, chefia e assessoramento superiores, cargos de direo,
funo gratificada e gratificao de representao.
Art. 3 Quando os servios exigirem atividades contnuas de regime de turnos ou escalas,
em perodo igual ou superior a doze horas ininterruptas, em funo de atendimento ao
pblico ou trabalho no perodo noturno, facultado ao dirigente mximo do rgo ou da
entidade autorizar os servidores a cumprir jornada de trabalho de seis horas dirias e
carga horria de trinta horas semanais, devendo-se, neste caso, dispensar o intervalo para
refeies. (Redao dada pelo Decreto n 4.836, de 09/09/03)
1 Entende-se por perodo noturno aquele que ultrapassar s vinte e uma horas.
(Redao dada pelo Decreto n 4.836, de 09/09/03)
Art. 5
2 O intervalo para refeio no poder ser inferior a uma hora nem superior a trs
horas.
Art.6
4 Os servidores, cujas atividades sejam executadas fora da sede do rgo ou entidade
em que tenha exerccio e em condies materiais que impeam o registro dirio de ponto,
preenchero boletim semanal em que se comprove a respectiva assiduidade e efetiva
prestao de servio.
Art. 7 Eventuais atrasos ou sadas antecipadas decorrentes de interesse de servio
podero ser abonados pela chefia imediata.
Decreto n 1.867, de 17/04/06 - Art. 3 Ficam dispensados do controle de ponto os
servidores referidos no 4 do art. 6 do Decreto n 1.590, de 1995, que tero o seu
desempenho avaliado pelas chefias imediatas.
Portaria RFB n 10.926, de 29/08/07 - Art. 1 As unidades de atendimento da Receita
Federal do Brasil (RFB) relacionadas no Anexo nico a esta Portaria devero adotar, nos
dias teis, o horrio de atendimento ao contribuinte de doze horas ininterruptas.
Art. 2 Nas unidades em que vigorar o horrio de atendimento estabelecido no art. 1, os
servios sero realizados em regime de turnos ou escalas.
1 Nos casos de que trata este artigo, fica autorizado aos servidores cumprir jornada de
trabalho de seis horas dirias e carga horria de trinta horas semanais, dispensado o
intervalo para refeies, nos termos do art. 3 do Decreto n 1.590, de 1995, com a redao
dada pelo Decreto n 4.836, de 2003.
Art. 3 Em unidades no constantes do Anexo nico, havendo demanda de atendimento
justificvel, infra-estrutura e recursos humanos compatveis e desde que atendidos os
requisitos do Decreto n 1.590, de 1995, o Superintendente da Receita Federal do Brasil
poder autorizar, mediante ato prprio, a adoo das regras de que tratam os artigos 1 e
2.

A despeito da descrio acima de legislao acerca de jornada de trabalho, de se

destacar que o controle de cumprimento de horrio de trabalho no , em princpio, matria a
cargo de Corregedoria. Este controle, em primeiro momento, incumbe chefia imediata do
servidor. Mas o zelo e a fidelidade no registro do ponto podem ter repercusso na matria
correcional, j que, por meio do ponto, pode-se ter elementos de convico no s do
cumprimento do dever legal de assiduidade e pontualidade, mas tambm de presena ou
ausncia do servidor em determinadas situaes (por exemplo, se o servidor realmente estava
em servio ou se estava no gozo de algum afastamento legal no dia em que consta o uso de
sua senha realizando determinado acesso a sistema informatizado). Na esteira, destaca-se da a
importncia de o servidor cuidar de entregar, nos respectivos prazos legais, as justificativas
para as ausncias previstas em lei, sobretudo submeter-se percia mdica ou entregar

789

tempestivamente atestados mdicos particulares, conforme aduzido em 4.4.9.1.

A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ser, permite interpretar
sua aplicao, a priori, para condutas com certo aspecto de habitualidade, no parecendo
razovel aplic-lo para um ato isolado e eventual de inassiduidade ou de impontualidade.
Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro (falta ao dever de assiduidade) e
as chegadas em atraso ou sadas antecipadas (falta ao dever de pontualidade) podem ser
enquadradas, em tese, no presente art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, contemplando um
carter habitual da conduta de pequena afronta, nos termos j dispostos em 2.5.3.4. No
obstante, atente-se para que as chegadas em atraso ou sadas antecipadas tambm podem ser
enquadradas no art. 117, I da mesma Lei (ausentar-se do servio durante o expediente, sem
prvia autorizao do chefe imediato, conforme se definir em 4.7.3.1), em que o parmetro
em anlise a autorizao, contemplando um efeito mais pontual, de um nico ato ter sido
desrespeitoso hierarquia e continuidade dos trabalhos.
Mas, em todos estes casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I da Lei n
8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia administrativa de pessoal
(que, em primeiro momento, nem sempre se confundem com repercusso disciplinar), no se
deve afastar de aspectos de razoabilidade e bom senso, para no vulgarizar o instrumento do
processo administrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil definir uma quantificao para
estes enquadramentos, por outro, certo que, muito teoricamente, em tese, poderia se cogitar
de responsabilizao at por ato nico, dependendo do grau de prejuzo trazido, do
desrespeito hierarquia, etc.
O enquadramento no art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, em nada se confunde
com abandono de cargo e inassiduidade habitual, punveis com pena capital e que, por este
motivo, tm requisitos mais especficos de configurao, conforme arts. 138 e 139 do
Estatuto, em 4.7.4.2 e 4.7.4.3.
Por fim, em face da inexistncia de lei especfica que regulamente o exerccio do
direito de greve por parte de servidor, previsto no art. 37, VII da CF, em princpio, no cabe
instaurao de procedimentos disciplinares por este motivo, por exemplo, para punir o
servidor como faltoso ao servio. de se lembrar que, em face da inrcia legislativa, que no
pode limitar o exerccio de um direito subjetivo, tem o Poder Judicirio reconhecido o
exerccio do direito de greve.
STF, Mandado de Injuno n 20: Ementa: Mandado de injuno. Direito de greve Constituio, art. 37, VII. 2. Legitimado este sindicato a requerer mandado de injuno,
com vistas a ser possibilitado o exerccio no s de direito constitucional prprio, como
dos integrantes da categoria que representa, inviabilizado por falta de norma
regulamentadora. Precedente no Mandado de Injuno n 347-5-SC. 3. Sindicato da rea
de educao de Estado-Membro. Legitimidade ativa. 4. Reconhecimento de mora do
Congresso Nacional, quanto elaborao da lei complementar a que se refere o art. 37,
VII, da Constituio. Comunicao ao Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica.
STF, Mandado de Injuno n 438: Ementa: Direito de greve no servio pblico: o
preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor pblico civil constitui
norma de eficcia meramente limitada, desprovida, em consequncia, de autoaplicabilidade, razo pela qual, para atuar plenamente, depende da edio da lei
complementar exigida pelo prprio texto da Constituio. A mera outorga constitucional
do direito de greve ao servidor pblico civil no basta - ante a ausncia de autoaplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituio - para justificar o seu
imediato exerccio. O exerccio do direito pblico subjetivo de greve outorgado aos
servidores civis s se revelar possvel depois da edio da lei complementar reclamada
pela Carta Poltica. A lei complementar referida - que vai definir os termos e os limites do
exerccio do direito de greve no servio pblico - constitui requisito de aplicabilidade e de

790
operatividade da norma inscrita no art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situao de
lacuna tcnica, precisamente por inviabilizar o exerccio do direito de greve, justifica a
utilizao e o deferimento do mandado de injuno. A inrcia estatal configura-se,
objetivamente, quando o excessivo e irrazovel retardamento na efetivao da prestao
legislativa - no obstante a ausncia, na constituio, de prazo pr-fixado para a edio da
necessria norma regulamentadora - vem a comprometer e a nulificar a situao subjetiva
de vantagem criada pelo texto constitucional em favor dos seus beneficirios. Mandado de
injuno coletivo: a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de
admitir a utilizao, pelos organismos sindicais e pelas entidades de classe, do mandado
de injuno coletivo, com a finalidade de viabilizar, em favor dos membros ou associados
dessas instituies, o exerccio de direitos assegurados pela constituio. Precedentes e
doutrina.
Por fim, a inassiduidade do servidor, se verificada em razo da adeso deste
movimentos grevistas, no importa em ofensa ao artigo 116, X, a menos que a greve seja
declarada ilegal pelo Poder Judicirio e o servidor se recuse a retornar ao trabalho.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
282, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13

Obviamente, isto no afasta a possvel repercusso disciplinar em atos que,

transbordando o exerccio do direito, o servidor cometa evidente ilegalidade associada s
atribuies do cargo. Excluindo esta hiptese, para que o poder disciplinar atuasse em
situaes relacionadas ao exerccio daquele direito, seria necessrio criar regras para a soluo
dos casos concretos, o que substituiria a prpria vontade do legislador, invertendo (ou
subvertendo) a ordem jurdica, uma vez que tais normas de conduta no podem ficar ao
alvedrio da administrao, da unidade correcional ou dos membros de comisso disciplinar.

4.7.2.11 - Inciso XI - tratar com urbanidade as pessoas

O dever de urbanidade significa a obrigao de o servidor tratar com respeito e
cortesia no s os demais servidores (sejam seus subordinados, sejam seus superiores
hierrquicos) como tambm os particulares com os quais ele lida no exerccio de seu cargo.
No necessariamente a rudeza e a pouca polidez no trato pessoal, como trao
caracterstico de formao, educao, nvel de instruo e cultura, revela-se tambm como o
ilcito disciplinar em tela. A norma no exige que todo o quadro funcional seja
indistintamente refinado e elaborado em seus gestos e no trato com os demais, mas sim veda
as manifestaes depreciativas, agressivas, obscenas, ofensivas, ameaadoras, humilhantes,
menosprezantes e discriminatrias, em funo de origem, raa, religio, sexo, opo sexual,
cor, idade, ou qualquer outro motivo, seja por palavras, seja por gestos.
(...) No se pode exigir de indivduos humildes, de poucas luzes e de deficiente educao,
tratamento revestido de polidez. Se no conseguem agir com urbanidade, no
normalmente por culpa sua, e sim de sua formao deficiente e inadequada. Outras
pessoas tm muitas luzes, mas so grosseiras, mal-educadas e desrespeitadoras; estas no
tm desculpa para tal procedimento, e se se conduzem dessa maneira vulneram o dever de
urbanidade. Jos dos Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pg. 82,
Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005

A falta de urbanidade tanto pode decorrer, como mais comumente, de ofensa verbal ou
gestual, mas tambm pode se configurar em manifestao por escrito, da lavra do servidor. O
emprego de referncias contaminadas por quaisquer dos adjetivos enumerados acima ou de
desrespeito subordinao e disciplina, em documentos oficiais, tais como ofcios,
memorandos, pareceres, despachos, arrazoados, contra-arrazoados, peties, requerimentos,
quebrando o dever de respeito hierarquia, aos demais servidores ou a particulares, pode
configurar este ilcito. Obviamente, no se veda a livre manifestao de entendimento ou de

791

convico, ainda que crtica ou discordante, desde que comedida em parmetros de respeito.
Incorre neste ilcito o servidor que, uma vez ofendido por outro servidor,
administrador ou contribuinte, revida, mesmo que sem exagero, a ofensa verbal recebida. Os
princpios que regem a atividade pblica e que se refletem em maior grau de exigncia sobre a
conduta do servidor em comparao conduta do particular prevalecem sobre as reconhecidas
reaes e falibilidades humanas, quando o agente investe-se da condio de servidor.
Por fim, neste inciso, em que pese legalidade que vincula toda atividade pblica, os
agentes intervenientes devem cuidar para no banalizar a sede disciplinar administrativa (que,
em sntese, pode ter efeito punitivo) com questinculas e diferenas pessoais.

4.7.2.12 - Inciso XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.
Este dever j foi abordado em 2.1 e 2.3, a cujas leituras se remete. Repete-se que no
se cogita de letra morta em norma. Da, no se pode considerar este inciso redundante em
relao ao inciso VI, linhas acima (levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do
cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento
desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apurao, ou seja, o dever de
o servidor representar contra qualquer servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at de
outro rgo, por toda forma de irregularidade). O presente inciso uma espcie daquele.
Aqui se considera o dever de o servidor representar especificamente contra autoridade
que lhe seja hierarquicamente superior e que cometa ato ilegal, omissivo ou abusivo.
Acrescente-se que, quanto a este ltimo conceito, doutrinariamente, considera-se o
abuso de poder um gnero de condutas ilegtimas do administrador que se subdivide nas
espcies excesso de poder, quando o ato extrapola as atribuies e competncias do agente, e
desvio de finalidade (ou desvio de poder), quando o ato est de acordo com as atribuies e
competncias do agente, mas praticado com finalidade distinta da previso legal ou do
interesse pblico, seja para atender interesse particular ou mesmo outro interesse pblico
diverso. Esclarea-se ainda que um determinado ato, alm de se enquadrar nas genricas e
abrangentes definies doutrinrias acima como ato de abuso de poder, pode ainda tambm se
capitular nas definies positivadas como ato de abuso de autoridade se, especificamente, se
amoldar a alguma das hipteses elencadas nos arts. 3 e 4 da Lei n 4.898, de 09/12/65,
conforme descrito em 3.2.1 (de forma que abuso de autoridade um subconjunto dos abusos
de poder, mais precisamente daqueles que foram positivados).
Tanto o excesso de poder como o desvio de poder podem configurar crime de abuso de
autoridade, quando o agente pblico incidir numa das infraes previstas na Lei n 4.898,
de 9-12-65, alterada pela Lei n 6.657, de 5-6-79, hiptese em que ficar sujeito
responsabilidade administrativa e penal, podendo ainda responder civilmente, se de seu
ato resultarem danos patrimoniais., Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito
Administrativo, pg. 228, Editora Atlas, 19 edio, 2006

Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao representando; subentende-se que
o correto seria ao representado.
Em razo das definies j apresentadas em 2.5.3.2, este ilcito tem natureza

792

permanente, pois, embore a ilicitude j se consuma desde o primeiro momento em que o

servidor tem cincia da suposta ilegalidade, omisso ou abuso de poder e se omite no dever de
representar, a conduta antijurdica de afronta se prolonga no tempo at que o infrator resolva
cumprir o dever legal.

4.7.3 - Afronta s Proibies do Art. 117

O art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca as proibies impostas aos servidores.
A afronta aos incisos I a VIII e XIX acarreta pena de advertncia ou de suspenso (a
parte final do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, possibilita a aplicao de suspenso
mesmo no havendo reincidncia). Algumas destas proibies, quando se encerram em si
mesmas e no so mero instrumento de infrao mais grave, podem ter natureza apenas
culposa (cometida por negligncia, imprudncia ou impercia), enquanto outras podem ser
dolosamente violadas. Destaque-se que, ainda assim, nenhuma delas, por si s, mesmo em
reincidncia, implica em proposta de pena capital (demisso, destituio de cargo em
comisso ou cassao de aposentadoria ou de disponibilidade).
J os incisos IX a XVI discriminam atos de natureza dolosa que acarretam pena
expulsiva (com exceo do inciso XV, que a nica hiptese de ato culposo punvel com
pena mxima). Residualmente, a afronta aos incisos XVII e XVIII implica pena de suspenso.
de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5, LV da
CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer destes ilcitos e a
consequente apenao sem a instaurao do devido processo legal, com ampla defesa e
contraditrio, por mais imediato, notrio ou faticamente simplrio que possa parecer algum
enquadramento. Neste sentido, para qualquer inciso deste artigo, aproveitam-se os argumentos
expostos em 4.10.2.4.5, em que se defende o rito legal para hiptese do art. 130, 1 da Lei n
8.112, de 11/12/90.
Seguem abaixo os enquadramentos do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com
algumas observaes cabveis mais relevantes.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117. Ao servidor proibido:
I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato;
II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer documento ou objeto
da repartio;
III - recusar f a documentos pblicos;
IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e processo ou execuo de
servio;
V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio;
VI - cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho
de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao profissional ou
sindical, ou a partido poltico;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge,
companheiro ou parente at o segundo grau civil;
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica;
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personificada ou no
personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou
comanditrio; (Redao dada pela Lei n 11.784, de 22/09/08)
XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando
se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e
de cnjuge ou companheiro;
XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de

793
suas atribuies;
XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV - proceder de forma desidiosa;
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades
particulares;
XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa, exceto em
situaes de emergncia e transitrias;
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou
funo e com o horrio de trabalho.
XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado. (Inciso acrescentado
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no se aplica nos
seguintes casos: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n 11.784, de 22/09/08)
I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade
cooperativa constituda para prestar servios a seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei,
observada a legislao sobre conflito de interesses.

4.7.3.1 - Inciso I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao

do chefe imediato
Em acrscimo ao dever insculpido no art. 116, X do Estatuto, em 4.7.2.10 (ser assduo
e pontual ao servio), tem-se a proibio de se ausentar no meio do expediente de forma
desautorizada. Ou seja, o servidor no s deve ser assduo (comparecer regularmente nos dias
de expediente) e pontual (observar os horrios demarcados de entrada e de sada), bem como
ainda deve efetivamente permanecer no local de trabalho durante todo o horrio de
expediente, sendo-lhe vedadas as sadas abusivas e imotivadas no curso do dia, ainda que
retorne antes do fim do expediente.
Aplicam-se a esta proibio as regras enumeradas no inciso X do art. 116 do Estatuto,
acerca da obrigatoriedade de o superior hierrquico cortar o ponto na falta de justificativa
plausvel e da possibilidade ainda da repercusso disciplinar; da possibilidade de ele autorizar
compensao mediante justificativa aceitvel e do amparo no Decreto n 1.590, de 10/08/95,
para ele abonar a ausncia decorrente de interesse do servio.
Destaque-se que o dispositivo no mede nem a relevncia e nem a urgncia do motivo
imprevisto que leva o servidor a se ausentar; da, tais circunstncias, mesmo se existentes, a
rigor, em tese, no afastam o enquadramento. A Lei exige que, em qualquer caso, o servidor
comunique a seu chefe imediato a necessidade de se retirar de seu local de trabalho, seja por
sada antecipada, seja por chegada em atraso, sem prejuzo da posterior compensao de
horrio. Por bom senso, aceitvel que qualquer indivduo, nos dias atuais, em vida urbana,
tenha eventual necessidade, imprevista, de se ausentar. No este tipo de evento que a Lei
visa a proibir; a tutela que se quer de respeito hierarquia e ao bom funcionamento da
mquina pblica, mediante o aviso ao superior, a fim de que este, se, a seu exclusivo critrio,
entender pertinente o motivo e autorizar a sada, uma vez avisado, tenha como propiciar
alternativa continuidade do servio.
Para que se cogite de enquadrar no presente art. 117, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, o
servidor que se ausenta desautorizadamente, mas assina o ponto com oito horas trabalhadas,
necessrio que haja no autos outras provas que superem a folha de ponto ideologicamente
falsa. Obviamente, se restar como nica prova a folha de ponto integralmente preenchida pelo
servidor e assinada pela chefia, a responsabilizao no se sustentar.

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A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ausentar, permite

interpretar como possvel sua aplicao para um ato isolado e eventual de ausncia no
autorizada, no sendo necessrio se ter conduta de habitualidade, nos termos j dispostos em
2.5.3.4.
Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro e as chegadas em atraso ou
sadas antecipadas podem ser enquadradas, em tese, no art. 116, X da Lei n 8.112, de
11/12/90 (ser assduo e pontual ao servio, conforme se definiu em 4.7.2.10), quando se tem
um carter habitual da conduta de pequena afronta, nos termos j dispostos em 2.5.3.4. No
obstante, as chegadas em atraso ou sadas antecipadas tambm podem ser enquadrados no
presente art. 117, I da mesma Lei, em que o parmetro em anlise a autorizao,
contemplando um efeito mais pontual, de um nico ato ter sido desrespeitoso hierarquia e
continuidade dos trabalhos.
Mas, em todos estes casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I da Lei n
8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia administrativa de pessoal
(que, em primeiro momento, nem sempre se confundem com repercusso disciplinar), no se
deve afastar de aspectos de razoabilidade e bom senso, para no vulgarizar o instrumento do
processo administrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil definir uma quantificao para
estes enquadramentos, por outro, certo que, muito teoricamente, em tese, poderia se cogitar
de responsabilizao at por ato nico, dependendo do grau de prejuzo trazido, do
desrespeito hierarquia, etc.

4.7.3.2 - Inciso II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer

documento ou objeto da repartio
O inciso cuida de zelar pela manuteno do acesso dentro da prpria repartio, para
uso ou consulta, por parte de todo o quadro funcional e at de particulares ilegalmente
interessados, a bens (no sentido mais geral do termo, que inclui processos administrativos lato
sensu) de interesse do servio e de evitar acesso, fora da repartio, de terceiros estranhos ao
servio a tais bens. Consequentemente, o presente enquadramento tambm veda o uso
indevido e o desvio de finalidade dos materiais pblicos, disponibilizados ao servidor no
para uso pessoal ou particular, mas to-somente para cumprir suas atribuies.
A norma elenca como elemento que afasta a imputao apenas o conhecimento dado
autoridade (hierarquicamente superior ou que detm a responsabilidade ou a carga do
documento ou objeto). Ou seja, a princpio, o animus subjetivo com que o servidor retira
documento ou objeto da repartio no foi apreciado pelo legislador ao impor esta proibio.
A rigor, ainda que o servidor retire, por exemplo, documentos ou processo para trabalhar em
casa e os restitua, se o faz sem anuncia, em que pese boa inteno, em tese, configura o
ilcito em questo. , portanto, enquadramento a ser visto com extremo bom senso e critrio
razovel.
Em qualquer caso, a prvia comunicao autoridade e sua anuncia (ainda que tcita,
como pode-se presumir em determinados casos especficos) afastam o carter ilcito da
retirada. Mas, por outro lado, este consentimento da autoridade somente legitima a retirada
que seja de interesse do servio; sendo a retirada motivada por interesses meramente pessoais,
incorrem em irregularidade (outro enquadramento, no este em tela) no s o servidor mas
tambm o superior que sabidamente autorizou.
Mas de se ressalvar a exceo legal para processos fiscais relativos a tributos e
contribuies e a penalidades isoladas no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil. O

795

art. 38 da Lei n 9.250, de 26/12/95, estabelece um mandamento especfico, que no

contempla a possibilidade de autorizao da chefia, e que aqui deve ser tido como norma mais
especfica a se sobrepor norma mais geral (o art. 117, II da Lei n 8.112, de 11/12/90), de
que os processo fiscais, como regra, no podem sair da repartio.
Lei n 9.250, de 26/12/95 - Art. 38. Os processos fiscais relativos a tributos e contribuies
federais e a penalidades isoladas e as declaraes no podero sair dos rgos da
Secretaria da Receita Federal, salvo quando se tratar de:
I - encaminhamento de recursos instncia superior;
II - restituies de autos aos rgos de origem;
III - encaminhamento de documentos para fins de processamento de dados.
1 Nos casos a que se referem os incisos I e II dever ficar cpia autenticada dos
documentos essenciais na repartio.
2 facultado o fornecimento de cpia do processo ao sujeito passivo ou a seu
mandatrio.

Ademais, o inciso em tela do art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, somente se aplica
quando a retirada se d com intuito de posterior restituio. Se o servidor age com inteno de
no devolver, o enquadramento pode ser no art. 132, X do Estatuto (dilapidao do
patrimnio pblico); e se a inteno for destruir documento com o fim de favorecer o
particular, j se pode cogitar de valimento de cargo ou at de ato de improbidade (art. 117, IX
ou art. 132, IV, da Lei n 8.112, de 11/12/90).
Formulao Dasp n 82. Infrao disciplinar
A infrao prevista no item II do art. 195 do Estatuto dos Funcionrios pressupe a
inteno de restituir.
(Nota: O inciso II do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor retirar, sem prvia
autorizao da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartio.)

4.7.3.3 - Inciso III - recusar f a documentos pblicos

Vez que, at prova em contrrio, os documentos pblicos originais gozam da
presuno de legitimidade, o presente enquadramento auto-explicativo, no comportando
muita discusso. O inciso tutela a credibilidade dos documentos emitidos por rgo pblico,
preceituado no art. 19, II da CF, preservando a relao entre entes federativos a fim de que
no haja distines quanto validade de documentos por eles emitidos, e, indiretamente, o
direito de o administrado ser atendido com presteza. A recusa, por parte do servidor, de
documento pblico ofende no s o rgo emissor como tambm impe ao pleito do
administrado desnecessria procrastinao. Da, desde que o documento pblico, apresentado
em via original ou em certido oficial, no contenha indcios de adulterao, falsificao ou
fraude, dever do servidor recepcion-lo, sem impor objeo. A obrigao no se estende a
documento apresentado em qualquer forma de cpia.

4.7.3.4 - Inciso IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e processo

ou execuo de servio
O inciso desdobra-se em dois dispositivos, de cristalina compreenso, ambos tutelando
tanto o dever de respeito hierarquia em relao chefia quanto o dever de atender com
presteza ao particular, vedando condutas contrrias aos princpios da legalidade, da eficincia
e da impessoalidade.
Em sua primeira parte, o inciso veda a imposio, por parte do servidor, de exigncias
incabveis ou inatendveis, bem como a criao de embaraos e obstculos injustificveis e a
negao imotivada que prejudiquem a regular tramitao de documentos ou de processos.

796

Obviamente, a provocao que chega ao servidor e que objeto de sua inao ou postergao
tanto pode ser proveniente de ordem de chefia superior quanto pode ser proveniente de
petio de particular.
Em sua segunda parte, o inciso veda as mesmas posturas por parte do servidor diante
da determinao de superior hierrquico ou do vinculado exerccio das atribuies de seu
cargo diante de provocaes recebidas de particular para que execute determinada tarefa.
Tanto em um caso quanto no outro, o enquadramento tutela o regular andamento da
prestao do servio pblico, vedando a injustificada inao ou postergao por parte do
servidor, seja para atender ordem superior, seja para exercer as atribuies do cargo.

4.7.3.5 - Inciso V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da

repartio
Mais do que a questo pessoal do apreo ou do desapreo manifestados a favor de
algum ou contra, a tutela que aqui se quer garantir o bom funcionamento da repartio,
preservando-a como um local exclusivamente empregado para a funo laborativa dos
servidores e no para servir de palco de manifestaes que venham a perturbar o bom
andamento do servio. Cuida-se mais da perturbao do ambiente do que da pessoalidade da
manifestao.
Neste rumo, os fatos que perturbam o ambiente, mais do que elogios ou crticas, so
posturas de coao, constrangimento ou aliciamento de qualquer espcie.
No configura manifestao de desapreo, a desfavor do representado, o fato de o
representante coletar assinatura de outros servidores com o intuito de reforar a notcia de
fatos supostamente irregulares consubstanciados em representao.
Formulao Dasp n 2. Manifestao de desapreo
No constitui manifestao de desapreo reforar comunicao de fatos verdadeiros com
assinatura de companheiros de servio.

mais um inciso a requerer bom senso e razoabilidade, ao se deparar com

representao por conta de inofensivas, pequenas, rpidas e previamente agendadas
manifestaes elogiosas ou homenagens (como de aniversrio, por exemplo), desde que no
interfiram na continuidade do servio, sobretudo de atendimento a pblico.

4.7.3.6 - Inciso VI - cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em
lei, o desempenho de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado
Inciso de aplicao imediata, visto que o cargo, exclusivamente atribudo ao servidor,
intransfervel. No se permite que servidor atribua, delegue ou transfira, para terceiros, sua
responsabilidade ou a de seu subordinado.
bvio que no incorre nesta irregularidade o servidor que, em situaes de desacato ou
embarao a suas atribuies, socorre-se de auxlio de terceiros.
O inciso alcana a transferncia ou a delegao, a estranho, de atribuio que
regularmente seria do servidor ou de seu subordinado; no se enquadra neste inciso a conduta
de o servidor incumbir o particular de tarefa ilcita ou criminosa.

797
Formulao Dasp n 149. Infrao disciplinar
A infrao prevista no art. 195, XI, do Estatuto dos Funcionrios pressupe a atribuio
ao estranho, de encargo legtimo do funcionrio pblico.
(Nota: O inciso XI do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor cometer a pessoa
estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de encargo que lhe
competia ou a seus subordinados.)

4.7.3.7 - Inciso VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao

profissional ou sindical, ou a partido poltico
Inciso de entendimento imediato, probe o uso de ameaa e de fora ou de
constrangimento, velados ou ostensivos, por parte de autoridade ou superior hierrquico, com
o fim de forar a filiao entidade. Verifica-se que o enquadramento no se volta ao servidor
comum, mas quele que possui subordinados, ou seja, quele que detm poder de mando. O
enquadramento em tela exemplifica a intolerncia com que a Lei n 8.112, de 11/12/90, trata o
uso indevido do cargo.
Conforme j se aduziu em 4.6.3, a despeito de a regra geral da Lei n 8.112, de
11/12/90, considerar o elemento subjetivo das irregularidades de ndole dolosa satisfeito com
a vontade genrica de o servidor cometer a conduta objetivamente descrita na literalidade do
enquadramento sem ter uma finalidade especfica em sua ao (bastando que o autor se mova
pelo nimo que a doutrina classifica de dolo genrico), tem aqui um enquadramento em que a
sua prpria literalidade impe a configurao de nimo subjetivo especfico, qual seja, de o
agente ter a inteno determinada, ao constranger ou aliciar subordinados, de que estes se
filiem a associao profissional ou sindical ou a partido poltico (exigindo-se que autor se
mova pelo nimo que a doutrina classifica de dolo especfico). Se a coao ou o aliciamento
desejar atingir outro fim, no de se cogitar deste enquadramento regido pelo dolo especfico.
Destaque-se que, como o enquadramento tem como aes verbais coagir ou aliciar,
o que se presume certo grau de presso sob o subordinado, o mero convite filiao no
considerado coao.
Obviamente, no compete administrao tutelar o direito de associao e as livres
manifestaes de pensamento e de convico poltica de seu servidor em sua vida privada,
dissociadas do servio. Tais atividades no se encontram atingidas pela presente proibio.
No obstante, o enquadramento em tela incide sobre condutas cometidas por
autoridade ou superior hierrquico, tanto no pleno exerccio do cargo quanto a ele associado,
de forma que se vedam a coao ou o aliciamento mesmo em vida privada se em tais condutas
o agente utiliza de seu poder de hierarquia.

4.7.3.8 - Inciso VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana,
cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil
De imediato, atente-se que a proibio legal em tela atinge apenas o parentesco com a
chefia imediata. No alcanada por esta proibio a existncia de parentesco entre
servidores separados por mais de um grau de hierarquia funcional, ou seja, se entre eles
houver pelo menos um chefe intermedirio.
Alm disto, h de se compreender mais uma limitao aplicao do presente
enquadramento da Lei. O exerccio se faz necessrio porque a redao deste inciso pode
deixar dvida se a palavra cargo tem o sentido amplo (tanto de provimento efetivo quanto

798

de provimento em comisso) ou se cargo e funo so ambos limitados ao provimento em

confiana. Opta-se pela segunda hiptese.
Portanto, a vedao legal em tela limita-se autoridade manter sob sua direta
subordinao o seu cnjuge, companheiro ou parente at 2 grau em cargo comissionado ou
em funo de confiana.
Com isto, no h impedimento legal para que servidor, a qualquer tempo (desde a
nomeao ou ao longo da vida funcional), exera seu cargo efetivo, sem cargo comissionado
ou funo de confiana, diretamente subordinado a seu cnjuge, companheiro ou parente de
at 2 grau. Tampouco configura a vedao em comento o fato de o servidor, a qualquer
tempo (desde a nomeao ou ao longo da vida funcional), trabalhar junto a seu cnjuge,
companheiro ou parente de at 2 grau, no havendo relao de chefia entre eles.
No silncio da Lei, interpreta-se que a vedao se estende a parentes de at 2 grau,
tanto em linha reta quanto colateral, nos termos dos arts. 1.591 a 1.595 do CC. Acrescente-se,
ainda da lei civil, que o parentesco resultante da adoo limita-se ao adotante e ao adotado, de
forma que os parentes at 2 grau de ambos no esto alcanados pelo impedimento em tela.
Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, a cuja leitura se remete.
Em sntese, verificam-se duas tutelas no presente enquadramento legal. De imediato,
busca-se vedar o previsvel prejuzo impessoalidade quando as relaes cotidianas de
proximidade no trabalho, entre o servidor subordinado e seu chefe imediato, misturam-se com
relaes de parentesco. E busca-se tambm proteger a administrao do chamado
favorecimento e nepotismo, o que somente se aplica para os cargos em comisso e para as
funes de confiana, ambos de livre nomeao (integrantes do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores - DAS - e ocupantes de funes de direo, chefia e
assessoramento, por exemplo).
O tema da vedao ao nepotismo sofreu regulamentao infralegal por meio do
Decreto n 7.203, de 04/06/10. Por um lado, se verifica que o texto do Decreto avanou na
proibio em relao Lei, estendendo a vedao para qualquer nomeao, contratao ou
designao de parentes at o terceiro grau civil e no mbito de todo o rgo ou entidade da
autoridade nomeadora, contratante ou designadora (a Lei veda apenas a relao direta de
vinculao e o faz at o segundo grau civil de parentesco). Por outro lado, de sua leitura
sistemtica, se refora a interpretao de que o ordenamento ptrio (seja para a simples
imposio da vedao no Decreto, seja para a previso da repercusso disciplinar nos casos
mais especficos da Lei) veda o provimento sob relao de parentesco apenas em confiana e
no no cargo efetivo.
Decreto n 7.203, de 04/06/10 - Art. 3 No mbito de cada rgo e de cada entidade, so
vedadas as nomeaes, contrataes ou designaes de familiar de Ministro de Estado,
familiar da mxima autoridade administrativa correspondente ou, ainda, familiar de
ocupante de cargo em comisso ou funo de confiana de direo, chefia ou
assessoramento, para:
I - cargo em comisso ou funo de confiana;
II - atendimento a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, salvo quando a
contratao tiver sido precedida de regular processo seletivo; e
III - estgio, salvo se a contratao for precedida de processo seletivo que assegure o
princpio da isonomia entre os concorrentes.
1 Aplicam-se as vedaes deste Decreto tambm quando existirem circunstncias
caracterizadoras de ajuste para burlar as restries ao nepotismo, especialmente mediante
nomeaes ou designaes recprocas, envolvendo rgo ou entidade da administrao
pblica federal.

799
2 As vedaes deste artigo estendem-se aos familiares do Presidente e do VicePresidente da Repblica e, nesta hiptese, abrangem todo o Poder Executivo Federal.
3 vedada tambm a contratao direta, sem licitao, por rgo ou entidade da
administrao pblica federal de pessoa jurdica na qual haja administrador ou scio com
poder de direo, familiar de detentor de cargo em comisso ou funo de confiana que
atue na rea responsvel pela demanda ou contratao ou de autoridade a ele
hierarquicamente superior no mbito de cada rgo e de cada entidade.
Art. 4 No se incluem nas vedaes deste Decreto as nomeaes, designaes ou
contrataes:
I - de servidores federais ocupantes de cargo de provimento efetivo, bem como de
empregados federais permanentes, inclusive aposentados, observada a compatibilidade do
grau de escolaridade do cargo ou emprego de origem, ou a compatibilidade da atividade
que lhe seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comisso ou funo
comissionada a ocupar, alm da qualificao profissional do servidor ou empregado;
II - de pessoa, ainda que sem vinculao funcional com a administrao pblica, para a
ocupao de cargo em comisso de nvel hierrquico mais alto que o do agente pblico
referido no art. 3;
III - realizadas anteriormente ao incio do vnculo familiar entre o agente pblico e o
nomeado, designado ou contratado, desde que no se caracterize ajuste prvio para burlar
a vedao do nepotismo; ou
IV - de pessoa j em exerccio no mesmo rgo ou entidade antes do incio do vnculo
familiar com o agente pblico, para cargo, funo ou emprego de nvel hierrquico igual
ou mais baixo que o anteriormente ocupado.
Pargrafo nico. Em qualquer caso, vedada a manuteno de familiar ocupante de
cargo em comisso ou funo de confiana sob subordinao direta do agente pblico.

Em razo das definies j apresentadas em 2.5.3.2, este ilcito tem natureza

permanente, pois, embore a ilicitude j se consuma desde o primeiro momento em que o
servidor nomeie o cnjuge ou o parente em relao de subordinao e confiana, a conduta
antijurdica de nepotismo se prolonga no tempo at que o infrator resolva exonerar ou
dispensar aquele outro agente.

4.7.3.9 - Inciso IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em

detrimento da dignidade da funo pblica
Se, por um lado, para o pleno desempenho das atribuies do seu cargo, o agente
pblico investido de competncias, poderes e prerrogativas, por outro lado, em razo da
funo de interesse pblico que executa, sobre ele imperam comprometimentos
especialssimos de conduta, no s de ordem legal mas tambm moral (atente-se que esta
funo sempre voltada ao interesse pblico, tais como controle, arrecadao, gesto,
planejamento, polcia, judicatura, assistncia social, dentre tantas). Tem-se, ento a
configurao do ilcito em tela (aqui sinteticamente substantivado como valimento de cargo)
quando justamente este agente pblico, em lugar de exercer a tutela para a qual foi investido
no cargo pblico e que exatamente o que dele a sociedade espera e requer, ele, de forma
intencional, consciente, dolosa, privilegia o interesse particular e se utiliza das prerrogativas
de seu cargo ou at mesmo de sua condio de servidor em benefcio prprio ou de outra
pessoa, em detrimento do interesse pblico tutelado.
Da, o servidor vale-se do seu cargo, ao servir-se de suas prprias prerrogativas,
deturpando-as e agindo em detrimento da dignidade da funo pblica, seja para auferir
proveito para si mesmo, seja para propiciar proveito a outrem (ainda que seja sem uma
contrapartida a seu favor). Repise-se: o ato irregular somente acontece porque ali est o agente
pblico com poder para legalmente realiz-lo ou inibi-lo e, no entanto, este servidor, de forma
ilegal, o realiza ou no inibe sua realizao, seja por ao ou omisso. E tem-se que o proveito
irregular depende inafastavelmente do cargo (ou ainda de sua condio de servidor), pois
nica e to-somente o servidor, detentor de prerrogativas a serem exercidas em sintonia com o

800

interesse pblico, que pode propiciar o ato (comissivo ou omissivo); o outro no tem este
poder. Da, no presente enquadramento, no se cogita de o servidor ser ludibriado; no h
valimento de cargo culposo, mas apenas doloso.
De se esclarecer que, a princpio, a prpria literalidade do enquadramento reporta-se,
de forma imediata, hiptese de o servidor manipular ilegal e dolosamente as atribuies do
seu cargo para lograr benefcios indevidos para si ou para outrem. Mas no se deve perder de
vista a possibilidade mais abrangente deste enquadramento ao abarcar hiptese talvez at de
maior grau de repulsa quando o servidor atua de forma dolosa para lograr proveitos pessoais
prprios a favor de outrem valendo-se mais do que de seu cargo em si, mas sim de sua prpria
condio de servidor. Aqui cogita-se de servidor cometer o fato ilcito produzindo ou
deixando de produzir atos que a rigor no esto nas atribuies especficas de seu cargo, mas
assim agindo to-somente em razo de acessos, conhecimentos ou possibilidades de quaisquer
naturezas que lhe so propiciadas pelo fato de ser agente pblico. A despeito das atribuies
do cargo que o infrator ocupa, no se tolera a conduta em que o servidor vale-se no
especificamente de seu cargo, mas sim do fato de ocupar um cargo e da sua condio de
servidor, hiptese em que a mcula moral instituio pode ser at mais danosa, pois, neste
caso, possivelmente o infrator busca associar seu nome e sua atuao ao rgo, simulando
competncias que de fato sequer possui, a fim de obter a vantagem pretendida diante de
terceiros. O entendimento acima exposto j foi referendado pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, verbis:
Parecer PGFN/PGA n 1.027/2004: 27. No que diz respeito letra e do item 8, supra
(enquadramento no inciso IX do art. 117 da lei de regncia), o que restou comprovado nos
autos que o servidor confeccionou o ofcio e falsificou a assinatura de seu chefe imediato
para obter benefcio indevido, o que j configura a imputao do valimento ilcito do cargo
pblico.
28. lgico que tal conduta s foi possvel porque aproveitou-se de sua condio de
servidor em exerccio na repartio, seja por utilizar os recursos/equipamentos sua
disposio, seja por falsificar documento pblico para obter vantagem que sabia no ter
direito.
A conduta praticada pelo infrator tanto pode ser inerente s suas atribuies legais,
caracterizando desvio de funo, quanto o servidor pode se valer da sua posio de agente
pblico e, simulando deter competncia, praticar ato contrrio ao interesse pblico.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
290, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13

Conforme j se aduziu em 4.6.3, a despeito de a regra geral da Lei n 8.112, de

11/12/90, considerar o elemento subjetivo das irregularidades de ndole dolosa satisfeito com
a vontade genrica de o servidor cometer a conduta objetivamente descrita na literalidade do
enquadramento sem ter uma finalidade especfica em sua ao (bastando que o autor se mova
pelo nimo que a doutrina classifica de dolo genrico), tem aqui um enquadramento em que a
sua prpria literalidade impe a configurao de nimo subjetivo especfico, qual seja, de o
agente ter a inteno determinada, ao utilizar-se das atribuies de seu cargo, de faz-lo para
lograr alguma forma de proveito, para ele prprio ou para outrem (exigindo-se que autor se
mova pelo nimo que a doutrina classifica de dolo especfico). Conforme se mencionou em
4.6.2.1, tratando-se de infrao eivada de dolo especfico, no se coaduna com a lgica cogitar
de sua configurao mediante conduta demarcada por dolo indireto. Se nesta hiptese indireta
de nimo subjetivo tem-se a conduta do agente delimitada pela indiferena em relao ao
resultado delituoso dela decorrente, seria irrazovel cogitar de que uma infrao cujo
enquadramento requer do servidor a inteno de alcanar determinado fim especfico pudesse
se configurar em ao em que ele se demonstra indiferente a este mesmo fim que o prprio
deseja. Se o emprego indevido das atribuies do cargo for movido por nimo subjetivo
genrico, no de se cogitar deste enquadramento regido pelo dolo especfico.

801

Alm do emprego indevido das atribuies especficas do cargo que ocupa, o presente
enquadramento pode abarcar tanto aqueles atos simples, corriqueiros e cotidianos (o que no
impede que sejam dolosos e graves) ao alcance de qualquer servidor e que, por serem
inerentes de forma indistinta a todo o quadro funcional do rgo, sequer se enumeram nas
atribuies dos cargos, quanto tambm alcana atos especificamente produzidos por um
servidor em desvio de funo (quando um servidor comete ato da competncia de outro cargo
diferente do seu, seja de maior ou de menor grau de complexidade ou de responsabilidade, e
tambm independentemente de este desvio decorrer de mero arbtrio seu para perpetrar o
ilcito ou de ser do conhecimento de sua chefia), conforme j se abordou em 3.1, ao se
defender a aplicao do art. 148, da Lei n 8.112, de 11/12/90, e, em consequncia, do
processo administrativo disciplinar para atos cometidos sob esta espcie de desvio.
A precedncia da administrao fazendria e da administrao aduaneira restringe-se
aos momentos em que o servidor est efetivamente exercendo seu cargo, no havendo amparo
legal para o emprego deturpado da prerrogativa, em benefcio pessoal daquela pessoa, apenas
pelo fato de ser servidor do Fisco.
CF - Art. 37, XVIII - a administrao fazendria e seus servidores fiscais tero, dentro de
suas reas de competncia e jurisdio, precedncia sobre os demais setores
administrativos, na forma da lei;
Regulamento Aduaneiro - Art. 17. Nas reas de portos, aeroportos, pontos de fronteira e
recintos alfandegados, bem assim em outras reas nas quais se autorize carga e descarga
de mercadorias, ou embarque e desembarque de passageiros, procedentes do exterior ou a
ele destinados, a administrao aduaneira tem precedncia sobre as demais que ali
exeram suas atribuies.

Dentre os ilcitos causadores de pena expulsiva, este um dos mais comumente

configurados. A sua aplicabilidade deve ser creditada ao fato de que, na redao deste inciso,
andou bem o legislador ao prover um carter alternativo, ao invs de cumulativo. Destaque-se
a conjuno ou: basta que se comprove o benefcio ilegtimo auferido ou que se tentou
auferir, por uma das partes (o prprio servidor ou outrem, que, em regra, um particular, mas
sem impedimento de ser outro servidor).
Tanto pode o servidor agir de forma a propiciar, com o exerccio indigno de seu cargo,
direto benefcio prprio, como pode usar de seu cargo para propiciar benefcio a outrem, em
que se poderia presumir (a contrapartida no pr-requisito para a configurao) o benefcio
pessoal indireto. Neste segundo caso, para a configurao deste ilcito, basta que se comprove
a concesso dolosa de proveito ao particular, por parte do servidor, sendo desnecessrio
comprovar o proveito pessoal ou a mera inteno de se aproveitar. Acrescente-se ainda que o
proveito, pessoal ou de outrem, pode ser de qualquer natureza, no necessariamente financeiro
ou material.
Assim, se por um lado nem sempre se revela tarefa fcil para a comisso conseguir
lograr a comprovao do proveito do servidor, por vezes no muito difcil comprovar que o
outro obteve proveito indevido, na forma de um deferimento, concesso, etc.
Esta razovel facilidade decorre de que, vista do princpio da legalidade, sempre
haver algum tipo de normatizao a regular determinada atividade pblica. Assim, ao se
deparar com a conduta funcional contrria a esta norma, propiciando vantagem indevida a
algum, pode-se ter, muito sinteticamente, dois caminhos: havendo nos autos elementos
formadores da convico de que aquela atitude incorreta foi tomada intencional e
conscientemente pelo servidor, tem-se a princpio configurado o valimento de cargo; se h
elementos que indicam que a conduta contrria lei decorreu de negligncia ou impercia

802

(culpa, em essncia), talvez possa se cogitar de inobservncia de norma, prevista no art. 116,
III do Estatuto (descrito em 4.7.2.3), punvel com penas de advertncia ou no mximo de
suspenso. Da, tem-se, em sentido bastante genrico, que a inobservncia de norma o
enquadramento mais comum das infraes leves e culposas enquanto que o valimento do
cargo a infrao mais comum das infraes graves e dolosas.
Trazendo tona a classificao apresentada em 4.6.1.2, o valimento de cargo ilcito
formal ou de consumao antecipada, ou seja, se configura apenas com a conduta
recriminvel do servidor, antes da concretizao do resultado naturalstico delituoso e
contrrio ao interesse pblico ou mesmo que ele nem sequer venha a se concretizar, seja a
favor de si mesmo, seja a favor de terceiro.
Formulao Dasp n 18. Proveito pessoal
A infrao prevista no art. 195, IV, do Estatuto dos Funcionrios, de natureza formal e,
consequentemente, se configura ainda na hiptese de o proveito pessoal ilcito no ter sido
conseguido.
(Nota: O inciso IV do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da funo.)
STJ, 5. O prejuzo ao errio evidente e ficou comprovado. No entanto, na jurisprudncia
do STJ, "o ilcito administrativo de valer-se do cargo para obter para si vantagem pessoal
em detrimento da dignidade da funo pblica, nos termos do art. 117, IX da Lei 8.112/90
de natureza formal, de sorte que desinfluente, para sua configurao, que os valores
tenham sido posteriormente restitudos aos cofres pblicos aps a indiciao do
impetrante; a norma penaliza o desvio de conduta do agente, o que independe dos
resultados" (MS 14.621/DF, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, Terceira Seo, DJe
30.6.2010).
Trata-se de transgresso de ndole formal, o que significa que ela se configura mesmo
quando o insinuado ou exigido proveito pessoal ilcito no chegue a se concretizar. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 385, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004

Por fim, este enquadramento disciplinar tambm pode configurar simultaneamente ato
de improbidade administrativa, vista de vrios incisos dos arts. 9, 10 ou 11 da Lei n 8.429,
de 02/06/92, como, por exemplo, destacadamente, o inciso VIII do art. 9.
E, mais especificamente, pode ocorrer situaes concretas a priori enquadrveis no
enquadramento em tela mas que tambm se amoldem aos comandos mais especficos do art.
5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, voltados de forma mais direcionada, reservada e extrema a
condutas suscitadoras de conflito de interesses. Estes casos, de grande gravidade, conforme j
aduzido em 3.2.6.2, podem atrair a aplicao do enquadramento de improbidade
administrativa (por ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92), sendo a pena expulsiva capitulada no art. 132, IV da Lei
n 8.112, de 11/12/90.

4.7.3.10 - Inciso X - participar de gerncia ou administrao de sociedade privada,

personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de
acionista, cotista ou comanditrio
Como forma de coibir o desvio de comprometimento e de dedicao e de evitar que o
fato de ser investido em cargo pblico propicie benefcios indevidos ao servidor ou
sociedade de que ele participe ou atividade que ele pratique e tendo em vista tambm a
existncia de uma rea de incompatibilidade entre a funo pblica e a iniciativa privada e o
carter cada vez mais restritivo com que devem ser compreendidas as liberdades de atuao
particular do agente pblico em face da indisponibilidade do interesse pblico, a Lei n 8.112,

803

de 11/12/90, veda o exerccio de algumas atividades empresariais. Compreenda-se que esta

expresso introdutoriamente aqui empregada apenas por sua figurada conciso,
reconhecendo-se a impreciso tcnica de faz-lo, j que a vedao legal vai alm da formal
configurao empresria, abarcando tanto a gerncia e a administrao de sociedades privadas
quanto o exerccio do comrcio, conforme a redao dada pela Lei n 11.784, de 22/09/08.
Todavia, ao tempo de sua edio, a prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, no definiu o
que empresa, sociedade e comrcio, e originalmente remeteu a compreenso do seu
dispositivo ao regramento ento vigente, qual seja, dos antigos Cdigos Civil e Comercial
(dos quais se extraam as definies para aqueles termos).
Mantida at os dias atuais sua estrutura incompleta, o inciso em comento um
dispositivo incriminador em branco (extrai-se da doutrina penal que norma penal em branco ao contrrio da norma penal completa ou perfeita, que define o delito de forma precisa e
determinada, com todas as caractersticas de sua estrutura normativa, e dispensa qualquer
complemento para sua correta compreenso - a norma que, embora comine sano, possui o
preceito incompleto ou indeterminado, dependente de complementao, expressa ou tcita,
em outro normativo de nvel igual ou inferior, para agregar-lhe o significado e o contedo
exatos) e, como tal, a exata compreenso do seu contedo sempre deve ser deve harmonizada,
compatibilizada e atualizada com texto vigente da norma que o complementa.
Neste rumo, se demonstra relevante relembrar que o atual CC, ao adotar no
ordenamento ptrio a chamada teoria da empresa, operou uma mudana, do enfoque objetivo
(da prtica de atos no exerccio do comrcio e na conduo das sociedades mercantis ou civis,
respectivamente ento regulados pelos Direitos Comercial ou Civil) para o enfoque subjetivo
(da qualificao da condio de empresrio, ora regulada de forma unificada pelo Direito de
Empresa, de sede civil). Assim, no mais vigoram aquela dicotomia entre as duas reas do
Direito privado (entre as sedes civil e comercial) e as conceituaes de ato de comrcio e de
comerciante, tendo sido harmonizados os respectivos institutos em uma nica codificao, o
que se far repercutir nas anlises da participao empresarial tanto societria quanto
individual por parte do servidor.
Isto porque as definies legais que complementam o dispositivo punitivo em branco
em tela devem ser extrados do texto ora vigente da lei civil e exclusivamente neste contexto
que o aplicador do Direito deve interpretar o art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, e no no
antigo regramento, uma vez ser juridicamente incabvel aplicar a complementao quela
espcie de dispositivo com base em norma j revogada.
Destaque-se ainda que, embora a redao do art. 117, X da Lei n 8112, de 11/12/90,
tenha sido alterada j aps a inovao da lei civil (inclusive com o acrscimo de um pargrafo
nico ao mencionado artigo), o legislador manteve a atecnia de sua redao original,
sobretudo na imprecisa sequncia de seus elementos, conforme adiante se abordar.
Antes disto, para a devida compreenso do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90,
tambm se faz necessrio dividi-lo em duas partes e assim buscar a sua exposio: a primeira,
que trata da proibio ao servidor de atuar em sociedade como gerente ou administrador; e,
posteriormente, a segunda, que trata da proibio do servidor individualmente exercer o
comrcio. Para ambas as partes, em virtude da literalidade estatutria empregar conceitos da
lei civil, se far necessrio adentrar em dispositivos desta sede normativa.

4.7.3.10.1 - Gerncia ou Administrao de Sociedades Privadas

804

Para iniciar a anlise da primeira parte do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90,
deve-se demarcar que aqui se trata de vedao estatutria apenas atuao empresarial do
servidor em sociedade, no se cogitando, por ora, de sua atuao empresarial individual
(vedao que consta da segunda parte do dispositivo legal).
No obstante, uma vez que a lei civil, diferentemente e de forma mais coerente que a
Lei n 8.112, de 11/12/90, em primeiro lugar define a atuao empresarial individual para da
estender o conceito para esta atividade em sociedade, aqui se far necessrio iniciar a pesquisa
no CC nos termos em que se define a atividade individual.
O empresrio definido na lei civil, como pessoa fsica, individualmente, como aquele
que exerce, de forma profissional e organizada, uma atividade econmica, sob sua iniciativa e
risco, voltada produo ou circulao de bens ou de servios. Neste conceito legal, por
profissional se subentende a existncia de habitualidade, reiterao ou permanncia; por
organizada se subentende a existncia de estrutura e de recursos operacionais e logsticos para
o manejo articulado de todos os fatores de produo (capital, mo-de-obra, insumos e
tecnologia); por econmica se subentende a busca do lucro a ser partilhado entre os
integrantes; por produo ou circulao de bens ou servios se subentende qualquer atividade
exercida no mercado; e, com a conjugao destes quatro fatores, se afastam do conceito legal
aquelas atividades espordicas ou de mero desfrute bem como atividades realizadas
pessoalmente pelo profissional autnomo. Doutrinariamente, da se extrai o conceito abstrato
de empresa, no definido em lei, no sentido de exerccio da atividade produtiva, organizado e
dinamizado pelo empresrio. Por expressa vontade legal, exclui-se do conceito de empresrio
quem exerce profisso intelectual (de natureza cientfica, literria ou artstica), a menos que a
existente estrutura empresarial absorva a intelectualidade daquele ofcio marcado por
pessoalidade, fazendo dela apenas um componente da produo.
CC - Art. 966. Considera-se empresrio quem exerce profissionalmente atividade
econmica organizada para a produo ou a circulao de bens ou de servios.
Pargrafo nico. No se considera empresrio quem exerce profisso intelectual, de
natureza cientfica, literria ou artstica, ainda com o concurso de auxiliares ou
colaboradores, salvo se o exerccio da profisso constituir elemento de empresa.

Partindo desta compreenso inicial, em seguida, buscam-se, na lei civil, as

conceituaes para a expresso estatutria sociedade privada, personificada ou no.
Iniciando a interpretao da primeira parte do dispositivo legal, tem-se que a lei civil
define sociedade como o conjunto de pessoas que celebram um contrato, escrito ou verbal,
para o exerccio de alguma atividade econmica (que, inclusive, pode ser, de acordo com seu
objeto social, de finalidade comercial ou mercantil de venda de produtos ou de servios), em
que se obrigam a contribuir com bens ou servios e a partilhar, entre si, dos resultados e
lucros. Da definio legal, se infere que a participao em sociedades envolve uma atividade
que no exercida em nome do prprio agente individualmente falando, mas sim da pessoa
jurdica como um todo, da qual ele apenas um dos scios, e que busca o lucro e o ganho
econmico.
CC - Art. 981. Celebram contrato de sociedade as pessoas que reciprocamente se obrigam
a contribuir, com bens ou servios, para o exerccio da atividade econmica e a partilha,
entre si, dos resultados.

Relembre-se que, em contraposio ao conceito concreto de pessoa fsica, associado

ao indivduo natural, o conceito abstrato e fictcio de pessoa jurdica do art. 40 do CC traz
consigo a idia de entidade ou coletividade, constituda de pessoas e de bens, na forma
legalmente prevista e qual a lei concede personalidade prpria, distinta da dos indivduos
que a compem, que se traduz em ter uma existncia jurdica independente de seus

805

integrantes, no sentido de poder exercer direitos e contrair obrigaes, destinada consecuo

de fins comuns. Ademais, em funo dos interesses e objetivos que visa a atingir ou atender, o
conceito de pessoa jurdica desdobra-se em pessoas jurdicas de direito pblico (subdividas
ainda em funo, da nacionalidade, em internas, tais como Unio, Estados, Distrito Federal,
Territrios, Municpios, autarquias e fundaes pblicas de direito pblico; ou externas, tais
como as estrangeiras), e no foco de presente interesse, de direito privado, conforme define o
art. 44 do CC.
CC - Art. 40. As pessoas jurdicas so de direito pblico, interno ou externo, e de direito
privado.

E, por expressa diferenciao estabelecida no mencionado art. 44 do CC, cabe deixar

claro que a aplicao do dispositivo punitivo em branco encartado no art. 117, X da Lei n
8.112, de 11/12/90, no atinge as espcies de pessoas jurdicas de direito privado constitudas
como associaes, fundaes, organizaes religiosas, partidos polticos e empresas
individuais.
CC - Art. 44. So pessoas jurdicas de direito privado:
I - as associaes;
II - as sociedades;
III - as fundaes;
IV - as organizaes religiosas;
V - os partidos polticos;
VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada. (Inciso acrescentado pela Lei n
12.441, de 11/07/11)

Neste rumo, destacadamente, vale reiterar - por ser fonte comum de incerteza e dvida
- que, a contrario sensu da definio de sociedade, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no veda ao
servidor participar de associaes e de fundaes, uma vez que, respectivamente, a lei civil
define as primeiras como unio de pessoas que se organizam para objetivos no econmicos e
delimita os objetivos das segundas a fins religiosos, morais, culturais ou assistenciais - ou
seja, em ambas as espcies, embora tambm pessoas jurdicas de direito privado,
diferentemente da sociedade, no se tem o fim econmico de buscar a partilha de lucros.
CC - Art. 53. Constituem-se as associaes pela unio de pessoas que se organizam para
fins no econmicos.
Art. 62. Para criar uma fundao, o seu instituidor far, por escritura pblica ou
testamento, dotao especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e
declarando, se quiser, a maneira de administr-la.
Pargrafo nico. A fundao somente poder constituir-se para fins religiosos, morais,
culturais ou de assistncia.

Relembre-se, conforme j destacado, que o atual CC, ao ter uniformizado institutos do

Direito privado, no s implantou um nico regramento para a atividade empresria
individual como tambm f-lo repercutir na eliminao da antiga diferenciao entre
sociedade civil e sociedade comercial (ou mercantil). Com isto, a lei civil sintetizou que,
atualmente, a relevante distino entre as sociedades no mais reside na identificao se a
busca de seus lucros se dava ou no por meio do que, de forma complexa, se definia como
atos de comrcio, mas sim na objetiva diferenciao da natureza de suas atividades (ou seja,
nos seus objetos sociais), discernindo se a sociedade de natureza empresria ou no,
conforme adiante se expor.
Prosseguindo na compreenso da primeira parte do dispositivo legal, ainda de acordo
com a lei civil, a sociedade (que no se confunde com o conceito abstrato de empresa, j
exposto como o exerccio organizado da atividade produtiva), se for constituda nos termos
legais, pode adquirir as qualidades de pessoa jurdica e de ser capaz de direitos e de

806

obrigaes e, dependendo da forma de constituio, os scios podem gozar da distino de

seu patrimnio pessoal dos compromissos da sociedade. Assim, a sociedade dita
personificada quando se estabelece formalmente e adquire personalidade jurdica, com a
inscrio em registro e arquivamento de seus atos constitutivos. Dentre as sociedades
personificadas (que possuem seus atos registrados), em funo do objeto de sua atividade, em
extenso ao conceito apresentado em seu prprio art. 966 (para a atuao individual), o CC
define duas grandes espcies de sociedades.
Primeiramente, o CC define como sociedades empresrias as sociedades personificadas
que tm por objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio, ou seja, aquelas
sociedades personificadas que congregam o exerccio profissional (habitual ou
permanente, no espordico) e, destacadamente, a organizao (existncia de estrutura
material, logstica e pessoal, contratada pelos scios, para o manejo dos fatores de
produo - capital, insumos, mo-de-obra e tecnologia), para a produo ou a circulao
de bens ou de servios, em atividades econmicas (que visam ao lucro a ser partilhado
entre os scios). Estas sociedades, assim como o empresrio individual, devem se
inscrever e ter seus atos constitutivos arquivados em Registro Pblico de Empresas
Mercantis, a cargo das Juntas Comerciais.
E, residualmente, o CC denomina de sociedades simples todas as demais sociedades
personificadas. Nelas se incluem, por expressa previso da lei, as sociedades
cooperativas (arts. 1.093 a 1.096 do CC) e, a contrario sensu da definio de
empresrio, as sociedades que, apesar da prtica econmica (busca do lucro a ser
distribudo entre os socios), produzem profissionalmente seus bens ou servios sem a
organizao e a estrutura empresarial dos fatores de produo, caracterizando-se pelo
direto emprego da fora de trabalho ou do esforo criador dos prprios scios na
atividade-fim, vez que esta, em geral, se circunscreve em ofcio requeredor de especfica
capacitao intelectual (tais como de natureza cientfica, literria ou artstica), sendo
habitualmente integradas por pessoas que exercem aqueles tipos de ofcios (profisses
liberais, em geral). As sociedades simples se caracterizam, primeiramente, por serem
integradas por profissionais detentores de um conhecimento intelectual e, ademais, de
forma ainda mais especfica, por integrar seu objeto social justamente a explorao
desta atividade intelectual por seus prprios scios. Classificam-se como sociedades
simples mesmo as sociedades que contam com auxlio de empregados, a menos que a
estrutura absorva a intelectualidade do ofcio por parte dos scios, quando passa a ser
sociedade empresria (quando aquela atividade intelectual liberal, ainda que
preponderante, passa a ser apenas um componente de uma organizao maior). Estas
sociedades gozam de requisitos menos rigorosos em sua escriturao contbil e devem
ser inscritas e ter seus atos constitutivos arquivados em Registro Civil das Pessoas
Jurdicas.
Percebe-se ento que, do estrito conceito legal de empresrio do art. 966 do CC, como
a pessoa fsica que individualmente toma a iniciativa de exercer atividade empresria
(configurando-se em empresrio individual), advm o conceito de sociedade empresria para
a pessoa jurdica que exerce profissionalmente a atividade econmica e organizada que
tambm se amolda ao conceito de atividade empresria, em contraponto sociedade simples,
que, embora tambm pratique atividade econmica na busca do lucro, no o faz de forma
organizada (j que nem toda atividade econmica empresarial).
CC - Art. 985. A sociedade adquire personalidade jurdica com a inscrio, no registro
prprio e na forma da lei, dos seus atos constitutivos (arts. 45 e 1.150).
Art. 982. Salvo as excees expressas, considera-se empresria a sociedade que tem por
objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio sujeito a registro (art. 967); e,
simples, as demais.
Pargrafo nico. Independentemente de seu objeto, considera-se empresria a sociedade

807
por aes; e, simples, a cooperativa.
Art. 1.150. O empresrio e a sociedade empresria vinculam-se ao Registro Pblico de
Empresas Mercantis a cargo das Juntas Comerciais, e a sociedade simples ao Registro
Civil das Pessoas Jurdicas, o qual dever obedecer s normas fixadas para aquele
registro, se a sociedade simples adotar um dos tipos de sociedade empresria.

De se perceber, ainda, que, alm da diviso entre empresrias ou simples em funo da

natureza da sociedade, a lei civil prev para as sociedades personificadas seis diferentes
formas constitutivas, em duas formas de subscrio e de integralizao do capital social:
simples (art. 997 a 1.038 do CC), em nome coletivo (arts. 1.039 a 1.044 do CC), comandita
simples (arts. 1.045 a 1.051 do CC) e limitada (arts. 1.052 a 1.087 do CC), com capital
dividido em quotas; e annima (arts. 1088 e 1089 do CC, sendo regulada pela Lei das
Sociedades Annimas - Lei n 6.404, de 15/12/76) e comandita por aes (arts. 1.090 a 1.092
do CC), com capital dividido em aes. Releva, ento, que h dois enfoques com que se pode
mencionar a sociedade simples: lato sensu (art. 982 do CC), como diferencial da natureza
empresria, ou stricto sensu (arts. 997 a 1.038 do CC), como uma das seis formas
constitutivas possveis, sendo certo que uma sociedade de objeto intelectual (simples, em
sentido lato) pode se constituir na forma simples (em sentido estrito) ou nas quatro demais
formas (exceto de sociedade annima), enquanto que uma sociedade de natureza empresria
pode se organizar nas cinco formas constitutivas que no a forma simples em sentido estrito.
Dentre outras peculiaridades, estas seis diferentes constituies refletem distintas formas de
responsabilizao dos scios, em seus patrimnios pessoais, em caso de dvidas da sociedade,
merecendo destaque, para fim estatutrio, as sociedades em que h scios com
responsabilidade limitada ao seu respectivo aporte de capital (seja em quotas, seja em aes)
que integralizem, como o caso da limitada, das comanditas e da annima, da advindo a
vantagem de os scios de uma sociedade simples optarem por tipos constitutivos que limitem
suas responsabilidades, uma vez que, na forma constitutiva simples, estas podem ser
ilimitadas.
CC - Art. 983. A sociedade empresria deve constituir-se segundo um dos tipos regulados
nos arts. 1.039 a 1.092; a sociedade simples pode constituir-se de conformidade com um
desses tipos, e, no o fazendo, subordina-se s normas que lhe so prprias.
Pargrafo nico. Ressalvam-se as disposies concernentes sociedade em conta de
participao e cooperativa, bem como as constantes de leis especiais que, para o
exerccio de certas atividades, imponham a constituio da sociedade segundo determinado
tipo.

Complementarmente, o CC define como sociedade no personificada aquela que,

embora constituda de fato, no tem inscritos em registro seus atos constitutivos e,
consequentemente, rege-se por contrato ou acordo, escrito ou mesmo apenas verbal, que tem
validade somente entre seus scios, no tendo fora para terceiros. Estas sociedades no
possuem personalidade jurdica e no so capazes de direitos e de obrigaes e suas dvidas
podem atingir ilimitadamente o patrimnio dos scios. Dentre as sociedades no
personificadas, a lei civil:
define, em regra, como sociedades em comum (arts. 986 a 990 do CC, tambm
conhecidas como sociedades de fato ou sociedades irregulares) as sociedades que,
apesar de no possurem registro, exploram qualquer atividade econmica;
e denomina especificamente de sociedades em conta de participao (arts. 991 a 996 do
CC, tambm conhecidas como sociedades ocultas ou em confiana) aquelas em que
apenas um scio (chamado de ostensivo ou aparente) atua na atividade-fim, agindo
individualmente, participando os demais (chamados de participantes ou ocultos ou de
investimento) apenas do aporte de recursos e do resultado.
CC - Subttulo I: Da Sociedade No Personificada - Captulo I: Da Sociedade em Comum Art. 986. Enquanto no inscritos os atos constitutivos, reger-se- a sociedade, exceto por

808
aes em organizao, pelo disposto neste Captulo, observadas, subsidiariamente e no que
com ele forem compatveis, as normas da sociedade simples.
Art. 991. Na sociedade em conta de participao, a atividade constitutiva do objeto social
exercida unicamente pelo scio ostensivo, em seu nome individual e sob sua prpria e
exclusiva responsabilidade, participando os demais dos resultados correspondentes.

Portanto, indistintamente das peculiaridades das definies da lei civil, todos os tipos
de sociedades acima listados, personificados ou no, e empresria ou no, esto alcanados
pelo mandamento da primeira parte do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90 (com exceo
das sociedades simples de cooperativas, conforme adiante se aduzir, luz do inciso I do
pargrafo nico deste dispositivo legal).
Definido ento o que sejam sociedades, avanando na anlise literal desta primeira
parte do mandamento restritivo, verifica-se que o dispositivo legal no veda qualquer
participao societria do servidor, mas sim apenas nas condies de gerente ou de
administrador. Assim, faz-se necessrio definir e diferenciar os termos legais gerncia e
administrao. O administrador pode ser um scio ou no e figura como um rgo da
sociedade, nomeado no contrato social ou no estatuto social em outro ato, com amplos
poderes administrativos, para acompanhar e supervisionar a execuo dos servios e negcios,
responsabilizando-se pelo prprio destino da sociedade. O gerente no um rgo da
sociedade, mas sim apenas um empregado, contratado pelos scios ou pelo administrador,
com atribuies de direo, de comando e de controle sobre todos os bens e empregados da
sociedade, de compra de insumos, de contratao e de dispensa de empregados e de assinatura
de contratos.
Da se verifica que o texto legal centra a vedao ao servidor na ocupao de posio
de mando, seja como scio, seja como contratado, para a realizao de atos de administrao,
de gesto, de controle e de gerncia, em qualquer tipo de sociedade acima descrito, tanto no
que diz respeito a seus bens materiais ou mo-de-obra, quanto a seus servios,
independentemente de seu aspecto formal de estar inscrita em registro ou no (personificada
empresria ou simples - e independentemente da forma constitutiva -, no personificada em
comum ou em conta de participao). Ainda em razo da leitura direta do mandamento legal,
que no prev excees, a vedao das atuaes como administrador ou gerente se aplica de
forma absoluta, independentemente do objeto social da sociedade (tenha ela fim comercial ou
no); em outras palavras, prevalecem vedadas aquelas posies de mando mesmo se a
sociedade atua em rea totalmente diversa e sem qualquer relao, sequer indireta, com o
mnus pblico do servidor.
Em suma, interpreta-se que, excepcionalmente regra geral de no interferir no livre
agir em sua vida privada e de respeito s garantias fundamentais (no que se inclui o direito
propriedade), o Estatuto impe tais vedaes ao servidor justamente para que, alm de este
poder se dedicar devidamente a seu mnus pblico, sem desvio de prioridades, a sociedade de
que ele participa no seja favorecida nas definies de suas estratgias ou nas suas decises,
qualquer que seja seu objeto social, pelo fato de seu administrador ou gerente ser um agente
pblico, sob pena de sano demissiva.
Alm do aspecto meramente operacional e pragmtico de que a figurao como
administrador ou gerente de uma sociedade consumiria tempo e dedicao que o servidor
deve dirigir sua funo pblica, em inevitvel e intolervel incompatibilidade de jornadas,
tambm, de certa forma, verifica-se uma segunda teleologia neste dispositivo legal, de ndole
preventiva. O mandamento em questo comporta a inteligncia de se considerar que, sendo
um agente pblico, capaz de deter informaes de governo ou acessos estratgicos ou ainda
poderes de ingerncia na sede administrativa, poderia o servidor se permitir contaminar pelo
conflito de interesses pblico e privado e carrear para sua empreitada particular vantagens em

809

decorrncia de sua especial condio funcional.

De forma sistemtica como a Lei n 8.112, de 11/12/90, enfrenta a questo de matrias
incompatveis com a funo pblica, aqui se tem uma tutela dinamizada pela proteo ao
mero risco potencial de a tal incompatibilidade acarretar concreta afronta ao interesse pblico.
Da porque, ainda que se trate de sociedade cujo objeto social no guarde relao com o
mnus pblico e mesmo que no se comprove efetivo ato em benefcio da sociedade em razo
da funo pblica do servidor que a administra ou que a gerencia, quis o legislador proteger a
coisa pblica de forma preventiva, inibindo o mero risco de desvios de dedicao e,
sobretudo, de lealdade do agente em favor de interesses pessoais. Desta forma, o Estatuto no
tolera e pune de forma grave a mera atuao de fato de servidor em posio de mando e de
definio de rumos empresariais de uma sociedade, ainda que sequer se efetive qualquer tipo
de vantagem concreta a favor da sociedade em decorrncia do cargo pblico.
Sem confundir com atribuir relevncia de critrio necessrio ou suficiente para a
configurao do presente ilcito, tem-se como um bom exemplo de possvel contaminao das
atividades privada e pblica o fato de a sociedade administrada ou gerenciada pelo servidor
manter relacionamento com a administrao, passvel de ser verificado mediante
levantamento junto ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(Siafi), de pagamentos realizados sociedade.
Todavia, encerrando a anlise literal da primeira parte do art. 117, X da Lei n 8.112,
de 11/12/90, verifica-se que no h impedimento ao servidor para participao em sociedades
(inclusive de fins comerciais) em que a lei civil e/ou o contrato social ou o estatuto social
confere(m) ao scio poderes, direitos e responsabilidades limitados, como o caso, por
exemplo, da qualidade de scios acionista, cotista ou comanditrio, pois, nestes casos, os
rumos do negcio no dependem diretamente de decises a cargo deste scio servidor (por
bvio, em funo do emprego de tais termos, aqui somente se cogita de sociedades
personificadas empresariais ou personificadas simples que tenham adotado alguma forma
constitutiva empresarial).
Da lei civil, define-se o acionista como aquele scio que possui parcelas de uma
sociedade cujo capital social dividido em aes (por exemplo, nas sociedades empresrias
annima e comandita por aes), enquanto que o cotista aquele scio que possui parcelas de
capital (quotas) em sociedades assim constitudas (por exemplo, nas sociedades empresrias
em nome coletivo e limitada e, em geral, nas sociedades simples); e o comanditrio uma
espcie de scio cotista (especificamente da sociedade empresria em comandita simples).
Dentre todas as espcies societrias mencionadas, por mera necessidade de
esgotamento conceitual, no incio deste tpico e mesmo no pargrafo acima, algumas perdem
importncia no aprofundamento do tema por estarem em desuso na prtica, merecendo
detalhamento, em razo de sua maior aplicabilidade concreta, as formas constitutivas limitada,
annima e simples.
Antes, mencione-se a classificao doutrinria entre sociedades de pessoas ou de
capitais, em funo da maior ou menor relevncia que assuma no negcio o que se denomina
affectio societatis, conceito compreendido como a vontade de unio e de cooperao, a
aceitao de clusulas comuns e a participao e a colaborao ativas dos scios no objeto a
ser realizado, com o fim comum do lucro. Por bvio, qualquer forma de sociedade entre
pessoas conjuga necessrios e indispensveis elementos pessoais e de capital, em maior ou
menor grau, dependendo das peculiaridades do negcio. A sociedade se classifica como de
pessoas quando h predominncia dos elementos pessoais e quando a vinculao entre os
scios baseia-se na relao mtua e recproca de confiana (a intuitu persona), de forma que,

810

por exemplo, uma alterao no quadro societrio depende de aprovao dos demais scios, a
ser registrada no contrato social, podendo a sada de um scio acarretar at a dissoluo ou a
inviabilidade da sociedade. Por outro lado, a sociedade classificada como de capital se o
carter pessoal secundrio e se em sua constituio prevalece o impessoalismo do capital, de
forma que um scio entre ou saia independentemente de prvio conhecimento ou de
consentimento dos demais, apenas adquirindo ou alienando sua forma de participao, e sem
alterar o ato constitutivo da sociedade.
As sociedades podem ser classificadas segundo vrios critrios, tais como: (...) A
estrutura econmica: sociedades de pessoas, constitudas em funo da qualidade
pessoal dos scios (...), que so: as sociedades em nome coletivo, sociedades em comandita
simples (...), sociedades em conta de participao, sociedades limitadas, e sociedades de
capitais, constitudas tendo em ateno preponderantemente o capital social (sociedade
annima e sociedade em comandita por aes)., Rubens Requio, Curso de Direito
Comercial, 1 volume, pg. 374, Editora Saraiva, 26 edio, 2006

Dito isto e iniciando-se a descrio dos tipos constitutivos de efetivo interesse prtico
sob a tica disciplinar, tem-se que a sociedade limitada, cujo capital social dividido em
quotas, a forma mais comum de se constiturem sociedades, sobretudo para investimentos de
pequeno ou de mdio porte, pois os scios (cotistas), aps a total integralizao dos capitais
que subscreveram em contrato, no tm seus patrimnios pessoais atingidos por dvidas da
sociedade. Esta sociedade, de acordo com seu contrato social, pode ter como administrador
um scio ou algum estranho ao quadro social, contratado para tal fim. A doutrina,
majoritariamente, entende que a sociedade limitada insere-se na classificao de sociedade de
pessoas (embora, em situaes concretas, possa o contrato social adotar clusulas que
mitiguem a intuitu persona). Acrescente-se ainda que, por fora do art. 983 do CC, pode uma
sociedade simples (no sentido lato, no empresria) constituir-se no como tal, mas sim da
forma de uma sociedade limitada.
Quanto sociedade annima, cujo capital dividido em pequenas e iguais fraes
ideais, denominadas aes, embora no haja impedimento legal para sua constituio para
investimentos de pequeno ou mdio porte e com poucos scios, em geral, em virtude da
pesada estrutura que se requer, destina-se a grandes empreendimentos e, em decorrncia, para
fazer frente necessidade de recursos, pulveriza a subscrio e a integralizao do capital
social em inmeros scios. Neste rumo, diferentemente da sociedade limitada, refletindo sua
prpria denominao, a sociedade annima privilegia o capital, no se importando com
aspectos pessoais, tais como qualidades e talentos dos acionistas e, por fora da lei civil,
sempre de natureza empresria (art. 982 do CC).
Aqui, importa mencionar que as aes das sociedades annimas podem ser
preferenciais (ttulos ligados mais fortemente remunerao, como aplicao financeira, do
que a controle societrio em favor do acionista e que, vista da vantagem pecuniria de, em
geral, conceder a seu portador prioridade no recebimento da parte que lhe cabe da distribuio
de lucros, sob forma de dividendos, normalmente, no do direito a voto) ou ordinrias
(ttulos ligados mais fortemente ao controle societrio do que remunerao, como aplicao
financeira, em favor do acionista, que, vista de assegurarem direito a voto, importam na
distribuio de lucros, em forma de dividendos, somente aps o pagamento aos portadores das
aes preferenciais). Neste rumo, aproveita-se para informar tambm que as sociedades
annimas dividem-se em de capital aberto e de capital fechado. As sociedades abertas,
mediante autorizao da Comisso de Valores Mobilirios, podem negociar suas aes (em
geral, as aes preferenciais, mas tambm aes ordinrias), com oferta pblica em mercado
aberto, tanto por meio de corretoras de valores em bolsa de valores quanto por instituies
financeiras no mercado de balco, admitindo a pulverizao da sua propriedade; j as
sociedades fechadas, comumente de origem familiar e com capital social menos pulverizado,

811

no contando com permisso daquela mencionada autarquia do Ministrio da Fazenda para

lanamento de suas aes para subscrio pblica, apenas podem negoci-las dentro da
prpria sociedade ou para pessoas direta ou indiretamente ligadas aos acionistas, como forma
de manter restrita a sua propriedade.
Ainda acerca das sociedades annimas, independentemente de seus respectivos
percentuais ou nveis de participao no capital social, pode-se dizer que cada um dos scios
proprietrio de parte da sociedade e, indistintamente, todos so denominados de acionistas;
porm, no que diz respeito possibilidade de controle da sociedade, decorrente da
propriedade de aes com direito a voto, h as espcies de acionistas minoritrios e
majoritrios (que podem ou no se confundir com os controladores), de forma que, no mbito
de uma grande sociedade annima, um acionista minoritrio tem a propriedade, mas sobre ela
no exerce nenhum controle e no a administra. Em caso de dvida da sociedade, os scios, de
forma geral, tm responsabilidade limitada integralizao das aes respectivamente
subscritas; todavia, os scios controladores, que usam o poder para controlar os rumos da
sociedade, e os administradores (que podem ser externos aos acionistas, contratados para tal)
respondem de forma diferenciada por danos causados.
Por fim, as sociedades simples, cujo capital social dividido em quotas, aqui
conjugando tanto os sentidos lato e estrito do conceito, so aquelas que, ao mesmo tempo em
que o CC atribuiu a qualidade de poder significar um padro comum e uma normatizao
subsidiria para os demais tipos constituintes, tambm figuram, residualmente, como aquelas
que exploram atividades econmicas especficas de certa forma margem da organizao dos
fatores de produo que caracteriza a empresa (atividade econmica e produtiva que
concentradamente se manifesta nas sociedades limitada e annima, esta ltima, sobretudo,
para investimentos de grande porte), podendo se dizer amoldadas para investimentos de
pequeno porte. Mesmo que, conforme autorizado na lei civil, uma sociedade simples (lato
sensu) adote o formato de um dos tipos de sociedades empresrias (com exceo da forma
societria annima, por ser vedado), no deixar de ser simples por tal motivo, visto que o que
discerne tal questo o objeto da sociedade (neste caso, permanece o arquivamento de seus
atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, embora obedecendo s normas do
Registro Pblico de Empresas Mercantis). Uma das vantagens de assim se proceder que,
enquanto na forma constitutiva simples os scios podem ter seu patrimnio alcanado em
caso de dvida da sociedade, adotando-se outra forma constitutiva, eles auferem a limitao de
sua responsabilidade.
As sociedades simples desenvolvem atividades econmicas estritamente ligadas
conjugao de intelectualidades dos scios e, desta forma, indubitavelmente, so sociedades
de pessoas. Estas sociedades, de acordo com seus contratos sociais, podem ter como
administrador um scio ou algum estranho ao quadro social, contratado para tal fim. Ainda a
se mencionar que a sociedade personificada que tenha por objeto a atividade rural, se no
dispuser de organizao estruturada da produo, ser simples; se dispuser,
independentemente de seu porte, poder optar em se manter como sociedade simples ou em se
registrar como sociedade empresria (conforme se ver mais detidamente em 4.7.3.10.3).
Conforme j afirmado acima, claro que a Lei n 8.112, de 11/12/90, por meio do
dispositivo em comento, no tem a inteno de proibir o direito de propriedade ao servidor. O
servidor pode buscar outras formas lcitas e compatveis de auferir rendas ou rendimentos, tais
como investindo suas disponibilidades financeiras no mercado de capitais ou em
empreendimentos privados, podendo at figurar como scio majoritrio de uma sociedade
(inclusive de fim comercial), sem em princpio afrontar a norma; vista especificamente deste
enquadramento, o que ele no pode, em termos de participao societria, , pessoalmente,
praticar os atos de administrao ou de gerncia, pois, repisa-se, alm de coibir os desvios de

812

comprometimento e de dedicao, a Lei quer evitar - antes mesmo da efetiva concretizao e

j desde o mero risco potencial - que o servidor lance mo de seu cargo para, com a fora de
suas prerrogativas, beneficiar ou carrear benefcio para aquelas atividades privadas.
Em razo, ento, do necessrio acerto com que deve ser lido este dispositivo apenador
com demisso, que, no obstante ter se apresentado a literalidade da primeira parte do art.
117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, afirma-se que o aplicador de qualquer norma, mais do
que se debruar sobre seus detalhes literais, deve encar-la de forma global para tentar extrair
a sua inteligncia sistemtica. Neste rumo, deve se esclarecer que, independentemente de
nuances literais, passveis de interpretao, o que este dispositivo legal quer tutelar, em
essncia, alm da questo de controle da prestao integral da jornada de trabalho e de
dedicao ao cargo, sobretudo evitar conflito de interesses pblico e privado, ou seja, coibir
a possibilidade de a sociedade obter qualquer beneficiamento, vantagem ou diferenciao pelo
fato de que seu administrador ou gerente um servidor, dotado de prerrogativas. Em outras
palavras, a principal inteligncia da norma evitar que, por ser servidor, o administrador ou
gerente de uma sociedade atue em seu prprio favor de forma inescrupulosa.
Da porque o mandamento da primeira parte do art. 117, X da Lei n 8.112, de
11/12/90, deve ser entendido com um certo grau restritivo e cauteloso, configurando-se
apenas com a comprovao da administrao ou da gerncia de fato, no bastando figurar de
direito no contrato social, no estatuto social ou no mero acordo entre scios ou em qualquer
outro ato da sociedade ou ainda perante rgos tributrios. Em outras palavras, este
enquadramento precipuamente ftico e no apenas de direito. Para que se cogite do
enquadramento em tela, necessrio que a comisso comprove nos autos a efetiva atuao do
servidor como administrador ou como gerente da sociedade. Neste rumo, mencione-se, a mero
ttulo de exemplos no exaustivos, os fatos de o servidor assinar cheques, aquisio de
insumos, contratos diversos (como de prestao de servios, de manuteno, de locao de
imvel) ou convnios (como auxlios-alimentao ou sade para empregados) ou registros
profissionais de contratao, frias ou dispensa de empregados; ou firmar livros comerciais ou
fiscais; ou figurar como responsvel tributrio ou em quaisquer outras instncias
extrajudiciais e judiciais.
Ademais, de se verificar da literalidade, que emprega a ao verbal participar, que
aqui tambm se exige, alm da efetividade da conduta ftica, algum grau de habitualidade ao
longo do tempo, no se configurando a prtica vedada com apenas algum(ns) ato(s)
isolado(s), nos termos j dispostos em 2.5.3.4.
Parecer PGFN/CJU/CED n 1.237/2009: 148. interessante notar que os verbos tpicos
que compem a proibio administrativo-disciplinar, participar e exercer, no mbito
penal esto normalmente identificados quilo que a doutrina e a jurisprudncia qualificam
como crime habitual, o qual caracterizado por abalizada doutrina com os seguintes
contornos: (...)
152. No caso da proibio administrativo-disciplinar em anlise - embora a imprevisvel
realidade social possa eventualmente demonstrar o contrrio - pode-se dizer que, ao menos
em regra, um ato nico ou mesmo os atos dispersos e espordicos de gesto, distribudos
ao longo de cinco anos, dificilmente atingiriam de maneira especialmente grave a
regularidade do servio e a indisponibilidade do servio publico, legitimando a aplicao
da ultima ratio no mbito administrativo.
Por outro lado, caso o servidor pblico conste em contrato social de ente privado, como
scio-gerente (administrador), mas na prtica ele no exerce essa funo de direo - no
assinando cheques ou praticando atos de gesto - no haver subsuno da conduta do
servidor no respectivo ato disciplinar, em respeito ao princpio da primazia da realidade.,
Mauro Roberto Gomes de Mattos, Lei n 8.112/90, Interpretada e Comentada, Regime
Jurdico dos Servidores Pblicos da Unio, pg. 699, Editora Amrica, 4 edio, 2008

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Na mesma linha, de se destacar que o exerccio, por parte do servidor, de seus

direitos como scio (desde que nas condies permitidas pelo art. 117, X da Lei n 8.112, de
11/12/90, de acionistas, quotistas ou comanditrios), tais como o voto em deliberaes sociais
e a fiscalizao dos negcios, bem como eventuais providncias tomadas na sociedade, no se
confundem com incurso nas vedaes estatutrias de administrao ou de gerncia.
Destaque-se, ainda, que os servidores pblicos somente ficam fora do proibitivo
disciplinar insculpido nesse inciso X do art. 116 da Lei 8.112/90 quando, na condio de
acionistas, quotistas e comanditrios, no se comprometam com as atividades de
administrao e gerncia de suas respectivas empresas.
Esclarea-se que emergenciais, espordicas e isoladas providncias, tomadas em favor da
empresa pelo servidor acionista, no caracterizam o defeso gerenciamento previsto na
infrao disciplinar em lide. O que pode muito bem ocorrer em pequenas firmas, onde o
servidor quotista, detendo a expressiva maioria do capital social, se veja, de repente, de
inopino e de forma inesperada, abandonado pelo seu scio-gerente.
Agregue-se, porm, que essas excepcionais providncias somente se justificam quando
realizadas fora da jornada de trabalho da repartio, e desde que ocorram dentro do lapso
temporal de pequena durao. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pg. 385, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004
(Nota: Percebe-se claramente que o autor se equivocou ao mencionar inciso X do art. 116
da Lei 8.112/90, pois o correto art. 117.)

Assim, uma pessoa que administre ou gerencie uma sociedade e que investida em
cargo pblico no obrigada a encerrar as atividades societrias, desde que comprove a
petio, junto ao competente rgo pblico de registro, para que a sociedade tenha seu
contrato social alterado, e deixe efetivamente de exercer de fato a posio de mando.
Mas, ainda que o servidor no tenha cuidado de formalmente sair da posio de mando
ou, se for o caso, de encerrar a sociedade, se esta nunca operou ou no opera ou na prtica
opera com outra pessoa como administrador ou gerente desde que o servidor foi investido no
cargo pblico, pode-se inferir que no haver afronta tutela da impessoalidade se, apenas de
direito e no de fato, ele figurar em alguma daquelas duas posies de mando, visto que, na
prtica, no se cogitar de vantagem indevida, tanto a ele mesmo quanto sociedade.
Em contrapartida, o art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, alcana as situaes em
que o prprio servidor, pessoalmente, administra ou gerencia qualquer sociedade (cujo objeto
social seja qualquer atividade, comercial ou no, relacionada ou no com a atividade pblica),
no s quando formalmente seu nome consta dos documentos constitutivos como
administrador ou de demais documentos sociais como gerente mas tambm quando ele opera
apenas de fato, mesmo que seu nome no conste dos mencionados documentos, ou seja,
quando o servidor se vale de intermedirio (pessoa fsica ou jurdica, por meio de interpostas
pessoas ou de sociedades de fato), objetivando manter seus atos de administrao ou de
gerncia na clandestinidade.
Parecer PGFN/Cojed n 404/2011: 34. Neste sentido, temos que a infrao administrativa
ora em exame pode ser classificada como sendo do tipo habitual, isto , aquela cuja
consumao somente fica caracterizada com a prtica reiterada de atos
administrativos/gerenciais. Em princpio no se pode afirmar com a prtica de um nico
ato, por exemplo, que algum exerce a administrao/gerncia de uma determinada
sociedade empresarial, funes que por sua prpria natureza exigem a atuao constante
dos agentes que a exercem. Por isso, h a necessidade de que se tenha um conjunto idneo
de atos a fim de se constatar de forma segura que determinada pessoa participe da
administrao ou exera a gerncia de uma sociedade empresarial, principalmente se
levarmos em considerao que para a infrao disciplinar em questo a pena
correspondente mxima existente na seara administrativa, qual seja, a demisso. (...)
35. Feitas as consideraes prvias e passando a averiguar o caso em concreto, temos que
a mera insero do nome de servidor pblico em contrato social de sociedade empresarial
na condio de scio-administrador no possibilita prima facie que concluamos pela

814
caracterizao da transgresso disciplinar contida no art. 117, inc. X, da Lei n 8.112, de
1990. Tal situao apenas traduz um mero indcio de sua ocorrncia, sendo um elemento
idneo a provocar a abertura de um procedimento administrativo disciplinar. Isto porque
ser a situao ftica envolvida que dir se houve ou no o descumprimento da norma
proibitiva em questo. Tanto verdade que poder haver a transgresso funcional por
parte de servidor que sequer conste nos atos constitutivos de uma sociedade empresaria,
desde, claro, que se comprove que de fato exercia tais funes.
Da mesma forma, o simples fato do servidor constar do contrato do social como mero
scio cotista, acionista ou comanditrio, como consta da parte final do inciso X do art.
117, no afasta por completo a possibilidade do enquadramento, em especial quando h
indcios de que o servidor atua na administrao ou gerncia da sociedade.
o caso do servidor que, no constando do quadro social, ou constando apenas como
scio, se utiliza de um scio-gerente ou administrador meramente formal, normalmente seu
parente prximo, atuando o servidor de maneira oculta como o verdadeiro gestor da
sociedade. (...)
necessrio comprovar que o servidor, scio ou no, gerencia os negcios, atuando
diretamente na administrao da sociedade. Deste modo, ainda que o servidor esteja
designado no contrato social como scio-gerente ou administrador, cumpre comprovar
efetivamente os atos de gerncia e administrao para que o servidor seja
responsabilizado., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 292, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Na esteira, de acordo com definies da lei civil j apresentadas acima, havendo a

prtica de atos de administrao ou de gerncia por parte do servidor, configura-se a vedao
em tela independentemente se a sociedade personificada (ou seja, se adquiriu personalidade
jurdica com a inscrio em registro dos seus atos constitutivos e, neste caso, se empresria
ou no) ou se a sociedade no personificada (se nem sequer tem seus atos constitutivos
inscritos).
Em sntese, o que o art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, quer vedar a prtica de
atos de administrao ou de gerncia, mesmo que a sociedade no seja regular e no esteja
formalmente constituda e tambm no se importando com a condio meramente formal que
o servidor ocupa no contrato social, no estatuto social ou no mero acordo entre scios ou em
qualquer outro ato da sociedade, seja como membro, seja como contratado, ou ainda perante
rgos pblicos, e independentemente ainda do objeto social da sociedade (se tem ou no
relao com as atribuies do cargo e se ou no de natureza comercial).
Ainda vista do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu pargrafo nico,
inciso I, tambm se preservam, expressamente, as excees de o servidor poder participar nos
conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a Unio detenha, direta
ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade simples de cooperativa
constituda para prestar servios a seus membros. No primeiro caso destas excees,
obviamente, o ordenamento preserva a supremacia do interesse da administrao e, visando
boa gesto das empresas ou entidades de que participa, de forma coerente, no prev punio
para o servidor que atua em decorrncia de encargo recebido da prpria Unio. No segundo
caso, trata-se de uma liberalidade do legislador em estimular a participao de servidores nas
sociedades simples de cooperativas, definidas nos arts. 982 e 1.093 a 1.096 do CC, quando
constitudas para prestar servios a seus prprios membros, por entender que no h conflito
com o desempenho do cargo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117.
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no se aplica nos
seguintes casos: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n 11.784, de 22/09/08)
I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social ou em sociedade
cooperativa constituda para prestar servios a seus membros;

815

Antecipe-se que existe ainda uma outra exceo ao mandamento restritivo do art. 117,
X da Lei n 8.112, de 11/12/90, disciplinada no inciso II do mencionado pargrafo nico do
mesmo artigo, que, por sua relevncia, merecer destaque em 4.7.3.10.4, que a permisso
para servidor atuar como administrador ou gerente de sociedade privada no gozo de licena
para o trato de assuntos particulares.
Sintetizando a interpretao atualmente cabvel para a primeira parte do dispositivo
punitivo em branco (de gerncia ou administrao societria), deve-se tomar a definio de
sociedade estabelecida no art. 981 do CC (como a reunio de pessoas que reciprocamente se
obrigam a contribuir, com bens ou servios, para o exerccio de atividade econmica e a
partilha, entre si, dos resultados) e interpretar como vedado ao servidor, na atuao em
sociedade (indistintamente se empresria ou simples), gerenciar ou administrar esta espcie de
pessoa jurdica de direito privado, na qual no se incluem associaes e fundaes e tambm
sem prejuzo de outras formas de mera participao societria como acionista, cotista ou
comanditrio.
Ainda que aqui se analise restritivamente a parte inicial do dispositivo encartado no
art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, vista da necessria percepo sistemtica que o
aplicador deve ter do Estatuto, merece meno uma situao que, conceitualmente, pode
tangenciar o enquadramento em tela, mas que, na prtica, poder ser enquadrada no art. 117,
XVIII ou no art. 132, IV, ambos da mesma Lei, como atividade incompatvel com o cargo ou
como improbidade administrativa, conforme se satisfaam os critrios que sero
respectivamente expostos em 4.7.3.18.3 e em 4.7.4.4.5. Trata-se de quando o servidor
participa, como scio acionista, cotista ou comanditrio, sem ocupar formalmente posio de
mando (sem ser administrador ou gerente), de sociedade cuja atividade conflitante com as
atribuies do cargo ocupado.
O clareamento da questo em tela passa pela anlise sistemtica do ordenamento (com
este termo compreendido em seu sentido mais abrangente, incluindo a rica base
principiolgica ao lado das normas positivadas), indo alm da estrita legalidade. de se
compreender que o ordenamento no poderia comportar a lacuna de, por um lado, prever a
demisso de servidor que comprovadamente administre ou gerencie uma sociedade em uma
atividade qualquer e distante de seu mnus pblico e, por outro lado, no prever vedao e
sano para o servidor que participa de sociedade cujo objeto social seja frontalmente
incompatvel com suas atribuies pblicas (e, mais destacadamente, quando se verifica que o
administrador ou gerente da sociedade ou seu scio majoritrio algum de prxima relao
com o servidor).
Ora, em tal situao hipottica especfica, novamente de se clamar pelo
entendimento de que aqui no se trata apenas de proteo e sano legais afronta
concretizada sobre um bem jurdico relevantemente tutelado (qual seja, a incolumidade do
interesse pblico e a sua no contaminao por interesses particulares), mas tambm de
proteo j desde o simples risco potencial de tal afronta. Neste ponto, o ordenamento (ao
amparo cristalino dos comandos do art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08, e do art. 3 da Lei n
12.813, de 16/05/13), em sua viso mais abrangente, no sanciona to-somente a efetiva
atuao do servidor, na condio de scio de sociedade, em atos que se demonstrem
concretamente conflitantes com seu cargo, mas sanciona, alm e antes daquela atuao, j o
mero risco a que se expe o interesse pblico somente de se ter um agente pblico inserido no
quadro societrio, mesmo no possuindo parcela majoritria (e mesmo sem figurar
formalmente em posio de mando, na forma da administrao ou da gerncia), de uma
sociedade cuja busca do lucro - e, em consequncia, sua distribuio entre scios - advm de
atividade privada desde sempre incompatvel com o cargo ocupado. No se trata de apenas

816

punir gravemente a efetiva afronta cometida pelo servidor; antes disto, se trata de vedar, desde
a mediana punio, o mero posicionamento do servidor que o possibilite de comet-la, de
potencialmente vir a pr em conflito o inafastvel interesse pblico com o seu interesse
particular.
Portanto, por um lado, em princpio, a participao como scio acionista, cotista ou
comanditrio em sociedade privada facultada ao servidor, sofrendo apenas a respectiva
administrao ou gerncia (qualquer que seja a rea de atuao da sociedade) o
enquadramento demissvel na leitura direta e literal do art. 117, X da Lei n 8.112, de
11/12/90. Por outro lado, conforme se aduzir em 4.7.3.18.3, a participao do servidor como
scio especificamente de sociedade cujo objeto social seja incompatvel com o cargo tem
enquadramento, no mnimo, no art. 117, XVIII da mesma Lei (punido com suspenso) em
decorrncia direta, pura e to somente, da mera participao em si, ainda que nela no se
comprove nenhum ato de m-f com o fim de angariar benefcio nesta atividade privada. Ou
ainda, na hiptese mais extremada, conforme se aduzir em 4.7.4.4.5, tendo se comprovado
qualquer atuao dolosa, por parte do servidor, de repasse ou de disponibilizao de tcnicas
de eliso fiscal ou de evaso fiscal (entendidas como, respectivamente, condutas lcitas ou
ilcitas com o fim de evitar, retardar ou modificar a ocorrncia de fato gerador de obrigao
tributria ou os efeitos dela decorrentes) ou ainda de informaes sigilosas ou estratgicas que
beneficiem aquela sociedade privada em detrimento do interesse pblico ou que propiciem
sociedade burlar as tutelas e os controles exercidos pela administrao, a participao
societria ultrapassa a mera incompatibilidade e atinge o grau de repulsa de ato de
improbidade administrativa, merecendo enquadramento demissvel, por leitura sistemtica, no
art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo ser combinado com a leitura extrada do
art. 9, VIII ou do art. 11, III ou caput, da Lei n 8.429, de 02/06/92, conforme a peculiaridade
de cada caso.
Ora, se uma determinada atividade, quando desempenhada individualmente pelo
servidor, acarretaria enquadramento no art. 117, XVIII ou no art. 132, IV, ambos da Lei n
8.112, de 11/12/90 (cabendo em um ou no outro enquadramento em funo do grau de
gravidade da incompatibilidade com o mnus pblico), de se defender que a mesma
atividade, realizada pelo servidor, como scio de uma sociedade cujo objeto social seja
aquelas mesmas atividades incompatveis, desde que atendidas certas condicionantes, tambm
reflita disciplinarmente de igual forma.
Acrescente-se ainda, sob amparo do que j se aduziu em 3.2.5, que as duas
repercusses disciplinares de que aqui se cogita no seriam afastadas na hiptese de o servidor
se encontrar em licena para o trato de assuntos particulares, visto que, no se tratando de
enquadramento no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, aqui no caberia a aplicao do
inciso II do pargrafo nico do citado artigo.
Obviamente, a afirmao acima, da possvel repercusso disciplinar para o fato de o
servidor figurar como scio de sociedade cujo objeto seja incompatvel com a atribuio
pblica, merece ressalva. No se cuida de cogitar de reflexo disciplinar em decorrncia de
participao societria que to-somente represente um investimento ou uma aplicao
financeira por parte do servidor, em que no se verifique nenhuma inteno ou sequer
possibilidade de este efetivamente atuar e influir na persecuo dos objetivos da sociedade,
seja vista de seu percentual de participao no capital social, seja vista de sua
representatividade pessoal dentre os demais scios.
Assim, no se insere no alcance ora aventado da matria disciplinar a situao comum
em que um servidor figure como um simples acionista de uma grande sociedade annima de
capital aberto pelo mero fato de ter adquirido aes (destacadamente aes preferenciais, pelo

817

mero interesse de retorno financeiro no mercado de capitais, ou ainda que sejam aes
ordinrias, em quantidade que no o eleve a acionista majoritrio ou controlador), em oferta
pblica em mercado aberto. Aproveitando-se a conceituao doutrinria acima exposta sobre
as sociedades, tendo uma sociedade annima forte trao de sociedade de capital, que os scios
passam a compor ou deixam de integrar em absoluta impessoalidade, sem nenhum lao de
affectio societatis, e figurando o servidor como um mero acionista minoritrio, sem que haja
significncia em tal participao tanto em termos pessoais em relao ao quadro de scios
quanto em termos de percentual no capital social, no h que se cogitar de afronta ao bem
jurdico tutelado nem pelo art. 117, XVIII, nem pelo art. 132, IV e muito menos pelo art. 117,
X (j que aqui no se trata de administrao ou de gerncia), todos da Lei n 8.112, de
11/12/90.
Aqui se cuida de situao de contornos especficos em que o status do servidor dentro
da sociedade, vista das peculiaridades necessrias de serem analisadas em cada caso
concreto, se revela inequivocamente relevante em termos de percentuais de participao no
capital social ou, ainda que tal percentual no seja relevante, em situaes em que se
demonstre relevante o grau de vinculao pessoal existente entre o servidor e os demais
scios, administrador e gerente (tais como em prximas relaes de parentesco, de afinidade,
de amizade ou de qualquer outro tipo de vinculao de intuitu persona).
Novamente se aproveitando da conceituao j exposta, o foco acima descrito se
aproxima de sociedades limitadas ou, principalmente, de sociedades simples, aliceradas em
forte affectio societatis, em que a situao de destaque do scio servidor - sobretudo por sua
intelectualidade afinada com a natureza da atividade social - possa indicar sua inteno de
tentar dissimular, por meio do emprego distorcido da permisso legal participao
societria, a ilcita atuao do agente pblico no objeto social da sociedade, objeto social este
incompatvel com as atribuies do cargo que ocupa ou com as competncias do rgo em
que lotado. Em tais constituies societrias, possvel ao servidor se dissimular como mero
scio ao lado de cnjuge, filhos ou amigos prximos em empreitadas cujas atividades-fim
sejam intimamente ligadas intelectualidade e aos conhecimentos tcnicos especficos e
exclusivos do agente pblico e que no se estendem aos demais scios (permitindo a
inferncia de que o objeto social somente factvel de ser executado pelo prprio servidor),
podendo ento a se revelar afronta ao art. 117, XVIII ou ao art. 132, IV, ambos da Lei n
8.112, de 11/12/90, se a atividade em si, ainda que desempenhada individualmente, se
enquadrasse em um ou no outro dispositivo, respectivamente, como simplesmente
incompatvel ou como ato de improbidade administrativa.
Embora tratando de uma hiptese no exatamente a mesma aqui sob anlise,
demonstra-se relevante trazer similar posicionamento doutrinrio acerca da extenso da
repercusso disciplinar contra servidor que se utiliza de pessoa prxima para dissimular a
transgresso proibio estatutria (no caso, a doutrina concorda com o sancionamento
disciplinar para servidor que, por meio do cnjuge, afronta o bem jurdico tutelado pela
proibio do exerccio do comrcio, sem adentrar, por bvio, no crculo de direitos daquela
terceira pessoa inalcanvel pela Lei n 8.112, de 11/12/90).
Nada obsta, porm, que a mulher do impedido possa exercitar a atividade mercantil.
Provado, porm, que o funcionrio se serve de sua mulher comerciante para obter
vantagens em funo de seu cargo, usando-a como testa-de-ferro, sofrer as sanes
administrativas, mas no pelo simples fato de sua mulher desempenhar atividade comercial
legtima., Rubens Requio, Curso de Direito Comercial, 1 volume, pg. 102, Editora
Saraiva, 26 edio, 2006

Assim, necessrio se esclarecer que a interpretao extensiva e sistemtica que ora se

estabelece para se prever excepcional repercusso disciplinar para o fato de um servidor

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figurar como scio (sobretudo cotista, em limites prticos) de sociedade que tenha como
objeto social uma atividade incompatvel com o seu mnus pblico no se confunde com a
simples condio de acionista de sociedade annima de capital aberto para cuja obteno de
resultados ele em nada contribui.

4.7.3.10.2 - Exerccio do Comrcio

Conforme j abordado, o dispositivo do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, com
pouca preciso redacional, prossegue, em sua segunda parte, buscando vedar a atuao
empresarial individual do servidor, aps ter se iniciado com a proibio atinente
participao societria.
A crtica redao se justifica por dois motivos: primeiramente, por seu encadeamento
de idias infeliz j desde a redao original e ainda mantida e, em segundo motivo, pela no
harmonizao da terminologia ao novo contexto da lei civil, embora tenha sido o dispositivo
alterado j aps a vigncia do atual CC, o que faz exigir certo esforo de interpretao para
melhor compreend-lo.
Antes de se adentrar na interpretao em si da segunda parte do art. 117, X da Lei n
8.112, de 11/12/90, e respeitando a terminologia que menciona o exerccio do comrcio,
apesar da sabida mudana de foco operada na lei civil, deve-se destacar que seu objetivo
especfico para aquela atividade-fim quando exercida pessoalmente pelo servidor. Aqui, ao
contrrio da primeira parte do dispositivo (que veda formas de participaes societrias),
trata-se do servidor atuando de forma individual, fora de uma sociedade. Para esta segunda
parte do dispositivo, apesar da inadequada sequncia de idias expostas, no faz sentido se
cogitar de excees vedao por ser scio acionista, cotista ou comanditrio, pois, no se
tratando de sociedade, o agente no age em nome de uma pessoa jurdica que com ele no se
confunde e da qual ele seja mero integrante e sem posies de mando, mas sim age em seu
prprio nome, de forma que ele tem sempre o comando da atividade (diferentemente daqueles
scios, para os quais a Lei previu exceo aplicvel apenas para a primeira parte do
dispositivo), e sobre ele recai a responsabilidade pessoal do exerccio da atividade-fim em
comento.
Dito isto, partindo da construo optada pelo legislador em primeiramente abordar
formas de vedao participao societria e depois apresentar vedao irrestrita para atuao
individual, o texto legal teria sido mais claro se sua sequncia primeiramente estabelecesse a
vedao administrao e gerncia de sociedades, excetuando as condies de scio
acionista, cotista ou comanditrio, para ao final estabelecer a vedao ao exerccio do
comrcio. Da forma como foi redigido, desde sua redao original at sua verso atual j
alterada, parece que as excees daquelas trs qualidades de scio se aplicam, no mnimo,
tambm ou, em pior leitura, exclusivamente a quem exerce o comrcio, quando, a rigor, elas
se aplicam exclusivamente ao integrante de sociedade (de objeto social comercial ou no).
A propsito, acerca de objeto de sociedade, ainda antes de se aprofundar na
literalidade da segunda parte do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, convm esclarecer
que, na primeira parte do dispositivo, mais geral e abrangente, tem-se que o scio no atua por
si prprio, individualmente, mas sim em nome da sociedade que ele integra. Da porque, por
expressa vontade da Lei, na sociedade, o agente pblico pode participar como scio acionista,
cotista ou comanditrio, no podendo apenas atuar como administrador ou gerente, seja o
objeto social de finalidade comercial ou no. E mesmo no caso especfico de o objeto social
ser mercantil, a vedao que recai sobre o servidor em sociedade ainda a da primeira parte
do dispositivo legal, de atuar como administrador ou gerente, de forma que se ele apenas

819

pratica efetivamente a atividade-fim da venda, interpreta-se que ele no atua por si, mas sim
pela sociedade e em nome dela, no havendo restrio legal. Ainda nesta hiptese, o exerccio
do comrcio, por si s, praticado como integrante da sociedade e para ela, no um ato
atribuvel ao agente individualmente, mas sim pessoa jurdica, no havendo que se falar de
repercusso disciplinar por se enquadrar no dispositivo em comento.
Feita esta introduo, partindo-se para a interpretao da segunda parte do art. 117, X
da Lei n 8.112, de 11/12/90, depara-se com a expresso exercer o comrcio, o que leva
necessidade de se buscar o que seja atualmente a definio de exerccio do comrcio. E, para
isto, novamente, da mesma forma como feito para a primeira parte acima, para o correto
entendimento da segunda parte do dispositivo, necessrio se faz expor a atual conceituao na
lei civil.
Com a j mencionada adoo da chamada teoria da empresa no ordenamento ptrio, a
definio legal de exerccio do comrcio que atualmente se extrai do CC transcende as
definies de comerciante e de ato de comrcio originalmente constantes da parte
revogada do Cdigo Comercial. Isto porque a incidncia do Direito Comercial foi deslocada
do comerciante e dos atos de comrcio estritos para a pessoa do empresrio e para a empresa,
em que se agregaram tanto as atividades que j eram tidas estritamente como comerciais como
aquelas que eram tidas como civis.
Antes de prosseguir nesta descrio da inovao legislativa, embora j apresentados ao
se analisar a primeira parte do dispositivo legal, convm abrir um parntese para relembrar
que se compreende o empresrio individual (ou simplesmente empresrio, conforme define o
art. 966 do CC) como aquele agente que, sob sua iniciativa e risco, de forma organizada (com
o manejo articulado de todos os fatores de produo), com fins profissionais (habituais,
reiterados ou permanentes) e econmicos (de busca do lucro), para produo ou circulao de
bens ou de servios (atuando no mercado); por sua vez, compreende-se por empresa o
exerccio desta atividade profissional econmica organizada. Assim, em outras palavras, o
empresrio o titular da atividade da empresa, organizando-a, ao empregar seu capital na
aquisio de bens, insumos, tecnologia e mo-de-obra para pr em prtica a atividade
econmica (de busca do lucro), e dirigindo-a, ao controlar a execuo da atividade-fim por
seus empregados.
E informe-se que a lei civil, alm de prever a atuao empresarial (atividade
empresarial) na forma do empresrio individual, tambm contempla a possibilidade de a
pessoa fsica adquirir personalidade jurdica de direito privado, constituindo-se na forma de
empresa individual de responsabilidade limitada (Eireli), que mais uma espcie de pessoa
jurdica de direito privado e que no se confunde com o conceito de sociedade, no obstante
seja contemplada, no que couber, com os regramentos das sociedades limitadas. Por meio
deste ente jurdico personalizado, registrado no Registro Pblico das Empresas Mercantis, o
indivduo titular da empresa pode exercer, por si s, a atividade empresria, com a
peculiaridade de ter sua responsabilidade limitada ao seu aporte de capital, preservando seu
patrimnio pessoal protegido e no atingido por dvidas da pessoa jurdica (garantia
protecionista que a lei civil no concede ao empresrio individual).
CC - Art. 44. So pessoas jurdicas de direito privado:
VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada. (Inciso acrescentado pela Lei n
12.441, de 11/07/11)
Art. 980-A. A empresa individual de responsabilidade limitada ser constituda por uma
nica pessoa titular da totalidade do capital social, devidamente integralizado, que no
ser inferior a 100 (cem) vezes o maior salrio-mnimo vigente no Pas. (Artigo
acrescentado pela Lei n 12.441, de 11/07/11)
1 O nome empresarial dever ser formado pela incluso da expresso "EIRELI" aps a
firma ou a denominao social da empresa individual de responsabilidade limitada.

820
(Pargrafo acrescentado pela Lei n 12.441, de 11/07/11)
2 A pessoa natural que constituir empresa individual de responsabilidade limitada
somente poder figurar em uma nica empresa dessa modalidade. (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 12.441, de 11/07/11)
3 A empresa individual de responsabilidade limitada tambm poder resultar da
concentrao das quotas de outra modalidade societria num nico scio,
independentemente das razes que motivaram tal concentrao. (Pargrafo acrescentado
pela Lei n 12.441, de 11/07/11)
6 Aplicam-se empresa individual de responsabilidade limitada, no que couber, as
regras previstas para as sociedades limitadas. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 12.441,
de 11/07/11)

Retornando ao relato da alterao normativa, aquele deslocamento dos focos subjetivo

e objetivo do Direito Comercial no se confunde com afirmar a inexistncia desta sede
jurdica nos dias atuais. A matria sobrevive, apenas encartada em nico diploma
sistematizador, que o atual CC, em ttulo hoje nomeado Direito de Empresa. Tanto
verdade, que este ramo jurdico passou a abarcar, ento, alm daquelas atividades
eminentemente comerciais (compra e venda de bens e mercadorias, intermediao de vendas
ou mediao especulativa entre a oferta e a procura de mercadorias, produo industrial,
transportes de qualquer modo e atividades bancrias e financeiras), tambm outras atividades
econmicas antes no abrangidas por aquela sede de Direito - como, por exemplo, a prestao
de servios, o mercado imobilirio e a atividade rural (que mereceu ateno destacada em
4.7.3.10.3) -, desde que organizadas economicamente para a produo ou circulao de bens e
de servios, que eram limitadas incidncia do regramento civil.
Com isto, operou-se no ordenamento a unificao das obrigaes comerciais e civis,
restando atualmente os empresrios sujeitos ao mesmo tratamento jurdico, que engloba no
s a responsabilizao civil em sentido lato mas tambm o regime jurdico do antigo
comerciante, uma vez que as normas afetas ao comrcio passaram a ser aplicadas no apenas
aos que exercem o que a lei chamava de mercncia stricto sensu mas sim a todo empresrio.
Neste rumo, no s as atividades eminentemente comerciais mas tambm todo
empreendimento organizado economicamente para a produo ou circulao de bens ou de
servios est atualmente submetido ao disciplinamento do Direito de Empresa encartado no
CC.
CC - Art. 966. Considera-se empresrio quem exerce profissionalmente atividade
econmica organizada para a produo ou a circulao de bens ou de servios.
Art. 2.037. Salvo disposio em contrrio, aplicam-se aos empresrios e sociedades
empresrias as disposies de lei no revogadas por este Cdigo, referentes a
comerciantes, ou a sociedades comerciais, bem como a atividades mercantis.

De certa forma, pode-se dizer que as terminologias atuais de atividade empresarial e de

empresrio individual (ou de titular de Eireli) englobam os tradicionais significados de
atividade comercial e de comerciante, agregando nas respectivas novas abrangncias tambm
atividades realizadas de forma organizada e com fins lucrativos que, poca da diviso do
Direito privado, se enquadravam como atividades civis.
O empresrio figura central da empresa. Muitos autores no distinguem o empresrio
comercial (ou simplesmente empresrio aps o novo Cdigo Civil) da antiga figura do
comerciante. (...)
No h dvida de que o empresrio, na linguagem do direito moderno, o antigo
comerciante. Nesse aspecto, portanto, as expresses so sinnimas. (...)
Com a parcial unificao do Direito Privado empreendida pelo Cdigo Civil, e com a nova
posio legislativa firmada na figura do empresrio, teria desaparecido a figura do
comerciante e a profisso correspondente? A resposta, em que pese a perplexidade
provocada pela nova legislao, deve ser negativa (...). O comerciante individual passa a
se chamar empresrio, para atender nova concepo do Cdigo Civil, que adotou a
teoria da empresa., Rubens Requio, Curso de Direito Comercial, 1 volume, pgs. 75,

821
76 e 83, Editora Saraiva, 26 edio, 2006

A exemplo do que j se comentou para as sociedades empresrias (sociedades que

executam atividades de empresrio), o empresrio individual (e tambm o titular de Eireli)
deve se inscrever no Registro Pblico de Empresas Mercantis, a cargo das Juntas Comerciais,
auferindo, nos termos que dispe a Lei n 8.934, de 18/11/94, a qualidade de firma mercantil
individual (a rigor, esta expresso atualmente sinnima da expresso doutrinria empresrio
individual e do termo empresrio, adotado pelo atual CC).
Mas, da mesma forma como o registro e o arquivamento de um contrato social ou
estatuto social no confere a uma sociedade a natureza de empresria (pois ele somente o ser
se exercer com nimo profissional a atividade de empresa), sabe-se tambm que o registro
mercantil, com a consequente inscrio da firma individual, por si s, meramente
declaratrio e no constitutivo da condio de empresrio (em termos atuais), bem como
tambm no era constitutiva da condio de comerciante (em termos antigos).
Esta percepo tem como consequncia que o tradicional conceito de comerciante
passava, assim como tambm passa o conceito atual de empresrio, necessariamente, pela
prtica profissional dos atos de comrcio e dos atos empresariais, devendo aqui ser entendida
como prtica profissional aqueles atos por meio dos quais o agente extrai, totalmente ou pelo
menos em parte, recursos relevantes para sua subsistncia.
Com isto, se compreende o motivo de o legislador ter mantido no art. 117, X da Lei n
8.112, de 11/12/90 (mesmo com sua redao tendo sido alterada j aps a vigncia do atual
CC), a expresso em princpio anacrnica de exercer o comrcio, em lugar de t-la
atualizado com a expresso exercer atividade empresria. Apesar de o conceito de atividade
empresria atualmente englobar no s as tradicionais atividades mercantis em stricto sensu
mas tambm abarcar atividades econmicas de ndole civil praticadas de forma organizada, a
literalidade de exercer o comrcio comporta um sentido mais amplo que especificamente
exercer atividade empresarial nos termos de hoje, pois agrega ainda meios informais de
exerccio profissional.
Pode-se inferir que a inteno do legislador em no atualizar a terminologia da
segunda parte do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, foi de abarcar na proibio
estatutria tambm a atividade de o servidor atuar, como profissional autnomo (seja
civilmente estabelecido, seja na completa informalidade), em todas as reas que, se registrado
fosse como firma mercantil individual ou como Eireli, so hoje compreendidas como
empresrias.
Diferentemente do empresrio individual (ou titular de Eireli), que conta com a
organizao dos fatores de produo e, sobretudo, com a fora de trabalho de seus
empregados para a realizao da atividade-fim, o profissional autnomo a opera direta e
pessoalmente ou, no mximo, conta com a colaborao de pessoas prximas ou de poucos
auxiliares subalternos, sem a organizao empresarial. No se confunda a inscrio no
Registro Pblico de Empresas Mercantis, como elemento necessrio (mas no suficiente) para
a condio de algum, individualmente, ser alado qualidade de empresrio, com o simples
fato de um profissional autnomo se estabelecer no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, que
no o ala qualidade de empresrio, visto ele no possuir a necessria organizao que a lei
civil exige para tal conceito (em analogia ao registro tambm de natureza civil das sociedades
simples, que no passam, por isto, condio de sociedades empresrias). Menos ainda se
confunde com o empresrio individual (ou com o titular de Eireli) o profissional autnomo
que se mantm na absoluta informalidade e que sequer se estabelece civilmente (em analogia
sociedade no personificada).

822

No obstante, sem dvida, se o profissional autnomo (estabelecido ou no) pratica

com nimo profissional aquelas atividades que a atual lei civil define como prprias de
empresrio, ele se enquadra na tradicional e mais ampla concepo de exercer o comrcio.
(...) a condio bsica para a caracterizao do empresrio repousa na organizao. a
organizao que distingue o empresrio do profissional autnomo. O autnomo opera
pessoalmente, ou, quando muito, com a colaborao de familiares ou de poucos auxiliares
subalternos. (...)
A empresa demanda um estabelecimento, tanto que no se concebe a existncia de uma
estrutura organizacional de pessoas ou de meios materiais sem que se disponha do
instrumento dessa organizao, que o complexo de bens e pessoas que fazem atuar a
empresa.
Mas no basta o estabelecimento, para que se tenha a empresa; necessrio, para tanto,
que esse estabelecimento conte com elementos de atuao (pessoas ou coisas), que o
elevam ao nvel da organizao.
No se deve esquecer que o profissional autnomo poder estabelecer-se, sem que essa
circunstncia venha a retirar-lhe a condio de no-empresrio, porquanto o
estabelecimento no subentende necessariamente a organizao. (...)
O que separa o empresrio e a sociedade empresria, de um lado, do trabalhador
autnomo e da sociedade simples, do outro lado, exatamente o requisito da organizao,
conforme consignado no art. 966 do Cdigo Civil. (...)
As sociedades simples so as que no dispem de uma estrutura organizacional e as que,
mesmo dispondo, dedicam-se a atividades intelectuais, atividades rurais (agricultura e
pecuria) e a negcios de pequeno porte (pequena empresa), cabendo registr-las no
Registro Civil das Pessoas Jurdicas.
As sociedades empresrias so as que exercem atividades prprias de empresrio (art.
982), inclusive a sociedade dedicada a atividade rural, contanto que se inscreva no
Registro Pblico de Empresas Mercantis (art. 984). (...)
No campo da atividade econmica, exercida profissionalmente para a produo de bens ou
servios, tem-se portanto a figura do profissional autnomo, que trabalha de forma
pessoal, e tem-se o empresrio individual, este comando com uma organizao de pessoas
ou bens materiais. No universo societrio, se no se delineia a organizao, a hiptese de
sociedade simples; presente a organizao, configura-se a sociedade empresria.
As excees a serem consideradas, inclusive no plano societrio, onde seriam sociedades
simples, concernem ao trabalho intelectual, que no tem natureza empresarial; atividade
rural, que poder ser empresria ou no, de acordo com o registro; e ao pequeno
empresrio que, atendida essa qualificao, poder se registrar no Registro Civil das
Pessoas Jurdicas, no sendo tratado como empresrio.
O Cdigo Civil ordenou um sistema de registro fundado em duas organizaes
preexistentes, o Registro Pblico de Empresas Mercantis e o Registro Civil das Pessoas
Jurdicas, atribuindo primeira a inscrio dos empresrios individuais e das sociedades
empresrias, e ao segundo a inscrio das sociedades simples (art. 1.150).
O no-empresrio individual, que o profissional autnomo, especialmente quando
estabelecido, deveria contar tambm com um rgo de registro, tal como o empresrio
individual. E esse rgo seria, naturalmente, o Registro Civil das Pessoas Jurdicas.
Houve, com efeito, uma omisso do legislador, a ser suprida pelo intrprete, atravs dos
processos de integrao da norma jurdica (art. 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil).
Cabe aplicar, no caso, a analogia, com base no paralelismo que identifica a sociedade
empresria com o empresrio individual e a sociedade simples com o profissional
autnomo estabelecido (firma individual no empresria). Assim, e por essa razo, e
para que no permanea mngua de um registro, dever o profissional autnomo
estabelecido se inscrever no Registro Civil das Pessoas Jurdicas (...)., Jos Edwaldo
Tavares Borba, Direito Societrio, pgs. 16 a 18, 24 e 25, Editora Renovar, 10 edio,
2007

Assim, se, por um lado, com a sistematizao nica do Direito privado, a expresso
atividade empresarial restou acrescida em relao atividade mercantil como antes definida
(pois recebeu em sua abrangncia atividades economicamente organizadas que eram tidas
como de natureza civil), a forma subsistente de se empregar a expresso exerccio do
comrcio ainda resta mais abrangente que a conceituao decorrente do exerccio da
empresa, uma vez que engloba tambm a atividade profissional autnoma de busca do lucro.

823

Com tal construo interpretativa, encontra-se a justificativa para que o legislador tenha
mantido na segunda parte do art. 117, X a vedao ao exerccio do comrcio.
Portanto, diante desta abrangncia da previso normativa, para elucidar a segunda
parte do art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, necessrio se faz se enfocar naquilo que de
fato aqui se busca, que a compreenso de exerccio do comrcio estatutariamente vedado a
servidor, subjetiva e objetivamente.
Primeiramente, sob foco subjetivo, tem-se, por bvio, que o ordenamento se
harmoniza. A lei civil apenas menciona a impossibilidade de exercer a atividade de
empresrio para aqueles que so legalmente impedidos, mas no disciplina tais vedaes,
restando tais impedimentos disciplinados em leis especficas, como o caso da Lei n 8.112,
de 11/12/90. Ratifica-se que a vedao do exerccio do comrcio aos servidores de natureza
estatutria e no civil. O que a lei civil disciplina (e tambm a lei penal o faz) a repercusso
dos atos cometidos pelo impedido.
CC - Art. 972. Podem exercer a atividade de empresrio os que estiverem em pleno gozo da
capacidade civil e no forem legalmente impedidos.
Art. 973. A pessoa legalmente impedida de exercer atividade prpria d empresrio, se a
exercer, responder pelas obrigaes contradas.

Assim, sob tica estatutria, e mais especificamente em ateno ao art. 117, X da Lei
n 8.112, de 11/12/90, de acordo com o que j se exps, repisa-se que, subjetivamente, o
exerccio do comrcio vedado em tela ao servidor individual, seja como empresrio
individual, seja como titular de Eireli, seja como autnomo estabelecido ou no (se o agente
pblico atua em sociedade, a apreciao a ser feita da tutela da primeira parte do dispositivo,
que veda apenas as posies de mando).
Formulao Dasp n 186. Comrcio
O funcionrio aposentado no est proibido do exerccio do comrcio.
O Cdigo Comercial havia adotado o sistema, no art. 2, de enumerar as pessoas que
estavam proibidas de exercer atividade comercial, como empresrio, em decorrncia do
desempenho de funo pblica (...).
Existem outras classes, afora os funcionrios pblicos, a que a lei probe o exerccio do
comrcio (...).
A nomenclatura do Cdigo Comercial estava evidentemente obsoleta. O atual Cdigo
Civil, nos arts. 972 e seguintes, estabelece as condies de capacidade para o exerccio da
empresa, dizendo, no art. 972, que podem exercer atividade de empresrio os que estiverem
no pleno gozo da capacidade civil e no forem legalmente impedidos, acrescentando, no
art. 973, que aqueles que forem legalmente impedidos de exercer atividade prpria do
empresrio, se a exercerem, respondero pelas obrigaes contradas.
A matria das incompatibilidades no comercial. O moderno direito comercial relega
para as leis administrativas a declarao desses impedimentos. (...)
A doutrina atual relega a matria para o domnio do direito administrativo.
a convenincia do servio que determina a incompatibilidade. Assim explica Pedro
Lessa, quando aborda o tema: Quanto aos funcionrios de ordem administrativa e
judiciria, a necessidade de no se distrarem dos deveres de seu cargo, a convenincia de
manter o prestgio e a dignidade de certas autoridades, que uma declarao de falncia
poderia comprometer gravemente, os perigos do abuso e do monoplio (...), eis os motivos
da disposio legislativa que analisamos.
A matria est, atualmente, esparsa em vrias leis, desde a Constituio Federal at os
estatutos do funcionalismo civil e militar. (...)
Indaga-se se a proibio legal que atinge as vrias categorias de funcionrios ou pessoas
se limita ao exerccio individual do comrcio, ou se se estende tambm participao em
sociedade comercial.
O art. 3 do Cdigo Comercial j esclarecia que na proibio de comerciar no se
compreendia a faculdade de (...) ser acionista em qualquer companhia mercantil, uma vez
que no se tomasse parte na gerncia administrativa da mesma companhia.

824
No se veda, portanto, ao proibido, participar como scio comanditrio, cotista ou
acionista de qualquer sociedade. Geralmente, essa exceo regra geral proibitiva
consignada nos estatutos profissionais respectivos. (...)
O proibido de comerciar no incapaz. Convm esclarecer que o exerccio do comrcio,
malgrado a proibio legal, no fere de nulidade o ato de comrcio praticado pelo
proibido; o ato realmente vlido (art. 973 do novo Cd. Civ.) e o proibido torna-se
comerciante, e sofrer as penalidades administrativas a que sua falta corresponder. (...)
Alm da punio administrativa a que estiver sujeito, geralmente a demisso, o infrator
tornar-se- passvel das sanes da contraveno penal cometida, pelo exerccio ilegal de
profisso. O art. 47 da Lei das Contravenes Penais, com efeito, dispe sobre a priso (de
quinze dias a trs meses), ou multa, de quem exercer profisso ou atividade econmica ou
anunciar que a exerce, sem preencher as condies a que por lei est subordinado seu
exerccio. (...)
Se tiver insucesso nos negcios, estar sujeito falncia, conforme previa o art. 3, IV, do
Decreto-lei n 7.661, de 21 de julho de 1945. No regime da Lei n 11.101, de 9 de fevereiro
de 2005, a nova Lei de Falncias, a declarao de sua quebra ter base no art. 94, I,
observando-se o art. 82., Rubens Requio, Curso de Direito Comercial, 1 volume, pgs.
99 a 101, Editora Saraiva, 26 edio, 2006

Todavia, se, por um lado, se logra sucesso ao se buscar fechar o foco subjetivo, o
mesmo no se obtm no foco objetivo. Em termos de atuao, para se enquadrar na vedao
legal, esta atividade individual (como empresrio individual ou como titular de Eireli ou ainda
como autnomo estabelecido ou no) deve estar organizada economicamente para produo
ou circulao de bens ou servios (no mais apenas se cogitando do ato de comrcio stricto
sensu) ou ainda, mesmo que no conte com tal organizao, basta que pelo menos seja
exercida com nimo profissional, ainda que margem de qualquer formalidade. Esta
definio mais abrangente da atividade comercial traz em si dois efeitos imediatos e opostos:
em contraposio ao inequvoco enquadramento de um espectro mais amplo de atividades,
por outro lado, agrega-se, doutrinariamente, que a atividade comercial a merecer vedao
deve ser demarcada tambm pela busca do lucro mediante o profissionalismo (que faz
subentender que, se no presente a organizao, deve pelo menos se dar com habitualidade, de
forma a poder se considerar como uma fonte alternativa e complementar para angariar meios
de vida e de subsistncia).
Quando adotamos o sistema que estrutura o direito comercial sobre o conceito de
empresa e da figura do empresrio, prometemos no desdenhar do conceito tradicional de
comerciante. No podemos, em uma poca de transio em que progride o direito
comercial, deixar de atender antiga doutrina, sob pena de tornar seriamente lacunosas
estas dissertaes. Tanto o comercialista moderno como os estudantes devem estudar o
perfil do comerciante antigo ao lado dos novos conceitos sobre o empresrio. (...)
A simples prtica de atos de comrcio no caracteriza o comerciante, pois podem eles ser
exercitados por quem no o seja. Um funcionrio pblico que esteja proibido por lei de ser
comerciante pratica, todavia, ato de comrcio quando assina ttulo de crdito referente
compra a prazo que efetue. Foi necessrio acrescer, ento, para caracterizar a figura do
comerciante, o esclarecimento de que a prtica de atos de comrcio tem que ser efetuada
em massa, isto , deve ser ele um profissional dos atos de comrcio. Impe, portanto, para
a qualificao de comerciante que algum profissionalmente exercite atos de comrcio. A
definio, em consequncia, torna-se vlida quando prtica de atos de comrcio se
acrescer o profissionalismo de seu exerccio (...)
Verificada a prtica de atos de comrcio, deve-se provar que essa prtica configura uma
profisso. O que profisso? Profisso a atividade pela qual o indivduo obtm seus
meios de vida. No necessrio que dela obtenha todos os recursos, pois admissvel a
acumulao de atividades, fora do servio pblico., Rubens Requio, Curso de Direito
Comercial, 1 volume, pgs. 79 e 80, Editora Saraiva, 26 edio, 2006

Com isto, a atividade comercial vedada pela segunda parte do art. 117, X da Lei n
8.112, de 11/12/90, no se confunde com vendas isoladas, discretas, pontuais ou de pequena
monta, ainda que lucrativas, e desde que no se avolumem de forma incompatvel com a
natureza do cargo e com a jornada de trabalho do servidor. Ademais, da prpria literalidade do
dispositivo, verifica-se que o legislador no proibiu o ato isolado ou pontual, mas sim a ao

825

de exercer o comrcio, o que, j desde a leitura atenta do ordenamento e de suas fontes

integradoras, impe subentender certa habitualidade, reiterao ou permanncia na conduta. A
construo acima exposta se presta justamente para afastar o absurdo jurdico que se instalaria
caso se cogitasse do presente enquadramento demissivo quando, a mero ttulo de exemplo, o
servidor realiza um ato de comrcio ao vender um automvel ou um imvel de seu prprio
uso.
Alm disto, repise-se, aqui com sentido extensivo extrado a partir da definio da
atividade empresarial, que a lei civil afasta, em princpio, a incidncia da definio de
exerccio do comrcio para a produo intelectual, de natureza cientfica, literria ou artstica.
Em outras palavras, no se compreendem na vedao estatutria em tela atividades
individualmente praticadas pelo servidor que decorram exclusivamente de sua prpria
intelectualidade, conforme conceituao j exposta em 4.7.3.10.1, a cuja leitura se remete.
CC - Art. 966.
Pargrafo nico. No se considera empresrio quem exerce profisso intelectual, de
natureza cientfica, literria ou artstica, ainda com o concurso de auxiliares ou
colaboradores, salvo se o exerccio da profisso constituir elemento de empresa.

Em sntese, para que se cogite de incorrer nesta proibio de exercer o comrcio, deve
o servidor, pessoalmente (seja inscrito como empresrio individual ou como titular de Eireli,
seja, ao contrrio, permanecendo como autnomo estabelecido civilmente ou totalmente
informal), manter - de fato - atividade paralela de carter econmico (buscando lucro), com
organizao ou pelo menos com habitualidade profissional (como fonte alternativa, mas
perene e habitual, de auferir recursos que complementem sua subsistncia), para a circulao
de bens ou servios.
Ainda que requerendo maior esforo hermenutico em comparao primeira parte,
sintetizando a interpretao atualmente cabvel para a segunda parte do dispositivo punitivo
em branco (de exercer o comrcio), uma vez que a lei civil no mais define atos de comrcio e
comerciante, deve-se novamente adaptar a teoria da empresa tambm atuao individual do
servidor, tomando a definio de empresrio individual estabelecido no art. 966 do CC
(quem exerce profissionalmente atividade econmica organizada para a produo ou a
circulao de bens ou de servios), com o que se afasta a incidncia sobre um ato isolado ou
em carter eventual de compra e venda de qualquer tipo de bem, sem habitualidade
profissional e sem organizao dos fatores de produo (capital, insumos, mo-de-obra e
tecnologia) e margem do interesse econmico da busca do lucro.
De forma anloga ao que se aduziu para o servidor que figura como gerente ou
administrador de sociedade, no caso da vedao ao exerccio do comrcio, a tutela que a Lei
n 8.112, de 11/12/90, exerce de evitar benefcio indevido ao servidor como pessoa fsica ou
sua empresa ou firma individual em sua atividade privada em funo do cargo pblico que
ocupa. Assim, por bvio, tambm para a segunda parte do art. 117, X da Lei n 8.112, de
11/12/90, tem-se que o enquadramento precipuamente ftico e no apenas de direito. Para
que uma comisso cogite de tal enquadramento, deve comprovar a prtica efetiva do exerccio
do comrcio (nos termos do atual CC e da doutrina que o interpreta), no se cogitando de este
enquadramento ser meramente formal. Em consequncia, analogamente ao que se afirmou
com a simples figurao do nome do servidor, no ato constitutivo ou em outro ato da
sociedade, como seu administrador ou como seu gerente, o mero fato de o servidor possuir
inscrio no Registro Pblico de Empresas Mercantis, como empresrio individual (ou como
titular de Eireli), ou ainda no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, como autnomo
estabelecido, no tem o condo de fazer presumir o efetivo exerccio do comrcio.
(...) o simples registro de algum no Registro do Comrcio (hoje denominado pela Lei n

826
8.934/94 como Registro Pblico de Empresas Mercantis e Atividades Afins), com forma
individual, no cria a profisso e no d a condio de comerciante. O registro (...) no
constitutivo, mas simplesmente declaratrio da qualidade de comerciante ou empresrio.
Se houver prova de que o inscrito no Registro do Comrcio no exercita profissionalmente
atos de comrcio, no adquire ele a condio de comerciante., Rubens Requio, Curso
de Direito Comercial, 1 volume, pg. 80, Editora Saraiva, 26 edio, 2006

Apresentadas, ento, as interpretaes para as duas partes do inciso X do art. 117 da

Lei n 8.112, de 11/12/90, resta claro que o dispositivo legal requer duas leituras distintas e
complementares. A primeira a da vedao da atuao de servidor como administrador ou
gerente de qualquer sociedade privada, personificada ou no, de qualquer ramo de negcio,
independente de ser ou no compatvel com o mnus pblico, inclusive com objeto social
comercial (hiptese em que o simples ato de venda, no individualizado mas sim em nome da
sociedade, no configura a proibio legal). A segunda a da vedao da atuao do servidor
pessoalmente, independente de seu registro ou no como empresrio individual (ou como
titular de Eireli) ou de sua atuao autnoma ou at informal, no exerccio do comrcio, em
sua acepo mais ampla da atual lei civil, qual seja, economicamente organizada, ou pelo
menos habitual, em busca de lucro ou de meios complementares de subsistncia.

4.7.3.10.3 - A Atividade Rural

Em razo de suas peculiaridades, a atividade rural, que contempla a agricultura, a
pecuria, a silvicultura e o extrativismo, merece abordagem destacada.
A j mencionada codificao nica do Direito privado, que acarretou a uniformizao
do regime jurdico civil-comercial a que todos os empresrios e suas atividades se submetem,
apresenta ainda como consequncia a possibilidade de incluso da atividade rural como
empresria (desde que satisfeitos os requisitos do art. 966 do CC), seja praticada por meio de
sociedade empresria, seja praticada pessoalmente como empresrio individual (ou como
titular de Eireli), o que no ocorria antes da inovao legislativa no CC, quando era
classificada como atividade civil.
Permitiu o Cdigo que o empresrio rural e o pequeno empresrio fossem excludos da
condio formal de empresrio.
Com relao ao empresrio rural, a soluo adotada pelo legislador foi singularssima,
tanto que, por um lado, permitiu a sua excluso da condio de empresrio (art. 970), e,
por outro lado, permitiu que esse empresrio rural, mediante registro na Junta Comercial
(art. 971), adquirisse a qualificao plena de empresrio.
A sociedade com atividade rural, se no for empresria - vale dizer, se no contar com
uma organizao -, ser necessariamente uma sociedade simples. Dotada de organizao,
poder optar, livremente, entre a condio de sociedade simples e a condio de sociedade
empresria. (...)
A sociedade rural desfruta de uma situao especial. Mesmo sendo uma empresa, cabe-lhe
escolher o seu status jurdico, de sociedade simples ou empresria, para tanto bastando
optar, respectivamente, pelo Registro Civil das Pessoas Jurdicas ou pelo Registro Pblico
de Empresas Mercantis.
Essa especial situao da empresa rural deita as suas origens na tradio e no contexto
histrico que sempre reservaram ao produtor rural um regime diferenciado.
A empresa rural compreende todas as atividades que tm na terra o fator principal de sua
realizao. Neste gnero se situam a agricultura, a pecuria, a silvicultura, o extrativismo,
a caa. As atividades conexas, tais como as de beneficiamento dos produtos rurais,
promovidas localmente, a fim de adequ-los comercializao, tambm ingressariam
nesse mesmo contexto.
Pode-se, ento, assentar que o empresrio individual rural no se encontra sujeito a
registro, mas, se dispuser de uma organizao, poder promov-lo, passando a ser tratado
formalmente como empresrio, e que a sociedade empresria rural, independentemente de
seu porte ou patrimnio, poder inscrever-se no Registro Civil das Pessoas Jurdicas,
assumindo a condio de uma sociedade simples, ou, presente a organizao, no Registro

827
Pblico de Empresas Mercantis, assumindo a condio formal de sociedade empresria.
curiosa a situao ora analisada. A hiptese de que se trata a de uma sociedade
empresria que ser tida ou no como sociedade empresria, segundo o registro adotado.
Mas exatamente isto. A empresa rural pode preferir o status de sociedade simples e,
como consequncia, no se sujeitar lei de falncias e recuperao, nem a processos
mais rigorosos de escriturao contbil. (...), Jos Edwaldo Tavares Borba, Direito
Societrio, pgs. 20 a 22, Editora Renovar, 10 edio, 2007

Com a uniformizao do regramento, a atividade rural passou a poder figurar ao lado

das atividades atualmente definidas como empresariais, no mais estando legalmente reduzida
a uma natureza residualmente diferenciada da maioria das demais prticas produtivas, a
exemplo de quando era regulada sob tica civil. Neste sentido, no se verifica da leitura
conjunta dos arts. 970, 971 e 984 do CC nenhum sentido excludente que traduzisse inteno
por parte do legislador de apartar a atividade rural e de deix-la margem do regramento hoje
operado pelo Direito de Empresa e de conceder a sua incluso neste ramo jurdico como algo
excepcional.
Ao contrrio, no bastasse o fato de aqueles dispositivos legais terem enfatizado em
suas literalidades a expresso empresrio rural (embora no o tenham definido), se dvida
ainda restasse, dispuseram que este pode se equiparar ao empresrio. Extreme de dvidas, os
mencionados mandamentos, em conjunto, apontam que a lei civil considera a atividade rural
essencialmente empresarial e estabelecem um dispositivo de incluso apriorstica do produtor
rural atual definio legal de empresrio e, por conseguinte, ao regramento do Direito de
Empresa.
CC - Art. 970. A lei assegurar tratamento favorecido, diferenciado e simplificado ao
empresrio rural e ao pequeno empresrio, quanto inscrio e aos efeitos da
decorrentes.
Art. 971. O empresrio, cuja atividade rural constitua sua principal profisso, pode,
observadas as formalidades de que tratam o art. 968 e seus pargrafos, requerer inscrio
no Registro Pblico de Empresas Mercantis da respectiva sede, caso em que, depois de
inscrito, ficar equiparado, para todos os efeitos, ao empresrio sujeito a registro.
Art. 984. A sociedade que tenha por objeto o exerccio de atividade prpria de empresrio
rural e seja constituda, ou transformada, de acordo com um dos tipos de sociedade
empresria, pode, com as formalidades do art. 968, requerer inscrio no Registro Pblico
de Empresas Mercantis da sua sede, caso em que, depois de inscrita, ficar equiparada,
para todos os efeitos, sociedade empresria.

No obstante, apenas deve se destacar que a lei civil concedeu um tratamento

diferenciado ao produtor rural, provavelmente refletindo histricas consideraes e
necessidades de incentivo a favor desta atividade de forte cunho social. Exatamente na linha
do novo ordenamento, o produtor rural que no ostenta organizao dos seus meios de
produo tido como produtor autnomo, se atua de forma individual, ou como sociedade
simples, se atua em sociedade personificada. E, em primeiro momento, ainda seguindo sem
diferenciao o tratamento normativo vigente para toda a classe empresarial, a lei civil a
priori considera o produtor rural que conta com estrutura, logstica e organizao em seus
fatores de produo (capital, insumos, mo-de-obra e tecnologia) como empresrio individual,
se atua individualmente (e, neste caso, pode-se at se cogitar da possibilidade de se constituir
como titular de Eireli), ou como sociedade empresria, se atua em sociedade personificada.
Mas, neste ponto, opera-se o tratamento diferenciado concedido a este produtor:
diferentemente da exigncia que recai sobre o empresrio lato sensu, ao produtor rural que
possui organizao e estrutura capazes de qualific-lo como quem exerce a atividade de
empresa, a lei civil no o obriga a se inscrever no Registro Pblico de Empresas Mercantis, a
cargo das Juntas Comerciais, como empresrio individual (ou como titular de Eireli) ou como
sociedade empresria, mas sim faculta-lhe a opo de se manter nesta viso apriorstica
empresarial ou de ser considerado como produtor autnomo ou como sociedade simples. Por

828

bvio, a construo interpretativa que aqui se apresenta cogita da hiptese de o produtor rural
proceder a registro, mas sem se olvidar da possibilidade de ele optar, sua conta e risco, por
se manter em absoluta informalidade, ainda que ostente estrutura e organizao de seus meios
de produo, seja individualmente, permanecendo como autnomo informal, seja em
sociedade, quando se ter uma sociedade no personificada.
Da, conforme aduzido acima, a lei civil no excluiu o produtor rural do regime
empresarial vigente atualmente no ordenamento para a classe produtiva; diferentemente, o CC
concedeu ao produtor rural que se registra a prerrogativa de ele mesmo optar, se for de sua
exclusiva convenincia, em se manter margem do conceito de empresrio individual (ou de
titular de Eireli) ou de sociedade empresria, independentemente do porte e do grau de
organizao de sua escala produtiva. Presumivelmente, o legislador quis conceder a esta
relevante classe produtiva - de forte impacto social - um tratamento administrativo e tributrio
diferenciado e incentivador, facilitando a continuidade e a expanso de seus negcios.
Em consequncia, como exceo ao que se opera para a classe empresarial em geral,
no caso da atividade rural, o registro no meramente declaratrio, mas sim constitutivo, j
que, se o produtor rural optar por se inscrever no Registro Pblico de Empresas Mercantis,
isto lhe auferir a condio de empresrio individual (ou de titular de Eireli) ou de sociedade
empresria, restando assim equiparado para todos efeitos; ao contrrio, caso ele opte, sua
convenincia, em se inscrever no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, isto lhe conferir a
condio de produtor autnomo formalmente estabelecido ou de sociedade simples. Caso no
proceda a qualquer registro, mantendo-se na informalidade, ser um produtor rural autnomo
informal ou uma sociedade no personificada.
Em sntese, o ordenamento atualmente prev que a atividade rural, que era vinculada
ao Direito Civil e ao Direito Agrrio, passou a ter status de atividade empresria - desde que
preenchidos os requisitos de caracterizao de empresrio individual (ou de titular de Eireli)
ou de sociedade empresria e de registro como tal -, tendo apenas facultado a este produtor
individual ou em sociedade a opo de qual regime (de natureza civil ou empresarial) melhor
se amolda a seu negcio.
Caso o produtor rural (individualmente ou em conjunto com seus scios, se houver)
opte por se equiparar a empresrio (ou a sociedade empresria), procedendo a registro
mercantil, sujeitar-se- aos direitos e obrigaes destas pessoas, de natureza comercial; se
optar por no adotar o modelo empresarial (seja individualmente, seja em sociedade), o
produtor rural permanecer vinculado ao regime jurdico de natureza civil, respondendo de
forma ilimitada e pessoalmente com seu patrimnio nas obrigaes contidas naquela
atividade. Importante destacar que o CC no dispensa o produtor rural de qualquer registro;
apenas lhe faculta a opo entre o registro mercantil ou civil. Caso opte pela absoluta
informalidade, no procedendo a qualquer registro, seja individualmente, seja em sociedade
(quando se aplicar o regramento das sociedades no personificadas), a responsabilidade
tambm ilimitada.
Independentemente dos aspectos formais atualmente constantes na lei civil, tem-se que
a atividade rural, caso explorada por pessoa fsica ou pessoa jurdica de forma organizada para
a produo ou circulao de bens ou de servios, pode ser considerada atividade empresria,
por se encontrar enquadrada nos novos conceitos introduzidos pelo CC. Em outras palavras,
os aspectos formais relacionados a esta atividade no afastam sua natureza essencialmente
empresarial - mas que somente se formaliza com o competente registro mercantil.
Assim, para o foco do presente interesse, se o servidor atuar como produtor rural, seja
em sociedade, seja individualmente, de forma organizada economicamente para produo ou

829

circulao de bens ou de servios ou pelo menos de forma profissional (habitual, reiterada ou

permanente) na busca do lucro, independentemente de formal registro de qualquer natureza,
pode vir a ser considerado um integrante de uma sociedade (empresria ou simples ou at
mesmo no personificada) ou um empresrio individual (ou at mesmo, se for o caso, um
titular de Eireli) ou ainda um produtor autnomo estabelecido ou no, podendo, da, se
enquadrar na vedao imposta, respectivamente, pela primeira ou pela segunda parte do art.
117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90. Aplicam-se, ento, para o servidor que pratica atividade
rural, as duas formas de vedao de forma anloga ao que j se exps em 4.7.3.10.1 e
4.7.3.10.2 para as atividades societrias e para o exerccio do comrcio de forma geral, quais
sejam, atuar como administrador ou gerente da sociedade empresria ou simples ou no
personificada na primeira hiptese e de atuar individualmente (como empresrio individual ou
como titular de Eireli ou como autnomo estabelecido ou no) na segunda hiptese.
Destaque-se que a concluso acima se mantm independentemente de o servidor
individualmente ou a sociedade de que faz parte ter optado pela inscrio mercantil (em
Registro Pblico de Empresas Mercantis), ou ter optado pelo regime civil (em Registro Civil
das Pessoas Jurdicas) ou at ter se mantido na informalidade, sem nenhum registro. Tendo
em vista o carter eminentemente ftico deste enquadramento, no importa para sua
configurao ou no o aspecto meramente formal de o servidor produtor rural ter se inscrito
como empresrio individual (ou como titular de Eireli) ou como autnomo ou ter se mantido
em absoluta informalidade ou de a sociedade ser personificada ou no.
Caso o servidor exera a atividade rural em sociedade (que pode ser sociedade
personificada empresria, caso os scios tenham optado por registro em Registro Pblico de
Empresas Mercantis; ou sociedade personificada simples, caso tenham optado por
formalizao em Registro Civil das Pessoas Jurdicas; ou, por fim, sociedade no
personificada, caso no tenham formalizado a sociedade), em que pese ao carter
eminentemente comercial desta atividade, a vedao que sobre ele se impe no a do
exerccio pessoal do comrcio em si, mas sim de exercer as posies de mando administrao ou gerncia - da sociedade.
Por outro lado, caso o servidor exera individualmente a atividade rural,
independentemente de se enquadrar e de ter optado ou no pela equiparao como empresrio
individual ou como titular de Eireli (prtica economicamente organizada para produo ou
circulao de bens ou de servios, buscando o lucro) ou de se manter como produtor
autnomo estabelecido ou no e tambm no obstante a forma como tenha optado submeter
tributao a renda de sua atividade (mesmo que ele tenha optado em ser tributado como
pessoa fsica e no submetendo as rendas como receitas de pessoa jurdica, conforme lhe
faculta a legislao fiscal), a vedao que se impe sobre ele a da prtica em si do exerccio
do comrcio.
Desta forma, atuando o servidor como gerente ou administrador de sociedade dedicada
atividade rural, ou exercendo o servidor diretamente a atividade, de forma profissional e
organizada, visando a produo ou circulao de bens ou servios, incide na proibio do
art. 117, inciso X., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 294, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Por fim, sintetizando a interpretao atualmente cabvel, assentou-se que as

interpretaes j expostas para as duas partes do dispositivo punitivo em branco se projetam
especificamente sobre a atividade rural, quais sejam: vedado ao servidor participar da
gerncia e da administrao de sociedade, independentemente de esta ser formalmente ser
registrada ou no, e atuar individualmente, na condio de empresrio individual (ou de titular
de Eireli) ou de autnomo estabelecido ou no, na atividade rural. Com isto, afasta-se a

830

incidncia sobre outras formas de mera participao societria e sobre atos isolados ou
eventuais de comercializao de excedentes de produo no profissional, no organizada e
sem fim econmico de um simples proprietrio rural, que no necessariamente se confunde
com produtor (ou empresrio) rural.
Atentando que o bem jurdico tutelado pelo dispositivo legal em comento a
dedicao exclusiva ao trabalho, pode-se cogitar de ausncia de ilicitude na atividade rural
desempenhada em nome de um servidor, individualmente, sem integrar sociedade, mas com o
emprego de um preposto ou de um empregado, de forma que a atividade, ainda que rentvel
em decorrncia de venda da produo, em nada afete a jornada laboral do agente pblico. Por
bvio, diante dos tnues contornos desta situao hipottica, a possibilidade aqui aventada no
deve ser compreendida como um comando geral, mas sim destacando-se que devem ser
cuidadosamente analisadas as condies peculiares de cada caso em concreto.
Portanto, restam ao servidor que atua na atividade rural duas possibilidades de tal
prtica se preservar estatutariamente lcita e compatvel com o mnus pblico: se ele exerce a
atividade rural individualmente, como empresrio individual (ou como titular de Eireli) ou
como autnomo estabelecido ou no, deve esta atividade comercial manter-se margem da
definio legal de atividade economicamente organizada ou pelo menos no configurar sequer
habitualidade profissional na busca de lucro (ou seja, ser uma atividade de pequena relevncia
e pontual), podendo ainda se cogitar da hiptese de o servidor empregar um preposto ou
empregado qualquer para a efetiva prtica da atividade rural; se ele exerce a atividade rural
em sociedade, deve manter-se apenas como scio acionista, cotista ou comanditrio, sem
exercer administrao ou gerncia, ainda que pratique atos de venda ou de compra e de
revenda de insumos e de produtos.

4.7.3.10.4 - Exceo ao Enquadramento em Caso de Licena

O ordenamento prev ainda mais uma exceo s proibies estabelecidas no art. 117,
X da Lei n 8.112, de 11/12/90. O inciso II do pargrafo nico do mencionado art. 117 prev o
afastamento das proibies de gerenciar ou administrar empresas e de exercer o comrcio para
o servidor que esteja em gozo de licena para tratar de assuntos particulares (prevista no art.
91 do Estatuto), ressalvando atuaes privadas do servidor que possam configurar conflito de
interesses.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no se aplica nos
seguintes casos: (Todo o pargrafo acrescentado pela Lei n 11.784, de 22/09/08)
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91 desta Lei,
observada a legislao sobre conflito de interesses.

Na mesma linha do entendimento acima, a Medida Provisria n 2.174-28, de

24/08/01, que disciplina a reduo de jornada e a licena incentivada para servidores efetivos,
permite que o servidor optante por estes dois direitos possa exercer o comrcio bem como a
gerncia e administrao de sociedades. A destacar que tal Medida Provisria tem sua
aplicabilidade reduzida na Secretaria da Receita Federal do Brasil, j que veda a reduo de
jornada para AFRFB, conforme 4.7.4.10. Pode-se dizer que o inciso II do pargrafo nico do
art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, resolveu parte da distoro que havia com relao
mencionada Medida Provisria, pois tanto os servidores sob licena incentivada quanto
aqueles sob licena para tratar de assuntos particulares passaram a receber o mesmo
tratamento legal de dispensa da vedao de prtica de atos de gerncia ou administrao de
sociedades e de exerccio do comrcio. Todavia, na leitura literal do ordenamento, teria sido
mantida a previso legal de pena de demisso para o servidor que originalmente tem jornada

831

semanal de vinte ou de trinta horas e que pratica a gesto de sociedades privadas, enquanto
que no alcanado por norma punitiva o servidor cujo cargo tinha originalmente jornada
semanal de quarenta horas e que reduziu para vinte ou trinta horas com base naquela Medida
Provisria, o que, decerto, no se coaduna com o princpio constitucional da isonomia.
Medida Provisria n 2.174, de 24/08/01 - Art. 5 facultado ao servidor da administrao
pblica direta, autrquica e fundacional, ocupante exclusivamente de cargo de provimento
efetivo, requerer a reduo da jornada de trabalho de oito horas dirias e quarenta
semanais para seis ou quatro horas dirias e trinta ou vinte horas semanais,
respectivamente, com remunerao proporcional, calculada sobre a totalidade da
remunerao.
1 O disposto no caput deste artigo no se aplica aos ocupantes de cargo de provimento
efetivo das carreiras ou dos cargos de que tratam os incisos I a III e V e VI do caput do art.
3.
5 O servidor que requerer a jornada de trabalho reduzida dever permanecer submetido
jornada a que esteja sujeito at a data de incio fixada no ato de concesso.
Art. 6 Alm do disposto no 1 do art. 5, vedada a concesso de jornada de trabalho
reduzida com remunerao proporcional ao servidor:
I - sujeito durao de trabalho estabelecida em leis especiais; ou
II - ocupante de cargo efetivo submetido dedicao exclusiva.
(Art. 3
I - Advogado da Unio, Procurador da Fazenda Nacional e Assistente Jurdico da
Advocacia-Geral da Unio;
II - Procurador Autrquico, Advogado e Assistente Jurdico dos rgos de execuo ou
vinculados Advocacia-Geral da Unio;
III - Defensor Pblico da Unio;
IV - Diplomata;
V - Delegado de Polcia Federal, Perito Criminal Federal, Escrivo de Polcia Federal,
Agente de Polcia Federal, Papiloscopista, Policial Federal e Policial Rodovirio Federal;
e
VI - Auditor-Fiscal da Receita Federal, Auditor-Fiscal da Previdncia Social e AuditorFiscal do Trabalho.)
Art. 8 Fica instituda licena sem remunerao com pagamento de incentivo em pecnia,
de natureza indenizatria, correspondente a seis vezes a remunerao a que faz jus, na
data em que for concedida, ao servidor da administrao direta, autrquica e fundacional
do Poder Executivo da Unio, ocupante exclusivamente de cargo de provimento efetivo,
desde que no esteja em estgio probatrio.
1 A licena de que trata o caput deste artigo ter durao de trs anos consecutivos,
prorrogvel por igual perodo, vedada a sua interrupo, a pedido ou no interesse da
administrao.
3 O servidor que requerer a licena incentivada sem remunerao dever permanecer
em exerccio at a data do incio da licena.
Art. 9 vedada a concesso da licena incentivada sem remunerao ao servidor:
I - acusado em sindicncia ou processo administrativo disciplinar at o seu julgamento
final e cumprimento da penalidade, se for o caso; ou
II - que esteja efetuando reposies e indenizaes ao errio, salvo na hiptese em que
comprove a quitao total do dbito.
Art. 10. O servidor licenciado com fundamento no art. 8 no poder, no mbito da
administrao pblica direta, autrquica ou fundacional dos Poderes da Unio:
I - exercer cargo ou funo de confiana; ou
II - ser contratado temporariamente, a qualquer ttulo.
Art. 17. O servidor poder, durante o perodo em que estiver submetido jornada
reduzida, exercer o comrcio e participar de gerncia, administrao ou de conselhos
fiscal ou de administrao de sociedades mercantis ou civis, desde que haja
compatibilidade de horrio com o exerccio do cargo.
1 A prerrogativa de que trata o caput deste artigo no se aplica ao servidor que acumule
cargo de Professor com outro tcnico relacionado nos incisos I a VI do caput do art. 3 ou
no 2 do mesmo artigo.
2 Aos servidores de que trata o caput deste artigo aplicam-se as disposies contidas no
art. 117 da Lei n 8.112, de 1990, exceo da proibio contida em seu inciso X.
Art. 20. Aplica-se o disposto no art. 17 ao servidor que estiver afastado em virtude de
licena incentivada sem remunerao, exceto a exigncia de compatibilidade de horrio
com o exerccio do cargo.

832

No obstante, com a edio da Portaria MF n 249, de 12/06/09, vedaram-se novas

concesses e prorrogaes desta licena incentivada no mbito do Ministrio da Fazenda.
Portaria MF n 249, de 12/06/09 - Art. 7 vedada a concesso, no mbito do Ministrio
da Fazenda, da licena de que trata o art. 8 da Medida Provisria n 2.174-28, de 24 de
agosto de 2001.

De se destacar, conforme j aduzido em 3.2.5 (a cuja leitura se remete), que tais

excees previstas no ordenamento para atos que em tese se enquadrariam no art. 117, X da
Lei n 8.112, de 11/12/90 (gerncia ou administrao de empresas e comrcio), no tm o
condo de afastar repercusses disciplinares para atos cometidos sob as duas licenas em tela
e que se enquadrem em outros ilcitos, sobretudo aqueles marcados por conflitos de interesse
entre o pblico e o privado (improbidade administrativa, assessoria tributria, por exemplo),
conforme a prpria Lei cuidou de ressalvar na parte final do inciso II do pargrafo nico do
seu art. 117.

4.7.3.11 - Inciso XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties

pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de
parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro
Neste inciso, pode-se dispensar a busca da interpretao sistemtica da Lei, relatada no
inciso X, linhas acima. Enquanto naquele inciso foi necessrio extrair interpretao, vista do
que a Lei quer tutelar, para o termo participar (para extrair a mera figurao), aqui no cabe
discusso, visto que se tutela a ao mais restrita, especfica e efetiva de atuar.
Assim, de forma at mais clara, aqui se afirma que a tutela da norma evitar que os
pleitos patrocinados pelo procurador ou intermedirio, junto a qualquer rgo pblico,
obtenham sucesso to-somente em razo da qualidade especfica de aquele agente ser
servidor, o que lhe propicia acesso s reparties, seja por conta prpria, seja por amizade,
coleguismo ou clientelismo. Em sntese, busca-se coibir o indevido uso, por parte do servidor,
do prestgio e de sua influncia. Apenas para figurar a compreenso, aqui se permitiria
estender para o agente pblico a expresso trfico de influncia, que, a rigor, a lei penal
emprega para definir similar atitude criminosa cometida pelo particular contra a
administrao. Ou seja, at com mais nfase com que se cogitou no inciso anterior, embora
aqui tambm no positivado na Lei, se poderia ler este inciso acrescentado da condicionante
valendo-se do cargo, de forma a compreend-lo como mais uma espcie qualificada da
vedao em gnero de valer-se do cargo. A hiptese em tela pode repercutir criminalmente
como advocacia administrativa, conforme bem definida no art. 321 do CP - em que, a
propsito, o legislador foi mais preciso, ao incluir a expresso valendo-se da qualidade de
funcionrio.
A configurao desta irregularidade independe da existncia e da validade de
instrumento de mandato. No mesmo rumo, para a configurao, dispensa-se que o benefcio a
favor do terceiro esteja ou no na alada de competncia do servidor infrator; que se tenha
conseguido ou no o objeto do pedido a favor do terceiro; que seja lcito ou ilcito o interesse
do terceiro; e que se tenha comprovado o recebimento de vantagem de qualquer espcie pelo
infrator. Advirta-se que, nestas duas ltimas hipteses, sendo interesse ilegtimo ou tendo o
servidor recebido alguma vantagem por sua atuao, pode-se cogitar de enquadramento mais
grave de improbidade.
Na exceo expressamente prevista no enquadramento (atuao em favor de benefcios
previdencirios ou assistenciais), uma vez que a Lei no explicitou se os parentes para os

833

quais permite procurao ou intermediao so afins e/ou agregados, interpreta-se que a

permisso abrange a ambos. Alis, a vedao expressa no dispositivo em comento to
cristalina e inequvoca, cabvel como uma espcie do grande gnero valer-se do cargo, que
at se pode cogitar que o texto legal tambm se justifica para destacar a exceo, ou seja, para
expressar que aquele tipo de conduta (atuao em favor de benefcios previdencirios ou
assistenciais para parentes) permitido.
Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, a cuja leitura se remete.
Sob aquela tica de valer-se de sua qualidade de servidor, a Lei prev duas hipteses
para o enquadramento: a atuao ostensiva como procurador, em que se requer a
comprovao de existncia de um mandato, de uma procurao; e atuao disfarada, como
informal intermedirio, dispensando-se comprovao de existncia de qualquer mandato. Em
regra, alm de ser mais frequente, a atuao como intermedirio, por possibilitar a conduta
dissimulada e sub-reptcia, costuma ser mais danosa ao interesse pblico que a atuao
assumida como procurador.
De uma forma ou de outra, diligncias e iniciativas inofensivas e desinteressadas de
vantagem por parte do servidor, que no propiciem beneficiamento, no configuram a
irregularidade. A mera atuao silenciosa como procurador ou intermedirio e margem de
busca de vantagem em funo da condio de ser agente pblico, como, por exemplo, na
atuao sem sequer ter se identificado como tal, tambm inibe o enquadramento expulsivo em
tela. No se pode imaginar que o legislador tenha desejado imputar gravemente pequenas
condutas da vida cotidiana do cidado junto a rgos pblicos, sobretudo em outras unidades
em que o agente desconhecido, ou em outros rgos federais ou em outras esferas da
administrao pblica (como estadual e municipal), para as quais em nada contribui ou agrega
favorecimento ou prestgio o fato especfico de ser servidor pblico (a menos, bvio, que se
comprove que o servidor tenha se apresentado nesta condio com o fim de obter
diferenciao).
No entanto, faz-se necessria apreciao mais rigorosa quando a atuao se d dentro
do prprio rgo de lotao do servidor ou em rgos cuja atuao guardem relao de
proximidade com o seu rgo de lotao, ainda que ele no se identifique, visto que, neste
caso, a influncia pode ser notria, diante de sua manifesta qualidade de servidor. Da, o
servidor deve abster-se de atuar em nome de outrem, sobretudo na prpria Secretaria da
Receita Federal do Brasil, mesmo em unidades distintas de sua lotao, e tambm em outros
rgos cuja atuao guarde correlao com o Fisco, como a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional (PGFN), o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), etc. Este tipo de
intermediao conta com um contexto plenamente propcio para a configurao imediata da
irregularidade, vista do prestgio, da amizade, do coleguismo, da troca de favores, do livre
acesso, etc.
Ademais, mesmo para atuaes como procurador ou intermedirio na via
administrativa, fora do prprio rgo de lotao do servidor, deve-se destacar que o
dispositivo visa a impedir sua operao de forma costumeira. Assim, vislumbra-se que a
atuao no eventual, ainda que em rgo distinto, pode vir a configurar o ilcito em questo,
cuja penalidade associada a demisso, motivo pelo qual se deve compreender que o Estatuto
fortemente refratrio ao exerccio da advocacia no mbito administrativo por servidor,
independentemente do seu cargo.
Desde j se afasta a configurao da infrao quando o servidor no almeja nem obtm
um tratamento diferenciado em funo da sua qualidade de agente pblico, porque sequer
reconhecido como tal, situao em que a conduta no tem a potencialidade lesiva exigida

834
pela norma, tratando-se, convm frisar, de infrao sujeita pena expulsiva.
Entretanto, deve-se investigar com maior cuidado quando o servidor age como procurador
ou intermedirio de terceiro na repartio em que trabalha, onde se presume seja
conhecido e os laos de coleguismo ou amizade sejam mais fortes. Tambm merecem
cuidados especiais os casos em que o servidor atua como procurador ou intermedirio de
forma habitual.
Para se caracterizar a infrao, dispensa-se a comprovao do sucesso do pedido ou
interesse patrocinado pelo servidor; da licitude deste interesse; ou mesmo da comprovao
de que a atuao do servidor em nome de outrem tenha proporcionado vantagem indevida
a este. Basta, para que a conduta infrinja o dispositivo, que haja a possibilidade de que a
atuao do servidor possa proporcionar um tratamento diferenciado do pleito do
terceiro., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 294 e 295, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Advirta-se que a razoabilidade acima defendida para este enquadramento reside no

fato de que a pena prevista capital. No obstante a motivao que se pode obter para afastar
este enquadramento gravoso no caso de uma atuao eventual e de nfima afronta a deveres de
ordem moral, pode-se ter configurada outra irregularidade de menor gravidade, punvel com
advertncia ou suspenso.
Mas, por outro lado, pode ocorrer situaes concretas a priori enquadrveis no
enquadramento em tela mas que tambm se amoldem aos comandos mais especficos do art.
5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, voltados de forma mais direcionada, reservada e extrema a
condutas suscitadoras de conflito de interesses. Estes casos, de grande gravidade, conforme j
aduzido em 3.2.6.2, podem atrair a aplicao do enquadramento de improbidade
administrativa (por ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92), sendo a pena expulsiva capitulada no art. 132, IV da Lei
n 8.112, de 11/12/90.

4.7.3.12 - Inciso XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer

espcie, em razo de suas atribuies
Esse enquadramento tutela o recebimento de qualquer vantagem por parte do servidor
para realizar ato regular, inserido em suas atribuies, no alcanando a realizao de ato
vedado ou beneficiamento indevido ao particular. de se atentar para a literalidade do
enquadramento, que veda o recebimento de vantagem de qualquer espcie, ou seja, no se
limita a vantagens financeiras ou materiais.
A rigor, a simples aceitao, por parte do servidor, de qualquer vantagem oferecida
pelo particular - ainda que espontaneamente - configuraria o ilcito demissivo em tela. Mas,
em que pese legalidade, uma vez que este enquadramento impe pena capital, h de se ter
bom senso e razoabilidade na prtica, diante de presentes de valor irrisrio, dados pelo
particular apenas como mero reconhecimento ou agradecimento por um atendimento
prestativo, atencioso, eficiente e de acordo com a lei, sem nenhum beneficiamento escuso.
Por outro lado, a comprovao da correlao entre o presente de nfimo valor e a
atuao conscientemente irregular por parte do servidor, em favor do particular, configura
grave infrao, tal como o valimento de cargo (art. 117, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90,
descrito linhas acima), uma vez que o carter indigno da conduta prevalece sobre a
quantificao.
Parecer AGU n GQ-139, no vinculante: 16. O contexto do regime disciplinar e a
positividade do transcrito inciso XII, mormente o sentido que se empresta expresso em
razo de suas atribuies, induzem ao entendimento de que o recebimento de propina,

835
comisso, presente ou qualquer modalidade de vantagem decorrente das atribuies
regularmente desenvolvidas pelo servidor, sem qualquer pertinncia com a conduta
censurvel de que resulte proveito ilcito.
Parecer PGFN/CJU/CED n 605/2009: 60. No caso do presente processo administrativo
disciplinar, o indiciado praticou ato ilcito, manifestamente alheio prtica regular de
seus atos de ofcio, e, como recompensa, recebeu uma elevada quantia de dinheiro.
Portanto, deve tambm ser afastada a aplicao do art. 117, inciso XII, da Lei n 8.112, de
1990, mantendo-se apenas, para fins de enquadramento da conduta, os artigos 117, inciso
IX (valimento do cargo), e 132, inciso IV (improbidade administrativa).
Formulao Dasp n 150. Infrao disciplinar
A infrao prevista no art. 195, X, do Estatuto dos Funcionrios pressupe que a vantagem
ilcita se destine a retribuir a prtica regular de ato de ofcio.
(Nota: O inciso X do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor receber propinas,
comisses, presentes e vantagens de qualquer espcie em razo das atribuies.)
(...) comum que em certas pocas do ano, aqueles que utilizam os servios da
repartio, sentindo-se satisfeitos com os trabalhos prestados (...), procuram agradecer
aos servidores, ofertando-lhes algum mimo (...). Dependendo das circunstncias, pode
haver at indelicadeza, em caso de recusa no recebimento (...), por parte de pessoas mais
simples que se sentem agradecidas. Caso bem diferente o daquele que vende, que aliena
os interesses pblicos e recompensado (...). Regis Fernandes de Oliveira, Servidores
Pblicos, pg. 133, Malheiros Editores, 1 edio, 2004

Como referncia, o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de 18/08/00

(que no se insere nas normas de natureza disciplinar, dirigido, para livre adoo, apenas a
Ministros e Secretrios de Estado, ocupantes de cargos de natureza especial, integrantes do
Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS, nvel seis, e diretores e presidentes de
agncias nacionais, autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista - no caso,
apenas o Secretrio da Receita Federal do Brasil se compromete com aquele Cdigo, visto
ocupar cargo de natureza especial), e a Comisso de tica Pblica consideram como meros
brindes, passveis de aceitao to-somente por aquelas autoridades, os presentes distribudos
com periodicidade no inferior a doze meses, de carter geral (no pessoal, em que os brindes
poderiam ser recebidos por qualquer servidor e no apenas por um especfico servidor) e sem
valor comercial ou, de valor at cem reais, desde que distribudos como cortesia, propaganda
ou em eventos e datas comemorativas.
Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, de 18/08/00 - Art. 9 vedada
autoridade pblica a aceitao de presentes, salvo de autoridades estrangeiras nos casos
protocolares em que houver reciprocidade.
Pargrafo nico. No se consideram presentes para os fins deste artigo os brindes que:
I - no tenham valor comercial; ou
II - distribudos por entidades de qualquer natureza a ttulo de cortesia, propaganda,
divulgao habitual ou por ocasio de eventos especiais ou datas comemorativas, no
ultrapassem o valor de R$ 100,00 (cem reais).
Comisso de tica Pblica - Resoluo n 3, de 23/11/00
Brindes
5. permitida a aceitao de brindes, como tal entendidos aqueles:
I - que no tenham valor comercial ou sejam distribudos por entidade de qualquer
natureza a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de eventos
ou datas comemorativas de carter histrico ou cultural, desde que no ultrapassem o
valor unitrio de R$ 100,00 (cem reais);
II - cuja periodicidade de distribuio no seja inferior a 12 (doze) meses; e
III - que sejam de carter geral e, portanto, no se destinem a agraciar exclusivamente
uma determinada autoridade.
Uma vez que o dispositivo sujeita o infrator pena de expulso, o enquadramento nesta
proibio deve ser feito com cautela, afastando-se na hiptese de recebimento de presentes
de valor irrisrio como gratido por bom servios prestados pelo servidor, podendo-se

836
cogitar do enquadramento em infrao mais leve (art. 116, inciso IX - manter conduta
compatvel com a moralidade administrativa).
Embora se trate de planos distintos de verificao da conduta dos servidores, no h como
negar a influncia do quanto previsto no Cdigo de Conduta da Alta Administrao
Federal e na Resoluo n 3, de 23/11/2000, da Comisso de tica Pblica da Presidncia
da Repblica, na interpretao deste dispositivo.
Segundo preveem aqueles regulamentos, permitida a aceitao de brindes que no
tenham valor comercial, ou at o valor de R$ 100,00, que detenham determinadas
caractersticas que afastam a presuno de pessoalidade ou imoralidade do ato,
descaracterizando a potencialidade lesiva da conduta, e, por consequncia, a prpria
infrao disciplinar., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 296, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Por fim, este enquadramento disciplinar tambm pode configurar simultaneamente o

ato de improbidade administrativa definido no inciso I do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.
E, mais especificamente, pode ocorrer situaes concretas a priori enquadrveis no
enquadramento em tela mas que tambm se amoldem aos comandos mais especficos do art.
5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, voltados de forma mais direcionada, reservada e extrema a
condutas suscitadoras de conflito de interesses. Estes casos, de grande gravidade, conforme j
aduzido em 3.2.6.2, podem atrair a aplicao do enquadramento de improbidade
administrativa (por ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92), sendo a pena expulsiva capitulada no art. 132, IV da Lei
n 8.112, de 11/12/90.

4.7.3.13 - Inciso XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro

Inciso de definio autocompreensvel e de aplicao inafastvel, em que se tutela a
lealdade e a confiabilidade do servidor para com seu Estado. O dispositivo veda o possvel
comprometimento do servidor com Estado estrangeiro que pudesse afetar sua relao de
fidelidade para com o Estado brasileiro. Neste rumo, no comporta, pelo menos em princpio,
qualquer exceo diante da configurao.
Tanto verdade que, no antigo ordenamento constitucional, tal conduta, sem
autorizao prvia ou licena por parte do Presidente da Repblica, era at causa de perda da
nacionalidade brasileira. A atual CF no impe esta sano, mas, em contrapartida, a Lei, no
estabelecendo ressalva, impe o enquadramento ainda que haja anterior autorizao por parte
do Presidente da Repblica.
(...) nem com autorizao do Presidente da Repblica pode o servidor federal aceitar
comisso, emprego ou penso de Estado estrangeiro. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito
Administrativo e seu Processo, pg. 87, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

4.7.3.14 - Inciso XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas

O termo usura pode compreender diversas atitudes de ordem prtica, tais como o
emprstimo de dinheiro a juros exorbitantes, a agiotagem, a especulao, a extorso, em busca
de lucro excessivo.
A definio jurdica da usura encontra-se no art. 4 da Lei n 1.521, de 26/12/51, que
define crimes contra a economia popular, como um delito daquela natureza. Embora tal Lei,
definindo um crime comum, volte-se a toda a sociedade e possa ter sob sua aplicabilidade
quaisquer atos de vida privada de qualquer pessoa, no que aqui interessa, aplica-se, de forma

837

restritiva, tal conceito jurdico para atos cometidos por servidor no exerccio de seu cargo.
Lei n 1.521, de 26/12/51 - Art. 4 Constitui crime da mesma natureza a usura pecuniria
ou real, assim se considerando:
a) cobrar juros, comisses ou descontos percentuais, sobre dvidas em dinheiro, superiores
taxa permitida por lei; cobrar gio superior taxa oficial de cmbio, sobre quantia
permutada por moeda estrangeira; ou, ainda, emprestar sob penhor que seja privativo de
instituio oficial de crdito;
b) obter ou estipular, em qualquer contrato, abusando da premente necessidade,
inexperincia ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial que exceda o quinto do valor
corrente ou justo da prestao feita ou prometida.

Conforme j abordado em 3.1, o processo administrativo disciplinar est voltado para

os atos ilcitos que tenham sido cometidos em funo, direta ou indireta, do exerccio do
cargo. Assim, no se pode impor a interpretao da expresso sob qualquer de suas formas
de maneira dissociada da leitura sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90 (destacadamente em
seu art. 148), como se configurasse a irregularidade administrativa por atos de usura que o
servidor pratica em sua vida particular, fora da repartio e do horrio de trabalho,
completamente desvinculados do cargo que ocupa.
Formulao Dasp n 286. Usura
Pratica usura o funcionrio que, aproveitando-se da precria situao financeira de
colega, compra-lhe a preo vil, para revenda, mercadoria adquirida em Reembolsvel
mediante desconto em folha.

4.7.3.15 - Inciso XV - proceder de forma desidiosa

Configura-se a desdia com a conduta continuada ou habitual por parte do servidor,
marcada, de forma injustificada, pela ineficincia, desateno, desinteresse, desleixo,
indolncia, descaso ou incria no desempenho das atribuies do seu cargo. Todavia, vista
de ser apenada com pena expulsiva, no qualquer conduta ineficiente sobre algum aspecto
irrelevante da sede administrativa que configura o ilcito. A configurao da desdia requer
que a ineficincia por parte do servidor resida em aspecto significativo para o servio ou para
o interesse pblico ou para a instituio, a tal ponto de merecer forte tutela do Direito
Administrativo Disciplinar.
Mas isto no basta para a configurao da desdia, visto aqui se tratar de matria
punitiva, obviamente inserida no contexto de responsabilidade subjetiva. No suficiente para
potencial aplicao de responsabilizao ao servidor apenas a configurao objetiva de um
fato criticvel (prejuzo eficincia administrativa, no caso). Deve-se ainda ter demonstrado o
nimo subjetivo do agente, o que conduz necessidade de se configurar que o tal prejuzo
decorreu de postura imprudente, imperita ou negligente do servidor, conforme a seguir se
justifica.
Em ltima anlise, o resultado da conduta desidiosa do servidor afeta a eficincia da
prpria administrao, prejudicando a qualidade ou a quantidade do servio prestado pelo
agente pblico. Da, advm que a desdia no considerada ilcito de natureza dolosa, pois
no esta a inteno do servidor - afetar a eficincia do servio pblico. A desdia no se
amolda definio de ilcito doloso (em que a inteno do autor atingir o resultado delituoso
da conduta). No caso, o servidor tem a inteno de to-somente diminuir ou eliminar sua
prpria carga de trabalho, mitigando suas responsabilidades, em conduta que, em relao ao
resultado final (ineficincia do servio pblico), eiva-se de negligncia, de impercia ou de
imprudncia. Portanto, a desdia hiptese de aplicao de pena capital de natureza culposa e
nela no se cogita de dolo; a rigor, a nica infrao expulsiva de natureza culposa na Lei n

838

8.112, de 11/12/90.
STJ, Recurso Especial n 875.163: Ementa: 3. No caso concreto, o Tribunal de origem
qualificou equivocadamente a conduta do agente pblico, pois a desdia e a negligncia,
expressamente reconhecidas no julgado impugnado, no configuram dolo, tampouco dolo
eventual, mas indiscutivelmente modalidade de culpa. Tal considerao afasta a
configurao de ato de improbidade administrativa por violao de princpios da
administrao pblica, pois no foi demonstrada a indispensvel prtica dolosa da
conduta de atentado aos princpios da Administrao Pblica, mas efetiva conduta
culposa, o que no permite o reconhecimento de ato de improbidade administrativa
previsto no art. 11 da Lei 8.429/92.

Sintetizando as duas idias anteriores, pode-se dizer que, embora o resultado da

conduta desidiosa (ineficincia do servio pblico) no configure o nimo subjetivo do autor,
dele no se abre mo para se configurar o ilcito. Ou seja, embora o servidor no tenha a
determinada inteno de, com sua conduta culposa, afetar a eficincia da sede administrativa,
necessrio que haja este prejuzo decorrente da conduta para que se cogite de imputar tal
enquadramento ao servidor, afastando-se ento tanto as condutas dolosas quanto aquelas de
que resulte pequena afronta ou baixa lesividade administrao.
No obstante a definio de desdia exigir o comportamento reiterado, com
habitualidade ou continuidade no tempo, h autores que admitem que uma nica conduta,
ainda que culposa, mas causadora de grande dano, j possa configurar desdia. Assim j se
manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-164, vinculante,
reproduzindo citaes doutrinrias:
12. (...) Desdia (e). falta culposa, e no dolosa, ligada negligncia: costuma
caracterizar-se pela prtica ou omisso de vrios atos (comparecimento impontual,
ausncias, produo imperfeita); excepcionalmente poder estar configurada em um s ato
culposo muito grave; se doloso ou querido pertencer a outra das justas causas. (...)
(Valentim Carrion - Comentrios Consolidao das Leis do Trabalho, 18 ed., So
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1994, pp. 362/3). (...)
Quando a desdia intencional, como na sabotagem, onde h a idia preconcebida de
causar prejuzos ao empregador, por esse aspecto doloso, ela se identifica com a
improbidade. (...) (Mozart Victor Russomano - Comentrios CLT, 13 ed, Rio de
Janeiro: Forense, 1990, p. 561).
No entanto, no se deve descartar a possibilidade do enquadramento no art. 117, inciso
XV, to s pelo fato de que trata-se de uma conduta nica, devendo-se ponderar a
gravidade e circunstncia do ato, conforme se observa do Parecer AGU GQ-164,
vinculante, que reproduz citaes doutrinrias neste sentido, Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 300, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Mas, em regra, a desdia requer continuidade ou habitualidade. Por exemplo, uma (ou
at mais de uma) irregularidade isoladamente cometida em um nico dia, beneficiando
indevidamente terceiro, pode ser enquadrada em valimento de cargo (art. 117, IX do Estatuto)
quando se verifica que aquela mesma atividade, sob mesmas condies da concesso
irregular, sempre foi devidamente executada pelo servidor ao longo do tempo, comprovando
sua capacitao e, da, inferindo seu dolo em fazer de forma irregular em uma situao
especfica.
Uma sada de que se pode cogitar para contornar a dificuldade de enquadrar uma nica
porm grave conduta culposa associ-la a outro enquadramento. Diante de um fato irregular
para cujo resultado a postura negligente, imperita ou imprudente do servidor deu causa e que
afronta gravemente bens tutelados pela administrao, o enquadramento, por um lado, em
desdia, contempla a natureza culposa da infrao e, por outro lado, associando-o a outros

839

ilcitos que no requerem a conduta habitual ou continuada, contempla-se o fato uma nica
vez cometido. A ttulo de exemplo, menciona-se a associao da desdia com aplicao
irregular de dinheiros pblicos, revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo
ou leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional (previstos no art. 132, VIII,
IX ou X da Lei n 8.112, de 11/12/90). No se discute que, em essncia, fatos cometidos por
apenas uma vez em decorrncia de culpa e cabveis na literalidade de qualquer daqueles trs
incisos poderiam ser simplesmente enquadrados como desdia. Mas, adotando-se o
enquadramento duplo que ora se defende para situaes especficas, se enrobustece a
potencialidade punitiva da administrao e se restaura a fragilizao que a atividade
correcional sofre diante de condutas culposas porm de grande gravidade, uma vez que se
elimina o engessamento que a necessidade de demonstrao do dolo por vezes acarreta na
aplicao daqueles trs incisos. Alm disto, ainda se pode dizer que o enquadramento duplo
tambm proporciona melhores elementos de defesa, como se o enquadramento em algum
daqueles incisos do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, agregasse aos autos uma melhor
definio do fato de que se acusa o servidor e que justifica lhe imputar a conduta desidiosa.
A configurao da desdia passa pelo mau exerccio das atribuies do cargo, tendo,
ento, como imprescindvel, o real exerccio do cargo, no se confundindo com hipteses de
total afastamento das atribuies. Em princpio, reiteraes de atrasos ou faltas merecem
enquadramentos outros (desde o descumprimento do dever de assiduidade e de pontualidade,
at os ilcitos de abandono de cargo ou de inassiduidade habitual, conforme arts. 116, X, 138 e
139 da Lei n 8.112, de 11/12/90), que no a desdia.
Parecer AGU n GQ-87, no vinculante: 14. O novo estatuto dos servidores pblicos civis
da Unio (Lei n 8.112, de 1990) estatui a responsabilidade administrativa pelo exerccio
irregular das atribuies e probe que se proceda de forma desidiosa, cominando a
penalidade de demisso ao transgressor da norma (arts. 117, 121 e 132). Constitui
pressuposto da infrao o exerccio de fato das atribuies cometidas ao servidor.

Tambm no se cogita do aspecto disciplinar quando a ineficincia no exerccio das

atribuies advm de incapacidade fsica ou mental do servidor para o cargo (a se incluindo a
hiptese de desvio de funo), para a qual se requer providncia da rea de gesto de pessoas.
A ineficincia disciplinarmente punvel aquela associada negligncia.
(...) a ineficincia tem outro significado: exatamente a falta de eficincia, tirocnio ou
capacidade, mas tendo como origem outras causas que no a negligncia ou formas
assemelhadas. A ineficincia no levaria demisso (salvo no caso de ineficincia
negligente, que a desdia), relacionando-se mais readaptao, exatamente como fez a
Lei n 8.112/90 (art. 24 e ): ineficincia de origem fsica e mental induz a readaptao
que, se no for possvel, determinar a aposentadoria (art. 24, 1) (...). Edmir Netto de
Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 220, Editora Revista dos Tribunais,
1 edio, 1994

A definio da desdia guarda relao, em princpio, com a habitualidade ou

continuidade no tempo, nos termos j dispostos em 2.5.3.4, de atos culposos de descaso e de
descompromisso com a qualidade do servio. Ou seja, a desdia tem em sua base contnuas ou
habituais afrontas a deveres funcionais elencados no art. 116 do Estatuto. Todavia, no se tem
como pr-requisito essencial para se enquadrar um servidor em desdia que ele j tenha sido
apenado uma ou mais vezes por falta de zelo, dedicao ou lealdade ou por inobservncia de
normas, por exemplo. bvio que a existncia comprovada de tais antecedentes reforam a
convico da desdia, mas no imprescindvel.
(...) resulta de uma conduta voluntria reveladora de negligncia, imprudncia e
impercia (descaso, incria, falta de zelo, etc), atribuda ao funcionrio.
Entretanto, ressalte-se que o proceder de forma desidiosa, para configurar causa
motivadora da pena capital de demisso, requisita, alm dos elementos acima referidos,

840
que a incria imputada ao agente pblico se revista de certa gravidade, sob pena de se
afrontarem os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade previstos no art. 2 da
Lei n 9.784/99. (...)
Na seara do direito do trabalho, onde a desdia, tambm caracterizando-se como a
violao ao dever de diligncia (descaso, incria, falta de zelo), no requer, como
pressuposto, a prvia punio das negligncias anteriormente cometidas, ou que sejam elas
perpetradas numa gradativa sequncia de rigor. Jos Armando da Costa, Direito
Administrativo Disciplinar, pg. 398, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

Por fim, uma vez comprovada a desdia, o enquadramento no art. 117, XV absorve as
irregularidades previstas no art. 116, I, II ou III, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90, dentre
outras de menor gravidade.

4.7.3.16 - Inciso XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios

ou atividades particulares
Na gradao mais gravosa do inciso II deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90 (que probe a retirada inautorizada de documentos e bens da repartio), este inciso
visa a impedir que o servidor faa da repartio um escritrio particular, para uso em favor de
servios ou de atividades, sejam do prprio infrator, sejam de terceiro, estranhos ao interesse
da administrao. Este dispositivo no se reporta, portanto, ao mau emprego de pessoal ou de
material no exerccio do cargo, visto que o foco voltado para o desvio deste emprego, a
favor de servios ou atividades particulares.
Como um ilcito ensejador de pena capital, o enquadramento deve ser criterioso, de
bom senso, razovel e proporcional. A priori, no se justifica a instaurao de sede
administrativa, com vista a tal enquadramento, em virtude de atos insignificantes.
Com relao aplicao desse princpio [da insignificncia], nos crimes contra a
administrao pblica, no existe razo para negar incidncia nas hipteses em que a
leso ao errio for de nfima monta. o caso do funcionrio pblico que leva para casa
algumas folhas, um punhado de clips ou uma borracha. Como o Direito Penal tutela bens
jurdicos, e no a moral, objetivamente o fato ser atpico, dada a sua irrelevncia. (...),
Fernando Capez, Curso de Direito Penal, vol. 1, pgs. 12 e 13, Editora Saraiva, 10
edio, 2006

Ademais, se destaca que este enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente os atos de improbidade administrativa definidos nos incisos IV ou XII do
art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

4.7.3.17 - Inciso XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que
ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias
Os arts. 129 e 132, XIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, especificam que a infringncia
aos incisos I a VIII e XIX do art. 117 implica pena de advertncia, originariamente, ou de
suspenso, secundariamente; por sua vez, a violao aos incisos IX a XVI do art. 117 implica
pena expulsiva. No entanto, a Lei no expressa pena para o descumprimento dos incisos XVII
e XVIII do art. 117. Portanto, como aplicao residual, no art. 117 do Estatuto, resta apenas a
inobservncia destes dois incisos como hipteses originrias de imposio de suspenso
(existe ainda a previso especfica do art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90).
Dito isto, o dispositivo visa a coibir o chamado desvio de funo. O indicador de que
tal prtica repugnada na administrao pode ser inferido na comparao com o inciso VI
deste mesmo art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, linhas acima. Em leitura apressada, poder-

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se-ia criticar de incoerente a norma, ao apenar originariamente com advertncia (e, apenas no
extremo, com suspenso) algo que a priori aparenta ser mais absurdo e distanciado da
regularidade (cometer a um particular a atribuio do prprio servidor infrator ou de algum
seu subordinado) do que a hiptese em tela (cometer as atribuies a outro servidor), apenvel
j de plano com suspenso.
A inferncia que se extrai a relevncia que o legislador quis emprestar ao desvio de
funo, como fato desorganizador da sede pblica e violentador da legalidade (visto que os
cargos so criados por lei, que j estabelece suas atribuies).
Sem prejuzo da responsabilizao imposta pelo presente inciso a quem comete suas
atribuies, o servidor para o qual foram atribudas competncias de outrem responde
disciplinarmente por irregularidades porventura cometidas enquanto na situao de desvio de
funo.
(...) Se (...) o servidor desviado de funo comete infrao (...) em razo daquele cargo
que estava ocupando de modo irregular, cabvel a apurao pela via do processo
disciplinar, ou este deve apenas ser instaurado quando forem irregularidades (...) que
tenham relao com as atribuies do seu cargo, o de investidura regular? Em nosso
entender, quando o dispositivo fala em cargo em que se encontre investido, a expresso
atinge a investidura regular, o desvio de funo ou mesmo a situao por demais anmala
do funcionrio de fato. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar,
pgs. 102 e 103, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Obviamente, situaes emergenciais e transitrias, que obrigam a desviar servidor de

suas funes, com motivao e interesse pblico, tm afastadas seu carter ilcito.
Sendo ilegal a ordem de um superior que comete a um subordinado atribuies
estranhas ao seu cargo, a recusa por parte deste servidor no configura o descumprimento do
dever estabelecido no art. 116, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90.

4.7.3.18 - Inciso XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o
exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho

4.7.3.18.1 - Atividades Privadas Incompatveis sob a tica da Lei n 8.112, de 11/12/90

O presente inciso estabelece as condies em que a Lei n 8.112, de 11/12/90, veda a
prtica de atividades privadas concomitantemente com o exerccio de um cargo pblico,
cabendo, ento, de imediato, se esclarecer que este dispositivo no se confunde com a
ilegalidade em geral intrnseca acumulao de cargos, empregos ou funes pblicas,
definida nos arts. 118 a 120 e enquadrada no art. 132, XII, todos daquela mesma Lei,
conforme se abordar em 4.7.4.12.
Dito isto, inicia-se a abordagem do presente inciso - e como de outra forma no
poderia ser - luz restritivamente da Lei n 8.112, de 11/12/90, interpretando-o no delimitado
contexto em que o dispositivo se insere - qual seja, apenas daquele diploma legal que, de
forma abrangente, regula a relao estatutria vigente na administrao pblica federal como
um todo -, sem se ater, neste primeiro momento, a outras normas especficas. medida em
que a anlise se aprofundar, se buscar a aplicao do presente inciso no mbito da Secretaria
da Receita Federal do Brasil e, mais precisamente, da Carreira de Auditoria da Receita
Federal, enriquecendo o tema com as normas mais especficas e com as peculiaridades
institucionais.

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Antes, deve-se relembrar que a regra geral da matria correcional estatutria de que
atos de vida privada (entendidos como atos sem nenhuma correlao com a administrao
pblica, com a instituio ou com o cargo), em princpio, no acarretam repercusso
disciplinar, conforme j se detalhou em 3.2.3.1. No obstante, conforme a parte final do
dispositivo do art. 148 do Estatuto, pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda que
cometidos fora da instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com eles se
relacionem ou que neles interfiram. Esta dinmica assume relevncia na anlise do art. 117,
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, pois, se de um lado, o dispositivo concede, em rota de
exceo, poder administrao para interferir na liberdade individual da pessoa, por outro
lado, requer o equilbrio garantidor de que o rgo estatal atuar na aplicao do seu poder
punitivo de forma circunscrita s previses legais.
Tomando-se a literalidade do dispositivo em tela, tem-se que o instituto da
incompatibilidade, em termos jurdico-normativos, significa uma espcie de vedao
absoluta, sem ressalvas, em contraposio s construes em que o legislador emprega o
instituto do impedimento, quando quer expressar uma espcie de vedao parcial, que
permite algum grau de exceo ou de flexibilizao.
No obstante, ressalte-se que a ao verbal do enquadramento do presente art. 117,
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90 (exercer atividade) faz subentender pelo menos uma
certa habitualidade na conduta tida como incompatvel, nos termos j dispostos em 2.5.3.4,
no sendo razovel, teoricamente, enquadrar aqui uma nica conduta de pouco teor ofensivo
ao cumprimento de jornada ou natureza do cargo ocupado (casos em que, talvez, se pudesse
cogitar de enquadrar como ausncia desautorizada ao servio, no art. 117, I da citada Lei, ou
como inobservncia de norma, no art. 116, III da mesma Lei, ou ainda em outro dispositivo
punvel originalmente com pena de advertncia).
Ainda introdutoriamente, preciso interpretar, alm da literalidade, as duas formas de
incompatibilidade previstas no art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90. A lgica impe
que se conclua que a conjuno aditiva e no tem valor cumulativo, mas sim enumerativo
ou exemplificativo das lista de condutas vedadas. De outra forma, caso se quisesse acreditar
na necessidade de configurao simultnea de ambos os conflitos (tanto de natureza do cargo
quanto de horrio de trabalho) para o cometimento desta irregularidade, far-se-ia necessrio
conceber que a Lei n 8.112, de 11/12/90, autorizaria a realizao de uma atividade
incompatvel com a natureza do cargo desde que no interferisse no cumprimento da jornada
ou, por outro lado, a realizao de uma atividade incompatvel com a jornada de trabalho
desde que fosse consentnea com o exerccio do cargo. bvio que esta tese no se sustenta, de
forma a se interpretar, logicamente, aquela conjuno aditiva como alternativa: o ilcito se
configura se a atividade incompatvel com a natureza do cargo ou se incompatvel com a
jornada de trabalho.
Todavia, em sentido contrrio aponta o Parecer AGU n GQ-121, considerando as
duas hipteses cumulativas para poder se falar deste enquadramento. No obstante ser o rgo
mximo de assessoramento jurdico do Poder Executivo, o que faz com que todas as suas
manifestaes (mesmo as no vinculantes) tenham, no mnimo, um certo valor referencial,
com todas as vnias, no se pode concordar com tal tese. Destaca-se que tal Parecer no
vinculante em toda a administrao, mas to-somente nos dois rgos envolvidos (Ministrio
da Sade e Casa Civil), vez que no foi oficialmente publicado, nos termos do art. 40 da Lei
Complementar n 73, de 10/02/93.
12. Incabvel realmente, como alvitrado pela Consultoria Jurdica do Ministrio da
Sade, a apenao do indiciado com supedneo no item XVIII do art. 117 da Lei n 8.112,
porque, ao proibir o servidor de exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis
com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho, esse dispositivo tornou

843
elemento constitutivo da configurao da falta administrativa o desempenho da atividade
incompatvel durante o horrio de trabalho. Esta condio no se exclui quando o servidor
desempenha a atividade incompatvel com o cargo de que titular fora do seu horrio de
expediente. Essa a finalidade da utilizao da aditiva e, no aludido inciso XVIII.

Tendo se adotado aqui a firme convico de que o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90, impe dois comandos de aplicaes independentes, conclui-se esta abordagem
introdutria ao enquadramento buscando a mais imediata identificao do que o dispositivo
quer tutelar. Inequivocamente, o inciso em tela comporta dois comandos proibitivos
execuo de atividades externas - remuneradas ou no - que se ramificam em duas tutelas
distintas. Primeiramente, em leitura mais imediata, o inciso visa a vedar a prtica de qualquer
atividade privada que ponha ou possa por em risco a dedicao jornada de trabalho,
tutelando o comprometimento do servidor com sua carga horria. Alm disto, de forma mais
proeminente, porm requeredora de uma leitura mais cautelosa e aprofundada - a que aqui no
se tem pretenso de atingir apenas com as sintticas palavras que se seguem -, o inciso
tambm visa a vedar a prtica de qualquer atividade privada que configure ou possa
configurar incompatibilidade material com a natureza do cargo, nos sentidos de que seja ou
possa ser favorecida ou beneficiada, no momento de sua execuo, em razo de seu
executante possuir a qualidade especial de ser servidor; ou que esta execuo de alguma
forma prejudique ou possa prejudicar, em qualquer momento, o imparcial e impessoal
desempenho das atividades do cargo ou prejudique ou possa prejudicar o interesse pblico.
de se perceber que, nem na tutela da preservao da jornada de trabalho e nem
mesmo na tutela do conflito entre as naturezas pblica e privada das atividades concomitantes,
a Lei n 8.112, de 11/12/90, se volta para a existncia ou no de remunerao de ordem
financeira ou de qualquer outra forma de contraprestao, seja de que natureza for, porventura
obtida pelo agente pblico na empreitada pessoal. Embora se saiba que, em regra, a natureza
do termo atividade que causa maior preocupao ao legislador e faz merecer mais forte
tutela legal relaciona-se mais especificamente com atividades remuneradas ou retribudas com
alguma espcie de contraprestao, nada impede que se estenda sua aplicao tambm para
prticas que, ainda que sem nenhum tipo de retribuio financeira ou de qualquer espcie, se
mostrem de alguma forma incompatveis com o interesse pblico. Afinal, no se pode
desprezar a possibilidade de o servidor praticar gratuitamente determinada atividade em favor
de terceiro com a inteno de auferir vantagem futura ou de compensar vantagem j obtida em
outro tipo qualquer de contato, negociao ou relao. E, nos casos em que h contraprestao
financeira ou outra qualquer, a ao verbal do presente enquadramento o exerccio de
atividade incompatvel e no o eventual recebimento de alguma forma de retribuio
maculada por qualquer outra conduta ilcita (que merece tutela em outro enquadramento mais
especfico).
A incompatibilidade de horrio algo que no requer maiores esclarecimentos, visto
ser de configurao meramente fsica e concreta, e, mesmo quando h compensao de
horrio por parte do servidor e ainda que seja autorizada por superior hierrquico, j significa
uma mitigao da supremacia da funo pblica, em favor de interesses privados priorizados
em termos de horrio - e, portanto, uma sujeio do interesse pblico empreitada privada, o
que no se tolera. Qualquer atividade, ainda que lcita e no remunerada, que seja praticada
em concomitncia com a jornada de trabalho, significa uma priorizao da atividade privada
em detrimento da dedicao ao cargo pblico, ou seja, uma submisso do interesse pblico ao
interesse particular e, portanto, configura a irregularidade em tela, em razo da
incompatibilidade de horrio.
O bem jurdico tutelado nesta parte final do texto do art. 117, XVIII da Lei n 8.112,
de 11/12/90, em que se trata da questo de compatibilidade de horrios da funo pblica com
uma atividade privada, de dedicao (no necessariamente exclusiva) ao mnus pblico. O

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legislador quis inibir que o servidor priorizasse sua dedicao de horrio outra atividade,
ainda que materialmente no conflitante com as atribuies, a fim de que a funo pblica no
fosse rebaixada a um grau menor de relevncia nas escolhas cotidianas que qualquer homem
mediano impelido a fazer, diante dos mais diversos interesses, compromissos, escolhas e
que se lhe apresentam a cada dia. O dispositivo legal estabelece uma questo de
comprometimento, de responsabilizao, de atribuio de supremacia do interesse pblico em
comparao a qualquer atividade ainda que no materialmente conflitante mas que sua prtica
exponha ao descaso a prioridade que deve ser dada funo pblica.
Sendo a incompatibilidade de horrio um ilcito facilmente detectvel e compreensvel
- mediante mero confronto fsico e concreto de jornadas de trabalho para atestar se h ou no
superposio -, a seguir, a presente anlise se concentrar na incompatibilidade com a
natureza do cargo.

4.7.3.18.2 - A Incompatibilidade em Razo da Natureza do Cargo, Destacadamente em

Atividades Liberais
Antes de se adentrar no cotejamento prtico e concreto do que possa a vir ou no
configurar atividade incompatvel com a natureza do cargo, uma vez que a literalidade do art.
117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, no cuidou de faz-lo, convm buscar esclarecer se
h uma clara definio formal para a ideia emprica que acima se sintetizou, em poucas
palavras, para esta espcie de incompatibilidade material. Embora seja o prprio ncleo
central do enquadramento, a Lei no esclarece, em seu texto, o sentido e o alcance do termo
incompatibilidade, requerendo, ento, do aplicador do Direito, a tarefa hermenutica de
melhor interpret-lo. Na esteira, convm tambm apreciar se h uma distino legal ou ao
menos infralegal entre as expresses atividade incompatvel e atividade suscitadora de
conflito de interesses, j abordada em 3.2.6, ou se h entre os dois conceitos uma relao de
gnero e espcie ou se, tecnicamente, correto o emprego informal como sinnimos que a
estes institutos se empresta.
Para este fim, como de outra forma no se poderia prosseguir na presente anlise,
convm primeiramente insistir na busca do entendimento que se extrai da fonte primria, qual
seja, da normatizao como um todo em que o tema da incompatibilidade material tratado.
Em outras palavras, a leitura iniciada pela Lei n 8.112, de 11/12/90, deve se estender a todo o
conjunto de normas legais e at mesmo infralegais que regem o tema, de forma a se aprimorar
e a se aprofundar a anlise com a harmonizao das ferramentas hermenuticas das
interpretaes autntica e sistemtica.
Neste rumo, de imediato, convm resgatar o que se aduziu detalhadamente em 3.2.6.1
e em 3.2.6.2, a cujas leituras enfaticamente ora se remete, permitindo-se aqui apenas
apresentar o encadeamento histrico em resumidssimas palavras.
A primeira tentativa de definio material de conflito de interesses, j posterior
edio da Lei n 8.112, de 11/12/90, foi formulada pela Comisso de tica Pblica, em sua
Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03. Posteriormente, aquelas mesmas definies
de conflito de interesses foram adotadas para o quadro funcional da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, por meio da Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09.
Verifica-se que ambos normativos infralegais, ao tentarem descrever atividades que
suscitam conflito de interesses, centraram a compreenso no instituto da incompatibilidade
material e, de certa forma, incluram as atividades incompatveis com as atribuies do cargo,
em redao similar do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, como espcie, dentre

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outras, daquele gnero.

Comisso de tica Pblica - Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03. 1. Suscita
conflito de interesses o exerccio de atividade que:
a) em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo
pblica da autoridade, como tal considerada, inclusive, a atividade desenvolvida em reas
ou matrias afins competncia funcional;
Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09 - Art. 6 Suscita conflito de interesses o exerccio de
atividade que:
I - em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo
pblica do servidor, como tal considerada, inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou
matrias afins competncia funcional;

Simultaneamente a estas tentativas restritas administrao para definir materialmente

o conflito de interesses em normas infralegais, veio tona a Lei n 11.890, de 24/12/08, que
estabeleceu, para diversas carreiras (e cargos) tpicas de Estado (dentre elas a Carreira de
Auditoria da Receita Federal), a remunerao exclusivamente por subsdio fixado em parcela
nica, vedado qualquer tipo de acrscimo.
Para estes cargos e carreiras, alm do dispositivo estatutrio proibitivo da prtica das
atividades tidas como incompatveis, em adio, a Lei n 11.890, de 24/12/08, inovou em
relao Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecendo o impedimento (como vedao parcial)
para o exerccio de outra atividade remunerada, privada ou pblica, potencialmente causadora
de conflito de interesses, ressalvado o magistrio em horrio compatvel, conforme melhor se
abordar em 4.7.3.18.3. Todavia, da mesma forma como a Lei n 8.112, de 11/12/90 que
adotou mas no definiu o alcance da expresso absolutamente proibitiva (atividades
incompatveis) -, novamente foi silente o legislador com relao expresso parcialmente
proibitiva empregada na Lei n 11.890, de 24/12/08 (atividades potencialmente causadoras
de conflito de interesses).
Lei n 11.890, de 24/12/08 - Art. 3o Aos titulares dos cargos integrantes das Carreiras de
que trata o art. 1o da Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004, aplica-se o regime de
dedicao exclusiva, com o impedimento do exerccio de outra atividade remunerada,
pblica ou privada, potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o
exerccio do magistrio, havendo compatibilidade de horrios.

Por fim, em reflexo da relevncia do tema em apreo, o ordenamento foi inovado com
a edio da Lei n 12.813, de 16/05/13, que estabeleceu, no inciso I do seu art. 3, a definio
legal de conflito de interesses, calcando-a na ideia central de confronto, coliso, superposio,
excludncia, imiscibilidade e impossibilidade de coexistncia, integridade, objetivos,
motivaes, dedicaes, relevncias e priorizaes e associa esta idia a uma partio em duas
linhas, ainda que meramente potenciais, de indesejadas repercusses, quais sejam, no possvel
comprometimento do interesse pblico e na possvel contaminao do desempenho da
atividade pblica. Assim, de acordo com este dispositivo legal, de forma consentnea com o
que se introduziu em sintticas palavras acerca da incompatibilidade material do art. 117,
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, em 4.7.3.18.1, conflito de interesses a situao de
confronto entre interesses pblicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou
influenciar, de forma indevida, o desempenho das atribuies do cargo pelo agente pblico.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 3 Para os fins desta Lei, considera-se:
I - conflito de interesses: a situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos e
privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira
imprpria, o desempenho da funo pblica; e

E o inciso III do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, sedimentando os conceitos

introduzidos ao ordenamento pela Comisso de tica Pblica desde a sua j mencionada

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Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03, tambm centrou a compreenso das

atividades suscitadoras de conflito de interesses em torno do instituto da incompatibilidade,
ratificou a definio legal de que o exerccio direto ou indireto de atividade de natureza
incompatvel com as atribuies do cargo uma espcie do gnero das situaes causadoras
de conflito de interesses. Ademais, o 2 do art. 4 e o pargrafo nico do art. 5, ambos da
mesma Lei, reiteraram que o conflito de interesses independe de recebimento de qualquer
vantagem ou ganho e pode se caracterizar inclusive com o servidor em perodo de licena ou
de afastamento.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 4
2 A ocorrncia de conflito de interesses independe da existncia de leso ao patrimnio
pblico, bem como do recebimento de qualquer vantagem ou ganho pelo agente pblico ou
por terceiro.
Art. 5 Configura conflito de interesses no exerccio de cargo ou emprego no mbito do
Poder Executivo federal:
III - exercer, direta ou indiretamente, atividade que em razo da sua natureza seja
incompatvel com as atribuies do cargo ou emprego, considerando-se como tal,
inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou matrias correlatas;
Pargrafo nico. As situaes que configuram conflito de interesses estabelecidas neste
artigo aplicam-se aos ocupantes dos cargos ou empregos mencionados no art. 2 ainda que
em gozo de licena ou em perodo de afastamento.

Da leitura autntica e sistemtica dos mencionados dispositivos legais e infralegais,

por um lado, at se pode depreender que seria defensvel a tese de que a atividade
materialmente incompatvel de que trata o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, se
encaixaria como uma espcie do gnero mais abrangente das atividades potencialmente
causadoras de conflito de interesses de que tratam as Lei n 11.890, de 24/12/08, e n 12.813,
de 16/05/13. Mas, por outro lado, depreende-se que o legislador no concedeu ao aplicador do
Direito a clara noo das conceituaes de atividade materialmente incompatvel, mencionada
na Lei n 8.112, de 11/12/90, e de conflito de interesses, mencionada nas Leis n 11.890, de
24/12/08, e n 12.813, de 16/05/13. De incio, a Lei n 8.112, de 11/12/90, incluiu a atividade
incompatvel como elemento do seu art. 117, XVIII mas no a definiu; em seguida, a Lei n
11.890, de 24/12/08, inovou, estabelecendo que a vedao sobre atividades privadas recai
sobre aquelas que suscitam conflito de interesses, todavia no definiu esta expresso; e, por
fim, a Lei n 12.813, de 16/05/13 (sedimentando o que j haviam disposto a Resoluo
Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03, e a Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09) associou o
conflito de interesses atividade incompatvel.
Ademais, o legislador tambm permitiu a permanncia da dvida acerca do alcance e
da natureza jurdica da vedao imposta, visto que ora empregou o instituto da
incompatibilidade, ora empregou o instituto do impedimento para disciplinar o exerccio de
atividades privadas; e, como se sabe, a incompatibilidade, que acima foi presumida como
espcie, acarreta vedao absoluta, enquanto o impedimento acarreta a vedao parcial, apesar
de aqui estar associado ao conflito de interesses, que foi presumido como gnero.
Da, diante da ausncia de rigor tcnico com que o legislador empregou os distintos
institutos em apreo, tendo as definies legais estabelecido um ciclo circular de recproca
meno e de mtua dependncia do pr-conhecimento de um instituto para a definio do
outro, mostrou-se infrutfera a busca da interpretao autntica e sistemtica da fonte primria
(qual seja, de todo o conjunto da normatizao positivada) com o fim de lograr a definio
estabelecida pelo prprio legislador para atividades incompatveis absolutamente vedadas
no dispositivo estatutrio, restando ento, de certa forma, inconclusa a questo de diferenciar
ou de situar a incompatibilidade material em relao ao conflito de interesses.
Permanecendo ainda sem resposta o objetivo do presente tpico, faz-se necessria uma

847

maior elaborao no trabalho hermenutico em tela, enriquecendo a j exposta viso autntica

e sistemtica com a interpretao que busca identificar o fim pretendido pelo legislador e o
bem jurdico que se quis tutelar na redao do ordenamento regente do tema. Em outras
palavras, faz-se necessrio aprofundar a interpretao, inicialmente calcada apenas na viso
global da fonte primria, sob o critrio autntico-sistemtico, para o critrio sistemticoteleolgico, com o qual se pretende esclarecer os objetivos traados no conjunto de toda a
normatizao vinculante a respeito do tema.
Para este fim, antes, introduza-se que, sem dvida, o esclarecimento da questo acerca
da incompatibilidade de uma determinada atividade em confronto com o mnus pblico passa
pela apreciao do interesse que move o servidor a se engajar naquela empreitada pessoal, a
ela dispensando parte de sua energia, de seus esforos, de seus recursos humanos e materiais,
de sua disponibilidade e de seu tempo. Diante das caractersticas de seletividade e de
racionalidade intrnsecas s condutas e s escolhas do homem mdio, de se presumir que,
quando algum se predispe a determinado empreendimento, o faz em busca da satisfao de
algum interesse que valha aqueles sacrifcios, no sentido semntico de alguma motivao ou
de algum objetivo que importa ou que se faz relevante.
Mas, para o foco presente, em que se quer esclarecer a incompatibilidade da atividade
praticada em busca da satisfao de determinado interesse, necessrio ajustar a anlise para
o vis jurdico, de forma a se agregar, quela viso emprica e concreta da motivao ou do
objetivo pelos quais a pessoa divide suas atenes e suas prioridades em favor de outra
atividade, a qualidade mais especfica de este interesse se configurar em desarmonia com as
atribuies do cargo que concomitantemente exercido pelo mesmo agente pblico.
Com isto, de certa forma, se aceita que, na busca da definio do que sejam as
atividades incompatveis mencionadas no art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, se
caminhe no sentido que o prprio ordenamento indicou, pois pode-se dizer que as prprias
Leis n 11.890, de 24/12/08, e n 12.813, de 16/05/13, ainda que de forma incipiente,
sinalizaram o critrio a se utilizar, associado ao interesse qualificado, suscitador de conflito
entre o pblico e o privado.
Se, por um lado, certo que se deve buscar identificar, como critrio de aferio, se h
algum interesse (no sentido de motivao ou objetivo) que correlacione a atividade privada
exercida e as atribuies do cargo, por outro lado, tambm inconteste que no qualquer um
daqueles elementos motivadores e impulsionadores que possui o condo de inquinar uma
atividade privada como incompatvel, mas sim apenas aquele que, situado entre ambas
atividades, expe em conflito, no crculo delimitado da atuao funcional e da matria
referente ao cargo, os interesses pblico e privado, levando o servidor a defender este em
detrimento daquele ou ao menos expondo o servidor ao risco potencial de assim agir.
A necessria eleio de um critrio de aferio, portanto, aperfeioa-se para a busca da
identificao da existncia de um interesse, de uma motivao, de um objetivo em coliso
entre o pblico e o privado, aferido na rea da atuao funcional do servidor. Se, inserido no
limite da atuao funcional, identifica-se a existncia do critrio de aferio escolhido, qual
seja, o interesse, a motivao, o objetivo assimtrico situado entre o correto e o regular
desempenho das atribuies pblicas do servidor e as iniciativas que o movem em sua
empreitada particular, revela-se a incompatibilidade com que se inquina a atividade privada
por ele praticada e, assim, tem-se que o bem jurdico tutelado pelo art. 117, XVIII da Lei n
8.112, de 11/12/90, est violado na forma de leso ou, no mnimo, est sob potencial perigo
de leso (a considerao do risco potencial harmoniza-se com a leitura sistemtica da Lei n
11.890, de 24/12/08, cujo art. 3 tratou como hiptese de impedimento a prtica de atividade
potencialmente causadora de conflito de interesses, e da Lei n 12.813, de 16/05/13, cujo art.

848

3, I definiu como conflituosa a situao que possa comprometer o interesse coletivo ou

influenciar o desempenho da funo pblica).
A tutela ao risco potencial importante na questo em tela, porque, resgatando da sede
penal uma dentre tantas formas de se classificar os crimes, tem-se, em funo do resultado, o
crime de leso, quando a conduta tpica efetivamente viola o bem jurdico tutelado, e o crime
de perigo de leso, que coloca o bem jurdico tutelado em risco de forma to grave que recebe
proteo da lei penal. E a extenso dos comandos do art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08, e
do art. 3, I da Lei n 12.813, de 16/05/13, alcanando tambm o mero perigo de leso, denota
a relevncia dada ao bem jurdico tutelado pelo art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Assim, conforme superficialmente j se previu no enfoque introdutrio de 4.7.3.18.1, a
correta interpretao da parte do dispositivo do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90,
que tutela o possvel conflito de naturezas das atividades pblica e privada exercidas
concomitantemente pelo agente pblico requer uma anlise muito mais aprofundada que
aquela suficiente para compreender e identificar submisso e sujeio da jornada de trabalho
aos interesses particulares. Faz-se necessrio, alm da ateno autntica e sistemtica ao
ordenamento, elaborar a anlise com a busca da teleologia que norteou a crtica exposta pelo
legislador para a prtica de atividade privada conflituosa com o mnus pblico. Neste rumo,
deve-se relembrar o que tambm j se introduziu em 4.7.3.18.1, de que o principal objetivo da
Lei foi vedar a prtica de atividade privada, remunerada ou no, que tenha ou possa ter
agregada, no momento de sua execuo, alguma vantagem a qualquer dos intervenientes (o
particular contratante e/ou o servidor contratado) em decorrncia do cargo ocupado pelo
agente pblico ou que, em qualquer momento, prejudique ou possa prejudicar o isento
desempenho das atribuies pblicas deste agente ou que prejudique ou possa prejudicar o
interesse pblico.
Portanto, da superposio dos focos cumulativamente restritivos extrados tanto
daquela interpretao sistemtico-teleolgica quanto da percepo acima, acerca do critrio de
aferio, de que no qualquer interesse que inquina uma atividade privada de
incompatibilidade, que se deve compreender o sentido do termo incompatvel para a
atividade privada exercida. O termo, para o fim jurdico de que aqui se cuida, pode ser
compreendido como aplicvel a duas ramificaes tericas de atividades, com o efeito comum
de ambas propiciarem a prevalescncia do interesse particular em detrimento do interesse
privado.
Na primeira forma de compreenso, voltada ao momento do exerccio ou da feitura da
atividade, a mcula de incompatvel aplicada quela atividade que o servidor vier a
estabelecer e para cuja prtica, no momento da sua execuo, em razo exatamente de o
executante ser agente pblico, podem ser agregadas vantagens, benefcios, preferncias e
privilgios irregulares - os quais, sem dvida, com viso pragmtica e realstica, na grande
maioria dos casos, se faro repercutir na natureza e na quantificao da contraprestao
recebida, que pode ser de quaisquer formas, como remunerao financeira ou retribuies de
outros tipos, ou pode at nem sequer existir. Em complemento, na segunda forma de
compreenso, indistintamente voltada a momentos tanto antes quanto depois do exerccio ou
da feitura, a mcula de incompatvel aplicada quela atividade cujo acerto, contratao,
pr-estabelecimento ou ainda cuja prtica ou execuo possam, em qualquer momento,
interferir na iseno e na impessoalidade necessrias para que o desempenho das atribuies
do cargo se d em sintonia com o interesse pblico.
Em sintticas palavras, adotam-se duas possibilidades de se configurar a
incompatibilidade de que trata o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, e que se somam,
diferenciadas pela possibilidade de a contaminao da iseno e da imparcialidade do

849

servidor, em razo das dubiedades de seus interesses, se manifestar na prtica da conduta ou

de se manifestar no exerccio do cargo. Na primeira hiptese de aplicao do conceito, tem-se
o conflito de interesses se manifestando na forma indevida de o agente pblico praticar (ou de
poder vir a praticar) a conduta inquinada por incompatibilidade no momento desta execuo,
sem repercutir no desempenho do seu cargo; diferente e complementarmente, na segunda
forma de aplicao do conceito, o conflito de interesses no repercute no momento da prtica
da conduta, mas sim antes ou depois dela, quando o servidor ainda est na sua funo de
agente pblico ou quando j a retomou, na forma indevida de desempenhar (ou de poder vir a
desempenhar) seu cargo.
Aqui ento se cogita de duas possibilidades de uma prtica privada enquadrar-se na
definio genrica de atividade materialmente incompatvel acima apresentada: na primeira
possibilidade, embora no haja contaminao no desempenho do mnus pblico, a
incompatibilidade se configura porque a empreitada particular se beneficia ou pode vir a se
beneficiar pelas atribuies do cargo; e, na segunda possibilidade, a incompatibilidade se
configura porque o desempenho do mnus pblico se contamina ou pode se contaminar em
razo daquela empreitada particular.
Ratifica-se o j exposto anteriormente: diferentemente de diversos enquadramentos da
Lei n 8.112, de 11/12/90, tem-se aqui um dispositivo de carter predominantemente
preventivo, de evitar o desvio de conduta que possa, de fato ou apenas potencialmente,
comprometer a garantia de independncia, imparcialidade e moralidade que devem reger todo
ato do agente pblico. A tutela j desde a inibio do mero risco potencial se depreende
tambm dos comandos do art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08, e do art. 3, I da Lei n 12.813,
de 16/05/13.
Na esteira, a questo da considerao do risco potencial (com o que se alcanam no
s as condutas que resultam em efetiva leso mas tambm aquelas que resultam em perigo de
leso ao bem jurdico tutelado) repercute na convico de que a espcie de incompatibilidade
material no se vincula s momentneas condies em que o servidor cumpre suas funes.
Isto significa que, aproximando a tese para o contexto concreto, na Secretaria da Receita
Federal do Brasil, que possui intensa capilaridade da presena institucional no territrio
nacional e que tem suas atividades subdivididas em diversos macroprocessos de trabalho, de
nada importam as unidades de lotao e de exerccio, a localidade onde se situam e as tarefas
concretamente desempenhadas pelo servidor (sejam elas efetivamente voltadas matria-fim,
em tributos internos ou em comrcio exterior, sejam elas contidas em tarefas-meio meramente
corporativas e administrativas), a qualquer tempo. A incompatibilidade de uma determinada
atividade em relao natureza de um cargo tem sua configurao vinculada to-somente
integral extenso das atribuies legais deste cargo, independentemente das condies
momentneas, de tempo e de local, e individuais com que cada servidor tem sua lotao, seu
exerccio e sua localizao interna (bem como se est em efetivo exerccio ou em gozo de
licena ou de qualquer espcie de afastamento). Ainda que, sob determinadas condies
momentneas, realmente no se vislumbre que uma prtica privada do servidor afronte o bem
jurdico tutelado pelo art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, em razo da mobilidade de
tais condies, no se afasta o perigo de leso.
Apresentados o balizamento normativo e a consequente modelao hermenutica
sistemtico-teleolgica, reconhece-se que, na prtica, o principal exemplo para anlise da
questo da incompatibilidade em virtude da natureza do cargo reside nas atividades liberais,
as quais, presumidamente, so remuneradas. Mas, antes, ainda preciso ratificar que, sob o
enfoque generalista tpico de um diploma legal de ndole estatutria e aplicvel a todos os
servidores pblicos civis do Poder Executivo Federal, a Lei n 8.112, de 11/12/90 no tem a
inteno - e nem poderia mesmo tentar fazer - de apresentar a lista de atividades liberais

850

materialmente tidas como incompatveis a cada rgo, a cada carreira, a cada cargo de toda a
administrao federal. Para isto, faz-se indispensvel um trabalho de construo e de
elaborao, interno a cada rgo, para que se interprete, no respectivo mbito das funes e
dos mnus pblicos ali exercidos e das carreiras e dos cargos especficos que o integram,
quais empreendimentos e iniciativas particulares so incompatveis. Afinal, diante da
multiplicidade das tutelas pblicas constitucional e legalmente dispostas a inmeros rgos,
carreiras e cargos, determinada atividade privada tida como materialmente incompatvel com
a natureza de um cargo pode no ser em relao a outro e vice-versa.
Concentrando esta percepo para o presente e delimitado foco de interesse, no resta
dvida de que cabe prpria Secretaria da Receita Federal do Brasil, e mais especificamente,
por previso regimental, a seu sistema correcional, interpretar quais as atividades privadas
destoam da compatibilidade material com as funes pblicas desempenhadas por ocupantes
de cargos em exerccio no rgo.
Para se atingir este objetivo, conforme a conceituao terica j exposta, parte-se da
premissa de que no qualquer atividade privada que deva ser considerada como
materialmente incompatvel, pois requer-se a existncia do critrio de aferio, qual seja, a
superposio de interesses colidentes. Ao contrrio, em princpio, pode no se vislumbrar
incompatibilidade entre diversas atividades liberais e o exerccio do mnus pblico, desde que
inexistam os interesses em conflito, ou seja, desde que, para a prtica daquelas atividades, de
nada sirvam as prerrogativas, atribuies e acessos do cargo e que o regular desempenho do
mnus pblico no possa ser afetado pelos interesses, objetivos e motivaes que norteiam e
estimulam tais empreitadas particulares.
Assim, na regra geral da administrao pblica federal, a menos de carreiras com
regramentos ou estatutos especficos, pode o servidor, aps cumprir sua jornada regular de
trabalho na administrao, fora do expediente, desempenhar atividades privadas e
remuneradas, no s em decorrncia de sua formao acadmica que no guarde conflito de
interesses com o mnus pblico (tais como, apenas exemplificadamente, veterinria,
odontologia, engenharia, psicologia, medicina, jornalismo, etc, a menos que atue nestas reas
na sede pblica) mas tambm de qualquer tipo de conhecimento ou habilidade adquirido no
curso da vida. Desde que as atribuies do seu cargo no guardem nenhuma relao de
conflito com a prtica daquelas profisses liberais ou com outras atividades lcitas e com os
interesses privados que as movem, no finalidade da Lei n 8.112, de 11/12/90, tolher o
conhecimento humano e seu exerccio e desenvolvimento.
As perguntas que se deve fazer, para aquilatar a compatibilidade ou a
incompatibilidade destas atividades (apenas exemplificativas, dentre inmeras outras) com o
cargo pblico se o veterinrio, o odontlogo, o engenheiro, o psiclogo, o mdico, o
jornalista, etc, pelo simples fato de serem servidores, podem se ver estimulados ou motivados
a carrear para prtica, para o exerccio, para a execuo ou para a feitura da atividade as
informaes estratgicas ou sigilosas a que porventura tenham acesso em razo do cargo ou
demais formas de vantagens, benefcios, preferncias ou privilgios irregulares, podendo
obter com isto clientes, pacientes, contratantes, leitores, etc, ou qualquer outro tipo de
recompensa; ou ainda se tais atividades podem, a qualquer tempo, macular a necessria
impessoalidade, imparcialidade e independncia com que devem ser exercidas as atribuies
do cargo. Em princpio, parece no haver incompatibilidade para que servidores ocupantes de
cargos de requisitos inespecficos de investidura (como, por exemplo, apenas possuir nvel
superior de escolaridade), em horrio fora da jornada de trabalho, atendam s suas respectivas
clientelas nas reas de veterinria, odontologia, psicologia ou medicina, ou que executem
projetos em rea de engenharia ou que redijam matrias de cunho jornalstico, apenas para
seguir a linha j adotada de exemplificaes no exaustivas, pois no se cogita de o momento

851

da feitura de tais atividades poder se contaminar pela qualidade de servidor ocupante de um

cargo de investidura inespecfica e menos ainda se espera que possa haver alguma
contaminao no exerccio deste tipo de cargo em razo da prtica daquelas atividades.
Todavia, o prognstico pode ser outro se os servidores daqueles mesmos exemplos
forem da rea de sade oficial ou engenheiro pblico ou assessor de imprensa do rgo. Ou
seja, conforme j exposto acima, no h uma resposta pr-concebida para todos os casos.
Somente a anlise concreta, caso a caso, luz do trabalho interpretativo intenso em cada
rgo, que indicar precisamente a incompatibilidade entre as duas atividades.
Imprescindvel deixar muito claro que a possvel concluso de que determinada
atividade privada configura uma das duas formas de incompatibilidade material aqui
teoricamente modeladas (quais sejam: ou de as competncias legais do cargo do servidor
poderem levar a uma contaminao da prtica particular, no momento de sua execuo; ou de
a relao firmada com o ente particular poder contaminar a iseno do desempenho das
atribuies do cargo quando aquele contratante se coloca como o administrado) requer a
convico de que a conduta ilcita do agente pblico decorre to-somente do interesse em
conflito (ou seja, do preciso critrio de aferio adotado) e no de qualquer outro estmulo,
nimo subjetivo, desvio comportamental, vcio de vontade ou at mesmo mcula de carter
dissociados da relao privada estabelecida com o contratante.
Em outras palavras, novamente apoiadas nos exemplos figurativos at aqui
empregados, se, por um lado, at possvel que um servidor que pratique veterinria,
odontologia, engenharia, psicologia, medicina ou jornalismo possa acessar dados sigilosos do
rgo para individualizar a capacidade financeira de cada cliente e da cobrar-lhes diferentes
remuneraes ou quaisquer outros tipos de contraprestao para as atividades privadas ou, em
razo do acerto, da contratao ou do estabelecimento para a prtica j realizada ou a realizar
de tais atividades, possa afrouxar os critrios de controle e de aplicao da legislao sobre
aquele administrado, por outro lado, no se tendo indcios de que tais condutas do servidor
so nica e indissociavelmente vinculadas quelas atividades privadas, mas sim de que
decorrem de outros estmulos, nimos subjetivos, desvios comportamentais, vcios de vontade
ou mculas de carter especficos, no h que se falar do cometimento da ilicitude de praticar
atividades incompatveis, mas sim do cometimento de irregularidades outras - as quais
provavelmente este agente pblico cometeria mesmo se no tivesse a formao ou a
habilitao para a prtica daquelas atividades.
Se assim no fosse, antecipando-se o foco para os cargos em exerccio na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, no haveria qualquer atividade privada que restasse compatvel
com o exerccio dos cargos no mbito da instituio, uma vez que, mediante o possvel
indevido acesso a dados fiscais reveladores do estado de riqueza do seu particular contratante,
o servidor poderia exigir maior ou menor contraprestao, de acordo com a capacidade
financeira daquele que o contratou - inclusive naquelas atividades a priori no conflitantes,
acima mencionadas a ttulo de exemplo, tais como veterinria, odontologia, engenharia,
psicologia, medicina, jornalismo, etc). No mesmo sentido, tanto verdade que a
incompatibilidade em razo da natureza do cargo dissocia-se das meras potencialidades e at
mesmo dos efetivos poderes de o cargo agregar vantagens contraprestao financeira ou de
qualquer outra espcie, que possvel se cogitar de incompatibilidade mesmo em atividade
privada regulada pelo Poder Pblico e na qual os agentes no tm poder de influenciar ou
interferir na remunerao controlada de ofcio.
Ainda neste rumo, uma vez que cabe a cada rgo o trabalho de construir a
interpretao das atividades que internamente merecem a crtica por serem incompatveis com
a natureza de seus cargos e mantendo a aproximao para o foco especfico da Secretaria da

852

Receita Federal do Brasil, de se destacar que as meras possibilidades de o servidor poder

acessar dados fiscais (irrelevantes e dispensveis para prtica do servio particular) para
empreg-los na valorao da contraprestao a receber pelo exerccio de uma atividade
privada qualquer totalmente dissociada do mnus pblico ou de, em razo do acerto para a
realizao de tal atividade inespecfica, poder afrouxar as imposies legais sobre o
contribuinte que o contrata ou que seu cliente no fazem parte do bem jurdico ora em
questo no art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, mas sim tutelado em outros
enquadramentos disciplinares especficos para sancionar o acesso imotivado, o valimento de
cargo ou a preservao do sigilo dos dados particulares em poder do rgo.
A eventual adoo de uma interpretao que abrangesse a simples possibilidade de
acesso a dados fiscais para serem transportados para os interesses da atividade privada como o
critrio de aferio, com o fim de inquinar como materialmente incompatvel uma atividade
privada qualquer de objeto no colidente com o mnus pblico (e que, para cuja feitura,
aquelas informaes se mostram completamente dispensveis e irrelevantes, no fazendo
parte da execuo da atividade), concederia ao intrprete uma inaceitvel aplicao ilimitada
do conceito de incompatibilidade material e levaria a uma construo absurda,
desproporcional, desprovida de bom senso e contrria ao princpio da segurana jurdica de
que toda empreitada particular restaria incompatvel na Secretaria da Receita Federal do
Brasil. Isto porque a grande maioria das atividades inseridas no contexto jurdico-econmico,
de alguma forma e sob algum grau, submete-se s incidncias de controle ou de fiscalizao
ordinariamente exercidas pela instituio, gerando dados de natureza fiscal a serem
armazenados sob clusula de sigilo. Da, se poderia inferir que a prtica de qualquer atividade
privada por servidor exerceria sobre este agente pblico alguma parcela de interesse de acesso
quelas informaes reveladoras da capacidade econmico-financeira de seus potenciais
clientes e contratantes, o que faria sempre se cogitar de indevida influncia dos interesses
privados sobre a conduta do servidor seja na execuo daquela atividade, fora do ambiente da
repartio, seja no imparcial e impessoal desempenho de suas atribuies. A suposta adoo
de um modelo que alasse as consecutivas possibilidades de acesso a dados fiscais para
empregos outros que no a efetiva prestao do servio (j que tais informaes no so
relevantes e indispensveis para a prtica em si, que tem objeto distante das atribuies do
cargo) como critrio de aferio da incompatibilidade material explicaria o exemplo acima
mencionado, em que o sistema jurdico de aferio se demonstraria inconsistente, porque no
fecharia o ciclo, j que, ao seu final, buscaria a tutela de proteo de um bem jurdico distinto
daquele que se estabelece e cuja afronta se pune no art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90. Ademais, esta hipottica adoo levaria incoerncia de o trabalho hermenutico
conduzir a uma inadequada concluso de exigncia absoluta de dedicao exclusiva, no
prevista pelo legislador.
Em sentido contrrio, aps o descarte do contraexemplo, pode-se cogitar da validao
do modelo que elege como critrio de aferio da incompatibilidade material a presena, na
rea de atuao funcional do servidor, de interesse em conflito entre o correto e o regular
desempenho das suas atribuies pblicas e as motivaes e os objetivos que movem a
atividade privada por ele praticada. Este modelo se demonstra circularmente coerente porque
revela que a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 117, XVIII, prev um enquadramento
disciplinar, tutelando o bem jurdico da iseno e da imparcialidade da atuao funcional, e,
caso se detecte uma conduta concreta que afronta, viola, lesiona ou expe a perigo de leso tal
bem jurdico (conduta em que se atesta a existncia daquele interesse que expe a conflito o
pblico e o privado), a norma incide sobre o infrator, impondo o enquadramento e
estabelecendo a devida penalidade estatutria.
Ainda que j estabelecidos o balizamento normativo e a consecutiva modelao
conceitual, reconhece-se que, na prtica, a anlise da questo da incompatibilidade material se

853

turva de fato e se demonstra de mais difcil resposta no caso concreto em que a atividade
externa guarda ou pode guardar relao conflituosa com a matria com que atua o servidor na
administrao, sendo pertinente se apresentarem, de forma sinttica, as possveis diferentes
concluses, de efeitos graduais, a que se pode chegar. Esta atividade tida como incompatvel,
ainda que no remunerada, feita fora do horrio de expediente, sem usar o aparato da
repartio e passando ao pblico externo to-somente informaes corretas e
disponibilizveis, s de ser praticada, alm de ser criticada sob aspecto tico, pode, a priori,
afrontar o presente dispositivo da Lei n 8.112, de 11/12/90, acarretando responsabilizao
administrativa, em virtude do conflito de interesses, mesmo que apenas potencial. de se
lembrar que o dispositivo do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem carter
preventivo de evitar a possibilidade de desvio de conduta, bastando para seu descumprimento
a configurao de uma situao potencialmente ensejadora de conflito de interesses. Na
hiptese em tela, diante da inafastvel incompatibilidade, punvel com suspenso o servidor
que pratica atividade que guarda, mesmo que apenas potencialmente, alguma correlao com
seu mnus pblico, ainda que o faa sem se valer de acesso ou sem agregar conhecimento
especificamente franqueados pelo seu cargo, ou seja, ainda que qualquer outra pessoa
mediana tambm a fizesse da mesma maneira e o interessado na atividade obtivesse o mesmo
resultado se tivesse sido realizada por outro qualquer, no servidor.
Avanando-se na anlise, atinge-se a hiptese de a atividade privada, ainda que sem
remunerao e fora do horrio de expediente, ter agregada alguma qualidade em funo
exclusivamente de o executor ser servidor. Neste caso, se o servidor, por meio desta atividade,
dolosamente, repassa ou disponibiliza tcnicas de eliso fiscal ou de evaso fiscal (entendidas
como, respectivamente, condutas lcitas ou ilcitas com o fim de evitar, retardar ou modificar
a ocorrncia de fato gerador de obrigao tributria ou os efeitos dela decorrentes) ou ainda
informaes sigilosas ou estratgicas que beneficiem terceiros em detrimento do interesse
pblico ou que propiciem ao particular burlar as tutelas e os controles exercidos pela
administrao, j se ultrapassa o enquadramento nesta mera incompatibilidade, punvel com
suspenso, e j se cogita de ato de valer-se do cargo (art. 117, IX do Estatuto) ou at, no
limite, de ato de improbidade administrativa (conforme o art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, a ttulo da definio que se pode extrair do art. 9, VIII ou do art. 11, III ou caput da
Lei n 8.429, de 02/06/92), ou ainda, se presente a mcula em especial do instituto do conflito
de interesses, pode-se tambm enquadrar como improbidade administrativa, no caput do art.
11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, por fora do art. 12 da Lei n 12.813, de 16/05/13, em todos
estes caso cabendo a punio com pena expulsiva.
Reiterando-se o que j foi mencionado, na anlise sistemtica do ordenamento, quando
se apresentou a Lei n 12.813, de 16/05/13, certo que, em todos os casos de configurada
incompatibilidade com o cargo, a restrio deve ser mantida mesmo estando o servidor de
frias, licenas ou demais afastamentos, j que a tutela de comprometimento com a
moralidade, inafastvel por aqueles direitos funcionais.

4.7.3.18.3 - A Especificidade da Carreira de Auditoria da Receita Federal e o Exerccio da

Advocacia e da Contabilidade
Conforme j aduzido em 4.7.3.18.1, a presente abordagem da questo de atividades
privadas iniciou-se sob o enfoque da prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, ou seja, vista de seu
poder vinculante para toda a administrao pblica federal, independentemente de cargo ou
carreira. Todavia, h peculiaridades acerca deste tema para os integrantes de uma carreira
tpica de Estado, com atribuies muito especficas, como o caso da Carreira de Auditoria
da Receita Federal.

854

Uma primeira peculiaridade a se mencionar, reiterando o j exposto em 4.7.3.18.2,

quando se iniciou a aproximao da abordagem para a Secretaria da Receita Federal do Brasil,
que, por fora da Lei n 11.890, de 24/12/08, que estabeleceu a remunerao exclusivamente
por subsdio fixado em parcela nica, vedado qualquer tipo de acrscimo (nos termos
previstos no art. 39, 8 da CF, em decorrncia da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98,
que estendeu a possibilidade de emprego do instituto remunerao dos servidores pblicos
organizados em carreira), para a Carreira de Auditoria da Receita Federal, os ocupantes de
cargos de AFRFB e ATRFB passaram a se submeter tambm vedao especfica ao
exerccio de outra atividade remunerada, privada ou pblica, potencialmente causadora de
conflito de interesses, ressalvado o magistrio em horrio compatvel. Na verdade, na origem
deste dispositivo, que remonta Medida Provisria n 440, de 29/08/08, previa-se a
introduo de um rgido sistema de dedicao exclusiva, com vedao a qualquer outra
atividade remunerada; no processo de converso em lei, o Poder Legislativo flexibilizou o
mandamento, vedando apenas as atividades potencialmente causadoras de conflito, alterando
o texto da Medida Provisria, mas, inadvertidamente, manteve-se a expresso dedicao
exclusiva, ao final fortemente flexibilizada.
Lei n 11.890, de 24/12/08 - Art. 3o Aos titulares dos cargos integrantes das Carreiras de
que trata o art. 1o da Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004, aplica-se o regime de
dedicao exclusiva, com o impedimento do exerccio de outra atividade remunerada,
pblica ou privada, potencialmente causadora de conflito de interesses, ressalvado o
exerccio do magistrio, havendo compatibilidade de horrios.

Conforme j aduzido em 3.2.3.1, este dispositivo, embora especfico para a Carreira

de Auditoria da Receita Federal (e repetido, na mesma Lei, para outras carreiras tpicas), a
rigor, no trouxe relevante inovao em relao ao j existente art. 117, XVIII da Lei n
8.112, de 11/12/90, e interpretao sistemtico-teleolgica do Estatuto de que atos de vida
privada totalmente dissociados do cargo no merecem repercusso disciplinar. Da mesma
forma como o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, desde sempre no tolera a prtica
de atividades incompatveis com o cargo, este dispositivo legal mais recente e especfico (o
art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08) veda o exerccio de atividade remunerada que possa
acarretar conflito de interesses. vista do que se aduziu em 4.7.3.18.2, de certa forma, tanto
cabvel tomar-se como de iguais significado e abrangncia as expresses atividades
incompatveis e atividades potencialmente causadoras de conflito de interesses como
tambm - sobretudo aps a edio da Lei n 12.813, de 16/05/13, que trouxe a definio legal
de atividades privadas suscitadoras de conflito de interesses - pode-se considerar a primeira
expresso como uma das espcies do gnero descrito pela segunda.
No presente, a sutil diferenciao conceitual no importa, sendo relevante aduzir que
as atividades privadas que sujeitam o servidor possvel responsabilizao, seja por conta do
art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, seja por conta do art. 3 da Lei n 11.890, de
24/12/08, no so prticas privadas quaisquer, mas sim aquelas que, mesmo exercidas em
sede privada, em algum grau, guardem uma correlao de conflito com o mnus pblico e
com a tutela pblica exercida pelo cargo, de forma que sua execuo pode ser contaminada
pelas prerrogativas do cargo ou a iseno e a imparcialidade necessrias ao correto
desempenho das funes pblicas podem ser contaminadas pelos interesses particulares
daquelas empreitadas.
Retomando para o foco da Lei de aplicao especfica, na verdade, embora mais
recente para a Carreira de Auditoria da Receita Federal, o art. 3 da Lei n 11.890, de
24/12/08, se amolda interpretao sistemtica que sempre se extraiu da Lei n 8.112, de
11/12/90, de preservar margem do regime disciplinar a vida privada do servidor em toda a
sua extenso que no mantm nenhum contato ou correlao, sequer potencial, com o cargo
pblico. Ademais, enquanto o Estatuto prev pena de suspenso para atividades privadas,

855

remuneradas ou no, incompatveis com o cargo e at demisso para acumulao ilegal em

sede pblica, a Lei especfica estabelece a vedao para atividades privadas ou pblicas
remuneradas, de forma que, dentro da interpretao sistemtica, a afronta ao art. 3 da Lei n
11.890, de 24/12/08, consistiria em descumprir norma legal, capitulada como infrao
estatutria no art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90, punvel com advertncia. Pode mesmo
se dizer que o art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08, mais do que se amoldar, complementa a
Lei n 8.112, de 11/12/90, no tanto pela similaridade das vedaes expostas, mas sim ao
expressar a rejeio ao conflito de interesses e, sobretudo, a exceo a favor do exerccio do
magistrio. Neste rumo, jamais se pode interpretar que o art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08,
revogou, para as carreiras tpicas, o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90; ao contrrio,
de certa forma, como se tivesse vindo ao ordenamento com o valor de uma norma de
natureza interpretativa autntica.
Ademais, pode-se interpretar tambm que a inovao legislativa trazida pelo art. 3 da
Lei n 11.890, de 24/12/08, possa atuar como um elemento de dosimetria. Havendo prtica de
atividade incompatvel, o servidor incorre no art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, e
mesmo que esta atividade seja remunerada, este pormenor no tem o condo de alterar o
enquadramento estatutrio suspensivo, restando a inobservncia do art. 3 da Lei n 11.890, de
24/12/08, absorvida pelo ilcito mais grave da incompatibilidade, sem prejuzo de a
possibilidade de se somar tambm o descumprimento do dispositivo legal mais recente e
especfico ser tomada como um parmetro a aumentar o quantum da suspenso.
Uma vez que a Lei n 11.890, de 24/12/08, trouxe ao ordenamento a expressa
permisso para o magistrio, afastando-o do conceito de conflito de interesses, convm
discorrer - at mesmo para o enfoque mais generalista do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de
11/12/90 - que o sentido do termo no se restringe atuao como professor nos trs nveis de
escolaridade regular existentes no Pas. Alm de contemplar a possibilidade de o servidor
atuar como professor nos ensinos fundamental ou mdio ou na educao superior (conforme
define o art. 21 da Lei n 9.394, de 20/12/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educao), tambm
se pode considerar excetuada da vedao a atuao para as diversas modalidades de ensino e
de educao, tais como cursos, inclusive preparatrios para concursos pblicos.
Lei n 9.394, de 20/12/96 - Art. 21. A educao escolar compe-se de:
I - educao bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio;
II - educao superior.
Art. 67.
2 Para os efeitos do disposto no 5 do art. 40 e no 8 do art. 201 da Constituio
Federal, so consideradas funes de magistrio as exercidas por professores e
especialistas em educao no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em
estabelecimento de educao bsica em seus diversos nveis e modalidades, includas, alm
do exerccio da docncia, as de direo de unidade escolar e as de coordenao e
assessoramento pedaggico. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 11.301, de 11/05/06)

De acordo com o 2 do art. 67 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o legislador

at aquiesceu com a aplicao extensiva da expresso exerccio do magistrio, alm da
funo de docncia dentro da sala de aula, estendendo-a para atividades extraclasse. Mas de
se destacar que, tendo se manifestado apenas com vista a dispositivos constitucionais
atinentes a regime previdencirio (art. 40, 5 e art. 201, 8 da CF), o legislador estabeleceu
determinado limite a esta extenso. No obstante, para fim de definio de atividade
incompatvel por parte de servidor de carreiras tpicas de Estado, em que a tutela distinta
(no de delimitar o direito aposentadoria para servidor que atua na educao infantil e nos
ensinos fundamental e mdio mas sim de definir excepcional permisso para atividades lcitas
por parte de servidores vinculados Lei n 11.890, de 24/12/08), a extenso a se adotar para a
expresso exerccio do magistrio de ser ainda mais abrangente, no se limitando a
atividades de direo, coordenao e assessoramento por parte de professores e especialistas

856

em educao. Em outras palavras, a definio contida no dispositivo legal no impede

interpretao mais extensiva da expresso exerccio do magistrio para fim de afastar
repercusso disciplinar.
A presente interpretao extensiva para o vocbulo magistrio, alando-o alm do
ensino regular e levando-o at qualquer forma de exerccio da atividade de disseminar
conhecimentos e de ensinar, encontra apoio em pesquisa lxico-etimolgica, tanto jurdica
quanto em sede geral, conforme abaixo se reproduzem conceituaes para o vocbulo
encontradas nos mais renomados Dicionrios ptrios.
Derivado do latim magisterium, de magister (que ensina), o vocbulo empregado
para designar o cargo e funo de professor. (...) Quando se trata de professores mantidos
pelos poderes pblicos, diz-se magistrio pblico, em distino ao magistrio
particular, empregado para exprimir o professorado livre, que leciona sem perceber dos
cofres pblicos, mas mantido pelos estabelecimentos particulares ou recebe dos prprios
alunos., De Plcido e Silva, Dicionrio Jurdico, pg. 125, vol. III, Editora Forense, 7
edio, 1982
1. cargo ou ofcio de professor; professorado; 2. exerccio desse ofcio; ensino;
professorado (...)., Antnio Houaiss, Dicionrio Eletrnico da Lngua Portuguesa,
Editora Objetiva, verso 1.0, 2001
1. Cargo de professor. 2. O exerccio desse cargo, ou a classe dos professores;
professorado., Aurlio Buarque de Hollanda, Novo Dicionrio Eletrnico Aurlio,
Editora Positivo, verso 5.0.40, 2004

Alm disto, a mesma interpretao de que o termo magistrio engloba qualquer

forma de ensino tambm pode ser extrada do ordenamento ptrio e, mais especificamente,
desde a CF, quando so tratadas as carreiras da magistratura e do Ministrio Pblico.
Primeiramente, verifica-se que, para ambas as carreiras, fortemente tpicas de Estado, o texto
constitucional vedou o exerccio de qualquer outra funo, excetuando o magistrio.
CF - Art. 95.
Pargrafo nico. Aos juzes vedado:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio;
Art. 128.
5 Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos
respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies e o estatuto
de cada Ministrio Pblico, observadas, relativamente a seus membros:
II - as seguintes vedaes:
d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica, salvo uma de
magistrio;

Ademais, afirma-se que de notrio conhecimento que tanto os membros do Poder

Judicirio quanto os membros do Ministrio Pblico emprestam seus conhecimentos e
abrilhantam corpos docentes de entidades de ensino em diversas modalidades de educao e
ensino, a se englobando no s os cursos de nvel superior, pblicos e privados, como
tambm cursos privados preparatrios para concursos pblicos para seleo at mesmo para a
magistratura e para o Parquet, deixando claro que nem sequer esta atuao em magistrio se
confunde com conflito de interesses. Nesta linha, citam-se Resolues do Conselho Nacional
de Justia (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), em que ambas
entidades, ao esclarecerem o alcance da expresso atividade jurdica para ingresso nas
respectivas carreiras, ratificaram a permisso para que seus membros atuem em cursos
preparatrios, empregando inclusive a expresso magistrio em cursos formais ou
informais; e, ainda mais perfeitamente adequada ao tema em tela, cita-se outra Resoluo do
Conselho Nacional de Justia, disciplinando o significado do termo magistrio no art. 95, I
da CF, tambm deixando inequvoca a incluso da atuao como professor em cursos

857

preparatrios e de ps-graduao.
CNJ, Resoluo n 11, de 31/01/06 - Art. 6 Aquele que exercer atividade de magistrio em
cursos formais ou informais voltados preparao de candidatos a concursos pblicos
para ingresso na carreira da magistratura fica impedido de integrar comisso do concurso
e banca examinadora at trs anos aps cessar a referida atividade de magistrio.
CNMP, Resoluo n 29, de 31/03/08 - Art. 3 vedada a participao, em comisso ou
banca examinadora, dos que exercem o magistrio e/ou a direo de cursos destinados a
preparar candidatos a concursos pblicos.
CNJ, Resoluo n 34, de 24/04/07 - Dispe sobre o exerccio de atividades do magistrio
pelos integrantes da magistratura nacional.
Art. 4 A presente resoluo aplica-se inclusive s atividades docentes desempenhadas por
magistrados em cursos preparatrios para ingresso em carreiras pblicas e em cursos de
ps-graduao.

Ora, se para aqueles dois cargos, para os quais se tem talvez a mais inequvoca
percepo do que seja uma atividade tpica de Estado, se aplica uma interpretao extensiva
permisso de atuar no magistrio, diferente no haveria de ser a forma de interpretar para
AFRFB e ATRFB. No teria mnima razoabilidade e bom senso tentar se interpretar similar
dispositivo voltado para a Carreira de Auditoria da Receita Federal de forma ainda mais
restrita do que se faz para a magistratura e para o Ministrio Pblico. Assim, tem-se que a
exceo da vedao imposta pela Lei n 11.890, de 24/12/08, tambm permite que AFRFB e
ATRFB atuem como professores em cursos preparatrios de ingresso na prpria Carreira e
cursos de ps-graduao e que se cogite da expresso magistrio informal para abarcar
outras modalidades de exerccio da atividade de ensino e difuso de conhecimentos, sem que
se configure conflito de interesses.
Por bvio, tudo o que acima se exps acerca da excluso da incompatibilidade do
exerccio do magistrio em relao ao mnus pblico condiciona-se compatibilidade de
horrio; no havendo compatibilidade de horrio, nem mesmo a atividade de magistrio
lcita.
Ainda dentro desta peculiaridade da Carreira de Auditoria da Receita Federal, algumas
atividades privadas, em funo de sua natureza especfica, como o caso da advocacia e da
contabilidade, em razo de ensejarem condutas mais gravosas de consultoria ou
assessoramento - tipicamente ensejadoras de conflito de interesses - merecem anlise mais
detalhada.
Especificamente para a advocacia, a atuao de AFRFB ou ATRFB em reas tributria
ou previdenciria, por si s (ou seja, mesmo que conduzida com boa-f e dentro dos mesmos
limites com que qualquer outro advogado particular tambm atuaria, sem dolosamente agregar
vantagens ao cliente em funo do cargo, tais como levar para esta atividade privada as
tcnicas de eliso fiscal ou de evaso fiscal - entendidas como, respectivamente, condutas
lcitas ou ilcitas com o fim de evitar, retardar ou modificar a ocorrncia de fato gerador de
obrigao tributria ou os efeitos dela decorrentes - ou ainda informaes sigilosas ou
estratgicas acessadas em razo do cargo que beneficiem o particular em detrimento do
interesse pblico ou que lhe propiciem burlar as tutelas e os controles exercidos pela
administrao), em funo do risco potencial de ilicitude, ainda que em horrio compatvel
com a jornada de trabalho, com ou sem remunerao, configura bvio conflito de interesses,
j que os conhecimentos e os acessos a dados detidos pelos servidores inafastavelmente
seriam empregados nas duas sedes (pblica e privada) cujos objetivos, naquelas matrias, so
concorrentes e antagnicos. Com isto, inequivocamente, o servidor da Carreira de Auditoria
da Receita Federal incorre no art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, ficando passvel de
sofrer pena de suspenso. E, nesta hiptese - de o servidor to-somente atuar nas reas

858

tributria ou previdenciria, sem carrear para esta atuao a m-f para favorecer seu
contratante -, o fato de haver remunerao no tem o condo de alterar o enquadramento
suspensivo (e sim talvez apenas na dosimetria, aumentando o quantum da suspenso), sendo a
inobservncia da Lei n 11.890, de 24/12/08, absorvida pelo ilcito mais grave da
incompatibilidade.
Quando a atividade advocatcia se d em outras reas diferentes de tributria ou
previdenciria, a incompatibilidade no to evidente. No obstante, tendo em vista a
interpretao teleolgica com que deve ser lido o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90,
claramente de natureza preventiva, ressalta-se tambm como incompatvel com o exerccio
dos cargos de AFRFB e ATRFB a prtica da advocacia privada em qualquer de suas reas,
ainda que sem remunerao e com compatibilidade de horrios. Sendo este um
enquadramento que pune desde o risco em potencial at a efetiva leso ao bem jurdico
tutelado, no se pode olvidar que os dois cargos em tela dispem de qualificados acessos a
dados e informaes econmico-fiscais das pessoas, fsicas ou jurdicas. Este acesso poderia,
a mero ttulo no exaustivo de exemplos, acarretar uma vantagem indevida a um cliente em
uma relao tanto de Direito do Trabalho quanto de Direito de Famlia, matrias que no
guardam nenhuma relao com as atribuies do cargo (empregando a favor de uma das
partes os dados econmico-fiscais de uma empresa envolvida em ao trabalhista ou do outro
litigante em uma ao de separao litigiosa).
Portanto, se com pouco esforo, de imediato, se consegue vislumbrar risco potencial
de conflito de interesses em duas outras reas do Direito diferentes de tributrio e
previdencirio, provvel que a mesma possibilidade de conflito se estabelea em outros
ramos da advocacia (e, por ser relevante neste ponto, reforce-se o embasamento legal, dos
comandos do art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08, e do art. 3, I da Lei n 12.813, de
16/05/13, para que se considere conflituosa a atividade privada que cause o mero risco
potencial de coliso de interesses). Da, de se aceitar que a regra da atividade de advocacia
de incompatibilidade em relao ao exerccio dos cargos da Carreira de Auditoria da Receita
Federal (AFRFB e ATRFB), independentemente da rea do Direito em que se d aquela
atuao privada (tributria ou previdenciria ou outras reas), presumidamente remunerada ou
mesmo sem remunerao e em qualquer que seja o horrio. Da mesma forma como se defende
que a incompatibilidade material se refere s atribuies genricas e no fracionveis do cargo
e no s condicionantes momentneas do exerccio ou localizao, tambm se defende que a
prtica da advocacia incompatvel independentemente do ramo de Direito, j que esta
atividade sempre lida com litgios e com plos que se opem. Ademais, a vedao generalista
se refora com o argumento de que no h previso legal para se fracionar o mnus inerente
ao exerccio da advocacia, de forma que se se concedesse o para exerccio em determinada
rea de Direito a priori no conflitante no se afastaria o risco potencial de a prtica
posteriormente migrar para uma rea conflitante. Desta forma, conclui-se que qualquer prtica
advocatcia afronta a Lei n 8.112, de 11/12/90 (no mnimo, em seu art. 117, XVIII).
Novamente, mencione-se que eventual remunerao por esta atividade no tem o condo de
alterar o enquadramento, mas sim de atuar na dosimetria da pena de suspenso. Neste tema,
no se cuida de apenas punir gravemente a efetiva afronta cometida pelo servidor; antes disto,
se trata de vedar, desde a mediana punio, a mera prtica do servidor que o possibilite de
comet-la, de potencialmente vir a pr em conflito o inafastvel interesse pblico com o seu
interesse particular.
O entendimento da incompatibilidade da advocacia, em qualquer ramo do Direito, por
parte dos servidores da Carreira de Auditoria da Receita Federal decorre da aplicao do
conceito estabelecido em 4.7.3.18.2 de que figura como incompatvel a atividade privada cuja
prtica ou exerccio ou, potencialmente, pode ser beneficiada, no momento de sua execuo
ou feitura, em razo de o executante possuir a qualidade especial de ser servidor e, aqui em

859

especial, de poder agregar quela lide dados reveladores de sigilo fiscal de terceiros a que
pode acessar em razo do cargo. Ressalve-se que esta convico em nada contradiz o
entendimento externado naquele mesmo tpico, de que a aferio de eventual
incompatibilidade material de uma atividade no passa pela mera possibilidade, propiciada
pelo cargo pblico, de individualizar a cobrana de contraprestao proporcionalmente ao
menor ou maior estado de riqueza do particular contratante, desvendado pelo acesso
imotivado aos sistemas informatizados.
No caso aqui em comento, as informaes privilegiadas acessadas pelo AFRFB ou
ATRFB, sem o devido interesse pblico, so ou, potencialmente, podem ser utilizadas na
execuo em si da atividade da advocacia privada, diferentemente do que se exemplificou a
favor do servidor que atua em veterinria, odontologia, engenharia, psicologia, medicina,
jornalismo, etc, pois estas atividades, em seu momento de execuo, so praticadas sem a
utilizao daquelas informaes, que so ou podem ser acessadas no como pr-requisito
essencial da prtica, mas sim para o efeito destacado - antes ou depois - de poder estabelecer
um critrio de cobrana do servio prestado. No extenso ramo das atividades liberais, a
advocacia privada, mesmo em reas do Direito distintas do mnus pblico, uma atividade
com contornos diferenciados e especficos em comparao s demais, pois, sendo o Direito
uma atividade que comumente comporta litgios, a posse de dados reveladores da riqueza do
polo oponente se demonstra potencialmente relevante para a prtica da atividade em si e no
apenas como um possvel elemento individualizador de cobrana. Na advocacia privada, em
qualquer ramo, o possvel acesso quelas informaes integra o critrio de aferio (como um
interesse colidente situado na rea de atuao do cargo) e, portanto, conduz
incompatibilidade da atividade, ao contrrio do que ocorre naquelas outras atividades liberais
em geral, em que o mesmo possvel acesso aos dados fiscais cumpre diferente objetivo e pode
configurar afronta a outro dispositivo legal em razo de se atingir um distinto bem jurdico
tutelado.
E, por fim, no ltimo degrau da conduta, se, ao advogar sobre matria tributria ou
previdenciria, ainda por cima, o AFRFB ou ATRFB, com ou sem remunerao e
independentemente do horrio, dolosamente disponibiliza ao particular tcnicas de eliso
fiscal ou de evaso fiscal ou ainda informaes sigilosas ou estratgicas acessadas em razo
do cargo que o beneficiem em detrimento do interesse pblico ou que lhe propiciem burlar as
tutelas e os controles exercidos pela administrao, j se ultrapassa o enquadramento nesta
mera incompatibilidade (absorvida pelo ilcito maior) e j se cogita de ato de improbidade
administrativa, na figura de prestao de consultoria ou assessoramento jurdico-tributrio
(conforme o art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, a ttulo da definio que se pode extrair
do art. 9, VIII ou do art. 11, III ou caput, da Lei n 8.429, de 02/06/92, conforme a
peculiaridade de cada caso), ou ainda, se presente a mcula em especial do instituto do
conflito de interesses, pode-se tambm enquadrar como improbidade administrativa, no caput
do art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, por fora do art. 12 da Lei n 12.813, de 16/05/13, em
todos estes caso cabendo a punio com pena expulsiva. Igualmente no pargrafo anterior, a
existncia de remunerao, por si s, no altera o enquadramento, sendo a inobservncia da
Lei n 11.890, de 24/12/08, absorvida pelo ilcito mais grave.
Em acrscimo s razes acima - e tambm em decorrncia delas -, tem-se que,
independentemente e alm da legislao funcional, o Estatuto da OAB veda aos associados da
entidade a prtica da profisso concomitantemente com o exerccio de cargos pblicos de
natureza fiscal e com a ocupao de cargo ou funo de direo na administrao. Portanto,
aqui est se falando de uma outra vedao, que no da Lei n 8.112, de 11/12/90, e que
tambm no das Leis n 11.890, de 24/12/08, e n 12.813, de 16/05/13, mas sim da Lei n
8.906, de 04/07/94, em seu art. 28, VII (o texto legal impe como incompatibilizao do
direito de advogar a ocupantes de cargos que tenham competncia de lanamento, arrecadao

860

ou fiscalizao de tributos), vedao esta que se soma quelas. Para a entidade de classe, a
proibio absoluta (incompatibilidade); ou seja, para a entidade de classe, nenhum ramo de
advocacia pode ser praticado por agente fiscal, ainda que em causa prpria.
Lei n 8.906, de 04/07/94 - Estatuto da OAB - Art. 27. A incompatibilidade determina a
proibio total, e o impedimento, a proibio parcial do exerccio da advocacia.
Art. 28. A advocacia incompatvel, mesmo em causa prpria, com as seguintes atividades:
III - ocupantes de cargos ou funes de direo em rgos da Administrao Pblica
direta ou indireta, em suas fundaes e em suas empresas controladas ou concessionrias
de servio pblico;
VII - ocupantes de cargos ou funes que tenham competncia de lanamento, arrecadao
ou fiscalizao de tributos e contribuies parafiscais;
1 A incompatibilidade permanece mesmo que o ocupante do cargo ou funo deixe de
exerc-lo temporariamente.

No h que se cogitar aqui de conflito de normas (entre o art. 117, XVIII da Lei n
8.112, de 11/12/90, e o art. 28, VII da Lei n 8.906, de 04/07/94). Embora ambos se dirijam a
uma mesma pessoa por um mesmo fato, cada uma cuida de diferentes tutelas. Uma reflete
uma relao estatutria na relao laboral do servidor perante a administrao; a outra reflete
um comprometimento de um associado diante de sua entidade de classe. No h
preponderncia, absoro e muito menos revogao tcita de uma pela outra, mas sim apenas
incidncias independentes e superposio de efeitos.
Abstraindo, por mero exerccio terico, da legislao funcional, inquestionvel que
esta vedao absoluta da legislao classista atinge frontalmente os ocupantes de cargo de
AFRFB. Mas, quanto aos ocupantes de cargo de ATRFB, a anlise apenas sob a tica do
Estatuto da OAB deve ser mais cuidadosa. Neste caso, plausvel a dvida se seria aplicvel
to-somente a proibio parcial do exerccio da advocacia (impedimento), vedando estes
servidores apenas de atuarem contra a Fazenda Pblica que os remunera, prevista no art. 30, I
do Estatuto da OAB.
A base legal das atribuies de ambos os cargos repousa no art. 6 da Lei n 10.593, de
06/12/02, com a redao dada pela Lei n 11.457, de 16/03/07, e nos arts. 2 a 5 do Decreto
n 6.641, de 11/11/08. Da leitura destas normas, extrai-se que, enquanto o cargo de AFRFB
tem suas atribuies enumeradas no art. 6, I e II da Lei n 10.593, de 06/12/02, o cargo de
ATRFB tem parte de suas competncias associada s atividades de fiscalizao, atuando
como auxiliar do AFRFB e tem outra parte de suas competncias concorrente em atividades
de arrecadao, por exemplo, conforme o art. 6, 2, I e III, respectivamente, da mesma Lei.
Portanto, indistintamente, tambm recai sobre o ocupante do cargo de ATRFB a vedao
imposta pelo Estatuto da OAB, com base na redao atual do art. 6, 2 da Lei n 10.593, de
06/12/02, combinado com os arts. 2 a 5 do Decreto n 6.641, de 11/11/08. A extenso da
vedao de advogar ao ATRFB j foi esposada pela prpria OAB, por meio de seu Conselho
Federal:
Processo: Ementa 006/2004/PCA. Tcnico da Receita Federal. Incompatibilidade. A
funo de auxiliar o Auditor-Fiscal da Receita Federal, no desempenho de competncia
que consiste no lanamento e fiscalizao de tributos federais, faz com que se estenda ao
Tcnico da Receita Federal a incompatibilidade prevista no art. 28, inciso VII, do EOAB.
Recurso a que se nega provimento. Deciso unnime. (Recurso n 0277/2003/PCA-PR.
Julgamento: 08.12.2003, por maioria, DJ, 20.04.2004, pg. 497, S1)
Idem: Ementa 053/2001/PCA

Na mesma linha o Parecer PGFN/CJU n 2.288/2002, ao responder consulta acerca

da possibilidade de ocupante de cargo de ATRFB advogar, assim ementado:
Parecer PGFN/CJU n 2.288/2002: Ementa: Tcnico da Receita Federal. Consulta sobre

861
possibilidade legal de exerccio da advocacia. Incompatibilidade, mesmo em causa
prpria.

E cite-se ainda manifestao posterior da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em

seu Parecer PGFN/CJU/CED n 1.752/2007.
Parecer PGFN/CJU/CED n 1.752/2007: 37. Ante o exposto, a manifestao no sentido
de: a) reconhecer a incompatibilidade do exerccio da advocacia por Auditores-fiscais da
Receita Federal do Brasil, ou quaisquer servidores pblicos encarregados de afetuar atos
de lanamento, arrecadao ou fiscalizao de tributos e contribuies parafiscais, ainda
que no gozo de licena, inclusive incentivada;

Acrescente-se, por expressa previso do Estatuto da OAB, que a incompatibilidade

preserva-se mesmo estando o servidor temporariamente afastado do cargo, por frias, licenas
e demais afastamentos.
Portanto, a leitura conjunta do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90 (que probe
a prtica de atividades incompatveis com a natureza do cargo e com a jornada de trabalho),
do art. 6 da Lei n 10.593, de 06/12/02 (que define as atribuies dos cargos de AFRFB e
ATRFB), e do art. 28, VII da Lei n 8.906, de 04/07/94 (que impe incompatibilidade
absoluta de advogar a quem atua em reas de lanamento, fiscalizao e arrecadao
tributria), estabelece que a prtica advocatcia por parte de servidores da Carreira de
Auditoria da Receita Federal, em qualquer rea do Direito e ainda que em causa prpria, com
ou sem remunerao e mesmo que em horrio condizente com a jornada de trabalho, em
funo da natureza da atividade, no mnimo, se no comportar enquadramento e pena mais
graves, incompatvel com os cargos, infringindo o mencionado dispositivo estatutrio e
sujeitando o infrator pena de suspenso - sem prejuzo de representao entidade de classe,
por infringncia de dispositivo do Estatuto da OAB. No caso especfico, pode-se compreender
que as definies de atividades incompatveis com a prtica da advocacia, luz do art. 28 da
Lei n 8.906, de 04/07/94, delimitam o alcance do enquadramento aberto previsto no art. 117,
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Ainda sobre este tema da prtica privada advocatcia, se aqui se afirma que a atividade
incompatvel com as atribuies dos cargos de AFRFB e ATRFB, uma questo a ser
enfrentada se o servidor no a exerce de forma direta e pessoal, mas participa, como scio
acionista, cotista ou comanditrio, sem ocupar formalmente posio de mando (sem ser
administrador ou gerente), de sociedade cuja atividade a consultoria ou o assessoramento
jurdico privado em qualquer rea de Direito.
Embora se destaque que a hiptese ora exposta difere da simples aplicao imediata da
vedao demissiva estabelecida no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, vez que aqui no
se analisa o caso de servidor gerenciar ou administrar a sociedade, aplica-se parte da
explanao j exposta sobre o tema quando se abordou a questo da participao societria em
4.7.3.10.1 e se reproduz o que ora interessa.
Conforme afirmado quando se abordou o art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, o
clareamento da questo em tela passa pela anlise sistemtica do ordenamento (com este
termo compreendido em seu sentido mais abrangente, incluindo a rica base principiolgica ao
lado das normas positivadas), indo alm da estrita legalidade. de se compreender que o
ordenamento no poderia comportar a lacuna de, de um lado, prever a demisso de servidor
que comprovadamente administre ou gerencie uma sociedade em uma atividade qualquer e
distante de seu mnus pblico e, por outro lado, no prever vedao e sano para o servidor
que participa de sociedade cujo objeto social seja frontalmente incompatvel com suas
atribuies pblicas (e, mais destacadamente, quando se verifica que o administrador ou

862

gerente da sociedade ou seu scio majoritrio algum de prxima relao com o servidor).
Ora, em tal situao hipottica especfica, de se clamar novamente pelo
entendimento de que aqui no se trata de proteo e sano legais afronta concretizada sobre
um bem jurdico relevantemente tutelado (qual seja, a incolumidade do interesse pblico e a
sua no contaminao por interesses particulares), mas sim de proteo j desde o simples
risco potencial de tal afronta. Neste ponto, o ordenamento (ao amparo cristalino dos
comandos do art. 3 da Lei n 11.890, de 24/12/08, e do art. 3, I da Lei n 12.813, de
16/05/13), em sua viso mais abrangente, no sanciona apenas a efetiva atuao do servidor
scio de sociedade de consultoria ou de assessoramento jurdico-tributrio, em atos que se
demonstrem concretamente conflitantes com seu cargo, mas sanciona, alm e antes daquela
atuao, o mero risco a que se expe o interesse pblico somente de se ter um agente pblico
inserido no quadro societrio, mesmo no possuindo parcela majoritria (e mesmo sem
formalmente figurar em posio de mando, na forma da administrao ou da gerncia), de
uma sociedade cuja busca do lucro - e, em consequncia, sua distribuio entre scios advm daquela atividade privada desde sempre incompatvel com o cargo ocupado. No se
trata de apenas punir gravemente a efetiva afronta cometida pelo servidor; antes disto, se trata
de vedar, desde a mediana punio, o mero posicionamento do servidor que o possibilite de
comet-la, de potencialmente vir a pr em conflito o inafastvel interesse pblico com o seu
interesse particular.
Portanto, por um lado, em princpio, a participao como scio acionista, cotista ou
comanditrio em sociedade privada facultada ao ocupante dos cargos de AFRFB e ATRFB,
sofrendo apenas a respectiva administrao ou gerncia (qualquer que seja a rea de atuao
da sociedade) o enquadramento demissvel na leitura direta e literal do art. 117, X da Lei n
8.112, de 11/12/90. Por outro lado, a participao do servidor como scio especificamente de
sociedade de consultoria ou de assessoramento jurdico-tributrio (atividade que
incompatvel com o cargo), tem enquadramento, no mnimo, no art. 117, XVIII da mesma Lei
(punido com suspenso) em decorrncia direta, pura e to somente, da mera participao em
si, ainda que nela no se comprove nenhum ato de m-f com o fim de angariar benefcio
nesta atividade privada. Ou ainda, na hiptese mais extremada, conforme se melhor aduzir
em 4.7.4.4.5 (e a cuja leitura se remete), tendo se comprovado qualquer atuao dolosa, por
parte do servidor, de repasse ou de disponibilizao de tcnicas de eliso fiscal ou de evaso
fiscal ou ainda de informaes sigilosas ou estratgicas que beneficiem aquela sociedade
privada em detrimento do interesse pblico ou que propiciem sociedade burlar as tutelas e
os controles exercidos pela administrao, a participao societria ultrapassa a mera
incompatibilidade e atinge o grau de repulsa de ato de improbidade administrativa, merecendo
enquadramento demissvel, por leitura sistemtica, no art. 132, IV daquela Lei, podendo ser
combinado com a leitura extrada do art. 9, VIII ou do art. 11, III ou caput, da Lei n 8.429,
de 02/06/92, conforme for peculiaridade de cada caso.
Ora, se uma determinada atividade, quando desempenhada individualmente pelo
servidor, acarretaria enquadramento no art. 117, XVIII ou no art. 132, IV, ambos da Lei n
8.112, de 11/12/90 (cabendo em um ou no outro enquadramento em funo do grau de
gravidade da incompatibilidade com o mnus pblico), de se defender que a mesma
atividade, realizada pelo servidor, como scio de uma sociedade cujo objeto social seja
aquelas mesmas atividades incompatveis, desde que atendidas certas condicionantes, tambm
reflita disciplinarmente de igual forma.
De outro lado, a participao em sociedade pode ser interpretada como exerccio de
atividade, e, portanto, se esta sociedade exerce atividades incompatveis com o cargo do
servidor, configurada est o ilcito em comento. Neste ponto, relembre-se que o simples
fato de constar dos quadros sociais no configura a hiptese prevista no art. 117, inciso X,
devendo-se comprovar o exerccio da gerncia ou administrao da sociedade. No

863
obstante, constar simplesmente como scio ou acionista, sem exercer a gerncia ou
administrao, pode configurar a proibio do art. 117, inciso XVIII, desde que a
sociedade exera atividades incompatveis com o cargo do servidor., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 302 e 303, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

Ainda acerca deste tema, ressalve-se que no se justifica cogitar de repercusso

disciplinar em decorrncia de participao societria que to-somente represente um
investimento ou uma aplicao financeira por parte do servidor, em que no se verifique
nenhuma inteno ou sequer possibilidade de este efetivamente atuar e influir na persecuo
dos objetivos da sociedade, seja vista de seu percentual de participao no capital social,
seja vista de sua representatividade pessoal dentre os demais scios. Neste rumo, convm
reportar ao que j foi aduzido detalhadamente em 4.7.3.10.1, a cuja leitura se remete.
Acrescente-se ainda, sob amparo do que j se aduziu em 3.2.5, que as duas
repercusses disciplinares de que aqui se cogita no seriam afastadas na hiptese de o servidor
se encontrar em licena para o trato de assuntos particulares, visto que, no se tratando de
enquadramento no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, aqui no caberia a aplicao do
inciso II do pargrafo nico do citado artigo.
Igualmente, sob a tica do regime disciplinar estabelecido pela Lei n 8.112, de
11/12/90, em sua leitura sistemtico-teleolgica - e aqui no importando o regramento da
entidade de classe -, os servidores ocupantes de outros cargos administrativos, que no
Carreira de Auditoria da Receita Federal, integrantes do Pecfaz (do Quadro de Pessoal do
Ministrio da Fazenda, para o qual foram transpostos os cargos do PCC, do PGPE e demais
cargos administrativos daquele Quadro), em exerccio na Secretaria da Receita Federal do
Brasil e que, como tal, possuem algum grau de acesso a informaes sigilosas - embora seus
cargos acessem informaes fiscais mais restritas que ATRFB e AFRFB -, tambm tm a
atividade advocatcia como incompatvel com seus cargos, qualquer que seja a rea do direito
em que atuem, j que, independentemente do autor, esta atividade sempre lida com litgios e
com plos que se opem. Ademais, reitera-se a vedao generalista com o argumento de que
no h previso legal para se fracionar o mnus inerente ao exerccio da advocacia, de forma
que se se concedesse o para exerccio em determinada rea de Direito a priori no conflitante
no se afastaria o risco potencial de a prtica posteriormente migrar para uma rea conflitante.
Assim, sob o foco disciplinar (independentemente de outras instncias administrativas), estes
servidores infringem o art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, e se sujeitam pena de
suspenso, ao advogarem em Direito Tributrio, previdencirio ou em qualquer outra rea,
com ou sem remunerao, e mesmo que fora do horrio de trabalho.
Repetindo-se integralmente os mesmos argumentos j apresentados linhas acima
quando se enfrentou similar questo com referncia aos servidores da Carreira de Auditoria da
Receita Federal, o entendimento da incompatibilidade da advocacia, em qualquer ramo do
Direito, por parte dos servidores ocupantes de cargos administrativos em exerccio na
Secretaria da Receita Federal do Brasil, decorre da aplicao do conceito estabelecido em
4.7.3.18.2 de que figura como incompatvel a atividade privada cuja prtica ou exerccio ou,
potencialmente, pode ser beneficiada, no momento de sua execuo ou feitura, em razo de o
executante possuir a qualidade especial de ser servidor e, aqui em especial, de poder agregar
quela lide dados reveladores de sigilo fiscal de terceiros a que pode acessar em razo do
cargo. Ressalve-se que esta convico em nada contradiz o entendimento externado naquele
mesmo tpico, de que a aferio de eventual incompatibilidade material de uma atividade no
passa pela mera possibilidade, propiciada pelo cargo pblico, de individualizar a cobrana de
contraprestao proporcionalmente ao menor ou maior estado de riqueza do particular
contratante, desvendado pelo acesso imotivado aos sistemas informatizados.

864

No caso aqui em comento, as informaes privilegiadas acessadas pelo servidor

administrativo, sem o devido interesse pblico, so ou, potencialmente, podem ser utilizadas
na execuo em si da atividade da advocacia privada, diferentemente do que se exemplificou a
favor do servidor que atua em veterinria, odontologia, engenharia, psicologia, medicina,
jornalismo, etc, pois estas atividades, em seu momento de execuo, so praticadas sem a
utilizao daquelas informaes, que so ou podem ser acessadas no como pr-requisito
essencial da prtica, mas sim para o efeito destacado - antes ou depois - de poder estabelecer
um critrio de cobrana do servio prestado. No extenso ramo das atividades liberais, a
advocacia privada, mesmo em reas do Direito distintas do mnus pblico, uma atividade
com contornos diferenciados e especficos em comparao s demais, pois, sendo o Direito
uma atividade que comumente comporta litgios, a posse de dados reveladores da riqueza do
polo oponente se demonstra potencialmente relevante para a prtica da atividade em si e no
apenas como um possvel elemento individualizador de cobrana. Na advocacia privada, em
qualquer ramo, o possvel acesso quelas informaes, mesmo por servidores detentores de
cargos administrativos, integra o critrio de aferio (como um interesse colidente situado na
rea de atuao do cargo) e, portanto, conduz incompatibilidade da atividade, ao contrrio
do que ocorre naquelas outras atividades liberais em geral, em que o mesmo possvel acesso
aos dados fiscais cumpre diferente objetivo e pode configurar afronta a outro dispositivo legal
em razo de se atingir um distinto bem jurdico tutelado.
E, da mesma forma como se aduziu acima para ocupantes dos cargos de AFRFB e
ATRFB, tambm podem estes servidores administrativos incorrer em improbidade
administrativa, punida com demisso, se a advocacia tributria ou previdenciria se faz eivada
de m-f, de acordo com o art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, combinado com o art. 9,
VIII ou com o art. 11, III ou caput, da Lei n 8.429, de 02/06/92, ou ainda, se presente a
mcula em especial do instituto do conflito de interesses, pode-se tambm enquadrar como
improbidade administrativa, no caput do art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, por fora do art.
12 da Lei n 12.813, de 16/05/13, conforme a peculiaridade do caso. E ainda em analogia ao
que foi exposto para os integrantes da Carreira de Auditoria da Receita Federal, as crticas
estatutrias, seja por mera atividade desde sempre tida como incompatvel, seja no grau mais
elevado de improbidade administrativa, tambm se aplicam participao societria destes
servidores administrativos em sociedades privadas cujo objeto social seja a assessoria ou o
assessoramento jurdico em qualquer rea de Direito.
Diferentemente do que se exps para AFRFB e ATRFB, a estes servidores de cargos
administrativos, que no tm atribuies de lanamento, arrecadao ou fiscalizao, no se
aplica a vedao absoluta (incompatibilidade) do art. 28, VII do Estatuto da OAB. Todavia,
mesmo para estes servidores, no se afasta a vedao parcial, imposta pela entidade classista,
do exerccio da advocacia contra a Fazenda Pblica, prevista no art. 30, I do mesmo Diploma.
Todavia, para estes servidores, estranhos Carreira de Auditoria da Receita Federal, no se
cogita de descumprimento da vedao de exerccio de atividades privadas remuneradas,
imposta pela Lei n 11.890, de 24/12/08, pois esta Lei no os vincula.
Lei n 8.906, de 04/07/94 - Estatuto da OAB - Art. 30. So impedidos de exercer a
advocacia:
I - os servidores da administrao direta, indireta e fundacional, contra a Fazenda Pblica
que os remunere ou qual seja vinculada a entidade empregadora;

Ainda no tema associado prtica da advocacia, de se abordar a questo do estgio.

A Lei n 11.788, de 25/09/08, em seus arts. 1 e 2, definiu que estgio ato educativo escolar
supervisionado, fazendo parte do projeto pedaggico do curso e podendo ser obrigatrio ou
no (sendo obrigatrio aquele definido como tal no projeto do curso e cuja carga horria
requisito para aprovao e obteno do diploma). Ou seja, a Lei reconhece o estgio como

865

uma atividade de natureza pedaggico-educacional e de formao e no como uma espcie

peculiar de relao de trabalho de menor grau de exigncias, formalidades e remunerao.
Nesta linha adotada pelo diploma legal, j se tinha que o Conselho Nacional de
Educao, rgo colegiado e vinculado ao Ministrio da Educao, por meio de sua
Resoluo CNE/CES n 9, de 01/10/04, em seus arts. 5 e 7, determinou que os cursos de
graduao em Direito devem contemplar o estgio curricular supervisionado como um
componente obrigatrio de suas grades e a ser realizado em ncleo de prtica jurdica na
instituio de ensino superior ou ainda em servios de assistncia judiciria na prpria
instituio ou em rgos do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica ou
ainda em departamentos jurdicos oficiais.
Sendo assim, o estgio supervisionado integra a formao prtica do estudante de
Direito e obrigatrio para a obteno do diploma. Desta forma, o estgio realizado dentro
dos balizamentos da mencionada Resoluo CNE/CES, quais sejam, realizados em rgos
pblicos ou em ncleos de prtica jurdica das instituies superiores de ensino em Direito,
ainda que privadas, no seriam incompatveis com o exerccio dos cargos pblicos de
AFRFB, ATRFB ou de demais cargos administrativos no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil. Por bvio que a vedao prtica de advocacia se projeta igualmente sobre
a prtica de estgio em Direito em escritrios privados de advocacia, pois ali a atividade mais
se aproxima de uma relao profissional com menor grau de formalidades (diferentemente do
estgio curricular) e se patrocinam interesses privados de clientes.
Por fim, quanto ao exerccio privado da atividade contbil por parte de servidor - a
despeito de a entidade de classe de contadores no prever nenhuma norma de vedao, nos
moldes que possui a OAB, seja de escriturao, seja de assessoramento, para nenhum cargo
ou carreira -, pela natureza da atividade, guardando analogia com o que acima foi discutido
para a advocacia privada, tambm pode se considerar incompatvel com o mnus pblico
qualquer forma de atuao em rea contbil privada por parte de qualquer servidor da
Secretaria da Receita Federal do Brasil. Da, uma vez que a matria desde sempre
incompatvel com o cargo, a atividade privada contbil, por si s (mesmo no se cogitando de
m-f na conduta), remunerada ou no, por parte de AFRFB, ATRFB ou servidores do
Pecfaz, independentemente de carga horria, j se faz enquadrar, no mnimo, no art. 117,
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, apenado com suspenso. Ou seja, sob tica de regime
disciplinar do servidor, de forma indistinta em relao ao cargo, a prtica privada contbil
pode configurar, de imediato, atividade incompatvel com o cargo.
Com certo grau de analogia com o que foi aduzido anteriormente no caso da atividade
advocatcia privada, acrescente-se que se, na atividade contbil privada, o servidor, com ou
sem remunerao e independentemente do horrio, dolosamente repassa ou disponibiliza ao
particular tcnicas de eliso fiscal ou de evaso fiscal ou ainda informaes sigilosas ou
estratgicas que o beneficiem em detrimento do interesse pblico ou que lhe propiciem burlar
as tutelas e os controles exercidos pela administrao, j se ultrapassa o enquadramento nesta
mera incompatibilidade (absorvida pelo ilcito maior) e j se cogita de ato de improbidade
administrativa, conforme o art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, a ttulo da definio que
se pode extrair do art. 9, VIII ou do art. 11, III ou caput, da Lei n 8.429, de 02/06/92,
conforme a peculiaridade do caso, ou ainda, se presente a mcula em especial do instituto do
conflito de interesses, pode-se tambm enquadrar como improbidade administrativa, no caput
do art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, por fora do art. 12 da Lei n 12.813, de 16/05/13, em
todos estes caso cabendo a punio com pena expulsiva.
Para todos os casos, seja de advocacia, seja de contabilidade, independentemente do
grau de gravidade, ratifica-se que frias, licenas e outros afastamentos temporrios no

866

elidem o carter ilcito da conduta. Ao contrrio, a inteno de se afastar temporariamente,

com o fim de promover o interesse privado e posteriormente retornar ao servio pblico, pode
ser at um reforo na convico da atitude mproba. Neste sentido, embora tenha se reportado
a agente fiscal estadual, vlida a manifestao novamente do Conselho Federal da OAB,
sendo perfeitamente aplicvel o entendimento acerca do fato de o servidor estar de licena.
Recurso: Ementa 45/2003/OEP. O Auditor Fiscal ocupa cargo pblico de atividade-fim
na rea tributria. Dentre suas atribuies esto a de inspeo, controle e execuo de
trabalhos de administrao tributria, executar a reviso fsico-contbil; fiscalizar as
receitas estaduais; constituir privativamente crditos tributrios atravs de lanamentos
ex officio com lavratura de auto de infrao (Lei Estadual 4.794/88), portanto, misteres
incompatveis com a atividade advocatcia, a teor do disposto no art. 28, VII do EAOAB. O
afastamento temporrio no faz extinguir a incompatibilidade. Se permanece ocupando, em
situao permanente, cargo incompatvel com a advocacia, a incompatibilidade persiste,
ainda que eventual e temporariamente no exercendo as respectivas funes.

4.7.3.18.4 - Participao em Palestras, Conferncias, Seminrios, Congressos,

Treinamentos e Cursos
Ainda cabvel no tema, tem-se que, de acordo com a Portaria SRF n 695, de 21/07/99,
a participao de AFRFB e ATRFB, como professor, instrutor, palestrante, conferencista,
expositor ou moderador, mesmo fora de horrio de trabalho (segundo a redao literal da
norma), em cursos, aulas, treinamentos, seminrios, palestras, conferncias, congressos e
eventos similares, sobre matria fiscal de competncia da Secretaria da Receita Federal do
Brasil e destinados para pblico externo, depende de prvia autorizao da administrao.
Portaria SRF n 695, de 21/07/99 - Art. 1 Depende de prvia autorizao do
Superintendente da Receita Federal da respectiva Regio Fiscal ou do Coordenador-Geral
de Programao e Logstica - Copol, nos demais casos, a participao ativa de AuditorFiscal da Receita Federal e de Tcnico da Receita Federal, ainda que fora do horrio de
trabalho, em cursos, aulas, treinamentos, seminrios, palestras, conferncias, congressos e
outros eventos similares relativos a matria de natureza fiscal de competncia da
Secretaria da Receita Federal, destinados a pblico externo, que no constituam curso
regular reconhecido pelo Poder Pblico ou curso preparatrio para concursos, na
qualidade de professor, instrutor, palestrante, conferencista, expositor ou moderador.

Quanto ao objeto do dispositivo, se, por um lado, obriga-se, com a criao da

Secretaria da Receita Federal do Brasil, a incluir na matria fiscal os temas atinentes
arrecadao previdenciria, por outro lado, pelo carter restritivo da norma, no cabe
nenhuma forma extensiva de aplicao, limitando-se o condicionamento matria fiscal de
competncia deste rgo federal (outros temas de Direito Administrativo que no se
confundam com a matria-fim da prpria instituio e matrias fiscais estaduais e municipais,
por exemplo, no esto alcanadas pela Portaria SRF em tela). Tambm so excludas do
alcance da vedao, pela prpria literalidade da norma, as participaes de servidores em
cursos oficialmente regulares (ensino fundamental, ensino mdio e educao superior,
inclusive aulas de Direito Tributrio ou de Contabilidade Geral em uma Universidade, por
exemplo) ou cursos preparatrios para concursos. Tampouco a norma veda que tais
participaes em matrias permitidas sejam remuneradas.
A propsito, obtm-se coerncia na interpretao conjunta desta Portaria SRF com a
Lei n 11.890, de 24/12/08, que, ao instituir a remunerao por subsdio para a Carreira de
Auditoria da Receita Federal, vedou o exerccio de atividades remuneradas, privadas ou
pblicas potencialmente causadoras de conflito de interesses, tendo ressalvado apenas o
magistrio. Em 4.7.3.18.3, ao se interpretar o dispositivo da Lei n 11.890, de 24/12/08,
chegou-se concluso de que o termo magistrio engloba qualquer nvel ou modalidade de

867

ensino, no s os cursos regulares de ensinos fundamental e mdio e de educao superior,

mas tambm cursos preparatrios, at mesmo aqueles de ingresso na Carreira.
de se destacar que a tutela que a administrao quer com esta norma no de mero
controle de presena ou de remunerao do servidor, mas sim de triagem das informaes que
podero ser levadas a pblico externo, visto que o servidor fazendrio pode ter acesso a dados
de carter sigiloso ou at estratgico. Assim, o AFRFB ou ATRFB que aufira qualquer
remunerao em evento disciplinado pela Portaria SRF n 695, de 21/07/99, desde que
devidamente autorizado, ou em evento que a norma desde sempre dispensa autorizao, no
afronta a vedao de exerccio de atividade remunerada, imposta pelo art. 3 da Lei n 11.890,
de 24/12/08, bem como, independentemente de receber ou no remunerao, no afronta a
vedao de prtica de atividades incompatveis com a natureza do cargo, imposta pelo art.
117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Tanto assim que a Portaria SRF em tela exige a autorizao no do chefe imediato do
servidor, mas sim de autoridades de muito maior poder decisrio (a saber, o Superintendente
ou o Coordenador-Geral da Cogep, atualizando o texto da norma para a atual estrutura
regimental da Secretaria da Receita Federal do Brasil, uma vez que as matrias atinentes
gesto de pessoas, poca a cargo da Copol, hoje so de competncia da Cogep). Tamanha
solenidade demonstra que o controle das informaes que, em um determinado momento, a
administrao da Secretaria da Receita Federal do Brasil v como passveis ou no de
disponibilizao pblica, pode refletir estratgia institucional, ultrapassando em muito a mera
gerncia de pessoal exercida no mbito da unidade de lotao do palestrante.
E se faz necessrio prosseguir na leitura da norma. At aqui, discorreu-se que o caput
do art. 1 da Portaria SRF n 695, de 21/07/99, exige que o servidor submeta-se autorizao
do Superintendente ou do Coordenador-Geral da Cogep a fim de ministrar ou participar de
eventos destinados a pbico externo e que versem sobre matria fiscal da competncia da
Secretaria da Receita Federal do Brasil. Por sua vez, o dispositivo seguinte, no 1 do
mencionado art. 1 da norma, volta-se para esta autoridade, impondo que ela indefira o pedido
se o evento acerca daquela matria for realizado ou patrocinado por pessoa fsica ou jurdica
de direito privado, prevendo uma exceo caso a participao do servidor seja de interesse da
administrao.
Portaria SRF n 695, de 21/07/99 - Art. 1
1 No poder ser autorizada a participao ativa dos servidores referido neste artigo,
nas condies e situaes nele previstas, em eventos da espcie que se realizem por
iniciativa ou sob o patrocnio de pessoas jurdicas de direito privado no integrantes da
administrao pblica indireta ou de pessoas fsicas, que tenham por objeto matria de
natureza fiscal de competncia da Secretaria da Receita Federal, exceto nos casos de
interesse da administrao tributria. (Redao dada pela Portaria SRF n 729, de
02/08/99)

A interpretao sistemtica que se extrai que, enquanto o primeiro dispositivo voltase para o servidor interessado em participar de eventos sobre matria fiscal de competncia da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, impondo-lhe que pea autorizao independente de o
evento ser realizado por iniciativa oficial (de outra instituio pblica, por exemplo) ou
privada, o segundo dispositivo volta-se para o administrador, impondo que negue autorizao
se o evento acerca daquele tema decorrer de iniciativa ou patrocnio privado, a menos que ele
vislumbre que aquela participao pode ser de interesse do prprio rgo (por exemplo, na
disseminao de algum conhecimento que se converter a favor da agilizao dos
procedimentos, evitando erros por parte de contribuintes ao provocarem a instituio com
algum pleito de natureza fiscal).
Pelo exposto, a falta ao trabalho para ministrar ou para participar de algum daqueles

868

eventos e nas condies definidas pela norma, sem a referida autorizao, ainda que fora do
horrio de expediente ou que tenha a ausncia consignada em folha de ponto - seja para
posterior compensao, seja at para desconto da remunerao -, no tem afastada a
repercusso disciplinar, uma vez que esta independe da incidncia ou no de efeitos
pecunirios.
Alm disto, no caso de mais de um evento, evidente que se exige a obteno de
autorizao para cada evento, pois no absurdo imaginar que, sob o ponto de vista da
administrao da Secretaria da Receita Federal do Brasil, um assunto liberado e permitido
para trato pblico em determinado momento pode no mais ser em algum tempo depois. Esta
linha de interpretao teleolgica da norma traz tona a percepo de que a conduta funcional
em tela (participao no autorizada em eventos) tanto pode restringir-se a ato nico quanto
pode vir a configurar habitualidade, e da, se pode cogitar de diferentes repercusses
disciplinares para o servidor.
De acordo com a literalidade da Portaria SRF, o servidor que ministra evento(s) ou
dele(s) participa nas condies positivadas sem a referida autorizao, independentemente do
horrio de realizao, descumpre a citada norma e, consequentemente, infringe o art. 116, III
da Lei n 8.112, de 11/12/90. Este enquadramento ora aventado, cuja pena bsica de
advertncia, revela-se bastante especfico para a hiptese em tela, absorvendo o
enquadramento que seria mais genrico (no art. 117, I da mesma Lei, pela ausncia
desautorizada), e prescinde de habitualidade da conduta: basta um nico evento sem a devida
autorizao para que reste descumprida uma norma vinculante.
Acrescente-se que pode ocorrer de no s a participao no evento em si se dar
margem da autorizao da alta autoridade, mas tambm de esta participao ainda impor
anterior ou posterior prejuzo jornada (por exemplo, se o servidor necessita se ausentar em
funo do deslocamento at o local do evento, em outro municpio). Neste caso, pode-se
cogitar de dois fatos independentes, com enquadramentos que se somam: no art. 116, III da
Lei n 8.112, de 11/12/90, combinado com a Portaria SRF n 695, de 21/07/99, pela
participao irregular no evento em si; e no art. 117, I daquela mesma Lei, no pelo evento em
si, mas pela jornada de trabalho descumprida em tese sem autorizao da chefia imediata no
dia dos deslocamentos, alm do desconto pecunirio.
A priori, a possibilidade de aplicao do enquadramento em tela, ou seja, do art. 117,
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90, surge justamente com a habitualidade ou reiterao da
conduta, nos termos j dispostos em 2.5.3.4, hiptese ento em que pode se justificar o
enquadramento cuja pena originria j de suspenso (mais gravosa que a pena cabvel para
uma nica participao em evento fora dos parmetros permitidos pela Portaria SRF n 695,
de 21/07/99), absorvendo as condutas de menor gravidade, de inobservncia de norma e de
ausncia no autorizada (art. 116, III e at do art. 117, I da mesma Lei). Uma vez que a ao
verbal do art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90 (exercer atividade) faz subentender
pelo menos uma certa habitualidade na conduta, no parece razovel, pelo menos em
princpio, nele enquadrar uma nica participao no autorizada em evento.
No obstante, pode a participao em um nico evento, dependendo do teor do que o
servidor expe em pblico ou dependendo do relevante prejuzo causado pela ausncia
desautorizada em horrio incompatvel, ser enquadrvel neste art. 117, XVIII da Lei n 8.112,
de 11/12/90, tambm absorvendo condutas de menor gravidade. No extremo, pode-se cogitar
at de enquadramento mais grave, como no art. 117, IX ou no art. 132, IV ou IX da Lei n
8.112, de 11/12/90, se em um nico evento, realizado fora do horrio de trabalho, o servidor
disponibiliza a pblico informaes de carter extremamente estratgico ou preservadas por
sigilo funcional.

869

E devem ser mantidas as respectivas vinculaes supra em caso de frias, licenas ou

demais afastamentos, j que, como se alertou acima, a tutela da Portaria SRF n 695, de
21/07/99, no de carga horria de jornada, mas sim de controle da informao que o servidor
levar a pblico e a submisso a este controle e lealdade instituio no elidida pelo
afastamento.
Mas necessrio cautela ao se cogitar de responsabilizao disciplinar por servidor
participar de eventos na forma vedada pela Portaria SRF n 695, de 21/07/99, visto que o
alcance da norma tem sido objeto de discusso judicial. Os AFRFB associados do Sindifisco
Nacional (ex-Unafisco Sindical), por meio da Apelao Cvel n 2002.34.00.005473-7, na 13
Vara da Justia Federal/DF, obtiveram, em 24/04/02, antecipao de tutela, confirmada em
sentena favorvel no mrito de primeira instncia, em 10/08/04, dispensando o pedido de
autorizao apenas quando o evento se realiza fora do horrio de expediente. Em decorrncia,
a Advocacia-Geral da Unio apelou ao respectivo Tribunal Regional Federal da 1 Regio e
pediu efeito devolutivo e suspensivo da sentena, no que foi atendida pelo juzo de 1
instncia, tornando novamente vlida a Portaria SRF na ntegra, mediante deciso publicada
em 18/02/05. A entidade sindical interps agravo ao Tribunal Regional Federal, solicitando
imediata apreciao do efeito suspensivo, tendo novamente o juzo se manifestado, em
deciso publicada em 07/06/05, por sua manuteno, sem alterar a deciso anterior. Todavia,
ao julgar a Apelao Cvel, em deciso publicada em 19/05/10, a Corte declarou ilegal o
condicionamento da participao de AFRFB representados pela entidade classista em eventos
de matria fiscal fora do horrio de trabalho prvia autorizao superior. Na sequncia, a
Unio interps Embargos de Declarao, que foram rejeitados, em 04/09/13, no Tribunal
Regional Federal da 1 Regio, mas ainda no se operou o trnsito em julgado da Apelao
Cvel.
Assim, por ora, a menos de novas decises judiciais, os AFRFB associados entidade
classista que, a qualquer tempo, tenham participado, sem autorizao superior, fora do horrio
de expediente, de eventos de que trata a Portaria SRF n 695, de 21/07/99, no incorreram em
descumprimento de norma, uma vez que, com a mencionada deciso judicial, aquele
dispositivo nunca teve e no tem aplicao para aqueles servidores. Destaque-se que, para os
ATRFB, diferentemente, sempre prevaleceu a redao original da norma, que exige a
autorizao.

4.7.3.19 - Inciso XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado
Trata-se de inciso de imediato entendimento. O servidor deve manter atualizado seu
cadastro junto ao rgo, de forma que a administrao disponha de base confivel de dados
com endereo, estado civil, escolaridade, nmero de dependentes, que tanto podem ser teis
para eventuais necessidades de se localizar o servidor quanto tambm para efeitos funcionais e
financeiros. Diante da simplicidade ftica deste enquadramento, convm remeter leitura da
parte final de 4.10.2.4.5, acerca da indisponibilidade de instaurao de rito para apurar
irregularidade funcional.
No obstante, comprende-se esta irregularidade configurada no apenas com a
incorreo ou desatualizao dos dados cadastrais, mas sim relevante que o servidor seja
instado a atualiz-los e injustificadamente se recuse a faz-lo. Em razo das definies j
apresentadas em 2.5.3.2, este ilcito tem natureza permanente, pois, embore a ilicitude j se
consuma desde o primeiro momento em que o servidor instado a realizar a tal atualizao e
no o faz, a conduta antijurdica de afronta se prolonga no tempo at que o infrator resolva
atender determinao.

870

Pode-se compreender como afronta a este inciso o descumprimento do mandamento

insculpido no art. 162 da Lei n 8.112, de 11/12/90, especificamente voltado para o servidor
arrolado em processo disciplinar. Conforme j aduzido em 4.3.7, impropriamente, este
dispositivo impe ao indiciado o dever de comunicar sua mudana de endereo residencial,
quando, por bvio, a leitura sistemtica da Lei permite interpretar sua aplicao mais ampla,
ao acusado no processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 162. O indiciado que mudar de residncia fica obrigado a
comunicar comisso o lugar onde poder ser encontrado.

4.7.4 - Infraes Causadoras de Penas Capitais no Art. 132

Todos os enquadramentos abaixo discriminados implicam penas capitais. Em razo
disto, em regra, tm como pr-requisito a comprovao, por parte da comisso, de que a
conduta do servidor tenha sido dolosa (com exceo da desdia, j mencionada no inciso XV
do art. 117, que est referenciado no inciso XIII deste art. 132 do Estatuto).
de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5, LV da
CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer destes ilcitos e a
consequente apenao sem a instaurao do devido processo legal, com ampla defesa e
contraditrio, por mais imediato, notrio ou faticamente simplrio que possa parecer algum
enquadramento. Neste sentido, para qualquer inciso deste artigo, aproveitam-se os argumentos
expostos em 4.10.2.4.5, em que se defende o rito legal para hiptese do art. 130, 1 da Lei n
8.112, de 11/12/90.
Seguem abaixo os enquadramentos do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com
algumas observaes cabveis mais relevantes.
Lei n 8.112 - Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:
I - crime contra a administrao pblica;
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio;
VI - insubordinao grave em servio;
VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima defesa prpria
ou de outrem;
VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos;
IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo;
X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional;
XI - corrupo;
XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117.

4.7.4.1 - Inciso I - crime contra a administrao pblica

Conforme j se havia introduzido em 3.2.1, embora figurem no art. 132, I do Estatuto
como hipteses causadoras de demisso, os crimes contra a administrao pblica no so
apurados pela autoridade administrativa e, portanto, recomenda-se que no sejam includos na
indiciao de processo administrativo disciplinar. Os crimes especiais (por requererem a
qualificao de o agente ser servidor) contra a administrao pblica esto elencados nos arts.
312 a 326 do CP (a que se faz remisso, de desnecessria reproduo neste texto) e so
exclusivamente apurados mediante ao penal pblica, promovida pelo Ministrio Pblico

871

Federal.
CP - Ao pblica e de iniciativa privada
Art. 100. A ao penal pblica, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do
ofendido. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
1 A ao pblica promovida pelo Ministrio Pblico, dependendo, quando a lei o
exige, de representao do ofendido ou de requisio do Ministro da Justia. (Redao
dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

Mas, deve-se atentar para o fato de que a leitura desta expresso crimes contra a
administrao pblica, no CP, refere-se a todo um Ttulo, do qual os arts. 312 a 326 do CP
so apenas um Captulo. Estes artigos tratam dos crimes contra a administrao
especificamente cometidos por servidores, quando do exerccio de sua funo pblica. H
ainda dois outros Captulos, nos arts. 328 a 377 do CP, englobando os crimes contra a
administrao cometidos por particulares e os crimes contra a administrao da justia, que
so passveis de serem cometidos por pessoas quaisquer, inclusive por um servidor, mas no
nesta qualidade, fora do exerccio do seu cargo. Ainda assim, so crimes contra a
administrao pblica.
Os crimes, no entanto, referidos na Lei n 8.112/90 so todos, sem exceo, os que se
acham catalogados no Cdigo Penal ou em leis extravagantes, que podem ser praticados
por servidores contra o Estado. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 60 e 61, Editora Forense, 2 edio,
2006
(...) os fatos punveis no so apenas os crimes funcionais catalogados pelos arts. 312 a
326 do Cdigo Penal, mas todo e qualquer crime contra a Administrao.
Incluem-se (...) os dos arts. 328 e segs, do CP (crimes praticados por particular contra a
Administrao em geral, neste caso com o servidor fora do exerccio de suas funes) e os
dos arts. 338 e segs. do CP (crimes contra a administrao da justia) (...). Edmir Netto
de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pgs. 201 e 212, Editora Revista dos
Tribunais, 1 edio, 1994

E, no caso ainda mais especfico de que aqui se trata, de crimes praticados por
servidores do Fisco, que detm atribuio de lanar ou cobrar tributo ou contribuio social de
competncia federal, o inciso I do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve ter leitura
extensiva, alcanando tambm os crimes contra ordem tributria do art. 3 da Lei n 8.137, de
27/12/90.
Em sntese, este art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90, tipifica crimes similares aos
previstos nos arts. 314, 316, 317 e 321 do CP, prevendo, entretanto, penas mais gravosas.
Configurada uma destas hipteses tpicas, uma vez que o ordenamento repudia o bis in idem
(dupla penalizao para mesmo fato), resolve-se o aparente conflito de normas elegendo-se,
para o caso de servidores da Secretaria da Receita Federal do Brasil, a cominao da Lei n
8.137, de 27/12/90. Por ser mais especfica (exige que o agente seja servidor fazendrio,
enquanto que o CP trata de servidores quaisquer), a Lei n 8.137, de 27/12/90, deve prevalecer
sobre a norma penal mais geral.
Lei n 8.137, de 27/12/90 - Art. 3. Constitui crime funcional contra a ordem tributria,
alm dos previstos no Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Cdigo Penal
(Ttulo XI, Captulo I):
Art. 15. Os crimes previstos nesta lei so de ao penal pblica, aplicando-se-lhes o
disposto no art. 100 do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Cdigo Penal.

Deparando-se com indcios de cometimento de algum destes crimes funcionais, lato

sensu (do CP e da Lei n 8.137, de 27/12/90), deve a comisso representar para a autoridade
instauradora, a fim de que esta remeta o caso ao Ministrio Pblico Federal, conforme

872

4.10.7.4.

4.7.4.1.1 - Necessidade de Trnsito em Julgado e Sobrestamento

Neste caso, em que se estaria cogitando de conduta capaz de satisfazer aos requisitos
mais exigentes da tipificao penal, com certeza tambm ser cabvel algum enquadramento
administrativo puro, j que esta instncia tem requisitos mais elsticos para considerar uma
conduta como ilcito. E assim que se recomenda que aja a comisso ao se deparar com tal
hiptese: proceder indiciao com base em enquadramento administrativo puro e no no art.
132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Neste sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ124, vinculante:
17. Todo crime praticado por funcionrio contra a administrao pblica (Cdigo Penal,
arts. 312 a 327), constitui, tambm uma infrao administrativa, capitulada ou no art. 117
ou no art. 132 da Lei n 8.112/90. A recproca, porm, no verdadeira: nem toda
infrao disciplinar configura crime.
A infrao disciplinar um minus em relao ao delito penal, da resultando que toda
condenao criminal, por ilcito funcional, acarreta punio disciplinar, mas nem toda
falta administrativa exige sano penal. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 47, Editora Forense, 2 edio, 2006

A recomendao de no enquadrar como crime contra a administrao pblica se

justifica porque se, hipoteticamente, na instncia disciplinar, a comisso indiciasse com base
unicamente no CP ou na Lei n 8.137, de 27/12/90, aps recepcionar a defesa, o processo
administrativo disciplinar ficaria sobrestado, aguardando a deciso judicial, por no ser a
administrao competente para tal apurao. Como os crimes contra a administrao pblica
so apurados judicialmente, to-somente por ao penal pblica, a demisso com base em art.
132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, requer condenao criminal transitada em julgado.
Tambm neste sentido j se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, novamente no Parecer
AGU n GQ-124, vinculante.
18. (...) a demisso, com fundamento no inciso I do art. 132, deve ser precedida de
deciso judicial transitada em julgado.
Formulao Dasp n 128. Demisso
No pode haver demisso com base no item I do art. 207 do Estatuto dos Funcionrios, se
no precede condenao criminal.
(Nota: O inciso I do art. 207 do antigo Estatuto previa a aplicao de pena de demisso
nos casos de crimes contra a administrao pblica.)
De efeito, dessume-se que, pelo princpio constitucional do juiz natural, somente o juzo
criminal competente poder, por meio de sentena formal, reconhecer a existncia desses
delitos, sem o que inexiste ttulo jurdico para fundamentar, por esse motivo, a demisso do
servidor pblico. Da porque reprimendas como tais devero aguardar que esses
julgamentos transitem em julgado. Jos Armando da Costa, Controle Judicial do Ato
Disciplinar, pg. 238, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2002

Neste tema, de se ratificar que o Parecer AGU n GQ-124 no manifesta que a

eventual demisso do servidor, por ato grave a ponto de tambm ser tipificado como crime, se
condiciona ao deslinde da sede penal, nos casos em que h repercusses disciplinar e penal
em razo de mesmo fato. O que to-somente a manifestao administrativa ratifica que, para
a especfica e exclusiva demisso em razo de enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112,
de 11/12/90, necessita-se, como pr-requisito, da deciso judicial definitiva a cargo do Poder

873

competente para afirmar o crime, que o Poder Judicirio. Mas isto em nada se confunde com
o inafastvel princpio da independncia das instncias que, de forma geral, permite que, para
um mesmo fato, enquanto a administrao aplique ao servidor a pena de demisso em razo
de enquadramento autnomo ao do art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, a sede penal
tambm promova a sua ao e a devida apenao. Da, embora legalmente previsto na Lei
estatutria, no se emprega o enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90,
mesmo que haja fortes indcios de conduta criminosa, sendo certo que se obtm outros
enquadramentos estritamente administrativos que se aplicam conduta tambm criminosa,
deixando-se de depender de deciso judicial definitiva.
Conforme se ver ao se analisar o inciso XI do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
somente a corrupo mereceu tratamento de exceo por parte do legislador, em que a
tipificao penal no impede o simultneo enquadramento administrativo. Mas nem naquele
inciso se recomenda enquadrar na indiciao de processo administrativo disciplinar.

4.7.4.1.2 - Manifestao Judicial para Perda do Cargo

Da, na prtica, o enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, somente
interessa como repercusso da esfera penal e nunca como hiptese de enquadramento
administrativo a priori. Somente sobra uma nica hiptese em que se pode aventar deste
enquadramento, conforme a seguir se esclarece.
H previso, no CP, em seu art. 92, para o efeito acessrio da perda do cargo para
servidor condenado judicialmente. Tendo sido definitivamente condenado na esfera penal por
mais de um ano por crime funcional lato sensu ou por mais de quatro anos por crime comum,
o servidor pode sofrer ainda a perda do cargo, se assim declarar o juiz na sentena. Trata-se de
uma prerrogativa do juiz, no de uma obrigao; mesmo condenando na esfera penal, ele no
obrigado a manifestar a perda do cargo. No havendo a declarao judicial de perda do
cargo, a famlia do servidor recluso faz jus ao auxlio-benefcio, de metade da remunerao, e,
aps o cumprimento da pena, o servidor reassume seu cargo.
CP - Art. 92. So tambm efeitos da condenao: (Redao dada pela Lei n 7.209, de
11/07/84)
I - a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo: (Redao dada pela Lei n
9.268/96)
a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos
crimes praticados com abuso de poder ou violao de dever para com a administrao
pblica;
b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos
nos demais casos.
Pargrafo nico. Os efeitos de que trata este artigo no so automticos, devendo ser
motivadamente declarados na sentena. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

Ou seja, havendo a expressa manifestao do juiz na sentena, a condenao penal

transitada em julgado (seja por crime funcional ou comum) repercute diretamente na via
administrativa, sem necessidade de se proceder a processo administrativo disciplinar. Esta
perda de cargo, como mero cumprimento de ordem judicial, no se reveste da qualidade de
pena administrativa.
Formulao Dasp n 9. Perda da funo pblica
Ocorrendo a perda de funo pblica, em razo de sentena condenatria transitada em
julgado, cabe autoridade competente para demitir declarar a desinvestidura do
funcionrio.

No se deve confundir a falta de manifestao expressa do juzo pela perda do cargo

874

com impedimento para que a administrao, aps a condenao penal definitiva pela autoria
do crime funcional (arts. 312 a 326 do CP ou art. 3 da Lei n 8.137, de 27/12/90), proceda ao
processo administrativo disciplinar. Pode o juiz ter condenado por menos de um ano pelo
crime funcional (quando o juiz no pode manifestar a perda do cargo) ou no ter manifestado
a perda do cargo embora tenha condenado por mais de um ano pelo crime funcional (quando
prerrogativa do juiz faz-lo ou no). Estas so as nicas hipteses em que a administrao est
autorizada a demitir com base no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, pois o fato
criminoso j foi comprovado pela competente esfera judicial.
Destaque-se que eventual provocao para que a Advocacia-Geral da Unio atue no
curso da instruo probatria (no caso, postulando em juzo para obteno de provas de ao
penal) no impede sua posterior atuao na fase de julgamento (por meio de Parecer da
Procuradoria-Geral da Fazenda, por exemplo, como o caso dos julgamentos de competncia
do Ministro de Estado da Fazenda).
Mandado de Segurana n 14.504: Ementa: 4. Admite-se a atuao da Advocacia-Geral
da Unio no processo disciplinar como auxiliar da comisso processante junto ao Poder
Judicirio na obteno de provas produzidas na ao penal intentada sob os mesmos fatos
investigados na esfera administrativa.
Voto: (...) Destacou o autor da ao ser indevida a interferncia da Advocacia-Geral da
Unio na fase de instruo, pois esse mesmo rgo, ao trmino do procedimento, participa
do julgamento do feito. Sem razo, contudo, o impetrante. (...) Na espcie, o servidor
investigado, auditor da receita federal, era vinculado ao Ministrio da Fazenda, sendo o
ministro desta Pasta o juiz natural do processo administrativo disciplinar e no o
Advogado-Geral da Unio. Ainda, a funo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
na esfera administrativa, de assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder
Executivo Federal, para dar segurana jurdica aos atos administrativos que sero por eles
praticados. Assim, o parecer apresentado no processo administrativo disciplinar tem cunho
meramente informativo. No h se falar, portanto, que a Advocacia-Geral da Unio teria
participao no julgamento do feito. De outro vrtice, observa-se ter sido a AdvocaciaGeral da Unio acionada to-somente para solicitar documentos colacionadas nos autos
da ao penal em trmite na Justia Federal contra o investigado, cujos fatos se
relacionavam com o inqurito administrativo. Outra no poderia ter sido a atitude da
comisso processante, uma vez que ela, ou seus membros, no possuem poder postulatrio,
pressuposto processual para estar em juzo, qualidade esta intrnseca Advocacia-Geral
da Unio, nos termo do artigo 131 da Constituio Federal.

Mas no ser cabvel processo administrativo disciplinar na hiptese de o servidor ter

sido judicialmente condenado de forma definitiva por mais de quatro anos, em decorrncia de
crime comum, no tendo o juiz manifestado a perda de cargo, pois, pelo crime no funcional
(em que se incluem os crimes comuns contra a administrao pblica, dos arts. 328 a 377 do
CP), no se justifica a instaurao da esfera disciplinar.
A regra, na prtica, de que nada impede que a administrao, a partir do
conhecimento do ato irregular sob aspecto funcional, processe seu servidor, sem necessidade
de esperar a deciso judicial definitiva. Isto porque, alm de as instncias serem
independentes, como os enquadramentos administrativos so mais genricos e elsticos,
bastante provvel que aquela conduta tipificada em algum crime funcional do CP tambm
possa ser enquadrada em alguma conduta irregular da Lei n 8.112, de 11/12/90 (como valerse do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, do art. 117, IX, por exemplo).
Formulao Dasp n 17. Concusso
O fiscal que exige vantagem indevida para relevar infrao comete o crime de concusso,
devendo ser demitido na forma dos arts. 195, IV, e 207, X, do Estatuto dos Funcionrios.
(Nota: O inciso IV do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da funo e, para este caso, o
inciso I do art. 207 do mesmo Estatuto previa a aplicao de pena de demisso.)

875
STF, Mandado de Segurana n 23.242: Ementa: (...) I - Ilcito administrativo que
constitui, tambm, ilcito penal: o ato de demisso, aps procedimento administrativo
regular, no depende da concluso da ao penal instaurada contra o servidor por crime
contra a administrao pblica, tendo em vista a autonomia das instncias.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 22.362
Em concluso, pode-se assentar que somente depois de haver a Justia Criminal
reconhecido a prtica de crime contra a administrao que o servidor poder ser
demitido nos termos do art. 132, inciso I, da Lei n 8.112/90. Pode a sua demisso,
contudo, independer do juzo penal, caso essa mesma conduta, como expresso ftica,
subsuma-se em outro dispositivo legal, como, por exemplo, o inciso IV desse mesmo artigo,
quando o fato, por exemplo, constitua tambm ato de improbidade administrativa, nos
termos de uma das hipteses previstas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92, ou outra
hiptese qualquer enquadrvel em dispositivo diverso daquele (inciso I). Jos Armando
da Costa, Controle Judicial do Ato Disciplinar, pgs. 238 e 239, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2002
Certo que a apenao disciplinar deve ser proposta em virtude da prtica infracional de
natureza administrativa autnoma embora possa esta infrao constituir elemento
integrativo de crime contra a administrao pblica, como sejam valer-se do cargo para
lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica,
abandono de cargo ou de funo, improbidade administrativa, leso aos cofres
pblicos, dilapidao do patrimnio nacional, receber subornos, gorjetas ou vantagens
pelo desempenho de suas funes. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 69 e 70, Editora Forense, 2 edio,
2006

Alm disto, se, em tese, a conduta foi tal que ensejou condenao criminal, que exige
maior rigor probatrio, provavelmente tambm configurar ilcito administrativo, onde o rigor
probatrio e o rito formal so menores.

4.7.4.2 - Inciso II - abandono de cargo

A definio jurdica do ilcito em tela encontra-se no art. 138 da Lei n 8.112, de
11/12/90, ratificada pela descrio de sua materialidade no art. 140, I, a da mesma Lei.
Art. 138. Configura abandono de cargo a ausncia intencional do servidor ao servio por
mais de trinta dias consecutivos.
Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual, tambm ser
adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...) (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
I - A indicao da materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de
10/12/97)
a) na hiptese de abandono de cargo pela indicao precisa do perodo de ausncia
intencional do servidor ao servio superior a trinta dias; (Alnea acrescentada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)

O abandono de cargo, a exemplo da inassiduidade habitual, tem seu apuratrio em rito

sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum prejuzo
traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo), conforme se ver em 4.11.1.
Percebe-se indubitavelmente que o legislador quis apenar, com este ilcito, a conduta
de ausncia ininterrupta superior a trinta dias consecutivos. Tanto verdade que a definio
da materialidade se aperfeioa to somente com a indicao do perodo de ausncia, ou seja,
com a indicao do primeiro e do ltimo dia de ausncia ininterrupta, no sendo necessrio
que a portaria de instaurao de rito sumrio para apurar abandono de cargo identifique cada
um dos dias do intervalo. No aspecto temporal, portanto, tem-se configurado o ilcito em tela
com o lapso de pelo menos trinta e um dias consecutivos sem um nico dia de efetivo

876

exerccio do cargo.
Na esteira, isto leva a concluir que a contagem temporal de abandono de cargo inclui
fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo que estejam intercalados em dias teis de
ausncia ininterrupta do servidor. Em reforo reinante interpretao de que, para a
configurao do abandono de cargo, incluem-se os dias no teis, apresentam-se
manifestaes do Dasp e da doutrina:
Formulao Dasp n 116. Faltas sucessivas
Na hiptese de faltas sucessivas ao servio, contam-se, tambm, como tais, os sbados,
domingos, feriados e dias de ponto facultativo intercalados.
Orientao Normativa Dasp n 149. Faltas injustificadas
No cmputo de faltas sucessivas e injustificadas ao servio, no se excluem os sbados,
domingos e feriados intercalados.
(...) nesses casos de faltas sucessivas ao servio, incluem-se tambm, na contagem do
prazo do abandono de cargo, os sbados, domingos, feriados e dias de ponto facultativo.
Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 408, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004

Tratando-se de servidor cuja conduta funcional marca-se pelo no comparecimento ao

servio, possvel ocorrer de o agente se ausentar por mais de trinta dias consecutivos e
tambm, dentro de um perodo de doze meses, incorrer em pelo menos sessenta faltas
interpoladas ao servio. Nestes casos, por um lado, pode-se ter a configurao da
inassiduidade habitual independente da configurao do abandono de cargo, quando as
sessenta faltas ao servio do primeiro ilcito no tm superposio com nenhuma das trinta
ausncias configuradoras do segundo; por outro lado, pode-se ter a configurao da
inassiduidade englobando a configurao do abandono de cargo, quando parte ou a
integralidade das trinta ausncias deste ilcito tambm so computadas nas sessenta faltas
configuradoras do primeiro, conforme j se abordou acerca de concurso de infraes, em que
no h absoro, em 4.5.3.
Tanto em um caso quanto em outro, ou seja, mesmo quando ausncias configuradoras
do abandono de cargo tambm so computadas nas faltas configuradoras da inassiduidade
habitual, pode-se ter uma nica portaria de instaurao do rito sumrio, descrevendo ambas
materialidades, pode a comisso concluir pelo duplo cometimento e pode a autoridade
julgadora decidir pela pena de demisso com base nos dois enquadramentos (sem prejuzo de
a comisso e/ou a autoridade julgadora concluir pelo cometimento de apenas uma das
infraes ou at por nenhuma das duas). H jurisprudncia administrativa neste sentido,
conforme manifestao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Parecer PGFN/CJU n 922/2004: Ementa: Apurao da prtica dos ilcitos
administrativos de abandono de cargo e inassiduidade habitual. Regularidade formal do
processo. No mrito, as provas carreadas aos autos ensejam a penalidade de demisso,
com fundamento no art. 132, incisos II e III, da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
17. (...) ficou confirmado que o servidor, aps gozar alguns perodos de licena sade,
comeou a faltar em dias alternados, no tendo retornado ao trabalho no perodo
compreendido entre 4 de junho de 2002 at 31 de julho de 2002.
19. Esto presentes, sem sombra de dvidas, as causas que tipificam o abandono de cargo,
na forma estabelecida pelo art. 138 da Lei n 8.112, de 1990, vez que presentes o animus
abandonandi e o transcurso de tempo caracterizador da infrao administrativa.
20. De igual modo, a Comisso de Inqurito logrou provar que o acusado cometeu o ilcito
administrativo de inasiduidade habitual, a teor do art. 139 da Lei n 8.112, de 1990, por
haver faltado ao servio, sem causa justificada, nos dias 01 a 09, 30 e 31 de outubro de
2001, 26 a 31 de dezembro de 2001, 01 a 06, 24 a 31 de janeiro de 2002, 01 a 03, 25 e 28
de fevereiro de 2002, 04 a 08 e 26 a 28 de abril de 2002, 04 a 30 de junho de 2002 e 01 a
31 de julho de 2002, perfazendo um total de 102 (cento e dois) dias, em menos de (12) doze

877
meses consecutivos.
Ao termo interpoladamente no se deve conferir interpretao restritiva, pois pode
ocorrer inassiduidade habitual caso o servidor no comparea ao servio por 60 dias teis
seguidos; a inteno do legislador foi garantir que 60 faltas injustificadas fossem
caracterizadas como infrao disciplinar, estivessem elas intercaladas ou no, em
contraposio infrao de abandono do cargo, a qual requer um plus em relao
inassiduidade habitual, isto , a prova da inteno de abandonar o servio por 31 dias. (...)
A diferenciao acima no inviabiliza que uma mesma conduta possa ser enquadrada nas
duas infraes, uma vez que a inteno de abandonar o cargo um plus para
caracterizao dessa infrao disciplinar. Dessa forma, se o servidor se ausentar do
servio por 60 dias teis consecutivos sem causa justificada, tambm ter se ausentado por
30 dias consecutivos, sem justa causa, podendo ser apenado pelas duas infraes se restar
comprovado que teve a inteno de se ausentar do servio neste prazo.
Deve-se observar que um determinado perodo de dias considerado para a configurao
de abandono de cargo pode ser utilizado para a caracterizao da inassiduidade habitual e
vice e versa. Portanto, se, por exemplo, um servidor no compareceu ao servio ao longo
dos meses de abril e maio de determinado ano, e, ainda nos meses subsequentes, ausentouse do servio, interpoladamente, por mais 30 dias, em tese, ocorreram as prticas das duas
irregularidades., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 309 e 385, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

A Lei estabeleceu um prazo razovel, de trinta dias consecutivos, para que se comece a
cogitar de abandono de cargo. Com este prazo, suprem-se pequenos e breves imprevistos a
que qualquer um est sujeito em sua vida cotidiana. Vencido este prazo em ausncia, ser
necessrio motivo relevante para convencer que a ausncia por mais de trinta dias no foi
intencional. O servidor deve atentar, por exemplo, para o fato de que a simples protocolizao
de pedido de licena ou de qualquer outra forma de afastamento no elide sua obrigao de
permanecer em servio at que a administrao se manifeste acerca de seu pedido. Por outro
lado, o surgimento de motivos de fora maior, intransponveis e alheios vontade do servidor,
elide a intencionalidade do abandono de cargo e afasta o enquadramento. Em casos de
ausncia por motivos de sade, deve o servidor submeter-se percia mdica ou entregar
tempestivamente atestados mdicos particulares, conforme aduzido em 4.4.9.1. O
entendimento a ser aplicado ao direito de greve foi esposado em 4.7.2.10, ao se analisar o art.
116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90.
No qualquer motivo, portanto, que serve para justificar a ausncia do servidor, do
local de trabalho por mais de 30 dias. As causas motivadoras da ausncia que merecem
acolhida so as que se fundam em razes independentes de sua vontade. O motivo, assim,
precisa ser relevante, j que a ausncia injustificada faz pressupor o desinteresse do
servidor na prestao do servio pblico. Essa presuno s se afasta por motivo de fora
maior, entendido, como tal, o obstculo intransponvel, de origem estranha, liberatrio da
responsabilidade. (...) Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 71, Editora Forense, 2 edio, 2006

Faz-se necessrio, ento, abordar com maior detalhe a literalidade do enquadramento

no art. 138 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com o fim de corretamente interpretar a vontade
legal. Este dispositivo enquadra como ilcito administrativo o fato de o servidor deixar
margem suas atribuies, de maneira intencional, por mais de trinta dias consecutivos. Em
decorrncia desta expressa determinao legal, para configurar o ilcito, deve a comisso
comprovar a intencionalidade - ou ao menos a assuno consciente do risco da configurao,
o chamado dolo eventual - do abandono por mais de trinta dias. Mas no se deve ampliar tal
exigncia legal com comprovao de inteno de abandonar definitivamente o cargo e muito
menos de se perquirir o chamado dolo especfico, visto no ser esta a condio legal.
Formulao Dasp n 81. Abandono de cargo
O abandono de cargo pode resultar, tambm, de dolo eventual.

878
Formulao Dasp n 26. Abandono de cargo
Incorre em abandono de cargo o funcionrio que foge para frustrar a execuo de priso
ordenada por autoridade judicial.
Parecer PGFN/CJU/CED n 1.498/2007: 23. Nesse diapaso, releva ponderar que, para
a caracterizao do animus abandonandi, no se exige que o servidor tenha a inteno de
abandonar o cargo (o art. 138 da Lei n 8.112, de 1990, apenas faz referncia ausncia
intencional do servidor, e no abandono intencional), o que implicaria em caracterizar o
abandono do cargo sob o ponto de vista subjetivo do autor. O que se requer a
configurao de sua vontade consciente (dolo direto) em ausentar-se do servio (por mais
de trinta dias consecutivos, como visto), ou pelo menos a previso e assuno do risco de
que seu comportamento leve a tal ausncia (dolo indireto ou eventual), caracterizando,
destarte, o abandono de cargo do ponto de vista da Administrao Pblica.
TRF da 5 Regio, Processo n 89.05.05489-7: Ementa: A pena de demisso, para quem
abandona o cargo que assumiu com obrigao de exercer suas funes, tem como
finalidade proteger a regularidade e normalidade da atuao pblica. Esta, por necessitar
de continuidade da prestao dos servios pelo servidor, no pode ficar sujeita vontade
do mesmo. A mquina administrativa no deve ficar espera do servidor, por tal provocar
interrupo das atividades a serem prestadas e perturbao boa ordem e harmonia que
devem reinar no mbito de toda a repartio.
Cabe comisso comprovar, alm da ausncia, a inteno de se ausentar, a qual pode
ocorrer por dolo direto ou eventual, isto , quando o servidor deseja se ausentar ou, no
desejando, assume o risco de produzir o mesmo resultado. No entanto, no se exige a
comprovao de que o servidor tencionava abandonar permanentemente o cargo.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
306, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13
(...) o elemento volitivo requerido pela lei (art. 138 do regime jurdico federal) no
realmente o dolo direto (a inteno firme e consciente de abandonar o cargo), razo por
que busca o jurista Alcindo Noleto Rodrigues conciliar essa questo com a tese de que o
dolo exigido o eventual (indireto) e no o direto, assim, explicitando o seu ponto de vista:
O mais que se pode exigir, in casu, como elemento subjetivo da configurao do ilcito
disciplinar, seria o dolo eventual, que consiste no propriamente em querer o resultado
antijurdico, mas em assumir, conscientemente, o risco de produzi-lo.
o que se d na espcie: embora sem animus, isto , sem dolo direto de abandonar o
cargo, o funcionrio, afinal, com o passar meses sem ir repartio e sem procurar
justificar-se, arriscou-se a ser demitido por aquele abandono. Sua conscincia dizia que
no estava procedendo s direitas, mas insistiu em seu comportamento, sem se importar
com as consequncias. E isto dolo indireto. CGR, parecer n H-428/66, DO 10.12.67
(...) a expresso ausncia intencional ao servio (art. 138) dever ser entendida no como
uma inteno direta do servidor em abandonar o cargo, e sim como conduta voluntria que
no sofreu a influncia de insupervel, legtimo e justificvel refluxo, ou seja, ao
pondervel e suficiente em sentido contrrio.
De efeito, o que caracteriza o abandono de cargo a ausncia do funcionrio ao servio de
sua repartio por mais de trinta dias consecutivos, sem que haja circunstncias
insuperveis e legtimas que elidam a liberdade do agente na implementao da ao
faltosa. Nessas circunstncias, ainda que o servidor no haja alimentado a vontade direta
de abandonar o cargo, ainda assim ter perpetrado essa transgresso disciplinar. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pgs. 410 a 412, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004

A demonstrao, por meio da conduta do servidor, de desapego sua atividade

pblica, privilegiando quaisquer outros valores que no aqueles vinculados ao exerccio de
suas atribuies pblicas, ainda que por to-somente 31 dias consecutivos, so suficientes
para configurar o animus abandonandis requerido para o enquadramento no art. 138 da Lei n
8.112, de 11/12/90. Diante de tais condutas, no tm o condo de afastar a imputao meras
alegaes, porventura apresentadas pelo servidor, associadas a motivaes de foro ntimo,
pois a elas no deve se submeter o interesse pblico, sempre indisponvel, inadivel e
inafastvel. A administrao, cuja atividade requer continuidade, no pode ficar merc de

879

reveses, dissabores ou projetos pessoais de seus agentes pblicos.

Assim, incorre na irregularidade o servidor que, de forma consciente e intencional,
deixa de comparecer por pelo menos 31 dias consecutivos. Ainda que, vista do servidor,
haja motivos para a ausncia, sendo, sob tica jurdica, tais motivos fteis, de natureza
meramente pessoal ou de qualquer forma superveis, configura-se o ilcito.
Embora no seja elemento necessrio para configurao do nimo subjetivo, assume
relevncia na formao da convico a favor da configurao da ilicitude em tela o fato de o
servidor sofrer o desconto pecunirio em sua remunerao e no diligenciar junto
administrao para solucionar a questo de gesto de pessoas. Afinal, soa pouco provvel que
o servidor tenha de fato alguma justificativa juridicamente pertinente para afastar no s a
imputao disciplinar como tambm a repercusso gerencial de desconto pecunirio e deixe
de faz-lo, permitindo-se submeter a gravames na sua remunerao e somente venha
apresentar determinada alegao excludente da ilicitude porteriormente, ao se ver no polo
passivo do PAD.
Ainda neste aspecto, ratifique-se a independncia das instncias no mbito da prpria
administrao. Em outras palavras, a atuao da sede de gesto de pessoas, promovendo
descontos na remunerao do servidor absenteista em nada se confunde e menos ainda impede
a tambm vinculada atuao autnoma da sede disciplinar, aplicando a pena cabvel, se for o
caso.
Associado compreenso de que a ilicitude demissiva de abandono do cargo pode se
aperfeioar ainda que sob nimo subjetivo de dolo eventual, de se cogitar de sua
configurao na hiptese de servidor que simplesmente protocoliza junto administrao
petio de qualquer espcie de afastamento (como, por exemplo, licenas cujo deferimento
cabe discricionariamente ao rgo), e desde j se ausenta por mais de trinta dias consecutivos.
STJ, Mandado de Segurana n 15.903: Ementa: 2. A Lei n. 8.112/90 dispe em seu artigo
138 que a ausncia intencional do servidor ao servio por mais de trinta dias consecutivos
configura abandono de cargo, para o que prev a pena de demisso (art. 132, II). Da
mencionada transcrio, verifica-se que o dispositivo legal ao conceituar o abandono de
cargo faz referncia ao elemento objetivo consistente na ausncia do servidor por mais de
30 (trinta) dias consecutivos, bem como ao elemento subjetivo, consubstanciado na
inteno do servidor de se ausentar do servio. Precedentes: MS 12.424/DF, Rel. Min. Og
Fernandes, Sexta Turma, DJe 11/11/2009; EDcl no MS 11.955/DF, Rel. Min. Jane Silva
(Desembargadora convocada do TJ/MG), Terceira Seo, DJe 2/2/2009, MS 10.150/DF,
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Terceira Seo, DJ 6/3/2006. 3. No caso dos autos, no h
dvidas que o impetrante faltou ao servio por mais de 30 (trinta dias) consecutivos, nos
quais se inclui fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo. Ademais, mesmo
descontando os dias de frias gozadas (10/9/2008 a 19/9/2008), verifica-se que no perodo
anterior a elas (8/8/2008 a 9/9/2008) o impetrante se ausentou por 33 (trinta e trs) dias
consecutivos, o que por si s caracteriza o elemento objetivo. 4. Quanto ao elemento
subjetivo, da anlise dos autos, verifica-se o nimo especfico do impetrante de abandonar
o cargo, tendo em vista a ausncia de justificativas plausveis em sua defesa. Inicialmente
destaca-se que a concesso de licena no remunerada para tratar de interesse particular
uma faculdade da Administrao, a qual poder, a seu alvedrio, deferi-la ou no,
segundo o que for mais conveniente, poca, para o servio pblico (art. 91 da Lei n.
8.112/90). 6. Com base nisso, tem-se que o abandono do cargo imediatamente aps o
protocolo do pedido de licena, tal como ocorreu na espcie, demonstra o alto grau de
desdia do servidor frente a suas obrigaes funcionais, o qual sobreps seu interesse
particular ao interesse da administrao de garantir a continuidade da prestao do
servio pblico at que se ultimasse a anlise do pedido, optando deliberadamente, por
no comparecer ao servio no ato do pedido de afastamento formulado em 8/8/2008 at
30/9/2008.

No se comprovando nos autos que a ausncia superior a trinta dias foi intencional,

880

afasta-se a imputao do abandono de cargo. No obstante, no apuratrio especificamente

instaurado para apurar suposto abandono de cargo, lcito se cogitar do enquadramento em
inobservncia do dever funcional de ser assduo e pontual ao servio, previsto no art. 116, X
da Lei n 8.112, de 11/12/90, conforme j se aduziu em 4.7.2.10, ou algum outro associado ao
mesmo fato (no h nulidade em rito sumrio redundar em pena diferente de demisso,
conforme se ver em 4.11.1). Por fim, caso nem este enquadramento ou qualquer outro se
configure, restar apenas a repercusso pecuniria.
Parecer AGU n GQ-201, no vinculante: 7. No caso de abandono de cargo, a ausncia
deve ser intencional, ou seja, no basta a inexistncia de justa causa para a ausncia ao
servio; preciso mais: deve haver a inteno. (...)
8. E o nus da prova dessa inteno, cabe administrao, por intermdio da comisso
processante. (...)
13. (...) A materialidade da ausncia continuada ao trabalho autoriza a administrao a
tomar as providncias para afastar o funcionrio de seus quadros, mas esse propsito
disciplinar, entretanto, dever ceder diante da comprovao de no ter havido a vontade
de abandonar o servio, ou em razo de acontecimentos que justificassem, cabalmente,
aquele afastamento, ou quando o conjunto de fatos indica, pelo menos, uma bvia
inadequao entre os motivos da conduta e a representao mental de suas
consequncias.
Formulao Dasp n 271. Abandono de cargo
No abandono de cargo, o elemento subjetivo (animus) h que ser apreciado com a maior
objetividade.
Formulao Dasp n 51. Abandono de cargo
Se a ausncia do servio resulta de coao irresistvel, no ocorre abandono de cargo.
Formulao Dasp n 79. Abandono de cargo
No punvel o abandono de cargo que evite o mal maior de acumulao ilegal.
STJ, Mandado de Segurana n 7.464: Ementa: (...) V - Em se tratando de ato
demissionrio consistente no abandono de emprego ou na inassiduidade ao trabalho,
impe-se averiguar o animus especfico do servidor (...).
Idem: STF, Mandado de Segurana n 8.291; e TRF da 1 Regio, Apelao Cvel n
01001210073

O abandono de cargo, por sua prpria natureza, para configurao, requer a plena
investidura no cargo, de forma que no se aplica tal enquadramento na hiptese em que o
nomeado e empossado no entra em exerccio no prazo de quinze dias a contar da posse, uma
vez que, sem o exerccio, no h que se cogitar de ausncias ao servio. Neste caso, conforme
o art. 15, 1 e 2 da Lei n 8.112, de 11/12/90, restar administrao lanar mo do
instituto da exonerao, que no tem fim punitivo.
Formulao Dasp n 349. Abandono de cargo
A pessoa nomeada e empossada, mas que no assumiu o exerccio do cargo, no pode ser
processada por abandono, porquanto ainda no cometeu faltas ao servio.

Por um lado, a reassuno do cargo, por parte do servidor ausente, aps a configurao
do ilcito de abandono de cargo, no tem o condo de permitir que se subentenda perdo tcito
por parte da administrao, vista do poder-dever de apurar e de, se for o caso, punir. Mas
tambm, por outro lado, em respeito presuno de inocncia, nada h de impedir o direito de
o servidor reassumir seu cargo e responder ao processo em servio, at a publicao da
portaria expulsiva, caso aplicvel.
Formulao Dasp n 83. Abandono de cargo
No constitui bice demisso a circunstncia de haver o funcionrio reassumido o
exerccio do cargo que abandonou.

881
(...) no h porque notificar o servidor faltoso para que reassuma, sem a apurao, eis
que este evento em nada lhe aproveita, pois as faltas ocorreram, foram computadas e
descontados os dias no trabalhados da remunerao e da contagem do tempo de servio.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 266, Editora
Consulex, 2 edio, 1999
(...) no dispe o administrador pblico de meios legais para impedir, mesmo aps a
configurao infracional, que o servidor retorne a seu cargo de origem, se a deciso a
respeito ainda no foi proferida.
O certo que o processo administrativo disciplinar em qualquer de suas modalidades
meio apuratrio de irregularidade que pode concluir pela existncia ou no da falta,
segundo a verdade material, no sendo via proibitiva do exerccio de funo, salvo a
hiptese de afastamento preventivo de que trata o art. 147 e seu pargrafo nico, que no
dispensa a remunerao. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 191, Editora Forense, 2 edio, 2006

Em razo das definies j apresentadas em 2.5.3.2, o abandono de cargo tem natureza

instantnea, uma vez que a ilicitude se configura somente no exato e pontual trigsimo
primeiro dia de ausncia intencional ininterrupta (no se devendo confundir com o fato de que
a conduta absenteista e seus efeitos j se faam sentir desde o primeiro e alm do trigsimo
primeiro dia de falta).
Ademais, na hiptese de se cogitar apenas de configurao de abandono de cargo (ou
seja, no se tratando da hiptese j aventada de se configurarem abandono de cargo e
inassiduidade habitual), ainda que o servidor se prolongue ao longo do tempo em conduta
absenteista, no h que se falar de configurao de mais de um ilcito a cada 31 dias de
ausncia ininterrupta. Enquanto o servidor no retornar ao servio, por ao menos um dia,
configura-se um nico ilcito de abandono de cargo. A Advocacia-Geral da Unio, em seu
Parecer AGU n GQ-207, tambm j se manifestou no sentido de que, persistindo a longo
prazo o estado de abandono, no se configuram sucessivos ilcitos, mas apenas um. Caso o
servidor retorne ao servio aps mais de 31 dias consecutivos de ausncia, ainda que por
apenas um dia, e volte depois a permanecer novamente por longo perodo sem comparecer, a
sim se configuram dois ilcitos de abandono de cargo, cada um deles instantaneamente
configurado no respectivo trigsimo primeiro dia de ausncia ininterrupta e intencional.
Parecer AGU n GQ-207, vinculante: 9. (...) no houve sucessivos abandonos, mas um s
abandono, uma s infrao. De fato, no pode ser abandonado de novo o que j est
abandonado. Para abandonar o cargo, necessrio que o servidor o esteja exercendo. Se o
abandona, depois retorna e, novamente, o abandona, a, sim, haver mais de uma infrao.
Sem o retorno, o estado de abandono persiste independentemente do tempo transcorrido.

Tanto assim, em perfeito ajuste definio do art. 111, I do CP, que, de forma
peculiar quanto prescrio, conforme se ver em 4.13.4, o abandono de cargo tem a
contagem prescricional iniciada no trigsimo primeiro dia de ausncia ininterrupta, no dia em
que a ilicitude se consuma, independentemente de o servidor perseverar na conduta
absenteista.
Na hiptese de impossibilidade de aplicao de demisso em funo da prescrio,
sem que o servidor manifeste vontade de se exonerar, a recomendao administrativa de se
operar a exonerao ex officio, conforme manifestao da Advocacia-Geral da Unio,
novamente no Parecer AGU n GQ-207, vinculante, reproduzindo duas Formulaes Dasp:
Ementa: O entendimento que se vem observando de exonerar ex officio o servidor que
abandonou o cargo, pela impossibilidade de demisso, porque extinta a punibilidade pela
prescrio, j mereceu aprovao do Poder Judicirio, inclusive pela sua mais alta Corte.
3. (...) (b) o prazo prescricional inicia-se no trigsimo primeiro dia de ausncia do
servidor;
(c) apesar da prescrio, o fato do abandono persiste, devendo declarar-se a vacncia do

882
cargo, mediante exonerao ex officio;
(...)
4. As Formulaes do antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico, atinentes
ao assunto em questo, tm a seguinte redao:
N 3. Exonerao ex officio. Ser exonerado ex officio o funcionrio que, em face do
abandono do cargo, extinta a punibilidade, pela prescrio, no manifestara
expressamente vontade de exonerar-se.
N 98. Exonerao ex officio. A exonerao ex officio se destina a resolver os casos em
que no se pode aplicar demisso.
STJ, Mandado de segurana n 12.884: Ementa: (...) 3. A tese de que o abandono do
cargo se renova a cada 30 dias, haja vista a sua natureza de infrao permanente,
descabida, porquanto alm de no encontrar respaldo na doutrina e na jurisprudncia, a
lei clara ao estipular a data inicial em que se deve iniciar o cmputo do prazo
prescricional, da porque o intento administrativo to somente estabelecer hiptese de
prorrogao do prazo prescricional no prevista em lei. 4. A referida tese denota o intento
do ente estatal de criar uma nova hiptese infundada de renovao de prazo prescricional,
provavelmente para corrigir o equvoco relativo ao demasiado tempo que se levou para
instaurar o processo administrativo, deixando este ser atingido pela prescrio.

de se mencionar que a jurisprudncia no acata a recomendao supra da

Advocacia-Geral da Unio, no sentido de exonerar ex officio no caso de prescrio da
punibilidade de abandono de cargo ininterrupto.
STJ, Mandado de Segurana n 7.318: Ementa: I - A exonerao ex officio (art. 34 da
Lei 8.112/90), no se destina a resolver os casos em que no se pode aplicar a demisso. II
- Cometida a infrao disciplinar, o direito abstrato de punir do ente administrativo
convola-se em concreto. Todavia, o jus puniendi s pode ser exercido dentro do prazo
prescrito em lei. Na hiptese dos autos, foi apurado que a servidora abandonou o Cargo de
Professora Universitria na Universidade Federal do Cear. Todavia, a Administrao
somente instaurou o processo administrativo disciplinar quando j havia expirado o prazo
prescricional. Desta forma, invivel a declarao de sua exonerao ex officio,
especialmente por se tratar de servidora efetiva e estvel, no incidindo nenhuma das
hipteses do art. 34 da Lei 8.112/90. III - O princpio da legalidade preconiza a completa
submisso da Administrao s leis. In casu, o ato atacado denotou postura ilegal por
parte da prpria Administrao, j que a soluo encontrada objetivou, apenas, minorar
os efeitos da sua prpria inrcia ao no exercer um poder-dever. Neste aspecto, a adoo
da tese defendida implica em verdadeira violao ao ordenamento jurdico. IV Reconhecida a prescrio, impe-se declarar a extino da punibilidade, tornando-se nula
a Portaria exoneratria, a fim que a servidora seja reintegrada ao servio pblico.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 7.113, 7.239 e 8.975

Por outro lado, se prescrita a punibilidade e o servidor manifesta vontade de se

exonerar, deve-se processar exonerao a pedido e no ex officio, conforme manifestao da
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-210, vinculante.
Ementa: Abandono de cargo. Prescrio. Proposta de exonerao ex officio. Havendo
nos autos quota do servidor manifestando sua inteno em desligar-se do servio pblico,
tal declarao deve ser recebida como pedido de exonerao, a ser concedida aps
declarada extinta a punibilidade pela prescrio.
Formulao Dasp n 90. Prescrio
O funcionrio beneficiado pela prescrio no pode reassumir o exerccio do cargo que
abandonou.

Em paralelo ao enquadramento administrativo do art. 132, II da Lei n 8.112, de

11/12/90, h no CP, art. 323, a previso do crime contra administrao pblica de abandono
de funo.
CP - Abandono de funo
Art. 323. Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:

883
Pena - deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.
1 Se do fato resulta prejuzo pblico:
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.
2 Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:
Pena - deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa.

Existem manifestaes doutrinrias e jurisprudenciais no sentido de que a

configurao do crime acima requereria um plus em relao ao ilcito administrativo do
abandono. Embora ambos presumam a conduta intencional, poderia um se configurar
independentemente do outro. Enquanto para o ilcito administrativo o parmetro seria apenas
temporal (afastar-se com inteno e conscincia das atribuies do cargo por mais de trinta
dias consecutivos), no crime, se requereria o prejuzo potencial administrao pela
descontinuidade do servio, independentemente do perodo, com o agravamento caso efetivese aquele potencial prejuzo pblico ou caso ocorra em faixa de fronteira - em decorrncia,
neste rumo, no incorreria no crime o servidor que, em sua ausncia, tivesse suas atribuies e
tarefas desempenhadas por outro servidor, em substituio.
Na esfera administrativa, abandono de cargo a ausncia intencional do servidor ao
servio por mais de trinta dias consecutivos (art. 138 da Lei n 8.112/90); j no mbito
penal, dispensando-se a constncia faltosa de mais de trinta dias, caracteriza-se tal ilcito
pelo tpico relacionado com a probabilidade de dano ou prejuzo funo pblica
correspectiva. A ausncia ao servio de funcionrio ou empregado pblico que no gere tal
periculosidade no chega a configurar o abandono.
Advirta-se, ainda, que nem todo abandono de fato implica a infrao criminal em apreo,
necessitando, pois, que essa ausncia revista-se de razovel lapso temporal capaz de
efetivar a violao do interesse tutelado pela norma, da porque configuram tipos delituais
qualificados, em paralelo, o abandono que concretize prejuzo, e o que ocorra em
reparties ou misses em fronteiras (art. 323, 1 e 2, do CP). Jos Armando da
Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 351 e 352, Editora
Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
De resto, caracteriza-se o crime com o prejuzo incorrido em relao ao Estado (...). O
ilcito administrativo, a seu turno, funda-se na atitude infundada e inconcilivel com o
dever de todo servidor fazer-se presente na repartio pblica para o exerccio da funo
na qual se acha investido, independentemente de prejuzo material que da possa resultar.
Ao comentar a falta consistente no abandono de cargo, prevista no inciso II do art. 132
da Lei n 8.112/90, procurei demonstrar sua autonomia administrativa e independncia
conceitual, em relao figura prevista no art. 323 do Cdigo Penal sob a rubrica
abandono de funo, para concluir que poder existir a falta administrativa sem que se
tenha configurado o crime de abandono de funo. Sendo o ilcito, puramente,
administrativo, o prazo prescricional de cinco anos. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 72 e 190,
Editora Forense, 2 edio, 2006
No crime, h que existir prejuzo ou sua probabilidade, para o Estado, uma vez que a lei
fala em abandono. Se o cargo tem substituto que normalmente assume, se no h prejuzo
ou sua potencialidade, o funcionrio poder at ser demitido do servio pblico, na
instncia administrativa, mas no necessariamente processado criminalmente. Edmir
Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pgs. 35 e 36 (e tambm pg.
213), Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

Acrescente-se que se chega ao mesmo entendimento (das configuraes

independentes) invertendo-se o ponto-de-vista, ou seja, analisando como se manifesta a sede
penal quanto correlao entre o crime contra a administrao do art. 323 do CP e a infrao
disciplinar do art. 138 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Nem mesmo a doutrina e a jurisprudncia
penais - embora sejam mais condicionadas postura prvia de que o tipo de ilcito com que se
preocupam (penal), uma vez configurado, enseja tambm a configurao da infrao
disciplinar - se deixam levar pela precipitao de considerar a simultnea configurao de
ambas repercusses decorrentes do ato de abandono.

884
Para haver abandono punvel necessrio que o fato acarrete perigo Administrao
Pblica. indispensvel que, decorrido perodo juridicamente relevante, a omisso do
sujeito ativo possa causar prejuzo Administrao. No ocorrendo essa situao de
perigo o fato constituir mera falta disciplinar, sujeito o funcionrio s sanes
administrativas. Julio Fabbrini Mirabete, Manual de Direito Penal, pg. 344, Editora
Atlas, 17 edio, 2001
Consumao: Com abandono por tempo relevante, com probabilidade de dano
administrao. (...)
Assim, assevera Hungria que o delito deste art. 323 pressupe, necessariamente, a
consequente acefalia do cargo, isto , a inexistncia ou ocasional ausncia de substituto
legal do desertor (Comentrios ao Cdigo Penal, 1959, v. IX, p. 391). Semelhantemente,
Magalhes Noronha subordina o abandono probabilidade de dano ou prejuzo
(Direito Penal, 1995, v. IV, p. 275). (...)
Jurisprudncia: TJSP, RT 501/276 (...) TJSP, RT 526/331 (...) TJSP, RT 522/358 (...).
Celso Delmanto, Roberto Delmanto e Roberto Delmanto Junior, Cdigo Penal
Comentado, pg. 548, Editora Renovar, 4 edio, 1998

Todavia, a Advocacia-Geral da Unio se manifestou no sentido da configurao

simultnea do ilcito administrativo e do crime (impondo quele o prazo da prescrio penal),
nos Pareceres AGU n GM-7 e GQ-144, no vinculantes. Informe-se que a redao original
do art. 109, VI do CP estabelecia para o crime de abandono de funo o prazo prescricional de
dois anos - da, os Pareceres AGU mencionarem tal prazo; todavia, dispositivo do CP
atualmente prev trs anos para o prazo prescricional daquele crime, importando que a leitura
dos Pareceres AGU seja atualizada, a fim de se harmonizar com o atual ordenamento.
6. Quanto prescrio, cumpre registrar que, segundo o Parecer AGU/WM-8/98 (Anexo
ao Parecer GQ-144), (...), previsto tambm como crime, o abandono de cargo tem o mesmo
prazo de prescrio da lei penal, e da conjugao dos arts. 323 e 119, VI, do Cdigo Penal
e art. 142, 2, da Lei n 8.112, conclui-se que o prazo prescricional da infrao abandono
de cargo de dois anos.
8. Previsto como crime, no art. 323, o abandono de cargo tem seu prazo prescricional
regulado no art. 109, VI, ambos os dois do Cdigo Penal, isto , a prescrio verifica-se
em dois anos, a contar do trigsimo primeiro dia de falta ao servio, pois a administrao
tem imediato conhecimento dessa infrao ( 1 do transcrito art. 142 da Lei n 8.112).

Idntico mandamento (considerando, na anlise de um caso especfico, o abandono

como crime, de forma a prevalecer o prazo da prescrio em trs anos, estabelecido na
redao atual do art. 109, VI do CP, na hiptese do crime no qualificado, no caput do art.
323 do CP) extrado do Parecer AGU n GQ-211, vinculante. As repercusses de tal
entendimento no cmputo da prescrio disciplinar sero analisadas em 4.13.3 e, mais
especificamente para a questo do ilcito disciplinar de abandono de cargo, em 4.13.4.
5. (...) Se o servidor comeou a faltar a partir de 26 de julho de 1995 e no mais
compareceu ao servio, a Administrao teve conhecimento imediato da infrao. O curso
da prescrio interrompeu-se em 24/7/96, com a instaurao do procedimento apuratrio
(Lei n 8.112/90, art. 142, 3). O prazo final para julgamento se encerrou em 8/10/96.
Novo prazo prescricional voltou a fluir por inteiro em 9/10/96 (Lei n 8.112/90, art. 142,
4). J em 9/10/98, estava, desta forma, prescrita a pretenso punitiva da Administrao,
impossibilitando a aplicao da pena de demisso ao servidor.

4.7.4.3 - Inciso III - inassiduidade habitual

Em sentido complementar ao do abandono de cargo, para punir a efetiva falta ao
servio em dia que seria de obrigatria presena do servidor, o legislador previu um outro
ilcito, da inassiduidade habitual, com definio jurdica no art. 139 da Lei n 8.112, de
11/12/90, ratificada pela descrio de sua materialidade no art. 140, I, b da mesma Lei.

885

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a falta ao
servio, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o perodo de
doze meses.
Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual, tambm ser
adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...) (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
I - a indicao de materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de
10/12/97)
b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias de falta ao servio sem causa
justificada, por perodo igual ou superior a sessenta dias interpoladamente, durante o
perodo de doze meses. (Alnea acrescentada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

A exemplo do abandono de cargo, a inassiduidade habitual tem seu apuratrio em rito

sumrio, mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum prejuzo
traz defesa (ao contrrio, um rito mais completo), conforme se ver em 4.11.1.
No por outro motivo, aqui, diferentemente do abandono de cargo, a Lei exige a
descrio da materialidade com a indicao individualizada de cada um dos sessenta dias
teis, deixando claro que no se incluem fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo,
intercalados entre dias de ausncia, para a configurao da inassiduidade habitual. Quanto ao
perodo de apurao, so doze meses quaisquer, no necessariamente coincidentes com o ano
civil, e pode-se ter iniciada a contagem em qualquer dia, em que ocorre a primeira falta, no
necessariamente no dia 1 de um determinado ms at o ltimo dia do 12 ms.
Para caracterizar a infrao necessrio que as ausncias excedam
perodo de 12 meses, podendo a contagem do perodo iniciar-se em
terminar em outro, sendo desnecessria coincidncia anual. Francisco
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio,
Forense, 2 edio, 2006

a 60 dias, num
um exerccio e
Xavier da Silva
pg. 73, Editora

(...) esse perodo, na rea federal, no significa no mesmo exerccio, podendo iniciar-se
os sessenta dias em um ano civil e terminar em outro. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito
Administrativo e seu Processo, pg. 214, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

Em razo das definies j apresentadas em 2.5.3.2, a inassiduidade habitual tem

natureza instantnea, uma vez que a ilicitude se configura somente na exata e pontual
sexagsima ausncia injustificada ao servio interpolada no perodo de doze meses (no se
devendo confundir com o fato de que a conduta absenteista e seus efeitos j se faam sentir
desde a primeira e alm da sexagsima ausncia injustificada ao servio).
Para se configurar inassiduidade habitual, as faltas devem ser sem justa causa, em
demonstrao de acentuado grau de desinteresse pelo servio. A despeito da materialidade
pr-constituda, havendo justificativa para as faltas no compensadas ou no abonadas, afastase a imputao de inassiduidade habitual. Em casos de faltas por motivos de sade, deve o
servidor submeter-se percia mdica ou entregar tempestivamente atestados mdicos
particulares, conforme aduzido em 4.4.9.1. No obstante, no apuratrio especificamente
instaurado para apurar suposta inassiduidade habitual, lcito se cogitar do enquadramento
em inobservncia do dever funcional de ser assduo e pontual ao servio, do art. 116, X do
Estatuto, em 4.7.2.10, ou algum outro associado ao mesmo fato (no h nulidade em rito
sumrio redundar em pena diferente de demisso, conforme se ver em 4.11.1). Por fim, caso
nem este enquadramento ou qualquer outro se configure, restar apenas a repercusso
pecuniria.
Parecer AGU n GQ-160, vinculante: 10. So, pois, elementos constitutivos da infrao
as sessenta faltas interpoladas, cometidas no perodo de um ano, e a inexistncia da justa
causa. Para considerar-se caracterizada a inassiduidade habitual necessrio que

886
ocorram esses dois requisitos, de forma cumulativa. O total de sessenta faltas, por si s,
no exclui a verificao da justa causa.
11. Incumbe ao colegiado apurar se a conduta do servidor se ajusta ou no a essas
prescries legais. Para tanto, deve pautar sua atuao pelo objetivo exclusivo de
determinar a verdade dos fatos (...).

De forma anloga ao que se aduziu para o abandono de cargo, embora no seja

elemento necessrio para configurao da ausncia de justificativa para as faltas, assume
relevncia na formao da convico a favor da configurao da ilicitude em tela o fato de o
servidor sofrer o desconto pecunirio em sua remunerao e no diligenciar junto
administrao para solucionar a questo de gesto de pessoas. Afinal, soa pouco provvel que
o servidor tenha de fato alguma justificativa juridicamente pertinente para afastar no s a
imputao disciplinar como tambm a repercusso gerencial de desconto pecunirio e deixe
de faz-lo, permitindo-se submeter a gravames na sua remunerao e somente venha
apresentar determinada alegao excludente da ilicitude porteriormente, ao se ver no polo
passivo do PAD.
Ainda neste aspecto, ratifique-se a independncia das instncias no mbito da prpria
administrao. Em outras palavras, a atuao da sede de gesto de pessoas, promovendo
descontos na remunerao do servidor absenteista em nada se confunde e menos ainda impede
a tambm vinculada atuao autnoma da sede disciplinar, aplicando a pena cabvel, se for o
caso.
A leitura atenta das literalidades dos arts. 138 e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
destaca as diferentes qualificaes que o legislador imps s ausncias ou faltas
caracterizadoras do abandono de cargo e da inassiduidade habitual. Enquanto a ausncia
configuradora do abandono de cargo tem como requisito legal ser intencional, para que
faltas caracterizem inassiduidade habitual, a Lei exige apenas que sejam sem causa
justificada. Em leitura apressada, no cristalina a diferena entre estas expresses,
parecendo mesmo que elas se confundem e redundam como meras variaes redacionais.
Todavia, uma vez que, de acordo com regra elementar da Hermenutica, no h letra morta
em norma, de se cogitar, para o aplicador do Direito, que deve haver uma razo para o
legislador ter imposto diferentes requisitos e que aquelas expresses representam diferentes
significados.
Na tentativa de esclarecer a liminar diferena dos dois dispositivos legais, de imediato
aduz-se que o abandono de cargo, por um lado, tem a configurao dependente de um nico
evento (pois trata-se, na verdade, de uma conduta nica, de efeito ininterrupto) mas, em
compensao, requer a identificao do nimo da ausncia, o que no necessrio para
configurar a inassiduidade habitual (que permite, antes de sua configurao, uma conduta
intermitente, reiterada, diluda em sessenta eventos), para a qual sucessivas e injustificadas
ausncias interrompidas por reassunes temporrias j so suficientes para demonstrar
descompromisso e desapego do servidor com o servio pblico.
Ainda neste rumo, entende-se que a Lei contempla um requisito em princpio mais
forte para configurar o enquadramento em abandono de cargo, associado ao nimo subjetivo
interno do agente (a sua inteno, ainda que inserida no conceito de dolo eventual), enquanto
que o enquadramento da inassiduidade habitual requer menos em termos de qualificao da
ausncia, bastando ser injustificvel, no sentido de tal alegao no ter o condo de equivaler
a uma justa causa para falta, decorrente de caso fortuito ou fora maior. A Lei permite
compreender a possibilidade de ocorrncia de situaes em que o servidor falta ao servio
sem nenhuma inteno de, com tal conduta, materializar algum resultado delituoso - tanto
que, a seu ver meramente pessoal, ele se considera amparado em certa justificativa - mas,
ainda assim pode ter configurada a inassiduidade habitual se esta justificativa por ele

887

apresentada no for considerada juridicamente aceitvel ou vlida pela administrao, ou seja,

se o motivo alegado no for tido como justo, do ponto-de-vista jurdico, a ponto de deixar em
falta sua obrigao funcional de assiduidade.
Parecer AGU n GQ-201, no vinculante: 7. No caso de abandono de cargo, a ausncia
deve ser intencional, ou seja, no basta a inexistncia de justa causa para a ausncia ao
servio; preciso mais: deve haver a inteno. (...)

Na contrapartida de a condicionante configuradora do abandono de cargo contemplar

uma avaliao mais determinstica (haver ou no inteno do agente), a considerao ou no
como justificveis as ausncias ao servio pode inserir na configurao da inassiduidade
habitual um certo grau de subjetivismo, por parte da comisso ou da autoridade. Uma possvel
soluo para este dilema pode ser aventada dentro da prpria Lei n 8.112, de 11/12/90,
lanando mo de interpretao sistemtica, buscando uma primeira noo do que possa ser,
juridicamente, uma falta ao servio no justificada. Conforme j aduzido em 4.7.2.10, ao se
abordar o dever funcional de o servidor ser assduo e pontual ao servio, tem-se que a Lei n
8.112, de 11/12/90, em seu art. 19, estabelece jornada de oito horas dirias e de quarenta horas
semanais e, em seu art. 44, obriga o chefe imediato a cortar a remunerao pelas faltas ao
servio no justificadas, concede administrao a prerrogativa de permitir que o servidor
compense as faltas justificadas e assim define aquelas faltas decorrentes de caso fortuito ou
fora maior. A Portaria Mare n 2.561, de 16/08/95, que estabelece modelo de folha de ponto
na administrao pblica federal, prev dois cdigos de ocorrncia de interesse para o tema
em tela: Falta justificada e Falta no justificada. Ou seja, como primeira noo do que
pode ser uma falta sem causa justificada enquadrvel no art. 139 da mesma Lei, tem-se a falta
para a qual a chefia imediata, na gesto administrativa de pessoal, no concedeu o direito de
compensao e determinou a perda da remunerao, por no consider-la decorrente de caso
fortuito ou motivo de fora maior (provavelmente por ter considerado como ftil, supervel,
insuficiente ou banal o motivo apresentado pelo servidor para tentar justificar a falta).
Art. 44. O servidor perder:
I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado; (Redao dada
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias justificadas,
ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadas antecipadas, salvo na hiptese de
compensao de horrio, at o ms subsequente ao da ocorrncia, a ser estabelecida pela
chefia imediata (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de fora maior
podero ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo assim consideradas como
efetivo exerccio. (Pargrafo includo pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Assim, retomando a comparao, enquanto se pode ter ausncias consecutivas no

justificadas e ensejadoras de corte de ponto mas que, nas quais, no se vislumbra a
intencionalidade do ilcito de abandono de cargo, por outro lado, faltas ao servio sem causa
justificada, a priori, por si ss, j se incluem na configurao da inassiduidade habitual. E
pode ainda haver casos concretos, em que, diante de suas peculiaridades, mesmo havendo
mais de sessenta faltas interpoladas ao servio que a autoridade competente pela gesto
administrativa de pessoal considerou como injustificadas e aplicou a elas o corte da
remunerao, a autoridade correcional, atenta ao forte poder punitivo de sua atuao (a pena
prevista demisso) no se considere convicta do enquadramento disciplinar.
Na esteira, de se mencionar o entendimento exposto pelo Departamento de
Administrao do Servio Pblico, consubstanciado na Formulao Dasp n 181, a qual, por
sua vez, baseava-se em Parecer da ento Consultoria Geral da Repblica (Parecer CGR n 37,
publicado no DOU de 30/06/64). Segundo esta linha de interpretao, projetada para o atual
ordenamento (a qual, destaque-se, em nada afronta atuais ordenamentos constitucional e

888

estatutrio), no constitui bis in idem o fato de serem consideradas no cmputo de

inassiduidade habitual faltas ocorridas dentro do perodo de doze meses e que j foram
computadas em apurao de inobservncia do dever de assiduidade previsto no art. 116, X da
Lei n 8.112, de 11/12/90, e que j ensejaram aplicao de penas brandas (advertncia ou
suspenso).
Formulao Dasp n 181. Inassiduidade habitual
Para efeitos do art. 207, 2 do Estatuto, contam-se, tambm, as faltas que tenham dado
origem a repreenso ou suspenso.
(Nota: O 2 do art. 207 do antigo Estatuto previa que seria demitido o funcionrio que,
durante o perodo de 12 meses, faltasse ao servio 60 dias interpoladamente, sem causa
justificada.)
Parecer CGR n 37/64 (DOU de 30/06/64): 7. No caso em exame, o funcionrio tendo
faltado ao servio determinados dias, sofreu, por essa falta, pena de suspenso convertida
em multa. Posteriormente, incorrendo na mesma falta, sofreu nova e idntica punio.
Tendo, entretanto, completado mais de 60 faltas no justificadas, incorreu, agora, na
sano do pargrafo 2 do art. 207, da Lei n 1.711/52.
8. No vejo como se possa argumentar com o princpio do bis in idem, para atender ao
interessado. No h, na hiptese, duplicidade de pena. Por haver injustificadamente
faltado ao servio mais de 60 vezes, no perodo de um ano, est sendo demitido e nada
mais.
9. Se assim no fosse, e prevalecendo o entendimento que as penalidades j aplicadas
excluiriam as faltas correspondentes das parcelas que se somam para verificao das 60
faltas interpoladas previstas na forma estatutria, de duas uma: ou no se aplicariam
penalidades, seno a de demisso depois de 60 faltas, ou, em caso contrrio, jamais seriam
alcanadas as ditas 60 faltas para demisso.
10. A desdia demonstrada pelo servidor tinha sano legal prevista e lhe foi corretamente
aplicada. A reincidncia continuada enquadrou-o no mbito augusto de outro dispositivo
legal. A demisso, portanto, est amparada pela Lei ( 2, art. 207, Lei n 1.711/52).
Por fim, caso ao servidor tenha sido aplicada penalidade disciplinar por faltas menos
frequentes, estas podero ser computadas para configurao da inassiduidade habitual,
conforme entendimento do Dasp, que interpretava dispositivo semelhante previsto no
antigo Estatuto do Funcionrio (Lei n 1.711/52)., Controladoria-Geral da Unio,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 310, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Quer parecer ajustada esta linha de entendimento, pois, se assim no fosse, se teria a
absurda vedao de aplicar uma segunda pena mais grave ao servidor, quando sua conduta
habitual ou continuada atinge um determinado patamar superior de gravidade, em virtude do
fato de ele j ter sido apenado de forma mais branda, ao tempo em que sua conduta,
inicialmente, ainda ostentava um menor grau de gravidade. Analogamente, buscando figurar
com outro exemplo, seria como no se pudesse aplicar a pena de demisso por desdia (art.
117, XV da Lei n 8.112, de 11/12/90) a um servidor, considerando seu longo histrico de
atos de desleixo, desapego e desinteresse pelo servio to-somente pelo fato de ele j ter sido
objeto de apurao e de apenao com advertncia e suspenso com base, por exemplo, na
inobservncia do dever de exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo (art. 117, I da
mesma Lei).
Ainda na mesma linha, no obstante os esforos acima expostos para tentar diferenciar
a materialidade dos dois ilcitos, refora-se o que se aduziu em 4.7.4.2, a cuja leitura se
remete, no sentido de que possvel que um mesmo perodo de faltas ao servio seja
computado tanto na configurao de inassiduidade habitual como tambm na configurao de
abandono de cargo e que se instaure um nico processo disciplinar, em rito sumrio, fazendo
constar da portaria inaugural as duas materialidades.
Acrescente-se ainda que ausncias ininterruptas de durao tamanha que perfaam

889

sessenta faltas em dias teis ao servio podem ser consideradas configuradoras de

inassiduidade habitual. Primeiramente porque, em tal caso, no se opera absoro da
inassiduidade habitual por parte do abandono de cargo, pois no h que se cogitar de
aplicao do critrio de especialidade em virtude da existncia da ininterrupo e da
inexistncia do interpolamento, visto que, conforme j aduzido, os nimos subjetivos dos dois
ilcitos so diferentes. Ademais, na prtica, pode-se considerar que os fins de semana situados
entre as faltas ao servio de segunda-feira a sexta-feira por vrias semanas inserem o carter
interpolado.
Ora, no coadunaria com a interpretao sistemtica e teleolgica da Lei n 8.112, de
11/12/90, investir no entendimento de que, no havendo intencionalidade e tambm por no
terem dias trabalhados a elas interpolados, sessenta faltas ao servio, por semanas seguidas, de
segunda-feira a sexta-feira, no configurariam nem abandono de cargo e nem inassiduidade
habitual. Em outras palavras, sendo as faltas sem justa causa, no em razo de no haver o
carter efetivamente interpolado com dias de trabalho que se afasta a imputao de
inassiduidade habitual. Do contrrio, se teria de crer na hiptese absurda de que exatas
sessenta faltas injustificadas e efetivamente interpoladas com dias de trabalho redundariam
pena de demisso por inassiduidade habitual, enquanto que uma quantidade muito maior de
faltas, sem o carter interpolado e sem intencionalidade, no ensejaria demisso.
Ao termo interpoladamente no se deve conferir interpretao restritiva, pois pode
ocorrer inassiduidade habitual caso o servidor no comparea ao servio por 60 dias teis
seguidos; a inteno do legislador foi garantir que 60 faltas injustificadas fossem
caracterizadas como infrao disciplinar, estivessem elas intercaladas ou no, em
contraposio infrao de abandono do cargo, a qual requer um plus em relao
inassiduidade habitual, isto , a prova da inteno de abandonar o servio por 31 dias. (...)
A diferenciao acima no inviabiliza que uma mesma conduta possa ser enquadrada nas
duas infraes, uma vez que a inteno de abandonar o cargo um plus para
caracterizao dessa infrao disciplinar. Dessa forma, se o servidor se ausentar do
servio por 60 dias teis consecutivos sem causa justificada, tambm ter se ausentado por
30 dias consecutivos, sem justa causa, podendo ser apenado pelas duas infraes se restar
comprovado que teve a inteno de se ausentar do servio neste prazo., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 309, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

4.7.4.4 - Inciso IV - improbidade administrativa

4.7.4.4.1 - Histrico e Definio

O art. 37 da CF deu valor jurdico ao termo moralidade, ao eleg-lo como um dos
princpios reitores da administrao e ao dispor sanes para atos de improbidade
administrativa (sendo a probidade uma espcie do gnero moralidade administrativa,
entendem-se estes atos como uma espcie qualificada de violao ao princpio da moralidade).
Destaque-se que, at ento, em termos jurdicos, no Direito ptrio, improbidade era um delito
previsto apenas na lei trabalhista (art. 482, a da CLT). Todavia, a CF outorgou lei a
definio jurdica daquilo que social e eticamente se conhece como ato eivado de
desonestidade, m-f, fraude, m inteno e deslealdade.
CF - Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98)
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos,
a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na

890
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98)
(...) juridicamente, liga-se ao sentido de desonestidade, m fama, incorreo, m conduta,
m ndole, mau carter.
Desse modo, improbidade revela a qualidade do homem que no procede bem, por no ser
honesto, que age indignamente, por no ter carter, que no atua com decncia, por ser
amoral. Improbidade a qualidade do mprobo. E mprobo o mau moralmente, o
incorreto, o transgressor das regras da lei e da moral. De Plcido e Silva, Dicionrio
Jurdico, pg. 431, vol. II, Editora Forense, 7 edio, 1982

Em imediato reflexo do dispositivo constitucional, a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao

reescrever o Estatuto do servidor pblico civil federal, adequando as relaes jurdicoestatutrias entre servidor e administrao aos princpios e valores adotados pela nova Carta
Magna, incluiu o ato de improbidade administrativa, em seu art. 132, IV, como um dos
enquadramentos ensejadores de pena expulsiva do servidor.
A improbidade administrativa, entendida como um plus da imoralidade, configura-se
como uma mcula de personalidade do infrator, merecendo severas crtica e punio, da no
dever ser confundida com mero equvoco culposo na conduta, ainda que por contornos
morais, enquadrvel no art. 116, IX do Estatuto, conforme 3.3.1.6 e 4.7.1. Resta claro que
aqui se refere a atos relacionados ao cargo (ainda que por presuno legal), no importando,
em princpio, atos cometidos na vida privada do servidor (entendidos como atos sem nenhuma
correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo, uma vez que pode
haver repercusso disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da instituio ou do horrio
de exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que neles interfiram).
Perceba-se, todavia, que a Lei n 8.112, de 11/12/90, adequou-se nova ordem
constitucional, mas no objetivou atender ao dispositivo do 4 do art. 37 da CF. Para este
fim especfico, o ordenamento foi novamente inovado um ano e meio mais tarde, com a
edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, que estabeleceu trs gneros de atos de improbidade
administrativa (causadores de enriquecimento ilcito, de leso ao errio e contrrios a
princpios reitores da administrao) e a eles associou as penas previstas no 4 do art. 37 da
CF.
De imediato, de se entender que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no interfere nas
respectivas competncias dos entes federados, a molde de seus estatutos disciplinares, que
preveem sanes administrativas para seus servidores mprobos; aquela Lei apenas dispe,
como lei nacional, vinculante em toda a federao, sobre as sanes cveis judiciais cabveis
para atos de improbidade, independentemente no s das repercusses administrativas mas at
penais. Em outras palavras, no h instncia nica para apurao de improbidade. Enquanto
na sede administrativa o bem tutelado a manuteno da regularidade interna corporis, a Lei
n 8.429, de 02/06/92, tambm tutela o bem maior da moralidade administrativa como um
direito pblico subjetivo.
A Lei Federal n. 8.429/92 no revogou a Lei Federal n. 8.112/90, nem as leis estaduais e
municipais, no que diz respeito s faltas funcionais e correlatas sanes, processo
administrativo e competncia no exerccio do poder disciplinar, inclusive no tocante
improbidade administrativa. So esferas distintas e independentes de represso. (...)
Qualquer que seja a penalidade administrativa (...), nenhum bice existe ao cmulo com as
sanes da Lei Federal n. 8.429/92, em razo da diversidade da natureza jurdica de cada
uma delas (...).
(...) a previso de aplicao judicial das sanes da improbidade administrativa, delineada
no art. 12 da Lei Federal n. 8.429/92, no significa que a legislao infraconstitucional
instaurou uma instncia nica para a matria e retirou o exerccio da competncia
administrativa derivada do poder disciplinar. (...)
Somente a punio especfica da Lei Federal n. 8.429/92 que se sujeita ao crivo

891
jurisdicional (...). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade Administrativa, pgs. 179 e
180, Editora Saraiva, 1 edio, 2001

Os trs artigos que se seguem da Lei n 8.429, de 02/06/92, apresentam listas

exemplificativas, no exaustivas, das trs espcies de atos de improbidade (omissivos ou
comissivos) de cada um daqueles trs gneros - atos de improbidade causadores de
enriquecimento ilcito ou de dano ao errio ou ainda que afrontem princpios reitores. A Lei
cuidou de destacar alguns exemplos, sem vedar o enquadramento de qualquer outra situao
real residual apenas em algum dos trs caputs, j que ao seu final, empregou-se a expresso e
notadamente.
Descreve a lei trs espcies ou modalidades de atos de improbidade administrativa (...).
Para cada uma, a lei arrola exemplificadamente certas situaes ou condutas (reveladas
pela expresso e notadamente), pois o caput dos arts. 9, 10 e 11 j definem no que
consistem essas espcies ou modalidades. Assim sendo, mesmo imprevisto o ato em
qualquer das hipteses do rol desses dispositivos, constituir improbidade administrativa
se se acomodar definio de enriquecimento ilcito, prejuzo ao patrimnio pblico e
atentado aos princpios da Administrao Pblica (e esta ltima residual em relao s
primeiras). Wallace Paiva Martins Jnior Probidade Administrativa, pg. 181, Editora
Saraiva, 1 edio, 2001
(...) a Lei 8.429/92 posiciona as clusulas gerais [caputs] como soldados de reserva.
Atuam quando no tiverem antes incidido como normas especficas constantes dos incisos
dos arts. 9, 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa. Fbio Medina Osrio,
Direito Administrativo Sancionador, pg. 407, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio,
2005

Pode-se configurar ato de improbidade apenas com a caracterizao do enriquecimento

ilcito, sem a necessidade de leso ao errio, e vice-versa, bem como se caracterizar apenas
com a afronta a princpios reitores, sem a necessidade de enriquecimento ilcito e de dano ao
errio. Por outro lado, um mesmo ato pode enquadrar-se em dois ou at trs daqueles gneros,
uma vez que, muito provavelmente, qualquer ato mprobo ensejador de enriquecimento ilcito
e/ou de dano ao errio, em sua base, tambm ter afrontado algum princpio reitor da
administrao (sendo que, neste caso, a boa tcnica jurdica recomenda, sem exigir, a no
superposio de enquadramentos, podendo o enquadramento mais grave absorver os demais,
sintetizando a imputao, nos termos j expostos em 4.5.3, sem prejuzo e muito menos
nulidade de se optar pelo mltiplo enquadramento).
Para este fim, requer-se esclarecer que, de certa forma, a Lei n 8.429, de 02/06/92,
estabelece um gradiente decrescente de gravidade nas trs espcies de atos de improbidade
nela previstos. Os atos de improbidade de maior gravidade e lesividade e, consequentemente,
de maior grau de repulsa social e de mais forte sancionamento (no seu art. 12) so aqueles
acarretadores de enriquecimento ilcito, previstos em seu art. 9; em sequncia, vm os atos de
improbidade que, mesmo no tendo propiciado enriquecimento ilcito ao agente, tenham
causado dano ao errio; por fim, residualmente, a Lei abarca tambm como mprobos os atos
que, mesmo no tendo propiciado enriquecimento ilcito ao agente e causado dano ao errio
(ou que tais consequncias no restem comprovadas no processo), configuram graves afrontas
a princpios reitores da administrao.
Assim, um ato a ser enquadrado como acarretador de enriquecimento ilcito at pode
tambm ter causado dano ao errio ou afrontado princpios reitores, mas, a ttulo apenas de
recomendao, resta bastante imputar a conduta no art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, como
forma de absorver todas as decorrncias dos demais enquadramentos.
Ainda nesta linha, por um lado, um ato a ser enquadrado como causador de dano ao
errio at pode tambm ter afrontado princpios reitores, mas, a ttulo apenas de

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recomendao, resta bastante imputar a conduta no art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92, como
forma de absorver as decorrncias do outro enquadramento. Por outro lado, o enquadramento
de um ato como improbidade por causar dano ao errio no requer a comprovao de o agente
ter auferido qualquer vantagem patrimonial, visto este elemento ser indispensvel para a
comprovao de ato de improbidade acarretador de enriquecimento ilcito e sua existncia
atrai tal enquadramento mais gravoso.
De modo que a improbidade administrativa, definindo-se intrinsecamente como
transgresso de risco, no requer de rigor, para a sua configurao legal, que tenha a
pessoa jurdica pblica sofrido efetivamente prejuzo patrimonial. Jos Armando da
Costa, Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa, pg. 23, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2000

Na sequncia, o enquadramento de um ato como improbidade por afrontar princpios

reitores no requer a comprovao de o agente ter auferido qualquer vantagem patrimonial ou
de a instituio ter sofrido qualquer prejuzo, perda ou dilapidao, visto tais elementos serem
indispensveis, respectivamente, para a comprovao de ato de improbidade acarretador de
enriquecimento ilcito ou para a comprovao de ato de improbidade causador de dano ao
errio e sua existncia, em cada caso, atrai, consecutivamente, aqueles enquadramentos mais
gravosos.
O art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em doze incisos exemplos de atos que
importam enriquecimento ilcito; em sntese, auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razo do exerccio do cargo, funo ou emprego. O enquadramento no citado art.
9 requer o ganho de qualquer vantagem indevida, de forma dolosa, mas no requer,
necessariamente, a presena tambm de dano ao errio (nada impede, todavia, de se
configurarem simultaneamente estes dois efeitos e ainda de afronta a princpios reitores). Este
enquadramento se configura com exigncia, solicitao ou recebimento de vantagem
patrimonial, por parte do servidor, para si mesmo ou para terceiro ou interposta pessoa,
mediante ao ou omisso, lcita ou ilcita.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do
exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no
art. 1 desta Lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra
vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado
por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta
ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas
no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta
ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior
ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material
de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta Lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados
ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
explorao ou prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de
usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta para fazer
declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio,
ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens
fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo
pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do
patrimnio ou renda do agente pblico;

893
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento
para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado
por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba
pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para
omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.1 desta Lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art.1 desta Lei.

O art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em treze incisos exemplos de atos que
causam leso ao errio; em sntese, o dispositivo abarca qualquer ao ou omisso que,
dolosamente, enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao
dos bens ou haveres das entidades pblicas. Embora o enquadramento no art. 9 da mesma
Lei, ao coibir o enriquecimento ilcito, tambm possa, indiretamente, proteger os cofres
pblicos, no visa a este objetivo. Conforme j afirmado acima, a eventual superposio de
efeitos (de enriquecimento ilcito e de dano ao errio) atrai o enquadramento no mencionado
art. 9, de maior gravosidade. A tutela exclusiva de coibir o dano ao errio reside
especificamente no art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/02. Como regra, este dispositivo cuida
das hipteses em que o particular indevidamente beneficiado, s custas de prejuzo do
errio, mesmo que o servidor no tenha tido vantagem patrimonial ilcita ou, caso tenha tido,
no tenha restado comprovada no processo.
Relembre-se o conceito j apresentado em 3.2.3.5.2 para errio, que, como sinnimo
de cofres pblicos, reflete a ideia de dinheiros ou recursos pblicos e abarca todos os valores
monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder da administrao e destinados
venda ou de qualquer forma conversveis em moeda, significando, em sntese,
delimitadamente, o conjunto de bens e de interesses de natureza econmico-financeira de cada
um dos entes federados, quais sejam, da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
relevando para o presente o que concerne Unio (na contrapartida da definio mais
abrangente de patrimnio pblico ou patrimnio nacional, que alcana no s os bens e
direitos de valor econmico, mas tambm aqueles de natureza artstica, histrica, turstica ou
esttica pertencentes a cada ente federado).
Acrescente-se que, a rigor, embora este enquadramento, em funo de a tutela moral
por vezes se sobrepor tutela patrimonial, possa ser justificado mesmo que no se configure
efetivamente o dano aos cofres pblicos com a conduta do servidor, na prtica, recomenda-se
seu emprego apenas quando o ato funcional de fato tenha acarretado dano quantificvel ao
errio, cabendo inclusive comisso tal quantificao (ainda que preliminar) - at porque, na
inteligncia sistemtica da prpria Lei n 8.429, de 02/06/92, o dano ao errio deve ser
quantificvel pois prev-se a sano do ressarcimento do prejuzo. Em consequncia desta
linha interpretativa excludente, as condutas dolosas de natureza mproba suscitadoras de
inferncia de algum dano ao errio mas em que este reste completamente inquantificvel
devem ser objeto de enquadramento no art. 9, caso reste comprovado tambm o
enriquecimento ilcito do servidor, ou, residualmente, no art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92,
vez que, muito provavelmente restar afrontado algum princpio reitor da administrao.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa
leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1 desta Lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio
particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei;

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II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1
desta Lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis
espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das
entidades mencionadas no art.1 desta Lei, sem a observncia das formalidades legais e
regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio
de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta Lei, ou ainda a prestao de servio
por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo
superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou
aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades
legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei, bem como o trabalho de servidor
pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV - celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios
pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei;
(Inciso includo pela Lei n 11.107, de 06/04/05)
XV - celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Inciso includo pela Lei
n 11.107, de 06/04/05, DOU de 07/04/05)
STJ, Recurso Especial n 892.818: Ementa: (...) 5. Nem toda irregularidade
administrativa caracteriza improbidade, nem se confunde o administrador inbil com o
administrador mprobo. Contudo, se o juiz, mesmo que implicitamente, declara ou insinua
ser mproba a conduta do agente, ou reconhece violao aos bens e valores protegidos pela
Lei da Improbidade Administrativa (= juzo de improbidade da conduta), j no lhe
facultado - sob influxo de princpio da insignificncia, mormente se por insignificncia se
entender somente impacto monetrio direto da conduta nos cofres pblicos - evitar o juzo
de dosimetria da sano, pois seria o mesmo que, por inteiro, excluir (e no apenas dosar)
as penas legalmente previstas.

E o art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, lista em sete incisos exemplos de atos que
atentam contra os princpios da administrao pblica; em sntese, qualquer ao ou omisso
que, dolosamente, viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies. Este dispositivo de ser aplicado, ainda que o servidor no tenha auferido
enriquecimento ilcito e que o errio no tenha sofrido prejuzo (ou quando estes elementos
mais especficos no foram comprovados no processo), mediante conduta que atente contra
qualquer princpio reitor da administrao pblica (no s aqueles descritos no prprio art. 11
da Lei n 8.429, de 02/06/92, mas tambm no art. 4 desta mesma Lei, que reflete o art. 37 da
CF, e todos os demais inerentes ao sistema), com a qual se revele desvio tico de conduta
funcional e inabilitao moral do servidor. Ou seja, um enquadramento de natureza residual
em relao aos arts. 9 e 10 da citada Lei. Esta previso legal de ato de improbidade
administrativa vem, enfim, positivar o entendimento conceitual de que afronta a qualquer
princpio reitor da administrao pblica ato de grave antijuridicidade - por vezes de maior
repulsa que descumprimento de norma expressa, vez que os princpios formam a base
orgnica em que se sustenta todo o ordenamento da sede administrativa. Na esteira do que se
afirmou acima para os demais enquadramentos, a rigor, embora qualquer ato de improbidade

895

ensejador de enriquecimento ilcito e/ou de dano ao errio tambm afronte princpios reitores,
a melhor prtica jurdica no recomenda a adoo de mltiplos enquadramentos, podendo o
aplicador do Direito sintetizar a imputao nos mais graves (no art. 9, se presente a vantagem
patrimonial do agente, ou no art. 10, se presente o prejuzo patrimonial da instituio, ambos
da Lei n 8.429, de 02/06/92) - sem que, todavia, a adoo de mltiplos enquadramentos
configure qualquer nulidade processual.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento diverso daquele previsto, na
regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva
permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de
mercadoria, bem ou servio.
Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a velar pela
estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade
no trato dos assuntos que lhes so afetos.

Conforme j se exps em 3.2.6.2 e a cuja leitura se remete, a prtica de atividades

privadas ensejadoras de conflito de interesses, em patamar elevado de gravidade e de
intolerncia jurdica, na concomitncia com o desempenho do cargo, faz incidir os comandos
legais mais especficos de algum dos sete incisos do art. 5 da Lei n 12.813, de 16/05/13. A
forte repulsa jurdica que se dirige contra esta prtica, por fora do art. 12 da Lei n 12.813, de
16/05/13, atrai a aplicao do enquadramento de improbidade administrativa, por ofensa a
princpios reitores da administrao, conforme define o caput do art. 11 da Lei n 8.429, de
02/06/92, e impe a apenao expulsiva, nos termos do art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, mediante o rito que se expor em 4.7.4.4.2.
Lei n 12.813, de 16/05/13 - Art. 12. O agente pblico que praticar os atos previstos nos
arts. 5 e 6 desta Lei incorre em improbidade administrativa, na forma do art. 11 da Lei n
8.429, de 2 de junho de 1992, quando no caracterizada qualquer das condutas descritas
nos arts. 9 e 10 daquela Lei.
Pargrafo nico. Sem prejuzo do disposto no caput e da aplicao das demais sanes
cabveis, fica o agente pblico que se encontrar em situao de conflito de interesses
sujeito aplicao da penalidade disciplinar de demisso, prevista no inciso III do art. 127
e no art. 132 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, ou medida equivalente.

Bastante relevante e didtica a manifestao jurisprudencial, primeiramente,

ratificando que a inexistncia de enriquecimento ilcito e de dano ao errio, por si s, no
afasta a possvel considerao de um ato como mprobo e, ademais, de que fatos que
isoladamente no configuram ato de improbidade administrativa podem, ao serem somados,
tomando-se em conta suas circunstncias objetivas, caracterizar a violao aos princpios da
legalidade e da moralidade administrativa, e, desta forma, se enquadrarem no art. 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92.
STJ, Recurso Especial n 1.245.765: Ementa: 5. Em primeiro lugar, (...) pacfico no
Superior Tribunal de Justia entendimento segundo o qual, para o enquadramento de
condutas no art. 11 da Lei n. 8.429/92, despicienda a caracterizao do dano ao errio e
do enriquecimento ilcito. (...) 7. No h como afastar a concluso da origem no sentido de
que, isoladamente , o simples fato de a filha do Prefeito compor o quadro societrio de
uma das empresas vencedora da licitao no constitui ato de improbidade administrativa.

896
8. Ocorre que, na hiptese dos autos, este no um dado isolado. Ao contrrio, a percia conforme consignado no prprio acrdo recorrido - deixou consignado que a modalidade
de licitao escolhida (carta-convite) era inadequada para promover a contratao
pretendida, em razo do valor do objeto licitado. 9. Da porque o que se tem, no caso
concreto, no a formulao, pelo Parquet estadual, de uma proposta de condenao por
improbidade administrativa com fundamento nico e exclusivo na relao de parentesco
entre o contratante e o quadro societrio da empresa contratada. 10. No esforo de
desenhar o elemento subjetivo da conduta, os aplicadores da Lei n. 8.429/92 podem e
devem guardar ateno s circunstncias objetivas do caso concreto, porque, sem
qualquer sombra de dvida, elas podem levar caracterizao do dolo, da m-f. 11. Na
verdade, na hiptese em exame - lembre-se: j se adotando a melhor verso dos fatos para
os recorridos -, o que se observa so vrios elementos que, soltos, de per se, no
configurariam em tese improbidade administrativa, mas que, somados, foram um
panorama configurador de desconsiderao do princpio da legalidade e da moralidade
administrativa, atraindo a incidncia do art. 11 da Lei n. 8.429/92. 12. O fato de a filha do
Prefeito compor uma sociedade contratada com base em licitao inadequada, por vcios
na escolha de modalidade, so circunstncias objetivas (declaradas no acrdo recorrido)
que induzem configurao do elemento subjetivo doloso, bastante para, junto com os
outros elementos exigidos pelo art. 11 da LIA, atrair-lhe a incidncia. 13. Pontue-se, antes
de finalizar, que a prova do mvel do agente pode se tornar impossvel se se impuser que o
dolo seja demonstrado de forma inafastvel, extreme de dvidas. Pelas limitaes de tempo
e de procedimento mesmo, inerentes ao Direito Processual, no factvel exigir do
Ministrio Pblico e da Magistratura uma demonstrao cabal, definitiva, mais-quecontundente de dolo, porque isto seria impor ao Processo Civil algo que ele no pode
alcanar: a verdade real.

A princpio, parece incoerncia da Lei n 8.429, de 02/06/02, citar ato de improbidade

administrativa de natureza culposa, conforme se l, por exemplo, no caput do seu art. 10, uma
vez que este tipo de ato est, por definio, associado idia de m-f e dolo. No obstante,
por um lado, cabvel interpretar que tenha o legislador vislumbrado a possibilidade de o
juzo civil at poder cogitar de aplicar to pesada crtica (ato mprobo) por ato culposo
restritamente para esta sede patrimonial reparadora. Tanto deve ser verdadeira tal
interpretao que o legislador expressou, dentro do escopo da Lei n 8.429, de 02/06/92, mais
precisamente em seu art. 5, o ressarcimento civil por atos causadores de leso, de ser lido em
conjunto com a base legal extrada dos arts. 186 e 927 do CC.
Lei n 8.429, de 02/06/02 - Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou
omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do
dano.
CC - Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia, ou imprudncia,
violar direito, ou causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ao ilcito.
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado
a repar-lo.
Por culpa (em sentido estrito), a ao do servidor, ou agente poltico, que cause prejuzo
aos bens e haveres pblicos, poder, quando muito, ensejar a sua responsabilizao civil,
nos termos do art. 159 do Cdigo Civil e do art. 5 da Lei n 8.429/92
Ressalte-se, por fim, que, carecendo de tais requisitos fundamentais [dolo], o
comportamento do agente - ainda que seja enquadrvel numa das hipteses previstas nos
arts. 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92 - no configura justo ttulo demissrio, podendo, na
pior das hipteses, ensejar a sua responsabilizao civil, como referido acima, ou a
imposio da pena de advertncia, nos termos do art. 129 da Lei n 8.112/90 (Regime
Jurdico do Servidor Federal). Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 537 e 538, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004
(Nota: A remisso ao art. 159 do antigo CC equivale leitura conjunta dos arts. 186 e 927
do atual CC.)

Mas, de outro lado, em sede punitiva, seja penal, seja disciplinar, no se vislumbra a
aplicao das severas penas associadas conduta mproba (desonesta, desleal e corrupta) se o
ato, na verdade, foi cometido por negligncia, impercia ou imprudncia. Assim,

897

administrativamente, no cabe enquadrar atitude culposa em improbidade administrativa

(destaque-se, por exemplo, a impropriedade do inciso X do citado art. 10, que se refere a agir
com negligncia na arrecadao de tributos).
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/7.
Parecer AGU n GQ-200, no vinculante: Ementa: (...) Improbidade administrativa ato
necessariamente doloso e requer do agente conhecimento real ou presumido da ilegalidade
de sua conduta.
Nesse sentido, por expressa determinao, em sede de reparao cvel, aceitvel o
reconhecimento da prtica de ato de improbidade administrativa por leso ao errio de
forma culposa. No entanto, pelo menos na esfera disciplinar, somente reconhecvel a
prtica de ato de improbidade administrativa doloso, nunca culposo., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 312 e 311, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13
No sendo concebvel que uma pessoa enriquea ilicitamente, que cause prejuzo ao
errio ou que transgrida os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e
deslealdade s instituies pblicas, por ao meramente culposa (negligncia,
imprudncia ou impercia), forosamente haveremos de concluir que o elemento subjetivo
do delito disciplinar da improbidade o dolo. (...)
Conquanto o art. 10 da Lei n 8.429/92 preveja a modalidade culposa para o delito
disciplinar de improbidade administrativa que implique leso aos cofres pblicos,
entendemos, todavia, que o elo subjetivo da culpa em sentido estrito (negligncia,
imprudncia e impercia) no chega a integralizar e satisfazer o corpus delicti da
infrao disciplinar em apreo, uma vez que impossvel conceber que um agente pblico sem dolo ou voluntariedade - possa comportar-se de modo desonroso, mprobo ou
desonesto, a ponto de produzir dano ao errio. Se o comportamento culposo (em sentido
estrito) do agente gerar algum dano contra o patrimnio pblico, a falta disciplinar
cometida poder ser outra qualquer, mas nunca a de improbidade administrativa. Jos
Armando da Costa, Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa, pgs. 22, 33 e 34,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2000
A improbidade sempre ato doloso, ou seja, praticado intencionalmente, ou cujo risco
inteiramente assumido. No existe improbidade culposa, que seria aquela praticada apenas
com imprudncia, negligncia ou impercia, porque ningum pode ser mprobo, desonesto,
s por ter sido imprudente, ou imperito, ou mesmo negligente. Improbidade conduta com
efeitos necessariamente assumidos pelo agente, que sabe estar sendo desonesto, desleal,
imoral, corrupto. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos Servidores
Pblicos Civis, pgs. 229 e 230, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

4.7.4.4.2 - Rito Administrativo e Sobrestamento

Tem-se que a Lei n 8.429, de 02/06/92, no trata de responsabilizao administrativa,
pois os ilcitos no so funcionais, as penas extrapolam a competncia da autoridade
administrativa e a Lei cita institutos judiciais. Indubitavelmente, as penas da Lei n 8.429, de
02/06/92, no incumbem administrao, mas to-somente ao Poder Judicirio, com
promoo do Ministrio Pblico Federal (ou tambm do rgo pblico lesado). Neste rumo,
destaca-se a previso de pena de perda da funo pblica, a qual, a exemplo do que j se
mencionou em 4.7.4.1.2, vincula-se ao trnsito em julgado da ao judicial. Tambm no se
trata de responsabilizao penal, pois o art. 37, 4 da CF ressalvou a ao penal cabvel e as
sanes no so meramente penais (a nica passagem em que a Lei emprega a palavra
crime ao se referir representao por ato de improbidade sabidamente injusta, no art.
19). Alis, aproveita-se para registrar que o ordenamento ptrio no contempla a expresso
crime de improbidade; o que ocorre que tal irregularidade funcional de forte gravidade e
de ndole dolosa amolda-se a tipos que o CP enumera como crimes contra a administrao

898

pblica, em seus arts. 312 a 326.

CF - Art. 37.
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos,
a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98)
TRF da 4 Regio, Agravo de Instrumento n 0007349-22.2011.404.0000, Deciso: (...)
corrente o entendimento que consagra a independncia de esferas, de modo que as
concluses do juzo criminal no interferem em qualquer outro processo, mesmo no mbito
dos atos de improbidade. Isso porque os bens jurdicos tutelados no so coincidentes e as
circunstncias afetas ao juzo mais especializado devem apontar para indcios muito mais
robustos do que em qualquer outra esfera, em especial porque a reprimenda penal do
Estado constitui-se em ltima ratio. O mesmo no se exige no que diz respeito s condutas
supostamente mprobas. Vale notar, nesta esteira, que inclusive o objetivo de uma e de
outra ao so diferentes. Enquanto na ao penal visa-se apurao das condutas
tipificadas como crime, na ao civil pblica por improbidade administrativa busca-se a
aplicao de sanes outras que no aquelas tipificadas no Cdigo Penal. (...) Em sntese,
a demanda tem natureza patrimonial e poltica, de onde se destacam o ressarcimento do
dano ao errio e a perda da funo pblica. (...)
Penas acessrias. O art. 136 representa o mecanismo legal de aplicao parcial do
dispositivo constitucional sobre o assunto ( o 4 do art. 37 (...)). Ou seja, ao lado da
ao penal tradicional, existir contra o mau administrador, conforme for determinado em
lei especial, este elenco de sanes a ser aplicado.
Alerte-se que o artigo em anlise no se presta para dotar a administrao do direito de
determinar a indisponibilidade dos bens e do ressarcimento ao errio, mas de tomar as
providncias para que tal ocorra. Somente o Ministrio Pblico competente para
solicitar esta providncia em Juzo, cabendo a deciso unicamente ao Magistrado que
preside o feito. No a Lei n 8.112, de 1990, a pretendida lei especial, que deveria tratar
da forma e gradao dessas penalidades configuradas constitucionalmente (...).
Esta matria veio a ser disciplinada, no campo da legislao ordinria, pela Lei n 8.429,
de 2 de junho de 1992. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar,
pgs. 304 e 305, Editora Consulex, 2 edio, 1999
(Nota: Ver o prosseguimento deste tema em 4.10.7.5)

Da, embora tambm no trate exclusivamente de responsabilizao civil (pois

majoritariamente aborda conceitos afetos administrao pblica, transbordando os limites do
Direito privado, e as penas extrapolam a reparao do dano), a Lei n 8.429, de 02/06/92,
prev um rito civil. A propsito, quanto s penas, percebe-se que o legislador constituinte
incluiu a indisponibilidade dos bens no 4 do art. 37 da CF, embora no sejam uma sano
em si, mas sim apenas uma medida cautelar, preparatria para eventual pena de perda dos
bens; e informe-se ainda que a Lei n 8.429, de 02/06/02, dilatou aquele dispositivo
constitucional, incluindo ainda as penas de perda de bens, multa civil, proibio temporria de
contratar com o poder pblico e proibio temporria de receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, todas vlidas nos termos do art. 5, XLVI da prpria CF.
Portanto, a rigor, caso se adotasse enquadramento puro na Lei n 8.429, de 02/06/92, o
rito administrativo seria apenas investigatrio e serviria de pea de instruo da ao judicial
civil pblica competente para apurar a responsabilizao nos termos daquela Lei de
Improbidade, em seu art. 17.
Em resumo, as sanes no so penais ou administrativas; as matrias reguladas pela Lei
Federal n. 8.429/92 so a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa e o
seu processo, nos termos do art. 37, 4, da Constituio Federal (...). Wallace Paiva
Martins Jnior, Probidade Administrativa, pg. 176, Editora Saraiva, 1 edio, 2001

Em razo disto, da mesma forma como se defendeu no inciso I do art. 132 da Lei n
8.112, de 11/12/90 (dos crimes contra a administrao pblica), no deve a comisso indiciar

899

com base apenas nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, pois, se assim fizer, por
no ser a autoridade administrativa competente para impor as penas previstas na Lei de
Improbidade, poder haver o questionamento a respeito do sobrestamento do processo at a
deciso judicial da ao civil de improbidade.
de se compreender que no h vedao legal para que se cumulem repercusses
administrativas (previstas na Lei n 8.112, de 11/12/90) e judicial (previstas na Lei n 8.429,
de 02/06/92), vista da consagrada independncia das instncias (art. 125 da primeira Lei),
pois estes dois diplomas legais tm diferentes naturezas jurdicas. No obstante ser possvel
que graves ilcitos luz da Lei n 8.112, de 11/12/90, possam tambm configurar atos
previstos na Lei n 8.429, de 02/06/92, apontando uma conexo entre os preceitos das duas
Leis, no h obrigatria repercusso da deciso judicial sobre a sede disciplinar.
Para o enfoque administrativo, o que importa que a Lei n 8.112, de 11/12/90, antes
mesmo da edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, tratou o ato de improbidade, em gnero, como
ilcito administrativo autnomo. Enquadrando no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, a
autoridade administrativa competente para processar o servidor, no rito do Estatuto, por fato
em si mesmo eivado de m-f, dolo e desonestidade, punido com pena de demisso.
Destaque-se que este grave enquadramento absorve o enquadramento por conduta (culposa)
incompatvel com a moralidade administrativa, previsto no art. 116, IX do Estatuto.
Na seara pblica, a desonestidade, no comportando graduao, sempre que enquadrarse numa das fatispcies previstas na Lei n 8.429/92, por mais suave que seja o seu gesto
mprobo, dever necessariamente acarretar pena capital (demisso) do servidor imputado.
Sim, porque, repita-se, o meio honesto no pode, com legitimidade, prosseguir exercendo
funo pblica. Jos Armando da Costa, Contorno Jurdico da Improbidade
Administrativa, pg. 25, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2000

Defende-se que, para a aplicao da pena de demisso ao servidor que incorre em ato
de improbidade administrativa enquadrado no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90,
embora se encontre definio em algum dos incisos dos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429,
de 02/06/92, bastante a competncia estatutria da autoridade administrativa, no sendo,
para tal, necessria a interveno do Ministrio Pblico Federal e do Poder Judicirio. Esta
independncia extrada dos arts. 12 e 14 da prpria Lei n 8.429, de 02/06/92:
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e
administrativas previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de
improbidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n 12.120,
de 15/12/09):
Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.
3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata
apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na forma
prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de l990 e, em se tratando
de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
Posteriormente, foi editada a Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) com o
objetivo de estabelecer os limites jurdicos ao conceito de improbidade administrativa e
suas repercusses na esfera cvel, independentemente das searas penais e administrativas.
Frise-se que este diploma no exauriu as competncias das entidades administrativas no
que tange s apuraes da prtica de atos de improbidade administrativa. Ao contrrio,
delimitou as fronteiras das espcies de atos mprobos, sancionando tais condutas em esfera
diversa da estritamente disciplinar ou mesmo penal, mas preservando-as.
Assim, as apuraes da prtica de atos de improbidade administrativa podero desenrolarse administrativamente, por ensejar a conduta indisciplinar prevista no art. 132, IV, da Lei
n 8.112/90, penalmente, quando implicar a prtica de tipo criminal previsto na legislao
penal, e, tambm, civilmente, nos moldes da prpria Lei n 8.429/92., Controladoria-

900
Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 311, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

Seria absolutamente contraditrio que a Lei n 8.429, de 02/06/92, se importasse em

revogar o dispositivo por meio do qual a Lei n 8.112, de 11/12/90, prev a apurao
administrativa de ato de improbidade administrativa ao mesmo tempo em que seus arts. 12 e
14 no s mencionam como independentes as apuraes administrativa e judiciais mas ainda
remetem a apurao administrativa ao rito previsto nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de
11/12/90.
Do contrrio, investir-se-ia em tese contrria interpretao sistemtica de todo o
ordenamento e dissociada do contexto histrico em que se situa o tema. Equivaleria a afirmar
que a Lei n 8.429, de 06/02/92, teria sido editada no para dotar o Estado de mais um
instrumento de combate s graves infraes funcionais, facilitando o enquadramento em
improbidade administrativa ao clarear as hipteses de emprego de tal conceito, mas sim para
dificultar tais apuraes, revogando o dispositivo do art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Neste rumo foi a manifestao da Advocacia-Geral da Unio, em Despacho do
Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho do Consultor-Geral da Unio
n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, acerca do
entendimento a ser dado sobre o alcance do art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92. Uma vez
que a manifestao do rgo mximo de assessoramento jurdico do Poder Executivo se deu
em consulta do rgo de Consultoria Jurdica do Ministrio da Fazenda, de se interpretar
como vinculante no mbito desta Pasta e, por conseguinte, na Secretaria da Receita Federal do
Brasil:
4. (...) Ora, salvo melhor juzo (at porque o art. 132, IV da Lei n 8.112/90 anterior
Lei n 8.429/92), os atos de improbidade funcionais capazes de constituir infrao
disciplinar enquanto ato de servidor no exerccio do cargo ou funo podem ser legalmente
sancionados como tal, isto , no nvel administrativo disciplinar, a exemplo de qualquer
conduta ilcita civil ou penal que tambm constitua ilcito administrativo disciplinar.
Assim, se a conduta do servidor constitui ato de improbidade, constitui tambm infrao
disciplinar que sujeita o servidor ao processo administrativo disciplinar, sem prejuzo das
demais sanes, independentemente das sanes penais, civis e administrativa (v. g. art.
12, L. 8.429/92).
A prpria autoridade administrativa tem competncia para definio do ilcito especfico
de improbidade administrativa, no dependendo de prvia apreciao externa esfera
administrativa. Esta independncia de instncias, especialmente no que concerne prpria
definio do ato de improbidade, extrada de interpretao sistemtica de dispositivos da
Lei n 8.429/92, conjugados com a previso do art. 132, IV, da Lei n 8.112/90.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
314, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13
A tipologia insculpida nos arts. 9, 10 e 11 referidos constituem delitos disciplinares
autnomos que independem, como tal, da existncia de sentena judicial (cvel ou penal)
reconhecendo a sua prtica. Nesse sentido a mansa e pacfica jurisprudncia dos nossos
tribunais.
Nada obstante, a redao um tanto quanto ambgua do art. 20 dessa lei estabelecendo
textualmente que a perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se
efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria - tem levado alguns
intrpretes e aplicadores do direito a entender que a demisso de servidores pblicos, nos
casos de improbidade administrativa, deva aguardar o desfecho desses decisrios, o que
no passa de ledo engano.
As vrias hipteses de improbidade administrativa (que acarretam enriquecimento ilcito,
dano ao errio ou afronta aos princpios da administrao pblica) podem, alm de
configurar infraes disciplinares, constituir danos civis e crimes, devendo cada um desses

901
gneros de responsabilidade ser afetados s suas instncias respectivas: disciplinar, cvel
ou criminal.
Somente as sanes complementares de perda da funo pblica e da suspenso dos
direitos polticos, (...), que requestam o trnsito em julgado da sentena civil
condenatria, como determina o art. 20 da Lei n 8.112/90 (sic). Jos Armando da Costa,
Controle Judicial do Ato Disciplinar, pgs. 244 e 245, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2002
(Nota: Subentende-se que o autor quis se referir ao art. 20 da Lei n 8.429, de 02/06/92, e
no da Lei n 8.112, de 11/12/90.)
(...) o ato de improbidade administrativa, quando praticado por servidor pblico,
corresponde tambm a um ilcito administrativo j previsto na legislao estatutria de
cada ente da federao, o que obriga a autoridade administrativa competente a instaurar o
procedimento adequado para apurao de responsabilidade. No entanto, as penalidades
cabveis na esfera administrativa so apenas as previstas nos Estatutos dos Servidores. (...)
Mesmo que a autoridade administrativa represente ao Ministrio Pblico, na forma dos
artigos 7 (para pedir a indisponibilidade dos bens) e 16 (para solicitar o sequestro dos
bens), no pode deixar de ser instaurado e ter tramitao normal o processo
administrativo, pois ele insere-se como manifestao do poder disciplinar da
Administrao Pblica, com a natureza de poder-dever e, portanto, irrenuncivel. Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, pgs. 773, 774 e 776, Editora Atlas, 19
edio, 2006

A mesma linha de entendimento prevalece na jurisprudncia. necessrio destacar

que o Supremo Tribunal Federal, ao prover o Recurso de Mandado de Segurana n 24.699,
anulando demisso de servidor por improbidade administrativa, em decorrncia de no haver
nos autos provas de tal ilcito, inseriu na ementa a passagem que induziria ao entendimento de
que a administrao no seria competente para tal ato, cabendo apenas representao ao
Ministrio Pblico Federal, para ajuizamento de ao de competncia que seria exclusiva do
Poder Judicirio. Todavia, a controvrsia trazida por este julgado levou publicao de
Embargos de Declarao, por meio dos quais se esclareceu que a anulao do ato demissrio
decorrera to-somente de a Corte no vislumbrar nos autos elementos que caracterizassem o
ato de improbidade. Atualmente, o tema encontra-se pacificado na jurisprudncia superior,
com inquestionveis julgados mais recentes, asseverando o poder de administrao em demitir
o servidor, no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, por ato mprobo.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.901: Ementa: (...) Embora o Judicirio
no possa substituir-se Administrao na punio do servidor, pode determinar a esta,
em homenagem ao princpio da proporcionalidade, a aplicao de pena menos severa,
compatvel com a falta cometida e a previso legal. Este, porm, no o caso dos autos,
em que a autoridade competente, baseada no relatrio do processo disciplinar, concluiu
pela prtica de ato de improbidade e, em consequncia, aplicou ao seu autor a pena de
demisso, na forma dos artigos 132, inciso IV, da Lei n 8.112/90, e 11, inciso VI, da Lei n
8.429/92.
STJ, Mandado de Segurana n 12.262: Ementa: 1. A chamada Lei de Improbidade
Administrativa, Lei 8.429/92, no revogou, de forma tcita ou expressa, dispositivos da
Lei 8.112/90, que trata do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, das
Autarquias e das Fundaes Pblicas Federais. Aquele diploma legal to-somente buscou
definir os desvios de conduta que configurariam atos de improbidade administrativa,
cominando penas que, segundo seu art. 3, podem ser aplicadas a agentes pblicos ou no.
Em consequncia, nada impede que a Administrao exera seu poder disciplinar com
fundamento em dispositivos do prprio Regime Jurdico dos Servidores, tal como se deu no
caso vertente.
STF, Mandado de Segurana n 22.534: Ementa: (...) 2. A ausncia de deciso judicial
com trnsito em julgado no torna nulo o ato demissrio aplicado com base em processo
administrativo em que foi assegurada ampla defesa, pois a aplicao da pena disciplinar
ou administrativa independe da concluso dos processos civil e penal, eventualmente
instaurados em razo dos mesmos fatos. Interpretao dos artigos 125 da Lei n 8.112/90 e
20 da Lei n 8.429/92 em face do artigo 41, 1, da Constituio.

902
Idem: STF, Mandados de Segurana n 21.922 e 21.705
STJ, Agravo Regimental em Mandado de Segurana n 13.483, Voto: 10.
Preliminarmente, de se ter claro que a Lei 8.429/92 no revogou os dispositivos da Lei
8.112/92, que trata do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, das
Autarquias e das Fundaes Pblicas Federais. O novel diploma legal pretendeu apenas
definir as condutas que configurariam atos de improbidade administrativa, cominando
suas respectivas sanes.
11. Dessa forma, nada impede que a Administrao, no exerccio de seu Poder Disciplinar,
imponha pena administrativa Servidor Pblico com fundamento no Regime Jurdico dos
Servidores, sendo despicienda anterior submisso do tema ao Judicirio.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.293: Ementa: (...) Apurada a improbidade
administrativa, fica o servidor sujeito pena de demisso - artigo 132, inciso IV, da Lei n
8.112/90.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 7.861, 7.229, 6.789, 7.081 e 6.939

Subsidiariamente, necessitando de definio jurdica mais detalhada, recomenda-se

comisso enquadrar no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, acrescentando a definio de
ato de improbidade especificamente contida em algum inciso dos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n
8.429, de 02/06/92, que seja cabvel. Com isto, se obtm uma melhor delimitao da
expresso genrica improbidade administrativa, definindo o fato em concreto em alguma
hiptese legal, tomada como parmetro.
Seja enquadrando apenas no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, seja
acrescentando alguma definio da Lei n 8.429, de 02/06/92, certo que, em regra, possvel
ainda combinar o enquadramento de improbidade administrativa com outros enquadramentos
administrativos, de forma a tornar mais robusta a pea, como, por exemplo, destacadamente o
art. 117, IX, de valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica (ou ainda qualquer outro enquadramento demissvel porventura
cabve). Com isto, previne-se a instncia disciplinar, pela falta residual do valimento de cargo,
na hiptese de a defesa conseguir sobrestamento judicial em funo do conceito de
improbidade.
A Comisso Processante dever, na capitulao do ato indisciplinar por improbidade,
indicar como aplicvel o disposto no art. 132, IV, combinado com o enquadramento
especificamente apurado, com base nas definies previstas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei n
8.429/92, que subsidiam na definio do ato de improbidade administrativa. Alm disso,
caso a mesma conduta tambm viole outras disposies passveis da penalidade de
demisso, previstas no art. 132 ou nos incisos IX a XVI do art. 117, indica-se que seja
enquadrada tambm nestas outras hipteses como forma de evitar o sobrestamento
do feito administrativo, em decorrncia de eventual discusso judicial sobre a
prtica de ato de improbidade administrativa e a necessidade de prvia
manifestao do Poder Judicirio acerca do ato, de que dependeria o julgamento
no mbito administrativo., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pgs. 315 e 316, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Conforme j exposto em 4.3.2 e em 4.4.12.4, de acordo com o art. 15 da Lei n 8.429,

de 02/06/92, dentre as providencias inaugurais, no caso especfico de apurao de
improbidade administrativa, a comisso deve comunicar de imediato ao Ministrio Pblico
Federal e ao Tribunal de Contas da Unio (por meio da Secretaria de Controle Externo Secex - do respectivo Estado) e tambm autoridade instauradora, a existncia de processo
administrativo disciplinar em que se apura ato de tal natureza.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao
Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento
administrativo para apurar a prtica de ato de improbidade.
Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou o Tribunal ou Conselho de Contas poder, a

903
requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao
Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a
decretao do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente
ou causado dano ao patrimnio pblico.
STJ, Mandado de Segurana n 15.021, Deciso: Isso porque, ao que me parece, a regra
do artigo 15 da Lei n 8.429/92 est direcionada para que o Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas tomem providncias inibidoras e responsabilizadoras do eventual ato
de improbidade no mbito de suas competncias constitucionais prprias, de modo que
seria descabida e imprpria a sua interveno em sede de processo administrativo
disciplinar, j que, nessa seara, inafastvel o princpio da independncias das instncias.
falta de cincia desses rgos pode acarretar a responsabilidade administrativa
daqueles que tinham o dever de cientificar aquelas autoridades e no o fizeram,
constituindo, para o processo administrativo disciplinar, mera irregularidade, incapaz de
nulific-lo.

Portanto, em sntese, uma vez que o rgo administrativo tenha conhecimento de

suposto ato de improbidade, cabe-lhe instaurar o apuratrio de sua competncia, nos termos
dos arts. 143 e 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (cujas repercusses no se confundem com as
da Lei n 8.429, de 02/06/92, de competncia exclusiva do Poder Judicirio) e noticiar ao
Ministrio Pblico Federal e ao Tribunal de Contas da Unio, para que promovam as
apuraes de suas respectivas competncias, sobretudo a ao civil pblica da Lei de
Improbidade.
Ademais, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional recomenda, por meio de seu
Parecer PGFN/CJU/COJPN n 2.865/2009, que se encaminhe Advocacia-Geral da Unio
cpia de processo disciplinar com deciso condenatria irrecorrvel por ato de improbidade
administrativa, a fim de que aquele rgo de representao judicial exera suas funes de
defesa de direitos e de interesses da Unio, dentre as quais se inclui ajuizar ao de
ressarcimento ao errio e ao de improbidade administrativa, com ou sem pedido de
reposio de dano. Sendo tal remessa ao final do processo, a recomendao recai sobre o
respectivo Escor ou a Coger.

4.7.4.4.3 - Enriquecimento Ilcito Decorrente de Apurao Fiscal de Variao (ou

Acrscimo) Patrimonial Desproporcional (ou a Descoberto) ou de Sinais Exteriores de
Riqueza ou de Movimentao Financeira Incompatvel
Especificamente no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, tem-se que, em
princpio, configura ato de improbidade administrativa o fato de o servidor adquirir, ao tempo
do exerccio do cargo, bens de qualquer natureza incompatveis com sua renda ou com a
variao de seu patrimnio. Destaca-se, por bvio, que tal enquadramento se justifica tosomente no cotejo com os bens adquiridos ao tempo de ocupao do cargo, no importando os
bens obtidos antes do exerccio do cargo.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 9
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo
pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do
patrimnio ou renda do agente pblico;

Necessrio esclarecer que o dispositivo abarca duas possibilidades de aquisio

desproporcional de bens: uma, de leitura cristalina, quando a renda auferida pelo servidor no
comporta a tal aquisio; e outra, embora com certa impreciso redacional, amplia a
incidncia para o caso em que a aquisio de bens no se justifica sequer se considerando o
resultado obtido com a alienao de outros bens que j integravam o patrimnio, ou seja,
quando nem mesmo a variao patrimonial justifica a aquisio (tendo o legislador optado por

904

uma redao pouco precisa, ao se reportar evoluo patrimonial, em lugar de variao

patrimonial).
So tambm de se destacar o sentido amplo da expresso bens de qualquer natureza
(englobando no s bens imveis e mveis, tambm dinheiro em espcie e at mesmo itens de
consumo e gastos) e a extenso do enquadramento at para beneficiamento de outras pessoas
que no o prprio agente pblico.
Uma vez que prpria literalidade do enquadramento em tela emprega conceitos que
advm da esfera fiscal, convm iniciar a presente abordagem apresentando como aquela
instncia trata e operacionaliza estes institutos.
Para este fim, releva introduzir que, no foco ora em comento, a sede fiscal move-se em
busca da omisso de rendimentos, ou seja, da no oferta de rendas tributao por parte do
contribuinte, fato concreto que pode levar configurao da ilicitude de natureza tributria. O
Fisco dispe de diversos mecanismos para identificar a conduta ilcita de omisso de
rendimentos, indo desde o direto e imediato cruzamento de informaes declaradas e
constantes de seus sistemas informatizados internos, suficiente para o caso de simples no
oferta tributao, por parte do recebedor, de rendimentos que foram declarados pela fonte
pagadora, at meios indiretos de aferio presumida da conduta omissiva contaminada por
maior grau de elaborao. Neste contexto de condutas mais elaboradas com que o contribuinte
busca dissimular a ocorrncia do fato gerador e no oferecer rendimentos ao Fisco, a deteco
de variao patrimonial desproporcional (ou variao patrimonial a descoberto ou ainda
acrscimo patrimonial no justificado) e a identificao de depsitos bancrios de origem no
comprovada exsurgem como mtodos de aferio indireta de omisso de rendimentos.
De imediato, cabe informar que a ilicitude tributria de omisso de rendimentos pode
ser detectada, dentre outros meios, pelos dois mtodos indiretos acima mencionados, seja
isoladamente por um deles, seja por ambos em conjunto. Em outras palavras, pode apenas a
deteco de variao patrimonial desproporcional ou apenas a identificao de depsitos
bancrios de origem no comprovada conduzir concluso de no oferta de rendimento
tributao, bem como tal conduta pode restar configurada pela simultnea configurao de
ambos fenmenos indicadores.
A identificao de depsitos bancrios de origem no comprovada decorre
precipuamente do acesso, por parte do Fisco, aos dados do contribuinte protegidos por sigilo
bancrio (quais sejam, os extratos detalhados de movimentao individualizada de suas contas
bancrias). E este acesso pode-se dar, em primeira e incomum hiptese, mediante concesso
espontnea pelo contribuinte ou, na configurao mais frequente, mediante o exerccio da
prerrogativa da administrao tributria de, nos termos do art. 6 da Lei Complementar n 105,
de 10/01/01, regulamentado pelo Decreto n 3.724, de 10/01/01, e pela Portaria SRF n 180,
de 01/02/01, conforme j mencionado em 4.4.12.5, intimar as instituies financeiras, por
intermdio de Requisio de Informaes sobre a Movimentao Financeira (RMF), a
repassarem aqueles dados sigilosos, margem de autorizao judicial ou do prprio sujeito
passivo. De posse destes dados reveladores das movimentaes bancrias, caso o Fisco
identifique depsitos nas contas do contribuinte que no tenham sido ofertados tributao,
intima o sujeito passivo para que este apresente a comprovao das respectivas origens e, na
ausncia de tal comprovao, procede ao lanamento tributrio em razo de depsitos
bancrios de origem no comprovada.
J a variao patrimonial desproporcional o mtodo empregado pelo Fisco de forma
mais residual para deteco de omisso de rendimentos. Alm deste carter residual, o mtodo
de aferio de omisso de rendimentos decorrente de variao patrimonial desproporcional

905

tambm difere do mtodo decorrente de identificao de depsitos bancrios de origem no

comprovada porque at pode ser efetivamente empregado em casos sem que necessariamente
se tenha acessado dados protegidos por sigilo bancrio. Nos casos em que o afastamento do
sigilo bancrio identifica depsitos bancrios de origem no comprovada, o efeito residual do
mtodo em tela se explicita porque, caso a integralidade do enriquecimento ilcito se escore
em depsitos bancrios sem origem comprovada, em regra, o Fisco procede ao lanamento de
omisso de rendimentos por meio deste nico mtodo; e, somente caso os depsitos bancrios
sem origem comprovada no escorem a integralidade do enriquecimento ilcito, o Fisco
procede a lanamento residual por meio do mtodo da variao patrimonial desproporcional.
Em outras palavras, mesmo que no tenha necessariamente havido acesso a dados bancrios
ou ainda que tenha havido, no se detectando depsito bancrio de origem no comprovada
ou at mesmo que se tenha detectado depsitos bancrios de origem no comprovada e tendose lavrado a correspondente autuao fiscal, ainda pode restar a sobredita residual variao
patrimonial desproporcional.
A variao patrimonial desproporcional resta configurada quando, mediante fluxo
financeiro, se verifica, em determinado ms de apurao (ou em qualquer outro perodo de
aferio), que os dispndios ou as aplicaes de recursos por parte do contribuinte (seus
gastos e despesas em geral, tais como com educao, sade, moradia e lazer referentes a si
mesmo, cnjuge e dependentes, pagamentos efetuados a terceiros incluindo quitao de
dvidas, gastos com cartes de crditos, tributos suportados, doaes e emprstimos
concedidos, aquisio de bens ou direitos, dinheiro em espcie, depsitos e aplicaes
financeiras e saldos bancrios no final do perodo) superam os valores de origens de recursos
declarados ao Fisco (em que se incluem os rendimentos lquidos recebidos somados aos do
cnjuge e dependentes e oriundos de alienao de bens ou direitos, recebimentos de
emprstimos ou doaes, resgates de aplicaes financeiras e saldos bancrios no incio do
perodo). Uma vez que impossvel que o contribuinte suporte dispndios ou aplicaes alm
de suas origens, tal hiptese faz pressupor a omisso de rendimentos, a despeito de estes
rendimentos j poderem ter, de alguma forma, se materializado, figurando no patrimnio do
agente como bens mveis, imveis, moeda, etc.
Mas h ainda dois outros conceitos fiscais que tambm interessam ao Fisco na busca
da omisso de rendimentos, que so a movimentao financeira incompatvel e os sinais
exteriores de riqueza. Diferentemente da deteco de variao patrimonial desproporcional
e/ou da identificao de depsitos bancrios de origem no comprovada, que, por si ss, como
mtodos indiretos de aferio presumida, j autorizam a presuno legal relativa (juris
tantum) de omisso de rendimentos, a movimentao financeira incompatvel e os sinais
exteriores de riqueza no possuem tal condo, figurando apenas indiciariamente como meros
critrios de seleo provocadores do aprofundamento das investigaes, que, ao final, podem
ou no detectar um ou ambos elementos de presuno.
Caso se identifique que transitam pela conta bancria do contribuinte valores
incompatveis com seus rendimentos declarados (por exemplo, na imediata apreciao de
dados consolidados de movimentao financeira), surgem indcios de que possa haver
omisso de rendimentos. Contudo, diferentemente da deteco de variao patrimonial
desproporcional e/ou de depsito bancrio de origem no comprovada, que por si ss, j
autorizam a presuno relativa de omisso de rendimentos, a movimentao financeira
incompatvel traduz-se apenas em indcios daquela ocultao ilcita e requer, para fim de
comprovao, que se acessem os dados protegidos por sigilo bancrio a fim de se verificar se
aquela tramitao de valores pela conta bancria decorre de depsitos bancrios de origem
no comprovada e que faam presumir a omisso de rendimentos (o acesso aos extratos
bancrios indispensvel, na forma aduzida em 4.4.12.5, pois pode um mesmo montante
circular vrias vezes pela conta bancria, apontando movimentao financeira aparentemente

906

incompatvel, mas sem efetiva repercusso ilcita de omisso de rendimentos).

Por fim, caso se detecte que o contribuinte ostenta sinais exteriores de riqueza (por
exemplo, na imediata apurao de dispndio com impostos sobre propriedade de imveis ou
de veculos, condomnios residenciais e de dados consolidados de operaes com cartes de
crdito, alicerada tambm na investigao de elevado patamar de consumo e de estilo de vida
ou de vultosos gastos necessrios para manter e conservar o alto padro do patrimnio),
tambm surgem indcios de que possa haver omisso de rendimentos. A exemplo da
movimentao financeira incompatvel, diferentemente da deteco de variao patrimonial a
descoberto e/ou de depsito bancrio de origem no comprovada - que por si ss j autorizam
a presuno relativa daquela ocultao ilcita -, os sinais exteriores de riqueza traduzem-se
apenas em indcios daquela omisso e requerem, para fim de comprovao, provavelmente
com o emprego do acesso aos dados protegidos por sigilo bancrio, que se ateste(m) a
variao patrimonial desproporcional e/ou os depsitos bancrios de origem no comprovada
que suporta(m) aquele padro de vida e de consumo incompatvel e que faz presumir a
omisso de rendimentos.
Embora, por um lado, se reconhea que aqueles dois mtodos indiretos de aferio
presumida ou estes dois conceitos de simples levantamento de indcios de omisso de
rendimentos so inerentes atuao fiscal antes mesmo da edio a Lei n 8.429, de 02/06/92,
por outro lado, no se confunde que tais mecanismos seriam de emprego exclusivo da
instncia fiscal. Se, em percepo histrica, se sabe que, por muito tempo, apenas o Fisco
lanou mo destes conceitos lgico-intuitivos, de aferio e de levantamento de indcios de
omisso de rendimentos, resgate-se tambm que, no antigo contexto constitucional, e,
sobretudo antes da edio da Lei n 8.429, de 02/06/92, apenas a vertente fiscal da atuao
estatal possua interesse, base legal e oficialidade a provocarem verificao de possveis
omisses de rendimentos por parte do universo de contribuintes.
No obstante, na natural evoluo do ordenamento e do controle sobre as condutas
socialmente reprovveis, refletidos no texto constitucional e na exagerada regulamentao
infraconstitucional operada pela Lei n 8.429, de 02/06/92, tambm a parcela correcional da
atuao do Estado-administrao passou a ter interesse, base legal e oficialidade a provocarem
verificao de possveis omisses de rendimentos do conjunto de agentes pblicos, pelos
mtodos indiretos de variao patrimonial a descoberto e/ou de depsito bancrio de origem
no comprovada e podendo ou no, para tal, empregar os conceitos de movimentao
financeira incompatvel ou de sinais exteriores de riqueza.
Feita esta apresentao introdutria, sob tica fiscal, ao se transportarem os
mencionados institutos para a seara disciplinar, tem-se que a deteco de variao patrimonial
desproporcional e/ou de depsito bancrio de origem no comprovada a favor de servidorcontribuinte configura a vantagem patrimonial indevida para este agente pblico
Bastando administrao a comprovao da desproporcionalidade do bem adquirido
em relao renda, em exemplo do mencionado em 4.4.1.1, exsurge a presuno legal relativa
(juris tantum) de ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilcito, cabendo ao
servidor, no curso do devido processo legal, sob rito contraditrio, comprovar que a aquisio
do bem a descoberto decorreu de sua renda legtima ou da alienao de outros bens que
integravam seu patrimnio ou ainda de qualquer outra origem dissociada do exerccio do
cargo, a fim de afastar a presuno e, por conseguinte, o enquadramento administrativo.
Da mesma forma, basta a administrao comprovar a existncia de depsito bancrio
de origem no comprovada na conta do servidor, para o qual no se tem origem declarada, e
exsurge a presuno legal relativa (juris tantum) de ato de improbidade administrativa por

907

enriquecimento ilcito, cabendo ao agente apresentar justificativa de origem dissociada do

cargo, a fim de afastar a presuno, e, por conseguinte, o enquadramento administrativo.
Cabe, enfim, administrao provar o recebimento, por parte do servidor, de
rendimentos por ele omitidos ou para os quais no tenha convencido da origem dissociada do
cargo ou ainda comprovar a consequncia destes fatos, que a desproporo entre a variao
patrimonial e as rendas conhecidas no mesmo perodo de aferio. Em outras palavras, em
ambas hipteses, se, por um lado, no se exige da administrao a comprovao de que o
patrimnio a descoberto e/ou o depsito bancrio de origem no comprovada decorreu(am) de
ato associado ao cargo, por outro lado, no se cogita de presuno absoluta (jure et de jure) do
ato de improbidade, aceitando-se justificativa por parte do servidor, comprovando outra
origem para o enriquecimento, dissociada do uso indevido do cargo cargo.
No apuratrio disciplinar, caber Administrao comprovar a aquisio de bens
desproporcional aos rendimentos e evoluo patrimonial do agente, no exerccio da
funo pblica, para que fique caracterizada presuno relativa de veracidade do quanto
constatado. Isto , sendo atestado pela administrao que houve aquisio de bens alm do
suportado pelos rendimentos legalmente declarados, constitui-se presuno juris tantum
(relativa) contra o investigado, que poder produzir elementos de prova em sentido
contrrio. Patenteado pela administrao o fato previsto na norma, presumi-se ocorrido,
competindo ao agente demonstrar sua no conformao., Controladoria-Geral da Unio,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 317, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Reitera-se, ento que ambos conceitos, de variao patrimonial desproporcional e de

depsito bancrio de origem no comprovada, embora advenham da esfera fiscal e sejam
mtodos de aferio indireta de omisso de rendimentos ao Fisco, guardam a similaridade de
tanto constiturem ilicitude de natureza tributria ensejadora de lanamento quanto, na esfera
disciplinar, constiturem ilicitude estatutria ensejadora de enquadramento como improbidade
administrativa por enriquecimento ilcito.
O inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, um enquadramento disciplinar
de natureza residual, pois incide exatamente quando no se tem a comprovao do ato
funcional mprobo (ou irregular de qualquer outra espcie), que encontraria definio
especfica em algum outro inciso do mencionado artigo (ou que mereceria enquadramento
especfico na Lei n 8.112, de 11/12/90) e do qual decorreu o enriquecimento ilcito, mas sim
se comprova apenas o resultado final da conduta, que o auferimento de bens
desproporcionais sua renda (ou existncia de depsito bancrio de origem no comprovada).
No h que se confundir esta construo da Lei (de fazer nascer a presuno passvel
de prova em contrrio) com inverso do nus da prova, como poderia induzir uma leitura
precipitada ou parcial. Como no haveria de ser diferente na matria disciplinar, o citado
enquadramento decorre de um fato inicial (a aquisio desproporcional de bens e/ou depsito
bancrio de origem no comprovada) cuja prvia comprovao cabe administrao. Uma
vez e to-somente se tendo tal comprovao, legitima-se a acusao por parte da
administrao, cabendo ao servidor provar a origem do enriquecimento.
Neste rumo foi a manifestao da Advocacia-Geral da Unio, no j citado Despacho
do Advogado-Geral da Unio, de 09/05/06, aprovando o Despacho do Consultor-Geral da
Unio n 361/2006, aps provocao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, acerca do
entendimento a ser dado sobre o alcance do art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92,
vinculante no mbito do Ministrio da Fazenda:
6. Em outros termos, a lei no estabelece a uma presuno de culpa mas uma presuno

908
de fato, supondo verdadeiro que a aquisio de bens de valor incompatvel com a evoluo
do patrimnio ou da renda do servidor uma aquisio de bens de valor desproporcional,
e essa presuno prevalece at que o servidor demonstre que esse fato no verdadeiro.
Por certo, no h a nem presuno inconstitucional de culpa nem inverso do nus da
prova, j que a administrao (se tambm valem tais princpios no processo
administrativo) fez a prova da desproporo pela demonstrao do valor dos bens
adquiridos e da evoluo do patrimnio ou da renda do servidor. A atribuio definitiva da
responsabilidade por ato de improbidade ou a aplicao da penalidade disciplinar, mesmo
base dessa presuno de fato, no entanto, no prescinde da oportunidade de defesa em
que o servidor poder desfazer a presuno de fato com as provas de que dispuser. Mas
este um nus do servidor, no da administrao.

Tendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional submetido a matria novamente a

exame da Advocacia-Geral da Unio, por entender que a primeira manifestao continha
discrepncias, este rgo exarou o Despacho do Advogado-Geral da Unio, de 14/09/06,
aprovando o Despacho do Consultor-Geral da Unio n 616/2006, ratificando o entendimento
supra, nos seguintes termos:
3. Em outros termos, se h prova da evoluo da renda do patrimnio do servidor e a do
valor da aquisio do bem e da resultar desproporo, h presuno de fato da
desproporo, cuja prova ento no depende mais de iniciativa da Administrao. Quer
dizer, a desproporo prova o tipo material da improbidade, podendo no entanto o
interessado desfazer a presuno desse fato pela justificao da desproporo. Alis, no
se cuida de inverso do nus da prova at porque cabe ao servidor, logicamente,
demonstrar a compatibilidade de sua renda e patrimnio com a aquisio de bem de valor
desproporcional, em face do regime disposto no art. 13 e da Lei n 8.429/92, que
disciplina a apresentao ordinria de declarao de bens e valores que compem o seu
patrimnio privado, seu e da sua famlia, e que deve ser atualizada anualmente,
constituindo infrao grave recusar-se a faz-lo. Assim, nestas circunstncias, a
desproporo constitui presuno natural produzida pelo prprio servidor, a quem cabe a
obrigao funcional de, desde logo, declar-la justificadamente ou, quando instado,
demonstr-la.

Refletindo o posicionamento da Advocacia-Geral da Unio, por fim, a ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional assim passou a se posicionar, no Parecer PGFN/CDI n
1.986/2006:
22. Conclui-se o seguinte:
- tratando-se de uma incompatibilidade significativa entre a renda auferida e o patrimnio
do servidor, caso este no comprove a aquisio lcita, fica aperfeioada a infrao
disciplinar de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 132, inciso IV, da Lei
n 8.112, de 1990, combinado com o art. 9, inciso VII, da Lei Federal n 8.429, de 1992;
- tratando-se, diferentemente, de uma incompatibilidade irrelevante, menor, indicativa de
mera desorganizao fiscal do servidor, ou de outra circunstncia que elida a
desonestidade prpria dos atos de improbidade, resolve-se a questo, para fins
disciplinares da Lei n 8.112, de 1990, na atipicidade material da conduta.
STJ, Mandado de Segurana n 12.536, Agravo Regimental: Em outros termos, se h
prova da evoluo da renda do patrimnio do servidor e a do valor da aquisio do bem e
da resultar desproporo, h presuno de fato da desproporo cuja prova ento no
depende mais de iniciativa da Administrao. Quer dizer, a desproporo prova o tipo
material da improbidade, podendo no entanto o interessado desfazer a presuno desse
fato pela justificao da desproporo. Alis, no se cuida de inverso do nus da prova
at porque cabe ao servidor, logicamente, demonstrar a compatibilidade de sua renda e
patrimnio com a aquisio de bem de valor desproporcional, em face do regime disposto
no art. 13 e da Lei n 8.429/92 que disciplina a apresentao ordinria de declarao
de bens e valores que compem o seu patrimnio privado, seu e da sua famlia, e que deve
ser atualizada anualmente constituindo infrao grave recusar-se a faz-lo. Assim, nestas
circunstncias a desproporo constitui presuno natural produzida pelo prprio servidor
a quem cabe a obrigao funcional de desde logo declar-la justificadamente ou, quando
instado, demonstr-la.

909
A lei presume a inidoneidade do agente pblico que adquire bens ou valores
incompatveis com a normalidade do seu padro de vencimentos, bastando provar que
exercia funo pblica e que os bens e valores (mobilirios ou imobilirios) adquiridos so
incompatveis ou desproporcionais evoluo de seu patrimnio ou renda. A lei tambm
censura os sinais exteriores de riqueza e a obteno de bens ou valores para outrem e pune
igualmente artifcios empregados para dissimilar o enriquecimento ilcito, de modo que
atinge a aquisio direta ou indireta (simulao, triangulao, utilizao de esquema de
lavagem de dinheiro, de testas-de-ferro, membros da famlia etc.). (...)
(...) Se este [enriquecimento ilcito] decorreu de algum ato ou de absteno do agente
pblico tratar-se- de outra modalidade do art. 9 que no a do inciso VII, que residual.
Basta apenas a prova de que a variao patrimonial incompatvel com sua
disponibilidade financeira e que ele exerce ou exerceu alguma funo pblica. A lei
presume a inidoneidade daquele que percebe seus vencimentos e tem bens ou valores
absolutamente incompatveis e desproporcionais, considerando ilcito esse enriquecimento,
porque foi conseguido no exerccio de funo pblica. (...)
A grande vantagem do art. 9, VII, que ele norma residual para a punio do
enriquecimento ilcito no exerccio de funo pblica. De fato, se no se prova a prtica ou
a absteno de qualquer ato de ofcio do agente pblico que enriqueceu ilicitamente,
satisfaz o iderio da represso moralidade administrativa provar que seu patrimnio tem
origem inidnea, incompatvel, desproporcional (...). Wallace Paiva Martins Jnior
Probidade Administrativa, pgs. 195 e 198, Editora Saraiva, 1 edio, 2001
O enriquecimento ilcito a partir de uma inequvoca presuno do legislador. Quem tem
uma fonte de renda pblica, exclusivamente esta, no pode ostentar evoluo patrimonial
incompatvel, desproporcional, antagnica realidade de seus rendimentos. Assim, (...),
cabe ao promovente da ao civil pblica, com base no art. 9, VII, da Lei 8.429/92,
comprovar, apenas, que o aumento patrimonial do ru incompatvel, de modo
desproporcional e gritante, com as receitas que auferiu e que o ru ou foi agente pblico
ao tempo da evoluo patrimonial indevida, aps esgotados os meios para que o sujeito
esclarecer as discrepncias no campo investigatrio (...). Fbio Medina Osrio, Direito
Administrativo Sancionador, pg. 510, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005
Dentre os diversos atos de improbidade administrativa, exemplificados nessa lei
[8.429/92], o (...) art. 9, VII merece destaque, dado seu notvel alcance (...). Nessa
hiptese, quando desproporcional, o enriquecimento ilcito presumido, cabendo ao
agente pblico a prova de que ele foi lcito, apontando a origem dos recursos necessrios
aquisio. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pg. 469, Malheiros
Editores, 26 edio, 2001

E no h que se cogitar de incongruncia desta tese acerca da aplicabilidade do inciso

VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92, com o caput do mesmo artigo, uma vez que este,
expressamente, menciona que o enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razo do exerccio do cargo. O caput do art. 9 (e tambm dos arts.
10 e 11) daquela Lei traz uma definio genrica do que seja ato de improbidade causador de
enriquecimento ilcito e, ao terminar com a expresso e notadamente, faz-se seguir de uma
lista exemplificativa e no exaustiva de condutas que, embora, por bvio, tambm configurem
enriquecimento ilcito, podem ter autonomia em relao quele enunciado geral. Ou seja, no
correto interpretar que o enquadramento em algum inciso somente estaria correto se o fato,
ao mesmo tempo, tambm se enquadrasse no caput. Ratifique-se ainda, conforme j afirmado
linhas acima, que, dentre o universo de condutas circunscritas ao art. 9 da Lei n 8.429, de
02/06/92, tem-se que o patrimnio a descoberto de ser compreendido como uma hiptese
residual de enriquecimento ilcito.
(...) o art. 9, caput, da Lei 8.429/92 abrange conceito jurdico indeterminado e
clusula geral que alcana as hipteses no contempladas nos incisos do mesmo
dispositivo legal, tanto que a redao desses ltimos guarda autonomia em relao base.
O art. 9, em seus mltiplos incisos, cria figuras de improbidade administrativa autnomas,
podendo ampliar ou restringir os requisitos de responsabilizao, dependendo dos suportes
descritivos, que so independentes e, por si ss, autoaplicveis. Fbio Medina Osrio,
Direito Administrativo Sancionador, pg. 509, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio,
2005

910

Menos ainda se sustenta o entendimento da necessidade de se comprovar a vinculao

entre o enriquecimento ilcito e o exerccio do cargo em funo de o texto original do projeto
de lei expressar a mencionada presuno legal e de tal dispositivo ter sido eliminado na verso
final, como se esta fosse a vontade do legislador, uma vez que o aplicador da norma no se
vincula a exposies de motivos, atas de sesses legislativas, anteprojetos e projetos de lei.
Discordo, no entanto, de posicionamento to restritivo e, data venia, francamente ilegal,
que parte da fictcia vontade originria do legislador, algo realmente difcil de constatar.
Com efeito, saliento que no seria a fictcia vontade do legislador que poderia ensejar um
determinado enfoque ao aplicador da lei. A supresso de um enunciado da lei no inibe a
possibilidade de que se considere, posteriormente, presente aquele mesmo enunciado na
compreenso do sentido da legislao no sistema jurdico como um todo. A eliminao de
previses legais em projetos legislativos pode ter causas mltiplas, indefinidas e
impossveis de conceituao finalstica. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo
Sancionador, pgs. 503 e 504, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Esta tese, da desnecessidade da comprovao do ato associado ao cargo e da presuno

legal de que cabe ao servidor comprovar a origem, recebe relevantssimo reforo, tornando-a
praticamente incontestvel, ao se trazer tona a interpretao sistemtica do ordenamento, em
conjunto com o contexto em que se situa a questo. Tal interpretao reflete tendncia
internacional, conforme se v nas definies de enriquecimento ilcito adotadas em dois
acordos internacionais. Tanto a Conveno Interamericana contra a Corrupo, de 29/03/96,
quanto a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, de 31/10/03, promulgadas no
Brasil pelos respectivos Decretos n 4.410, de 07/10/02, e 5.687, de 31/01/06 - sendo,
portanto, admitidas no ordenamento nacional com fora de lei -, estabelecem que os pases
signatrios tipificaro em sua legislao, como delito, o acrscimo patrimonial do servidor em
relao sua renda (o que, em sentido lato, tambm inclui o depsito bancrio de origem no
comprovada), que no possa ser razoavelmente justificado por ele.
Conveno Interamericana contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n 4.410, de
07/10/02 - Art. IX. Enriquecimento ilcito. Sem prejuzo de sua Constituio e dos
princpios fundamentais de seu ordenamento jurdico, os Estados Partes que ainda no o
tenham feito adotaro as medidas necessrias para tipificar como delito em sua legislao
o aumento do patrimnio de um funcionrio pblico que exceda de modo significativo sua
renda legtima durante o exerccio de suas funes e que no possa justificar
razoavelmente.
Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto n 5.687,
de 31/01/06 - Art. 20. Enriquecimento ilcito. Com sujeio a sua Constituio e aos
princpios fundamentais de seu ordenamento jurdico, cada Estado Parte considerar a
possibilidade de adotar as medidas legislativas e de outras ndoles que sejam necessrias
para qualificar como delito, quando cometido intencionalmente, o enriquecimento ilcito,
ou seja, o incremento significativo do patrimnio de um funcionrio pblico relativo aos
seus ingressos legtimos que no podem ser razoavelmente justificados por ele.
(Nota: O Supremo Tribunal Federal vaticinou, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n
1.480, que tratados, acordos ou convenes internacionais, aps promulgados por decreto
presidencial, situam-se, no sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de
eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinrias.)

Por fora do art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92, comprovando a administrao a

aquisio, por parte do servidor, para si ou para terceiros, ao tempo do exerccio do cargo, de
bens de qualquer natureza incompatveis com sua remunerao (e/ou a existncia de depsito
bancrio de origem no comprovada), esto satisfeitos os requisitos do enquadramento. Se
nada mais exige a Lei de Improbidade, no cabe ao agente administrativo, mero aplicador,
exigir requisitos que a norma no previu, sob pena de at torn-la inaplicvel, vez que a
identificao da origem do bem (e/ou do depsito) a descoberto praticamente impossvel,
ou, no mnimo, de se ter de consider-la dispensvel, no sentido de que nada teria inovado,

911

dois anos mais tarde, quanto tutela da conduta do servidor, j existente por fora da Lei n
8.112, de 11/12/90. Isto porque esta Lei anterior j previa a hiptese de se comprovar o
recebimento de vantagem indevida no exerccio do cargo, em outro enquadramento (art. 117,
IX ou art. 117, XII, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, diferindo que o primeiro - valer-se do
cargo em detrimento da dignidade - se aplica remunerao auferida para executar ato
irregular, enquanto que o segundo - receber presente, propina, comisso ou vantagem em
razo das atribuies - se aplica remunerao pela prtica de ato regular).
Assinala-se que se mostra desnecessria a comprovao do nexo causal do
enriquecimento ilcito com o exerccio da funo pblica. Caso fosse imprescindvel tal
prova para a caracterizao do ilcito comentado, a comisso apuradora teria uma tarefa
herclea, quase impossvel de ser cumprida. Ademais, o inciso VII do art. 9 da Lei n
8.429/92 um tipo disciplinar autnomo e especfico, independente do caput do mesmo
dispositivo. Com isso, no necessria a comprovao do recebimento de efetiva vantagem
patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, prevista no caput do art. 9, para a
capitulao da conduta no inciso VII, posto ser independente.
Alm disso, exigir a comprovao do liame do enriquecimento ilcito com o cumprimento
das funes pblicas tornaria sem efeito a prpria previso do inciso VII, esvaziaria seu
contedo, j que a conduta deixaria de ser nele inserta para configurar os ilcitos previstos
no art. 117, IX ou XII, da Lei n 8.112/90., Controladoria-Geral da Unio, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 318, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Ainda na mesma linha de valer-se da interpretao sistemtica de todo o ordenamento,

associada ao contexto histrico (inclusive das Convenes internacionais mencionadas), para
demonstrar cada vez mais robusto o entendimento favorvel presuno legal relativa e
desnecessidade de comprovar o vnculo entre o enriquecimento ilcito e o ato associado ao
cargo, traz-se tona o fato de que a Presidncia da Repblica apresentou ao Congresso
Nacional o Projeto de Lei n 5.586/2005, propondo a insero do art. 317-A ao CP, definindo
como crime de enriquecimento ilcito o fato de o servidor possuir, manter ou adquirir, para
si ou para outrem, bens ou valores de qualquer natureza incompatveis com sua renda ou com
a evoluo de seu patrimnio. Informa-se ainda que, tambm na toada de desvincular o
enriquecimento ilcito de ato funcional, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n
5.363/2005, apensado ao primeiro, propondo a insero do art. 312-A ao CP, com definio
similar: possuir ou adquirir bens ou valores, o funcionrio pblico, incompatvel com a
renda declarada anual, ou que no possam ser razoavelmente justificados por ele.
Novamente se questiona o que se teria buscado inovar no ordenamento com tal
tipificao criminal proposta, se fosse necessrio comprovar sua associao com atos do
exerccio do cargo, vista de crimes contra a administrao pblica j existentes, tais como
peculato, corrupo passiva, concusso, advocacia administrativa, dentre outros.
bvio que ordenamento evoluiu, migrando da busca da conduta antijurdica em si, de
ao ou de omisso, perpetrada na condio de servidor no exerccio do cargo - e quem nem
sempre operacionalmente vivel de se comprovar, sobretudo nas prticas de natureza
omissiva -, para o foco sobre o resultado ilcito obtido com esta conduta, reforando-se a
compreenso j exposta de que o enquadramento em tela tem um carter residual. No sendo
possvel comprovar a infrao funcional, resta passvel, no atual ordenamento, a sano do
fato a ele consequente.
No obstante toda a construo jurdica de presuno juris tantum acima exposta, no
se afasta que a espcie de ato de improbidade administrativa em comento no se dissocia de
um ato ilcito funcional de que decorre e, embora, juridicamente, tenha sido elevada, pelo art.
9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92, condio de infrao de configurao autnoma da
comprovao da concretizao daquele ato antecedente, no mundo concreto, o
enriquecimento ilcito em si no um ato funcional e no se confunde com a conduta

912

antijurdica em si, de ao ou de omisso, perpetrada na condio de servidor no exerccio do

cargo, mas sim o resultado que decorre do ato funcional infracional. O enriquecimento ilcito,
concretamente falando, a contraprestao que o agente pblico recebe em funo de sua
conduta antijurdica e, juridicamente, como uma fico construda sobre os alicerces de uma
presuno legal relativa, se o tem configurado, com todas as gravosas repercusses de um ato
mprobo, independentemente de comprovao da ocorrncia daquele ato funcional de que
decorre.
Assim, conforme j exposto em 2.5.3.4, sendo um resultado tido pelo ordenamento
como antijurdico e enquadrvel em consequncia de uma conduta funcional propriamente
dita, como um fato de circunstncias secundrias ou de conseqncias acessrias em relao
ao fato primrio de que sucede, a sua natureza jurdica depende das circunstncias materiais
de cada caso concreto, uma vez que acompanha a natureza jurdica do ato funcional que lhe
precede. Em outras palavras, se um ato ilcito nico e instantneo (de consumao completada
e de conduta antijurdica exaurida em um s momento) acarretar enriquecimento ilcito
recebido de uma s vez, esta infrao subsequente tambm pode ser tida como instantnea
(no obstante seus efeitos, da incorporao patrimonial, subsistirem no tempo). Por outro
lado, se qualquer uma das prticas ilcitas continuadas exemplificadas acima acarretar
reiterados episdios de enriquecimento ilcito, estas infraes subsequentes podero assumir a
natureza de continuadas. Tanto verdade que, no curso do processo administrativo disciplinar
instaurado para apurar este ilcito, a priori, a comisso no deve estender para seu escopo
apuratrio fatos tambm associados questo patrimonial ocorridos em perodos que no
foram analisados na sindicncia patrimonial ou na investigao patrimonial ou em qualquer
que tenha sido o rito investigativo em sede de admissibilidade e/ou sem nenhuma espcie de
conexo ou de relao de habitualidade com os fatos objeto daquelas investigaes
preliminares.
Ressalve-se que a considerao supra, de que a natureza jurdica do enriquecimento
ilcito acompanha a natureza jurdica do ato funcional que o precede ampara-se to-somente
em uma anlise de vis prtico, decorrente da percepo que se tem dos fatos ocorridos no
mundo concreto, fatos estes que guardam uma relao de sucessividade, mas em nada se
confunde que haja, como repercusso processual, uma condio ou dependncia ou
subordinao jurdica para que somente se reconhea configurado aquele aps a comprovao
da ocorrncia deste. A anlise da natureza jurdica do enriquecimento ilcito em nada afasta a
construo j pacificada de que, processualmente, o art. 9, VII da Lei n 8.429, de 02/06/92,
confere espcie de enriquecimento ilcito ali enquadrada uma autonomia jurdica em relao
ao fato de que decorre, independendo tal responsabilizao da comprovao da ocorrncia do
ilcito precedente e no comprometendo, portanto, a autonomia das respectivas apuraes.
Sendo assim, o enriquecimento ilcito porventura verificado em consecutivos
exerccios ou anos-calendrio (ou quaisquer que sejam os perodos de aferio - mensal, por
exemplo) no deve ser confundido com natureza jurdica de ato ilcito permanente: a uma
porque, neste caso, em que so vrios atos de enriquecimento ilcito, no se amolda
definio de ilcito permanente, que um ato infracional nico com a peculiaridade de a
conduta antijurdica se prolongar no tempo; e a duas porque, se a natureza jurdica desta
infrao consequente acompanha a natureza jurdica do ato funcional de que decorre e se,
conforme j exposto acima, se vislumbram como raros exemplos de ilcitos disciplinares de
natureza permanente a omisso em representar, a manuteno de cnjuge ou parente sob
subordinao em confiana, a recusa em atualizar seus dados cadastrais quando solicitado e a
acumulao ilcita, fcil perceber ser pouco provvel que tais condutas acarretem
enriquecimento ilcito. Portanto, em funo da natureza jurdica do ato funcional de que
decorre, o enriquecimento ilcito pode ser uma infrao instantnea ou continuada.

913

Ademais, a infrao disciplinar em comento, por sua prpria natureza de ato mprobo
(o que faz no se perder de vista ento se tratar de conduta considerada como espcie
qualificada de ato imoral), desde o nascedouro de seu iter, engloba e subentende a conduta
eivada de dolo por parte do autor. Isto porque, se a configurao desta espcie de improbidade
administrativa se aperfeioa e se sedimenta to-somente com a demonstrao da
incompatibilidade da evoluo patrimonial do agente, sendo para tal dispensvel a
comprovao de qualquer conduta, seja funcional, seja de qualquer outra natureza ftica,
menos ainda h de se cogitar de se ter de comprovar nos autos o nimo subjetivo com que se
deu a prtica ilcita. Em outras palavras, diferentemente da regra geral das imputaes
disciplinares expulsivas, no h que se perquirir em busca da configurao de dolo, nem
genrico e muito menos especfico, como suposto pr-requisito procedimental para a
configurao da espcie mproba de enriquecimento ilcito.
Mas, por outro lado, no menos importante a ressalva acerca da necessria relevncia
da desproporo. A configurao do presente ilcito, de improbidade administrativa por
enriquecimento ilcito, clama pela aplicao de princpios caros sede disciplinar, como
razoabilidade e proporcionalidade. Percebe-se que, falta de uma delimitao legal para a
desproporo, a anlise deve ser individualizada, caso a caso, vista das respectivas
peculiaridades. No devem ser confundidas como atos de enriquecimento ilcito pequenas
incoerncias entre renda e bens, oriundas de meras incorrees em declaraes de natureza
fiscal, limitadas relao Fisco-contribuinte, conforme asseverou a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional no j mencionado Parecer PGFN/CDI n 1.986/2006. s despropores
menores (em termos tanto de variao patrimonial quanto de depsitos bancrios de origem
no comprovada), ainda que formalmente enquadrveis mas que no possuem lesividade
suficiente para afrontar o bem jurdico tutelado (que da preservao da probidade
administrativa), pode ser aplicado o conceito de ausncia de ilicitude material, j exposto em
4.6.3.3.
Enfatiza-se que, nem em normas e tampouco no mencionado Parecer PGFN/CGI, no
h o estabelecimento de um limite, de um valor de corte, de um quantum acima do qual se
configuraria o enriquecimento ilcito ou abaixo do qual no se teria a materialidade. preciso
destacar que enriquecimento ilcito , como diversos outros exemplos encontrveis no
ordenamento, um conceito jurdico indeterminado, no que diz respeito tanto a montante de
depsito bancrio de origem no comprovada quanto a montante de variao patrimonial
desproporcional. Assim sendo, cabe ao aplicador da Lei, a cada caso in concreto, determinar
seus prprios parmetros e critrios de existncia daquele conceito (qual, seja do
enriquecimento ilcito). Diante das inmeras individualidades no universo de agentes
pblicos, no seria possvel se determinar parmetros e critrios absolutos e inflexveis e
margem das peculiaridades de cada caso concreto. A naturalidade com que o Direito pblico
sancionador emprega conceitos jurdicos indeterminados, com inquestionvel proximidade
com normas incriminadoras em branco (conforme j se exps em 3.2.1 e em 4.6.3), em nada
se confunde com a adoo de conceitos jurdicos indeterminveis. Por exemplo, para a anlise
em tela, em primeiro lugar, o prprio art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/82, impede o arbtrio
por parte do aplicador, estabelecendo mnimos condicionantes para o enquadramento sob
anlise; ademais, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade impem balizamentos
concretizadores do conceito jurdico indeterminado de enriquecimento ilcito e, por fim, a
aplicao desta conceituao sempre se submete ao controle da legalidade exercido pelo
Poder Judicirio.
TRF da 4 Regio, Apelao Cvel n 2002.70.02.005184-0: Ementa: Com efeito, a
denominada Lei da Improbidade Administrativa no cuida de delitos. As descries dos
artigos 9, 10 e 11 no se configuram em tipos penais, tratando de emitir conceitos
jurdicos indeterminados.

914
TRF da 5 Regio, Apelao/Reexame Necessrio n 26.084, Voto: (...) Em primeiro
lugar, no reputo inconstitucional o artigo 11, da Lei n 8.429/92. inexiste impedimento
utilizao de conceitos jurdicos indeterminados na tipificao de condutas ilcitas e, em
particular, mprobas, desde que o legislador estabelea os parmetros a serem observados
para o enquadramento do agente, como, efetivamente, ocorre com os dispositivos da citada
Lei, que elencam as diversas espcies de atos de improbidade, mas sem a pretenso de
serem exaustivos.
Nesse passo, a legalidade das infraes e das sanes composta, no mais das vezes, por
conceitos ou termos jurdicos altamente indeterminados, clusulas gerais, princpios e
descrio de valores superiores que outorgam amplos espaos autoridade julgadora, seja
ela administrativa ou judicial. (...)
No h dvidas de que conceitos ou termos jurdicos indeterminados, clusulas gerais e
elementos normativos semanticamente vagos ou ambguos podem ser utilizados na
tipificao de condutas proibidas, seja no Direito Penal, seja no Direito Administrativo
Sancionador, neste com maior frequncia. Trata-se, inclusive, de um problema de
linguagem, de inevitvel abertura da linguagem normativa, com todas suas
potencialidades. (...)
A vagueza semntica, trao comum a inmeras normas jurdicas, e especialmente
pertinente s clusulas gerais, traduz a existncia de zonas de penumbra, indicando um
preciso fenmeno semntico e pragmtico, qual seja, a impreciso do significado. Um
termo ou enunciado vago quando o seu uso apresenta, alm de hipteses centrais e no
controversas, alguns casos-limite. A ordem jurdica, em certa medida, necessita da vagueza
semntica, pois esta que possibilita o amoldamento da fattispecie normativa s situaes
novas, sequer possveis de serem previstas, quando posto o texto pelo legislador. Fbio
Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 260, 269 e 271, Editora
Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Na hiptese de no se afastar a j mencionada presuno legal - em decorrncia de

variao patrimonial desproporcional (ou seja, do crescimento incompatvel do patrimnio,
medido em momentos diferentes, em relao sua renda) ou de depsito bancrio de origem
no comprovada -, o enriquecimento ilcito pode ser entendido como uma espcie do gnero
ato de improbidade, enquadrvel no inciso VII do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92.
Necessrio dizer que a apurao do enriquecimento ilcito pode ser iniciada por meio
de algum daqueles conceitos indicirios ou mtodos de aferio indireta de omisso de
rendimentos e se concluir com o emprego de outro. Por exemplo, movimentaes financeiras
a princpio incompatveis podem ser justificadas pelo servidor sob alegao de aportes
financeiros que afastem a presuno daquela incompatibilidade mas que podem, por outro
lado, expor uma desproporo entre aplicaes de recursos e origens declaradas, fazendo com
que a apurao migre do conceito indicirio da movimentao financeira incompatvel para o
mtodo da variao patrimonial desproporcional.
Prosseguindo neste rumo, afora hipteses casuais lcitas (prtica de outras atividades
compatveis, acumulao lcita de cargos, recebimento de herana, sorteios, etc), parte-se do
pressuposto de que a remunerao auferida pelo exerccio do cargo a nica origem regular
de recursos do servidor. Havendo aquisio de qualquer outro bem (no sentido mais amplo do
termo, incluindo depsito bancrio) de origem no comprovada, em princpio, presume-se
inidnea. Assim, o crescimento do patrimnio e/ou os depsitos bancrios de origem no
comprovada so tidos como hipteses residuais que podem acarretar a configurao do
enriquecimento ilcito; mesmo no havendo prova da conexo do bem auferido com a
execuo de ato lcito ou ilcito associado ao cargo, resta o enriquecimento desproporcional e
presumivelmente ilegtimo. Ademais, todos os outros incisos do art. 9 da Lei n 8.429, de
02/06/92, descrevem prtica de ato ou absteno, enquanto que o inciso VII se concretiza com
a simples aquisio desproporcional de bens, no requerendo prova de qualquer atitude. Da,
para a configurao da materialidade deste inciso, basta(m) a variao patrimonial
desproporcional e/ou os depsitos bancrios de origem no comprovada.

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Independente da forma como se configura, repise-se que a Lei no exige que a

administrao comprove a correlao daqueles bens (lato sensu, em que se englobam
depsitos bancrios) incompatveis com o exerccio do cargo. Em outras palavras, no tendo a
administrao notcia de qualquer outra origem de renda, cabe ao servidor afastar a presuno
relativa de que o fato j comprovado e incontestvel na sede fiscal de ter adquirido bem
desproporcional sua remunerao oficial e/ou de ter depsito bancrio de origem no
comprovada no configura(m) a infrao administrativa do enriquecimento ilcito (embora
seja(m) fato-tipo da Lei), demonstrando origem no relacionada ao cargo. Por outro lado,
prevalece a mxima de que atos da vida privada, em regra, no repercutem em sede
disciplinar, conforme 3.2.3.1 e 3.3.1.6, de forma que at pode ocorrer de, em funo de auferir
o bem mediante crime comum (totalmente dissociado do cargo), o servidor sofrer repercusso
apenas criminal, afastando a presuno de improbidade administrativa.
No raro, ao se avaliar a situao patrimonial de determinado servidor, verifica-se a
aquisio de determinado imvel com valor declarado significativamente abaixo do valor de
mercado tanto em escritura de compra e venda quanto em declaraes fiscais da pessoa fsica.
E, prosseguindo na anlise, verifica-se ainda que o emprego daquele valor a menor ajusta-se
aos rendimentos declarados pelo servidor, no acarretando variao patrimonial
desproporcional, e que a aplicao do valor de mercado configuraria ausncia de recursos
declarados necessrios aquisio do bem. de se destacar que, em tais situaes, a
administrao (seja por meio de uma comisso disciplinar, seja por meio de uma equipe de
auditoria disciplinar ou de investigao disciplinar), to-somente, necessita e deve apreciar
um fato (qual seja, se a aquisio daquele imvel, substancialmente considerada, consiste ou
no em enriquecimento ilcito) e, para tal, perfeitamente dentro de seus limites de
competncia de agir, basta-lhe trazer aos autos a mera valorao ftica do imvel.
A existncia daquela escritura no deve ser entendida como uma questo prejudicial
externa que configuraria bice ao prosseguimento do rito administrativo e que mereceria
prvia apreciao do Poder Judicirio, para que somente aps pronunciamento judicial, a
administrao pudesse retomar a questo de mrito da apreciao da evoluo patrimonial do
servidor. Havendo provas indicirias suficientes de que o imvel possui valor de mercado
significativamente superior quele declarado (tais como bases de clculo adotadas por Fiscos
municipal ou estadual, por exemplo), no de se compreender que se deva provocar o Poder
Judicirio para, em ao anulatria, se ter decretada a nulidade da escritura de compra e venda
(j que no h o interesse da Unio no desfazimento do negcio, uma vez que a compra e
venda do imvel em si em nada afetou seu interesse jurdico) e muito menos para, em ao
declaratria, se terem declarados insuficientes os recursos do servidor (uma vez que esta
declarao pode e deve ser feita motivadamente no bojo do rito administrativo e justamente
o mnus da comisso ou da equipe processante, de forma que tal declarao significaria uma
superposio de competncias e uma mitigao da independncia das instncias).
Neste rumo, uma medida que pode ser tomada para se contestar o valor declarado em
escritura pblica de determinado imvel, vista das avaliaes de mercado, provocar a
projeo de programao e logstica da respectiva Superintendncia Regional para esta
contrate empresas especializadas em avaliao imobiliria, licenciadas pela Caixa Econmica
Federal no municpio onde se situa o imvel, a fim de que emitam laudos tcnicos com base
em ferramentas empregadas para financiamentos bancrios bem como apontem o valor
mnimo para eventual liquidao forada do bem.
Havendo elementos fticos de convencimento de que o valor declarado para o negcio
na escritura de compra e venda no condiz com a realidade do mercado imobilirio, compete
comisso ou equipe demonstrar a inadequao do documento como formador de convico
nos autos administrativos e, vista do princpio da livre valorao de prova, motivadamente,

916

valorar aqueles outros elementos que informam diferente valor, sendo desnecessrio qualquer
provimento judicial. Mais do que competncia, dever da comisso ou da equipe, em ateno
aos princpios da finalidade, da oficialidade e da indisponibilidade do interesse pblico,
instruir exaustivamente o procedimento administrativo como meio de viabilizar o melhor
cumprimento dos fins da administrao e exaurir as investigaes e apuraes. E resta claro
que isto no se confunde com a comisso ou equipe se arvorar a declarar a validade ou no do
negcio jurdico ou a nulidade da certido de compra e venda; to-somente no utilizar aquele
documento como elemento formador de sua prpria e livre convico no significa que a
comisso ou a equipe o tenha tido como falso ou como inexistente o negcio.
O entendimento acima segue amparado em manifestao jurisprudencial em caso em
que se cogitou da incompetncia da comisso em prosseguir na anlise de mrito e chegou-se
a arquivar o rito administrativo, para que a Advocacia-Geral da Unio promovesse ao
anulatria da escritura de compra e venda. Aps a discordncia desta tese por parte da
Advocacia-Geral da Unio e tambm do Ministrio Pblico Federal, a Corte Superior se
manifestou pela competncia da administrao em reabrir o apuratrio e de a comisso
adentrar no mrito da valorao ftica do imvel.
TRF da 2 Regio, Apelao Cvel n 2009.51.01.024588-2: Ementa: 1. perfeitamente
possvel a reabertura de processo administrativo disciplinar anteriormente arquivado sem
concluso das investigaes. A comisso de inqurito disciplinar, na ocasio, considerouse incompetente para discutir a validade do negcio jurdico de compra e venda de imvel,
supostamente incompatvel com patrimnio do servidor. O ponto que a comisso no fora
chamada a apreciar se o negcio era ou no vlido, mas se havia aquisio, pelo servidor,
de patrimnio incompatvel (art. 9, VII, da Lei n 8.429/92), declarando-se valor
depreciado. 2. Ademais, o parecer pelo arquivamento, baseado na absurda tese de
incompetncia para decidir questo tida por prejudicial, no importou reconhecer a
inocncia do servidor, nem lhe imputou qualquer sano. No se aplica hiptese o
disposto no art. 65 da Lei n 9.784/99. Nada impede a retomada das investigaes.

Conforme j se introduziu no incio deste tpico, em funo de o presente tema

guardar forte correlao com a matria fiscal, torna-se relevante destacar que, como comum
na administrao pblica federal, o Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do
Brasil divide as competncias de acordo com as diversas reas de atuao administrativa
interna - a que a nomenclatura atual se refere como macroprocessos de trabalhos, em
atualizao do termo historicamente empregado, de diviso em sistemas especializados
(citam-se, como exemplos, as reas disciplinar, de fiscalizao, aduaneira, de arrecadao e
cobrana, de atendimento, de pesquisa e investigao, de gesto de pessoal, de programao e
logstica, de tecnologia da informao, etc). Com isto, enquanto a sede fiscal tratada por
algumas unidades centrais e por suas projees, a sede disciplinar de competncia exclusiva
da Coger e dos Escor. Ou seja, mesmo nos limites internos da via administrativa, reflete-se a
mxima da independncia das instncias, preservando-se a autonomia das competncias e das
reas de atuao.
No obstante, a princpio, at pareceria mais razovel que tambm restasse afastada a
sede disciplinar se o macroprocesso de trabalho especializado, mais experiente e capacitado
em matria fiscal, usando as ferramentas legais de que dispe, no lanasse crdito tributrio
em decorrncia de procedimento fiscal instaurado com o fim de apurar omisso de rendimento
nas espcies variao patrimonial desproporcional e/ou depsito bancrio de origem no
comprovada, contra o servidor, quando este se investe na condio de contribuinte perante o
Fisco, ou at nem mesmo instaurasse em virtude de decadncia. Todavia, vista da mxima
da independncia das instncias ora defendida, na hiptese acima, o fato de o servidor no ter
contra si o lanamento do crdito tributrio no necessariamente afasta eventual instaurao
do apuratrio disciplinar, se for o caso, em alguma situao especfica e peculiar, uma vez que
tal fato no pode ser interpretado como se a administrao tivesse referendado o possvel ato

917

infracional de enriquecimento ilcito.

Analogamente, o fato de a sede fiscal ter procedido ao devido lanamento para o
mesmo contorno ftico acima no supre a suposta ilicitude disciplinar e no interfere em nada
no ato de a autoridade competente, aps o devido processo legal, punir o servidor tambm
com pena estatutria, independentemente de ter havido ou no o pagamento do tributo
lanado, no se configurando bis in idem. No obstante, neste caso, para instruir a sede
disciplinar, aproveitam-se todas as provas j coletadas no rito fiscal, como provas emprestadas
e vlidas (com exceo de dados bancrios, cujo uso depende de autorizao judicial,
conforme j se exps em 4.4.12.5), desde que se notifique o acusado da juntada aos autos, a
fim de que ele possa contradit-las. Da mesma forma, o lanamento fiscal no
necessariamente impe repercusso disciplinar se esta no cabvel luz da legislao
correcional.
Parecer PGFN/CDI n 813/2005
15. Outra questo que vem sendo objeto de muita discusso diz respeito ao conceito de
infrao funcional, tal como se extrai do art. 148 da Lei 8.112, de 1990. Pela simples
leitura, parece mais fcil interpretar literalmente o referido dispositivo legal. De qualquer
sorte, razovel inferir que o tipo funcional deva, necessariamente, possuir alguma
relao ftica com o exerccio do cargo publico, o que no se confunde com a
responsabilidade do acusado em razo da mera titularidade ou nomenclatura do cargo
pblico. Logo, quanto s obrigaes fiscais, esto em p de igualdade o Auditor Fiscal da
Receita Federal, o Tcnico em Educao ou o trabalhador da iniciativa privada. O que
deve ser comprovado que a norma tida como violada pelo servidor (arts. 116, 117 e 132
da Lei n 8.112, de 1990) refere-se ao cometimento de atos irregulares praticados no
estrito cumprimento da funo pblica, ou seja, aqueles exigidos pela Administrao
Fazendria para serem regularmente desempenhados, em princpio, no mbito do
respectivo rgo de exerccio (IRF/SP). nesse contexto que afirmamos ser necessria a
existncia do nexo causal mnimo. Alis, outros dispositivos da mencionada Lei de
regncia corroboram esse entendimento. A ttulo de exemplo, podemos citar o art. 121 (o
servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio irregular de suas
atribuies) e o art. 122 (a responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omisso ou
comissivo.

Por outro lado, a aplicao da punio disciplinar vinculada ao ato infracional de

enriquecimento ilcito no supre o devido lanamento em sede fiscal, de crdito tributrio
decorrente de procedimento em que se apurou omisso de rendimento decorrente de variao
patrimonial desproporcional e/ou de depsito bancrio de origem no comprovada. Da mesma
forma, a repercusso disciplinar no necessariamente impe lanamento fiscal se este no
cabvel luz da legislao tributria. Tambm, como ltima manifestao da mxima da
independncia das instncias, tem-se que eventual comprovao de que o bem (em sentido
lato, incluindo depsito bancrio) tem origem dissociada do uso indevido do cargo afasta
apenas a responsabilizao disciplinar, no tendo o condo de afastar eventual repercusso
fiscal.
Tanto verdadeira a independncia do resultado da apurao em sede fiscal da
apurao disciplinar por ato de improbidade administrativa por enriquecimento ilcito (seja
decorrente de variao patrimonial desproporcional, seja decorrente de depsito bancrio de
origem no comprovada) que o ordenamento a estabelece de forma expressa. O Decreto n
5.483, de 30/06/05, que regulamenta o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, prev, para todos
os rgos do Poder Executivo Federal, que os indcios daquela espcie de ilcito sejam
inicialmente apurados por meio de sindicncia patrimonial e, se for o caso, posteriormente,
por meio do processo administrativo disciplinar; e, ademais, determina que, ao final, a
apurao seja informada no s Secretaria da Receita Federal do Brasil, para que esta exera
sua exclusiva competncia na matria fiscal, como tambm a outros rgos, para que estes
exeram as respectivas atribuies de suas esferas de competncia (como o caso do

918

Ministrio Pblico Federal, do Tribunal de Contas da Unio, do Conselho de Controle de

Atividades Financeiras e da prpria Controladoria-Geral da Unio, caso a sindicncia
patrimonial no tenha sido processada em seu mbito). Ou seja, verifica-se que o Decreto,
voltado regulamentao da situao genrica de servidor de qualquer rgo, determina que a
Secretaria da Receita Federal do Brasil somente venha a ser provocada acerca do resultado
final da investigao para, em acrscimo s possveis e independententes repercusses
disciplinares, verifique, luz de sua especfica e exclusiva competncia fiscal, a existncia ou
no de crdito tributrio a ser lanado, em decorrncia de omisso de rendimento.
Decreto n 5.483, de 30/06/05 - Art. 8 Ao tomar conhecimento de fundada notcia ou de
indcios de enriquecimento ilcito, inclusive evoluo patrimonial incompatvel com os
recursos e disponibilidades do agente pblico, nos termos do art. 9 da Lei n 8.429, de
1992, a autoridade competente determinar a instaurao de sindicncia patrimonial,
destinada apurao dos fatos.
Pargrafo nico. A sindicncia patrimonial de que trata este artigo ser instaurada,
mediante portaria, pela autoridade competente ou pela Controladoria-Geral da Unio.
Art. 9 A sindicncia patrimonial constituir-se- em procedimento sigiloso e meramente
investigatrio, no tendo carter punitivo.
3 Concludos os trabalhos da sindicncia patrimonial, a comisso responsvel por sua
conduo far relatrio sobre os fatos apurados, opinando pelo seu arquivamento ou, se
for o caso, por sua converso em processo administrativo disciplinar.
Art. 10. Concludo o procedimento de sindicncia nos termos deste Decreto, dar-se-
imediato conhecimento do fato ao Ministrio Pblico Federal, ao Tribunal de Contas da
Unio, Controladoria-Geral da Unio, Secretaria da Receita Federal e ao Conselho de
Controle de Atividades Financeiras.

Em sntese, as duas sedes administrativas em tela, disciplinar e fiscal, cuidam de

diferentes tutelas: enquanto a sede fiscal se satisfaz precipuamente com a submisso,
tributao, da renda com a qual se presume a aquisio do bem, a sede disciplinar avana,
requerendo ainda a comprovao de que este bem (no sentido mais amplo, seja de bem
adquirido com a renda, seja a posse de moeda corrente) compatvel com os rendimentos
auferidos e declarados pelo servidor. Reitera-se que no h que se confundir as distintas embora simultneas - linhas de atuao estatal, a fiscal e a correcional. O mesmo Estado, por
meio da administrao, tanto cumpre seus mnus pblicos associados arrecadao tributria,
exercidos em sede federal pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, quanto deve controlar
a regularidade interna de seus servidores, por meio dos rgos integrantes do Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal. Embora, no mbito da Secretaria da Receita Federal
do Brasil, as duas atribuies institucionais se exercitem e se manifestem simultaneamente,
pelas respectivas atuaes dos macroprocessos de trabalho de fiscalizao e de correio, no
se confundem. Quando a administrao investiga a evoluo patrimonial de seu servidor,
torna-se irrelevante a simultmea condio mais genrica de este agente tambm ser
contribuinte.
O entendimento acima se sedimenta ao se trazer tona, figurativamente, trs situaes
exemplificativas em que se pode cogitar do que mais especificamente se cuida no presente
tpico, ou seja, de enriquecimento ilcito configurado na sede disciplinar como espcie de ato
de improbidade administrativa, decorrente de lanamento de crditos tributrios em
procedimentos em que se apurou omisso de rendimento por variao patrimonial
desproporcional e/ou por depsito bancrio de origem no comprovada.
Em uma primeira hiptese, o servidor-contribuinte aufere e declara determinada renda,
ofertando-a tributao (aqui pouco importando a origem desta renda, segundo o brocardo
tributrio do pecunia non olet - dinheiro no tem cheiro -, consagrado no art. 118 do CTN,
segundo o qual a definio legal do fato gerador independe da validade jurdica e dos efeitos
do ato praticado pelo contribuinte e at mesmo de ser ou no lcita ou moral a fonte de
rendimentos) e paga o devido imposto. Nas duas demais hipteses, o servidor-contribuinte

919

omite da tributao a renda auferida e, uma vez sujeito ao fiscal, consegue ou no

demonstrar a origem desta renda no declarada.
Reflete-se a consagrada independncia das instncias ao se perceber que, embora nas
trs hipteses acima haja diferentes repercusses fiscais (enquanto na primeira hiptese
sequer se configura ilcito fiscal, nas duas outras hipteses em que a renda no declarada
no s haver repercusses fiscais como elas podero at ser diferentes entre si), sob tica
correcional, em princpio, as trs situaes pouco diferem, uma vez que, caso se cogite de
apurao disciplinar, dever o servidor afastar a presuno legal, demonstrando que a
obteno do bem no decorreu do uso indevido do cargo.
Melhor descrevendo e reforando o que se exps, resta inquestionvel a independncia
das instncias fiscal e disciplinar, uma vez que, nas duas hipteses acima em que a renda no
declarada, enquanto o senso comum apontaria para uma inequvoca e vinculada repercusso
disciplinar mais grave na hiptese de o servidor no demonstrar a origem do bem, no
necessariamente o mesmo ocorreria na sede fiscal, em que so possveis diferentes
entendimentos, por parte da autoridade fiscal, inclusive de que a omisso continuada de renda,
ainda que de fonte comprovada, pode configurar o dolo ensejador da aplicao de multa
qualificada de 150% sobre o imposto e de representao fiscal para fins penais, por crime (em
tese) contra a ordem tributria, previsto na Lei n 8.137, de 27/12/90, diferentemente de uma
eventual omisso de rendimentos de origem no comprovada, em que a sede fiscal pode
entender apenas pela aplicao da multa de ofcio de 75% sobre o imposto, nos termos do art.
44 da Lei n 9.430, de 27/12/96.
Refora-se a tese da independncia das instncias com a argumentao de que,
enquanto, de um lado, o art. 42, 3 da Lei n 9.430, de 27/12/96 (com os valores alterados
pelo art. 4 da Lei n 9.841, de 31/08/97), permite que no se considerem, para fim de omisso
de rendimentos, os crditos inferiores a R$ 12.000,00 cujo somatrio dentro de um anocalendrio no ultrapasse o montante de R$ 80.000,00, de outro lado, para a sede disciplinar, a
ocorrncia de depsitos daquela monta em conta bancria de um servidor e sem origem
declarada deve ser objeto de apurao. No cabe aplicar sede disciplinar - aqui interessada
justamente na origem de rendimentos - aquele preceito estritamente voltado s tutelas fiscais e
que apenas pondera a relevncia da renda a ser submetida tributao, permitindo uma
postura de seletividade antes de fazer mover a sede fiscal por crditos tributrios que
poderiam ser de pequena monta para os interesses do Fisco mas que poderiam ser valores
relevantes para a sede disciplinar em virtude de no terem origem definida. certo que, em
sede disciplinar, pode-se dispensar a comprovao de origem de determinados depsitos em
conta bancria do servidor que possam ser tomados como irrelevantes. Mas isto em nada se
confunde com aplicao irrestrita dos preceitos fiscais contidos no art. 42, 3 da Lei n
9.430, de 27/12/96, ao se fazer uma anlise em tica disciplinar de evoluo patrimonial do
servidor.
STJ, Mandado de Segurana n 18.090: Ementa: 7. Na esfera administrativa, o proveito
econmico auferido pelo servidor irrelevante para a aplicao da penalidade, pois o ato
de demisso vinculado, nos termos do art. 117, c/c o art. 132 da Lei n 8.112/90, razo
por que despiciendo falar em razoabilidade ou proporcionalidade da pena.

Uma vez que a Lei n 9.430, de 27/12/96, Dispe sobre a legislao tributria
federal, as contribuies para a seguridade social, o processo administrativo de consulta e a
topografia do seu art. 42 insere-se no Ttulo Depsito Bancrio, inserido na Seo IV
Omisses de Receita do Captulo IV Procedimentos de Fiscalizao, tem-se inequvoco
que o dispositivo legal em comento destina-se a orientar a fiscalizao tributria, no cabendo
extrapolar seu comando vinculante para a instncia correcional.

920

Em outras palavras, os parmetros que a Lei n 9.430, de 27/12/96, estabeleceu para

que a instncia fiscal no considere depsito bancrio de origem no comprovada como
omisso de rendimento relevante a ponto de justificar a atuao fiscal no necessariamente
tambm vinculam a instncia correcional. Os critrios da administrao tributria, balizadores
do interesse de ao do Fisco, no se impem em outras linhas de atuao estatal. At porque
de se reiterar o que j se aduziu acima, quando se discorreu sobre o fato de o art. 9 da Lei n
8.429, de 02/06/92, ao positivar o enriquecimento ilcito, embutir um conceito jurdico
indeterminado: diante da tutela da instncia disciplinar (qual seja, a licitude da origem dos
rendimentos), no vivel se adotar um limite quantitativo genrico, inflexvel e impessoal, j
que os agentes pblicos que poderiam - apenas ad argumentandum - ser atingidos pela Lei n
9.430, de 27/12/96, desdobram-se em inmeros cargos, com os mais diversos padres de
remunerao, e devendo-se ainda serem sopesados de acordo com as peculiaridasdes e
individualidades de cada caso em concreto.
Ainda nesta senda, tampouco cabe interpretar que o j mencionado Parecer PGFN/CDI
n 1.986/2006 autorizaria se tomar individualmente cada um dos depsitos em conta bancria
do servidor inferiores a R$ 12.000,00 para consider-los de pequena monta em confronto com
o conceito de enriquecimento ilcito. De um lado, certo que o Parecer aduziu a necessidade
de se ter um valor relevante de enriquecimento ilcito, independentemente do mtodo de
aferio. Mas, de outro lado, a concluso da significncia do valor em face do conceito de
enriquecimento ilcito somente deve ser feita ao final, aps a totalizao dos indicativos
individualizados (sejam depsitos em conta bancria, sejam origens ou aplicaes de
recursos).
Assim, na linha de raciocnio aqui iniciada, com base em depsitos em conta bancria,
somente se deve concluir pela relevncia ou no do enriquecimento aps se totalizar o
montante relativo ao somatrio dos depsitos sem origem identificada. Ou seja, no valor
isolado de determinado(s) depsito(s) - como, por exemplo, depsito(s) inferior(es) a R$
12.000,00 - que deve ser confrontado com o conceito jurdico indeterminado de
enriquecimento ilcito, mas sim o valor correspondente ao total de depsitos sem origem
comprovada.
E o mesmo tipo de entendimento tambm indica que no se pode desconsiderar
determinada origem ou aplicao de recursos com base no Parecer PGFN/CDI n 1.986/2006.
Deve-se, sim, empregar tal metodologia para aferir o montante referente diferena entre o
somatrio das origens e o somatrio das aplicaes de recursos, acrescidas da evoluo
patrimonial (total de bens no ano corrente subtrado do total de bens no ano anterior). Com
base no valor resultante que se aplica o Parecer em comento, no sentido de caracterizar ou
no tal montante como incluso no conceito jurdico indeterminado de enriquecimento ilcito.
A diferenciao entre as instncias fiscal e disciplinar ainda mais se evidencia ao se
lembrar que, para a primeira, indiferente a origem da renda a ser tributada, enquanto que, na
segunda, justamente a origem da renda que importa para configurar ou no ato de
improbidade administrativa. Omitir rendimento fiscalizao tem efeito diferente de ter um
rendimento decorrente de atitude mproba no exerccio do cargo. Se o servidor-contribuinte
consegue comprovar uma origem dissociada do cargo para a renda intencionalmente omitida,
por um lado, no haver imputao disciplinar, mas, por outro lado, esta justificativa da
origem ser incua para fim fiscal, uma vez que, para esta instncia, a origem indiferente,
pelo j aduzido brocardo do pecunia non olet, estampado no art. 118 do CTN.
Na esteira da inequvoca concluso a favor da independncia das instncias fiscal e
disciplinar, o fato de o servidor, na condio de contribuinte, j ter entregue sua declarao de
ajuste anual de pessoa fsica h mais de cinco anos em nada se confunde com prescrio da

921

punibilidade disciplinar decorrente de enriquecimento ilcito configurado ou comprovvel por

meio daquela declarao. Em outras palavras, a simples entrega da declarao de ajuste anual
de pessoa fsica, como cumprimento de obrigao tributria, em nada autoriza a se cogitar de
que a administrao tenha tomado conhecimento de irregularidade configurada naquela
declarao.
STJ, Mandado de Segurana n 19.533: Ementa: (...) 4. A entrega da declarao de
rendimentos tem natureza jurdica de obrigao tributria acessria, com finalidade
eminentemente fiscal, no gerando presuno de conhecimento, pela Administrao, de
irregularidade perpetrada pelo servidor que a presta.
Parecer PGFN Coged n 406/2013: 17. (...) Verifica-se que a autoridade competente
somente teve cincia dos fatos em 04 de julho de 2006, aps a concluso do trabalho
rotineiro de auditoria, ocasio em que foi averiguada a existncia de indcios de
irregularidades em relao ao acusado. Assim, o termo inicial da prescrio a data do
relatrio de auditorial patrimonial (...), momento em que foram concretizados perante a
Administrao indcios de irregularidades.
18. Quanto tese de que a pretenso da Administrao estaria prescrita porque j se
passaram mais de 5 anos da entrega das declaraes de imposto de renda, confunde a
defesa o prazo prescricional aplicvel homologao de lanamento de crdito tributrio
(art. 150, pargrafo 1, do Cdigo Tributrio Nacional) com aquele definido no art. 142,
pargrafo 1, da Lei n 8.112, de 1990, referente apurao disciplinar. Como j dito, a
autoridade competente somente teve cincia dos fatos com a concluso da auditoria
patrimonial, a qual foi comunicada em 04 de julho de 2006, momento em que se verificou
indcios de evoluo patrimonial a descoberto.

Ainda no mesmo rumo, tampouco o fato de a declarao de ajuste anual do servidorcontribuinte ser retida em controles de malha fiscal de pessoa fsica no de ser confundido
com incio de qualquer investigao de natureza correcional que pudesse fomentar a alegao
de configurao de termo inicial de prazo prescricional de eventual punibilidade estatutria.
Enquanto a reteno em malha fiscal trata-se de mera medida de controle processada de forma
precipuamente automatizada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, na sua atuao
exclusiva como rgo fiscal, passvel de atingir toda a gama de contribuintes em geral,
mediante parmetros previamente definidos sob estrita tica de interesse tributrio, as
auditorias e investigaes patrimoniais de ndole disciplinar, de foco muito mais especfico,
reduzem-se a procedimentos operados pelo sistema correcional para o nico fim de avaliar
eventuais indcios de enriquecimento ilcito por parte do restrito corpo funcional.
A reteno em malha fiscal objetiva separar, dentre todo o universo de contribuintes,
para anlise mais detalhada e reviso, declaraes de ajuste anual que porventura apresentem
incongruncias de natureza fiscal, vista de determinados parmetros de interesse tributrio
previamente programados (que, em geral, como meros indicadores de qualquer tipo de no
submisso de rendimentos tributao, podem ter origens completamente dissociadas do uso
irregular do cargo) e pode, por seu turno, redundar em lanamento de crdito tributrio, sob
limites temporais para homologao e de decadncia, estabelecidos no Cdigo Tributrio
Nacional. Por sua vez, para o tipo de caso em anlise, a prescrio da punibilidade estatutria
se vincula notcia ofertada administrao de existncia de indcios de enriquecimento
ilcito, veiculada, por exemplo - dentre diversas outras formas possveis - ao final dos
trabalhos de auditoria ou investigao patrimonial de ndole disciplinar sobre uma
determinada declarao de ajuste anual do servidor-contribuinte, sendo tais trabalhos
especficos inconfundveis com aquela mera reteno de uma declarao em malha fiscal para
anlises prvias sua homologao pelo Fisco.
H ainda um relevante tema a ser abordado no conceito de ato de improbidade
administrativa que acarreta enriquecimento ilcito. Sabe-se que, por princpio, o regime
disciplinar reporta-se poca do fato ilcito. Com isto, no obstante se reconhea que o mais

922

comum de ocorrer em termos de aplicao do regime disciplinar de servidores da ativa, no

pleno exerccio de seus cargos, cometerem ilicitudes previstas na Lei n 8.112, de 11/12/90, e,
ainda na ativa, serem processados (nesta hiptese, em caso de infrao grave, a priori, a pena
expulsiva cabvel a demisso), no se discute tambm o alcance do regime disciplinar se o
servidor cometer a ilicitude na ativa e o processo somente vir a ocorrer quando ele j se
encontra na inatividade (aposentado, por exemplo), hiptese em que, se for o caso de ilcito
grave, a Lei prev a pena expulsiva a ex-servidor de cassao de aposentadoria. certo que
tal hiptese, como regra quase absoluta, no atinge atos cometidos por ex-servidor aps a
aposentadoria, quando, se for o caso, este indivduo, em sua vida civil, j sem vinculao aos
ditames estatutrios, apenas responde em sedes penal ou civil por seus atos infracionais.
No obstante, embora se reconhea ainda menos comum, em grau residual e
excepcional mesmo, pode-se defender a aplicao do PAD e, se for o caso, da pena de
cassao de aposentadoria a ex-servidor por atos que se prolonguem mesmo aps a
inatividade. Sem se confundir com arbtrio ou ilegalidade, destaque-se que no se defende a
aplicao do regime disciplinar a ex-servidor inativo por ato cometido na inatividade e
totalmente dissociado do cargo pblico que ocupava. No por acaso se empregou o verbo
prolongar, que indubitavelmente deixa claro que aqui no se trata de um fato novo e
iniciado aps a inatividade, mas sim de um fato que j se estendia desde os tempos finais da
atividade e que ainda estendeu seus efeitos ps-inatividade. O que aqui se defende a
possibilidade de serem agregados ao apuratrio contra um ex-servidor elementos fticos e
probatrios ocorridos nos primeiros momentos aps a inatividade porque mantm um liame
com os atos infracionais cometidos ainda na atividade.
Este tema aqui se justifica porque, mesmo sem aprofundar demais a modelao, de
imediato, se vislumbra como um dos poucos exemplos viveis desta construo hipottica a
situao do servidor que, nos ltimos anos de sua atividade, amealha, irregularmente,
enriquecimento ilcito e persevera na demonstrao de tal conduta ilcita nos anos
imediatamente subsequentes aposentadoria em suas declaraes de ajuste anuais de pessoa
fsica, por exemplo.
Ora, sem se confundir com defender a ilegal aplicao do regime disciplinar a exservidor por ato ps-aposentadoria, nesta situao hipottica, no se poderia quedar
inocentemente inerte a administrao, como se houvesse uma instransponvel barreira
temporal a dividir, legitimar ou mesmo imacular o indivduo e tambm sua conduta, de um
dia para o outro, de forma estanque. O que aqui se defende a possibilidade sim de a
administrao investigar ou apurar enriquecimento ilcito de ex-servidor coletando aos autos
tanto as provas referentes a seus ltimos anos de atividade quanto as provas referentes aos
anos imediatamente posteriores inatividade, no para afirmar que nestes anos posteriores o
ex-servidor infringiu a Lei n 8.112, de 11/12/90 (at porque, nestes anos, ele nem mais se
vincula ao Estatuto), mas to-somente para ter estas provas como outros elementos
formadores de convico acerca dos anos em que o servidor se sujeitava ao regime
disciplinar, de forma que, tendo uma viso e uma convico mais qualificada e robusta
daquilo que poderia se aproximar de uma conduta infracional continuada, poder afirmar com
maior grau de certeza a infrao cometida ao tempo de submisso ao Estatuto.
Nos dias atuais, com o pleno conhecimento de um homem mediano das possibilidades
viveis de qualquer um meliante, seja agente pblico ou no, lavar ou esquentar (embora
bastante simplrios, estes jarges soam elucidativos e simblicos) recursos obtidos
ilegalmente, seria uma postura de afronta a princpios da oficialidade e da indisponibilidade
do interesse pblico se a administrao se mantivesse inerte vista de um caso hipottico em
que um servidor ostentasse variaes patrimoniais de certa monta at se aposentar e de valores
muito superiores imediatamente aps a inatividade e sem comprovar em suas declaraes de

923

ajuste anuais de pessoa fsica nenhuma atividade laboral, comercial ou empresarial lucrativa
nestes anos subsequentes aposentadoria.
No seria nada absurdo cogitar da possibilidade de um agente pblico de previsvel
capacitao e conhecimento - em que soa como pertinente exemplo um integrante da carreira
de Auditoria da Receita Federal, bom conhecedor, por ofcio, das tcnicas contbeis e das
estratgias de planejamento fiscal - amealhar irregularmente vultoso acrscimo patrimonial
nos ltimos anos de sua atividade, em atos relacionados ao seu mnus pblico, e omiti-lo em
suas ltimas declaraes de ajuste anuais de pessoa fsica para apenas apresent-lo a contagotas nos anos posteriores inatividade, inclusive ofertando tributao, com a inteno de
se considerar imune ao regime disciplinar.
Diante das sabidas artimanhas de que dispe a parcela tortuosa da sociedade, seria
quase angelical - para no dizer imoral - que a administrao se auto-impusesse uma muralha
intransponvel em seu poder-dever de persecuo em busca da verdade material apenas em
funo de um evento temporal imediato. Assim, nas condies extremamente peculiares
acima descritas, no ilegal e nem sequer despropositado que o sistema correcional intime o
ex-servidor a apresentar documentao comprobatria da origem de rendimentos declarados
como recebidos aps a inatividade, inclusive como forma de comprovao de suas
informaes prestadas ao Fisco j como aposentado ou ainda, at mesmo, de acordo com as
peculiaridades do caso, operando uma retroao benigna, como forma de sustentar
alegaes porventura apresentadas de forma vaga para justificar rendimentos declarados ainda
poca da atividade.
Por bvio, nada desta modelao conceitual aqui apresentada se sustentaria em casos
em que o aporte patrimonial ocorre alguns anos aps a aposentadoria, em que se configura um
relevante hiato temporal entre a atividade pblica e a atividade privada ps-aposentadoria.
Ademais, de se agregar ao presente arrazoado a explanao, tambm extensiva de
enfoque e de abrangncia, j exposta em 4.4.12.3, a cuja leitura se remete, em que se defendeu
a possibilidade de acesso, por parte do sistema correcional, a dados de natureza fiscal de
terceiros que guardem relao de proximidade com o servidor, vista da possibilidade de este
diluir seu patrimnio irregularmente amealhado em favor de cnjuge, companheiro, filhos ou
demais parentes, independentemente de existncia ou no de relao de dependncia
econmica.

4.7.4.4.4 - Declarao de Bens, Sindicncia Patrimonial e Investigao Patrimonial

Em reforo ao j defendido linhas acima, acerca da relevncia com que se dotou no
atual ordenamento a questo da transparncia da evoluo dos bens, relembre-se que a Lei n
8.112, de 11/12/90, estabelece a entrega, por parte do servidor, de declarao de bens que
integram seu patrimnio, como pr-requisito para a posse.
Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.
5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores que constituem
seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de outro cargo, emprego ou
funo pblica.

Na mesma linha, tem-se que o art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, imps que, para
tomar posse em cargo pblico, deve o futuro agente pblico (sentido lato da expresso)
entregar declarao de bens; e, uma vez investido, o agente pblico deve atualiz-la
anualmente e na data em que deixar o mandato, cargo, emprego ou funo, podendo tais
exigncias serem supridas com cpia da declarao anual de bens entregue Secretaria da

924

Receita Federal do Brasil. O dipositivo legal estende ainda a obrigao ao agente pblico de
informar a situao patrimonial do cnjuge ou companheiro, de seus filhos e ainda de demais
pessoas que vivam sob relao de dependncia econmica do servidor.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam
condicionados apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu
patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio de Pessoal competente.
1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro, ttulos, aes, e
qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizados no Pas ou no exterior,
e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do cnjuge ou
companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do
declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o agente pblico
deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.
3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico, sem prejuzo de outras
sanes cabveis, o agente pblico que se recusar a prestar declarao dos bens, dentro do
prazo determinado, ou que a prestar falsa.
4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual de bens
apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislao do Imposto
sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessrias atualizaes, para
suprir a exigncia contida no "caput" e no 2 deste artigo.

Ainda segundo a norma, a recusa em prestar a declarao de bens ou faz-la falsa pode
implicar pena de demisso. Sendo cristalina a aplicao de demisso na hiptese comissiva de
apresentao de declarao intencionalmente falsa, diante da grave repercusso, requer que se
interprete este dispositivo para a hiptese de ausncia de apresentao. No condiz com a
gravidade da sano a sua aplicao simples conduta omissiva culposa, devendo-se
interpretar cabvel a demisso na reincidncia dolosa, quando, instado a apresentar a
declarao, o agente pblico se recusa a faz-lo.
Caso o agente se omita em apresentar sua declarao, ou no a atualize, aps regular
notificao e resposta (devido processo legal), o ato poder ensejar sua demisso, salvo no
caso da primeira investidura, hiptese de regra especfica j analisada (impedimento de
posse e exerccio).
Podemos ainda cogitar de hiptese onde o agente apresenta declarao incompleta.
Poder, antes do ato de demisso, complement-la ou atualiz-la.
O dispositivo anotado pune com demisso o agente que se recusa a prestar declarao de
bens injustificadamente ou presta informaes falsas. certo que o regime jurdico
estatutrio a que est submetido garante-lhe o procedimento adequado. No caso dos
servidores federais, vide a Lei n 8.112/90. Marcelo Figueiredo, Probidade
Administrativa - Comentrios Lei n 8.429/92 e Legislao Complementar, pg. 81,
Malheiros Editores, 3 edio, 1998

vista da Lei n 8.429, de 02/06/92, de se destacar as diferentes naturezas deste

enquadramento, em seu art. 13, e do enquadramento em seu art. 9, VII, por enriquecimento
ilcito decorrente da aquisio de bens de valor desproporcional evoluo do patrimnio ou
da renda do servidor, analisado linhas acima. Aquele primeiro ato, por si s, to-somente
configura um grave descumprimento de mandamento legal para o qual a prpria Lei n 8.429,
de 02/06/92, prev a pena de demisso, com capitulao apenas em seu art. 13, 3. Trata-se
do nico caso em que a autoridade administrativa competente para demitir o servidor
enquadrando apenas na Lei de Improbidade, sem se socorrer no art. 132, IV do Estatuto. J o
segundo enquadramento mencionado configura ato de improbidade, para o qual, alm da
mesma pena de demisso aplicada pela autoridade administrativa (esta sim, obrigatoriamente
capitulada no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, e com vedao de retorno, conforme
art. 137, pargrafo nico da mesma Lei), a Lei de Improbidade prev ainda outras sanes de
ndole judicial, sem prejuzo da ao penal, conforme art. 37, 4 da CF. Ou seja, na Lei n
8.429, de 02/06/92, o enquadramento no seu art. 13, 3 o nico em que se prev demisso,
independente de rito judicial e sem configurar, em si, ato de improbidade administrativamente

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enquadrado no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90. No obstante, no haveria prejuzo

nenhum (e at se recomenda assim proceder, por cautela, para evitar questionamentos) em se
utilizar o enquadramento no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, combinado com a
definio dada pelo art. 13, 3 da Lei n 8.429, de 02/06/92.
Fechado este parntese sobre a natureza do ilcito capitulado no art. 13, 3 da Lei n
8.429, de 02/06/92, retorna-se questo da declarao de bens em si. Em seguida a este
dispositivo do art. 13, 3 da Lei n 8.429, de 02/06/92, a Lei n 8.730, de 10/11/93, em seu
art. 1, ratificou para agentes polticos detentores de cargos eletivos, membros da magistratura
e do Ministrio Pblico Federal e, no que aqui mais interessa, para os titulares de cargos
efetivos em geral, empregos pblicos ou funes de confiana a obrigao de entregar
declarao de bens, na investidura, anualmente e na sada, no s a seu prprio rgo, mas
tambm ao Tribunal de Contas da Unio.
Lei n 8.730, de 10/11/93 - Art. 1 obrigatria a apresentao de declarao de bens,
com indicao das fontes de renda, no momento da posse ou, inexistindo esta, na entrada
em exerccio de cargo, emprego ou funo, bem como no final de cada exerccio financeiro,
no trmino da gesto ou mandato e nas hipteses de exonerao, renncia ou afastamento
definitivo, por parte das autoridades e servidores pblicos adiante indicados:
VII - todos quantos exeram cargos eletivos e cargos, empregos ou funes de confiana,
na administrao direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio.
2 O declarante remeter, incontinenti, uma cpia da declarao ao Tribunal de Contas
da Unio, (...)
Art. 3 A no apresentao da declarao a que se refere o art. 1, por ocasio da posse,
implicar a no realizao daquele ato, ou sua nulidade, se celebrado sem esse requisito
essencial.
Pargrafo nico. Nas demais hipteses, a no apresentao da declarao, a falta e atraso
de remessa de sua cpia ao Tribunal de Contas da Unio ou a declarao dolosamente
inexata implicaro, conforme o caso:
b) infrao poltico-administrativa, crime funcional ou falta grave disciplinar, passvel de
perda do mandato, demisso do cargo, exonerao do emprego ou destituio da funo,
alm da inabilitao, at cinco anos, para o exerccio de novo mandato e de qualquer
cargo, emprego ou funo pblica, observada a legislao especfica.
Art. 4 Os administradores ou responsveis por bens e valores pblicos da administrao
direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, assim como toda a
pessoa que por fora da lei, estiver sujeita prestao de contas do Tribunal de Contas da
Unio, so obrigados a juntar, documentao correspondente, cpia da declarao de
rendimentos e de bens, relativa ao perodo-base da gesto, entregue repartio
competente, de conformidade com a legislao do Imposto sobre a Renda.
1 O Tribunal de Contas da Unio considerar como no recebida a documentao que
lhe for entregue em desacordo com o previsto neste artigo.

Na prtica interna da Secretaria da Receita Federal do Brasil, a apresentao anual da

declarao de bens tem sido exigida apenas para os detentores de cargo em comisso ou
funes de confiana (integrantes do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS - e
ocupantes de funes de direo, chefia e assessoramento, por exemplo), no se exigindo tal
formalidade por parte dos detentores apenas de cargos efetivos, embora assim tambm
determinasse o art. 1 da Lei n 8.730, de 10/11/93.
Visando a regulamentar a obrigao disposta no citado art. 13 da Lei n 8.429, de
02/06/92, associada a controle de evoluo patrimonial, a administrao editou o Decreto n
5.483, de 30/06/05, que prev, entre seus arts. 1 a 5, que o servidor - efetivo ou
comissionado - ou empregado pblico autorize a Secretaria da Receita Federal do Brasil a
repassar para a Controladoria-Geral da Unio sua declarao de ajuste anual de Imposto sobre
a Renda de Pessoa Fsica, mediante convnio a ser estabelecido entre as duas instituies, sem
prejuzo da possibilidade de o prprio apresentar e anualmente atualizar, junto a seu rgo de
lotao, sua declarao de bens e valores patrimoniais, em at quinze dias aps o prazo do
trmino de entrega da mencionada obrigao tributria. De acordo com o texto legal, o

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mencionado dever funcional, alm da atualizao anual, tambm se aplica aos momentos de
posse e exerccio e desinvestidura do cargo, emprego, funo ou mandato e se estende ainda
situao patrimonial do cnjuge ou companheiro, de seus filhos e ainda de demais pessoas
que vivam sob relao de dependncia econmica do servidor.
Decreto n 5.483, de 30/06/05 - Art. 1 A declarao dos bens e valores que integram o
patrimnio privado de agente pblico, no mbito do Poder Executivo Federal, bem como
sua atualizao, conforme previsto na Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, observaro as
normas deste Decreto.
Art. 2 A posse e o exerccio de agente pblico em cargo, emprego ou funo da
administrao pblica direta ou indireta ficam condicionados apresentao, pelo
interessado, de declarao dos bens e valores que integram o seu patrimnio, bem como os
do cnjuge, companheiro, filhos ou outras pessoas que vivam sob a sua dependncia
econmica, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
Art. 3 Os agentes pblicos de que trata este Decreto atualizaro, em formulrio prprio,
anualmente e no momento em que deixarem o cargo, emprego ou funo, a declarao dos
bens e valores, com a indicao da respectiva variao patrimonial ocorrida.
1 A atualizao anual de que trata o caput ser realizada no prazo de at quinze dias
aps a data limite fixada pela Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda
para a apresentao da Declarao de Ajuste Anual do Imposto de Renda Pessoa Fsica.
2 O cumprimento do disposto no 4 do art. 13 da Lei n 8.429, de 1992, poder, a
critrio do agente pblico, realizar-se mediante autorizao de acesso declarao anual
apresentada Secretaria da Receita Federal, com as respectivas retificaes.
Art. 5 Ser instaurado processo administrativo disciplinar contra o agente pblico que se
recusar a apresentar declarao dos bens e valores na data prpria, ou que a prestar falsa,
ficando sujeito penalidade prevista no 3 do art. 13 da Lei n 8.429, de 1992.
Art. 11. Nos termos e condies a serem definidos em convnio, a Secretaria da Receita
Federal poder fornecer Controladoria-Geral da Unio, em meio eletrnico, cpia da
declarao anual do agente pblico que houver optado pelo cumprimento da obrigao, na
forma prevista no 2 do art. 3 deste Decreto.

Atendendo a este Decreto, foi editada a Portaria Interministerial MPOG/CGU n 298,

de 05/09/07, regulando as formas pelas quais qualquer servidor (efetivo ou comissionado) ou
empregado pblico, anualmente, deve suprir administrao a informao acerca de seus
bens, seja permitindo acesso sua declarao de ajuste anual de Imposto sobre a Renda de
Pessoa Fsica, seja apresentando declarao anual especfica para este fim.
Portaria Interministerial MPOG/CGU n 298, de 05/09/07 - Art. 1 Todo agente pblico,
no mbito do Poder Executivo Federal, como forma de atender aos requisitos constantes
no art. 13 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, e no art. 1 da Lei n 8.730, de 10 de
novembro de 1993, dever:
I - autorizar o acesso, por meio eletrnico, s cpias de suas Declaraes de Ajuste Anual
do Imposto de Renda da Pessoa Fsica, com as respectivas retificaes, apresentadas
Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministrio da Fazenda; ou
II - apresentar anualmente, em papel, Declarao de Bens e Valores que compem o seu
patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio de Pessoal competente.
1 Consideram-se agentes pblicos, para os efeitos desta Portaria, os servidores pblicos
ocupantes de cargos de provimento efetivo ou em comisso, de qualquer nvel ou natureza,
os empregados pblicos, os diretores e empregados de empresas estatais, os agentes que
exercem mandato em rgos e conselhos de carter deliberativo e aqueles contratados por
tempo determinado, nos termos da Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993.
2 O agente pblico dever autorizar o acesso ou entregar a Declarao de Bens e
Valores no prazo de at quinze dias aps a data limite fixada pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil para a apresentao da Declarao de Ajuste Anual do Imposto de
renda da Pessoa Fsica.
3 Uma vez autorizado o acesso Declarao de Ajuste Anual do Imposto de Renda da
Pessoa Fsica, na forma de inciso I deste artigo, no haver necessidade de renovao
anual da autorizao.
4 O agente pblico poder cancelar a autorizao prevista no inciso I deste artigo,
passando a entregar a Declarao de Bens e Valores anualmente em papel, na forma do
inciso II.
5 A atualizao anual da Declarao de Bens e Valores dever conter as informaes

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relativas ao ano anterior.

Informe-se que a exigncia de disponibilizao de dados fiscais ao Tribunal de Contas

da Unio, por parte de autoridades e de detentores de cargos eletivos e de titulares de cargos
efetivos, empregos pblicos ou funes de confiana, mencionados no art. 1 da Lei n 8.730,
de 10/11/93, tambm restou possvel de ser satisfeita no s com apresentao de declarao
anual especfica para este fim mas tambm por meio de permisso de acesso declarao de
ajuste anual de Imposto sobre a Renda, conforme estabeleceu a Instruo Normativa TCU n
67, de 06/07/11.
Instruo Normativa TCU n 67, de 06/07/11 - Art. 1 A apresentao das Declaraes de
Bens e Rendas pelas autoridades e por todos quantos exeram cargo eletivo e cargo,
emprego ou funo de confiana, na administrao direta, indireta e fundacional, de
qualquer dos Poderes da Unio, a que se refere o art. 1 da Lei 8.730, de 1993, obedecer
ao disposto nesta Instruo Normativa.
Art. 2 As referidas autoridades, servidores e empregados entregaro anualmente,
unidade de pessoal do rgo ou entidade a que se vinculem, Declarao de Bens e Rendas
detalhadamente descritos na forma exigida no art. 13, caput e 1, da Lei 8429/1992, e 2,
caput e 1 a 6, da Lei 8.730/1993 e das respectivas retificaes apresentadas
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1 A entrega da declarao se dar, tambm, por ocasio da posse ou, inexistindo esta,
na entrada em exerccio, no momento em que deixarem de ser ocupados os cargos,
empregos ou funes, ou ainda quando solicitada, a critrio da unidade de pessoal do
rgo de controle interno respectivo ou do Tribunal de Contas da Unio.
2 A declarao a que alude o caput deste artigo dever ser preenchida em formulrio
em papel, reproduzido a partir do modelo que constitui o anexo I desta instruo,
devidamente assinada e entregue na unidade de pessoal do rgo a que se vincule o
servidor.
Art. 3 Em alternativa ao formulrio a que se refere o artigo anterior, as autoridades, os
empregados e os servidores mencionados no art. 1 desta Instruo Normativa podero
apresentar, unidade de pessoal do rgo ou entidade a que se vinculem, autorizao de
acesso exclusivamente aos dados de Bens e Rendas exigidos nos arts. 13, caput e 1, da
Lei 8.429/1992, e 2, caput e 1 a 6, da Lei 8.730/1993, das suas Declaraes de Ajuste
Anual do Imposto de Renda Pessoa Fsica e das respectivas retificaes apresentadas
RFB, nos termos do anexo II a esta Instruo Normativa.

Ressalve-se que os dispositivos legal e regulamentares acima to-somente disciplinam

um dever funcional a cargo dos servidores, em nada vedando, condicionando ou limitando a
atuao de ofcio do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil e sua
competncia para acessar diretamente ou para solicitar ao titular de unidade fiscal os dados de
natureza fiscal de quem quer que seja (inclusive de terceiros que guardem relao de
proximidade com o agente pblico e independentemente de haver ou no relao de
dependncia econmica), conforme j aduzido em 4.4.12.3, a cuja leitura se remete.
de se informar ainda para o detalhe de que as obrigaes funcionais acima descritas
no se confundem com o dever funcional estabelecido de forma mais especfica pela Lei n
12.813, de 16/05/13. Conforme j se abordou em 3.2.5 e em 3.2.6.2, esta Lei, que visa a
tutelar um outro bem jurdico - qual seja, da preveno e da sano para a prtica de atividade
privada configurada de conflito de interesses -, em seu art. 9, determina que os agentes
pblicos sob sua incidncia, em que se incluem todos os servidores em exerccio na Secretaria
da Receita Federal do Brasil (independentemente do cargo ocupado), mesmo em gozo de
licena ou em afastamento de qualquer espcie, forneam Controladoria-Geral da Unio,
anualmente, declarao sobre sua situao patrimonial, participaes societrias, atividades
econmicas ou profissionais e indicao de possvel atividade em conflito de interesses por
parte de cnjuge, companheiro ou parentes at o terceiro grau e informem projeo de
gesto de pessoas desde o mero recebimento de propostas de trabalho, de contrato ou de
negcio com possibilidade de aceitao at o efetivo exerccio de atividade privada. Ademais,
o mesmo comando legal determina que a projeo de gesto de pessoas informe ao servidor e

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Controladoria-Geral da Unio a possibilidade de aquela atividade praticada ou objeto de

proposta configurar conflito de interesses.
Feito este registro informativo, retorna-se ao tema em questo, afirmando-se que, com
isto, a administrao (que, aqui, pode ser representada tanto, inicialmente, pela ControladoriaGeral da Unio, na especial condio de rgo central do Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal, quanto pelos rgos e unidades seccionais de correio deste Sistema,
como o caso da Coger) passou a dispor de instrumentos para analisar a compatibilidade da
evoluo dos bens do servidor com sua remunerao. Alm desta via automtica de controle,
o suposto ato de improbidade administrativa pode chegar ao conhecimento da administrao
por diversas outras formas, tais como: por denncia ou representao noticiando indcio de
existncia de enriquecimento ilcito, nos termos do art. 9 da Lei n 8.429, de 02/06/92; por
exame das declaraes de bens, conforme art. 13 da citada Lei; por comunicaes de
operaes financeiras suspeitas, a cargo do Conselho de Controle de Atividades Financeiras
(COAF), conforme determina o art. 15 da Lei n 9.613, de 03/03/98 - Lei da Lavagem de
Dinheiro; e at por notcia divulgada na mdia. Nesta anlise prvia de compatibilidade, alm
de se checar o teor da denncia, representao, notcia ou comunicado, pode a administrao
apreciar as declaraes de ajuste anual de Imposto sobre a Renda, em conjunto com a situao
patrimonial (imveis, veculos, etc) e com a movimentao financeira do servidor, podendo se
fazer necessrio ao conjunta com outros rgos, como Ministrio Pblico Federal e
Departamento de Polcia Federal.
Ainda de acordo com o Decreto n 5.483, de 30/06/05, em seus arts. 7 a 9, se esta
anlise prvia detectar incompatibilidade, deve a Controladoria-Geral da Unio, ou outra
autoridade competente no rgo de origem, instaurar sindicncia patrimonial, sigilosa (sem
publicidade) e meramente investigativa, sem fim punitivo, conduzida por dois ou mais
servidores ou empregados pblicos, com o objetivo de aprofundar as investigaes, em prazo
de trinta dias e prorrogvel por igual perodo, cujo fim pode ser o arquivamento ou a
instaurao de PAD, caso se confirmem os indcios de ato de improbidade administrativa
propiciador de enriquecimento ilcito.
Decreto n 5.483, de 30/06/05 - Art. 7 A Controladoria-Geral da Unio, no mbito do
Poder Executivo Federal, poder analisar, sempre que julgar necessrio, a evoluo
patrimonial do agente pblico, a fim de verificar a compatibilidade desta com os recursos e
disponibilidades que compem o seu patrimnio, na forma prevista na Lei n 8.429, de
1992, observadas as disposies especiais da Lei n 8.730, de 10 de novembro de 1993.
Pargrafo nico. Verificada a incompatibilidade patrimonial, na forma estabelecida no
caput, a Controladoria-Geral da Unio instaurar procedimento de sindicncia
patrimonial ou requisitar sua instaurao ao rgo ou entidade competente.
Art. 8 Ao tomar conhecimento de fundada notcia ou de indcios de enriquecimento ilcito,
inclusive evoluo patrimonial incompatvel com os recursos e disponibilidades do agente
pblico, nos termos do art. 9 da Lei n 8.429, de 1992, a autoridade competente
determinar a instaurao de sindicncia patrimonial, destinada apurao dos fatos.
Pargrafo nico. A sindicncia patrimonial de que trata este artigo ser instaurada,
mediante portaria, pela autoridade competente ou pela Controladoria-Geral da Unio.
Art. 9 A sindicncia patrimonial constituir-se- em procedimento sigiloso e meramente
investigatrio, no tendo carter punitivo.
1 O procedimento de sindicncia patrimonial ser conduzido por comisso composta
por dois ou mais servidores ou empregados efetivos de rgos ou entidades da
administrao federal.
2 O prazo para concluso do procedimento de sindicncia patrimonial ser de trinta
dias, contados da data da publicao do ato que constituir a comisso, podendo ser
prorrogado, por igual perodo ou por perodo inferior, pela autoridade competente pela
instaurao, desde que justificada a necessidade.
3 Concludos os trabalhos da sindicncia patrimonial, a comisso responsvel por sua
conduo far relatrio sobre os fatos apurados, opinando pelo seu arquivamento ou, se
for o caso, por sua converso em processo administrativo disciplinar.

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No patamar normativo imediatamente inferior ao Decreto n 5.483, de 30/06/05, ainda

em norma voltada para toda a administrao pblica federal, o rito da sindicncia patrimonial
tornou a ser objeto de ateno, por parte da Controladoria-Geral da Unio, mais
especificamente nos arts. 16 a 19 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06, depois de t-la
definido em seu art. 4, V. Por bvio, embora estes dispositivos tenham mencionado apenas a
competncia da Controladoria-Geral da Unio, isto no significa que somente aquele rgo
central tem poderes para instaurar a sede investigativa, uma vez que a prpria norma
preservou a normatizao interna porventura existente nos rgos seccionais, no pargrafo
nico de seu art. 5.
Portaria CGU n 335, de 30/05/06 - Art. 4 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas
as seguintes definies:
V - sindicncia patrimonial: procedimento investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo,
destinado a apurar indcios de enriquecimento ilcito por parte de agente pblico federal,
vista da verificao de incompatibilidade patrimonial com seus recursos e
disponibilidades;
Art. 5
Pargrafo nico. Nas unidades seccionais, a apurao de irregularidades observar as
normas internas acerca da matria.
Art. 16. A sindicncia patrimonial constitui procedimento investigativo, de carter sigiloso
e no-punitivo, destinado a apurar indcios de enriquecimento ilcito por parte de agente
pblico federal, a partir da verificao de incompatibilidade patrimonial com seus
recursos e disponibilidades, e ser iniciada mediante determinao do Ministro de Estado
do Controle e da Transparncia, do Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da
Unio, do Corregedor-Geral ou dos Corregedores-Gerais Adjuntos;
Art. 18. Para a instruo do procedimento, a comisso efetuar as diligncias necessrias
elucidao do fato, ouvir o sindicado e as eventuais testemunhas, carrear para os
autos a prova documental existente e solicitar, se necessrio, o afastamento de sigilos e a
realizao de percias.
1 As consultas, requisies de informaes e documentos necessrios instruo da
sindicncia, quando dirigidas Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda,
devero ser feitas por intermdio dos Corregedores-Gerais Adjuntos, observado o dever da
comisso de, aps a transferncia, assegurar a preservao do sigilo fiscal.
2 A solicitao de afastamento de sigilo bancrio deve ser encaminhada AdvocaciaGeral da Unio, com as informaes e documentos necessrios para o exame de seu
cabimento.
3 A comisso dever solicitar do sindicado, sempre que possvel, a renncia expressa
aos sigilos fiscal e bancrio, com a apresentao das informaes e documentos
necessrios para a instruo do procedimento.

Mencione-se ainda a previso em norma j mais prxima ao foco de interesse do

presente texto, a saber, nos arts. 3, V e 6 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa
normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 3 Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidos
os seguintes procedimentos correcionais no mbito do Ministrio da Fazenda:
V - sindicncia patrimonial: procedimento investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo,
destinado a apurar indcios de enriquecimento ilcito por parte de agente pblico federal,
vista da verificao de incompatibilidade patrimonial com seus recursos e
disponibilidades.
Art. 6 A sindicncia patrimonial ser iniciada mediante determinao do Ministro de
Estado da Fazenda, do Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda, do Corregedor da
Secretaria da Receita Federal do Brasil ou das demais autoridades instauradoras de
processos administrativos disciplinares, conforme previsto nos respectivos regimentos
internos.

No obstante estes mandamentos do Decreto n 5.483, de 30/06/05, da Portaria CGU

n 335, de 30/05/06, e da Portaria MF n 492, de 23/09/13, tendo em vista que indcios de
variao patrimonial desproporcional ou de sinais exteriores de riqueza ou de movimentao
financeira incompatvel com a renda declarada configurariam infrao grave, passvel, em

930

princpio, de pena capital, em sintonia com o que se defendeu em 3.4.3 e com o que se
complementar em 4.13.2.1, pode a autoridade com competncia correcional dispensar a
sindicncia patrimonial e de imediato instaurar o PAD, por no ser aquele rito investigativo
pr-requisito para este rito contraditrio.
O tema da avaliao da evoluo patrimonial do quadro de servidores obteve forte
recepo e emprego na Secretaria da Receita Federal do Brasil que, alm da sindicncia
patrimonial prevista em norma presidencial, inicialmente, estabeleceu em seu mbito interno a
chamada auditoria patrimonial. Tendo sido revogada a normatizao interna deste segundo
instituto, atualmente a instituio conta com duas ferramentas especficas de persecuo
inquisitorial de natureza patrimonial, de acordo com a Portaria Coger n 11, de 21/02/08, que
so a sindicncia patrimonial e a investigao patrimonial, conforme a seguir se discorre.
Portaria Coger n 11, de 21/02/08 - Art. 1 Constituem procedimentos formais disposio
da Corregedoria-Geral da Receita Federal do Brasil (Coger), para a anlise da evoluo
patrimonial dos servidores da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB):
I - a investigao patrimonial, conforme estabelecido na Portaria RFB n 11.311, de 27 de
novembro de 2007; e
II - a sindicncia patrimonial, instituda pelo Decreto n 5.483, de 30 de junho de 2005.

Iniciando o relato pela sindicncia patrimonial, internamente na Secretaria da Receita

Federal do Brasil, este rito recebeu regulamentao especfica por meio da Portaria Coger n
11, de 21/02/08, que, como de outra forma no poderia ser, reflete aquelas duas normas (o
Decreto n 5.483, de 30/06/05, e a Portaria CGU n 335, de 30/05/06). Embora a sindicncia
patrimonial se reporte situao especfica de um determinado servidor alvo de uma
representao ou denncia, pode ser mencionada como um exemplo tpico de atividade da
alada da Divid, conforme j aduzido em 2.2.2.2.2.
Aquela norma interna ratifica que a sindicncia patrimonial um procedimento
meramente investigativo, de carter sigiloso e no punitivo, e que pode ser instaurado pelo
Chefe de Escor ou residualmente pelo Corregedor, para apurar casos especficos de
representao, denncia ou noticia de evoluo patrimonial supostamente incompatvel de
determinado servidor.
A comisso de sindicncia patrimonial pode, dentre outros meios formadores de
convico, efetuar diligncias, ouvir o investigado e testemunhas, juntar provas documentais e
solicitar percias e, conforme j aduzido em 2.1.4, 4.4.12.2 e 4.4.12.5, o afastamento dos
sigilos fiscal e bancrio, desde que obtidos nos termos das respectivas legislaes de regncia
(nestes casos, primeiramente, convm solicitar a renncia dos sigilos ao prprio investigado).
No obstante, tratando-se de rito investigativo em que no se assegura contraditrio e que
deve transcorrer preferencialmente sob manto de sigilo, cabe comisso, por bvio, reservar a
possibilidade de chamamento do investigado a hipteses residuais e imprescindveis.
Embora as normas citadas mencionem apenas que a comisso de sindicncia
patrimonial dispe do prazo originrio de trinta dias, prorrogvel por igual perodo,
inequvoca a possibilidade, vista dos princpios da oficialidade, da busca da verdade
material, da indisponibilidade do interesse pblico e do formalismo moderado, de se
designarem novas comisses e de se prorrogar seu prazo, analogamente ao que se aduziu em
4.2.8.3 para o processo administrativo disciplinar.
A comisso de sindicncia patrimonial deve, ao fim dos trabalhos, apresentar relatrio
para a autoridade instauradora, propondo arquivamento sumrio (em caso de inequvoca no
confirmao dos indcios iniciais de enriquecimento ilcito) ou, ao contrrio, entendendo
terem estes indcios se confirmado em sede investigativa, propor a instaurao de PAD. Por

931

bvio, tratando-se de relatrio propositivo, no s a prpria literalidade da norma como

tambm a viso sistemtica do ordenamento permitem que ambas as propostas da comisso
possam ser submetidas a juzo de admissibilidade da autoridade com competncia para decidir
instaurar ou no o PAD, em que, se for o caso de relevante desproporo patrimonial, possam
ser aprofundadas as apuraes e que se garantam ampla defesa e contraditrio ao investigado.
Caso se apontem apenas infraes fiscais, a equipe ou comisso deve representar o servidor,
via Chefe do Escor ou Corregedor, unidade de jurisdio fiscal do suposto infrator.
Portaria Coger n 11, de 21/02/08 - Art. 2 A sindicncia patrimonial procedimento
investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo, que ser iniciado mediante determinao
do Corregedor-Geral ou do Chefe de Escritrio de Corregedoria (Escor), a partir de
denncia, notcia ou representao de irregularidades envolvendo servidores da RFB.
Art. 3 Para a instruo do procedimento, a comisso de sindicncia patrimonial poder:
I - efetuar diligncias para elucidao do caso;
II - solicitar a manifestao oral ou escrita do sindicado e de terceiros;
III - carrear para os autos as provas documentais obtidas;
IV - solicitar o afastamento de sigilo bancrio e a realizao de percias.
1 A comisso responsvel pela sindicncia poder solicitar ao sindicado a renncia
expressa ao sigilo bancrio, sempre que as informaes e documentos revestidos desse
carter sigiloso forem necessrios instruo do procedimento.
2 Caso no seja possvel obter os documentos e informaes na forma prevista no 1, a
solicitao de afastamento de sigilo bancrio dever ser dirigida ao rgo competente da
Advocacia-Geral da Unio, por intermdio do Corregedor-Geral ou dos Chefes dos
Escritrios de Corregedoria, conforme o caso, com as informaes e documentos
necessrios ao exame de seu cabimento.
Art. 4 O prazo para concluso do procedimento de sindicncia patrimonial ser de trinta
dias, contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, podendo ser
prorrogado, por igual perodo, pela autoridade instauradora, desde que justificada a
necessidade.
Pargrafo nico. Concludos os trabalhos de sindicncia patrimonial, a comisso
responsvel por sua conduo produzir relatrio sobre os fatos apurados, opinando pelo
seu arquivamento ou pela instaurao de processo administrativo disciplinar.

Avanando na normatizao interna acerca do controle da evoluo patrimonial dos

servidores, tendo em vista as peculiaridades de acesso base de dados fiscais e de ferramentas
de trabalho disponveis para o sistema correcional na Secretaria da Receita Federal do Brasil,
convm apresentar um breve histrico de como este tema evoluiu no rgo, indo alm dos
ditames do Decreto n 5.483, de 30/06/05 (estabelecedor da sindicncia patrimonial), em
postura proativa, partindo da primeira iniciativa, por meio da auditoria patrimonial, at o atual
instrumento, a investigao patrimonial.
Antes da apresentao deste relato histrico, que se firme que o fato de o Decreto n
5.483, de 30/06/05, apenas mencionar, em seus arts. 7 e 8, que a Controladoria-Geral da
Unio pode analisar a evoluo patrimonial de agente pblico e que, em caso de indcios de
incompatibilidade, deve instaurar sindicncia patrimonial ou determinar sua instaurao no
rgo de origem no de ser tomado sob leitura retritiva. Em outras palavras, esta previso
normativa no significa que a nica ferramenta disposio da administrao para proceder
anlise patrimonial de seus agentes a sindicncia patrimonial decorrente da atuao direta ou
da provocao da Controladoria-Geral da Unio.
O mencionado Decreto no impe o entendimento de que a sindicncia patrimonial
seria, de forma excludente e exclusiva, o nico rito juridicamente vlido no ordenamento
ptrio para o acompanhamento investigativo da evoluo patrimonial dos agentes pblicos e
muito menos condiciona que sua instaurao sempre deveria ocorrer no mbito da
Controladoria-Geral da Unio ou deveria ser por ela demandada aos demais rgos.
Em conformidade com os comandos legais trazidos ao ordenamento jurdico desde a

932

edio da Lei n 8.429, em seu art. 13, e da Lei n 8.730, de 10/11/93, em seu art. 1, e com a
rica base principiolgica informadora da sede administrativa disciplinar, prevalece o
entendimento de que o Decreto n 5.483, de 30/06/05, ao prever a sindicncia patrimonial a
cargo direta ou indiretamente da Controladoria-Geral da Unio, to-somente especificou uma
forma possvel, como se aqui se pudesse cogitar de um dispositivo exemplificativo e no
exaustivo, de a administrao atuar em ateno moralidade e probidade administrativas em
face dos agentes pblicos atuantes nos inmeros e inespecficos rgos federais.
Diante da expressa relevncia dada no atual texto constitucional ao princpio da
moralidade administrativa, que deve se refletir na conduta proba dos agentes pblicos inclusive em seus desdobramentos patrimoniais -, consagrada em seguida, no patamar
legislativo ordinrio, nas duas mencionadas Leis de ntida inteno controladora das
incompatibilidades patrimoniais, divorcia-se do bom senso pragmtico e razoabilidade como
princpio jurdico cogitar de que o sistema correcional integrante da Secretaria da Receita
Federal do Brasil no teria competncia, por suposta ausncia de especfica previso legal,
para adotar sua prprias instrumentalizaes a favor daqueles pilares do ordenamento ptrio e
para faz-lo em ateno s suas peculiaridades e prerrogativas internas.
Ora, sendo expresso no texto dos arts. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, e no art. 1 da
Lei n 8.730, de 10/11/93, que a evoluo patrimonial dos agentes pblicos deve ser objeto de
inequvoco acompanhamento oficial e dispondo a Secretaria da Receita Federal do Brasil, em
razo de seu mnus, da base de dados fiscais propiciadora de tal monitoramento e, ainda,
sendo o sistema correcional parte integrante do prprio rgo (conforme j exposto em
4.4.12.3), no haveria que se exigir a formalidade de o rgo detentor da especializao
tcnica sobre o assunto e das informaes necessrias as repassasse para a ControladoriaGeral da Unio, a fim de que esta procedesse s investigaes acerca dos integrantes do
prprio quadro do Fisco ou que esta determinasse a realizao dos trabalhos, seja sob rito de
sindicncia patrimonial, seja sob qualquer outra instrumentalizao.
Assim, tanto cabe ao sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, de
forma autnoma em relao Controladoria-Geral da Unio, proceder s sindicncias
patrimoniais que entenda pertinentes em relao a determinados servidores quanto tambm
cabe-lhe introduzir, adotar e regulamentar em seu ordenamento interno outras ferramentas de
ateno ao que se impe no art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, no art. 1 da Lei n 8.730, de
10/11/93, e ainda em termos mais genricos, no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90,
podendo, em seu caso especfico, vista da moralidade administrativa, da eficincia, da
razoabilidade e da oficialidade que devem nortear a atuao pblica (e no somente a estrita
literalidade legal), utilizar de todo o ferramental e capacitao tcnica de que j dispe em
razo de seu mnus.
No se pode confundir a evoluo trazida ao ordenamento pelos arts. 7 e 8 do
Decreto n 5.483, de 30/06/05 - qual seja, de propiciar uma forma de agentes lotados em
rgos pblicos quaisquer, no detentores da base de dados acobertada pela garantia
constitucional do sigilo fiscal, poderem ser objeto da ao estatal iluminada pelo princpio
constitucional da moralidade administrativa, capitaneada pela atuao do rgo central do
Sistema de Correio do Poder Executivo Federal - com um suposto engessamento da
atividade de controle de evoluo patrimonial, que seria totalmente contrrio base
principiolgica e at mesmo s normas positivadas de carter mais geral, caso se quisesse
cogitar de que toda atuao neste rumo dependesse sempre da atuao da Controladoria-Geral
da Unio.
Da mesma forma como no se discute que legal e lcito que a Secretaria da Receita
Federal do Brasil e seu sistema correcional normatizem e regulamentem internamente, vista

933

das peculiaridades institucionais, diversos outros comandos gerais encartados nos

enquadramentos disciplinares generalistas da Lei n 8.112, de 11/12/90 (como o caso do
acesso imotivado, do trato do sigilo fiscal, da definio de conflito de interesses e das
atividades incompatveis, apenas para citar alguns exemplos), tambm no se vislumbra
nenhuma ilegalidade no fato de o rgo, em ateno aos princpios basilares e norteadores do
tema e em acrscimo aos dispositivos de maior hierarquia normativa, tenha operado um
disciplinamento interno para a questo relevante e de extremado interesse pblico-social,
como o acompanhamento dos sinais de suposta incompatibilidade patrimonial de seu corpo
funcional.
Enfim, vista do mandamento constitucional privilegiador da tutela moral, do
dispositivo genrico encartado no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, e dos dispositivos
especficos estabelecidos no art. 13 da Lei n 8.429, de 02/06/92, e do art. 1 da Lei 8.730, de
10/11/93, no cabe aduzir suposta ausncia de base legal para que o sistema correcional
detentor da especializao e do conhecimento tcnico e da prpria base de dados
indispensvel s investigaes de natureza patrimonial regulamente suas instrumentalizaes
internas e as realize diretamente, de forma autnoma em relao s inequvocas competncias
da Controladoria-Geral da Unio. Neste rumo, no h que se cogitar de que a normatizao
interna e especfica da Secretaria da Receita Federal do Brasil e de seu sistema correcional
teria transbordado limites supostamente impostos pelo Decreto n 5.483, de 30/06/06. Melhor
sorte no mereceria a alegao de suposta quebra da impessoalidade (ou, em seu sentido mais
estrito, da isonomia) a desfavor dos servidores do Fisco em comparao ao quadro funcional
dos demais rgos federais, visto que este princpio - tambm de sede constitucional - tanto se
revela no tratamento igual queles sob idnticas condies quanto no tratamento diferenciado
queles que se encontram em condies desiguais. Da, resta absolutamente consentneo no
s com o ordenamento positivado mas tambm com a base principiolgica que os servidores
lotados no rgo detentor da base de dados fiscais possam ter a apreciao de sua evoluo
patrimonial normatizada internamente e realizada no mbito deste prprio rgo especializado
no tema tcnico - destacadamente quando se o faz de forma generalizada para todo o corpo de
servidores, mediante parmetros tcnicos, objetivos e impessoais, como foi o caso da
auditoria patrimonial e como o caso da atual investigao patrimonial, conforme as normas
internas que a seguir se descrevero.
Pacificando de vez qualquer alegao que porventura pudesse pairar a respeito de tal
competncia sistmica, mencionem-se duas normas - mais que autorizadoras, impositivas
mesmo - de idntica lavra ministerial. Primeiro, a Portaria MF n 492, de 23/09/13, que traa
normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda, estabelece que
tanto a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda qunato a Coger, em suas respectivas
aladas, devem proceder ao peridico sistemtico acompanhamento da evoluo patrimonial
de seus servidores jurisdicionados. Ademais, o Regimento Interno estabelece, de forma
expressa, que cabe Coger decidir pelo arquivamento, instaurar e julgar procedimentos
administrativos de ndole patrimonial, com o fim de apurar supostas irregularidades no mbito
da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 8 A Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda
e a Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil efetuaro peridico e
sistemtico acompanhamento e investigao da evoluo patrimonial dos servidores em
exerccio no mbito deste Ministrio, na forma do art. 13 da Lei n 8.429, de 2 de junho de
1992.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 18. Corregedoria Coger compete: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
Pargrafo nico. No exerccio de suas atribuies compete Coger instaurar, decidir pelo
arquivamento, em sede de juzo de admissibilidade, e conduzir processos administrativos
disciplinares e sindicncias, inclusive patrimoniais, para apurar irregularidades

934
praticadas no mbito do rgo. (Pargrafo acrescentado pela Portaria MF n 512, de
02/10/13)

Fechado este parntese afirmativo da competncia e da legalidade para a

instrumentalizao em tela, voltando-se ao relato histrico, pode-se dizer que o tema ganhou
definitiva relevncia interna com a edio da Portaria SRF n 73, de 10/01/06, que foi
regulamentada pela Portaria Coger/Cofis n 1, de 10/03/06, estabelecendo a auditoria
patrimonial. Estas duas normas definiam a auditoria patrimonial como um rito de carter
sigiloso e meramente investigativo, realizado sistemtica e periodicamente nas declaraes de
renda do quadro funcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, de acordo com
parmetros objetivos, gerais, tcnicos e impessoais, que eram internamente definidos pela
Coger e pela Cofis. A seleo dos servidores a serem investigados, com base naqueles
parmetros, concentrava-se na Coger e a designao de equipe de AFRFBs para realizar a
auditoria patrimonial incumbia autoridade competente para instaurao do eventual PAD
(ou seja, o respectivo Chefe de Escor ou o Corregedor, dependendo do investigado, conforme
4.2.1).
Quando o resultado da anlise da equipe de auditoria patrimonial instaurada contra
determinado servidor (em razo de os parmetros terem indicado indcios de enriquecimento
ilcito) apontava apenas infraes fiscais, devia se representar o investigado, via Chefe do
Escor, unidade de sua jurisdio fiscal. Por outro lado, se o resultado da anlise da equipe de
auditoria patrimonial apontava indcios de incompatibilidade patrimonial, cabia ao Corregedor
(seja por ter recebido relatrio encaminhado pelo Chefe de Escor, seja por iniciativa prpria,
dependendo da competncia instauradora descrita no pargrafo acima) requisitar,
respectivamente, SRRF do domiclio fiscal do servidor ou Cofis, a instaurao de
procedimento fiscal, a fim de que a unidade fiscal confirmasse ou no a desproporo do
patrimnio com a renda ou a existncia de sinais exteriores de riqueza ou a movimentao
financeira incompatvel.
Se a unidade fiscal competente decidisse por no instaurar o procedimento fiscal, tal
fato devia ser comunicado em noventa dias Coger ou ao Escor - mas isto no prejudicava a
competncia para instaurao da sindicncia patrimonial de que trata o Decreto n 5.483, de
30/06/05, podendo, por este segundo caminho, o aspecto correcional merecer definitivo
arquivamento ou redundar em instaurao de processo disciplinar.
Por outro lado, uma vez instaurado o procedimento fiscal, ambos os resultados
possveis (auto de infrao ou relatrio propondo encerramento sem resultado) deviam ser
comunicados Coger. Por fim, se o procedimento fiscal confirmasse os indcios de infrao
disciplinar, o Corregedor determinava a realizao de juzo de admissibilidade (em geral, a
cargo do Escor ou, excepcionalmente, na prpria Coger), como elemento de instruo da
deciso de instaurar ou no o PAD, para anlise da relevncia da desproporo patrimonial,
podendo, no conceito de juzo de admissibilidade, se incluir, como uma das ferramentas
possveis, a realizao de sindicncia patrimonial
Quase dois anos depois, a normatizao interna sobre o tema sofreu alterao com a
edio da Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07, que expressamente revogou a Portaria SRF n
73, de 10/01/06, extinguindo a auditoria patrimonial e estabelecendo em seu lugar a
investigao patrimonial. Este novo procedimento, embora de natureza similar extinta
auditoria patrimonial, apresenta algumas diferenas de rito, promovendo ajustes e evoluo na
metodologia (de mais relevante, destaque-se que, melhor atendendo ao princpio da
autonomia das instncias disciplinar e fiscal, no mais se preveem o trabalho conjunto com a
Cofis na definio dos parmetros e o envio do resultado dos primeiros trabalhos
investigativos SRRF ou Cofis).

935

A investigao patrimonial, igualmente de carter sigiloso e meramente investigativo,

mais um exemplo de atividade tpica da Divid, conforme j aduzido em 2.2.2.2.2. O rito
investigativo foi traado em linhas gerais na Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07, e
inicialmente regulamentado pela Portaria Coger n 124, de 29/11/07, que foi revogada pela
Portaria Coger n 52, de 19/08/10, que implantou algumas mudanas procedimentais. Em
conjunto, estas normas definem a investigao patrimonial como um procedimento no
contraditrio a ser aplicado de forma peridica e sistemtica, indistintamente, em todos os
servidores da Secretaria da Receita Federal do Brasil, com base em parmetros tcnicos,
objetivos e impessoais definidos pelo Corregedor e empregados primeiramente com o
objetivo de identificar indcios de enriquecimento ilcito vista da evoluo patrimonial de
todo o quadro funcional e, posteriormente, nos casos em que se justificar, para a investigao
propriamente dita sobre os servidores selecionados.
Da mesma forma que na auditoria patrimonial, enquanto a seleo dos servidores a
serem investigados, com base naqueles parmetros, concentra-se na Coger, a designao de
equipe de servidores para realizar a investigao patrimonial sobre os servidores selecionados
inicialmente ( poca da implantao deste instituto e nos termos da revogada Portaria Coger
n 124, de 29/11/07) incumbia autoridade que era competente para instaurao do possvel
PAD (ou seja, o respectivo Chefe de Escor ou o Corregedor, dependendo do investigado,
conforme 4.2.1). Atualmente, com a edio da Portaria Coger n 52, de 19/08/10, incumbe ao
Corregedor designar Equipe Nacional de Investigao Patrimonial, com servidores indicados
pelos Chefes de Escor, para auxiliar na seleo e para executar as investigaes sobre os
servidores selecionados.
Pode-se dizer que o atual regramento da investigao patrimonial, em comparao
com a normatizao original em sua implantao, centralizou as decises iniciais e operou a
evoluo de buscar padronizao dos trabalhos, diminuindo as diferenciaes regionais. A
Equipe Nacional de Investigao Patrimonial coordenada pela Divid e os trabalhos
investigativos sobre os servidores selecionados so realizados por servidor(es) integrante(s) da
Equipe (em dupla, em geral), mediante designao do Corregedor, independentemente de
Regio Fiscal tanto dos integrantes quanto dos investigados.
Da mesma forma como se previa para as equipes de investigao patrimonial, os
integrantes da Equipe Nacional de Investigao Patrimonial podem, dentre outros meios
formadores de convico, efetuar diligncias, ouvir o investigado e testemunhas, juntar provas
documentais e solicitar percias e o afastamento do sigilo bancrio (neste caso, primeiramente,
convm solicitar a renncia do sigilo ao prprio investigado). Tratando-se de rito
investigativo em que no se assegura contraditrio e que deve transcorrer preferencialmente
sob manto de sigilo, cabia s antigas equipes e cabe aos integrantes da atual Equipe, por
bvio, reservar a possibilidade de chamamento do investigado a hipteses residuais e
imprescindveis. Ressalte-se que, nos termos expostos acima para sindicncia patrimonial,
conforme j aduzido em 2.1.4, 4.4.12.2 e 4.4.12.5, a investigao patrimonial tem o condo de
se fazer instruir com dados protegidos por clusulas de sigilo fiscal ou bancrio, desde que
obtidos nos moldes das respectivas legislaes de regncia.
Tanto as antigas equipes de investigao patrimonial quanto os integrantes da Equipe
Nacional de Investigao Patrimonial designados para a investigao patrimonial de
determinado servidor dispem do prazo originrio de sessenta dias, prorrogvel por igual
perodo, com possibilidade, vista dos princpios da oficialidade, da busca da verdade
material, da indisponibilidade do interesse pblico e do formalismo moderado, de se
designarem novas equipes e de se prorrogar seu prazo, analogamente ao que se aduziu em
4.2.8.3.

936

poca da normatizao original da investigao patrimonial, a equipe deveria, ao

fim dos trabalhos, apresentar relatrio para a autoridade instauradora, propondo arquivamento
sumrio (em caso de inequvoca no confirmao dos indcios iniciais de enriquecimento
ilcito) ou, ao contrrio, se entendesse que aqueles indcios no haviam se confirmado em sede
investigativa, propor a submisso a juzo de admissibilidade (podia-se, no conceito de juzo de
admissibilidade, incluir, como uma das ferramentas possveis, at mesmo a realizao de
sindicncia patrimonial), para deciso de instaurao ou no de PAD, em que, se fosse o caso
de relevante desproporo patrimonial, se pudessem ser aprofundadas as apuraes e que se
garantissem ampla defesa e contraditrio ao investigado.
No atual ordenamento, a sistemtica praticamente se mantm, apenas se harmonizando
com a centralizao ora operada desde a designao. Desta forma, ao final do trabalho
investigativo sobre determinado servidor, os integrantes da Equipe Nacional de Investigao
Patrimonial devem encaminhar o resultado da investigao ao Corregedor, com elementos
suficientes para subsidiar o juzo de admissibilidade. Conforme j aduzido em 4.2.1,
dependendo do investigado, a competncia para deciso do juzo de admissibilidade recai,
como regra, sobre o Chefe do Escor da respectiva jurisdio da unidade de lotao (ou de
exerccio, se diferente) do servidor, devendo ento o Corregedor lhe repassar o resultado da
investigao patrimonial; caso a competncia para deciso do juzo de admissibilidade
excepcionalmente recaia nas hipteses residuais do Corregedor, incumbe Diaco subsidiar a
manifestao desta autoridade.
Tanto no regramento original quanto no atual, se a investigao patrimonial apontar
apenas infraes fiscais, a equipe deve representar o servidor, via Chefe do Escor, unidade
de jurisdio fiscal do suposto infrator.
Por fim, caso o resultado da investigao patrimonial no apresente elementos
suficientes para concluir pela existncia ou no de indcios de infrao disciplinar, o juzo de
admissibilidade poder dispor das ferramentas investigativas j mencionadas acima, a serem
manejadas pelos prprios integrantes da Equipe Nacional de Investigao Patrimonial.
Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07 - Art. 1 A Secretaria da Receita Federal do Brasil
(RFB), por intermdio da Corregedoria-Geral (Coger), efetuar peridico e sistemtico
acompanhamento e investigao da evoluo patrimonial dos servidores em exerccio na
RFB, de forma a identificar indcios de enriquecimento ilcito.
Pargrafo nico. As anlises da evoluo patrimonial sero realizadas com base em
critrios gerais e objetivos e em parmetros tcnicos, objetivos e impessoais, definidos pelo
Corregedor-Geral, que tero carter investigativo e sigiloso.
Art. 2 A investigao patrimonial, para os fins desta Portaria, constitui procedimento
investigativo, de carter sigiloso e no-punitivo, destinado a apurar indcios de
enriquecimento ilcito por parte de servidor da RFB, a partir da verificao, na forma do
art. 1, de incompatibilidade patrimonial com seus recursos e disponibilidades, e ser
iniciada mediante determinao do Corregedor-Geral ou do Chefe de Escor.
Art. 3 Para a instruo do procedimento, a equipe encarregada da investigao
patrimonial poder, se necessrio:
I - efetuar diligncias para elucidao do fato;
II - ouvir o investigado e as eventuais testemunhas;
III - carrear para os autos a prova documental existente;
IV - solicitar o afastamento de sigilo bancrio e a realizao de percias.
1 A equipe encarregada da investigao poder solicitar ao investigado a renncia
expressa ao sigilo bancrio sempre que informaes e documentos revestidos desse carter
sigiloso forem necessrios instruo do procedimento.
2 Caso no seja possvel obter os documentos e informaes na forma prevista no 1, a
solicitao de afastamento de sigilo bancrio dever ser dirigida ao rgo competente da
Advocacia-Geral da Unio, por intermdio do Corregedor-Geral ou do Chefe do Escor,
conforme o caso, com as informaes e documentos necessrios ao exame de seu
cabimento.
Art. 4 O prazo para a concluso do procedimento de investigao patrimonial ser de

937
sessenta dias, contado da data da publicao do ato que constituir a equipe encarregada
da respectiva investigao, podendo ser prorrogado, por igual perodo, pela autoridade
instauradora, desde que justificada a necessidade.
Pargrafo nico. Concludos os trabalhos da investigao, a equipe responsvel por sua
conduo produzir relatrio sobre os fatos apurados, opinando pelo seu arquivamento ou
pela instaurao de processo administrativo disciplinar.
Portaria Coger n 52, de 19/08/10 - Art. 1 A seleo de servidores sujeitos investigao
patrimonial de que trata a Portaria RFB n 11.311, de 27 de novembro de 2007, ser feita
pela Corregedoria-Geral (Coger), com base em critrios e parmetros tcnicos, objetivos e
impessoais definidos pelo Corregedor-Geral.
Art. 2 O Corregedor-Geral, observado os critrios de convenincia e oportunidade,
designar mediante portaria os servidores, indicados pelos respectivos Chefes de
Escritrio de Corregedoria (Escor), que comporo a Equipe Nacional de Investigao
Patrimonial responsvel por auxiliar na seleo e pela execuo da Investigao
Patrimonial dos servidores selecionados nos termos do art. 1.
Pargrafo nico. Os Chefes de Escor devero observar o perfil dos servidores, indicando,
preferencialmente, os que tenham experincia em sindicncia ou investigao patrimonial.
Art. 3 A Equipe Nacional de Investigao Patrimonial ser coordenada pela Diviso de
Auditoria e Investigao Disciplinar - Diadi da Coger.
Art. 4 Os Chefes de Escor devero informar ao Corregedor-Geral os trabalhos que j
esto sendo executados pelos respectivos servidores indicados em at cinco dias aps a
publicao da portaria de criao da Equipe Nacional de Investigao Patrimonial.
Pargrafo nico. Aps o prazo previsto no caput, todo novo trabalho atribudo aos
servidores componentes da Equipe Nacional de Investigao Patrimonial dever ser
informado ao Corregedor-Geral.
Art. 5 A Equipe Nacional de Investigao Patrimonial encaminhar o resultado da
investigao ao Corregedor-Geral, com elementos suficientes para subsidiar o juzo de
admissibilidade da autoridade competente.
1 Quando a autoridade competente for o Chefe de Escor, o Corregedor-Geral repassar
o resultado da Investigao ao Chefe de Escor de jurisdio do servidor, que determinar
a elaborao do juzo de admissibilidade, que subsidiar a deciso quanto ao
arquivamento ou instaurao do Processo Administrativo Disciplinar, nos termos da
Portaria Coger n 219, de 06 de setembro de 2006.
2 Quando a autoridade competente for o prprio Corregedor-Geral, caber Diviso
de Anlise Correicional - Diaco da Coger submeter o resultado da investigao ao juzo de
admissibilidade, que subsidiar a deciso quanto ao arquivamento ou instaurao do
Processo Administrativo Disciplinar.
3 Quando no forem apresentados elementos suficientes para se concluir pela existncia
ou no de indcios de infrao disciplinar que justifiquem a instaurao de Sindicncia ou
Processo Administrativo Disciplinar, o juzo de admissibilidade poder dispor de
instrumentos preliminares, que visam coletar informaes internas e externas para
subsidiar a deciso da autoridade instauradora, e que sero executados pela Equipe
Nacional de Investigao Patrimonial.

Como se percebe da direta comparao, a investigao patrimonial, como um

instrumento especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, guarda pontos comuns com
a sindicncia patrimonial definida pelo Decreto n 5.483, de 30/06/05, e regulamentada
internamente pela Portaria Coger n 11, de 21/02/08, sobretudo em termos de natureza
investigativa e sigilosa do rito e em termos de poderes de instruo processual. Mas, alm dos
diferentes prazos, estes dois procedimentos diferem diametralmente na forma de origem:
enquanto a investigao patrimonial perfeitamente se amolda ao conceito geral de auditoria
disciplinar, decorrendo de atuao sistemtica e peridica sobre todo o quadro funcional da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, mediante critrios e parmetros objetivos, tcnicos,
gerais e impessoais, a sindicncia patrimonial decorre de representao, denncia ou notcia
especificamente acerca de suposta evoluo patrimonial incompatvel de determinado
servidor. Assim, pode-se compreender que a investigao patrimonial e a sindicncia
patrimonial so dois instrumentos de que, de forma mutuamente complementar, dispe o
sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil para apreciao de evoluo
patrimonial de seus servidores, nos termos do j mencionado art. 1 da Portaria Coger n 11,
de 21/02/08.

938

Sem prejuzo da co-existncia da sindicncia patrimonial e do consequente

estabelecimento da investigao patrimonial em lugar da auditoria patrimonial, em
decorrncia da edio da Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07, fez-se necessrio regular as
situaes transientes das auditorias disciplinares em curso. Assim, de imediato, esta nova
norma de regras gerais determinou que as auditorias patrimoniais que j haviam sido
encaminhadas respectiva SRRF prosseguissem seus ritos de anlise na unidade fiscal e
posterior retorno aos Escor. Ademais, editou-se tambm a Portaria Coger n 123, de 29/11/07,
por meio da qual se regulamentou que no mais seriam iniciadas novas anlises de servidores
que haviam sido relacionados para auditoria patrimonial e fossem interrompidos e arquivados
os casos que ainda se encontravam em anlise preliminar nos Escor (aqueles para os quais
ainda no se tinha chegado sequer convico de arquivamento sumrio nem de necessidade
de remessa SRRF para abertura de procedimento fiscal), enquanto que os casos de auditoria
patrimonial com anlise j concluda (ou pelo arquivamento sumrio ou com proposta de
remessa SRRF ou j aps o retorno da SRRF), no mais havendo previso normativa para
remeter SRRF, devem ser arquivados se no se confirmaram os indcios iniciais de
enriquecimento ilcito ou, se os indcios se concretizaram, devem ser submetidos a juzo de
admissibilidade no prprio Escor (em que o art. 4 da norma conferiu grande escopo de
possibilidades, desde a anlise da relevncia da desproporo patrimonial at a avaliao
gerencial de convenincia, pertinncia, oportunidade ou operacionalidade, a critrio do Chefe
do Escor, podendo ainda, no conceito de juzo de admissibilidade, se incluir, como uma das
ferramentas possveis, a realizao de sindicncia patrimonial).
Com isto, sintetiza-se que inicialmente havia uma norma da lavra do ento Secretrio
da Receita Federal que estabelecia regras gerais para as auditorias patrimoniais (a Portaria
SRF n 73, de 10/01/06) e uma norma conjunta de hierarquia imediatamente inferior, da lavra
de dois Coordenadores-Gerais lato sensu, o Corregedor e o Coordenador-Geral de
Fiscalizao (a Portaria Coger/Cofis n 1, de 10/03/06), que regulamentava a primeira.
Atualmente, vigora uma outra norma da lavra do Secretrio da Receita Federal do Brasil que
estabelece as normas gerais da investigao patrimonial (a Portaria RFB n 11.311, de
27/11/07) e que, sendo de mesma hierarquia, revogou expressamente a Portaria SRF n 73, de
10/01/06. Vigoram, ainda, duas normas de hierarquia imediatamente inferior, da lavra apenas
do Corregedor (as Portarias Coger n 123, de 29/11/07, e 52, de 29/08/10), que regulamentam
a nova norma de regras gerais.
Necessrio se faz afirmar que, embora no tenha sido editada nova norma da lavra do
Corregedor e do Coordenador-Geral de Fiscalizao para, em conjunto, revogarem
expressamente sua Portaria Coger/Cofis n 1, de 10/03/06, esta norma resta tacitamente
revogada pela leitura sistemtica que se obtm do ordenamento vigente para o tema. A uma
porque a norma que estabelecia regras gerais para auditoria patrimonial foi expressamente
revogada pela nova norma que estabelece regras gerais para a investigao patrimonial e a
duas porque a regulamentao que a Portaria Coger/Cofis n 1, de 10/03/06, estabelecia,
atualmente, entra em conflito e no se compatibiliza com o ordenamento vigente, que sequer
prev a atuao do macroprocesso de trabalho de fiscalizao nas investigaes patrimoniais.
Assim, se a antiga norma de regras gerais foi expressamente revogada pela nova de
mesma hierarquia e se a antiga norma regulamentadora no se adequa s regras gerais atuais,
mesmo no tendo sido expressamente revogada por outra de mesma hierarquia, de se
compreender tacitamente revogada esta antiga norma regulamentadora, pois ela apenas tinha
vigncia justificada enquanto vigorava a norma superior que ela regulamentava. Em outras
palavras, estendendo-se para normatizao infralegal os conceitos basilares do art. 2, 1 da
LICC, tem-se tacitamente revogada a Portaria Coger/Cofis n 1, de 10/03/06, por se
demonstrar incompatvel com o regramento inteiramente novo dado matria pela Portaria

939

RFB n 11.311, de 27/11/07.

Ademais, no se sustenta cogitar de vigncia ainda da Portaria Coger/Cofis n 1, de
10/03/06, apenas por meros aspectos formais (a ausncia de norma conjunta do Corregedor e
do Coordenador-Geral de Fiscalizao, que expressamente a tivesse revogado) e pela
inadequao para que as normas vigentes, de diferentes subscritores - uma autoridade
superior, o Secretrio da Receita Federal do Brasil, no caso da Portaria RFB n 11.311, de
27/11/07, e apenas um dos subscritores, o Corregedor, no caso das Portarias Coger n 123, de
29/11/07, e 52, de 29/08/10 -, o fizessem.
TRF da 4 Regio, Apelao Civil n 200671000375415: Ementa: 6. No subsiste decreto
regulamentador aps revogao da legislao regulamentada.

Esta discusso se mostra relevante pelo fato de que a Portaria Coger/Cofis n 1, de

10/03/06, ao mencionar a possibilidade de instaurao de sindicncia patrimonial em
decorrncia dos preliminares trabalhos investigativos em sede de auditoria patrimonial,
determinava a designao de servidores para aquela comisso sindicante diferentes dos que
haviam integrado a equipe de auditoria disciplinar. Uma vez que a normatizao vigente
atualmente sobre o tema (Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07, e Portaria Coger n 11, de
29/11/07) no manteve tal vedao, tem-se que, desde 29/11/07, com a revogao da Portaria
Coger/Cofis n 1, de 10/03/06, no h mais restrio normativa quanto designao dos
mesmos servidores que tenham integrado a equipe de auditoria patrimonial para integrarem a
consecutiva comisso de sindicncia patrimonial.
Por fim, antecipe-se que no caberia eventual alegao de servidor investigado em sua
evoluo patrimonial em anos-calendrios anteriores edio do mencionado e respectivo
ordenamento infralegal ou interno de regncia - por exemplo, por servidor que tem sua
evoluo patrimonial de ano anterior a 2005 investigada sob molde de sindicncia
patrimonial, definida pelo Decreto n 5.483, de 30/06/05, ou de ano anterior a 2007,
investigada sob molde de investigao patrimonial, definida pela Portaria RFB n 11.311, de
27/11/07.
No h de se ter dvida que, sob tica do Direito material, j vige no ordenamento
ptrio a imposio para que a administrao acompanhe a evoluo patrimonial de seus
servidores desde, no mnimo, a edio da Lei n 8.429, de 02/06/92. A rigor, no mnimo,
desde esta poca, compete administrao verificar e processar eventuais despropores
patrimoniais. Aqueles dois normativos mencionados (o Decreto n 5.483, de 30/06/05, e a
Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07), bem como quaisquer outras normas infralegais que j
tenham vigido ou que ainda venham a viger, to-somente traam o rito instrumental de como
o dispositivo da Lei material deve ser procedimentalizado. Por bvio, a procedimentalizao
somente pode ser feita, de acordo com o rito estabelecido, a partir da vigncia da edio da
norma que a instituiu; mas isto em nada se confunde com o espectro material sobre o qual
pode se projetar, preteritamente no tempo, aquela forma de se procedimentalizar as
investigaes.
Em outras palavras, h inequvoco amparo legal (materialmente, no art. 13 da Lei n
8.429, de 02/06/92) para que, aps o ano de 2005, por meio de uma sindicncia patrimonial,
se avalie a evoluo patrimonial de um servidor em anos anteriores ou posteriores quele de
edio do Decreto n 5.483, de 30/06/05; analogamente, o mesmo se aplica para que, aps o
ano de 2007, por meio de uma investigao patrimonial, se avalie a evoluo patrimonial de
servidor em anos anteriores ou posteriores quele da edio da Portaria RFB n 11.311, de
27/11/07.

940

4.7.4.4.5 - Atividades de Consultoria ou de Assessoramento Privado

A exemplo da espcie de improbidade administrativa que gera enriquecimento ilcito
em decorrncia de evoluo patrimonial desproporcional renda, um outro tema que tambm
se faz relevante, porque se insere no conceito em gnero de ato mprobo, e que justifica
exposio detalhada a atividade de consultoria ou de assessoramento privado, realizada em
razo das especficas atribuies do cargo ou da mera condio de servidor.
necessrio, de antemo, se demarcar que a atividade de consultoria ou de
assessoramento em si no ilcita; ao contrrio, trata-se de atividade econmica regular,
quando desempenhada nos limites da livre iniciativa privada. Esta atividade assume contornos
infracionais - e ser apenas esta sua especfica configurao que aqui se abordar - quando
exercida por agente pblico em rea de conhecimento ou de atuao pelo menos indiretamente
relacionada com as atribuies do cargo que ocupa ou com sua condio de servidor,
conferindo a tal prtica a mcula de incompatibilidade com o interesse pblico.
Assim, neste escopo especfico, a atividade de consultoria ou de assessoramento
privado pode ser compreendida como toda conduta por meio da qual o servidor presta, ao
particular, servios com qualquer grau de associao (ainda que indireta) com as tutelas e com
os controles de ordem pblica exercidos pelo rgo em que ele lotado ou por qualquer outro
rgo da administrao, seja por intermdio da capacitao e dos conhecimentos tcnicos
auferidos na administrao e com o cargo que ocupa (por vezes ainda aprimorados com suas
pessoais formaes acadmicas), seja pela simples habitualidade com as rotinas
administrativas em geral.
Em outras palavras, vista de um acerto compactuado entre as partes (de maneira
formal ou informal e de comprovao desnecessria para a configurao do ilcito funcional),
o servidor labora em favor do particular, com seus saberes profissionais e acadmicos, a fim
de que este contratante tenha suprida (ou possa mais facilmente vir a t-lo) uma demanda
qualquer diante da administrao ou at mesmo em face da iniciativa privada.
A consultoria ou o assessoramento privado de que aqui se trata, qual seja, aquele
marcado pela incompatibilidade com a atividade pblica por ser realizado em virtude do cargo
ou da condio de servidor, diante de sua inerente natureza infracional, comporta as mais
variadas formas de se exercer e de se concretizar - por vezes, ostensivas; mas, como regra
geral, dissimuladas, o que dificulta a iniciativa de conceitu-lo e de descrever seus objetos,
meios empregados e resultados pretendidos.
Quanto ao objeto, a atividade ilcita pode atingir diferentes graus de aprofundamento
em variados instrumentos de manifestao, assumindo formas no s definitivas mas tambm
incipientes do trabalho contratado, tais como a elaborao propriamente dita e acabada ou o
simples auxlio na redao de peties, requerimentos, defesas, impugnaes, recursos e
quaisquer outras provocaes administrao ou ainda de estudos, anlises, previses,
prognsticos ou planejamentos, bem como de recomendao de condutas ou prticas de
atuao ou ainda qualquer forma de prestao de informaes ou conhecimentos tcnicos por
parte do servidor. Quanto aos meios empregados, o atendimento dos servios contratados
pode se consubstanciar de forma escrita, em meios concretos ou digitais, como documentos
em papel ou formatos e mdias eletrnicos, ou ainda meramente de forma oral, valendo-se
tanto de contatos presenciais, como reunies ou outros agendamentos de trabalho, quanto
telefnicos ou virtuais. E o resultado desta atividade pode se voltar para diversos fins e
destinaes, tais como ser empregado no prprio rgo em que o servidor lotado ou em
outro rgo da administrao ou visar a qualquer outra forma de emprego ainda que fora da
sede pblica, em qualquer mercado competitivo da livre iniciativa.

941

Embora aqui se demarque enfaticamente o carter de inafastvel incompatibilidade de

tal prtica particular com a funo pblica, a consultoria ou o assessoramento privado no se
resume a uma simples atividade particular incompatvel com o cargo, nos termos vedados
pelo art. 117, XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90. Neste ponto, convm relembrar que at
certo, por um lado, que a Lei n 8.112, de 11/12/90, em sua leitura sistemtica, no tem
inteno, a priori e como regra, de se imiscuir na vida privada dos servidores e de lhe inibir
direitos fundamentais de livre iniciativa e de propriedade. Mas, tambm, por outro lado, se
tem como inequvoco que, no limite, possvel se estar diante de situaes jurdicas em que
direitos privados e interesses pblicos se delimitam e at mesmo se conflitam, devendo se
eleger, em tais situaes, como prioritrios e prevalentes estes ltimos, vista de que
nenhuma garantia fundamental individual inquebrvel diante do maior interesse pblico.
Assim, conforme j exposto em 4.7.3.18, h condutas que, somente de serem
praticadas, ainda que com absoluta boa-f por parte do servidor, se demonstram desde sempre
incompatveis com o mnus pblico, a ponto de, alm de serem estatutariamente vedadas, de
imediato, configurarem infrao no mnimo de mediana gravidade.
Mas, diante da gravidade das condutas que se logrou definir, delimitar e identificar
acima, tais prticas, por parte do servidor, de burla consciente e intencional s tutelas e aos
controles exercidos pela administrao, propiciadas justamente pela relao de vnculo
estatutrio que os une, ultrapassam a simples incompatibilidade de matrias ou de dedicao e
se consubstanciam em ato de qualificada afronta moralidade e lealdade institucionais.
Alm disto, a atividade de consultoria ou de assessoramento privado no se confunde
com a intermediao de interesses particulares na repartio, a exemplo de quando o servidor
encaminha e/ou acompanha peties e processos de um terceiro dentro do rgo, que possui
enquadramento especfico (no art. 117, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, que pune com
demisso a atuao do servidor como intermedirio ou procurador). A atividade em comento
no a simples diligncia concreta, instrumental e operacional, a favor do interesse privado
dentro da administrao, fazendo com que este se encaminhe de forma mais gil ou que se
processe de forma favorvel ao pleito. E, embora aqui se mencione, dentre outras
caractersticas da consultoria e do assessoramento privado, o emprego de informaes e
conhecimentos auferidos com a funo pblica, tampouco o ilcito em tela se confunde com o
ilegal repasse de informaes sigilosas a que o servidor tem acesso em funo de seu cargo,
ilicitude esta que tambm conta com enquadramento especfico (no art. 132, IX da Lei n
8.112, de 11/12/90)
Mais que isto, a atividade de consultoria e de assessoramento caracteriza-se no s
pela imediata incompatibilidade material e pelo emprego da dedicao, da fora de trabalho,
do conhecimento tcnico e das informaes de acesso restrito ao cargo, mas tambm e
sobretudo se caracteriza pelo desvio, em termos de destinao e de finalidade, da capacitao
e da construo abstrata intelectual do servidor, para servir no ao rgo e ao interesse pblico
de sua funo aos quais deve lealdade, mas sim, de forma imoral, ao particular que o contrata
para uma demanda pessoal, seja ela lcita ou ilcita. A grave antijuridicidade embutida em tal
conduta funcional se revela to-somente pelo aduzido desvio para quem e para qu se
destinam a capacidade e a inteligncia laborativa do servidor, ainda que este empregue seus
conhecimentos e saberes para fornecer ao seu contratante informaes acerca de lcitas
postulaes; em outras palavras, a gravidade da conduta funcional se demonstra ainda que o
servidor no fornea, em sua prestao, instrumentos ilcitos de maior favorecimento ao
particular - sendo bvio que tal peculiaridade, quando existente, configura um agravante da
conduta.

942

Da porque, vista das graves peculiaridades das condicionantes de tal prtica,

cometida intencional e conscientemente pelo servidor para burlar seus liames de lealdade
instituio e de moralidade administrativa, a consultoria ou o assessoramento privado atinge o
patamar de gravidade e, consequentemente, de repulsa social de superar aqueles
enquadramentos acima mencionados e de configurar um ato qualificado de imoralidade,
juridicamente traduzido como ato de improbidade administrativa.
Esta conduta, que, moralmente, uma traio e um desvirtuamento do
comprometimento pblico, pode ser engendrada de forma afastada do local e do horrio em
que o servidor exerce seu cargo, como em estabelecimento privado, comercial ou residencial,
seu prprio ou do contratante; ou, em grau mais elevado de ofensividade lealdade e
moralidade administrativa, pode ser cometida at mesmo dentro do prprio ambiente da
repartio, quando o servidor utiliza-se, para produzir para outrem, de todos os meios,
instrumentos e ferramentas que a administrao lhe disponibiliza sob tica do interesse
pblico e da presuno do regular desempenho de suas atribuies.
Neste rumo, convm ratificar que, embora possam estar sob a guarda do servidor e
mesmo que tenham sido por este, em deciso unilateral, transformados em objeto de uso
ilcito, todos os bens pblicos localizados na repartio so da administrao, e sua apreenso
para investigaes, apuraes e percias se revestem de absoluta e plena legalidade,
dispensando qualquer forma de antecipada notificao parte (nos termos do art. 45 da Lei n
9.784, de 29/01/99) e no se delimitando por nenhum direito protetor de garantias
fundamentais do indivduo. Desta forma, os documentos em papel e as mdias ou os arquivos
eletrnicos encontrados em aparatos do trabalho na repartio, tais como o armrio, a mesa, o
computador e quaisquer outros bens pblicos, ainda que sob uso privado desvirtuado, no se
inserem em contornos constitucionalmente protegidos de privacidade e intimidade do
servidor. O mesmo j no se pode dizer, por bvio respeito a clusulas garantidoras
constitucionais, das provas de cuja existncia se cogite na residncia do servidor ou em
domiclio de particulares, seja pessoa fsica, seja pessoa jurdica, que tm acessos e
apreenses condicionados devida autorizao judicial.
E no h de se cogitar, como uma interpretao apressada equivocadamente poderia
indicar, de que o ilcito mprobo em comento, de ato de consultoria ou de assessoramento
privado, somente se concretiza quando a causa em questo dependa de atuao, ou de omisso
ou de poder decisrio do servidor. Claro que sem jamais desprezar esta forma mais ostensiva
e talvez detentora de maior grau de repulsa social de um servidor atuar como consultor ou
assessor privado, no se desqualifica a caracterizao desta mproba e intolervel conduta
mesmo quando o servidor no detm, no momento da prtica, nenhum tipo de ingerncia
sobre o tema de interesse particular.
Em outras palavras, no porque, em leitura associada ao art. 132, IV da Lei n 8.112,
de 11/12/90, a Lei n 8.429, de 02/06/92, em seu art. 9, VIII, prev, como especfico ato de
improbidade administrativa causador de enriquecimento ilcito, o exerccio da atividade de
consultoria ou de assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel
de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico, que aqui se comungaria da equivocada tese de que esta definio legal exauriria a
conceituao do ilcito em comento.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do
exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no
art. 1 desta Lei, e notadamente:
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento
para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado

943
por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade;

Por expressa vontade do legislador, a espcie de consultoria ou de assessoramento

privado associada ao poder de ingerncia do servidor mereceu aquela especfica definio
legal como ato mprobo - e talvez isto tenha decorrido de seu maior grau de ofensividade, uma
vez que a literalidade daquele enquadramento deixa inequvoca a comprovao do acerto
bilateral entre servidor e particular, restando fechado e completo o crculo da ilicitude de
dupla autoria. Ademais, embora no seja necessria configurao deste ilcito nos termos
positivados (uma vez que um simples servidor pode apenas encaminhar o andamento de um
pleito particular de forma propositiva ou at mesmo deixar de dar o necessrio
encaminhamento), destaca-se como cabvel em sua literalidade a situao agravada de o
agente pblico deter, alm da relao estatutria decorrente de seu cargo efetivo, diante da
administrao, tambm uma relao de confiana depositada, por meio de cargo de chefia ou
de autoridade, possuidora de poder decisrio. Mas nenhum destes argumentos prejudica que
tambm se tenha como repulsiva a similar conduta do servidor, nos termos como inicialmente
se logrou definir, delimitar e identificar, mesmo quando no h uma deciso em sentido estrito
a ser tomada contra ou a favor de um pleito privado ou mesmo quando tal deciso exista mas
no caiba em seu poder decisrio.
Defender tese ao contrrio seria o mesmo que acatar que um servidor detentor de uma
posio pblica de relevante confiana e, como tal, possuidor de um grau de acesso a
informaes estratgicas de governo, reguladoras de determinado setor econmico,
disponibilizasse a uma pessoa fsica ou jurdica informaes no necessariamente para
favorecer pleitos do seu contratante junto administrao, mas to-somente para lhe propiciar
posio de vantagem no mercado competitivo em que se insere, em detrimento da livre
iniciativa. Por bvio que tal conduta, a exemplo daquela delimitada e especificamente
definida no art. 9, VIII da Lei n 8.429, de 02/06/92, tambm merece a forte reprimenda de
ser enquadrada como ato de improbidade administrativa - s que em enquadramento menos
especfico, qual seja, no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, com a definio extrada do
art. 11, III da Lei n 8.429, de 02/06/92; ou ainda, em caso mais residual, com a definio
extrada do caput do mesmo art. 11 da citada Lei.
Lei n 8.429, de 02/06/92 - Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, e
notadamente:
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva
permanecer em segredo;

Com isto, a exemplo do que j se lograra com esforos conceituais inicialmente

expostos, tambm em termos normativos obtm-se um entendimento mais amplo do que seja
a mproba conduta de consultoria ou de assessoramento privado, indo alm da espcie
definida no art. 9, VIII da Lei n 8.429, de 02/06/92, que condiciona o enquadramento
existncia de poder de ingerncia ou decisrio, e atingindo a essncia da definio de ato de
improbidade administrativa, qual seja, de ato qualificadamente imoral em sede pblica, por
afrontar o dever de lealdade institucional e o princpio reitor da moralidade administrativa.
Vislumbrando-se, extreme de dvida, a previso normativa de enquadramento como
improbidade administrativa para atos que, independentemente do agravante do uso do poder
de ingerncia do servidor ou do poder decisrio confiado autoridade, desrespeitam a
incompatibilidade de interesses e que caracterizam a promiscuidade entre o pblico e o
privado, tem-se que a consultoria ou o assessoramento privado encerram em si mesmos um
conflito de interesses pblico e particular.
Neste rumo, convm reproduzir conceituaes doutrinrias e normativas j expostas

944

em 3.2.6. Qualitativamente, se pode dizer que a situao de conflito de interesses se configura

sempre que a atuao do servidor, ao tangenciar interesse privado (seu prprio ou de
terceiros), compromete, influencia, vincula ou prejudica o livre desempenho de suas
atribuies pblicas (ou simplesmente tem o potencial de faz-lo), beneficiando (ou podendo
beneficiar) o interesse particular, em detrimento da causa pblica. E, em termos positivados,
embora tenham sido elaborados especificamente com o fim de balizar atividades privadas de
servidores em licena para tratar de interesses particulares, faz-se relevante aqui reproduzir
dois diplomas que trouxeram conceitos exemplificativos sobre condutas que configuram
conflitos de interesses e que sustentam a conceituao acima adotada.
Primeiramente, mencione-se a Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03, por
meio da qual a Comisso de tica Pblica (aqui citada como referncia, visto que suas
manifestaes vinculam apenas as autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta
Administrao Federal, de 18/08/00) buscou definir, em lista exemplificativa, o que seja
conflito de interesses. Destacam-se desta lista duas linhas de definies que refletem
exatamente o que acima foi exposto, alcanando desde uma conceituao mais especfica, em
que a situao de conflito de interesses e, por conseguinte, a configurao de ato mprobo se
condicionam existncia de poder decisrio atribudo em relao de confiana ao servidor,
at uma caracterizao mais abrangente, em que bastam a incompatibilidade da natureza da
atividade privada com o mnus pblico ou o emprego de informao acessvel em razo do
cargo que ocupa.
Comisso de tica Pblica - Resoluo Interpretativa CEP n 8, de 25/09/03. 1. Suscita
conflito de interesses o exerccio de atividade que:
a) em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo
pblica da autoridade, como tal considerada, inclusive, a atividade desenvolvida em reas
ou matrias afins competncia funcional;
c) implique a prestao de servios a pessoa fsica ou jurdica ou a manuteno de vnculo
de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso individual ou
coletiva da autoridade;
d) possa, pela sua natureza, implicar o uso de informao qual a autoridade tenha acesso
em razo do cargo e no seja de conhecimento pblico;
2. A ocorrncia de conflito de interesses independe do recebimento de qualquer ganho ou
retribuio pela autoridade.

Porteriormente, no mbito interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil, passou a

vigorar normatizao acerca de conflito de interesses, por meio da Portaria RFB n 2.324, de
23/09/09, que basicamente reproduziu a literalidade da mencionada Resoluo Interpretativa
CEP, apenas com mnimos ajustes de terminologia, fazendo refletir no rgo aquelas duas
possibilidades de conceituao de atos ensejadores de conflito de interesses e,
consequentemente, da espcie de improbidade administrativa de que aqui se cuida (uma, mais
especfica, atrelada ao poder decisrio confiado ao agente pblico, ou outra, mais abrangente,
independente de tal agravante).
Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09 - Art. 2
Art. 6 Suscita conflito de interesses o exerccio de atividade que:
I - em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo
pblica do servidor, como tal considerada, inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou
matrias afins competncia funcional;
II - implique a prestao de servios a pessoa fsica ou jurdica ou a manuteno de
vnculo de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso individual
ou coletiva do servidor;
III - possa, pela sua natureza, implicar o uso de informao qual o servidor tenha acesso
em razo do cargo e no seja de conhecimento pblico;
Pargrafo nico. A ocorrncia de conflito de interesses independe do recebimento de
qualquer ganho ou retribuio pela autoridade.

945

Assim, inequvoco que o resultado obtido no esforo de inicialmente definir,

delimitar e identificar a atividade de consultoria ou de assessoramento privado, exercido com
algum grau de relao com o cargo ou com a condio de servidor e sobre matria
incompatvel com a funo pblica, se amolda tanto conceituao quanto normatizao de
conflito de interesses pblico e particular e enseja o cometimento de ato de improbidade
administrativa. Em termos de responsabilizao disciplinar, a prtica se amolda definio de
ato mprobo que afronta princpios reitores da administrao quando, margem do poder de
ingerncia ou decisrio do servidor, j se concretiza to-somente com o emprego de
informaes, aptides e conhecimentos tcnicos ou estratgicos de que este dispe em funo
do cargo que ocupa (conforme o art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, com a definio
extrada do art. 11, III ou caput da Lei n 8.429, de 02/06/92); e se amolda definio ainda
mais especfica de ato mprobo ensejador de enriquecimento ilcito quando, alm do emprego
de tais informaes e conhecimentos, tambm decorre do poder de ingerncia ou decisrio do
servidor (conforme o art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, com a definio extrada do
art. 9, VIII da Lei n 8.429, de 02/06/92).
Acrescente-se ainda, sob amparo do que j se aduziu em 3.2.5, que as duas
repercusses disciplinares de que aqui se cogita no seriam afastadas na hiptese de o servidor
se encontrar em licena para o trato de assuntos particulares, visto que, no se tratando de
enquadramento no art. 117, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, aqui no caberia a aplicao do
inciso II do pargrafo nico do citado artigo.
Apresentada esta modelao terico-conceitual do ilcito de consultoria ou de
assessoramento privado de forma geral, de enfocar que, no caso especfico de servidores da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, nela podem se amoldar desde condutas de aparente
menor grau de lesividade - e, por isto mesmo, mais frequentes e corriqueiras mas no menos
infracionais - tais como, por exemplo, o agente pblico elaborar declaraes de ajuste anual
de imposto sobre a renda de contribuintes ou outros termos ou declaraes cotidianas de
unidades ou de projees de atendimento a pblico, at condutas de maior grau de
sofisticao e qualificao tcnica, podendo-se citar a formulao de estudos de natureza
tributria e o repasse de tcnicas de planejamento, de eliso fiscal ou at mesmo de evaso
fiscal (entendidas como, respectivamente, condutas lcitas ou ilcitas com o fim de evitar,
retardar ou modificar a ocorrncia de fato gerador de obrigao tributria ou os efeitos dela
decorrentes), abarcando todo o espectro objetivo inserido na competncia institucional
(tributos internos, tanto sobre a renda quanto sobre a produo ou ainda previdencirios, e
tributos sobre o comrcio exterior, todos de interesse no s de pessoas fsicas mas tambm de
pessoas jurdicas).
A reboque e em complemento do que j foi exposto em 4.7.3.18.3, neste polo interno
de maior grau de elaborao tcnica, assume relevncia a possibilidade de servidor da
Secretaria da Receita Federal do Brasil prestar consultoria ou assessoramento sobre matria
fiscal ou jurdico-tributria. Em razo do cargo que ocupa e/ou do rgo onde exerce suas
atribuies, tal atividade propicia a este servidor uma inegvel vantagem na arregimentao
de clientela, ainda que se saiba que o domnio da legislao tributria, submetida
publicidade, no exclusivo dos integrantes deste quadro funcional e tambm ainda que este
servidor paute na boa-f sua prtica de aplicar seus conhecimentos e informaes. A
vantagem, inerente sua condio funcional, de ter seus servios privados mais facilmente
contratados pelos clientes em potencial do que qualquer outro concorrente, advm do senso
comum de que, em princpio, um agente do Fisco seria bom conhecedor no s da complexa e
esparsa normatizao de regncia mas tambm dos posicionamentos institucionais diante de
questes tributrias polmicas, das rotinas e das praxes empregadas nos diversos tipos de
procedimentos fiscais e dos sistemas informatizados internos. Resta inegvel que a condio
funcional agrega a este servidor a qualidade de um candidato preferencial a ser contratado

946

pelo contribuinte por este antever uma possibilidade diferenciada de sucesso, no s em

termos lcitos no uso das disponveis ferramentas jurdicas, como at mesmo em termos de
manejo de instrumentos ilcitos em sua postulao.
A atividade privada da consultoria ou do assessoramento fiscal ou jurdico-tributrio
no , por si s, ilcita, vez que o contribuinte tem o direito de buscar o menor recolhimento
de tributos dentro da margem exata que lhe exige a complexa legislao tributria e que seu
entendimento do que devido nem sempre converge com o montante que lhe exigido pelo
Estado. No entanto, quando o servidor integrante dos quadros do Fisco se permite contratar e
agregar seus conhecimentos, tcnicas, experincias e intelectualidades para defender o pontode-vista e as intenes do contribuinte em relao s suas obrigaes tributrias, tm-se no
s a situao de conflito de interesses radicalmente opostos e incompatveis como tambm a
inequvoca afronta ao interesse pblico. Neste cenrio infracional, entre o particular, que
contrata o servio intencionando recolher o menor valor possvel de tributos, e o Estado, que,
vinculadamente e de ofcio, intenciona suprir a maior arrecadao tributria nos limites legais
para fazer frente a todas as demandas sociais, insere-se o agente pblico que, auxiliando o seu
contratante em tal inteno, divorcia-se de forma intencional e consciente da tutela pblica do
rgo ao qual vinculado e do cargo que ocupa.
Em tal situao, valores e princpios basilares do regime disciplinar restam afrontados,
como a lealdade instituio e a moralidade administrativa, pois, ao mesmo tempo em que o
servidor deixa de ser leal quando atua em desfavor do rgo com o qual mantm relao
estatutria, tambm se conduz de forma imoral quando privilegia o zelo por interesses
privados em relaes que envolvam a administrao e que, no mnimo indiretamente, se
relacionem com as atribuies do cargo que ocupa. Em sntese, tal atuao por parte do
servidor configura ato mprobo, conforme o art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, com a
definio que se extrai em princpio do art. 11, III ou caput da Lei n 8.429, de 02/06/92, ou,
mais especificamente, se for o caso, do art. 9, VIII da mesma Lei.
Ainda na peculiaridade da Secretaria da Receita Federal do Brasil e atentando-se para
o conceito mais abrangente de atividade mproba de consultoria ou de assessoramento
privado, indo alm da aplicao especfica da definio extrada do art. 9, VIII da Lei n
8.429, de 02/06/92 (ou seja, considerando a configurao infracional mesmo sem poder de
ingerncia ou decisrio por parte do servidor), no porque, por exemplo, um servidor se
encontra lotado e em exerccio em uma projeo aduaneira ao tempo em que realiza uma
atividade daquela natureza acerca de tributo interno, ou vice-versa, que se tem afastada a
ilicitude. Tampouco se afasta a antijuridicidade da prtica se desempenhada acerca de matria
fiscal ao tempo de lotao em unidade responsvel por atividade-meio no rgo, ou viceversa, ou se entremeada por remoo do servidor para outra unidade ou para outra Regio
Fiscal.
A Secretaria da Receita Federal do Brasil, no obstante sua organizao de atuao por
projees sistmicas e suas divises geogrficas regionais, deve ser compreendida, assim
como a prpria administrao e o servio pblico, de forma una, a que deve intransitiva
lealdade seu servidor. Ademais, dentro da dinmica do rgo, da vida funcional do servidor e
das imediatas necessidades de servio, pode ocorrer de o agente, ao tempo do ilcito, estar em
exerccio em uma projeo que a princpio em nada se relaciona com a matria de interesse do
particular, mas j ter estado em exerccio justamente naquela rea de atuao ou de vir a s-lo
em breve (sabidamente ou no), de forma a j ter empregado ou a poder vir a empregar seus
conhecimentos e ingerncias na demanda particular. Como todo tema infracional atinente
incompatibilidade de matrias, a tutela garantista do interesse pblico se aplica j desde o
mero risco potencial e j desde a simples possibilidade ou facilitao de cometimento de ato
ilcito.

947

Assim, em absoluta consonncia com a conceituao terica exposta de incio sobre o

tema, de se compreender a possibilidade de caracterizao de ato mprobo de consultoria ou
de assessoramento fiscal ou jurdico-tributrio por parte de servidor da Secretaria da Receita
Federal do Brasil j desde a sua configurao menos especfica, em que to-somente o agente,
independentemente de onde se encontre lotado, utiliza suas informaes, aptides e
conhecimentos sobre a matria tcnica que interessa ao particular, ainda que sem possuir
poder de ingerncia ou de deciso sobre o pleito, at aquela em que ele prprio possua, em
virtude de sua lotao, algum poder de ingerncia sobre a demanda, ou ainda, em hiptese
mais gravosa, em virtude de relao de confiana depositada pela administrao, possua poder
para decidir.
Por fim, de se atentar que, seja de uma forma, seja de outra, a conduta mproba de
prestar consultoria ou assessoramento privado tanto pode se dar de forma pessoal, em que o
servidor, individualmente, elabora peties, requerimentos, defesas, impugnaes, recursos,
estudos, anlises, projees, planejamentos ou recomendaes em favor do particular, como
pode se dissimular por meio de participao no quadro societrio de sociedade cujo objeto
social seja a atividade de consultoria ou de assessoramento, nas condicionantes j aduzidas em
4.7.3.10.1, a cuja leitura se remete (importante se relembrar que nem toda participao
societria em sociedade de objeto conflitante pode ter o condo de merecer repercusso
disciplinar, como, por exemplo, a ttulo de mero investimento financeiro, o fato de o servidor
figurar como simples acionista minoritrio de sociedade annima de capital aberto). Se certo
que a Lei n 8.112, de 11/12/90, permite ao servidor o direito propriedade, em que se insere
o direito participao em quadro societrio, tambm certo que a leitura sistemtica daquele
Estatuto no permite que se empregue o instituto da sociedade para dissimular a prestao de
consultoria ou de assessoramento na rea de atuao conflitante com o cargo. Uma vez
comprovada tal atuao, ainda que sob a figura de scio, de se considerar configurada a
espcie em apreo de ato de improbidade administrativa.

4.7.4.5 - Inciso V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio

O inciso estabelece duas infraes que, em que pese s suas peculiaridades, gravitam
ao redor de um aspecto comum: comportamental.
Tambm, para ambas, em razo da definio do processo administrativo disciplinar
(apresentada em 3.1), no se admite a repercusso de atos da vida particular do servidor na
instncia disciplinar. Assim, de imediato, conclui-se que a melhor interpretao que se
apresenta para a literalidade do inciso que a vrgula que antecede a expresso na
repartio faz aplicar esta condicionante s duas infraes. Tanto a incontinncia pblica
quanto a conduta escandalosa devem ocorrer na repartio para que repercutam
disciplinarmente (se o legislador quisesse que a restrio se aplicasse somente conduta
escandalosa, no as teria separado por vrgula). Claro que esta interpretao da expresso na
repartio afasta do enquadramento disciplinar os atos cometidos fora da relao jurdicoestatutria firmada entre servidor e administrao, na vida privada, mas no exclui atos
porventura associados ao exerccio do cargo e que, pela prpria natureza da atividade pblica,
so exercidos fora da repartio (fiscalizao externa, por exemplo).
Assim, o termo pblica para a incontinncia cometida na repartio faz com que se
entenda que a conduta em tela se refere ao cometimento de atos de quebra de respeito e de
decoro, contrrios moral, cometidos de forma habitual, ostensiva e em pblico ( frente de
outros servidores ou de particulares), sem a preocupao de preservar a normalidade da
repartio e a credibilidade da causa pblica. A primeira parte do enquadramento em tela no

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alcana atos cometidos s ocultas.

J a conduta escandalosa abrange atos similares aos da incontinncia pblica (atos de
falta de decoro e de respeito e perturbadores do ambiente da repartio), com a diferenciao
de serem praticados sem o requisito da publicidade, bastando que sejam fortemente negativos
moral, aos costumes, regularidade das relaes de trabalho, ainda que praticados de forma
silenciosa ou reservada (de que so exemplos o assdio sexual ou atos libidinosos)
Essas duas condutas devem ser vistas com reserva e cautela, no se recomendando
cogitar da configurao de uma ou de outra por atos insignificantes ou de nfimo poder de
ofensa. Deve-se atentar para a gradao permitida na Lei n 8.112, de 11/12/90, cujo art. 116,
IX prev penas no expulsivas para a afronta ao dever de manter conduta compatvel com a
moralidade administrativa.

4.7.4.6 - Inciso VI - insubordinao grave em servio

Figurando como um degrau acima do dever funcional estabelecido no art. 116, IV do
Estatuto (cumprir ordens superiores, exceto as manifestamente ilegais), o presente inciso se
concretiza quando o descumprimento, alm de ser um ato de consciente quebra de hierarquia e
de desrespeito s autoridades e s normas, se manifesta ostensiva e explicitamente com
revolta e indisciplina. Da mesma forma que no inciso anterior, a expresso em servio
contempla atos associados ao exerccio do cargo, que podem ser cometidos dentro ou at fora
da repartio (dependendo da natureza da atividade pblica).
Para configurar a irregularidade em tela, punvel com demisso, faz-se necessrio,
diante dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, que a insubordinao seja
grave e que estabelea elevado grau de incompatibilidade entre o infrator e no s o ofendido
mas tambm o servio pblico como um todo, acarretando prejuzo normalidade dos
trabalhos.
Formulao Dasp n 296. Insubordinao grave
A insubordinao grave em servio pressupe acintoso desrespeito ordem diretamente
recebida de superior hierrquico.

4.7.4.7 - Inciso VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em

legtima defesa prpria ou de outrem
Inciso de imediata compreenso, figurando como um plus da falta de urbanidade (art.
116, XI do Estatuto). A literalidade clara, ao abarcar a ofensa tanto a outro servidor quanto a
particular, indicando que a tutela objetivada pelo inciso em questo da regularidade do
servio, da moralidade e da respeitabilidade, no se atendo a liames de hierarquia.
A ofensa fsica pode tomar a definio que o CP, em seu art. 129, deu a leso corporal:
ofender a integridade corporal ou a sade de outrem.
Como no poderia ser diferente, conforme 4.6.2.2, o legislador previu a excludente da
ilicitude no caso de o servidor agressor agir em legtima defesa. Uma situao intermediria
que pode se configurar quando o servidor agressor inicialmente provocado e ofendido pelo
agredido e reage em defesa, mas o faz de forma desproporcional ofensa recebida. Neste
caso, a reao desproporcional atua em seu desfavor, impedindo que se considere a excludente
de ilicitude por legtima defesa; mas o fato de ter sido originalmente provocado e ofendido e
agido em defesa pode fazer com que se pondere e no se enquadre neste inciso punvel com

949

pena expulsiva, mas talvez (de acordo com as peculiaridades caso a caso) em outro de menor
repercusso.
O fato de o servidor ter sido previamente provocado ou ofendido verbalmente no
autoriza o uso da fora fsica. Se o fizer, o servidor no estar agindo em legtima defesa e,
desse modo, estar incorrendo em falta funcional. Recomenda-se, nesses casos,
dependendo da gravidade da ofensa verbal ou da provocao previamente lanadas contra
o servidor, que este seja enquadrado em inciso de menor gravidade., Controladoria-Geral
da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 329, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Em interpretao sistemtica do ordenamento, trazendo tona conceitos do art. 23, I e

III do CP, embora o dispositivo em tela expresse apenas a legtima defesa, tambm devem ser
consideradas como excludentes da ilicitude o estado de necessidade, o estrito cumprimento de
dever legal e o exerccio regular de direito.

4.7.4.8 - Inciso VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos

O presente inciso tutela a aplicao dos recursos pblicos, configurando-se o ilcito
com a destinao intencionalmente contrria s normas (sobretudo quelas que regem a sede
contbil, financeira e oramentria pblica). Probe-se aqui tanto o descaso consciente na
administrao dos recursos quanto o seu emprego de forma perdulria.
Inclui-se no presente enquadramento a vedao a que recurso que j possui
determinada destinao legal seja desviado para outro fim, ainda que tambm pblico (isto ,
ainda que o novo destino no seja particular ou ilcito de qualquer forma). Em outras palavras,
os recursos at podem ser aplicados a favor da administrao, sem haver desvio a favor do
servidor infrator ou de terceiros; mas no so aplicados da melhor forma.
Por um lado, similarmente a uma das condutas descritas no inciso X (leso aos cofres
pblicos), o presente ilcito, em geral, cometido por servidor que tem poder e competncia
para gerir ou acessar recursos pblicos, tais como os ordenadores de despesas, que emitem
empenho, autorizam pagamento, suprimento ou dispndio de recursos da Unio ou que por
eles respondem, conforme define o art. 80, 1 do Decreto-Lei n 200, de 25/02/67. Por outro
lado, diferentemente daquela conduta descrita no inciso X, o presente enquadramento no se
configura com apropriao indbita, furto ou desvio de dinheiro pblico ou com qualquer
hiptese de o servidor dolosamente obter para si a vantagem ou admitir que outros a
obtenham.
Formulao Dasp n 56. Aplicao irregular de dinheiros
A aplicao irregular de dinheiro pblico no se configura, se houver furto, desvio ou
apropriao indbita.

Acrescente-se ainda que este enquadramento disciplinar tambm pode configurar

simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista de diversos incisos do art. 10 da
Lei n 8.429, de 02/06/92.

4.7.4.8.1 - Responsabilidade Fiscal e Infraes Administrativas de Natureza Financeira

Objetivando que os recursos pblicos sejam efetivamente aplicados pelos respectivos
gestores de acordo com as leis oramentrias, a Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei
Complementar n 101, de 04/05/00, prev punies para os responsveis por desvios e, por

950

conseguinte, pelo desequilbrio nas contas pblicas.

Lei Complementar n 101, de 04/05/00 - Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei
Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940
(Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de
fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislao
pertinente.

Na esteira, a Lei n 10.028, de 19/10/00, trouxe ao ordenamento jurdico novos tipos

penais que repercutem a preocupao com a regular aplicao de recursos pblicos. No CP, os
arts. 359-A, 359-B e 359-C passaram a compor o novo Captulo IV - Dos Crimes Contra as
Finanas Pblicas, inserido no Ttulo IX - Dos Crimes Contra a Administrao Pblica; e
na Lei n 1.079, de 10/04/50, que define crimes de responsabilidade, o Captulo VI, que trata
Dos Crimes Contra a Lei Oramentria, o art. 10 recebeu oito novos tipos polticodisciplinares associados responsabilidade fiscal.
A inobservncia das normas financeiras relacionadas com a responsabilidade na gesto
fiscal dos agentes pblicos e polticos das vrias esferas da federao brasileira,
compreendendo os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio - a par de acarretar
consequncias de ordem penal e poltico-disciplinar, nos termos do Cdigo Penal (Crimes
contra as finanas pblicas), da Lei n 1.079/1950 (Crimes de responsabilidade contra a lei
oramentria) e do Decreto-Lei n 210/1967 (Dispe sobre a responsabilidade dos
Prefeitos e Vereadores) - sujeita o seu infrator s sanes disciplinares catalogadas na lei
de improbidade administrativa (Lei n 8.429/1992) e s reprimendas administrativas
catalogadas no art. 5 da Lei n 10.028/2000. Jos Armando da Costa, Direito
Administrativo Disciplinar, pgs. 505 e 506, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

A mencionada Lei n 10.028, de 19/10/00, define as seguintes infraes

administrativas de natureza financeira e a elas associa a pena de multa, correspondente a trinta
por cento dos vencimentos anuais do agente pblico, aplicada pelo respectivo Tribunal de
Contas.
Lei n 10.028, de 19/10/00 - Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de
finanas pblicas:
I - deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o
relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies estabelecidos em lei;
II - propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha as metas fiscais na
forma da lei;
III - deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira,
nos casos e condies estabelecidos em lei;
IV - deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida
para a reduo do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a
repartio por Poder do limite mximo.
1 A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta por cento dos
vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua
responsabilidade pessoal.
2 A infrao a que se refere este artigo ser processada e julgada pelo Tribunal de
Contas a que competir a fiscalizao contbil, financeira e oramentria da pessoa
jurdica de direito pblico envolvida.
Advirta-se, contudo, que vista da clusula constitucional do devido processo legal (due
process of law), tal reprimenda administrativa somente poder ser imposta depois de
haver sido processada e julgada pela Corte de Contas respectiva.
Na rea federal, o processo apuratrio de tais infraes administrativas dever adotar o
rito dos processos de tomada de contas especial, conforme Instruo Normativa de n
001/93 do Tribunal de Contas da Unio. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 506 e 507, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

4.7.4.9 - Inciso IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo

951

Aqui se trata de revelao de informao, acessvel to-somente em funo das

prerrogativas que a administrao garante ao detentor do cargo, que no se lhe admite revelar,
como uma espcie de valer-se do cargo do art. 117, IX do Estatuto, j abordado em 4.7.3.9.
Decerto, a conduta em questo decorre sempre de atitudes dolosas, tais como revelar um dado
sabidamente protegido por clusula de sigilo fiscal ou bancrio ou vazar informao de
alguma ao estratgica que dependia do sigilo e do efeito-surpresa.
Doutrinariamente, tem-se que a ao compreendida no enquadramento em tela, de
revelar, j se satisfaz apenas com o vazamento de informao para uma nica pessoa, da
decorrendo que o vazamento da informao para mais de uma pessoa (pela mdia, por
exemplo), referido como divulgar, com ainda maior certeza, tambm est contemplado na
infrao em tela.
Conforme j abordado em 4.7.2.8, h duas formas de abordar a diferenciao entre
este enquadramento e o art. 116, VIII do Estatuto (guardar sigilo sobre assunto da repartio).
A primeira delas radica no elemento subjetivo da revelao. Enquanto aqui se trata de
conduta intencional e consciente, o outro dispositivo pode enquadrar precipuamente
revelaes culposas, cometidas por negligncia ou imprudncia. Assim, aqui podem se
enquadrar revelaes intencionais de informaes que possam comprometer estratgias, aes
ou diretrizes oficiais; que possam beneficiar contratante ou licitante junto administrao; ou
que possam ser confundidas como posicionamento institucional, comprometendo a imagem
do rgo; enquanto que l podem ser enquadradas revelaes similares eivadas de culpa.
E a segunda forma de diferenciao entre os enquadramentos associa-se ao aspecto
material do objeto em si da revelao. De acordo com o que j foi aduzido em 4.4.12.1, a
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11, e o Manual do Sigilo Fiscal da Secretaria da Receita
Federal do Brasil diferenciaram o que so dados especificamente protegidos por sigilo fiscal e
o que so dados sujeitos ao dever funcional de sigilo. Enquanto os primeiros so aqueles
obtidos em razo do ofcio e que revelem a riqueza de forma mais geral de sujeito passivo e
de terceiros ou que revelem suas atividades negociais, os segundos englobam os meros dados
cadastrais de identificao de contribuintes, incluindo a participao societria, e da
regularidade de sua situao fiscal, e as informaes econmico-fiscais agregadas.
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11 - Art. 2 So protegidas por sigilo fiscal as informaes
sobre a situao econmica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a
natureza e o estado de seus negcios ou atividades, obtidas em razo do ofcio para fins de
arrecadao e fiscalizao de tributos, inclusive aduaneiros, tais como:
I - as relativas a rendas, rendimentos, patrimnio, dbitos, crditos, dvidas e
movimentao financeira ou patrimonial;
II - as que revelem negcios, contratos, relacionamentos comerciais, fornecedores, clientes
e volumes ou valores de compra e venda;
III - as relativas a projetos, processos industriais, frmulas, composio e fatores de
produo.
1 No esto protegidas pelo sigilo fiscal as informaes:
I - cadastrais do sujeito passivo, assim entendidas as que permitam sua identificao e
individualizao, tais como nome, data de nascimento, endereo, filiao, qualificao e
composio societria;
II - cadastrais relativas regularidade fiscal do sujeito passivo, desde que no revelem
valores de dbitos ou crditos;
III - agregadas, que no identifiquem o sujeito passivo; e
IV - previstas no 3 do art. 198 da Lei n 5.172, de 1966.
2 A divulgao das informaes referidas no 1 caracteriza descumprimento do dever
de sigilo funcional previsto no art. 116, inciso VIII, da Lei n 8.112, de 1990.
Art. 3 No mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, o acesso a informaes de
que trata esta Portaria restringir-se- aos usurios que possuam senha, chave de acesso,

952
certificao digital ou qualquer outro mecanismo de segurana que lhe tenha sido
regularmente concedido, nos termos de portaria especfica de sistemas e perfis, que
autorize o seu acesso s bases de dados informatizadas.

Assim, materialmente, tem-se que, enquanto o presente enquadramento pune a

revelao, de fortes lesividade e ofensa, de dados que refletem garantias fundamentais da
pessoa, albergados em clusulas de sigilo e acessados to-somente em funo do cargo, o
outro enquadramento abarca a revelao de meros dados cadastrais e de dados econmicosociais agregados e sem individualizao ou abarca ainda a revelao de atos meramente
rotineiros da repartio e dos assuntos nela abordados no enquadramento em que no se cogita
de m-f.
Uma outra diferenciao, voltada ao destinatrio da revelao, pode ser extrada de
definio que constava da revogada Portaria SRF n 782, de 20/06/97, conforme abordado no
art. 116, III, em 4.7.2.3, a cuja leitura se remete. Em que pese revogao, permanece
faticamente aceitvel a diferenciao de ilcitos em funo de a revelao restringir-se ao
ambiente interno do rgo ou de extrapolar para o ambiente externo. Assim, o mero acesso
sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode configurar inobservncia de
norma (art. 116, III do Estatuto); j a revelao, para outro servidor da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, dos dados sigilosos acessados, pode, de acordo com as peculiaridades do
caso concreto, configurar inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo sobre
assunto interno (no presente art. 116, VIII do Estatuto); j a revelao, para estranhos
Secretaria da Receita Federal do Brasil, dos dados acessados, pode configurar a grave
irregularidade de revelao de segredo obtido em razo do cargo (presente art. 132, IX do
Estatuto).
Similar encadeamento, desde o acesso, passando pela utilizao, at a revelao de
dados protegidos por sigilo bancrio, pode ser visto nos arts. 8 a 12 do Decreto n 3.724, de
10/01/01, j reproduzidos em 4.4.12.4.
Neste rumo, em imediato reflexo do texto legal, mencione-se que a Portaria RFB n
2.344, de 24/03/11, estabeleceu a pena de demisso, em decorrncia do presente
enquadramento para o servidor que divulgar ou revelar informao protegida por sigilo fiscal
constante de sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11 - Art. 6 O servidor que divulgar ou revelar informao
protegida por sigilo fiscal, constante de sistemas informatizados, com infrao ao disposto
no art. 198 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional), fica
sujeito penalidade de demisso prevista no art. 132, inciso IX, da Lei n 8.112, de 1990.

Mencione-se que a Lei n 12.527, de 18/11/11, que regulamenta o direito de petio

previsto no art. 5, XXXIII da CF, estabelece dispositivos materiais, definindo como ilicitudes
punveis, no mnimo, com pena de suspenso, as condutas de o servidor utilizar
indevidamente informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou
conhecimento em virtude do cargo e de divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou
permitir acesso indevido informao sigilosa ou pessoal.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 32. Constituem condutas ilcitas que ensejam
responsabilidade do agente pblico ou militar:
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou
ocultar, total ou parcialmente, informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha
acesso ou conhecimento em razo do exerccio das atribuies de cargo, emprego ou
funo pblica;
IV - divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido
informao sigilosa ou informao pessoal;
1o Atendido o princpio do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal, as

953
condutas descritas no caput sero consideradas:
II - para fins do disposto na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e suas alteraes,
infraes administrativas, que devero ser apenadas, no mnimo, com suspenso, segundo
os critrios nela estabelecidos.
2o Pelas condutas descritas no caput, poder o militar ou agente pblico responder,
tambm, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis nos 1.079, de 10 de
abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.

Por fim, este enquadramento disciplinar tambm pode configurar simultaneamente ato
de improbidade administrativa definido no inciso III do art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92.
E, mais especificamente, pode ocorrer situaes concretas a priori enquadrveis no
enquadramento em tela mas que tambm se amoldem aos comandos mais especficos do art.
5 da Lei n 12.813, de 16/05/13, voltados de forma mais direcionada, reservada e extrema a
condutas suscitadoras de conflito de interesses. Estes casos, de grande gravidade, conforme j
aduzido em 3.2.6.2, podem atrair a aplicao do enquadramento de improbidade
administrativa (por ofensa a princpios reitores da administrao, conforme define o caput do
art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92), sendo a pena expulsiva capitulada no art. 132, IV da Lei
n 8.112, de 11/12/90.

4.7.4.10 - Inciso X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional

Este enquadramento alberga duas condutas, sendo ambas dolosas. Como
consequncia, a nenhuma das duas se aplica a Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09,
que prev o emprego do TCA, como forma de simplificao de investigao, sem rito
disciplinar, para condutas culposas e sob determinadas condies, conforme j abordado em
3.2.3.5.2.
Para tentar esclarecer a literalidade do presente enquadramento, de antemo, faz-se
necessrio refletir aqui a diferenciao, j expressa no tpico mencionado acima, para as
expresses cofres pblicos e patrimnio nacional. A expresso cofres pblicos reflete a
ideia de dinheiros ou recursos pblicos, mais comumente referidos como errio, e abarca
todos os valores monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder da administrao e
destinados venda ou de qualquer forma conversveis em moeda. Da, errio ou cofres
pblicos significam, em sntese, delimitadamente, o conjunto de bens e de interesses de
natureza econmico-financeira de cada um dos entes federados, quais sejam, da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, relevando para o presente o que concerne Unio.
Diferentemente, de forma mais abrangente, a expresso patrimnio nacional, ou patrimnio
pblico, alcana no s os bens e direitos de valor econmico, mas tambm aqueles de
natureza artstica, histrica, turstica ou esttica pertencentes a cada ente federado, conforme
define o art. 1, 1 da Lei n 4.717, de 29/06/65, que regulamenta a ao popular. Da,
patrimnio pblico ou nacional significa, em sntese, todos os bens pblicos permanentes ou
de consumo, materiais ou imateriais, ainda que no destinados venda e no conversveis em
dinheiro.
Dito isto, a leso aos cofres pblicos compreendida como a m administrao ou a
perda do dinheiro pblico, como o conjunto de bens e de interesses de natureza econmicofinanceira da Unio. Da, igualmente no inciso VIII (aplicao irregular de dinheiros
pblicos), seu cometimento recai, em geral, sobre servidores que tm poder e competncia
para gerir ou acessar recursos pblicos. Tambm se enquadram neste dispositivo a
apropriao indbita, o furto ou o desvio do dinheiro pblico.
A dilapidao, por sua vez, a m conservao, a destruio, o desperdcio dos bens
pblicos permanentes ou de consumo, materiais ou imateriais, englobando todos os bens e

954

direitos de valor econmico, artstico, histrico, turstico ou esttico. A dilapidao do

patrimnio significa um agravamento em relao ao inciso VII do art. 116, da Lei n 8.112, de
1/12/90, abordado em 4.7.2.7, pois aqui a conduta dolosa enquanto que aquele, em geral
abarca condutas culposas. No obstante, pode no se justificar provocar a sede disciplinar em
razo de perda ou dano de valor insignificante.
Parecer Dasp. Dilapidao do patrimnio nacional e leso aos cofres pblicos - Distino
A leso aos cofres pblicos no se confunde com a dilapidao do patrimnio nacional.
Aquela se refere a dinheiro ou valores transacionveis; esta se relaciona com bens ou
utilidades permanentes.
Formulao Dasp n 54. Leso aos cofres pblicos
A leso aos cofres pblicos pode configurar-se ainda que no se verifique a prtica de
peculato.
Formulao Dasp n 55. Leso aos cofres pblicos
A leso aos cofres pblicos pressupe efetivo dano ao Errio.
Formulao Dasp n 64. Leso aos cofres pblicos
A leso culposa aos cofres pblicos no punvel com demisso.
Parecer Dasp. Dilapidao do patrimnio nacional - Limite de valor do dano Descabimento
O item VIII do art. 207, combinado com o art. 209 do Estatuto, ao prever demisso a bem
do servio pblico dos funcionrios que dilapidem o patrimnio nacional, no estabeleceu
qualquer limite de valor ao dano causado.
(Nota: O inciso VIII do art. 207 do antigo Estatuto previa a pena de demisso para caso de
leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional.)
Formulao Dasp n 205. Dilapidao do patrimnio nacional
O funcionrio que empresta bens do Estado a particular dilapida o Patrimnio Nacional.
Formulao Dasp n 28. Demisso
O funcionrio que dissipa bens pblicos, no representados por dinheiro, comete
dilapidao do patrimnio nacional.

Ademais, conforme aduzido em 3.2.3.5.2, destaque-se que, em princpio, o extravio ou

o dano de um bem pblico no necessariamente acarreta instaurao de processo
administrativo disciplinar contra o servidor cujo nome consta do respectivo termo de
responsabilidade ou que o tinha em uso ou guarda. A responsabilizao administrativa requer
se comprove que, de alguma forma, o servidor atuou ou contribuiu para o evento.
Acrescente-se ainda que este enquadramento disciplinar tambm pode configurar
simultaneamente ato de improbidade administrativa, vista de diversos incisos do art. 10 da
Lei n 8.429, de 02/06/92.

4.7.4.11 - Inciso XI - corrupo

Embora a corrupo passiva esteja tipificada como um dos crimes funcionais contra a
administrao pblica, no art. 317 do CP (solicitar ou receber, para si ou para outrem,
vantagem indevida ou aceitar promessa de tal vantagem), a Lei n 8.112, de 11/12/90, a
destacou no inciso XI do art. 132. Com isto, uma vez que no se admite letra morta na norma,
tem-se que, conceitualmente, a corrupo, administrativamente, ilcito autnomo, de forma
que o enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, dispensa ao penal
pblica, podendo ser processado de forma independente na via administrativa, sem as
ressalvas do enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90.

955

A rigor, como a Lei n 8.112, de 11/12/90, considerou como ilcito administrativo a

corrupo de forma genrica, sem adjetivar as espcies passiva ou ativa, impe interpretar
que, luz do Estatuto, tambm aqui se enquadra a conduta do servidor que, no exerccio do
seu cargo, corrompe ou tenta corromper outro servidor.
Esta independncia do enquadramento no art. 132, XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, em
relao tipificao no art. 317 do CP (e ao enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de
11/12/90) tambm se reflete no fato de que o ilcito administrativo em tela tem maior campo
de incidncia que o crime, de forma que pode ocorrer de um ato no preencher a tipicidade
acima descrita do crime de corrupo passiva mas restar enquadrvel no ilcito administrativo
de corrupo.
Formulao Dasp n 71. Corrupo passiva
A administrao pode demitir funcionrio por corrupo passiva com base, apenas, no
inqurito administrativo
Advirta-se, contudo, que em relao ao delito disciplinar previsto no inciso X (sic) do art.
132 do mesmo diploma legal supramencionado, embora possa a hiptese de incidncia ali
definida enquadrar-se no art. 317 do Cdigo Penal (corrupo passiva), no sobrevive
essa dependncia da instncia penal, podendo a Administrao Pblica demitir o servidor
acusado com respaldo to-somente no processo administrativo disciplinar. Jos Armando
da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 182, Editora
Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
(Nota: Subentende-se que o autor quis se referir ao inciso XI e no ao X do art. 132.)

O certo que, em ambos os casos, somente se cogita de corrupo quando a conduta

do servidor ilegal ou indevida, ao contrrio do enquadramento no inciso XII do art. 117 da
Lei n 8.112, de 11/12/90 (receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer
espcie, em razo de suas atribuies), em que a conduta do servidor regular.
(...) para caracterizao do ilcito funcional em tela necessrio que o servidor atue de
forma ilegal ou indevida, vale dizer, acaso o servidor tenha recebido vantagem indevida
para a prtica de ato regular, o ilcito funcional ser outro - [artigo 117, XII - receber
propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas
atribuies]
Ante a generalidade da norma, considera-se que o dispositivo abarca no s o
comportamento do servidor corrompido, mas tambm o daquele servidor que no exerccio
de suas atribuies tenta corromper outros servidores., Controladoria-Geral da Unio,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 334, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

Ainda assim, para se evitar questionamento da defesa de que a definio deste ilcito
a mesma do crime da corrupo e da ter de provocar manifestao definitiva judicial, a
exemplo do que se recomendou acerca do enquadramento do art. 132, I da Lei n 8.112, de
11/12/90, tambm convm que a comisso no enquadre em corrupo, mas sim, por
exemplo, em valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem e/ou em
improbidade administrativa, do art. 117, IX ou do art. 132, IV, ambos daquela Lei.

4.7.4.12 - Inciso XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas

Em princpio, na administrao pblica, vigora a vedao acumulao remunerada
de cargos e empregos pblicos, estendendo-se os institutos aos proventos de aposentadoria,
salvo excees para duas reas muito especficas e de relevante interesse pblico (educao e
sade) e ainda assim sujeitas compatibilidade de horrios e limitada a dois vnculos (no se
admite trplice acumulao). Acerca desta matria, a Lei n 8.112, de 11/12/90, remete s

956

proibies previstas na CF. Por ser matria constitucional, a vedao acumulao se projeta
em qualquer esfera da administrao federal, estadual e municipal.
CF - Art. 37.
XVI - vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horrios: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
14/06/98)
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98)
c) a de dois cargos privativos de profissionais de sade, com profisses regulamentadas;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 34, de 13/12/01)
XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias,
fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98)
10 vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria do art. 40 ou dos
arts. 42 e 142 com a remunerao do cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados os
casos acumulveis na forma desta Constituio, os cargos eletivos e os cargos em
comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao. (Acrescentado pela Emenda
Constitucional n 20, de 15/12/98)
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 9
Pargrafo nico. O servidor ocupante de cargo em comisso ou de natureza especial
poder ser nomeado para ter exerccio, interinamente, em outro cargo de confiana, sem
prejuzo das atribuies do que atualmente ocupa, hiptese em que dever optar pela
remunerao de um deles durante o perodo da interinidade. (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
Art. 19.
1 O ocupante de cargo em comisso ou confiana submete-se a regime de integral
dedicao ao servio, observado o disposto no art. 120, podendo ser convocado sempre
que houver interesse da Administrao. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Art. 118. Ressalvados os casos previstos na Constituio, vedada a acumulao
remunerada de cargos pblicos.
1 A proibio de acumular estende-se a cargos, empregos e funes em autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista da Unio, do
Distrito Federal, dos Estados, dos Territrios e dos Municpios.
2 A acumulao de cargos, ainda que lcita, fica condicionada comprovao da
compatibilidade de horrios.
3 Considera-se acumulao proibida a percepo de vencimento de cargo ou emprego
pblico efetivo com proventos da inatividade, salvo quando os cargos de que decorram
essas remuneraes forem acumulveis na atividade. (Pargrafo includo pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
Art. 119. O servidor no poder exercer mais de um cargo em comisso, exceto no caso
previsto no pargrafo nico do art. 9, nem ser remunerado pela participao em rgo de
deliberao coletiva. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica remunerao devida pela
participao em conselhos de administrao e fiscal das empresas pblicas e sociedades de
economia mista, suas subsidirias e controladas, bem como quaisquer empresas ou
entidades em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha participao no capital social,
observado o que, a respeito, dispuser legislao especfica. (Redao dada pela Medida
Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
Art. 120. O servidor vinculado ao regime desta Lei, que acumular licitamente dois cargos
efetivos, quando investido em cargo de provimento em comisso, ficar afastado de ambos
os cargos efetivos, salvo na hiptese em que houver compatibilidade de horrio e local com
o exerccio de um deles, declarada pelas autoridades mximas dos rgos ou entidades
envolvidos. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Observadas essas precondies (profisso regulamentada e compatibilidade de horrios),
so cumulveis entre si todos os cargos e empregos privativos de profissionais do setor de
sade. Incluem-se, entre si, na exceo constitucional, mdicos, psiclogos, dentistas,
enfermeiros, farmacuticos e outros. Podem, igualmente, ser acumulados dois cargos de
mdico-veterinrio, o que no era permitido antes da promulgao da Emenda

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Constitucional n 34/2001. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar,
pg. 468, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004
Quanto a dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com profisses
regulamentadas, quais so eles? Tcnico em enfermagem; Enfermagem; Tcnico em
radiologia; Medicina. Tais cargos podem ser acumulados mesmo que um deles seja de
nvel mdio, caso do tcnico em enfermagem e radiologia. Judivan Juvenal Vieira,
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 99, IOB Thomson, 1 edio, 2005

Tanto verdadeira a regra da no acumulao que a Lei n 8.112, de 11/12/90,

estabelece a entrega, por parte do servidor, de declarao de que no exerce outro cargo, como
pr-requisito para a posse.
Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.
5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores que constituem
seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de outro cargo, emprego ou
funo pblica.

A exceo, ento, da licitude da acumulao de dois cargos pblicos requer dois

requisitos cumulativos: compatibilidade de natureza dos cargos e de horrio. Assim, somente
h licitude nas acumulaes de dois cargos da rea de sade, ou de um cargo tcnico ou
cientfico com um cargo de professor, ou dois cargos de professor (no podendo em nenhum
destes casos o professor ter aderido a regime de dedicao exclusiva) e, em todos os casos,
com compatibilidade de horrio. Ainda que materialmente determinada acumulao seja
lcita, restar ilcita se houver incompatibilidade de horrio.
de se ressaltar que a vedao da acumulao de proventos da aposentadoria com a
remunerao de outro cargo foi uma inovao trazida pela Emenda Constitucional n 20, de
15/12/98. A partir desta data, o inativo aposentado pelo exerccio de cargo pblico no pode
acumular os proventos da aposentadoria com eventual remunerao de cargo pblico em que
tenha sido investido e que seja inacumulvel com aquele cargo no qual se aposentou (esse
servidor ter de optar pelos proventos da aposentadoria ou pela remunerao do novo cargo).
No existindo tal vedao antes da data da publicao da Emenda Constitucional, fora dizer
que as acumulaes de proventos de aposentadoria com remunerao de cargos quando o
reingresso no servio pblico deu-se antes de 16/12/98 no so alcanadas pela proibio em
tela. E assim realmente expressou o art. 11 daquela Emenda Constitucional.
Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98 - Art. 11. A vedao prevista no art. 37, 10,
da Constituio Federal, no se aplica aos membros de poder e aos inativos, servidores e
militares, que, at a publicao desta Emenda, tenham ingressado novamente no servio
pblico por concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, e pelas demais formas
previstas na Constituio Federal, sendo-lhes proibida a percepo de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previdncia a que se refere o art. 40 da Constituio
Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hiptese, o limite de que trata o 11 deste mesmo
artigo.

O tema de acumulao de cargos pblicos apresenta algumas peculiaridades quando se

traz tona cargo em comisso (tambm chamado de cargo de confiana). Por sua prpria
definio, um cargo em comisso pode ser exercido por quem j possua cargo efetivo
(cabendo ao servidor a opo quanto composio de sua remunerao) e por aposentado,
conforme leitura conjunta do art. 37, V e 10 da CF. Infraconstitucionalmente, o art. 120, em
conjunto com o art. 19, 1, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem que, como
regra, devido necessria dedicao exclusiva relao de confiana depositada (que autoriza
a convocao do servidor sempre que houver interesse da administrao), o cargo em
comisso no pode ser acumulado quando o servidor licitamente j acumula dois cargos
efetivos, devendo ento o servidor se afastar destes dois cargos, a menos que haja comprovada
compatibilidade de horrio e local com um deles. Ainda na Lei n 8.112, de 11/12/90,

958

novamente em funo da exigida dedicao confiana depositada, extrai-se que os cargos

em comisso no so acumulveis entre si, com exceo da interinidade, conforme leitura
conjunta do art. 119 com o pargrafo nico do art. 9 daquele Estatuto.
Interessante tambm mencionar que, ao regulamentar o art. 236 da CF, a Lei n 8.935,
de 18/11/94, em seu art. 25, estabeleceu que a titularidade de servios notariais e de registro,
aps concurso pblico e mediante posse por delegao do Poder Pblico, investe o notrio (ou
tabelio) e oficial de registro (ou registrador) na condio de servidor pblico lato sensu e,
como tal, seu exerccio incompatvel com qualquer outro cargo, emprego ou funo pblica.
CF - Art. 236. Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por
delegao do Poder Pblico.
1 - Lei regular as atividades, disciplinar a responsabilidade civil e criminal dos
notrios, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definir a fiscalizao de seus atos
pelo Poder Judicirio.
2 - Lei federal estabelecer normas gerais para fixao de emolumentos relativos aos
atos praticados pelos servios notariais e de registro.
3 - O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso pblico de provas
e ttulos, no se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso
de provimento ou de remoo, por mais de seis meses.
Lei n 8.935, de 18/11/94 - Art. 25. O exerccio da atividade notarial e de registro
incompatvel com o da advocacia, o da intermediao de seus servios ou o de qualquer
cargo, emprego ou funo pblicos, ainda que em comisso.
2 A diplomao, na hiptese de mandato eletivo, e a posse, nos demais casos, implicar
no afastamento da atividade.

Destaque-se que o inciso XII do art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, refere-se
vedao do exerccio de mais de um cargo, emprego ou funo pblica, de acordo com as
condies definidas nos arts. 118 a 120, no se confundindo com a possvel incompatibilidade
do exerccio de um mnus pblico com atividades privadas, definida no art. 117, XVIII, todos
daquela mesma Lei.
Em funo da exceo constitucional de se permitir acumular um cargo de professor
com outro cargo tcnico ou cientfico, faz-se necessrio definir estas duas espcies, em
diferenciao s atividades administrativas. Diz-se cientfico o cargo cujas atribuies se
desempenham na rea de pesquisa. Em princpio, diz-se tcnico o cargo para o qual
exigido, para investidura, formao profissional de nvel superior (universitrio). No
obstante, tambm h possibilidade de assim serem classificados determinados cargos de nvel
intermedirio quando, em funo de suas atribuies, exija conhecimentos especficos na
matria de atuao. Conclui-se, da, que a mera denominao do cargo em nada importa para,
juridicamente, lhe emprestar natureza tcnica ou cientfica nos termos exigidos pelo
ordenamento.
(...) o intuito da restrio contrapor essas atividades tcnicas ou cientficas quelas
meramente administrativas, para as quais no se exige formao profissional especfica de
nvel tcnico ou cientfico, entre ns, no mnimo superior, de nvel universitrio. (...)
Atividades cientficas, em concluso, sero consideradas aquelas desempenhadas
especialmente no campo da pesquisa, e tcnicas aquelas para as quais se exige formao
profissional de nvel universitrio. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu
Processo, pg. 80, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

No caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, os cargos de AFRFB e

ATRFB so, na definio legal, cargos tcnicos e, portanto, podem, vista de compatibilidade
de horrio, acumular licitamente com cargo de professor.
Neste particular, tem-se que, em regra, os cargos tcnicos federais, por fora do art. 19

959

da Lei n 8.112, de 11/12/90, sujeitam-se jornada de quarenta horas semanais. A reduo de

jornada de cargos efetivos (para trinta ou vinte horas semanais), prevista na Medida Provisria
n 2.174-28, de 24/08/01, tem limitada aplicao nos quadros da Secretaria da Receita Federal
do Brasil, vez que vedada aos AFRFB (conforme j se aduziu em 3.2.5).
Medida Provisria n 2.174, de 24/08/01 - Art. 5 facultado ao servidor da administrao
pblica direta, autrquica e fundacional, ocupante exclusivamente de cargo de provimento
efetivo, requerer a reduo da jornada de trabalho de oito horas dirias e quarenta
semanais para seis ou quatro horas dirias e trinta ou vinte horas semanais,
respectivamente, com remunerao proporcional, calculada sobre a totalidade da
remunerao.
1 O disposto no caput deste artigo no se aplica aos ocupantes de cargo de provimento
efetivo das carreiras ou dos cargos de que tratam os incisos I a III e V e VI do caput do art.
3.
5 O servidor que requerer a jornada de trabalho reduzida dever permanecer submetido
jornada a que esteja sujeito at a data de incio fixada no ato de concesso.
Art. 6 Alm do disposto no 1 do art. 5, vedada a concesso de jornada de trabalho
reduzida com remunerao proporcional ao servidor:
I - sujeito durao de trabalho estabelecida em leis especiais; ou
II - ocupante de cargo efetivo submetido dedicao exclusiva.
(Art. 3
I - Advogado da Unio, Procurador da Fazenda Nacional e Assistente Jurdico da
Advocacia-Geral da Unio;
II - Procurador Autrquico, Advogado e Assistente Jurdico dos rgos de execuo ou
vinculados Advocacia-Geral da Unio;
III - Defensor Pblico da Unio;
IV - Diplomata;
V - Delegado de Polcia Federal, Perito Criminal Federal, Escrivo de Polcia Federal,
Agente de Polcia Federal, Papiloscopista, Policial Federal e Policial Rodovirio Federal;
e
VI - Auditor-Fiscal da Receita Federal, Auditor-Fiscal da Previdncia Social e AuditorFiscal do Trabalho.)

A propsito, obtm-se coerncia na interpretao conjunta destes dispositivos em

comento com a Lei n 11.890, de 24/12/08, que, ao instituir a remunerao por subsdio para a
Carreira de Auditoria da Receita Federal, vedou o exerccio de atividades remuneradas,
privadas ou pblicas, potencialmente causadoras de conflito de interesses, tendo ressalvado
apenas o magistrio, desde que haja compatibilidade de horrios. Em complemento ao que se
aduziu em 4.7.3.18.3, quando se abordou a questo da compatibilidade de exerccio do cargo
de AFRFB ou ATRFB com a prtica de atividade privada, aqui se tutela a licitude de
acumulao de duas matrculas pblicas, sendo certo que a Lei n 11.890, de 24/12/08 - como
de outra forma no poderia ser -, em nada afrontou ou inovou em relao s disposies
constitucionais para acumulao lcita na Carreira de Auditoria da Receita Federal:
excepciona-se a vedao de atividade remunerada para o caso de magistrio pblico, uma vez
que a CF permite a acumulao remunerada dos cargos de AFRFB ou de ATRFB com um
cargo de professor pblico.
J os cargos de professor, de acordo com a manifestao vinculante exarada no Parecer
AGU n GQ-145 e com os dispositivos da Lei n 4.345, de 26/06/64, e do Decreto n 94.664,
de 23/07/87, podem ter jornadas de vinte ou de quarenta horas semanais. Destaque-se a
peculiaridade de que os professores do magistrio superior somente exercem jornada de
quarenta horas semanais em regime de dedicao exclusiva, enquanto que o magistrio de
ensino mdio ou fundamental pode ter jornada de quarenta horas com ou sem dedicao
exclusiva. Informe-se que determinados cargos pblicos, em decorrncia da natureza de suas
atribuies (por exemplo, professores e pesquisadores, por leis especficas, e tambm os
cargos em comisso de forma geral, estes ltimos pela literalidade do art. 19, 1 da prpria
Lei n 8.112, de 11/12/90), comportam a condio ou a prerrogativa de o servidor, em jornada
de quarenta horas semanais, dedicar-se exclusivamente quela atividade, eliminando qualquer

960

possibilidade de exercer outra atividade, pblica ou at mesmo privada, de acordo com

manifestao da Coordenao-Geral de Elaborao, Sistematizao e Aplicao das Normas,
do Departamento de Normas e Procedimentos Judiciais, da Secretaria de Recursos Humanos,
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Lei n 4.345, de 26/06/64 - Art. 11. Os funcionrios do Servio Civil do Poder Executivo,
integrantes de rgos da administrao direta e das autarquias, que exeram atividades de
magistrio, tcnicas, de pesquisas ou cientficas, podero ficar sujeitos, no intersse da
administrao e ressalvado o direito de opo, ao regime de tempo integral e dedicao
exclusiva, de acrdo com a regulamentao a ser expedida, dentro do prazo de 60
(sessenta) dias, ficando revogados os dispositivos constando do Captulo XI da Lei n
3.780, de 12 de julho de 1960.
1 Pelo exerccio do cargo em regime de tempo integral e dedicao exclusiva, ser
concedida, ao funcionrio, gratificao fixada, no mnimo de 40% (quarenta por cento) do
valor do vencimento do cargo efetivo, ficando revogadas as bases percentuais fixadas na
Lei n. 3.780, de 12 de julho de 1960.
Art. 12. Considera-se regime de tempo integral o exerccio da atividade funcional sob
dedicao exclusiva, ficando o funcionrio proibido de exercer cumulativamente outro
cargo, funo ou atividade particular de carter empregatcio profissional ou pblica de
qualquer natureza.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 19.
1 O ocupante de cargo em comisso ou confiana submete-se a regime de integral
dedicao ao servio, observado o disposto no art. 120, podendo ser convocado sempre
que houver interesse da Administrao. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Nota Tcnica CGNOR/DENOP/SRH/MPOG n 899/2010: 2. De fato, em que pese o
prprio texto constitucional autorizar a acumulao de dois cargos de professor, desde que
haja compatibilidade de horrio, tal hiptese no se afigura possvel no caso de
professores que, espontaneamente, se submetem ao regime de dedicao exclusiva. Frise-se
que tal regime d ensejo percepo de gratificao especial e obriga o professor a
prestar 40 (quarenta) horas semanais em dois turnos dirios, sendo tambm impedido de
exercer outra atividade remunerada, pblica ou privada. Isto o que dispe o art. 14 do
Decreto n 94.664/1987, que regulamenta a Lei n 7.596/1987. (...)
O servidor pblico ocupante de cargo sujeito ao regime de tempo integral e dedicao
exclusiva no poder, em hiptese alguma, exercer outra funo pblica ou particular,
ainda que em acumulao permitida pela Constituio.
A razo de tal proibio consiste no fato de que, percebendo gratificao para dedicar-se
com exclusividade a determinada funo, no poder o servidor que acumula outra
atividade encontrar-se disponibilizado para enfrentar, em tempo integral, as tarefas
compreendidas naquele mister. (...)
Por sujeitar-se a uma jornada de trabalho de, no mnimo, quarenta horas semanais, o
funcionrio sob regime de dedicao exclusiva far jus a uma gratificao para
recompensar tal exclusivismo, que inclui o dever de ficar, por tempo integral, disposio
do rgo em que estiver servindo, o qual poder convocar os seus servios sempre que as
necessidades da repartio o exigirem. (...)
Essa regra dever ser igualmente estendida aos ocupantes de cargos em comisso (...).
Vale acrescer que, cessada a sujeio do funcionrio ao regime de tempo integral e
dedicao exclusiva, reassumir ele, automaticamente, o cargo ou cargos dos quais houver
sido afastado, observadas as disposies legais sobre a reassuno do exerccio.
Releva salientar que, tratando-se de acumulao legal de um cargo ativo com outro
inativo, o servidor que for colocado em regime de tempo integral no ficar, por razes
cristalinas, obrigado a deixar de perceber os proventos de sua aposentadoria, uma vez que
tal circunstncia em nada impede que se dedique com exclusividade a essa funo que
ainda exerce. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pgs. 477 a
479, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

Ainda segundo o mencionado Parecer AGU, pode ser considerada aceitvel a

acumulao de um cargo tcnico com outro de professor de forma a totalizar at sessenta
horas semanais (por exemplo, quarenta horas semanais para o primeiro e vinte para o
segundo). Por outro lado, vista da necessidade intransponvel de descanso, cuja preservao

961

visa a tutelar o interesse pblico da qualidade de desempenho das duas atribuies, no se

tolera como lcita a acumulao de um cargo tcnico com outro de professor, ambos com
jornadas de quarenta horas semanais, totalizando oitenta horas. Destaque-se que, para tal
hiptese, o citado Parecer abordou que nem mesmo a considerao de que o professor no
executa integralmente sua jornada em sala de aula valida a acumulao com um cargo tcnico.
Por bvio, a possibilidade acima exposta, de acumulao lcita de cargo tcnico com professor
afastada no caso de magistrio superior em que o servidor optou pelo regime de dedicao
exclusiva.
Parecer AGU n GQ-145, vinculante: 11. Os ocupantes de cargos tcnicos ou cientficos
esto sujeitos, de lege lata, em regra, a quarenta horas (v. a Lei n 8.112, de 11/12/90, art.
19, e a M.P. n 1.587-7, de 5/3/98, art. 18, e normas posteriores) e os docentes dos
estabelecimentos federais de ensino aos regimes de vinte ou quarenta horas, todos
semanais. O professor submetido carga de quarenta horas, com dedicao exclusiva,
obrigado a trabalhar em dois turnos dirios completos e com impedimento para o
desempenho de outra atividade remunerada, pblica ou privada (cfr. o Decreto n 94.664,
de 23/7/87, arts. 14, 15 e 58, e normas posteriores).
12. Assim, nos casos em exame, os servidores somente poderiam ser submetidos,
necessariamente, s cargas de sessenta ou oitenta horas semanais, presente a exigncia da
compatibilidade horria, cuja acepo, a seguir delineada, indica a inviabilidade da
acumulao de que provenha o ltimo quantitativo.
17. Por mais apto e dotado, fsica e mentalmente, que seja o servidor, no se concebe
razovel entenderem-se compatveis os horrios cumpridos cumulativamente de forma a
remanescer, diariamente, apenas oito horas para atenderem-se locomoo, higiene fsica
e mental, alimentao e repouso, como ocorreria nos casos em que o servidor exercesse
dois cargos ou empregos em regime de quarenta horas semanais, em relao a cada um. A
esse propsito, torna-se oportuno realar, no respeitante ao sono:
20. Sob essa tica, deduz-se irrelevante a conotao de que o regime laboral dos docentes
compreende as aulas efetivas e as atividades de orientao e atendimento a alunos,
conferncias, correes de trabalhos e provas, elaborao de aulas e trabalho de campo,
atividades estas desenvolvidas com ampla flexibilidade de horrio e liberdade para exerclas fora do estabelecimento de ensino, como o afirma a Universidade (v. o item 4 deste
expediente), porquanto, ainda que essa elstica distribuio de atividades apresente
respaldo legal, no possui o condo de desobrigar o professor de cumprir integralmente a
carga horria e em decorrncia da qual retribudo.
Na compatibilidade de horrios, no h que se examinar apenas se h conflitos, mas
tambm, o cumprimento de horas mnimas a serem atendidas e a possibilidade desse
atendimento. Assim, no so compatveis os horrios de dois cargos, para efeito de
acumulao remunerada, quando no permitem ao servidor intervalos normais para
refeio e repouso. Assim, tambm, no poder ser apenas terica, como tambm prtica,
a compatibilidade, verificando-se a distncia entre os estabelecimentos onde o funcionrio
ir exerc-los. Wolgran Junqueira Ferreira, Comentrios ao Regime Jurdico dos
Servidores Pblicos Civis da Unio, pg. 111, Edies Profissionais, 1 edio, 1992

Todavia, de se mencionar que a jurisprudncia tem se manifestado contrria a este

posicionamento externado pela Advocacia-Geral da Unio e tem declarado inclusive seu
afastamento, por entender que aquele ato administrativo no possui fora normativa para
regular a matria inscrita como direito subjetivo constitucional e legal (j que a CF e a Lei n
8.112, de 11/12/90, no impuseram limitao de carga horria diria ou semanal, alm dos
requisitos de compatibilidade material e de horrios de jornada). Assim, a jurisprudncia
limita, no que diz respeito questo de horrio, a compatibilidade apenas no existncia de
superposio de jornadas, independentemente do quantum de jornada total desempenha o
servidor.
STJ, Agravo Regimental no Recurso Especial n 1.131.768: Ementa: 2. A jurisprudncia
desta Corte firmou-se no sentido de que o parecer AGU GQ-145/1998, relativamente
limitao da carga horria mxima permitida nos casos em que h cumulao de cargos
deve ser afastado, na medida em que no possui fora normativa para regular a matria. 3.
Inexistindo limitao de carga horria na legislao que rege a matria, qual seja, a

962
Constituio Federal e a Lei 8.112/90, deve ser afastada a orientao constante do parecer
AGU GQ-145/1998 sobre o tema. Precedentes.
Idem: STJ, Agravo Regimental no Recurso Especial n 1.168.979
STJ, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 1.393.008: Ementa: 1. possvel a
acumulao de dois cargos ou empregos privativos de profissionais da sade, com
profisses regulamentadas, bastando, to somente, que o servidor comprove a
compatibilidade entre os horrios de trabalho, a teor do que preceitua o 2, do art. 118,
da Lei 8.112/90, o que foi plenamente comprovado na presente demanda. Precedentes. 3.
No h, ressalte-se, restrio quanto ao nmero total de horas dirias ou semanais a serem
suportados pelo profissional de sade, como defende a recorrente, uma vez que tal
condio extrapola a regra conferida pelo art. 37 da Constituio Federal vigente.
STJ, Agravo Regimental em Recurso Especial n 291.919; Ementa: 1. O art. 37, XVI da
Constituio Federal, bem como o art. 118, 2. da Lei 8.112/90, somente condicionam a
acumulao lcita de cargos compatibilidade de horrios, no havendo qualquer
previso que limite a carga horria mxima desempenhada, diria ou semanal. 2. Dessa
forma, estando comprovada a compatibilidade de horrios, no h que se falar em
limitao da carga horria mxima permitida. Precedentes desta Corte.

Compete Unio apurar a acumulao de cargo federal com outro cargo estadual ou
municipal. E, no caso de acumulao de dois cargos federais, a apurao caber ao rgo que
realizou o ltimo provimento.
Decreto n 99.210, de 16/04/90 - Art. 1 O art. 2 do Decreto n 99.177, de 15 de maro de
1990, passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 2 A responsabilidade pela apurao de casos de acumulao de cargos e empregos
federais e a desses com outros de Estados, do Distrito Federal ou de Municpios, caber
aos rgos de pessoal das entidades federais, preferencialmente aqueles que realizaram o
ltimo provimento.
Formulao Dasp n 190. Acumulao
Na acumulao de cargo federal com outro estadual ou municipal, a competncia para
examinar e decidir da administrao federal.

Informe-se que a acumulao ilegal de cargos, por si s, repercute apenas

administrativamente, no configurando crime.
atpica a conduta daquele que acumula dois cargos pblicos remunerados, sujeito o
agente apenas a sanes administrativas (RJDTACRIM 32/151). Julio Fabbrini Mirabete,
Manual de Direito Penal, pg. 347, Editora Atlas, 17 edio, 2001

Em razo das definies j apresentadas em 2.5.3.2, este ilcito tem natureza

permanente, pois, embore a ilicitude j se consuma desde o primeiro momento em que o
servidor acumula ilicitamente cargo, emprego ou funo publica, a conduta antijurdica de
afronta se prolonga no tempo at que o infrator resolva se exonerar ou seja demitido de algum
deles.
A exemplo do abandono de cargo e da inassiduidade habitual, a acumulao ilegal de
cargos tem seu apuratrio em rito sumrio, com a materialidade descrita no 1 do art. 133 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, dando-se ao servidor, antes da instaurao do processo disciplinar,
a oportunidade de optar por um dos cargos, no prazo de dez dias, conforme se ver em 4.11.2,
mas no configura nulidade a apurao em rito ordinrio, visto que nenhum prejuzo traz
defesa (ao contrrio, um rito mais completo).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulao ilegal de
cargos, empregos ou funes pblicas, a autoridade a que se refere o art. 143 notificar o
servidor, por intermdio de sua chefia imediata, para apresentar opo no prazo
improrrogvel de dez dias, contados da data da cincia e, na hiptese de omisso, adotar

963
procedimento sumrio para a sua apurao e regularizao imediata, cujo processo
administrativo disciplinar se desenvolver nas seguintes fases: (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
1 A indicao da autoria de que trata o inciso I dar-se- pelo nome e matrcula do
servidor, e a materialidade pela descrio dos cargos, empregos ou funes pblicas em
situao de acumulao ilegal, dos rgos ou entidades de vinculao, das datas de
ingresso, do horrio de trabalho e do correspondente regime jurdico. (Redao dada pela
Lei n 9.527, de 10/12/97)

Quanto questo da opo por um dos cargos em dez dias, a Lei n 8.112, de
11/10/90, no oferece imediata resposta para a incomum situao de um mesmo servidor que
j figure como acusado em um processo administrativo disciplinar por qualquer outro fato e
que seja flagrado acumulando um cargo na Secretaria da Receita Federal do Brasil com um
outro cargo de qualquer rgo e que queira optar por este segundo cargo. A inusitada
complexidade da situao se destaca na hiptese de o servidor desejar optar por se exonerar
do cargo que ocupa na Secretaria da Receita Federal do Brasil, uma vez que o art. 172 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, veda-lhe este direito de exonerao a pedido e de aposentadoria
voluntria a acusado em processo administrativo disciplinar (com a inteligncia de no
prejudicar os trabalhos apuratrios).
A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional mantm entendimento de que possvel a
Secretaria da Receita Federal do Brasil conceder a este servidor a exonerao do cargo que
ocupa neste rgo desde que o prazo legal de 140 dias j tenha se esgotado no outro processo
administrativo disciplinar em curso e que tal demora no tenha sido intencionalmente causada
pelo prprio acusado. Caso se satisfaam estas condies, na hiptese de o servidor vir a ser
demitido no outro PAD, deve a administrao, com lastro no poder de autotutela, converter
em demisso aquela exonerao atipicamente concedida para o cargo ocupado na Secretaria
da Receita Federal do Brasil.
Parecer PGFN/Cojed n 1.886/2012: 17. (...) deve ser garantido ao servidor o direito de
pedir exonerao de seu cargo mesmo que esteja respondendo a outro processo
disciplinar, caso esteoutro PAD tenha ultrapassado o prazo legalmenteprevisto para o seu
trmino (140 dias) (...) e que o servidor no tenha causado a demora na instruo da
investigao, com fito de retardar a concluso do processo disciplinar.
19. Ressalte-se, ainda em relao ao questionamento da Corregedoria-Geral da RFB, que
o deferimento da exonerao somentese mostra vivel em face da possibilidade de a
administrao, acaso sobrevenha deciso desfavorvel ao servidor nos outros processos
administrativos disciplinares, sancion-lo, cassando o ato exoneratrio, com vistas
devida aplicao de penalidade de demiso, com fundamento no poder de autotutela.

A materialidade da acumulao ilcita pode ser obtida, dentre outros, por

contracheques, fichas financeiras, recibos, folhas de pagamento, contrato de trabalho, carteira
de trabalho, folhas de ponto, portarias ou quaisquer outros atos de nomeao, admisso ou
designao, declarao de ajuste anual de Imposto sobre a Renda, etc.
A acumulao ilegal importa na aplicao da pena de demisso a todos os cargos em
acumulao, ainda que de diferentes rgos federais ou mesmo de outro ente federado, j que
o ilcito previsto em sede constitucional. Neste ltimo caso, a autoridade julgadora do
processo administrativo disciplinar em que se apurou a ilicitude, alm de promover a
demisso do cargo ocupado na Secretaria da Receita Federal do Brasil, deve comunicar
respectiva autoridade competente do outro rgo, por meio de ofcio com cpia dos autos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133.
6 Caracterizada a acumulao ilegal e provada a m-f, aplicar-se- a pena de
demisso, destituio ou cassao de aposentadoria ou disponibilidade em relao aos
cargos, empregos ou funes pblicas em regime de acumulao ilegal, hiptese em que os
rgos ou entidades de vinculao sero comunicados. (Pargrafo acrescentado pela Lei

964
n 9.527, de 10/12/97)

Configura-se acumulao ilegal mesmo se o servidor estiver de licena sem

remunerao de um dos cargos, pois o que importa a natureza remunerada dos dois cargos e
no o fato em si de receb-la ou no.
TCU, Enunciado da Smula n 246
O fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos, do cargo pblico ou emprego que
exera em rgo ou entidade da administrao direta ou indireta no o habilita a tomar
posse em outro cargo ou emprego pblico, sem incidir no exerccio cumulativo vedado pelo
artigo 37 da Constituio Federal, pois que o instituto da acumulao de cargos se dirige
titularidade de cargos, empregos e funes pblicas, e no apenas percepo de
vantagens pecunirias.
STF, Recurso Especial n 399.475: Ementa: (...) a vedao constitucional da acumulao
de cargos direcionada titularidade de cargos, funes ou empregos pblicos e no ao
simples fato de o servidor no perceber remunerao ou vantagem do aludido cargo. O
fato de os autores estarem em gozo de licena sem vencimentos no descaracteriza a
acumulao ilegal de cargos (...). Esta Corte firmou entendimento no sentido de que a
posse que marca o incio dos direitos e deveres funcionais, como, tambm, gera as
restries, impedimentos e incompatibilidades para o desempenho de outros cargos,
funes ou mandatos. (...) a renncia remunerao por uma das fontes, mesmo se
possvel, no teria o condo de afastar a proibio.
Se estiver o servidor em gozo de licena, quando do advento da acumulao ilegal, tal
circunstncia no impede o reconhecimento da ilegalidade (RT 803/149). Regis
Fernandes de Oliveira, Servidores Pblicos, pg. 84, Malheiros Editores, 1 edio, 2004

A alterao promovida no art. 133 do Estatuto pela Lei n 9.527, de 10/12/97, eliminou
a previso de devoluo de toda a importncia recebida indevidamente, por conta da
acumulao ilcita. O Parecer AGU n GQ-145, ao apreciar a questo, comentando a inovao
trazida pela Lei supra, asseverou, de forma vinculante, a vedao da reposio, na hiptese de
terem sido efetivamente prestados os servios, com o fim de inibir o enriquecimento sem
causa do Estado. de se perceber que o mencionado Parecer AGU no impede que a
administrao exija a reposio proporcional remunerao paga por horas efetivamente no
trabalhadas em algum (ou alguns) dos rgos em que o servidor no cumpriu completamente
a jornada, em decorrncia de superposio de horrios, sejam acumulveis ou no os cargos
ou empregos e, neste ltimo caso, tenha ou no feito a opo por um dos dois.
23. (...) b) silenciou no respeitante devoluo da importncia percebida durante a
comprovada acumulao de m f, assim tornando-a inexigvel, em face da consequncia
imediata do princpio da legalidade, que restringe a atuao do administrador pblico de
modo a somente fazer o que a lei permite. Houve evoluo legislativa no regramento do
instituto, elidindo a reposio dos estipndios pagos, s vezes por longos anos, em virtude
da prestao de servios, com o que o Estado fica impedido de locupletar-se com o
trabalho de seus agentes administrativos.
Contudo, poder a Unio cobrar a restituio dos valores pagos ao servidor, acaso seja
comprovado que elexno cumpriu, integralmente, a carga horria demandada pelo servio,
em razo,xpor exemplo, da incompatibilidade de horrio.
Assim, independentemente da escolha por um dos cargos, empregos ou funes, durante o
processo disciplinar, e confirmando-se que o servidor, efetivamente, no trabalhou, dever
a Administrao exigir a restituio dos valores pagos indevidamente., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 383, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/ Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

4.7.4.13 - Inciso XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117

965

Esses enquadramentos j foram abordados em 4.7.3.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117.
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica;
X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, sociedade civil, salvo a
participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participao do capital social, sendo-lhe vedado
exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao
dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando
se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e
de cnjuge ou companheiro;
XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de
suas atribuies;
XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV - proceder de forma desidiosa;
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades
particulares;

4.8 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - CITAO E DEFESA

ESCRITA
4.8.1 - Citao para Apresentao de Defesa Escrita
Em seguida indiciao, a comisso, por meio do presidente, deve elaborar a citao
para que o indiciado apresente defesa escrita. Trata-se de ato de comunicao, extrado em
duas vias, para que seja entregue pessoalmente ao indiciado (a menos que o procurador tenha
poder expresso para receber), que fica com uma via, anexando-se aos autos a outra via do
documento datada e assinada. A interpretao de que a citao deve, em princpio, ser
pessoalmente entregue ao indiciado advm do 4 do art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
quando expressa a possibilidade de este recusar a receber, em incidente adiante abordado, em
4.8.2.1. E tal interpretao se coaduna perfeitamente com o entendimento de que se trata de
ato de relevncia destacada no curso do processo, a merecer especial cuidado e rigor de forma,
a exemplo do que se defendeu para a notificao de que o servidor figura como acusado nos
autos.
Ademais, por no haver previso na Lei n 8.112, de 11/12/90, no se recomenda o
emprego de via postal com Aviso de Recebimento (AR) para citar o servidor, conforme
excepcionalmente admitido em 4.3.11.3 para intimaes e atos de comunicao em geral no
curso da instruo.
A Lei n 8.112/90 no fez meno citao por via postal, como em outros tipos de
processo, desse modo no recomendvel que a comisso processante se utilize de tal
expediente. Entende-se, inclusive, que este tipo de citao enseja a nulidade da ao e,
portanto, gera a necessidade de refazimento do ato processual, caso o indiciado no
apresente a defesa posteriormente., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 339, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

de se perceber que a entrega da citao um momento de extrema gravidade e

seriedade no processo administrativo disciplinar e reveste-se de inafastvel solenidade; da, as
recomendaes formais acima.

966

Na esteira do que se aduziu em 4.3.11.3 e em 4.4.3, e aqui ainda com maior reforo em
razo da interpretao extrada do 4 do art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90, sendo a
citao um ato de comunicao, a regra de a comisso priorizar a entrega pessoal ao prprio
indiciado. Apenas nas hipteses em que o indiciado no possa - por estar afastado, em licena
ou em paradeiro no sabido - ou manifeste no querer receber pessoalmente as comunicaes
da comisso e desejar que estes atos sejam entregues a seu procurador que pode a comisso
buscar a entrega da citao ao procurador regularmente constitudo nos autos, sendo de se
destacar, vista do mencionado dispositivo estatutrio, a necessidade de a procurao conferir
a este representante legal o poder de receber especificamente a citao ou de receber
genericamente todos os atos de comunicao ao longo do processo ou ainda, de forma mais
genrica, de representar seus interesses no curso daquele processo ou mesmo diante da
administrao. Ainda da forma com que se convencionou nos dois tpicos acima
mencionados, com base em integrao extrada dos arts. 26 e 41 da Lei n 9.784, de 29/01/99
(que impe a comunicao apenas ao interessado - o indiciado -, no a prevendo tambm para
seu procurador), basta que se entregue a citao a um dos agentes capazes para tal, ou ao
prprio indiciado, como seu destinatrio apriorstico, ou a seu procurador, como seu
destinatrio subsidirio, sendo dispensvel, depois de regularmente entregue a citao a um
deles, que a comisso busque ainda entregar ao outro.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161.
1 O indiciado ser citado por mandado expedido pelo presidente da comisso para
apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo
na repartio.
(...) o Estatuto do Servidor Pblico Civil da Unio estabeleceu, como regra, a citao
pessoal, atribuindo a membro da Comisso a prtica do ato citatrio - art. 161, 4.
(...) se feita a citao, pessoalmente, mesmo por servidor no integrante da comisso, desse
ato no haver nulidade, porque dele no resultar prejuzo e no influenciar na
apurao da verdade substancial, no representando, ademais, dificuldade defesa.
A garantia individual conferida por lei consiste na citao pessoal, o que no interfere com
a pessoa que entrega o mandato. Assim que muito se utiliza o servio do secretrio,
mesmo quando ele no membro integrante da Comisso, para efetuar a citao (...).
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pg. 162, Editora Forense, 2 edio, 2006

A citao deve conter: o prazo e local para apresentar a defesa; o registro do direito
vista do processo na repartio; e o registro de que tem como anexo cpia da indiciao
(convm complementar a cpia integral do processo, deduzindo-se o que j foi entregue desde
a notificao como acusado ou desde o interrogatrio, caso este tenha sido o ltimo momento
em que se entregou cpia dos autos, preferencialmente, digitalizada em mdia eletrnica).
Havendo mais de um indiciado, elaboram-se citaes individuais (ainda que o termo de
indiciao seja nico).
A exigncia de que a comisso entregue pessoalmente a citao ao indiciado se
estende mesmo para a situao bastante comum de este ser lotado em unidade situada em
outra repartio ou em outro prdio dentro da mesma localidade (no sentido de municpio) em
que se encontra instalada a comisso. Mesmo com a exigncia de deslocamento interno
municipalidade, caso o prprio servidor no se dirija ao local de instalao da comisso,
mantm-se a recomendao de ser a citao entregue pessoalmente ao servidor, nem que seja
por apenas um membro da comisso.
Existindo servidor a ser citado em localidade diferente daquela em que estiver
instalada a comisso (ou seja, em outro municpio), vista da economia com deslocamentos e
dirias, pode o presidente propor autoridade instauradora o deslocamento de um dos
integrantes da comisso. Caso esta soluo intermediria ainda se faa inexequvel,
excepcionalmente, pode o presidente da comisso encaminhar as duas vias da citao e cpia

967

da indiciao para o chefe da unidade, na forma de uma precatria, para que aquela autoridade
cite o servidor e devolva comisso o documento devidamente assinado e datado (ressalve-se
que esta situao em nada se confunde com os dois incidentes narrados a seguir, em 4.8.2). H
ainda a possibilidade de nomeao de um secretrio ad hoc, na localidade onde se encontra o
acusado, pelo presidente da comisso ou pela autoridade instauradora, para que se realize a
citao. De se destacar que a exceo cogitada em tela, de citao sem a presena de
integrante da comisso, se refere situao em que, independentemente do local em que o
fato sob apurao tenha ocorrido, a comisso que o apura e o servidor a ser citado se
encontram em municpios diferentes (o que, em geral, vista da condio mais comum de as
comisses estarem instaladas no prprio Escor, significa que o acusado esteja em municpio
distinto e no simplesmente em outra unidade dentro da mesma cidade em que se localiza o
Escor).
CPP - Art. 353. Quando o ru estiver fora do territrio da jurisdio do juiz processante,
ser citado mediante precatria.
Conquanto sejam silentes os regimes disciplinares a respeito da modalidade de citao
por precatria, entendemos que inexista qualquer contra-indicao jurdica a que se
realize, no processo disciplinar, a citao por essa forma. Jos Armando da Costa,
Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 161, Editora Braslia
Jurdica, 5 edio, 2005

Estando o servidor em local sabido no exterior, poder-se-ia cogitar de adaptar ao

processo disciplinar o instrumento da carta rogatria (conforme arts. 368 e 783 do CPP), com
o qu a comisso provocaria a autoridade instauradora a encaminhar ao Ministrio da Justia
o pedido de citao, por via diplomtica, s autoridades estrangeiras competentes. Todavia, a
jurisprudncia entende que, como o instituto da carta rogatria de competncia exclusiva do
Poder Judicirio, somente se aplica ao processo judicial, devendo se adotar na espcie a
provocao mediante ofcio dirigido autoridade consular (embora o julgado mencione
expressamente oitiva de testemunha, verificando-se que o entendimento se funda na natureza
extrajudicial do ato, tambm se aplica citao do acusado). Destaque-se que, estando o
servidor em local sabido, ainda que no estrangeiro, no se pode lanar mo de citao por
edital, descrita a seguir, em 4.8.2.2.
TRF da 2 Regio, Apelao Cvel n 381.707: Ementa: A colheita de prova testemunhal
realizada por autoridade consular e requerida mediante ofcio no macula o processo
administrativo disciplinar a ser por ela instrudo, pois, em se tratando de ato extrajudicial
(Decretos 1.560/95 e 1.850/96), descabida a expedio de carta rogatria, para a qual
seriam exclusivamente competentes as autoridades jurisdicionais.

No caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, estando no exterior o

servidor a ser citado, deve a comisso emitir a citao e, mediante ofcio, encaminh-lo
autoridade instauradora, com solicitao de que esta encaminhe Coordenao-Geral de
Relaes Internacionais (Corin), a fim de que esta unidade central realize o ato, mediante a
Embaixada brasileira no pas. Se o pas no exterior contar com Adidncia Tributria e
Aduaneira da Secretaria da Receita Federal junto Embaixada do Brasil (caso dos Estados
Unidos da Amrica, Argentina e Paraguai), pode a autoridade instauradora remeter a citao,
via ofcio, Adidncia, para que esta, junto Embaixada, diligencie para a realizao do ato.

4.8.1.1 - Autos Originais no Saem da Repartio

Nos termos j expostos em 4.3.12.2, o fornecimento de cpia junto citao supre a
prerrogativa prevista no Estatuto da OAB de que o patrono pode retirar processo
administrativo da repartio. Em reforo, h previso no mesmo Estatuto para que se negue a

968

retirada dos autos em funo de circunstncia relevante ou se existir documento original de

difcil restaurao. Por fim, ainda que assim no fosse, afastando de vez qualquer hiptese de
retirada do processo, a prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, no 1 do art. 161, claramente
restringe, mesmo no momento de maior gravidade para o servidor (no prazo de apresentao
de defesa), a vista dos autos apenas na repartio.
Lei n 8.906, de 04/07/94 - Estatuto da OAB - Art. 7 So direitos do advogado:
XV - ter vista dos processos judiciais ou administrativos de qualquer natureza, em cartrio
ou na repartio competente, ou retir-los pelos prazos legais;
1 No se aplica ao disposto nos incisos XV e XVI:
2) quando existirem nos autos documentos originais de difcil restaurao ou ocorrer
circunstncia relevante que justifique a permanncia dos autos no cartrio, secretaria ou
repartio, reconhecida pela autoridade em despacho motivado, proferido de ofcio,
mediante representao ou a requerimento da parte interessada;
(...) O prazo de defesa, em sentido estrito, corre sempre na repartio, sendo permitido ao
acusado ou seu advogado tirar cpias e obter vistas, mas no retirar os autos da
repartio. Judivan Juvenal Vieira, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 244, IOB
Thomson, 1 edio, 2005

A partir da citao, fica o servidor obrigado a informar comisso mudana de

endereo residencial, embora se tenha opinado pela impropriedade do art. 162 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, conforme se abordou em 4.3.7.1.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 162. O indiciado que mudar de residncia fica obrigado a
comunicar comisso o lugar onde poder ser encontrado.

4.8.2 - Citaes Fictas

4.8.2.1 - Recusa de Recebimento da Citao
Em caso de o servidor ser encontrado mas se recusar a assinar a citao, a comisso
deve consignar o incidente em termo e coletar dois testemunhos, preferencialmente estranhos
ao trio processante. Destaque-se que, a rigor da literalidade da Lei n 8.112, de 11/1290, no
se exige que estas testemunhas sejam servidores; mas, por bvio, podendo s-lo melhor, em
razo da f pblica que agregam. Considera-se citado o servidor a partir da data do incidente,
consignada no termo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161.
4 No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cpia da citao, o prazo para
defesa contar-se- da data declarada, em termo prprio, pelo membro da comisso que fez
a citao, com a assinatura de 2 (duas) testemunhas.
Recomenda-se que, neste caso, as duas testemunhas da cientificao no sejam membros
da comisso, uma vez que esta, representando a Administrao, parte nesse processo,
(...), podendo naquela hiptese ser eventualmente pechada de suspeita. Ivan Barbosa
Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg. 271, Editora
Saraiva, 4 edio, 1995

4.8.2.2 - Servidor em Lugar Incerto e No Sabido e Ru Preso

Na hiptese de o servidor estar em lugar incerto e no sabido, aps ter-se comprovadas
as tentativas de localiz-lo e cit-lo no trabalho e no local declarado como de sua residncia
(por meio de termos de ocorrncia, com identificao daqueles que as realizaram, data e hora

969

e coletando, se possvel, testemunho assinado de colegas, amigos, parentes ou vizinhos de que

no mais visto naqueles locais ou outras informaes porventura prestadas), esta
circunstncia deve ser registrada por termo assinado pelos membros da comisso. Como
referncia, pode-se mencionar a quantidade de trs tentativas de encontrar o servidor em seu
local de trabalho e em sua residncia, conforme estabelece o art. 227 do CPC. Tal hiptese,
enfrentada com certa frequncia por comisses, pode ocorrer, por exemplo, em razo de
servidor que, por qualquer motivo, no est comparecendo ao seu local de servio (ou ainda
no caso de se tratar de ex-servidor).
Neste caso, deve a comisso citar por edital, publicado no DOU e tambm em um
jornal de grande circulao no local do ltimo domiclio conhecido, por pelo menos uma vez
em cada um destes veculos e cpias de ambos devem ser autuadas no processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido,
ser citado por edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande
circulao na localidade do ltimo domiclio conhecido, para apresentar defesa.
No fala a lei em afixao de edital na repartio.
Por no especificar o nmero de vezes que o edital deva ser publicado (...), entende-se que
uma s, em cada um dos rgos de comunicao, obrigatria em ambos. (...). Antnio
Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 162, Editora Consulex, 2
edio, 1999
Ao se referir ltima publicao, o texto parece indicar que haver mais de uma
publicao em cada rgo. Mas a inteno do legislador, parece-nos, foi mesmo referir-se
s duas publicaes (Dirio Oficial e jornal da localidade), considerando que o edital ser
veiculado em dias diferentes. Assim, o prazo contado a partir do dia em que ocorreu a
ltima publicao de um ou de outro desses veculos. Lo da Silva Alves, Prtica de
Processo Disciplinar, pg. 171, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

Se o servidor tem domiclio em municpio diferente daquele em que exerce seu cargo,
o edital em jornal de grande circulao deve ser publicado em jornal do local de exerccio do
cargo (trata-se do instituto do domiclio necessrio do servidor, conforme art. 76 do CC).
CC - Art. 76. Tm domiclio necessrio o incapaz, o servidor pblico, o militar, o martimo
e o preso.
Pargrafo nico. O domiclio do incapaz o do seu representante ou assistente; o do
servidor pblico, o lugar em que exercer permanentemente suas funes; o do militar, onde
servir, e, sendo da Marinha ou da Aeronutica, a sede do comando a que se encontrar
imediatamente subordinado; o do martimo, onde o navio estiver matriculado; e o do
preso, o lugar em que cumprir a sentena.

Destes editais devem constar nome do presidente da comisso, nome do servidor e o

motivo da sua citao. A comisso deve juntar aos autos uma via destes editais, com o recorte
de suas publicaes.
Havendo mais de um servidor nesta situao, a citao por edital ser coletiva.
O servidor ser considerado citado para apresentar defesa justamente na data de
publicao do ltimo edital (no h que se confundir com o mandamento do pargrafo nico
do art. 163 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com o qual se traria tona interpretao equivocada
de que a citao somente se configuraria em quinze dias aps a ltima publicao).
Alm disto, se as circunstncias recomendarem, convm o presidente comunicar ao
chefe imediato do servidor, Superintendncia de Administrao do Ministrio da Fazenda e
ao respectivo Chefe do Servio Mdico da jurisdio que o servidor est respondendo a
processo administrativo disciplinar e encontra-se em lugar incerto e no sabido, solicitando

970

que seja comunicado comisso seu eventual comparecimento a estes rgos, para fim de
imediata citao.
Recomenda-se tambm solicitar autoridade instauradora que, se o servidor se
apresentar, no lhe sejam concedidas frias ou outros afastamentos que a lei atribua ao
administrador poderes discricionrios para sua concesso, enquanto for necessrio o seu
comparecimento perante a comisso.
Decorridos mais de trinta dias de ausncia injustificada do servidor ao servio, a
autoridade instauradora providenciar a imediata abertura de novo PAD para apurar o
abandono do cargo.
Por ser este o momento processual para o qual expressamente o Estatuto prev tal
remdio, deve-se novamente lanar mo do emprego do edital para tentar citar o servidor que
j fora notificado para acompanhar o processo por edital e que tambm foi notificado dos atos
intrucionais por editais, conforme 4.3.5.2 e 4.4.3. Em outras palavras, vista da expressa
determinao legal para este momento da citao, no se recomenda eleger princpios como
do formalismo moderado ou da economicidade para diretamente declarar este acusado como
revel e para designar defensor dativo, sem antes atender necessria formalidade de se tentar
trazer aos autos o prprio servidor, citando-o por edital.
Por fim, depreende-se do art. 76 do CC, acima reproduzido, que, tendo o ru preso
paradeiro certo, a ele no se aplica a citao por edital. No mesmo sentido a clara
determinao do CPP. Em que pese especificidade da situao, para fins administrativos,
deve a comisso, ao mximo possvel, tentar empregar o procedimento comum de citao,
seja por meio de diligncia ao presdio, seja requerendo ao juzo da vara de execues penais
a apresentao do preso ao rgo administrativo, ressalvando-se apenas a recomendao de
tambm entregar uma cpia a seu procurador, caso exista. Extensivamente, tambm se
assevera que no caso de empregar edital para indiciado que encontra internado em
estabelecimento hospitalar em razo de tratamento de sua sade.
CPP - Art. 360. Se o ru estiver preso, ser pessoalmente citado. (Redao dada pela Lei
n 10.792, de 01/12/03)
Formulao Dasp n 273. Prazo de Defesa
O indiciado que esteja preso no tem direito, s por isso, a prazo em dobro para
apresentao de defesa.
O servidor preso ser citado pelo membro da comisso, em diligncia ao presdio. Ou,
ento, ser requerida ao Juiz titular da Vara de Execues Penais a apresentao do preso
no rgo pblico, quando ser procedido o ato citatrio. Lo da Silva Alves, Prtica de
Processo Disciplinar, pg. 174, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

O edital tambm no deve ser empregado na hiptese de o servidor estar em local

sabido no exterior. Neste caso, conforme j mencionado em 4.8.1.1, um dos remdios
jurdicos aceitos o emprego de ofcio, via autoridade consular.

4.8.2.3 - Servidor em Local Conhecido e que se Oculta para No Receber a Citao

Um terceiro incidente pode ainda ocorrer, como uma situao intermediria s duas
anteriormente descritas: o servidor tem paradeiro certo e conhecido, mas oculta-se, para no
ser citado, quando a comisso vai a seu encontro. A rigor, no se trata do primeiro caso, em
que a comisso efetivamente encontra o servidor e ele se nega a assinar a citao. Tampouco
se trata do segundo caso, em que a comisso sequer sabe onde encontr-lo. Aqui, a comisso

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sabe onde o servidor pode ser encontrado, mas, diante de sua estratgia de se ocultar, no
logra ficar diante dele para tentar lhe entregar a citao. A hiptese ora tratada alberga, por
exemplo, a situao, enfrentada com certa frequncia, em que o integrante da comisso dirigese residncia do servidor (que, por qualquer motivo, no est comparecendo ao seu local de
servio; ou tambm no caso de j ser ex-servidor), e atendido por parentes ou vizinhos que
at confirmam que ele ali reside mas informam que no se encontra no momento e que no
sabem dizer quando estar presente.
Neste caso, primeiramente, deve a comisso conseguir demonstrar nos autos que
conhecido o local onde pode ser encontrado o servidor que no comparece ao servio ou o exservidor. Alm disto, deve tambm registrar nos autos algumas tentativas de encontr-lo neste
local, redigindo atas de deliberao e termos de ocorrncia - com identificao daqueles que
as realizaram, data e hora e coletando, se possvel, testemunho assinado de parentes, amigos
ou vizinhos -, com que se comprovem as sucessivas idas infrutferas do colegiado quele
endereo. Como referncia, pode-se mencionar a quantidade de trs tentativas, conforme
estabelecido no art. 227 do CPC - ressalvando-se que pode ocorrer de, na terceira ou na quarta
ou at em mais idas sucessivas, de fato, a comisso se deparar com ausncias justificveis do
servidor, no podendo se tomar a referncia de trs tentativas como limite fatal. A questo
crucial no presente tema no reside no simples esgotamento de trs idas ao local em que
presumia poder encontrar o servidor, mas sim na existncia de indcios de que este
intencionalmente se oculta.
Por bvio, caso o servidor tenha procurador constitudo nos autos com procurao que
lhe d poderes para receber a citao, o problema pode ser resolvido com a simples ida ao
procurador.
Configurada ento a hiptese em tela, uma ltima tentativa prtica de solucionar o
incidente - antes de se buscar apoio jurdico em integrao com outras leis -, seria de os
integrantes da comisso se revezarem no tal local conhecido, no mximo de tempo possvel de
abrangncia, para ostensivamente tentarem encontrar o servidor. Restando tambm esta
estratgia infrutfera ou at mesmo desaconselhvel (por exemplo, por questes de segurana
pessoal dos integrantes), pode-se buscar uma soluo no CPP, eleito como primeira fonte de
integrao na processualstica disciplinar em caso de lacuna tanto na Lei n 8.112, de
11/12/90, quanto na Lei n 9.784, de 29/01/99. O art. 362 do CPP, por sua vez, remete ao
procedimento estabelecido nos arts. 227 a 229 do CPC.
CPP - Art. 362. Verificando que o ru se oculta para no ser citado, o oficial de justia
certificar a ocorrncia e proceder citao com hora certa, na forma estabelecida nos
arts. 227 a 229 da Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Cdigo de Processo Civil.
(Redao dada pela Lei n 11.719, de 20/06/08)

Segundo os mencionados arts. da lei de processo civil, quando h suspeita de que o ru

se oculta, deve ser intimada qualquer pessoa da famlia de que o oficial retornar no dia
imediato, na hora que designar, para proceder ao ato de comunicao (a chamada citao
com hora certa), aqui aplicados extensivamente como ltima tentativa de a comisso
encontrar pessoalmente o servidor. Assim, na hiptese em que h indcios de que o servidor,
embora de paradeiro certo e conhecido, no encontrado no local onde seria esperado, em
decorrncia de intencionalmente se ocultar da comisso, ser considerado citado na data
previamente aprazada, mesmo que nesta oportunidade novamente no seja encontrado.
Nesta instrumentalizao excepcional, de se destacar que deve a comisso registrar em
termo de ocorrncia mais uma ida infrutfera residncia do servidor (no mnimo, a terceira
vez) e intimar uma pessoa da famlia ou um vizinho a comunicar ao servidor que o colegiado
retornar em dia imediatamente posterior e em horrio previamente determinado, a fim de

972

proceder citao e levar aos autos aquele termo e uma via recibada desta intimao. Na data
e horrio aprazados, novamente no encontrando o servidor, aps coletar as informaes da
razo de sua ausncia, deve a comisso lavrar novo termo de ocorrncia, em duas vias, em que
se registram a ausncia do servidor, a considerao de que a citao est realizada e o nome
da pessoa que lhe atender, deixando uma via do termo com esta pessoa, como a contraf a que
se refere o art. 228, 2 do CPC, e levando a outra via para os autos. Obviamente, em nenhum
dos dois momentos, pode a comisso deixar o termo de citao em si e muito menos cpia do
processo com um estranho aos autos. Por fim, autuados os termos de ocorrncia e de citao,
deve a comisso remet-los juntamente com cpia integral dos autos, na via postal, com Aviso
de Recebimento (AR, em que o remetente preenche um formulrio prprio, que lhe
devolvido, assinado por quem recebeu a postagem, comprovando que a remessa foi entregue)
e, preferencialmente, tambm com Mo Prpria (MP, em que o remetente recebe a garantia de
que a postagem ser entregue exclusivamente ao destinatrio, mediante comprovao por
documento de identidade na entrega), para o endereo residencial do acusado. Verifica-se
abaixo que a Advocacia-Geral da Unio j se manifestou pelo emprego do remdio previsto
na lei civil em caso de ocultao.
CPC - Art. 227. Quando, por trs vezes, o oficial de justia houver procurado o ru em seu
domiclio ou residncia, sem o encontrar, dever, havendo suspeita de ocultao, intimar a
qualquer pessoa da famlia, ou em sua falta a qualquer vizinho, que, no dia imediato,
voltar, a fim de efetuar a citao, na hora que designar.
Art. 228. No dia e hora designados, o oficial de justia, independentemente de novo
despacho, comparecer ao domiclio ou residncia do citando, a fim de realizar a
diligncia.
1 Se o citando no estiver presente, o oficial de justia procurar informar-se das razes
da ausncia, dando por feita a citao, ainda que o citando se tenha ocultado em outra
comarca.
2 Da certido da ocorrncia, o oficial de justia deixar contraf com pessoa da famlia
ou com qualquer vizinho, conforme o caso, declarando-lhe o nome.
Art. 229. Feita a citao com hora certa, o escrivo enviar ao ru carta, telegrama ou
radiograma, dando-lhe de tudo cincia.
Parecer AGU n GM-3, no vinculante: Ementa: O Direito Disciplinar rege-se por
normas especficas e independentes do Direito Penal, inexistindo viabilidade jurdica de
serem aproveitadas normas criminais, por via analgica, a fim de nulificar processo
disciplinar por haver-se efetuado a citao por hora certa com vistas apresentao de
defesa.
6. A maneira como se efetua o chamamento para o indiciado apresentar sua defesa
encontra-se prescrita na Lei n 8.112, art. 161, 1: ser citado por mandado expedido
pelo presidente da comisso. O sentido literal desse comando, por si s, suficiente para
demonstrar a validade do procedimento consistente em o indiciado receber o mandado
expedido pelo presidente do colegiado. norma desprovida da rigidez que representaria a
exigncia de que se efetuasse a citao, exclusivamente, por edital, em se esquivando o
indiciado de receb-la.
7. A execuo do ato processual de citao por hora certa atende literalidade e
finalidade do art. 161, tanto que nessa maneira de atuar no se vislumbra qualquer dano
para o exerccio do direito de ampla defesa.
A citao por hora certa aplica-se queles casos em que h suspeita de que o servidor
indiciado est se ocultando para no receber a citao ou a notificao.
Subsidiariamente, aplica-se o Cdigo de Processo Civil (art. 227 e 228) quando, por trs
vezes o membro-secretrio procurar o servidor indiciado para entregar a citao e no o
encontrando em casa ou no trabalho, poder intimar o chefe imediato de que no dia
posterior voltar, durante o expediente normal da repartio, a fim de efetuar a citao, na
hora designada.
No dia e hora designados, o membro-secretrio comparecer no setor onde trabalha o
servidor indiciado, a fim de realizar a diligncia.
Se o servidor indiciado no estiver presente, o membro-secretrio procurar se informar
das razes da ausncia, dando por feita a citao, ainda que o indiciado tenha se
ausentado do setor, com o intuito de se esquivar do ato.
O membro-secretrio lavrar certido da ocorrncia e deixar contraf (cpia) com o

973
chefe imediato do servidor indiciado, mencionando-o na respectiva certido.
Aps, o colegiado registrar tudo em ata e o presidente determinar que seja enviada ao
servidor indiciado, para sua residncia, por carta registrada com AR de mo prpria,
cpia da certido e do mandado, dando-lhe cincia. Adriane de Almeida Lins e Debora
Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 363,
Editora Frum, 1 edio, 2007

4.8.3 - Prazos para Defesa Escrita

Na regra geral, havendo apenas um acusado, o prazo de defesa de dez dias contados
da data da citao. Havendo mais de um acusado, o prazo passa a vinte dias contados da data
em que o ltimo servidor foi citado, de forma que o prazo termina para todos no mesmo dia.
Estes prazos se estendem para a hiptese de recusa de assinar a citao, contando-se da data
do incidente consignado em termo com dois testemunhos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161.
1 O indiciado ser citado por mandado expedido pelo presidente da comisso para
apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo
na repartio.
2 Havendo dois ou mais indiciados, o prazo ser comum e de 20 (vinte) dias.
3 O prazo de defesa poder ser prorrogado pelo dobro, para diligncias reputadas
indispensveis.
4 No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cpia da citao, o prazo para
defesa contar-se- da data declarada, em termo prprio, pelo membro da comisso que fez
a citao, com a assinatura de 2 (duas) testemunhas.
Formulao Dasp n 273. Prazo de defesa
O indiciado que esteja preso no tem direito, s por isso, a prazo em dobro para
apresentao de defesa.
Quando comea a contagem do prazo, quando so dois ou mais indiciados? Da data do
recolhimento do ltimo mandado de citao, pois s ento os indiciados, todos eles,
estaro cientes da informao em sua inteireza, e o prazo, na forma da lei, comum a
todos. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 160, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

Pode ocorrer de, no prazo para apresentar defesa, o indiciado solicitar a realizao de
algum ato de instruo probatria, seja a seu prprio encargo, seja a encargo da comisso embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, no art. 161, 3, ter mencionado apenas realizao de
diligncias, pode-se adotar uma interpretao extensiva para o termo, abrangendo outros tipos
de atos de instruo. Tanto no caso de ato a ser realizado pelo prprio acusado, sem
participao da comisso e para o qu a defesa entende ser necessrio prorrogar o prazo, e
sobretudo no caso em que o acusado solicita a realizao de ato a ser conduzido pela
comisso, antes de apreciar o pedido, pode o colegiado intimar o acusado a justificar a sua
pertinncia. Com isto, a comisso adquire maior respaldo para, se for o caso, indeferir ou
acatar o pedido, luz do art. 156, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Uma vez que no caberia comisso conceder prazo para si mesma, a previso legal
para este tipo de incidente (art. 161, 3 da Lei n 8.112, de 11/12/90) parece se aplicar de
forma mais adequada hiptese de o ato solicitado ser realizado a encargo do prprio
acusado, cabendo to-somente comisso - se entender pertinente - conceder a prorrogao
do prazo de defesa pelo dobro.
A redao do dispositivo legal pode deixar dvida se esta prorrogao pelo dobro
significa acrescentar ao prazo originrio mais o seu dobro ou se significa conceder
prorrogao igual ao prazo originrio, de forma que o total fique o dobro. Tomando o

974

exemplo de processo administrativo disciplinar stricto sensu, pouco provvel que o

legislador tenha, a princpio, considerado que dez dias seriam suficientes para defesa de um
nico acusado e, mediante provocao da parte, acrescentasse mais vinte dias, atingindo um
total to maior de trinta dias. Tambm milita a favor desta tese ao se imaginar que o
apuratrio em si teria um prazo de apenas sessenta dias para ser relatado pela comisso,
podendo ser prorrogado por at mais sessenta. Ora, por mais que se cuide de homenagear e
preservar os direitos da parte, parece desproporcional conceder, no caso de dois acusados, um
prazo prorrogado de defesa que, alcanando sessenta dias, consumiria toda a prorrogao
concedida pelo legislador para a feitura do processo propriamente dito. Opta-se, portanto, pela
interpretao de que a prorrogao pelo mesmo prazo originrio, de forma que o prazo total
fica duplicado: um acusado, prorroga-se por mais dez dias, totalizando vinte; mais de um
acusado, prorroga-se por mais vinte dias, totalizando quarenta.
O 3 d a entender que essas averiguaes devem ser feitas dentro do prazo para
defesa, prazo que poder ser duplicado. Assim, poder ser de 20 dias, para um s
indiciado, ou de 40 dias, e comum a todos, se forem dois ou mais (...). Antnio Carlos
Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 160, Editora Consulex, 2 edio,
1999

J na hiptese de se deferir o pedido de realizao de ato de instruo a cargo da

comisso (percia, diligncia ou testemunho, o que mais frequente), melhor se adequa que se
suspenda o prazo de defesa, retomando-o, do ponto em que parou, aps a feitura do ato. O
mesmo se aplica, em hiptese mais excepcional, se a prpria comisso toma a iniciativa de
realizar ato de instruo aps ter indiciado o servidor.
De uma forma ou de outra, havendo mais de um indiciado, a prorrogao ou a
suspenso beneficia os demais, que, se j tiverem entregue suas defesas, podero aditar novas
razes.
No caso de citao por edital, o prazo de apresentao de defesa de quinze dias
contados a partir da ltima publicao. Na sede disciplinar, o edital, quando previsto, no
simplesmente afixado na repartio, mas sim devidamente publicado em DOU e em jornal de
grande circulao, o que lhe confere presuno de imediato conhecimento. Assim, no se
cogita da interpretao de que o prazo de quinze dias seria to-somente para supor o
conhecimento do edital para ento, a partir da, se somar o prazo de dez (ou vinte) dias para
o(s) indiciado(s) apresentar(em) defesa.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido,
ser citado por edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande
circulao na localidade do ltimo domiclio conhecido, para apresentar defesa.
Pargrafo nico. Na hiptese deste artigo, o prazo para defesa ser de 15 (quinze) dias a
partir da ltima publicao do edital.
Se estas publicaes [em cada um dos rgos de comunicao] no forem simultneas, o
prazo para defesa, que de 15 (quinze) dias, comea a ser contado da data da ltima
dessas publicaes. A expresso ltima publicao tem sentido em relao a serem estas
feitas em datas diferentes, e no com relao ao nmero de vezes em cada jornal. Antnio
Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 162, Editora Consulex, 2
edio, 1999

No obstante, caso o indiciado se apresente em funo do edital, deve a comisso

consignar o fato em termo, extrado em duas vias e assinado tambm pelo servidor, dele
fazendo constar o prazo de quinze dias para apresentao de defesa e a abertura de vista do
processo no local de instalao (nesta hiptese, a favor da defesa, pode a comisso conceder o
prazo de quinze dias a partir somente da data do termo e no desde a publicao do ltimo
edital). Ademais, empregando-se citao por edital para mais de um indiciado, convm

975

conceder a todos o prazo de vinte dias para a defesa (art. 161, 2, Lei n 8.112, de 11/12/90).
Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da contagem de
prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo final deve recair sobre dia de
expediente normal, nada impede que, a favor da parte, se estenda o art. 184, 2 do CPC,
tambm iniciando a contagem somente a partir do primeiro dia til aps a formalizao da
citao (qualquer que tenha sido sua forma). Assim, se a citao se deu em uma sexta-feira, ao
invs de se contar o prazo de defesa a partir do sbado, pode-se faz-lo a partir da segundafeira subsequente.
CPC - Art. 184.
2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a intimao.

Ademais, todas as discusses acima acerca de prazo no so de grande relevncia,

visto que a comisso tem autonomia at para, com boa motivao a favor da ampla defesa,
desde que entenda ser realmente necessrio e no protelatrio, deliberar concedendo
prorrogao maior que o prazo legal. Em sntese, como geralmente o pedido de prorrogao
de prazo apresentado pela defesa, recomenda-se que seja deferido pela comisso - pelo
menos um primeiro pedido, devendo ser analisado com maior rigor por parte da comisso em
caso de sucessivos pedidos de prorrogao -, a fim de que no seja posteriormente alegado
cerceamento de defesa.
At mesmo quarenta dias podero eventualmente provar os indiciados serem
insuficientes. Restar, nesse caso, comisso processante o dilema: cumprir a lei ou ver
seu procedimento, todo, eventualmente anulado por deciso judicial. Sobre a lei,
evidente, predomina a Constituio. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime
nico dos Servidores Pblicos Civis, pg. 270, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

Independentemente da forma de citao, conforme j abordado em 4.4.2.1, na

processualstica disciplinar, em que no h partes litigantes e em que o princpio da verdade
material atua em simultaneidade com o princpio do formalismo moderado, diferentemente
dos ritos processuais judiciais, no de se falar de precluso contra o indiciado, uma vez que
concesses e tolerncias a favor da defesa no geram prejuzo a interesses de parte oponente visto no existir esta parte antagnica. Da, como reflexo desta construo, ratificando o
acima exposto, aceita-se a mitigao da precluso de prazo de entrega da pea escrita de
defesa, podendo a comisso conceder prorrogaes alm do previsto na Lei.
Prosseguindo na mesma toada, uma vez que o indiciado pode complementar a defesa
at o ltimo dia do prazo legal, formalmente, a comisso somente pode iniciar e, sobretudo,
concluir e entregar o relatrio aps esgotado o prazo de defesa, ainda que o servidor declare
expressamente abrir mo da parcela restante. de se atentar que pode ocorrer de o indiciado
entregar sua pea escrita ainda antes do trmino do prazo de dez, quinze ou vinte dias, ou de
suas respectivas prorrrogaes, que possua para faz-lo. Neste caso, novamente relembrando
a mitigao que sofre o instituto da precluso em sede disciplinar, pode o indiciado, ainda
dentro do prazo, aditar aquela primeira pea de defesa com outra. E, se ocorrer de o servidor
entregar sua pea de defesa escrita logo no incio do prazo, mesmo que porventura a comisso
consiga concluir o relatrio ainda antes do se esgotar aquele prazo, no convm entregar o
relatrio. Pode o indiciado, ao final do prazo, querer aditar sua pea escrita e neste caso, a
comisso j ter se desfeito com a entrega do relatrio. Para evitar este incidente, mesmo que
o servidor tenha manifestado expressamente que abria mo do restante do prazo aps a
entrega da primeira pea e que a comisso conclua seu relatrio ainda dentro do prazo de
defesa, convm aguardar o transcurso de todo o prazo.
Alm disto, qualquer que seja a forma de citar, recomenda-se dar uma pequena

976

tolerncia de alguns dias aps o trmino do prazo, antes de se decretar a revelia (conforme j
se aduziu em 4.8.5.1). Neste rumo, se o indiciado traz sua defesa alguns dias aps o
vencimento, com alguma justificativa plausvel (mesmo que apenas verbal), convm
recepcion-la, sem prejuzo de registrar a intempestividade e que a deliberao decorre de
observncia dos princpios da ampla defesa e do formalismo moderado. Admite-se que a
melhor defesa a apresentada pelo prprio servidor ou por seu procurador.

4.8.4 - Defesa Escrita

Aps a instruo (que vai desde os atos iniciais da comisso, passando pela busca de
prova e fechando com a indiciao), a segunda fase do processo, chamada inqurito
administrativo, prossegue com a defesa.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes
fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.

Em funo do princpio do formalismo moderado que vigora no processo

administrativo disciplinar, o nico requisito de forma que se impe sobre a defesa que seja
escrita. A defesa pode ser feita pelo prprio indiciado ou por seu procurador j devidamente
qualificado no curso do processo ou apresentado, com o devido mandato, apenas para efetuar
este ato. Tampouco se exige do prprio servidor ou do seu procurador que possua formao
jurdica e que seja advogado. Mas, em ateno tipificao do crime de advocacia
administrativa, a defesa no pode ser feita por outro servidor (a menos da exceo da defesa
dativa, em que o servidor designado formaliza a defesa de outro com a excludente de ilicitude
do cumprimento do dever legal).
Obviamente, a citao e a defesa (alm da notificao como acusado, da intimao
para interrogar e da indiciao) so peas essenciais no processo em que se cogita de
responsabilizao funcional. inadmissvel passar direto da instruo probatria para a
concluso contrria ao servidor sem formalizar acusao e sem apreciar defesa.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 161.
1 O indiciado ser citado por mandado expedido pelo presidente da comisso para
apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, assegurando-se-lhe vista do processo
na repartio.
Formulao Dasp n 47. Direito de defesa
Com base em processo disciplinar, no se pode punir por infrao, embora leve, de que o
acusado no se tenha defendido.

Pode ocorrer de, no prazo para apresentar defesa, o indiciado solicitar a realizao de
algum ato de instruo probatria, seja a seu prprio encargo, seja a encargo da comisso.
Tanto no caso de ato a ser realizado pelo prprio acusado, sem participao da comisso e
para o qu a defesa entende ser necessrio prorrogar o prazo, e sobretudo no caso em que o
acusado solicita a realizao de ato a ser conduzido pela comisso, antes de apreciar o pedido,
pode o colegiado intimar o acusado a justificar a sua pertinncia. Com isto, a comisso
adquire maior respaldo para, se for o caso, indeferir ou acatar o pedido, luz do art. 156, 1
da Lei n 8.112, de 11/12/90. A questo dos prazos para este tipo de incidente j foi abordada
em 4.8.3.

977

Coerentemente com a recomendao expressa em 4.4.16.1 (de a comisso, no

momento em que intenciona encerrar a instruo com o interrogatrio, questionar o acusado,
antes da realizao de sua prova oral, se ainda deseja a realizao de algum ato instrucional),
de se afirmar que, a rigor, nos termos sistemticos da Lei n 8.112, de 11/12/90, a fase
adequada e prpria para realizao de atos probatrios a instruo e no durante o prazo de
apresentao de defesa escrita. A realizao de atos instrucionais na fase de defesa deve ser
compreendida, tanto pela comisso quanto sobretudo pelo acusado, como algo excepcional.
Neste rumo, destaque-se a posibilidade de o acusado, na prazo de defesa, solicitar para
ser reinterrogado. Caso a comisso no vislumbre nenhum motivo para reinterrogar o
acusado, convm indeferir o pedido, j que, se no h perguntas a acrescentar, a manifestao
que o servidor intenciona prestar oralmente pode ser realizada por escrito, na pea de defesa,
sem nenhum prejuzo.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/12.
STJ, Mandado de Segurana n 8.990, Voto: Nos termos do art. 151, inciso II, do Estatuto
dos Servidores Pblicos Federais, o inqurito administrativo compreende instruo, defesa
e relatrio. Consoante j assentado por esta Corte, na fase instrutria do inqurito
administrativo, o servidor figura como acusado e, nessa situao, ter o direito de
acompanhar o processo pessoalmente ou por intermdio de procurador, produzir
contraprovas, reinquirir testemunhas, devendo, logo aps, ser interrogado (artigos 156 a
159 da Lei 8.112/90) (MS 7074/DF, Rel Min. Hamilton Carvalhido, Terceira Seo,
DJ7/10/2002). Aps a instruo, quando, repita-se, promovida a tomada de depoimentos,
acareaes, investigaes e diligncias cabveis, o servidor citado para apresentar defesa
escrita e, na sequncia, apresentado o relatrio pela Comisso Processante. Desse modo,
o oferecimento de rol de testemunhas deve se dar na fase instrutria, e no na defesa
prvia ao relatrio final da Comisso de Processo Administrativo Disciplinar. Saliente-se,
outrossim, que ainda que se quisesse aplicar espcie o disposto no 3 do artigo 161 da
Lei n 8.112/90 (o prazo de defesa poder ser prorrogado pelo dobro, para diligncias
reputadas indispensveis), no demonstrou a impetrante se tratar de diligncia
indispensvel, a impossibilitar sua excepcional realizao aps a instruo
STF, Mandado de Segurana n 22.103, Voto: A outra alegao de cerceamento de defesa
- relativa ao indeferimento, sem motivao, das provas requeridas pelo impetrante por
ocasio de sua defesa escrita - no procede, porquanto, para motivar o indeferimento
basta o fundamento de que a oitiva de testemunhas e a produo de provas suplementares
deveriam ter sido requeridas em tempo hbil e no no final do prazo de defesa. De feito,
pelo procedimento previsto na Lei n 8.112/90, assegurado ao servidor o direito de
acompanhar o processo pessoalmente ou por intermdio de procurador, arrolar e
reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se
tratar de prova pericial (art. 156), na fase de instruo (para isso, alis, que se faz a
citao prvia para esse acompanhamento), no mais havendo oportunidade de faz-lo na
defesa final - a escrita - que a etapa que, no inqurito, se segue de instruo, que se
encerra com a tipificao das infraes e com a formulao da indiciao do servidor,
especificados os fatos a ele imputados e as respectivas provas. Inexiste, pois, a alegada
nulidade, porquanto a motivao do indeferimento da pretenso de produo de novas
provas pela circunstncia de no ter sido feita oportunamente est correta e suficiente.

Destaque-se que, independentemente de quem tenha partido a realizao ou juntada de

provas no prazo de defesa, vista do princpio do prejuzo, analogamente ao que se abordou
em 4.4.16.6, somente se justificam a coleta de novo interrogatrio (acerca apenas do novo
elemento) e, se for caso, o refazimento da indiciao se esta nova prova tem o condo de
agravar a convico originalmente esposada pela comisso. Se o fato novo no altera ou
abranda a convico, no se faz necessrio reinterrogar e reindiciar o servidor.
Por fim, no caso de prova solicitada pela parte, sendo indeferido o pedido, convm
notificar o requerente da deciso, no postergando a resposta apenas para a redao do
relatrio, quando no mais poder ser contestada.

978
STJ, Mandado de Segurana n 7.464: Ementa: IV - A comunicao do indeferimento da
prova requerida deve operar-se ainda na frase probatria, exatamente para oportunizar ao
servidor a interposio de eventual recurso contra a deciso do colegiado disciplinar,
sendo defeso comisso indeferi-lo quando da prolao do relatrio final.

4.8.5 - Revelia e Defesa Dativa

4.8.5.1 - A Indisponibilidade do Direito de Defesa
Conforme aduzido em 4.3.6.3, no h amparo, em sede disciplinar, para a comisso
designar defensor ad hoc ou solicitar autoridade instauradora a designao de defensor
dativo com o objetivo de acompanhar ato de instruo de que o acusado foi regularmente
notificado mas no compareceu e nem se fez representar.
Ressalte-se que aquele incidente se d no curso da instruo processual, quando a
comisso, em homenagem precipuamente ao princpio do contraditrio, propicia ao servidor,
com a regular notificao, a faculdade de ele, se assim quiser, acompanhar a realizao do ato
instrutrio e contrapor-se, atuando tambm na realizao do ato formador de convico. Em
sntese, a mxima constitucional para este momento processual de se garantir ao acusado a
possibilidade de estabelecer um dilogo, em busca de uma relao processual
equilibradamente dialtica com a comisso, mas sem lhe obrigar a tal participao.
No obstante, ainda que o acusado, a seu exclusivo critrio, opte por no exercitar a
prerrogativa de participar, no se pode confundir tal estratgia com a admisso de que o
direito de defesa no processo administrativo disciplinar disponvel. Isto porque, em
momento processual posterior, no se poder avanar no sentido da responsabilizao
administrativa sem o requisito essencial da pea escrita de defesa. A Lei n 8.112, de
11/12/90, em seu art. 164, no momento de maior relevncia para o interesse do acusado, agora
muito mais atenta ao princpio da ampla defesa do que ao contraditrio assegurado na busca
de provas, tratou de prever remdio excepcional para que o processo no siga para julgamento
sem a efetiva manifestao por escrito a favor do indiciado (nem que seja feita por outra
pessoa), conforme se ver a seguir, quando o servidor se omite de apresentar defesa, e
tambm em 4.8.5.2, quando at apresenta defesa, mas o faz de forma absolutamente incua.
No primeiro caso, pode ocorrer de o servidor no exercer seu direito de apresentar
defesa escrita. Chama-se revel o indiciado que, regularmente citado, no apresenta defesa
escrita no prazo legal. Devido indisponibilidade do direito de defesa, mesmo que o indiciado
de forma expressa ou tcita renuncie a este direito, a sua manifestao de vontade no ter
valor jurdico; por isto, a necessidade de indicao de defensor dativo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 164. Considerar-se- revel o indiciado que, regularmente
citado, no apresentar defesa no prazo legal.
1 A revelia ser declarada, por termo, nos autos do processo e devolver o prazo para a
defesa.
2 Para defender o indiciado revel, a autoridade instauradora do processo designar um
servidor como defensor dativo, que dever ser ocupante de cargo efetivo superior ou de
mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. (Redao
dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Neste caso, aps o final do prazo para a apresentao da defesa escrita, deve a
comisso declarar, em termo prprio, a revelia e solicitar autoridade instauradora a
designao de defensor dativo para proceder defesa. A designao do defensor dativo

979

exclusiva da autoridade instauradora, no cabendo comisso ou ao acusado.

Se forem vrios os indiciados e apenas alguns apresentarem defesa escrita, a falta das
restantes dever ser suprida pela autoridade instauradora, de ofcio (...), pois a defesa
assim apresentada no poder ser aproveitada pelo ausente. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 166, Editora
Forense, 2 edio, 2006

de se destacar que no se confunde este instituto da revelia (de ausncia de defesa

escrita), to-somente para o qual a Lei prev o remdio necessrio do defensor dativo, com o
fato de o acusado, apesar de regularmente notificado, abrir mo da prerrogativa legal de
acompanhar o inqurito e no comparecer a atos de instruo. Nesta situao, conforme j
aduzido em 4.3.6.3 e em 4.4.3, no h previso legal para se solicitar autoridade
instauradora a designao de defensor dativo (e nem mesmo para a comisso designar
defensor ad hoc apenas para o ato).
Para o defensor dativo, a Lei, em seu art. 164, 2, exige apenas que seja servidor,
podendo no ser estvel. A expressa literalidade da Lei prev que o defensor dativo seja
obrigatoriamente servidor. Em outras palavras, no pode a autoridade instauradora designar
como defensor dativo advogado estranho aos quadros do servio pblico. No obstante,
embora no exigido no texto legal, convm que a autoridade instauradora designe servidor
que tenha formao jurdica ou pelo menos que tenha conhecimentos da processualstica
disciplinar, alm de conhecer a rea tcnica especfica sobre a qual versa o caso especfico.
Alm de determinar ser o defensor dativo um servidor, exigem-se, alternativamente, os
mesmos requisitos previstos para o presidente da comisso em relao ao acusado: ocupar
cargo de nvel igual ou superior ao do indiciado ou de grau de escolaridade igual ou superior
ao do indiciado, bastando ter atendido um dos dois critrios. Ver interpretaes exaradas dos
Pareceres AGU n GQ-12 e n GQ-35, em 4.2.4.3.
Observa-se que para a designao de defensor dativo, basta que o servidor seja ocupante
de cargo efetivo, no se lhe impondo a exigncia da estabilidade. Francisco Xavier da
Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 161,
Editora Forense, 2 edio, 2006

Quanto ao grau (ou nvel) de escolaridade, no Pas, existem apenas trs: ensino
fundamental, ensino mdio e educao superior, conforme o art. 21 da Lei n 9.394, de
20/12/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). Neste rumo, aduz-se que ttulos
acadmicos (tais como mestrado ou doutorado ou ps-graduao lato sensu) no esto acima
do grau superior, sendo nele enquadrados sem diferenciao.
No tocante ao nvel de escolaridade que a lei, agora, passa a exigir como requisito
alternativo para o servidor presidir comisso de processo disciplinar, h de ser entendido
o alcanado pela concluso de cursos regulares (1, 2 e 3 graus, ou seja, fundamental,
mdio e superior), no sendo levado em considerao, portanto, os cursos de
aperfeioamento, os de extenso universitria, como mestrado, doutorado ou os de
especializao, que apenas qualificam, aprimoram e enriquecem o conhecimento, sem,
todavia, elevar ou interferir no nvel de escolaridade. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 108, Editora
Forense, 2 edio, 2006

De forma geral, os cargos to-somente classificam-se em trs nveis, respectivamente

associados aos graus de instruo: auxiliar (que requer ensino fundamental), intermedirio
(que requer ensino mdio) e superior (que requer ensino superior). Assim, o posicionamento
do servidor nos padres e classes de sua carreira no se reflete na comparao do nvel do
cargo. Pode, por exemplo, um servidor detentor de cargo de nvel superior e posicionado no
padro inicial da primeira classe atuar como defensor dativo de acusado detentor tambm de

980

cargo de nvel superior e posicionado no mais alto padro da ltima classe. Tampouco a
complexidade das atribuies do cargo se reflete nesta condio legal.
O servidor a ser designado como defensor dativo no pode ter participado de qualquer
fase ou ato anterior no processo (representao, juzo de admissibilidade, sindicncia
investigativa, instaurao e atos de instruo, atuando como secretrio - membro ou quarta
pessoa -, perito, testemunha, etc). Embora no haja expressa previso legal, no aceitvel
que servidor que, de alguma forma, tenha atuado na elaborao de peas pr-processuais ou
de atos de instruo, seja designado como defensor dativo, uma vez que esta afronta
imparcialidade pode lev-lo desconfortvel situao de ter de impugnar atos por ele mesmo
produzidos ou que foram realizados com seu auxlio ou concurso.
Sem motivo justo, no pode o defensor dativo eximir-se da obrigao, que dever
funcional. Mas pode o defensor dativo alegar a existncia de um dos impedimentos
elencados na Lei. Em havendo algum impedimento, cabe autoridade instauradora
substituir o defensor por outro servidor igualmente habilitado.
Reabre-se o prazo para defesa a partir dessa nova designao. Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 167, Editora Consulex, 2 edio, 1999

A portaria de designao do defensor dativo poder ser publicada no boletim de

servio (ou, excepcionalmente, no boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao
interna na jurisdio da unidade instauradora (que, em regra, a respectiva Digep/SRRF),
para fins de registro nos assentamentos do servidor. Mas no necessrio juntar aos autos
cpia do boletim, bastando que a portaria tenha o carimbo da publicao. Como mera
recomendao, ainda que seja objeto de expressa previso legal, no convm que a autoridade
instauradora quantifique o prazo de defesa na portaria de designao do defensor dativo,
podendo apenas consignar no prazo legal, visto que pode se fazer necessrio prorrogao do
prazo da defesa dativa, cuja deliberao compete autnoma e exclusivamente comisso.
Em termos conceituais, o defensor dativo atua no processo efetivamente como se fosse
o acusado ou seu procurador. Isto significa que sua atuao, naquele momento processual
posterior declarao de revelia, se restringe a, no prazo legal, redigir a defesa escrita com
base nos elementos at ento autuados. Em outras palavras, como regra geral, to-somente por
no ter participado de atos de instruo probatria (pela bvia razo de ter sido designado nos
autos j aps a instruo), no assegurado ao defensor dativo o direito de ter estes atos
refeitos - da mesma forma como, em princpio, a comisso no concederia ao acusado ou a
seu procurador o refazimento de um ato instrucional para o qual a parte tenha sido
devidamente notificada (tendo ou no participado de sua feitura). Tendo sido o ato
regularmente coletado e entendendo a comisso que dele extraiu a completa informao que
se poderia esperar e que justificou sua realizao, no est obrigado o colegiado a atender ao
pedido de refazimento por parte do defensor dativo apenas em funo de sua alegao de
contraditar concretamente o momento de seu refazimento, sem que isto cerceie direito de
defesa e inquine de nulidade o processo.
Sobre a possibilidade de atuao do defensor, cabe ressaltar que dever assumir o
processo no estado em que est, ou seja, no caber a este requerer comisso o
refazimento de atos. Por exemplo, no caber ao defensor que testemunha seja reinquirida
ou novo interrogatrio do indiciado., Controladoria-Geral da Unio, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 347, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/
Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

A garantia do contraditrio, exatamente da mesma forma como se aplicaria se a defesa

fosse redigida pelo prprio acusado ou por procurador por ele mesmo designado, se
manifestar na defesa escrita acerca dos elementos autuados, tomando-os, lato sensu, nesta
fase do processo, como provas documentais j acostadas aos autos e, portanto, afastadas da

981

dinmica do momento de sua coleta (quer-se dizer, por exemplo: a prova oral, que
contemplou dinmica prpria em sua coleta, agora, para a defesa escrita, resta reduzida a um
esttico termo de depoimento ou de declarao ou de interrogatrio). O defensor dativo pode
contestar o valor probante ou a capacidade de formar ou no convencimento destes elementos
autuados ou, no mximo, alegar sua nulidade. No obstante, pode a comisso, luz do art.
156, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deliberar no s pelo refazimento de ato ou at mesmo
pela feitura de prova indita, solicitados pelo defensor dativo, desde que entenda que o ato
original eivou-se de vcio ou restou incompleto ou que a nova prova indispensvel - mas,
destaque-se: tal deliberao no decorrer de obrigao de retornar, preteritamente, o direito
ao contraditrio para um momento em que j esta garantia constitucional foi devidamente
oferecida defesa.
Incumbe ao defensor dativo oferecer a efetiva defesa do indiciado, no sendo aceitvel
que a defesa dativa acate a indiciao, manifestando considerar o servidor responsvel pelos
fatos contra ele imputados. No obstante, aceitvel que o defensor dativo reconhea algum
grau menor de responsabilidade do indiciado, com o fim de afastar imputao mais grave.
Eventual defesa dativa que no se esforce em alegar a inocncia ou ao menos a menor
responsabilizao do indiciado deve ser declarada inepta pela comisso, a fim de ser
designado novo defensor, conforme se abordar em 4.8.5.2.
STF, Recurso Extraordinrio n 114.342: Ementa: Excluso de cabo da Polcia Militar.
Defensor designado. Pea de contedo acusatrio apresentada perante o Conselho de
Disciplina, a ttulo de defesa. Recurso Extraordinrio provido, por preterio da ampla
defesa, assegurada pelo art. 153, 15, da Constituio, sem prejuzo da revogao do
procedimento administrativo, com garantia do regular exerccio do direito de defesa.
STF, Recurso Extraordinrio n 205.260: Ementa: Policial militar: processo
administrativo disciplinar: validade: ampla defesa assegurada. No caso, o Defensor dativo
- malgrado sem contestar a materialidade do ilcito disciplinar -, extrai dos testemunhos
acerca das qualidades pessoais do acusado a base de sustentao do pedido de que lhe
fosse imposta pena menos severa que a excluso. Ante a evidncia da responsabilidade do
acusado, a postulao no vazio da absolvio pode configurar temeridade ttica da defesa,
da qual ser lcito ao defensor furtar-se, de modo a resguardar a credibilidade da
pretenso de uma penalidade menos rigorosa. Essa opo ttica do defensor no
ultrapassa os limites de sua discricionariedade no exerccio do mister e no basta
caracterizao de ausncia de defesa, de modo a viciar de nulidade o processo.

O defensor dativo dispe do mesmo prazo de que dispunha o indiciado. Ou seja, se o

revel est em lugar certo, tendo sido citado sem edital, em regra, a defesa dativa tem prazo de
dez dias para apenas um indiciado e de vinte dias para mais de um indiciado; e estando em
lugar incerto e no sabido, tendo sido citado por edital, em regra, a defesa dativa tem prazo de
quinze dias. Este prazo, a rigor, deve ser contado a partir da publicao da portaria de
nomeao do defensor dativo (ou, em postura mais conservadora, a partir da data em que se
formalize cincia por parte deste servidor de sua nomeao, caso conste do processo). No
prazo de defesa para o dativo, deve-se assegurar-lhe vista dos autos na repartio, bem como
cpia (preferencialmente digital), de garantida gratuidade.
(...) o prazo ser devolvido ao revel. Ser de 10 dias, se acusado sozinho, 15 dias, se
citado por edital, 20 dias, se correndo comum aos outros indiciados (...). Antnio Carlos
Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 166, Editora Consulex, 2 edio,
1999

Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da contagem de

prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo final deve recair sobre dia de
expediente normal, nada impede que, a favor da parte, se estenda o art. 184, 2 do CPC,
tambm iniciando a contagem somente a partir do primeiro dia til aps a cincia do dativo
designado. Assim, se a cincia se der em uma sexta-feira, ao invs de se contar o prazo de

982

defesa a partir do sbado, pode-se faz-lo a partir da segunda-feira subsequente.

CPC - Art. 184.
2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a intimao.

No h dispositivo legal que imponha comisso estender o prazo do defensor dativo

para os demais indiciados que entregaram tempestivamente suas defesas, a fim de adit-las.
Se, em um determinado processo, houver mais de um indiciado declarado revel e caso
seus interesses no sejam conflitantes no processo (por exemplo, no havendo teses
excludentes de autoria acerca de determinado fato em que, para se alegar que no foi
cometido por um indiciado, porque se teria de alegar que teria sido cometido pelo outro),
no h vedao para que se nomeie um mesmo defensor dativo. Na esteira desta possibilidade,
pode-se inclusive aceitar que se estenda para um indiciado que acompanhou a instruo
probatria (pessoalmente ou por intermdio de procurador) e que, por no ter apresentado
defesa, foi declarado revel, o mesmo defensor dativo que foi excepcionalmente designado
para acompanhar toda a instruo em nome de outro indiciado que desde o incio foi
notificado como acusado por intermdio de edital, caso suas linhas de defesa no sejam
conflitantes. Em sentido oposto, em qualquer caso de mais de um indiciado declarado revel e
que apresentem interesses conflitantes de defesa, deve ser nomeado um defensor dativo
distinto para cada um.
Em ateno busca da verdade material, ampla defesa e ao princpio do formalismo
moderado que vigoram no processo administrativo disciplinar, caso o revel reaparea e queira
apresentar sua prpria defesa, recomenda-se que a comisso a recepcione e analise as defesas
feitas pelo prprio e pelo defensor dativo, extraindo o que de melhor para o indiciado possua
cada pea.
(...) dias depois de declarada a revelia e nomeado o defensor dativo, o indiciado
apresenta defesa escrita; (...) a defesa apresentada pelo imputado juntada aos autos,
sendo certo que esta defesa deve merecer o acatamento da comisso de inqurito.
Sebastio Jos Lessa, Do Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicncia, pgs.
212 e 213, Editora Braslia Jurdica, 4 edio, 2006
Assim, se acontecer de o indiciado apresentar a defesa escrita alguns dias fora do prazo,
ainda no ter dado tempo de a autoridade nomear nenhum defensor dativo, logo, entendo
que seria excesso de formalismo nomear dativo se a defesa j foi apresentada, apesar de
fora do prazo. Se, contudo, o dativo j estiver nomeado, conveniente que se receba a
defesa do acusado e se aguarde a do dativo, analisando ambas quando da feitura do
relatrio final., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pgs.
118 e 119, Fortium Editora, 1 edio, 2008

Em complemento ao que foi afirmado anteriormente, de que a defesa dativa no tem

assegurada prerrogativa de se retornar instruo probatria, tambm certo que a atuao do
defensor dativo no processo encerra-se com a entrega da defesa, no lhe cabendo, a partir da
fase de elaborao de relatrio, mais nenhuma postulao a favor do revel, nem solicitar cpia
do relatrio e muito menos apresentar recursos.

4.8.5.2 - Defesa Inepta ou Insuficiente (Acusado Indefeso)

Pode ocorrer ainda a situao de o acusado apresentar defesa, mas a comisso a
considerar insuficiente, deficiente ou pfia (situao conhecida como defesa inepta, defesa no
satisfativa ou acusado indefeso), ou seja, sem elementos para contrapor os fatos imputados e
para intentar afastar sua responsabilidade. Neste caso, se a defesa apresentada, absolutamente,
no contesta a imputao, adotando apenas uma negao genrica, ou se ela to-somente se

983

limita a reconhecer a responsabilidade do acusado e clamar por clemncia, em respeito aos

princpios do contraditrio, da ampla defesa e da verdade material, deve a comisso solicitar
autoridade instauradora a designao de defensor dativo para apresentar nova pea.
O segundo exemplo de nomeao de defensor dativo quando a defesa considerada
inepta pela comisso disciplinar. A defesa considerada inepta quando no satisfatria,
a defesa insuficiente, sem argumentao que permita efetivamente rebater os fatos
imputados ao servidor no termo de indiciao. Ou seja, a defesa apresentada pelo
indiciado, mas a comisso julga que aquela no foi capaz de, de fato, defend-lo.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
344, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13

O entendimento se aplica tanto defesa apresentada pelo prprio acusado, quanto

defesa tcnica de procurador. Sobretudo, tambm no caso de defensor dativo anteriormente
designado em funo de declarao de revelia do interessado, pode-se considerar o resultado
de seu trabalho insatisfatrio no cumprimento do dever legal de defender o indiciado,
podendo-se determinar o refazimento pelo mesmo ou designar outro defensor.
No se discute que, a rigor, na sede disciplinar, no deste incidente de que trata o art.
164 da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao prever a designao de defensor dativo, visto que ali se
trata de declarao de revelia para o acusado que se nega a apresentar defesa, conforme j
abordado em 4.8.5.1.
Mas a presente recomendao no soa contraditria com o que se aduziu em 4.3.6.3
(em que, vista da falta de previso legal, elegeu-se o princpio da legalidade para justificar
que no deve a comisso designar defensor ad hoc ou solicitar defensor dativo para
acompanhar ato instrucional devidamente notificado parte), visto que aqui, diferentemente
daquela primeira situao, se tem uma extenso muito bem delimitada do dispositivo do art.
164 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de falta de defesa, na nica hiptese em que se tem previso
legal para designao de defensor dativo. Assim se manifestou a Advocacia-Geral da Unio,
quando o rgo jurdico apreciou os direitos ao contraditrio e ampla defesa, nos seus
Pareceres n GQ-37, 55 e 177, vinculantes, reproduzindo citao doutrinria:
por isto que o contraditrio no se pode limitar ao oferecimento de oportunidade para
produo de provas. preciso que ele mesmo (o magistrado) avalie se a quantidade de
defesa produzida foi satisfatria para a formao do seu convencimento. Portanto, a ampla
defesa no aquela que satisfatria segundo os critrios do ru, mas sim aquela que
satisfaz a exigncia do juzo. (...) (Celso Ribeiro Bastos, Comentrios Constituio do
Brasil, Editora Saraiva, 1989, 2 vol, pg. 267).

Citam-se ainda:
Parecer AGU n GQ-201, no vinculante: 13. Entretanto, foroso convir que a tarefa da
Comisso no reside, exclusivamente, em analisar as alegaes de defesa, pois o processo
administrativo visa a apurar, por todos os meios, os fatos e suas circunstncias, a verdade
real, de sorte a orientar a autoridade no seu julgamento, fornecendo-lhe os elementos
necessrios a uma justa deciso. (...)
No se paute, portanto, a Comisso, na sua indagao probatria, simplesmente pelas
linhas ou sugestes do articulado da defesa, que poder ser limitado ou deficiente. Pois a
sua incumbncia a de buscar a verdade atravs de todos os meios ao seu alcance, dado
que, no caso, a Administrao, que ela representa, se promotora do inqurito tendente a
punir, tem igualmente a funo de juiz que deve julgar com imparcialidade e completo
conhecimento de causa.
Formulao Dasp n 47. Direito de defesa
Com base em processo administrativo disciplinar, no se pode punir por infrao, embora
leve, de que o acusado no se tenha defendido.

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Formulao Dasp n 215. Inqurito administrativo
O inqurito administrativo no visa apenas a apurar infraes, mas tambm a oferecer
oportunidade de defesa.

Da sede penal, aqui de vlida citao subsidiria, visto que a Lei n 8.112, de 11/12/90,
no cuidou da matria, trazem-se os seguintes reforos tese:
CPP - Art. 497. So atribuies do juiz presidente do Tribunal do Jri, alm de outras
expressamente referidas neste Cdigo: (Todo art. com redao dada pela Lei n 11.de
09/06/08)
V - nomear defensor ao acusado, quando consider-lo indefeso, podendo, neste caso,
dissolver o Conselho e designar novo dia para o julgamento, com a nomeao ou a
constituio de novo defensor;
STF, Enunciado da Smula n 523
No processo penal, a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua deficincia s o
anular se houver prova de prejuzo para o ru.
Convm, no passo, a referncia Smula n 523, do Supremo Tribunal Federal, que, pelo
seu contexto, pode, conforme o caso, ser aplicada ao procedimento administrativo,
subsidiariamente:
No processo penal, a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua deficincia s
o anular se houver prova de prejuzo para o ru.
Trata-se, na hiptese, de defesa deficiente que exige comprovao do prejuzo efetivo para
a configurao da nulidade. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 166, Editora Forense, 2 edio, 2006
Se o poder pblico o responsvel pela manuteno da ordem e, por isso mesmo, deve
tomar as medidas necessrias para punir o autor da infrao penal, no menos certo
constituir dever seu assegurar aos acusados ampla defesa, porquanto repugna
conscincia jurdica de um povo possa algum ser processado sem que tenha o direito de
se defender. (...) O devido processo legal exige um regular contraditrio, com o
antagonismo de partes homogneas. Deve haver uma luta leal entre o acusador e o
acusado. Ambos devem ficar no mesmo plano, embora em polos opostos, com os mesmos
direitos, as mesmas faculdades, os mesmos encargos, os mesmos nus. (...)
(...) a defesa um exerccio privado de funo pblica. Defesa, no simulacro de defesa. A
defesa em toda sua plenitude. (...)
(...) porque o Estado exige que a defesa se realize efetiva, regular e eficazmente, a fim de
no ficar nenhum ru em plano de inferioridade perante o rgo pblico da acusao. E
tanto isso exato que, mesmo em sesso plenria do Jri, o Presidente, observando que a
defesa no est sendo efetiva ou eficaz, poder considerar o ru indefeso, nomeando-lhe
outro defensor, segundo prescreve o art. 497, V do CPP. Fernando da Costa Tourinho
Filho, Processo Penal, pgs. 403 a 406, vol. 2, Editora Saraiva, 12 edio, 1990

Quanto instrumentalizao da designao de defensor dativo no caso de entrega de

defesa absolutamente inepta, uma vez que aqui se cogita de extenso do dispositivo previsto
no art. 164 da Lei n 8.112, de 11/12/90, pelo qual diretamente se solicita autoridade
instauradora a designao de defensor dativo para o indiciado revel, recomenda-se que a
comisso o faa logo em seguida, no se vislumbrando apoio na norma para se conceder nova
oportunidade ao servidor indiciado para apresentar outra defesa escrita.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/6.

4.9 - 2 FASE: INQURITO ADMINISTRATIVO - RELATRIO DA

COMISSO
Aps a instruo probatria sem indiciao de servidor ou aps anlise da defesa
escrita apresentada, deve a comisso apresentar relatrio autoridade instauradora,

985

encerrando a segunda fase do processo, chamada de inqurito administrativo. No obstante,

no h impedimento de a comisso, ao longo da instruo probatria, j ir antecipando trechos
iniciais do relatrio, tais como resumos dos fatos antecedentes instaurao do processo e dos
atos de busca de prova realizados - limitando-se descrio ftica dos atos, sem lhes agregar
nenhum juzo de valor ou mrito, como forma de preservar a vedao de prvia formao e
sobretudo manifestao de convico por parte do colegiado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes
fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.

A Lei n 8.112, de 11/12/90, dispe ao servidor a instruo e a defesa como momentos

do processo para que ele exera seu direito de intervir a fim de fornecer comisso e
autoridade julgadora elementos a seu favor na formao da convico acerca dos fatos. Assim,
no h previso legal para que o indiciado intervenha na fase de elaborao do relatrio e
tampouco para que a comisso lhe oferea a oportunidade de apresentar alegaes finais, entre
a defesa e o relatrio e muito menos aps estar concludo o relatrio.
STJ, Mandado de Segurana n 7.985, Voto: Como se v, inexiste qualquer determinao
legal no sentido de que o indiciado seja intimado para o oferecimento de alegaes finais.
Ao contrrio, a lei estabelece que to logo seja apreciada a defesa oferecida pelo servidor,
a comisso elaborar relatrio minucioso (...).
De tanto, resulta que, nesse particular, no h que falar em cerceamento de defesa.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 23.268 e Recurso em Mandado de Segurana n
26.226; e STJ, Mandados de Segurana n 7.051, 8.259 e 11.221

Este relatrio deve ser minucioso, detalhando todas as provas em que se baseia a
convico final, e conclusivo quanto responsabilizao do indiciado (inclusive se houve
falta capitulada como crime ou dano aos cofres pblicos) ou quanto inocncia ou
insuficincia de provas para responsabiliz-lo. O relatrio no pode ser meramente opinativo
e muito menos pode apresentar mais de uma opo de concluso e deixar a critrio da
autoridade julgadora escolher a mais justa.
Embora parea bvio, de extrema importncia ressaltar que deve a concluso do
relatrio (seja de absolvio, seja de responsabilizao) se amoldar e se interrelacionar
fortemente com o conjunto de provas coletadas pela prpria comisso. Destacadamente na
hiptese de o relatrio concluir pela responsabilizao - o que exige o entendimento por parte
da comisso de que a conduta ftica apurada amoldou-se definio de algum enquadramento
e faz recomendar, como regra, a proposta de pena - estes dois elementos relevantes da
concluso externada pelo colegiado devem estar claramente associados ao conjunto
probatrio, com menes recprocas de elementos de prova que justificam o enquadramento e
a consequente pena proposta.
Por um lado, no estando convicta da responsabilizao do indiciado, luz das provas
coletadas, recomenda-se que a comisso altere a postura inicialmente adotada acerca de
benefcio da dvida, passando a adotar a mxima do in dubio pro reo, em detrimento do in
dubio pro societate. Com as cautelas esposadas em 4.6.1.1, pode, delimitadamente, a
comisso atentar para o princpio da insignificncia.
Parecer AGU n GM-3, no vinculante: Ementa: (...) Incumbe administrao apurar as
irregularidades verificadas no servio pblico e demonstrar a culpabilidade do servidor,
proporcionando seguro juzo de valor sobre a verdade dos fatos. Na dvida sobre a
existncia de falta disciplinar ou da autoria, no se aplica penalidade, por ser a soluo
mais benigna. (...)

986
50. (...) compete administrao, por intermdio da comisso de inqurito, demonstrar a
culpabilidade do servidor, com satisfatrio teor de certeza.
(...) a regra do in dubio pro reo se aplica, em geral, somente em relao ao fato tpico,
cuja prova incumbe ao acusador. As causas justificatrias ou circunstncias eximentes
devem ser provadas pela defesa. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo
Sancionador, pg. 530, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Por outro lado, destaque-se que, quando se cogita de imputao contrria ao servidor,
tanto pode se cogitar de o servidor ter sido efetivamente o executor do fato em si quanto pode
se cogitar de ter sido responsvel por sua ocorrncia, de ter propiciado com sua conduta
concorrente que o fato ocorresse ou que terceiro o praticasse.
Em qualquer caso, havendo divergncia de mrito ou de convico entre os integrantes
da comisso acerca da deciso de absolver o servidor ou de propor sua responsabilizao,
remete-se ao que j se aduziu em 4.3.10.5.

4.9.1 - Elementos do Relatrio

O relatrio deve conter:

prembulo (identificao da comisso);
antecedentes do processo;
fatos apurados pela comisso na instruo;
motivos da indiciao;
apreciao das teses da defesa (todas as alegaes da defesa devem ser abordadas ponto
a ponto, para acatamento ou refutao; esta anlise deve ser feita com equilbrio, sem
embate pessoal, ainda que a defesa tenha sido ofensiva contra a comisso; no caso de
refutar os argumentos apresentados, isto no se confunde com ofender, denegrir, usar
termos subjetivos com a defesa);
concluso (se for o caso de concluir pela responsabilizao do servidor, deve-se indicar
os dispositivos legais transgredidos, as circunstncias agravantes e atenuantes referentes
apenas ao fato em si e no a toda vida funcional do servidor, e os bons ou maus
antecedentes funcionais; no caso de absolvio, deve-se apresentar as razes e fatos que
geram tal entendimento);
a questo de a comisso propor ou no a pena ser abordada linhas abaixo;
informao de indcios de possvel configurao de crime (sempre destacando que o
servidor no competente para afirmar o crime) e de danos a serem ressarcidos ao
errio;
recomendaes ou sugestes, se cabveis, de acatamento no obrigatrio, sobre medidas
que podem ser adotadas pela administrao, de melhoria de gesto, objetivando evitar a
repetio dos fatos, quando se percebem fatores propiciadores na rotina de
procedimentos ou nas condies de trabalho reinantes na unidade.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 165. Apreciada a defesa, a comisso elaborar relatrio
minucioso, onde resumir as peas principais dos autos e mencionar as provas em que se
baseou para formar a sua convico.
1 O relatrio ser sempre conclusivo quanto inocncia ou responsabilidade do
servidor.
2 Reconhecida a responsabilidade do servidor, a comisso indicar o dispositivo legal
ou regulamentar transgredido, bem como as circunstncias agravantes ou atenuantes.

Como elementos que instruem o julgamento e a dosimetria da pena a ser aplicada pela
autoridade julgadora, convm que a comisso junte aos autos elementos que permitam sopesar
no s os parmetros dispostos no 2 do art. 165 mas tambm os demais do art. 128, ambos

987

da Lei n 8.112, de 11/12/90, cuidando, sobretudo, de individualizar tais parmetros na

hiptese de haver mais de um indiciado.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a
natureza e a gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio
pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais.

Para o fim acima, as condies atenuantes ou agravantes com que se configurou o

cometimento do fato (condicionantes de ordem prtica da conduta ftica em si) no se
confundem com os antecedentes funcionais, avaliados pelos assentamentos, abonadores ou
no de boa conduta profissional pretrita. Enquanto agravantes sempre atuam negativamente e
atenuantes sempre atuam positivamente ao interesse da defesa, os antecedentes so um
gnero, que comporta as espcies maus e bons antecedentes, cada uma atuando em um sentido
antagnico (contra e a favor).
Assim, por exemplo, em tese, podem atuar como agravantes no momento em que o
servidor comete a infrao, tornando mais criticvel a conduta: os fatos de ele ocupar cargo ou
funo comissionada, demonstrando que detm confiana da administrao; de ele ter sido
capacitado e treinado na rea tcnica em que cometeu o ilcito; de ele j ser servidor h muito
tempo ou estar h muito tempo desenvolvendo aquela atividade, com experincia no assunto;
as satisfatrias condies fsico-operacionais e de infraestrutura que a administrao
disponibiliza para o bom desempenho das atividades laborais; ter agido em associao com
outro servidor; ter agido em conluio com particular na perpetrao da conduta ilcita em favor
daquele; ter agido com violncia ou com grave amea, quando no elementares infrao; ter
promovido ou organizado a atuao de outro coator ou ter instigado, proposto, solicitado ou
determinado que outro servidor concorresse com a infrao; ou ainda quaisquer outras
condicionantes que, no que cabvel, se possam adequar, por analogia, lista de agravantes
enumerada nos arts. 61 e 62 do CP.
Por outro lado, em tese, podem atuar como atenuantes no momento em que o servidor
comete a infrao: os fatos de ele ser recm-ingresso no servio pblico ou de estar h pouco
tempo desempenhando aquela atividade e no ter sido capacitado e treinado na rea tcnica
em que cometeu o ilcito, no que se pode incluir o desconhecimento justificado de norma de
regncia; de ele estar passando por gravssimo problema na vida pessoal a ponto de prejudicar
sua concentrao, seu estado fsico, mental ou emocional e sua dedicao no trabalho ou
qualquer outro motivo de relevante valor social ou moral; as precrias condies fsicooperacionais, de pessoal e de infraestrutura que a administrao disponibiliza para o
desempenho das atividades laborais; de ter cometido a infrao sob coao a que poderia
resistir, ou no cumprimento de ordem superior ou sob influncia de violente emoo
provocada por ato injusto de terceiro ou ainda na defesa (mesmo que sob erro ou com excesso
moderado) de suas competncias ou atribuies funcionais; e, embora sejam condicionantes
que se operam j aps o cometimento da infrao, tambm podem ser considerados como
atenuantes os fatos de o servidor ter contribudo para as apuraes ou ter confessado a
conduta, ter procurado, imediata, espontnea e eficientemente, evitar ou minorar as
consequncias de seu ato ou reparar o dano causado; ou ainda quaisquer outras condicionantes
que, no que cabvel, se possam adequar, por analogia, lista de atenuantes enumerada no art.
65 do CP.
Como exemplos de bons antecedentes registram-se elogios, agradecimentos, menes
honrosas que constem do assentamento do servidor, noticiando demonstraes de dedicao
ao trabalho ou de desenvolvimento de tarefas especiais ou de forte grau de comprometimento
com a instituio, etc. E, como exemplos de maus antecedentes, registram-se as consignaes
no assentamento do servidor de que ele sofreu apenao com advertncia h menos de trs
anos ou de suspenso h menos de cinco anos da data em que cometeu o ilcito em comento e

988

anotaes de faltas, atrasos ou quaisquer indicadores de descompromisso com o trabalho, etc.

Prosseguindo na identificao dos parmetros de dosimetria elencados no art. 128 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, no conceito de natureza e gravidade da infrao podem ser
compreendidos, por exemplo, o nimo subjetivo da conduta ( mais grave cometer
determinado ato irregular por dolo do que por mera negligncia ou impercia ou imprudncia)
bem como a identificao se a conduta infracional est associada a alguma mcula de carter
do infrator ou se foi apenas um aspecto procedimental ou comportamental indevido e se a
conduta foi isolada ou ocasional ou se continuada ou habitual, nos termos j dispostos em
2.5.3.4. Tambm pode ser inserido na leitura de natureza e gravidade da infrao o fato de a
concluso final ter se limitado a apenas um enquadramento ou a mais de um enquadramento,
seja em concurso de infraes, seja por infraes independentes, conforme se aduziu em 4.5.3.
Por fim, mencione-se ainda a relevncia de a comisso informar (e, no grau de
aprofundamento que lhe for possvel e cabvel ao caso, tambm quantificar) se houve dano ou
no em decorrncia do ato funcional cometido pelo servidor e, em caso positivo, se este dano
atingiu instituio, a categoria funcional ou a terceiros e se de natureza material ou moral
(por exemplo, repercusso negativa e desprestgio para a administrao ou para seus quadros
junto opinio pblica) e se j foi ressarcido amigavelmente ou no.
Prescindindo do resultado malfico que possa produzir contra a administrao pblica,
consuma-se a falta disciplinar com a mera conduta exteriorizada pelo funcionrio
transgressor, ainda que no seja concretizado o seu resultado danoso. Da dizer-se que o
ilcito disciplinar formal. Basta apenas que haja o risco de que tal dano possa ser
produzido.
So chamados, tambm, de ilcitos de risco ou de perigo.
No obstante, pode o regulamento exigir eventualmente que o dano, ou seja, o resultado,
deva integrar a infrao disciplinar. Nesse caso, perde a natureza de ilcito formal e passa
para a categoria de ilcito de dano. (...)
Por outro lado, ressalte-se que a efetiva produo do resultado danoso, desde que no
esteja includo na definio da falta, sempre considerado circunstncia agravante. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 210, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004

Neste ponto, expe-se ao justificvel risco de se estender alm da fria literalidade da

Lei. Mais do que simplesmente apontar para o julgador, vista do caso concreto, todos os
parmetros indicadores de dosimetria de pena elencados no art. 128 da Lei n 8.112, de
11/12/90, para que este apenas os sopese na quantificao da punio, deve mesmo a
comisso, de certa forma, antecipar seu emprego, permitindo que eles permeiem a concluso
do seu relatrio, antes da fase de julgamento - embora, formalmente, estes parmetros atuem
sobre a aplicao da pena e apenao no seja matria da comisso.
A rigor, os parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, atuariam apenas de
forma horizontal, quantificando a pena para um enquadramento j definido - ou seja, no
teriam o condo de desconfigurar o fato ilcito apurado e de atuar verticalmente na definio
do enquadramento. Todavia, como aquela Lei contempla degraus de escalonamento de
gravidade para fatos similares (conforme aduzido em 4.7.1.1) e vincula a pena a ser aplicada
ao enquadramento julgado cabvel (conforme melhor se abordar em 4.10.2.1, em 4.10.2.2 e
em 4.10.2.5.1) e estes dois fatores causam natural senso de responsabilidade no aplicador,
ningum melhor que a comisso para, aps meses de trabalho, em que travou o dilogo
juridicamente aceito com o acusado (levando em conta todas as ferramentas jurdicas,
princpios garantidores de defesa, fatores humanos, praxes administrativas, etc), em uma
construo intelectual informal, adotar estes parmetros como indicadores de, dentre os
enquadramentos possveis para o fato apurado, qual o mais razovel e qual tem a pena
vinculada mais proporcional e neste rumo concluir o seu relatrio, nos termos que se

989

descrevero a seguir, em 4.9.2.

A soluo para evitar injustias , ou no abrir o processo - se for possvel sustentar a
inexistncia do ilcito - ou no enquadrar o servidor em uma das hipteses do art. 132, mas
em outro dispositivo legal cuja consequncia seja uma pena mais branda. Isto , para que
um servidor no seja demitido a soluo no atenuar sua pena, mas sim, se for possvel,
enquadrar sua conduta num dispositivo da Lei 8.112/90 que no gere demisso, caso
contrrio no haver discricionariedade para atenuar a pena.
Assim, o princpio da proporcionalidade s pode ser utilizado para evitar a pena de
demisso se ele no for invocado para atenuar a pena, mas para mudar o enquadramento
para um tipo legal que no gere demisso., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de
Processo Disciplinar, pg. 137, Fortium Editora, 1 edio, 2008

4.9.2 - Descrio Ftica, Enquadramento e Proposta de Pena

Formalmente, extrai-se da leitura sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao amparo
de manifestaes da Advocacia-Geral da Unio (seus Pareceres AGU n GQ-12, GQ-35, GQ55 e GQ-121) e da jurisprudncia, que existe uma coerente linha evolutiva a se seguir em caso
de responsabilizao, reproduzida em 4.5.2, a cuja leitura se remete. Primeiramente, a portaria
instauradora apenas se reporta ao n do processo, sem indicar fato irregular, enquadramento e
autor. Em seguida, a notificao para acompanhar o processo como acusado o primeiro
momento em que se identifica o possvel autor ou responsvel nos autos, ainda sem descrever
a irregularidade e enquadr-la. Somente aps a instruo contraditria, com toda a riqueza de
verdade que lhe inerente, eis ento que a comisso, na indiciao, pela primeira vez ao longo
do processo, nos termos do art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem autorizao legal para
formalizar acusao do fato apurado e enquadrar a conduta (embora a ausncia do
enquadramento no tenha o condo de anular o termo de indiciao, se defende que a
comisso j o faa). Por fim, no relatrio, seu ltimo ato, que a comisso legalmente
obrigada a enquadrar o fato.
Conforme aduzido em 4.5.2, a indiciao delimita faticamente a acusao, sendo
vedado comisso acrescentar acusao fatos no includos naquela pea, pois sobre eles
no ter sido ofertado o contraditrio. A indiciao, a defesa e o relatrio reportam-se a fatos.
Assim, no h nulidade pelo simples fato de a comisso, motivadamente, alterar, no relatrio,
o enquadramento legal acaso includo na indiciao. At porque, a rigor, a ausncia do
enquadramento no anula o termo de indicao, conforme aduzido no Parecer AGU n GQ121. Mas no se pode alterar a descrio ftica, acrescentando novos detalhes no includos na
indiciao.
Parecer AGU n GQ-121, no vinculante: 10. (...) A omisso ou substituio de
dispositivo, com vistas ao enquadramento e punio da falta praticada, no implica dano
para a defesa, advindo nulidade processual, em consequncia. A este aspecto encontravase atento o legislador ao determinar que os preceitos transgredidos devem ser
especificados no relatrio, sem adstringir esse comando elaborao da pea instrutria.
No entanto, o zelo demonstrado pela c.i, quando indica, na indiciao, os preceitos
desrespeitados no desmerece a execuo dos seus trabalhos.
STF, Mandado de Segurana n 21.321: Ementa: (...) a defesa do indiciado em processo
administrativo, como ocorre no processo penal, se faz com relao aos fatos que lhe so
imputados, e no quanto a enquadramento legal.

Quanto apresentao, por parte da comisso, de proposta de pena no relatrio, de se

reconhecer que a matria comporta polmica. De um lado, pode-se interpretar que, no art. 165
da Lei n 8.112, de 11/12/90, o legislador cuidou de elencar todos os elementos essenciais ao
relatrio e no incluiu proposta de pena por parte da comisso. Esta interpretao vem a favor
da viso estanque de que a segunda fase do processo, o inqurito administrativo, funda-se em

990

dilogo entre comisso e acusado acerca to-somente do fato, no devendo o colegiado se

reportar pena. Nesta corrente, se entende que a comisso, ao abordar a pena, antecipa a
terceira fase, do julgamento, invadindo a competncia do julgador e criando-lhe maiores
dificuldades caso este tenha entendimento diverso.
Por outro lado, pode-se adotar o entendimento de que a interpretao extrada do art.
165 da Lei n 8.112, de 11/12/90, acima reproduzido, meramente literal e no pode
prosperar sobre a interpretao sistemtica da Lei, obtida quando se l o seu art. 168. Nesta
linha, se compreende que, alm da descrio do fato e de seu enquadramento, a comisso deve
apresentar a proposta de penalidade a ser aplicada. O caput do art. 168 do Estatuto estabelece
que o julgamento, como regra, acata o relatrio. Se no se discute que o ato de julgar inclui a
aplicao da pena, defende-se ento que o relatrio, que a priori de ser acatado, deve
abordar a pena. Alm disto, se o pargrafo nico do mesmo artigo menciona que a autoridade
pode abrandar ou agravar a pena proposta, porque a Lei prev que algum agente propor
pena ao julgador, restando bvio, nesta linha, que tal agente s pode ser a comisso.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 168. O julgamento acatar o relatrio da comisso, salvo
quando contrrio s provas dos autos.
Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos autos, a
autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrand-la
ou isentar o servidor de responsabilidade.

Diante de duas formas aceitveis de se interpretar, parece mais recomendvel a

segunda linha. Afinal, ningum mais habilitado que a comisso para se manifestar sobre o
objeto de apurao e sobre a conduta do acusado. Por este fato, de se defender que pode a
comisso destacar, para o julgador distanciado do fato, qual a exata dosimetria da pena que,
na viso qualificada de quem apurou, melhor atende s condicionantes de atenuao ou de
agravamento. Ademais, a recomendao de proposta de pena no relatrio contribui para
incutir no integrante da comisso maior senso de responsabilidade ao indiciar e enquadrar, ao
faz-lo ver a repercusso do enquadramento proposto.
Interpretando-se o Regime Disciplinar, previsto no Ttulo IV da Lei n. 8.112/90, e o
Processo Administrativo Disciplinar, disciplinado no Ttulo V da mesma lei, de forma
sistemtica, percebe-se, ao serem privilegiadas a coerncia do sistema jurdico e o sentido
correto do seu contedo normativo, que descrio dos fatos, enquadramento e
recomendao da penalidade so, quando comprovada a ocorrncia de irregularidade,
consectrios lgicos dos trabalhos da CPAD, que deve ter, dada a proximidade com a
realidade ftica apurada, conhecimentos suficientes para subsidiar a deciso da
autoridade julgadora.
Afasta-se, pois, qualquer dvida quanto obrigatoriedade de a CPAD, aps constatar o
cometimento de certa irregularidade, proceder ao correto enquadramento administrativo e
sugerir a penalidade a ser aplicada pela autoridade competente., Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 353, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13
(...) apresentao, pela Comisso Processante, de um relatrio, no qual apreciar, em
relao ao indiciado ou indiciados, as irregularidades apontadas, as provas colhidas, as
razes de defesa apresentadas, propondo ou indicando absolvio ou punio, inocncia
ou responsabilidade, mencionando, no caso positivo, a pena cabvel e sua fundamentao
legal. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 148, Editora
Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994
Apesar da Lei no ser clara, dever ser sugerida a penalidade a ser aplicada. Porm, a
ausncia de indicao de pena no causa de deficincia no relatrio. Simone Baccarini
Nogueira, Manual de Sindicncia Investigatria, Sindicncia Punitiva e Processo
Administrativo Disciplinar do Servidor Pblico Federal, pg. 46, Universidade Federal de
Minas Gerais, 1 edio, 2004

991
(...) a indicao da penalidade procedida pela comisso autoridade superior. De
acordo com o apurado no processo, e a gravidade dos fatos acontecidos segundo ficou
demonstrado, ir a comisso indicar uma pena ao indiciado (...). Ivan Barbosa Rigolin,
Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pgs. 276 e 277, Editora
Saraiva, 4 edio, 1995

Mas, a rigor, a discusso parece ser apenas terica, diante da vinculao reinante na
sede disciplinar para a pena legalmente prevista para cada infrao. Configurado o ato, a Lei
prev exatamente qual pena cabvel. A nica margem de relativa discricionariedade na
matria disciplinar entre aplicao de advertncia ou suspenso. E, nestes casos, refora-se a
tese de que pode a comisso, como melhor conhecedora do fato, opinar ao julgador qual das
duas penas melhor se aplica (registrando-se que, no caso de a comisso propor a pena de
suspenso, recomendvel, inclusive, que quantifique os dias - de um a noventa, atentando
que, acima de trinta dias, a autoridade julgadora ala-se ao Ministro de Estado da Fazenda). J
nas hipteses graves, punveis com pena capital, tal discricionariedade no se aplica, sendo
inafastvel a aplicao da pena expulsiva.
Por fim, diante da inconclusividade do tema, por um lado, no se configura qualquer
nulidade se a comisso acatar a recomendao de apresentar a proposta de pena no relatrio
(que no vincula o julgador) e tampouco caso se restrinja a descrever o fato e a enquadr-lo,
deixando a matria punitiva a cargo apenas da autoridade julgadora.
A propsito, seja de uma forma ou de outra, convm aqui reforar o que j foi exposto
no s para a fase pr-processual de admissibilidade mas tambm para todo o trabalho
apuratrio a cargo da comisso: a sede disciplinar deve sempre permear sua atuao pela
absoluta ateno a princpios caros e informadores do Direito pblico punitivo, como os
princpios da razoabilidade, da proporcionalidade, da presuno de inocncia e da interveno
mnima, dentre outros. E tal acepo se sedimenta e se concretiza, destacadamente, no
momento final do trabalho do colegiado, na elaborao do relatrio. Conforme j aduzido
desde 4.5.2, a comisso jamais deve, por submisso a qualquer dispositivo legal ou normativo,
se afastar daqueles primados essenciais quando se lida com sede jurdica punitiva com poder
de interferir de forma to gravosa sobre bens jurdicos relevantes da pessoa como a sede
disciplinar.
Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, no contemple de forma expressa este tipo de
construo, deve a comisso atentar, destacadamente, para os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade desde o momento de, se for o caso, mencionar, no termo de indiciao, o
enquadramento da conduta ftica apurada e, com muito mais nfase, neste momento
conclusivo de elaborar o relatrio, obrigatoriamente enquadrando a conduta e, conforme se
recomenda, propondo a pena, na hiptese de propor responsabilizao. No de se confundir
que a sede disciplinar, seja pela Lei de regncia, seja pelo restante do ordenamento infralegal,
desatende queles dois princpios to-somente porque nela prevalece que, uma vez
enquadrada a conduta, no cabe sopesar condicionantes com o fim de alterar a pena
(atenuando-a ou agravando-a). Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade so sim
acatados e so desde os trabalhos da comisso, antes mesmo da fase final do julgamento. A
razoabilidade e a proporcionalidade, na instncia disciplinar, permeiam a definio do melhor
enquadramento adequado conduta apurada mas no atuam no sentido de, uma vez
comprovada determinada conduta para a qual melhor se amolda determinado enquadramento,
se cogitar de que alguma condicionante ou parmetro de dosimetria ou de individualizao da
pena alterem a sano vinculadamente associada quele enquadramento. De fato, uma vez
definido o enquadramento, a pena vinculada; mas a definio do enquadramento, que
antecede a vinculao da pena, esta sim plenamente sujeita percepo dos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade.

992

Ento, conforme j aduzido em 4.9.1, em termos prticos, sob esta tica que, quando
for o caso, deve a comisso enquadrar a conduta no relatrio, tomando para si todos os
parmetros de dosimetria e de individualizao da pena que, a rigor, a Lei n 8.112, de
11/12/90, em seu art. 128, confere e atribui ao julgador (natureza e gravidade da infrao,
dano dela decorrente, antecedentes, atenuantes e agravantes), antecipando a aplicao
daquelas condicionantes (que, a princpio, se empregariam somente em momento posterior, na
definio da pena) para que atuem j desde a definio do enquadramento, o qual
vinculadamente, traz a pena associada. Assim agindo, quando for o caso, a comisso lograr
adotar, dentre todos os enquadramentos possveis para o fato apurado (j que a Lei n 8.112,
de 11/12/90, contempla degraus de escalonamento de gravidade para fatos similares), aquele
que se demonstra mais razovel e que tem a pena vinculada absolutamente proporcional
gravidade da conduta.
Uma vez que o Superior Tribunal de Justia reiteradamente expressou que os
Pareceres AGU n GQ-177 e GQ-183 so ilegais por supostamente afrontarem os princpios
da razoabilidade e da proporcionalidade (como, por exemplo, nos Mandados de Segurana n
12.991 e 13.341, ora no reproduzidos como referncias porque no cabe ao agente
administrativo questionar as manifestaes vinculantes da Advocacia-Geral da Unio), no
convm que a comisso, se for o caso de propor pena no relatrio, mencione tais Pareceres
(sem que aqui no confunda com desrespeit-los, at porque, a rigor, se voltam ao julgador,
ao ratificarem a ausncia de discricionariedade para alterar a pena associada ao
enquadramento), com o fim de evitar possvel crtica judicial conduo dos trabalhos, crtica
esta que restaria injusta na presuno de que o colegiado tenha considerado a atuao
daqueles preceitos em seus trabalhos, desde antes da definio do enquadramento.
Parecer AGU n GQ-183, vinculante: 7. Apurada a falta a que a Lei n 8.112, de 1990,
arts. 129, 130, 132, 134 e 135, comina a aplicao de penalidade, esta medida passa a
constituir dever indeclinvel, em decorrncia do carter de norma imperativa de que se
revestem esses dispositivos. Impe-se a apenao sem qualquer margem de
discricionariedade de que possa valer-se a autoridade administrativa para omitir-se nesse
mister. (...)
8. Esse poder obrigatoriamente desempenhado pela autoridade julgadora do processo
disciplinar (...).
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: Verificadas a autoria e a infrao
disciplinar a que a lei comina penalidade de demisso, falece competncia autoridade
instauradora do processo para emitir julgamento e atenuar a penalidade, sob pena de
nulidade de tal ato. (...)
10. (...) Apurada a falta a que a Lei n 8.112, arts. 132 e 134, cominam a aplicao da pena
de demisso ou de cassao de aposentadoria ou disponibilidade, esta medida se impe
sem qualquer margem de discricionariedade de que possa valer-se a autoridade
administrativa (...) para omitir-se na apenao.

A comisso deve mesmo expressar no relatrio que a concluso ali apresentada atende
aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade e que a proposta final (seja ela qual
for, desde arquivamento at de aplicao de pena expulsiva), alm de razovel, guarda estrita
proporcionalidade com a menor ou maior gravidade da conduta apurada, atentando, quando
o caso de proposta de responsabilizao, para a necessria individualizao da pena.
No obstante o acima exposto, no cabe comisso se manifestar subjetivamente
acerca da justeza ou no da penalidade cabvel; todos os itens que se exige constar do relatrio
so de natureza objetiva, para subsidiar a deciso da autoridade competente.
Caso a comisso tenha, por dvida, no momento da indiciao, optado por provocar a
defesa - em atitude de in dubio pro societate aceitvel at aquele momento -, no relatrio,
aps sopesar as teses de defesa, ela deve concentrar sua convico (se for o caso de

993

responsabilizao), em termos de enquadramentos, atentando no s para os critrios j

expostos em 4.5.3 mas tambm para a necessria inverso da postura, agora a favor do in
dubio pro reo.
Em seu relatrio, pode a comisso sugerir remessa de cpia dos autos CEPS-RFB,
caso entenda que, aps os trabalhos apuratrios, tenham restado to-somente indcios de
transgresso a princpio ou norma tica, ressalvando-se que a interpretao sistemtica do art.
2 da Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11, com o art. 4, III da Portaria RFB n 3.262, de
19/08/11, indica pela no superposio de instncias (tendo havido repercusso disciplinar,
no h que se cogitar de provocao, pelo mesmo fato, da instncia tica no mbito da
Secretaria da Receita Federal do Brasil). Ressalve-se tambm que, em qualquer caso de
provocao CEPS-RFB, o material a ser remetido a este foro deve se restringir apenas aos
elementos que noticiam o suposto desvio tico.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 2 Na hiptese de arquivamento de sindicncia
ou processo administrativo disciplinar, a autoridade julgadora, por sua iniciativa ou por
proposta da Comisso de Inqurito ou Sindicncia, enviar cpia dos autos CEPS-RFB,
se entender presentes elementos que configurem possvel desvio tico.
Portaria RFB n 3.262, de 19/11/08 - Art. 4 Incumbir CEPS-RFB:
III - aplicar a penalidade de censura tica, exclusivamente mediante deciso devidamente
motivada, depois de esgostados o contraditrio e a ampla defesa, aos agentes pblicos em
exerccio na RFB, desde que a falta tica no configure infrao sujeita a sano mais
grave, hiptese em que os autos sero encaminhados autoridade competente para
instaurao de procedimento disciplinar; e

O relatrio o ltimo ato da comisso, que se dissolve com sua entrega, junto com
todo o processo, autoridade instauradora, para julgamento. Concludo o relatrio, nada mais
a comisso pode apurar ou aditar, pois juridicamente ela no mais existe (a menos que a
autoridade a redesigne, seja para refazer, seja para ultimas atos instrucionais, por meio de de
especfica portaria).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 166. O processo disciplinar, com o relatrio da comisso,
ser remetido autoridade que determinou a sua instaurao, para julgamento.
STJ, Mandado de Segurana n 8.259: Ementa: 6. Inexiste qualquer determinao legal
no sentido de que o indiciado seja intimado pessoalmente do relatrio final elaborado pela
comisso processante, no havendo falar, assim, em violao do princpio do devido
processo legal

Convm que a comisso, juntamente com os autos originais, entregue cpia do

processo (preferencialmente, digitalizada em mdia eletrnica), a ser arquivada no Escor
responsvel pela instaurao.
No h previso legal para que a comisso fornea cpia do relatrio ao servidor. Ao
contrrio, no convm que o acusado tenha cpia antes de a pea chegar autoridade
instauradora, para evitar que a ela chegue recurso sobre matria de que ainda nem teve
conhecimento. Por se inserir na garantia ampla defesa e ao contraditrio, caso seja
solicitada, a cpia deve ser fornecida, mas pela autoridade instauradora (at porque,
juridicamente, no mais existe comisso desde a entrega do relatrio). Com mais rigor, uma
vez que no h previso legal para atuao ou participao do servidor na fase de julgamento
e levando-se em conta que o relatrio uma pea propositiva, da qual poder discordar a
autoridade julgadora, com o fim de se evitar premeditados questionamentos e instabilidades
eventualmente desnecessrias, o relatrio, salvo comprovada urgncia, somente deve ser
franqueado defesa aps o julgamento. Mas, reconhecendo-se a dificuldade de manuteno
desta postura conservadora, de se ratificar que, no mnimo, somente deve ser concedido pela

994

autoridade instauradora, j aps dissolvida a comisso. No obstante, o acesso do servidor ao

relatrio no contamina por nulidade o processo.
STJ, Mandado de Segurana n 8.249: Ementa: O procedimento administrativo
disciplinar detm norma reguladora especfica, qual seja a Lei 8.112/90, que em seu Ttulo
V trata exaustivamente da matria, inexistindo em seu mbito norma que determine a
intimao pessoal do acusado do contedo do relatrio final da comisso disciplinar.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.526: Ementa: 4. No h
preceito legal que imponha a intimao pessoal dos acusados, ou permita a impugnao do
relatrio da Comisso processante, devendo os autos serem imediatamente remetidos
autoridade competente para julgamento [arts. 165 e 166 da Lei n. 8.112/90].
STF, Mandado de Segurana n 23.268: Ementa: Mandado de Segurana. Servidor
Pblico. Processo Administrativo. Pena Disciplinar de Demisso. Alegao de violao
ampla defesa pela ausncia de notificao quanto s concluses do relatrio final
rejeitada, porquanto regular o exerccio do contraditrio ao longo do processo, tendo a
servidora constitudo advogado e apresentado defesa escrita. No restou demonstrado,
ademais, o prejuzo que teria sido causado pela falta da referida intimao. Mandado de
segurana que se indefere.
(...) destacamos que no existe na legislao especfica dispositivo que determine a
intimao do indiciado do contedo do relatrio final da comisso disciplinar. Adriane de
Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo
Disciplinar - Manual, pg. 366, Editora Frum, 1 edio, 2007

Aps a entrega dos autos, com o relatrio, autoridade instauradora, esta deve
comunicar ao titular da unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do acusado a
concluso exarada pela comisso (se houve proposta de arquivamento ou de responsabilizao
e, se for o caso, qual o enquadramento adotado e qual a pena proposta) bem como tambm
deve informar o rito da fase de julgamento (especificando os diferentes trmites caso a
deciso resida na competncia da prpria autoridade instauradora e caso se requeira deciso
ministerial com assessoria jurdica por parte da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
devendo-se, desde j, aproveitar a oportunidade para, caso se cogite de pena expulsiva, alertar
autoridade local do seu efeito imediato com a publicao oficial.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 10. A autoridade instauradora comunicar ao
titular da unidade de lotao ou exerccio do acusado a concluso exarada pela comisso
de inqurito, o informar acerca do posterior trmite do processo at a deciso final a ser
proferida pela autoridade julgadora e, aps o julgamento, o cientificar da deciso final,
para adoo das medidas que se fizerem necessrias.

Conforme determina a Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13, ao final dos

trabalhos da comisso, deve ser disponibilizada, na pasta virtual compartilhada referente ao
Escor (ou Nucor), cpia em formato editvel do relatrio, em subpastas especficas
organizadas por ano, e deve tambm ser disponibilizada cpia digitalizada atualizada dos
autos, identificada de acordo com a Portaria Coger n 55, de 20/07/12, em subpastas
especficas organizadas por n de processo.
Portaria Coger n 55, de 20/07/12 - Art. 1 Devero ser digitalizados todos os processos
disciplinares, sindicncias acusatrias e sindicncias investigativas no mbito da
Corregedoria-Geral, dos Escritrio de Corregedoria nas Regies Fiscais (Escor) e no
Ncleo de Corregedoria em Manaus (Nucor).
Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13 - Art. 1 A Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Dicac) criar, em pastas identificadas com os nomes dos Escritrios e do
Ncleo de Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Escor/Nucor), no
endereo
<\\compartilhamentos.rfoc.srf\RFOC\ESCORXXDIGITAL>,
subpastas
denominadas:
I - PAD EM ANDAMENTO, onde sero armazenados cpias dos Processos

995
Administrativos Disciplinares (PADs) e das Sindicncias Disciplinares que estiverem em
curso no Escor/Nucor;
IV - DOCUMENTOS EDITVEIS, onde sero disponibilizados, em formato editvel,
cpias dos relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito (CI) e pelas
Comisses de Sindicncia Disciplinar (CS), dos pareceres de juzo de admissibilidade, dos
pareceres de julgamento, dos pareceres de anlise de recursos e das informaes relativas
s atividades supervisionadas pela Diviso de Anlise Correcional (Diaco) prestadas ao
Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio e a outros rgos externos
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
1 As subpastas PAD EM ANDAMENTO, PAD CONCLUDO e PROCESSOS
CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO sero subdivididas em
subpastas identificadas pelos nmeros dos respectivos processos, cujas cpias devero ser
armazenadas com separao em volumes, anexos e apensos, conforme padro estabelecido
no Anexo I da Portaria Coger n 55, de 20 de julho de 2012.
2 A subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS ser subdividida nas subpastas
RELATRIOS FINAIS DE CI E CS, PARECERES DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE,
PARECERES DE JULGAMENTO, PARECERES DE ANLISE DE RECURSOS e
INFORMAES.
3 As subpastas mencionadas no pargrafo anterior devero estar organizadas por ano.
Art. 2 As Comisses de Inqurito e as Comisses de Sindicncia Disciplinar enviaro
autoridade instauradora, a cada prorrogao, a cada reconduo e aps a autuao do
relatrio final, cpia digitalizada (em formato .pdf) da verso atualizada do PAD ou da
Sindicncia Disciplinar, para disponibilizao na subpasta PAD EM ANDAMENTO.
Art. 5 Os presidentes de Comisso de Inqurito, os presidentes de Comisso de
Sindicncia Disciplinar e os demais servidores do Escor/Nucor, no mbito de suas
atividades, enviaro ao respectivo chefe de Escor/Nucor, para disponibilizao na
subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS, a verso final, em formato editvel (.doc ou .odt),
de cpia das seguintes peas: relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito e
de Sindicncia Disciplinar, pareceres de juzo de admissibilidade, pareceres de
julgamento, pareceres de anlise de recursos e informaes relativas s atividades
supervisionadas pela Diaco prestadas ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico,
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Advocacia-Geral da Unio, ControladoriaGeral da Unio e a outros rgos externos Secretaria da Receita Federal do Brasil.

4.10 - 3 FASE: JULGAMENTO

4.10.1 - Abordagem Inicial
Aps o inqurito, terminada a participao da comisso, o rito se encerra com a
terceira fase do processo, chamada julgamento.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes
fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso;
II - inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;
III - julgamento.

comum o processo administrativo disciplinar chegar a esta fase bastante volumoso,

podendo atingir alguns milhares de folhas, em vrios volumes e anexos. Nestes casos, como
mera recomendao prtica para a autoridade iniciar o julgamento, convm que se altere a
ordem de leitura, comeando do relatrio. Presume-se que um relatrio bem feito contenha
uma sntese do fato concreto objeto da apurao e um resumo do rito processual (quais os atos
de instruo realizados, a indiciao e a defesa). Prosseguindo, convm ler a indiciao e a
defesa, confrontando um com o outro e cotejando com as concluses constantes do relatrio.
Assim, ao se fazer a leitura dos atos de instruo propriamente ditos, na sequncia de
realizao no processo, a autoridade j possui uma relativa noo do todo e um certo senso

996

crtico, tanto em aspectos formais quanto de mrito, que lhe permitiro enfatizar a anlise nos
atos de instruo mais relevantes.
Antes, porm, de se adentrar sobre as nuances do julgamento, convm informar que
esta fase se desdobra em duas anlises, consecutivas. Primeiramente, a autoridade
instauradora (ou qualquer autoridade hierarquicamente superior) competente para analisar o
processo sob aspectos formais, vcios e nulidades. Superadas as questes formais, aprecia-se o
mrito da questo. Nesta anlise, grosso modo, pode haver proposta de arquivamento ou de
responsabilizao e aplicao de apenao (abstraindo-se, por ora, da prescrio).
Neste segundo momento, da anlise de mrito, de se esclarecer que o julgamento se
debrua sobre a anlise se esto configuradas ou no no processo a materialidade e a autoria
do ato ilcito; manifesta como o Direito enxerga o fato configurado nos autos, ou seja, aplica
ao fato concreto a legislao de regncia; e, por fim, conclui pela inocncia do servidor ou por
sua responsabilizao. Nesta ltima hiptese, quando o julgador, aps ponderar os fatos
autuados e aplicar a legislao de regncia, decide pela responsabilizao do servidor, o
julgamento encerra a aplicao da penalidade prevista em norma, j considerando os
parmetros de dosimetria de pena especificamente vlidos para o caso concreto (natureza e
gravidade da infrao, existncia de dano, agravantes, atenuantes e antecedentes).
O que aqui se quer destacar que, neste caso, o julgamento e a aplicao da pena no
so atos dissociveis e produzidos em momentos distintos e muito menos por autoridades
diferentes; ao contrrio, o julgamento contm a aplicao da penalidade, sendo ele todo um
ato nico da autoridade que valorou os fatos autuados luz do Direito. O que pode sofrer
diferimento no tempo e at ser atribuda a outra autoridade to-somente a execuo (a
efetividade) da pena - e o melhor exemplo disto a pena de suspenso, que pode ser
executada em momento posterior sua aplicao ( publicao da portaria punitiva) e a cargo
da autoridade local, conforme se ver em 4.10.2.4.4, enquanto que a advertncia e as penas
expulsivas tm a execuo no exato momento da aplicao (que a publicao da portaria
punitiva). Ento, assevera-se que, em um ato nico e indissocivel, a autoridade julgadora
julga pela inocncia (ou insuficincia de provas acusatrias) e decide pelo arquivamento; ou
julga pela responsabilizao e aplica a pena vinculada, exigindo tal ato a publicao como
elemento essencial de sua validade. Quando se concretiza o julgamento com sua publicao, a
pena j resta aplicada (podendo apenas, no caso de suspenso, ter sua efetividade postergada),
com todos os seus efeitos, conforme se ver em 4.10.3.1.

4.10.1.1 - Anlise Formal de Nulidade e Determinao de Refazimento dos Trabalhos

Preliminarmente, o julgamento deve abordar aspectos formais, vcios insanveis e
nulidades. E, para isto, a autoridade instauradora competente (sem prejuzo de nova anlise
por parte de autoridade superior), mesmo nos casos em que a penalidade cabvel extrapola sua
competncia.
Configurada, na conduo do processo, irregularidade que implique cerceamento
defesa, a autoridade instauradora (ou outra de hierarquia superior) declara nulidade total ou
parcial do feito e constitui outro trio (com os mesmos integrantes ou no) para refazer o
processo a partir dos atos declarados nulos, conforme se ver em 4.12. A declarao de
nulidade no obsta o dever de apurar, por meio da designao de nova comisso. A
designao de nova comisso no tem o condo de superar o mandamento de que a proposta
da comisso que define a competncia para julgar, conforme se abordar em 4.10.3.1.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 169. Verificada a ocorrncia de vcio insanvel, a
autoridade que determinou a instaurao do processo ou outra de hierarquia superior

997
declarar a sua nulidade, total ou parcial, e ordenar, no mesmo ato, a constituio de
outra comisso para instaurao do novo processo. (Redao dada pela Lei n 9.527, de
10/12/97)
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
IV - declarar a nulidade parcial ou total de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, quando verificada a existncia de vcios insanveis;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
III - declarar a nulidade parcial ou total de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, quando verificada a existncia de vcios insanveis;
O que me parece questionvel neste artigo o fato [de] (...) em razo de declarao de
nulidade parcial, ter que instaurar novo processo. O certo dar continuidade ao processo
a partir do momento processual declarado nulo. Novo processo somente teria cabimento
na hiptese da nulidade total do processo. Wolgran Junqueira Ferreira, Comentrios ao
Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, pg. 152, Edies Profissionais,
1 edio, 1992

4.10.1.2 - Proposta de Arquivamento e Determinao de Ultimao dos Trabalhos

Ultrapassada a preliminar, quanto ao mrito, estando a comisso convicta da inocncia
ou no tendo obtido prova condenatria, obrigatoriamente consta do relatrio proposta de
arquivamento do processo.
Concordando com a proposta da comisso (ou seja, verificando que se esgotou a
apurao e a proposta no flagrantemente contrria s provas dos autos), a autoridade
instauradora competente para determinar o arquivamento do processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 167.
4 Reconhecida pela comisso a inocncia do servidor, a autoridade instauradora do
processo determinar o seu arquivamento, salvo se flagrantemente contrria prova dos
autos. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Destaque-se que pode a autoridade julgadora, seja por iniciativa prpria, seja
atendendo provocao constante no relatrio da comisso, entendendo que os trabalhos
apuratrios, embora no tenham coletado provas de infrao disciplinar, tenham levantado
to-somente indcios de desvio tico, remeter cpia dos autos para a CEPS-RFB. Mas de se
ressalvar que a interpretao sistemtica do art. 2 da Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11, com
o art. 4, III da Portaria RFB n 3.262, de 19/08/11, indica pela no superposio de instncias
(tendo havido repercusso disciplinar, no h que se cogitar de provocao, pelo mesmo fato,
da instncia tica no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil). Ressalve-se tambm
que, em qualquer caso de provocao CEPS-RFB, o material a ser remetido a este foro deve
se restringir apenas aos elementos que noticiam o suposto desvio tico.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 2 Na hiptese de arquivamento de sindicncia
ou processo administrativo disciplinar, a autoridade julgadora, por sua iniciativa ou por
proposta da Comisso de Inqurito ou Sindicncia, enviar cpia dos autos CEPS-RFB,
se entender presentes elementos que configurem possvel desvio tico.
Portaria RFB n 3.262, de 19/11/08 - Art. 4 Incumbir CEPS-RFB:
III - aplicar a penalidade de censura tica, exclusivamente mediante deciso devidamente
motivada, depois de esgostados o contraditrio e a ampla defesa, aos agentes pblicos em
exerccio na RFB, desde que a falta tica no configure infrao sujeita a sano mais
grave, hiptese em que os autos sero encaminhados autoridade competente para
instaurao de procedimento disciplinar; e

998

Caso tenha restado da instruo algum ponto suscitador de dvida para a autoridade,
ela pode, de ofcio, baixar o processo em diligncia. Esta diligncia requisitada pode requerer
ou no que se garanta contraditrio no momento de sua realizao. No requerendo, pode a
autoridade simplesmente solicitar algum documento ou informao a uma outra autoridade,
unidade ou rgo (oportunizando o contraditrio ao acusado aps a juntada, se o documento
for contrrio defesa). Por outro lado, sendo necessrio assegurar contraditrio, deve a
autoridade designar nova comisso para ultimar ou complementar os trabalhos
(preferencialmente com os mesmos integrantes, adequando-se o rito j descrito). A converso
do julgamento em diligncia ou designao de nova comisso no tm o condo de superar o
mandamento de que a proposta da comisso que define a competncia para julgar, conforme
se abordar em 4.10.3.1.
(...) perfeitamente razovel admitir-se que a autoridade julgadora, que no est
inteiramente jungida ao relatrio da Comisso, conforme preceitua o art. 168 seguinte,
possa buscar novos esclarecimentos para decidir, de modo a promover a indispensvel
Justia. Tudo isto sem ferir o princpio constitucional do contraditrio e da ampla defesa.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 176, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

Nesta ltima hiptese, dependendo do tipo de prova, do alcance constante da portaria

de designao desta comisso e da repercusso da realizao do ato, pode a comisso tosomente produzir a prova e junt-la aos autos, sem se manifestar. Mas, em regra, convm que
a comisso, no mnimo, se manifeste para a autoridade julgadora acerca desta nova prova.
Pode ocorrer de, em funo desta nova prova, a comisso vislumbrar necessidade de realizar
outros atos de instruo bem como de alterar a indiciao (reinterrogar e reindiciar so atos
indispensveis no caso de a nova prova atuar em desfavor do acusado, analogamente ao
disposto em 4.4.16.6 e em 4.8.4). Se a portaria ampara apenas a realizao de um ato, convm
que o colegiado primeiramente provoque a autoridade a aditar a portaria (no confundir esta
hiptese com o caso em que a autoridade, de ofcio, determina o refazimento de todos os
trabalhos a partir de um determinado ponto considerado nulo, conforme se ver em 4.12).
Inclui-se no presente tema a hiptese de a comisso, liminarmente, sem sequer indiciar
(e, portanto, sem coletar defesa escrita), propor arquivamento e a autoridade discordar,
cogitando de responsabilizar o servidor ou no se sentindo segura e convencida para julgar.
Primeiramente, deve-se dizer que tal hiptese cinge-se ao dispositivo do 4 do art. 167 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, segundo o qual tal posicionamento por parte da autoridade somente
se justifica se a proposta de arquivamento for flagrantemente contrria prova dos autos
(pois, conforme o art. 168 da mesma Lei, em princpio, o relatrio de ser acatado). Na
sequncia de tal hiptese, em respeito a garantias fundamentais da pessoa (devido processo
legal, ampla defesa e contraditrio), tem-se que a autoridade no pode julgar pela
responsabilizao, uma vez que no houve formalizao da acusao (indiciao) e,
consequentemente, o servidor no se defendeu do fato.
Sabe-se que a indiciao momento crucial no processo administrativo disciplinar, por
se revelar o ato processual em que a comisso - quando o caso - delimita o raio ftico
acusatrio contra o servidor e obriga que este, pessoalmente ou representado, labore pea
escrita de defesa, com o fim de suprir o necessrio e salutar equilbrio de foras com que deve
o julgador sopesar ambas as teses.
Caso a comisso tivesse indiciado o acusado e coletado sua defesa, a autoridade
julgadora at poderia, em tese, ao final, no acatar o relatrio e decidir, motivadamente e com
sua livre valorao da prova, de forma discrepante da proposta relatada por aquele colegiado.
Todavia, na hiptese em comento, no tendo havido indiciao e tendo a comisso promovido
uma absolvio antecipada, restando lacunas na instruo e incoerncias na concluso do seu

999

relatrio, perfeitamente plausvel que a autoridade julgadora no se sinta convencida e

segura para emitir o julgamento sem a devida ultimao dos trabalhos, de forma que no lhe
cabe aplicar de imediato o pargrafo nico do art. 168 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e
liminarmente decidir, seja pela absolvio, seja pela responsabilizao branda ou grave do
acusado.
Este tipo de incidente pode mesmo ocorrer em ritos em que se prevejam diferentes
agentes a instruir e a julgar. No rito do processo administrativo disciplinar, havendo proposta
da comisso de absolvio antecipada, pode a autoridade julgadora, por um lado, concordar e
acatar a proposta, encerrando o feito sem contestao; todavia, pode, por outro lado, a
autoridade no se sentir convencida a acatar a proposta de absolvio mas tambm, ao mesmo
tempo, perceber que a ausncia de indiciao e, por conseguinte, de defesa escrita, lhe impede
de emitir seu julgamento. Em tais casos, evidentemente, de se declarar incompleta a
instruo probatria e anular o relatrio, promovendo-se a ultimao dos trabalhos, com o fim
de completar a instruo, redesignando outro colegiado - nas pessoas dos mesmos integrantes
ou no - para que sejam coletados novos atos de prova, se necessrios, ou para que
diretamente seja redigida a indiciao, coletada defesa e formulado novo relatrio,
propiciando totais condies de se emitir julgamento. O bvio amparo a esta soluo obtido
na jurisprudncia e na doutrina.
STJ, Mandado de Segurana n 2.047: Ementa: Antes da deciso final a ser proferida em
processo administrativo disciplinar, (...) cabe a juntada de documentos que noticiam fatos
novos que poderiam influenciar no julgamento, em observncia ao princpio da ampla
defesa.
Na hiptese de reconhecer a comisso, com base nas provas dos autos, que os fatos so
mesmo da autoria do servidor imputado, mas que foram perpetrados em circunstncias
licitizantes (estado de necessidade, legtima defesa, estrito cumprimento do dever legal ou
no exerccio regular de direito), dever o processo, na mesma forma do caso anterior
[quando conclui que o servidor imputado no o autor dos fatos], ser submetido ao
julgamento antecipado da autoridade instauradora, a qual, concordando com o ponto de
vista desse colegiado, absolver o acusado e determinar o arquivamento do feito.
Discrepando a autoridade julgadora da comisso de processo, em qualquer uma das
hipteses enfocadas, dever fundamentar a sua discordncia, destituir o trio processante
referido e nomear, em seu lugar, uma nova comisso para o processamento do caso. Os
autos do processo anterior devero instruir o novo procedimento.
Como no h, nesse caso, apresentao formal de defesas escritas dos acusados, no
poder a autoridade julgadora, quando divergir das concluses dessas comisses,
condenar, de maneira alguma, os servidores imputados. Como dissemos acima, a nica
alternativa para essas discrepncias consiste em a autoridade hierrquica dar por
encerradas essas comisses de processo e, em seus lugares, designar novos colegiados,
para que os procedimentos sigam todos os seus passos. Jos Armando da Costa, Teoria
e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 232, Editora Braslia Jurdica, 5
edio, 2005
O rgo julgador no est adstrito s razes ofertadas pela comisso processante e pelo
acusado, podendo, se entender conveniente ou necessrio, determinar a designao de
novo colegiado para ultimar a coleta de novas provas ou para elucidar dvidas em torno
do acervo probatrio j constante dos autos, nesse caso convertendo o julgamento em
diligncia.
Muitas vezes, a realizao de diligncias preliminares ao julgamento visa a evitar um
decreto absolutrio precipitado, baseado na dvida favorvel ao ru, quando poderia ser
elucidada a controvrsia ou obscuridade, em torno da culpa ou inocncia do acusado, por
meio de novos atos de coleta de provas, como refere Amini Haddad Campos ao mencionar
que o julgador no um espectador inerte da produo de provas, mas lhe cabe intervir na
atividade processual e ordenar, de ofcio, antes do julgamento, a realizao dos meios
probatrios teis ao esclarecimento da verdade, pois no deve, enquanto houver fonte de
prova no exaurida, pronunciar a absolvio por dvida em favor do acusado. Antnio
Carlos Alencar de Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e
Sindicncia, pgs. 684 e 686, Editora Fortium, 1 edio, 2008

1000
Quando a autoridade no se sentir vontade para julgar com o que lhe foi apresentado,
tem o direito - e o dever - de promover medidas complementares (...) em nome do princpio
da precauo, h que se determinar o esclarecimento das obscuridades ou o refazimento
da prova. Leo da Silva Alves, Processo Disciplinar em 50 Questes, pgs. 50 e 135,
Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2002

Caso tenha havido indiciao e defesa escrita e esta defesa tenha convencido a
comisso a propor absolvio no relatrio, at possvel que a autoridade, discordando da
proposta, decida pela apenao, se adstrita ao fato constante da indiciao. Neste caso, no se
cogita de cerceamento ao direito de defesa, conforme se abordar em 4.10.4 e 4.10.4.1, a cujas
leituras se remete.
De certo que a apurao incompleta no afasta nem impede a sua complementao,
com vista elucidao do fato.
STF, Mandado de Segurana n 22.755: Ementa: (...) Inexiste, em nosso sistema jurdico,
dispositivo legal que tenha por invivel a punio de infrao disciplinar se a sua
apurao somente se tornou possvel aps o sucessivo fracasso de quatro comisses de
inqurito em concluir o seu trabalho no prazo de lei.

4.10.1.3 - A Contraposio da Competncia da Autoridade com a Autonomia da

Comisso
Pode ocorrer, na fase de julgamento de determinado processo administrativo
disciplinar, de a autoridade legalmente competente entender que os autos no se encontram
devidamente instrudos para exarar seguramente sua deciso e, em funo disto, considerar
necessrio primeiramente designar nova comisso (com os mesmos membros ou no da
composio original) para fazer ou refazer ato instrucional. Na sequncia, h a hiptese de se
estabelecer o incidente de esta comisso manifestar discordncia quanto reabertura da
instruo, manifestando que sua convico confere com o teor do relatrio j apresentado.
Em tal situao, de imediato, por um lado, no se nega a autonomia de que goza a
comisso na conduo dos trabalhos investigatrios, at porque est prevista no art. 150 da
Lei n 8.112, de 11/12/90. Mas, por outro lado, no h de se perder de vista a irrenuncivel
competncia da autoridade - sob pena inclusive de responsabilizaes pessoais - em proceder
da melhor maneira deciso por que clama o processo ainda em andamento. E, para
desempenhar tal mister, deve a autoridade competente prover-se de todos os meios
instrucionais que, a seu exclusivo talante, julga necessrios, sem os quais prejudica-se o
cumprimento de seu dever decisrio.
Conforme j aduzido em 4.5.2, uma vez que aqui se refere a entendimento, por parte
da autoridade, de instruo incompleta, no presente tema se inclui, destaque-se, at mesmo o
seu entendimento de se fazer necessrio notificar um servidor como acusado ou de indici-lo,
uma vez que, segundo o art. 151, II da Lei n 8.112, de 11/12/90, a segunda fase do processo,
o inqurito administrativo, compreende a instruo, defesa e relatrio, sendo ento extravel
do texto legal que o termo instruo engloba a notificao e at mesmo a indiciao do
servidor, a fim de se ter nos autos a defesa do acusado, e, por fim, o relatrio. De outra forma
no poderia ser, vez que a autoridade pode considerar necessria, para poder emitir seu
julgamento, a provocao da defesa. A elaborao de indiciao e a coleta de defesa podem
ser consideradas inseridas no dever de atender ao mencionado art. 151, II da Lei n 8.112, de
11/12/90, tanto quanto o indiscutvel dever de lavrar relatrio. Todos estes atos, da mesma
forma que o conjunto probatrio da instruo, se destinam autoridade julgadora,
subsidiando-a, como em um trabalho preparatrio.

1001

Sem adentrar na competente leitura de mrito que a comisso pode extrair de cada ato
instrucional, soa irrazoado que o colegiado regularmente designado para cumprir um dever
legal (qual seja, instruir um procedimento que merecer futura deciso da autoridade
legalmente competente), recuse-se a faz-lo, invocando to-somente sua autonomia. Ora,
sabe-se que a matria jurdica, por sua prpria natureza, desde sempre, comporta, em
inmeros exemplos, pesos e contrapesos, poderes e limites, em necessria contraposio e
confronto que visam ao equilbrio de foras entre os mais diversos agentes. Nenhum
princpio, brocardo ou instituto deve ser entendido ou aplicado de forma estanque, dissociada
e imune a limites por parte dos demais que o amoldam e que com ele faam fronteira. com
base neste entendimento, apoiado na interpretao sistemtica e na viso mais ampla do
ordenamento e dos princpios que regem a atuao pblica, que se posiciona a presente
discusso, em que, em determinado processo, pode-se ter a contraposio do dever decisrio a
ser exercido pela autoridade baseado em autos devidamente instrudos e a mencionada
autonomia da comisso.
Na ausncia de indiciao e de pea de defesa, tidas como essenciais para a autoridade
julgadora, esta pode determinar suas realizaes. Do contrrio, se teria de crer na tese absurda
de que competiria comisso impedir que o processo prossiga, de paralisar o feito de impor
sua convico absolutria autoridade superior.
A resoluo do confronto est em que o cumprimento do dever legal por parte do
colegiado no de ser confundido com violao de sua autonomia, aqui lida como a liberdade
de expressar sua convico extrada do ato instrucional requerido. A autonomia da comisso
apenas freia, dentro do necessrio equilbrio de poderes e limitaes, a imposio nefasta que
a autoridade poderia fazer sobre a convico extrada pelo prprio colegiado acerca do ato em
si. Mas no lhe confere o condo de se negar a realizar o ato. A autoridade violaria a
autonomia da comisso se lhe impusesse no s a feitura do ato mas tambm que dele
externasse determinada convico, com a qual o colegiado no concordasse. No entanto, no
se confunde com tal hiptese a tambm inafastvel convico da autoridade em considerar
indispensvel, para o cumprimento de seu insubstituvel dever decisrio, a feitura de
determinado ato instrucional.
Neste rumo, atendem-se, simultaneamente, aos dois polos em confronto: a comisso
tem preservada sua autonomia, podendo, acerca do ato, manifestar sua inatacvel convico
no segundo relatrio; e a autoridade tem o processo devidamente instrudo para exarar seu
julgamento. Tanto isto verdade que a sede administrativa disciplinar funda-se, dentre outras,
na mxima de que o julgamento no se vincula ao relatrio do colegiado, conforme se
abordar em 4.10.4.1. Desde que motivadamente e sabendo que, em caso de arbtrio, assume o
nus de assim agir, pode a autoridade se divorciar do relatrio que lhe proposto (esse o
justo termo: o relatrio lhe apresentado em carter propositivo), cabendo a ela decidir.

4.10.2 - Penas Previstas

Por outro lado, estando a comisso convicta da responsabilizao do indiciado,
obrigatoriamente constam do relatrio a descrio e o enquadramento legal da infrao
apurada e, conforme se recomenda ao longo deste texto, a pena proposta para aquela infrao,
visto que h uma vinculao entre estes dois institutos na sede disciplinar. Neste caso, a
competncia para julgar depende da pena proposta (ou da pena mais grave, em caso de
diversidade de penas para mais de um indiciado).
Da porque, neste ponto do texto, aps ter abordado a parte inicial do julgamento

1002

(referente anlise de forma e de nulidade), convm abrir um parntese na explanao sobre o

ato de julgar para antes expor as penas previstas em Lei e as respectivas autoridades
competentes para aplic-las, a fim de que, em 4.10.3 e 4.10.4, se retome a descrio do
julgamento, j no que diz respeito anlise de mrito.
A lista expressa e enumerada das penas administrativas previstas na Lei n 8.112, de
11/12/90, a seguinte:
advertncia;
suspenso;
demisso;
cassao de aposentadoria ou de disponibilidade;
destituio de cargo em comisso ou de funo comissionada.
Considerando apenas as penalidades mais comumente aplicadas na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, pode-se sintetizar, antecipadamente, na tabela abaixo, os
enquadramentos associados a cada pena, conforme se descrever nos tpicos seguintes.
Pena originria
Enquadramento
Aplicao por previso expressa da Lei n 8.112, de 11/12/90
Art. 116, todos os 12 incisos
Advertncia
Art. 117, incisos I a VIII e XIX
Demisso e
Art. 117, incisos IX a XVI
cassao de aposentadoria
Art. 132, todos os 13 incisos
ou de disponibilidade
Aplicao residual
Suspenso
Art. 117, incisos XVII e XVIII
Pelo princpio da prvia cominao legal, no se admitem no processo administrativo
disciplinar outras penas.
CF - Art. 5
XXXIX - no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal;
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 127. So penalidades disciplinares:
I - advertncia;
II - suspenso;
III - demisso;
IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituio de cargo em comisso;
VI - destituio de funo comissionada.

Embora includa no inciso VI do art. 127 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a pena de

destituio de funo comissionada (funo de confiana) restou inaplicvel, pois a Lei, nos
artigos seguintes, no cuidou de expressar hipteses de sua aplicao. O devido processo legal
exige no s a previso da pena mas tambm o estabelecimento de suas hipteses de
aplicao.
O art. 127 da Lei do Regime Jurdico nico, no seu inciso VI, trata, ainda, de uma
penalidade que no disciplinada nos artigos especficos da Lei, a saber: VI - destituio
de funo comissionada. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar,
pgs. 302 e 303, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Em exerccio de interpretao sistemtica do Estatuto, pode-se inferir que a inteno

do legislador talvez fosse de que esta pena se aplicasse a atos praticados exclusivamente
associados ao exerccio da funo de confiana, dissociados de seu cargo efetivo. Assim, ela

1003

recairia somente sobre esta funo de confiana, fazendo com que o servidor a perdesse em
decorrncia de deciso administrativa disciplinar, sem repercutir em seu cargo efetivo. Tal
pena teria, ento, natureza diversa da dispensa ad nutum da funo, em carter discricionrio,
a cargo da autoridade nomeante. Todavia, sem a devida previso legal das hipteses em que
seria aplicada, a pena resta inaplicvel em sede disciplinar. No obstante, pode servidor
detentor de cargo efetivo e tambm ocupante de funo de confiana cometer determinado ato
irregular que lhe acarrete pena estatutria sobre o cargo efetivo e simultnea quebra da relao
de confiana, de forma que a autoridade nomeante o dispense da funo de confiana,
mediante mero ato discricionrio de gesto, independente da repercusso disciplinar.

4.10.2.1 - Vinculao da Aplicao da Pena

Em princpio, a Lei n 8.112, de 11/12/90, vincula uma nica pena para cada infrao,
sem conceder autoridade julgadora discricionariedade para decidir de forma diferente. Ou
seja, em regra, uma vez configurado o ilcito, a pena vinculada. Assim j se manifestou a
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-183, vinculante:
7. Apurada a falta a que a Lei n 8.112, de 1990, arts. 129, 130, 132, 134 e 135, comina a
aplicao de penalidade, esta medida passa a constituir dever indeclinvel, em decorrncia
do carter de norma imperativa de que se revestem esses dispositivos. Impe-se a
apenao sem qualquer margem de discricionariedade de que possa valer-se a autoridade
administrativa para omitir-se nesse mister. (...)
8. Esse poder obrigatoriamente desempenhado pela autoridade julgadora do processo
disciplinar (...).
Parecer Dasp. Desqualificao de penalidade
As infraes disciplinares so especficas, no comportando desqualificao da respectiva
penalidade.

Os arts. 129, 130, 132, 134 e 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem,
respectivamente, que as penas de advertncia, suspenso, demisso, cassao de
aposentadoria e destituio de cargo em comisso sero aplicadas s hipteses elencadas.
Neste aspecto, no dado autoridade o poder de perdoar, de compor ou de transigir,
aplicando algum tipo de pena alternativa.
STF, Mandado de Segurana n 22.656: Ementa: A circunstncia de encontrar-se o
impetrante no gozo de licena para tratamento de sade e em vias de aposentar-se por
invalidez no constitua bice demisso, como no constituiria a prpria aposentadoria
que, para tanto, estaria sujeita cassao, na forma do art. 134 da Lei n 8.112/90.
STF, Mandado de Segurana n 23.310: Ementa: O fato de encontrar-se o servidor em
gozo de licena mdica para tratamento de sade no constitui bice demisso.

Esta vinculao absolutamente inafastvel para as penas capitais. Como penas

capitais (ou expulsivas), aqui se refere demisso, cassao de aposentadoria, cassao de
disponibilidade e destituio de cargo em comisso. Ou seja, uma vez configurada hiptese
de aplicao de pena capital, no h previso legal para que a autoridade julgadora atenue
para suspenso ou advertncia, em que pese a todos os atenuantes ou bons antecedentes que o
servidor possa ter para o fato. Assim se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer
AGU n GQ-177, vinculante:
Ementa: Verificadas a autoria e a infrao disciplinar a que a lei comina penalidade de
demisso, falece competncia autoridade instauradora do processo para emitir
julgamento e atenuar a penalidade, sob pena de nulidade de tal ato. (...)
10. (...) Apurada a falta a que a Lei n 8.112, arts. 132 e 134, cominam a aplicao da pena
de demisso ou de cassao de aposentadoria ou disponibilidade, esta medida se impe

1004
sem qualquer margem de discricionariedade de que possa valer-se a autoridade
administrativa (...) para omitir-se na apenao.
STJ, Mandado de Segurana n 12.790: Ementa: 4. No obstante os bons antecedentes
funcionais, os autos revelam que o impetrante, ciente de que no poderia exercer a
gerncia ou administrao de empresa privada, constituiu em nome de irmos a empresa
privada, os quais lhes outorgaram procurao com amplos poderes. 5. Do cotejo entre
antecedentes e ilcitos administrativos praticados, no h como se afastar a sano
imposta para que, observando-se o princpio da proporcionalidade, fosse-lhe aplicada
penalidade mais branda.

Tambm, uma vez configurada hiptese de aplicao de advertncia ou de suspenso,

no h previso legal para que se agrave para pena capital, em que pese a todos os agravantes
ou maus antecedentes que o servidor possa ter para o fato. Da mesma forma, no se pode
arquivar processo em que se configurou ilcito punvel, ainda que com advertncia, e no cabe
aplicar-se advertncia nas hipteses de aplicao originria de suspenso (art. 117, XVII e
XVIII da Lei n 8.112, de 11/12/90).
Importante ressaltar, que pelo princpio da proporcionalidade no se poder deixar de
aplicar penalidade, devendo o mnimo legal (advertncia) ser respeitado. Do mesmo modo,
um fato enquadrado em advertncia ou suspenso ser agravado para demisso, sendo o
artigo 132 da Lei n 8112/90 taxativo nos casos de demisso e cassao de
aposentadoria., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 378, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Acerca deste tema, conforme j aduzido em 4.5.2, em 4.9.1 e em 4.9.2, no convm

que o julgamento (seja no ato de assessoramento de parecer opinativo, seja na deciso em si
da autoridade julgadora), em caso de responsabilizao do acusado, mencione os Pareceres
AGU n GQ-177 e GQ-183. No obstante, como de outra forma no se poderia cogitar para
qualquer rgo inserido no Poder Executivo Federal, esta recomendao em nada se confunde
com desrespeitar aquelas manifestaes vinculantes da Advocacia-Geral da Unio e nem
mesmo delas discordar. A recomendao de no mencionar aqueles dois Pareceres AGU
decorre apenas de prvia proteo ao risco de ver um correto trabalho apuratrio ser alvo de
declarao judicial de nulidade, posto que o Superior Tribunal de Justia tem adotado
entendimento de que seus textos afrontariam o princpio da proporcionalidade, ao defenderem
a inafastvel apenao diante de conduta enquadrvel (a exemplo do julgado nos Mandados
de Segurana n 12.991 e 13.341, aqui no reproduzidos para que no sejam confundidos
como vlidas referncias, j que, com todas as vnias, no se concorda com seus teores
especificamente neste aspecto).
Sabe-se que, diferentemente do que restou consignado nos mencionados julgados, em
sede disciplinar, j desde os trabalhos da comisso (ou seja, antes mesmo de o rito atingir sua
ltima fase, de julgamento), os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade so forte e
inequivocamente respeitados e empregados, de forma que o bom trabalho correcional se
reflita, j desde o termo de indiciao e posteriormente no relatrio, na adoo, por parte do
colegiado, de enquadramento razovel (no sentido de contemplar fatores humanos,
condicionantes externas, condies de trabalho, grau de complexidade da tarefa, praxes
administrativas ou qualquer outro parmetro) e ao qual, em consequncia, se associa pena
vinculada que guarda estreita proporcionalidade com a menor ou maior gravidade da conduta
apurada (pois tem-se certo que, na inteligncia sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao se
adotar o enquadramento permeado por aqueles indicadores da razoabilidade, a pena vinculada
no soar desproporcional).
No se tem a menor dvida que perfeitamente possvel e compatvel que a comisso
e que a autoridade julgadora atentem, em seus trabalhos, para os princpios da razoabilidade e

1005

da proporcionalidade ao mesmo tempo em que a administrao no afronta ao mandamento

dos Pareceres AGU n GQ-177 e GQ-183. A leitura aprofundada destes Pareceres AGU no
deixa dvida de que, em nenhum momento, o rgo de assessoramento jurdico do Poder
Executivo Federal pugna pela desconsiderao daqueles dois princpios; apenas o que se tem
que, em sede disciplinar, com a estrita vinculao da pena que a Lei n 8.112, de 11/12/90,
atribui a cada enquadramento, as pertinentes, relevantes e imprescindveis construes
razoveis e proporcionais antecedem a apenao, pois se aplicam j desde a definio do
enquadramento, antecipando-se a aplicao dos parmetros elencados no art. 128 da citada
Lei, que nada mais so que o reflexo positivado daqueles dois preceitos em busca da
necessria individualizao da pena. A, sim, uma vez enquadrada a conduta, no cabe
abrandar ou agravar a pena vinculada, conforme a Advocacia-Geral da Unio interpretou e se
manifestou de forma vinculante para toda a administrao pblica federal.
H pareceres vinculantes da AGU (Parecer n. GQ 177/1998; Parecer n. GQ 183/1998)
que vedam a aplicao do art. 128 da Lei n. 8.112/90 para atenuar pena de demisso e
determinam a inflexvel aplicao da pena expulsiva se for tipificada a conduta em uma
das hipteses do art. 132 do RJU.
O STJ, todavia, parece discordar desse entendimento, com abundantes precedentes
sinalizadores da possibilidade de o princpio da proporcionalidade ou da razoabilidade
servir de amparo para afastar a sano capital e respaldar pena menos grave. (...)
No mbito do STF, encontram-se precedentes a favor da aplicao da proporcionalidade
em caso de demisso (RMS 24129, 2 Turma, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 30-042012), como tambm caso a favor dos pareceres vinculantes da AGU (STF, MS 26.023/DF,
Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 17/10/2008). Neste ltimo julgado, foi entendido que
o fato de o servidor ter usado litros de combustvel da repartio pblica caracteriza o tipo
de utilizao de bens pblicos em proveito particular (atrativo da demisso), ainda que
tenha sido causado prejuzos financeiros baixos ao ente pblico. Como anotou o Ministro
Relator: O s fato da utilizao dos recursos materiais da repartio em questo para fins
particulares, especialmente no que se refere ao automvel, expe a Administrao Pblica
a danos.
- Opo: tendo em vista a necessidade de observncia ao entendimento vinculante no
mbito da Administrao Pblica, a Comisso poder servir-se da seguinte tcnica: a
Comisso enquadra a conduta em outro tipo administrativo que no os do art. 132 da Lei
n. 8.112/90, de molde a afastar a pena expulsiva. A propsito dessa opo, diga-se que os
tipos disciplinares so, de certa maneira, sobrepostos, ante a sua natureza aberta, de
maneira que seria possvel, por exemplo, deixar de enquadrar uma ofensa fsica em servio
no tipo do art. 132, VII, da Lei n. 8.112/90 (que enseja demisso) para encaix-la no tipo
do art. 117, V, da Lei n. 8.112/90 (que atrai advertncia ou suspenso), desde que a pena
expulsiva releve-se excessiva ante o caso concreto. Acresa-se que tal procedimento de
notria aceitao na comunidade jurdico-disciplinar (...)., Carlos Eduardo Elias de
Oliveira, Precedentes Judiciais do STF e do STJ sobre Processos Disciplinares:
Descrio e Reflexes, disponvel em http://jus.com.br/revista/texto/22453/precedentesjurisprudenciais-do-stf-e-do-stj-sobre-processos-disciplinares-descricao-e-reflexoes,
acesso em 21/01/13

E, visto que o julgamento guarda autonomia em relao ao carter propositivo do

relatrio, ainda que, em seu entendimento, a comisso no tenha atentado da forma devida aos
dois princpios, deve a autoridade julgadora atuar. Caso discorde do enquadramento adotado
no relatrio, e, por conseguinte, da pena proposta pela comisso, deve a autoridade julgadora,
motivadamente, alterar o enquadramento e a vinculada pena.
Assim, seja acatando na ntegra as propostas constantes do relatrio da comisso, seja
motivadamente alterando-as em sua deciso final, para evitar o risco de um trabalho formal e
materialmente bem conduzido ser objeto de declarao judicial de nulidade, convm que o ato
de julgamento (destacadamente no parecer opinativo) expresse que a deciso (seja ela qual
for, de arquivamento ou de responsabilizao) ali apresentada, devidamente permeada pelos
parmetros de dosimetria e de individualizao da pena estabelecidos pelo art. 128 da Lei n
8.112, de 11/12/90, atende aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, tendo em

1006

vista que, dentre todos os enquadramentos possveis para o fato apurado (j que a Lei n
8.112, de 11/12/90, contempla degraus de escalonamento de gravidade para fatos similares,
conforme aduzido em 4.7.1), adotou-se o que se demonstrava mais razovel e que tem a pena
vinculada absolutamente proporcional menor ou maior gravidade da conduta apurada, no
sendo recomendvel mencionar os citados Pareceres AGU (embora, em nenhum momento, se
deixe de acat-los).

4.10.2.2 - A Aplicao dos Parmetros de Dosimetria de Pena (Natureza e Gravidade da

Infrao, Dano, Atenuantes, Agravantes e Antecedentes)
As definies propriamente ditas dos parmetros elencados no art. 128 da Lei n 8.112,
de 11/12/90 (natureza e gravidade da infrao, dano decorrente da conduta, agravantes,
atenuantes, bons ou maus antecedentes), bem como alguns exemplos diferenciadores de cada
um, foram apresentados em 4.9.1, a cuja leitura se remete, de desnecessria repetio. No
presente ponto, busca-se apresentar as formas de aplicao daqueles parmetros por parte da
autoridade julgadora -, em busca das necessrias dosimetria e individualizao da pena,
refletindo a previso legal para ateno aos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade, primeiramente dentro do sentido estrito da literalidade da Lei; e, em
segundo momento, com um sentido mais abrangente que o texto legal.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a
natureza e a gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio
pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais.

Sem necessidade de se ir alm da literalidade da Lei, como exceo estrita

vinculao da pena cabvel para cada irregularidade, na primeira forma de aplicao daqueles
parmetros elencados no art. 128, em combinao com a parte final do art. 129 e com o art.
130, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90, pode a autoridade julgadora decidir pela imediata
aplicao de suspenso (sem se cogitar de reincidncia) em todos os ilcitos originalmente
punveis com advertncia. Assim, vista da leitura conjunta daqueles parmetros, mitigando e
ponderando a vinculao da pena ao enquadramento, pode a autoridade julgadora,
absolutamente amparada na Lei n 8.112, de 11/12/90: primeiramente, graduar entre aplicao
de advertncia ou suspenso (parte final do seu art. 129) para os ilcitos cuja pena base a
advertncia; e ainda na sequncia, uma vez tendo se decidido pela aplicao da suspenso,
graduar a quantidade de dias a suspender o infrator (art. 130 da mesma Lei, conforme se ver
em 4.10.2.4.3).
Relembre-se que aquele conjunto de parmetros apenas atua horizontalmente na
dosimetria da pena aplicvel conduta, naquelas duas situaes descritas acima em que cabe
certa discricionariedade, no sendo capazes de desconfigurar o fato em si, ou seja, de alterar
verticalmente o enquadramento e, por conseguinte, fazer a pena cabvel migrar de advertncia
ou suspenso para pena capital ou vice-versa. Ademais, restam to-somente estas duas
aplicaes previstas expressamente na Lei n 8.112, de 11/12/90, j que a advertncia e as
penas expulsivas no comportam nenhum tipo de gradao ou quantificao.
A autoridade julgadora deve empregar aqueles parmetros de forma dinmica e no
esttica ou estanque, uma vez que no h uma escala prvia de valores entre eles; cabe ao
julgador ponder-los com as peculiaridades de cada caso em concreto. Por exemplo, um
parmetro negativo pode ser compensado por outro parmetro positivo de similar relevncia,
mantendo-se a pena bsica de advertncia; ou um parmetro negativo de relevncia pode
indicar o agravamento da pena bsica de advertncia para suspenso; e a existncia de mais
outro parmetro negativo pode indicar a apenao por uma quantidade razovel de dias. Por
outro lado, um parmetro positivo e um outro negativo podem ponderar pela manuteno da

1007

pena bsica ou pelo agravamento, dependendo se um de maior relevncia que o outro ou

vice-versa. Em outra linha de anlise, um determinado parmetro pode ser mais ou menos
relevante em funo da localidade de ocorrncia do fato ilcito ou de caractersticas pessoais e
funcionais do infrator.
Ao abordar este emprego previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, dos parmetros de
dosimetria, por parte da autoridade julgadora, assim se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio, novamente no Parecer AGU n GQ-183, vinculante (de teor repetido nos Pareceres
AGU n GQ-140 e GQ-167):
11. A incidncia do art. 128 da Lei n 8.112 adstrita aos tipos das condutas delituosas
dos servidores indiciados, ligados aos deveres e proibies, os quais no impedem a
aplicao de penas mais severas que as previstas em lei, como regra geral (arts. 129 e 130
da Lei n 8.112), ante a gravidade da infrao e as circunstncias agravantes. A
autoridade julgadora possui o poder de agravar a apenao do servidor faltoso, pois na
aplicao da penalidade sero consideradas a natureza e a gravidade da infrao
cometida, os danos que dela provierem para o servio pblico, as circunstncias
agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. A Lei prescreve autoridade que,
na oportunidade do julgamento, observe esses aspectos, todavia, s e s, para, num juzo
de valor, graduar a penalidade. Extrapolaria o sentido e o alcance do regramento da
matria considerar esses aspectos com o objetivo de amenizar indevidamente a punio.
12. Autoriza pena mais grave que a advertncia, com o seguinte jaez, o prprio art. 129 da
Lei n 8.112: (...)
13. Assim Ivan Barbosa Rigolin expressou sua opinio a respeito da inteligncia do
transcrito art. 129, verbis:
Prescreve ainda o artigo que, caso deixe de observar dever funcional previsto em lei,
regulamentao ou norma interna, ser o servidor advertido, quando aquela falta no
determine imposio de penalidade mais grave. Quem decide se cabe ou no pena mais
grave evidentemente a administrao, por suas autoridades competentes a cada caso, e
conforme o critrio estabelecido no art. 128 (Comentrios ao Regime nico dos
Servidores Pblicos Civis, So Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 220).

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/2.

E, analogamente ao que j se antecipou em 4.9.1, quando se estimulou,
extensivamente, a comisso a refletir sobre aqueles parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de
11/12/90, antes de concluir seu relatrio, defende-se tambm para a autoridade julgadora uma
segunda forma de aplicao deste conjunto, agora alm da estrita previso legal. A rigor, pela
literalidade do dispositivo legal, os parmetros ali elencados seriam considerados apenas na
aplicao das penalidades, ou, seja, aps a definio do enquadramento, visto que a definio
da pena requer o pr-requisito de j se saber qual o enquadramento adotado para o fato ilcito.
Assim, estes parmetros atuariam limitadamente de forma horizontal, apenas quantificando a
pena, no possuindo o condo de atuar verticalmente na definio do enquadramento.
Todavia, como aquela Lei contempla degraus de escalonamento de gravidade para fatos
similares (conforme aduzido em 4.7.1.1) e vincula a pena a ser aplicada ao enquadramento
julgado cabvel (conforme aduzido em 4.10.2.1 e ainda se aduzir em 4.10.2.5.1) e estes dois
fatores causam natural senso de responsabilidade no aplicador, deve a autoridade julgadora
aplicar estes parmetros como indicadores de, dentre os enquadramentos possveis para o fato
apurado, qual o mais razovel e qual tem a pena vinculada mais proporcional e neste rumo
julgar da maneira mais justa e equilibrada.
A soluo para evitar injustias , ou no abrir o processo - se for possvel sustentar a
inexistncia do ilcito - ou no enquadrar o servidor em uma das hipteses do art. 132, mas
em outro dispositivo legal cuja consequncia seja uma pena mais branda. Isto , para que
um servidor no seja demitido a soluo no atenuar sua pena, mas sim, se for possvel,
enquadrar sua conduta num dispositivo da Lei 8.112/90 que no gere demisso, caso
contrrio no haver discricionariedade para atenuar a pena.
Assim, o princpio da proporcionalidade s pode ser utilizado para evitar a pena de

1008
demisso se ele no for invocado para atenuar a pena, mas para mudar o enquadramento
para um tipo legal que no gere demisso., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de
Processo Disciplinar, pg. 137, Fortium Editora, 1 edio, 2008

Ademais, conforme j aduzido em 4.6.1.1, 4.6.3.1, 4.6.3.2 e 4.6.3.3, quando se alertou

comisso no momento de indiciar, e ainda em 4.9.1, no momento de concluir seu relatrio,
claramente que aqui se exige tambm da autoridade julgadora bom senso e razoabilidade, ao
se deparar com conduta caracterizada como um equvoco meramente voluntrio ou eventual e
escusvel, de nfimo poder ofensivo s normas e aos princpios ou caracterizada como incapaz
de afrontar materialmente o bem jurdico tutelado, embora o faa formalmente, bem como se
pode, ainda, com as devidas cautelas, atentar para os princpios da interveno mnima e da
insignificncia. Conforme aduzido em 3.3.2, ao se abordar o enfoque mais complexo com que
deve ser compreendido o princpio da legalidade, a atuao da administrao tanto deve
atender lei, mas sem se afastar do bom Direito. Mas, por outro lado, mesmo pequeno
prejuzo, desde que em atitude comprovadamente dolosa, pode caracterizar infrao grave,
pois no h autorizao na lei para aplicar anlise quantitativa (legalmente, no h parmetro
de corte).

4.10.2.3 - Advertncia
Descrita pelo art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a advertncia pena de menor
gravidade e de menor repercusso no trabalho. Em geral, resulta de condutas comportamentais
associadas a valores bsicos para o funcionamento da administrao, tais como zelo,
dedicao, lealdade, hierarquia, discrio, presteza, assiduidade, pontualidade, urbanidade,
desde que no sejam reincidentes.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos de
violao de proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservncia de
dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, que no justifique
imposio de penalidade mais grave. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Cabe a aplicao de advertncia nas hipteses de descumprimento de qualquer dos

deveres funcionais elencados no art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e de afronta a
proibies do art. 117, I a VIII e XIX.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
II - ser leal s instituies a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
V - atender com presteza:
a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as protegidas
por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de
situaes de interesse pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica;
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao conhecimento da
autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento
de outra autoridade competente para apurao; (Redao dada pela Lei n 12.527, de
18/11/11)
VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio;
IX - manter conduta compatvel com a moralidade administrativa;
X - ser assduo e pontual ao servio;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada pela via

1009
hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada,
assegurando-se ao representando ampla defesa.
(Nota: Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n
8.112, de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao representando;
subentende-se que o correto seria ao representado.)
Art. 117. Ao servidor proibido:
I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato;
II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer documento ou objeto
da repartio;
III - recusar f a documentos pblicos;
IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e processo ou execuo de
servio;
V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio;
VI - cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho
de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao profissional ou
sindical, ou a partido poltico;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge,
companheiro ou parente at o segundo grau civil;
XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado. (Inciso acrescentado
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Acrescente-se que a leitura conjunta do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na

passagem em que menciona dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma
interna com o art. 116, da mesma Lei, d a clara notcia de que a lista de deveres funcionais
no se encerra neste ltimo, pois, alm de outras leis que porventura existam impondo deveres
a servidor, pode haver, em cada rgo da administrao, deveres funcionais internamente
regulados na normatizao infralegal.
Por fim, convm ressaltar que o rol dos deveres dos servidores pblicos constante no
citado artigo 116 exemplificativo, e no taxativo, pelo que outros deveres para os
servidores podem ser previstos em regulamentao ou norma interna. A inobservncia
desses deveres tambm constitui ilcito administrativo sujeito penalidade de advertncia,
a teor da segunda parte do art. 128 da Lei n 8.112/90, ou de suspenso, a teor da segunda
e terceira parte do art. 129 da Lei n 8.112/90, conforme o caso. Adriane de Almeida Lins
e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar Manual, pg. 164, Editora Frum, 1 edio, 2007

Em sede disciplinar, no h advertncia verbal. A pena aplicada por escrito, por meio
de portaria da autoridade competente, com registro do fato nos assentamentos funcionais do
servidor, que toma cincia da punio ao final do processo ou pela publicao no DOU, caso
tenha sido ato ministerial. Em sntese, a advertncia se concretiza com um registro nos
assentamentos e com a publicao para conhecimento por parte do apenado, no comportando
gradao.
Na hiptese de processo aberto contra inativo concluir pelo cometimento de ilcito que
seria punido com advertncia, diante da impossibilidade de aplicao, apenas registra-se o
fato apurado nos assentamentos funcionais do ex-servidor.

4.10.2.4 - Suspenso

4.10.2.4.1 - Aplicao Originria Residual

A suspenso modalidade punitiva que se dirige reincidncia das faltas punveis
com advertncia e s faltas de maior intensidade por desrespeito a deveres e proibies
reveladoras de desvio de comportamento grave que, todavia, no implicam demisso.

1010

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 130. A suspenso ser aplicada em caso de reincidncia
das faltas punidas com advertncia e de violao das demais proibies que no tipifiquem
infrao sujeita penalidade de demisso, no podendo exceder de 90 (noventa) dias.

Excluindo-se a hiptese de injustificada recusa de submisso inspeo mdica (para

a qual o art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, impe expressamente pena de suspenso
de at quinze dias), a aplicao originria da suspenso na citada Lei de carter residual, ou
seja, a Lei no estabelece, de forma expressa e enumerada, a que irregularidades ela se impe.
Nas listas de infraes dos arts. 116, 117 e 132, descartando-se as hipteses expressas de
aplicao originria de advertncia (qualquer inciso do art. 116 e incisos I a VIII e XIX do art.
117) e de aplicao de pena capital (incisos IX a XVI do art. 117 e art. 132), por excluso,
restam originalmente punveis com suspenso apenas os incisos XVII e XVIII do art. 117,
todos da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 117. Ao servidor proibido:
XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa, exceto em
situaes de emergncia e transitrias;
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou
funo e com o horrio de trabalho.

4.10.2.4.2 - Reincidncia e Gradao

Alm disto, aplica-se a suspenso na reincidncia das faltas punveis com advertncia.
A Lei no especificou se considera como reincidncia o cometimento de uma segunda falta
qualquer punvel com advertncia (reincidncia genrica), ou se considera apenas o segundo
cometimento da mesma falta (reincidncia especfica). Mas, trazendo tona o conceito penal
de reincidncia, prevalece a interpretao mais ampla, pois naquela sede, no s para
considerao do reincidente em contraveno penal, mas at mesmo para o crime, a lei trata
do cometimento de nova infrao de forma genrica, no se importando com a natureza da
infrao antecedente.
Importa ainda destacar que mesmo a sede penal, sabidamente mais conservadora
vista do relevante bem jurdico sobre o qual faz sentir a apenao, reporta-se ao momento do
cometimento do segundo crime para a partir da demarcar a reincidncia, no cabendo espao
para interpretar que a presuno de inocncia somente permitiria cogitar de reincidncia no
trnsito em julgado da sentena condenatria desta conduta posterior. Na esteira, extrai-se a
interpretao teleolgica de que o instituto da reincidncia busca agravar a situao do autor
que, mesmo aps ter sido definitivamente condenado por uma primeira conduta, ou seja, j
tendo sofrido o efeito da ao estatal condenatria, ainda assim reitera a prtica ilcita.
Refletindo esta conceituao para a sede administrativa, tem-se que o servidor pode ser
considerado reincidente a partir do momento concreto em que efetiva a prtica da segunda
infrao, no restando justificativa para diferir tal qualificao agravante para o momento em
que a administrao tem conhecimento da segunda irregularidade ou que promove a
respectiva apurao ou em que julga o feito ou em que aplica a correspondente sano.
CP - Reincidncia
Art. 63. Verifica-se a reincidncia quando o agente comete novo crime, depois de transitar
em julgado a sentena que, no Pas ou no estrangeiro, o tenha condenado por crime
anterior. (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Decreto-Lei n 3.688, de 03/10/41 - Lei das Contravenes Penais - Reincidncia
Art. 7 Verifica-se a reincidncia quando o agente pratica uma contraveno depois de
passar em julgado a sentena que o tenha condenado, no Brasil ou no estrangeiro, por
qualquer crime, ou, no Brasil, por motivo de contraveno.

1011

Ou seja, configura-se a reincidncia quando, do cometimento de uma segunda

irregularidade, qualquer que seja, punvel com advertncia, j tenham sido a primeira infrao
definitivamente julgada na esfera administrativa e a advertncia aplicada, podendo-se valorar
contrariamente ao acusado, com maior nmero de dias de suspenso, especificamente quando
a reincidncia da mesma infrao pela qual o servidor j foi punido. Sendo requisito
essencial que a primeira pena j tenha sido aplicada, a ocorrncia de prescrio, por exemplo,
impede que se cogite de reincidncia (neste caso, configura apenas o mau antecedente de ter o
fato apurado registrado nos assentamentos).
Reincidncia a prtica reiterada da infrao, da mesma natureza ou de outra, pela qual
o funcionrio j tenha sido punido.
A reincidncia pode ser especfica ou genrica, conforme se verifique a repetio do ato
infracional, com a mesma ou com outra modalidade de atuao. Francisco Xavier da
Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 58,
Editora Forense, 2 edio, 2006

Na esteira da considerao acima de que a reincidncia genrica, tambm, se o

servidor j foi apenado com suspenso e comete uma segunda irregularidade, punvel em
princpio com advertncia, cabvel a interpretao por parte da autoridade competente de
consider-lo reincidente e, da, agravar a segunda pena para suspenso, conforme art. 130 da
Lei n 8.112, de 11/12/90.
O efeito da reincidncia no perdura por toda vida funcional do servidor. Conforme se
aduzir em 4.10.7.1, os registros de aplicao de penas de advertncia e de suspenso so
cancelados nos assentamentos funcionais do servidor, respectivamente, aps trs e cinco anos
de efetivo exerccio sem cometimento de nova infrao disciplinar (e no julgamento,
conforme j aduzido linhas antes). Nesta hiptese, um novo cometimento no considerado
reincidncia ensejadora de pena de suspenso.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 131. As penalidades de advertncia e de suspenso tero
seus registros cancelados, aps o decurso de 3 (trs) e 5 (cinco) anos de efetivo exerccio,
respectivamente, se o servidor no houver, nesse perodo, praticado nova infrao
disciplinar.

A suspenso pode ser de at noventa dias (com exceo da hiptese prevista no art.
130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de suspenso de at quinze dias), sendo a nica pena
que comporta gradao, de acordo com os parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de
11/12/90, em atendimento ao princpio da proporcionalidade. Salvo melhor juzo, luz da
vinculao entre infrao e pena e do princpio da legalidade, a redao deste artigo parece
inadequada, ao se reportar, genericamente no plural, aplicao das penas - como se fosse a
todas as penas -, visto que natureza e gravidade da infrao, danos, agravantes e atenuantes do
fato e antecedentes funcionais no se aplicam s penas capitais.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a
natureza e a gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio
pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais.

Conforme j antecipado em 4.10.2.2, as condies atenuantes ou agravantes de ordem

prtica da conduta ftica atuam apenas horizontalmente na gradao da pena aplicada quela
conduta e no na desconfigurao do fato em si e tambm no se confundem com os
antecedentes funcionais, avaliados pelos assentamentos, abonadores ou no de boa conduta
profissional pretrita.
Relembre-se que, nos termos do art. 131 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

1012

independentemente de haver sido cancelado nos assentamentos ou no, o registro de aplicao

de pena de advertncia ou de suspenso, decorridos respectivamente trs e cinco anos de
efetivo exerccio sem nova infrao disciplinar, no pode ser considerado como antecedente
funcional e muito menos como ensejador de reincidncia.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/2.

4.10.2.4.3 - Aplicao da Pena de Suspenso em Hipteses Originariamente Punveis com

Advertncia
A interpretao conjunta dos arts. 128, 129 (em sua parte final) e 130 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, permite entender que, no nico caso em que a Lei confere autoridade julgadora
certa discricionariedade na aplicao da pena, legalmente cabvel a aplicao de pena mais
grave que advertncia (ou seja, suspenso) em hiptese que, em princpio, seria punida com
advertncia, conforme parmetros expostos em 4.9.1. Assim, em funo sobretudo da
natureza ou da gravidade da infrao e/ou das circunstncias agravantes e/ou maus
antecedentes, pode a autoridade competente, a seu critrio, aplicar suspenso em caso de
afronta a deveres funcionais do art. 116 e de proibies dos incisos I a VIII e XIX do art. 117
da Lei n 8.112, de 11/12/90, ainda que na primeira irregularidade cometida pelo servidor,
sem se cogitar de reincidncia. Destaque-se que pode ser considerado negativamente na
avaliao da natureza ou da gravidade da infrao o fato de a concluso final ter se limitado a
apenas um enquadramento ou a mais de um enquadramento, seja em concurso de infraes,
seja por infraes independentes, conforme se aduziu em 4.5.3, de forma que, se ambos
enquadramentos teria como pena bsica advertncia, o concurso pode justificar o agravamento
para suspenso; e que, se um dos enquadramentos j teria como pena bsica suspenso, o
concurso pode justificar um agravamento na quantidade de dias da suspenso.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos de
violao de proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservncia de
dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, que no justifique
imposio de penalidade mais grave. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Parecer AGU n GQ-127, no vinculante: Ementa: Nada obstante a advertncia ser a
penalidade estatuda para os casos de inobservncia de dever funcional, os fatores de
graduao de pena, especificados no art. 128 da Lei n 8.112, de 1990, podem justificar
punio mais grave.
8. Assim que a apenao do servidor faltoso compulsria e pode ser agravada pela
autoridade julgadora, de lege lata, pois o art. 128 da Lei n 8.112 estabelece que, na
aplicao das penalidades sero consideradas a natureza e a gravidade da infrao
cometida, os danos que dela provierem para o servio pblico, as circunstncias
agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. A Lei impe autoridade que, na
oportunidade do julgamento, observe esses aspectos, mas, to-s, para, num juzo de valor,
graduar a penalidade. Extrapolaria o sentido e o alcance do regramento da matria
considerar esses aspectos com o fito de descaracterizar o ilcito administrativo ou de
amenizar indevidamente a punio, sob o pretexto singelo de que somente teriam sido
inobservados deveres ou transgredidas proibies.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.635: Ementa: 1. Desde que se justifique a
imposio de pena mais grave, nos casos de inobservncia de dever funcional, cabvel a
pena de suspenso (art. 129 da Lei 8.112/90). 2. Deciso fundamentada de autoridade
administrativa que avaliou a falta cometida.
STJ, Mandado de Segurana n 5.935: Ementa: 1. inobservncia de dever funcional
(artigo 116, incisos I, III e IX, da Lei 8.112/90), aplica-se a pena disciplinar de
advertncia, desde que a conduta praticada pelo servidor no justifique a imposio de
penalidade mais grave, conforme os critrios de convenincia e oportunidade da
Administrao Pblica. 2. Em se tratando de penalidade disciplinar de suspenso superior

1013
a 30 dias, compete ao Ministro de Estado aplic-la (artigo 141, inciso II, da Lei 8.112/90).
3. Ajustamento do ato administrativo disciplinar lei.
Como a lei no tem palavras inteis, observa-se, porm, em uma anlise cuidadosa, que a
parte final do art. 129 da Lei n. 8.112/90 admite, tambm, aplicao da pena de suspenso
nos casos mais graves de violao das proibies constante do art. 117, incisos I a VIII e
XIX, e de inobservncia de dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma
interna. (...),Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 359, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/
Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13
O Direito Administrativo Disciplinar (...) no casustico como o Direito substantivo
penal, porm, tampouco ele atpico (...) porque ele envolve os mais heterogneos, os mais
genricos e os mais objetivos ou subjetivos interesses do Estado. (...)
Na falta de um elenco infracional, que seria atpico para a absoluta identidade com o
Direito Penal, o Direito Administrativo Disciplinar repousa a sua parte substantiva em
dispositivos estatutrios que, ora referindo-se aos deveres, ora reportando-se s
proibies, dizem bem alto que o desrespeito a qualquer deles acarreta punies que
tenham a variao especificada em lei.
Enquanto o Cdigo Penal estabelece os ilcitos acompanhados das respectivas penas e
contm um artigo especial para a dosagem correta das mesmas, tendo em vista os
antecedentes e personalidade do agente, intensidade do dolo ou grau da culpa e aos
motivos e circunstncia do crime, o Direito Administrativo Disciplinar, embora no o
fazendo formalmente pelo mesmo princpio de sequncia, estabelece a tipicidade dos
ilcitos que a administrao desejou prever e, tambm, a variao das penas que entendeu
cominar, tais como a repreenso, a suspenso, a demisso simples ou qualificada (a bem
do servio pblico), etc, ele especifica os mesmos princpios.
No tocante dosagem da pena, leva em considerao (...) as comprovadas circunstncias
determinantes do evento e da consequente responsabilidade (...)
Convm salientar que a Administrao Pblica, ao cominar a pena sugerida na
capitulao conclusiva do relatrio do processo administrativo, toma uma atitude
absolutamente idntica do juiz, preceituada no art. 59 do Cdigo Penal, que determina a
dosagem da pena, levando em considerao a intensidade do dolo ou o grau da culpa e
ainda as circunstncias do ilcito, bem como da personalidade do agente.
Isto quando sopesadas vrias circunstncias que gravitam em torno do ilcito
administrativo e do seu agente, at mesmo quanto reincidncia deste.
As circunstncias que, criteriosamente, devem ser consideradas na cominao das penas
(...) so, especificamente, a natureza, a gravidade e os motivos determinantes da infrao,
os danos que dela provierem para o servio pblico, a personalidade e os antecedentes do
agente e, por fim, a intensidade do dolo ou o grau da culpa. Egberto Maia Luz, Direito
Administrativo Disciplinar, pgs. 66, 74, 76, 77 e 85, Edies Profissionais, 4 edio,
2002
Enquanto a sano criminal pressupe a absoluta correspondncia entre o fato e a
previso hipottica da lei (todos os elementos do tipo penal devem ser realizados pelo
autor do crime), a sano disciplinar, em princpio, no reclama seno uma aproximao
razoavelmente justificada entre a conduta do agente e a previso legal do fato punvel,
deixando uma certa margem de liberdade para que a autoridade administrativa proceda ao
enquadramento legal pertinente com substancialmente menor ou quase inexistente
liberdade nos casos de faltas funcionais sujeitas a penalidades mais graves, como a
demisso e a cassao de aposentadoria.
Por isso, fala-se, como regra geral, em atipicidade das faltas disciplinares, no sentido de
que a avaliao dos fatos imputados ao acusado e respectivo enquadramento legal, para
escolha da punio prpria, confere alguma margem discricionria para a autoridade
administrativa, liberdade que no existe nos lindes do direito penal: neste a conduta
descrita deve amoldar-se rigorosamente de acordo com todos os elementos do tipo definido
na lei penal, sob pena de o fato ser considerado atpico e no configura crime. Antonio
Carlos Alencar Carvalho, Manual do Processo Administrativo Disciplinar e
Sindicncia, pg. 76, Fortium Editora, 1 edio, 2008
pacfico na doutrina e jurisprudncia que a aplicao do artigo 128 da Lei 8.112/90
pode elevar a pena de advertncia para uma suspenso ou atenuar uma suspenso para
advertncia. Vincius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 136,
Fortium Editora, 1 edio, 2008

1014
Prescreve ainda o artigo [129 da Lei n 8.112/90] que, caso deixe de observar dever
funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, ser o servidor advertido,
quando aquela falta no determine imposio de penalidade mais grave. Quem decide se
cabe ou no pena mais grave evidentemente a administrao, por suas autoridades
competentes a cada caso, e conforme o critrio estabelecido no art. 128. Ivan Barbosa
Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg. 220, Editora
Saraiva, 4 edio, 1995

Ou seja, luz do princpio da proporcionalidade, cabe ao julgador contrapor a

gravidade da falta, o dano dela decorrente, o grau de responsabilidade do servidor e seus
antecedentes funcionais, buscando assim maior justeza na aplicao da sano.
Em contrapartida leitura estritamente literal do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
de que o agravamento de advertncia para suspenso somente seria cabvel em hipteses de
inobservncia de deveres, a presente interpretao, de que se pode aplicar suspenso por
afronta tanto aos deveres do art. 116 quanto s proibies do art. 117 da mesma Lei encontra
apoio em manifestaes da Advocacia-Geral da Unio, como no Parecer AGU n GQ-183,
vinculante (de teor repetido nos Pareceres AGU n GQ-140 e GQ-167), reproduzindo ainda
idntico posicionamento doutrinrio:
Parecer AGU n GQ-183: 11. A incidncia do art. 128 da Lei n 8.112 adstrita aos tipos
das condutas delituosas dos servidores indiciados, ligados aos deveres e proibies, os
quais no impedem a aplicao de penas mais severas que as previstas em lei, como regra
geral (arts. 129 e 130 da Lei n 8.112), ante a gravidade da infrao e as circunstncias
agravantes. A autoridade julgadora possui o poder de agravar a apenao do servidor
faltoso, pois na aplicao da penalidade sero consideradas a natureza e a gravidade da
infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio pblico, as circunstncias
agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. A Lei prescreve autoridade que,
na oportunidade do julgamento, observe esses aspectos, todavia, s e s, para, num juzo
de valor, graduar a penalidade. Extrapolaria o sentido e o alcance do regramento da
matria considerar esses aspectos com o objetivo de amenizar indevidamente a punio.
12. Autoriza pena mais grave que a advertncia, com o seguinte jaez, o prprio art. 129 da
Lei n 8.112: (...)
13. Assim Ivan Barbosa Rigolin expressou sua opinio a respeito da inteligncia do
transcrito art. 129, verbis:
Prescreve ainda o artigo que, caso deixe de observar dever funcional previsto em lei,
regulamentao ou norma interna, ser o servidor advertido, quando aquela falta no
determine imposio de penalidade mais grave. Quem decide se cabe ou no pena mais
grave evidentemente a administrao, por suas autoridades competentes a cada caso, e
conforme o critrio estabelecido no art. 128 (Comentrios ao Regime nico dos
Servidores Pblicos Civis, So Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 220).

Destaque-se que as extenses do pargrafo acima no alcanam as penas capitais, cuja

lista de hipteses de aplicao exaustiva. Nos termos literalmente expostos nos arts. 128 a
130 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no h reincidncia ou migrao de pena que justifique
proposta de penas expulsivas se o fato literalmente no se enquadra em algum dos incisos do
art. 132 da mesma Lei.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/2.

4.10.2.4.4 - Efetivao da Pena ou Sua Converso em Multa

Por bvio que a punio com suspenso no significa para o servidor dispensa
remunerada de suas atribuies. Os dias de apenao (de um a noventa) no so contados
como de efetivo exerccio para nenhum efeito. O efeito punitivo reside, precipuamente, no
aspecto patrimonial, com que o servidor tem sua remunerao descontada na proporo dos

1015

dias sem comparecer ao servio, alm de tambm repercutir em demais direitos associados a
tempo de efetivo exerccio do cargo.
A modalidade punitiva de suspenso, alm do carter corretivo, tem inegveis efeitos
patrimoniais, pecunirios, na medida em que os dias de afastamento so descontados dos
vencimentos do servidor apenado. Reflete, tambm, negativamente, na aquisio de
vantagens e promoes, ante a interrupo na contagem do tempo de servio. Francisco
Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg.
59, Editora Forense, 2 edio, 2006

No obstante, a administrao, vista exclusivamente do interesse pblico,

independentemente da preferncia do servidor apenado, pode converter a pena de suspenso
em multa de 50% por dia do(s) vencimento(s) ou da remunerao, a critrio da autoridade
julgadora, em funo da imprescindibilidade ou no das atividades que o servidor
desempenha poca do julgamento e tambm da gravidade do ilcito, devendo o servidor
permanecer em servio. No h previso legal de consulta ao servidor acerca de sua
preferncia, mas nada impede que ele espontaneamente se manifeste. A opo pela efetiva
aplicao da pena de suspenso, com o afastamento no remunerado por determinado perodo,
ou pela converso em multa independe da vontade do servidor e atende to-somente ao
interesse pblico. Formalmente, esta deciso de competncia da autoridade julgadora, sem
prejuzo de se recomendar que esta busque, junto autoridade local, a melhor forma de se
atender ao interesse pblico na unidade onde a pena ser cumprida.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 130.
2 Quando houver convenincia para o servio, a penalidade de suspenso poder ser
convertida em multa, na base de 50% (cinquenta por cento) por dia de vencimento ou
remunerao, ficando o servidor obrigado a permanecer em servio.

Percebe-se a atecnia do 2 do art. 130 da Lei n 8.112, de 11/12/90, ao definir que a

multa incide sobre o vencimento ou sobre a remunerao do servidor, uma vez que, para
muitos cargos, luz dos seus arts. 40 e 41, vencimento a parcela fixa integrante da
remunerao. A prevalecer o carter alternativo, a Lei teria conferido extrema
discricionariedade a esta converso, permitindo que se aplicasse a sano a toda a
remunerao ou apenas a parte dela, no caso de cargos que possuem vencimento. Uma vez
que no faria sentido interpretar aplicao apenas em parte da remunerao, na contrapartida
de dias efetivamente no trabalhados, aduz-se que a Lei quis se referir remunerao, que
pode ter como sinnimo o termo vencimentos, ali mal redigido no singular. Acrescente-se
ainda a possibilidade de ali tambm se compreender o termo subsdio, inovado pela Emenda
Constitucional n 19, de 04/06/98, como mais uma espcie remuneratria, mediante parcela
nica, de servidores de determinados cargos, organizados em carreira, sobretudo em funes
tpicas de Estado, como o caso da Carreira de Auditoria da Receita Federal .
(...) Essa converso somente ocorre quando houver convenincia para o servio,
hiptese em que o servidor ficar obrigado a permanecer na repartio, exercendo suas
tarefas durante todo o expediente, percebendo, nos dias fixados, os vencimentos do cargo
pela metade.
A multa, tal como prevista na Lei n 8.112/90, no constitui modalidade de apenao
autnoma, mas forma alternativa, substitutiva, aplicada no exclusivo interesse da
administrao, e na considerao nica de que o afastamento do servidor afetar o
servio. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico
Civil da Unio, pg. 59, Editora Forense, 2 edio, 2006
Remunerao (...) significa o vencimento acrescido das vantagens pecunirias
estabelecidas em lei. Vencimento corresponde ao padro, sem os acrscimos. Vencimentos,
no plural, o mesmo que remunerao, na terminologia adotada pela legislao. Pode
haver desencontro no uso das expresses, seja na Constituio, seja na lei. No entanto, o
que vale o contedo do conceito. Regis Fernandes de Oliveira, Servidores Pblicos,
pg. 57, Malheiros Editores, 1 edio, 2004

1016

Na verdade, de se entender que, exclusivamente para a suspenso, configuram-se

dois momentos distintos. A aplicao da pena se d de imediato, com a publicao da portaria,
mas a sua efetividade pode ser postergada, conforme j aduzido em 4.10.1. Isto porque antes
da publicao da portaria de punio, recomenda-se que a autoridade competente para aplicar
pena reporte-se ao titular da unidade de lotao do servidor para que esta segunda autoridade
manifeste, quanto efetivao da pena, se interessante para a unidade o cumprimento
integral da suspenso ou a manuteno do servidor em servio, bem como indique o perodo
para cumprimento da pena (que pode ser definido de duas formas: j a partir da data da
publicao da portaria; ou posteriormente, que parece ser a mais adequada, a partir de data
especificada na portaria, com mnimo prazo hbil para que o servidor seja cientificado).
De se destacar que, caso a administrao opte em converter a pena de suspenso em
multa, este efeito pecunirio no significa uma sano disciplinar autnoma, mas to-somente
uma forma de execuo daquela pena, mantendo o servidor em servio com remunerao
diminuda. Menos ainda a converso da suspenso em multa pode levar ao entendimento
equivocado de absolvio do cometimento do ilcito e nem mesmo abrandamento ou
nulificao da pena, uma vez que esta subsiste em seus efeitos (exceto o do afastamento do
servio), mantendo-se outras repercusses funcionais que a Lei prev para um servidor
apenado (de ser considerado reincidente, por exemplo).
Da mesma forma como na advertncia, na hiptese de processo aberto contra inativo
concluir pelo cometimento de ilcito que seria punido com suspenso, diante da
impossibilidade de aplicao, apenas registra-se o fato apurado nos assentamentos funcionais
do ex-servidor.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/2.

4.10.2.4.5 - No Submisso Inspeo Mdica

Para encerrar a anlise da suspenso, embora seja uma hiptese de rara aplicao, em
funo da escassez de fontes subsidirias, releva abordar o enquadramento e a
instrumentalizao do ilcito previsto no art. 130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Lei n 8.112, de 1/12/90 - Art. 130.
1 Ser punido com suspenso de at 15 (quinze) dias o servidor que, injustificadamente,
recusar-se a ser submetido a inspeo mdica determinada pela autoridade competente,
cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida a determinao.

Antes de abordar tal instrumentalizao, convm esclarecer a origem deste

enquadramento, extrada do Ttulo IV - Da Seguridade Social do Servidor, e, mais
especificamente no Captulo IV - Da Licena para Tratamento de Sade, abrangendo os arts.
202 a 206 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Conforme j aduzido em 4.4.9.1, diante de problemas
de sade, pode o servidor, a pedido ou de ofcio, submeter-se inspeo mdica, a fim de
obter licena para se tratar. Embora o mais comum seja o prprio servidor requisitar e
provocar a inspeo, o art. 206 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na hiptese que aqui interessa,
estabelece o poder de a administrao, por meio de autoridades competentes em linha
hierrquica ou de projeo de gesto de pessoas ou ainda de rea mdico-assistencial,
determinar que o servidor, sob indcios de leso orgnica ou funcional, submeta-se inspeo
dos profissionais legalmente competentes para afirmar ou negar a doena e decidir pelo seu
afastamento ou no. Ao final da licena, o servidor deve novamente se submeter inspeo
mdica, que determinar seu retorno ou a prorrogao da licena ou, no extremo, aps 24
meses, a aposentadoria por invalidez.

1017

Compreende-se, ento, que, em funo destes mandamentos, pode surgir a obrigao

funcional de se submeter inspeo mdica; e, consequentemente, na inobservncia
injustificada, pode-se configurar a hiptese prevista no art. 130, 1 da Lei n 8.112, de
11/12/90. Obviamente, havendo justificativa para a omisso do servidor (por exemplo, a
inao pode ser decorrncia dos efeitos da prpria doena), afasta-se a ilicitude da conduta.
O mandamento acima resguarda a administrao tambm da hiptese de o servidor
continuadamente tentar se valer de atestados particulares (no caso de no haver mdico
oficial) para obter sucessivas licenas, em detrimento do interesse pblico da continuidade
dos servios.
Uma vez que a Lei apenas estabeleceu a hiptese ftica e a repercusso sancionadora,
mas no expressou a forma, e tambm no h manifestaes do Departamento de
Administrao do Servio Pblico, da Advocacia-Geral da Unio, da Comisso de
Coordenao de Correio da Controladoria-Geral da Unio ou de Tribunais Superiores
acerca do tema, convm esclarecer se a aplicao de tal suspenso requer o rito disciplinar
ordinrio, com contraditrio e ampla defesa, ou se o legislador criou um caso excepcional, de
medida coercitiva para que o servidor se submeta percia mdica oficial.
Tem-se certo que o deslinde da presente questo reside na determinao da natureza
jurdica desta suspenso de quinze dias. Neste rumo, a previso da mencionada sano
configura-se como constrio excepcional, que tem por finalidade encorajar o servidor a
submeter-se ao exame mdico de carter oficial (ou seja, de interesse pblico), determinado
pela autoridade administrativa. Sendo assim, a suspenso em comento anmala na
sistemtica do Estatuto, pois se configura como medida de carter coercitivo. Tanto verdade
que esta sano no pode ser computada para efeito de reincidncia e que a parte final do 1,
do art. 130 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece que o comparecimento do servidor para
submeter-se ao exame pericial extingue os efeitos da sano. Ora, na matria disciplinar, no
se cogitaria de razoabilidade e de plausibilidade de um dispositivo legal que atribusse ao
prprio infrator o poder de interferir no efeito da pena estatutria que lhe aplicada.
Pelo exposto, a suspenso em tela se reveste de um meio executivo para compelir o
servidor a submeter-se ao exame mdico oficial, com o fim de fazer vencer a sua resistncia
injustificada a cumprir determinao superior de qualquer autoridade competente. Uma vez
que esta sano assume natureza jurdica de elemento de fora e de coero dirigido a
constranger e a subjugar o servidor recalcitrante inspeo mdica, despoja-se de carter
punitivo. Deste modo, tendo carter apenas compulsivo e no de represso punitiva, esta
suspenso no pena estatutria de natureza disciplinar.
Logo, por no ter natureza punitiva, a aplicao da suspenso prevista no 1 do art.
130 da Lei n 8.112, de 11/12/90, prescinde de processo administrativo disciplinar e at
mesmo de sindicncia disciplinar instaurados por Chefe de Escor. No obstante, no dado
autoridade que detm competncia para sua imposio furtar-se ao dever de fundamentar sua
deciso, sob pena de violar o princpio da motivao e de macular seu ato sancionatrio com o
no atendimento de um dos requisitos de validade de qualquer ato administrativo.
O entendimento ora esposado, da desnecessidade de instaurao de rito disciplinar,
encontra amparo na doutrina de poucos autores que abordam o tema com alguma
profundidade (j que a maioria se limita a to-somente reproduzir a literalidade do art. 130,
1 da Lei n 8.112, de 11/12/90).
Trata-se, por conseguinte, de punio disciplinar anmala, uma vez que o seu legtimo
escopo no propriamente punir, e sim coagir o servidor a submeter-se inspeo mdica

1018
determinada pela autoridade hierrquica competente, tanto assim que, uma vez atendida a
determinao, cessam todos os efeitos da pena de suspenso imposta, o que significa que
no deva sequer ser levada para registro nos assentamentos funcionais do servidor
respectivo.
Em resumo, pode-se assentar que tal reprimenda, preordenando-se a constranger o
servidor a submeter-se a essa providncia de carter mdico, tem ndole proeminentemente
precautria, tal qual ocorre nas hipteses das prises do devedor alimentcio e do
depositrio infiel. O mesmo ocorria em relao priso administrativa (que vigorou entre
ns at o advento da carta Poltica de 1988), a qual, destinando-se a acautelar o
patrimnio pblico, deveria ser relaxada to logo fosse recomposto o errio. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 381, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004
Na eventual recusa a submeter-se a essa inspeo mdica, a desobedincia a esta ordem
(que tem como fundamento averiguar o estado doentio do servidor, capaz de causar dano a ele prprio, ou comunidade circundante, como no caso de molstia infecto-contagiosa),
cabe pena de suspenso de at 15 dias.
Se durante o perodo de suspenso o servidor se apresenta inspeo mdica, cessa a
aplicao da penalidade, a partir do cumprimento da ordem. Mas, se ultrapassado o prazo
de 15 dias, o servidor, mesmo assim, no se apresentar inspeo mdica, ter para ele se
encerrado o perodo punitivo, porm no poder retornar ao trabalho, pelos mesmos
motivos que deram causa ao afastamento. Caber autoridade registrar o trmino da
penalidade, descontando-se as faltas ao trabalho que se seguirem, da sua remunerao. A
sua ausncia caracteriza a inassiduidade. Ademais, persistindo a situao, cabe ao
dirigente registrar a repetio da desobedincia e refazer a exigncia do exame mdico.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 282, Editora
Consulex, 2 edio, 1999
Neste caso evidentemente no existir processo contraditrio, visto que de nada est
sendo acusado o servidor; ocorre apenas que ele se nega a submeter-se a exame mdico, o
que a administrao exige para deferir-lhe algum direito anteriormente previsto na L.
8.112, como licena ou readaptao, por exemplo. Ocorrendo a hiptese, recusando-se o
servidor ao exame mdico exigido na lei, ser-lhe- simplesmente aplicada a penalidade.
Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg.
226, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

E, muito mais que isto, que tambm no se confunda a desnecessidade de instaurao

de processo administrativo disciplinar e nem mesmo de sindicncia disciplinar com absoluta
discricionariedade e muito menos com arbitrariedade a favor da administrao. No caso de
servidor respondendo a processo administrativo disciplinar ou sindicncia disciplinar, deve-se
oportunizar ao faltoso a prerrogativa de se manifestar naqueles autos j em curso, a fim que
possa apresentar justificativa para o no comparecimento percia mdica. E, mesmo nas
hipteses menos comuns de se determinar a submisso percia mdica ainda em sede de
juzo de admissibilidade ou em fase de julgamento, deve ser concedida ao servidor a
oportunidade de se manifestar no procedimento em curso.
Na verdade, o entendimento a que aqui se chega, no rigor da literalidade legal, no se
limita apenas ao servidor objeto de algum procedimento correcional e que se recusa a se
submeter percia mdica de interesse do processo disciplinar. O comando legal genrico e
aplica-se igualmente hiptese de o servidor, em sua prpria unidade, recusar-se a acatar a
ordem de qualquer autoridade competente, seja na linha hierrquica, seja na projeo de
gesto de pessoas ou mesmo da rea mdico-assistencial, para que se submeta inspeo ou
avaliao mdica, de qualquer espcie, fim ou natureza. Se, por um lado, de forma tenuemente
contrria tese ora encampada, se argumentasse que a presena do dispositivo determinador
da medida coercitiva no Captulo legal referente ao regime disciplinar limitaria sua
aplicabilidade aos casos de recusa de submisso percia mdica de fins disciplinares, por
outro lado, se apresenta com maior robustez o contra-argumento de que, em diversas outras
passagens, o texto da Lei n 8.112, de 11/12/90, regulando outros institutos estatutrios,
menciona a possibilidade ou a vinculao de servidor se submeter percia, inspeo ou

1019

avaliao mdica oficial.

Seja a percia mdica a que o servidor injustificadamente se recusa a se submeter de
interesse da matria disciplinar, seja de interesse de qualquer outra rea de atuao da
administrao sobre seu corpo funcional, no cabe ao Chefe de Escor instaurar processo
administrativo disciplinar ou sindicncia disciplinar.
Por fim, para esclarecer a competncia para a aplicao da mencionada medida
coercitiva, faz-se necessrio manter uma linha interpretativa coerente com tudo ao que acima
se aduziu, mantendo harmonia sistemtica com os comandos da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Ora, se acima se defendeu que a suspenso em tela no tem a natureza de pena inserida no
regime disciplinar mas sim de um mero meio executivo de coero ao dispor de qualquer
autoridade, no estando abrangida pela matria disciplinar, no h que se confundir a
competncia inespecfica para proceder a tal ato administrativo com a especfica competncia
correcional, que o Regimento Interno e a Portaria RFB n 136, de 06/02/13, associam com
exclusividade aos Chefes de Escor e residualmente ao Corregedor. Portanto, de um lado, caso
a submisso percia, avaliao ou inspeo tenha sido determinada pelo Chefe de Escor ou
excepcionalmente pelo Corregedor em virtude de qualquer procedimento de ndole
correcional, recai sobre aquelas mesmas autoridades cuja ordem foi desatendida a
competncia para aplicar medida coercitiva de suspenso de quinze dias, com base no 1 do
art. 130 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Por outro lado, caso a submisso percia, avaliao ou
inspeo tenha sido determinada por autoridade administrativa qualquer, na unidade do
faltoso ou na projeo de gesto de pessoas ou na rea mdico-assistencial, recai sobre estas
autoridades cuja ordem foi desatendida a competncia a aplicao daquela medida coercitiva.

4.10.2.5 - Penas Capitais (Demisso, Cassao de Aposentadoria ou de Disponibilidade e

Destituio de Cargo em Comisso)
Em princpio, a expresso penas capitais (ou penas expulsivas) refere-se
demisso, cassao de aposentadoria, cassao de disponibilidade e destituio de cargo em
comisso, j se desconsiderando a destituio de funo comissionada (funo de confiana),
conforme 4.10.2.1.
A demisso, a cassao de aposentadoria e a cassao de disponibilidade tm as
mesmas hipteses de aplicao, variando apenas o polo passivo (servidor ativo de cargo
efetivo para a primeira e inativo para as duas demais). Estas penas so aplicadas nas violaes
das proibies constantes dos incisos IX a XVI do art. 117 e de todos os incisos do art. 132,
ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, sem comportar gradao.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:
I - crime contra a administrao pblica;
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio;
VI - insubordinao grave em servio;
VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima defesa prpria
ou de outrem;
VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos;
IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo;
X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional;
XI - corrupo;
XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117.
(Nota: Art. 117. Ao servidor proibido:

1020
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica;
X - participar de gerncia ou administrao de empresa privada, sociedade civil, salvo a
participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou entidades em que a
Unio detenha, direta ou indiretamente, participao do capital social, sendo-lhe vedado
exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio; (Redao
dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando
se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e
de cnjuge ou companheiro;
XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de
suas atribuies;
XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV - proceder de forma desidiosa;
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades
particulares;)
Art. 134. Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver
praticado, na atividade, falta punvel com a demisso.
Art. 135. A destituio de cargo em comisso exercido por no ocupante de cargo efetivo
ser aplicada nos casos de infrao sujeita s penalidades de suspenso e de demisso.
Pargrafo nico. Constatada a hiptese de que trata este artigo, a exonerao efetuada
nos termos do art. 35 ser convertida em destituio de cargo em comisso.
(Nota: Art. 35. A exonerao de cargo em comisso e a dispensa de funo de confiana
dar-se-: (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
I - a juzo da autoridade competente;
II - a pedido do prprio servidor.)

A demisso a pena expulsiva aplicvel ao servidor que comete infrao grave no

exerccio de cargo efetivo e que ainda se encontra na ativa quando da apurao e da apenao.
, portanto, o caso geral da aplicao de pena expulsiva.
Alguns fatos ensejadores de demisso esto descritos no prprio artigo 132, junto
previso da pena, enquanto outros fatos esto descritos nos incisos IX a XVI do art. 117 e nos
arts. 133, 138 e 139, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90. Independentemente do fato
ensejador, tem-se que todas as hipteses de aplicao de demisso esto exaustivamente
listadas no art. 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Com isto, mesmo nos casos de fatos enquadrados nos incisos IX a XVI do art. 117 ou
nos arts. 133, 138 e 139 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve atentar a autoridade julgadora para
a necessidade de embasar o ato de demisso nos incisos XIII, XII, II e III do art. 132 da norma
(aqueles primeiros dispositivos apenas descrevem fatos, sendo necessria a capitulao nestes
ltimos para se aplicar a pena).
A incluso da cassao de aposentadoria e da cassao de disponibilidade como penas
estatutrias decorre de o dever de apurar impor que servidor responda por atos cometidos na
ativa, quando legalmente investido no cargo, em seu pleno exerccio, no importando a sua
condio poca da apurao. A aposentadoria e a disponibilidade so espcies de
inatividade, sendo a aposentadoria um benefcio obtido em funo de invalidez permanente ou
parmetro temporal (compulsoriamente ou a pedido), enquanto que a disponibilidade
aplicada ao servidor nos casos de reorganizao ou extino de seu rgo, de extino de seu
cargo ou de declarao de sua desnecessidade, at que ele seja aproveitado em outra vaga,
conforme respectivamente o art. 186 e o art. 37, 3 e 4, ambos da Lei n 8.112, de
11/12/90.
Em caso de cassao de aposentadoria ou de disponibilidade, o ato punitivo deve
combinar o art. 134 com o enquadramento do fato cometido na ativa (incisos IX a XVI do art.
117 ou I a XIII do art. 132, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90).

1021

A Lei n 8.112, de 11/12/90, no imps restrio para a natureza da aposentadoria a ser

cassada, podendo, ento, a pena ser aplicada inclusive em aposentado por invalidez.
Tampouco importa, para a posterior responsabilizao que, poca do fato, o servidor j
tenha tempo para se aposentar voluntariamente. A perda da aposentadoria de servidor no
impede que o apenado leve o tempo de contribuio previdenciria para o regime geral de
aposentadoria. Da mesma forma, se a aposentadoria se deu por invalidez, no prejudica de se
alegar a mesma clusula no regime geral. Por fim, encontra-se superada a alegao de
inconstitucionalidade da pena.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.557: Ementa: (...) III.- O Supremo
Tribunal Federal assentou que no inconstitucional a penalidade de cassao de
aposentadoria: Lei 8.112/90, art. 127, IV: MS 21.948/RJ, Relator Ministro Nri da Silveira,
Plenrio, 29.9.94, "D.J." de 07.12.95.
STF, Mandado de Segurana n 21.948: Ementa: 4. No pode prosperar, aqui, contra a
demisso, a alegao de possuir o servidor mais de trinta e sete anos de servio pblico. A
demisso, no caso, decorre da apurao de ilcito disciplinar perpetrado pelo funcionrio
pblico, no exerccio de suas funes. No , em consequencia, invocvel o fato de j
possuir tempo de servio pblico suficiente aposentadoria. A lei prev, inclusive, a pena
de cassao da aposentadoria, aplicvel ao servidor j inativo, se resultar apurado que
praticou ilcito disciplinar grave, em atividade.
STF, Mandado de Segurana n 23.299: Ementa: I. Cassao de aposentadoria pela
prtica, na atividade, de falta disciplinar punvel com demisso (L. 8.112/90, art. 134):
constitucionalidade, sendo irrelevante que no a preveja a Constituio e improcedente a
alegao de ofensa do ato jurdico perfeito.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 21.948 e Recurso Ordinrio em Mandado de
Segurana n 24.557; e STJ, Mandado de Segurana n 7.795
(...) Em outras palavras, significa dizer que a inatividade do servidor no causa de
extino da responsabilidade funcional por atos praticados na atividade. Francisco
Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio,
Editora Forense, pg. 82, Editora Forense, 2 edio, 2006

De acordo com a imediata literalidade do art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a pena
de destituio de cargo em comisso somente aplicada ao servidor que ocupa apenas o cargo
em comisso (ou seja, que no detm cargo efetivo). S que, por expressa vontade do
legislador, no art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a aplicao da pena expulsiva deste
servidor sem vnculo efetivo tem um maior alcance que a aplicao da pena expulsiva do
servidor efetivo. A pena de destituio de cargo em comisso abarca no s as infraes que
submeteriam o ocupante de cargo efetivo pena de demisso mas tambm as infraes que o
submeteriam pena de suspenso.
E uma vez que a pena de suspenso contempla diferentes motivaes (aplicao
originria ou aplicao, seja por reincidncia, seja por agravamento, em hipteses que a priori
seriam punveis com advertncia), tem-se que a exata compreenso do dispositivo legal requer
maior detalhamento da expresso infrao sujeita pena de suspenso. De imediato, caso o
servidor comissionado tenha cometido fato enquadrvel nos incisos XVII ou XVIII do art.
117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para os quais se prev originariamente a pena de suspenso,
conforme j se exps em 4.10.2.4.1, de forma inequvoca, sobre ele recair o mandamento do
art. 135 da mesma Lei, impondo-lhe a pena expulsiva de destituio do cargo em comisso.
Mas no se esgotam a as hipteses de aplicao em comento. Some-se que, luz do
que foi exposto em 4.10.2.4.2, deve a comisso atentar para a possibilidade de o servidor
comissionado j ter sido apenado com advertncia em prazo inferior a trs anos do
cometimento de nova infrao tambm merecedora originariamente de advertncia, para a

1022

qual, obrigatoriamente, se aplicaria a pena de suspenso, conforme determina o art. 130 da Lei
n 8.112, de 11/12/90. E tem-se ainda, por fim, de acordo com o que se aduziu em 4.10.2.4.3,
que cabe comisso aquilatar se a infrao cometida pelo servidor comissionado, embora
originariamente seja punvel com advertncia, luz dos parmetros do art. 128, em conjunto
com a parte final do art. 129, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, justifica a imposio de
penalidade mais grave, ou seja, suspenso. Em qualquer das duas hipteses acima, deve a
comisso indicar que, por se tratar de servidor sem vnculo, a pena que efetivamente ser
sugerida a de destituio do cargo em comisso, conforme o art. 135 da Lei n 8.112, de
11/12/90, determina.
Desta forma, a lista de enquadramentos com que se pode aplicar ao servidor apenas
comissionado a destituio de cargo em comisso, alm das hipteses de aplicao de
demisso de servidor efetivo (art. 117, IX a XVI, e art. 132, em todos seus incisos, ambos da
Lei n 8.112, de 11/12/90), ainda acrescida por todas as hipteses legais de aplicao de
suspenso, seja originariamente (art. 117, XVII e XVIII, e art. 130, 1, ambos da
mencionada Lei), seja por agravamento da advertncia (art. 116, em todos os seus incisos, e
art. 117, I a VIII e XIX, ambos da mesma Lei). Em qualquer destes casos, deve o ato punitivo
combinar o mencionado art. 135 do Estatuto com algum dos enquadramentos acima listados.
E apesar de a sindicncia disciplinar ser rito hbil para aplicar pena de suspenso, por
fora do art. 146 da Lei n 8.112, de 11/12/90, somente a suspenso aplicada por meio de
PAD pode redundar na pena de destituio do cargo em comisso.
Finalmente, outro ponto que merece ateno especial a hiptese em que a comisso
sindicante prope penalidade de suspenso para servidores pblicos ocupantes apenas de
cargo em comisso. Nota-se do art. 135 da Lei n 8.112/90, que o servidor sem vnculo
efetivo pode ser destitudo do cargo em comisso em razo de infrao sujeita s
penalidades de suspenso e de demisso. Por outro lado, extrai-se da leitura do art. 146 da
Lei n 8112/90, que nos casos de aplicao das penalidades de suspenso superior a 30
dias, de demisso, de cassao de aposentaria ou disponibilidade, ou de destituio de
cargo em comisso, ser obrigatria a instaurao de processo disciplinar. Dessa forma,
pode-se concluir que a sindicncia no meio hbil para se propor destituio de cargoem
comisso, mesmo se a infrao for sujeita, originariamente, penalidade de suspenso
inferior a 30 dias. Isso porque, a prpria lei j exige o processo administrativo disciplinar
em sentido estrito para a imposio da penalidade de destituio de cargo em comisso,
independentemente de a infrao ser punvel com suspenso ou demisso., ControladoriaGeral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 86 e 87, 2013,
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13

Pelo exposto, para o servidor detentor apenas de cargo em comisso e que comete
irregularidade grave, a quebra da relao funcional com a administrao se d simplesmente
com a destituio daquele cargo comissionado. Mas no caso de servidor que detm cargo
efetivo e tambm ocupa cargo em comisso (ou ainda funo comissionada) e que comete
falta grave, no se aplica o art. 135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para apenao expulsiva,
mas sim aplica-se a pena de demisso, nas hipteses do art. 132 da mesma Lei.
Neste caso, a relao comissionada (ou de confiana) pode ser mantida, a exclusivo
critrio discricionrio da autoridade que nomeou, bem como pode ser por ela mesma rompida
a qualquer momento - desde o recebimento da representao ou denncia, ou durante o
inqurito administrativo ou ainda somente aps o julgamento demissrio -, por mero ato
gerencial de gesto de pessoal, em nada se confundindo com a responsabilizao disciplinar,
que recai exclusivamente sobre o cargo efetivo. Conforme j aduzido em 4.10.2, a hiptese
em que o poder correcional poderia vir a se limitar relao de confiana para servidor
detentor de cargo efetivo talvez estivesse contida se a Lei n 8.112, de 11/12/90, tivesse
regulado a aplicao da pena prevista no art. 127, VI, de destituio de funo comissionada,

1023

que, todavia, restou sem hiptese de aplicao definida na Lei. No h, portanto, hiptese de
aplicao do poder correcional expulsivo apenas sobre a relao de confiana no caso de
servidor detentor de cargo efetivo sem quebrar a relao funcional efetiva, ou seja, sem se
traduzir em demisso do servio pblico federal.
E este entendimento no se altera mesmo se o servidor comete a infrao grave no
exerccio de cargo em comisso (ou funo de confiana) em rgo distinto daquele em que
mantm seu cargo efetivo mas inserido em mesmo ente federado (Unio, Estado, Distrito
Federal ou Municpio). Neste caso, a nica diferena em relao hiptese de as duas
vinculaes se darem no mesmo rgo que, conforme j aduzido em 3.2.2.1 e 3.2.4.2.2, o
processo disciplinar instaurado no rgo em que se deu o fato irregular, ou seja, onde o
servidor exerce o cargo em comisso (ou a funo de confiana), devendo, ao final, o
julgamento (que inclui a apenao) migrar para a autoridade competente do rgo em que se
situa o cargo efetivo do servidor.
De acordo com o pargrafo nico do art. 135, combinado com o art. 35, ambos da Lei
n 8.112, de 11/12/90, se o servidor ocupante apenas do cargo em comisso tiver sido
exonerado deste cargo (seja por motivada determinao da autoridade nomeante, seja a
pedido) antes de ser processado ou, de forma mais excepcional, j no curso do PAD e,
posteriormente, vier a ser responsabilizado administrativamente com algum dos
enquadramentos acima descritos - de suspenso ou de demisso, a exonerao (no punitiva)
convertida na pena de destituio de cargo em comisso. Assim j se manifestou a AdvocaciaGeral da Unio, no Parecer AGU n GQ-35, vinculante:
22. (...) a) compulsria a apurao das irregularidades atribudas aos servidores em
geral, inclusive as atribudas aos titulares somente de cargos em comisso, indiciando-os e
proporcionando ampla defesa aos ocupantes dos ltimos, mesmo que tenham sido
exonerados, pois a lei admite a converso dessa desvinculao em destituio de cargo em
comisso (...).

Todavia, para o caso de servidor ocupante de cargo efetivo, no h similar previso na

Lei n 8.112, de 11/12/90, para converter em demisso a exonerao, operada de ofcio ou a
pedido antes de vir a ser processado disciplinarmente (a nica ressalva da previso legal de
converso, em demisso, da exonerao de ofcio, de servidor efetivo, em razo da no
satisfao das condies do estgio probatrio quando o agente tambm responde
disciplinarmente, conforme o pargrafo nico do art. 172, combinado com o inciso I do
pargrafo do art. 134, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90). Fora esta hiptese residual, por
inequvoca ateno garantia constitucional de que no h pena sem previso legal, no h
que se cogitar de qualquer tentativa de estender aquele comando do pargrafo nico do art.
135 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para o servidor efetivo estvel previamente exonerado. A
priori, o remdio jurdico imediatamente encontrado no ordenamento aquele prescrito no
caput do art. 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que veda a exonerao a pedido no curso do
PAD. A citada Lei prev apenas, no caput do art. 172, que quandoo agente pleiteia sua
exonerao j no curso do processo disciplinar, tal medida deve ser sobrestada, at que se
tenha a deciso. No obstante, conforme j exposto em 3.2.2.2, a impossibilidade de executar
a eventual apenao no inibe a instaurao, a persecuo, a publicao formal da portaria
punitiva, o registro do fato nos assentamentos e a aplicao de medidas cautelares ou efeitos
acessrios porventura cabveis (destacadamente a vedao temporria ou definitiva de retorno
a cargo e/ou emprego pblicos federais), nos termos dos arts. 136 e 137 da Lei n 8.112, de
11/12/90.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 34. A exonerao de cargo efetivo dar-se- a pedido do
servidor, ou de ofcio.
Pargrafo nico. A exonerao de ofcio dar-se-:
I - quando no satisfeitas as condies do estgio probatrio;

1024
II - quando, tendo tomado posse, o servidor no entrar em exerccio no prazo estabelecido.
Art. 35. A exonerao de cargo em comisso e a dispensa de funo de confiana dar-se-:
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
I - a juzo da autoridade competente;
II - a pedido do prprio servidor.
Art. 135. A destituio de cargo em comisso exercido por no ocupante de cargo efetivo
ser aplicada nos casos de infrao sujeita s penalidades de suspenso e de demisso.
Pargrafo nico. Constatada a hiptese de que trata este artigo, a exonerao efetuada
nos termos do art. 35 ser convertida em destituio de cargo em comisso.
Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s poder ser exonerado a
pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do processo e o cumprimento da
penalidade, acaso aplicada.
Pargrafo nico. Ocorrida a exonerao de que trata o pargrafo nico, inciso I, do art.
34, o ato ser convertido em demisso, se for o caso.
(...) possvel [transformar exonerao em demisso] quanto ao ocupante de cargo em
comisso que no seja titular de cargo efetivo, mas no ao ex-servidor que antes mesmo
da abertura de inqurito administrativo, j fora exonerado a pedido (Parecer
Colepe/Dasp, Proc. n 763/70, apr. 28.04.70). Impossvel tornar-se sem efeito a
exonerao regular de funcionrio para aplicar-lhe a pena de demisso (Parecer
Colepe/Dasp n 586/70, apr. 28.04.70). Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pgs. 285 e 286, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Atente-se que, de acordo com o objetivo do processo, que de apurar atos ilcitos
cometidos no exerccio do cargo ou a ele associados, tem-se que o aposentado que retorna
administrao como ocupante de cargo em comisso e, neste novo exerccio comete
irregularidade grave, no passvel de cassao de aposentadoria, mas sim de destituio do
cargo em comisso.
(...) pode o servidor, que est aposentado ou posto em disponibilidade num cargo, sofrer
as sanes do art. 134 por evento praticado em funo de outro cargo, efetivo ou em
comisso?
Seriam as seguintes, algumas das hipteses:
I - servidor com acumulao constitucionalmente autorizada, aposenta-se de um cargo e,
continuando no outro, comete, no exerccio deste, um deslize capaz de ser demitido. No
ser possvel aplicar a sano do art. 134, pois no h relao entre o antigo vnculo e o
fato punvel. Seria estender a mesma punio, ou punio equivalente, a outro vnculo, o
que contraria o Direito;
II - servidor j aposentado passa a exercer cargo em comisso, de livre nomeao, sem
mais ser ocupante de cargo efetivo. Ao proceder irregularmente neste, poder ter sua
penalidade aplicada na forma do art. 135 seguinte, no podendo ser utilizada a disposio
contida neste artigo [art. 134]. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo
Disciplinar, pg. 301, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Na prtica, tem-se que, dentre as penas expulsivas, as mais comumente aplicadas so

as de demisso e de cassao de aposentadoria (a destituio de cargo em comisso somente
aplicvel em rgos com o hbito de se prover tais cargos com pessoas estranhas ao quadro
efetivo e a cassao de disponibilidade somente se aplica ao caso especfico de servidor
colocado em disponibilidade, podendo-se dispensar, de forma geral, suas citaes no restante
deste texto). E como a demisso e a cassao de aposentadoria tm as mesmas hipteses de
aplicao, de forma mais sinttica neste texto, pode-se usar o termo demisso como
representativo de tudo o que se aplica s penas capitais.

4.10.2.5.1 - Para Enquadramentos Graves, Impossibilidade de Atenuao das Penas

Expulsivas
Diante da gravidade da pena capital, o enquadramento nas irregularidades acima
requer a adequao entre o fato configurado e o texto legal e tambm exige que a conduta

1025

tenha sido dolosa (com exceo da desdia, hiptese de demisso culposa), guardando ento
certa analogia com os requisitos de tipificao penal. Conforme j abordado em 4.7.4.4.1, no
se aplica para fim punitivo a hiptese de demisso por improbidade administrativa culposa,
em razo de ato que cause prejuzo ao errio (embora prevista no caput e no inciso X do art.
10 da Lei n 8.429, de 02/06/92).
Como j noticiado, os ilcitos supracitados [art. 132, I a XII e art. 117, IX a XVI da Lei n
8.112, de 11/12/90] pressupem, em regra, a responsabilidade subjetiva dolosa, quer dizer,
o agente transgressor deve ter agido com inteno ou, ao menos, ter assumido os riscos do
resultado, excepcionando-se o ilcito previsto no inciso XV do art. 117 da Lei n 8.112/90
(proceder de forma desidiosa), que pressupe responsabilidade subjetiva culposa.,
Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg.
363, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Manual
PAD.pdf, acesso em 07/08/13

Uma vez configurado o cometimento de alguma destas hipteses previstas no art. 132
da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade julgadora no dispe de margem de
discricionariedade para abrandar a pena. As penas de demisso e de cassao de aposentadoria
ou de disponibilidade no se comunicam com advertncia e suspenso, dentre as quais at
cabe a aplicao do princpio da proporcionalidade, ponderando-se todas as condicionantes
para se julgar qual das duas penas mais justa. Se por um lado nenhum ilcito ensejador de
alguma daquelas duas penas mais brandas pode ser punido com demisso ou cassaes de
aposentadoria ou de disponibilidade, por outro lado nenhum ilcito ensejador destas punies
graves pode ter a pena abrandada, independentemente dos parmetros do art. 128 da Lei n
8.112, de 11/12/90 (natureza e gravidade da infrao, danos dela decorrentes, circunstncias
agravantes ou atenuantes e antecedentes funcionais). Conforme j mencionado em 4.10.2.1 (a
cuja leitura se remete), embora no se recomende mencionar no julgamento, conta-se com
manifestao neste sentido da Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-177,
vinculante:
Ementa: Verificadas a autoria e a infrao disciplinar a que a lei comina penalidade de
demisso, falece competncia autoridade instauradora do processo para emitir
julgamento e atenuar a penalidade, sob pena de nulidade de tal ato. (...)
10. (...) Apurada a falta a que a Lei n 8.112, arts. 132 e 134, cominam a aplicao da pena
de demisso ou de cassao de aposentadoria ou disponibilidade, esta medida se impe
sem qualquer margem de discricionariedade de que possa valer-se a autoridade
administrativa (...) para omitir-se na apenao.
STJ, Mandado de Segurana n 12.790: Ementa: 4. No obstante os bons antecedentes
funcionais, os autos revelam que o impetrante, ciente de que no poderia exercer a
gerncia ou administrao de empresa privada, constituiu em nome de irmos a empresa
privada, os quais lhes outorgaram procurao com amplos poderes. 5. Do cotejo entre
antecedentes e ilcitos administrativos praticados, no h como se afastar a sano
imposta para que, observando-se o princpio da proporcionalidade, fosse-lhe aplicada
penalidade mais branda.
STJ, Mandado de Segurana n 13.340: Ementa: 7. A sano punitiva em causa decorreu
de atividade administrativa do Poder Pblico que respeitou, com estrita fidelidade, as
prescries relativas exigncia de regularidade formal do procedimento disciplinar e
observncia de todos os postulados constitucionais aplicveis a espcie, mormente o da
proporcionalidade e da razoabilidade, vez que a conduta apurada grave e possui a
demisso como sano disciplinar a ela cominada (art. 132, II da Lei 8.112/90).
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 13.622
STJ, Mandado de Segurana n 13.169: Ementa: 5. No viola o dever de
proporcionalidade o ato disciplinar que, levando em conta a gravidade e repercusso da
falta funcional, impe a penalidade de demisso previamente prevista na norma legal.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 12.689
Entretanto, para os casos em que se configurarem as hipteses previstas no art. 132 da

1026
Lei n 8.112/90, o entendimento majoritrio aponta no sentido da inadequao da
aplicao do princpio da proporcionalidade para os casos de demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade, considerando a inexistncia de comunicao entre as
penas capitais e as penas de advertncia e suspenso., Controladoria-Geral da Unio,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 375, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13
A soluo para evitar injustias , ou no abrir o processo - se for possvel sustentar a
inexistncia do ilcito - ou no enquadrar o servidor em uma das hipteses do art. 132, mas
em outro dispositivo legal cuja consequncia seja uma pena mais branda. Isto , para que
um servidor no seja demitido a soluo no atenuar sua pena, mas sim, se for possvel,
enquadrar sua conduta num dispositivo da Lei 8.112/90 que no gere demisso, caso
contrrio no haver discricionariedade para atenuar a pena.
Assim, o princpio da proporcionalidade s pode ser utilizado para evitar a pena de
demisso se ele no for invocado para atenuar a pena, mas para mudar o enquadramento
para um tipo legal que no gere demisso., Vincius de Carvalho Madeira, Lies de
Processo Disciplinar, pg. 137, Fortium Editora, 1 edio, 2008
30) No pode a autoridade julgadora, sob pretexto de incidncia dos princpios da
proporcionalidade, da individualizao da pena ou da insignificncia, enquadrar a
conduta do acusado em tipo disciplinar passvel do ato vinculado de demisso, mas
aplicar, paradoxalmente, penalidade branda, devendo, nessas hipteses, retipificar os
fatos, de forma que haja harmonia entre a infrao efetivamente cometida e a
correspondente penalidade instituda ou conforme ao estatuto disciplinar de regncia.
31) Ainda que favorveis os parmetros do art. 128, da Lei federal n 8.112/1990, no
ofende os princpios da proporcionalidade e da individualizao da pena a imposio de
penalidade demissria ou de cassao de aposentadoria ou disponibilidade, em face da
gravidade da conduta perpetrada pelo servidor, mormente quando existe prejuzo ao errio
ou proveito ilcito para o transgressor ou para terceiro em razo da falta. Antonio Carlos
Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg.
1054, Editora Fortium, 2008, 1 edio

O tema foi abordado nas Notas Tcnicas Coger n 2005/2 e 2005/7.

4.10.2.5.2 - Nova Punio de Servidor j Punido com Pena Capital

Uma vez que prevalece o interesse pblico de apurar o fato e no necessariamente de
punir, pode ex-servidor j punido com pena capital ser novamente processado. Aplica-se aqui
a mesma base principiolgica defendida em 3.2.2.2 (a cuja leitura se remete, inclusive da
transcrio do Parecer AGU n GM-1, vinculante, do Enunciado CGU/CCC n 2, de 04/05/11,
e da manifestao jurisprudencial l mencionada), quando se justificou a instaurao da sede
disciplinar mesmo que o acusado seja ex-servidor, j apenado em outro processo com
demisso, cassao de aposentadoria ou destituio do cargo em comisso, por outro ato. Ao
final deste segundo apuratrio, tendo-se novamente concludo por grave responsabilizao,
sem ser possvel aplicar de forma concreta a correspondente pena expulsiva (no caso de o exservidor no ter obtido reintegrao, administrativa ou judicial), deve-se no s registrar o
novo fato apurado nos assentamentos funcionais, mas sobretudo dar publicidade ao segundo
ato punitivo, para o que se apresentam duas opes de instrumentalizao.
A primeira possibilidade, formalmente mais adequada, publicar uma segunda
portaria de punio, descrevendo os novos fatos e enquadramentos, com as devidas
repercusses, e registrando que, por j ter o indiciado sofrido anterior penalizao expulsiva, a
efetiva aplicabilidade da segunda pena se operar em caso de j ter havido ou se vier a ocorrer
futura reintegrao administrativa ou judicial. Na outra soluo, em extenso ao conceito
administrativo do apostilamento, pode a autoridade julgadora republicar a portaria da primeira
punio, renumerando-a, registrando que no se prejudicam seus efeitos jurdicos e
acrescentando os novos fatos e enquadramentos, com as devidas repercusses.

1027

Embora se recomende, por aspectos formais, a adoo da primeira dentre as duas

solues, de se reconhecer que ambas atingem idnticos efeitos prticos e igualmente
garantem o interesse maior da administrao. Mais do que a diferena formal entre as
solues, o que importa destacar que no convm que simplesmente a autoridade julgadora
despache para que se registre o segundo fato nos assentamentos funcionais do ex-servidor,
pois assim o ato do julgamento no se configurar perfeito e acabado.
vista da maior segurana jurdica, ao se assegurar a devida publicidade do resultado
do julgamento, por alguma das duas opes acima descritas, permite-se presumir a necessria
cincia do indiciado. A no materializao do ato punitivo, por no ter sido publicado, no
protege a administrao do reingresso do ex-servidor, aps a prescrio da segunda pena, seja
por aprovao em concurso pblico, seja por reverso da primeira punio (por reviso
administrativa ou reintegrao judicial). No caso, por exemplo, de um servidor j demitido ou
com aposentadoria cassada sofrer nova responsabilizao capital, devidamente publicada, e
que venha a ser reintegrado daquela primeira pena, no s ter vedado o retorno como
tambm no far jus reparao pecuniria por todo o perodo em que esteve excludo,
restando-lhe apenas o direito da reparao entre a data da publicao das duas penalizaes.
Alm das razes acima, associadas vedao temporria ou definitiva de retorno, conforme
os arts. 136 e 137 da lei n 8.112, de 11/12/90, pode ocorrer de a segunda responsabilizao
expulsiva acarretar repercusso diferente e mais gravosa que a simples expulso, tais como
indisponibilidade de bens, reparao de dano, representao penal, conforme se ver em
4.10.7.5, 4.14.1 e 4.14.2.

4.10.2.6 - Diferenas entre Exonerao, Demisso, Demisso a Bem do Servio Pblico e

Perda do Cargo
Embora tanto demisso quanto exonerao sejam espcies do gnero vacncia
(conforme o art. 33, I e II da Lei n 8.112, de 11/12/190), comportam significativa diferena
em suas naturezas. Enquanto a demisso tem fim punitivo e decorre da atuao do sistema
correcional, a exonerao ato administrativo sem natureza de penalidade e circunscreve-se
nas competncias da sede de gesto de pessoas.
A lei prev para o servidor estvel duas hipteses de perda punitiva do cargo. A
primeira, em decorrncia de sentena judicial condenatria, transitada em julgado, com
penalidade superior a um ano de deteno por qualquer crime funcional lato sensu ou por
mais de quatro anos de deteno por crime comum, se assim se manifestar o juiz, conforme j
abordado em 4.7.4.1.2. A segunda, em funo de processo administrativo disciplinar, com
garantias da ampla defesa e do contraditrio.
E o servidor efetivo estvel tem trs hipteses de exonerao, todas aplicveis sem
processo disciplinar. A primeira, obviamente, a pedido do prprio servidor, conforme sua
garantia constitucional de livre agir, refletida no caput do art. 34 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
A segunda, em decorrncia do inciso III do art. 41 da CF, com a redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 04/06/98, mediante procedimento de avaliao peridica de
desempenho, com ampla defesa, na forma de lei complementar ainda no existente, em que se
garantir o contraditrio. A terceira, nos termos da redao dada ao art. 169 da CF pela
Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, mediante ato normativo motivado, quando for
atingido limite com gastos de pessoal, com indenizao, em que as carreiras tpicas de Estado
sero atingidas por ltimo, conforme Lei Complementar n 101, de 04/05/00, e Lei n 9.801,
de 14/06/99.

1028
CF - Art. 41.
1 O servidor pblico estvel s perder o cargo: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 04/06/98)
I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(Pargrafos includos pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98)
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo
fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios adotaro as seguintes providncias:
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes
de confiana;
II - exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para
assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos
Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da
reduo de pessoal.
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao
correspondente a um ms de remunerao por ano de servio.
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do
disposto no 4.

E o servidor efetivo no estvel, alm da possibilidade de exonerao a pedido e de

exonerao de ofcio nos termos do art. 169 da CF (neste caso, antecedendo os servidores
efetivos estveis), acima mencionadas, tem ainda mais trs possibilidades de exonerao de
ofcio, no punitiva, sem processo disciplinar. A primeira, prevista no art. 34, pargrafo nico,
I da Lei n 8.112, de 11/12/90, se for reprovado no estgio probatrio, tambm carecedora de
motivao por parte da autoridade e de procedimento administrativo assegurador de ampla
defesa e de contraditrio (embora no se confunda com processo administrativo disciplinar,
conforme j aduzido em 3.2.4.2.1, a cuja leitura se remete); a segunda, se no entrar em
exerccio no prazo de quinze dias da posse, conforme o art. 34, pargrafo nico, II da Lei n
8.112, de 11/12/90; e a terceira, se seu cargo for extinto ou declarado desnecessrio, por ainda
no ter direito disponibilidade, conforme leitura a contrario sensu do art. 41, 3 da CF,
com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 14/06/98, em conjunto com a
Smula n 22 do Supremo Tribunal Federal (O estgio probatrio no protege o funcionrio
contra a extino do cargo.).
J o servidor no efetivo, detentor apenas de cargo em comisso, possui duas hipteses
de exonerao, no art. 35 da Lei n 8.112, de 11/12/90: a pedido ou de ofcio, a critrio da
autoridade que o nomeou.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 22. O servidor estvel s perder o cargo em virtude de
sentena judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar no qual
lhe seja assegurada ampla defesa.
Art. 33. A vacncia do cargo pblico decorrer de:
I - exonerao;
II - demisso;
Art. 34. A exonerao de cargo efetivo dar-se- a pedido do servidor, ou de ofcio.
Pargrafo nico. A exonerao de ofcio dar-se-:
I - quando no satisfeitas as condies do estgio probatrio;
II - quando, tendo tomado posse, o servidor no entrar em exerccio no prazo estabelecido.
Art. 35. A exonerao de cargo em comisso e a dispensa de funo de confiana dar-se-:
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
I - a juzo da autoridade competente;
II - a pedido do prprio servidor.
Art. 135. A destituio de cargo em comisso exercido por no ocupante de cargo efetivo

1029
ser aplicada nos casos de infrao sujeita s penalidades de suspenso e de demisso.
Pargrafo nico. Constatada a hiptese de que trata este artigo, a exonerao efetuada
nos termos do art. 35 ser convertida em destituio de cargo em comisso.
Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s poder ser exonerado a
pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do processo e o cumprimento da
penalidade, acaso aplicada.
Pargrafo nico. Ocorrida a exonerao de que trata o pargrafo nico, inciso I, do art.
34, o ato ser convertido em demisso, se for o caso.

Ainda sobre exonerao, conforme j aduzido em 4.3.7.1, convm reiterar que o fato
de o servidor estar no polo passivo do rito disciplinar impede o exerccio do direito de se
exonerar a pedido, prevendo-se converso em demisso especificamente para os casos de
servidor efetivo ainda no estvel e que exonerado de ofcio pelo no cumprimento das
condies do estgio probatrio (art. 172, pargrafo nico, combinado com art. 34, pargrafo
nico, I, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90) e para o servidor comissionado que, antes do
PAD ou excepcionalmente em seu curso, se exonera a pedido ou que exonerado de ofcio
(art. 135, pargrafo nico, combinado com art. 35, ambos da mesma Lei). Acrescente-se ainda
que, conforme j se exps em 3.2.2.2, a eventual exonerao, mesmo de servidor efetivo, no
impede a instaurao do PAD, a publicao da eventual portaria punitiva, o registro do fato
nos assentamentos funcionais e a aplicao de medidas cautelares e dos efeitos acessrios,
destacadamente a vedao temporria ou definitiva de no retorno a cargo e/ou emprego
pblicos federais, conforme os arts. 136 e 137 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Quanto demisso a bem do servio pblico, que existia no antigo Estatuto (Lei n
1.711, de 28/10/52) e na Lei n 8.027, de 12/04/90 (que apenas atualizava a lista de ilcitos do
antigo Estatuto, sem alterar o rito processual), a Lei n 8.112, de 11/12/90, que revogou as
duas normas acima (a primeira, de forma expressa, e, a segunda, de forma tcita), no prev a
pena com aquela clusula.
Atualmente, a clusula ainda existe na Lei n 8.429, de 02/06/92, para a hiptese de
demisso em razo de no entrega ou entrega fraudulenta de declarao de bens para posse, j
abordada em 4.7.4.4.4, e na Lei n 8.026, de 12/04/90. Esta Lei definiu dois ilcitos funcionais
contra a Fazenda Nacional e para eles previu a pena de demisso, refletindo o contexto
histrico muito especfico em que foi sancionada, com o fim de impor aos agentes bancrios e
fazendrios o cumprimento das medidas econmicas de exceo arbitradas por um plano
econmico da poca. De acordo com o ordenamento ento vigente, a Lei n 8.026, de
12/04/90, indicava a aplicao do antigo Estatuto do servidor pblico civil federal (a Lei n
1.711, de 28/10/52). Mesmo tendo sido revogada aquela Lei estatutria, sendo a Lei n 8.026,
de 12/04/90, norma genrica, abstrata e sem prazo de vigncia, teoricamente, seus dispositivos
ainda permanecem em vigor e aceita-se que hoje seria aplicada adequando-se a remisso para
o rito processual da Lei n 8.112, de 11/12/90. Na prtica, todavia, sua aplicabilidade
remota, tendo em vista que os enquadramentos nela definidos foram encampados pela Lei n
8.112, de 11/12/90, que lhe posterior.
Mas nenhuma destas duas Leis esclarece o sentido da expresso. A doutrina entendia
que significava vedao do retorno ao servio pblico, afastada somente por reviso
processual ou ato de graa do Presidente da Repblica.
Atualmente, a discusso est superada, pois a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece
expressamente repercusses para a demisso, nos arts. 136 e 137, conforme se ver em
4.10.7.5.
Por fim, apenas para esgotar o assunto, uma vez que no guarda correlao nenhuma
com os atos administrativos descritos acima, aborda-se ainda a perda de cargo. Conforme j
exposto em 3.2.1, a perda de cargo, decorrente de provimento penal, de competncia

1030

exclusiva do Poder Judicirio, ao fim de ao penal, prevista no CP, em seu art. 92, ou em
leis especiais que definem crime e um efeito acessrio da condenao, para determinados
crimes - comuns ou funcionais - em que o agente criminoso seja servidor. Alm dos crimes
contra a administrao pblica dos arts. 312 a 326 do CP e do art. 3 da Lei n 8.137, de
27/12/90, citam-se previses deste instituto nas Leis n 4.898, de 09/12/65 (que trata de abuso
de autoridade, como espcie do gnero abuso de poder), n 8.666, de 21/06/93 (que trata de
licitaes), n 7.716, de 05/01/89 (que define crimes de discriminao e de preconceito) e n
9.455, de 07/04/97 (que define crime de tortura). Este efeito pode ser automtico ou no; ou
seja, pode ser consequncia direta da sentena condenatria ou pode depender de expressa
manifestao do juiz na sentena.
A perda do cargo faz parte da deciso judicial e no se confunde com a pena
administrativa de demisso e muito menos com o ato de exonerao, tanto que se configura
como uma exceo de possibilidade de um ato de vida privada (um crime comum praticado
por servidor, por exemplo) ter repercusso em sua vida funcional - mas no como resultado de
processo administrativo disciplinar, pois a perda de cargo uma ordem judicial a ser
cumprida imediatamente pela projeo de recursos humanos e gesto de pessoas, j
devidamente amparada no rito da apurao criminal. Neste tema, o ordenamento ptrio
mantm coerncia: quando prev ato expulsivo de servidor a cargo do Ministro de Estado,
como resultado do processo administrativo disciplinar regido pela Lei n 8.112, de 11/12/90,
d a esta pena o nome de demisso; quando prev ato expulsivo dos quadros pblicos em
decorrncia da tutela judicial, exarado por autoridade do Poder Judicirio, d a esta ordem o
nome de perda do cargo.
Analogamente ao acima exposto para a perda do cargo decorrente de provimento
penal, menciona-se ainda a perda do cargo decretada exclusivamente pelo Poder Judicirio,
em sede civil, mais especificamente em ao civil de improbidade, conforme preveem os
incisos I, II e III do art. 12 da Lei n 8.429, de 02/06/92, nos termos j expostos em 4.7.4.2.2,
tambm em nada se confundindo com a pena de demisso, aplicvel pelo Ministro de Estado,
para ato de improbidade administrartiva enquadrado no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90.

4.10.3 - Competncia para Aplicar Penas

O princpio do juiz natural garantia constitucional, de forma que nulo o ato
punitivo emitido por autoridade incompetente.
CF - Art. 5
LIII - ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente;

Como regra geral, vlida para toda a administrao pblica federal, a Lei n 8.112, de
11/12/90, estabelece competncia para a aplicao das penas disciplinares.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 141. As penalidades disciplinares sero aplicadas:
I - pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos
Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da Repblica, quando se tratar de demisso e
cassao de aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao respectivo Poder,
rgo, ou entidade;
II - pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior quelas
mencionadas no inciso anterior, quando se tratar de suspenso superior a 30 (trinta) dias;
III - pelo chefe da repartio e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou
regulamentos, nos casos de advertncia ou de suspenso de at 30 (trinta) dias;
IV - pela autoridade que houver feito a nomeao, quando se tratar de destituio de cargo
em comisso.

1031

Todavia, o Presidente da Repblica delegou aos Ministros de Estado a competncia

para julgar processos com penas capitais. No caso especfico da Secretaria da Receita Federal
do Brasil, ento, o Ministro de Estado da Fazenda, a quem, por determinao do inciso II do
art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, j cabia o julgamento de suspenso superior a trinta
dias, passou a julgar tambm demisso e cassao de aposentadoria, com prvia manifestao
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Decreto n 3.035, de 27/04/99 - Art. 1 Fica delegada competncia aos Ministros de Estado
e ao Advogado-Geral da Unio, vedada a subdelegao, para, no mbito dos rgos da
administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional que lhes so subordinados
ou vinculados, observadas as disposies legais e regulamentares, especialmente a
manifestao prvia e indispensvel do rgo de assessoramento jurdico, praticar os
seguintes atos:
I - julgar processos administrativos disciplinares e aplicar penalidades, nas hipteses de
demisso e cassao de aposentadoria ou disponibilidade de servidores;
II - exonerar de ofcio os servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo ou
converter a exonerao em demisso;
III - destituir ou converter a exonerao em destituio de cargo em comisso de
integrantes do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores, nveis 5 e 6, e de Chefe de
Assessoria Parlamentar, cdigo DAS-101.4;
IV - reintegrar ex-servidores em cumprimento de deciso judicial, transitada em julgado.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 25.367: Ementa: Nos termos do pargrafo
nico do art. 84 da Magna Carta, o Presidente da Repblica pode delegar aos Ministros de
Estado a competncia para julgar processos administrativos e aplicar pena de demisso
aos servidores pblicos federais. Para esse fim que foi editado o Decreto n 3.035/99.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.619, Voto: Inicialmente, ressalto que esta
Corte firmou entendimento no sentido de que Ministro de Estado tem competncia para
aplicar pena demisso a servidor em virtude de condenao em processo administrativo
disciplinar, tendo em vista o disposto no art. 84 da CF e no Decreto 3.035/1999.
STF, Mandado de Segurana n 25.518: Ementa: I. Presidente da Repblica: competncia
para prover cargos pblicos (CF, art. 84, XXV, primeira parte), que abrange a de
desprov-los, a qual, portanto susceptvel de delegao a Ministro de Estado (CF, art.
84, pargrafo nico): validade da Portaria do Ministro de Estado que, no uso de
competncia delegada, aplicou a pena de demisso ao impetrante.
Idem: Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.128
STJ, Mandado de Segurana n 7.985: Ementa: A Lei n 8.112/90, na letra do seu artigo
141, inciso I, efetivamente declara ser da competncia do Presidente da Repblica, entre
outras, a aplicao da penalidade de demisso de servidor, competncia essa, contudo,
delegvel, como previsto no artigo 84, incisos IV e VI, e pargrafo nico, da Constituio
da Repblica e nos artigos 11 e 12 do Decreto-Lei n 200/67.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 7.024 e 7.275

Ainda na especificidade da processualstica disciplinar no mbito da Secretaria da

Receita Federal do Brasil, conforme j exposto em 2.1.5, no caso de processos em que a
comisso disciplinar proponha apenao de suspenso superior a trinta dias ou pena
expulsiva, alm da pormenorizada anlise a cargo da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, nos termos do art. 1 do Decreto n 3.035, de 27/04/99, antes da deciso a cargo do
Ministro de Estado da Fazenda, os autos passaro pela Corregedoria-Geral do Ministrio da
Fazenda, para atender ao disposto no art. 4-B, III do Decreto n 7.482, de 16/05/11.
De ser observada que a delegao de competncia constante do art. 1 do Decreto n
3.035, de 27/04/99, no se aplica s hipteses de demisso de titulares de autarquias e
fundaes pblicas e aos ocupantes de cargo de natureza especial, conforme previso expressa
no 2 do mesmo artigo. Assim, a demisso de tais autoridades - em que, no caso especfico
da Secretaria da Receita Federal do Brasil, compreende apenas o cargo de Secretrio da

1032

Receita Federal do Brasil, que de natureza especial - ainda compete ao Presidente da

Repblica.
Decreto n 3.035, de 27/04/99 - Art. 1
2 O disposto neste artigo no se aplica ao ocupante de cargo de natureza especial e ao
titular de autarquia ou fundao pblica.

E, de acordo com o art. 141, III da Lei n 8.112, de 11/12/90, no caso especfico da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, o Regimento Interno define que a competncia para
aplicar penas de advertncia e de suspenso de at trinta dias recai sobre o Corregedor e os
Chefes de Escor, sem prejuzo das competncias do Secretrio da Receita Federal do Brasil.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
III - julgar e aplicar a penalidade aos servidores lotados ou em exerccio na RFB, em
sindicncias ou processos administrativos disciplinares, nos casos de advertncia ou de
suspenso de at trinta dias;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
II - julgar e aplicar a penalidade em sindicncias ou processos administrativos
disciplinares, nos casos de advertncia ou de suspenso de at trinta dias;

Ainda neste rumo da especificidade, na esteira do que j foi aduzido em 4.2.1 (a cuja
leitura se remete), acerca da competncia em decorrncia da criao da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, com a Lei n 11.457, de 16/03/07, tem-se que o julgamento de processos
instaurados pela Corregedoria-Geral do Instituto Nacional do Seguro Social sobre rea de
receita previdenciria ou instaurados pela Corregedoria da extinta Secretaria da Receita
Previdenciria e que ainda estavam em curso ao tempo da fuso compete ao respectivo Chefe
de Escor (ou ao Corregedor) ou ao Ministro de Estado da Fazenda, dependendo do alcance da
pena, desde que o servidor esteja lotado, ao tempo do julgamento, na Secretaria da Receita
Federal do Brasil
Todo o acima exposto encontra consonncia com a Portaria MF n 492, de 23/09/13,
que traa normas gerais para a atuao correcional no mbito do Ministrio da Fazenda,
destacadamente no inciso II de seu art. 15, que atribui a competncia julgadora, na hiptese de
aplicao de penas de advertncia ou de suspenso de at trinta dias, autoridade que
instaurou o processo administrativo disciplinar.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 15. No mbito do Ministrio da Fazenda, as
sindicncias disciplinares e os processos administrativos disciplinares sero julgados:
I - pelo Ministro de Estado da Fazenda, nas hipteses de aplicao das penas de demisso,
suspenso superior a trinta dias, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio
de cargo em comisso ou destituio de funo comissionada; e
II - pela autoridade instauradora do feito disciplinar, na hiptese de aplicao da pena de
advertncia ou suspenso de at trinta dias.

Ainda vista do art. 15, II da Portaria MF n 492, de 23/09/13, esclarece-se que, na

hiptese de processo administrativo disciplinar instaurado por Chefe de Escor ou pelo
Corregedor, no mbito do sistema correcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, e
que seja encaminhado para julgamento ministerial, ao tramitar pela Corregedoria-Geral do
Ministrio da Fazenda, no cabe a este Corregedor-Geral, ainda que isto reflita sua convico,
proceder ao arquivamento ou aplicar pena de advertncia ou de suspenso de at trinta dias, j
que a instaurao no ter sido de sua lavra e no subsiste competncia avocatria pois no
superior hierrquico s autoridades correcionais da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
conforme delimita o art. 15 da Lei n 9.784, de 29/01/99, para que se opere a avocao.

1033

A propsito, na mesma linha, em conjunto com o j exposto em 3.2.2.1, 3.2.2.2 e

4.2.1, enquanto tem-se que a competncia para instaurar o processo recai sobre a autoridade
da jurisdio da unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor ao tempo desta
deciso, tem-se, por outro lado, que a competncia de julgar e de aplicar a pena (quando for o
caso) recai sobre a autoridade da jurisdio da lotao do servidor poca do julgamento.
Assim, qualquer irregularidade cometida em rea de arrecadao, fiscalizao, lanamento,
normatizao e recuperao de receita previdenciria, seja ainda no mbito do Instituto
Nacional da Securidade Social, seja no mbito da extinta Secretaria da Receita Previdenciria,
deve ter seu processamento instaurado pela estrutura correcional da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, independentemente da lotao do servidor ao tempo da instaurao. J a
competncia de julgar depende da lotao do servidor ao tempo do julgamento: se o servidor
integrar o quadro da Secretaria da Receita Federal do Brasil, o julgamento e a aplicao da
pena (se for o caso) competem ao respectivo Chefe de Escor (ou ao Corregedor) ou ao
Ministro de Estado da Fazenda, dependendo do alcance da pena; se o servidor integrar o
quadro do Instituto Nacional de Securidade Social, o julgamento e a aplicao da pena (se for
o caso) competem respectiva estrutura no mbito do Ministrio da Previdncia Social.
Nos casos especficos de irregularidades cometidas pelo infrator fora de sua unidade
de lotao ou antes de ser removido ou investido em novo cargo, tambm prevalece a mxima
de que, enquanto a instaurao compete autoridade da jurisdio da unidade de lotao (ou
de exerccio, se diferente) do servidor ao tempo desta deciso, tem-se, por outro lado, que a
competncia de julgar e de aplicar a pena (quando for o caso) recai sobre a autoridade da
jurisdio da lotao do servidor poca do julgamento, conforme j aduzido em 3.2.2.1 e
3.2.2.2, a cuja leitura se remete.

4.10.3.1 - Proposta da Comisso Fixa Competncia do Julgamento

Aberto um parntese (aps se ter discorrido sobre a anlise preliminar de nulidades e a
proposta de arquivamento) para se apresentarem as penas cabveis e as respectivas autoridades
competentes para aplic-las, retoma-se a sequncia do julgamento, a partir da anlise do
mrito, relembrando-se, conforme j aduzido em 4.10.1, que o julgamento contm a aplicao
da pena, como ato nico, indissociveis.
Partindo-se da premissa de que o processo est formalmente correto e que as
apuraes a cargo da comisso foram esgotadas (ou seja, no h necessidade de refazimento
ou ultimao dos trabalhos, estando o processo pronto para ter seu mrito analisado), tm-se,
grosso modo, trs hipteses, a saber.
Na primeira hiptese, se a comisso prope uma concluso cabvel na competncia do
Chefe de Escor (arquivamento ou aplicao de pena de advertncia ou de suspenso de at
trinta dias), com a qual esta autoridade concorda ou, mesmo que no concorde, entende ser
cabvel outra concluso que tambm se insere em sua competncia, ela exercita sua
competncia, julgando o processo.
Excepciona-se esta afirmao quando a comisso, liminarmente, sem sequer indiciar
(e, portanto, sem coletar defesa escrita), prope arquivamento e a autoridade discorda,
cogitando de responsabilizar o servidor. bvio que tal hiptese, de imediato, escora-se na
situao prevista no 4 do art. 167 da Lei n 8.112, de 11/12/90, quando a proposta de
arquivamento por parte da comisso flagrantemente contrria prova dos autos (pois,
conforme art. 168 da mesma Lei, em princpio, o relatrio de ser acatado). Neste caso,
conforme j abordado em 4.10.1.1, por respeito a garantias constitucionais fundamentais da
pessoa (devido processo legal, ampla defesa e contraditrio), que tornam inadmissvel que se

1034

cogite de responsabilizao do servidor sem formalizar acusao e sem assegurar-lhe a

faculdade de dela se defender, a autoridade no pode julgar de forma direta, restando-lhe
declarar incompleta a instruo, anular o relatrio e designar nova comisso para retomar os
trabalhos.
Como no h, nesses casos, apresentao formal de defesas escritas dos acusados, no
poder a autoridade julgadora, quando divergir das concluses dessas comisses,
condenar, de maneira alguma, os servidores imputados. Como dissemos acima, a nica
alternativa para essas discrepncias consiste em a autoridade hierrquica dar por
encerradas essas comisses de processo e, em seus lugares, designar novos colegiados,
para que os procedimentos sigam todos os seus passos. Jos Armando da Costa, Teoria
e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 232, Editora Braslia Jurdica, 5
edio, 2005

Em 4.10.4.1 se abordar a hiptese de a concluso adotada pela autoridade configurar

agravamento em relao ao enquadramento e apenao proposta pela comisso (diferente da
situao acima, pois neste caso ter havido indiciao e defesa escrita).
A competncia para o Chefe de Escor julgar, arquivando ou aplicando penas brandas,
conforme descrito acima, no afastada mesmo se a representao ou denncia foi recebida
pela Coger e da remetida ao Escor. Se a proposta da comisso e a deciso da autoridade so
cabveis na competncia do Chefe do Escor, o processo no deve ser retornado Coger para
arquivamento ou aplicao de penas brandas, sendo certo que a unidade central
posteriormente tomar conhecimento da concluso adotada, por meio dos controles
administrativos estabelecidos em 4.10.7.1.
Por outro lado, na segunda hiptese, se a comisso prope uma concluso cabvel na
competncia do Chefe de Escor (arquivamento ou aplicao de pena de advertncia ou de
suspenso de at trinta dias), com a qual, motivadamente, esta autoridade no concorda (por
ser flagrantemente contrria prova dos autos), entendendo ser cabvel pena de suspenso
superior a trinta dias ou pena expulsiva, ou, na terceira hiptese, se a comisso prope uma
pena incabvel na competncia do Chefe de Escor (aplicao de pena de suspenso superior a
trinta dias ou de pena expulsiva), independentemente de ele concordar ou no, nestes casos,
no sendo competente para julgar, a autoridade instauradora deve remeter o processo, na via
hierrquica, para a autoridade competente para faz-lo, qual seja, o Ministro de Estado da
Fazenda, que, para isto, contar com a assessoria da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 167.
1 Se a penalidade a ser aplicada exceder a alada da autoridade instauradora do
processo, este ser encaminhado autoridade competente, que decidir em igual prazo.

Neste rumo, destaque-se que a competncia para o julgamento do processo ser, em

regra, fixada pela pena proposta (que, em princpio, se presume coerente com o
enquadramento adotado) - da porque se refora a interpretao de que a Lei n 8.112, de
11/12/90, permite que a comisso proponha a pena e, mais que isto, se recomenda que assim
se faa no relatrio, inclusive quantificando os dias em caso de suspenso, conforme j
aduzido em 4.9.2. Se, a despeito desta recomendao, a comisso no propuser pena, a
competncia julgadora ser demarcada pela pena associada ao enquadramento aposto no
relatrio.
Assim, de uma forma ou de outra, o momento em que se fixa a competncia da
autoridade julgadora nitidamente distinto do momento em que se realiza o julgamento. No
por acaso que a regra de competncia est localizada no Ttulo IV, art. 141 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, enquanto o dispositivo que permite autoridade julgadora desprezar o relatrio
da comisso consta do Ttulo V, art. 168 da mesma Lei. Proposta pela comisso processante

1035

pena grave, no pode a autoridade instauradora, discordando do relatrio, usurpar a

competncia da autoridade hierarquicamente superior, a pretexto de aplicar pena mais branda
ou de arquivar o processo.
Esta providncia de remessa autoridade superior extrada da interpretao do art.
141 da Lei n 8.112, de 11/12/90, cuja inteligncia do afastamento da autoridade julgadora
em relao ao acusado passvel de pena capital (tanto que, originalmente, a Lei atribua ao
Presidente da Repblica). No caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
assim j se manifestou a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, no Parecer PGFN/CJU n
2.133/2002 (vinculante, vez que o Parecer foi aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda,
de acordo com o art. 42 da Lei Complementar n 73, de 10/03/93, conforme aduzido em
3.3.6):
Parecer PGFN/CJU n 2.133/2002: 19. A competncia para o julgamento do processo
ser, em regra, fixada pela tipificao da infrao dada pela comisso, sob pena de se
permitir que a autoridade hierarquicamente inferior possa, a seu talante, suprimir a
competncia da autoridade superior.
21. O momento em que se fixa a competncia da autoridade julgadora nitidamente
distinto do momento em que se realiza o julgamento. No por acaso que a regra de
competncia est localizada no Ttulo IV, Captulo V, art. 141 do Estatuto, enquanto o
dispositivo que permite autoridade julgadora desprezar o relatrio da comisso consta
do Ttulo V, Captulo III, Seo II da Lei n 8.112/90.
22. Somente a autoridade competente para julgar poder, quando o relatrio da comisso
contrariar as provas dos autos, agravar a penalidade proposta, abrand-la ou isentar o
servidor de responsabilidade. Ou seja, julgar de modo diverso daquele tipificado pela
comisso.
25. Apontada pela comisso processante a pena de demisso, no pode a autoridade
instauradora, discordando do relatrio, usurpar a competncia da autoridade
hierarquicamente superior, a pretexto de aplicar pena mais branda.

Obviamente, na segunda hiptese anteriormente mencionada, em que a autoridade

instauradora atua contrariando a concluso proposta pela comisso, este ato administrativo
requer, como parmetro de validade, a motivao. Desta forma, a autoridade instauradora
precisar manifestar a motivao do encaminhamento para autoridade superior. No caso de
entender ser cabvel suspenso superior a trinta dias, em funo da possvel gradao, a
autoridade instauradora deve, alm de expor sua motivao, informar a natureza, a gravidade
da infrao, os danos provenientes para o servio pblico, as circunstncias agravantes e
atenuantes e os antecedentes funcionais, que lhe levaram a concluir por esta pena, conforme
art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Alm disto, j que provocou uma proposta de
agravamento, convm que a autoridade instauradora fornea ao servidor cpia do relatrio da
comisso e de seu parecer.
Ainda nesta segunda hiptese, em que a comisso prope arquivamento ou aplicao
de pena branda e o Chefe de Escor entende pela aplicao de pena grave, nos termos do citado
Parecer PGFN/CJU, como a competncia est vinculada pena proposta da comisso, pode o
Corregedor (ou at mesmo o Secretrio da Receita Federal do Brasil) comungar com a
comisso e legitimamente arquivar ou aplicar a pena branda (pois possui competncia para
tal), sem necessidade de fazer o processo chegar Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
(visto que a comisso no props pena grave). O mesmo se aplica nas residuais hipteses em
que o Corregedor figura como autoridade instauradora, em relao ao Secretrio da Receita
Federal do Brasil. Em um mesmo processo em que se configurou esta situao, assim j se
manifestou a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por duas vezes, de forma vinculante:
Parecer PGFN/CJU n 1.687/2002: 43. (...) o inciso III do art. 141 da Lei 8.112/90
autoriza o julgamento pela Corregedoria-Geral, haja vista a concordncia com a
concluso da comisso processante, que entendeu que a penalidade cabvel para o caso a
de advertncia por escrito.

1036
Parecer PGFN/CJU n 1.920/2003: 31. a) IV - outrossim, ao atribuir ao Presidente da
Repblica a competncia para decretar a demisso de servidores pblicos federais, o
legislador, certamente, pretendeu, diante da gravidade da pena, reduzir a ocorrncia de
injustias em deciso de tamanha importncia para a vida do indiciado, no pretendendo
submeter a Sua Excelncia, obviamente, todos os processos em que o responsvel por um
determinado rgo, contrariando a manifestao do chefe de outro de hierarquia superior
e da comisso de inqurito, julgasse cabvel a aplicao da penalidade.
34. Por tudo que aqui foi exposto, julgamos no ter ficado comprovada a existncia de
vcio insanvel que nos deixasse com a convico de que deveria ser declarada a nulidade
do julgamento realizado pelo Sr. Corregedor-Geral Substituto, mesmo porque a deciso
daquela autoridade, a nosso ver, alm de encontrar amparo no Regimento Interno da
Secretaria da Receita Federal, guardou coerncia com o que consta dos autos.

No obstante, cabe afirmar, em sentido contrrio, que, pela literalidade do inciso II do

mencionado art. 15 da Portaria MF n 492, de 23/09/13, e por no ter amparo no princpio da
hierarquia (j que no hierarquicamente superior de Chefe de Escor e do Corregedor), no
cabe Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda arquivar ou aplicar penas de advertncia
ou de suspenso de at trinta dias em casos de instaurao a cargo do sistema correcional da
Secretaria da Receita Federal do Brasil e muito menos, em hiptese excepcional de figurar
como autoridade instauradora, a cargo do Secretrio da Receita Federal do Brasil, sem
prejuzo das competncias daquela unidade seccional de correio se manifestar ou prestar
informaes ao Ministro de Estado da Fazenda, conforme autoriza o art. 4-B, III e IV do
Decreto n 7.482, de 16/05/11.
Portaria MF n 492, de 23/09/13 - Art. 15. No mbito do Ministrio da Fazenda, as
sindicncias disciplinares e os processos administrativos disciplinares sero julgados:
I - pelo Ministro de Estado da Fazenda, nas hipteses de aplicao das penas de demisso,
suspenso superior a trinta dias, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio
de cargo em comisso ou destituio de funo comissionada; e
II - pela autoridade instauradora do feito disciplinar, na hiptese de aplicao da pena de
advertncia ou suspenso de at trinta dias.

E, na terceira hiptese anteriormente mencionada, mesmo que a autoridade

instauradora extrapole sua competncia e determine o arquivamento ou advirta ou suspenda o
servidor, o ato nulo e passvel de retificao pela autoridade efetivamente competente para
julgar, eliminando-se os efeitos da primeira deciso e prevalecendo apenas o ltimo (no
ocorre dupla penalizao). Assim se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer
AGU n GQ-177, vinculante:
Ementa: Verificadas a autoria e a infrao disciplinar a que a lei comina penalidade de
demisso, falece competncia autoridade instauradora do processo para emitir
julgamento e atenuar a penalidade, sob pena de nulidade de tal ato. (...) O julgamento de
processo disciplinar de que advm a aplicao de penalidade mais branda que a cominada
em lei, efetuado pela autoridade instauradora, no obsta que aquela efetivamente
competente julgue e inflija a punio adequada, sem que esse ato caracterize dupla
irrogao de pena, em razo de um mesmo fato ilcito.
Formulao Dasp n 29. Retificao de penalidade
A retificao de uma penalidade, para substitui-la por outra mais adequada, no importa
em duplicidade de punio, desde que a segunda invalida a primeira.
Parecer Dasp. Servidor suspenso - Demisso pelo mesmo fato adequada
Servidor suspenso. Posterior proposta de demisso, em virtude de inquritos em razo do
mesmo fato. No ocorre duplicidade de punio, mas, sim, ato reparador de inadequao
de punio disciplinar.

Nas hipteses em que a pena proposta da comisso j ultrapassa a competncia da

autoridade instauradora, esta at pode, se quiser, se manifestar nos autos, expondo, em carter

1037

propositivo, sua opinio de concordncia ou de discordncia com o relatrio. No sendo

obrigatria tal manifestao, tambm pode a autoridade instauradora remeter o processo para
julgamento do Ministro de Estado da Fazenda, em caso de demisso ou cassao de
aposentadoria, em que no cabe gradao, feita mediante despacho sumrio (visto que
atenuantes, agravantes, etc, no alteram a pena); e, em caso de suspenso por mais de trinta
dias, mediante despacho que informe to-somente aqueles parmetros do art. 128 da Lei n
8.112, de 11/12/90.
Tendo se cogitado inicialmente de pena que ultrapassa a competncia da autoridade
instauradora, se, todavia, ao final, a autoridade julgadora entender pelo arquivamento ou pela
aplicao de pena branda, cabe a ela mesma julgar e determinar o arquivamento ou aplicar a
pena, no se justificando fazer o processo retornar autoridade instauradora para que esta
arquive, advirta ou suspenda o servidor (no faria sentido impor convico de julgamento
autoridade inferior).
Em todas as hipteses, caso o processo tenha mais de um indiciado e haja diversidade
de penas, se a pena mais grave de que se cogita no processo exceder a competncia da
autoridade instauradora, o julgamento como um todo ficar a cargo do Ministro de Estado da
Fazenda, inclusive para servidores a serem inocentados ou punidos com advertncia ou
suspenso de at trinta dias.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 167.
2 Havendo mais de um indiciado e diversidade de sanes, o julgamento caber
autoridade competente para a imposio da pena mais grave.

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/5.

Tambm de destacar que, na hiptese excepcional de haver divergncia de votos no
relatrio da comisso, tendo havido algum voto (mesmo que em posio minoritria no trio ou
em empate em rito sumrio) que proponha pena que exceda a competncia da autoridade
instauradora, ainda que com sua discordncia, o julgamento como um todo ficar a cargo do
Ministro de Estado da Fazenda.
Quando o processo objeto de desmembramento, conforme aduzido em 4.2.3, convm
que a autoridade instauradora, ao remeter os autos para julgamento, mencione esta
peculiaridade e informe o n dos demais processos desmembrados (mesmo que ainda estejam
em apurao ou j tenham sido arquivados), como forma de prevenir decises discrepantes.
Independentemente de sobre qual autoridade recaia a competncia para julgar,
destaque-se que se iniciou o presente tpico com a premissa de que os autos encontram-se
aptos para anlise de mrito (ou seja, no h necessidade de refazimento ou de ultimao dos
trabalhos). No obstante, pode ocorrer de a autoridade efetivamente competente para julgar o
mrito de determinada proposta de apenao considerar a instruo probatria incompleta e
ver-se ento obrigada a determinar a complementao dos trabalhos. Aplicam-se, portanto, a
esta hiptese, os argumentos j expostos em 4.10.1.2 e 4.10.1.3, acerca da necessidade de
designar nova comisso e acerca da contraposio entre a competncia da autoridade e a
convico do colegiado, hiptese em que o ato necessrio para o julgamento deve ser
realizado para que a autoridade possa exercer seu inafastvel dever de bem julgar.
Por fim, resta inequvoco que, se por qualquer motivo, o relatrio da comisso, com
proposta de aplicao de determinada pena (ou de arquivamento), declarado nulo pela
autoridade instauradora ou julgadora, ser a proposta de pena (ou de arquivamento) constante
do segundo relatrio que firmar a competncia para efetivamente se julgar e se aplicar a
pena, se for o caso, j que, se o relatrio original foi julgado nulo, juridicamente, como se

1038

ele nunca sequer tivesse existido. Da decorre que, caso haja relevante diferena nas propostas
dos dois relatrios, pode ser que, ao final, a autoridade julgadora do segundo relatrio no seja
a mesma que julgou (e anulou) o primeiro.
Assim, por exemplo, se a comisso originalmente props aplicao de pena de
demisso e o julgamento preliminar (seja feito pela prpria autoridade instauradora, por outra
autoridade de hierarquia superior a esta ou eventualmente at pela autoridade julgadora
original, o Ministro de Estado da Fazenda) anulou este relatrio e se o segundo relatrio vier a
propor arquivamento ou aplicao de pena de advertncia ou de suspenso de at trinta dias, o
segundo julgamento caber autoridade instauradora. Por outro lado, ainda exemplificando,
se a comisso props arquivamento ou aplicao de pena de advertncia ou de suspenso de
at trinta dias e o julgamento da autoridade instauradora anulou este relatrio e se o segundo
relatrio vier a propor pena de demisso, o segundo julgamento ser ministerial.

4.10.3.2 - Atos de Assessoramento do Julgamento (Pareceres)

Embora no haja expressa previso legal, no s o processo administrativo disciplinar
pode ser alvo de apreciaes de todas as autoridades por que ele passe na via hierrquica entre
a autoridade instauradora e a autoridade julgadora, aps a entrega do relatrio da comisso,
como tambm podem as autoridades intermedirias ou julgadora se valerem de tais anlises
jurdicas, geralmente expressadas na forma de pareceres opinativos ou propositivos, com o
fim de embasarem suas decises. E at convm mesmo que assim aja a autoridade, seja quando possvel e autorizado ou previsto em norma - se reportando aos rgos formais de
consultoria jurdica do Poder Executivo (como a Advocacia-Geral da Unio e, no caso mais
especfico do Ministrio da Fazenda, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional), seja se
reportando a assessorias diretas em sua prpria unidade.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 24.619, Voto: Ressalte-se que a
jurisprudncia desta Corte firmou-se no sentido de que legtimo autoridade
competente para a prtica de um ato motiv-lo mediante remisso aos fundamentos de
parecer ou relatrio conclusivo elaborado por autoridade de menor hierarquia (MS
25518, Rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 10.8.2006)
STF, Mandado de Segurana n 25.518: Ementa: III. Servidor pblico: demisso:
motivao suficiente do ato administrativo. 1. Nada impede a autoridade competente para
a prtica de um ato de motiv-lo mediante remisso aos fundamentos de parecer ou
relatrio conclusivo elaborado por autoridade de menor hierarquia (AI 237.639-AgR, 1
T., Pertence, DJ 19.11.99). 2. Indiferente que o parecer a que se remete a deciso tambm
se reporte a outro parecer: o que importa que haja a motivao eficiente - na expresso
de Baleeiro, controlvel a posteriori.
Idem: STF, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 237.639
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.526: Ementa: 2. permitido ao
agente administrativo, para complementar suas razes, encampar os termos de parecer
exarado por autoridade de menor hierarquia. A autoridade julgadora no est vinculada
s concluses da comisso processante. Precedentes: [MS n. 23.201, Relatora a Ministra
Ellen Gracie, DJ de 19.08.2005 e MS n. 21.280, Relator o Ministro Octvio Gallotti, DJ de
20.03.92].
STJ, Mandado de Segurana n 9.657: Ementa: 4. Consoante j se manifestou esta Corte,
no h vedao quanto adoo, pela Autoridade Ministerial, do parecer de sua
Consultoria Jurdica, devidamente fundamentado, como verificado na hiptese dos autos.

Destaque-se que eventual provocao para que a Advocacia-Geral da Unio atue no

curso da instruo probatria (por exemplo, postulando em juzo para obteno de provas de
ao penal ou a favor da quebra de sigilo bancrio) no impede sua posterior atuao na fase

1039

de julgamento (por meio de Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda, por exemplo, como

o caso dos julgamentos de competncia do Ministro de Estado da Fazenda).
Mandado de Segurana n 14.504: Ementa: 4. Admite-se a atuao da Advocacia-Geral
da Unio no processo disciplinar como auxiliar da comisso processante junto ao Poder
Judicirio na obteno de provas produzidas na ao penal intentada sob os mesmos fatos
investigados na esfera administrativa.
Voto: (...) Destacou o autor da ao ser indevida a interferncia da Advocacia-Geral da
Unio na fase de instruo, pois esse mesmo rgo, ao trmino do procedimento, participa
do julgamento do feito. Sem razo, contudo, o impetrante. (...) Na espcie, o servidor
investigado, auditor da receita federal, era vinculado ao Ministrio da Fazenda, sendo o
ministro desta Pasta o juiz natural do processo administrativo disciplinar e no o
Advogado-Geral da Unio. Ainda, a funo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
na esfera administrativa, de assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder
Executivo Federal, para dar segurana jurdica aos atos administrativos que sero por eles
praticados. Assim, o parecer apresentado no processo administrativo disciplinar tem cunho
meramente informativo. No h se falar, portanto, que a Advocacia-Geral da Unio teria
participao no julgamento do feito. De outro vrtice, observa-se ter sido a AdvocaciaGeral da Unio acionada to-somente para solicitar documentos colacionadas nos autos
da ao penal em trmite na Justia Federal contra o investigado, cujos fatos se
relacionavam com o inqurito administrativo. Outra no poderia ter sido a atitude da
comisso processante, uma vez que ela, ou seus membros, no possuem poder postulatrio,
pressuposto processual para estar em juzo, qualidade esta intrnseca Advocacia-Geral
da Unio, nos termo do artigo 131 da Constituio Federal.

Por exemplo, no caso de proposta de pena inserida na competncia da autoridade

instauradora (Chefe do Escor ou, excepcionalmente, Corregedor), como mera praxe
administrativa facilitadora da eficincia e supridora de maior grau de qualidade e segurana
aos trabalhos, neste sistema correcional, que conta com qualificado corpo tcnico, mesmo sem
expressa previso em norma, em todos os julgamentos a serem emanados, seja quem for o
acusado, seja qual for a deciso, de arquivar ou de responsabilizar, procede-se a parecer de
assessoramento do ato da autoridade, por servidor obviamente lotado no Escor ou na Diviso
de Anlise Correcional da Coger (no caso excepcional de o Corregedor figurar como
autoridade julgadora em decorrncia de ter instaurado o processo).
E, no caso de proposta de pena cuja competncia para aplicar ministerial, o processo
administrativo disciplinar entregue ao Chefe do Escor, que o encaminha ao Ministro de
Estado da Fazenda, via Corregedor, Secretrio da Receita Federal do Brasil, ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional e Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda. No curso de tal
encaminhamento, possvel e legtimo (embora no obrigatrio) que as autoridades da
Secretaria da Receita Federal do Brasil se manifestem em carter opinativo e propositivo
(como regra, no Escor, e, apenas excepcionalmente na Diviso de Anlise Correcional da
Coger nas hipteses de o Corregedor ter figurado como autoridade instauradora);
diferentemente, conforme j mencionado, apenas a manifestao da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, em caso de proposta de pena expulsiva, obrigatria, nos termos do art. 1
do Decreto n 3.035, de 27/04/99.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 18. Corregedoria Coger compete: (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
V - examinar e instruir processos administrativos disciplinares e demais expedientes sobre
disciplina funcional que devam ser submetidos apreciao das autoridades competentes;
Art. 24. Aos Escritrios de Corregedoria - Escor compete, no mbito de sua jurisdio, as
atividades previstas para a Coger.

Ao assim atuar, longe de trazer ao processo pessoa estranha, a autoridade agrega

qualidade, iseno, impessoalidade, distanciamento, duplicidade de opinies, segurana
jurdica e maior filtro ou crivo antes de se decidir a questo. Compreende-se que, em se
tratando de matria sensvel, que potencialmente atinge relevante rbita de direitos de um

1040

servidor, como o regime disciplinar, tanto mais se atua naquela linha positiva acima quanto
mais agentes intervierem antes de uma gravosa deciso. Neste rumo, independente de
previso legal - melhor dizendo: acima da fria e distanciada literalidade da norma, repousando
em fonte muito mais sbia e estvel, que a base principiolgica - a autoridade age em
conformidade com princpios caros processualstica, inclusive disciplinar, como
razoabilidade, eficincia e impessoalidade.
Na sede disciplinar em particular, estas manifestaes exaradas aps o relatrio da
comisso at o julgamento so meros atos de assessoramento e preparatrios do julgamento,
que no alteram o debate acerca do fato, protagonizado pela comisso e pelo indiciado, e
tampouco prejudicam a defesa j apresentada, de forma a no requererem contraditrio, pois
no vinculam a autoridade julgadora.
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: (...) O entendimento externado por
Consultoria Jurdica, no respeitante a processo disciplinar, constitui-se em simples ato de
assessoramento e no se reveste do poder de vincular a autoridade julgadora.
O exame de processo administrativo disciplinar, aps sua concluso, pela Consultoria
Jurdica dos Ministrios e, nas autarquias e fundaes pblicas, pelos rgos jurdicos que
integram suas estruturas, a meu sentir, no pode ser entendido como desvio instrutrio.
que o exame, em tais condies, constitui simples ato de assessoramento interno que se
coloca na esfera exclusiva da convenincia do administrador que, alis, dele poder
prescindir, valendo-se de seus conhecimentos para acolher ou rejeitar a concluso que, a
exemplo do parecer opinativo, no tem efeito vinculativo. Trata-se, pois, de medida de
prudente cautela adotada, validamente, pelo julgador, visando o preparo da deciso a ser
tomada, consoante a determinao legal. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 183, Editora Forense, 2 edio, 2006
A despeito de a Lei federal n 8.112/1990 no prever a obrigatoriedade de obteno de
prvio parecer jurdico ao ato de julgamento, todas as razes apontam para que a
providncia seja observada, cautelarmente, como medida de preservao do interesse
pblico na melhor soluo do processo (princpio da precauo). (...)
(...) dever a autoridade julgadora de menor grau hierrquico ouvir, se tiver, sua
assessoria direta (...). Ainda assim, o parecer de assessoria jurdica direta da autoridade
julgadora, no constituda por advogados pblicos de carreira, merece ser considerada,
porquanto o que se afigura prejudicial a cega acolhida, na integralidade, da proposta da
comisso disciplinar pela autoridade julgadora, sem uma efetiva apreciao da justeza e
correo de seus termos (...). Antnio Carlos Alencar de Carvalho, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 691 e 698, Editora Fortium, 1 edio,
2008

Por um lado, no se tem tais pareceres de assessoria como obrigatrios, previstos em

lei; por outro lado, sua existncia no processo em nada inquina de vcio o feito, a despeito do
silncio normativo, e tampouco vincula a autoridade superior.
Convm aqui reproduzir, a ttulo de recomendao, o teor de disciplinamento vigente
no mbito da Advocacia-Geral da Unio, voltado para seus rgos consultivos, com o fim de
uniformizar os elementos mnimos que devem constar nas manifestaes de apoio a
julgamento de processos administrativos disciplinares. Embora esta normatizao conjunta do
Consultor-Geral da Unio, do Procurador-Geral Federal e do Corregedor-Geral da Advocacia
da Unio, no seja vinculante para os demais rgos da administrao federal, extremamente
recomendvel que se adote como referncia a lista de tpicos e de temas a serem abordados
em pareceres de tal natureza.
Portaria Conjunta CGU-PGF-CGAU n 1, de 30/05/11 - Art. 1 A manifestao jurdica
proferida no mbito de rgo consultivo da Advocacia-Geral da Unio, em sede de apoio
ao julgamento de procedimento disciplinar, aferir, quando for o caso:
I - a observncia do contraditrio e da ampla defesa;
II - a regularidade formal do procedimento, com verificao da adequao dos atos

1041
processuais ao ordenamento jurdico vigente, em especial:
a) se o termo de indiciamento contm a especificao dos fatos imputados ao servidor e as
respectivas provas;
b) se, no relatrio final, foram apreciadas as questes fticas e jurdicas, relacionadas ao
objeto da apurao, suscitadas na defesa;
c) se ocorreu algum vcio e, em caso afirmativo, se houve prejuzo defesa;
d) se houve nulidade total ou parcial indicando, em caso afirmativo, os seus efeitos e as
providncias a serem adotadas pela Administrao;
III - a adequada conduo do procedimento e a suficincia das diligncias, com vistas
completa elucidao dos fatos;
IV - a plausibilidade das concluses da Comisso quanto :
a) conformidade com as provas em que se baseou para formar a sua convico;
b) adequao do enquadramento legal da conduta;
c) adequao da penalidade proposta;
d) inocncia ou responsabilidade do servidor.
Art. 2 O disposto no art. 1, incisos I, II e IV, "b", "c" e "d", no se aplica aos casos de
sindicncia investigativa, sindicncia patrimonial e submisso do processo, pela comisso,
a julgamento antecipado.
Art. 3 A manifestao de que trata o art. 1 conter relatrio sucinto dos fatos sob
apurao, abordagem sobre os principais incidentes ocorridos no curso do processo,
fundamentao e concluso.

Havendo parecer opinativo ou propositivo para a autoridade julgadora, possvel e

lcito que a deciso por ela emanada, por si s, se sintetize em um termo conciso e enxuto e,
sobretudo, que expresse apenas a aprovao do parecer, sem reproduzir sua linha de
argumentao jurdica, subentendendo-se que adotou as razes, argumentaes e anlises,
enfim, a motivao exposta no parecer. Numa praxe conhecida e aceita na sede
administrativa, a autoridade, regularmente amparada em parecer de sua assessoria jurdica conforme j analisado acima -, adota como seus os termos do parecer informativo e pode
ento emitir uma deciso cuja motivao se l na pea antecedente e qual se reporta, na
chamada motivao aliunde, prevista inclusive no art. 50, 1 da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 50.
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao
de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou
propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.

Para aceitar tal assertiva, faz-se necessrio trazer tona que a doutrina divide os atos
administrativos nas espcies normativa (contm um comando geral da administrao para a
correta aplicao de uma lei), ordinatria (disciplinam o funcionamento da administrao por
meio de provimentos, determinaes ou esclarecimentos voltados a seus agentes), negocial
(estabelecem uma relao negocial da administrao com agente particular), enunciativa
(enunciam uma situao existente) e punitiva (contm uma sano imposta pela
administrao). De relevncia para o tema a espcie chamada de enunciativa, por meio da
qual a administrao pode emitir um ato para opinar sobre determinado assunto, a se
inserindo os pareceres administrativos.
Pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos
submetidos sua considerao.
O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a administrao ou os
particulares sua motivao ou concluses, salvo se aprovado por ato subsequente. J,
ento, o que subsiste como ato administrativo no o parecer, mas, sim, o ato de sua
aprovao, que poder revestir a modalidade normativa, ordinatria, negocial ou
punitiva., Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pg. 185, Malheiros
Editores, 26 edio, 2001

Ainda da doutrina, a fim de esgotar o tema, extrai-se o que se chama de ato

administrativo ordinatrio, mais especificamente a subespcie despacho administrativo.

1042
Despachos administrativos so decises que as autoridades executivas (...) proferem em
papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao. (...) O despacho
administrativo, embora tenha forma e contedo jurisdicional, no deixa de ser um ato
administrativo, como qualquer outro emanado do Executivo., Hely Lopes Meirelles,
Direito Administrativo Brasileiro, pg. 177, Malheiros Editores, 26 edio, 2001
Sendo juzo de valor do parecerista, o parecer no vincula a autoridade que tem poder
decisrio, que pode ou no adotar a mesma opinio. (...)
Quando o ato decisrio se limita a aprovar o parecer, fica este integrado naquele como
razo de decidir, ou seja, corresponde ao motivo do ato. Jos dos Santos Carvalho Filho,
Manual de Direito Administrativo, pg. 120, Editora Lumen Juris, 15 edio, 2006

E, na hiptese daquele acatamento sinttico, no caber crtica ao fato de a deciso no

expressar, em seu prprio termo, as motivaes do ato. de conhecimento notrio da matria
jurdica processualstica que no possvel um termo processual ser visto isoladamente,
dissociado dos demais termos do processo e do contexto jurdico em que se encerra, qual seja,
um processo (termo cuja acepo proceder, andar, no sentido de encadeamento de atos). Ao
se inserir o termo conciso de deciso, acatando parecer que lhe precede, na natural sequncia
lgica e temporal dos atos praticados, restar inequvoco que aquela deciso adota como suas
as motivaes expostas neste parecer.
A praxe interna adotada na estrutura correcional da Secretaria da Receita Federal do
Brasil no s se demonstra completamente consentnea com a melhor doutrina do direito
administrativo ptrio como tambm resta plenamente coerente com o bom senso e com o
senso de razoabilidade de qualquer ser mediano. Diante de todos os nus inerentes sede
disciplinar (nus materiais e imateriais) e da instabilidade que se estabeleceria na instituio
se cada representao ou denncia automaticamente provocasse a instaurao da sede
disciplinar e se, ao final, se punisse o servidor, plenamente razovel imaginar que o Chefe
de Escor, na amplitude de sua jurisdio geogrfica sobre a extensa gama de atividades em
que atua o corpo funcional da Secretaria da Receita Federal do Brasil, se valha de pareceres
opinativos ou propositivos de sua assessoria direta, com o fim de perscrutar mnima justa
causa antes de julgar um procedimento de ndole punitiva (o mesmo se aplica ao Corregedor,
nas excepcionais hipteses em que figura como autoridade julgadora em decorrncia de ter
instaurado o processo).
O mesmo aqui aduzido vale tambm no momento de se tomar a deciso de instaurar
ou no procedimento disciplinar, em sede de juzo de admissibilidade, j descrita em 2.5.4.

4.10.3.3 - Impedimento e Suspeio da Autoridade Julgadora

No se deve perder de vista que se aplicam autoridade julgadora, em relao ao
acusado, os mesmos critrios de anlise de impedimento e suspeio, elencados em 4.4.2, vez
que a configurao destas vinculaes pessoais podem viciar a participao de qualquer
servidor ou autoridade.
A Lei n 8.112, de 11/12/90, tratou apenas de algumas hipteses de impedimento dos
membros da comisso com relao ao acusado, no art. 149, 2. Todavia, h de se levar em
conta tambm possveis vinculaes pessoais porventura existentes entre a autoridade
julgadora e o acusado, integrando-se ento com base na Lei n 9.784, de 29/01/99, de
aplicao subsidiria.
O impedimento deriva de uma situao objetiva e gera presuno absoluta de
incapacidade. Uma vez configurada uma das hipteses de impedimento, no h possibilidade
de refutao pelo prprio impedido ou pela autoridade a que se destina a alegao. Da, a

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autoridade julgadora fica proibida de atuar no processo, devendo obrigatoriamente comunicar

o fato autoridade superior. Aplicando-se subsidiariamente as hipteses de impedimento
elencadas no art. 18 da Lei n 9.784, de 29/01/99, podem ser consideradas como as principais
causas de impedimento da autoridade julgadora:
ter interesse direto ou indireto na matria;
ter atuado ou vir a atuar como representante, testemunha, perito, procurador ou defensor
no processo em questo ou se o fizeram ou o faro seu cnjuge, parentes ou afins de at
3 grau (destacando-se que, na Lei Geral do Processo Administrativo, que no
disciplinar, o termo representante tem o significado de procurador e no de
servidor denunciante);
e estar litigando judicial ou administrativamente com o acusado ou com o cnjuge ou
companheiro do acusado, desde antes da instaurao do processo administrativo
disciplinar.
Em interpretao extensiva do art. 149, 2 da Lei n 8.112, de 11/12/90, pode-se
acrescentar ainda a hiptese de a autoridade julgadora ser cnjuge, parente ou afim de at 3
grau do acusado (hiptese em que tambm se pode cogitar de aplicao do art. 18, I da Lei n
9.784, de 29/01/99).
Ainda com relao autoridade instauradora, merece especial ateno a hiptese de ter
este mesmo agente atuado como integrante da comisso disciplinar e posteriormente, no curso
do mesmo processo, ter sido alado condio de autoridade instauradora. Embora se tenha
afirmado em 4.2.1 que tal hiptese no configura impedimento para que este agente atue,
como autoridade instauradora, nas prorrogaes e designaes de novas comisses, ao
contrrio, configura impedimento para que atue como autoridade julgadora.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/9.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 149.
2 No poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge,
companheiro ou parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at
o terceiro grau.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o
servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou
se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro
grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cnjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato a
autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave,
para efeitos disciplinares.

J a suspeio deriva de uma situao subjetiva e gera uma presuno relativa de

incapacidade. Ao contrrio do impedimento, no h obrigatoriedade de sua manifestao
autoridade superior. Assim, o vcio fica sanado se no for arguido pelo acusado ou pela
autoridade julgadora. Alm disto, ainda que configurada uma das hipteses de suspeio, h
possibilidade de refutao pela prpria autoridade julgadora suspeita ou pela autoridade
superior, visto que as alegaes de suspeio apresentadas pela prpria autoridade julgadora
so apreciadas pela autoridade superior e as apresentadas pelo acusado so avaliadas pela
autoridade julgadora e remetidas autoridade superior.
Aplicando-se subsidiariamente as hipteses de suspeio elencadas no art. 20 da Lei n

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9.784, de 29/01/99, pode ser apontada como principal causa de suspeio da autoridade
julgadora, com relao ao acusado: ter com ele, ou com seu cnjuge, parentes ou afins de at
3 grau, relao de amizade ntima ou de inimizade notria. A Lei qualificou como ntima a
amizade e notria a inimizade, de forma que, em regra, simples relao de coleguismo, ou sua
ausncia, decorrente do contato profissional cotidiano, no configura a vinculao qualificada
prevista como suspeita. A amizade ntima pressupe relacionamento alm dos limites
laborais, com visitas familiares, lazer conjunto e ligao afetiva de companheirismo e
preocupao pessoal. Por outro lado, a inimizade notria tambm requer um conflito que
ultrapasse mera reao de baixa empatia ou mesmo de antipatia, de conhecimento geral pelo
menos dentro do ambiente da repartio.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor
que tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de recurso, sem efeito
suspensivo.

Em 4.2.6 foram apresentadas as definies de graus de parentesco e a forma de contlos, bem como alertou-se para a inaplicabilidade da alegao de nulidade em benefcio de
quem lhe deu causa, a cuja leitura se remete.
Caso o incidente de impedimento ou de suspeio seja espontaneamente alegado pela
prpria autoridade julgadora, soluciona-se o conflito com a simples manifestao
circunstanciada deste excepto e com a atuao de seu eventual substituto. Caso o incidente
decorra de alegao por parte da defesa, deve ser protocolizado em autos apartados do
processo administrativo, com a manifestao circunstanciada do excepto, e ser levado
deciso da autoridade correcional hierarquicamente superior. Advirta-se que, como as Leis n
8.112, de 11/12/90, e n 9.784, de 29/01/99, no abordaram o tema, luz dos arts. 111 e 112
do CPP, as excees de impedimento e de suspeio so incidentais e no suspendem o
andamento do processo principal enquanto so analisadas (a despeito de o art. 265, III do CPC
prever a suspenso, elege-se como primeira fonte de integrao a processualstica penal, em
razo da maior afinidade).

4.10.4 - O Valor do Relatrio no Julgamento e a Livre Convico da

Autoridade Julgadora
4.10.4.1 - Em Princpio, o Julgamento Acata o Relatrio
Embora, como regra geral, prevalea o princpio de que a autoridade julgadora baseia
sua convico na livre apreciao das provas (conforme o art. 155 do CPP), podendo solicitar,
se julgar necessrio, parecer fundamentado de assessor ou de setor jurdico a respeito do
processo, a Lei n 8.112, de 11/12/90, privilegia a apurao realizada pelo foro legalmente
competente, ou seja, a priori, o julgamento acata o relatrio da comisso.
CPP - Art. 155. O juiz formar sua convico pela livre apreciao da prova produzida em
contraditrio judicial, no podendo fundamentar sua deciso exclusivamente nos elementos
informativos colhidos na investigao, ressalvadas as provas cautelares, no repetveis e
antecipadas. (Redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 167.
4 Reconhecida pela comisso a inocncia do servidor, a autoridade instauradora do
processo determinar o seu arquivamento, salvo se flagrantemente contrria prova dos
autos. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

1045
Art. 168. O julgamento acatar o relatrio da comisso, salvo quando contrrio s provas
dos autos.
Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos autos, a
autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrand-la
ou isentar o servidor de responsabilidade.
Parecer AGU n GQ-135, no vinculante: Ementa: Na hiptese em que a veracidade das
transgresses disciplinares evidencia a conformidade da concluso da comisso de
inqurito com as provas dos autos, torna-se compulsrio acolher a proposta de aplicao
de penalidade.

Neste rumo, enfatizam-se os dispositivos acima, da Lei n 8.112, de 11/12/90, por

meio dos quais o legislador quis deixar claro que o trabalho da comisso disciplinar merece
forte e apriorstico respaldo por parte da autoridade julgadora. A Lei d ao aplicador a
inequvoca notcia de que as concluses expostas pelo foro legalmente eleito e competente
para a apurao contraditria, na segunda fase processual (ou seja, o trabalho feito pela
comisso formada por trs servidores estveis, ao conduzir o inqurito administrativo),
repercutem com grande importncia na terceira e ltima fase do processo, que o julgamento.
Se, por um lado, inequvoco que o relatrio no se consubstancia no julgamento em
si (uma vez que, como j dito acima, vlida a aplicao do mandamento do art. 155 do
CPP), por outro lado, no se discute que o relatrio da comisso influi fortemente no
julgamento (s podendo e devendo o julgador atuar quando o relatrio da comisso contraria
as provas por ela mesma coletadas). Da, o forte mandamento generalista do art. 168 da Lei n
8.112, de 11/12/90, no sentido de que, em princpio, o julgamento acata o relatrio da
comisso, com o reforo quando se trata especificamente da hiptese absolutria (o legislador
destacou esta hiptese, como se quisesse dar mais nfase ao trabalho da comisso quando ela
prope arquivamento, acrescentando o advrbio flagrantemente no art. 167, 4 da mesma
Lei). Esta a regra, a da aceitao do trabalho da comisso; excepcionalmente, a regra pode e
deve ser quebrada quando o relatrio contradiz as provas da instruo.
Como consequncia do antes exposto, no dado autoridade julgadora o direito de
impor, por mera opinio, sua leitura jurdica aos fatos apurados pela comisso quando a
concluso deste foro legalmente competente estiver de acordo com as provas dos autos e o
processo no contiver nulidade. O poder de a autoridade julgadora alterar a concluso
proposta pela comisso somente se aplica quando esta for contrria prova dos autos.
A obedincia interpretao sistemtica no s da Lei n 8.112, de 11/12/90, mas
tambm com ateno a todos os princpios reitores da sede punitiva administrativa, impe um
delimitador na atuao do julgador quando este intenciona atuar em detrimento da concluso
da comisso. O art. 167, 4 e o art. 168 da mencionada Lei no conferem ao julgador o
poder de alterar a concluso do foro legalmente eleito quando a concluso da comisso
aceitvel ou defensvel mediante a prova dos autos e este julgador to-somente vislumbra
uma outra soluo, ainda que tambm aceitvel ou defensvel ( pacificamente conhecida a
possibilidade de tais situaes dicotmicas em Direito, em que, trilhando-se margens turvas
entre o certo, o errado e o tolervel, parece caber solues tanto de um molde quanto de
outro). Em tais situaes, a mencionada interpretao sistemtica identifica qual das duas
solues aparentemente conflituosas deve prevalecer: indubitavelmente, a Lei e os princpios
reitores homenageiam o trabalho coletado pela prpria comisso.
A interpretao que se extrai de que ningum melhor para concluir que aquele que
coletou as provas, que se debruou meses sobre os autos, que dialogou, dentro das
ferramentas jurdicas lcitas, com o acusado em rito contraditrio, na vlida dialtica
processual. Na hipottica situao extrema, em que ao aplicador parece ser possvel adotar
tanto uma soluo (relatada pela comisso) como outra (eleita como mais ajustada pelo

1046

julgador), no sendo a primeira absurda e contrria aos autos, de se homenagear o trabalho

do colegiado.
Parecer AGU n GQ-127, no vinculante: 12. O exame do contexto dos autos imprime a
convico de que a gravidade, as consequncias para a moralidade administrativa e o teor
das infraes, enumeradas no relatrio final e no primeiro item deste expediente, justificam
a concluso da c.i, que logrou comprovar e especificar os fatos, com indicao das
correspondentes provas. Apenao mera e inevitvel decorrncia das regras inseridas na
Lei n 8.112, inclusive o art. 168, mormente em se considerado que a comisso vivenciou a
apurao das faltas disciplinares e, destarte, tinha as melhores condies para aquilatar
sua veracidade com maior exatido.
Dentro do sistema da livre apreciao da prova, reinante no Direito Positivo ptrio, a
autoridade julgadora, em princpio, no fica vinculada s concluses da comisso de
processo, podendo, pois, julgar em sentido contrrio, desde que a isso autorizem as provas
existentes nos autos.
Com efeito, h de se inferir que o livre convencimento do julgador dever embasar-se nos
elementos de prova do processo e no em consideraes perifricas e alheias aos autos.
Assente-se, portanto, que as concluses das comisses, desde que estejam cimentadas nas
provas dos autos, merecem fiel acatamento por parte da autoridade julgadora. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 268 e
269, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
Parece desnecessrio enfatizar sobre a imprescindibilidade da mais minuciosa
justificativa, pela autoridade, de sua deciso que divirja da apontada pela comisso. O
trabalho desta ltima se estendeu por meses, de modo exaustivo e supostamente correto,
observando todas as fases do processo. Ter a comisso, com certeza, colhido elementos de
valor probante maior ou menor, e do conjunto das provas ter expedido sua orientao.
Assim, ou a autoridade superior demonstra exagero ou irregularidade em todo o seu
trabalho, de que resultou entendimento equivalentemente equivocado, ou o acata sem
maior transtorno. Porque para divergir precisar apresentar fundamento mais convincente
do que aquele que lhe chegou s mos. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime
nico dos Servidores Pblicos Civis, pg. 278, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

4.10.4.2 - Alterao do Enquadramento: Defesa Acerca do Fato

Conforme o art. 168, pargrafo nico da Lei n 8.112, de 11/12/90, somente no caso de
a concluso relatada pela comisso ser contrria s provas dos autos, pode a autoridade
julgadora, motivadamente, decidir de outra forma, para isentar de responsabilidade o servidor
ou para abrandar ou at para agravar a pena proposta (por bvio que a autoridade somente
pode julgar pelo agravamento quando houve indiciao e coleta de defesa - sem isto, deve
determinar o retorno fase de instruo).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 168.
Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos autos, a
autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrand-la
ou isentar o servidor de responsabilidade.

Independente do resultado final - se isto importaria em atenuao ou at mesmo em

agravamento -, absolutamente pacfico na jurisprudncia administrativa, emanada pela
Advocacia-Geral da Unio, conforme seus Pareceres AGU n GQ-121 e n GQ-149, que a
alterao de enquadramento no julgamento, por fora do entendimento motivado da
autoridade julgadora, no significa cerceamento de defesa, se os fatos imputados no termo de
indiciao no foram acrescidos, uma vez que a defesa se reporta aos fatos e no aos
enquadramentos.
Parecer AGU n GQ-121, no vinculante: 10. (...) A omisso ou substituio de
dispositivo, com vistas ao enquadramento e punio da falta praticada, no implica dano

1047
para a defesa, advindo nulidade processual, em consequncia. A este aspecto encontravase atento o legislador ao determinar que os preceitos transgredidos devem ser
especificados no relatrio, sem adstringir esse comando elaborao da pea instrutria.
No entanto, o zelo demonstrado pela c.i, quando indica, na indiciao, os preceitos
desrespeitados no desmerece a execuo dos seus trabalhos.
Parecer AGU n GQ-149, no vinculante: Ementa: A autoridade julgadora no se
vincula, obrigatoriamente, ao relatrio conclusivo da comisso processante, quando
contrrio s provas dos autos, podendo, se assim o desejar, motivadamente, agravar a
penalidade proposta, abrand-la e at mesmo isentar o indiciado de responsabilidade (art.
168, da Lei n 8.112/90). O ato de julgamento dever ser, ento, motivado pela autoridade
competente, apontando, na sua pea expositiva, as irregularidades havidas no iter
inquisitivo, tornando-se, desse modo, imune s interpretaes e consequncias jurdicas
que podero advir de seu ato.
De resto, ressalte-se que no configura julgamento extrapolante o fato de a autoridade
entender que a conduta punvel do acusado deva ser enquadrada em outro dispositivo que
no o indicado pela comisso no seu relatrio final, desde que a nova classificao da falta
se arrime nos fatos acoimados ao funcionrio no despacho indiciatrio referido. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 270,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

Na sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, conforme j se abordou em 4.5.2 e em

4.9.2, a despeito de o art. 161 da Lei n 8.112, de 11/12/90, iniciar seu comando determinando
que a infrao seja tipificada (ou, melhor dizendo, em linha de coerncia com a forma como
se constri o Direito Administrativo Disciplinar material, que a infrao seja enquadrada), a
ausncia de enquadramento no termo de indiciao no tem o condo de anlar este ato formal
de acusao. E tal assertiva advm de que, a rigor, o que inapelavelmente se exige na
indiciao a perfeita e integral descrio ftica que se imputa contra o acusado, para que
deste conjunto ftico ele possa se defender. Ora, se sequer se tem na processualstica
disciplinar a inquestionvel obrigatoriedade de se apontar enquadramentos na indiciao e,
ademais, se este pode ser alterado pela comisso em seu relario, aps a apreciao da pea
escrita de defesa, no configura cerceamento de defesa a alterao do enquadramento no
julgamento, se mantidos os fatos.
Como a indiciao baseia-se em acusaes de fato e, em consequncia, o indiciado
defende-se contra a imputao do fato e no do enquadramento legal, no ato de julgamento, a
autoridade competente tem livre convencimento para adotar a sua leitura jurdica do fato.
Desde que o fato tenha sido bem apurado na instruo probatria e tenha sido fiel e
integralmente descrito na indiciao, ainda que a comisso tenha adotado uma leitura jurdica
que a autoridade no considere a mais adequada ao julgar, pode esta autoridade ajustar a
devida definio jurdica daquele fato e reenquadr-lo, inclusive julgando em sentido de
agravar.
Na doutrina penal, esta alterao de enquadramento, ou seja, a adequao apenas da
definio jurdica ao fato perfeitamente descrito recebe o nome de emendatio libelli
(corrigenda do libelo) e est prevista no art. 383 do CPP.
CPP - Art. 383. O juiz, sem modificar a descrio do fato contida na denncia ou queixa,
poder atribuir-lhe definio jurdica diversa, ainda que, em consequncia, tenha de
aplicar pena mais grave. (Redao dada pela Lei n 11.719, de 20/06/08)
STF, Mandado de Segurana n 20.355: Ementa: O indiciado, no processo disciplinar,
defende-se contra a imputao de fatos ilcitos que lhe so imputados, podendo a
autoridade administrativa adotar capitulao legal diversa da que lhes deu a comisso de
inqurito, sem que implique cerceamento de defesa.
STF, Mandado de Segurana n 21.321: Ementa: (...) a defesa do indiciado em processo
administrativo, como ocorre no processo penal, se faz com relao aos fatos que lhe so

1048
imputados, e no quanto a enquadramento legal.
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 10.269: Ementa: 1. No processo
administrativo disciplinar, instaurado para apurao de falta cometida por funcionrio
pblico, a autoridade encarregada do julgamento no se vincula ao parecer da comisso e,
desde que fundamente, pode, inclusive, aplicar penalidade mais grave, sem possibilidade
de o Judicirio substituir sua legtima discricionariedade.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 21.297; STJ, Mandados de Segurana n 7.019 e
7.376, Recursos em Mandado de Segurana n 6.570, 11.625 e 24.536, Recurso Especial n
21.655; e TRF da 2 Regio, Apelao em Mandado de Segurana n 27.878
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.619, Voto: Por outro lado, a
Lei 8.112/90 autoriza que autoridade julgadora altere a penalidade imposta ao servidor
pela comisso processante, desde que sua deciso esteja devidamente fundamentada, (...)
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.561: Ementa: Ato de ministro
de Estado que aplica penalidade de suspenso por noventa dias. Agravamento em relao
penalidade de advertncia indicada no relatrio de comisso disciplinar.
Fundamentao insuficiente. Leitura do art. 168 da Lei 8.112/1990. O art. 168 da Lei
8.112/1990 no obriga a autoridade competente a aplicar a penalidade sugerida no
relatrio de comisso disciplinar, mas exige, para o agravamento dessa pena, a devida
fundamentao. Nesse sentido, vencido o ministro relator, que dava parcial provimento ao
recurso para restabelecer pena de advertncia. Por maioria, recurso ordinrio conhecido
em parte, afastadas as demais alegaes de nulidade, e, nessa parte, provido, para anular
o ato impugnado, sem prejuzo de que outro venha a ser praticado com a devida
fundamentao.
STJ, Mandado de Segurana n 8.576: Ementa: 2. impossvel examinar-se a alegao
de parcialidade da comisso administrativa encarregada do processo disciplinar, sem
reapreciar-se o contexto probatrio, o que vedado na via estreita do mandado de
segurana. Ademais, no bastasse esse motivo, foroso convir que a dita comisso tem
somente misso subsidiria e acessria destinada a instaurar o contraditrio e a ampla
defesa, colhendo as provas e, finalmente, elaborando o relatrio, sem ter qualquer
participao direta no julgamento.
STJ, Mandado de Segurana n 13.364: Ementa: A autoridade coatora apontada, que
impe a pena de demisso, vincula-se aos fatos apurados e no capitulao legal
proposta pela Comisso Processante. Da mesma forma, o indiciado se defende dos fatos
contra eles imputados, no importando a classificao legal inicial, mas sim a garantia da
ampla defesa e do contraditrio. Por isso, a modificao na tipificao das condutas pela
Autoridade Administrativa no importa nem em nulidade do PAD, nem no cerceamento de
defesa.
TRF da 1 Regio, Apelao Cvel n 2000.32.00.6062: Ementa: 1. Nos termos da Smula
473 do STF, a Administrao pode, em obedincia ao princpio da legalidade, anular os
prprios atos quando eivados de vcios que os tornem ilegais ou pode revog-los por
motivo de convenincia e oportunidade. 2. Tendo a comisso disciplinar considerado que
houve infrao ao art. 117, inc. IX, da Lei 8.112/90, a ser punida com pena de demisso, a
teor do que determina o art. 132, XII, da Lei 8.112/90, de se reconhecer que houve vcio
na deciso que determinou a aplicao da pena de suspenso autora. 3. Considerando
que a competncia para aplicar a penalidade de demisso da autoridade subdelegada ao
Ministro de Estado a que se vincula a Delegacia do Ministrio da Fazenda do Estado do
Amazonas, em razo do que dispe o 141, inc. I, da Lei 8.112/90 c/c art. 1, inc. I, do
Decreto 3.035 de 27.04.1999, correta a determinao no sentido de tornar sem efeito a
portaria que havia aplicado a pena de suspenso, com o envio do processo para a
autoridade hierarquicamente superior. 4. No houve ofensa ampla defesa ou ao devido
processo legal no processo administrativo disciplinar instaurado contra a autora, visto que
ela estava ciente do contedo da acusao contra ela formulada e apresentou defesa
escrita, por meio de advogados constitudos.
TRF da 4 Regio, Apelao Cvel n 368.621: Ementa: 3) Em sendo possvel a aplicao
da denominada emendatio libelli (art. 383 do Cdigo de Processo Penal) no processo
penal, ramo do direito onde h exposio de bem da vida de maior importncia, como a
liberdade do indivduo, com maior razo, possibilita-se a aplicao deste instituto no

1049
processo administrativo disciplinar.
De resto, ressalte-se que no configura julgamento extrapolante o fato de a autoridade
entender que a conduta punvel do acusado deva ser enquadrada em outro dispositivo que
no o indicado pela comisso no seu relatrio final, desde que a nova classificao da falta
se arrime nos fatos acoimados ao funcionrio no despacho indiciatrio referido. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 270,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
O Servidor se defende dos fatos e no da capitulao legal. Esta uma regra do direito
processual penal que todos os professores de PAD ensinam. Ou seja o fato de a acusao
(indiciao) enquadrar o ilcito disciplinar em um determinado artigo da Lei 8.112/90 no
impede que autoridade julgadora reveja este enquadramento e utilize outro artigo da lei
para capitular a conduta do servidor.
Isto decorre do pargrafo nico do art.168, transcrito acima, e faz todo sentido, porque tal
proceder no afronta a defesa, pois esta feita em relao aos fatos e no ao
enquadramento legal posto na indiciao. O servidor vai alegar na sua defesa escrita que
aquele fato no ocorreu ou que ocorreu de outra forma, a capitulao legal fica a cargo da
autoridade julgadora. Vinicius de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar,
pg. 135, Fortium Editora, 1 edio, 2008
Neste sentido, a deciso do Supremo Tribunal Federal: Mandado de Segurana.
Demisso. Processo Disciplinar. Defesa. O indiciado, em processo disciplinar, se defende
contra os fatos ilcitos que lhe so imputados, podendo a autoridade administrativa adotar
capitulao legal diversa da que lhe deu a Comisso de Inqurito, sem que implique
cerceamento de defesa.
Com efeito, o despacho de indiciamento trata dos fatos apurados e de sua autoria e, em
consequncia, a pea de defesa discute essa autoria, a existncia do fato e eventuais
atenuantes da conduta punvel, no discutindo a natureza nem a dimenso da penalidade a
ser aplicada, pois esta parte de competncia da autoridade julgadora. Portanto, esta
pode adotar entendimento diverso do esposado no relatrio, e capitular diversamente a
falta. Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 183, Editora Consulex, 2
edio, 1999
Se o conjunto probatrio constante dos autos for suficiente para formar a convico da
autoridade julgadora, acolher, desacolher, ou acolher em parte o relatrio final da
comisso (nos termos da primeira parte do caput do art.168 da Lei n 8.112/90), sugerindo
a inocncia ou a responsabilidade do servidor (penalidade cabvel), a teor do pargrafo 1
do art.165 da Lei n 8.112/90, conforme o caso.
Para se definir a penalidade cabvel, pode ser feito desenquadramento e/ou
reenquadramento dos ilcitos administrativos (o servidor se defende dos fatos e no da
tipificao legal), de acordo com as provas constantes dos autos, nos termos do caput do
art.168 da Lei n 8.112/90 (O julgamento acatar o relatrio da comisso, salvo quando
contrrio s provas dos autos.), considerando a ordem a seguir (...) Adriene de Almeida
Lins, Debora Vasti S. Bomfim Denys, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 123,
Editora Frum, 1 edio, 2007
Responde o servidor pblico pelos atos que pratica contra a Administrao mesmo que
estes no venham a se constituir numa demonstrao do elenco delituoso, pois sempre
existe para a falta constatada a sua inequvoca demonstrao e, correlatamente, a forma
jurdica pela qual ela pode ser elidida ou atenuada quando resultar comprovada ou no.
Egberto Maia Luz, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 82, Edipro, 4 edio, 2002

Aqui, remete-se leitura do que j se aduziu em 4.10.2.1, adaptando espcie a

recomendao de que, caso a autoridade julgadora decida no acatar a proposta da comisso,
ainda que em nenhum momento se cogite de descumprimento dos Pareceres AGU n GQ-177
e GQ-183 (que ratificam o carter vinculante da aplicao da pena associada ao
enquadramento), no convm embasar a deciso (sobretudo em caso de agravamento), visto
haver jurisprudncia no Superior Tribunal de Justia de que aquelas manifestaes
afrontariam os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Ao contrrio, convm que
o julgamento (no parecer propositivo ou na deciso em si) ratifique que as razes ali expostas
para no acatar a proposta da comisso amoldam-se perfeitamente aos princpios da

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razoabilidade e da proporcionalidade e aos parmetros necessrios devida individualizao

da pena.
de se destacar que aqui no se trata de esfera recursal (que ser abordada em 5.1),
vez que no houve deciso acatando a primeira proposta da comisso e que tenha sido
posteriormente anulada ou revogada, para que prevalecesse uma segunda deciso mais
gravosa. Aqui, h apenas uma proposta da comisso e que no , motivadamente, acatada pela
autoridade julgadora, no tendo de se cogitar, portanto, da aplicao do art. 64 da Lei n
9.784, de 29/01/99, que determinaria a oferta de manifestao ao acusado na hiptese de que
qualquer esfera recursal por ele mesmo manejada resultasse em agravamento da deciso
original. Em outras palavras, a possibilidade de a autoridade julgadora agravar a proposta da
comisso no importa em notificao ao acusado para apresentar manifestao, visto que o
contraditrio j restou satisfeito com as alegaes acerca dos fatos apurados.
Por bvio, no se admite o agravamento do julgamento em relao ao relatrio para
aplicar punio com base em fato que no tenha constado da indiciao. Conforme j se
abordou em 4.5.2 e 4.9.2, a indiciao delimita faticamente a acusao, pois somente contra o
que dela consta poder o servidor se defender. A considerao de novos elementos fticos
formadores de convico importa baixar novamente o processo em instruo, com nova
indiciao e reabertura de prazo de defesa. A doutrina penal chama este incidente de mutatio
libelli e para ele o art. 384 do CPP prev diligncias saneadoras antes do julgamento,
diferentemente do art. 383, mencionado acima, em que a necessidade de se corrigir o
enquadramento no impede que se proceda ao julgamento. E menos ainda se pode cogitar de
agravamento do julgamento em relao ao relatrio absolutrio, para aplicar punio em
servidor que sequer foi indiciado, conforme aduzido em 4.10.1.2, hiptese em que deve ser
reaberta a instruo e ser o servidor indiciado e coletada sua defesa.
CPP - Art. 384. Encerrada a instruo probatria, se entender cabvel nova definio
jurdica do fato, em consequncia de prova existente nos autos de elemento ou
circunstncia da infrao penal no contida na acusao, o Ministrio Pblico dever
aditar a denncia ou queixa, no prazo de 5 (cinco) dias, se em virtude desta houver sido
instaurado o processo em crime de ao pblica, reduzindo-se a termo o aditamento,
quando feito oralmente. (Redao dada pela Lei n 11.719, de 20/06/08)
2 Ouvido o defensor do acusado no prazo de 5 (cinco) dias e admitido o aditamento, o
juiz, a requerimento de qualquer das partes, designar dia e hora para continuao da
audincia, com inquirio de testemunhas, novo interrogatrio do acusado, realizao de
debates e julgamento. (Redao dada pela Lei n 11.719, de 20/06/08)
TRF da 4 Regio, Apelao Cvel n 171.093: Ementa: No inqurito administrativo,
semelhantemente ao que ocorre no processo penal, no pode o servidor ser punido com
base em fato no constante da imputao que lhe foi inicialmente feita (mutatio libelli). Se
o inqurito foi iniciado para apurar abandono do cargo e inassiduidade habitual,
tipificados nos incisos II e III do art. 132 da Lei 8.112/90, no pode o servidor ser demitido
por improbidade administrativa, tipificada no inciso IV do mesmo artigo, cujo suporte
ftico diverso, sem que lhe seja reaberta oportunidade para defesa.
O despacho de indiciamento tem por fim delimitar, processualmente, a acusao, o que
significa dizer que a autoridade competente para julgar no poder levar em conta fatos
que no tenham sido articulados em seu contexto, sobre os quais no se estabeleceu
contraditrio e defesa. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 157, Editora Forense, 2 edio, 2006

Em qualquer caso, devem constar do ato de imposio de penalidade (portaria de

competncia da autoridade julgadora) o fundamento legal e a causa da punio. A priori, se
tem uma regra geral de que, para uma conduta nica, o enquadramento nico (operando, se
for o caso, a absoro de outros enquadramentos que apenas aparentemente se apresentavam
em conflito). Todavia, conforme j aduzido em 4.5.3, h casos em que se opera o concurso

1051

formal de infraes, de forma que, mesmo se tendo conduta nica, se pode ter diferentes
infraes configuradas e, alm disto, h casos de mais de uma conduta infracional por parte
do servidor, ou seja, de ter cometido infraes mltiplas dissociadas, situaes para as quais
no h que se cogitar de absoro. Para estes casos especficos em que h mais de um
enquadramento, haver no ato de imposio de penalidade mais de uma causa para a
apenao. Por bvio, isto no significa cumulao de penas. Sendo sanes distintas, aplica-se
apenas a mais grave. Sendo sanes iguais para os fatos apurados, a sano uma s,
fundamentada em todos os dispositivos legais aplicveis ao caso. Nesta hiptese, em caso de
pena expulsiva, por exemplo, eventual questionamento administrativo ou judicial acerca de
um dos fatos ilcitos imputados ao servidor no ter o condo de reintegr-lo se restarem
inquestionveis as concluses acerca dos demais ilcitos independentes.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 128.
Pargrafo nico. O ato de imposio da penalidade mencionar sempre o fundamento
legal e a causa da sano disciplinar. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de
10/12/97)
O fundamento legal para aplicao da penalidade a citao da norma legal que
embasou a aplicao da sano disciplinar e feito de acordo com a tipificao legal, ou
seja, de acordo com os deveres (art. 116 da Lei n 8.112/90) e/ou as proibies funcionais
(art. 117 da Lei n 8.112/90) violados, nos casos dos arts. 129, 130 e 132; e de acordo com
a penalidade correspondente falta cometida, no caso dos arts. 134 e 135 da Lei n
8.112/90. Os fundamentos legais para aplicaes das penalidades (que esto relacionadas
no art. 127 da Lei n 8.112/90) esto previstos nos arts. 129, 130, 132, 134 e 135, todos da
Lei n 8.112/90. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys,
Processo Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 174, Editora Frum, 1 edio, 2007

4.10.4.3 - Publicao, Presuno de Legitimidade e Auto-Executoriedade do Ato

Punitivo
Para que o ato jurdico do julgamento seja um ato perfeito e acabado, necessrio que
a portaria que aplicar a penalidade seja publicada. A publicao, seja no boletim de servio
ou, excepcionalmente, no boletim de pessoal do rgo responsvel por publicao interna na
jurisdio da unidade instauradora (que, em regra, a respectiva Digep/SRRF - no caso de
julgamento do Chefe do Escor ou do Corregedor), seja no DOU (no caso do Ministro de
Estado da Fazenda), aperfeioa o ato de julgamento e requisito essencial para fins de
registro nos assentamentos funcionais do servidor e de todas as demais repercusses
funcionais da apenao. No se exige cincia pessoal do acusado para que se concretizem e
para que se apliquem os efeitos do julgamento; a publicao faz presumir o conhecimento e
autoriza a aplicao dos efeitos do julgamento (mesmo no caso da publicao por meio de
boletim interno, em que sequer necessrio juntar aos autos cpia do boletim, bastando que a
portaria punitiva tenha o carimbo da publicao, e muito mais inquestionavelmente no caso de
publicao em DOU). Acrescente-se ainda que, para fim de seu principal efeito, que
externar o julgamento, eventual ausncia de publicao no anula o ato se dele teve cincia
pessoal o acusado.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.619, Voto: Alm disso, o
recorrente aduz cerceamento de defesa, em virtude da ausncia de intimao pessoal da
pena de demisso imposta pela Portaria n. 17/2002. Contudo, registre-se que o recorrente
teve plena cincia do contedo da mencionada Portaria por intermdio de sua publicao
no Dirio Oficial da Unio no dia 25 de janeiro de 2002. Ressalte-se, ainda, que a
publicao na imprensa oficial a comunicao adequada para o ato, sendo desnecessria
a intimao pessoal do acusado.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.526: Ementa: 3. No houve, no
presente caso, ofensa ao art. 28 da lei n. 9.784/98, eis que os ora recorrentes tiveram pleno

1052
conhecimento da publicao oficial do ato que determinou suas demisses em tempo hbil
para utilizar os recursos administrativos cabveis. 4. No h preceito legal que imponha a
intimao pessoal dos acusados, ou permita a impugnao do relatrio da Comisso
processante, devendo os autos serem imediatamente remetidos autoridade competente
para julgamento [arts. 165 e 166 da Lei n. 8.112/90].
STF, Mandado de Segurana n 23.268: Ementa: Mandado de Segurana. Servidor
Pblico. Processo Administrativo. Pena Disciplinar de Demisso. Alegao de violao
ampla defesa pela ausncia de notificao quanto s concluses do relatrio final
rejeitada, porquanto regular o exerccio do contraditrio ao longo do processo, tendo a
servidora constitudo advogado e apresentado defesa escrita. No restou demonstrado,
ademais, o prejuzo que teria sido causado pela falta da referida intimao. Mandado de
segurana que se indefere.
Questo interessante (...) concerne existncia, ou no, da prescrio (...) no processo
administrativo disciplinar (...), por causa do fato de, apesar de a sano ter sido
devidamente publicada no dirio oficial, sua efetivao no se ter verificado em face da
pendncia das correspondentes medidas materiais necessrias, ainda no implementadas
pela Administrao Pblica.
Se, porm, a pena aplicada tempestivamente, no h que se falar de prescrio mais, pois
a ao disciplinar ocorreu de forma regular e findou eficazmente.
O ato administrativo pelo qual se aplica penalidade disciplinar gera seus efeitos jurdicos
a partir da data de sua publicao no Dirio Oficial da Unio, do Distrito Federal, do
Estado ou do Municpio.
O inciso II do art. 142 da lei federal n 8.112/1990 preceitua que, quando a infrao
funcional for punvel com suspenso, a ao disciplinar prescrever em 2 (dois) anos, de
modo que o dispositivo legal se refere to-somente possibilidade de manejo do
procedimento disciplinar prprio, e no executoriedade da pena, exatamente por serem
situaes distintas, as quais no podem ser tratadas como se equivalentes fossem.
Na hiptese, ou seja, finda a tramitao do processo administrativo disciplinar com efetiva
publicao da pena, o ordenamento jurdico federal silente quanto ao prazo prescricional
a ser aplicado no caso de mera inexecuo da penalidade (...).Antonio Carlos Alencar
Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 852, 852,
856 e 857, Editora Fortium, 2008, 1 edio

O processo administrativo disciplinar e o ato de imposio de penalidade, como atos

administrativos em espcie, desfrutam da presuno de legitimidade e da auto-executoriedade.
Isto significa que produzem normalmente seus efeitos prprios, dispensando prova prvia de
sua legalidade, pois gozam de presuno relativa, juris tantum, de legitimidade (caso no
sejam impugnados e, mesmo que o sejam, ou at prova em contrrio, so vlidos, incumbindo
ao servidor comprovar a ilicitude alegada do ato), e sua efetividade independe de ato de outro
Poder.
Tambm no necessrio (e tampouco ilegal) que a autoridade julgadora aguarde o
prazo de apresentao de qualquer espcie de recurso para aplicar a pena (no caso da
suspenso, conforme j aduzido em 4.10.1 e em 4.10.2.4.4 - apenas no que diz respeito
efetivao e no aplicao da pena -, recomenda-se que a autoridade julgadora previamente
verifique com o titular da unidade de lotao do servidor a convenincia da converso em
multa e o perodo a ser cumprida). Com isto, como regra geral, a aplicao de pena, por meio
da publicao de portaria da autoridade competente, exarada aps o julgamento, tem efeito
imediato (a menos que o servidor interponha recurso e a ele, excepcionalmente, a autoridade
competente atribua efeito suspensivo, conforme se ver em 5.1.2).
Os efeitos dos atos punitivos comeam a ser contados da data de sua publicao, seja no
Dirio Oficial da Unio, seja no Boletim Oficial, Boletim de Servio ou Boletim de Pessoal
(qualquer o nome que tenha) do rgo ou unidade. Antnio Carlos Palhares Moreira
Reis, Processo Disciplinar, pg. 202, Editora Consulex, 2 edio, 1999

E, destaque-se, a constitucionalmente consagrada livre ida ao Poder Judicirio no

impe que a administrao aguarde o pronunciamento judicial, para lhe dar fiel cumprimento.

1053

Ou seja, a auto-executoriedade do ato administrativo disciplinar tal que no requer nenhum

tipo de regulao ou aperfeioamento por parte do Poder Judicirio.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/2.
A tese que sustenta o reconhecimento do perdo tcito, ante a inaplicabilidade
contempornea da punio, no pode ter guarida no campo do Direito Disciplinar (...).
No campo do Direito Pblico, todavia, a autoridade administrativa no detm o poder
disciplinar em nome prprio. Como administrador da coisa pblica, sujeita-se s
imposies da lei, indisponibilidade do interesse do Estado e responsabilidade pelo ato
omissivo.
Nesse exato sentido de oportunidade, sem as consequncias da absolvio tcita, o
princpio da aplicao imediata, atual e contempornea da correo disciplinar tem
cabimento no mbito da administrao pblica. (...)
Em matria de Direito Disciplinar, todavia, no dada ao acusado a escolha da via
judicial para, primeiramente, ver nela discutida a falta que lhe atribuda, adiando ou
suspendendo deciso de competncia privativa da autoridade administrativa, a ser
proferida em decorrncia do exclusivo dever funcional de punir ou declarar a inocncia do
servidor implicado.
Ademais, ao procedimento disciplinar no tem aplicao o princpio administrativo de
convenincia e oportunidade decisrias ante o imperativo legal que pune o administrador
por retardar a deciso. Com efeito, o adiamento decisrio em processo disciplinar pode
trazer como consequncia a extino da responsabilidade do culpado por ter-se perdido o
prazo legal da punio (...). Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 175, Editora Forense, 2 edio, 2006

No obstante a auto-executoriedade do ato punitivo, nada impede que a autoridade

julgadora, sobretudo em caso de autoridade competente apenas para aplicar advertncia e
suspenso de at trinta dias (como o caso do Chefe de Escor e do Corregedor), cuja
publicidade se d por meio de boletim interno, cuide de propiciar imediata e efetiva cincia da
punio ao titular da unidade de lotao do servidor e ao prprio apenado pessoalmente,
conforme se aduzir em 4.10.7.2.1. A recomendao desta cautela, operacionalmente
realizvel em virtude da presumida proximidade entre autoridade e servidor e da viabilidade
de controle dos atos emitidos pela prpria autoridade, se justifica para prevenir plausvel
alegao posterior do apenado de que no teve conhecimento da publicao interna e para lhe
propiciar o efetivo manejo da via recursal. Diferencie-se que esta recomendao para se
conceder a cincia pessoal se justifica apenas para certificar que o acusado teve conhecimento
da publicao interna e que, portanto, se quiser, pode interpor eventual recurso, em nada
figurando como pr-requisito para imediata aplicao dos efeitos da punio.
Ainda quanto ao presente tema, de se enfrentar a questo de quando o servidor,
mesmo aps a publicao da pena de demisso (que de presumida cincia, j que publicada
no DOU, e que, pela consagrada auto-executoriedade da medida punitiva faz com que este ato
administrativo se torne perfeito e acabado), continua exercendo seu cargo e produzindo atos.
Em princpio, neste caso, no se cogita de instaurao de sede disciplinar, porque os atos no
foram praticados no exerccio do cargo. Nesta hiptese, poder-se-ia, em tese, vislumbrar
apenas de configurao do tipo penal previsto no art. 324 do CP (exerccio funcional
ilegalmente prolongado).
CP - Exerccio funcional ilegalmente antecipado ou prolongado
Art. 324. Entrar no exerccio de funo pblica antes de satisfeitas as exigncias legais ou
continuar a exerc-la, sem autorizao, depois de saber oficialmente que foi exonerado,
removido, substitudo ou suspenso.
Pena - deteno, de quinze dias a um ms, ou multa.

Primeiramente, de se interpretar que no faz sentido excluir a demisso do tipo em

tela, podendo consider-la abarcada no termo exonerao. Todavia, de se ter cautela na

1054

configurao do presente crime, pois se sabe que a publicidade das penas pode se dar por
meio de boletim de servio (ou, excepcionalmente, boletim de pessoal) ou por DOU, e que
ambas as formas aceitam alegao em contrrio de seu conhecimento por parte do servidor.
Assim, diante do necessrio dolo para a configurao do crime em tela, requer-se a prtica de
atos aps a comprovada cincia pessoal por parte do apenado, no bastando apenas a
publicao em boletim interno ou em DOU.
(...) Esqueceu-se o legislador da demisso e da aposentadoria. Enquanto na primeira
hiptese pode-se t-la como espcie de exonerao, na segunda a omisso da lei faz com
que o fato no configure o ilcito previsto no artigo 324.
indispensvel, nos termos expressos da lei, que o funcionrio tenha conhecimento oficial
do impedimento ao exerccio das funes. Exige-se, pois, a comunicao expressa ao
agente pblico, no a suprindo a publicao no Dirio Oficial quando no houver prova
de que o agente tomou conhecimento inequvoco da exonerao, remoo, substituio ou
suspenso. (...). No ocorre o crime tambm quando se trata de cessao temporria
(frias, licena, etc) (...). Julio Fabbrini Mirabete, Manual de Direito Penal, pg. 347,
Editora Atlas, 17 edio, 2001
(...) O agente continua a exercer a funo pblica (pratica atos de ofcio) mesmo depois
de ter recebido comunicao oficial informando que foi exonerado, removido, substitudo
ou suspenso (no so includas as cessaes por licena ou frias). A notificao deve ser
pessoal, sendo imprescindvel que o agente tenha conhecimento direto e certo, no
bastando a dvida (...). Celso Delmanto, Roberto Delmanto e Roberto Delmanto Junior,
Cdigo Penal Comentado, pg. 549 , Editora Renovar, 4 edio, 1998

Destaque-se que a lei penal tipifica tambm a continuidade do exerccio por parte do
servidor apenado com suspenso. Neste caso, uma vez que se mantm o vnculo funcional
entre o servidor e a administrao, diferentemente da hiptese anterior, alm do crime em tela,
pode-se cogitar tambm de repercusso disciplinar, em funo da quebra dos deveres de
obedincia e de lealdade

4.10.4.4 - Presuno de Inocncia e In Dubio pro Reo

Por fim, destaque-se que se, luz da livre apreciao da prova, o conjunto probatrio
no for suficiente para fornecer autoridade julgadora convico acerca da responsabilizao,
e no havendo mais o que se buscar em termos de provas, uma vez que cabe administrao o
nus de comprovar a materialidade e autoria ou concorrncia (art. 156 do CPP),
recomendvel que prevaleam os princpios da razoabilidade (art. 2 da Lei n 9.784, de
29/01/99), da presuno da inocncia (art. 5, LVII da CF) e do in dubio pro reo (art. 386, VII
do CPP).
CF - Art. 5
LVII - ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal
condenatria;
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 2 A administrao pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
CPP - Art. 156. A prova da alegao incumbir a quem a fizer, sendo, porm, facultado ao
juiz de ofcio: (Todo o art. com redao dada pela Lei n 11.690, de 09/06/08)
I - ordenar, mesmo antes de iniciada a ao penal, a produo antecipada de provas
consideradas urgentes e relevantes, observando a necessidade, adequao e
proporcionalidade da medida;
II - determinar, no curso da instruo, ou antes de proferir sentena, a realizao de
diligncias para dirimir dvida sobre ponto relevante.
Art. 386. O juiz absolver o ru, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que
reconhea:

1055
VII - no existir prova suficiente para a condenao. (Redao dada pela Lei n 11.690, de
09/06/08)
Parecer AGU n GQ-173, no vinculante: Ementa: A administrao pode editar o ato
punitivo apenas na hiptese em que esteja convencida quanto responsabilidade
administrativa do servidor a quem se imputa a autoria da infrao. A dvida deve resultar
em benefcio do indiciado.
Parecer AGU n GM-3, no vinculante: Ementa: (...) Incumbe administrao apurar as
irregularidades verificadas no servio pblico e demonstrar a culpabilidade do servidor,
proporcionando seguro juzo de valor sobre a verdade dos fatos. Na dvida sobre a
existncia de falta disciplinar ou da autoria, no se aplica penalidade, por ser a soluo
mais benigna.(...)
50. (...) compete administrao, por intermdio da comisso de inqurito, demonstrar a
culpabilidade do servidor, com satisfatrio teor de certeza.
Parecer AGU n GM-14, no vinculante: 8. (...) reiterada a orientao normativa
firmada por esta Instituio, no sentido de que o nus da prova, em tema de processo
disciplinar, incumbe administrao.
TRF da 3 Regio, Apelao Criminal n 2.300: Ementa: (...) III. Se pelos elementos e
provas carreadas, que compem a instruo probatria, a autoria e culpabilidade dos
acusados no restaram evidenciadas, de forma indubitvel nos autos, a ponto de justificar
uma condenao, de ser aplicado o princpio do in dubio pro reo, insculpido no inciso
VI do artigo 386 do Cdigo de Processo Penal.
(Nota: O antigo inciso VI do art. 386 do CPP passou a ser inciso VII, com a redao dada
pela Lei n 11.719, de 09/06/08)
(...) a regra do in dubio pro reo se aplica, em geral, somente em relao ao fato tpico,
cuja prova incumbe ao acusador. As causas justificatrias ou circunstncias eximentes
devem ser provadas pela defesa. Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo
Sancionador, pg. 530, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005

Relembre-se o j aduzido em 4.10.1.2: na hiptese de julgamento em favor do

arquivamento, por ausncia de provas de infrao disciplinar e em que se cogite da existncia
to-somente de indcios de desvio tico, pode a autoridade julgadora remeter cpia dos autos
CEPS-RFB, para as anlises de sua alada.

4.10.5 - Juntada Extempornea de Prova

4.10.5.1 - Memorial de Defesa
Em princpio, por fora do art. 153 da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem-se que apenas a
fase do inqurito contraditria. Com isto, a rigor, no h previso na Lei n 8.112, de
11/12/90, para juntada de documentos (o chamado memorial de defesa), para se contrapor s
concluses da comisso, aps sua dissoluo, com a entrega do relatrio autoridade. Menos
ainda h previso para solicitao de novas provas. Nesta fase, o atendimento do mandamento
constitucional se d por meio da garantia ampla defesa, com a prerrogativa de, ao final,
poder interpor pedido de reconsiderao ou recurso hierrquico contra a deciso, de forma
que, encerrada a instruo probatria, a juntada extempornea de prova por parte do acusado
somente mereceria ateno em fase de recurso.
de se entender que, neste caso, sequer se vislumbra conflito entre a Lei n 8.112, de
11/12/90, e a Lei n 9.784, de 29/01/99, em razo dos seus mandamentos do art. 3, III e do
art. 38, 1. Enquanto esta ltima, como Lei Geral do Processo Administrativo em sentido
amplo, dita normas gerais, tem-se que, na matria disciplinar, a Lei n 8.112, de 11/12/90,

1056

estabelece de forma mais especfica o rito. A leitura atenta do processo descrito na Lei n
8.112, de 11/12/90, leva constatao que, como espcie de rito processual, ele se amolda ao
gnero de condutas estabelecidas genericamente no art. 3, III e no art. 38, 1 da Lei n
9.784, de 29/01/99. Ademais, havendo previso especfica do rito instrutrio e da aplicao do
princpio do contraditrio na Lei n 8.112, de 11/12/90, resta vedada a superposio dos
mandamentos da Lei n 9.784, de 29/01/99, pois o seu prprio art. 69 prev aplicao
subsidiria, apenas na lacuna de norma especfica.
Lei n 9.784 - Art. 3 O administrado tem os seguintes direitos perante a Administrao,
sem prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:
III - formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais sero objeto
de considerao pelo rgo competente;
Art. 38. O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da deciso, juntar
documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes
referentes matria objeto do processo.
1 Os elementos probatrios devero ser considerados na motivao do relatrio e da
deciso.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 24.526: Ementa: No h preceito
legal que imponha a intimao pessoal dos acusados, ou permita a impugnao do
relatrio da Comisso processante, devendo os autos serem imediatamente remetidos
autoridade competente para julgamento [arts. 165 e 166 da Lei n. 8.112/90]. Precedente:
[MS n. 23.268, Relatora a Ministra ELLEN GRACIE, DJ de 07.06.2002].
STJ, Mandado de Segurana n 8.209: Ementa: IV - A Lei 8.112/90, ao estabelecer
regulamentao especfica para o processo disciplinar dos servidores pblicos por ela
regidos, admite aplicao apenas subsidiria da Lei 9.784/99. Se no h previso na Lei
8.112/90 para o oferecimento de alegaes finais pelo acusado antes do julgamento, no
cabe acrescentar nova fase no processo para tal fim com base na lei genrica.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 11.221

Todavia, a jurisprudncia e a doutrina concordam que princpios relevantes para a

esfera disciplinar, tais como princpios da verdade material, da ampla defesa, do interesse
pblico e do formalismo moderado, autorizam no s a juntada extempornea mas tambm,
em caso de extrema relevncia para elucidao, a apreciao de prova, at antes da deciso
definitiva.
STJ, Mandado de Segurana n 2.047: Ementa: Antes da deciso final em PAD, cabe a
juntada de documentos que noticiam fatos novos que poderiam influenciar no julgamento,
em observncia ao princpio da ampla defesa.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 6.478
Em princpio, concluda a fase da defesa, tanto o acusado quanto o trio processante no
podem mais anexar ao processo novos elementos de comprovao. Bem como havendo sido
relatado o processo, com o seu subsequente encaminhamento autoridade instauradora,
as provas ou razes que porventura surgirem no podero igualmente ser ajuntadas ao
bojo daquele.
Tais provas novas somente podero ser utilizadas pelo servidor imputado na instncia de
recurso, depois do julgamento.
Nada obstante, vale salientar que, em casos excepcionais - quando sejam de grande valia
para o restabelecimento da verdade real dos fatos - podero ser levadas ao processo novas
provas, pela comisso ou pela autoridade instauradora ou julgadora, ainda que tenha sido
relatado o processo. Se as provas forem francamente favorveis ao servidor acusado, sem
nenhuma restrio reflexa, no haver, obviamente, necessidade de reabertura de espao
para recepcionar as emanaes do contraditrio, uma vez que tal providncia
extempornea j realizou por si uma funo de contradio acusatria. J na hiptese
reversa, quando tais provas forem desfavorveis ao imputado, a nica forma de acat-las,
em atendimento ao princpio da verdade real, fazer a sua submisso ao princpio do
contraditrio, com a reabertura de novo prazo de defesa do funcionrio acusado. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 306,
Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

1057
O inqurito, (...), portanto, o momento de se produzir prova. (...)
(...) Na prtica, podemos imaginar a testemunha ou um novo documento, trazido pelo
acusado, com explicaes convincentes da impossibilidade de t-lo feito antes. Sendo
relevante para o mrito, a comisso no pode indeferir sob pretexto de intempestividade.
Nem o pode fazer sob alegao de ter prazo exguo. Lo da Silva Alves, Prtica de
Processo Disciplinar, pg. 215, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

O amparo para tal aceitao advm do j exposto em 4.4.1.2, em que se destacou que,
na processualstica disciplinar, diferentemente dos ritos processuais judiciais, no h quem
acusa ou pleiteia e quem se defende ou contesta, ou seja, de no h duas partes que litigam
com interesses antagnicos, fazendo com que o instituto da precluso sofra frequentes
mitigaes e os delimitadores formais assumem menor fora determinante diante da busca da
verdade material. Assim, uma concesso como a que aqui se expressa, a favor da defesa, alm
do que expressamente se encontra previsto em lei, juridicamente aceitvel porque no gera
prejuzo a interesses de parte oponente - visto no existir esta parte antagnica.

4.10.5.2 - Contraditrio: Entre Acusado e Administrao

Uma vez que no processo administrativo disciplinar o interesse maior o do
esclarecimento do fato, no se tem aqui a trade do processo judicial (um Estado-juiz em meio
a duas partes litigantes). Na especificidade do processo administrativo disciplinar, tem-se
sempre apenas a administrao e o administrado. Em razo desta peculiaridade, o agente
pblico deve estar sempre atento a no quebrar a isonomia, a no usar de forma parcial e
desequilibrada o poder de conduo dos trabalhos. No curso do processo, o polo da
administrao inicialmente concentra-se nas mos da autoridade instauradora, na fase pontual
da instaurao, movida pelo in dubio pro societate. Na segunda fase do processo, do inqurito
contraditrio, a comisso passa a representar a administrao, na persecuo da prova. Por
fim, na ltima fase, dissolvida a comisso, a autoridade julgadora passa a fazer as vezes da
administrao.
Dito isto, na hiptese de excepcional e extemporaneamente ter o acusado apresentado
argumentaes ou provas ou ter solicitado novos atos instrucionais (por meio do chamado
memorial de defesa) j na fase de julgamento, sendo estes elementos relevantes na apreciao
da autoridade julgadora, conforme exposto em 4.10.5.1, no se deve cogitar de prejuzo
administrao, por no se dispor mais da comisso a contrap-los. A autoridade julgadora ,
nesta fase, o ente legalmente previsto para compor o polo da administrao. No se fala em
relao contraditria entre acusado e comisso, mas sim entre acusado e administrao. O
Estado pode ser representado pela comisso ou pela autoridade, dependendo do momento
processual: na fase instrucional, cabe comisso contraditar as alegaes de defesa; na fase de
julgamento, pode faz-lo a autoridade julgadora.
Esse novo elemento extemporaneamente trazido ao processo pode causar diversas
repercusses.
Primeiramente, se o memorial de defesa formulado pela parte to-somente apresenta
alegaes, sem solicitar realizao de novas provas, so possveis duas decises: se as
alegaes j foram apresentadas na defesa, a autoridade, prosseguindo no julgamento, deve
apenas fazer remisso ao relatrio da comisso, onde, pelo menos em princpio, j foram
rebatidas; se apresentar novas teses, pode a autoridade julgar simplesmente vista do que
agora consta dos autos, se no vislumbrar necessidade de retomar a instruo probatria.
Por outro lado, se o memorial de defesa provoca ou solicita realizao de novas

1058

provas, a autoridade competente deve analisar o pedido muito criteriosamente, visto ser
excepcionalidade reabrir a instruo na fase de julgamento. Se entender que a prova solicitada
no relevante, deve a autoridade julgadora motivadamente denegar o pedido e concluir o
julgamento; se, excepcionalmente, entender relevante a prova, para melhor preservar os
princpios constitucionais e legais, deve a autoridade julgadora designar nova comisso (que
pode, preferencialmente, ter os mesmos membros originais) para realizar o ato, respeitando
sempre as garantias de ampla defesa e contraditrio. Dependendo do tipo de prova, do alcance
constante da portaria de designao desta comisso e da repercusso da realizao do ato,
pode a comisso to-somente produzir a prova e junt-la aos autos, sem se manifestar. Mas,
em regra, convm que a comisso, no mnimo, se manifeste para a autoridade julgadora acerca
desta nova prova. Caso, em funo desta nova prova, a comisso vislumbre necessidade de
realizar outros atos de instruo bem como de alterar a indiciao, se a portaria ampara apenas
a realizao de um ato, convm que o colegiado primeiramente provoque a autoridade a aditar
a portaria (no confundir esta hiptese com o caso em que a autoridade, de ofcio, determina o
refazimento dos trabalhos a partir de um determinado ponto considerado nulo, conforme se
ver em 4.12).
(...) perfeitamente razovel admitir-se que a autoridade julgadora, que no est
inteiramente jungida ao relatrio da Comisso, conforme preceitua o art. 168 seguinte,
possa buscar novos esclarecimentos para decidir, de modo a promover a indispensvel
Justia. Tudo isto sem ferir o princpio constitucional do contraditrio e da ampla defesa.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 176, Editora
Consulex, 2 edio, 1999

De certo que a apurao incompleta no afasta nem impede a sua complementao,

com vista elucidao do fato. E aqui novamente se aplica o predomnio da competncia da
autoridade julgadora sobre possvel entendimento da comisso em no realizar novo ato
instrucional, conforme abordado em 4.10.1.3, a cuja leitura se remete.

4.10.6 - Prazo para Julgamento

Formalmente, o prazo para as decises a cargo da autoridade instauradora (determinar
arquivamento ou punir com penas brandas) de vinte dias do recebimento do processo. No
caso de a pena cabvel exceder a competncia da autoridade instauradora e o processo ser
remetido para o Ministro de Estado da Fazenda, do-se mais vinte dias para deciso a cargo
da autoridade julgadora.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 167. No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento
do processo, a autoridade julgadora proferir a sua deciso.

Mas tais prazos no so fatais. A prpria Lei estabelece que julgamento fora do prazo
no implica nulidade.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 169.
1 O julgamento fora do prazo legal no implica nulidade do processo.
2 A autoridade julgadora que der causa prescrio de que trata o art. 142, 2, ser
responsabilizada na forma do Captulo IV do Ttulo IV.

Esse prazo de vinte dias para julgamento, na prtica, atua apenas na contagem da
prescrio, conforme se ver em 4.13.2.1.
Se, uma vez encerrados os trabalhos da comisso, com a entrega do relatrio, o
acusado solicita exonerao ou aposentadoria, o pedido deve ser sobrestado at o julgamento
do processo. Como a prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, prev que o prazo de vinte dias para

1059

julgamento no fatal, a sua extrapolao sem deciso no tem o condo de automaticamente

permitir a exonerao ou aposentadoria a pedido, vedadas pelo art. 172 da citada Lei.

4.10.7 - Consequncias do Julgamento

4.10.7.1 - Controle Administrativo e Registro nos Assentamentos Funcionais
Nos termos j aduzidos em 2.1.4 e em 4.3.7.1, aps o julgamento de sua competncia,
o Escor (ou a Coger, quando for o caso) deve alimentar, tanto nos sistemas internos de
controle da atividade correcional (Sistema de Acompanhamento de Comisses - Siacom) e de
gesto de pessoas (Sistema de Apoio s Atividades Administrativas - SA3), quanto no
Sistema de Gesto de Processos Disciplinares (CGU-PAD), da Controladoria-Geral da Unio,
os dados referentes deciso emanada no processo - se houve absolvio ou
responsabilizao e, neste caso, os dados do ato punitivo, tais como n da portaria, autoridade
signatria, punio aplicada, data e meio de publicao e eventual efeito da prescrio. A base
de dados de natureza correcional informada no Sistema de Apoio s Atividades
Administrativas - SA3 til para que as unidades de projeo de Gesto de Pessoas possam
consultar e automaticamente emitir certido comprobatria de que no constam registros de
natureza disciplinar presente ou pretrito para determinado servidor sem necessidade de
provocar o sistema correcional e para que a Diviso de Controle da Atividade Correcional
(Coger/Dicac) possa emitir Informao Disciplinar nos casos em que h registro de apenao
ou de cometimento de infrao com punibilidade prescrita.
Conforme determina a Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13, ao final dos
trabalhos no mbito do Escor (ou Nucor), deve ser disponibilizada, na pasta virtual
compartilhada referente ao Escor (ou Nucor), cpia em formato editvel do parecer
propositivo de julgamento, em subpastas especficas organizadas por ano, e deve tambm ser
disponibilizada cpia digitalizada atualizada dos autos, identificada de acordo com a Portaria
Coger n 55, de 20/07/12, em subpastas especficas organizadas por n de processo.
Portaria Coger n 55, de 20/07/12 - Art. 1 Devero ser digitalizados todos os processos
disciplinares, sindicncias acusatrias e sindicncias investigativas no mbito da
Corregedoria-Geral, dos Escritrio de Corregedoria nas Regies Fiscais (Escor) e no
Ncleo de Corregedoria em Manaus (Nucor).
Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13 - Art. 1 A Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Dicac) criar, em pastas identificadas com os nomes dos Escritrios e do
Ncleo de Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Escor/Nucor), no
endereo
<\\compartilhamentos.rfoc.srf\RFOC\ESCORXXDIGITAL>,
subpastas
denominadas:
II - PAD CONCLUDO, onde sero armazenados, aps o encerramento dos trabalhos no
mbito do Escor/Nucor, cpias dos PADs e das Sindicncias Disciplinares descritos no
inciso I;
IV - DOCUMENTOS EDITVEIS, onde sero disponibilizados, em formato editvel,
cpias dos relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito (CI) e pelas
Comisses de Sindicncia Disciplinar (CS), dos pareceres de juzo de admissibilidade, dos
pareceres de julgamento, dos pareceres de anlise de recursos e das informaes relativas
s atividades supervisionadas pela Diviso de Anlise Correcional (Diaco) prestadas ao
Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio e a outros rgos externos
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
1 As subpastas PAD EM ANDAMENTO, PAD CONCLUDO e PROCESSOS
CONCLUDOS COM JUZO DE ADMISSIBILIDADE NEGATIVO sero subdivididas em
subpastas identificadas pelos nmeros dos respectivos processos, cujas cpias devero ser
armazenadas com separao em volumes, anexos e apensos, conforme padro estabelecido

1060
no Anexo I da Portaria Coger n 55, de 20 de julho de 2012.
2 A subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS ser subdividida nas subpastas
RELATRIOS FINAIS DE CI E CS, PARECERES DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE,
PARECERES DE JULGAMENTO, PARECERES DE ANLISE DE RECURSOS e
INFORMAES.
3 As subpastas mencionadas no pargrafo anterior devero estar organizadas por ano.
Art. 3 Arquivado o feito ou decidido seu encaminhamento para julgamento da autoridade
competente, cabe ao Escor/Nucor transferir a verso atualizada de cpia do PAD ou
Sindicncia Disciplinar da subpasta PAD EM ANDAMENTO para a subpasta PAD
CONCLUDO.
Art. 5 Os presidentes de Comisso de Inqurito, os presidentes de Comisso de
Sindicncia Disciplinar e os demais servidores do Escor/Nucor, no mbito de suas
atividades, enviaro ao respectivo chefe de Escor/Nucor, para disponibilizao na
subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS, a verso final, em formato editvel (.doc ou .odt),
de cpia das seguintes peas: relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito e
de Sindicncia Disciplinar, pareceres de juzo de admissibilidade, pareceres de
julgamento, pareceres de anlise de recursos e informaes relativas s atividades
supervisionadas pela Diaco prestadas ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico,
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Advocacia-Geral da Unio, ControladoriaGeral da Unio e a outros rgos externos Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Ademais, com o julgamento, seja inocentando, seja responsabilizando o servidor, seu

nome deve ser excludo do rol dos que respondem a processo administrativo disciplinar,
devendo ser retirados todos os gravames expostos em 4.3.7. Conforme j exposto em 4.3.4.2 e
em 4.3.7.1, a excluso de servidor inicialmente acusado, por parte da comisso, do polo
apuratrio em determinado processo, seja no curso da instruo, seja ao final da instruo (na
deliberao de no indici-lo), seja na concluso do relatrio, no supre ou afasta a
competncia exclusiva da autoridade competente para proceder ao julgamento com o fim de
retirar deste servidor a condio de se encontrar respondendo processo e os consequentes
gravames.
Relembre-se o j aduzido em 4.10.1.2: pode a autoridade julgadora, aps encerrada a
sede disciplinar sem responsabilizao, entender, seja por espontnea convico prpria, seja
por provocao da comisso em seu relatrio, que os trabalhos apuratrios, embora no
tenham coletado provas de infrao disciplinar, tenham levantado to-somente indcios de
transgresso a princpio ou norma tica e assim provocar, mediante envio de cpia dos autos,
a CEPS-RFB, para as anlises de sua alada. Ressalve-se que o ordenamento interno somente
contempla a provocao da sede tica quando o caso no tenha configurado infrao
disciplinar; tendo havido a apurao de infrao disciplinar, no h tambm que se provocar o
rito especfico da matria tica pelo mesmo fato. Ressalve-se tambm que, em qualquer caso
de provocao CEPS-RFB, o material a ser remetido a este foro deve se restringir apenas
aos elementos que noticiam o suposto desvio tico.
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11 - Art. 2 Na hiptese de arquivamento de sindicncia
ou processo administrativo disciplinar, a autoridade julgadora, por sua iniciativa ou por
proposta da Comisso de Inqurito ou Sindicncia, enviar cpia dos autos CEPS-RFB,
se entender presentes elementos que configurem possvel desvio tico.
Portaria RFB n 3.262, de 19/11/08 - Art. 4 Incumbir CEPS-RFB:
III - aplicar a penalidade de censura tica, exclusivamente mediante deciso devidamente
motivada, depois de esgostados o contraditrio e a ampla defesa, aos agentes pblicos em
exerccio na RFB, desde que a falta tica no configure infrao sujeita a sano mais
grave, hiptese em que os autos sero encaminhados autoridade competente para
instaurao de procedimento disciplinar; e

Concludo o julgamento do processo em desfavor do acusado e, se for o caso - no

tendo prescrito a punibilidade -, aps a publicao da portaria de aplicao de penalidade,
para servidor ativo, a projeo regional de gesto de pessoas, mais comumente a Diviso de

1061

Gesto de Pessoas da respectiva Superintendncia Regional (ou a Superintendncia de

Administrao do Ministrio da Fazenda, no caso de inativo) deve registrar, nos
assentamentos funcionais do servidor, a penalidade aplicada ou o cometimento da ilicitude
sem aplicao de penalidade em virtude da prescrio, em decorrncia da leitura conjunta dos
arts. 131 e 170 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Ademais, devem tambm proceder aos
respectivos registros no Sistema de Administrao de Pessoal da Administrao Pblica
Federal (Siape). Para tal fim, deve o Chefe do Escor encaminhar cpia da portaria punitiva,
por memorando, unidade de gesto de pessoas, ressaltando, neste ato de comunicao, que o
registro nos assentamentos funcionais deve ser feito de forma a constar do Dossi
RH/Siapecad do servidor o n do processo em questo, a penalidade ora aplicada (ou o fato
apurado mediante punibilidade prescrita) e a fundamentao legal da imputao.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 131. As penalidades de advertncia e de suspenso tero
seus registros cancelados, aps o decurso de 3 (trs) e 5 (cinco) anos de efetivo exerccio,
respectivamente, se o servidor no houver, nesse perodo, praticado nova infrao
disciplinar.
Art. 170. Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora determinar o
registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.

Mas, como regra, o efeito jurdico do registro no perdura por toda vida funcional do
servidor. O registro da efetiva aplicao da penalidade ou o registro do cometimento da
ilicitude sem aplicao de penalidade em virtude da prescrio cancelado nos assentamentos
funcionais do servidor se o fato foi punido (ou punvel) com advertncia ou com suspenso,
respectivamente, aps trs ou aps cinco anos de efetivo exerccio sem nova infrao
disciplinar. Destaque-se que a Lei no prev cancelamento de registro em caso de infrao
grave, punida ou punvel (caso haja prescrio) com pena expulsiva.
Faz-se necessrio esclarecer qual o termo final dos prazos de trs e de cinco anos
mencionados no dispositivo legal em tela. A literalidade da Lei, em absoluta consonncia com
a interpretao teleolgica que se aufere do dispositivo, estabelece um perodo balizado pela
primeira atuao estatal punitiva (registrando no assentamento o cometimento da primeira
infrao) e a conduta novamente reprovvel do servidor que, mesmo aps ter sofrido alguma
forma de reprimenda oficial, dentro de determinado perodo temporal, volta a praticar outra
ilicitude. Assim, resta claro que o momento em que se afere o transcurso ou no do prazo de
trs ou de cinco anos aquele em que se configura o efetivo cometimento da segunda
infrao, no importando para a demarcao do lapso temporal merecedor do cancelamento
do primeiro registro o tempo decorrido para que a administrao tenha conhecimento da nova
ilicitude ou para que conclua o segundo apuratrio ou para que julgue o feito ou para que
publique o segundo ato decisrio responsabilizador. A inteligncia do dispositivo em tela
manter o servidor, por um determinado perodo, com sua conduta sob maior rigor, sendo
relevante para o tema o lapso de tempo em que ele comete nova conduta infracional mesmo
ainda sob o efeito disciplinador e reeducativo de j ter sofrido uma primeira reprimenda, em
perfeita harmonia e consonncia com o instituto da reincidncia genrica, j abordado em
4.10.2.4.2. Esclarece-se, portanto, que os prazos de trs ou de cinco anos medem-se da efetiva
publicao do primeiro ato de julgamento responsabilizador at a data do cometimento da
segunda infrao (podendo-se interpretar que, nos casos de infraes continuadas ou
habituais, nos termos j dispostos em 2.5.3.4, esta demarcao conclui-se na data do incio
desta segunda conduta infracional), independentemente da data em que ela venha a ser
conhecida, apurada, julgada, apenada e registrada.
Conforme j aduzido em 4.10.2.4.2, o registro da efetiva aplicao da penalidade e o
registro do cometimento da ilicitude sem aplicao de penalidade em virtude da prescrio
tm a liminar diferena no efeito. No primeiro caso, havendo cometimento de nova infrao
dentro de um dos prazos estabelecidos no art. 131 da Lei n 8.112, de 11/12/90, se configurar

1062

a reincidncia; no segundo caso, se configurar apenas um mau antecedente.

Destaque-se que este cancelamento efetuado apenas com o fim jurdico de vedar a
considerao daquele fato para qualquer efeito (como antecedentes funcionais, possibilidade
de integrar comisso e reincidncia, por exemplo). Em geral, formalizado por meio de
declarao nos assentamentos e no com a eliminao fsica do registro anterior, de modo que
o registro de toda a vida funcional do servidor permanea inclume. Informe-se ainda que o
Sistema de Apoio s Atividades Administrativas - SA3 inclui o controle do cancelamento dos
registros de natureza disciplinar, eliminando automaticamente de sua base, aps o transcurso
dos prazos de trs e de cinco anos, os respectivos dados condenatrios.
Esclarece, ainda, a Lei citada que o cancelamento da penalidade no surtir efeitos
retroativos. No atingir, portanto, os atos pretritos cujos efeitos j foram consumados.
Viger, apenas, para o futuro, como ato constitutivo que . Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 59 e 60,
Editora Forense, 2 edio, 2006
(...) Tal no significa rasp-las com estilete do assentamento, ou apag-las com borracha
ou tinta corretiva do respectivo registro, porm, por declarao, nos assentamentos
funcionais, de que a penalidade anterior foi cancelada (...). Ivan Barbosa Rigolin,
Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg. 293, Editora Saraiva,
4 edio, 1995

Independentemente de haver sido cancelado nos assentamentos ou no, o registro de

aplicao de pena de advertncia ou de suspenso, decorridos respectivamente trs ou cinco
anos de efetivo exerccio sem nova infrao disciplinar, no pode ser considerado como
antecedente funcional ou para qualquer outro efeito jurdico. Esta ressalva se faz necessria,
para fins tanto disciplinar quanto de gesto de pessoas, pois h direitos funcionais cuja
regulamentao interna estabelece restrio de gozo no s ao servidor que, ao tempo do
pedido, esteja respondendo a processo administativo disciplinar, mas tambm quele que j
tenha sofrido punio ou que tenha registro de punibilidade prescrita, bem como tambm pode
haver repercusses de natureza gerencial, como vedaes para candidaturas em certames
internos para designao para cargos em comisso ou para ocupao de funes de confiana.
Em virtude das diferentes penas previstas na Lei n 8.112, de 11/12/90, dos diversos
efeitos jurdicos decorrentes da efetiva aplicao ou no da pena e dos variados prazos para
perda do efeito jurdico dos registros, so possveis inmeras possibilidades quando o servidor
comete duas irregularidades, conforme a seguir se tenta sintetizar. Neste tpico, se
padronizar denominar de infraes leves todas as condutas punidas ou punveis
originariamente com advertncia (art. 116 e art. 117, I a VIII e XIX da Lei); de infraes
mdias todas as condutas punidas ou punveis originariamente com suspenso (art. 117, XVII
e XVIII e art. 130, 1 da Lei); e de infraes graves todas as condutas punidas ou punveis
com penas expulsivas (art. 117, IX a XVI e art. 132 da Lei).
Se o servidor comete uma primeira infrao leve, os possveis efeitos jurdicos so:
Efetiva aplicao de pena bsica de advertncia e registro nos assentamentos, que
ter afastado seus efeitos aps trs anos de efetivo exerccio sem cometer nova
infrao. Mas se cometer uma segunda infrao dentro daquele prazo,
independentemente se a segunda pena aplicada ou no (em funo de ocorrer ou
no prescrio):
Sendo esta segunda infrao leve ou mdia, obrigatoriamente o julgamento ser
pela aplicao de pena de suspenso (devido reincidncia), tendo o primeiro e o
segundo registros cancelados seus efeitos, respectivamente, aps trs e cinco anos
de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.

1063

Sendo esta segunda infrao grave, havendo efetiva aplicao de pena de

demisso ou de cassao de aposentadoria e registro nos assentamentos, no h
previso legal de perda de efeitos jurdicos de ambos os registros; havendo apenas
registro no assentamento do fato punvel com demisso ou cassao de
aposentadoria (em decorrncia de prescrio), o primeiro registro ter cancelados
seus efeitos aps trs anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao
e no h previso legal de perda de efeitos jurdicos do segundo registro.

Efetiva aplicao de pena agravada para suspenso e registro nos assentamentos, que
ter afastado seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem cometer nova
infrao. Mas se cometer uma segunda infrao dentro daquele prazo,
independentemente se a segunda pena aplicada ou no (em funo de ocorrer ou
no prescrio):
Sendo esta segunda infrao leve ou mdia, obrigatoriamente o julgamento ser
pela aplicao de pena de suspenso (devido reincidncia), tendo o primeiro e o
segundo registros cancelados seus efeitos, simultaneamente, aps cinco anos de
efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Sendo esta segunda infrao grave, havendo efetiva aplicao de pena de
demisso ou de cassao de aposentadoria e registro nos assentamentos, no h
previso legal de perda de efeitos jurdicos de ambos os registros; havendo apenas
registro no assentamento do fato punvel com demisso ou cassao de
aposentadoria (em decorrncia de prescrio), o primeiro registro ter cancelados
seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira
infrao e no h previso legal de perda de efeitos jurdicos do segundo registro.
Apenas registro no assentamento do fato punvel com advertncia (em decorrncia de
prescrio), que ter afastado seus efeitos aps trs anos de efetivo exerccio sem
cometer nova infrao. Mas se cometer uma segunda infrao dentro daquele prazo,
independentemente se a segunda pena aplicada ou no (em funo de ocorrer ou
no prescrio):
Sendo esta segunda infrao leve, o julgamento pode ser pela aplicao de pena
bsica de advertncia ou agravada para suspenso.
Caso se julgue pela aplicao de pena bsica de advertncia, o primeiro e o
segundo registros tero cancelados seus efeitos, simultaneamente, aps trs
anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Caso se julgue pela aplicao de pena agravada para suspenso, o primeiro e o
segundo registros tero cancelados seus efeitos, respectivamente, aps trs e
cinco anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Sendo aquela segunda infrao mdia, obrigatoriamente o julgamento ser pela
aplicao de pena de suspenso, tendo o primeiro e o segundo registros
cancelados seus efeitos, respectivamente, aps trs e cinco anos de efetivo
exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Sendo aquela segunda infrao grave, havendo efetiva aplicao de pena de
demisso ou de cassao de aposentadoria e registro nos assentamentos, no h
previso legal de perda de efeitos jurdicos de ambos os registros; havendo apenas
registro no assentamento do fato punvel com demisso ou cassao de
aposentadoria (em decorrncia de prescrio), o primeiro registro ter cancelados
seus efeitos aps trs anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao
e no h previso legal de perda de efeitos jurdicos do segundo registro.
Apenas registro no assentamento do fato punvel com suspenso (em decorrncia de
prescrio), que ter afastado seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem
cometer nova infrao. Mas se cometer uma segunda infrao dentro daquele prazo,

1064

independentemente se a segunda pena aplicada ou no (em funo de ocorrer ou

no prescrio):
Sendo esta segunda infrao leve, o julgamento pode ser pela aplicao de pena
bsica de advertncia ou agravada para suspenso.
Caso se julgue pela aplicao de pena bsica de advertncia, o primeiro e o
segundo registros tero cancelados seus efeitos, respectivamente, aps cinco e
trs anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Caso se julgue pela aplicao de pena agravada para suspenso, o primeiro e o
segundo registros tero cancelados seus efeitos, simultaneamente, aps cinco
anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Sendo aquela segunda infrao mdia, obrigatoriamente o julgamento ser pela
aplicao de pena de suspenso, tendo o primeiro e o segundo registros
cancelados seus efeitos, simultaneamente, aps cinco anos de efetivo exerccio
sem cometer uma terceira infrao.
Sendo aquela segunda infrao grave, havendo efetiva aplicao de pena de
demisso ou de cassao de aposentadoria e registro nos assentamentos, no h
previso legal de perda de efeitos jurdicos de ambos os registros; havendo apenas
registro no assentamento do fato punvel com demisso ou cassao de
aposentadoria (em decorrncia de prescrio), o primeiro registro ter cancelados
seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira
infrao e no h previso legal de perda de efeitos jurdicos do segundo registro.

Se o servidor comete uma primeira infrao mdia, os possveis efeitos jurdicos so:
Efetiva aplicao de pena de suspenso e registro nos assentamentos, que ter
afastado seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem cometer nova infrao.
Mas se cometer uma segunda infrao dentro daquele prazo, independentemente se a
segunda pena aplicada ou no (em funo de ocorrer ou no prescrio):
Sendo esta segunda infrao leve ou mdia, obrigatoriamente o julgamento ser
pela aplicao de pena de suspenso (devido reincidncia), tendo o primeiro e o
segundo registros cancelados seus efeitos, simultaneamente, aps cinco anos de
efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Sendo esta segunda infrao grave, havendo efetiva aplicao de pena de
demisso ou de cassao de aposentadoria e registro nos assentamentos, no h
previso legal de perda de efeitos jurdicos de ambos os registros; havendo apenas
registro no assentamento do fato punvel com demisso ou cassao de
aposentadoria (em decorrncia de prescrio), o primeiro registro ter cancelados
seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira
infrao e no h previso legal de perda de efeitos jurdicos do segundo registro.
Apenas registro no assentamento do fato punvel com suspenso (em decorrncia de
prescrio), que ter afastado seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem
cometer nova infrao. Mas se cometer uma segunda infrao dentro daquele prazo,
independentemente se a segunda pena aplicada ou no (em funo de ocorrer ou
no prescrio):
Sendo esta segunda infrao leve, o julgamento pode ser pela aplicao de pena
bsica de advertncia ou agravada para suspenso.
Caso se julgue pela aplicao de pena bsica de advertncia, o primeiro e o
segundo registros tero cancelados seus efeitos, respectivamente, aps cinco e
trs anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Caso se julgue pela aplicao de pena agravada para suspenso, o primeiro e o
segundo registros tero cancelados seus efeitos, simultaneamente, aps cinco
anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.

1065

Sendo aquela segunda infrao mdia, obrigatoriamente o julgamento ser pela

aplicao de pena de suspenso, tendo o primeiro e o segundo registros
cancelados seus efeitos, simultaneamente, aps cinco anos de efetivo exerccio
sem cometer uma terceira infrao.
Sendo aquela segunda infrao grave, havendo efetiva aplicao de pena de
demisso ou de cassao de aposentadoria e registro nos assentamentos, no h
previso legal de perda de efeitos jurdicos de ambos os registros; havendo apenas
registro no assentamento do fato punvel com demisso ou cassao de
aposentadoria (em decorrncia de prescrio), o primeiro registro ter cancelados
seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira
infrao e no h previso legal de perda de efeitos jurdicos do segundo registro.

Se o servidor comete uma primeira infrao grave, os possveis efeitos jurdicos so:
Efetiva aplicao de pena de demisso ou de cassao de aposentadoria e registro nos
assentamentos, para o qual no h previso legal de perda de seus efeitos jurdicos.
Apenas registro no assentamento do fato punvel com demisso ou cassao de
aposentadoria (em decorrncia de prescrio), para o qual no h previso legal de
perda de seus efeitos jurdicos. Mas se cometer uma segunda infrao,
independentemente se a segunda pena aplicada ou no (em funo de ocorrer ou
no prescrio):
Sendo esta segunda infrao leve, o julgamento pode ser pela aplicao de pena
bsica de advertncia ou agravada para suspenso.
Caso se julgue pela aplicao de pena bsica de advertncia, o segundo registro
ter cancelados seus efeitos aps trs anos de efetivo exerccio sem cometer
uma terceira infrao.
Caso se julgue pela aplicao de pena agravada para suspenso, o segundo
registro ter cancelados seus efeitos aps cinco anos de efetivo exerccio sem
cometer uma terceira infrao.
Sendo aquela segunda infrao mdia, obrigatoriamente o julgamento ser pela
aplicao de pena de suspenso, tendo o segundo registro cancelados seus efeitos
aps cinco anos de efetivo exerccio sem cometer uma terceira infrao.
Sendo aquela segunda infrao grave, no h previso legal de perda de efeitos
jurdicos de ambos os registros.

4.10.7.2 - Cincia do Julgamento Autoridade Local e ao Servidor

No mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, normatizada a obrigao de,
aps o julgamento (ato que, no caso de aplicao de penalidade, somente se aperfeioa com a
publicao da portaria punitiva, conforme j abordado em 4.10.4.3), a autoridade instauradora
cientificar o titular da unidade de lotao (ou de exerccio, se diferente) do servidor acusado,
acerca da deciso final. De acordo com o que j se exps em 4.3.2, no caso de servidor lotado
em ARF, uma vez que o julgamento pode importar repercusses em sua vida funcional,
convm que este retorno se d por meio do Delegado da respectiva DRF, a fim de que este
encaminhe ao titular da ARF jurisdicionada. A rigor, a norma impe esta cincia
precipuamente para contemplar a necessidade de o titular da unidade ter conhecimento do teor
das concluses e recomendaes aferidas pela comisso e do julgamento, a fim de que possa
tomar as providncias que forem cabveis e aqui se recomenda sua operacionalizao por
meio de remessa de uma cpia integral digitalizada dos autos, em mdia eletrnica.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 10. A autoridade instauradora comunicar ao
titular da unidade de lotao ou exerccio do acusado a concluso exarada pela comisso

1066
de inqurito, o informar acerca do posterior trmite do processo at a deciso final a ser
proferida pela autoridade julgadora e, aps o julgamento, o cientificar da deciso final,
para adoo das medidas que se fizerem necessrias.

Caso haja efeitos financeiros decorrentes do julgamento, incumbe ainda autoridade

instauradora cientificar a Coordenao-Geral de Gesto de Pessoas a aplicao de penas de
suspenso ou de demisso em servidor ativo lotado em unidade central; cientificar a
respectiva Diviso de Gesto de Pessoas a aplicao de penas de suspenso ou de demisso
em servidor ativo lotado em unidade descentralizada; e cientificar a Superintendncia de
Administrao do Ministrio da Fazenda a aplicao de pena de cassao de aposentadoria em
inativo residente no respectivo Estado da Federao.
Portaria Coger n 11, de 19/02/13 - Art. 3 Para adoo de providncias quantos aos
efeitos remuneratrios decorrentes da deciso final proferida em sede de rito disciplinar, a
autoridade instauradora dever cientificar:
I - a Coordenao-Geral de Pessoas, no caso de suspenso, demisso ou destituio de
cargo em comisso ou de funo comissionada de servidores lotados nas Unidades
Centrais;
II - a Diviso de Gesto de Pessoas da Superintendncia Regional da Receita Federal do
Brasil no mbito da respectiva Regio Fiscal, no caso de suspenso, demisso ou
destituio de cargo em comisso ou de funo comissionada de servidores lotados nas
Unidades Descentralizadas; ou
III - a Superintendncia Administrativa do Ministrio da Fazenda no mbito do respectivo
Estado da Federao onde reside o servidor aposentado, no caso de cassao de
aposentadoria.

Quanto s mencionadas medidas a cargo da autoridade local, estas podem ser tanto
com relao administrao de sua unidade quanto com relao ao servidor (repercusses
funcionais, no caso de ter sido responsabilizado administrativamente).
As medidas administrativas a cargo do titular da unidade de lotao (ou de exerccio)
do acusado que justificam que lhe seja concedida cincia do julgamento referem-se a
providncias de natureza fiscal (tais como reverso e regularizao dos atos ilcitos
verificados no curso do processo), ou podem visar ao atendimento das recomendaes
apresentadas pela comisso ou pela autoridade julgadora (como, por exemplo, de adoo de
maiores cautelas ou de novas rotinas ou praxes ou de realocao de pessoal ou de
aperfeioamento da normatizao, com o fim de evitar repetio de falhas ou de ilicitudes).
Sob este mesmo enfoque, de se lembrar que, como o mais habitual o servidor
cometer o ilcito em sua prpria unidade de lotao (ou de exerccio), a regra geral de se
confundirem em uma s as unidades de lotao (ou exerccio) do acusado e de ocorrncia do
fato. Todavia, conforme j aduzido em 3.2.2.1 e 3.2.2.2, podem ser distintas a unidade de
lotao (ou exerccio) do servidor acusado e a unidade em que o fato foi cometido, seja
porque ele o cometeu fora de seu local de trabalho, seja porque foi removido ou teve o
exerccio alterado ou foi investido em novo cargo aps o cometimento, por exemplo. Nestes
casos, embora a rigor a norma no preveja explicitamente, mas tomando-se amparo na
interpretao sistemtica do ordenamento e dos princpios reitores, tambm pode se justificar
a cincia do titular da unidade de ocorrncia do fato ilcito ensejador do processo, caso haja
recomendaes de ordem prtica para esta unidade. A mesma recomendao tambm pode se
aplicar para o caso excepcional de se ter um processo em que nenhum servidor foi notificado
como acusado para acompanhar e, no obstante, ao final, haja recomendaes de ordem
prtica ao titular da unidade de ocorrncia dos fatos.
J no que diz respeito aos possveis efeitos sobre o servidor, compete sua unidade de
lotao (ou de exerccio), logo aps o julgamento e, se for o caso, a publicao da portaria
aplicadora de penas de suspenso ou, sobretudo, de demisso, providenciar, por conta prpria

1067

ou junto s projees regional e local de gesto de pessoas as demais consequncias, tais

como de recolher a folha de presena, de suspender ou excluir da folha de pagamento para
cortar a remunerao e de recolher (temporria ou definitivamente) o distintivo, o crach, a
carteira funcional (segundo a Portaria RFB n 451, de 23/03/10), processos e equipamentos
(como notebook, por exemplo) porventura sob a carga do servidor, bem como de revogar o
certificado digital de e-CPF (se for o caso, conforme a Portaria Cotec n 19, de 28/05/07) e de
solicitar projeo de tecnologia da informao a excluso ou a desabilitao de todos os
segmentos de ambiente informatizado pertinentes (conforme a Portaria Cotec n 10, de
17/03/10), fim de que sejam cancelados todos os perfis e senhas de acesso a sistemas
informatizados e ao correio eletrnico corporativo (Lotus Notes).
Portaria Cotec n 19, de 28/05/07 - Art. 37. O chefe imediato o responsvel pela
solicitao de revogao do certificado digital e-CPF para funcionrio da RFB, nos
seguintes casos:
I - Aposentadoria do servidor;
II - Desligamento da RFB;
III - Licena para atividade poltica;
IV - Afastamento para exerccio de mandato eletivo;
V - Licenas e afastamentos temporrios sem remunerao.
Portaria Cotec n 13, de 17/03/10 - Art. 33. So competentes para solicitar cadastramento,
atualizao, excluso, habilitao e desabilitao dos usurios sob sua superviso:
I - chefe imediato e seus superiores;
II - chefe de equipe ou grupo de trabalho formalmente constitudo;
III - titular de UA, Coordenador de Coordenao, chefe de Diviso, Servio, Seo, Setor,
Escritrio, Ncleo, CAC ou Equipe no qual o usurio estiver prestando servio
temporariamente, ressalvado o o disposto no inciso IV;

Durante o perodo de aplicao de pena de suspenso, os documentos de identificao

funcional devem ser retidos na unidade de exerccio, cabendo ao servidor entreg-los. E no
caso de aplicao de demisso, estes documentos devem ser imediatamente recolhidos pelo
titular da unidade de lotao do apenado.
Portaria RFB n 451, de 23/03/10 - Art. 13. O direito ao uso do conjunto de identificao
funcional especificado nesta Portaria:
I - expira na data da publicao do ato que der origem vacncia do cargo;
II - fica suspenso durante o perodo em que o servidor se encontrar afastado do exerccio
de suas atribuies, nos casos de:
a) aplicao de penalidade de suspenso no convertida em multa;
1 Na ocorrncia da hiptese prevista no inciso I, o titular da unidade de exerccio
dever solicitar, contado da publicao do ato no Dirio Oficial ou da ocorrncia do fato,
a restituio do conjunto de identificao funcional:
II - ao servidor:
a) em at 3 (trs) dias, no caso de demisso;
b) em at 10 (dez) dias, nos demais casos de vacncias do cargo efetivo ou em comisso, de
que tratam os arts. 33 a 35, da Lei n 8.112, de 1990.
2 Incumbe ao titular da unidade de exerccio do servidor o envio Cogep do conjunto de
identificao funcional recolhido, por meio da rea de gesto de pessoas, para a devida
baixa.
4 Nas hipteses previstas no inciso II do caput deste artigo, o servidor entregar o
conjunto de identificao funcional ao titular da sua unidade de exerccio, que o reter
durante o perodo de afastamento temporrio.

Em que pese ao art. 10 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, determinar cincia do

julgamento apenas do titular da unidade de lotao (ou de exerccio) do acusado, recomendase que se estenda a providncia para que tambm se colete cincia ao servidor, pessoalmente,
do teor da deciso, a ser operacionalizada pela autoridade local, repassando-lhe a mdia
recebida do Escor com cpia integral digitalizada do processo e tomando-lhe recibo assinado
e datado, e que, posteriormente, o Escor autue tal termo de recebimento. Alm de inequvoco

1068

apoio em base principiolgica para esta extenso, tambm pode se vislumbrar amparo para tal
ato na leitura do art. 26 da Lei n 9.784, de 29/01/99, que determina que a administrao d
cincia da deciso ao interessado.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 26. O rgo competente perante o qual tramita o processo
administrativo determinar a intimao do interessado para cincia de deciso ou a
efetivao de diligncias.

A operacionalizao do comando contido no art. 10 da Portaria RFB n 136, de

06/02/13, pode se dar por meio de envio, autoridade local, de cpia integral digitalizada do
processo, em mdia eletrnica, fazendo constar do ato de comunicao que o titular da
unidade repasse tal meio de gravao ao acusado, que colete termo de recebimento e que
remeta este recibo de volta ao Escor, a fim de ser autuado no processo (o ato de comunicao
do Chefe do Escor para a a autoridade local j pode se fazer acompanhar do recibo em branco,
j preparado apenas para que se coletem a data e a assinatura do servidor). Destacadamente no
caso de ex-servidor, objeto de pena de demisso, convm que este ato de comunicao solicite
ainda autoridade local que estabelea um prazo (de trinta dias, por exemplo) para que o
apenado comparea unidade, a fim de receber a mdia eletrnica, que registre eventual
desinteresse do servidor em atender ao comunicado, para posterior remessa ao Escor, a fim de
ser juntado aos autos.
Embora se tenha que o ato punitivo obrigatoriamente deve ser publicado (seja em
boletim de servio ou excepcionalmente em boletim de pessoal do rgo responsvel por
publicao interna na jurisdio da unidade instauradora, seja em DOU) e que, formalmente,
se presume que o servidor tenha cincia do ato a partir de sua publicao, a sua cincia
pessoal do teor do julgamento (que se subentende com o fornecimento de cpia digitalizada
integral do processo), a ser posteriormente autuada pelo Escor, aqui se recomenda e se
justifica em virtude de propiciar ao apenado melhores elementos para, se quiser, ingressar em
via recursal e sobretudo para afastar qualquer dvida acerca do marco temporal do prazo de
interposio de recurso. Ressalve-se que esta recomendao de entrega de cpia integral
digitalizada do processo ao acusado aps o julgamento, como forma de ratificar que o
servidor teve conhecimento de deciso que lhe contrria e de efetivar a possibilidade de
manejo de via recursal, em nada contradiz o que j foi exposto em 4.10.4.3, acerca da
inexistncia de obrigao de cincia pessoal e de se aguardar o esgotamento do prazo recursal
para que se operem os efeitos da apenao, em razo da auto-executoriedade de que goza o
ato administrativo.
Por bvio, tal recomendao - de, aps o julgamento, se conceder cpia integral
digitalizada do processo com o fim de fazer inequvoca a cincia da deciso final -, no faria
sentido em caso de demisso, pelo presumido conhecimento do ato punitivo desde a
publicao oficial e por sua auto-executoriedade imediatamente expulsiva. No obstante,
reitera-se a convenincia (o que no se confunde com obrigatoriedade) de se ter este termo de
recebimento de cpia integral posteriormente juntado ao processo, para fazer prova ainda mais
robusta da cincia da demisso por parte do apenado no s para se demarcar de forma
inquestionvel o marco inicial do prazo recursal (superando inapelavelmente qualquer
eventual alegao de desconhecimento de publicao no DOU) como tambm para configurar
possvel crime de exerccio funcional ilegalmente prolongado, previsto no art. 324 do CP, j
abordado em 4.10.4.3.
Ainda neste rumo de inibir o exerccio funcional ilegalmente prolongado, advirta-se
tambm que, como em caso de aplicao de demisso, o julgamento ministerial, por bvio,
o processo levar alguns dias para retornar da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional at a
unidade de lotao do apenado, quando se espera que o servidor j no mais se encontre. Com
o efeito indiscutivelmente imediato da publicao em DOU, independentemente de onde se

1069

encontram os autos, a rigor, presume-se e espera-se que o servidor seja prontamente afastado
do exerccio do seu cargo e que lhe sejam retirados crach, carteira, distintivo e senhas de
acesso a sistemas j no prprio dia da publicao oficial. Mas, na prtica, em que no se
cogita que o prprio servidor acompanhe a publicao de ato expulsivo e menos ainda que
cumpra espontaneamente a ordem, para que o afastamento imediato efetivamente se
operacionalize, faz-se necessrio que a administrao, tanto por sua gesto de pessoas (Cogep
e projees) quanto por sua estrutura correcional (Coger e Escor), tenha acompanhamento
dirio das publicaes oficiais e imediatamente comunique ao titular da unidade de lotao do
servidor a publicao da portaria demissria, bem como o informe das demais providncias a
tomar, para que esta autoridade local colete do apenado a cincia pessoal do ato. Uma vez que
a competncia para aplicar suspenso superior a trinta dias tambm ministerial, parte do que
aqui se exps, sobretudo em termos de necessidade de acompanhamento da publicao em
DOU, tambm se aplica a esta pena.
No obstante as recomendaes acima de fornecimento de cpia integral digitalizada
ao acusado aps o julgamento, relembre-se e reafirme-se o j aduzido em 4.10.4.3: o processo
administrativo disciplinar e o ato de imposio de penalidade gozam da presuno de
legitimidade e, por conseguinte, da auto-executoriedade, produzindo normalmente seus efeitos
prprios, dispensando prova prvia de sua legalidade e qualquer outra formalidade. A pena
aplicada, por meio da publicao de portaria da autoridade competente, aps o julgamento (no
caso da suspenso, de acordo com o interesse da administrao, pode ser aplicada j a partir
da data da publicao da portaria; ou posteriormente, que parece ser o mais adequado, a partir
de data especificada na portaria, com mnimo prazo hbil para que o servidor seja
cientificado). O efeito da pena se faz imediatamente aps a publicao do ato punitivo e este
ato se presume conhecido justamente na tal data da publicao, no havendo necessidade de
se aguardar prazo de apresentao de qualquer espcie de recurso para que se concretize o
efeito da pena e tampouco se vincula o marco inicial da contagem do prazo recursal cincia
pessoal do acusado (embora, a rigor, no incorra em ilegalidade a autoridade que decida fazlo).
Obviamente, h a hiptese de o servidor interpor recurso e, excepcionalmente, a
autoridade competente receb-lo com efeito suspensivo, fazendo com que se afastem os
efeitos da punio, conforme se ver em 5.1.2. Tambm pode ocorrer de a autoridade receber
o recurso apenas com efeito devolutivo (como de regra), sem afastar os efeitos da pena, e
posteriormente deferir o recurso.
Tambm se demonstra importante a cincia pessoal do servidor, a ser posteriormente
autuada no Escor, na hiptese de registro no assentamento funcional em virtude da prescrio
da penalidade proposta, em que no h que se falar em publicao de tal ato. Neste caso,
somente restar a possibilidade de se considerar como marco inicial da contagem do prazo
para recurso esta cincia pessoalmente coletada e depois juntada ao processo.
Conforme se ver em 5.1.2, o ingresso em via recursal tem prazo previsto na Lei, a
partir da cincia da deciso. No caso de penas de advertncia ou de suspenso de at trinta
dias, em que o ato pode ser do Corregedor ou do Chefe de Escor e publicado em boletim de
servio (ou, excepcionalmente, em boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao
interna na jurisdio da unidade instauradora, tem-se, como termo inicial do prazo, a data da
publicao interna do ato punitivo ou a data de sua cincia pessoal no processo, se esta se der
antes da publicao. Todavia, em caso de penas aplicadas por ato do Ministro de Estado da
Fazenda, cuja publicao se d no DOU, cujo teor sempre de conhecimento presumido de
qualquer servidor, independentemente da cincia no processo, o prazo recursal se conta
apenas da publicao oficial da apenao.

1070
STJ, Recurso Especial n 510.612: Ementa: 1. O termo inicial para a impetrao de
mandado de segurana contra ato que redunda na demisso de servidor se d a partir da
publicao do referido ato no Dirio Oficial da Unio, por ser nessa ocasio que se
verifica a inequvoca cincia do interessado. (...)

Aps as cincias e recomendaes, o processo administrativo disciplinar

encaminhado para o arquivo da respectiva Superintendncia de Administrao do Ministrio
da Fazenda. Conforme j aduzido em 2.5.6.2.3 e em 3.3.1.7, a clusula de sigilo imposta pelo
art. 150 da Lei n 8.112, de 11/12/90, aplicada ao processo administrativo disciplinar, que
engloba desde a fase de instaurao at a fase de julgamento, com o fim precpuo de proteger
o interesse pblico encartado nas apuraes. Assim, uma vez encerrado o PAD ou a
sindicncia disciplinar, com seu julgamento e com os atos posteriores, remetidos os autos ao
arquivo, no mais se cogita de aplicao do comando restritivo do art. 150 do Estatuto. Aps
o arquivamento, os autos disciplinares submetem-se, como atos e documentos pblicos,
regra geral da publicidade, estabelecida pela Lei n 12.527, de 18/11/11, e mais
especificamente, por seu art. 7, 3 e tambm pelo art. 20 do Decreto n 7.724, de 16/05/12.
Lei n 12.527, de 18/11/11 - Art. 7
3o O direito de acesso aos documentos ou s informaes neles contidas utilizados como
fundamento da tomada de deciso e do ato administrativo ser assegurado com a edio
do ato decisrio respectivo.
Decreto n 7.724, de 16/05/12 - Art. 20. O acesso a documento preparatrio ou informao
nele contida, utilizados como fundamento de tomada de deciso ou de ato administrativo,
ser assegurado a partir da edio do ato ou deciso.

Segundo se extrai destes dois comandos normativos, os elementos do processo

administrativo disciplinar so acobertados pela clusula do sigilo estabelecido no art. 150 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, somente at o momento do ato decisrio a que se dirigem e que
instruem, qual seja, o julgamento. Uma vez julgado o PAD ou a sindicncia disciplinar, deixa
de se aplicar tal clusula restritiva e passam aqueles elementos a serem alcanados pela regra
geral da publicidade consagrada pela Lei n 12.527, de 18/11/11, ressalvadas as informaes
protegidas por clusulas especficas de sigilo de outras naturezas.
Em reforo argumentao acima exposta, a ttulo de informao, acrescente-se que a
Controladoria-Geral da Unio, na condio de rgo central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal, adotou normatizao restritiva ao acesso a dados encartados em
sede investigativa em curso em seu prprio mbito, conferindo a clusula de sigilo por toda
esta fase, at seu arquivamento, e que a estende no curso de processo administrativo
disciplinar decorrente, reconhecendo a supresso da clusula aps a publicao do respectivo
julgamento, conforme se depreende dos arts. 4 e 5 da Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12.
Embora tal norma tenha aplicao restrita quele rgo, convm sua meno no presente, a
ttulo de referncia.
Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12 - Art. 4 A CGU manter, independentemente de
classificao, acesso restrito em relao s informaes e documentos, sob seu controle e
posse, mantidas em qualquer suporte, relacionadas a:
IV - identificao do denunciante, at que se conclua procedimento investigativo;
V - papis de trabalho e procedimentos relativos a aes de controle e de inspeo
correicional ou de qualquer espcie de ao investigativa, nos termos do 3 do art. 26 da
Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001;
VII - relatrios e notas tcnicas decorrentes de investigaes, auditorias e fiscalizaes, e
outros documentos relativos atividade de correio, bem como outras aes na rea de
competncia da CGU, quando ainda no concludos os respectivos procedimentos.
Art. 5 A restrio de acesso s informaes prevista nos incisos IV e VII do artigo 4 desta
Portaria se extingue a partir da concluso do procedimento investigativo, quando os
relatrios e notas tcnicas se tornaro pblicos.
1 Consideram-se concludos, no mbito da CGU, os procedimentos investigativos relativos

1071
a:
I - ao correicional:
a) procedimento disciplinar instaurado ou acompanhado: com a publicao do julgamento
pela autoridade competente:
b) investigao preliminar: com o arquivamento do processo em caso de no ser
procedente o fato originrio da investigao e, no caso contrrio, a publicao do
julgamento do procedimento disciplinar decorrente da investigao; e
c) relatrios de inspeo correicional: com a aprovao do relatrio pelo CorregedorGeral da Unio.

Desta forma, alm da inequvoca manuteno e preservao da acessibilidade a favor

do acusado e de seu procurador constitudo, tambm os terceiros em geral podem ter acesso,
vista, cpia ou esclarecimento acerca de autos disciplinares arquivados. A exceo regra
geral da publicidade ainda pode se operar mesmo aps arquivados os autos, desde que a
autoridade correcional entenda que contenham informaes consideradas imprescindveis
segurana da sociedade (em aspectos associados vida humana ou segurana ou sade da
populao) ou do Estado (em aspectos associados soberania nacional, s relaes
internacionais e a determinadas atividades investigativas de interesse pblico) e, mais
especificamente, conforme o inciso VIII do art. 23 da Lei n 12.527, de 18/11/11, que a
divulgao de tais informaes possa comprometer atividades de inteligncia, de investigao
ou de fiscalizao em andamento, relacionados com preveno ou represso de infraes.
Uma outra possibilidade de afastamento da regra geral da publicidade aps arquivados
os autos disciplinares reside na hiptese de conterem informaes protegidas por clusulas
especficas de sigilo, tais como o sigilo fiscal, o sigilo bancrio, o sigilo profissional (em que
se inclui a documentao de percia mdica), o sigilo telefnico e demais dados relativos
intimidade, vida privada, honra e imagem e o segredo de justia. Havendo informaes
protegidas por clusulas de sigilo especficas, o conhecimento pode se dar parcialmente,
conforme autoriza o art. 7, 2 da Lei n 11.527, de 18/11/11, ou, se todo o processo
contiver, de forma indissocivel, informaes de tais naturezas, opera-se a vedao de acesso
ntegra dos autos, sob pena de se permitir obteno indevida de informao protegida, sob
pena de terceiros obterem informaes que a Lei quer que sejam protegidas. Conforme j
aduzido em 2.5.6.2.1, a cuja leitura se remete, nada impede que, diante da provocao de
terceiro por acesso, vista, cpia ou esclarecimento acerca de PAD ou sindicncia disciplinar j
arquivados que a autoridade instauradora (o Chefe de Escor, como regra) provoque o
Corregedor para que este proceda atribuio do grau reservado de sigilo (mesmo que ainda
no tivesse feito tal atribuio antecipadamente ao pedido).
Ressalve-se que a aplicao da regra geral da publicidade, j aps arquivado o PAD ou
a sindicncia disciplinar, se opera no rito estabelecido pela Lei n 11.527, de 18/11/11, pelo
Decreto n 7.724, de 16/05/12, e ainda pela Portaria MF n 233, de 26/06/12, via ProtocoloSIC-MF, conforme j detalhado em 2.5.6.2.1. Ou seja, o acesso, vista, cpia ou
esclarecimento acerca do PAD ou sindicncia disciplinar arquivados, se porventura
concedido, no feito diretamente por meio da autoridade correcional (o Corregedor ou o
Chefe de Escor ou o Chefe do Nucor). Assim, em razo sobretudo da possibilidade de os
autos aos quais se solicita acesso, vista, cpia ou esclarecimento conterem dados de sigilo de
natureza especfica, convm que a autoridade instauradora (o Chefe do Escor, como regra)
aps determinar os encaminhamentos de praxe, registre no processo que eventual pedido de
desarquivamento seja submetido sua apreciao, como, alis, dever ocorrer, de acordo com
o mencionado rito.

4.10.7.3 - Comunicao de Dano ao Errio

Quando, em decorrncia dos atos objeto de apurao no processo administrativo

1072

disciplinar, tambm restar configurado prejuzo aos cofres pblicos, a autoridade julgadora
deve informar esta repercusso unidade do local de ocorrncia do fato, Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional e Secretaria Federal de Controle Interno, da Controladoria-Geral da
Unio (CGU/SFC), encaminhando cpia do relatrio da comisso e do julgamento. Na
hiptese de o rito disciplinar ter conseguido identificar o responsvel pelo dano e sua
quantificao, tais comunicados objetivam e propiciam que, de imediato, as instituies acima
possam tomar suas respectivas providncias na busca do ressarcimento. Estas providncias a
cargo das correspondentes autoridades podem variar desde a simples lavratura de acordo com
o responsvel at um processo judicial de execuo, estando descritas em 4.14.1 as diferentes
possibilidades de ritos de responsabilizao civil.
Relembre-se o conceito j apresentado em 3.2.3.5.2 para errio, que, como sinnimo
de cofres pblicos, reflete a ideia de dinheiros ou recursos pblicos e abarca todos os valores
monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder da administrao e destinados
venda ou de qualquer forma conversveis em moeda, significando, em sntese,
delimitadamente, o conjunto de bens e de interesses de natureza econmico-financeira de cada
um dos entes federados, quais sejam, da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
relevando para o presente o que concerne Unio (na contrapartida da definio mais
abrangente de patrimnio pblico ou patrimnio nacional, que alcana no s os bens e
direitos de valor econmico, mas tambm aqueles de natureza artstica, histrica, turstica ou
esttica pertencentes a cada ente federado, conforme define o art. 1, 1 da Lei n 4.717, de
29/06/65, que regulamenta a ao popular).
Acrescente-se ainda que, no caso especfico de o ato lesivo ao errio ter acarretado
perda ou dano de bem pblico, o comunicado unidade local se justifica tambm vista de
que compete projeo interna do macroprocesso de trabalho de programao e logstica de
cada unidade administrar o patrimnio e propor, quando for o caso, ao titular da unidade ou
autoridade gestora, a baixa do bem.
Relembre-se, conforme j aduzido em 3.2.3.5.2, que o dano ou desaparecimento de
bem decorrente de culpa e causador de prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode ter sua apurao
encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o servidor aquiesce em ressarcir ao errio.
Como regra, para qualquer ato funcional em decorrncia do qual se cogite de qualquer
imputao associada existncia de dano ao errio, deve, de antemo, a comisso disciplinar
quantificar expressa e objetivamente o valor do prejuzo; apenas de forma excepcional, caso
este trabalho de quantificao se demonstre muito extenso ou requeredor de algum tipo de
conhecimento especfico, acata-se que seja feito por comisso especialmente designada pela
autoridade instauradora, cujos resultados devem ser encaminhados aos rgos acima referidos,
juntamente com o relatrio e o julgamento do processo disciplinar.
Mas ratifica-se o j exposto em 4.7.4.4.1, para o caso especfico de ato funcional de
natureza mproba: para que se cogite de enquadramento no art. 132, IV da Lei n 8.112, de
11/12/90, tomando por definio algum ato de improbidade administrativa definido no art. 10
da Lei n 8.429, de 02/06/92 (qual seja, da espcie de ato gerador de dano ao errio), deve de
fato a comisso estar diante de prtica ensejadora do prejuzo e que tal prejuzo seja
quantificvel, cabendo-lhe inclusive tal quantificao (ainda que preliminar) - at porque, em
leitura sistemtica da Lei n 8.429, de 02/06/92, o dano ao errio deve ser quantificado pois
acarreta a sano de ressarcimento. Em consequncia desta linha interpretativa excludente, as
condutas dolosas de natureza mproba suscitadoras de inferncia de algum dano ao errio mas
em que este reste completamente inquantificvel devem ser objeto de enquadramento no art.
9 ou no art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

1073
Lembre-se de que o processo administrativo disciplinar no pode ter por efeito ou
penalidade compelir o servidor a ressarcir os prejuzos causados Administrao, visto
que as penalidades cabveis em seu bojo so apenas aquelas previstas em lei (art. 127, I a
VI, art. 130, 2, todos da Lei federal n 8.112/1990. Antonio Carlos Alencar Carvalho,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 122 e 123, Editora
Fortium, 2008, 1 edio

Para que se tenha controle do fornecimento, cpias reprogrficas do memorando e dos

ofcios remetidos unidade do local de ocorrncia do fato, Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional e Controladoria-Geral da Unio devem ser juntadas ao processo administrativo
disciplinar. Acrescente-se ainda que caso haja quantificao de dano ao errio, deve-se
informar tal registro no Sistema de Acompanhamento de Comisses (Siacom).
Ademais, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional recomenda, por meio de seu
Parecer PGFN/CJU/COJPN n 2.865/2009, que se encaminhe Advocacia-Geral da Unio
cpia de processo disciplinar com deciso condenatria irrecorrvel por ato de improbidade
administrativa, a fim de que aquele rgo de representao judicial exera suas funes de
defesa de direitos e de interesses da Unio, dentre as quais se inclui ajuizar ao de
ressarcimento ao errio e ao de improbidade administrativa, com ou sem pedido de
reposio de dano. Sendo tal remessa ao final do processo, a recomendao recai sobre o
respectivo Escor ou a Coger.
Destaque-se que, a menos da previso do art. 15 da Lei n 8.429, de 02/06/92
(especificamente para atos enquadrados como improbidade administrativa), e tendo em vista
ainda que o processo de tomada de contas especial (abordado no Anexo III) de ser visto em
carter residual e excepcional, no h determinao legal para que, to-somente porque se
configurou dano ao errio, seja enviada, de imediato, qualquer comunicao e menos ainda
cpia integral dos autos ao Tribunal de Contas da Unio.

4.10.7.4 - Representao Penal

Se h indcios de que a infrao, em tese, tambm tipificada como crime ou
contraveno, deve a autoridade julgadora oficiar cpia integral do processo administrativo
disciplinar ao Ministrio Pblico Federal, a fim de que este promova a ao penal pblica, em
rito prprio de responsabilizao penal, conforme 4.14.2.
Se o processo disciplinar no contiver original, mas apenas cpia, de documento
utilizado na sua instruo, a autenticao deve explicitar que se trata de reproduo de cpia,
sob pena de posteriormente no se ter condies de fornecer o original, se solicitado para o
processo penal.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 154.
Pargrafo nico. Na hiptese de o relatrio da sindicncia concluir que a infrao est
capitulada como ilcito penal, a autoridade competente encaminhar cpia dos autos ao
Ministrio Pblico, independentemente da imediata instaurao do processo disciplinar.
Art. 171. Quando a infrao estiver capitulada como crime, o processo disciplinar ser
remetido ao Ministrio Pblico para instaurao da ao penal, ficando trasladado na
repartio.

Em princpio, como regra geral inibidora do pr-julgamento, a Lei somente prev a

remessa ao final da sindicncia disciplinar ou do PAD, como decorrncia da observncia dos
princpios da legalidade, do devido processo legal e da presuno de inocncia. Todavia,
excepcionalmente, pode ser justificvel que a comisso encaminhe a qualquer momento, antes
do trmino do rito, representao penal autoridade instauradora, a fim de que esta, se

1074

entender cabvel, remeta-a ao Ministrio Pblico Federal.

O momento, segundo a Lei, para a comunicao sobre irregularidades verificadas no
mbito da administrao, ao Ministrio Pblico, o do encerramento do processo
administrativo disciplinar, com o que se presume completa a coleta da prova ao alcance da
comisso processante, com que se fundamenta a possvel configurao de ilcito penal.
Nada impede, entretanto, que em determinadas circunstncias a comunicao ao
Ministrio Pblico dos fatos que, em tese, estariam a configurar, por seus indcios, ilcito
penal, seja, convenientemente, antecipado. Francisco Xavier da Silva Guimares,
Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 41, Editora Forense, 2
edio, 2006

Esta atpica e excepcional antecipao pode ser justificada pelo objetivo de prevenir a
prescrio ou mesmo de provocar a produo de provas judiciais para posteriormente instruir
o processo administrativo disciplinar. Destaque-se que, se for o caso, esta representao
prvia no prejudica as remessas ao final da sindicncia disciplinar e do PAD.
Em todo caso, e sobretudo na hiptese da antecipao, recomenda-se cautela
comisso ao cogitar de representao criminal, mencionando apenas haver indcios, no se
afirmando categoricamente a configurao de crime, visto no ser competncia do agente
administrativo, e tambm a fim de evitar risco de pr-julgamento ou de dependncia da
manifestao judicial definitiva.
Para que se tenha controle do que porventura j foi fornecido ao Ministrio Pblico
Federal, cpia reprogrfica do ofcio remetido ao Parquet (seja no curso do processo, seja ao
seu final) deve ser juntada ao processo administrativo disciplinar.
E, no caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, em que h uma
estrutura correcional descentralizada e estando a competncia para aplicar penas graves
concentrada em hierarquia superior (no Ministro de Estado da Fazenda), conveniente que os
Escor controlem este envio de cpias ao Ministrio Pblico Federal. A propsito, caso haja
comunicao ao Ministrio Pblico Federal, deve-se informar tal fato no Sistema de
Acompanhamento de Comisses (Siacom).

4.10.7.5 - Repercusses das Penas Capitais

Adaptando-se para a especificidade da atividade correcional no mbito da Secretaria
da Receita Federal do Brasil o mandamento do Decreto n 3.781, de 02/04/01, voltado a toda a
administrao pblica federal, tem-se que as penas de demisso, de cassao de aposentadoria
e de destituio de cargo em comisso, quando enquadradas no art. 117, IX a XIV ou XVI ou
no art. 132, I, IV, VIII, IX, X, XI ou XII, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, impem
remessa do processo, aps julgamento, para a Diviso de Fiscalizao (Difis) da respectiva
SRRF do domiclio fiscal do servidor, a fim de instruir possvel (e no obrigatria) ao
fiscal.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 10.
1 Quando o julgamento do processo administrativo disciplinar resultar em demisso,
cassao de aposentadoria, destituio de cargo em comisso ou de funo comissionada
de servidores, a autoridade instauradora enviar o referido processo Diviso de
Fiscalizao da Superintendncia Regional da Receita Federal do Brasil na Regio Fiscal
da unidade de exerccio do servidor apenado, para o cumprimento do disposto no Decreto
n 3.781, de 2 de abril de 2001, e posterior devoluo do processo disciplinar origem,
para arquivamento, no caso de infrao aos incisos IX, X, XI, XII, XIII, XIV e XVI do art.
117, e incisos I, IV, VIII, IX, X, XI e XII do art. 132 da Lei n 8.112, de 1990.
2 O procedimento de fiscalizao previsto no Decreto n 3.781, de 2001:
I - poder ser instaurado independentemente de o servidor j ter sido fiscalizado, exceto se

1075
j tiver sido objeto de fiscalizao em relao aos mesmos fatos do processo administrativo
disciplinar;
II - poder tambm ser instaurado em relao a outras pessoas fsicas ou jurdicas que,
segundo as peas processuais, tenham tido relaes de interesse fiscal com o servidor.
Portaria RFB n 11.230, de 09/11/07 - Art. 1
1 Alternativamente ao disposto no caput, os rgos da Administrao Federal direta,
autarquias federais e fundaes institudas e mantidas pela Unio podero encaminhar
cpia integral do processo.
2 O encaminhamento de que trata este artigo dever ocorrer no prazo de trinta dias,
contado da data de publicao do ato que impuser a penalidade disciplinar.
Art. 2 Os processos de que trata o caput do art. 1, recebidos pelas Difis/Srrf, aps
extrao de cpia das peas de interesse fiscal, sero restitudos ao rgo ou entidade de
origem, no prazo de trinta dias, contado da data de seu recebimento.
Art. 3 Os elementos de interesse fiscal, aduzidos por intermdio dos processos
administrativos de que trata o art. 1, sero encaminhados pela Difis/Srrf unidade da
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) de domiclio fiscal do servidor e serviro de
subsdio para deciso sobre a sua incluso em programa de fiscalizao.

A Portaria RFB n 11.230, de 09/11/07, regulou esta obrigao, dispondo que o rgo
de origem (no caso especfico de processo disciplinar no mbito da Secretaria da Receita
Federal do Brasil, a Coger ou Escor) encaminhe, em at trinta dias da publicao da portaria
de pena expulsiva, cpia integral do processo ou o processo original (e neste caso, a
Difis/SRRF tem prazo de at trinta para extrair cpias das peas de interesse fiscal e devolver
os autos). Aps isto, a Difis/SRRF deve encaminhar o material de interesse fiscal para a
unidade de jurisdio do domiclio fiscal do servidor, onde ser objeto de deciso acerca de
sua incluso ou no no programa de fiscalizao, segundo os parmetros gerais daquela sede.
As penas de demisso e destituio de cargo em comisso, quando enquadradas no art.
132, IV, VIII, X ou XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, impem a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, conforme o art. 136 da mesma Lei, e sem prejuzo da ao penal
cabvel. A indisponibilidade dos bens no uma pena em si, mas sim uma medida liminar
judicial que visa a proteger o interesse pblico, vedando que o infrator destine seus bens, e o
ressarcimento ao errio reflete a responsabilizao civil de reparar dano, decorrente de ato
omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, no exerccio do cargo, a qual, em regra tambm
requer deciso judicial, conforme 4.14.1.1. Sendo medidas que requerem deciso judicial, so
diligenciadas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, mediante provocao respectiva
Procuradoria Regional da Unio, rgo da Advocacia-Geral da Unio (AGU/PRU).
A propsito, ainda em leitura extravel do art. 136 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
defende-se a plausibilidade de a autoridade julgadora fornecer cpia integral dos autos
respectiva Procuradoria Regional da Unio, da Advocacia-Geral da Unio, aps o julgamento
de ato de improbidade administrativa (sem prejuzo dos comunicados ao Ministrio Pblico
Federal e ao Tribunal de Contas da Unio, determinados pelo art. 15 da Lei n 8.429, de
02/06/92), com o fim de que aquele rgo executivo j promova as diligncias de natureza
cvel a favor da instaurao da ao civil de improbidade administrativa e tambm que visem
a impedir que o servidor dilapide o patrimnio amealhado com o uso indevido do cargo - e
preserva a ao penal cabvel, de promoo a cargo do Parquet.
As mesmas penas de demisso e destituio de cargo em comisso, quando
enquadradas no art. 132, I, IV, VIII, X ou XI da Lei n 8.112, de 11/12/90, impem a vedao
definitiva de retorno ao servio pblico federal; e, quando enquadradas no art. 117, IX e XI da
Lei n 8.112, de 11/12/90, incompatibilizam nova investidura federal por cinco anos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 136. A demisso ou a destituio de cargo em comisso,
nos casos dos incisos IV, VIII, X e XI do art. 132, implica a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal cabvel.

1076
Art. 137. A demisso, ou a destituio de cargo em comisso por infringncia do art. 117,
incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para nova investidura em cargo pblico
federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
Pargrafo nico. No poder retornar ao servio pblico federal o servidor que for
demitido ou destitudo do cargo em comisso por infringncia do art. 132, incisos I, IV,
VIII, X e XI.

H uma linha de entendimento - apoiada em julgado do Superior Tribunal de Justia

(Mandado de Segurana n 1.119), confirmado pelo Supremo Tribunal Federal (Recurso
Extraordinrio n 154.134), no qual se indicou que a vedao constitucional de carter
perptuo no se restringe sanes penais, mas tambm s penas administrativas - que
defende que o efeito da pena expulsiva previsto no pargrafo nico do art. 137 da Lei n
8.112, de 11/12/90, teria carter perptuo, o que contrariaria o art. 5, XLVII, b da CF, que
veda pena com tal carter. Todavia, diante do silncio do Supremo Tribunal Federal em
declarar a insconstitucionalidade, por ora, cabe ao agente administrativo que porventura vier a
se deparar com esta questo cumprir e executar o dispositivo legal, ou seja, impedir nova
investidura em cargo pblico federal de servidor que j foi demitido ou destitudo do cargo
em comisso nos casos do art. 132, I, IV, VIII, X e XI da mesma Lei.
Especificamente no caso de servidores detentores dos cargos de AFRFB e ATRFB, h
ainda os dispositivos da Lei n 10.593, de 06/12/02:
Lei n 10.593, de 06/12/02 - Art. 3
3 Sem prejuzo dos requisitos estabelecidos neste artigo, o ingresso nos cargos de que
trata o caput deste artigo depende da inexistncia de: (Pargrafo acrescentado pela Lei
n 11.457, de 16/03/07)
I - registro de antecedentes criminais decorrentes de deciso condenatria transitada em
julgado de crime cuja descrio envolva a prtica de ato de improbidade administrativa ou
incompatvel com a idoneidade exigida para o exerccio do cargo;
II - punio em processo disciplinar por ato de improbidade administrativa mediante
deciso de que no caiba recurso hierrquico.

Com estas repercusses expressas, a Lei n 8.112, de 11/12/90, estipulou clusula

ainda mais pesada do que a expresso de demisso a bem do servio pblico, atualmente
inexistente no Estatuto, mas ainda prevista nas Leis n 8.429, de 02/06/92, e 8.026, de
12/04/90.
Penas acessrias. O art. 136 representa o mecanismo legal de aplicao parcial do
dispositivo constitucional sobre o assunto ( o 4 do art. 37 CF: Os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em
lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.) (...). Ou seja, ao lado da ao penal tradicional,
existir contra o mau administrador, conforme for determinado em lei especial, este elenco
de sanes a ser aplicado.
Alerte-se que o artigo em anlise no se presta para dotar a administrao do direito de
determinar a indisponibilidade dos bens e do ressarcimento ao errio, mas de tomar as
providncias para que tal ocorra. Somente o Ministrio Pblico competente para
solicitar esta providncia em Juzo, cabendo a deciso unicamente ao Magistrado que
preside o feito. No a Lei n 8.112, de 1990, a pretendida lei especial, que deveria tratar
da forma e gradao dessas penalidades configuradas constitucionalmente (...).
Esta matria veio a ser disciplinada, no campo da legislao ordinria, pela Lei n 8.429,
de 2 de junho de 1992.
A indisponibilidade dos bens, a rigor, no uma penalidade, porm um ato de proteo
aos interesses do Estado, relacionado com a responsabilidade civil de ressarcimento.
Assim, pode ser decretada em medida liminar em ao cautelar, previamente, pois
simplesmente uma atividade preventiva de modo a impedir o desaparecimento do
patrimnio do servidor, quando este estiver em seu nome, bem caracterizada sua
propriedade. (...)
A autoridade administrativa responsvel pelo inqurito instaurado para apurar as leses
patrimoniais ao Errio Pblico (bem como enriquecimento ilcito) tem o dever de

1077
representar ao Ministrio Pblico para que este providencie a indisponibilidade dos bens
do indiciado.
A penalidade a ser aplicada o perdimento dos bens, que no atinge apenas ao
condenado, mas pode, nos termos da lei, ser estendida aos sucessores e contra eles ser
executada, at o limite do valor do patrimnio transferido. Sucesso, no caso, no apenas
a hereditria, e inclui a inter-vivos e a mortis-causa.
O ressarcimento ao errio pode decorrer de verificao, mediante investigao
administrativa, de existncia de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, causador da
responsabilidade civil, na forma do art. 122 da Lei n 8.112, de 1990. Antnio Carlos
Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs. 307 e 308, Editora Consulex, 2
edio, 1999

A vrgula existente no caput do art. 137 da Lei n 8.112, de 11/12/90, entre as penas de
demisso e de destituio de cargo em comisso, deve ser considerada erro de digitao. Do
contrrio, se estaria indo contra o tratamento similar que sistematicamente a Lei n 8.112, de
11/12/90, atribuiu s duas penas em toda matria disciplinar.
A existncia de uma vrgula aps a palavra demisso, no caput do art. 137 (...), pode
levar interpretao de que qualquer demisso, em princpio, incompatibiliza o exservidor com o servio pblico federal por cinco anos, e que, no caso da destituio de
cargos em comisso que isto ocorreria s nas hipteses do art. 117, IX e XI.
Preferimos, por ora, a interpretao mais benigna (...), por julgar que o legislador no
daria tratamento diferente aos institutos da demisso e da destituio de cargo em
comisso, contrariando o que fez em todo o Captulo V (arts. 127 a 142). Edmir Netto de
Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 211, Editora Revista dos Tribunais,
1 edio, 1994

Mencione-se ainda a repercusso da inelegibilidade, por oito anos, para todos os

servidores demitidos em decorrncia de PAD ou que tenham sido objeto de declarao
judicial de perda de cargo, competindo autoridade julgadora (o Ministro de Estado da
Fazenda, no caso) emitir Aviso Ministerial Presidncia do Tribunal Superior Eleitoral.
Lei Complementar n 64, de 18/05/90 - Art. 1 So inelegveis:
I - para qualquer cargo:
o) os que forem demitidos do servio pblico em decorrncia de processo administrativo ou
judicial, pelo prazo de 8 (oito) anos, contado da deciso, salvo se o ato houver sido
suspenso ou anulado pelo Poder Judicirio; (alnea includa pela Lei Complementar n
135, de 04/06/10)

4.11 - RITO SUMRIO

Este rito, no previsto na redao original da Lei n 8.112, de 11/12/90, foi
acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97. O procedimento aplicvel na apurao de
acumulao ilegal de cargos, de abandono de cargo e de inassiduidade habitual, sendo a todas
cabvel a pena de demisso. A regra geral de que se trata de rito com instruo clere, pois
visa a apurar casos em que j se tem materialidade pr-constituda.
Outro aspecto inovador a merecer destaque o que faz sobressair a importncia dos
rgos de pessoal de cada repartio, a quem incumbe o dever de exercer a fiscalizao
ininterrupta e tomar as iniciativas tendentes imediata apurao, mediante prova prconstituda.
que a natureza sumria do procedimento de apurao faz pressupor que a instaurao
do processo se fundamenta nos vlidos elementos de prova previamente coligidos pelo
rgo de pessoal acerca da acumulao ilegal de cargos, de modo a ensejar que, em trs
dias, contados da publicao do ato constitutivo da comisso apuradora, como exige o 2
do art. 133, possa ela lavrar o termo de indiciamento. (...)
Vale tambm, para as hipteses ora apreciadas (abandono de cargo e inassiduidade
habitual), pr em evidncia a importncia fiscalizadora dos rgos de controle

1078
ininterrupto, para ensejar imediata apurao da irregularidade, por meio da comprovao
documental preexistente da ausncia do servidor faltoso ao servio, de forma contnua ou
interpolada, conforme o caso. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 131 e 133, Editora Forense, 2 edio, 2006

No Anexo VI, demonstra-se, aproximadamente, o rito sumrio do processo

administrativo disciplinar, por meio de fluxogramas.

4.11.1 - A Possibilidade de Instruo Ordinria e de Aplicao de Outras

Penas
Todavia, bvio que, contra esta especfica determinao legal de instruo clere
(basicamente sem atos de busca de prova), devem prevalecer as garantias constitucionais da
ampla defesa e do contraditrio, de forma que, caso se demonstre necessrio e justificvel, a
prova pr-constituda possa ser contestada. Com isto, o fato de a Lei a priori impor rito
sumrio no impede que a defesa provoque formao de provas como no rito ordinrio, com
oitivas, diligncias, interrogatrio, etc., sem prejuzo das prerrogativas da comisso de
denegar aqueles pedidos impertinentes ou protelatrios, conforme o art. 156, 1 da Lei n
8.112, de 11/12/90. E tal incidente excepcional no impede o prosseguimento do apuratrio
sob o rito sumrio, que, como se ver em 4.11.2 e 4.11.3, diferentemente do que foi defendido
para o rito ordinrio, inicia-se com portaria de instaurao definindo o fato a se apurar e
designando apenas dois servidores para conduzirem os trabalhos. A necessidade de realizao
de atos instrucionais no impe que se desconstitua a dupla processante e que se designe trio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133.
8 O procedimento sumrio rege-se pelas disposies deste artigo, observando-se, no que
lhe for aplicvel, subsidiariamente, as disposies dos Ttulos IV e V desta Lei. (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
STJ, Mandado de Segurana n 7.464: Ementa: (...) III - A inteno do legislador - ao
estabelecer o procedimento sumrio para a apurao de abandono de cargo e de
inassiduidade habitual - foi no sentido de agilizar a averiguao das referidas
transgresses, com o aperfeioamento do servio pblico. Entretanto, no se pode olvidar
das garantias constitucionalmente previstas. Ademais, a Lei n 8.112/90 - art. 133, 8 prev, expressamente, a possibilidade de aplicao subsidiria no procedimento sumrio
das normas relativas ao processo disciplinar.
Os ilcitos funcionais da acumulao ilegal de cargos, abandono de cargo e
inassiduidade habitual, dada a sua simplria consistncia como matria de fato, dispensa,
ipso jure e em princpio, a realizao de diligncias apuratrias. Contudo, chegando-se a
verificar circunstncias excepcionais (como, por exemplo, a falsificao de documentos
instrumentalizadores da indicao da materialidade do fato imputado), dever o
procedimento sumrio abrir ensancha a que tais diligncias sejam realizadas antes da
apresentao da defesa escrita do servidor acusado. Jos Armando da Costa, Teoria e
Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 346, Editora Braslia Jurdica, 5
edio, 2005
Realmente, nada est a impedir que se adote o processo disciplinar, com maior dilao
probatria, para se investigar, convenientemente, as faltas configuradoras da
inassiduidade habitual e o abandono de cargo.
Relembre-se que processo, sendo de natureza instrumental, no pode se constituir
obstculo para apurao correta dos fatos. Francisco Xavier da Silva Guimares,
Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pgs. 133 e 134, Editora
Forense, 2 edio, 2006

Alm disto, tambm excepcionalmente, em um processo iniciado sob rito sumrio, de

acordo com o conjunto probatrio, pode a dupla processante no comprovar a configurao da
irregularidade (dentre as trs previstas) para que foi designada mas comprovar a ocorrncia de

1079

outros ilcitos, de menor gravidade e conexos ao mesmo fato que ensejou a instaurao (como,
apenas para citar alguns exemplos: falta de assiduidade ou de pontualidade, ausncia
injustificada ao servio, exerccio de atividades incompatveis, etc). Novamente, no h
necessidade de converso deste rito sumrio em rito ordinrio, designando-se trio processante,
e pode-se, ao final, ter a aplicao de pena de advertncia ou suspenso. Tambm, nada obsta
que um processo instaurado sob rito sumrio para apurar abandono de cargo ao final conclua
por sua desconfigurao e pelo cometimento de inassiduidade habitual, ou vice-versa.
Como se percebe, para a validade desta situao, basta que este novo enquadramento
esteja relacionado ao fato ensejador da instaurao, alm, obviamente, que tambm no haja
prejuzo defesa, pois a dialtica processual instaura-se em torno da autoria e da
materialidade do fato apurado, podendo-se ter alterado o enquadramento legal.
A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ao analisar um PAD instaurado pelo rito
sumrio em que a Coger aplicou a penalidade de advertncia, exarou o Parecer PGFN/CJU n
1920/2003, concluindo, ipsis verbis:
34.Por tudo que aqui foi exposto, julgamos no ter ficado comprovada a existncia de
vcio insanvel que nos deixasse com a convico de que deveria ser declarada a nulidade
do julgamento realizado pelo Sr. Corregedor-Geral Substituto (fls. 127/128), mesmo
porque a deciso daquela autoridade, a nosso ver, alm de encontrar amparo no
Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal, guardou coerncia com o que consta
dos autos (Processo Administrativo Disciplinar n0 ...), no tendo sido comprovada a
transgresso de abandono de cargo ou a de inassiduidade habitual, com intencionalidade
ou sem justa causa, como exigido nos arts. 138 e 139 da Lei n 0 8.112, de 1990, motivo por
que julgamos deva ser mantida a penalidade de advertncia aplicada pelo Sr. CorregedorGeral servidora (...), pela inobservncia da assiduidade e pontualidade no servio (art.
116, inciso X, da Lei n 8.112, de 1990).

Tal entendimento foi corroborado pela Procuradoria da Fazenda Nacional no Cear,

por meio do Parecer PFN/CE no 193/2004, em resposta a consulta formulada pelo Escor03:
37. Diante do exposto, pode-se concluir que:
a) a capitulao legal da infrao imputada ao servidor na portaria de instaurao no
tem o condo de vincular o trabalho da comisso processante, que poder retificar a
classificao jurdica da conduta;
b) a defesa do servidor se faz sobre os fatos narrados na portaria e no sobre a sua
definio jurdica;
c) a diferena de ritos previstos para a infrao inicialmente capitulada e a efetivamente
apurada se resolve com bastante tranquilidade quando o procedimento disciplinar
desenvolveu-se no rito padro, mesmo que, a observar a literalidade da lei, devesse ter
transcorrido pelo procedimento sumrio;

Tampouco configura nulidade se, desde a instaurao, a apurao de qualquer

daquelas trs irregularidades se der em rito ordinrio, visto que nenhum prejuzo traz defesa
(ao contrrio, um rito mais completo).
Por outro lado, em princpio, o oposto no se admite: a instaurao de rito sumrio
para apurao de fato que desde o incio se sabe totalmente independente de uma daquelas trs
hipteses previstas na Lei para sua instaurao. Na mesma linha, se a dupla processante,
designada sob molde de rito sumrio no comprova a acumulao ilegal ou o abandono de
cargo ou a inassiduidade habitual, mas depara-se com outra situao irregular e que no
guarda nenhuma relao com o objeto original de sua designao, deve apresentar relatrio
inocentando o servidor acerca do fato originrio e representar pelo outro ato ilcito, a fim de
que seja designada outra comisso em trio, sob molde ordinrio. A mero ttulo de exemplo,
no se vislumbra correlao entre ilcitos apurveis sob rito sumrio e dilapidao de
patrimnio e leso aos cofres pblicos.

1080
TRF da 4 Regio, na Apelao Cvel n 171.093: Ementa: 1. No inqurito administrativo,
semelhantemente ao que ocorre no processo penal, no pode o servidor ser punido com
base em fato no constante da imputao que lhe foi inicialmente feita (mutatio libelli).
Se o inqurito foi iniciado para apurar abandono do cargo e inassiduidade habitual,
tipificados nos incisos II e III do art. 132 da Lei 8.112/90, no pode o servidor ser demitido
por improbidade administrativa, tipificada no inciso IV do mesmo artigo, cujo suporte
ftico diverso, sem que lhe seja reaberta oportunidade para defesa.

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/1.

Formalmente, o prazo total para o rito sumrio de trinta dias, contados da
instaurao, prorrogveis por mais quinze dias.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133.
7 O prazo para a concluso do processo administrativo disciplinar submetido ao rito
sumrio no exceder trinta dias, contados da data de publicao do ato que constituir a
comisso, admitida a sua prorrogao por at quinze dias, quando as circunstncias o
exigirem. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
8 O procedimento sumrio rege-se pelas disposies deste artigo, observando-se, no que
lhe for aplicvel, subsidiariamente, as disposies dos Ttulos IV e V desta Lei. (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

4.11.2 - Rito para Acumulao Ilegal de Cargos

Detectada a acumulao ilegal (descrita em 4.7.4.13), a autoridade instauradora deve
notificar o servidor, por intermdio de sua chefia imediata, a fim de que, no prazo de dez dias,
opte por um dos cargos. Caso o servidor manifeste a opo de manter o outro cargo, o
processo em que se relata a acumulao ilegal deve ser remetido para a projeo de Gesto de
Pessoas, a fim de que seja operada a exonerao a pedido do cargo ocupado na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, com posterior notificao ao outro rgo. No caso contrrio, em
que o servidor manifesta opo de manter o cargo ocupado na Secretaria da Receita Federal
do Brasil, no obstante no se recomendar o imediato arquivamento do processo da
acumulao ilegal, mas sim apenas ter seu andamento sobrestado, no aguardo da
comprovao da exonerao do outro cargo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulao ilegal de
cargos empregos ou funes pblicas, a autoridade a que se refere o art. 143 notificar o
servidor, por intermdio de sua chefia imediata, para apresentar a opo no prazo
improrrogvel de dez dias, contados da data da cincia e, na hiptese de omisso, adotar
procedimento sumrio para a sua apurao e regularizao imediata, cujo processo
administrativo disciplinar se desenvolver nas seguintes fases: (Redao dada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso, a ser composta por
dois servidores estveis, e simultaneamente indicar a autoria e a materialidade da
transgresso objeto da apurao; (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
II - instruo sumria, que compreende indiciao, defesa e relatrio; (Inciso acrescentado
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
III - julgamento. (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Conforme j aduzido em 4.7.2.10, uma situao muito peculiar que pode se configurar
de um servidor j estar respondendo a processo administrativo disciplinar por qualquer outro
fato e vir a ser objeto de notcia de acumulao de cargos supostamente ilegal, um na
Secretaria da Receita Federal do Brasil e o outro em qualquer rgo. Por fora do art. 133 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, deve este servidor ser notificado a manifestar a opo de qual cargo
deseja manter. Por um lado, na hiptese de o servidor optar pela manuteno do cargo
ocupado na Secretaria da Receita Federal do Brasil, a soluo da questo reside apenas em

1081

que se comprove a efetiva exonerao do cargo ocupado no outro rgo para que se arquive o
processo sobre acumulao ilegal e que se prossiga o andamento do outro processo disciplinar
j em curso, sem configurar nenhuma dificuldade.
Por outro lado, a soluo exige maior esforo interpretativo na hiptese de o servidor
manifestar opo de manter o cargo ocupado no outro rgo e de se exonerar do cargo
ocupado na Secretaria da Receita Federal do Brasil, pois, em tal caso, uma vez que j
responde a outro processo administrativo disciplinar em curso neste rgo, deve-se
contemplar que o art. 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90, veda a exonerao a pedido do cargo
(com a inteligncia de no prejudicar os trabalhos apuratrios). Neste caso, a obedincia ao
comando do art. 172 da Lei n 8.112, de 11/12/90, conflitua com o atendimento tambm do
art. 133 da mesma Lei.
Em tal situao peculiar, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional mantm
entendimento de que possvel a Secretaria da Receita Federal do Brasil conceder a este
servidor a exonerao do cargo que ocupa neste rgo desde que o prazo legal de 140 dias j
tenha se esgotado no outro processo administrativo disciplinar em curso e que tal demora no
tenha sido intencionalmente causada pelo prprio acusado. Caso se satisfaam estas
condies, na hiptese de o servidor vir a ser demitido no outro PAD, deve a administrao,
com lastro no poder de autotutela, converter em demisso aquela exonerao atipicamente
concedida para o cargo ocupado na Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Parecer PGFN/Cojed n 1.886/2012: 17. (...) deve ser garantido ao servidor o direito de
pedir exonerao de seu cargo mesmo que esteja respondendo a outro processo
disciplinar, caso esteoutro PAD tenha ultrapassado o prazo legalmenteprevisto para o seu
trmino (140 dias) (...) e que o servidor no tenha causado a demora na instruo da
investigao, com fito de retardar a concluso do processo disciplinar.
19. Ressalte-se, ainda em relao ao questionamento da Corregedoria-Geral da RFB, que
o deferimento da exonerao somentese mostra vivel em face da possibilidade de a
administrao, acaso sobrevenha deciso desfavorvel ao servidor nos outros processos
administrativos disciplinares, sancion-lo, cassando o ato exoneratrio, com vistas
devida aplicao de penalidade de demiso, com fundamento no poder de autotutela.

Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da contagem de

prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo final deve recair sobre dia de
expediente normal, nada impede que, a favor da parte, se estenda o art. 184, 2 do CPC,
tambm iniciando a contagem somente a partir do primeiro dia til aps o recebimento da
intimao. Assim, se intimao for entregue em uma sexta-feira, em vez de se contar o prazo
de opo a partir do sbado, pode-se faz-lo a partir da segunda-feira subsequente.
CPC - Art. 184.
2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a intimao.

Advirta-se que, vista da vedao da acumulao remunerada tambm se estender aos

proventos da aposentadoria, nada impede que o aposentado, em acumulao ilcita, opte pelo
cargo, renunciando queles proventos.
(...) ressalte-se que o Dasp, por intermdio de sua formulao n 275, j havia pacificado
o entendimento de que o aposentado que se habilite em concurso pode ser nomeado,
devendo, todavia, ao tomar posse, renunciar aposentadoria, se no forem acumulveis as
duas situaes. (...)
V-se, nesses termos, que admissvel a renncia aposentadoria, que alis configura
assim um direito pblico subjetivo, haja vista que a lei no pode impedir de o servidor
aposentado procure suas melhorias. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 476 e 477, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

A instaurao do processo disciplinar, com comisso integrada por dois servidores

1082

estveis, se dar apenas em caso de omisso por parte do interessado em manifestar opo.
Formulao Dasp n 191. Acumulao
A boa ou a m-f, nos casos de acumulao proibida, apuram-se, necessariamente, no
inqurito administrativo.
Tal comportamento omissivo no configura presuno jurdica da m-f, e sim forte
indcio de sua existncia, legitimando, pois, a abertura do respectivo procedimento
disciplinar para apurar se realmente ocorrera esta possvel premeditao. Sem esse
cuidado precautrio, arrosta-se o princpio constitucional do devido processo legal.
Conquanto no se possa presumir a m-f, destaque-se, todavia, que no de todo
imprvia que a lei, por meio de fico jurdica, conceba a presuno de boa-f, como o
caso do art. 133 da Lei n 8.112/90, que, alicerando-se em presuno absoluta de
inocncia do servidor acumulante, admite que este, uma vez notificado pela administrao,
apresente a sua opo por um dos cargos no improrrogvel prazo de dez dias, contados a
partir dessa notificao.
No exercitando esse direito de opo, a sim, dever a administrao abrir o respectivo
procedimento apuratrio (...). Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pg. 475, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

Diferentemente do rito ordinrio, a portaria de instaurao j deve indicar a autoria e a

materialidade, ou seja, identificao do servidor, descrio dos cargos, dos rgos, das datas
de ingresso, dos horrios e dos regimes de trabalho.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133.
1 A indicao da autoria de que trata o inciso I dar-se- pelo nome e matrcula do
servidor, e a materialidade pela descrio dos cargos, empregos ou funes pblicas em
situao de acumulao ilegal, dos rgos ou entidades de vinculao, das datas de
ingresso, do horrio de trabalho e do correspondente regime jurdico. (Redao dada pela
Lei n 9.527, de 10/12/97)

Em trs dias da instaurao, deve a comisso indiciar o servidor e cit-lo para

apresentar defesa em cinco dias. Apresentada defesa sem provocao para busca de provas,
em cinco dias a comisso deve elaborar o relatrio conclusivo acerca da licitude ou no da
acumulao. Por bvio que, se diante do rito ordinrio, com prazos mais elsticos, se
defendeu, vista do princpio do formalismo moderado, no se tratar de prazos fatais, com
mais pertinncia se afirma que a extrapolao de exguos prazos do rito sumrio, por si s,
no acarreta nulidade no processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133.
2 A comisso lavrar, at trs dias aps a publicao do ato que a constituiu, termo de
indiciao em que sero transcritas as informaes de que trata o pargrafo anterior, bem
como promover a citao pessoal do servidor indiciado, ou por intermdio de sua chefia
imediata, para, no prazo de cinco dias, apresentar defesa escrita, assegurando-se-lhe vista
do processo na repartio, observado o disposto nos artigos. 163 e 164. (Redao dada
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
3 Apresentada a defesa, a comisso elaborar relatrio conclusivo quanto inocncia
ou responsabilidade do servidor, em que resumir as peas principais dos autos, opinar
sobre a licitude da acumulao em exame, indicar o respectivo dispositivo legal e
remeter o processo autoridade instauradora, para julgamento. (Pargrafo acrescentado
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Ento, ser lavrado j o Termo de Indiciao dispensando-se a fase probatria do
processo disciplinar regular, posto que a questo no de fato e, sim, apenas de direito,
eis que a materialidade da irregularidade j est toda documentada. Antnio Carlos
Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 258, Editora Consulex, 2 edio,
1999

Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da contagem de

prazos, em seu art. 238, tenha disposto que apenas o termo final deve recair sobre dia de

1083

expediente normal, por um lado, no faz sentido cogitar que uma instaurao porventura
publicada em uma sexta-feira (como inclusive hbito) imponha que o prazo de indiciao se
encerre j na segunda-feira subsequente, com apenas um dia til a dispor da comisso; por
outro lado, nada impede que, a favor da parte, se a citao for entregue ao indiciado em uma
sexta-feira, se inicie o prazo de defesa somente a partir da segunda-feira subsequente. Em
ambos os casos aqui nada mais se fez que defender a aplicao extensiva do art. 184, 2 do
CPC, que permite que tambm se inicie a contagem de prazo somente a partir do primeiro dia
til aps o recebimento de determinada provocao.
CPC - Art. 184.
2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a intimao.

A opo pelo servidor at o ltimo dia de defesa configura boa-f e implica apenas
exonerao a pedido do outro cargo. Conforme j mencionado em 4.4.1.1, tem-se aqui um
exemplo de presuno legal, construda pelo art. 133, 5 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de
que esta opo por parte do servidor faz com que, inafastavelmente, se configure sua boa-f,
ainda que houvesse elementos de convencimento de que o agente sempre tivesse
conhecimento da ilicituda da acumulao.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133.
5 A opo pelo servidor at o ltimo dia de prazo para defesa configurar sua boa-f,
hiptese em que se converter automaticamente em pedido de exonerao do outro cargo.
(Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

Em sentido contrrio, caracterizada a acumulao ilegal e m-f, as penas cabveis so

demisso ou cassao de aposentadoria de todos os cargos acumulados, ainda que de
diferentes rgos federais ou mesmo de outro ente federado, j que o ilcito previsto em sede
constitucional. Nestes casos, a autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar em
que se apurou a ilicitude, alm de promover a demisso do cargo ocupado na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, deve comunicar respectiva autoridade competente do outro rgo,
por meio de ofcio, com cpia dos autos. Em caso de opo tardia do servidor, j no curso do
processo instaurado, at o ltimo dia de defesa, manifestando-se pela exonerao do cargo
ocupado em outro rgo, convm que a autoridade instauradora condicione o arquivamento
do feito disciplinar comprovao oficial da exonerao naquele outro rgo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 133.
6 Caracterizada a acumulao ilegal e provada a m-f, aplicar-se- a pena de
demisso, destituio ou cassao de aposentadoria ou disponibilidade em relao aos
cargos, empregos ou funes pblicas em regime de acumulao ilegal, hiptese em que os
rgos ou entidades de vinculao sero comunicados. (Pargrafo acrescentado pela Lei
n 9.527, de 10/12/97)
Na outra hiptese, em que o servidor no manifesta a sua opo, e o procedimento
sumrio apresenta um relatrio caracterizando a ilegalidade da acumulao, cabe
autoridade promover sua demisso de ambos os cargos, empregos ou funes que ocupa
irregularmente. (...)
E quando se tratar de um empregado pblico, no submetido regra da Lei n 8.112, de
1990, numa das funes, mas aos preceitos celetrios? Evidentemente que no caber,
neste caso, a pena de demisso (pois no se trata de cargo) mas sim uma resciso do
contrato de trabalho, que no da competncia presidencial, e, sim, do dirigente da
entidade contratante. Assim, a deciso deve ser a este dirigente comunicada, para que o
mesmo promova a aplicao da lei, desligando do servio aquele empregado que violou a
regra constitucional. A isto a autoridade deprecada no poder se furtar, mas apenas
aplicar a deciso que foi tomada no processo. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pgs. 254 e 255, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Em resumo, a materialidade pr-constituda da acumulao ilcita (por no serem os

cargos acumulveis ou por no haver compatibilidade de horrio) impe que se intime o

1084

servidor a optar por um dos cargos, em dez dias. Feita a opo, por presuno absoluta da lei,
configura-se boa-f e o servidor apenas exonerado do outro cargo, sem se cogitar de sede
disciplinar. Todavia, o oposto no necessariamente ser verdadeiro, pelo menos de imediato:
o fato de no apresentar opo no autoriza presuno absoluta de m-f; ao contrrio, impe
que se instaure o devido processo legal. Ainda que haja elementos probatrios da m-f, a
opo, ainda que tardia, no prazo de defesa, restabelece a presuno absoluta da boa-f e
afasta a aplicao de pena.
Conquanto seja improrrogvel o prazo de dez dias acima referido, saliente-se que o
servidor acusado de estar acumulando ilicitamente, ainda dentro do prazo de defesa do
procedimento sumrio sobredito, poder realizar tal opo, providncia esta que,
caracterizando a sua boa-f (por presuno juris et de jure), se converter
automaticamente em pedido de exonerao do outro cargo (art. 133, 5, da Lei n
8.112/90).
V-se, nessas duas chances legais de opo, que o legislador erige a tomada de deciso do
servidor acusado em presuno absoluta de boa-f, o que implica afirmar que no admite
sequer prova a demonstrao de prova em contrrio.
No ocorrendo o exerccio dessa opo num dos dois momentos acima referidos, dever o
procedimento apuratrio ir at ao fim. Caso seja configurada a acumulao ilcita e
demonstrada a m-f, dever o servidor infrator ser punido com a pena de demisso,
perdendo, assim, os dois cargos. Jos Armando da Costa, Direito Administrativo
Disciplinar, pgs. 475 e 476, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

A boa-f pode se configurar em situaes tais que, exemplificadamente, haja

manifestaes divergentes acerca da legalidade da acumulao ou mera aparncia de que se
trata de matria de carter tcnico efetivo. J a m-f caracteriza-se, por exemplo, ao ser
provido em um cargo e no declarar o fato de j ocupar outro.
Com efeito, a acumulao ilegal tem consequncia diversa, conforme a verificao do
elemento subjetivo da boa ou m-f do servidor ao pretender manter mais de um cargo,
emprego ou funo pblicos.
No caso, ocorre boa-f quando algum, por erro, pratica com inteno pura, ato que julga
conveniente e lcito, mas cujo resultado pode ser contrrio previso legal permissiva.
Na prtica, a boa-f emergir de controvrsia resultante de respeitveis opinies
divergentes sobre a viabilidade da acumulao legal, passveis de uniformizao de
entendimentos; da situao decorrente do no atendimento do pedido de exonerao ou
dispensa de cargo acumulado; da mera aparncia relativa correlao de matrias de
carter tcnico-cientfico do cargo acumulado a exigir o aprofundamento do estudo sobre
a matria.
Verifica-se a m-f quando, por malcia, vontade consciente, algum pratica, em proveito
prprio, ato que tem por fim resultado diverso do permitido na lei.
A m-f, por seu turno, poder ser verificada quando o servidor ao ser provido em cargo
pblico deixa de declarar ser detentor de outro cargo, emprego ou funo pblicas,
federal, estadual ou municipal, sem os requisitos de acumulao permitida. Geralmente, a
ignorncia ou o esquecimento no cumprimento do dever legal de prestar declaraes no
so dirimentes, por si s, da m-f, no servindo, pois, de atenuantes.
importante registrar, de passagem, que a presuno de m-f no autoriza, desde logo, a
aplicao da pena disciplinar, sem a necessria formalidade investigatria do elemento
subjetivo, pela via procedimental adequada, onde seja assegurado o direito de defesa
ampla e opo, esta ltima como elemento configurador da boa-f, conforme o caso, a
dispensar a instaurao do processo ou a determinar seu arquivamento (art. 133 da Lei n
8.112/90) em virtude das alteraes introduzidas pela Lei n 9.527/97. Francisco Xavier
da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 80,
Editora Forense, 2 edio, 2006

Relembre-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece a entrega, por parte do

servidor, de declarao de que no exerce outro cargo, como pr-requisito para a posse. Ainda
que se pudesse cogitar de cometimento de algum crime na hiptese de se prestar sabida e
falsamente esta declarao no momento da posse, para fim disciplinar, tal fato irrelevante,
pois a Lei n 8.112, de 11/12/90, determina que se considere configurada boa-f com a opo

1085

tardia, no havendo que se perquirir, em sede administrativa se havia ou no intuito por parte
do servidor, de iludir a administrao.
Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 13.
5 No ato da posse, o servidor apresentar declarao de bens e valores que constituem
seu patrimnio e declarao quanto ao exerccio ou no de outro cargo, emprego ou
funo pblica.

A alterao promovida no art. 133 do Estatuto pela Lei n 9.527, de 10/12/97, eliminou
a previso de devoluo de toda a importncia recebida indevidamente, por conta da
acumulao ilcita. O Parecer AGU n GQ-145, ao apreciar a questo, comentando a inovao
trazida pela Lei supra, asseverou, de forma vinculante, a vedao da reposio, na hiptese de
terem sido efetivamente prestados os servios, com o fim de inibir o enriquecimento sem
causa do Estado. de se perceber que o mencionado Parecer AGU no impede que a
administrao exija a reposio proporcional remunerao paga por horas efetivamente no
trabalhadas em algum (ou alguns) dos rgos em que o servidor no cumpriu completamente
a jornada, em decorrncia de superposio de horrios.
23. (...) b) silenciou no respeitante devoluo da importncia percebida durante a
comprovada acumulao de m f, assim tornando-a inexigvel, em face da consequncia
imediata do princpio da legalidade, que restringe a atuao do administrador pblico de
modo a somente fazer o que a lei permite. Houve evoluo legislativa no regramento do
instituto, elidindo a reposio dos estipndios pagos, s vezes por longos anos, em virtude
da prestao de servios, com o que o Estado fica impedido de locupletar-se com o
trabalho de seus agentes administrativos.

Em analogia ao rito ordinrio, em cinco dias do recebimento do processo, a autoridade

instauradora analisa aspectos formais do processo e, se for o caso, remete os autos para a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, uma vez que o ilcito enseja pena expulsiva, a cargo
do Ministro de Estado da Fazenda.
Lei n 8.112, de 12/11/90 - Art. 133.
4 No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora
proferir a sua deciso, aplicando- se, quando for o caso, o disposto no 3 do art. 167.
(Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

4.11.3 - Rito para Abandono de Cargo e Inassiduidade Habitual

A apurao do abandono de cargo e da inassiduidade habitual (descritos em 4.7.4.2 e
4.7.4.3) segue basicamente o mesmo rito descrito acima para a acumulao ilegal, previsto no
art. 133 da Lei n 8.112, de 11/12/90, com exceo da prvia ou posterior manifestao
configuradora de boa-f e de alguns outros pormenores, em que a leitura do art. 140 faz com
que se sobreponham alguns de seus dispositivos especficos para estes dois ilcitos em relao
a dispositivos do art. 133, voltados to-somente acumulao ilegal (por exemplo, os 1 e
3 do art. 133 do lugar respectivamente aos incisos I e II do art. 140, enquanto que o caput e
os 5 e 6 do art. 133 restam inaplicveis, por serem especficos da acumulao ilegal).
Assim, convm expor de forma didtica a base legal deste rito excepcional para
abandono de cargo e para a inassiduidade habitual, resultante da leitura conjunta dos arts. 138,
140 e 133 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Art. 138. Configura abandono de cargo a ausncia intencional do servidor ao servio por
mais de trinta dias consecutivos.
Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a falta ao servio, sem causa justificada,
por sessenta dias, interpoladamente, durante o perodo de doze meses.

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Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual, tambm ser
adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, observando-se especialmente
que: (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Art. 133. (...) se desenvolver nas seguintes fases:
I - instaurao, com a publicao do ato que constituir a comisso, a ser composta por
dois servidores estveis, e simultaneamente indicar a autoria e a materialidade da
transgresso objeto da apurao; (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
II - instruo sumria, que compreende indiciao, defesa e relatrio; (Inciso acrescentado
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
III - julgamento. (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
1 (...)
Art. 140.
I - A indicao da materialidade dar-se-: (Inciso acrescentado pela Lei n 9.527, de
10/12/97)
a) na hiptese de abandono de cargo pela indicao precisa do perodo de ausncia
intencional do servidor ao servio superior a trinta dias; (Alnea acrescentada pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias de falta ao servio sem causa
justificada, por perodo igual ou superior a sessenta dias interpoladamente, durante o
perodo de doze meses; (Alnea acrescentada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
Art. 133.
2 A comisso lavrar, at trs dias aps a publicao do ato que a constituiu, termo de
indiciao em que sero transcritas as informaes de que trata o pargrafo anterior, bem
como promover a citao pessoal do servidor indiciado, ou por intermdio de sua chefia
imediata, para, no prazo de cinco dias, apresentar defesa escrita, assegurando-se-lhe vista
do processo na repartio, observado o disposto nos artigos. 163 e 164. (Redao dada
pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
3 (...)
Art. 140.
II - aps a apresentao da defesa a comisso elaborar relatrio conclusivo quanto
inocncia ou responsabilidade do servidor, em que resumir as peas principais dos
autos, indicar o respectivo dispositivo legal, opinar, na hiptese de abandono de cargo,
sobre a intencionalidade da ausncia ao servio superior a trinta dias e remeter o
processo autoridade instauradora para julgamento. (Inciso acrescentado pela Lei n
9.527, de 10/12/97)
Art. 133.
4 No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora
proferir a sua deciso, aplicando-se, quando for o caso, o disposto no 3 do art. 167.
(Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
5 (...)
6 (...)
7 O prazo para a concluso do processo administrativo disciplinar submetido ao rito
sumrio no exceder trinta dias, contados da data de publicao do ato que constituir a
comisso, admitida a sua prorrogao por at quinze dias, quando as circunstncias o
exigirem. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
8 O procedimento sumrio rege-se pelas disposies deste artigo, observando-se, no que
lhe for aplicvel, subsidiariamente, as disposies dos Ttulos IV e V desta Lei. (Pargrafo
acrescentado pela Lei n 9.527, de 10/12/97)

No caso do abandono de cargo, a indicao da materialidade na portaria de instaurao

faz-se com o registro preciso do perodo de ausncia intencional superior a trinta dias.
Conforme j abordado em 4.7.4.2, a definio da materialidade do abandono de cargo
se aperfeioa to somente com a indicao do perodo de ausncia, ou seja, com a indicao
do primeiro e do ltimo dia de ausncia ininterrupta, no sendo necessrio que a portaria de
instaurao de rito sumrio para apurar abandono de cargo identifique cada um dos dias do
intervalo. No aspecto temporal, portanto, tem-se configurado o ilcito em tela com o lapso de
pelo menos trinta e um dias consecutivos sem um nico dia de efetivo exerccio do cargo. Na
esteira, isto leva a concluir que a contagem temporal de abandono de cargo inclui fins de
semana, feriados e dias de ponto facultativo que estejam intercalados em dias teis de
ausncia ininterrupta do servidor.

1087

A concluso da comisso no deve se ater mera comprovao do quantitativo de

ausncia ininterrupta, mas sobretudo comprovao da intencionalidade ou no da ausncia
superior a trinta dias consecutivos - ou ao menos da assuno consciente do risco da
configurao do ilcito (ou seja, do dolo direto ou eventual). No cabe aplicao de demisso
por abandono de cargo, com base nos arts. 132, II e 138 da Lei n 8.112, de 11/12/90, se a
comisso no comprovar a inteno do servidor de se ausentar ao servio por mais de trinta
dias, visto ser elemento essencial do enquadramento. Neste caso, restar contra o servidor
algum outro enquadramento relacionado ao mesmo fato (basicamente associado ausncia,
conforme j aduzido em 4.11.1, como por exemplo, falta de pontualidade ou de assiduidade,
do art. 116, X do Estatuto). Por fim, caso nenhum outro enquadramento se configure, restar
apenas o efeito pecunirio da ausncia. Mas basta a comprovao desta inteno por mais de
trinta dias; a Lei no exige animus de abandono definitivo. Para maiores detalhes acerca da
materialidade, recomenda-se reler a definio do ilcito em 4.7.4.2.
Formulao Dasp n 271. Abandono de cargo
No abandono de cargo, o elemento subjetivo (animus) h que ser apreciado com a maior
objetividade.

Uma vez configurado o ilcito de abandono de cargo e caso o servidor reassuma seu
cargo, por um lado, tal fato no significa perdo tcito por parte da administrao, uma vez
que seu poder-dever apurar e, se for o caso, punir o infrator. Mas tambm, por outro lado,
em respeito presuno de inocncia, nada h de impedir o direito de o servidor reassumir
seu cargo e responder ao processo em servio, at a publicao da portaria expulsiva, caso
aplicvel.
Formulao Dasp n 83. Abandono de cargo
No constitui bice demisso a circunstncia de haver o funcionrio reassumido o
exerccio do cargo que abandonou.
(...) no h porque notificar o servidor faltoso para que reassuma, sem a apurao, eis
que este evento em nada lhe aproveita, pois as faltas ocorreram, foram computadas e
descontados os dias no trabalhados da remunerao e da contagem do tempo de servio.
Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 266, Editora
Consulex, 2 edio, 1999
(...) no dispe o administrador pblico de meios legais para impedir, mesmo aps a
configurao infracional, que o servidor retorne a seu cargo de origem, se a deciso a
respeito ainda no foi proferida.
O certo que o processo administrativo disciplinar em qualquer de suas modalidades
meio apuratrio de irregularidade que pode concluir pela existncia ou no da falta,
segundo a verdade material, no sendo via proibitiva do exerccio de funo, salvo a
hiptese de afastamento preventivo de que trata o art. 147 e seu pargrafo nico, que no
dispensa a remunerao. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do
Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 191, Editora Forense, 2 edio, 2006

Conforme j abordado em 4.7.4.3, no caso de inassiduidade habitual, a indicao da

materialidade na portaria de instaurao faz-se com o registro preciso dos sessenta dias (ou
mais) de falta sem causa justificada em perodo de doze meses. Aqui, diferentemente do
abandono de cargo, a Lei exige a descrio da materialidade com a indicao individualizada
de cada um dos sessenta dias teis, deixando claro que no se incluem fins de semana,
feriados e dias de ponto facultativo, intercalados entre dias de ausncia, para a configurao
da inassiduidade habitual.
A concluso da comisso no deve se ater mera comprovao do quantitativo de
faltas, mas sobretudo em avaliar se h algum motivo para as mnimas sessenta faltas
interpoladas em doze meses e se este motivo realmente suficiente para justific-las. No

1088

cabe aplicao de demisso por inassiduidade habitual, com base nos arts. 132, III e 139 da
Lei n 8.112, de 11/12/90, se vierem aos autos motivos relevantes, aceitveis e razoveis para
justificar as faltas. Neste caso, restar contra o servidor algum outro enquadramento
relacionado ao mesmo fato (basicamente associado ausncia, conforme j aduzido em
4.11.1, como por exemplo, falta de pontualidade ou de assiduidade, do art. 116, X do
Estatuto). Por fim, caso nenhum outro enquadramento se configure, restar contra o servidor
apenas efeito pecunirio.
Conforme j aduzido em 4.7.4.2 e em 4.7.4.3, tratando-se de servidor cuja conduta
funcional marca-se pelo no comparecimento ao servio, possvel ocorrer de o agente se
ausentar por mais de trinta dias consecutivos por mais de uma vez, bem como somar sessenta
faltas interpoladas em mais de um perodo de doze meses. Pode ainda ocorrer de o agente se
ausentar por mais de trinta dias consecutivos e tambm, dentro de um perodo de doze meses,
incorrer em pelo menos sessenta faltas interpoladas ao servio (com a configurao da
inassiduidade habitual independente da configurao do abandono de cargo - quando as
sessenta faltas ao servio do primeiro ilcito no tm superposio com nenhuma das trinta
ausncias configuradoras do segundo - ou englobando a configurao do abandono de cargo quando parte ou a integralidade das trinta ausncias deste ilcito tambm so computadas nas
sessenta faltas configuradoras do primeiro).
No caso de o servidor incorrer em mais de um ilcito (mais de um abandono de cargo,
ou mais de uma inassiduidade habitual, ou um abandono de cargo e uma inassiduidade
habitual) pode-se abarcar todas as apuraes em um mesmo processo sob rito sumrio, com
uma nica portaria de instaurao, descrevendo todas as materialidades constitudas. Na
sequncia, pode a comisso concluir pelo mltiplo cometimento de ilicitudes e pode a
autoridade julgadora decidir pela pena nica de demisso com base nos dois enquadramentos
(sem prejuzo de a comisso e/ou a autoridade julgadora concluir pelo cometimento de apenas
uma das infraes ou at por nenhuma das duas).
No caso especfico de se superporem no tempo as materialidades de abandono de
cargo e de inassiduidade habitual, a concluso da comisso e o consequente julgamento tanto
podem considerar que um determinado nimo subjetivo melhor se amolda ao fato apurado
(intencionalidade ou ausncia de justa causa), para concluir por apenas um ilcito, quanto
pode concluir que ambos nimos subjetivos se amoldam igualmente e que se configuram os
dois ilcitos (embora o resultado concreto seja o mesmo: a aplicao da pena nica de
demisso). H jurisprudncia administrativa para esta ltima hiptese, conforme manifestao
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Parecer PGFN/CJU n 922/2004: Ementa: Apurao da prtica dos ilcitos
administrativos de abandono de cargo e inassiduidade habitual. Regularidade formal do
processo. No mrito, as provas carreadas aos autos ensejam a penalidade de demisso,
com fundamento no art. 132, incisos II e III, da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
17. (...) ficou confirmado que o servidor, aps gozar alguns perodos de licena sade,
comeou a faltar em dias alternados, no tendo retornado ao trabalho no perodo
compreendido entre 4 de junho de 2002 at 31 de julho de 2002.
19. Esto presentes, sem sombra de dvidas, as causas que tipificam o abandono de cargo,
na forma estabelecida pelo art. 138 da Lei n 8.112, de 1990, vez que presentes o animus
abandonandi e o transcurso de tempo caracterizador da infrao administrativa.
20. De igual modo, a Comisso de Inqurito logrou provar que o acusado cometeu o ilcito
administrativo de inasiduidade habitual, a teor do art. 139 da Lei n 8.112, de 1990, por
haver faltado ao servio, sem causa justificada, nos dias 01 a 09, 30 e 31 de outubro de
2001, 26 a 31 de dezembro de 2001, 01 a 06, 24 a 31 de janeiro de 2002, 01 a 03, 25 e 28
de fevereiro de 2002, 04 a 08 e 26 a 28 de abril de 2002, 04 a 30 de junho de 2002 e 01 a
31 de julho de 2002, perfazendo um total de 102 (cento e dois) dias, em menos de (12) doze
meses consecutivos.

1089
Ao termo interpoladamente no se deve conferir interpretao restritiva, pois pode
ocorrer inassiduidade habitual caso o servidor no comparea ao servio por 60 dias teis
seguidos; a inteno do legislador foi garantir que 60 faltas injustificadas fossem
caracterizadas como infrao disciplinar, estivessem elas intercaladas ou no, em
contraposio infrao de abandono do cargo, a qual requer um plus em relao
inassiduidade habitual, isto , a prova da inteno de abandonar o servio por 31 dias. (...)
A diferenciao acima no inviabiliza que uma mesma conduta possa ser enquadrada nas
duas infraes, uma vez que a inteno de abandonar o cargo um plus para
caracterizao dessa infrao disciplinar. Dessa forma, se o servidor se ausentar do
servio por 60 dias teis consecutivos sem causa justificada, tambm ter se ausentado por
30 dias consecutivos, sem justa causa, podendo ser apenado pelas duas infraes se restar
comprovado que teve a inteno de se ausentar do servio neste prazo.
Deve-se observar que um determinado perodo de dias considerado para a configurao
de abandono de cargo pode ser utilizado para a caracterizao da inassiduidade habitual e
vice e versa. Portanto, se, por exemplo, um servidor no compareceu ao servio ao longo
dos meses de abril e maio de determinado ano, e, ainda nos meses subsequentes, ausentouse do servio, interpoladamente, por mais 30 dias, em tese, ocorreram as prticas das duas
irregularidades., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 309 e 385, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Acrescente-se ainda que ausncias ininterruptas de durao tamanha que perfaam

sessenta faltas em dias teis ao servio podem ser consideradas configuradoras de
inassiduidade habitual.
Na esteira do que j se descreveu em 4.11, nada obsta que um processo instaurado sob
rito sumrio para apurar abandono de cargo ao final conclua por sua desconfigurao e pelo
cometimento de inassiduidade habitual, ou vice-versa.
Tanto para abandono de cargo quanto para inassiduidade habitual, em casos de
ausncias ou faltas por motivos de sade, deve o servidor submeter-se percia mdica ou
entregar tempestivamente atestados mdicos particulares, conforme aduzido em 4.4.9.1.

4.12 - NULIDADES
De imediato, registre-se que, luz do princpio da autotutela, o primeiro controle de
legalidade dos atos processuais pode e deve ser feito pela prpria comisso. O colegiado tem
autonomia para, no curso do inqurito, declarar, de ofcio ou a pedido da parte, a nulidade de
ato que ele prprio tenha praticado em afronta a lei e a princpios.
J aps a entrega do relatrio, ainda sob a gide do princpio acima mencionado, o
controle da legalidade incumbe s autoridades intervenientes at o julgamento.
A Lei n 8.112, de 11/12/90, no especifica, em lista exaustiva, as hipteses de
nulidade. Apenas estabelece, de forma genrica, que, diante de vcio insanvel (prejuzo ao
acusado ou leso a interesse, impedindo a convalidao do ato), seja designada outra
comisso e instaurado novo processo, pela autoridade instauradora ou por outra superior, a
partir das peas no anuladas, para que se refaam as demais. Na prtica, a comisso pode ser
composta dos mesmos integrantes ou no, a critrio da autoridade, e pode-se prosseguir no
mesmo processo, retornando fase do inqurito, sem necessidade de instaurar novo processo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 169. Verificada a ocorrncia de vcio insanvel, a
autoridade que determinou a instaurao do processo ou outra de hierarquia superior
declarar a sua nulidade, total ou parcial, e ordenar, no mesmo ato, a constituio de
outra comisso para instaurao do novo processo. (Redao dada pela Lei n 9.527, de
10/12/97)

1090
Formulao Dasp n 222. Ato administrativo
A nulidade dos atos administrativos pode, a qualquer tempo, ser declarada pela prpria
administrao.
STJ, Mandado de Segurana n. 13.986: Ementa: 3. Respeitados todos os aspectos
processuais relativos suspeio e impedimento dos membros da Comisso Processante
previsto pelas Leis 8.112/90 e 9.784/99, no h qualquer impedimento ou prejuzo material
na convocao dos mesmos servidores que anteriormente tenham integrado Comisso
Processante, cujo relatrio conclusivo foi posteriormente anulada (por cerceamento de
defesa), para compor a segunda Comisso de Inqurito.
(Idem: STJ, Mandado de Segurana n 15.463)

Faz-se necessrio firmar alguns conceitos, a fim de no se cometerem impropriedades

terminolgicas e de se delimitar o escopo do presente tpico, uma vez que um ato
administrativo pode ser extinto pela prpria administrao e, portanto, deixar de produzir seus
efeitos, por duas vias distintas, ambas ao amparo do princpio da autotutela, conforme j
exposto em 3.3.2.11, consagrado nas Smulas n 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal.
Seja a pedido, seja de ofcio, um ato pode ser retirado do ordenamento, de forma vinculada,
em decorrncia de vcios de legalidade (vcios sobre algum de seus requisitos necessrios
validade, tais como defeitos de competncia, finalidade, forma, motivo ou contedo); ou,
discricionariamente, por motivos de convenincia e oportunidade (em razo de seu mrito).
No primeiro caso, opera-se a anulao, instituto de que aqui se trata; no segundo caso, trata-se
de outro instituto, a revogao, de natureza afeta via recursal (apreciada em 5.1).
Melhor detalhando a primeira hiptese acima, tem-se que um ato invlido por afrontar
o ordenamento padece de nulidade e receber da administrao um dentre dois remdios, a
saber: anulao, se a nulidade que o contamina for insanvel (ou absoluta); ou convalidao,
se a nulidade que o contamina for sanvel (ou relativa). Em geral, as nulidades absolutas se
referem a vcios nos requisitos de validade de objeto, motivo ou finalidade, que no aceitam
convalidao; as nulidades relativas se referem a vcios nos requisitos de validade de
competncia e de forma, que aceitam convalidao. Em 4.12.3 e 4.12.4, discorre-se acerca
destes dois tipos de nulidades. A anulao (e a convalidao) tm aplicao retroativa (ex
tunc), eliminando (ou ratificando) todas as consequncias decorrentes do ato inquinado desde
o seu nascedouro e impedindo (ou validando) seus efeitos futuros.
Por sua vez, fora do escopo deste tpico, um ato vlido pode, a critrio da autoridade,
sofrer revogao pela prpria administrao, por razes de convenincia e oportunidade diferente do ato invlido, em que a afronta ao ordenamento (ou seja, a sua nulidade) vincula
uma soluo, seja anulando-o, seja convalidando-o, ainda que tacitamente. A revogao tem
eficcia irretroativa (ex nunc), eliminando apenas os efeitos futuros do ato, que at ento era
vlido.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos,
quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 55. Em deciso da qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem
prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados
pela prpria Administrao.
STF, Enunciado da Smula n 346
A administrao pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos.
STF, Enunciado da Smula n 473
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem
ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.

1091

Pelo exposto, verifica-se que prpria administrao so conferidos os poderes de,

vinculadamente, anular os atos administrativos ilegais ou de, por razes de mrito, revogar
seus atos tidos como inoportunos ou inconvenientes, podendo assim agir, em ambas as
hipteses, tanto de ofcio quanto por provocao. E, ainda sobre o tema, conforme se
discorrer em 5.3, acrescente-se que ao Poder Judicirio, no exerccio do controle externo,
apenas conferida competncia de declarar a nulidade de atos administrativos em razo de
ilegalidade, no lhe sendo conferida, vista da harmonia e independncia dos Poderes, a
prerrogativa de revog-los por consideraes de mrito. Um ato inoportuno ou inconveniente
somente pode ser revogado pela prpria administrao, enquanto que um ato ilegal pode ser
anulado tanto pela administrao quanto pelo Poder Judicirio ou, se for o caso, somente pode
ser por aquela convalidado.
A declarao de nulidade pode ser feita pela autoridade instauradora,
independentemente de ser ou no competente para julgar a pena cabvel, ou por qualquer outra
autoridade hierarquicamente superior. Destaque-se que no sobrevive a declarao de
nulidade por si s, ficando o processo inconcluso. No mesmo ato, a autoridade que declarou a
nulidade determina a reinstaurao do processo, para refazimento, por comisso integrada
pelos mesmos servidores ou por outros, a seu critrio.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
IV - declarar a nulidade parcial ou total de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, quando verificada a existncia de vcios insanveis;
Art. 287. Ao Chefe de Escor incumbe, no mbito de sua competncia:
III - declarar a nulidade parcial ou total de sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, quando verificada a existncia de vcios insanveis;

Dependendo da localizao do ato nulo no curso do processo, a nulidade pode ser

total, alcanando desde o incio do apuratrio, ou parcial, podendo se aproveitar alguns atos.
Neste caso, as peas processuais no anuladas sero consideradas como elementos vlidos do
processo, refazendo-se as demais a partir do momento da anulao. Mas no se extraem do
processo as peas anuladas.
Quando se tem nulidade apenas de uma determinada prova que no influenciou na
convico, a autoridade instauradora pode simplesmente afast-la e manter a convico.
Assim j se manifestaram a Advocacia-Geral da Unio, nos Pareceres AGU n GQ-37 e 17,
vinculantes, bem como o Superior Tribunal de Justia, no Mandado de Segurana n 7.059,
respectivamente:
5. (...) inconteste que o acusado da prtica de infraes disciplinares deve ser notificado
para comparecer, se o quiser, aos depoimentos pertinentes aos fatos irregulares, cuja
autoria possivelmente lhe ser atribuda. No entanto, o conjunto dos elementos probatrios
e a maneira como este foi constitudo podem induzir o julgador a aquilatar a quantidade de
provas obtidas em harmonia com o contraditrio e a ampla defesa, desprezando aqueles
depoimentos em que no esteve presente o acusado (...).
29. Em sntese, tem-se:
a) no obstante ser necessria a notificao da tomada de depoimentos, consequncia
imediata do princpio do contraditrio, as declaraes de duas testemunhas, sem a prvia
notificao do acusado envolvido na prtica da infrao objeto do presente processo
disciplinar, no implicam nulidade processual, eis que essa exigncia foi observada em
relao a numerosos outros depoimentos e se encontra provada, saciedade, a autoria,
reconhecida pelo prprio indiciado e seu representante legal, adicionando o carter
satisfativo da ampla defesa assegurada, nos autos. O conjunto das provas juntadas ao
processo e a confisso tornam irrelevantes as declaraes das duas testemunhas, que no

1092
exercem influncia na apurao da conduta ilcita e determinao da autoria, como se
verificou;
Ementa: (...) II - O fato de a comisso processante ter ouvido informalmente determinada
testemunha no acarreta nulidade, se na concluso do processo disciplinar foram
consideradas apenas as provas contidas nos autos, sem qualquer referncia queles
contatos.

Se a nulidade ocorre em uma prova relevante para a convico, a autoridade declara

nulos a prova, a indiciao, a defesa e o relatrio. Se as demais provas realizadas aps a prova
nula no tm nenhuma contaminao dela derivada, podem ser mantidas. Se, da prova nula,
extraram-se outras provas, pode, a priori, ser aplicado o que a doutrina chama de teoria dos
frutos da rvore envenenada, segundo a qual as provas obtidas a partir de provas ilcitas
possuiriam a mesma natureza, ou seja, seriam tambm envenenadas. Por este enunciado, as
demais provas decorrentes de prova nula tambm podem ser inquinadas pela nulidade e
restam tambm inaproveitveis no refazimento.
de se diferenciar a origem do incidente aqui descrito, decorrente de a autoridade
competente determinar o refazimento de um ato ou de todos os atos a partir de um ponto, da
origem das situaes descritas em 4.10.1.2, 4.10.3.1 e 4.10.5.2, em que se abordaram as
hipteses de a autoridade determinar ultimao dos trabalhos, seja de ofcio, seja por pedido
extemporneo da parte.
Tendo sido devidamente apurada a responsabilidade do servidor por meio de PAD,
que transcorreu sem qualquer prejuzo defesa, irrelevante que tenha ocorrido alguma
nulidade na sindicncia investigativa ou disciplinar que o antecedeu. A nulidade ocorrida na
sindicncia no afeta a validade do PAD. Assim j se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio, no Parecer AGU n GQ-37, vinculante:
Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade da investigao,
efetuada atravs da sindicncia de que adveio aquele apuratrio.
STF, Mandado de Segurana n 22.103: Ementa: Tendo a pena imposta ao ora impetrante
decorrido de processo administrativo disciplinar que se seguiu sindicncia, e pena essa
imposta com base nas provas colhidas no inqurito integrante desse processo,
despiciendo o exame dos alegados defeitos que haveria na sindicncia, e que no influram
na imposio da pena que foi dada ao ora impetrante.
(...) no h razo para se defender que as nulidades da sindicncia atingem o PAD,
quando ela for apenas uma pea preparatria deste. Afinal, toda nulidade cometida
quando da celebrao da sindicncia poder ser corrigida quando da celebrao do PAD
(...). Judivan Juvenal Vieira, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 226, IOB
Thomson, 1 edio, 2005

Na hiptese de nulidade total do processo, desde sua instaurao, possvel o seu

reincio, sem que isto configure bis in idem; no obstante, para reinstaurar o processo,
necessrio ficar atento prescrio, j que, juridicamente, deve-se considerar que aquela
instaurao invlida, como causa de interrupo da contagem do prazo prescricional, nunca
ocorreu. Assim se manifestou a Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-108, no
vinculante:
STF, Mandado de Segurana n 23.922: Ementa: Reviso da punio anteriormente
imposta. Afastada a aplicao do art. 174 da Lei 8.112/1990, a reviso ex officio tem
fundamento nos arts. 114 e 169 daquele diploma. Precedente: RMS 24.308-AgR, rel. min.
Ellen Gracie. Anulao de todos os atos do processo e o seu reincio. Violao ao princpio
do non bis in idem: inexistncia. Precedente: MS 23.146, rel. min. Seplveda Pertence.
12. Na hiptese em que o processo tenha se desenvolvido sem a observncia do princpio

1093
do contraditrio ou da ampla defesa, impondo-se, destarte, a declarao de sua nulidade,
ab initio, em consequncia desta no se configurou a interrupo do fluxo do prazo
prescricional, o que autoriza asserir que, no tocante a esse aspecto, as faltas disciplinares
tm as respectivas punibilidades sujeitas extino.

Da mesma forma asseverou o Superior Tribunal de Justia na ementa do Mandado de

Segurana n 8.558:
A declarao de nulidade do processo administrativo implica na desconstituio de todos
os seus atos, inclusive o de instaurao da comisso disciplinar, o que resulta na
inexistncia do ato interruptivo da prescrio, que deve ser contada, consequentemente,
desde o conhecimento do fato lesivo at a instaurao do segundo processo disciplinar."
Idem: STF, Mandado de Segurana n 22.728; e STJ, Mandado de Segurana n 7.081

Por fim, vista do princpio da autotutela dos atos administrativos, pode-se ter a
necessidade de, a pedido ou de ofcio, em funo de algum ato eivado de ilegalidade cometido
em qualquer ponto do processo, inclusive pela inadequao do prprio julgamento, se declarar
nulo o julgamento e o ato de aplicao de penalidade. A causa da anulao do ato
administrativo de julgamento o reconhecimento, por parte da administrao (espontneo ou
provocado), ao amparo das j mencionadas Smulas n 346 e 473 do Supremo Tribunal
Federal, de que foi emitido eivado de algum vcio insanvel, sendo de se perceber que a
anulao do julgamento no requer necessariamente a existncia de fatos ou de circunstncias
novas.
Na hiptese em tela (em que j houve um primeiro julgamento e este, por vcio, deve
ser anulado, difere da hiptese abordada em 4.10.4.2, em que a autoridade a emitir o primeiro
julgamento no acata a proposta da comisso), o necessrio refazimento do processo, ainda
dentro do prazo prescricional, pode levar aplicao de outra pena, inclusive mais grave que a
primeira. Aqui, tendo se operado a anulao da primeira pena, como se juridicamente ela
jamais tivesse existido, no h que se confundir a nova e acertada punio com a vedao para
agravamento da esfera recursal e da reviso processual (conforme se abordar em 5.1.1 e em
5.1.3) e tampouco com bis in idem, vedado na Smula n 19 do Supremo Tribunal Federal. Na
espcie, no se cogita de aplicao de uma segunda pena para um mesmo fato, mas sim de
aplicao da pena correta aps se ter anulado a primeira pena indevidamente aplicada, de
forma que resta apenas uma sano.
Neste tema, basta harmonizar o que aqui se exps com a vedao reformatio in pejus
quando a anulao do primeiro julgamento decorrer de provocao do prprio servidor
(manejando qualquer das ferramentas previstas em esfera recursal, tais como pedido de
reconsiderao, recurso hierrquico ou reviso, mencionados em 5.1). Tendo decorrido da
prpria parte a provocao para anulao do primeiro julgamento, no cabe um segundo
julgamento mais gravoso. Todavia, tendo sido o primeiro julgamento anulado de ofcio, por
vcio de legalidade, pela administrao (o que no se confunde com reapreciao de ofcio do
mrito, cabvel em reviso, em que se veda a reformatio em pejus), luz do princpio da
autotutela, no h bice para que o segundo julgamento seja mais gravoso.
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: O julgamento de processo disciplinar de
que advm a aplicao de penalidade mais branda que a cominada em lei, efetuado pela
autoridade instauradora, no obsta que aquela efetivamente competente julgue e inflija a
punio adequada, sem que esse ato caracterize dupla irrogao de pena, em razo de um
mesmo fato ilcito.
STF, Enunciado da Smula n 19
inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo processo em que
se fundou a primeira.
STF, Agravo Regimental no Recurso em Mandado de Segurana n 24.308: Ementa:

1094
Previso legal da pena de demisso. Aplicao errnea da pena de suspenso. A hiptese
no de reviso para beneficiar (art. 174 da Lei 8.112/90) mas de ato da Administrao
Pblica proferido contra expressa letra da lei e passvel de correo ex officio.
Inaplicabilidade da Smula 19 do STF. Precedente: MS 23.146. Nenhuma mcula ocorre
com relao ao devido processo legal, ampla defesa e ao contraditrio, se preservada
toda a matria produzida nos autos do processo administrativo onde esses princpios foram
observados.
STF, Mandado de Segurana n 23.146: Ementa: No obstante as sanes de suspenso e
demisso tenham sido sucessivamente aplicadas ao mesmo fato, no h bis in idem,
vedado pela Smula 19, se, para aplicar a demisso, o Presidente da Repblica anulou
previamente a suspenso, por incompetncia da autoridade inferior que a impusera.
STJ, Mandado de Segurana n 11.138: Ementa: 2. O disposto na Smula 19 do Supremo
Tribunal Federal, segundo a qual inadmissvel segunda punio de servidor pblico,
baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira, no se aplica a hipteses como
a dos autos. Em havendo a anulao da primeira punio, no h falar em bis in idem ou
em nulidade na aplicao de outra penalidade pela prtica da mesma infrao.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 29: Ementa: No se aplica ao procedimento
disciplinar a vedao da reformatio in pejus, pelo que pode a autoridade
hierarquicamente superior aplicar pena mais gravosa do que a imposta pelo inferior.
STJ, Mandado de Segurana n 14.040: Ementa: 2. A aplicao inadequada a servidor
pblico federal da primeira penalidade administrativa a ele imposta, quando anulada e em
seu lugar imposta a pena de demisso prevista na Lei n 8.112/91, no incorre na vedao
estabelecida pela Smula 19 do Excelso Pretrio.
STJ, Mandado de Segurana n 10.026: Ementa: 2. A anulao ex officio do anterior
processo disciplinar, que resultara em arquivamento, conduta que encontra respaldo no
art. 169 da Lei 8.112/90 e na Smula 473/STF e impede que se configure ofensa coisa
julgada administrativa ou bis in idem.
Independentemente de o servidor penalizado j ter cumprido, ou no, sua penalidade,
quando um ato do processo disciplinar estiver eivado de ilegalidade, dever ser anulado,
at mesmo de ofcio, com base no princpio da autotutela, no art. 114 da Lei n 8.112/90 e
nas Smulas n 346 e 473 do STF (...).
possvel anular um processo disciplinar depois de a penalidade ter sido aplicada e
cumprida (...), considerando que:
a) no se trata de reviso de ofcio prevista no art. 174 da Lei n 8.112/90, que no pode
majorar a penalidade, mas sim da declarao de nulidade do ato, ou seja, do julgamento,
por exemplo, que aplicou, indevidamente, determinada penalidade, por estar eivado de
ilegalidade. A reviso diz respeito a mrito, pois depende de contraditrio para provar o
fato novo alegado. J a ilegalidade do ato administrativo diz respeito forma,
independendo do contraditrio (no h fato novo a ser provado).
b) no ocorreu o bis in idem vedado na Smula n 19 do STF ( inadmissvel segunda
punio de servidor pblico, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira.),
j que a anulao tem efeito retroativo (ex tunc), pelo que como se o ato anulado no
tivesse existido. Na verdade, o ato nulo foi substitudo por outro ato vlido. Adriane de
Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo Administrativo
Disciplinar - Manual, pg. 201, Editora Frum, 1 edio, 2007

4.12.1 - Princpio do Prejuzo

A nulidade no processo administrativo disciplinar, em sntese, est diretamente ligada
a cerceamento de defesa. E quanto a este aspecto, no basta a mera alegao da defesa.
necessrio se comprovar faticamente no processo que determinado ato, realizado de forma
irregular, concretamente trouxe prejuzo defesa. Assim j se manifestaram a AdvocaciaGeral da Unio, nos Pareceres AGU n GQ-37 e n GQ-177, vinculantes, respectivamente, e a
jurisprudncia:

1095
15. (...) o cerceamento de defesa no se presume, eis que, em sendo um fato, h que
exsurgir do contexto do processo disciplinar
Ementa: (...) O cerceamento de defesa um fato e, em decorrncia, quem o alega deve
demonstrar o efetivo dano sofrido no exerccio do direito de defender-se, no se admitindo
sua presuno.
STJ, Mandado de Segurana n 7.863: Ementa: 1. A jurisprudncia deste Superior
Tribunal de Justia, assim como a do Supremo Tribunal Federal, tm firme entendimento
no sentido de que a nulidade do processo administrativo disciplinar declarvel quando
restar evidente a ocorrncia de prejuzo defesa do servidor acusado, observando-se o
princpio pas de nullit sans grief.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 7.051, 7.985, 8.259 e 8.297

Diante dos princpios do formalismo moderado e da verdade material, o simples fato

de um ato ter sido realizado sem algum requisito formal no , por si s, causa de nulidade.
Para isto, necessrio que se comprove a ocorrncia do prejuzo defesa. At mesmo no
processo penal, o instituto da nulidade est associado ocorrncia de prejuzo (princpio do
prejuzo). Tambm aqui se opera o princpio geral de que ningum pode se beneficiar de sua
prpria torpeza, refletindo-se no processo administrativo disciplinar o comando do art. 565 do
CPP de que a nulidade no pode beneficiar a quem lhe deu causa, em reflexo do brocardo de
que ningum pode se opor a fato a que o prprio tenha dado causa e tampouco atuar com
comportamentos contraditrios no curso do processo.
CPP - Art. 563. Nenhum ato ser declarado nulo, se da nulidade no resultar prejuzo para
a acusao ou para a defesa.
Art. 564. A nulidade ocorrer nos seguintes casos:
IV - por omisso de formalidade que constitua elemento essencial do ato.
Art. 565. Nenhuma das partes poder arguir nulidade relativa a que haja dado causa, ou
para que tenha concorrido, ou referente a formalidade cuja observncia s parte
contrria interesse.
Art. 566. No ser declarada a nulidade de ato processual que no houver infludo na
apurao da verdade substancial ou na deciso da causa.
Art. 572. As nulidades previstas no art. 564, Ill, d e e, segunda parte, g e h, e IV,
considerar-se-o sanadas:
I - se no forem argidas, em tempo oportuno, de acordo com o disposto no artigo
anterior;
II - se, praticado por outra forma, o ato tiver atingido o seu fim;
III - se a parte, ainda que tacitamente, tiver aceito os seus efeitos.
Formulao Dasp n 57. Inqurito administrativo
O inqurito administrativo s nulo em razo de irregularidades que impliquem em
cerceamento defesa.
STF, Enunciado da Smula n 523
No processo penal, a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua deficincia s o
anular se houver prova de prejuzo para o ru.
TRF da 2 Regio, Apelao Civil n 420.402: Ementa: I. Tendo em vista que o abandono
de cargo (assim como ocorre com a inassiduidade habitual, nos termos do art. 139 da Lei
n. 8.112/1990) se revela como um grau (e, mais precisamente, o grau mximo) de faltas ao
servio, a eliso de tal situao jurdica, por parte da prpria R, ao realizar
arquivamento de PAD - processo administrativo disciplinar para se apurar tudo isso convencendo-se dos argumentos desenvolvidos pela Autora sobre a forma de justificao
de motivo de faltas ao servio adotada por ela, e, por conseguinte, declarou a inexistncia
de responsabilidade administrativa da Autora pela suposta prtica da indigitada conduta -,
deixa de justificar a realizao de descontos na remunerao da Autora a ttulo de
reposio ao errio de vencimentos percebidos nos respectivos dias, com fundamento no
art. 44, caput, II, dessa Lei, j que simplesmente no se reconhece a existncia de uma
causa que produza este efeito jurdico genrico. II. Mesmo que assim no fosse, em
aplicao do princpio da vedao da assuno de comportamentos contraditrios entre si
(expresso atravs da mxima nemo potest venire contra factum proprium), no tolervel,

1096
por parte da R, ou seja, da mesma entidade pblica, na mesma conjuntura, diante de uma
mesma conduta praticada pela Autora, reconhecer a licitude da forma de justificao de
motivo de faltas ao servio adotada por ela e, pari passu, realizar desconto em sua
remunerao a ttulo de reposio ao errio de vencimentos percebidos nos respectivos
dias.

4.12.2 - Prescrio Quinquenal da Alegao de Nulidade

Em funo da necessria estabilidade das relaes jurdicas, a prescrio quinquenal,
prevista no art. 1 do Decreto n 20.910, de 06/01/32 (ainda vigente e que foi editado como ato
do Governo Provisrio, com fora de lei, visto que o Congresso Nacional encontrava-se
fechado), incide em matria de nulidade do ato administrativo.
Decreto n 20.910, de 06/01/32 - Art. 1 As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos
Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual
ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do
ato ou fato do qual se originarem.

Significa que a pretenso do administrado em que a administrao reveja ato nulo ou

anulvel prescreve em cinco anos, contados da data em que foi praticado o ato, e esta
prescrio, por ser de ordem pblica, no pode ser relevada pela administrao, estando o
administrador obrigado a seu cumprimento. Assim j se manifestou a Advocacia-Geral da
Unio no Parecer AGU n GQ-10, vinculante:
20. Por em regra, tinha a extinta Consultoria Geral da Repblica e, atualmente, a
Advocacia-Geral da Unio, como meta no proceder reviso de deciso presidencial, a
no ser que elementos novos, merecedores de ponderao, fossem oferecidos pelo
interessado. Tambm, tenho-me mostrado infenso s revises quando no hajam sido
trazidos colao novos fatos que a possam ensejar. Na espcie, entretanto, penso, salvo
melhor entendimento, que a solicitao deve merecer acolhida, isto porque, os elementos
jurdicos apresentados no Parecer CJ n 074/93/MJ so bastantes para se chegar
concluso de que, na verdade, toda pretenso exposta perante a Administrao Pblica
com a finalidade de rever ato contaminado com vcio de nulidade acha-se sujeita
prescrio quinquenal consignada no Decreto 20.910/32, no podendo ser relevada sob
pena de acarretar - como ficou patenteado na E.M. n 355/MJ - danosas consequncias ao
servio pblico.
TRF da 5 Regio, Apelao Cvel n 195-SE: Ementa: (...) 1. O Decreto n 20.910, de
06.01.32, ao determinar a prescrio quinquenria de qualquer ao contra ato
administrativo no fez qualquer distino entre nulidade e anulabilidade. O prazo da
prescrio incide em relao a quaisquer direitos pessoais, como o so os decorrentes de
relao de servio pblico.
2. A prescrio quinquenal referida abrange qualquer direito ou ao.
3. Se certo que o ato administrativo ilegtimo no se torna vlido pelo tempo decorrido,
qualquer que seja o perodo de sua durao, pois, o que vicioso continua sempre vicioso.
Certo, tambm, que prescrever, no prazo de 5 (cinco) anos a ao do interessado para o
invalidar, por no se justificar a instabilidade jurdica, mesmo que potencial, por todo e
sempre.
4. Em consequncia, se o interessado no agiu dentro dos cinco anos autorizados pelo
ordenamento positivo, o ato, mesmo invlido, firma-se, estabiliza-se, no podendo mais ser
anulado, quer por meio administrativo, quer por deciso judicial.

Pelo mesmo princpio da segurana da relao jurdica, buscando o devido equilbrio

de pesos e contrapesos de que se faz a matria jurdica, da mesma forma (porm aqui com
diferente base legal), tambm incide prazo de prescrio quinquenal (contado a partir da data
em que foi praticado o ato) sobre a pretenso da administrao em, de ofcio, anular ato do
qual decorra benefcio para o interessado, desde que este no tenha agido com m-f. Na sede
administrativa disciplinar, tal freio se aplicaria, por exemplo, sobre atos dos quais decorrem

1097

imputao menos gravosa ou arquivamento a favor do servidor. Todavia, de se destacar que

a Lei n 9.784, de 29/01/99, estabelece que qualquer medida ou iniciativa tomada pela
administrao com vista a questionar a legalidade do ato tem o condo de retirar-lhe a crtica
de inerte e, portanto, de interromper a contagem do prazo prescricional (ou seja, de fazer
iniciar novamente a contagem na ntegra).
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
2 Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnao validade do ato.

4.12.3 - Nulidades Absolutas

Conforme j foi objeto de uma abordagem inicial terico-conceitual (em 4.12), as
nulidades podem ser absolutas ou relativas. Iniciando a anlise pela primeira espcie, sob
tica estritamente terica e conceitual, tem-se que as nulidades absolutas revelam de forma
indubitvel o prejuzo causado defesa, dispensando, ento, avaliao e demonstrao. No
precluem, no so sanveis, no podem ser objeto de convalidao e podem ser oponveis em
qualquer fase do processo e mesmo aps a sua concluso, e at por quem no tenha legtimo
interesse ou por parte de quem lhes tenha dado causa.
Sem que aqui se busque negar a plausibilidade de determinados incidentes no processo
disciplinar configurarem nulidade absoluta, de se dizer que, vista do plexo principiolgico
em que se ampara esta sede processual, a afirmao de que um defeito inquina o processo de
forma insanvel sempre soa temerria, uma vez que se pode investigar se houve ou no
efetivo prejuzo defesa.
Assim, sem a pretenso de fazer lista exaustiva, seguem abaixo exemplos de vcios
que, em tese, podem eivar o processo de nulidade absoluta. de se destacar o aspecto
condicional pois, como j foi afirmado, a efetiva declarao de nulidade requer o concreto
prejuzo defesa. Muitos dos exemplos abaixo podem ser supridos se, no caso concreto, no
se configurar cerceamento defesa.

4.12.3.1 - De Competncia
incompetncia da autoridade julgadora (apenas o julgamento ser declarado nulo).

4.12.3.2 - Relacionadas com a Composio da Comisso

composio com menos de trs membros, no caso de PAD sob rito ordinrio, ou com
apenas um membro, no caso de PAD sob rito sumrio (conforme 3.4.3,
excepcionalmente, at pode-se ter comisso de sindicncia disciplinar composta por
dois servidores);
composio por servidores demissveis ad nutum ou instveis; e
comisso composta por servidores notria e declaradamente inimigos do acusado ou
indiciado.

4.12.3.3 - Relacionadas com o Direito de Defesa do Acusado ou Indiciado

1098

indeferimento, sem motivao, de percia tcnica solicitada pelo acusado;

no oitiva, sem motivao, de testemunha arrolada pelo acusado;
ausncia de defesa escrita;
reiterada negativa de vista e de cpia dos autos do processo administrativo disciplinar ao
servidor indiciado, ao seu procurador legalmente constitudo ou ao defensor dativo; e
juntada de elementos probatrios aos autos, contrrios parte e aps a apresentao da
defesa, sem abertura de novo prazo para a defesa.

4.12.3.4 - Relacionadas com o Julgamento do Processo

julgamento com base em fatos ou alegativas inexistentes na pea de indiciao;
julgamento feito de modo frontalmente contrrio s provas existentes no processo;
julgamento discordante das concluses factuais da comisso, quando as provas dos
autos no autorizam tal discrepncia;
julgamento feito por autoridade administrativa que se tenha revelado, em qualquer
circunstncia do cotidiano, como inimiga notria do acusado ou indiciado; e
falta de indicao do fato ensejador da sano disciplinar.

4.12.4 - Nulidades Relativas

As nulidades relativas requerem alegao e demonstrao do prejuzo causado, mas s
podem ser suscitadas por quem tenha interesse legtimo e no prazo devido. So sanveis e
podem ser objeto de convalidao, mediante aceitao expressa ou tcita (pela no arguio
no momento oportuno).
CPP - Art. 565. Nenhuma das partes poder arguir nulidade relativa a que haja dado
causa, ou para que tenha concorrido, ou referente a formalidade cuja observncia s
parte contrria interesse.
STJ, Recurso Especial n 75.502: Ementa: (...) assente a doutrina e a jurisprudncia no
sentido de que a nulidade no aproveita a quem lhe deu causa, destarte (...) no poderia a
recorrida se prevalecer de uma situao jurdica por ela criada (...) para auferir vantagem
em detrimento do direito da ora requerente.
Idem: STJ, Recurso Especial n 1.616

Sem a pretenso de fazer lista exaustiva, seguem abaixo exemplos de vcios que eivam
o processo de nulidade relativa. de se destacar o aspecto condicional pois, como j foi
afirmado, a efetiva declarao de nulidade requer o concreto prejuzo defesa. Muitos dos
exemplos abaixo podem ser supridos se, no caso concreto, no se configurar cerceamento
defesa.
suspeio da autoridade instauradora do processo;
suspeio dos membros da comisso;
suspeio da autoridade julgadora, quando no seja a mesma que instaurou o processo
administrativo disciplinar;
existncia originria ou superveniente de impedimentos funcionais em desfavor de
algum dos membros da comisso;
desenvolvimento dos trabalhos apuratrios em constante subordinao autoridade
instauradora, revelando a prtica de um trabalho dirigido;
inexistncia de notificao do servidor acusado para acompanhar os atos de instruo (o
comparecimento do acusado para os atos afasta a nulidade);
falta de citao para indiciado apresentar defesa escrita (a apresentao de defesa no
prazo regular supre a citao);

1099

notificao ou citao por edital de indiciado que se encontre preso (a participao nos
atos e a apresentao de defesa no prazo regular suprem a notificao e a citao);
notificao ou citao por edital de indiciado que tenha endereo certo (a participao
nos atos, pessoalmente ou por meio de procurador constitudo, e a apresentao de
defesa no prazo regular suprem a notificao e a citao);
notificao ou citao por edital de servidor internado em estabelecimento hospitalar
para tratamento de sade (a participao nos atos, pessoalmente ou por meio de
procurador constitudo, e a apresentao de defesa no prazo regular suprem a
notificao e a citao); e
notificao ou citao, de pronto, por edital, quando inexiste no processo qualquer
indicao que traduza o empenho pela localizao do indiciado (a participao nos atos,
pessoalmente ou por meio de procurador constitudo, e a apresentao de defesa no
prazo regular suprem a notificao e a citao).

4.13 - PRESCRIO
Uma vez cometido, por servidor, um fato que a Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca como
uma infrao disciplinar, exsurge da, pela fora de seu art. 143, o poder-dever de a
administrao promover, no devido processo administrativo disciplinar, a imediata apurao
daquela conduta ilcita, com o fim de exercer seu jus puniendi sobre o infrator. Esta atuao
punitiva estatal se move por dois objetivos: primeiramente, de ndole repressiva, para punir o
infrator; e residualmente, de ndole preventiva, para inibir no corpo funcional o desvio de
conduta, restabelecendo, assim, a ordem interna, garantindo a regularidade do servio pblico
e preservando a imagem da administrao. Todavia, para que tal pretenso punitiva estatal se
concretize nos termos legais, a apurao, mediante PAD ou sindicncia disciplinar, deve ser
deflagrada imediatamente, a fim de o processo ser julgado e a pena ser aplicada
tempestivamente, dentro de lapsos de tempo pr-determinados pelo art. 142 a Lei n 8.112, de
11/12/90, sob pena de, uma vez ultrapassados estes delimitadores temporais para atuao
sancionadora, falecer, por obra do instituto da prescrio da punibilidade, o poder de a
administrao punir seu agente faltoso, como corolrio do princpio da estabilidade da relao
jurdica.
Destaque-se que a prescrio da punibilidade no faz extinguir o direito de ao por
parte da administrao, mas sim o poder do ente estatal punir seu servidor, devendo-se
ressaltar, por bvio, que a concretizao do instituto da prescrio, fazendo extinguir o poder
punitivo estatal sobre o infrator, a exceo, devendo a atuao administrativa ter como regra
a imediata apurao e a tempestiva apenao, quando esta for cabvel.
Uma vez que a prescrio acarreta a extino da punibilidade, tem-se que tal instituto
se refere aplicao da pena, que matria da autoridade julgadora, no devendo, em
princpio, ser objeto de anlise da comisso. Todavia, se na defesa o acusado provocar a
discusso do assunto, a comisso pode abord-lo no relatrio apenas de forma condicional,
reservando a deciso autoridade julgadora. Ainda, convm comisso alertar a autoridade
acerca da possibilidade de ocorrncia da prescrio em data futura prxima.
Parecer PGFN/CDI n 1.497/2005: 11. Em relao prescrio temos que o servidor
pblico acusado se defende dos fatos a ele atribudos e no propriamente da capitulao
legal conferida pela Comisso Processante. O Processo Administrativo Disciplinar
previsto na Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, apresenta 3 (trs) fases distintas:
instaurao, inqurito administrativo e julgamento. Esta observao tem sentido na medida
em que no se pode declarar antecipadamente a suposta prescrio de uma penalidade sem
que antes se percorra todo o trmite legal e, por fim, a autoridade competente, se for o
caso, pode declarar prescrita a pretenso punitiva, determinando o registro nos assentos

1100
funcionais do respectivo servidor, conforme dispe o art. 170 do referido diploma legal.
13. Da porque somente possvel reconhecer a extino da pretenso executria por
ocasio do julgamento, quando a autoridade julgadora poder mudar a capitulao legal
da conduta, aplicando a penalidade mais adequada para o caso concreto, conforme dispe
a Lei n 8.112 de 1990.

Por outro lado, por ser de ordem pblica, a prescrio, uma vez configurada, deve ser
declarada pela autoridade julgadora mesmo que o acusado no a alegue, em comando que
tambm se sintoniza com o art. 52 da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 112. A prescrio de ordem pblica, no podendo ser
relevada pela administrao.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 52. O rgo competente poder declarar extinto o processo
quando exaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou
prejudicado por fato superveniente.
No Direito Administrativo, a prescrio de ordem pblica - art. 112 da Lei n 8.112/90
e, como tal, deve ser conhecida e declarada pelo julgador, independentemente de
provocao da parte interessada, no podendo ser relevada pela administrao.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pg. 186, Editora Forense, 2 edio, 2006

4.13.1 - Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional

No processo administrativo disciplinar, a prescrio visa a punir inrcia da
administrao que, sabendo de suposto ilcito, no diligencia na exigida apurao, embora j
tivesse elementos para faz-lo. Assim, em primeiro momento, pode-se dizer que a prescrio
decorre da aferio do tempo transcorrido entre a cincia de suposto ilcito, por parte da
administrao, at a instaurao de processo administrativo disciplinar.
Resulta de expressa determinao legal (art. 142, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90)
que este cmputo da prescrio administrativa, diferentemente da sede penal, no se inicia da
data do cometimento do fato supostamente irregular, mas sim da data em que ele se tornou
conhecido. A prescrio no pune a administrao por inrcia ao tempo em que ela no tinha
condies de promover a apurao, por ainda no saber do fato.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.
1 O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
Formulao Dasp n 76. Prescrio
A prescrio, nas infraes disciplinares, comea a correr do dia em que o fato se tornou
conhecido.
Formulao Dasp n 49. Prescrio
Em relao ao abandono de cargo, a prescrio comea a correr no 31 dia de faltas
consecutivas ao servio.
STF, Recurso Extraordinrio n 78.949: Ementa: Funcionrio pblico. Falta disciplinar.
Prescrio. Dies a quo. Nas faltas que se subtraem, pelas circunstncias do fato, ao
conhecimento normal da administrao, o prazo prescricional se inicia com a cincia da
infrao. Recurso extraordinrio no conhecido.

Pelo exposto, importa diferenciar que a lei penal estrutura o marco inicial da contagem
prescricional com base apenas no nico elemento da consumao da conduta ilcita.
Conforme j aduzido em 2.5.3.4, em funo da durao da afronta ao bem jurdico tutelado, o
art. 111 do CP estabelece que, para os crimes instantneos, nos quais a consumao

1101

completada e a conduta antijurdica exaurida em um s momento determinado e pontual,

sem continuidade temporal, o prazo computado a partir do dia em que o crime se
consumou (art. 111, I do CP); e para os crimes permanentes, nos quais, embora se consumam
j desde o primeiro momento em que o agente inicia a afronta, a conduta antijurdica se
prolonga no tempo, o prazo computado a partir do dia em que cessou a permanncia (art.
111, III do CP). Em qualquer caso, a consumao de um crime deve ser compreendida como o
momento em que se renem todos os elementos de sua definio legal (art. 14, I do CP).
Pode-se dizer que, de certa forma, mesmo considerando a peculiaridade dos ilcitos
permanentes, a lei penal estabelece como regra geral para o incio da contagem do prazo
prescricional a data da consumao (ainda que esta se protraia no tempo) da conduta
antijurdica.
CP - Art. 14 - Diz-se o crime: (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Crime consumado (Includo pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
I - consumado, quando nele se renem todos os elementos de sua definio legal; (Inciso
acrescentado pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
Art. 111. A prescrio, antes de transitar em julgado a sentena final, comea a correr:
(Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
I - do dia em que o crime se consumou; (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)
III - nos crimes permanentes, do dia em que cessou a permanncia; (Redao dada pela
Lei n 7.209, de 11/07/84)

Diferentemente, a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 142, 1, estrutura o marco

inicial da contagem prescricional com base na conjugao de dois elementos. O primeiro
elemento, obviamente, a ocorrncia da ilicitude, visto que, se no h infrao, no h
punibilidade e, por consequncia, no h que se falar em prescrio - ou seja, o primeiro
elemento a consumao da conduta antijurdica; e o segundo elemento o seu conhecimento
por parte da administrao. De efeito, para que se d incio ao cmputo do prazo prescricional
em sede administrativa, em harmonia com o comando impositivo do art. 143 da mesma Lei,
no basta a consumao da falta funcional, mas imprescindvel que dela tenha tido
conhecimento a autoridade administrativa.
O resultado desta concorrncia dos dois fatores (a consumao da conduta ilcita e seu
conhecimento), na regra geral, para a grande maioria das ilicitudes disciplinares, cuja natureza
jurdica instantnea, nas quais tanto a consumao quanto a durao da conduta se exaurem
em s um instante, mesmo que consumada a infrao em determinada data, tem-se que a
deflagrao da contagem prescricional ainda se condiciona a tal consumao se tornar
conhecida, de forma que, antes que se conjuguem os dois elementos, no se cogita de se
iniciar a contagem do prazo prescricional. Em 4.13.1.4, se abordaro casos especficos e suas
peculiaridades em termos de incio de contagem do prazo prescricional, em comparao com
esta regra geral

4.13.1.1 - A Configurao do Conhecimento do Fato

Todavia, a Lei no foi clara ao estabelecer de quem se requer o conhecimento do fato
para dar incio prescrio: se de qualquer servidor, se de qualquer autoridade ou se apenas
da autoridade competente para instaurar o processo.
Primeiramente, se aduz que o instituto da prescrio voltado administrao, ao ente
legalmente detentor do poder-dever de apurar e, se for o caso, de punir, no objetivo impessoal
de restabelecer a sua prpria ordem interna, institucionalmente. O fato de, na prtica, a
administrao ser conduzida por pessoas no se confunde com a impessoalidade com que se
trata a indisponibilidade do interesse pblico. Esta introduo leva afastar a tese de que se
configura o tal conhecimento exigido no 1 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90,

1102

quando qualquer servidor tem cincia de suposta irregularidade. A leitura que se d ao citado
dispositivo legal de que se exige o conhecimento por parte da administrao, ou seja, por
parte de quem a exerce, de quem administra, de quem, enfim, tem cargo ou funo de
confiana. Ao servidor sem poder decisrio de conduzir a administrao, cabe o dever de
representar, conforme art. 116, VI e XII do citado Estatuto.
Resta, portanto, definir qual a autoridade que representa a administrao para o fim
de que aqui se cuida. A primeira abordagem, meramente conceitual e terica, seria de que
qualquer detentor de cargo em comisso ou funo de confiana, em ltima anlise, ainda que
em diferentes graus, representa a administrao. Da, ter-se-ia configurado o conhecimento
por parte da administrao no momento em que qualquer autoridade, inserida na via
hierrquica do rgo, desde o chefe imediato do representado at o dirigente mximo, mesmo
que sem competncia estatutria correcional, tivesse conhecimento de suposta irregularidade.
Conforme aduzido em 2.1.1, embora no desa mincia (e nem poderia mesmo fazlo, diante da diversidade e das peculiaridades do conjunto de rgos que integram a
administrao pblica federal), a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art. 143 e tambm no
pargrafo nico de seu art. 116, aponta no sentido inespecfico e genrico de que a
competncia disciplinar reside em via hierrquica. Ou seja, para a Lei, em princpio, a
autoridade em sentido lato responsvel pela promoo da imediata apurao. Extrai-se
portanto, teleologicamente, que o instituto da prescrio repercute na via hierrquica, pois
de uma autoridade hierarquicamente superior ao representado que se espera a diligncia no
sentido de deflagrar a apurao, recaindo sobre ela o nus de cuidar da prescrio diante de
sua inrcia.
Percebe-se que a fria leitura da Lei no afasta a impreciso do tema. Assim, cabe
trazer tona a manifestao exarada pela Advocacia-Geral da Unio no Parecer AGU n GQ55. Antes, porm, de se dizer que, na verdade, sobre matria de prescrio, tal Parecer
aborda a questo da normatizao aplicvel contagem do prazo prescricional por infrao
cometida ainda sob a vigncia da Lei n 1.711, de 28/10/52, antes da edio da Lei n 8.112,
de 11/12/90, mas apurada j depois da entrada em vigor deste atual Estatuto. Ou seja, para
este assunto, o cerne da discusso do referido Parecer era identificar qual a norma aplicvel
quele caso especfico de transio, no sendo o seu foco interpretar o 1 do art. 142 da Lei
n 8.112, de 11/12/90. No obstante, aps o esclarecimento que se intencionava, neste Parecer,
vinculante para toda a administrao pblica federal, vez que foi aprovado pelo Presidente da
Repblica e publicado oficialmente, o rgo de assessoramento manifestou entendimento,
bastante restritivo, de que o termo inicial da prescrio somente se configuraria com o
conhecimento de suposta irregularidade especificamente pela autoridade competente para
instaurar o feito disciplinar.
Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 19. A inrcia da Administrao somente suscetvel
de se configurar em tendo conhecimento da falta disciplinar a autoridade administrativa
competente para instaurar o processo. Considerar-se a data da prtica da infrao como
de incio do curso do lapso temporal, independentemente do seu conhecimento pela
Administrao, sob a alegao de auditagens permanentes, beneficiaria o servidor faltoso,
que se cerca de cuidados para manter recndita sua atuao anti-social, viabilizando a
mantena do proveito ilcito e a impunidade, bem assim no guardaria conformidade com
a assertiva de que a prescrio viria inibir o Estado no exerccio do poder-dever de
restabelecer a ordem social, porque omisso no apuratrio e apenao.

Tomando-se em conjunto a interpretao sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, e a

leitura vinculante do citado Parecer AGU, tem-se, de imediato, que no o conhecimento de
qualquer autoridade inserida na via hierrquica entre o representado e o dirigente mximo do
rgo ou unidade que configura o termo inicial da prescrio. Ao contrrio, embora limitado
via hierrquica (pois assim determina a Lei), este momento tem configurao restrita,

1103

concentrado nas mos especificamente do superior que detm a competncia de instaurar o

processo administrativo disciplinar (pois assim, em complemento Lei, interpreta o Parecer
AGU).

4.13.1.2 - A Interpretao para os Casos de Existir Corregedoria ou de a Competncia

Instauradora Ser Reservada em Uma nica Autoridade
Segundo j exposto linhas acima, o citado Parecer AGU n GQ-55 reporta-se apenas
configurao generalista, prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90, em que a competncia
correcional insere-se em via hierrquica. Conforme j abordado em 2.1.4, o Decreto n 5.480,
de 30/06/05, estabeleceu o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, indicando
tendncia crescente de os rgos pblicos inserirem em seu organograma uma unidade
especializada para a matria correcional (comumente chamada de Corregedoria). Da, embora
hoje ainda seja excepcional e atpica a hiptese de a lei orgnica, estatuto ou regimento
interno do rgo conferir, em carter exclusivo, a competncia de instaurar a sede disciplinar
a uma autoridade especfica, apartada da via hierrquica, e sobretudo porque este o caso da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, que conta com a Coger, faz-se necessrio manifestar a
peculiaridade com que se configura o termo inicial do prazo prescricional, a partir da
interpretao flexibilizada e adaptada do citado Parecer AGU, em que pese ao seu carter
vinculante, j que ele no tratou desta especificidade.
Para este fim, necessrio buscar a interpretao histrica em que pode ter se baseado
o Parecer AGU n GQ-55 ao ter restringido o incio do prazo prescricional ao conhecimento
por parte da autoridade com poder disciplinar. Ora, reportando-se ao contexto histrico da
edio da Lei n 8.112, de 11/12/90, tem-se que, quando o legislador se referiu autoridade
com poder disciplinar para que seu conhecimento do fato demarcasse o incio do prazo
prescricional, na verdade, quela poca, estava se referindo ao titular de unidade, pois,
naquele contexto, antes da criao de corregedorias, era a prpria autoridade local que
instaurava processos disciplinares.
O mesmo se aplica ao caso em que, mesmo no havendo, regimental ou
estatutariamente, Corregedoria, a competncia instauradora concentrada em uma nica
autoridade, de alta hierarquia no rgo.
Sendo a prescrio matria de ordem pblica e regulada em Lei, no pode ser objeto
de interpretao extensiva ou de analogia e muito menos pode ter sua essncia alterada por
norma infralegal.
No se podendo sobrepor os dispositivos infralegais internos da Secretaria da Receita
Federal do Brasil ao mandamento geral do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e cuidando
ao mesmo tempo de no desatender ao Parecer AGU n GQ-55, tem-se a leitura de que, na
Secretaria da Receita Federal do Brasil, configura-se o incio do prazo prescricional quando a
mxima autoridade local, ou seja, o titular da unidade (Superintendente, Delegado, InspetorChefe, Agente - regimentalmente, as ARF so unidades administrativas e seus dirigentes so
titulares de unidades) de lotao do representado ou do local de ocorrncia do fato tem
conhecimento da suposta irregularidade. O fato de tais autoridades no deterem competncia
correcional no afasta seu dever de, ainda que indiretamente, no caracterizarem inrcia da
administrao e propiciarem a apurao de irregularidades cometidas em suas Unidades,
comunicando ao respectivo Chefe de Escor.
Destaque-se ainda, por oportuno, que a expresso Chefe da Unidade tem o mesmo
significado de servidor no exerccio da chefia da unidade. Assim, nos afastamentos legais do

1104

Chefe da Unidade (por motivo de frias, viagens a servio etc), o Chefe Substituto eventual
personifica a titularidade da unidade, conforme art. 38 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
STJ, Mandado de Segurana n 14.446: Ementa: A Terceira Seo desta Corte pacificou
o entendimento de que o termo inicial do prazo prescricional da Ao Disciplinar a data
em que o fato se tornou conhecido da Administrao, mas no necessariamente por aquela
autoridade especfica competente para a instaurao do Processo Administrativo
Disciplinar (art. 142, 1 da Lei 8.112/90). Precedentes. 4. Qualquer autoridade
administrativa que tiver cincia da ocorrncia de infrao no Servio Pblico tem o dever
de proceder apurao do ilcito ou comunicar imediatamente autoridade competente
para promov-la, sob pena de incidir no delito de condescendncia criminosa (art. 143 da
Lei 8.112/90); considera-se autoridade, para os efeitos dessa orientao, somente quem
estiver investido de poder decisrio na estrutura administrativa, ou seja, o integrante da
hierarquia superior da Administrao.

Obviamente, esta interpretao no prejudica a configurao do termo inicial da

prescrio na hiptese em que a primeira autoridade a saber do fato j exatamente a
autoridade competente na esfera disciplinar (por exemplo, quando a primeira notcia que se
tem diretamente dirigida ao Chefe de Escor ou ao Corregedor).
Portanto, do que foi exposto at aqui, conclumos que no a partir da cincia por
qualquer servidor pblico do rgo que tem incio a contagem do prazo prescricional
disciplinar, tendo em vista a ausncia de competncia legal para deflagrar procedimento
apuratrio. Somente as autoridades que administram e que ocupam cargos de relevncia
dentro do rgo que possuem essa atribuio.
Em resumo, temos que o conhecimento da irregularidade pela autoridade mxima do
rgo faz com que se inicie a contagem do prazo prescricional. De igual maneira, a
autoridade mxima da repartio onde o servidor faltoso est lotado e cometeu o ato
infracional tem poderes para dar andamento ao apuratrio, ainda que no tenha
competncia regimental para instaurar o procedimento. Esse entendimento decorre da via
hierrquica e, desta forma, a sua cincia j implica na deflagrao do lapso
prescricional., Controladoria-Geral da Unio, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar, pgs. 391 e 392, 2013, disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf, acesso em 07/08/13

Acrescente-se que, para se considerar o fato conhecido pela autoridade competente,

no se exige o requinte de se ter a cincia pessoal desta autoridade. A protocolizao do
documento noticiador da suposta irregularidade ou a sua recepo no gabinete da autoridade,
sob presuno de bom funcionamento da mquina pblica, respeitadas as peculiaridades de
cada caso em concreto, pode fazer com que se assuma conhecido o fato pela autoridade.
Por outro lado, o incio do prazo decorre do efetivo conhecimento do suposto ilcito
por parte da administrao, o que no se confunde com o mero conhecimento da existncia de
documento ou acesso a sistema informatizado ou concretizao de qualquer ato funcional em
que se encontra consubstanciado o ilcito, mas sem saber que aquele documento, acesso ou ato
lato sensu embute em si uma ilicitude. O recebimento de um documento fraudulento, bem
como o registro de um ato em um sistema informatizado oficial (para citar aqui dois exemplos
no exaustivos) no permitem, necessariamente, que se confunda com o conhecimento da
fraude. Ou seja, no se inicia o prazo prescricional com o mero encaminhamento de
documento ou com o registro de um acesso a sistema informatizado que contenha fraude,
presumindo-se o conhecimento desta. A presuno do conhecimento da fraude incompatvel
com o texto legal e com a finalidade das normas informadoras do instituto da prescrio da
punibilidade disciplinar.
A inteligncia sistemtica da Lei n 8.112, de 11/12/90, neste tema indubitvel no
sentido de que no se impe administrao o nus de fazer prescrever seu poder punitivo
enquanto o ente estatal sequer tem conhecimento da possibilidade de irregularidade imiscuda

1105

em determinado ato ou conduta funcional, mas sim apenas depois de sab-lo e manter-se
inerte.
Cabe aqui uma analogia com os conceitos de fato materialmente novo e fato
formalmente novo, teis na discusso acerca da possibilidade de reabertura de investigao ou
de apurao j arquivada diante do conhecimento, por parte da administrao, de um fato
novo. Em analogia ao j exposto em 2.5.4, no cabe afirmar que a administrao j tenha
conhecimento de um determinado fato to-somente porque os dados ou provas a ele referentes
estejam disponveis em sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal do Brasil
e/ou de qualquer forma estejam potencialmente passveis de serem conhecidos (ou seja, dos
quais se pode ter conhecimento potencial), mas que no tenham sido objeto de direta e
inequvoca provocao por conta de ao menos suspeita de eivar-se de irregularidade. Os dados
ou provas referentes a um determinado fato que apenas tenham a possibilidade de serem
identificados - embora o acesso a eles seja possvel por meio de pesquisa em sistema interno,
no tenham tido seu suposto carter irregular devidamente noticiado de forma expressa - no
assumem o condo de deflagrar o termo inicial da contagem prescricional. O fato do qual se
pode afirmar o conhecimento por parte da administrao aquele cujos dados ou provas a ele
referentes, mais do que estarem potencialmente disponveis (por exemplo, em um sistema
interno), j tenham sido efetivamente noticiados em sua qualidade de encerrar e de conter
ilicitude e sobre os quais a administrao queira, a destempo, fazer re-anlise ou submeterlhes a uma nova forma de apreciao ou deles extrair uma nova concluso.
Na esteira, de se ressaltar que o Direito, como cincia, no se funda nas expectativas
do errado, do tortuoso, do ilegal, mas sim, ao contrrio, funda seus alicerces na presuno da
regularidade e da normalidade. Desta forma, a administrao no faz - e nem tem mesmo de
fazer - apriorstica avaliao de todos os atos e condutas funcionais do quadro de servidores,
para, desde seu nascedouro, configurar irregularidades e instaurar processos punitivos.
Ora, de se imaginar a insegurana jurdica que reinaria em toda administrao, alm
dos intransponveis entraves ao funcionamento da mquina pblica, se, a cada ato funcional
corriqueiro e cotidiano de um servidor, tivesse de haver por trs uma auditoria ou verificao,
sob presuno de que o homem e o servidor seriam endemicamente infratores.
A presuno da administrao no - e nem deveria ser mesmo - a de que todos os
servidores, desde sempre e sem nenhum motivo especfico, devem e merecem ser auditados
em cada ato ou conduta seus. Assim, no se deve confundir o fato de o servidor cometer o
ilcito nas dependncias da administrao, mesmo que utilizando meios, instrumentos,
equipamentos ou sistemas oficiais, com obrigao simultnea e imediata por parte do ente
estatal de auditar todos os atos funcionais para de pronto levantar indcios de irregularidade e
s assim prevenir a prescrio.
No para este fim que se presta o instituto da prescrio. Diferentemente, o instituto
da prescrio, com o fim de assegurar - para ambos os lados - a segurana jurdica, se presta
para delimitar um lapso temporal aps o qual, tendo a administrao notcia, cincia ou
provocao para verificar possvel irregularidade em determinada conduta ou ato funcional,
no o faz. No se pune a administrao - e, em ltima essncia, o interesse pblico -,
acobertando o engenhoso infrator enquanto este logra manter desconhecidos seus ardis e
faltas, sem que sequer a administrao tenha sido provocada a verificar o ato funcional sob o
qual se encobre a suposta irregularidade. O que indubitavelmente faz operar o instituto da
prescrio da punibilidade, sobre o poder-dever punitivo estatal e a favor do faltoso, o fato
de se ter levado ao conhecimento da administrao a provocao para que determinado ato ou
conduta funcional fosse investigado ou revisto pois ali havia a suposio de irregularidade e o
rgo ter se mantido injustificadamente inerte.

1106

O art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90 no diz que o prazo prescricional da

punibilidade associada a uma ilicitude comea a correr na data em que d entrada na
administrao - independentemente da forma - um determinado dado sobre o qual no se tem
nenhuma presuno a priori de irregularidade e, em meio a toda mirade de atos realizados a
cada dia, o correspondente indcio de ilicitude somente seria levantado caso fosse objeto de
imediata anlise. Diferentemente e de forma muito mais estrita e pontual, o dispositivo legal
afirma que a prescrio somente comea a correr a partir da data em que a administrao tem
notcia da possibilidade ou dos indcios da infrao.
Para afastar qualquer dvida, destaca-se que a jurisprudncia refora exatamente este
entendimento, esclarecendo que o prazo prescricional, por um lado, comea a ser computado
quando qualquer autoridade e no necessariamente a autoridade com competncia correcional
tem cincia do fato supostamente irregular imputado ao servidor, por outro lado, este prazo
somente comea a ser computado quando tal cincia acerca da ilicitude se d de forma
inequvoca, o que no guarda nenhuma correlao com a simples data em que ele cometeu o
ato de forma a priori regular no mbito da administrao.
STJ, Mandado de Segurana n 11.974: Ementa: O art. 142 da Lei n 8.112/90 - o qual
prescreve que O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou
conhecido - no delimita qual autoridade dever ter obtido conhecimento do ilcito
administrativo. Dessa forma, no cabe ao intrprete restringir onde o legislador no o fez.
Desse modo, razovel entender-se que o prazo prescricional de cinco anos, para a ao
disciplinar tendente apurao de infraes punveis com demisso ou cassao de
aposentadoria, comece a correr da data em que autoridade da administrao tem cincia
inequvoca do fato imputado ao servidor, e no apenas a partir do conhecimento de tais
irregularidades pela autoridade competente para a instaurao do processo administrativo
disciplinar.
Muitas vezes, a irregularidade praticada encontra-se materializada em um documento
padro que tramita por diversos setores da repartio. Assim, indaga-se: a mera cincia
dos dirigentes (diretores, presidentes do rgo, etc.) quanto existncia do documento
suficiente para deflagrar o lapso prescricional? A resposta negativa. Isso porque, no
obstante a cincia acerca da existncia do documento, no se tinha conhecimento acerca
do vcio nele contido. preciso ter cincia da irregularidade., Controladoria-Geral da
Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 390, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso
em
07/08/13

E, como regra geral, o tal conhecimento a que chega a autoridade se d por meio do
instituto da representao, que nos termos do art. 6 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13,
conforme j descrito em 2.3.1, um dever funcional a ser cumprido em via hierrquica.
Assim, na maioria dos casos, o conhecimento da administrao se d com a provocao, de
inequvoco enfoque correcional, contida em pea de representao formulada por servidor,
quando chega autoridade titular de unidade ou autoridade correcional na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, ainda que esta pea inicial no contenha todos os elementos
suficientes para deflagrar a instaurao de qualquer rito, seja investigativo, seja disciplinar.
Analogamente, o mesmo se aplica se a notcia se consubstancia em denncia ofertada por
particular. Aqui, se descreve uma regra apriorstica; em 4.13.1.4, sero apresentadas outras
situao mais especficas que encerram peculiaridades na forma como se concretiza o
conhecimento da suposta ilicitude pela administrao.
Em sntese, prevalece na Secretaria da Receita Federal do Brasil o entendimento de
que no se configura o incio do prazo quando qualquer servidor ou autoridades
intermedirias na via hierrquica (o chefe imediato, por exemplo) tm conhecimento do fato;
a estes agentes, impe-se o dever de representar ou dar encaminhamento representao. Mas
tampouco se reserva o incio do prazo ao conhecimento especfico por parte da autoridade

1107

com competncia disciplinar exclusiva na Secretaria da Receita Federal do Brasil, por fora
de norma interna infralegal (os Chefes de Escor e o Corregedor).
Esse entendimento coaduna-se perfeitamente com o esprito da Lei n 8.112, de
11/12/90, de delimitar a competncia na via hierrquica; no afronta o Parecer AGU GQ-55,
visto que no dilui a configurao do conhecimento entre todas as autoridades inseridas na via
hierrquica; e, ao no fazer sobrepor uma norma infralegal Lei, atende ao princpio da
impessoalidade e preserva o interesse da defesa, visto que, se restringisse o termo inicial
somente ao momento em que a autoridade regimentalmente competente tivesse conhecimento
do fato, a administrao poderia vir a ser beneficiada com a prpria inrcia, com a
postergao do prazo prescricional, em prejuzo do representado.
Restringir a esfera de cognio do fato (rectius: indcios da infrao disciplinar)
exclusiva seara da autoridade competente para instaurar o processo constitui inferncia
que, sobre afrontar os princpios epistmicos norteadores da interpretao da lei,
configura prtica arbitrria e despropositada, pois que nem mesmo a norma, em sua
literalidade (data em que o fato se tornou conhecido), impe tal limitao. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 294, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004

E tanto se demonstra acertada a tese acima que a prpria Advocacia-Geral da Unio,

por meio da Nota Decor/CGU/AGU n 208/2009, acatada pelo Despacho-CGU/AGU n
14/2009, do Consultor-Geral da Unio, e aprovado por Despacho do Advogado-Geral da
Unio, manifestou que o Parecer AGU n GQ-55 no objetivara enfrentar na ntegra a questo
acerca do termo inicial prescricional, vez que, de um lado, no definira qual seria a autoridade
cujo conhecimento da suposta ilicitude teria o condo de fazer iniciar a contagem
prescricional, no obstante, de outro lado, ter asseverado que tal deflagrao temporal
somente se inicia com o conhecimento por parte da administrao (e no com o cometimento
do fato); da porque, na mesma linha do Parecer vinculante, esta manifestao mais recente da
Advocacia-Geral da Unio ratificou que a prescrio tem iniciada sua contagem na data em
que a administrao tem conhecimento do fato.
Nota Decor/CGU/AGU n 208/2009 - NMS - Ementa: 1. O parecer normativo desta
Advocacia-Geral da Unio - Parecer n GQ-55, adotado pelo Advogado-Geral da Unio e
aprovado pelo Presidente da Repblica, publicado no Dirio Oficial da Unio de 2 de
fevereiro de 1995, nos limites da consulta, dirime a questo relativa ao conflito
intertemporal de leis quanto s infraes praticadas na vigncia da Lei n 1.711, de 1952,
mas apuradas aps edio da Lei n 8.112, de 1990.
2. Referido parecer normativo no tratou da questo de qual autoridade deveria ter
conhecimento da falta disciplinar para delimitar o marco inicial da contagem do prazo de
prescrio da ao disciplinar. Por esta razo, no houve seu descumprimento.
3. Com relao ao momento em que comea a contagem do prazo de prescrio da ao
disciplinar, com base no art. 142, 1, da Lei n 8.112, de 1990, na doutrina e na
jurisprudncia, este comea a correr da data em que o fato se torna conhecido da
Administrao. A partir do conhecimento da irregularidade pela Administrao, comea a
fluir o prazo de prescrio da ao disciplinar, que se interrompe com a abertura de
sindicncia ou de processo administrativo vlidos. Sindicncia investigativa ou processo
administrativo disciplinar anulado no interrompem o curso desse prazo, que volta a ser
contado por inteiro.

Assim, a partir da data em que o fato se torna conhecido, nos moldes acima descritos,
computam-se os prazos respectivos de cada pena at a instaurao do processo administrativo
disciplinar.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142. A ao disciplinar prescrever:
I - em 5 (cinco) anos, quanto s infraes punveis com demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso;
II - em 2 (dois) anos, quanto suspenso;

1108
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto advertncia.
Art. 169.
2 A autoridade julgadora que der causa prescrio de que trata o art. 142, 2, ser
responsabilizada na forma do Captulo IV do Ttulo IV.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 66.
3 Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no ms de
vencimento no houver o dia equivalente quele do incio do prazo, tem-se como termo o
ltimo dia do ms.
(...) Assim, o prazo de um ano iniciado em dez de maro findar no ano seguinte na
mesma data. O mesmo vale para os prazos em meses. Um prazo de trs meses iniciado em
cinco de abril findar-se- em cinco de julho.
V-se no pargrafo, ainda, se no houver no ms de vencimento o dia equivalente quele
do incio do prazo, tem-se como termo o ltimo dia do ms.
Hipoteticamente, o prazo de um ms, com incio no dia 30 de janeiro, ter seu trmino no
dia 28 de fevereiro ou 29 se se tratar de ano bissexto. Luiz Eduardo Pascuim, Dos
Prazos, Sanes e Outras Disposies Finais, in Lcia Valle Figueiredo (Coordenadora)
e outros, Comentrios Lei Federal de Processo Administrativo, pg. 267, Editora
Frum, 1 edio, 2004

Estes prazos referem-se s penas julgadas cabveis pela autoridade julgadora, no se

atrelando ao prazo prescricional da pena referente concluso da comisso, vez que podem
ser diferentes.
O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/8.

4.13.1.3 - Termo Inicial da Contagem do Prazo Prescricional em Razo das

Competncias da Controladoria-Geral da Unio e da Corregedoria-Geral do Ministrio
da Fazenda
Determinados rgos ou autoridades da Controladoria-Geral da Unio, a comear por
seu dirigente mximo, o Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, em razo
do que dispem o art. 18, 5, da Lei n 10.683, de 28/05/03, e o art. 4, VIII, do Decreto n
5.480, de 30/06/05, ou a Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio, por intermdio
do Corregedor-Geral da Unio, conforme dispem o art. 15, IV do Decreto n 8.109, de
17/09/13, e o art. 11 da Portaria CGU n 335, de 30/05/06 (bem como o Secretrio-Executivo
e os Corregedores Setoriais), nos termos j aduzidos em 2.1.4, tm competncia para
instaurao de processos administrativos disciplinares, visando a apurar responsabilidades por
ilcitos praticados no mbito da administrao pblica federal.
Mencione-se tambm, conforme j disposto em 2.1.5, que, especificamente no mbito
do Ministrio da Fazenda, por fora do art. 4-B, I e II do Decreto n 7.482, de 16/05/11, o
Corregedor-Geral do Ministrio da Fazenda dispe de competncia para instaurar processos
administrativos disciplinares no mbito da Pasta.
Portanto, sem prejuzo da competncia genrica para instaurao, competncia esta
vinculada ao poder hierrquico ou previso regimental de se contar com unidade
especializada (um sistema correcional, como o caso da Coger e de seus Escor,
especificamente para o caso da Secretaria da Receita Federal do Brasil) e prevista no art. 143
da Lei n 8.112, de 11/12/90, existem as competncias da Controladoria-Geral da Unio e da
Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda para a instaurao de sindicncia disciplinar e
de PAD.
Por conta desta coexistncia e pela impossibilidade de termos dois prazos de
prescrio para apenas um fato ilcito, vale consignar que se deve considerar o marco inicial

1109

da fluncia do prazo prescricional a data em que o fato se tornou conhecido pela primeira
destas entidades competentes, seja ela a autoridade competente pela via hierrquica ou pela
previso regimental (o Corregedor ou o Chefe de Escor), seja ela a Controladoria-Geral da
Unio, por um de seus rgos componentes do Sistema de Correio do Poder Executivo
Federal, tal como a Corregedoria-Geral do Ministrio da Fazenda.

4.13.1.4 - Peculiaridades no Conhecimento do Fato em Situaes Especficas

Em 4.13.1, foi apresentada a regra geral para o incio da contagem do prazo
precricional em sede disciplinar. Conforme j exposto, o art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
estabeleceu o marco inicial com base na conjugao de dos fatores: a ocorrncia do ilcito (ou
seja, a sua consumao) e o conhecimento que dele deve ter a administrao. A concorrncia
destes dois fatores resulta em peculiaridades e diferentes desdobramentos para algumas
situaes especficas, sejam em funo da natureza jurdica do ilcito (nos termos definidos
em 2.5.3.4), seja em funo da operacionalizao deste conhecimento.
Assim, vale abordar o momento em que se configura tal conhecimento em algumas
situaes especficas.
De imediato contraponto regra geral, estabelecida para a situao comum das
infraes terem natureza jurdica instantnea, convm abordar a rara peculiaridade de o ilcito
possuir natureza jurdica permanente. Nas especficas e raras infraes disciplinares de
natureza jurdica permanente, na mesma medida em que, no obstante se consumam j desde
o incio da ao, a conduta antijurdica se prolonga continuamente no tempo em que
permanece a ofensa ao bem jurdico tutelado, tambm e simultaneamente o conhecimento que
se tem da continuidade delitiva se estende temporalmente, de forma que a conjugao dos
dois elementos residir somente no momento em que o agente cessar sua conduta antijurdica
e somente a partir de tal data - em consonncia com o comando especfico do art. 111, III do
CP - se cogita de se iniciar a contagem do prazo prescricional. Este comando pode se aplicar,
por exemplo, para a omisso em no representar ao saber de supostas irregularidades
funcionais; a infringncia proibio de manter cnjuge ou parente at o 2 grau sob
subordinao em cargo ou funo de confiana; a infringncia proibio de recusar-se a
atualizar seus dados cadastrais quando solicitado; e a acumulao ilegal de cargos, empregos
ou funes pblicas, respectivamente estabelecidas no art. 116, VI e XII, no art. 117, VIII e
XIX e no art. 132, XII, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90. Em todos estes casos, o ilcito que nico a cada caso - j se consuma desde o primeiro dia de cometimento, podendo-se a
conduta prolongar indefinidamente no tempo, at que o agente queira cessar a afronta que
comete ao respectivo bem jurdico tutelado. Ademais, a prescrio no tem sua contagem
iniciada enquanto no cessa a prtica, o que leva a defender que, enquanto o agente persevera
na atuao, a cada instante de forma ininterrupta, mantm-se a afronta ao bem jurdico
tutelado e renova-se a contagem do prazo prescricional, no se cessando o momento
consumativo no conhecimento da autoridade. Em outras palavras, o termo inicial da contagem
prescricional renova-se enquanto o agente no cessa sua conduta antijurdica,
independentemente do tempo decorrido desde o primeiro momento que dela a administrao
j teve conhecimento.
Na segunda situao especfica, faz-se necessrio detalhar e diferenciar a demarcao
do conhecimento do fato por parte da administrao quando se trata de ilcito de natureza
jurdica habitual. Embora no possua expressa definio legal e, consequentemente, as
peculiaridades de seu cmputo prescricional tambm no tenham obtido especficas previses
no art. 111 do CP (que, para fins prescricionais, em funo da durao da afronta ao bem
jurdico tutelado, define e diferencia apenas crimes instantneos e permanentes), tem-se que o

1110

ilcito habitual doutrinariamente considerado configurado somente aps a reiterao de

determinados atos que, se tomados isoladamente, no atingem o patamar de ilicitude. O ilcito
habitual decorre da reiterao com que o agente pratica atos que, por si ss, at seriam
penalmente irrelevantes, mas que auferem reprovabilidade social justamente com a
habitualidade. Isto impe que, tratando-se, a rigor, de um conjunto de atos praticados com
habitualidade e que, no seu todo, constituem um ilcito nico, considera-se que o incio da sua
contagem prescricional relaciona-se consumao do ltimo ato constituinte.
Trazendo esta conceituao para a sede disciplinar, uma vez que um nico e
determinado ilcito habitual se aperfeioa, se concretiza, se sedimenta e mais fortemente se
configura a cada novo ato constituinte que o agente comete e que o incio da contagem
prescricional disciplinar conjuga a ocorrncia de dois pr-requisitos - a consumao da
ilicitude e o seu conhecimento por parte da administrao - tem-se que o marco inicial do
prazo de prescrio deste nico ilcito habitual se renova a cada novo ato constituinte
cometido e se posterga data do seu conhecimento por parte da administrao, por meio da
autoridade. Da, o fato de a administrao ter tomado conhecimento de uma determinada
quantidade ou sequncia de atos que, em seu conjunto, auferem o patamar de serem
configuradores de um ilcito habitual mas ainda no ter instaurado o PAD dentro do
respectivo prazo prescricional contado a partir do primeiro ou at mesmo a partir do ltimo
ato constituinte desta sequncia de atos, no necessariamente leva efetiva configurao da
prescrio. Isto porque caso o agente venha a cometer novo ato constituinte daquele mesmo e
nico ilcito habitual ainda antes da instaurao, e dele a administrao tenha conhecimento,
renova-se o termo inicial da contagem, deslocando-se este dies a quo para a data de
conhecimento deste este ltimo ato constitutivo. Em outras palavras, renova-se o termo inicial
prescricional a cada novo ato constituinte cometido de que a administrao venha a ter
conhecimento, independentemente do tempo decorrido desde que se conheceram os primeiros
atos.
Na linha j exposta em 2.5.3.4, demonstra-se relevante que, em sede de juzo de
admissibilidade, se esgotem as investigaes acerca do cometimento de novos atos pontuais
constitutivos daquele ilcito habitual e, tendo-se identificado o cometimento de ato mais
recente, desloca-se o incio da contagem do prazo prescricional agora para a data de
conhecimento deste que o novo ltimo ato. Uma vez que a conduta ilcita como um todo, em
sua natureza habitual, ainda no se exauriu, no se esgotou e se aperfeioa, se concretiza e se
sedimenta sendo cometida pelo servidor a cada novo ato constituinte antes da instaurao do
PAD, lcito que a autoridade instaure o feito disciplinar ainda que se j tivesse como fludo o
prazo prescricional se tomado em relao a atos constituintes anteriores daquele ilcito nico.
Esta construo, administrativamente, pode ser aplicvel para ilcitos disciplinares que
se aproximam do conceito de ilcito habitual, tais como a quebra do dever de ser assduo e
pontual ao servio, estabelecido no inciso X do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, ou as
infringncias s proibies de exercer atividade incompatvel com o exerccio do cargo e,
mais relevantemente, de participar da gerncia ou da administrao de sociedades ou de
exercer o comrcio e de proceder de forma desidiosa (mas que tambm pode se amoldar ao
conceito de ilcito continuado), estabelecidas nos incisos XVIII e X e XV do art. 117 da
mesma Lei.
Do contrrio do alegado acima para a primeira e para a segunda situaes especficas,
se poderia se deparar com as hipteses absurdas de, por exemplo, se ter o conhecimento de
que um servidor recusa-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado ou de que outro
servidor participa da gerncia ou da administrao de uma sociedade mas que se permita
deflurem os prazos prescricionais demarcados por tais conhecimentos e que os agentes
prossigam nas respectivas condutas infracionais. De um lado, vista to-somente daqueles

1111

atos de que inicialmente se teve conhecimento, restam prescritas as punibilidade e

juridicamente irreparvel o desequilbrio interno causado pelas condutas infracionais e a
administrao no dispe de meios lcitos para invadir a rbita de direitos pessoais de seus
servidores e compeli-lo a se trazer documentao atualizada ou a se afastar da gerncia ou da
administrao societria; mas, de outro lado, de se ponderar pela necessria soluo jurdica,
visto que tambm a mesma administrao no poder conviver com situaes anmalas e
tolerar a estabilizao de condutas ilcitas em seu prprio seio, em clara afronta ordem
jurdica. Diante de tais situaes, cabe ao aplicador do Direito superar a interpretao
simplesmente literal da norma (que induziria a declarao das prescries desde o primeiro
conhecimento de cada uma das duas ilicitudes aqui em exemplo por parte da administrao) e
buscar alcanar a finalidade da Lei estatutria ainda que para isto se faa necessrio permearse dos dispositivos, institutos e conceitos de outros ramos do Direito, como no caso a
aplicao do entendimento da doutrina penal acerca da prescrio dos ilcitos de natureza
permanente e habitual, com o que se preserva, por princpio de hermenutica, a logicidade do
ordenamento jurdico como um todo.
Na terceira possibilidade a se aventar, deve-se cuidar de diferenciar estas duas
hipteses acima, em que se cogitou da postergao da deflagrao do marco prescricional
inicial de ilcitos nicos (sejam sob rtulo de ilcito permanente, sejam sob rtulo de ilcito
habitual), da hiptese de a administrao estar diante do conhecimento de mltiplos ilcitos
em concurso material e que se amoldam definio penal de ilcitos continuados. Mesmo
diante de ilcitos de natureza continuada, no se questiona a necessria unidade processual,
vista dos arts. 76 e 79 do CPP, de forma a se abarcarem em um nico processo administrativo
disciplinar todos os ilcitos continuados de que se tem conhecimento antes da instaurao.
Todavia, caso haja um conhecimento diferido no tempo dos diversos ilcitos de natureza
continuada - cuja definio penal j embute a ideia de que, de fato, so atos independentes uns
dos outros mas que pedem unidade processual apenas por uma questo de economia
processual e de poltica de execuo criminal -, de forma que, para o conhecimento de
algum(ns) deste(s) ilcito(s) j se tenha operado a prescrio e para outros ainda no, convm
adotar postura mais cautelosa e diferente da defendida acima quando se tem um nico ilcito
permanente ou habitual, e j de pronto desconsiderar do escopo instaurador aqueles ilcitos
para os quais o tempo decorrido desde o conhecimento j faz operar a prescrio e manter no
foco apuratrio somente aqueles ilcitos para os quais este efeito extintor da punibilidade
ainda no se operou.
A quarta questo especfica a se destacar, em que se analisa o incio da contagem do
prazo prescricional em diferentes procedimentos investigativos (destacadamente de natureza
patrimonial), em razo de peculiaridades envolvendo cada um destes ritos, j descritos em
4.7.4.4.4, deve ser desdobrada em diversas hipteses.
Especificamente nos procedimentos investigativos de natureza patrimonial iniciados
por provocao individualizada em face de determinado servidor - como sindicncia
patrimonial, por exemplo -, o prazo prescricional comea a contar do recebimento da denncia
ou da representao, pela autoridade titular de unidade na Secretaria da Receita Federal do
Brasil ou pela autoridade correcional, ainda que esta pea inicial no contenha todos os
elementos suficientes para deflagrar a instaurao de qualquer rito, seja investigativo, seja
disciplinar, conforme a regra geral j disposta em 4.13.1.
Mas esta regra geral no se aplica especificamente aos procedimentos investigativos
de natureza patrimonial iniciados de ofcio, a partir de uma lista de servidores selecionados
aps a submisso de todo o quadro funcional a um conjunto de parmetros tcnicos e
impessoais, similar a um procedimento de malha, estabelecidos mediante critrios gerais e
objetivos de seleo - como auditoria patrimonial e investigao patrimonial, por exemplo.

1112

Para estes casos, antes, de se introduzir que, imediatamente aps a submisso de todo
o quadro funcional ao procedimento de malha, extrai-se do sistema a lista bruta de servidores
que incidiram naqueles parmetros estabelecidos, sem ainda que se faa qualquer triagem
sobre esta relao e que dela o Corregedor tenha conhecimento. Aps esta introduo,
refletindo-se a operacionalizao atualmente empregada na investigao patrimonial, o prazo
prescricional comea a contar a partir de um marco temporal liminarmente posterior, em que a
lista, aps ser submetida a uma primeira depurao sumria, ainda no mbito da Coger/Divid,
entregue ao Corregedor e este, dela tomando conhecimento, emite a portaria, designando a
equipe de investigao para trabalhar sobre os servidores selecionados que efetivamente sero
submetidos ao rito investigativo, com o fim de se verificarem os casos em que os indcios de
irregularidade se sedimentam ou no - destaque-se o incio da contagem do prazo
prescricional se d na mesma data para todos os servidores selecionados, sem
individualizao.
Apenas no caso especfico dos procedimentos iniciados por meio de auditoria
patrimonial, aceita-se que o prazo prescricional, diferenciado para cada servidor selecionado,
comea a contar da data do relatrio do respectivo rito investigativo, formulado pela equipe
de auditoria, na qual, somente ento, a autoridade competente efetivamente tem notcia da
confirmao dos indcios de irregularidade.
Indo alm das especificidades dos ritos investigativos de natureza patrimonial, no caso
de algum rito de investigao preliminar que tenha se iniciado mesmo sem uma notcia de
suposta irregularidade (o que pode ocorrer, principalmente, por meio de auditoria disciplinar),
o seu relatrio configura a primeira notcia e equivale a uma representao, configurando-se o
conhecimento do fato no recebimento deste relatrio na unidade da autoridade competente. J
nos demais ritos de investigao preliminar (tais como sindicncia investigativa, investigao
operacional ou at mesmo de auditoria disciplinar) que tenham iniciado a partir de uma
provocao (uma notcia de suposta irregularidade), cai-se na regra geral do marco inicial ser
a data do recebimento desta notcia pela autoridade correcional ou por qualquer autoridade
titular de unidade.
Uma vez que, conforme j aduzido em 2.5.3.4, podem ser includos, no escopo dos
trabalhos, os fatos tambm associados questo patrimonial pretritos ou posteriores aos
perodos denunciados ou representados (em sindicncia patrimonial) ou aos perodos
abrangidos nos critrios de seleo (em auditoria patrimonial ou investigao patrimonial) e
ocorridos at a data da concluso daquele procedimento, deve-se esclarecer, todavia, que,
como regra geral, em razo da natureza jurdica do ilcito de ndole patrimonial, estes
acrscimos no alcance objetivo no possuem o condo de permitir que se considerem como
fatos novos a deslocarem o incio da contagem do prazo prescricional, que se mantm
vinculado regra geral j exposta para cada rito. Somente se cogita de se afastar deste
entendimento conservador, a fim de considerar que os fatos novos atraem o termo inicial da
contagem prescricional nas residuais hipteses de se restringir a investigao original aos
perodos denunciados ou representados (em sindicncia patrimonial) ou aos perodos
abrangidos nos critrios de seleo (em auditoria patrimonial ou investigao patrimonial) e
de se representar para que seja instaurado novo procedimento para os fatos pretritos ou
posteriores ou de, no se confirmando os indcios em relao queles perodos denunciados ou
representados ou aos perodos abrangidos nos critrios de seleo, o relatrio do rito
investigativo figurar como representao, hipteses em que se pode iniciar a contagem do
prazo prescricional para estes fatos novos a partir desta nova provocao.
Por outro lado, conforme j aduzido em 2.5.4, uma vez que, luz do art. 18 do CPP e
da Smula n 524 do STF (que condicionam a reabertura de investigao criminal ou o incio

1113

da ao penal, aps arquivado o inqurito policial pela autoridade judiciria, ao surgimento de

novas provas), o conhecimento, por parte da administrao, de fatos materialmente novos
tambm associados questo patrimonial e ocorridos nos perodos que tenham sido objeto de
rito investigativo de natureza patrimonial (seja iniciado por provocao, seja iniciado de
ofcio) j arquivado pode suscitar o desarquivamento do procedimento original ou a
instaurao de novo procedimento, aceitvel que a contagem do prazo prescricional se
reinicia na data do conhecimento deste fato novo.
Na quinta situao especfica, tambm conforme j aduzido em 2.5.3.4, quando a
equipe de auditoria ou de investigao ou comisso de sindicncia, no curso de procedimentos
investigativos de natureza patrimonial (sejam iniciados por provocao, sejam iniciados de
ofcio), identifica fatos novos que no guardam conexo ou relao de habitualidade ou sequer
de continncia com o fato original que provocou sua designao, estes novos fatos devem ser
objeto de representao diretamente apresentada autoridade instauradora. E esta
representao deve ser formulada assim que tais fatos novos se revelem materializados,
momento este que pode ser incidental, em meio instruo do procedimento (hiptese em que
no deve postergar esta provocao para o fim de seus trabalhos) ou, se for o caso, pode
coincidir com as concluses de seu relatrio. Por fim, estes fatos novos tm o incio da
contagem do prazo prescricional desvinculado do fato original que provocou a designao,
tendo seu termo inicial vinculado a seu especfico conhecimento por parte da administrao,
que se d com a mencionada representao dirigida autoridade instauradora, e a ser
verificado at a publicao da portaria de instaurao do feito disciplinar, em harmonia com o
Parecer AGU n GQ-55.
Da mesma forma, conforme j aduzido em 4.2.2.1.2, quando a comisso disciplinar,
no curso da sindicncia disciplinar ou do PAD, identifica fatos novos que no guardam
conexo ou relao de habitualidade ou sequer de continncia com o fato original que
provocou sua designao - tais como fatos tambm associados questo patrimonial pretritos
ou posteriores aos perodos analisados na sindicncia patrimonial ou na auditoria patrimonial
ou na investigao patrimonial e/ou sem nenhuma espcie de conexo ou relao de
habitualidade com os fatos objeto de tais ritos investigativos ou fatos outros quaisquer
dissociados da questo patrimonial -, estes novos fatos tambm devem ser objeto de
representao diretamente apresentada autoridade instauradora, nos mesmos termos j
descritos acima. E esta representao deve ser formulada assim que tais fatos novos se
revelem materializados, momento este que pode ser incidental, em meio instruo do rito
disciplinar (hiptese em que no deve postergar esta provocao para o fim de seus trabalhos)
ou, se for o caso, pode coincidir com as concluses de seu relatrio. Por fim, estes fatos novos
tm o incio da contagem do prazo prescricional desvinculado do fato original que provocou a
designao, tendo seu termo inicial vinculado a seu especfico conhecimento por parte da
administrao, que se d com a mencionada representao dirigida autoridade instauradora,
e a ser verificado at a publicao da portaria de instaurao do segundo feito disciplinar, em
harmonia com o Parecer AGU n GQ-55. Se estes novos fatos forem conexos ou guardarem
relao de habitualidade ou ainda se puderem se inserir no conceito de continncia com o fato
original, a serem includos na apurao j em curso, mantm-se o marco inicial da contagem
prescricional no conhecimento por parte da administrao do fato original.
E, por fim, no caso de notcia veiculada em mdia de expresso, circulao ou
divulgao nacional, presume-se o seu conhecimento por todos (em que se inclui a
autoridade) na data de sua divulgao. Advirta-se, no entanto, que divulgao de notcia de
suposta irregularidade em meios de comunicao de pequeno alcance ou de circulao
geograficamente limitada no goza da presuno de ostensivo conhecimento, podendo no ser
considerada marco inicial da prescrio.

1114
Notcias sobre corrupo e improbidade poltica e administrativa, caindo assim no
domnio do conhecimento comum da comunidade nacional, e s vezes internacional,
chegando a configurar o conceito jurdico de fato notrio, no deixam margem para que as
autoridades administrativas das reparties referentes justifiquem as suas omisses com
alegao de que desconheciam tais denncias.
J que o notrio pblico e conhecido de todos, pode-se inferir que tais matrias, uma vez
veiculadas por jornais, revistas, rdio, televiso e outros meios de comunicao social,
podem legitimar o incio do prazo da prescrio disciplinar. Jos Armando da Costa,
Controle Judicial do Ato Disciplinar, pgs. 125 e 126, Editora Braslia Jurdica, 1
edio, 2002

Como so muitas as peculiaridades acerca do cmputo prescricional para o caso

especfico do ilcito de natureza jurdica instantnea de abandono de cargo, este ilcito
merecer abordagem individualizada em tpico prprio, em 4.13.4.

4.13.1.5 - Prescrio Antes de Instaurar o Rito Disciplinar (Prescrio em Perspectiva)

Teoricamente, ainda que, em situao excepcional, o juzo de admissibilidade se desse
com o prazo prescricional vencido (em extenso ao que a doutrina penal denomina de
prescrio em perspectiva ou antecipada ou virtual), j se figurando extinta a punibilidade,
no se afastaria o dever legal de instaurar e apurar, j que conceitualmente o processo no visa
obrigatria e pr-concebidamente a punir, mas sim a esclarecer a verdade material. Relembrese que o instituto da prescrio extingue a punibibilidade estatal sobre o infrator e no o
direito de ao, por parte da administrao. Assim, configurada de plano a prescrio
punitiva, ainda poderia a administrao agir para apurar o fato, restando apenas fulminado um
dos possveis resultados da deciso decorrente, qual seja, o poder de punir o servidor. Neste
caso, em harmonia com o comando do art. 112 da Lei n 8.112, de 11/12/90, j mencionado
em 4.13, sob amparo do art. 52 da Lei n 9.784, de 29/01/99, pode a administrao abrir mo
de seu direito de ao, nem sequer instaurando o processo cuja punibilidade j se avulta
antecipadamente prescrita. Nesta hiptese, evidentemente, cabe autoridade instauradora uma
avaliao concreta das condicionantes do caso em tela, ponderando, de um lado, a aplicao
dos princpio da legalidade, da oficialidade e da busca da verdade material, luz tambm do
princpio constitucional da eficincia e do princpio do interesse pblico.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 52. O rgo competente poder declarar extinto o processo
quando exaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou
prejudicado por fato superveniente.

Em primeira anlise, em tal situao, quer parecer de maior relevncia os princpios da

eficincia e do interesse pblico, em detrimento do dever de apurar, de forma que, como regra
geral, passvel de decises contrrias de acordo com a peculiaridade de cada caso, se apontaria
pela no instaurao diante da punibilidade prescrita. Esta recomendao pode ser feita com
muito maior segurana quando o decurso de prazo entre o conhecimento do fato e a
instaurao superior quele previsto para prescrio das penas expulsivas, seja pelo inciso I,
seja pelo 2 (conforme se ver em 4.13.3), ambos do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Todavia, diante de lapsos de tempo inferiores e/ou de indcios de cometimento de
irregularidades de menor gravidade, para as quais cabem penas de advertncia ou suspenso,
de prazos prescricionais diferentes (180 dias ou dois anos), deve-se ter maior cautela diante da
deciso de no instaurar, visto que a apurao poderia trazer tona ilcitos mais graves, a
princpio no vislumbrados.
Da, o mais recomendvel apreciar, muito detidamente, se, da apurao, pode surgir,
para o mesmo fato inicial, outro enquadramento mais grave associado pena com prazo
prescricional superior ou se pode surgir outro fato ilcito conexo de que no se tinha

1115

conhecimento ou outro responsvel ou se o fato tambm pode configurar repercusso

criminal, com a prescrio dada pela lei penal, ou ainda repercusso civil, esta no afetada
pela prescrio. Por fim, cabe averiguar tambm se o caso em questo no objeto de
solicitao ou de requisio de investigao por parte do Ministrio Pblico Federal ou do
Tribunal de Contas da Unio
Neste rumo, conforme j antecipado em 2.5.3, quando se analisou o juzo de
admissibilidade, merece destaque o posicionamento adotado e manifestado pela Comisso de
Coordenao de Correio, da Controladoria-Geral da Unio, suprindo a lacuna da lei, por
meio de Enunciado CGU/CCC, acerca da flexibilizao do poder-dever a princpio imposto
autoridade competente para instaurar o processo administrativo disciplinar quando se verifica,
em sede preliminar, a prescrio da punibilidade, concedendo-lhe a prerrogativa de ponderar
as peculiaridades do caso concreto.
Enunciado CGU/CCC n 4, de 04/05/11: Prescrio. Instaurao. A Administrao
Pblica pode, motivadamente, deixar de deflagrar procedimento disciplinar, caso verifique
a ocorrncia de prescrio antes da sua instaurao, devendo ponderar a utilidade e a
importncia de se decidir pela instaurao em cada caso.
Se resta consumada a prescrio superveniente abertura do processo administrativo
disciplinar, pode-se aplicar o disposto na Lei Geral de Processo Administrativo da Unio:
Art. 52. O rgo competente poder declarar extinto o processo quando exaurida sua
finalidade ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou prejudicado por fato
superveniente. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar e Sindicncia, pg. 851, Editora Fortium, 2008, 1 edio

Importante destacar que, em situaes em que a instaurao j se daria com a

prescrio punitiva concretizada, se, por um lado, tem-se uma eficiente mitigao da
legalidade extrada do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, de forma a restar no obrigatria
a instaurao de PAD ou de sindicncia disciplinar, por outro lado, nada impede que a
administrao, luz das peculiaridades do caso concreto (como, por exemplo, possibilidades
de repercusses de naturezas diversas, civis ou penais), decida pela instaurao do rito
disciplinar - desde seu nascedouro sabida a impossibilidade de repercusso punitiva
administrativa. Em sntese, em tais casos, a administrao pode, mas no est vinculada, a
proceder ao rito disciplinar, de forma que a concretizao da prescrio antes da instaurao
no , por si s, causa impeditiva apurao ftica contraditria e ao consequente registro, no
assentamento funcional do servidor, da ilicitude cometida.
Idntica interpretao j foi exarada pela Advocacia-Geral da Unio, por meio da Nota
Decor/CGU/AGU n 73/2009-MCL, acatada pelo Despacho-CGU/AGU n 1.938/2009, do
Consultor-Geral da Unio, em que se reproduziu passagem de outra Nota (Nota
Decor/CGU/AGU n 163/2008-PCN):
Nota Decor/CGU/AGU n 163/2008-PCN: 31. Face ao exposto, conclui-se que a
prescrio da pretenso punitiva da Administrao Pblica Federal no constitui causa
prejudicial instaurao de Processo Administrativo Disciplinar para fins de apurar
infrao funcional imputada a servidor pblico.
32. Em que pese no haver obrigatoriedade de instaurao de PAD, a autoridade no se
encontra isenta de apurar os fatos imputados ao servidor a fim de que seja constatada a
sua existncia, autoria e o elemento subjetivo da conduta ilcita, o que poder se dar
pormeio de mera sindicncia, assegurando-se o contraditrio e ampla defesa quando
houver registro nos assentamentos funcionais do servidor a respeito da extino da
punibilidade pela prescrio (art. 170, da Lei n 8.112/90).
33. Caso a infrao seja capitulada como crime, devero os autos ser remetidos para o
Ministrio Pblico, a fim de que adote as providncias cabveis (art. 172, da Lei n
8.112/90). Constatado dano ao errio ou a terceiros, os autos devero ser encaminhados
ao rgo responsvel para o ajuizamento da competente ao ordinria, face
imprescritibilidade da ao de responsabilizao do servidor pblico (art. 37, 5, da

1116
Constituio Federal e art. 122, da Lei n 8.112/90).

4.13.2 - Interrupo da Contagem do Prazo Prescricional e Retomada da

Contagem
Na hiptese de se ter instaurado validamente o processo ainda no curso do prazo
prescricional, tem-se que esta instaurao interrompe a contagem, desprezando-se todo o
tempo que j havia transcorrido (zerando a contagem e mantendo-a assim por um
determinado perodo).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.
3 A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar interrompe a
prescrio, at a deciso final proferida por autoridade competente.

Todavia, no caso de ocorrerem prorrogaes ou designao de novas comisses, bem

como instaurao de PAD em decorrncia de sindicncia disciplinar, a administrao no
mais beneficiada com nova contagem do prazo, pois a interrupo somente se d uma nica
vez.
Formulao Dasp n 279. Prescrio
A redesignao da comisso de inqurito, ou a designao de outra, para prosseguir na
apurao dos mesmos fatos no interrompe, de novo, o curso da prescrio.

Destaque-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, determina que a instaurao de

sindicncia disciplinar ou PAD interrompe a prescrio; entende-se que o legislador se referiu
sindicncia disciplinar, prevista nos arts. 143 e 145 da Lei, ao amparo da interpretao
sistemtica da prpria Lei (que se referiu apenas a esta espcie de sindicncia disciplinar);
caso se instaure sindicncia investigativa, auditoria disciplinar ou qualquer outro tipo de
procedimento de investigao prvia, disciplinar ou patrimonial, no contraditrio, no se
configura a interrupo do prazo prescricional, mesmo que se faa com a formalidade de
haver uma portaria de instaurao ou de designao.
Enunciado CGU/CCC n 1, de 04/05/11: Prescrio. Interrupo. O processo
administrativo disciplinar e a sindicncia acusatria, ambos previstos pela lei n. 8.112/90,
so os nicos procedimentos aptos a interromper o prazo prescricional.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 10.316: Ementa: A sindicncia que
interrompe o fluxo prescricional aquela realizada como meio sumrio de apurao de
faltas e aplicao de penalidades outras que no a demisso, e no o procedimento
meramente apuratrio e esclarecedor de fatos, desprovido do contraditrio e da ampla
defesa e que no dispensa a posterior instaurao do processo administrativo.
STJ, Agravo Regimental em Mandado de Segurana n 13.072: Ementa: A sindicncia s
interromper a prescrio quando for meio sumrio de apurao de infraes disciplinares
que dispensam o processo administrativo disciplinar. Quando, porm, utilizada com a
finalidade de colher elementos preliminares de informao para futura instaurao de
processo administrativo disciplinar, esta no tem o condo de interromper o prazo
prescricional para a administrao punir determinado servidor, at porque ainda nesta
fase preparatria no h qualquer acusao contra o servidor.
(...) interrompemos a contagem do prazo prescricional quando da instaurao da
Comisso Sindicante Punitiva, da Comisso Disciplinar e da Comisso de Rito Sumrio
(por aplicao subsidiria).
Firmou-se o entendimento de que a modalidade de sindicncia que interrompe a prescrio
a de cunho punitivo, por ser a que visa atender os princpios constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa, assim como acontece no processo disciplinar e no rito
sumrio. Adriane de Almeida Lins e Debora Vasti da Silva do Bonfim Denys, Processo

1117
Administrativo Disciplinar - Manual, pg. 128, Editora Frum, 1 edio, 2007
(...) a interrupo do prazo prescricional d-se com a instaurao de sindicncia, mas
no aquela de carter meramente investigatrio. A sindicncia que interrompe a outra,
marcada pelo exerccio do contraditrio e da ampla defesa, com a qual a administrao
busca alcanar o acusado com a aplicao de uma pena. Lo da Silva Alves, Prtica de
Processo Disciplinar, pg. 253, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2001

Para este fim de demarcar o momento em que se interrompe a prescrio, menos ainda
se deve confundir a instaurao de rito disciplinar (PAD ou sindicncia disciplinar),
necessria para tal, com mera distribuio do processo para se proceder a juzo de
admissibilidade, pois trata-se de dois institutos inconfundveis. Por um lado, o juzo de
admissibilidade apenas mero procedimento interno, sem publicidade e sem rito legal, em
que se realizam investigaes prvias para embasar a deciso da autoridade instauradora para
instaurar ou no o PAD ou a sindicncia disciplinar, vista de um levantamento inquisitorial
de indcios de materialidade e autoria de suposto ilcito funcional. Por outro lado, muito
diferentemente, o PAD ou a sindicncia disciplinar possuem poderes punitivos, submetem-se
a todo o rito contraditrio e obediente aos princpios reitores das garantias da defesa, so
instaurados mediante ato formal (portaria da autoridade regimentalmente competente,
designando comisso composta de servidores estveis, publicada no meio interno).
Conforme j aduzido em 4.12.1, a cuja leitura se remete, vale como demarcador da
interrupo do prazo prescricional apenas a instaurao vlida de sindicncia disciplinar ou
PAD. Uma vez declarada nula esta instaurao, juridicamente, como se ela nunca tivesse
existido. Neste caso, relevante a avaliao da chamada prescrio em perspectiva.
STJ, Mandado de Segurana n 8.192: Ementa: 6. Havendo anulao da sindicncia,
porque sua declarao determina a excluso do mundo jurdico do ato viciado, o prazo
prescricional da pretenso punitiva volta a ser contado da cincia, pela Administrao, da
prtica do suposto ilcito administrativo.

O fato de a administrao ter instaurado validamente o processo administrativo

disciplinar de forma tempestiva afasta apenas a primeira forma de se aferir a prescrio,
descrita em 4.13.1.5, chamada prescrio em perspectiva. Mesmo instaurado o feito
disciplinar, ainda pode ocorrer prescrio, seja no curso da apurao, seja no julgamento, at a
aplicao da pena, em razo da demora por parte da administrao em faz-lo. Portanto, na
verdade, como se v, h dois momentos de se aferir o prazo prescricional. No primeiro, a
administrao perde seu poder/dever de punir o infrator por, sabendo do cometimento de
suposta irregularidade, no providenciar a tempo a exigida apurao. No segundo, aps a
instaurao da apurao, a administrao pode vir a perder seu poder/dever de punir se no
diligenciar para uma clere e eficiente apurao, deixando transcorrer longo prazo com o
processo em curso, o que, por si s, como j visto em 4.3.7.1, traz repercusses vida
funcional do servidor.
Com a instaurao de sindicncia disciplinar ou de PAD, a parte final do 3 do art.
142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, determina a interrupo da prescrio, at a deciso final
proferida por autoridade competente. Como se ver, esta expresso requer detida anlise e
interpretao, pois no se cogita de que bastaria administrao determinar a tempestiva
instaurao e, a partir da, poder dispor de todo o tempo que lhe conviesse para chegar a uma
deciso final. Como se ver adiante, a Advocacia-Geral da Unio e a jurisprudncia cuidaram
de corretamente interpretar aquela expresso.
Antes de se prosseguir, reiterem-se os prazos que a Lei n 8.112, de 11/12/90, no
pargrafo nico do art. 145, no art. 152 e no 7 do art. 133, respectivamente, considerou
factvel para se ter deciso final tempestiva em cada rito, somando-se o prazo de julgamento

1118

do art. 167 ou do 4 do art. 133:

sindicncia disciplinar: 30 + 30 + 20 = 80 dias;
PAD: 60 + 60 + 20 = 140 dias;
e rito sumrio: 30 + 15 + 5 = 50 dias.

4.13.2.1 - Termo Final da Interrupo e Prescrio no Curso da Apurao (Depois de

Instaurar o Rito Disciplinar)
O Estatuto prossegue, reportando-se, no art. 142, 3, hiptese esperada de a
concluso do processo ocorrer tempestivamente. Neste caso, aquela interrupo se mantm at
o limite mximo da manifestao da deciso final, ou seja, at a lavratura deste ato de
julgamento, por parte da autoridade competente (o que, na hiptese aqui tratada, se daria em
menos de oitenta, 140 ou cinquenta dias, dependendo do rito).
Mas pode ocorrer de a concluso do processo extrapolar este prazo legal. Neste caso, a
expresso at a deciso final proferida por autoridade competente interpretada como o
prazo original (ou inicial ou previsto) que a Lei estabelece para que seja concluda a apurao
em cada rito.
Ou seja, a interrupo se mantm at a data do julgamento, se este tempestivo (em
at oitenta, 140 ou cinquenta dias, dependendo do rito), ou at o prazo legal do rito, se o
julgamento intempestivo (em mais de oitenta, 140 ou cinquenta dias, dependendo do rito). A
partir destes pontos, cessa a interrupo. Na verdade, em ambas hipteses, opera-se aqui um
efeito muito peculiar do regramento prescricional estabelecido pela Lei n 8.112, de 11/12/90:
a instaurao vlida do rito disciplinar interrompe a contagem do prazo prescricional e, ato
contnuo, tambm suspende esta contagem at a deciso final (quando tempestiva) ou at o
prazo legal em que se deveria ter esta concluso (se a deciso final intempestiva).
Parecer AGU n GQ-144, no vinculante: 7. Em harmonia com os aspectos de que o art.
142 destina-se a beneficiar o servidor e o respectivo instituto da prescrio objetiva
imprimir estabilizao s relaes que se estabelecem entre a administrao e os
servidores pblicos, obstando que se perpetue a viabilidade da sano disciplinar, vlido
asserir que:
a) interrupo do curso do prazo prescricional, como estatuda no 3, ocorre uma s vez
quanto ao mesmo fato. Na hiptese em que a comisso no tenha concludo seus trabalhos
no prazo estipulado e, por esse motivo ou outro qualquer, imponha-se a continuidade da
investigao, a instaurao de outro processo no ter o condo de novamente
interromper o prazo prescricional;
b) a deciso final, capaz de fazer cessar a interrupo do prazo, adstrita ao primeiro
processo disciplinar vlido, no se aproveitando a proferida noutro que, por qualquer
razo, se tenha instaurado para dar seguimento apurao do mesmo fato. No ultimada a
averiguao da falta, na data do trmino do prazo, includo o dilatrio, portanto,
carecendo o processo de deciso final, exaurem-se os efeitos da instaurao e cessa a
interrupo do transcurso do perodo prescricional, recomeando a contagem de novo
prazo, por inteiro (...).

A recomendao acima assumiu carter normativo quando o Parecer AGU n GQ-144

foi citado e sua tese ratificada pela Advocacia-Geral da Unio no Parecer AGU n GQ-159,
vinculante:
9. Assim sendo, torna-se apropriado realar os fundamentos da juridicidade da
orientao supra (...). ilao indutiva do raciocnio de que o trmino dos prazos de
averiguao da falta, includo o dilatrio, e de julgamento, destarte, carecendo o processo
de deciso final, cessa a interrupo do transcurso do perodo prescricional, reiniciando
a contagem de novo prazo, por inteiro.

1119

Este tambm o entendimento jurisprudencial e doutrinrio:

STF, Mandado de Segurana n 22.728, Voto: (...) em se tratando de inqurito, instaurado
este, a prescrio interrompida, voltando esse prazo a correr novamente por inteiro a
partir do momento em que a deciso definitiva no se der no prazo mximo de concluso
do inqurito, que de 140 dias (artigos 152, caput, combinado com o artigo 169, 2,
ambos da Lei 8.112/90).
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 23.436: Ementa: A interrupo prevista no
3 do artigo 142 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, cessa uma vez ultrapassado o
perodo de 140 dias alusivo concluso do processo disciplinar e imposio de pena artigos 152 e 167 da referida Lei - voltando a ter curso, na integralidade, o prazo
prescricional.
V-se, assim, a instituio de uma frmula anmala de interrupo da prescrio, uma
vez que a causa interruptiva (abertura de sindicncia ou do processo disciplinar), ao
mesmo tempo que corta, suspende at deciso final o prazo prescricional que vinha se
projetando.
Fosse uma causa interruptiva simples, o mesmo dia da interrupo descortinaria o incio
de um novo prazo de prescrio. No caso positivo (art. 142, 3, da Lei n 8.112/90), tais
circunstncias, interrompendo e suspendendo ao mesmo tempo, somente admitem a
iniciao de um novo prazo prescricional a partir da deciso final proferida por
autoridade competente.
Vale destacar que tal deciso dever ocorrer nos prazos legalmente deferidos pela lei para
a concluso da sindicncia, que de 80 dias. E para processo disciplinar, que de 140
dias, conforme arts. 145, pargrafo nico, 152 e 167 da Lei n 8.112/90, respectivamente.
Jos Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pgs. 262 e 263, Editora
Braslia Jurdica, 1 edio, 2004

Seja o julgamento tempestivo ou no (em at ou em mais de oitenta, 140 ou cinquenta

dias, dependendo do rito), a partir da do respectivo marco temporal associado a cada rito,
como a interrupo havia zerado a contagem ocorrida desde o conhecimento do fato at a
instaurao, reinicia-se por inteiro a contagem do prazo prescricional (de 180 dias para
advertncia, ou de dois anos para suspenso ou de cinco anos para pena capital), no mais se
interrompendo, independententemente at de prorrogaes e designao de novas comisses e
de instaurao de processo administrativo disciplinar em decorrncia de sindicncia
disciplinar.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.
4 Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a correr a partir do dia em que
cessar a interrupo.

O presidente deve comunicar autoridade instauradora a ocorrncia de suspenso dos

trabalhos da comisso, destacando-se que, com exceo de ordem judicial, razes tais como
licena mdica do acusado, falta de recursos financeiros para dirias e deslocamentos,
aguardo de laudos periciais ou tcnicos, dentre outros, no tm o condo de suspender o prazo
prescricional.
Portaria Coger n 78, de 04/09/09 - Art. 1
4 Sempre que ocorrerem as hipteses de suspenso dos trabalhos da comisso
encarregada do processo administrativo disciplinar o presidente da comisso comunicar
o fato autoridade instauradora.

Na hiptese de o julgamento ser tempestivo, ou seja, de se ter concluda a apurao e a

autoridade j ter julgado dentro do prazo legal (em at oitenta, 140 ou cinquenta dias,
dependendo do rito), a administrao tem a seu dispor todo o prazo prescricional da pena
julgada para as providncias finais, entre o julgamento e aplicao da pena. No segundo caso,
em que o julgamento intempestivo (em mais de oitenta, 140 ou cinquenta dias, dependendo
do rito), a administrao tem a seu dispor todo o prazo prescricional da pena cabvel para

1120

concluir a apurao, julgar e aplicar a pena. Neste segundo caso, ento, na prtica, a comisso
pode ter para si os seguintes prazos, para que no incida a prescrio, extinguindo a
punibilidade (somando-se o limite mximo dos ritos processuais e o prazo prescricional
relativo pena aplicada):
em caso de advertncia, a portaria de punio deve ser publicada:
em 260 (80 + 180) dias da instaurao da sindicncia disciplinar;
ou em 320 (140 + 180) dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em 230 (50 + 180) dias da instaurao do PAD em rito sumrio (embora
excepcional, existe esta possibilidade, conforme 4.11.1);
em caso de suspenso de at trinta dias, a portaria de punio deve ser publicada:
em dois anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia disciplinar;
ou em dois anos e 140 dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em dois anos e cinquenta dias da instaurao do PAD em rito sumrio (embora
excepcional, existe esta possibilidade, conforme 4.11.1);
em caso de suspenso superior a trinta dias, a portaria de punio deve ser publicada:
em dois anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia disciplinar posteriormente
convertida em PAD (conforme j aduzido em 4.13.2, no h nova interrupo e no
se conta com a franquia de 140 dias do PAD);
ou em dois anos e 140 dias da instaurao do PAD ordinrio;
ou em dois anos e cinquenta dias da instaurao do PAD em rito sumrio (embora
excepcional, existe esta possibilidade, conforme 4.11.1);
em caso de pena capital, a portaria de punio deve ser publicada:
em cinco anos e oitenta dias da instaurao da sindicncia disciplinar posteriormente
convertida em PAD (conforme j aduzido em 4.13.2, no h nova interrupo e no
se conta com a franquia de 140 dias do PAD);
ou em cinco anos e 140 dias da instaurao do PAD em rito ordinrio;
ou em cinco anos e cinquenta dias da instaurao do PAD em rito sumrio;
ou, em caso de pena capital, decorrente de abandono de cargo, como h possibilidade
de tambm se configurar crime de abandono de funo: caso tenha havido denncia
criminal ou instaurao de ao penal, a portaria de punio deve ser publicada em
dois anos e cinquenta dias da instaurao do PAD em rito sumrio, pois prevalece o
prazo prescricional definido no CP, de dois anos, conforme se ver em 4.13.4.
Na forma de tabela, sintetizam-se os seguintes prazos prescricionais a serem
computados entre a data da publicao da portaria de instaurao do rito e a data de
publicao da portaria punitiva:
Penalidade

Em sindicncia
disciplinar

Em PAD
sob rito ordinrio

Advertncia

80 + 180 = 260 dias

140 + 180 = 320 dias

2 anos e 80 dias

2 anos e 140 dias

Suspenso
de at 30 dias
Suspenso
de 31 a 90 dias
Penas expulsivas

2 anos e 80 dias
(excepcional)
5 anos e 80 dias
(excepcional)

2 anos e 140 dias

5 anos e 140 dias

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/8.

Em PAD
sob rito sumrio
50 + 180 = 230 dias
(excepcional)
2 anos e 50 dias
(excepcional)
2 anos e 50 dias
(excepcional)
5 anos e 50 dias

1121

Em abordagem bem simples, como se a Lei concedesse administrao uma

franquia, um perodo que, a critrio do legislador, o esperado e o suficiente para se
concluir o apuratrio disciplinar, dentro do qual no se cogita de cobrar da administrao, por
meio da prescrio, a sua inrcia ou demora. Aps o esgotamento deste perodo franqueado,
inicia-se, contra a administrao, a contagem do prazo prescricional. Da, em reforo a outros
motivos de ordem prtica abordados em 3.4.3, tem-se mais uma razo para no se recomendar
a instaurao de sindicncia disciplinar com base na Lei n 8.112, de 11/12/90: o menor prazo
prescricional, pois, nela, a franquia aps a interrupo de apenas oitenta dias, enquanto
que no PAD de 140 dias. Diante de situao ftica que impe apurao disciplinar, devendose seguir para ambos o mesmo rito contraditrio, recomendando-se a designao tambm de
um trio processante, e ainda se tendo menor prazo prescricional, no resta justificativa para
instaurar sindicncia disciplinar.
De acordo com o que j se aduziu em 2.5.3.4 e em 4.2.2.1, mais uma vez se ratifica a
crtica precipitao da sede investigativa em juzo de admissibilidade, propondo instaurao
antes de esgotar o universo ftico a se apurar, mesmo quando a comisso, j no curso do PAD
ou da sindicncia disciplinar, venha a se deparar com novos fatos ligados por relao de
conexo ou de habitualidade ou ainda de contingncia em relao aos fatos originalmente
ensejadores da instaurao, porque, neste caso, se no h ilegalidade na extenso do escopo
apuratrio, por outro lado se opera um alargamento dos trabalhos sem que se alterem os
termos iniciais dos dois momentos de cmputo prescricional. Tratando-se de outros ilcitos
conexos ou de episdios configuradores do nico ilcito habitual sob apurao ou inseridos no
conceito de contingncia abarcados no inqurito administrativo j em curso, os dois
momentos de cmputo de prescrio permanecem os mesmos: desde o conhecimento por
parte da administrao dos fatos iniciais e desde a instaurao do PAD ou sindicncia
disciplinar. Por bvio, na hiptese de que aqui se trata, de a comisso j em rito contraditrio
abarcar em seu apuratrio fatos novos conexos ou episdios da habitualidade ou de casos de
contingncia, no h que se preocupar com a primeira verificao de prescrio, antes da
instaurao, pois j se tem o processo instaurado e a incluso de fatos novos em nada interfere
naquela contagem j encerrada. O que de se destacar que a incluso de fatos a que se teve
conhecimento no curso do inqurito administrativo, por si s, tambm no desloca o termo
inicial da contagem do prazo prescricional de eventual punibilidade para a data em que se
tornaram conhecidos. Para fatos ligados por um liame tal que justifica a unidade processual,
no h que se cogitar, em um mesmo processo, de diferentes prazos prescricionais em razo
do diferimento do conhecimento dos fatos, uma vez que, aps a instaurao, o prazo
prescricional associa-se to-somente pena que porventura venha a ser aplicada, atrelado
data em que o PAD ou a sindicncia disciplinar foi instaurado. A menos que estes fatos novos
venham a ser exclusivamente os elementos suscitadores do enquadramento (e, portanto,
interferindo diretamente na definio da pena aplicvel), sua incluso no escopo de trabalho
no concede comisso a compensao de passar a contar com novos termos inicial e final do
prazo prescricional.
Por outro lado, obviamente, caso, no curso do inqurito administrativo, a comisso
elabore representao parte, a prescrio da punibilidade referente a estes fatos novos
assume contagem autnoma em relao prescrio dos fatos j inseridos no processo em
andamento. A data do conhecimento, pela administrao, configuradora do termo inicial da
prescrio da punibilidade associada a estes fatos novos, em tese, coincidir com a data do
recebimento, pela autoridade instauradora, da representao formulada pelo colegiado e, a
partir da, esta nova provocao do poder-dever da administrao passa a contar com seu
cmputo autnomo da prescrio da punibilidade a ela associada.
Acrescente-se ainda que, caso a administrao efetivamente aplique determinada pena
dentro do prazo prescricional (ou seja, dentro de 180 dias, de dois anos ou de cinco anos aps

1122

as franquias de oitenta, 140 ou cinquenta dias, dependendo da pena e do rito), e

posteriormente esta apenao venha a ser anulada ou revogada administrativamente ou
anulada judicialmente, ter se cessado a contagem do prazo prescricional na data da
publicao do ato punitivo. Se houver interesse pblico e motivao para a retomada dos
trabalhos, a administrao ainda contar com o saldo do prazo prescricional que no foi
utilizado at a apenao anulada ou revogada, subtraindo o prazo total de 180 dias, dois anos
ou cinco anos (dependendo da pena) do prazo que efetivamente voltou a fluir at aquela
apenao, para voltar a processar o feito disciplinar. Em outras palavras, isto quer dizer que o
prazo prescricional ainda restante independe do tempo decorrido desde a publicao da
apenao anulada ou revogada at a retomada dos trabalhos. Ressalve que esta hiptese aqui
abordada em nada se confunde com a hiptese de, antes da aplicao de qualquer pena, seja
por entendimento da prpria administrao, seja por ordem judicial, se anule ou se revogue
parte dos trabalhos apuratrios e se os reinicie ou os retome, pois, neste caso, a contagem do
prazo prescricional no sofre descontinuidade.

4.13.2.2 - Suspenso por Determinao Judicial

Excepcionalmente, caso o acusado consiga determinao judicial para suspender o
curso do processo, no se poder imputar administrao inrcia no deslinde da questo. Da,
se o processo sobrestado em decorrncia de medidas judiciais tomadas pela parte, durante
este sobrestamento, o prazo prescricional da punibilidade administrativa mantm-se suspenso,
voltando a fluir do ponto em que parou quando cessarem os efeitos das aes judiciais,
computando-se o tempo j decorrido antes da suspenso. O mesmo no se aplica quando o
acusado obtm deciso judicial que apenas determina refazimento de determinado ato, sem
impor a paralisao dos trabalhos.
CC - Art. 199. No corre igualmente a prescrio:
I - pendendo condio suspensiva;
Parecer PGFN/CDI n 339/2005: A respeito, o Superior Tribunal de Justia j se
pronunciou no sentido de que, ocorrendo retardo em funo de medidas tomadas por
iniciativa do servidor impetrante, no se conta esse tempo para efeito de prescrio.
STJ, Mandado de Segurana n 7.095, Voto: (...) no procede a alegao de prescrio
por inrcia da administrao, pois a demora na concluso do processo no ocorreu por
culpa da administrao, mas, ao contrrio, pela suspenso do seu andamento, em
decorrncia dos vrios pedidos de sobrestamento formulados pela prpria impetrante,
especialmente nas aes judiciais por ela intentadas, com vistas a procrastinar o
compndio administrativo.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 9.586 e Recurso em Mandado de Segurana n
10.265
STJ, Mandado de Segurana n 13.385: Ementa: I - O deferimento de provimento judicial
liminar que determina a autoridade administrativa que se abstenha de concluir
procedimento administrativo disciplinar suspende o curso do prazo prescricional da
pretenso punitiva administrativa.
Contudo, h uma exceo. O prazo prescricional pode ser suspenso por deciso expressa
do Poder Judicirio. Assim, caso o acusado em um processo disciplinar, entendendo que
seus direitos no esto sendo garantidos no decorrer daquele apuratrio, recorra ao Poder
Judicirio, pode o juiz determinar a suspenso dos trabalhos correicionais, at que o
processo judicial chegue ao seu final.
Deste modo, se o Poder Judicirio determinar a suspenso dos trabalhos em um
procedimento correicional, o lapso prescricional tambm ser conseqentemente suspenso.
Nesta hiptese, cessando a causa que gerou a suspenso - como, por exemplo, no caso de
reforma da deciso prolatada pelo juzo que determinou a suspenso do processo - o curso
da prescrio ir prosseguir do ponto que havia sido paralisada., Controladoria-Geral
da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 405 e 406, 2013,

1123
disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf,
acesso em 07/08/13
Se, durante o curso do inqurito disciplinar, uma ordem judicial liminar suspende-lhe o
andamento, como se conta o prazo (..)? Somente em decorrncia de ordem judicial o prazo
pode ser suspenso (ou interrompido), voltando a ser contado na hiptese de determinao
no mesmo processo, para sua continuao. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 121, Editora Consulex, 2 edio, 1999
Gravssimo problema ocorre quando, depois de aplicada uma penalidade de demisso,
por exemplo, o servidor ingressa em juzo pedindo a anulao do processo e sua
reintegrao. Se nenhuma liminar for deferida, o servidor continuar demitido, a
Administrao no ter razes para abrir nenhum processo contra ele dentro do prazo
recursal - pois o servidor est demitido - e quando o Poder Judicirio, sempre lento,
decidir que o servidor deve ser reintegrado por alguma falha formal do processo, no
haver mais tempo para se instaurar novo processo administrativo disciplinar que corrija
a falha apontada pelo Judicirio, porque entre a abertura do primeiro PAD e a data do
julgamento da ao judicial, muito provavelmente j tero se passado mais de 5 anos e 140
dias. Neste caso a soluo sustentar que o Poder Disciplinar no pode ser penalizado por
uma prescrio a qual no podia evitar e aguardar o que o Judicirio ir dizer., Vincius
de Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 168, Fortium Editora, 1
edio, 2008
luz dos parmetros da justia e da razoabilidade imanentes ao direito, deve prevalecer
o raciocnio de que a ordem judicial, enquanto vlida, tolhe ao Estado o exerccio do seu
direito de punir e, por conseguinte, suspende a prescrio, visto que no se cuida de
inrcia da Administrao Pblica em exercitar sua prerrogativa, mas de provimento
judicial inibitrio. O processo administrativo disciplinar poder ser retomado to-logo
cessem os efeitos do decreto judicial. A partir de ento retoma seu fluxo a contagem do
prazo prescricional.
No se poder falar em interrupo da prescrio, contudo, se a Justia apenas determina
a repetio de ato processual, porque viciado por cerceamento de defesa ou outra falha
imputvel prpria Administrao Pblica, s autoridades administrativas instauradora e
julgadora ou ao colegiado processante, visto que, nessa hiptese, o Estado, tendo violado
direito ou garantia formal do acusado, no pode colher o benefcio de interromper o lapso
temporal de prescrio (...).Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo
Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 839 e 840, Editora Fortium, 2008, 1
edio

O tema foi abordado na Nota Tcnica Coger n 2005/8.

4.13.3 - Hiptese de Crime

Como uma exceo regra geral da independncia das instncias, segundo o
mandamento do 2 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90 - a priori de natureza impositiva,
sem concesso de faculdade -, o prazo da prescrio penal (estabelecido no art. 109 ou no art.
110, ambos do CP) dever ser aplicado em sede administrativa, no quantum temporal da
punibilidade disciplinar, na hiptese de a infrao estatutria ser tambm tipificada como
crime (por exemplo, crimes contra administrao pblica, do CP, e contra a ordem tributria,
da Lei n 8.137, de 27/12/90).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 142.
2 Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares
capituladas tambm como crime.
CP
Prescrio antes de transitar em julgado a sentena
Art. 109. A prescrio, antes de transitar em julgado a sentena final, salvo o disposto no
1 do art. 110 deste Cdigo, regula-se pelo mximo da pena privativa de liberdade
cominada ao crime, verificando-se: (Redao dada pela Lei n 12.234, de 05/05/10)

1124
I - em 20 (vinte) anos, se o mximo da pena superior a 12 (doze);
II - em 16 (dezesseis) anos, se o mximo da pena superior a 8 (oito) anos e no excede a
12 (doze);
III - em 12 (doze) anos, se o mximo da pena superior a 4 (quatro) anos e no excede a 8
(oito);
IV - em 8 (oito) anos, se o mximo da pena superior a 2 (dois) anos e no excede a 4
(quatro);
V - em 4 (quatro) anos, se o mximo da penal igual a 1 (um) ano ou, sendo superior, no
excede a 2 (dois);
VI - em 3 (trs) anos, se o mximo da pena inferior a 1 (um) ano. (Redao dada pela Lei
n 12.234, de 05/05/10, DOU de 06/05/10, pg. 3)
Prescrio das penas restritivas de direito
Pargrafo nico. Aplicam-se s penas restritivas de direito os mesmos prazos previstos
para as privativas de liberdade.
Prescrio depois de transitar em julgado sentena final condenatria
Art. 110. A prescrio depois de transitar em julgado a sentena condenatria regula-se
pela pena aplicada e verifica-se nos prazos fixados no artigo anterior, os quais se
aumentam de um tero, se o condenado reincidente.
1 A prescrio, depois da sentena condenatria com trnsito em julgado para a
acusao ou depois de improvido seu recurso, regula-se pela pena aplicada, no podendo,
em nenhuma hiptese, ter por termo inicial data anterior da denncia ou queixa.
(Redao dada pela Lei n 12.234, de 05/05/10, DOU de 06/05/10, pg. 3)

Todavia, diante do silncio da Lei n 8.112, de 11/12/90, controverso se, para

aplicao do prazo prescricional penal, h ou no a necessidade de algum pr-requisito de
concomitncia ftica na sede penal. Uma vez que a Lei no explicitou sequer se de
preponderar a resposta negativa, com que, neste extremo, ficaria a cargo da prpria autoridade
julgadora, ao julgar o feito com proposta apenadora, alm de aquilatar o enquadramento
correto, tambm avaliar a possvel subsuno criminal a cada caso, menos ainda deixou claro,
caso prepondere a resposta afirmativa, se tal marco autorizador requereria a instaurao em
sentido estrito de processo penal, como o meio instrumental em que transcorre a ao penal,
ou se restaria satisfeito com a oferta de denncia pelo Ministrio Pblico Federal ou ainda
pela simples deflagrao da investigao criminal por meio da instaurao do inqurito
policial. A tarefa interpretativa cabe ao aplicador do Direito.
Neste rumo, preliminarmente, se informa que o Superior Tribunal de Justia tem
entendido, em reiterados julgados, que o mero paralelismo entre o enquadramento
administrativo e o tipo penal e a suposta existncia de indcios de crime no so suficientes
para a utilizao do prazo prescricional penal; ou seja, segundo a Corte, no basta que o fato
objeto da persecuo disciplinar tambm encontre tipicidade criminal e seja capitulado como
crime na lei penal ou que to-somente apresente indcios de crime para que a autoridade
administrativa possa avaliar a possvel subsuno criminal e aplicar o prazo de prescrio
previsto na lei penal, devendo haver algum grau de cognio penal para que se autorize a
influncia sob apreo. Todavia, mesmo no mbito daquele Tribunal, no h uma absoluta
convergncia quanto ao exato nvel de cognio penal exigido, ou seja, quanto ao prrequisito necessrio para que se possa considerar legtima a adoo do prazo da prescrio
penal.
De um lado, mencionam-se alguns julgados do Superior Tribunal de Justia (situados
entre 2007 e 2012 e abaixo reproduzidos na ordem cronolgica do mais antigo para o mais
recente) que estabelecem que, para que se tenha legtima a aplicao, em sede disciplinar, do
prazo prescricional previsto na lei penal, no basta que o fato sob persecuo administrativa
possuidor de tipificao como crime tenha sido objeto apenas de investigao criminal em
sede de inqurito policial, requerendo, de forma mais restritiva, que, em elevado grau de
cognio criminal, concomitantemente, tenha sido instaurado o processo penal.
STJ, Mandado de Segurana n 12.090: Ementa: 1. Nos casos em que o suposto ilcito

1125
praticado pelo servidor pblico no for objeto de ao penal ou o servidor for absolvido,
aplica-se o disposto na legislao administrativa quanto ao prazo prescricional.
Voto: (...) destaca-se (...) a existncia de Inqurito Policial em curso na Justia Federal,
mas no de ao penal, razo por que deve ser observado to-somente o prazo
prescricional previsto na Lei 8.112/90.
STJ, Mandado de Segurana n 14.446: Ementa: Ainda que a falta administrativa
configure ilcito penal, na ausncia de denncia em relao ao impetrante, aplica-se o
prazo prescricional previsto na lei para o exerccio da competncia punitiva
administrativa; a mera presena de indcios de crime, sem a devida apurao em Ao
Criminal, afasta a aplicao da norma penal para o cmputo da prescrio (RMS
20.337/PR, Rel. Min. Laurita Vaz, DJU 07.12.2009), o mesmo ocorrendo em caso de o
Servidor ser absolvido na eventual Ao Penal (MS 12.090/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves
Lima, DJU 21.05.2007); no seria razovel aplicar-se prescrio da punibilidade
administrativa o prazo prescricional da sano penal, quando sequer se deflagrou a
iniciativa criminal.
STJ, Mandado de Segurana n 15.462: Ementa: Quando o servidor pblico comete
infrao disciplinar tambm tipificada como crime, somente se aplicar o prazo
prescricional da legislao penal se os fatos tambm forem apurados em ao penal.
STJ, Recurso Especial n 1.116.477: Ementa: 1. A pretenso punitiva da Administrao
Pblica em relao infrao administrativa que tambm configura crime em tese somente
se sujeita ao prazo prescricional criminal quando instaurada a respectiva ao penal.

E, de outro lado, h diversos julgados - no s em maior quantidade mas tambm

alguns mais recentes - do mesmo Superior Tribunal de Justia que cogitam de que basta que o
fato sob persecuo administrativa tambm seja objeto de apurao na esfera criminal.
Interpreta-se, com auxlio da doutrina especializada, que a expresso apurao penal
compreende tanto a investigao criminal em sede de inqurito policial quanto a instruo
processual penal, em sede estrita do processo penal (podendo-se acrescentar ainda o marco
intermedirio da oferta de denncia criminal por parte do Ministrio Pblico Federal). Assim,
este posicionamento jurisprudencial requer menor grau de cognio criminal, autorizando que
basta que seja inaugurada a persecuo penal (e no necessariamente a instaurao da ao
penal) para que se tenha legtima a aplicao, em sede disciplinar, do prazo prescricional
previsto na lei penal. Os julgados abaixo esto dispostos na ordem cronolgica do mais antigo
para o mais recente, de 2002 a 2013.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 10.699: Ementa: 2 - No havendo
crime, seja porque no denunciado um dos recorrentes, sendo o outro impronunciado por
falta de provas, ausente o parmetro da lei penal a regular o prazo extintivo da ao
estatal, sendo, pois, a sano de carter administrativo. Regula, ento, a prescrio, neste
caso, a legislao relativa ao processo administrativo disciplinar.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 14.420: Ementa: A mera presena
de indcios de prtica de crime sem a devida apurao nem formulao de denncia obsta
a aplicao do regramento da legislao penal para fins de prescrio, devendo esta ser
regulada pela norma administrativa.
Idem: STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 14.497
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 13.134: Ementa: O prazo de
prescrio aplicvel na espcie a da lei administrativa. Para que incida o prazo da lei
penal faz-se necessrio no s o ato disciplinar como tambm a devida apurao
criminal.
STJ, Mandado de Segurana n 9.772: Ementa: 2. O prazo para a Administrao aplicar
a pena de demisso ao servidor faltoso de 5 (cinco) anos, a teor do que dispe o art. 142,
inciso I, da Lei n. 8.112/90. Entretanto, havendo regular apurao criminal, o prazo de
prescrio no processo administrativo disciplinar ser regulado pela legislao penal, que,
in casu, consoante o art. 316 c.c. o art. 109, inciso III, do Cdigo Penal, de 12 (doze)
anos.

1126
Idem: STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 18.688
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 18.551: Ementa: I - No
configurando a falta cometida pelo servidor ilcito penal, seja pela ausncia de denncia,
seja pela ausncia de pronncia, aplica-se o prazo prescricional previsto na lei para o
exerccio da competncia punitiva administrativa.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 19.887: Ementa: firme o
entendimento no Superior Tribunal de Justia no sentido de que, havendo cometimento por
servidor pblico de infrao disciplinar tambm tipificada como crime, somente se aplica o
prazo prescricional previsto na legislao penal quando os fatos tambm forem apurados
na esfera criminal.
STJ, Mandado de Segurana n 12.884: Ementa: Consolidou-se nesta Corte o
entendimento de que, no caso de cometimento por servidor pblico de infrao disciplinar
tambm tipificada como crime, somente se aplica o prazo prescricional previsto na
legislao penal quando os fatos tambm forem apurados na esfera criminal. Como na
espcie no houve tal apurao, de se aplicar o prazo prescricional de 5 anos, de acordo
com o art. 142, I, da Lei n 8.112/90.
Idem: STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 19.087 e Mandados de
Segurana n 14.040 e n 12.666
STJ, Agravo Regimental no Recurso Especial n 1.180.500: Ementa: 1. A previso contida
no 2 do art. 142 da Lei n 8.112/1990 - de que s infraes disciplinares, capituladas
tambm como crime, aplicam-se os prazos de prescrio previstos na lei penal - deve ser
afastada na hiptese em que os fatos no tiverem sido objeto de apurao na esfera
criminal, como no caso ora examinado.
Relatrio: (...) Inconformada, a Unio interps o presente agravo regimental sob a
alegao de que h entendimento do STF (MS 24.013) no sentido de que no necessria
a instaurao de ao penal para que a Administrao possa se utilizar do prazo
prescricional da lei penal, quando o fato encaixa-se numa tipificao penal. (...).
Voto: (...) Quanto s alegaes da Unio de que a deciso que deu provimento ao recurso
especial teria violado os arts. 2 e 97 da Constituio Federal (princpio da separao de
poderes e clusula de reserva de plenrio), bem como teria destoado do entendimento
consolidado na Smula Vinculante n 10 do Supremo Tribunal Federal, penso que no
possvel examin-las. (...)

Diferentemente destes julgados sobre o tema por parte do Superior Tribunal de Justia
- em relevante quantidade e marcados pela adoo de uma postura, ainda que em maior ou em
menor grau, de cautela e de conservadorismo -, as manifestaes do Supremo Tribunal
Federal so muito mais esparsas, no perodo de 2002 a 2012, e a priori demonstram um
posicionamento menos exigente acerca da aplicao do prazo de prescrio penal
punibilidade disciplinar. A jurisprudncia da Corte Suprema, inicialmente, se manifestou em
dois julgados to-somente - em quase literal reproduo do texto legal - no sentido de que a
adoo do prazo prescricional penal punibilidade disciplinar se aplica hiptese de a
infrao disciplinar tambm constituir crime, sendo mais factvel - diante do noenfrentamento expresso da questo aqui analisada - cogitar de concordncia com a
desnecessidade de algum pr-requisito de concomitncia ftica na sede penal.
STF, Mandado de Segurana n 23.310: Ementa: I - Inocorrncia de prescrio: na
hiptese de a infrao disciplinar constituir tambm crime, os prazos de prescrio
previstos na lei penal tm aplicao: Lei n 8.112/90, art. 142, 2.
Idem: STF, Mandado de Segurana n 23.242

Posteriormente, assumiu destaque uma deciso do Supremo Tribunal Federal

indicando que, para incidncia do 2 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no se requer
a instaurao de processo penal, uma vez que prevalece o princpio da independncia das
instncias penal e administrativa. Naquela oportunidade, em um caso de relevante repercusso
de mdia, sobre a presente questo de relevo, a Corte to-somente manifestou, primeiramente
sem inovar seus precedentes, que a tipificao criminal do ato sob apurao disciplinar o

1127

que importa para a aplicao do prazo prescricional penal e, a sim indo alm de seus julgados
anteriores, acrescentou que, satisfeita aquela condio material, no se tem como pr-requisito
para tal aplicao a concluso do inqurito policial (que, no caso concreto daquele julgado,
ainda transcorria) e muito menos a consequente instaurao da ao penal.
Todavia, se por um lado se tem uma deciso unnime do plenrio da mais alta Corte
do Pas, por outro lado, no se pode deixar de apontar que o respectivo voto no se dedicou a
avaliar o ponto em que radica a controvrsia com os julgados do Superior Tribunal de Justia,
que a necessidade ou no de deflagrao da persecuo criminal (visto que, no caso em
concreto, j havia inqurito policial em curso) e, ademais, amparou-se no precedente de um
dos dois outros julgamentos anteriores sobre o tema (mencionado acima), como se fosse
anlogo, quando, na verdade, neste julgado apontado como precedente, a situao era distinta,
uma vez que no s j havia ao penal como at j havia transitado em julgado a
condenao.
STF, Mandado de Segurana n 24.013: Ementa: I. Processo administrativo disciplinar:
renovao. Anulado integralmente o processo anterior dada a composio ilegal da
comisso que o conduziu - e no, apenas, a sano disciplinar nele aplicado -, no est a
instaurao do novo processo administrativo vinculado aos termos da portaria inaugural
do primitivo. II. Infrao disciplinar: irrelevncia, para o clculo da prescrio, da
capitulao da infrao disciplinar imputada no art. 132, XIII - conforme a portaria de
instaurao do processo administrativo anulado -, ou no art. 132, I - conforme a do que,
em consequncia se veio a renovar -, se, em ambos, o fato imputado ao servidor pblico recebimento, em razo da funo de vultosa importncia em moeda estrangeira -,
caracteriza o crime de corrupo passiva, em razo de cuja cominao penal se h de
calcular a prescrio da sano disciplinar administrativa, independentemente da
instaurao, ou no, de processo penal a respeito.
Voto: A nova Comisso de Inqurito, nas concluses de seu relatrio preliminar, registrou
que o impetrante recebeu, em razo da funo de titular da Assessoria de Oramento,
vantagens indevidas, consubstanciadas em alta soma de dlares americanos, fato que, no
seu entender, tipifica a infrao do art. 117, incisos IX e XII... (fl. 203). Esse primeiro
entendimento resultou confirmado pelo relatrio final, cujas concluses se acham
transcritas nas informaes, fl. 429. Desse modo, a atual controvrsia, como visto,
resume-se caracterizao, ou no, da prescrio para a punio administrativa
disciplinar do impetrante, o que se relaciona com a questo de ser, ou no, a infrao a ele
imputada igualmente capitulada como ilcito penal. A segunda questo condiciona a
anlise da primeira, posto ser decisiva para a aplicao ou do inciso I do art. 142 da Lei n
8.112/90 ou do 2 do mesmo dispositivo legal. O Supremo Tribunal Federal, no
julgamento do MS 23.242, Rel. Min. Carlos Velloso, entendeu que os atos descritos no
mencionado inciso XII (receber propina, comisso, presente, ou vantagem de qualquer
espcie, em razo de suas atribuies) so tipificados no art. 317 do Cdigo Penal
(solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da
funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa
de tal vantagem), o que importa a aplicao, no processo disciplinar, dos prazos
prescricionais previstos na lei penal, como estabelecido pelo 2 do art. 142 da Lei n
8.112/90. Tal circunstncia em nada se modifica pelo fato de o inqurito policial que
investiga, na esfera criminal, o impetrante no haver sido concludo, uma vez que as
instncias penal e administrativa so independentes. (...)

Por fim, ainda no Supremo Tribunal Federal, de se mencionar o julgado mais

recente, em sede de Recurso Ordinrio a um dos Mandados de Segurana acima citados em
que o Superior Tribunal de Justia, denegando a segurana pretendida pelo autor, reiterou o
entendimento da necessidade de haver ao menos a apurao em esfera criminal para se poder
aplicar o prazo prescricional penal sede disciplinar. A Corte Suprema, ao negar provimento
ao recurso, ao mesmo tempo em que no criticou a jurisprudncia do Superior Tribunal de
Justia, mencionou como seu precedente o julgado acima reproduzido.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 30.965, Voto: 4. No julgamento do
Mandado de Segurana n. 14.040, a Terceira Sesso do Superior Tribunal de Justia

1128
afastou a alegada prescrio da pretenso punitiva disciplinar ao fundamento de que o
prazo prescricional para a aplicao da pena seria de vinte anos, por se tratar de infrao
tipificada tambm como ilcito penal. (...).
Diferentemente do que pretende o Recorrente, o prazo qinqenal estabelecido no art. 142,
inc. I, da Lei n. 8.112/1990 no se aplica ao caso vertente. A contagem do prazo
prescricional quando a infrao disciplinar for tipificada como crime est regulada no 2
do art. 142 da Lei n. 8.112/1990, que estabelece que os prazos de prescrio previstos na
lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como crime.

Menciona-se que este segundo entendimento, concedendo autoridade administrativa

a capacidade de aquilatar se determinada conduta amolda-se a alguma tipicidade penal, foi
adotado pela Comisso de Coordenao de Correio, da Controladoria-Geral da Unio.
Enunciado CGU/CCC n 5, de 19/10/11: Prescrio Disciplinar. Crime. Persecuo
Penal. Para aplicao de prazo prescricional, nos moldes do 2 do art. 142 da Lei
8.112/90, no necessrio o incio da persecuo penal.

No obstante, mesmo aps a edio do Enunciado CGU/CCC n 5, em duas ocasies, a

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional j se posicionou de forma cautelosa e conservadora
acerca da aventada desnecessidade de qualquer grau de cognio penal, como pr-requisito
concomitante na sede criminal, para adoo do prazo de prescrio penal na punibilidade
administrativa. Primeiramente, o rgo de assessoramento jurdico do Ministrio da Fazenda
ressalvou que o tema do Enunciado ainda no objeto de entendimento jurisprudencial
pacificado e, com maior nfase, na segunda oportunidade, se posicionou de forma contrria a
seu teor.
Parecer PGFN/Cojed n 577/2013: 22. Dessa forma, constata-se que o tema objeto do
Enunciado CGU n 05 ainda no se encontra consolidado em nossos Tribunais Superiores.
(...)
23. Assim, considerando igualmente a inexistncia de orientao especfica da AdvocaciaGeral da Unio - AGU acerca da aplicao do disposto no art. 142, 2, da Lei n 8.112,
de 1990, recomenda-se, por cautela, que, no caso concreto, se utilize o prazo prescricional
administrativo.
25. Considerando a ausncia de persecuo penal dos fatos apurados nos autos do PAD
(...) e diante da divergncia jurisprudencial acerca da aplicao do disposto no art. 142,
2, da Lei n 8.112, de 1990, recomenda-se, no caso concreto, por cautela, a utilizao do
prazo prescricional administrativo.
Parecer PGFN/Cojed n 1.172/2013: 36. Por outro lado, conforme j manifestado ao
longo da presente pea opinativa, discorda-se, em parte, da orientao emitida pelo
Enunciado CGU n 05, em especial quando no h persecuo penal do caso. Explica-se.
37. O sistema jurdico ptrio consagra o que se denomina de independncia entre as
instncias civil, penal e administrativa. Em decorrncia, cometida uma suposta
irregularidade administrativa por parte de agente pblico que tambm possa trazer
repercusso na esfera penal, pode/deve a Administrao Pblica promover a imediata
apurao independentemente da atuao dos rgos criminais.
40. A previso exposta no art. 142, 2, da Lei n 8.112, de 1990, traduz-se numa
mitigao independncia das instncias, na medida em que afasta a aplicao dos prazos
prescricionais administrativos e traz para a esfera disciplinar os prazos prescricionais
penais, para os casos em que especifica. Ou seja, trata-se de uma exceo, que, segundo
regras de hermenutica jurdica, deve ser interpretada de forma restrita, sob pena de
desvirtuamento.
41. A utilizao do prazo prescricional penal na esfera administrativa deve ser feita de
forma reservada, restringindo-se aos casos em que j tenha sido deflagrada a atuao dos
rgos criminais competentes. No deve a administrao, no uso de seu poder disciplinar,
decidir se determinada infrao disciplinar configura tipo penal e, conseqentemente,
utilizar a permisso insculpida no art. 142, 2, da Lei n 8.112, de 1990. Uma vez
constatada a existncia de indcios do cometimento de algum ilcito penal a providncia a
ser adotada pela Administrao o de efetuar a imediata comunicao a quem de direito,
para adoo das providncias cabveis.
43. Verifica-se que o Superior Tribunal de Justia, a quem compete a verificao da

1129
legalidade e uniformizao da jurisprudncia de normas infraconstitucionais federais, tem
posicionamento pacfico no sentido contrrio ao do Enunciado CGU n 05 (...).
Ademais, tem-se que o julgado do Supremo Tribunal Federal (MS 24013/DF) tido como
paradigma para a elaborao do Enunciado CGU n 05 no teve como objeto de anlise a
utilizao em abstrato do estabelecido no art. 142, 2, da Lei n 8.112, de 1990, sem o
incio da persecuo penal, tendo em vista que no caso concreto houve a prvia
instaurao de inqurito policial. Inclusive no julgado citado como precedente (MS
23242/SP) houve, simultaneamente apurao disciplinar, a deflagrao da ao penal.
Ou seja, temerrio concluir que o STF tenha se posicionado de forma expressa pela
aplicao do prazo prescricional penal na esfera disciplinar-administrativa sem a prvia
deflagrao da persecuo penal.

Depreende-se que, no contexto da lacuna legal, da jurisprudncia controversa e da

ausncia de doutrina, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional indica a adoo de um
entendimento mais conservador e cauteloso, na linha majoritariamente adotada por julgados
at mais recentes do Superior Tribunal de Justia, no sentido de se condicionar a aplicao do
prazo prescricional da lei penal ao fato objeto da persecuo disciplinar e que tenha tipicidade
criminal existncia de mnima cognio penal, por meio da apurao penal, ou seja, ao
menos, abertura de inqurito policial - obviamente, com o que tambm se satisfaz se houver
nveis crescentemente mais elevados de cognio penal, tais como o marco intermedirio da
oferta de denncia criminal por parte do Ministrio Pblico Federal (at porque, como
sabido, nem sempre obrigatoriamente h a instaurao do inqurito policial) e a efetiva
instaurao do processo penal.
A anlise conglobante de todas as fontes informadoras do tema, na linha de integrao
do silncio do 2 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que introduz uma excepcional
mitigao regra geral da independncia das instncias, no que diz respeito a se exigir ou no
pr-requisitos fticos para a aplicao do seu comando, esclarece que a jurisprudncia
predominante no Superior Tribunal de Justia favorvel a que se tenha algum grau mnimo
de cognio penal, qual seja, ao menos a deflagrao da apurao em sede criminal. Ademais,
a leitura cautelosa do julgado do Supremo Tribunal Federal tido como paradigmtico no
expressa a desnecessidade de abertura de inqurito policial ou de oferecimento de denncia
por parte do Ministrio Pblico Federal, mas sim apenas dispensa a instaurao de processo
penal. Merece meno que o Superior Tribunal de Justia, na deciso mais recente dentre
todas as aqui abordadas e, por conseguinte, tambm a mais recente na tese da necessidade de
apurao na esfera criminal, em sede de Agravo Regimental em Recurso Especial, enfrentou o
questionamento da Unio de que deveria prevalecer o julgado da Corte Suprema indicando
desnecessidade de qualquer pr-requisito e, ainda assim, manteve a linha jurisprudencial
daquele Tribunal. Em complemento, as manifestaes da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional tambm propugnam pela adoo de posicionamento cauteloso e conservador, no
sentido de, caso no haja sequer deflagrao de persecuo criminal, com abertura de
inqurito policial, ou no haja denncia por parte do Ministrio Pblico Federal, que se adote
o prazo prescricional previsto no art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
vista disto, no obstante a natureza vinculante do Enunciado CGU/CCC n 5 sobre
as unidades seccionais de correio, como o caso da Coger, e o julgado do Supremo
Tribunal Federal que foi tomado como paradigma daquela manifestao administrativa, acima
reproduzidos, soa mais sensato unidade correcional executora antenar-se com o
entendimento da Corte Superior de uniformizao do ordenamento infraconstitucional federal,
na qual irremediavelmente desgua a imensa maioria das provocaes ao Poder Judicirio
sobre matria disciplinar. Em outras palavras, ainda no havendo um slido consenso acerca
do comando estatudo no Enunciado CGU/CCC n 5, convm que o emprego, em sede
disciplinar, do prazo prescricional previsto em lei penal somente se d quando houver
cognio penal, nos moldes compreendidos pelo Superior Tribunal de Justia, visto que tal
postura, em regra, reflete posio mais conservadora a favor de menor prazo prescricional da

1130

ao punitiva estatal (salvo algumas excees, pelo menos em termos de penas in abstracto, o
prazo prescricional penal maior que cinco anos).
Com isto, de imediato, sedimenta-se a resposta ao primeiro questionamento a provocar
o tema em tela: h sim a necessidade de cognio penal para que se autorize a aplicao do
prazo prescricional penal na esfera disciplinar. Em socorro a este entendimento, relembre-se
que o mesmo ocorre - e de forma totalmente pacificada e remansosa na jurisprudncia e na
doutrina, conforme exposto em 4.7.4.1.1 -, quando se cogita de aplicao da pena de demisso
enquadrada no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, em razo do cometimento de crime
contra a administrao pblica. Ora, vista da necessria interpretao sistemtica a se extrair
do mesmo diploma legal, se, naquele ponto, j no mais se discute que a simples meno a
crime no dispensa que a autoridade administrativa atente para a manifestao da sede judicial
competente, que a sede penal manejada pelo Poder Judicirio, outra no pode ser a
concluso no tema em apreo, de que a incidncia do prazo prescricional penal na sede
disciplinar requer algum grau de cognio penal.
E, avanando na anlise, sob o reforo da argumentao de que se trata de mitigao
do princpio da independncia das instncias, clama-se, por bvio, por interpretao restrita a
indicar aplicao residual e excepcional. Dito isto, relembre-se que o ordenamento jurdico
ptrio reconhece que o nvel de cognio necessrio para que se possa, com satisfatrio grau
de segurana jurdica eliminadora de precipitaes, assumir a adequao de uma conduta a um
tipo penal reside na manifestao da primeira autoridade competente para dizer do crime, qual
seja, no recebimento de denncia pelo juiz criminal - competncia esta que no possuem a
autoridade policial e o membro do Ministrio Pblico Federal, respectivamente ao conduzir o
inqurito policial e a ofertar denncia. Da, uma vez que se trata aplicar uma interpretao
que, em geral, atuar em favor da administrao e contrariamente aos interesses da defesa
(aumentando, na maioria das vezes, o prazo prescricional), se amparar no extremo mais
cauteloso e conservador dentre as possibilidades para, enfim, se adotar a tese manifestada em
alguns julgados do Superior Tribunal de Justia, de se exigir como pr-requisito ftico para a
incidncia do art. 142, 2 da Lei n 8.112, de 11/12/90, o relevante grau de cognio penal
que se reconhece existir no recebimento da denncia por parte do juiz criminal - ou seja, a
existncia de ao penal em sentido estrito -, em razo do mesmo fato objeto da sede
disciplinar.
Neste rumo, tendo em vista a independncia das instncias, ainda que o fato parea
conter indcio de crime e at tenha sido objeto de atuao da autoridade policial e do membro
do Ministrio Pblico Federal, em termos prticos, deve o agente administrativo ter como
horizonte de seu trabalho o prazo prescricional da Lei n 8.112, de 11/12/90, qual seja, de
cinco anos para penas expulsivas, devendo a comisso e a autoridade julgadora envidarem
todos os esforos para que o PAD sempre seja concludo e julgado em at cinco anos e cento e
quarenta dias da instaurao, diante do risco de a utilizao do prazo a priori maior poder vir
a sofrer questionamentos judiciais, caso no tenha havido a instaurao de ao penal.
Ratifique-se, vista de todo o exposto, que, uma vez configurados os pr-requisitos
fticos concomitantes em instruo processual penal em face de conduta que possui
verossimilhana e subsuno criminais, inafastvel a incidncia do prazo prescricional
previsto no CP, visto que o comando do 2 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no
comporta discricionariedade.
luz do amparo inegavelmente concedido pelo Enunciado CGU/CCC n 5, no cabe
aqui negar a plausibilidade e at a legalidade de a comisso processante manifestar em seu
relatrio e assim tambm entender a autoridade administrativa competente para o julgamento
que o fato sob apurao, alm de permitir o enquadramento administrativo, tambm podendo

1131

configurar crime, pode autorizar a adoo do prazo prescricional penal, mesmo sem o
necessrio grau de cognio penal. A administrao pode adotar o discurso institucional de
que, embora no seja ilegal seguir, no tema em tela, o comando do Enunciado CGU/CCC n 5
e a referncia jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (quais sejam, de que assiste
autoridade administrativa a capacidade para aquilatar a verossimilhana e a subsuno
criminais da conduta concreta, independentemente de provocao da esfera criminal), opta,
conservadora e cautelosamente, diante da lacuna da Lei n 8.112, de 11/12/90, e da
controvrsia jurisprudencial, a condicionar a incidncia do 2 do art. 142 da citada Lei
existncia de pr-requisitos fticos concomitantes em esfera processual penal no elevado grau
de cognio acima defendido.
Neste rumo, pode-se defender a possibilidade de a administrao se socorrer do
Enunciado CGU/CCC n 5 e do julgado do Supremo Tribunal Federal para, diante de caso
especfico de extrapolao do usual prazo quinquenal para punibilidade expulsiva em que no
se tenha sequer a deflagrao de apurao em sede criminal e muito menos a instaurao de
ao penal, levar o apuratrio adiante e no declarar de ofcio a prescrio administrativa,
adotando o prazo prescricional penal com o fim de aplicar a pena cabvel. Alis, esta
possibilidade de um emprego residual encontra amparo na manifestao referencial
expressada pela Controladoria-Geral da Unio. No obstante, tambm de se deixar
inequvoco o risco de deciso judicial contrria a que o agente administrativo e a autoridade
julgadora expem o resultado final do trabalho ao assim computar a prescrio.
Assim, evidencia-se que o Estado-Administrao tem liberdade para analisar os diversos
elementos do tipo penal e decidir se o ilcito disciplinar tambm se apresenta como um fato
criminoso, aplicando, consequentemente, prazo prescricional diferenciado para o exerccio
da sua pretenso punitiva.
Deste modo, a autoridade administrativa, antes de determinar o arquivamento de um
processo correicional, devido ao lapso prescricional mximo de cinco anos j ter
transcorrido, deve ter a cautela de examinar o ilcito funcional sob a
tica do direito penal, o que poder apontar a possibilidade de aumento daquele prazo e
consequentemente a manuteno do ius puniendi da Administrao., Controladoria-Geral
da Unio, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, pg. 412, 2013, disponvel em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/ManualPAD.pdf
acesso
em
07/08/13

Superadas as controvrsias em torno da necessidade ou no de existncia de elevado

grau de cognio penal como pr-requisito ftico concomitante na esfera criminal, passa-se a
abordar os questionamentos acerca da forma de se instrumentalizar a aplicao do prazo
prescricional penal na sede disciplinar.
De um lado, se poderia cogitar da integral migrao da forma como a sede penal opera
o instituto da prescrio, com a qual se faria refletir, no que coubesse, na sede administrativa,
os comandos inseridos nos arts. 111 a 118 do CP. Nesta linha, a mais imediata comparao
que se faria seria a do termo inicial da contagem do prazo prescricional, qual seja, conforme a
regra geral do art. 111 do CP, se contaria o prazo prescricional a partir do dia da consumao
da conduta ilcita e no do conhecimento do fato. Tambm se poderia questionar se as
diversas hipteses suspensivas e interruptivas do curso da prescrio, todas de exclusiva
conotao penal, respectivamente previstas em dois incisos e em um pargrafo do art. 116 do
CP e em seis incisos do art. 117 do CP, teriam aplicabilidade na sede disciplinar.
Todavia, nenhuma destas possibilidades se sustenta, visto que a Lei n 8.112, de
11/12/90, em seu art. 142, ao tratar da prescrio, excepcionou a favor da influncia penal
exclusivamente a transposio do prazo da prescrio, conforme a literalidade do 2, nada
prevendo de alterao na forma administrativa de clculo prescricional. Ou seja, configuradas
as condies fticas para que incida o comando do 2 do art. 142 da Lei n 8.112, de

1132

11/12/90, na hiptese de o ilcito disciplinar em apurao tambm configurar crime, impe-se

to-somente que se substitua na contagem da prescrio da pena administrativa o prazo (o
quantum de tempo) prescricional que a lei penal prev para aquele ilcito criminal, mantendose a forma de computar a prescrio da sede administrativa. Em outras palavras, na hiptese
em tela, mantm-se inalterados os conceitos de que o termo inicial do prazo prescricional se
d com o conhecimento do fato por parte da administrao (e no com o cometimento do
fato); de que, uma vez conhecido o fato, a instaurao do PAD ou da sindicncia disciplinar
tem de se dar dentro do prazo prescricional e interrompe a prescrio; de que a interrupo
cessa-se, por uma nica vez, sem nenhuma aplicabilidade disciplinar das hipteses previstas
nos seis incisos do art. 117 do CP, em cinquenta, oitenta ou 140 dias, de acordo com o rito; de
que, a partir da, computa-se na ntegra o prazo prescricional; e de que somente por
determinao judicial que se suspende a contagem da prescrio, restando tambm
inaplicveis as trs possibilidades suspensivas do art. 116 do CP. A nica especificidade que
se tem na hiptese em tela que o prazo (o valor temporal) prescricional, seja para instaurar
aps o conhecimento do fato, seja para aplicar a pena aps cessada a interrupo, aquele que
a lei penal prev para a prescrio do crime (e no o de cinco anos, por exemplo, para as
penas expulsivas administrativas).
A interpretao acima, acerca da manuteno da forma de cmputo da prescrio
administrativa, aplicando-se apenas o prazo da lei penal quando o ilcito administrativo
tambm configura crime, encontra apoio na jurisprudncia no s administrativa mas tambm
do Superior Tribunal de Justia e na doutrina, verbis:
Parecer PGFN/Cojed n 1.172/2013: 32. Alerte-se, por oportuno, que, embora se aplique
o prazo previsto na seara penal, a sua aplicao na esfera administrativa regida pelas
normas administrativas. Ou seja, no obstante a aplicao dos prazos de prescrio da lei
penal, as hipteses de incio, interrupo e suspenso da Lei n 8.112, de 1990, continuam
a ser aplicveis porque ali se encontram previstas expressamente.
STJ, Mandado de Segurana n 10.078: Ementa: 2. Havendo o cometimento, por servidor
pblico federal, de infrao disciplinar capitulada tambm como crime, aplicam-se os
prazos de prescrio da lei penal e as interrupes desse prazo da Lei 8.112/90, quer dizer,
os prazos so os da lei penal, mas as interrupes, do Regime Jurdico, porque nele
expressamente previstas. Precedentes. 3. A Administrao teve cincia, em 22/5/1995, da
infrao disciplinar praticada pelo impetrante, quando se iniciou a contagem do prazo
prescricional que, todavia, foi interrompido com a abertura da sindicncia, em 16/9/1995.
Ocorrendo o encerramento dessa investigao em 15/12/1995, a partir desta data o prazo
de prescrio comeou a correr por inteiro.
STJ, Mandado de Segurana n 9.568: Voto: (...) Da leitura dos referidos dispositivos
legais, conclui-se que, havendo o cometimento, por servidor pblico federal, de infrao
disciplinar capitulada tambm como crime, observam-se os prazos de prescrio da lei
penal. Deduz-se, tambm, que a abertura de sindicncia ou a instaurao de processo
disciplinar interrompe a prescrio. (...) De outra parte, no obstante a aplicao dos
prazos de prescrio da lei penal, as hipteses de interrupo da Lei 8.112/90 continuam a
ser observadas porque ali se encontram previstas expressamente.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 9.772 e Recursos em Mandado de Segurana n
13.395, 15.585, 17.882, 18.319 e 21.930
Observe-se que apenas os prazos da prescrio penal sero utilizados pela esfera
administrativa, e no a forma de contagem, pois o 2 do art. 142 da Lei 8.112/90 se
referiu expressamente aos prazos e no forma de contagem., Vincius de Carvalho
Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 168, Fortium Editora, 1 edio, 2008

Vencidas as controvrsias acerca da necessidade ou no de pr-requisitos fticos

concomitantes na sede criminal e acerca da forma de se operar o instituto da prescrio, uma
vez que o dispositivo em comento da Lei n 8.112, de 11/12/90, traz tona o prazo
prescricional penal, faz-se necessrio abordar a diferenciao naquele prazo que o CP

1133

estabelece para a prescrio penal antes ou depois do trnsito em julgado da sentena

condenatria, de acordo com os arts. 109 e 110 do CP. Antes do referido trnsito em julgado,
verifica-se a prescrio penal em funo da pena in abstracto (ou seja, a prescrio
configurada de acordo com a pena mxima prevista no tipo penal abstratamente), dada no art.
109 do CP. Por sua vez, j tendo ocorrido o trnsito em julgado, verifica-se a prescrio penal
em funo da pena in concreto (ou seja, a prescrio configurada de acordo com a pena
efetivamente imposta na sentena do caso concreto, aps seu clculo final), dada no art. 110,
combinado com o art. 109, ambos do CP.
Embora mais uma vez seja silente a Lei n 8.112, de 11/12/90, a fonte jurisprudencial
j pacificou que, no caso de incidncia em sede disciplinar do comando do 2 do art. 142
daquela Lei, se, no momento de aplicao da pena administrativa sob molde do prazo
prescricional penal, ainda no houver trnsito em julgado de ao penal pelo mesmo fato, o
prazo prescricional a ser transposto para a forma de clculo administrativa aquele extrado
do art. 109 do CP, qual seja, regulado em abstrato pela pena mxima cominada ao
correspondente crime. Por outro lado, se, no momento de aplicao da pena administrativa
sob molde do prazo prescricional penal, j tiver ocorrido trnsito em julgado de ao penal
pelo mesmo fato, o prazo prescricional a ser transposto para a forma de clculo administrativa
aquele extrado do art. 110 do CP, qual seja, regulado em concreto pela pena efetivamente
aplicada ao crime sentenciado no caso concreto.
STJ, Mandado de Segurana n 10.078: Ementa: 4. Na esfera penal, o impetrante foi
condenado pena de 1 (um) ano e 4 (quatro) meses de recluso, havendo o trnsito em
julgado para a acusao em fevereiro de 2001. Por conseguinte, a prescrio passou a ser
de 4 (quatro) anos, porquanto calculada com base na pena in concreto, de acordo com os
arts. 109 e 110 do Cdigo Penal, c/c o art. 142, 2, da Lei 8.112/90. 5. Desse modo, o
prazo de prescrio tem como termo a quo a data de encerramento dos trabalhos de
sindicncia, que ocorreu em 15/12/1995, pelo que se tem como termo final 15/12/1999.
Assim, quando da publicao do ato de demisso do impetrante, em 23/9/2004, j havia
transcorrido integralmente o prazo prescricional da pretenso punitiva do Estado.
STF, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 30.965, Voto: Assim, havendo
sentena penal condenatria, o prazo prescricional para a punio disciplinar deve ser
computado segundo a pena em concreto aplicada. Tendo a condenao sido fixada em
dezoito anos, o prazo prescricional somente se encerraria vinte anos aps a data em que o
fato se tornou conhecido pela Administrao. A demisso do Recorrente ocorreu antes do
transcurso desse perodo, razo pela qual no h falar em prescrio da pretenso
punitiva disciplinar.
STJ, Mandado de Segurana n 14.040: Ementa: 1. O prazo da prescrio no mbito
administrativo disciplinar, havendo sentena penal condenatria, deve ser computado pela
pena em concreto aplicada na esfera penal, nos termos dos artigos 109 e 110 do Cdigo
Penal. Desse modo, no h falar em prescrio da pretenso punitiva estatal quando da
aplicao, em 2008, da penalidade de demisso a servidor condenado a 18 (dezoito) anos
de recluso pela prtica de ilcito que se tornou conhecido da Administrao em 1996, pois
no ultrapassados 20 (vinte) anos.
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 13.395: Ementa: 2. Ao se adotar
na instncia administrativa o modelo do prazo prescricional vigente na instncia penal,
deve-se aplicar os prazos prescricionais ao processo administrativo disciplinar nos
mesmos moldes que aplicados no processo criminal, vale dizer, prescreve o poder
disciplinar contra o servidor com base na pena cominada em abstrato, nos prazos do
artigo 109 do Cdigo Penal, enquanto no houver sentena penal condenatria com
trnsito em julgado para acusao, e, aps o referido trnsito ou improvimento do recurso
da acusao, com base na pena aplicada em concreto (artigo 110, pargrafo 1,
combinado com o artigo 109 do Cdigo Penal).
Idem: STF, Mandado de Segurana n 23.242; e STJ, Recursos em Mandados de
Segurana n 15.363 e 15.933

1134

Alis, este subtema refora o entendimento exposto acima, acerca da principal questo
inicialmente enfrentada - de ser necessrio o relevante grau de cognio penal encontrado no
recebimento da denncia por parte do juiz criminal -, pois, se todas as possibilidades que a
jurisprudncia (no s do Superior Tribunal de Justia mas tambm - destaque-se - do
Supremo Tribunal Federal) vislumbra para esclarecer qual o quantum a ser transposto se
vinculam e se reportam ao trnsito em julgado, ou seja, ao resultado definitivo da ao penal,
porque, indubitavelmente, deve-se se ter a instaurao da ao penal como o pr-requisito
ftico autorizador da incidncia do 2 do art. 142 da lei n 8.112, de 11/12/90, no fazendo
sentido se cogitar de menores graus de cognio penal. Apenas ad argumentandum, se fosse
para prevalecer a desnecessidade de qualquer grau de cognio penal ou mesmo se fosse para
prevalecer a necessidade de graus de cognio mais elementarmente atingidos apenas com a
instaurao de inqurito policial ou com a oferta de denncia, no faria sentido a
jurisprudncia remansosa de ambas as Cortes Superiores condicionarem a soluo da questo
em tela ao resultado final da ao penal.
Ainda neste tema, importante destacar, por um lado, que, uma vez aplicada a pena
administrativa antes de ocorrer trnsito em julgado de condenao penal pelo mesmo fato,
com base no prazo prescricional tomado pela pena em abstrato no art. 109 do CP, caso, ao
final do processo penal decorrente daquele fato, a pena em concreto tenha menor prazo
prescricional no art. 110 do CP, no se opera a retroao deste efeito na sede disciplinar, nem
mesmo se o apenado provocar a administrao com pedido de alguma espcie recursal ou de
reviso. Uma pena estatutria por fato tambm cominado como crime e que tenha sido regular
e tempestivamente aplicada (quer dizer, tendo sido a pena administrativa aplicada de acordo
com as regras processuais que a regulavam e dentro do prazo prescricional vigente poca,
contabilizado em funo da pena in abstrato, uma vez que ainda no havia sentena penal
condenatria transitada e julgado), no pode ser desconstituda em razo de posterior prazo
prescricional em concreto menor. Uma vez concretizada a apenao administrativa, como um
ato jurdico perfeito, esta no se modifica em razo de prescrio retroativa, pois, mesmo que
a sentena penal aplique, em concreto, pena de menor prazo prescricional, neste caso, o
instituto da retroatividade da prescrio no se reflete na sede administrativa. A sentena
penal condenatria transitada em julgado e a respectiva pena in concreto somente repercutem
no quantum do prazo prescricional administrativo se o PAD ainda estiver em curso.
STJ, Mandado de Segurana n 12.043: Ementa: 4. Ao se adotar na instncia
administrativa o modelo do prazo prescricional vigente na instncia penal, deve-se aplicar
os prazos prescricionais ao processo administrativo disciplinar nos mesmos moldes que
aplicados no processo criminal, vale dizer, prescreve o poder disciplinar contra o servidor
com base na pena cominada em abstrato, nos prazos do artigo 109 do Cdigo
Penal, enquanto no houver sentena penal condenatria com trnsito em julgado para
acusao[...] (RMS 13.395/RS, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Sexta Turma, DJ de
2/8/2004, p. 569). 5. No caso ora analisado, o ato demissrio - datado de 01 de setembro
de 2000 - foi publicado anteriormente sentena penal condenatria, prolatada em 22 de
junho de 2004, no havendo que se falar em aplicao infrao disciplinar os prazos
prescricionais penais com base na pena aplicada em concreto, seno com base na pena
cominada em abstrato, que, no caso do crime de peculato, o qual possui pena mxima em
abstrato de 12 (doze) anos, seria de 16 (dezesseis) anos.

Prosseguindo na esteira da discusso das repercusses advindas do prazo prescricional

previsto no CP, de se atentar que no necessariamente a incidncia do comando do 2 do
art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, significa um maior prazo prescricional na sede
administrativa. A princpio, at se pode cogitar de que jamais teria sido inteno do legislador
contemplar o servidor responsvel por ilcito to grave a ponto de configurar crime com um
prazo prescricional menor do que o prazo quinquenal das penas expulsivas estatutrias.
Todavia, tendo em vista que no h expressa previso na Lei de preservar o prazo mnimo
quinquenal, possvel, dependendo do crime, que o prazo da prescrio penal seja inferior a

1135

cinco anos, sobretudo quando se tem deciso penal transitada em julgado e que impe a
considerao da pena in concreto. Mesmo nestas hipteses de diminuio do prazo de
prescrio, preservando a coerncia, caso tenha sido provocada a sede penal devido ao mesmo
fato apurado disciplinarmente, no h como deixar de adotar o prazo prescricional penal, com
base em inaceitvel posicionamento casuisticamente favorvel administrao para defender
em vo a prevalncia do prazo quinquenal.
STJ, Mandado de Segurana n 8.560: Ementa: 1. Nos termos do art. 142, 2., da Lei n.
8.112/90, o prazo prescricional previsto na lei penal aplica-se infrao disciplinar
tambm capitulada como crime. 2. Tendo o TRF da 1. Regio, em sede de apelao
criminal, reduzido para o mnimo legal a pena imposta ao ora Impetrante pela prtica do
delito de concusso, o prazo prescricional deve ser regulado pelo disposto no art. 109,
inciso V, do Cdigo Penal (04 anos).
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 15.363: Ementa: (...) Logo, o prazo da
prescrio na esfera administrativa se computa da pena in concreto, (...), sendo, na
hiptese dos autos, de 4 (quatro) anos.
Idem: STJ, Recursos em Mandado de Segurana n 17.882 e 18.319

Por fim, em que pese mencionada deciso paradigmtica do Supremo Tribunal

Federal e ao Enunciado CGU/CCC n 5, mantm-se a recomendao exposta em 4.7.4.1,
quando se defendeu, com base no Parecer AGU n GQ-124, vinculante, e na Formulao Dasp
n 128, que no cabe comisso disciplinar apurar crime contra administrao pblica, nos
termos do art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90. Ao amparo do princpio da independncia
das instncias, conforme se ver em 4.14.3, na hiptese de o ilcito disciplinar tambm poder
caracterizar crime, a comisso processante indicia com base no ilcito disciplinar e, se for o
caso, no relatrio, conclui pelo seu cometimento e menciona a incurso criminal para a
autoridade administrativa competente para o julgamento (que a quem interessa de fato o
tema prescricional), cabendo ento a esta autoridade aplicar a pena expulsiva prevista na Lei
n 8.112, de 11/12/90, e, se for o caso de ainda no haver concomitante persecuo criminal,
proceder representao ao Ministrio Pblico Federal.
Ainda no que se refere consagrada independncia das instncias penal e
administrativa, caso se reflita na punibilidade disciplinar o transcurso do prazo tomado da
leitura conjunta do 2 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e do art. 109 ou do art. 110
do CP, a autoridade administrativa competente para declarar a prescrio disciplinar,
independentemente de manifestao do juzo criminal, em harmonia com os comandos do art.
112 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e do art. 52 da Lei n 9.784, de 29/01/99, ambos
mencionados em 4.13. Prosseguindo no rumo da independncia das instncias, de se
ressaltar que, na hiptese de apurao disciplinar sob incidncia do 2 do art. 142 da Lei n
8.112, de 11/12/90, o fato de se ter fludo o prazo prescricional referente punibilidade da
instncia penal no necessariamente, apenas por si s, tambm vincula a prescrio da
punibilidade administrativa, pois pode ocorrer de, para o quantum do prazo prescricional
advindo da lei penal, aplicado forma de cmputo administrativa, ainda no se tenha
configurado a prescrio da pena estatutria sob esta distinta forma de computar.
STF, Mandado de Segurana n 23.242: Ementa: I - Ilcito administrativo que constitui,
tambm, ilcito penal: o ato de demisso, aps procedimento administrativo regular, no
depende da concluso da ao penal instaurada contra o servidor por crime contra a
administrao pblica, tendo em vista a autonomia das instncias.
(...) em virtude da independncia das instncias, administrativa e criminal, a autoridade
julgadora (...) no est obrigada a aguardar futuro decreto judicial, declaratrio do
reconhecimento da supervenincia da barreira prescricional (...).
O prprio agente decisor administrativo pode apreciar e auto-aplicar os prazos
diretamente instncia administrativa (...) Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual
de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg. 805, Editora Fortium, 2008, 1

1136
edio

Por outro lado, em certo grau de mitigao da independncia das instncias e em

reforo ao entendimento ora esposado, a favor da adoo da postura mais cautelosa e
conservadora de se condicionar a aplicao do prazo de prescrio penal deflagrao da
apurao criminal, no se omite que, mesmo instaurado o processo penal, caso, antes da
apenao disciplinar, o servidor venha a ser absolvido na sede penal por ausncia de prova
suficientemente condenatria (j que a absolvio por comprovao da inocncia vincularia a
administrao a tambm nem sequer cogitar de responsabilizao), afasta-se o comando do
2 do art. 142 da Lei n 8.112, de 11/12/90, voltando a se operar o prazo prescricional
quinquenal previsto no inciso I do mesmo dispositivo legal.
STJ, Mandado de Segurana n 12.090: Ementa: 1. Nos casos em que o suposto ilcito
praticado pelo servidor pblico no for objeto de ao penal ou o servidor for absolvido,
aplica-se o disposto na legislao administrativa quanto ao prazo prescricional.
STJ, Embargos de Declarao em Recurso em Mandado de Segurana n 13.542:
Ementa: V - (...) Na presente hiptese, no obstante os crimes tenham sido objeto de
apurao em ao penal, os impetrantes foram absolvidos, ante a ausncia de provas
suficientes para a eventual condenao.
Voto: (...) Em que pese uma das infraes administrativas cometidas pelos recorrentes
tambm constituir crime e haver ao penal para a apurao, os servidores foram
absolvidos por ausncia de provas suficientes para a eventual condenao, nos termos do
art. 386, VI do Cdigo de Processo Penal, consoante se verifica s fls. 81/84. Assim, o
prazo prescricional da pretenso punitiva da Administrao a ser aplicado o
administrativo e no o penal. No havendo crime, ante a absolvio dos acusados, ausente
o parmetro da lei penal a regular o prazo extintivo da ao estatal.
STJ, Mandado de Segurana n 14.446: Ementa: Ainda que a falta administrativa
configure ilcito penal, na ausncia de denncia em relao ao impetrante, aplica-se o
prazo prescricional previsto na lei para o exerccio da competncia punitiva
administrativa; a mera presena de indcios de crime, sem a devida apurao em Ao
Criminal, afasta a aplicao da norma penal para o cmputo da prescrio (RMS
20.337/PR, Rel. Min. Laurita Vaz, DJU 07.12.2009), o mesmo ocorrendo em caso de o
Servidor ser absolvido na eventual Ao Penal (MS 12.090/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves
Lima, DJU 21.05.2007)(...).

4.13.4 - Peculiaridades do Abandono de Cargo

Conforme j abordado em 2.5.3.4 e em 4.7.4.1, o abandono de cargo um ilcito de
natureza instantnea, uma vez que a ilicitude se configura somente no exato e pontual
trigsimo primeiro dia de ausncia intencional ininterrupta (no se devendo confundir com o
fato de que a conduta absenteista e seus efeitos j se faam sentir desde o primeiro e alm do
trigsimo primeiro dia de falta). Ademais, ainda que o servidor se prolongue ao longo do
tempo em conduta absenteista, no h que se falar de configurao de mais de um ilcito a
cada 31 dias de ausncia ininterrupta. Tanto assim, em perfeito ajuste definio do art.
111, I do CP, que o abandono de cargo tem a contagem prescricional iniciada no trigsimo
primeiro dia de ausncia ininterrupta, no dia em que a ilicitude se consuma,
independentemente de o servidor perseverar na conduta absenteista.
Na hiptese de impossibilidade de aplicao de demisso em funo da prescrio,
sem que o servidor manifeste vontade de se exonerar, a recomendao administrativa de se
operar a exonerao ex officio, conforme manifestao da Advocacia-Geral da Unio, no
Parecer AGU n GQ-207, vinculante, reproduzindo duas Formulaes Dasp:
Ementa: O entendimento que se vem observando de exonerar ex officio o servidor que
abandonou o cargo, pela impossibilidade de demisso, porque extinta a punibilidade pela

1137
prescrio, j mereceu aprovao do Poder Judicirio, inclusive pela sua mais alta Corte.
3. (...) (b) o prazo prescricional inicia-se no trigsimo primeiro dia de ausncia do
servidor;
(c) apesar da prescrio, o fato do abandono persiste, devendo declarar-se a vacncia do
cargo, mediante exonerao ex officio;
(...)
4. As Formulaes do antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico, atinentes
ao assunto em questo, tm a seguinte redao:
N 3. Exonerao ex officio. Ser exonerado ex officio o funcionrio que, em face do
abandono do cargo, extinta a punibilidade, pela prescrio, no manifestara
expressamente vontade de exonerar-se.
N 98. Exonerao ex officio. A exonerao ex officio se destina a resolver os casos em
que no se pode aplicar demisso.
STJ, Mandado de segurana n 12.884: Ementa: (...) 3. A tese de que o abandono do
cargo se renova a cada 30 dias, haja vista a sua natureza de infrao permanente,
descabida, porquanto alm de no encontrar respaldo na doutrina e na jurisprudncia, a
lei clara ao estipular a data inicial em que se deve iniciar o cmputo do prazo
prescricional, da porque o intento administrativo to somente estabelecer hiptese de
prorrogao do prazo prescricional no prevista em lei. 4. A referida tese denota o intento
do ente estatal de criar uma nova hiptese infundada de renovao de prazo prescricional,
provavelmente para corrigir o equvoco relativo ao demasiado tempo que se levou para
instaurar o processo administrativo, deixando este ser atingido pela prescrio.

de se mencionar que a jurisprudncia no acata a recomendao supra da

Advocacia-Geral da Unio, no sentido de exonerar ex officio no caso de prescrio da
punibilidade de abandono de cargo continuado.
STJ, Mandado de Segurana n 7.318: Ementa: I - A exonerao ex officio (art. 34 da
Lei 8.112/90), no se destina a resolver os casos em que no se pode aplicar a demisso. II
- Cometida a infrao disciplinar, o direito abstrato de punir do ente administrativo
convola-se em concreto. Todavia, o jus puniendi s pode ser exercido dentro do prazo
prescrito em lei. Na hiptese dos autos, foi apurado que a servidora abandonou o Cargo de
Professora Universitria na Universidade Federal do Cear. Todavia, a Administrao
somente instaurou o processo administrativo disciplinar quando j havia expirado o prazo
prescricional. Desta forma, invivel a declarao de sua exonerao ex officio,
especialmente por se tratar de servidora efetiva e estvel, no incidindo nenhuma das
hipteses do art. 34 da Lei 8.112/90. III - O princpio da legalidade preconiza a completa
submisso da Administrao s leis. In casu, o ato atacado denotou postura ilegal por
parte da prpria Administrao, j que a soluo encontrada objetivou, apenas, minorar
os efeitos da sua prpria inrcia ao no exercer um poder-dever. Neste aspecto, a adoo
da tese defendida implica em verdadeira violao ao ordenamento jurdico. IV Reconhecida a prescrio, impe-se declarar a extino da punibilidade, tornando-se nula
a Portaria exoneratria, a fim que a servidora seja reintegrada ao servio pblico.
Idem: STJ, Mandados de Segurana n 7.113, 7.239 e 8.975

Por outro lado, se prescrita a punibilidade e o servidor manifesta vontade de se

exonerar, deve-se processar exonerao a pedido e no ex officio, conforme manifestao da
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-210, vinculante.
Ementa: Abandono de cargo. Prescrio. Proposta de exonerao ex officio. Havendo
nos autos quota do servidor manifestando sua inteno em desligar-se do servio pblico,
tal declarao deve ser recebida como pedido de exonerao, a ser concedida aps
declarada extinta a punibilidade pela prescrio.

Conforme tambm j aduzido em 4.7.4.2, em paralelo ao enquadramento

administrativo do art. 132, II da Lei n 8.112, de 11/12/90, h no CP, art. 323, a previso do
crime contra administrao pblica de abandono de funo.
CP - Abandono de funo
Art. 323. Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:

1138
Pena - deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.
1 Se do fato resulta prejuzo pblico:
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.
2 Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:
Pena - deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa.

E ainda de acordo com 4.7.4.2, existem manifestaes doutrinrias (e tambm

jurisprudenciais) no sentido de que a configurao do crime acima requereria um plus em
relao ao ilcito administrativo do abandono. Embora ambos presumam a conduta
intencional, poderia um se configurar independentemente do outro. Enquanto para o ilcito
administrativo o parmetro seria apenas temporal (afastar-se com inteno e conscincia das
atribuies do cargo por mais de trinta dias consecutivos), no crime, se requereria o prejuzo
(pelo menos em potencial) administrao pela descontinuidade do servio,
independentemente do perodo, com o agravamento caso efetive-se aquele potencial prejuzo
pblico ou caso ocorra em faixa de fronteira. Esta configurao independente, por
consequncia, manteria tambm dissociados os respectivos cmputos prescricionais.
TRF da 1 Regio, processo n 1997.010.00.53932-8/DF: Ementa: (...) Por se tratar o
abandono de cargo de infrao punvel com pena de demisso (art. 132, II, da Lei n
8.112/90), o prazo a ser observado de 05 (cinco) anos, a partir da data em que o fato se
tornou conhecido. Logo, no tendo havido interregno superior a 05 (cinco) anos entre o
conhecimento do fato e a punio dele decorrente, regular o procedimento apuratrio.
Ao comentar a falta consistente no abandono de cargo, prevista no inciso II do art. 132
da Lei n 8.112/90, procurei demonstrar sua autonomia administrativa e independncia
conceitual, em relao figura prevista no art. 323 do Cdigo Penal sob a rubrica
abandono de funo, para concluir que poder existir a falta administrativa sem que se
tenha configurado o crime de abandono de funo. Sendo o ilcito, puramente,
administrativo, o prazo prescricional de cinco anos. Francisco Xavier da Silva
Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 190, Editora
Forense, 2 edio, 2006

Todavia, embora se demonstre razovel a tese acima, de se impor para a configurao

do crime um requisito maior do que o exigido para a configurao da irregularidade
administrativa, a Advocacia-Geral da Unio se manifestou no sentido uniformizante da
configurao simultnea de ambas as espcies (impondo a este segundo o prazo da prescrio
penal), conforme Pareceres AGU n GM-7 e GQ-144, no vinculantes. Informe-se que a
redao original do art. 109, VI do CP estabelecia para o crime de abandono de funo o
prazo prescricional de dois anos - da, os Pareceres AGU mencionarem tal prazo; todavia,
dispositivo do CP atualmente prev trs anos para o prazo prescricional daquele crime,
importando que a leitura dos Pareceres da AGU seja atualizada, a fim de se harmonizar com o
atual ordenamento.
6. Quanto prescrio, cumpre registrar que, segundo o Parecer AGU/WM-8/98 (Anexo
ao Parecer GQ-144), (...), previsto tambm como crime, o abandono de cargo tem o mesmo
prazo de prescrio da lei penal, e da conjugao dos arts. 323 e 119, VI, do Cdigo Penal
e art. 142, 2, da Lei n 8.112, conclui-se que o prazo prescricional da infrao abandono
de cargo de dois anos.
8. Previsto como crime, no art. 323, o abandono de cargo tem seu prazo prescricional
regulado no art. 109, VI, ambos os dois do Cdigo Penal, isto , a prescrio verifica-se
em dois anos, a contar do trigsimo primeiro dia de falta ao servio, pois a administrao
tem imediato conhecimento dessa infrao ( 1 do transcrito art. 142 da Lei n 8.112).

Idntico mandamento (considerando, na anlise de um caso especfico, o abandono

como crime) extrado do Parecer AGU n GQ-211, vinculante. Em uma primeira leitura,
tambm se extrai deste Parecer AGU que o prazo da prescrio do abandono de cargo se d
em trs anos, adotando a prescrio criminal, de acordo com o estabelecido na redao atual

1139

do art. 109, VI do CP, na hiptese do crime no qualificado, no caput do art. 323 do CP, cuja
pena mxima de um ms de deteno. De se destacar que o art. 323 do CP prev duas
modalidades qualificadas do crime de abandono de funo, que recebem penas aumentadas
em relao ao caput: havendo prejuzo efetivo (patrimonial ou no) para a administrao e
no a simples probabilidade de dano, a pena mxima passa para at um ano de deteno,
levando a prescrio penal para quatro anos; e tendo o crime ocorrido em faixa de fronteira, a
pena mxima passa para at trs anos de deteno, levando a prescrio penal para oito anos.
Conforme j foi aduzido em 4.13.1.5, a primeira aferio de prescrio se d desde o
conhecimento at a instaurao do procedimento disciplinar e, neste caso especfico do
abandono de cargo, presume-se conhecido o fato no trigsimo primeiro dia de ausncia
consecutiva ao servio. A partir da, naquela leitura inicial, a autoridade competente teria o
prazo de trs anos para instaurar o rito sumrio (para se mencionar apenas a hiptese no
qualificada do crime, que leva maior diferena em relao regra geral da Lei n 8.112, de
11/12/90). E, quanto ao segundo momento de aferio da prescrio, aquele Parecer AGU n
GQ-211 esclarece ainda que o cmputo se d na forma prevista na Lei n 8.112, de 11/12/90,
conforme 4.13.3, ou seja, a instaurao interrompe a prescrio, at deciso final (ou
cinquenta dias, no caso do rito sumrio), aplicando-se a partir da o prazo prescricional penal,
que seria de trs anos (na hiptese no qualificada do crime), para aplicar a pena de demisso.
5. (...) Se o servidor comeou a faltar a partir de 26 de julho de 1995 e no mais
compareceu ao servio, a Administrao teve conhecimento imediato da infrao. O curso
da prescrio interrompeu-se em 24/7/96, com a instaurao do procedimento apuratrio
(Lei n 8.112/90, art. 142, 3). O prazo final para julgamento se encerrou em 8/10/96.
Novo prazo prescricional voltou a fluir por inteiro em 9/10/96 (Lei n 8.112/90, art. 142,
4). J em 9/10/98, estava, desta forma, prescrita a pretenso punitiva da Administrao,
impossibilitando a aplicao da pena de demisso ao servidor.

Todavia, de se destacar que o citado Parecer AGU to-somente aborda a questo da

adoo do prazo prescricional do crime, no deixando claro a situao sobre a qual emitiu-se a
manifestao e no esclarecendo o tema enfocado em 4.13.3, acerca da plausibilidade ou no
e da condicionante de se fazer prevalecer aquele prazo.
Diante desta possibilidade de dois entendimentos conflitantes acerca do quantum do
prazo prescricional do ilcito de abandono de cargo (de cinco ou de trs anos), por um lado, se
poderia adotar a tese de compatibilizar o Parecer AGU com o entendimento do Superior
Tribunal de Justia, j mencionado e reproduzido em 4.13.3, assentando-se que o prazo de
prescrio de trs anos somente se aplicaria ao abandono de cargo se a sede criminal tivesse
sido instaurada, com o recebimento da denncia por parte do juzo penal, em decorrncia da
hiptese no qualificada do crime de abandono de funo, ou seja, sem prejuzo efetivo e fora
de faixa de fronteira (qualificaes que levariam o prazo respectivamente para quatro e oito
anos). No havendo tal provocao da sede criminal especificamente em razo da conduta
absenteista do servidor, nesta primeira linha interpretativa, se poderia adotar a tese de
prevalecer a regra geral de manuteno, em sede administrativa, do prazo prescricional de
cinco anos para o abandono de cargo, com o cmputo conforme acima discriminado.
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 13.134: Ementa: Abandono de emprego. (...)
O prazo de prescrio aplicvel na espcie a da lei administrativa. Para que incida o
prazo da lei penal faz-se necessrio no s o ato disciplinar como tambm a devida
apurao criminal.
STJ, Mandado de Segurana n 12.884: Ementa: 1. Consolidou-se nesta Corte o
entendimento de que, no caso de cometimento por servidor pblico de infrao disciplinar
tambm tipificada como crime, somente se aplica o prazo prescricional previsto na
legislao penal quando os fatos tambm forem apurados na esfera criminal. Como na
espcie no houve tal apurao, de se aplicar o prazo prescricional de 5 anos, de acordo

1140
com o art. 142, I, da Lei n 8.112/90. 2. Transcorrido mais de 5 anos entre a data em que se
tomou conhecimento da ausncia da impetrante ao servio pblico (31 dia aps 13/07/98)
e a data de instaurao do processo administrativo (07/02/2006), primeiro marco
prescricional, de se entender prescrita a pretenso estatal de aplicar a pena de demisso
impetrante.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 7.706
Em virtude de razes geogrficas, poder incidir a modalidade mais grave de abandono
de funo em rea de fronteira (art. 323, 2, CP), cuja prescrio se d em oito anos (art.
109, IV, c.c art. 323, 2, CP), por ser crime cominado com pena mxima de trs anos de
deteno. Ainda podero ocorrer as modalidades singela (art. 323, caput, CP) ou a
agravada com o perigo pblico decorrente de fato (art. 323, 1, CP), respectivamente
com prescrio em dois e quatro anos, porque com penas mximas aplicveis inferior e
igual a um ano, em cada caso.
Note-se, contudo, que h margem para se estender o princpio de que, em no havendo
acusao na sede criminal, o prazo para punio do abandono de cargo, como todos os
demais ilcitos funcionais passveis de demisso, seria de cinco anos, temtica que ainda
aguarda definio jurisprudencial. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg. 844, Editora Fortium, 2008, 1
edio

Mas, embora conceitualmente este primeiro entendimento parea ser melhor

assentado, por outro lado, no se pode olvidar das manifestaes vinculantes da AdvocaciaGeral da Unio, reforadas ainda pelo julgado do Supremo Tribunal Federal e pelo Enunciado
n 5 da Comisso de Coordenao de Correio, da Controladoria-Geral, j reproduzidos em
4.13.3, que sustentam a tese de que o prazo de prescrio do abandono de cargo reflete o
prazo prescricional do crime de abandono de funo, independentemente de a sede penal ter
sido ou no provocada. Em outras palavras, de se acatar que se considere o prazo
prescricional de trs anos do crime de abandono de funo para balizar a ao punitiva
administrativa decorrente da comprovao de cometimento da infrao disciplinar de
abandono de cargo, independentemente de a esfera criminal ter sido ou no provocada de
forma especfica em razo de tal crime.
Ademais, considerando-se que, no caso da infrao disciplinar de abandono de cargo,
opera-se a incomum configurao de que o prazo prescricional administrativo (de cinco anos)
seria menor que a prescrio penal de que se cogitaria na hiptese de crime no qualificado de
abandono de funo (de trs anos), de se ressaltar que a prescrio um instituto jurdico de
ordem pblica e favorvel aos interesses da defesa e, portanto, deve ser vista sempre de forma
conservadora. Por mais este motivo, ratifica-se que, na prtica, a comisso e a autoridade
julgadora devem envidar todos os esforos para que o processo sempre seja concludo e
julgado em at trs anos e cinquenta dias da instaurao, diante do risco de a utilizao do
prazo quinquenal poder vir a sofrer questionamentos judiciais, ainda que a instncia criminal
no tenha sido provocada.
Encerrando o tema, novamente se reporta ao j aduzido em 4.13.3 para relembrar que
tudo o que aqui foi aduzido, mencionando-se prazos de prescrio penal de trs anos para a
hiptese de crime de abandono de funo no qualificado e de quatro ou de oito anos para
duas hipteses qualificadas refletem unicamente a hiptese de aplicao da pena in abstracto
(ou seja, a prescrio configurada de acordo com a pena mxima prevista no tipo
abstratamente). Havendo trnsito em julgado da ao penal de crime de abandono de funo,
de prevalecer o prazo prescricional associado pena in concreto efetivamente imposta na
sentena, com possibilidade inclusive de minorao do prazo prescricional em relao pena
abstrata, conforme os arts. 109 e 110 do CP.

4.13.5 - A Extino da Punibilidade

1141

4.13.5.1 - Deveres de Apurar e de Registrar Fato nos Assentamentos

A primeira causa de extino da punibilidade a prescrio. Mas aqui cabe uma
diferenciao, visto que h dois momentos em que pode ocorrer este instituto. J se abordou
em 4.13.1 a chamada prescrio em perspectiva, quando se defendeu a leitura criteriosa por
parte da autoridade instauradora antes da deciso de arquivar ou de instaurar apesar da
prescrio, vista da possibilidade de haver outra irregularidade ou outro responsvel.
Diferentemente, quando a prescrio se configura no curso do apuratrio instaurado, no cabe
nenhuma anlise discricionria ou subjetiva, pois, neste caso, por expressa determinao
legal, o poder-dever de se concluir a apurao do fato no atingido.
Ou seja, tanto em um caso quanto em outro, a prescrio no tem o condo de fazer
falecer o poder-dever da administrao de apurar o fato. Apenas se diferencia que, no
primeiro caso, o exerccio deste poder-dever pode ser afastado por razes discricionrias,
enquanto que, no segundo caso, ser vinculadamente levado adiante - nem em um caso e nem
no outro a prescrio por si s e obrigatoriamente afasta este poder-dever. Tanto assim que,
mesmo na primeira hiptese, nada impede que, no curso da apurao, surja ilcito com outro
prazo prescricional ou outro responsvel, de que no se tinha conhecimento; ou que a
autoridade julgadora tenha entendimento diferente da comisso. Pode tambm haver ilcito
civil que necessite da prvia configurao da irregularidade administrativa, bem como a
configurao desta pode provocar a instncia penal.
O instituto da prescrio, quando se opera na sede administrativa disciplinar, tem o
condo de fazer falecer apenas a punibilidade que a administrao deteria sobre o servidor
infrator, e no o poder-dever de apurar.
Se a prescrio extinguisse a apurao, se configuraria pr-julgamento de culpa, como
se o processo somente se justificasse como instrumento para aplicao de pena. Ademais,
direito e interesse do bom servidor a concluso da apurao que declare sua inocncia. Assim,
apurado o cometimento do fato ilcito, mas estando extinta a punibilidade, registra-se o fato
nos assentamentos funcionais do servidor, que ser levado em conta como antecedentes
funcionais, dentro do prazo permitido pelo art. 131 da Lei n 8.112, de 11/12/90 (e no como
reincidncia, pois a primeira pena no ter sido aplicada).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 170. Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade
julgadora determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.
No obstante, preceitua o atual Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio
(Lei n 8.112/90) que, extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora
determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor (art. 170). Tal
registro dever, futuramente, caso venha o servidor a cometer nova infrao, ponderar no
sentido de dosar para mais a pena a ser imposta, segundo assinala o art. 128 do diploma
legal referido. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo
Disciplinar, pg. 179, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
(...) por fora do disposto no art. 170 da Lei n 8.112/90 (...), tal fato dever ser
registrado nos assentamentos individuais do indigitado servidor.
Tais registros devero, obviamente, pesar como antecedentes negativos desfavorveis ao
servidor, caso venha ele se envolver em futuras questes de ndole disciplinar. Jos
Armando da Costa, Direito Administrativo Disciplinar, pg. 257, Editora Braslia
Jurdica, 1 edio, 2004

O mandamento do art. 170 da Lei n 8.112, de 11/12/90, deve ser compreendido luz
da anlise principiolgica e da interpretao sistemtica do diploma legal. Se,

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principiologicamente, se tem certo que a configurao da prescrio, seja em que momento

for (antes ou depois da instaurao do processo disciplinar), no afasta o poder de apurao e
faz falecer apenas a punibilidade, tem-se que a prescrio inibe apenas e to-somente a
aplicao de pena estatutria no servidor infrator aps o decurso de determinado perodo de
tempo (e as penas estatutrias, tambm por reflexo de forte base de princpio, tem lista
exaustiva no art. 127 da mesma Lei). No opera o instituto da prescrio sobre um outro
dispositivo legal da Lei, que do registro da ilicitude nos assentamentos, visto que tal registro
no pena, mas sim mero controle administrativo-gerencial. E esta percepo principiolgica
fica refletida no mandamento do art. 170 da referida Lei, que determina o registro do fato nos
assentamentos sem restringir hipteses acerca do momento de configurao da prescrio. A
Lei n 8.112, de 11/12/90, em perfeita consonncia com a base principiolgica que a informa,
no diferencia o mandamento do registro se a prescrio se deu antes ou depois da instaurao
do processo disciplinar.
Com isto, tem-se que, independentemente do momento em que se tenha configurado a
prescrio (antes da instaurao e, neste caso, mediante anlise discricionria da autoridade,
se decidiu pela instaurao; ou aps a instaurao e neste caso vinculadamente se promoveu a
apurao), caso se conclua, no curso do devido processo legal, que o servidor cometeu
ilicitude, a prescrio opera sobre a administrao inibindo-a de aplicar a pena estatutria
(advertncia, suspenso ou expulsiva) ao infrator, mas o fato deve ser registrado nos
assentamentos funcionais, pois isto no confunde, jurdica e sistematicamente falando, com
aplicao de pena estatutria.
A Lei n 8.112, de 11/12/90, prev expressa possibilidade de responsabilizao civil,
penal e administrativa da autoridade julgadora que der causa prescrio de infraes
disciplinares capituladas tambm como crime. No obstante, bvio que nada impede que,
havendo elementos de prova, por exemplo, de m-f, inteno ou injustificada negligncia, se
responsabilize qualquer autoridade que permita ou concorra para a prescrio de ilcitos
puramente administrativos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 169.
2 A autoridade julgadora que der causa prescrio de que trata o art. 142, 2, ser
responsabilizada na forma do Captulo IV do Ttulo IV.

4.13.5.2 - Morte do Acusado e Retroatividade Benigna da Lei

Alm da prescrio, em decorrncia da garantia constitucional de que a pena no passa
da pessoa do acusado, tambm se tem como bvia causa de extino da punibilidade
disciplinar a morte do servidor. Assim, na hiptese de, aps ter transcorrido regularmente a
fase contraditria do processo, o servidor vier a ser responsabilizado pelo cometimento de
irregularidade disciplinar mas falecer antes da aplicao da pena, esta restar inaplicvel (no
caso de pena capital, a responsabilizao no atingir o direito penso, pois a Lei prev
cassao de aposentadoria ou de disponibilidade mas no prev cassao de penso). Advirtase que a morte no afasta a possvel repercusso civil de reparar prejuzo, visto esta no ser
punitiva.
CF - Art. 5
XL - a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru;
XLV - nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o
dano e a decretao do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos
sucessores e contra eles executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido;
CP - Extino da punibilidade
Art. 107. Extingue-se a punibilidade: (Redao dada pela Lei n 7.209, de 11/07/84)

1143
I - pela morte do agente;
III - pela retroatividade da lei que no mais considera o fato como criminoso.
CPP - Art. 62. No caso de morte do acusado, o juiz somente vista da certido de bito, e
depois de ouvido o Ministrio Pblico, declarar extinta a punibilidade.
Parecer Asjur/CGU-PR n 290, de 28/09/07 - (...) luz dos 1 e 2, artigo 6, da Lei de
Introduo ao Cdigo Civil, o direito penso por morte dos dependentes configurou
situao jurdica consolidada antes do trmino do PAD, a qual foi incorporada
definitivamente aos respectivos patrimnios jurdicos consubstanciando, na verdade,
hiptese de direito adquirido dos dependentes, uma vez que exercitvel desde a data do
bito (...).
Ademais, diversa qualificao jurdica para os fatos, na ordem cronolgica em que
ocorreram, configuraria permisso para que a pena administrativa pudesse exceder da
pessoa do agente alcanando os seus dependentes, o que obstado pelo artigo 5, inciso
XLV, da Constituio Federal, (...)
Com efeito, no podendo a pena ultrapassar a pessoa do servidor infrator, a aplicao
subsidiria dos artigos 107, do Cdigo Penal, c/c 61 e 62, ambos do Cdigo de Processo
Penal, possibilita o reconhecimento da extino da punibilidade do agente pblico em
virtude de sua morte.
(...) com a morte do agente, a comisso de inqurito far juntar a certido de bito para
fins de extino da punibilidade no que concerne pena disciplinar, to somente.
E aqui, ao tratar da responsabilidade civil do servidor (...), a obrigao de reparar o dano
estende-se aos sucessores e contra eles ser executada, no limite do valor da herana (...).
Sebastio Jos Lessa, Do Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicncia, pg. 216,
Editora Braslia Jurdica, 4 edio, 2006

Alm das duas causas acima, tem-se ainda que, em analogia ao dispositivo de ndole
constitucional e penal, se pode considerar como causa de extino da punibilidade a
retroatividade da lei que no mais qualifica o fato como infrao disciplinar. Obviamente, em
sede disciplinar, atenta-se tambm para o princpio da irretroatividade da lei mais gravosa,
no havendo que se cogitar de responsabilizao por ato que, poca em que foi cometido,
no era tido como ilcito, ainda que posteriormente passe a s-lo.
Parecer AGU n GQ-91, no vinculante: 19. A prvia cominao de penalidade
administrativa em lei se compatibiliza com as assertivas compreendidas na doutrina
pertinente ao Direito Penal, na faceta de que a lei incidente poca do delito, no s no
que diz respeito aos pressupostos do crime, como tambm qualidade e quantidade
(extenso, intensidade, o quantum) da pena, direito que assiste ao infrator, que tem o
direito subjetivo pblico a que lhe seja aplicada a lei mais benfica anterior, ou seja, o
princpio da vedao da lei penal material ex post facto. A lei penal material a do
momento da consumao do crime ou do fato punvel. (Comentrios Constituio de
1988 - Jos Cretella Jnior, Ed. Forense Universitria, 1988, vol. I, p. 475)
20. A Lei n 8.112, de 1990, instituiu a penalidade de converso de exonerao em
destituio de cargo em comisso, em relao qual se perquire se incide sobre fatos
pretritos. Oportuno relembrar a manifestao desse doutrinador, consistente na
afirmao de que, em sendo a lei nova mais benfica (mais branda, mais benigna, mais
favorvel), ou quando no mais capitula o fato como crime, ocorre a retroatividade;
quando a lei nova mais severa, isto , comina pena maior do que a lei anterior, ocorre a
irretroatividade, ou o que o mesmo, prevalece a contrario sensu, a ultra-atividade da lei
vigente, dotada de eficcia, quando ocorreu o fato. (op. cit.).
STJ, Recurso em Mandado de Segurana n 12.539: Ementa: Retroatividade da lei que
prev penalidades s tem lugar quando beneficia, necessariamente, a condio do
acusado.
(...) [na] hiptese em que o ilcito administrativo se consuma inteiramente, na conduta e
em seus efeitos, em perodo anterior legislao mais gravosa, (...), efetivamente, no h
possibilidade de efeito imediato da legislao e muito menos retroatividade, ainda que
inexista, nesse caso, direito adquirido, ato jurdico perfeito ou coisa julgada em favor do
agente infrator.

1144
No h dvidas de que, na rbita penal, vige, em sua plenitude, o princpio da
retroatividade da norma benfica ou descriminalizante (...). Se esta a poltica do Direito
Penal, no haver de ser outra a orientao do Direito Punitivo em geral, notadamente do
Direito Administrativo Sancionador (...). Fbio Medina Osrio, Direito Administrativo
Sancionador, pg. 334, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005
O princpio da retroao da lei mais benfica, embora conquista do Direito Penal,
estende-se para outras esferas em que o Estado exerce poder punitivo. Com efeito, o direito
administrativo, em sua face sancionatria, comunga dos mesmos princpios gerais de
aplicao das normas penais, notadamente aquelas que regulam conflitos de direito
intertemporal. A expresso lei penal insculpida na garantia constitucional da
retroatividade da lei mais benfica - a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o
ru - abrange as leis que tipificam as sanes administrativas. Romeu Felipe Bacellar
Filho, Processo Administrativo Disciplinar, pg. 390, Editora Max Limonad, 2 edio,
2003

A extenso do princpio da irretroatividade da lei penal, na sede administrativa,

tambm se faz repercutir na perda de efeitos de eventuais registros de cometimento de
infrao punida com penas de advertncia ou de suspenso (j mencionados em 4.10.7.1), se,
no prazo de trs ou de cinco anos posteriores, lei posterior deixar de cominar como ilcita a
conduta apenada.
Por fim, especificamente para as infraes punveis com penas de advertncia e de
suspenso, a aposentadoria tambm opera extino da punibilidade, sem prejuzo do registro
do fato nos assentamentos. O mesmo no se d para as infraes graves, para as quais h a
previso legal da pena de cassao de aposentadoria.
Apenas a ttulo de informao, embora, a rigor, sejam voltados para esfera criminal, a
doutrina cita ainda como hipteses de extino da punibilidade atos de clemncia, previstos na
CF, tais como anistia, indulto e graa. Da, apesar de teoricamente at comportarem aplicao
extensiva na sede disciplinar, tem-se sua rara e pouco provvel aplicao.
Anistia
A anistia ato jurdico complexo, de clemncia soberana, formalmente ato legislativo, da
competncia do Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica (arts. 48,
VIII e 84, IV, da CF), cuja concesso sempre teve, historicamente, maior aplicao a
crimes com conotao poltica.
Trata-se de ato com carter de generalidade, ou seja, estendido a todos aqueles que
estejam nas condies da lei que a concede. (...)
Autores h que contestam a aplicabilidade de anistia a infraes disciplinares, por causar
grandes transtornos na esfera administrativa, e por ser intromisso de um Poder no campo
de atribuies de outro.
Entretanto, a doutrina mais significativa no sentido de sua admissibilidade. Com efeito,
se a clemncia soberana pode perdoar casos mais graves, que so os crimes, no h razo
para repelir sua aplicabilidade s faltas administrativas, que so em tese mais suaves.
Cretella Jr. adverte que importante ter presente a distino entre pena disciplinar e
criminal, no se aplicando primeira os efeitos da anistia seno quando a lei concessiva
(ou obviamente o dispositivo constitucional) a ela expressamente se referir. Caso
contrrio, a anistia no operar, p. ex., a reintegrao do funcionrio ou o cancelamento
da pena disciplinar, a no ser que a penalidade administrativa tenha sido aplicada, no
mesmo processo judicial, como acessria da condenao criminal. (...)
Indulto
Como a anistia, o indulto a manifestao de clemncia soberana, tambm genericamente
aplicvel a todos que se enquadrem nas condies descritas pelo ato concessivo, que, no
caso, da competncia exclusiva do Presidente da Repblica (art. 84, XII, da CF).
Aplica-se, no entanto, s a rus ou funcionrios j condenados.
Cabem, com relao ao indulto, exatamente os mesmos comentrios feitos ao instituto da
anistia: comunicabilidade restrita do indulto criminal ao campo administrativo,
admissibilidade de indulto tambm s infraes disciplinares, restringindo-se literalmente
aos termos do decreto concessrio.
Graa

1145
Tambm da competncia exclusiva do Presidente da Repblica (art. 84, XII, da CF), essa
forma de clemncia soberana difere do indulto pelo fato de dirigir-se a indivduo
determinado, j condenado. um indulto individual (...).
As repercusses da graa criminal na esfera administrativa so da mesma natureza das do
indulto, do qual, como se viu, espcie, restringindo-se aos precisos termos do decreto
concessivo. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pgs. 237 a
239, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

A ttulo de exemplo, mencione-se a anistia concedida, pela Lei n 8.878, aos servidores
e empregados que haviam sido exonerados, demitidos, despedidos ou dispensados, no perodo
entre 16/03/90 e 30/09/92, de forma inconstitucional ou ilegal ou por motivao poltica ou
ainda em decorrncia de movimento grevista, j mencionada em 3.2.4.1.2.
Lei n 8.878, de 11/05/94 - Art. 1 concedida anistia aos servidores pblicos civis e
empregados da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, bem
como aos empregados de empresas pblicas e sociedades de economia mista sob controle
da Unio que, no perodo compreendido entre 16 de maro de 1990 e 30 de setembro de
1992, tenham sido:
I - exonerados ou demitidos com violao de dispositivo constitucional ou legal;
II - despedidos ou dispensados dos seus empregos com violao de dispositivo
constitucional, legal, regulamentar ou de clusula constante de acordo, conveno ou
sentena normativa;
III - exonerados, demitidos ou dispensados por motivao poltica, devidamente
caracterizado, ou por interrupo de atividade profissional em decorrncia de
movimentao grevista.
Pargrafo nico. O disposto neste artigo aplica-se, exclusivamente, ao servidor titular de
cargo de provimento efetivo ou de emprego permanente poca da exonerao, demisso
ou dispensa.
Art. 2 O retorno ao servio dar-se-, exclusivamente, no cargo ou emprego anteriormente
ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da respectiva transformao e
restringe-se aos que formulem requerimento fundamentado e acompanhado da
documentao pertinente no prazo improrrogvel de sessenta dias, contado da instalao
da comisso a que se refere o art. 5, assegurando-se prioridade de anlise aos que j
tenham encaminhado documentao Comisso Especial constituda pelo Decreto de 23
de junho de 1993.

4.14 - RESPONSABILIDADES
Um nico ato cometido por servidor pode repercutir, simultaneamente, nas esferas
administrativa, penal e civil.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente
pelo exerccio irregular de suas atribuies.
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo,
que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.
Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes imputadas ao
servidor, nessa qualidade.
Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo
praticado no desempenho do cargo ou funo.
Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo
independentes entre si.
Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de
absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.

de se reiterar que uma das possveis consequncias do processo administrativo

disciplinar a configurao da responsabilidade administrativa do servidor por atos cometidos
no exerccio do cargo ou a ele relacionados. De acordo com a tripartio da responsabilidade
estabelecida no art. 121 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e a consequente enumerao de trs

1146

responsabilizaes nos arts. seguintes (122, 123 e 124), interpreta-se que o art. 124,
mencionando a responsabilidade civil-administrativa, reporta-se responsabilizao
administrativa propriamente dita (de forma que o prefixo civil se refere natureza cvel da
responsabilizao administrativa, que, embora no possua o dolo e a culpa expressos em seus
enquadramentos, deles no pode prescindir para se cogitar de enquadramento disciplinar,
conforme j comentado em 4.6.3). No obstante, no curso desta apurao administrativa, pode
a comisso se deparar com ilcitos civis ou penais. Nestes casos, a administrao deve adotar
algumas providncias legalmente previstas.
Ou seja, alm da responsabilizao administrativa (por atos contrrios ao Estatuto),
apurada no rito da Lei n 8.112, de 11/12/90, detalhadamente descrito em todos os tpicos
anteriores do presente texto, pode haver responsabilizao civil (por danos causados ao errio
e a terceiros e que tanto pode se esgotar excepcionalmente na via administrativa quanto em
regra pode necessitar de ingresso na via judicial) e responsabilizao penal (por crimes ou
contravenes cometidos como servidor e que obrigatoriamente segue o rito judicial do CPP),
conforme j abordado em 3.2.1.

4.14.1 - Responsabilizao Civil

Para o foco pessoal do agente pblico, de imediato, antecipe-se que, no atual
ordenamento jurdico, a responsabilidade civil de servidor tem natureza subjetiva. Em outras
palavras, a obrigao pessoal do agente pblico em reparar dano em decorrncia do exerccio
do seu cargo requer a comprovao de que a sua conduta causadora do prejuzo foi dolosa ou
culposa, em ato comissivo ou omissivo. Sem este pr-requisito essencial, ainda que a atuao
pblica do servidor tenha acarretado dano, no se cogita de responsabiliz-lo civilmente a
reparar. Relembre-se de 3.2.1 que a responsabilidade civil no tem ndole punitiva, mas sim
patrimonial e indenizatria.
Da mesma forma como se aduziu para a responsabilidade administrativa, em 3.2.3.5.2,
tem-se que a simples comprovao de que, objetivamente, de fato, ocorreu dano (avaria ou
quebra) ou desaparecimento (perda, extravio, furto ou roubo) de um bem, mercadoria ou
processo no necessariamente implica responsabilidade civil reparatria para o servidor cujo
nome consta do respectivo termo de responsabilidade e/ou para o servidor (se diferente) que o
tinha em uso ou guarda no momento da ocorrncia do fato. A responsabilizao civil tambm
de ndole subjetiva, no se tolerando cogitar de imposio meramente objetiva de reparar o
dano ou perda, sem a comprovao do nimo subjetivo do responsvel.
Neste rumo, repete-se, com maior aplicabilidade, uma vez que trata justamente de
repercusso civil, a seguinte deciso adotada pelo Tribunal de Contas da Unio:
TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio: No caso em exame, os fatos so
estes: os agentes pblicos receberam alguns objetos integrantes do patrimnio da entidade
e deles passaram recibo. Este documento constitui termo de responsabilidade. Os objetos
foram subrepticiamente subtrados das salas da repartio por terceiro desconhecido. A
autoria do ilcito no foi descoberta pelo procedimento legal especfico. Com fundamento
nesses fatos, entende o Ministrio Pblico que os elementos apresentados so insuficientes
para precisar, adequadamente, a responsabilidade da autoridade administrativa.
Voto: Devero ressarcir o Errio aqueles que, dolosa ou culposamente, derem causa a
prejuzo ao patrimnio pblico. No caso vertente, conforme bem assinalado pelo
representante do Parquet, tal hiptese no restou configurada nos autos. O Termo de
Responsabilidade somente obrigar o respectivo signatrio a responder subsidiariamente
pelo desvio do bem sob sua guarda caso se comprove que sua conduta contribuiu para o
desaparecimento do mesmo.

1147

No obstante, novamente recomenda-se que o servidor signatrio do termo de

responsabilidade e/ou detentor do bem objeto de furto ou roubo registre a ocorrncia policial,
no Departamento de Polcia Federal (conforme competncia estabelecida no art. 144, 1, I e
IV da CF), e comunique o fato a seu chefe imediato (esta comunicao chefia
recomendvel tambm no caso de dano de bem).
Analogamente ao que se exps para responsabilizao administrativa, no se cogita de
responsabilizar civilmente um servidor, obrigando-o a indenizar a Unio por um bem
danificado ou extraviado, descontando de sua remunerao, sem antes se ter comprovado, no
devido processo legal, com ampla defesa e contraditrio, seja em via administrativa, seja em
via judicial, que ele, no exerccio de seu cargo, agiu com culpa ou dolo no evento.
Neste ponto, ressalve-se a simplificao introduzida pela Instruo Normativa CGU n
4, de 17/02/09, conforme j aduzido em 3.2.3.5.2. Segundo esta norma, o dano ou
desaparecimento de bem decorrente de conduta culposa por parte do servidor e causador de
prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode ter sua apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar,
se o agente pblico aquiescer em ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou
sindicncia disciplinar. Ou seja, aquela norma atuou inovando apenas a sede disciplinar, em
nada alterando a repercusso civil, no sendo relevante para o presente tpico.
Menos ainda se pode cogitar de exigir de um grupo de servidores a indenizao de um
bem pelo simples fato de todos trabalharem no local onde se deu o sinistro, diluindo a
responsabilidade civil sem o devido processo legal, se foi impossvel a individualizao ou se
a administrao no foi capaz de identificar o responsvel. Assim, repetem-se as citaes de
fontes administrativas e doutrinria.
Parecer AGU n GM-1, vinculante: Ementa: A imputao administrativa da
responsabilidade civil exige que se constate a participao de todos os envolvidos nas
irregularidades, considerados individualmente.
Formulao Dasp n 261. Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa deve ser individualizada no respectivo processo,
vedada, na impossibilidade de indicao do culpado, a sua diluio por todos os
funcionrios que lidaram com os valores extraviados.
(...) no se permite a extenso da responsabilidade, de modo genrico, quando no for
possvel a individualizao da responsabilidade. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 184, Editora Consulex, 2 edio, 1999

A imputao de que foi determinado servidor que, com inteno, negligncia,

impercia ou imprudncia, danificou ou extraviou o bem (ou propiciou que terceiro o fizesse)
pode decorrer de vrias formas juridicamente lcitas de comprovao, sendo aceitos desde o
reconhecimento no litigioso por parte do prprio servidor (como o TCA, por exemplo, j
exposto em 3.2.3.5.2) ou apuratrios administrativos (de que a sindicncia disciplinar e o
PAD so os principais exemplos, podendo-se ainda citar a tomada de contas especial,
detalhada ao final do presente texto), at apuraes em processos civis judiciais (ao de
reparao de dano - ou ao indenizatria - e ao de improbidade), antes mesmo de
apuraes administrativas, vista da consagrada independncia das instncias.
No se confunde a concluso obtida em meios administrativos de que o servidor, no
exerccio culposo ou doloso de seu cargo, acarretou prejuzo com a independente apurao da
responsabilidade civil indenizatria, que, em regra, requer rito judicial. Obviamente que a
apurao da responsabilidade civil (de repercusso patrimonial), no rito judicial,
independente da apurao da responsabilidade administrativa (de repercusso punitiva, no rol
do art. 127 da Lei n 8.112, de 11/12/90), podendo ocorrer antes, simultaneamente ou depois

1148

desta ltima. Nada impede o ajuizamento da ao civil antes mesmo de sequer se ter
instaurada apurao administrativa ou antes de se ter tal apurao concluda. Destaque-se que,
mesmo que j exista apurao administrativa acerca de dano causado por servidor com dolo
ou culpa no exerccio de seu cargo, pode haver a independente ao judicial, com seus
requisitos probatrios prprios do CPC e garantindo ao acusado o exerccio da ampla defesa e
do contraditrio, para apurar a responsabilizao civil, cujo resultado pode at discrepar
daquele obtido na sede administrativa. No obstante, sem negar a independncia das
instncias, o que se recomenda, no caso de j haver a prvia apurao da responsabilidade
administrativa, que a administrao aproveite-a como pea de instruo da ao civil
judicial, auxiliando na individualizao da responsabilidade civil de indenizar, uma vez que
ambas as instncias guardam ndole subjetiva.
No caso especfico em que a apurao da culpa subjetiva deu-se no escopo da
sindicncia disciplinar ou do PAD, a comisso, aps ter quantificado ou ao menos indicado o
prejuzo, ao final, prope autoridade julgadora que proceda comunicao do fato unidade
do local de ocorrncia do fato, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Secretaria
Federal de Controle Interno, da Controladoria-Geral da Unio (CGU/SFC), conforme exposto
em 4.10.7.3. Este comunicado se justifica para que as instituies acima possam tomar suas
respectivas providncias na busca do ressarcimento do dano, que podem variar desde a
simples lavratura de um acordo amigvel com o responsvel at a promoo de um processo
judicial de execuo.
Lembre-se de que o processo administrativo disciplinar no pode ter por efeito ou
penalidade compelir o servidor a ressarcir os prejuzos causados Administrao, visto
que as penalidades cabveis em seu bojo so apenas aquelas previstas em lei (art. 127, I a
VI, art. 130, 2, todos da Lei federal n 8.112/1990. Antonio Carlos Alencar Carvalho,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 122 e 123, Editora
Fortium, 2008, 1 edio

Conforme se ver adiante, dependendo de a quem o servidor tenha causado prejuzo

exercendo seu cargo, a responsabilizao de reparar pode encerrar-se totalmente na esfera
administrativa, sem necessidade de provocao judicial, ou pode ser necessrio o ingresso em
juzo. Na verdade, a cobrana administrativa direta do dbito exceo, possvel apenas com
aquiescncia do servidor ou em razo de impossibilidade de execuo judicial. Em regra, temse a inscrio do dbito em dvida ativa no tributria, para execuo judicial.
A ao civil por responsabilidade do servidor em razo de danos causados ao errio
imprescritvel.
CF - Art. 5
XLV - nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o
dano e a decretao do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos
sucessores e contra eles executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido;
Art. 37.
5 A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes
de ressarcimento.

No sendo a responsabilizao civil de ndole punitiva, tem-se que a ela no se aplica a

garantia constitucional de que a pena no passa da pessoa do acusado, sendo certo que, em
caso de morte do responsvel, os sucessores arcam com a obrigao de reparar o prejuzo
causado pelo agente, at o limite da herana.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 122.
3 A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles ser executada,
at o limite do valor da herana recebida.

1149

Ratifica-se o j exposto em 4.7.4.4.1: no caso de ato funcional de natureza mproba,

para que se cogite de enquadramento no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, tomando
por definio algum ato de improbidade administrativa definido no art. 10 da Lei n 8.429, de
02/06/92 (qual seja, da espcie de ato gerador de dano ao errio), deve de fato a comisso
estar diante de prtica ensejadora do prejuzo e que tal prejuzo seja quantificvel, cabendolhe inclusive tal quantificao (ainda que preliminar); em consequncia desta linha
interpretativa excludente, as condutas dolosas de natureza mproba suscitadoras de inferncia
de algum dano ao errio mas em que este reste completamente inquantificvel devem ser
objeto de enquadramento no art. 9 ou no art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92.
No Anexo III, sero agrupados todos os apontamentos que possam interessar a respeito
deste tema.

4.14.1.1 - Dano Causado ao Errio

Uma vez comprovada, administrativa ou judicialmente, a culpa subjetiva do servidor,
quando, no exerccio do seu cargo, causa dano apenas ao prprio errio, recomenda-se, com
base na irredutibilidade salarial (do art. 7, VI da CF) e no carter alimentar da remunerao,
que a administrao somente desconte em folha se o agente reconhecer aquela
responsabilidade apurada e, no dispondo de outros recursos ou bens para pagar, autorizar
desconto (no limite mnimo de 10% da remunerao, de acordo com a atual redao do art. 46
da Lei n 8.112, de 11/12/90). Ou seja, neste caso, a soluo at pode se limitar esfera
administrativa, sem necessidade de a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ajuizar ao
civil de cobrana forada.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 46. As reposies e indenizaes ao errio, atualizadas at
30 de junho de 1994, sero previamente comunicadas ao servidor ativo, aposentado ou ao
pensionista, para pagamento, no prazo mximo de trinta dias, podendo ser parceladas, a
pedido do interessado. (Todo o art. com redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45,
de 04/09/01)
1 O valor de cada parcela no poder ser inferior ao correspondente a dez por cento da
remunerao, provento ou penso.
2 Quando o pagamento indevido houver ocorrido no ms anterior ao do processamento
da folha, a reposio ser feita imediatamente, em uma nica parcela.
3 Na hiptese de valores recebidos em decorrncia de cumprimento a deciso liminar, a
tutela antecipada ou a sentena que venha a ser revogada ou rescindida, sero eles
atualizados at a data da reposio.
Art. 47. O servidor em dbito com o errio, que for demitido, exonerado ou que tiver sua
aposentadoria ou disponibilidade cassada, ter o prazo de sessenta dias para quitar o
dbito. (Todo o art. com redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
Pargrafo nico. A no quitao do dbito no prazo previsto implicar sua inscrio em
dvida ativa.
Art. 122.
1 A indenizao de prejuzo dolosamente causado ao errio somente ser liquidada na
forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que assegurem a execuo do dbito pela
via judicial.
STF, Mandado de Segurana n 24.182: Ementa: 2. Desaparecimento de talonrios de
tquetes-alimentao. Condenao do impetrante, em processo administrativo disciplinar,
de ressarcimento ao errio do valor do prejuzo apurado. 3. Deciso da Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados de desconto mensais, em folha de pagamento, sem a autorizao
do servidor. 4. Responsabilidade civil de servidor. Hiptese em que no se aplica a autoexecutoriedade do procedimento administrativo. 5. A Administrao acha-se restrita s
sanes de natureza administrativa, no podendo alcanar, compulsoriamente, as
consequncias civis e penais. 6. falta de prvia aquiescncia do servidor, cabe
Administrao propor ao de indenizao para a confirmao, ou no, do ressarcimento
apurado na esfera administrativa. 7. O Art. 46 da Lei no 8.112, de 1990, dispe que o

1150
desconto em folha de pagamento a forma como poder ocorrer o pagamento pelo
servidor, aps sua concordncia com a concluso administrativa ou a condenao judicial
transitada em julgado.
STF, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 524.143: Ementa: Servidor
pblico: a cobrana de valores indevidamente pagos pela Administrao ao servidor no
prescinde de processo administrativo, com obedincia aos princpios constitucionais da
ampla defesa e do contraditrio (v.g. MS 24.182, Gilmar Mendes, DJ 3.9.04)
[o desconto em folha] vlido inclusive na hiptese prevista no 6 do art. 37 da CF,
mas, em qualquer caso, necessria a concordncia do responsvel, porque a
Administrao no pode lanar mo dos bens de seus servidores, nem gravar
unilateralmente seus vencimentos, para ressarcir-se de eventuais prejuzos. Faltando-lhe
esta aquiescncia, dever recorrer s vias judiciais, quer propondo ao de indenizao
contra o servidor, quer executando a sentena condenatria do juzo criminal ou a certido
de dvida ativa (no caso de alcances e reposies de recebimentos indevidos). Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pg. 465, Malheiros Editores, 26 edio,
2001
Da mesma forma, o processo disciplinar no o meio adequado para se quantificar o
prejuzo causado pela Administrao Pblica. No mximo ele vai apontar a existncia de
prejuzo, contudo sua funo precpua no esta, mas sim apurar o que aconteceu na
esfera disciplinar, focando-se na conduta humana. O resultado contbil desta conduta
humana, muitas vezes, ter de ser delimitado em outro tipo de processo (tomada de contas
especial ou um processo judicial).
Alm disso, mesmo que se chegue concluso de que o servidor condenado em processo
disciplinar por um ilcito disciplinar responsvel tambm por um prejuzo financeiro
administrao (ilcito civil) ainda assim no poder a Administrao obrigar o servidor,
apenas com base no processo disciplinar, a ressarcir ao errio o prejuzo causado. O
Supremo Tribunal Federal (...), no Mandado de Segurana n 24.182-9 (...), decidiu que
...5. A Administrao acha-se adstrita s sanes de natureza administrativa, no podendo
alcanar, compulsoriamente, as consequncias civis e penais. 6. falta de prvia
aquiescncia do servidor, cabe Administrao propor ao de indenizao para a
confirmao, ou no, do ressarcimento apurado na esfera administrativa., Vincius de
Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 18, Fortium Editora, 1 edio,
2008

Relembre-se a conceituao j apresentada em 3.2.3.5.2. O termo errio, como

sinnimo de cofres pblicos, reflete a ideia de dinheiros ou recursos pblicos e abarca todos
os valores monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder da administrao e
destinados venda ou de qualquer forma conversveis em moeda. Da, errio ou cofres
pblicos significam, em sntese, delimitadamente, o conjunto de bens e de interesses de
natureza econmico-financeira de cada um dos entes federados, quais sejam, da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, relevando para o presente o que concerne Unio.
Diferentemente, de forma mais abrangente, a expresso patrimnio pblico (ou patrimnio
nacional) alcana no s os bens e direitos de valor econmico, mas tambm aqueles de
natureza artstica, histrica, turstica ou esttica pertencentes a cada ente federado, conforme
se mantm at os presentes dias a definio estabelecida pelo art. 1, 1 da Lei n 4.717, de
29/06/65, que regulamenta a ao popular. Da, patrimnio pblico ou nacional significa, em
sntese, todos os bens pblicos permanentes ou de consumo, materiais ou imateriais, ainda que
no destinados venda e no conversveis em dinheiro.
Mas se o servidor no reconhecer, deve a administrao, por meio da ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, ingressar no Poder Judicirio, a fim de ver inscrito em dvida
ativa no tributria o dbito apurado pela comisso (da, a relevncia das concluses ou
indicaes a cargo do colegiado, mencionadas em 4.10.7.3). Muito superficialmente, apenas
mencione-se que com esta inscrio, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional formar
unilateralmente um ttulo executivo, que redundar em um processo de execuo. J a
execuo desta dvida ativa no tributria, independentemente de em qual Ministrio tenha se

1151

originado, se concentrar na Procuradoria-Geral da Unio, rgo tambm da estrutura da

Advocacia-Geral da Unio e ao qual compete representar, judicialmente, os interesses da
Unio no litgio civil, que se estabelecer contra o servidor, uma vez que, luz do princpio da
indisponibilidade do interesse pblico, no pode a administrao dispor da indenizao em
favor do responsvel. Conforme o art. 122, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na falta de bens
que assegurem a execuo judicial do dbito, a indenizao pode ser liquidada na forma de
desconto na remunerao do servidor (novamente no limite mnimo de 10% da remunerao,
de acordo com a atual redao do art. 46 da Lei n 8.112, de 11/12/90).
STJ, Recurso Especial n 1.163.8551. Ementa: Em se tratando de responsabilidade civil
de servidor pblico por conduta dolosa ou culposa causadora de dano ao errio, somente
se houver sua autorizao formal ser possvel a realizao de descontos em seus
vencimentos de valores devidos a ttulo de ressarcimento, nos termos do art. 46 da Lei n
8.112/90, ou de sua cobrana por meio da emisso de GRU, como no caso. Se no houver,
contudo, sua expressa anuncia, necessrio o ajuizamento de ao judicial pela
Administrao com a finalidade de, apurada sua responsabilidade civil subjetiva, condenlo a ressarcir o prejuzo causado ao errio.

Mencione-se que h ainda outras possibilidades de se buscar o ressarcimento ao errio,

tais como instaurao de tomada de contas especial (abordado no Anexo III) ou ajuizamento
de ao judicial civil de improbidade.

4.14.1.2 - Dano Causado a Particular, Ao Regressiva e Denunciao Lide

Por outro lado, se a ao do servidor acarreta dano a particular, em decorrncia do art.
37, 6 da CF, a anlise requer uma separao de efeitos. Primeiramente, a responsabilizao
civil de ressarcir a vtima recai sobre o Estado, abrangendo o quantum o particular perdeu,
despendeu e deixou de ganhar em decorrncia do sinistro (ou seja, abrange desde o dano
emergente at o lucro cessante). Aqui, diferentemente da necessidade de se comprovar culpa
subjetiva do agente, de acordo com o que a doutrina chama de teoria do risco administrativo
(que assume a existncia de um risco inerente da atividade pblica sobre o particular), basta
vtima comprovar a ocorrncia do dano e o nexo de causalidade entre este dano e a ao ou
omisso da administrao para que j se justifique o dever estatal de indenizar, no lhe sendo
necessrio comprovar a culpa da administrao ou de seu agente. como se aqui se operasse
uma inverso do nus da prova, incumbindo administrao comprovar a culpa de terceiro,
ou a culpa concorrente ou exclusiva da vtima, ou fora maior e caso fortuito, para excluir ou
atenuar sua responsabilidade civil de reparar.
CF - Art. 37.
6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios
pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Complementando a anlise, retornando o foco para a repercusso sobre o servidor,

relembre-se que, conceitualmente, a responsabilizao civil de reparar o dano causado no
exerccio do seu cargo requer a comprovao, administrativa ou judicial, de que a conduta
eivou-se de dolo ou culpa. No havendo estes elementos da conduta, resta apenas a
responsabilizao objetiva do Estado em indenizar o particular.
Ou seja, para o caso em que a atitude dolosa ou culposa do servidor, no exerccio do
seu cargo, causa dano a terceiro, tm-se duas relaes jurdicas de naturezas totalmente
distintas: alm da j mencionada responsabilidade civil objetiva, na modalidade risco
administrativo (que liga o particular administrao, para a qual basta a comprovao do
dano e da relao causal entre a atividade pblica e o prejuzo), surge ainda, entre a

1152

administrao e o seu servidor, a responsabilidade subjetiva contra este ltimo, que requer a
comprovao da sua atitude culposa ou dolosa.
Neste caso, de dano dolosa ou culposamente causado pelo servidor a particular, no
exerccio de seu cargo, ao contrrio de quando o dano causado apenas ao prprio errio,
sempre haver processo judicial. A Unio somente indeniza o particular aps deciso judicial
definitiva de ao indenizatria (no lhe dado o direito de dispor do interesse pblico,
ressarcindo amigavelmente o particular). A vtima no tem relao direta com o servidor, que
somente responde por seus atos (dolosos ou culposos) perante a administrao.
O art. 37, 6 da CF assegura administrao, uma vez indenizada a vtima, o direito
de propor ao regressiva contra seu servidor cuja culpa subjetiva j foi previamente
comprovada. Assim, no h ao regressiva contra o servidor sem as anteriores condenao
definitiva da administrao e comprovao da culpa subjetiva do agente.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 122.
2 Tratando-se de dano causado a terceiros, responder o servidor perante a Fazenda
Pblica, em ao regressiva.

A jurisprudncia tem aceitado a denunciao lide, instituto previsto no art. 70, III do
CPC, com o qual o autor ou o ru do processo judicial chama a juzo terceira pessoa tida
como garantia do seu direito, a fim de v-lo desde j resguardado, caso venha a ser vencido na
lide. Tendo a vtima arguido na inicial da ao indenizatria no s a responsabilidade
objetiva do Estado mas tambm a culpa subjetiva do agente, cabvel o emprego daquele
instituto jurdico (no cabvel a denunciao lide quando no se argi a culpa subjetiva do
agente, pois se estaria incluindo fato novo no alegado na inicial). Assim, a Unio contesta a
ao indenizatria movida pelo particular e denuncia, como litisconsrcio, o servidor j
previamente responsabilizado.

4.14.2 - Responsabilizao Penal

Quanto responsabilizao penal, a autoridade administrativa que tem conhecimento
de indcios de crime ou contraveno obrigada a representar ao Ministrio Pblico Federal.
A rigor, conforme 4.10.7.4, como consequncia do julgamento, luz do art. 154, pargrafo
nico, e do art. 171, ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, a remessa ao Ministrio Pblico
Federal deve se dar ao final tanto da sindicncia disciplinar quanto do PAD, como decorrncia
da observncia dos princpios da legalidade, do devido processo legal e da presuno de
inocncia. Todavia, excepcionalmente, pode ser justificvel que a comisso encaminhe a
qualquer momento, antes do trmino do rito, representao penal autoridade instauradora, a
fim de que esta, se entender cabvel e se assim o caso exigir (por exemplo, para obteno de
provas judiciais ou para prevenir prescrio penal), remeta-a ao Parquet.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e
contravenes imputadas ao servidor, nessa qualidade.

Mas, em todo caso e sobretudo na hiptese excepcional e atpica da antecipao, a

proposta da comisso passa primeiramente pela autoridade instauradora, a fim de que se faa
anlise crtica jurdica cautelosa, avaliando apenas a existncia de indcios, j que no
competncia de agente administrativo apreciar crime e tambm com vista ao risco de prjulgamento ou de dependncia da instncia penal. Decerto que remessas prvias no
prejudicam a remessa final, prevista em Lei.
A partir da, na esfera penal, instaura-se o rito estabelecido no CPP, sintetizado abaixo,

1153

com as peculiaridades estabelecidas nos seus arts. 513 a 518, em funo de o agente ser
servidor. Especificamente no caso de ato de abuso de autoridade (como espcie do gnero
abuso de poder) que configure crime, segue-se o rito dos arts. 12 a 28 da Lei n 4.898, de
09/12/65, e no caso de crimes funcionais associados a licitaes, segue-se o rito dos arts. 100
a 108 da Lei n 8.666, de 21/06/93, conforme descrito em 3.2.1.
Diante da representao, o Ministrio Pblico Federal pode ou no solicitar a
instaurao de inqurito policial - no foco de interesse deste texto, ao Departamento de Polcia
Federal (conforme competncia estabelecida no art. 144, 1, I e IV da CF para atuar como
polcia judiciria da Unio, conforme j mencionado em 2.5.6.1). Se, com base apenas na
cpia do processo administrativo, o Ministrio Pblico Federal considerar que h indcios ou
provas de crime, pode dispensar o inqurito policial e oferecer diretamente denncia Justia
Federal de primeira instncia, solicitando instaurao da ao penal. Alm disto, caso haja
dano ao errio a reparar, o Parquet pode tambm solicitar o sequestro de determinado(s)
bem(ns) (medida cautelar que antecede a pena de perdimento, diferindo da indisponibilidade,
que recai genericamente sobre todo o patrimnio). Por outro lado, pode o Ministrio Pblico
Federal entender desde o incio descartada a repercusso criminal e arquivar a representao.
Apresentada a denncia, o juiz cita o acusado para que este apresente suas alegaes
prvias. O juzo pode acatar estas alegaes e no receber a denncia do Ministrio Pblico
Federal, no instaurando ao penal, podendo o Parquet recorrer segunda instncia
(Tribunal Regional Federal). Por outro lado, se o juiz no acatar as alegaes do acusado e
receber a denncia (contra o qu ele pode impetrar habeas corpus no Tribunal Regional
Federal), instaura-se a ao penal, procede-se instruo processual e, ao final, o magistrado
emite sua deciso, absolutria ou condenatria. Transitada em julgado esta deciso, h
hipteses (tanto de absolvio quanto de condenao) que repercutem na via administrativa,
conforme ser descrito em 4.14.4.
Relembre-se, conforme j aduzido em 4.3.9 que, nos termos do art. 319 do CPP, pode
o juiz determinar, como medida cautelar e sem prazo pr-definido, que o servidor ru do se
mantenha afastado do exerccio do cargo, quando houver possibilidade de o cargo ser usado
para a prtica criminosa
A ttulo de informao, acrescente-se que a lei processual penal, ao tratar de medidas
cautelares diferentes da priso, confere ao juiz o poder de, por representao da autoridade
policial ou do membro do Ministrio Pblico Federal ou ainda de ofcio, determinar o
afastamento do cargo de servidor que esteja respondendo ao penal, quando entender que a
permanncia em exerccio possa ser utilizada para a prtica criminosa. De se destacar que se
trata de instituto distinto e independente do afastamento preventivo previsto no art. 147 da Lei
n 8.112, de 11/12/90. Enquanto aquele primeiro tipo de afastamento do cargo decorre de
deciso judicial em vista da ao penal em curso e no tem marco final, o segundo tipo
compete autoridade administrativa em virtude se vislumbrar possibilidade de interferncia
no curso do processo administrativo e no pode ultrapassar 120 dias.
CPP - Art. 319. So medidas cautelares diversas da priso: (Redao dada pela Lei n
12.403, de 04/05/11).
VI - suspenso do exerccio de funo pblica ou de atividade de natureza econmica ou
financeira quando houver justo receio de sua utilizao para a prtica de infraes penais;
(Inciso acrescentado pela Lei n 12.403, de 04/05/11).

4.14.3 - Regra Geral da Independncia das Instncias

Como regra geral, prevalece a independncia das instncias, de forma que, em

1154

decorrncia de determinado ato cometido no exerccio do cargo, pode-se configurar a

responsabilizao administrativa a despeito de no se configurarem as outras duas. Ou, por
outro lado, configurando-se mais de uma responsabilizao, as respectivas apuraes so
realizadas de forma independente, na via correspondente e pela autoridade competente para
cada caso, sem que, em princpio, uma tenha de aguardar a concluso da outra e podendo as
penas se cumularem.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero
cumular-se, sendo independentes entre si.
Parecer AGU n GQ-164, vinculante: 35. (...) A ligao com a lei penal admitida pelas
normas disciplinares restrita, exclusivamente, ao afastamento da responsabilidade
administrativa no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou a autoria;
a demisso decorrente de condenao por crime contra a Administrao Pblica; e ao
prazo de prescrio (arts. 126, 132 e 142 da Lei n 8.112).
36. Essa interdependncia seria destoante do esprito e do sentido do art. 39 da C.F. e da
Lei n 8.112, de 1990, at mesmo porque o Direito Penal trata da restrio do direito de
liberdade, cominando a pena de priso simples, deteno e recluso, embora existam a
multa e as penas acessrias, como as interdies de direitos, quando o Direito Disciplinar
no versa sobre a pena corporal, porm, no tocante s mais graves ( dispensvel o
enfoque das apenaes mais brandas), prev a desvinculao do servidor. O primeiro ramo
destina-se a proteger, de forma genrica, a sociedade, sendo que o ltimo objetiva
resguardar especificamente a Administrao Pblica e o prprio Errio. So reas
jurdicas distintas, com penalidades de naturezas e finalidades diversas.
STJ, Mandado de Segurana n 8.998: Ementa: (...) III - A sano administrativa
aplicada para salvaguardar os interesses exclusivamente funcionais da administrao
pblica, enquanto a sano criminal destina-se proteo da coletividade. Consoante
entendimento desta Corte, a independncia entre as instncias penal, civil e administrativa,
consagrada na doutrina e na jurisprudncia, permite administrao impor punio
disciplinar ao servidor faltoso revelia de anterior julgamento no mbito criminal, ou em
sede de ao civil, mesmo que a conduta imputada configure crime em tese.
Idem: STF, Mandados de Segurana n 19.395, 20.947, 21.113, 21.301, 21.332, 21.545 e
22.656; e STJ, Mandados de Segurana n 7.024, 7.035, 7.205 e 7.138 e Recursos em
Mandado de Segurana n 9.859 e 10.592
STJ, Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 18.188: Ementa: III - A
independncia entre as instncias penal, civil e administrativa, consagrada na doutrina e
na jurisprudncia, permite Administrao impor punio disciplinar ao servidor faltoso
revelia de anterior julgamento no mbito criminal, mesmo que a conduta imputada
configure crime em tese. Somente em face da negativa de autoria ou inexistncia do fato, a
sentena criminal produzir efeitos na seara administrativa, sendo certo que a eventual
extino da punibilidade na esfera criminal - in casu pela suspenso condicional do
processo - no obsta a aplicao da punio na esfera administrativa.

4.14.3.1 - Absolvio Criminal por Insuficincia de Provas ou por Fato No Ser Crime e
Falta Residual
Como consequncia, tem-se, por exemplo, que a absolvio penal definitiva por falta
de prova suficiente para imputar criminalmente no afasta a possibilidade de haver
responsabilizaes administrativa e civil, uma vez que a instruo probatria na ao penal
muito mais exigente, de forma que um conjunto probatrio insuficiente para configurar crime
pode ser suficiente para configurar ilcito administrativo e obrigao de indenizar.
Formulao Dasp n 278. Absolvio judicial
A absolvio do ru-funcionrio, por no provada autoria, no importa em impossibilidade
da aplicao da pena disciplinar.
Apesar de superveniente sentena penal absolutria, esta no ter repercusso na esfera

1155
administrativa, verbi gratia, se fundamentada na insuficincia de prova para a condenao
penal (art. 386, VI, Cdigo de Processo Penal). Inexiste, nessa hiptese, efeito vinculante
da deciso absolutria proferida pelo juzo penal na instncia administrativa, pois que no
se enquadra nas hipteses sufragadas nos arts. 126, da lei federal n 8.112/90, e 935, do
Cdigo Civil em vigor.
A dvida para a imposio de pena criminal ao acusado no processo penal pode ser mais
rigorosamente cotejada pelo juiz ou tribunal competente, em face do maior rigor e cautela
requeridos na instncia judicial, do que aquela exigida para a aplicao de penalidade
disciplinar pela autoridade administrativa competente, a qual tem competncia para
apreciar os mesmos fatos de forma diversa (...). Antonio Carlos Alencar Carvalho,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 887 e 888, Editora
Fortium, 2008, 1 edio

Tambm, a absolvio criminal definitiva em razo de o fato no ser tpico (ou seja,
no ser crime) no impede a responsabilizao administrativa se o mesmo fato for ilcito
funcional (chamada falta residual), j que os enquadramentos administrativos so mais
abrangentes que as restritas tipificaes penais, conforme j abordado em 4.6.3.
STF, Enunciado da Smula n 18
Pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a
punio administrativa do servidor pblico.
(...) podemos conceituar falta residual como sendo aquela que toma como suporte
existencial de sua configurao fato no compreendido na sentena penal absolutria.
Donde se inferir que a sentena criminal absolutria definitiva, ainda que negue
categoricamente a existncia da infrao penal atribuda ao servidor, no poder lanar
eficcia na instncia disciplinar para elidir punio que se embase noutros fatos no
contemplados na sua disposio. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 397, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
No intuito de melhor aclarar a noo conceitual de falta residual, veja-se, por exemplo, a
hiptese do delito disciplinar consistente no ato de agresso fsica, no servio, a colega de
trabalho ou a terceiro que haja demandado a repartio. Tal comportamento configura,
nos termos do art. 132, inciso VII, da Lei n 8.112/90, transgresso disciplinar punvel com
demisso. E, ao mesmo tempo, constitui a infrao penal de leso corporal nos termos do
art. 129 da lei penal. Pois bem, se a sentena criminal passada em julgado conclui, de
modo seguro e categrico, que o funcionrio agressor agiu em legtima defesa, prpria ou
de terceiro, restar, ipso facto e ipso jure, insubsistente e sem validez a reprimenda
disciplinar que se tenha escorado nos fatos reconhecidos judicialmente como
descriminados.
Nesse caso, o servidor agressor, havendo sido demitido por essa razo, poder, com base
em tal decisrio penal, requerer no juzo cvel competente a sua reintegrao ao cargo de
onde fora despojado por essa razo. J no ocorrendo o mesmo quando sobre-reste
resduo disciplinar, isto , quando, verbi gratia, o autor da agresso fsica, mesmo em
legtima defesa, tenha-se comportado (desnecessariamente e com excesso) de modo
escandaloso no interior da repartio. Nesse caso, a conduta escandalosa, extrapolando o
universo ftico do comando sentencial que reconhece a circunstncia licitizante aludida
(legtima defesa), remanesce como razo jurdico-disciplinar idnea para motivar a
punio daquele servidor, cuja conduta poder enquadrar-se no art. 312 (sic), inciso V, da
referida lei.
De efeito, infere-se que essa parte remanescente o que constitui o resduo disciplinar em
comento, no alcanado pela deciso criminal absolutria, no sendo, por conseguinte,
elidida por ela. Jos Armando da Costa, Controle Judicial do Ato Disciplinar, pgs. 233
e 234, Editora Braslia Jurdica, 1 edio, 2002
(Nota: subentende-se que o autor quis se referir ao art. 132, inciso V, e no ao art. 312,
inciso V da Lei n 8.112, de 11/12/90.)

Tampouco interfere na independncia da instncia administrativa em relao

instncia penal o fato de, nesta sede criminal, ter se operado o instituto da transao penal,
previsto no art. 98, I da CF.

1156

4.14.4 - Excees Independncia das Instncias

Embora a princpio se consagre a independncia das instncias, h situaes que, uma
vez comprovadas no rito penal, repercutem necessariamente nas outras duas esferas.
Indubitavelmente, a sentena penal definitiva, exarada sob o manto dos rgidos
princpios do Direito Penal e do processo penal (tais como os princpios da reserva legal, da
tipicidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditrio, da defesa tcnica e da
verdade material), apresenta-se, tecnicamente, a priori e em tese, como uma deciso mais
qualificada e criteriosa que aquelas da esfera civil e administrativa.

4.14.4.1 - Absolvio Criminal por Inexistncia do Fato ou Autoria ou por Excludentes

de Ilicitude
Assim, como exceo independncia das instncias, buscando evitar decises
contraditrias, tem-se que as responsabilizaes administrativa e civil, decorrentes de crime,
sero afastadas pela absolvio criminal em funo da definitiva comprovao da inocorrncia
do fato ou da no autoria.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser
afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.
CC - Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo
questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas
questes se acharem decididas no juzo criminal.

Embora no expresso na Lei n 8.112, de 11/12/90, inclui-se tambm como exceo

independncia das instncias a possibilidade de a ao criminal comprovar a existncia de
excludente de ilicitude a favor do servidor (atuao ao amparo de estado de necessidade,
legtima defesa, exerccio regular de direito ou cumprimento de dever legal) ou comprovar a
sua inimputabilidade. Seria incoerente o juzo criminal aceitar que uma afronta a um bem
tutelado estivesse amparada por excludente de ilicitude e a autoridade administrativa no
acatasse tal concluso.
CPP - Art. 65. Faz coisa julgada no cvel a sentena penal que reconhecer ter sido o ato
praticado em estado de necessidade, em legtima defesa, em estrito cumprimento de dever
legal ou no exerccio regular de direito.
STF, Recurso Extraordinrio n 19.395: Ementa: A violao dos deveres que incumbem
ao funcionrio pode acarretar consequncias legais de trs sortes: penais, de direito
privado e disciplinares. To indiscutvel a competncia do Poder Judicirio para
conhecer das duas primeiras quanto a da autoridade administrativa para tomar
conhecimento das ltimas. Subordinar em tal caso a ao da autoridade administrativa
da autoridade judiciria, colocando-a na contingncia de conservar, at que esta se
pronuncie, um funcionrio no vitalcio, convencido de faltas que o incompatibilizam com
o servio pblico e exigem o seu afastamento imediato do cargo, seria desconhecer que as
duas obedecem a critrios diversos, dirigem-se a fins diversos e guiam-se por normas
tambm diversas. Um fato pode no ser bastante grave para motivar uma sano penal,
no reunir os elementos de um crime, e ser, entretanto, suficientemente grave para
justificar uma sano disciplinar. Se, porm, o julgado criminal negar no apenas o crime,
mas o prprio fato ou a respectiva autoria, foroso ser reconhecer o efeito daquele
julgado, no cvel. No caso, foi negado apenas a existncia do crime e isso no invalida o
processo administrativo, que teve transcurso legal e de que resultou a demisso do
funcionrio.
STJ, Recurso Especial n 1.090.425: Ementa: (...) 2. A sentena penal absolutria que
reconhece a ocorrncia de causa excludente de ilicitude (estado de necessidade) faz coisa

1157
julgada no mbito administrativo, sendo incabvel a manuteno de pena de demisso
baseada exclusivamente em fato que se reconheceu, em deciso transitada em julgado,
como lcito. (...)
No final dos trabalhos apuratrios, chegando a comisso, de modo unnime ou por
maioria, ao convencimento de que o fato atribudo ao acusado foi cometido em
circunstncias licitizantes (legtima defesa, estado de necessidade, estrito cumprimento do
dever legal ou exerccio regular de direito), dever, em vez de indici-lo, suscitar o
julgamento antecipado do processo. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 180, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
d) existncia reconhecida de excludente de criminalidade (art. 23 do Cdigo Penal): se a
sentena reconheceu que o ato foi praticado em estado de necessidade, legtima defesa,
estrito cumprimento do dever legal ou exerccio regular de direito, embora existente o fato,
e com autoria determinada, a conduta foi juridicizada e tal sentena faz coisa julgada no
cvel (art. 65, CPP). Portanto, na esfera administrativa o efeito o mesmo, a conduta perde
o carter de ilicitude. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo,
pg. 257, Editora Revista dos Tribunais, 1994, 1 edio

Anloga extenso deve ser aceita se o juzo criminal se manifestar pela excludente da
culpabilidade, seja em funo de coao irresistvel, seja em funo de obedincia hierrquica.

4.14.4.2 - Condenao Criminal Definitiva

Por fim, tem-se que, em primeira leitura, no CPP e na Lei n 8.112, de 11/12/90, a
condenao criminal definitiva no vincula de forma expressa as responsabilizaes
administrativa e civil se o ato criminoso englobar tambm uma falta disciplinar e dele
decorrer prejuzo ao errio ou vtima.
Mas, uma vez que a esfera penal, com toda sua cautela e rigor na aceitao da prova,
ainda assim considerou comprovados o fato e a autoria, pode parecer incompatvel e
incoerente que a instncia administrativa chegue a um resultado diferente.
Alm desta mencionada incoerncia, refora-se a tese da possvel repercusso da
sentena penal condenatria na sede disciplinar com o dispositivo expresso no art. 935 do
CPC, uma vez que tal sentena decide acerca da existncia do fato e do seu autor.
CPC - Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo
questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas
questes se acharem decididas no juzo criminal.
STJ, Mandado de Segurana n 13.599: Ementa: 2. O Processo Administrativo
Disciplinar no dependente da instncia penal, no se exigindo, dest'arte, para a
aplicao da sano administrativa de demisso, a prvia condenao, com trnsito em
julgado, do Servidor no juzo criminal, em Ao Penal relativa aos mesmos fatos; porm,
quando o Juzo Penal j se pronunciou definitivamente sobre esses fatos, que constituem,
ao mesmo tempo, o objeto do PAD, exarando sentena condenatria, no h como negar a
sua inevitvel repercusso no mbito administrativo sancionador. 3. nula a aplicao de
sano demissria a Servidor Pblico, quando a Comisso do PAD no logra reunir
elementos probatrios densos, srios e coerentes da prtica do ato infracional punvel com
a demisso e da sua autoria, mas se esses elementos j foram devidamente apurados na
instncia criminal, com a emisso de sentena condenatria, tem-se os fatos do PAD como
igualmente comprovados, eis que so os mesmos que serviram de supedneo ao Juzo
Penal.
Quando o funcionrio for condenado na esfera criminal, o juzo cvel e a autoridade
administrativa no podem decidir de forma contrria, uma vez que, nessa hiptese, houve
deciso definitiva quanto ao fato e autoria, aplicando-se o art. 935 do Cdigo Civil de
2002. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, pg. 592, Editora Atlas,

1158
19 edio, 2006

Acrescente-se ainda que o art. 92 do CP permite que o juiz manifeste na sentena a

perda do cargo. E, na hiptese de que o magistrado no o faa, em tese, a repercusso se daria,
caso ainda no tivesse sido processada a via administrativa (o que no comum) com o
enquadramento no art. 132, I da Lei n 8.112, de 11/12/90. Some-se ainda, em relao ao j
abordado em 4.7.4.1, que o art. 91 do CP prev outra repercusso: a perda de bens obtidos em
razo do crime, em favor da Unio, a ser precedida pela medida cautelar do sequestro de bens.
CP - Art. 91 - So efeitos da condenao:
II - a perda em favor da Unio, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-f:
b) do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua proveito auferido pelo
agente com a prtica do fato criminoso.

4.14.5 - Repercusso do Julgamento de Contas por Parte do Tribunal de

Contas da Unio
O Tribunal de Contas da Unio tem competncia constitucional (art. 71, II da CF) de
julgar as contas dos responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos e das autoridades que
derem causa perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Deste
julgamento, pode o Tribunal de Contas da Unio aplicar pena de multa, proporcional ao dano
(art. 71, VIII da CF).
Destaque-se que esta responsabilidade imposta pela Corte de Contas, como rgo
auxiliar do Congresso Nacional na realizao do controle externo (fiscalizao contbil,
financeira e oramentria) em nada se confunde com a responsabilizao administrativa a ser
imposta pelo Poder Executivo. So instncias independentes, consagrando a autonomia dos
Poderes. Tanto verdade que cabe ao Tribunal de Contas da Unio, detectando irregularidade,
alm de aplicar as sanes de sua alada, representar ao rgo administrativo do servidor
sobre irregularidades ou abusos que porventura apure quando do exerccio de sua competncia
(art. 71, XI da CF).
Guarda-se analogia ao que acima foi exposto, em 4.14.3 e 4.14.4, quanto esfera
penal, quando se tem julgamento de contas dos gestores pblicos por parte do Tribunal de
Contas da Unio. A regularidade de contas julgada pelo Tribunal no impede repercusso
disciplinar, em sede administrativa, contra o gestor, bem como no necessariamente o
julgamento pela irregularidade impe tal repercusso, pois, em que pese ao seu nome, o rgo
no integra o Poder Judicirio e, portanto, suas manifestaes no tm fora de coisa julgada.
Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 29. A deciso do TCU, adotada em vista de sua
funo institucional, repercute na ao disciplinar dos rgos e entidades integrantes da
administrao pblica na hiptese em que venha negar especialmente a existncia do fato
ou a autoria.
30. O julgamento da regularidade das contas, por si s, no indica a falta de tipificao de
infrao administrativa (...).
STF, Recurso em Mandado de Segurana n 29.912: Ementa: Surgem independentes as
atribuies da Controladoria-Geral da Unio, do Tribunal de Contas da Unio e de
comisso condutora de processo administrativo. Os primeiros so rgos responsveis,
respectivamente, pelo controle interno e externo das contas dos administradores. A cargo
da comisso fica a apurao de falta funcional.
A aprovao das contas pela Corte especfica no faz coisa julgada oponvel na esfera
administrativa., Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 296,
Editora Consulex, 2 edio, 1999

1159

1160

5 - CONTROLES INTERNO E EXTERNO DO PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
5.1 - VIAS RECURSAIS DE CONTROLE INTERNO
5.1.1 - Direito de Petio e Requerimento
Preliminarmente, convm abordar que a Lei n 8.112, de 11/12/90, em seus arts. 104 a
115, previu o chamado direito de petio (que, como gnero, sintetiza o direito de o
administrado se reportar e requerer diretamente administrao, em defesa de seu direito
particular ou de interesse legtimo), como reflexo das garantias estabelecidas no art. 5,
XXXIII e XXXIV da CF. E esta matria tem aplicao ampla na vida funcional, nas mais
diversas formas de manifestao da relao jurdico-estatutria que se firma entre servidor e
administrao, visto que a Lei a contemplou no seu Ttulo III, que especifica todos os direitos
e vantagens assegurados ao servidor perante a administrao. No , portanto, matria
encartada nos Ttulos IV e V, que tratam especificamente da disciplina e da correio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 104. assegurado ao servidor o direito de requerer aos
Poderes Pblicos, em defesa de direito ou interesse legtimo.
Art. 105. O requerimento ser dirigido autoridade competente para decidi-lo e
encaminhado por intermdio daquela a que estiver imediatamente subordinado o
requerente.
(Arts. 106 a 109 seguem em 5.1.1)
Art. 110. O direito de requerer prescreve:
I - em 5 (cinco) anos, quanto aos atos de demisso e de cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, ou que afetem interesse patrimonial e crditos resultantes das relaes de
trabalho;
II - em 120 (cento e vinte) dias, nos demais casos, salvo quando outro prazo for fixado em
lei.
Pargrafo nico. O prazo de prescrio ser contado da data da publicao do ato
impugnado ou da data da cincia pelo interessado, quando o ato no for publicado.
Art. 111. O pedido de reconsiderao e o recurso, quando cabveis, interrompem a
prescrio.
Art. 113. Para o exerccio do direito de petio, assegurada vista do processo ou
documento, na repartio, ao servidor ou a procurador por ele constitudo.
Art. 114. A administrao dever rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de
ilegalidade.
Art. 115. So fatais e improrrogveis os prazos estabelecidos neste Captulo, salvo motivo
de fora maior.

E o Estatuto prev, neste direito de petio, trs distintos institutos: o requerimento, o

pedido de reconsiderao e o recurso hierrquico (conforme seus arts. 105 a 107). Trazendo a
discusso para o enfoque disciplinar, este direito de petio, ao garantir ao servidor o direito
de participar do apuratrio, se reportando comisso ou autoridade competente, para junto a
elas requerer algo, materializa uma consequncia das garantias constitucionais da ampla
defesa e do contraditrio. E, na fase do julgamento, diferentemente do que se comentou em
4.4.1.4 (de que, no inqurito, conduzido pela comisso, no cabe recurso hierrquico contra
deciso do colegiado), possvel a interposio de recurso hierrquico contra deciso da
autoridade julgadora.
Abordando inicialmente o requerimento, necessrio de imediato destacar que o termo
gera certa confuso, visto que pode ser empregado tanto em sentido amplo como em sentido
estrito. Lato sensu, requerer pode ser compreendido, em gnero, como o prprio direito de
petio, com ele se confundindo, conforme art. 104 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Por outro

1161

lado, h o requerimento stricto sensu do art. 105 da mesma Lei, com o qual o servidor se
dirige administrao para solicitar algo de seu interesse ou para modificar alguma situao
que originariamente se mostra contrria a ele.
Lembrando que esta matria do direito de petio no se insere, na Lei n 8.112, de
11/12/90, no mbito da matria disciplinar, se revela de difcil concretizao a aplicao do
requerimento stricto sensu no processo administrativo disciplinar. Ademais, o art. 110, I da
Lei n 8.112, de 11/12/90, na nica ligao que a Lei expressou entre requerimento e matria
disciplinar, estabeleceu prazo prescricional de cinco anos para que o servidor requeira quanto
a atos de demisso ou de cassao de aposentadoria ou disponibilidade. Todavia, conforme se
ver adiante, em 5.1.3, especificamente na matria disciplinar, existe, por previso legal, o
instituto da reviso, com o qual o servidor pode voltar a discutir a imputao de
responsabilidade e a aplicao de qualquer pena. Enquanto esta reviso pode ser cogitada a
qualquer tempo, a previso genrica do direito de petio concede o requerimento sob prazo
prescricional de cinco anos. Diante da discrepncia no parmetro temporal, para a matria
disciplinar, elege-se o dispositivo mais especfico, qual seja, a reviso, em detrimento do
requerimento. Em 5.1.3, na apresentao do instituto da reviso, se propor a nica
interpretao que se vislumbra de aplicao do instituto do requerimento (quinquenalmente
prescritvel) matria disciplinar.
Assim, j partindo do enfoque delimitado do que aplicvel na prtica da matria
disciplinar, tem-se que os arts. 106 a 108 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelecem dois
institutos que asseguram o duplo grau de jurisdio, ou seja, o direito de o servidor recorrer
contra decises da administrao. Dentre os trs institutos genericamente previstos e citados
acima, para a matria de interesse, restam o pedido de reconsiderao, dirigido prpria
autoridade que decidiu, e o recurso hierrquico, dirigido s autoridades superiores.
Porm, conforme j destacado linhas acima, por no serem institutos previstos
especificamente nos Ttulos IV e V da Lei, que tratam unicamente da matria disciplinar,
devem ser vistos com a cautela de um emprego adaptado por extenso, conforme, por
exemplo, j se abordou em 4.4.1.4. A rigor, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no prev um recurso
especfico do processo administrativo disciplinar. Nesta sede, a possibilidade de reforma est
prevista to-somente no instituto da reviso processual, que, doutrinariamente, no um
recurso em sentido estrito.
Destaque-se que a interrupo de prescrio mencionada no art. 111 da Lei n 8.112,
de 11/12/90, refere-se prescrio do direito de requerer, previsto no art. 110 da mesma Lei,
em nada interferindo na prescrio da punibilidade disciplinar, que, conforme j abordado em
4.13.2.1, se interrompe apenas uma vez, com a instaurao do processo disciplinar.
(...) o pedido de reconsiderao, ou o recurso, pode eventualmente interromper o prazo
prescricional, ou seja, os cinco anos, no caso do inc. I do art. 110, ou os 120 dias, no caso
do inc. II. Uma vez interrompido o prazo, ele fica em suspenso, at, por outra razo, voltar
a fluir, do ponto em que parou. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime Jurdico
nico dos Servidores Pblicos Civis, pgs. 201 e 202, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

E, como resultado do controle interno, aproveitando-se aqui para agregar tambm o

que j foi exposto em 4.12 (acerca de declarao de nulidade), independentemente de qual
instrumento se utilize, tem-se que a pluralidade de instncias administrativas se traduz no
processo disciplinar em direito a reexame, dos aspectos legais e de mrito, podendo ser
suscitado tanto a pedido do interessado quanto de ofcio. Em outras palavras, pode-se ter a
anulao do ato, de ofcio ou a pedido, quando se detectam vcios de legalidade (vcios sobre
algum de seus requisitos necessrios validade, tais como defeitos de competncia,
finalidade, forma, motivo ou contedo) que o invalidem, ou a sua revogao, quando se altera

1162

o entendimento de mrito de um ato a rigor vlido. Enquanto a anulao tem aplicao

retroativa (ex tunc), eliminando todas as consequncias decorrentes do ato invlido desde o
seu nascedouro e impedindo seus efeitos futuros, a revogao tem eficcia irretroativa (ex
nunc), eliminando apenas os efeitos futuros do ato, que at ento era vlido.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos,
quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar, modificar, anular ou
revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua competncia.
Ainda que o pedido do servidor apenado se restrinja a determinado aspecto do ato
recorrido, nada impedir que a autoridade revisora extrapole do contexto do petitrio para
alcanar outros tpicos no enfocados pelo recorrente. o que se chama de julgamento
ultra petita, que, embora defeso por princpio na cidadela do direito privado, no sofre
nenhuma restrio no campo publicstico. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 451, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
Aqui, queremos ressalvar, desde logo, que o servidor pblico recorrente no dever ser
prejudicado na hiptese de interpor um recurso especfico no lugar de outro. Ocorrendo
essa impropriedade, deve o pedido do interessado, em ateno ao princpio da maior
flexibilidade do processo disciplinar, ser recebido no sentido virtual do recurso prprio. Se
a autoridade que o recebeu for incompetente para o julgamento, ser o recurso
encaminhado para quem o seja. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pgs. 455 e 456, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
comum, na via administrativa, a interposio de um recurso por outro. Embora a lei de
regncia no se refira a esta circunstncia, deve, neste caso, prevalecer o princpio da
fungibilidade, at mesmo como forma de melhor aplicar o sistema de controle interno do
ato administrativo, recebendo-se o pedido para exame e deciso pela autoridade
competente. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor
Pblico Civil da Unio, pg. 196, Editora Forense, 2 edio, 2006

Embora a via recursal seja mais afeta resoluo de questes de mrito, nada impede
que o interessado se utilize de quaisquer das ferramentas recursais lato sensu de que dispe
tanto para nelas encartar, em prazo quinquenal, um pedido de anulao de determinado ato
(mesmo sem apresentao de qualquer argumento, circunstncia ou fato novos, apenas por
entender ter se configurado nulidade por vcio de legalidade) quanto para nelas encartar
pedidos de revogao em mrito (por entender inadequada determinada deciso), seja ainda
no curso do prprio processo, no prazo de trinta dias, mesmo que sem nenhuma nova alegao
(como no recurso hierrquico) ou ao menos mediante novos argumentos (como no pedido de
reconsiderao), seja a qualquer tempo, mesmo j depois de arquivado o processo, mediante a
necessria apresentao de fatos ou circunstncias novas (como no pedido de instaurao de
reviso processual).
J a administrao pode, de ofcio, independentemente de argumento, circunstncia ou
fato novos, declarar nulidade de qualquer ato seu, seja a favor ou contra o interessado, e
proceder sua anulao, no prazo de cinco anos, caso detecte vcio de legalidade, ou pode
instaurar processo revisional, a qualquer tempo, caso detecte circunstncia ou fato novos que
possam alterar, favoravelmente ao apenado, a deciso anterior.
Dentre as hipteses acima previstas, em qualquer caso em que se tenha uma anterior
apenao anulada ou revogada em favor de um segundo ato punitivo (seja este mais ou menos
gravoso que o anterior), no h que se cogitar de dupla apenao pelo mesmo fato (ou de bis
in idem, vedado no ordenamento ptrio pela Smula n 19 do Supremo Tribunal Federal), j
que a primeira punio e todos os seus efeitos, juridicamente, deixam de existir, a fim que de
prevalea apenas a segunda.

1163
STJ, Mandado de Segurana n 14.040: Ementa: 1. O processo administrativo disciplinar
pode ser revisto at mesmo de ofcio, nos termos do art. 174 da Lei 8.112/90, razo pela
qual correta a anulao do primeiro procedimento, sugerida em parecer fundamentado da
Consultoria Jurdica do Ministrio da Educao, que demonstra a necessidade da medida,
em decorrncia de ter sido proferida deciso de arquivamento, contrria prova carreada
aos autos. 2. No h falar na incidncia de bis in idem, se no houve duplicidade no
exerccio do poder punitivo da Administrao, uma vez que anulado o primeiro processo
administrativo disciplinar pela autoridade superior.

Embora somente tenha sido expressamente prevista a clusula de vedao da

reformatio in pejus na reviso (provavelmente, a Lei n 8.112, de 11/12/90, no expressou a
mesma cautela para o pedido de reconsiderao e para o recurso hierrquico pelo fato de estes
institutos, a priori, no estarem encartados no rito disciplinar, mas sim no gnero do direito de
petio), entende-se incabvel que, ao final de qualquer via recursal provocada pelo
interessado, este tenha sua situao agravada. No condiz com as garantias fundamentais e
com o princpio da segurana jurdica que o administrado, ao tentar modificar uma deciso
administrativa que lhe for contrria, seja por meio de pedido de reconsiderao, seja por
recurso hierrquico, seja por reviso, veja o instituto da via recursal ser utilizado contra ele
prprio, quando ele mesmo deu incio provocao. O manejo de qualquer ferramenta
recursal lato sensu pelo apenado (pedido de reconsiderao, recurso hierrquico ou reviso a
pedido) e ainda a reviso de ofcio tm vedados o agravamento da deciso anterior. Dentro
deste contexto ora abordado, de todas as hipteses de extino de um ato e de perda de seus
efeitos, a nica exceo quando se d a anulao da deciso, por vcio de legalidade, de
ofcio, por iniciativa exclusiva da administrao, no prazo de cinco anos, em decorrncia do
princpio da autotutela, hiptese em que no se aplica a vedao reformatio in pejus,
podendo-se ter um segundo ato mais gravoso que o primeiro.
CPP - Art. 617. O tribunal, cmara ou turma atender nas suas decises ao disposto nos
arts. 383, 386 e 387, no que for aplicvel, no podendo, porm, ser agravada a pena,
quando somente o ru houver apelado da sentena.
Em concluso, podemos asseverar que a reformatio in pejus, consoante a compreenso
resultante da boa lgica jurdica que norteia o relacionamento existente entre as normas e
os princpios que constituem nosso jus positum, no encontra o menor eco na nossa
processualstica disciplinar. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 64, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

Na hiptese mais especfica de julgamento em processo disciplinar, no sendo o caso

de declarao de nulidade ex officio, a nica forma em que se vislumbra a possibilidade de
refazimento de uma deciso para melhor refletir a verdade material, diante de fatos novos que
tenham vindo tona em razo de manejo, pelo interessado, de qualquer ferramenta recursal ou
de reviso ainda que de ofcio e que apontem contrariamente ao interessado, a instaurao
de um procedimento totalmente novo e dissociado do anterior, em que se garanta a
completude do rito ordinrio, com todas as garantias de ampla defesa e contraditrio, com
ateno ao prazo prescricional a partir deste mais recente conhecimento da nova suposta
irregularidade.
STJ, Mandado de Segurana n 13.523: Ementa: 1. O simples rejulgamento do processo
administrativo disciplinar ofende o devido processo legal, por no encontrar respaldo na
Lei 8.11290, que prev sua reviso to-somente quando houver possibilidade de
abrandamento da sano disciplinar aplicada ao servidor pblico. 2. O processo
disciplinar se encerra mediante o julgamento do feito pela autoridade competente. A essa
deciso administrativa, semelhana do que ocorre no mbito jurisdicional, deve ser
atribuda a nota fundamental de definitividade. O servidor pblico punido no pode
remanescer sujeito a rejulgamento do feito para fins de agravamento da sano, com a
finalidade de seguir orientao normativa, quando sequer se apontam vcios no processo
administrativo disciplinar. 3. inadmissvel segunda punio de servidor pblico,
baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira (Smula 19STF). 5. O ideal de

1164
justia no constitui anseio exclusivo da atividade jurisdicional. Deve ser perseguido
tambm pela Administrao, principalmente quando procede a julgamento de seus
servidores, no exerccio do poder disciplinar.
Idem: STJ, Mandado de Segurana n 13.341
STJ, Mandado de Segurana n 10.950: Ementa: 1. A Terceira Seo do STJ firmou
compreenso no sentido de que, nos termos do disposto na Lei n 8.112/1990, o Processo
Administrativo Disciplinar somente poder ser anulado quando constatada a ocorrncia de
vcio insanvel (art. 169, caput), ou revisto, quando apresentados fatos novos ou
circunstncias suscetveis de justificar a inocncia do servidor punido ou a inadequao da
penalidade aplicada (art. 174, caput), sendo certo que a nova reprimenda no poder ser
mais gravosa (art. 182, pargrafo nico). (...) 4. Na hiptese, a nota tcnica da CGU,
encaminhada Ministra do Meio Ambiente (autoridade coatora) pelo Ministro do Controle
e da Transparncia, no indicou vcio insanvel que fosse apto a anular o PAD em
questo, detendo-se, apenas, no mrito das imputaes feitas ao servidor, e na
inadequao da penalidade aplicada (suspenso) aos pareceres GQ-177 e GQ-183 da
AGU. 5. Mesmo assim, o processo foi parcialmente anulado, o que ensejou nova punio,
consistente de demisso, incorrendo-se em bis in idem, vedado, na seara administrativa,
pela Smula 19/STF, que dispe: " inadmissvel segunda punio de servidor pblico,
baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira". 6. Alm disso, no foi trazido
fato novo ou circunstncia relevante para o abrandamento da pena, mas, ao contrrio, a
situao do servidor foi agravada, apesar da proibio da reformatio in pejus. 7. Revela-se
patente a ofensa ao devido processo legal, que gera a nulidade do rejulgamento do PAD,
bem assim da segunda apenao imposta ao impetrante.
As revises no autorizam o agravamento da pena. Pode, entretanto, ser instaurado novo
processo administrativo, com base em fatos novos trazidos a lume com a reviso. Edmir
Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 170, Editora Revista dos
Tribunais, 1 edio, 1994
possvel, todavia, que a reviso suscite novos fatos at ento desconhecidos, diversos
daqueles apurados no processo administrativo disciplinar originrio e rediscutidos na
reviso, de sorte que acerca deles possvel ser promovida a apurao disciplinar
pertinente com a abertura de sindicncia investigativa prvia, se necessria, ou feito
punitivo indito, que poder redundar na inflio de penas administrativas, se no tiver
ocorrido a prescrio do direito de a Administrao Pblica punir a falta. Antonio Carlos
Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg.
956, Editora Fortium, 2008, 1 edio

Neste aspecto, acerca dos fatos novos que possam suscitar o excepcional agravamento
de uma deciso em PAD anterior em um segundo processo totalmente novo (tal como reabrir
as apuraes que j haviam sido arquivadas), mencione-se a aplicao extensiva, instncia
administrativa, do art. 18 do CPP e da Smula n 524 do STF (que condicionam a reabertura
de investigao criminal ou o incio da ao penal, aps arquivado o inqurito policial pela
autoridade judiciria, ao surgimento de novas provas). Se, por um lado, esta construo
hermenutica autoriza a excepcional reabertura de rito disciplinar, por outro lado, impe
condies para que o conhecimento deste fato novo autorize a instaurao de novo processo.
CPP - Art. 18. Depois de ordenado o arquivamento do inqurito pela autoridade
judiciria, por falta de base para a denncia, a autoridade policial poder proceder a
novas pesquisas, se de outras provas tiver notcia.
STF, Smula n 524: Arquivado o inqurito policial, por despacho do juiz, a requerimento
do promotor de justia, no pode a ao penal ser iniciada, sem novas provas.

Esta retomada das apuraes possvel mesmo que os dados ou provas referentes
quele fato novo j estejam disponveis em sistemas informatizados da Secretaria da Receita
Federal do Brasil. Nesta linha, basta que o fato possa ser considerado como materialmente
novo, assim compreendido o fato que seja indito no curso do processo original, cujos dados
ou provas a ele referentes, ainda que estejam disponveis e potencialmente passveis de serem
conhecidos (ou seja, dos quais se pode ter conhecimento potencial), no tenham sido

1165

diligentemente trabalhados, de forma a no constarem dos autos e tampouco terem sido

efetivamente empregados. Os dados ou provas referentes quele fato novo que apenas tenham
a possibilidade de serem identificados - embora o acesso a eles seja possvel por meio de
pesquisa em sistema interno, no tenham sido utilizados no processo original - no impedem
a instaurao de novo processo. O fato novo que impede a retomada das apuraes aquele
cujos dados ou provas a ele referentes, mais do que estarem potencialmente disponveis (por
exemplo, em um sistema interno), j tenham sido efetivamente acessados e constem do
processo original e sobre os quais a administrao queira, a destempo, fazer re-anlise ou
submeter-lhes a uma nova forma de apreciao ou deles extrair uma nova concluso. E, em
analogia tambm ao que j se aduziu em 4.13.1.4, quanto ao reflexo no incio da contagem do
prazo prescricional no caso de estarem satisfeitas as condies para a instaurao de novo
processo, aceitvel que a contagem do prazo prescricional se reinicia na data do
conhecimento deste fato novo.

5.1.2 - Pedido de Reconsiderao e Recurso Hierrquico

O pedido de reconsiderao dirigido apenas uma nica vez e to-somente mesma
autoridade originria que emitiu a primeira deciso que se quer reformar. Com o pedido de
reconsiderao, tanto se pode trazer tona algum fato que no foi objeto da deciso como se
pode to-somente debater mero entendimento jurdico ou divergncia sobre a percepo de
um fato j apresentado. Em outras palavras, para o pedido de reconsiderao, requer-se, ao
menos, a apresentao de argumento novo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 106. Cabe pedido de reconsiderao autoridade que
houver expedido o ato ou proferido a primeira deciso, no podendo ser renovado.
Formulao Dasp n 324. Recurso e pedido de reconsiderao
S se exigem argumentos novos para o pedido de reconsiderao e no para o recurso.

J o recurso hierrquico (ou, stricto sensu, simplesmente recurso) dirigido

autoridade superior que proferiu a deciso que se quer reformar. No recurso hierrquico,
diferentemente do pedido de reconsiderao, nada impede que outra autoridade, sob mesmo
conjunto probatrio, mesmo sem haver argumento novo, tenha diversa interpretao. No
cabe pedido de reconsiderao autoridade superior que indeferiu recurso hierrquico.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 107. Caber recurso:
I - do indeferimento do pedido de reconsiderao;
II - das decises sobre os recursos sucessivamente interpostos.
1 O recurso ser dirigido autoridade imediatamente superior que tiver expedido o
ato ou proferido a deciso, e, sucessivamente, em escala ascendente, s demais
autoridades.
2 O recurso ser encaminhado por intermdio da autoridade a que estiver
imediatamente subordinado o requerente.
Formulao Dasp n 336. Pedido de reconsiderao
proibida por lei a apreciao do mrito de um segundo pedido de reconsiderao.

Na ausncia de delimitao na Lei n 8.112, de 11/12/90, tem-se que a Lei n 9.784, de

29/01/99, em seu art. 57, limita, como regra geral, ressalvadas normatizaes internas, que
sejam provocadas at trs instncias. A perfeita compreenso deste dispositivo requer um
entendimento sistemtico da norma. A Lei n 9.784, de 29/01/99, no art. 56, deixa claro que o
legislador empregou o termo recurso em sentido amplo, j abarcando o pedido de
reconsiderao. Em outras palavras, as trs instncias a que se refere o art. 57 resumem-se,
primeiramente, na prpria autoridade que decidiu e, hierarquicamente, em duas autoridades
que lhe sejam superiores. Assim, em sentido estrito, a Lei n 9.784, de 29/01/99, prev no

1166

mximo duas instncias recursais acima.

Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de
razes de legalidade e de mrito.
1 O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a
reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade superior.
Art. 57. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias administrativas,
salvo disposio legal diversa.
A nova legislao ps fim dicotomia entre pedido de reconsiderao e recurso
hierrquico prprio. (...)
A norma estabeleceu um limite para o nmero de esferas administrativas legitimadas a
reapreciao da deciso administrativa recorrida. Trs so as autoridades que, no
mximo, podero reapreciar a questo objeto do recurso. (...) Assim sendo, podemos
entender o seguinte: a primeira autoridade a apreciar o recurso a autora do ato
impugnado, que poder ou no reconsiderar a sua deciso. Caso esta mantenha o seu
entendimento, encaminhar o recurso para a autoridade hierarquicamente superior a esta,
que dever decidir sobre o recurso. (...) Poder, ainda este recurso ser apreciado por mais
uma instncia administrativa da entidade que expediu o ato recorrido (...). Esta, ento,
seria a terceira instncia administrativa possvel pela qual poder tramitar um recurso
administrativo. A est regra. Bruno de Souza Vichi, Do Recurso Administrativo e da
Reviso, in Lcia Valle Figueiredo (Coordenadora) e outros, Comentrios Lei Federal
de Processo Administrativo, pgs. 242, 244 e 245, Editora Frum, 1 edio, 2004

Uma questo que merece abordagem cautelosa a plausibilidade de recurso

hierrquico em face de ato demissivo ministerial, decorrente da delegao de competncia do
Presidente da Repblica aos Ministros de Estado, por meio do Decreto n 3.035, de 27/04/99.
De um lado, a priori, merece respeito a tese de que descaberia o reexame, por parte daquela
superior autoridade delegante, das decises ministeriais, uma vez que no faria sentido a
autoridade que delegou competncia acerca da apreciao de determinada matria viesse a ser
provocada a se manifestar sobre este assunto em grau recursal, de forma que o recurso
hierrquico deve ser apreciado pela autoridade superior delegante.
(...) Se o ato fosse praticado pelo delegante, o recurso interposto contra ato seu seria
apreciado por outra autoridade, certamente de nvel hierrquico mais elevado. Mas como
foi praticado pelo agente delegado, preciso saber para qual autoridade deve dirigir-se
eventual recurso. Por lgica, a autoridade julgadora do recurso deve ser a mesma que
julgaria o ato se fosse praticado pelo delegante, pois que, afinal de contas, o delegado est
agindo em nome prprio por autorizao do delegante. Jos dos Santos Carvalho Filho,
Processo Administrativo Federal, pg. 118, Editora Lumen Juris, 2 edio, 2005

Mas, de outro lado, de se atentar que, na peculiaridade da processualstica

disciplinar, como a autoridade delegante j a mais alta em sede administrativa, tal tese
restringiria a possibilidade de recurso hierrquico, em sentido lato, da deciso ministerial, a
pedido de reconsiderao a esta autoridade delegada. Da, na cautela com que se deve manejar
o Direito pblico punitivo, de se ponderar que aplicao deste entendimento redundaria na
eliminao da esfera recursal em favor da defesa, justamente na mais gravosa pena, o que, em
viso sistemtica, no parece razovel.
Prevalece ento o entendimento, j pacificado no mbito da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, de que cabe eventual recurso hierrquico, dirigido ao Presidente da
Repblica, da lavra de ex-servidor punido com pena expulsiva aplicada por Ministro de
Estado. Tal pea recursal deve ser encaminhada, via Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
para prvia apreciao da Casa Civil, rgo que, com status de Ministrio, integra a
Presidncia da Repblica e ao qual incumbe assistir direta e imediatamente o Presidente da
Repblica, conforme o art. 2, I da Lei n 10.683, de 28/05/03.
Parecer PGFN/Cojed n 1.431/2011: 11 (...) constata-se que esta Procuradoria-Geral da

1167
Fazenda Nacional j se manifestou quanto ao cabimento de Recurso Administrativo
endereado ao Exmo. Sr. Presidente da Repblica em face de deciso prolatada pelo
Senhor Ministro de Estado da Fazenda por meio de delegao. Inclusive, tal entendimento,
fixado por meio do Parecer PGFN/CDI n 291/2005, j foi conformado pela Casa Civil da
Presidncia da Repblica por diversas vezes. Extrai-se da leitura do citado Parecer,
aplicvel por analogia a este processo, que:
8. Por outro lado, entendemos ser vivel recurso hierrquico ao delegante contra deciso
adotada pelo delegatrio, apesar de no estar previsto expressamente, em nossa
legislao, que os atos administrativos praticados por delegao de poderes podem ser
objeto de recurso para o delegante, como, por exemplo, est estabelecido no Cdigo de
Procedimento Administrativo, vigente em Portugal. (...)
28. Considerando que a aplicao da penalidade foi da lavra do Senhor Ministro de
Estado da Fazenda, por delegao de competncia conforme disposto no art. 1, inciso I,
do Decreto n 3.035, de 27 de abril de 1999, e que se trata de Recurso Hierrquico,
portanto dirigido ao Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, prope-se o
encaminhamento do presente Processo Administrativo Disciplinar Casa Civil da
Presidncia da Repblica, a fim de ser apreciado o recurso interposto pelo ex-servidor
pblico federal.

Especificamente na Secretaria da Receita Federal do Brasil, de forma absolutamente

consentnea com o art. 57 da Lei n 9.784, de 29/01/99, acima mencionado, o art. 5 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, uma deciso de Chefe de Escor pode ser objeto de recurso
hierrquico a iniciar-se pelo Corregedor, enquanto que uma deciso do Corregedor pode ser
objeto de recurso hierrquico a iniciar-se pelo Secretrio da Receita Federal do Brasil.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 5 Da deciso dos Chefes de Escritrios de
Corregedoria e do Corregedor-Geral que aplicar penalidade de advertncia ou suspenso
de at trinta dias, cabe, de acordo com o art. 107 da Lei n 8.112, de 1990, recurso ao
Corregedor-Geral e ao Secretrio da Receita Federal do Brasil, respectivamente.

Ainda neste rumo da especificidade, diferentemente do que j foi aduzido em 4.2.1 e

em 4.10.3 (a cujas leituras se remete), acerca da competncia em decorrncia da criao da
Secretaria da Receita Federal do Brasil, com a Lei n 11.457, de 16/03/07, em funo da
mxima de que a norma que regula os recursos a uma deciso a norma vigente data desta
deciso recorrida, tem-se que compete ao Ministro de Estado da Previdncia Social o
julgamento de pedidos de reconsiderao e de recursos hierrquicos em processos instaurados
pela Corregedoria-Geral do Instituto Nacional de Seguro Social sobre rea de receita
previdenciria ou instaurados pela Corregedoria da extinta Secretaria da Receita
Previdenciria e que j tinham deciso de mrito proferida no mbito do Ministrio da
Previdncia Social ao tempo da fuso. O direcionamento para o Ministro de Estado da
Previdncia Social se aplica mesmo para decises que haviam sido proferidas pelo Corregedor
da extinta Secretaria da Receita Previdenciria, uma vez que tal cargo no mais existe.
Parecer PGFN/CJU/CED n 2.422/2007: 33. Ex positis, a manifestao no sentido de
que:
a) os recursos e impugnaes em geral referentes a penalidades disciplinares aplicadas no
mbito do Ministrio da Previdncia Social, sob o plio da Lei n 11.098, de 2005, e das
demais legislaes anteriores, so de competncia do Exmo. Sr. Ministro de Estado da
Previdncia Social;
b) incumbe Corregedoria-Geral da Receita Federal do Brasil, e, nos casos legalmente
previstos, ao Ministro de Estado da Fazenda, a anlise dos processos em curso (sem
julgamento, sem deciso de mrito) e dos que vierem a ser instaurados.

Em que pese primeira leitura do art. 107, I da Lei n 8.112, de 11/12/90, indicar ao
contrrio, deve prevalecer uma leitura mais atenta aos princpios da eficincia e da economia
processual, no sentido de que o pedido de reconsiderao autoridade originria no prrequisito para se interpor recurso hierrquico autoridade superior.
Se levarmos em conta que o recurso hierrquico no exige que o recorrente invoque

1168
novas alegativas de defesa, logicamente vamos inferir que ele, em hiptese alguma, se
precondiciona ao prvio pedido de reconsiderao, porque este somente poder ser
interposto com base em novos argumentos. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pgs. 472 e 473, Editora Braslia Jurdica, 5 edio,
2005

Tanto para pedido de reconsiderao quanto para recurso hierrquico, formalmente, o

prazo de interposio trinta dias da cincia da deciso que se quer reformar. Embora a Lei n
8.112, de 11/12/90, ao estabelecer a regra geral da contagem de prazos, em seu art. 238, tenha
disposto que apenas o termo final deve recair sobre dia de expediente normal, nada impede
que, a favor da parte, se estenda o art. 184, 2 do CPC, tambm iniciando a contagem
somente a partir do primeiro dia til aps a cincia da deciso. Assim, se a cincia se deu em
uma sexta-feira, ao invs de se contar o prazo de interposio a partir do sbado, pode-se fazlo a partir da segunda-feira subsequente.
No demais ressaltar que o pedido de reconsiderao e o recurso hierrquico so
ferramentas recursais aplicveis apenas ao tempo em que ainda transcorre o processo em que
se encontra o ato que se quer alterar, diferentemente do processo de reviso, que o remdio
jurdico aplicvel a qualquer tempo, quando o processo j se encontra arquivado.
Ademais, como mera recomendao, a favor da mxima homenagem defesa, convm
que a autoridade no adote uma leitura estritamente literal e inflexvel deste prazo, podendo,
ao amparo da razoabilidade, receber pedido de reconsiderao e recurso hierrquico ainda que
intempestivamente apresentados. A Lei n 8.112, de 11/12/90, a rigor, expressa prazo de
deciso apenas para o pedido de reconsiderao (de trinta dias, no pargrafo nico do art.
106). Nada impede que a interpretao sistemtica da Lei indique a adoo do mesmo prazo
para que se decida o recurso hierrquico. Entretanto, a falta de deciso nestes prazos no
acarreta nulidade e muito menos pode ser compreendida como aceitao tcita dos recursos
interpostos.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 106.
Pargrafo nico. O requerimento e o pedido de reconsiderao de que tratam os artigos
anteriores devero ser despachados no prazo de 5 (cinco) dias e decididos dentro de 30
(trinta) dias.
Art. 108. O prazo para interposio de pedido de reconsiderao ou de recurso de 30
(trinta) dias, a contar da publicao ou da cincia, pelo interessado, da deciso recorrida.
CPC - Art. 184.
2 Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a intimao.
Parecer Dasp. Pedido de reconsiderao - Prazo para deciso
Interpretando o art. 166 do E. F., entendeu o Consultor Jurdico do Dasp que a contagem
do prazo no mesmo previsto, para a deciso dos pedidos de reconsiderao, se inicia a
partir da data em que o pedido chegar ao conhecimento do autor da deciso a ser
reexaminada. O encaminhamento do pedido, atravs das autoridades a que est
subordinado o servidor, no deve ser causa de reduo do aludido prazo, o qual tambm
interrompido pelas diligncias motivadas pelo reexame do caso, reiniciando-se a contagem
logo que satisfeitas as mesmas.
(Nota: Lei n 1.711, de 28/10/52 - Art. 166. O pedido de reconsiderao ser dirigido
autoridade que houver expedido o ato ou proferido a primeira deciso, no podendo ser
renovado.
Pargrafo nico. O requerimento e o pedido de reconsiderao de que tratam os artigos
anteriores devero ser despachados no prazo de cinco dias e decididos dentro de trinta,
improrrogveis.)

O prazo legal para ingresso em via recursal contado a partir da cincia da deciso
que se quer reformar. No caso de penas de advertncia ou de suspenso de at trinta dias, em
que o ato pode ser do Chefe de Escor e publicado em boletim de servio (ou,

1169

excepcionalmente, em boletim de pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na

jurisdio da unidade instauradora, tem-se, como termo inicial do prazo, a data da publicao
interna do ato punitivo ou a data de sua cincia pessoal no processo, se esta se der antes da
publicao. Embora formalmente se tenha configurada a cincia do servidor com a publicao
do ato punitivo, no caso de portaria publicada internamente, se o servidor apresentar qualquer
espcie de recurso em mais de trinta dias desta publicao, porm ainda dentro do prazo se
contado a partir de sua cincia pessoal nos autos, alegando no ter tido conhecimento da
publicao interna, recomenda-se que se conhea do recurso, por ser aceitvel sua
argumentao. Todavia, em caso de penas aplicadas por ato do Ministro de Estado da
Fazenda, cuja publicao se d no DOU, cujo teor sempre de conhecimento presumido de
qualquer servidor, independentemente da cincia no processo, o prazo recursal se conta
apenas da publicao oficial da apenao.
Parecer AGU n GQ-38, vinculante: Ementa: A publicao de ato decisrio de que possa
resultar pedido de reconsiderao ou interposio de recurso, em boletim de servio, ou de
pessoal, na forma do art. 108 da Lei n 8.112, de 1990, gera presuno de conhecimento
que admite prova em contrrio. O pedido de reconsiderao, ou o recurso, apresentado
aps o decurso do prazo fixado no aludido art. 108, deve ser recebido pela autoridade
competente, se plausvel a ilao de que o servidor desconhecia a publicao (em boletim
de servio ou de pessoal) do ato passvel de impugnao, por motivo imputado
administrao.
STJ, Recurso Especial n 510.612: Ementa: 1. O termo inicial para a impetrao de
mandado de segurana contra ato que redunda na demisso de servidor se d a partir da
publicao do referido ato no Dirio Oficial da Unio, por ser nessa ocasio que se
verifica a inequvoca cincia do interessado. (...)

Antes de prosseguir, aqui convm esclarecer as formas de recebimento de recurso, lato

sensu. O efeito devolutivo est presente em qualquer recurso e consequncia imediata e
essencial do seu conhecimento formal por parte da autoridade (pela simples apreciao de que
ele preenche todos os requisitos legais), devolvendo a deciso para a autoridade competente
para anlise recursal. A este efeito pode-se somar o efeito suspensivo, com o qual o recurso
no s conhecido mas tambm assume o condo de suspender a execuo imediata da
deciso recorrida, at que seja julgado.
Retornando anlise dos dois institutos em tela, quanto sua forma de recebimento, a
regra geral de serem recebidos com efeito devolutivo. No obstante, a Lei n 8.112, de
11/12/90, prev que, a critrio da autoridade, alm do efeito devolutivo, especificamente o
recurso hierrquico pode ser recebido com efeito suspensivo. A rigor, na estrita interpretao
literal, no h previso de recebimento de pedido de reconsiderao tambm com efeito
suspensivo. Todavia, aceitvel a interpretao extensiva do termo recurso, empregado no
art. 109 do Estatuto, entendendo-o em sentido lato, abrangendo quaisquer vias de tentativa da
parte em reformar uma deciso que lhe foi contrria. Desta forma, assim como ocorre com o
recurso hierrquico, pode-se tolerar que, excepcionalmente e em sentido diverso da regra
geral, a autoridade competente para decidir o pedido de reconsiderao, a seu critrio, recebao tambm com efeito suspensivo, sobretudo em caso de grave ameaa ou leso a direito,
afastando o efeito da deciso recorrida enquanto analisa o pedido.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 109. O recurso poder ser recebido com efeito suspensivo,
a juzo da autoridade competente.
Lei n 9.784, de 29/01/99 - Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem
efeito suspensivo.
Pargrafo nico. Havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao
decorrente da execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poder, de
ofcio ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.

1170
STJ, Mandado de Segurana n 8.595: Ementa: (...) V - Os recursos administrativos so
recebidos, em regra, apenas no efeito devolutivo, podendo ser recebidos no efeito
suspensivo, a juzo da autoridade competente, conforme disposto no art. 109 da Lei n
8.112/90. In casu, no foi atribudo efeito suspensivo ao recurso interposto pela impetrante
contra a Portaria que determinou a cassao de sua aposentadoria, no havendo que se
falar em ilegalidade de sua excluso da folha de pagamentos antes do julgamento do
recurso.
O efeito devolutivo constitui, portanto, regra inerente a qualquer recurso, de aplicao
automtica, por devolver, sempre, instncia administrativa revisora, o conhecimento
amplo sobre a matria objeto do apelo.
O efeito suspensivo, no obstante a tendncia verificada, no mbito administrativo, de se
adot-lo diante do justo receio de prejuzo de difcil reparao, est, todavia, condicionado
aos critrios de convenincia e oportunidade conferidos por lei autoridade
administrativa que, assim, livre para formar o seu prprio entendimento sobre a forma de
admisso, que, todavia, dever ser justificado, fundamentadamente, em despacho.
Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar do Servidor Pblico Civil da
Unio, pg. 198, Editora Forense, 2 edio, 2006
Mais problemtica ainda a questo de se saber quem competente para conferir efeito
suspensivo ao recurso: a autoridade recorrida (aquela de cuja deciso se recorre) ou a
autoridade para a qual se recorre. (...)
(...) a interpretao lgico-sistemtica aponta para a autoridade superior, aquela que
competente para reexaminar a deciso recorrida. (...)
No mbito da Administrao Pblica Federal, a Lei 9.784, de 29.1.199, [pargrafo nico
do art. 61], (...), fica, pelo menos, ressalvada a hiptese de requerer o efeito suspensivo
autoridade hierarquicamente superior, presumivelmente mais isenta, no comprometida
(nem emocionalmente) com a deciso recorrida. Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari,
Processo Administrativo, pgs. 183 a 185, Malheiros Editores, 1 edio, 2001

Relembre-se o j aduzido em 4.10.4.3 e em 4.10.7.2: o processo administrativo

disciplinar e o ato de imposio de penalidade gozam da presuno de legitimidade e, por
conseguinte, da auto-executoriedade, produzindo normalmente seus efeitos prprios,
dispensando prova prvia de sua legalidade.
O recurso, nas suas variadas formas, sempre voluntrio, na medida em que depende da
iniciativa da parte. No h recurso necessrio. A autoridade que prolata sua deciso no a
submete, de ofcio, instncia superior. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 195, Editora Forense, 2 edio, 2006

A pena aplicada, por meio da publicao de portaria da autoridade competente, aps

o julgamento (no caso da suspenso, de acordo com o interesse da administrao, pode ser
aplicada j a partir da publicao da portaria, ou pode ser postergada para a partir da cincia
do titular da unidade de lotao do servidor - que parece ser a forma mais adequada - ou ainda
para uma data determinada na portaria). Com isto, embora se recomende a remessa do
processo para cincia pessoal do servidor nos autos, formalmente, esta cincia j se
configurou desde o momento de aplicao da pena, com a publicao da portaria punitiva. O
efeito da pena se faz imediatamente aps a publicao do ato punitivo, no havendo
necessidade de se aguardar prazo de apresentao de qualquer espcie de recurso (embora no
incorra em ilegalidade a autoridade que decida faz-lo). Tambm no se prev recurso
hierrquico de ofcio.
Obviamente, h a hiptese de o servidor interpor recurso hierrquico (ou pedido de
reconsiderao) e, excepcionalmente, a autoridade competente receb-lo com efeito
suspensivo, fazendo com que se afastem os efeitos da punio. Tambm pode ocorrer de a
autoridade receber o pedido de reconsiderao ou o recurso hierrquico apenas com efeito
devolutivo (como de regra), sem afastar os efeitos da pena, e posteriormente deferir o pleito.
O fato que independentemente da possibilidade de interpor recurso lato sensu, no se
recomenda autoridade competente para emitir a portaria punitiva que espere o decurso do

1171

prazo recursal.
Uma vez acatado o pedido de reconsiderao ou o recurso hierrquico, so afastados
todos os efeitos da deciso punitiva recorrida, restabelecendo integralmente a situao
funcional do servidor na data daquele ato anulado ou revogado. Quanto vedao da
reformatio em pejus em ambos institutos, j foi abordada em 5.1.1, a cuja leitura se remete.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 109.
Pargrafo nico. Em caso de provimento do pedido de reconsiderao ou do recurso, os
efeitos da deciso retroagiro data do ato impugnado.

Na esfera administrativa, configura-se deciso definitiva com a no apresentao de

recurso hierrquico em trinta dias da deciso ou em caso de pedido de reconsiderao ou
recurso hierrquico negado pelo Ministro de Estado da Fazenda. Chegando a este ponto, o
processo definitivamente encerrado e, aps cincia do interessado, vai para arquivamento.
No obstante, ressalte-se mais uma vez que a publicao de penalidade decorrente de processo
administrativo disciplinar tem efeito imediato.
Conforme determina a Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13, aps apreciao do
pedido de reconsiderao ou do recurso hierrquico, deve ser disponibilizada, na pasta virtual
compartilhada referente ao Escor (ou Nucor), cpia em formato editvel do parecer, em
subpastas especficas organizadas por ano.
Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13 - Art. 1 A Diviso de Controle da Atividade
Correcional (Dicac) criar, em pastas identificadas com os nomes dos Escritrios e do
Ncleo de Corregedoria da Secretaria da Receita Federal do Brasil (Escor/Nucor), no
endereo
<\\compartilhamentos.rfoc.srf\RFOC\ESCORXXDIGITAL>,
subpastas
denominadas:
IV - DOCUMENTOS EDITVEIS, onde sero disponibilizados, em formato editvel,
cpias dos relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito (CI) e pelas
Comisses de Sindicncia Disciplinar (CS), dos pareceres de juzo de admissibilidade, dos
pareceres de julgamento, dos pareceres de anlise de recursos e das informaes relativas
s atividades supervisionadas pela Diviso de Anlise Correcional (Diaco) prestadas ao
Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio e a outros rgos externos
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
2 A subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS ser subdividida nas subpastas
RELATRIOS FINAIS DE CI E CS, PARECERES DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE,
PARECERES DE JULGAMENTO, PARECERES DE ANLISE DE RECURSOS e
INFORMAES.
3 As subpastas mencionadas no pargrafo anterior devero estar organizadas por ano.
Art. 5 Os presidentes de Comisso de Inqurito, os presidentes de Comisso de
Sindicncia Disciplinar e os demais servidores do Escor/Nucor, no mbito de suas
atividades, enviaro ao respectivo chefe de Escor/Nucor, para disponibilizao na
subpasta DOCUMENTOS EDITVEIS, a verso final, em formato editvel (.doc ou .odt),
de cpia das seguintes peas: relatrios finais produzidos pelas Comisses de Inqurito e
de Sindicncia Disciplinar, pareceres de juzo de admissibilidade, pareceres de
julgamento, pareceres de anlise de recursos e informaes relativas s atividades
supervisionadas pela Diaco prestadas ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico,
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Advocacia-Geral da Unio, ControladoriaGeral da Unio e a outros rgos externos Secretaria da Receita Federal do Brasil.

5.1.3 - Reviso Processual

5.1.3.1 - Fato Novo a Qualquer Tempo

1172

Diferentemente do pedido de reconsiderao e do recurso hierrquico, que ocorrem

ainda no mesmo processo original, antes da sua deciso definitiva, a reviso se d contra
sindicncia disciplinar ou PAD j encerrado. Da, significa a instaurao de um novo
processo, a ser apensado ao processo originrio que se quer rever e a ser conduzido por outra
comisso. Apesar da literalidade da Lei, por mera simplificao formal de conciliar eventuais
movimentaes do processo em andamento (o revisor) com registros informatizados em
sistema de controle de movimentao processual, sem em nada prejudicar a inteno do
legislador, durante o transcurso da reviso, pode-se inverter a relao, considerando como
principal o processo revisor e como apensado o processo originrio, ajustando-se aps a
deciso final.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 178. A reviso correr em apenso ao processo originrio.

Por um lado, tem-se que a reviso, prevista no Ttulo V do Estatuto, especfico do rito
administrativo disciplinar, independe do exerccio ou no daquelas duas vias recursais no
processo originrio (pedido de reconsiderao e recurso hierrquico, que no so institutos
previstos na matria disciplinar do Estatuto).
Mas, por outro lado, uma vez que a reviso requer o esgotamento das ferramentas
recursais lato sensu no processo originrio, de forma que este esteja arquivado, no se concilia
o emprego simultneo, por parte do servidor, de institutos como pedido de reconsiderao ou
recurso hierrquico com o instituto da reviso. Se, porventura, o servidor manejar mais de
uma destas ferramentas ao mesmo tempo, deve a administrao intim-lo a se manifestar se
opta pelo esgotamento das anlises de natureza recursal ainda no mbito do processo
originrio antes de ter apreciado seu pedido de instaurarao de processo revisor ou se opta
pela desistncia da sede recursal para que tenha seu pedido de reviso apreciado de imediato.
Formulao Dasp n 185. Inqurito administrativo
A reviso de inqurito no depende de prvio pedido de reconsiderao.
Parecer AGU n GQ-28, vinculante: 64. Os administrativistas ptrios tm entendido que a
reviso do processo disciplinar administrativo no se constitui num simples pedido de
reconsiderao da deciso proferida, nem recurso contra ela.
65. , indubitavelmente, um novo processo (reexame do primeiro), com novos elementos
(ou subsdios) visantes comprovao da inocncia do servidor pblico punido.
O instituto da reviso do processo, a despeito de infundir, na gelidez de sua literalidade, a
noo de que somente o processo disciplinar poder ser contemplado por tal remdio
recursal, torna patente que outras disposies suas, embora que por induo lgica, levam
concluso segura de que a sindicncia tambm poder constituir objeto revisional, de
que exemplo o preceito previsto no art. 181 da Lei n 8.112/90, o qual faz certo que o
julgamento do processo revisional compete a quem aplicou a penalidade questionada, nos
termos do art. 141 dessa mesma lei. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 340, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
(...) o regramento da reviso no estabelece a exigibilidade de anterior exausto das vias
recursais ou dos pedidos de reconsiderao disponveis como pressuposto do petitrio
revisional, seno que se cuide de processo findo, no qual imposta penalidade disciplinar.
Da a concluso da possibilidade de imediato requerimento do meio especial de defesa do
funcionrio punido, previsto no art. 174, da Lei federal n 8.112/1990, independentemente
de discusso da matria na sede de recursos administrativos hierrquicos ordinrios.
Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e
Sindicncia, pg. 913, Editora Fortium, 2008, 1 edio

A reviso pode ser pedida pela parte interessada ou realizada de ofcio a qualquer
tempo, mediante fato novo ou circunstncias que justifiquem o abrandamento da deciso
original (no a justificam meras manifestaes de inconformismo), seja inocentando o
servidor, seja concluindo pelo cometimento de infrao menos grave e punvel com pena mais

1173

branda. E este fato novo no significa, necessariamente, fato recente mas sim algo de que no
se tinha conhecimento quando do processo originrio. O fato at pode ser antigo, mas novo
como instrumento de prova no processo administrativo disciplinar.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 174. O processo disciplinar poder ser revisto, a qualquer
tempo, a pedido ou de ofcio, quando se aduzirem fatos novos ou circunstncias suscetveis
de justificar a inocncia do punido ou a inadequao da penalidade aplicada.
1 Em caso de falecimento, ausncia ou desaparecimento do servidor, qualquer pessoa da
famlia poder requerer a reviso do processo.
2 No caso de incapacidade mental do servidor, a reviso ser requerida pelo respectivo
curador.
Art. 176. A simples alegao de injustia da penalidade no constitui fundamento para a
reviso, que requer elementos novos, ainda no apreciados no processo originrio.
Formulao Dasp n 252. Reviso de inqurito
No cabe reviso de inqurito se o requerente no aduz fatos ou circunstncias novos
capazes de comprovar sua inocncia.
(...) fato novo no , em absoluto, aquele dotado de recenticidade, mas, sim, o que
constitui novidade para o servidor apenado. (...) O fato antigo no tempo, mas novo como
instrumental de prova disciplinar. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo
Administrativo Disciplinar, pg. 482, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005
(...) fato novo aquele referido no art. 462 do Cdigo de Processo Civil, e tem sentido
preciso em direito, como o daquele fato desconhecido ocasio do processo, ou do
julgamento, capaz de, caso houvesse sido conhecido, orientar de outro modo o julgamento.
As circunstncias a que se refere o artigo, no seu caput, podem no constituir fatos
novos, mas simples rotinas ou procedimentos, inadequados quando do processo, que se de
outro modo fossem praticados poderiam igualmente modificar a deciso afinal proferida.
Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pg.
285, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

A reviso no se aplica apenas s penalidades expulsivas; ao contrrio, o instituto

cabvel qualquer que tenha sido o grau de responsabilizao imposto ao servidor na
sindicncia disciplinar ou PAD originrio - desde o mero registro no assentamento de
cometimento de infrao leve at a efetiva aplicao de pena capital. Mas, por outro lado,
sendo instituto de ndole administrativa, previsto na Lei n 8.112, de 11/12/90, no se presta
para afastar o efeito acessrio de perda de cargo, emanado pelo Poder Judicirio, nos termos
do art. 92 do CP.
normal que os pedidos revisionais ocorram em relao s penas mais agravadas,
porque, no tocante advertncia e suspenso, os registros podero ser cancelados
depois do prazo determinado em lei, durante o qual o servidor no haja praticado nova
infrao disciplinar. No quer dizer, porm, que um servidor simplesmente advertido no
possa preferir a via do pedido de reviso, com o objetivo de buscar a Justia, que no lhe
seria atribuda pelo cancelamento do registro da penalidade.
Mesmo porque o cancelamento do registro, nos casos de advertncia e suspenso, apenas
apagam as anotaes, sem gerar efeitos retroativos com relao aos demais aspectos,
enquanto um resultado revisional favorvel - este sim - apaga completamente a penalidade,
restaurando a situao anterior, com todos os seus efeitos de tempo de servio, de
ressarcimento pecunirio (em valores devidamente atualizados) e de registros na ficha de
conduta funcional. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis, Processo Disciplinar, pgs.
228 e 229, Editora Consulex, 2 edio, 1999
No cabe o pleito revisional da medida quando a perda do cargo pblico no declarada
pela autoridade devido ao teor de processo disciplinar consumado pela Administrao
Pblica, a ttulo de pena administrativa, mas sim como efeito acessrio de sentena penal
condenatria, proferida em processo criminal (...).
Por bvio, a Administrao Pblica, no exerccio da autotutela, somente pode rever atos
que ela mesma praticou, inclusive as penalidades administrativas por ela aplicadas, o que
no compreende, logo, as penas criminais de carter acessrio (perda do cargo pblico),

1174
impostas por deciso do Poder Judicirio, autnomo e independente em sua funo de
julgar processo-crime, ainda que o acusado seja servidor pblico. Antonio Carlos
Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pg.
954, Editora Fortium, 2008, 1 edio

5.1.3.2 - Prescrio do Pedido a Partir do Conhecimento do Fato Novo

Aqui, h que ser feita diferenciao em relao ao que foi aduzido em 4.12.2, em que,
conforme o Parecer AGU n GQ-10, se defendeu a incidncia da prescrio quinquenal sobre
o direito de o servidor reclamar nulidade de ato administrativo.
Pode-se ter uma situao em que, de acordo com as provas originariamente
disponveis, seja correto impor responsabilizao e pena ao servidor, em processo
regularmente conduzido, sem qualquer nulidade. O surgimento de posterior fato novo,
ensejador de absolvio do apenado por meio do processo revisional, neste exemplo, no se
confunde com nulidade do processo originrio (com os elementos de que se dispunha poca,
o processo originrio foi perfeitamente concludo; apenas ainda no havia surgido o fato
revelador de novo entendimento). Assim, neste momento, de se avaliar ou no
admissibilidade da reviso, no haveria que se cogitar da incidncia da prescrio quinquenal
defendida no Parecer AGU n GQ-10.
A supervenincia de fato novo, ensejador de reviso, pode acontecer a qualquer tempo
e foge competncia e ao controle do interessado. Assim, o direito reviso, dependente
destes fatos novos, no prescreve e pode ser cogitado a qualquer tempo, por qualquer pessoa
da famlia do servidor, conforme art. 174 da Lei n 8.112, de 11/12/90, e manifestaes da
Advocacia-Geral da Unio, no Parecer AGU n GQ-28, vinculante, e do Supremo Tribunal
Federal, no Mandado de Segurana n 23.741, respectivamente:
71. No h que se falar na espcie em prescrio porquanto a Lei n 8.112/90 diz que o
processo disciplinar poder ser revisto a qualquer tempo quando ocorrerem os motivos
elencados no caput do art. 174, causadores do pedido revisional.
2. (...) Ademais, a teor do disposto no artigo 174 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990, o processo disciplinar pode ser revisto a qualquer tempo e, uma vez acolhido o
pedido, declarada sem efeito a punibilidade aplicada, restabelecendo-se todos os direitos
do servidor, exceto o referente destituio de cargo em comisso, convertida em
exonerao - artigo 182.

A prpria Lei n 8.112, de 11/12/90, define o alcance da expresso qualquer pessoa

da famlia, competente para provocar o pedido de reviso, nos casos de falecimento, ausncia
ou desaparecimento do servidor.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 241. Consideram-se da famlia do servidor, alm do
cnjuge e filhos, quaisquer pessoas que vivam s suas expensas e constem do seu
assentamento individual.
Pargrafo nico. Equipara-se ao cnjuge a companheira ou companheiro, que comprove
unio estvel como entidade familiar.

Todavia, passa a incidir a prescrio quinquenal sobre a ao revisional, uma vez

surgido o fato novo e dele tendo conhecimento o servidor. A partir da, o servidor tem o prazo
de cinco anos para provocar a administrao, com o pedido de reviso. A protocolizao deste
pedido interrompe a prescrio quinquenal e mantm-se a interrupo enquanto a
administrao processar a reviso.
Decreto n 20.910, de 06/01/32 - Art. 1 As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos
Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual

1175
ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do
ato ou fato do qual se originarem.
Art. 4 No corre a prescrio durante a demora que, no estudo, no reconhecimento ou no
pagamento da dvida, considerada lquida, tiverem as reparties ou funcionrios
encarregados de estudar e apur-la.
Pargrafo nico. A suspenso da prescrio, neste caso, verificar-se- pela entrada do
requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das reparties
pblicas, com designao do dia, ms e ano.
Parecer AGU n GM-26, no vinculante: Ementa: I - No se aplica ao caso dos autos o
Parecer GQ-10. A reviso pode realmente efetivar-se a qualquer tempo, uma vez
dependente da supervenincia (que foge competncia do interessado) de fato novo, ou de
circunstncias suscetveis de justificar a inocncia do punido ou a inadequao da
penalidade aplicada (...). III - A reviso est sujeita ao prazo prescricional de cinco anos
(art. 1, Dec. 20.910). O prazo comea a correr da data em que o interessado teve
conhecimento do fato novo, mas interrompe-se com a apresentao do pedido de reviso
(art. 4, par. nico, Dec. 20.910) na repartio pblica. IV - A prescrio no corre
durante a demora da administrao no exame do pedido (art. 4, Dec. 20.910).
(...) a prescrio quinquenal (...) s tem incio com o conhecimento (...) do fato novo
ensejador da reviso ou das circunstncias relevantes suscetveis de justificar a
inadequao da sano aplicada. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime
Disciplinar do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 197, Editora Forense, 2 edio, 2006

Ainda abordando o conceito de prescrio no que diz respeito reviso, conforme se

aduziu em 5.1.2, pode-se aqui tentar dar uma leitura aplicvel ao dispositivo do art. 110, I da
Lei n 8.112, de 11/12/90, que estabelece prazo de cinco anos para servidor requerer quanto a
atos de demisso e de cassao de aposentadoria e de disponibilidade. Tem-se que,
inequivocamente, direito do servidor cogitar de reviso processual a qualquer tempo,
mediante fato novo. Conforme j aduzido, como o surgimento do fato novo no depende do
controle do servidor, podendo se dar a qualquer momento, este direito de poder ter o processo
revisto no prejudicado pelo prazo de cinco anos estipulado no art. 110, I da Lei n 8.112, de
11/12/90. Todavia, como no se cogita de letra morta na norma e como os arts. 112 e 115 do
Estatuto impem que a prescrio de ordem pblica, no pode ser relevada pela
administrao e tem prazo fatal e improrrogvel, pode-se interpretar o inciso I do art. 110, no
que diz respeito matria correcional, como um inafastvel prejuzo apenas no aspecto
patrimonial a partir de cinco anos da deciso revisional favorvel, ainda que se reveja a
qualquer tempo o ato expulsivo.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 110. O direito de requerer prescreve:
I - em 5 (cinco) anos, quanto aos atos de demisso e de cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, ou que afetem interesse patrimonial e crditos resultantes das relaes de
trabalho;
II - em 120 (cento e vinte) dias, nos demais casos, salvo quando outro prazo for fixado em
lei.
Pargrafo nico. O prazo de prescrio ser contado da data da publicao do ato
impugnado ou da data da cincia pelo interessado, quando o ato no for publicado.
(...) no que concerne aos efeitos financeiros, relacionados com a remunerao, estes
prescrevem em cinco anos, no havendo percepo de quaisquer valores relativos ao
perodo anterior a esse tempo, que contado a partir da data da entrada do pedido no
protocolo do Ministrio ou rgo equivalente. A paga feita com valores devidamente
corrigidos pelos ndices vigentes no lapso quinquenal. Antnio Carlos Palhares Moreira
Reis, Processo Disciplinar, pgs. 239 e 240, Editora Consulex, 2 edio, 1999
No tocante aos efeitos financeiros, todavia, sera desarrazoado contra o ordenamento
jurdico estabelecer a imprescritibilidade patrimonial do direito de requerer reviso do
processo administrativo disciplinar, haja vista que no se poderia aceitar que, dcadas
depois da demisso, o ex-funcionrio expulso do servio pblico pudesse auferir proveitos
econmicos contra o errio, trinta, quarenta, cinquenta anos depois da punio ter sido
imposta (...)

1176
Efetivamente, o instituto revisional do feito administrativo (...) no pode, concessa venia,
ser eternizado alm do bice prescricional quinquenal, no que concerne a seus efeitos
financeiros (...).
(...) a flexibilidade temporal somente se estende alm do prazo prescricional quanto aos
efeitos extrapatrimoniais da deciso apenadora, no campo moral, mas sem surtir efeitos
financeiros contra a Fazenda Pbica. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 924 e 925, Editora Fortium,
2008, 1 edio

Em outras palavras, solicitada reviso antes de cinco anos da deciso, uma vez
deferida, restabelecem-se integralmente, sem exceo, todos os direitos do servidor, conforme
art. 182 da Lei n 8.112, de 11/12/90, sem se cogitar de prescrio. Por outro lado, se
solicitada reviso aps cinco anos da deciso, legitimamente ao amparo inafastvel do art. 174
do Estatuto, uma vez deferida, restabelecem-se integralmente aqueles direitos do servidor que
no guardam relao com interesse patrimonial; estes direitos patrimoniais so restabelecidos
apenas no perodo de cinco anos contados da data do pedido de reviso, para trs, ficando
prejudicados os direitos do perodo fora deste prazo, visto que eles prescrevem em prazo
quinquenal, de forma fatal, improrrogvel e irrelevvel.

5.1.3.3 - Rito da Reviso

Quanto ao rito revisional, destaca-se a necessidade de apreciao, por parte da
administrao, em dois momentos distintos: no primeiro, de acatamento, em sede de
admissibilidade, do pedido em si de instaurao da reviso; e, no segundo, caso se tenha
acatado a instaurao, de apreciao do mrito das alegaes.
A primeira apreciao, acerca da admissibilidade do pedido, independentemente da
pena originariamente aplicada e de quem a aplicou, cabe apenas ao Ministro de Estado da
Fazenda autorizar a instaurao de processo de reviso, sob assessoria jurdica da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Caso o Ministro de Estado da Fazenda entenda inexistente os pressupostos de
admissibilidade de reviso (quais sejam, fatos ou circunstncias novas que justifiquem a
inocncia do servidor ou a inadequao da pena aplicada), o pedido deve ser indeferido e
arquivado em apenso ao processo originrio (ou, conforme j aduzido, ao contrrio, com o
processo originrio apensado ao novo processo em que se protocolizou o pedido de reviso).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 177. O requerimento de reviso do processo ser dirigido
ao Ministro de Estado ou autoridade equivalente, que, se autorizar a reviso, encaminhar
o pedido ao dirigente do rgo ou entidade onde se originou o processo disciplinar.
Pargrafo nico. Deferida a petio, a autoridade competente providenciar a constituio
de comisso, na forma do art. 149.
Existem duas fases inteiramente distintas nas revises processuais que o servidor pode
requerer: a primeira o exame da sua admissibilidade, e a segunda a apreciao do
mrito do mesmo requerimento. (...)
Caso o Ministro competente entenda inexistirem os pressupostos de admissibilidade da
reviso, previstos no art. 174, imediatamente indeferir o pedido, mandando arquiv-lo,
mas mesmo que determine tal arquivamento, este no poder ser procedido seno em
apenso aos autos do processo administrativo originrio, uma vez que compe a histria
daquele processo, significando a ltima etapa ocorrida, por isso devendo necessariamente
permanecer apensada. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos
Servidores Pblicos Civis, pgs. 288 e 289, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

No caso de deferimento, o processo remetido para o respectivo Chefe de Escor,

como autoridade instauradora, a fim de que se designe a comisso revisora (que at pode ser

1177

integrada por membros da comisso originria, o que, embora no seja legalmente vedado,
no convm). Prevalecem os mesmos requisitos para os integrantes da comisso j descritos
para o rito ordinrio.
Com fulcro no princpio da moralidade pblica, que exige que os atos da Administrao
sejam realizados com a mais absoluta lisura, e com vistas a garantir a imparcialidade dos
trabalhos revisionais, no devem participar da comisso revisora os funcionrios que
tenham integrado a comisso de processo de que resultou o ato disciplinar objeto da
reviso, ainda que a lei seja silente a esse respeito. Jos Armando da Costa, Teoria e
Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, pg. 486, Editora Braslia Jurdica, 5
edio, 2005
Parece claro que, tambm na rea federal, inclusive para que no se alegue suspeio,
deve-se nomear outra Comisso. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu
Processo, pg. 171, Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

Na reviso, o nus da prova do fato novo do requerente, tanto que dele a Lei exige de
imediato a indicao dos atos de instruo probatria a serem realizados pela comisso
revisora. E inverte-se a presuno: concluindo-se o processo com dvida acerca do alegado
pelo requerente, deve ser mantida a punio.
No obstante esta inverso e a peculiaridade de que o escopo do processo revisional
deve, a princpio, se limitar provocao do requerente, de se destacar que permanecem
imperando na reviso os princpios reitores da sede disciplinar, tais como da ampla defesa, do
contraditrio, da oficialidade e da verdade material. Como reflexo disto, mencionem-se, por
exemplo, que na fase do inqurito da reviso, aplica-se, no que couber, o rito ordinrio (com
instruo enriquecida por atos de formao de convico - tais como oitivas, diligncias,
interrogatrios, etc -, indiciao, defesa e relatrio), descrito em diversos tpicos anteriores do
presente texto e, da mesma forma; que os atos de instruo devem ser notificados ao
requerente, para que deles possa participar; e eventual denegao a provas solicitadas deve ser
tida como excepcional e deve ser motivadamente notificada. Ademais, no deve a comisso
revisora se restringir ao que foi fornecido ou provocado pelo requerente. Em outras palavras,
sabendo da existncia de prova no includa no processo originrio e no solicitada pelo
requerente mas que possa influenciar na deciso da reviso, deve a comisso revisora, de
ofcio, buscar ou produzir a prova, seja a favor ou contra o requerente
Por bvio, a indiciao e a defesa se aplicam quando a comisso altera o
enquadramento e a penalidade para o requerente (de um enquadramento mais grave para outro
menos grave). Caso a comisso revisora conclua por manter na ntegra a deciso original,
deve este colegiado deliberar pelo fim da instruo probatria (no se justificando repetir a
indiciao originria, citar e coletar defesa), e, em atendimento aos princpios da ampla defesa
e do contraditrio, oportunizar ao requerente o direito de se manifestar (seja apontando novas
provas, seja trazendo alegaes de mrito), para s ento iniciar o relatrio.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 175. No processo revisional, o nus da prova cabe ao
requerente.
Art. 178.
Pargrafo nico. Na petio inicial, o requerente pedir dia e hora para a produo de
provas e inquirio das testemunhas que arrolar.
Art. 180. Aplicam-se aos trabalhos da comisso revisora, no que couber, as normas e
procedimentos prprios da comisso do processo disciplinar.
Formulao Dasp n 70. Reviso de inqurito
Na reviso de inqurito a dvida favorece a manuteno do ato punitivo.
(...) possvel no processamento da reviso, tal qual no processo originrio, arguir-se
cerceamento de defesa, com vista a, se for o caso, anular-se a reviso que inobservou, aqui

1178
tambm, o princpio constitucional da ampla defesa do requerente. No porque o nus da
prova cabe agora a este que as provas as quais tenha, entre elas as testemunhas, podem ser
indeferidas. Trata-se, ainda, de defesa do ora requerente, que fora condenado
anteriormente. Pela reviso, o indiciado ainda est se defendendo, e esta defesa precisa,
tambm aqui, ser ampla, contraditria e plena. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao
Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, pgs. 290 e 291, Editora Saraiva, 4 edio,
1995
A regra para a inverso do nus da prova para o servidor punido, no feito revisional,
justifica-se pela idia de que o processo administrativo disciplinar originrio goza de uma
presuno relativa de correo e legalidade quanto ao ato decisrio apenador, na medida
em que deriva de um prvio procedimento revestido de formalidades e garantias legais e
constitucionais, processado por servidores isentos e imparciais da Administrao Pblica,
que tero atuado como rgos de instruo, acusao e julgamento, de consultoria
jurdica, somando-se a paralela fiscalizao, o controle e participao do acusado, a quem
empenhado o direito de propor provas e contraprovas, rebater argumentos, fatos e
concluses desfavorveis, alm de poder recorrer das decises proferidas ou interpor
pedidos de reconsiderao.
Como a dvida favorece a manuteno da deciso, no aproveita ao requerente tentar
semear argumentos em torno da dubiedade das provas de sua responsabilidade, mas
comprovar sua inocncia ou o erro no julgamento, por questes de fato e de direito
indiscutveis.
25) O nus da prova do erro do julgamento do processo administrativo disciplinar
originrio do requerente da reviso, a quem no socorre o silncio ou a recusa de
esclarecimento de fatos imprescindveis para a deciso do pedido revisional.
26) Na reviso do processo administrativo disciplinar, a dvida favorece a manuteno da
pena aplicada no feito originrio, no socorrendo ao requerente a invocao do princpio
do in dubio pro reo, porquanto se sobrepe a presuno de legitimidade dos atos
administrativos. Antonio Carlos Alencar Carvalho, Manual de Processo Administrativo
Disciplinar e Sindicncia, pgs. 935, 936 e 1053, Editora Fortium, 2008, 1 edio

A princpio, o prazo referencial para reviso de sessenta dias para os trabalhos da

comisso e vinte dias para julgamento. O julgamento da reviso fica a cargo da autoridade que
aplicou a pena original, sendo vedado o agravamento.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 179. A comisso revisora ter 60 (sessenta) dias para a
concluso dos trabalhos.
Art. 181. O julgamento caber autoridade que aplicou a penalidade, nos termos do art.
141.
Pargrafo nico. O prazo para julgamento ser de 20 (vinte) dias, contados do
recebimento do processo, no curso do qual a autoridade julgadora poder determinar
diligncias.
O prazo para a comisso revisora concluir os trabalhos de sessenta dias. Este prazo nos
parece prorrogvel em virtude do silncio da lei. No havendo proibio expressa, a
permisso subentendida pelas normas do artigo seguinte [art. 180]. Wolgran Junqueira
Ferreira, Comentrios ao Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, pg.
158, Edies Profissionais, 1 edio, 1992

Percebe-se que nem sempre a autoridade que defere a instaurao da reviso quem
ao final julgar a proposta da comisso revisora. Pode-se ter, por exemplo, um pedido de
reviso protocolizado em funo de uma suspenso de trinta dias aplicada pela autoridade
instauradora (o Chefe de Escor). Este pedido de instaurao da reviso deve ser apreciado
pelo Ministro de Estado da Fazenda. Uma vez deferida, a reviso instaurada pelo Chefe de
Escor, a quem, ao final, caber o julgamento acerca da reviso ou no da pena de suspenso.
Se os membros da comisso processante recomendavelmente devem ser diversos dos da
comisso, a autoridade julgadora em um e outro caso a mesma, e no poderia ser
diferente, sabendo-se que quem aplica a pena , por princpio, competente para reform-la,
anul-la ou mant-la. Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos
Servidores Pblicos Civis, pg. 292, Editora Saraiva, 4 edio, 1995

1179

Diferentemente do que j foi aduzido em 4.2.1 e em 4.10.3 e na esteira do que foi

aduzido em 5.1.2 (a cujas leituras se remete), acerca da competncia em decorrncia da
criao da Secretaria da Receita Federal do Brasil, com a Lei n 11.457, de 16/03/07, em
funo da mxima de que a norma que regula os recursos a uma deciso a norma vigente
data desta deciso recorrida, tem-se que compete ao Ministro de Estado da Previdncia Social
o julgamento de reviso de processos instaurados pela Corregedoria-Geral do Instituto
Nacional de Seguro Social sobre rea de receita previdenciria ou instaurados pela
Corregedoria da extinta Secretaria da Receita Previdenciria e que j tinham deciso de mrito
proferida no mbito do Ministrio da Previdncia Social ao tempo da fuso. O direcionamento
para o Ministro de Estado da Previdncia Social se aplica mesmo para decises que haviam
sido proferidas pelo Corregedor da extinta Secretaria da Receita Previdenciria, uma vez que
tal cargo no mais existe.
Parecer PGFN/CJU/CED n 2.422/2007: 33. Ex positis, a manifestao no sentido de
que:
a) os recursos e impugnaes em geral referentes a penalidades disciplinares aplicadas no
mbito do Ministrio da Previdncia Social, sob o plio da Lei n 11.098, de 2005, e das
demais legislaes anteriores, so de competncia do Exmo. Sr. Ministro de Estado da
Previdncia Social;
b) incumbe Corregedoria-Geral da Receita Federal do Brasil, e, nos casos legalmente
previstos, ao Ministro de Estado da Fazenda, a anlise dos processos em curso (sem
julgamento, sem deciso de mrito) e dos que vierem a ser instaurados.

Conforme j mencionado, pode a deciso exarada na reviso redundar na total

absolvio do requerente ou na parcial atenuao de sua responsabilidade. No se coaduna
com os princpios reitores do direito punitivo a interpretao de que a reviso apenas poderia
eliminar por completo a responsabilizao ou mant-la, sobretudo ao se atentar para a parte
final do art. 174 da Lei n 8.112, de 11/12/90, que prev a possibilidade de os fatos ou
circunstncias alegados, alternativamente, justificarem a inocncia do punido ou a
inadequao da penalidade aplicada. Pode ento ocorrer de no se obter a comprovao da
inocncia, mas sim da inadequao de pena grave originalmente aplicada e de que mais
adequada uma pena branda (em decorrncia de se ter comprovado o cometimento de ilcito
menos grave). Por bvio que o art. 182 do Estatuto, ao expressar que a reviso julgada
procedente faz com que se restabeleam todos os direitos do servidor, requer interpretao
sistemtica e no limitada literalidade, em que a palavra todos significaria apenas a
possibilidade da total excluso de responsabilidade. A interpretao mais consentnea de
que se restabelecem todos os direitos compatveis com o novo julgamento. Quanto vedao
da reformatio em pejus em reviso processual, j foi abordada em 5.1.1, a cuja leitura se
remete.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 182. Julgada procedente a reviso, ser declarada sem
efeito a penalidade aplicada, restabelecendo-se todos os direitos do servidor, exceto em
relao destituio de cargo em comisso, que ser convertida em exonerao.
Pargrafo nico. Da reviso do processo no poder resultar agravamento de penalidade.
A reviso julgada procedente anular por inteiro os efeitos condenatrios do processo
disciplinar (...). Restaura-se assim, de maneira completa, todo o statu quo ante do
servidor, desfazendo-se at mesmo as anotaes desabonadoras oriundas da condenao
anulada. Tal no significa rasp-las com estilete do assentamento, ou apag-las com
borracha ou tinta corretiva do respectivo registro, porm, por declarao, nos
assentamentos funcionais, de que a penalidade anterior foi cancelada, considerando-se a
deciso do processo x, de reviso. (...).
Na reviso processual, pode ser deferida atenuao da pena aplicada, ou seu completo
cancelamento. (...)
(...) a L. 8.112 no parece admitir a reviso para diminuir ou atenuar a pena, porm to-s
para anul-la por completo, quando o caso. Tal atenuao pode ser, com efeito,
importantssima para o servidor, como, por exemplo, na hiptese de a Administrao

1180
comutar-lhe a pena de demisso na de suspenso (...). Ser de todo lcito autoridade
julgadora da reviso, ainda que dada a lacuna da lei, em vez de cancelar por inteiro uma
pena, apenas abrand-la (...). Ivan Barbosa Rigolin, Comentrios ao Regime nico dos
Servidores Pblicos Civis, pgs. 286 e 293, Editora Saraiva, 4 edio, 1995
Finalmente, dessa deciso na reviso administrativa, se for denegatria, cabe, em tese,
pedido de reconsiderao (art. 106 da Lei n 8.112/90), podendo ser impetrado recurso
(art. 107, I) de sua denegao, caso haja autoridade superior que proferiu o julgamento
da reviso. Edmir Netto de Arajo, O Ilcito Administrativo e seu Processo, pg. 175,
Editora Revista dos Tribunais, 1 edio, 1994

Em funo de se poder solicitar reviso a qualquer tempo, recomenda-se que

sindicncia disciplinar ou PAD que resultem em apenao sejam despachados para o arquivo
da respectiva Superintendncia de Administrao do Minisitrio da Fazenda com indicao de
arquivamento por tempo indeterminado.

5.2 - VIAS RECURSAIS DE CONTROLE EXTERNO

O controle externo, no processo administrativo, exercido com a garantia
constitucional do livre ingresso no Poder Judicirio, mesmo antes de se esgotar a via
administrativa, para se discutir questo restrita legalidade.
CF - Art. 5
XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito;
A alternativa do controle externo de legalidade do ato disciplinar no est sujeita
prvia exausto dos recursos internos, de modo que nada contra-indica possa o servidor
punido, desde logo, optar pela via judicial Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do
Processo Administrativo Disciplinar, pg. 505, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005

vista do princpio da separao dos Poderes, a garantia constitucional de se levar

apreciao do Judicirio qualquer leso ou ameaa a direito no confere a este Poder a
prerrogativa de interferir na leitura de mrito (se justa ou no a penalidade aplicada ao
servidor) procedida pela autoridade administrativa competente.
De acordo com o que j se exps em 3.3.1.4.1, a apreciao judicial restringe-se,
normalmente, apenas aos aspectos associados legalidade do ato administrativo, quais sejam,
todos os cinco requisitos de validade nos atos vinculados (competncia, finalidade, forma,
motivo ou contedo) e apenas aqueles em que resta vinculao mesmo nos atos
discricionrios (os trs primeiros, excluindo, com regra, o motivo e o objeto). Em outras
palavras, o Poder Judicirio somente pode apreciar os elementos vinculados e essenciais
validade do ato administrativo, no devendo interferir nos elementos a que a lei confere
discricionariedade autoridade administrativa. Conforme j exposto em 4.12, enquanto a
administrao tem o poder de anular seus atos invlidos por motivo de ilegalidade (ou
convalid-los, quando cabvel) ou at mesmo revogar, por motivos de convenincia ou
oportunidade de mrito, atos vlidos, sob amparo do princpio da autotutela, ao Poder
Judicirio reservado apenas atacar invalidade dos atos administrativos, determinando sua
anulao. No cabe ao Poder Judicirio convalidar ou revogar atos administrativos.
STJ, Mandado de Segurana n 7.985, Voto: (...) no que diz respeito ao controle
jurisdicional do processo administrativo disciplinar, a jurisprudncia desta Corte firme
no sentido de que compete ao Poder Judicirio apreciar a regularidade do procedimento,
luz dos princpios do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal, sem,
contudo, adentrar no mrito administrativo.
Idem: STF, Mandados de Segurana n 20.882, 20.999, 21.297 e 22.534; e STJ, Mandados
de Segurana n 5.626, 5.633, 6.853, 7.019, 7.370, 8.858 e 8.998

1181

Ademais, alm desta limitao de escopo, diferentemente do controle interno, em que

a administrao pode agir tanto de ofcio ou por provocao, o controle externo somente se
move por provocao, no cabendo ao Poder Judicirio agir de ofcio.
Tem-se ainda que o alcance das decises judiciais deve se limitar a quem provocou o
Poder Judicirio, no podendo se estender alm daqueles que integram o processo judicial
(no obstante poder a administrao, a seu exclusivo critrio, estender os efeitos da deciso
para outros casos).
No obstante o acima exposto, a jurisprudncia atual tem entendido que a verificao
da adequao da pena aplicada com as provas fticas constantes do processo se enquadra nos
elementos vinculados do ato administrativo, de forma que o contedo ftico e a instruo
probatria passam a integrar a legalidade do ato e no o seu mrito.
STJ, Mandado de Segurana n 13.622: Ementa: 1. Em face dos princpios da
proporcionalidade, dignidade da pessoa humana e culpabilidade, aplicveis ao regime
jurdico disciplinar, no h juzo de discricionariedade no ato administrativo que impe
sano disciplinar a Servidor Pblico, razo pela qual o controle jurisdicional amplo, de
modo a conferir garantia aos servidores pblicos contra eventual excesso administrativo,
no se limitando, portanto, somente aos aspectos formais do procedimento sancionatrio.

Em sua maioria, as decises judiciais se refletem apenas nos atos tidos como
imperfeitos na forma, no atingindo todo o processo. Em geral, com o refazimento do ato
criticado, o processo pode voltar a seguir seu curso normal, no sendo necessrio refazer todo
o processo. Mas, em menor quantidade, tambm h decises judiciais que determinam a
suspenso do rito administrativo, em funo, por exemplo, de haver alguma outra ao
judicial em curso versando sobre o mesmo fato.
Embora a busca da prestao jurisdicional possa se dar por qualquer razo em que o
servidor cogite de afronta a direitos seus, facilmente compreensvel que a maioria das
interposies de ao judicial junto ao Poder Judicirio se d sobretudo em casos que possam
importar em apenao expulsiva (tais como penas de demisso ou de cassao de
aposentadoria).
Independentemente do motivo que tenha levado o servidor a provocar o Poder
Judicirio em relao a processo administrativo disciplinar, conforme j abordado em
2.2.2.2.2, quando se mencionaram as atribuies do Sejuc, faz-se relevante que a autoridade
instauradora (condio que, em geral, recai sobre o Chefe do Escor e, excepcionalmente,
sobre o Corregedor), ao ser notificado pela autoridade judicial ou ao ter tido cincia de
qualquer outra forma da existncia da ao judicial, de imediato, protocolize um processo
administrativo, instrudo com cpias dos documentos recebidos do Poder Judicirio e com
outros documentos que a que porventura tenha acesso e que considere relevante para a
instruo, registro e documentalizao do acompanhamento da ao, bem como comunique o
fato ao Sejuc, a fim de que este possa prestar o necessrio apoio nesta tarefa, bem como
mantenha atualizadas estas duas linhas de informao.
Ademais, conforme j mencionado em 4.2.1 e em 4.3.4.1, deve ser acrescentada no
cadastro de determinado processo administrativo disciplinar no Sistema de Acompanhamento
de Comisses (Siacom) a informao, com maior grau de detalhe e de atualizao possvel, de
eventual existncia de todo tipo de ao judicial, seja em funo do fato objeto da apurao
poder acarretar distintas repercusses, seja por iniciativa do prprio servidor, na busca de
provimento de qualquer natureza (por exemplo, para pleitear direito ou para impugnar, anular
ou suspender ato, deciso ou at mesmo o prprio prosseguimento do rito).

1182

Na matria disciplinar, os exemplos mais comuns de ingresso no Poder Judicirio

decorrem de: indeferimento imotivado de prova solicitada pela defesa e ausncia de ato ou
termo processual indispensvel (ou seja, em tese, de atos causadores de prejuzo ampla
defesa e ao contraditrio), sobretudo em casos de aplicao de pena expulsiva (visto que a Lei
n 8.112, de 11/12/90, j prev, em sua prpria literalidade, certa flexibilizao entre
aplicao de advertncia ou de suspenso), conforme se seguem:
Mandado de segurana: para se discutir direito lquido e certo negado em ato ilegal de
autoridade administrativa, excetuado o controle, pela via do mandamus, de ato
disciplinar (a menos se o ato tiver sido praticado por autoridade incompetente ou com
inobservncia de formalidades essenciais) - a jurisprudncia declara que, tendo havido
sentena de mrito em mandado de segurana, veda-se nova provocao judicial em via
ordinria para analisar mesma matria;
Ao civil ordinria: por ser um procedimento mais amplo, permite discusso acerca do
conjunto probatrio e figura como melhor instrumento quando se discute no s o
direito, mas sobretudo as provas fticas da punio. Existe a possibilidade de concesso
de antecipao de tutela. empregada para anular ato punitivo (no caso de pena capital,
uma vez anulada judicialmente, o servidor automaticamente reintegrado);
Ao reintegratria: pedido de reintegrao, no automtica, em funo de o servidor ter
sido absolvido na esfera criminal;
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 28. A reintegrao a reinvestidura do servidor estvel no
cargo anteriormente ocupado, ou no cargo resultante de sua transformao, quando
invalidada a sua demisso por deciso administrativa ou judicial, com ressarcimento de
todas as vantagens.
1 Na hiptese de o cargo ter sido extinto, o servidor ficar em disponibilidade,
observado o disposto nos arts. 30 e 31.
2 Encontrando-se provido o cargo, o seu eventual ocupante ser reconduzido ao cargo
de origem, sem direito a indenizao ou aproveitado em outro cargo, ou, ainda, posto em
disponibilidade.

Ao cautelar: empregada para suspender o andamento ou o julgamento do processo

administrativo disciplinar, enquanto sua nulidade discutida em ao civil ordinria.

1183

ANEXO I - SNTESE DAS MANIFESTAES DA AGU

O art. 4, X e XI da Lei Complementar n 73, de 10/02/93, que a lei orgnica da
Advocacia-Geral da Unio (AGU), estabelece que cabe ao Advogado-Geral da Unio emitir
pareceres enfocando matria acerca da qual paire divergncia de entendimento na
administrao. E segundo o art. 40, 1 da mesma norma, os pareceres adotados pelo
Advogado-Geral da Unio so submetidos aprovao do Presidente da Repblica. Uma vez
aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial, o parecer vincula a
administrao federal, ficando os rgos e entidades pblicos do Poder Executivo Federal
obrigados a lhe dar fiel cumprimento. Os pareceres aprovados pelo Presidente da Repblica,
mas no publicados, embora no vinculantes, podem ser tomados como referncia, visto que
obrigam apenas aos rgos envolvidos no caso especfico, a partir do momento em que dele
tenham cincia.
Lei Complementar n 73, de 10/02/93 - Art. 4 So atribuies do Advogado-Geral da
Unio:
X - fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a
ser uniformemente seguida pelos rgos e entidades da Administrao Federal;
XI - unificar a jurisprudncia administrativa, garantir a correta aplicao das leis,
prevenir e dirimir as controvrsias entre os rgos jurdicos da Administrao Federal;
Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da Unio so por este submetidos aprovao
do Presidente da Repblica.
1 O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a
administrao federal, cujos rgos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel
cumprimento.
2 O parecer aprovado, mas no publicado, obriga apenas as reparties interessadas, a
partir do momento em que dele tenham cincia.

Diante da relevncia destes pareceres na matria disciplinar, convm destacar as

principais interpretaes e integraes que deles se obtm para esclarecer passagens dbias ou
lacunosas da Lei n 8.112, de 11/12/90. Neste enfoque, aqui, longe de se exaurir o tema,
busca-se apenas agrupar as principais manifestaes da Advocacia-Geral da Unio que trazem
algo em acrscimo literalidade da Lei, dispensando-se inmeras outras passagens em que o
rgo jurdico to-somente reproduziu o texto legal.
Neste Anexo, aos pareceres da Advocacia-Geral da Unio, foram somadas algumas
das principais manifestaes emitidas pelo Departamento de Administrao do Servio
Pblico (Dasp, que foi, at 1986, o rgo central de assessoramento imediato da Presidncia
da Repblica para assuntos relativos a pessoal e servios gerais dos rgos civis da
administrao pblica federal), que no afrontam o atual ordenamento e permanecem como
orientao normativa obrigatria na administrao pblica federal, conforme o art. 116, III do
Decreto-Lei n 200, de 25/02/67.
Decreto-Lei n 200, de 25/02/67 - Art. 116. Ao Departamento Administrativo do Servio
Pblico (Dasp) incumbe:
III - zelar pela observncia dessas leis e regulamentos, orientando, coordenando e
fiscalizando sua execuo, e expedir normas gerais obrigatrias para todos os rgos;
Formulao Dasp n 300. Formulaes
As Formulaes elaboradas e publicadas pelo Dasp (Colepe) constituem, por fora do
disposto no art. 116, III, do Decreto-Lei n 200, de 1967, orientao normativa para os
rgos de Pessoal da administrao federal direta e autrquica.

De uma maneira geral, procurou-se apresentar os pareceres da Advocacia-Geral da

Unio e as formulaes do Departamento de Administrao do Servio Pblico agrupados em
subttulos, de acordo com a sequncia com que seus assuntos so aplicados no curso do

1184

processo administrativo disciplinar. Assim, primeiramente vm as manifestaes aplicveis

em carter geral ao processo, seguidas daquelas aplicveis a determinados momentos do rito.

Objetivo do processo administrativo disciplinar e compulsoriedade da apurao:

Parecer AGU n GQ-98, no vinculante: 11. Porm, investigao se procede com o
objetivo exclusivo de precisar a verdade dos fatos, sem a preocupao de incriminar ou
exculpar indevidamente o servidor.
Parecer AGU n GQ-35, vinculante: 22. (...) a) compulsria a apurao das
irregularidades atribudas aos servidores em geral, inclusive as atribudas aos titulares
somente de cargos em comisso, indiciando-os e proporcionando ampla defesa aos
ocupantes dos ltimos, mesmo que tenham sido exonerados, pois a lei admite a converso
dessa desvinculao em destituio de cargo em comisso (...).
Formulao Dasp n 215. Inqurito administrativo
O inqurito administrativo no visa apenas a apurar infraes, mas tambm oferecer
oportunidade de defesa.

Fato de o acusado j no mais ser servidor pblico no afeta poder-dever de apurar:

Parecer AGU n GM-1, vinculante: Ementa: No impeditivo da apurao de
irregularidade verificada na administrao federal e de sua autoria o fato de os principais
envolvidos terem se desvinculado do servio pblico, anteriormente instaurao do
processo disciplinar. (...)
9. Impe-se a apurao se o ilcito ocorre no servio pblico, poder-dever de que a
autoridade administrativa no pode esquivar-se sob a alegao de que os possveis autores
no mais se encontram investidos nos cargos em razo dos quais perpetraram as infraes.
17. Embora a penalidade constitua o corolrio da responsabilidade administrativa, a
inviabilidade jurdica da atuao punitiva do Estado, advinda do fato de alguns dos
envolvidos nas transgresses haverem se desligado do servio pblico, no de molde a
obstar a apurao e a determinao de autoria no tocante a todos os envolvidos, inclusive
em se considerando o plausvel envolvimento de servidores federais, bem assim o
julgamento do processo, com a consequente anotao da prtica do ilcito nas pastas de
assentamentos funcionais, por isso que, em derivao dessa medida: (...)
c) no caso de reingresso e no ter-se extinguido a punibilidade, por fora do decurso do
tempo (prescrio), o servidor pode vir a ser punido pelas faltas investigadas no processo
objeto do julgamento ou considerado reincidente (...).

Escolha entre sindicncia e PAD:

Parecer AGU n GM-1, vinculante: 16. As normas pertinentes sindicncia e ao processo
disciplinar no prescrevem a realizao da primeira, em regra previamente instaurao
deste. A simples leitura dos arts. 153 e 154 da Lei n 8.112, de 1990, j o demonstra. Atenta
natureza da infrao e s circunstncias em que esta se verifica, a autoridade competente
deve aquilatar se da sua apurao poder resultar a advertncia, a suspenso de at trinta
dias ou a inflio de penalidade mais grave, a fim de determinar a modalidade de
apurao, se a realizao de sindicncia ou a abertura de processo. Em se insinuando
dvida razovel a respeito da prtica da infrao ou de sua autoria, e dependendo de sua
gravidade, a autoridade competente dever ter discernimento suficiente para determinar a
realizao de investigao prvia (a sindicncia), com vistas verificao da necessidade
de proceder, ou no, cabal apurao das irregularidades, atravs do processo
disciplinar.
Parecer AGU n GQ-12, vinculante: 12. (...) Inexiste exigncia legal, ou necessidade em
determinados casos, de que todo processo disciplinar seja precedido de sindicncia, nem
sua prescindibilidade implica inobservncia de qualquer princpio de direito.

1185
Parecer AGU n GQ-37, vinculante: Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar
independe da validade da investigao, efetuada atravs da sindicncia de que adveio
aquele apuratrio.

Desnecessidade de se indicarem nome de acusado e infrao na portaria de instaurao:

Parecer AGU n GQ-12, vinculante: 16 (...) princpios do contraditrio e da ampla defesa
(...) indicam a desnecessidade de se consignarem, no ato de designao da c.i, os ilcitos e
correspondentes dispositivos legais, bem assim os possveis autores, o que se no
recomenda inclusive para obstar influncias no trabalho da comisso de inqurito ou
alegao de presuno de culpabilidade. assegurada c.i. a prerrogativa de desenvolver
seus trabalhos com independncia e imparcialidade.
17. A notificao dos possveis autores para acompanharem o desenvolvimento do
processo, pessoalmente ou por intermdio de procurador, ser feita imediatamente aps a
instalao da c.i, a fim de garantir o exerccio do direito de que cuida o art. 156 da Lei n
8.112; a enumerao dos fatos se efetua na indiciao do servidor, conforme prescrio
dessa Lei, art. 161.
Parecer AGU n GQ-35, vinculante: Ementa: (...) A nulidade processual no se configura
se, no ato de designao da comisso de inqurito, forem omitidas as faltas a serem
apuradas, bem assim quando o colegiado processante integrado por servidor de nvel
funcional inferior ao dos envolvidos. (...)
15. As opinies doutrinrias tendentes a reconhecer a necessidade de se indicarem, nos
atos de designao das comisses apuradoras, os fatos que possivelmente teriam sido
praticados pelos envolvidos, como condio de validade processual pertinente ampla
defesa, no se adequam ao regramento do assunto em vigor, mormente em se considerando
os comandos dos arts. 5, LV, da Carta Magna e 153 da Lei n 8.112/90, para que se
observe o princpio do contraditrio na fase processual de inqurito.

Publicao da portaria de instaurao:

Parecer AGU n GQ-87, no vinculante: Ementa: insuscetvel de nulificar o processo
disciplinar o fato de no haver sido publicada a portaria de designao de comisso de
inqurito, desde que considerada a data do mesmo ato como de incio do prazo estipulado
para a concluso do processo disciplinar e, em decorrncia, no se constate infringncia
ao princpio do contraditrio.
7. A Lei n 8.112, de 1990, art. 152, considera a publicao do ato de designao da
comisso de inqurito como sendo o marco inicial do curso do prazo de apurao dos
trabalhos, porm no exige que seja feita no Dirio Oficial; acorde com o preceptivo a
divulgao desse ato em boletim interno ou de servio.

Infraes conexas ou outros servidores envolvidos, que surgem no curso do apuratrio:

Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 13. No raro, durante a apurao das
irregularidades exsurgem evidncias quanto autoria, de forma a envolver outros
servidores, ou emergem infraes disciplinares conexas, ou no, com o objeto do processo
disciplinar. So fatos que devem ser tidos como consentneos com a finalidade da
instaurao do processo e incapazes de acarretar sua nulidade, desde que a c.i. adote as
medidas procedimentais compatveis com o contraditrio e a ampla defesa, na execuo
dos trabalhos de apurao.
14.Em casos tais, a comisso deve possuir o discernimento necessrio para adotar os atos
que se impuserem com vistas a garantir ao servidor faltoso o exerccio do direito
assegurado no art. 156, suso, mas sem descurar da agilidade processual. Assim, caso a c.i.
no tenha concludo seus trabalhos, deve ser notificado o novel acusado para que, se o
pretender, requeira o cumprimento de qualquer dos atos assegurados no art. 156, no
respeitante apurao j efetuada, atentando-se, destarte, para a faculdade atribuda ao
presidente da comisso no 1 do mesmo preceptivo. J as infraes, verificadas no curso
do apuratrio, sero igualmente apuradas, se conexas com as faltas objeto do processo ou,
se inexistente a conexidade, a investigao no compromete a razovel agilidade da

1186
concluso dos trabalhos. Seno, deve a c.i. propor a designao de outro colegiado, sem
prejuzo de suas incumbncias.

Requisitos para integrar comisso:

Parecer AGU n GQ-35, vinculante: 17. A c.i. integrada por trs servidores estveis,
dela no participando cnjuge, companheiro ou parente do provvel responsvel pela
prtica das infraes disciplinares, consanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at o
terceiro grau. So exigncias insertas na Lei n 8.112, de 1990, art. 149, a qual no
autoriza qualquer resultado interpretativo que conduza nulidade do processo disciplinar
na hiptese de compor-se a comisso sem observar o princpio da hierarquia que se assere
existente nos quadros funcionais da administrao federal.

Necessidade de se notificar servidor para acompanhar como acusado as apuraes, mas

ainda sem apontar irregularidade:
Parecer AGU n GQ-55, vinculante: Ementa: Em virtude dos princpios constitucionais
do contraditrio e da ampla defesa, o servidor que responde a processo disciplinar deve
ser notificado da instaurao deste imediatamente aps a instalao da comisso de
inqurito e, em qualquer fase do inqurito, cientificado dos atos processuais a serem
praticados com vistas apurao dos fatos, de modo que, tempestivamente, possa exercitar
o direito assegurado no art. 156 da Lei n 8.112, de 1990. (...)
9. No se coaduna com o regramento do assunto a pretenso de que se efetue a indicao
das faltas disciplinares na notificao do acusado para acompanhar a evoluo do
processo, nem essa medida seria conveniente, eis que seria suscetvel de gerar presuno
de culpabilidade ou de exercer influncias na apurao a cargo da comisso de inqurito.
Parecer AGU n GQ-98, no vinculante: 11. Porm, investigao se procede com o
objetivo exclusivo de precisar a verdade dos fatos, sem a preocupao de incriminar ou
exculpar indevidamente o servidor. (...)
12. defeso autoridade que instaura o processo, por qualquer meio, exercer influncia
sobre o colegiado a que a Lei assegura independncia no seu mister elucidativo (art. 161
aludido) e, a este, no admitido prejulgar a culpabilidade do servidor.

Apenas a segunda fase do processo (o inqurito administrativo) contraditria:

Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 6. O comando constitucional para que se observem o
contraditrio e a ampla defesa, no processo administrativo, silente quanto fase
processual em que isto deve ocorrer (cfr. o art. 5, LV). tema disciplinado em norma
infraconstitucional: a Lei n 8.112, de 1990, assegura a ampla defesa no curso do processo
disciplinar e, o contraditrio, no inqurito administrativo (v. os arts. 143 e 153), que
corresponde 2 fase do apuratrio (art. 151, II).

nus da prova da responsabilidade do servidor incumbe administrao (por meio da

comisso) e a dvida favorece a defesa:
Parecer AGU n GM-14, no vinculante: 8. (...) reiterada a orientao normativa
firmada por esta Instituio, no sentido de que o nus da prova, em tema de processo
disciplinar, incumbe administrao.
Parecer AGU n GQ-173, no vinculante: Ementa: A administrao pode editar o ato
punitivo apenas na hiptese em que esteja convencida quanto responsabilidade
administrativa do servidor a quem se imputa a autoria da infrao. A dvida deve resultar
em benefcio do indiciado.
Parecer AGU n GM-3, no vinculante: Ementa: (...) Incumbe administrao apurar as

1187
irregularidades verificadas no servio pblico e demonstrar a culpabilidade do servidor,
proporcionando seguro juzo de valor sobre a verdade dos fatos. Na dvida sobre a
existncia de falta disciplinar ou da autoria, no se aplica penalidade, por ser a soluo
mais benigna.(...)
50. (...) compete administrao, por intermdio da comisso de inqurito, demonstrar a
culpabilidade do servidor, com satisfatrio teor de certeza.
Parecer Dasp. Insanidade mental - Nexo de causalidade
No deve ser demitido o funcionrio alienado mental, ainda quando haja dvidas a
respeito de qual seria seu estado psquico poca em que cometeu a infrao. Mediando,
alis, poucos meses entre a prtica do ilcito e a constatao oficial da insanidade mental,
fcil presumir-se que j havia esta por ocasio daquela.

Oitiva de testemunha posterior ao interrogatrio do acusado no causa de nulidade:

Parecer AGU n GQ-37, vinculante: Ementa: (...) insuscetvel de eivar o processo
disciplinar de nulidade o interrogatrio do acusado sucedido do depoimento de
testemunhas, vez que, somente por esse fato, no se configurou o cerceamento de defesa.
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: (...) No nulifica o processo disciplinar a
providncia consistente em colher-se o depoimento do acusado previamente ao de
testemunha.

Valer-se do cargo ilcito formal ou de consumao antecipada:

Formulao Dasp n 18. Proveito pessoal
A infrao prevista no art. 195, IV, do Estatuto dos Funcionrios, de natureza formal e,
consequentemente, se configura ainda na hiptese de o proveito pessoal ilcito no ter sido
conseguido.
(Nota: O inciso IV do art. 195 do antigo Estatuto proibia ao servidor valer-se do cargo
para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da funo.)

Ausncia de interrogatrio de acusado regularmente intimado no causa nulidade:

Parecer AGU n GQ-102, no vinculante: 17. A Lei n 8.112, de 1990, no condicionou a
validade do apuratrio tomada do depoimento do acusado, nem a positividade das
normas de regncia autoriza a ilao de que este configura pea processual imprescindvel
tipificao do ilcito. A falta do depoimento, no caso, deveu-se conduta absentesta do
servidor quando intimado a prestar esclarecimentos (...).

Desdia infrao de natureza culposa:

Parecer AGU n GQ-164, vinculante: 12. (...) Desdia (e). falta culposa, e no dolosa,
ligada negligncia: costuma caracterizar-se pela prtica ou omisso de vrios atos
(comparecimento impontual, ausncias, produo imperfeita); excepcionalmente poder
estar configurada em um s ato culposo muito grave; se doloso ou querido pertencer a
outra das justas causas. (...) (Valentim Carrion - Comentrios Consolidao das Leis do
Trabalho, 18 ed., So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1994, pp. 362/3). (...)
Quando a desdia intencional, como na sabotagem, onde h a idia preconcebida de
causar prejuzos ao empregador, por esse aspecto doloso, ela se identifica com a
improbidade. (...) (Mozart Victor Russomano - Comentrios CLT, 13 ed, Rio de
Janeiro: Forense, 1990, p. 561).

Demisso com base em crime contra a administrao pblica requer condenal judicial
transitada em julgado, mas este tipo de crime sempre configura tambm ilcito

1188

administrativo:
Parecer AGU n GQ-124, vinculante: 17. Todo crime praticado por funcionrio contra a
administrao pblica (Cdigo Penal, arts. 312 a 327), constitui, tambm uma infrao
administrativa, capitulada ou no art. 117 ou no art. 132 da Lei n 8.112/90. A recproca,
porm, no verdadeira: nem toda infrao disciplinar configura crime.
18. (...) a demisso, com fundamento no inciso I do art. 132, deve ser precedida de
deciso judicial transitada em julgado.
Formulao Dasp n 128. Demisso
No pode haver demisso com base no item I do art. 207 do Estatuto dos Funcionrios, se
no precede condenao criminal.
(Nota: O inciso I do art. 207 do antigo Estatuto previa a aplicao de pena de demisso
nos casos de crimes contra a administrao pblica.)

Configurao do abandono de cargo requer comprovao, a cargo da comisso, da

intencionalidade do servidor:
Parecer AGU n GQ-201, no vinculante: 7. No caso de abandono de cargo, a ausncia
deve ser intencional, ou seja, no basta a inexistncia de justa causa para a ausncia ao
servio; preciso mais: deve haver a inteno. (...)
8. E o nus da prova dessa inteno, cabe administrao, por intermdio da comisso
processante. (...)
13. (...) A materialidade da ausncia continuada ao trabalho autoriza a administrao a
tomar as providncias para afastar o funcionrio de seus quadros, mas esse propsito
disciplinar, entretanto, dever ceder diante da comprovao de no ter havido a vontade
de abandonar o servio, ou em razo de acontecimentos que justificassem, cabalmente,
aquele afastamento, ou quando o conjunto de fatos indica, pelo menos, uma bvia
inadequao entre os motivos da conduta e a representao mental de suas
consequncias.

Improbidade administrativa infrao de natureza dolosa:

Parecer AGU n GQ-200, no vinculante: Ementa: (...) Improbidade administrativa ato
necessariamente doloso e requer do agente conhecimento real ou presumido da ilegalidade
de sua conduta.

A indicao do enquadramento legal da infrao obrigatria no relatrio e no na

indiciao:
Parecer AGU n GQ-121, no vinculante: 10. (...) A omisso ou substituio de
dispositivo, com vistas ao enquadramento e punio da falta praticada, no implica dano
para a defesa, advindo nulidade processual, em consequncia. A este aspecto encontravase atento o legislador ao determinar que os preceitos transgredidos devem ser
especificados no relatrio, sem adstringir esse comando elaborao da pea instrutria.
No entanto, o zelo demonstrado pela c.i, quando indica, na indiciao, os preceitos
desrespeitados no desmerece a execuo dos seus trabalhos.

Em princpio, a autoridade deve acatar concluso do relatrio, salvo se contrria

prova dos autos:
Parecer AGU n GQ-135, no vinculante: Ementa: Na hiptese em que a veracidade das
transgresses disciplinares evidencia a conformidade da concluso da comisso de
inqurito com as provas dos autos, torna-se compulsrio acolher a proposta de aplicao
de penalidade.

1189
Parecer AGU n GQ-127, no vinculante: 12. O exame do contexto dos autos imprime a
convico de que a gravidade, as consequncias para a moralidade administrativa e o teor
das infraes, enumeradas no relatrio final e no primeiro item deste expediente, justificam
a concluso da c.i, que logrou comprovar e especificar os fatos, com indicao das
correspondentes provas. Apenao mera e inevitvel decorrncia das regras inseridas na
Lei n 8.112, inclusive o art. 168, mormente em se considerado que a comisso vivenciou a
apurao das faltas disciplinares e, destarte, tinha as melhores condies para aquilatar
sua veracidade com maior exatido.
Parecer AGU n GQ-149, no vinculante: Ementa: A autoridade julgadora no se
vincula, obrigatoriamente, ao relatrio conclusivo da comisso processante, quando
contrrio s provas dos autos, podendo, se assim o desejar, motivadamente, agravar a
penalidade proposta, abrand-la e at mesmo isentar o indiciado de responsabilidade (art.
168, da Lei n 8.112/90). O ato de julgamento dever ser, ento, motivado pela autoridade
competente, apontando, na sua pea expositiva, as irregularidades havidas no iter
inquisitivo, tornando-se, desse modo, imune s interpretaes e consequncias jurdicas
que podero advir de seu ato.

Uma vez configurado o ilcito, a aplicao da pena compulsria (mesmo para penas
capitais):
Parecer AGU n GQ-183, vinculante: 7. Apurada a falta a que a Lei n 8.112, de 1990,
arts. 129, 130, 132, 134 e 135, comina a aplicao de penalidade, esta medida passa a
constituir dever indeclinvel, em decorrncia do carter de norma imperativa de que se
revestem esses dispositivos. Impe-se a apenao sem qualquer margem de
discricionariedade de que possa valer-se a autoridade administrativa para omitir-se nesse
mister. (...)
8. Esse poder obrigatoriamente desempenhado pela autoridade julgadora do processo
disciplinar (...).
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: Verificadas a autoria e a infrao
disciplinar a que a lei comina penalidade de demisso, falece competncia autoridade
instauradora do processo para emitir julgamento e atenuar a penalidade, sob pena de
nulidade de tal ato. (...) O julgamento de processo disciplinar de que advm a aplicao de
penalidade mais branda que a cominada em lei, efetuado pela autoridade instauradora,
no obsta que aquela efetivamente competente julgue e inflija a punio adequada, sem
que esse ato caracterize dupla irrogao de pena, em razo de um mesmo fato ilcito.
10. (...) Apurada a falta a que a Lei n 8.112, arts. 132 e 134, cominam a aplicao da pena
de demisso ou de cassao de aposentadoria ou disponibilidade, esta medida se impe
sem qualquer margem de discricionariedade de que possa valer-se a autoridade
administrativa (...) para omitir-se na apenao.

Gradao da pena no caso de penas brandas e possibilidade de se aplicar suspenso em

hiptese originariamente punvel com advertncia:
Parecer AGU n GQ-183, vinculante: 11. A incidncia do art. 128 da Lei n 8.112
adstrita aos tipos das condutas delituosas dos servidores indiciados, ligados aos deveres e
proibies, os quais no impedem a aplicao de penas mais severas que as previstas em
lei, como regra geral (arts. 129 e 130 da Lei n 8.112), ante a gravidade da infrao e as
circunstncias agravantes. A autoridade julgadora possui o poder de agravar a apenao
do servidor faltoso, pois na aplicao da penalidade sero consideradas a natureza e a
gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio pblico, as
circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. A Lei prescreve
autoridade que, na oportunidade do julgamento, observe esses aspectos, todavia, s e s,
para, num juzo de valor, graduar a penalidade. Extrapolaria o sentido e o alcance do
regramento da matria considerar esses aspectos com o objetivo de amenizar
indevidamente a punio.
12. Autoriza pena mais grave que a advertncia, com o seguinte jaez, o prprio art. 129 da
Lei n 8.112: (...)
13. Assim Ivan Barbosa Rigolin expressou sua opinio a respeito da inteligncia do

1190
transcrito art. 129, verbis:
Prescreve ainda o artigo que, caso deixe de observar dever funcional previsto em lei,
regulamentao ou norma interna, ser o servidor advertido, quando aquela falta no
determine imposio de penalidade mais grave. Quem decide se cabe ou no pena mais
grave evidentemente a administrao, por suas autoridades competentes a cada caso, e
conforme o critrio estabelecido no art. 128 (Comentrios ao Regime nico dos
Servidores Pblicos Civis, So Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 220).
Parecer AGU n GQ-127, no vinculante: Ementa: Nada obstante a advertncia ser a
penalidade estatuda para os casos de inobservncia de dever funcional, os fatores de
graduao de pena, especificados no art. 128 da Lei n 8.112, de 1990, podem justificar
punio mais grave.

Livre apreciao da prova a cargo da autoridade julgadora:

Parecer AGU n GQ-37, vinculante: 5. (...) inconteste que o acusado da prtica de
infraes disciplinares deve ser notificado para comparecer, se o quiser, aos depoimentos
pertinentes aos fatos irregulares, cuja autoria possivelmente lhe ser atribuda. No entanto,
o conjunto dos elementos probatrios e a maneira como este foi constitudo podem induzir
o julgador a aquilatar a quantidade de provas obtidas em harmonia com o contraditrio e
a ampla defesa, desprezando aqueles depoimentos em que no esteve presente o acusado.

Somente h nulidade com comprovado prejuzo defesa:

Parecer AGU n GQ-15, vinculante: 15. (...) o cerceamento de defesa no se presume, eis
que, em sendo um fato, h que exsurgir do contexto do processo disciplinar
Parecer AGU n GQ-177, vinculante: Ementa: (...) O cerceamento de defesa um fato e,
em decorrncia, quem o alega deve demonstrar o efetivo dano sofrido no exerccio do
direito de defender-se, no se admitindo sua presuno.
Formulao Dasp n 57. Inqurito administrativo
O inqurito administrativo s nulo em razo de irregularidades que impliquem em
cerceamento defesa.

Contagem do termo inicial da prescrio:

Parecer AGU n GQ-55, vinculante: 19. A inrcia da administrao somente suscetvel
de se configurar em tendo conhecimento da falta disciplinar a autoridade administrativa
competente para instaurar o processo.
Formulao Dasp n 76. Prescrio
A prescrio, nas infraes disciplinares, comea a correr do dia em que o fato se tornou
conhecido.

Interrupo do prazo prescricional requer instaurao vlida:

Parecer AGU n GQ-108, no vinculante 12. Na hiptese em que o processo tenha se
desenvolvido sem a observncia do princpio do contraditrio ou da ampla defesa,
impondo-se, destarte, a declarao de sua nulidade, ab initio, em consequncia desta no
se configurou a interrupo do fluxo do prazo prescricional, o que autoriza asserir que, no
tocante a esse aspecto, as faltas disciplinares tm as respectivas punibilidades sujeitas
extino.

Interrupo do prazo de prescrio ocorre apenas uma vez e se mantm pelo prazo legal

1191

do processo:
Parecer AGU n GQ-144, no vinculante: 7. Em harmonia com os aspectos de que o art.
142 destina-se a beneficiar o servidor e o respectivo instituto da prescrio objetiva
imprimir estabilizao s relaes que se estabelecem entre a administrao e os
servidores pblicos, obstando que se perpetue a viabilidade da sano disciplinar, vlido
asserir que:
a) interrupo do curso do prazo prescricional, como estatuda no 3, ocorre uma s vez
quanto ao mesmo fato. Na hiptese em que a comisso no tenha concludo seus trabalhos
no prazo estipulado e, por esse motivo ou outro qualquer, imponha-se a continuidade da
investigao, a instaurao de outro processo no ter o condo de novamente
interromper o prazo prescricional;
b) a deciso final, capaz de fazer cessar a interrupo do prazo, adstrita ao primeiro
processo disciplinar vlido, no se aproveitando a proferida noutro que, por qualquer
razo, se tenha instaurado para dar seguimento apurao do mesmo fato. No ultimada a
averiguao da falta, na data do trmino do prazo, includo o dilatrio, portanto,
carecendo o processo de deciso final, exaurem-se os efeitos da instaurao e cessa a
interrupo do transcurso do perodo prescricional, recomeando a contagem de novo
prazo, por inteiro (...).
Parecer AGU n GQ-159, vinculante: 9. Assim sendo, torna-se apropriado realar os
fundamentos da juridicidade da orientao supra (...). ilao indutiva do raciocnio de
que o trmino dos prazos de averiguao da falta, includo o dilatrio, e de julgamento,
destarte, carecendo o processo de deciso final, cessa a interrupo do transcurso do
perodo prescricional, reiniciando a contagem de novo prazo, por inteiro.
Formulao Dasp n 279. Prescrio
A redesignao da comisso de inqurito, ou a designao de outra, para prosseguir na
apurao dos mesmos fatos no interrompe, de novo, o curso da prescrio.

Prescrio do abandono de cargo segue a prescrio do crime de abandono de funo,

com prazo de dois anos a partir do 31 dia de falta:
Parecer AGU n GM-7, no vinculante: 6. Quanto prescrio, cumpre registrar que,
segundo o Parecer AGU/WM-8/98 (Anexo ao Parecer GQ-144), (...), previsto tambm
como crime, o abandono de cargo tem o mesmo prazo de prescrio da lei penal, e da
conjugao dos arts. 323 e 119, VI, do Cdigo Penal e art. 142, 2, da Lei n 8.112,
conclui-se que o prazo prescricional da infrao abandono de cargo de dois anos.
Parecer AGU n GQ-144, no vinculante: 8. Previsto como crime, no art. 323, o
abandono de cargo tem seu prazo prescricional regulado no art. 109, VI, ambos os dois do
Cdigo Penal, isto , a prescrio verifica-se em dois anos, a contar do trigsimo primeiro
dia de falta ao servio, pois a administrao tem imediato conhecimento dessa infrao (
1 do transcrito art. 142 da Lei n 8.112).
Parecer AGU n GQ-211, vinculante:5. (...) Se o servidor comeou a faltar a partir de 26
de julho de 1995 e no mais compareceu ao servio, a Administrao teve conhecimento
imediato da infrao. O curso da prescrio interrompeu-se em 24/7/96, com a instaurao
do procedimento apuratrio (Lei n 8.112/90, art. 142, 3). O prazo final para julgamento
se encerrou em 8/10/96. Novo prazo prescricional voltou a fluir por inteiro em 9/10/96 (Lei
n 8.112/90, art. 142, 4). J em 9/10/98, estava, desta forma, prescrita a pretenso
punitiva da Administrao, impossibilitando a aplicao da pena de demisso ao
servidor.

Aplicao da retroatividade da lei que no mais considera ato ilcito:

Parecer AGU n GQ-91, no vinculante: 19. A prvia cominao de penalidade
administrativa em lei se compatibiliza com as assertivas compreendidas na doutrina
pertinente ao Direito Penal, na faceta de que a lei incidente poca do delito, no s no
que diz respeito aos pressupostos do crime, como tambm qualidade e quantidade

1192
(extenso, intensidade, o quantum) da pena, direito que assiste ao infrator, que tem o
direito subjetivo pblico a que lhe seja aplicada a lei mais benfica anterior, ou seja, o
princpio da vedao da lei penal material ex post facto. A lei penal material a do
momento da consumao do crime ou do fato punvel. (Comentrios Constituio de
1988 - Jos Cretella Jnior, Ed. Forense Universitria, 1988, vol. I, p. 475)
20. A Lei n 8.112, de 1990, instituiu a penalidade de converso de exonerao em
destituio de cargo em comisso, em relao qual se perquire se incide sobre fatos
pretritos. Oportuno relembrar a manifestao desse doutrinador, consistente na
afirmao de que, em sendo a lei nova mais benfica (mais branda, mais benigna, mais
favorvel), ou quando no mais capitula o fato como crime, ocorre a retroatividade;
quando a lei nova mais severa, isto , comina pena maior do que a lei anterior, ocorre a
irretroatividade, ou o que o mesmo, prevalece a contrario sensu, a ultra-atividade da lei
vigente, dotada de eficcia, quando ocorreu o fato. (op. cit.).

Independncia das instncias:

Parecer AGU n GQ-164, vinculante: 35. (...) A ligao com a lei penal admitida pelas
normas disciplinares restrita, exclusivamente, ao afastamento da responsabilidade
administrativa no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou a autoria;
a demisso decorrente de condenao por crime contra a Administrao Pblica; e ao
prazo de prescrio (arts. 126, 132 e 142 da Lei n 8.112).
36. Essa interdependncia seria destoante do esprito e do sentido do art. 39 da C.F. e da
Lei n 8.112, de 1990, at mesmo porque o Direito Penal trata da restrio do direito de
liberdade, cominando a pena de priso simples, deteno e recluso, embora existam a
multa e as penas acessrias, como as interdies de direitos, quando o Direito Disciplinar
no versa sobre a pena corporal, porm, no tocante s mais graves ( dispensvel o
enfoque das apenaes mais brandas), prev a desvinculao do servidor. O primeiro ramo
destina-se a proteger, de forma genrica, a sociedade, sendo que o ltimo objetiva
resguardar especificamente a Administrao Pblica e o prprio Errio. So reas
jurdicas distintas, com penalidades de naturezas e finalidades diversas.

Prazo recursal em funo de deciso publicada em boletim interno:

Parecer AGU n GQ-38, vinculante: Ementa: A publicao de ato decisrio de que possa
resultar pedido de reconsiderao ou interposio de recurso, em boletim de servio, ou de
pessoal, na forma do art. 108 da Lei n 8.112, de 1990, gera presuno de conhecimento
que admite prova em contrrio. O pedido de reconsiderao, ou o recurso, apresentado
aps o decurso do prazo fixado no aludido art. 108, deve ser recebido pela autoridade
competente, se plausvel a ilao de que o servidor desconhecia a publicao (em boletim
de servio ou de pessoal) do ato passvel de impugnao, por motivo imputado
administrao.

Direito de reviso a qualquer tempo, sem prescrio:

Parecer AGU n GQ-28, vinculante: 71. No h que se falar na espcie em prescrio
porquanto a Lei n 8.112/90 diz que o processo disciplinar poder ser revisto a qualquer
tempo quando ocorrerem os motivos elencados no caput do art. 174, causadores do
pedido revisional.

1193

ANEXO II - CONTRAPOSIO ENTRE QUALIDADE E

CELERIDADE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR
Embora o processo administrativo disciplinar tenha seu rito legalmente definido, a
exemplo da maioria das atividades desenvolvidas em qualquer ramo de cincia ou tcnica,
nele tambm se manifesta o confronto entre celeridade e qualidade do trabalho. Como reflexo
da eficincia, se de um lado certo que o ordenamento e a base principiolgica impem a
resoluo do processo em um prazo razovel, por outro lado no menos verdadeiro que a
busca da celeridade no deve atentar contra a qualidade do trabalho e, em consequncia,
contra a segurana jurdica da deciso proferida. vista da relevncia que a questo assume,
no presente Anexo busca-se consolidar no s as diversas passagens esparsas ao longo do
texto principal em que se abordaram questes relativas a prazo e durao do processo mas
tambm aquelas em que se destacou a ateno a ser dada qualidade da apurao. Em outras
palavras, o objetivo sugerir uma rotina de procedimentos e cautelas que propiciem um
processo robustamente instrudo em prazo razovel e sem riscos de questionamentos - tanto
da segurana da deciso emanada quanto da conduta adotada, sobretudo pela comisso na
instruo probatria.

1 - LEGISLAO SOBRE O TEMA

Como no poderia ser diferente em tema jurdico, inicia-se a discusso buscando a
legislao de regncia e, mais especificamente, toma-se por ponto de partida a CF ( certo que
um mandamento constitucional, ainda que porventura cronologicamente posterior base
legal, paira acima desta e passa a servir de supedneo para todo o disciplinamento inferior).
Assim, o dispositivo do art. 5, LXXVIII da CF (acrescentado pela Emenda Constitucional n
45, de 08/12/04), recepcionando o ordenamento legal e infralegal, faz por ele irradiar a
determinao de que a todos, inclusive em via administrativa, assegurada a durao razovel
e a celeridade do processo.
Infraconstitucionalmente, tem-se que a Lei n 8.112, de 11/12/90, na leitura conjunta
de seu art. 152, 1 com seu art. 145, pargrafo nico, estabelece prazos originrios de at
sessenta dias para o PAD e de at trinta dias para a sindicncia disciplinar e a possibilidade de
prorrogao por iguais perodos e concede comisso a prerrogativa de se dedicar
integralmente apurao, se ela considerar necessrio.
Ainda na Lei n 8.112, de 11/12/90, o seu art. 147, pargrafo nico, embora no de
forma expressa, permite extrair que o legislador considera a possibilidade de, no estando
concludo o PAD em 120 dias, poder se prosseguir no rito, pois o prazo fatal apenas para o
afastamento preventivo do servidor. No mesmo sentido so as Formulaes Dasp n 216 e 279
e a pacfica jurisprudncia - de que a extrapolao do prazo legal, por si s, no causa de
nulidade do processo.
Especificamente no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, tem-se que a
Portaria RFB n 136, de 06/02/13, em seu art. 4, prev que a Coger e os Escor acompanhem e
avaliem atividades correcionais, destacando, dentre outros parmetros, os prazos.
Por fim, convm que o presidente da comisso motive a solicitao, dirigida
autoridade instauradora, de prorrogao ou de designao de nova comisso, com prazo hbil
de antecedncia, em relatrio que descreva a fase em que se encontra o trabalho e os atos que
ainda se faz necessrio realizar.

1194

Tal praxe configura-se em instrumento de gerncia administrativa da autoridade

instauradora. Advirta-se que no h que se confundir esta competncia gerencial com quebra
da cedia autonomia ou independncia da comisso, uma vez que se objetiva to-somente
controlar o andamento dos trabalhos e a dedicao da comisso, sem interferir em sua leitura
de mrito. A autonomia da comisso se revela e se restringe no mrito que ela mesma, de
forma independente, extrai dos autos, e no tem o condo de conceder suposta prerrogativa
aos integrantes para se considerarem margem de deveres funcionais elementares (tais como
dedicao, assiduidade, etc).

2 - ALGUNS ASPECTOS
INSTAURADORA

PRTICOS

CARGO

DA

AUTORIDADE

Embora a questo do confronto entre celeridade e qualidade dos trabalhos,

precipuamente, aflija a comisso, h alguns aspectos e condutas de natureza prtica a cargo da
autoridade instauradora ainda na fase pr-processual que podem influenciar na celeridade do
inqurito administrativo.
De imediato, menciona-se o juzo de admissibilidade fortalecido, conforme estabelece
a Portaria Coger n 219, de 06/09/06. O avano nas investigaes preliminares til em
qualquer situao. Na hiptese de o juzo de admissibilidade recomendar a instaurao, as
investigaes preliminares poupam trabalho da comisso e apontam um rumo inicial a ser
seguido; e na hiptese de recomendar arquivamento, evitam sobrecarregar comisses com
processos desnecessria e precipitadamente instaurados.
Um outro parmetro que influencia na celeridade e na qualidade dos trabalhos a
escolha de integrantes com perfil adequado. O ideal que se tenha pelo menos um integrante
que seja experiente na matria correcional e outro integrante que seja conhecedor da rea
tcnica em questo da Secretaria da Receita Federal do Brasil (aduana, arrecadao,
fiscalizao, previdncia, etc). relevante dotar os integrantes das senhas necessrias para
acessar os sistemas informatizados, caso j no as possuam, conforme permite o art. 21 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13.
Um outro aspecto que pode atuar negativamente na celeridade do processo e que deve
se restringir a situaes incontornveis (sobretudo na fase final do inqurito administrativo,
aps o interrogatrio) a substituio de membro(s), pois a entrada de novo(s) integrante(s)
pode alterar a estratgia ou o rumo definido pela composio original.
Tambm no convm sobrecarregar comisses com quantidade excessiva de
processos, pois isto pode redundar na postura de o colegiado priorizar alguns processos e no
dar o devido andamento a outros.
Por fim, ainda a cargo da autoridade instauradora, menciona-se que deve ser
incentivada a circularizao, a leitura e o efetivo emprego das apostilas oficiais da Coger
(manual, notas tcnicas, modelos, legislao, jurisprudncia judicial e Pareceres AGU),
disponveis na intranet da Coger, como forma de evitar discusses desnecessrias sobre temas
j pacificados.

3 - ALGUNS ASPECTOS PRTICOS A CARGO DA COMISSO

Uma vez instaurado o processo, tem-se que sua segunda fase, o inqurito

1195

administrativo, conduzido pela comisso, cabendo-lhe, ento, a partir de sua designao,

cuidar da conciliao da celeridade dos trabalhos com a qualidade e com a segurana jurdica.
Neste rumo, a maioria das rotinas e cautelas atinentes a esta contraposio se manifesta na
instruo probatria, justamente por ser a fase mais sujeita ao risco de disperso dos trabalhos
e a estratgias protelatrias por parte da defesa - sem prejuzo de a comisso ter de manter
ateno celeridade e qualidade at seu ato final, que a elaborao do relatrio.
Pode-se indicar como providncia inaugural com vista a cuidar de tal dicotomia a
cautela de a comisso, ao receber o processo - que se presume instaurado aps juzo de
admissibilidade bem instrudo -, dedicar os primeiros dias ao estudo detalhado dos autos (se
possvel, fazendo um resumo com as principais peas - que til no s para o imediato
entendimento do caso mas tambm para instruir eventual indiciao e relatrio), com o fim de
identificar claramente qual o objetivo (o que se quer esclarecer?) e uma estratgia de ao
para atingi-lo (como esclarecer?).
Neste rumo, fundamental que a comisso defina clara e delimitadamente um
objetivo. Ou seja, o colegiado tem de identificar qual o fato supostamente ilcito a
esclarecer, que provocou o juzo de admissibilidade com proposta de instaurao. sempre
extremamente improdutivo, alm de acarretar variadas formas de desgaste, quando a comisso
abre demasiadamente o foco apuratrio.
Ato contnuo, ainda que no expressamente deliberada nos autos (visto que pode haver
justificadas mudanas no rumo originalmente traado), a comisso deve discutir e elaborar
uma sequncia de atos instrucionais que, em princpio, levaro a esclarecer o objetivo
identificado. Agregue-se que, j desde este momento - e por todo o curso de seu trabalho -,
deve a comisso buscar a coeso e evitar divergncias internas.
Neste ponto relevante de definir o foco da apurao, deve a comisso atentar para a
desnecessidade de abarcar longos perodos pretritos de apurao ou um ilimitado contorno
ftico. Como regra geral, concentrar esforos em configurar, por meio de provas
incontestveis, uma quantidade discreta de atos mais produtivo do que despender esforos
para tentar configurar extensiva ou exaustiva quantidade de atos, incluindo na apurao
elementos de frgil ou discutvel convico. Na esteira, deve a comisso obedecer aos
regramentos do Parecer AGU n GQ-55, vinculante, que definem o que so fatos conexos e
que esclarecem quando se justifica a incluso de um novo fato na apurao em curso e quando
se justifica representar para apurao apartada (em sntese, sabido que a incluso de um fato
novo na apurao em curso tem os requisitos cumulativos de conexidade e de
operacionalidade). No se deve perder de vista que a apurao sobre os fatos constantes dos
autos (at podendo-se incluir fatos conexos com o objetivo inicial do processo que porventura
surjam no decorrer do apuratrio) e no sobre a vida como um todo do acusado. Ou seja, se
aps o esgotamento da instruo probatria, j se tem um conjunto de provas suficientes para
formar a convico ou os fatos inicialmente representados ou narrados ou os fatos a eles
conexos no se comprovaram, deve a comisso encerrar a apurao, em lugar de gastar
esforos em apurar fatos sem nenhuma conexo com o motivo original da instaurao,
devassando imotivadamente a vida do acusado at encontrar algo criticvel.
Alm disto, se o caso assim permitir, recomendvel que a comisso concentre a
apurao nos aspectos procedimentais da conduta do servidor, tendo em vista que a dialtica
processual que se estabelece no inqurito administrativo precipuamente ftica, permitindo,
em princpio e como regra geral, menor nfase a todos os aspectos puramente jurdicos em
jogo, que so mais afetos ao julgamento.
De se destacar que vlido na processualstica disciplinar o instituto do

1196

desmembramento, previsto no art. 80 do CPP. Diante de grande quantidade de servidores

envolvidos e sendo operacionalmente vivel (quando os atos e as condutas a se apurar de cada
um so individuais e dissociveis), pode a comisso pedir desmembramento autoridade
instauradora, como uma das formas a tornar mais clere e enxuta a instruo de cada processo.
A comisso deve tentar abreviar o tempo para notificar o servidor como acusado em
situaes especiais. A Lei n 8.112, de 11/12/90, em seus arts. 161, 4 e 163, prev solues
para incidentes na citao para apresentar defesa escrita, ou seja, para um momento processual
posterior: lavra-se termo de recusa quando a comisso encontra o servidor e este se nega a
assinar a citao e publicam-se editais (um no DOU e um em jornal de grande circulao na
localidade) quando o servidor se encontra em lugar incerto e no sabido. Sistematicamente, na
falta de solues para estes mesmos incidentes na notificao, admite-se a aplicao extensiva
destes respectivos remdios. Mas pode ocorrer ainda uma situao intermediria, no prevista
em nenhum momento na Lei n 8.112, de 11/12/90: a comisso sabe o local onde se encontra
o servidor, mas este se oculta e impede o contato com a comisso. Nesta situao, o CPP, em
seu art. 362, prev, em demonstrao de esgotamento das tentativas de contato com o prprio
servidor, adotar a soluo estabelecida no CPC, em seu art. 227, para mesma situao, que a
citao com hora certa. E o mesmo vale, obviamente, para incidentes no momento de citar
para apresentar defesa escrita.
Quando se demonstrar conveniente, pode a comisso interrogar o acusado logo no
incio da instruo e/ou no curso da instruo. Esta estratgia pode se justificar, por exemplo,
dentre outras, nas seguintes situaes: em processos em que a primeira impresso de
arquivamento e a comisso tem a percepo de que esclarecimentos prvios do servidor j
apontaro o rumo a tomar para a rpida concluso da apurao; ou em processos em que as
provas inicialmente autuadas e que apontam contrariamente ao servidor consubstanciam-se
em documentos por ele assinados, de forma que a prova oral, questionando a veracidade de
suas assinaturas, j pode fazer com que se evite percia (caso ele as confirme) ou, ao contrrio,
com que se a realize desde logo (caso ele as negue). Estes interrogatrios preliminares no
carreiam nulidade para o processo, uma vez que no se afasta a realizao do interrogatrio ao
final, tentando-se concluir a busca da convico, conforme determina o art. 159 da Lei n
8.112, de 11/12/90, e j pacificado na Secretaria da Receita Federal do Brasil, com a Nota
Tcnica Coger n 2005/12, nos exatos termos dos Pareceres AGU n GQ-37 e GQ-177,
vinculantes.
Excetuando-se dois atos de comunicao que, por se darem em momentos processuais
de grande relevncia, exigem maior rigor de forma (notificao do servidor como acusado e
sua citao para apresentar defesa escrita), para as notificaes de realizao de atos
instrucionais, pode a comisso adotar menor formalismo. A primeira opo tentar o contato
pessoal com o prprio acusado; somente caso este se recuse e tenha procurador, a segunda
opo tentar o contato com o procurador. No h necessidade de contatar ambos. Em casos
excepcionais, de dificuldade de contato pessoal e no havendo procurador, pode-se aplicar o
art. 26, 3 da Lei n 9.784, de 29/01/99, que prev via postal para notificao, usando os
servios adicionais de Aviso de Recebimento e de Mo Prpria. E, independentemente da
forma, obviamente atentando para limites operacionais e at mesmo estratgicos em termos de
antecedncia e de previsibilidade, convm que a comisso notifique de uma s vez o maior
nmero possvel de atos instrucionais ao acusado, como forma de evitar inmeras concesses
do prazo de antecedncia de trs dias teis ou de cinco dias corridos, conforme arts. 26, 2
ou 24 da Lei n 9.784, de 29/01/99.
Um incidente que costuma acarretar problemas na celeridade processual o acusado
em licena mdica que se recusa a receber atos de comunicao. Em tal situao, deve a
comisso provocar a junta mdica oficial a se manifestar se a doena incapacita o

1197

acompanhamento do processo. Se a junta mdica atestar que no incapacita, a comisso pode

prosseguir com o rito.
Somente se deve deliberar pela realizao do exame de sanidade mental do acusado se
efetivamente existirem no processo elementos que justifiquem se cogitar de dvida acerca do
perfeito estado de sua sade mental (como, por exemplo, atestados particulares trazidos pelo
prprio acusado).
Na mesma linha, vista da demora e tambm do custo, somente se deve deliberar pela
realizao de percia, assessoria tcnica ou assistncia tcnica se o fato em questo for
relevante para o deslinde do processo e se seu esclarecimento depender nica e
exclusivamente de conhecimento tcnico especializado. Por exemplo, como regra, no h
necessidade de traduo juramentada para termos de uso corriqueiro na rea aduaneira. de
se destacar que, na Secretaria da Receita Federal do Brasil, os servidores so competentes
para, como integrantes de comisses, agregarem ao processo administrativo disciplinar as
experincias profissionais porventura acumuladas e manifestarem seus conhecimentos acerca
das reas fiscais ou previdenciria. Repisa-se a relevncia da designao de pelo menos um
integrante da comisso com conhecimentos da rea-fim de que trata o processo, como forma
de suprir o colegiado de condies de ele mesmo realizar pesquisas, exames, etc, diminuindo
a dependncia em relao a peritos, assessores tcnicos ou assistentes tcnicos.
vlido na processualstica disciplinar o instituto da prova emprestada. Ou seja, se a
comisso tem conhecimento de que determinada prova que lhe interessa j foi realizada em
outro processo (administrativo ou judicial), pode solicitar, via autoridade instauradora, uma
cpia para ser juntada aos autos, com posterior notificao ao acusado.
Relembre-se tambm que, no caso de PAD decorrente de sindicncia disciplinar (nos
termos do art. 145, III da Lei n 8.112, de 11/12/90), no necessrio refazer os atos
instrucionais coletados sob manto do contraditrio e ampla defesa na sindicncia disciplinar.
Na hiptese de se ter de realizar atos instrucionais em localidade diferente daquela em
que o acusado lotado (ou tem exerccio), para suprir incidentes decorrentes da falta de
previso legal para concesso de dirias e de passagens para acompanhar atos instrucionais
(conforme limita o art. 173 da Lei n 8.112, de 11/12/90), pode ser financeira e
operacionalmente vivel a comisso realizar alguma(s) oitiva(s) de servidor como testemunha
na localidade de lotao (ou de exerccio) do acusado, ainda que se faam necessrios
deslocamentos do prprio colegiado e da(s) testemunha(s), que, sendo servidor(es), podem
receber dirias e passagens. Pode ainda a comisso deliberar a realizao, em dias
subsequentes, de um interrogatrio prvio e de outros atos que requeiram acompanhamento
pessoal (como oitivas e diligncias, por exemplo).
Diante da tentativa da defesa em procrastinar a instruo com pedidos impertinentes
ou protelatrios, a comisso tem a prerrogativa de deneg-los, conforme previso do art. 156,
1 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Para evitar possvel alegao de conduo unilateral por
parte do presidente, deve a comisso registrar a deciso em ata de deliberao assinada por
todos e devidamente motivada e entregar ao acusado o quanto antes (ainda dentro da fase de
instruo) a notificao da denegao (nela repetindo os motivos ou nela registrando a
existncia da ata). Em caso de dvida ou insegurana, convm que a comisso repasse
defesa o nus de apresentar a relao de pertinncia entre a prova solicitada e o fato
delimitadamente em apurao. Tambm no deve o colegiado se deixar figurar como refm de
alegaes vagas, imprecisas e desacompanhadas de provas, apresentadas pelo acusado,
repassando-lhe o nus de provar o que alega, conforme o art. 36 da Lei n 9.784, de 29/01/99.

1198

E a recomendao acima especificamente enfatizada para o pedido de oitiva de

inmeras testemunhas (em geral, apenas testemunhas abonadoras de carter, que nada podem
acrescentar em relao ao fato em apurao). Embora a Lei n 8.112, de 11/12/90, no
preveja, em situaes extremadas, pode-se usar, como referncias, a mesma quantidade de
testemunhas chamadas de ofcio pela comisso ou os limites previstos no art. 401 do CPP (at
oito) ou no art. 407, pargrafo nico do CPC (at dez). E, se porventura, a comisso, embora
desconfie tratar-se de mera testemunha de carter, se sinta insegura em denegar sua oitiva e
aceite realiz-la, pode perguntar, j de incio, o que o depoente sabe acerca do fato em
apurao, como forma de desqualificar seu valor probante.
No caso de se tentar trazer aos autos a rotina de determinada unidade ou de
determinada atividade (fiscal ou previdenciria), pode-se concentrar na oitiva apenas do chefe,
dispensando-se ouvir todo o pessoal lotado. Tambm pode-se suprir a prova oral (ou ratificla ou neg-la) com a reproduo simulada, prevista no art. 442, III do CPC.
No caso de surgir a necessidade de se realizar diligncia de natureza fiscal junto a
contribuintes, deve a comisso provocar a autoridade instauradora a emitir MPF-D em nome
de servidores lotados na Coger ou Escor e estranhos comisso, conforme o art. 23 da
Portaria RFB n 136, de 06/02/13. Tratando-se de ato fiscal, parte da relao processual que
envolve a administrao e o acusado, com o qual em geral buscam-se apenas documentos ou
dados, e como no ser realizado unilateralmente pela comisso, no se notifica o acusado e
no se oportuniza quesitao.
Ao se encaminhar pedidos internos, intimar ou oficiar pessoas fsicas, entidades ou
rgos externos, sempre que possvel, convm a comisso tentar levar a solicitao, o
memorando, a intimao ou o ofcio pessoalmente, como forma de propiciar contato pessoal
com o destinatrio, facilitando futuros contatos para reiterar o pedido ou para apressar a
resposta. de se destacar que h previso legal para a comisso intimar terceiros no
servidores (em vez de solicitar seu comparecimento ou qualquer outra atuao), com base no
art. 4, IV (ou ainda nos arts. 28 ou 39), todos da Lei n 9.784, de 29/01/99 - e ainda mais
fortemente no art. 157 da Lei n 8.112, de 11/12/90, no caso especfico de testemunhas - o que
pode acelerar respostas ou atendimento. Anloga recomendao se aplica para pedidos de
percia, assessoria tcnica ou assistncia tcnica, sendo vlido a comisso entrar em contato
com a unidade, rgo ou entidade para tentar identificar quem proceder ao trabalho e buscar
um contato pessoal.
vista do alto custo e do longo tempo de resposta, fundamental restringir ao
estritamente essencial e indispensvel o pedido de realizao de apurao especial pelo
Serpro. A comisso deve analisar restritivamente esta necessidade vista do objetivo
inicialmente bem delineado. Caso se demonstre imprescindvel realizar a apurao especial,
deve-se restringir a abrangncia do pedido (evitar abarcar longos perodos pretritos ou
amplas faixas de atuao) e redigir o pedido da forma mais clara e detalhada possvel para
evitar resposta imprestvel. Tratando-se apenas de uma extrao de dados armazenados, no
se laborando uma prova em si na apurao especial, no h que notificar acusado e nem lhe
ofertar quesitao.
Neste aspecto, convm que a Coger e os Escor diligenciem na capacitao do pessoal
em uso de ferramentas de informtica para pesquisa (sistemas informatizados da Secretaria da
Receita Federal do Brasil e sobretudo extratores como Arco, DW, Seagre) e na parceria com
unidades para participar de treinamentos sobre as ferramentas especficas das reas-fim. Tanto
em sede de admissibilidade quanto para os integrantes de comisso, esta capacitao do
pessoal pode suprir maior autonomia de pesquisas realizadas no mbito da prpria Coger ou
dos Escor, talvez redundando em menor demanda de apuraes especiais. Destaca-se ainda

1199

que, diante da natureza no contraditria do ato de mera coleta de dados e uma vez desde a
fase pr-processual demonstrada sua necessidade, no h impedimento de se realizar apurao
especial em sede de admissibilidade.
Deve a comisso restringir a hiptese de pedido de quebra de sigilo bancrio (que
depende de ordem judicial, com atuao da Advocacia-Geral da Unio, o que torna a questo
demorada) aos casos absolutamente essenciais e indispensveis. Alm disto, antes de provocar
a sede judicial, no caso de fatos geradores ocorridos at 31/12/07, convm antes consultar a
base de dados da CPMF, para previamente verificar a relevncia da prova e, se for o caso,
tentar a disponibilizao espontnea com o prprio acusado.
Por fim, no h impedimento de a comisso, ao longo da instruo probatria,
antecipar resumos dos fatos antecedentes instaurao do processo e dos atos de busca de
prova realizados - limitando-se descrio ftica dos atos, sem lhes agregar nenhum juzo de
valor ou mrito, como forma de preservar a vedao de prvia formao e sobretudo
manifestao de convico por parte do colegiado.

4 - CAUTELAS A CARGO DA COMISSO

A comisso jamais deve perder de vista que a durao excessiva do processo
material e imaterialmente onerosa e que o custo financeiro tem o efeito de multiplicar as
crticas e as repercusses negativas da demora. H um desgaste da comisso diante do
acusado e da autoridade instauradora; h um desgaste da estrutura correcional diante da
unidade de ocorrncia do fato, da categoria e da instituio como um todo; e h um nus na
vida funcional do servidor to-somente por figurar como acusado (frias, remoo,
deslocamentos e outros direitos ficam sujeitos apreciao da autoridade instauradora,
conforme o art. 11 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13), em que pese presuno de
inocncia. H ainda o risco de prescrever a punibilidade, fortalecendo a sensao de
impunidade e descrdito da matria. Embora, a rigor, prescrio no seja atinente comisso
(pois integra o julgamento), esta deve estar sempre atenta quele incidente de grande
relevncia.
Convm que a comisso tambm motive o pedido de prorrogao ou de designao de
nova comisso com base em relatrio que descreva sinteticamente os atos j realizados e os
que vislumbra realizar.
Um outro aspecto formal do qual a comisso no deve descuidar no sentido de
sempre autuar as vias recibadas pelos destinatrios de memorandos, intimaes e ofcios.
Ademais, deve tambm registrar nos autos eventuais demoras em atendimento de pedidos,
bem como as reiteraes por escrito, para deixar demonstrada a sua diligncia, como cautela
para poder se justificar na hiptese de futuros questionamentos por extrapolao de prazos.
Deve a comisso restringir ao estritamente necessrio e indispensvel a realizao de
provas demoradas e/ou que importem em custo financeiro para a administrao. E se tiver de
fazer ato instrucional previsivelmente demorado (percias, apurao especial), deve tentar
inici-lo o quanto antes, de forma que a comisso, enquanto aguarda o resultado, possa fazer
outros atos independentes (pois, como regra geral, as provas realizadas fora do mbito do
colegiado no impedem o prosseguimento dos trabalhos).
A conduta padro que se espera da comisso de ter envidado mximos esforos para
realizar a maior quantidade possvel de atos de instruo robustos e convincentes. No se
cogita de, a priori, a comisso, imotivadamente, abrir mo da riqueza da instruo probatria.

1200

Isto porque, por um lado, provavelmente, no se sustentar no julgamento um trabalho gil

porm insatisfatoriamente instrudo, com a consequncia de um nus ainda maior ao se
determinar seu refazimento ou sua complementao. Mas, por outro lado, deve a comisso,
simultaneamente, tambm atentar tanto para a qualidade de sua apurao quanto para a
celeridade, visando eficincia, ao buscar conciliar segurana jurdica do trabalho com prazo
hbil.
Neste sentido, ainda que no tenha conseguido realizar todos os atos de prova de que
se poderia cogitar ou nem mesmo aqueles que a princpio considerava relevantes, pode ser
necessrio a comisso deliberar o fim da instruo probatria. Tendo em mos um conjunto
de provas j suficiente para formar convico, vista, por exemplo, da demora em obter uma
determinada prova complementar requerida ou da inviabilidade prtica de se abarcar todo o
universo ftico, pode ocorrer de a comisso ter de enfrentar a questo de bem motivar a
deciso de abrir mo de tais provas e de dar prosseguimento ao rito, sem com isto impor
prejuzo qualidade de seu trabalho e robustez de seu convencimento. H situaes em que
mais razovel a comisso dispensar o preciosismo de esgotar ou exaurir a apurao,
concluindo ser suficiente para a formao da sua convico um universo ftico mais restrito
porm bem comprovado, ao invs de buscar um universo ftico mais extenso e frgil.
Por fim, deve a comisso atentar que o processo administrativo disciplinar no se rege
pelo rgido formalismo e nem totalmente livre de formalidades. O processo rege-se pelo
formalismo moderado. Ou seja, como regra, a forma no essencial nos atos processuais. A
ateno maior da comisso deve voltar-se para o esclarecimento ftico, para o qu dispe de
todos os meios lcitos de prova, cuidando apenas de no propiciar alegao de cerceamento de
defesa (motivar decises, notificar a defesa das decises, notificar a defesa com prazo hbil
antes de realizar atos instrucionais, etc).
Em tese, estas so as recomendaes, sinteticamente, para a comisso conciliar a busca
da segurana jurdica no s de seus prprios membros mas tambm do seu trabalho,
diminuindo o risco de v-lo julgado como incompleto ou nulo, com simultnea ateno
celeridade.

1201

ANEXO III - RESPONSABILIZAES ADMINISTRATIVA E

CIVIL EM DECORRNCIA DE DANO OU
DESAPARECIMENTO DE BENS PBLICOS NO MBITO DA
SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL
1 - INTRODUO
As responsabilizaes administrativa e civil decorrentes de atos funcionais que
acarretem dano ou desaparecimento de bem pblico um tema que, com razovel frequncia,
necessita ser enfrentado tanto pelas autoridades correcionais quanto pelas autoridades que
atuam nas matrias fiscal ou previdenciria e, em tais oportunidades, em geral, suscita dvidas
nestes aplicadores do Direito. Assim, versa o presente texto sobre a configurao ou no de
eventuais responsabilidades - e, se for o caso, do respectivo rito apuratrio - no mbito da
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Para este fim, de imediato, relevante se faz introduzir que um nico ato funcional
irregular cometido por servidor, alm de repercutir administrativamente, vista da
independncia das instncias consagrada na tripartio da responsabilidade, estabelecida nos
arts. 121 a 124 da Lei n 8.112, de 11/12/90, pode tambm acarretar responsabilidade civil
e/ou penal.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente
pelo exerccio irregular de suas atribuies.
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo,
que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.
Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes imputadas ao
servidor, nessa qualidade.
Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo
praticado no desempenho do cargo ou funo.

A presente abordagem, voltada a autoridades administrativas, restringe-se s espcies

de responsabilidade administrativa e civil, uma vez que estas podem ser apuradas
exclusivamente em via administrativa, sem necessidade de via judicial (como
obrigatoriamente ocorre com a responsabilizao penal, podendo aqui ser desconsiderada).
Consequentemente, passa-se a abordar apenas as espcies de ilcitos civil e administrativo.
No sentido amplo da expresso, abrangendo os atos da vida civil de qualquer pessoa,
judicialmente tutelados (ou seja, fora do limite dos atos funcionais), o ilcito civil possui
definio genrica - toda conduta que cause dano a algum - e da no possvel que a lei
estabelea enumerao exaustiva de todos os atos que o configurem. O cometimento de ato
causador de dano acarreta, para o agente, responsabilizao patrimonial de indenizar. Esta
responsabilizao civil no recai sobre a pessoa do infrator com fim punitivo, mas sim sobre
seu patrimnio, com o objetivo de reparar o prejuzo causado, restaurando o estado anterior do
ofendido, e, na sede judicial, apurvel em rito do Cdigo de Processo Civil (CPC).
CC - Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia,
violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.

J o ilcito administrativo disciplinar toda conduta do servidor que, no mbito de

suas atribuies ou a pretexto de exerc-las, contraria dispositivo expresso em lista exaustiva
na Lei n 8.112, de 11/12/90. A responsabilizao administrativa que da decorre apurvel
em processo administrativo disciplinar previsto naquela Lei e recai sobre a pessoa do agente,
com fim punitivo (as penas estatutrias previstas so advertncia, suspenso, demisso,

1202

cassao de aposentadoria ou de disponibilidade ou destituio do cargo comissionado).

Objetivamente, aqui interessa o chamado ilcito administrativo-civil, assim entendida a
conduta que contraria dispositivo estatutrio e que tambm causa prejuzo ao errio ou a
terceiro, acarretando responsabilizaes administrativa (com penas do Estatuto) e patrimonial
(de indenizar), sendo possvel a apurao de ambas na via administrativa ou podendo ocorrer
a necessidade de se ajuizar rito processual civil.
E este enfoque se estende, podendo ser aplicado a todas as hipteses de dano (avaria
ou quebra) ou de desaparecimento (perda, extravio, furto ou roubo) de qualquer tipo de
material que possa ser includo na abrangente expresso bem pblico. Isto porque,
primeiramente, o termo material empregado pela Instruo Normativa Sedap n 205, de
08/04/88, em seu sentido mais estrito, alberga os bens devidamente patrimoniados pela
administrao, incluindo obviamente os bens durveis ou que fazem parte de seu ativo
permanente e excepcionalmente at alguns bens de consumo que possuam valor relevante.
Mas aquela expresso alberga no s os bens j incorporados ao patrimnio pblico como
tambm inclui aqueles bens ou mercadorias retidos ou apreendidos, ainda sob custdia, que
teriam emprego aps a destinao formalmente prevista em norma, visto j serem itens sob
domnio do Estado, mesmo que provisoriamente. E, por fim, pode-se considerar que inclui
ainda os processos administrativos danificados ou extraviados, uma vez que parte do que aqui
se expor para bens ou materiais, em termos procedimentais, pode ser adaptado tambm para
autos processuais, embora tenham natureza distinta daqueles objetos.
Antecipe-se que, no atual ordenamento jurdico, tanto a responsabilidade
administrativa quanto a responsabilidade civil de servidor, decorrentes de ato funcional, no
obstante por regra serem independentes, tm a mesma natureza subjetiva. Em outras palavras,
a imposio de pena estatutria ao servidor e a obrigao pessoal de reparar dano em
decorrncia do exerccio do seu cargo igualmente requerem a comprovao de que a sua
conduta infratora foi dolosa ou no mnimo culposa, em ato comissivo ou omissivo. Sem este
pr-requisito essencial, ainda que a conduta do servidor formalmente pudesse encontrar
enquadramento disciplinar ou at mesmo tenha efetivamente acarretado dano, no h que se
cogitar de nenhuma das duas responsabilizaes.
Especificamente quanto apurao, realizada no prprio mbito da administrao (ou
seja, sem rito judicial), da responsabilidade civil decorrente de ato funcional causador de dano
ou prejuzo, ao final do presente texto, em funo da possibilidade de a autoridade local se ver
obrigada a instaurar o processo administrativo de tomada de contas especial (TCE) e por ser
este um rito em geral desconhecido e suscitador de dvidas, se dedicar grande nfase ao
detalhamento do seu rito.

2 - A RESPONSABILIZAO DISCIPLINAR DECORRENTE DE ATOS

CAUSADORES DE DANO OU DE DESAPARECIMENTO DE BENS PBLICOS
Uma vez que a responsabilizao administrativa requer a comprovao da culpa ou
dolo na conduta, em princpio, a simples comprovao de que, objetivamente, de fato, ocorreu
o desaparecimento ou o dano de um bem, mercadoria ou processo no necessariamente
implica responsabilidade administrativa para o servidor cujo nome consta do respectivo termo
de responsabilidade ou para o servidor (se diferente) que o tinha em uso ou guarda no
momento da ocorrncia do sinistro. Sob tica meramente conceitual para este tema (antes de
adentrar nas especificidades do ordenamento de regncia), no se tolera cogitar de
responsabilizao meramente objetiva - ou seja, vista apenas de que objetivamente um fato
criticvel ocorreu - para fim punitivo, sem a comprovao do nimo subjetivo do responsvel.

1203

Como resta bvio que no h necessria e direta vinculao entre ter o nome no termo
de responsabilidade ou deter o bem no momento do sinistro e atuar ou se omitir a favor da
ocorrncia, no se deve confundir, pela simples similaridade das expresses, termo de
responsabilidade com responsabilizao administrativa. Em um caso especfico, at pode
coincidir de o responsvel pelo ilcito ser aquele que assinou o termo de responsabilidade e/ou
ser aquele que detinha o bem no momento do fato, mas tambm pode ser que estes agentes
no sejam as mesmas pessoas.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato
omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funo.

Neste rumo, embora se refira especificamente tutela de sua competncia (reparao

civil), perfeitamente aplicvel tambm sede administrativa disciplinar a seguinte
manifestao exarada pelo Tribunal de Contas da Unio:
TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio: No caso em exame, os fatos so
estes: os agentes pblicos receberam alguns objetos integrantes do patrimnio da entidade
e deles passaram recibo. Este documento constitui termo de responsabilidade. Os objetos
foram subrepticiamente subtrados das salas da repartio por terceiro desconhecido. A
autoria do ilcito no foi descoberta pelo procedimento legal especfico. Com fundamento
nesses fatos, entende o Ministrio Pblico que os elementos apresentados so insuficientes
para precisar, adequadamente, a responsabilidade da autoridade administrativa.
Voto: Devero ressarcir o Errio aqueles que, dolosa ou culposamente, derem causa a
prejuzo ao patrimnio pblico. No caso vertente, conforme bem assinalado pelo
representante do Parquet, tal hiptese no restou configurada nos autos. O Termo de
Responsabilidade somente obrigar o respectivo signatrio a responder subsidiariamente
pelo desvio do bem sob sua guarda caso se comprove que sua conduta contribuiu para o
desaparecimento do mesmo.

De toda forma, recomenda-se ao servidor signatrio do termo de responsabilidade e/ou

detentor do bem objeto de furto ou roubo que registre a ocorrncia policial, no Departamento
de Polcia Federal (conforme competncia estabelecida no art. 144, 1, I e IV da CF), e
comunique o fato a seu chefe imediato (esta comunicao chefia recomendvel tambm no
caso de dano de bem).
Ainda sob a tica meramente conceitual, sem abordar as liberalidades que o
ordenamento ptrio previu para o tema, no se cogita de responsabilizar administrativamente
um servidor, impondo-lhe em seu assentamento funcional a concluso de que cometeu ilcito
disciplinar e aplicando-lhe a pena associada, sem antes se ter comprovado, no devido processo
legal, com ampla defesa e contraditrio, que ele, no exerccio de seu cargo, agiu com culpa ou
dolo em sua conduta acarretadora de dano ou perda de bem pblico.
Menos ainda se pode cogitar de responsabilizar indistintamente um grupo de
servidores pelo simples fato de todos trabalharem no local onde se deu o sinistro com
determinado bem, sem o devido processo legal. No se tolera diluio da responsabilizao
entre diversos servidores se for impossvel a individualizao ou se a administrao no for
capaz de identificar o responsvel.
Parecer AGU n GM-1, vinculante: Ementa: A imputao administrativa da
responsabilidade civil exige que se constate a participao de todos os envolvidos nas
irregularidades, considerados individualmente.
Formulao Dasp n 261. Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa deve ser individualizada no respectivo processo,
vedada, na impossibilidade de indicao do culpado, a sua diluio por todos os
funcionrios que lidaram com os valores extraviados.

1204
(...) no se permite a extenso da responsabilidade, de modo genrico, quando no for
possvel a individualizao da responsabilidade. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 184, Editora Consulex, 2 edio, 1999

Na hiptese mais frequente para o presente tema, quando se tem notcia apenas
genrica de dano ou de desaparecimento de bem pblico, de mercadoria apreendida e de
extravio de processo administrativo, sem nenhum indcio que aponte o possvel autor ou
responsvel pelo fato, no se justifica, de plano, instaurar a onerosa e residual sede
administrativa disciplinar, com todos os nus que lhe so inerentes. Repisa-se aqui que o
simples fato de se identificar quem tem o nome consignado em termo de responsabilidade
e/ou quem tinha o bem sob guarda ou uso no momento do sinistro no tem o condo de
autorizar qualquer ilao acerca de algo muito mais grave e residual, que a possibilidade de
responsabilizao administrativa. Somente se cogita de tal responsabilizao se houver, no
mnimo, indcios de conduta culposa ou dolosa de servidor.
Assim, quando no h indcios que a priori indicam possvel autor ou responsvel, no
se tendo de imediato a quem se garantir o exerccio do contraditrio e da ampla defesa, por
meio de sindicncia disciplinar ou de PAD, inicialmente, fica a cargo da unidade de
ocorrncia do fato realizar um procedimento administrativo prvio, sem nenhuma participao
da Coger ou do respectivo Escor. Se, neste primeiro momento, se est diante de uma notcia
limitada objetivamente ao fato de que um bem foi danificado ou extraviado, ainda sem
qualquer indcio de responsabilizao a servidor, no h nenhuma necessidade de a unidade
local provocar, por meio de representao, o sistema correcional.
Em princpio, ainda limitado ao enfoque meramente conceitual, o que determina a
necessidade de remessa da apurao para o sistema correcional no o simples fato de se
poder identificar quem estava com o bem no momento do sinistro, mas sim a possibilidade de
se cogitar que algum servidor tenha agido com culpa ou dolo no evento danoso. Nesta
abordagem inicial, o bem at poderia estar em mos de algum servidor perfeitamente
identificvel quando ocorreu o sinistro e ainda assim o procedimento administrativo prvio se
dar no mbito da unidade local se no houver indcios de nimo subjetivo (culpa ou dolo) na
conduta.
Avanando para alm do enfoque meramente conceitual e iniciando a anlise sob a luz
do ordenamento de regncia e abordando primeiramente o sentido mais estrito de bens (bens
patrimoniados e bens retidos ou apreendidos, excluindo deste conceito os processos
administrativos), tem-se que a matria foi disciplinada em sede do Poder Executivo Federal
pela Controladoria-Geral da Unio, por meio da Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09.
de se antecipar que esta norma revogou a j mencionada Instruo Normativa Sedap, de
08/04/88, apenas no que se referia obrigatoriedade de apurao de responsabilidade
disciplinar decorrente de dano ou desaparecimento de bem de pequeno valor; a antiga norma
no foi revogada nos tpicos em que aborda outros temas, tais como controle contbil e
inventrio de bens pblicos.
A Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, estabeleceu uma apurao
simplificada, a cargo da prpria unidade de ocorrncia do fato, margem do sistema
correcional, a ser realizada por meio do instrumento processual chamado Termo
Circunstanciado Administrativo (TCA), para casos de dano ou desaparecimento de bem
pblico que implicar prejuzo de pequeno valor (assim entendido quando o preo de mercado
- e no de registro contbil - para aquisio ou para reparao do bem extraviado ou
danificado for igual ou inferior ao limite legal para dispensa de licitao, conforme o art. 24,
II da Lei n 8.666, de 21/06/93 - atualmente de R$ 8.000,00). O tema conta ainda com um
Perguntas e Respostas disponvel no endereo http://www.cgu.gov.br/Destaques/TCA_

1205

CRG.asp.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 1 Em caso de extravio ou dano a bem
pblico, que implicar em prejuzo de pequeno valor, poder a apurao do fato ser
realizada por intermdio de Termo Circunstanciado Administrativo (TCA).
Pargrafo nico. Para os fins do disposto neste artigo, considera-se prejuzo de pequeno
valor aquele cujo preo de mercado para aquisio ou reparao do bem extraviado ou
danificado seja igual ou inferior ao limite estabelecido como de licitao dispensvel, nos
termos do art. 24, inciso II, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.

Com isto, de imediato j se limita o emprego do TCA: somente permitido se j se

sabe, de antemo, que o prejuzo decorrente de dano ou extravio de bem inferior a R$
8.000,00, no se podendo aplicar aquele rito simplificado quando o prejuzo supera este
limite. Obviamente, em casos em que no se sabe ao certo o valor do prejuzo, pode-se dar
incio ao TCA justamente elegendo-o como o meio hbil para, de imediato, buscar a
quantificao do prejuzo; quantificando o prejuzo abaixo do limite, em princpio, pode-se
prosseguir no rito simplificado e quantificando-o acima, tem de se encerrar o TCA e adotar o
rito adequado, conforme adiante se expor.
O TCA, claramente, foi institudo objetivando a eficincia e a racionalizao do
emprego dos recursos pblicos, como uma alternativa - sob determinadas condies de
aplicao - ao oneroso rito disciplinar, cujo custo por vezes desproporcional em relao ao
benefcio obtido.
O TCA deve ser protocolizado na forma de um processo administrativo lato sensu,
tendo como folha inaugural o formulrio estabelecido pela Portaria CGU/CRG n 513, de
05/03/09 (editada pela Corregedoria-Geral da Controladoria-Geral da Unio), no se exigindo
formalismo de publicar ato de instaurao e de designao de seu condutor, atribuio esta
que recai sobre o chefe do setor responsvel pela gerncia de bens e materiais na unidade.
Este gestor patrimonial deve lavrar o TCA, descrevendo o fato, identificando o servidor
envolvido, propiciando-lhe a manifestao no processo em cinco dias (prazo prorrogvel por
igual perodo, sendo permitido, se necessrio, realizao de provas, inclusive laudos periciais
ou tcnicos), e, ao final, deve apresentar parecer conclusivo, com proposta de julgamento para
o titular da unidade de lotao do servidor poca da deciso, que pode acatar ou no a
proposta.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 2 O Termo Circunstanciado
Administrativo dever ser lavrado pelo chefe do setor responsvel pela gerncia de bens e
materiais na unidade administrativa ou, caso tenha sido ele o servidor envolvido nos fatos,
pelo seu superior hierrquico imediato.
1 O Termo Circunstanciado Administrativo dever conter, necessariamente, a
qualificao do servidor pblico envolvido e a descrio sucinta dos fatos que acarretaram
o extravio ou o dano do bem, assim como o parecer conclusivo do responsvel pela sua
lavratura.
3 Nos termos do art. 24 da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, o servidor indicado no
Termo Circunstanciado Administrativo como envolvido nos fatos em apurao poder, no
prazo de cinco dias, se manifestar nos autos do processo, bem como juntar os documentos
que achar pertinentes.
4 O prazo previsto no pargrafo anterior pode ser dilatado at o dobro, mediante
comprovada justificao.
5 Concludo o Termo Circunstanciado Administrativo, o responsvel pela sua lavratura
o encaminhar autoridade mxima da unidade administrativa em que estava lotado o
servidor, na poca da ocorrncia do fato que ocasionou o extravio ou o dano, a qual
decidir quanto ao acolhimento da proposta constante no parecer elaborado ao final
daquele Termo.

1206

Formulrio-modelo do TCA, aprovado pela Portaria CGU/CRG n 513, de 05/03/09

PODER EXECUTIVO FEDERAL
_____________________________________

TERMO CIRCUNSTANCIADO ADMINISTRATIVO

1. IDENTIFICAO DO SERVIDOR ENVOLVIDO
NOME

CPF

MATRCULA SIAPE

CARGO

UNIDADE DE LOTAO

UNIDADE DE EXERCCIO

E-MAIL

DDD/TELEFONE

2. DADOS DA OCORRNCIA
(

) EXTRAVIO

ESPECIFICAO DO BEM ATINGIDO

N DO PATRIMNIO

( ) DANO
DATA DA OCORRNCIA LOCAL DA OCORRNCIA (LOGRADOURO, MUNICPIO, U.F.)
/
/
DESCRIO DOS FATOS
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
PREO DE MERCADO PARA AQUISIO FONTES CONSULTADAS PARA OBTENO DO PREO DE MERCADO
OU REPARAO DO BEM ATINGIDO (R$)

3. RESPONSVEL PELA LAVRATURA

NOME

MATRCULA SIAPE

FUNO
LOCAL / DATA

UNIDADE DE EXERCCIO
ASSINATURA

4. CINCIA DO SERVIDOR ENVOLVIDO

Eu, ________________________________________________________________________, declaro-me ciente da descrio da ocorrncia
acima e de que me facultado apresentar, no prazo de 05 (cinco) dias, a contar da presente data, manifestao escrita e/ou o ressarcimento ao
errio correspondente ao prejuzo causado, bem como outros documentos que achar pertinentes.

LOCAL

DATA
/

ASSINATURA
Modelo aprovado pela Portaria CGU-CRG n 513, de 05 de maro de 2009.

1207

5. PARECER DO RESPONSVEL PELA LAVRATURA

O servidor envolvido apresentou: MANIFESTAO ESCRITA ( ) SIM

( ) NO

RESSARCIMENTO AO ERRIO ( ) SIM

( ) NO

ANLISE
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________________________________
ABERTURA DE PRAZO PARA EFETUAR O RESSARCIMENTO
(preencher somente em caso de conduta culposa do servidor envolvido e de no ter ocorrido o ressarcimento no prazo concedido no item 4 acima)

Em razo do exposto na anlise acima, ofereo ao servidor envolvido a oportunidade de apresentar ressarcimento ao errio correspondente ao
prejuzo causado, no prazo de 05 (cinco) dias, a contar da presente data, nos termos do art. 4 da IN CGU n 04/2009

ASSINATURA DO RESPONSVEL PELA ANLISE ASSINATURA DO SERVIDOR ENVOLVIDO

DATA
/

CONCLUSO
( ) O fato descrito acima que ocasionou o extravio/dano ao bem pblico indica a responsabilidade da pessoa jurdica decorrente de contrato
celebrado com a Administrao Pblica, de modo que se recomenda o encaminhamento destes autos ao fiscal do contrato administrativo para que
adote as providncias necessrias ao ressarcimento do valor do bem extraviado/danificado, de acordo com a forma avenada no instrumento
contratual e conforme a legislao pertinente.
( ) O fato descrito acima que ocasionou o extravio/dano ao bem pblico decorreu do uso regular deste e/ou de fatores que independeram da ao
do agente, de modo que se recomenda o encerramento da presente apurao e o encaminhamento destes autos ao setor responsvel pela
gerncia de bens e materiais para prosseguimento quanto aos demais controles patrimoniais internos.
( ) O extravio/dano ao bem pblico descrito acima apresenta indcios de conduta dolosa do servidor pblico envolvido, de modo que se
recomenda a apurao de responsabilidade funcional deste na forma definida pelo Ttulo V da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
( ) O extravio/dano ao bem pblico descrito acima resultou da conduta culposa do servidor pblico envolvido, contudo este no realizou o
adequado ressarcimento ao errio correspondente ao prejuzo causado, de modo que se recomenda a apurao de responsabilidade funcional
deste na forma definida pelo Ttulo V da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
( ) O extravio/dano ao bem pblico descrito acima resultou de conduta culposa do servidor pblico envolvido, contudo recomenda-se o
arquivamento dos presentes autos em razo de o servidor ter provido o adequado ressarcimento do prejuzo causado ao errio por meio de:
(1) Pagamento.
(2) Entrega de um bem de caractersticas iguais ou superiores ao danificado ou extraviado.
(3) Prestao de servio que restituiu ao bem danificado as condies anteriores.
Diante do exposto e de acordo com o disposto no art. 2, 5 da Instruo Normativa CGU n 04, de 17 de fevereiro de 2009, concluo o presente
Termo Circunstanciado Administrativo e remeto os autos para julgamento a ser proferido pelo(a) ___________________________________

_________________________________________________________________________________________________________
NOME
LOCAL / DATA

MATRCULA SIAPE
ASSINATURA

6. DECISO DO CHEFE DA UNIDADE ADMINISTRATIVA

( ) ACOLHO a proposta elaborada ao final deste Termo Circunstanciado Administrativo. Encaminhem-se os presentes autos ao _________
______________________________________________________________________________ para atendimento da recomendao feita.
( ) REJEITO a proposta elaborada ao final deste Termo Circunstanciado Administrativo, conforme motivos expostos no despacho de fls. _____.

NOME
LOCAL / DATA

MATRCULA SIAPE
ASSINATURA

Modelo aprovado pela Portaria CGU-CRG n 513, de 05 de maro de 2009.

1208

Especificamente na Secretaria da Receita Federal do Brasil, por previso regimental,

em regra, a gerncia de bens e materiais e, por conseguinte, a atribuio de lavrar o TCA
recaem sobre a chefia da projeo local do macroprocesso de trabalho de programao e
logstica (Coordenao-Geral de Programao e Logstica - Copol e suas projees regionais:
Diviso, Servio ou Seo de Programao e Logstica - Dipol, Sepol ou Sapol).
Caso o titular da unidade de lotao do servidor julgue que o prejuzo inferior a R$
8.000,00 decorreu do uso regular do bem ou de fatores que independeram da ao do servidor
- ou seja, que este no agiu nem com culpa e nem com dolo -, a apurao se encerra no
prprio TCA, com remessa dos autos para o gestor patrimonial, a fim de se proceder apenas a
controles contbeis internos (como a baixa do bem, por exemplo). Caso aquela autoridade
conclua que o prejuzo inferior a R$ 8.000,00 decorreu de conduta culposa do servidor e este
concorde com o ressarcimento ao errio, a soluo ainda se encerra no prprio TCA (esta via
simplificada no tem o condo de impor o ressarcimento ao servidor). Neste caso, o
encerramento se condiciona ao ressarcimento ao errio, no prazo de cinco dias (prorrogvel
por igual perodo), tanto por meio de pagamento quanto pela entrega de bem igual ou superior
ao bem danificado ou extraviado ou pela prestao de servio (realizada por terceiro, no pelo
servidor) que restitua o bem danificado.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 3 No julgamento a ser proferido aps a
lavratura do Termo Circunstanciado Administrativo, caso a autoridade responsvel
conclua que o fato gerador do extravio ou do dano ao bem pblico decorreu do uso regular
deste ou de fatores que independeram da ao do agente, a apurao ser encerrada e os
autos sero encaminhados ao setor responsvel pela gerncia de bens e materiais da
unidade administrativa para prosseguimento quanto aos demais controles patrimoniais
internos.
Art. 4 Verificado que o dano ou o extravio do bem pblico resultaram de conduta culposa
do agente, o encerramento da apurao para fins disciplinares estar condicionado ao
ressarcimento ao errio do valor correspondente ao prejuzo causado, que dever ser feito
pelo servidor pblico causador daquele fato e nos prazos previstos nos 3 e 4 do art. 2.
1 O ressarcimento de que trata o caput deste artigo poder ocorrer:
I - por meio de pagamento;
II - pela entrega de um bem de caractersticas iguais ou superiores ao danificado ou
extraviado, ou
III - pela prestao de servio que restitua o bem danificado s condies anteriores.
2 Nos casos previstos nos incisos II e III do pargrafo anterior, o Termo
Circunstanciado Administrativo dever conter manifestao expressa da autoridade que o
lavrou acerca da adequao do ressarcimento feito pelo servidor pblico Administrao.

Em sentido contrrio, apenas nas hipteses de o servidor no concordar em ressarcir o

prejuzo limitado a R$ 8.000,00 culposamente causado ou de este superar o limite ou ainda de
haver indcios de conduta dolosa independentemente do valor, a apurao de responsabilidade
administrativa no pode se encerrar na via simplificada do TCA, recaindo na regra geral, via
PAD ou sindicncia disciplinar, no rito contraditrio estabelecido na Lei n 8.112, de
11/12/90. Na hiptese de prejuzo limitado a R$ 8.000,00 e culposamente causado, o
voluntrio ressarcimento por parte do servidor, mesmo aps o prazo, desde que antes que se
instaure o rito disciplinar, afasta esta instaurao.
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09 - Art. 5 vedada a utilizao do modo de
apurao de que trata esta Instruo Normativa quando o extravio ou o dano do bem
pblico apresentarem indcios de conduta dolosa de servidor pblico.
Art. 6 No ocorrendo o ressarcimento ao errio, de acordo com o descrito no art. 4, ou
constatados os indcios de dolo mencionados no art. 5, a apurao da responsabilidade
funcional do servidor pblico ser feita na forma definida pelo Ttulo V da Lei n 8.112, de
11 de dezembro de 1990.

Percebe-se restarem ainda duas situaes intermedirias, quando se tem configurado

prejuzo superior a R$ 8.000,00 mas no se sabe se o dano ou o desaparecimento do bem

1209

decorreu de seu uso regular, sem culpa ou dolo, ou se decorreu de conduta culposa ou dolosa
de determinado servidor identificado ou quando se tem configurado prejuzo inferior a R$
8.000,00 mas no tem a identificao do servidor possivelmente responsvel. Nestes casos,
por fora da limitao imposta pelo art. 1 da Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, o
TCA no se revela meio legal para a investigao da existncia ou no de nimo subjetivo e,
se for o caso, de sua especificao (se culpa ou se dolo).
Alm disto, tambm cristalino que esta inovao simplificadora trazida ao
ordenamento pela Controladoria-Geral da Unio no se aplica a dano ou a extravio de
processo administrativo, uma vez que a esta espcie no se pode aplicar o limite do prejuzo
(de R$ 8.000,00). Mesmo que o processo administrativo verse sobre algum valor financeiro
(um crdito tributrio, por exemplo), no se confunde o valor intangvel dos autos com o
quantum que porventura neles se discuta, bem como a providncia administrativa de
reconstituir os autos no se confunde com aquiescncia em restituir valor.
Uma vez que no h amparo normativo para se utilizar o TCA como rito para se apurar
se houve nimo subjetivo na conduta que acarretou dano ou desaparecimento de bem com
prejuzo superior a R$ 8.000,00 ou de processo administrativo e muito menos quando no se
tem identificado o servidor possivelmente responsvel, resta aplicar a estas trs hipteses os
regramentos gerais da responsabilidade disciplinar, previstos na Lei n 8.112, de 11/12/90,
sem exceo para condutas eivadas de culpa ou de dolo. Ainda assim, sem expressa previso
legal, tambm de se buscar a ponderao entre a proporcionalidade do processo
administrativo disciplinar e o grau de reprovao ao dano ou extravio de processo
administrativo.
Neste ponto, de se resgatar que, h muito tempo, a Secretaria da Receita Federal do
Brasil j havia avanado na busca da ponderao entre a proporcionalidade do processo
disciplinar e o bem tutelado. A Portaria RFB n 4.491, de 06/10/05, remetia todos os casos de
dano ou de desaparecimento de bens (patrimoniados ou apreendidos) e tambm de processos
administrativos unidade local, determinando, respectivamente nos incisos II a IV do seu art.
3, a instaurao de sindicncia investigativa, com o fim de investigar indcios de culpa ou
dolo na conduta do servidor para, somente em caso positivo, se cogitar de representao
sede correcional. Todavia, com o advento da inovao trazida ao ordenamento pela Instruo
Normativa CGU n 4, de 17/02/09, e pela Portaria CGU/CRG n 513, de 05/03/09, como
normas de status jurdico superior (advindas do rgo central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal) e sendo ainda mais recentes, considerou-se desde ento alterado
tacitamente o regramento interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Assim, buscando a harmonizao com as normas superiores, o ordenamento interno
restou tambm alterado, com a edio da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, cujo art. 3 passou
a sedimentar, positivadamente, o que j se praticava desde a edio das mencionadas
Instruo Normativa CGU e Portaria CGU/CRG.
Com isto, ratificou-se que os procedimentos que eram previstos nos incisos I e IV do
art. 3 da revogada Portaria RFB n 3.131, de 15/07/11, e que so integralmente reproduzidos
na Portaria RFB n 136, de 06/02/13 (operaes com intervenientes do comrcio exterior e
dano ou desaparecimento de processos administrativos), no sofreram alterao, aplicando-se
a tais casos, respectivamente, o rito definido pelo art. 76 da Lei n 10.833, de 29/12/03, e a
sindicncia investigativa definida nos 3 e 4 do mesmo artigo. Em contrapartida, os
procedimentos relativos aos incisos II e III do mesmo artigo (dano ou desaparecimento de
bens patrimoniados ou apreendidos) receberam expressa positivao de procedimentalizao
da forma prevista nesta norma mais recente nas condies de prejuzo limitado a R$ 8.000,00
em conduta no mximo culposa.

1210

Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 3 O disposto no art. 1 no abrange a

competncia para instaurar processos administrativos referentes apurao de:
I - responsabilidade dos intervenientes nas operaes de comrcio exterior, bem assim os
respectivos recursos, nos termos do art. 76 da Lei n 10.833, de 29 de dezembro de 2003;
II - dano ou desaparecimento de bem pblico de que trata a Instruo Normativa Sedap n
205, de 8 de abril de 1988, da Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da
Repblica;
III - dano ou desaparecimento de mercadorias apreendidas sob guarda da RFB; e
IV - extravio de processo administrativo, quando no houver indcios de responsabilidade
de servidor.
1 Esto compreendidos na definio de dano ou desaparecimento, constante nos incisos
II, III e IV, aqueles decorrentes de caso fortuito ou de fora maior, como incndios e
acidentes naturais.
2 As apuraes de que tratam os incisos II e III, a cargo do Chefe do setor responsvel
pela gerncia de bens e materiais na unidade administrativa, se daro nos termos da
Instruo Normativa CGU n 4, de 17 de fevereiro de 2009.

Assim, resta aqui a necessidade de se abordar a sindicncia investigativa definida nos

3 e 4 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13, em razo exclusiva de trs hipteses: de se ter
a necessidade de investigar se houve nimo subjetivo ou no na conduta de determinado
servidor em dano ou desaparecimento de bem causador de prejuzo superior a R$ 8.000,00
(claro que, quando se sabe de antemo da existncia de culpa ou dolo para prejuzo superior a
R$ 8.000,00, caso diretamente tratado na instncia correcional, no se necessitando desta
sindicncia investigativa) ou de processo administrativo (para o qual no se cogita de valor)
ou tambm quando no se tem o possvel responsvel de prejuzo inferior a R$ 8.000,00; ou
ainda de algum caso residual que no se enquadre na definio de bem patrimoniado ou
apreendido.
A competncia para tal instaurao deste rito meramente investigativo repousa nas
genricas atribuies regimentais dos titulares de unidades (Superintendente, Delegado,
Inspetor-Chefe e Agente), em nada se confundindo com a restrita competncia da autoridade
correcional para instaurar ritos contraditrios. Esta sindicncia investigativa, no possuindo
expressa previso e disciplinamento em lei, pode ser conduzida por somente um sindicante ou
por comisso integrada por quantidade de servidores a critrio da autoridade, com o nico
requisito de obrigatoriamente serem todos lotados na prpria unidade de ocorrncia do fato,
no sendo exigvel a estabilidade do sindicante ou dos integrantes. No possuindo rito
previsto em lei, a praxe administrativa tem sido adequar a esta sindicncia investigativa, no
que for cabvel, o rito que a Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece para a sede disciplinar (por
exemplo, o sindicante ou comisso pode redigir atas de deliberao, emitir documentos de
comunicao, ouvir testemunhas, realizar diligncias e demais atos de instruo e, ao fim,
elaborar relatrio para a autoridade local; mas, por sua natureza apenas inquisitorial, no pode
acusar ningum, nem concluir por responsabilizao).
Se a sindicncia investigativa, aps esgotar suas investigaes, concluir to-somente
pelos fatos objetivos de que realmente ocorreu o prejuzo superior a R$ 8.000,00 em
decorrncia de dano ou desaparecimento de bem ou de que o processo administrativo foi
danificado ou extraviado, sem nada conseguir levantar acerca de conduta subjetiva do suposto
autor ou responsvel (ou seja, acerca de conduta culposa ou dolosa), dever ser concluda com
relatrio propondo autoridade o arquivamento do feito para fim disciplinar. Sendo acatada
pela autoridade local a concluso do sindicante ou comisso de que no foi possvel apontar
algum servidor como suposto autor direto do fato ou nem sequer como eventual responsvel
para que terceiro cometesse o fato, deve-se dar prosseguimento nas providncias atinentes
apenas ao controle interno, como baixa contbil do bem ou restituio dos autos, se for o caso,
significando que no haver nenhuma repercusso disciplinar e muito menos imposio de
ressarcimento a quem quer que seja. Ainda nesta hiptese, por fim, no h nenhuma

1211

necessidade de remessa dos autos ao respectivo Escor, sendo arquivados pela prpria unidade
de ocorrncia do fato.
Portaria RFB n 136, de 06/02/13 - Art. 3
3 A apurao de que trata o inciso IV se dar por sindicncia instaurada pelo titular da
unidade e poder ser conduzida por sindicante ou comisso, obrigatoriamente com
servidor(es) da prpria unidade.
4 Se no decorrer da sindicncia de que trata o 3 forem identificados indcios de
responsabilidade de servidor pelo extravio de processo administrativo, o sindicante ou a
comisso dever fazer os autos conclusos autoridade que o(a) designou, mediante
relatrio circunstanciado, o qual se constituir na representao para fins de instaurao
de processo administrativo disciplinar pela Corregedoria-Geral ou seus Escritrios.

1212

Sugesto de Modelo de Portaria de Instaurao

de Comisso de Sindicncia Investigativa

Delegacia (ou Superintendncia Regional ou Alfndega ou Inspetoria)

da Receita Federal do Brasil em ...............

PORTARIA DRF (ou SRRF ou ALF ou IRF) ........ N ........., de ....... de ............. de 20.....

O Delegado (ou Superintendente ou Inspetor-Chefe) da Receita Federal do Brasil em

......... (identificao da autoridade instauradora), no uso de suas atribuies legais e, tendo
em vista o disposto no inciso I (ou VII, o que melhor se adequar ao caso) do art. 314 do
Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil, aprovado pela Portaria MF n
203/12, combinado com o 3 do art. 3 da Portaria RFB n 136/13 (esta ltima norma
apenas nos casos de se apurar existncia de culpa ou dolo em dano ou desaparecimento de
bem com prejuzo superior a R$ 8.000,00 ou em dano ou desaparecimento de processo
administrativo),
RESOLVE:
DESIGNAR ............................., ................................... e ............................. (nome,
cargo e matrcula dos servidores), para, sob a presidncia do primeiro, constiturem
Comisso de Sindicncia, sediada na cidade ........................ (cidade e Unidade da
Federao), incumbida de apurar, no prazo de 30 (trinta) dias, os atos e fatos que constam do
processo administrativo n ............................, referente a ................. (descrever o fato: dano
ou desaparecimento de determinado bem ou processo administrativo, responsabilizao
contratual de empresa de vigilncia, etc).
D-se cincia.
Publique-se.
.............................................................................................
(Nome e assinatura da autoridade instauradora)
Delegado (ou Superintendente ou Inspetor-Chefe) da
Receita Federal do Brasil em .................

PUBLICADO
BS (BP) ...../...
N .... DE ..../..../....

(Nota: Convm que a Portaria seja publicada no Boletim de Servio (ou no Boletim de
Pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na jurisdio da unidade instauradora.)

1213

Sugesto de Modelo de Portaria de Prorrogao

de Comisso de Sindicncia Investigativa

Delegacia (ou Superintendncia Regional ou Alfndega ou Inspetoria)

da Receita Federal do Brasil em ...............

PORTARIA DRF (ou SRRF ou ALF ou IRF) ........ N ........., de ....... de ............. de 20.....

O Delegado (ou Superintendente ou Inspetor-Chefe) da Receita Federal do Brasil em

......... (identificao da autoridade instauradora), no uso de suas atribuies legais,
RESOLVE:
PRORROGAR por 30 (trinta) dias, contados do trmino do perodo inicial, o prazo
para concluso dos trabalhos da Comisso de Sindicncia designada pela Portaria DRF (ou
SRRF ou ALF ou IRF)..... n ....... , de ............ de ............. de 20..., publicada no Boletim de
Servio (ou de Pessoal) da ........ (rgo responsvel pela publicao da portaria) n ........, de
........ de ........................... de 20....., objeto do processo n ....................................., em face das
razes apresentadas pelo Presidente da Comisso, constantes no Memorando CS n ..../.....
D-se cincia.
Publique-se.
.............................................................................................
(Nome e assinatura da autoridade instauradora)
Delegado (ou Superintendente ou Inspetor-Chefe) da
Receita Federal do Brasil em .................

PUBLICADO
BS (BP) ...../...
N .... DE ..../..../....

(Nota: Convm que a Portaria seja publicada no Boletim de Servio (ou no Boletim de
Pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na jurisdio da unidade instauradora.)

1214

Sugesto de Modelo de Portaria de Designao de Nova Comisso de

Sindicncia Investigativa para Ultimar ou Refazer o Processo

Delegacia (ou Superintendncia Regional ou Alfndega ou Inspetoria)

da Receita Federal do Brasil em ...............

PORTARIA DRF (ou SRRF ou ALF ou IRF) ........ N ........., de ....... de ............. de 20.....

O Delegado (ou Superintendente ou Inspetor-Chefe) da Receita Federal do Brasil em

......... (identificao da autoridade instauradora), no uso de suas atribuies legais e, tendo
em vista o disposto no inciso I (ou VII, o que melhor se adequar ao caso) do art. 314 do
Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil, aprovado pela Portaria MF n
203/12, combinado com o 3 do art. 3 da Portaria RFB n 136/13 (esta ltima norma
apenas nos casos de se apurar existncia de culpa ou dolo em dano ou desaparecimento de
bem com prejuzo superior a R$ 8.000,00 ou em dano ou desaparecimento de processo
administrativo),
RESOLVE:
DESIGNAR ..............................., ............................... e .............................. (nome,
cargo e matrcula dos servidores), para, sob a presidncia do primeiro, constiturem nova
Comisso de Sindicncia, sediada na cidade ........................ (cidade e Unidade da
Federao), para, no prazo de 30 (trinta) dias, ..................... (refazer ou ultimar) os trabalhos
referentes apurao dos atos e fatos que constam do processo administrativo n
.............................
D-se cincia.
Publique-se.
.............................................................................................
(Nome e assinatura da autoridade instauradora)
Delegado (ou Superintendente ou Inspetor-Chefe) da
Receita Federal do Brasil em .................

PUBLICADO
BS (BP) ...../...
N .... DE ..../..../....

(Nota: Convm que a Portaria seja publicada no Boletim de Servio (ou no Boletim de
Pessoal) do rgo responsvel por publicao interna na jurisdio da unidade instauradora.)

1215

Somente na hiptese de a sindicncia investigativa instaurada na prpria unidade local

obter indcios de suposta autoria (ou concorrncia) por parte de servidor que, alm das
medidas administrativas internas atinentes a controle interno porventura cabveis, se
encaminha para o respectivo Escor, a fim de se instaurar o apuratrio disciplinar, sob ampla
defesa e contraditrio. Tendo a sindicncia investigativa levantado indcios de que o servidor,
seja intencionalmente, seja por impercia, imprudncia ou negligncia, praticou o ato causador
de prejuzo superior a R$ 8.000,00 em decorrncia de dano ou desaparecimento de bem ou
causador de dano ou extravio de processo administrativo (ou permitiu que terceiro o
praticasse), no lhe cabe prosseguir, pois sua portaria de instaurao, baseada apenas em
competncia regimental da autoridade local, no se baseia na Lei n 8.112, de 11/12/90, e,
como tal, no tem o poder de acusar ningum e muito menos de redundar em pena estatutria.
Neste caso, deve o sindicante ou a comisso elaborar relatrio dirigido autoridade local,
propondo remessa dos autos ao Escor. Repisa-se mais uma vez que no basta o simples fato
de se identificar o servidor que tinha o processo danificado ou extraviado sob guarda ou uso
no momento do sinistro para se aduzir que se configurou sua responsabilizao
administrativa, pois esta requer conduta culposa ou dolosa no evento. Caso seja a proposta
aprovada pela autoridade local, este relatrio se consubstanciar em uma representao para a
autoridade correcional submeter a juzo de admissibilidade a deciso de instaurar ou no
sindicncia disciplinar ou PAD, nos termos do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Tanto na hiptese de bem patrimoniado ou apreendido quanto na hiptese de processo
administrativo danificados ou extraviados, tendo decidido o respectivo Escor, em sua
exclusiva competncia, pela instaurao do rito disciplinar, a comisso designada para tal,
aps a instruo coletada sob manto do devido processo legal, do contraditrio e da ampla
defesa, tanto pode concluir pela inocncia do servidor representado e relatar a favor do
arquivamento do feito, quanto pode concluir por sua responsabilizao disciplinar.
Para que se cogite desta segunda possibilidade, se faz necessrio que o colegiado tenha
comprovado a conduta culposa ou dolosa do servidor, uma vez que, repisa-se, no se contenta,
para o grave fim de responsabilizao disciplinar, com a simples comprovao ftica de que
objetivamente ocorreu ato danoso; a responsabilizao de ndole punitiva tem natureza
subjetiva e no objetiva, requerendo ainda que se comprove que no s o fato danoso ocorreu,
mas tambm que sua ocorrncia se deu em virtude de conduta imperita, negligente,
imprudente ou consciente e intencional por parte do servidor, seja para ele mesmo cometer o
ato, seja para propiciar que terceiro o cometesse. Ressalva-se a simplificao introduzida pela
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, conforme j aduzido, que permite, sob
condies, que a conduta culposa acarretadora de dano ou extravio de bem tenha sua apurao
encerrada sem processo administrativo disciplinar.
Igualmente para todos os casos ora analisados, no obstante, se no TCA ou na
sindicncia investigativa, so identificados indcios de possvel responsabilidade contratual da
empresa de segurana ou de qualquer outra pessoa jurdica decorrente de contrato celebrado
com a administrao, deve-se remeter cpia da investigao ao fiscal do contrato
administrativo para adotar providncias administrativas e/ou judiciais para ressarcimento dos
valores dos bens administrao pblica, nos termos avenados no instrumento contratual.
Prosseguindo neste rumo, tendo se concludo em sindicncia disciplinar ou em PAD
por conduta irregular por parte de servidor em ato funcional associado a dano ou perda de
bens, dois enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90, se demonstram os mais comuns, a
saber, o art. 116, VII e o art. 132, X. Enquanto o primeiro punido com advertncia ou no
mximo suspenso de at noventa dias, o segundo punido com pena expulsiva (demisso ou
cassao de aposentadoria ou de disponibilidade ou destituio de cargo em comisso). Como
regra, o primeiro elemento essencial para diferenciar a aplicao de um ou de outro

1216

enquadramento, de repercusses to dspares, o nimo subjetivo do servidor, ou seja, a

comprovao, por parte da comisso disciplinar, de que a conduta foi culposa ou foi dolosa.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:
VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico;
Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:
X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional;

No primeiro enquadramento, o descumprimento de dever associado a zelo, a princpio,

remete a conduta culposa. Em sua parte inicial, pode-se entender como material a ser
economizado os bens de consumo cotidiano (materiais de escritrio, por exemplo), na qual se
impe, ento, o dever de no gast-los perdulariamente. Em sua parte final, como patrimnio
a ser conservado, entendem-se tanto os bens de consumo acima quanto o ativo permanente
(mquinas, equipamentos, imveis, por exemplo). Com isto, tem-se no enquadramento em
tela o dever de proteger e cuidar da vida til no s de bens de consumo mas tambm de bens
durveis.
bvio que, luz dos princpios da eficincia, da razoabilidade e da proporcionalidade,
no se cogita de se provocar a sede disciplinar, com todos os nus a ela inerentes, em virtude
do desperdcio pontual e isolado de um insignificante item de material de consumo ou mesmo
de ativo permanente. Ademais, lembre-se de que, conforme j aduzido, de acordo com a
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, o dano ou desaparecimento de bem decorrente
de conduta culposa por parte do servidor e causador de prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode
ter sua apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o agente pblico aquiescer em
ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou sindicncia disciplinar que, em seu
final, poderia redundar no enquadramento em tela.
Independentemente da natureza do bem, a norma visa a punir o desperdcio e o
desrespeito do servidor com o bem pblico, em atitudes de descuido, descaso ou negligncia,
no se aplicando destruio, ao desperdcio, ao prejuzo ou ao dano, causados com dolo ao
bem pblico.
Estas condutas mais graves, de nimo subjetivo doloso, se enquadram no segundo
dispositivo, que tambm comporta duas espcies. Destaque-se que a nenhuma das duas se
aplica a Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, que prev o emprego do TCA, como
forma de simplificao de investigao, sem rito disciplinar, para condutas culposas e sob
determinadas condies, conforme j abordado.
A leso aos cofres pblicos compreendida como a m administrao ou a perda do
dinheiro pblico (expresso que figura como sntese dos valores monetrios e mobilirios ou
bens e mercadorias em poder da administrao e destinados venda ou de qualquer forma
conversveis em moeda). Da, seu cometimento recai, em geral, sobre servidores que tm
poder e competncia para gerir ou acessar recursos pblicos. Tambm se enquadram neste
dispositivo a apropriao indbita, o furto ou o desvio do dinheiro pblico. A dilapidao, por
sua vez, a m conservao, a destruio, o desperdcio dos bens pblicos permanentes ou de
consumo, no destinados venda e no conversveis em dinheiro. Acrescente-se ainda que
ambas as partes deste enquadramento disciplinar tambm pode configurar simultaneamente
ato de improbidade administrativa, vista de diversos incisos do art. 10 da Lei n 8.429, de
02/06/92.
Parecer Dasp. Dilapidao do patrimnio nacional e leso aos cofres pblicos - Distino
A leso aos cofres pblicos no se confunde com a dilapidao do patrimnio nacional.
Aquela se refere a dinheiro ou valores transacionveis; esta se relaciona com bens ou
utilidades permanentes.

1217
Formulao Dasp n 55. Leso aos cofres pblicos
A leso aos cofres pblicos pressupe efetivo dano ao Errio.
Formulao Dasp n 64. Leso aos cofres pblicos
A leso culposa aos cofres pblicos no punvel com demisso.
Parecer Dasp. Dilapidao do patrimnio nacional - Limite de valor do dano Descabimento
O item VIII do art. 207, combinado com o art. 209 do Estatuto, ao prever demisso a bem
do servio pblico dos funcionrios que dilapidem o patrimnio nacional, no estabeleceu
qualquer limite de valor ao dano causado.
(Nota: O inciso VIII do art. 207 do antigo Estatuto previa a pena de demisso para caso de
leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional.)
Formulao Dasp n 205. Dilapidao do patrimnio nacional
O funcionrio que empresta bens do Estado a particular dilapida o Patrimnio Nacional.
Formulao Dasp n 28. Demisso
O funcionrio que dissipa bens pblicos, no representados por dinheiro, comete
dilapidao do patrimnio nacional.

A comprovao da conduta culposa ou dolosa do servidor, em ato irregular

relacionado a dano ou perda de bem, no exerccio de seu cargo, faz nascer a responsabilizao
administrativa, que se efetiva com a aplicao da respectiva pena (advertncia, suspenso ou
demisso, de acordo com o enquadramento) - a menos que se enquadre nas condies
previstas na Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, para emprego do TCA, como forma
de simplificao de investigao, sem rito disciplinar, para condutas culposas, conforme j
abordado. Mas a configurao da responsabilizao administrativa no tem o condo de suprir
possvel responsabilidade civil decorrente do mesmo ato irregular. O fato de o servidor ter
sido, em sede disciplinar, advertido, suspenso ou at demitido no elide a independente
repercusso patrimonial de indenizar o prejuzo causado ao errio.

3 - A RESPONSABILIZAO CIVIL DECORRENTE DE ATOS CAUSADORES DE

DANO OU DESAPARECIMENTO DE BENS PBLICOS
Da mesma forma como se aduziu para a responsabilidade administrativa, tem-se que a
simples comprovao de que, objetivamente, de fato, ocorreu dano (avaria ou quebra) ou
desaparecimento (perda, extravio, furto ou roubo) de um bem, mercadoria ou processo no
necessariamente implica responsabilidade civil reparatria para o servidor cujo nome consta
do respectivo termo de responsabilidade e/ou para o servidor (se diferente) que o tinha em uso
ou guarda no momento da ocorrncia do fato. A responsabilizao civil tambm de ndole
subjetiva, no se tolerando cogitar de imposio meramente objetiva de reparar o dano ou
perda, sem a comprovao do nimo subjetivo do responsvel.
Neste rumo, repete-se, com maior aplicabilidade, uma vez que trata justamente de
repercusso civil, a seguinte deciso adotada pelo Tribunal de Contas da Unio:
TCU, Tomada de Contas n 450.131/96-3, Relatrio: No caso em exame, os fatos so
estes: os agentes pblicos receberam alguns objetos integrantes do patrimnio da entidade
e deles passaram recibo. Este documento constitui termo de responsabilidade. Os objetos
foram subrepticiamente subtrados das salas da repartio por terceiro desconhecido. A
autoria do ilcito no foi descoberta pelo procedimento legal especfico. Com fundamento
nesses fatos, entende o Ministrio Pblico que os elementos apresentados so insuficientes
para precisar, adequadamente, a responsabilidade da autoridade administrativa.
Voto: Devero ressarcir o Errio aqueles que, dolosa ou culposamente, derem causa a
prejuzo ao patrimnio pblico. No caso vertente, conforme bem assinalado pelo
representante do Parquet, tal hiptese no restou configurada nos autos. O Termo de

1218
Responsabilidade somente obrigar o respectivo signatrio a responder subsidiariamente
pelo desvio do bem sob sua guarda caso se comprove que sua conduta contribuiu para o
desaparecimento do mesmo.

No obstante, novamente recomenda-se que o servidor signatrio do termo de

responsabilidade e/ou detentor do bem objeto de furto ou roubo registre a ocorrncia policial,
no Departamento de Polcia Federal (conforme competncia estabelecida no art. 144, 1, I e
IV da CF), e comunique o fato a seu chefe imediato (esta comunicao chefia
recomendvel tambm no caso de dano de bem).
Analogamente ao que se exps para responsabilizao administrativa, no se cogita de
responsabilizar civilmente um servidor, obrigando-o a indenizar a Unio por um bem
danificado ou extraviado, descontando de sua remunerao, sem antes se ter comprovado, no
devido processo legal, com ampla defesa e contraditrio, seja em via administrativa, seja em
via judicial, que ele, no exerccio de seu cargo, agiu com culpa ou dolo no evento.
Neste ponto, ressalve-se a simplificao introduzida pela Instruo Normativa CGU n
4, de 17/02/09, conforme j aduzido. Segundo esta norma, o dano ou desaparecimento de bem
decorrente de conduta culposa por parte do servidor e causador de prejuzo inferior a R$
8.000,00 pode ter sua apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o agente pblico
aquiescer em ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou sindicncia
disciplinar. Ou seja, aquela norma atuou inovando apenas a sede disciplinar, em nada
alterando a repercusso civil, no sendo relevante para o presente tpico.
Menos ainda se pode cogitar de exigir de um grupo de servidores a indenizao de um
bem pelo simples fato de todos trabalharem no local onde se deu o sinistro, diluindo a
responsabilidade civil sem o devido processo legal, se foi impossvel a individualizao ou se
a administrao no foi capaz de identificar o responsvel. Assim, repetem-se as citaes de
fontes administrativas e doutrinria.
Parecer AGU n GM-1, vinculante: Ementa: A imputao administrativa da
responsabilidade civil exige que se constate a participao de todos os envolvidos nas
irregularidades, considerados individualmente.
Formulao Dasp n 261. Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa deve ser individualizada no respectivo processo,
vedada, na impossibilidade de indicao do culpado, a sua diluio por todos os
funcionrios que lidaram com os valores extraviados.
(...) no se permite a extenso da responsabilidade, de modo genrico, quando no for
possvel a individualizao da responsabilidade. Antnio Carlos Palhares Moreira Reis,
Processo Disciplinar, pg. 184, Editora Consulex, 2 edio, 1999

A imputao de que foi determinado servidor que, com inteno, negligncia,

impercia ou imprudncia, danificou ou extraviou o bem (ou propiciou que terceiro o fizesse)
pode decorrer de vrias formas juridicamente lcitas de comprovao, sendo aceitos desde o
reconhecimento no litigioso por parte do prprio servidor (como o TCA, por exemplo, j
exposto) ou apuratrios administrativos (de que a sindicncia investigativa ou disciplinar e o
PAD so os principais exemplos, podendo-se ainda citar a tomada de contas especial,
detalhada ao final do presente texto), at apuraes em processos civis judiciais (ao de
reparao de dano - ou ao indenizatria - e ao de improbidade), antes mesmo de
apuraes administrativas, vista da consagrada independncia das instncias.
No se confunde a concluso obtida em meios administrativos de que o servidor, no
exerccio culposo ou doloso de seu cargo, acarretou prejuzo com a independente apurao da
responsabilidade civil indenizatria, que, em regra, requer rito judicial. Obviamente que a

1219

apurao da responsabilidade civil (de repercusso patrimonial), no rito judicial,

independente da apurao da responsabilidade administrativa (de repercusso punitiva, no rol
do art. 127 da Lei n 8.112, de 11/12/90), podendo ocorrer antes, simultaneamente ou depois
desta ltima. Nada impede o ajuizamento da ao civil antes mesmo de sequer se ter
instaurada apurao administrativa ou antes de se ter tal apurao concluda. Destaque-se que,
mesmo que j exista apurao administrativa acerca de dano causado por servidor com dolo
ou culpa no exerccio de seu cargo, pode haver a independente ao judicial, com seus
requisitos probatrios prprios do CPC e garantindo ao acusado o exerccio da ampla defesa e
do contraditrio, para apurar a responsabilizao civil, cujo resultado pode at discrepar
daquele obtido na sede administrativa. No obstante, sem negar a independncia das
instncias, o que se recomenda, no caso de j haver a prvia apurao da responsabilidade
administrativa, que a administrao aproveite-a como pea de instruo da ao civil
judicial, auxiliando na individualizao da responsabilidade civil de indenizar, uma vez que
ambas as instncias guardam ndole subjetiva.
No caso especfico em que a apurao da culpa subjetiva deu-se no escopo da
sindicncia disciplinar ou do PAD, a comisso, aps ter quantificado ou ao menos indicado o
prejuzo, ao final, prope autoridade julgadora que proceda comunicao do fato unidade
do local de ocorrncia do fato, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Secretaria
Federal de Controle Interno, da Controladoria-Geral da Unio (CGU/SFC). Este comunicado
se justifica para que as instituies acima possam tomar suas respectivas providncias na
busca do ressarcimento do dano, que podem variar desde a simples lavratura de um acordo
amigvel com o responsvel at a promoo de um processo judicial de execuo.
Lembre-se de que o processo administrativo disciplinar no pode ter por efeito ou
penalidade compelir o servidor a ressarcir os prejuzos causados Administrao, visto
que as penalidades cabveis em seu bojo so apenas aquelas previstas em lei (art. 127, I a
VI, art. 130, 2, todos da Lei federal n 8.112/1990. Antonio Carlos Alencar Carvalho,
Manual de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia, pgs. 122 e 123, Editora
Fortium, 2008, 1 edio

Conforme se ver adiante, dependendo de a quem o servidor tenha causado prejuzo

exercendo seu cargo, a responsabilizao de reparar pode encerrar-se totalmente na esfera
administrativa, sem necessidade de provocao judicial, ou pode ser necessrio o ingresso em
juzo. Na verdade, a cobrana administrativa direta do dbito exceo, possvel apenas com
aquiescncia do servidor ou em razo de impossibilidade de execuo judicial. Em regra, temse a inscrio do dbito em dvida ativa no tributria, para execuo judicial.
A ao civil por responsabilidade do servidor em razo de danos causados ao errio
imprescritvel.
CF - Art. 5
XLV - nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o
dano e a decretao do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos
sucessores e contra eles executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido;
Art. 37.
5 A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes
de ressarcimento.

No sendo a responsabilizao civil de ndole punitiva, tem-se que a ela no se aplica a

garantia constitucional de que a pena no passa da pessoa do acusado, sendo certo que, em
caso de morte do responsvel, os sucessores arcam com a obrigao de reparar o prejuzo
causado pelo agente, at o limite da herana.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 122.

1220
3 A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles ser executada,
at o limite do valor da herana recebida.

Acrescente-se que, no caso de ato funcional de natureza mproba, para que se cogite de
enquadramento no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, tomando por definio algum ato
de improbidade administrativa definido no art. 10 da Lei n 8.429, de 02/06/92 (qual seja, da
espcie de ato gerador de dano ao errio), deve de fato a comisso estar diante de prtica
ensejadora do prejuzo e que tal prejuzo seja quantificvel, cabendo-lhe inclusive tal
quantificao (ainda que preliminar); em consequncia desta linha interpretativa excludente,
as condutas dolosas de natureza mproba suscitadoras de inferncia de algum dano ao errio
mas em que este reste completamente inquantificvel devem ser objeto de enquadramento no
art. 9 ou no art. 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92.

3.1 - Dano Causado ao Errio

Uma vez comprovada, administrativa ou judicialmente, a culpa subjetiva do servidor,
quando, no exerccio do seu cargo, causa dano apenas ao prprio errio, recomenda-se, com
base na irredutibilidade salarial (do art. 7, VI da CF) e no carter alimentar da remunerao,
que a administrao somente desconte em folha se o agente reconhecer aquela
responsabilidade apurada e, no dispondo de outros recursos ou bens para pagar, autorizar
desconto (no limite mnimo de 10% da remunerao, de acordo com a atual redao do art. 46
da Lei n 8.112, de 11/12/90). Ou seja, neste caso, a soluo at pode se limitar esfera
administrativa, sem necessidade de a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ajuizar ao
civil de cobrana forada.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 46. As reposies e indenizaes ao errio, atualizadas at
30 de junho de 1994, sero previamente comunicadas ao servidor ativo, aposentado ou ao
pensionista, para pagamento, no prazo mximo de trinta dias, podendo ser parceladas, a
pedido do interessado. (Todo o art. com redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45,
de 04/09/01)
1 O valor de cada parcela no poder ser inferior ao correspondente a dez por cento da
remunerao, provento ou penso.
2 Quando o pagamento indevido houver ocorrido no ms anterior ao do processamento
da folha, a reposio ser feita imediatamente, em uma nica parcela.
3 Na hiptese de valores recebidos em decorrncia de cumprimento a deciso liminar, a
tutela antecipada ou a sentena que venha a ser revogada ou rescindida, sero eles
atualizados at a data da reposio.
Art. 47. O servidor em dbito com o errio, que for demitido, exonerado ou que tiver sua
aposentadoria ou disponibilidade cassada, ter o prazo de sessenta dias para quitar o
dbito. (Todo o art. com redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
Pargrafo nico. A no quitao do dbito no prazo previsto implicar sua inscrio em
dvida ativa.
Art. 122.
1 A indenizao de prejuzo dolosamente causado ao errio somente ser liquidada na
forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que assegurem a execuo do dbito pela
via judicial.
STF, Mandado de Segurana n 24.182: Ementa: 2. Desaparecimento de talonrios de
tquetes-alimentao. Condenao do impetrante, em processo administrativo disciplinar,
de ressarcimento ao errio do valor do prejuzo apurado. 3. Deciso da Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados de desconto mensais, em folha de pagamento, sem a autorizao
do servidor. 4. Responsabilidade civil de servidor. Hiptese em que no se aplica a autoexecutoriedade do procedimento administrativo. 5. A Administrao acha-se restrita s
sanes de natureza administrativa, no podendo alcanar, compulsoriamente, as
consequncias civis e penais. 6. falta de prvia aquiescncia do servidor, cabe
Administrao propor ao de indenizao para a confirmao, ou no, do ressarcimento
apurado na esfera administrativa. 7. O Art. 46 da Lei no 8.112, de 1990, dispe que o
desconto em folha de pagamento a forma como poder ocorrer o pagamento pelo

1221
servidor, aps sua concordncia com a concluso administrativa ou a condenao judicial
transitada em julgado.
[o desconto em folha] vlido inclusive na hiptese prevista no 6 do art. 37 da CF,
mas, em qualquer caso, necessria a concordncia do responsvel, porque a
Administrao no pode lanar mo dos bens de seus servidores, nem gravar
unilateralmente seus vencimentos, para ressarcir-se de eventuais prejuzos. Faltando-lhe
esta aquiescncia, dever recorrer s vias judiciais, quer propondo ao de indenizao
contra o servidor, quer executando a sentena condenatria do juzo criminal ou a certido
de dvida ativa (no caso de alcances e reposies de recebimentos indevidos). Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, pg. 465, Malheiros Editores, 26 edio,
2001
Da mesma forma, o processo disciplinar no o meio adequado para se quantificar o
prejuzo causado pela Administrao Pblica. No mximo ele vai apontar a existncia de
prejuzo, contudo sua funo precpua no esta, mas sim apurar o que aconteceu na
esfera disciplinar, focando-se na conduta humana. O resultado contbil desta conduta
humana, muitas vezes, ter de ser delimitado em outro tipo de processo (tomada de contas
especial ou um processo judicial).
Alm disso, mesmo que se chegue concluso de que o servidor condenado em processo
disciplinar por um ilcito disciplinar responsvel tambm por um prejuzo financeiro
administrao (ilcito civil) ainda assim no poder a Administrao obrigar o servidor,
apenas com base no processo disciplinar, a ressarcir ao errio o prejuzo causado. O
Supremo Tribunal Federal (...), no Mandado de Segurana n 24.182-9 (...), decidiu que
...5. A Administrao acha-se adstrita s sanes de natureza administrativa, no podendo
alcanar, compulsoriamente, as consequncias civis e penais. 6. falta de prvia
aquiescncia do servidor, cabe Administrao propor ao de indenizao para a
confirmao, ou no, do ressarcimento apurado na esfera administrativa., Vincius de
Carvalho Madeira, Lies de Processo Disciplinar, pg. 18, Fortium Editora, 1 edio,
2008

Uma vez que aqui se interessa em abordar o prejuzo (ou dano) ao errio, convm
estabelecer a definio de errio, em contraposio a patrimnio pblico. O termo errio,
como sinnimo de cofres pblicos, reflete a ideia de dinheiros ou recursos pblicos e abarca
todos os valores monetrios e mobilirios ou bens e mercadorias em poder da administrao e
destinados venda ou de qualquer forma conversveis em moeda. Da, errio ou cofres
pblicos significam, em sntese, delimitadamente, o conjunto de bens e de interesses de
natureza econmico-financeira de cada um dos entes federados, quais sejam, da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, relevando para o presente o que concerne Unio.
Diferentemente, de forma mais abrangente, a expresso patrimnio pblico (ou patrimnio
nacional) alcana no s os bens e direitos de valor econmico, mas tambm aqueles de
natureza artstica, histrica, turstica ou esttica pertencentes a cada ente federado, conforme
se mantm at os presentes dias a definio estabelecida pelo art. 1, 1 da Lei n 4.717, de
29/06/65, que regulamenta a ao popular. Da, patrimnio pblico ou nacional significa, em
sntese, todos os bens pblicos permanentes ou de consumo, materiais ou imateriais, ainda que
no destinados venda e no conversveis em dinheiro.
Mas se o servidor no reconhecer, deve a administrao, por meio da ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, ingressar no Poder Judicirio, a fim de ver inscrito em dvida
ativa no tributria o dbito apurado pela comisso. Muito superficialmente, apenas
mencione-se que com esta inscrio, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional formar
unilateralmente um ttulo executivo, que redundar em um processo de execuo. J a
execuo desta dvida ativa no tributria, independentemente de em qual Ministrio tenha se
originado, se concentrar na Procuradoria-Geral da Unio, rgo tambm da estrutura da
Advocacia-Geral da Unio e ao qual compete representar, judicialmente, os interesses da
Unio no litgio civil, que se estabelecer contra o servidor, uma vez que, luz do princpio da
indisponibilidade do interesse pblico, no pode a administrao dispor da indenizao em
favor do responsvel. Conforme o art. 122, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na falta de bens

1222

que assegurem a execuo judicial do dbito, a indenizao pode ser liquidada na forma de
desconto na remunerao do servidor (novamente no limite mnimo de 10% da remunerao,
de acordo com a atual redao do art. 46 da Lei n 8.112, de 11/12/90).
STJ, Recurso Especial n 1.163.8551. Ementa: Em se tratando de responsabilidade civil
de servidor pblico por conduta dolosa ou culposa causadora de dano ao errio, somente
se houver sua autorizao formal ser possvel a realizao de descontos em seus
vencimentos de valores devidos a ttulo de ressarcimento, nos termos do art. 46 da Lei n
8.112/90, ou de sua cobrana por meio da emisso de GRU, como no caso. Se no houver,
contudo, sua expressa anuncia, necessrio o ajuizamento de ao judicial pela
Administrao com a finalidade de, apurada sua responsabilidade civil subjetiva, condenlo a ressarcir o prejuzo causado ao errio.

Mencione-se que h ainda outras possibilidades de se buscar o ressarcimento ao errio,

tais como instaurao de tomada de contas especial (que ser detalhada ao final deste texto)
ou ajuizamento de ao judicial civil de improbidade.

3.2 - Dano Causado a Particular, Ao Regressiva e Denunciao Lide

Por outro lado, se a ao do servidor acarreta dano a particular, em decorrncia do art.
37, 6 da CF, a anlise requer uma separao de efeitos. Primeiramente, a responsabilizao
civil de ressarcir a vtima recai sobre o Estado, abrangendo o quantum o particular perdeu,
despendeu e deixou de ganhar em decorrncia do sinistro (ou seja, abrange desde o dano
emergente at o lucro cessante). Aqui, diferentemente da necessidade de se comprovar culpa
subjetiva do agente, de acordo com o que a doutrina chama de teoria do risco administrativo
(que assume a existncia de um risco inerente da atividade pblica sobre o particular), basta
vtima comprovar objetivamente a ocorrncia do dano e o nexo de causalidade entre este dano
e a ao ou omisso da administrao para que j se justifique o dever estatal de indenizar,
no lhe sendo necessrio comprovar a culpa da administrao ou de seu agente. A
responsabilizao do Estado diante do terceiro de natureza meramente objetiva. como se
aqui se operasse uma inverso do nus da prova, incumbindo administrao comprovar a
culpa de terceiro, ou a culpa concorrente ou exclusiva da vtima, ou fora maior e caso
fortuito, para excluir ou atenuar sua responsabilidade civil de reparar.
CF - Art. 37.
6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios
pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Complementando a anlise, retornando o foco para a repercusso sobre o servidor,

relembre-se que, conceitualmente, a responsabilizao civil de reparar o dano causado no
exerccio do seu cargo requer a comprovao, administrativa ou judicial, de que a conduta
eivou-se de dolo ou culpa. No havendo estes elementos da conduta, resta apenas a
responsabilizao objetiva do Estado em indenizar o particular.
Ou seja, para o caso em que a atitude dolosa ou culposa do servidor, no exerccio do
seu cargo, causa dano a terceiro, tm-se duas relaes jurdicas de naturezas totalmente
distintas: alm da j mencionada responsabilidade civil objetiva, na modalidade risco
administrativo (que liga o particular administrao, para a qual basta a comprovao do
dano e da relao causal entre a atividade pblica e o prejuzo), surge ainda, entre a
administrao e o seu servidor, a responsabilidade subjetiva contra este ltimo, que requer a
comprovao da sua atitude culposa ou dolosa.
Neste caso, de dano dolosa ou culposamente causado pelo servidor a particular, no

1223

exerccio de seu cargo, ao contrrio de quando o dano causado apenas ao prprio errio,
sempre haver processo judicial, com participao da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional e da Procuradoria-Geral da Unio. A Unio somente indeniza o particular aps
deciso judicial definitiva de ao indenizatria (no lhe dado o direito de dispor do
interesse pblico, ressarcindo amigavelmente o particular). A vtima no tem relao direta
com o servidor, que somente responde por seus atos (dolosos ou culposos) perante a
administrao.
O art. 37, 6 da CF assegura administrao, uma vez indenizada a vtima, o direito
de propor ao regressiva contra seu servidor cuja culpa subjetiva j foi previamente
comprovada. Assim, no h ao regressiva contra o servidor sem as anteriores condenao
definitiva da administrao e comprovao da culpa subjetiva do agente.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 122.
2 Tratando-se de dano causado a terceiros, responder o servidor perante a Fazenda
Pblica, em ao regressiva.

A jurisprudncia tem aceitado a denunciao lide, instituto previsto no art. 70, III do
CPC, com o qual o autor ou o ru do processo judicial chama a juzo terceira pessoa tida
como garantia do seu direito, a fim de v-lo desde j resguardado, caso venha a ser vencido na
lide. Tendo a vtima arguido na inicial da ao indenizatria no s a responsabilidade
objetiva do Estado mas tambm a culpa subjetiva do agente, cabvel o emprego daquele
instituto jurdico (no cabvel a denunciao lide quando no se argi a culpa subjetiva do
agente, pois se estaria incluindo fato novo no alegado na inicial). Assim, a Unio contesta a
ao indenizatria movida pelo particular e denuncia, como litisconsrcio, o servidor j
previamente responsabilizado.

4 - TOMADA DE CONTAS ESPECIAL

Complementando o tema de possveis responsabilizaes administrativa e civil do
servidor em decorrncia de atos funcionais culposos ou dolosos causadores de algum tipo de
dano material, revela-se necessrio descrever o rito do processo administrativo de tomada de
contas especial (TCE). Embora este instituto no se insira na matria administrativa
disciplinar e tambm no seja a forma mais comum de a administrao buscar a reparao de
prejuzo ao errio, por um lado, justifica-se aproveitar tal abordagem para faz-la de forma
bem detalhada e dedicando-lhe amplo espao, pois, talvez justamente por no ser comum sua
instaurao, nas oportunidades em que isto se exige, se verificam grandes insegurana e
desconhecimento do tema; por outro lado, justamente por ser a TCE um procedimento de
natureza residual e excepcional na administrao e por fugir ao interesse prioritrio deste
texto, optou-se em inserir o tema em um Anexo, apartado da matria disciplinar, apenas como
uma fonte a mais de informao acessria.
No escopo do presente texto, sobretudo neste Anexo, as expresses unidade de
origem e autoridade ordenadora de despesas (que, no caso da Secretaria da Receita Federal
do Brasil, significa os titulares das unidades, tais como Superintendentes, Delegados,
Inspetores-Chefe e Agentes e a quem o ordenamento imps determinadas providncias) se
reportam unidade onde se deu o fato danoso e a seu titular. Assim, destacando que um dos
objetivos desta abordagem de TCE alertar s autoridades locais determinadas imposies de
lei acerca do tema e que so pouco conhecidas, chama-se a ateno para as passagens em que
se relata dever da autoridade ordenadora de despesas.

4.1 - Aspectos Preliminares Sua Instaurao

1224

Iniciando a abordagem do tema por seu sentido mais amplo, certo que as autoridades
administrativas que figuram em seus rgos ou unidades como ordenadores de despesas so
obrigadas, no encerramento de cada ano civil, a demonstrar ao Tribunal de Contas da Unio a
regularidade da guarda e da aplicao destes recursos. Em geral, a atribuio de ordenador de
despesas, que engloba toda a administrao e gerncia de dinheiros, bens e valores pblicos,
recai especificamente sobre o prprio titular do rgo ou unidade, no havendo vedao de
delegao para a autoridade subordinada que figura como seu gestor financeiro. Assim, de
imediato, vem tona o conceito de processo de tomada (ou prestao) de contas, como o rito
ordinrio por meio do qual, anualmente e de forma obrigatria, a autoridade ordenadora de
despesas do rgo ou unidade submete suas contas devida apreciao do rgo
constitucionalmente competente para a funo de controle externo na administrao pblica
federal. Conceitualmente, se difere a tomada de contas como o instrumento de controle a que
se submetem os rgos da administrao pblica direta, enquanto que os rgos da
administrao pblica indireta e demais pessoas jurdicas de cujo capital a Unio tenha
controle ou participe apresentam prestao de contas.
CF - Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio;
3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de
ttulo executivo.

A par desta demonstrao anual da guarda e da aplicao de dinheiros, bens e valores

pblicos, na dinmica do dia-a-dia da administrao, podem ocorrer irregularidades
associadas ao dever de a autoridade prestar contas ou acarretadores de dano ao errio que, por
fora de lei, obrigam uma imediata e excepcional prestao de contas. Surge, ento, o
conceito que aqui mais interessa, que o do processo de TCE, pelo qual, em circunstncia
especial, tomam-se ou analisam-se de imediato as contas da autoridade ordenadora de
despesas ou do responsvel pelo dano, conforme previsto na parte final do inciso II do art. 71
da CF.
Diferentemente da tomada (ou prestao) de contas ordinria, por meio da qual a
autoridade previamente j se encontra obrigada a demonstrar a movimentao de dinheiros,
bens e valores pblicos geridos pelo rgo ou unidade a cada perodo de um ano, a TCE,
diante de determinadas ocorrncias definidas em lei, associadas gesto oramentria,
contbil, financeira e patrimonial, surge como o possvel instrumento para apurar eventuais
fatos ilcitos causadores de dano ao errio, identificar os respectivos responsveis e
quantificar os decorrentes prejuzos ao errio, com vista ao seu ressarcimento.
Uma vez que a norma ainda vigora, no seria errado dizer que a base legal da matria
remonta ao Decreto-Lei n 200, de 25/02/67, que dispe sobre a organizao da administrao

1225

federal.
Decreto-Lei n 200, de 25/02/67 - Art. 84. Quando se verificar que determinada conta no
foi prestada, ou que ocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que
resulte prejuzo para a Fazenda Pblica, as autoridades administrativas, sob pena de coresponsabilidade e sem embargo dos procedimentos disciplinares, devero tomar imediatas
providncias para assegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a tomada de contas,
fazendo-se as comunicaes a respeito ao Tribunal de Contas.

Todavia, atentando para o vigente contexto constitucional, a base legal da TCE

encontra-se atualmente na Lei n 8.443, de 16/07/92 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da
Unio), mais especificamente em seu art. 8. Este dispositivo, de imediato, determina que a
autoridade competente (sem especificar quem seja) tome as necessrias providncias para
instaurao de TCE exclusivamente nas seguintes situaes:
omisso no dever de prestar contas anuais;
no comprovao da aplicao de recursos repassados pela Unio;
ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos (desfalque ou
alcance qualquer diferena decorrente de culpa ou dolo nas contas do responsvel por
recursos pblicos; desvio ocorre quando o agente emprega o recurso pblico em
finalidade diversa daquela inicialmente determinada, sem se apropriar);
ou prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao
errio.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 8 Diante da omisso no dever de prestar contas, da no
comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, na forma prevista no
inciso VII do art. 5 desta lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou
valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico
de que resulte dano ao errio, a autoridade administrativa competente, sob pena de
responsabilidade solidria, dever imediatamente adotar providncias com vistas
instaurao da tomada de contas especial para apurao dos fatos, identificao dos
responsveis e quantificao do dano.

Desta lista de fatos ensejadores de TCE, extraem-se os pressupostos para sua

instaurao. Embora possa no parecer a priori, todos os fatos ensejadores tm em comum
serem causadores de dano ao errio. Primeiramente, de forma mais cristalina, pode se ter o
dano concretamente caracterizado, como em casos de perda, extravio ou desvio de bens ou
recursos. Mas tambm se justifica a instaurao em casos de omisso ou de no comprovao
da regular aplicao de recursos pblicos pois nestes casos h o dano presumido
(correspondente ao montante de recursos sem aplicao correta comprovada). Da, em
consequncia, de uma forma ou de outra, surge o primeiro pressuposto para a instaurao da
TCE, que a existncia de dbito. O dbito se configura quando o dano (ou prejuzo)
quantificvel e possuidor de significado econmico que justifique a instaurao da TCE com
vista sua cobrana. No se cogita de instaurao de TCE sem dano ao errio ou sequer
mediante simples presuno de dano.
Ato contnuo, aliado ao dbito, surge o segundo pressuposto para instaurao de TCE,
que a conduta de ndole subjetiva do agente pblico. Sendo certo que tanto a linha de
responsabilizao administrativa quanto a civil so de natureza subjetiva, se, por um lado, a
instaurao de TCE requer a prvia constatao de ocorrncia de dano ao errio (e em valor
de certa relevncia econmica), por outro lado, no basta a ocorrncia objetiva do fato danoso,
pois o processo em tela requer ainda a comprovao de conduta culposa ou dolosa do agente
em ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico.
Em outras palavras, como pressupostos da instaurao de TCE, tm-se a quantificao
em dbito do dano ao errio (seja por concreta comprovao, seja por presuno legal), a

1226

identificao do(s) agente(s) pblico(s) responsvel(is) e a relao de causalidade entre sua(s)

conduta(s) culposa(s) ou dolosa(s) e o dano.
Ofcio Circular DTN/Coaud n 5, de 15/01/92 - 8. O que pretendemos evidenciar que, na
forma do disposto no art. 148, do Dec. n 93.872/86, no obrigatria a instaurao de
tomada de contas especial quando do desaparecimento de bens, nas hipteses em que as
comisses de sindicncia ou de inqurito administrativo conclurem pelo no envolvimento
do funcionrio cuja assinatura conste do termo de responsabilidade respectivo, ou de
qualquer outro servidor, isto : se a comisso no reuniu elementos de convico para
identificar a(s) autoria(s) do ilcito ser dispensvel a Tomada de Contas Especial, no se
justificando, tambm, a inscrio na conta Diversos Responsveis.

Depreende-se da lista exaustiva de fatos ensejadores elencados no caput do art. 8 da

Lei n 8.443, de 16/07/92, que a inteno do legislador, a priori, foi de restringir a
necessidade de instaurao da TCE, em sntese, a trs fatispcies: omisso do ordenador de
despesas no dever de prestar contas, apresentao de contas de forma irregular pelo ordenador
de despesas e, genericamente, atos ilegais, ilegtimos ou antieconmicos causadores de dano
ao errio.
Da, vista desta terceira e ltima hiptese, tem-se que podem se submeter TCE no
s autoridades ordenadoras de despesas obrigadas a prestar contas mas tambm servidores e
empregados pblicos, contratados, conveniados e at particulares, por condutas que acarretem
dano ao errio, sobretudo na guarda, uso ou destinao de bens pblicos.
Por terem um foco subjetivo mais restrito, daquelas trs grandes linhas de atuao,
aqui no se dedicar ateno s hipteses de instaurao de TCE em razo de omisso da
autoridade em prestar suas contas anuais ou por faz-lo irregularmente ou por qualquer outro
motivo afeto exclusivamente rea de controle interno e em razo de participao no ato
causador de dano cometido por terceiros estranhos aos quadros da administrao no sujeitos
responsabilizao disciplinar mas ainda assim sujeitos jurisdio do Tribunal de Contas da
Unio.
Em decorrncia, sob o enfoque especfico dos atos funcionais que podem ser
cometidos por um servidor qualquer - no necessariamente autoridade ordenadora de despesa
e com o que se excluem da anlise os atos de omisso ou irregular prestao de contas -,
restam residualmente como objeto do presente os atos funcionais ilegais de desfalque ou
desvio de bens bem como os atos funcionais ilegtimos ou antieconmicos que causem dano
ao errio. E sob a tica do regime disciplinar, tal abordagem se justifica porque estes atos
guardam, com certa frequncia, alguma correlao com a matria disciplinar.
No obstante estes atos poderem ser cometidos por um servidor qualquer, obrigam
providncias a serem tomadas pela autoridade ordenadora de despesas, providncias estas
que, em geral, sequer fazem parte do rol cotidiano de atividades desenvolvidas pela
autoridade. De imediato, como exemplos de atos funcionais danosos, pode-se citar perda,
desaparecimento, roubo, furto, quebra ou dano de bens pblicos (permanentes ou de
consumo). Uma outra situao que tambm pode ocorrer de o agente pblico (do Fisco, por
exemplo, investido na atribuio de arrecadar para os cofres pblicos), em conduta culposa ou
dolosa, suspender em favor do contribuinte um crdito tributrio j lanado. Advirta-se que a
simples exemplificao com estes atos no significa que a sua ocorrncia de imediato, deve
implicar na instaurao de TCE. Tal hiptese somente se justifica em caso de total omisso da
autoridade e em que no resta nenhuma outra possibilidade de ressarcimento ao errio. Da
porque, na contrapartida, outras condutas funcionais cotidianas omissivas ou comissivas, em
princpio, no geram obrigao de instaurar TCE (ocorrncia de decadncia ou de prescrio,
lanamento a menor, etc), bem como tambm no se cogita de TCE enquanto a administrao
dispuser de outros meios para buscar o ressarcimento.

1227

Embora possa soar estranho que, ao final de um processo de TCE, um simples servidor
sem posio de autoridade ordenadora de despesas e que no se obriga prestao de contas
possa ser objeto de um julgamento de contas irregulares, tal expresso cabvel porque,
luz do ordenamento de regncia, qualquer agente pblico ou mesmo particular se equipara a
um gestor no que se refere a bens, valores e recursos pblicos aos quais, de qualquer forma,
tem acesso.
de se perceber que as situaes acima exemplificadas, dentro do foco estabelecido
de ateno e para as quais o ordenamento em tela imporia a instaurao de TCE, tambm se
amoldam s atribuies da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, fazendo com que esta
diligencie com vista a igualmente obter o ressarcimento ao errio, porm sob outro rito
(inscrio do dbito em dvida ativa no tributria, formando unilateralmente um ttulo
executivo, que redundar em um processo de execuo, a cargo da Procuradoria-Geral da
Unio, rgo tambm da estrutura da Advocacia-Geral da Unio e ao qual compete
representar, judicialmente, os interesses da Unio no litgio civil, que se estabelecer contra o
servidor), conforme descrito no tpico 3. Embora aqui se esteja abordando a TCE, de se
reconhecer que, na verdade, a hiptese mais usual de a administrao ser ressarcida de algum
prejuzo por meio do rito acima, envolvendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a
Procuradoria-Geral da Unio, por ser mais clere. O fato que, para aqueles exemplos de atos
funcionais de razovel frequncia para os quais aqui se desperta interesse (abstraindo-se da
anlise atos restritivamente de gesto e de controle interno), h, no ordenamento ptrio, uma
superposio de competncias, podendo, ento, se ter em curso, simultaneamente, at duas
formas de se buscar o ressarcimento ao errio.
Reforando o carter residual da TCE no foco de interesse deste texto, vista do
princpio da economia processual, o ordenamento infralegal do Tribunal de Contas da Unio
dispensa a instaurao do processo na unidade de origem diante de fato em que no se cogita
de m-f do responsvel e em que o dano foi prontamente ressarcido, permitindo que tosomente o ordenador de despesas comunique o fato na sua prxima tomada de contas anual,
ao final do exerccio.
Resoluo TCU n 155, de 04/12/02 - Regimento Interno do TCU - Art. 197.
3 Na ocorrncia de perda, extravio ou outra irregularidade sem que se caracterize a
m-f de quem lhe deu causa, se o dano for imediatamente ressarcido, a autoridade
administrativa competente dever, em sua tomada ou prestao de contas ordinria,
comunicar o fato ao Tribunal, ficando dispensada desde logo a instaurao de tomada de
contas especial.

Prosseguindo nesta linha principiolgica de economia processual, tem-se que a

regulamentao do tema a cargo do Tribunal de Contas da Unio (por meio da Instruo
Normativa TCU n 56, de 05/12/07) estabelece a dispensa e o arquivamento da TCE por
absoluta falta de objeto, quando j tiver havido o recolhimento do dbito. Assim, afasta a
necessidade de instaurar TCE, independente da fase em que possa se encontrar o processo de
contas, o fato de a responsabilizao civil j ter sido devidamente suprida pelo responsvel,
seja pagando espontaneamente, seja por meio do rito conduzido pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional e pela Procuradoria-Geral da Unio - e reconhece-se que estas duas formas
de ressarcimento so mais comuns que a instaurao de TCE. O rito que aqui se apresentar
para a instaurao e processamento da TCE tem como pressuposto que o dbito encontra-se
ainda em aberto.
Alm da bvia dispensa de instaurao da TCE mediante o recolhimento do dbito,
aquela mesma norma infralegal do Tribunal de Contas da Unio estabelece ainda duas outras
situaes em que dispensa-se a instaurao, na unidade de origem, da TCE - e, como

1228

consequncia, autoriza-se o arquivamento da TCE j em curso, seja na prpria unidade, seja

no rgo de controle interno, seja na prpria Corte de Contas.
Segundo os arts. 5 e 11 da Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 (norma
interna que regula o rito), em vista do princpio da eficincia, dispensa-se a instaurao de
TCE e a sua remessa Corte de Contas quando o valor atualizado monetariamente (sem juros
de mora), independentemente do nimo subjetivo (culpa ou dolo), for inferior a R$ 23.000,00
(este valor atualizado periodicamente, por meio de deciso normativa do Tribunal - no caso,
a Deciso Normativa TCU n 80, de 29/11/06). Como parnteses, informe-se que, a rigor,
mesmo neste caso, a autoridade administrativa deve adotar todas as medidas internas com
vista ao ressarcimento e providenciar a incluso do nome do responsvel no Cadastro
Informativo dos Dbitos no Quitados de rgos e Entidades Federais (Cadin), regulado pela
Lei n 10.522, de 19/07/02).
No obstante, havendo diversos dbitos de baixo valor de um mesmo responsvel,
perante o mesmo rgo, que, ao serem somados, extrapolam aquele limite, devem ser
consolidados em TCE (sem prejuzo da incluso do nome do responsvel no Cadin e das
tentativas internas para obter o ressarcimento).
A segunda hiptese de dispensa de instaurao da TCE na unidade de origem se d
quando j transcorreu prazo de dez anos do fato ensejador sem que tenha havido qualquer
notificao ao responsvel.
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 - Art. 5 A tomada de contas especial somente
deve ser instaurada e encaminhada ao Tribunal quando o valor do dano, atualizado
monetariamente, for igual ou superior quantia fixada pelo Tribunal para esse efeito.
1 Fica dispensado o encaminhamento ao Tribunal e autorizado o correspondente
arquivamento, no rgo ou entidade de origem, de tomada de contas especial j
constituda nas hipteses de:
I - recolhimento do dbito no mbito interno;
II - apresentao e aprovao da prestao de contas;
III - valor do dano, atualizado monetariamente, inferior ao limite fixado pelo Tribunal para
encaminhamento de tomada de contas especial;
IV - outra situao em que o dbito seja descaracterizado.
2 Na hiptese prevista no inciso III do pargrafo anterior, a autoridade administrativa
deve providenciar a incluso do nome do responsvel no Cadastro Informativo dos dbitos
no quitados de rgos e entidades federais - Cadin e em outros cadastros afins, na forma
da legislao em vigor.
3 Quando o somatrio dos diversos dbitos de um mesmo responsvel perante um
mesmo rgo ou entidade exceder o valor mencionado no inciso III do 1, a autoridade
administrativa federal competente deve consolid-los em um mesmo processo de tomada de
contas especial, e encaminh-lo ao Tribunal.
4 Salvo determinao em contrrio do Tribunal, fica dispensada a instaurao de
tomada de contas especial aps transcorridos dez anos desde o fato gerador, sem prejuzo
de apurao da responsabilidade daqueles que tiverem dado causa ao atraso, nos termos
do art. 1, 1.
5 O prazo previsto no pargrafo anterior conta-se na forma do 2 do art. 1 desta
Instruo Normativa e interrompe-se com a notificao do responsvel pela autoridade
administrativa federal competente.
Art. 10. Aplicam-se as disposies constantes do art. 5 aos processos j constitudos que
se encontrem no Tribunal, nos rgos de controle interno ou nos rgos ou entidades de
origem.
Art. 11. Para os fins do disposto no art. 5 fica estabelecido o valor de R$ 23.000,00 (vinte
e trs mil reais).

Avanando na linha de excepcionalidade de instaurao da TCE, tem-se que aquela

norma infralegal vai alm na busca do atendimento ao princpio da economia processual, ao
permitir que a autoridade administrativa, ao verificar algum dos fatos ensejadores previstos no

1229

caput do art. 8 da Lei n 8.443, de 16/07/92, antes de imediatamente instaurar o processo

(conforme primeira leitura do texto legal), ainda tome todas as providncias administrativas
internamente cabveis com vista ao ressarcimento ao errio. Da, de se compreender,
inequivocamente, que a TCE tida como medida de exceo e residual, s sendo cabvel sua
instaurao aps o esgotamento de todas as outras ferramentas administrativas a cargo da
administrao com vista ao ressarcimento do dano ao errio.
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 - Art. 1 Diante da omisso no dever de
prestar contas, da no comprovao da aplicao de recursos repassados pela Unio
mediante convnio, contrato de repasse ou instrumento congnere, da ocorrncia de
desfalque, alcance, desvio ou desaparecimento de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou
de prtica de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano administrao
pblica federal, a autoridade administrativa federal competente deve adotar providncias
para apurao dos fatos, identificao dos responsveis, quantificao do dano e obteno
do ressarcimento.
3 Esgotadas as medidas administrativas internas sem obteno do ressarcimento
pretendido, a autoridade administrativa federal competente deve providenciar a imediata
instaurao de tomada de contas especial, observado o disposto nesta Instruo
Normativa.
Art. 3
1 A tomada de contas especial s deve ser instaurada pela autoridade administrativa
federal aps esgotadas as providncias administrativas internas sem obteno do
ressarcimento pretendido.

Dentro do escopo que aqui se destacar, ou seja, ocorrncia de fatos envolvendo

dinheiros, bens ou valores que ensejam simultaneamente responsabilizao disciplinar e civil,
passveis de serem cometidos por qualquer servidor ou chefias de menor hierarquia, as
obrigaes respectivamente impostas pelo art. 1 da Instruo Normativa TCU n 56, de
05/12/07, e pelo art. 8 da Lei n 8.443, de 16/07/92, de tomar todas as providncias
internamente cabveis antes de instaurar a TCE e, por fim, de proceder sua instaurao, se
for o caso, nesta linha mais especfica de aplicao, recaem precipuamente sobre titulares de
rgos ou unidades ou ordenadores de despesas.
Neste rumo, destaque-se que, no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
caso excepcionalmente seja obrigatrio instaurar TCE, no competncia da Coger e dos
Escor tomar aquelas iniciativas prvias e muito menos instaurar em decorrncia de ilcitos
administrativos ocorridos nas unidades responsveis pelas matrias fiscal ou previdenciria
que acarretem dano ao errio. A nica competncia associada ordenao de despesas
regimentalmente prevista no sistema correcional recai sobre o Corregedor, mas to-somente
no que diz respeito a pagamentos de dirias e passagens para servidores e colaboradores
eventuais convocados para trabalhos na rea disciplinar.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 285. Ao Corregedor
incumbe, sem prejuzo das atribuies do Secretrio da Receita Federal do Brasil:
(Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
IX - autorizar viagens a servio, relacionadas s atividades de interesse da Corregedoria;
e (Redao dada pela Portaria MF n 512, de 02/10/13)
X - praticar os atos de gesto dos recursos oramentrios e financeiros destinados ao
pagamento de dirias e passagens, nos deslocamentos de servidores e colaboradores
eventuais no interesse da Coger;

No caso de ilcitos cometidos por servidores da Secretaria da Receita Federal do Brasil

nas matrias fiscal ou previdenciria que acarretem dano ao errio, a responsabilidade de
promover as diligncias em favor do ressarcimento - que adiante sero expostas - recai sobre a
autoridade local que detenha competncia de ordenador de despesas na unidade de lotao do
responsvel ou de ocorrncia do fato. Ou seja, originariamente, tal competncia recai sobre os
titulares de unidades (Superintendente, Delegado, Inspetor-Chefe ou Agente), sem vedao de

1230

delegao para a chefia da projeo local do macroprocesso de trabalho de programao e

logstica (Copol e suas projees regionais), isto porque, ainda no mbito da Secretaria da
Receita Federal do Brasil, a atividade de controle interno regimentalmente atribuda a este
macroprocesso de trabalho.
Portaria MF n 203, de 14/05/12 - Regimento Interno da RFB - Art. 156. CoordenaoGeral de Programao e Logstica - Copol compete gerenciar as atividades relacionadas
com oramento, programao e execuo financeira, contabilidade, recursos materiais e
patrimoniais, convnios, licitaes, contratos, obras e servios de engenharia, gesto de
documentos, servios gerais e mercadorias apreendidas, em articulao com as demais
unidades da RFB, observadas as polticas, diretrizes, normas e recomendaes dos rgos
central e setorial dos Sistemas Federais de Planejamento e de Oramento, de
Administrao Financeira, de Contabilidade, de Servios Gerais e de Documentao e
Arquivos.
Art. 171. Diviso de Contabilidade - Ditab competem as atividades relacionadas
orientao e superviso dos registros contbeis dos atos e fatos da gesto oramentria,
financeira e patrimonial das Unidades Centrais, Delegacias de Julgamento e das
Superintendncias Regionais, bem assim elaborar a Tomada de Contas Anual da RFB, em
articulao com a Audit, e as Tomadas de Contas Extraordinrias e Especiais no mbito
das Unidades Centrais.
Art. 217. s Divises de Programao e Logstica - Dipol das SRRF competem as
atividades relacionadas programao e execuo oramentria e financeira,
contabilidade, logstica, comunicao administrativa, licitaes, gesto de contratos,
superviso e execuo de projetos, obras e servios de engenharia, gesto de documentos,
apoio administrativo, gesto de recursos materiais e patrimoniais, servios gerais e
administrao de mercadorias apreendidas, bem assim administrar e supervisionar as
atividades pertinentes aos Servios de Gesto de Mercadorias Apreendidas - Semap, as
Sees de Gesto de Mercadorias Apreendida - Samap e as Sees de Obras e Servios de
Engenharia - Saeng
Art. 238. Aos Servios de Logstica e Gesto - Selog compete coordenar, executar,
controlar e avaliar as atividades relacionadas com programao oramentria e
financeira, organizao, gesto de pessoas, capacitao e desenvolvimento, recursos
materiais e patrimoniais, licitaes, comunicaes administrativas, transportes, gesto de
documentos, acervo bibliogrfico e servios gerais e auxiliares.
Art. 250. Diviso de Programao e Logstica - Dipol, aos Servios de Programao e
Logstica - Sepol e s Sees de Programao e Logstica - Sapol competem as atividades
relacionadas programao e execuo oramentria e financeira, logstica, comunicao
administrativa, gesto de pessoas, capacitao e desenvolvimento, licitaes, gesto de
contratos, superviso e execuo de projetos, obras e servios de engenharia, gesto de
documentos, apoio administrativo, gesto de recursos materiais e patrimoniais, servios
gerais e administrao de mercadorias apreendidas.
Art. 314. Aos Superintendentes da Receita Federal do Brasil, Delegados da Receita
Federal do Brasil, Delegados da Receita Federal do Brasil de Julgamento e InspetoresChefes da Receita Federal do Brasil das ALF e IRF de Classe Especial A, Especial B e
Especial C incumbe ainda, no mbito da respectiva jurisdio:
I - coordenar, executar, controlar e avaliar a programao e execuo oramentria e
financeira, patrimonial, bem como administrar mercadorias apreendidas;

No mbito do Poder Executivo, esta atribuio recai sobre a Controladoria-Geral da

Unio, por meio de sua Secretaria Federal de Controle Interno (CGU/SFC), que detm a
competncia para avaliar a execuo dos oramentos da Unio, fiscalizar a implementao
dos programas de governo e fazer auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob
a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados, entre outras funes.
Lei n 10.683, de 28/05/03 - Art. 17. Controladoria-Geral da Unio compete assistir
direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies
quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes
defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio,
preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da
transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. (Redao dada pela
Lei n 11.204, de 05/12/05)

1231

Retomando o rito, aquelas providncias iniciais mencionadas no art. 1 da Instruo

Normativa TCU n 56, de 05/12/07, podem ser, por exemplo - e costumam mesmo ser assim diligenciar no sentido de promover a apurao da responsabilidade administrativa, por meio
de TCA, sindicncia investigativa ou disciplinar ou de PAD, seja pessoalmente instaurando,
seja representando outra autoridade competente (dependendo do ordenamento interno do
rgo). Neste ponto, convm ressaltar que, embora a ateno na presente anlise se concentre
justamente nos fatos que simultaneamente provocam repercusso administrativa e civil, a
TCE no se confunde com sindicncia (investigativa ou disciplinar) ou com PAD. O que pode
ocorrer se ter alguma inter-relao entre a TCE e a sede disciplinar, sendo comum e at
recomendvel aquela decorrer de apurao previamente realizada nesta (em que se configurou
a responsabilizao subjetiva do servidor), tendo-a posteriormente como pea de instruo.
TCU, Enunciado da Smula n 86
No exame e julgamento das tomadas e prestaes de contas de responsveis por bens e
dinheiros pblicos, quando se verificar qualquer omisso, desfalque, desvio ou outra
irregularidade de que resulte prejuzo para a Fazenda Pblica, levar-se- em linha de
conta, como elemento subsidirio, o inqurito administrativo instaurado pela autoridade
competente.

Naquelas hipteses excepcionais e residuais para as quais se cogita de instaurao de

TCE, a providncia acautelatria de se buscar comprovar a responsabilizao disciplinar, de
ndole subjetiva, por meio de sindicncia disciplinar ou de PAD, antes da instaurao do rito
excepcional da TCE se justifica, visto que, em geral, de incio, o que se tem apenas uma
representao ou denncia de suposto ato irregular, ainda sem nenhuma comprovao nem da
materialidade, nem da autoria e sequer do dano.
Nesta linha, dentre as possibilidades acima, no caso especfico de desaparecimento ou
dano de bem pblico no mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil, conforme j
aduzido no tpico 2, o ordenamento infralegal determina que, antes de se cogitar de
instaurao de TCE, incumbe autoridade local a instaurao de TCA, de acordo com o
estabelecido na Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09, ou a instaurao de sindicncia
investigativa, nos termos do art. 3 da Portaria RFB n 136, de 06/02/13. Somente caso se
extrapolem as aladas de aplicao daqueles ritos inquisitoriais e se depare com indcios de
irregularidade funcional cometida com culpa ou dolo por servidor que representar Coger
ou Escor para que seja instaurada sede disciplinar (sindicncia disciplinar ou PAD).
Atendendo ao dispositivo do art. 1 da Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07,
tem-se que, quando ainda internamente no rgo ou unidade local, j se consegue apurar os
elementos materiais no s do ato infracional, de natureza culposa ou dolosa, por parte do
servidor mas tambm do correspondente dano, antes de se instaurar a TCE, deve o titular do
rgo ou unidade ou a autoridade ordenadora de despesas intim-lo a comparecer e a se
manifestar acerca da imputao. Caso o responsvel no atenda intimao e no comparea
na data e hora aprazadas, deve a autoridade autuar o devido termo de no comparecimento.
Caso o responsvel comparea, deve a autoridade notific-lo do valor do dbito imputado,
atualizado monetariamente e com os encargos legais (juros de mora), bem como da disposio
da administrao em celebrar um acordo, para que o ressarcimento (por reposio ou por
indenizao) se d de forma amigvel, com o recolhimento espontneo do valor ou com
autorizao para que se proceda ao desconto em folha de pagamento, nos termos previstos no
art. 46 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Destaque-se que a busca da composio amigvel atende
simultaneamente aos princpios da indisponibilidade do interesse pblico e da economia
processual. Ainda na hiptese de o responsvel ter comparecido, deve a autoridade reduzir a
termo o teor da notificao e a manifestao volitiva do agente, concordando ou no com a
proposta de acordo. Se o responsvel acatar o acordo, devem os autos ser remetidos para as

1232

reas de gesto de pessoas e de controle interno, para que, caso atestem a proposta, tomem as
providncias necessrias para sua efetivao, dispensando-se instaurao de TCE. Por outro
lado, se o responsvel no atender intimao de comparecer ou se comparecer e no acatar a
proposta de acordo, caso a autoridade ainda vislumbre possibilidades de prosseguir nas
apuraes e diligncias internas com o objetivo de obter o ressarcimento amigvel, deve fazlo; caso contrrio, esgotadas todas as medidas administrativas internas e no logrando obter o
ressarcimento, autoridade somente restar instaurar a TCE.
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 46. As reposies e indenizaes ao errio, atualizadas at
30 de junho de 1994, sero previamente comunicadas ao servidor ativo, aposentado ou ao
pensionista, para pagamento, no prazo mximo de trinta dias, podendo ser parceladas, a
pedido do interessado. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
1 O valor de cada parcela no poder ser inferior ao correspondente a dez por cento da
remunerao, provento ou penso. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de
04/09/01)
2 Quando o pagamento indevido houver ocorrido no ms anterior ao do processamento
da folha, a reposio ser feita imediatamente, em uma nica parcela. (Redao dada pela
Medida Provisria n 2.225-45, de 04/09/01)
3 Na hiptese de valores recebidos em decorrncia de cumprimento a deciso liminar, a
tutela antecipada ou a sentena que venha a ser revogada ou rescindida, sero eles
atualizados at a data da reposio. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45,
de 04/09/01)
Instruo Normativa DTN/MEPF n 8, de 21/12/90 - 10.2. No caso de desfalque, desvio de
bens ou outra irregularidade que resulte prejuzo para a Fazenda Nacional, apurada na
forma legal, o dirigente mximo da entidade ou o ordenador de despesa, de ofcio ou por
solicitao do rgo setorial de controle interno ou do rgo de contabilidade analtica da
administrao federal direta ou indireta, notificar o responsvel para que recolha o valor
do dbito imputado, acrescido de correo monetria e juros de mora, contados a partir da
data do fato gerador, na forma do subitem 10.10, at a data do recolhimento.

A jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio no sentido de que, abstraindo-se da

hiptese de conivncia entre a autoridade ordenadora de despesas e o agente causador do
dano, a responsabilidade daquela, em regra, esgota-se com a adoo de providncias visando
reparao do prejuzo. Por outro lado, a total omisso daquele ordenador de despesas no prazo
de 180 dias configura irregularidade e o sujeita s responsabilizaes e sanes cabveis,
inclusive solidariamente com o causador do dano. Neste caso, o Tribunal determinar, no
prazo que dispuser, a instaurao da TCE, com base no art. 8, 1 da Lei n 8.443, de
16/07/92.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 8
1 No atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinar a instaurao
da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa deciso.
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 - Art. 1
1 A ausncia de adoo das providncias mencionadas no caput deste artigo no prazo de
180 (cento e oitenta) dias caracteriza grave infrao a norma legal e sujeita a autoridade
administrativa federal omissa responsabilizao solidria e s sanes cabveis.
2 O prazo mencionado no pargrafo anterior deve ser contado:
I - nos casos de omisso no dever de prestar contas e da no comprovao da aplicao de
recursos repassados, da data fixada para apresentao da prestao de contas;
II - nos demais casos, da data do evento, quando conhecida, ou da data de cincia do fato
pela Administrao;
TCU, Tomada de Contas n 001.634/93-3, Deciso n 255/1993, Voto: De alta relevncia
a questo de se definir a responsabilidade do Administrador perante esta Corte de
Contas. Prescreve o art. 84 do Decreto-lei n 200, de 25.02.67: (...). No mesmo sentido,
preconiza a Lei Orgnica deste Tribunal (Lei n 8.443, de 16.07.92), no seu art. 8: (...).
Esses mandamentos legais se referem responsabilidade de duas pessoas: 1) da
autoridade administrativa que, por dever de ofcio, constata a irregularidade; 2) do autor

1233
do ato lesivo ao patrimnio pblico. Salvo conivncia, a responsabilidade do primeiro se
esgota com a adoo de imediatas providncias para reparao do prejuzo, fazendo o
processo tramitar em consonncia com as normas vigentes.

4.2 - A Fase Interna da TCE

Com base no ordenamento infralegal, a instaurao da TCE pelo titular do rgo ou
unidade, que, como regra, quem figura como ordenador de despesas (no caso da Secretaria
da Receita Federal do Brasil, tal atribuio dada aos titulares das unidades Superintendente, Delegado, Inspetor-Chefe e Agente -, no recaindo sobre a Coger e os
Escor), exige no s a configurao do dano ao errio (que tanto pode ser dano comprovado,
quando decorre de fato concreto, como perda, extravio ou desvio de recursos, quanto pode
decorrer de presuno legal de dano, como omisso de prestar contas, que leva presuno de
prejuzo correspondente ao montante de recursos sem aplicao correta), guardando relao
causal com a conduta culposa ou dolosa para o servidor, e que possa ser quantificado, como
um dbito com significado econmico a justificar a excepcional instaurao. Alm destes
pressupostos, a TCE somente deve ser instaurada depois de restarem esgotadas e infrutferas
todas as prvias providncias internas de serem tomadas pela autoridade, com vista ao
ressarcimento do dbito.
No tendo logrado, no prazo de 180 dias, o ressarcimento ao errio por parte do agente
causador do prejuzo, a partir deste momento - e at mesmo para se resguardar -, que o
ordenador de despesas se torna obrigado a instaurar internamente a TCE, designando para isto
um tomador das contas ou uma comisso de TCE. O processo deve ser protocolizado em
autos especficos, recebendo sua prpria numerao, no devendo ser formalizado a partir de
um outro qualquer.
A instaurao, cuja base legal repousa no art. 8 da Lei n 8.443, de 16/07/92, e nos
dispositivos infralegais e regimentais internos, se d a partir da autuao de processo
especfico, por meio de portaria da autoridade ordenadora de despesas, a ser publicada apenas
internamente (a publicao em DOU somente se justifica se o processo tambm arrolar
agentes estranhos administrao pblica federal) e que qualifique o(s) integrante(s), faa
apenas uma remisso genrica aos fatos constantes dos autos (sem descrever os supostos
ilcitos e sem apontar responsvel) e estabelea prazo referencial para concluso dos
trabalhos. Destaque-se que a mencionada base legal da instaurao no define a quantidade de
integrantes e o prazo legal. Acrescente-se que, para os agentes da investigao,
indubitavelmente, so vlidos os requisitos de impedimento ou suspeio dos arts. 18 e 20 da
Lei n 9.784, de 29/01/99, e, embora no haja expressa determinao em lei, tambm pode ser
considerada aplicvel a condio impeditiva de serem estveis e no serem parentes at 3
grau do responsvel, laborando a favor da qualidade a designao de um trio.
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 - Art. 3 Tomada de contas especial um
processo devidamente formalizado, com rito prprio, para apurar responsabilidade por
ocorrncia de dano administrao pblica federal e obteno do respectivo
ressarcimento.
2 Considera-se instaurada a tomada de contas especial a partir da autuao de processo
especfico, em atendimento a determinao da autoridade administrativa competente,
observado o disposto no pargrafo anterior.

No caso especfico da Secretaria da Receita Federal do Brasil, para se respeitar o

mandamento da j mencionada Smula TCU n 86, interpreta-se que a instaurao de TCE,
pela autoridade ordenadora de despesas da unidade local (Superintendente, Delegado,
Inspetor-Chefe ou Agente), para casos de dano ou desaparecimento de bens, somente se
justifica aps se ter seguido o rito estabelecido na Instruo Normativa CGU n 4, de

1234

17/02/09, ou seja, aps se ter levantado indcios de responsabilidade contra determinado

servidor e ter-se instaurado o rito disciplinar (seja sindicncia disciplinar, seja PAD), no qual
se tenha comprovada a responsabilizao subjetiva do servidor no ato causador do dano, nos
termos j expostos no tpico 2.
Conforme o acima exposto, com a regulamentao trazida pelo ordenamento infralegal
do prprio Tribunal de Contas da Unio, posterga-se o imediato cumprimento do art. 8, caput
e 1 da Lei n 8.443, de 16/07/92, e somente na hiptese de omisso do ordenador de
despesas que a Corte de Contas determinar a instaurao de TCE (e, neste caso,
determinar o prazo para tal providncia).
Retornando hiptese que aqui interessa, de instaurao de TCE originariamente no
prprio rgo ou unidade onde tenha ocorrido o dano, aps a autoridade local ter esgotado
todas as providncias internas, tem-se que, em funo dos objetivos que se buscam com o
processo, o tomador das contas ou a comisso deve buscar instrui-lo com elementos
probatrios formadores de convico e esclarecedores dos fatos irregulares ensejadores do
dano, das condutas dos agentes e responsveis solidrios envolvidos e do nexo de causalidade
entre estas condutas - dolosas ou no mnimo culposas - e o prejuzo. Formalmente, o
ordenamento estabelece que, at este ponto, o processo esteja instrudo com a qualificao do
responsvel e com o demonstrativo financeiro do dbito (seu valor original, a data de
ocorrncias e parcelas porventura j recolhidas).
Instruo Normativa CGU n 56, de 05/12/07 - Art. 4 Integram o processo de tomada de
contas especial:
I - ficha de qualificao do responsvel, com indicao de:
a) nome;
b) nmero do CPF;
c) endereos residencial e profissional e nmero de telefone;
d) cargo, funo e matrcula, quando se tratar de servidor pblico;
e) perodo de gesto;
II - cpia integral do processo de transferncia de recursos, juntamente com a prestao de
contas, quando for o caso;
III - demonstrativo financeiro do dbito, com indicao de:
a) valor original;
b) origem e data da ocorrncia;
c) parcelas recolhidas e respectivas datas de recolhimento, se for o caso;

No obstante estar devidamente formalizada em lei especfica e tambm em

normatizao infralegal, em linhas gerais, a TCE um processo administrativo, sendo nela
aplicveis, de forma subsidiria e no que forem cabveis, os ditames da Lei n 9.784, de
29/01/99. Ademais, em suma, tendo a TCE o objetivo de apurar eventual responsabilidade por
dano ao errio, que tem natureza subjetiva, deve estar amparada - se no o seu rito completo,
pelo menos a deciso nela emanada - em toda a base principiolgica da processualstica
administrativa, dentre a qual se destacam os princpios do devido processo legal, da ampla
defesa e do contraditrio, da presuno da inocncia, do nus probante de quem acusa ou de
quem alega (exceto quando, por fora de lei, esteja o responsvel obrigado a prestar contas,
como em caso de aplicao de recursos ou guarda de bens) e da independncia em relao
ao judicial de ressarcimento.
Neste aspecto, de se reconhecer que, a rigor, a TCE, nesta sua primeira fase,
doutrinariamente chamada de fase interna, que transcorre dentro do prprio rgo ou unidade
de ocorrncia do fato, tem ndole inquisitorial, podendo se considerar satisfatria e
regularmente instruda apenas com o levantamento de indcios de materialidade e autoria dos
motivos que determinaram sua instaurao, sem a estrita necessidade de se ofertar
contraditrio ao responsvel nesta instruo preliminar. Todavia, vista de que, ao final, se
cogitar de responsabilidade civil, no h prejuzo em se estenderem, desde j, as garantias da

1235

ampla defesa e do contraditrio (e seus corolrios) nesta fase. Por exemplo, concedendo ao
responsvel vista e cpia integral dos autos com a instruo preliminar, alm de dar-lhe
cincia do valor apurado do dano e intim-lo a se manifestar por escrito.
Se, mesmo aps esta primeira manifestao do responsvel nos autos, por meio de sua
prova oral, restarem confirmados na TCE os elementos formadores de convico contrria a
ele (acerca da materialidade do fato irregular cometido, de sua responsabilidade subjetiva e do
valor do dano), deve o tomador das contas ou a comisso desde j notific-lo a recolher o
valor ou a autorizar o desconto em folha nos moldes do art. 46 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Convm que tambm seja informado ao responsvel que a fase interna da TCE contempla a
possibilidade de ressarcimento amigvel e que sua eventual deciso de no recolher o valor
acarretar a remessa dos autos para o Tribunal de Contas da Unio, fazendo com que o
processo tenha prosseguimento, em sua segunda fase, chamada de fase externa. Naquela
segunda fase, se, por um lado, o responsvel ter assegurado o exerccio dos direitos ampla
defesa e ao contraditrio, por outro lado, ser submetido a formal julgamento da regularidade
ou no de suas contas, com riscos de sanes pecunirias e de outras naturezas cveis em caso
de deciso que lhe for contrria.
Caso o responsvel acate a imputao e recolha o valor ou autorize seu dbito, os autos
devem ser encaminhados para as reas de gesto de pessoas da prpria unidade, para
efetivao do pagamento. Nesta hiptese, ao fim da tramitao, a TCE ser arquivada na
prpria unidade de origem, sem remessa ao Tribunal de Contas da Unio (cabendo
autoridade ordenadora de despesas apenas informar o ocorrido na prestao ordinria e anual
de contas).
No obstante, qualquer que seja a manifestao volitiva do responsvel, o
ordenamento prev a complementao dos elementos de instruo do processo. Assim, o
tomador das contas ou comisso de TCE deve elaborar relatrio dirigido autoridade
ordenadora de despesas, informando os meios que foram empregados para se comprovar o
fato danoso, se foi instaurada sede disciplinar e qual o seu resultado, a identificao do
responsvel, seu modo de atuar, o valor do dbito, os critrios adotados para valorar o bem ou
para caracterizar o seu estado, as agravantes e atenuantes da conduta, as providncias internas
com vista a regularizar a situao e as tentativas de cobrana do dbito ao responsvel.
Tendo se configurado dbito, aps o relatrio do tomador de contas, a unidade de
origem da TCE deve inscrever o responsvel e o valor atualizado do dbito no Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
Ainda na fase interna, aps anlise meramente formal a cargo da autoridade
ordenadora de despesas, no tendo havido ressarcimento do dbito, como ltimo ato de
instruo desta fase, devem os autos ser remetidos Secretaria Federal de Controle Interno, da
Controladoria-Geral da Unio (CGU/SFC), para verificar os aspectos formais da TCE, sua
correta instruo, conforme determina o art. 4 da Instruo Normativa TCU n 56, de
05/12/07, a identificao do responsvel e do dano ao errio, o esgotamento ou no das
diligncias ao alcance do tomador das contas ou da comisso na apurao dos fatos, bem
como a adequao de suas concluses relatadas s provas dos autos, podendo ento acatar o
trabalho ou determinar seu refazimento ou sua complementao. Este rgo do controle
interno manifesta-se por meio do Relatrio e do respectivo Certificado de Auditoria.
Lei n 10.683, de 28/05/03 - Art. 19. Os titulares dos rgos do Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo federal devem cientificar o Ministro de Estado Chefe da
Controladoria-Geral da Unio das irregularidades verificadas, e registradas em seus
relatrios, atinentes a atos ou fatos, atribuveis a agentes da administrao pblica federal,
dos quais haja resultado, ou possa resultar, prejuzo ao errio, de valor superior ao limite

1236
fixado pelo Tribunal de Contas da Unio, relativamente tomada de contas especial
elaborada de forma simplificada. (Redao dada pela Lei n 12.314, de 19/08/10)

Aps a manifestao do rgo do controle interno, o processo deve ser remetido, com
Minuta de Pronunciamento Ministerial, para o pronunciamento do Ministro de Estado da rea
onde ocorreu o fato, como forma de garantir cincia desta autoridade acerca das
irregularidades apuradas na TCE.
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 - Art. 4 Integram o processo de tomada de
contas especial:
IV - relatrio do tomador das contas, com indicao circunstanciada das providncias
adotadas pela autoridade administrativa federal competente, inclusive quanto a
expedientes de cobrana de dbito remetidos ao responsvel;
V - certificado de auditoria emitido pelo rgo de controle interno competente,
acompanhado do respectivo relatrio, que trar manifestao acerca dos seguintes
quesitos:
a) adequada apurao dos fatos, com indicao das normas ou regulamentos
eventualmente infringidos;
b) correta identificao do responsvel;
c) precisa quantificao do dano e das parcelas eventualmente recolhidas;
d) identificao da autoridade administrativa federal responsvel pela ausncia de adoo
das providncias previstas no art. 1, quando for o caso;
VI - pronunciamento do ministro de estado supervisor da rea ou da autoridade de nvel
hierrquico equivalente, na forma do art. 52 da Lei 8.443/1992;
VII - cpia do relatrio de comisso de sindicncia ou de inqurito, acompanhado de cpia
dos documentos que caracterizam a responsabilidade apurada;
VIII - cpia das notificaes de cobrana expedidas;
IX - cpia da notificao da entidade beneficiria, no caso de omisso no dever de prestar
contas de recursos repassados mediante convnio, contrato de repasse ou instrumento
congnere;
X - outros elementos que contribuam para caracterizao do dano e da responsabilidade.

4.3 - A Fase Externa da TCE

Caso o responsvel no recolha o valor e nem autorize seu desconto, estando os autos
devidamente instrudos e sem vcio formal, aps as manifestaes da Secretaria Federal de
Controle Interno, da Controladoria-Geral da Unio (CGU/SFC), e do Ministro de Estado,
deve o processo ser remetido pelo respectivo Ministrio ao Tribunal de Contas da Unio, onde
se dar a segunda fase da TCE, com o seu julgamento.
Na contrapartida sequenciada da primeira fase (que se resume em um procedimento
sem rito previamente definido em lei e de ndole inquisitorial e que visa to-somente ao
ressarcimento amigvel ao errio), esta fase externa da TCE, a cargo do Tribunal de Contas da
Unio, decorre de que se, por acordo, no foi possvel lograr o ressarcimento, o Estado,
atravs daquela Corte, objetivar imp-lo por meio de formal julgamento, mediante rito legal
e atendimento de garantias constitucionais. Conforme expressa a Lei n 8.433, de 16/07/92,
reportando-se exclusivamente a esta segunda fase, obrigatoriamente devem ser seguidos os
princpios da ampla defesa e contraditrio, visto que na segunda fase que se firmar ou no a
responsabilizao e nela se dar o julgamento em carter definitivo acerca da regularidade ou
no das contas e da conduta do agente e com todos os nus que esta deciso pode acarretar ao
responsvel (de natureza pecuniria, como multa, e outras formas de repercusso cvel).
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 31. Em todas as etapas do processo de julgamento de
contas ser assegurado ao responsvel ou interessado ampla defesa.

O rito que ora se descreve para processo de TCE, com fases interna e externa, no o
nico possvel. Pode a Corte de Contas, aps conhecimento de ato irregular causador de dano

1237

ao errio, formalizar de ofcio processo de fiscalizao de sua alada e pode este processo ser
convertido em TCE, sem necessidade de fase interna no rgo em que ocorreu o fato e de
instruo nos termos estabelecidos no art. 4 da Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07.
de se destacar que no h competncia para a unidade de origem (no caso, a
Secretaria da Receita Federal do Brasil) julgar a TCE, ou seja, para declarar se as contas do
responsvel so regulares ou irregulares; tal competncia exclusiva do Tribunal de Contas
da Unio. Diferentemente da sede disciplinar, no h a hiptese de a TCE ser julgada pela
mesma autoridade que a instaurou. Uma vez instaurada a TCE e no tendo havido
ressarcimento na fase interna, obrigatoriamente a autoridade administrativa remeter o
processo ao Tribunal de Contas da Unio, no cabendo quela autoridade proferir julgamento.
Mas advirta-se que a ausncia de previso legal para o rgo administrativo proceder a
julgamento da TCE no interfere em seu dever de apurar a ocorrncia do fato danoso,
identificar o responsvel, quantificar o dano e de esgotar todas as providncias administrativas
internas com vista ao ressarcimento ao errio. Somente na frustrao destas tentativas deve a
TCE ser remetida ao Tribunal de Contas da Unio que, na sua competncia exclusiva, no s
julgar se as contas so regulares ou irregulares mas tambm usar de maior poder coercitivo
na busca do ressarcimento ao errio. O rgo onde ocorreu o fato danoso, por meio da
autoridade ordenadora de despesas ou de sua projeo de controle interno, deve buscar ao
mximo esgotar a questo em seu mbito, atendendo ao entendimento emanado pelo prprio
Tribunal de Contas da Unio de que esta Corte somente deve ser acionada residualmente,
como se devesse ser vista como uma instncia superior das contas dos administradores e
demais responsveis.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 8
2 A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu 1 ser, desde
logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da Unio para julgamento, se o dano causado
ao errio for de valor igual ou superior quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em
cada ano civil, na forma estabelecida no seu regimento interno.

A legislao de regncia no determina prazo para concluso da TCE (nem em sua

fase interna e nem em sua fase externa) e de se acrescentar que, por fora do art. 37, 5 e
do art. 5, XLV, ambos da CF, a responsabilizao civil de reparar o dano imprescritvel e,
no sendo punitiva, em caso de morte do responsvel, pode ser estendida aos sucessores do
agente responsabilizado, no limite do valor do patrimnio transferido. Se, por um lado, a
jurisdio do Tribunal de Contas da Unio abrange os sucessores (conforme o art 5, IX da
Lei n 8.443, de 16/07/92), por outro lado, no havendo transferncia de patrimnio, no se
pode estender-lhes a responsabilidade pela reparao do dado.
vista da possibilidade de longa demora at o julgamento da TCE, nada impede que o
Tribunal de Contas da Unio provoque a Advocacia-Geral da Unio, a fim de que, por meio
da Procuradoria-Geral da Unio, sejam tomadas medidas cautelares que evitem a diluio do
patrimnio do responsvel, para se resguardar o interesse pblico e o ressarcimento ao errio.
Na fase externa da TCE, de plano, pode o Tribunal de Contas da Unio arquiv-la,
liminarmente, sem julgamento do mrito, quando verifica ausncia de pressupostos para sua
continuidade (fato gerador, conduta culposa ou dolosa do responsvel ou dano ao errio) ou
quando o valor do dbito for inferior ao j mencionado limite de R$ 23.000,00, como o
mnimo para se prosseguir com cobrana do dbito, mas sem cancelar o dbito.
Resoluo TCU n 155, de 04/12/02 - Regimento Interno do TCU - Art. 212. O Tribunal
determinar o arquivamento do processo de prestao ou de tomada de contas, mesmo
especial, sem julgamento do mrito, quando verificar a ausncia de pressupostos de
constituio e de desenvolvimento vlido e regular do processo.

1238
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 93. A ttulo de racionalizao administrativa e economia
processual, e com o objetivo de evitar que o custo da cobrana seja superior ao valor do
ressarcimento, o Tribunal poder determinar, desde logo, o arquivamento do processo,
sem cancelamento do dbito, a cujo pagamento continuar obrigado o devedor, para que
lhe possa ser dada quitao.

Prosseguindo, no sendo o caso do liminar arquivamento, ainda antes do julgamento, o

Tribunal de Contas da Unio de imediato realiza exame preliminar de admissibilidade, com o
objetivo meramente formal de verificar a integral instruo do processo, podendo determinar
seu retorno unidade de origem na hiptese de falta de elemento previsto no art. 4 da
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07, uma vez que a TCE deve chegar ao Tribunal
devidamente instruda, ou seja, com os fatos precisamente apurados e os responsveis
identificados (conforme j aduzido, tais concluses podem - e at costumam - advir de
sindicncia investigativa ou disciplinar ou de PAD antecedentes TCE, cujo relatrio vale
como pea de instruo), bem como o dbito quantificado, sob pena de o processo ser
restitudo origem, para complementao.
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 - Art. 4
2 Processo de tomada de contas especial formalizado em desacordo com este artigo
deve ser restitudo origem, para regularizao, sem autuao.

Superada esta primeira avaliao, procede-se ao exame inicial, em que se analisam

materialmente o fato gerador, a identificao do responsvel e o nexo causal de sua conduta e
o dano, e a correta apurao do dbito.
Neste momento, o Tribunal de Contas da Unio pode valer-se de diligncias (para
solicitar esclarecimentos por escrito) ou de inspees (para realizar exames in loco), com o
fim de suprir omisses ou lacunas ou esclarecer dvidas na instruo.
Estando o processo devidamente instrudo e, por um lado, no havendo
excepcionalmente nenhuma conduta infracional e sequer erros formais, desde j o Tribunal de
Contas da Unio julgar as contas regulares, em deciso formalizada por acrdo.
Mas, por outro lado, estando configurada nos autos a irregularidade nas contas, o
Tribunal de Contas da Unio definir a responsabilidade individual ou solidria e, se houver
dano ao errio, como forma de garantir exerccio dos direitos da ampla defesa e do
contraditrio, proceder citao do responsvel (que, conforme art. 22 da Lei n 8.443, de
16/07/92, deve ser preferencialmente pessoal, ou secundariamente por via postal com aviso de
recebimento; ou, em caso de responsvel no localizado aps trs tentativas, por meio de
edital em DOU), para que, em quinze dias, apresente, por escrito, suas alegaes de defesa ou
recolha o dbito (que o valor quantificado do dano ao errio, por exata verificao ou por
estimativa), com atualizao monetria e juros de mora. No caso de dano ou desaparecimento
de bem, a base de clculo pode ser o valor de mercado ou de aquisio no estado em que se
encontrava, com os encargos legais.
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07 - Art. 8
Pargrafo nico. No caso de desaparecimento ou desvio de bem, a base de clculo dos
encargos deve ser o valor de mercado ou o de aquisio de bem igual ou similar, no estado
em que se encontrava, com os acrscimos legais.

Nos casos especficos em que h irregularidade nas contas mas no h dano ou o dano
no quantificvel, tambm como forma de garantir o exerccio da ampla defesa e do
contraditrio, o Tribunal de Contas da Unio determinar audincia do responsvel para que
ele apresente, por escrito, tambm em quinze dias, suas razes de justificativa para a
irregularidade. O no atendimento da citao ou da audincia no prazo importar na

1239

declarao de revelia e, como regra, no julgamento condenatrio do responsvel, com todos

os demais nus e gravames que da possam decorrer.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o
Tribunal:
I - definir a responsabilidade individual ou solidria pelo ato de gesto inquinado;
II - se houver dbito, ordenar a citao do responsvel para, no prazo estabelecido no
regimento interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida,
III - se no houver dbito, determinar a audincia do responsvel para, no prazo
estabelecido no regimento interno, apresentar razes de justificativa; no resulte dano ao
errio;
IV - adotar outras medidas cabveis.
3 O responsvel que no atender citao ou audincia ser considerado revel pelo
Tribunal, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.

Apresentada a defesa, d-se o exame complementar do processo. Se este exame

detalhado de mrito indicar a existncia de irregularidade nas contas e dbito a ressarcir mas
concluir pela boa-f do responsvel, inexistindo outras irregularidades, a defesa ser rejeitada
e o responsvel ser cientificado para, em quinze dias, recolher a importncia devida. A
liquidao tempestiva deste dbito sanear o processo e o Tribunal de Contas da Unio julgar
as contas regulares com ressalva e dar quitao ao responsvel.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 12.
1 O responsvel cuja defesa for rejeitada pelo Tribunal ser cientificado para, em novo
e improrrogvel prazo estabelecido no regimento interno, recolher a importncia devida.
2 Reconhecida pelo Tribunal a boa-f, a liquidao tempestiva do dbito atualizado
monetariamente sanar o processo, se no houver sido observada outra irregularidade nas
contas.

Por outro lado, no vislumbrando boa-f do responsvel ou havendo outras

irregularidades, de imediato, o Tribunal de Contas da Unio julgar em definitivo o mrito
pela irregularidade das contas, conforme determina o art. 202 do Regimento Interno da Corte,
e cientificar o responsvel para recolher, em quinze dias, o dbito devido.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 12.
2 Reconhecida pelo Tribunal a boa-f, a liquidao tempestiva do dbito atualizado
monetariamente sanar o processo, se no houver sido observada outra irregularidade nas
contas.

A contrario sensu, do ordenamento, extrai-se ainda a interpretao de que o

recolhimento integral do dbito, a no ser que reconhecida a boa-f do responsvel, no tem o
condo de necessariamente modificar o julgamento de mrito pela irregularidade das contas.
Assim, em resumo, aps o exame complementar e at o trmino do exerccio seguinte
quele em que foram apresentadas, enfim, o Tribunal de Contas da Unio, em deciso
formalizada por acrdo, julgar em primeira instncia as contas:
Regulares, quando a defesa ou as justificativas apresentadas convencerem da
inexistncia de conduta infracional e de falhas formais, dando quitao plena ao
responsvel.
Regulares com ressalvas, quando a defesa ou as justificativas apresentadas convencerem
da inexistncia de conduta infracional mas houver falha formal, de que no resulte dano
ao errio ou quando a defesa rejeitada mas se configura boa-f do responsvel, dando
quitao ao responsvel e determinando as correes formais;
Irregulares, quando restar configurada alguma das seguintes condutas infracionais:
omisso no dever de prestar contas; prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo,
antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; dano ao errio decorrente de ato

1240

de gesto ilegal, ilegtimo ou antieconmico; ou desfalque ou desvio de dinheiros, bens

ou valores pblicos. Nas duas ltimas hipteses, o Tribunal de Contas da Unio
encaminhar cpia da documentao ao Ministrio Pblico da Unio, para ajuizamento
das aes civil e penal;
Iliquidveis, quando caso fortuito ou fora maior alheio vontade do responsvel torna
impossvel o julgamento em alguns dos trs estgios acima, devendo serem trancadas as
contas e arquivado o processo.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 16. As contas sero julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos
demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de
gesto do responsvel;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta
de natureza formal de que no resulte dano ao errio;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrncias:
a) omisso no dever de prestar contas;
b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou
regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial;
c) dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.
3 Verificada a ocorrncia prevista no pargrafo anterior deste artigo, o Tribunal
providenciar a imediata remessa de cpia da documentao pertinente ao Ministrio
Pblico da Unio, para ajuizamento das aes civis e penais cabveis.
Art. 20. As contas sero consideradas iliquidveis quando caso fortuito ou de fora maior,
comprovadamente alheio vontade do responsvel, tornar materialmente impossvel o
julgamento de mrito a que se refere o art. 16 desta lei.
Art. 21. O Tribunal ordenar o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidveis e o consequente arquivamento do processo.

No caso de julgamento pela irregularidade das contas, o responsvel ser condenado

em dbito e mais uma vez notificado a, em quinze dias, pagar o valor devido. Havendo dbito,
este valor devido ser a quantia monetariamente atualizada acrescida dos encargos legais,
podendo ainda receber multa de at 100% deste valor, se comprovada a m-f (conforme o
art. 57 da Lei n 8.433, de 16/07/92); no havendo dbito, dever pagar uma multa (conforme
o art. 58, I da Lei n 8.433, de 16/07/92), cujo valor mximo atualmente de R$ 32.481,60, de
acordo com a Portaria TCU n 32, de 16/01/07. A deciso (acrdo) publicada em DOU tem
eficcia de ttulo executivo para fundamentar a ao de cobrana judicial, tornando lquida e
certa a dvida decorrente do dbito e/ou da multa. Este ttulo tem natureza extrajudicial,
idntico certido de dvida ativa da Fazenda Pblica (conforme art. 585, VI e VII do CPC).
Assim, expirado o prazo legal de quinze dias aps a notificao sem recolhimento por parte
do responsvel, o Tribunal de Contas da Unio poder determinar o desconto integral ou
parcelado da dvida na remunerao do responsvel; ou poder formalizar processo de
cobrana executiva, encaminhado ao Ministrio Pblico Federal junto ao prprio Tribunal
para, por meio da Procuradoria-Geral da Unio (rgo da estrutura da Advocacia-Geral da
Unio, competente para representar judicialmente a Unio neste processo no qual se encerra
litgio de natureza civil), promover a cobrana judicial da dvida; e comunicar autoridade
ordenadora de despesas o julgamento pela irregularidade das contas, a fim de que aquela
providencie a incluso do nome do responsvel no Cadin, caso j no estivesse includo.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo dbito, o
Tribunal condenar o responsvel ao pagamento da dvida atualizada monetariamente,
acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art.
57 desta lei, sendo o instrumento da deciso considerado ttulo executivo para fundamentar
a respectiva ao de execuo.
Pargrafo nico. No havendo dbito, mas comprovada qualquer das ocorrncias
previstas nas alneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicar ao responsvel a
multa prevista no inciso I do art. 58, desta lei.
Art. 23. A deciso definitiva ser formalizada nos termos estabelecidos no regimento

1241
interno, por acrdo, cuja publicao no Dirio Oficial da Unio constituir:
I - no caso de contas regulares, certificado de quitao plena do responsvel para com o
errio;
II - no caso de contas regulares com ressalva, certificado de quitao com determinao,
nos termos do art. 18 desta lei;
III - no caso de contas irregulares:
a) obrigao de o responsvel, no prazo estabelecido no regimento interno, comprovar
perante o Tribunal que recolheu aos cofres pblicos a quantia correspondente ao dbito
que lhe tiver sido imputado ou da multa cominada, na forma prevista nos arts. 19 e 57
desta lei;
b) ttulo executivo bastante para cobrana judicial da dvida decorrente do dbito ou da
multa, se no recolhida no prazo pelo responsvel;
c) fundamento para que a autoridade competente proceda efetivao das sanes
previstas nos arts. 60 e 61 desta lei.
Art. 24. A deciso do Tribunal, de que resulte imputao de dbito ou cominao de multa,
torna a dvida lquida e certa e tem eficcia de ttulo executivo, nos termos da alnea b do
inciso III do art. 23 desta lei.
Art. 25. O responsvel ser notificado para, no prazo estabelecido no regimento interno,
efetuar e comprovar o recolhimento da dvida a que se refere o art. 19 e seu pargrafo
nico desta lei.
Art. 28. Expirado o prazo a que se refere o caput do art. 25 desta lei, sem manifestao do
responsvel, o Tribunal poder:
I - determinar o desconto integral ou parcelado da dvida nos vencimentos, salrios ou
proventos do responsvel, observados os limites previstos na legislao pertinente; ou
II - autorizar a cobrana judicial da dvida por intermdio do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, na forma prevista no inciso III do art. 81 desta lei.

Alm destas consequncias, outras sanes podem ser aplicadas em decorrncia do

julgamento das contas como irregulares, tais como a declarao de inidoneidade para o
particular infrator licitar ou contratar com a administrao, a declarao de inabilitao para o
exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana, a solicitao de arresto de bens para
garantir o ressarcimento ao errio e o encaminhamento de notcia ao Ministrio Pblico
Eleitoral a fim da declarao da inelegibilidade do responsvel.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 46. Verificada a ocorrncia de fraude comprovada
licitao, o Tribunal declarar a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por
at cinco anos, de licitao na Administrao Pblica Federal.
Art. 60. Sem prejuzo das sanes previstas na seo anterior e das penalidades
administrativas, aplicveis pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas
pelo Tribunal de Contas da Unio, sempre que este, por maioria absoluta de seus
membros, considerar grave a infrao cometida, o responsvel ficar inabilitado, por um
perodo que variar de cinco a oito anos, para o exerccio de cargo em comisso ou funo
de confiana no mbito da Administrao Pblica.
Art. 61. O Tribunal poder, por intermdio do Ministrio Pblico, solicitar AdvocaciaGeral da Unio ou, conforme o caso, aos dirigentes das entidades que lhe sejam
jurisdicionadas, as medidas necessrias ao arresto dos bens dos responsveis julgados em
dbito, devendo ser ouvido quanto liberao dos bens arrestados e sua restituio.
Art. 91. Para a finalidade prevista no art. 1, inciso I, alnea g e no art. 3, ambos da Lei
Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, o Tribunal enviar ao Ministrio Pblico
Eleitoral, em tempo hbil, o nome dos responsveis cujas contas houverem sido julgadas
irregulares nos cinco anos imediatamente anteriores realizao de cada eleio.

A partir da deciso condenatria em primeira instncia, cabem ainda: recurso de

reconsiderao, apresentado em at quinze dias; embargos de declarao, em at dez dias; e
recurso de reviso, em at cinco anos.
Lei n 8.443, de 16/07/92 - Art. 32. De deciso proferida em processo de tomada ou
prestao de contas cabem recursos de:
I - reconsiderao;
II - embargos de declarao;
III - reviso.

1242

Por fim, informa-se que, no site do Tribunal de Contas da Unio (no link Tomada de
Contas Especial) e no site da Controladoria-Geral da Unio (no link Auditoria e
fiscalizao/Auditoria das Tomadas de Contas Especial/Manual de TCE), encontram-se
disponibilizados, respectivamente, o Manual de Instruo de Processos de Tomada de Contas
Especial e o Manual de Anlise e Instruo de Tomada de Contas Especial, cujas leituras se
recomendam caso se necessite de maior aprofundamento no tema.

1243

ANEXO IV - ASSDIO MORAL E ASSDIO SEXUAL

De acordo com os mais conceituados lexicologistas, os termos assediar e assdio
referem-se a condutas que visam a importunar ou constranger algum, seja psicologicamente,
seja fisicamente, mas, decerto, com insistncia.
Assediar: Perseguir com insistncia (...) Importunar, molestar, com perguntas ou
pretenses insistentes., Aurlio Buarque de Hollanda, Novo Dicionrio Eletrnico
Aurlio, Editora Positivo, verso 5.0.40, 2004
Assdio: Insistncia impertinente, perseguio, sugesto ou pretenso constantes em
relao a algum., Antnio Houaiss, Dicionrio Eletrnico da Lngua Portuguesa,
Editora Objetiva, verso 1.0, 2001

Como reflexo do contexto atual das relaes sociais e sobretudo das relaes de
trabalho, mais especificamente, duas espcies de assdio se destacam: o assdio moral e o
assdio sexual. Introdutoriamente, se diferencia que, enquanto no primeiro, o agente visa a
agredir a dignidade psquica da vtima, no segundo, a liberdade sexual que ofendida.
Ambas espcies de assdio podem se materializar em qualquer esfera de relao
humana - no ambiente familiar, escolar, acadmico, profissional, religioso, etc -, mas nas
relaes de trabalho que os temas assumem maior relevncia e, consequentemente, com maior
frequncia, provocam o Direito. E, embora se reconheam inmeras e significativas
peculiaridades entre o vnculo estatutrio do servidor com a administrao e a relao
trabalhista privada entre empregado e empregador (para a qual so mais aprofundadas e
precipuamente se voltam as fontes doutrinria e jurisprudencial, que, a seguir, foram
empregadas como referncias), tambm se faz necessrio inserir os temas daquelas duas
espcies de assdio laboral na esfera pblica e, consequentemente, no regime disciplinar.

1 - ASSDIO MORAL

1.1 - Conceituao de Assdio Moral

Pela natureza extremamente competitiva e globalizada da economia mundial, dos
setores produtivos e das relaes de trabalho, o assdio moral um fenmeno que se
manifesta mundo afora e tem sido objeto de ateno de estudiosos de diversas reas do
conhecimento humano (jurdica, mdica, psicolgica, sociolgica, etc), sendo tambm
registrado na literatura especializada como terror psicolgico, mobbing, emotional abuse or
mistreatment, moral harassment, bullying, harclement moral, acoso moral, dentre outras
variaes.
No Brasil, na ausncia de lei de mbito federal que defina assdio moral, assumem
destaque os esforos doutrinrios e jurisprudenciais com este fim. A leitura da literatura
especializada e dos julgados existentes sobre o tema permite compreender que o assdio
moral hoje considerado pelos autores, estudiosos e magistrados como uma conduta
prolongada no tempo, de forma reiterada ou sistematizada, de atitudes humilhantes,
difamatrias ou constrangedoras contra subordinado, contra superior hierrquico ou contra
colega de trabalho, desqualificando a vtima como pessoa e como trabalhadora e isolando-a do
convvio, com o objetivo definido de atingir sua auto-estima e a sua confiana, a ponto de
faz-la duvidar de sua prpria integridade psicolgica e de forar sua sada do local de
trabalho.

1244
TRT da 3 Regio, Recurso Ordinrio n 01361.2007.134.03.00.7: Ementa: O assdio
moral pode ser definido no local de trabalho como conduta abusiva, de natureza
psicolgica, exercida por uma ou mais pessoas sobre um colega, subordinado ou no, que
atenta contra a dignidade psquica deste, de forma reiterada, com o objetivo de
comprometer seu equilbrio emocional. O ilcito praticado pode estar afeto, como no caso
dos autos, intimidao na execuo do trabalho, o qual ocorre quando se verifica
atitudes inadequadas real condio laborativa do empregado que precisa se reabilitar
para o trabalho, cujo efeito prejudicar a atuao da vtima, por criar uma situao que
lhe hostil. Comprovada tal conduta imprpria e abusiva, o dever de indenizar a vtima
medida que se impe.
(...) assdio moral a deliberada degradao das condies de trabalho atravs do
estabelecimento de comunicaes no ticas (abusivas) que se caracterizam pela repetio
por longo tempo de durao de um comportamento hostil que um superior ou colega(s)
desenvolve(m) contra um indivduo que apresenta, como reao, um quadro de misria
fsica, psicolgica e social duradoura., Heinz Leimann, The Mobbing Enciclopaedia; file
12100e, citado por Rosana Santos Pessoa, Assdio Moral nas Relaes de Trabalho e o
Sistema Jurdico Brasileiro, disponvel em http://jus2.uol.com.br/Doutrina/texto.asp?id=
14520 &p=1, acesso em 17/09/10
O assdio moral no trabalho definido como qualquer conduta abusiva (gesto, palavra,
comportamento, atitude) que atente, por sua repetio ou sistematizao, contra a
dignidade ou integridade psquica ou fsica de uma pessoa, ameaando seu emprego ou
degradando o clima de trabalho., Marie-France Hirigoyen, Mal-Estar no Trabalho:
Redefinindo o Assdio Moral, pg. 17, Editora Bertrand Brasil, 2 edio, 2005
a exposio dos trabalhadores e trabalhadoras a situaes humilhantes e
constrangedoras, repetitivas e prolongadas durante a jornada de trabalho e no exerccio
de suas funes, sendo mais comuns em relaes hierrquicas autoritrias e assimtricas,
em que predominam condutas negativas, relaes desumanas e aticas de longa durao,
de um ou mais chefes dirigida a um ou mais subordinado(s), desestabilizando a relao da
vtima com o ambiente de trabalho e a organizao, forando-o a desistir do emprego.,
Margarida Maria Silveira Barreto, Uma Jornada de Humilhaes, Dissertao de
Mestrado em Psicologia Social na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2000,
citado por Rodrigo Cristiano Molon, Assdio Moral no Ambiente de Trabalho e a
Responsabilidade Civil, disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6173
&p=1, acesso em 17/09/10
(...) daquelas atitudes humilhantes, repetidas, aparentemente despropositadas,
insignificantes, sem sentido, mas que ocorrem com uma frequncia predeterminada, que
vo desde o olhar carregado de dio, o desprezo e a indiferena, passa pelo desprestgio
profissional, por descomposturas desarrazoadas e injustas, tratamento vexatrio, gestos
obscenos, palavras indecorosas, culminando com o isolamento e da descambando para a
fase do terror total, com a destruio psquica, emocional e existencial da vtima.
(...) todos aqueles atos comissivos ou omissivos, atitudes, gestos e comportamentos do
patro, da direo da empresa, de gerente, chefe, superior hierrquico ou dos colegas, que
traduzem uma atitude de contnua e ostensiva perseguio que possa acarretar danos
relevantes s condies fsicas, psquicas, morais e existenciais da vtima., Mrcia
Novaes Guedes, Terror Psicolgico no Trabalho, pgs. 23 e 32, Editora LTr, 2 edio,
2005
Com efeito, identifica-se por qualquer ato que viole a dignidade do trabalhador, atitudes
humilhantes que vo desde o isolamento, passa pela desqualificao profissional e acaba
no terrorismo visando a destruio psicolgica da vtima. As razes de natureza pessoal
podem ser a inveja que um colega desperta em outro, ou o modo como um chefe esconde
sua limitao intelectual ou profissional, ou aquela em que a empresa desencadeia e
acredita nesse tipo de perverso como modo de aumentar a produtividade, ou mesmo para
se livrar de empregados incmodos., Rodrigo Cristiano Molon, Assdio Moral no
Ambiente de Trabalho e a Responsabilidade Civil, disponvel em http://jus2.uol.com.br/
doutrina/texto.asp?id=6173&p=1, acesso em 17/09/10
J o assdio moral (mobbing, bullying, harclement moral ou, ainda, manipulao
perversa, terrorismo psicolgico) caracteriza-se por ser uma conduta abusiva, de natureza
psicolgica, que atenta contra a dignidade psquica, de forma repetitiva e prolongada, e

1245
que expe o trabalhador a situaes humilhantes e constrangedoras, capazes de causar
ofensa personalidade, dignidade ou integridade psquica, e que tenha por efeito
excluir a posio do empregado no emprego ou deteriorar o ambiente de trabalho, durante
a jornada de trabalho e no exerccio de suas funes.
(...) o prprio conceito de assdio moral dispe que a finalidade maior de tais condutas a
excluso da pessoa do ambiente de trabalho, de modo que se expe a vtima a situaes de
desigualdade propositalmente e, o que mais importante, sem motivo legtimo. (...)
Um dos elementos essenciais para a caracterizao do assdio moral no ambiente de
trabalho a reiterao da conduta ofensiva ou humilhante, uma vez que, sendo este
fenmeno de natureza psicolgica, no h de ser um ato espordico capaz de trazer leses
psquicas vtima., Snia Mascaro Nascimento, O Assdio Moral no Trabalho,
disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5433&p=1, acesso em 17/09/10

Os trabalhos publicados sobre o tema reiteram como ferramentas da conduta de

assdio moral o tratamento pessoal hostil, a recusa de comunicao direta, a disseminao de
mentiras, boatos e calnias tanto sobre a performance profissional quanto sobre a vida
privada, as crticas injustificadas qualidade do trabalho, as ofensas vida privada, a induo
ao erro atribuindo tarefas alm da capacidade ou sem prover as necessrias condies de
realizao, a atribuio de tarefas irrelevantes ou abaixo da capacidade intelectual, a
exposio a situaes humilhantes, ridicularizantes, vexaminosas e constrangedoras, o
incentivo a rivalidades, a atribuio de culpa por problemas no trabalho, a apropriao de
crditos ou de idias de trabalho, as transferncias frequentes de local de trabalho, o
isolamento do grupo e a ociosidade decorrente de no atribuio de tarefas, dentre outras.
Abaixo est uma lista de atitudes hostis empregada pelos assediadores: 1. Deteriorao
proposital das condies de trabalho: Retirar da vtima autonomia; No lhe transmitir
mais as informaes teis para a realizao de tarefas; Contestar sistematicamente todas
as suas decises; Criticar seu trabalho de forma injusta ou exagerada; Priv-la do acesso
aos instrumentos de trabalho: telefone, fax, computador; Retirar o trabalho que
normalmente lhe compete; Dar-lhe permanentemente novas tarefas; Atribuir-lhe proposital
e sistematicamente tarefas inferiores s suas competncias; Atribuir-lhe proposital e
sistematicamente tarefas superiores s suas competncias; Pression-la para que no faa
valer seus direitos (frias, horrios, prmios); Agir de modo a impedir que obtenha
promoo; Atribuir vtima, contra a vontade dela, trabalhos perigosos; Atribuir vtima
tarefas incompatveis com sua sade; Causar danos em seu local de trabalho; Dar-lhe
deliberadamente instrues impossveis de executar; No levar em conta recomendaes
de ordem mdica indicada pelo mdico do trabalho; Induzir a vtima ao erro; 2.
Isolamento e recusa de comunicao: A vtima interrompida constantemente; Superiores
hierrquicos ou colegas no dialogam com a vtima; A comunicao com ela unicamente
por escrito; Recusam todo o contato com ela, mesmo o visual; posta separada dos
outros; Ignoram sua presena, dirigindo-se apenas aos outros; Probem os colegas de lhe
falar; J no a deixam falar com ningum; A direo recusa qualquer pedido de entrevista;
3. Atentado contra a dignidade: Utilizam insinuaes desdenhosas para qualific-la;
Fazem gestos de desprezo diante dela (suspiros, olhares desdenhosos, levantar de
ombros...); desacreditada diante dos colegas, superiores ou subordinados; Espalham
rumores a seu respeito; Atribuem-lhe problemas psicolgicos (dizem que doente mental);
Zombam de suas deficincias fsicas ou de seu aspecto fsico; imitada ou caricaturada;
Criticam sua vida privada; Zombam de suas origens ou nacionalidade; Implicam com suas
crenas religiosas ou convices polticas; Atribuem-lhe tarefas humilhantes; injuriada
com termos obscenos ou degradantes; 4. Violncia verbal, fsica ou sexual: Ameaas de
violncia fsica; Agridem-na fisicamente, mesmo que de leve, empurrada, fecham-lhe a
porta na cara; Falam com ela aos gritos; Invadem sua vida privada com ligaes
telefnicas ou cartas; Seguem-na na rua, espionada diante do domiclio; Fazem estragos
em seu automvel; assediada ou agredida sexualmente (gestos ou propostas); No levam
em conta seus problemas de sade., Marie-France Hirigoyen, Mal-Estar no Trabalho:
Redefinindo o Assdio Moral, pg. 108, Editora Bertrand Brasil, 2 edio, 2005, citado
por Rodrigo Cristiano Molon, Assdio Moral no Ambiente de Trabalho e a
Responsabilidade Civil, disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6173
&p=1, acesso em 17/09/10

Em sntese, o assdio moral uma conduta dolosa de agresso psicolgica, executada

1246

de forma reiterada e sistemtica e com a finalidade de excluir a vtima do ambiente de

trabalho.
TRT da 3 Regio, Recurso Ordinrio n 01281.2007.103.03.00.3: Ementa: O assdio
moral se configura quando uma pessoa ou grupo de pessoas exerce violncia psicolgica
sobre um determinado empregado. Essa violncia psicolgica se d de forma premeditada,
sistemtica, prolongada no tempo, e tem como objetivo desestruturar a vtima, para fazer
com que ela procure meios de se afastar do emprego voluntariamente, seja atravs de
pedido de demisso, transferncia, remoo, ou aposentadoria precoce, dentre outros.
O mobbing visa dominar e destruir psicologicamente a vtima, afastando-a do mundo do
trabalho. Nesse sentido um projeto individual de destruio microscpica, (...) tudo para
ver a vtima imobilizada, corrompida moralmente no seu prprio ambiente do trabalho.,
Mrcia Novaes Guedes, Assdio Moral e Responsabilidade das Organizaes com os
Direitos Fundamentais dos Trabalhadores, Revista da Revista da Associao dos
Magistrados da Justia do Trabalho da 2 Regio (Amatra II), pg. 38, 2003, disponvel em
http://www.assediomoral.org/IMG/pdf/GUEDES_M.N._Assedio_moral_e_responsabilidad
e.pdf, acesso em 17/09/10

Acrescente-se que os especialistas no tema assentam que a conduta de assdio moral,

nos termos acima definidos, tem o condo de atuar to fortemente no ambiente de trabalho e
na dignidade e na integridade fsica e emocional da vtima que, comumente, esta apresenta
srios distrbios fsicos e emocionais.
TRT da 17 Regio, Acrdo n 9.029/2002: Ementa: A humilhao repetitiva e de longa
durao interfere na vida do assediado de modo direto, comprometendo sua identidade,
dignidade e relaes afetivas e sociais, ocasionando graves danos sade fsica e mental,
que podem evoluir para a incapacidade laborativa, desemprego ou mesmo a morte,
constituindo um risco invisvel, porm concreto, nas relaes e condies de trabalho.
Se o assdio moral capaz de transformar o ambiente de trabalho em um meio hostil,
humilhante, intimidatrio, e, portanto, desequilibrado, no se discute a sua capacidade de
influir negativamente na higidez fsica e mental do trabalhador. As consequncias so de
tal forma lesivas que j existe, at mesmo, um quadro sintomatolgico apresentado pelas
vtimas, intensificados a medida em que aumenta a durabilidade e a crueldade das
condutas.
Tratando do tema sintomatologia, expe Marie-France Hirigoyen:
Esta sintomatologia to especfica, que possvel para um clnico dotado de uma boa
experincia nesse tipo de situao perceber o assdio moral unicamente a partir de suas
consequncias sobre a sade das pessoas e assim distinguir as queixas abusivas.
Estresse, ansiedade, depresso, distrbios psicossomticos so alguns dos problemas
enfrentados pelas vtimas de assdio moral. A forma como cada um os manifesta varia de
pessoa para pessoa. Discorrendo, ainda, sobre os distrbios psicossomticos, MarieFrance Hirigoyen expe que:
O desenvolvimento dos distrbios psicossomticos impressionante e grave, e de
crescimento rpido. Acontece sob a forma de emagrecimentos intensos ou ento rpidos
aumentos de peso (quinze a vinte quilos em alguns meses), distrbios endocrinolgicos
(problemas de tireides, estmagos [...] crises de hipertenso arterial incontrolveis,
mesmo sob tratamento, indisposies, vertigens, doenas de pele etc., Rosana Santos
Pessoa, Assdio Moral nas Relaes de Trabalho e o Sistema Jurdico Brasileiro,
disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=14520&p=2, acesso em
17/09/10

1.2 - Classificao de Assdio Moral

Em funo do(s) assediado(s) e do(s) assediador(es), o assdio moral pode ser
classificado como vertical descendente, vertical ascendente, horizontal ou misto. Grosso
modo, nas modalidades verticais, h vinculao hierrquica ou subordinao entre autor(es) e
vtima(s); na modalidade horizontal, o assdio moral exercido por prprios colegas de

1247

trabalho da vtima; e, na modalidade mista, somam-se as caractersticas das modalidades

vertical e horizontal.
O assdio moral vertical descendente a espcie mais frequente do fenmeno e se
caracteriza pela conduta praticada pelo superior hierrquico (empregador ou chefe ou
preposto, em sentido amplo) sobre o empregado subordinado. Em geral, alm de fatores
anmicos do agente (como, por exemplo, aspectos perversos de personalidade ou inteno de
ocultar suas lacunas e incapacidades tcnico-gerenciais por opresso), a conduta decorre de
ambiente de trabalho extremamente competitivo em que, por submisso apenas s lgicas de
mercado, se buscam incessantemente metas de produo e lucro, com administrao
autoritria e impositiva do medo e da insegurana ao corpo funcional em relao a
desemprego. Tambm usado como estratgia empresarial para forar o empregado a se
afastar de seu posto de trabalho sem ter de arcar com despesas indenizatrias, seja por meio
de sucessivas e longas licenas por motivo de sade, seja antecipando pedido de
aposentadoria e, ainda, em casos mais agudos, forando o empregado a pedir a prpria
dispensa ou levando-o a ato de insubordinao grave contra os detratores que lhe acarrete
dispensa por justa causa. Estes casos podem ainda ser agravados com a cumplicidade dos
demais empregados em relao s prticas opressoras do superior contra o assediado, como
forma de autodefesa e sobrevivncia do grupo, aumentando ainda mais a insegurana da
vtima.
O assdio moral vertical ascendente a espcie menos frequente do fenmeno, mas
no rara, conforme sustenta a doutrina especializada. Caracteriza-se pela conduta praticada
pelo empregado subordinado, ou por um grupo deles, contra o empregador ou chefe ou
preposto. Pode ocorrer em ambientes de reestruturao organizacional, em que o novo chefe
encontra ambiente hostil, ou em situaes em que o(s) subordinado(s) no credita(m)
confiabilidade ou competncia ao superior hierrquico para desempenhar a funo de chefia
ou no acata(m) seus mtodos de trabalhos e este no consegue se impor diante do(s)
subordinado(s).
TRT da 4 Regio, Recurso Ordinrio n 0000571-38.2010.5.04.0404: Acrdo: (...)
Diversamente do que reputou o Juzo de origem, tem-se que para a configurao do
assdio moral a circunstncia de a pessoa agredida ser subordinada hierarquicamente
agressora no se constitui em condio sine qua non. Com efeito, embora no mais das
vezes o assdio moral, em termos de nmero de casos concretos, geralmente se apresente
com a caracterstica de verticalidade hierrquica - assim entendida a hiptese em que o
agressor se vale de sua condio mais privilegiada dentro do organograma da empresa,
para pressionar, humilhar, constranger ou aproveitar-se de alguma forma do subordinado
-, isto no implica em que no possa se afigurar em situaes tais como a presente, em que
a agresso parte de uma subordinada, mas a empresa no toma atitude no sentido de
preservar a funcionria agredida, ocupante de cargo de chefia, determinando que a
funcionria agressora cesse com seu comportamento insidioso. Realmente, a prova
carreada aos autos permite concluir que a autora se constituiu em vtima desamparada da
agresso e das falcias da colega, a qual no ficou satisfeita com a promoo obtida por
ela, passando a agredi-la e caluni-la. (...)

O assdio moral horizontal se caracteriza pela conduta agressiva exercida por colega
da prpria vtima, tambm podendo ser cometido individualmente por apenas um agressor ou
por um grupo. Este comportamento pode advir tanto de questes pessoais (intolerncias ou
preconceitos em funo de sexo, raa, origem, orientao sexual, idade, religio, convico
poltica, estado civil, aparncia fsica, estado de sade, introspeco, etc) quanto da estrutura
organizacional do trabalho (ambiente fortemente competitivo, que leva inveja, cime e
rivalidade contra aquele com quem se disputa determinada projeo ou promoo no trabalho
ou contra aquele que mais produz ou que melhor se adequa s funes ou simplesmente que
melhor se relaciona com a chefia). Este comportamento horizontal pode ser agravado se
contar com a complacncia do empregador ou chefia, seja por mera omisso, seja como forma

1248

de manipular, indiretamente por segregao, a maior produtividade.

A hiptese mais grave do assdio moral a modalidade mista, em que a vtima sofre
opresses tanto do empregador ou da chefia como tambm de colegas de trabalho. A
superposio dos respectivos efeitos malficos, segundo a doutrina especializada, leva mais
rapidamente a vtima ao quadro de total incapacitao.
A vtima escolhida isolada do grupo sem explicaes, passando a ser hostilizada,
ridicularizada, inferiorizada, culpabilizada e desacreditada diante dos pares. Estes, por
medo do desemprego e a vergonha de serem tambm humilhados associado ao estmulo
constante competitividade, rompem os laos afetivos com a vtima e, frequentemente,
reproduzem e reatualizam aes e atos do agressor no ambiente de trabalho, instaurando o
pacto da tolerncia e do silncio no coletivo, enquanto a vtima vai gradativamente se
desestabilizando e fragilizando, perdendo sua auto-estima., Margarida Maria Silveira
Barreto, Uma Jornada de Humilhaes, Dissertao de Mestrado em Psicologia Social
na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2000, citado por Rodrigo Cristiano
Molon, Assdio Moral no Ambiente de Trabalho e a Responsabilidade Civil, disponvel
em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6173&p=1, acesso em 17/09/10

1.3 - Excluses do Conceito de Assdio Moral

Pelas definies doutrinrias e jurisprudenciais acima, depreende-se que a
configurao do assdio moral requer a regularidade, a sistematizao e a premeditao da
conduta dolosa segregacionista que visa aniquilao psicolgica da vtima, de forma que
condutas isoladas ou pontuais, ainda que malficas e at potenciais causadoras de algum dano
moral, no caracterizam a figura jurdica em apreo. Tambm no condizem com a restrita
definio de assdio moral, dentre outras, ms condies de trabalho ou situaes de risco
inerentes atividade, exigncias de cumprimento de metas, emprego gerencial de avaliaes,
conflitos no trabalho, excesso de carga de trabalho e ferramentas de gesto e gerncia de
pessoal em geral. Ademais, diante de reclames de supostas condutas de assdio moral, faz-se
necessrio ao aplicador do Direito atentar para a possibilidade de tais denncias, na verdade,
tentarem encobrir inconformismos com a devida exigncia de dedicao ao trabalho e para a
existncia de pessoas com mania de perseguio ou ainda, no extremo oposto, que agem de
forma mal-intencionada para prejudicar um suposto e inexistente agressor.
A imputao a algum de cometimento de assdio moral requer a comprovao nos
autos, por meios de prova juridicamente vlidos, da existncia dos elementos configuradores
daquele ilcito. Em outras palavras, faz-se necessrio provar nos autos a efetiva ocorrncia de
assdio moral.
TRT da 3 Regio, Recurso Ordinrio n 01292.2003.057.03.00.3: Ementa: (...) Esse
comportamento [assdio moral] ocorre no s entre chefes e subordinados, mas tambm
na via contrria, e entre colegas de trabalho com vrios objetivos, entre eles o de forar a
demisso da vtima, o seu pedido de aposentadoria precoce, uma licena para tratamento
de sade, uma remoo ou transferncia. No se confunde com outros conflitos que so
espordicos ou mesmo com ms condies de trabalho, pois o assdio moral pressupe o
comportamento (ao ou omisso) por um perodo prolongado, premeditado, que
desestabiliza psicologicamente a vtima. Se a hiptese dos autos revela violncia
psicolgica intensa sobre o empregado, prolongada no tempo, que acabou por ocasionar,
intencionalmente, dano psquico (depresso e sndrome do pnico), marginalizando-o no
ambiente de trabalho, procede a indenizao por dano moral advindo do assdio em
questo.
TRT da 3 Regio, Recurso Ordinrio n 01602.2007.108.03.00.1: Ementa: O assdio
moral no trabalho tem sido caracterizado como uma conduta abusiva, de natureza
psicolgica, que atenta contra a dignidade psquica, de forma repetitiva e prolongada, e
que expe o trabalhador a situaes humilhantes e constrangedoras, capazes de causar

1249
ofensa personalidade, dignidade ou integralidade psquica, e que tenha por efeito
excluir a posio do empregado no emprego ou deteriorar o ambiente de trabalho (...)
(Nascimento, Snia A. C. Mascaro). Para caracterizao da figura necessrio, portanto,
que as humilhaes sejam sistemticas e frequentes, perdurando por um tempo
prolongado, no se confundindo com conflitos meramente espordicos, aborrecimentos
passageiros ou ldima atuao de natureza exclusivamente profissional por parte de
superior hierrquico no cumprimento das normas da empresa, como in casu.
TRF da 4 Regio, Apelao Cvel n 0021786-21.2005.404.7100: Ementa: 1.
Convencionou-se chamar de assdio moral o conjunto de prticas humilhantes e
constrangedoras, repetitivas e prolongadas, s quais so submetidos os trabalhadores no
exerccio de suas funes, usualmente quando h relao hierrquica, em que predominam
condutas que ferem a dignidade humana, a fim de desestabilizar a vtima em seu ambiente
de trabalho. 2. A prova colhida muito contundente no sentido de que o autor um
servidor problemtico, que dorme em servio, que se ausenta do setor sem comunicao ao
superior, que no aceita receber ordens e que tumultua o setor no qual est lotado, razo
pela qual a no atribuio de atividades no configura o assdio moral. 3. O direito de
indenizao por assdio moral cometido contra servidor somente pode ser reconhecido
quando houver prova efetiva da ocorrncia do dano e da ofensa, que no esto
comprovados no processo em tela.
TRF da 2 Regio: Apelao Cvel n 382783: Ementa: I. O assdio moral decorre do
abuso cometido contra o subordinado pelo superior hierrquico que, excedendo os poderes
que lhe foram atribudos, dispensa ao servidor tratamento incompatvel com a dignidade
do ltimo, impondo-lhe rigor excessivo ou constrangimentos alheios aos interesses da
Administrao. Trata-se, com efeito, de ato ilcito, a justificar a compensao pecuniria,
quando, da sua prtica, advier abalo psquico - dizer, dano moral - para a vtima. II. A
soluo da lide, inevitavelmente, vincula-se ao exame da situao ftica, devendo-se
determinar de modo preciso o tratamento dispensado servidora. III. O assdio moral
traduz-se na reiterao do tratamento ofensivo dignidade do subordinado. Interferncia
no exerccio das atribuies funcionais do servidor no tem o condo de caracterizar
abuso de poder do superior hierrquico.
O assdio moral no se confunde com estresse, conflito profissional, excesso de trabalho,
exigncias no cumprimento de metas, falta de segurana, trabalho em situao de risco ou
ergonomicamente desfavorvel. Tudo isso no assdio moral. (...)
preciso levar em conta o fato de algumas pessoas poderem se acomodar no papel de
vtimas. Neste caso, no procuram encontrar uma sada para sua situao crtica, pois ela
lhes confere uma identidade e pretexto de se queixar. Esta posio de vtima permanente
deu um sentido a sua crise existencial, e, para manter esta forma de vida, tero que
perseguir continuamente seu agressor, a fim de obter uma reparao, que se revelar
insuficiente., Marie-France Hirigoyen, Mal-Estar no Trabalho: Redefinindo o Assdio
Moral, pgs. 19 e 62, Editora Bertrand Brasil, 2 edio, 2005
No , porm, toda agresso intimidade do trabalhador que pode ser definida como
mobbing. preciso, portanto, distinguir o que e o que no mobbing. A violao
ocasional da intimidade, particularmente verificada na revista pessoal, ainda no
mobbing., Mrcia Novaes Guedes, Terror Psicolgico no Trabalho, pg. 33, Editora
LTr, 2 edio, 2005
Portanto, para que a conduta seja qualificada como assdio moral necessrio o
preenchimento de requisitos, i.e., a conduta abusiva deve atentar, reiteradamente, contra a
dignidade psquica do indivduo, visando a excluso do trabalhador do ambiente laboral.
Os atos isolados que configurem ofensa dignidade da vtima no so atos caracterizados
como assdio moral., Rosana Santos Pessoa, Assdio Moral nas Relaes de Trabalho e
o Sistema Jurdico Brasileiro, disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=
14520&p=2, acesso em 17/09/10
Por vezes, fala-se em assdio quando o trabalhador pressionado pelo tempo a realizar
alguma tarefa ou meta, associando-se tal termo conjunto com o estresse. Neste caso no se
configura assdio por no haver uma caracterstica fundamental: a frequncia do ato. (...)
Em tal fenmeno, constata-se que a violncia isolada no verdadeiramente grave, o efeito
destrutivo est nos microtraumatismos frequentes, repetidos e incessantes sob a vtima em
um certo lapso de tempo., Rodrigo Cristiano Molon, Assdio Moral no Ambiente de

1250
Trabalho e a Responsabilidade Civil, disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.
asp?id=6173&p=1, acesso em 17/09/10
Primeiramente, devemos ter em foco que o assdio moral no se caracteriza por eventuais
ofensas ou atitudes levianas isoladas por parte do superior. Muito mais do que isto, o
assdio moral somente estar presente quando a conduta ofensiva estiver revestida de
continuidade e por tempo prolongado, de forma que desponte como um verdadeiro modus
vivendi do assediador em relao vtima, caracterizando um processo especfico de
agresses psicolgicas. Deve estar caracterizada a habitualidade da conduta ofensiva
dirigida vtima, caracterizando um processo especfico de agresses psicolgicas. Caso
contrrio, teremos meras ofensas esparsas, mas que no possuem o potencial evidenciador
do assdio moral.(...)
Contudo, quando falamos de assdio moral, estamos nos referindo a uma situao muito
mais complexa, caracterizada por um conjunto de aes habituais que possuem o intento
de minar a vtima, descompensando-a, fragilizando-a desestabilizando-a e desqualificandoa perante seu ambiente de trabalho e sua vida pessoal, at que ela no tenha mais foras
para lutar e se veja obrigada a pedir demisso ou motive uma demisso por parte da
empresa., Jorge Luiz de Oliveira da Silva, Assdio Moral no Ambiente de Trabalho, pg.
15, Editora e Livraria Jurdica, 1 edio, 2005

1.4 - Relao entre Assdio Moral e Dano Moral

Apresentada a abordagem inicial sobre a conceituao formal da conduta ilcita e de
excluses a este conceito, de se afirmar que o assdio moral no deve ser confundido com o
dano moral, no obstante haver forte correlao entre estes dois conceitos. Em contrapartida
definio acima apresentada de assdio moral, tem-se que o dano moral, em gnero, o
resultado causado na vtima em decorrncia de qualquer tipo de leso (no necessariamente
por assdio moral) a bens jurdicos tutelados de natureza no patrimonial, como os direitos de
cunho personalssimo e os valores mais ntimos da pessoa, em que se incluem sua dignidade,
privacidade, honra e imagem, - tal leso, em sntese, pode ser chamada de leso do direito de
personalidade. O ordenamento ptrio protege aquele conjunto reservadssimo de valores no
materiais da pessoa, desde as garantias fundamentais do art. 5, V e X da CF at o art. 186 do
CC, assegurando vtima o direito indenizao ao dano moral.
At o presente ponto, propositalmente, caminhou-se com cautela na difcil tentativa de
conceituar assdio moral. A leitura atenta das diversas manifestaes doutrinrias e
jurisprudenciais at ento apresentadas no deixa dvida do carter restritivo deste ilcito, que
no se configura com qualquer animosidade corriqueira, impondo os especialistas, de forma
consentnea, a existncia, em sntese, de trs elementos formadores do assdio moral: a
natureza psicolgica das agresses, o carter reiterado e sistemtico da conduta e o fim
especfico de minar a vtima, at levar sua excluso do posto de trabalho. Se, somente at
este ponto, j se tem uma definio formal de assdio moral bastante rgida, acrescente-se
ainda que existe entre autores e magistrados uma divergncia acerca da necessidade ou no de
um quarto pr-requisito para a configurao do ilcito: a ocorrncia de um elevado e
especfico dano moral, qual seja, de natureza psquica, na vtima. Ao mesmo tempo em que se
verificam passagens doutrinrias e julgados acima que mencionam apenas aqueles trs
elementos, tambm se verificam manifestaes daquelas fontes que mencionam a ocorrncia
de dano psquico como pr-requisito.
A propsito, alm de manifestaes expressamente favorveis a uma ou a outra
modelao terica do assdio moral, verificam-se diversas passagens doutrinrias e
jurisprudncias acima reproduzidas que, embora no mencionem expressamente o dano
psquico como elemento configurador, ratificam que a conduta ilcita acarreta atentado
contra a dignidade psquica, destruio psquica, quadro de misria psicolgica e dano
s condies psquicas.

1251

Por um lado, os autores e magistrados que defendem a configurao do assdio moral

independentemente da existncia de dano psquico entendem - ao que parece ser bem acertado
e razovel - que no seria equnime incluir esta consequncia na vtima na definio da
conduta do autor, uma vez que, em funo do grau de resistncia do assediado, um mesmo
comportamento poderia ou no configurar a ilicitude, reservando-se o dano moral psquico
como elemento constituinte da responsabilidade civil reparatria.
Quanto ao ltimo elemento (dano psquico), ns o consideramos dispensvel, data venia
de inmeras posies contrrias. O conceito de assdio moral dever ser definido pelo
comportamento do assediador, e no pelo resultado danoso. Ademais, a Constituio
vigente protege no apenas a integridade psquica, mas tambm a moral. A se exigir o
elemento alusivo ao dano psquico como indispensvel ao conceito de assdio, teramos um
mesmo comportamento caracterizando ou no a figura ilcita, conforme o grau de
resistncia da vtima, ficando sem punio as agresses que no tenham conseguido
dobrar psicologicamente a pessoa. E mais, a se admitir como elemento do assdio moral o
dano psquico, o terror psicolgico se converteria em um ilcito sujeito mente e
subjetividade do ofendido., Alice Monteiro de Barros, Curso de Direito do Trabalho,
pg. 890, Editora LTr, 1 edio, 2006
Sendo o assdio moral a conduta lesiva, o dano psquico-emocional deve ser entendido
como a consequncia natural da violao aos direitos da personalidade da vtima.
Note-se, portanto, que a necessidade do dano no um elemento da caracterizao do
assdio moral, mas, sim, da responsabilidade civil decorrente de tal conduta. (...)
De fato, a doena psquico-emocional, como patologia, pode advir do assdio, mas no
necessariamente ocorrer, nem elemento indispensvel, pois o que relevante, na
caracterizao do mobbing, a violao do direito da personalidade, cuja materializao
ou prova depender do caso concreto., Rodolfo Pamplona Filho, Noes Conceituais
sobre o Assdio Moral na Relao de Emprego, disponvel em http://jus2.uol.com.br/
doutrina/texto.asp?id=8838, acesso em 17/09/10

Sem se ter aqui a pretenso de exaurir este tipo de discusso terica, mas to-somente
com o objetivo de demonstrar o quanto ainda mais se pode restringir o j restritivo conceito
formal de assdio moral (a fim de afast-lo da banalizao mediante alegaes impertinentes
por questes corriqueiras de trabalho), menciona-se o outro entendimento tambm doutrinrio
e jurisprudencial, que inclui ainda o dano moral psquico como elemento configurador da
conduta ilcita.
Pois, por outro lado, segundo esta linha, para se configurar formalmente o assdio
moral, alm dos requisitos anteriores incontroversos, necessrio que a conduta do agente
no s provoque dano moral mas que este efeito seja de tamanha envergadura e relevncia que
acarrete alm de grave violao da personalidade tambm dano sade psicolgica e
higidez mental da vtima. Em outras palavras, esta espcie qualificada de dano moral figura,
ao mesmo tempo, como requisito necessrio para a caracterizao do ilcito de assdio moral e
como sua consequncia.
De se destacar que o carter ainda mais restrito para se aceitar configurado o assdio
moral no se confunde com impunidade do agente ou desproteo do Direito a pessoas com
maior grau de resistncia emocional. O ordenamento se harmoniza, prevendo graus crescentes
de sancionamento ao infrator, de forma que as leses (em gnero) ao direito de personalidade
acarretadoras de determinado grau inferior de dano moral suscitam um determinado patamar
de indenizao a favor da vtima, enquanto que o assdio moral, como um plus em relao
quelas leses, causadoras em espcie do dano moral psquico, eleva aquele patamar
indenizatrio.
Na esteira desta linha de entendimento doutrinrio e jurisprudencial (de que o assdio
moral requer, como requisito, a consequncia de dano moral da envergadura de doena

1252

psicolgica na vtima), resta plausvel que a comprovao de que determinada pessoa vtima
de assdio moral no seja apenas ftica, mas tambm dependente de percia mdica.
TRT da 3 Regio, Recurso Ordinrio n 00622.2005.084.03.00.8: Ementa: Na
caracterizao do assdio moral, conduta de natureza mais grave, h quatro elementos a
serem considerados: a natureza psicolgica, o carter reiterado e prolongado da conduta
ofensiva ou humilhante, a finalidade de excluso e a presena de grave dano psquicoemocional, que comprometa a higidez mental da pessoa, sendo passvel de constatao
pericial. Por outras palavras, o assdio moral, tambm conhecido como mobbing, ou
hostilizao no trabalho, decorre de conduta lesiva do empregador que, abusando do
poder diretivo, regulamentar, disciplinar ou fiscalizatrio, cria um ambiente de trabalho
hostil, expondo o empregado a situaes reiteradas de constrangimento e humilhao, que
ofendem a sua sade fsica e mental. No restando provado os autos os requisitos
mencionados, indevido o pagamento da indenizao por dano moral pleiteada.
Idem: TRT da 3 Regio, Recurso Ordinrio n 00715.2005.080.03.00.7
Dessa forma, teramos o assdio moral como uma situao de violao mais grave que a
mera leso do direito de personalidade, eis que acarreta um dano sade psicolgica da
pessoa, sua higidez mental, o que deve ser mais severamente repreendido pelo
ordenamento. Tal repreenso se revela, principalmente, no tocante valorao da
indenizao advinda do assdio moral, que deve ser analisada de modo diverso daqueles
critrios comumente utilizados para as demais formas de pleito do dano moral. (...)
Estudos feitos por mdicos e psiclogos do trabalho mostram que o processo que
desencadeia o assdio moral pode levar total alienao do indivduo do mundo social
que o cerca, julgando-se intil e sem foras e levando, muitas vezes, ao suicdio.
Levando isso em conta, a no configurao do assdio moral pela ausncia do dano
psquico no exime o agressor da devida punio, pois a conduta ser considerada como
leso personalidade do indivduo, ensejando o dever de indenizar o dano moral da
advindo.
Destarte, a pessoa que resiste doena psicolgica, seja por ter boa estrutura emocional,
seja por ter tido o cuidado de procurar ajuda profissional de psiclogos ou psiquiatras,
no ser prejudicada, pois sempre restar a reparao pelo dano moral sofrido, ainda que
o mesmo no resulte do assdio moral.
Assim, reiteramos nosso entendimento no sentido de que nem todo dano personalidade
configura o assdio moral, como se percebe na maioria dos estudos jurdicos atuais e,
principalmente, nas decises da Justia do Trabalho.
O que se observa a banalizao do instituto, que quase confundido com o dano moral
(...). Nessa esteira, entendo que a configurao do assdio moral depende de prvia
constatao da existncia do dano, no caso, a doena psquico-emocional. Para tanto,
necessria a percia feita por psiquiatra ou outro especialista da rea para que, por meio
de um laudo tcnico, informe o magistrado, que no poderia chegar a tal concluso sem
uma opinio profissional, sobre a existncia desse dano, inclusive fazendo a aferio do
nexo causal. (...)
Para concluir esse ponto, reitero que: a) a existncia do dano psquico, emocional ou
psicolgico requisito para configurao do assdio moral; b) necessria a prova
tcnica do dano, que se daria por meio de laudo mdico afirmando existir a doena
advinda do trabalho; c) a vtima da conduta assediadora que no sofrer esse tipo
especfico de dano no ficar desprotegida, pois ainda poder pleitear danos morais pela
ofensa aos seus direitos de personalidade., Snia Mascaro Nascimento, O Assdio
Moral no Trabalho, disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5433&p
=1, acesso em 17/09/10

Obviamente, pode tambm decorrer do assdio moral alguma espcie de dano

material, tais como despesas com tratamentos e medicamentos devido a doenas fsicas ou
psicolgicas contradas em funo da conduta opressora, conforme acima j exposto. Mas o
dano material, quando ocorre, apenas um plus, no configurando requisito necessrio
caracterizao de assdio moral, independente de qual seja a linha conceitual adotada.
Por todo o exposto, verifica-se que a exata compreenso do que seja assdio moral
(cientificamente - em sentido lato de qualquer rea do conhecimento humano - e, de forma
mais especfica, juridicamente falando) traz em si a dificuldade de que uma conduta assim

1253

rotulada pode englobar um extenso rol de aes que, se por um lado, a rigor, no satisfaz as
condicionantes que os especialistas estabelecem para a formal configurao do ilcito, por
outro lado, induz o leigo (e sobretudo o trabalhador inconformado com corretas, legais e
vinculadas exigncias de trabalho e de comprometimento) a equivocadamente cogitar de
cometimento de assdio moral.
Some-se a isto o fato de que, mesmo quando se est diante de um agente que, com
inteno, atua da forma como juridicamente se considera assdio moral e que busca o exato
resultado que se entende como o objetivo desta conduta ilcita (qual seja, a eliminao da
vtima do ambiente de trabalho, mediante conduta danosa, reiterada e sistemtica), o aplicador
do Direito ainda se depara com uma grande dificuldade antes de ter a segurana de afirmar
que se est diante de um caso concreto de assdio moral. Como o objetivo da conduta ilcita
extremamente imaterial - a aniquilao psicolgica de uma pessoa -, pode aquele infrator agir
de forma bastante dissimulada a ponto de tornar imperceptvel a todos os demais (e inclusive
prpria vtima) o seu intuito abstrato de atingir os direitos personalssimos do outro. Diante
da capacidade do agente de dissimular os objetivos reais de sua conduta opressiva, haver
uma dificuldade em se afirmar que, em determinado caso concreto, se tem configurada, nos
termos jurdicos, a ilicitude do assdio moral.
Em sentido oposto banalizao e ao descrdito do fenmeno do assdio moral diante
de sua leiga alegao em qualquer caso, tem-se que as intrincadas inter-relaes entre a
conduta do agente e o resultado na vtima obrigaram os especialistas de diversos ramos do
conhecimento humano a se dedicarem a estudos a fim de modelarem as definies e
condicionantes necessrias formal configurao do ilcito. Assim, conforme apresentado
acima, deve o aplicador do Direito lanar mo destes trabalhos com o fim de adquirir
segurana e embasamento antes de imputar a algum a acusao de cometimento do ilcito de
assdio moral.

1.5 - Projetos de Lei sobre Assdio Moral

No obstante a CF prever como fundamentos republicanos a dignidade da pessoa
humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1, III e IV); proteger, com
status de garantia fundamental da pessoa, bens imateriais como honra, privacidade e imagem
porventura atingidos por dano moral (art. 5 V e X), os direitos sociais sade e ao trabalho e
as condies laborais salutares (art. 6 e art. 7, XXII e XXVIII); e harmonizar a livre
iniciativa com a funo social da propriedade (art. 170), at a presente data, o legislador
ordinrio no cuidou de trazer ao ordenamento ptrio lei federal que defina, proba e sancione
a prtica do assdio moral.
Tanto verdade que, h anos, tramitam no Congresso Nacional diversos projetos de lei
versando sobre a matria (lembrando que, por determinao constitucional, compete Unio
legislar sobre Direito do Trabalho e, uma vez que o tema do assdio moral tangencia
fortemente as relaes laborais, restou aos Estados e municpios apenas legislarem acerca da
incluso deste enquadramento em seus respectivos regimes disciplinares, conforme j ocorreu
com diversos entes federados, mas que, de fato, no supre a lacuna legislativa federal). Alguns
destes projetos de lei visam a alterar os arts. 483 e 484 da CLT, para definir o assdio moral
na lei trabalhista; outros visam a incluir o art. 146-A ao CP, para tipificar como crime o
assdio moral; e outros ainda visam a incluir no art. 117 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a
definio do assdio moral como ilcito disciplinar.
Destes diversos projetos de lei, trs podem ser aqui destacados: o de n 4.742/2001,
que objetiva a insero do art. 164-A no CP, tipificando o crime de assdio moral (Art. 146-

1254

A. Depreciar, de qualquer forma e reiteradamente a imagem ou o desempenho de servidor

pblico ou empregado, em razo de subordinao hierrquica funcional ou laboral, sem justa
causa, ou trat-lo com rigor excessivo, colocando em risco ou afetando sua sade fsica ou
psquica.), e os de n 4.591/2001 e 5.972/2001, que visam, respectivamente, a inserir, na Lei
n 8.112, de 11/12/190, o art. 117-A (Para fins do disposto neste artigo considera-se assdio
moral todo tipo de ao, gesto ou palavra que atinja, pela repetio, a auto-estima e a
segurana de um indivduo, fazendo-o duvidar de si e de sua competncia, implicando em
dano ao ambiente de trabalho, evoluo profissional ou estabilidade fsica, emocional e
funcional do servidor incluindo, dentre outras: marcar tarefas com prazos impossveis;
passar algum de uma rea de responsabilidade para funes triviais; tomar crdito de
idias de outros; ignorar ou excluir um servidor s se dirigindo a ele atravs de terceiros;
sonegar informaes necessrias elaborao de trabalhos de forma insistente; espalhar
rumores maliciosos; criticar com persistncia; segregar fisicamente o servidor, confinando-o
em local inadequado, isolado ou insalubre; subestimar esforos.) e o inciso XX do art. 117
(XX - coagir moralmente subordinado, atravs de atos ou expresses reiteradas que tenham
por objetivo atingir a sua dignidade ou criar condies de trabalho humilhantes ou
degradantes, abusando da autoridade conferida pela posio hierrquica.), definindo o
ilcito disciplinar de assdio moral.

1.6 - Protees Judiciais Vtima de Assdio Moral

No obstante, a ausncia de definio, vedao e sano em lei para o assdio moral
(seja em lei penal, trabalhista, civil ou administrativa) no impede que, uma vez devidamente
configurados, na prtica, atos que atendam a todas j expostas condicionantes das definies
adotadas pela doutrina e pela jurisprudncia, se considere configurado, como ilcito, o assdio
moral, de forma que o trabalhador assediado no resta desprotegido da tutela jurisdicional.
Havendo provocao da vtima (seja individualmente, seja coletivamente), cabe ao
Poder Judicirio (e, mais especificamente, Justia do Trabalho, conforme o art. 114, VI da
CF) integrar o ordenamento, por meio dos j mencionados fundamentos e princpios
constitucionais, e julgar a ao interposta (em geral, uma reclamao trabalhista).
Neste caso, o provimento jurisdicional se manifesta em duas esferas. Primeiramente,
sob tica stricto sensu trabalhista, julga-se a ocorrncia ou no do assdio moral, o que, em
caso positivo, sendo obrigao do empregador zelar pela higidez do ambiente de trabalho e
pela sade do trabalhador, enseja vtima, conforme o art. 483 da CLT, os direitos de
considerar indiretamente rescindido o contrato de trabalho e de pleitear todas as parcelas
rescisrias a que faria jus se tivesse sido dispensado sem justa causa.
Ato contnuo - relembrando que, qualquer que seja a corrente conceitual adotada, a
definio doutrinria e jurisprudencial de assdio moral requer, obrigatoriamente, a concreta
ocorrncia de dano moral vtima -, surge, consequentemente, a responsabilidade civil
indenizatria do agente, conforme o art. 186 do CC. Assim, como imediata consequncia do
julgamento a favor da caracterizao do assdio moral, sobrevm a condenao do
empregador em reparar os danos morais (ou tambm patrimoniais, se for o caso) sofridos pela
vtima, decorrentes da relao de trabalho, responsabilidade esta, de natureza subjetiva, que
reside sobre o prprio empregador se ele mesmo o assediador. Caso a vtima tenha sido
dispensada em decorrncia dos efeitos da agresso sofrida, a decretao de nulidade deste ato
de dispensa gera ainda, alm da indenizao, o direito reintegrao. A propsito, reproduzse abaixo o julgado tido como leading case no Pas acerca da indenizao por dano moral
decorrente de assdio moral.

1255
TRT da 17 Regio, Acrdo n 2.276/2001: Ementa: A tortura psicolgica, destinada a
golpear a auto-estima do empregado, visando forar sua demisso ou apressar sua
dispensa atravs de mtodos que resultem em sobrecarregar o empregado de tarefas
inteis, sonegar-lhe informaes e fingir que no o v, resultam em assdio moral, cujo
efeito o direito indenizao por dano moral, porque ultrapassa o mbito profissional,
eis que minam a sade fsica e mental da vtima e corri a sua auto-estima. No caso dos
autos, o assdio foi alm, porque a empresa transformou o contrato de atividade em
contrato de inao, quebrando o carter sinalagmtico do contrato de trabalho, e por
consequncia, descumprindo a sua principal obrigao que a de fornecer trabalho, fonte
de dignidade do empregado.

Mesmo na hiptese de o assediador ser outro empregado ou preposto do empregador,

configura-se a responsabilidade objetiva do empregador (ou seja, ainda que este no tenha
atuado com dolo ou culpa na conduta do agente, basta a comprovao da ocorrncia do dano e
do nexo de causalidade entre a atividade laboral e o dano), sendo-lhe possibilitada, em
compensao, ao regressiva contra o empregado ou preposto, conforme os art. 932, III, 933
e 934 do CC. Ainda nesta hiptese, cabe a extino do contrato de trabalho do empregado ou
preposto assediador, por justa causa, conforme o art. 482 da CLT.

1.7 - Aplicao da Conceituao de Assdio Moral na Administrao Pblica

de se destacar que quase toda a base conceitual acima exposta sobre assdio moral
adveio de manifestaes doutrinrias e jurisprudenciais voltadas precipuamente para relaes
trabalhistas privadas (seja na elaborao de teses e estudos, seja nas anlises de casos
concretos). Alm de o aplicador do Direito Administrativo Disciplinar aqui tambm se
deparar com uma lacuna normativa na Lei n 8.112, de 11/12/90 (no h um enquadramento
direto e especfico para assdio moral), certo dizer que, em razo das profundas diferenas
nas relaes de trabalho de cada setor, as fontes doutrinria e jurisprudencial ainda no foram
provocadas e, portanto, ainda no se dedicaram a analisar a configurao do assdio moral em
sede pblica com a mesma profundidade com que j o fizeram em sede privada.
A afirmao acima em nada se confunde com se arvorar a defender tese equivocada de
que a configurao de assdio moral seria inaplicvel na sede administrativa e,
consequentemente, no haveria nenhuma previso para repercusso disciplinar para tal
conduta. Ao contrrio, no se tem dvida de que as definies, condicionantes e classificaes
estabelecidas pelos autores e pelos magistrados para assdio moral no setor privado tambm
encontram, com alguma adequao, aplicao no setor pblico.
No obstante, em razo das relevantes diferenas existentes entre estas duas relaes
laborais, certo que, para se compreender e, consequentemente, para corretamente se aplicar a
conceituao de assdio moral em sede pblica, necessrio se faz acrescentar as
peculiaridades ainda mais garantistas do vnculo estatutrio s restritas definies e s
condicionantes da configurao da conduta ilcita estabelecidas por aquelas duas fontes. Em
outras palavras, ao resultado dos esforos e estudos desenvolvidos pelos especialistas no tema
voltados para a relao trabalhista privada, necessrio se faz agregar a percepo das
particularidades da relao laboral em sede pblica e, para isto, nada melhor que o autoconhecimento e a salutar auto-crtica que somente a prpria administrao possui de si
mesma.
Assim, certo que as contemporneas relaes capitalistas de produo e de trabalho
se demonstraram o campo frtil para o desenvolvimento das nefastas prticas opressivas
configuradoras de assdio moral no setor privado. A natural busca do lucro pde ser agravada
e adverbializada para busca inescrupulosa do lucro, em que a selvagem competitividade
empresarial levou ao acirramento da competio interna entre trabalhadores, sempre tendo

1256

como pano de fundo o receio do desemprego. Conforme ensinam os autores especialistas no

tema, ao identificarem, em essncia, qual o objetivo final do assediador, o macro-contexto
econmico somado s mazelas da natureza humana levaram ao cenrio propcio para prticas
opressoras tanto entre superiores e subordinados quanto entre subordinados, visando
eliminao daquele que no visto como um colega mas sim como um potencial competidor.
J na relao laboral pblica, no obstante todas as iniciativas de adoo de posturas
gerenciais e de prticas modernas de gesto, no se afastam - por serem imediato reflexo de
interesse pblico - garantias funcionais de que exclusivamente dispe o servidor estatutrio.
Como de outra forma no poderia mesmo ser, o servidor atua cotidianamente com bens
jurdicos tutelados que fazem com que seja de interesse de toda sociedade que este agente
goze de prerrogativas especficas, sobretudo associadas sua independncia, autonomia e
imparcialidade no exerccio de seu mnus, que, de forma precpua, desguam no instituto da
estabilidade.
Isto, inegavelmente, traz fortes e exclusivas peculiaridades na relao estatutria que
liga o servidor administrao, de forma muito diferente daquela que liga o empregado
empresa privada. No possuindo a vinculao estatutria aquela fragilidade e aquele inerente
risco de abrupta ruptura a qualquer momento que caracterizam a relao trabalhista privada,
ao se buscar a adequada aplicao da modelao conceitual do assdio moral em sede pblica,
inegavelmente em muito se mitigam o aspecto vorazmente competitivo e, em consequncia, a
inteno de total eliminao da vtima por parte do agressor e o efeito intimidador sobre o
assediado de perda de seu cargo.
Com isto, indubitavelmente, a configurao do assdio moral em sede pblica ainda
mais restritiva que no setor privado. Ora, se a doutrina e a jurisprudncia j estabeleceram
severas definies e condicionantes que demarcam que no qualquer conduta de
animosidade entre pessoas no mesmo trabalho em ambiente privado que configura o ato ilcito
de assdio moral (requer-se prtica continuada, sistemtica e frequente, com o fim de eliminar
a vtima e ainda cogita-se de configurao de dano psquico), ainda mais raro e excepcional
ser a configurao daquelas mesmas definies e daquelas mesmas condicionantes em sede
pblica, tanto na conduta do agente quanto no resultado na vtima.
Acerca do exposto no incio deste tpico quando se conceituou o assdio moral em
sede privada, agora, para adequar aquela modelao para a sede pblica, primeiramente podese aproveitar em parte a definio e as condicionantes da configurao (modus operandi,
natureza psicolgica e reiterao sistemtica da conduta), ajustando-as s peculiaridades do
regime estatutrio (maior grau de segurana funcional do servidor em comparao ao
empregado). Prosseguindo na comparao, pode-se considerar igualmente aplicveis na sede
pblica a classificao do assdio moral em funo dos agentes; as hipteses de excluso; a
discusso acerca de dano moral e da difcil configurao do ilcito, o que, em sede pblica
punitiva, requer do aplicador do Direito Administrativo Disciplinar uma postura ainda mais
cautelosa; e o direito da vtima de requerer, em esfera judicial civil, contra a administrao,
indenizao pelos danos moral e patrimonial (se for o caso) sofridos.
Ademais, a interpretao literal do texto atual da Lei n 8.112, de 11/12/90, associada
existncia dos j mencionados projetos de lei visando insero da definio do ilcito
disciplinar de assdio moral fortalecem o entendimento de que no existe no Estatuto, de
forma direta e imediata, enquadramento que defina assdio moral.
No obstante, a ausncia de dispositivo na Lei n 8.112, de 11/12/90, que defina, vede
e sancione o assdio moral em sede administrativa no impede que, uma vez devidamente
configurados, na prtica, atos que atendam a todas j expostas condicionantes das definies

1257

adotadas pela doutrina e pela jurisprudncia e ajustveis para as peculiaridades da

administrao, haja repercusso disciplinar para o servidor (administrador ou no) que cometa
tal conduta. Diante dos j mencionados fundamentos e princpios constitucionais e atentando
tambm para a elasticidade dos enquadramentos estatutrios (conforme se abordou em 4.7.1),
a despeito da lacuna em lei, possvel que a conduta prtica de um servidor contra outro
(sejam autoridades ou no) que se amolda s definies doutrinrias e jurisprudenciais, desde
que devidamente comprovada nos autos por meios de prova vlidos, encontre algum
enquadramento na Lei n 8.112, de 11/12/90 - podendo-se citar, a ttulo de exemplo imediato
e sem esforo exaustivo, o art. 116, IX da mencionada Lei (inobservncia do dever funcional
de manter conduta compatvel com a moralidade administrativa).
Com isto, de um lado, na sede administrativa, dentro dos limites de alcance do regime
disciplinar (que em nada se confunde, se superpe ou interfere com os atos de gesto e de
gerncia), vislumbra-se o aspecto punitivo contra o agente do assdio moral. Na esteira do que
se aduziu acima, quando se mencionou que cabe ao empregado provocar o provimento
jurisdicional com o fim de obter a indenizao decorrente do dano moral, o mesmo se aplica
no caso da sede pblica. Assim, de outro lado, para obter eventual reparao por dano moral
que entenda ter sofrido em decorrncia das agresses psicolgicas ocorridas no ambiente de
trabalho, caber ao servidor assediado valer-se de sua livre ida ao Poder Judicirio, em sede
civil.
Mas no menos importante que assegurar que h sim possibilidade - embora no
corriqueira - de enquadramento disciplinar na Lei n 8.112, de 11/12/90, para conduta tida
como assdio moral ressalvar que nem toda prtica de suposta animosidade entre agentes
pblicos configura o ilcito em comento.
De imediato, no se deve confundir como assdio moral as necessrias e at
vinculadas atuaes e gestes da chefia e da administrao em exigir dos servidores
subordinados comprometimento com a misso institucional do rgo, dedicao e zelo no
cumprimento de suas atribuies, cumprimento de jornada de trabalho e demais aspectos
comportamentais. O emprego - desde que lcito, ou seja, desde que motivado por interesse
pblico e no por pessoalidade - das ferramentas gerenciais de que dispe o gestor (tais como
manifestaes de cobranas e de exigncias de trabalho e produtividade, avaliaes para fins
pecunirios e de promoo ou progresso, corte de ponto, distribuio de tarefas, realocao
da mo de obra, dentre outras), ainda que contrariando o interesse pessoal de determinado
servidor, no configura assdio moral, conforme manifestaes doutrinrias e jurisprudenciais
j reproduzidas.
Menos ainda se confundem com assdio moral meras animosidades, discordncias ou
diferenas de temperamento entre servidores de mesma hierarquia que, submetidos ao contato
dirio compulsrio do trabalho, podem causar algum tipo de mal-estar.
Assim, de acordo com o que j se exps em 2.3.2 e em 3.2.3.1, de se ter cautela no
cumprimento do dever legal de representar por supostas irregularidades na administrao. Por
um lado, diante de atitudes da chefia, com o certo grau de discricionariedade que lhe conferem
as atribuies de gerenciar tarefas e procedimentos e de administrar pessoal, como regra geral,
no cabem representaes por parte de subordinados irresignados com atos de gesto que lhe
contrariam vontades, preferncias ou interesses pessoais, como se fossem atos de perseguio
pessoal configuradores de assdio moral. Da mesma forma, no cabe a servidores de mesma
hierarquia e chefia representarem contra o servidor por pequenas condutas, ainda que
habituais, de aspecto meramente comportamental, cujo ajuste circunscreve-se ou no bom
senso de as prprias pessoas ajustarem seus comportamentos ou, se necessrio, no rol de
atribuies de gesto e de gerncia. Mais uma vez ratifica-se a necessidade de se compreender

1258

a matria do regime disciplinar e do consequente processo disciplinar como residuais no

mbito da administrao, no merecendo, nem de servidores e tampouco de autoridades, a
viso de algo corriqueiro e banalizado.
Repisa-se que no se afirma aqui a inexistncia de enquadramento na atual redao da
Lei n 8.112, de 11/12/90, que abarque as definies e condicionantes do que seja assdio
moral. O que se afirma, sim, que, primeiramente, no h um enquadramento especfico para
assdio moral (conforme iniciativas j relatadas de projetos de lei em tramitao); e, em
segundo lugar, se o emprego do regime e do processo disciplinar restritivo, ainda mais
residual o seu emprego por suposto ato de assdio moral, visto que os estudos e anlises
tericos e concretos dos especialistas no tema adotam severas condies para configurao
deste ilcito mesmo em sede privada e tais condies se mostram ainda mais incomuns de
atendimento em sede pblica, em virtude das profundas diferenas na relao laboral.
Este entendimento encontra amparo em manifestao da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, ao assessorar julgamento de caso concreto em que o servidor alegou
assdio moral vertical descendente como justificativa para incurso em abandono de cargo.
Do reproduzido Parecer, extrai-se a necessidade de comprovao da existncia dos elementos
configuradores do assdio moral e subtende-se, ainda, a concordncia do rgo mximo de
assessoramento jurdico no Ministrio da Fazenda com a relevncia da percia mdica para
atestar o dano psquico que, in casu, fora alegado pela suposta vtima de assdio moral.
Parecer PGFN/CDI n 520/2005: 32. Finalmente, cumpre considerar que totalmente
insubsistente a tese da defesa de que o indiciado era vtima de assdio moral perpetrado
por seus superiores hierrquicos, o que gerou a sua perda da vontade de ir trabalhar.
Primeiramente, porque no foi provada a perseguio narrada, j que no se pode imputar
a sua mudana de setor na repartio que trabalhava perseguio. Segundo, porque,
repise-se, o exame mdico no indiciado atestou a sua perfeita sanidade fsica e mental.

Ademais, conforme visto detidamente em 4.7, condutas pontuais de animosidade (que

j foram objeto de anlise doutrinria e jurisprudencial no sentido de que no configuram
assdio moral), dependendo de seu grau de gravidade e de afronta ao Direito, caso extrapolem
o crculo de meros atos comportamentais ajustados pela gerncia de pessoal, at podem no
restar impunes na Lei n 8.112, de 11/12/90, mas, ainda assim, no devem ser confundidas
com a definio doutrinria de assdio moral (que tem como caracterstica ser uma conduta
repetitiva e prolongada no tempo). Tais atos contam com enquadramentos especficos naquela
Lei, podendo-se citar o seu art. 116, XI (inobservncia do dever de tratar as pessoas com
urbanidade), o seu art. 117, V (descumprimento da proibio de promover manifestao de
desapreo na repartio) ou o seu art. 117, XVII (descumprimento da proibio de cometer a
servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa).

2 - ASSDIO SEXUAL

2.1 - Conceituao de Assdio Sexual

Da mesma forma como se fez linhas acima para o assdio moral, sendo tambm uma
conduta que pode ocorrer no ambiente de trabalho e que pode assumir contornos de ilicitude,
demonstra-se necessrio o enfrentamento da questo do assdio sexual na relao laboral.
A exemplo do assdio moral, o assdio sexual uma chaga social sem fronteiras
(tambm conhecido como sexual harassment, harclement sexual, acoso sexual, dentre
outros) e objeto de estudos interdisciplinares. tambm uma conduta reiterada e sistemtica,

1259

na busca de um fim determinado, em que o agente se utiliza de meios intimidatrios,

opressivos e humilhantes, tais como gestos, palavras ou comportamentos, que agridem a
integridade, a honra, a intimidade e a liberdade sexual alheias, maculam o ambiente de
trabalho e acarretam danos morais e at patrimoniais vtima (em caso de surgimento de
doenas fsicas ou psicolgicas).
No obstante tais similaridades, o assdio sexual no se confunde com o assdio
moral, guardando peculiaridades e definio prprias. E a principal e imediata diferenciao
reside no objetivo da conduta: o assdio sexual busca a satisfao libidinosa do autor,
enquanto que o assdio moral busca a humilhao da vtima e, em ltima essncia, a sua
eliminao do ambiente de trabalho.
O que pode ocorrer, por vezes, uma relao de consecuo entre estes dois ilcitos:
inicialmente, o agente se aproxima da vtima com intenes libidinosas e, diante da recusa
desta, o agressor, em represlia, passa a assedi-la moralmente.
As mencionadas dificuldades conceituais, as possibilidades de dissimulao da
conduta e do objetivo nela perseguido e, consequentemente, a necessidade de aprofundados
estudos cientficos de que deve lanar mo o aplicador do Direito antes de se sentir seguro
para imputar a algum o cometimento de assdio moral ocorrem, em princpio, em menor
escala com o assdio sexual, visto que, ainda que a prtica ilcita do agente se dissimule por
diversos meios e formas de agir, o seu claro objetivo por demais concreto e perceptvel a
qualquer leigo, sobretudo prpria vtima e, possivelmente, dependendo do grau de exposio
da conduta, at a terceiros alheios aos fatos. Em outras palavras, em razo da percepo
concreta que o tema causa em qualquer pessoa, possvel elaborar um senso comum e
mediano acerca de uma definio emprica e pragmtica do que seja assdio sexual, com
menor grau de dependncia - pelo menos nesta abordagem introdutria - de manifestaes
doutrinrias e jurisprudenciais, que se demonstram to imprescindveis, desde o primeiro
momento, para uma precisa compreenso do que seja assdio moral.
Sob esta tica, assdio sexual qualquer conduta com que, independentemente dos
sexos do assediador e do assediado, de suas posies hierrquicas no trabalho e de suas
opes sexuais e mesmo aps a no aceitao pela vtima, reiteradamente se busca alguma
forma de satisfao sexual. Esta conduta pode se manifestar de diversas maneiras e pode
empregar e mesclar quaisquer meios executrios, podendo, em sntese, ser verbal (tanto de
forma clara e direta quanto de forma dissimulada) ou no verbal (por meio de gestos,
mensagens eletrnicas, exibio de material pornogrfico, etc).
Conforme a definio lexicolgica do gnero assdio, o carter ilcito da conduta,
como regra, est fortemente associado forma reiterada e insistente de agir do assediador,
apesar de repelida pela vtima. E, em particular, na espcie de assdio sexual, a reiterao e a
insistncia do autor, forando a vtima a rejeitar uma abordagem sexual no desejada, em
clara violao ao princpio da livre disposio do prprio corpo, tornam a conduta
constrangedora, sobretudo no ambiente laboral. Mas de se destacar que a expresso
ambiente laboral aqui contempla interpretao extensiva, podendo se agregar ao rol de atos
reiterados que concretizam a conduta de assdio sexual eventuais abordagens tambm
ocorridas fora do local de trabalho ou fora do horrio de jornada, desde que tais contatos
possuam alguma relao com o vnculo laboral, tais como em almoos, jantares, caronas ao
fim do expediente, viagens a trabalho, etc.
Conceituamos, por isto, o assdio sexual como toda conduta de natureza sexual no
desejada que, embora repelida pelo destinatrio, continuadamente reiterada, cerceandolhe a liberdade sexual., Rodolfo Pamplona Filho, Assdio Sexual: Questes
Conceituais, disponvel em http://jus.uol.com.br/doutrina/texto?id=6826, acesso em

1260
30/09/10
(...) assdio sexual o comportamento consistente na explicitao de inteno sexual que
no encontra receptividade concreta da outra parte, comportamento esse reiterado aps a
negativa. (...)
(...) decisivo para o conceito de assdio sexual o comportamento subsequente no
aceitao da proposta de ndole sexual. (...) se a outra parte no se mostra inclinada a
aceitar essa proposta e mesmo assim continua sendo abordada na mesma direo, nesse
momento surge a figura do assdio sexual.
(...) E isto assim porque nesse momento haver uma agresso esfera de liberdade do
assediado que, naturalmente, no obrigado a copular com quem no deseja., Jos
Wilson Ferreira Sobrinho, Assdio Sexual e Justa Causa, Repertrio IOB de
Jurisprudncia, n 4, pg. 61, 1996

De se destacar que as definies para assdio sexual elencam, em sntese, trs

elementos constitutivos do ilcito (alm, obviamente, das figuras do assediador e da vtima): a
conduta de conotao sexual; a manifesta rejeio por parte do assediado; e o carter reiterado
da conduta, a despeito da rejeio por parte da vtima.
Quanto conduta de conotao sexual, de antemo, necessrio se faz reconhecer que
tal conceito pode sofrer variaes no tempo e no espao, refletindo fortemente valores
culturais dos respectivos grupos sociais a cada poca e em cada lugar. Mas, decerto, o carter
infracional da conduta se reveste em que ela, de alguma forma, sempre se eiva de algum grau
de violncia moral ou at mesmo fsica (intimidao, ameaa, chantagem, etc), o que a afasta
das naturais e salutares relaes amorosas e afetivas recprocas e consentidas.
O segundo e o terceiro elementos formadores do assdio sexual (rejeio por parte da
vtima e reiterao por parte do autor) se entrelaam. Como o assdio sexual sempre se escora
em uma conduta sexual no desejada, que incomoda e que soa constrangedora e desagradvel
para a vtima, necessrio para a configurao do ilcito que esta manifeste ao autor a sua
inequvoca rejeio. Uma vez que uma pessoa que queira uma aproximao ntima sadia e
natural normalmente se afasta com a recusa do destinatrio, assegura-se, diante da insistncia
constrangedora, que o assediador tem plena conscincia da impertinncia e do carter
ofensivo e violador de sua conduta.
Como o prprio termo assdio j traz em si a noo de reiterao e insistncia
desagradveis, a regra geral da configurao do assdio sexual a reiterada e insistente busca
de favores sexuais no desejados pela vtima, de forma que atos isolados no caracterizam
este conceito jurdico. Mas, de forma muito residual e excepcional, dependendo da gravidade
e da intensidade do ataque, pode se consumar o assdio sexual com uma nica conduta (em
mais uma diferena em relao ao assdio moral, em que esta hiptese, sequer
excepcionalmente, aceita).
Para que o assdio sexual se configure plenamente, no basta a conduta de natureza
sexual.
De fato, essencial que esta conduta seja repelida pelo seu destinatrio, expressamente ou
- para efeito de prova - pela observao do que ordinariamente acontece (as mximas da
experincia).
Como cedio internacionalmente, importante enfatizar que o assdio sexual se vincula a
condutas no desejadas e desagradveis para o receptor, ou seja, impostas, apesar de no
correspondidas. Este o fator chave que as distingue de outras condutas, praticadas em
relaes perfeitamente amistosas.
O assdio supe sempre uma conduta sexual no desejada, no se considerando como tal o
simples flerte ou paquera. Por isso, muitas vezes s possvel considerar indesejada a
conduta de conotao sexual quando o assediado inequivocamente manifesta oposio s
propostas e insinuaes do assediante. (...)
Como regra geral, o assdio sexual depende, para a sua configurao, de que a conduta do
assediante seja reiterada.

1261
Um ato isolado geralmente no tem o condo de caracterizar, doutrinariamente, tal doena
social., Rodolfo Pamplona Filho, Assdio Sexual: Questes Conceituais, disponvel em
http://jus.uol.com.br/doutrina/texto?id=6826, acesso em 30/09/10

Destaque-se tambm que a reprovabilidade social da conduta se demonstra com a mera

insistncia, impertinncia, inconvenincia e constrangimento impostos vtima, a despeito da
sua repulsa s investidas, dispensando-se, para a configurao do ilcito de assdio sexual, que
o agente logre o objetivo desejado. Trata-se, portanto, de um ilcito de mera conduta. Alis, a
prtica de ato libidinoso ou da conjuno carnal, ou seja, a efetiva concretizao do objetivo
do assdio sexual, acarreta outra definio jurdica, agravando a conduta para abuso sexual
(sob tica penal, mencionam-se atentado violento ao pudor e estupro).

2.2 - Classificao de Assdio Sexual

Como se depreende no s da abordagem concreta e emprica com que se iniciou este
tema mas tambm das definies doutrinrias reproduzidas, o assdio sexual, como gnero,
no requer a existncia de subordinao hierrquica entre assediador e vtima. A conduta
constrangedora pode ser cometida tanto por empregador ou por chefe ou preposto contra
empregado e vice-versa quanto pode envolver empregados de mesmo grau de hierarquia.
Por bvio, podem ocorrer casos em que o agente utiliza-se de sua posio hierrquica
superior vtima para exercer forte coao moral ou fsica com o fim de satisfazer seu desejo
sexual. A submisso hierrquica, nestes casos, passa a ser um componente a mais na conduta,
apenas incidental, mas no se trata de um requisito essencial configurao do ilcito de
assdio sexual. O assdio sexual no , em essncia, uma manifestao de abuso de poder mas
sim de violncia liberdade sexual.
Este entendimento mais abrangente do que seja assdio sexual (qualquer conduta
reiterada que busque a satisfao sexual do agente apesar da rejeio da vtima, com ou sem
abuso de poder) tambm encontra amparo na doutrina. Os autores especialistas no tema
apresentam uma classificao de assdio sexual em duas espcies: o assdio sexual por
chantagem e o assdio sexual por intimidao.
O primeiro tipo (tambm chamado de assdio sexual quid pro quo - isto por aquilo)
atende ao senso mais comum do assdio sexual: contempla os casos em que o empregador ou
qualquer chefia com ascendncia hierrquica, com reiterao e insistncia, exige da vtima a
satisfao sexual, sob pena de severa perda na relao de trabalho, ou condiciona algum
ganho ou vantagem a favor da vtima mediante a conduta sexual. Importante frisar que, em
ambas hipteses, a satisfao sexual do agente indesejada pela vtima (aqui no se
contempla a hiptese de comum acordo entre eles, em que a suposta vtima tambm deseja o
ganho prometido pelo autor) e o agente possui poder decisrio (ou pelo menos poder de
influenciar na deciso) que repercute, negativa ou positivamente, na situao laboral da
vtima. Como se ver adiante, alm de merecer provimentos judiciais de sedes trabalhista ou
administrativa e civil, a nica forma de assdio sexual contemplada no ordenamento ptrio,
como crime tipificado em lei penal.
O segundo tipo (tambm chamado de assdio sexual ambiental) no decorre
necessariamente de relao de poder hierrquico, podendo ser cometido por qualquer agente,
seja superior hierrquico, ou, como mais comum, por mero colega de trabalho de mesma
hierarquia que a vtima (sem poder decisrio sobre a relao laboral da vtima),
caracterizando-se por difusas e variadas formas de insinuaes, solicitaes e abordagens
inoportunas no dia-a-dia do trabalho (desde abusos verbais, comentrios e piadas de
conotao sexual, perguntas indiscretas, convites constrangedores, exibio de material

1262

pornogrfico at tentativas de toques fsicos) que, por serem insistentes e rejeitadas,

perturbam a tranquilidade do ambiente laboral. Conforme se ver adiante, este tipo de assdio
sexual no possui tipificao como crime em lei penal no ordenamento ptrio, no obstante
merecer provimentos judiciais apenas de sedes trabalhista ou administrativa e civil
TRT da 3 Regio, Acrdo n 7.126/2001: Ementa: O assdio sexual tem apresentado
novos problemas para o Direito do Trabalho, principalmente em face das atitudes culturais
que se devem sopesar na elaborao desse conceito. O Cdigo Penal Brasileiro,
recentemente, no art. 216-A, tipificou como crime o assdio sexual por chantagem, assim
considerado o comportamento que visa constranger algum com o intuito de obter
vantagem ou favorecimento sexual, prevalecendo-se o agente de sua condio de superior
hierrquico ou ascendncia inerentes ao exerccio de emprego, cargo ou funo. Ocorre
que, alm do assdio sexual por chantagem enquadrado como crime, no se pode esquecer
que existe tambm o assdio sexual por intimidao, conhecido, ainda, como assdio
ambiental. Este ltimo caracteriza-se, segundo a doutrina, por incitaes sexuais
importunas, por uma solicitao sexual ou por outras manifestaes da mesma ndole,
verbais ou fsicas, com o efeito de prejudicar a atuao laboral de uma pessoa ou criar
uma situao ofensiva, hostil, de intimidao ou abuso no trabalho. (...) A consequncia
do comportamento do empregador autoriza a resciso indireta e a compensao por dano
moral.
A doutrina especializada tem classificado o assdio sexual em duas espcies, com
caractersticas diferenciais bem marcantes, que so o assdio sexual por chantagem e o
assdio sexual por intimidao.
A primeira forma tem como pressuposto necessrio o abuso de autoridade, referindo-se
exigncia feita por superior hierrquico (ou qualquer outra pessoa que exera poder sobre
a vtima), da prestao de favores sexuais, sob a ameaa de perda de benefcios ou, no
caso da relao de emprego, do prprio posto de trabalho.
J a segunda espcie, tambm chamada de assdio sexual ambiental, aquela que se
caracteriza por incitaes sexuais inoportunas, solicitaes sexuais ou outras
manifestaes da mesma ndole, verbais ou fsicas, com o efeito de prejudicar a atuao de
uma pessoa ou de criar uma situao ofensiva, hostil, de intimidao ou abuso no ambiente
em que intentado., Rodolfo Pamplona Filho, Assdio Sexual: Questes Conceituais,
disponvel em http://jus.uol.com.br/doutrina/texto?id=6826, acesso em 30/09/10
Alice Monteiro de Barros ensina que pode haver assdio por intimidao e por
chantagem. O assdio por intimidao aquele que surge com a importunao do sexo
oposto, proveniente de incitaes sexuais importunas, de uma solicitao sexual ou de
outras manifestaes da mesma ndole, verbais ou fsicas, que tm como finalidade
prejudicar a atuao laboral de uma pessoa ou de criar uma situao ofensiva, hostil, de
intimidao ou abuso no trabalho. J o assdio por chantagem, definido pela autora
como a exigncia formulada por superior hierrquico a um subordinado, para que se
preste atividade sexual, sob pena de perder o emprego ou benefcios advindos da relao
de emprego., Alice Monteiro de Barros, Proteo Intimidade do Empregado, pgs.
177 e 178, Editora LTr, 1 edio, 1997, citado por Maria Goretti Dal Bosco, Assdio
Sexual nas Relaes de Trabalho, disponvel em http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.
asp?id=2430&p=2, acesso em 30/09/10
Assdio sexual toda tentativa, por parte do superior hierrquico (chefe), ou de quem
detenha poder hierrquico sobre o subordinado, de obter dele favores sexuais por meio de
condutas reprovveis, indesejveis e rejeitveis, com o uso do poder que detm, como
forma de ameaa e condio de continuidade no emprego.
Pode ser definido, tambm, como quaisquer outras manifestaes agressivas de ndole
sexual com o intuito de prejudicar a atividade laboral da vtima, por parte de qualquer
pessoa que faa parte do quadro funcional, independentemente do uso do poder
hierrquico., Ministrio da Sade, Secretaria Executiva - Subsecretaria de Assuntos
Administrativos, Assdio - Violncia e Sofrimento no Ambiente de Trabalho, pg. 6, 1
edio, 2009, disponvel em http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/violencia_
sofrimento_trabalho_ assedio_moral.pdf, acesso em 30/09/10

Ambas as formas de o assediador constranger a vtima so contrrias ao Direito e,

portanto, so atos ilcitos, merecendo o sancionamento da ordem jurdica, em sede cvel

1263

(trabalhista ou administrativa e civil), sendo tambm sancionado em sede penal a forma do

assdio sexual por chantagem.

2.3 - Excluses do Conceito de Assdio Sexual

De acordo com as definies apresentadas, tambm importa destacar atos cujo grau de
reprovabilidade no atinge o patamar de configurarem a conduta ilcita de assdio sexual.
Primeiramente, no se enquadram na definio de assdio sexual pequenos ou eventuais atos
que o agente pratica apenas por si prprio, no necessariamente voltados a outrem, e que
podem ser considerados, no mximo, de mau gosto ou de falta de bom senso no ambiente de
trabalho, como, por exemplo, fazer uso prprio de fotografias, revistas, stios eletrnicos ou
quaisquer outras mdias, de conotao sexual ou pornogrfica.
Tambm se mantm margem do ilcito, a contrario sensu de sua definio, condutas
isoladas e sem reiterao, ainda que voltadas a outra pessoa, que no tenham por inteno
causar constrangimento e intimidao ao destinatrio, como eventuais elogios aparncia ou
at, ao contrrio, comentrios jocosos, que podem ser considerados apenas como atos de
descortesia ou de desateno a regras de etiqueta no trato social. Na esteira, tambm resta fora
do conceito do ilcito eventual abordagem ocorrida em determinado evento fora do local de
trabalho como, por exemplo, festas e confraternizaes, que se encerra em si mesma, sem
posterior reiterao no ambiente laboral.
A propsito, nem mesmo o mais abrangente ou ambicioso ordenamento lograria
jurisdicionalizar todas as possibilidades e potencialidades - de pensamento e de inteno humanas. No h regras de comportamento e muito menos normas positivadas que excluam
da natureza humana a vontade, o desejo, a intuio. No h ilcito no livre e natural desejo de
proximidade e at de intimidade por uma outra pessoa, ainda que do mesmo ambiente de
trabalho. A manifestao de um interesse afetivo e/ou amoroso em princpio salutar (sem
coao), delimitada em regras de respeito, urbanidade e convivncia social em nada fere o
Direito e no traz implicaes jurdicas, podendo-se citar, em sentido mais coloquial, o
simples flerte e a paquera (mantm-se margem do foco jurdico possveis crticas ticosociais em decorrncia do estado civil dos envolvidos). Menos ainda configuram assdio
sexual condutas que contam com a aceitao e conivncia do destinatrio, sejam meros
galanteios, jogos de seduo ou ainda efetivamente o enamoramento e a intimidade sexual
reciprocamente consentidos e que no afeta os comprometimentos de ambos os envolvidos
com o trabalho. O abuso de qualquer das atitudes aqui listadas (de forma no exaustiva),
quando o agente, de forma intencional, violenta a esfera de liberdade sexual do outro, que
configura ilicitude.
Necessrio, ao aplicador do Direito, diante de reclames de supostas condutas de
assdio sexual, atentar para a possibilidade de existncia de pessoas com percepes
equivocadas de si mesmas e dos demais, e que, de forma transtornada, por meras abordagens
cotidianas, se consideram sempre objeto do desejo alheio, bem como de pessoas que agem de
forma mal intencionada para prejudicar um suposto e inexistente assediador.
Menos ainda h de se cogitar de assdio sexual, sobretudo na espcie por
constrangimento, quando h um ajuste entre assediador e vtima e esta cede proposta
daquele e logra as vantagens prometidas. A doutrina e a jurisprudncia relatam ainda casos de
verdadeiro conluio entre supostos assediador e vtima, com o fim de lograrem indenizaes de
natureza civil do empregador. Claro que tal hiptese no constitui o ilcito de que aqui se
trata, mas sim de outra natureza de crime, envolvendo os dois agentes.

1264
TRT da 3 Regio, Acrdo n 1.533/2002: Ementa: Caracterizao. A caracterizao do
assdio sexual no mbito das relaes de trabalho passa pela verificao de
comportamento do empregador ou de prepostos que, abusando da autoridade inerente
funo ou condio, pressiona o empregado com fins de obteno ilcita de favores. Mas
galanteios ou simples comentrios de admirao, ainda que imprprios, se exercidos sem
qualquer tipo de presso, promessa ou vantagem, no configuram o assdio para efeitos de
sancionamento civil.
A legislao e a jurisprudncia tm destacado como elemento essencial do assdio sexual,
que o comportamento seja incmodo e que seja repelido. Logo, s o repdio manifesto a
uma solicitao sexual ou a oposio declarada a uma atitude sexual ofensiva pode
justificar uma ao judicial e no um simples galanteio, um elogio acompanhado de certas
sutilezas comuns entre os povos, principalmente latinos e s vezes at provocado pela
pseudo vtima., Alice Monteiro de Barros, O Assdio Sexual no Direito do Trabalho,
Revista n 54 do Tribunal Regional do Trabalho da 3 Regio, 1995, disponvel em
http://www.mg.trt.gov.br/escola/download/revista/rev_54/Alice_Barros1.pdf, acesso em
30/09/10
(...) a simples inteno sexual, o intuito de seduo do companheiro de trabalho superior
ou inferior hierrquico, no constitui assdio. o caso de um inofensivo galanteio, de um
elogio, ou mesmo namoro entre colegas de servio (...), Luiz Carlos Amorim Robortella,
Assdio Sexual nas Relaes de Trabalho - III Ciclo de Estudos de Direito do Trabalho,
pg. 158, Instituto Brasileiro de Cincia Bancria, 1997
O que no assdio sexual:
- A mera paquera, ou seja, a tentativa de aproximao para relacionamento amoroso, ou
mesmo sexual, no constitui assdio sexual;
- A simples inteno sexual, o instituto de seduo do companheiro de trabalho, superior
ou inferior hierrquico, no constitui assdio sexual. Necessria ser sempre a inteno de
traficar, de valer-se do posto funcional como um atrativo, ou como instrumento de extorso
de privilgios, ou de vantagens indevidas;
- A proposta sexual feita sem insistncia e sem ameaa ou presso, tambm no;
- A proposta recebida com hoje no, quem sabe mais tarde, tampouco;
- Meros galanteios com comentrios normais do tipo gostei do seu vestido;
- A conduta inconveniente numa festa de trabalho, onde um colega ou chefe, aps algumas
doses a mais, faz comentrios de duplo sentido e lana olhares sedutores, tambm no
constitui assdio, salvo se houver alguma ameaa concreta, e ela for posta em prtica mais
tarde;
- Em caso de proposta sexual em que haja acordo amigvel e que ambas as pessoas
obtenham vantagem (uma obtm prazer e a outra obtm privilgios com o chefe) no
configuram assdio sexual;
- A conduta de quem alega ter sido obrigada a consentir em fazer sexo com superior para
no perder o emprego tendo praticado o ato repetidas vezes., Ministrio da Sade,
Secretaria Executiva - Subsecretaria de Assuntos Administrativos, Assdio - Violncia e
Sofrimento no Ambiente de Trabalho, pg. 6, 1 edio, 2009, disponvel em http://bvsms.
saude.gov.br/bvs/publicacoes/violencia_sofrimento_trabalho_assedio_moral.pdf,
acesso
em 30/09/10

2.4 - Protees Judiciais Vtima de Assdio Sexual

De forma absolutamente similar ao que se aduziu para o assdio moral e com base nos
mesmos fundamentos e princpios constitucionais - a dignidade da pessoa humana e os
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1, III e IV); a proteo, com status de
garantia fundamental da pessoa, a bens imateriais como honra, privacidade e imagem
porventura atingidos por dano moral (art. 5 V e X), aos direitos sociais sade e ao trabalho
e s condies laborais salutares (art. 6 e art. 7, XXII e XXVIII); e a harmonizao da livre
iniciativa com a funo social da propriedade (art. 170) -, a inrcia legislativa em matria
cvel no impede que, diante de qualquer conduta de conotao sexual no ambiente de
trabalho, com ou sem abuso de poder e reiterada apesar de rejeitada, se considere configurado
o ilcito de assdio sexual, passando a assistir ao empregado o direito de provocar a tutela

1265

jurisdicional.
Assim, havendo provocao da vtima, cabe ao Poder Judicirio (e, mais
especificamente, Justia do Trabalho, conforme o art. 114, VI da CF) integrar o
ordenamento, por meio daqueles fundamentos e princpios constitucionais, e julgar a ao
interposta (em geral, uma reclamao trabalhista).
Tambm neste caso, o provimento jurisdicional se manifesta em duas esferas.
Primeiramente, sob tica stricto sensu trabalhista, julga-se a ocorrncia ou no do assdio
sexual, o que, em caso positivo, sendo obrigao do empregador zelar pela higidez do
ambiente de trabalho e pela sade do trabalhador, enseja vtima, conforme o art. 483 da
CLT, os direitos de considerar indiretamente rescindido o contrato de trabalho e de pleitear
todas as parcelas rescisrias a que faria jus se tivesse sido dispensado sem justa causa.
Caso se comprove tambm a ocorrncia de danos morais e patrimoniais (se for o caso,
tais como despesas com tratamentos e medicamentos devido a doenas fsicas ou psicolgicas
contradas em funo da conduta opressora), surge a responsabilidade civil indenizatria do
agente, conforme o art. 186 do CC. Consequentemente, sobrevm a condenao do
empregador em reparar aqueles danos decorrentes da relao de trabalho, responsabilidade
esta, de natureza subjetiva, que reside sobre o prprio empregador se ele mesmo o
assediador.
Mesmo na hiptese de o assediador ser outro empregado ou preposto do empregador,
configura-se a responsabilidade objetiva do empregador (ou seja, ainda que este no tenha
atuado com dolo ou culpa na conduta do agente, basta a comprovao da ocorrncia do dano e
do nexo de causalidade entre a atividade laboral e o dano), sendo-lhe possibilitada, em
compensao, ao regressiva contra o empregado ou preposto, conforme os art. 932, III, 933
e 934 do CC. Ainda nesta hiptese, cabe a extino do contrato de trabalho do empregado ou
preposto assediador, por justa causa, conforme o art. 482 da CLT.
Sem jamais se menosprezar a verdadeira violao de direitos personalssimos de quem
vtima do assdio sexual e o sofrimento de ser coagido a realizar ato ntimo indesejado e
tampouco sem se justificar ou se aceitar a conduta do assediador, certo que a doutrina e
jurisprudncia relatam situaes em que a prpria vtima, inadvertidamente, por sua forma de
agir e de se vestir e por certo grau de permissividade em suas relaes pessoais no trabalho,
estimula a conduta do assediador. No obstante, este contexto no retira o carter infracional
da conduta, apenas operando uma minorao na indenizao a receber por parte da vtima, em
decorrncia do instituto estritamente cvel da culpa concorrente.
Se, comumente, h uma relao de poder entre assediante e assediado, este no um
requisito essencial para sua caracterizao em sentido amplo, pois o assdio sexual
trabalhista poder ocorrer tambm entre colegas de servio, entre empregado e cliente da
empresa e at mesmo entre empregado e empregador, figurando este ltimo como vtima.
necessrio, contudo, saber efetivamente de quem a autoria do assdio, para efeito de
delimitao de responsabilidades. (...)
importante destacar, contudo, que embora esta espcie de assdio sexual [por
intimidao] no esteja tipificada como crime no ordenamento jurdico brasileiro, sua
ilicitude - enquanto forma de violao liberdade sexual - evidente, devendo ser
combatida e reparada na esfera civil e trabalhista. (...)
Como j se deve ter percebido, defendemos expressamente um ponto que diverge do senso
comum sobre o assdio sexual, que o fato do elemento abuso de poder no ser
essencial para caracteriz-lo, do ponto de vista doutrinrio (ainda que reconheamos a
sua imprescindibilidade para a persecuo criminal). (...)
A relao de poder, todavia, sim um elemento essencial para a caracterizao da espcie
assdio sexual por chantagem - criminalizada no ordenamento jurdico brasileiro - uma
vez que, nesta forma de assdio sexual, imprescindvel uma subordinao hierrquica

1266
que justifique o temor da vtima pela eventual retaliao, no caso de recusar a proposta de
prtica de conduta com natureza sexual. (...)
No obstante a legislao brasileira (Art. 216-A do Cdigo Penal) somente considerar
crime o assdio sexual laboral por chantagem, a tutela civil (incluindo a trabalhista) pode
ser invocada para as outras formas como, por exemplo, a responsabilidade patrimonial dos
culpados, a despedida por justa causa do assediador, entre outras consequncias.,
Rodolfo Pamplona Filho, Assdio Sexual: Questes Conceituais, disponvel em http://
jus.uol.com.br/doutrina/texto?id=6826, acesso em 30/09/10

2.5 - Tipificao Criminal de Assdio Sexual

Diferentemente do assdio moral, se pode dizer que, em virtude dos j mencionados
fundamentos e princpios constitucionais ordenadores de regulamentao, o assdio sexual at
j recebeu alguma ateno do legislador ordinrio - todavia, de forma insuficiente, conforme
criticam os autores especialistas no tema. De fato, at a presente data, o ordenamento foi
inovado apenas em sede penal, com a insero no CP, por fora da Lei n 10.224, de 15/05/01,
da tipificao como crime de to-somente uma das espcies de assdio sexual.
Certamente em razo das tutelas mais severas da sede penal, o legislador ordinrio
delimitou apenas a espcie de assdio sexual por chantagem no ambiente de trabalho - em que
h, por parte do autor, o uso da superioridade hierrquica ou da ascendncia funcional sobre a
vtima como forma de presso e de coao - ao patamar de reprovabilidade social a ponto de
configurar crime. Se, por um lado, o tipo bastante restrito em termos de ambiente de
ocorrncia, por outro lado, na relao laboral, alcana o autor com superioridade hierrquica
ou ascendncia tanto em relao privada de trabalho (o prprio empregador ou seus
empregados ou prepostos em posio de chefia em geral) quanto em sede administrativa
(chefia imediata e demais e superiores hierrquicos).
CP - Art. 216-A. Constranger algum com intuito de levar vantagem ou favorecimento
sexual, prevalecendo-se o agente de sua condio de superior hierrquico ou ascendncia
inerentes ao exerccio de emprego, cargo ou funo.

O tipo penal em tela contm trs elementos bsicos: o constrangimento doloso e

contrrio ao Direito, por obrigar a vtima a uma conduta que ela no deseja; a busca da
vantagem ou favorecimento sexual; e a presena de relao de superioridade hierrquica do
agente em relao vtima. Destaque-se que a tipificao em tela requer que a vtima possua
uma posio de inferioridade hierrquica em relao ao infrator, de forma que a conduta cause
no assediado o efeito de uma chantagem, em que, caso no se submeta s intenes do autor,
possa ser gravemente prejudicada em sua relao laboral.
Assim, no foco que aqui mais interessa, o agente que, em posio de superioridade
hierrquica ou ascendncia funcional, utiliza-se de sua posio de comando como forma de
presso ou de coao de conotao sexual, independentemente da repercusso cvel
(trabalhista ou administrativa e civil), incorre no crime de assdio sexual, a ser processado e
julgado pelas autoridades competentes para a sede penal.

2.6 - Aplicao da Conceituao de Assdio Sexual na Administrao Pblica

De forma similar ao que se aduziu para o assdio moral, de se destacar que quase
toda a base conceitual acima exposta sobre assdio sexual adveio de manifestaes
doutrinrias e jurisprudenciais voltadas precipuamente para relaes trabalhistas privadas
(seja na elaborao de teses e estudos, seja nas anlises de casos concretos). Alm de o
aplicador do Direito Administrativo Disciplinar aqui tambm se deparar com uma lacuna

1267

normativa na Lei n 8.112, de 11/12/90 (no h um enquadramento direto e especfico para

assdio sexual), certo dizer que, em razo das profundas diferenas nas relaes de trabalho
de cada setor, as fontes doutrinria e jurisprudencial ainda no foram provocadas e, portanto,
ainda no se dedicaram a analisar a configurao do assdio sexual em sede pblica com a
mesma profundidade com que j o fizeram em sede privada.
A afirmao acima em nada se confunde com se arvorar a defender tese equivocada de
que a configurao de assdio sexual seria inaplicvel na sede administrativa e,
consequentemente, no haveria nenhuma previso para repercusso disciplinar para tal
conduta. Ao contrrio, no se tem dvida de que as definies, condicionantes e classificaes
estabelecidos pelos autores e pelos magistrados para assdio sexual no setor privado (em
sentido amplo, tanto por chantagem quanto por intimidao) tambm encontram quase
integral aplicao no setor pblico.
Em sentido oposto ao da anlise realizada para o assdio moral, em que, em razo das
relevantes peculiaridades da relao estatutria em comparao relao privada de trabalho,
se exps uma grande diferena na possibilidade de configurao daquele ilcito entre as sedes
trabalhista privada e administrativa pblica, aqui, no assdio sexual, tal separao no ocorre
em mesma monta.
Na aplicao da modelao terica do assdio moral sede pblica, defendeu-se uma
relevante mitigao nas possibilidades de ocorrncia da conduta do agente e das
consequncias na vtima em comparao sua aplicabilidade no setor privado. Isto porque
aquela conduta, nos termos como definida formalmente, intenciona atacar a relao laboral do
assediado, o que mais factvel de ocorrer no setor privado, em decorrncia do sentido
competitivo e quase predatrio que lhe marcante, de forma que o servidor resta mais
protegido que o empregado da iniciativa privada.
Ainda que se possa dizer que, mesmo no caso do assdio sexual, resta a favor do
servidor um menor grau de temor reverencial em virtude de suas prerrogativas e garantias
estatutrias, sendo este um ilcito muito mais ligado a fraquezas humanas do que relao
laboral em si, pode, com idnticas possibilidade e potencialidade, um agente incorrer em tal
desvio de conduta e uma vtima ser dela destinatria tanto no setor privado quanto em sede
pblica.
Em outras palavras, o assdio sexual se interliga muito mais s lacunas de conduta
associadas a desvios e descontroles mentais e fisiolgicos inerentes parcela mais sensorial e
irracional de determinada pessoa com o fim de obter a satisfao fsica (o que independe da
condio de o agente ser empregado privado ou servidor estatutrio), do que elaborao
pragmtica e sistemtica de estratgias e artimanhas com o fim de destruir psicologicamente
outrem no ambiente de trabalho (o que se demonstra mais factvel de ocorrer em sede
privada).
As mazelas e lacunas inerentes personalidade humana, capazes de fazer algum
engendrar as formas pervertidas de presso e de coao sexual, podem se manifestar em um
agente tanto na sede privada quanto na sede pblica e podem acometer de igual forma a
respectiva vtima, seja ela estatutria ou no. At se poderia vislumbrar uma mitigao do
poder intimidatrio, no caso de assdio sexual por chantagem em sede pblica, em
decorrncia de o autor no ter o mximo poder do empregador de pr fim relao de
trabalho; em sede pblica, a presso, a priori, no chega a este clmax tensionador de ameaar
a vtima com a perda do posto de trabalho, conforme pode ocorrer na sede privada, mas pode
tambm atingir valores caros ao servidor e sua tranquilidade cotidiana, como, por exemplo,
ameaar alterar seu local de exerccio, atribuir exagerada carga de tarefas, prejudicar em

1268

avaliaes funcionais, etc. E, no outro tipo de assdio sexual, por intimidao, mais associado
a abordagens inconvenientes e inoportunas no dia-a-dia, sem presso hierrquica, reflete-se
sobre uma vtima no setor pblico praticamente o mesmo efeito constrangedor que pode se
concretizar em uma vtima no setor privado, sem diferenciao. Em suma, o constrangimento,
o desconforto e o abalo emocional que assolam uma vtima de assdio sexual no setor
privado, por ferirem parcelas inerentes sua condio humana (independente de sua condio
profissional), so basicamente os mesmos que abatem uma vtima de mesma conduta em sede
pblica.
Assim, at com mais segurana do que no caso do assdio moral, ratifica-se que, se a
conduta prtica de um servidor (seja autoridade ou no) amolda-se nas definies e
condicionantes adotadas pela doutrina e pela jurisprudncia (conduta de natureza sexual
reiterada apesar de rejeitada), resta configurado o ilcito de assdio sexual, seja por
chantagem, seja por intimidao.
A possibilidade de enquadramento disciplinar da conduta definida como assdio
sexual se aplica independentemente de haver o componente da vinculao hierrquica, visto
no ser este um elemento essencial mas sim apenas incidental para a configurao do assdio
sexual. Para este fim, deve-se atentar para o princpio da independncia das instncias (por
meio do qual, uma determinada conduta pode ser tpica mas no configurar ilcito disciplinar
ou, ao contrrio, pode ser enquadrada como ilcito disciplinar mas no possuir tipicidade
criminal), para as distintas naturezas da lei penal e da Lei n 8.112, de 11/12/90, e para os
distintos bens jurdicos que respectivamente se tutelam (conforme melhor se discorreu em
4.6.3).
Assim, acerca do exposto no incio deste tpico quando se conceituou o assdio sexual
em sede privada, agora, para adequar aquela modelao para a sede pblica, pode-se,
primeiramente, aproveitar a definio e as condicionantes da configurao (conduta de
conotao sexual reiterada apesar de rejeitada), pois, diferentemente do assdio moral, as
peculiaridades do regime estatutrio e o maior grau de segurana funcional em comparao ao
empregado praticamente no atuam na conduta do agente e no resultado na vtima do assdio
sexual. Prosseguindo na comparao, pode-se considerar igualmente aplicveis na sede
pblica a classificao do assdio sexual em funo dos agentes; as hipteses de excluso; e o
direito da vtima de requerer, em esfera judicial civil, contra a administrao, indenizao
pelos danos moral e patrimonial (se for o caso) sofridos.
Com isto, a despeito de a tipicidade penal do assdio sexual prever apenas a hiptese
por chantagem (o CP apenas pune a conduta assediosa quando o autor se vale de sua
superioridade hierrquica), a Lei Estatutria pode ver enquadrada qualquer conduta de
constrangimento com intuito sexual que, praticada de forma reiterada a despeito da resistncia
da vtima, fira o princpio da moralidade administrativa, sendo indiferente se a conduta
exercida por superior hierrquico contra subordinado ou vice-versa ou ainda contra servidor
de mesma hierarquia. Com isto, em sede disciplinar, o enquadramento pode abstrair da
vinculao hierrquica e, consequentemente, do temor de srio prejuzo sobre a vtima em
caso de se negar a atender ao agente. O ilcito administrativo tanto pode se caracterizar por
poder de chantagem (igualmente ao tipo penal) como tambm por mera intimidao. A priori,
pode-se inferir que, em sede administrativa, o emprego do poder hierrquico atue como
parmetro incidental capaz de definir qual o enquadramento mais adequado e a consequente
dosimetria de pena, mas no como elemento essencial para configurar a ilicitude disciplinar.
Verifica-se, com isto, que, administrativamente, no importa a definio restritiva
adotada pela lei penal para o tipo criminal do assdio sexual. De acordo com o que se exps
em 3.2.1, a definio legal de crime de assdio sexual foi mencionada aqui apenas a ttulo de

1269

informao, no devendo a comisso de inqurito e a autoridade administrativa delimitar o

enquadramento administrativo restrio adotada pela lei penal (que pune como crime apenas
a espcie de assdio sexual por chantagem, cometido por superior hierrquico) e muito menos
processar e menos ainda punir servidor em sede disciplinar por incurso no art. 206-A do CP.
Fazendo-se refletir na sede administrativa disciplinar os j mencionados fundamentos
e princpios constitucionais, tem-se que a conduta de assdio sexual (em seu entendimento
lato, tanto por chantagem quanto por intimidao, nos termos definidos pela doutrina e pela
jurisprudncia) praticada no exerccio do cargo ou a ele indiretamente relacionada, embora
no possua enquadramento direto e especfico no regime disciplinar estabelecido na Lei n
8.112, de 11/12/90, que o defina, vede e sancione, deve ser enquadrada administrativamente
na lista de infraes estatutrias deste diploma legal.
De forma anloga ao que se aduziu para o assdio moral, uma vez comprovada nos
autos, por meios de provas vlidos, a prtica de atos que atendam a todas j expostas
condicionantes das definies doutrinrias e jurisprudenciais para ter configurado o assdio
sexual, deve o aplicador do Direito Administrativo Disciplinar atentar para a elasticidade dos
enquadramentos da Lei n 8.112, de 11/12/90, e para princpios e parmetros associados
dosimetria da pena, em funo das peculiaridades de cada caso (princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade, graus de ostensividade, de intensidade e de afronta, emprego ameaador
do poder hierrquico, conforme j aduzido, bem como sua durao e o dano vtima), com o
fim de adequar a conduta concreta s hipteses legais.
De imediato, sem a pretenso de elaborar lista exaustiva, a mero ttulo de exemplo,
pode-se ter a conduta de assdio sexual, em um extremo de menor grau de repulsa,
enquadrada no art. 116, IX (inobservncia do dever de manter conduta incompatvel com a
moralidade administrativa) e, no extremo oposto, de forte grau de repulsa, podendo ser
enquadrada no art. 132, V (conduta escandalosa na repartio) ou at no art. 132, IV,
combinado com o art. 117, IX (improbidade administrativa e valimento de cargo, sobretudo
no caso de assdio sexual por chantagem, em que a autoridade se utiliza do poder de seu cargo
em confiana para coagir a vtima), todos da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Com isto, de um lado, na sede administrativa, dentro dos limites de alcance do regime
disciplinar, vislumbra-se o aspecto punitivo contra o agente do assdio sexual. Na esteira do
que se aduziu acima, quando se mencionou que cabe ao empregado provocar o provimento
jurisdicional com o fim de obter a indenizao decorrente do dano moral, o mesmo se aplica
no caso da sede pblica. Assim, de outro lado, para obter eventual reparao por dano moral
que entenda ter sofrido em decorrncia das violaes sua liberdade sexual ocorridas no
ambiente de trabalho, caber ao servidor assediado valer-se de sua livre ida ao Poder
Judicirio, em sede civil.
Ademais, conforme visto detidamente em 4.7, condutas pontuais de violao da
liberdade sexual (que j foram objeto de anlise doutrinria e jurisprudencial no sentido de
que no configuram assdio moral), dependendo de seu grau de gravidade e de afronta ao
Direito, caso extrapolem o crculo de meros atos comportamentais ajustados pela tica social
ou pela gerncia de pessoal, at podem no restar impunes na Lei n 8.112, de 11/12/90, mas,
ainda assim, no devem ser confundidas com a definio doutrinria de assdio sexual (que
tem como caracterstica ser uma conduta reiterada apesar de rejeitada). Tais atos isolados
tambm podem ser enquadrados nos mesmos dispositivos acima mencionados para condutas
reiteradas (art. 116, IX, art. 132, V ou art. 132, IV, combinado com o art. 117, IX).

1270

ANEXO V - DADOS DE PUBLICAO DAS NORMAS

CITADAS NO TEXTO
Constituio Federal: promulgada em 05/10/88: publicada no DOU de 05/10/88, pg. 1,
Anexo;
Emenda Constitucional n 18, de 05/02/98: publicada no DOU de 06/02/98, pg. 1;
Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98: publicada no DOU de 05/06/98, pg. 1;
Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98: publicada no DOU de 16/12/98, pg. 1;
Emenda Constitucional n 34, de 13/12/01: publicada no DOU de 14/12/01, pg. 1;
Emenda Constitucional n 45, de 08/12/04: publicada no DOU de 31/12/04, pg. 9;

Cdigo Penal - Decreto-Lei n 2.848, de 07/12/40: publicado no DOU de 31/12/40, pg. 23911;
Cdigo de Processo Penal - Decreto-Lei n 3.689, de 03/10/41: publicado no DOU de 3/10/41,
pg. 19699;
Cdigo Tributrio Nacional - Lei n 5.172, de 25/10/66: publicada no DOU de 27/10/66, pg.
12452;
Cdigo de Processo Civil - Lei n 5.869, de 11/01/73: publicada no DOU de 17/01/73, pg. 1;
Cdigo Civil - Lei n 10.406, de 10/01/02: publicada no DOU de 11/01/02, pg. 1;
Consolidao das Leis do Trabalho - Decreto-Lei n 5.452, de 01/05/43: publicado no DOU
de 09/08/43, pg. 11.937;

Lei Complementar n 64, de 18/05/90: publicada no DOU de 21/05/90, pg. 9591;

Lei Complementar n 73, de 10/02/93: publicada no DOU de 11/02/93, pg. 1797;
Lei Complementar n 75, de 20/05/93: publicada no DOU de 21/05/93, pg. 6845;
Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n 101, de 04/05/00: publicada no DOU
de 05/05/00, pg. 1;
Lei Complementar n 104, de 10/01/01: publicada no DOU de 11/01/01, pg. 1;
Lei Complementar n 105, de 10/01/01: publicada no DOU de 11/01/01, pg. 1;

Lei n 1.079, de 10/04/50: publicada no DOU de 12/04/50, pg. 5425;

Lei n 1.521, de 26/1251: publicada no DOU de 27/12/51, pg. 18.802;
Lei n 1.711, de 28/10/52: publicada no DOU de 01/11/52, pg. 16865 (revogada pela Lei n

1271

8.112, de 11/12/90);
Lei n 4.345, de 26/06/64: publicada no DOU de 26/06/64, pg. 5569;
Lei de Ao Popular - Lei n 4.717, de 29/06/65: publicada no DOU de 05/07/65, pg. 1;
Lei n 4.862, de 29/11/65: publicada no DOU de 30/11/65, pg. 12129;
Lei n 4.878, de 03/12/65: publicada no DOU de 06/12/65, pg. 12371;
Lei n 4.898, de 09/12/65: publicada no DOU de 13/12/65, pg. 12755;
Lei n 5.645, de 10/12/70: publicada no DOU de 11/12/70, pg. 10537;
Lei das Sociedades Annimas - Lei n 6.404, de 15/12/76: publicada no DOU de 17/12/76, pg.
1, Suplemento;
Lei n 7.716, de 05/01/89: publicada no DOU de 06/01/89, pg. 369;
Lei n 8.026, de 12/04/90: publicada no DOU de 13/04/90, pg. 7094;
Lei n 8.027, de 12/04/90: publicada no DOU de 13/04/09, pg. 7094;
Lei n 8.112, de 11/12/90: publicada no DOU de 12/12/90, pg. 23935, e teve sua redao
consolidada no DOU de 18/03/98, pg. 1, por determinao do art. 13 da Lei n 9.527, de
10/12/97, DOU de 11/12/97, pg. 29421;
Lei n 8.137, de 27/12/90: publicada no DOU de 28/12/90, pg. 25534;
Lei n 8.159, de 08/01/91: publicada no DOU de 09/01/91, pg. 455;
Lei n 8.162, de 08/01/91: publicada no DOU de 09/01/91;
Lei de Improbidade Administrativa - Lei n 8.429, de 02/06/92: publicada no DOU de
03/06/92, pg. 6993;
Lei n 8.443, de 16/07/92: publicada no DOU de 17/07/92, pg. 9449;
Lei n 8.666, de 21/06/93: publicada no DOU de 22/06/93, pg. 8269;
Lei n 8.730, de 10/11/93: publicada no DOU de 11/11/93, pg. 16929;
Lei n 8.745, de 09/12/93: publicada no DOU de 10/12/93, pg. 18973;
Lei n 8.878, de 11/05/94: publicada no DOU de 12/05/94, pg. 7021;
Lei n 8.906, de 04/07/94: publicada no DOU de 05/07/94, pg. 10093;
Lei n 8.934, de 18/11/94: publicada no DOU de 21/11/94, pg. 17497;
Lei n 8.935, de 18/11/94: publicada no DOU de 21/11/94, pg 17500;
Lei n 9.028, de 12/04/95: publicada no DOU de 13/04/95, pg. 5289;

1272

Lei n 9.051, de 18/05/95: publicada no DOU de 19/05/95, pg. 7126;

Lei n 9.099, de 26/09/95: publicada no DOU de 27/09/95, pg. 15033;
Lei n 9.250, de 26/12/95: publicada no DOU de 27/12/95, pg. 22304;
Lei n 9.265, de 12/02/96: publicada no DOU de 13/02/96, pg. 2405;
Lei n 9.296, de 24/07/96: publicada no DOU de 25/07/96, pg. 13757;
Lei n 9.311, de 24/10/96: publicada no DOU de 25/10/96, pg. 21877;
Lei de Diretrizes e Bases da Educao - Lei n 9.394, de 20/12/96: publicada no DOU de
23/12/96, pg. 27833;
Lei n 9.430, de 27/12/96: publicada no DOU de 30/12/96, pg. 1;
Lei n 9.455, de 07/04/97: publicada no DOU de 08/04/97, pg. 6742;
Lei n 9.527, de 10/12/97: publicada no DOU de 11/12/97, pg. 29421;
Lei n 9.613, de 03/03/98: publicada no DOU de 04/03/98, pg. 1;
Lei n 9.784, de 29/01/99: publicada no DOU de 01/02/99, pg. 1;
Lei n 9.800, de 26/05/99: publicada no DOU de 27/05/99, pg. 1;
Lei n 9.801, de 14/06/99: publicada no DOU de 15/06/99, pg. 1;
Lei n 9.962, de 22/02/00: publicada no DOU de 23/02/00, pg. 1;
Lei n 10.028, de 19/10/00: publicada no DOU de 20/10/00, pg. 1;
Lei n 10.180, de 06/02/01: publicda no DOU de 07/02/01, pg. 2;
Lei n 10.224, de 15/05/01: publicada no DOU de 16/05/01, pg. 1;
Lei n 10.522, de 19/07/02: publicada no DOU de 22/07/02, pg. 1;
Lei n 10.593, de 06/12/02: publicada no DOU de 09/12/02, pg. 1;
Lei n 10.683, de 28/05/03: publicada no DOU de 29/05/03, pg. 2;
Lei n 10.792, de 01/12/03: publicada no DOU de 02/12/03, pg. 2;
Lei n 10.833, de 29/12/03: publicada no DOU de 30/12/03, pg. 1;
Lei n 10.910, de 15/07/04: publicada no DOU de 16/07/02, pg. 3, Edio Extra;
Lei n 11.357, de 19/10/06: publicada no DOU de 20/10/06, pg. 28;
Lei n 11.417, de 19/12/06: publicada no DOU de 20/12/06, pg. 1;

1273

Lei n 11.419, de 19/12/06: publicada no DOU de 20/12/06, pg. 2;

Lei n 11.457, de 16/03/07: publicada no DOU de 19/03/07, pg. 1;
Lei n 11.690, de 09/06/08: publicada no DOU de 10/06/08, pg. 5;
Lei n 11.788, de 25/09/08: publicada no DOU de 26/09/08, pg. 3;
Lei n 11.890, de 24/12/08: publicada no DOU de 26/12/08, pg. 3;
Lei n 11.900, de 08/01/09: publicada no DOU de 09/01/09, pg. 3;
Lei n 11.907, de 02/02/09: publicada no DOU de 03/02/09, pg. 1;
Lei n 12.527, de 18/11/11: publicada no DOU de 18/11/11, pg. 1, Edio Extra;
Lei n 12.813, de 16/05/13: publicada no DOU de 17/05/13, pg. 1;

Medida Provisria n 2.174-28, de 24/08/01: publicada no DOU de 25/08/01, pg. 4;

Medida Provisria n 507, de 05/10/10: publicada no DOU de 06/10/10, pg. 1;

Decreto-Lei n 1.713, de 28/10/39: publicado na Coleo de Lei do Brasil (CLB) de 31/12/39,

volume 8, pg. 92;
Decreto-Lei n 3.688, de 03/10/41: publicado na Coleo de Lei do Brasil (CLB) de 31/12/41,
volume 7, pg. 26;
Lei de Introduo ao Cdigo Civil - Decreto-Lei n 4.657, de 04/09/42: publicada no DOU de
09/09/42, pg. 1;
Decreto-Lei n 200, de 25/02/67: publicado no DOU de 27/02/67, pg. 2348;

Decreto n 20.910, de 06/01/32 (editado como ato do Governo Provisrio, com fora de lei,
visto que o Congresso encontrava-se fechado): publicado no DOU de 08/01/32, pg. 1371;
Decreto n 13.609, de 21/10/43: publicado na Coleo de Leis do Brasil (CLB) de 31/12/43,
volume 8, pg. 41;
Decreto n 84.669, de 29/04/80: publicado no DOU de 30/04/80, pg. 7627;
Decreto n 94.664, de 23/07/87: publicado no DOU de 24/07/87, pg. 11768;
Decreto n 99.210, de 16/04/90: publicado no DOU de 17/04/90, pg. 7205;
Decreto n 646, de 09/09/92: publicado no DOU de 10/09/92, pg. 12473;
Decreto n 1.171, de 22/06/94: publicado no DOU de 23/06/97, pg. 9295;

1274

Decreto n 1.590, de 10/08/95: publicado no DOU de 11/08/95, pg. 12114;

Decreto n 1.867, de 17/04/96: publicado no DOU de 18/04/96, pg. 6534;
Decreto n 2.331, de 01/10/97: publicado no DOU de 02/10/97, pg. 21911;
Regulamento do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - Decreto n 3.000,
de 26/03/99: publicado no DOU de 29/03/99, pg. 1;
Decreto n 3.035, de 27/04/99: publicado no DOU de 28/04/99, pg. 6;
Decreto n 3.711, de 27/12/00: publicado no DOU de 28/12/00, pg. 81;
Decreto n 3.724, de 10/01/01: publicado no DOU de 11/01/01, pg. 6;
Decreto n 3.781, De 02/04/01: publicado no DOU de 03/04/01, pg. 7;
Decreto n 4.050, de 12/12/01: publicado no DOU de 13/12/01, pg. 2;
Decreto n 4.410, de 07/10/02: publicado no DOU de 08/10/02, pg. 1;
Decreto n 4.520, de 16/12/02: publicado no DOU de 17/12/02, pg. 3;
Regulamento Aduaneiro - Decreto n 4.543, de 26/12/02: publicado no DOU de 27/12/02, pg.
150;
Decreto n 4.553, de 27/12/02: publicado no DOU de 30/12/02, pg. 6;
Decreto n 4.734, de 11/06/03: publicado no DOU de 12/06/03, pg. 1;
Decreto n 5.480, de 30/06/05: publicado no DOU de 01/07/05, pg. 3;
Decreto n 5.483, de 30/06/05: publicado no DOU de 01/07/05, pg. 3;
Decreto n 5.687, de 31/01/06: publicado no DOU de 01/02/06, pg. 1;
Decreto n 5.992, de 19/12/06: publicado no DOU de 20/12/06, pg. 11;
Decreto n 6.029, de 01/02/07: publicado no DOU de 02/02/07, pg. 2;
Decreto n 6.641, de 11/11/08: publicado no DOU de 11/11/08, pg. 1;
Decreto n 6.932, de 11/08/09: publicado no DOU de 12/11/09, pg. 5;
Decreto n 7.003, de 09/11/09: publicado no DOU de 10/11/09, pg. 2;
Decreto n 7.203, de 04/06/10: publicado no DOU de 07/06/10, pg. 4;
Decreto n 7.724, de 16/05/12: publicado no DOU de 15/05/12, pg. 1, Seo Extra;
Decreto n 7.482, de 16/05/11: publicado no DOU de 17/05/11, pg. 13;
Decreto n 7.777, de 24/07/12: publicado no DOU de 25/07/12, pg. 4;

1275

Decreto n 8.029, de 20/06/13: publicado no DOU de 21/06/13, pg. 9;

Decreto n 8.109, de 17/09/13: publicado no DOU de 19/09/13, pg. 2;

Portaria Mare n 2.561, de 16/08/95: publicada no DOU de 17/08/95, pg. 12528;

Portaria Mare/SRH n 2, de 14/10/98: publicada no DOU de 15/10/98, pg. 96;
Portaria PR/CC n 91, de 04/12/02: publicada no DOU de 05/12/02, pg. 30;
Portaria Normativa MPOG/SLTI n 5, de 19/12/02: publicada no DOU de 09/01/03, pg. 101;
Portaria Normativa MPOG n 4, de 06/07/12: publicada no DOU de 09/07/12, pg. 108;
Portaria CGU n 335, de 30/05/06: publicada no DOU de 31/05/06, pg. 2;
Portaria CGU n 1.043, de 24/07/07: publicada no DOU de 25/07/07, pg. 9;
Portaria CGU n 854, de 28/04/11: publicada no DOU de 29/04/11, pg. 5;
Portaria CGU n 1.613, de 26/07/12: publicada no DOU de 30/07/12, pg. 13;
Portaria CGU n 1.911, de 04/10/13: publicada no DOU de 07/10/13, pg. 2;
Portaria Interministerial MPOG/CGU n 298, de 05/09/07: publicada no DOU de 11/09/07,
pg. 51;
Portaria Interministerial MPOG/CGU n 333, de 19/09/13: publicada no DOU de 20/09/13,
pg. 80;
Portaria CGU/CRG n 513, de 05/03/09: publicada no DOU de 06/0309, pg. 6;
Portaria PR/IN n 268, de 05/10/09: publicada no DOU de 09/10/09, pg. 3;
Portaria Conjunta CGU-PGF-CGAU n 1, de 30/05/11: publicada no DOU de 09/06/11, pg. 1;
Portaria AGU n 490, de 24/10/11: publicada no DOU de 25/10/11, pg. 6;

Orientao Normativa MPOG/SRH n 3, de 23/02/10: publicada no DOU de 24/02/10, pg.

128;
Portaria MPOG/SRH n 797, de 22/03/10: publicada no DOU de 23/03/10, pg. 53;

Instruo Normativa Sedap n 205, de 08/04/88: publicada no DOU de 11/04/88, pg. 6109;
Instruo Normativa DTN/MEPF n 8, de 21/12/90: publicada no DOU de 24/12/90, pg.
25235;
Instruo Normativa TCU n 56, de 05/12/07: publicada no DOU de 07/12/07, pg. 145;

1276

Instruo Normativa TCU n 67, de 06/07/11: publicada no DOU de 08/07/11, pg. 137:
Instruo Normativa CGU n 4, de 17/02/09: publicada no DOU de 18/02/09, pg. 1;
Instruo Normativa SFC n 1, de 06/04/01: publicada no DOU de 10/04/01, pg. 5;
Instruo Normativa CGU/CRG n 12, de 01/11/11: publicada no DOU de 03/11/11, pg. 3;

Resoluo TCU n 155, de 04/12/02: publicada no DOU de 09/12/02, pg. 125;

Portaria MF n 218, de 23/09/08: publicada no DOU de 25/09/08, pg. 19, Seo 2;

Portaria MF n 10, de 19/01/09: publicada no DOU de 21/01/09, pg. 13;
Portaria MF n 191, de 28/04/09: publicada no DOU de 30/04/09;
Portaria MF n 249, de 12/06/09: publicada no DOU de 16/06/09, pg. 6;
Portaria MF n 392, de 14/07/09: publicada no DOU de 16/07/09, pg. 26;
Portaria MF n 393, de 14/07/09: publicada no DOU de 16/07/09, pg. 27;
Portaria MF n 20, de 19/01/10: publicada no DOU de 21/01/10, pg. 17;
Portaria MF n 21, de 19/01/10: publicada no DOU de 21/01/10, pg. 17;
Portaria MF n 203, de 14/05/12: publicada no DOU de 17/05/12, pg. 16;
Portaria MF n 233, de 26/06/12: publicada no DOU de 28/06/12, pg. 145;
Portaria MF n 260, de 26/07/12: publicada no DOU de 27/07/12, pg. 15;

Instruo Normativa SRF n 69, de 04/05/87: publicada no DOU de 05/05/87, pg. 6495;
Instruo Normativa SRF n 19, de 17/02/98: publicada no DOU de 18/02/98, pg. 19;
Instruo Normativa SRF n 20, de 25/02/98: publicada no DOU de 18/02/98, pg. 15;
Instruo Normativa SRF n 341, de 15/07/03: publicada no DOU de 16/07/03, pg. 24;
Instruo Normativa SRF n 680, de 02/10/06: publicada no DOU de 05/10/06, pg. 38;
Instruo Normativa RFB n 802, de 27/12/07: publicada no DOU de 28/12/07, pg. 52;
Instruo Normativa RFB n 811, de 28/01/08: publicada no DOU de 29/01/08, pg. 23;

Portaria SRF n 782, de 20/06/97: publicada no DOU de 23/06/97, pg. 12902 (revogada pela
Portaria SRF n 450, de 28/04/04);

1277

Portaria SRF n 695, de 21/07/99: publicada no DOU de 22/07/99, pg. 11;

Portaria SRF n 699, de 21/07/99: publicada no DOU de 23/07/99, pg. 18;
Portaria RFB n 451, de 23/03/10: publicada no Boletim de Pessoal n 13, de 26/03/10;
Portaria SRF n 180, de 01/02/01: publicada no DOU de 07/02/01, pg. 2;
Portaria SRF n 374, de 20/03/02: publicada no Boletim de Servio n 12, de 22/03/02;
Portaria SRF n 883, de 16/07/02: publicada no DOU de 18/07/02, pg. 45;
Portaria SRF n 1.205, de 18/10/02: publicada no DOU de 24/10/02, pg. 65;
Portaria SRF n 450, de 28/04/04: publicada no Boletim de Pessoal n 18, de 30/04/04;
Portaria RFB n 4.491, de 06/10/05: publicada no DOU de 17/10/05, pg. 13;
Portaria RFB n 4.582, de 09/11/05: publicada no DOU de 10/11/05, pg. 21;
Portaria SRF n 73, de 01/01/06: publicada no DOU de 11/01/06, pg. 11;
Portaria SRF n 306, de 22/03/07: publicada no DOU de 26/03/07, pg. 7;
Portaria SRF n 483, de 19/04/07: publicada no DOU de 23/04/07, pg. 8;
Portaria RFB n 10.926, de 29/08/07: publicada no DOU de 31/08/07, pg. 25;
Portaria RFB n 11.230, de 09/11/07: publicada no DOU de 12/11/07, pg. 16;
Portaria RFB n 11.311, de 27/11/07: publicada no DOU de 20;/12/539/11/07, pg. 41;
Portaria RFB n 2.324, de 23/09/09: publicada no Boletim de Pessoal n 39, de 25/09/09;
Portaria RFB n 2.439, de 21/12/10: publicada no DOU de 22/12/10, pg. 34;
Portaria RFB n 2.344, de 24/03/11: publicada no DOU de 28/03/11, pg. 33;
Portaria RFB n 3.014, de 29/06/11: publicada no DOU de 30/06/11, pg. 13;
Portaria RFB n 3.131, de 15/07/11: publicada no DOU de 19/07/11, pg. 15;
Portaria RFB n 3.173, de 27/07/11: publicada no Boletim de Pessoal n 30, de 29/07/11;
Portaria RFB n 3.262, de 19/08/11: publicada no Boletim de Pessoal n 33, de 19/08/11;
Portaria RFB n 3.286, de 24/08/11: publicada no DOU de 25/08/11, pg. 75;
Portaria RFB n 3.300, de 29/08/11: publicada no DOU de 30/08/11, pg. 21;
Portaria RFB n 3.541, de 07/10/11: publicada no Boletim de Pessoal n 40, de 07/10/11;

1278

Portaria RFB n 3.693, de 28/11/11: publicada no BP n 48, de 02/12/11;

Portaria RFB n 914, de 12/04/12: publicada no BP n 16, de 20/04/12;
Portaria RFB n 1.277, de 09/07/12: publicada no DOU de 11/07/12, pg. 18;
Portaria RFB n 2.206, de 28/09/12: publicada no Boletim de Pessoal n 39, de 28/09/12;
Portaria RFB n 136, de 06/02/13: publicada no DOU de 07/02/13, pg. 17;
Portaria RFB n 551, de 30/04/13: publicada no Boletim de Pessoal n 18, de 03/05/13;
Portaria RFB n 773, de 24/06/13: publicada no Boletim de Pessoal n 26, de 28/06/13;

Portaria Coger/Cofis n 1, de 10/03/06: publicada no Boletim de Pessoal n 10, de 10/03/06;

Portaria Coger/Cogep n 1, de 18/11/11: publicada no Boletim de Pessoal n 46, de 18/11/11;

Portaria Coger n 37, de 02/08/99: publicada no DOU de 03/08/99, pg. 2, Seo 2;

Portaria Coger n 198, de 24/08/06: publicada no Boletim de Pessoal n 34, de 25/08/06;
Portaria Coger n 219, de 06/09/06: publicada no Boletim de Pessoal n 36, de 06/09/06;
Portaria Coger n 124, de 29/11/07: publicada no Boletim de Pessoal n 48, de 30/11/07;
Portaria Coger n 11, de 21/02/08: publicada no Boletim de Servio n 8, de 22/02/08;
Portaria Coger n 62, de 04/07/08: publicada no Boletim de Pessoal n 27, de 04/07/08;
Portaria Coger n 81, de 21/09/09: publicada no Boletim de Pessoal n 39, de 25/09/09;
Portaria Coger n 51, de 11/08/10: publicada no DOU de 13/08/10, pg. 34;
Portaria Coger n 52, de 19/08/10: publicada no Boletim de Pessoal n 34, de 20/08/10.
Portaria Coger n 40, de 05/07/12: publicada no Boletim de Pessoal n 27, de 06/07/12;
Portaria Coger n 41, de 05/07/12: publicada no Boletim de Pessoal n 27, de 06/07/12;
Portaria Coger n 42, de 10/07/12: publicada no Boletim de Pessoal n 28, de 13/07/12;
Portaria Coger n 11, de 19/02/13: publicada no Boletim de Pessoal n 8, de 22/02/13;
Portaria Coger n 55, de 20/07/12: publicada no Boletim de Pessoal n 29, de 20/07/12;

Ordem de Servio Coger n 1, de 13/06/13: publicada no Boletim de Pessoal n 24, de

14/06/13;

1279

Portaria Cogep n 322, de 27/06/12: publicada Boletim de Pessoal n 26, de 29/06/12.

1280

ANEXO VI - FLUXOGRAMAS
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Fluxograma sinttico do rito ordinrio

1 - INSTAURAO
Designao da comisso

2 - INQURITO

2.1 - Instruo

2.1.1 - Atos Inaugurais: instalao da

comisso; comunicao da instalao;
designao do secretrio; estudar os autos

2.1.2 - Atos de instruo: notificao do

servidor; oitivas, diligncias, reprodues,
consultas, pesquisas, percias, acareaes,
interrogatrio

2.1.3 - Indiciao e citao para apresentar

defesa escrita ou absolvio sem indiciar

2.2 - Defesa escrita

2.3 - Relatrio

3 - JULGAMENTO
Absolvio ou aplicao
da penalidade

1281

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

Fluxograma detalhado do rito ordinrio
no
Recebimento de
representao,
denncia ou
qualquer notcia
de irregularidade

Registro da
ocorrncia e
protocolizao
dos autos

Despacho da
autoridade para
anlise em
admissibilidade

Parecer em
admissibilidade:
H indcios de
materialidade
e autoria?
sim

Proposta de instaurao de
procedimento investigativo

Portaria de
instaurao

Rito
investigativo

Proposta de
instaurao
de PAD ou
sindicncia

Despacho
decisrio de
arquivamento

Portaria de
instaurao

Atos
inaugurais:
Instalao,
comunicado,
secretrio,
estudar autos

Atos de instruo probatria

Notificao
do servidor

Comprovao de
inocncia ou
ausncia de
provas para
responsabilizar

Indiciao

Citao para
apresentar
defesa
escrita

Relatrio
propondo
arquivamento

Defesa
escrita
Se no
apresenta
defesa escrita:
declarao de
revelia

Julgamento de
mrito pela
autoridade
instauradora

Proposta da
comisso se insere
na competncia da
autoridade
instauradora?
no

sim

sim

Relatrio

Designao
de defensor
dativo

Parecer de
julgamento:
anlise de
formalidades,
para autoridade
instauradora

Pode retornar
instruo probatria

Ata de deliberao
de encerramento da
instruo

Despacho da
autoridade para
anlise em
julgamento

Oitivas, diligncias,
reprodues,
consultas, pesquisas,
percias, acareaes,
interrogatrio

Relatrio

Convico da
autoria e da
materialidade
1

Proposta de
arquivamento

Responsabilizao e
portaria de apenao

Provocou
instncia
recursal em 30
dias?
no

Nos mesmos autos, autoridade despacha

pedido de reconsiderao ou
recurso hierrquico para anlise;
Parecer examina teses recursais;
e autoridade emite despacho decisrio
(mantendo, atenuando ou eliminando
responsabilizao)

Arquivo

Julgamento
Absolvio
Remete
julgamento para
autoridade
julgadora acima

Cpia do
processo para
unidade de
lotao, para
cincia

Sem prejuzo de reviso processual, a

qualquer tempo, em autos apartados

1282

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

Fluxograma do rito sumrio - abandono de cargo e inassiduidade habitual

no
Recebimento de
representao,
denncia ou
qualquer notcia
de irregularidade

Registro da
ocorrncia e
protocolizao
dos autos

Despacho da
autoridade para
anlise em
admissibilidade

Parecer em
admissibilidade:
H indcios de
materialidade
e autoria?
sim

Proposta de
arquivamento

Proposta de
instaurao
de PAD em
rito sumrio

Citao para
apresentar
defesa escrita

Defesa
escrita
Se no
apresenta
defesa escrita:
declarao de
revelia

Despacho
decisrio de
arquivamento

Portaria de
instaurao
(2 membros)

Relatrio

Atos
inaugurais:
Instalao,
comunicado,
secretrio,
estudar autos

Despacho da
autoridade para
anlise em
julgamento

Parecer de
julgamento:
anlise de
formalidades,
para autoridade
instauradora

Proposta da
comisso se insere
na competncia da
autoridade
instauradora?

Designao
de defensor
dativo

sim
sim
(exceo)

Indiciao

Julgamento de
mrito pela
autoridade
instauradora

Responsabilizao e
portaria de apenao

Provocou
instncia
recursal em 30
dias?
no

Nos mesmos autos, autoridade despacha

pedido de reconsiderao ou
recurso hierrquico para anlise;
Parecer examina teses recursais;
e autoridade emite despacho decisrio
(mantendo, atenuando ou eliminando
responsabilizao)

Arquivo

Julgamento

no

Remete
julgamento para
autoridade
julgadora acima

Absolvio
Cpia do
processo para
unidade de
lotao, para
cincia

Sem prejuzo de reviso processual, a

qualquer tempo, em autos apartados

1283

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

Fluxograma do rito sumrio - acumulao ilegal de cargos
no

Recebimento de
representao,
denncia ou
qualquer notcia
de irregularidade

Parecer em
admissibilidade:
H indcios de
materialidade
e autoria?

no
Registro da
ocorrncia e
protocolizao
dos autos

Autoridade
instauradora
notifica
servidor, por
meio da chefia,
para optar

Despacho da
autoridade para
anlise em
admissibilidade

Servidor
optou?

sim

sim

Proposta de
arquivamento

Proposta de
instaurao
de PAD em
rito sumrio

Despacho
decisrio de
arquivamento

Portaria de
instaurao
(2 membros)

Atos
inaugurais:
Instalao,
comunicado,
secretrio,
estudar autos

Indiciao

Configura boa-f, o
servidor exonerado a
pedido do outro cargo e
processo arquivado
sim
Citao
para
apresentar
defesa
escrita

Defesa
escrita
Se no
apresenta
defesa
escrita:
declarao
de revelia

Servidor
optou?
no

Designao
de defensor
dativo

Relatrio

Despacho da
autoridade para
anlise em
julgamento

sim
Sim
(exceo)

Parecer de
julgamento:
anlise de
formalidades,
para autoridade
instauradora

Proposta da
comisso se insere
na competncia da
autoridade
instauradora?
no

Julgamento de
mrito pela
autoridade
instauradora

Responsabilizao e
portaria de apenao

Provocou
instncia
recursal em 30
dias?
no

Nos mesmos autos, autoridade despacha

pedido de reconsiderao ou
recurso hierrquico para anlise;
Parecer examina teses recursais;
e autoridade emite despacho decisrio
(mantendo, atenuando ou eliminando
responsabilizao)

Arquivo

Julgamento
Absolvio
Remete
julgamento para
autoridade
julgadora acima

Cpia do
processo para
unidade de
lotao, para
cincia

Sem prejuzo de reviso processual, a

qualquer tempo, em autos apartados

1284

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