MINISTRIO DA JUSTIA

DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL

DIRETORIA DE POLTICAS PENITENCIRIAS
COORDENAO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS
CONAPA COMISSO NACIONAL DE APOIO S PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS
POLTICA DE ALTERNATIVAS PENAIS: A CONCEPO DE UMA POLTICA DE
SEGURANA PBLICA E DE JUSTIA 1
1. O INCIO: A IMPLANTAAO DO PROGRAMA NACIONAL DE PENAS
ALTERNATIVAS PELO MINISTRIO DA JUSTIA
Instalado em setembro de 2000, o primeiro programa do Ministrio da Justia
criado para fomentar as penas e medidas alternativas nasceu em um contexto em que a
execuo desse tipo de sano era bastante precria. 2 Poucas eram as localidades
brasileiras onde existiam redes criadas para o encaminhamento de prestadores de
servio ou para o monitoramento da execuo dessas penas, o que provocou o
fenmeno da banalizao da aplicao das cestas bsicas em todo o territrio nacional.
Ao mesmo tempo, registrava-se notvel resistncia das autoridades para a aplicao
dessas sanes.
Diante dessa realidade, os esforos da poltica desenvolvida pelo Ministrio
da Justia concentraram-se em: a) criar estrutura para viabilizar a execuo das penas e
medidas alternativas e b) promover a sensibilizao das autoridades do sistema de
justia criminal para aplic-las.
Esses esforos tiveram como consequncia o aumento dos servios pblicos
voltados para a execuo das penas alternativas nas unidades da federao brasileira.
De quatro ncleos de penas e medidas alternativas instalados antes de 2000, saltou-se
para mais de trezentas centrais de penas e medidas alternativas e vinte varas
especializadas na execuo das restritivas de direitos. Notou-se tambm aumento
progressivo na execuo desse tipo de sano, que saltou de 80.843 transaes ou
suspenses condicionais do processo e 21.560 condenaes a penas alternativas, em
2002, para , respectivamente, 544. 795 e 126.273, em 2009 3 .

O presente documento foi produzido pela Coordenao Geral de Penas e Medidas Alternativas CGPMA/DEPEN,
com a colaborao da Comisso Nacional de Apoio s Penas e Medidas Alternativas CONAPA e de consultores
externos, membros do Grupo de Trabalho criado por Portaria do Depen.
2
Embora as penas restritivas de direito estivessem previstas no Cdigo Penal desde 1984, foi com o advento da Lei
9099 de 26 de setembro de 95 e da Lei 9714 de 25 de novembro de1998, que a aplicao dessas penas alcanou
ndices significativos.
3
Estes nmeros referem-se ao nmero de sanes acompanhadas nas varas e centrais de penas e medidas
alternativas.

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Ao possibilitar a criao de estruturas adequadas ao monitoramento das
penas e medidas alternativas, o programa superou as resistncias aplicao dessas
sanes, alterando significativamente a realidade nacional.
No ano em que o programa implementado pelo Ministrio da Justia
completou 10 anos de existncia, o modelo de monitoramento psicossocial de penas e
medidas alternativas brasileiro foi reconhecido pela Organizao das Naes Unidas
ONU - como boa prtica, e a Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica
CONSEG - definiu como princpio a necessidade de se privilegiar formas alternativas
privao da liberdade.
2. A EVOLUO: AS INOVAES NA POLTICA CRIMINAL BRASILEIRA
Nos ltimos anos surgiram diversas inovaes na rea da poltica criminal
brasileira, que ainda no foram assimiladas pelo programa desenvolvido pelo
Ministrio da Justia. A rediscusso sobre o papel da vtima no modelo de atuao do
sistema de justia criminal; a evidncia de mecanismos diversificados de resoluo de
conflitos como mediao e justia restaurativa; a introduo na legislao brasileira de
novos mecanismos de interveno no privativa de liberdade, como as medidas
protetivas previstas na Lei Maria da Penha e as medidas cautelares da Lei 12.403/2011;
o desenvolvimento dos projetos temticos, em que a interveno definida de acordo
com o tipo de infrao praticada; a percepo de que o modo de atuao das polcias e o
modelo procedimental processual adotado pelo sistema de justia interferem
diretamente nos resultados alcanados no desenvolvimento do programa, apontam
caminhos para o aperfeioamento da poltica alternativa priso.
A estrada percorrida, que demonstra superao dos desafios inicialmente
impostos para o programa de penas e medidas alternativas, e a introduo na realidade
da Justia Criminal brasileira de novos instrumentos de interveno no privativa de
liberdade apontam a necessidade de mudanas dos objetivos traados at ento para a
poltica de alternativas penais.
Mais do que isso, possvel observar que a reduo do escopo desta poltica
s estratgias atuais poder lev-la a entrar na mesma espiral na qual est inserido o
sistema prisional: o aumento progressivo da aplicao de sanes, com a consequente
necessidade de gerao constante de vagas e ampliao das estruturas de fiscalizao e

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monitoramento, sem que isso implique, necessariamente, no alcance de resultados mais
positivos ou na diminuio dos nveis de encarceramento.
O momento atual ideal para que se inverta essa lgica e se ampliem os
horizontes da poltica de alternativas penais em mbito nacional, a fim de que esta possa
se fortalecer na promoo da segurana pblica e da justia com o respeito aos direitos
da vtima e do autor da infrao penal.
3. A POLTICA DE ALTERNATIVA PENAIS
A poltica de alternativas penais uma poltica de Segurana Pblica e de Justia , que
busca promover a qualidade de vida de todos os cidados e que, alm de ser dever do
Estado, tambm responsabilidade de todos e deve ser pensada e consolidada em
conjunto com a sociedade civil.
3.1 Caractersticas da poltica de alternativa penais
a) Deve atuar a partir do momento da existncia da infrao penal, mesmo que
esta ainda no tenha ingressado no sistema de justia criminal, quando deve
funcionar para a reconstruo das relaes sociais, alm de prevenir a prtica de
novos crimes.
b) Deve buscar a reparao dos danos das vtimas ou comunidade envolvida,
bem como a existncia de mecanismos para garantir sua proteo;
c) A interveno no privativa de liberdade deve promover a responsabilizao
do autor da infrao penal com liberdade e manuteno do vnculo com a
comunidade, com respeito dignidade humana e s garantias individuais.
d) Deve incentivar maior participao da comunidade na administrao do
sistema de justia criminal, para fortalecer os vnculos entre os cumpridores das
medidas no privativas de liberdade e suas famlias e a sociedade. Essa
participao complementa a ao da administrao do sistema de justia.
e) Deve fomentar mecanismos horizontalizados e autocompositivos, incentivando
solues participativas e ajustadas s realidades das partes envolvidas.

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f) A poltica de alternativas penais deve ser utilizada de acordo com o princpio
da interveno mnima.

3.2 Escopo da poltica de alternativas penais

3.2.1 A poltica de alternativas penais abrange:
a) os mecanismos extrajudiciais ou informais de interveno existentes para
enfrentar uma infrao penal, como a mediao e a justia restaurativa;
b) conciliaes, mediaes e programas de justia restaurativa realizados por
meio dos rgos do sistema de justia;
c) medidas cautelares diversas da priso, exceto a prevista no inciso IX do Artigo
319, do Cdigo de Processo Penal Brasileiro;
d) medidas protetivas de urgncia;
e) transaes penais;
f) suspenses condicionais do processo;
g) condenaes criminais em que a pena suspensa ou substituda por restritivas
de direitos;
3.2.2 As alternativas penais devem ser aplicadas sem qualquer discriminao,
seja de raa, cor, sexo, idade, idioma, religio, opinio poltica ou de outra ndole,
origem nacional ou social, patrimnio, nascimento ou qualquer outra condio.
3.3 Procedimentos e processos da poltica de alternativas penais
a) necessria a implementao de programas de sensibilizao das polcias para
atuao adequada no enfrentamento das infraes sujeitas poltica de
alternativas penais.
b) recomendvel que a poltica seja aplicada a partir do tipo de infrao penal,
por rea temtica. Em temas que j tm polticas pblicas especficas
constitudas como violncia domstica, drogas e trnsito, o sistema de

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c)

d)

e)

f)

4.

alternativas penais deve interagir com elas, para que as dicusses produzidas
sejam incorporadas ao planejamento e avaliao de ambas as polticas.
A adoo de metodologia e procedimentos processuais que visem a
resolutividade para todos os envolvidos so fatores a ser observados na
conduo da poltica. Esses mecanismos devem focar a celeridade, bem como
favorecer o cumprimento das intervenes adotadas.
Deve ser assegurada abordagem sistmica e integrada das infraes penais e
partes envolvidas e para tanto imprescindvel adotar a transversalidade das
reas de conhecimento.
O monitoramento das medidas no privativas de liberdade deve ser realizado
por meio de metodologias que considerem a autodisciplina e
responsabilizao, a exemplo do monitoramento psicossocial realizado pelas
varas e centrais de penas e medidas alternativas.
A implementao da poltica de alternativas penais deve se dar mediante
dilogo e interseco com outras polticas pblicas.

O SISTEMA NACIONAL DE ALTERNATIVAS PENAIS

O Poder Executivo, nos trs nveis de governo, deve instituir rgo responsvel pela
gesto da poltica de alternativas penais, bem como construir ou fortalecer mecanismos
de participao e controle social para a formulao, execuo e monitoramento dessa
poltica, com a presena de representantes do governo e da sociedade civil, conforme
consagrado pela Constituio de 1988.
4.1. Atribuies da Unio
Na implementao dessa poltica, cabe ao Poder Executivo Federal, por meio de rgo
institudo com autonomia administrativa e financeira:
a) determinar recursos do FUNPEN para a sustentao da poltica;

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b) promover estudos referentes s alteraes legislativas voltadas para garantia
da sustentabilidade e efetividade da poltica de alternativas penais;
c) promover o desenvolvimento de um plano integrado de gesto das
alternativas penais com a definio de indicadores de qualidade para o
desenvolvimento de projetos e pesquisas financiados pelo Fundo Penitencirio
Nacional;
d) promover a definio de indicadores de qualidade e o desenvolvimento de
metodologia de coleta de dados sobre a aplicao das alternativas penais no
territrio nacional;
e) promover a articulao com os rgos nacionais responsveis pela conduo
da poltica de justia e cidadania, segurana pblica, direitos humanos e
execuo penal e polticas pblicas afins como sade, educao, etc.
f) promover a construo de mecanismos de participao e controle social para a
formulao, execuo e monitoramento da poltica de alternativas penais, com
representantes do Estado e da Sociedade Civil;
g) promover a articulao com os Poderes Judicirio, Ministrio Pblico,
Defensoria Pblica, Poder Executivo dos Estados e Municpios para definio
de responsabilidades e construo de metas conjuntas na implementao da
poltica;
h) promover a articulao com os Ministrios do Governo Federal e outros
Institutos responsveis pela gesto das polticas pblicas nacionais para
desenvolvimento conjunto de projetos temticos, que viabilizem a adoo de
mecanismos especficos de alternativas penais para diferentes tipos de infrao
penal;
i) promover a articulao com organizaes da sociedade civil com atuao, nas
reas de justia, cidadania, direitos humanos e segurana pblica, sade,
educao e outras reas.
j) promover a realizao de pesquisas nacionais que permitam diagnsticos
quantitativos e qualitativos necessrios efetividade da poltica;

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k) promover a realizao de pesquisas cientficas voltadas para a melhor
conduo da poltica de alternativas penais;
l) promover fruns de debates polticos e cientficos em mbito nacional e nas
unidades federativas, bem como intercmbio internacional para conhecimento
de experincias sobre a poltica;
m) fomentar nas unidades federativas e nos municpios a criao de rgos
responsveis pela conduo da poltica;
n) promover a capacitao e/ou transferncia de metodologia e recursos
financeiros s unidades federativas e municpios para a implementao de
programas de mediao e justia restaurativa, e para a criao de estruturas
adequadas aos servios de execuo,
acompanhamento, fiscalizao e
monitoramento das alternativas penais como: medidas cautelares alternativas
priso (exceto a prevista no inciso IX, do art. 319, do Cdigo de Processo
Penal Brasileiro), medidas protetivas, transaes penais, suspenses
condicionais do processo, suspenso condicional da pena e penas restritivas de
direito;
o) fomentar programas de capacitao dos agentes da rede social que recebem os
cumpridores das alternativas penais;
p) promover aes de divulgao e mobilizao da poltica do Sistema Nacional
de Alternativas Penais em todo o territrio nacional;
q) monitorar continuamente a implementao da poltica de alternativas penais
em mbito nacional;
r) implementar programa de coleta de dados para os servios das alternativas
penais e promover a alimentao de sistema compatvel e integrado nas
unidades federativas, com o objetivo de garantir um banco de dados sobre
essas prticas no pas.

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4.2. Atribuies dos Estados e do Distrito Federal

O Poder Executivo das Unidades da Federao devem ter rgos responsveis pela
gesto da poltica de alternativas penais. Na conduo dessa poltica cabe ao poder
Executivo estadual e distrital:
a) implantar projetos temticos que visem a adoo de mecanismos especficos de
interveno no privativa de liberdade para os diferentes tipos de infrao penal;
b) articular a rede social, estabelecendo parcerias para a implementao da
poltica;
c) implementar programas de capacitao dos agentes da rede social que
recebem os cumpridores das alternativas penais;
d) fomentar projetos de justia restaurativa e de mediao;
e) adotar mecanismos para a reduo do encarceramento provisrio;
f) promover a realizao de pesquisas cientficas voltadas para a melhor
conduo da poltica de alternativas penais;
g) promover a criao de rgos responsveis pela conduo da poltica de
alternativas penais;
h) criar estruturadas adequadas para a execuo das alternativas penais como a
limitao de fim de semana, servios de responsabilizao e reeducao dos
homens agressores nos casos de violncia domstica e medidas educativas
direcionadas aos usurios de drogas;
i) implementar estruturas adequadas ao funcionamento dos servios de
acompanhamento, fiscalizao e monitoramento das alternativas penais;
j) disponibilizar acesso s polticas estaduais de assistncia social, sade,
educao, cultura, direitos humanos e gerao de emprego e renda aos
cumpridores de alternativas penais;
k) implementar programa de coleta de dados dos servios de acompanhamento
das alternativas penais do estado e alimentar o banco de dados federal;

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l) os servios do Poder Executivo e do sistema de justia criminal devem
coexistir, de modo a que no ocorra sobreposio de atribuies. A distribuio
das atividades de acompanhamento e monitoramento entre as equipes do
sistema de justia e do executivo ser definida de acordo com as
especificidades de cada estado;
m) nas capitais em que o sistema de justia criminal no est suficientemente
aparelhado para promover o acompanhamento, fiscalizao e monitoramento
dessas penas e medidas, o Poder Executivo deve desenvolver estrutura com
essa finalidade.
n) nas capitais em que o sistema de justia criminal tiver criado servios para
promover o acompanhamento, fiscalizao e monitoramento das penas e
medidas, o Poder Executivo deve, se necessrio, disponibilizar a respectiva
estrutura de apoio.
4.3. Atribuies dos Municpios:
O Poder Executivo dos municpios deve apoiar a poltica de alternativas penais
designando rgo responsvel pela efetivao de programas e articulao intersetorial
com esta finalidade. Na conduo dessa poltica cabe ao poder Executivo Municipal:
a) implementar estruturas adequadas ao funcionamento dos servios de
acompanhamento, fiscalizao e monitoramento das alternativas penais;
b) implantar projetos temticos que visem a adoo de mecanismos especficos
de interveno no privativa de liberdade para os diferentes tipos de infrao penal;
c) articular a rede social, estabelecendo parcerias para implementao da poltica;
d) disponibilizar acesso s polticas municipais de assistncia social, sade,
educao, cultura, direitos humanos e gerao de emprego e renda aos cumpridores de
alternativas penais;
e) implementar programas de capacitao dos agentes da rede social que recebem
os cumpridores das alternativas penais;

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f) criar estruturas adequadas para a execuo das alternativas penais como a
limitao de fim de semana, servios de responsabilizao e reeducao dos homens
agressores nos casos de violncia domstica e medidas educativas direcionadas aos
usurios de drogas;
g) fomentar projetos de justia restaurativa e mediao;
h) disponibilizar dados dos municpios referentes s alternativas penais aos
governos estadual, federal e Poder Judicirio;
i) os servios de apoio execuo de alternativas penais dos poderes executivos
municipais e estaduais devem coexistir de forma articulada, de modo a que no ocorra
sobreposio ou concorrncia de aes.

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