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Artigo

A Rodada Doha, as mudanas no regime do comrcio


internacional e a poltica comercial brasileira
Doha Round, changes in the international trade regime,
and the Brazilian commercial policy

Susan Elizabeth Martins Cesar*


Eiiti Sato**
Rev. Bras. Polt. Int. 55 (1): 174-193 [2012]

Introduo
O comrcio internacional vem passando por profundas transformaes nos
ltimos anos. Em 1947, ano em que o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
(Gatt) foi assinado, a frao de mercadorias exportada representava apenas 7% do
total da produo mundial. Em 2001, quando a Rodada Doha da Organizao
Mundial de Comrcio (OMC) foi lanada1, mais de um quarto da produo
mundial era transacionada internacionalmente. Entre 1947 e 2001, o volume de
comrcio tornou-se aproximadamente 22 vezes maior, englobando servios alm
de commodities e produtos manufaturados2. Paralelamente ao grande aumento
nos fluxos comerciais nas ltimas dcadas, observou-se a gradual fragmentao e
disperso da produo industrial, gerando novas dinmicas de trocas internacionais
intra e entre empresas. Durante os dez anos de negociao da Rodada Doha
(20012011), essas mudanas na estrutura do comrcio internacional tornaram-se
ainda mais evidentes, impulsionadas pela consolidao de pases emergentes como
proeminentes atores no cenrio de comrcio global, com destaque para a China.
Em estudo publicado pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), Bonaglia e Goldstein (2007) fazem referncia existncia
de uma nova geografia do comrcio internacional ligada ao rpido avano da
globalizao dos processos produtivos por meio das cadeias de valor globais
(CVG). A emergncia das CVGs tornou-se vivel principalmente pelos avanos
* Doutoranda em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) (susan@unb.br).
** Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (IREL/UnB) (rel.sato@gmail.com).
1 A Rodada de Doha foi oficialmente lanada pela IV Reunio Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio,
em Doha, no Catar, em novembro de 2001.
2 OMC, World Trade Reports, 2002, 2005.

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nas tecnologias da informao, pelo declnio nos custos de transporte e pelo


surgimento de novas formas de organizar a produo, fazendo surgir conceitos como
produo modular e manufatura flexvel. Para Dicken (2003), a economia
global se transformou em uma estrutura caleidoscpica e altamente complexa,
envolvendo a fragmentao de processos produtivos e sua realocao geogrfica
em escala global.
A desagregao e disperso geogrfica da produo gerou profundos impactos
no comrcio internacional. A gama de produtos e servios que so comercializados
internacionalmente se expandiu de forma considervel acompanhando o
movimento de capitais e os investimentos em tecnologias que se tornaram muito
mais fluidos e dispersos do que eram anteriormente (Dymond e Hart 2008). Essa
dimenso do processo de globalizao virtualmente eliminou a tradicional noo de
que, no comrcio internacional, so transacionados primordialmente commodities
e produtos acabados.3
Como observamos, em 2001, quando os pases-membros da Organizao
Mundial de Comrcio lanaram a Rodada Doha, esse novo cenrio do comrcio
internacional marcado pela globalizao econmica j estava em pleno vigor.
No entanto, negociadores acordaram um mandato negociador4 nos moldes das
rodadas anteriores5 criao da OMC, no levando em conta os desafios impostos
pelas novas dinmicas do comrcio internacional. Dessa forma, a agenda de Doha
e seu mandato revelaram-se alheios a essas mudanas e ajudam a explicar por que
Doha j nasceu obsoleta.
Ao longo dos dez anos de negociao da Rodada, os impactos da globalizao
da produo tornaram-se ainda mais evidentes, mas no foram efetivamente
incorporados em sua agenda. Essa desconexo entre as novas realidades da economia
internacional e o esprito negociador da Rodada seria uma das grandes causas de
seu insucesso. Dessa forma, buscamos analisar neste trabalho a hiptese de que
as razes pelas quais a Rodada no produziu um desfecho at o momento so de
ordem estrutural, embora as explicaes mais corriqueiras enfatizem os impasses
como resultantes da falta de capacidade dos negociadores em acordarem concesses
satisfatrias que pudessem levar os pases-chaves a aceitar o pacote de Doha.
O presente artigo argumenta, ademais, que tal descompasso reside, na
realidade, nos prprios pases-membros da OMC que, em sua maioria, ainda no
pautam suas polticas comerciais e suas estratgias de insero internacional por
essas novas dinmicas do comrcio internacional, o que se reflete em suas posies
3 Segundo dados da OMC, em 2009, o comrcio de bens intermedirios foi o setor mais dinmico do comrcio
internacional, representando mais de 50% do comrcio global (excluindo o comrcio de petrleo e derivados).
4 Vide Declarao Ministerial de Doha, disponvel em <http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/
min01_e/mindecl_e.htm>. Acesso em 27 de outubro de 2011.
5 Durante a vigncia do Gatt, oito rodadas de negociaes tarifrias foram realizadas: Genebra (1947); Annecy
(1949); Torquay (19501951); Genebra (1956); Dillon (19601962); Kennedy (19641967); Tquio
(19741979), e, finalmente, a Rodada Uruguai (19861993).

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nas negociaes multilaterais. O Brasil seria um exemplo tpico desse numeroso


grupo de pases cujas agncias e mecanismos de promoo comercial baseiam-se
essencialmente em concepes tradicionais de fomento exportao de produtos
acabados. Haveria ainda no Brasil um agravante dessa prtica anacrnica, que
seria a tendncia proteo do mercado nacional contra a importao de partes
e componentes.
Uma primeira tarefa deste trabalho foi identificar as novas realidades do
comrcio internacional, destacando o processo pelo qual as dinmicas das CVGs
passaram a orientar grande parte do comrcio. Assim, inicialmente, ser analisada
a evoluo terica do modelo de CVGs. Em seguida, sero discutidos os impactos
dessa nova forma de estruturao do comrcio internacional sobre o sistema
multilateral de comrcio, em particular os desafios colocados s negociaes da
Rodada Doha da OMC. Na terceira parte, usando como referncia o caso do
Brasil, sero apresentadas e, na medida do possvel, avaliadas as formas pelas quais
as polticas comerciais tradicionais baseadas essencialmente em negociaes de
acordos de liberalizao comercial para produtos nacionais acabados tornaramse inadequadas s novas estruturas de produo e aos novos canais pelos quais
transitam a maior parte do comrcio internacional, refletindo negativamente nas
negociaes da OMC. Como concluso geral, a expectativa que, em pases como
o Brasil, o debate sobre o comrcio internacional seja colocado em outras bases,
levando em conta essas questes que, ao longo das ltimas dcadas, remodelaram
amplamente a forma como as trocas comerciais so conduzidas neste mundo de
relaes globalizadas.
A evoluo do modelo de CVGs
A crescente fragmentao e disperso geogrfica da atividade econmica
uma das principais caractersticas desse novo modelo de comrcio integrado, onde
as empresas dispem de vrias formas de engajamento na economia global, quer
seja como compradores, ou provedores, ou vendedores, ou distribuidores, ou
consultores ou prestadores de servios (Sturgeon 2008). O conceito de CVG surge
para descrever esse novo arranjo produtivo, que inclui o conjunto de atividades
realizadas por agentes localizados em diferentes pases desde a concepo de um
produto at o seu ps-consumo, isto , design, produo, marketing, distribuio
e apoio ao consumidor final. Em recente estudo concludo pela OMC e pelo
Institute of Developing Economies (IDE-JETRO), o comrcio de produtos
intermedirios resultante dessa fragmentao de atividades ao longo da cadeia de
produo chamado de trade in tasks, ou seja, comrcio de tarefas.6
6 World Trade Organization IDE-JETRO. Trade Patterns and global value chains in East Asia: from trade in
goods to trade in tasks. IDE-JETRO and World Trade Organization, 2011. Disponvel em <http://www.wto.
org/english/res_e/booksp_e/stat_tradepat_globvalchains_e.pdf>.

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O conceito de CVG deriva dos trabalhos de Hopkins e Wallerstein (1977;


1986) sobre cadeias de commodities globais (CCG), que destacam o poder do
Estado em moldar os sistemas globais de produo, por meio de tarifas e regras
de contedo local aplicadas sobre o comrcio de produtos. Gereffi e Korzeniewicz
(1994) retomam esse conceito de CCG, mas tendo como principal ator a firma
em vez do Estado, argumentando que em contextos de liberalizao comercial,
a capacidade do Estado em aplicar tarifas e regras de contedo local ficam limitadas.
Nessa obra, Gereffi e Korzeniewicz desenvolvem a premissa de que um novo sistema
produtivo global estaria emergindo, onde a integrao econmica iria alm do
comrcio internacional.
Essa corrente de pensamento de economia internacional desafia ferramentas
clssicas da economia comumente usadas para explicar o comrcio, especialmente
teorias de oferta e demanda e vantagens comparativas dos pases (Flexor 2009).
Ou seja, a abordagem de cadeias globais tem como nvel de anlise as empresas
(agentes e elos de cadeias produtivas), em vez dos pases ou, mais exatamente,
dos Estados como agentes que determinam parcerias comerciais. Nesse modelo,
o comrcio reflete os interesses das empresas transnacionais e a forma como elas
exercem controle sobre fluxos de produtos e servios globais, em um ambiente de
extrema fragmentao dos processos produtivos e disperso geogrfica.
Como apontado por Dicken (2003), os aspectos mais importantes na anlise
de cadeias de produo so (i)a forma como a cadeia coordenada e regulamentada
e (ii)sua configurao geogrfica. Dicken argumenta que existem dois nveis de
coordenao das cadeias de produo. O primeiro nvel seria aquele exercido
pelas firmas (particularmente as transnacionais), por meio das vrias formas de
relacionamentos enquadradas em um sistema econmico. Dicken faz uso dos dois
modelos de coordenao de cadeia desenvolvidos por Gereffi e Korzeniewicz (1994):
a) P
 roducer-driven: referem-se s cadeias onde corporaes transnacionais
controlam o conjunto de fornecedores e distribuidores que compem o
sistema de produo. Alguns exemplos desse tipo de cadeia so as indstrias
automotivas, de avies, computadores, mquinas eltricas etc.
b) Buyer-driven: referem-se s cadeias coordenadas por grandes compradores
internacionais, tais como varejistas (Walmart, Carrefour etc.), proprietrios
de marcas reconhecidas internacionalmente (Nike, GM, Honda, Fisher
Price etc.) e tradings.
Dicken considera que o Estado quem exerce o segundo nvel de coordenao
sobre as cadeias de produo, em contraposio a outros autores que defendem
que o Estado est, na realidade, desaparecendo em funo da globalizao (Reich
1991; Ohmae 1995). Para Dicken, todos os elementos na cadeia de produo so
regulados por uma estrutura poltica cuja unidade bsica o Estado-nao. Assim
como nas firmas transnacionais, o comportamento dos Estados varia conforme
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sua composio cultural, poltica e social, e sua posio no espectro ideolgico,


enquanto as firmas, por sua vez, tm necessariamente que operar segundo os
sistemas regulatrios nacionais e internacionais. Stopford e Strange (1991)
chamam de nexo triangular as interaes entre firmas-firmas, Estado-Estado
e Estado-firma. Ainda segundo Dicken, a nova economia internacional estaria
sendo moldada e reestruturada pelas interaes complexas e dinmicas desse nexo
triangular entre firma e Estado.
Sturgeon (2008) chama ateno para o fato de que a tipologia buyer-driven/
producer-driven est baseada em uma viso esttica e emprica da tecnologia e das
barreiras de entrada, mas que na realidade ambas so dinmicas devido s mudanas
tecnolgicas e ao aprendizado das empresas e dos setores (Henderson etal. 2002).
Para Sturgeon, uma abordagem mais dinmica acerca da governana das cadeias
leva a duas constataes. A primeira delas diz respeito ao fato de muitas indstrias
estarem deixando de seguir o modelo de integrao vertical do tipo producer-driven;
a segunda constatao aponta para o fato de que o modelo buyer-driven no
capaz de capturar todos os arranjos de governana em rede atualmente observados.
nesse contexto que surgiu na ltima dcada a discusso sobre a necessidade
de aperfeioar e fazer avanar esse modelo esttico das CCGs. Desenvolve-se, dessa
forma, o modelo de CVG, que busca dar conta das mudanas observadas nas
cadeias de produo e prever possveis desenvolvimentos futuros. As tipologias de
governana internacional das cadeias de produo teriam evoludo dos modelos
producer-driven/buyer-driven para um modelo muito mais complexo e dinmico.
Segundo o modelo de governana de CVGs desenvolvido em Gereffi etal.
(2005), existem cinco formas genricas em que as firmas podem coordenar ou
governar as conexes entre as atividades da cadeia de valor global: 1)conexes
simples de mercado, governadas por relaes de preo e pela facilidade de encontrar
e trocar fornecedores e compradores; 2)conexes modulares, onde as informaes
complexas sobre as transaes so codificadas e na maioria das vezes digitalizadas
antes de serem enviadas a fornecedores altamente competentes; 3)conexes
relacionais, onde informao tcita trocada entre compradores e fornecedores
altamente competentes; 4)conexes cativas, onde fornecedores menos competentes
recebem instrues detalhadas; e 5)conexes dentro da mesma empresa, governadas
por relaes de hierarquia. Os autores apontam trs variveis-chaves que atuam
sobre as cinco formas de governana das CVGs, combinando-se em grau
e intensidade variados e imprimindo padres distintos no relacionamento:
(i)a complexidade de informaes trocadas entre as diferentes tarefas da cadeia de
valor; (ii)as possibilidades de se codificar essas informaes; e (iii)as capacidades
e habilidades dos fornecedores.
Esse modelo de governana das CVGs tem sido usado para compreender por
que algumas atividades da cadeia so fceis de serem realocadas geograficamente,
enquanto outras permanecem enraizadas em determinado local (Sturgeon 2008).
O modelo de governana modular tem sido reconhecido como o mais moderno,
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visto que ele permite uma forte coordenao de atividades distncia, mesmo em
setores de alta complexidade, como em indstrias de tecnologia intensiva. Por outro
lado, o modelo de conexes relacionais requer que as firmas estejam localizadas
proximamente, para a troca de informao tcita, o que incentiva a formao de
clusters industriais (Gluckler 2007).
importante ressaltar, entretanto, que esses cinco padres de governana
expostos acima so tipos ideais (Sturgeon, 2008). O que se observa no mundo
real uma mistura das vrias formas de governana dentro de determinado setor
produtivo, cadeias de valor, firmas e mesmo em um nico estabelecimento. Esses
padres de governana servem como base para pesquisadores e tomadores de deciso
entenderem as mltiplas formas de conexo nas cadeias de valor. Com base nesse
instrumental, policy makers podem formular polticas comerciais que propiciem a
entrada de empresas nessas cadeias de produo, gerando aumento de comrcio e
adensamento da atividade industrial no pas.
A anlise da dinmica de governana das CVGs oferece uma contribuio
substancial para a compreenso do comrcio internacional. Sob a tica das
CVGs, os tomadores de decises, tanto em pases desenvolvidos como em pases
em desenvolvimento, tm condies de avaliar mais adequadamente as formas
de acesso aos mercados internacionais, as barreiras de entrada enfrentadas por
pequenas e mdias empresas, e o posicionamento nas CVGs mesmo nos casos de
atividades que exigem mo de obra intensiva. Como observado por Flexor (2009),
interessante notar que tanto nas negociaes comerciais quanto na formulao
de polticas comerciais, o foco tem sido nas discusses de tarifas, subsdios e outros
instrumentos tradicionais de poltica comercial a discusso sobre a organizao das
cadeias globais tem sido um aspecto virtualmente ausente nas mesas de negociao
comercial. Nas negociaes de Doha no tem sido diferente. A viso de que um
conjunto expressivo de restries e oportunidades comerciais reside na prpria
forma como as CVGs esto organizadas e so coordenadas ainda marginal em
muitos pases, particularmente no Brasil, o que se reflete nas negociaes da OMC.
O sistema multilateral de comrcio, a Rodada Doha e as CVGs
A anlise do sistema internacional de comrcio, sob o enfoque tradicional,
costuma levar em considerao trs aspectos centrais: i)o conjunto de regras e
compromissos estabelecidos pelo Gatt e OMC; ii)as negociaes multilaterais de
liberalizao comercial; e iii)os acordos regionais de preferncias tarifrias. Em
todos esses aspectos, o Estado visto como o principal agente do comrcio, capaz
de negociar preferncias tarifrias, comprometer-se com regras e gerenciar aduanas
e, com isso, orientar a adoo de padres de comrcio que, presumivelmente,
convm aos interesses identificados como nacionais.

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No entanto, a emergncia das CVGs como forma de organizao do comrcio


internacional traz um importante componente anlise, ainda comumente
negligenciado: o papel das empresas e suas relaes de interdependncia nas CVGs.
Nesse ponto, destaca-se no somente a atuao das grandes empresas multinacionais
principais coordenadoras das cadeias, mas tambm das pequenas empresas
participantes nas redes globais de trocas. Na ltima dcada, os instrumentos
tradicionais de poltica comercial e as formas de se mensurar o comrcio, assim
como o modelo de comrcio estabelecido pela OMC e os acordos tarifrios,
passaram a ser questionados em face das profundas transformaes geradas pela
desagregao e disperso da produo na lgica das CVGs.
Dymond e Hart (2008), por exemplo, argumentam que a emergncia de uma
economia global tem minado a premissa central de sustentao do sistema multilateral de comrcio a de que governos so os atores principais na determinao dos
fluxos internacionais de comrcio. Segundo os autores, diante da nova economia
internacional, o modelo de comrcio estabelecido com o Gatt e a OMC e os acordos preferenciais estariam se tornando irrelevantes. Alm disso, argumentam que
algumas das premissas centrais desse modelo de governana global por meio do
Gatt e atualmente da OMC teriam alto potencial de gerar resultados econmicos
perversos sob a lgica das CVGs: (i)a troca de obrigaes e direitos entre pares
ou pequenos grupos de pases; (ii)o princpio-chave da OMC de reciprocidade,
que seria destrutivo para empresas que so partes de CVGs; (iii)o carter relativo do
princpio de tratamento nacional; e (iv)a aplicao de medidas de defesa comercial,
que seria contrria eficiente operao das cadeias globais.
Outros autores, como Pierre Sauv (2001), chamam a ateno para o
crescente descompasso entre o acelerado ciclo de produo e inovao que as
empresas enfrentam nos mercados globais e o lento ciclo negociador capitaneado
pelos governos nas negociaes multilaterais de comrcio. Tal descompasso
estaria minguando o entusiasmo do setor privado na busca pelo multilateralismo
e estimulando iniciativas que possam ser conduzidas sem a participao dos agentes
governamentais. notrio que, desde o incio da Rodada Doha, o engajamento
do setor privado nas negociaes tenha sido sempre marginal. Ao longo dos dez
anos da Rodada, esse interesse foi diminuindo ainda mais em face da crescente
desconexo dos temas tratados com a realidade da economia global. Para muitas
empresas, barreiras tarifrias passaram a ser somente mais um custo transacional,
ao lado de custos logsticos ou de infraestrutura. Ademais, em vista da proliferao
de acordos de preferncia tarifria no sistema internacional, a promessa de maior
acesso a mercados por meio de reduo tarifrias oferecida pela Rodada Doha no
foi suficiente para entusiasmar grande parcela do setor privado.
crescente o entendimento de que o setor privado estaria sendo atrado por
caminhos no governamentais para assegurar acesso a mercados e o estabelecimento
de padres e normas para seus produtos. Kaisa Sorsa (2010) destaca o significativo
aumento da autorregulao colocado em prtica por crescente nmero de
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empresas nas CVGs, argumentando que a evoluo das estruturas globais de


produo tem desafiado de muitas formas a regulao convencional realizada
usualmente pela OMC. Para a autora, o estabelecimento de normas tcnicas
e padres pelo setor privado no deveria ser visto como mais uma barreira ao
comrcio, mas uma tentativa de suprir lacunas de regulamentao em um ambiente
de rpida evoluo de processos e produtos.
importante notar que, nos principais documentos referentes s negociaes
da Rodada Doha da OMC, pouca ou nenhuma referncia foi encontrada sobre as
novas dinmicas do comrcio internacional e a necessidade de adaptao ou evoluo
das regras do sistema multilateral de comrcio em resposta nova realidade. No
esto includos na agenda negociadora temas menos convencionais como novas
regras de origem para bens produzidos em cadeias globais; ou modernizao da
legislao antidumping para incluir maneiras de se taxar toda uma cadeia de valor
de um produto. Em uma agenda que se declara ser para o desenvolvimento,
no foco das discusses incentivos para que pases pobres fomentem a insero
de pequenas e mdias indstrias em cadeias globais, ou at mesmo subsdios que
pudessem ser permitidos para que empresas de determinado pas possam assumir
uma posio mais alta na cadeia de valor por meio do desenvolvimento tecnolgico.
Nos ltimos dois anos, em vista do impasse da Rodada Doha, perceptvel
um movimento por parte do prprio secretariado da OMC com vistas a fomentar a
discusso sobre possveis respostas para os novos desafios do comrcio internacional,
como vlvula de escape para uma possvel derrocada nas negociaes da Rodada.
A OMC vem promovendo estudos acerca das implicaes da lgica das CVGs na
maneira como se fazem as estatsticas do comrcio internacional e como se mensura
a agregao de valor nas diferentes etapas produtivas executadas em pases diversos.
Ademais, a OMC lanou recentemente a iniciativa Made in the World 7,
que reconhece a disperso internacional da produo e busca novas formas
de posicionamento frente a regras de origem em um mundo onde a natureza
das relaes comerciais vem se tornando uma relao de maior integrao e
interdependncia entre os agentes econmicos situados em diferentes pases. Por
meio dessa iniciativa, a Organizao abre tambm espao para discusso de novas
metodologias para a elaborao de estatsticas comerciais, com base no valor
agregado em cada etapa da produo. Com isso, a OMC busca destacar que o uso
de estatsticas tradicionais em um cenrio de produo globalizada estaria levando
a interpretaes errneas de possveis desequilbrios comerciais entre os pases.
Em paralelo, o secretariado da OMC publicou recentemente um estudo em
conjunto com o IDE-JETRO8, analisando os impactos das CVGs nos padres
7 Disponvel em <http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/miwi_e/miwi_e.htm>. Acesso em 30 de outubro
de 2011.
8 Trade Patterns and Global Value Chains in East Asia: from trade in goods to trade in tasks. Disponvel em
<http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/stat_tradepat_globvalchains_e.pdf>. Acesso em 25 de outubro
de 2011.

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comerciais no leste asitico. Tal trabalho destaca as novas dinmicas comerciais


na regio, enfatizando a evoluo do modelo comercial tradicional de trocas de
produtos acabados entre os pases para uma nova tendncia onde predomina o
comrcio de tarefas em um ambiente produtivo interconectado e interdependente.
importante notar, no entanto, que essas iniciativas de modernizao das
discusses sobre o comrcio internacional tm partido da OMC (atualmente
sob a chefia de Pascal Lamy) como instituio, e no dos pases-membros da
Organizao. Como destacamos anteriormente, a grande maioria dos governos
ainda no processou as novas realidades do comrcio globalizado de forma que
pudesse refletir em novos posicionamentos no mbito da OMC.
Consideramos que o Brasil esteja no meio desse vasto nmero de pases que
continua pautando sua poltica comercial em conceitos e paradigmas anteriores
expanso das CVGs e das novas dinmicas do comrcio internacional. Dessa forma,
a seguir buscaremos analisar mais detalhadamente o caso brasileiro, discutindo sua
poltica comercial e, na medida do possvel, os impactos do posicionamento do
Pais nas negociaes da OMC.
Poltica comercial brasileira: um caso tpico de aplicao
de paradigmas anteriores globalizao
Durante o governo Lula da Silva (20032010), em vrias ocasies o ministro
das Relaes Exteriores e o prprio presidente da Repblica declararam de maneira
at enftica que a estratgia de comrcio internacional a ser implementada pelo
Brasil deveria ser a de mudar a geografia comercial do mundo, referindo-se a
categorias como pases ricos, Norte-Sul, economias emergentes etc. Essa
afirmao dava a entender que o governo buscava, sob esse mote, envidar esforos
no sentido de diversificar as parcerias comerciais brasileiras, tornando o Pas menos
dependente de parceiros tradicionais, isto , de pases considerados como economias
desenvolvidas, em especial os Estados Unidos.
Essa preocupao evidencia, de um lado, a noo tradicional de que o Estado
desempenha um papel central no estabelecimento dos fluxos de comrcio e, de
outro, a ausncia da percepo de que as dinmicas de comrcio internacional, em
sua parcela mais significativa, esto muito mais relacionadas disperso geogrfica
da produo do que velha concepo de comrcio na qual produtos acabados
so produzidos em um pas e chegam, por meio do comrcio, aos consumidores
residentes em outros pases. Esse entendimento pode continuar valendo para
o comrcio de commodities, mas no vale mais para boa parte dos produtos
industrializados, que respondem pela maior parte do comrcio internacional.9
9 Em 1950, os bens agrcolas representavam 44,95% das exportaes mundiais. Em 2003, essa proporo havia
se reduzido a 9,24% (I. Santiago, Os regimes internacionais para a agricultura e a participao brasileira no comrcio
internacional, p. 59. Dissertao de Mestrado, UnB, 2005).

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Ao se considerarem as inmeras manifestaes oficiais referentes Rodada


Doha e a outras iniciativas voltadas promoo das relaes comerciais, a concluso
que, no Brasil, a anlise das CVGs parece ainda no ter sido incorporada ao
entendimento corrente tanto por parte dos analistas e quanto dos policy makers. Seja
em declaraes oficiais, seja nas pginas econmicas da imprensa, difcil observar
qualquer meno a essa discusso, mesmo que de forma implcita, nas polticas
adotadas ao longo do governo Lula da Silva. Com efeito, notria a ausncia dessa
percepo acerca do papel desempenhado pelas CVGs no comrcio internacional
em documentos como a Estratgia Brasileira de Exportao (2008-2010), a Poltica
de Desenvolvimento Produtivo e o Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao
(2007-2010).
Pode-se considerar que a poltica comercial dos oito anos do governo Lula da
Silva esteve focada em cinco vertentes principais: i)promover o crescimento das
exportaes; ii)diversificar as parcerias comerciais do Pas, buscando um maior
relacionamento com pases do hemisfrio sul; iii)negociar acordos de preferncias
comerciais que respeitassem os limites brasileiros; iv)aplicao de instrumentos de
defesa comercial e do sistema de soluo de controvrsias da OMC; e v)incentivar
o aprofundamento da integrao regional. Uma breve anlise dessas vertentes
pode ser instrutiva para a melhor compreenso do carter tradicional da poltica
comercial praticada pelo governo brasileiro ao longo do governo Lula da Silva.
Promoo das exportaes

Durante o governo Lula, as exportaes brasileiras quase triplicaram, passando


de US$73,2bilhes em 2003 a US$201,9bilhes em 2010. importante notar,
no entanto, alguns pontos que evidenciam, em seu conjunto, o carter tradicional
da poltica comercial praticada. Em primeiro lugar, a participao das exportaes
sobre o produto interno bruto (PIB) caiu de 13,2% para 9,7% no perodo, o que
pode ser explicado pela correspondente reduo no ndice de abertura da economia
brasileira que recuou de 22,0% a 18,4%, como pode ser visto na Tabela 1.

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184

663,8

882,4

1.088,80

1.366,50

1.636,00

1.577,30

2.089,80

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

7,5

-0,2

5,1

6,1

4,0

3,2

5,7

1,1

Tx. real
%

Fonte: SECEX/MDIC (adaptado).

553,6

US$ bi
(A)

2003

Ano

PIB Brasil

18,4

17,8

22,7

20,6

21,0

21,8

24,0

22,0

Abert.
econ./1

201,9

153,0

197,9

160,6

137,8

118,5

96,7

73,2

US$ bi
(B)

32,0

22,7

23,2

16,6

16,3

22,6

32,1

21,1

Var. %

9,7

9,7

12,1

11,8

12,7

13,4

14,6

13,2

Part. %
B/A

Exportaes (FOB)

Tabela 1. Evoluo do comrcio exterior brasileiro no governo Lula.

181,6

127,7

173,0

120,6

91,4

73,6

62,8

48,3

US$ bi
(D)

42,2

-26,2

43,4

32,0

24,1

17,1

30,0

2,3

Var. %

8,7

8,1

10,6

8,8

8,4

8,3

9,5

8,7

Part. %
D/A

Importaes (FOB)

20,3

25,3

25,0

40,0

46,5

44,9

33,8

24,9

US$ bi
(B-D)

Saldo Comercial (FOB)


Susan Elizabeth Martins Cesar; Eiiti Sato

Com exceo do ano de 2009, que sofreu os reflexos da crise financeira


internacional, as exportaes brasileiras cresceram a uma mdia de 23,4% ao ano
durante o perodo 20032010. Grande parte desse crescimento foi resultado do
aquecimento da demanda internacional por commodities, com destaque para o
mercado chins. A participao de produtos bsicos na pauta exportadora brasileira
cresceu de 29,0% no incio do governo Lula a 44,6% em 2010, superando pela
primeira vez desde 1980 as exportaes de produtos manufaturados, que caram
para 39,4% em 2010.10
No perodo de 2003 a 2010, o governo conseguiu atingir a meta estipulada
pela poltica de desenvolvimento produtivo,11 que previa que as exportaes
brasileiras representassem 1,25% das exportaes mundiais. Em 2010, o Brasil
superou tal meta, passando a ser o 22 maior exportador mundial, com 1,3% do
comrcio.12 A participao brasileira representa uma fatia pequena do comrcio
global, ficando atrs de todos os outros pases que compem o grupo BRICS. Em
relao abertura tarifria, a mdia simples da tarifa brasileira aplicada manteve-se
estvel ao longo do perodo, em torno de 13,6%.13
Em termos de gesto da poltica comercial, pode-se considerar que o governo
Lula foi importante para iniciar a construo de um consenso na sociedade e no
governo sobre a relevncia do comrcio exterior, assim como para o desenvolvimento
de uma cultura exportadora entre as empresas, visto que a histria recente do Pas
esteve marcada por anos de fechamento comercial e substituio de importaes.
Observou-se, no entanto, alm do descompasso em relao s mudanas que
estavam ocorrendo na estrutura do comrcio internacional, a duplicao de aes
de promoo comercial entre os muitos rgos governamentais com prerrogativas
sobrepostas nessa rea.
Diversificao das parcerias comerciais

Em conjunto com a promoo das exportaes, o governo Lula deu nfase


diversificao das parcerias comerciais brasileiras, procurando estabelecer
um maior relacionamento com os governos dos pases do hemisfrio sul. Tal
esforo esteve diretamente atrelado aos objetivos da poltica externa brasileira
no perodo, que buscou uma maior aproximao com o continente africano,
o Oriente Mdio e a Amrica do Sul. Essa vertente dizia respeito diretamente
ideia de mudar a geografia comercial do mundo. importante destacar que a
10 SECEX/MDIC Exportao brasileira por fator agregado 1964-2010. Disponvel em <http://www.
desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1303150699.xls>.
11 Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Disponvel em <http://www.pdp.gov.br/paginas/macrometas.
aspx#ancora3>.
12 World Trade Atlas. GTI, Inc. Columbia, SC (USA).
13 WTO Tariff Profile. Disponvel em <http://stat.wto.org/TariffProfile/WSDBTariffPFView.
aspx?Language=E&Country=BR>.

185

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A Rodada Doha, as mudanas no regime do comrcio internacional e a poltica comercial [...]

Susan Elizabeth Martins Cesar; Eiiti Sato

procura por novas parcerias comerciais no esteve ligada a uma tica de melhorar
a insero de empresas nacionais nas cadeias produtivas globais, uma vez que
a viso da estrutura do comrcio internacional na perspectiva do governo Lula
esteve predominantemente relacionada com a tradicional clivagem Norte-Sul, uma
concepo claramente estatocntrica das relaes internacionais.
A mais notvel mudana ocorrida no perodo 20032010 foi a ascenso da
China como principal destino das exportaes brasileiras, superando os Estados
Unidos. Em 2003, os Estados Unidos eram responsveis por 22,8% das compras
internacionais de produtos brasileiros. Em 2010, a participao americana havia
cado para 9,5%. Essa queda de 13,3 pontos percentuais foi quase totalmente
absorvida pela China, que em 2010 chegou a comprar 15,25% das exportaes
totais brasileiras, e no incio do governo Lula as exportaes para a China
correspondiam a somente 6,2% do total de exportaes brasileiras ou seja, um
crescimento de 9,05 pontos percentuais.
Os esforos polticos de promoo comercial voltados para os pases do
hemisfrio sul resultaram no aumento da corrente de comrcio com a frica,
o Oriente Mdio e os pases asiticos. No entanto, no se constata uma diversificao
to significativa dos destinos das exportaes brasileiras ao se compararem as
participaes de blocos de pases no total exportado nos anos de 2003 e 2010.
Com base na Tabela 2, pode-se notar que os produtos brasileiros perderam
mercado em parceiros tradicionais como Estados Unidos e Unio Europeia, sendo
redirecionados em grande parte para a China e outros pases asiticos. Tal fato
talvez seja melhor explicado pela demanda chinesa por matrias-primas do que
pelas iniciativas diplomticas brasileiras de diversificao comercial.
Tabela 2. Destino das exportaes brasileiras (em %).
Blocos/pases
frica
sia
Aladi(1)
CCG(2)
China
Estados Unidos
Oriente Mdio
SACU(3)

2003

2010

3,91
11,71
17,68
1,98
6,20
22,80
4,30
1,02

4,59
21,85
20,41
3,15
15,25
9,56
5,73
0,66

(1)
Associao Latino-Americana de Integrao; (2) Conselho de Cooperao do Golfo; (3) Southern African Customs
Union [Unio Aduaneira da frica Austral].
Fonte: adaptado de SECEX e World Trade Atlas.

Como parceiro tradicional, a fatia de produtos brasileiros importada pelo


Mercosul tornou-se mais expressiva, sendo responsvel por 11,19% das exportaes
brasileiras. curioso notar uma queda nas exportaes para a Unio Aduaneira da
186

A Rodada Doha, as mudanas no regime do comrcio internacional e a poltica comercial [...]

frica Austral (SACU), bloco com o qual o Mercosul assinou acordo de comrcio
preferencial em 2008. Constata-se tambm um pequeno aumento na participao
da frica nas exportaes brasileiras, mas um incremento modesto se comparado
ao nmero de iniciativas, visitas polticas e misses comerciais empreendidas ao
continente durante o governo Lula.

O perodo 20032010 foi marcado pelo envolvimento brasileiro em um


grande nmero de negociaes comerciais, mas com poucos resultados mensurveis.
A estratgia do governo brasileiro em privilegiar as negociaes multilaterais no
mbito da OMC, especialmente na Rodada Doha, mostrou-se incua em vista do
impasse nas negociaes. preciso reconhecer, no entanto, que a diplomacia do
governo Lula foi bem-sucedida ao promover uma inflexo na dinmica negociadora
na OMC, abrindo caminho para a participao brasileira em processos de
negociao e consulta antes reservada a pequeno grupo de pases desenvolvidos, em
particular os Estados Unidos, o Japo e a Unio Europeia. Entretanto, o governo
brasileiro no usou essa oportunidade para propor alternativas inovadoras que
pudessem trazer a negociao mais perto da realidade do comrcio internacional
atual, mantendo um esprito negociador baseado em conceitos e vises tradicionais
do sistema internacional de comrcio.
No incio do primeiro mandato, destacaram-se as negociaes da rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alca) e as negociaes Mercosul-Unio Europeia.
O projeto da Alca, aps a constatao da existncia de diferenas irreconciliveis
entre os negociadores acerca do escopo do acordo, saiu de pauta no final de 2005.
Paralelamente, o processo Mercosul-Unio Europeia foi perdendo mpeto nos
anos seguintes, e a retomada oficial das negociaes ocorreria somente em 2010,
mas sem avanos significativos at o presente.
O Mercosul concluiu somente dois acordos de livre comrcio durante
o governo Lula, com parceiros cujo fluxo comercial pouco significativo.14
O Acordo de Livre Comrcio Mercosul/Israel foi assinado em 2007, j tendo
entrado em vigor, ao passo que o acordo assinado com o Egito em 2010 encontrase em tramitao no Congresso Nacional. Em ambos os acordos o acesso livre de
tarifas se aplica somente a bens, no incluindo servios e investimentos.
Alm dos acordos de livre comrcio, o Mercosul concluiu um pequeno
acordo preferencial de comrcio com a ndia, abrangendo um conjunto de 900
linhas tarifrias. Em 2009, o Mercosul assinou um acordo similar com a SACU.
Outras negociaes foram iniciadas, como as conversaes com o Conselho de
Cooperao do Golfo (CCG), o Paquisto, o Marrocos, a Jordnia, e um acordo
14 Ministrio das Relaes Exteriores. Balano de Poltica Externa 2001-2010. Disponvel em <http://www.
itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010>.

187

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Rodada Doha e negociao de acordos preferenciais

Susan Elizabeth Martins Cesar; Eiiti Sato

trilateral MercosulSACUndia. No mbito da Associao Latino-Americana de


Integrao (Aladi), foram concludos novos acordos de complementao econmica
com o Peru, Cuba, e um acordo Mercosul-Colmbia/Equador/Venezuela.
Essa intensa movimentao do governo brasileiro reflete o carter tradicional
da viso predominante na formulao da poltica comercial: a ideia de que o
comrcio internacional est estruturado essencialmente sobre a venda de produtos
acabados nos mercados internacionais. OMC, Mercosul, Aladi e SACU, alm das
inmeras misses e negociaes bilaterais, so todas instncias intergovernamentais,
onde so acordadas questes como reduo tarifria, regras de origem e defesa
comercial, que privilegiam o comrcio de produtos acabados, em especial
commodities, mas pouco contribuem para a concepo mais moderna da existncia
de uma enorme massa de produtos globalmente produzidos.
Defesa comercial e contenciosos na OMC

O uso de medidas de defesa comercial pelo Brasil mostrou-se crescente


durante o governo Lula, sendo este um instrumento escolhido para a proteo da
indstria nacional frente ao aumento de importaes de determinados produtos
observado no perodo. Segundo dados do Departamento de Defesa Comercial
do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), de
2003 a 2010 foram aplicadas 112 medidas definitivas, diante de 176 investigaes
abertas.15 Nos oito anos anteriores ao governo Lula, o Brasil havia aplicado
66 medidas definitivas, entre dumping e salvaguardas.
O Brasil foi um dos pases que mais utilizou o sistema de soluo de
controvrsias da OMC desde sua criao em 1995, tendo participado em 25
painis como demandante, em 14 disputas como demandado e em 64 casos como
terceira parte.16 Durante o governo Lula da Silva, o Pas conquistou algumas
vitrias emblemticas para o setor agroexportador, como foram os contenciosos
dos subsdios americanos cotonicultura, o de subsdios s exportaes de acar
concedidos pela Unio Europeia e a disputa sobre a taxa de equalizao americana
sobre importaes de suco de laranja.
Integrao regional

A poltica externa do governo Lula da Silva priorizou as relaes com o


Mercosul, buscando um aprofundamento da integrao regional e a criao de um
espao de cooperao ampliado na Amrica do Sul. Nas iniciativas de integrao
regional podemos identificar uma modesta preocupao do governo com o tema da
15 Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Relatrio DECOM 2010. Disponvel em
<http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1303755225.pdf>.
16 Disponvel em <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm>.

188

integrao produtiva como vetor para o crescimento do comrcio e investimentos


na regio. Com efeito, por meio da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP),
o governo brasileiro envidou esforos para articular as cadeias produtivas no mbito
do Mercosul e da America do Sul como um todo, com o objetivo de melhor utilizar
o potencial de escala regional e aproveitar oportunidades em mercados globais.
Em 2006, o Mercosul lanou o Programa de Integrao Produtiva, e o governo
brasileiro definiu quatro reas iniciais de ao: (i)cadeia produtiva de petrleo
e gs; (ii)adensamento da cadeia produtiva automotiva; (iii)cadeias produtivas
ligadas ao turismo; e (iv)criao de grupos empresariais.17 Tais iniciativas foram
complementadas por polticas de integrao fsica da regio e melhoramento de
infraestrutura para o comrcio.
difcil avaliar os resultados concretos dessas iniciativas, levando-se em
considerao o oramento reduzido para os projetos, o baixo engajamento do setor
privado nos pases menores e as assimetrias das economias da regio. Por outro
lado, preciso considerar tambm que uma maior integrao produtiva exigiria
melhorias efetivas para superar os gargalos em infraestrutura de portos, aeroportos
e estradas da regio. Nessas reas so por demais evidentes as carncias brasileiras
s quais ainda se somam os entraves legais, fiscais e burocrticos que acentuam
o fechamento da economia brasileira e praticamente inviabilizam iniciativas de
integrao internacional do sistema produtivo.
Concluso
O fenmeno da globalizao trouxe consigo mudanas estruturais importantes
no comrcio internacional. Entre essas mudanas est o fato de que, mais do que
em qualquer outra rea das relaes internacionais, o papel do Estado mudou
sensivelmente e passou a sofrer forte concorrncia de outros atores, notadamente
as corporaes industriais, comerciais e financeiras. Como consequncia, as
apreciaes e, em grande medida, o prprio conceito de multilateralismo no campo
do comrcio demandam uma reviso. As teorias utilizadas para interpretar os
fenmenos internacionais falam de abordagens estatocntricas e de abordagens
onde o Estado perde sua importncia, dividindo com outros atores as iniciativas
no curso dos acontecimentos na esfera internacional. Nas relaes econmicas,
aparentemente a perda de importncia relativa do Estado vem se tornando
particularmente visvel. A atuao de empresas no apenas das grandes corporaes
transnacionais ganhou relevncia ao estabelecer negcios e oportunidades de
investimento de natureza essencialmente internacional.

17 Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Disponvel em <http://www.abdi.com.br/Paginas/


acao_resumo.aspx?i=89>.

189

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A Rodada Doha, as mudanas no regime do comrcio internacional e a poltica comercial [...]

Susan Elizabeth Martins Cesar; Eiiti Sato

Nesse quadro, so cada vez mais evidentes as desconexes entre os regimes


vigentes, que continuam reconhecendo a centralidade do Estado, e a realidade
composta de atores no estatais cuja relevncia crescente. Uma Rodada onde
predominam os temas e as formas tradicionais de conduzir o comrcio, baseadas
em acordos e arranjos interestatais, como no poderia deixar de ocorrer, refletiuse numa agenda de pouca relevncia para os principais interessados no comrcio
internacional: os conglomerados industriais, comerciais e financeiros pequenos e
grandes responsveis pela maior parte das transaes econmicas internacionais.
Tarifas, subsdios e regras de origem afetam essencialmente o comrcio de
commodities, mas vm perdendo relevncia para os produtos manufaturados,
cada vez mais dependentes de sistemas globalizados de produo, isto , de um
intenso e dinmico fluxo de comrcio de partes e componentes que iro resultar em
telefones celulares, computadores, automveis e outros produtos hoje fabricados e
consumidos em toda parte. Os bens agrcolas, por exemplo, at meados do sculo
20 representavam quase metade das exportaes mundiais; hoje representam menos
de 10% do total, enquanto as condies de comrcio de matrias-primas como
petrleo, ferro e alumnio so negociadas margem de Doha e da prpria OMC.
Argumentamos no trabalho que as deficincias estruturais da agenda de Doha
e a incapacidade de adaptao do modelo de rodadas comerciais aos novos desafios
do comrcio internacional tm contribudo para a estagnao das negociaes.
Os impasses na Rodada Doha so um reflexo dessa desconexo, e do descompasso
que reside nos prprios pases-membros da OMC que, em sua maioria, ainda no
pautam suas polticas comerciais e suas estratgias de insero internacional por
essas novas dinmicas do comrcio internacional. Para compreender esse fenmeno,
o caso brasileiro parece ser exemplar. A poltica comercial brasileira, no discurso
e na prtica, evidencia de forma bastante clara o porqu dessa desconexo entre a
ao das autoridades, que investem em foros interestatais como Doha, enquanto
a realidade do comrcio mundial caminha celeremente em outra direo.
Com efeito, a poltica comercial brasileira durante o perodo 20032010
esteve desalinhada das novas tendncias e realidades do comrcio internacional,
como foi discutido neste trabalho. Como resultado, possvel identificar um
paradoxo na estratgia de insero no comrcio internacional do governo Lula
da Silva: ao mesmo tempo em que o discurso poltico refutava uma aceitao
qualificada como subserviente da tradicional diviso internacional do trabalho
entre o Norte industrializado e o Sul pouco industrializado e clamava por uma
realocao soberana da posio brasileira no comrcio internacional, as polticas
implementadas no perodo resultaram no retorno do Pas condio de economia
predominantemente agroexportadora. Como mostrado pelos dados apresentados,
o declnio da importncia relativa dos bens manufaturados na pauta de exportao
foi visvel ao longo do governo Lula da Silva e, em 2010, a participao de bens
industrializados na pauta de exportaes brasileiras tornou-se menor do que 50%,
voltando a patamares que j se pensavam superados para sempre.
190

Por fim, pode-se extrair tambm como concluso que os desafios sistmicos
apresentados ao longo deste trabalho exigiriam uma resposta brasileira mais
sofisticada do que a articulada pelo governo nos ltimos anos. Como se pode
observar com a experincia vivida por outros pases, a adoo de uma concepo
de comrcio integrado onde investimentos, inovao e exportao de valor
agregado dialogam de maneira sistemtica e profunda talvez fosse capaz de fazer
com que o Brasil retomasse a trajetria de uma economia cujo comrcio exterior
refletisse a sua face mais moderna, alm de se constituir num fator mais dinmico
no processo de gerao de empregos e de desenvolvimento tecnolgico. A adoo
de uma concepo mais moderna do comrcio tambm refletiria positivamente
no posicionamento brasileiro nas negociaes da OMC.
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Recebido em 24 de outubro de 2011


Aprovado em 29 de setembro de 2011
Resumo
Este trabalho tem como objetivo discutir os atuais desafios do multilateralismo tradicional no
comrcio, visveis nos impasses da Rodada Doha, diante das novas realidades do comrcio
internacional globalizado, caracterizado pela disperso e fragmentao da produo sob a lgica
das cadeias de valor globais (CVG). O artigo discute a forma em que essas transformaes esto
desafiando pressupostos tradicionais do sistema multilateral de comrcio e as negociaes da
Rodada Doha. Tomando o caso do Brasil como exemplo, o artigo argumenta que o descompasso
entre a agenda negociadora e as novas realidades do comrcio internacional reside nos prprios
pases-membros da OMC que, em sua maioria, ainda no pautam suas polticas comerciais e
suas estratgias de insero internacional por essas novas dinmicas do comrcio internacional.
Por fim, o trabalho mostra que a poltica comercial brasileira durante a ltima dcada esteve
desalinhada com essa nova realidade ao dar demasiada nfase s formas tradicionais de
negociao comercial, deixando de considerar as modificaes essenciais ocorridas nos padres
de comrcio na esteira do processo de globalizao.
Palavras-chave: cadeias de valor globais (CVG); comrcio internacional; economia poltica
internacional; poltica comercial; Rodada Doha.

192

A Rodada Doha, as mudanas no regime do comrcio internacional e a poltica comercial [...]

This paper discusses the current challenges of the multilateral trade system, which are reflected
in the WTO Doha Round deadlock. The main patterns of trade have changed due to the rise of
global value chains and the globalization of the world economy, characterized by an increasing
dispersion and fragmentation of industrial production. The article discusses the way these changes
are challenging traditional assumptions of the multilateral trade system and the WTO Doha
Round negotiations. Taking Brazil as an example, the paper argues that the mismatch between
the negotiating agenda and the new world trade realities dwells in the very WTO member
countries, which, at a great extent, have not yet aligned its trade policies to the new dynamics
of the international trade. Finally, we argue that during the last ten years Brazils trade policy
has not properly considered the important changes in the international trade patterns brought
about by global value chains and economic globalization.
Keywords: global value chains; international trade; international political economy; Doha Round.

193

Revista Brasileira de Poltica Internacional

Abstract

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