Universidade de Braslia UnB

Instituto de Cincias Humanas IH

Departamento de Servio Social - SER

Angelo Roger de Frana Costa

A Problemtica Racial na Poltica de Assistncia Social

no Brasil:
O Desafio da Especificidade Negra

Braslia, Julho de 2008

Angelo Roger de Frana Costa

A Problemtica Racial na Poltica de Assistncia Social

no Brasil:
O Desafio da Especificidade Negra

Trabalho apresentado ao Curso de

Servio Social da Universidade de
Braslia como requisito para aprovao
na disciplina, Trabalho de Concluso de
Curso, sob a orientao acadmica da
Prof. Rosa Helena Stein.

Braslia, julho de 2008.

Universidade de Braslia UnB

Instituto de Cincias Humanas IH
Departamento de Servio Social - SER
Trabalho de Concluso de Curso - TCC

A Problemtica Racial na Poltica de Assistncia Social no

Brasil:
O Desafio da Especificidade Negra
Discente: Angelo Roger de Frana Costa
Orientadora: Rosa Helena Stein

Banca Examinadora:

_________________________________________________
Prof. Dr. Mrio Angelo e Silva

__________________________________________________
Prof. Dr. Perci Coelho de Souza

Braslia, Julho de 2008.

Dedico a minha esposa Tanailda Pontes Cabral de Frana.

Agradecimentos.

Aos membros do Programa Afroatitude-UnB, que com a convivncia nos encontros e

atividades partilharam suas experincia me auxiliando na reflexo da identidade negra
e suas implicaes.

As amigas Marcela Lustosa, Andra Rangel, Cristiane Luiz que me ajudaram

diretamente na reflexo da problemtica da monografia e outras atividades
relacionadas.

Ao professor Mrio Angelo que sempre acreditou no meu potencial e me presenteou

com sua amizade e conhecimentos.

A professora Rosa Stein que me orientou cuidadosa e gentilmente na elaborao e

execuo desse trabalho de pesquisa.

A minha me que me incentivou a fazer graduao e me ajudou a permanecer mesmo

enfrentando dificuldades.

Ao Deus criador que me capacitou e me permitiu ter vida para conquistar mais uma
vitria.

E finalmente, a minha mulher, Tanailda Pontes Cabral de Frana que com seu amor e
dedicao me acompanhou todos os dias e com paixo teve pacincia nas
adversidades.

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Rendimento do Trabalho Principal segundo raa/cor no Brasil de 1995 a

2005 ____________________________________________________________ 25

Grfico 2 - Rendimento do Trabalho Principal por nvel educacional segundo raa/cor

no Brasil 2005_____________________________________________________ 26

Grfico 3 - Anos mdios de estudos segunda raa/cor e grupos etrios, Brasil, 1995 a
2005.____________________________________________________________ 27

Grfico 4 Porcentagem da populao vivendo abaixo da linha da pobreza, segunda

raa/cor, Brasil 1995 a 2005__________________________________________ 28

Grfico 5 - Nmero de Crianas Brasileiras entre 5 e 9 anos ocupadas no Mercado de

Trabalho, Brasil 1993-2003.__________________________________________ 44

Grfico 6 Nmero de Crianas Brasileiras entre 10 e 14 anos ocupadas no Mercado

de Trabalho, Brasil 1993-2003._______________________________________ 45

LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - Municpios que receberam co-financiamento para o PAIF em 2004, por
meio de convnio para atendimento prioritrio s comunidades quilombola.____ 54

TABELA 2 Resultado da Eleio, Braslia DF, 04 de julho de 2008_________56

LISTA DE SIGLAS

CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social

CNCD Conselho Nacional de Combate a Discriminao
CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente
FCP Fundao Cultural Palmares
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome
ONU Organizao das Naes Unidas
PAIF Programa Ateno Integral a Famlia
PBF Programa Bolsa Famlia
PBQ Programa Brasil Quilombola
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNAA Programa Nacional das Aes Afirmativas
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PNAD Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclio
PNDH Programa Nacional dos Direitos Humanos
PNPIR Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial
SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

RESUMO

Este estudo objetivou analisar a relao entre a poltica de assistncia social e a

problemtica racial, tendo como premissa que a discriminao racial se apresenta de
formas difusas nas polticas pblicas e nas demais relaes sociais. Essas
dificuldades de identificao so resultados histricos e estratgicos do racismo e do
preconceito racial. O enfrentamento das desigualdades raciais se apresenta como um
desafio e um compromisso para a poltica de assistncia social. No decorrer do estudo
analisamos o contexto histrico da construo e existncia do racismo. Tambm
discutimos conceitos como a discriminao direta e indireta, o racismo institucional e o
preconceito racial que estruturam o debate das desigualdades entre brancos e negros
no Brasil. Como o foco deste trabalho a relao das problemticas raciais com a
poltica de assistncia social pontuamos o debate contemporneo de focalizao e
universalizao das polticas pblicas. Ainda no debate de polticas pblicas
pontuamos sobre a articulao de polticas para o enfrentamento do racismo. Outro
elemento para a implementao mais adequada de polticas pblicas que debatemos
a participao e controle social como estratgia de participao e democratizao, e
especificamente em relao aos negros na poltica de assistncia social, a
participao de suas representaes nos conselhos nacional, estaduais e municipais
dessa poltica, e ainda, um controle social externo aos espaos institucionais.
Analisamos trs programas da poltica de assistncia social, usando dados do IPEA,
IBGE, MDS e outros: Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI; Programa
Bolsa Famlia; e o Programa Brasil Quilombola. Estes programas foram selecionados
por sua relevncia para o entendimento da relao das problemticas raciais com a
poltica de assistncia social. Tambm analisamos a composio do Conselho
Nacional de Assistncia Social CNAS, refletindo sobre a representao dos negros
nesse espao. O mtodo dialtico de aproximaes sucessivas orientou a pesquisa
documental e a anlise dos resultados. Os resultados apresentam uma relao
insuficiente da problemtica racial com a poltica de assistncia social, dificultando
uma resposta adequada demanda racial. A problemtica racial precisa ser vista
como uma das prioridades da poltica de assistncia social.

SUMRIO
Lista de Grficos e Tabelas_____________________________________05
Lista de Siglas________________________________________________06
Resumo_____________________________________________________ 07
Introduo ________________________________________________________ 09
Metodologia__________________________________________________ 12
Pesquisa de dados____________________________________________ 14
Captulo I
Problemtica Racial e o Histrico da Desigualdade
1.1 Breve Histrico da Questo Racial no Brasil ________________________ 17
1.2 Problemtica Racial ___________________________________________ 21
1.3 Racismo Institucional___________________________________________ 29
Captulo II
O Desafio das Especificidades Negras nas Polticas de Assistncia Social
2.1 O Debate da Universalizao e Focalizao_________________________ 32
2.2 Articulao nas polticas de enfrentamento ao Racismo________________ 35
2.3 A Participao e Controle Social nas Polticas de Assistncia Social______ 37
Captulo III
Anlise Sobre a Problemtica Racial nas Polticas de Assistncia Social
3.1 Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI_________________ 42
3.2 Programa Bolsa Famlia________________________________________ 46
3.3 Programa Brasil Quilombola_____________________________________ 49
3.4 Conselho Nacional de Assistncia Social___________________________ 54
Captulo IV
Consideraes Finais_______________________________________________ 58
Referncias Bibliogrficas __________________________________________ 60
Anexos___________________________________________________________ 63

INTRODUO

A drstica situao social do Brasil tem exercido influncia na ao do

Estado, especialmente nos ltimos anos, mediante um conjunto de polticas
gradativamente ampliadas para o enfrentamento das situaes de misria e de
violao de direitos fundamentais vida. Esses desrespeitos vida acontecem
predominantemente com a populao negra. Nesse contexto, esta pesquisa buscou
verificar algumas respostas das polticas pblicas de assistncia social e como elas
tm incorporado a questo racial, tendo em vista a sua misso precpua de garantir o
direito aos servios, programas e benefcios da poltica de assistncia social. Esta
definida como poltica que deve prover os mnimos sociais a fim de garantir as
necessidades bsicas.
No primeiro captulo apresentado a questo racial e o histrico da
desigualdade racial, que no contexto brasileiro de escravido e de contnua
negligncia governamental no enfrentamento da discriminao racial, impe aos
negros uma condio de excluso. Os dados oficiais apontam uma situao alarmante
sobre a situao do negro brasileiro. Essa insero desigual confere caractersticas
populao negra, que, geralmente, demandam polticas de assistncia social.
A misso do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome
promover a incluso social e a emancipao das famlias brasileiras, erradicando de
forma definitiva a fome e a misria no Brasil por meio de polticas pblicas de proteo
e promoo social. Evidentemente essa misso perpassa em outros espaos
institucionais e rgos governamentais. Nessa linha de ao, a maior demandante de
polticas a populao negra. Uma articulao entre as polticas do MDS com a
questo racial aparece como resposta inevitvel ao quadro de excluso racial. A
incorporao da referida articulao em todas as polticas pblicas uma das
respostas possveis, e necessrias, para fazer face s demandas da histria brasileira
de escravido.
Por isso, no segundo captulo ser dado realce aos desafios das
especificidades negras no interior da poltica de assistncia social. Nesse debate,
aparece como fundamental a compreenso sobre a universalidade e a focalizao
como estratgias e princpios nas polticas no enfrentamento das desigualdades e
promoo da justia social.
Outro desafio apresentado no segundo captulo a ser enfrentado pela
poltica de assistncia social a articulao com as demais aes do Estado para

responder as demandas sociais, especificamente s demandas raciais. Os dados

oficiais brasileiros apontam que 64% dos pobres, e pelo menos 70% dos indigentes
so negros, como tambm a maior parte dos desempregados e subempregados
brasileiros negra. Este um produto da nossa histria de escravido que duraram
quatro sculos no Brasil, gerando buracos e cicatrizes profundos no convvio social,
refletem tambm resultados da ausncia de polticas pblicas de enfrentamento ao
racismo e de promoo da igualdade racial para super-las. A Secretaria Especial de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial SEPPIR - afirma no seu site oficial, no
texto institucional, que o Estado brasileiro no pode ser neutro nas questes raciais.
dever do Estado assegurar as condies de acesso e oportunidades iguais para todos
na busca de melhores condies de vida.
Em uma tentativa de responder as demandas sociais histricas da
populao negra, o Governo criou em 2003 a referida Secretria Especial de Polticas
de Promoo de Igualdade Racial. A SEPPIR, conforme informaes encontradas em
sua pgina oficial na internet, tem por misso acompanhar e coordenar polticas de
diferentes ministrios e outros rgos do governo brasileiro para a promoo da
igualdade racial, articular, promover e acompanhar a execuo de diversos programas
de cooperao com organismos pblicos e privados, nacionais e internacionais e,
ainda, acompanhar e promover o cumprimento de acordos e convenes
internacionais assinados pelo Brasil que digam respeito promoo da igualdade
racial e ao combate ao racismo.
Um dos princpios da SEPPIR baseia-se na transversalidade cujo
pressuposto o combate s desigualdades raciais e a promoo da igualdade racial,
que constituem premissas a serem consideradas por todas as polticas e reas do
governo, no conjunto de aes governamentais. Dessa forma no existe uma rea
especfica, onde se concentra a atuao restrita de enfrentamento ao racismo, onde
seriam desenvolvidas todas as aes de promoo da igualdade racial.
Nesse sentido, a poltica de assistncia social, assim como as demais
polticas, deve inserir de modo articulado a questo racial nos seus programas,
projetos e servios. Esse um desafio que pode ser entendido como um
compromisso.
A participao dos negros atravs dos espaos democrticos na
formulao e implementao de polticas identitrias outro desafio na relao com a
poltica de assistncia social brasileira. Uma verdadeira participao popular tem, em
linhas gerais, trs grandes objetivos: Um aproximar as necessidades e perspectivas

10

dos usurios para a gesto da poltica; o segundo gerar uma cidadania ativa capaz
de participar da formulao e implementao das aes que produzam uma poltica
nova e redistributivista; o outro exercer controle para que a implementao seja
transparente, eficiente e eficaz. Assim, a participao sistemtica da populao negra,
por meio dos seus representantes, deve estar incorporada nas polticas de assistncia
social, nos espaos destinados a participao da populao como um todo.
Sabemos que a populao negra aumenta sua representao nas
camadas mais pobres brasileiras, com predominncia negra nos grupos miserveis
(OLIVEIRA, 2001). Em linhas gerais, se a maioria dos miserveis, das crianas que
trabalham, dos idosos desassistidos, dos desempregados so negros, a maioria dos
atendidos pelas polticas de assistncia social (poltica que atende essas demandas,
evidentemente articulada com as demais polticas para o enfrentamento eficaz desse
quadro) deveriam ser negros. Porm, estudos realizados em outras polticas sociais
apontam que no se mantm a proporo das demandas potenciais com a demanda
realizada nos programas e projetos sociais, ou seja, mesmo polticas universais, na
prtica, tm atendido favoravelmente os brancos em detrimento dos negros
(MUNANGA, 2002).
Diversos so os motivos que explicam a diferena entre a demanda por
ateno e seus reais atendimentos. Nos estudos so destacados o racismo e a sua
estrutura institucional, enraizada nas organizaes brasileiras de modo sutil, e, at
certo ponto, a revelia dos indivduos, mas produzem e reproduzem a desigualdade
relativa entre brancos e negros. Assim, os brancos, mesmo em polticas residuais,
recebem maior atendimento relativo.
Nessa pesquisa constitui foco de anlise a poltica de assistncia social e
sua resposta s demandas da populao negra. Os dados sobre o perfil dos
atendidos, especialmente com o quesito raa/cor no so abundantes, o que dificulta
um diagnstico mais completo.
A anlise dos dados oficiais sobre a insero da questo racial nas
polticas de assistncia social apresentada no terceiro captulo. Essa anlise tem
como referncia a Lei Orgnica da Assistncia Social, Lei N 8742/93, que estabelece
no seu artigo 4, inciso IV a igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem
discriminao de qualquer natureza. Tambm estabelece, em seu art. 5, inciso II, a
participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao
das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

11

Neste sentido, a pesquisa de dados nos programas, projetos e servios da

Poltica Nacional de Assistncia Social buscou verificar a participao da populao
negra nos atendimentos efetivos. Assim, produzindo uma reflexo sobre as respostas
institucionais conferidas as necessidades especficas dos negros em duas
abordagens: no interior de aes para todos que compreendam as necessidades
especficas; e em aes que atendam exclusivamente os negros, como as
comunidades quilombolas.

Metodologia

Na perspectiva terico-metodolgica com enfoque marxista so as

relaes de produo escravistas que colocam os indivduos em posies sociais de
subjugao, de explorao econmica, de trabalho forado, de opresso e violncia
material e simblica. As representaes desenvolvidas nas formas de conscincia
social com base na matria-prima dessa situao de opresso levaram ao
desenvolvimento de uma ideologia racista que chegou at os nossos dias.
Nessa concepo, as relaes raciais podem ser consideradas como
modalidades particulares de relaes sociais, e no podem ser adequadamente
compreendidas se analisadas separadas da totalidade social que integram, realizando
e sofrendo influncias simultneas dos vrios fatores sociais. A universalidade do
gnero humano no negada quando reconhecemos a existncia da diversidade
cultural em combinao com as particularidades das relaes intertnicas e raciais.
Entender o racismo como resultante, exclusivamente, das condies
socioeconmicas dos discriminados e atribuir essa concluso a visvel insero
precarizadas dos negros aos bens e privilgios sociais realizar um reducionismo
limitador da compreenso do real. Embora, por um lado, seja inconcebvel negar a
existncia de uma hierarquia gerada pela diviso do trabalho, baseada na propriedade
ou no dos meios de produo. Por outro, temos que reconhecer que existe tambm
uma hierarquia racial que baseada no preconceito e na discriminao dos negros, o
que dificulta a atuao dos mesmos no mercado de compra e venda de fora de
trabalho, obstaculizando a sua insero socioeconmica na sociedade capitalista.
Precisamos considerar que as desigualdades sociais se multiplicam e que
certos sistemas poltico-culturais alm de entrelaar-se organizao da economia
poltica em classes sociais, tambm colaboram para discriminaes que se traduzem
em materializaes negativas para alguns. Ou seja, mesmo entre os excludos

12

socialmente por fora das relaes capital e trabalho, h alguns que sofrem outras
excluses que contribuem para a negatividade maior do seu ser e estar no mundo. Ou
seja, mesmo entre os pobres h gradaes, hierarquias e formas de viver a classe,
com sentidos prprios, a depender do gnero, da raa e do momento no ciclo vital.
Tais sentidos so construdos cultural e politicamente, mas h que entender tanto os
sistemas que emprestam conotao peculiar a cada identidade, como os cenrios de
classe que traduzem tais sistemas em vantagens ou desvantagens relativas.
O pensamento marxista ponderava que so vrias as populaes para o
capital, e o capitalismo usa essas diferenas tidas como naturais para acirrar as
competies. Essa diversidade, embasada na competio, ajuda na ampliao da
explorao de alguns e ao mesmo tempo fragmenta a classe dos sem propriedades
como um todo.
Essas consideraes contextualizam o mtodo escolhido para orientar a
pesquisa, qual seja, o mtodo dialtico de aproximaes sucessivas. O estudo de um
fenmeno com base no mtodo dialtico implica considerar o seu movimento prprio,
ou seja, a sua relao, ligao e interao com os outros fenmenos. Os fenmenos
so compreendidos em movimentos contnuos, e de maneira nenhuma, vistos como
estticos.
Os princpios que orientam este mtodo so a interpenetrao dos
contrrios, totalidade, transformao contnua e a transformao de quantidade em
qualidade. O principio da contradio afirma que a transformao de um determinado
fenmeno se d pela coexistncia em seu interior de foras contrrias. Na totalidade,
existe uma ao recproca entre objetos e fenmenos, sendo de fundamental
importncia compreenso deles em sua totalidade. A transformao contnua indica
que o movimento uma qualidade inerente a todas as coisas, sendo assim, nada,
incluindo a sociedade, so entidades acabadas, mas em continua transformao. E o
ltimo princpio indica que esta transformao ocorre pelo acmulo de elementos
quantitativos que sero em determinado momento transformados em qualidade
(TEIXEIRA, 2005).
Este mtodo adequado para essa pesquisa, pois admite uma perspectiva
histrica de transformao que possibilita pensar nas contradies prprias do
processo. Assim, vislumbrar um modelo social mais justo e inclusivo.
Na reflexo marxista o pensamento um produto do crebro que um
produto da natureza, sendo assim o pensamento construdo ao internalizar a
sociedade onde o individuo criado. Porm, esta internalizao acontece com a

13

interpretao particular do sujeito gerando as diferentes formas de condutas num

mesmo contexto social. Portanto, o materialismo histrico no determinista, pois
admite que as vivncias so experimentadas de maneira particular pelo indivduo e o
pensamento a sntese das interpretaes da realidade (TEIXEIRA, 2005). Assim,
possvel a transformao, pois os indivduos no esto eternamente presos s
estruturas que os condicionam.
O marxismo entende que a mudana na sociedade humana e a construo
da histria so processos coletivos impulsionados pela dialtica entre opressores e
oprimidos. Desses grupos emergem lideranas que empoderados pela coletividade
escrevem seus nomes na histria. Esse materialismo dialtico tambm chamado de
materialismo histrico, onde os fenmenos no so avaliados como resultantes de
ao individual em um momento histrico.
Nessa perspectiva a problemtica do racismo, no interior da poltica de
assistncia social, foi compreendida como fenmeno coletivo e repleto de
contradies. Essa a premissa, que orientou toda a pesquisa. A complexidade da
temtica racial deve ser entendida em suas vrias formas, no vis da discriminao
direta e indireta, especialmente quando se fala de polticas pblicas. Assim, sua
compreenso necessita de uma incurso na histria dessa poltica e do racismo no
Brasil para entender sua relao, interao e integrao, e tambm, compreender sua
movimentao contnua e o sentido de suas transformaes. Essa relao da poltica
de assistncia social e a problemtica racial o objeto desta pesquisa. Para isso,
vamos refletir a partir dos dados produzidos pelo IPEA e apresentados em seus
Boletins de Polticas Sociais: Acompanhamentos e Anlises, especialmente da 10 a
14 edio. Alm destes foram usados outros dados disponibilizados pelo Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate a Fome sobre seus programas, projetos e
servios.
A reflexo proposta tem como pano de fundo os conceitos que visam
compreenso das questes raciais e o reconhecimento das pessoas negras como
sujeitos de direitos. Assim, participar do debate das polticas identitrias.
A Pesquisa de Dados.

A pesquisa objetivou verificar a incluso e participao da populao negra

nos atendimentos efetivados nos programas, projetos e servios e produzir uma
reflexo sobre as respostas institucionais conferidas s necessidades especficas dos

14

negros no interior da poltica de assistncia social tomando como referncia a

demanda social existente. A identificao da demanda leva em considerao os
indicadores sociais disponveis, e que se coadunam com os critrios exigidos em cada
ao da poltica, a qual, identifica, basicamente a populao negra como alvo daquela
ao, como, por exemplo, os indicadores do trabalho infantil As aes pblicas ainda
no foram suficientes para erradic-lo, pois a sua prtica, no seio do capitalismo, se
configura de maneira difusa e exige uma ao complexa. Ou seja, existe uma
demanda para poltica, porm, as efetivaes dos atendimentos caminham, ainda
lentamente, e se configuram como carta de inteno, para a totalidade da demanda.
Ento temos uma demanda atendida, porm, uma demanda potencial ainda reprimida.
Para tanto, foram estabelecidas relaes entre essas duas demandas, tendo como
indicador de anlise, o recorte racial a partir dos dados disponibilizados pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE bem como os dados sobre o retrato do
Brasil, especialmente no que diz respeito aos potenciais usurios (demanda potencial)
das polticas de assistncia social; com os dados disponveis sobre os efetivos
atendimentos (demanda realizada) pelo MDS a partir do Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (PETI) de 1993 a 2003, do Programa Bolsa Famlia (PBF) de 2005 a
2008, do Programa Brasil Quilombola de 2004 a 2006.
O PETI foi escolhido para anlise, tendo em vista sua interao com duas
questes relevantes para o entendimento das questes raciais: trabalho e gerao de
renda; educao de qualidade. O PBF por sua vez auxilia na resposta a demanda de
permanncia nas escolas, e a populao negra a que mais evade nas sries iniciais.
Outra premissa para a escolha do PBF e a sua abrangncia nacional com mais de 11
milhes de beneficiados, causando impactos em toda a sociedade, especialmente na
populao negra. O PBQ foi escolhido por representar a resposta da poltica de
assistncia social a problemtica racial e apresenta as possibilidades de uma
ampliao da perspectiva de enfrentamento das desigualdades raciais.
O Instituto de Pesquisa e Econmicas Aplicadas IPEA desde o ano de
2000 vem avaliando as polticas sociais brasileiras, e produzindo boletins peridicos
de acompanhamento e anlises. A partir do seu 7 Boletim de Polticas Sociais, 2003,
incorporou como um de seus indicadores o quesito raa/cor nas suas anlises,
somando a outros, que j estavam presentes, tais como, religio, gnero, idade e
localidade. Em relao poltica de assistncia social o IPEA sistematizou os dados
dos atendimentos realizados pelos programas, projetos e servios separando-os em
vrios indicadores, entretanto, nessa pesquisa, a anlise estar restrita aos

15

indicadores de raa/cor. O acompanhamento que vem sendo efetuado pelo IPEA

permite remontar o histrico dos atendimentos, destacando-se a utilizao abrangente,
no presente trabalho, da 14 edio do Boletim de Polticas Sociais de 2007. Com os
referidos dados foi possvel identificar a demanda social (demanda potencial) dvida
por raa/cor para a poltica de assistncia social e a sua correspondncia nos
atendimentos efetivos (demanda realizada). Nos casos em que no for possvel
identificar a demanda realizada ser feito uma discusso com a demanda potencial e a
elaborao do programa.
O uso dessa metodologia possibilita um debate sobre a correspondncia e
relao entre a demanda potencial e a demanda realizada referente populao
negra. Tal relao ganha maior relevncia, com o auxlio dos instrumentos normativos
que estabelecem a demanda potencial e as prticas administrativas, tcnicas e
polticas que concretizam a demanda realizada.
Os dados foram sepados em dois grandes grupos: o primeiro referente aos
dados da populao jovem, considerando jovens de at 25 anos, mas, principalmente,
concentrando a discusso nas crianas e adolescentes. No referido grupo de dados o
debate tem como referncia o Estatuto da Criana e do Adolescente, os instrumentos
normativos da poltica de assistncia social e os direitos das crianas negras, o que
possibilitou confrontar os principais normativos da poltica de assistncia social
gerando significado ao poltica racializada.
O segundo grupo de dados busca estabelecer comparao entre a
populao branca e negra no contexto das polticas de assistncia social. Porm, sem
o recorte de idade, e voltadas para as demandas sociais, ou seja, a correspondncia
dos programas, projetos e servios aos grupos raciais.
A compreenso do termo dado utiliza como referncia a definio de
Flores, qual seja: Um dado suporta uma informao sobre a realidade, implica uma
elaborao conceitual dessa informao e o modo de expressa-la que possibilite a
conservao e comunicao (FLORES, 1994, p.16).

16

CAPITULO I
PROBLEMTICA RACIAL E O HISTRICO DA DESIGUALDADE

1.1 Breve Histrico da Problemtica Racial no Brasil

O racismo no Brasil produziu desigualdades sociais gigantescas. Estas
desigualdades foram verificadas em diversos estudos e hoje negar a existncia de
racismo um exerccio conceitual complexo. Para os militantes do movimento negro1,
negar o racismo e as prticas de discriminaes raciais uma estratgia para legitimar
as desigualdades sociais de cunho racial. Na maioria das vezes, essa negao
baseada em interpretaes equivocadas, distorcidas ou intencionalmente adotada
como sinnimos de democracia racial, um mito social com repercusses no imaginrio
nacional.
Os diversos estudos apontam a discriminao racial como um elemento do
real, presente no cotidiano dos brasileiros e uma grande barreira para o exerccio
verossmil da democracia (MUNANGA, 2004). Em quase todas as dimenses da vida
humana os ndices da populao negra so inferiores aos da populao branca. A
populao negra reside em espaos carentes de polticas pblicas essenciais para o
exerccio da cidadania. Os jovens negros tm morrido violentamente em maior
quantidade que os jovens brancos. Os negros tm menos da metade da renda dos
brancos. Os tipos de ocupao so, em sua maioria, precarizadas e com pouco
prestgio social. O tempo de escola e a qualidade da educao da populao negra
so inferiores a populao branca (OLIVEIRA, 2001).
Estes e muitos outros dados constroem o contexto contemporneo de
existncia da maioria da populao negra, no qual, apresenta-se no somente um
quadro que revela resultados da exposio da populao negra pobreza, mas
tambm a resposta concreta da discriminao racial histrica. So estes elementos
que h sculos fragiliza e exclui os negros do acesso aos direitos, benefcios e
privilgios sociais.
Existem muitas informaes importantes em toda a histria do Brasil para
apresentar a questo racial e suas determinaes culturais, sociais, polticas e
econmicas. Esses elementos surgem com o processo de escravido e o trfico
1

O Movimento Negro no homognio. Em seu interior existem vrios segmentos que podem discordar
ou consensuar em alguns aspectos da compreenso do real, e especialmente nas estratgias para combater
o racismo. Atualmente a discusso sobre o Movimento Negro aponta para uma heterogeneidade to densa
que considera expresses pontuais de resistncia como construtos desse sujeito coletivo e histrico.

17

negreiro. Recebem uma nfase, nesse momento histrico, a resistncia de todos os

negros, especialmente aquela expressa pela formao dos quilombos e a preservao
da cultura africana2. Os relacionamentos inter-raciais, discutido profundamente por
Munanga (2004), que produziram a mestiagem e com ela a identidade nacional
pautada em uma pretensa assepsia racial, o conhecido mito da democracia racial. No
final do sculo XIX e incio do sculo XX foram adotadas um conjunto de medidas
legais que colocava fim, formalmente, com a escravido, mas impossibilitava os
negros do acesso aos bens e direitos sociais. Nesse contexto a ao do Estado era
decisiva na concesso de privilgios para grupos no negros. Estes vrios elementos
reforam o pensamento da existncia de bases racistas na construo do Brasil como
uma Republica Federativa em 1889.
Octavio Ianne, 2004, dialogando sobre classes sociais e raas no Brasil,
apresenta um pensamento sobre esse perodo:
um engano pensar que as condies adversas em que vivem os
negros e mulatos so ditadas pela competio no mercado; e muito
menos pela competio livre no mercado. Sim, no h dvida de que a
competio um dado da situao. Mas ela s opera a partir das
condies de monoplio em que se colocam os brancos, em geral, e
cada categoria de branco, em particular. verdade que desde a
abolio os negros e mulatos se achavam em condies desvantajosas
para competir com o branco, nacional ou imigrante. Mas tambm
verdade que desde a abolio os brancos monopolizam o poder
poltico e econmico, o acesso educao, cultura. (IANNE, 2004,
p128).

Esses

elementos

histricos

servem,

nesse

projeto,

como

breve

contextualizao, pois so riqussimos em definies e extensos para a anlise

proposta. Assim, o perodo que ir receber maior relevncia ser o perodo posterior a
dcada de 80 com as mltiplas aes governamentais a culminar na criao da
Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial.
No regime militar o sistema oficial de informaes reprimiu a diviso por
raa/cor fortalecendo a concepo de democracia racial. Essa represso retirou o
quesito cor do Censo de 1970. Assim, os poucos dados da desigualdade racial era dos
Censos anteriores.
Os conhecimentos sobre a desigualdade racial no Brasil se intensificam
nos anos 80 com a abertura poltica e a retomada das informaes sobre a questo

A histria possibilita contextualizar e compreender o sujeito coletivo e histrico, especificamente neste

texto os negros, que recebem das estruturas uma imposio sobre suas aes, limitando suas
possibilidades.

18

racial. Inclusive a divulgao completa em 1985 da PNAD (Pesquisa Nacional de

Amostra por Domiclio) de 1976.
Somente na segunda metade da dcada de 80 criada a primeira
instituio pblica com objetivos de realizar aes destinadas populao negra, a
Fundao Cultural Palmares, um resultado da luta do Movimento Negro no Brasil,
embora ainda vinculada questo cultural, com pequena incorporao nas demais
polticas. Os militantes do Movimento Negro exigiam representaes no governo que
se destinasse cultura afro-brasileira. Em 1979, os militantes constroem o Centro de
Estudos Afro-Brasileiro. Os debates e conferncias promovidos por eles contavam
com a participao de embaixadores de pases africanos. Na criao, em 1985, do
Ministrio da Cultura se instalou a Assessoria de Cultura Afro-Brasileira, que teve
como dirigente o militante do Movimento Negro, Carlos Moura.
Em 1988, com a movimentao da criao da Assemblia Nacional
Constituinte e tambm o ano em que se lembrava o centenrio da abolio da
escravatura, o Movimento Negro levou as reivindicaes ao ento Presidente da
Repblica, Jos Sarney, que props a criao de uma Fundao. Em 22 de agosto de
1988 era instituda a Fundao Cultural Palmares, por meio da lei n 7688. O primeiro
artigo da lei define o principal objetivo da FCP: "promover a preservao dos valores
culturais, sociais e econmicos decorrentes da influncia negra na formao da
sociedade brasileira".
Com os vrios estudos e diagnsticos das condies de desigualdades
raciais as demandas para a Fundao Cultural Palmares cresceram. Ampliou
consideravelmente suas atribuies.
A dcada de 1990, especialmente a segunda metade, vrios eventos do
novo flego mobilizao pela igualdade racial, tendo importncia central Marcha
Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, realizada em 1995.
Esse evento histrico teve uma participao de milhares de pessoas quando foi
entregue ao ento presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, um
diagnstico sobre as condies de vida do negro no Brasil, e nele, vrias propostas de
aes para a superao do racismo e das desigualdades raciais. O resultado foi
criao do Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra (GTI
Populao Negra), ligado ao Ministrio da Justia. A idia surgiu na agenda poltica a
partir da articulao de setores do Movimento Negro que defendiam uma atuao mais
incisiva do governo federal no estabelecimento de polticas pblicas para negros que
no fossem restritas s questes culturais.

19

No mesmo ano, 1996, em que foi instalado o GTI Populao Negra foi
criado pelo Ministrio da Justia o primeiro Programa Nacional dos Direitos Humanos
(I PNDH), que dentre as vrias aes, continha um tpico destinado populao
negra, no qual se propunha a conquista efetiva da igualdade de oportunidades. Na
prtica, essas aes governamentais no surtiam efeitos eficazes para minimizar as
diferenas entre negros e brancos.
Essas aes no ampliaram o debate sobre as desigualdades raciais que
tiveram sua intensidade relativamente diminuda at o ano 2000 na agenda poltica.
Contudo, tendo em vista que em 2001 ocorreria a conferncia mundial sobre a
temtica racial, esse debate ganha relevncia na agenda poltica para que fossem
retomadas as discusses para preparar a participao brasileira na III Conferncia
Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia
Correlata, promovida pela ONU em 2001 na cidade de Durban, na frica do Sul. Essa
preparao trouxe grandes efeitos, recolocando a questo racial nas discusses e
debates polticos. Ainda no ano 2000 foi institudo o Comit Nacional para a
Preparao da Participao Brasileira em Durban. Esse Comit tinha uma constituio
paritria com representaes do governo e sociedade civil.
Depois da Conferncia de Durban, foi criado, por decreto presidencial, o
Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD), dentro da Secretaria de
Estado dos Direitos Humanos, ento vinculada ao Ministrio da Justia. O Conselho
tem como um de seus objetivos o incentivo criao de polticas pblicas afirmativas
de promoo da igualdade e da proteo dos direitos de indivduos e de grupos
sociais, raciais e tnicos que sejam objetos de discriminao racial ou de outras
formas de intolerncia.
Em 2002, foi lanado o II Plano Nacional de Direitos Humanos (II PNDH),
cujas metas ampliaram as fixadas no I PNDH no tocante valorizao da populao
negra. As aes estabelecidas foram direcionadas para as reas de justia, educao,
trabalho e cultura, e h tambm, no II PNDH, o reconhecimento dos males causados
pela escravido e pelo trfico transatlntico de escravos, que constituem crime contra
a humanidade e cujos efeitos, presentes at hoje, devem ser combatidos por meio de
medidas compensatrias.
Em 2002 foi institudo o Programa Nacional de Aes Afirmativas
coordenado pela Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. Esse programa tem por
objetivo implementar uma srie de medidas especficas no mbito da administrao

20

pblica federal que privilegiem a participao de afrodescendentes, mulheres e

pessoas portadoras de deficincia.
Em 2003 j no Governo Lula, foi criado um secretria, chamada Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) vinculada
Presidncia da Repblica e com status de ministrio. Essa nova estrutura
administrativa tem como principal funo.
A SEPPIR incorporaria as atribuies da Poltica Nacional de Aes
Afirmativas da Secretaria de Estado de Direitos Humanos e funcionaria como uma
instncia consultiva do presidente da Repblica. Seria um rgo de articulao e
elaborao, com a incumbncia de promover a incluso dos elementos relativos
questo racial com vistas promoo da igualdade em todas as polticas e aes
governamentais, fundamentados no princpio de transversalidade.
Diferentemente dos demais rgos que foram criadas no incio do governo,
a SEPPIR, foi criada somente trs meses aps, com a Medida Provisria n 111. Mais
uma vez demonstrada a irrelevncia que o Governo atribui luta pela promoo da
igualdade racial, fato que gera dvidas sobre os reais motivos da criao, tardia, da
SEPPIR.
Esse atraso acarretou, somado a outros fatores, em dificuldades
organizacionais para a elaborao de aes que se incorporassem ao Plano
Plurianual (PPA) 2004-2007. Mesmo assim, a SEPPIR realizando grande esforo
conseguiu incluir, pela primeira vez na histria, no PPA 2004-2007 o megaobjetivo
intitulado Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais o desafio de
promover a reduo das desigualdades raciais. Essa a Poltica Nacional de
Promoo da Igualdade Racial que o Governo Federal assume perante a sociedade.

1.2. A Problemtica Racial

Vrios conceitos so importantes para o entendimento da problemtica
racial. Vamos iniciar com a noo de identidade. A identidade abordada por diversas
reas, como a psicologia, antropologia, sociologia, dentre outras sendo possveis
vrias formas de compreenso desse conceito, tornando-se cada vez mais difuso.
Para Nilma Lino Gomes a identidade no apenas cultural, ela se da nos nveis sciopoltico e histrico em cada sociedade:
A identidade no algo inato. Ela se refere a um modo de ser no
mundo e com os outros. um fator importante na criao das redes de
relaes e de referncias culturais dos grupos sociais. Indica traos
culturais que se expressam atravs de prticas lingsticas, festivas,

21

rituais, comportamentos alimentares e tradies populares referncias

civilizatrias que marcam a condio humana. (GOMES, 2005, p 41).

No debate poltico e na pauta de reivindicaes a identidade, geralmente

invocada para ampliar a visibilidade dos grupos excludos como as mulheres, ndios e
negros, entre outros segregados. A nfase na identidade resulta, tambm na nfase
da diferena (GOMES, 2005).
As identidades no so construdas isoladas, na verdade, so negociadas
durante a vida toda por meio do dilogo dialtico com o exterior e com interior, o
sujeito com o meio. Ainda Gomes acredita que tanto a identidade pessoal quanto a
identidade socialmente derivada so formadas em dilogo aberto. Assim, estas
dependem de maneira vital das relaes dialgicas estabelecidas com os outros.
Todo o processo identitrio construdo dialogicamente, inclusive a negra.
Essa identidade no prescinde a consolidao de uma identidade mais ampla de
sujeitos sociais. Pois so muitas as identidades culturais e sociais que nos definem
(gnero, classes, nacionalidade, etc.). Estas mltiplas e distintas identidades
constituem os sujeitos, pois a partir desse espao que respondemos as
interpelaes. Ento se reconhecer naquela identidade significa responder as
interpelaes se sentido pertencente a um grupo social de referncia.
Na condio de sujeitos sociais podemos admitir muitas identidades, que
podem ser at conflitantes e exigem ateno, tempo e lealdade em espaos e
perodos diferentes. Assim, uma identidade pode ser adequada para um momento e
descartvel para outro.
Referente identidade racial, a negra, importante perceber a sua
construo histrica baseada em esteretipos.

A construo dela gradual

complexa com a sntese de relaes iniciando em seu crculo ntimo onde se constitui
os contatos com o mundo social e as perspectiva de realidade e de identidades
disponveis.
Trabalhar com a identidade negra se constitui num grande desafio em
virtude da constante busca da negao da negritude. A excluso que essa identidade
sofreu no decorrer da histria, e que perdura de maneiras semelhantes at hoje,
possibilitou a renncia constante para fugir dessa condio, buscando ideais de
embranquecimento. Fazer parte de um grupo desvalorizado em todos os seus
atributos fsicos, culturais e sociais no pode ser considera a alternativa mais atraente.
Por isso, so to relevantes as lutas identitrias para resgatar a dignidade e direitos
dos segregados.

22

Para a melhor compreenso da identidade racial necessrio entender o

conceito de raa. Joel Rufino dos Santos (1980) faz um estudo sobre o racismo e
primeiramente tenta compreender raas, ele escreve que raa um conceito ocidental
dos sculos XVIII e XIX, que caracterizava os povos a partir das diferenas visveis e
os hierarquizavam (os brancos so superiores aos amarelos, vermelhos e negros). As
cincias naturais, com os vrios estudos recentes, afirmam que s existe uma espcie
humana, ou seja, no existe raa biolgica. Assim, a compreenso de raas hoje
necessariamente social (OLIVEIRA, 2001). As cincias sociais reconhecendo as
desigualdades que se estabeleceram e se reproduzem com base no fentipo, entende
o conceito de raa como uma construo social que abrange essas diferenas. Para o
Movimento Negro o conceito raa no biolgico, mas raa um olhar poltico que
codifica a histria do negro no mundo.
Depois da implementao, ou solicitaes, de polticas pblicas voltadas
para a reparao dos negros no resgate da dignidade de sua identidade e do acesso
igualitrio aos direitos polticos e sociais, as polticas de aes afirmativas e polticas
universais que reconhecem as especificidades negras, o conceito de raa vem sendo
violentamente contestado, como uma estratgia de negar a existncia de raas no
Brasil, e assim invalidar as aes afirmativas e polticas redistributivista, assim,
assegurar o status quo de discriminao dos negros e hegemonia branca.
Peter Fry (2006) entende que o modelo de socializao brasileiro no
comporta a racializao, divises em raas, pois o Brasil no tem um processo de
construo de identidade que define as raas separadamente. Nessa linha de
raciocnio, a racializao se configura no abandono da identidade mestia nacional
que promove a harmonia entre as diferenas, que no so raas, pois no existem
raas biolgicas.
Ivone Maggi (2006) acredita que as aes afirmativas aumentam o
racismo, pois segrega a sociedade, que em essncia, no so heterogneas e no
cotidiano convivem juntos, produzindo laos afetivos e familiares.
Estes e outros se delongam em estudos que demonstram a inexistncia
biolgica de raas humanas, e entendem que o fato assim comprovado
cientificamente deve ser absorvido pela sociedade e incorporado s suas convices e
atitudes morais. Essa seria a proposta de uma sociedade desracializada.
Essa proposta esbarra no evidente distanciamento entre a inegvel
afirmao cientifica de inexistncia de raas biolgicas com a prtica social, ou a
socializao concreta, onde os indivduos so divididos por suas diferenas, que

23

recebem

contornos

especficos

na

histria.

Essas

diferenas,

agrupadas,

historicamente de vrios modos (pela linguagem os brbaros so os que no falam

grego -, pela religio, pela localizao geogrfica e pelos traos fsicos) produzem
efeitos no imaginrio social que no so arrancados com a simples afirmao da
inexistncia de raas. Os resultados histricos de subordinao acentuaram as
desigualdades que alimentam, por si s, a construo da identidade racial, no caso
brasileiro, e da diversidade.
Nilma Gomes acredita que o conceito de raa o que mais possibilita a
compreenso da idia do racismo para entender a condio de excluso que os
negros so submetidos:
Por mais que os questionamentos feitos pela antropologia ou outras
cincias quanto ao uso do termo raa possam ser consideradas como
contribuies e avanos no estudo sobre relaes entre negros e
brancos no Brasil, quando se discute a situao do negro, a raa ainda
o termo mais usado nas conversas cotidianas, na mdia, nas
conversas familiares. Por que ser? Na realidade, porque raa ainda
o termo que consegue ar a dimenso mais prxima da verdadeira
discriminao contra negros, ou melhor, do que o racismo que afeta
as pessoas negras da nossa sociedade. (GOMES, 2005, p.45)

Da categoria de raa derivam outros conceitos como a discriminao racial

que definida pela Conveno da ONU em 1996 como qualquer distino, excluso,
restrio ou preferncias baseadas em raa, cor, descendncia ou origem nacional ou
tnica, que tenha como objetivo ou efeito anular ou restringir o reconhecimento, o gozo
ou exerccios, em condies de igualdade, dos direitos humanos e liberdades
fundamentais do domnio poltico, social ou cultural. (ONU apud SANTANA, 2004).
Para a discriminao acontecer temos o elemento do preconceito como
base. Os preconceitos so opinies prvias, negativas, levianas e arbitrrias, mas que
no surgem do nada e no so individuais (OLIVEIRA, 2001). Em geral, nascem da
repetio irrefletida de prejulgamentos que j ouvimos mais de uma vez e finalmente
tomamos como verdade.
Esse preconceito tambm serve de base para o racismo. Para Kabengele
Munanga (2004) o racismo um conjunto de prticas e teorias que estabelece uma
hierarquia entre as raas, consideradas como fenmeno biolgico.
Ento o racismo, executado pela discriminao racial confere aos negros
uma condio histrica de excluso. A negao do racismo orientou o discurso oficial
brasileiro durante dcadas e serviu para acentuar ainda mais as desigualdades sociais
e as mazelas que recaem sobre a populao negra. Essa negao impediu o Estado e
a sociedade de agir e buscar alternativas para resolver o problema. Embora o

24

movimento negro e outros setores da sociedade denunciassem o racismo e

oferecessem propostas polticas para sua superao e o enfrentamento das
desigualdades sociais, o Estado no assumiu uma poltica nacional contnua e
articulada para a promoo da igualdade racial.
As poucas aes estatais somadas a outros fatores, desde e Constituio
de 1988, como a universalizao das polticas sociais produziram efeitos positivos nos
ndices da populao negra, contudo no encerrou a distncia abismal e relativa dos
brancos.
Atualmente e de maneira gradual as condies dos negros vm sofrendo
sensveis alteraes. O grfico 13, os dados oficiais da populao branca e negra
obtidos pela PNAD, pesquisa do IBGE, mostra que um trabalhador negro auferiu, em
mdia, em 2005, to-somente 53,3% do que recebeu um trabalhador branco. Houve
melhoria nesse indicador, uma vez que em 1995 um negro recebia 48,3% do salrio
de um branco e, em 2001, 49,7%.

Grfico 1

Analisando essa diferena o IPEA a julga como inaceitvel e apresenta

duas hipteses para sua origem, a primeira diz respeito condio do negro antes de
3

Esse grfico foi elaborado pelo IPEA no seu Boletim de Polticas Sociais - acompanhamento e
anlise n 13, edio especial 2007, p. 287 utilizando os dados da PNAD, IBGE.

25

sua entrada no mercado de trabalho e a segunda a discriminao sofrida pelo dentro

do mercado de trabalho. O grfico 24 apresenta que as duas hipteses se completam
na compreenso da discriminao do negro no mercado de trabalho. Ao relacionar os
negros com a mesma escolaridade dos brancos, a populao negra tem rendimentos
menores. Considerando o incio na vida profissional os negros entram com nveis
educacionais inferiores devidos ao histrico de discriminao na educao. Ento, a
discriminao se configura no mercado de trabalho e tambm nos acessos e
continuidades na educao formal, e na qualidade da mesma. Esse dado contradiz o
argumento corrente que justifica a diferena dos rendimentos exclusivamente pela
questo educacional.

Grfico 2

Os dados referentes educao da populao adulta tambm apresentam

as sensveis mudanas nas desigualdades. O grfico 35 mostra a evoluo da mdia
de anos de estudo entre 1995 e 2005, para negros e brancos, de duas faixas etrias:
jovens e adultos maiores de 14 anos, e jovens de 15 a 24 anos. O nmero mdio de
anos de estudo, tanto para brancos como para negros, cresce de forma mais ou
menos constante, havendo uma leve tendncia em direo reduo do hiato:
4
5

IPEA, op.cit., p. 287

IPEA, op.cit., p. 286

26

enquanto em 1995 o hiato entre negros e brancos era de 2,1 anos, em 2005 cai para
1,8. A esta taxa, a igualdade entre negros e brancos ocorrer em 67 anos. Entre os
jovens de 15 a 24 anos. A diferena se reduziu de 1,9 em 1995 para 1,5 em 2005 e a
esta taxa a igualdade ocorrer somente em 40 anos.

Grfico 3

Referente pobreza, tambm se percebe as mudanas que podem ser

atribudas a vrios fatores, dentre eles destaco os programas de transferncia de
renda e a presso do movimento negro em relao discriminao o que tem
impulsionado uma sensibilizao das desigualdades no pas. O grfico 46 mostra que
a proporo de indivduos vivendo abaixo da linha da pobreza se reduziu em quase
dois pontos percentuais, mas que esta reduo no foi homognea entre os grupos
raciais. Enquanto a reduo para brancos foi de 2,7 pontos o que implica uma taxa
anual de 0,27 pontos para negros esta reduo foi de 7,1 pontos, o que quer dizer
que a reduo foi de 0,71 ponto/ano. Ou seja, o que se observa que a pobreza cai
para todos, mas cai mais para os negros que para os brancos.

IPEA, op.cit., p. 289

27

Grfico4

Nessa velocidade os negros alcanariam o mesmo nvel de pobreza dos

brancos em 52 anos e a pobreza da populao negra s seria superada em 65 anos.
Sobre a expectativa de vida a populao afrodescendente brasileira a
diferena de 6 anos em relao populao branca (64 anos negros e 70 anos
brancos). Mulheres negras tm uma expectativa de vida de 66 anos, 5 anos abaixo
das mulheres brancas e 3 anos abaixo dos homens brancos o que contradiz a
tendncia mundial de mulheres viverem mais que homens.
Estes e muitos outros dados oficiais explicitam a condio desigual e
precarizada da existncia do negro na sociedade brasileira. Fundamentados nesses
dados surgem as vrias denncias contra o racismo, contudo elas no so o
suficiente, para a superao das desigualdades. As denncias ocorrem em diversos
momentos da histria, recebendo contornos tericos especficos.
A partir de 1950 muitos estudiosos, incluindo Florestan Fernandes,
denunciaram a desigualdade no Brasil em contraposio pretensa democracia racial
brasileira um mito que encontrou em Gilberto Freyre (1933), no livro Casa Grande e
Senzala sua defesa mais contundente. Porm, esta denncia, embora necessria,
tem, em sua maioria, a perspectiva de que isso um problema do negro. Nesse
debate entrou Guerreiro Ramos (1955), um intelectual negro, ainda na dcada de 50,
apresentando que isso era um problema dos brancos que faziam a discriminao e
denominou de patologia social. Em essncia, a proposta de Ramos era a participao
do negro na resoluo dos problemas, era o protagonismo negro no enfrentamento
das discriminaes. Ou seja, a denncia no pode soar como um simples diagnstico

28

da condio de excluso ela deve ser acompanhada com proposies de

enfrentamento que tenham os negros como sujeitos da sua histria.
Essas duas perspectivas tiveram grande influncia e repercusso no
movimento negro e nos vrios intelectuais que problematizaram a questo racial. Hoje
ainda existem muitos que se encerram na denncia e no avanam nas proposies
participativas e positivas de combate as discriminaes raciais.

1.3 Racismo Institucional

As vrias denncias que apresentavam as condies de subalternidade da
populao negra exigiram uma reflexo mais aprofundada sobre a discriminao
racial. Percebeu-se que a discriminao agia de duas maneiras distintas: a primeira de
maneira direta, explcita e facilmente identificvel, pois personalizava o agente
discriminador; e a segunda de forma indireta, coletiva, institucional, onde os agentes
no so identificados. Surgiam os conceitos de discriminao direta e discriminao
indireta.
Para a discriminao direta o Estado Brasileiro admitiu a postura de
criminalizar. A Constituio de 1988, Captulo I, artigo 5, caput XLII, aponta que a
prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de
recluso nos termos da lei. Todas as pessoas que privarem algum de seus direitos
fazendo qualquer distino, excluso, restrio ou preferncias baseadas em raa, cor
sero submetidas a processo criminal.
Alm da criminalizao por parte do Estado, o imaginrio social brasileiro,
construdo no iderio de democracia racial, da no discriminao, censura aqueles
que discriminam explicitamente, pois os mesmos rompem com a perspectiva nacional
hipcrita de harmonia total entre as raas.
Estas e outras aes possuem o princpio de no-discriminar, contudo
atingem as discriminaes diretas que possuem um agente identificvel. As
discriminaes indiretas so mais sutis e causam conseqncias mais graves no
contexto social brasileiro. Os vrios ndices sociais das desigualdades raciais so
produzidos por esse tipo de discriminao. O Estado no poderia penalizar todos os
causadores da pobreza e indigncia negra, nem to pouco, todos os construtores do
ndice de desempregados negros e, o contexto que fragiliza a educao da populao
negra.

29

Hdio Silva Junior no seu texto publicado em 2003, no livro Educao e

Aes Afirmativas: entre a injustia simblica e a injustia econmica sobre as aes
positivas e negativas do Estado apresenta o seguinte pensamento:
a histria, portanto, que atesta a insuficincia de uma atitude estatal
negativa, abstencionista, no sentido de no discriminar, como de resto
demonstra a inutilidade das declaraes solenes de repdio ao
racismo. Noutros termos: numa sociedade como a brasileira,
desfigurada por sculos de discriminao generalizada, no
suficiente que o Estado se abstenha de praticar discriminao em suas
leis. Vale dizer, incumbe ao Estado esforar-se para favorecer a
criao de condies que permitam a todos se beneficiar da igualdade
de oportunidade e eliminar qualquer fonte de discriminao direta ou
indireta. A isso se d o nome de ao afirmativa, ou ao positiva,
compreendida como comportamento ativo do Estado, em
contraposio atitude negativa, passiva, limitada mera inteno de
no discriminar. (SILVA, 2003, p. 103).

A criminalizao do racismo uma expresso da ao negativa do Estado

que possui a inteno de no discriminar, contudo essas aes negativas s alcanam
a discriminao direta. Essas so aes limitadas, pois no restituem, ou estabelecem
condies de igualdade de oportunidade. Nesse contexto necessrio compreender a
discriminao indireta em sua complexidade para apresentar propostas de
enfrentamento que respondam as demandas histricas.
Mesmo a discriminao racial se configurando como um fenmeno social
perverso e possuindo uma relevncia no processo central da dinmica da produo e
reproduo da desigualdade e da pobreza a temtica tem dificuldade em ser includa
na agenda poltica. O avano na compreenso das discriminaes indiretas, e
especificamente do racismo institucional pode colaborar fortemente com o combate a
desigualdade.
O debate sobre essa questo aponta que as desigualdades raciais
tambm podem ser constitudas por instrumentos discriminatrios que agem, at certo
ponto, revelia dos indivduos. Essa forma de racismo denominada racismo
institucional ou estrutural. O elemento novo nesse conceito separao das
manifestaes individuais e conscientes que caracterizam o racismo e as
discriminaes raciais combatidas por lei. Essa modalidade de racismo age nas
instituies sociais, no modo que elas se estruturam e produzem a naturalizao da
hierarquia racial. O racismo institucional no uma declarao explicita de
discriminao racial e no atua com manifestaes e atos abertos. Age de maneira
complexa no funcionamento das organizaes, que terminam por diferenciar
privilgios, programas e servios no atendendo igualmente os negros e brancos.

30

As conseqncias dessa modalidade de racismo extrapolam as relaes

interpessoais e revela-se no contexto organizacional, inclusive na implementao de
polticas pblicas, produzindo de maneira difusa a desigualdade. Assim, esse conceito
de racismo institucional permite compreender, de forma mais ampla, a produo e
reproduo das desigualdades raciais brasileiras, ao mesmo tempo possibilita a
retomada dessa questo para as suas dimenses institucionais, polticas e sociais.
O IPEA no seu Boletim de Polticas Sociais n 14 define racismo
institucional de maneira bem interessante.
O racismo institucional pode ser definido como o fracasso coletivo das
organizaes e das instituies em promover um servio profissional
adequado s pessoas por causa da sua cor, cultura, origem racial ou
tnica. Ela manifesta-se em normas, prticas e comportamentos
discriminatrios adotados no cotidiano de trabalho das instituies, os
quais so resultantes, em larga medida, do preconceito ou dos
esteretipos racistas. (pp.216-217).

Na compreenso das questes raciais dentro das polticas de assistncia

social a incorporao desse conceito auxilia na elucidao das prticas e das decises
polticas, bem como as suas difusas expresses no cotidiano das instituies, pois
lana as desigualdades para um debate poltico e social mais amplo.

31

CAPITULO II
O DESAFIO DAS ESPECIFICIDADES NEGRAS NAS POLTICAS DE
ASSISTNCIA SOCIAL

2.1 Universalizao x Focalizao

O princpio da universalidade garantido legalmente direciona a poltica de
assistncia social para a reduo das desigualdades sociais, embora no proporciona
indiscriminadamente a todos os cidados pobres e ricos, pois busca incluir os
cidados no universo de bens, direitos e servios que so patrimnio de todos
(BOSCHETTI, 2003). Nesse eixo, aqueles que dela necessitarem deveriam ter acesso
indiscriminado, sem recortes raciais, de gnero, geracionais, aptos ou inaptos ao
trabalho, pois evidentemente destina-se aos cidados que no tiverem acesso aos
bens, servios e direitos sociais.
Na prtica governamental das polticas de assistncia social, os projetos,
programas e servios tm realizado seu atendimento reforando e resgatando o
primado liberal do trabalho que diminui a possibilidade de garantia de renda e bemestar no associado ao exerccio do trabalho (BOSCHETTI, 2003).
Considerando que o desemprego e subemprego acontecem com maior
incidncia na populao negra, conseqentemente interferindo no acesso aos
patrimnios de todos, configurados em direitos sociais, bens e servios, inserir essa
especificidade racial contribui com a discusso do princpio da universalidade, que
vem sendo usado para escamotear as desigualdades raciais, pois em essncia se
configuram em polticas seletivas e focalizadas, que desconsideram o princpio da
equidade e no assegura o direito a todos.
O debate sobre a focalizao ou a universalizao das polticas sociais se
realiza em pontos conflituosos e necessariamente contraditrios que definem, a grosso
modo, a viso de justia social e a composio da sociedade, ou seja, o modo como
se entende a estrutura social capitalista vigente.
Em linhas gerais o debate se pauta em um binmio simtrico onde a
focalizao se apresenta como a escolha pela eficincia e conseqentemente pelo
residualismo. J a universalizao seria a escolha pela equidade e uma resposta
redistributiva as desigualdades sociais. Porm esse debate necessita ser mais bem
precisado, explicitando os conceitos e princpios de cada ao, especialmente a
definio de justia social sob cada tica, deve ser estudado para no incorrer em

32

erros nessa simetria (universalidade equidade - redistribuio, focalizao

eficincia residualismo).
Theodoro

Delgado

se

inserem

nesse

debate

na

defesa

da

universalizao e no combate a focalizao:

H, portanto, um eixo explcito que confere um dado direcionamento
poltica social de cunho neoliberal. Nessa perspectiva, o marco da ao
do Estado em termos de polticas sociais estaria ancorado na
perspectiva de um mercado funcionando livre das amarras jurdicoinstitucionais e da poltica social como uma espcie de ao
complementar capacidade alocativa do mercado. Na tica
universalista, ao contrrio, o mercado no est imune ao
regulatria do Estado, seja em termos das polticas econmicas
notadamente polticas fiscais que visam preservar o nvel da demanda
efetiva , seja nas polticas sociais universalizao do acesso aos
servios pblicos nas reas de educao, seguridade social e mercado
de trabalho (THEODORO & DELGADO, 2003, p. 124).

Nessa concepo as polticas universais nos agrupariam em uma

comunidade de iguais em termos de direitos sociais, polticos e de cidadania,
garantidos pelo estado de bem-estar social. Assim os cidados teriam suas
necessidades asseguradas fora da lgica do mercado.
Kerstenetzky (2005) amplia esse debate, pois entende que as polticas
universais podem assumir mais de um modelo, dependendo das concepes de
justia social, a de mercado ou a redistributivista.
A idia de justia mercadocntrica atribui ao mercado funo de
distribuio das vantagens econmicas, nessa lgica existem recompensas e
punies as escolhas mais ou menos responsveis, respostas aos mritos individuais.
Ampliando essa concepo mercadocntrica, a vertente que admite a existncia de
incertezas nos mercados, confere ao Estado a atribuio de prover uma rede de
proteo social, um seguro contra incerteza. Essa seria uma idia de poltica universal
pautada em mnimos e centralizada no mercado (KERSTENETZKY, 2005)
A outra concepo, redistributivista, a justia elaborada como uma
combinao complexa de valores, respondendo no apenas a eficincia e a liberdade
econmica,

mas

tambm

liberdade

poltica

igualdade

econmica

(KERSTENETZKY, 2005. p.04). Assim o Estado assume um papel importante na

redistribuio das vantagens socioeconmicas.
A concepo redistributivista de justia social acredita que o contexto
social tem uma relevncia significativa, pois entende que as chances e a construo
social so marcadamente desiguais, onde as oportunidades foram diferenciadas por

33

vrios aspectos engessando as escolhas e o acesso. Portanto, o mercado no tem

capacidade de produzir adequadamente justia social (KERSTENETZKY, 2005).
Nessa concepo as polticas que queiram assegurar os direitos a todos
podem fazer uma combinao com polticas focalizadas e universais, pois o
residualismo resultante de uma concepo mercadocntrica de justia social, onde a
universalizao ou a focalizao elemento menor na opo em ter como verdadeira
poltica social a poltica econmica que em longo prazo iria incluir a todos.
A focalizao na perspectiva redistributivista passa a ser uma possibilidade
da gesto em ter um foco, que gere eficincia. Esse foco pode, ou no ter
condicionalidades, decididos por estudos sistemticos sobre as reais necessidades do
problema que se espera solucionar.
Boschetti (2003) chama estas condicionalidades como prioridade. As
prioridades servem como instrumento de foco, que no devem se limitar nelas
mesmas, pois o direito deve ser assegurado a todos. Assim a prioridade no seria
associada seletividade e sim um instrumento de gesto que atenderia
prioritariamente, primeiro, os mais necessitados daquela ao.
A focalizao ento pode assumir o papel de aes reparatrias.
H um sentido possvel de focalizao, como ao reparatria,
necessria para restituir a grupos sociais o acesso efetivo a direitos
universais formalmente iguais - acesso que teria sido perdido como
resultado de injustias passadas, em virtude, por exemplo, de
desiguais oportunidades de realizao de geraes passadas que se
transmitiram s presentes na perpetuao da desigualdade de recursos
e capacidades. Sem a ao/poltica/programa, focalizados nesses
grupos, aqueles direitos so letra morta ou se cumpriro apenas em
um horizonte temporal muito distante. Em certo sentido, essas aes
complementariam polticas pblicas universais justificadas por uma
noo de direitos sociais, como, por exemplo, educao e sade
universais, afeioando-se sua lgica, na medida em que diminuiriam
as distncias que normalmente tornam irrealizvel a noo de
igualdade
de
oportunidades
embutida
nesses
direitos
(KERSTENETZKY, 2005. p.08).

Em uma sociedade que existe um grande dficit universal a focalizao

torna-se, como complemento, cada vez mais importante. Um exemplo so as polticas
universais de educao que no conseguem eliminar o distanciamento entre negros e
brancos,

ricos

pobres.

focalizao

nesse

sentido

complementaria

universalizao. certo que quanto mais equnime for sociedade menos relevante
sero as polticas focalizadas, ou seja, a focalizao como instrumento de
aperfeioamento das polticas universais tendem (claro se caminhssemos para a
justia social redistributivista) a desaparecer. Se as polticas fossem universais

34

contemplariam todos e todas, suas necessidades, ento seriam universais e

focalizadas, dialeticamente.
2.2 Articulao nas Polticas de Enfrentamento ao Racismo
Um grande desafio para o Estado, no sendo diferente para a poltica de
assistncia social realizar uma ao integrada para responder as demandas sociais,
especialmente a racial. A questo da prtica integrada do Estado uma discusso que
vem ganhando espao na teoria que orienta a gesto e a administrao pblica. A
articulao entre as polticas de aes afirmativas e as polticas de assistncia social
uma proposta fundamentada no princpio de transversalidade e universalidade.
Segundo Boschetti, a universalidade assume dois sentidos, um de garantir
os direitos a todo o universo previsto na LOAS, os que esto dentro do critrio e das
categorias estabelecidas. Em outro sentido, a universalidade d um carter de
articulao com as demais polticas sociais, produzindo uma rede, sistema, de
proteo social contnuo, sistemtico.
Embora Boschetti estivesse falando da articulao com as demais polticas
sociais, especialmente as definidas pelo modelo de proteo social brasileiro (as
polticas de sade, assistncia social e previdncia) esse princpio de articulao,
elemento que confere caractersticas de universalidade as polticas sociais, precisa ser
incorporado nas aes de enfrentamento ao racismo. Se a discriminao racial estiver
presente nas polticas de assistncia social no possvel pensar em igualdade de
acesso ao atendimento conseqentemente em universalidade. Assim o racismo no
pode ser visto como matria exclusiva da Secretaria Especial de Polticas de
Promoo de Igualdade Racial (SEPPIR).
Debatendo sobre as polticas pblicas de identidades e as aes
afirmativas, Mary Garcia Castro escreveu um artigo sobre as polticas da juventude,
mas tambm dialoga com as polticas raciais e de gnero. Ela acredita que
universalizao s coerente quando compreende as especificidades de cada grupo.
Os desafios enfrentados pelo movimento feminista e de mulheres como
pelo movimento negro, por exemplo, no so somente por estruturar
mquinas poltico-administrativas no plano do nvel executivo de
governo (as secretarias especiais); mas garantir que os movimentos
sociais, por conselhos, estejam representados na formulao e
acompanhamento dessas polticas; assim como defender que mais do
que ter mulheres e negros contemplados em distintas polticas como
beneficirios, se faz necessrio legitimar enfoques de gnero e de
cunho anti-racista e por reconhecimento de singulares perspectivas
tnico-raciais nas polticas de cunho universal. (CASTRO, 2004, p 02)

35

O enfoque identitrio nas polticas pblicas atende um conjunto de

necessidades dos grupos especficos que seriam desconsideras nas prticas
universais tradicionais. Os negros, sujeitos de direitos, alem de cotas como forma de
diminuir desigualdades, pedem o reconhecimento de suas diferenas identitrias,
linguagens prprias, sua historia e o direito diversidade cultural e religiosa. Por um
enfoque racial tanto se identifica bases discriminatrias quanto construes histricas
de rebelies em distintas dimenses, assim como buscas por vivencias e
subjetividades projetadas que conferem formas de ser do povo negro. Ou seja, buscase mais que o direito de ser igual, sem contestar os parmetros de referencia para tal
igualdade.
Nessa busca de igualdade e reconhecimento as polticas devem ser
orientadas para a redistribuio e para alterar as desigualdades. Nessa linha de ao
no basta apenas pensar em meras reparaes sem protagonismo das populaes
envolvidas. Castro apresenta essa idia realando o rompimento com as prticas
polticas velhas e possibilitando o novo:
No basta questionar polticas universais porque essas no seriam
sensveis a necessidades focalizadas, de distintas populaes, se se
circula apenas na quantificao de necessidades qualificadas por tipo
de populao. No basta pedir que em uma matriz, cada ministrio,
cada entidade, detalhe para quem seus programas so destinados.
Comum forma de ajeitar o velho, as polticas gerais, sem cara, ao novo,
as polticas sensveis s necessidades e s singularidades das
identidades. Enfatiza-se que as polticas de ao afirmativa devem ter
orientao redistributiva. Por outro lado direito dos desiguais
alcanarem a universalidade por meio de polticas afirmativas com
enfoques identitrios no plano de alterar desigualdades. (CASTRO,
2004, p.06).

A SEPPIR tem acompanhado os vrios Ministrios no desenrolar das

vrias polticas para que se tenha uma interface com as necessidades especficas dos
negros em cada ao, mas ao mesmo tempo reivindica a promoo de programas e
aes especficas para combater as desigualdades produzidas pelo racismo histrico.
Ou seja, so duas vertentes de atuao poltica no enfrentamento das discriminaes
raciais: uma no seio da universalidade para que as polticas no privilegiem os
brancos e entendam as desigualdades relativas, e outra que atinge especificamente as
necessidades negras visando superao das desigualdades e das iniqidades que
acometem a populao negra (exemplo: aes voltadas para os quilombos).
O desafio da implementao e da concretizao de polticas exige o
compromisso dos vrios atores sociais do conjunto do governo, da energia criativa da
sociedade civil, do setor empresarial e assim por diante. Por essa razo a SEPPIR,

36

responsvel pela coordenao das aes governamentais optou, na elaborao de

sua Poltica, pela realizao de um amplo dilogo com diferentes instncias do
Governo federal, instituies pblicas e privadas e movimentos sociais, especialmente
o Movimento Negro. A poltica da igualdade racial consubstancia-se em um conjunto
articulado de concepes, diretrizes e indicativos de programas e aes que tm como
objetivo assegurar xito e perenidade implementao de programas e medidas,
sobretudo administrativas, destinadas promoo da igualdade racial.
Na poltica de assistncia social esse dilogo j se materializou em um
programa de ateno as necessidades especficas dos quilombos, contudo
precisamos refletir sobre a questo racial no conjunto dos programas, projetos e
servios, na sua elaborao e implementao. Esse um grande desafio da
transversalidade racial na assistncia social.
2.3 A Participao e Controle Social nas Polticas de Assistncia Social
As ltimas trs dcadas foram marcadas por conquistas polticas que
recolocaram os direitos sociais em pauta. Ao Estado cabe responsabilidade e
garantia dos direitos assegurados na Constituio. Marilena Chau apresenta esse
perodo como essencial para a democracia, e o descreve nos seguintes termos:
A Constituinte que tivemos nos anos oitenta foi essencial para o
processo democrtico, fez parte dessas lutas polticas, sociais e
democrticas, mas, no caso, significa tambm a ampliao da noo
de democracia, na qual a democracia no confundida apenas como
um tipo de governo, mas pensada como a presena de direitos
sociais, econmicos e culturais (CHAU, 2004, p. 1).

O reconhecimento dos direitos sociais e polticos e a compreenso das

funes e papis do Estado possibilitaram o acompanhamento, controle e
participaes intensas nos anos 90, na implementao das polticas de sade,
assistncia, educao e outras. No mbito da poltica de assistncia social, esse
perodo foi marcado pela elaborao da Lei Complementar como a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS-Lei 8.742/1993). A partir de sua implementao, identificouse que tais conquistas foram caracterizadas pela presena e constante participao,
tanto dos setores progressistas, como dos conservadores sob a gide do
neoliberalismo, evidenciando a identificao de contradies que culminam na
ampliao das desigualdades sociais, tornando maior o abismo da distribuio das
riquezas.

37

O debate e a participao contraditria no presente processo, revelou um

esvaziamento da democracia, ao mesmo tempo em que grupos lutavam pela
implementao da cidadania e a ampliao dos espaos democrticos. Essa
contradio e dialtica destacada por vrios autores:
S pode haver democracia para as grandes massas da populao se
elas forem capazes de se organizar, de expressar seus anseios e de
obter efetivamente conquistas sociais, culturais e polticas no quadro
de uma institucionalidade em permanente expanso. Assim, a
democratizao um valor universal, sobretudo porque um
permanente desafio. Nunca poderemos chegar a um ponto que nos
permita dizer que a democracia est acabada. A democracia um
processo que devemos conceber como em permanente construo
(COUTINHO, 2000, p. 131).

, tambm, nesse contexto, que a Constituio de 1988, orienta a

organizao das polticas de seguridade social, tendo como base o objetivo da
descentralizao poltica, entre outros, visando o carter democrtico da gesto.
Entretanto, esse objetivo, vem se configurando como uma estratgia para escamotear
a pobreza e redistribuir a responsabilidade do enfrentamento da questo social com o
Governo Local, os Municpios e a sociedade. De acordo com o estabelecido na
Constituio, a estratgia tinha implcito em seu enunciado, a proximidade do governo
local s reais necessidades da populao, bem como a fonte de sua criao. Anlises
do conta de que o governo local no tinha capacidade econmica e poltica de
resolver os problemas gerados pelo acirramento das desigualdades sociais, prprias
do modo de produo capitalista. Ainda assim, a estratgia apontava para a
possibilitava de uma participao maior da sociedade civil, pressupondo que o
governo local mais sensvel e vulnervel as presses populares, o que acaba
impondo a busca de alternativas ao enfrentamento as diversas expresses da questo
social e a luta pela efetivao dos direitos sociais.
No podemos esquecer que o contexto nacional nesse perodo era a
grande influncia do neoliberalismo em favor da reduo do gasto social pblico. Essa
perspectiva est relacionada diminuio da interveno do Estado e da reduo das
polticas sociais. O perodo caracterizado pelo desmonte fiscal e oramentrio
(CHAU, 2006) e pela ampliao da populao excluda do acesso a bens e servios,
demonstrando a incapacidade do Estado em dar respostas s necessidades sociais
bsicas. Paralelamente, dissemina-se um discurso de que a sociedade tambm
assumir a sua parte na por meio da participao solidria, envolvendo tanto os setores
lucrativos, como as empresas, e os no-lucrativos, como as ONGs e entidades sociais.

38

Uma considerao importante sobre este discurso que por trs do

deslocamento da esfera pblica para a esfera privada, situa-se a despolitizao da
prpria questo social e a ameaa de ver frustrada a universalizao e a efetivao de
direitos sociais legalmente adquiridos, que podem vir a ser substitudos pelo dever
moral de atender pobreza. (CHAU, 2006)
Na perspectiva os movimentos sociais no essa participao que se
prope. Por meio de espaos coletivos como os conselhos de polticas, a participao
diz respeito partilha da responsabilidade com o Governo, ou seja, uma proposta de
democratizar a gesto como j assinalado. importante, nessa conjuntura, considerar
a democratizao da gesto como o lugar onde se negocia o consenso entre os
diversos atores sociais, geralmente motivados por seus interesses especficos.
Entende-se, pois, que o exerccio da gesto democrtica seja repleto de conflitos e
contradies, mas tambm possibilita publicizar os interesses em disputa. (CHAU,
2006)
Na poltica de assistncia social, marcada pelas contradies neoliberais, a
democratizao da gesto no pode ser entendida como o simples preenchimento dos
espaos institucionais destinados participao. Deve ser um valor incorporado ao
cotidiano da Gesto. Os Conselhos Federal, Estaduais e Municipais de Assistncia
devem ser respeitados nas deliberaes, nas orientaes as entidades, na
administrao do Fundo, na fiscalizao dentre outros. As informaes aos usurios
tambm devem ser claras e acessveis e orientadas para a autonomia.
Essa idia retratada por Nogueira, quando apresenta alternativas para a
democratizao do Estado:
Por se dispor a dirigir, coordenar e impulsionar a formao ampliada de
decises, a gesto democrtica opera em um terreno que no se
esgota no administrativo, no manuseio de sistemas e recursos, mas se
abre para o universo organizacional como um todo. Ela
essencialmente dialgica, e transcorre em ambientes ticos e polticos
povoados de pessoas, desejos e interesses que no podem ser
simplesmente 'gerenciados'. (NOGUEIRA 2004, p. 11-12)

No contexto de gesto democrtica a participao tem o objetivo de

aproximar as reais necessidades da sociedade com a formulao e implementao
das polticas, admitindo o potencial dos vrios membros da sociedade, valorizando a
ao dos indivduos como sujeitos coletivos de sua prpria histria. Assim, o
movimento negro e os representantes dos negros em outras esferas possuem
elementos fundamentais para aperfeioar as polticas, e ampliar o exerccio da
democracia na medida em que suas especificidades sero compartilhadas. Aponta-se,

39

assim, como oportunidades e importncia da representao dos negros nos

Conselhos, e nas demais instncias participativas.
A participao da populao e o controle social so coisas distintas que
dependem do grau de institucionalizao que a poltica confere. A assistncia social, a
partir da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS - se organizou de forma
participativa e descentralizada com a criao de conselhos atendendo o disposto na
Constituio Federativa do Brasil de 1988 nos artigos 194 e 204. A LOAS instituiu os
conselhos nacional, estaduais e municipais de carter deliberativo e composio
paritria, assim como assinalamos anteriormente, determinando que para receber
recursos federais os municpios devam ter conselhos e planos municipais de
assistncia social.
Sendo assim, existe um espao destinado participao da populao
que, assim como o governo, deve incorporar a diversidade para o enfrentamento das
desigualdades e da discriminao, promovendo e assegurando o pluralismo. Segundo
Munanga (2004) o pluralismo uma resposta poltica diversidade.
Contudo, a participao prevista, no deve excluir a efetivao de um
controle social e democrtico, desvinculado da instituio, de modo a assegurar o
exerccio eficiente, efetivo, eficaz e com qualidade, da gesto e dos conselhos. Nesse
sentido o movimento negro deve somar-se aos esforos dos demais grupos para
controlar a implementao da poltica de assistncia social, exercendo presso poltica
para a sua real efetividade. Porm, essa proposta esbarra no distanciamento do
Movimento Negro em relao da poltica de assistncia social.
A composio dos conselhos integrados por representantes da sociedade
civil um avano na gesto pblica brasileira, explicitando a vontade dos legisladores
e da sociedade em afirmar a transparncia e representao dos movimentos de base
nos processos de elaborao, acompanhamento e monitoramento das polticas.

partir da Constituio de 1988 foram institudos os conselhos sociais com tais funes,
entretanto, ainda se constitui um desafio para o processo democrtico, a fiscalizao
sobre como se constri a representao da heterogeneidade dos movimentos sociais,
como se efetiva o exerccio da autonomia dos conselhos sociais em relao aos
governos; sua qualificao permanente sobre as questes relacionadas poltica
pblica.
O direito de ser ativo no exerccio da cidadania reivindica por
representaes e organizaes polticas no Estado, como o caso das
representaes dos segmentos nos conselhos, mas tambm se investe na formao

40

de sujeitos de direitos, no empoderamento para o acompanhamento, controle social de

tais polticas, e esse controle deve ser exercido mesmo que se trate de um Estado de
bem estar social ou gestionado por um governo companheiro.
Desta forma, um dos construtos bsicos de uma poltica de identidade,
quer seja para negros, mulheres ou jovens, por exemplo, participao. Contudo
necessrio cautela com a retrica, que facilmente observada nos debates sobre
esse conceito, elemento vital na luta poltica por justia social. Participao mais do
que estar representado em rgos colegiados, conselhos, ou ser ouvido sobre uma
determinada poltica ou ao legal. dispor de conhecimentos e recursos para poder
exercer controle social de polticas.

41

CAPITULO III

ANLISE SOBRE A PROBLEMTICA RACIAL NAS POLTICAS DE

ASSISTNCIA SOCIAL
3.1 Programa de Erradicao do Trabalho Infantil -PETI
De acordo com o site oficial do Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate a Fome (MDS) o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI
consiste na transferncia direta de renda do Governo Federal para famlias de
crianas e adolescentes em situao de trabalho, adicionado oferta de Aes
Socioeducativas e de Convivncia, manuteno da criana/adolescente na escola e
articulao dos demais servios da rede de proteo bsica e especial.
O PETI tem como objetivo erradicar todas as formas de trabalho infantil no
Pas, em um processo de resgate da cidadania de seus usurios e incluso social de
suas famlias. Para isso, ele composto por sete aes: apoio aos Fruns de
Erradicao do trabalho Infantil, concesso de Bolsa a Crianas e Adolescentes em
Situao de Trabalho; Aes socioeducativas para Crianas e Adolescentes em
Situao de Trabalho; Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Infantil; Publicidade
de Utilidade Pblica; Atualizao do Mapa de Focos de Trabalho Infantil e Apoio
Tcnico Escola do Futuro Trabalhador.
O MDS implementa esse Programa articulado com o Ministrio do
Trabalho e Emprego MTE, a Subsecretaria de Direitos Humanos, o Fundo Nacional
de Assistncia Social FNAS e o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT.
Para analisar a problemtica racial nesse programa preciso entender o
que estruturou a concepo contempornea da poltica de assistncia social. A poltica
de assistncia social foi incrementada aps a Constituinte de 1988, e foi
regulamentada com a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) em 1993. Outro
marco importante para refletir sobre as questes voltadas ao PETI o Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA) que foi aprovado trs anos antes da Loas, em 1990.
Basicamente a Loas e o ECA apontam para a universalidade das polticas
assistenciais. Assim as aes pblicas devem ser orientadas para todas as crianas,
adolescentes e jovens sem discriminar por cor, sexo, religio dentre outros. Na prtica,
tanto os instrumentos normativos quanto a gesto tem se esforado para assegurar
essa universalidade, mas se deparam com necessidades especficas de aes
direcionadas.

42

Marcelo Paixo e Luiz Marcelo Garvano (2005) salientam o carter

focalizado do PETI, embora a gnese seja orientada para combater todo e qualquer
trabalho infantil: Os autores chamam a ateno sobre a orientao do Programa para
uma faixa etria determinada (de 7 a 14 anos), bem como para determinadas
atividades econmicas (canaviais, carvoarias, dentre outros). Eles sugerem que houve
uma aceitao ideolgica do acerto direcionado dessa medida. Acreditam que o PETI,
hoje incorporado ao Programa Bolsa-Famlia, possuem intenes verdadeiramente
importantes, sendo que suas concepes universalistas e focalizadas parecem
razoavelmente compreensveis.
Contudo, quando refletimos sobre uma ateno aos negros e aos ndios,
verificamos que no existe nenhum dispositivo no ECA, no PETI e na LOAS que
retratem essa condio desigual. O tema das desigualdades raciais, do preconceito e
das discriminaes sofridas pelos negros no fazem parte das preocupaes dos
principais instrumentos normativos e evidentemente fica fora do foco das aes
pblicas universais ou focalizadas.
Essa ausncia pode ser explicada pela busca de igualdade, na luta por
no discriminar, atendendo a igualdade formal estabelecida na Constituio de 1988.
Mais uma vez nos esbarramos na mera consagrao do princpio formal da igualdade
de todos perante a lei, que pode no passar de uma elegante forma de afirmar que as
assimetrias sero preservadas indefinidamente.
De acordo com IPEA sistematizando os dados do IBGE sobre o trabalho
infanto-juvenil revelam uma reduo considervel na quantidade de crianas ocupadas
no mercado de trabalho. Em 1993 tnhamos 3,77 milhes de crianas de 10 a 14 anos,
e mais de 527 mil, de 05 a 09 anos. J em 2003 esse nmero reduziu
significativamente para um pouco menos de 1,87 milhes de crianas de 10 a 14 e de
209 mil de 05 a 09. Essa reduo pode ser atribuda a vrios fatores como a
universalizao e ampliao da rede de ensino. importante salientar os esforos do
Governo e da sociedade em reduzir a participao de crianas e adolescentes no
mercado de trabalho.
Esse quadro foi significativo para brancos e negros, como pode ser
observado nos quadros 5 e 6, elaborados pelo IBGE (ano). Quando analisamos
separadamente os grupos raciais percebemos que em 1993 haviam aproximadamente
235 mil crianas brancas de 05 a 09 anos e esse nmero reduziu, em 2003, para
78.022 correspondendo a uma reduo de 67%. De 1993 a 2003, crianas brancas de
10 a 14 anos reduziram sua participao no mercado de trabalho de 1,63 milhes para

43

741 mil, equivalente a uma diminuio percentual de quase 55%. J as crianas

negras de 05 a 09 anos, no perodo de 1993 a 2003, reduziram de 293.176 para 130
mil, representando uma diminuio percentual de mais de 55%. Considerando as
crianas negras de 10 a 14 anos essa reduo foi de 2,14 milhes para 1,13 milhes,
em percentual mais de 47%.
Quando utilizamos o total de crianas brasileiras, entre 1993 e 2003, o
percentual de crianas de 5 a 9 anos ocupadas reduziu-se de 2,8% para 1%, entre as
crianas brancas, e de 3,5% para 1,5%, entre as negras. No mesmo perodo, ocorreu
reduo na taxa de participao de jovens de 10 a 14 anos, de ambos os grupos
raciais, no mercado de trabalho. Entre os brancos, a taxa declinou de 18,8% para
9,7%; entre os negros, reduziu-se de 24,3% para 13,1%.

______________________________________________________
Grfico 5 Nmero de Crianas Brasileiras entre 5 e 9 anos
Ocupadas no Mercado de Trabalho, Brasil
1993-2003.

44

______________________________________________________
Grfico 6 Nmero de Crianas Brasileiras entre 10 e 14 anos
Ocupadas no Mercado de Trabalho, Brasil
1993-2003

Estes nmeros podem ser considerados animadores, mas ainda temos

crianas em trabalho infantil, o que exige um grande desafio para efetivar a
erradicao da sua participao no mercado de trabalho.
Outro desafio aparece quando analisamos as condies relativas de
negros e brancos. Em 1993 as crianas negras de 05 a 09 anos representavam mais
de 55% das crianas ocupadas, e em 2003 mais de 63%. E as crianas negras de 10
a 14 anos, em 1993, representavam quase 57%, j em 2003, 60%.
Fica evidente uma maior participao de crianas negras no mercado de
trabalho, e embora esteja em curso uma reduo significativa de sua participao no
mundo do trabalho em ambos os grupos raciais, contudo, quando relacionamos os
grupos raciais percebemos que em relao aos brancos essas redues so mais
contundentes. A diferena na participao no mercado entre crianas negras e
brancas de 05 a 09 anos ampliando, nesses 10 anos, de 10 pontos percentuais para
26. O mesmo acontece com crianas negras de 10 a 14, ampliando a diferena de 14
para 20.
O impressionante que diante desse quadro de 63% de crianas de 05 a
09 anos e 60% de crianas de 10 a 14 anos serem negras, compondo a maior parte
do pblico alvo do PETI, no existir nenhuma ao especfica, e nem mesmo est
presente nos instrumentos normativos que orientam esse Programa.

45

3.2 Programa Bolsa Famlia

O Programa Bolsa Famlia tem sido matria de muitas anlises e
publicaes, pois seus resultados, tanto polticos quanto sociais, tm despertado o
interesse de intelectuais, estadistas, dentre outros. Esse assdio se d especialmente
pelo grande contingente de atendidos, ultrapassando a mais de 11 milhes em 2008
de beneficirios.
O PBF se apresenta como referncia da poltica social do Governo Lula.
Algumas anlises consideram um programa assistencialista. Outras consideram um
programa de investimento nas crianas das famlias pobres e, como tal, poder ser
extremamente eficaz na reduo da pobreza e da desigualdade no futuro.
Neste Programa existe condicionalidades para a transferncia de renda.
As crianas que tem suas famlias beneficiadas precisam cumprir o calendrio de
visitas aos postos de sade e estarem matriculadas na escola pblica. Para os
defensores dessa poltica a condicionalidade o que afasta a definio de
assistencialismo e diferencia o PBF das demais polticas de transferncia de renda.
O

site

oficial

do

MDS

apresenta

quatro

pressupostos

para

implementao do programa: O primeiro entende que as decises quanto educao

das crianas so tomadas por seus pais com base em um clculo de custos e
benefcios. Segundo, que a nica forma de gerar crescimento sustentado de longo
prazo, reduzir a desigualdade e a pobreza pela melhoria na distribuio de educao
da populao. Terceiro, que a principal fase de aprendizado entre a concepo e os
sete anos de idade. Isso significa que o investimento em educao tem taxa de retorno
social to mais elevada quanto mais cedo realizado. E quarto, o custo de
permanecer na escola relativamente mais alto para os pobres, a taxa de retorno
social maior que a taxa de retorno privada da educao para esse grupo da
populao.
O breve artigo de Jos Jorge Camargo, titulado O Bolsa Famlia um
Programa assistencialista? 2006, publicado no site do MDS possui o seguinte
pensamento sobre os pressupostos:
Com base nos pressupostos, o objetivo do Bolsa Famlia reduzir o
custo da educao para as famlias beneficirias. O principal custo
para uma famlia pobre a renda no auferida pelas crianas no
mercado de trabalho no perodo por elas dedicado ao estudo. Ao
condicionar a transferncia de renda permanncia da criana na
escola, o programa reduz esse custo e aumenta o incentivo para que
as famlias mantenham suas crianas por mais tempo no sistema
escolar.

46

Como ressaltamos nos captulos anteriores, os negros so de longe, os

mais pobres, ento essa problemtica atinge com mais intensidade as famlias negras.
De acordo com os dados do IPEA, identificando a populao que atende aos critrios
de renda fixados para acesso aos programas e servios da poltica de Assistncia
Social, qual seja, aquela com renda domiciliar per capita abaixo de e salrio
mnimo, segundo faixas etrias selecionadas e raa ou cor de 1995 a 2005,
encontramos no ltimo ano (2007), considerados os critrios de renda, 59,1% de
negros, sendo que 42,1 % com de salrio mnimo per capita e 17% com de
salrio mnimo per capita. Em relao aos brancos 26,5% esto dentro dos critrios,
considerando que 20% incluem-se entre aqueles com at salrio per capita e, entre
aqueles com de salrio mnimo per capita.
Contudo, os critrios de participao do Programa Bolsa Famlia exigem
renda mxima per capita um pouco acima de de salrio mnimo7, estabelecida no
valor de R$ 120,00. Outra exigncia consiste em ter crianas em idade escolar
matriculadas. Assim, 13,3 milhes de pessoas estariam aptas a fazer parte do
Programa, porm um pouco mais de 2 milhes dessas pessoas ainda no so
beneficirias.
Vamos analisar a problemtica racial, nesse universo de 11 milhes de
beneficiados, tomando como amostra quatro estados que foram premiados pelas
prticas estaduais de cadastramento (cadastro nico): Acre, Rio Grande do Norte,
Cear e Tocantins
No Acre, 75,7% da populao so pardos, (diagnstico obtido depois da
atualizao do cadastro nico), considerando aqueles que atendiam aos critrios de
at salrio mnimo per capita, e ainda, trs salrios mnimos por famlia, e 4,02%
so pretos, ou seja, 79,9% so negros8, levando-se em conta a metodologia utilizada
pelo IBGE. A Caixa Econmica Federal disponibiliza, em seu site, a folha de
pagamento do Programa Bolsa Famlia, onde pode ser identificado que, no ms de
junho de 2008, foram efetivados o pagamento de 57.953 benefcios.
Realizando uma relao simples entre esses dois dados, e embasados na
idia de representatividade, das quase 58 mil famlias beneficiadas no Acre, 80%
delas deveriam ser negras, pois 80% das famlias que atendem os critrios so
7

No dia 01/03/2008 entrou em vigncia o salrio mnimo no valor de R$ 415,00 por meio da Medida
Provisria n 421/2008, de 29.02.2008
8
O IBGE adota a soma de pardos e pretos para compor o mesmo grupo racial negros. Sabemos que a
identidade negra muito mais do que ser pardo ou preto, uma opo poltica. Contudo a auto declarao
destinada cor contribui significativamente para construir um retrato social e racial do Brasil,
considerando que a discriminao sofrida pelos pardos da sua parte negra.

47

negras, ndices apontados segundo atualizao do cadastro nico. Para verificar essa
representatividade seria necessrio saber quantas famlias negras so efetivamente
beneficiadas no PBF, mas esse dado no est disponvel. Numa certa medida a falta
desse dado pela composio mista das famlias brasileiras e em outro pela ausncia
dessa preocupao na Gesto do PBF.
No Rio Grande do Norte, 60,5% dos que atendem os critrios, so pardos,
e 2,43% so pretos, no total 62,93% so negros. L 302.023 famlias foram
beneficiadas em junho de 2008. Usando a representatividade, 190.064 deveriam ser
famlias negras.
O cadastro nico do Cear apresentou a seguinte composio: pardos
64,27%, pretos 2,08% e brancos 33,27%. Receberam o benefcio quase 900 mil
famlias, dessas 66,35% deveriam ser negras para manter a proporo de pessoas
adequadas aos critrios no recebimento do benefcio. Ou seja, para manter a
proporcionalidade da demanda efetiva com a demanda realizada quase 603 mil
famlias deveriam ser negras.
A hegemonia racial na participao em Tocantins tambm significativa,
75% de todos aqueles que atendem aos critrios de at salrio mnimo per capita e
no mximo trs salrios mnimos por famlia so negros. Os beneficiados em junho de
2008 pelo PBF somam 107,3 mil famlias. Se aplicssemos a representao para
mantermos

relao

entre

demanda

efetiva

demanda

realizada,

aproximadamente 75% dos beneficiados seriam negros.

Os nmeros reforam o quadro de excluso das famlias negras, j
apontada nos ndices de pobreza, mas reapresenta o desafio das especificidades
negras na poltica de assistncia social. Nos quatro estados mencionados: Acre, Rio
Grande do Norte, Cear e Tocantins tivemos uma grande participao negra no
pblico alvo, variando de quase 63% a 80% dos cadastrados.
A grande participao identificada exige um olhar diferenciado, pois
necessrio conhecer de forma mais detida e pormenorizada demanda de todas as
polticas pblicas para facilitar a proposio e implementao de aes que atendam
os objetivos prefigurados na Constituio de 88, buscando a igualdade de todos, no
s perante a lei, mas o acesso a todos os direitos sociais.
Referenciado

nos

dados

necessrio

ressaltar

ausncia

da

especificidade relativa problemtica racial nos elementos normativos da poltica de

assistncia social. No caso do PBF, o texto que o apresenta no site oficial do MDS, o
projeto em suas verses, sequer cita o negro, ou as discriminaes e preconceitos

48

raciais. Considerando a participao de at 80% bem razovel pensar que a

problemtica racial deveria ser contemplada na sua elaborao e deviria se constituir
em foco de preocupao na implementao da mesma.
No estudo realizado em 2007, pelo MDS, intitulado: Avaliao de Impactos
do Programa Bolsa Famlia buscou-se identificar os vrios resultados, impactos
sociais, em reas como sade, educao, nutrio, mobilidade social, eficcia da
focalizao, empoderamento feminino, consideraes regionais, dentre outros. O
impacto gerado nas relaes de gnero me chamou a ateno, pois o estudo
conseguiu identificar aspectos apontados em trabalhos sobre as polticas identitrias
feministas: o acesso a renda, especialmente atravs da redistribuio, coloca a mulher
em posio de negociao, com mais autonomia e poder decisrio. Isso aconteceu
com as mulheres que administravam os recursos do Bolsa Famlia.
Embora, semelhante aos negros, as questes de gnero no estivessem
presente nos instrumentos formais de elaborao, apresentao e implementao,
pelo menos na avaliao de impactos, ela foi contemplada, acenando para uma
reflexo sobre as desigualdades de gnero, mas, como j dito, as desigualdades
raciais no aparecem, nem mesmo na avaliao de impactos.
3.3 Programa Brasil Quilombola
Os

esforos

da poltica de assistncia social nas

comunidades

remanescentes de quilombo so dignos de nota. So muitas aes e publicaes que

apresentam essa demanda, bem como os impactos das aes j implementadas.
Essa pesquisa foi surpreendida com os avanos obtidos nesses ltimos quatro anos
sobre a garantia da identidade dos quilombos. bem verdade que essas aes tm
sua gnese, pelo menos no plano formal e institucionalizado, em 1988 com a
Constituio no art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que
consagra aos remanescentes das comunidades de quilombos o direito propriedade
de suas terras. Ainda nos seus artigos 215 e 216 garantem o direito manuteno de
sua cultura prpria. O primeiro determina que o Estado proteja as manifestaes
culturais afrobrasileiras, e o segundo considera que essas manifestaes sejam
consideradas patrimnio cultural brasileiro, a ser protegido e promovido pelo Poder
Pblico, tanto os bens de natureza material como imaterial.
Antes de continuar a anlise, importante apontar que remanescentes de
quilombos no so apenas os descendentes de escravos que fugiram e montaram
uma comunidade de subsistncia. Mesmo depois da abolio da escravido, em 1888,

49

com a Lei urea, muitos negros foram para reas separadas do convvio branco para
assegurar sua existncia, pois eles recusavam viver em uma sociedade que os
consideravam inferiores e os impediam, por meio do monoplio e da discriminao, de
ter acesso a trabalhos, terra, educao, auto-estima, dentre outros. Para ser
considerado quilombo usa-se o critrio de autodefinio, contando sua histria prpria,
cultura, religio e outros.
No Programa Brasil Quilombola PBQ considera-se, o Decreto n 4.887,
de 20 de novembro de 2003, que regulamenta o procedimento para identificao,
reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por
remanescentes das comunidades dos quilombos. O Decreto, considerando o disposto
na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, reconheceu como
elemento fundamental para a identificao das comunidades a autodefinio,
realidade esta, consagrada no art. 7, da Instruo Normativa n 16 do Incra, de 24 de
maro de 2004, que diz: Caracterizao dos remanescentes das comunidades
quilombos ser atestada mediante autodefinio da comunidade. Seu pargrafo 1
determina que: Autodefinio ser demonstrada por meio de simples declarao
escrita da comunidade interessada ou beneficiria, com dados de ancestralidade
negra, trajetria histrica, resistncia opresso, culto e costumes.
Nessa pesquisa no vamos nos alongar nas questes da legalizao das
terras, vamos encerrar essa reflexo apontando que o territrio e identidade esto
intimamente relacionados enquanto um estilo de vida, uma forma de ver, fazer e sentir
o mundo. Um espao social prprio, especfico, com formas singulares de transmisso
de bens materiais e imateriais para a comunidade. Bens esses que se transformaro
no legado de uma memria coletiva, um patrimnio simblico do grupo.
O PBQ foi institucionalizado, a partir de uma ao conjunta dos
organismos do governo federal, em especial a Secretaria Especial de Promoo de
Polticas de Igualdade Racial, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Incra (Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria), o Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome e o Ministrio da Cultura/Fundao Cultural Palmares (entre outros
ministrios vinculados ao Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2004).
Partindo de uma articulao dessa magnitude institucional, interministerial,
era previsvel uma ampla agenda de aes. Dividiram em 14 grandes estratgias:

1-

Aes Gerais (assistncia jurdica, ouvidoria, estudos e pesquisas);

50

2- Terra (regularizao fundiria, mediaes de conflitos e intervenes em terras

pblicas devolutas);
3- Promoo da Igualdade Racial (desenvolvimento sustentvel; incluso social;
participao e controle social; aes integradas com projetos existentes; e,
planejamento, avaliao e monitoramento das polticas);
4- Segurana Alimentar (acesso alimentao e melhoria das condies
socioeconmicas);
5- Desenvolvimento e Assistncia Social (Bolsa Famlia e outros benefcios sociais);
6- Sade (sade da famlia);
7- Infra-estrutura (luz para todos, saneamento, moradia, comunicao, reas de
fronteira, estradas e pontes);
8- Gerao de Renda (consrcio da juventude, desenvolvimento agrrio, artesanato
quilombola e aqicultura);
9- Gnero e Desenvolvimento (capacitao e apoio a projetos);
10- Direitos Humanos (balco de direitos, registro civil, crianas e adolescentes);
11- Educao (Brasil Alfabetizado);
12- Meio Ambiente (gesto ambiental em quilombos, educao ambiental e
ecoturismo);
13- Esportes (infra-estrutura esportiva e segundo tempo) e;
14- A Previdncia Social.

As aes de Segurana Alimentar e de Desenvolvimento e Assistncia

Social so destinadas ao MDS, como liderana, mas nas demais estratgias, se
necessrio, podem realizar articulaes com a poltica de assistncia social.
A Poltica de Assistncia Social participa deste processo porque as
comunidades remanescentes de quilombos passaram, partir do PPA de 2004-2007,
a ser consideradas como pblico-alvo de programas e aes da Assistncia Social.
Essa destinao apresenta elementos reflexivos no debate da poltica, no citados nos
demais projetos, servios e programas. Encontramos no Relatrio GT Populao
Quilombola, 2007, dentre outras, a seguinte declarao sobre o reconhecimento das
desigualdades raciais:
A Poltica Nacional de Assistncia Social reconhece as discriminaes
tnicas e raciais como promotoras de vulnerabilidades que devem ser
enfrentadas pelas aes de Proteo Social Bsica. A partir de 2004, a
Secretaria Nacional de Assistncia Social passou a co-financiar PAIF
em municpios que pretendiam atender, prioritariamente, a populao
quilombola. (p. 10)

51

Em um dos poucos reconhecimentos das desigualdades raciais que

podem ser encontrados nos vrios documentos normativos e didticos da poltica de
assistncia social, se explicita o compromisso da Proteo Social Bsica em enfrentar
as discriminaes, consideradas como vulnerabilidade social. Contudo, o foco so as
populaes quilombolas, pois o texto continua apresentando o co-financiamento no
Programa de Ateno Integral a Famlia para municpios que pretendem atender este
pblico.
Esse reconhecimento, embora muito importante, precisa ser estendido
para alm das comunidades quilombolas, pois a discriminao racial, dentro dos
espaos urbanos, tambm se configura como uma vulnerabilidade social.
Os esforos, por parte da poltica de assistncia social, em combater o
racismo e promover a valorizao da dignidade e identidade negra ainda esto
limitados. Por exemplo, em 2005, a V Conferncia Nacional de Assistncia Social
organizou, entre as oficinas desenvolvidas, uma dedicada discusso sobre A
organizao da Proteo Social Bsica em comunidades indgenas e quilombolas.
Um ano depois o Conselho Nacional de Assistncia Social montou o GT para estudar
as comunidades quilombolas e indgenas, buscando dar voz queles excludos das
representaes do Conselho. O relatrio produzido por esse GT ratificou o foco nos
quilombos quando se apresenta a especificidade dos negros na poltica de assistncia
social, embora no negue as discriminaes sofridas por todos os negros no Brasil.
Saindo momentaneamente da discusso sobre a focalizao das aes de
enfrentamento s desigualdades raciais nos quilombos, onde o mais adequado, a
nosso ver, seria a expanso da reflexo para todas as camadas da sociedade,
incorporando essa preocupao nos demais programas, vamos analisar as atividades
desenvolvidas em favor dos quilombos e os avanos nessa rea.
Referente segurana alimentar no ano de 2005 foram destinadas
260.312 cestas de alimentos, para quilombolas e comunidades de terreiros, em 19
Estados da Federao. As demais aes da Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional - Programa de Aquisio de Alimentos PAA, Programa do Leite, e
Programa de Cisternas, no h dados que permitam identificar a populao
quilombola beneficiada.
Ainda na segurana alimentar foram realizadas aes caracterizadas como
estruturantes, onde aproximadamente 15 mil famlias foram beneficiadas com uma
verba total de 5 milhes para a superao da insegurana alimentar adquirindo

52

maquinas agrcolas, instrumentos para irrigao, equipamentos para o artesanato,

dentre outros. Eles eram acompanhados pela Fundao Cultural Palmares.
O site do MDS, apresenta que o Cadastro nico registrou at 2006 mais de

20 mil famlias em 234 comunidades quilombolas. Estas famlias esto gradativamente

sendo inseridas no Programa Bolsa Famlia.
No mbito da Assistncia Social, destacam-se o Programa de Ateno
Integral Famlia PAIF e os demais servios ofertados pelos Centros de Referncia
da Assistncia Social CRAS, alm do Benefcio de Prestao Continuada BPC, o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, o Programa Agente Jovem e o
Programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes.
Vamos nos concentrar no PAIF, pois o mesmo, somado a outras aes,
responde dentro do Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS a proteo
social bsica que tem como objetivo prevenir situaes de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios. O PAIF atende as demandas das populaes com
vulnerabilidades sociais, incluindo a preservao da sensao de pertencimento
social.
O CRAS deve ofertar por meio do Programa de Ateno Integral Famlia
- PAIF, servios para famlias e indivduos que moram no territrio de sua abrangncia
, visando preveno de riscos e o fortalecimento de vnculos familiares e
comunitrios. Pensando nas comunidades quilombolas, a Secretaria Nacional de
Assistncia Social SNA- abriu a possibilidade de co-financiamento com os municpios
que priorizem o atendimento aos quilombos no PAIF.
A tabela 1 apresenta por Estado, dos municpios beneficiados, apresenta a
quantidade de CRAS, a populao referenciada no municpio e os recursos alocados.
Em 2004, os recursos repassados a estes 38 municpios somaram um total de R$
2.880.000,00.
Esses nmeros reforam e explicitam a intensidade da ateno concedida
a problemtica racial no interior da proteo social bsica. Embora a quantia de pouco
menos de 3 milhes, em termo de oramento, no se constitui em grande
investimento, mas demonstra que existe a compreenso dessa especificidade, e abre
espao para uma participao dos quilombos na elaborao e implementao de
outras aes, e de uma destinao oramentria mais ampla. Contudo essa
preocupao da proteo social bsica est dirigida aos negros remanescentes de

53

quilombo, no tendo, pelo menos do ponto de vista oramentrio, ao especfica para

os negros no pertencentes a quilombo.
TABELA 1 - Municpios que receberam co-financiamento para o PAIF em 2004,
por meio de convnio para atendimento prioritrio s comunidades quilombola

54

3.4 Conselho Nacional de Assistncia Social

a participao dos usurios que possibilita o pleno cumprimento do
dispositivo constitucional que dota o conselho no apenas da funo de controle
social, mas tambm de formulao das polticas. Desta forma a contribuio para a
ao governamental torna-se mais efetiva quando o Conselho acolhe a participao
da sociedade, mesmo para alm daqueles representados no Conselho. Por isso, no
basta ter representantes, nem mesmo precisa ser o foco de todo movimento social e
classe social ou tnica, mas necessrio participar, fiscalizar e acompanhar tanto o
trabalho do conselho quanto da poltica.
Contudo, a presena de representantes dos diversos grupos no Conselho
tambm uma estratgia para assegurar a preocupao e consequentemente
reflexo das especificidades dos grupos no interior da poltica. Assim reforamos a
idia de que tanto a participao dentro do Conselho, como fora, so relevantes, mas
ocupam posies estratgicas diferentes.
No site do CNAS, pode-se encontrar a apresentao de que o Conselho
Nacional de Assistncia Social foi institudo pela Lei Orgnica da Assistncia Social
LOAS (Lei 8742, de 07 de dezembro de 1993), como rgo superior de deliberao
colegiada, vinculado estrutura do rgo da Administrao Pblica Federal
responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, cujos
membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, tm mandato de 2 (dois) anos,
permitida uma nica reconduo por igual perodo.
O CNAS composto por 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes,
cujos nomes so indicados ao rgo da Administrao Pblica Federal responsvel
pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, de acordo com os
critrios

seguintes:

I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos

Estados e 1 (um) dos Municpios;
II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos
usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de
assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob
fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
O CNAS presidido por um de seus integrantes, eleito dentre seus
membros, para mandato de 1 (um) ano, permitida uma nica reconduo por igual
perodo, e conta tambm com uma Secretaria Executiva, com sua estrutura
disciplinada em ato do Poder Executivo.

55

Na Tabela 29 temos o resultado da ltima eleio para eleger os

representantes da sociedade civil:

Tabela 2

RESULTADO DA ELEIO
BRASLIA, 04 DE JUNHO DE 2008.

REPRESENTANTES DE ENTIDADES E ORGANIZAES DE ASSISTNCIA

SOCIAL.
1 Titular
CONFERNCIA NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL CNBB
1 Suplente
UNIO SOCIAL CAMILIANA
2 Titular
FEDERAO BRASILEIRA DAS ASSOCIAES CRISTS DE MOOS
2 Suplente
INSTITUTO SOCIAL, EDUCATIVO E BENEFICENTE NOVO SIGNO
3 Titular
ASSOCIAO DA IGREJA METODISTA
3 Suplente
FEDERAO ESPRITA BRASILEIRA

REPRESENTANTES OS USURIOS E ORGANIZAES DE USURIOS DA

ASSISTNCIA SOCIAL
1 Titular
ASSOCIAO PARA VALORIZAO E PROMOO DE EXCEPCIONAIS - AVAPE
1 Suplente
ASSOCIAO BRASILEIRA DE AUTISMO ABRA
2 Titular
UNIO BRASILEIRA DE CEGOS UBC
2 Suplente
FEDERAO NACIONAL DE EDUCAO E INTEGRAO DOS SURDOS
3 Titular
FEDERAO NACIONAL DAS APAES
3 Suplente
MOVIMENTO NACIONAL DE POPULAO DE RUA

REPRESENTANTES DOS TRABALHADORES DA REA DE ASSISTNCIA

SOCIAL
1 Titular
FEDERAO NACIONAL DOS ASSISTENTES SOCIAIS - FENAS
1 Suplente
ASSOCIAO BRASILEIRA DE EDUCADORES DE DEFICIENTES VISUAIS ABEDEV
2 Titular
FEDERAO NACIONAL DOS EMPREGADOS EM INSTITUIES BENEFICENTES,
RELIGIOSAS E FILANTRPICAS FENATIBREF
9

Tabela retirada do documento nome apresentado pelo site oficial do CNAS,

http://www.mds.gov.br/cnas/, com o resultado da ltima eleio.

56

2 Suplente
CONSELHO FEDERAL DE SERVIO SOCIAL CFESS
3 Titular
FEDERAO NACIONAL DOS PSICLOGOS FENAPSI
3 Suplente

ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL OAB

Essa tabela demonstra que no existe uma participao especfica da
populao negra, ou seja, no tem um representante desses usurios da poltica de
assistncia social. Na verdade nem mesmo no processo de eleio aparecem
entidades de representao negra.
Quando pensamos em outra poltica como a de sade, podemos identificar
no seu conselho a representao dos negros. Como foi o caso de Fernanda Lopes,
expoente do movimento negro, que esteve presente na gesto passada do Conselho
Nacional de Sade, e atualmente, Jurema Pinto Werneck representando a Articulao
de Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras AMNB, Maria Jos Pereira dos
Santos representando a Coordenao Nacional de Entidades Negras CONEN.
So vrios os motivos para essa ausncia da representao negra na
poltica de assistncia social, apresentamos dois: A poltica de assistncia social no
ser considerada, por desinformao, histrico de filantropia, ou outros motivos, foco de
atuao do Movimento Negro; a poltica de assistncia social no possui uma
interlocuo adequada com os movimentos que representam a maioria do seu pblico
alvo.
Sejam quais forem os motivos, todos eles apontam para a gravidade dessa
ausncia que tambm se traduz em uma ausncia na participao externa ao
Conselho, ou nos espaos por ele destinados. Isso fragiliza o controle social do grupo
que, de fato, o usurio da poltica. Assim a ausncia da discusso da problemtica
racial na maioria dos programas, projetos e servios passa a ser reflexo do debate
mnimo com a sociedade civil organizada, especialmente o movimento negro.

57

CAPITULO V

CONSIDERAES FINAIS
Como j vimos, em 2005, 59,1% dos negros atendem ao critrio de renda
estabelecido em at salrio mnimo per capita, e 26,5% dos brancos tambm, o que
os colocam como pblico alvo da poltica de assistncia social. De acordo com a
sistemtica, utilizada pelas pesquisas do IBGE, entre 1995 e 2005, o percentual de
negros vem aumentando na populao e isto ocorre mediante aumento na populao
parda e preta, com reduo relativa para a populao branca. Em 1995, os grupos
preto e pardo representavam 45% da populao brasileira e, dez anos depois,
alcanaram o patamar de 49,6%, o que representa um aumento de 4,5 pontos
percentuais, equiparado a uma reduo na mesma magnitude no grupo dos brancos,
que passam de 54,4% da populao para 49,8% em 2005. Uma das hipteses para
explicar este fenmeno a de que, em razo do crescimento da conscincia racial, as
pessoas estejam mudando a forma como se declaram nas estatsticas oficiais.
Segundo estes dados os negros e brancos esto tecnicamente empatados
quanto representao na sociedade brasileira. Isso nos leva a quase 65% dos
possveis usurios da poltica de assistncia social so negros.
Estes nmeros aumentam quando nos aproximamos das camadas mais
pobres, e o mais impressionante que estes ndices alarmantes desaparecem na
elaborao, execuo, avaliao da maioria dos programas, projetos e servios da
poltica de assistncia social.
So as crianas e adolescentes negros que mais trabalham para
complementar a renda familiar na busca pela sobrevivncia e abandonam a escola, ou
diminuem seus resultados. So as famlias negras que mais sofrem com a
desnutrio. So as mes de famlias negras que mais sofrem com o subemprego ou
desemprego. Os salrios mais baixos so dos negros. As condies precrias de
moradias atingem com mais nfase os negros. Ter a sua identidade desvalorizada o
que os negros enfrentam no seu cotidiano, onde constantemente so interpelados com
os padres estticos, culturais brancos, que discriminam a sua existncia.
Diante desse quadro a poltica de assistncia social no pode ter um
debate raso sobre essas especificidades. A proteo bsica que visa resgatar a autoestima, os laos familiares, a organizao das comunidades ser ineficiente se no
incorporar a viso do negro, se no empreender a busca por uma poltica identitria

58

que necessariamente redistribua os privilgios e renda. A proteo especial no

conseguir resgatar aqueles que esto com seus direitos sociais violados, e em
situaes de risco, se desconhecer quem o seu pblico. evidente que essa luta
muito ampla e que a poltica de assistncia social sozinha no ser suficiente.
Contudo acreditamos, tendo em vista iniciativas como o Programa Brasil
Quilombola que a poltica de assistncia social caminha, mesmo que lentamente para
a compreenso do seu desafio: a incorporao da problemtica racial nos debates,
elaborao, implementao dos programas, projetos e servios.
Outra considerao a respeito da nova demanda que surge, ou se reitera
com uma roupagem racializada para os profissionais do Servio Social. Em linhas
gerais, esses profissionais tm como objeto a questo social e agem, articuladamente,
por

meio

das

mediaes,

nas

expresses

fenomnicas

(pobreza,

misria,

precarizao do trabalho, alcoolismo, dentre outros) e visam emancipao dos

sujeitos para romper com o processo vigente de explorao. As expresses
fenomnicas da questo social atingem de maneiras desiguais os brancos e os
negros.
A viso racializada da demanda profissional um desafio que necessita de
estudos e pesquisas para ampliar no somente a compreenso do fenmeno, mas
para ampliar as estratgias de interveno. O desafio da pesquisa e da prtica do
servio social nessa problemtica um espao promissor e importante, considerando
que foram poucos estudos realizados com esse propsito. Assim, essa necessidade
sai do campo do desafio e entra no campo do compromisso tico poltico profissional,
especialmente quando se compreende a impossibilidade de vislumbrar justia social
sem atender as especificidades que a populao negra requer.

59

REFERENCIAL BIBLIOGRFICO

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e conservadorismo. 2 ed. Braslia: Ivanete Boschetti, 2003.

BOLETIM DE POLTICA SOCIAL. Acompanhamento e anlises das polticas sociais

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CHAU, M. Marilena Chau denuncia autoritarismo da repblica brasileira e
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62

ANEXOS

II. Decreto N. 4.887, de

20 de novembro de 2003
Regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas
por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias.
I Instituto do Patrimnio Histrico e Nacional IPHAN;
II Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama;
III Secretaria do Patrimnio da Unio, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
IV Fundao Nacional do ndio FUNAI;
V Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional;VI Fundao Cultural Palmares.
Pargrafo nico. Expirado o prazo e no havendo manifestao dos rgos e entidades, dar-se- como tcita a concordncia
com o contedo do relatrio tcnico.
Art. 9 Todos os interessados tero o prazo de noventa dias, aps a publicao e notificaes a que se refere o art. 7, para
oferecer contestaes ao relatrio, juntando as provas pertinentes.
Pargrafo nico. No havendo impugnaes ou sendo elas rejeitadas, o Incra concluir o trabalho de titulao da terra
ocupada pelos remanescentes das comunidades dos quilombos.
Art. 10. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidirem em terrenos de marinha,
marginais de rios, ilhas e lagos, o Incra e a Secretaria do Patrimnio da Unio tomaro as medidas cabveis para a expedio
do ttulo.
Art. 11. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos estiverem sobrepostas s unidades
de conservao constitudas, s reas de segurana nacional, faixa de fronteira e s terras indgenas, o Incra, o Ibama, a
Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional, a FUNAI e a Fundao Cultural Palmares tomaro as medidas
cabveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado.
Art. 12. Em sendo constatado que as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidem sobre
terras de propriedade dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, o Incra encaminhar os autos para os entes
responsveis pela titulao.
Art. 13. Incidindo nos territrios ocupados por remanescentes das comunidades dos quilombos ttulo de domnio particular
no invalidado por nulidade, prescrio ou comisso, e nem tornado ineficaz por outros fundamentos, ser realizada vistoria
e avaliao do imvel, objetivando a adoo dos atos necessrios sua desapropriao, quando couber.
1 Para os fins deste Decreto, o Incra estar autorizado a ingressar no imvel de propriedade particular, operando as
publicaes editalcias do art. 7 efeitos de comunicao prvia.
2 O Incra regulamentar as hipteses suscetveis de desapropriao, com obrigatria disposio de prvio estudo sobre a
autenticidade e legitimidade do ttulo de propriedade, mediante levantamento da cadeia dominial do imvel at a sua origem.
Art. 14. Verificada a presena de ocupantes nas terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, o Incra acionar
os dispositivos administrativos e legais para o reassentamento das famlias de agricultores pertencentes clientela da
reforma agrria ou a indenizao das benfeitorias de boa-f, quando couber.
Art. 15. Durante o processo de titulao, o Incra garantir a defesa dos interesses dos remanescentes das comunidades dos
quilombos nas questes surgidas em decorrncia da titulao das suas terras.
Art. 16. Aps a expedio do ttulo de reconhecimento de domnio, a Fundao Cultural Palmares garantir assistncia
jurdica, em todos os graus, aos remanescentes das comunidades dos quilombos para defesa da posse contra esbulhos e
turbaes, para a proteo da integridade territorial da rea delimitada e sua utilizao por terceiros, podendo firmar
convnios com outras entidades ou rgos que prestem esta assistncia.
Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares prestar assessoramento aos rgos da Defensoria Pblica quando estes
rgos representarem em juzo os interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos do art. 134 da
Constituio.
Art. 17. A titulao prevista neste Decreto ser reconhecida e registrada mediante outorga de ttulo coletivo e pr-indiviso
s comunidades a que se refere o art. 2, caput, com obrigatria insero de clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade
e de impenhorabilidade.
Pargrafo nico. As comunidades sero representadas por suas associaes legalmente constitudas.
Art. 18. Os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos, encontrados por ocasio
do procedimento de identificao, devem ser comunicados ao IPHAN.
Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares dever instruir o processo para fins de registro ou tombamento e zelar pelo
acautelamento e preservao do patrimnio cultural brasileiro.
Art. 19. Fica institudo o Comit Gestor para elaborar, no prazo de noventa dias, plano de etnodesenvolvimento, destinado
aos remanescentes das comunidades dos quilombos, integrado por um representante de cada rgo a seguir indicado:
I Casa Civil da Presidncia da Repblica;
II Ministrios:
a) da Justia;
b) da Educao;
c) do Trabalho e Emprego;
d) da Sade;
e) do Planejamento, Oramento e Gesto;
f) das Comunicaes;
g) da Defesa;
h) da Integrao Nacional;

63

i) da Cultura;
j) do Meio Ambiente;
k) do Desenvolvimento Agrrio;
l) da Assistncia Social;
m) do Esporte;
n) da Previdncia Social;
o) do Turismo;
p) das Cidades;
III do Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome;
IV Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica:
a) de Polticas de Promoo da Igualdade Racial;
b) de Aqicultura e Pesca; e
c) dos Direitos Humanos.
1 O Comit Gestor ser coordenado pelo representante da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial.
2 Os representantes do Comit Gestor sero indicados pelos titulares dos rgos referidos nos incisos I a IV e designados
pelo Secretrio Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial.
3 A participao no Comit Gestor ser considerada prestao de servio pblico relevante, no remunerada.
Art. 20. Para os fins de poltica agrcola e agrria, os remanescentes das comunidades dos quilombos recebero dos rgos
competentes tratamento preferencial, assistncia tcnica e linhas especiais de financiamento, destinados realizao de suas
atividades produtivas e de infra-estrutura.
Art. 21. As disposies contidas neste Decreto incidem sobre os procedimentos administrativos de reconhecimento em
andamento, em qualquer fase em que se encontrem.
Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares e o Incra estabelecero regras de transio para a transferncia dos
processos administrativos e judiciais anteriores publicao deste Decreto.
Art. 22. A expedio do ttulo e o registro cadastral a ser procedido pelo Incra far-se-o sem nus de qualquer espcie,
independentemente do tamanho da rea. Pargrafo nico. O Incra realizar o registro cadastral dos imveis titulados em
favor dos remanescentes das comunidades dos quilombos em formulrios especficos que respeitem suas caractersticas
econmicas e culturais.
Art. 23. As despesas decorrentes da aplicao das disposies contidas neste Decreto correro conta das dotaes
oramentrias consignadas na lei oramentria anual para tal finalidade, observados os limites de movimentao e empenho
e de pagamento.
Art. 24. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 25. Revoga-se o Decreto n o 3.912, de 10 de setembro de 2001.
Braslia, 20 de novembro de 2003; 182 da Independncia e 115 da Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Gilberto Gil
Miguel Soldatelli Rossetto
Jos Dirceu de Oliveira e Silva

III. Instruo Normativa N. 16, de

24 de maro de 2004
Aprovada pela Resoluo/CD n 6/2004 D.O.U n 78, de 26.4.2004, seo 1, p.64
Regulamenta o procedimento para identificao,reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas
por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias.
O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA, no uso das
atribuies que lhe confere o art. 18 do Regimento Interno, aprovado pelo Decreto 5.011/2004:
DO OBJETIVO
Art. 1 Estabelecer procedimentos do processo administrativo, para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao
e titulao das terras ocupadas pelos Remanescentes de Comunidades dos Quilombos.
DA FUNDAMENTAO LEGAL
Art. 2 As aes objeto da presente Instruo Normativa tm como fundamento legal:
Artigo 68 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias;
Artigos 215 e 216 da Constituio Federal;
Lei n 4.132, de 10 de setembro de 1962;
Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964;
Decreto n 59.428, de 27 de outubro de 1966;
Decreto n 433, de 24 de janeiro de 1992;
Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 e alteraes posteriores;
Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003.
Decreto n 4.886, de 20 de novembro de 2003
Conveno Internacional n 169, da Organizao Internacional do Trabalho OIT
DA CONCEITUAO

64

Art. 3 Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, os grupos tnicoraciais, segundo critrios de autoatribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com presuno de ancestralidade
negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida.
Art. 4 Consideram-se terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos toda a terra utilizada para a
garantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural, bem como as reas detentoras de recursos ambientais
necessrios preservao dos seus costumes, tradies, cultura e lazer, englobando os espaos de moradia e, inclusive, os
espaos destinados aos cultos religiosos e os stios que contenham reminiscncias histricas dos antigos quilombos.
DAS COMPETNCIAS DE ATUAO
Art. 5 Compete ao Incra a identificao, o reconhecimento, a delimitao, a demarcao e a titulao das terras ocupadas
pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuzo da competncia concorrente dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
1 As atribuies contidas na presente Instruo sero coordenadas e supervisionadas pela Superintendncia Nacional do
Desenvolvimento Agrrio SD e executadas pelas Superintendncias Regionais SR e Unidades Avanadas UA do Incra,
atravs de Diviso Tcnica, grupos ou comisses constitudas atravs de ordem de servio do Superintendente Regional.
2 Fica garantida a participao dos Gestores Regionais e dos Asseguradores do Programa de Promoo da Igualdade em
Gnero, Raa e Etnia da Superintendncia Regional em todas as fases do processo de regularizao das reas das
Comunidades Remanescentes de Quilombos.
3 A Superintendncia Regional do Incra poder, sempre que necessrio, estabelecer convnios, contratos e instrumentos
similares com rgos da administrao pblica federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, organizaes nogovernamentais e entidades privadas, observada a legislao pertinente.
DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA ABERTURA DO PROCESSO
Art. 6 O processo administrativo ter inicio por requerimento de qualquer interessado, das entidades ou associaes
representativas de quilombolas ou de ofcio pelo Incra, sendo entendido como simples manifestao da vontade da parte,
apresentada por escrito ou reduzido a termo por representante do Incra, quando o pedido for verbal.
1 A comunidade ou o interessado dever apresentar informaes sobre a localizao da rea objeto de identificao.
2 Superintendncia Regional incumbe fornecer SD, de forma sistemtica, as informaes concernentes aos pedidos de
regularizao das reas remanescentes das Comunidades de Quilombos e dos processos em curso com vistas incluso dos
dados no Sistema de Obteno de Terras SISOTE e no Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria SIPRA,
para monitoramento e controle.
RECONHECIMENTO
Art. 7 A caracterizao dos remanescentes das Comunidades de Quilombos ser atestada mediante autodefinio da
comunidade.
1 A autodefinio ser demonstrada atravs de simples declarao escrita da comunidade interessada ou beneficiria, com
dados de ancestralidade negra, trajetria histrica, resistncia opresso, culto e costumes.
2 A autodefinio da Comunidade dever confirmada pela Fundao Cultural Palmares FCP, mediante Certido de
Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos do referido rgo, nos termos do 4, do
artigo 3, do Decreto 4.887/2003.
3 O processo que no contiver a Certido de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de
Quilombos da FCP ser remetido pelo Incra, por cpia, quela fundao para as providncias de registro, no interrompendo
o prosseguimento administrativo respectivo.
IDENTIFICAO E DELIMITAO
Art. 8 A verificao do territrio reivindicado ser precedida de reunies com a comunidade e contar com a participao
dos seus representantes e dos tcnicos da Superintendncia Regional do Incra, no trabalho e na apresentao dos
procedimentos que sero adotados.
Art. 9 A identificao das terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos consiste na caracterizao
espacial da rea ocupada pela comunidade e ser realizada mediante Relatrio Tcnico de Identificao, elaborado pela
Superintendncia Regional, a partir da indicao feita pela prpria comunidade, alm de estudos tcnicos e cientficos j
existentes, encaminhados ao Incra com anuncia da comunidade.
DA ELABORAO DE RELATRIO TCNICO
Art. 10. O Relatrio Tcnico de Identificao ser elaborado pela Diviso Tcnica e se dar pelas seguintes etapas.
I levantamento de informaes cartogrficas, fundirias, agronmicas, ecolgicas,geogrficas, socioeconmicas e
histricas, junto s Instituies pblicas e privadas (Secretaria de Patrimnio da Unio SPU, Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama, Ministrio da Defesa, Fundao Nacional do ndio FUNAI,
Institutos de Terra etc.);
II Planta e memorial descritivo do permetro do territrio;
III Cadastramento das famlias remanescentes de comunidades de quilombos, utilizando-se o formulrio especfico do
SIPRA e contendo, no mnimo, as seguintes informaes:
a) Composio familiar.
b) Idade, sexo, data e local de nascimento e filiao de todos.
c) Tempo de moradia no local (territrio)
d) Atividade de produo principal, comercial e de subsistncia.
IV Cadastramento dos demais ocupantes e presumveis detentores de ttulo de domnio relativos ao territrio pleiteado,
observadas as mesmas informaes contidas nas alneas a a d do inciso III;
V Levantamento da cadeia dominial completa do ttulo de domnio e outros documentos inseridos no permetro do
territrio pleiteado;
VI Parecer conclusivo sobre a proposta de territrio e dos estudos e documentos apresentados pelo interessado por ocasio
do pedido de abertura do processo;
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65

Art. 11. A Superintendncia Regional, aps concluir os trabalhos de identificao, delimitao e levantamentos ocupacional
e cartorial, publicar por duas vezes consecutivas no Dirio Oficial da Unio e no Dirio Oficial da unidade federativa o
extrato do edital de reconhecimento dos Remanescentes de Comunidades de Quilombos e notificao da realizao de
vistoria aos presumveis detentores de ttulo de domnio, ocupantes, confinantes e demais interessados nas reas objeto de
reconhecimento, contendo as seguintes informaes:
I denominao do imvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos;
II circunscrio judiciria ou administrativa em que est situado o imvel;
III limites, confrontaes e dimenso constantes do memorial descritivo das terras a serem tituladas; e
IV ttulos, registros e matrculas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas suscetveis de reconhecimento e
demarcao.
1 A publicao do extrato do edital ser afixada na sede da prefeitura municipal onde est situado o imvel.
2 A Superintendncia Regional notificar os ocupantes e confinantes, no detentores de domnio, identificados no
territrio pleiteado, para apresentar recurso.
PRAZO DE CONTESTAO
Art. 12. Os interessados tero o prazo de noventa dias, aps a publicao e as notificaes, para oferecer recurso contra a
concluso do relatrio, juntando as provas pertinentes, encaminhando-as para as Superintendncias Regionais e ou Unidades
Avanadas do Incra, que as recepcionar para subseqentes encaminhamentos.
Pargrafo nico. Para este fim, entende-se como provas pertinentes o previsto em lei, cujo nus fica a cargo do recorrente.
CONSULTA RGOS E ENTIDADES
Art. 13. Aps os trabalhos de identificao e delimitao, conforme disposto no artigo 8, do Decreto 4.887, de 20/11/2003,
concomitantemente com a publicao do edital, a Superintendncia Regional do Incra remeter o Relatrio Tcnico de
Identificao aos rgos e entidades abaixo relacionados, para, no prazo comum de trinta dias, apresentar manifestao
sobre as matrias de suas respectivas competncias:
I Instituto do Patrimnio Histrico e Nacional IPHAN;
II Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama;
III Secretaria do Patrimnio da Unio, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
IV Fundao Nacional do ndio FUNAI;
V Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional;
VI Fundao Cultural Palmares.
1 No caso dos incisos V e VI, a Superintendncia Regional proceder a consulta atravs da Superintendncia Nacional de
Desenvolvimento Agrrio.
2 Expirado o prazo e no havendo manifestao dos rgos e entidades, dar-se- como tcita a concordncia sobre o
contedo do relatrio tcnico.
DA ANLISE DA SITUAO FUNDIRIA DOS TERRITRIOS PLEITEADOS
Art. 14. A Superintendncia Regional far anlise da situao fundiria dos territrios pleiteados, considerando a incidncia
de ttulos pblicos e privados, conforme descries a seguir:
I Quando as terras ocupadas por Remanescentes das Comunidades dos Quilombos incidirem sobre terrenos de marinha, a
Superintendncia Regional atravs da Superintendncia Nacional do Desenvolvimento Agrrio encaminhar os documentos
Secretaria do Patrimnio da Unio SPU para a expedio do instrumento de titulao;
II Quando as terras ocupadas por Remanescentes das Comunidades dos Quilombos estiverem sobrepostas unidade de
conservao constituda, s reas de segurana nacional, faixa de fronteira e s terras indgenas, a Superintendncia
Regional, atravs da Superintendncia Nacional do Desenvolvimento Agrrio, adotar as medidas cabveis visando garantir
a sustentabilidade destas comunidades, ouvidos o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente Ibama, a Secretaria-Executiva do
Conselho de Defesa Nacional, a Fundao Nacional do ndio FUNAI e a Fundao Cultural Palmares;
III Constatado que as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidem em terras de
propriedade dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, a Superintendncia Regional propor a celebrao de
convnio com aquelas unidades da Federao para execuo dos procedimentos e encaminhar os autos para os entes
responsveis pela titulao;
IV Incidindo nos territrios ocupados por remanescentes das comunidades dos quilombos ttulo de domnio particular no
invalidado por nulidade, prescrio ou comisso, e nem tornado ineficaz por outros fundamentos, ser realizada vistoria e
avaliao do imvel, objetivando a adoo dos atos necessrios sua obteno.
V Constatado a incidncia nos territrios ocupados por remanescentes das comunidades dos quilombos de rea de posse
particular de domnio da Unio, ser feita a abertura de processo administrativo para retomada da rea em nome do poder
pblico;
VI Para os fins desta Instruo, o Incra estar autorizado a ingressar no imvel de propriedade particular, aps as
publicaes editalcias do art. 11 para efeitos de comunicao prvia.
DA MEDIO E DEMARCAO
Art. 15. Para a medio e demarcao das terras, sero levados em considerao critrios de territorialidade indicados no
relatrio tcnico, devendo ser obedecidos os procedimentos contidos na Norma Tcnica para Georeferenciamento de
Imveis Rurais, aprovada pela Portaria/Incra/P/N 1.101, de 19 de novembro de 2003, e demais atos regulamentadores
expedidos pelo Incra em atendimento a Lei 10.267/01.
Pargrafo nico. Fica facultado comunidade interessada apresentar as peas tcnicas oriundas do processo demarcatrio,
desde que atendidas as normas e instruo estabelecidas pelo Incra.
DA TITULAO
Art. 16. No havendo impugnaes ou sendo elas indeferidas, a Superintendncia Regional concluir o trabalho de titulao
da terra ocupada pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, mediante aprovao em assemblia.
Art. 17. A titulao ser reconhecida mediante outorga de ttulo coletivo e pr-indiviso s comunidades, em nome de suas
associaes legalmente constitudas, sem qualquer nus financeiro, com obrigatria insero de clusula de inalienabilidade,

66

imprescritibilidade e de impenhorabilidade, devidamente registrado no Servio Registral da Comarca de localizao das

reas.
Pargrafo nico. Aos remanescentes de comunidades de quilombos fica facultada a solicitao da emisso de Ttulo de
Concesso de Direito Real de Uso, em carter provisrio, enquanto no se ultima a concesso do Ttulo de Reconhecimento
de Domnio, para que possam exercer direitos reais sobre o territrio que ocupam. A emisso do Ttulo de Concesso de
Direito Real de Uso no desobriga a concesso do Ttulo de Reconhecimento de Domnio.
Art. 18. A expedio do ttulo e o registro cadastral a ser procedido pela SR far-se-o sem nus de qualquer espcie aos
Remanescentes das Comunidades de Quilombos, independentemente do tamanho da rea.
REASSENTAMENTO
Art. 19. Verificada a presena de ocupantes nas terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, a
Superintendncia Regional providenciar o reassentamento das famlias de agricultores que preencherem os requisitos da
legislao agrria.
DISPOSIES GERAIS
Art. 20. Os procedimentos administrativos de reconhecimento dos remanescentes das comunidades dos quilombos em
andamento, em qualquer fase em que se encontrem, passaro a ser regidos por esta norma.
Art. 21. A Superintendncia Nacional do Desenvolvimento Agrrio, ouvida a Fundao Cultural Palmares, estabelecer as
regras de transio para a transferncia dos processos administrativos e judiciais anteriores publicao do Decreto
4.887/03, num prazo de 60 (sessenta dias) aps publicao desta Instruo Normativa.
Art. 22. A Superintendncia Regional promover o registro cadastral dos imveis titulados em favor dos remanescentes das
comunidades dos quilombos em formulrios especficos.
Art. 23. Fica assegurada aos remanescentes das comunidades dos quilombos a participao em todas as fases do
procedimento administrativo, bem como o acompanhamento dos processos de regularizao em trmite na Superintendncia
Regional, diretamente ou por meio de representantes por eles indicados.
Art. 24. As despesas decorrentes da aplicao das disposies contidas nesta Instruo correro conta das dotaes
oramentrias consignadas na lei oramentria anual para tal finalidade, observados os limites de movimentao, empenho e
pagamento.
Art. 25. A Superintendncia Regional, atravs da Superintendncia Nacional do Desenvolvimento Agrrio, encaminhar
Fundao Cultural Palmares, com vistas ao IPHAN, todas as informaes relativas ao patrimnio cultural, material e
imaterial, contidos no Relatrio Tcnico de identificao territorial, para efeito de destaque e tombamento.
Art. 26. A Superintendncia Nacional do Desenvolvimento Agrrio manter o MDA, Seppir e Fundao Cultural Palmares
informados do andamento dos processos de regularizao das terras de Remanescentes de Quilombos.

Rolf Hackbart

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME

SECRETARIA NACIONAL DE RENDA DE CIDADANIA

Fazer Out

Informaes Bolsa Famlia

Brasil
Data de Referncia

Populao Total (estimativa IBGE 2004)

INFORMAES
GERAIS

182.062.687

Estimativa Famlias Pobres - Perfil Bolsa

Famlia (com base em dados do IBGE 2004)

11.102.770

Estimativa Famlias Pobres - Perfil Cadastro

nico (com base em dados do IBGE 2004)

16.068.232

67

Total de Famlias Cadastradas

16.618.080

Total de Famlias Cadastradas - Perfil Bolsa

Famlia*

13.373.255

Total de Famlias Cadastradas - Perfil Cadastro

nico**

16.447.985

BENEFCIOS

Nmero de Famlias Beneficirias do Bolsa

Famlia - Benefcio Liberado

11.086.369

Contemplam os
benefcios
liberados at o
momento da
gerao da folha
de pagamento,
podendo no
corresponder
situao mais
recente dos
benefcios.

Nmero de Famlias Benefcirias do Bolsa

Escola - Benefcio Liberado

1.218

CADASTRO NICO

Nmero de Famlias Benefcirias - Bolsa

Alimentao - Benefcio Liberado
Nmero de Famlias Benefcirias do AuxlioGs - Benefcio Liberado

62
269.595

Nmero de Famlias Benefcirias do Carto

Alimentao- Benefcio Liberado

18.386

*Famlias com renda per capita mensal de at R$120,00 e que atendem aos critrios de concesso de benefcios do Bolsa Famlia.
**Famlias com renda per capita mensal de at 1/2 salrio mnimo.

UF:
Folha de pagamento:

UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS

TODAS
06/2008

Qtde. municpios atendidos

22
102
62
16
417
184
1
78
246
217
853
78

Programa social:

PROGRAMA BOLSA FAMILIA

Qtde. famlias atendidas

57.953
355.769
223.980
40.123
1.421.087
899.335
38.200
186.866
260.995
742.044
1.066.152
111.989

68

MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO

141
143
223
185
223
399
92
167
52
15
496
293
75
645
139
Qtde. total municpios atendidos

130.095
541.618
417.052
918.828
370.194
395.216
507.092
302.028
96.979
33.662
403.619
129.058
186.531
1.092.775
107.332
5.564 Qtde. total famlias atendidas

11.036.572

69