A NOVA LEI FEDERAL DE CONCESSES E PERMISSES DE SERVIOS

PBLICOS E OBRAS PBLICAS

Edmir Netto de Arajo

Professor Associado de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
Procurador do Estado e da Assessoria Jurdica do Governo

Resumo:
Porque se trata de licitaes e contratos administrativos ao
focalizar o tema das concesses e permisses de servios pblicos? que a
Constituio, diferentemente das anteriores, disps e m seu art. 175 que
incumbe ao Poder Pblico ou sob regime de concesso ou permisso, mas
sempre atravs de licitao de tais servios, sendo que na forma da Lei (de
competncia da Unio, para legislar sobre normas gerais sobre licitaes e
contratos administrativos), sero disciplinados os regimes das concessionrias
e permissionrias de servio pblico (no se fala e m concesso ou permisso
de uso de bens pblicos) o carter especial de seu contrato, etc, os direitos
dos usurios, a poltica tarifria e a obrigao de manter servio adequado.
O Estado de So Paulo j havia disciplinado, pela Lei n.
7.835/92, o assunto, inclusive sobre as licitaes e at m e s m o sua dispensa,
licitao essa que ser a concorrncia e determinando (art. 3o, nico, que o
Poder concedente por ato ou por delegao, publica a definio do objeto,
rea de atuao, prazo e diretrizes a serem observadas no Edital de
concorrncia (o que foi repetido no art. 5 o da Lei federal n. 8.987/95) e, por
isso, na recente deciso de concesso do sistema rodovirio
Anhangera/Bandeirantes, foram publicados o Decreto n. 40.077, de 10 de
maio de 1995, e a Resoluo n. 16, do secretrio de Transportes, de 11 de
maio de 1995.
Sobre a licitao bastam por comentrios, sem antes dizer, a
confrontao da lei estadual com a federal, prevalecendo o que e m contrrio
dispuser esta ltima. Por exemplo, a lei federal no prev casos de dispensa de
licitao, matria que com certeza constitui norma geral, da competncia da
Unio (art. 22, inciso XXVII, da Constituio Federal).
M a s as questes que suscitam divergncias de interpretao se
referem mais diretamente aos contratos de concesso e, depois da lei federal,
tambm de permisso de servio pblico. Minha funo aqui no ensinar o
que contrato administrativo a u m a categoria, de meus colegas, que mais
entende do assunto, mas provocar o debate, para que se conclua sobre as
imperfeies e a necessidade ou no de modificaes que viabilizem a
aplicao da lei.

268
Abstract:
Why refer to licitations and administrative contracts when focus
the theme of concessions and permissions of public services?
The fact is that the 1988 Constitution, differently from the
previous ones, has stated, in article 175 that is a task of Public, directly or
under the rule of concession or permission, but always through licitation, the
operation of such services, being in form of the law (it's private competence
of the Union to legislate about general rules on licitation and administrative
contracts) will the rules of concessionaires and permissionaires of public
services be disciplined (we're not mentioning either concessions or
permissions to use public properties), the feature of contract, etc, including
the user's rights, the fare politics and the obligation to keep appropriate
service.
So Paulo State had already disciplined the issue through L a w
7.835/92, including rules about licitation and even its exceptions, stating that
this licitation must be the concurrency, and determining (article 3, sole , that
the Public Power, act of his own, or by delegation, would publish the
defnition of object, rea of operation, time terms and directions to be
observed in the concurrency "Edital" (this was repeated by the federal L a w
8.987/95, article 5th). That's w h y in the recent governmental decision of
concession of the Anhaguera/Bandeirantes system, were published the Decree
40.077, 10.05.95, and the Transport Secretary Resolution n. 16, in the
following day.
Such comments about licitation are enough, by now, but it's
worth stating that by confronting the State law the Federal law, was prevailed
what in opposite has been stated on the latter.
For example, the Federal law does not foresee cases of licitation
exceptions, issue that certainly constitutes "general" rule, of Union
competence (art. 22, X X V I I , Federal Constitution).
But the questions that might be misunderstood, refer more
specifically to the contracts of concession, and, after that Federal law, the
permission contracts as well. M y desire, here, is not to teach what is an
administrative contract, but provide that a debate could arise, in order to get to
a conclusion on the imperfections and the necessity or not of changes on
Federal law, or interpretations that could make the application of the law
possible.

Introduo
1. A Unio, Governo Federal, vem disciplinar, em nvel nacional, o
regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto n o art.
175 da Constituio Federal, por intermdio da Lei Federal n. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, catalogando-a c o m o instrumento indispensvel para a parceria
entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, na melhoria de tais atividades, que

269

ocasionaria, pelo menos, economia de recursos pblicos e m certas reas de servios

que sob tal regime possam ser delegados a particulares. Logo e m seguida, foi editada
Medida Provisria, que, embora predominantemente destinada a disciplinar a
concesso dos servios de energia eltrica, indicou de forma exaustiva, e m numerus
clausus, quais os servios pblicos que seriam objeto desse regime: gerao,
transmisso e distribuio de energia eltrica; transportes coletivos das vrias
espcies; telecomunicaes (nos termos do art. 21, XI, da C F ) ; explorao,
precedida ou no de obra, de portos, infra-estrutura aeroporturia, aeroespacial,
obras virias, barragens, contenes, eclusas, diques; distribuio local de gs
canalizado (observado o art. 25, 2 o , da C F ) ; saneamento bsico; tratamento e
abastecimento de gua; limpeza urbana; tratamento de lixo e servios funerrios,
conforme o art. Io, seus incisos, pargrafos e alneas dessa medida, que, no I o
exige lei autorizativa para concesso ou permisso de outros servios no-constantes
de tal relao. O assunto merece exame nos vrios nveis federativos, especialmente
no Estado de So Paulo, que j possui, a respeito, a Lei n. 7.835, de 8 de maio de
1992, porque e m se tratando de licitao e contrato administrativo, a Constituio
Federal, e m seu art. 22, inciso X X V I I , atribui Unio a competncia privativa para
legislar sobre normas gerais nessa matria, aplicveis Administrao direta e
indireta, inclusive fundaes, nas esferas federal, estadual, municipal e do Distrito
Federal. Alis, o pargrafo nico do art. I o da citada Lei federal n. 8.987/95
determina expressamente que essas unidades da Federao que j tenham legislado
sobre a matria, adaptem

prontamente

sua legislao s disposies ora

promulgadas.

Contratos Administrativos
2. No se pode falar sobre concesso de servio pblico sem focalizar,
como pr-requisito, a noo de contraio administrativo.
Contraio u m a categoria jurdica, espcie de negcio jurdico.
Negcio jurdico a convergncia, e m acordo ou consenso, de duas ou
mais declaraes de vontade que se orientam no sentido da produo dos efeitos
jurdicos "com elas desejados, criando uma relao jurdica nova, inexisene anes
das declaraes, na forma

que o ordenameno jurdico prescreve"

"admite ou atribui conseqncias s mesmas

declaraes" (nosso Do

jurdico administrativo, Ed. Revista dos Tribunais, p. 167, 1992).

ou ento,
negcio

270

Caso esse acordo seja de vontades opostas (e no paralelas, c o m o nos

convnios ou consrcios), criando obrigaes recprocas (e, portanto,
sinalagmicas), cujas prestaes sejam intrinsecamente equivalenes (e, portanto,
comuaivas), sendo tal acordo obviamente consensual e realizado intuitu personae,
estaremos diante do negcio jurdico denominado contrato. E, na hiptese de que tal
contrato envolva objeto efinalidadepblicos, celebrado pela Administrao por seu
agente competente, aps o devido procedimento legal e contenha explcita ou
implicitamente clusulas exorbianes do direito c o m u m (que preferimos chamar
clusulas de prerrogativa), que o submetam a regime jurdico de Direito
Administrativo, firmando a supremacia da Administrao na relao jurdica,
quando prevalece o interesse pblico, sob certas condies, sobre o particular, esse
ser u m conrao administrativo (nosso Contraio Administrativo, Ed. Revista dos
Tribunais, p. 51, 1987). Lcia Valle Figueiredo {Curso de Direito Administrativo,
Malheiros Editores, pp. 329-31, 1994) fala, c o m muita propriedade, e m
"desnivelameno das parles" jus variandi, e "insabilizao do vnculo
conraual" para caracterizar essa situao de verticalidade na relao negociai da
Administrao, entretanto, no se exerce de forma indiscriminada, pois todo o direito
positivo, mais doutrina e jurisprudncia, se inclinam no sentido da manuteno do
equilbrio econmico-financeiro original do contrato, gerando ao contratado o
direito recomposio desse equilbrio sempre que a Administrao alterar o
contrato de forma a afetar essa equao financeira. Caso assim Jos Cretella Jr.
(Comentrios Constituio de 1988, Ed. Forense Universitria, 8 o v., 1993, p.
4.108), acrescenta, tendo e m vista esse desnivelameno, que o contrato
administrativo (qualquer deles) oneroso, sinalagmtico perfeito, comutativo,
realizado intuiu personae, e, c o m o o entende praticamente a unanimidade da
doutrina, "do tipo dos conraos de adeso. "
J quando a Administrao se coloca, por opo ou disciplina legal
especfica, no m e s m o patamar que o particular contratante (como nas locaes,
doaes, comodatos, contratos trabalhistas, etc.) o respectivo contrato ser u m
contrato "da Administrao", mas no contrato "Administrativo"

271

Supremacia da Administrao no Contrato

3. Essa supremacia no fosse, restaria anulado o requisito da
comuaividade, e, no mais das vezes, tambm o da reciprocidade dos contratos
administrativos.
Assim que a prpria Lei n. 8.666/93, ao prever a possibilidade da
resciso unilateral do contrato por "razes de interesse pblico" (v.g. art. 78, inciso
XII), imediatamente garante (art. 79, 2 o ) o ressarcimento dos prejuzos
regularmente comprovados, do contratado. o m e s m o que faz, depois de prever a
mutabilidade unilateral do contrato, no art. 65, incisos I e II, "d" para "restabelecer
a relao que as partes pactuaram inicialmente", e "objetivando a manueno do
equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato. "
Desfazimento de Atos Administrativos e Contratos
4. Tambm, ao menos em princpio, no se "revogam " contratos, que
so atos bilaterais: anulam-se (quando ocorrem nulidades insanveis na licitao ou
na prpria contratao), de forma retroativa, como est no art. 59 da Lei n. 8.666/93;
ou rescindem-se (por motivo de interesse pblico, infrao contratual ou
amigavelmente, por mtuo dissenso), unilateral, amigvel ou judicialmente, c o m o
prescrevem o art. 79, seus incisos e pargrafos, do m e s m o diploma legal. A s
permisses, outorgadas a ttulo precrio por ato unilateral, podem ser revogadas, mas
no contratos bilaterais.
Revogao
ato administrativo unilateral desconstitutivo,
manifestao privativa da Administrao, que objetiva suprimir total ou
parcialmente os efeitos de ato legtimo, por razes de oportunidade ou convenincia
(jamais razes de legitimidade ou legalidade), c o m o h muito ensinavam Arnaldo
D e Valles ("La validit degli ati amminisraivi" Ed. Athenaeum, R o m a , p. 387,
1917) e Gason Jze ("Prncipes gnraux de droit administraif Lib. Giard &
Brire, Paris, v. II, pp. 176 e ss., 1926), sendo claro que seus efeitos se verificam a
partir de sua edio, ex nunc, respeitando-se os efeitos anteriores (Smula S T F n.
473), mas extinguindo o ato.
N o Direito brasileiro, assim pensam Jos Cretella Jr. (Curso de Direio
Adminisraivo, Ed. Forense, 1989, p. 305), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direio

272

Adminisrativo, Ed. Atlas, pp. 205-6, 1994), Hely Lopes Meirelles (Direito
Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, p. 184, 1993), Lcia Valle Figueiredo
(Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, p. 138-9, 1994), e Celso
Antnio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, p.
217, 1993). Desses autores, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Lcia Valle Figueiredo
acrescentam, ainda, serem irrevogveis os atos vinculados e no se conhece
vinculao maior ( lei, licitao e ao respectivo Edital) que o ato bilateral
contratual.
Clusulas Exorbitantes nos Contratos Administrativos
5. As clusulas contratuais ditas "exorbitantes" do direito comum, ou
de "prerrogativa', cuja presena e m u m contrato lhe d "Ia marque du droipublic"
(Andr D e Laubadre, Trai heorique et pratique des contrats administratifs, v. I,
Librairie General de Droit et Jurisprudence, Paris, p. 85, 1956), caracterizando-o
c o m o contraio administrativo, e m relao de preponderncia sobre o contratado, so
vlidas e aplicveis m e s m o que constem apenas implicitamente no corpo clausular
do instrumento da avena, pois (especialmente nas concesses de servio pblico)
decorrem da prpria titularidade do servio.
So as seguintes as clusulas "exorbitantes" mais apontadas pela
doutrina: mutabilidade unilateral do contrato (sob certas condies legais,
observado o equilbrio econmico-financeiro); resciso unilateral do contrato (por
infrao contratual, "pleno direito" ou "razes de interesse pblico" e m matria de
concesses de servio pblico, fala-se e m "caducidade", "resgate" ou
"encampao"), sem a participao do Poder Judicirio, assegurando-se ampla
defesa no caso de infrao; promoo expropriatria (a declarao de utilidade ou
necessidade pblica privativa dos respectivos Chefes de Executivo, no Brasil);
percepo de tribuos (no sua decretao); ocupao do domnio pblico;
substituio de elementos do concessionrio, e m razo da qualidade dos servios;
aplicao unilateral de penalidades (tambm sem a participao do Judicirio, mas
observada a garantia de ampla defesa); imposio de meios de execuo dos
servios; privilgiosfiscais;possibilidade de exclusividade e de amparo ao
concessionrio; reeno sobre a obra ou servio; inadmissibilidade da "excepio
non adimpleni conracus" contra o Estado (a lei v e m mitigando a rigidez desse

273

princpio, admitindo-a e m certos casos) e outras hipteses (cf. nosso Contrato

Administrativo, citado, pp. 126-53).
Essas prerrogativas no constituem simplesmente "faculdades" da
Administrao, mas na verdade cada u m a delas "poder-dever", que deve ser
exercido, sob pena de responsabilidade, quando se apresente a oportunidade e o
interesse pblico assim o exija, como, por exemplo, na modernizao dos servios
concedidos. oportuno mencionar o comentrio que, a respeito, faz Hely Lopes
Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, citado, p.198): "o poder de alerao e
resciso unilateral do conrao adminisrativo inerente Administrao, pelo que
podem ser feitas ainda que no previsas expressamente em lei ou consignadas em
clusula contratual", concluindo que tal poder "consiui preceio de ordem
pblica, no podendo a Adminisrao renunciar previamene faculdade de
exerc-lo."
Concesso de Servio Pblico
6. Vejamos agora o que se pode entender por "concesso" e
"concesso de servio pblico"
"Conceder (Novo Dicionrio Aurlio, Editora N o v a Fronteira, 1993).
1. Permitir, facultar. 2. Dar, entregar. 3. Admitir por hiptese. 4. Concordar, convir,
anuir."
E m qualquer caso, verifica-se que a aquiescncia de algum que
detm poder ou direito sobre algo (titularidade), para a ao de outrm. Assim, o
Poder Pblico, titular do patrimnio e dos servios pblicos, concede ou permite (ou
at simplesmente autoriza) o uso privativo de b e m pblico por particular, ou o
desempenho de servios pblicos delegveis (pois h servios pblicos
indelegveis), a particulares ou outras entidades pblicas.
At a Constituio de 1988 no era incomum que m e s m o as
concesses, mas principalmente as permisses e autorizaes fossem outorgadas
por ato administrativo (ou legislativo) unilateral do Poder Pblico, sem qualquer
contrato (decreto de concesso de lavra de minerao; lei que cria empresa estatal
concessionria de servios pblicos, etc), mas no caso de concesso de servios
pblicos a particulares, tem-se assentado na doutrina e na jurisprudncia que o
regime adequado o contratual e a Constituio Federal vigente, e m seu art. 175,
inciso I, assim o consagra. Tal no ocorria, no entanto, no mbito das permisses e

274

autorizaes na esfera doutrinria, tradicionalmente outorgadas (e no-contratadas)

a ttulo unilateral e precrio, sem prazo determinado, e cancelveis (ou revogveis,
porque atos unilaterais da Administrao) a qualquer tempo, ao alvedrio do Poder
Pblico, sem indenizao. M a s , pelo citado inciso I do art. 175 da C F , pode-se
inferir que m e s m o as permisses de servio pblico (no se mencionam as de uso) se
agregam ao regime contratual obrigatrio.
Concesso de servio pblico "a transferncia, temporria ou
resolvel, por uma pessoa coletiva de direito pblico, de poderes que lhe competem
para oura pessoa singular ou coletiva pblica ou privada, afim de que esta execute
servios por sua conta e risco, mas no interesse geral. " (Jos Cretella Jr., Tratado
de Direio Adminisrativo, v. III, Ed. Forense, p. 121, 1967).
Realmente, pelo contrato de concesso, "a Administrao delega a
execuo remunerada de servio ou de obra pblica ou de utilidade pblica, ou
cede o uso de um bem pblico ao particular contraante para que o explore ou
utilize pelo prazo e nas condies regulamentares e conratuais." (Hely Lopes
Meirelles, Direio Adminisr ativo Brasileiro, Malheiros Editores, pp. 240-1, 1993).
C o m o se v, pela doutrina mais significativa, "enende-se por
concesso de servio pblico o ao complexo aravs do qual o Esado aribui a
algum o exerccio de um servio pblico e ese aceita prest-lo em nome do Poder
Pblico sob condies fixadas e alerveis unilaeralmene pelo Esado, mas por
sua cona, riscos e perigos, remunerando-se pela cobrana de arifas diretamente
dos usurios do servio e tendo a garantia de um equilbrio econmico-financeiro"
(Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direio Administrativo, Malheiros
Editores, p. 327, 1993).
J para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, Ed.
Atlas, p. 218, 1993), "concesso de servio pblico o conrao adminisr ativo pelo
qual a Adminisrao delega a outrm a execuo de um servio pblico, para que
o execute em seu prprio nome, por sua cona e risco, assegurando-lhe a
remunerao mediante tarifa paga pelo usurio. "
T a m b m no discrepamos dessas conceituaes, ao entender que
"concesso de servio pblico a transferncia por contrato, temporria ou
resolvel, de execuo de servios pblicos essenciais, secundrios ou de simples
ineresse pblico ou utilidade pblica, dos quais a Adminisrao

tem a

tiularidade, para que, por sua cona e risco, no ineresse geral, o concessionrio os

275

desempenhe ou explore." (nosso Do negcio jurdico adminisr ativo, Ed. Rev. Trib.,
p. 133, 1992)
Melhor esclarecendo (nosso Contrato Adminisrativo, cit., p. 87), as
caractersticas da concesso, na prtica, podem resumir-se existncia de u m a
relao administrativa entre a Administrao concedente e o concessionrio, para a
incumbncia especfica da gesto de u m servio pblico, feita por prazo
determinado, sendo que tal servio exercido pelo concessionrio em seu prprio
nome, cabendo-lhe portanto os riscos; e sabendo-se que a Administrao delega ao
concessionrio no poder es pblicos mas o exerccio de determinados poderes; e
que o concessionrio, ao invs de receber do Estado, e m princpio, recebe tarifas do
usurio do servio pblico concedido. O concessionrio pode ser (e geralmente o )
particular, mas nada impede que seja entidade pblica ou empresa sob seu controle
acionrio.
Natureza Jurdica das Concesses
7. J quanto natureza jurdica da concesso, embora a doutrina
estrangeira e m e s m o a brasileira a tenham focalizado de diversas formas, como
sendo "ato unilateral" (Fritz Fleiner, Les prncipes gnraux du droi adminisraiif
allemand, trad. C. Eisenmann, Librairie Dellagrave, Paris, p. 213, 1993); "dois atos
unilaterais" (Oreste Ranelletti, Teoria generale delia auorizzazioni e concessioni
amminisraiiva, Jurisprudenza Italiana, v. IV. p. 15, 1894) "contrato de direito
privado" (Cesare C a m m e o , / conrai delia pubblica amminisrazione, Casa Editrice
Poligrfica Universitria Dott. Cario Cya, Firenze, p. 40, 1937); Ruy Barbosa, Os
privilgios exclusivos na jurisprudncia constitucional dos Estados Unidos,
Empresa Fotomecnica do Brasil, p. 18, 1911; Augusto Olmpio Viveiros de Castro,
Tratado de Cincia da Administrao e Direio Adminisrativo, Ed. Jacinto R. dos
Santos, Rio, p. 263, 1814); ou "contrato de direito misto" (Jos Gascon y Marin,
Traado de derecho adminisrativo, EISA, Madrid, p. 368, 1950), a verdade que,
atualmente no h mais dvida de que se trata de contrato de direito pblico, ou mais
exatamente, c o m o ensina Jos Cretella Jr. (Tratado de Direito Administrativo, v. III,
Ed. Forense, 1967) "contraio de direito pblico, oneroso, sinalagmtico,
comutaivo e realizado inuiu personae" assim como tambm entende Hely Lopes
Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, p. 241, 1993), para
quem "a concesso pode ser de servio, de obra ou de uso de bem pblico, iodas

276

elas consubstanciadas em contraio administrativo, bilateral,

remunerado e realizado intuitupersonae"

comutaivo,

Concesso de Obra Pblica

8. J h algum tempo, alguns autores (como Hely Lopes Meirelles,
Direio..., cit., p. 241-2, ou Jos Cretella Jr., Tratado..., cit., v. III, p. 92) vinham
distinguindo a chamada "concesso de obra pblica", muito c o m u m nos Estados
Unidos da Amrica do Norte, pela qual o particular constri ou implanta certo
equipamento de uso pblico (estradas, pontes, viadutos, etc), e e m troca recebe o
direito de explorar economicamente esse equipamento (servio pblico ou de
utilidade pblica) por determinado prazo, findo o qual as benfeitorias se incorporam
ao patrimnio do Poder Pblico concedente. Entendemos (nosso Contrato..., cit., p.
86) que, no caso, se trata, na verdade, de espcie de concesso de servio pblico,
que contm a condio de realizar obras para construir ou implantar o b e m e/ou
servio a ser explorado, c o m o poderia conter outro tipo de condio, se o
equipamento j foi construdo pelo Estado. M a s a Lei n. 8.987/95 agasalhou a
modalidade, e m seu art. 2 o , inciso III, conceituando-a da forma citada, como
investimento remunerado e amortizado pelo resultado da explorao do respectivo
servio.
Extino das Concesses
9. Merecem especial destaque formas de extino (nosso Contrato
Administrativo cit., pp. 96-100) das concesses, considerando-se que o Poder
Pblico jamais perde a titularidade do servio pblico concedido, e, portanto, no
devem as concesses prolongar-se indefinidamente, desvirtuando a finalidade do
instituto.
a. Quanto pessoa do concessionrio, extingue-se a concesso por sua
more; ou extino, ou falncia da empresa. Sendo a concesso inuiu personae,
no se transfere por sucesso; no caso de falncia, a extino (art. 201, 3 o
Decreto-Lei n. 7.661/45) ipsojure.
b. A extino natural o rmino do prazo da concesso, com a
reverso dos bens e servios ao concedente.

277

c A retomada unilateral dos servios e bens concedidos, por motivo

que, a exclusivo critrio do concedente, seja de interesse pblico, tem o n o m e de
resgate, ou encampao do servio. a avocao do servio, sem culpa ou
infringncia contratual do concessionrio, por motivo de interesse pblico, e
mediante justa indenizao: o concessionrio no pode opor-se encampao,
podendo o Poder Pblico entrar imediatamente na posse dos bens e servios,
limitando-se o direito do concessionrio eventual indenizao. E m outros contratos
administrativos, a resciso "por razes de interesse pblico", unilateral.
d. A concesso ouorgada por ato unilateral administrativo ou
legislativo pode ser revogada pela m e s m a via, quando cessam os motivos e m virtude
dos quais foi efetivada, geralmente e m razo de progressos tcnicos que t o m a m o
servio obsoleto nos termos originais. Difere da encampao, pois nesta a
Administrao assume, ao menos temporariamente, o servio encampado; e da
anulao, que supe invalidao do contrato ab iniio, por ilegalidade.
e. Pressupondo-se a existncia de u m contrato administrativo de
concesso de servio pblico vlido e e m vigncia, a relao pode ser desfeita antes
de seu trmino atravs da resciso.
N a resciso "amigvel" por acordo entre as partes (muuus
dissensus), estas desfazem o que, no caminho inverso, se convencionou, mediante
encontro de contas, observado o princpio da legalidade.
M a s o Poder concedente tem no-s o direito, mas tambm o poder
dever de rescindir brusca e unilateralmene, sem a participao, e m princpio, do
Poder Judicirio, o contrato (qualquer contrato, inclusive o de concesso)
administrativo quando ocorre infrao contratual punvel com tal penalidade. Alis,
u m a das clusulas denominadas exorbianes, c o m o se viu h pouco, operante
mesmo que no conste de lei ou do contrato, decorrente do prprio regime contratual
administrativo. N o caso da concesso de servio pblico, a resciso unilateral por
infrao contratual, sem direito a indenizao ao concessionrio, chama-se
caducidade, e, repetimos, poder-dever do administrador pblico competente, sob
pena de responsabilidade.
A resciso judicial geralmente ocorre quando a Administrao a
inadimplente contratual, caso e m que, de acordo c o m o que a lei prescreve, o
concessionrio pode pleiear a resciso do contrato, mas no tem o poder de faz-lo
unilateralmente, c o m o a Administrao. Ocasionalmente, essa modalidade de
resciso pode ser promovida pelo concedente, quando de interesse pblico para

278

eventual exonerao de compromissos e reparaes ou indenizaes. M a s no o

que a nova lei descreve, c o m o se ver adiante.
f. O s autores falam ainda e m "renncia", "nacionalizao" dos
servios, "fora maior", facum principis, noes que, no obstante, se acomodam
conceitualmente s hipteses at agora descritas.
Jos Cretella Jr. (Tratado de Direio Administrativo, cit, p. 161-82)
aponta, como causas de extino das concesses, a terminao do prazo, o resgate
(ou encampao), a revogao, a caducidade (como espcie de resciso ou resilio),
a fora maior, a morte do concessionrio, a falncia, a renncia e a nacionalizao.
Revogao, para o autor, que considera "ato administrativo" como manifestao
unilateral de vontade do Estado (Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Forense, v.
I, p. 255, 1983), " a supresso de um ato administrativo baseada em critrios de
interesse pblico da mesma natureza daqueles na base dos quais tal ato foi
editado" (Tratado..., cit., p. 169).
Hely Lopes Meirelles (Direito Adminisrativo Brasileiro, cit., pp. 34850) relaciona como causas extintivas da concesso, o trmino do prazo, a
encampao ou resgate, a resciso contratual e a anulao, nos mesmos termos
expostos, sem falar e m revogao. Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de
Direito Administrativo, cit., pp. 339-40) arrola as hipteses de expirao do prazo
fixado no ato da concesso, resciso judicial (pelo concessionrio, ou pelo
concedente, "se optar pelo recurso s vias judiciais"), resciso consensual, resciso
por ato unilateral (abrangendo a encampao ou resgate, e a caducidade ou
decadncia), morte e falncia. T a m b m assim pensa Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(Direio Adminisrativo, cit., pp. 219-20), reafirmando a caracterstica unilateral das
hipteses de encampao e caducidade.
Permisso d Servio Pblico
10. A outra modalidade de delegao de servios pblicos a
particulares, constante do art. 175 da Constituio Federal e arrolada pela Lei n.
8.987/95, a. permisso de servio pblico.
Tratvamos do assunto, j na vigncia da Constituio de 1988 (nosso
Do negcio jurdico administrativo, Ed. Rev. Trib., p. 134, 1992), lembrando que no
caso e m que o servio pblico transferido pela chamada "permisso de servio
pblico", deve-se aferir se o a ulo precrio e sem prazo certo, em carter

279
interino ou emergencial, caso em que se ter ato administrativo stricto sensu,
unilateral, embora a outorga dependa de provocao e aceitao do
permissionrio.
como sempre entendeu a doutrina tradicional, diferenciando a
permisso, principalmente do carter contratual da concesso. M a s a partir da nova
Carta, esse entendimento no absoluto.
"Se tal permisso, no enano, se der de forma condicionada,
exigindo-se invesimenos e outros requisitos, e, principalmente, se for
convencionado prazo certo para a extino da permisso, esta ser a permisso
qualificada, a cuja estabilidade se submeter a Administrao, s podendo
exingu-la antecipadamente nos casos mencionados para os conraos de
concesso: na verdade, o termo expresso e determinado elimina a precariedade e
atribui permisso qualificada natureza claramente contratual, como alis
atualmente tratada (art. 175,1, da Consiiuio Federal) " (idem, ibidem)
Veja-se, a propsito, que Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de
Direito Administrativo, cit., pp. 346-8), indica como caractersticas da permisso, a
unilateralidade, a precariedade, o intuiu personae, e a revogabilidade, porque "o
Esado vale-se da permisso jusamene quando no deseja consiuir o particular
em direitos contra ele, mas apenas em face de terceiros", como alis da
jurisprudncia do S T F (RDA 54:44 e 96:121), citada pelo autor. M a s entende que a
permisso tem sido desnaturada pela incluso de condies e elementos que lhe
retiram a indispensvel precariedade.
Significativamente, na nota n. 24 (p. 346), alerta que, embora o
pargrafo nico, inciso I, do art. 175 da CF, "que raa conjunamene de concesses
e permisses, fale em "contraio " evidentemente o fez com impreciso tcnica de
redao, pois a expresso obviamente s pode esar reportada s concesses,
embora, do modo como est posta a linguagem normativa, abarcasse a ambas. "
T a m b m Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Curso de Direito
Administrativo, Ed. Forense, pp. 384-6, 1989) conceitua a permisso de servio
pblico como ato administrativo discricionrio e precrio, que se extingue pela
revogao dependente da simples vontade da Administrao, "sem qualquer
indenizao devida ao permissionrio " N o diferente a posio de Celso Ribeiro
Bastos (Curso de Direito Administrativo, Ed. Saraiva, pp. 181/182, 1994), para
quem a permisso de servio pblico, ao contrrio da concesso, que tem prazo

280

certo, tem c o m o caracterstica principalmente "no prever um prazo cero para sua
durao"

e, por isso, "ser ela revogvel unilaeralmente e a todo tempo e sem

qualquer indenizao ao permissionrio" fiel sua configurao c o m o "ato

unilaeral eprecrio" que . M a s ressalva que hoje e m dia encontram-se permisses
tambm c o m prazo certo, m e s m o no se referindo a contrato para sua outorga: este
formalizao caracterstica da concesso de servio pblico.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direio Adminisrativo, cit., pp. 2201) tambm conceitua a permisso de servio pblico c o m o ato unilateral,
discricionrio, precrio, inuiu personae, revogvel a qualquer momento pela
Administrao, por motivo de interesse pblico, e, ao mencionar a possibilidade de
permisses c o m prazo, admitidas pela doutrina, considera que isto vem a desnaurar
o instituto, pois sob a forma de permisso "condicionada" ou "qualificada" o que se
nota que a Administrao celebra verdadeiros "contratos de concesso", sob a
forma de permisso, pois "a fixao de prazo aproxima de al forma a permisso da
concesso que quase desaparecem as diferenas enre os dois institutos." claro
que, sendo relao contratual, bilateral, no pode ser revogada unilateralmente;
entretanto, c o m o qualquer contrato de concesso, pode ser rescindida mas as
conseqncias sero diferentes, pois na resciso pode-se falar de indenizao ou
ressarcimento. O s doutrinadores que a autora menciona so Jos Cretella Jr. (Teoria
e prtica do Direito Administrativo, Ed. Forense, pp. 81 e ss., 1979) e Hely Lopes
Meirelles (Direito Adminisrativo Brasileiro, cit., pp. 171-2).
O

primeiro enquadra

a permisso

entre os atos unilaterais,

necessariamente revogvel, ao contrrio da concesso, bilateral (p. 81). M a s admite

o termo certo e a onerosidade (pp. 89-90) na permisso, o que diminui a gradao de
sua precariedade (p. 95), configurando a permisso qualificada que, embora ato
unilateral ainda (o autor escrevia antes da C F vigente) submete a Administrao ao
prazo que ela estabeleceu (pp. 95-6). O segundo tambm conceitua a permisso
c o m o ato administrativo discricionrio e precrio, mas admite (p. 171) a "permisso
condicionada, ou seja, aquela em que o prprio Poder Pblico autolimita-se na
faculdade discricionria de revog-la a qualquer tempo fixando em norma legal o
prazo de sua vigncia e/ou assegurando outras vantagens ao permissionrio, como
incentivo execuo do servio. Assim reduzem-se a discricionariedade e a
precariedade da permisso s condies legais de sua outorga. " A Administrao
pode revogar ou alterar a permisso, mas, c o m o nos contratos de concesso,

281

respeitando o equilbrio contratual e indenizando o permissionrio, pois este (p. 172)

"tem direito subjetivo ao cumprimento integral da permisso originria"
Casos de Revogao
11. Resumindo: A concesso outorgada por lei ou outra norma
jurdica, pode ser revogada pela m e s m a via. M a s depois da C F de 1988, no mais
possvel a concesso de servio pblico que no se configure por relao contratual,
podendo existir concesses de outras espcies (de uso de b e m pblico, de lavra de
minerais, p. ex.) que ainda podem tomar essa forma.
A concesso concretizada por contrato administrativo no pode ser
"revogada" porque ato bilateral. Corretamente, ela poder ser desfeita por
resciso, e m suas quatro espcies: amigvel, judicial, por infrao contratual ou por
razes de interesse pblico, s quais, na concesso, correspondem a resciso
amigvel, judicial, caducidade e encampao, alm, obviamente, da anulao,
falecimento ou incapacidade do concessionrio, falncia ou extino da empresa
concessionria e trmino do prazo contratual.
A permisso outorgada a ttulo precrio, sem prazo certo, por ato
unilateral, pode ser revogada a qualquer tempo, sem indenizao ou ressarcimento.
J a permisso qualificada, m e s m o unilateral (depois da Lei n. 8.987/95, a de servio
pblico o ser contratualmente), c o m prazo e condies contrauais, deve ter seu
termo respeitado, podendo ser rescindida por infrao contratual (caducidade) ou
por interesse pblico (encampao), amigvel ou judicialmente, pois a fixao do
prazo elimina a precariedade.
Jurisprudncia sobre Concesses e Permisses
12. Vejamos, a propsito, o trato jurisprudencial que tem sido dado s
caractersticas de estabilidade ou precariedade dos dois institutos, e,
conseqentemente, das hipteses de seu desfazimento.
a) "A faculdade de resciso es implcita em todas as concesses,
tendo em visa o interesse pblico, assegurada ao concessionrio a indenizao por
danos e prejuzos sofridos, se improcedente a causa alegada para a resciso" (STF,
e m RDA 95:121). "Concesso um acordo de vontades com obrigaes recprocas;
a permisso ou autorizao ato administrativo de carer precrio, revogvel

282

segundo a convenincia e oportunidade pblica" (TJSP, e m RDA 87:197). "Na

vigncia da concesso, no pode o poder concedente outorgar a terceiro a
explorao parcial do servio" (TJSP, e m RDA 80:165). "No se confunde a
concesso com a simples autorizao ou permisso" (TASP, e m RDA 46:136). "A
teoria da concesso, como contrato de direito pblico, a mais lgica e de acordo
com a realidade. A concesso um contrato tpico de direito pblico, ainda que
bilateral seja, e representa uma delegao do Estado ao particular para o
desempenho de um servio pblico ou de interesse pblico. Caracteriza-se a
subordinao do concessionrio ao Estado e o seu controle atravs do poder de
polcia, para salvaguarda do ineresse pblico" (TFR, e m RT 40:327). "Na
concesso de servio pblico, como ato complexo, meio regulamenar, meio
conraiual, o poder concedente pode modificar, mediante lei, o funcionamento do
servio, alterar o regime dos bens pblicos nela envolvidos e at impor novos nus
ao concessionrio, desde que lhe assegure o equilbrio financeiro necessrio
remunerao e amortizao do capital efetivamente investido" (STF. e m RF
226:51) (Obs.: Este aresto, que havia perdido aplicabilidade com a Constituio de
1988, que no mais exige autorizao legislativa para as concesses, deve ter nova
aplicabilidade s concesses no-elencadas pela Medida Provisria n. 890, de 15 de
fevereiro de 1995, ou lei que lhe suceder, se o for nos mesmos termos) "Contrato
adminisraivo-Concesso de servio pblico-Alteraes nas condies objetivas do
servio-Possibilidade-Necessidade de observncia do equilbriofinanceiroda
empresa concessionria. No conirao de concesso de servio pblico, ao Esado
lcio alerar as condies objetivas do servio, desde que o faa sem romper com o
equlbriofinanceiro da empresa concessionria" (TJSP, e m RT608:96). "Contraio
adminisrativo-Concesso de servio pblico-Modificao unilaeral pela
concessionria da clusula ainene remunerao do servio-Quebra do
equilbrio econmico-financeiro que autoriza a medida-Alterao de preo. Sendo a
concesso de servio pblico modalidade de conirao administrativo, o qual no se
confunde com o de adeso, tipicamene privado, garantida ao concessionrio,
aravs da clusula do equilbrio econmico-financeiro do conirao, a remunerao
condizente com o servio prestado, o que, de oura forma, resularia na sua mqualidade, que no inteno da Administrao Pblica, garantida lhe sendo,
tambm, a alterao do preo sempre que houver um aumento no seu cuso"
(TJMG, Ap. Civ. 79.185-2, e m #7:658:159). "Conirao adminisraivo-ConcessoUso de bem pblico-Atividade hoteleira-Possibilidade de alerao e de resciso

283

unilateral pela Administrao-Predominncia do interesse pblico sobre o

paricular-Segurana cassada" (TJSP, e m RJTJESP
107:73). "Conirao
administrativo-Alerao de clusulafinanceira-lnadmissibilidade-Modificaoque
implica em rompimeno com o critrio remuneratrio no contrato convencionadoSentena confirmada. A concesso de servio pblico modalidade de contrato
administrativo e, portano, subordina-se ao regime dessa espcie de avena. Ao
conrrio do que ocorre com os conraos de direito privado, nos contraos
administrativos pode ocorrer a alterao unilateral das clusulas conrauais, j
que o concessionrio se submete ingerncia do Poder Pblico no-s em relao
ao objeto do ajuste como na prpria execuo do contrato, restando-lhe osomene o direito retribuio pela presiao do servio, conforme os cririos
fixados na conveno" (TJSP, e m RJTJESP 104:98).
b) "Adquirido o direio explorao do servio de ranspore
coletivo, no pode a Adminisrao revog-la unilateralmente, com prejuzo da
empresa permissionrio" (STF e m RDA 97:185, permisso com prazo certo). "A
concesso um acordo de vontades, com obrigaes recprocas; a permisso ou
autorizao ato administrativo de carter precrio, revogvel segundo a
convenincia e oportunidade pblica" (TJSP, e m RDA 87:197). "A permisso
concedida por prazo certo, para explorao de linhas de nibus, somente pode ser
revogada por motivo juso, previso em lei ou regulameno" (TJSP, e m RDA
110:253). "A permisso, em princpio, concedida sempre em carer precrio,
no gerando quaisquer privilgios, nem manieando a Adminisrao Pblica, salvo
conveno expressa em conrrio. E, como ao a ulo precrio, poder, a qualquer
empo, ser revogado" (TJSP, e m RT 467:63). "No pode o prefeio cassar
permisso adminisrativo para explorao de servios funerrios auxiliares, sem
inqurito regular e com cerceamento de defesa das interessadas" (STF, e m RDP
26:147). "Pode ser revogada permisso, atituloprecrio, para a explorao de
linha de nibus municipal" (STF, e m RDP 26:148). "Bem pblico-Permisso de
uso-Clusula de livre revogao pelo permitene-Anulao do dispositivo
preendida com fundameno no ar. 115 do CC-Inadmissibilidade-Ao negociai,
unilateral, discricionrio e precrio onde se permitem as clusulas exorbianles ao
Direio Comum-Prevalncia das disposies de Direio Pblico. Os conraos
pblicos da Administrao tm caractersticas especialssimas, exorbianles das
normas de Direio Comum, por esarem em jogo fins de ineresse pblico,
permitindo-se neles, portano, a adoo de clusulas ditas exorbitantes, decorrentes

284

de normas especiais. Legal, portanto, a clusula de resciso unilateral em proveito

da Administrao" (TJSP, e m RT

651:60). "Permisso de

uso-Revogao-

Reinegrao de posse-Meio idneo-Impropriedade da ao de despejo-Inexistncia

de relao locatcia. A permisso de uso ato unilateral pelo qual a Adminisrao
permie a utilizao precria de bem pblico, no ineresse exclusivo e predominante
do permissionrio, e pode ser revogado a qualquer tempo, dando ensejo a ao de
reinegrao de posse, uma vez que no se configura como contrato de locao com
carter de Direio Privado, viso ser o Poder Pblico pare sujeia a direiios e
obrigaes disinos dos concernentes aos particulares." (2o T A C - S P , e m

RT

616:140). "Permisso-Txi-Cassao de inscrio e do alvar de esacionamenoAlegao de envolvimeno do axisa em greve-Necessidade de prvia instaurao
de procedimento administrativo-Lei Municipal n. 7.329, de 1969-Arbitrariedade e
ofensa a direito lquido e certo configuradas-Segurana concedida... A

ordem

rogada foi concedida sob o fundamento de raar-se de permisso condicionada,

razo porque sua cassao deveria obedecer a prvio procedimeno adminisrativo,
exigido pela Lei n. 7.329, de 1969, inocorrido no caso em exame"... "negam
provimeno aos recursos" (TJSP, e m RJTJESP

116:195). "Conrao-Permisso de

uso-Prorrogao-Inadmissibilidade-Precariedade do conirao, sujeio ao ineresse

pblico-Inexisncia, ademais, de valor em prorrogao-Carncia
Recurso no-provido" (TJSP, e m RJTJESP

decretada-

134:55). "Simples permissionrio de

linha de transpore de passageiros, que a explora em carter precrio, no tem

direito lquido e certo de opor-se abertura de concorrncia para
adjudicao" (TJRS, e m

sua

RF235:208).

A Nova Lei Federal: Comentrios Objetivos

13. Passemos agora, mais objetivamente, a verificar como a Lei n.
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, disciplinou os vrios aspectos concernentes a
concesses e permisses de servio pblico.
a. no art. Io, estabelece-se que a lei aplica-se s concesses e
permisses, nos termos do art. 175 da Constituio Federal, "das normas legais
pertinentes", b e m c o m o das "clusulas dos indispensveis contratos" Por isso, seria
at dispensvel o pargrafo nico do art. 40, que diz ser a lei tambm aplicvel s
permisses.

285

Isto quer dizer que as permisses de servio pblico, doravante, s

podem ser outorgadas atravs de contrato que, analisando-se sistematicamente o
direito positivo, ser contraio adminisrativo.
A idia de outorga de permisso por contrato j havia sido objeto de
crticas na doutrina, c o m relao ambigidade da redao do art. 175, pargrafo
nico, inciso I, da CF, entendendo-se (Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de
Direito Administrativo, cit., p. 346, nota 24) que a expresso "carter especial de seu
contrato" que l consta s pode estar reportada s concesses, pois a permisso de
servio pblico seria ato unilateral, discricionrio, precrio e necessariamente
revogvel, como sempre foi (como verificamos anteriormente), no direito positivo,
doutrina e jurisprudncia, c o m a exceo apontada da permisso qualificada ou
condicionada, que tem conoao conraual.
Jos Cretella Jr. (Comenrios Consiuio de 1988, Ed. Forense
Universitria, p. 4.108, 1993) mais contundente: "Traando, em conjuno, dos dois
insiuos, da concesso e da permisso, o legislador constiuinte, desconhecendo
princpios bsicos de Direito Administrativo, comete erros palmares, aribuindo
permisso aribuos que somente caracterizam a concesso. D a futura lei ordinria
devero constar inmeros traos do regime das concessionrias e permissionrias,
referentes ao Estado, ao usrio e ao empresrio, tais como, por exemplo: a) o
carer especial de seu conirao, b) a prorrogao do prazo, c) a caducidade, d) a
fiscalizao, e) a resciso, f) os direios do usurio, g) a poltica iarifria, h) a
obrigaoriedade da manuteno do servio adequado. Ora, as conotaes (a) e (e)
aplicam-se concesso, sendo estranhas permisso. A concesso, como contraio,
rescinde-se; a permisso, como ato unilateral, revoga-se. A expresso carter
especial de seu conirao aplica-se, to-s, concesso. "
Enquanto conjeturvamos se tais opinies, de dois dos mais
importantes administrativistas do pas, teriam o condo de induzir a Jurisprudncia
ao posicionamento que ela sempre adotou, v e m a Lei n. 8.987/95 e envereda pelo
caminho oposo.
Ento, se a concesso e a permisso se faro, indispensavelmente por
conirao administrativo e se, alm de tudo, se regem pelas disposies pertinentes a
essa classe de contratos, temos que:
I) Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993:
"art. 55 - So clusulas necessrias e m todo contrato as que
estabeleam:

286

IV- os prazos de incio, de etapas de execuo, de concluso, de

entrega, de observao e de recebimento definitivo, quando for o caso;" (grifos
nossos)
Obviamente, adaptado s concesses e permisses, prazos de incio e
fim e outros prazos eventualmente intermedirios.
II) N a prpria Lei n. 9.987, de 13 de fevereiro de 1995:
"art. 23 - So clusulas essenciais do contrato de concesso, as
relativas:
I- ao objeto, rea e ao prazo da concesso;" (grifos nossos).
Ora, se o art. I o e o pargrafo nico do art. 40 dizem que tambm na
permisso o contrato indispensvel e que a lei se aplica "tambm" s permisses, o
"contraio de permisso" dever ter, necessariamente, u m a clusula de prazo. Vejamse, tambm, os arts. 5 o e 18, inciso I, sobre a obrigatoriedade da definio do prazo.
Isto, como se viu, retira o carter precrio da permisso,
transformando-a e m permisso "qualificada" ou "condicionada", e desnudando a
incompatibilidade e impropriedade do art. 40, capu, o qual diz que o contrato de
permisso, "que observar os termos desta lei, das demais normas pertinentes e do
edital de licitao" dever prever a precariedade e a revogabilidade unilateral pelo
poder concedente (no caso, permitente), u m a e outra impossveis e m se tratando de
permisso condicionada, c o m prazo fixado (que obrigatrio), como vimos
anteriormente. N a verdade, o art. 175, pargrafo nico, da CF. alude tambm
"resciso" da permisso, que Jos Cretella Jr. ("Comentrios Constituio de
1988, citado, p. 4.127) prefere "denominar de revogao, j que a permisso ato,
e no contraio."
Alis, esse m e s m o art. 40, como que querendo diferenciar o contrato
de permisso do contrato de concesso, diz que o primeiro contraio de adeso.
Ora, como curial e firmado pela doutrina, todos os contratos administrativos, dada
a posio de supremacia da Administrao na relao jurdica, o so. E se esses
contratos no fossem administrativos, n e m m e s m o teria legitimidade a Unio para
disciplinar privativamente as normas gerais a respeito para os vrios nveis da
Administrao, como est no art. 22, inciso XXVII, da Constituio Federal
Ser que se pensou e m u m a clusula que dissesse que a permisso no
tem prazo de trmino, por isso seria precria e revogvel unilateralmente? O u ento
que, tendo prazo, seria precria e revogvel sem indenizao? N o desejamos
acreditar e m tais desatinos.

287

verdade que a precariedade tem gradaes, na prtica, e nesse

sentido, m e s m o os contratos de concesso de servio pblico (ou qualquer outro tipo
de contrato administrativo) seriam, por assim dizer, sem preciso tcnica,
"precrios", pois podem ser rescindidos unilateralmente pelas chamadas "razes de
interesse pblico". Mas, nesse caso, no so "revogveis unilateralmente", o que no
acarreta indenizao ou ressarcimento, m a s "rescindveis" ou "encampveis" (no
caso da concesso de servio pblico), o que, c o m o vimos, acarreta.
b. o art. 2 o , inciso I, considera poder concedente s as pessoas
polticas (Unio, Estados-membros, Distrito Federal, Municpios), quando
indiscutvel que o Poder Pblico pode transferir, por lei, at m e s m o a titularidade de
certos servios pblicos a entidades por ele criadas, principalmente as autarquias.
claro que se pode interpretar assim, mas seria melhor a explicitude.
c. art. 2 o , inciso III: Aqui, o erro gramatical, de vernculo, pois fala
e m "construo" de obra. Ningum "constri" u m a obra, mas realiza-se u m a obra,
mediante: 1. construo total ou parcial; 2. conservao; 3. reforma; 4. ampliao; 5.
melhoramento, de qualquer edifcio publico, prdio ou equipamento, c o m o estradas,
pontes, viadutos, etc. E fala e m "explorao da obra", repetindo o erro: explora-se o
servio pblico, para cujo desempenho realizou-se u m a obra qualquer, pois explorar
a prpria obra significaria, por exemplo, exp-la visitao pblica, cobrando
ingressos para isso, enquanto a obra estivesse sendo realizada, antes de pronta para o
uso pblico.
d. art. 2 o , inciso IV: A o conceituar a permisso de servio pblico,
contraditrio c o m outros dispositivos da lei, pois no fala e m prazo determinado,
como nos incisos II e III (concesses) e considera precria a permisso. Este
dispositivo, apesar de contraditrio, o que est correto, os outros que so
inadequados.
e. art. 9o, 2 o ; Diz que os contratos "podero" prever mecanismos de
reviso de tarifas, para manter o equilbrio contratual, e m vez de "devero" (art. 175,
pargrafo nico, da CF; arts. 55, inciso III; 57, I o e 2 o ; e 65, inciso II, "b" e "d", a
Lei n. 8.666/93), que, inclusive, est e m contradio c o m o 4 o do m e s m o art. 9 o da
Lei n. 8.987/95.
f. o art. 10 se presta a interpretaes falaciosas. Quando ocorre u m
caso de aplicao da "teoria da impreviso", fundamentado na regra rebus sic
stantibus (ver nosso Contrato Administrativo, citado, p. 22 e 26), as condies do
contrato so formalmente mantidas, mas, por fato imprevisto e imprevisvel, alheio

288

vontade das partes, o equilbrio econmico-financeiro original, na prtica, se rompe,

justificando reviso ou at m e s m o o desfazimento da relao obrgacional.
g. art. 15, 3o: Verifica-se, por excluso, que pode concorrer empresa
estrangeira. M a s seria melhor, se essa a inteno, que o dissesse expressamente,
disciplinando o que fosse necessrio mais detalhadamente.
h. art. 16: Estabelece, c o m o princpio, a "no-exclusividade" da
concesso ou permisso, contrariando toda a Jurisprudncia firmada at esta data.
Melhor seria o contrrio, exclusividade c o m o princpio, e m rea determinada, com
excees.
i. art. 18, incisos X I V e X V I : Pela redao dos incisos, poder-se-ia
inferir que as clusulas essenciais do art. 23 s seriam obrigatrias para o contrato de
concesso, e para o de permisso, c o m o vimos, no verdade. At parece que
pessoas diferentes redigiram dispositivos diferentes e depois os juntaram, sem
compar-los e compatibiliz-los !!!
j. art. 19, Io: Obriga a formalizar o consrcio s para a assinatura do
contrato. C o m o se resolveria, ento, o caso de u m consrcio vencedor, noformalizado, e m que u m a das empresas, entre a adjudicao e a contratao,
desistisse de sua participao? N o seria melhor que o consrcio j estivesse
constitudo para participar da licitao? Ou, ao menos, exigir-se j na habilitao,
u m compromisso de consrcio subscrito pelos consorciados, c o m o determinado
pelo art. 33, inciso I, da Lei n. 8.666/93?
k. no art. 22, assegura-se a obteno de certides da licitao ou da
concesso a qualquer pessoa. N a Constituio Federal, art. 5o, inciso X X X I V , "b",
exige-se a demonstrao do legtimo interesse, "para defesa de direitos e
esclarecimento de situao de interesse pessoal" Para se evitar entraves
burocrticos protelatrios, capazes de prejudicar os procedimentos e a atividade da
Administrao, deve o dispositivo ser interpretado no sentido da Constituio e
tambm que "certido" abranja cpias xerogrficas ou similares autenticadas pelo
funcionrio responsvel.
1. autores h que no admitem ou que ao menos contestam a
possibilidade de subcontratao e m concesses de servio pblico (v.g., Jos
Cretella Jr., Celso Antnio Bandeira de Mello, e Maria Sylvia Zanella Di Pietro),
pois sendo tal contratao intuitu personae, estar-se-ia burlando o princpio da
licitao, obrigatria pelo art. 175 da CF. M a s nos termos do art. 26 da Lei n.
8.987/95, a "subconcesso" configura nova concesso, embora parcial, pois pela

289

licitao e pela prpria caracterstica intuitu personae, exonera-se o contratado

original da responsabilidade pela subcontratao. E a permisso, no pode ser
"subpermitida"?
m . art. 29, IX: Esqueceram-se (provavelmente...) de colocar
declarao de utilidade ou necessidade pblicas para fins de desapropriao, o que,
alis, mencionado no art. 31, inciso VI. A promoo expropriatria, c o m
declarao de utilidade ou necessidade pblicas feita privativamente pelo Chefe do
Executivo, exemplo sempre citado de clusula exorbitante dos contratos
administrativos.
n. art. 35: N o se apontam os casos de extino das permisses,
embora no art. 40 se fale e m revogao e que a lei se aplica s permisses.
o. art. 37: Est subordinando a encampao a "lei autorizativa
especfica" Esta auto limitao do Poder Pblico desnecessria e m e s m o de
legitimidade duvidosa, pelo princpio da indisponibilidade do interesse pblico, pois
nada a obriga e o direito encampao decorrente da prpria titularidade do
servio pblico, no precisando n e m constar das clusulas contratuais
expressamente. A l m disto, trata-se de "poder-dever" do concedente, podendo at
acarretar a responsabilidade da autoridade, se no exercitado, c o m o se viu nas
referncias jurisprudenciais e doutrinrias. E no caso da permisso qualificada?
Paga-se, tambm, a indenizao, apesar da "fevogabilidade" e da "precariedade"?
p. art. 38, 4 o : Porque declarar por decreto a caducidade? Isto
resumiria a declarao aos Chefes de Poder Executivo e ao plenrio dos Poderes
Legislativos, por ser o decreto ato administrativo privativo; isto vai obrigar a u m a
ginstica interpretativa, ou a delegao de competncias e m cada esfera da
Administrao.
q. art. 39: N o se prev a resciso judicial por iniciativa do concedente
(embora seja bvio que no se pode negar-lhe esse direito processual, quer pela sua
natureza de pessoa jurdica, quer pela garantia geral do art. 5o, inciso X X X V da CF,
quando mais no fora). Pode interessar a este essa via, por exemplo, para exoner-lo
de indenizao ou ressarcimento.
r. art. 40: J foi bastante comentada sua impropriedade.
s. art. 42, 2 o : Fala e m concesses e m "carter precrio" que no
existem, pela sua prpria natureza; por prazo indeterminado, que seriam ilegais por
no conter a clusula essencial relativa ao prazo; e que tiverem prazo j vencido, e m
que no mais existe u m a relao jurdica que possa ser prorrogada. A l m disso, a Lei

290

n. 8.666/93, que trata de licitaes e contratos e m geral para a Administrao, probe

os efeitos pretritos de aditamentos ou prorrogaes. C o m o , ento, se diz que
"permanecero vlidas" concesses que no so mais vlidas?
t. art. 45: A condio imposta para viabilizar a indenizao
incabvel. N a Justia, as concessionrias ganharo a indenizao, independentemente
do Poder Pblico abrir nova licitao.
u. medida Provisria n. 890, de 13 de fevereiro de 1995: O art. Io
arrola os servios passveis de concesso ou permisso, mas de m o d o exaustivo e
no-exemplificativo, subordinando a terceirizao de outros servios a lei
autorizativa. verdade que est prevista a maioria das hipteses possveis, mas no
todas: servios nas reas de esportes, de turismo, ou da cultura, por exemplo,
dependeriam de nova lei.
v. art. 3o: incrvel o "cheque e m branco" dado Administrao,
burlando o princpio constitucional da licitao e m e s m o da legalidade e vinculao
dos contratos administrativos. N o s artigos 4 o e 16, tambm saltam aos olhos os
privilgios, e m especial s estatais prestadoras de servios pblicos.
x. art. 12, II: A Unio poderia ainda fundir, cindir ou transferir
concesses m e s m o de empresas privadas?
z. finalmente, u m a dvida de carter geral, sobre a Lei n. 8.987/95 e
sobre a Medida Provisria: o que pode ser considerado c o m o "norma geral" e o que
no o seria, pois, ao contrrio da Lei n. 8.666/93, no se diz que "tudo" dessas
normas jurdicas norma geral, legitimando sua obrigatoriedade para as demais
pessoas polticas da Federao?
Confronto entre a Lei Federal e a Estadual N. 7.835/92
14. Vejamos, finalmente, no que as disposies da Lei federal n.
8.987/85 implicam e m alteraes ou adaptaes para a Lei estadual n. 7.835, de 8 de
maio de 1992.
a. art. 2, inciso II: Est mais certo que a lei federal, mas ainda assim
fala e m "construo de obra", c o m o a outra.
inciso IV Deve ser modificado, pois agora a relao ser contratual.
Embora, c o m o vimos, esteja a conceituao absolutamente correta e m relao
doutrina e jurisprudncia anteriores lei federal, esta dispe de outra forma.

291

b. o art. 4 o s pode ser mantido at a palavra "contratos" A lei federal

no prev a dispensa de licitao, embora seja admitida pela Lei n. 8.666/93:
portanto, eliminam-se tambm os incisos I, II e III, b e m c o m o os I o e 2 do
artigo.
c art. 8o: Inciso II confunde-se c o m a concesso de obra pblica, que
j tratada mais adiante. M a s pode ficar.
Incisos VII e VIII, que tratam de recursos financeiros e provises para
depreciao: embora no constem da lei federal, podem, alis devem ser mantidos.
Inciso X V I , que trata das penalidades a serem aplicadas eventualmente
aos usurios dos servios: duvidosa sua legitimidade, sem lei que as autorize (art.
5o, II, da C F = Ningum ser obrigado...etc).
Inciso XIX, poderes para desapropriar: no est no artigo
correspondente da lei federal, mas est e m outro da mesma. Podeficar,portanto.
Inciso X X A lei federal no fala e m prorrogao, embora a Lei n.
8.666/93 e a prpria Constituio Federal, no art. 175, nico, inciso I, a mencione.
A Medida Provisria tambm a prev, para concesses de energia eltrica. C o m o a
Unio legisla sobre normas gerais e s a lei de concesses no a menciona, pode-se
interpretar no sentido da admissibilidade de prorrogao, prevista no Edital e
devidamente justificada caso a caso.
d. art. 9o: O I o pode ser mantido, desde que seja feita a mencionada
alterao no art. 4 o para no permitir dispensa ou inexigibilidade de licitao.
e. art. 10, nico: o m e s m o comentrio feito ao inciso X X do art. 8o,
referente possibilidade de prorrogao.
f. art. 15: Embora no constem no artigo respectivo da lei federal,
devem ser mantidos os incisos IX, X e XI, alm dos demais.
g. art. 21: Fala e m procedimento "sumrio", c o m garantia de defesa.
Isto peculiaridade local, mas o 3 o do art. 38 da lei federal exige "comunicao
prvia" do descumprimento contratual, anes de instaurado o procedimento.
h. art. 24: Estaria certo, pela doutrina e jurisprudncia, mas o artigo 37
da lei federal subordina, desnecessariamente, como vimos, a encampao a "lei
autorizativa especfica"
i. art. 25: T a m b m no prev, como a lei federal, resciso judicial pelo
concedente, mas este, independentmente disso, tem esse direito.

292

j. art. 27: Interveno praticamente igual ao da lei federal, s que

esta exige decreo para a interveno. Neste caso especfico, achamos melhor a lei
federal.
2 o A lei federal no fixa esse prazo de 180 dias para a vigncia da
interveno. Podeficar,c o m o autolimitao, ou adaptar-se.
k. art. 28: A lei federal (art. 33), o prazo para instaurao do
procedimento de 30 dias, e m vez de 15. Podeficarou adaptar-se.
1. 2 o O prazo para concluso do procedimento administrativo, na lei
federal (art. 33, 2 o ), de 180 dias, e no de 90. T a m b m pode ficar como
autolimitao, ou adaptar-se.
m. art. 32: N o inciso II fala-se e m contribuio de melhoria, etc, que
no esto expressamente citados na lei federal. M a s nesta, o art. 11 fala e m receitas
alternativas, o que pode compatibilizar-se c o m as medidas da lei estadual.
n. art. 33, que fala e m formalizao da permisso por "ato
apropriado" A lei federal exige expressamente o contrato. Alm disso, a permisso
federal no se aplica s a situaes de urgncia ou emergncia, c o m o a estadual
(arts. 2 o inciso IV e 34).
o. art. 34: Pargrafo nico estaria certo, mas c o m o a lei federal exige o
contrato, no poder haver revogao unilateral, sem indenizao, apesar do que diz
o art. 40, nico, da lei federal, j comentado anteriormente.
Concluso
15. Em concluso, no confronto da legislao federal com a Lei
estadual n. 7.835, de 8 de maio de 1992, verifica-se que embora esta ltima repita
certas imperfeies da lei federal, foi melhor elaborada e, c o m poucas excees,
compe-se de dispositivos exeqveis, ao contrrio da lei federal, que envereda por
vrias aberraes jurdicas, a merecer reforma. Mas, por isso, h certos dispositivos
da lei estadual que, e m obedincia ao art. Io, nico, da Lei federal n. 8.987/95,
devem ser alterados. Isto no impede, entretanto, que se elabore novo projeto, mais
conciso e "balanceado" "compatibilizado" pois a disciplina suplementar dessa
matria inclui-se na iniciativa legislativa dos demais entes federativos, cabendo
Unio, c o m o vimos, a iniciativa privativa para normas gerais.