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utopias e contradies
A955
Autogesto habitacional no Brasil : utopias e contradies / Luciana Corra do Lago,
organizadora. - Rio de Janeiro : Letra Capital : Observatrio das Metrpoles, 2012.
256p. : il. ; 23 cm (Habitao e cidade ; 2)
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7785-172-0
1. Poltica urbana - Brasil. 2. Planejamento urbano - Brasil. 3. Comunidade urbana Desenvolvimento. I. Lago, Luciana Corra do, 1957- II. Observatrio das Metrpoles. III.
Srie. ]
12-7862. CDD:307.760981
CDU: 316.334.56(81)
25.10.12
31.10.12 040227
Smario
Introduo
Luciana Corra do Lago....................................................................... 7
I Parte: Pactos e confrontos no campo da poltica habitacional
Do Crdito Solidrio ao MCMV Entidades:
uma histria em construo.
Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues .................................................. 19
Programa Crdito Solidrio: avanos em direo autogesto
ou cavalo de Troia dentro das muralhas do confronto poltico?
Felipe Drago.......................................................................................... 49
Poltica de Habitao Social no Brasil ps 2003:
incentivos e barreiras estatais produo associativa.
Jssica Naime........................................................................................ 70
Movimentos sociais, autogesto e a construo
da poltica nacional de habitao no Brasil.
Regina Ftima Ferreira......................................................................... 116
II Parte: Experincias de autogesto habitacional
A autogesto habitacional no Brasil a partir do Governo Lula: produo e
agentes.
Regina Ftima Ferreira......................................................................... 139
O associativismo produtivo na periferia urbana:
novos conflitos em pauta.
Luciana Corra do Lago....................................................................... 186
Caderno de imagens..........................................................................241
Introduo
Luciana Corra do Lago1
Introduo
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Introduo
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Introduo
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Introduo
no Rio Grande do Sul, leitura essa orientada por duas categorias analticas centrais: interdependncia entre os movimentos sociais e o Estado
na formulao e implementao do programa e ciclo de confronto, que
contem as fases de mobilizao, desmobilizao, coaliso e enfrentamento por parte dos movimentos no perodo. O autor analisa os
efeitos polticos da interdependncia nas estratgias de luta dos movimentos, apontando os riscos de um crescente distanciamento entre as
reivindicaes que deram origem ao programa e as aes vinculadas
produo de moradias.
Jssica Naime, autora do artigo Poltica de Habitao Social no
Brasil ps 2003: incentivos e barreiras estatais produo associativa,
centrou sua anlise no papel dos agentes da burocracia da Caixa
Econmica e do Ministrio das Cidades na implementao dos dois
programas federais voltados para a autogesto, cujas normas foram
examinadas no primeiro artigo da coletnea. O pressuposto da anlise
de que as aes dos agentes operadores da poltica no so neutras e
explicam, em grande parte, as barreiras e os incentivos encontrados ao
longo do processo de aprovao e execuo das propostas apresentadas
pelos movimentos de moradia.
O trabalho de Regina Ferreira Movimentos sociais, Autogesto e
a construo da poltica nacional de habitao aborda centralmente
a longa trajetria de luta dos movimentos de moradia e de reforma
urbana, desde os anos 80, com nfase no protagonismo desses
movimentos na formulao da Poltica Nacional de Habitao de
Interesse Social.
A segunda parte da coletnea rene quatro artigos voltados para
a prtica da autogesto habitacional no Brasil. O trabalho de Regina
Ferreira A autogesto habitacional no Brasil a partir do Governo
Lula: produo e agentes. nos apresenta a dimenso quantitativa
da produo habitacional financiada pelos trs programas federais
voltados para a autogesto: Crdito Solidrio, MCMV Entidades e Ao
de Produo Social da Moradia. O mapeamento dos empreendimentos
por estado da federao e segundo a vinculao com os movimentos
nacionais de moradia serviu de instrumento de anlise para a avaliao
da efetividade dos programas.
Os trs ltimos artigos abordam temas especficos com base em
estudos de caso. Luciana Lago, autora do trabalho O associativismo
produtivo na periferia urbana: novos conflitos em pauta, trabalha
com a ideia da emergncia de novos conflitos urbanos, tanto em reas
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I PARTE
Pactos e confrontos
no campo da Poltica Habitacional
Introduo
Este artigo tem por objetivo contar a trajetria e os desafios de
dois programas habitacionais federais que estabelecem parceria com
os movimentos sociais e cooperativas da rea de habitao, o Programa
Crdito Solidrio e o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades,
na perspectiva dos movimentos populares urbanos, especialmente da
Unio Nacional por Moradia Popular e do Frum Nacional de Reforma
Urbana. Esses programas foram no apenas pauta de reivindicao
dos movimentos de moradia, mas foram sendo impulsionados e
aperfeioados graas s aes desses movimentos que sentaram em mesa
de negociaes, fizeram caravanas, passeatas, ocupaes de imveis
pblicos vazios e de sede de rgos pblicos, como o Ministrio das
Cidades e a Caixa e chegaram at a porta da residncia do presidente da
repblica para levar questes no resolvidas e propostas.
A Unio Nacional por Moradia Popular uma articulao de
movimentos de moradia organizada em 22 estados brasileiros, que tem
em seus princpios, a organizao de base e a autogesto na habitao.
Est presente no Conselho Nacional das Cidades e no Conselho Gestor
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. O Frum Nacional
de Reforma Urbana (FNRU) rene movimentos populares, associaes
de classe, ONGs e instituies de pesquisa e tem na questo do direito
cidade seu maior foco. O FNRU tambm tem forte presena no Conselho
Advogado, especialista em direito ambiental e urbano, Mestrando do Programa Mudana
Social e Participao Poltica EACH USP, assessor da Unio dos Movimentos de Moradia.
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A Caixa Econmica Federal atua como Agente Operador do FDS, cuidando da aplicao e
retorno dos recursos e como Agente Financeiro, gerindo a aplicao dos recursos em programas
habitacionais.
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UNMP, Documento final do XI Encontro Nacional de Moradia Popular, Goinia, junho de 2008.
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PCS - UH
MCMV E - UH
Total - UH
2005
1117
1117
2006
4376
4376
2007
5208
5208
2008
7839
2009
1540
309
1849
2010
40
7564
7604
2011
50
1522
1572
Total
20170
9395
29565
7839
Ministrio das Cidades, Relatrio Final do Plano nacional de Habitao, Brasilia, 2008, pgina 149.
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Contratado (UHs)
Percentual
contratado sobre
a meta
1 (0 a 3)
571.321
400.000
143%
2 (3 a 6)
284.772
400.000
71%
3 (6 a 10)
149.035
200.000
75%
Total
1.005.128
1.000.000
101%
28
Total Uhs
MCMV - FAR
404.407
71%
MCMV-E - FDS
9.395
2%
PNHRural
5.167
1%
63.772
11%
FGTS
88.580
15%
Total
571.321
100%
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Valor da
prestao
mensal
50,00
Subsdio
(VF R$
65.000,00*)
59.000,00
% subsidiado
90,8%
800,00
80,00
9.600,00
55.400,00
85,2%
1.000,00
100,00
12.000,00
53.000,00
81,5%
1.200,00
120,00
14.400,00
50.600,00
77,8%
1.400,00
140,00
16.800,00
48.200,00
74,2%
160,00
19.200,00
45.800,00
70,5%
1.600,00
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PCS 2
MCMV-E 1
Valor do Encargo
mensal
VF/240 + seguro
VF/240
De R$ 50,00 a 135,00
Subsdio direto
No h
No h
At 90% do VF
At 20 anos
10 anos
Taxa de juros
0%
0%
0%
Atualizao
monetria
Sim
Sim
Sim
Encargos pagos
durante a obra
Atualizao
monetria + seguro
No h
No H
Seguro
Pagos pelo
beneficirio
No h
Anlise de
capacidade de
endividamento
Sim
Sim
No
Renda atendida
De 1 a 3 SM
At 20% de 3 a 5 SM
De 1 a 3 SM
At 20% de 3 a 5 SM
De 0 a
R$ 1395,00*
Anlise cadastral
(SPC/Serasa)
Sim
Sim
No
Anlise CADMUT /
CADIN
Sim
Sim
Sim
Desconto por
adimplncia
No h
5%
No h
FNRU, Boletim A Reforma Urbana e o Programa Minha Casa Minha Vida, abril de 2009.
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Na primeira fase do MCMV-E, foram comprados apenas 6 terrenos nessa modalidade, todos
na Regio Metropolitana de So Paulo.
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UNMP, Manifesto Minha Casa, Minha Vida: T na hora de sair do papel, abril de 2010.
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UNMP, Declarao do XII Encontro Nacional de Moradia Popular, Belo Horizonte, 2011.
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Bibliografia
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Arquitetura e Urbanismo, So Paulo, n. 01, 2008.
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ROLNIK, Raquel, CYMBALISTA, Renato e NAKANO, Kazuo. Solo urbano
e habitao de interesse social: a questo fundiria na poltica habitacional
36
Diz o art. 174, 2 da Constituio: A lei apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas
de associativismo.
45
Documentos e sites
Documentos do Frum Nacional de Reforma Urbana e da Unio Nacional
por Moradia Popular acervo das entidades e acervo pessoal 2002 a 2011.
Legislao e relatrios dos Programas Crdito Solidrio ao MCMV Entidades
sites do Ministrio das Cidades e da Caixa e acervo pessoal.
Frum Nacional de Reforma Urbana www.forumreformaurbana.org.br
Unio Nacional por Moradia Popular www.unmp.org.br
Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br
Anexos
Anexo 1. Resolues do Programa Crdito Solidrio
Resoluo 93 de 28/04/2004
Cria o Programa Crdito Solidrio
Resoluo 98 de 08/12/2004,
Aumento do prazo de carncia, antecipao de parcela de desembolso,
alterao dos instrumentos de garantia de risco do FDS.
Resoluo 100 de 16/02/2005
Criao do Fundo garantidor
Resoluo 101 de 22/05/2005
Alterao dos instrumentos de garantia de risco do FDS
Resoluo 102 de 23/11/2005
Amplia o escopo das entidades que podem participar do PCS, alterao do limite
de financiamento e de avaliao do imvel no RJ e SP, alterao da taxa de equilbrio paga ao FDS, possibilidade de financiamento de unidades novas prontas.
Resoluo 103 de 23/11/2005
Altera forma de garantia
Resoluo 108 de 13/10/2006
Renda passa a ser contada em valor, no em Salrios mnimos; alterao do
limite de financiamento e de avaliao do imvel no RJ, DF e SP e cidades
acima de 50 mil habitantes.
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Introduo
Pelo menos nos ltimos quarenta anos, grupos de ativistas
vinculados a movimentos sociais urbanos de diversas procedncias
construram uma trajetria na qual, em muitos casos, gradativamente,
reunies polticas inflamadas e aes de contestao, como as
ocupaes de terra e imveis, cederam espao participao em
espaos institucionais, gesto de empreendimentos habitacionais e
ao manejo da colher de pedreiro.
Nos anos 1990-2000 muitos ativistas e lideranas de movimentos
passaram a integrar instncias oficiais de poder, especialmente
junto a governos dirigidos pelo Partido dos Trabalhadores (PT). A
participao nas estruturas de poder criou a possibilidade da gradativa
substituio das lutas politicamente combativas por aes que trariam
benefcios concretos para os militantes. A novidade da participao
dos movimentos nestes espaos de poder poderia significar que o
confronto com o Estado estaria sendo substitudo pela cooperao e, no
limite, pela institucionalizao de suas aes. Ou seja, supostamente,
a partir de ento, os movimentos no precisariam mais levantar certas
bandeiras polticas. Deveriam agir propositiva e positivamente no
sentido de operar as polticas pblicas em busca de resultados.
Nosso trabalho questiona esta mudana a partir da anlise de
certas experincias. Tal maneira de entender o confronto consolidouse num contexto de predisposio cooperao com o Estado por
Arquiteto, mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo PROPUR/UFRGS e pesquisador
do Observatrio das Metrpoles/UFRGS.
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Felipe Drago
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Felipe Drago
1 Fase de mobilizao
A dinmica que distingue o incio de um ciclo, segundo Tarrow
(2009), a assimilao das reivindicaes ou propostas de um
movimento por outro: os primeiros insurgentes, politicamente bem
posicionados, fazem reivindicaes que esto em ressonncia com as
reivindicaes de outros movimentos significativos, dando origem a
coalizes objetivas entre atores diferentes e criando instabilidade nas
elites. A partir desta definio, situamos historicamente o incio do ciclo
na segunda metade da dcada de 1970, poca em que os movimentos
populares cumpriram importante papel na redemocratizao do pas.
Segundo Moura e Silva (2008), naquele momento houve um intenso e
complexo processo de transformao do tecido associativo da sociedade civil
(p. 43). Esta transformao foi um resultado e tambm o principal
vetor das especificidades do quadro institucional configurado aps
a queda da ditadura militar, marcado pelo aparecimento de novos
personagens na cena (SADER, 1988).
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Felipe Drago
2 Fase de desmobilizao
Para Tarrow (2009), a maioria dos movimentos busca a
autodeterminao poltica, desencorajando o reformismo e
a institucionalizao. Porm, a estrutura poltica que processa
suas reivindicaes que vo desde mudanas sociais bsicas e
reconhecimento de identidades at derrubada do prprio sistema
poltico os conduz a um cadinho comum, no qual as reformas
tendem a ser os resultados mais frequentes.
Quando as conexes entre atores organizados contra o (e, ao
mesmo tempo, em torno do) Estado so fortalecidas e quando quadros
interpretativos abrangentes so criados em torno destas conexes, tais
coalizes tendem a polarizar internamente os movimentos. A partir
desta polarizao verifica-se seguidamente a diviso das grandes
organizaes em grupos menores, de modo especial quando algum
setor passa a pregar mudanas ou aes mais radicais.
O processo acima descrito, para Tarrow, marca a fase de
desmobilizao do ciclo de confronto. No nosso caso, com relao
aos movimentos de luta por moradia, pode-se tomar como expresso
desse processo a dissoluo da ANAMPOS, em 1993, que d lugar
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Felipe Drago
Felipe Drago
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Sobre o FUNAPS Comunitrio, ver: SERPA, Maria ngela Noronha et al. A poltica habitacional
da cidade de So Paulo: o papel da participao popular. VIII Congresso Luso-Afro-Brasileiro
de Cincias Sociais. Coimbra, 16-18 de setembro de 2004.
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3 Fim do ciclo
A chegada do PT ao poder em 2003 um partido poltico, por assim
dizer, orgnico a este ciclo de confrontos trazia grande esperana de
um dilogo no sentido da mudana social. Era uma oportunidade sem
precedentes para lideranas que, ao mesmo tempo em que integravam os
movimentos, militavam ou estavam alinhadas com a coalizo que passou
a governar o pas. A predisposio cooperao destes setores criou as
condies para a desmobilizao do confronto. Este um marco do fim do
ciclo, pois caracteriza o que Tarrow (2009) chama de institucionalizao,
provocada pelo abandono temporrio (ou definitivo) do embate poltico
em detrimento da cooperao com o Estado e, ao mesmo tempo,
resultando na convencionalizao da ao dos movimentos mais antigos.
Localizamos nessa conjuntura o fim de um ciclo por vrios
razes. Primeiro, pelos resultados concretos (quantidade de
unidades, tratada a seguir) da produo habitacional que resultou da
cooperao. Segundo, porque os movimentos passaram a incentivar a
participao de suas lideranas e militantes em diversas instncias do
poder institucional, tanto atravs da eleio quanto da aceitao de
cargos polticos, o que evidencia um fluxo, mesmo que temporrio, da
situao de desafiantes para a situao de detentores do poder.
Um dos resultados deste ciclo, portanto, o reconhecimento
das reivindicaes destes movimentos pela institucionalidade e a
consequente criao de programas que viabilizassem a autogesto dos
recursos, tais como o PCS. Podemos afirmar, neste contexto, que o
Programa resultado de uma facilitao seletiva, feita pelo Estado,
que aprofunda a ciso entre os movimentos que no acreditam na
possibilidade da mudana social via instituies polticas, ou que no
tm recursos organizativos para empreender, e os que acreditam e tm
capacidade organizativa e operativa.
Alm disso, os movimentos nacionais mais antigos e organizados
perceberam que construir casas seria uma boa oportunidade de
mobilizar mais pessoas, poderiam transformar a cooperao com o
Estado em ruptura poltica que se realizaria na prtica cotidiana da
construo e manuteno de comunidades.
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Felipe Drago
Felipe Drago
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Cavalo de Troia?
Segundo a lenda41, a guerra de Troia j durava dez anos quando
os troianos avistaram os barcos gregos afastando-se, aparentemente
retirando-se do campo de batalha. A cidade de Troia tinha grandes
muralhas com portes, na frente dos quais foi deixado um imenso
cavalo de madeira. O rei Pramo, desconfiando de uma emboscada,
mandou os batedores troianos fazerem uma busca no local onde os
gregos acampavam. Ali encontraram apenas restos queimados do
acampamento. Mas tambm encontraram Simon, um grego que iria
convenc-los a levar o cavalo para dentro das muralhas, e conserv-lo,
argumentando que, se no fizessem isso, a fria de Atena se abateria
sobre a cidade. O grande cavalo foi carregado por uma multido para
dentro das muralhas, enquanto cantavam e danavam sua vitria. Na
madrugada, quando o ltimo troiano desapareceu da rua, Simon correu
at o cavalo e deu trs batidinhas numa de suas pernas. Os gregos
escondidos no interior do cavalo de madeira cuidadosamente abriram
o alapo e saram, descendo por uma escada. Dois deles abriram
os portes da cidade, enquanto Simon subiu na muralha e sinalizou
com uma tocha e alertou as embarcaes que se encontravam nas
proximidades. Os gregos entraram matando todos que encontraram
e queimaram a cidade. Quando veio o dia, Troia no passava de
fumarentas runas silenciosas.
A lenda nos proporciona uma aproximao mais detida da questo
central envolvida no confronto entre movimentos e Estado. possvel
construir uma analogia sobre o modo como o PCS foi deixado nos
portes dos movimentos sociais depois de ter sido construdo pela
CEF e pelos representantes do MCidades no CCFDS e carregado para
dentro das muralhas do confronto pelos ncleos de operao dos
empreendimentos. Estando os movimentos habituados ao confronto,
a gesto de empreendimentos aparece como elemento estranho,
porm comemorado como uma vitria.
Porm, levar a cabo esta analogia nos traria a impresso de
que o processo de autogesto relacionado ao Programa eliminaria
o confronto, da mesma forma que os romanos destruram Troia.
Esta ideia no nos parece pertinente, alm de um tanto dramtica,
claro. As restries analogia vo mais longe. Destacaremos pelo
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63
Felipe Drago
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Felipe Drago
prtica. Esta prtica s foi possvel a partir da criao do PCS, pois sem
financiamento no existiria possibilidade de mudar o setor produtivo.
A importncia da conquista ficou evidente, se tratava de um programa
sem precedentes, pois abria possibilidades reais de autogesto em
mbito nacional: tambm por isto, a importncia de operar a poltica
para os movimentos nacionais, mesmo com limitaes de ao.
Surge, neste nterim, a possibilidade de institucionalizao, qual
os movimentos respondem com uma separao entre os quadros que
consideram institucionalizveis e os de luta. Continuam, portanto, a
desafiar o poder paralelamente aos empreendimentos habitacionais,
ao mesmo tempo em que o integram. Esta separao aconteceu porque
os contornos polticos da produo habitacional no se consolidaram
como contestao, mas, esporadicamente, podem contribuir no
confronto poltico atravs da mudana de posio poltica dos seus
organizadores no movimento e da articulao ou reforo da sua base
social. O resultado em termos de produo habitacional na RMPA
a proviso ligeiramente mais qualificada e barata que o de praxe em
empreendimentos de zero a trs salrios mnimos.
Sintetizando nossas anlises, portanto, entendemos provisoriamente que, primeiro, a relao entre Estado e movimentos no acontece de forma dicotmica, isto , o que interesse de um no necessariamente reprime os interesses do outro. Apesar de cada um ter seus
modos de ao caractersticos, existe uma relao de interdependncia
no Brasil ps-ditadura, principalmente. Esta interdependncia levanta
critrios para uma possvel instituio do planejamento urbano como
uma prtica corrente no pas: entre outros, a abertura do Estado ao
coletiva e o acolhimento, pela sociedade, dos significados do confronto em torno da autogesto, cujas duas principais questes so quem
decide sobre aes e investimentos pblicos e o que (ou quem) estas
decises fortalecem.
Segundo, partindo da noo de interdependncia construda
travs do confronto, temos o PCS como um resultado do fim de um
ciclo de confrontos. A lenta e gradual transformao das reivindicaes
originais dos movimentos em questes de Estado durante os ltimos
quarenta anos indica a existncia e o fim deste ciclo. Tambm indica
que a relao entre movimentos e instituies est se estreitando. Existe
um gargalo que a avaliao dos resultados polticos da sua execuo
(tratado no terceiro ponto, abaixo). Os governos, sem exceo, tm
forado as conquistas polticas em torno da autogesto em direo
67
Felipe Drago
68
Bibliografia
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TARROW, Sidney. O poder em movimento: movimentos sociais e confronto
poltico. Petrpolis: Vozes, 2009 [1998].
69
Introduo
O presente trabalho procura tratar do papel dos agentes da
burocracia pblica na poltica de habitao social, mais especificamente
nos programas que operam com o princpio da autogesto. Como
pressuposto tem-se que os agentes da burocracia detm grande
discricionariedade na implementao da poltica, assumindo, assim,
papel importante na alocao e acesso aos recursos pblicos.
Esse estudo parte do conjunto de linhas de pesquisa desenvolvidas
no mbito do Projeto Formas de Proviso da Moradia Popular no Brasil43
(INCT/ Observatrio das Metrpoles) e est vinculado ao eixo que
analisa o papel do Estado na democratizao do acesso moradia.
Tem como elemento anterior a dissertao de mestrado Os interesses
em torno da Poltica de Habitao Social no Brasil: a autogesto no
Programa Crdito Solidrio (SILVA, 2009), cujo objetivo foi analisar
o programa a partir (i) das regras de estrutura que operam sobre a
poltica de habitao social no Brasil, (ii) da estrutura institucional
montada para sua operacionalizao e (iii) dos interesses que giram em
torno do programa, o qual leva a bandeira histrica de ser o primeiro
programa em nvel federal que incorpora o princpio da autogesto na
produo habitacional.
A anlise sobre o programa se deu, em princpio, ainda na
dissertao, a partir do nvel federal, em que foram considerados os
Mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ). Pesquisadora do Observatrio
das Metrpoles.
42
Projeto coordenado pelos professores Luciana Corra do Lago e Adauto Cardoso, IPPUR/
UFRJ.
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74
O Rio Grande do Sul (RS), por exemplo, apresenta baixa relao entre
UHs e empreendimentos, indicando poucas UHs por empreendimento.
Gois, por sua vez, serve de contraponto, com baixo nmero de
empreendimentos e muitas UHs produzidas. As informaes levantadas
para alm dos nmeros mostram que o tamanho dos empreendimentos
em n de UHs est relacionado com os terrenos que se obtm para sua
construo e a forma de operao das entidades organizadoras. Guarda
relao, tambm, com a maior ou menor presena de empreendimentos
em reas rurais, que renem, normalmente, poucas habitaes. Esse
o caso do RS, com significativa produo pelas cooperativas de
agricultores familiares, no norte do estado.
Como estudo de caso, foi analisada a implementao dos
programas PCS e MCMV no RS, tendo como referncia o estado de So
Paulo (SP), onde no foi possvel realizar igual trabalho de campo, mas
algumas informaes e entrevistas nos permitiram elencar elementos
de anlise. A escolha pelo RS se deu em funo de destacado trabalho
dos tcnicos da Caixa Econmica Federal em Porto Alegre (POA),
os quais participaram de seminrio47 envolvendo as lideranas dos
movimentos por habitao no estado e representantes do Ministrio
das Cidades, em que buscavam formas de adequar o operacional s
dificuldades encontradas e, tambm, pleitear que mais recursos fossem
direcionados quele estado, tendo em vista o esgotamento dos que
foram direcionados inicialmente.
O envolvimento e engajamento dos agentes da burocracia naquele
estado chamou a ateno para o papel que esse tipo de atuao pode ter
para o bom resultado da implementao de programas como esse, em
que boa parte dos processos avaliada e executada por agentes locais.
Guiado pelo trabalho de Lipsky, a investigao procurou averiguar a
importncia das tomadas de deciso dos agentes locais para o bom
desempenho dos programas em termos de UHs produzidas, bem
como, a partir do olhar desses tcnicos e demais agentes envolvidos,
identificar os fatores facilitadores e os gargalos na implementao.
Assim, na seqncia, so elencados alguns fatores intervenientes
que puderam ser destacados ao longo do estudo. Como gargalo ou
facilitador, todos tiveram importante papel no processo. vlido
lembrar que o mtodo de investigao foi, essencialmente, as
entrevistas com os agentes e as visitas em alguns dos empreendimentos
produzidos.
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do jeito que esto pedindo, ento ns vamos ter que dar um jeito
de mudar essa regra, e foi adiante, e conseguiu. (Ricardo Fehron,
tcnico aposentado da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
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Consideraes Finais
Esse texto buscou identificar os fatores e processos que esto
diretamente relacionados com a implementao dos programas
federais de habitao social baseados no princpio da autogesto:
O Crdito Solidrio e o Minha Casa, Minha Vida Entidades. Mais
especificamente, o objetivo era analisar os facilitadores e os gargalos.
Por se tratar de um novo formato de programa habitacional
em nvel federal, nos primeiros anos de implementao do PCS
observou-se grande dificuldade por parte dos agentes envolvidos
na sua operacionalizao. No s a grande maioria das entidades
organizadoras no acumulava experincia na produo habitacional,
como teve dificuldades em organizar o grupo das famlias beneficirias
em torno da concepo de autogesto.
111
Jssica Naime
Jssica Naime
114
Bibliografia
BOURDIEU, Pierre. As Estruturas Sociais da Economia. Porto: Campo das
Cincias, 2006.
LIPSKY, Michael. Street Level Bureaucracy: dilemmas of the individual in
public services. Nova York: Russel Sage Foundation, 1980.
SILVA, Jssica M. N. Os interesses em torno da Poltica de Habitao Social no
Brasil: a autogesto no Programa Crdito Solidrio. 2009. 193 f. Dissertao
(Mestrado em Planejamento Urbano e Regional) Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro,
Rio de Janeiro, 2009.
Entrevistas realizadas
Eduardo Speggiorin, gerente da GIDUR de Porto Alegre, em 07 de junho de
2010.
Ricardo Fehron, tcnico aposentado da GIDUR de Porto Alegre, em 08 de
junho de 2010.
Luiza Cheuiche, tcnica da GIDUR de Porto Alegre, em 08 junho de 2010.
Simone Monice, tcnica da GIDUR de So Paulo, em maio de 2010.
Ricardo Gaboni, arquiteto da Ambiente Arquitetura, em 11 de dezembro de
2010.
Gustavo Meinhardt, tcnico da GIDUR de Porto Alegre, em 07 e 08 junho
de 2010.
Paulo Machado, coordenador da COOHRREIOS Cooperativa Habitacional
dos Empregados dos Correios de Porto Alegre, em 09 de junho de 2010.
115
Introduo
Este artigo60 pretende discutir o papel dos movimentos de
moradia na construo de uma poltica de habitao de interesse
social no Brasil, ao longo dos ltimos vinte anos. Argumentamos que
a luta dos movimentos organizados por recursos, programas e aes
direcionados para a produo habitacional autogestionria resultou
no s na retomada da atuao do Estado, em mbito nacional, na
proviso da habitao, como tambm no fomento construo de um
projeto coletivo alternativo de sociedade, baseado nos princpios da
igualdade e justia social.
O problema da falta de moradia digna para a populao de
baixa renda conhecido por todos: problema social histrico,
experimentado, no caso brasileiro, sobretudo a partir do sculo XIX,
com a promulgao da lei de terras, a abolio da escravatura, a
poltica de imigrao e o crescimento das cidades. O desenvolvimento
capitalista no mundo e no Brasil e sua consequente urbanizao
colocaro o problema habitacional no centro da questo urbana,
sobretudo a partir do sculo XX; no Brasil, a partir da dcada de 30.
Passado um sculo, o problema no s persiste como cada vez mais se
amplia, visto que suas causas estruturantes um sistema econmico
Arquiteta e Urbanista, Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional do IPPUR/UFRJ,
pesquisadora do Observatrio das Metrpoles -IPPUR/UFRJ.
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117
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119
65
120
A UNMP iniciou sua articulao em 1989 e se consolidou a partir do processo de coletas de assinaturas para o primeiro Projeto de
Lei de Iniciativa Popular que criou o Sistema, o Fundo e o Conselho
Gestor de Habitao e Interesse Social no Brasil, a Lei 11.124/2005.
Sua atuao est centrada na luta pelo direito moradia, por reforma
urbana e autogesto para assim resgatar a esperana do povo rumo a uma
sociedade sem excluso social66, junto s reas de favelas, ocupaes, loteamentos, em cortios, mutires, ou lado a lado com pessoas sem-teto.
O MNLM foi criado em julho de 1990, no I Encontro Nacional dos
Movimentos de Moradia, realizado com representao de 13 estados.
Materializou-se depois das grandes ocupaes de reas e conjuntos
habitacionais nos centros urbanos, deflagradas principalmente na
dcada de 80. Sua proposta envolve a organizao e articulao nacional
dos movimentos de luta pela moradia, desenvolvidos por sem-tetos,
inquilinos, muturios e ocupantes, unificando suas lutas pela conquista
da moradia e o direito fundamental cidade. O Movimento Nacional
de Luta pela Moradia costuma destacar que sua luta envolve no s a
conquista da casa, mas tambm: educao, sade, economia, trabalho,
comunicao, meio ambiente, mobilidade urbana e relaes humanas.
No incio da dcada de 80, com a crescente organizao social,
as inmeras entidades e associaes comunitrias reuniram-se em
torno do 1 Congresso de Fundao da Confederao Nacional das
Associaes de Moradores, visando a criao de uma entidade que
agregasse todas as associaes do Brasil. Assim, em 1982, foi fundada
a Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM),
tendo como principal funo a organizao das federaes estaduais,
unies municipais, associaes comunitrias, entidades de bairro e
similares. A CONAM aponta como suas principais causas: a moradia
digna, sade, transporte, educao, meio ambiente, trabalho, igualdade
de gnero e raa e democratizao em todos os nveis.
J a Central dos Movimentos Populares (CMP), fundada em
1993, prope unificar os diversos movimentos populares, agregando
para isto ONGs de mulheres, movimentos de negros, de moradia
e comunitrios, passando pelos movimentos culturais, de rdios
comunitrias, indgenas e ecolgicos, dentre outros. Teve como base de
formao a antiga ANAMPOS (Articulao Nacional dos Movimentos
Populares e Sindicais), criada em 1980.
A UNMP, o MNLM, a CONAM e a CMP constituem quatro
66
122
67
68
O Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) hoje uma coalizo de organizaes que rene
movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe e instituies
acadmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gesto democrtica e da
promoo do direito cidade. Constitui-se de uma Coordenao Nacional e de diversos Fruns
Regionais, Estaduais e locais, autnomos entre si. Compe a coordenao nacional: MNLM
- Movimento Nacional de Luta por Moradia, UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular,
CMP - Central de Movimentos Populares, CONAM Confederao Nacional de Associaes de
Moradores, FENAE - Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica,
FISENGE Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros, FNA - Federao Nacional
de Arquitetos, FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional, Instituto Polis
Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais, IBAM Instituto Brasileiro
de Administrao Municipal, IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas,
ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, AGB Associao dos Gegrafos
Brasileiros, FENEA Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil,
CAAP Centro de Assessoria Autogesto Popular, ABEA Associao Brasileira de Ensino
de Arquitetura e Urbanismo, Fundao Bento Rubio - Centro de Defesa dos Direitos Humanos,
Rede Observatrio das Metrpoles, Habitat para Humanidade Brasil, ActionAid Brasil, Terra
de Direitos, CENDHEC - Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social. Alm dessas
organizaes, tambm fazem parte da coordenao os fruns regionais de reforma urbana
organizados no Nordeste, na Amaznia Oriental, na Amaznia Ocidental e no Sul.
123
69
70
125
126
72
Segundo dados levantados, em julho de 2011, junto ao Ministrio das Cidades e s coordenaes
nacionais dos movimentos: UNMP, CMP, CONAM e MNLM, pela pesquisa As formas de
proviso da moradia e seus impactos na reconfigurao espacial das metrpoles, coordenada
pelos professores Luciana Corra do Lago e Adauto Lucio Cardoso.
73
Dados extrados do site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br), que no informa mais
nenhum empreendimento concludo. Desde o lanamento do Programa Minha Casa minha Vida
Entidades, em 2009, no foram feitas novas selees, considerando que as condies previstas
no PMCMV-Entidades so superiores s da APSM.
74
128
129
AVANOS NA POLTICA DE
HABITAO DE INTERESSE
SOCIAL
1985-1994
1995 2002
FHC(PSDB)
2003-2010
Lula (PT)
2003-2010
Lula (PT)
130
PERODO
2011 Atual
Dilma (PT)
AVANOS NA POLTICA DE
HABITAO DE INTERESSE
SOCIAL
75
131
76
77
132
Bibliografia
BARROS, Lus T. Poltica Habitacional em Gois: do Mutiro ao Cheque Moradia.
2011. 192 f. Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional)
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
BOLETIM DO FRUM NACIONAL DE REFORMA URBANA. A reforma
urbana e o pacote habitacional. Rio de Janeiro: FNRU, n 59, ano 5, maro
de 2009.
134
136
II Parte
Experincias de autogesto habitacional
Introduo
Em artigo anterior nessa coletnea, discutimos o papel dos
movimentos sociais na construo da poltica nacional de habitao.
Argumentamos que a demanda por recursos, programas e aes
dirigidos produo habitacional autogestionria foi estratgica,
no apenas para a construo dessa poltica, mas para a retomada da
atuao do Estado, no mbito nacional, na proviso de moradia social.
Neste artigo, nosso objetivo identificar os programas de habitao
de interesse social voltados para a autogesto, criados pelo governo
federal a partir da eleio de Lula, e os empreendimentos contratados
ou selecionados em cada programa. Em seguida, examinaremos quais
destes empreendimentos esto vinculados aos movimentos de moradia
e reforma urbana que originaram a demanda por estes programas79.
Com base nesse mapeamento, teceremos algumas consideraes que
possam orientar a continuidade desta pesquisa e de outras, visando
ampliar o conhecimento sobre a autogesto, os empreendimentos
habitacionais comunitrios e os grupos que os constroem, verificando as
possibilidades que estas experincias podem aportar para a proviso da
habitao de interesse social e a realizao do direito moradia digna.
Pretendemos, dessa forma, fomentar o debate sobre o papel
Arquiteta e Urbanista, Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional do IPPUR/UFRJ,
pesquisadora do Observatrio das Metrpoles -IPPUR/UFRJ e membro da coordenao do
Frum Nacional de Reforma Urbana.
78
Este artigo traz alguns dos resultados da pesquisa As formas de proviso da moradia e seus
impactos na reconfigurao espacial das metrpoles, coordenada pelos professores Luciana
Corra do Lago e Adauto Lucio Cardoso, no mbito do INCT/Observatrio das Metrpoles.
Especialmente, traz resultados relativos pesquisa sobre Moradia e Autogesto, coordenada pela
professora Luciana Lago. Os dados analisados foram coletados em agosto de 2011.
79
139
140
Famlias com renda at R$1.900,00 tambm podem participar, desde que limitadas a 10% (dez
por cento) da composio do grupo associativo ou 35% (trinta e cinco por cento) da composio
do grupo associativo, no caso de propostas apresentadas em municpios integrantes de regies
metropolitanas.
82
83
141
Os dados (do Programa Crdito Solidrio) referem-se ao perodo de junho de 2005 a agosto
de 2011, levantados junto Secretaria Nacional de Habitao (SNH), do Ministrio das
Cidades. Agradecemos a ateno e presteza com a qual fomos recebidas pelos tcnicos da SNH,
responsveis pela coordenao e gerenciamento do programa.
84
85
86
Ver o artigo de Jssica Naime, nessa coletnea, sobre a relao dos movimentos sociais com a
burocracia da CEF.
142
Nmero
Percentual
242
12
49
19
71%
4%
14%
6%
19
6%
341
100%
Ver os artigos de Jssica Naime e de Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues, nessa coletnea.
143
144
Os mapas esto georeferenciados e foram produzidos por Allan Pessa, do Observatrio das
Metrpoles/ IPPUR/UFRJ, a partir da base elaborada por Egle Guinncio.
88
145
N EMPREEND.
N TOTAL DE
UNID HABIT.
VALOR TOTAL
FINANCIAMENTO
CUSTO
P/UNID
HABIT.
AL
200
3.600.000,00
18.000,00
BA
1220
15.870.510,96
13.008,62
CE
128
2.550.539,43
19.926,09
ES
28
559.832,84
19.994,03
GO
42
3290
65.721.988,33
19.976,29
MA
16
1924
25.415.090,82
13.209,51
MG
18
1629
35.269.171,73
21.650,81
MS
20
1573
18.886.878,80
12.006,92
PA
1127
18.284.627,74
16.224,16
PB
608
8.636.108,49
14.204,13
PE
200
3.097.410,14
15.487,05
PI
13
840
10.838.646,86
12.903,15
PR
14
402
3.225.156,45
8.022,78
RJ
260
5.807.900,69
22.338,08
RN
512
8.922.923,20
17.427,58
RO
433
5.654.700,00
13.059,35
RS
104
2837
44.502.394,42
15.686,43
SC
45
1671
30.505.922,76
18.256,09
SE
268
4.392.992,00
16.391,76
SP
22
2145
62.878.604,69
29.314,03
TO
400
4.787.002,00
11.967,51
21 ESTADOS
387.189.170,90
17.846,93
146
89
90
Ver, tambm, o conjunto de mapas em cor, Imagem 01 a Imagem 08, no Caderno de imagens
no final da coletnea.
148
91
Sobre o Programa Mutiro, bem como a poltica habitacional do Estado de Gois, no perodo
compreendido entre 1983 e 2010, ver a dissertao de mestrado Poltica Habitacional em Gois:
do Mutiro ao Cheque Moradia, de Lus Torres Barros (2011).
92
149
150
Mapa 1
151
Mapa 2
152
Mapa 3
153
93
94
154
3290
1924
42
GO
128
1573
1127
20
MS
200
840
PE
22
SP
TO
21 EST.
1671
155
R$ 387.189.170,90
4.787.002,00
62.878.604,69
4.392.992,00
30.505.922,76
44.502.394,42
5.654.700,00
8.922.923,20
5.807.900,69
3.225.156,45
10.838.646,86
3.097.410,14
8.636.108,49
18.284.627,74
18.886.878,80
35.269.171,73
25.415.090,82
65.721.988,33
559.832,84
2.550.539,43
15.870.510,96
3.600.000,00
VALOR FINANC.
0
73 EMPR. MOV.
11
16
11
7.522 U. H.
200
979
817
176
200
400
787
462
1142
688
1123
548
R$ 147.446.134,46
2.000.000,00
28.261.861,49
17.852.072,87
3.241.734,00
3.097.410,14
5.178.301,90
12.043.476,74
5.902.878,80
25.763.349,04
10.569.390,64
21.101.047,88
12.434.610,96
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais da CMP, CONAM, MNLM e UNMP, 2011.
400
2145
268
45
SC
2837
433
SE
104
RS
512
RN
RO
260
RJ
402
13
14
PI
PR
608
PA
PB
1629
16
18
MA
MG
28
CE
ES
1220
200
AL
N EMPREEND.
BA
ESTADO
Tabela 3: Empreendimentos contratados pelo PCS e Empreendimentos contratados vinculados aos movimentos nacionais de moradia e reforma urbana junho 2005 a agosto 2011
PCS: n total de unidades habitacionais e de unidades habitacionais vinculadas aos movimentos nacionais de moradia, por estado.
156
Mapa 4
157
Projetos
contrat. do
PCS
(at AGO
2011)
N
Unid. %
contrat.
Valor do
Financiamento
UNMP
25
8%
3.064
14%
67.627.620,73
18%
MNLM
17
5%
1.325
6%
23.922.035,34
6%
CONAM
21
6%
2.172
10%
35.575.347,39
9%
CMP
10
3%
961
5%
20.321.131,00
5%
Total
73
22%
7.522
35%
R$147.446.134,46
38%
Outras
entidades
266
78%
14.173
65%
R$239.743.036,44
62%
Total
341
100%
21.695
100%
R$387.189.170,90 100%
95
96
97
159
99
Ibid.
100
160
161
Mapa 5
162
N de Projetos
selecionados da
APSM (junho 2009
CMP
%
6%
Valor do Financiamento
18.351.656,00
%
16%
CONAM
8%
7.854.561,00
7%
MNLM
13
21%
15.792.045,74
14%
UNMP
12
20%
31.593.505,00
27%
Total
34
55%
73.591.767,74
64%
Outras entidades
27
45%
41.474.244,00
36%
Total
61
100%
115.066.011,74
100%
163
165
101
102
166
167
N EMPREEND.
N TOTAL DE
UNID HAB.
75
VALOR TOTAL
FINANC.
R$ 2.545.209,12
CUSTO P/UNID
HABIT.
R$ 33.936,12
BA
780
R$ 29.839.255,49
R$ 38.255,46
GO
17
1916
R$ 66.925.223,87
R$ 34.929,66
104
168
MA
606
R$ 20.683.567,19
R$ 34.131,30
MG
525
R$ 11.595.000,00
R$ 22.085,71
MS
585
R$ 10.751.464,65
R$ 18.378,57
PA
96
R$ 2.553.600,00
R$ 26.600,00
PB
165
R$ 6.043.950,00
R$ 36.630,00
PE
548
R$ 24.660.000,00
R$ 45.000,00
PI
375
R$ 10.769.769,11
R$ 28.719,38
RJ
70
R$ 3.042.497,19
R$ 43.464,25
RS
13
728
R$ 25.330.649,05
R$ 34.794,85
SC
21
R$ 419.958,00
R$ 19.998,00
SP
14
2905
R$ 55.129.558,04
R$ 18.977,47
14 EST.
82 EMPREEND.
9.365
R$ 270.289.701,71
R$ 28.861,69
169
170
AL
R$ 18.000,00
R$ 33.936,12
BA
R$ 13.008,62
R$ 38.255,46
GO
R$ 19.976,29
R$ 34.929,66
MA
R$ 13.209,51
R$ 34.131,30
MG
R$ 21.650,81
R$ 22.085,71
MS
R$ 12.006,92
R$ 18.378,57
PA
R$ 16.224,16
R$ 26.600,00
PB
R$ 14.204,13
R$ 36.630,00
PE
R$ 15.487,05
R$ 45.000,00
PI
R$ 12.903,15
R$ 28.719,38
RJ
R$ 22.338,08
R$ 43.464,25
RS
R$ 15.686,43
R$ 34.794,85
SC
R$ 18.256,09
R$ 19.998,00
SP
R$ 29.314,03
R$ 18.977,47
R$ 17.846,93
R$ 28.861,69
171
Mapa 7
172
Mapa 8
173
N
N
TOTAL
EMPREEND. DE UNID
HAB.
AL
75
R$ 2.545.209,12
R$ 33.936,12
R$ 0,00
BA
780
R$ 29.839.255,49
R$ 38.255,46
780
R$ 29.839.255,49
GO
17
1916
R$ 66.925.223,87
R$ 34.929,66
750
R$ 26.581.912,51
MA
606
R$ 20.683.567,19
R$ 34.131,30
150
R$ 5.316.549,59
MG
525
R$ 11.595.000,00
R$ 22.085,71
95
R$ 1.995.000,00
MS
585
R$ 10.751.464,65
R$ 18.378,57
300
R$ 5.966.400,00
PA
96
R$ 2.553.600,00
R$ 26.600,00
R$ 0,00
PB
165
R$ 6.043.950,00
R$ 36.630,00
R$ 0,00
PE
548
R$ 24.660.000,00
R$ 45.000,00
420
R$ 18.900.000,00
PI
375
R$ 10.769.769,11
R$ 28.719,38
150
R$ 5.054.737,36
RJ
70
R$ 3.042.497,19
R$ 43.464,25
70
R$ 3.042.497,19
RS
13
728
R$ 25.330.649,05
R$ 34.794,85
244
R$ 9.454.055,00
SC
21
R$ 419.958,00
R$ 19.998,00
R$ 0,00
SP
14
2905
R$ 55.129.558,04
R$ 18.977,47
10
2176
R$ 31.232.084,64
4 EST.
82 EMPR.
9.365
R$ 270.289.701,71 R$ 28.861,69
VALOR TOTAL
FINANC.
CUSTO
P/UNID
HABIT.
N
N EMPR.
VALOR FINANC.
UNID.
MOVTOS.
MOVIMENTOS
HAB.
32 EMPR. 5135
R$ 137.382.491,78
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais da CMP, CONAM, MNLM E UNMP, 2011.
174
175
No PMCMV Entidades, 55% do total de unidades so de empreendimentos vinculados a movimentos organizados nacionalmente.
Quando comparamos o total de unidades contratadas dos dois programas, PCS e PMCMV-Entidades, observamos um aumento significativo: no primeiro, apenas 30% das unidades produzidas atendiam a demanda organizada pelos quatro movimentos, nmero que se ampliou,
como vimos, para 55%, no PMCMV-Entidades. O aumento tambm
substancial quanto aos recursos financiados: no PCS, correspondiam a
38% do total e no PMCMV-Entidades este nmero sobe para 51%. Em
termos absolutos, no PCS, de 2005 a 2011, foram financiadas 7.522
unidades ao custo de aproximadamente 147,5 milhes de reais. No
PMCMV-Entidades, em dois anos, foram financiadas 5.135 unidades
habitacionais ao custo de, aproximadamente, 137,4 milhes de reais.
176
Projetos
contrat. do
PMCMV
N Unid.
contrat.
Valor do Financiamento
UNMP
21
26%
3846
41%
91.674.135,17
34%
MNLM
5%
462
5%
20.786.247,02
8%
CONAM
7%
717
8%
19.642.109,59
7%
CMP
1%
110
1%
5.280.000,00
2%
Total
32
39%
5135
55%
137.382.491,78
51%
Outras
entidades
50
61%
4260
45%
132.907.209,93
49%
Total
82
100%
9.395
100%
270.289.701,71
100%
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais CMP, CONAM, MNLM, UNMP, 2011.
177
Mapa 9
178
Concluso
Nosso objetivo inicial foi identificar a poltica habitacional que
vem sendo construda, desde o primeiro governo Lula (2003), voltada
para a autogesto. A resistncia dos gestores pblicos produo
autogestionria da moradia foi sendo quebrada pelos movimentos
sociais, atravs da presso exercida tanto nos espaos pblicos
formais (Conferncia das Cidades, Conselho das Cidades, Congresso,
audincias pblicas) quanto nos espaos pblicos informais (marchas,
jornadas, ocupaes, seminrios, realizados por todo o Brasil). A
mobilizao social colocou, assim, a autogesto habitacional na agenda
pblica. O resultado foi a criao de programas voltados para essa
forma de produo. Em 2004, foi criado o Programa Crdito Solidrio,
aproveitando recursos que no vinham sendo utilizados do Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS). Nas palavras de Ramos, o Programa
Crdito Solidrio foi concebido mais como um programa piloto, com
o objetivo de demonstrar que o modelo da autogesto como poltica
habitacional factvel (RAMOS apud SILVA, 2009, p. 152).
A demanda inicial para o programa foi muito maior do que os
recursos previstos. No entanto, boa parte da demanda - os grupos que
se inscreveram - no atendia s condies legais e tcnicas exigidas pelo
programa. Embora os grupos tivessem muitos problemas, enormes
dificuldades foram constatadas no mbito da CEF, tanto em relao
s exigncias definidas para o programa, distantes da realidade do
novo perfil de agente produtor (cooperados ou associados), quanto
em relao s estruturas internas, que no estavam adaptadas para
o atendimento s associaes e cooperativas populares na condio
de sujeitos promotores da produo habitacional. Gradativamente,
foram se modificando os normativos e a prpria estrutura da Caixa,
visando ao atendimento autogesto, mrito deste programa piloto,
dos movimentos sociais e de gestores e tcnicos governamentais
comprometidos com as propostas de reforma urbana e autogesto.
O programa funcionou, assim, como uma primeira experincia
nacional de maior escala, que possibilitou visibilizar os movimentos,
no apenas como beneficirios, mas como sujeitos da produo.
Porm, no chegou a atender a expectativa dos grupos organizados,
que continuaram pressionando por um programa integrado ao Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social.
A luta pelo reconhecimento das associaes e cooperativas como
179
Bibliografia
ARANTES, Pedro F.; FIX, Mariana. Como o governo Lula pretende resolver
o problema da habitao. Alguns Comentrios sobre o pacote habitacional
Minha Casa, Minha Vida. Disponvel em: <www.unmp.org.br/index.
php%3Foption%3Dcom_docman%26task%3Ddoc_down>
BARROS, Lus T. Poltica Habitacional em Gois: do Mutiro ao Cheque Moradia.
2011. 192 f. Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional)
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
COMUNICADOS DO IPEA. O planejamento da habitao de interesse social
no Brasil: desafios e perspectivas. Braslia: IPEA, n 118, 2011.
FERREIRA, Regina Ftima C. F. Programa Minha Casa Minha Vida: desafios
para a regulamentao. Disponvel em < www.fase.org.br/v2/pagina.
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FRUM NACIONAL DE REFORMA URBANA. Dia 1 de Outubro Dia
Mundial do Habitat e Dia Nacional da Reforma Urbana. Rio de Janeiro:
FNRU, 01 de outubro de 2007. Documento da Jornada de Lutas pela Reforma
Urbana e pelo Direito Cidade.
FRUM NACIONAL DE REFORMA URBANA. Pauta de Reivindicaes
da Marcha Nacional de Reforma Urbana. Rio de Janeiro: FNRU, 2005.
Documento da Marcha Nacional da Reforma Urbana.
182
Legislaes consultadas
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lei/l11124.htm>.
BRASIL. Lei 11.578, de 26 de novembro de 2007. Dispe sobre a transferncia obrigatria de recursos financeiros para a execuo pelos Estados, Distrito
Federal e Municpios de aes do Programa de Acelerao do Crescimento
- PAC, e sobre a forma de operacionalizao do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social - PSH nos exerccios de 2007 e 2008. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11578.
htm>
BRASIL. Lei 11.977, de 07 de julho de 2009. Dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas; altera o Decreto-Lei n 3.365, de 21 de
junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de
dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de
2001, e a Medida Provisria n 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e d outras
providncias. Disponvel em:
<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.
htm>
BRASIL. Lei 12.424, de 16 de junho de 2011. Altera a Lei no 11.977, de 7
de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas
urbanas, as Leis nos 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, 6.015, de 31 de
dezembro de 1973, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 4.591, de 16 de de184
185
Introduo
O presente artigo107 trata das disputas em torno da produo e
do uso da cidade, propondo uma leitura das experincias urbanas
de produo habitacional por autogesto coletiva no Brasil, as quais
ganharam impulso a partir de 2005, atravs dos programas federais
voltados para essa forma de produo. Buscaremos examinar os novos
conflitos urbanos resultantes de tais experincias e as possibilidades de
superao do espao perifrico como lugar da ausncia de cidadania,
com base num estudo exploratrio em cinco empreendimentos
autogeridos nas periferias de So Paulo e Porto Alegre108. Dessa
primeira aproximao, surgiram algumas novas questes analticas
sobre os processos de produo do ambiente construdo urbano em
Arquiteta, Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/USP, professora do IPPUR/UFRJ,
pesquisadora e membro do Comit Gestor da rede Observatrio das Metrpoles.
105
106
Uma primeira verso desse artigo foi apresentada no 35 Encontro Anual da ANPOCS,
Caxambu, em 2011.
107
A anlise desenvolvida nesse artigo est baseada no estudo exploratrio, realizado em 2010 e
2011, em dois conjuntos habitacionais localizados nos municpios de Viamo e Alvorada, ambos
na Regio Metropolitana de Porto Alegre, e em trs no Municpio de So Paulo, dois na zona
leste e um na zona oeste. Os dois empreendimentos do sul foram organizados pela Cooperativa
Habitacional dos Correios em parceria com associaes comunitrias locais, enquanto os trs de
So Paulo, pela coordenao local da Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP).
108
186
109
Os prdios residenciais, localizados nas reas centrais das metrpoles brasileiras, que foram
ocupados e reformados de forma autogestionria pelos movimentos de moradia, no foram
analisados nesse artigo, porm fazem parte do universo da pesquisa Autogesto habitacional
e ao coletiva nas metrpoles brasileiras: da poltica nacional s prticas locais (Observatrio das
Metrpoles/IPPUR/UFRJ), coordenada pela autora.
110
111 O artigo de Felipe Drago, nessa coletnea, analisa a natureza dos vnculos entre os
operadores locais dos empreendimentos autogeridos coletivamente e as lideranas nacionais
e/ou locais dos movimentos de moradia.
187
112
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190
114
115
192
116
117
193
118
119
194
120
Rose moradora do conjunto Paulo Freire, na zona leste de So Paulo, produzido no regime
de autogesto e financiado pela Cohab-SP.
121
122
123
195
124
196
125
126
A creche conveniada com a Prefeitura de So Paulo e as funcionrias so moradoras do
conjunto. O Posto da Caixa Econmica tambm resultado de convnio do banco com o
moviemento e os funcionrios tambm so moradores.
127
197
128
129
O conjunto Colinas da Oeste, a ser inaugurado neste ms de maio de 2011, foi financiado
pelo programa Crdito Solidrio e contou com a assessoria tcnica da Ambiente Arquitetura. Os
conjuntos Unio da Juta e Paulo Freire tiveram assessoria tcnica da Usina, sendo o primeiro
financiado pela Cia Estadual de Habitao (CDHU) e o segundo, pela COHAB do municpio
de So Paulo.
130
198
Consideraes finais
Apresentamos nesse trabalho os primeiros resultados de uma
pesquisa em andamento sobre os avanos na produo autogerida
do espao urbano por movimentos sociais, destacando as disputas
por localizao com o setor empresarial e as barreiras impostas pelo
mercado e pelo Estado a sua plena difuso nas cidades brasileiras.
Evidenciamos as contradies nas polticas urbanas a partir de
2003, perodo marcado por crescentes recursos pblicos federais
direcionados para a produo de habitao popular por grandes
empresas e, em menor escala, por associaes comunitrias e sindicais,
cujas racionalidades de atuao so antagnicas: no caso das empresas,
o critrio de qualidade do bem produzido est subordinado ao critrio
de produtividade, enquanto para as associaes aqui estudadas, a
produtividade est subordinada ao valor de uso do bem autogerido.
Nesse contexto, as municipalidades assumem papel central no
gerenciamento dos conflitos de interesse em pauta, especialmente em
relao s polticas regulatrias de uso e ocupao do solo. No entanto,
so poucos os governos locais que se utilizam dos instrumentos legais
existentes em aes contrrias aos interesses privados, como o controle
da especulao fundiria.
Os casos estudados nos fornecem algumas indicaes de que as
associaes comunitrias e sindicais produtoras de empreendimentos
habitacionais autogeridos comeam a alterar as bases do conflito urbano,
ao mesmo tempo em que seus projetos e aes so transformados nesse
campo de luta. A concentrao dos empreendimentos nas periferias
urbanas nos expe as contradies presentes nesses territrios, ainda
no totalmente apropriados pelas grandes empresas do setor imobilirio.
Bibliografia
BARAVELLI, Jos. O cooperativismo uruguaio na habitao social de So Paulo:
das cooperativas FUCVAM a Associao de Moradia Unidos de Vila Nova Cachoeirinha. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, 2006.
CATTANI, Antonio, CORAGGIO, Jos L. e LAVILLE, Jean-Louis. Diccionario de la outra economa. Buenos Aires: UNGS/Altamira/CLACSO, 2009.
FRUET, Genoveva. As cooperativas habitacionais de Porto Alegre: parcerias,
199
200
Introduo
A terra um elemento central nos processos de excluso
e segregao urbana, como tem sido apontado por diversos
pesquisadores, e o acesso propriedade reconhecidamente se constitui
um obstculo para a produo de moradias. A terra, portanto, um
componente essencial das polticas habitacionais e sua disponibilidade
em quantidade e condies adequadas condio fundamental para o
xito dessas polticas (BRASIL, 2007).
O principal valor da terra urbana est diretamente relacionado
sua localizao e acessibilidade a outros pontos do espao. Da
localizao depende tambm, em boa medida, as oportunidades de
insero social o que, para a populao de baixa renda, pode ser
absolutamente decisivo:
Cada homem vale pelo lugar onde est; o seu valor como produtor,
consumidor, cidado depende de sua localizao no territrio. Seu
valor vai mudando incessantemente, para melhor ou para pior, em
funo das diferenas de acessibilidade (tempo, frequncia, preo)
independentes da sua prpria condio. Pessoas com as mesmas
virtualidades, a mesma formao, at mesmo o mesmo salrio, tm
valor diferente segundo o lugar em que vivem: as oportunidades
no so as mesmas. Por isso, a possibilidade de ser mais ou menos
cidado depende, em larga proporo, do ponto do territrio onde
se est. (SANTOS, 1987:81).
Arquiteta e Urbanista, mestre pelo Programa de Ps-graduao em Planejamento Urbano e
Regional/UFRGS.
131
201
Julia Wartchow
133
202
Julia Wartchow
135
205
Julia Wartchow
137
138
Alm dos terrenos desse loteamento serem mais caros, o empreendedor exigia telha de barro
e esquadrias de madeira, elevando o custo das edificaes. Por esse motivo, as casas daquela
cooperativa acabaram sendo executadas com somente um dormitrio.
139
206
O Plano Diretor era de 1996. No final de 2006 seria aprovado o novo Plano Diretor.
207
Julia Wartchow
141
142
Este valor inclui todas as despesas, inclusive com legalizao e regularizao do imvel.
208
Julia Wartchow
Julia Wartchow
O preo e o tamanho:
[...] pra esse tamanho de terreno foi barato. Porque l em Porto
Alegre ns tnhamos que botar um dinheiro em cima pra comprar.
A ns compraramos o terreno e no faramos as casas. E aqui no:
ns conseguimos comprar e fazer as casas junto. J uma grande
coisa. (Entrevista com Janete, Coordenadora Administrativa da
COOHAGIG em junho de 2011).
Mas, eu acho que a gente pagou barato. Hoje em dia l, tu no
compraria de jeito nenhum. (Entrevista com Rosane, Coordenadora
Administrativa da COOHATERRA em junho de 2011).
212
213
Julia Wartchow
Julia Wartchow
Consideraes finais
Foram inmeras as variveis que as cooperativas tiveram que
manejar sem contar com experincia prvia e sem o apoio do poder
pblico em boa parte do processo. O relativo sucesso da empreitada,
em parte, esteve vinculado, de um lado, s pessoas e instituies que
216
143
217
Julia Wartchow
Bibliografia
BRASIL. Ministrio das Cidades. Programa Crdito Solidrio: Projetos
contratados at 22/02/2010. 2010. Disponvel em <www.cidades.gov.br/
ministerio-das-cidades/arquivos-e-imagens-oculto/Contratacoes_Credito_
Solidario-FDS_28_02_2010.pdf>. Acesso em: janeiro 2011.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Programa Minha Casa, Minha Vida-Entidades:
Projetos selecionados at 01/11/2011. 2011. Disponvel em <www.cidades.
gov.br/
index.php?option=com_content&view=article&id=856:programahabitacional-popular-entidades-phpe&catid= 94&Itemid=126>. Acesso em:
janeiro 2012.
BRASIL, Ministrio das Cidades. Contextualizao do Plano Nacional
de Habitao: anlise e sistematizao do contexto habitacional atual,
constrangimentos, potencialidades e cenrios possveis. Produto 2, Vol. I,
Cap. 4, 2007. Disponvel em <www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/
secretaria-de-habitacao/planhab/ produtos/produtos>. Acesso em janeiro
2011.
DAMSIO, Cludia P. (Org.). Urbanizador Social: da informalidade parceria.
Porto Alegre: Livraria do Arquiteto, 2006.
FRUET, Genoveva Maya. As cooperativas habitacionais de Porto Alegre:
parceria, realizaes e desafios. In: Ambiente Construdo. Porto Alegre,
v. 4, n. 1, pp. 21-36, jan./mar 2004. Disponvel em <www.antac.org.br/
ambienteconstruido/pdf/ revista/artigos>. Acesso em: abril 2011.
LAGO, Luciana Corra do. O associativismo produtivo na periferia urbana:
novos conflitos em pauta. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 35, 2011,
218
219
Introduo
A realidade brasileira apresenta um alto dficit habitacional:
7,9 milhes de unidades habitacionais, conforme a Fundao Joo
Pinheiro (2007). Segundo os dados disponibilizados pelo IBGE, o
estoque de imveis vagos seria suficiente para abrigar a populao em
situao de dficit habitacional (CARDOSO, 2008). H, portanto, um
processo que dificulta o acesso das classes populares satisfao de
suas necessidades, em especial a moradia.
Um dos fatores que dificulta este acesso o direito de propriedade,
que permite ao proprietrio escolher o que far com seus imveis,
independentemente de necessidades alheias. Graas luta dos
movimentos sociais brasileiros, a Constituio de 1988 reconheceu
expressamente a funo social da propriedade. Entretanto, esta ainda
no foi devidamente posta em prtica, continuando a ser uma bandeira
dos movimentos.
Este artigo tem por objetivo compreender a concepo de
propriedade construda pelos movimentos sociais de luta por moradia.
Pretende-se enfocar o caso da ocupao145 Manuel Congo, localizada
no centro do Rio de Janeiro e organizada pelo Movimento Nacional de
Luta pela Moradia (MNLM), para analisar a viso de seus moradores
e lideranas sobre o direito de propriedade privada e as possibilidades
de superao ou de controle desse direito.
Compartilhando o objetivo poltico do ncleo de pesquisa
Habitao e Cidade, no mbito do Observatrio das Metrpoles/IPPUR,
144
Usa-se, neste artigo, o termo ocupao, conforme usado pelos movimentos sociais e pela
bibliografia relacionada ao tema, para designar (i) o conjunto formado pelas pessoas que ocupam
um espao fsico s margens dos mecanismos formais do mercado imobilirio, bem como (ii) este
espao ocupado.
145
220
Com esta fragmentao da classe trabalhadora entre proprietrios
e inquilinos, pouco depois da Primeira Guerra Mundial, a semelhana
no contexto de alguns pases europeus com o dos Estados Unidos
desencadeou a institucionalizao do New Deal como um novo sistema
de poder. Neste momento, parte das propostas dos reformadores se
tornou reivindicao dos trabalhadores. No entanto, vale mencionar
que h distores em ambas as posies. (TOPALOV, 1996)
Um exemplo destas distores est relacionado casa prpria do
trabalhador, pois ela traz consigo uma srie de implicaes sociopolticas
e econmicas que esto intrinsecamente relacionadas com os interesses
capitalistas. A propriedade privada um princpio basilar para o capital
e, quando os trabalhadores comeam a lutar pela propriedade pblica,
como ocorreu na dcada de 1970, em Londres, os capitalistas defendem
a disseminao da casa prpria, como apresenta Harvey (1982, p. 13):
(...) a vulgarizao da casa prpria, individualizada, vista
como vantajosa para a classe capitalista porque ela estimula
a fidelidade de pelo menos uma parte da classe operria ao
princpio da propriedade privada, alm de promover a tica de um
individualismo possessivo bem como a fragmentao dessa classe
em classes de habitao constitudas de inquilinos e proprietrios.
146
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Esto, neste grupo, a lei de iniciativa popular que criou o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS) e a que permitiu Unio ceder imveis aos Municpios para regularizar
a situao de ocupantes, entre outras. (FERNANDES e PEREIRA, 2008)
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A rigor, a funo social da propriedade j estava presente nas Constituies de 1967 e 1969.
Entretanto, nelas est presente simplesmente no ttulo da ordem econmica e social.
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Para analisar este caso, foram feitos relatrios de campo a partir da observao da pesquisadora
e de 16 entrevistas com representantes de famlias ocupantes entre janeiro e julho de 2010,
observao e entrevistas estas que foram cotejadas com material bibliogrfico pertinente.
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O MNLM um dos quatro principais movimentos nacionais de luta pela moradia. Os outros
so: Central de Movimentos Populares (CMP), Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)
e Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM). Ver os artigos de Felipe
Drago e Regina Ferreira, na Parte I dessa coletnea, que tratam das prticas desses movimentos.
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Cabe notar que em 2009 o INSS colocou 200 de seus prdios em leilo, tendo sido alguns
deles, inclusive o da Manoel Congo, excludos do processo, pois sero destinados ao interesse
social, uma vez que j estavam ocupados. (http://www.totalnews.com.br/Brasil/inss-anunciaque-vai-colocar-a-venda-200-imoveis-em-2009-ano-passado-foram-vendidos-sete/)
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Cada morador acima de 18 anos doa 3 horas e 20 minutos por semana portaria, com
exceo da coordenao do MNLM, o que se justifica por eles dedicarem seu tempo, segundo os
moradores, doando informao, atravs de participao em reunies, de produo de emails e
formao poltica para embasar a permanncia da ocupao. Isto no pareceu causar incmodo
maioria dos moradores, que compreendem e concordam com a situao.
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(...) no vai ser o formulrio que vai vir da fbrica, no. Vrias
decises que ns j tomamos ao longo dos anos vo ter que constar
nisso. (...) Ns temos a nossa tica e vamos fazer cumprir essa tica
e nossa tica no de especulao. A poltica pblica que o Estado
no exerce, no operacionaliza... Ns queremos ter autonomia
para fazer isso. Alugou, est fora. E ns queremos discutir quem
que vai estar [dentro]. Se o Estado no tem lista, ns temos. Ns
temos reunies de quinze em quinze dias, onde a gente prepara
famlias novas para moradia. (...) A CUEM muda a forma com
que o prprio Estado se relaciona com a propriedade. Porque ele
garantir o imvel para a moradia de pessoas, sabendo que ele no
vai poder lanar mo, um avano. Mas os casos [de uso da CUEM]
so to pontuais que no formam um pensamento, uma proposta.
muito fcil chegar e desfazer, como se fosse uma lei que no
pega. A gente t lutando para esse ser um ttulo, um papel quente.
Concluses
A institucionalizao da propriedade coletiva no Brasil como
base da poltica habitacional de interesse social, ainda um desafio.
A propriedade coletiva pode promover benefcios aos trabalhadores
por duas vertentes. Primeiramente, o usurio da habitao protegido
da inadimplncia, pois a responsabilidade cabe cooperativa ou
associao. Isto dificulta o controle dos trabalhadores pelas instituies
financeiras. Em segundo lugar, as discusses e anlises coletivas no
cotidiano contribuem para o desenvolvimento de uma conscincia
crtica da classe trabalhadora em relao realidade social existente.
Caso esta modalidade de propriedade seja disseminada, ser possvel
almejar a no propagao de ideologia alheia e a resistncia cultura
dominante. Atravs da busca democracia direta na prtica, os
processos coletivos de carter cultural e social sero politizados.
Os movimentos sociais nacionais brasileiros, embora em sua
maioria ainda no tenham a propriedade coletiva como uma bandeira
de luta importante, procuram problematizar e relativizar a propriedade
privada, em busca da funo social da propriedade.
Frequentemente as ocupaes ocorrem, no por acaso, nos
espaos subutilizados urbanos que, devido sua utilizao anterior e
localizao, so saneados, prximos de servios pblicos de educao,
sade, segurana, lazer e, sobretudo, de maior oferta de trabalho.
Desta forma, so prdios valorizados economicamente, que podem se
encontrar vazios para fins especulativos.
Assim, os movimentos ocupam imveis vazios nas reas centrais
com o objetivo de alcanar seu direito moradia, mas tambm fazer um
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Bibliografia
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