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Raul Velloso

Paulo Springer de Freitas


Omar Abbud

Energia eltrica a caminho do


estrangulamento
Tarifas de energia artificialmente baixas e excesso de
interveno estatal provocam ineficincia econmica e
inibem a expanso do setor

Contedo
SUMRIO EXECUTIVO ............................................................................................. 4
Introduo ................................................................................................................... 21
Captulo I Macroeconomia e o investimento em energia ........................................... 26
Captulo II Consideraes tericas ........................................................................... 32
II.1 Introduo..................................................................................................... 32
II.2 Necessidade de regulao no setor energtico ................................................ 34
II.3 Precificao da energia no modelo bsico ...................................................... 37
II.3.1 Precificao no incio do contrato............................................................ 37
II.3.2 Precificao ao longo do contrato............................................................... 52
II.3.3 O custo marginal na atividade de gerao ................................................... 57
II.4 Precificao da energia sob hipteses de informao assimtrica e possibilidade
de comportamento oportunista ................................................................................ 60
II.4.1 Precificao no incio do contrato............................................................ 60
II.4.2 Reviso de preos ao longo do contrato ................................................... 74
II.4.3 Incentivos para ganhos de produtividade ................................................. 81
II.5 Alternativas para reduo do custo de energia ................................................ 84
II.5.1 Reduo dos riscos regulatrios e negociais ............................................ 84
II.5.2 Maior celeridade no fornecimento do licenciamento socioambiental ....... 86
II.5.3 Reduo da tributao e encargos do setor............................................... 88
II.5.4 Estmulo construo de usinas com reservatrios .................................. 90
II.5.5 Estmulo ao mercado livre ....................................................................... 90
Captulo III - O marco regulatrio do setor eltrico brasileiro ...................................... 97
III.1 Introduo .................................................................................................... 97
III.2 A Evoluo do Marco Legal ......................................................................... 98
III.3 As alteraes recentes no marco regulatrio da energia eltrica a MP 579 105
III.3.1 As alteraes produzidas pela Medida Provisria n 579, de 2012 ........ 106
III.3.2 Os custos decorrentes da MP 579 e da poltica de conteno de tarifas . 111
2

III.4 Represamento de tarifas sem o repasse integral do aumento de custos decorrente


do despacho de energia trmica ............................................................................. 121
III.4.1 Subsdios do setor pblico associados ao acionamento das usinas
termoeltricas .................................................................................................... 121
III.4.2 Tentativa do Governo de transferir para o setor privado parte dos
subsdios associados ao acionamento das usinas termoeltricas: A Resoluo
CNPE n 3, de 2013 ........................................................................................... 123
Captulo IV A viabilizao da modicidade tarifria no setor energtico brasileiro... 126
IV.1 Modicidade tarifria nos leiles de gerao ................................................ 126
IV.2 Modicidade tarifria nos leiles de transmisso .......................................... 137
IV.3 Revises tarifrias e o impacto sobre as tarifas das distribuidoras ............... 145
IV.3.1 Evoluo recente das tarifas das distribuidoras ....................................... 146
IV.3.2 Ajuste dos custos operacionais e no Fator X no 3CRTP ....................... 150
IV.3.3 Remunerao do capital ....................................................................... 156
IV.4 Novos desafios para a poltica de modicidade tarifria: a exposio
involuntria das distribuidoras ............................................................................... 164
Captulo 5 A necessidade de construir usinas com reservatrios ............................. 169
Concluses................................................................................................................ 183
REFERNCIAS ....................................................................................................... 190

SUMRIO EXECUTIVO
H cada vez mais consenso entre os diversos segmentos da sociedade
brasileira de que a deficincia em infraestrutura um dos obstculos para que possamos
alcanar taxas mais altas de crescimento. No caso especfico da energia eltrica, o Brasil
ainda sofre o trauma do racionamento de 2001. Mesmo assim, decorridos mais de dez
anos do episdio, o problema da oferta insuficiente de energia no parece ter sido
devidamente solucionado. Em 2012, ano de hidrologia ruim, houve forte temor de que
faltasse energia eltrica. Foi necessrio acionar todas as usinas termoeltricas e alguns
analistas acreditam que s no houve necessidade de racionamento porque a economia
havia crescido muito pouco naquele ano.
Este livro pretende discutir o que deve ser feito para garantir que o setor
eltrico seja capaz de suprir a energia de que o pas tanto necessita.
O primeiro problema que se coloca o do investimento e seu
financiamento. Apesar de o acesso energia eltrica ser quase universal no Brasil, com
97,8% de cobertura em 2010, segundo o IBGE, outros indicadores no so to bons. O
consumo de energia ainda baixo, comparativamente aos pases desenvolvidos e do
leste asitico. Indicadores de qualidade, como a Durao Equivalente de Continuidade
(DEC), que mensura o nmero de horas com interrupo de energia durante o ano, vem
crescendo desde 2008, assim como a insatisfao do consumidor, medida pela Agncia
Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Por isso, tanto para aumentar o consumo, como
para melhorar a qualidade do servio oferecido, necessrio muito investimento.
De acordo com o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2022,
publicado pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), do Ministrio de Minas e
Energia, o consumo de energia eltrica dever aumentar 51% entre 2013 e 2022, e o
investimento anual mdio em gerao e transmisso deve ser da ordem de R$ 26
bilhes, ou 0,6% do PIB estimado para 2013.
Uma identidade bsica da economia que poupana igual ao
investimento. A poupana, por sua vez, compe-se da soma da poupana domstica
com a poupana externa. O grande problema do Brasil que a taxa de poupana
domstica muito baixa, da ordem de 16% do PIB. J a taxa de investimento est em
torno de 19% do PIB, indicando a necessidade de poupana externa da ordem de 3% do
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PIB. Contabilmente, a poupana externa corresponde ao dficit em transaes correntes,


e difcil sustentar esses dficits em valores acima de 4% ao ano indefinidamente.
Portanto, para aumentarmos a taxa de investimento, e sabendo que a poupana externa
dificilmente se manter acima de 4% de forma sustentada, a soluo ampliar a
poupana domstica. Se pensarmos em polticas pblicas, o ideal que haja aumento da
poupana do setor pblico.
Entretanto, para aumentar a poupana pblica necessrio cortar gastos
correntes, o que pode trazer fortes prejuzos polticos, ou aumentar a tributao, o que
difcil diante da j elevadssima carga tributria brasileira. Uma terceira possibilidade
para o setor pblico financiar o setor eltrico via aumento do endividamento. Aqui
tambm as possibilidades so limitadas, tendo em vista que a dvida bruta do Setor
Pblico tem aumentado fortemente, passando de 60,0% do PIB, em dezembro de 2006,
para 65,8% do PIB, em agosto de 2013. A Eletrobras tampouco dispe de recursos
suficientes para investir, notadamente aps a edio da MP 579, que a descapitalizou,
como se ver adiante.
Como o Setor Pblico, incluindo a estatal Eletrobras, possui capacidade
muito limitada de financiar a expanso do setor eltrico, no h como expandi-lo no
suficientemente para satisfazer o aumento projetado de demanda sem contar com o
investimento privado. Alm de dispor de recursos, o investidor privado tende a ser mais
eficiente do que o setor pblico, havendo evidncias de forte queda nos custos dos
empreendimentos de gerao e transmisso a partir de 1995, quando empresas privadas
ingressaram no mercado brasileiro.
A ampliao da participao privada, contudo, requer um ambiente
favorvel para atrao de capital ao setor eltrico. Compete ao Governo e ao rgo
regulador, portanto, criar regras que garantam um retorno compatvel com a escassez de
capital e com o risco assumido. Ao mesmo tempo, tais regras devem garantir a alocao
eficiente dos recursos da economia. Isso particularmente importante em uma
economia como a brasileira, onde h forte escassez de capital.
A teoria econmica nos ensina que a alocao tima dos recursos, tanto
na produo como no consumo, ocorre quando o preo se iguala ao custo marginal.
Como no setor eltrico h grande heterogeneidade de custos, dependendo do porte da
usina geradora e da fonte (os custos por MWh variam de R$ 84,58, para hidroeltricas
5

de grande porte, a R$ 956,70, para trmicas a leo diesel) h quem defenda a tese de
que a cobrana deveria ser feita pelo custo mdio, e no pelo custo marginal, pois isso
permitiria baratear as tarifas, fazendo com que todo o potencial de lucro excedente
(correspondente diferena entre o custo marginal e o custo efetivo de gerao da
empresa) fosse repassado para os consumidores.
So, contudo, argumentos falaciosos. Se raciocinarmos dinamicamente, o
lucro extraordinrio permite capitalizar as empresas e aumentar a oferta de energia no
longo prazo. Alm disso, um poderoso incentivo para as empresas investirem mais em
aumento de produtividade, permitindo reduo de custos e, consequentemente, de
tarifas no longo prazo. Em relao aos supostos benefcios de uma tarifa menor,
decorrente da cobrana pelo custo mdio, eles no existem quando analisamos o
problema sob uma perspectiva de equilbrio geral. Sinteticamente, estabelecer uma
tarifa abaixo do custo marginal gera distores na economia, que leva a preos mais
altos para os demais bens. No caso da energia eltrica, a distoro se traduz em
acionamento excessivo de usinas trmicas, mais caras e mais poluentes.
A regra de igualar o preo ao custo marginal no impede que, em
situaes especficas, haja subsdios ao consumidor final. Exemplos comuns na
literatura para justificar subsdios so a gerao de externalidades e maior justia social.
Mas nem sempre os pressupostos que embasam as concluses tericas
so verificados na realidade. Para a atividade de distribuio, por exemplo, os
investimentos so feitos ao longo do contrato, de forma que, em qualquer momento,
haver investimentos relativamente novos, e outros j realizados h mais tempo. Nesse
caso, se a tarifa recebida pelo produtor for igual ao custo marginal, no haver
equilbrio econmico-financeiro em caso de tendncia de queda de custos ao longo do
perodo de concesso. Pode-se mostrar que a fixao da tarifa pelo custo mdio,
remunerando o investimento de acordo com os custos vigentes na poca de sua
contratao uma opo melhor do que igualar o preo ao custo marginal vigente.
Outro problema, este mais associado atividade de gerao, refere-se ao
fato de a vida til de uma usina normalmente prxima de 100 anos ser muito mais
longa do que o prazo de concesso, de at 30 anos. Isso gera forte descontinuidade de
custos, pois, nos primeiros 30 anos, necessrio remunerar todos os custos de
amortizao e depreciao, alm dos custos de operao e manuteno (O&M). Aps os

30 anos iniciais, os custos passam a ser somente os de O & M, uma queda de cerca de
70%.

.
Quando houver vrias usinas em operao, das mais diferentes idades

abstraindo-se a questo de custos marginais crescentes , a tarifa cobrada, ao ser uma


mdia do custo contbil das diferentes usinas, corresponderia ao custo marginal da
energia e seria uma tarifa eficiente.
Outras caractersticas importantes do mundo real que devem ser levadas
em considerao na definio de tarifas so a assimetria de informaes e a
possibilidade de comportamento oportunista por parte das empresas ou do poder
concedente.
Havendo assimetria de informaes, a determinao unilateral do preo
claramente ineficiente. Se o rgo regulador impuser as tarifas, dificilmente
estabelecer um preo que remunere adequadamente o regulado. A fixao da tarifa por
parte do regulado traz bvios problemas de incentivos perversos, pois ele tenderia a
inflar artificialmente os custos para obter maior lucro.
A soluo, portanto, seria encontrar algo que se aproximasse de um
resultado de um mercado competitivo. A literatura mostra que leiles podem ser um
meio eficaz de atingir esse objetivo. Se houver um nmero razovel de concorrentes e a
estrutura de custos no for muito dspar, o preo definido em leilo ser prximo do
custo do participante mais eficiente.
Mas leiles tambm podem gerar resultados ineficientes. Isso pode
ocorrer se:
i)

houver comportamento oportunista por parte de um licitante;

ii)

os participantes avaliarem incorretamente os projetos;

iii)

houver forte heterogeneidade no que diz respeito atitude dos

licitantes em relao ao risco;


iv)

houver um participante movido por outros interesses, que no a

maximizao de lucros, como a Eletrobras.


Os riscos de um leilo mal conduzido vo alm de os custos finais da
energia tornarem-se maiores do que os inicialmente acordados no leilo. Corre-se o
risco de, simplesmente, a oferta no ser concretizada.
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As solues para reduzir a probabilidade de leiles ineficientes


dependem da natureza da ineficincia. Se considerarmos que o principal problema o
comportamento da Eletrobras, seria necessrio um comprometimento, por parte da
estatal, de apresentar propostas que reflitam, de fato, o custo do projeto, incluindo o
custo de oportunidade do capital e a remunerao pelo risco.
Quando a ineficincia tem origem no comportamento oportunista, na
avaliao incorreta da melhor estratgia, ou na maior disposio da licitante em assumir
riscos, a soluo pode envolver diversas dimenses. Em primeiro lugar, requerer, na
fase de habilitao, que o candidato tenha experincia bem sucedida em
empreendimentos anteriores. O rgo regulador teria tambm de assumir uma posio
mais dura em relao a renegociaes de contratos. Outra sugesto introduzir uma fase
de pr-qualificao, onde os licitantes apresentariam um plano de negcios e uma
metodologia de execuo. Do plano de negcios constaria a anlise econmicofinanceira do projeto, bem como avaliao de riscos, com diferentes cenrios de custos.
J a metodologia de execuo conteria as informaes tcnicas e operacionais referentes
explorao da concesso e ao investimento. Se a proposta financeira do licitante no
for compatvel com o plano de negcios e com a anlise econmico-financeira, ele seria
desabilitado do certame.
A remunerao de novos investimentos ao longo dos contratos impe
outros desafios, pois, nesse caso, no vivel utilizar o mecanismo de leiles para
determinar o preo timo. Esse problema particularmente relevante para a atividade de
distribuio. No curto prazo, uma menor remunerao do capital permitiria reduzir as
tarifas, beneficiando os consumidores e rendendo fortes dividendos polticos. A
distribuidora, por sua vez, j tendo incorrido em elevados gastos iniciais, no desejar
abandonar o negcio (a no ser que a tarifa seja fixada em nvel muito baixo,
insuficiente para cobrir os custos de operao e manuteno). Assim, a concessionria
pode se ver obrigada a realizar novos investimentos ao longo do contrato, mesmo
sabendo, de antemo que esses investimentos no sero devidamente remunerados.
As consequncias do comportamento oportunista por parte do regulador
so pssimas para a oferta de energia no mdio e no longo prazos. Em primeiro lugar, as
distribuidoras que se encontram no meio do contrato tendero a fazer o menor
investimento possvel compatvel com a qualidade mnima requerida. Em segundo
lugar, as empresas antecipam o comportamento oportunista por parte do Governo ou do
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rgo regulador e passam a exigir, no leilo, preos maiores do que pediriam em


situaes normais. Uma terceira consequncia do comportamento oportunista por parte
do Governo ou do regulador reduzir a eficincia dos leiles, devido ao fato de as
empresas valorizarem diferentemente o risco de sofrerem prejuzos em decorrncia de
tal comportamento.
Uma soluo bvia para esse problema seria o Governo se comprometer
a no ter um comportamento oportunista, e agir de acordo. Mas se a credibilidade tiver
sido abalada, ser necessrio algum tempo para que seja recuperada. Nesse nterim,
sero necessrios instrumentos contratuais que tentem, pelo menos, mitigar os riscos.
Uma segunda opo travar a Taxa Interna de Retorno (TIR) quando da assinatura do
contrato. O problema que as condies macroeconmicas se alteram ao longo do
tempo. Outra possibilidade o uso de rbitros. O prprio contrato de concesso j
poderia prever fruns de renegociao caso haja divergncias na remunerao dos
investimentos durante o processo de reviso tarifria.
Alm da remunerao justa do investimento, necessrio incentivar as
empresas a buscarem ganhos de produtividade. O objetivo de modicidade tarifria deve
ser pensado dinamicamente. Ao longo de um contrato de longo prazo, novas tecnologias
surgem. Deve, portanto, haver incentivos para que o concessionrio adote a melhor
tecnologia disponvel. Isso permitir reduo de custos que, em algum momento, poder
ser incorporada s tarifas.
A literatura define dois tipos bsicos de regulao. A regulao por taxa
de retorno e a regulao por fixao de preos. No primeiro caso, o concessionrio
apresenta os custos de produo para o regulador que, se aceitos, aps uma auditoria,
aplica uma taxa de retorno para definir a tarifa. O grande problema da remunerao por
taxa de retorno que no estimula a adoo de tcnicas mais produtivas. Afinal, se
independentemente do que fizer, o investidor tiver seus custos ressarcidos, no h
porque se preocupar em inovar.
A segunda forma mais comum de regulao por fixao de preo-teto
(price cap, em ingls). Nesse caso, como o nome sugere, o regulador fixa um preoteto, independentemente dos custos da concessionria. fcil perceber que a fixao de
um preo-teto d o mximo estmulo para que a empresa aumente a produtividade.

Havendo assimetria de informaes, o melhor que o regulador deve fazer


para estimular as empresas a adotar tecnologias mais eficientes permitir que o
regulado se aproprie pelo menos de parte dos ganhos de produtividade que obtiver.
Quanto maior for a parcela apropriada, maior o estmulo para adoo de tecnologias de
menor custo e, portanto, maior a modicidade tarifria no longo prazo.
Da discusso terica pode-se concluir que modicidade tarifria no deve
significar o menor preo a qualquer custo. Deve ser o menor preo compatvel com a
sustentabilidade das empresas do setor; do contrrio, trocam-se tarifas mais baixas no
presente por tarifas mais elevadas no futuro, com aumento do risco de a expanso da
oferta se revelar insuficiente para atender ao crescimento da demanda.
Para avaliar se o Governo vem propiciando os estmulos corretos ao setor
eltrico necessrio conhecer o marco regulatrio. O setor eltrico brasileiro vem
passando por profundas modificaes nos ltimos vinte anos. Elas comearam na
dcada de 1990, com uma reforma de cunho liberal, que permitiu a entrada de capital
privado com o objetivo de retomar os investimentos e eliminar diversas distores que
vinham se acumulando.
Os primeiros movimentos governamentais foram de privatizao das
concessionrias de distribuio, estatais estaduais na sua larga maioria, o que resultou
na venda de distribuidoras responsveis por cerca de 85% do mercado nacional. J no
setor de gerao, o processo foi tmido: foram privatizadas apenas a Gerasul (geradora
pertencente ao Grupo Eletrobras, com atuao no Sul do Pas) e algumas usinas da
CESP, empresa de energia eltrica do Estado de So Paulo. Ainda assim, na margem, a
participao do setor privado aumentou ao vencerem leiles de novos empreendimentos
de gerao. O mesmo ocorreu na atividade de transmisso.
A reforma da dcada de 1990 tambm criou as figuras do Produtor
Independente de Energia (livre para empreender e vender a energia produzida), do
Consumidor Livre (inicialmente s para grandes consumidores), do comercializador
(broker) e do Mercado Atacadista de Energia (MAE), onde seriam fechados os negcios
de compra e venda; a garantia do livre acesso s redes de transmisso e de distribuio;
a criao do Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS), agente pblico, neutro e
regulado pela ANEEL; e a criao de uma agncia reguladora, a Agncia Nacional de
Energia Eltrica (ANEEL). Com esse arcabouo, viabilizou-se a livre negociao de
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energia

entre

produtores

distribuidoras,

consumidores

finais

(livres)

ou

comercializadores, na forma de contratos bilaterais.


Em 2003, novas alteraes foram feitas no marco regulatrio.
Consolidou-se a segregao das atividades de gerao, transmisso, distribuio e
comercializao, concebida no modelo anterior. Tambm foram criados o Ambiente de
Contratao Livre (ACL), para o mercado livre de energia, e o Ambiente de
Contratao Regulado (ACR), que abrigou todo o mercado cativo, atendido pelas
distribuidoras. Mas, de forma geral, aumentou o predomnio do Governo Federal sobre
o setor eltrico, com o retorno ativo de estatais federais aos leiles de novos
empreendimentos de gerao e transmisso e enfraquecimento da agncia reguladora.
Com efeito, a partir de 2004, a Aneel passou somente a operacionalizar os
procedimentos licitatrios, seguindo as determinaes que lhe fossem dadas pelo
Governo. Alm disso, as distribuidoras no mais puderam adquirir livremente o seu
suprimento de energia, ficando restritas s aquisies nos leiles estabelecidos pelo
Governo.

A concentrao dos poderes nas mos do Governo Federal pode gerar

importantes conflitos de interesse. Por exemplo, decises relativas ao volume de energia


a ser licitado, bem como aos contratos das concessionrias, podem estar subordinadas a
objetivos no diretamente relacionados com a oferta e segurana energticas, como o
controle da inflao. Similarmente, h um bvio conflito de interesses do Governo na
condio de formulador da poltica energtica e de controlador da Eletrobras: nada
impede que a poltica energtica venha a ser decidida no sentido de favorecer a estatal,
ainda que em prejuzo do setor como um todo.
Em 2012, a Medida Provisria (MP) n 579, convertida posteriormente
na Lei n 12.783, de 2013, inaugurou o que alguns analistas denominam de novssimo
modelo do setor eltrico, no qual o principal objetivo da poltica energtica parece ser a
modicidade tarifria, mesmo que isso prejudique a oferta e ganhos de produtividade no
longo prazo.
O objetivo mais evidente da MP 579 (e de outras normas que se
seguiram) foi reduzir a tarifa ao consumidor do setor regulado em cerca de 20%. Isso foi
possvel porque grande parte das concesses de gerao e transmisso de energia
eltrica vencia at 2015, e o Governo Federal decidiu oferecer aos concessionrios a
possibilidade de renovao antecipada das concesses, nos termos que props.
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A reduo das tarifas se deu por meio dos seguintes mecanismos:


i)

Fixao das tarifas com base nos custos de operao e

manuteno (O&M). Grosso modo, a geradora enfrenta dois custos: O&M e


amortizao e depreciao do investimento. A tarifa calculada de forma que, ao longo
do primeiro contrato de concesso (geralmente, com durao de at 30 anos), todas as
despesas referentes depreciao e amortizao sejam recuperadas pelo investidor.
Nesta fase, os custos de O&M representam cerca de 30% do total. Aps o investidor
recuperar plenamente o capital investido, restam somente os custos de O&M e,
portanto, a tarifa pode cair substancialmente, para cerca de 30% do valor anterior. Como
os contratos renegociados estavam no fim do perodo de concesso, para muitas
geradoras os custos de depreciao e amortizao j haviam sido integralmente
recuperados ou estavam quase que integralmente recuperados, o que permitiu forte
reduo da tarifa;
ii)

Eliminao de encargos da tarifa de energia, como a Conta de

Consumo de Combustveis (CCC), a Reserva Global de Reverso (RGR) e reduo,


para cerca de 25% do valor que vigorava, da Conta de Desenvolvimento Energtico
(CDE). O Tesouro passou a assumir os custos da CCC e da CDE, que deixaram de ser
cobertos pelas tarifas. Em parte, esses encargos representavam subsdios cruzados e,
nesse sentido, a medida foi meritria, ainda que tenha custado em 2013, R$ 4 bilhes.
Adicionalmente, por determinao da medida provisria, a CDE destinou R$ 2,8
bilhes para cobrir os gastos decorrentes do fim de outros subsdios cruzados associados
a descontos tarifrios. Dessa forma, o efeito combinado da reduo e eliminao de
encargos, bem como da eliminao de eliminao de subsdios cruzados atingiu
aproximadamente R$ 6,8 bilhes em 2013;
iii)

Na antecipao das renovaes, houve casos em que nem todo o

investimento havia sido integralmente depreciado e amortizado. Portanto, as empresas


tinham direito ao ressarcimento pelos investimentos realizados e ainda no depreciados.
Inicialmente, para viabilizar financeiramente a indenizao das concessionrias, o
Governo pretendia utilizar os recursos da Reserva Global de Reverso, mas estimativas
preliminares apontavam para valores muito acima da disponibilidade de recursos da
RGR. Seria ento necessrio contar com aporte do Tesouro. Outro problema
relacionado foi como avaliar esses ativos. Decorrido mais de um ano desde a edio da
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MP 579, ainda no foi estabelecida a metodologia de definio do valor de todas as


indenizaes, havendo risco de subavaliao. A Eletrobras, por exemplo, apresentou
estimativa de indenizaes de parte de seus ativos no valor total de R$ 12,4 bilhes, ao
passo que estimativas preliminares da Aneel apresentavam indenizao total de R$ 3,7
bilhes, gerando prejuzo potencial de R$ 8,7 bilhes para a estatal. Alm do custo para
o Tesouro e para as empresas do setor, esse tipo de subsdio no meritrio, pois
barateia o preo da energia eltrica ao consumidor sem uma correspondente reduo de
custos, ou seja, cria uma reduo artificial no preo da energia;
iv)

Subsdio para as distribuidoras pagarem as tarifas das geradoras

que no aderiram prorrogao antecipada dos contratos. Nem todas geradoras


aderiram aos termos da MP 579, como planejava o Governo Federal, e mantiveram a
liberdade de negociar livremente a energia que produzem at o fim dos contratos de
concesso. Em razo disso, na implementao da MP, faltaram cerca de 3.700 MW para
abastecer as distribuidoras, que esto sendo obrigadas a adquirir essa energia para
fornecer aos seus consumidores ao preo spot, atualmente no teto legal de R$
822,00/MWh, dada a escassez de chuvas no perodo mido. Para garantir a prometida
reduo de 20%, o Tesouro passou a subsidiar as distribuidoras, via repasses da CDE,
com a diferena da tarifa cobrada pelas geradoras que no aderiram aos termos da MP.
Em 2013, o repasse acumulado da CDE por conta desse subsdio havia atingido R$ 260
milhes. Tambm aqui temos um subsdio no meritrio, pois cria um preo
artificialmente baixo para as tarifas de energia custa dos contribuintes.
Adicionalmente, houve um represamento de tarifas sem o repasse integral do aumento
de custos decorrente do despacho de energia trmica. Por coincidncia, a MP 579 foi
editada em ano de hidrologia ruim. Em outubro de 2012, para garantir a oferta de
energia, j havia sido acionada a maioria das usinas termoeltricas disponveis, que
funcionariam at o incio de julho de 2013, quando as 34 mais caras foram desligadas.
Houve, assim, forte aumento de custos na gerao de energia, fenmeno que se repete
em pleno perodo mido, em janeiro de 2014, dada a j mencionada escassez de chuvas.
Mas como o Governo estava comprometido com a reduo de 20% nas tarifas
residenciais, decidiu assumir esse custo adicional, evitando seu repasse para as tarifas.
At outubro de 2013, os desembolsos para financiar os custos das termoeltricas haviam
atingido R$ 9,5 bilhes. Assim como nos casos anteriores, existe aqui um subsdio que
no encontra respaldo na teoria.
13

Resumidamente, a MP 579, de 2012, permitiu a reduo de tarifas ao


consumidor. Alguns mecanismos de reduo so tecnicamente justificveis, outros
(quando no h uma reduo correspondente de custos) no. Independentemente do
mrito, a reduo das tarifas custou, em 2013, quase R$ 10 bilhes ao Tesouro (ou seja,
aos contribuintes) e R$ 5 bilhes de fundos como o RGR. Poder custar outros R$ 20
bilhes em 2014, s com a energia que faltou para a contratao pelas distribuidoras, em
razo da edio da MP, se o Governo optar por no repassar esses custos s tarifas.
Uma vez discutidos os princpios que devem nortear a precificao da
energia e a evoluo recente do marco regulatrio do setor energtico brasileiro,
aprofundamos a discusso sobre os instrumentos que vm sendo utilizados para se
atingir a modicidade tarifria.
Nos leiles de gerao e transmisso, observamos um paradoxo: ao
mesmo tempo em que os investidores se queixam dos baixos preos-teto estabelecidos
para os leiles, muitos tm conseguido vender os lotes ofertados com desgios sobre os
preos-teto supostamente baixos.
Em primeiro lugar, h, de fato, leiles frustrados. Entre 2005 e 2011,
nada

menos

que

quatorze

aproveitamentos

hidroeltricos

deixaram

de

ser

comercializados em decorrncia de preos-teto fixados em valores muito baixos. Outra


evidncia de que preos-teto baixos afugentam investidores a reduo de at 47% no
nmero de empreendedores tecnicamente qualificados para participar dos leiles depois
que a EPE divulga o preo mximo.
Mesmo assim, o Governo tem sido bem sucedido em diversos leiles. O
preo da energia negociada caiu fortemente, de cerca de R$ 150,00 para uns R$
80,00/MWh, entre 2004 e 2010, segundo Rego (2012). Em 2012, os preos subiram
para cerca de R$ 100,00/MWh, bem abaixo, portanto, dos valores observados no incio
da dcada passada.
A reduo observada nos primeiros anos pode estar relacionada a um
processo de aprendizagem afinal, eram os primeiros leiles de energia sob o novo
regime e porque houve maior participao do setor privado, que permitiu ganhos de
eficincia. Adicionalmente, a melhora do ambiente macroeconmico observada ao
longo da dcada de 2000, evidenciada pela reduo da taxa Selic, da relao dvida/PIB
14

e de melhores perspectivas para o crescimento, certamente contribuiu para a reduo do


custo Brasil e do custo do capital. Mas a queda de preos ocorreu tambm porque
alguns leiles falharam em selecionar os mais eficientes. Houve vencedores com pouca
experincia no setor, que provavelmente, no souberam precificar corretamente o
projeto ou estavam mais dispostos a correr riscos. O caso mais paradigmtico nesse
sentido foi a participao do Grupo Bertin, originariamente controlador de frigorficos,
que chegou a ter em carteira projetos de construo de termeltricas que totalizavam
quase 4.800 MW, cerca de 35% da capacidade de Itaipu, e que consumiriam R$ 7
bilhes em investimentos. Nenhum projeto foi concludo at agora.
A participao do Estado foi essencial para viabilizar os leiles dos trs
projetos estruturantes: Santo Antnio, Jirau e Belo Monte. No caso do leilo de Santo
Antnio, o Governo precisou lutar para promover concorrncia, com as empresas do
Grupo Eletrobras concorrendo entre si, participando dos trs consrcios, em propores
societrias que variaram entre 39% e 49%.
Em Jirau, novamente as estatais federais competiram entre si, nos dois
consrcios participantes, em propores de 39% e 40%. Alm disso, houve
renegociao do projeto, com mudana do eixo da barragem. O baixo preo em Jirau
tambm pode ser justificado por uma avaliao inadequada dos riscos associados ao
projeto ou por uma atitude mais arriscada por parte dos vencedores do leilo. Greves,
atos de vandalismo e atrasos no desembarao de equipamentos pela Receita Federal
atrasaram o incio do fornecimento de energia em mais de seis meses. Tambm h
retardamento na integrao da usina ao sistema, em razo do atraso de mais de um ano
na entrega das respectivas linhas de transmisso. .
Em Belo Monte, a competio no leilo s ocorreu por ao do Governo,
por meio da Eletrobras. Tambm foi necessrio buscar outras formas de compensao
para o preo-teto baixo, como maior apoio do BNDES e desconto no Imposto de Renda.
Outro fator importante que ajudou a viabilizar os baixos preos ofertados
nos leiles dos projetos estruturantes foi a possibilidade de vender 30% da energia nova
para comercializao no mercado livre (ACL). Essa energia seria vendida a um preo
mais alto, fornecendo, assim, uma espcie de subsdio cruzado aos preos da energia a
ser vendida ao mercado cativo (ACR). O favorecimento do comprador do mercado
regulado, em detrimento do mercado livre, traz alguns problemas.
15

A indstria nacional (principal consumidora do mercado livre) perde


competitividade ao ter de adquirir energia mais cara para subsidiar os consumidores
do mercado cativo. Alm disso, os atuais participantes do mercado livre, para terem
acesso energia mais barata, podero se programar de forma a migrarem para o
mercado regulado, dentro dos prazos legais estabelecidos, medida que se extinguir o
prazo dos contratos no mercado livre (usualmente entre 3 e 5 anos) . Isso poder, ex
post, inviabilizar financeiramente os projetos de Santo Antonio, Jirau e Belo Monte,
uma vez que eles dependem da energia mais cara vendida no mercado livre para se
viabilizarem financeiramente
Para os leiles de linhas de transmisso, a principal mudana observada
nos ltimos anos foi a diretriz governamental no sentido de maior participao das
empresas do Grupo Eletrobras. Entre 1999 a 2002, empresas do grupo Eletrobras
arremataram menos de 5% dos lotes leiloados. Entre 2003 e 2013, essa participao
aumentou para 37%.
A maior participao estatal na atividade de transmisso tem impactado
negativamente o setor. O principal problema tem sido o de atraso nas obras das novas
linhas. Segundo levantamento da Aneel, 96 obras de transmisso da Chesf sofreram
atrasos e chegaram a apresentar um atraso mdio de 495 dias. J Furnas chegou a ter,
segundo a Aneel, 39 obras atrasadas, com um atraso mdio de at 710 dias, e a
Eletronorte, 49 atrasos em obras, com mdia de 344 dias de atraso. Esses atrasos
levaram o Poder Concedente a instituir regra para impedir que as empresas
inadimplentes com suas obrigaes continuassem arrematando empreendimentos.
No caso das distribuidoras no houve ainda leiles para que se pudesse
avaliar se foram bem sucedidos. No se sabe ainda como sero as prximas concesses,
se haver simples renovao dos atuais contratos ou se haver algum processo
licitatrio, com o uso de leiles ou de outro instrumento. Em qualquer caso, as
renovaes s devero ocorrer a partir de 2015. Por outro lado, as distribuidoras esto
submetidas a um maior risco de comportamento oportunista por parte do regulador
durante os chamados Ciclos de Reviso Tarifria Peridica (CRTP). Esses ciclos
ocorrem a cada quatro anos. Atualmente estamos no final do 3 ciclo (3RCTP), e a
Aneel est definindo as regras a vigorar para o 4 ciclo, com incio em 2015.

16

Do 2 CRTP para o 3 CRTP houve reduo na remunerao do capital e


outras alteraes nas regras de reajuste anual, o que levou a redues mais acentuadas
de tarifas, impondo perdas s distribuidoras e consequentes ganhos para os
consumidores no curto prazo.
Em relao s regras de reajuste anual, a principal alterao foi no
clculo do Fator X. O Fator X um ndice definido durante o processo de reviso
tarifria e que tem por objetivo compartilhar com o consumidor eventuais ganhos de
produtividade das concessionrias durante os reajustes anuais, entre os ciclos de reviso.
Grosso modo, o reajuste anual dado pela inflao menos o Fator X. Quanto mais alto
for esse fator, maior o repasse de ganhos de produtividade para o consumidor. Do
segundo para o terceiro CRTP, o Fator X aumentou de 1,02% para 1,86%.
Quanto remunerao do capital, o Weighted Average Cost of Capital
(WACC), taxa que remunera o capital das empresas, vem caindo sucessivamente ao
longo dos ciclos de reviso, passando de 11,26%, no primeiro ciclo, para 9,95%, no
segundo, at atingir 7,5% no terceiro. A questo que se coloca : em que medida essa
reduo no WACC reflete uma reduo no custo de oportunidade do capital? E em que
medida a busca por modicidade tarifria est estimulando o regulador a agir de forma
oportunista?
No se pode deixar de reconhecer que o ambiente macroeconmico
melhorou substancialmente no Brasil entre 2003 e 2011, e, portanto, h espao para
reduo do WACC. Mas tambm h evidncias de que a reduo do WACC pode ter
ido alm da queda do custo de oportunidade. A rentabilidade das empresas do setor de
energia eltrica includas na relao Valor 1.000 caiu mais fortemente do que a mdia
nos ltimos dois anos. Outra evidncia importante nesse assunto a Aneel ter deixado
de considerar o risco cambial e o risco regulatrio neste 3 CRTP.
Outro problema que merece reflexo sobre que base remuneratria
deve incidir o WACC. O WACC definido no mais recente ciclo de reviso utilizado
para remunerar todo o capital elegvel. Cabe discutir se cada ativo no deveria ser
remunerado de acordo com o WACC que vigia no perodo em que foi adquirido. As
condies de financiamento podem se alterar substancialmente entre uma reviso
tarifria e outra. Ao se remunerar todo o capital pelo WACC mais recente, est-se, na

17

prtica, exigindo que a empresa renegocie periodicamente todos os seus compromissos


financeiros, o que aumenta os custos de transao e desestimula fortemente a
contratao de financiamentos com juros fixos, o que certamente reduzir a
probabilidade de a empresa conseguir atingir uma composio tima em seu
endividamento.
Em 2012, nico ano para o qual possvel estimar o impacto da mudana
de metodologia do 2 para o 3 CRTP, as novas regras levaram a reajustes em torno de 5
pontos percentuais mais baixos.
Ainda uma questo em aberto como a busca da modicidade tarifria ir
afetar a vida futura das empresas e consumidores. possvel que as empresas viessem
gozando de rentabilidade elevada e, agora, em decorrncia de presses do Governo,
estejam obtendo uma remunerao justa. Mas igualmente possvel que a modicidade
tarifria esteja deprimindo os retornos do investimento em um nvel que possa
comprometer a sustentabilidade do setor.
Nesse caso, os benefcios de curto prazo, traduzidos na forma de contas
de luz mais baixas, devem ser pesados contra possveis consequncias de longo prazo,
como queda na capacidade de investimento ou deteriorao na qualidade do servio
oferecido, experincia, alis, j vivida no Brasil, na dcada de 1980, e que se revelou
um imenso fracasso.
A busca por modicidade tarifria enfrenta um novo desafio, como j
mencionado. Por uma srie de motivos, que incluem a no adeso de geradoras aos
termos da MP 579 e leiles fracassados ou no realizados pelo governo federal, as
distribuidoras ficaram sujeitas a cerca de 3.700 MW de exposio involuntria no incio
de 2014. Nesse caso, so foradas a comprar energia no mercado spot, que chegou a
custar oito vezes mais do que o preo que vigia nos contratos anteriores j em janeiro de
2014, em razo da escassez das chuvas em pleno perodo mido. Em princpio, o
aumento de custos suportado pela distribuidora at o reajuste tarifrio seguinte,
quando repassado para as tarifas. Diante da magnitude do montante envolvido o
aumento de custos est estimado em R$ 20 bilhes o governo encontra-se diante de
um dilema: mantm as tarifas e fornece algum tipo de ajuda para as distribuidoras, que
no dispem de caixa para suportar as maiores despesas, mas pressionando as contas

18

pblicas e gerando distores no consumo, ou aumenta as tarifas ao consumidor,


pressionando a inflao e enfrentando o nus poltico associado.
Por ltimo, h a questo da construo de usinas hidreltricas com
reservatrios, aproveitamento de uma condio natural rara no mundo. O Brasil o
terceiro pas do mundo em potenciais de gerao hidreltrica. Dispe de 260 mil MW
de capacidade de gerao, dos quais 85 mil MW j foram aproveitados. Estima-se que
mais de 126 mil MW ainda tm viabilidade. Contudo, restries socioambientais
(interferncias em terras indgenas, parques florestais e populaes ribeirinhas) podem
reduzir a capacidade aproveitvel a cerca de 60 mil MW, a depender de decises de
Estado.
Em razo desse potencial natural, o sistema brasileiro de gerao de
energia eltrica hidrotrmico. As hidreltricas, mais baratas e menos poluentes, geram
primeiro. Depois vm as trmicas convencionais, bem mais caras as mais baratas, a
carvo, geram a preo maior que o dobro das hidreltricas , usadas idealmente para
garantir o abastecimento quando falta gua nos reservatrios. As demais fontes (elica,
por exemplo) no asseguram o abastecimento, dada a sua intermitncia, dependente de
fatores naturais.
Tambm relevante entender que a hidreltricas dotadas de reservatrios
podem armazenar gua, combustvel gratuito e natural para a gerao de energia. Elas
oferecem ainda outros benefcios sociedade como o suprimento de gua, o controle de
cheias, a irrigao, a melhoria da navegao, o turismo e a recreao, o que as torna
mais vantajosas tambm do ponto de vista socioambiental.
Uma poltica de fato, contrria lei vigente, tem feito com que o Brasil
abdique da construo de usinas com reservatrios, para evitar os problemas
socioambientais. O caso mais gritante o ocorrido na Bacia do Xingu. O Governo abriu
mo de um potencial de cinco mil MWmdios de energia para evitar a construo de
Belo Monte com reservatrio. Estima-se que essa energia seja R$ 13,6 bilhes/ano mais
barata do que se for gerada por trmicas a gs! Alm disso, a Resoluo CNPE n 6, de
2008, determina que as demais hidreltricas da Bacia no sejam mais construdas.
Todas as usinas construdas e a construir representam a ocupao de uma
rea de apenas 0,16% do bioma amaznico, o lugar onde mais chove no mundo. Usinas
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com reservatrio captam e permitem o uso dessa gua. A capacidade de reservao das
nossas usinas, hoje, suficiente para o abastecimento por apenas cinco meses, e o
Governo estima que ser de apenas 3,24 meses em 2022. Seremos cada vez mais
forados a utilizar usinas trmicas, muito mais caras e poluentes. Devemos fazer essa
opo e jogar fora essa riqueza?
Sintetizando, conclumos que no se deve buscar modicidade tarifria a
qualquer custo, pois os benefcios no curto prazo, traduzidos em tarifas mais baixas, se
revertem em fortes prejuzos no longo prazo, com custos de produo mais elevados e,
possivelmente, expanso da oferta em ritmo inferior expanso da demanda, limitando
o crescimento potencial do pas. Para redues sustentveis de tarifas, necessrio,
acima de tudo, criar condies para reduo de custos no setor. Para tanto, as seguintes
aes devem ser implementadas: reduo dos riscos regulatrios e negociais; estmulo
ao mercado livre; reduo da tributao e encargos setoriais; estmulo construo de
usinas com reservatrios; e maior celeridade no fornecimento do licenciamento
socioambiental.
No que diz respeito a este ltimo quesito, fundamental aprimorar o
processo de licenciamento ambiental. Duas medidas despontam como essenciais nesse
mister. A primeira se refere obteno da LP com antecedncia, de modo que os
interessados conheam as condicionantes dos empreendimentos e possam precific-las
adequadamente. A outra iniciativa importante, reivindicao, alis, do Frum do Meio
Ambiente do Setor Eltrico, a instituio de um interlocutor nico na esfera
governamental com quem os empreendedores possam tratar das questes ambientais,
em vez de terem que lidar com diferentes rgos de Governo para resolver essas
questes.

20

Introduo
H cada vez mais consenso entre os diversos segmentos da sociedade
brasileira de que a deficincia em infraestrutura um dos obstculos para que possamos
alcanar taxas mais altas de crescimento. A imprensa frequentemente noticia nossas
carncias nas mais diversas reas de infraestrutura. Estradas esburacadas, aeroportos e
portos congestionados e apages que, no raro, atingem mais de um estado so temas
que, rotineiramente, aparecem nas pginas de nossos noticirios.
No caso especfico da energia eltrica, o Brasil ainda tem o trauma do
racionamento de 2001. Mesmo assim, decorridos mais de dez anos do episdio, o
problema da oferta insuficiente de energia no parece ter sido devidamente solucionado:
h uma constante preocupao de que a oferta no venha sendo capaz de acompanhar a
expanso da demanda. Em 2012, ano de hidrologia ruim, houve forte temor de que
poderia haver racionamento. Foi necessrio acionar todas as usinas termoeltricas e
alguns analistas acreditam que s no houve necessidade de racionamento porque a
economia havia crescido muito pouco naquele ano.
O objetivo deste livro discutir o que deve ser feito para garantir que o
setor eltrico possa suprir a energia de que o pas tanto necessita, a preos condizentes
com as nossas disponibilidades hdricas. Em linhas gerais, veremos que necessria a
participao ativa do setor privado. Para tanto, deve haver um ambiente de estabilidade
regulatria. Ao rgo regulador incumbe a difcil tarefa de criar mecanismos em que as
tarifas cobradas sejam, ao mesmo tempo, mdicas para o consumidor, e capazes de
remunerar adequadamente o capital das empresas.
A despeito de inmeros avanos ocorridos desde os anos 1990, vimos
observando retrocessos em importantes aspectos: aumento da interveno estatal, com
desestmulo para a participao privada, e aparente obsesso do governo por reduo de
tarifas, mesmo que no acompanhada de reduo de custos na mesma proporo. As
consequncias so queda de rentabilidade das empresas do setor, o que compromete sua
capacidade futura de investimento; deteriorao das contas pblicas; e distoro de
preos relativos, estimulando o uso ineficiente da energia.
O livro est organizado em seis captulos, alm desta Introduo. No
Captulo I discutimos a importncia do investimento no setor eltrico para a economia
21

brasileira. Mostraremos, inicialmente, a necessidade de se garantir oferta de energia


eltrica barata e em abundncia para o desenvolvimento econmico e para o bem estar
social. Em seguida discutiremos como o modelo de crescimento da economia brasileira,
baseado no binmio crescimento do consumo/exportaes de commodities, gera baixas
taxas de poupana, o que limita a capacidade de investimento agregada da economia.
Tendo em vista a dificuldade de ampliar o estoque de capital fsico,
necessrio direcionar investimentos que ampliem a produtividade da economia. Nesse
contexto, investir em infraestrutura transportes, eletricidade, comunicaes
fundamental para se garantir aumento de produtividade. Para o Brasil, destaque-se ainda
o fato de que aumentar a produo de energia eltrica significa aproveitar melhor nossas
vantagens comparativas, tendo em vista o nosso potencial hidroeltrico e a presena de
matrias primas essenciais para o desenvolvimento de indstrias eletrointensivas, como
alumnio, siderurgia, papel e celulose.
No final do captulo, conclumos que a participao do setor privado
essencial para o setor eltrico. Isso se deve tanto baixa poupana pblica, que limita a
capacidade de investimento do Estado, quanto maior eficincia do setor privado.
O Captulo II faz uma discusso terica sobre precificao de energia.
Partimos de uma situao hipottica, em que no h assimetria de informaes, os
contratos so completos e os mercados so plenamente concorrenciais. Verifica-se,
ento, que a regra geral deve ser igualar o preo ao custo marginal. Posteriormente
trabalhamos com hipteses mais realistas. Quando h assimetrias de informaes, notase que leiles podem ajudar a determinar o preo correto, mas que necessrio estar
atento para situaes em que leiles possam gerar resultados ineficientes.
Naquele captulo discute-se tambm algumas especificidades do setor
eltrico. A primeira refere-se determinao da tarifa, em um contexto em que a
depreciao do ativo muito mais lenta do que o prazo para recuperao do
investimento realizado. Por exemplo, na atividade de gerao, a maior parte do custo
corresponde ao investimento inicial, sendo a operao e manuteno (O & M) da usina
relativamente barata. Ocorre que o investimento tem de ser amortizado em um prazo
no superior a 30 anos, mas a vida til da usina muito maior, ultrapassando cem anos,
fazendo com que os custos caiam abruptamente ao trmino da amortizao dos ativos.
Mostraremos que, no caso mais simples, em que no h aumento no custo marginal de
22

longo prazo, a tarifa tima cobrada ao consumidor equivale ao custo mdio de


produo.
O segundo problema refere-se remunerao de investimentos novos
feitos ao longo do perodo de concesso. Trata-se de um problema muito comum na
atividade de distribuio, pois a localizao espacial da populao e da atividade
econmica, que determina onde deve haver suprimento de energia, pode variar ao longo
do contrato de distribuio, sendo impossvel de ser prevista quando da assinatura do
contrato.
Tendo em vista que os investimentos novos ocorrem somente aps a
distribuidora ter incorrido em elevados custos fixos iniciais (que incluem no somente
os investimentos iniciais, mas todos os gastos necessrios para organizar a empresa), h
o risco de ocorrer aquilo que se denomina comportamento oportunista por parte do
rgo regulador. Apesar de o comportamento oportunista permitir ganhos no curto
prazo, como reduo de tarifas, pode trazer desastrosas consequncias no longo prazo,
pois reduz a capacidade de financiamento do setor eltrico, induz os licitantes a
exigirem maior preo mnimo nos leiles, e reduz a eficincia alocativa, pois o licitante
vencedor pode no ser o mais eficiente, mas o que est mais disposto a correr riscos.
O Captulo III discorre sobre o marco regulatrio do setor eltrico
brasileiro e sua evoluo, desde a reforma dos anos 1990. Basicamente, identificamos
trs fases: a primeira, que foi a reforma empreendida pelo Governo Fernando Henrique
Cardoso, no sentido de liberalizar o mercado. Em 2003/2004, na esteira do
racionamento e do incio do Governo do PT, houve a reforma do Governo Luiz Incio
Lula da Silva que, em vista do trauma do racionamento, ainda fresco na memria, teve
como objetivos principais assegurar o abastecimento de energia eltrica e reduzir tarifas.
As alteraes na legislao e as novas diretrizes de Governo tambm aumentaram a
participao do Estado no setor, por exemplo, com o retorno da Eletrobras como agente
importante no setor de transmisso.
A terceira fase pode ser caracterizada como um perodo em que a busca
por modicidade tarifria parece ter-se tornado o principal objetivo da poltica energtica,
j no Governo Dilma Rousseff. O principal marco foi a Medida Provisria n 579, de
2012 (posteriormente convertida na Lei n 12.783, de 2013).

23

Algumas medidas da MP so tecnicamente corretas: eliminao ou


reduo de encargos e subsdios cruzados e fixao da tarifa das geradoras com base nos
custos de O&M, com eliminao da parcela que supostamente serviria para remunerar
os custos com amortizao e depreciao. Essa nova regra de tarifao se justifica para
alguns contratos mais antigos, em que as despesas com amortizao e depreciao j
haviam sido integralmente recuperadas. Outras medidas so mais criticveis: decises
tomadas de forma abrupta, sem o devido tempo para discusso e amadurecimento, prazo
curto para as decises das empresas, dvidas sobre o valor a ser indenizado para os
ativos que no foram integralmente depreciados e subsdios para aquisio de energia
das empresas que no optaram pela antecipao das renovaes, uma vez que no eram
obrigadas a aceitar as condies para renovao antecipada das concesses propostas
pelo Governo.
Finalizamos o Captulo III discutindo a iniciativa do Governo de evitar
que o aumento de custos decorrente do despacho de energia trmica seja repassado ao
consumidor. Em 2013, os subsdios governamentais correspondentes custaram quase R$
10 bilhes aos cofres pblicos. Trata-se de um subsdio que no tem razo de existir,
exceto por uma poltica que tenha por objetivo evitar aumento nas tarifas de energia,
mesmo que custa de desequilbrios fiscais, de distoro de preos relativos e de
incentivos ao uso excessivo de energia trmica, mais cara e poluente do que a de fonte
hidroeltrica. Contudo, tendo em vista que as tarifas das distribuidoras ao consumidor
final so reajustadas apenas anualmente, alguma soluo para esse problema precisa ser
encontrada, uma vez que essas empresas no tm capacidade financeira para bancar
tamanha diferena entre o valor de compra e de venda da energia, quando as trmicas
so despachadas maciamente.
O objetivo do Captulo IV explicar um aparente paradoxo: ao mesmo
tempo em que participantes da indstria de energia reclamam dos preos-teto dos
leiles, que seriam fixados em nveis muito baixos, o que se observa, com bastante
frequncia, so leiles que conseguem vender boa parte dos lotes ofertados, e com
desgio.
Como veremos, algumas explicaes para esse paradoxo so: i) a
Eletrobras pode ser obrigada por seu controlador a Unio a participar
agressivamente dos leiles; ii) existncia de incentivos como financiamento subsidiado
24

por parte do BNDES; iii) licitantes com avaliao imprecisa dos custos e riscos ou com
maior predisposio a correr riscos excessivos.
Discutimos tambm naquele captulo o problema do comportamento
oportunista por parte do Governo em relao aos contratos de distribuio. A queda na
remunerao do capital regulatrio, a forma de mensur-lo e o maior repasse dos ganhos
de produtividade para as tarifas podem vir a comprometer a viabilidade econmicofinanceira da atividade de distribuio.
Ao longo do livro, vimos que boa parte do esforo governamental para
alcanar modicidade tarifria foi via reduo de preos, sem uma equivalente
preocupao com reduo de custos. No Captulo V discutimos a necessidade de o pas
aproveitar plenamente o seu potencial hidroeltrico, como forma de efetivamente
reduzir os custos de produo. necessrio abandonar a prtica de construir usinas a fio
dgua, que, por no terem reservatrios, geram menos energia e obrigam o uso mais
intenso de energia termoeltrica, mais cara e mais poluente. Esse captulo discutir as
consequncias dessa poltica para o custo de energia no longo prazo.
Por fim, o Captulo VI sumariza os principais resultados e conclui.

25

Captulo I Macroeconomia e o investimento em energia

Analistas econmicos, empresrios, polticos e a populao em geral so


quase unnimes em identificar as baixas taxas de investimento, a baixa qualificao da
mo de obra e a infraestrutura deficiente como principais obstculos para que o Brasil
atinja taxas sustentveis de crescimento mais altas. Aps um perodo de maior otimismo
nos anos que antecederam a crise financeira internacional, estudos apontam para uma
reduo do crescimento do PIB potencial, para taxas anuais abaixo de 4% ou mesmo de
3%1, bastante aqum do que seria necessrio para alcanarmos o status de nao
desenvolvida em um espao de uma ou duas geraes.
Neste captulo, mostraremos inicialmente a necessidade de se investir em
eletricidade. Posteriormente, discutiremos possveis fontes de financiamento. Como
veremos, a opo de crescimento adotada pelo Brasil, baseada no binmio
consumo/exportao de commodities, tem como contrapartida a baixa formao de
poupana domstica. Como no h mobilidade perfeita de capitais, no h oferta
suficiente de capitais externos para financiar o investimento no nvel necessrio para
garantir taxas de crescimento das economias mais robustas. Mostraremos tambm que
esse investimento deve ser preferencialmente realizado pelo setor privado. Em primeiro
lugar, pelas consideraes usuais de eficincia. Em segundo lugar porque a poupana
pblica baixa.
Eletricidade um insumo indispensvel para o aumento de bem estar da
populao e para o crescimento da economia. No caso brasileiro, uma maior oferta de
eletricidade fundamental para que aproveitemos melhor nossas vantagens
comparativas. O Pas dispe do terceiro maior potencial hidroeltrico do mundo, o que
nos permite produzir energia da forma mais barata e limpa possvel. Alm disso,
dispomos de importantes matrias primas para indstrias eletrointensivas, como as de
alumnio, siderurgia e outras. O uso de energia eltrica tambm permite aumentar
significativamente a produtividade agrcola por meio da irrigao.
A energia eltrica traz tambm diversos benefcios, diretos e indiretos,
para a produtividade do trabalho. O maior conforto proporcionado pelo acesso
1

Vide, por exemplo, Velloso et al (2013) e Barbosa Filho (2011).

26

eletricidade certamente contribui para maior produtividade do trabalhador. O uso da


eletricidade na mobilidade urbana, como combustvel para trens e metrs, permite
reduo significativa no tempo de locomoo. O uso de aparelhos eletrodomsticos,
como computador e televiso, tambm trazem bvios impactos sobre a produtividade do
trabalho.
Atualmente, o acesso energia eltrica quase universal no Brasil. Em
2009, 98,3% da populao tinha acesso energia, ante uma mdia mundial de 74,1%
(Frischstak, 2013), e ficvamos prximos aos pases com melhor cobertura, que
atingiam 100%. J em relao a outros indicadores, sobretudo de qualidade, os
resultados no so to animadores. A Durao Equivalente de Continuidade (DEC),
indicador que mensura o nmero de horas com interrupo de energia durante o ano,
vem crescendo desde 2008, passando de uma mdia em torno de 16,5 horas, entre 2005
e 2008, para um valor prximo a 18,5 horas, entre 2009 e 2012. Nos pases com
melhores indicadores, a mdia de 0,4 hora. A perda de energia na transmisso e na
distribuio no Brasil de 17,2%, mais do dobro da mdia mundial, de 8,4%, e bem
distante dos 3,0% dos pases com o melhor indicador (Frischstak, 2013).
Caldern e Servn (2010) construram um ndice de qualidade e
quantidade da infraestrutura ofertada em pases latino-americanos. Para o perodo 20012005, o ndice de quantidade brasileiro, 0,93, estava bem abaixo do observado nos
pases desenvolvidos (3,96) e no leste asitico (2,36). O ndice de qualidade tambm era
mais baixo (0,856), porm a discrepncia era menor (0,936 e 0,943 para os pases
desenvolvidos e leste asitico, respectivamente).
Nosso atraso na produo de energia eltrica, como, de resto, na oferta de
infraestrutura em geral, deve-se, em grande parte, falta de investimentos no setor. Na
dcada de 1970, o Brasil investiu 5,4% do PIB em infraestrutura, dos quais, 2,1% do
PIB em eletricidade (Frischtak, 2013). Essas propores foram caindo ao longo do
tempo at chegarmos, na dcada de 2000, a 2,19% do PIB investido em infraestrutura e
somente 0,67% do PIB investido em eletricidade.
As consequncias do baixo investimento em energia para a sociedade
podem ser dramticas. Em 2001, o Brasil passou por um forte esquema de
racionamento, para evitar apages descontrolados. Em 2012, o racionamento (ou,
talvez, o colapso) do sistema provavelmente s foi evitado porque a economia cresceu
27

pouco no ano. Mesmo com baixo crescimento (de 1,0%), as usinas trmicas tiveram de
ser acionadas a plena carga, o que avanou pelo primeiro semestre de 2013.
De acordo com o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2022,
publicado pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), do Ministrio de Minas e
Energia, o consumo de energia eltrica dever aumentar 51% entre 2013 e 2022,
passando de 520 TWh para 785,1 TWh. Em valores per capita, o aumento ser de 44%,
passando de 2,6 mil KWh para 3,8 mil KWh no perodo. Para ampliar a oferta, somente
para construo de usinas, sero necessrios investimentos da ordem de R$ 200 bilhes.
Investimentos adicionais de R$ 60 bilhes sero necessrios para adequar o sistema de
transmisso. Assim, o investimento anual mdio deve ser da ordem de R$ 26 bilhes, o
que corresponde a 0,6% do PIB estimado para 2013.
Curiosamente, a projeo da EPE implica a manuteno dos atuais nveis
de investimento como proporo do PIB. Tendo em vista as carncias no setor,
podemos interpretar esse montante como um piso para os investimentos, ou seja, o
mnimo necessrio para que a expanso da oferta ocorra com qualidade
aproximadamente igual que temos hoje.
Mesmo que corresponda a um piso para os investimentos em energia, os
R$ 26 bilhes anuais representariam mais da metade dos cerca de 1% do PIB (conforme
Frischtak, 2013) que o Estado investe anualmente em infraestrutura. Como mostraremos
a seguir, pouco provvel que a capacidade de investimento do setor pblico, incluindo
a Eletrobras, aumente nos prximos anos, especialmente aps a MP n 579, que retirou
da estatal importante fonte de receita.
Uma identidade bsica da economia que poupana igual ao
investimento. A poupana, por sua vez, compe-se da soma da poupana domstica
com a poupana externa. O grande problema do Brasil que a taxa de poupana
domstica muito baixa, da ordem de 16% do PIB, de acordo com o IBGE. J a taxa de
investimento est em torno de 19% do PIB, indicando a necessidade de poupana
externa da ordem de 3% do PIB. Contabilmente, a poupana externa corresponde ao
dficit em transaes correntes. Assim, se quisermos aumentar a taxa de investimento,
digamos, para 25% do PIB, mantendo a atual taxa de poupana domstica, o dficit em
transaes correntes teria de se elevar para 9% do PIB.

28

Em tese, no h limites para o dficit em transaes correntes. Na prtica,


entretanto, observa-se que dificilmente um pas emergente consegue manter dficits em
transaes correntes acima de 4% do PIB por longos perodos. Dficits prolongados
dessa magnitude funcionam como um sinal de alerta aos investidores internacionais
sobre a nossa capacidade de honrar os compromissos em dlares (ou em outra moeda
forte). Mesmo que os investidores externos se dispusessem a financiar uma parcela to
grande de nossos investimentos, um saldo em conta corrente fortemente negativo
somente pode ser viabilizado com o real sobreapreciado, o que reduziria
dramaticamente a nossa competitividade. Nesse caso, haveria uma forte presso
domstica contra a entrada de tanto capital externo, impedindo a concretizao de
dficits to acentuados em nossa conta corrente.
A soluo para aumentarmos nossa capacidade de investir deve passar,
necessariamente, pelo aumento da taxa de poupana domstica. Se pensarmos em
polticas pblicas, o ideal que haja aumento da poupana do setor pblico. Em
primeiro lugar, porque a baixa poupana domstica est mais relacionada com o setor
pblico, que apresentou taxa negativa de -2,4% do PIB na mdia entre 2000 e o segundo
trimestre de 2013, ao passo que a taxa mdia de poupana do setor privado foi de 18,7%
do PIB no mesmo perodo (Rocca e Santos Junior, 2013). Em segundo lugar, porque
mais fcil desenvolver polticas pblicas destinadas a aumentar a poupana do setor
pblico do que a do setor privado. Velloso et al (2013) mostram que uma racionalizao
de gastos correntes podem permitir uma economia de at 14% do PIB.
Entretanto, cortar gastos correntes pode trazer fortes prejuzos polticos,
pois levaria ao descontentamento de parcela do funcionalismo pblico e de aposentados
ou dos beneficirios de programas sociais. Seja por uma questo ideolgica, seja por um
frio clculo poltico, no parece haver interesse por parte dos gestores pblicos em
ampliar a poupana por esse meio. Tampouco vivel aumentar a poupana pblica via
aumento da tributao. A carga tributria brasileira, de 36% do PIB em 2012, j
elevadssima, muito acima de pases com renda per capita similar nossa.
Alm de desestimular ainda mais o crescimento da economia, ao reduzir
a rentabilidade do setor privado, um aumento da tributao teria o impacto de reduzir
ainda mais a j baixa poupana domstica. Afinal, maior tributao implica aumento da
participao do setor pblico e consequente reduo da participao do setor privado na
29

economia. Como o setor pblico poupa menos do que o setor privado, a taxa de
poupana agregada cairia.
Se a expanso do setor eltrico tiver de ser feita com financiamento
governamental, uma terceira possibilidade seria via aumento do endividamento. Aqui
tambm as possibilidades so limitadas. Em que pese a forte queda da relao dvida
lquida/PIB observada nos ltimos anos, o endividamento bruto tem aumentado
fortemente, passando de 60,0% do PIB, em dezembro de 2006, para 65,8% do PIB, em
agosto de 2013, em razo, sobretudo, dos emprstimos do Tesouro para o BNDES e do
aumento das reservas internacionais2. Alm de pressionar a taxa de juros, o aumento do
endividamento pblico, tal como ocorre com aumento dos tributos, reduz a capacidade
de investimento do setor privado, que obrigado a transferir recursos para o setor
pblico.
Outra possibilidade de financiamento dos investimentos em energia
eltrica seria diretamente pela estatal Eletrobras, que, desde 2010, no integra mais o
setor pblico consolidado, para fins de contabilidade. Ocorre que a Eletrobras tambm
est com problemas de caixa. Conforme discutiremos no Captulo III, a Medida
Provisria n 579, de 2012, reduziu as perspectivas de receitas da empresa, ao impor
novas regras tarifrias para as geradoras. Em 2012 a empresa teve prejuzo de quase R$
7 bilhes e, at o 3 trimestre de 2013, o prejuzo acumulado no ano atingia R$ 800
milhes.
Um forte indicador da fragilidade do grupo Eletrobras a sua
incapacidade de concretizar os diversos compromissos assumidos na construo de
linhas de transmisso. Esse tema ser discutido com maior profundidade no Captulo
IV, mas cabe aqui ressaltar que as subsidirias da empresa, em especial a Chesf, no
vm conseguindo cumprir os cronogramas no prazo contratual por falta de caixa. Os
atrasos na entrega de linhas de transmisso chegaram a tal ponto que a Aneel proibiu a
empresa, junto com Furnas e Eletronorte, ambas subsidirias da Eletrobras, de participar
de novas licitaes. Destaque-se que tais atrasos geram desperdcio de energia porque as
usinas ficam prontas, mas no tm como fazer com que a energia gerada chegue ao
consumidor final. Isso tambm encarece a conta de luz, pois os consumidores acabam

Conforme Pellegrini (2013)

30

sendo obrigados a pagar pela energia no gerada, uma vez que o empreendedor
construiu a geradora dentro do prazo estabelecido e tem direito sua remunerao.
Vimos, portanto, que o setor pblico, incluindo a estatal Eletrobras,
possui capacidade muito limitada de financiar a expanso do setor eltrico.
Independentemente de preferncias polticas ou ideolgicas, no h como expandir o
parque energtico brasileiro no montante necessrio para satisfazer o aumento projetado
de demanda sem contar com o investimento privado. Alm de dispor de recursos, o
investimento privado tende a ser mais eficiente do que o do setor pblico. Abbud e
Montalvo (2003) mostraram forte queda de custos na gerao e transmisso a partir de
1995, superior a 50%, quando empresas privadas ingressaram no mercado brasileiro.
necessrio, portanto, que o Governo e o rgo regulador criem um
ambiente favorvel para atrao do capital privado ao setor eltrico. Para o investidor,
irrelevante se ir aplicar seus recursos em eletricidade, estradas, automveis ou em
artigos de higiene pessoal, aqui ou no exterior. O que importa obter uma boa relao
risco/retorno. Infelizmente, no Brasil, a taxa de poupana baixa, o que significa
escassez de oferta de fundos e, consequentemente, maior poder de barganha de quem
possui capital. O Governo precisa ter conscincia dessa limitao de nossa economia e
se convencer de que, para atrair investidores para o setor de energia, dever oferecer um
retorno compatvel com a escassez de capital e risco assumido. No prximo captulo
discutiremos como Governo e regulador devem atuar de forma a, simultaneamente,
conseguir atrair capital para o setor e, na medida do possvel, assegurar modicidade
tarifria e expanso com qualidade da oferta de energia.

31

Captulo II Consideraes tericas


II.1 Introduo
Em 2003, com a edio da Medida Provisria (MP) n 144, inaugurou-se
o que veio a ser conhecido como o novo marco regulatrio do setor energtico no Pas.
Os objetivos do novo marco regulatrio, explicitamente citados na Exposio de
Motivos da referida MP foram: modicidade tarifria; continuidade e qualidade na
prestao de servios; remunerao justa aos investidores; e universalizao do
atendimento. Com ele, a expanso da oferta de energia eltrica foi atrelada s
necessidades de contratao de energia pelas distribuidoras, mecanismo supostamente
suficiente para garantir o abastecimento dos consumidores finais. As distribuidoras
passaram a ter que declarar suas necessidades de compra ao Governo, que conduziu
leiles de energia, inclusive de energia nova, vale dizer, de usinas a serem ainda
construdas.
Dependendo de como se interpretam esses objetivos, eles podem ser
contraditrios entre si. Mais especificamente, o barateamento das tarifas, se levado ao
extremo, pode comprometer a justa remunerao dos investidores e, por consequncia,
sua capacidade de investimento. Nesse caso, compromete-se tambm a capacidade de
oferta energtica, a qualidade do servio e a universalizao do atendimento. Dessa
forma, modicidade tarifria deve ser entendida como a menor tarifa compatvel com a
justa remunerao dos investidores e, consequentemente, com os demais objetivos da
poltica energtica. No deve ser confundida, portanto, com o menor preo imaginvel!
Neste Captulo se discutir que princpios bsicos devem ser observados
para determinar a tarifa de energia. A tarifa tima deve ser vista sob uma perspectiva
esttica e dinmica. Sob a perspectiva esttica, a tarifa deve ser tal que remunere o
investidor de acordo com o custo de oportunidade de seu capital. Sob a perspectiva
dinmica, a tarifa deve ser estabelecida de forma a incentivar o investidor a adotar
tcnicas que incorporem ganhos de produtividade, de forma a garantir modicidade
tarifria no longo prazo.
Mostraremos, na prxima seo, que a estrutura do mercado de energia
requer regulao nos preos, isso porque h caractersticas tcnicas e institucionais que
inibem a competio no setor. No Brasil, fatores institucionais, como a forte presena de
mercados cativos de consumidores e o subsdio a fontes alternativas, tornam ainda mais

32

necessria a regulao. Com um mercado no competitivo, a ausncia de regulao


pode levar a preos acima do socialmente timo e a uma produo ineficientemente
baixa.
Entendida a necessidade de regulao, a seo seguinte ir discutir a
precificao em um modelo bsico, no qual adotamos as hipteses de perfeita simetria
de informaes e de ausncia de comportamento oportunista por parte de regulados ou
reguladores. Perfeita simetria de informaes significa que regulados e reguladores
dispem do mesmo conjunto de informaes, em especial os referentes a custos e
tecnologias. Dessa forma, todos no mercado conhecem o real custo de implantao,
operao e manuteno de uma planta. O termo comportamento oportunista refere-se a
aes que regulados ou o regulador podem tomar, durante o perodo de concesso (e,
consequentemente, aps a assinatura dos contratos), no sentido de forar alteraes
contratuais que lhes sejam favorveis.
A anlise ter de levar em considerao trs importantes caractersticas
do setor eltrico:
i)

O descasamento entre o perodo de concesso e a durao real do

ativo. Principalmente no caso da gerao, o prazo de concesso da usina, usualmente de


at 30 anos, bastante inferior durao efetiva do ativo. Uma vez construdas, usinas
so capazes de gerar energia por cerca de cem anos, com custo de manuteno
relativamente baixo. Mas a recuperao do investimento tem de ser feita ao longo do
contrato de concesso, o que gera forte descontinuidade na tarifa;
ii)

A necessidade de inverses ao longo do contrato. Principalmente

para a atividade de distribuio, impossvel determinar, na assinatura do contrato,


onde, quando e qual o montante dos novos investimentos a serem realizados. As regras
devem ser tais que garantam que esses investimentos sejam efetivamente realizados e
incorporem as tcnicas mais produtivas;
iii)

Participao da Eletrobras. Apesar de ser uma empresa de capital

aberto, com mais de 80% das aes preferenciais em poder do setor privado, a
Eletrobras uma empresa estatal e, portanto, suas decises podem ser influenciadas por
decises de seu controlador principal, a Unio. Isso possibilita que a empresa
desenvolva projetos pouco rentveis, distorcendo os preos relativos do setor
energtico.
33

O modelo bsico, estudado na Seo II.3, servir como referncia para a


Seo II.4, que analisar a precificao tima quando h assimetria de informaes e
possibilidade de comportamento oportunista por parte dos agentes. Como veremos,
recomendvel impor regras aos leiles para permitir a obteno do preo justo e, ao
mesmo tempo, evitar comportamento oportunista por parte dos regulados. Tambm
veremos que necessrio impor clusulas contratuais que deem maior segurana s
empresas do setor, como forma de desestimular comportamento oportunista por parte do
regulador.
Por fim, a Seo II.5 apresenta sugestes para se obter modicidade
tarifria sem interferir diretamente no mecanismo de formao de preos. necessrio
aprimorar o marco regulatrio, dando maior segurana e previsibilidade ao investidor.
Tambm entendemos ser necessrio rediscutir a carga tributria sobre o setor de
energia, que, a despeito de sua essencialidade e importncia como insumo produtivo e
bem de consumo, fortemente tributado. Outro caminho para reduzir os custos do setor
racionalizar o procedimento de obteno de licenas socioambientais. Por fim,
necessrio que o Pas rediscuta qual a matriz energtica que deseja. Apesar do imenso
potencial hidroeltrico do Brasil, vimos desperdiando esse potencial com a construo
de usinas a fio dgua. Esse desperdcio traz como consequncia a necessidade de
aumentarmos a participao de outras fontes, mais caras e mais poluentes, em nossa
matriz energtica.

II.2 Necessidade de regulao no setor energtico


A teoria econmica diz que, em um mercado competitivo e sem outras
3

restries , o preo de um bem ou servio ir refletir seu custo social e garantir a


alocao eficiente dos recursos. No setor energtico h importantes barreiras
competio, que fazem com que o preo que decorreria da simples interao entre oferta
e demanda no reflita o custo social e seja, portanto, ineficiente.
As fontes da falta de competio no setor so tanto de natureza
tecnolgica, quanto de carter institucional. Do ponto de vista tecnolgico, as linhas de
transmisso e de distribuio formam aquilo que se denomina monoplio natural. No

As outras restries incluem, entre outras, presena de externalidades, mercado de crdito imperfeito,
informao incompleta e assimtrica.

34

faz sentido haver multiplicidade de linhas de transmisso 4 ou de postes, pois isso


representaria uso desnecessrio de engenheiros, ao, cabos, madeira e demais insumos,
reduzindo a produtividade da economia.
Por isso necessrio estabelecer um sistema que limite a construo das
linhas de transmisso e distribuio e que haja um poder concedente capaz de exigir,
como contrapartida ao direito de explorao das linhas, o livre acesso ao sistema e a
obrigao de manuteno de um padro mnimo de qualidade no servio prestado a um
preo acordado.
Alm de fatores tecnolgicos, h tambm fatores institucionais que
geram necessidade de regulao. No Brasil, por exemplo, o consumidor final de
pequena carga faz parte de um mercado cativo. Mais especificamente, todos os
consumidores com carga inferior a 500 kW (o que inclui todos os consumidores
residenciais) so obrigados a contratar energia da distribuidora local5. Essa restrio
no decorre de limitaes tecnolgicas, mas de opo do Governo6. Basta ver que em
praticamente todos os pases da Unio Europeia, o consumidor final, de qualquer
tamanho, livre para escolher seu fornecedor de energia. Outro exemplo de fator
institucional so as polticas pblicas voltadas para incentivar determinadas fontes de
energia que no so competitivas frente gerao convencional, baseada na
hidroeletricidade.
Por ora, sem entrar no mrito das vantagens ou desvantagens da maior
liberalizao do setor, o fato que, no desenho atual, com a figura do consumidor
cativo, a liberao total de preos no setor poderia provocar forte aumento de tarifas ao
consumidor final, pois ele no tem a opo de deixar de comprar de sua distribuidora e
passar a comprar de outra. Tampouco vivel para o consumidor deixar de consumir
energia ou reduzir substancialmente seu consumo em decorrncia de um aumento de
preos. Tecnicamente, diz-se que a demanda por energia eltrica pouco elstica ao
preo. Na prtica, isso significa que, no modelo atual, o poder de barganha do
consumidor final baixo e, portanto, necessrio que haja algum tipo de regulao para
4

Pode ser recomendvel construir mais de uma linha de transmisso por motivos de segurana. Por
exemplo, a energia de Itaipu transmitida por cinco linhas. O problema que quanto maior a segurana,
maior o custo do sistema.
5
Entre 500 kW e 3.000 kW, o consumidor somente ter liberdade de escolher seu fornecedor se adquirir
energia de fonte incentivada. Somente consumidores com carga igual ou superior a 3.000 kW tm total
liberdade de escolher a fonte e o fornecedor.
6
Uma anlise dos problemas decorrentes da no expanso do mercado livre ser feita na Seo II.5.5.

35

evitar cobrana de preos abusivos. A possibilidade de preos abusivos desapareceria se


fosse criado um ambiente competitivo, em que o consumidor pudesse escolher
livremente seu fornecedor de energia eltrica.
Outro aspecto institucional importante que a Constituio Federal
estabeleceu que a Unio proprietria do potencial hdrico (art. 20, VIII). Por ser bem
da Unio, necessrio estabelecer regras para que o setor privado utilize esse potencial.
Adicionalmente, existe o problema de externalidades no aproveitamento
de potenciais hdricos. Externalidades correspondem a aes no precificadas de um
agente econmico que afetam outro(s) agente(s), positiva ou negativamente. No caso de
construo de usinas, por exemplo, a construo de uma barragem a montante altera o
volume e a regularidade do fluxo de gua (e, consequentemente, de energia) disponvel
para as usinas a jusante. Alm disso, a operao otimizada de uma usina no
necessariamente a mesma da operao otimizada de todo o sistema. Para lidar com
esse problema, foi criado o Mecanismo de Realocao de Energia (MRE), que permite
que o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) opere o Sistema Interligado
Nacional (SIN) de forma centralizada, otimizando a operao do sistema como um todo.
Assim como no caso do mercado cativo, a instituio do MRE7 uma
opo do poder concedente. Alqures (2012) prope que, em vez de usinas, sejam
leiloados os potenciais hidrulicos de uma bacia, de forma que a questo das
externalidades seja tratada diretamente pelo outorgado, sem necessidade de regulao
por parte do Estado.
O objetivo desta seo no discutir se a atual estrutura de mercado a
mais adequada ou no, mas mostrar que, diante dessa estrutura, necessrio haver
algum tipo de regulao, tanto para definir regras de outorga e padres mnimos de
qualidade, como para definir preos. O problema surge na implantao dessas regras.
Conforme discutiremos nas Sees II.3 e II.4, o estabelecimento de preos incorretos
pode causar srios prejuzos para o setor e, consequentemente, para a garantia de
suprimento energtico e para modicidade tarifria no longo prazo.
Antes de passarmos para a prxima seo, importante esclarecer que a
essencialidade da energia e eventuais (e legtimos) objetivos de universalizao do
7

Estamos nos referindo aqui somente ao problema da externalidade decorrente de haver vrias usinas em
uma mesma bacia. O MRE tambm enseja o compartilhamento dos riscos hidrolgicos em nvel nacional,
permitindo otimizar o despacho conforme as estaes seca e chuvosa de cada regio do Pas.

36

acesso no constituem, per se, motivo para regulao do setor. Se o Governo entende
ser necessrio garantir o acesso energia ou maior modicidade tarifria, pode atingir
esse objetivo via um sistema de subsdios sem precisar intervir diretamente no setor. Na
Seo II.3.1.a voltaremos a discutir esse tema.

II.3 Precificao da energia no modelo bsico


Esta seo discute a precificao tima de energia supondo mercado
plenamente concorrencial, sem assimetria de informaes e sem oportunidade de
comportamento oportunista por parte dos regulados ou do regulador. A partir dessas
hipteses, que estamos denominando modelo bsico, podemos compreender os aspectos
fundamentais da precificao no mercado de energia e em que medida a assimetria de
informaes e a possibilidade de comportamento oportunista podem alterar os
resultados.
Inicialmente analisaremos o preo que deve ser fixado no incio do
contrato. Na Subseo seguinte, trataremos da definio de preos ao longo do contrato,
por ocasio das revises contratuais. Ao final dessa seo discutiremos algumas
idiossincrasias da indstria de energia eltrica, como a longa durabilidade das usinas em
comparao com o prazo de concesso e a impossibilidade de se fazer um contrato
prevendo todas as possibilidades, principalmente no caso das distribuidoras.

II.3.1 Precificao no incio do contrato


A teoria econmica nos ensina que a alocao tima dos recursos, tanto
na produo como no consumo, ocorre quando o preo se iguala ao custo marginal. O
custo de um bem corresponde remunerao dos fatores de produo trabalho,
capital, terra, recursos minerais, etc que foram utilizados em sua produo. O adjetivo
marginal refere-se ao custo da ltima unidade produzida.
No caso da gerao, o custo marginal corresponde ao custo do MWh
associado usina de maior custo necessria para o atendimento da demanda. Portanto,
esse custo marginal varia ao longo do tempo, pois dependendo da demanda e da
hidrologia, pode ser necessrio despachar mais ou menos usinas trmicas.
Normalmente, so ativadas, em primeiro lugar, as usinas mais baratas, e, medida da

37

necessidade, so ativadas as usinas mais caras8. Entretanto, pode haver custos de


transao muito elevados para fazer com que a tarifa reflita, em tempo real, o custo
marginal do setor. Nesse caso, pode ser justificvel cobrar um preo que reflita, na
mdia (digamos, ao longo do ms ou do ano), o custo marginal de produo da energia.
Na Subseo II.3.1.b discutiremos esse ponto em maior profundidade.
No setor eltrico h grande heterogeneidade de custos, em razo da
diversidade de fontes de gerao: h usinas hidroeltricas velhas (onde o investimento
j foi depreciado) e novas; usinas de grande e de pequeno porte, que utilizam diferentes
fontes, como o vento, gs natural, leo diesel, leo combustvel, resduos slidos, etc.
Os custos por MWh variam de R$ 84,58 para hidroeltricas de grande porte, passando
por R$ 124,43 para elicas e por R$ 166,39 para trmicas nucleares, at atingir R$
956,70 para trmicas a leo diesel.
Com base nessa heterogeneidade de custos, h quem defenda a tese de
que a cobrana deveria ser feita pelo custo mdio, e no pelo custo marginal9. Em
primeiro lugar, isso garantiria tarifas mais baratas, pois, sendo o custo marginal
crescente,10 o custo mdio ser necessariamente menor do que o custo da geradora
menos eficiente. Adicionalmente, quando o preo iguala o custo marginal, as empresas
mais eficientes auferem um lucro extraordinrio, correspondente diferena entre o
preo e seu custo de produo. Quando a tarifa estabelecida com base no custo mdio,
e havendo uma cmara de liquidao que garanta que cada produtor receber
exatamente de acordo com seu custo11, todo potencial lucro excedente ser transferido
para os consumidores.
Os argumentos acima, entretanto, so falaciosos. Se raciocinarmos
dinamicamente, o lucro extraordinrio permite capitalizar as empresas e aumentar a
8

H, no entanto, regra que permite ao Estado despachar usinas fora da ordem de mrito econmico, de
forma a garantir a segurana do abastecimento (Resoluo n 8, de 2007, do Conselho Nacional de
Poltica Energtica).
9
Na Subseo II.3.3 mostraremos que h justificativa para utilizar o custo mdio, em vez do marginal, em
decorrncia da discrepncia entre a vida real do ativo e seu prazo contbil de depreciao. Mas esse um
problema distinto do que discutimos aqui, que o custo marginal crescente.
10 No curto prazo, algumas atividades do processo de produo de energia, como as linhas de
transmisso e distribuio, apresentam custo marginal decrescente. Nesse caso, o custo mdio maior do
que o custo marginal. No longo prazo, entretanto, podemos supor que o custo marginal sempre
crescente ou, pelo menos, no decrescente. medida que as usinas geradoras passam a ser construdas
em locais mais distantes, ou que as cidades (ou a atividade econmica, de forma geral) se expandem na
direo das periferias, os custos marginais de transmisso e distribuio aumentam.
11
O sistema atual comporta-se aproximadamente dessa forma. O consumidor paga a tarifa para a
distribuidora que, por sua vez, remunera as transmissoras e geradoras de acordo com os respectivos custos
de produo.

38

oferta de energia no longo prazo. Alm disso, um poderoso incentivo para as empresas
investirem mais em aumento de produtividade, permitindo reduo de custos e,
consequentemente, de tarifas no longo prazo.

Discutiremos mais esse tema na

Subseo II.4.312.
Em relao aos supostos benefcios de uma tarifa menor decorrente da
cobrana pelo custo mdio, eles no existem quando analisamos o problema sob uma
perspectiva de equilbrio geral. Sinteticamente, estabelecer uma tarifa abaixo do custo
marginal gera distores na economia, que leva a preos mais altos para os demais bens.
No caso da energia eltrica, a distoro se traduz em acionamento excessivo de usinas
trmicas, mais caras. Se a tarifa fosse mais alta (igual ao custo marginal), a demanda
seria menor e, consequentemente, haveria menor necessidade de acionar usinas mais
caras. Ao acionar tais usinas, a sociedade est utilizando fatores de produo
(engenheiros, leo combustvel ou gs, demais insumos necessrios para construir a
usina) que seriam mais eficientemente empregados em outras atividades.
Um exemplo ajuda a compreender o ponto. Suponhamos haver dez
usinas, cada uma produzindo uma unidade de energia com custo crescente: a energia
produzida na primeira usina custa $ 1, na segunda usina, $ 2, e assim sucessivamente
at chegar dcima usina, que produz ao custo de $ 10. Suponhamos que a demanda
por energia seja tal que, se o preo for $ 1, os consumidores desejaro consumir 9
unidades de energia; se o preo for $ 2, a demanda ser de 8 unidades, e ir decrescendo
uma unidade por real, at que, ao preo de $ 10, a demanda seja nula. fcil perceber
que, nesse mercado, o equilbrio se d com a produo e consumo de 5 unidades, ao
custo de R$ 5. O grfico a seguir mostra a relao entre oferta e demanda do exemplo.
Nesse caso, a avaliao que a sociedade faz para o consumo de energia (o preo que
est disposta a pagar) iguala-se ao custo marginal (CMg) de produo. Observe-se que,
nesse caso, o custo mdio de produo (CMe) de $3.

12

Alternativamente, pode-se pensar em tributar parte do lucro extraordinrio. O resultado final em termos
de bem-estar, contudo, depender de como o Governo utilizar os recursos arrecadados. Se for para
reduzir outros tipos de tributos, pode haver ganho de bem estar social. Se as receitas adicionais forem
desperdiadas, a sociedade estar pior porque no auferir os benefcios de longo prazo decorrentes do
estmulo produtividade e maior capitalizao do setor.

39

Figura III.1: Exemplo de oferta e demanda por energia


12

Oferta
10

Demanda

Preo

5
4

3
2

0
0

10

Quantidade

Na posio inicial de equilbrio, com a energia despachada a um preo p


= $5, todas as empresas, exceto a ltima, auferem um lucro extraordinrio positivo e
decrescente: o primeiro produtor teria lucro de $4; o segundo, de $3; e assim
sucessivamente. Suponhamos que o regulador no esteja contente com o valor da tarifa,
nem tampouco com o lucro extraordinrio dos produtores, e decida estabelecer a tarifa
de acordo com o custo mdio (= $3), alm de instituir uma cmara de compensao que
fizesse com que cada produtor recebesse exatamente de acordo com seu custo. Assim,
dos $15 arrecadados, o primeiro produtor receberia $1, o segundo, $2, e assim
sucessivamente at o quinto produtor, que receberia $5.
O problema que, fazendo o preo igual a $3, a demanda aumentaria
para 7 unidades, gerando um desequilbrio no mercado, tendo em vista que a oferta de
somente 5 unidades. Pode-se mostrar que, havendo a cmara de compensao, que
remunere cada produtor na exata medida de seu custo, e estabelecendo a tarifa igual ao
custo mdio, haveria um novo equilbrio com preo aproximado de $3,6. Nesse caso, a
demanda total seria de aproximadamente 6,4 unidades. Esse , aproximadamente, o
modelo

seguido pelo setor eltrico

brasileiro. Mas, qual o problema?

Comparativamente soluo que iguala preo ao custo marginal (com cinco unidades
produzidas ao custo de $5), no seria a proposta de igualar preo ao custo mdio mais
interessante ao gerar maior produo (6,4 unidades) a uma tarifa mais baixa ($3,6)?

40

A resposta pergunta acima negativa. Observe-se que o custo da


energia marginal $ 6,4. Esse custo reflete a remunerao de engenheiros, concreto,
ao, e dos demais insumos de produo. Financeiramente, podemos pensar nos juros do
capital empatado no investimento. Mas a sociedade somente valoriza em $3,4 essa
unidade adicional de energia. Ou seja, a sociedade despende $ 6,4, na margem, para
algo que valoriza somente em $3,4. Se transferssemos aqueles engenheiros, concreto,
ao, etc. para a produo de outro bem, para o qual a sociedade estivesse disposta a
pagar $6,4, haveria ganho de bem-estar, j que, afinal, as pessoas esto dispostas a
pagar mais por aquilo que, na margem, lhes traz mais satisfao. medida que
reduzimos a produo, deslocando-a para outras atividades que a sociedade valoriza
mais, a energia torna-se mais escassa e, portanto, passa a ser mais valorizada pela
sociedade. Quando a produo atinge 5 unidades, e o preo de equilbrio $5,
chegamos ao ponto mais eficiente, pois o custo da energia marginal corresponde
exatamente valorizao que a sociedade faz da energia.
Se aplicarmos os conceitos acima no mundo real, uma tarifa de energia
abaixo de seu custo marginal estimula o consumo e, para no haver desequilbrio entre
oferta e demanda, torna-se necessrio consumir energia proveniente de usinas
termoeltricas, bem mais caras. No exemplo dado anteriormente, quando a tarifa iguala
o custo mdio, a ineficincia se traduz no acionamento de 1,4 usina termoeltrica (o
excesso de 6,4 sobre 5, correspondente produo tima). Em termos de utilizao de
recursos, o petrleo utilizado para gerar o excesso de energia poderia ser transformado
em asfalto para duplicar rodovias, os engenheiros empregados na construo das usinas
poderiam ser aproveitados em outras obras civis, o capital empregado poderia ser
utilizado para financiar outros setores, como educao, sade ou outras atividades de
infraestrutura. Ou seja, fixar o preo abaixo do custo marginal leva a um sobreconsumo
de energia e a um aumento de custos de produo.
Pode parecer estranho sugerir que a tarifa tima, baseada no custo
marginal, maior do que a tarifa vigente, considerando sermos um pas com enorme
potencial hidroeltrico, com baixo consumo per capita de energia e com uma tarifa que
se encontra entre as mais elevadas do planeta 13. Ocorre que, apesar de todos esses
fatores competitivos, o custo de produzir energia no Brasil alto, e tentar reduzir a
tarifa sem reduo correspondente nos custos ir magnificar as distores hoje
13

Vide DAraujo (2012).

41

existentes. Na Seo II.5 discutiremos propostas para reduzir o custo de produo de


energia, o que, a nosso ver, a melhor forma de garantir modicidade tarifria a mdio e
longo prazo.
Quando as foras de mercado esto operando plenamente, os desvios
entre preo e custo marginal so corrigidos automaticamente. Se o preo estiver acima
do custo marginal, algum fator de produo estar recebendo remunerao acima da
mdia do que recebe no mercado. Se esse fator for o capital, isso implica que a taxa de
lucro naquele setor, devidamente ajustada pelo risco, maior do que a obtida em outros
setores. Isso atrair capital, o que far com que a produo aumente, pressionando os
preos para baixo, at que a igualdade entre preo e custo marginal seja restabelecida.
Simetricamente, se o preo for inferior ao custo marginal, algum fator de
produo estar sendo sub-remunerado. Se esse for o capital, a taxa de lucro (ajustada
pelo risco) daquele setor ser inferior mdia dos demais setores. O capital tender
ento a migrar para outras atividades, reduzindo a produo, o que pressiona os preos
at que a igualdade entre preo e custo marginal seja restabelecida.
Em um mercado regulado, entretanto, quem fixa o preo ou impe
parmetros14 para sua fixao o rgo regulador ou o poder concedente. Nesse caso,
corre-se o risco de impor (direta ou indiretamente, via fixao de parmetros) um preo
diferente do custo marginal, sem haver o mesmo mecanismo de correo que existe no
mercado concorrencial. Em uma situao de escassez de oferta, se o rgo regulador
impuser um preo muito alto, as empresas do setor podero auferir um lucro
extraordinrio, que as estimular a produzir mais. Nesse caso, o rgo regulador teria
precificado a energia corretamente, pois o desequilbrio inicial do mercado (o excesso
de demanda) tenderia a desaparecer mediante aumento da oferta, j que as empresas
estaro desejando investir mais. Contudo, no se pode esquecer que, para viabilizar o
aumento da oferta, ser necessrio que o Estado licite novos projetos e que mantenha
um ambiente regulatrio tal que estimule os investidores privados a aplicar recursos no
setor. J se houver excesso de oferta e o rgo regulador impuser um preo muito alto,
os desequilbrios tendem a se acentuar. As empresas do setor, com o lucro
extraordinrio, estaro dispostas a investir mais, o que s aumentar o desequilbrio

14

Nos processos licitatrios do setor de energia, por exemplo, o Governo no fixa o preo diretamente,
mas impe parmetros, como o preo-teto no leilo, que limitam o preo final.

42

entre oferta e demanda. Uma atenuante, nesse caso, que o rgo regulador pode tentar
limitar a oferta, deixando de licitar novos projetos.
A situao mais grave (e, conforme discutiremos no Captulo IV, mais
provvel) ocorre quando o rgo regulador impe uma tarifa muito baixa e h excesso
de demanda por energia. Nesse caso, h uma tendncia ao aprofundamento dos
desequilbrios. A tarifa baixa incentiva o consumo e desestimula o investimento. Isso
faz com que, no mdio prazo, a discrepncia entre oferta e demanda se acentue. Nesse
caso, mesmo se o rgo regulador licitar novos projetos, no haver investidores
interessados em realiz-los15.

II.3.1.a Excees regra bsica de precificao externalidades e equidade


A literatura16 prev situaes em que devem ser concedidos subsdios ao
consumidor final. Os subsdios ocorrem sempre que a tarifa for inferior ao custo
marginal. Os casos mais comuns so quando houver externalidades ou para garantir
padres mnimos de bem estar.
Externalidades so aes no precificadas que afetam terceiros no
diretamente envolvidos na transao. As externalidades podem ser negativas, se os
terceiros so prejudicados, ou positivas, quando so favorecidos. Por serem aes no
precificadas, as externalidades constituem-se em falhas de mercado e, portanto, o
subsdio pode gerar ganhos de eficincia, se corrigir adequadamente a distoro
original. O risco que se corre o Governo fornecer subsdios excessivos, de forma a
mais do que compensar as distores decorrentes da externalidade. Observe-se tambm
que para conceder subsdios necessrio tributar. Como os tributos usualmente geram
outras distores na economia, necessrio ter muita cautela ao analisar a relao custobenefcio de um subsdio.
Argumentos de externalidade podem ser utilizados para justificar
subsdios em contas de luz de habitantes de regies isoladas na Regio Norte. Como os
habitantes de certas localidades da Regio Norte no tm acesso ao Sistema Interligado
Nacional (SIN), por onde flui a energia mais barata, das usinas hidroeltricas, eles tm
15

No Captulo IV mostraremos que o Governo tem sido aparentemente bem sucedido em encontrar
investidores dispostos a construir novos projetos de gerao, apesar de reclamaes generalizadas de que
o preo-teto dos leiles invivel. Conforme argumentaremos, o sucesso dos leiles pode ser somente
aparente; h um forte risco de estarmos comprometendo nossa oferta de energia no mdio e longo prazos.
16
Para uma compreenso geral de falhas de mercado, ver Stiglitz (1999).

43

de consumir energia de trmicas a leo, carssimas, nos chamados sistemas isolados.


Ademais, a baixa densidade populacional da regio torna mais caros e menos lucrativos
os servios de distribuio, o que tambm encarece as tarifas. Por ser uma regio
naturalmente mais inspita, distante dos grandes centros, com enorme fronteira e
igualmente enorme potencial de recursos naturais, os moradores do Norte contribuem
para a segurana nacional, ao garantir a ocupao da rea. Assim, os habitantes das
localidades isoladas da Regio Norte impactam positivamente a vida de todos os
brasileiros, o que justificaria os subsdios que recebem para morar ali. Ademais, as
tarifas seriam inviveis para eles se no houvesse subsdio.
Outro exemplo de externalidade positiva pode vir da indstria ou de
algum ramo de atividade. Se a indstria contribuir para a difuso da produtividade na
economia, por meio do que se denomina efeito transbordamento, pode ser justificvel
oferecer tarifas mais baratas para aumentar sua competitividade.
Argumentos de externalidade tambm podem ser utilizados para
justificar programas de universalizao de acesso. O resfriamento e congelamento de
alimentos, por exemplo, permite melhorar a sade da populao, reduzindo a
necessidade de gastos pblicos para curar doenas. O acesso a telejornais e programas
educativos permite aumentar a produtividade do trabalhador. A iluminao noturna
aumenta a segurana pblica.
Mesmo na ausncia de externalidades ou da necessidade de correo de
qualquer falha de mercado, o ganho de bem estar proporcionado pelo acesso energia
pode ser uma justificativa para o Governo oferecer subsdios na forma de tarifas mais
baixas para a populao de baixa renda. Trata-se, aqui, de um argumento de equidade.
Nesse caso, a tarifa mais baixa (abaixo do custo marginal) gera necessariamente
ineficincia alocativa. Entretanto, mesmo que o nmero de beneficiados por tal poltica
seja significativo, o consumo total desse grupo, como proporo da produo total, pode
ser pequeno o suficiente para que as distores geradas sejam somente de segunda
ordem. O que se deve evitar a qualquer custo so subsdios generalizados, que
beneficiam uma parcela razoavelmente grande dos consumidores, pois, nesse caso, as
distores alocativas passam a ser significativas.
O maior acesso energia pode ser obtido tambm por meio de polticas
que geram menos distores. Por exemplo, uma poltica baseada em transferncia direta
de renda para as famlias garante maior eficincia alocativa, pois a tarifa continuaria
44

sendo igualada ao custo marginal. No haveria, dessa forma, estmulo a um excesso de


consumo. Entretanto, essa poltica incorre no risco de as famlias utilizarem a renda
extra para o consumo de outros bens, que no energia.
Resumidamente, h argumentos de equidade ou eficincia que podem ser
invocados para justificar o uso de tarifas mais baixas para determinados grupos
populacionais ou setores da economia. O problema quem deve pagar por esses
subsdios. H trs candidatos a financi-los: Governo, consumidores no subsidiados ou
empresas do setor.
A pior das opes (embora seja a mais fcil politicamente) transferir
para as empresas do setor o custo decorrente dos subsdios. Um exemplo recente nesse
sentido foi a Resoluo CNPE n 3, de 2013, que tentou obrigar geradoras e
comercializadoras a arcar com 50% do custo decorrente do despacho de usinas trmicas
para garantir o abastecimento (na Subseo III.4.2 discutiremos mais detalhadamente as
repercusses dessa Resoluo). Obrigar as empresas do setor a arcar com os subsdios
representa, em verdade, uma tributao, em que elas ficam impedidas de repassar o
respectivo aumento de custos para as tarifas (do contrrio, quem estaria, de fato,
arcando com os subsdios seriam os consumidores finais).
No mercado regulado, geradoras, transmissoras e distribuidoras definem
preos em leilo (ou por outro mecanismo) com base em previso de custos. Se o
mecanismo de outorga for bem desenhado, a concessionria receber somente a
remunerao justa (aquela dada pelo mercado) por seu capital. Acrscimos de custos
decorrentes de tributao iro gerar desequilbrio financeiro. Se antes do aumento da
tributao as concessionrias recebiam uma remunerao justa, aps a obrigatoriedade
de arcar com os subsdios, as empresas do setor energtico passaro a ter retornos
inferiores mdia do mercado. Isso reduzir o caixa das empresas atuantes no setor,
bem como desestimular a assuno de novos investimentos. O baixo retorno do capital
igualmente tornar menos atrativo o ingresso de novas empresas no setor ou o aporte de
capital, por terceiros, nas empresas j existentes. A consequncia ser reduo na
capacidade e no interesse de investimento no setor de energia, comprometendo a
expanso da oferta energtica.
No caso das empresas comercializadoras, que vendem energia no
mercado livre, no h impedimentos legais de repasse de aumento de custos para os

45

preos17. Mas a teoria nos ensina que a capacidade de repasse limitada, de forma que,
somente parte daquele aumento ser repassada aos consumidores. Ou seja, as
comercializadoras tambm observaro reduo de lucros, tornando-se menos atraentes
ao capital, comprometendo a oferta de seus servios no mdio e no longo prazos.
Ademais, no mercado livre, a busca por preos baixos de energia incessante, dada a
sua grande influncia nos preos finais dos produtos das empresas que dele participam,
em geral chamadas de eletro-intensivas.
Impor s empresas do setor energtico a obrigao de subsidiar
consumidores tambm suscita outra questo: por que so essas empresas que devem
arcar com os subsdios, e no outras? Por que no siderrgicas, fbricas de automveis,
distribuidores de gasolina, operadoras de telefonia, bancos ou sales de beleza?
O grande atributo de um sistema de preos sinalizar para a sociedade
onde devem ser investidos os recursos da economia. Ao tributar somente um setor, sem
justificativas tcnicas para tal, est-se distorcendo artificialmente o sistema de preos, o
que gera graves distores alocativas. O capital deixa de fluir para aquele setor que est
sendo mais pesadamente tributado e que apresenta retornos menores e passa a
privilegiar outros setores de atividade. Ao atrair menos capital, o setor energtico perde
musculatura e capacidade de investimento, provocando os mencionados prejuzos para a
oferta no mdio e no longo prazos.
Frequentemente o Governo transfere a conta dos subsdios para os
consumidores de energia, por meio de subsdios cruzados. Um exemplo tpico de
subsdio cruzado so programas em que consumidores residenciais que consomem mais
(supostamente, de maior renda) subsidiam a conta de energia dos consumidores de
baixa renda. Outro exemplo a Conta de Consumo de Combustveis (CCC, que ser
discutida na Subseo III.3.2.b), em que os consumidores do ACR subsidiavam a conta
dos consumidores de energia de sistemas isolados do Sistema Interligado Nacional.
Tal como no caso das empresas, via de regra, no h justificativa
econmica

18

para que um consumidor de energia subsidie outro. Podemos aqui

igualmente indagar por que que quem utiliza o ferro eltrico em So Paulo deve ajudar
17

Em verdade, a liberdade que as comercializadoras possuem s no momento da negociao de novos


contratos. Uma vez assinados, com prazos que usualmente variam de 2 a 5 anos, qualquer aumento de
custo impacta diretamente o resultado financeiro da comercializadora.
18
O subsdio cruzado pode se justificar em situaes especficas, como quando os custos de transao so
muito elevados. Ver Freitas (2012).

46

a pagar a conta de quem utiliza micro-ondas no interior da Amaznia ou a conta de luz


de uma pessoa pobre? Por que a conta no deve recair sobre quem vai ao cinema, ou
quem compra roupas, ou quem viaja? A discusso que vimos anteriormente sobre as
distores causadas por alteraes artificiais dos preos relativos se aplica, com poucas
modificaes, sobre o consumo. O custo artificialmente mais elevado de consumir
energia ir afastar consumidores, que passaro a consumir outros bens e servios, que,
se no houvesse o aumento da tarifa de energia, no seriam consumidos.
A questo, portanto, no se deve ou no haver subsdio, mas, se se
chegar concluso de que o subsdio se justifica, sobre quem ele deve recair. Parece
mais adequado que a conta recaia sobre o contribuinte, via Oramento Geral da Unio
(OGU)19, e no exclusivamente sobre o consumidor ou produtor de energia. o
Governo e, por consequncia, o contribuinte, quem deve arcar com os custos dos
subsdios tarifrios, mediante autorizao do Congresso Nacional.
Alm de ser economicamente mais sensato, retirar os encargos da conta
de energia e transferi-los para o OGU traz o ganho adicional de lhes conferir maior
transparncia. Na discusso do Oramento, a sociedade, por meio do Congresso
Nacional, pode decidir se os recursos (sempre escassos) devem ser utilizados para
subsidiar o consumidor de energia das regies isoladas, os consumidores de energia de
baixa renda, ou se devem ter outro destino, como educao, sade, segurana,
previdncia e assistncia social, pagamento de funcionalismo pblico etc.
A mesma argumentao apresentada acima pode ser aplicada caso o
Governo decida, por algum motivo qualquer, que a tarifa de energia deva ser mais baixa
para todos, conforme expresso na Medida Provisria n 579, de 2012 (e que
discutiremos com maior aprofundamento no Captulo III). A reduo tarifria, exceto
quando decorrente de reduo de custos, deve ser custeada pelo Governo, e no pelas
empresas do setor ou pelos consumidores.
Uma soluo que deveria ser evitada a qualquer custo tentar transferir a
conta dos subsdios para a Eletrobras. A estatal atualmente responsvel por 35,5% da
gerao, 55% da transmisso e por algumas empresas de distribuio no Norte e no
Nordeste do Pas. Devido sua elevada participao no mercado, o Governo, seu

19

Para a discusso a respeito de encargos incidentes sobre a energia eltrica e quem deve pag-los, ver
Montalvo (2009).

47

controlador, pode optar por utilizar a estatal como instrumento para implantar uma
poltica de modicidade tarifria.
O uso da estatal para atingir os objetivos de modicidade tarifria no
elimina os problemas decorrentes de os preos serem artificialmente definidos. O que
ocorrer que, ao longo do tempo, a estatal acumular prejuzos ou, na melhor das
hipteses, sofrer reduo nos lucros. Em ambos os casos, os acionistas privados, diante
dos menores dividendos e perspectivas de lucros, tendero a se desfazer de suas aes,
reduzindo a capacidade de a empresa investir no aumento da capacidade, transmisso e
distribuio de energia eltrica.
Nos anos 1980, a prtica de segurar as tarifas de energia com o objetivo
de controlar a inflao fez com que se formasse um esqueleto, s resolvido em 1993,
por meio da Lei n 8.631, o que custou US$ 26 bilhes ao Tesouro. A atual poltica de
modicidade tarifria pode ter desfecho semelhante.
No Captulo III mostraremos que o Tesouro dever aportar cerca de R$10
bilhes em 2013 para assegurar a reduo de tarifas prometida quando da edio da
Medida Provisria n 579, de 2012. Em relao Eletrobras, somente no ltimo
trimestre de 2012, o prejuzo da estatal foi de R$ 10,5 bilhes. A persistir essa
tendncia, o Governo ser forado a capitalizar a estatal, debitando a conta ao Tesouro.
Dependendo da forma de contabilizao, os gastos decorrentes de uma
poltica de modicidade tarifria podem no sensibilizar o resultado primrio do setor
pblico. Mas no h como evitar que, no futuro, o setor pblico (incluindo o setor
pblico financeiro) seja afetado, por exemplo, por meio de aumento da dvida bruta,
reduo de receitas de dividendos ou deteriorao do resultado do BNDES.
Cabe ainda ressaltar que o uso da Eletrobras para subsidiar tarifas, alm
de deteriorar as contas pblicas, ineficiente. Se o objetivo do Governo despender
recursos para manter tarifas artificialmente baixas, mais eficiente que o faa dando um
subsdio para todas as empresas do setor, e no somente para a Eletrobras.
Antes de prosseguirmos para a prxima seo, convm fazer um breve
sumrio da discusso acima. A teoria econmica recomenda o subsdio de tarifas em
determinadas situaes, como no caso de existncia de externalidades ou de ateno
populao de menor renda. Contudo, redues generalizadas de tarifas sem a
correspondente reduo de custos so ineficientes, pois distorcem as decises de
48

consumo e produo, podendo, inclusive, comprometer a futura capacidade de expanso


da oferta. Em qualquer caso, quem deve financiar subsdios a tarifas deve ser o Governo
e no consumidores ou as firmas e, preferencialmente, via oramento. O uso da
estatal Eletrobras para viabilizar o subsdio s tarifas pode comprometer a capacidade de
investimento da empresa e tende a deteriorar as contas pblicas no mdio e no longo
prazo. Se o Governo pretende, de fato, utilizar recursos pblicos (oramentrios ou
extraoramentrios) para reduzir tarifas, deveria subsidiar todas as empresas do setor, e
no somente a Eletrobras.

II.3.1.b Excees regra bsica de precificao suavizao de preos


Como vimos, a regra bsica tima de precificao prev a igualdade
entre preo e custo marginal. Ocorre que o custo da energia varia ao longo do tempo,
em funo, por exemplo, do mix de energia utilizado. Assim, quando aumenta a
proporo de energia de origem trmica no total, aumenta o custo total de gerao de
energia.
Entretanto, mesmo com o custo da energia variando ao longo do tempo, a
tarifa paga pelo consumidor se mantm constante por certo perodo. Observe-se que a
manuteno de preos no prerrogativa do mercado regulado: tambm no ACL, o
preo pago pelo consumidor final pode se manter constante ao longo do tempo. Vamos,
entretanto, aprofundar a discusso para o mercado regulado, embora a extenso do
raciocnio para o mercado livre seja imediata.
No Brasil, a tarifa paga pelo consumidor final usualmente fixada para
perodos de doze meses. Durante o perodo entre os reajustes, a distribuidora absorve as
flutuaes de custo, sendo a diferena entre tarifa e custos20 contabilizada em uma
espcie de conta grfica. Na poca do reajuste tarifrio anual, observa-se o valor dessa
conta grfica: se o resultado for positivo (digamos, porque houve despacho de trmicas,
mais caras, acima do usual), o reajuste ser mais elevado, de forma que a distribuidora
possa recuperar os gastos extras em que incorreu durante o ano. J se o resultado for
negativo (digamos, porque uma apreciao cambial tornou a energia adquirida de Itaipu

20

Estamos nos referindo aqui somente aos chamados custos no gerenciveis, como o caso do custo da
energia comprada pela distribuidora.

49

mais barata), o reajuste tarifrio ser menor, de forma a compensar os consumidores


pela tarifa artificialmente mais alta paga no perodo anterior ao reajuste.
A discusso sobre suavizao de preos est intimamente relacionada
com a periodicidade tima dos reajustes. Dois fatores so essenciais para definir essa
periodicidade: os custos de transao e as distores alocativas no consumo.
Quanto mais frequentes forem os reajustes, maiores os custos de
transao. Como o ONS determina, a cada instante, a quantidade de energia que cada
usina ir despachar, e como o custo de produo diferente para cada usina, na prtica,
o custo de energia tambm ir variar a cada instante. No limite, fazer com que o preo
da energia acompanhe o custo marginal, implica informar ao consumidor, em tempo
real, o custo (marginal) da energia que est sendo gerada. O custo de informao (das
novas tarifas ao consumidor) em tempo real bastante elevado. Se tomarmos perodos
maiores, de algumas semanas ou meses, o custo de informao deve cair
substancialmente.
O custo de informar o consumidor somente uma das diferentes
manifestaes do custo de transao. Cada vez que observa um novo preo, o
consumidor precisa reotimizar sua cesta de consumo, o que lhe custa, no mnimo,
tempo.
Dessa forma, quanto maior o custo de transao, mais espaados devem
ser os reajustes. Por outro lado, medida que o preo pago pelo consumidor se distancia
do custo marginal, geram-se ineficincias alocativas. Assim, se estamos em um ano de
hidrologia ruim e necessrio despachar maior quantidade de energia de fonte trmica,
o custo marginal da energia aumenta. Se o preo no acompanha esse aumento, a
tendncia que o consumidor final continue consumindo a mesma quantidade de
energia, agravando (ou, pelo menos, no amenizando) a escassez que vem sendo
observada. Um aumento na tarifa estimularia uma reduo no consumo, reduzindo, em
parte, o excesso de demanda.
Portanto, a periodicidade tima de reajustes ir depender desses dois
fatores. Quando o custo marginal varia relativamente pouco ao longo do ano, e se os
custos de transao forem relativamente elevados, a periodicidade tima do reajuste
pode ser, de fato, anual, como ocorre no Brasil e em vrios pases.
50

Entretanto, quando a variao no custo marginal muito alta, como


ocorreu ao longo de 2013, com o acionamento de todo o parque trmico, o mais sensato
teria sido repassar o aumento de custos para os consumidores, para evitar as distores
no consumo mencionadas acima. O Governo preferiu, contudo, que o Tesouro
assumisse o aumento de custos, o que ser discutido com maior profundidade na Seo
III.4.
A suavizao de preos tambm pode ser vista como uma transferncia
de riscos do consumidor para a distribuidora. Afinal, ser a distribuidora quem
absorver, nos perodos entre os reajustes, as variaes no custo de aquisio de energia.
Esse desenho traz duas consequncias.
A primeira um aumento mdio da tarifa de energia ao consumidor final.
Do ponto de vista econmico, transferir o risco de variao de custos para a
distribuidora implica obrig-la a oferecer um seguro para o consumidor. Ocorre que
firmas s oferecem seguro se forem devidamente remuneradas para tal. Na prtica, isso
se manifestar de forma indireta, com a concessionria somente aceitando atuar no setor
se a tarifa acordada incluir o prmio de risco.
A segunda a possibilidade de inviabilizar financeiramente as
distribuidoras no curto prazo. Na Seo V.4 discutiremos um problema recente, de
aumento de custos decorrente da descontratao de energia, que vem obrigando as
distribuidoras a adquirir 3.700 MW no mercado livre, a um custo pelo menos cinco
vezes maior do que o que vinha sendo praticado, e sobre o qual se baseiam as tarifas.
Esse aumento de custos no representa um problema de longo prazo para as
distribuidoras, porque ser integralmente repassado, na poca do reajuste, diretamente
para o consumidor ou para a administrao pblica, se esta, de alguma forma, vier a
assumi-lo. Mas, no curto prazo, antes do reajuste seguinte, o aumento de custos pode ser
de tal ordem que gere uma crise de liquidez para as empresas. Sem reajuste imediato de
tarifas ou sem alguma forma de auxlio governamental, a continuidade dos negcios
poder requerer que as distribuidoras recorram ao mercado financeiro, pagando juros
elevados, aumentando os custos e, consequentemente, encarecendo ainda mais as tarifas
no futuro.
Quando a variao de custos pequena ao longo do perodo entre
reajustes, transferir o risco para as distribuidoras pode ser uma estratgia eficiente, se
51

supusermos que as empresas tendem a ser menos avessas ao risco do que os


consumidores. Se os custos variam pouco, o risco ser baixo e, consequentemente, o
prmio do seguro tambm ser baixo, de forma que os consumidores finais estariam
dispostos a pag-lo. Alm disso, a responsabilidade pelo risco estimula as distribuidoras
a administrarem melhor suas compras de energia.
Mas se a variao dos custos alta, como a que vimos observando, a
melhor soluo, com base no que discutimos acima, transferir de imediato tal variao
para as tarifas. Deve-se evitar aportes governamentais que mantenham as tarifas
artificialmente baixas e, principalmente, a dilapidao do caixa das empresas, o que
pode inviabilizar a expanso do setor energtico no futuro.
A Resoluo Normativa da ANEEL n 464, de 2011, tentou minorar esse
problema, ao criar mecanismos que transfeririam para o consumidor o sinal de preo de
curto prazo, ainda que parcialmente. So as chamadas bandeiras tarifrias, onde o
consumidor teria um custo adicional na conta de energia caso o preo de curto prazo
estivesse acima de um determinado patamar. Esse mecanismo estava previsto para
entrar em operao em janeiro de 2014, porm foi postergado para 2015, retardando
uma importante mudana na postura do consumidor em funo da sinalizao de preos.

II.3.2 Precificao ao longo do contrato


Vimos na seo anterior que a regra bsica de precificao deve
estabelecer o preo igual ao custo marginal. Com essa regra, o sistema de preos emite
os sinais corretos de escassez para a economia, permitindo alocao mais eficiente dos
recursos. Ali, discutimos a precificao em um contexto esttico: qual deve ser o preo
fixado em um contrato de concesso. Mas a economia dinmica: ao longo do perodo
de concesso, novos investimentos precisam ser realizados e h ganhos de
produtividade que permitem reduo de custos. Conforme mostraremos nesta seo, em
um contexto de perfeita simetria de informaes e ausncia de comportamento
oportunista por parte dos agentes, a regra bsica de precificao tima no se altera: o
preo deve continuar sendo igual ao custo marginal. Na Seo II.4 veremos que,
havendo assimetria de informaes e havendo perspectivas de ganhos de produtividade,
o melhor que o regulador preocupado com modicidade tarifria deve fazer fixar o
preo acima do custo marginal vigente no momento da reviso tarifria.
52

No caso da atividade de gerao, sobretudo no caso de usinas


hidreltricas, o problema do regulador relativamente simples. Na gerao, a maior
parte do investimento feita no incio do contrato de concesso. Aps a construo da
barragem e instalao das turbinas, os principais gastos so com manuteno e operao
dos equipamentos, havendo muito pouco investimento adicional. Por isso, quando uma
geradora assina um contrato de concesso, ela j tem uma ideia bastante razovel do
projeto. Pode haver um ou outro risco de execuo do projeto, mas, grosso modo, a
incerteza em termos de engenharia e da natureza do investimento a ser realizado
relativamente baixa. Nesse caso, quando da assinatura do contrato de concesso, se o
preo financeiramente vivel, provavelmente continuar a s-lo ao longo de todo o
contrato. Basta estabelecer uma regra mecnica de indexao de preos, para que a
tarifa possa acompanhar a evoluo dos custos.
No caso das distribuidoras, o problema bem mais complexo. Ao
assinar um contrato de concesso, a distribuidora no sabe (nem tampouco o regulador)
quanto, onde e quando ela ter de investir. Isso depender da expanso do mercado
consumidor. As cidades podem se expandir em determinada direo e a natureza da
ocupao do solo (se mais residencial, comercial ou industrial, bem como o gabarito)
igualmente varia ao longo do tempo. A tecnologia a ser empregada pode depender do
tipo de consumidor a ser atendido, de forma que o custo dos investimentos futuros
igualmente incerto.
Por esse motivo, o contrato com a distribuidora necessariamente
incompleto: no h como detalhar os investimentos a serem feitos (compare-se com o
caso das geradoras, onde se sabe que ela se compromete a construir uma usina com
determinadas caractersticas no rio X). Ademais, alm de garantir que a demanda seja
atendida, o regulador tambm deve cuidar para que a expanso da oferta seja feita com
as tcnicas mais eficientes possveis.
Para o caso que estamos analisando, de ausncia de assimetria de
informaes e de comportamento oportunista por parte dos participantes do mercado, a
soluo do problema simples e a mesma do caso esttico: a quantidade ofertada deve
ser igual demandada, e o preo deve ser igual ao custo marginal. Vejamos por que.
medida que o perodo de concesso avana, a distribuidora e o
regulador passam a conhecer o volume de investimento necessrio, onde deve ser
realizado e a tecnologia de menor custo. Quando o regulador fixa o preo igual ao custo
53

marginal no nvel em que oferta e demanda se equilibram, a distribuidora ter interesse


em concretizar todos os investimentos cujo custo seja igual ou inferior ao custo
marginal e deixar de efetuar aqueles investimentos mais caros. Mas justamente esse o
objetivo do regulador: que a ampliao da oferta se d na medida exata para satisfazer a
demanda.
fcil verificar que a regra, alm de garantir o equilbrio entre oferta e
demanda, estimular as empresas a adotarem a tecnologia de menor custo. Em qualquer
situao, dado um preo pr-definido, o melhor que uma firma pode fazer produzir da
forma mais barata possvel. Contudo, o incentivo para produzir mais barato torna-se
maior quando se leva em considerao que o preo fixado pelo regulador foi aquele
compatvel com a tecnologia mais barata. Dessa forma, qualquer outra tecnologia
adotada pela firma resultar em custo acima do preo e, portanto, em prejuzo. Por isso,
no mundo de perfeita simetria de informaes, a distribuidora escolher a tecnologia de
menor custo.
Um complicador que existe no caso da distribuio21 a diferente idade
dos investimentos. Os investimentos so feitos ao longo do contrato, de forma que, em
qualquer momento, haver investimentos relativamente novos, e outros j realizados h
mais tempo. Nesse caso, se a tarifa recebida pelo produtor for igual ao custo marginal,
no haver equilbrio econmico-financeiro no caso de uma tendncia de queda de
custos ao longo do perodo de concesso.
Um exemplo ajuda a ilustrar essa questo. Suponhamos que, no incio do
contrato de concesso, havia um mercado de 1000 consumidores e, para atend-los,
tenha sido necessrio construir uma subestao que, poca, custava 600 unidades
monetrias (u.m.). A distribuidora faria o investimento e haveria uma amortizao anual
de 20 u.m.22, para um contrato de 30 anos. Digamos que, aps 10 anos, o mercado
tivesse aumentado em mais 1000 consumidores, exigindo a construo de uma nova
subestao. Mas, em decorrncia de inovaes tecnolgicas, digamos que o custo da
nova subestao fosse de somente 200 u.m. Para os vinte anos restantes at o final da
concesso, isso representaria uma amortizao anual de mais 10 u.m. Como precificar
agora a amortizao do investimento feito no incio do contrato?
21

Na gerao e na transmisso tambm pode haver o mesmo problema, mas em grau bem menor, tendo
em vista que so atividades em que a maior parte do investimento feita no incio do contrato de
concesso.
22
Haveria ainda a incidncia de juros, mas estamos desconsiderando para simplificar a anlise.

54

No ano 10, o investimento de 600 u.m. feitos no primeiro ano j teria


sido amortizado em 1/3. Se o regulador entender que o custo marginal deve ser aplicado
sobre todo o investimento realizado, ento consideraria que faltaria amortizar no 400
u.m. (= 2/3 de 600), mas 133,33 (=2/3 de 200). Assim, a amortizao anual cairia de 10
para 6,67 u.m. (= 1/20 de 133,33), o que, provavelmente, agradaria muito os
consumidores de energia (e potenciais eleitores), mas imporia forte prejuzo
distribuidora. Isso porque, das 600 u.m. investidas no primeiro ano, somente 233,33
u.m. seriam recuperadas (100 u.m. nos dez primeiros anos e 133,33 nos vinte anos
restantes).
Nesse exemplo, a distribuidora no pode fazer nada para evitar o
prejuzo, exceto antecipar a futura reao do Governo e, preventivamente, no assinar o
contrato. Afinal, a possibilidade de adquirir a subestao ao preo mais baixo, de 200
u.m., somente surgiu no dcimo ano. A distribuidora, ciente de que, havendo ganhos de
produtividade23, incorrer em prejuzo, no aceitar firmar o contrato, e a energia
eltrica no chegar aos consumidores finais.
Nessa situao um mercado regulado difere bastante de um mercado
livre. No incio do sculo XX, Schumpeter j cunhara o termo destruio criativa para
descrever a situao de firmas (ou mesmo de setores inteiros) que desaparecem em
decorrncia de novas tecnologias. Ainda assim, firmas continuam a surgir e vrias
sobrevivem. Por qu?
O que ocorre, em verdade, uma loteria. As firmas cobram um preo
acima de seus custos para remunerar o risco em que incorrem. como uma espcie de
seguro. O prmio arrecadado (no caso, o diferencial entre o preo cobrado e os custos
efetivos da firma) transforma-se em um ganho extra, caso o investimento mantenha-se
produtivo ao longo de todo o perodo de amortizao. Em caso de avano tecnolgico, o
prmio arrecadado cobre o prejuzo decorrente da obsolescncia do capital.
Em um setor regulado, entretanto, no se pode fazer o mesmo raciocnio.
Mesmo reconhecendo haver leiles, o preo-teto estabelecido como funo dos custos

23

Estamos atribuindo a queda do preo a um termo bastante vago denominado tecnologia. O avano
tecnolgico no necessariamente implica aumento de produtividade do ponto de vista de engenharia. A
subestao pode ter-se tornado mais barata porque o pas pode ter se aberto mais ao exterior, reduzido
tributaes, reduzido os custos de logstica etc. Em todos esses casos diz-se que houve ganhos de
produtividade.

55

efetivamente esperados, havendo pouco espao para remunerar o risco24. Assim sendo,
como exemplificamos anteriormente, a remunerao dos ativos com base em seu custo
de renovao causar prejuzos para as empresas.
Sendo assim, h duas opes para o regulador: i) estabelecer uma
margem razovel para o risco de obsolescncia ao fixar o preo-teto e, nas revises,
considerar sempre o custo marginal; ii) fixar o preo-teto sem considerar esse risco de
obsolescncia, mas garantir ao distribuidor a remunerao de acordo com o custo de
aquisio dos equipamentos.
A segunda opo tem o grande atrativo de reduzir a tarifa mdia. Isso
porque se a distribuidora tiver de assumir o risco de obsolescncia 25 ir naturalmente
querer cobrar por isso. Cobrir riscos uma atividade valorizada pela sociedade. No
por outra razo que companhias seguradoras lucram milhes mundo afora. Nesse caso
especfico, a diferena entre a distribuidora e uma seguradora seria a forma de cobrar
pela assuno do risco: a seguradora exige o pagamento de um prmio; a distribuidora
exigiria uma tarifa mais alta.
O raciocnio acima, aplicado ao caso de obsolescncia do capital, pode
ser empregado para qualquer situao que implique alteraes nos custos das empresas
decorrentes de custos de financiamento e de percepo de riscos. Para os investimentos,
as revises contratuais deveriam considerar as condies de preo e de financiamento
vigentes na poca da aquisio de tais ativos. As novas condies deveriam ser
aplicadas somente para os novos investimentos.
Destaque-se que movimentos nos custos de financiamentos e na
percepo de risco no so unidirecionais. Apesar de a experincia brasileira dos
ltimos vinte anos ter sido no sentido de uma tendncia de queda de juros e risco, nada
impede que haja uma reverso no futuro, e que as taxas de juros e o risco voltem a subir.
Por isso, uma regra que exclua das revises contratuais os custos associados aos
investimentos antigos neutra do ponto de vista da firma. Comparativamente a uma
regra que sempre remunera de acordo com o custo marginal, a distribuidora seria
favorecida quando a situao macroeconmica melhorasse; e seria prejudicada se a
situao macroeconmica se deteriorasse.
24

Em verdade, h vrios tipos de risco e alguns so cobertos pelas tarifas, como o risco-Pas. Mas o risco
de obsolescncia usualmente no reconhecido.
25
Enfatizando, mais uma vez, que a distribuidora incorre em diversos outros riscos.

56

A regra de aplicar a reviso contratual somente sobre os investimentos


novos, ou marginais, pode suscitar crticas de que geraria ineficincia no consumo, pois
a tarifa deixaria de refletir o custo marginal (associado ao perodo da reviso tarifria) e
passaria a refletir a mdia dos custos marginais observados nos diferentes perodos entre
revises. Mas, nesse caso, o que melhor se pode fazer.
Uma alternativa j foi apresentada: as distribuidoras teriam direito a
cobrar uma tarifa inicial mais cara, para remunerar o risco. uma soluo no
recomendada porque, conforme explicado, a oferta de seguro por parte da distribuidora
pressiona as tarifas, contrariando o objetivo de modicidade tarifria. Ademais, se a
empresa der azar e falir criam-se novos problemas para a sociedade, pois inimaginvel
que uma regio possa viver sem energia eltrica.
Uma segunda alternativa o Tesouro reembolsar as distribuidoras por
eventuais prejuzos decorrentes de avanos tecnolgicos ou alterao nas condies de
financiamento ou percepo de risco. Tambm uma alternativa com pouca
probabilidade de sucesso. Em primeiro lugar, h um elevado custo poltico, pois o
Governo enfrentaria imensa dificuldade para convencer a populao a ressarcir as
distribuidoras. Em segundo lugar, o ressarcimento viria na forma de aumento da
tributao, o que tambm distorce o consumo.
Dessa forma, a fixao da tarifa pelo custo mdio, remunerando o
investimento de acordo com os custos vigentes na poca de sua contratao26 surge
como a melhor opo possvel.

II.3.3 O custo marginal na atividade de gerao


Antes de discutirmos a precificao sob informao assimtrica e
comportamento oportunista, iremos, nesta seo, aprofundar a aplicao do conceito de
custo marginal sobre a atividade de gerao.
Com a edio da MP n 579, de 2012, ficou claro que a gerao de
energia podia ser estratificada em dois tipos de usinas, com diferentes custos: as novas,
que ainda no tiveram seus custos amortizados, e as velhas, cujo investimento j foi

26

Alguns componentes do custo original podem se alterar ao longo do tempo. Por exemplo, um
emprstimo a taxas variveis tende a acompanhar os movimentos da macroeconomia. Outros custos,
entretanto, no se alteram, como o custo de aquisio do equipamento ou do financiamentos a taxas fixas.

57

integralmente,

ou

quase,

recuperado

pelas

geradoras.

energia

velha

substancialmente mais barata, custando cerca de 30% da energia nova, sendo essa
diferena atribuda, essencialmente, ao custo de depreciao de ativos e amortizao da
dvida27.
Uma leitura desatenta desses valores sugeriria que a poltica tima seria
fixar a tarifa de acordo com o custo da energia nova, pois esta representaria, mais
adequadamente, o custo marginal. Tomando por base os leiles ocorridos desde 2005
(excetuando os projetos estruturantes do Rio Madeira e Belo Monte), o custo da energia
nova de fonte hidroeltrica para o gerador estaria em torno de R$ 100,00/MWh. Como
as despesas com O & M correspondem a cerca de 30% das despesas totais da energia
nova, o MWh da energia velha custaria em torno de R$ 30,00. So esses valores que,
grosso modo, garantem o equilbrio econmico-financeiro da geradora ao longo do
contrato de concesso. Assim, se os consumidores pagassem R$ 100,00/MWh para toda
a energia consumida, os fornecedores de energia velha teriam um lucro de R$ 70,00, o
que poderia suscitar outra discusso, sobre quem deve se apropriar desse lucro.
Conforme mostraremos a seguir, o correto no estabelecer a tarifa em R$ 100,00, mas
como a mdia (ponderada pelas respectivas participaes no produto) de custos da
energia nova e velha.
Apesar de os preos da energia nova e da energia velha serem diferentes,
seu custo econmico, entendido como os recursos (mo de obra, equipamentos,
matrias primas, etc.) necessrios para prover o servio, o mesmo. O que explica a
diferena de tarifas o fato de o ativo (no caso, a usina) ter uma vida econmica mais
longa do que o contrato de concesso.
Uma usina pode durar 100 anos ou mais. Suponhamos que esse seja, de
fato, o perodo de sua vida til. Nesse caso, a tarifa correta (que reflete adequadamente
os custos de produo) seria uma que incorporasse, a cada ano, 1/100 do valor
investido28. Ao final de 100 anos, o investidor teria sido adequadamente ressarcido
pelos gastos de investimento em que incorreu e a usina no teria mais nenhum valor,
pois teria acabado sua vida til.

27

Posteriormente comentaremos sobre outros fatores que encarecem a energia nova, como os maiores
custos ambientais.
28
Devidamente acrescido de uma taxa de juros que refletisse o custo de oportunidade do capital da
geradora.

58

Ocorre que os contratos de concesso so limitados a 30 anos, devendo,


aps esse prazo, o concessionrio reverter os bens para a Unio. Por isso, a tarifa tem de
incorporar, a cada ano, 1/30 do valor investido, ou seja, mais do que o triplo da tarifa
correta. Devido a esse arranjo institucional, quem paga pelo investimento so os
consumidores dos 30 primeiros anos de funcionamento da usina. Nos 70 anos seguintes,
os consumidores pagaro somente pela sua operao e manuteno (O&M). Se essa
fosse a nica usina existente, ocorreria uma transferncia intergeracional,em que a
gerao atual subsidiaria a gerao futura29.
Suponhamos agora que existam vrias usinas em operao, das mais
diferentes idades. Mais especificamente, que houvesse uma distribuio uniforme
dessas usinas, digamos, 100 usinas, cada uma construda em diferentes anos
consecutivos. Nesse caso, a cada instante, os consumidores pagariam 1/30 do custo do
investimento para 30 usinas (alm do custo de O & M), e somente a tarifa de O & M
para as 70 restantes. Em cada ano, portanto, a receita total dos consumidores seria
suficiente para remunerar as despesas de O & M e para construir uma nova usina
(correspondendo a 30 usinas cobrando 1/30 do investimento). Isso equivalente,
portanto, aos consumidores pagarem 1/100 do investimento total (afinal, so 100 usinas
em operao). Portanto, a tarifa cobrada, ao ser uma mdia do custo contbil das
diferentes usinas, corresponderia ao custo marginal da energia e seria uma tarifa
eficiente.
Uma alternativa seria ampliar a durao das concesses, de forma a
igual-las vida til da usina. Contudo, dependendo do desenvolvimento do mercado
de capitais, essa alternativa tampouco conseguiria resolver o problema. Usualmente, a
maior parte do investimento na construo de usinas financiada. Se os prazos de
financiamento forem menores do que a vida til do empreendimento como geralmente
so, uma vez que raramente ultrapassam 30 anos a amortizao do investimento
continuar tendo de ser feita em prazos significativamente inferiores ao da vida til da
usina.
O Governo, por meio da MP 579, sinalizou que, daqui para frente, para
as renovaes ou as licitaes de usinas que j tiveram seu capital depreciado, as tarifas

29

Observe-se que a transferncia se d unicamente entre geraes, e no entre consumidores e geradoras.


As geradoras tm de recuperar o capital investido e, pelo desenho institucional, o prazo de que elas
dispem de at 30 anos, significativamente inferior vida til da usina.

59

(que a geradora receber) devero embutir somente os custos de O & M. Para o


consumidor final, a tarifa ser um mix do custo da energia das diferentes geradoras que
o abastecem (acrescido, obviamente, dos respectivos custos de transmisso,
distribuio, tributos e encargos). Assim, a tarifa paga pelo consumidor ser uma mdia
ponderada do preo pago ao produtor de energia nova (que, por ainda estar amortizando
o capital investido, ter uma energia mais cara) e ao produtor de energia velha (que
estar sendo remunerado somente pela O & M). Portanto, tendo em vista o raciocnio
exposto acima, a ideia que embasou a MP 579 meritria. No Captulo III mostraremos
que os problemas relacionados a essa Medida Provisria relacionam-se mais forma
como ela foi implementada.

II.4 Precificao da energia sob hipteses de informao assimtrica e


possibilidade de comportamento oportunista
A seo anterior analisou os critrios que deveriam orientar a
precificao da energia em um mundo hipottico. No mundo real, as informaes no
so compartilhadas por todos e existe a possibilidade de comportamento oportunista.
Por isso, em algumas situaes, as regras de precificao devem ser diferentes daquelas
previstas no modelo bsico.
Nesta seo, seguindo a estrutura da seo anterior, analisaremos
primeiro os critrios de fixao de preos para viger no incio do contrato. Como
veremos, a heterogeneidade de agentes e a assimetria de informaes recomendam a
instituio de algum mecanismo de mercado para fixar os preos, como leiles.
Entretanto, mesmo leiles, dependendo de como forem desenhados, podem levar a
resultados abaixo do timo. Na sua segunda parte discutiremos os problemas de como
fazer a precificao ao longo do contrato de concesso. Nessa situao h um forte risco
de o rgo regulador atuar de forma oportunista, com graves consequncias para o
equilbrio econmico-financeiro dos contratos.

II.4.1 Precificao no incio do contrato


A precificao tima de um bem exige que se conheam os seus custos
de produo. Tais custos, entretanto, variam de empresa para empresa, e muitos no so
de conhecimento pblico: a estrutura de remunerao de pessoal, a tecnologia que
60

pretende adotar, os custos logsticos, os custos de captao e os custos de reparao


ambiental, entre outros. H ainda a remunerao pelo risco que o empresrio requer
para empreender determinado projeto. Trata-se de um custo importante e que,
posteriormente, ser discutido em maior profundidade.
Os custos tambm variam de projeto para projeto e ao longo do tempo,
de forma que, por mais que se tenha conhecimento de experincias bem sucedidas, no
possvel transplantar integralmente os termos de um contrato para outro. Para cada
novo projeto ser necessrio um novo esforo de precificao.
A determinao unilateral do preo claramente ineficiente. Ao contrrio
do que ocorria no modelo bsico, aqui, como o rgo regulador no conhece os custos,
dificilmente estabelecer um preo que remunere adequadamente o regulado. Corre-se
sempre o risco de a tarifa ser definida em nvel muito alto, o que implicaria
transferncia injustificada de recursos dos consumidores para produtores; bem como de
a tarifa ser fixada em nvel muito baixo, o que implicaria remunerao inadequada para
os produtores. Se os produtores no forem obrigados a aceitar os termos do contrato,
corre-se o risco de ficarmos sem oferta de energia. No contexto atual, em que h fortes
indicaes de que a inteno do Governo obter modicidade tarifria a qualquer custo,
o risco de definir uma tarifa irrealisticamente baixa maior do que de definir uma tarifa
excessivamente elevada.
A fixao da tarifa por parte do regulado traz bvios problemas de
incentivos perversos. Como os custos no so integralmente observveis, a tendncia do
regulado seria fixar a tarifa de acordo com a regra de maximizao de lucro de um
monopolista, que gera preos acima e produo abaixo daqueles que seriam
considerados socialmente timos.
A soluo, portanto, seria encontrar algo que se aproximasse de um
resultado de um mercado competitivo. A teoria mostra, em um trabalho clssico de
Vickerey (1961), que o valor arrecadado independer do tipo de leilo 30, e
30

O trabalho de Vickerey analisa quatro tipos de leilo. O de envelope fechado de primeiro preo, onde
ganha quem oferece a melhor proposta; o de envelope fechado de segundo preo, onde tambm ganha
quem oferece a melhor proposta, mas o valor pago corresponde ao da segunda melhor proposta; o leilo
ingls, que o mais tradicional, onde os licitantes se encontram e vo apresentando preos
sucessivamente maiores, at chegar a um vencedor; e o alemo (ou holands) onde h um preo-teto, e o
leiloeiro vai sucessivamente decrescendo o preo ofertado, vencendo o leilo o licitante que primeiro
aceitar o preo corrente. No Brasil, os leiles para gerao se do em duas etapas: a primeira de
primeiro preo. Se as propostas vencedoras forem semelhantes, h um novo leilo, do tipo ingls reverso,
ou seja, h um preo-teto e ganha o leilo quem oferecer a energia a um preo mais baixo.

61

corresponder avaliao do segundo melhor concorrente. Se houver um nmero


razovel de concorrentes e a estrutura de custos no for muito dspar, o preo definido
em leilo ser prximo do custo do participante mais eficiente.
Vejamos por que. Simplificadamente, nos leiles de energia, o Governo
fixa um preo-teto e os licitantes concorrem, oferecendo preos sucessivamente mais
baixos. Para o potencial investidor, o preo mnimo que ele estar disposto a pedir para
construir e operar uma usina31 ser aquele que lhe cobre os custos. Em um leilo de
preo descendente, como o que ocorre para definir o vencedor na gerao de energia,
medida que os licitantes fazem lances propondo oferecer energia a preos mais baratos,
os concorrentes de custo mais alto se retiram do leilo. Ao final, restariam somente os
dois concorrentes mais eficientes, aqueles que conseguem oferecer energia a um custo
mais baixo. Chamemos de licitantes A e B o mais eficiente e o segundo mais eficiente,
respectivamente. Durante o leilo, A e B ofereceriam lances sucessivamente mais
baixos, at que B fizesse um lance igual ao seu custo de produo. A partir da, bastaria
A oferecer um preo marginalmente mais baixo que B para vencer o leilo. O
concorrente A, portanto, ao vencer um leilo, conseguir obter uma tarifa
aproximadamente igual ao custo de produo de B.
Essa diferena entre tarifa e custo de produo (lembrando que o custo
embute a remunerao do capital e do risco) justamente a vantagem que o licitante
obtm por dispor de informao privada. Como argumentamos na Subseo II.3.1, se
no houvesse assimetria de informaes, bastaria ao regulador fixar a tarifa na exata
medida do custo de produo do produtor mais eficiente. Mas, havendo informao
assimtrica, o melhor que se pode fazer deixar o preo ser definido em leilo. Nesse
caso, a empresa mais eficiente conseguir uma tarifa acima de seus custos. Observe-se,
contudo, que se os concorrentes forem razoavelmente parecidos, o custo do concorrente
B ser prximo ao do concorrente A, de forma que a tarifa ir se aproximar bastante do
custo de produo.
Apesar de conseguir resolver satisfatoriamente o problema da assimetria
de informaes, o resultado do leilo pode ser ineficiente se houver comportamento
oportunista por parte de licitantes; se os licitantes no fizerem uma avaliao correta dos
riscos; se a atitude em relao ao risco for muito diferente entre os participantes do
31

Vamos tomar o caso da gerao como exemplo, mas pode ser estendido sem perda de generalidade para
as outras atividades do setor eltrico.

62

leilo e, por fim; quando h uma empresa que no precisa maximizar seus lucros para
sobreviver, como o caso da Eletrobras. Trataremos de cada um desses casos nas
subsees seguintes.
II.4.1.a Por que um leilo pode ser ineficiente

II.4.1.a.i Comportamento oportunista por parte dos regulados


O comportamento oportunista ocorre quando um agente assume
compromissos com o objetivo de viabilizar determinado projeto, sabendo, de antemo,
que ter grande probabilidade de forar uma renegociao posterior. No caso de
concesses de servios pblicos, o comportamento oportunista pode ser caracterizado
pela oferta de preos irrealisticamente baixos nos leiles, que tem, como nico objetivo,
permitir que a empresa vena a licitao. Uma vez assinado o contrato, a concessionria
solicita ao rgo regulador alterao de obrigaes contratuais, como cronograma e
valor dos investimentos, nveis de qualidade e, principalmente, tarifas. A possibilidade
de comportamento oportunista, tanto por parte do regulado quanto por parte do
regulador, tem sido objeto de uma vasta literatura acadmica32 .
O Governo tem a opo de cancelar o contrato, mas o custo pode ser
muito elevado. A concessionria que teve o direito de outorga cassado pode entrar na
Justia, tentando anular o ato que cancelou o direito. Enquanto isso, a obra deixa de ser
realizada, gerando enorme custo poltico para o Governo, alm da perda dos benefcios
econmicos decorrentes dos ganhos de produtividade que o investimento iria gerar.
Quando h comportamento oportunista, a empresa mais eficiente deixa
de ser aquela com mais chances de vencer o leilo. A provvel vencedora ser aquela
que acredita ter mais condies de alterar posteriormente as condies contratuais. Os
dois atributos podem at mesmo ser conflitantes: a empresa pode despender recursos
considerveis para conseguir convencer o rgo regulador a alterar os termos do
contrato, de forma a sobrar menos recursos para investir em aumento de produtividade e
eficincia.
Em trabalho recente, Velloso et al (2012) analisaram o problema dos
leiles de rodovias federais no Brasil e concluram que h comportamento oportunista.
No caso especfico da 2 etapa do programa de concesso de rodovias federais, em cujos
32

Ver, entre outros, Williansom (1976), Guash e Spiller (1998) e Guash (2004).

63

leiles foram definidas tarifas surpreendentemente baixas, o que se observou, decorridos


alguns anos da assinatura do contrato, foi o atraso na entrega de obras e renegociaes
de tarifas.
A possibilidade de comportamento aventureiro depende do poder de
barganha do concessionrio. Na atividade de gerao, como h vrias usinas em
operao, o poder de barganha de cada usina, isoladamente, relativamente baixo.
Ameaas de abandono da concesso por parte de concessionrios de usinas so menos
crveis do que ameaas por parte de concessionrios de rodovias. Isso porque h vrias
usinas em construo/operao e, se alguma delas paralisar suas atividades, no trar
prejuzos significativos para a oferta agregada de energia. Compare-se com os
potenciais transtornos causados pelo abandono, digamos, da Via Dutra.
Alm do poder de barganha, outra varivel importante para explicar o
comportamento oportunista a prpria lenincia do rgo regulador. Quando se
considera somente o contrato em questo, a estratgia tima do regulador renegociar o
contrato e garantir a execuo da obra em prazos e condies razoveis. Entretanto,
quando se pensa dinamicamente, a melhor estratgia pode ser no aceitar renegociaes,
arcar

com os prejuzos de eventuais obras paralisadas,

mas desestimular

comportamentos oportunistas no futuro.


No setor eltrico, tanto o poder de barganha das usinas geradoras
relativamente pequeno, como a Aneel no tem tradio de renegociar contratos. Ainda
assim, observam-se alguns comportamentos oportunistas ou quase oportunistas.
Em dezembro de 2012, por exemplo, a Aneel atendeu parcialmente a
solicitao do Grupo Bertin de alterar a especificao tcnica de seis termoeltricas, em
troca, entre outras coisas, de a empresa se comprometer a colocar 1.056 MW em
operao comercial durante 201333.
No necessariamente as alteraes contratuais34 se do em prejuzo do
consumidor. O Consrcio Energia Sustentvel do Brasil, que venceu a concesso da
hidroeltrica de Jirau, anunciou, logo aps a vitria do leilo, que faria alterao no eixo
33

Jornal da Energia, 21/12/2012, Aneel atende pleito da Bertin, mas determina revogao de mais 4 UTEs, disponvel em:
http://www.jornaldaenergia.com.br/ler_noticia.php?id_noticia=12152&id_secao=14.
34
Observe-se que, quando discutimos comportamentos oportunistas, estamos nos referindo a alteraes
contratuais j previstas pelo concessionrio, quando da participao no leilo. Distingue-se, portanto, de
alteraes contratuais decorrentes de fatos no previstos (por exemplo, um desastre natural totalmente
atpico para a regio). Essas ltimas no guardam nenhuma relao com comportamento oportunista.

64

da barragem, o que permitiria reduo de custos. Provavelmente foi a possibilidade de


alterar o projeto que estimulou o Consrcio a oferecer uma tarifa mais baixa que a do
concorrente35. Observe-se que, pela dimenso do empreendimento, o concessionrio de
Jirau tem maior poder de barganha do que o responsvel pela construo de usinas
menores.
Considerando ainda o poder de barganha, de esperar maior incidncia
de comportamento oportunista nas linhas de transmisso, onde h um monoplio
natural. Apesar de no haver ainda nmeros concretos que permitam validar tal
hiptese, levantamento recente do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico 36
mostrou que somente 24% dos cronogramas das linhas de transmisso monitorados
esto dentro do cronograma. Para empreendimentos de gerao, a proporo, embora
longe do ideal, bem maior, 45%. Cabe lembrar que esses atrasos podem refletir outros
problemas, como a maior presena da Eletrobras no setor de transmisso, o que
discutiremos posteriormente.
Mas no deixa de ser preocupante, ainda mais se lembrarmos que, a
partir de 2015, as atuais concesses dos servios de distribuio onde tambm h
monoplio comearo a vencer. No se sabe ainda como sero as novas concesses,
se simplesmente haver renovao das atuais (talvez condicionada a atendimento de
requisitos de qualidade e/ou preo), ou se haver um processo licitatrio, com realizao
de leiles. Nesse ltimo caso, fundamental que os leiles sejam desenhados de forma
a evitar comportamentos oportunistas. Como o impacto provocado por falta de
investimentos da distribuidora local sobre a vida cotidiana pode ser devastador,
importante que o rgo regulador fique muito atento aos leiles, para evitar
comportamentos oportunistas por parte dos concorrentes.

II.4.1.a.ii Avaliao incorreta por parte dos participantes


Todo investimento envolve riscos. No caso do setor de energia, no
diferente. Por mais que exista um projeto bem detalhado, somente na hora de executar o

35

Sobre as alteraes do projeto de Jirau, vide as seguintes matrias:


http://www1.folha.uol.com.br/mercado/890058-usina-de-jirau-tem-historico-de-polemicas.shtml
http://www.rondonoticias.com.br/ler.php?id=70441
36
Ver a Ata da 121 Reunio do Comit, disponvel em:
http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/conselhos_comite/CMSE/relatorios_reunioes/2012/CMS
E_-_Ata_da_121x_Reunixo_Plenxria_x22-11-2012x.pdf

65

projeto ir se conhecer plenamente a geologia do local onde ser construda a barragem.


Riscos decorrentes da ao de movimentos sociais, como greves, ocupao da
instalao por ndios, ou simples vandalismo, so tambm de difcil mensurao. O
tempo gasto para se vencer obstculos socioambientais pode variar bastante. Mesmo a
contratao de mo de obra pode ser difcil para trabalhadores com determinado tipo de
qualificao em um contexto de aquecimento econmico. Por fim, disputas judiciais
podem paralisar a obra por prazo indeterminado.
Se os riscos no esto bem avaliados, a empresa pode, inadvertidamente,
oferecer um lance baixo no leilo e venc-lo. Nesse caso, no ser a empresa mais
eficiente que vencer o leilo, mas aquela que no avaliou corretamente os custos. A
diferena entre essa situao e a do oportunismo mais de expectativas do que de
resultados. Em ambos os casos, se no houver renegociao dos termos contratuais, a
obra no ser feita, ou seja, o preo baixo obtido no leilo no se materializar na forma
como se previa. Pode at ser que o rgo regulador ou o Governo no concordem em
renegociar a tarifa, mas podem oferecer outras contrapartidas, como reduo das
exigncias relativas qualidade do servio prestado, permisso para atrasos na entrega
da obra ou concesso de crdito subsidiado.
A diferena entre o comportamento oportunista e a m avaliao do
projeto que, no caso do oportunismo, a concessionria j sabe, de antemo, que ter de
renegociar os contratos. No caso de avaliao incorreta, a concessionria descobre, ao
longo do contrato, que no ter condies de entregar o prometido, a no ser que haja a
renegociao. Mas, em ambos os casos, se no houver renegociao a oferta de energia
no se materializar.

II.4.1.a.iii Atitude do licitante em relao ao risco


Mesmo que o licitante tenha avaliao correta dos riscos a que est
submetido, ele pode estar disposto a assumir um risco mais alto do que seus
concorrentes. Disposio para assumir mais risco implica requerer um menor valor para
exercer a mesma atividade. Seria como se houvesse dois concorrentes e um deles, mais
avesso ao risco, segurasse todos os ativos, ao passo que outro, menos avesso ao risco,
no estaria disposto a pagar o prmio do seguro. O concorrente menos avesso ao risco
teria custos mais baixos e, por isso, seria um candidato mais competitivo no leilo.
66

Mesmo que no haja contratao formal de um seguro (e para bens de capital muito
especficos pode ser que sequer haja seguradoras dispostas a segurar o bem cobrando
um prmio razovel), a empresa avessa ao risco ir requerer uma tarifa maior, para que
se sinta devidamente compensada pelo risco. Se no conseguir essa tarifa mais alta, esse
licitante ir preferir investir seus recursos em uma atividade menos arriscada. Outra
forma de interpretar a maior tarifa considerar esse aumento como um prmio de
seguro que a empresa paga a si prpria. A empresa poderia utilizar esses recursos para
fazer um fundo que, em caso de sinistro, seja acionado.
Semelhantemente ao que ocorre nos dois casos anteriores, a avaliao
diferente de riscos pode fazer com que o vencedor de um leilo no seja a empresa mais
eficiente, aquela que consegue construir a usina a um menor custo, mas o licitante que
menos se preocupa com o risco.
Nesse caso, se tudo correr bem, ex post, a concesso ser bem sucedida.
O contratado receber uma tarifa que lhe garanta equilibrar financeiramente suas
atividades e a tarifa, de fato, teria sido a mais baixa possvel. Mas, se algo der errado,
corre-se o risco de a empresa no entregar a oferta de energia prometida ou de entregar
um projeto de m qualidade, com maior probabilidade de falhas.
No mundo real, no existe projeto que, com 100% de certeza, seja vivel.
Tampouco h um valor bem definido a partir do qual se possa dizer que um projeto
arriscado, ao passo que outro no. H uma espcie de zona cinzenta, onde um projeto
pode ser considerado prudente por um nmero razovel de analistas, e arrojado por
outros tantos. Mas h regies no espao de probabilidade que esto claramente
associadas a decises arriscadas ou, no extremo oposto, a decises extremamente
seguras. Um projeto cuja tarifa garanta a sua viabilizao financeira com probabilidade
inferior a 30% certamente ser considerado arriscado. J um projeto cuja tarifa garanta a
viabilidade do investimento com 95% de probabilidade deve ser considerado um projeto
seguro.
Se no for bem desenhado, um leilo corre srio risco de ter como
vencedor um concorrente que seja mais amante do risco. Como j dissemos, se tudo der
certo, o projeto se viabilizar. Mas, se houver algum problema, o projeto deixar de ser
financeiramente vivel e, provavelmente, o regulador se ver forado a renegociar os
termos do contrato ou a encontrar outro investidor. Nesse caso, contudo, ou o regulador
ir manter o preo artificialmente baixo ao consumidor, sendo necessrio subsidiar a
67

tarifa, ou renegociar os termos contratuais. Se o licitante vencedor for aquele que


menos se preocupa com o risco, e no o mais eficiente, se o cenrio ruim se concretizar
esse licitante oferecer energia a um custo maior do que outros, mais eficientes, mas que
perderam o leilo justamente porque vislumbraram uma probabilidade razovel de que o
cenrio pior se materializaria.
II.4.1.a.iv Participao da Eletrobras
O setor eltrico tem um elemento complicador da anlise: a presena da
Eletrobras, responsvel por quase 40% da potncia instalada na gerao e pela aquisio
de 36% das linhas de transmisso licitadas na ltima dcada. No Captulo IV
argumentaremos que a Eletrobras tem sido um dos principais instrumentos utilizados
por seu controlador a Unio para viabilizar os baixos preos definidos nos leiles.
Se a Eletrobras atuasse como qualquer empresa do setor, no haveria
problemas. Mas h evidncias de que a Eletrobras oferece preos artificialmente baixos
nos leiles, distorcendo os preos relativos e gerando ineficincias em um setor que
deveria contar com o maior zelo por parte dos planejadores. Ao mesmo tempo, a
associao com o grupo estatal pode oferecer a empresas privadas determinadas
facilidades que, por si, no obteriam do poder concedente.
A forma de atuao da Eletrobras pode ser um mix dos problemas
levantados anteriormente. A empresa pode estar ciente de que oferece preos que no
cobrem custos, certa de que obter compensaes por parte do Governo, que podem vir
tanto na forma de renegociao dos contratos, como na forma de crditos subsidiados ou
outras benesses fiscais. Pode ser tambm que a estatal no avalie corretamente os riscos,
ou que no se preocupe muito com eles. Afinal, se eventos ruins ocorrerem, o
controlador pode facilmente evitar a falncia da empresa, aportando capital ou lhe
oferecendo outras benesses.
H analistas que defendem a maior participao da Eletrobras nos leiles,
argumentando que a estatal no necessita ser lucrativa e que, ao abrir mo dos lucros,
consegue viabilizar a modicidade tarifria que tanto interessa populao. Eventuais
aportes de capital por parte do Tesouro (ou outras formas de apoio), quando necessrios,
fariam parte da estratgia de fornecer energia eltrica a um preo acessvel.

68

Esse tipo de anlise mistura dois argumentos: i) a convenincia de


garantir modicidade tarifria; ii) a Eletrobras ser um bom instrumento para atingir esse
objetivo, pois pode abrir mo de seus lucros.
Quanto ao primeiro argumento, na Subseo II.3.1.a explicamos que h
situaes, normalmente relacionadas incluso social ou a externalidades, em que faz
sentido o Governo subsidiar o consumo de energia. Contudo, se houver entendimento
de que deve haver subsdios, o correto seria oferec-los via oramento, e disponibilizlos para todos os consumidores. Na prtica, o consumidor no recebe diretamente o
subsdio, quem o recebe a distribuidora, a transmissora ou a geradora. O consumidor
final sente o impacto do subsdio ao pagar tarifas mais baixas. Assim, se for para haver
subsdios, o correto seria as empresas oferecerem o preo que consideram justo nos
leiles e, posteriormente, o Governo as subsidiaria no montante desejado. Esse
procedimento garantiria que a empresa mais eficiente ganhasse o leilo, de forma que a
energia chegasse mais barata ao consumidor final. Alm de eficiente, esse procedimento
garantiria maior transparncia, pois o subsdio seria discutido na elaborao das leis
oramentrias, quando seu mrito seria comparado com usos alternativos dos recursos
pblicos, como educao, sade, segurana pblica, programas de transferncia de
renda, etc.
Em relao ao segundo argumento, o lucro a remunerao do capital.
Assim, se a Eletrobras est abrindo mo de seu lucro, o Governo, seu controlador, est
perdendo remunerao de seus ativos. O lucro da Eletrobras (distribudo na forma de
dividendos) poderia ser utilizado para financiar outras atividades do setor pblico ou
resgatar ttulos da dvida. Assim, ao abrir mo do lucro, o Governo est, na verdade,
subsidiando a Eletrobras. Volta-se ento ao argumento anterior: no se trata de proibir
subsdios para a energia eltrica, mas, sim, de direcion-los somente para a Eletrobras.
O mais eficiente seria a Eletrobras auferir uma taxa de lucro justa, e a Unio, se assim
entender relevante, utilizar os dividendos recebidos, subsidiando a parte da cadeia de
produo de energia (ou seja, gerao, transmisso ou distribuio) que considerar mais
relevante. Nesse caso o subsdio atingiria todas as empresas participantes do setor.
Observe-se que aqui estamos supondo que a Eletrobras consegue cobrir
os demais custos de produo (excluindo o custo de oportunidade de capital), e abriria
mo somente do lucro. A busca por modicidade tarifria pode ser ainda mais intensa,
fazendo com que a Eletrobras tenha prejuzos, no conseguindo, com as tarifas, sequer
69

recuperar o custo de produo. Esse caso torna o argumento acima ainda mais
contundente.
Um segundo problema da reduo de lucros da Eletrobras refere-se
situao dos acionistas minoritrios. A consequncia natural de uma queda da
lucratividade a reduo do preo das aes da empresa, de forma a reduzir a
atratividade da empresa em caso de abertura de capital. Em outras palavras, lucros
abaixo do custo de oportunidade desestimulam a entrada de capital na empresa,
reduzindo suas opes para financiar o investimento.
A ao agressiva da Eletrobras nos leiles traz ainda um terceiro impacto
no setor de eletricidade. Dado o peso da estatal no setor, ela pode inviabilizar a
participao de outras empresas, especialmente as estrangeiras, que, por falta de
oportunidade de investir seu capital, migram para outros setores ou investem em
projetos no exterior. O Brasil, com baixas taxas de poupana, no deveria se dar ao luxo
de expulsar o capital de um setor to estratgico como o de energia. A Argentina o fez,
no incio do Governo Nstor Kirchner, e sofre consequncias dessa medida at hoje.
Cabe aqui fazer uma analogia com o setor de petrleo. A Petrobras
praticamente monopolista na atividade de refino. J na distribuio, os postos BR
representam pouco menos de 40% do total. Para atingir o objetivo de controlar o preo
da gasolina, o Governo intervm no preo da refinaria, impondo prejuzos estatal.
Cria-se, ento, um crculo vicioso: o Governo intervm no preo do refino, para no
inviabilizar o setor de distribuio37. O refino torna-se ento uma atividade no atrativa
para o setor privado, e a Petrobrs continua a ser a monopolista da atividade. Como a
Petrobras a monopolista, o Governo sente-se mais confortvel em controlar o preo do
refino. Ao final, a Petrobras fica sem recursos para desenvolver outras atividades mais
lucrativas, como a explorao do pr-sal38.
Em resumo, h ineficincia quando a Eletrobras vence um leilo ao
oferecer energia a preos irrealisticamente baixos. Isso porque a energia no ser
produzida ao menor custo quando adicionarmos s tarifas os benefcios indiretos que o
Governo oferecer Eletrobras e o custo de oportunidade do capital. Adicionalmente,
37

Lembrando que, se as distribuidoras privadas encerrarem suas atividades, a BR Distribuidora no teria


como suprir os 60% do mercado, pelo menos no curto prazo.
38
Ver Braga e Freitas: A Petrobras conseguir explorar plenamente o pr-sal?, disponvel em:
http://www.brasil-economia-governo.org.br/2013/07/01/a-petrobras-conseguira-explorar-plenamente-opre-sal/

70

reduz-se o funding de capital privado para o setor de energia, comprometendo a oferta


do servio no longo prazo.

II.4.1.a.v Como evitar leiles ineficientes


Vimos, ao longo desta Seo, que, na presena de informaes
assimtricas, o melhor mecanismo para definio de preo deve ser por meio de um
leilo. Mas, mesmo um leilo no est isento de problemas. Comportamento
oportunista, avaliao incorreta de custos, maior preferncia ao risco ou interveno
governamental, via Eletrobras, so fatores que podem fazer com que o vencedor do
leilo no seja o fornecedor de menor custo.
Os riscos de um leilo mal conduzido vo alm de os custos finais da
energia tornarem-se maiores do que os inicialmente acordados no leilo. Corre-se o
risco de, simplesmente, a oferta no ser concretizada. Nesse sentido, o exemplo do caso
Bertin foi emblemtico. A soluo do Governo, de utilizar a Eletrobras para garantir
modicidade tarifria, alm dos problemas de ineficincia, tambm compromete a oferta
de energia no longo prazo. medida que a participao da Eletrobras aumenta, menos
empresas conseguem se manter no setor. Por outro lado, a capacidade de investimento
do setor pblico, bem como da prpria Eletrobras (em funo das baixas tarifas),
limitada. E o problema que se esperava resolver conjugao de modicidade tarifria e
garantia de suprimento transforma-se em outro: aumento da carga tributria e
desestmulo atividade econmica em geral. No demais lembrar que a abertura do
setor iniciativa privada, no incio do Governo Fernando Henrique, decorreu do
esgotamento da capacidade de investimento estatal (leia-se Eletrobras), causada, entre
outras coisas, pela conteno de tarifas para tentar reduzir a inflao e do calote das
empresas estaduais de distribuio, que no pagavam seus fornecedores, as estatais
federais hoje agrupadas na Eletrobras39.
As solues para reduzir a probabilidade de leiles ineficientes
dependem da natureza da ineficincia. Se considerarmos que o principal problema a
Eletrobras, seria necessrio um comprometimento, por parte da estatal, de apresentar
propostas que reflitam, de fato, o custo do projeto, incluindo o custo de oportunidade do
capital e a remunerao pelo risco. Entretanto, para ser crvel, a empresa teria de se
39

Ver o Relatrio da Comisso Mista do Congresso sobre crise de abastecimento, Senado Federal, (2002).

71

comportar reiteradamente nos leiles de forma compatvel com o compromisso


assumido.
Quando a ineficincia tem origem no comportamento oportunista, na
avaliao incorreta da melhor estratgia, ou na maior disposio da licitante em assumir
riscos, a soluo pode envolver diversas dimenses. Em primeiro lugar, requerer, na
fase de habilitao, que o candidato tenha experincia bem sucedida em
empreendimentos anteriores. A desvantagem dessa abordagem limitar os potenciais
concorrentes a quem j est no mercado. O rgo regulador teria tambm de assumir
uma posio mais dura em relao a renegociaes de contratos.
A dificuldade surge em estabelecer que tipo de renegociao deve ser
aceita e qual tipo no. H situaes em que bom renegociar. So eventos no previstos
na poca da assinatura do contrato, ou previstos, mas com baixssima probabilidade de
ocorrncia, e que, ao se materializarem provocam aumento inesperado de custos. Um
exemplo extremo: a probabilidade de terremotos na maior parte do territrio brasileiro
prxima a zero, mas no nula. Assim, um aumento de custos decorrente de um
terremoto um caso que justificaria a renegociao contratual. Outro exemplo, mais
prximo da realidade. Uma licena ambiental para uma usina de gerao demora em
mdia, digamos, um ano para ser obtida. Em 95% dos casos, ela concedida em at 18
meses. Se a concessionria provar que fez todos os esforos necessrios, mas a licena
s foi concedida depois de 24 meses, haveria justificativa para renegociar os termos do
contrato. Uma depreciao cambial abrupta tambm justificaria renegociao dos
termos contratuais.
Por outro lado, h negociaes ruins. So aquelas situaes em que o
licitante sabe de antemo, ao assinar o contrato, que provavelmente ter de renegociar.
Voltando ao exemplo da licena ambiental, se sua concesso demorar, digamos, 15
meses, no seria motivo para renegociar o contrato, pois, apesar de a mdia ser mais
baixa, comum as licenas demorarem at 18 meses para serem emitidas. Da mesma
forma, se comum greves de at duas semanas, a empresa no deveria pedir
renegociao para gastos extras decorrentes de greves com durao prxima ao padro
da normalidade.
Compete ao rgo regulador construir uma reputao de renegociador
justo: aceita renegociar nos casos em que deve faz-lo e no aceita quando no deve
faz-lo. O problema dessa estratgia que, no curto prazo, algumas empresas no
72

conseguiro entregar a energia (ou a linha de transmisso) acordada no contrato.


Dependendo do caso, pode haver uma paralisia dos negcios, em que a concessionria
no consegue concluir a obra e aciona a Justia para impedir que seja substituda por
outra. Esse custo pode ser elevado, e as opes para o regulador so poucas no curto
prazo:
i)

aceita os termos da concessionria, incentivando comportamentos

oportunistas (ou referendando empresas ineficientes, que no avaliam corretamente os


custos e riscos do projeto);
ii)

no aceita os termos da renegociao e permite que a oferta de

energia fique abaixo do esperado;


iii)

j antevendo possveis frustraes de oferta, licita energia em

volume superior demanda estimada. Nesse caso, corre-se o risco de ser gerado um
excesso de energia, aumentando o custo para os usurios.
Alm de um comportamento mais rgido por parte do rgo regulador,
uma alternativa para reduzir a probabilidade de leiles gerarem resultados ineficientes
introduzir uma fase de pr-qualificao, onde os licitantes apresentariam um plano de
negcios e uma metodologia de execuo. Do plano de negcios constaria a anlise
econmico-financeira do projeto, bem como a avaliao de riscos, com diferentes
cenrios de custos. J a metodologia de execuo conteria as informaes tcnicas e
operacionais referentes explorao da concesso e ao investimento. Se a proposta
financeira do licitante no for compatvel com o plano de negcios e com a anlise
econmico-financeira, ele seria desabilitado do certame.
A desvantagem do requerimento de plano de negcios e metodologia de
execuo o aumento da burocracia. Os custos de transao, entretanto, no devem
aumentar de forma significativa, pois, acredita-se, os consrcios no participariam do
leilo sem antes fazer uma anlise criteriosa dos custos e riscos associados ao
desenvolvimento do projeto. Ainda assim, pode haver um aumento de morosidade nos
processos licitatrios, em decorrncia do prazo necessrio para analisar as propostas.
Mas uma opo prefervel a arriscar conceder o empreendimento a um licitante que
tenha oferecido preos abaixo dos custos de produo e que, no futuro, ou no oferecer
o servio prometido, ou conseguir recuperar, seja diretamente via tarifas, seja
indiretamente via outras benesses, os prejuzos em que incorreu.
73

II.4.2 Reviso de preos ao longo do contrato


As concesses no setor de energia eltrica so, via de regra, de longo
prazo. As concessionrias e a Unio firmam contratos que, no raro, atingem trinta
anos. importante, nesses casos, estabelecer regras que permitam revises ou alteraes
ao longo do contrato para dar maior segurana ao concessionrio e ao contratante (que,
em tese, representa os interesses do consumidor).
Para as geradoras e transmissoras, conforme discutimos na Subseo
II.4.1, o problema relativamente simples de ser resolvido. Como a maior parte do
investimento feito no incio do contrato, a maior incerteza refere-se evoluo dos
custos de operao e manuteno(O & M). Nesse caso, regras de indexao a algum
ndice de preos que reflita adequadamente a evoluo dos custos da empresa
mitigariam os principais riscos.
Na Subseo II.3.2 tambm explicamos que, para a atividade de
distribuio, o planejamento do investimento muito mais difcil. O contrato celebrado
necessariamente incompleto, pois no pode estabelecer quais investimentos, onde e
quando devero ser efetuados. Surge ento o problema de como estimular a empresa a
investir, adotando as tcnicas mais eficientes, e como remuner-la. No caso de perfeita
informao, no haveria muita dificuldade: a empresa deveria ser ressarcida dos custos
do investimento. A remunerao deve ser feita de acordo com o custo histrico de
aquisio dos equipamentos, e no com seu custo corrente, para garantir o equilbrio
econmico-financeiro do contrato.
Observe-se que a possibilidade de um leilo, que, se bem desenhado,
permite que se encontre um preo justo no pode ser utilizada aqui. Isso porque os
custos de transao, tanto para fazer o leilo, como para realizar e manter o
investimento poderiam ser muito altos.
Imaginem que, com o passar do tempo, determinado bairro de uma
cidade se expande, passando ser necessrio atend-lo. Se a populao atendida for
pequena, no vale a pena fazer um leilo, que, possivelmente teria custos acima de
possvel economia que a escolha de novo concessionrio proporcionaria. Mesmo que
seja uma rea maior, ficaria difcil interligar todas as redes de distribuio. A situao
ficaria mais complexa se, em vez de uma, surgissem dez novas reas a serem atendidas.
74

A cidade poderia se tornar um mosaico de distribuidoras, com elevados custos. Por


exemplo, seria necessrio interligar as redes, haveria duplicidade de equipes de
manuteno e operao, e se perderiam provveis economias de escala relativas a
despesas de administrao.
Portanto, no vivel desmembrar uma concesso, deixando uma
empresa responsvel pela parte antiga do contrato e outra pela parte nova. Uma nica
concessionria dever realizar todos os investimentos necessrios em uma determinada
rea. Com assimetria de informaes, o regulador se encontra diante do problema de
estabelecer a remunerao correta pelos investimentos feitos.
H o risco de a concessionria informar ao regulador custos
artificialmente elevados para, com isso, aumentar sua receita. Por isso, o regulador tem
que fiscalizar as contas da empresa e, dependendo do caso, deve ter a prerrogativa de
autorizar os investimentos, para evitar gastos suprfluos. Uma forma de aprimorar o
processo de reviso tarifria atual o rgo regulador autorizar a realizao do
investimento antes que seja executado. Atualmente, a concessionria realiza os
investimentos para depois solicitar seu reconhecimento para fins de incluso nos custos.
Esse procedimento aumenta os riscos da concessionria desnecessariamente,
desestimulando novos investimentos. Entretanto, de forma geral, possvel, com
fiscalizao, bom senso e algum aprimoramento na metodologia de reviso tarifria,
reduzir substancialmente o risco de sobreprecificao das tarifas.
Toda a discusso da Subseo II.4.1.a sobre comportamento oportunista
por parte da concessionria tambm pode ser aplicada no processo de reviso tarifria.
As solues so as mesmas: modificar o mecanismo de leilo para reduzir a
probabilidade de comportamento oportunista e o rgo regulador se mostrar mais firme
nas renegociaes contratuais.
A novidade que surge agora a possibilidade de comportamento
oportunista por parte do rgo regulador. Para tanto, basta entender os potenciais
benefcios para o regulador de remunerar inadequadamente o capital da concessionria
aps a realizao dos investimentos. No curto prazo, uma menor remunerao do capital
permitiria reduzir as tarifas, beneficiando os consumidores e rendendo fortes dividendos
polticos. Afinal, a maior parcela do eleitorado enxerga somente o benefcio de uma
reduo tarifria em sua conta, sem conseguir distinguir se essa reduo sustentvel no
longo prazo ou se ter de ser compensada via aumento de tarifas ou de tributos no
75

futuro. Da a importncia da neutralidade do rgo regulador, que deve ser rgo de


Estado, no de Governo, deve ter independncia administrativo-financeira e diretoria
que devida em regime colegiado com mandato pr-estabelecido.
Mas, voltando ao tema, quo longe o Governo pode ir na compresso da
remunerao do capital? A resposta depende de quanto a empresa investiu at o
momento.
Ainda que no seja to forte quanto no caso da gerao e transmisso, na
distribuio parte significativa dos custos corresponde ao investimento inicial. Esses
custos referem-se no somente aquisio de mquinas e equipamentos, como tambm
montagem da estrutura administrativa, formao de recursos humanos etc. Em larga
medida, esses custos so denominados custos afundados. Isso significa que, caso a
empresa opte por devolver a concesso, no conseguir recuper-los.
Por exemplo, vrios equipamentos so feitos sob medida para atender
demandas muito especficas. Em caso de revenda, os custos de readapt-los para outras
demandas podem ser to elevados que esses equipamentos seriam vendidos como
sucata. Parte dos gastos referentes montagem da estrutura administrativa tambm so
de difcil recuperao. Caso a empresa decida abandonar a concesso e se transferir para
outra regio, no conseguiria levar consigo toda a mo de obra para o novo local, nem
tampouco os fornecedores. As despesas com publicidade naquele mercado seriam
igualmente perdidas.
Sendo assim, a concessionria investe em custos afundados iniciais com
o objetivo de recuper-los ao longo do perodo de concesso. Para tanto, necessrio
que a receita supere os custos de O & M, pois com esse excedente que a empresa
conseguir equilibrar financeiramente o contrato. Suponhamos que, inicialmente, a
tarifa seja fixada de forma a permitir recuperao dos custos afundados. Ocorre que,
depois de incorridos os gastos iniciais, a concessionria continuar operando desde que
a tarifa cubra, pelo menos, os custos de O & M. Afinal, se a empresa se retirar do
negcio, perder todo o investimento realizado. Se ela continuar operando, qualquer
receita acima dos custos de O & M permitir que pelo menos parte dos investimentos
seja recuperado. Ou seja, a estratgia da concessionria passa a ser minimizar o
prejuzo, e no mais tentar recuperar o investimento.

76

Observe-se que, aps incorrer nos custos afundados, a concessionria


pode se ver obrigada a realizar novos investimentos ao longo do contrato, mesmo
sabendo, de antemo que esses investimentos no sero devidamente remunerados. Para
entender melhor esse ponto vamos utilizar um exemplo. Suponhamos um investimento
inicial de $ 100 e que, quando da reviso tarifria, o Governo altera as regras e decide
que a empresa poder recuperar, no mximo, $ 60. Como vimos, diante da situao em
que se encontra, a melhor estratgia para a empresa continuar operando a concesso,
pois, nesse caso, seu prejuzo, de $ 40, inferior perda total, de $ 100. Imaginemos
mais, que o Governo, para garantir a qualidade do atendimento e ao mesmo tempo a
modicidade tarifria, exige do concessionrio que realize novos investimentos, no valor
de $ 59, e informa que esse investimento no poder ser recuperado via aumento de
tarifas. Ainda assim valer a pena para a concessionria realizar o novo investimento,
pois ela recuperaria os $ 59 do investimento adicional e ainda contaria com mais $ 1
para ajudar na recuperao dos $ 100 investidos inicialmente.
O exemplo anterior pode exagerar em alguns aspectos dos termos
contratuais, mas revela a essncia do raciocnio. Na realidade, a concessionria que
desiste da concesso pode ter direito a alguma indenizao pelo investimento no
amortizado e existe a possibilidade de o concessionrio reaver seus direitos na Justia.
Os problemas so que as indenizaes podem subavaliar o custo de aquisio dos
equipamentos. Alm disso, elas costumam incidir somente sobre ativos fsicos, que
podem ser revertidos para o rgo regulador. No incluem, portanto, outros custos fixos
e afundados como a organizao administrativa, seleo de mo de obra e fornecedores,
publicidade no mercado local etc. Quanto Justia, pode ser morosa e no
necessariamente decidir a favor das concessionrias. Pinheiro (2003) fornece
evidncias de que, no Brasil, h uma tendncia de os juzes considerarem aspectos
sociais em suas decises, independentemente do que dizem os contratos.
As consequncias do comportamento oportunista por parte do regulador
so pssimas para a oferta de energia no mdio e no longo prazos. Em primeiro lugar, as
distribuidoras que se encontram no meio do contrato tendero a fazer o menor
investimento possvel compatvel com a qualidade mnima requerida. Afinal, se sabem
que no sero devidamente remuneradas por esse investimento, a tendncia ser reduzir
seus gastos ao mximo possvel. A reduo dos investimentos pode ser no somente
consequncia de uma estratgia de minimizao de prejuzos, mas simplesmente
77

ausncia de caixa. Em algumas atividades do setor de energia, desejvel que haja


investimentos em redundncias, equipamentos e instalaes que so utilizados para
suprir falhas de outros equipamentos, garantindo maior estabilidade na oferta de
energia. Uma das consequncias da reduo de investimentos pode ser a reduo de
gastos com estruturas redundantes, aumentando a probabilidade de ocorrncia de
problemas, como mini apages.
Em segundo lugar, as empresas anteciparo o comportamento oportunista
por parte do Governo e passaro a exigir, no leilo, preos maiores do que pediriam em
situaes normais. Digamos que o contrato estabelea devida e irretratavelmente a
remunerao do investimento inicial e que somente os investimentos novos estariam
sujeitos ao comportamento oportunista por parte do Governo. Suponhamos que a
empresa espere que esses investimentos novos, ao longo da vigncia do contrato, sejam
de $ 1.000, mas que ela s conseguir recuperar 90%, ou seja, $ 900. Os $ 100 de
prejuzo ela tender a embutir no preo ofertado.
Em verdade, ela tender a embutir um valor acima de R$ 100, se estiver
incerta em relao ao montante de investimento que ter de realizar. Suponhamos que
os novos investimentos ao longo do contrato possam ser de $ 1000 (que geraria perda de
$ 100) ou $ 1500 (com perda de $ 150) ou $ 500 (e prejuzo de $50). Se a probabilidade
de cada evento for de 1/3, a perda esperada de $ 100. Entretanto, para aceitar incorrer
no risco, a concessionria exigir um valor acima de $100, digamos, $ 110. Se todas as
concessionrias forem igualmente avessas ao risco, o resultado final do leilo ser a
oferta de energia a um custo maior do que seria necessrio.
Ou seja, a tentativa de impor modicidade tarifria por parte do regulador
bem sucedida somente para as distribuidoras que se encontram no meio do contrato e
j incorreram em elevados custos afundados. Para os futuros contratos, o custo da
energia ser, em mdia, mais elevado do que seria na ausncia de comportamento
oportunista. Ou seja, troca-se modicidade tarifria hoje por tarifas maiores amanh.
Uma terceira consequncia do comportamento oportunista por parte do
Governo reduzir a eficincia dos leiles, devido ao fato de as empresas valorizarem
diferentemente o risco. Conforme discutimos na Subseo II.4.1.a, vencer o leilo no
necessariamente a empresa mais eficiente, mas aquela que menos valoriza o risco.
Voltando ao exemplo anterior, em que h possibilidades de prejuzo de $ 50, $ 100 e $
150. A firma que se comporta de forma neutra em relao ao risco ir se satisfazer com
78

um sobrepreo de $ 100. Quanto mais avessa ao risco, mais prximo de $ 150 ser a
oferta da firma. Dessa forma, a tendncia o leilo ser vencido pela licitante que
oferecer $ 100 como prmio de risco, mesmo que seu custo de produo seja superior ao
de outras firmas40, ou seja, a vencedora no seria a empresa mais eficiente.
Tendo em vista que tal risco seria totalmente evitvel (bastaria remunerar
adequadamente os novos investimentos), o comportamento oportunista por parte do
regulador gera ineficincia alocativa, traduzida, no caso, em tarifas mais elevadas e
concessionrias menos eficientes. Se as empresas mais srias forem tambm as mais
avessas ao risco, a prtica de sub-remunerar investimentos adicionais aumenta a
probabilidade de o leilo ser vencido por empresas oportunistas.
Um quarto problema que, com o aumento do risco, haver uma
tendncia de sada de capital do setor. Isso decorre no s do menor interesse que a
atividade de distribuio ir provocar, mas tambm porque algumas empresas no
conseguiro recuperar os investimentos realizados. Em ambos os casos, compromete-se
a oferta de energia no mdio e no longo prazo.
Passemos ento a nos preocupar em como resolver o problema. J vimos
que, simplesmente aceitar o pedido da concessionria no soluo, pois ela tenderia a
dizer que seu custo de oportunidade muito elevado. Leiles tampouco so opes
viveis.
Outra soluo bvia seria o Governo se comprometer a no ter um
comportamento oportunista, e agir de acordo. Mas se a credibilidade tiver sido abalada,
ser necessrio algum tempo para que seja recuperada. Nesse nterim, sero necessrios
instrumentos contratuais que tentem, pelo menos, mitigar os riscos.
Uma possibilidade travar a Taxa Interna de Retorno (TIR) quando da
assinatura do contrato. Assim, ao longo de todo o perodo de concesso, a licitante teria
garantido um retorno para os novos investimentos equivalentes TIR. O problema
que as condies macroeconmicas se alteram ao longo do tempo. Assim, travar a TIR
pode gerar lucros excessivos para a distribuidora, se a taxa de juros e a percepo de
risco carem aps a realizao do leilo, ou gerar prejuzos caso o ambiente
macroeconmico se deteriore.
40

Mais precisamente, considerando os exemplos extremos de firmas que exigem $ 100 ou $ 150, a firma
mais propensa ao risco vencer o leilo, mesmo se seu custo de produo for at $ 49 superior ao custo de
produo da firma mais avessa ao risco.

79

Pode-se tentar utilizar a TIR ou a remunerao do capital (WACC do


ingls Weighted Average Cost of Capital) associada a contratos recentes, desde que
sejam justas41. O problema que, no necessariamente, sero celebrados contratos na
mesma poca em que as concessionrias faro os novos investimentos. Alm disso, os
contratos podero ser para reas com caractersticas muito diferentes daquelas em que
os novos investimentos iro ocorrer. Compare-se, por exemplo, o risco e os custos para
eletrificar uma pequena e pacfica cidade do interior de porte mdio, com os
investimentos novos para eletrificar uma regio de uma metrpole, com altos ndices de
violncia e, provavelmente, alto nvel de roubo de energia.
O contrato pode prever indenizaes justas caso a empresa desista da
concesso. A indenizao deveria envolver no somente os ativos no depreciados,
como tambm outros custos no afundados. No caso de ativos no reversveis, a
indenizao no deveria ser integral, para no estimular comportamento oportunista por
parte do regulado42. Mas deveria ser alta o suficiente para desestimular comportamento
oportunista por parte do regulador.
Uma possibilidade o uso de rbitros. O prprio contrato de concesso j
poderia prever fruns de renegociao caso haja divergncias na remunerao dos
investimentos durante o processo de reviso tarifria. Os rbitros poderiam estipular a
remunerao a ser adotada, bem como definir os critrios de indenizao caso a
concessionria optasse por devolver a concesso. O contrato poderia at mesmo prever
o modelo de arbitragem a ser adotado. Por exemplo, h arbitragens em que o rbitro se
compromete a escolher uma soluo intermediria entre as propostas. Em outros tipos
de arbitragem, o rbitro se obriga a escolher somente uma das propostas. H ainda a
possibilidade de o rbitro definir um preo que esteja fora do intervalo dos preos
reivindicados.
At o momento consideramos somente o problema de remunerao de
investimento, sem considerar ganhos de produtividade. O contrato, entretanto, deve ser
41

No Brasil, contratos entre a estatal Eletrobras e o rgo regulador podem embutir taxas de retorno
muito abaixo do que aquilo que poderia ser considerado justo e, portanto, no deveriam servir como
parmetro para negociaes com o setor privado.
42
Se a empresa no tiver custo algum em devolver a concesso, ela ter maior poder de barganha para
pressionar o regulador a aceitar novas condies contratuais. Isso porque a empresa que viesse a substitula incorreria em novos custos no afundados (por exemplo, para montar a estrutura administrativa). A
substituio de concessionrias impe, portanto, custos mais altos para a atividade de distribuio. Diante
disso, o regulador poderia aceitar rever os contratos, desde que os ganhos da atual concessionria sejam
inferiores ao aumento de custos que a troca de concessionrias provocaria.

80

tal que estimule as empresas a perseguir ganhos de produtividade. Na prxima seo


discutiremos esse problema.
II.4.3 Incentivos para ganhos de produtividade
O objetivo de modicidade tarifria deve ser pensado dinamicamente. Ao
longo de um contrato de longo prazo, novas tecnologias surgem. Vimos que, no caso de
perfeita informao, bastaria ao regulador fixar a tarifa em valor compatvel com o
menor custo de produo possvel. Com assimetria de informaes, entretanto, o
regulador no conhece que custo esse. Dever ento fornecer incentivos para que o
concessionrio adote a melhor tecnologia disponvel. Isso permitir reduo de custos
que, em algum momento, poder ser incorporada s tarifas.
A literatura43 define dois tipos bsicos de regulao. A regulao por taxa
de retorno e a regulao por fixao de preos. No primeiro caso, o concessionrio
apresenta os custos de produo para o regulador que, se os aceitar aps uma auditoria,
aplica uma taxa de retorno para definir a tarifa. Se a auditoria for bem feita, esse sistema
garante que o concessionrio ter uma remunerao justa nem abaixo nem acima do
que seria merecido.
O grande problema da remunerao por taxa de retorno que no
estimula a adoo de tcnicas mais produtivas. Afinal, se independentemente do que
fizer, o investidor tiver seus custos ressarcidos, no h porque se preocupar em inovar,
principalmente quando se leva em considerao os custos e riscos associados adoo
de novas tecnologias. O termo novas tecnologias deve ser entendido de forma ampla,
englobando no somente a aquisio de equipamentos mais modernos, mas qualquer
alterao que permita ganhos de produtividade. Pode ser uma reestruturao
administrativa, uma nova poltica de formao de estoques ou de relacionamento com
fornecedores, novos mtodos de cobrana de contas etc. Para que novas tecnologias
sejam adotadas, necessrio experimentar e, eventualmente, errar, o que implica que h
sempre um risco envolvido. Se o custo decorrente das experimentaes no for
devidamente validado pelo rgo regulador, a concessionria se ver na situao em que
se tentar inovar e for mal sucedida sofrer prejuzo, e se for bem sucedida no auferir
ganhos extraordinrios. O incentivo, nesse caso, claramente no sentido de no inovar.

43

Sobre formas de regulao, ver Laffont e Tirole (1993).

81

Por isso, a regulao por taxa de retorno um tipo de regulao classificado como de
baixo poder de incentivos.
A segunda forma mais comum de regulao por fixao de preo-teto
(price cap, em ingls). Nesse caso, como o nome sugere, o regulador fixa um preoteto, independentemente dos custos da concessionria. Para garantir modicidade
tarifria, o preo-teto deve ser fixado em um valor que permita a devida cobertura de
custos, mas no gere grandes excedentes para a concessionria. A dificuldade est
justamente em fixar o preo-teto, pois, se for muito baixo, poder afugentar potenciais
investidores e estimular comportamento oportunista por parte do regulado.
fcil ver que a fixao de um preo-teto d o mximo estmulo para
que a empresa aumente a produtividade, pois qualquer ganho que obtiver em termos de
reduo de custos ser integralmente apropriado por ela. Ao renovar as concesses, a
empresa, dominando uma tecnologia de menor custo, poder fazer ofertas mais
competitivas no leilo. Se vrias empresas (nas respectivas concesses) tiverem tido a
oportunidade de adotar tcnicas mais produtivas, o resultado final ser uma reduo das
tarifas no longo prazo.
Para alguns reguladores, esperar vencer o perodo de concesso pode ser
um prazo muito longo. Por isso estabelecem regras que permitam que parte dos ganhos
de produtividade seja transferida para os consumidores j ao longo do contrato de
concesso. Para cumprir esse objetivo os contratos preveem revises tarifrias,
realizadas normalmente a cada quatro ou cinco anos, em que avaliada a evoluo dos
custos do setor e aplicado o chamado fator X. Esse fator corresponde a uma reduo
percentual nas tarifas, pr-fixada, e que busca refletir os ganhos de produtividade
ocorridos no intervalo entre duas revises.
Assim, na reviso tarifria, o regulador olharia para dois custos. Aqueles
custos que no so administrados pela distribuidora como tributos, tarifas pagas para
transmisso e gerao , so integralmente repassados para as tarifas. J os custos
administrveis pela distribuidora so reajustados pela inflao (ou por algum outro
ndice pr-definido, como variao cambial ou ndice de custos do setor) e, sobre eles,
aplica-se o redutor previsto no fator X para se chegar tarifa final.
Por ser pr-fixado, o fator X tambm uma forma de regulao de alto
poder de incentivos. Afinal, como a distribuidora sabe que independentemente do que
82

fizer a tarifa aps a reviso tarifria ser a mesma, ela ter o mximo incentivo em
adotar a tecnologia que lhe garanta maior produtividade.
H dois comportamentos que o regulador deveria evitar a qualquer custo.
O primeiro aps observar ex post o ganho de produtividade obtido pela
concessionria, tentar repass-lo integralmente para o consumidor final. Essa estratgia
garantiria no curto prazo a menor tarifa possvel, mas desestimularia a empresa a
investir em novas tecnologias. Afinal, se todo o ganho de produtividade que conseguir
for repassado para os consumidores, no haver incentivos para a concessionria
aumentar sua produtividade44. Retorna-se, ento, a um modelo de regulao de baixo
poder de incentivos, que no gera modicidade tarifria no longo prazo.
O segundo perigo o regulador exagerar no fator X. Se o redutor for
muito elevado, as empresas tero pouco incentivo para atuar no setor, pois sabem, de
antemo, que, por um lado, todo ganho de produtividade ser repassado para os
consumidores, e, por outro, que se no conseguirem reduzir os custos na mesma
velocidade do fator X incorrero em prejuzo. Nesse caso, ou o setor eltrico observa
uma maior participao de aventureiros, ou as empresas interessadas em atuar na rea
de energia passaro a exigir tarifas iniciais mais altas para se precaverem do risco de
no conseguirem reduzir os custos na velocidade requerida.
Em outras palavras, havendo assimetria de informaes, o melhor que o
regulador deve fazer para estimular as empresas a adotar tecnologias mais eficientes
permitir que o regulado se aproprie de pelo menos parte dos ganhos de produtividade
que obtiver. Quanto maior for a parcela apropriada, maior o estmulo para adoo de
tecnologias de menor custo e, portanto, maior a modicidade tarifria no longo prazo.
A questo do estmulo adoo de tecnologias mais modernas tem-se
tornado particularmente importante nos ltimos anos, com o advento do smart grid. Os
smart grids so redes inteligentes, que permitem transmisso em tempo real sobre o
consumo. Tambm permitem diferenciar consumidores prioritrios (por exemplo,
hospitais) de no prioritrios. Outros possveis usos do smart grid so a insero de
microprodutores de energia (por exemplo, consumidores residenciais que possuem placa
solar) no sistema, que poderiam vender eventuais excessos de produo; a tarifao
44

Em verdade, os incentivos no so nulos porque a distribuidora poderia se apropriar dos ganhos de


produtividade nos intervalos entre duas revises. Mas, considerando os riscos envolvidos, os incentivos,
apesar de no nulos, so muito baixos.

83

diferenciada ao longo do dia; e a possibilidade de leitura da conta de luz a partir de uma


central, sem necessidade de deslocamento de pessoas at as casas.
Enfim, so inmeras as possibilidades de uso do smart grid, bem como
as possibilidades de ganhos de produtividade e reduo de custos. Entretanto, uma
poltica em que quase todo ganho de produtividade transferido para o consumidor
reduz drasticamente os incentivos para as distribuidoras investirem em tais redes. O
resultado, no longo prazo, o atraso tecnolgico das redes de distribuio e custos mais
elevados.

II.5 Alternativas para reduo do custo de energia


Na seo anterior vimos que modicidade tarifria no deve significar o
menor preo a qualquer custo. Deve ser o menor preo compatvel com a
sustentabilidade das empresas do setor; do contrrio, trocam-se tarifas mais baixas no
presente por tarifas mais elevadas no futuro, com grande probabilidade de oferta
insuficiente para atender demanda. Exemplo disso j houve no passado recente, com o
racionamento de 2001: as tarifas comprimidas no passado tiveram que ser bastante
elevadas, e a oferta falhou, exigindo sacrifcios e novos hbitos de consumo por parte da
populao.
Assim, apesar de uma percepo generalizada de que as tarifas de energia
eltrica so altas no Brasil, principalmente quando se considera o nosso potencial
hidroeltrico, no se deve esperar que a modicidade tarifria seja obtida por meio de
reduo unilateral de tarifas, somente por desejo do Governo ou do regulador.
necessrio haver redues efetivas no custo marginal de produo de energia. As
alternativas apresentadas a seguir sugerem formas de reduzir as tarifas de maneira a no
comprometer o equilbrio no setor.

II.5.1 Reduo dos riscos regulatrios e negociais


Quanto mais alto for o grau de incerteza, maior retorno um empresrio
ir exigir para realizar determinada atividade. Essa regra vale para produtores de
banana, de automveis, bancos, prestadores de servios em geral e, naturalmente, para
empresrios do setor eltrico. A intuio simples: para uma dada taxa de retorno

84

esperada, o empresrio ir escolher a atividade que lhe garante essa taxa com menor
risco.
Por exemplo, se puder optar por um empreendimento A, que gere taxas
de retorno de 8%, 9% ou 10% ao ano, com igual probabilidade, ou um empreendimento
B, cujas taxas de retorno so 2%, 9% ou 16% ao ano, tambm com igual probabilidade,
a maioria dos investidores optar pelo empreendimento A, que oferece menor risco,
embora gerem o mesmo retorno esperado (9%). No por outro motivo que os ttulos
pblicos so to atraentes, pois oferecem baixssimo risco (pelo menos comparados a
outros ttulos brasileiros). Para induzir os empresrios a investir no empreendimento B,
ser necessrio aumentar seu retorno esperado.
Nas sees anteriores, vimos que h caractersticas inerentes ao setor
eltrico que se constituem em fontes de risco. Em especial, a longa maturao dos
investimentos e a impossibilidade de prever todas as circunstncias no contrato
aumentam substancialmente a probabilidade de comportamento oportunista por parte do
Governo.
Para mitigar o risco regulatrio, necessrio, em primeiro lugar, contar
com instituies estveis. Um Poder Judicirio independente e eficiente importante
para barrar eventuais aes oportunistas por parte do Governo. Recentemente, por
exemplo, o CNPE publicou resoluo obrigando os agentes de gerao e
comercializao de energia eltrica a arcar com metade dos custos do acionamento das
trmicas. O resultado foi a judicializao da questo, que levou, entre outros prejuzos,
paralisao da Cmara de Comercializao de Energia (CCEE) por dois meses. A
deciso foi temporariamente suspensa por fora de liminar, mas a anlise do mrito
pode demorar anos.
O Poder Judicirio tambm pode contribuir para o desenvolvimento do
setor energtico, se conseguir punir exemplarmente aes como atos de vandalismo nos
canteiros de obras e roubo de energia, desestimulando a recorrncia de tais atos.
To ou ainda mais importante do que um Judicirio independente e
eficiente, o prprio Poder Executivo emitir sinais crveis de que est comprometido
com a estabilidade das regras. Para ganhar credibilidade, so necessrias aes
reiteradas no sentido de preservar a viabilidade dos negcios. Isso implica estabelecer
preos-teto capazes de atrair o setor privado nos leiles e estabelecer parmetros que
85

garantam remunerao adequada do capital por ocasio das revises tarifrias, bem
como somente alterar as regras com prvia discusso com o mercado, mediante
audincias pblicas ou outros mecanismos bem aceitos pelas empresas.
Conforme discutimos anteriormente, o Governo tem um incentivo de
curto prazo no sentido de pressionar as tarifas para baixo, pois as empresas, aps terem
incorrido nos custos afundados iniciais, tm pouco incentivo para devolver a concesso.
Mas, no longo prazo, a consequncia dessa poltica afugentar o investimento privado,
comprometendo a oferta de energia.
O Governo tambm pode reduzir riscos se delinear claramente a poltica
energtica de longo prazo. Na Medida Provisria n 579, de 2012, o Governo deu o
prazo de um ms para que as concessionrias decidissem se antecipariam ou no a
renovao das concesses. A partir de 2015, vrias distribuidoras tero de renovar os
contratos de concesso. At o momento no foram divulgadas as regras da renovao, e
representantes do Governo j disseram imprensa que no h pressa na definio dos
termos da renovao. Isso encurta o horizonte de planejamento das empresas do setor, o
que tende a aumentar os custos, pois algumas opes estratgicas somente esto
disponveis no longo prazo.

II.5.2 Maior celeridade no fornecimento do licenciamento socioambiental


Um dos custos que muito oneram a construo de novas usinas e linhas de
transmisso o licenciamento socioambiental. As empresas construtoras desses
empreendimentos, em particular as usinas hidreltricas, obras maiores e mais
complexas, enfrentam uma srie de dificuldades para obter as licenas necessrias sua
construo, especialmente a Licena Prvia, que viabiliza o incio da obra.
A primeira dificuldade pode ser encontrada na falta de uma legislao
adequada ao disciplinamento de todo o processo de licenciamento socioambiental.
Grande parte do assunto est tratado em resolues do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA) e em outras normas esparsas, no havendo uma legislao nica
e bem articulada sobre todo o processo de licenciamento socioambiental. A fragilidade
das normas do CONAMA, que no tm fora de lei, e outros motivos tm levado
judicializao do processo decisrio, motivada principalmente pela ao do Ministrio

86

Pblico. Assim, uma legislao nica, racional e coerente, destinada a sanar esses
problemas, certamente reduziria os custos do setor.
Em decorrncia da falta de uma legislao capaz de racionalizar o processo,
o empreendedor tem que bater porta de uma quantidade de rgos pblicos que
precisam autorizar a obra e sua posterior operao. Atualmente, alm dos rgos
ambientais, os empreendedores precisam obter anuncia da Fundao Nacional do ndio
(Funai), do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), da
Fundao Palmares, e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), entre
outras instituies pblicas. H casos em que at 15 diferentes rgos precisam ser
consultados, segundo o Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico, rgo formado por
19 associaes de empresas geradoras, transmissoras, distribuidoras e de consumidores
do setor eltrico.
Essa peregrinao adiciona custos ao empreendimento e comumente gera
atrasos no incio das obras e da operao do empreendimento, que tambm se
transformam em custos. De acordo com o Frum, o maior problema est na obteno da
Licena Prvia, que demora, em mdia, de quatro a cinco anos para ser obtida.
Em razo disso, o Frum entregou proposta ao Governo Federal para a
criao de um balco nico para o licenciamento dessas obras, o que pouparia tempo
e esforo dos empreendedores e reduziria os custos das obras e, consequentemente, da
energia. O balco nico agilizaria o licenciamento ao concentrar o processo numa
instncia responsvel por sua gesto e coordenao, interagindo com as entidades que
precisam se manifestar sobre o licenciamento, segundo o Frum.
Outro aspecto que tem pesado nos custos desses empreendimentos so
exigncias de contrapartidas pelo licenciamento que nada tm a ver com o impacto do
empreendimento. Tornou-se comum exigir dos empreendedores obras de saneamento
bsico para as cidades afetadas pela obra ou a construo de rodovias. Tratadas como
contrapartidas, demandas dessa natureza so muitas vezes respaldadas pelos rgos que
devem licenciar o empreendimento e acabam fazendo parte do custo da obra, na falta de
legislao que discipline adequadamente o que pode e o que no pode fazer parte das
compensaes socioambientais. Seria adequado que houvesse normas especficas sobre
isso, para reduzir a margem de discricionariedade dos agentes pblicos e as incertezas
do empreendedor e, com isso, os custos do empreendimento e da energia.
87

Ademais, importante lembrar a existncia da Compensao Financeira


pela Utilizao de Recursos Hdricos (CFURH)45, paga pelas usinas, da qual 45% so
destinados aos municpios atingidos pelos seus reservatrios, o que dispensaria
quaisquer outras formas de compensao prvia construo de hidreltricas.

II.5.3 Reduo da tributao e encargos do setor


A energia eltrica dos servios mais fortemente tributados no Brasil. De
acordo com estudo da ABRADEE, para um consumidor residencial com consumo
acima de 200 KwH/ms na Regio Sudeste46, nada menos que 41% de sua conta de luz
era representada por encargos e tributos. Para um consumidor mdio, representando
todas as classes de consumo e todos os estados brasileiros, a soma de encargos e
tributos era de 39%. As estimativas da Abradee referem-se a 2012 e, por isso,
provavelmente no incorporam as recentes desoneraes decorrentes da MP 579,
editada no final daquele ano.
A Aneel tambm fez uma estimativa para um consumidor residencial
com conta no valor de R$ 100,00. Nesse caso, os tributos e encargos representavam
34% do valor da tarifa, antes da MP 579, e 30%, aps a MP. Destaque-se que tanto a
Aneel como a Abradee incorporam como tributos somente o PIS/Pasep, Cofins e o
ICMS. Outros impostos como o Imposto de Renda e a Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido no so considerados nos clculos.
Se considerarmos a carga de 39% calculada pela Abradee para um
consumidor mdio como a mais representativa, conclumos que a carga tributria do
setor eltrico mais alta do que a brasileira, que se encontra em 36%47. Para um setor

45

Criada pela Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. O clculo da CFURH baseia-se na gerao
efetiva das usinas hidreltricas, de acordo com a seguinte frmula: CFURH = TAR x GH x 6,75%, onde
TAR refere-se Tarifa Atualizada de Referncia estabelecida anualmente pela ANEEL (em R$/MWh) e
GH

o
montante
(em
MWh)
da
gerao
mensal
da
usina
hidreltrica.
Destina-se a compensar os municpios afetados pela perda de terras produtivas, ocasionada por inundao
de
reas
na
construo
de
reservatrios
de
usinas
hidreltricas.
Do montante arrecadado mensalmente a ttulo de compensao financeira, 45% se destinam aos Estados,
45% aos Municpios, 3% ao Ministrio de Meio Ambiente, 3% ao Ministrio de Minas e Energia, e 4%
ao Ministrio de Cincia e Tecnologia. A gesto da sua arrecadao fica a cargo da ANEEL.
46
A participao de encargos e tributos na conta de luz depende de vrios fatores, como a classe do
consumidor (residencial, industrial etc.), do consumo e da Unidade da Federao em que se localiza (pois
as alquotas de ICMS variam).
47
A carga efetiva sobre o setor eltrico pode ser mais baixa que os 39% mostrados acima. As
desoneraes promovidas pela MP 579 podem ter feito a carga cair para 35%, se utilizarmos o mesmo
impacto de 4 pontos percentuais estimado pela Aneel. Por outro lado, esses valores no incluem IR e

88

que produz um insumo to essencial para a produo e para o consumo final, a


tributao certamente deveria ser mais baixa.
Na comparao internacional, estudo publicado pela Abradee48 concluiu
que, para uma amostra de 18 pases, todos da OCDE, com exceo do Brasil, o Brasil
aparece como o 9 pas no ranking dos que mais tributam energia eltrica. Contudo, h
pases onde a tributao sobre o setor eltrico tambm mais elevada, como na
Escandinvia, Frana e Alemanha. Proporcionalmente carga tributria geral, o Brasil
foi o 6 pas da amostra onde o setor de energia mais fortemente taxado49.
Alm da alta incidncia tributria, h vrios encargos que representam
subsdios cruzados. Alguns foram eliminados recentemente pela MP 579, como a RGR
e a CCC. Outros, como a CDE, que foi reduzida no mbito da mesma MP, tem por
funo, entre outras, subsidiar os consumidores de baixa renda. Conforme discutimos na
Subseo II.3.1.a, subsdios devem ser arcados pelo Governo (isto , pelo contribuinte),
e no pelo consumidor de energia. Outro exemplo de distoro a Taxa de Fiscalizao
de Servios de Energia Eltrica (TFSEE), destinada a cobrir as despesas da Aneel, mas
que, na prtica, sofre contingenciamento por parte do Tesouro. Isso prejudica o
consumidor de energia duplamente: pelo impacto sobre a tarifa e pelo enfraquecimento
da Aneel, que passa a no dispor dos recursos necessrios para o bom desempenho de
suas funes50.
O grande desafio na reduo de encargos e tributos deve-se baixa
elasticidade de demanda da energia. A receita total arrecadada de um tributo depende da
alquota e da quantidade consumida. Como a elasticidade de demanda por energia
baixa, um aumento de tarifas provocado por um aumento na tributao tende a no
reduzir significativamente a demanda dos consumidores, permitindo forte arrecadao
tributria. Adicionalmente, o ICMS incidente sobre a conta de energia um imposto
fcil de ser arrecadado, sem probabilidade de sonegao, porque mesmo quando o
consumidor no paga a conta a distribuidora recolhe o imposto. Por isso, na mdia dos
CSLL. Dessa forma, a carga tributria do setor eltrico est sendo, no mnimo, to elevada quando carga
tributria mdia do Pas.
48
Vide a apresentao intitulada: Comparao Internacional de Tarifas de Energia Eltrica, disponvel
em:
http://www.abradee.org.br/imprensa/noticias/1136-abradee-divulga-novo-estudo-comparativo-de-tarifas
49
Neste estudo, a Abradee considerou que uma carga tributria sobre o setor de energia eltrica de 28%
para o Brasil, abaixo das estimativas anteriormente apresentadas. Provavelmente foi um ajuste
metodolgico para permitir comparabilidade entre os valores da amostra.
50
Para uma discusso sobre a adequao dos diferentes encargos incidentes sobre a conta de luz, ver
Montalvo (2009).

89

estados, o ICMS incidente sobre o consumo de energia representa 9% da arrecadao


total do tributo, o que explica a forte resistncia das Fazendas estaduais em abrir mo
dessa receita.
Um programa de desonerao do setor deveria passar por reduo dos
encargos, principalmente aqueles que envolvem subsdios cruzados e que deveriam ser
bancados pelo Tesouro. tambm necessrio um pequeno pacto federativo, onde Unio
e Estados entrem em um acordo para reduzir os respectivos tributos incidentes sobre o
setor.

II.5.4 Estmulo construo de usinas com reservatrios


O Brasil dos poucos pases que tem a sorte de contar com imenso
potencial hidroeltrico. Trata-se de uma energia renovvel e de baixo custo. Entretanto,
na ltima dcada, tem-se consolidado uma estratgia de desperdiar esse potencial,
estratgia essa consubstanciada em uma espcie de veto branco construo de usinas
com grandes reservatrios. O caso mais emblemtico o de Belo Monte, usina com
potncia de 11 mil MW, mas que ir gerar uma mdia de somente 4,5 mil MW, porque
foi construda sem reservatrio, de forma que, na poca da seca, no ter gua suficiente
para acionar as turbinas.
O grande impedimento para construo de usinas com grandes
reservatrios so elevados custos socioambientais decorrentes da inundao dessas
reas. Paradoxalmente, a soluo que tem se viabilizado a construo de mais usinas
termoeltricas, que produzem energia bem mais cara e mais poluente do que a
hidroeltrica.
O Captulo V discutir em mais detalhes esse grande entrave para uma
efetiva reduo de custos de gerao no Pas.

II.5.5 Estmulo ao mercado livre


A reforma do setor de energia promovida nos anos 1990 foi de cunho
liberalizante. Por um lado, deu-se incio s privatizaes, sobretudo na atividade de
distribuio. Outro importante passo foi a criao do Mercado Atacadista de Energia,
onde os agentes poderiam negociar livremente preos e quantidades. Foi criada,
90

tambm, a figura do consumidor livre51. Em 2003, no mbito da nova reforma do setor


eltrico, esse mercado foi substitudo pelo Ambiente de Contratao Livre (ACL).
O ACL foi inicialmente institudo para atender somente a consumidores
com carga igual ou superior a 3 MW. So os chamados consumidores livres.
Posteriormente, o mercado livre passou a permitir tambm a participao dos chamados
consumidores especiais, definidos como aqueles com carga entre 0,5 MW e 3 MW,
desde que adquiram energia de fontes incentivadas52.
A liberalizao do mercado iria requerer importantes alteraes no atual
modelo. A atividade de distribuio passaria a se responsabilizar somente pelo
cabeamento e manuteno dos postes. Por ser um monoplio natural, essa atividade
teria de continuar sendo regulada, com tarifas definidos pelo rgo regulador e regras
que garantissem igualdade de acesso. J o fornecimento de energia ao consumidor final
ficaria a cargo das comercializadoras53.
A nova estrutura de mercado apresentaria diversas vantagens. A
competio entre as diferentes comercializadoras aumentaria o poder de barganha do
consumidor final e pressionaria os preos para baixo. Como a competio seria pelo
consumidor, que se encontra no final da cadeia de produo, a presso sobre os preos
se refletiria em todas as etapas anteriores da produo de energia. Essas vantagens
devem ser ainda mais evidentes no longo prazo, pois um ambiente mais competitivo
estimula as empresas a buscarem maior produtividade, produzindo mais barato (com
reflexos nas tarifas) ou melhorando a qualidade do produto.
A segunda vantagem que o mercado livre sinaliza melhor a escassez. O
preo no mercado livre, de uma forma simplificada, deve refletir o preo esperado ao
longo do contrato do Preo de Liquidao de Diferenas (PLD), que o preo spot,
utilizado para a liquidao de excedentes54, e calculado de forma a estimar o custo

51

Lei n 9.074, de 1995 estabeleceu como consumidores livres aqueles com carga superior a 3.000 kW,
que podem optar pela contratao do fornecimento de qualquer empresa concessionria, permissionria
ou autorizada para a comercializao.
52
So fontes incentivadas elica, Pequenas Centrais Hidreltricas - PCHs, biomassa ou solar. O incentivo
oferecido para adquirir esse tipo de energia reduo na tarifa de transmisso.
53
Em tese, as geradoras poderiam vender diretamente energia para os consumidores, como ocorre
atualmente. Entretanto, devido pequena escala de consumo, pouco provvel que as geradoras venham
a se interessar pelo mercado de pequenos consumidores.
54
A comercializadora tem a opo de fechar um contrato de mdio prazo, digamos, de trs anos, ou de
negociar diariamente sua energia pelo valor do PLD. O preo fixado em contrato deve, portanto, refletir o
custo de oportunidade da comercializadora, que vender no mercado vista. H, contudo, outros fatores,

91

marginal de operao do sistema (CMO) 55. Dessa forma, quando h um desequilbrio


estrutural entre oferta e demanda, provocando um aumento do custo marginal, o CMO
sobe, fazendo com que o PLD tambm suba. Isso, por sua vez, deve aumentar o preo
da energia no mercado livre. Observe-se que o preo no mercado livre subir mais
fortemente quanto maior for a percepo de que o aumento do PLD duradouro.
Cabe destacar que o mercado regulado tambm ser afetado, uma vez
que as distribuidoras recontratam parte de sua energia (energia existente) anualmente.
Quando da recontratao, os geradores tambm iro cobrar um prmio sobre a
expectativa do PLD, tal como ocorreu no leilo A-1, realizado em dezembro de 2013.
Entretanto, o impacto de um aumento do PLD sobre o preo do mercado regulado d-se
apenas de forma marginal, sobre a energia recontratada. J no mercado livre, o impacto
imediato sobre todos os novos contratos. Por esse motivo, o mercado livre capaz de
sinalizar melhor a escassez de energia.
Observe-se, contudo, que a flutuao de preos no mercado livre no
decorre somente de alteraes na relao entre oferta e demanda. Em situaes
excepcionais, principalmente quando h desequilbrio na alocao de energia entre o
ACR e o ACL, pode haver falta de liquidez no mercado livre, permitindo aos agentes
que possuam energia auferir um prmio elevado. Assim como ocorre em outros
mercados financeiros, o prmio de liquidez pode ser elevado. No incio de 2010, por
exemplo, vrios empreendimentos que deveriam entrar em operao atrasaram e foram
forados a comprar energia no mercado livre para honrar seus compromissos com as
distribuidoras. Em 2015, quando a energia da CESP, da CEMIG e da COPEL ser
convertida em cotas e dever migrar compulsoriamente para o ACR, poder haver novo
problema de liquidez no mercado livre. Uma maior comunicao entre os dois mercados
(ou, no limite, a total liberalizao do mercado) poder contribuir para que eventos de
falta de liquidez se tornem menos frequentes, fazendo com que o preo no mercado
livre reflita mais adequadamente a escassez relativa de energia.
Alm de aumentar a competio e sinalizar melhor a escassez ao
consumidor, a terceira vantagem de uma maior liberalizao do mercado permitir que
a demanda reaja adequadamente aos preos. Maiores preos no mercado livre somente
como o risco de flutuao de preos, que faz com que o valor no mercado livre no seja exatamente igual
ao valor mdio esperado do PLD durante a vigncia do contrato.
55
O PLD calculado semanalmente pela CCEE a partir de um software chamado Newave, que leva em
considerao as condies de demanda, de oferta e diferentes cenrios hidrolgicos.

92

iro se materializar em aumento de oferta se houver perspectiva de que a maior oferta


ser acompanhada por maior demanda. Mas o ACR, responsvel por 75% do mercado,
no pode contratar livremente a energia e estimular a expanso da oferta de forma
rpida.
Em resumo, necessrio expandir o mercado livre para que a escassez de
energia seja corretamente sinalizada e para que a demanda fornea os estmulos
necessrios para viabilizar a expanso da oferta. Devemos lembrar, contudo, que
mercado livre no significa mercado desregulamentado. Para que o mercado livre
funcione adequadamente necessrio dispor de instituies que impeam o abuso de
poder econmico e garantam efetiva concorrncia nas etapas de produo onde a maior
competitividade desejvel56.
A liberalizao do mercado tambm permitiria ganhos de eficincia no
consumo. A comercializadora pode oferecer produtos diferenciados que atendam
necessidade de produtores e consumidores beneficiando-se de economias de escala e
escopo e, por consequncia, incorporando eficincia e reduo e custos. Um mercado
mais competitivo tambm facilita a diversificao de contratos, com a possibilidade de
as empresas oferecerem pacotes com preos diferenciados para determinadas horas do
dia, otimizando o uso da energia. Um regulador, por mais competente que seja, no
dispe de informaes suficientes para precificar a energia de forma to precisa, ao
longo do dia, do perodo do ano ou das condies hidrolgicas.
O ACL um mercado importante, que respondeu por 27% do consumo
de energia eltrica em 2012, e que cresceu muito, tendo em vista ser um mercado
recente e em consolidao. De 974 consumidores em 2006, passou-se para 1.632 em
2010, at atingir 3.017 em 2012, aumento de mais de 200% no perodo57! Contraste-se
com o nmero de consumidores cativos, que passou de 59 milhes para 72 milhes
entre 2006 e 2012, um aumento de 22%.
Por ser um mercado restrito a grandes consumidores, o ACL apresenta
distribuio extremamente heterognea. Mais de 90% de seus consumidores so da
classe industrial. Visto por outro ngulo, se restringirmos a anlise ao setor industrial,
56

Tanto a atividade de transmisso como a rede de postes so monoplios naturais e, por isso, devem
sofrer maior regulamentao. J gerao e comercializao ao consumidor final podem ser atividades
concorrenciais, cabendo ao rgo regulador garantir as devidas condies de concorrncia.
57
Informaes extradas dos Anurios Estatsticos de Energia Eltrica de 2011 e 2012, publicados pela
EPE.

93

desde 2006 a energia vendida no ACL vem representando mais de 50% do consumo de
energia do setor. Nos ltimos anos observa-se, inclusive, uma tendncia de crescimento,
partindo de 53%, em 2009, e atingindo 62% em 2012.
Contudo, quando se olha para a evoluo recente, percebe-se que o ACL
est relativamente estagnado, com participao relativa flutuando em torno de 25%
desde 200658. De uma forma geral, o que se percebe uma falta de estmulo para
expanso desse mercado, a despeito de medidas pontuais no sentido de favorec-lo.
O modelo implantado quando da reestruturao do setor eltrico nos anos
1990 previa aumento gradual da abrangncia do mercado livre. Uma proposta que
chegou a ser estudada pela Aneel previa o acesso de todos os consumidores ao mercado
livre a partir de 2005.
A expanso do mercado livre realidade em vrios pases. Na Europa,
Austrlia, Nova Zelndia, o mercado encontra-se totalmente aberto, inclusive a
consumidores residenciais, no mnimo, desde 2007. Destaque-se, o crescimento do
mercado livre no privilgio somente dos pases desenvolvidos. Na Colmbia,
Guatemala e Panam, quem consome acima de 100 kW pode escolher livremente seu
fornecedor. No Uruguai, o limite mnimo de 250 kW, no Chile, de 500 kW, e na
Bolvia e Peru, 1.000 kW59.
No Brasil, a nica ampliao que houve no ACL desde a sua criao foi a
incluso de consumidores especiais, definidos como aqueles cuja carga seja igual ou
maior que 500 kW e que adquiram energia de fontes incentivadas. Ou seja, pelo lado da
demanda tem havido estmulos insuficientes para a ampliao do ACL.
Em relao oferta, na maioria dos leiles de energia nova de fonte
hidroeltrica, a parcela destinada ao atendimento do mercado livre est limitada a 30%.
A manter essa prtica, no longo prazo, o ACL ficar limitado a consumir 30% da
produo da gerao hidroeltrica, justamente a fonte de energia mais barata e de maior
interesse para tornar a indstria nacional mais competitiva no mercado internacional.

58
59

A participao mnima foi de 23,2%, em 2009, e a mxima, de 27,5% em 2007.


Informao disponvel em: http://mercadolivredeenergia.com.br/post/mercado-livre-de-energia-eletrica/

94

Expanses mais acentuadas do mercado livre podem se tornar inviveis, pois a carncia
de oferta far com que o preo no mercado livre deixe de ser competitivo.
Outro fator que pode comprometer o desenvolvimento do mercado livre
no mdio e no longo prazos o seu uso para viabilizar preos baixos de energia no setor
regulado. Conforme argumenta Rego (2012)60, os leiles de energia nova dos grandes
projetos estruturantes, como Belo Monte, Santo Antnio e Jirau foram viabilizados com
um preo surpreendentemente baixo, em grande parte, porque as concessionrias
esperam recuperar receita vendendo energia mais cara no ACL, compensando, assim, as
baixas margens obtidas no mercado regulado.
Ocorre que esse um equilbrio instvel. Se o preo no ACL tornar-se
sistematicamente superior ao do mercado regulado, as empresas do mercado livre
tendero a retornar para o mercado cativo. Reconhece-se que h fortes restries
mobilidade: a empresa tem de comunicar distribuidora a inteno de voltar para o
mercado regulado com antecedncia mnima de cinco anos. No longo prazo, entretanto,
tais regras no impediro tal retorno.
Por fim, o ACL pode tambm ser vtima de uma melhora do ambiente
macroeconmico. O que se viu na ltima dcada foi o encolhimento da participao da
indstria no PIB. Como os clientes do ACL so majoritariamente do setor industrial,
isso ajuda a explicar a relativa estabilidade da participao do ACL no consumo
agregado de energia.
Em parte, o encolhimento da participao da indstria no PIB deve-se a
fatores de longo prazo. Mas h causas conjunturais que, uma vez devidamente
encaminhadas, podem permitir uma recuperao de nossa atividade industrial. Mais
especificamente, a retomada do crescimento nas economias centrais propiciar maior
demanda por nossas exportaes; uma maior preocupao com estabilidade fiscal
permitir maior depreciao do cmbio; e um aumento de investimentos em
infraestrutura permitir aumentar a competitividade da indstria nacional.

60

Rego, Erik Eduardo: Proposta de aperfeioamento da metodologia dos leiles de comercializao de


energia eltrica no ambiente regulado: aspectos conceituais, metodolgicos e suas aplicaes. Tese de
Doutorado. Programa de Ps-Graduao em Energia da Universidade de So Paulo. So Paulo. 2012.

95

Se a produo industrial brasileira vier a crescer em ritmo mais forte, a


demanda por energia no ACL tender a crescer mais rapidamente do que a demanda
geral por energia. Nesse cenrio, restries oferta elevaro o preo da energia no
mercado livre, eventualmente, tornando-a mais alta do que no mercado regulado. O alto
custo da energia no ACL poder no somente inviabilizar a expanso do mercado livre,
poder mesmo prejudicar a expanso da indstria, retirando parte significativa de
eventuais ganhos de competitividade.
A mais recente ameaa expanso e at manuteno do mercado livre
no mdio prazo a converso da energia das hidreltricas, que, nas concesses que
esto sendo renovadas, vem sendo alocada, em cotas, somente para o ambiente
regulado. A manter-se essa tendncia, o mercado livre ter ainda menor disponibilidade
da fonte de energia mais barata e flexvel. Cabe ressaltar que a simples alocao de
cotas para o mercado livre no pode ser encarada como a soluo para esse problema,
tendo em vista os problemas apontados anteriormente. necessrio enderear uma
soluo para a disponibilidade de energia hidroeltrica para o mercado livre nos
processos de renovao de concesses que ocorrero a partir de 2017.

96

Captulo III - O marco regulatrio do setor eltrico brasileiro

III.1 Introduo
No Captulo I vimos que, por consideraes fiscais e de eficincia, o
capital privado tem um papel imprescindvel na oferta de energia eltrica brasileira. No
Captulo II discutimos a precificao eficiente da energia. Neste Captulo veremos como
o marco regulatrio do setor eltrico tem evoludo no Brasil, tanto no que diz respeito
participao do setor privado, como precificao da energia.
O setor eltrico brasileiro vem passando por profundas modificaes nos
ltimos vinte anos. Iniciou-se na dcada de 1990, com uma reforma de cunho liberal
que permitiu a entrada de capital privado, com o objetivo de retomar os investimentos e
eliminar diversas distores que vinham se acumulando.
Em 2003, novas alteraes foram feitas no marco regulatrio. Ainda que
algumas medidas fossem na direo de liberalizar o mercado, como a criao do
Ambiente de Contratao Livre (ACL), de forma geral essa reforma aumentou o
predomnio do Governo Federal sobre o setor eltrico, com enfraquecimento da agncia
reguladora e o retorno ativo de estatais federais aos leiles de novos empreendimentos
de gerao e transmisso.
Em 2012, a Medida Provisria (MP) n 579, convertida posteriormente
na Lei n 12.783, de 2013, inaugurou o que alguns analistas denominam de novssimo
modelo do setor eltrico. Esse normativo, junto com outros que se seguiram, permitiu a
renovao de concesses sem licitao, desde que as empresas aceitassem as condies
impostas pelo Governo. Alm disso, dentro de um contexto de busca por modicidade
tarifria, o Tesouro Nacional passou a subsidiar a tarifa de energia, dentro de uma
estratgia de impedir que aumentos de custos chegassem ao consumidor final.
Este Captulo est dividido em trs sees, alm desta Introduo. A
Seo III.2 descreve a evoluo do marco legal do setor eltrico nos ltimos vinte anos,
com nfase no modelo introduzido em 1995 e na reforma do primeiro Governo Lula, em
2003 e 2004.

97

A Seo III.3 descreve a Medida Provisria (MP) n 579, de 2012, e seus


principais objetivos, e analisa os custos decorrentes das mudanas propostas. Como
veremos, de uma estimativa inicial, contida na Exposio de Motivos da MP, de R$ 3,6
bilhes, atingiu-se uma conta que dever ultrapassar R$ 10 bilhes, em 2013, e chegar a
at R$ 20 bilhes em 2014.
J a Seo III.4 trata de medidas que o Governo Federal vem tomando
para impedir que aumento de custos no setor sejam repassados ao consumidor. Trata-se
da assuno, pelo Tesouro (via aportes na Conta de Desenvolvimento Energtico), dos
custos decorrentes do despacho de energia eltrica pelas usinas trmicas, de custo mais
alto do que as hidroeltricas. Tambm nesse contexto, discutiremos a Resoluo CNPE
n 3, de 2013, que tentava obrigar todos os agentes de gerao e comercializao de
energia eltrica a pagar metade dos custos decorrentes do acionamento das usinas
trmicas. Essa Resoluo trouxe algo relativamente raro no setor eltrico do Pas: a
judicializao. A guerra judicial teve consequncias graves, como a paralisao da
Cmara de Comercializao de Energia (CCEE) por dois meses.

III.2 A Evoluo do Marco Legal


Para entender a reforma da legislao do setor eltrico brasileiro,
promovida a partir de 1995, importante mostrar como o modelo de negcios que
vigorava at ento se mostrou totalmente inadequado para garantir o crescimento da
oferta de energia eltrica no Pas. Conforme descrito no relatrio final da Comisso
Especial Mista do Congresso Nacional destinada a estudar as causas da crise de
abastecimento de energia no pas61, concludo em 2002, o financiamento da expanso do
setor eltrico brasileiro apoiava-se, at certo momento, em recursos oramentrios, em
emprstimos externos e na receita prpria do setor.
A crise da dvida pblica, que se agravou na dcada de 1980, impediu os
investimentos oramentrios, bem como a tomada de novos emprstimos pelas
empresas estatais. Somou-se a isso uma enorme inadimplncia intrassetorial, que
debilitava as empresas do setor, estatais na sua ampla maioria.

61

A Crise de Abastecimento de Energia Eltrica, Relatrio, 2002, Senado Federal, disponvel em


http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=57728.

98

Essa inadimplncia, relevante notar, foi fruto de uma frustrada tentativa


de fazer da poltica tarifria do setor eltrico um mecanismo de conteno da inflao.
Aliou-se a isso o fato de que as distribuidoras estaduais frequentemente deixavam de
honrar o pagamento das aquisies de energia feitas junto s geradoras federais,
valendo-se de influncia poltica. Tarifas inadequadas e calotes levaram ao rombo
finalmente debitado ao Tesouro.
Para se ter uma ideia de valores, a utilizao da conteno tarifria como
instrumento de controle da inflao e a inadimplncia intrassetorial geraram um rombo
de US$ 26 bilhes, valor entre 20% e 25% da dvida nacional da poca, que s veio a
ser equacionado pela Lei n 8.631, de 1993. Essa Lei proporcionou um encontro de
contas entre Estados e Unio, coberto com recursos do Tesouro. Ainda assim, os
investimentos seguiram paralisados.
De outra parte, mesmo que a Constituio de 1988 houvesse previsto a
concesso de servios pblicos em seu art. 175, a legislao necessria para que isso
fosse feito ainda no existia. Assim, entre 1988 e 1995, quando foram finalmente
aprovadas as Leis ns. 8.987 e 9.074, nenhuma concesso nova para empreendimento de
gerao de energia eltrica no Pas foi outorgada para produo independente.
Pouco se acresceu ao parque gerador no perodo, o mesmo ocorrendo
com a chamada Rede Bsica de Transmisso, que interliga todo o Sistema Eltrico
Brasileiro. A falta desses investimentos e dessas obras seria uma das causas do
racionamento de energia eltrica experimentado em 2001, ao lado de uma grande
estiagem, como descrito no mencionado relatrio. Como se sabe, a falta de
investimentos leva tempo para produzir efeitos.
Foi esse ambiente de baixo nvel de investimentos e de um longo perodo
de descapitalizao das empresas que levou a uma enorme reforma na legislao do
setor eltrico a partir de 1995. Havia uma clara diretriz do novo Governo de privatizar o
setor eltrico, que encontrou forte resistncia nos anos seguintes, principalmente por
parte da oposio e da corporao estatal.
A proposta de novo arcabouo legal para o setor foi elaborada pela
consultoria Coopers&Librand, sendo, depois, submetida pelo Ministrio de Minas e
Energia a uma ampla consulta pblica, da qual participaram centenas de experientes

99

tcnicos do setor. S depois disso a proposta foi enviada ao Congresso Nacional, onde,
graas ao debate prvio havido, foi rapidamente aprovada.
A reforma, de natureza liberal, permitiu o ingresso da iniciativa privada
nos negcios do setor eltrico (Lei de Concesses, regulamentando a Constituio de
1988), notadamente nas atividades de gerao e transmisso, mediante licitao de
novas concesses.
Os primeiros movimentos governamentais foram de privatizao das
concessionrias de distribuio, estatais estaduais na sua larga maioria, o que resultou
na venda de distribuidoras responsveis por cerca de 85% do mercado nacional. O
segmento de gerao da Eletrosul, subsidiria da Eletrobras, tambm foi vendido. Foi,
entretanto, a nica geradora federal licitada, junto com parte do parque gerador da
CESP, do Governo de So Paulo. As demais geradoras e as linhas de transmisso
existentes seguiram sob controle estatal, via subsidirias da Eletrobras.
Na margem, entretanto, a participao do setor privado aumentou.
Criaram-se leiles de linhas de transmisso, a partir de 1999, no modelo que perdura at
hoje. Entre 1996 considerando-se as obras que j vinham em andamento e 2002
foram agregados novos 11.144 quilmetros62 de linhas Rede, o que contribuiu para
aumentar a segurana do sistema.
Buscou-se a retomada de 22 empreendimentos de gerao j outorgados,
mas que no saiam do papel, num total de 11.549 MW, dos quais 10.489 MW
provenientes de hidreltricas e 1.060 MW de trmicas, segundo dados da Agncia
Nacional de Energia Eltrica. A condio para isso era que 1/3 dos investimentos
fossem privados. A participao do investimento privado nesses empreendimentos
acabou chegando, em mdia, a 2/3, tal o interesse que despertaram, dada a nova
legislao.
Ao mesmo tempo, foram criados leiles de novos empreendimentos de
gerao, em regime de maior lance pelo Uso de Bem Pblico (UBP). O Governo
Federal precisava arrecadar, frente crise fiscal, e esse era o modelo que melhor lhe
62

Boletim
Energia
n
387,
Agncia
Nacional
de
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias_boletim/boletins/boletim_387.html,
06/11/2009.

Energia
Eltrica,
acessado
em

100

convinha, embora tivesse maior impacto nas tarifas ao consumidor, j que os custos dos
lances seriam repassados s tarifas. Esse modelo, de maior gio, tambm foi adotado,
pelos mesmos motivos, pelo Governo Federal, nos atuais leiles de privatizao dos
principais aeroportos do Pas.
As reformas da dcada de 1990, contudo, no se limitaram s
privatizaes e participao do capital privado nos novos investimentos. Antes
rigidamente controlado, o setor passou a ser mais livre e competitivo, com a criao das
figuras do Produtor Independente de Energia (livre para empreender e vender a energia
produzida), do Consumidor Livre (inicialmente s para grandes consumidores)63, do
comercializador (broker) e do Mercado Atacadista de Energia (MAE), onde seriam
fechados os negcios de compra e venda; a garantia do livre acesso s redes de
transmisso e de distribuio; a criao do Operador Nacional do Sistema Eltrico
(ONS), agente pblico, neutro e regulado pela ANEEL; e a criao de uma agncia
reguladora, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
Outro importante pilar do arcabouo jurdico dessa reforma liberalizante
era a desverticalizao do setor eltrico, com a segregao das atividades de gerao,
transmisso, distribuio e comercializao. Pelas dificuldades inerentes ao processo de
implantao dessas regras, inclusive com reao das empresas, que no queriam perder
vantagens, a desverticalizao somente foi consolidada em 2003, com as novas regras
institudas no Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, por meio de Medida
Provisria. O que vinha sendo implantado gradualmente, por meio de negociao, foi
imposto pelo Governo.

63

Atualmente, todos os consumidores com carga superior a 3.000 kW, atendidos em tenso igual ou

superior a 69 kV, podem optar pela contratao do fornecimento de qualquer empresa concessionria,
permissionria ou autorizada para a comercializao. A reduo de tais limites chegou a ser estudada pela
Aneel. A proposta previa que, a partir de 2003, seriam livres todos os consumidores atendidos em tenso
primria de distribuio e com demanda contratada igual ou maior que 500 kW. A partir de 1 de janeiro
de 2005, todos os consumidores, em qualquer classe de tenso ou carga/demanda, passariam a exercer a
opo de serem livres. Esse mecanismo deveria estabelecer a concorrncia de preos e qualidade do
servio no setor.

101

Por essas novas regras do Governo Lula, a distribuio passou a estar


segregada da gerao e da transmisso. As empresas tiveram um prazo para se adaptar
ao novo ambiente, em que somente a gerao continuou sendo considerada competitiva,
com seus preos fixados em leiles com preo-teto. A gerao e a transmisso poderiam
estar verticalmente integradas, desde que a contabilizao e a apropriao dos custos
dessas atividades fossem inteiramente separadas. A autocontratao (compra de energia
por distribuidoras a geradoras do mesmo grupo) passou a no ser mais permitida, com
exceo dos concessionrios com mercado inferior a 300 GWh/ano, que ficaram
autorizados a adquirir energia das Pequenas Centrais Hidreltricas - PCHs64.
A principal premissa do modelo institudo a partir de 1995 era que a
competio, estimulada pela liberdade de escolha do consumidor final de energia,
deveria contribuir, junto com a regulao feita pela Agncia, para o aumento da
eficincia, para a queda dos preos e para a melhoria da qualidade do servio.
Todo esse esforo, no entanto, no foi suficiente para superar a falta de
investimentos de mais de uma dcada. Veio a crise de abastecimento de 2001, que
contribuiu para a vitria da oposio, francamente contrria privatizao, em 2002.
A vitria do PT, em 2002, ps em marcha o processo de mudana da
legislao, liderado pela ento Ministra de Minas e Energia, Dilma Rousseff. O simples
anncio de mudana de regras, feito em 6 de fevereiro de 2003, paralisou os
investimentos no setor. Todos queriam conhecer as novas regras de negcios antes de os
continuar realizando. A mudana, propriamente dita, somente viria em 11 de dezembro
daquele ano, por meio das Medidas Provisrias nos 144 e 145 transformadas nas Leis
nos 10.847 e 10.848, respectivamente, em 15 de maro de 2004, aps duros embates no
Congresso e dos decretos que as regulamentaram.
As intenes do Governo foram claramente explicitadas na Exposio de
Motivos da Medida Provisria n 144/2003:
2. Os objetivos primordiais das mudanas propostas
so a correo das deficincias diagnosticadas no Sistema Eltrico
64

Teodoro, Dilma M., A reestruturao do setor eltrico brasileiro e os reflexos em uma empresa estatal:
um estudo de caso nas Centrais Eltricas de Santa Catarina CELESC, disponvel em
https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/88350/236828.pdf?sequence=1

102

brasileiro e a adequao de rumos tomados no passado que


comprometeram a eficcia do planejamento e inibiram os investimentos
na expanso desse Setor, necessrios para dar suporte ao crescimento
econmico e ao desenvolvimento social do Pas.
3. Os princpios bsicos para um arranjo institucional
adequado ao Setor Eltrico devem permitir atender s seguintes
finalidades: modicidade tarifria para os consumidores; continuidade e
qualidade na prestao do servio; justa remunerao aos investidores,
de modo a incentiv-los a expandir o servio; universalizao do
acesso aos servios de energia eltrica e do seu uso..
Vale notar a premissa falaciosa de que ...rumos tomados no
passado(...)inibiram os investimentos na expanso desse Setor..., quando ocorreu
exatamente o inverso. Independentemente da correo ou no do diagnstico, o fato
que, passados dez anos, nenhum dos objetivos declarados das mudanas foi atingido: as
tarifas continuam elevadas e os recentes alvios, como a reduo de 20% no Ambiente
de Contratao Regulada (ACR) somente vem se viabilizando a custa de generosos
subsdios do Tesouro e prejuzos impostos a algumas geradoras; os apages esto a a
atormentar a populao, principalmente por falta de investimentos das estatais na
construo e na manuteno das linhas de transmisso; os investidores reclamam da
remunerao proposta pelo Governo; a universalizao ainda no foi atingida, embora
tambm largamente subsidiada; e a qualidade do servio vem caindo.
A Lei n 10.848, de 2004, introduziu inmeras alteraes na legislao do
setor, entre as quais merecem ser destacadas as seguintes: (i) tornou obrigatria a
participao das concessionrias de distribuio em leiles para compra de 100% da
energia necessria expanso do seu mercado, mediante contratos de longo prazo no
ambiente de contratao regulada (ACR); (ii) obrigou os investidores de gerao a
vender energia ao mercado regulado somente atravs desses leiles; (iii) criou o
ambiente de contratao livre (ACL), onde produtores independentes de energia e
consumidores livres e especiais podem negociar livremente a energia; (iv) transformou
o Mercado Atacadista de Energia, cuja criao fora autorizada pela Lei n 10.433, de
2002, em Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE); (v) destinou 3% da

103

Reserva Global de Reverso (RGR)65 e 20% dos recursos de P&D (vide Lei n 9.991, de
2000) para a Empresa de Pesquisa Energtica; e (vi) criou a Empresa de Pesquisa
Energtica (EPE), com o objetivo de elaborar estudos e pesquisas destinados a subsidiar
o planejamento do setor energtico.
importante mencionar, tambm, o Decreto n 5.163, de 2004, baixado
pelo Governo em funo da nova legislao, que regulamentou a comercializao de
energia eltrica, o processo de outorga de concesses e de autorizaes de gerao de
energia eltrica e deu outras providncias.
Por ltimo, o Decreto n 5.177, de 2004, regulamentou o funcionamento
da Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), destinada a viabilizar a
comercializao de energia eltrica no Sistema Interligado Nacional, tanto no Ambiente
de Contratao Regulada (ACR), quanto no de Contratao Livre (ACL), alm de
efetuar a contabilizao e a liquidao financeira das operaes realizadas no mercado
de curto prazo.
O predomnio do Governo Federal sobre o setor eltrico tornou-se
enorme com essas alteraes na legislao. Tudo passou a acontecer sob a sua tutela e,
como consequncia, a agncia reguladora perdeu fora. Como diretriz de Governo, as
empresas estatais federais voltaram a participar ativamente dos leiles de novos
empreendimentos de gerao e de transmisso. O Captulo IV discutir em maior grau
de detalhes os problemas decorrentes do excesso de interveno estatal nesses leiles.
A grande prioridade do Governo Federal era o Ambiente de Contratao
Regulada (ACR), no qual se abastecem as distribuidoras responsveis pelo atendimento
populao e s empresas no participantes do mercado livre (ACL). Foi, portanto, um
movimento no sentido oposto ao que se defendia no governo anterior, de uma gradual
liberao do mercado, por meio da qual, no futuro, at mesmo os consumidores
residenciais poderiam escolher seus fornecedores de energia eltrica, a exemplo do que
ocorre na Europa e em outros pases, como j visto.

65

Encargo criado com a finalidade de prover recursos para reverso e/ou encampao dos servios
pblicos de energia eltrica, como tambm para financiar a expanso e melhoria desses servios. Foi
extinto pela MP n 579, de 2012.

104

A primeira grande constatao a ser feita sobre a nova legislao foi que
ela deu ao Governo Federal um controle quase absoluto do setor. Se antes as licitaes
de novos empreendimentos eram decididas pela Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel), um rgo de Estado, no subordinado ao Governo, a partir de 2004, a Aneel
passou somente a operacionalizar os procedimentos licitatrios, seguindo as
determinaes que lhe fossem dadas pelo Governo.
A concentrao dos poderes nas mos do Governo Federal podem gerar
importantes conflitos de interesse. Por exemplo, decises relativas ao volume de energia
a ser licitado, bem como aos contratos com as concessionrias podem estar
subordinadas a objetivos no diretamente relacionados com a oferta e segurana
energticas, como o controle da inflao. Similarmente, h um bvio conflito de
interesses dentro do governo, na sua dupla condio de formulador da poltica
energtica e de controlador da Eletrobras: nada impede que a poltica energtica venha a
ser decidida no sentido de favorecer a estatal, ainda que em prejuzo do setor como um
todo.
Uma alterao importante no novo modelo foi a alterao do critrio de
outorga, que passou do maior valor pago pelo Uso de Bem Pblico (UBP) para a menor
tarifa oferecida, ainda que os vencedores dos leiles continuem pagando taxas por UBP.
Esse critrio tem o mrito de permitir reduo das tarifas e permite, em tese, que o
produtor mais eficiente passe a fornecer energia. No Captulo II, entretanto, vimos que
nem sempre o leilo de menor tarifa garante que o agente mais eficiente ir vencer o
leilo. No Captulo IV veremos que, na experincia brasileira recente, houve, de fato,
situaes em que a busca excessiva por modicidade tarifria levou ao desalinhamento de
preos e a leiles em que o licitante vencedor no teve condies de cumprir os
compromissos assumidos.

III.3 As alteraes recentes no marco regulatrio da energia eltrica a MP 579


A edio da Medida Provisria n 579, de 2012, introduziu o que alguns
analistas vm denominando de novssimo marco regulatrio. Em verdade, o alcance da
MP deveria ser bem mais modesto: trataria, basicamente, de permitir a prorrogao do

105

contrato de concesso para as empresas que concordassem com os termos propostos.


Entretanto, o alcance foi bem mais amplo.
Em primeiro lugar, porque o Governo sinalizou que, em futuras
renovaes de concesses, as empresas somente sero remuneradas pelos servios de
operao e manuteno. Em segundo lugar, porque o Governo passou a assumir
diretamente parte do custo das tarifas, em uma poltica clara de tentar controlar seu
preo final ao consumidor.
A seguir, discutiremos as principais alteraes introduzidas pela MP n
579, de 2012. Na segunda, avaliaremos os custos, para o Tesouro e para as empresas do
setor, decorrentes da MP e da poltica de controle de preos.

III.3.1 As alteraes produzidas pela Medida Provisria n 579, de 2012


"Vou ter o prazer de anunciar a mais forte reduo que se tem notcia
neste pas, nas tarifas de energia eltrica das indstrias e dos consumidores domsticos.
A medida vai entrar em vigor no incio de 2013. A partir da, todos os consumidores
tero sua tarifa de energia eltrica reduzida. Ou seja, a sua conta de luz vai ficar mais
barata. Os consumidores residenciais tero uma reduo mdia de 16,2%. A reduo
para o setor produtivo vai chegar a 28% (...).".
Foi, literalmente, com essas palavras que a presidente da Repblica,
Dilma Rousseff deu incio srie de mudanas regulatrias por meio do
pronunciamento oficial de 7 de setembro de 201266.
A ao governamental necessria a que essa reduo acontecesse se
consubstanciou na Medida Provisria n 579, de 2012. Aproveitando o fato de que
grande parte das concesses de gerao e transmisso de energia eltrica vence at
2015, o Governo Federal decidiu oferecer aos atuais concessionrios a possibilidade de
renovao antecipada das concesses, condicionando essa renovao reduo das
tarifas, segundo regras que props.

66

CanalEnergia, 06/09/2013, in MP 579: um ano do 11/9 do setor eltrico.

106

Isso se tornaria possvel porque as tarifas de gerao passariam, como j


visto, a remunerar to somente os custos de O&M das usinas e dariam uma margem de
remunerao ao seu operador. Alm disso, o Governo extinguiu e reduziu encargos
setoriais, como a RGR e a Conta de Consumo de Combustveis para os Sistemas
Isolados (CCC)67.
importante registrar que, embora a Medida no tenha recebido maiores
contestaes, exceto quanto ao uso de Medida Provisria pelo Governo e ao pouco
tempo para a opo dos agentes, o caminho natural previsto na legislao e desejvel
numa economia de mercado seria o da licitao dessas concesses antes do seu trmino,
de modo que o prprio mercado decidisse o valor dos servios prestados, segundo sua
lgica de negcios.
O Governo deu prazo exguo, de apenas trinta dias, aos concessionrios
para manifestar adeso sua proposta. O texto da Lei n 12.783, de 2013, em que foi
convertida a MP 579, determinava o seguinte:
Art. 11. As prorrogaes referidas nesta Lei devero ser
requeridas pelo concessionrio, com antecedncia mnima de 60 (sessenta) meses da data
final do respectivo contrato ou ato de outorga, ressalvado o disposto no art. 5o.
1o Nos casos em que o prazo remanescente da concesso for
inferior a 60 (sessenta) meses da publicao da Medida Provisria no 579, de 2012, o
pedido de prorrogao dever ser apresentado em at 30 (trinta) dias da data do incio de
sua vigncia.
2o A partir da deciso do poder concedente pela prorrogao,
o concessionrio dever assinar o contrato de concesso ou o termo aditivo no prazo de
at 30 (trinta) dias contados da convocao.
3o O descumprimento do prazo de que trata o 2o implicar a
impossibilidade da prorrogao da concesso, a qualquer tempo.
4o O contrato de concesso ou o termo aditivo contero
clusula de renncia a eventuais direitos preexistentes que contrariem o disposto nesta Lei

A deciso governamental foi amparada, de acordo com Exposio de


Motivos da Medida, em estudos e avaliaes sobre os ativos dessas concesses [que]
demonstraram que a maioria desses ativos encontra-se fortemente amortizada e
depreciada, proporcionando aos consumidores de energia eltrica do Pas a

67

Subsdio cruzado destinado a custear a gerao de energia por fontes trmicas nos sistemas isolados,
localizados, em geral, na Regio Norte do Pas. gerido pela Eletrobras.

107

possibilidade de se beneficiarem, agora, de menores tarifas para a utilizao da energia


eltrica, insumo bsico para o setor produtivo e servio essencial para a sociedade..
Desse modo, ainda segundo a Exposio, a MP busca a captura da
amortizao e depreciao dos investimentos realizados nos empreendimentos de
gerao e nas instalaes de transmisso e de distribuio de energia eltrica,
alcanados pelos artigos 19 e 22 e pelo 5 do art. 17 da Lei n 9.074, de 7 de julho de
1995, em benefcio da modicidade tarifria, e visa garantir a segurana energtica,
pilares do modelo atual.. Transferia, assim, de imediato, os ganhos das geradoras para
os consumidores.
Em linhas gerais, a MP tratou de:
i)

prorrogar as concesses vincendas de gerao, transmisso e

distribuio de energia eltrica pelo prazo mximo de at 30 anos e as concesses de


gerao de energia termeltrica pelo prazo mximo de at 20 anos, por uma nica vez,
desde que as atuais concessionrias aceitassem as condies impostas;
ii)

facultar ao segmento de autoproduo a prorrogao, uma nica

vez, das concesses de usinas hidreltricas com potncia inferior a 50 MW, pelo prazo
mximo de at 30 anos e a ttulo oneroso, desde que toda a energia produzida seja
destinada para consumo prprio;
iii)

explicitar que as concesses que no forem prorrogadas seriam

iv)

dar diretrizes questo da indenizao dos investimentos

licitadas;

vinculados a bens reversveis ainda no amortizados ou no depreciados, definindo a


metodologia de valor novo de reposio para calcul-la. Essas indenizaes deveriam
ser pagas com recursos da Reserva Global de Reverso (RGR). Caso fossem
insuficientes, os custos ainda a serem amortizados continuariam sendo includos nas
tarifas;
v)

permitir a antecipao, em at cinco anos, dos pedidos de

prorrogao a serem apresentados pelos titulares das concesses vincendas (parte da

108

negociao envolveu a garantia de renovao da concesso desde que o concessionrio


aceitasse antecipar a renovao nos termos propostos pelo Governo);
vi)

estabelecer reduo de encargos setoriais como a Conta de

Desenvolvimento Energtico CDE68 e a Conta de Consumo de Combustveis CCC,


bem como a extino do recolhimento das cotas da Reserva Global de Reverso RGR
para os contratos de gerao, transmisso e distribuio prorrogados no mbito da MP69;
vii)

estabelecer que a CDE dever prover recursos para: a) subveno

econmica aos consumidores de baixa renda; b) promoo da universalizao do


servio de energia eltrica; c) dispndios da Conta de Consumo de Combustveis
CCC; d) reembolso s usinas termeltricas que utilizam carvo nacional como
combustvel; e) promoo da competitividade da energia eltrica a partir de fontes
alternativas; e f) eventual necessidade de indenizao aos concessionrios de energia
eltrica por ocasio da reverso das concesses;
viii)

determinar o uso de at R$ 3,3 bilhes de crditos que a Unio e

Eletrobras detm contra Itaipu70 para financiar os gastos decorrentes da reduo ou


eliminao de encargos setoriais;
ix)

retirar do consumidor final de energia eltrica os efeitos da

variao cambial decorrentes do uso da energia de Itaipu, por meio de operaes


financeiras entre a Eletrobras e o Tesouro, que transfiram, para esse ltimo, o impacto
da depreciao cambial sobre as tarifas. Isso decorre do fato de que a tarifa de repasse
de Itaipu fixada anualmente em dlares americanos. A variao cambial era
acumulada durante o ano e repassada ao consumidor final a cada reajuste tarifrio, o que
passou a ser, a partir da edio da MP, custeado pelo Tesouro.

68

A CDE um fundo setorial que tem seus objetivos fixados no art. 13 da Lei n 10.438, de 2002, com
alteraes introduzidas, entre outras, pelas Leis nos 12.783 e 12.839, de 2013 (oriundas das MPs.
579/2012 e 609/2013, ambas mencionadas neste texto).
69
O Governo reorganizou os encargos setoriais: extinguiu a RGR para os contratos de gerao,
transmisso e distribuio prorrogados no mbito da MP; inseriu o custeio da CCC no mbito da CDE,
que, por sua vez, ganhou nova fonte de recursos (crditos da Unio contra a Itaipu Binacional), o que
diminui o seu impacto nas tarifas ao consumidor. Alm disso, fixou na MP os objetivos da CDE, alguns
pr-existentes e outros novos, de forma a disciplinar em definitivo o funcionamento dessa Conta.
70
Para viabilizar sua construo, a Itaipu Binacional contraiu dvida junto Eletrobras e Unio na
dcada de 1970. O Tesouro e a Eletrobras recebem, em conjunto, cerca de R$ 2,3 bilhes anualmente.
Esse dbito dever ser quitado somente em 2023.

109

A Exposio de Motivos da MP destacou ainda que no haveria impactos


para o exerccio de 2012. Para o exerccio de 2013, estimou impacto de R$ 3,3 bilhes
com a Medida, a serem custeados pelo Oramento. Para o exerccio de 2014, calculou
um gasto de R$ 3,6 bilhes, sendo R$ 3,3 bilhes correspondentes aos crditos que a
Eletrobras e o Tesouro Nacional detm junto Itaipu, e R$ 300 milhes
correspondentes s operaes entre Eletrobras e Tesouro Nacional para atenuar os
efeitos cambiais da tarifa de Itaipu. E concluiu acrescentando que dessa forma, os
efeitos da reduo do custo de energia eltrica, conforme citado anteriormente, traro
uma srie de benefcios com destaque para a reduo do custo para as empresas, o que
propiciar o aumento do poder aquisitivo da sociedade com a reduo de preos ao
consumidor final..
Contudo, as coisas no ocorreram conforme o Governo havia planejado.
Vrias empresas, em especial, as estatais estaduais Cesp, Cemig e Copel responsveis
por cerca de 40% da gerao elegvel para prorrogao de contratos, nos termos da MP
no aderiram ao plano proposto e esse fato ameaou a reduo tarifria prometida pela
Presidente Dilma Rousseff em seu pronunciamento de 7 de setembro de 2012. Essa
atitude das geradoras estaduais faria com que as suas tarifas parcela considervel dos
custos de gerao que se tinha expectativa de reduzir no alcanassem a reduo
considervel ensejada pela adeso s regras da MP.
Adicionalmente, a m hidrologia em 2012 obrigou o acionamento de
trmicas, cuja energia mais cara, para garantir o abastecimento energtico71. Para
evitar que as tarifas fossem aumentadas, o Tesouro assumiu o aumento de custo.
Todos esses fatores somados fizeram com que, em vez dos R$ 3,6
bilhes inicialmente previstos, a conta atingisse R$ 15 bilhes72, em 2013, alm de R$ 9
bilhes j orados para 2014, que, provavelmente, necessitaro ser suplementados em
funo do macio despacho de trmicas, j a partir de janeiro, em decorrncia da
escassez de chuvas. Para garantir o cumprimento de pelo menos parte da promessa, a
71

Quando os reservatrios das hidreltricas chegam a determinado nvel de esvaziamento, as


termeltricas, que funcionam como reserva segura de gerao, so acionadas para garantir o
abastecimento. Mesmo as trmicas mais baratas tm um custo de gerao de, no mnimo, o dobro das
hidreltricas. Contudo, por razes de segurana energtica, o Governo pode decidir o despacho das
termeltricas fora da ordem de mrito econmico, como aconteceu em 18 de outubro de 2012.
72
Esse valor corresponde aos R$ 10 bilhes transferidos pelo Tesouro e os R$ 5 bilhes transferidos pela
RGR.

110

presidente da Repblica lanou mo de recursos do Tesouro. Para tanto, editou o


Decreto n 8.020, de 2013, e a Medida Provisria n 609, tambm de 2013, que foi
convertida na Lei n 12.839, para permitir que os recursos da CDE pudessem ser
utilizados tambm para compensar descontos aplicados sobre as tarifas de energia
eltrica, bem como para compensar os efeitos da no adeso das geradoras que optaram
por no prorrogar seus contratos.
Na prxima seo discutiremos mais detalhadamente os impactos
financeiros da MP 579, tanto para o Tesouro, como para as empresas.

III.3.2 Os custos decorrentes da MP 579 e da poltica de conteno de tarifas


O objetivo desta seo mostrar que parte significativa dos custos
decorrentes da MP e de outras aes do Governo para controlar as tarifas recaiu sobre o
Tesouro e sobre o setor eltrico. Como se sabe, o principal objetivo da MP era reduzir o
custo da energia ao consumidor final. Essa reduo teria importantes impactos positivos
sobre a economia:
i)

aumento da renda real dos consumidores pessoas fsicas,

significando ganho de bem estar;


ii)

reduo de custos para a indstria, gerando ganhos de

competitividade e, possivelmente, aumento da atividade econmica e do emprego;


iii)

reduo da inflao, aliviando presses sobre a poltica

monetria, o que tambm contribuiria para dinamizar a atividade econmica.


A lgica que embasou a MP 579 foi a possibilidade de reduo tarifria
por dois canais:
i)

eliminao da parcela associada depreciao dos investimentos

nas tarifas de energia das geradoras e transmissoras que aderiram aos termos da MP;

ii)

supresso ou reduo de encargos.

111

Alm desses, outros trs mecanismos foram utilizados para garantir a


meta de reduo da tarifa ao consumidor final em torno de 20%:
iii)

nem todas as geradoras que aderiram aos termos da MP haviam

depreciado integralmente seus ativos objeto de reverso. A soluo encontrada pelo


Governo foi excluir das tarifas as despesas de amortizao referentes aos ativos ainda
no depreciados. Esse custo foi parcialmente suportado pelos fundos setoriais e pelo
Tesouro, e parcialmente suportado pelas empresas que no foram integralmente
indenizadas pelos ativos objeto de reverso;
iv)

houve geradoras que no aderiram aos termos da MP. Para

garantir a reduo prometida nas tarifas, o Governo passou a assumir parte da diferena
entre o preo anteriormente cobrado por essas geradoras e seu custo de O & M;
v)

transferir para o Tesouro, geradoras e comercializadoras (para

essas ltimas, por meio da Resoluo n 3, de 2013, do Conselho Nacional de Energia


Eltrica-CNPE) o custo decorrente do despacho de usinas termoeltricas. Observe-se
que essa desonerao no consequncia direta da MP 579, nem tampouco da Lei
12.783, que se originou da MP. Mas faz parte da lgica de reduo das tarifas a
qualquer custo, que motivou a MP, e ser tratada na Seo III.4 deste Captulo.
Analisaremos, a seguir, com maior detalhamento os itens descritos
acima.

III.3.2.a Eliminao da parcela referente depreciao dos investimentos nas


tarifas de energia
O fim da cobrana da depreciao dos investimentos foi, provavelmente,
o principal fator que propiciou a reduo das tarifas. Isso decorre do fato de, no Brasil, o
prazo das concesses de usinas hidroeltricas ser de at 30 anos, perodo muito inferior
efetiva vida til da usina. As tarifas so calculadas de forma tal a permitir ao
empreendedor recuperar o capital investido no perodo da concesso. Ocorre que, finda
a concesso, as usinas ainda apresentam plena capacidade de operar. H usinas em
operao h mais de 50 anos. Estima-se, por exemplo, que a vida til de Itaipu seja
superior a 100 anos.

112

Alm do descompasso entre o perodo de concesso e a vida til da


usina, outra caracterstica importante da atividade de gerao que o maior custo
incorrido do investimento. Uma vez que o investimento esteja devidamente
remunerado, o custo de manuteno e operao (O & M) muito baixo. Assim, de
forma simplificada, a evoluo do custo de um empreendimento de gerao ao longo do
tempo extremamente descontnua. Nos seus primeiros trinta anos (ou durante o
perodo que durar a concesso inicial), o custo extremamente elevado, pois quando
todo o investimento recuperado. A partir do trmino da primeira concesso, resta
somente O & M, e o custo cai abruptamente.
No caso especfico das geradoras que participaram da renovao da
concesso no mbito da MP, a tarifa mdia caiu de cerca de R$ 100,00/MWh para algo
em torno de R$ 30,00, ou seja, uma queda de 70%. Observe-se que essa reduo de
custos ocorreu na gerao, e no na distribuidora, que atende o consumidor final. Como
o custo de gerao e transmisso somente parte do custo total das distribuidoras (em
torno de 45%), e como nem todas as usinas aderiram proposta do Governo ou
puderam reduzir seu preo73, o impacto final da reduo dos custos de gerao sobre a
tarifa ao consumidor foi bem menor, estimado em 13%74.
Na Subseo II.3.3 vimos que, para esse caso de descontinuidade de
custos, o correto a tarifa embutir somente os custos de O & M aps o capital ter sido
integralmente depreciado. O problema da MP foi ter imposto ao Governo (e, talvez, s
geradoras) o nus decorrente da parcela dos investimentos que no havia sido ainda
depreciada. Dessa forma, reduziu artificialmente as tarifas, gerando os problemas de m
alocao discutidos no Captulo II.

73

Vrias usinas esto ainda na fase de recuperao do investimento. Itaipu, por exemplo, somente
amortizar seu investimento em 2023. At l, os consumidores de sua energia tero de continuar arcando
com os elevados custos da amortizao e depreciao.
74
Vide: Sindicato dos Engenheiros do Rio de Janeiro. Nota tcnica explica as consequncias da MP
579 disponvel em: http://www.sengerj.org.br/posts/202-nota-tecnica-explica-as-consequencias-da-mp579

113

III.3.2.b Eliminao de encargos da tarifa de energia


A Lei n 12.783, de 2013, eliminou dois encargos da conta de energia a
Conta de Consumo de Combustveis (CCC) e a Reserva Global de Reverso (RGR)75
e reduziu a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE) a 25% do valor que
vigorava76. Adicionalmente, a Medida Provisria n 609, de 2012, convertida
posteriormente na Lei n 12.839, de 2013, alterou o art. 13 da Lei n 12.438, de 2002,
para autorizar a CDE a prover recursos para compensar descontos aplicados nas tarifas
de energia eltrica e o efeito da no adeso prorrogao de concesses de energia
eltrica.
Os efeitos da no adeso sero discutidos posteriormente. Exceto por
essa ltima, todas as medidas so meritrias, conforme ser explicado adiante. No caso
da CCC, da CDE e dos descontos aplicados nas tarifas de energia eltrica, eliminam-se
subsdios cruzados que no deveriam mesmo existir. J no caso da RGR, ela perde o
sentido quando as geradoras e as transmissoras passam a ser remuneradas somente por
O & M.
At a edio da MP, a CCC era um encargo destinado a subsidiar a conta
dos consumidores de sistemas isolados (do Sistema Interligado Nacional - SIN),
situados no Norte do Pas. Por no terem acesso s linhas de transmisso do SIN, esses
sistemas isolados utilizam energia predominantemente trmica, muito mais cara que a
hidroeltrica. Para baratear a tarifa paga pelos consumidores desses sistemas isolados,
os recursos da CCC ajudam a subsidiar o custo do combustvel utilizado pelas usinas
que os atendem.
Pode-se justificar a concesso desses subsdios utilizando argumentos de
integrao nacional, pois o acesso energia mais barata ajudaria a fixar o homem nas
75

Os dispndios relativos CCC passaram a ser debitados CDE, conforme a nova redao para o inciso
III do art. 13 da Lei n 10.438, de 2002. J a RGR foi extinta para: i) as concessionrias e permissionrias
de servio pblico de distribuio de energia eltrica; ii) as concessionrias de servio pblico de
transmisso de energia eltrica licitadas a partir de 12 de setembro de 2012; e iii) as concessionrias de
servio pblico de transmisso e gerao de energia eltrica prorrogadas ou licitadas nos termos da Lei
12.783/2013.
76
A reduo a 25% do valor original no foi diretamente imposta pela MP, mas foi consequncia da
forma como as quotas-parte passaram a ser calculadas. A MP autorizou a Unio a destinar CDE os
crditos que possui diretamente e indiretamente, via Eletrobras, junto Itaipu Binacional. A quota-parte
das distribuidoras, cooperativas permissionrias e transmissoras seria calculada a partir da diferena entre
as necessidades de recursos do fundo e a arrecadao proporcionada pelos crditos de Itaipu e outras
fontes, como multas aplicadas pela Aneel. Ao fazer o clculo, chegou-se reduo de 75% da quota-parte
das distribuidoras, que impacta diretamente a tarifa ao consumidor final.

114

regies mais remotas, como j dito. Adicionalmente, a CCC pode ter um impacto
positivo sobre a distribuio de renda, tendo em vista que a renda mdia dos moradores
das regies isoladas tende a ser menor do que no restante do Pas. Destaque-se que
algumas reas isoladas so reas relevantes do ponto de vista de ocupao demogrfica
e econmica. Manaus, por exemplo, somente foi interligada ao SIN em 2013. At ento
era abastecida pela Usina de Balbina, mas dependia fortemente de energia trmica.
J a CDE utilizada majoritariamente para subvencionar a tarifa de
energia para populao de baixa renda e para promover a universalizao do acesso77,
alm das destinaes descritas na Seo III.1. Em 2013, a CDE tambm passou a
financiar a CCC, a compensao referente s geradoras que no aderiram MP 57978, e
os encargos decorrentes do acionamento das usinas trmicas.
Vrias categorias de consumidores usufruem de descontos tarifrios.
Sos os casos de consumidores de baixo poder aquisitivo; de energia adquirida de
empreendimentos hidroeltrico com potncia igual ou inferior a mil kW ou de outras
fontes incentivadas; de energia para uso de irrigao e aquicultura; para empresas
fornecedoras de servios de gua, esgoto e saneamento; para consumidores rurais etc.
At a edio da MP 609, de 2013, quem pagava por esses descontos eram
os demais consumidores da mesma rea de distribuio, ou seja, havia um subsdio
cruzado. Com a edio da MP (e, posteriormente, com sua converso na Lei n 12.839,
de 2013) esses descontos passaram a ser custeados pela CDE.
Nos casos apresentados anteriormente, h um subsdio cruzado. A CCC
faz com que o consumidor das regies isoladas seja subsidiado por todos os
consumidores do Sistema. A CDE faz com que o consumidor de energia de maior renda
ajude a pagar a conta do consumidor de menor poder aquisitivo79. No h qualquer
justificativa econmica para que isso ocorra. Por que que quem utiliza o ferro eltrico
em So Paulo quem deve ajudar a pagar a conta de quem utiliza microondas no interior
77

Ver Abrace: Encargos Setoriais. 3 edio. Acessvel para download em:


http://www.cni.org.br/portal/data/pages/FF808081272B58C001273386EAA80353.htm
78
Vide discusso na Subseo III.3.2.d.
79
Estamos nos referindo aqui somente ao uso dos recursos da CDE, financiados pelo consumidor de
energia eltrica, para subsidiar o consumo de baixa renda. O uso recente da CDE para subsidiar o
despacho de trmicas e a compensao referente s geradoras que no aderiram MP 579 no pode ser
interpretado como subsdio cruzado.

115

da Amaznia? Por que a conta no deve recair sobre quem vai ao cinema, ou quem
compra roupas, ou quem viaja? Similarmente, por que que o consumidor de Recife
deve ser responsvel por subsidiar projetos de irrigao do Vale do So Francisco? A
questo no se deve ou no haver subsdio, mas, uma vez entendido que o subsdio se
justifica, a conta deve recair sobre o contribuinte, via o Oramento Geral da Unio
(OGU), e no exclusivamente sobre o consumidor de energia.
Alm de ser economicamente mais sensato, retirar os encargos da conta
de energia e transferi-los para o OGU tem o ganho adicional de permitir maior
transparncia ao uso dos recursos pblicos. Na discusso do Oramento, a sociedade,
por meio do Congresso Nacional, pode decidir se os recursos (sempre escassos) devem
ser utilizados para subsidiar o consumidor de energia das regies isoladas, os
consumidores de energia de baixa renda, ou se devem ter outro destino, como educao,
sade, segurana, previdncia e assistncia social, pagamento de funcionalismo pblico
etc.
A Lei n 12.783, de 2013, permitiu, portanto, um ganho de eficincia ao
transferir para o Tesouro um custo que, de fato, deveria ser suportado por todos os
contribuintes, e no pelos consumidores de energia ou pelos consumidores de
determinada classe de renda. Em setembro de 2012, previa-se que o Tesouro teria de
aportar R$ 3,3 bilhes CDE para compensar a supresso ou reduo dos encargos.
Essa conta foi subestimada. A quota-parte mensal das distribuidoras,
principal fonte de receitas da CDE, caiu de R$ 284 milhes em janeiro para R$ 76,5
milhes a partir de fevereiro, o que perfaz uma reduo mensal de aproximadamente R$
200 milhes, ou R$ 2,2 bilhes em onze meses. Adicionalmente, a CDE transferiu R$
1,7 bilho para a CCC ao longo do ano. Dessa forma, a extino da CCC e a reduo da
alquota da CDE tero um impacto aproximado de R$ 4 bilhes, 20% maior do que o
estimado na MP.
Adicionalmente, a CDE destinou R$ 2,8 bilhes em 2013 para cobrir os
gastos decorrentes do fim dos subsdios cruzados associados a descontos tarifrios
(rubrica pagamento modicidade tarifria da CDE). A reduo e eliminao de
encargos, juntamente com a eliminao de subsdios cruzados gerou queda de

116

arrecadao e aumento de despesas cujo efeito combinado atingiu aproximadamente R$


6,7 bilhes em 2013.
A RGR, o terceiro encargo afetado pela MP, conforme j dito, tem por
objetivo constituir um fundo para indenizar investimentos no amortizados de
empreendimentos do setor ou a reverso de suas concesses. No caso das usinas que
optaram por renovar os contratos no mbito da MP, suas tarifas passariam a embutir
somente os custos de O & M. Como no haver mais ativos a serem amortizados, no
faria sentido que a RGR continuasse a ser cobrada da energia gerada por essas usinas.
Observe-se, contudo, que o encargo segue sendo cobrado das demais geradoras.
De acordo com matria do Valor Econmico, intitulada Pacote
Recheado, de 29 de outubro de 2012, a eliminao desses trs encargos permitiria
reduo de aproximadamente R$ 25,00 por MWh. Considerando as tarifas mdias pagas
pelos consumidores residenciais em 2012 no ambiente regulado (R$ 333,47/MWh) e
industriais (R$ 262,32), a eliminao/reduo dos encargos permitiria reduo
aproximada de 7,5% e 9,5%, respectivamente, de suas contas.

III.3.2.c Assuno pelo Tesouro e geradoras dos custos associados ao


ressarcimento de investimentos ainda no integralmente depreciados
Para os casos em que no houve ressarcimento integral do valor investido
na data de aplicao da MP foi necessrio encontrar uma soluo para o valor residual.
O dilema existente quem ir financiar esse ressarcimento. Uma opo seria permitir
que a parcela no depreciada continuasse a ser includa na tarifa paga pelo usurio. S
que tal procedimento contrariava o objetivo principal da poltica governamental, a
reduo tarifria.
Inicialmente,

para

viabilizar

financeiramente

indenizao

concessionrias, o Governo pretendia utilizar os recursos da Reserva Global de


Reverso, que, conforme explicado na Seo II, foi um encargo criado justamente para

117

indenizar os ativos reversveis quando do trmino da concesso80. Ao final de 2012, a


RGR dispunha de R$ 15 bilhes.
Estimativas preliminares, com base em critrios contbeis, apontavam
para valores que chegavam a at R$ 48 bilhes (R$ 11,1 bilhes no setor de gerao, R$
21,1 bilhes no setor de transmisso e R$ 14,9 bilhes na distribuio)81 para todas as
concesses que expiram at 2015. Nesse caso, como a RGR no disporia de tantos
recursos, no se sabe quem assumiria a diferena: as geradoras, que amargariam um
prejuzo; o Governo; ou os consumidores, na forma de tarifas mais elevadas.
Ainda no possvel saber se os recursos da RGR sero ou no
suficientes e, caso no sejam, quem arcar com a diferena. Isso porque, decorrido mais
de um ano desde a edio da MP 579, ainda no foi estabelecida a metodologia de
definio do valor de todas as indenizaes. Em setembro de 2013 a Aneel realizou a
92 Audincia Pblica para regulamentar o clculo da parcela dos investimentos que no
constavam do projeto bsico, realizados at 31 de dezembro de 2012, vinculados a bens
reversveis dos empreendimentos de gerao e que ainda no foram integralmente
amortizados ou depreciados. Similarmente, apenas em dezembro de 2013 a Aneel
consolidou a metodologia para apurar o valor da indenizao para investimentos em
ativos de transmisso realizados at maio de 2000.
Como ocorre em qualquer indenizao, o risco de subavaliao dos
ativos existe. O prprio mtodo escolhido, de valor novo de reposio, tende a
subavaliar o ativo das empresas. Isso porque esse mtodo precifica o ativo de acordo
com o custo de aquisio de um equipamento novo, capaz de realizar (pelo menos
aproximadamente) as mesmas funes do equipamento que est sendo avaliado, e existe
uma tendncia de queda no preo dos bens de capital ao longo do tempo, em
decorrncia de inovaes tecnolgicas. Assim, a empresa que teve um gasto de X para
adquirir determinado equipamento h dez anos, teria, em tese, o direito de recuperar
(com os devidos descontos dos gastos de amortizao e depreciao) esses X gastos.
Ocorre que o valor do equipamento novo deve ter preo inferior a X, de forma que a
80

Ativos reversveis so aqueles que, aps o trmino da concesso, revertem para a Unio. No caso de
geradoras, por exemplo, as barragens, turbinas e todo equipamento eltrico entregue Unio ao final do
contrato de concesso, para que possam ser operados pela concessionria que vier a assumir a usina.
81
Valor Econmico, 05/12/2011, Indenizao a eltricas pode custar R$ 47 bilhes, disponvel em
https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2011/12/5/indenizacao-a-eletricaspode-custar-r-47-bilhoes/

118

diferena entre o valor original do equipamento e o atual passa a constituir prejuzo para
a empresa.
Na Audincia Pblica n 92/201382, a Eletrobras apresentou estimativa de
indenizaes no valor total de R$ 12,4 bilhes, dos quais R$ 6,7 bilhes referentes a
ativos de gerao, e R$ 5,7 bilhes relativos a ativos de transmisso. Estimativas
preliminares da Aneel, entretanto, apresentavam indenizao total de R$ 3,7 bilhes (R$
1,7 bilho na gerao e R$ 2 bilhes para a transmisso). Nesse caso, no total, o
prejuzo estimado para o grupo Eletrobras atinge R$ 8,7 bilhes, sendo R$ 5 bilhes
decorrentes de subavaliao de ativos de gerao, e R$ 3,7 bilhes para os de
transmisso.
Matria publicada pelo Brasil Econmico83 diz que, de acordo com a
Companhia Energtica de So Paulo (CESP), o valor da indenizao devida pelo
Governo Federal hidroeltrica Trs Irmos de R$ 3,8 bilhes, mas o Governo
Federal estima essa indenizao em somente R$ 1,7 bilho. Calcula-se que, juntas, a
Companhia de Transmisso de Energia Eltrica Paulista (Cteep), a Cemig (Minas
Gerais), a Companhia Paranaense de Energia (Copel) e a Companhia Estadual de
Gerao e Transmisso de Energia Eltrica (CEEE), do Rio Grande do Sul, tenham
direito a R$ 5,6 bilhes.
Essa situao de incerteza claramente afeta a capacidade de
planejamento das empresas. Alm de descapitaliz-las, elas tm de registrar em seus
balanos provises para perdas. Se os prejuzos estimados vierem efetivamente a
ocorrer, a indenizao parcial dever se traduzir em reduo de investimentos no mdio
e no longo prazos, tanto em decorrncia de descapitalizao das empresas, como porque
o interesse em investir no setor eltrico deve diminuir.
III.3.2.d Subsdio s distribuidoras para pagar a conta das geradoras que no
aderiram prorrogao antecipada dos contratos

82

Documento disponvel em
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2013/092/apresentacao/expositor__pedro_hosken_-_eletrobras_-_5_min.pdf
83
Vide reportagem intitulada: Unio deve R$ 21 bi a eltricas, de 12/11/2013, disponvel em:
https://www1.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?page=&cod=931265

119

Em que pese o descontentamento de vrias geradoras, transmissoras e


distribuidoras com os termos da MP 579, todas as transmissoras aderiram prorrogao
do contrato de concesso, bem como a grande maioria das usinas: somente 14, em um
universo de 123, no aderiram84. A maior resistncia veio das estatais estaduais Cesp,
Cemig e Copel, que no aceitaram os termos da renovao de concesso de suas usinas
(apesar de terem renovado a concesso de transmissoras). Juntas, essas empresas
respondiam por cerca de 40% da potncia instalada das concesses passveis de
renovao no mbito da MP.
Diante da recusa daquelas empresas em aceitar os termos da renovao,
restava ao Governo duas opes. A primeira seria manter suas tarifas. Isso impactaria o
preo final das distribuidoras que compram energia dessas usinas. Os problemas dessa
opo seriam o custo poltico de no entregar a reduo prometida de 20% e o fraco
impacto que a reduo das contas de energia teria sobre o IPCA, ndice que orienta as
decises do Banco Central sobre taxa de juros.
A segunda alternativa, que foi a escolhida pelo Governo, foi subsidiar a
energia daquelas empresas. Como essas geradoras no prorrogaram suas concesses,
suas tarifas continuaram a embutir o ressarcimento dos investimentos e os custos de O
& M. Para reduzir o custo das distribuidoras (e, consequentemente, do consumidor
final), o Tesouro passou a pagar para as distribuidoras, via CDE, parte da diferena
entre a tarifa cobrada por aquelas geradoras e seu custo de O & M. Em 2013, o repasse
acumulado da CDE havia atingido R$ 260 milhes.
Assim como no faz sentido econmico o subsdio cruzado, em que
consumidores de energia financiam o consumo de outros (conforme argumentamos na
Subseo III.2.1, o correto cobrar o subsdio dos contribuintes), tampouco faz sentido
que os contribuintes subsidiem os consumidores, como vem ocorrendo no caso em tela.
Ou seja, o governo est criando um preo artificialmente baixo para as tarifas de energia
custa dos contribuintes, o que gera srias distores alocativas, conforme discutido no
Captulo II.

84

Valor Econmico, 17/10/2012, De 123 usinas, 14 no se interessam por renovao. No se pode


esquecer que parte significativa das renovaes ocorreu com empresas do grupo Eletrobras que, ainda que
no concordasse com os termos das renovaes, tinha de atender as decises de seu controlador, a Unio.

120

III.4 Represamento de tarifas sem o repasse integral do aumento de custos


decorrente do despacho de energia trmica

III.4.1 Subsdios do setor pblico associados ao acionamento das usinas


termoeltricas

Na Seo anterior discutimos como a MP 579 pretendia reduzir as tarifas


ao consumidor final. Parte dessa reduo (depreciao completa dos ativos e reduo ou
eliminao de encargos) decorria de uma reduo genuna de custos. Parte, entretanto,
decorria de redues tarifrias artificiais, sem contrapartida na efetiva reduo de custos
(indenizao incompleta de ativos no depreciados e subsdios decorrentes da no
aceitao da Cemig, Copel e Cesp dos termos da MP).
Nesta Seo discutiremos outro importante fator que vem contendo
artificialmente a tarifa de energia ao consumidor final: a assuno (ainda que
temporria) pelo Tesouro dos custos decorrentes do acionamento das usinas
termoeltricas.
O parque gerador brasileiro tem por base a energia hidroeltrica,
responsvel por mais de 68% da potncia instalada. As usinas trmicas respondem por
cerca de 29% do sistema e funcionam como uma espcie de seguro: como a energia
termoeltrica mais cara, tais usinas somente so acionadas quando o sistema
hidroeltrico no consegue suprir toda a energia de que necessitamos85. No Captulo II
discutimos que o encarecimento do custo de energia em decorrncia do acionamento das
usinas termoeltricas deveria se refletir nas tarifas, de forma a sinalizar corretamente
para o consumidor a maior escassez do produto.
Por coincidncia, a MP 579 foi editada em um ano de hidrologia ruim.
Em 18 de outubro de 2012, para garantir a oferta de energia, j haviam sido acionadas a
maioria das usinas termoeltricas disponveis, que funcionariam at o incio de julho de
2013, quando as 34 mais caras foram desligadas. Houve, assim, forte aumento de custos
na gerao de energia. Mas como o Governo estava comprometido com a reduo de
85

Trata-se aqui de uma simplificao, pois parte do parque gerador formado por fontes no
convencionais de energia. Isso, contudo, no invalida o raciocnio.

121

20% nas tarifas residenciais, decidiu assumir esse custo adicional, evitando seu repasse
para as tarifas. Na ausncia do subsdio do Tesouro, a reduo do preo das tarifas teria
sido somente de 10%, conforme estimativa da Confederao Nacional da Indstria
(CNI)86.
O custo do acionamento das trmicas tem sido o principal custo
decorrente da poltica de reduo das tarifas. A operacionalizao do subsdio
governamental tem sido feito por meio de repasses da CDE. Em 2013, os repasses para
financiar os custos das termoeltricas e cobertura da Conta de Compensao de
Variao de Valores de Itens da Parcela A (CVA87) atingiram R$ 9,5 bilhes.
A CDE tambm foi assumiu outros gastos, como os custos associados da
exposio involuntria das distribuidoras, devido no realizao do leilo A-1 em
dezembro de 2012 e frustrao do leilo A de energia existente, em junho de 201388.
At outubro de 2013, os gastos da CDE para cobrir a exposio involuntria das
distribuidoras havia atingido R$ 200 milhes. Alm disso, tambm tem que ser custeado
pela CDE o risco hidrolgico dos geradores que tiveram suas concesses renovadas
transferido aos consumidores junto com as cotas de energia velha distribudas pelo
Governo, como determinou a MP 579.
Para possibilitar o pagamento dessas despesas e outras j mencionadas,
como a subveno para modicidade tarifria, a RGR transferiu cerca de R$ 5 bilhes
para a CDE em maio e junho, e o Tesouro, outros R$ 9,9 bilhes entre junho e
dezembro. Provavelmente o Tesouro s comeou a financiar diretamente os custos
decorrentes da nova poltica tarifria quando constatou que a RGR no dispunha mais
de saldo suficiente para ser transferido para a CDE: o saldo disponvel da RGR caiu de
R$ 15,3 bilhes, em janeiro, para pouco mais de R$ 500 milhes em julho de 2013,
chegando, em 2014, com pouco mais de R$ 2 milhes. Essa reduo foi, em larga
medida, provocada pelo pagamento de R$ 12 bilhes referentes a indenizaes das
geradoras e transmissoras que renovaram suas concesses, no mbito da MP 579.
86

CNI. Relatrio de Infraestrutura. Ano 10 Nmero 8 Setembro de 2013 www.cni.org.br.


A CVA uma conta grfica que acumula os custos decorrentes da aquisio de energia eltrica ao
longo do ano, posteriormente incorporados na tarifa da distribuidora quando do reajuste tarifrio, a cada
doze meses. Em 2013, o aumento excepcional desses custos obrigou a Eletrobras a cobrir pelo menos
parte da CVA.
88
A Seo IV.4 discutir em maior profundidade a questo da exposio involuntria, que se agravou
substancialmente no incio de 2014,
87

122

Observe-se que a soma das transferncias do Tesouro e da RGR R$


14,8 bilhes superaram os gastos decorrentes do despacho das trmicas. Ocorre que a
MP 579 imps outros gastos CDE, como a transferncia de recursos para a CCC, que
totalizou R$ 1,7 bilho. A deciso de compensar as distribuidoras pela no adeso da
Cemig, Cesp e Copel tambm gerou gastos de R$ 260 milhes. Por fim, a CDE
devolveu R$ 1,5 bilho para o fundo RGR.
Em 2014, Tesouro Nacional continua repassando recursos para a CDE. A
previso oramentria de R$ 9 bilhes, mas, provavelmente, essa conta ser
ultrapassada em decorrncia da exposio involuntria das distribuidoras, que
discutiremos na Seo IV.4 89. No primeiro trimestre do ano, os repasses j haviam
atingido R$ 2,8 bilhes.
Nesta Seo discutiram-se os subsdios do Tesouro e de outros fundos
pblicos para evitar que o aumento de custos decorrente do acionamento das usinas
termoeltricas se refletisse na tarifa ao consumidor final neste ano. Na prxima Seo
ser tratada a tentativa do Governo de transferir parte desses custos para as empresas do
setor eltrico, por meio da Resoluo CNPE n 3, de 2013.
III.4.2 Tentativa do Governo transferir para o setor privado parte dos subsdios
associados ao acionamento das usinas termoeltricas: a Resoluo CNPE n 3, de
2013

A Resoluo n 3, de 6 de maro de 2013, do Conselho Nacional de


Poltica Energtica (CNPE), determinou, unilateralmente, que todos os agentes de
gerao e de comercializao de energia eltrica deveriam pagar metade do custo
adicional da gerao trmica despachada pelo Operador Nacional do Sistema Eltrico
(ONS) fora da ordem de mrito econmico90, em razo da falta de gua nos

89

At a edio deste livro, a soluo do problema no estava ainda definida. provvel que o Tesouro
venha a desembolsar recursos, mas talvez no seja via aportes na CDE.
90
O despacho das usinas feito pelo ONS e segue, em princpio, uma ordem de mrito econmico, isto ,
as usinas de menor custo de gerao (as hidreltricas, em geral) so despachadas prioritariamente.
Contudo, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) baixou a Resoluo n 8/2007, autorizando
o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) a acionar extraordinariamente usinas termeltricas fora
da ordem do mrito econmico, com vistas garantia do suprimento energtico, por deciso do Comit
de Monitoramento do Setor Eltrico CMSE, presidido pelo Ministro de Minas e Energia e composto por
representantes dos principais rgos do setor eltrico.

123

reservatrios das hidreltricas. Esse custo denominado pelo setor como Encargo de
Servios do Sistema por Segurana Energtica. Essa medida deveria valer at que nova
metodologia, destinada a levar em conta esses custos, fosse implantada nos programas
computacionais do setor eltrico, o que ocorreria em 1 de setembro de 2013.
Em linguagem mais simples, metade do custo maior de gerao das
usinas termeltricas a gs e a leo, despachadas desde 18 de outubro de 2012, por falta
de gua nos reservatrios das hidreltricas, teria de ser paga pelos comercializadores e
geradores, inclusive as usinas trmicas, entre abril e julho de 2013.
No bastasse a ilegalidade e a ilegitimidade da medida o CNPE rgo
de assessoramento da Presidncia da Repblica, com a atribuio de propor ao
Presidente da Repblica polticas nacionais e medidas especficas, e suas resolues no
tm fora de lei , o custo da operao no pequeno.
Durante o pico de acionamento, 65 das 70 trmicas brasileiras estiveram
ligadas, gerando, a preos que variaram entre 330 e 600 R$/MWh, cerca de 18% da
energia consumida no Pas. Para se ter ideia do custo adicional com a gerao trmica,
as hidreltricas geram a preos entre 85 e 160 R$/MWh. Paga-se, no mnimo, o dobro
pelo MWh de fonte trmica.
Para reduzir o impacto dessa gerao sobre as tarifas ao consumidor, o
Governo anunciou o desligamento de 34 trmicas a leo diesel e combustvel, as mais
caras (num total de 3.800 MW), no dia 3 de julho de 2013. Contudo, estima-se que as
demais trmicas devem ficar ligadas pelo menos at novembro deste ano, quando
termina o perodo seco.
A Resoluo CNPE n 3, de 2013, provocou uma verdadeira guerra
judicial entre empresas e associaes de empresas do setor e o Governo Federal, evento
rarssimo no setor eltrico, tradicionalmente avesso via judicial. A gravidade da
interveno fez com a Associao Brasileira dos Comercializadores de Energia
(Abraceel) dissesse aberta e oficialmente, em artigo publicado na sua newsletter de
maio, que o ambiente de negcios no nosso setor est cada vez mais confuso, ao
referir-se ao assunto.

124

Cerca de uma dezena de liminares foi concedida a associaes do setor


contra a aplicao dessa parte da Resoluo n 3, do CNPE, o que, inclusive, paralisou a
Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE) por dois meses.
Com isso, ficaram pendentes de liquidao cerca de dois bilhes de reais
relativos aos valores de gerao trmica contestados por geradores e comercializadores,
relativos aos meses de abril a junho. Estima-se que mais um bilho tenha sido suspenso
judicialmente em julho, o que soma um total de trs bilhes. Foram, ainda, suspensas,
naquele perodo, liquidaes de negcios que nada tm a ver com a Resoluo n 3, em
valor superior a 400 milhes de reais, dada a paralisao da Cmara.
Na primeira semana de junho uma deciso judicial destravou a
contabilizao e a liquidao na Cmara. Com isso, ela retomou as operaes de
liquidao financeira do mercado de curto prazo, ao menos parcialmente. Mas a
liquidao dever levar em conta as liminares ainda em vigor em favor de agentes e
associaes, que sero excludos do rateio dos custos de gerao trmica. A CCEE
tambm voltou a calcular e publicar os Preos de Liquidao de Diferenas, que no
eram divulgados desde a publicao das liminares que prejudicaram o seu
funcionamento.
A tentativa do setor pblico de empurrar para empresas do setor eltrico
parcela do custo decorrente do acionamento das trmicas pode ser considerada
desastrada. Em primeiro lugar porque, em decorrncia da judicializao do processo,
no conseguiu gerar a receita que esperava. As consequncias de longo prazo,
entretanto, devem ser mais graves. O intervencionismo estatal gerou confuso no
ambiente de negcios, reduziu a previsibilidade e tornou mais incerto o retorno
esperado. Isso reduz os incentivos do setor privado de investir no setor eltrico e
aumenta o retorno exigido por parte dos empresrios para compensar pelo maior risco
assumido, ou seja, justamente o oposto do que se espera de uma boa regulao:
ampliao da oferta e custos mais baixos.

125

Captulo IV A viabilizao da modicidade tarifria no setor energtico brasileiro


No Captulo II discutimos os princpios que deveriam nortear a
precificao no setor eltrico, de forma a assegurar o incentivo ao investimento privado
e eficincia econmica. Mostramos tambm que a precificao correta no trivial,
com possibilidade de surgirem problemas tanto na definio do preo inicial do
contrato, definido em leiles, quanto nas revises tarifrias, ao longo dos contratos de
concesso.
Neste captulo mostraremos que h evidncias de que o Governo vem
buscando modicidade tarifria excessiva no setor eltrico. Nas duas primeiras Sees se
discutir a modicidade tarifria nos leiles de gerao e transmisso, respectivamente.
Conforme veremos, ocorrncia de leiles com preos baixos tem sido viabilizada, em
grande parte, pela forte presena estatal. Pudemos constatar que, em alguns casos, a
modicidade tarifria foi atingida em consequncia de comportamento oportunista ou de
m avaliao por parte do concessionrio. Na terceira Seo se tratar da queda recente
das tarifas pagas s distribuidoras. Como poderemos ver, essa queda consistente com
o comportamento oportunista por parte do regulador, discutido no Captulo II. A ltima
Seo cobre os desafios que a exposio involuntria das distribuidoras vem trazendo
para a poltica de modicidade tarifria. Trata-se de um problema que se manifestou com
maior intensidade no incio de 2014 e para o qual no foi encontrada ainda soluo: o
aumento de custos ter de ser bancado pelo Tesouro (leia-se, contribuintes) ou pelos
consumidores, provocando deteriorao das contas pblicas ou aumento das tarifas e
das presses inflacionrias.

IV.1 Modicidade tarifria nos leiles de gerao


Um dos paradoxos do setor eltrico brasileiro so as constantes queixas
dos empreendedores em relao aos preos-teto estabelecidos para os leiles de gerao
e transmisso e, simultaneamente, um aparente sucesso desses leiles, que tm
conseguido vender os lotes ofertados, frequentemente, com desgios sobre os preosteto supostamente baixos.
Vimos no Captulo II que os leiles, se bem desenhados, conseguem
resolver o problema de assimetria de informaes e fazer com que a energia eltrica seja
126

ofertada ao menor preo possvel capaz de cobrir os custos do empreendedor e


remuner-lo adequadamente. Vimos tambm, contudo, que leilo no garantia de
eficincia: licitantes oportunistas, m avaliao de projetos ou a presena de um
participante que no se preocupa com o lucro (mais especificamente, a estatal
Eletrobras), todos esses so fatores que podem fazer com que o resultado do leilo seja
um preo excessivamente baixo, no sentido de ser incapaz de viabilizar
financeiramente, e de forma sustentvel, a atividade.
Antes de discutirmos os resultados dos leiles, importante relembrar
que, conforme discutimos no Captulo III, o novo marco regulatrio do setor eltrico,
institudo pela Lei n 10.847, de 2004, e pelos decretos que a regulamentaram, buscou
reverter a tendncia liberalizante do modelo anterior. Nesse contexto, um aumento da
participao da Eletrobras seria consequncia natural de um modelo que favorece o
fortalecimento do papel estatal.
Em relao aos leiles de energia, o critrio de outorga nos anos 1990
baseava-se na maior oferta pelo direito de explorao. A vantagem desse modelo o
aumento da arrecadao federal, algo particularmente importante em um perodo em
que o Governo necessitava fazer um forte ajuste fiscal. Cabe lembrar que esse modelo,
de maior gio, tambm foi adotado, provavelmente pelos mesmos motivos
arrecadatrios, pelo Governo Federal, nos atuais leiles de privatizao dos principais
aeroportos do Pas. No marco regulatrio ps 2004, o critrio de outorga de leiles,
consistentemente com o objetivo de modicidade tarifria, passou a ser o de menor preo
oferecido para a tarifa91. O rgo regulador define um preo-teto e os licitantes
concorrem oferecendo preos menores.
O problema que tem ocorrido que, no af de buscar menores tarifas, o
Governo Federal tem utilizado preos-teto excessivamente baixos, especialmente para
hidreltricas. Isso tem o bvio impacto de afastar os investidores e reduzir a
competio. Ou seja, quando a remunerao no atraente, o capital privado no
aparece.

91

No cabe discutir aqui as vantagens e desvantagens de cada modelo. Mas vale lembrar que, quando o
critrio de outorga o maior valor pago pelo direito de explorao do servio, quem ganha o
contribuinte, pois a arrecadao do Governo pode reduzir a tributao. J no critrio de menor preo,
quem ganha o consumidor de energia eltrica.

127

Em anlise dos leiles de energia nova ocorridos entre 2005 e 2011, Rego
(2012) mostrou que nada menos que quatorze empreendimentos hidroeltricos no
foram comercializados em decorrncia de preos-teto fixados em valores muito baixos.
Desde ento, houve outros leiles frustrados.
Os aproveitamentos Estreito e Cachoeira, integrantes do chamado
Complexo do Baixo Parnaba, entre Piau e Maranho, tiveram sua venda frustrada em
duas ocasies, nos Leiles de Energia Nova de 2010 e de 2012, quando foram postos
venda em conjunto com o aproveitamento Castelhano e leiloados em bloco.
O aproveitamento Sinop, em Mato Grosso, tambm teve de ser colocado
venda por duas vezes, por falta de interessados na primeira oportunidade. Foi
arrematado, finalmente, por um consrcio liderado pela Alupar (51%), com Chesf
(24,5%) e Eletronorte (24,5%), mas logo aps o leilo o scio privado declarou que no
iria continuar no consrcio92. Contudo, ele s deixaria o consrcio aps a assinatura do
contrato, quando poder ser substitudo pela Electricit de France (EDF)93, que
participou do leilo junto com a Cemig e est em tratativas com a Eletrobras com essa
finalidade.
O caso mais notrio de preo-teto inadequado, entretanto, dos
aproveitamentos Barra do Pomba e Cambuci, que tiveram seus custos de viabilidade
fixados pela prpria EPE em R$ 125,41/MWh e R$ 152,54/MWh, respectivamente, o
que as retirava previamente de um leilo com preo-teto a R$ 125,00. Nesse mesmo
leilo, a EPE permitiu que as trmicas vendessem energia at a R$ 138,00/MWh, valor
que tornaria vivel Barra do Pomba Nesse exemplo, portanto, o poder concedente
escolheu uma combinao de preos teto duplamente infeliz, sem sentido do ponto de
vista econmico, pois afugentou potenciais interessados em construir usinas
hidroeltricas e atraiu interessados em construir usinas trmicas, mais caras e mais
poluentes.
Conforme argumenta Rego (2012), alm da frustrao dos leiles, outra
evidncia de que preos-teto baixos afugentam investidores que at 47% dos
empreendedores tecnicamente qualificados para participar dos leiles deixam de
participar deles aps a divulgao do preo mximo pela EPE.
92
93

Jornal do Commercio, 30/08/2013.


Agncia CanalEnergia, 22/11/2013.

128

Apesar da frustrao de diversos leiles, o Governo tem conseguido, ao


longo do tempo, reduzir o preo da energia contratada nos leiles de energia nova,
conforme pode ser visto na figura abaixo.
Figura IV.1 Preo mdio da energia por ano de contratao

Fonte: Rego (2012)

Nos dois primeiros anos do modelo iniciado em 2003, a energia nova de


fonte hidreltrica foi contratada aos preos mdios atualizados para 2012 de R$
153,00/MWh e de R$158,22/MWh. Entretanto, depois do leilo da Usina Santo
Antnio, o primeiro projeto estruturante do Governo, em 2007, o preo tem cado a cada
certame. Nos trs leiles de energia nova de fonte hidreltrica, realizados em 2010, o
preo mdio ponderado de contratao foi de R$ 84,01/MWh, uma diferena
considervel (Rego, 2012). Isso se deve, em parte, aos projetos estruturantes, Jirau,
Santo Antnio e Belo Monte, com peso grande nessa ponderao.
Nos leiles de energia nova de 2012, o preo mdio de venda de energia de
fonte hidreltrica subiu em relao ao dos leiles de 2010, ficando, em mdia sem
ponderao, em R$ 101,67/MWh, valor, ainda assim, muito abaixo do preo praticado
no incio da dcada anterior.
A reduo observada nos primeiros anos pode estar relacionada a um
processo de aprendizagem afinal, eram os primeiros leiles de energia sob o novo
regime e porque a referncia, at ento, era eminentemente estatal, apesar de algumas
privatizaes que ocorreram94. Como se sabe, empresas estatais no chegam a ser um
94

Conforme explicamos no Captulo III, na primeira reforma do setor eltrico, nos anos 1990, o processo
de privatizao avanou mais fortemente no setor de distribuio, tendo a atividade de gerao

129

modelo de eficincia95. Como j vimos, Abbud e Montalvo (2003) apontaram a queda


de custos nos empreendimento de gerao e transmisso a partir de 1995, quando as
empresas privadas ingressaram no mercado brasileiro, tornando-se um novo parmetro
de eficincia. O custo do kW instalado de hidreltricas, que oscilava entre US$ 1500,00
e US$ 2.000,00 estimados nos custos modulares da Eletrobras at ento, passou a ficar
entre US$ 600,00 e US$ 800,00 nos investimentos privados, a preos de 2003. No
segmento de transmisso, o custo do quilmetro de linha de 500 KV, que chegou a
superar valor equivalente a US$ 300.000,00 no perodo anterior a 1995, situava-se, em
2003, na faixa de US$180.000,00, com chances de chegar a US$ 150.000,00.
Evidentemente, toda essa queda no pode ser creditada exclusivamente a avanos
tecnolgicos. Parte importante dela deve-se, certamente, eficincia empresarial
privada quando cotejada com a gesto estatal.
A reduo de preos decorrente de ganhos de eficincia uma reduo boa
para a economia. justamente esse tipo de evoluo de preos e custos que o marco
regulatrio deve buscar. Infelizmente, contudo, essa parece ser somente parte da
histria. A queda no preo da energia obtida nos leiles pode ser explicada tambm
pelos motivos expostos no Captulo II, no ligados a ganhos de eficincia, conforme
veremos nos exemplos a seguir.
No setor eltrico, via de regra, os participantes so empresas com larga
experincia e conhecimento. Isso, entretanto, no impede que, eventualmente, empresas
aventureiras aportem no setor. O caso mais paradigmtico nesse sentido foi a
participao do Grupo Bertin, originariamente controladores de frigorficos, que chegou
a ter em carteira projetos de construo de termeltricas que totalizavam quase 4.800
MW, o equivalente a quase 35% da capacidade de Itaipu, e consumiriam R$ 7 bilhes
em investimentos.
De acordo com reportagem da Revista Exame96, o Grupo Bertin atuou
agressivamente em leiles de 2008, logo aps a quebra do Banco Lehman Brothers, sem
avaliar adequadamente como o novo cenrio macroeconmico mundial iria alterar as

permanecido predominantemente estatal. Nos leiles de novos empreendimentos desse perodo, contudo,
prevaleceu a iniciativa privada.
95
Abbud, O. e Montalvo, E., A crise de energia de 2001 deveu-se reestruturao do setor eltrico?
Para
onde
seguir
aps
a
crise?,
2003,
disponvel
em
http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/840/R157-08.pdf?sequence=4.
96
http://exame.abril.com.br/revista-exame/edicoes/104402/noticias/o-jeito-e-brigar-na-justica?page=3

130

condies de crdito. De fato, o que veio a ocorrer que, nesse novo cenrio, o Grupo
teria de oferecer R$ 2 bilhes em contragarantias, montante de que no dispunha. O
resultado que das 22 concesses ganhas, 16 foram revogadas pela Aneel ou vendidas
pelo Grupo. As seis restantes iniciaram obras que, pelo menos desde setembro de 2012,
no apresentam avano. A experincia mal sucedida levou inclusive o Governo a alterar
as regras de leilo, exigindo garantias maiores.
Trata-se, portanto, de uma situao em que o licitante no conhece
adequadamente os riscos do projeto. O vencedor do leilo, no caso, no foi o licitante
mais eficiente, mas o que menos valorizava o risco. Um leilo mais rigoroso, com
exigncia de um plano de negcios e metodologia de execuo, certamente teria evitado
esse problema.
No Captulo II discutimos a importncia do Estado na viabilizao de
leiles. Nesse sentido, interessante examinar o que ocorreu com os leiles dos trs
projetos estruturantes do Governo, Santo Antnio, Jirau e Belo Monte, para
compreender como esses leiles foram viabilizados, com a venda de energia a preos
considerados, em princpio, inviveis para os demais participantes do mercado.
No caso do leilo de Santo Antnio, o Governo precisou lutar para
promover concorrncia. Um consrcio, do qual faziam parte uma grande empresa de
construo, um gerador estatal e potenciais usurios de grande porte, estava em posio
privilegiada, j que a construtora fizera os estudos de inventrio e de viabilidade do
projeto. Alm disso, o consrcio tinha acordos de exclusividade com os trs maiores
fornecedores de turbinas do mundo.
Superados os acordos de exclusividade, com a interferncia da Aneel e do
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), trs consrcios participaram
do leilo. A presena estatal foi essencial, com as empresas do grupo Eletrobras
concorrendo entre si, participando dos trs consrcios, em propores societrias que
variaram entre 39% e 49%. O lance vencedor, de R$ 78,90/MWh, do Consrcio
Madeira Energia foi mais de 35% menor que o preo-teto, uma reduo de preo de R$
43,10/MWh.
No leilo de Jirau, novamente as estatais federais competiram entre si, nos
dois consrcios participantes, em propores de 39% e 40% - neste ltimo caso com
131

20% da Chesf e 20% da Eletrosul. Isso resultou em constrangimento para essas


empresas. Dada a liderana privada dos consrcios, o Consrcio Jirau Energia ameaou
entrar na Justia contra o Consrcio Energia Sustentvel do Brasil, vencedor do
certame, sob o argumento de que no tinha havido isonomia no leilo. Isso porque o
Consrcio vencedor props mudana do local da barragem originalmente previsto no
projeto, com economia estimada de R$ 1 bilho, o que permitiu a oferta de lance mais
baixo no leilo. Para um preo-teto definido de R$85/MWh, o lance vencedor, no valor
de R$ 71,40/MWh, representou um desgio de 21,5% em benefcio do consumidor.
Se o projeto colocado em leilo fosse aquele com o eixo da barragem no
local onde acabou sendo construdo, possvel que outros competidores tivessem feito
ofertas mais baixas. Nesse sentido, ainda que o resultado final da renegociao tenha
sido benfico para a sociedade, o resultado do leilo provavelmente teria sido melhor se
a informao sobre o melhor local para a localizao do eixo da barragem tivesse sido
compartilhada entre os participantes.
O baixo preo em Jirau tambm pode ser justificado por uma avaliao
inadequada dos riscos associados ao projeto ou por uma atitude mais arriscada por parte
dos vencedores do leilo. Greves, atos de vandalismo e atrasos no desembarao de
equipamentos pela Receita Federal atrasaram o incio do fornecimento de energia em
mais de seis meses. A Aneel j havia permitido o adiamento de 52 dias para o
fornecimento de energia em decorrncia do atraso da Receita Federal. J a autorizao
para adiamento em decorrncia de greves e atos de vandalismo ainda est sob anlise do
rgo regulador.
Independentemente da deciso da Aneel, o fato que, pelo menos as
greves esto, em larga medida, sob o controle da concessionria. Por isso, os custos
decorrentes dessas greves deveriam ser integralmente suportados pela geradora. Pode
ser, entretanto, que o consrcio no tenha condies financeiras de suportar esse risco.
A renegociao de prazos transforma-se, assim, em um tpico problema do
comportamento oportunista: a empresa vence o leilo oferecendo um preo muito baixo,
ciente de que poder renegociar os termos contratuais caso cenrios adversos, ainda que
evitveis, se materializem. Afinal, para o rgo regulador, a opo renegociao pode
ser, em casos mais extremos, a falncia do consrcio e paralisao total do restante das
obras.
132

O atraso nas obras tem um impacto direto sobre a viabilidade do projeto.


Em princpio, o consrcio responsvel por Jirau teria de adquirir energia no mercado
livre (mais caro) para fornecer s distribuidoras, conforme havia previsto nos contratos.
Esse custo pode chegar a R$ 400 milhes97.
O impacto indireto que, originariamente, o consrcio vencedor pretendia
no s no atrasar as obras, como antecipar o incio de fornecimento de energia. Nesses
meses de antecipao, poderia vender a energia no mercado livre e, com isso, recuperar
parte dos custos.
Assim, o baixo preo ofertado em Jirau consistente com a hiptese
levantada no Captulo II, de que alguns licitantes podem fazer suas ofertas considerando
somente a viabilidade financeira associada ao cenrio mais provvel, sem considerar os
riscos associados a cenrios menos favorveis.
No caso de Belo Monte, o preo-teto de venda da energia foi considerado
insatisfatrio pelo mercado. As construtoras Odebrecht e Camargo Corra, que haviam
disputado as duas usinas do Madeira desistiram de participar do leilo. At a data do
incio do depsito das garantias para participar do leilo, que precisou ser prorrogada,
no havia dois consrcios. A competio s ocorreu por ao do Governo, em conjunto
com a Eletrobras.
Tambm foi necessrio buscar outras formas de compensao para o
preo-teto baixo, com o BNDES alongando para 30 anos o prazo de financiamento,
elevando sua participao no limite permitido pelo Conselho Monetrio Nacional e
reduzindo custos. A Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia tambm
colaborou, concedendo desconto de 75% do Imposto de Renda do projeto.
Nesse contexto, o Consrcio Norte Energia ofereceu um lance de R$
77,97/MWh, 6% inferior ao teto permitido de R$ 83,00/MWh, e venceu o leilo, o de
menor desgio dos trs certames de projetos estruturantes, certamente pela baixa
concorrncia. O Consrcio Belo Monte Energia ofereceu seu lance exatamente no valor
do preo-teto, como se estivesse apenas cumprindo papel figurativo no leilo.
Dessa forma, vimos que os baixos preos obtidos nos leiles estruturantes
podem ser explicados pela participao estatal, seja diretamente (via Eletrobras) ou
97

Ver: http://www.cerpch.unifei.edu.br/noticias/atrasos-encarecem-jirau-e-hidreletrica-espera-perdao.html

133

indiretamente (via BNDES e outros benefcios concedidos), e pela avaliao inadequada


dos riscos envolvidos.
H ainda um ltimo fator importante que pode ter viabilizado os baixos
preos ofertados nos leiles dos projetos estruturantes: o fato de que 30% da energia
nova , em geral, reservada para comercializao no mercado livre (ACL), do qual
participam grandes consumidores de energia. Por serem vendidos a preos mais altos,
representam uma espcie de subsdio cruzado aos preos da energia a ser vendida ao
mercado cativo (ACR), abastecido pelas distribuidoras de energia ao valor do lance
vencedor dos leiles. Ou seja, a energia vendida a valores mais altos no mercado livre
faz parte dos clculos dos valores dos lances a serem ofertados nos leiles pelos
consrcios participantes.
No caso de Santo Antnio, de acordo com matria do jornal Valor
Econmico98, sob o ttulo Tarifa no mercado livre ser decisiva para definir leilo,
esses 30% teriam que ser comercializados no mercado livre entre R$ 130,00 e
140,00/MWh (valor acima do teto de R$ 122,00/MWh) para viabilizar o lance ofertado
de R$ 78,90/MWh, o que elevaria o preo mdio de comercializao da energia da usina
para R$ 95,00/MWh.
O mesmo ocorreu no leilo de Jirau. Segundo matria do jornal O Estado
de S. Paulo, os 30% da energia da usina no poderiam ser comercializados em valor
inferior a R$ 130/MWh para tornar vivel o atendimento do mercado cativo ao preo do
lance vencedor de R$ 71,40.
Observe-se que, nesse caso, o preo baixo no decorre de nenhum
comportamento oportunista por parte do regulado, nem tampouco de uma avaliao
incorreta dos riscos. O que estaria explicando o baixo preo a interveno do Governo,
distorcendo o mercado de modo a favorecer o ambiente regulado, em detrimento do
ambiente livre. A modicidade tarifria, portanto, tem de ser entendida como modicidade
ao consumidor regulado. Destaque-se que a distoro de preos a favor do mercado
regulado tambm esteve presente na MP 579, que determinou que toda a energia barata,
decorrente da renovao dos contratos, fosse vendida no mercado cativo.

98

Valor Econmico, 10/12/2007.

134

A prtica de favorecer o mercado regulado, em detrimento do mercado


livre, traz alguns problemas. O primeiro que a indstria nacional perde
competitividade ao ter de adquirir energia mais cara para subsidiar os consumidores
no participantes do mercado livre. A participao no ACL, que deveria constituir fator
de competitividade para as grandes empresas atuantes no Brasil, deixa de ser vantajosa.
Se isso ocorrer, gradualmente os atuais participantes do mercado livre
podero deix-lo, em busca de energia mais barata, o que gerar a perda dessa
capacidade de subsdio do mercado livre ao mercado cativo, podendo at chegar a
extingui-lo. Por outro lado, a migrao de empresas do ACL para o ACR poder, ex
post, inviabilizar financeiramente os projetos de Santo Antonio, Jirau e Belo Monte,
uma vez que eles contam com a energia mais cara vendida no mercado livre para
compensar a energia mais barata vendida no mercado regulado. Esse cenrio, apesar de
pouco provvel, pois dependeria de migrao em massa das atuais empresas do ACL
para o ACR, no pode ser descartado.
Dessa forma, o aparente sucesso dos leiles dos projetos estruturantes
pode ser creditado forte participao estatal, tanto diretamente, via Eletrobras, como
indiretamente, via oferta de crdito subsidiado por meio do BNDES; mudana do
projeto original, como em Jirau; e possibilidade de ganhos extras decorrentes da venda
no mercado livre.
A distoro de preos no est limitada ao ACR e ACL. A definio de
diferentes preos-teto para diferentes fontes de energia teve como consequncia o
aumento da participao da energia trmica em nossa matriz energtica. Assim, a
modicidade tarifria que o Governo vem buscando, intencionalmente ou no, restrita
gerao hidroeltrica e direcionada ao mercado cativo.
No primeiro leilo de novos empreendimentos, realizado em 2005, o preo
de R$ 116,00/MWh no viabilizou a venda de 4.352 MWmdios de fonte hidreltrica.
Em contrapartida, 2.278 MWmdios de fontes trmicas (biomassa, carvo, gs natural e
leo) foram contratados a R$ 127,60/MWh (para um preo-teto fixado em R$
139,00/MWh), em claro prejuzo da eficincia econmica. Um potencial de energia
renovvel deixou de ser contratado por uma diferena de apenas R$ 11,60/MWh, sendo
substitudo por fontes poluentes e mais caras, um paradoxo para quem busca
modicidade tarifria to avidamente.
135

Essa tendncia prosseguiu nos leiles subsequentes. No segundo Leilo de


Energia Nova, em junho de 2006, o preo-teto para fontes hidreltricas foi elevado para
R$ 125,00/MWh e o de trmicas foi fixado em R$ 140,00/MWh. Embora isso tenha
permitido uma venda maior de energia de fonte hidreltrica (51,3% do total ofertado) e
de PCH (27,5% da oferta), ainda assim 654 MWmdios de fontes trmicas foram
comercializados, dos quais 574 MWmdios de trmicas a leo diesel e combustvel,
mais caras.
A tendncia manteve-se igual nos quatro leiles subsequentes de energia
nova. No quarto, em julho de 2007, s trmicas a leo foram contratadas, num total de
1.304 MWmdios. 1.545 MWmdios de hidreltricas no foram negociados. No quinto,
em outubro de 2007, 69% da energia contratada era trmica. 561 MWmdios de fonte
hdrica sobraram. No sexto, s foram vendidos 1.076 MWmdios de trmicas, oito a
leo e duas a gs. No stimo Leilo de Energia Nova, foram comercializados 3.004
MWmdios de fonte trmica e 121 MWmdios de fonte hdrica.
O que se pode concluir, a partir do exame feito por Rego (2012) dos
diversos leiles de gerao, que preos-teto elevados no causam dano ao consumidor,
j que estimulam a participao de um maior nmero de competidores, aumentam a
competio e derrubam o preo-teto fixado. Em contrapartida, a adoo de preos-teto
baixos pode, sim, causar danos ao consumidor, tanto pela reduo na oferta de produtos,
que pode at no ocorrer, quanto pela baixa competio. Adicionalmente, preos-teto
inadequados, sobretudo nos leiles de energia hidroeltrica, inibem novos investimentos
e acabam por aumentar os preos mdios ao consumidor, uma vez que centrais
geradoras trmicas, com custos variveis elevados sero despachadas com maior
frequncia.
Em linhas gerais, o que se observa que a falta de crena na capacidade
que o mercado tem de fazer baixar os preos da energia nova, por meio de competio
entre os agentes, aliado ansiedade de reduzir as tarifas de energia eltrica, tem feito
com que o Governo empurre os preos-teto para baixo, afastando competidores, o que
surte efeito contrrio ao desejado ou mesmo a frustrao dos leiles, por falta de
participantes interessados, o que tambm tem se verificado.

136

IV.2 Modicidade tarifria nos leiles de transmisso


Na Seo anterior, vimos que comportamentos oportunistas, m
avaliao de riscos e voluntarismo estatal podem ser as principais explicaes para
preos exageradamente baixos observados em leiles de gerao. No caso dos leiles de
transmisso, o que chama mais ateno no so os baixos preos, mas o forte aumento
da participao estatal, que tem trazido, como consequncia, a no entrega das linhas no
prazo contratual. Isso refora a necessidade de o processo licitatrio impor maior rigor
na anlise tcnica e na capacidade econmico-financeira do licitante.
Diferentemente do ocorrido com os leiles de gerao, as regras dos
leiles de linhas transmisso de energia eltrica integrantes da chamada Rede Bsica de
Transmisso, que interliga produtores e consumidores de praticamente todo o territrio
nacional, foram mantidas inalteradas na reforma da legislao do setor eltrico
empreendida em 2003. O critrio de outorga permaneceu sendo as ofertas de maior
desgio em relao Receita Anual Permitida (RAP), previamente estabelecida pela
EPE.
Se isso no mudou, a diretriz governamental sobre a participao das
empresas do grupo Eletrobras nos leiles foi radicalmente alterada. Onde antes havia
restrio quase total participao dessas empresas nos leiles de novas linhas, a partir
de 2003, com as mudanas de Governo e da legislao, foi estabelecida nova orientao
no sentido de que elas participassem ativamente dos leiles de linhas de transmisso. Os
nmeros so eloquentes, como se pode ver na Figura IV.2.
Figura IV.2 Vencedores dos leiles de linhas de transmisso
Tipo de empresa
% do total
% do total
(s ou como lder de consrcio)

03/12/1999 a 15/08/2002

23/09/2003 a 12/07/2013

Privada

71,43

57,23

Grupo Eletrobras

4,76

36,75

Estatal estadual

23,81

6,02

Total

100,00

100,00

Fonte: Aneel

Na primeira fase dos leiles, de 1999 a 2002, a iniciativa privada e as


estatais estaduais ficaram com 95,24% dos lotes leiloados, restando apenas 4,76% para
137

Furnas. Esse percentual refere-se, neste caso, a apenas um dos 21 lotes leiloados, a LT
Bateias-Ibiuna, componente da Interligao Sul-Sudeste. Trs lotes no tiveram
interessados nesse perodo: dois foram leiloados posteriormente, e um foi atribudo a
Furnas, por se tratar de obra prioritria.
Cabe lembrar que nos trs anos em que foram realizados os seis
primeiros leiles de linhas de transmisso, essa era uma experincia inteiramente nova
para o setor, tanto para quem leiloava as linhas, no caso, a Aneel, que atuava em nome
do poder concedente, sem interferncia governamental, quanto para as empresas.
Na ausncia das empresas do Grupo Eletrobras, tradicionais construtoras
e operadoras de linhas de transmisso, a iniciativa privada e as estatais estaduais
comearam a participar dos leiles. A julgar pelo nmero de participantes nos dois
ltimos leiles desse perodo, os de n 03/2001 e 02/2002, o nmero de interessados em
disputar essas linhas crescia a cada leilo. No leilo de 2001, dez empresas e cinco
consrcios depositaram as garantias para poder oferecer seus lances. No de 2002, seis
empresas e 17 consrcios depositaram garantias. A grande maioria era de
empreendedores privados.
Curiosamente, a despeito do nmero de interessados, o desgio no leilo
de n 03/2001 foi de apenas 0,87%. No de n 02/2002, o desgio foi maior, alcanando
9,82%. A mdia do valor de desgio nos lotes dos seis leiles desse perodo foi de
apenas 7,07%, sendo o maior deles de 20,27%, alcanado exatamente no primeiro leilo
de linhas de transmisso realizado no Pas, em 1999. Mas essa era uma realidade que
estava prestes a mudar com a participao ativa das empresas estatais do Grupo
Eletrobras, a partir de 2003.
A partir do momento em que foram autorizadas a participar dos leiles de
linhas de transmisso, as estatais federais do Grupo Eletrobras lanaram-se a eles com
disposio. J no primeiro leilo de 2003, elas participaram de sete dos 17 consrcios
que depositaram garantias. A Eletrosul liderou dois deles e Furnas, Chesf e Eletronorte
participaram de outros cinco. Essa atuao iria se repetir nos leiles seguintes, com pelo
menos uma das estatais participando ativamente de todos eles, sozinha ou em consrcio.
Os nmeros apresentados na Figura IV.2 mostram que as empresas do
Grupo Eletrobras aumentaram a sua participao de 4,76%, no perodo de 1999 a 2002,
138

para expressivos 36,75%, entre 2003 e 2013. Ganharam, sozinhas ou liderando


consrcios, 61 lotes, dos 166 leiloados, e participaram minoritariamente de consrcios
que venceram outros 22.
Perderam apenas para a iniciativa privada, que continuou com a maior
fatia dos leiles, mas com uma queda expressiva, de 71,43% do total, no primeiro
perodo, para 57,23%, de 2003 para c. Empresas privadas adquiriram 95 lotes, sozinhas
ou liderando consrcios. As estatais estaduais perderam espao, at porque uma delas, a
CTEEP, de propriedade do Governo paulista, foi vendida iniciativa privada em 2006.
Ficaram com apenas dez lotes nos casos em que entraram ss na disputa ou liderando
consrcios. Treze lotes apenas no tiveram interessados.
Certamente graas participao das estatais do Grupo Eletrobras e
tambm por causa da experincia adquirida pelos participantes nos leiles, o desgio
mdio nos leiles aumentou bastante entre 2003 e 2013. A mdia do perodo foi de
28,45% contra os poucos mais de 7% do perodo 1999/2002. Houve 133 lotes, em 166
leiloados, com desgio igual ou superior a 10%, maiores que o desgio mdio de cerca
de 7%, praticado no perodo de 1999 a 2002. Alm disso, 87 lotes tiveram desgio
maior que 28,45% e outros 50 tiveram desgio igual ou maior que 40%. Os detalhes dos
desgios entre 2003 e 2013 podem ser vistos na Figura IV.3.
Figura IV.3 Desgios nos leiles de linhas de transmisso 2003-2013
Vencedor
Desgio igual ou
Desgio superior
Desgio igual ou
superior a 10%

mdia de 28,45%

superior a 40%

(80% dos leiles)

(52% dos leiles)

(30% dos leiles)

Privado

59,40%

58,82%

57,14%

Eletrobras

36,84%

36,47%

38,78%

Estaduais

3,76%

4,70%

4,08%

Fonte: Aneel

Vrias consideraes podem ser feitas sobre esse fenmeno. A primeira


delas o fato conhecido de que empresas privadas s pagam desgios altos quando os
preos-teto esto inflados ou quando h alguma possibilidade de lucro desconhecida dos
demais participantes do leilo. O mesmo no ocorre com as empresas estatais federais,
139

que, no tendo objetivo de lucro e sendo suportadas pelo Governo, alm de orientadas
por ele nesse sentido, podem ir bastante mais longe na sua disposio de pagar gios
altos. Tendo em vista que a iniciativa privada venceu mais lotes que as estatais do
Grupo Eletrobras e as estaduais juntas, no demais supor que os preos iniciais dos
leiles de transmisso estavam superestimados. Nesse caso, a causa de tantos desgios
altos eram mesmo preos limites mal estimados, trazidos para baixo com folga pela
competio nos leiles.
Outro aspecto a concluir que a participao das subsidirias da
Eletrobras no trouxe benefcios do ponto de vista da reduo de tarifas ao
consumidor99. Se no era para implementar uma poltica de reduo tarifria, porque a
estatal participou dos leiles de linhas de transmisso, por meio de suas subsidirias?
A primeira resposta que vem mente a crena estatista e o desejo de
controle sobre os leiles e sobre o setor por parte do novo Governo, o que seria mais
fcil por meio das empresas nas quais ele acionista majoritrio. Nesse sentido,
bastante esclarecedora a declarao de Ado Linhares Muniz, presidente da Cmara
Setorial de Energia Elica do Cear, ao jornal O Estado de S. Paulo, por ocasio do
leilo de reserva de energia (gerao elica), realizado em 23 de agosto de 2013, em que
CHESF e Furnas arremataram 38 dos 66 projetos oferecidos. Segundo ele, a CHESF
entrou pesado no leilo "porque queria o domnio do Nordeste", isso apesar de ter tido
prejuzo de R$ 5,2 bilhes, em 2012, e de R$ 265 milhes, no primeiro semestre deste
ano.
A segunda causa sobre a qual se pode especular o corporativismo
dessas estatais, que possuem forte poder de presso sobre as autoridades. Por ltimo,
resta a hiptese de que os polticos gostam de empresas estatais, porque podem nomear
seus afilhados para os cargos nelas existentes, prtica de pleno conhecimento pblico,
na raiz de muitos escndalos da histria recente do Pas.
To importante quanto avaliar as causas, entender as consequncias
dessa poltica, que aparentemente no vem sendo boa para o Pas. Tem havido atrasos
nas obras, que fragilizam o Sistema Interligado Nacional e, junto com a falta de
99

Destaque-se que estamos falando em reduo das tarifas. Certamente, se uma empresa do grupo
Eletrobras venceu o leilo porque ofereceu um preo mais baixo que as demais, de forma que, na
ausncia da estatal, o consumidor iria pagar uma tarifa mais alta. Assim, ainda que a Eletrobras no tenha
contribudo para uma queda na tarifa, certamente contribuiu para que ela no aumentasse.

140

manuteno, ensejam a ocorrncia de apages, que tm se tornado mais frequentes de


2003 para c. Apenas entre 22 de setembro e 26 de outubro de 2012, foram registrados
cinco apages de maior ou menor monta, um deles afetando inclusive a Capital Federal.
Em decorrncia do apago que afetou o Nordeste do Pas em agosto de
2013, o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico autorizou o acionamento de usinas
termeltricas naquela regio, que geraram 1,1 mil MW, para compensar a reduo do
intercmbio de energia do Sudeste/Centro-Oeste e Norte de 3,8 mil MW para 2,7 mil
MW. A deciso, segundo o secretrio executivo do Ministrio de Minas e
Energia, Mrcio Zimmermann, foi uma medida de segurana para evitar que a
possvel ocorrncia de mais queimadas provocasse um novo blecaute na regio.
Esse despacho, feito em setembro de 2013, adicionou R$ 200 milhes
aos custos da energia para o consumidor, de acordo com o diretor-geral do Operador
Nacional do Sistema Eltrico (ONS), Hermes Chipp. Segundo Chipp, o ms de
setembro um ms de alta intensidade de queimadas e o despacho teve de ser aplicado
pelo menos por todo ms de setembro100.
Outro problema decorrente da participao das estatais do Grupo
Eletrobras nos leiles tem sido o atraso nas obras de novas linhas. Chesf, Furnas,
Eletronorte e Eletrosul esto engasgadas com o naco que abocanharam nos leiles de
transmisso. Segundo levantamento da Aneel, 96 obras de transmisso da Chesf
sofreram atrasos e chegaram a apresentar um atraso mdio de 495 dias. Havia, entre as
obras atrasadas, linhas que chegaram a ter atrasos de at 2.294 dias.
O caso mais notrio de atraso em obras de transmisso da Chesf o dos
28 parques elicos, construdos na Bahia e no Rio Grande do Norte, com potncia de
678 megawatts, prontos para gerar energia desde julho de 2012, mas que ainda no
entraram em operao at agora, por falta de linhas de transmisso, que deveriam ter
sido entregues pela Chesf em maio de 2012.
S os parques da Bahia possuem quase 300 megawatts de potncia,
formam o maior conjunto elico da Amrica Latina, e tm capacidade para abastecer
uma cidade do porte de Braslia. Custaram R$ 1,2 bilho, em 17 meses de obras.
100

CanalEnergia, 12/09/2013.

141

Poderiam estar ajudando a economizar gua dos reservatrios das usinas hidreltricas
desde 9 de julho de 2012, ou gerando energia mais barata do que a das trmicas,
acionadas em outubro de 2012 para enfrentar essa falta dgua. A energia dos parques
elicos baianos, mesmo no sendo gerada, est sendo paga pelo consumidor desde
julho, j que o cronograma do empreendimento de gerao foi cumprido. Essa
remunerao soma um prejuzo total estimado pela Aneel em cerca de 770 milhes de
reais.
A Agncia, que multou a Chesf em 11,5 milhes de reais pelos atrasos,
s nesse caso, encaminhou relatrio detalhado Advocacia-Geral da Unio (AGU),
apontando as causas do problema. A AGU ter que decidir se vai Justia para cobrar
esse prejuzo da Chesf, mas, de uma forma ou de outra, a conta desse desastre
certamente ir para o bolso do consumidor de energia eltrica. As linhas de transmisso
que ligaro os parques elicos ao SIN, ao que se sabe, s ficaro prontas em 2014.
No total, a Chesf j foi multada pela Aneel com 26 penalidades
irrecorrveis em mbito administrativo em mais de R$ 25 milhes, a includa essa
multa pelas linhas de conexo dos parques elicos.
J Furnas chegou a ter, segundo a Aneel, 39 obras atrasadas, com um
atraso mdio de at 710 dias. Entre as obras no concludas havia atrasos de at 2.525
dias. Furnas tinha cinco infraes administrativas irrecorrveis, num total de mais de R$
4,5 milhes.
A Eletronorte tinha cinco multas irrecorrveis. Chegou a ter 49 atrasos
em obras, tendo alcanado a mdia de 344 dias de atraso. Havia obra com atraso de
1.736 dias em sua carteira. A estatal federal em melhor situao era a Eletrosul, que
tinha apenas trs infraes irrecorrveis, relativas a um atraso mdio que chegou apenas
a 51 dias.
Os atrasos levaram o Poder Concedente a instituir regra para impedir
que as empresas inadimplentes com suas obrigaes continuassem arrematando
empreendimentos. Passou a fazer parte dos editais dos leiles regra que inviabiliza a
participao de empresas que apresentem tempo mdio de atraso na entrada em
operao comercial de instalaes de transmisso superior a 180 dias em relao s
142

datas previstas nos respectivos contratos de concesso ou atos de autorizao,


considerando as obras concludas nos ltimos 36 meses, ou que deveriam ter sido
concludas at a publicao do Edital, e que tenham sofrido, no mesmo perodo, trs ou
mais penalidades relacionadas a atraso na execuo de obras de transmisso, j
transitadas em julgado na esfera administrativa.
Em razo dessa nova regra, Furnas e Chesf ficaram impedidas de
participar dos quatro ltimos leiles s ou na liderana de consrcio e no puderam
participar do leilo do dia 13 de dezembro de 2013. A Eletronorte ficou impedida de
participar do leilo de 19 de dezembro de 2012.
Fora essas estatais, apenas a CEEE-GT, empresa de economia mista
gacha, e a IESul, privada, foram proibidas de participar de leiles. A IESul no pode
participar do leilo de dezembro de 2013, e tambm no havia participado dos trs
anteriores (trs atrasos, trs multas irrecorrveis e atraso mdio de 812 dias). A CEEEGT no pode participar dos dois ltimos leiles (55 atrasos e quatro multas
irrecorrveis).
Uma ltima questo em relao aos leiles de linhas de transmisso
ainda merece anlise. fato que os desgios vm caindo nos trs ltimos leiles
14,67% em 10/05/2013; 11,63% em 12/07/2013; e 7,15% em 14/11/2013, o valor mais
baixo desde 2008 e que dos 30 lotes oferecidos, nove (quase 1/3) no receberam
ofertas.
H duas causas para isso. A primeira seria a taxa de retorno oferecida
nesses leiles aos empreendedores, que desde julho de 2013 caiu de 5% para 4,6%, no
momento em que os juros e o cmbio comeavam a subir101. Tanto isso parece ser
verdade, que a Aneel est colocando em audincia pblica proposta em que sugere o
valor real de 10,45% ao ano para o custo de capital prprio, mas mantm o custo do
capital de terceiros em 3,31% ao ano, em termos reais, como previsto na Resoluo
Normativa 539, de 2013102. Esses valores influem no clculo da receita permitida dos
leiles de linhas de transmisso.

101
102

Valor Econmico, 20/11/2013.


CanalEnergia, 19/11/2013.

143

O outro aspecto que prejudicou os leiles foi uma ao do prprio


Governo, com a MP n 579, de 2012, convertida na Lei n 12.783, de 2013. 67% do
sistema de transmisso foi includo na renovao de concesses e faz jus a algo como
R$ 13 bilhes a receber em indenizaes. S a Eletrobras, entre gerao e transmisso,
tem algo como R$ 14 bilhes a receber103.
As estatais foram as mais atingidas. Dessa forma, mesmo se todas as
empresas do grupo Eletrobras estivessem habilitadas a participar dos leiles, sua
participao ficaria comprometida, pois esto descapitalizadas e no sabem quando
recebero as indenizaes a que tm direito. O Governo chegou a cogitar um
emprstimo da Caixa para a Eletrobras pagar dvidas com o setor eltrico, operao que
teve de ser cancelada diante da repercusso negativa. 104 Com isso, segundo a
Associao Brasileira das Grandes Empresas de Transmisso de Energia Eltrica
(Abrate), cerca de R$ 500 milhes em investimentos foram represados em 2013.105
Os efeitos da MP 579 se fizeram sentir no leilo de 13 de dezembro de
2013. Trs lotes no tiveram interessados. No leilo anterior, outros quatro j no
tinham tido ofertantes. CPFL, Cemig e Cteep, esta a maior empresa privada de
transmisso do Brasil, no participaram do leilo. "A Cteep no entrou por causa do
impacto da prorrogao das concesses na companhia", segundo Carlos Ribeiro,
presidente do Conselho de Administrao da Associao Brasileira de Concessionrias
de Energia e gerente do Departamento de Operao da Empresa. Alm da queda na
receita causada pela MP 579, por causa da reduo das tarifas, a Cteep aguarda o
pagamento de parte da indenizao por ativos no amortizados. At l, a empresa no
deve participar de nenhum leilo, incluindo o da linha de Belo Monte. A falta de
competio ajudou a derrubar o desgio, que ficou em 7,15%, ante a mdia histrica de
28,45% registrada a partir de 2003106.
Em sntese, vimos que a situao no setor de transmisso um pouco
diferente do que ocorre na gerao. A forte competio no setor tem permitido desgios
importantes nos leiles, independentemente da participao estatal. Contudo, os leiles
no tm sido eficazes em revelar o licitante capaz de oferecer o servio de transmisso a
103

Valor Econmico, 20/11/2013.


Folha de S. Paulo, 05/12/2013.
105
O Estado de S. Paulo, 14/10/2013.
106
Folha de S. Paulo, 15/11/2013.
104

144

um menor custo e, simultaneamente, com qualidade. Os constantes atrasos na entrega


das linhas, sobretudo das subsidirias do grupo Eletrobras, mostram a necessidade de
uma avaliao rigorosa do plano de negcios e de uma metodologia de execuo em
uma fase prvia qualificao dos candidatos.
Um melhor desenho dos leiles torna-se ainda mais necessrio quando
se lembra que, de acordo com o prprio Governo Federal, ser necessrio investir cerca
de R$ 15 bilhes, at 2017, em 10,5 mil quilmetros de novas linhas e 21 subestaes.
Somente na linha de Belo Monte ser necessrio investir cerca de R$ 4 bilhes para
construir a linha com 2,1 mil quilmetros de extenso107.
IV.3 Revises tarifrias e o impacto sobre as tarifas das distribuidoras
No Subseo II.4.1 vimos que, para gerao e transmisso, o leilo pode
levar a uma precificao incorreta da energia produto. Na seo anterior constatamos
que o que poderia ser um bom princpio revelador de eficincia e de custos do setor,
parece ter-se transformado em instrumento governamental para obteno de modicidade
tarifria a qualquer custo e maior participao estatal no setor. Para as distribuidoras,
esse problema ainda no se colocou porque os primeiros contratos de concesso
firmados sob o novo regime, na dcada de 1990, somente sero renovados a partir de
2015.
Nesta seo iremos discutir as principais caractersticas das revises
tarifrias. As revises tarifrias esto previstas nos contratos de concesso de
distribuidoras e transmissoras, alm das geradoras que aderiram prorrogao dos
contratos no mbito da Lei n 12.783, de 2013. A seguir, iremos analisar as revises
aplicadas s tarifas das distribuidoras, uma vez que elas impactam diretamente as tarifas
de todos os consumidores do mercado regulado e j embutem todos os custos da cadeia
produtiva.
Na primeira parte desta Seo iremos mostrar o impacto do 3 Ciclo de
Reviso Tarifria Peridica (3CRTP) sobre as tarifas de distribuio, e possveis
consequncias futuras para distribuidoras e consumidores. Em seguida discutiremos os
principais determinantes da reduo tarifria: a nova metodologia para o clculo do

107

O Estado de S. Paulo, 14/10/2013.

145

Fator X, a ser definido adiante, e a menor remunerao do capital regulatrio108. Por


fim, comentaremos sobre outros aspectos da metodologia de determinao das tarifas.

IV.3.1 Evoluo recente das tarifas das distribuidoras


Em 2003 teve incio o primeiro ciclo de revises tarifrias. Os ciclos so
de quatro anos, de forma que o segundo ciclo iniciou-se em 2007, e o terceiro, em 2011.
Para cada ciclo so estabelecidas regras que devero ser aplicadas para todas as
distribuidoras que forem submetidas reviso tarifria, nos termos contratuais. Para a
grande maioria das distribuidoras, as revises ocorrem a cada quatro ou cinco anos.
Somente para a Escelsa (que atende maior parte do Esprito Santo) o contrato prev
revises a cada trs anos.
Conforme se argumentar ao longo desta seo, o 3 Ciclo de Reviso
Tarifria Peridica (3CRTP) alterou a remunerao do capital e as regras de reajuste
anual, o que levou a redues mais acentuadas de tarifas, impondo perdas s
distribuidoras e consequentes ganhos para os consumidores no curto prazo. A Figura
IV.4, a seguir, mostra a evoluo mdia das tarifas ao consumidor final para as maiores
distribuidoras que passaram pelo processo de reviso tarifria em 2011, doravante
denominadas Distribuidoras 2011, e para aquelas que passaram pelo processo somente
em 2013, que denominaremos Distribuidoras 2013. Por maiores distribuidoras
queremos dizer as maiores distribuidoras de cada estado, com um mercado mnimo de
500 mil consumidores, ou as distribuidoras que, mesmo no sendo as maiores de sua
respectiva rea de concesso, tenham um mercado mnimo de um milho de
consumidores109.
Conforme discutimos no Captulo III, a MP 579, ao transferir para as
tarifas a reduo de custos com a depreciao das geradoras, permitiu uma queda de
tarifas da ordem de 20%. Como o objetivo aqui analisar o impacto das alteraes
metodolgicas introduzidas no 3CRTP sobre as tarifas, expurgamos, na figura abaixo, o
108

A forte queda nas tarifas entre 2012 e 2013 deve-se, em grande parte, ao impacto da MP 579, de
2012/Lei n 12.783, de 2013, tema tratado no Captulo III.
109
Com esses critrios, nossa amostra composta por:
i)
Distribuidoras com reviso tarifria em 2011: Coelce, Eletropaulo, Celpa, Elektro,
Bandeirante e CPFL Piratininga;
ii)
Distribuidoras com reviso tarifria em 2013: Cemat, Cemig-D, CPFL Paulista, Enersul,
AES Sul, Coelba, Cosern, Celpe, RGE, Escelsa, Ceal, Cemar, Cepisa, EPB, Celg,
Amazonas e Light.

146

impacto da MP 579. Tambm normalizamos em 100 o valor das tarifas em 2010 para
facilitar a comparao.
Figura IV.4: Evoluo das tarifas de energia eltrica entre 2010 e 2013 para as
distribuidoras com reviso tarifria em 2011 e 2013.
120,00

115,00

110,00

105,00

Reviso 2011 sem MP 579

100,00

Reviso 2013 sem MP 579

95,00

90,00

85,00

80,00
2010

2011

2012

2013

Fonte: Aneel, dados trabalhados pelos autores.

Para interpretar o grfico acima, importante ter em mente que, entre


2010 e 2012, os reajustes tarifrios anuais para as empresas cuja reviso tarifria
ocorreu em 2013 foram feitos com base na metodologia do 2 Ciclo de Revises
Tarifrias Peridicas (2CRTP). J os reajustes anuais para as empresas com reviso em
2011 foram determinados de acordo com as regras do 3CRTP. Entre 2010 e 2012, a
diferena entre as duas trajetrias reflete, em grande parte, o impacto das alteraes
metodolgicas embutidas no 3CRTP110.
As Distribuidoras 2011 mantiveram suas tarifas inalteradas quando da
reviso tarifria. Se no tivesse havido a reviso, provavelmente teriam tido um reajuste
prximo ao que as Distribuidoras 2013 tiveram, de 8,2%, refletindo a inflao e a
variao dos custos no gerenciveis no perodo. A diferena mais clara entre o 2CRTP
e o 3CRTP pode ser vista na variao entre 2011 e 2012. Nesse perodo todas as
concessionrias sofreram somente reajuste. Para as Distribuidoras 2011, o reajuste
mdio foi de -0,1%, enquanto que, para as Distribuidoras 2013, foi de 5,3%. Essa
110

H aspectos idiossincrticos tanto nos reajuste anuais, como na reviso peridica. Em relao aos
reajustes anuais, o ndice de cada empresa depende do custo da energia que adquiriu, e isso depende,
entre outros fatores, da proporo da energia comprada de Itaipu (cujo preo fixado em dlar) e da
compra de energia gerada por usinas termoeltricas. O fato de a maioria das empresas que sofreram
reviso em 2011 ser de So Paulo pode distorcer um pouco os resultados quantitativos. Observe-se,
contudo, que as tarifas da CPFL-Paulista, cuja reviso ocorreu em 2013, tiveram comportamento mais
semelhante ao das outras empresas que tiveram reviso em 2013 do que ao de suas congneres paulistas.

147

diferena, superior a 5 pontos percentuais, pode ser vista, grosso modo, como resultante
do impacto das alteraes metodolgicas embutidas no 3CRTP.
Por fim, em 2013, as Distribuidoras 2011 tiveram um reajuste positivo de
2,8%, revertendo a reduo prxima a 18%, observada no incio do ano em decorrncia
da MP 579. No caso das Distribuidoras 2013, a reviso tarifria garantiu que, em mdia,
a variao de preos continuasse negativa, mas o reajuste mdio final, de -6% ficou bem
aqum da reduo mdia de 18% decorrente da reviso extraordinria 111.
Ainda difcil avaliar o impacto da reduo tarifria sobre as
distribuidoras e consumidores. Para as distribuidoras, uma das poucas evidncias a
queda em suas margens de lucratividade observada nos ltimos anos. A Figura IV.5
mostra a mdia aritmtica da margem lquida e da rentabilidade sobre o patrimnio
lquido de uma amostra de empresas de energia controladoras de concessionrias de
distribuio, bem como o resultado para a mdia das empresas listadas no anurio Valor
1000, publicao do jornal Valor Econmico, que lista os resultados das mil maiores
empresas brasileiras do setor no financeiro por ativos.
Figura IV.5: Margem lquida e rentabilidade sobre o PL de empresas do setor eltrico e
de empresas que formam a base do Valor 1000
Margem Lquida
2012

2010

Rentabilidade sobre o PL

Variao

2012

2010

Variao

Amostra distribuidoras

6,8

12,4

-5,6

9,3

15,5

-6,3

Distribuidoras 2011

7,6

13,8

-6,2

9,5

19,6

-10,1

10,4

-1,9

6,9

13,8

-6,9

8,5
Valor 1000
Fonte: Valor 1000, 2013, e Valor 1000, 2011.

Os resultados acima devem ser lidos com bastante cautela, pois os


balanos referem-se a grupos empresariais, e no a distribuidoras especficas. Assim, na
linha Distribuidoras 2011, utilizamos os resultados referentes aos grupos
controladores das distribuidoras que passaram por revises tarifrias em 2011112. Como

111

Esses valores parecem contradizer fortemente os resultados coletados pelo IBGE, que, at outubro de
2013, mostram que o custo da energia eltrica caiu 15%. Alguns fatores que explicam essas diferenas
so o fato de a inflao calculada pelo IBGE levar em considerao somente as principais regies
metropolitanas do Brasil, com as devidas ponderaes pela populao, ao passo que aqui utilizamos a
mdia aritmtica simples. Alm disso, o IBGE considera a mdia das tarifas ao longo do perodo, e aqui
estamos considerando somente um valor final. Assim, se o preo de um servio alterado somente no
ltimo ms do ano, seu impacto sobre a inflao em doze meses ser mnimo, pois no influenciar
significativamente o preo mdio do perodo. J aqui estamos considerando somente o preo de final de
perodo.
112
Os grupos que fazem parte da amostra Distribuidoras 2011 foram: Endesa, controladora da Coelce;
Brasiliana de Energia, controladora da Eletropaulo; Equatorial Energia, controladora da Celpa; Elektro;

148

pode ser visto, na mdia, a margem lquida de todas as grandes empresas caiu entre
2010 e 2012. Entretanto, a queda foi mais acentuada para as empresas do setor eltrico,
e foi particularmente mais aguda para os grupos que controlam as Distribuidoras 2011.
Observe-se que, em 2010, os grupos controladores de distribuidoras tiveram, em mdia,
margem lquida superior das empresas que integram o Valor 1000. J em 2012, a
margem lquida daquelas empresas havia ficado aqum da mdia do Valor 1000.
J a reduo da rentabilidade sobre o patrimnio lquido (PL) foi
ligeiramente menor para as empresas do setor eltrico em geral, porm, mais acentuada
para as controladoras das Distribuidoras 2011. Observe-se que a rentabilidade sobre o
patrimnio lquido tende a ser superestimada para as empresas do setor eltrico, uma
vez que h exigncia de elevados investimentos iniciais que, para efeitos de balano,
no so corrigidos. Isso subestima contabilmente os ativos e, consequentemente, o
patrimnio lquido (que corresponde diferena entre ativo e passivo), aumentando
artificialmente a rentabilidade sobre o PL.
O que se v, ento, que a contrapartida da reduo das tarifas tem sido a
menor rentabilidade das distribuidoras. Ao contrrio do que possa parecer em uma
primeira leitura, essa no uma concluso tautolgica. Conforme discutido na Seo
II.5, as tarifas podem ser reduzidas por meio de efetivas redues de custos, sem
prejudicar a rentabilidade das distribuidoras. Ainda uma questo em aberto como a
busca da modicidade tarifria ir afetar a vida futura das empresas e consumidores.
possvel que as empresas viessem gozando de rentabilidade elevada e, agora, em
decorrncia de presses do Governo, estariam obtendo uma remunerao justa. Mas
igualmente possvel que a modicidade tarifria esteja deprimindo os retornos do
investimento a um nvel que possa comprometer a sustentabilidade do setor. O fato de,
em 2012, trs empresas da amostra113 terem apresentado margem lquida negativa e de a
mdia das empresas ter obtido rentabilidade menor que a mdia das mil maiores so
indcios de que a busca por modicidade tarifria pode ter sido excessiva.
Nesse caso, os benefcios de curto prazo, traduzidos na forma de contas
de luz mais baixas, devem ser pesados contra possveis consequncias de longo prazo,

EDP, controladora da Bandeirante; e CPFL, controladora da Piratininga. Para a amostra geral, inclumos
ainda Eletrobras, Cemig, Neoenergia, Copel, Light, Celesc, CEEPar e Energisa. Todos esses grupos
foram listados na publicao Valor 1000 de 2013 e 2011.
113
Eletrobras, Celesc e CEEE-Par.

149

como queda na capacidade de investimento ou deteriorao na qualidade do servio


oferecido, experincia, alis, j vivida no Brasil, na dcada de 1980. Uma maior
capacidade de o rgo regulador conseguir extrair todos os ganhos de eficincia tambm
pode se traduzir, no longo prazo, em custos mais altos para o setor, conforme
discutimos na Seo II.4.3.
Nas prximas sees, discutiremos mais detalhadamente as alteraes
metodolgicas do 3CRTP que permitiram a reduo (ou, pelo menos, aumentos mais
parcimoniosos) das tarifas de energia eltrica. A discusso se centrar sobre os
chamados custos gerenciveis das distribuidoras, tambm conhecida como Parcela B. A
Parcela A, que representa cerca de 75% da tarifa final, composta dos chamados custos
no gerenciveis, aqueles custos em que a distribuidora obrigada a incorrer, mas que
no capaz de influenciar. Tais custos incluem a compra e transmisso de energia, as
perdas tcnicas, os encargos setoriais e respectivos custos financeiros. Uma vez que a
distribuidora no tem controle sobre a Parcela A, esses custos no so objeto de
discusso quando das revises tarifrias.

IV.3.2 Ajuste dos custos operacionais e no Fator X no 3CRTP


Nesta seo iremos inicialmente descrever as novas metodologias
incorporadas no 3CRTP para o clculo do custo operacional regulatrio e do Fator X. O
custo operacional regulatrio corresponde ao custo operacional que o regulador
considera justo para a concessionria exercer suas atividades. No , portanto, o custo
operacional efetivamente incorrido pela empresa, mas o custo que, idealmente, essa
empresa deveria ter. O custo operacional regulatrio essencial para se estabelecer o
reposicionamento tarifrio (ou seja, a tarifa que ir vigorar imediatamente aps a
reviso tarifria) e para o clculo do Fator X.
O Fator X um ndice definido durante o processo de reviso tarifria e
que tem por objetivo repassar ao consumidor eventuais ganhos de produtividade das
concessionrias durante os reajustes anuais, entre os ciclos de reviso. Grosso modo, o
reajuste anual dado pela inflao menos o Fator X. Quanto mais alto for esse fator,
maior o repasse de ganhos de produtividade para o consumidor. Como veremos, um dos
componentes do Fator X depende da comparao entre o custo operacional efetivo da
concessionria e o custo operacional regulatrio.
150

Os custos operacionais compreendem despesas com pessoal, materiais,


servios de terceiros, seguros, etc., e representam, em mdia, 60% da Parcela B. Alm
disso, eles so mais flexveis, podendo ser ajustados com maior rapidez,
comparativamente aos custos com capital. Por sua maior flexibilidade, a experincia de
diversos pases tem demonstrado que so os custos operacionais que sofrem maior
reduo em resposta a mecanismos de incentivo eficincia 114.
Nos dois primeiros ciclos tarifrios, a Aneel adotava o conceito de
Empresa de Referncia (ER) para estimar os custos operacionais regulatrios. Trata-se
de uma empresa fictcia, eficiente, e cujos custos deveriam balizar o valor das tarifas.
Os custos da ER eram calculados a partir de centenas de parmetros e, para cada
empresa, havia uma anlise de fatores especficos, que permitiria ajustar a tarifa final s
idiossincrasias da concessionria. No terceiro ciclo, buscou-se alterar a base de
referncia, saindo-se do conceito de ER para o de benchmarking. No benchmarking, a
Aneel compara as concessionrias, e a meta de eficincia passa a ser a eficincia mdia,
onde a mdia estimada considerando somente as empresas que apresentaram ganho de
produtividade entre os ciclos de reviso.
Para no alterar substancialmente as tarifas em decorrncia da mudana
de metodologia, a Aneel optou por uma transio gradual do modelo de ER para o de
benchmarking. Didaticamente, a nova metodologia de precificao foi dividida em trs
etapas.
Na primeira etapa calculado o custo operacional regulatrio para fins de
reposicionamento tarifrio. Esse custo corresponde ao custo da ER obtido no 2CRTP,
aps alguns ajustes115, com as seguintes alteraes:
i)

Atualizao monetria;

ii)

Atualizao pela variao do produto, sendo o produto um ndice

que sintetiza a variao da extenso da rede, dos consumos de alta, mdia e baixa
114

Vide
Nota
Tcnica
n
452/2013

SRE/ANEEL,
disponvel
em:
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/consulta_publica/documentos/Nota%20T%C3%A9cnica_452_2013_
SRE%20Aprimoramentos%20da%20Metodologias%20de%20Revis%C3%A3o%20Tarif%C3%A1ria%2
0Discuss%C3%A3o%20Conceitual.pdf
115
Os ajustes referem-se : i) deduo dos custos relativos gerao prpria, que so tratados na Parcela
A; ii) deduo das receitas com servios taxados, que so tratadas na metodologia de Outras Receitas;
iii) excluso dos custos de capital associados s anuidades relativas a veculos, sistemas de informtica e
aluguel de mveis e imveis administrativos, que so tratados como Base de Anuidade Regulatria
BAR na metodologia de definio da Base de Remunerao Regulatria; iv) excluso dos custos
adicionais relativos ao crescimento dos processos e atividades comerciais e de operao e manuteno.

151

tenso, e do nmero de consumidores em cada mercado. O objetivo desse procedimento


ajustar o custo total produo efetiva da concessionria;
iii)

Desconto pela produtividade, calculada pela mdia do perodo,

definida em 0,782% ao ano.


A segunda etapa corresponde a uma anlise de eficincia relativa, e
feita em dois estgios. No primeiro, avalia-se como a produtividade da empresa116 se
posiciona na mdia do setor, lembrando que a mdia calculada considerando somente
as empresas nas quais houve ganhos de produtividade no perodo. Digamos que uma
empresa tenha um ndice de eficincia de 110%. Isso significa que seu custo operacional
eficiente ser o seu custo operacional real multiplicado por 110%.
O primeiro estgio considera somente a produo e os custos totais das
empresas. Para refinar o clculo, foi adicionado o segundo estgio, que analisa os
chamados fatores ambientais, que podem influir na produtividade. So fatores
ambientais o nvel mdio salarial na regio (salrios maiores esto associados a custos
mais altos), regime pluviomtrico (regies com mais chuvas requerem maior
manuteno), concentrao do mercado (os custos por unidade de produto caem quando
os consumidores esto mais prximos uns dos outros), e nvel de complexidade no
combate a perdas no tcnicas (que inclui a probabilidade de furto de energia). Esse
segundo estgio utilizado para estabelecer um intervalo de confiana para o custo
operacional encontrado no primeiro estgio. Assim, definem-se um limite inferior e um
limite superior para o custo operacional efetivo ajustado pela eficincia relativa.
Se o custo operacional da ER calculado na primeira etapa se situar dentro
do intervalo de confiana, no h ajustes a fazer. Se o custo se situar acima do limite
superior do intervalo de confiana, o que significa que a empresa foi mais eficiente do
que a mdia, h uma queda nas tarifas, mas a reduo no imediata. Ela feita ano a
ano, por meio do componente T do Fator X. O Componente T do Fator X pode variar
entre -2% (para as empresas menos eficientes) a 2% (para as empresas mais eficientes).
Resumidamente, o componente T um fator de ajuste, que tem por objetivo ajustar o
custo operacional de forma a fazer a transio entre o custo regulatrio estimado pela
ER (modelo que vigorou at o 2CRTP) para o custo decorrente do modelo de
benchmarking.

116

A produtividade medida pela relao entre o custo e o ndice de produto.

152

Alm do Componente T, o Fator X contm outras duas parcelas: o termo


Pd, que reflete ganhos de produtividade, e a parcela Q, que tem por objetivo estimular
as empresas a prestarem servios de melhor qualidade.
At o 3CRTP, a qualidade era mensurada pelo fator Xc, mensurado com
base em pesquisa de avaliao dos consumidores de energia, consolidada no ndice
Aneel de Satisfao do Consumidor (IASC). O problema desse ndice que incentivava
os consumidores a avaliarem negativamente sua distribuidora, pois isso se refletiria em
fator Xc mais baixo e, consequentemente, em tarifas menores. No 3CRTP, o fator Xc foi
substitudo pela parcela Q para mensurar a qualidade.
A qualidade mensurada por um ndice formado por dois indicadores:
DEC (Durao Equivalente de Interrupo), que mede o tempo em que, em mdia, o
consumidor ficou sem luz, e FEC (Frequncia Equivalente de Interrupo), que mede o
nmero de vezes em que houve queda do fornecimento. Quanto maiores forem DEC e
FEC, pior a qualidade do servio. A parcela Q varia de -1% (para as empresas que
apresentaram melhor qualidade) a 1%. Lembrando que, como o Fator X entra com sinal
negativo no clculo do reajuste tarifrio, isso significa que as empresas que oferecerem
servios de melhor qualidade tero direito a uma tarifa mais alta. Trata-se, portanto, de
um estmulo para que as empresas busquem aumentar a qualidade de seus servios. A
parcela Q no definida ex-ante, quando da reviso contratual. Ela calculada
anualmente, com base no desempenho ocorrido, para integrar o reajuste tarifrio.
Quanto parcela Pd, ela j existia nos ciclos anteriores (com o nome de
Parcela Xe), mas a forma de clculo era diferente. A produtividade medida,
basicamente, em funo da variao do consumo e do nmero de unidades atendidas. A
hiptese subjacente que h fortes ganhos de escala no consumo, de forma que
aumentos no consumo permitem aumentar a receita sem aumentos equivalentes de
custos. J aumentos no nmero de consumidores tendem a impactar os custos mais
fortemente do que as receitas, pelo menos em um primeiro momento, quando
necessrio expandir os servios.
No 2 Ciclo, a Parcela Xe era estimada a partir de projees para as
receitas, consumo e nmero de consumidores para os anos seguintes. Tambm havia um
componente que captava a diferena entre o investimento planejado, anunciado pela
distribuidora, e o investimento efetivamente ocorrido. Esse componente representava,
ento, um importante mecanismo para lidar com o problema de assimetria de
informaes, pois deixava para a prpria distribuidora declarar o quanto iria investir. Se,
153

ao final do perodo, o investimento no tivesse sido efetivado, ela seria penalizada, com
reduo na tarifa.
No 3 Ciclo, a parcela Pd passou a ser estimada com base nos dados
efetivamente ocorridos entre as duas revises. Em princpio, como o fator X incidir
sobre reajustes futuros, o mais correto seria utilizar uma estimativa do crescimento
esperado da produtividade. Ocorre que, na prtica, as estimativas de crescimento
baseiam-se em dados ocorridos e esto mais sujeitas a erros.
Por outro lado, utilizar ganhos de produtividade ocorridos no passado
pode ser inadequado quando h motivos para se acreditar que o ambiente
macroeconmico se alterou. Um dos principais determinantes da demanda por energia
o crescimento da economia caiu substancialmente entre 2007-2010 e 2011-2014
(considerando as projees). Nesse cenrio de desacelerao econmica, o clculo de
ganhos de produtividade considerando valores passados tender a superestimar os
ganhos efetivamente observados.
Exceto pelo problema acima, a alterao metodolgica do 3 Ciclo parece
ter sido adequada e, em princpio, neutra para empresas e consumidores. Tudo
depende de como era a qualidade das estimativas antes e aps a alterao metodolgica.
Outra alterao entre o 2 e o 3 Ciclos de Reviso foi a eliminao do
componente Xa. O objetivo desse componente era ajustar a tarifa em decorrncia de
variaes de preos relativos. Mais especificamente, o reajuste bsico dado pela
variao do IGP-M, que um ndice geral, formado por uma mdia ponderada da
inflao no atacado, ao consumidor e na construo civil. Entretanto, a evoluo de
alguns custos, como salrios, pode ser mais bem descrita pela evoluo de um ndice de
preos ao consumidor, como o IPCA. Dessa forma, quando o IPCA subia mais
fortemente que o IGP-M, o fator Xa era negativo, levando a um reajuste mais elevado
das tarifas (lembrando que para estabelecer a nova tarifa, o Fator X subtrado do IGPM), o que refletia adequadamente o aumento de custos das empresas. Similarmente,
quando o IGP-M subia mais fortemente, o reajuste tarifrio era mais baixo.
Como, a priori, no h porque esperar que a inflao medida por um
ndice seja maior que outra, a excluso do componente Xa do Fator X, em princpio,
neutra para consumidores e distribuidoras. Entretanto, gera um aumento desnecessrio
de risco para as empresas, pois o reajuste anual das tarifas passa a refletir com menor
fidelidade o real aumento de custos dos insumos. Em 2009, por exemplo, a inflao
medida pelo IPCA foi de 4,1%, enquanto que a do IGP-M foi negativa, de -1,72%. Ou
154

seja, houve um diferencial de quase seis pontos percentuais que deixaria de ser
considerado caso o 3 Ciclo j estivesse em vigor.
A Figura IV.6 mostra o Fator X estabelecido no 2 e 3 Ciclos de Reviso
para as vinte maiores distribuidoras, segundo o nmero de consumidores atendidos117.
Para o 2 Ciclo no estamos considerando o componente Xa, que definido a cada ano.
No caso do 3 Ciclo no consideramos a Parcela Q, pois essa tambm definida ex post.
Figura IV.6 Componentes do Fator X no Terceiro e Segundo Ciclos de reviso
tarifria, por concessionria 118.
terceiro ciclo
Pd

segundo ciclo

Total

Xe

Total

CEMIG

1,15

0,68

1,83

0,84

0,84

ELETROPAULO

1,03

1,03

2,42

2,42

COELBA

0,84

2,84

1,15

1,15

CPFL Paulista

1,25

1,25

0,83

0,83

CELPE

1,27

0,51

1,78

0,37

0,37

COELCE

1,53

3,53

2,82

2,82

Celesc

1,33

1,33

1,08

1,08

CELG

1,29

1,29

ELEKTRO

1,33

3,33

1,24

1,24

CEMAR

1,31

1,45

2,76

1,06

1,06

CELPA

0,46

2,46

0,43

0,43

BANDEIRANTE

1,08

1,08

0,74

0,74

RGE

0,77

0,77

0,66

0,66

ESCELSA

0,99

1,68

2,67

0,95

0,95

AES SUL

1,12

1,12

1,5

1,5

Mdia

1,13

0,72

1,86

1,02

1,02

A Tabela acima permite concluir que, na mdia, o Fator X aumentou do


2 para o 3 Ciclo de Revises, o que implica reajustes tarifrios mais baixos. Das 16
concessionrias da amostra, em somente uma (Eletropaulo), houve queda no Fator X. O
componente T, que, em tese, poderia variar entre -2% e mais 2% foi sempre no
negativo para as maiores distribuidoras do Pas.
117

As distribuidoras Ampla e Copel no foram includas na amostra porque ainda no tiveram o 3CRTP
concludo ou porque no havia dados disponveis.
118
Para o segundo ciclo, a tabela considera os valores de Xe homologado nas revises tarifrias. O Xe
efetivo poderia ser recalculado, caso o valor investido pela distribuidora fosse menor do que o anunciado.

155

Sem uma anlise caso a caso de cada distribuidora, e sem conhecer


detalhadamente os modelos utilizados, no possvel, em princpio, definir qual medida
de crescimento da produtividade mais correta se a que embasou Xe ou Pd. Mas o
fato que, para a grande maioria das concessionrias, o 3 Ciclo incorporou nas tarifas
um ritmo mais rpido de aumento de produtividade. Se, por um lado, isso contribui para
a modicidade tarifria, por outro, pode comprometer a sustentabilidade do setor. A
reduo da rentabilidade das empresas, discutida na seo anterior, pode ter sido, em
parte, influenciada pela nova metodologia de clculo do Fator X.

IV.3.3 Remunerao do capital


Alm dos custos operacionais, as revises tarifrias tm de definir o
custo do capital. Conforme discutido no Captulo II, o objetivo do regulador estimular
o regulado a incorrer nos chamados custos eficientes, de forma que os investimentos
garantam o suprimento adequado de energia com um nvel de qualidade satisfatrio.
Compete ao regulador, por um lado, evitar gastos excessivos e desnecessrios, e, por
outro, garantir que os investimentos necessrios sejam realmente concretizados, em um
ambiente caracterizado por fortes assimetrias de informao.
O custo do capital depende de dois fatores: da base de remunerao e da
taxa que ir remunerar o capital investido. Em linhas gerais, a base de remunerao
regulatria, que representa o valor do capital que a Aneel reconhece para fins de
remunerao, depende, grosso modo, dos gastos efetivamente ocorridos. J a
remunerao do capital estimada pelo rgo regulador independentemente do real
custo de oportunidade das empresas. O objetivo, nesse caso, estimul-las a encontrar a
forma mais barata de financiamento. Trataremos desses dois tpicos a seguir.
Em princpio, integram a base de remunerao regulatria o ativo
imobilizado em servio (AIS) 119, avaliado e depreciado; o almoxarifado de operao; o
ativo diferido; e as obrigaes especiais. Porm a Aneel somente reconhece os ativos
considerados necessrios para o provimento de servios. Em geral so reconhecidos
todos os ativos, exceto os no utilizados diretamente na atividade fim do servio
pblico. Por exemplo, imveis da concessionria utilizados para clubes de funcionrios
119

Alguns ativos fixos, como veculos e imveis de uso administrativo e softwares no integram a base de
remunerao regulatria, mas fazem jus a uma anuidade.

156

no so considerados investimentos elegveis para fins de composio da base de


remunerao regulatria.
Uma vez precificado o ativo, feita nova correo pelo ndice de
aproveitamento, que vai de 0% (situao hipottica em que nenhum ativo
efetivamente utilizado) a 100% (quando todos os ativos so utilizados). O objetivo
desse ndice evitar o sobreinvestimento por parte da concessionria.
Para calcular o ndice de aproveitamento no caso de uma subestao, por
exemplo, projeta-se a demanda para os dez anos seguintes. Se algum equipamento, por
exemplo, um transformador, se mostrar redundante para essa demanda projetada, esse
equipamento ser considerado como reserva e no integrar o ndice de aproveitamento.
Em termos prticos, os equipamentos de reserva, por no integrarem a base de
remunerao regulatria, transformam-se em um custo no recupervel para as
empresas e, por isso, h forte desestmulo para que sejam adquiridos120.
A questo que se coloca para os ativos elegveis para compor a base de
remunerao sua precificao. Para tanto, a Aneel os divide dois grupos. O primeiro
formado pela chamada base blindada. Trata-se dos ativos reconhecidos no ciclo de
reviso tarifria anterior. No caso dos bens de capital, expurgam-se da base blindada os
ativos que foram baixados no perodo, e os remanescentes so corrigidos
monetariamente pelo IGP-M, bem como sofrem o desconto referente depreciao do
perodo. Os itens que compem a base blindada, portanto, no esto sujeitos a nova
avaliao.
Para os investimentos incrementais, a metodologia utilizada a do Valor
Novo de Reposio (VNR). De forma geral, o VNR corresponde ao custo de se adquirir
um equipamento novo igual ou similar ao que est em operao. Para tanto, a Aneel
utiliza o banco de preos da distribuidora, formado com base nas informaes de todas
as compras efetivamente realizadas pela concessionria nos dois anos que antecedem a
data-base do laudo. Assim, o VNR corresponde a um valor de referncia para o
equipamento, que pode divergir do valor efetivamente pago para sua aquisio.

120

Em situaes excepcionais a Aneel pode reconhecer alguns equipamentos de reserva para fins de
compor a base de remunerao regulatria.

157

A proposta de precificar o ativo pelo valor de referncia meritria, se o


valor de referncia, de fato, for compatvel com a mdia de preos praticada no
mercado. Conceitualmente, as principais vantagens de se utilizar o valor de referncia
so a menor probabilidade de sobreavaliao de custos e o incentivo para as empresas
buscarem fornecedores mais baratos. A desvantagem dificultar a escolha de produtos
customizados. Por exemplo, um fornecedor A pode oferecer um equipamento por um
preo mais baixo do que um fornecedor B, mas este, no pacote, incluiria melhor
assistncia tcnica ou melhores condies de financiamento, de forma que o pacote
agregado de servios e produto torna-se mais barato. Embora haja espao para
renegociao junto Aneel, o excesso de burocratizao pode desestimular escolhas
eficientes.
Do ponto de vista prtico, o problema mais srio da precificao pelo
Valor Novo de Reposio (VNR) que ela s considera o valor mdio do equipamento
referente aos dois ltimos anos. Ocorre que equipamentos adquiridos na primeira
metade do ciclo tarifrio, de quatro anos, podem sofrer significativas alteraes de
preos, principalmente em decorrncia da variao cambial.
Observe-se que a formao da base blindada encontra pleno respaldo na
teoria. Conforme discutimos no Captulo II.4.2, precificar os investimentos incrementais
ocorridos ao longo do contrato pelo VNR (ali falvamos no custo marginal) iria
requerer uma remunerao para o risco de obsolescncia. Como esse risco no
reconhecido pelo rgo regulador, a viabilidade financeira do investimento requer que o
custo considerado seja o custo de aquisio do equipamento, e no seu custo corrente.
Entretanto, tambm dentro de um ciclo de revises tarifrias e no somente entre
ciclos existe o risco de o preo de um equipamento variar. Isso requer que o preo
correto a ser considerado deveria ser o da poca de aquisio do bem, e no o preo que
vigeu nos dois ltimos anos do ciclo tarifrio.
Uma vez definida a base de remunerao regulatria, o passo seguinte
determinar como essa base ser remunerada. Em um mundo sem assimetria de
informaes, a remunerao correta seria o custo de oportunidade do capital. Remunerar
acima desse custo faria com que os consumidores pagassem uma tarifa
desnecessariamente mais elevada. J remunerar abaixo desse custo no atrairia
investidores interessados. Afinal, os proprietrios do capital avaliam as diferentes
158

oportunidades de negcio, sendo o setor de energia somente um deles. O investimento


fluir para o setor somente se a perspectiva de remunerao do capital oferecida por
aquele setor for compatvel com os demais usos possveis para esse mesmo capital.
O mundo, entretanto, no de perfeita simetria de informaes, e a
agncia reguladora no conhece o custo de oportunidade dos investidores em energia.
Dessa forma, a Aneel tenta estimar esse custo atravs do Custo Mdio Ponderado do
Capital WACC (do ingls Weighted Average Cost of Capital). O termo ponderado
refere-se proporo de capital prprio e de terceiros utilizados no financiamento da
empresa.
Resumidamente, a Aneel estimou a remunerao do capital prprio a
partir de um modelo CAPM121, que analisa a combinao risco/retorno eficiente para
diferentes ativos. Como a remunerao do capital prprio est intrinsecamente
associada ao retorno de aes, a Aneel utilizou como base o comportamento acionrio
norte-americano, que possui uma srie histrica mais longa. Para a remunerao do
capital de terceiros, a Aneel considerou a remunerao de ttulos do governo norteamericano como proxy de um ativo livre de risco, adicionou o risco de crdito para
empresas com classificao de risco Baa3, segundo classificao da Moodys
(correspondente nota mnima para o emissor obter o grau de investimento), e o risco
Brasil. A metodologia detalhada do clculo do custo do capital encontra-se em Aneel
(2011). Quanto ponderao entre capital prprio e de terceiros, a Aneel utilizou os
dados observados para as empresas entre 2006 e o ano de reviso tarifria no 2CRTP, e
encontrou uma razo capital de terceiros/capital total de 55%.
Observa-se que o WACC vem caindo sucessivamente ao longo dos ciclos
de reviso, passando de 11,26 %, no primeiro ciclo, para 9,95 %, no segundo, at atingir
7,5% no terceiro. A questo que se coloca , em que medida essa reduo no WACC
reflete uma reduo no custo de oportunidade do capital? E em que medida a busca por
modicidade tarifria est estimulando o regulador a agir de forma oportunista na forma
descrita na Seo II.4.2? Afinal, as empresas de distribuio esto em certa medida
presas ao contrato, e, exceto no caso de a remunerao do capital cair a nveis
absolutamente insustentveis, ser vantajoso para tais empresas manterem a concesso,

121

Sobre o modelo CAPM, ver Ross et al (2006).

159

mesmo que os investimentos estejam sendo remunerados abaixo de seu custo de


oportunidade.
No se pode deixar de reconhecer que o ambiente macroeconmico
melhorou substancialmente no Brasil entre 2003 e 2011, quando foram definidos os
parmetros do primeiro e terceiro ciclos de reviso: a taxa Selic caiu de 26% ao ano,
para 11,5% (dados referentes ao incio dos respectivos anos), e o risco Pas, medido
pelo Embi-Br, caiu de aproximadamente 1.400 pontos base para cerca de 200 pontos
base. Igualmente houve ampliao do mercado de crdito e concomitante queda dos
spreads. Assim, seria bastante razovel esperar que o custo de oportunidade casse no
perodo.
Mas tambm h evidncias de que a reduo do WACC pode ter ido
alm da queda do custo de oportunidade. Conforme discutimos anteriormente, a
rentabilidade das empresas do setor de energia eltrica includas na relao Valor 1.000
caiu mais fortemente do que a mdia nos ltimos dois anos. Outra evidncia importante
a Aneel ter deixado de considerar o risco cambial e o risco regulatrio neste 3CRTP.
De acordo com a Aneel, o risco regulatrio pode at existir, mas vrios
autores j tentaram mensur-lo e, se encontraram algum resultado, foi que as empresas
do setor eltrico apresentam menor risco que as demais. Quanto ao risco cambial, a
Aneel argumenta que ele j est embutido no risco Pas.
Trata-se de argumentos incorretos, em nossa opinio. Qualquer risco
varia ao longo do tempo e utilizar os valores passados, fixando-os para um perodo de
quatro anos, pode ser temerrio, principalmente para uma economia voltil como a
brasileira. No Captulo III mostramos como tem havido um crescente intervencionismo
do Estado brasileiro no setor eltrico, o que tende a aumentar o risco regulatrio.
Tome-se como exemplo as idas e vindas com a MP 579. J se passou
mais de um ano desde sua edio e ainda no est definido o valor que ser utilizado
para indenizar os ativos no depreciados. Para as vrias concesses que iro se encerrar
a partir de 2015, o Governo j anunciou reiteradamente que ir alterar as regras, mas
ainda no as anunciou. Um reflexo da maior instabilidade do setor pode ser visto no
comportamento das aes das empresas do setor eltrico, que, nos doze meses

160

encerrados em 1 de novembro de 2013, apresentaram volatilidade mdia acima da


mdia das aes das empresas que compem o IBOVESPA.
Concordamos, entretanto, que difcil mensurar o risco regulatrio.
Ainda assim, isso no motivo para exclu-lo das contas. Especialistas do mercado
financeiro certamente podero precificar o risco.
No que diz respeito ao risco cambial, defendemos a tese de que se trata
de um risco diferente do risco Brasil, ainda que ambos possam ser fortemente
correlacionados. O risco Pas tenta capturar a probabilidade de o pas honrar seus
compromissos em moeda estrangeira. J o risco cambial busca mensurar a volatilidade
do preo da taxa de cmbio. So, portanto, riscos distintos. Conforme esclarece Hall
(2013)122, bnus emitidos na moeda local por pases emergentes so inerentemente mais
volteis que bnus emitidos pelo mesmo pas, porm denominados em dlar. Deve-se
ter em considerao que o investidor internacional est preocupado com sua
remunerao em dlar, e no em reais, pesos, rpias ou yuans. Alm disso, mercados
emergentes apresentam maior volatilidade na taxa de juros (com bvios reflexos sobre a
taxa de cmbio) e esto mais sujeitos a riscos regulatrios, como controle de sada de
capitais. Por esse motivo, no se pode concluir que o risco Pas representa
adequadamente o risco cambial. So dois riscos a que esto sujeitos os investidores no
Brasil.
Alm da eliminao dos riscos cambial e regulatrio que tem o claro
propsito de reduzir o WACC , a metodologia est sujeita a outras crticas, como se
ver a seguir.
Em primeiro lugar, no nos parece correto o uso da mdia de mercado
para estabelecer a estrutura tima de capital prprio/terceiros. O capital de terceiros
substancialmente mais barato do que o capital prprio custos de 11,26% ante 13,43%,
respectivamente. Como mais da metade da chamada estrutura tima de capital
constituda por capital de terceiros, isso contribui para reduzir o WACC. Sem uma
anlise de risco/retorno no h porque utilizar a mdia do mercado e rotul-la como
estrutura tima. Alm disso, a diferena de acesso ao capital de terceiros pode ser muito

122

Ver
https://www.mfs.com/wps/FileServerServlet?servletCommand=serveUnprotectedFileAsset&fileAssetPat
h=/files/documents/news/mfse_emdusd_wp.pdf

161

diferente entre as empresas. Por exemplo, se a Eletrobras tiver maior facilidade de


acesso ao crdito subsidiado do BNDES do que a mdia do mercado, a estrutura tima
dessa empresa deveria conter uma maior parcela de crdito de terceiros.
O clculo da taxa de retorno do capital prprio a partir de dados norteamericanos tambm criticvel. Entende-se perfeitamente que, para os Estados Unidos,
h sries mais longas e menos quebras estruturais, por se tratar de uma economia mais
estvel do que a nossa. Assim, as estimativas so mais confiveis. Entretanto, isso no
quer dizer que essas estimativas sejam mais representativas de nosso custo de
oportunidade. Por exemplo, um parmetro importante na determinao do custo de
oportunidade, o parmetro beta, que mede a correlao entre os retornos do ativo em
questo e uma cesta de ativos, pode ser totalmente diferente do que o observado no
Brasil. Igualmente diferentes podem ser (e provavelmente o so) a relao entre o
retorno da bolsa de valores e de ttulos do Tesouro no Brasil e nos Estados Unidos. Por
fim, no caso do capital de terceiros, consideraram-se as taxas referentes a dez anos.
Como os prazos de concesso so usualmente mais longos, se a Aneel tivesse
considerado prazos mais compatveis, como de trinta anos, provavelmente teria
encontrado um valor mais alto para a remunerao do capital.
H outros riscos idiossincrticos atividade de distribuio. A parcela A,
que representa os custos no gerenciveis, representa cerca de 80% da tarifa ao
consumidor. Ou seja, sobre esses 80%, a distribuidora no tem qualquer controle,
embora seja obrigada a pagar mensalmente o custo da energia que adquire. A flutuao
do custo da energia pode influenciar dramaticamente o caixa das empresas e, portanto,
representa um risco que deveria ser devidamente remunerado no WACC. Na prxima
Seo discutiremos o problema recente de exposio involuntria das distribuidoras,
onde veremos que esse risco pode ser extremamente alto.
Outro problema que merece reflexo sobre que base remuneratria
deve incidir o WACC. Atualmente, o WACC definido no mais recente ciclo de reviso
utilizado para remunerar todo o capital elegvel. Cabe discutir se cada ativo no
deveria ser remunerado de acordo com o WACC que vigia no perodo em que foi
adquirido. Trata-se de um argumento similar ao que justificou a blindagem dos
investimentos que j haviam sido precificados no ciclo de reviso anterior. As
condies de financiamento podem se alterar substancialmente entre uma reviso
162

tarifria e outra. Ao se remunerar todo o capital pelo WACC mais recente, est-se, na
prtica, exigindo que a empresa renegocie periodicamente todos os seus compromissos
financeiros, o que aumenta os custos de transao e, ainda assim, isso pode ser
insuficiente para resolver o problema.
Pode-se pensar que se a empresa contratar somente emprstimos com
taxas flutuantes estar protegida de variaes do WACC. Afinal, se as condies
econmicas melhorarem, os juros pagos automaticamente cairiam, o que viabilizaria
uma reduo do WACC. Isso parcialmente correto. Juros flutuantes, de fato, podem
resolver parte do problema de adaptao a alteraes no ambiente macroeconmico.
Mas somente parte. Em primeiro lugar, uma estratgia tima de composio de ativos
dificilmente ser uma constituda por 100% da dvida com juros flutuantes. O portfolio
timo certamente conter ttulos em renda fixa e mesmo denominados em outras
moedas.
Mesmo para operaes com juros flutuantes necessrio levar em
considerao que, quando uma operao contratada, h tambm um spread que reflete
o risco do tomador. Esse spread usualmente fixo, de forma que, ainda que a percepo
de risco oferecido por aquele agente melhore ao longo do tempo, ele continuar
pagando spreads mais altos referentes aos emprstimos mais antigos. Dessa forma, o
ideal seria que a WACC refletisse, pelo menos em parte, a parcela do financiamento que
pouco sensvel a variaes no custo de oportunidade.
As questes aqui levantadas tm como objetivo no somente uma
eventual alterao da metodologia adotada, mas, principalmente, chamar ateno para a
necessidade de rbitros, quando uma das partes se julgar prejudicada. Conforme
argumentamos no Captulo II, a necessidade de pesados investimentos iniciais favorece
o comportamento oportunista por parte do rgo regulador. A escolha da metodologia
de definio da base de remunerao e da metodologia de clculo pode ser
adequadamente manipulada de forma a forar uma reduo excessiva da remunerao.
A possibilidade contratual de levar demandas para arbitragem pode contribuir
fortemente para a reduo de comportamentos oportunistas.
A melhor soluo, entretanto, o rgo regulador evitar se comportar de
forma oportunista, e reconhecer que modicidade tarifria deve ser obtida dentro dos
limites do possvel, no caso, respeitando o custo de oportunidade do investidor.
163

IV.4 Novos desafios para a poltica de modicidade tarifria: a exposio


involuntria das distribuidoras
A partir da Lei n 10.848, de 2004, as distribuidoras passaram a ser
obrigadas a contratar 100% da sua demanda via leiles de compra e venda de energia.
Para tanto, as distribuidoras devem planejar sua demanda e inform-la ao Governo,
encarregado de organizar os leiles de suprimento, segundo o decreto n 5.163, de 2004.
Os leiles organizados pelo Governo so A-5, para suprimento s distribuidoras em
cinco anos (energia nova, hidreltrica); A-3, para suprimento em trs anos (energia
nova, em geral trmica ou elica); A-1, que funciona como leilo de ajuste da demanda
das distribuidoras, para entrega de energia existente (energia velha) no ano seguinte, e
Leilo de Ajuste, para entrega imediata, um ajuste finssimo da demanda.
O suprimento s distribuidoras tem apresentado alguns problemas. Tem
sido comum a realizao dos leiles de energia nova no final do ano calendrio, o que
reduz o prazo dos empreendedores para a construo das usinas123. Da mesma forma, os
leiles de novas linhas de transmisso somente so realizados aps os leiles de
gerao, o que tambm diminui o prazo dos seus vencedores para a construo das
linhas. Em ambos os casos, o licenciamento ambiental e a ao do Ministrio Pblico e
de ONGs ligadas aos movimentos socioambientais tm sido as causas mais frequentes
de atraso na entrega da energia. Contudo, com a edio da MP n 579, de 2012, surgiu
um novo problema para o suprimento das distribuidoras.
O atendimento da demanda das distribuidoras de energia eltrica
mediante os contratos firmados no 1 Leilo de Energia Existente, realizado em
07/12/2004, para suprimento de energia no perodo entre 01.01.2005 e 31.12.2014
ocasio em que foram negociados 17.000 MWmed , foi feito em conformidade com
determinao constante do decreto n 5.163, de 2004, editado para regulamentar a Lei n
10.848, de 2004. Esses contratos, oriundos do 1 Leilo de Energia Existente,
comearam a vencer em 31.12.2012.
Ao final de 2013, verificou-se que, quando do trmino desses contratos,
havia, por uma srie de motivos que sero descritos a seguir, uma falta de 3.700
MWmed de energia no suprimento das distribuidoras, que necessariamente ter que ser
123

Os leiles A-5 preveem a entrega de energia a partir de 1 de janeiro do quinto ano adiante,
independentemente da poca do ano em que foi realizado. O mesmo ocorre com os leiles A-3, com
entrega para o terceiro ano.

164

comprada ao Preo de Liquidao das Diferenas (PLD), o preo spot do mercado de


energia eltrica. Esse preo j havia chegado a R$ 822,00/MWh em 31 de janeiro de
2014, em razo da falta de chuvas em pleno perodo mido,um salto enorme comparado
com o valor de em torno de R$ 100,00/MWh que vinha sendo praticado nos contratos
que se encerraram, ou com os R$ 192,00/MWh que foram acordados nos leiles de
energia A-1 no ltimo bimestre de 2013.
Como dito, h vrias causas para essa situao. Um delas que usinas
vencedoras de leiles no foram construdas, ou seja, a oferta de energia nova cresceu
menos do que se esperava. Os casos mais conhecidos so do grupo Bertin (610 MWmed
previstos para 2011 e 920 MWmed para 2012) e Multiner (os dois casos com trmicas a
leo), que deveriam estar suprindo um volume total em torno de 2.000 MWmed.
Tambm houve algumas trmicas a biomassa de cana que no entraram em operao.
Em 2012, a Aneel revogou as concesses de cerca de 800 MWmed desses contratos que
no vingaram e considerou a exposio das distribuidoras como involuntria. O custo
decorrente dessa exposio foi para a tarifa e acabou sendo paga pelo consumidor.
Em 11 de setembro de 2012 quando os reservatrios das hidreltricas j
prenunciavam a inevitabilidade do despacho macio das trmicas , a Medida
Provisria n 579, transformada na Lei n 12.783, e regulamentada pelo decreto n
7805/12 e pela resoluo Aneel n 1.410/13, ao renovar as concesses das usinas
hidreltricas e se apropriar da energia existente para fins de reduo tarifria, destinou
toda essa energia ao mercado cativo (distribuidoras), na forma de cotas de garantia
fsica de energia e de potncia da usina hidreltrica, a serem alocadas pela Aneel s
distribuidoras, de forma a reduzir a tarifa aos consumidores finais de todas elas por
igual.
Por essa ocasio, as distribuidoras j tinham demanda declarada de 9.800
MWmed, necessria para cobrir o trmino dos mencionados contratos, firmados em
2004, que estavam terminando. A alocao de cotas de energia existente, feita pela
Aneel s distribuidoras, em obedincia MP 579, cobriu cerca de 7.800 MWmed.
Ficaram faltando, portanto, 2.000 MWmed para cobrir a demanda existente.
Em razo da edio da MP 579 o Governo no realizou o leilo A-1, de
energia existente, previsto para 2012, porque tinha a expectativa de que toda a energia
das usinas com concesses renovadas se transformasse nas cotas a serem alocadas s
165

distribuidoras pela Aneel, como mandava a MP. Isso no ocorreu porque CESP,
CEMIG e COPEL no concordaram em renovar suas concesses de gerao nos termos
propostos pela Medida Provisria, o que gerou dficit da quantidade de energia prevista
nas contas do Governo para ser alocada em cotas s distribuidoras.
Em vista do problema criado, o Governo tentou realizar o Leilo A, em
24/06/2013, para negociar Contratos de Comercializao de Energia no Ambiente
Regulado por quantidade, para suprimento no perodo de 1 de julho de 2013 a 30 de
junho de 2014, para todas as fontes energticas, com o objetivo de suprir a demanda das
distribuidoras, mas o leilo resultou vazio em razo do preo-teto fixado pelo Governo,
de R$ 171,80/MWh, considerado insuficiente pelos agentes que tinham energia para
vender. O problema continuou vivo.
No leilo A-1, realizado em 17/12/2013, havia uma demanda declarada
pelas distribuidoras de 6.300 MWmed, mas foram negociados apenas 2.600 MWmed, a
um preo-teto de R$ 192,00/MWh. Esse preo foi definido pelo Ministrio de Minas e
Energia, conforme o disposto no art. 19, 3, do Decreto n 5.163, de 30 de julho de
2004, que regulamentou o modelo estabelecido pelo Governo em 2003. O decreto diz
que esse preo no poder superar o valor mdio resultante dos leiles de compra de
energia eltrica proveniente de novos empreendimentos realizados no ano "A - 5" de
2009, uma das medidas adotadas na ocasio, com o objetivo de reduo tarifria. Por
sorte, o preo foi alto no leilo de 2009, o que permitiu a oferta de R$ 192,00/MWh.
Ainda assim, restou uma falha de suprimento de 3.700 MWmed para 2014.
Embora o preo desse leilo A-1, de 2013, tenha sido estimulante para a
comercializao de energia em um horizonte de 12 meses, os preos para contratos de
18 e 36 meses no foram bons, o que resultou em baixa venda de energia. Para 18
meses, s foram vendidos 98 MWmed da CESP. Para 36 meses, foram vendidos 819
MWmed, dos quais 783 MWmed foram vendidos pela Eletronorte, estatal federal,
possivelmente compelida a vender esse montante pelo seu acionista majoritrio.
Os detentores de energia que participaram desse leilo certamente no
venderam tudo o que tinham na expectativa de venda dessa energia a PLD, no futuro,
com expectativa de bom preo, uma vez que o PLD estava alto naquela ocasio (em
torno de R$ 250,00/MWh em 31/12/2013) e j chegou aos R$ 822,00/MWh, por causa
da falta de chuvas no perodo mido 2013/2014. Como os reservatrios ficaram baixos
166

em 2012/13, a escassez deve permanecer ainda que chova bem na estao mida
2013/14, o que no ocorreu at o fim de janeiro.
O resultado que esse montante que falta, de 3.700 MWmed, ter que ser
comprado pelas distribuidoras ao preo spot do mercado de energia eltrica (PLD), um
valor maior que o qudruplo do preo de contratao do leilo A-1, de 2013.
Considerado um PLD atual de R$ 822,00/MWh e um valor de R$ 192,00/MWh, do
leilo A-1, de 2013, o custo adicional desse suprimento poder chegar a algo em torno
de R$ 20 bilhes!
As oscilaes de preo da energia que as distribuidoras tm que comprar
e que no so repassadas automaticamente (por mecanismo pass through, estabelecido
em lei ou contrato) s tarifas ao consumidor vo para uma conta grfica, cujo repasse de
valores somente autorizado pela Aneel nos reajustes tarifrios ordinrios, realizados
apenas uma vez por ano. S ento esses valores vo para a tarifa ao consumidor final e
so recuperados pelas distribuidoras, que os financiaram at ento. Incluem-se a ESS
(despacho trmico quando falta gua nos reservatrios das usinas) e as cotas de energia
demandadas pelas distribuidoras no satisfeitas (como na exposio involuntria das
distribuidoras no caso presente ou como na ocorrida quando a Aneel cancelou os 800
MWmed, conforme j citado).
Quando esses valores ficam muito altos e comprometem o caixa das
distribuidoras, tem havido, em regra, duas solues possveis: reviso tarifria
extraordinria com repasse imediato desses custos ao consumidor, como ocorrido no
passado, por causa de variaes cambiais nas cotas da energia de Itaipu, cotadas em
dlar e compradas obrigatoriamente pelas distribuidoras ou socorro do Tesouro, via
Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE). Em resumo, resta decidir quem pagar a
conta, se o consumidor de energia eltrica ou o contribuinte. Considerando que 2014
um ano eleitoral, a ltima hiptese ser a mais provvel.
Mas h outro efeito colateral da MP 579, que tambm ter impacto sobre
os consumidores. Os riscos do Mecanismo de Realocao de Energia (MRE), bolsa que
equalizava os recebimentos dos geradores que so despachados pelo Operador Nacional
do Sistema Eltrico (ONS), e, portanto, tm sua gerao de energia e seus ganhos
determinados por um terceiro, em razo da necessidade de otimizao do Sistema

167

Interligado Nacional (SIN), passaram dos geradores para as distribuidoras, isto , para o
consumidor final.

Em outras palavras, quando a produo total das usinas do MRE for


inferior a garantia fsica total, que o lastro que as geradoras podem comercializar em
contratos, os geradores devem comprar essa diferena a PLD na proporo de sua
garantia fsica. Agora, como eles so apenas operadores de usinas, remunerados pelos
custos de O&M, por determinao da MP 579, no tm mais essa responsabilidade e a
diferena de preo da energia que faltar ter que ser custeada pelo consumidor final,
porque essa diferena, quando ocorrer, ir para os distribuidores e repassada tarifa.

168

Captulo 5 A necessidade de construir usinas com reservatrios


Por diversas motivaes de natureza socioambiental (para evitar
interferncias com terras indgenas e parques florestais, bem como conflitos com
ambientalistas), o Brasil tem abdicado de construir usinas hidreltricas com
reservatrios, ainda que isso esteja previsto em Lei, uma vez que os potenciais
hidreltricos nacionais so considerados bens da Unio, vale dizer, de todos os
brasileiros, de acordo com a Constituio Federal.
Neste captulo, examinaremos essa questo para mostrar que h uma
poltica pblica de fato, que gera uma perda irremedivel de energia eltrica barata e
limpa, por causa da construo de hidreltricas a fio dgua, aquelas que geram
energia eltrica apenas com o fluxo natural do curso dgua onde so construdas.
Trataremos inicialmente do potencial hidreltrico nacional, da nossa
matriz energtica e das vantagens das hidreltricas sobre as demais fontes de gerao, a
comear pelos seus custos. Posteriormente abordaremos o catastrofismo criado por
vises ambientalistas equivocadas, que se recusam a ver as hidreltricas como fontes
limpas, e querem a preservao absoluta da Floresta Amaznica.
Por ltimo, discutiremos as contradies da poltica governamental para
o setor e as suas consequncias: a Lei prev o aproveitamento pleno dos potenciais, os
dirigentes governamentais negam restries aos reservatrios, mas, na prtica, poucas
usinas com reservatrios tm sido construdas no Pas, ainda que isso seja tecnicamente
vivel.
O potencial hidreltrico brasileiro de 260 mil MW, de acordo com o
ltimo inventrio realizado no Pas, em 1992124. Para dar uma ideia dessa grandeza,
Itaipu ainda hoje a maior hidroeltrica do mundo naquilo que verdadeiramente
interessa, a quantidade de energia gerada tem uma potncia instalada de 14 mil MW.
Em 2008, quando bateu seu recorde histrico at ento, a usina produziu energia
suficiente para suprir todo o consumo mundial por dois dias ou o de 23 aglomerados
urbanos do porte da grande Curitiba por um ano 125. Esse recorde foi novamente
quebrado em 2012, com uma gerao de 98,2 milhes de MWh, quase quatro milhes
de MWh de energia gerados a mais que em 2008.
124
125

Atlas de Energia Eltrica do Brasil, 3. ed., 2008, Agncia Nacional de Energia Eltrica.
Ver http://www.itaipu.gov.br/?q=pt/node/418&foto=sli_faq.jpg, acessado em 01/10/2009.

169

Esse potencial coloca o Brasil num seleto grupo de pases privilegiados


pela natureza com a fonte mais barata e mais limpa de gerao de energia eltrica.
Dispomos do terceiro maior potencial hdrico do mundo, com 10% da disponibilidade
mundial, atrs da China, que tem 13% do total, e da Rssia, que conta com 12%. Depois
do Brasil, vm o Canad, com 7%; o Congo e a ndia, com 5%, cada; e os Estados
Unidos, com 4%.
Do total desse potencial, mais de 85.000 MW j se transformaram em
usinas em produo, o que representa quase 70% da capacidade de gerao nacional. O
restante ainda est por ser explorado. Desse conjunto de potenciais hidreltricos, estimase que mais de 126 mil MW tm viabilidade efetiva, de acordo com o Plano Nacional de
Energia 2030, da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), rgo de planejamento
energtico nacional, vinculado ao Ministrio de Minas e Energia. Contudo, se se quiser
evitar interferncias em florestas e parques nacionais e em terras indgenas, esse
potencial inexplorado cai para pouco mais de 77 mil MW, 48 mil MW a menos,
segundo o Plano.
Mas importante notar que desses 77 mil MW ainda no foram descontados
os volumes de potncia instalada previstos no projeto da Usina Hidreltrica (UHE) Belo
Monte, no Rio Xingu, nem os das UHEs Santo Antnio e Jirau, no Rio Madeira.
Deduzida essa capacidade, o potencial ainda aproveitvel reduz-se a menos de 60.000
MW, volume cuja escala chega a ser comparvel com os quase 50.000 MW que foram
aprioristicamente restringidos no Plano por motivos socioambientais. Trata-se de um
aproveitamento sobre o qual o Pas ainda ter que decidir, mas dada a vantagem
comparativa espetacular que isso representa, necessrio avaliar bastante antes de
abdicar do seu uso.
O sistema brasileiro de gerao de energia eltrica, conhecido como
Sistema Interligado Nacional, hidrotrmico. A gerao hidroeltrica precisa de
complementao e a maneira mais segura de se fazer essa complementao por meio
de gerao trmica (a gs, a leo, a carvo ou nuclear). Essa forma de gerao,
entretanto, mais cara e mais poluente, especialmente no que diz respeito emisso de
gases de efeito estufa exceo feita gerao nuclear. Quando no chove o bastante e
no h gua suficiente nos reservatrios das hidreltricas nos perodos de estiagem, as

170

trmicas so acionadas, gerando prontamente a energia necessria ao abastecimento do


Pas.
Em razo disso 28,5% da capacidade instalada nacional so provenientes
de trmicas convencionais. 1,7% provem de parques elicos, cujos preos se tornaram
mais competitivos recentemente, e 1,58% originrio das Usinas Angra I e Angra II, as
termonucleares de que dispomos atualmente. Como se sabe, est em construo a Usina
Angra III, que, em 2018, dever agregar mais 1.405 MW ao parque gerador nacional.
importante ter em mente que somente a energia eltrica gerada por
fontes hdricas ou trmicas asseguram abastecimento. No debate sobre fontes de
energia, h quem sustente que a expanso do parque elico ou de energia solar poderia
ser uma alternativa ecologicamente mais correta energia hidroeltrica. Trata-se,
contudo, de um erro conceitual. A gerao de fonte elica e solar, por ser intermitente,
no pode figurar na base de qualquer matriz energtica. So fontes eminentemente
complementares energia hidrulica ou trmica. Alm disso, conforme se mostrar
mais frente, a gerao de fonte solar tambm traz problemas ambientais.
O principal aspecto que torna os potenciais hdricos uma ddiva da
natureza o custo da gerao, conforme se nota na Figura V.1 a seguir.

171

Figura V.1 - Preo de gerao de energia eltrica por fonte (R$/MWh) 126

Fonte

Custo fixo

CVU
(R$/MWh)

Preo final

84,58

84,58

Elica
Hidroeltrica de mdio porte

124,43

124,43

147,46

147,46

Pequena central hidroeltrica

158,94

158,94

Trmica nuclear

145,48

21,44

166,92

159,34

176,85

336,19

Trmica a biomassa
Trmica a gs natural

171,44

186,98

358,42

166,94

259,3

426,24

Trmica a leo combustvel

166,57

669,24

835,81

Trmica a leo diesel

166,57

790,13

956,7

Hidroeltrica de grande porte


(*)

Trmica a carvo
(*)

Solar Fotovoltaica (*)

No informado

Fonte: Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS).
127
(*) Fontes intermitentes, que no podem operar na base da matriz.

Para se ter uma ideia do impacto que os preos da gerao trmica


convencional causam nas tarifas de energia eltrica, examinemos o ocorrido a partir do
dia 18 de setembro de 2012, quando, por escassez de gua nos reservatrios das usinas
brasileiras, o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) determinou o despacho
trmico macio de algo em torno de 13.200 MW mdios, de acordo com dados do
prprio ONS, energia equivalente gerao de mais de uma Itaipu128.
Isso fez com que os Encargos de Segurana Energtica, que cobrem os
custos desse despacho superassem os R$ 6 bilhes nos doze meses completados em

126

Os custos fixos de gerao da Figura V.1 so preos mdios dos Leiles de Energia Nova do perodo
de 2005 a 2010, com exceo do custo da energia elica, que o valor mdio alcanado no Leilo A-3 de
18/11/2013. O custo fixo de gerao de trmica nuclear o valor da tarifa estabelecida pela ANEEL para
as Usinas Angra I e II. Os valores de CVU mdios (custo varivel de gerao quando a trmica
chamada a gerar), informados pelo ONS, so os considerados na elaborao do Plano Mensal de
Operao Maro/2013. Para as UTEs participantes dos Leiles de Energia, os valores so atualizados
mensalmente pela Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), com base no reajustes dos
respectivos combustveis no mercado internacional.
127
De acordo com a pgina da Norte Energia, concessionria da Usina Belo Monte
(http://pt.norteenergiasa.com.br/2011/04/26/por-que-belo-monte/), acessada em 19/12/2011, o preo da
energia de fonte solar fotovoltaica estimado em R$ 500,00/MWh.
128
Adotado neste trabalho o valor refencial de 10.500 MW mdios para a Usina de Itaipu.

172

setembro de 2013129. A mdia desses Encargos ficou em R$ 150 milhes entre 2003 e
2007, para efeito de comparao130.
Para os consumidores do mercado livre, o impacto financeiro da gerao
termeltrica foi imediato, j que eles tm que pagar mensalmente o sobrecusto da
gerao trmica. Esse impacto no ms de fevereiro de 2013 praticamente anulou os
ganhos da reduo tarifria implantada pelo Governo Federal, por meio da MP n 579,
de 2012, de acordo com a Associao Brasileira de Grandes Consumidores Industriais
de Energia e de Consumidores Livres (ABRACE)131. A tarifa caiu, em mdia, R$ 24 por
MWh, vantagem praticamente anulada pelo custo adicional da gerao trmica, que
chegou a R$ 22 por MWh, segundo a ABRACE. Mas essas foram apenas algumas das
consequncias do macio despacho trmico de outubro de 2013. O tema foi bastante
discutido por Tancredi e Abbud (2013).
Voltando discusso sobre as vantagens das hidreltricas, outros fatores
que as tornam uma fonte de primeira grandeza o fato de que elas geram energia
renovvel e oferecem, alm disso, mltiplos benefcios sociedade, como, por exemplo,
o suprimento de gua, o controle de cheias, a irrigao, a melhoria da navegao, o
turismo e a recreao. Assim, consideradas as caractersticas do nosso Sistema, as
usinas hidreltricas so tambm mais vantajosas do ponto de vista socioambiental. Isso
decorre do fato de que a nica alternativa que pode dar confiabilidade ao abastecimento
em substituio gerao hidreltrica so as usinas trmicas, mais caras e mais
poluentes
As fontes elica e solar, favoritas dos ambientalistas, assim como as
trmicas a bagao de cana, tambm consideradas limpas, no podem operar na base,
dada a sua intermitncia, conforme assinalado na Figura V.1. Servem, como j dito,
apenas como fontes complementares, capazes de economizar gua dos reservatrios das
usinas. Em resumo, a nica alternativa segura gerao hidreltrica a gerao trmica,
bastante poluente, como veremos a seguir. As emisses provenientes da gerao trmica
tm aumentado no Brasil, dado o aumento de sua participao na matriz energtica,
notadamente a partir de 2001, quando entraram em operao os primeiros 951,8 MW de

129

Boletim Infomercado, da Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), novembro/2013,


disponvel em www.ccee.org.br.
130
O Estado de S. Paulo, 10/2/2013.
131
Folha de S. Paulo, 28/2/2013

173

usinas do Programa Prioritrio de Termeletricidade, institudo pelo Governo Federal em


2000.
Para ficar apenas nos anos mais recentes, entre 2008 e 2012, as emisses de
CO2 geradas por usinas trmicas, no Brasil, aumentaram 42,7%, com um crescimento,
de 2011 para 2012, da ordem de 91,6%132, o que indica uma acelerao, possivelmente
causada pelo despacho trmico macio de outubro de 2012. E a tendncia ao aumento
de emisses de CO2 continua firme, em paralelo necessidade da participao das
trmicas na matriz de gerao nacional. Tanto isso verdade que a prpria EPE, ao
preparar o Plano Decenal de Expanso de Energia para o perodo de 2012 a 2022,
projetou um aumento de 106,8% nas emisses nesse perodo, um crescimento de 44
para 91 MtCO2eq133.
Num mundo em que a escassez de gua fresca to alardeada, a maior
parte do armazenamento de gua fresca em reservatrios artificiais brasileiros feita em
aproveitamentos hidreltricos: 653 km dos 724 km totais. Segundo Gomide (2012), os
reservatrios pertencentes ao setor eltrico brasileiro que permitem essa acumulao
benfica ocupam 37.000 km, muito pouco se levarmos em conta os 8.500.000 km do
territrio nacional. Para efeito de comparao, o autor mostra que 90% dos 90.990 km
de gua fresca armazenada em lagos naturais no mundo esto concentrados em apenas
onze stios, com ocupao mdia de 44.800 km. Oito desses lagos esto no hemisfrio
norte, trs na frica e nenhum na Amrica do Sul. S os Estados Unidos dispem de
mais de 75 mil barragens em seu territrio, com idade superior a 50 anos na mdia.
Essas barragens respondem pela acumulao de algo entre 800 e 1.000 km de gua
fresca, contra os 19.000 km de gua fresca armazenada em lagos naturais.
Entretanto, se no dispomos de lagos naturais, contamos com um nvel de
pluviosidade excepcional em relao ao resto do mundo. Ainda de acordo com Gomide,
a precipitao pluvial mdia anual medida em terra firme inferior a 800 milmetros
(Shiklomanov and Sokolov, 1983). No muda muito de continente para continente
(Europa, 790 mm; sia, 740 mm; frica, 740 mm; Amrica do Norte, 756 mm;
Austrlia e Oceania, 791 mm). A exceo a Amrica do Sul, onde a precipitao
anual de 1600 mm, o dobro dos 800 mm mdios. No Brasil, maior ainda: 1800 mm.

132

Anurio Estatstico de Energia Eltrica 2013, Empresa de Pesquisa Energtica, Ministrio de Minas e
Energia.
133
MtCo2eq. milhes de toneladas de CO2 equivalente

174

Na Amaznia Brasileira, excede 2200 mm. Na Amaznia como um todo, excede 2400
mm, mais que o triplo dos 800 mm mdios!. Essa seria, sem dvida, uma forte razo
adicional para construirmos hidreltricas com reservatrios de forma a nos
beneficiarmos desse regime de chuvas.
Mas h uma militncia ambientalista radical e equivocada, que, sem
qualquer base cientfica, se ope fortemente construo de novas usinas hidreltricas
desde os anos 1980. Em nome da proteo ambiental e da preservao dos sistemas
naturais, passaram a exercer presso, inclusive com forte campanha de imprensa, sobre
os rgos multilaterais de crdito, como o Banco Mundial, para reduzir o apoio tcnico
e financeiro construo de hidreltricas. Segundo esses grupos, a hidreletricidade no
poderia ser considerada energia limpa e renovvel por causa dos reservatrios.
A raciocinar por essa lgica, reservatrios tambm no seriam aceitveis
para suprimento de gua, para o controle de cheias, para a irrigao, a melhoria da
navegao, o turismo e a recreao etc., os usos mltiplos dos reservatrios criados pela
gerao hidreltrica que nenhuma outra forma de gerao oferece. A oposio irracional
a barragens, reservatrios e outras obras de infraestrutura contribuiu, segundo o j
citado Gomide, para que o sculo XX se encerrasse com 850 milhes de pessoas sem
acesso adequado gua, 1,6 bilho de pessoas sem acesso eletricidade e 2,9 bilhes de
pessoas tentando sobreviver com renda inferior a 2 dlares por dia.
certo que a preservao da natureza um imperativo, mas, como alerta
Gomide o desenvolvimento sustentvel implica a converso tima dos recursos
naturais em benefcios para a humanidade (atual e futura gerao). No h conflito
algum entre o avanado grau de conscincia ambiental felizmente predominante e o
aproveitamento efetivo, oportuno e conveniente dos extraordinrios recursos hdricos
brasileiros.
H elementos que demonstram isso fartamente. A grande maioria dos
aproveitamentos hidreltricos viveis no Brasil est na Amaznia, tida pelos
ambientalistas mais radicais como um santurio natural intocvel. Mas de acordo com
dados da Empresa de Pesquisa Energtica, todas as usinas hidreltricas existentes e a
serem ainda construdas ocupariam menos de 10.500 km de floresta, ou seja, apenas
0,16% de todo o bioma amaznico, com seus 6,5 milhes de km, se includa a sua parte
situada em territrio estrangeiro, como apontaram Abbud e Tancredi (2010).

175

Para efeito de comparao, entre agosto de 2007 e julho de 2008, as


queimadas destruram 12.911 km da Floresta Amaznica, segundo o Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (INPE). Esse nmero caiu bastante nos ltimos anos, mas agora
revela nova tendncia de alta. De acordo com o INPE, o desmatamento na Amaznia
Legal entre agosto de 2012 e julho de 2013 foi de 2765 km, uma alta de 35% em
comparao com o perodo entre agosto de 2011 e julho de 2012, quando houve a
derrubada de 2.051 km de vegetao. O total de floresta destruda duas vezes superior
rea do municpio do Rio de Janeiro.
No parece difcil concluir que a utilizao da rea de Floresta Amaznica
necessria ao pleno aproveitamento da nossa capacidade de gerao hidreltrica coisa
que a maioria dos pases que dispem dessa fonte j esgotou no representa uma ameaa
terrvel de destruio desse importante patrimnio nacional. Ademais, necessrio lembrar
que aps o impacto inicial da obra de uma hidreltrica, a prpria natureza se encarrega do
estabelecimento de um novo ecossistema estvel, embora diferente do original.
Tambm interessante notar que quando se fala em utilizao de uma
determinada rea para gerao de energia eltrica, vem baila outro aspecto nunca
considerado pelos defensores do uso das fontes ditas limpas, elica e solar. So os
efeitos colaterais do uso dessas fontes para abastecimento em larga escala. Exemplo
evidente disso citado por Montalvo, Faria e Abbud (2012), que discutiram em
trabalho recente os impactos ambientais das diversas fontes de gerao de energia
eltrica.
Nesse trabalho, os autores se referem inutilizao das extensas reas
ocupadas pelos parques solares, que se tornam praticamente inservveis para outros fins.
Por exemplo, o parque Solar Waldpolenz, na Alemanha, instalao que pode ser
considerada modelar do ponto de vista de aproveitamento de energia solar, capaz de
gerar 18,2 GWh/ano por km2 ocupado. J Belo Monte, com seus 516 km, tem uma
produtividade energtica de 77,6 GWh/ano por km2, cerca de quatro vezes maior!
Assim, como conclui o estudo, para gerar a mesma quantidade de energia que Belo
Monte, uma usina solar com as mesmas caractersticas tcnicas de Waldpolenz
precisaria ocupar uma rea equivalente a 2.200 km com painis solares, esterilizando
essa imensa rea para efeito de quaisquer aproveitamentos em outras finalidades teis,
uma vez que toda ela teria uma nica destinao: produzir energia eltrica quando
houver insolao.
176

Mas h ainda outro aspecto relevante em discusso quando se trata da


construo de usinas hidreltricas no Brasil. a questo dos reservatrios, importantes
para retardar o despacho de usinas termeltricas, mais caras e mais poluentes, nos
perodos de estiagem. Por uma srie de motivos, o Brasil vem abandonando a
construo de usinas hidreltricas com os reservatrios que seriam ideais, preferindo
construir as chamadas usinas a fio dgua.
De incio, preciso chamar a ateno para o fato de que esse um
prejuzo irreversvel para o Pas. Uma vez que uma usina tenha sido assim construda,
estar perdido, durante o seu tempo de vida til (que no raro ultrapassa um sculo!),
todo o potencial de gerao que aquela usina poderia ter caso tivesse um reservatrio
adequado e, eventualmente, o de outras usinas construdas rio abaixo (a jusante), j que
a gua poupada pelo reservatrio de uma usina tambm usada para gerar em usinas a
jusante. Vale notar que esse patrimnio desperdiado bem da Unio, segundo o inciso
VIII, art. 20, da Constituio Federal. Logo, bem de toda a populao brasileira,
inclusive daqueles que se insurgem contra o seu melhor aproveitamento, seja por que
motivos for. Como bem descreveu tecnicamente o j citado Gomide,
H um tamanho timo para reservatrios: nem
to pequeno que se torne pouco til, nem to grande que viole a
lei dos rendimentos marginais decrescentes. (...) [J] foi
mostrado (Gomide, 2012) que, para uma curva de
regularizao aplicvel a condies brasileiras tpicas, pode-se
firmar mais de 85% da vazo mdia de longo termo (VMLT)
com menos de 30% do armazenamento necessrio para
firmar100% da VMLT.
A localizao do aproveitamento hidrulico
(tomada de gua) pode no ser compatvel com a
implantao de um reservatrio de certo porte. A soluo, que
sempre existe, mover-se para montante, procura de stios
mais adequados. (...)No caso de regularizao de energia e no
simplesmente de vazo fluvial, a flexibilidade imensa: o
armazenamento nem precisa estar a montante! O adequado
sistema de transmisso transportar a energia de um ponto
(onde est disponvel) a outro (onde necessria).
Adicionalmente, medida que o sistema cresce, integrando
usinas novas localizadas em regies hidrologicamente diversas,
o desvio padro da afluncia total cresce menos que a sua
mdia. Em outras palavras, o coeficiente de variao decresce e
a eficincia do armazenamento aumenta. O sinrgico setor
eltrico brasileiro tem sido, h dcadas, uma demonstrao

177

interessante dessa propriedade matemtica das somas parciais


de variveis aleatrias.
O autor se refere ao Sistema Interligado Nacional, j mencionado
anteriormente, que graas cobertura de praticamente todo o territrio nacional, integra
as diversas bacias hidrogrficas brasileiras por meio de linhas de transmisso, operando
com tal sinergia que permite que o Sistema possa ser manobrado conforme as condies
hidrolgicas de cada regio se mostrem mais ou menos favorveis. Essa interligao,
rara no mundo, oferece ao Brasil enorme vantagem comparativa. Estima-se que a sua
existncia gere um efeito sinrgico tal que agrega uma capacidade adicional de 30%
toda energia gerada no Pas. Para ser mais bem explorada, no entanto, ela precisa dos
reservatrios das usinas.
A regra para se projetar reservatrios adequados definida, no Brasil,
pela Lei n 9.074, de 1995. No 3, do art. 5, essa Lei estabelece o que se chama de
aproveitamento timo: Considera-se aproveitamento timo, todo potencial definido
em sua concepo global pelo melhor eixo do barramento, arranjo fsico geral, nveis
dgua operativos, reservatrio e potncia, integrante da alternativa escolhida para
diviso de quedas de uma bacia hidrogrfica.
No entanto, como apontaram os j mencionados Abbud e Tancredi
(2010), o embate entre a urgente necessidade de construir novos empreendimentos
hidreltricos e a forte oposio que vrios grupos de presso fazem a isso, por razes
socioambientais equivocadas, repita-se, acabou por instituir uma poltica pblica de
fato, que no encontra amparo na Lei.
Essa poltica pblica de fato, de construo de usinas a fio dgua, que
teoricamente teriam

menores custos e

menos problemas de

licenciamento

socioambiental, passou a vigorar nos ltimos dez ou quinze anos, em que pesem as
declaraes pblicas de autoridades do setor de que no h nenhuma diretriz nesse
sentido.
Os fatos contradizem as declaraes oficiais e o resultado dessa poltica
pode ser constatado pelos dados da Aneel relativos s hidreltricas leiloadas de 2000 a
2012. De 42 empreendimentos, que somam 28.834,74 MW, apenas dez so usinas com
reservatrios. Essas usinas agregam somente 1.940,6 MW de potncia instalada ao
sistema eltrico. Os outros 32 empreendimentos, com 26.894,14 MW, so de usinas a
178

fio dgua, ou seja, sem qualquer capacidade de guardar gua para gerao de
eletricidade nos perodos secos. Como se v, apenas 6,73% da capacidade de gerao
desses empreendimentos so provenientes de usinas com reservatrio (Tancredi e
Abbud, 2013).
necessrio reconhecer que no haveria o menor sentido em construir
usinas com reservatrios em muitos casos, tendo em vista o fato de que o relevo da
regio onde se encontram os empreendimentos seria totalmente desfavorvel a isso. o
caso das usinas de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, que somam 6.900 MW, e que
no comportariam reservatrios, dada a suave topografia da regio em que se
encontram.

Em contrapartida, a viabilizao da Usina Belo Monte, o empreendimento


que se tornou o cone da contestao do radicalismo socioambiental, transformou-se no
principal exemplo de concesses feitas pelo Governo Federal a essas presses. Em
sntese, sacrificou-se, ali, na bacia do Xingu, mais do que uma Belo Monte equivalente,
do ponto de vista do timo legal, representando um total no aproveitado de mais de 5
mil MWmdios de energia firme. Para que se tenha noo da escala desse valor, basta
dizer que ele equivalente metade do valor alcanado pela Usina de Itaipu, maior
produtora mundial de energia hidreltrica. O trade off estabelecido nesse caso est
detalhadamente descrito por Abbud e Tancredi, em Por que o Brasil est trocando as
hidreltricas e seus reservatrios por energia mais cara e poluente?, citado
anteriormente.

Mas, de qualquer forma, importante ressaltar que a diferena entre os


custos de gerao desses 5 mil MWmdios que seriam gerados por Belo Monte a R$
77,97/MWh, num valor total de R$ 3,37 bilhes/ano, e os mesmos 5 mil MWmdios,
gerados por trmicas a gs, a R$ 393,33/MWh, num total de R$ 16,9 bilhes ano
montaria a R$13,6 bilhes/ano! isso sem contar os prejuzos ambientais das emisses
de CO2 decorrentes da gerao trmica.

Alm dessa concesso, o Governo Federal assumiu compromisso pblico,


por meio da Resoluo CNPE n 6, de julho de 2008, de resumir a explorao do
potencial energtico do Rio Xingu ao aproveitamento de Belo Monte. Foi, na prtica,
179

uma rendio ao radicalismo socioambiental, ainda insuficiente para conter os nimos


que insistem em inviabilizar a construo de Belo Monte e, a cada dia, at com aes
violentas, contribuem para encarecer a obra que, a esta altura, j no tem como ser
interrompida. Resulta disso que todo o potencial hidreltrico da Amaznia est em risco
de no ser adequadamente explorado para o bem do Pas.
Demonstrao clara disso o que est acontecendo com o projeto da Usina
So Manoel, que faz parte do conjunto de usinas a serem construdas no Rio Teles Pires,
na divisa entre Mato Grosso e Par. O projeto original foi reduzido de 900 para 700
MW, uma perda que poderia abastecer uma cidade com 700 mil pessoas, para evitar que
o lago atingisse terras indgenas. A rea alagada, no projeto reduzido, de apenas 66
km e a usina est situada a quase dois quilmetros do limite da terra dos Kayabi, onde
vivem cerca de mil ndios. A cerca de 150 quilmetros abaixo da represa encontra-se
ainda a terra Munduruku, onde cerca de nove mil ndios no querem nem ouvir falar em
construo de hidreltricas.
Por causa disso, a usina, com previso de ser licitada no leilo de 13 de
dezembro de 2013, teve a sua licitao proibida pela Justia Federal. Segundo o MP,
que representou Justia contra o leilo da usina, a sua construo hidreltrica causar
significativo impacto para os povos indgenas Kayabi, Munduruku e Apiak, e o Estudo
do Componente Indgena (ECI), feito para a usina necessrio para a obteno da
licena , estaria incompleto, sem ter o reconhecimento da Fundao Nacional do
ndio134.
Recentemente, lideranas dos ndios munduruku pediram ao Ministro de
Minas e Energia que suspenda a construo de usinas no Rio Tapajs. As lideranas
desses indgenas querem que o Tapajs permanea intocado e garantem que vo resistir.
No vamos permitir que usinas ou at mesmo estudos sejam feitos. Vamos unir nossa
gente e vamos para o enfrentamento. O Tapajs no vai sofrer como sofre hoje o
Xingu, disse imprensa o cacique Arnaldo Munduruku135.

Como consequncia do aumento do consumo de energia eltrica no Pas e


da poltica de construo de usinas a fio dgua, a capacidade de armazenamento dos
reservatrios das hidreltricas integradas ao Sistema Interligado Nacional, que j foi

134
135

CanalEnergia, 10/12/2013.
Extra, 22/02/2013

180

plurianual, vem caindo ano a ano. Desde a dcada de 1990 o Sistema perdeu essa
capacidade e a tendncia para o futuro de piora, conforme dados do ONS, expressos na
Figura V.2, a seguir, que mostra a evoluo da relao entre a energia armazenada
mxima nos reservatrios e a carga do SIN.
Figura V.2: Relao entre Energia Armazenada Mxima e Carga do SIN (projeo 2012-2016)

Fonte: Relatrio do Plano Anual da Operao Energtica PEN 2012.

A tendncia de queda nessa capacidade de reservao continua acentuada.


As previses do j mencionado Plano Decenal apontam para uma capacidade de apenas
3,35 meses, em 2021, e de 3,24 meses, em 2022136, uma tendncia que somente poder
ser atenuada por uma poltica clara de construo de usinas com reservatrios onde isso
for recomendvel pela boa tcnica estabelecida na legislao em vigor.
Felizmente, as instncias decisrias nacionais j comeam a dar ateno ao
tema. No dia 13 de agosto de 2013, as Comisses de Servios de Infraestrutura e de
Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal
realizaram audincia pblica conjunta para que fossem prestadas informaes a respeito
da construo de usinas hidreltricas a fio dgua como opo preferencial para a
expanso da gerao hidreltrica no Brasil.

136

Agncia CanalEnergia, 14/11/2013.

181

Entre outras personalidades, participaram da audincia o Secretrio


Executivo do Ministrio de Minas e Energia, Marcio Zimmermann, que declarou, na
ocasio, desconhecer qualquer poltica de Governo que fosse vinculada a usinas a fio
dgua, e que a construo de usinas a fio dgua ou com reservatrio no uma opo
poltica de Governo, mas uma questo tcnica 137.
Mas preciso mais que isso. H um compromisso expresso do Governo
com a preservao ambiental. Alm disso, a modicidade tarifria foi transformada em
importante diretriz governamental, expressa, alis, na Exposio de Motivos da Medida
Provisria n 144, de 2003, que alterou a legislao do setor no incio do Governo do
Presidente Luiz Incio Lula da Silva, com esse objetivo, entre outros. Assim,
fundamental que haja tambm diretrizes e aes objetivas, claramente expressas para
agentes governamentais e empresariais, no sentido do aproveitamento timo do
potencial hidreltrico nacional, na forma que determina a Lei.
Em razo disso, a construo de hidreltricas com reservatrios na
Amaznia parece uma deciso acertada para o Pas em termos de modicidade tarifria e
de preservao ambiental. Para um desmatamento nfimo da Floresta Amaznica
(0,16% do total do bioma, como visto), que resultar em novos ecossistemas estveis
aps as obras, teremos energia barata e evitaremos grandes e prejudiciais emisses de
CO2.
A contribuio da construo de usinas hidreltricas com reservatrios para
essa finalidade inestimvel, como se procurou demonstrar, especialmente porque o
Pas poder se beneficiar dos baixos custos de gerao dessas usinas aps a amortizao
dos investimentos feitos na sua construo, o que corresponde a estimados 70 anos.
Como bem questionam Tancredi e Abbud (2013), quando o Pas abre mo
de seu potencial hidreltrico, em nome de questes de natureza socioambiental, o
ambiente passa a sofrer com quantidades crescentes de carbono jogadas na atmosfera,
perdendo-se, ao mesmo tempo, um poderoso fator de desenvolvimento to importante
para uma economia como a brasileira: a energia barata. Qual a racionalidade de tal
encaminhamento?

137

Jornal do Senado, 15/08/2013.

182

Concluses
A economia brasileira tem crescido pouco nos ltimos anos, e as
perspectivas no so muito animadoras. Dificilmente conseguiremos, de forma
sustentvel, atingir taxas de crescimento muito acima de 3% ao ano, o que est longe de
ser suficiente para nos levar ao patamar de desenvolvimento que a sociedade almeja.
Um dos principais limitadores de nossa economia so os baixos nveis de investimento
que, por sua vez, so limitados por baixas taxas de poupana.
Tendo em vista nossa reduzida capacidade de investir, necessrio que,
pelo menos, o investimento seja feito em ativos que permitam maiores ganhos de
produtividade. Por esse motivo, investimentos em infraestrutura so to importantes,
pois permitem que o aumento de produtividade se irradie por toda a economia. No caso
especfico da energia eltrica, trata-se de um insumo fundamental para o bem estar das
famlias e para a produtividade da economia.
Considerando o enorme potencial hidroeltrico do Pas e nossa dotao
de recursos, expandir o parque gerador de energia permitir aproveitar plenamente
nossas vantagens comparativas, em indstrias eletrointensivas como a metalrgica (com
destaque para o alumnio) e a siderrgica. A energia eltrica tambm importante
insumo para a irrigao, permitindo fortes ganhos de produtividade para a agricultura. A
produtividade do trabalho pode igualmente ser fortemente beneficiada pela energia
eltrica, por meio de diversos mecanismos: aumento do conforto, que torna as pessoas
mais dispostas a produzir; maior eficincia dos gastos, com a possibilidade de estocar
alimentos em geladeiras e freezers; aumento da informao, com o uso de televiso e
computadores; reduo do tempo de deslocamento, com a construo de linhas de metr
e trens urbanos, etc.
A baixa capacidade de investimento do setor pblico e a tendncia de o
setor privado ser mais eficiente faz com que a participao do capital privado seja
essencial para expanso de nosso parque eltrico. Contudo, para que isso se viabilize,
necessrio garantir um ambiente propcio para o investimento.
H vrias peculiaridades no setor de energia eltrica que fazem com que
a atividade precise ser regulada pelo setor pblico. No caso da hidroeletricidade, o
principal insumo a gua de propriedade da Unio. As linhas de transmisso e
183

distribuio formam monoplios naturais. Os diferentes regimes pluviomtricos do Sul


e Norte do Brasil requerem um sistema de coordenao e interligao nacional que
garanta o melhor aproveitamento da gua, do qual, felizmente, j dispomos.
No Brasil, optou-se por um sistema em que o setor fosse dividido em
quatro grandes segmentos: gerao; transmisso, responsvel por levar a energia at os
centros de distribuio; distribuio, responsvel por levar a energia at o consumidor
final, que, via de regra, no tem opo de fornecedor (no chamado Ambiente de
Contratao Regulada ACR); e comercializao, responsvel pela venda de energia
para grandes consumidores, no chamado Ambiente de Contratao Livre ACL.
No ACR, que atende imensa maioria dos consumidores e responde por
cerca de 70% da energia consumida no Pas, os preos so regulados. Nesse contexto, a
definio do preo fundamental para o bom desempenho do setor. O que se tem
observado, contudo, uma preocupao aparentemente excessiva com modicidade
tarifria e na participao estatal no mercado, que podem comprometer a oferta de
energia, a qualidade do servio prestado e at mesmo a prpria modicidade tarifria no
longo prazo. Na medida em que parte da modicidade tarifria tem sido financiada pelo
Tesouro, h ainda o efeito colateral de deteriorao das contas pblicas.
Em um mundo sem assimetria de informaes, o preo da energia
eltrica deveria refletir o custo marginal de longo prazo. Isso garantiria a eficincia
alocativa dos fatores de produo e sinalizaria adequadamente, para o consumidor, a
escassez relativa do produto. Em certas situaes, como aquelas em que o uso de
energia possa trazer importantes externalidades ou onde a energia mais barata possa ser
uma forma de incluso social, justifica-se o uso de subsdios. Mas, como regra geral,
ineficiente vender a energia a um preo abaixo do custo marginal, e isso que tem
ocorrido na prtica, com o consumidor pagando uma tarifa que corresponde mdia das
diferentes geradoras. Ao se cobrar uma tarifa abaixo do custo marginal, gera-se uma
demanda artificialmente elevada pela energia, o que fora a expanso ineficiente do
setor, com aumento da produo de energia oriunda de fonte termoeltrica, mais cara e
poluente do que a hidroeltrica.
Quando h assimetrias de informao, o problema do regulador consiste
em desenvolver instrumentos que lhe permitam obter uma estimativa dos custos
eficientes dos produtores. Afinal, havendo assimetria de informaes, h um incentivo
184

natural para os produtores inflarem seus verdadeiros custos de produo e se


acomodarem em processos no eficientes. Uma forma de resolver esse problema so os
leiles. Ao forar a competio entre os diferentes produtores, eles tenderiam a fazer
propostas que se aproximem de seu verdadeiro custo de produo.
Contudo, mesmo o mecanismo de leiles pode ser falho. Existe a
possibilidade de licitantes apresentarem propostas irrealisticamente baixas em
decorrncia de avaliao incorreta do projeto, de no computar todos os riscos, ou de
acreditar que, uma vez outorgada a concesso, poder renegociar os termos do contrato
de forma que lhe seja favorvel. Uma forma de contornar esse problema evitar a
inverso de fases nos leiles e exigir plano de negcios detalhado na fase de
qualificao.
Um problema especfico do Brasil a forte presena da Eletrobras,
empresa estatal do setor eltrico e principal geradora do Pas. Por presses de sua
controladora a Unio a Eletrobras pode se ver forada a fazer propostas que no
remuneram adequadamente seu capital. No longo prazo, isso implica menor capacidade
de investimento da estatal ou necessidade de aportes do Tesouro, com prejuzo para
todos os contribuintes e para seus acionistas minoritrios.
O poder concedente tambm tem de ficar atento para as condies dos
leiles. Em algumas situaes, a busca excessiva por modicidade tarifria fez com que o
preo-teto fixado no fosse suficiente para atrair empresas interessadas em oferecer
energia, nem mesmo a Eletrobras. Trata-se de uma estratgia equivocada. Em vrios
leiles, se fosse oferecido um preo-teto mais alto, a competio poderia ter sido mais
acirrada e o preo final obtido poderia refletir mais adequadamente os reais custos de
produo. , alis, o que ensina a teoria: preos-teto altos atraem um maior nmero de
competidores e a disputa se encarrega de reduzir o preo de forma eficiente.
A definio do preo inicial do contrato no o nico desafio do poder
concedente. Como os contratos so de longo prazo, muitas vezes de 30 anos,
necessrio estabelecer regras que estimulem a empresa a investir adequadamente
durante o perodo de concesso, buscando obter ganhos de produtividade. Isso
particularmente importante para as distribuidoras, para as quais impossvel definir,
quando da assinatura do contrato, onde, quanto e quando investir, pois isso depender
de se e como ocorrer a expanso geogrfica em sua rea de concesso.
185

necessrio criar regras claras e estveis para a remunerao desses


investimentos adicionais. Corre-se o risco de o regulador adotar uma postura
oportunista, reduzindo o retorno desses investimentos, pois sabe que, diante dos
elevados custos afundados j incorridos, dificilmente a concessionria cancelar o
contrato de concesso. No mdio e no longo prazos, contudo, esse comportamento
oportunista reduz o interesse de empresas atuarem no setor e aumenta o risco
regulatrio, o que acaba por aumentar os preos exigidos e comprometer a oferta de
energia. Alm disso, cai a qualidade do servio.
igualmente necessrio criar incentivos para que a empresa invista em
equipamentos e processos que permitam alcanar ganhos de produtividade. Tendo em
vista a existncia de assimetria de informaes, a teoria e as melhores prticas
recomendam permitir que a empresa se aproprie de parte daqueles ganhos, na forma de
maiores lucros. Se todos os ganhos de produtividade forem transferidos para os
consumidores, via menores tarifas, as concessionrias no tero incentivos para buscar
redues de custos, frustrando o objetivo de se obter modicidade tarifria no longo
prazo.
Os preos de energia definidos nos leiles de gerao e transmisso
caram substancialmente desde o incio da dcada de 2000. As revises tarifrias a que
esto sujeitas as distribuidoras tm levado a redues cada vez mais fortes das tarifas,
via menor taxa de remunerao do capital regulatrio ou aumento do chamado Fator X.
Desde a primeira reviso tarifria, o WACC (Weighted Average Cost of Capital), que
define a taxa de remunerao do capital, caiu de 11,26% para 7,5%. O Fator X, que
consiste em um desconto nas tarifas com o objetivo de repassar para o consumidor os
ganhos de produtividade das empresas, aumentou de 1,02% para 1,86% do segundo
(entre 2007 e 2010) para o terceiro (entre 2011 e 2014) ciclo de reviso tarifria.
Em parte, a reduo de tarifas pode estar associada a uma reduo de
custos. Afinal, certamente houve ganhos de produtividade ao longo dos ltimos anos. O
simples fato de haver economias de escala, conjugado com o forte aumento do consumo
de energia ocorrido na ltima dcada, j justifica tais ganhos. Mas h evidncias de que
a reduo tarifria est indo alm da reduo de custos: a forte presena estatal nos
leiles, denotando o desinteresse do setor privado de participar no setor aos preos
estabelecidos; a incapacidade de empresas do grupo Eletrobras de entregarem linhas de
186

transmisso no prazo contratual; a queda na rentabilidade das empresas de energia; o


aumento da participao dos financiamentos subsidiados pelo BNDES nos gastos totais
de investimento, como forma de viabiliz-los financeiramente; a possibilidade de
vender 30% da energia no mercado livre, viabilizando tarifas mais baixas no mercado
regulado e a ausncia de ofertas em alguns leiles. Todos esses so fatores que sugerem
que a modicidade tarifria pode estar ultrapassando o limite daquilo que seria prudente,
comprometendo a capacidade do setor de investir e de se manter de forma sustentvel
no futuro.
Um importante passo na busca de reduo das tarifas foi dado com a
edio da Medida Provisria n 579, de 2012. Ali, em troca da possibilidade de
renovao antecipada de contratos, a concessionria de gerao deveria aceitar as novas
tarifas impostas pela Aneel, substancialmente mais baixas do que as que vigoravam. A
forte reduo nas tarifas deve-se ao fato de que as geradoras j amortizaram os
investimentos feitos para a construo das usinas, ao longo dos quase 30 anos de
contrato de concesso, e de que, a partir de agora, somente incorreriam nos custos de
operao e manuteno, cerca de 70% mais baixos. Tambm pode se considerar
meritria a reduo de alguns encargos, como a CDE e a CCC, bem como a extino da
Reserva Global de Reverso.
Apesar de a ideia que norteou a reduo de custos ser tecnicamente
correta, a implementao pode ter gerado fortes prejuzos para algumas empresas. O
principal problema foi a indenizao pelos ativos ainda no depreciados, que, no caso
da Eletrobras, pode ter atingido R$ 14 bilhes. Outro problema da MP que a reduo
de custos favoreceu somente o mercado cativo. O ideal que o desconto tambm tivesse
beneficiado o mercado livre, que atende a parcela significativa de nossa indstria
eletrointensiva, garantindo-lhe maior competitividade.
Em parte devido hidrologia ruim, em parte devido fraca expanso do
parque gerador de fonte hdrica, em parte devido forte expanso do parque trmico
entre 2006 e 2008, foi necessrio acionar usinas termoeltricas a partir de outubro de
2012 para garantir o abastecimento. Em longos perodos de 2013 esse acionamento foi
mximo. Entretanto, apesar de as usinas termoeltricas fornecerem energia mais cara, a
tarifa ao consumidor final ainda no foi afetada porque o Tesouro e a CDE bancaram o

187

aumento de custos decorrente do despacho das trmicas, que, em 2013, consumiu R$


9,5 bilhes.
Em princpio, trata-se somente de uma espcie de emprstimo, pois tais
custos iro acabar se refletindo na conta de luz. Entretanto, diante do calendrio
eleitoral; do objetivo de se controlar preos de servios pblicos para controlar inflao;
e, talvez, da uma crena na capacidade do Estado de precificar corretamente os bens e
servios, no se sabe se aqueles custos sero repassados para a conta de luz, quando e
em qual proporo. Mesmo que o repasse venha a ser integral, de forma a no
pressionar as contas pblicas, cabe criticar a distribuio temporal do aumento de
custos. O correto seria que tais custos fossem repassados quando a energia estivesse
cara, o que sinalizaria corretamente a escassez do produto para o consumidor, forando
a racionalizao do seu consumo.
Em janeiro de 2014, a exposio involuntria de mais de 3.700 MW das
distribuidoras, que pode representar gastos adicionais de R$ 20 bilhes para as
distribuidoras, imps novo dilema poltica energtica. Como as distribuidoras esto
com dificuldades de caixa para honrar esse aumento de despesas, restam ao governo
duas opes: i) manter as tarifas ao consumidor e fornecer algum tipo de ajuda
financeira para as distribuidoras, pressionando as contas pblicas e gerando distores
no consumo; ou ii) aumentar as tarifas ao consumidor, pressionando a inflao e
enfrentando o nus poltico associado.
Conclui-se este trabalho lembrando que a melhor forma de se obter
modicidade tarifria no via controle de preos, mas por meio de redues
sustentveis de custo. Para tanto considera-se recomendvel:
i)

Reduo dos riscos regulatrios e negociais;

ii)

Maior celeridade no fornecimento do licenciamento ambiental;

iii)

Reduo da tributao e encargos do setor;

iv)

Estmulo ao desenvolvimento do mercado livre;

v)

Estmulo construo de usinas com reservatrios.

Sobre esse ltimo ponto, cabe destacar que o Brasil dos poucos pases
que tem a sorte de ainda contar com imenso potencial hidroeltrico a ser explorado, que
permite a gerao de energia limpa, renovvel e de baixo custo. Entretanto, o pas vem
188

desperdiando esse potencial em decorrncia de uma espcie de veto branco


construo de usinas com grandes reservatrios, como em Belo Monte, onde a opo de
construir uma usina a fio dgua pode, como visto, custar R$ 13,6 bilhes por ano ao
pas.
Em sntese, sem mecanismos que garantam a remunerao adequada aos
investidores, o aumento de produtividade e um ambiente sem demasiada interferncia
estatal, podemos nos ver no mdio e longo prazo sem a ampliao da oferta de energia
de que o Brasil tanto precisa.

189

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