oot ee TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N.° 0001 1-2010-PLTC LIMA 32 CONGRESISTAS DE LA REPUBLICA, ‘TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLENO JURISDICCIONAL 00011-2010-PLTC SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 32 Congresistas de la Republica contra Ja Municipalidad Metropolitana de Lima FL Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por 32 Congresista de la Republica, contra el articulo 1.11 y contra el articulo 6 de la Ordenanza N° 1020-MML que modifica la zonificacién de los usos del suelo de] Cercado de Lima, aprobada por la Ordenanza N° 893-MML. Magistrados firmantes: ) MESiA RAMIREZ ALVAREZ MIRANDA BEAUMONT CALLIRGOS y CALLE HAVEN : ETO CRUZ URVIOLA HANI Asunto:oo ‘TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N.° 00011-2010-PI'TC UMA . 32 CONGRESISTAS DE LA REPUBLICA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCLONAL En Lima, a los 14 dias del mes de junio de 2011, el Tribunal Constitucional en sesién de Pleno Jurisdiccional, con Ia asistencia de fos magistrados Mesia Ramirez, Alvarez. Miranda, Vergara Gotelli, Beaumont Callitgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Calle Hayen y E10 Cruz, y el voto singular del magistrado Vergara Gotelli, que se agregan. 1. ASUNTO Demanda de inconstitueionalidad interpuesta por 32 Congresistas de la Repablica contra tos articulos 1.11 y 6 de la Ordenanza N° 1020-MML. que modifica la zonificacion de los usos del suelo del Cereado de Lima, aprobada por la Ordenanza N° 893-MML. Il, ANTECEDENTES 1. Demanda OL Con fecha 14 de mayo de 2010, 32 Congresistas de la Repiiblica interpusieron demanda de inconstitucionalidad con el objetoGe jue se declare la invalidez de los articulos 1.11 y 6 de la Ordenanza N* 1020-MI - legales violan fa Constitucién, especificamente Constitucién (articulo 51°), el derecho a el 11) cl derecho de propiedad (articulos 227 Aleyan que dichas disposiciones ipio de supremacia juridica de la l lugar de residencia (articule 2° inciso iso 16 y 70°) Segiin refieren, la OrdenanzgK® 893-MML establecié un reajuste integral de la zonificacidn de los usos del suelo del Cercado de Lima, dentro del cual quedaba inserito el Centro Histérico de Lima y un sector del Distrito del Rimac, determinando que las Zonas de Tratamiento Especial (ZTE 1, ZTE 2 y ZTE 3) tengan como uno de sus usos generales permitidos ei de vivienda, Aducen que en virtud de dicha clasificacion, numerosas poblaciones, que actualmente tiengn como lugar de residencia el Centro Hist6rico de Lima, ejercieron su derecho a gfepir el lugar de su residencia, edificando sus moradas dentro de las zonas calificadas gbmo aptas para uso de vivienda la por los articulos 1.11 y 6 de la Ordenanza Zona de Reglamentacién Especial (ZRE) de ’@. pues su finalidad cs eliminar las viviendas rarlos como un sector urbano de alto riesgo. Asi { Morales Dudrez, el Rio Rimac, la Av. Alfonso Fsta situacién, alegan, ha sido alt 1020-MML, tras su calificacién co} sector del suelo del Cereado de istentes dentro del mismo, al cons} da la zona comprendida entre la 2Se, oot TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP..N- 00011-2010-PLTC LIMA . 32 CONGRESISTAS DE LA REPUBLICA Ugarte y el limite con la Provincia del Callao, queda sujeta a una intervencién piiblica destinada a eliminar todos los usos de vivienda en dicho sector. Consideran que ello vulnera el derecho a elegir su lugar de residencia, pues se desconoce, en primer lugar, el acto originario de eleccién del lugar de residencia que realizaron en su momento los actuales moradores de dicha zona y, en segundo lugar, imposibilita la continuidad del acto residencial posterior al momento de la eleccién. Los demandantes también consideran que las disposiciones legales impugnadas -\, vulneran el derecho de propiedad, pues al amparo de la Ordenanza N° 893-MML diversas poblaciones han adquirido el derecho de propiedad sobre dicho suelo, lo cual se fundamenta en una eleccién libre del lugar se residencia, dentro del marco normative municipal vigente, En ese sentido, las disposiciones impugnadas de la Ordenanza N° 1020-MML colisiona con el articulo 70° de la Constitucién porque introduce una restriccién innecesaria del derecho de propiedad, al no haberse fundamentado en una causal de “seguridad nacional” o haberse declarado como de “necesidad publica”. 2. Contestacién de la demanda Con fecha 6 de agosto de 2010, la Municipalidad Metropolitana de Lima u contesta la demanda y solicita que la misma sea desestimada en todos sus extremos. Alega que la intervencién dispuesta por la Qrderisnza)impugnada incide sobre un area de alto riesgo que actualmente esta ocuy i Etapa” y “Micro Talleres”). ¥-que las ocupadones de dichos asentamientos son de cariter informal, con excepeion del ssepeimienta humana “Dos de Mayo", euyos moradores cuentan con titulos de propiedad invalidamente expedidos por el COFOPRI. Tgualmente, aduce que laAnargen izquierda del Rio Rimac, que tiene la zonificacion de ZRE, se encuentr’ fuera de los limites del Centro Histérico de Lima, careciendo esta zona, por tanto, de “uso de vivienda”. Ademis, la Ordenanza N° 893- MML no establecié que el Ambito comprendido entre la Av. Morales Dudrez, el Rio Rimac, la Av. Alfonso Ugarte y el limite «: vivienda. Por otto lado, precisa que la Ordeffanza N° 1020-MML modifica los usos de la onificacidn de los Usos del Suelo del fercado de Lima, disponiendo que en toda la na comprendida en su articulo 6, flificada como ZRE, se ineluya en el Plano de la Provincia del Callao sea apto para nificacién el texto “ZRE por RengXacién Urbana y Seguridad Fisica”, Esto es, que ii materia de intervencién por pgfte de In autoridad competente, por tratarse de un no debe permitirse la permanencia de viviendas, para Ja integridad fisiea de sus pobladores. Afiade sector urbano de alto riesgo, don hoda vez. que representa un peli jf 3Soe TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP, N? 00011-2010-PITC LIMA 32 CONGRESISTAS DE LA REPUBLICA que tal disposicién se justifica en un Informe de Gestion Ambiental [N° 216-2006- CG/MAC] expedido por la Contraloria General de la Repablica, cuya Observacién N? 2 y Recomendacién N° 4 disponen que la Municipatidad demandada adopte, bajo responsabilidad y dentro de plazos perentorios, medidas preventivas a fin de salvaguardar la integridad fisica de las poblaciones asentadas en la margen izquierda del Rio Rimac, zona considerada como de alto riesgo. En ese sentido, considera que la Ordenanza impugnada no vulnera el derecho a elegir el ugar de residencia, dado que su ejercicio no autoriza a que éste se instale en un bien de dominio piblico (como es la faja marginal del Rio Rimac), Jos cuales por su propia naturaleza estin destinados a la satisfaccién de un interés piblico. Sobre estos bienes no puede haber propiedad exclusiva y, desde luego, no pueden servir como residencia privada, Por ello, no se vulnera el derecho a elegir el lugar de residencia, toda vez, que no pueden existir resideneias en zonas de dominio publico o en reas calificadas como de alto riesgo. En cuanto a que la Ordenanza N° 1020 vulnera el derecho a la propiedad, sefiala que tal violacién no existe porque uno de los asentamientos humanos cuyos pobladores tienen titulos de propiedad otorgados por COFOPRI recaen sobre zonas de dominio piiblico hidrfulico, que no admite propiedad exclusiva de los particulares, asi como en zonas riesgosas donde la titularidad privada no es fa I], FUNDAMENTOS §1. Delimitaci6n del petitorio dela demanc los articulos 1.11 y 6 de la Ordghanza 1020-MML, por vulnerar los derechos de 1. La pretensién que contiene Ja demgpfda es que se declare la inconstitucionalidad de & sidencia, propiedad y a elegir el lugar de §2. Derecho a la propiedad y Ordenanza 1020-MML, 4) Alegatos de los demandantes Alegan los demandantes que los aticulos 1.1 y 6 de la Ordenanza 1020-MML. vulneran el derecho a la propiedad: Consideran que dichos articulos contravienen el articulo 70° de la Constituciéy porque no cumplen los requisitos que deben concurrir para restringir el deréeho de propiedad, En particular, que se tratan de medidas innecesarias; no se gustentan en razones de seguridad nacional: que el espacio donde residen no haékdo declarado por ley como de “necesidad piiblica” y gue desconoce que denteg/iel marco negulatorio de la Ordenanza #93-MML, Yi 4oot ee TRIBUNAL CONSTITUGIONAL EXP. N.° 00011-2010-PI'TC LIMA 32 CONGRESISTAS DE LA REPUBLICA diversas poblaciones han adquirido derechos de propiedad sobre el suelo que han elegido como lugar de residencia. 3. El Tribunal observa que mediante escrito presentado con fecha 14 de setiembre de 2010, los recurrentes presentaron copias de diversos titulos de propiedad otorgados por la Municipalidad de Lima a algunos pobladores que moran en la Zona de Reglamentacién Especial (ZRE), asi como constancias de posesién y licencias de funcionamiento para realizar actividades de comercio en la zona comprendida en el articulo 6 de la Ordenanza 1020-MML. Igualmente, ei Tribunal toma nota de que mediante escrito presentado ante este Tribunal con fecha 11 de febrero de 201, los recurrentes han precisado que la objecién de constitucionalidad planteada no se funda en una violacién directa y actual de los derechos alegados en la demanda (propiedad y libertad de elegir su residencia), sino en et cuestionamiento de la Ordenanza 1020-MML como una politica piblica municipal que afecta tales derechos. 5) Alegatos de la Municipatidad de Lima 4. derecho de propiedad por cuanto la faja margifal del rio imac es un bien natural asociado al agua y. por ello, constituye parte det géminio piblico hidraulico. Precisa que en atencién a su maturaleza de bien de ys6 pablico y de acuerdo con la normativa vigente, las zonas comprendidas en la §¢fa marginal del rio Rimae no son susceptibles de propiedad privada y, por ende, yéproceden tampoco las acciones de formalizacién de la propiedad a cargo de COFOPRI. A su juicio, dicho bien no puede ser transferido bajo ninguna modalidad ni tampoco se puede adquirir derechos patrimoniales sobre éI. De ahi que el articulo 6 de la Ordenanza 1020- MML no vuinere el derecho de propiedad de los asentamientos humanos que alli han construido sus moradas; de la misma manera, que los titulos de propiedad otorgados por COFOPRI son ineficaces al ser expedidos en zonas de dominio piblico hidrulico que no admiten propiedad exclusiva, ademas de tratarse de zonas riesgosas, donde la titularidad privada no es factible. c) Consideraciones del Tribunal Constitucional En la STC 00048-2004-AL/TC (F1 79488), este Tribunal destacd que la propiedad no sélo es un derecho subjetive cofftitucional, reconocido en Los incisos 8) y 16) del articulo 2° de ta Constitucigf, sino también una garantia institucional; un Instituto constitucionalmente profégido, al cual el Estado esté en la obligacién de garantizar su inviolabilidad, peyf al mismo tiempo de cuidar porque su ejercicio se realice en armonia con el bier/gormin y dentro de tos limites que establece la ley.eo TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N.° 00011-2010-PUTC LIMA 32 CONGRESISTAS DE LA REPUBLICA 6. La exigencia de que su ejercicio se realice en armonia con el bien comin y dentro de los limites legales hace referencia a la funcién social que el propio derecho de propiedad “comprende, integra ¢ incorpora, en su contenido esencial” [STC 3347- 2009-PA/TC, F.J. 15]. Esta funcién social explica su doble dimensién y determina que ademés del compromiso del Estado de proteger la propiedad privada y las + actuaciones legitimas que de ella se deriven, pueda exigir también un conjunto de deberes y obligaciones concernientes a su ejercicio, en atencién al interés piblico, En particular, que el ejercicio del derecho de propiedad se desenvuelva de manera acorde con la funcién social que es parte del contenido esencial del derecho; y, por otro, que las actuaciones e intervenciones del Estado se sustenten en el interés general para el logro del bien contin. 7. Desde luego que los deberes estatales que se originan de este derecho no se agota en los de garantia y respeto de la propiedad privada. También comprende la obligacién de proteger y garantizar la propiedad publica. Este Tribunal vuelve a recordar que el articulo 70 de la Ley Fundamental no diferencia entre propiedad 1 pablica y privada, de modo que las inmunidades, garantias y deberes que se han expresado a propésito de la propiedad privada [vgr. inviolabilidad] también se extienden al caso de la propiedad piblica. Y es que, como se seftalé en la STC 00048-2004-PI/TC [F.J. 85], “no hay ninguna razén que impida que la propiedad publica pueda ser tutelada con el mismo fundamento que la pypiedad privada”. Ne 8. Puesto que los recurrentes han objetado que los articulos 1020-MML afectan el derecho de propiedad, corresp. de ambas disposiciones supone una intervencién n facie protegido. Ambas disposiciones impugna IL y 6 de la Ordenanza analizar si el contenido tiva en su contenido prima recisan Lo siguiente: “Articulo 1.~ Aprobur las covreeciones gréficas, del Plamo de Zonificaciin det Cereado de Lima vigente, oprobado mediante la Ordenanca N® 893-MML en el seruido siguiente: (..) TI Ineluir el texto °ZRE por Renovacién Urbana y Seguridad Fisica’ en toda fa zona conprencdida entre la Av. Morates Dredrez, ef Puente del Ejército, Rio Rimac » et limite con EI Callao, califieade como ZRE, en el mismo sentido que emt seRalado en ef Plano de Zonfleacién vigente para el tramo omprendido entre of Puente del Ejército y la Calle Chepen" iricuio 6.~ El drea comprendidd/entre la Av. Morates Dudres, el Réo Rimac, la Av. fons Ugarte y el timite confla Provincia det Callao, calificada en el Plano de Fonificacién del Cercado de Lifea como Zona de Reglamentavién Especial (ZRE), seré pateria de intervencidn por perte de la Autoridad competente, por tratarse de wn sector q [rbano en alto riesgo, dane no debe permitirse la permanencia de viviendas por i fepresentar wn peligro pard la integridad fistea de los pobladores™oot TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EXP. N.° 00011-2010-PUTC LIMA 32 CONGRESISTAS DE LA REPUBLICA 9. a) La cuestién de si el articulo 1.11 de la Ordenanza 1020-MML comporta una injerencia normativa en el mbito prima facie gacantizada por el derecho de propiedad, el Tribunal ha de responderla negativamente. A estos efectos, et ‘Tribunal esti en la necesidad de destacar que el propésito de dicho precepto con rango de ley s6lo cs aprobar correcciones graficas del Plano de Zonificacién del Cercado de Lima vigente, incluyendo el texto “ZRE por Renovacién Urbana y Seguridad Fisica” en toda la zona comprendida entre la Av. Morales Dudrez, el Puente del Ejército, Rio Rimac y el limite con El Callao, calificada como ZRE, en el mismo sentido que esté sefialado en el Plano de Zonificacién vigente para el tramo comprendido entre el Puente del Ejército y la Calle Chepen” Abstractamente considerado, el articulo 1.11 es indiferente al programa normative del derecho de propiedad. La precisién seméntica que ella contiene al Plano de Zonificacién del Cercado de Lima no tiene el efecto de intervenir, restringir 0 menoscabar el ¢jercicio y goce de cualquicra de las posiciones iusfundamentales que éste garantiza, Por tanto, al no configurar ninguna intervencion sobre este “ derecho fundamental, ninguna objecion de invalidez ha de reprocharsele en su “ nombre. 10. b) Una cuestion distinta sucede con el caso deanticulo 6 de la Ordenanza impugnada, que, de la precisién seméntica realizga por el articulo 1.11 de la Ordenanza 1020-MML, pasa a explicitar los efecty4 que se derivarin de lo anterior, Y que no es otro que anunciar la futura interveng/n de la autoridad municipal en la desocupacién de las viviendis que alli pédieran existir: “serd materia de intervencién por parte de la Autoridad gdmpetente, por tratarse de un sector urbano en alto riesgo, donde no debe peymitirse la permanencia de viviendas por representar un peligro para la integridgé fisica de los pobladores". A 11. A estos efectos, y teniendo en consideracién lo que la Municipalidad Metropolitana de Lima ha expresado en la contestacién de la demanda [en el sentido de que en la referida Zona de Reglamentacién Especial (ZRE) existen 6 asentamientos humanos, de los cuales en uno de ellos, cuando menos, sus pobladores cuentan con titulos de propiedad (vid. también infra, FJ. 8)], €l Tribunal esté en la obligacién de considerar tanto el caso de quienes (i) no gAientan con titulos de propiedad como (ii) 1 de aquellos que si Lo tienen. quienes no tienen titulos de propiedad, el jente, cl articulo 6 de la Ordenanza impugnada walquiera de las posiciones iusfuncamentales piedad. No tanto porque, como en innumerables i). Por lo que se refiere al caso ibunal considera que, como es e \ fno constituye una injerencia a garantizadas pot el Derecho de, 7