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MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL

CURSO
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS
PARA MUNICPIOS

MDULO I
CONHECENDO O SISTEMA ORAMENTRIO

(ORG) MUNIQUE BARROS CARVALHO

BRASLIA
2014
CURSO: LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS PARA MUNICPIOS Mdulo 1: Conhecendo o Sistema Oramentrio

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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto


Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto
Miriam Belchior
Secretria-Executiva
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Secretrio de Oramento Federal
Jos Roberto Fernandes Jnior
Secretrios-Adjuntos
Antonio Carlos Paiva Futuro
Franselmo Arajo Costa
George Alberto Aguiar Soares
Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Daruich Neto
Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovao e Assuntos Oramentrios e Federativos
Luiz Guilherme Pinto Henriques
Coordenadora de Assuntos Federativos e Inovadores
Rosana Lrdelo de Santana Siqueira
Organizao do Contedo
Munique Barros de Carvalho
Reviso Pedaggica
Janiele Cardoso Godinho
Reviso Gramatical e Ortogrfica
Renata Carlos da Silva
Projeto Grfico e Diagramao
Tiago Ianuck Chaves
Colaborao
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Fernando Csar Rocha Machado
Olivia Pereira Paranayba

Informaes:
www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Oramento Federal
SEPN 516, Bloco D, Lote 8,
70770-524, Braslia DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.


Secretaria de Oramento Federal. Escola Virtual SOF.
Curso Lei de Diretrizes Oramentrias para Municpios /
organizao de Munique Barros Carvalho. Braslia, 2014.
5 v. ; il.
Contedo: Mdulo I. Conhecendo o sistema oramentrio.
Mdulo II.Contedo da LDO: parte I. Mdulo III. Captulos da LDO:
parte II. Mdulo IV. Anexo de metas fiscais. Mdulo V. Anexo de
riscos fiscais.
1. Oramento pblico. 2. Finanas pblicas.
I. Carvalho, Munique Barros. II. Ttulo.
CDU: 336.14:354
CDD: 351.722

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OBJETIVO DO MDULO

Apresentar a composio do sistema oramentrio brasileiro, buscando discutir os


dispositivos constitucionais e legais que tratam do oramento, com foco na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO).

UNIDADES

Viso geral do sistema oramentrio brasileiro

Ciclo Oramentrio

Leis Oramentrias: Prazos e Vigncia

Contedo da LDO

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SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................................................. 5
UNIDADE I - VISO GERAL DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO ..................... 7
Plano Plurianual (PPA) ................................................................................................................ 11
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) ....................................................................................... 13
Lei Oramentria Anual (LOA) .................................................................................................... 15

UNIDADE II CICLO ORAMENTRIO ............................................................................ 18


Etapas do Ciclo Oramentrio .................................................................................................... 19

UNIDADE III LEIS ORAMENTRIAS: PRAZOS E VIGNCIA ...................................... 22


Prazo das Leis Oramentrias .................................................................................................... 23
Vigncia das Leis Oramentrias ................................................................................................ 25

UNIDADE IV CONTEDO DA LDO ................................................................................. 28


Texto da Lei ................................................................................................................................. 28
Anexos da LDO ........................................................................................................................... 31

REVISO DO MDULO...................................................................................................... 34
GABARITO DOS EXERCCIOS .......................................................................................... 36
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................... 37

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APRESENTAO

Car@ participante!
Seja bem-vindo ao curso Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para Municpios da
Escola Virtual SOF. Temos o prazer em t-lo como nosso aluno e auxili-lo na construo do seu
conhecimento acerca dessa lei que to importante para uma boa gesto das contas pblicas e para
a priorizao das demandas da sociedade.
O curso tem como objetivo contribuir para o aperfeioamento da elaborao da LDO
municipal por servidores pbicos e instrumentalizar os cidados para o acompanhamento deste
instrumento oramentrio. Para isso, aborda os principais contedos relacionados Lei de
Diretrizes Oramentrias no mbito municipal, tendo como referncia o modelo empregado pela
Administrao Pblica Federal.
A fim de atender o seu principal objetivo, a dinmica do curso pode ser resumida da seguinte
forma:

Apresentar o embasamento Constitucional e legal da LDO;

Discutir os principais contedos a serem tratados pela LDO Municipal;

Apresentar trechos de LDOs Municipais, para exemplificar o assunto discutido.

Para facilitar sua aprendizagem, utilizaremos ainda, ao longo de todo curso, exemplos de um
Municpio fictcio denominado Sofianpolis. importante ressaltar que esses exemplos so apenas
ilustrativos, podendo ou no ser adequados realidade do seu Municpio.
O participante dever consultar a legislao municipal e estadual sobre este tema e considerar
as peculiaridades locais, tendo em vista aplicar os conhecimentos aprendidos com base nas
especificidades do seu respectivo Municpio.
O curso est dividido em cinco mdulos e ao final de cada mdulo voc dever realizar,
obrigatoriamente, os exerccios de fixao disponveis no Ambiente Virtual de Aprendizagem
(AVA) da Escola. Alm disso, voc dever realizar a avaliao final disponvel no AVA. Quanto
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aos exerccios das apostilas, eles no sero avaliativos, mas constituem uma etapa importante da sua
aprendizagem, portanto, no deixe de resolv-los.

Os mdulos deste curso so os seguintes:


Mdulo I: Conhecendo o Sistema Oramentrio
Mdulo II: Contedo da LDO: Parte I
Mdulo III: Contedo da LDO: Parte II
Mdulo IV: Anexo de Metas Fiscais
Mdulo V: Anexo de Riscos Fiscais
Esperamos que ao final desse curso voc tenha compreendido o conceito, a finalidade, a
importncia, os assuntos que so regulamentados pela LDO, bem como a sua forma de elaborao.
Desejamos a voc excelente estudo!

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UNIDADE I

VISO GERAL DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) uma lei oramentria que compreende as metas e
prioridades da administrao pblica e tem como principais competncias: estabelecer metas e
prioridades da administrao pblica; orientar a elaborao da LOA; dispor sobre as alteraes na
legislao tributria; e estabelecer a poltica de aplicao das agncias oficiais de fomento.
Todavia, para que possamos explicar de forma detalhada a elaborao da LDO importante
entendermos inicialmente o contexto em que ela se insere e sua vinculao com os outros
instrumentos normativos.
Nesta linha, no podemos deixar de abordar o Sistema Oramentrio Brasileiro. Assim, o
objetivo desta primeira unidade apresentar ao leitor a composio do sistema oramentrio
brasileiro, conceituando seus instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

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Para comear nosso estudo a respeito desse assunto, convidamos voc a refletir sobre as
seguintes questes:

De quem a competncia para elaborar o oramento do seu Municpio?


Quais as consequncias caso no houvesse a elaborao de um oramento municipal?

Pois bem, o oramento pblico uma pea de planejamento por meio da qual o governo
estima as receitas que ir arrecadar e fixa as despesas que sero realizadas durante o exerccio para
viabilizar as aes do governo.
Mas, o oramento no um simples instrumento de anotaes de receitas e gastos do
Governo: fundamentalmente um processo de planejamento (NASCIMENTO, 2001).

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De maneira geral, as receitas do Municpio so obtidas por meio de impostos, taxas,


transferncias da Unio e do Estado, enquanto as despesas so realizadas nas mais diversas reas
como sade, educao, segurana pblica, de acordo com a competncia legal de cada ente.
As receitas e despesas so acompanhadas pelo Poder Legislativo, mas tambm devem ser
averiguadas pelos contribuintes, maiores interessados nesse processo de alocao de recursos
pblicos.
Alocar recurso destinar recursos a um fim especfico ou a uma entidade. Para que se possa
administrar o Brasil, necessrio que o governo tenha dinheiro para cobrir todos os gastos
relacionados s suas atividades, como manter hospitais, construir ferrovias ou contratar professores.

Esse dinheiro obtido, em grande parte, pelos tributos pagos pela populao e pelas
empresas. Quando algum paga um imposto, uma taxa ou contribuio, automaticamente faz um
depsito em uma conta bancria do Governo Federal, chamada de conta nica, na qual os valores
depositados sero utilizados pelo governo para cobrir tais despesas.
O dinheiro disponvel para a realizao das despesas distribudo para os programas do
governo, que so partes da sua atuao, em um mesmo assunto, para alcanar um objetivo. Por
exemplo, tudo o que o governo faz em sade ou educao pode ser agrupado dentro de um
programa.
Dentro do programa, o dinheiro distribudo para aes, que, como o nome indica, trata do
que ser feito, ou seja, Implantao de Unidades Bsicas de Sade em Braslia ou Ampliao da
Rede Federal de Ensino em Rondnia. Esse processo de distribuio tambm chamado de
alocao de recursos.
Assim, conhecer o oramento do Municpio no qual voc mora muito importante, pois
nele que esto as receitas estimadas e todos os gastos autorizados para o ano.
O tema oramentrio vem ganhando cada vez mais espao na mdia. Nesse mesmo sentido, a
Constituio de 1988 deu grande ateno matria, normatizando o oramento nos artigos 165 a
169.

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A Constituio vigente alterou o modelo de elaborao oramentria nas trs


esferas do governo, ou seja, no governo federal, estadual e municipal,
agregando novos conceitos e regras ao processo. A Carta Magna instituiu trs
instrumentos oramentrios integrados entre si, com o objetivo de criar um
processo de planejamento oramentrio de longo, mdio e curto prazo
(GIACOMONI, 2007).

Assim, a partir de 1988 passou a ser obrigatrio no apenas a elaborao de um


oramento anual, mas um sistema oramentrio composto do Plano Plurianual
(PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual
(LOA) (GIACOMONI; PAGNUSSAT, 2007).

Apesar de algumas vezes se referirem Unio, as disposies constitucionais sobre matria


oramentria tm carter de norma geral, devendo, no que for aplicvel, serem observadas por todos
os entes da Federao (GIACOMONI, 2007).
A iniciativa da elaborao dos projetos das leis oramentrias sempre do Poder Executivo.
Entes federativos de maior porte (Unio, Estados e Municpios maiores) geralmente tm rgos
especificamente voltados para a elaborao oramentria, numa assessoria ao Poder Executivo
(GIACOMONI, 2007).
No governo Federal, por exemplo, o rgo responsvel pela elaborao dos trs instrumentos
oramentrios o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Entre as secretarias que
compe este Ministrio temos a Secretaria de Oramento Federal (SOF), responsvel pela
elaborao dos projetos de LDO e de LOA, e a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI), responsvel pela elaborao do projeto de PPA.
Aps a elaborao, cabe ao chefe do Poder Executivo encaminhar os projetos de leis
oramentrias ao Legislativo para aprovao. Assim, no mbito municipal, o Prefeito deve
encaminhar os projetos de PPA, LDO e LOA Cmara de Vereadores para discusso e aprovao.

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Constituio Federal
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.

Agora que voc j conhece a estrutura do Sistema Oramentrio Brasileiro, vamos estudar um
pouco melhor cada um de seus instrumentos, comeando pelo PPA.

PLANO PLURIANUAL (PPA)


O Plano Plurianual (PPA) um instrumento novo, introduzido pela Constituio Federal de
1988. De acordo com a Carta Magna, o PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital1 e outras delas
decorrentes e para as despesas relativas aos programas de durao continuada.
O PPA um instrumento de planejamento de longo prazo, que estabelece as diretrizes,
objetivos e metas do governo para os projetos e programas de longa durao. elaborado pelo
Poder Executivo a cada novo governo para o perodo de quatro anos.
A vigncia do PPA compreende o perodo do mandato do Chefe do Poder Executivo, mas no
coincide com ele. Quando o Prefeito eleito, ele elabora a proposta de PPA no primeiro ano de
mandato e encaminha Cmara de Vereadores para aprovao. O PPA aprovado s passa a valer
no segundo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, tendo vigncia at o primeiro ano do
mandato subsequente (GIACOMONI, 2007).
Assim, no primeiro ano do mandato do Prefeito, o PPA elaborado no mandato anterior ainda
est valendo. Vamos compreender melhor como esse processo funciona? Analise a figura:

Despesa de capital so despesas relacionadas com aquisio de mquinas equipamentos, realizao de obras,

aquisio de participaes acionrias de empresas, aquisio de imveis, concesso de emprstimos para


investimento. Normalmente, uma despesa de capital concorre para a formao de um bem de capital, assim como para
a expanso das atividades do rgo. Fonte: Secretaria de Oramento Federal
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FIGURA 1 |

Vigncia do PPA x Mandato do Chefe do Poder Executivo

O PPA o instrumento que d suporte s Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) e s Leis


Oramentrias Anuais (LOA) subsequentes, que especificam onde e como os recursos do Governo
so aplicados a cada ano. A seguir uma figura para ilustrar a vinculao entre estes trs
instrumentos. Nas prximas pginas falaremos melhor da LDO e da LOA.

FIGURA 2 |

Processo Oramentrio

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LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) um instrumento


inovador, trazido pela Constituio Federal de 1988 para ampliar
a transparncia do processo de elaborao do oramento e
antecipar ao Legislativo a conduo das finanas pblicas
(NASCIMENTO, 2001).
Tradicionalmente, o Poder Legislativo participava do processo
oramentrio apenas para autorizar os gastos fixados pelo Poder
Executivo. Com a LDO, o Poder Legislativo tem participao concreta na conduo das finanas
pblicas, interferindo no processo decisrio que resulta na elaborao da LOA.
Isso ocorre porque com a LDO os parlamentares aprovam as normas para elaborao da LOA,
permitindo ou no atos que afetem diretamente o oramento anual. (NASCIMENTO, 2001).
Suponhamos que no ano de 2013 os
vereadores de Sofianpolis desejem
aprovar o projeto de lei que aumente o
imposto sobre servio (ISS). Na LDO, esse
possvel aumento j pode ser anunciado e
os passos para elaborao da LOA sero
dados de acordo com o novo contexto de
arrecadao.

Os parlamentares tomam nota de forma antecipada de atos que geram impacto nas receitas e
despesas descritas na LOA, ou seja, a LDO antecipa a conduo das finanas pblicas e promove
uma discusso mais ampla sobre o oramento pblico.
Segundo Giacomoni (2007), uma lei de diretrizes aprovada previamente composta de
definies sobre prioridades e metas, investimentos, metas fiscais, mudanas na legislao sobre
tributos e polticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilita a compreenso partilhada entre
os Poderes Executivo e Legislativo sobre os vrios aspectos da economia e da administrao do
setor pblico, facilitando a elaborao da proposta oramentria anual e sua discusso e aprovao
no mbito Legislativo.

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Desta forma, com a LDO, o papel dos vereadores no ciclo oramentrio foi ampliado, indo
alm da mera estimativa de receitas e autorizao de despesas. Eles passam a participar da
conduo das finanas pblicas, na medida em que orientam a elaborao da proposta oramentria.
Isso ocorre porque a LDO compreende as metas e prioridades da administrao pblica e tem
como principais competncias orientar a elaborao da LOA, dispor sobre as alteraes na
legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias oficiais de fomento.
Conceitos como tributos, metas fiscais e agncias oficiais de fomento sero vistos nos
prximos mdulos, onde trataremos de forma mais aprofundada acerca de cada um desses temas
que so abordados na LDO.
Constituio Federal
Art. 165 [...]
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades
da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o
exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

Conforme j comentado, embora a constituio fale em administrao pblica federal, essas


diretrizes so aplicadas para os outros entes, incluindo os Municpios.
A cada exerccio financeiro2, a LDO busca compatibilizar a LOA com as diretrizes, os
objetivos e as metas da administrao pblica estabelecidos no PPA.
A LDO exerce ento um papel intermedirio entre o plano (PPA) e o oramento (LOA),
adequando as estratgias traadas no incio de um governo s reais possibilidades que vo se
apresentando ao longo dos anos de implementao do PPA (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e
FEIJ, 2008).

Exerccio financeiro o perodo definido para fins de organizao dos registros relativos arrecadao de receitas,

execuo de despesas e aos atos gerais de administrao financeira e patrimonial da administrao pblica. No
Brasil, o exerccio financeiro tem durao de 12 meses e coincide com o ano civil (01 de janeiro a 31 de dezembro).
Fonte: Senado Federal

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O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas para 4 anos. A LDO vai ento priorizando a
cada ano as aes do PPA que sero realizadas de acordo com a situao econmica, ou seja, com
os recursos disponveis.
A competncia para elaborar a proposta de LDO do Poder Executivo, que encaminha o
Projeto de Lei da LDO ao Poder Legislativo para aprovao. Assim, todo ano, o prefeito encaminha
Cmara de Vereadores suas metas e prioridades para o ano seguinte.
Para entender melhor a funo da LDO, assista ao
vdeo O que a LDO, disponvel em nosso AVA.

LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)


A Lei Oramentria Anual (LOA) estima as
receitas que o governo espera arrecadar durante
o ano e fixa os gastos a serem realizados com
tais recursos, para execuo dos programas e
aes governamentais.
De acordo com a Constituio Federal (art 165, 5) a LOA compreende: o oramento fiscal,
o oramento da seguridade social e o oramento de investimentos das empresas estatais.
Aqui merece destaque o princpio da Unidade Oramentria que diz que o oramento uno,
ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.
Isso no impede que coexistam peas oramentrias, desde que sofram consolidao de forma
a permitir ao governo uma viso geral do conjunto das finanas pblicas (GIACOMONI, 2007).
Este modelo segue a concepo da totalidade oramentria, onde mltiplos oramentos so
elaborados de forma independente, sofrendo consolidao que possibilita o conhecimento do
desempenho global das finanas pblicas.
Diante disso, fica mais fcil entender a LOA: uma nica Lei Oramentria, composta de trs
peas: o oramento fiscal, oramento da seguridade social e o oramento de investimentos.
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FIGURA 3

| Lei Oramentria Anual

Veja no quadro a seguir um breve resumo sobre cada um desses oramentos:

Oramento Fiscal: o principal dos trs oramentos por sua abrangncia e dimenso. Referese aos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio quando houver), seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico;
Oramento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados
(sade, previdncia social e assistncia social) da administrao direta ou indireta, bem como
os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Trata-se de um oramento de
reas funcionais, que cobre todas as despesas classificadas como de seguridade social e no
apenas as entidades e rgos da seguridade social.
O 2 do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Oramento da Seguridade Social ser
elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e
assistncia social, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.

Oramento de Investimento: oramento das empresas em que o Municpio, direta ou


indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Abrange apenas os
investimentos das empresas estatais.

QUADRO 1 |

Definio dos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento

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Por fim, podemos resumir o sistema oramentrio da seguinte maneira:


O PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos
programas e aes do governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de
curto prazo, ou seja, materializa anualmente as aes e programas a
serem executados.
LDO por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligao entre esses
dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos
prioritrios que devero compor a LOA, e definir as regras e normas
que orientam a elaborao da lei oramentria que ir vigorar no
exerccio seguinte ao da edio da LDO.
FIGURA 4

| Sistema Oramentrio

Sugerimos que voc assista ao vdeo O Sistema


Oramentrio Brasileiro, disponvel em nosso
AVA, para conhecer como essas trs leis
funcionam na prtica.

EXERCCIO 1
Sobre o sistema oramentrio brasileiro, assinale a opo INCORRETA:
a) A Constituio Federal de 1988 alterou o modelo de elaborao oramentrio e instituiu uma trade
de instrumentos oramentrios: PPA, LDO, LOA.
b) Tanto o PPA quanto a LDO so instrumentos oramentrios novos, introduzidos pela Constituio
de 1988.
c) O objetivo dos trs instrumentos oramentrios criar um processo de planejamento oramentrio
de longo, mdio e curto prazo.
d) A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) compreende as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; orienta a
elaborao da lei oramentria anual; dispe sobre as alteraes na legislao tributria; e
estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
e) Quanto ao tema oramentrio, a Constituio Federal no obriga os Municpios, mas apenas a
Unio.

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UNIDADE II

CICLO ORAMENTRIO

O objetivo desta unidade apresentar ao leitor as etapas do ciclo oramentrio, destacando a


fase de elaborao e votao das leis oramentrias.
Como visto na unidade anterior, o sistema oramentrio brasileiro composto por trs
instrumentos: PPA, LDO e LOA. O ciclo oramentrio se renova periodicamente tendo como
principais etapas: elaborao, aprovao, execuo, controle e avaliao do oramento
(GIACOMONI, 2008).

FIGURA 5

| Ciclo oramentrio

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ETAPAS DO CICLO ORAMENTRIO


Castro (2000) define o processo oramentrio como um processo de carter contnuo e
simultneo, atravs do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programao de
dispndios do setor pblico nos aspectos fsicos e financeiros.
Assim, o ciclo oramentrio corresponde s etapas tpicas do oramento pblico, desde sua
elaborao at sua avaliao final (CASTRO, 2000). O ciclo oramentrio tem incio com a fase de
elaborao das leis oramentrias (todas essas leis so de iniciativa do Poder Executivo) que as
envia para o Poder Legislativo sob a forma de projeto de lei.
A fase de elaborao a fase em que o Poder executivo confecciona os projetos de PPA,
LDO e LOA: envolve um conjunto de atividades compreendendo o diagnstico de problemas, a
formulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas e a definio de custos a serem
apresentadas ao Poder Legislativo.
Nesta fase os resultados dos oramentos anteriores devem ser levados em considerao para a
preparao do novo oramento. Ocorrem estudos, discusses e ento os projetos de lei so
encaminhados ao Legislativo para aprovao.
O foco do curso nesta etapa, ou seja, na elaborao da LDO, que estudaremos de forma
aprofundada nos prximos mdulos.
A fase de aprovao corresponde ao momento em que o projeto de lei (projeto de PPA, LDO
e LOA) chega ao Legislativo para apreciao, ou seja, discusso e votao. Na Cmara de
Vereadores, novos estudos so feitos e h muita discusso acerca da proposta. Os vereadores ento
votam a proposta, aceitando ou rejeitando alguns dispositivos. Depois da aprovao, o projeto
retorna ao Prefeito para sano.
No Poder Legislativo podem ocorrer mudanas nesses projetos por meio de emendas, mas a
Constituio traz limitaes a essas alteraes. Para o projeto de LDO, por exemplo, no podem ser
aprovadas emendas incompatveis com o PPA; para LOA no podem ser aprovadas emendas
incompatveis com o PPA e com a LDO (GIACOMONI, 2007).

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Desta forma, quando o Prefeito encaminha o projeto de LDO Cmara Municipal, os


vereadores podem propor alteraes ao projeto, desde que compatveis com o PPA.
Na terceira etapa de execuo, as decises e as escolhas expressas na lei oramentria
assumem natureza financeira, ou seja, as receitas so arrecadas e as despesas realizadas. Aquilo
planejado ento colocado em prtica.
A fase de controle e avaliao dirigida execuo do oramento. Compreende a
verificao da legalidade dos atos de arrecadao de receita e realizao de despesa, cumprimento
do programa de trabalho3, fidelidade funcional daqueles responsveis por bens e valores pblicos
(GIACOMONI, 2007).
Os resultados da avaliao do oramento devem fornecer informaes para elaborao de
oramentos futuros. Assim, o processo no termina com o controle, j que um fluxo contnuo.

Em sntese, aps elaborar e consolidar os projetos de leis


oramentrias (PPA, LDO e LOA cada uma no seu devido
prazo), o Prefeito encaminha esses projetos Cmara de
Vereadores para aprovao. Uma vez aprovada, a lei executada
e ao mesmo tempo controlada e avaliada (GIACOMONI, 2007).

FIGURA 6

| Ciclo Oramentrio

Programa de trabalho o elenco de projetos e/ou atividades que identificam as aes a serem realizadas pelos

rgos do governo. Fonte: Cmara dos Deputados

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EXERCCIO 2
Sobre o projeto de LDO indique a opo correta:
a) A competncia para elaborar o projeto de LDO do Poder Executivo, cabendo ao Legislativo
apenas tomar conhecimento do seu contedo, sem, contudo poder alter-lo.
b) A principal funo da LDO estimar receitas e despesas. Desta forma a LDO s deve ser aprovada
aps apresentao da LOA.
c) O poder Legislativo pode fazer alteraes no projeto de LDO, desde que essas mudanas sejam
compatveis com o PPA.
d) A LDO s deve ser aprovada pelo Poder Legislativo aps o recesso parlamentar.
e) As leis que tratam da matria oramentria devem ser promulgadas pelo Poder Legislativo, sem a
obrigao de serem encaminhadas para o Executivo a fim de serem sancionadas.

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UNIDADE III

LEIS ORAMENTRIAS: PRAZOS E VIGNCIAS

Existem prazos tanto para os projetos de leis


oramentrias

serem

encaminhados

ao

Poder

Legislativo quanto para serem devolvidos para a


sano. No Governo Federal esses prazos esto
estabelecidos na Constituio Federal, art. 35 dos Atos
das Disposies Constitucionais Transitrios (ADCT).
O objetivo dessa unidade apresentar ao leitor os prazos de cada uma das leis oramentrias,
onde as discusses iniciais sero norteadas por meio das seguintes reflexes:

Voc sabe qual o prazo para o Prefeito do seu Municpio encaminhar o projeto de LDO
Cmara de Vereadores?

E o prazo para Cmara de Vereadores devolver o projeto de LDO sano do Prefeito?

CURSO: LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS PARA MUNICPIOS Mdulo 1: Conhecendo o Sistema Oramentrio

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PRAZOS DAS LEIS ORAMENTRIAS


Em relao matria oramentria4, a Unio, os Estados e o Distrito Federal legislam de
forma concorrente5, ou seja, cabe Unio estabelecer normas gerais e aos Estados suplementar a
legislao.
Questes mais gerais estabelecidas na Constituio Federal devem ser seguidas pelos demais
entes; j questes mais especficas, como os prazos, podem ser definidas por cada ente.
Assim, os demais entes da Federao, e, portanto os Municpios, podem, por norma prpria,
adotar diferentes prazos para a tramitao das peas oramentrias (GIACOMONI, 2007).
De modo geral, os Municpios estabelecem os prazos de tramitao das leis oramentrias em
suas Leis Orgnicas (NASCIMENTO, 2001).
Se esses prazos no estiverem estabelecidos na Lei Orgnica do Municpio nem na
Constituio Estadual, os prazos da Constituio Federal devem ser adotados.

Consulte a Lei Orgnica de seu


Municpio e verifique os prazos das
leis oramentrias!

Para exemplificar, analise no quadro a seguir, os prazos das leis oramentrias federais
(tambm adotado por muitos Estados e Municpios).

Matria Oramentria tudo que diz respeito ao tema oramento pblico.

Legislao concorrente. No mbito da legislao concorrente h uma hierarquia de normas, no sentido de que a lei

federal tem prevalncia sobre a estadual e a municipal, e a estadual sobre a municipal. A competncia da Unio limitase a estabelecer normas gerais, o que no exclui a competncia suplementar dos Estados.
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DEVOLUO PARA SANO DO


CHEFE DO PODER EXECUTIVO

ENCAMINHAMENTO AO LEGISLATIVO

PPA

At 4 meses antes do encerramento do exerccio do


primeiro ano do mandato (31 agosto)

At o encerramento da sesso legislativa (22 de


dezembro)

LDO

At 8 meses e meio antes do encerramento do


exerccio financeiro (15 de abril)

At o encerramento do primeiro perodo da


sesso legislativa (17 de julho)

LOA

At 4 meses antes do encerramento do exerccio do


primeiro ano do mandato (31 agosto)

At o encerramento da sesso legislativa (22 de


dezembro)

QUADRO 2

| Prazo das Leis Oramentrias Federais

Note que, embora cada ente da Federao possa estabelecer, por norma prpria, prazos
diferentes de tramitao, a aprovao da LDO deve ocorrer a tempo de cumprir sua principal
finalidade: orientar a elaborao da LOA (GIACOMONI, 2007).
A Constituio Federal estabelece ainda que a sesso legislativa no ser interrompida sem a
aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias. Assim, os parlamentares s saem de recesso
aps a aprovao do projeto de LDO.

E no seu Municpio, existe


alguma penalidade caso a
LDO no seja aprovada a
tempo? Pense nisso!

J que estamos frequentemente falando em projeto de LDO, voc sabe qual a diferena entre
projeto de lei e lei?
Pois bem, um projeto de lei um conjunto de normas que deve submeter-se tramitao num
rgo legislativo com o objetivo de efetivar-se, aps a aprovao, atravs de uma lei.
Assim, o projeto de LDO (projeto de lei) um texto elaborado pelo Poder Executivo que traz
um conjunto de normas, que aps aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Chefe do Poder
Executivo denominado de LDO (a LDO ento a lei, ou seja, o projeto de lei que foi aprovado
pelo poder Legislativo).

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Todo ano, at 15 de abril, o Prefeito de


Sofianpolis encaminha Cmara Municipal
o projeto de LDO. Na Cmara Municipal os
vereadores discutem e aprovam o contedo
do projeto, que, aps sano do Prefeito, se
transforma em uma lei, a LDO.

VIGNCIA DAS LEIS ORAMENTRIAS


A vigncia indica o perodo no qual as relaes jurdicas tm efeito. Para Ferraz Jnior
(2009), a vigncia diz respeito ao tempo de validade, ao perodo que vai do momento em que ela
entra em vigor (passa a ter fora vinculante) at o momento em que revogada, ou em que se esgota
o prazo prescrito para sua durao.
O PPA tem vigncia quadrienal. Como comentado na unidade I, a vigncia do PPA
compreende o perodo do mandato do Chefe do Poder Executivo, mas no coincide com ele.
A LOA tem vigncia anual. Ano a ano elaborada e aprovada a lei oramentria do ano
seguinte, que ter vigncia de 01 de janeiro a 31 de dezembro.
J a LDO, pelas funes que exerce, tem uma vigncia diferenciada. Pelo entendimento da
maioria dos autores, entre eles Giacomoni (2007), a vigncia da LDO ultrapassa o exerccio
financeiro.
Isso porque, uma das principais funes da LDO orientar a elaborao, execuo e alterao
da LOA, estabelecendo parmetros para alocao dos recursos (GONTIJO, 2009).
Vamos utilizar o exemplo do Municpio de Sofianpolis para que voc possa compreender
melhor esses prazos. Suponhamos que a Lei Orgnica de Sofianpolis estabeleceu os seguintes
prazos para as leis oramentrias:

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FIGURA 7

| Interao entre os Poderes Executivo e Legislativo

Em 17 de julho de 2012 a LDO/2013 de Sofianpolis foi aprovada. A partir da j tem


vigncia e orienta a elaborao da LOA/2013. Em 22 de dezembro a LOA/2013 aprovada e sua
vigncia de 01 de janeiro de 2013 a 31 de dezembro de 2013. Durante todo ano de 2013 tem
vigncia tambm a LDO/2013, que agora orienta a execuo e alterao da LOA/ 2013.
Percebe-se ento que a LDO/2013 teve sua vigncia iniciada logo aps sua aprovao (17 de
julho de 2012) e se estendeu at o trmino de 2013, ou seja, ficou em vigor por quase um ano e
meio.
Ocorre que em 2013 h a aprovao da LDO/2014, que tambm passa a ter vigncia to logo
seja aprovada. Assim temos duas LDOs com vigncia ao mesmo tempo. Mas, observe: no ano de
2013 a LDO 2013 orienta a execuo e alterao da LOA/2013 e a LDO/2014 orienta a elaborao
da LOA/2014.
Assim, embora tenhamos duas LDOs em vigncia, elas orientam exerccios diferentes
(elaborao e execuo da LOA) para exerccios diferentes. Agora, observe o esquema a seguir que
ilustra essa situao:

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FIGURA 8

| Integrao entre LDO e LOA

Perceberam a integrao entre a LDO e a LOA? Aps a aprovao, a LDO j tem vigncia e
comea a orientar a elaborao da LOA. No ano seguinte, a LDO continua a ter vigncia, mas agora
para orientar a execuo e alterao da LOA.
Note que ao longo de sua vigncia, a LDO tem funes diferentes: no ano de sua aprovao, a
LDO tem funo de orientar a elaborao da LOA; no ano seguinte, o papel da LDO orientar a
execuo e alterao da LOA. Ento, podemos concluir que a LDO tem vigncia de
aproximadamente dezoito meses.

EXERCCIO 3
Os prazos estabelecidos nos Atos das Disposies Constitucionais Transitrios (ADCT) da
Constituio de 1988 para encaminhamento ao Legislativo e sua devoluo ao Executivo do projeto de LDO
so, respectivamente:
a) 15 de abril e 30 de junho.
b) 31 de agosto e 22 de dezembro.
c) 15 de abril e 17 de julho.
d) 30 de junho e 31 de agosto.
e) 30 de abril e 17 de julho.

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UNIDADE IV

CONTEDO DA LDO

Nesta unidade apresentaremos uma viso geral dos contedos a serem tratados pela LDO, de
acordo com a exigncia da Constituio Federal e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Para
comear nossa discusso, convidamos voc a refletir sobre os seguintes questionamentos:
Voc sabe o que a LRF? Qual a importncia dessa lei para o sistema oramentrio
brasileiro?

TEXTO DA LEI
O contedo da LDO foi inicialmente estabelecido pela Constituio Federal, e posteriormente
teve sua competncia ampliada pela Lei Complementar n 101 do ano 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) que lhe incumbiu de disciplinar outros temas.
A LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e obriga a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Aps a aprovao da LRF o
escopo da LDO foi ampliado.

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Desta forma, os Municpios, ao elaborarem a LDO devem observar as regras Constitucionais


e as obrigaes introduzidas pela LRF. De acordo com a Constituio Federal cabe LDO:

Estabelecer metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas


de capital para o exerccio financeiro subsequente;

Orientar a elaborao da LOA;

Dispor sobre as alteraes na legislao tributria;

Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento;

Autorizar a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de


cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso
ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao
direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico,
ressalvadas as empresas pblicas e sociedades de economia mista;

Parmetros para iniciativa de lei de fixao das remuneraes no mbito do Poder


Legislativo;

Limites para elaborao das propostas oramentrias do Poder Judicirio.

Por ora, estamos apenas apresentando os assuntos que so tratados pela LDO. Nos prximos
mdulos abordaremos de forma mais aprofundada cada uma destas competncias.
Agora, observe o mapa mental a seguir, ele resume as principais competncias que cabem
LDO, segundo a Constituio Federal.

FIGURA 9

| Competncias da LDO

importante ressaltar que no existe poder judicirio na esfera municipal. Existe poder
judicirio em cada cidade, mas a administrao no cabe ao Municpio e sim ao Estado ou Unio.
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Desta forma, o Municpio no vai prever na sua LDO limites para proposta do Poder Judicirio; este
tema competncia do governo estadual e federal.
Outros temas especficos tratados pela LDO foram definidos pela LRF. Assim, a partir do ano
2000 a LDO passou tambm a dispor sobre:

Equilbrio entre receitas e despesas;

Critrios e formas de limitao de empenho, a serem efetivados nas hipteses de risco


de no-cumprimento das metas fiscais ou de ultrapassagem do limite da dvida
consolidada;

Normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas


financiados com recursos dos oramentos;

Condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e


privadas;

Metas fiscais;

Riscos fiscais;

Montante e forma de utilizao da reserva de contingncia;

Programao financeira e cronograma de execuo mensal de desembolso, a serem


estabelecidos pelo Poder Executivo, trinta dias aps a publicao da lei oramentria.

Preste ateno no mapa mental a seguir, ele resume os temas especficos tratados pela LDO e
definidos pela LRF.

FIGURA 10

| Contedo da LDO estabelecido pela LRF

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Nas LDOs federais, a maior parte dos dispositivos dedicada a orientar a organizao e
estruturao da LOA, assim como para estabelecer diretrizes para elaborao e execuo dos
oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento.

ANEXOS DA LDO
A LDO integrada pelo Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Governo
Federal elabora tambm o anexo de Metas e Prioridades na LDO.
Embora a Unio e outros entes da Federao elaborem um anexo especfico para Metas e
Prioridades, no h uma exigncia Constitucional para construo de um anexo especfico para
Metas e Prioridades (MAGALHES, 2010).
Estabelecer Metas e Prioridades sim uma obrigao determinada pela Constituio Federal,
e um dos assuntos mais importantes da LDO, mas no precisa ser em um anexo especfico, pode ser
no corpo da lei. Desta forma, neste momento, trataremos apenas dos anexos exigidos por lei, ou
seja, anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais.
Anexo de Metas Fiscais: so estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes,
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
O Anexo de Metas Fiscais conter tambm:

a avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que
justifique os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios
anteriores;

evoluo do patrimnio lquido e a aplicao dos recursos de alienao de ativos;

avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes previdncia social e de outros


fundos pblicos ou programas de natureza atuarial;

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estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas


obrigatrias de carter continuado6.

Anexo de Riscos Fiscais: so avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de


afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
Os anexos exigidos pela LRF (Metas Fiscais e Riscos Fiscais) tm o objetivo de garantir a
solvncia7 do Municpio, por meio de medidas de controle do seu endividamento e outros
demonstrativos fiscais visando ao equilbrio entre receitas e despesas e a transparncia na gesto
fiscal (VICCARI JUNIOR, 2006).

Nos mdulos IV e V do curso,


analisaremos de forma aprofundada os
anexos de Meta Fiscal e Risco Fiscal. Por
ora, a inteno que voc saiba da
existncia desses anexos.

Despesa Obrigatria de Carter Continuado considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente

derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua
execuo por um perodo superior a dois exerccios. Ex: despesa de pessoal. Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal,
art. 17.
7

Solvncia em finanas pblicas quando o ente devedor possui ativo maior que o passivo. Garantir a solvncia do

Municpio garantir que o Municpio tenha capacidade de cumprir com os seus compromissos, ou seja, tenha
patrimnio ou ativos suficientes para arcar com as responsabilidades assumidas.
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EXERCCIO 4
Entre os temas especficos que devem ser tratados pela LDO, NO se inclui:
a) Equilbrio entre receitas e despesas.
b) Condies e exigncias para transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas.
c) Metas Fiscais.
d) Riscos Fiscais.
e) Estimativa de receita e fixao de despesa.

EXERCCIO 5
De acordo com a LRF, a LDO deve ser integrada por dois anexos:
a) Riscos Fiscais e Metas Fiscais.
b) Riscos Fiscais e Transparncia Fiscal.
c) Investimento e Seguridade Social.
d) Limitao de empenho e Equilbrio entre receita e despesa.
e) Controle de Custos e Evoluo do Patrimnio Lquido

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REVISO DO MDULO
Neste mdulo voc viu que:

O sistema oramentrio brasileiro composto pelo Plano Plurianual (PPA), Lei de


Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Todos esses
instrumentos oramentrios so elaborados pelo Poder Executivo e encaminhados ao
Legislativo para aprovao.

O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas do governo para um perodo de quatro


anos. um instrumento de planejamento de longo prazo.

A LOA estima as receitas que o governo espera arrecadar e fixa os gastos a serem
realizados para o perodo de um ano. Compreende o oramento fiscal, da seguridade
social e de investimento.

O ciclo oramentrio se renova periodicamente, tendo como principais etapas:


elaborao, aprovao, execuo, controle e avaliao do oramento.

A fase de elaborao do oramento sempre de responsabilidade do Poder Executivo.


Cabe ao Legislativo apreciar as propostas oramentrias. Os parlamentares podem propor
mudanas desde que a LDO mantenha a compatibilidade com o PPA, e que a LOA
mantenha a compatibilidade com a LDO e o PPA.

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As leis oramentrias tm prazo tanto para elaborao como para aprovao. Em geral os

Municpios estabelecem os prazos em suas Leis Orgnicas. Se esses prazos no estiverem


estabelecidos na Lei Orgnica do Municpio ou na Constituio Estadual, os prazos da
Constituio Federal devem ser adotados.
Prazos das leis oramentrias federais:

ENCAMINHAMENTO AO LEGISLATIVO

DEVOLUO PARA SANO DO CHEFE


DO PODER EXECUTIVO

PPA

At 31 agosto

At 22 de dezembro

LDO

At 15 de abril

At 17 de julho

LOA

At 31 agosto

At 22 de dezembro

So competncias da LDO:
CONSTITUIO FEDERAL

LRF

- Estabelecer metas e prioridades da administrao


pblica;

- Dispor sobre o equilbrio entre receitas e


despesas;

- Orientar a elaborao da LOA;

- Definir critrios e formas de limitao de empenho;

- Dispor sobre as alteraes na legislao tributria;

- Estabelecer normas sobre o controle de custos e


avaliao dos resultados dos programas financiados
com recursos dos oramentos;

- Estabelecer a poltica de aplicao das agncias


financeiras oficiais de fomento;

- Estabelecer metas fiscais e dispor sobre riscos


fiscais;

- Autorizar a concesso de qualquer vantagem ou


aumento de remunerao, a criao de cargos,
empregos e funes ou alterao de estrutura de
carreiras, bem como a admisso ou contratao de
pessoal;

- Estabelecer condies e exigncias para


transferncias de recursos a entidades pblicas e
privadas;

- Parmetros para iniciativa de lei de fixao das


remuneraes no mbito do Poder Legislativo.

- Definir montante e forma de utilizao da reserva


de contingncia.

Agora que j relembramos o contedo, em nosso prximo mdulo discutiremos de forma


mais aprofundada cada um dos contedos que a LDO deve abordar. Vamos prosseguir?

CURSO: LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS PARA MUNICPIOS Mdulo 1: Conhecendo o Sistema Oramentrio

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GABARITO DOS EXERCCIOS


1)

E Incorreto. Apesar de algumas vezes se referirem Unio, as disposies constitucionais sobre matria

oramentria tm carter de norma geral, devendo, no que for aplicvel, serem observadas por todos os entes da
Federao.
2)

C Correta
a) O Poder Legislativo discute e aprova as leis oramentrias. Assim, pode alterar o projeto de LDO por meio
de emendas.
b) papel da LOA estimar receitas e fixar despesas. Entre as funes da LDO est a de estabelecer metas e
prioridades para administrao pblica e orientar a elaborao e execuo da LOA. Assim, a LDO deve ser
aprovada antes da apresentao da LOA.
d) Cada ente pode estabelecer os prazos para envio e aprovao das leis oramentrias. No mbito federal a
LDO deve ser aprovada at 17 de julho. Se no for aprovada o Congresso Nacional no entra em recesso.
e) As leis oramentrias so aprovadas pelo Poder Legislativo e encaminhadas ao Executivo para sano.

3)

4)

E. A competncia para estimar receita e fixar despesa da LOA.

5)

A. A LRF exige a elaborao de 2 anexos na LDO: anexo de metas fiscais e riscos fiscais.

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REFERNCIAS
BIBLIOGRFICAS

ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Mrcio; FEIJ, Paulo Henrique: Gesto de Finanas


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(MTO) 2012. Braslia, 2012.
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CURSO: LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS PARA MUNICPIOS Mdulo 1: Conhecendo o Sistema Oramentrio

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BRASIL. Senado Federal: Oramento da Unio. Disponvel em:


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FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio: Direito: tempo que passa, tempo que fica. REVISTA USP,
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GIACOMONI, James: Oramento Pblico. 14.ed. So Paulo: Atlas, 2007.
GIACOMONI, James; PAGNUSSAT, Jos Luiz: Planejamento e Oramento Governamental:
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CASTRO, Robson Gonalves de Castro: Finanas Pblicas. Editora Vestcon, 2000.
MAGALHES, Melissa Machado: Anlise da Efetividade do Anexo de Prioridades e Metas da
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101, de 4 de maio de 200. 5 ed. So Paulo: Atlas, 2006

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