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    deduce de estructura prueba la de la pre ne para el La teoria no sies la lit6logos faltaba in- ‘politica y - la mayo- 20 de gran valdad po- determina- mos total- a nos ayu- corfa de la comtin de algdin pun- tuna teorfa 4. TEORIA ECONOMICA DE LA ACCION POLITICA EN UNA DEMOCRACIA por ANTHONY Downs L.A pesar de la enorme importancia de las decisiones gubernamentales en cada fase de la vida econémica, los economistas teGricos nunca han conseguido integrar ade- cuadamente el gobierno con los agentes econémicos privados en una teoria dnica del equilibrio general. En cambio, han tratado la accién gubermamental como una variable exégena, determinada por considcraciones politicas que son ajenas al campo de la eco- noma. Este punto de vista es, on realidad, una secuela del supuesto clasico de que el sec- tor privado es un mecanismo antorregulado, y que cualquier accién gubernamental que avance més allé del mantenimiento de la ley y el orden es una «interferencia sobre aquél més que una parte intrinseca dei mismo.’ Sin embargo, al menos en dos campos de la teorfa econémica, el centralismo de la secién gubernamental ha llevado a los economistas a formular reglas que indican cémo lev a Kenneth Arrow a la conclusién de que no existe método racional para maximizar el bienestar social, a menos que se im- pongan fuertes restricciones al orden de preferencias de los individuos en la sociedad,’ La complejidad de esta cuestiGn ha desviado la atencién del segundo problema, que aparece cuando se considera que la funcidn del gobierno es maximizar el bienestar social, ‘Aunque se pudiese definir el bienestar social, y nos pusiésemos de acuerdo sobre los mé- todos para maximizarlo, ;cuél es la raz6n para creer que los hombres que dirigen el go- bierno tendrian motivaciones suficientes para intenter maximizarlo? Afirmar que « concede a las de cual- nte a todos wa algunos Pero nunca n0 B. Pues- ndo el voto in mecanis- danos, 1 condicién stituciones sn dedicaré politica en 9s no siem- no siempre tar hacien- la ignoran- en utilizar- tienen mu- ré tan s6lo giin ciuda- 1 10 que el por lo tan~ onduce di- orta racio- ‘TEORIA ECONOMICA DE LA ACCION POLITICA 99 Pero, en cuanto aparece la ignorancia, el claro camino que conduce de la estructa- 1a de preferencias a la decisiGn de voto se oscurece por falta de conocimiento, Aunque algunos votantes desean que wn partido especifico gane, porque sus politicas son ciara- ‘mente las ms beneficiosas para ellos, otros se sienten muy indecisos acerca de qué par- tido prefieren. No estén seguros de lo que les ocurre 0 de 10 que les ocurriria si otro partido estuviese en el poder. Necesitan més hechos para aclarar sus preferencias. Los persuasores pueden ser efectivos al proporcionar estos hechos. Los persuasores no estén interesados en ayudar a los indecisos a ser menos indeci- 80s; Jo que desean es obtener una decisién que ayude a su causa, Por lo tanto, s6lo sefia- Jarén los hechos favorables al grupo que apoyan. Entonces, aun si suponemos que no cexiston datos falsos 0 erréneos, unos hombres son capaces de influir sobre otros presen- téndoles una seleccién de hechos parcial Esta posibilidad tiene varias consecuencias extraordinariamente importantes para cl funcionamiento del gobierno, En primer lugar, significa que, politicamente, algunos hom- bres son mAs importantes que otros porque pueden infiuir sobre més votos de los que con- trolan directamente, Puesto que se necesitan escasos recursos para proporcionar informa- cin a los ciudadanos dudosos, quienes poseen esos recursos pueden ejercer una influen- cia politica mas que proporcional, ceteris paribus. El gobierno, que es racional, no puede ignorarlo al disefiar su politica. En consecuencia, la igualdad de derechos entre los ciu- dadanos ya no asegura ia igualdad neta de influencia sobre la accién gubemamental. De hecho, si el conocimiento es imperfecto, es iracional que un gobiemo democratico trate asus ciudadanos con igual deferencia. En segundo lugar, el propio gobiemo ignora también lo que sus ciudadanos de- sean que haga. Por lo tanto, puede enviar representantes: 1) que sondeen al electorado y descubran sus deseos; 2) los persuadan de que deberia ser reelegido. En otras palabras, la falta de informacién transforma un gobiemo democrético en un gobierno representativo porque obliga al equipo planificador central del partido gobernante a apoyarse en agen- tes repartidos entre el electorado. Esta dependencia supone una descentralizacién del po- der gubernamental desde los organismos planificadores hacia los agentes.” El organismo central sigue descentralizando su poder hasta que la ganancia marginal de votos més con- formes con los deseos populares es igual a la pérdida marginal de votos que produce la reducida capacidad de coordinar sus acciones, Este razonamiento significa que, mientras la comunicacién entre los votantes y los gobernantes sea imperfecta, un gobierno democrético, en un mundo racional, estaré siem- pe dirigido hacia una base cuasi representativa, cuasi descentralizada, independiente- ‘mente de su estructura constitucional formal. La division del trabajo es otra fuerza poderosa que trabaja en la misma diteccién, Para ser eficiente, una naci6n debe producir especialistas que descubran, transmitan y ana- licen 1a opinién popular, del mismo modo que produce especialistas en otros campos. Es- 12, La desceavaliacignpuode ser seogéfca 0 por grupos sociales, dependiendo de la frma en que la sociedad ns aida en pares homogénea. DIEZ TEXTOS BASICOS DE CIENCIA POLITICA, 100 tos especialistas seréin mas representativos y ejercerén més poder que el organismo plani- ficador central cuanto menos eficientes sean los canales de comunicacién en la sociedad, La tercera consecuencia del conocimiento imperfecto, y la necesidad de persuasién resultante, es una combinacién de las dos primeras. Puesto que algunos votantes pueden ser influidos, aparecen los especialistas en influirlos. Y puesto que el gobiemo necesita intermediarios entre él y la gente, algunos de estos intermediarios se presentan como «re- presentativos» de los ciudadanos. Por un lado, intentan convencer al gobiemo de que las politicas que defienden (y que los benefician directamente) son buenas y descables para un amplio sector del electorado. Por otro lado, buscan convencer al electozado de que es- tas politicas son deseables. Uno de sus métodos para conseguir que el gobierno crea que 1a opinién pablica les apoya es crear una opinién favorable por medio de la persuasién, Aunque un gobiemo racional no acepte sus pretensiones, tampoco puede ignorarlas por completo. Al plantear su politica debe dar a estos influyentes intermediarios una ponde- racién més que proporcional, porque ellos pueden haber conseguido una opinién favora- ble en las masas silenciosas de votantes y porque su clamor indica una elevada intensi dad de desco. Claramente, es més probable que basen sus votos en cierto tipo de politica quienes tienen un fuerte interés en cla, que lo hagan quienes la consideran simplemente como una cuestién cualquiera; por consiguiente, el gobiemo debe prestar mayor atencién 4 los primeros que a los segundos. Hacerlo de otro modo seria irracional, Finalmente, el conocimiento imperfecto hace que el partido gobernante pueda ser sobomado. Para persuadir a los votantes de que sus politicas son buenas para ellos, ne- cesita pocos recursos, tales como tiempo de televisién, dinero para propaganda, ete. Una forma de obtener esos recursos es vender favores politicos a quienes pueden pagarlos, sea por medio de contribuciones a la campafa, sea pot medio de politicas editoriales favora- bles 0 por influencia directa sobre otros. Los compradores de favores ni siquiera necesi- tan aparecer como representativos de la gente. Simplemente intercambian su ayuda p tica por favores politicos (una transaccién eminentemente racional, tanto para ellos como para el gobierno). En esencia, dada la distribuci6n desigual de Ia riqueza y le renta en la sociedad, la desigualdad de influencia politica es una consecuencia necesaria de la informacién im- perfecta. Cuando el conocimiento es imperfecto, la accién politica efectiva exige los re- cursos econémicos necesarios para hacer frente a los costes de informaciGn. Por lo tanto, quienes poseen esos recursos pueden tener un peso mayor que su peso politico propor ional, Este resultado no es consecuencia de la irracionalidad o Ia deshonestidad. Por el contrario, a falta de una informacién perfecta, es una respuesta bastante racional en una democracia, conio lo es también ta sumisién de los gobiernos a las exigencias de los grv- pos de presién. Suponer otra cosa es ignorar la existencia de costes de informacidn (es decir, es teorizar acerca de un mundo mitico en vez de un mundo real). El conocimiento imperfecto permite que, en un mundo donde se supone que reina la distribucién igual de los votos, la distribucion desigual de la renta, de la posicisn y de la influencia (todas ellas inevitables en una economia caracterizada por una extensa divisién de! trabajo) tengan ‘una participacién en la soberanfa. anismo plani- la sociedad. le persuasién antes pueden 10 necesita an como «re 10 de que las seables para jo de que es- mo crea que \ persuasin, norarlas por ; una ponde- nién favora- yada intensi- 0 de politica simplemente yor atencién e pueda ser fa ellos, ne- da, etc. Una agarlos, sea ales favora- era necesi- ayuda polt- ellos como sociedad, la macién im- xige los re- ‘oF lo tanto, ico propor- dad. Por el onal en una de los gru- macién (es nocimiento én igual de (todas ellas jo) tengan ‘TRORIA RCONOMICA DE LA ACCION POLITICA, 101 V._Puesto que en este modelo los partidos no tienen interés per se en crear ningtin tipo particular de sociedad, e! predominio universal de ideolog{as en Ia politica democrati- cca parece contradecir mi hipstesis. Pero es una falsa apariencia; de hecho no-s6lo la exis- tencia de ideologies, sino también muchas de sus particulares caracteristicas, pueden dedu- cirse de la premisa de que los partidos buscan el poder solamente por la renta, 1a influencia y el prestigio que lo acompafian.” De nuevo, el conocimiento imperfecto es el factor clave. En una sociedad compleja es abrumador el coste del tiempo que lleva comparar so- Jamente todas las formas en las que difieren las politicas de los partidos en competencia, ‘Ademés, los ciudadanos no siempre poseen informacién suficiente para valorar las dife- rencias de las que son conscientes. Ni tampoco conocen de antemano con qué problemas se enfrentard probablemente el gobiemo en el petiodo electivo siguiente. En estas condiciones, muchos votantes encuentran ‘itiles las ideologias de partido, porque evitan la necesidad de relacionar cada cuestién con su propia opiniGn del «bien social». Las ideologfas le ayudan a centrar Ia atenciGn sobre las diferencias entre part dos; por lo tanto, pueden utilizarse como muestra de todos los rasgos diferenciadores. ‘Ademés, si el votante descubre una correlacién entre las ideologias de cada partido y sus politicas, puede votar racionalmente comparando ideologias en vez de comparar politicas. En ambos casos puede reducir drésticamente su gasto en informacién politica, informén- dose solamente acerca de las ideologias en Iugar de un amplio conjunto de cuestiones. De esta manera, Ia falta de informacién crea una demanda de ideologfas en el elec- torado, Puesto que los partidos politicos estén dispuestos a utilizar cualquier método vi ble para ganar votos, responderdn creando una oferta. Cada partido inventa una ideologia para atraer los votos de aquellos ciudadanos que desean reducir sus costes votando ideo- légicamente."* Este razonamiento no significa que los partidos puedan variar sus ideologias como si fuesen disfraces, poniéndose cualquier vestido adecuado a la situacién. Una vez que un partido ha colocado su ideologia en el «mercado» no puede abandonarla repentinamente © alterarla radicalmente sin provocar desconfianza en los votantes, Puesto que los votan- tes son racionales, rehiisan apoyar a partidos que no son de fiar; por consiguiente, ningyin partido puede permitirse una reputaci6n de deshonestidad. Ademés, debe existir alguna correlacién persistente entre la ideologta de cada partido y sus actuaciones consiguientes, de otro modo, los votantes considerarfan eventualmente que el voto ideol6gico es irra- cional. Finalmente, los partidos no pueden adoptar ideologias idénticas, porque deben ‘rear diferencias suficientes para que su producto (la ideologia) se distinga del de sus ri- vales y asf atraer votantes 2 sus urmas. Sin embargo, igual que en un producto del mer- cado, cualquier ideologia que tenga un éxito considerable es imitada muy pronto, y las diferencias se producen a niveles mds suite. 13, Define Ins cideolgtas come indyenes verbal de ia scciedad Jeveableny de as princglespolticas wi Habs para real hn realidad, ls ieoloia de pstidosurgen,probeblement, en es rigenes, de los inteeses Ge aquellesper- sonas que fandom cad prio, Pe, una vez que un patio politico ha sido ereade, aque una exiecla ropa y ‘ventulmente ve convert en relativamente independiente de culguir grupo de interés partcalar, Cuando povalce ta attonomia, mi andi de ns ideologies penarente apical, 102 DIEZ TEXTOS BASICOS DR CIENCIA POLITICA El anélisis de las ideologias politicas puede realizarse con mas detalle con una ana logfa espacial de la accién politica. Para construir esta analogia utilizaré un aparato em- pleado,iniciaimente por Harold Hotelling en su famoso articulo «Stability in Competi tion». Mi versi6n del mercado espacial de Hotelling consiste cn, una escala lineal que va de cero a cien en la forma habitual de izquierda a derecha, Para hacerla politicamente sig- nificativa, haré los siguientes supuestos: 1. En una sociedad, los partidos politicos pueden ordenarse de inguerda a dere- cha en forma reconocida por todos los votantes. 2. Las preferencias de cada votante tienen su punto méximo en algiin punto de la escala y una pendiente decreciente constante a cada lado del punto méximo (a menos que éste se encuentre en un extremo de Ta escala). | 3. La distribucién de la cantidad de votantes a lo largo de la escala es variable de una sociedad a otra, pero fija en cualquier sociedad concreta. 4. Una ver colocado en la escala politica, un partido puede moverse ideol6gica- mente bien a la izquierda o bien a la detecha, pero no puede if mAs allé del partido mas cereano hacia el cual se est moviendo.” 5. En un sistema de dos partidos, si cualquiera de ellos se aleja del extremo més cercano hacia el otro partido, los votantes extremistas det final de la escala pueden abs- tenerse porque no ven diferencias significativas en la altemnativa que se les oftece."" | | ‘Segtin estas condiciones la conclusién de Hotelling —en un sistema de dos parti- | dos ambos convergeran inevitablemente hacia el centro— no se mantiene necesariamen- 11 te. Si los votantes se distribuyen a Jo largo de la escala, como muestra la figura 4.1, en- : tonces Hotelling tiene razén. Suponiendo que el partido A empiece en la posicién 25 y el partido B en la posicién 75, ambos se mueven hacia el 50, puesto que cada uno gana més vyotos en el centro de los que pierde en los extremos a causa de Ia abstenci6n, Pero, si la distribucién es como la que muestra Ia figura 4.2, los partidos se alejardn hacia los ex- tremos en vez de converger hacia el centro. Cada uno obtiene més votos moviéndose ha- i cia una posicién radical de los que pierde en el centro. | Este razonamiento supone que un gobierno estable, en una democracia de dos par- tidos, requiere una distribucion de votantes en forma aproximada a Ia curva normal Cuando existe tal distribucién, los dos partidos Megan a parecerse estrechamente el uno al otro. Asi, cuando uno reemplaza al otto en el gobiemo, no son previsibles variaciones drésticas de politica y la mayorfa de los votantes se colocarsin relativamente cerca de la 15. Economic Sournal, XXXIX, 1929, pp 41-57 16, En realidad esta disribbeiGn puede variaren cualquier sociedad incluso a cor pazo, pero supondé que es ‘para evitr la cisco sobre faines muy compleos,hstrces, sociokigios, picldgicos,y ots, que lt hacen 17, No puede i mat all de los partidos adyacentes porue tl esate indicat caencia de ibid idole _y genera rechezo en el electra 1B. Esto es equivalents «suponer una demands elstia Wo largo de a excl come hizo Smiths en st labor raci6n del modelo de Hoteling (tase Smiths, Opimum Location and Spal Compeiion, XP, XLIX, 1941). muna ana parato em- 1 Competi- eal que va mente si daa dere- unto de La menos que ariable de deol6gica- artido mas remo mas ieden abs- eco." dos parti- sariamen- a 4.1, en- én 25 y el gana més Pero, sila ia 10s ex- ndose ha- > dos par- 1 normal, te el uno riaciones rca de la ‘TEORIA ECONOMICA DE LA ACCION POLITICA 103 a a) oa 675 100 * e ® e Fo. 4. Fo. 42, posicién que tenfan, independientemente de qué partido esta en el poder. Pero, cuando el clectorado esté polarizado, como en la figura 4.2, un cambio de partidos produce un caim- bio radical de la politica. E, independientemente de qué partido gobiemne, la mitad del clectorado siente siempre que la otra mitad le esta imponiendo su politica, una politica que le desagrada profundamente, En esta situacién si un partido es reelegido continua- mente, probablemente los partidarios del otro partido se rebelarén; mientras que si los dos partidos gobiernan alternativamente, se produciré el caos social porque las politicas gu- bernamentales cambiardn una y otra vez de un extremo a otro. Asf pues, la democracia no llega a generar un gobierno efectivo 0 estable cuando el electorado esté polatizado. O bien la distribucién debe cambiar o la democracia sera reemplazada por Ja tiranfa, en la que un extremo impone sus deseos al otro. EI modelo original de Hotelling se limitaba al caso de dos empresas (0 dos parti- dos) porque, cuando existian tres empresas, las dos de los extremos convergian sobre la de] medio forzéndola @ saltar fuera para evitar la estrangulacién. Puesto que este proce- so se repetia una y otra vez, no aparecia un equilibrio estable. Pero en mi modelo este salto es imposible, porque cada partido ha de mantener la continuidad de sa ideologta. Por consiguiente, este modelo puede aplicarse a los sistemas multipartidistas sin que se produzca un desequilibrio. Los sistemas multipartidistas existirén con mayor probabilidad cuando la distribu- cin de votantes es multimodal, como en la figura 4.3. Cada partido independiente forma una modalidad y esté motivado para permanecer en ella y diferenciarse lo mas posible de los partidos més cercanos. Si se mueve hacia la izquierda para ganar votos, pierde los mismos votos en favor del partido a su derecha (0 los pierde por la abstencién si es un partido extremista al final del extremo derecho) y viceversa. Asf pues, su comportamien- to dptimo es permanecer donde esté e impedir que otros partidos se le aproximen. En un sistema multipartidista, por tanto, encontramos las condiciones exactamente opuestas a las que hacen viable un sistema bipartidista. Mientras que en el primero cada partido se 104 DIEZ TEXTOS BASICOS DE CIENCIA POLITICA, ligaba a una posicién ideol6gica definida y subrayaba sus diferencias respecto de los de- mis partidos, en el tiltimo ambos partidos se mueven hacia el centro politico de forma ue se asemejen el uno al otro tan estrechamente como sea posible. Esta conclusién supone que, en los sistemas multiparidistas, los votantes se en- frentan a una gama més amplia de posibilidades de eleccién que los votantes de los sis- temas bipartidistas, y que cada eleccién dentro de la gama est mas decididamente liga- 4da a alguna posicién ideolégica. Pareciera que el electorado ejerce una funcién més sig- nificativa en un sistema multipartidista que en un sistema bipartidista, porque solamente en el primero tiene importancia qué partido resulta elegido. Sin embargo, en poltica, las apariencias engafian porque, de hecho, és probable que n un sistema multipartidista el gobiemo tenga un programa menos definido, menos co- herente y menos integrado que en un sistema bipartidista. Esta paradgjica consecuencia surge de la necesidad, en la mayorfa de los sistemas multipartidistas, de formar gobier- nos de coalicién, Puesto que los votantes estén repartidos en distintas modalidades, sola- ‘mente en raras ocasiones un partido obtien el apoyo de a mayoria de los votantes. Sin ‘embargo, en la generalidad de las democracias, el gobierno no puede funcionar sin el apo- ‘yo, al menos indirecto, de la mayoria de los votantes. Incluso en los sistemas en los que el parlamento elige el gobiemo, una mayoria de sus miembros debe apoyar la coalicién elegida para gobernar antes de que ésta pueda tomar posesién de sus puestos, ‘Si suponemos que la representacién en el parlamento es «juste» (que cada miembro re- presenta el mismo nlimero de ciudadanos) entonces incluso un gobiemo de coalicién | debe recibir el apoyo indirecto de Ja mayorfa para gobemar. Ese apoyo s6lo puede mantenerse si el gobiemo cumple al menos algunas politicas « de los de- o de forma ntes se en- de los sis- mente Ti a mAs sig- solamente obable que menos co- nsecuencia iar gobier- ades, sola- antes. Sin sin el apo- en Tos que apoyar la 8 puesto, embro re- coalicién s politicas i una ma- ierda de anda. Por 10 de vis- un siste- de la es- 2 ser una por cada cada gru- reflejan no inte- distribu- nda muy votantes ero s6lo 1a coali- € las del imo sis- ‘TEORIA FCONOMICA DE LA ACCION POLITICA, 105 tema se enfrenten s6lo a dos alternativas relativamente poco integradas y que sin embar- go s¢ asemejan mucho. No es raro que la politica parezca a menudo confusa. El que un sistema politico tenga dos o mas partidos depende de Ia distribucién de votantes en la escala y de las normas electorales que rigen el sistema. Para demostrar esta dependencia dual utilizaré el concepto «equilibrio politico». Decimos que existe un esta- do de equilibrio politico cuando no pueden formarse con éxito nuevos partidos y cuando ningsin partido esté motivado para cambiar su posicién. EI ntimero de nuevos partidos que pueden formarse con éxito varta segin su capa- cidad de obtener la renta, el poder y el prestigio inherentes a los cargos del gobierno; es decir, la capacidad de ser elegido (que es mi definicién del éxito). Si la constitucién exi- ge Ia elecci6n de un parlamento con representacién proporcional y la posterior formacién del gobierno por éste, entonces pueden formarse muchos partidos porque cualquiera de ellos puede conseguir, con el apoyo de una pequefia proporcién de los ciudadanos, que al ‘menos algunos de sus miembros sean elegidos. Una vez. designados, estos miembros tie- nen Ia posibilidad de participar en los ritos del poder unigndose al gobierno de coalicién. Por consiguiente, de mi hiptesis respecto de las motivaciones de partido, se deduce que es probable que existan muchos partidos en un sistema de representacién proporcional. Su nimero esta limitado solamente por la cantidad de escafios en el parlamento y por la necesidad de formular ideologias suficientemente diferentes de las de los otros partidos para restarles votos.” Seguirdn formandose nuevos partidos hasta que la distribucién de volantes esté «saturadan, hasta que no haya suficiente «espacio» ideol6gico entre los par- tidos existentes para permitir la aparicién de otros significativamente diferentes de ellos. En un sistema electoral en el que es necesaria una pluralidad para obtener la victo- ria, el limite para la formaciGn de nuevos partidos es mucho mAs restringido. Puesto que la tinica forma de imponerse todos los oponentes es conseguir Ia mayorfa de los votos, Jos partidos pequefios tienden a combinarse hasta que quedan dos gigantes, cada uno de los cuales tiene posibilidades razonables de obtener Ia mayoria en cualquier eleccién. Como explicamos anteriormente, depender de la distribucién de votantes cl lugar donde se encuentren estos dos pattidos en la escala ideol6gica, En realidad, la posicién politica y la estabilidad de los gobiernos en una democra- cia son telativamente independientes del nimero de partidos; dependen principalmente de Ja naturaleza de la distribucién de votantes o de la escala izquierda-derecha.” Si una ma- yor‘a de votantes se concentra en un estrecho espacio de la escala, es probable que un go- biemo democrético sea estable y efectivo, independientemente del nimero de partidos que exista. Como hemos sefialado anteriormente, el gobierno puede formular un conjun- to de politicas que atraiga a la mayoria de los votantes y, sin embargo, no incluyan pun- tos de vista ampliamente dispares. Pero si el gobierno puede obtener e] apoyo de Ia ma- yoria adoptando solamente un conjunto de politcas elegidas entre una amplia gama de Puntos de vista, estas politicas tienden a anularse, y la capacidad neta del gobiemo para 19. mdmero de panos sufcientement ifeentes que el sistema peedesoportar depend dela frma de di- fribuciéa dels votates en la eseaa. 20, ‘Sin embargo, puesto que ls preferencias de las mevasgenerciones esti infuidas por las sematvas que se les ofecen, el mdm de pads es uno de los fctres que determina la forma de distieion de los wanes. 106 DIEZ TEXTOS BASICOS DE CIENCIA POLITICA, resolver problemas sociales serd baja, Ast pues, la distribucién de votantes (que es, en sf misma, una variable 2 largo plazo) determina si la democracia lleva 0 no a un gobiemo efectivo, ‘VI. Cuando la informacién es costosa, ningiin agente con capacidad de decisién esté en condiciones de conocer todo lo que puede afectar a su decisi6n antes de tomarla, Debe seleccionar s6lo unos pocos datos de la amplia oferta existente y basar su decisién sélo en ellos. Esto no es seguro aun si puede obtener datos sin pagarlos, puesto que asi. milarlos exige tiempo y es, por lo tanto, costoso. La cantidad de informacién racional que adquiera un agente con capacidad deciso- ria estd determinada por el siguiente axioma econémico: cualquier acto es racional siem- pte que su ingreso marginal sea mayor que su coste marginal. El coste marginal de un «poquito» de informacién es el aumento de utilidad que se obtiene porque la informacién permite al agente decisor mejorar su decisién. Normalmente, en un mundo imperfecta- mente informado no se conoce de antemano con precisién ni él coste ni el ingreso; pero Jos agentes capaces de decidir pueden, de todos modos, emplear la norma enunciada con- ° siderando los costes esperados y los ingresos esperados. Este razonamiento es tan aplicable a la politica como a la economia, En lo que se refiere al ciudadano medio, existen dos decisiones politicas que exigen informacién, La primera es decidir a qué partido va a votar; la segunda es decidir en qué asuntos ejercer la influencia directa sobre la formacién de las politicas del gobierno (es decir, cémo for: ‘mar grupos de presién). Examinemos primero ia decisién de voto. Antes de hacerlo, es necesario reconocer que en cada sociedad se esté diseminando constantemente entre Jos ciudadanos un flujo de informacién «gratuita». Aunque estos datos «gratuitos» necesitan tiempo para ser asimilados, este tiempo no es directamente atribuible a ningin tipo particular de toma de decisién, puesto que es un coste necesario de vivir en sociedad. Por ejemplo, las conversaciones con los colegas en los negocios, las charlas con amigos, la lectura de los peri6dicos en la barberia y la escucha de la radio mientras se conduce hacia el trabajo son todas ellas fuentes de informacién que el hom- bre medio encuentra sin realizar ningtin esfuerzo particular. Por lo tanto, podemos consi- derarlas como parte del flujo de informacién «gratuita», y excluirlas de! problema de cudnta informacién deberia obtener un agente con capacidad decisoria, con el propésito ‘especifico de mejorar sus decisiones. El ingreso marginal de la informacién adquirida en el terreno de los votos se mide por la ganancia esperada de votar «correctamente» en vez de hacerlo «incorrectamente». En otras palabras, es Ta ganancia en utilidad que un votante cree que obtendré si apoya al partido que realmente le proporciona mayor utilidad, en lugar de apoyar a otro partido, Sin embargo, a menos que su voto realmente sea decisorio en la cleccién, no tendré el efecto de que el partido «correcto» sea elegido en vez de serlo el partido «ert6neo>; el que el partido «correcto» gane no depende de cémo vota cada votante. Por lo tanto, el vo- {ar «correctamente» no produce ninguna ganancia ni utilidad; igual pudiera haber votado -«incorrectamente>, Esta situacién proviene de la insignificancia de cualquier votante particular entre un (que es, en sf un gobierno i de decision s de tomerla, r su decision esto que asi- idad deciso- icional siem- ginal de un informacién imperfecta ngreso; pero unciada con- En lo que se rmacién. La intos ejercer f, c6mo for- fiseminando unque estos lirectamente te necesario egocios, las de la radio que el hom- emos consi- roblema de el propésito tos se mide ectamente>. ‘Si apoya al tro partido, 0 tendré el rréneo>; el anto, el vo- ber votado lar entre un TEORIA ECONOMICA DE LA ACCION POLITICA 107 amplio electorado. Puesto que el coste de votar es muy bajo, cientos, miles ¢ incluso mi- Ilones de ciudadanos pueden permitirse votar. Por lo tanto, la probabilidad de que el voto de cualquicr ciudadano sea decisivo es realmente muy pequefia. No es cero, y puede in- ‘luso ser significativa si él cree que las elecciones estarén muy igualadas. Pero, en la ma- yori de Tos casos, es tan infima que hace infinitesimal el ingreso proveniente de votar “correctamente». Esto es cierto independientemente de lo tremenda que pueda ser la pér- dida en utilidad que el votante experimentarfa si fuese elegido el partido «err6neo». ¥ si esta pérdida es, en sf misma, pequeiia (como puede ocurrir cuando los partidos se pare- cen estrechamente unos a otros, o también en las eleceiones locales), entonces el incen- tivo para informarse bien es précticamente inexistente. Por lo tanto, alcanzamos la sorprendente conclusién de que es irracional que ia ma- yoria de los ciudadanos adquieran informacién politica con propésitos de voto. En la me- ida en la que cada persona considera como dado el comportamiento de los demés, no vale la pena para él el adquisir informacién que su voto sea «cotrecto». La probabilidad de que su voto determine qué partido va a gobernar es tan baja que incluso un coste ti vial de procurarse informacién sobrepasard su ingreso, Por consiguiente, la ignorancia en politica no es consecuencia de una actitud apética y poco patristica; es, mas bien, una res- puesta completamente racional a los hechos de la vida politica en una democracia amplia. Esta conclusién no significa que los ciudadanos que estén bien informados en poli- tica sean irracionales. Un hombre racional puede informarse bien por cuatro razones: 1) puede disfrutar con la buena informacidn en s{ misma, de forma que la informacién como tal le proporciona una utilidad; 2) puede creer que la eleccién va a ser tan igualada que la probabilidad de que el suyo sea un voto decisivo es relativamente alta; 3) puede nece- sitar informaci6n para influir sobre los votos de los otros, de forma que pueda alterar el resultado de Ia eleccién 0 persuadir al gobierno de que atribuya a sus preferencias una ponderacién mayor que a las de los otros; o bien 4) puede necesitar informacién para in- fluir en la formacién de Ia politica del gobierno como miembro de un grupo de presién De todos modes, puesto que lo mas probable es que ninguna eleccién sea tan igualada como para hacer decisivo el voto de cualquier persona o los votos de todos aquellos a los que puede persuadir para que estén de acuerdo con él, el comportamiento racional para la mayoria de los ciudadanos es seguir estando politicamente poco informados. En lo que se refiere a la votacién, cualquier intento de adquirir informacién, més allé del que proporciona el flujo de datos «gratuitos>, es para el votante un simple despilfarro de recursos. La disparidad entre esta conclusién y el concepto tradicional de buen ciudadano en ‘una democracia es realmente sorprendente, {Cémo podemos explicarla? La respuesta es que los beneficios que Ia mayoria de los ciudadanos obtendrfa si viviesen en una socie- dad con un electorado bien informado son, por naturaleza, indivisibles, Cuando la mayo- rfa de los miembros del electorado conocen qué politicas son las mejores para sus intere- ses, el gobierno se ve forzado a seguir aquellas politicas para evitar su fracaso (supo- riendo que exista un consenso entre los bien informados). Esto explica por qué los defensores de la democracia piensan que los ciudadanos deberfan estar bien informados. DIEZ TEXTOS BASICOS DE CIENCIA POLITICA 108 Pero los beneficios de estas politicas recaen sobre cada uno de los miembros de la ma- yorfa a la que sirven, independientemente de si han contribuido 0 no a ponerlas en pric. tica. En otras palabras, el individuo recibe estos beneficios, tanto si esté bien informado ‘como si no, siempre que la mayoria de Ia gente esté bien informada y que sus intereses sean similares a los de esa mayoria. Por otto lado, cuando nadie esta bien informado, el individuo no puede generar estos beneficios informsndose bien é1 mismo, puesto que para lograrlo es necesario un esfuerzo colectivo. Asf pues, cuando los beneficios son indivisibles, cada individuo tiene siempre mo- tivos para evadir su participacién en el coste de obtenerlos. Si supone que el comporta- micnto de los demés esté dado, el que reciba 0 no beneficios no dependeré de su propi esfuerzo, pero el coste con que contribuye sf que depende de su esfuerzo; por cons guiente, el comportamiento més racional para él es minimizar este coste, es decir, per- manecer politicamente desinformado. Puesto que todos los individuos razonan del mismo modo, ninguno contribuye al coste, y no se generan benficios. La forma usval de escapar a este dilema es que todos los individuos se pongan de acuerdo para obedecer a un agente central. Entonces, cada uno se ve forzado a pagar su parte de los costes, pero sabe que todos los demas estén también obligados a pagar. Asi, todos estén mejor de lo que estarfan si no hubiesen incurrido en costes, porque todos re- ciben los beneficios que (supondré aqui) compensan con creces su participacién en los costes. Esta es la raz6n basica para utilizar Ia coerci6n en la recaudacién de ingresos para la defensa nacional y para muchas otras actividades gubernamentales que producen be- neficios indivisibles." Pero esta solucién no es factible en el caso de la informacién politica. El gobiemo no puede obligar a los ciudadanos a estar bien informados, porque la buena informacién ¢s dificil de medir, porque no existe ninguna regla sobre la que se esté de acuerdo para ‘decidir cuanta informacién y de qué tipo «deberfa» tener cada ciudadano, y porque la in- terferencia resultante en las vidas personales producirfa una pérdida de utilidad que so- ‘brepasaria probablemente los beneficios a obtener de un electorado bien informado. Lo ims que ha hecho un gobiemo demoerético para remediar esta situacién ha sido obligar alos j6venes en las escuclas a tener cursos de civismo, gobierno ¢ historia. En consecuencia, es racional, desde el punto de vista de cada individuo, el minimi- zar su inversi6n en informaci6n politica, a pesar de que la mayoria de los ciudadanos po- drfan beneficiarse sustancialmente si todo el electorado estuviese bien informado. Como consecuencia, los sistemas politicos democriticos se ven abocados @ operar a una efi- ciencia menor que Ia maxima. El gobiemo no sirve a los intereses de la mayorfa tan bien ‘como Jo harfa si ésta estuviese bien informada. Pero nunca se informard bien, puesto que el hacerlo es colectivamente racional, pero individualmente irracional; y, en ausencia de cualquier mecanismo que asegure una accién colectiva, prevalece la raciona- lidad individual. 21. Vase Paul A. Samucson,eThe pure Theory of Public Expendiurs», Review of Economics and Satis, OXXVI, noviembe 1954, pp. 387-39, sus intereses nformado, el esto que para siempre mo- el comporta- de su propio por consi- 8 decir, per- n del mismo ¢ pongan de 0 a pagar su t pagar. Asf, je todos re- acién en los ngreSOS para roducen be- El gobiemo informacién cuerdo para orque Ia ine dad que so- ormado. Lo sido obligar el minimi- “a una efi- and Staite, “TBORIA ECONOMICA DE LA ACCION POLITICA 109 Vil. Cuando aplicamos el concepto econémico de racionalidad al segundo empleo politico de la informacién, el origen de los grupos de presién, los resultados también son incompatibles con la imagen tradicional de la democracia, Para ser miembro efectivo de tun grupo de presién, un ciudadano debe persuadir al partido gobernante de que las poli- ticas que desea, o bien ya son deseadas por gran mimero de votantes o bien son tan be- neficiosas para el resto del electorado como para que éste, en el peor de los casos, no las rechace, Para ser persuasivo, el miembro potencial de un grupo de presién debe estar muy bien informado acerca de cada rea politica en la que desce ejercer influencia. Debe set ‘capaz de disefiar una politica que le beneficie més que otras, de contrarrestar los argu- rmentos esgrimidlos por los miembros de otros grupos de presién opuestos, de formular 0 reconocer compromisos aceptables para él. Por lo tanto, para ser miembro de un‘grapo de presién se requiere mucha més informacién que para Yotar, puesto que los votantes, incluso los que estén bien informados, s6lo necesitan comparar altemativas formuladas por otros. Por esta razén, el coste de adquirir informacién suficiente para ejercer una presién cefectiva es realmente elevado. El miembro de un grupo de presién debe ser un experto en las dreas politicas en las que trata de influir. Puesto que pocos ciudadanos pueden gastar al tiempo 0 el dinero necesarios para convertirse en expertos en més de una o dos freas de la politica (0 contratar expertos), la mayorfa de los ciudadanos han de especiali- zarse en unas pocas ‘reas. Este comportamiento es racional, aun cuando las politicas que les afectan pertenezcan a muchas areas. Inversamente, s6lo unos pocos especialistas ejer- cern presién activa sobre el gobiemo en cualquier érea politica. En consecuencia, no es necesario que cada uno compare el impacto de su presién individual con el gran ntimero de personas que influyen en la decisién, como fo hace cuando piensa en ta fuerza de su ‘voto. Por el contrario, para los pocos miembros de un grupo de presién que se especiali- zan en cualquier rea determinada, los ingresos potenciales provenientes de la informa- ci6n politica pueden ser muy elevados precisamente porque son tan pocos. ‘Los que mejor pueden permitirse participar en un grupo de presi6n en cualquier rea de la politica son quicnes reciben sus rentas de esa area, Esto ¢s verdad porque casi todos los ciudadanos obtienen su renta de una 0 dos fuentes; por consiguiente, cualquier politica gubemamental que afecte a dichas fuentes es de vital interés para ellos. Por el contrario, cada persona gasta su renta en gran variedad de dreas de la politica, de mane- 1a que una variacién en cualquiera de ellas no le resulta demasiado significativa, Por lo tanto, es mucho més probable que los individuos ejerzan influencia directa sobre 1a for- ‘macién de la politica gubemamental en su papel de productores, que en su papel de con- sumidores. En consecuencia, un gobiemo democritico se inclina normalmente a favor de Jos intereses de los productores y en contra de los intereses de los consumidores, aun cuando los consumidores de un producto cualquiera son normalmente mucho mas nume- ros0s que sus productores. La legislacién sobre derechos de aduanas proporciona un no- torio ejemplo de esta inclinacién, Hay que subrayar que esa explotacién sistemética de los consumidores por parte de los productores, que actiian a través de las politicas gubermamentales, no es consecuencia de una insensata apatia por parte de los consumidores. De hecho, ocurre justamente 10 DIEZ TEXTOS BASICOS DE CIENCIA POLITICA 110 contrario, El sesgo «anticonsumicores» del gobiemo se produce porque éstos buscan ra. ionalmente adquirir s6lo 1a informacién que les proporciona un ingreso mayor que su coste. Lo que el consumidor podrfa ahorrar informéndose de cémo afecta la politica gu. bemamental a cualquier producto que adguiere, no le compensa de! coste de informarse (especialmente cuando su influencia personal sobre la politica del gobierno es probable. mente muy pequetia). Como esto atarie a casi todos los productos que adquiere, adoptara lun comportamiento de ignorancia racional, exponiéndose asf a una explotacién extens!- va. Sin embargo, para él serfa irracional actuar de otro modo. En otras palabras, Ios gras pos de presién son efectivos en una democracia porque todos los agentesrafectados (los explotadores, los explotados y el gobiemo) se comportan racionalmente, VILL Claramente, e! comportamiento racional en una democracia no es lo que su one la mayoria de los tedrices normativos. Los polit6logos, en particular, han creado con frecuencia modelos de cémo deberian comportarse los ciudadanos en una democracia sin tener en cuenta la economfa de la accién politica, En consecuencia, gran parte de las pruebas citadas frecuemtemente para demostrar que en una democracia la politica est do. ‘minada por fuerzas inracionales (no légicas) demuestra, de hecho, que los ciudadanos res. ponden racionalmente (eficientemente) a las exigencias de la vida en un mundo imper- fectamente informado.” La apatfa de los ciudadanos respecto de las elecciones, sui ‘igno- rancia de los principales problemas, la tendencia de los partidos en un sistema bipartidista 4 parecerse uno al otro y el cardcter anticonsumidor de la accién gubemnamental pueden explicarse légicamente como reacciones eficientes a la informacién imperfecta en una de- mocracia amplia, Cualquier teorfa normativa que las considere signos de comportamien- to no inteligente en politica, muestra su incapacidad para afrontar que la informacién es ostosa cn el mundo real. Asf, la teorfa politica se ha perjudicado porque no ha tenido en cuenta ciertas realidades econémicas. Por otro lado, la teorfa econdmica ha sido afectada porque no ha tenido en cuenta las realidades politicas de la toma de decisiones gubernamentales. Los economistas se hhan contentado con discutir Ia accién gubemamental como si los gobiemos estuviesen di- tigidos por altruistas perfectos cuya tinica motivacién fuese maximizar el bienestar social En consecuencia, los economistas han sido incapaces de incorporar el gobierno al resto de teoria econémica, que se basa en la premisa de que todos los hombres actian prima. riamente en funcién de sus propios intereses. Ademés, han concluido erréneamente que las decisiones gubernamentales siguen los mismos principios en todas las sociedades, Porque su finalidad es siempre la maximizacién del bienestar social. Si mi hip6tesis cs Gierta, la fimalidad del gobierno es conseguir la renta, el poder y el prestigio que supone 22. En esta se la palabra wiacional» noes antéeimo dela plata

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