AES HUMANITRIAS PELO

CONSELHO DE SEGURANA:
ENTRE A CRUZ VERMELHA E CLAUSEWITZ

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim

Secretrio-Geral

Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Diretor

Embaixador Fernando Guimares Reis

A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio
das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade
internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da
opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847
Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188
Site: www.funag.gov.br

O Instituto Rio Branco (IRBr), criado em abril de 1945, o rgo do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) e tem como finalidade o recrutamento, a formao e o aperfeioamento dos diplomatas brasileiros.
O IRBr organiza, regularmente, o Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, e mantm o Curso de
Formao, o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE).
Setor de Administrao Federal Sul
Quadra 5, Lote 2/3
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3325 7000 /5/6
Site: www.mre.gov.br/irbr

AURLIO ROMANINI DE ABRANCHES VIOTTI

AES HUMANITRIAS PELO

CONSELHO DE SEGURANA:
ENTRE A CRUZ VERMELHA E CLAUSEWITZ
Prmio Hildebrando Aciolly - 1 lugar entre as dissertaes
apresentadas sobre tema jurdico no Mestrado em Diplomacia
do IRBr, 2002-2004
Prmio Arajo Castro - 1 lugar entre as dissertaes
apresentadas no Mestrado em Diplomacia do IRBr, 2002-2004

COLEO RIO BRANCO

INSTITUTO RIO BRANCO

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

BRASLIA 2004

Copyright

Projeto de foto da capa: Joo Batista Cruz

Dissertao apresentada ao Programa de Formao e Aperfeioamento primeira

fase (profa-i) do Instituto Rio Branco como parte dos requisitos para a obteno
do ttulo de Mestre em Diplomacia, sob orientao do Prof. Dr. Antnio Augusto
Canado Trindade.
Prmio Hidelbrando Accioly e Prmio Arajo Castro Instituto Rio Branco Mestrado 2002-2004
Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo (Funag)
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028
Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188
Site: www.funag.gov.br
E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br

Impresso no Brasil 2005

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional

conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907

AGRADECIMENTO

Agradeo ao Professor Antnio Augusto Canado Trindade, por

sua inestimvel orientao e por seus ensinamentos no Instituto Rio Branco
e na Universidade de Braslia, que suscitaram meu entusiasmo proteo
internacional do indivduo.
Ao meu pai, Dario Abranches Viotti, por seu exemplo de vida, por
seu apoio e pelo esforo de reviso do texto, a despeito do horrio.
Aos Secretrios Achilles Zaluar Neto, Benoni Belli, Lus Guilherme
Nascentes da Silva, Ana Luiza Membrive Martins e Adriana Sader Tescari,
pela amizade, discusses, material e comentrios preciosos.
Ao Gabriel Pablo Valladares e aos funcionrios do Comit
Internacional da Cruz Vermelha em Braslia, pela recepo calorosa,
assistncia e simpatia.
Agradeo, por fim, ao Ministrio das Relaes Exteriores, cuja poltica
de incentivo ao Mestrado me permitiu o esforo de pesquisar e escrever
esta dissertao.
Meu interesse no tema surgiu durante perodo de dois anos em que
trabalhei como Consultor Jurdico na Administrao Transitria das Naes
Unidas para o Timor-Leste (UNTAET), sob a liderana competente do
brasileiro Srgio Vieira de Mello. Sua morte trgica, anos depois, em Bagd,
priva a ONU e o Brasil de um profissional que sabia lidar, como poucos,
com o difcil equilbrio entre o ideal da paz e o pragmatismo poltico. No
Timor, tive a honra de conviver com um povo nobre, que, aps dcadas de
violncia e de intimidao, soube manter a alegria, a esperana e a tenacidade.
Conheci, tambm, centenas de funcionrios e funcionrias annimos das
Naes Unidas e de agncias humanitrias, que, da renncia e da distncia,
retiram a fora para ajudar ao prximo. A eles, dedico este trabalho.

 (...) because the end of this institution is the peace and

defense of () all, and whosoever has right to the end
has right to the means, it belongeth of right [to it] to be
Judge both of the means of peace and defense, and also of
the hindrances and disturbances of the same; and to do
whatsoever he shall think necessary to be done, both
beforehand, for the prevention of discord at home, and
hostility from abroad; and when peace and security are
lost, for the recovery of the same. (Hobbes, T.
Leviathan. Parte II, cap. 18. In: Coleo Great
Books. v. 21, 1990, p.102)

RESUMO

VIOTTI, Aurlio. Aes Humanitrias pelo Conselho de Segurana: entre a Cruz

Vermelha e Clausewitz. Dissertao (Mestrado) Instituto Rio Branco/MRE,
Braslia, 2004.

A dissertao trata do uso da fora no Direito Internacional. Com

base em contraposio entre as normas internacionais de proteo do ser
humano em perodo de conflito armado, o jus in bello, e a legalidade do
recurso ao armada pelos Estados, o jus ad bellum, analisa os
desenvolvimentos recentes no Sistema de Segurana Coletiva, fundado na
Carta da Organizao das Naes Unidas, no que tange a aes militares
coletivas sob a justificativa de proteo do indivduo. Engloba tanto anlise
terica, com base no Direito Internacional Pblico, como um estudo de
casos em que meios militares foram autorizados pelo Conselho sob razes
humanitrias em situaes de violncia interna: Somlia (1992-3), Ruanda
(1994), Zaire (1996), Albnia (1997) e Timor-Leste (1999). Assim, busca
examinar a competncia do Conselho de Segurana diante de graves
violaes dignidade humana, a possvel expanso do conceito de ameaa
paz e segurana internacionais e suas repercusses para o Direito
Internacional geral. O mandato do Conselho de Segurana deve ser
interpretado restritivamente, na ausncia de uma reforma de sua
composio, procedimento e controle, de modo a no expandir as excees
legais proscrio geral do uso da fora nas relaes internacionais. Isso
no impede que, em situaes extremas, o Conselho deva autorizar aes
coercivas em conflitos internos, entre outras razes para evitar intervenes
unilaterais, sem prejuzo de medidas de carter preventivo e de longo-prazo,
a fim de garantir proteo eficaz ao indivduo.

Palavras-chave: Segurana Coletiva, Conselho de Segurana, Jus in Bello,

Jus ad Bellum, Segurana Humana.

ABSTRACT

VIOTTI, Aurlio. Humanitarian Actions by the Security Council: between the Red
Cross and Clausewitz. Dissertation (Masters Degree). Instituto Rio Branco/
MRE, Braslia, 2004.

The study deals with the use of force in International Law. By

contrasting international norms for the protection of individuals during
armed conflicts (jus in bello), and the legality of the recourse to armed
action by States (jus ad bellum), it analyses the recent developments in the
collective security system, founded upon the Charter of the United Nations,
regarding collective military actions aiming at the protection of human
beings. The dissertation encompasses a theoretical analysis, based on Public
International Law, and case-studies, in which military means were authorized
by the Security Council for humanitarian reasons in situations of internal
conflict: Somalia (1992-3), Rwanda (1994), Zaire (1996), Albania (1997)
and East Timor (1999). Thus, it aims at examining the jurisdiction of the
Security Council concerning grave violations of human dignity, the possible
expansion of the concept of threat to international peace and security, as
well as its effects for general International Law. The Security Councils
mandate should be interpreted narrowly, in the absence of reform in its
composition, procedure and accountability, so as to avoid an expansion of
the legal exceptions to the general ban on the use of force in international
relations. This does not preclude the Council from authorising coercive
action in internal conflicts, in extreme situations, among other reasons to
prevent unilateral interventions. However, such a practice should not affect
preventive long-term measures, in order to assure the effective protection
of individuals.

Keywords: Collective Security, Security Council, Jus in Bello, Jus ad Bellum,

Human Security.

SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................... 15
1. MTODO .......................................................................................................... 26
2. O CSNU E O DIREITO INTERNACIONAL ...................................................... 29
3. A DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM .................................... 33
I - O LEGADO DA CRUZ VERMELHA: O JUS IN BELLO ..................... 39
1.1 CONFLITOS INTERNOS E A SOBERANIA ESTATAL .......................................... 42
1.2 O JUS IN BELLO E O DIREITO INTERNACIONAL
DOS DIREITOS HUMANOS ............................................................................. 48
1.3 A PROTEO DOS CIVIS E A ASSISTNCIA HUMANITRIA ............................ 53
1.4 A IMPLEMENTAO DO DIREITO HUMANITRIO ........................................ 58
1.5 O USO DA FORA PARA IMPLEMENTAR O DIH ............................................ 62
II - A CONDENAO DE CLAUSEWITZ: O JUS AD BELLUM .......... 69
2.1 A PROSCRIO DA GUERRA ........................................................................... 72
2.2 A ONU E A MANUTENO DA PAZ E DA SEGURANA INTERNACIONAIS ... 75
2.3 A INTERPRETAO DA CARTA ...................................................................... 82
2.4 O PRINCPIO DA NO-INTERVENO E O ARTIGO 2 (7) DA CARTA ............ 86
2.5 O CAPTULO VII DA CARTA ......................................................................... 93
III - A PRTICA RECENTE DO CSNU ....................................................... 101
3.1 SOMLIA (1992 1993) ............................................................................ 103
3.2 RUANDA (1994) .......................................................................................... 109
3.3 ZAIRE (1996) .............................................................................................. 114
3.4 ALBNIA (1997) .......................................................................................... 116
3.5 TIMOR-LESTE (1999) ................................................................................. 118
CONCLUSES ..................................................................................................... 123
1. A IMPORTNCIA DA DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM ..... 125
2. UM CONSELHO DE SEGURANA HUMANA? ................................................. 131
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 141
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ....................................................... 165

INTRODUO

INTRODUO

Em 1646, Grotius, com base no Direito Natural, assim questiona a

possibilidade da guerra em benefcio dos oprimidos:
Isso tambm objeto de controvrsia, se justa a causa da guerra
em favor dos sditos alheios, para afastar deles a injria de seu prncipe.
(...) Se, entretanto, h injria manifesta, se algum Busiris, Phalaris, Diomedes
trcio infligir sobre os sditos aquelas coisas que nenhuma eqidade aprova,
no por isso estar impedido o direito da sociedade humana.1

O Grand Dictionnaire Universel du XIXe Sicle, de Pierre Larousse,

esclarece as aluses feitas por Grotius: Busiris foi um personagem da
mitologia egpcia, em cujo reinado houve 9 anos de carestia. Um adivinho,
originrio de Chipre, disse que o flagelo s seria contido pelo sacrifcio
anual de um homem estrangeiro. Busiris comeou imolando o adivinho e,
depois, todos os estrangeiros que entravam no Egito. Phalaris, que nasceu
em Creta no VI sculo a.C., foi tirano de Agrigento. Um escultor ateniense,
Perillo, deu-lhe um touro de bronze, dentro do qual cabia um homem,
para ser assado em fogo brando. Phalaris assou o artista que inventou esse
suplcio e, depois, numerosos inimigos. Segundo algumas verses, teve o
mesmo destino deles. Diomedes, rei da Trcia, tinha corcis furiosos que
expeliam fogo e que eram alimentados com carne humana, especialmente
a dos estrangeiros que caam em suas mos. Aps venc-lo, Hrcules
entregou o rei deposto para ser devorado por seus prprios cavalos.
Em 6 de abril de 1994, o presidente ruands Habyarimana e altos
funcionrios do governo foram mortos por um mssil lanado contra seu
avio, que se aproximava do aeroporto de Kigali. Em horas, membros do
governo de maioria Hutu, policiais e militares agruparam e executaram
polticos da oposio. Em seguida, o exrcito, a guarda presidencial e milcias
armadas comearam a executar qualquer pessoa cuja identidade
1

Grotius, Hugo. Del Derecho de la Guerra y de la Paz. Livro Segundo, cap. XXV, 8 (1) (2). Torrubiano
Ripoll, J. (trad.). Madrid: Editorial Reus, 1925. Tomo III, pp. 245-247.

17

demonstrasse ser da etnia Tutsi. Uma estao de rdio coordenava o

massacre: Vocs esqueceram alguns dos inimigos [em tal lugar] (...) Alguns
ainda esto vivos. Vocs devem voltar e acabar com eles. Em Taba, a
milcia matou todos os tutsis do sexo masculino e forou as mulheres a
cavar as covas; em seguida, as crianas foram jogadas nas valas. Segundo
uma sobrevivente: Eu nunca vou esquecer a viso do meu filho implorando
para que eu no o enterrasse vivo. (...) [Ele] continuou tentando escapar e
era espancado de volta. E ns ramos obrigadas a cobrir a cova com terra
at que no mais houvesse qualquer movimento. Estima-se que cerca de
oitocentos mil tutsis e hutus moderados foram assassinados em pouco
mais de trs meses2.
Este estudo trata do uso da fora nas relaes internacionais.
Apresenta anlise jurdica dos desenvolvimentos recentes no Sistema de
Segurana Coletiva, fundado na Carta da Organizao das Naes Unidas
(ONU), no que tange a aes militares coletivas sob a justificativa de
proteo do indivduo. Outras possveis aes humanitrias pelo Conselho
de Segurana das Naes Unidas (CSNU), que no envolvam a ameaa ou
o uso da fora armada, no sero objeto de estudo especfico3. A dissertao
engloba tanto anlise terica, com base no Direito Internacional Pblico,
como um estudo de casos. A fim de precisar o campo de pesquisa, restringe
a exposio a casos em que meios militares foram autorizados pelo Conselho
sob razes humanitrias em situaes de violncia interna (i.e. nointernacional), durante a dcada de 1990.
A perspectiva de um Sistema de Segurana Coletiva teve sua primeira
formulao jurdica no Pacto da Liga das Naes (1919), o ltimo dos 14
pontos do presidente norte-americano Woodrow Wilson e a base da paz
que se seguiria ento Grande Guerra.4 A segurana coletiva tem como
2
Apud Holzgrefe, J. L. The Humanitarian Intervention Debate. In: Holzgrefe, J. et Keohane, R.
Humanitarian Intervention: ethical, legal and political dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press,
2003. p. 16. Cf. Naes Unidas. Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations
during the 1994 Genocide in Rwanda. (S/1999/1257) [Relatrio de Investigao sobre Ruanda].
3
Como, por exemplo, a criao de tribunais ad hoc para processar e julgar violaes ao Direito
Humanitrio (S/Res 827 (1993) e S/Res 955 (1994)) ou, mesmo, a imposio de safe areas (S/Res 819
(1993)).
4
Assim escreve Antnio Patriota: A ordem internacional concebida por Wilson, em que os interesses
nacionais so colocados a servio de valores ticos, na adeso a um sistema jurdico multilateral,

18

objetivo assegurar que uma ao conjunta da sociedade internacional

responda s ameaas ou agresses paz internacional, de modo a tornar
desnecessrio que os Estados o faam por si prprios.5 No entanto, o sistema
da Liga tinha graves deficincias, entre elas seu carter recomendatrio,
que o tornava dependente da disposio de os Estados membros cumprirem
as obrigaes assumidas.6 Logo caiu em descrdito por sua ineficcia frente
invaso da Itlia fascista Abissnia (hoje Etipia) e do Japo Manchria.
Com o fim da Segunda Guerra Mundial, os criadores da nova ordem
buscaram novamente institucionalizar a aplicao da fora nas relaes
entre os Estados. O sistema erigido pela Carta das Naes Unidas, para a
manuteno da paz internacional, probe o recurso ao armada pelos
Estados, exceto quando autorizado pelo Conselho de Segurana ou em
caso de legtima defesa7. A Carta inverte a presuno de que a guerra seria
meio legtimo de ao poltica, sua simples continuao, como a
compreendia Clausewitz8. Confere ao CSNU a competncia para determinar
em que casos a paz seria violada e os meios necessrios para restaur-la,
com base nos poderes atribudos pelo Captulo VII da Carta.
Na prtica, o mecanismo foi paralisado pela instaurao da Guerra
Fria e pelo uso indiscriminado dos poderes de veto previstos na Carta.
Entre 1945 e 1989, o veto foi utilizado em 279 ocasies, o que tornou
a ONU impotente frente a mais de cem conflitos ao redor do mundo,
com cerca de 20 milhes de mortos9. O fim da Guerra Fria, no entanto,
abriu a possibilidade de que o Sistema de Segurana Coletiva
respondesse s ameaas paz internacional, a comear pela atuao do
Conselho em resposta invaso iraquiana ao Kuaite, logo no incio da
dcada de 1990 10. singular que, nos seus primeiros 44 anos, o CSNU
5

Higgins, Rosalyn. Problems & Process: international law and how we use it. Oxford: Claredon Press, 2001.
p. 174.
6

Brierly, James. L. Direito Internacional. 3. ed. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1972. p. 104.

Artigos 2 4, 51 e Captulo VII da Carta da ONU.

Albuquerque Mello, Celso de. Direitos Humanos e Conflitos Armados. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p.
72. Renaut, A. Clausewitz: De la Guerre. In: Chatelet, F. et al. Dictionnaire des Oeuvres Politiques. Paris:
Presses Universitaires de France, 1986. pp. 152-156.

9
Naes Unidas, Boutros Boutros-Ghali (SGNU), An Agenda for Peace: preventive diplomacy, peacemaking
and peace-keeping. UN Doc A/47/277-S/24111 (1992), 14.
10

Patriota, 1998. pp. 35-66.

19

tenha aprovado 24 resolues que citavam ou usavam os termos do Captulo

VII. Por volta de 1993, o Conselho adotava o mesmo nmero de resolues
sob o captulo a cada ano11.
O ps-Guerra Fria levou a grandes transformaes no cenrio mundial
e na agenda poltica internacional. Ao mesmo tempo em que diminuram riscos
militares de larga escala, pela superao da rivalidade Leste/Oeste, a afirmao
de particularismos nacionais, tnicos ou religiosos leva a um recrudescimento
da violncia contra a populao civil12. Em 1991, o ento Secretrio-Geral das
Naes Unidas (SGNU), Xavier Perez de Cullar, alertou que:
Estamos testemunhando o que provavelmente um movimento
irresistvel nas atitudes pblicas em direo crena de que a defesa dos
oprimidos em nome da moralidade deve prevalecer sobre fronteiras ou
documentos legais13.

Para alguns, o humanitarismo cujas origens remontam aos esforos

do Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV) e sua proteo a vtimas
de conflitos armados seria a nova ideologia da sociedade internacional, em
substituio dicotomia ideolgica da Guerra Fria14. caracterstico que, em
1999, a organizao no-governamental Mdecins Sans Frontires tenha recebido
o Prmio Nobel da Paz. Seu fundador, o mdico francs Bernard Kouchner,
um dos grandes patrocinadores do chamado direito de ingerncia, pelo qual
a assistncia s vtimas de um conflito pode adquirir carter coercivo15.
O Direito Internacional Humanitrio (DIH), ou jus in bello16, pode
ser definido como o ramo do Direito Internacional limitando o uso de
11

Chesterman, S. Just War or Just Peace? humanitarian intervention and international law. Oxford: Oxford University
Press , 2001. p. 121.

12

Naes Unidas, Boutros Boutros-Ghali (SGNU), An Agenda for Peace. Op. cit. 11

13

Naes Unidas. UN Press Release, SG/SM/4560 de 24/04/91.

14

Badie, Bertrand. Droit de lHomme et Diplomatie: entre thique et volont de puissance. Paris: Fayard, 2002. pp.
239-322.

15
Bettati, M. Un Droit DIngerence? In: Revue Gnrale de Droit International Public (RGDIP), tomo 95, n.
03, 1991. Chandler, David. From Kosovo to Kabul: human rights and international intervention. Londres: Pluto
Press, 2002. p. 31.
16
Os dois termos no so propriamente idnticos. Por exemplo, o jus in bello envolveria tambm a questo
da neutralidade, ao contrrio do DIH. No entanto, ambos sero adotados como sinnimos nesta dissertao.

20

violncia em conflitos armados.17 O Direito Humanitrio aplica-se, em

princpio, a conflitos interestatais, mas tambm estendido conduo de
hostilidades em conflitos internos. Alm disso, aproxima-se do Direito
Internacional dos Direitos Humanos (DIDH), que se aplica em tempo de
paz, mas cujos princpios fundamentais so vlidos mesmo em situaes
emergenciais. Apesar de distintos, os dois ramos so complementares. A II
Conferncia Mundial de Direitos Humanos (Viena, 1993) consagrou a
legitimidade da preocupao de toda a comunidade internacional com a
observncia dos direitos humanos em toda a parte e a todo momento18.
Desde o fim da Guerra Fria, consideraes identificadas como
humanitrias tm sido designadas como justificativas para ameaar ou
iniciar aes militares internacionais. A dcada de 1990, que comeou
com a perspectiva de funcionamento do Sistema de Segurana Coletiva,
presenciou diferentes aes coercivas sob justificativa humanitria e
testemunhou, no seu ltimo ano, interveno em Estado soberano sem
observar o mecanismo da ONU, com o ataque da Organizao do Tratado
do Atlntico Norte (OTAN) em Kosovo19. O movimento prenunciado
pelo ento SGNU parece ter-se confirmado. Contudo, essa apreciao
correta apenas em parte. Por um lado, certo que fronteiras nacionais no
mais servem de escudo a graves violaes dignidade humana. Por outro,
parmetros legais, antes de terem se tornado irrelevantes, so cada vez
mais necessrios, seja para diminuir o risco de abusos, seja para garantir
proteo efetiva s vtimas.
No fim dos anos 90, com a variedade de experincias e de reaes
acumuladas, a questo da chamada interveno humanitria era um dos
grandes tpicos em discusso na agenda mundial. Em 1999, cinco dias
aps a autorizao pelo CSNU para a interveno em Timor-Leste, o
Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, introduziu o debate
durante a abertura da 54 Assemblia Geral das Naes Unidas. Em sua
manifestao, afirmava que:
17

Sassli, Marco et Bouvier, Antoine. How Does Law Protect in War? Genebra: CICV, 1999. p. 67.

18

Cf. Canado Trindade, Antnio A. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. 2. ed. Braslia:
Universidade de Braslia, 2000. pp. 339-443, que ressalta a crescente aproximao entre esses dois
ramos do Direito Internacional, juntamente com o Direito dos Refugiados.
19

Cf., inter alia, Simma, Bruno. NATO, the UN and the Use of Force: legal aspects. In: European
Journal of International Law (EJIL). v. 10, n. 1.Londres: Oxford University Press, 1999.

21

A soberania estatal, em seu sentido mais bsico, est sendo redefinida

pelas foras da globalizao e da cooperao internacional. (...) Enquanto
o genocdio em Ruanda definir para nossa gerao as conseqncias da
inao frente a um homicdio em massa, o mais recente conflito em Kosovo
incitou questes importantes sobre as conseqncias da ao na ausncia
de uma completa unidade por parte da comunidade internacional20.

O discurso causou grande controvrsia. Enquanto alguns o

entenderam como um endosso, sem restries, do uso da fora na proteo
pessoa, outros ressaltaram o perigo de abandonar os princpios da nointerveno em assuntos domsticos e da igualdade soberana dos Estados21.
Aps as reaes iniciais, o tema entrou em compasso de espera, para ser
posto em segundo plano com os eventos de 11 de setembro de 2001 e a
resposta norte-americana s ameaas do terrorismo internacional22.
Entretanto, retornou agenda poltica a partir de 2003, em especial com a
situao humanitria no Congo, na Libria e, recentemente, no Haiti23. A
grave instabilidade poltica em certas regies do mundo permanece,
podendo levar a novas crises humanitrias e necessidade de respostas
adequadas pela comunidade internacional.
Como observou o Embaixador Gelson Fonseca Jnior, exRepresentante Permanente do Brasil nas Naes Unidas, cumpre saber
se possvel conciliar Clausewitz e os princpios da Cruz Vermelha.24
Por um lado, necessrio garantir o respeito s normas internacionais de
proteo da pessoa, mesmo em perodo de crise institucional. Por outro, o
uso da coero militar parece seguir lgica prpria e traz consigo o risco de
minar a proscrio da guerra como meio de poltica nacional.
20
Naes Unidas. Relatrio Anual do SGNU perante a AGNU (1999). Press Release SG/SM/7136,
GA/9596.
21

Brasil. Telegrama da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 14/11/2000, nmero 02445
(reservado).
22

Brasil. Telegrama da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 27/04/2001, nmero 01047
(reservado).
23

Naes Unidas. S/Res/1484 (2003), S/Res 1478 (2003) e S/Res 1529 (2004), respectivamente.
Aps a apresentao deste estudo, a situao em Darfur, no Sudo, passou a ser apontada pelas
Naes Unidas como a pior crise humanitria contempornea, espera de soluo duradoura.
24
Brasil. Telegrama da Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 14/11/2000, nmero. 02445
(reservado).

22

Possvel conciliao poderia estar no sistema da ONU. A prtica do

Conselho, durante a dcada de 1990, leva a crer que procurou adaptar-se
nova ordem poltica do ps-Guerra Fria. Em processo de experimentao
virtualmente contnuo, essa prtica parece ter levado a reinterpretaes da
Carta, seja nos objetivos da segurana coletiva, seja nos meios para garantila25. Quanto aos objetivos, o CSNU tem conferido interpretao extensiva
ao que considera ameaa ou ruptura da paz e da segurana internacionais,
nos termos do artigo 39 da Carta, que teriam passado a incluir conflitos
internos (guerra civil)26, crises humanitrias27 e, mesmo, rupturas da legalidade
democrtica28. Quanto aos meios, a natureza das operaes sob a gide da
ONU no campo da paz e da segurana internacionais sofreu profundas
mudanas. As tradicionais operaes de manuteno de paz (peacekeping),
fundadas no consentimento das partes em conflito, na imparcialidade e no
no-uso da fora (exceto em legtima defesa)29, foram alteradas, adquirindo
aspectos coercivos, em alguns casos30. No fim, a delegao a coalizes ad hoc
parece ter-se tornado a regra nas chamadas operaes de imposio de paz
(peace enforcement), que necessitam de autorizao sob o Captulo VII da Carta.
Os desenvolvimentos atuais no Sistema de Segurana Coletiva levam
invariavelmente s questes: Quais desvios do que era proposto originalmente
podem ser considerados legais, adaptaes imaginativas para necessidades
contemporneas? E quais devem ser vistos como alm da legalidade, como
ultra vires, ou seja, que ultrapassam as competncias conferidas pela prpria
Carta?31
A dissertao tem por foco os objetivos das decises sob o Captulo
VII da Carta: a competncia do CSNU no que tange proteo da pessoa
25

Patriota, 1998. p. 155.

26

Iraque (1991 - 2003), Iugoslvia (1991), Libria (19902), Angola (1992 - ), Repblica Centro-Africana
(19968).

27

Somlia (1992-3), Ruanda (1994), Zaire Oriental (1996), Albnia (1997) e Timor-Leste (1999).

28

Haiti (1991-4), Serra Leoa (1997-8). Essa classificao feita por Chesterman, 2001. pp. 112-162.

29

Fontoura, Paulo. O Brasil e as Operaes de Paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999. p. 260

30

A coero, nesses casos, foi autorizada com base no Captulo VII da Carta, por vezes com risco
misso em curso, como na Ex-Iugoslvia (1991). Patriota, 1998. pp. 82-108.

31

Cf. Higgins, R. Prembulo obra de Sarooshi, D. The United Nations and the Development of Collective
Security. Oxford: Clarendon Press, 1999.

32

Fontoura, 1999. p. 271.

23

humana, em particular. A questo dos meios utilizados no tema de

pesquisa, mas repercute na anlise, mesmo porque a deciso em adotar-se
uma operao sob o Captulo VII depende da vontade poltica dos Estadosmembros de contribuir com tropas ou, ao menos, impor sanes.
Os esforos no sentido de emendar o instrumento existente ou de
definir critrios para a ao do Conselho esbarram na relutncia de alguns
de seus membros permanentes.32 Assim, torna-se necessrio inquirir at
que ponto as normas de Direito Internacional delimitam a atuao recente
do CSNU. Apesar da relevncia do tema, a literatura, no Brasil, escassa,
em se tratando de perspectiva jurdica.33 A carncia surpreende, tendo em
vista que o Brasil, juntamente ao Japo, o membro no permanente com
maior nmero de anos no Conselho34 e propugna um lugar de membro
permanente.35 Alm disso, o Brasil tem histrico de defesa de instituies
multilaterais e de respeito ao Direito Internacional, tendo sido pioneiro
em misses de paz institudas com base em mecanismos multilaterais e
participado de 23 operaes de paz das Naes Unidas desde 1957.36
Em 2000, aps uma dcada de experincias e de discusses, o CSNU
aprovou resoluo que define os marcos conceituais da questo. Sob a
rubrica de proteo dos civis em conflitos armados, considerou que
violaes sistemticas, flagrantes e amplas do Direito Humanitrio e dos
direitos humanos em situao de conflito armado como a recusa
deliberada de assistncia humanitria s vtimas podem constituir ameaa
paz e segurana internacionais e induzir o Conselho a tomar as medidas
adequadas, dentre as quais, implicitamente, o recurso fora armada37.
33

Cf., por exemplo, Albuquerque Mello, 1997, e Amaral Jnior, Alberto. O Direito de Assistncia
Humanitria, Rio de Janeiro: Renovar, 2003, assim como anlises de carter poltico de Rodrigues,
Simone. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a prtica da interveno humanitria no ps-guerra fria.
Rio de Janeiro: Renovar, 2000, e Patriota, 1998.
34

Patriota, 1998. p. 190. O Brasil ocupa, atualmente, a cadeira de membro no-permanente (binio
2004/5).

35

Brasil. Audincia Pblica do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim,
na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados (parte 2), em 23/04/2003.
Disponvel em <http://www.mre.gov.br>.
36

Fontoura, 1999. pp. 195-199. Aps a apresentao deste trabalho, o Brasil assumiu a liderana na
Misso de Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), criada pela S/Res 1542, de 30 de abril de 2004.

37

Naes Unidas. S/Res/1296 (2000), 5 e 8. Cf., tambm, S/Res 1314 (2000), sobre o envolvimento
de crianas em conflitos armados.

24

A dissertao parte do debate acerca do papel do Direito

Internacional nas decises no CSNU, para, em seguida, traar evoluo
histrica da distino entre os dois regimes jurdicos que servem de
base para a argumentao: o jus in bello, normas de proteo do indivduo
em perodo de conflito armado, e o jus ad bellum, a legalidade do uso da
fora nas relaes internacionais. Enquanto o captulo 2 analisa os
princpios e normas de proteo da pessoa humana, com foco em
conflitos internos, o captulo 3 estuda a proscrio do uso da fora
pelos Estados, em geral, e o sistema da ONU, em particular. O captulo
4, por sua vez, traz um estudo de casos, ocorridos na dcada de 1990.
Com base na contraposio entre os dois campos jurdicos, busca-se
discutir as seguintes hipteses:
a)
O jus in bello incompatvel com o recurso ao armada.
Logo, qualquer autorizao de meios militares para a proteo das vtimas
uma questo prpria do jus ad bellum.
b) O jus ad bellum apenas admite o recurso a meios militares para
a proteo do ser humano com base no Sistema de Segurana Coletiva das
Naes Unidas, com restries ratione materiae.
c)
A aparente militarizao da proteo do indivduo decorre
da impreciso entre jus in bello e jus ad bellum e pode levar a resultados
negativos, seja para os objetivos pretendidos, seja para a ordem internacional
como um todo.
Mesmo que o sistema de proteo da pessoa envolva diferentes
vertentes, como o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito
Humanitrio, a dissertao tem por foco o ltimo. H diversas razes
para tanto. Primeiro, a prtica do CSNU no perodo em anlise demonstra
que a autorizao da fora armada contra abusos dignidade humana
ocorreu em situaes de conflito armado, apesar de as Resolues citarem,
de modo genrico, graves violaes ao DIDH e ao DIH. Segundo,
violaes graves e macias dos direitos humanos acontecem, em regra,
nessas situaes. Seria paradoxal a possibilidade de uma catstrofe
humanitria em situao de normalidade institucional. Mesmo que
possvel, ex hipothesi, considerar outras graves violaes aos direitos
humanos como ameaa paz e segurana internacionais, por exemplo

25

o apartheid sul-africano38, tais casos dificilmente induziriam o CSNU a

autorizar o uso da fora armada para reprimi-las. Terceiro, as duas vertentes,
apesar de distintas, convergem no sentido de aprimorar a proteo s vtimas,
em termos normativos, hermenuticos e operacionais, sendo que as normas
fundamentais de ambas so basicamente as mesmas39. De qualquer modo,
a aproximao dos dois subsistemas jurdicos implicar anlise de ambos,
mesmo que o foco esteja no Direito Humanitrio.
Outros tpicos relacionados ao CSNU tambm repercutiro apenas
subsidiariamente na dissertao: sua legitimidade representativa, o controle
de legalidade de suas decises, a aplicao de normas humanitrias para as
foras que ajam com base em suas resolues, assim como a questo
financeira de operaes de paz. Outros argumentos, por vezes aduzidos
para o uso da fora armada em benefcio do indivduo, tais como uma
suposta expanso do conceito de legtima defesa, a proteo de nacionais
no exterior, a interveno armada com base em autorizao por tratado ou
requisio, a interpretao do Captulo VIII da Carta (sobre organizaes
regionais), ou mesmo suposta autorizao implcita em resolues adotadas
sob o Captulo VII da Carta40, no sero objeto deste estudo.

1. MTODO
A dissertao utiliza fontes primrias e secundrias. A maior parte
das fontes secundrias encontrada em livros e artigos especializados
internacionais. Entre as fontes primrias, ressaltam-se resolues e
documentos oficiais das Naes Unidas no perodo em anlise, assim como
tratados internacionais relevantes, como a Carta da ONU (1945), a
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969), as Convenes
de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais de 1977, a Conveno
sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio (1948) e o Estatuto
do Tribunal Penal Internacional (TPI), de 1998. Alm disso, so utilizados
38

Naes Unidas. S/Res 418 (1977), que tambm aduz escalada de armas na regio. Cf., tambm,
A/Res 47/116 (1992), que reconhece a responsabilidade da ONU e da comunidade internacional de
eliminar o apartheid por meios pacficos. Cf., infra, captulo 3, sobre a Rodsia.

39

Canado Trindade, 2003. pp. 339-443. Tanto que, para alguns, o DIH seria um sub-ramo do DIDH.
Cf. Albuquerque Mello, 1997. pp. 137-141.

40

Essa foi a base da argumentao norte-americana para aes militares no Iraque, no decorrer da
dcada de 1990, assim como para a interveno em Kosovo. Cf. Chesterman, 2001. pp. 196-215.

26

julgamentos da Corte Internacional de Justia (CIJ) e dos tribunais ad hoc

para a ex-Iugoslvia e Ruanda, assim como telegramas oficiais do Ministrio
das Relaes Exteriores. Uma vez que envolve a interpretao de tratados,
a dissertao inclui, sempre que necessrio, o texto autntico do artigo em
anlise, em nota de rodap.41 Nas demais situaes, em que a preciso
textual no seja fundamental, haver traduo livre.
A interpretao da Carta das Naes Unidas receber estudo
especfico. De modo geral, cumpre aplicar, de um lado, exerccio dedutivo
dos artigos estabelecidos na Carta e, de outro, exerccio indutivo acerca da
prtica subseqente nos rgos competentes na matria. As duas atividades
so complementares, uma vez que [se] reconheceu a prpria prtica da
organizao como elemento de interpretao do aumento ou reduo das
competncias dos rgos da ONU.42 Assim, alguns casos debatidos no
Conselho na dcada de 1990 so objeto de pesquisa. So eles:
a)

Somlia (1992-1993)

b)

Ruanda (1994)

c)

Zaire Ocidental (1996)

d)

Albnia (1997)

e)

Timor-Leste (1999)

Dois critrios determinaram a escolha, com o objetivo de indicar,

tanto quanto possvel, que a deciso coletiva no tenha decorrido de outros
fatores, alm da condio humanitria no pas: a caracterstica intra-estatal
dos conflitos e a maior preciso nos motivos que teriam induzido o CSNU
a autorizar o uso da fora, conforme o texto das resolues pertinentes.
Os casos tratam de ao coerciva militar, e no apenas de aplicao de
sanes. Essa restrio foi feita em vista do tema especfico, assim como
41

Cf. artigo 111 da Carta da ONU, artigos 55, 54, 133 e 150 das quatro Convenes de Genebra de
1949, respectivamente, e artigo 28 do Protocolo II Adicional s Convenes de Genebra de 1949.
42

Canado Trintade, A. Direito das Organizaes Internacionais. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p.
29. Ver, infra, captulo 3.3, sobre a interpretao da Carta.

27

do menor nmero de situaes43. Alm disso, as operaes blicas so a

face mais visvel, perante a opinio pblica mundial, da atuao da ONU
no campo da paz e da segurana internacionais e acabam por ter grande
influncia em eventual redefinio dos poderes investidos na Carta.
Foram excludas duas situaes, pesquisadas em estudos sobre o tema:
o Haiti (1994) e a ex-Iugoslvia (a partir de 1991). O caso do Haiti no foi
includo em vista da justificativa para a ao militar. A imposio da paz no
Haiti teria por base uma variedade de razes, entre elas a contnua deteriorao
da situao humanitria no pas, alm de fazer referncia a resolues anteriores
similares. Entretanto, a parte operativa da resoluo, em que a ao autorizada,
tem como justificativa facilitar a retirada do Haiti da junta militar, () o
pronto retorno do Presidente legitimamente eleito e a restaurao das
autoridades legtimas do Governo do Haiti e estabelecer e manter um ambiente
seguro e estvel (...)44 Assim, pode-se argumentar que a questo humanitria
subsidiria questo democrtica, o que extrapola o objeto da dissertao.
A questo da ex-Iugoslvia, por sua vez, no ser estudada em razo do
debate acerca da natureza do conflito, se domstico ou internacional45. Entre
junho e outubro de 1991, trs ex-repblicas iugoslavas declararam
independncia: Crocia, Eslovnia e Macednia. Em setembro, foram adotadas
as primeiras resolues sob o captulo VII da Carta, impondo embargo de
armas regio46. No entanto, o recurso a operaes de paz que adquiriram
carter coercivo progressivo foi decidido aps dezembro do mesmo ano47,
mesmo ms em que a Alemanha reconheceu as independncias croata e
eslovena. Em maro de 1992, a Bsnia-Hezergovina declarou independncia,
sendo admitida nas Naes Unidas em maio do mesmo ano, junto Crocia e
Eslovnia. A partir de ento, no h dvida de que o conflito era internacional48.
43

Entre 1990 e 1999, o CSNU adotou 166 Resolues que invocavam, direta ou indiretamente, os poderes
atribudos sob o Captulo VII da Carta. A grande maioria diz respeito a sanes. Para uma relao, cf.
Chesterman, 2001. pp. 237-240.
44
Naes Unidas. S/Res 940 (1994).
45
Sobre o caso da ex-Iugoslvia, Cf. Patriota, 1998. pp. 82-108 e Chesterman, 2001. p. 133-134.
46
Naes Unidas. S/Res 713 (1991).
47
Naes Unidas. S/Res 724, de dezembro de 1991; S/Res 743, de fevereiro de 1992 e S/Res 758, de
junho de 1992.
48
Vale ressaltar que o reconhecimento do Estado tem carter meramente declaratrio, e no constitutivo.
Cf., inter alia, Henkin, L. International Law: politics, values and functions. In: Recueil des Cours de lAcadmie
de Droit International (Recueil des Cours), tomo 216. Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1990. pp. 30-33.

28

Tampouco foram includas situaes em que o uso da fora armada

tenha ocorrido sem a autorizao prvia do Conselho, mesmo que,
posteriormente, tenha o CSNU reconhecido, explcita ou implicitamente,
a interveno. Assim, os casos da Libria (1990-2), da Repblica CentroAfricana (1996-8) e de Kosovo (1999) no sero pesquisadas49. A despeito
de poder constituir, para alguns, endosso ao armada, o fato de a situao
ter sido arrogada pelo CSNU no modifica o carter ilegal da operao. De
qualquer modo, o reconhecimento ex post facto de tais aes introduz
elemento de incerteza no sistema jurdico, que contradiz uma das funes
essenciais do Direito em qualquer sociedade e limita a possibilidade de
consider-las precedentes para o desenvolvimento do Sistema de Segurana
Coletiva50.

2. O CSNU E O DIREITO INTERNACIONAL

A relao do Sistema de Segurana Coletiva, institudo com base
nos poderes conferidos pelo Captulo VII da Carta, com o Direito
Internacional uma questo que desde cedo levantou polmicas. Para uns,
a resposta estaria na constatao de que o CSNU movido por
consideraes polticas, e no jurdicas. Tanto que, no raro, o acordo prvio
entre os cinco membros permanentes exerce tal influncia no Conselho
que assegura a deciso coletiva51. A prtica do CSNU leva a crer que
consideraes de ordem poltica, muitas vezes de curto-prazo, conduzem
as discusses. Para os mais crticos, o Direito nada teria a acrescentar em
rea sensvel como o uso da fora entre os Estados. A guerra seria uma
questo regida pela dura realidade do poder, e no uma questo jurdica52.
Essas crticas esto relacionadas a objees de maior alcance, quanto
natureza do Direito Internacional. Este estudo considera que o Direito
Internacional pode ser concebido como a expresso normativa do sistema
49

Naes Unidas. S/Res 788(1992), S/Res 1125 (1997) e S/Res 1244 (1999), respectivamente.

50

Pellet, A. Brief Remarks on the Unilateral Use of Force. In: EJIL, v. 11, n. 02. Londres: Oxford
Press, 2000. p. 389.
51

Sardenberg, R. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana. In: Fonseca Jnior, G. et

Castro, S. Temas de Poltica Externa II. v. 1. 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1997. pp. 135-145. Patriota,
1998. p. 186.
52

Carr, E. Vinte Anos de Crise (1919 1939). 2. ed. Braslia: UnB/IPRI, 2001. pp. 249-266. Essa a
viso adotada pela chamada escola realista das relaes internacionais.

29

poltico internacional, que, mesmo imperfeita, influencia a tomada de

decises polticas 53. No caso do Sistema de Segurana Coletiva, em
particular, essa censura pouco pertinente. O CSNU uma criao jurdica,
estabelecida por tratado multilateral: a Carta das Naes Unidas. Ou seja,
seus poderes esto fundados e limitados pelo Direito54. Em outros termos:
As atividades nos rgos polticos ocorrem em uma estrutura de um
sistema razoavelmente bem desenvolvido, caracterizado por valores
comuns expressamente declarados, por um processo de interao e por
decises coletivas que esto relacionadas, ao menos verbalmente, para os
valores e objetivos aceitos. Os participantes individuais naturalmente agem
dentro dos termos do sistema. Eles empregam o vocabulrio comum dos
princpios e objetivos da Carta para justificar suas posies e conduta55.

A primeira restrio est em seu procedimento. necessria maioria

dos membros do Conselho - e no-oposio de qualquer membro
permanente - para a deciso coletiva. No caso, argumentos legais acabam
por afetar a posio dos Estados-membros, assim como moldar os
debates56.
A segunda trata da competncia do rgo: a adequao da matria
discutida ou decidida aos poderes conferidos pela Carta (e pelo Direito
Internacional). Apesar da presuno de legalidade em favor de resolues
adotadas pelo CSNU, no se descarta a possibilidade de ao contra ou ultra
legem, tendo em vista a amplitude de seus poderes57.
53
Henkin, 1990. p. 21-22. Tunkin, G. Politics, Law and Force in the Interstate System. In: Recueil des
Cours, tomo 219, 1992. pp. 291-323. Koskenniemi, M. The Police in the Temple. In: EJIL, v. 6, n.
3. 1995. Johnstone, I. Security Council Deliberations: the power of the better argument. In: EJIL,
v. 14, n. 3, 2003. Soares, Guido. Legitimidade de uma Guerra Preventiva, em pleno 2003? In:
Revista Poltica Externa. v. 12, n. 1. So Paulo: Paz e Terra, 2003. p. 6.
54

Bothe, M. Les Limites des Pouvoirs du Conseil de Scurit. In: Dupuy, R. (ed.) Le Dveloppement
du Rle du Conseil de Scurit. Dordrecht: Martinues Nijhoff, 1993. p. 69.
55

Schachter, O. The Relations of Law, Politics and Action in the United Nations. In: Recueil des
Cours, tomo 109, 1964. p. 173.
56

Cf. Johnstone, 2003. pp. 437-440.

57

Art. 25 da Carta da ONU. CIJ, Caso sobre Certas Despesas das Naes Unidas (ICJ Reports,
1962), p. 168 e 188. Cf. Bothe, M. Les Limites des Pouvoirs du Conseil de Scurit. In: Dupuy, R.
1993. p. 69-70. Gaja, G. Reflexions sur le Rle du Conseil de Scurit dans le Nouvel Ordre Mondial.
In: RGDIP, tomo 97, v. 2, Paris: Pedone, 1993. p. 315.

30

Eventual ileg alidade poderia ser apontada pela Cor te

Internacional de Justia (CIJ), o principal rgo judicial das Naes
Unidas. 58 A CIJ tem rejeitado a clssica polmica entre questes
jurdicas e polticas, com base em pretensa natureza dos conflitos,
de modo a exercer sua competncia em casos de uso da fora armada.59
Em 1945, a proposta de submeter as resolues da ONU CIJ foi
rejeitada pela maioria, o que excluiu um sistema de reviso judicial
das decises adotadas.60 No entanto, h duas possibilidades de controle
jurisdicional. Por exemplo, o tema pode ser discutido a partir de
Opinio Consultiva, requerida pela Assemblia Geral das Naes
Unidas (AGNU) ou pelo prprio Conselho de Segurana 61. Apesar
de pouco provvel, houve dois precedentes: em 1962, sobre as
despesas das Naes Unidas, e em 1971, sobre a Nambia 62. A outra
possibilidade est em um controle incidental pela Corte, ou seja,
quando a matria se colocar como questo incidente para uma disputa
entre os Estados 63 . Exemplo est no recente caso de Lockerbie,
causado pelas resolues que impuseram sanes contra a Lbia e
considerado a grande oportunidade para que a CIJ exercesse, pela
primeira vez, uma forma de controle sobre resoluo adotada com
base no Captulo VII da Carta64. O caso no chegou a ser decidido
quanto ao mrito, em virtude de negociao entre as partes, mas a
58

Artigo 92 da Carta da ONU.

59

Cf., em particular, o Caso do Canal de Corfu (1948/9) e o Caso Nicargua (1984), ambos na CIJ.
Gray, C. The Use and Abuse of the International Court of Justice. In: EJIL, v. 14, n. 5, 2003.
Canado Trindade, A. A. O Direito Internacional em um Mundo em Transformao. Rio de Janeiro: Renovar,
2002. pp. 791-819.
60

Conforti, B. Non-Coercitive Sanctions in the UN Charter. In: EJIL, v. 2, n. 2, 1991.

61

Artigo 96 da Carta da ONU.

62

Cf. Gaja, 1993. p. 316. No caso da Nambia, em particular, a Corte considerou que no exerccio de
sua funo jurisdicional (...), a Corte, no curso de seu raciocnio, considerar [a validade das resolues]
antes de determinar qualquer conseqncia legal dessas resolues. CIJ. Opinio Consultiva: Legal
Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding
Security Council Resolution 276 (ICJ Reports, 1971), p. 45 e a opinio em separado do Juiz Onyeama.
63

Apenas Estados podem ser partes no procedimento contencioso da corte (artigos 34 e ss. do Estatuto
da CIJ).
64

Naes Unidas. S/Res 784 (1992) e S/Res 833 (1993). O motivo teria sido a recusa lbia de extraditar
dois nacionais acusados pela exploso do vo Pan-Am 103, em 1988, cujos destroos caram sobre
Lockerbie, na Irlanda do Norte. A Lbia instaurou processo contra o Reino Unido e os Estados
Unidos. Cf. Martenczuk, B. The Security Council, the International Court and Judicial Review. In:
EJIL, v. 10, n. 3, 1999.

31

Corte admitiu, em decises interlocutrias, sua jurisdio sobre a

disputa 65.
H consenso doutrinrio de que o controle judicial no estaria
excludo quando a deciso do CSNU tiver por objeto determinao
legal, e.g. a violao de uma obrigao internacional pelo Estado, alvo
da ao coletiva.66 Nesses casos, a CIJ estaria apta a declarar, com base
em consideraes jurdicas e factuais, que a violao constatada pelo
Conselho no existiria. No caso em anlise, h forte perspectiva de
reviso jurisdicional, j que uma deciso coletiva que determine ao
de imposio de paz com fins humanitrios pressupe verificao prvia ou concomitante - de grave violao aos direitos humanos ou ao
DIH.
Mesmo sem fora vinculante aos rgos da ONU67, qualquer
deciso pela CIJ, seja por Opinio Consultiva, seja por questo
incidental, afetaria a posio dos Estados-membros no CSNU e na
organizao em geral, alm de influenciar os desdobramentos do caso
julgado. Em outras palavras, teria repercusses no desenvolvimento do
costume internacional na matria e na interpretao da Carta. A
inobservncia, pelo Conselho de Segurana, de determinao judicial
sobre o exerccio de seus poderes afetaria sua legitimidade e credibilidade
no plano poltico internacional. Como as diversas infraes ao regime
de sanes imposto Bsnia em 1992 demonstram, a eficcia de
qualquer deciso do CSNU depende da aceitao pela comunidade
internacional, inf luenciada pelo desenvolvimento do Direito
Internacional na matria.68
65

CIJ. Order of 10 September, 2003, e decises interlocutrias anteriores. Disponveis em <http://

www.icj-cij.org>, acessado em 04 de dezembro de 2003.
66

CIJ. Caso sobre Atividades Militares e Paramilitares na Nicargua e contra ela (Nicargua versus
Estados Unidos), doravante Caso Nicargua (ICJ Reports, 1984), p. 435 e ss. Higgins, R. The
Place and Role of International Law in the Settlement of Disputes by the Security Council. In:
American Journal of International Law (AJIL), v. 64, n. 1, 1970. Marteczuk, 1999.
67

Cf. artigo 96 da Carta da ONU e, supra, nota 63, sobre a competncia ratione personae da CIJ.

68

Naes Unidas. S/Res 713 (1992). No caso, as violaes indicam a relutncia de pases em aceitar
uma medida que, para muitos, seria contrria ao direito de legtima defesa e mesmo proscio do
genocdio. Maison, R. Les Ordennances de la CIJ dans lAffaire Relative lApplication de la
Convention sur la Prvention et la Rpression du Crime de Gnocide. In: EJIL, v. 5, n. 1, 1994. p.
13-4. Koskenniemi, 1995. p. 343.

32

3. A DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM

Apesar de serem termos latinos, a distino entre jus ad bellum e o jus in bello
era desconhecida na antigidade clssica, ou mesmo durante a poca de formao
do Direito Internacional moderno. No entanto, preocupaes no sentido de
regulamentar as guerras so encontradas na histria de diversos povos, mesmo
que, no raro, de carter mais religioso do que jurdico. Em Roma, os atos de
guerra sofreram progressiva regulamentao, como o respeito a trguas, a salvocondutos e mesmo a templos e objetos religiosos. Com o tempo, desenvolveu-se
sistema de legalidade formal para a guerra, que seria apenas considerada pia e
justa caso iniciada de acordo com a aprovao do Colgio dos Feciais, o que
garantiria os favores dos deuses para os exrcitos romanos69.
A avaliao da guerra em termos materiais s adquire projeo
durante a Idade Mdia. O conceito de guerra justa (justum bellum) foi
primeiro elaborado por Santo Agostinho (354-430) e desenvolvido,
posteriormente, por Santo Toms de Aquino (1225-74). Toms de Aquino
delimitou os debates sobre a guerra nos sculos seguintes, ao consider-la
justa apenas quando presentes trs condies.
Primeiro, a autoridade do chefe, por cuja ordem a guerra deve ser
feita. Pois, no pertence a uma pessoa privada mover a guerra, porque pode
buscar o seu direito particular, no tribunal do superior.(..) [Como] o cuidado
da repblica foi cometido aos chefes, a eles lhes pertence defender a cousa
pblica da cidade, do reino ou da provncia que lhe est submetida. (...)
Segundo, necessria uma causa justa; i. , que os atacados meream
s-lo, por alguma culpa. Por isso diz Agostinho: Costumam definir as guerras
justas como as que vingam injrias (...).
Terceiro, necessrio seja recta a inteno dos beligerantes, pelo que se
entende o promoverem o bem ou evitarem o mal70.

69

Os sacerdotes, entretanto, no questionavam a justia da guerra, mas apenas a observncia de

formalidades. Albuquerque Mello, 1997. p. 78 e ss. Brownlie, Ian. International Law and the Use of Force
by States. Oxford: Clarendon, 1963. p. 3 e ss.
70

Toms de Aquino, Suma Teolgica. 2 Parte da 2 Parte, Questo XL (grifos originais). Corra,
Alexandre (trad.). Porto Alegre: So Loureno de Brindes, 1980.

33

A formalizao do justum bellum em termos jurdicos deu-se com

Francisco de Vitria (1486?-1546), telogo e professor em Salamanca,
considerado, por alguns, o fundador do Direito Internacional. Alm de
restringir a guerra questo pblica, considerava que h apenas uma
nica causa justa para comear uma guerra, que uma [grave] injria
recebida. No entanto, uma vez que o soberano seria o prprio juiz no
que tange guerra, o erro ou a boa-f exculpariam uma guerra
objetivamente injusta.71 Seguindo essa linha, Francisco Surez (1546-1617)
considerava como causas justas para a guerra a punio daquele que havia
violado o direito de outrem, a vingana de uma injria e, mesmo, a
proteo dos inocentes. No entanto, o recurso s armas deveria ser
precedido da constatao de que no haveria outro modo de reparao,
que a guerra.72
Esses ensinamentos devem ser compreendidos no contexto em
que viveram e trabalharam os dois ltimos autores. Era a poca de
dissoluo da unidade catlica e do Sacro Imprio Romano-Germnico,
cujo imperador fora considerado dirigente temporal das naes crists
do mundo ocidental. A religio, antes fonte de unidade da Europa
ocidental, transformara-se em causa de conflito entre os Estados e dentro
deles, como a famosa Guerra dos Trinta Anos (1618-1648). O conflito
comeou como uma disputa interna dentro do Sacro Imprio, mas acabou
por envolver a maioria das naes da Europa, divididas com base na
filiao religiosa, e testemunhou avanos preocupantes nos mtodos de
combate. Aps trs dcadas, a devastao era marcante: cerca de trs
quartos da populao nas reas diretamente afetadas havia desaparecido
em decorrncia da guerra, de doenas e de migrao em massa73.
Grotius escreveu sua grande obra durante a Guerra dos Trinta
Anos, a luta pela independncia da Holanda e a afirmao do poder
martimo holands. Considerava que a guerra no poderia ser justamente
exercida contra aqueles que erravam na interpretao do Cristianismo ou
71
Vitoria, Francisco de. Relecciones del Estado, de los Indios, y del Derecho de la Guerra. Releccin Segunda,
13 e 20. Ciudad de Mxico: Editorial Porra, 1974. pp. 82-85.
72

Surez, Francisco. Seleccin de Defensio Fidei y Otras Obras. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1966.
pp. 305-312.
73

Allan, Tony (ed.). Poderes da Coroa. Histria em Revista. v. 15. Rio de Janeiro: Abril, 1992. pp. 72-77.

34

que se recusavam a aceit-lo, uma vez que caberia ao soberano a

supremacia secular sobre seus domnios. A guerra seria procedimento
judicial - para redimir injria recebida - que poderia abranger a punio
de qualquer um que violasse desumanamente em qualquer pessoa o
direito natural ou das gentes74.
Mesmo que autores clssicos j indicassem, de certo modo,
preocupao quanto ao destino dos inocentes, no havia distino entre
o jus ad bellum e o jus in bello. Essa impreciso fazia que consideraes
acerca dos direitos e das obrigaes dos beligerantes dependessem da
legitimidade das causas que alegavam perseguir. Um combatente sem
justa causa no teria direitos. Por exemplo, a justa causa criava ttulo legal
a bens pilhados, que, em outras circunstncias, seriam considerados
roubados75.
Alguns dos preceitos esposados por Grotius viram-se refletidos
na Paz de Vestflia, de 1648, que ps fim s guerras de religio na Europa.
Nela, estabelecia-se que futuras disputas religiosas deveriam ser resolvidas
por acordos amigveis entre os membros catlicos e protestantes. O
Sistema Vestfaliano marcou a transio da Europa do perodo medieval
para um sistema horizontal de organizao de Estados, iguais e soberanos.
A guerra deixa de ser percebida como meio de fazer triunfar um dogma
e passa a ser encarada como instrumento ainda que imperfeito para
regular divergncias. A questo de sua legalidade abdicada em favor do
argumento de Maquiavel, de que a guerra justa quando necessria76.
Primeira formulao jurdica dessa viso encontrada na obra de Baltazar
Ayala (1548 84), que considerava a guerra prerrogativa dos prncipes, o
que tornaria imprpria a discusso sobre a eqidade de suas causas. Essa
viso seria tambm esposada por Alberico Gentili (1550 1608), que
questionava o fundamento moral por trs da viso escolstica: se
74

Grotius, 1646. Livro Segundo, cap. XX, 40 e 44. In: Op. cit. pp. 125-152.

75

Kolb, R. Origin of the Twin Terms Jus ad Bellum/Jus in Bello. In: International Review of the Red Cross
(IRRC), n. 320, 1997. Franck, T. Fairness in International Legal and Institutional System. In: Recueil
des Cours, tomo 240, 1994. pp. 258-260. Para Franciso Surez, por exemplo, porque si es lcito el fin,
tambin lo sern los medios necesarios; de conseguiente, ningn mal causado al enemigo durante la guerra es calificado
como injusticia, si exceptuamos la muerte de inocentes [los nios, las mujeres y todo aquel que no puede tomar las
armas]. Surez, 1966. p. 332 e 335.

76

Machiavelli, Niccol. Il Principe. In: ______. Opere. Milano: Riccardo Ricciardi, 1960. p. 84.

35

duvidoso em qual lado est a justia, nenhum dos dois pode ser
considerado injusto77.
O desenvolvimento do Estado moderno, com capacidade poltica
autnoma, tornou, progressivamente, o recurso guerra prerrogativa do
soberano, a ultima ratio da ao poltica. Uma vez que o Estado no reconhece
nenhuma obrigao acima de sua prpria vontade, o princpio da inviolabilidade
da jurisdio domstica afirma-se como corolrio da soberania, e a situao do
indivduo restringe-se sua relao com o Estado, fonte nica de direitos e
obrigaes. Emmerich de Vattel (1714 67), por exemplo, critica a possibilidade
de um soberano pegar em armas a fim de punir grave violao do direito
natural e questiona:
Ser que Grotius no percebeu que, apesar de todas as precaues
inseridas (...), sua viso abre a porta a todas as paixes do entusiasmo e do
fanatismo, e fornece aos ambiciosos pretextos sem fim?78

Uma vez que todos os beligerantes agiam de modo legtimo, no havia

qualquer contradio em observar algumas normas de conduta durante o
estado de guerra. Vattel j inclura em sua obra uma srie de prescries
quanto ao que permitido, em uma guerra justa, contra a pessoa do inimigo.79
Na segunda metade do sculo XIX, surgem a Cruz Vermelha e as primeiras
convenes multilaterais que visam estabelecer limites tcnicos aos quais as
necessidades da guerra devem ceder em vista das exigncias de humanidade.80
A despeito de as Conferncias de Paz da Haia, de 1899 e 1907, tratarem de
temas relacionados ao jus in bello, tais como mtodos de combate, a neutralidade
e a famosa Clusula Martens, em nenhum momento foram utilizados os termos
jus ad bellum e jus in bello, que raras vezes eram citados antes de 1930.81

77

Ayala, Baltazar. De Jure et Officiis Bellicis et Disciplina Militari, Libro III. Livro I, cap. II, 33 a 35. Bate,
J. Pawley (trad.). Washington: Carnegie Institution, 1912. Tomo II, p. 22 e 23. Sobre Gentili, apud
Bronwlie, 1963. p. 11 e 12.
78

Vattel, Emerich de. Le Droit des Gens. Livro II, cap. I, 7. Paris: Guillaumin, 1863. Tomo I, p. 600.

79

Idem. Livro III, cap. VIII. In: Tomo III, pp. 1-34.

80
Prembulo da Declarao de So Petersburgo Renunciando ao Uso, em Tempo de Guerra, de Certos
Projteis Explosivos (1868), precedida pela Conveno de Genebra para a Melhora das Condies dos
Militares Feridos nos Exrcitos em Campanha (1864), disponveis em <http://www.icrc.org>.
81

Kolb, 1997.

36

A dicotomia entre os dois campos apenas ganhou corpo com o

movimento no sentido de criminalizar o recurso s armas pelos Estados,
que inverteu a presuno de legalidade da guerra (jus contra bellum).82 Aps
a Segunda Guerra Mundial, era to clara que, em seus primeiros dias, a
Comisso de Direito Internacional (CDI) achou desnecessrio incluir o jus
in bello em seus esforos de codificao do direito costumeiro, em vista da
proscrio geral do uso da fora. Em tom otimista, a CDI concluiu que
uma vez que a guerra foi proscrita, a regulao desta conduta deixou de
ser relevante83.
A relao da ONU com o Direito Internacional Humanitrio, com
efeito, marcada por desconfiana e ambigidade. A Carta, por exemplo,
no se refere ao DIH, e tampouco as Convenes de Viena de 1949 se
referem ONU84. Essa relao, no entanto, comea a mudar por volta da
dcada de 1960, aps a I Conferncia Mundial dos Direitos Humanos
(Teer, 1968) e sua declarao sobre o respeito aos direitos do homem
em perodos de conflito armado.85 Desde ento, o conceito de DIH foi
progressivamente empregado pelas Naes Unidas, a ponto de a
organizao agir, atualmente, com amplo reconhecimento desse campo
jurdico e influir, de modo significativo, em seu desenvolvimento.86 Em
1998, a ONU estabeleceu o Escritrio para a Coordenao de Assuntos
Humanitrios (OCHA, em ingls), que tem como funo mobilizar e
coordenar aes de assistncia humanitria em parceria com atores nacionais
e internacionais.

82

Em vista do princpio da proibio geral do uso da fora, o termo jus contra bellum seria mais adequado.
No entanto, o termo jus ad bellum ser mantido em vista de sua utilizao freqente. Cf. captulo 3.

83

Apud Gassner, Hans Peter. The United Nations and International Humanitarian Law, 1995.
Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 15/09/2003.

84
Um dos objetivos da ONU alcanar cooperao internacional para resolver problemas internacionais
de carter econmico, social, cultural, ou humanitrio (...) (artigo 1 (3) da Carta, grifo meu). O termo,
contudo, refere-se a aes pela AGNU no campo de direitos humanos, a fim de promover as bases
para a paz mundial, entendida em sentido amplo. Wolfrum, R. Chapter 1. In: Simma, B. (ed.) The
Charter of the United Nations. 2. ed. v. I. Oxford: Oxford University Press, 2002. pp. 39-47.
85

Resoluo XXIII, adotada em 12 de maio de 1968 por 68 votos e duas abstenes, sem votos contrrios.

86

Kosirnik, R. Books and Reviews: Les Nations Unies et le Droit International Humanitaire. In:
IRRC, no. 323, 1998. p. 374. Cf. A/Res 43/131 (1988), A/Res 45/100 (1990) e A/Res 46/182 (1991)
sobre a assistncia humanitria e S/Res 827 (1993) e S/Res 955 (1994), sobre os tribunais ad hoc para a
Ex-Iugoslvia e Ruanda.

37

No entanto, a legalidade e os efeitos jurdicos de aes de carter

humanitrio pelo CSNU permanecem uma questo em aberto. A prtica
coerciva do Conselho no campo humanitrio parece trazer o risco de
confundir o jus in bello e o jus ad bellum. Considerar que graves violaes ao
DIH (e aos direitos humanos correspondentes) dem ensejo ao jus ad bellum
pressupe no apenas que o Conselho aja como executor de normas
humanitrias, mas tambm que se guie com base nos princpios que regem
o sistema de proteo do indivduo.
A completa distino entre os dois campos garante a universalidade
das normas humanitrias, em oposio s teorias clssicas sobre a guerra
justa, ao permitir que normas de proteo da pessoa sejam aplicveis sempre
que haja conflito armado de facto, independentemente da legalidade ou no
do recurso s armas. Mesmo os responsveis por guerra de agresso
permanecem protegidos pelo jus in bello. Ao mesmo tempo, a distino
conceitual garante que restries de carter humanitrio no impossibilitem
uma ao armada legal, como, por exemplo, o exerccio de legtima defesa87.
Opinies no sentido de que violaes graves do direito internacional
humanitrio (...) so suscetveis de constituir uma ameaa para a paz e a
segurana internacionais88 devem ser vistas com cautela. Cumpre analisar
com maior profundidade, de um lado, as razes alegadas para a operao
militar coletiva, como graves violaes ao jus in bello, e, de outro, a natureza
e a legalidade dessa ao frente ao sistema codificado na Carta da ONU,
com foco no jus ad bellum.

87

Sassli et Bouvier, 1999. p. 85.

88

Torelli, M. apud Albuquerque Mello, 1997. p. 125.

38

I - O LEGADO DA CRUZ VERMELHA:

O JUS IN BELLO

I - O LEGADO DA CRUZ VERMELHA:

O JUS IN BELLO

One cannot be at one and the same time the champion of justice and charity.
One must choose, and the [Red Cross] has long since chosen to be the defender of
charity. 89

O moderno jus in bello tem, em suas origens, os esforos de Henry

Dunant, na assistncia aos feridos na batalha de Solferino, em 1859, e na
fundao do Comit Internacional da Cruz Vermelha, em 1863. J no ano
seguinte, em 1864, uma conferncia reunida sob os auspcios do governo
suo adotou a Conveno de Genebra para a melhora das condies dos
feridos. Pela primeira vez, os Estados concordaram em restringir em
tratado internacional aberto ratificao universal seus poderes em favor
dos indivduos. Desde ento, o DIH tornou-se um subsistema jurdico
codificado em diversos instrumentos convencionais, de aceitao quase
universal90.
Apesar da grande contribuio de indivduos e organizaes para
seu progresso, o jus in bello um esforo de limitao do sofrimento humano
conduzido pelos Estados. Desenvolvido no ambiente clssico do Direito
Internacional de fins do sculo XIX, surgiu por meio das relaes entre os
Estados, no empenho de codificao das leis e dos costumes da guerra.
Como tal, era formulado em termos de regras interestatais, de base
89
Pictet, J. Apud Boven, T. Some Reflections on the Principle of Neutrality. In: Swinarski, C.
Etudes et Essais sur le Droit International Humanitaire et sur les Principes de la Croix-Rouge en lHonneur de
Jean Pictet. Genebra/Haia: Martinus Nijhoff, 1984. p. 647.
90

Para uma enumerao das Convenes adotadas, em carter histrico, Cf. Sassli et Bouvier, 1999.
pp. 101-104. As quatro Convenes de Genebra de 1949 tm 188 Estados-partes (em 1999), enquanto
os Protocolos Adicionais s Convenes de Genebra de 1949 (1977) foram ratificados pela grande
maioria de pases. O Protocolo II, em particular, tem hoje 157 Estados-partes, com a ausncia dos
EUA e a adeso da Gr-Bretanha apenas em 1998. O Brasil parte dos principais instrumentos do
DIH. Cf. <http://www.icrc.org>.

41

contratual 91 . A origem interestatal em muito influenciou seu

desenvolvimento, assim como seus mecanismos e suas caractersticas; a
comear pelo fato de que tratasse de conflitos internacionais, da guerra em
seu sentido clssico, e no de questes internas dos pases.
De acordo com o princpio da soberania absoluta sobre assuntos
domsticos, qualquer violncia que se passasse dentro de fronteiras nacionais
no deveria ser regulada pelo Direito Internacional (cf. cap.3.4). Isso no
impediu que, por vezes, terceiros pases tomassem partido da situao,
podendo nela intervir para suprimir ou apoiar os focos de rebelio. A
Guerra Civil Espanhola, no entre-guerras, evidenciou que pases estavam
dispostos a intervir em um conflito civil, caso fosse de seu interesse; ao
mesmo tempo, demonstrou os riscos que poderiam advir de tal ao92.

1.1 CONFLITOS INTERNOS E A SOBERANIA ESTATAL

Em princpio, h clara distino entre conflitos internos93 e conflitos
internacionais: um ocorreria, exclusivamente, no territrio de apenas um
Estado, enquanto o outro envolveria, pelo menos, dois pases.
caracterstico que, com a proscrio da guerra, a grande maioria dos
combates armados contemporneos ocorram dentro de fronteiras nacionais,
e no entre Estados. O ps-Guerra Fria, em particular, testemunhou
aumento no nmero de guerras civis e embates de natureza tnica ou
religiosa. No fim da dcada de 1990, estimou-se que mais de 90% dos
conflitos armados atuais se passem no interior de Estados nacionais94.
A proteo s vtimas, em tais casos, , no raro, ainda mais premente
do que em situaes de conflito internacional. Muitas vezes, esses embates
revelam dio fratricida, em que civis se tornam o alvo da violncia. Por
exemplo, no caso do genocdio, o objetivo da ao destruir, em todo ou
91

Abi-Saab, Georges. The Specifities of Humanitarian Law. In:.Swinarski, 1984. p. 268.

92

A interveno, no caso, deu-se aps requisio dos grupos envolvidos, mesmo que a autoridade
legal para tanto fosse, por vezes, duvidosa. Henkin, 1990. p. 165.

93
Os termos conflito interno, conflito no-internacional e violncia interna sero usados
indistintamente.
94

Naes Unidas. Relatrio do SGNU sobre o Trabalho da Organizao (1999), UN Doc. A/54/1,
p. 8.

42

em parte, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso95. A incapacidade

das instituies pblicas de garantir a ordem em seu territrio
acompanhada de aes de milcias e grupos armados de duvidosa disciplina
e com linhas de comando mal definidas. Nos casos mais graves, no que se
convencionou chamar de Estados falidos (failed States), h colapso dos
valores comuns e do Estado de Direito, resultando em criminalidade
generalizada e na utilizao do terror como meio de controle sobre a
populao civil96.
No entanto, h srias divergncias quanto s normas humanitrias
aplicveis em conflitos internos. O jus in bello tinha como objetivo a proteo
de pessoas no lado inimigo, e no a proteo dos nacionais de um Estado,
contra seu governo97. Enquanto sua vertente internacional estabelece regras
e mecanismos complexos de proteo tanto aos combatentes como aos
civis que se vem envolvidos pelo conflito sua vertente no-internacional
sofre maiores contestaes e, em particular, violaes pelas partes em conflito.
As deficincias iniciam-se na definio, que no unvoca, do que
seja conflito armado interno. caracterstico que o famoso artigo 3
comum s Convenes de Genebra de 1949 (artigo 3 comum),
propositadamente, no o defina. O artigo, que estabelece patamares
mnimos de proteo humanitria, aplicvel a conflitos armados de carter
no-internacional que ocorra em territrio de uma das Altas Partes
Contratantes. O CICV, assim como a maior parte da doutrina, entende
que o termo deva ser interpretado de modo abrangente, a fim de abarcar o
maior nmero possvel de situaes, sem, contudo, incluir meros atos
criminais, uma vez que requer conflito armado genuno98.
95

Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio, de 1948. O genocdio considerado

um conceito jurdico distinto do jus in bello tanto em virtude de seu tratado especfico, como em razo
de ser aplicvel em tempo de paz ou em tempo de guerra (art. 1). Contudo, implica a responsabilidade
internacional do Estado, e, por isso, ser objeto de estudo, mesmo porque justificou o recurso fora
na dcada de 1990.

96

Naes Unidas. Relatrio do Secretrio-Geral da ONU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo
de Civis em Conflitos Armados, de 08 de setembro de 1999 (UN Doc. S/1999/957).

97

caracterstico que a IV Conveno de Genebra de 1949, relativa proteo dos civis em tempo de
guerra, apenas proteja as pessoas que (...) estiverem, em caso de conflito ou ocupao, em poder de
uma Parte em conflito ou de uma potncia ocupante da qual no sejam nacionais (art. 4, grifos do autor).

98

CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum), disponvel em <http://www/icrc/org>.

43

A relevncia do artigo 3 comum no deve ser subestimada, j que

abriu uma brecha sem precedente na competncia exclusiva dos Estados99.
Em termos precisos, obriga a todas as partes em conflito a tratar as pessoas
que no participem diretamente das hostilidades, incluindo os combatentes
feridos ou hors de combat, com humanidade e sem nenhuma distino.
reconhecidamente parte do costume internacional100.
Contudo, o artigo tem duas grandes falhas. Em primeiro lugar, prev
proteo mnima s vtimas dos conflitos. Por exemplo, no proscreve,
explicitamente, o estupro, tampouco regula mtodos e meios de combate. A
segunda deficincia est na indefinio do que seja conflito armado nointernacional. Tal ambigidade, ao invs de conceder maior proteo s vtimas,
justificou grandes abusos ocorridos durante a Guerra Fria, sob a alegao de
que a situao no atingia o patamar de aplicao do instrumento convencional.
Na tentativa de superar certas deficincias do artigo 3 comum, o II
Protocolo Adicional s Convenes de 12 de Agosto de 1949, de 1977, relativo
Proteo de Vtimas de Conflitos Armados No-Internacionais (Protocolo
II), buscou precisar seu campo de atuao. Segundo seu artigo 1(1), o
Protocolo II:
(...) aplica-se a todos os conflitos armados (...) que ocorram no territrio
de uma Alta Parte Contratante entre suas foras armadas e foras armadas
dissidentes ou outros grupos armados organizados que, sob comando
responsvel, exeram tal controle sobre uma parte de seu territrio a ponto
de lhes permitir levar a cabo operaes militares em conjunto e aplicar
este Protocolo.101
99
Momtaz, D. Le Droit International Humanitaire Applicable aux Conflits Arms Non
Internationaux. In: Recueil des Cours, tomo 292, 2002. p. 28.
100

Cf. na CIJ, o Caso Nicargua (mritos, ICJ Reports, 1986), 218 e ss, que considera suas prescries
como consideraes elementares de humanidade. Cf. tambm as decises proferidas no Tribunal
Criminal Internacional para a Ex-Iugoslvia (TCII), criado pela Resoluo 827 (1993) do CSNU,
Caso Tadic (no. IT-94-1-AR72, de 2 de outubro de 1995), competncia, 102 e seguintes, e no
Tribunal Criminal Internacional para Ruanda (TCIR), criado pela Resoluo 955 (1994) do CSNU,
Caso Jean-Paul Akayesu (no. ICTR96-4-T, de 2 de setembro de 1998), 609.
101

(...) shall apply to all armed conflicts (...) which take place in the territory of a High Contracting Party between
its armed forces and dissident armed forces or other organized armed groups which, under responsible command,
exercise such control over a part of its territory as to enable them to carry out sustained and concerted military
operations and to implement this Protocol. (traduo livre do autor).

44

Percebe-se, desde logo, que necessria uma srie de requisitos de

certa intensidade para que o conflito seja regulado pelo Protocolo II. Sua
validade limitada s relaes entre um grupo rebelde e um governo
reconhecido internacionalmente, o que, como exemplos recentes
demonstram, pode no ser o caso102. Alm disso, o pargrafo 2 do mesmo
artigo acrescenta que tal definio no inclui situaes de distrbios e
tenses internos tais como revoltas, atos espordicos e isolados de violncia
e outros atos de natureza similar. Essas condies fazem com que o
Protocolo II seja pouco adequado para grande parte dos casos de violncia
interna contemporneos. importante salientar, contudo, que o tratado
desenvolve e complementa o Artigo 3 comum s Convenes de Genebra
de 1949, sem modificar suas condies ou sua aplicao existentes (art. 1
1). H, portanto, uma escala de aplicao do DIH convencional em tais
casos, com base na intensidade do conflito.
Assim, a caracterizao da violncia determina que regra de jus in
bello se alguma, ser aplicvel. O artigo 3 comum vincula os combatentes
independentemente das normas complementares do Protocolo II. Caso
aplicvel, esse Protocolo estabelece regras de maior abrangncia para a
proteo das vtimas envolvidas no conflito, mesmo que ainda aqum da
proteo conferida em conflitos internacionais. Por exemplo, proscreve o
deslocamento forado da populao civil (art. 17), um problema atual, alm
de pormenorizar certas garantias judiciais (art. 6), apenas mencionadas no
artigo 3 comum. Os combatentes podem, a qualquer tempo, acordar normas
mais abrangentes de proteo (art. 3 comum).
Somam-se, s deficincias normativas, receios estatais relacionados
sua jurisdio domstica. Os Estados tendem a considerar qualquer
violncia interna como assunto de sua soberania e temem restringir sua
capacidade de resposta em caso de insurreio ou conferir reconhecimento
internacional aos rebeldes103. Nessa tica, a admisso prvia de envolvimento
externo em tais casos seria convite sedio, ou, mesmo, interveno
armada. Tal percepo ainda atual, uma vez que permite, aos Estados no
102

Cf. o documento Disintegration of State Structures, redigido pelo CICV para a Primeira Reunio
Peridica sobre o Direito Internacional Humanitrio, 1998, apud Sassli et Bouvier, 1999. pp. 482491.
103

CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum).

45

territrio dos quais deflagre forte violncia domstica, que continuem a

qualific-la de rebelio, distrbio ou traio, e a tratar os combatentes
como meros fora-da-lei.
Essa viso desconsidera as normas e os mecanismos de
implementao do DIH. Primeiro, o jus in bello aplicvel em tais casos deixa
intacto o direito de o Estado exercer a lei interna, observados padres
mnimos de respeito dignidade humana, que j esto presentes na maior
parte das legislaes nacionais, como, por exemplo, a proscrio de
execues sumrias e de tortura. Ou seja, os rebeldes continuam sujeitos
legislao penal do Estado e podem ser criminalizados pelo distrbio
ordem pblica104. Segundo, a aplicao do jus in bello nos casos de conflito
interno no afeta o estatuto jurdico das Partes em conflito (artigo 3
comum). Qualquer receio de reconhecimento internacional da causa rebelde
no tem fundamento legal. Terceiro, os mecanismos de implementao do
DIH esto sujeitos a limitaes prprias a seu campo de atuao e s demais
normas de Direito Internacional geral, como a proscrio da ameaa ou
do uso da fora nas relaes internacionais (cf. cap. 3).
As normas de DIH so vlidas automaticamente, alcanados seus
patamares de aplicao. Ou seja, a avaliao de haver ou no conflito armado
- e qual sua caracterstica - no compete aos combatentes ou ao Estado
territorial105. No entanto, a ausncia de critrios precisos faz que as partes
em conflito possam contest-las. Tanto a Inglaterra, como a Turquia, por
exemplo, no consideram aplicveis o artigo 3 comum ou o Protocolo II
s questes da Irlanda do Norte e de Chipre, respectivamente106. Os dois
casos evidenciam que a qualificao do conflito politicamente delicada.
A definio das normas de jus in bello vlidas em tais casos depende de
qualificao sobre o jus ad bellum, mesmo que informal107. Em guerra de
secesso, e.g., qualificar o conflito como interno implica considerar a
104
Segundo o artigo 3, do Protocolo II, a aplicao do DIH no afeta a soberania do Estado ou sua
responsabilidade, por todos os meios legtimos, de manter ou restabelecer a lei e a ordem ou defender
a unidade nacional ou a integridade territorial.
105
CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum). TCIR, Caso Jean-Paul Akayesu,
603.
106

Meron, T. The Humanization of Humanitarian Law. In AJIL, n. 94, 2000. p. 272.

107

Sassli et Bouvier, 1999. p. 202.

46

secesso (ainda) no vitoriosa, enquanto julgar aplicveis as regras para

conflitos internacionais considera, extra-oficialmente, os secessionistas
como Estado independente.
Assim, no surpreende a tendncia recente de buscar confundir os
diferentes patamares de aplicao, a partir, principalmente, do costume
internacional 108. Doutrina e jurisprudncia consideram o jus in bello
consuetudinrio como a principal fonte do DIH aplicvel a conflitos nointernacionais, tanto no que tange qualificao da violncia interna, como
no que trata das obrigaes que se impem s partes em conflito109. No
entanto, a existncia de regras costumeiras para conflitos domsticos ainda
gera polmica. Estados, com receio de limitar sua reao em tais casos, tendem
a desconfiar de normas s quais no se engajaram formalmente, por meio de
tratados. No prembulo do Protocolo II, a aluso famosa Clusula Martens
dada em forma simplificada, sem referncia aos princpios do direito das
gentes tais como resultam dos usos, como sua forma consagrada110.
A Cmara de Apelao do Tribunal Criminal Internacional para a
Ex-Iugoslvia (TCII) superou o enfoque de patamares de aplicao ao
considerar que a distino entre conflitos internacionais e no-internacionais
estava perdendo seu valor. No h razo lgica para que, em um estado
de emergncia, ainda no considerado conflito interno, o Estado possa
adotar condutas que a ele so proscritas em situaes mais srias, como
uma guerra. Assim, o tribunal decidiu que h conflito interno sempre que
ocorra violncia armada prolongada entre autoridades governamentais e
grupos armados organizados ou entre esses grupos dentro de um
Estado.111 Essa definio, mesmo que ainda imprecisa e com a possibilidade
108

O costume internacional definido no art. 38 (b) do Estatuto da Corte Internacional de Justia

como prova de prtica geral aceita como juridicamente obrigatria.
109

Momtaz, 2002. p. 22.

110

Assim, o prembulo estabelece que relembrando que, nos casos no cobertos pela lei aplicvel,
a pessoa humana permanece sob a proteo dos princpios de humanidade e dos ditados da conscincia
pblica.
111

TCII, Caso Tadic, 70. Essa a mesma definio utilizada pelo Estatuto do Tribunal Penal
Internacional (TPI) [Estatuto de Roma], artigo 8 (2) (f), adotado em julho de 1998, em vigor desde
1 de julho de 2002. Disponvel em <http://www.untreaty.un.org>. Entretanto, cabe lembrar que
tal critrio, temporal, foi decidido em casos de responsabilidade internacional do indivduo, e no do
Estado, que o foco da presente dissertao.

47

de no abarcar certas crises de curta durao, pode superar interminveis

discusses acerca da natureza do conflito. A razo por trs dessa evoluo
estaria, segundo a Corte, na mudana de enfoque sobre o jus in bello - de
compromissos sinalagmticos entre Estados, com o foco sobre a soberania, o
DIH passa a ser considerado com base no indivduo e em suas necessidades e decorreria, dentre outras razes, do mpeto do desenvolvimento e da
propagao na comunidade internacional de doutrinas de Direitos Humanos.112

1.2 O JUS IN BELLO E O DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS

HUMANOS
Sob o ponto de vista da vtima, pouco importa se seu sofrimento
advm de combate internacional ou de situao de violncia interna. O
TCII, no j citado Caso Tadic, concluiu que aquilo que desumano e, por
conseqncia, proscrito nos conflitos internacionais, no pode ser
considerado humano e admissvel nos conflitos civis113. No entanto, essa
uma concepo moderna. Em vista de suas origens, o jus in bello no era
expresso em termos de direitos subjetivos das vtimas, mas era conseqncia
das normas de comportamento para os Estados e, a partir delas, para os
indivduos, tanto que a busca de simetria nas limitaes impostas aos
combatentes marcou o desenvolvimento do DIH.114 A superao da
natureza recproca do jus in bello confunde-se com sua aproximao a outro
ramo do Direito Internacional Pblico: os direitos humanos.
O Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH)
relativamente recente. Ainda em 1907, Oppenheim defendia a viso corrente
de que os direitos humanos no podiam ser reconhecidos pelo Direito
Internacional, que tinha por objeto as relaes entre os Estados, e no
direitos individuais115. A internacionalizao desse ramo do direito teve

112

TCII, Caso Tadic, 97 e ss. A superao da dicotomia entre esses dois tipos de conflito, no caso, foi
essencial para processar e julgar os autores de crimes de guerra, j que o Protocolo II no prev o regime
de graves violaes, definido no Protocolo I (artigos 11(4), 85 e 86), que tipifica a responsabilidade
individual. Cf. a recente evoluo no Estatuto do TPI, art. 8 (2) (e).
113

TCII, Caso Tadic, 119.

114

Abi-Saab, G. The Specificities of Humanitarian Law. In: Swinarski, 1984. p. 266. Sassli et Bouvier,
1999. p. 263.
115

Oppenheim, apud Robertson, A. Humanitarian Law and Human Rights. In: Swinarski, 1984. p. 795.

48

seu grande mpeto com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de

1948, e foi concretizada nos cinqenta anos subseqentes, em grande nmero
de instrumentos convencionais, declaraes oficiais e decises judiciais. Hoje,
no mais se questiona a legitimidade da preocupao internacional quanto
situao dos direitos humanos em toda parte e a qualquer momento.116
Contudo, as duas vertentes permaneceram compartimentalizadas,
em razo de suas origens distintas e do fato de no se aplicarem, a rigor, s
mesmas situaes. 117 No plano operacional, diferentes rgos so
responsveis pelo desenvolvimento de cada subsistema jurdico e pela
implementao de um e outro, de acordo com os tratados respectivos. No
plano material, por sua vez, enquanto o DIDH relaciona-se com os direitos
bsicos de todos os indivduos, independentemente do local ou da
circunstncia, o DIH relaciona-se com os direitos de categorias particulares
de pessoas os enfermos, os prisioneiros de guerra, os civis , em
circunstncias especficas, ou seja, durante perodos de conflito armado.
A aproximao entre essas duas vertentes foi muito influenciada
pela expanso do jus in bello a conflitos no-internacionais. O artigo 3
comum, por exemplo, que estabelece regras mnimas de proteo, tem por
base o respeito da personalidade humana, anterior s Convenes, e
consagra direitos humanos bsicos.118 Na verdade, o DIH h muito opera
na perspectiva de que suas normas vinculassem no apenas os Estados,
mas tambm os indivduos envolvidos no conflito, pois prev a
responsabilidade individual no evento de graves violaes, o que foi
fundamental na persecuo dos criminosos nazistas durante os Tribunais
de Nuremberg. A partir das Convenes de Genebra de 1949, afirmou-se
a existncia no apenas de obrigaes individuais, mas tambm de direitos
subjetivos conferidos s pessoas protegidas nos instrumentos convencionais,
direitos que no podem ser restringidos, tampouco renunciados119. Nesses
116
Canado Trindade, A. A. A Proteo Internacional dos Direitos Humanos e o Brasil. 2 ed. Braslia: UnB,
2000. pp. 23-27 e 157.
117
Canado Trindade, 2003. p. 341. Pasquier, A. Action Humanitaire: une lgitimit en question? In:
IRRC, no. 842, 2001. p. 317.
118

Canado Trindade, 2003. p. 342 e 350. CICV. Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3).

119

Cf. artigos 6/6/6/7 e 7/7/7/8 das quatro Convenes de Genebra de 1949, respectivamente.
Sobre a evoluo e a natureza de direitos subjetivos, Cf. Amaral Jnior, 2003. pp. 235-245.

49

casos, difcil negar a vinculao entre os dois sistemas de proteo, j que

os direitos humanos, decorrentes da dignidade inerente pessoa
humana120, so, quase por definio, oponveis contra o prprio Estado.
Dois anos aps a adoo, em 1966, dos Pactos sobre Direitos Civis e
Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a conscincia dessa
relao ficou patente na Conferncia Internacional de Direitos Humanos de
Teer (1968), em sua resoluo sobre o respeito aos direitos do homem em
perodos de conflito armado (cf. cap. 1.4). Uma srie de resolues subseqentes
seguiu o termo adotado em Teer121. O prembulo do Protocolo II, sobre conflitos
no-internacionais, retoma a noo de que os instrumentos internacionais
relativos aos direitos humanos oferecem uma proteo fundamental, o que
deixa claro que certos direitos humanos so tambm protegidos durante conflito
armado. A maior parte das disposies previstas no Protocolo II a que o Pacto
sobre Direitos Civis e Polticos no autoriza derrogao, mesmo em situao
excepcional que ameace a existncia da nao, tal como o direito vida, a proscrio
da escravido e garantias judiciais mnimas (art. 4 do Pacto). Afinal, o DIH visa
regular situaes que, por definio, so emergenciais122.
A convergncia entre essas vertentes da proteo do indivduo est
refletida em duas outras evolues: a rejeio gradual da reciprocidade no
campo do jus in bello e a incluso, no estatuto do TPI, de crimes contra a
humanidade. No primeiro caso, apesar da base convencional do DIH,
hoje aceito que os Estados no podem reagir a abusos dignidade humana
na mesma moeda.123 No segundo caso, a definio ampla de crimes contra
120

Prembulos do Pacto sobre Direitos Civis e Polticos (1966) e do Pacto sobre Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais (1966).
121

Cf., por exemplo, A/Res. 2444/68 e A/Res 2675/70, adotada sem oposio, que ressaltou que os
direitos humanos fundamentais continuam vigentes em conflitos armados. Cf. Green, L. The Contemporary
Law of Armed Conflict. Manchester: Manchester University, 1996. pp. 44-48.
122

Cf. art. 33(2) da I Conveno de Genebra de 1949 e o art. 54 (5) do Protocolo I, que excluem a
alegao de estado de necessidade, exceto quando j previsto na prpria norma. Cf. tambm o art. 25
dos Artigos da CDI acerca da Responsabilidade dos Estados por Atos Ilcitos Internacionais (Projeto
sobre Responsabilidade Internacional do Estado), aprovado pela VI Comisso da Assemblia Geral da
ONU em dezembro de 2001 (A/Res/56/83), e seus comentrios, que ressaltam a incompatibilidade
dessa alegao com o objeto e a finalidade do DIH. Cf. Crawford, J. The International Law Comissions
Draft Articles on State Responsibility. Cambridge: Cambridge University, 2002. pp. 178-186.
123

Cf. o artigo 60 (5) da Conveno de Viena do Direito dos Tratados (1969), assim como o artigo 59
(1) (c) do Projeto sobre a Responsabilidade Internacional do Estado.

50

a humanidade no Estatuto de Roma permite processar e julgar indivduos

suspeitos de atrocidades que sejam parte de um ataque generalizado
(widespread) ou sistemtico dirigido contra a populao civil (art. 7). Nesse
sentido, crimes contra a humanidade podem ser considerados violaes
amplas e sistemticas de direitos humanos fundamentais,
independentemente de sua conexo a um conflito armado.124
Tal evoluo demonstra que o carter convencional do DIH, com
base nos interesses de cada combatente, perde lugar a compromissos
incondicionais. aceito que, pelo menos, as normas bsicas do jus in bello entre elas as mnimas contidas no artigo 3 comum - so normas imperativas
de Direito Internacional (jus cogens), que no admitem derrogao, a no
ser por norma de carter similar.125 Alm disso, uma vez que no so
adotadas em benefcio de qualquer Estado especfico, mas, sim, no interesse
superior da coletividade de pases, todos os Estados tm interesse jurdico
de v-las respeitadas. No caso Barcelona Traction (1969), a CIJ estabeleceu
que h obrigaes do Estado perante a comunidade internacional como
um todo. A Corte enumerou como exemplos a proscrio de atos de
agresso, do genocdio, assim como princpios e regras relacionados aos
direitos bsicos da pessoa humana, como a escravido e a discriminao
racial.126 Ou seja, as obrigaes decorrentes das normas bsicas de jus in
bello tm carter erga omnes, o que as diferencia das obrigaes clssicas
bilaterais, que existem vis--vis outro Estado, e permite que violaes contra
124

Meron, 2000. p. 265. Roberge, M.C. Jurisdiction of the ad hoc Tribunals for the former Yugoslavia
and Rwanda over Crimes Against Humanity and Genocide. In: IRRC, n. 321, 1997.

125

Cf., artigo 53 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados (1969). Segundo o Instituto de
Direito Internacional, tais normas seriam princpios fundamentais do direito internacional
humanitrio. Annuaire, Session de Berlin, 1999, p. 392. Cf., tambm, CIJ, Opinio Consultiva sobre
a Ameaa ou Uso de Armas Nucleares , ICJ Reports (1996), 79; TCII, Caso Zoran Kupreskic e
outros, mritos, julgamento de 14 de janeiro de 2000 (No. IT-95-16-T, 520). CDI, Projeto sobre a
Responsabilidade Internacional do Estado, artigo 50 (1)(c), para o DIH, e artigo 50 (1)(b), para o
DIDH. Essas consideraes so extensveis proscrio do genocdio e de crimes contra a
humanidade. Cf. Chetail, V. The Contribution of the ICJ to International Humanitarian Law. In:
IRRC, no. 850, 2003. p. 248. Carrillo Salcedo, J. Reflexions on the Existence of a Hierarchy of
Norms in International Law. In: EJIL, v. 8, n. 4, 1997.
126

CIJ. Caso Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited. ICJ Reports 1970, 32 a 34. Enquanto
o carter imperativo de uma norma se refere invalidade de atos e tratados a ela contrrios, a natureza
erga omnes refere-se sua oponibilidade. Toda norma jus cogens, por sua natureza, considerada oponvel
a todos os Estados. Cf. Byers, M. Custom, Power and the Power of Rules. Cambridge: Cambridge University,
1999. pp. 195-203.

51

os prprios nacionais do Estado, ocorridas dentro de suas fronteiras, possam

ser legalmente questionadas.
A convergncia nos dois subsistemas jurdicos, no entanto, no chega
a ponto de identidade. Os sistemas so conceitualmente distintos, apesar
de complementares 127 . As propriedades de um conflito armado
pressuposto e fator condicionante das normas de DIH impem atributos
prprios, se comparados ao DIDH. A fim de alcanar seus objetivos, o jus
in bello tem como princpios fundamentais a neutralidade (indiferena quanto
aos combatentes e seus motivos), a imparcialidade (no-discriminao), a
distino entre civis e combatentes, e os princpios de humanidade e de
necessidade, pelos quais o nico objetivo legtimo em um conflito armado
enfraquecer as foras militares do inimigo128. A CIJ, em algumas ocasies,
qualificou-os ora de princpios fundamentais do direito humanitrio, ora
de princpios cardinais (...) constituindo a fbrica do direito humanitrio.129
Tais princpios foram retomados em resolues da AGNU, de 1988 e 1990,
e do CSNU, sobre a proteo de civis em casos de conflito armado, de
2000, e podem ser considerados expresso de costume internacional bem
estabelecido.130
O campo humanitrio tem como baliza a caridade, e no a justia.
Tanto assim que a aplicao do DIH pressupe de regra ilegalidade
prvia: o uso da fora nas relaes internacionais. A fim de garantir o acesso
s vtimas, desconsidera questes legais prprias ao jus ad bellum, sem tomar
parte no conflito131. Por exemplo, durante a crise de Kosovo, em 1999, o
CICV pde atuar na rea iugoslava, assistindo civis afetados pelo bombardeio
aliado e visitando soldados da OTAN aprisionados em Belgrado132.
127

Gros Espiell, H. Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Derecho Internacional

de los Refugiados. In: Swinarski, 1984. pp. 699-711. Cf. Canado Trindade, 2003. p. 354 e ss.
128
Cf. art. 48 do Protocolo I. Sassli et Bouvier, 1999. p. 112 a 115. Eide, A. The Laws of War and
Human Rigths: differences and convergences. In: Swinarski, 1984. pp. 675-697.
129
CIJ. Caso Nicargua (mritos), 218 e Opinio Consultiva sobre Armas Nucleares (1996), 78,
respectivamente.
130

Naes Unidas. A/Res/43/131, A/Res 45/100 e A/Res 46/182, relativas assistncia humanitria,
e S/Res/1296 (2000). Cf. Momtaz, 2002. p. 84.
131
Apud Blondel, Jean-Luc. LHumanitaire Apartient-il tout le Monde? In: IRRC, n. 838, 2000. p.
333.
132

Krhenbhl, P. Conflict in the Balkans. In: IRRC, n. 837, 2000. p. 17.

52

Apesar dos desenvolvimentos recentes nos dois sistemas de proteo,

restam ainda graves lacunas na ocorrncia de violncia interna. Nesses
casos, abre-se a possibilidade no apenas de suspenso de grande parte das
normas previstas em tratados de direitos humanos, em vista da situao de
emergncia, mas tambm da alegao, pelo Estado, de que as normas de
jus in bello no sejam aplicveis, por supostamente no alcanar o patamar
mnimo do artigo 3 comum. Assim, restariam apenas os direitos
inderrogveis previstos no DIDH e as normas consuetudinrias baseadas
na famosa Clusula Martens, no campo do jus in bello. Essa proteo
insuficiente e pode no garantir o respeito s obrigaes existentes133.
As dificuldades residem tanto na definio das normas aplicveis,
como nos mecanismos existentes para a implementao do DIH. Nesse
sentido, discute-se, h alguns anos, a adoo de instrumento convencional,
ou declarao autorizada, no sentido de precisar de modo inequvoco um
conjunto de normas mnimas de proteo ao ser humano, a serem
obser vadas em todas as circunstncias, independentemente da
caracterizao do conflito134. Tais esforos, no entanto, no modificam o
fato de a maior parte dos atentados dignidade humana j serem ilegais.
As maiores deficincias nesse campo jurdico no residem tanto em seu
conjunto normativo, mas, antes, em seu respeito efetivo, seja pelos Estados,
seja pelos indivduos envolvidos no conflito135.

1.3 A PROTEO DOS CIVIS E A ASSISTNCIA HUMANITRIA

A proteo de indivduos em situaes de violncia armada feridos,
prisioneiros de guerra, civis o objetivo ltimo do DIH. Historicamente,
tem sido o fundamento da ao humanitria e um dos pilares do jus in bello,
ao lado do controle sobre os meios e mtodos de combate. A proteo dos
civis, em particular, adquire grande importncia medida que os avanos

133

Cf. Naes Unidas, Relatrio do Secretrio-Geral da ONU sobre os Padres Mnimos Humanitrios
(UN Doc. E/CN.4/1998/87, de 05 de janeiro de 1998), doravante denominado Padres
Fundamentais de Humanidade. Canado Trindade, 2003. p. 378.
134

Cf. Relatrio sobre os Padres Fundamentais de Humanidade.

135

Declarao Ofical do Diretor-Geral do CICV, Angelo Gnaedinger, no CSNU, em 10 de dezembro

de 2002: The Protection of Civilians in Armed Conflict, disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado
em 15/09/03.

53

tecnolgicos e estratgicos militares os tornaram a maioria das vtimas de

conflitos armados. Hoje, estima-se que cerca de 75% das vtimas de conflitos
armados sejam civis.136
A distino entre combatentes e civis pode ser considerada a pedra
de toque de todo o DIH e recebeu expresso formal em 1977, com a
adoo do Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra de 1949137.
Curiosamente, os civis so definidos negativamente: todos aqueles que no
so combatentes so considerados civis, beneficiando-se de proteo
especfica prevista no jus in bello.
Ao contrrio da percepo comum, tal proteo no se limita
distribuio de ajuda humanitria s vtimas. Muitas das imprecises
observadas no debate sobre a proteo dos civis em conflitos armados
decorrem dessa simplificao. Em primeiro lugar, o jus in bello estipula
uma srie de regras de proteo que devem ser observadas. Se respeitadas,
a necessidade de outras aes seria em muito diminuda. Em segundo
lugar, a ao humanitria compreende um conjunto de atividades de
proteo no intuito de reduzir o sofrimento dos indivduos. Alm da
assistncia, agncias humanitrias, como o CICV, buscam acesso aos
prisioneiros de guerra, procuram reunir famlias dispersas, efetuam buscas
de pessoas desaparecidas. No caso de violaes s normas aplicveis,
podem contactar autoridades responsveis com o objetivo de assegurarlhes o respeito.
Apesar do desenvolvimento significativo tanto no campo do
Direito Humanitrio como no campo dos direitos humanos, os abusos
so freqentes. No caso de conflitos no-internacionais, a distino entre
combatentes e no-combatentes torna-se obscura: ao invs de soldados
de um Estado inimigo, contra o qual se est em guerra, os adversrios
so antigos vizinhos, co-nacionais, muitas vezes no uniformizados. No
raro, combatentes moram e buscam abrigo em reas residenciais, que
fornecem apoio logstico a grupos armados, de modo voluntrio ou
136
Naes Unidas. Relatrio do SGNU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo de Civis em
Conflitos Armados, de 30 de maro de 2001. UN Doc. S/2001/331, p. 1.
137
Artigos 48 e 57 (1) do Protocolo I. Cf. Chetail, 2003. p. 253. Na dvida, resolve-se pela presuno
de ser civil. Cf. artigo 50, Protocolo I.

54

compulsrio 138. Alm disso, as caractersticas discriminatrias de tais

conflitos muitas vezes tornam os civis os alvos da ao armada, como
demonstraram os casos modernos de genocdio e limpeza tnica.
Assim, considera-se que princpios e normas em conflitos
internacionais so tambm extensveis em casos de violncia interna, por
analogia ou simples lgica jurdica, o que acompanha a tendncia atual de
enfocar o jus in bello de acordo com as necessidades das vtimas. A definio
de civis, necessria para a aplicao de toda a Parte IV do Protocolo II,
sobre a populao civil, s est prevista no Protocolo I, relativo a conflitos
internacionais.
Uma conseqncia marcante dessa evoluo observada na
emergncia do direito assistncia humanitria, mesmo em conflitos nointernacionais139. As Convenes de 1949 reconhecem que a populao
civil afetada por conflito armado, caso necessrio, deve receber socorro
humanitrio. Para tanto, regulam as condies para fornecer a assistncia
na forma de alimentos, remdios, equipamentos mdicos e outros bens
vitais. Contudo, as regras aplicveis variam de acordo com a natureza do
conflito. No caso de ocupao estrangeira, e. g., prevem a obrigao de a
potncia ocupante garantir que a populao do territrio seja abastecida;
caso incapaz de cumpri-la, torna-se obrigada a permitir e facilitar, por
todos os meios a seu alcance, qualquer ato de socorro a favor dessa
populao.140 Essa norma reflete a preocupao clssica de proteger civis
em mos inimigas. No caso de conflito interno, no h tal previso,
tanto que o artigo 3 comum no menciona aes de socorro humanitrio.
Em geral, traa-se nova lgica na assistncia humanitria tentativa
de secesso da provncia nigeriana de Biafra, em 1967, ao que era propagado
como genocdio iminente da etnia Ibos141. Nessa ocasio, imagens de
138

Naes Unidas. Relatrio do SGNU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo de Civis em
Conflitos Armados (8 de setembro de 1999), UN Doc. S/1999/957. p. 2.
139

Cf., entre outros, Canado Trindade, 2003. pp. 429-433.

140

Artigos 55 e 59 da IV Conveno de Genebra de 1949. Cf. tambm Art. 23 da IV Conveno de

Genebra de 1949.
141

Badie, 2002. p. 240 e ss. Momtaz, 2002. p. 81. Cf. tambm Shawcross, W. Deliver Us From Evil.
Nova Iorque: Simon & Schuster, 2000. p. 17.

55

crianas famintas, mostradas em jornais e televises de todo o mundo,

pela primeira vez de modo contnuo, levaram ampla participao de
organismos no-governamentais (ONGs) em conflito de natureza civil.
Uma vez que o acesso regio estava bloqueado, iniciou-se operao
clandestina de assistncia. Sob presso da opinio pblica internacional, o
governo nigeriano conferiu acordo tcito a uma ponte area s zonas de
combate. Em 1970, o exrcito nigeriano derrotou o movimento e, ao
contrrio das predies alarmistas, concedeu ampla anistia142.
No obstante, a questo de Biafra viu-se refletida em resolues da
AGNU, sobre respeito aos direitos do homem em perodos de conflito
armado. Da mesma forma, provises de assistncia humanitria esto
previstas nos Protocolos Adicionais de 1977, que probem a morte por
inanio (starvation) da populao civil como mtodo de combate (art. 51
(1) do Protocolo I e art. 14 do Protocolo II). A obrigao inicial de garantir
o bem-estar civil compete ao Estado143. Contudo, o artigo 18 (2) do
Protocolo II, em particular, prev que:
Se a populao civil estiver sujeita a sofrimento desnecessrio em
decorrncia da falta de vveres essenciais sua sobrevivncia, tais como
alimentos e provises mdicas, sero empreendidas, com o consentimento
da Alta Parte contratante em questo, aes de ajuda populao civil,
que sejam de natureza exclusivamente humanitria e imparcial, conduzidas
sem qualquer discriminao.144

Apesar de codificar princpios bsicos da ajuda humanitria, o artigo

no escapa a crticas. Submete o socorro humanitrio ao consentimento
do Estado em que ocorre a violncia, mesmo que, no raro, seja ele o
responsvel pelas violaes ao jus in bello. O Governo poderia mesmo ser
142
Hoje, muitos apontam a intransigncia das lideranas de Biafra sobre sua independncia como
causa do fracasso de um compromisso poltico que evitaria o desastre em termos humanos. Nessa
tica, a assistncia humanitria, apesar de salvar centenas de vidas, teria prolongado o conflito. Cf.,
por e.g., Chandler, 2002. p. 30.
143

Artigos 54 do Protocolo I e 14 do Protocolo II.

144

If the civilian population is suffering undue hardhsip owing to a lack of the supplies essential for its survival,
such as food-stuffs and medical supplies, relief actions for the civilian population which are of an exclusively humanitarian
and impartial nature and which are conducted without any adverse distinction shall be undertaken subject to the
consent of the High Contracting Party concerned. (traduo livre do autor).

56

tentado a recusar, j que a assistncia iria para o inimigo145. Organizaes

humanitrias e doutrina advogam que o artigo deve ser interpretado no sentido
de que, presentes as condies, o Estado tem a obrigao de consentir,
podendo impor condies legtimas para o acesso146. Uma recusa equivaleria
a violar a regra proscrevendo a morte por inanio (starvation) como mtodo
de combate e seria contrria ao direito humano vida (e sade)147. Essa
interpretao, contudo, revela tenso entre o direito convencional e a prtica
assistencial. A exigncia de consentimento confronta-se com a noo de que
a assistncia humanitria seja um direito subjetivo das vtimas.
Discute-se, hoje, se um direito assistncia humanitria teria se
desenvolvido com base em sucessivas resolues das Naes Unidas, tornandose parte do costume internacional148. Apesar de importantes manifestaes
nesse sentido, o direito assistncia humanitria permanece impreciso,
especialmente no que tange a suas conseqncias jurdicas, o que d margem a
diferentes interpretaes a fim de garantir o acesso s vtimas149. Mesmo em se
aceitando sua existncia, eventual violao acarretaria a responsabilidade
internacional do Estado, cujos efeitos devem observar tanto as demais normas
de jus in bello, como outras regras existentes no Direito Internacional geral.
145
Na prtica, de qualquer forma, os organismos assistenciais necessitam do consentimento de todos os
envolvidos, de modo a garantir o acesso s vtimas. Sandoz, Y. Droit or Devoir dIngrence and the Right
to Assistance. In: IRRC, n. 288, 1992.
146
CICV. Comentrios ao Protocolo II Adicional s Convenes de Genebra de 1949. Disponvel em <http://
www.icrc.org>. ( 4883 e ss.). Interessante notar a evoluo dessa percepo desde as Convenes de 1949,
uma vez que os Comentrios a esses instrumentos sustentam que a recusa s iniciativas do CICV em caso de
necessidade seria uma grave responsabilidade moral (grifos do autor). Comentrios s Convenes de Genebra de
1949 (artigo 3 comum).
147

Momtaz, 2002. p. 85. O Institut de Droit International, na Sesso de Santiago de Compostela (1989), considerou
que o Estado no pode recusar arbitrariamente a oferta de ajuda humanitria. Annuaire, v. 63, tomo II, p. 344.
Rottensteiner, C. The Denial of Humanitarian Assistance as a Crime Under International Law. In: IRRC,
no. 835, 1999. No campo da responsabilidade individual, o estatuto do TPI estabelece que a recusa em tais
situaes seria um crime de guerra apenas em conflitos internacionais (art. 8 (b) (xxv)). Contudo, segundo
seu artigo 10, essa omisso no modifica o status consuetudinrio da norma.
148
Cf., em especial, Bettati, 1991. pp. 639-670, e Amaral Jnior, 2003. p. 246 e ss. O Institut de Droit International,
na Sesso de Bruges, 2003, considerou que as vtimas de catstrofes [que podem ser causadas pela violncia
em conflitos armados internacionais ou internos] tm o direito de demandar e receber assistncia humanitria.
Resoluo II (1). Disponvel em <http://www. idi-iil.org>, acessado em fevereiro de 2004.
149

Canado Trindade, 2003. p. 430. Rucz, C. Les Mesures Unilatrales de Protection des Droits de lHomme
devant lInstitute de Droit International. In: Annuaire Franaise de Droit International, no. 38. Paris: Recherche
Scientifique, 1992. pp. 609-617. Ryniker, A. The ICRCs Position on Humanitarian Intervention, In:
IRRC, no. 842, 2001. pp. 527-532.

57

1.4 A IMPLEMENTAO DO DIREITO HUMANITRIO

A natureza do DIH determina as condies e os limites de sua
implementao. Como regra, os mecanismos tradicionais do Direito
Internacional geral de base sinalagmtica mostram-se pouco adequados
para garantir a observncia das obrigaes existentes. No se espera que
partes em conflito aberto acordem, por exemplo, o recurso a meios judiciais.
Ao mesmo tempo, contudo, a responsabilidade estatal permanece crucial
para a proteo do indivduo em um mundo de Estados soberanos e
independentes150.
O jus in bello parte do pressuposto de que as partes que no
encontraram outros meios para resolver suas disputas que o uso da fora,
concordem em respeitar certos princpios de humanidade,
independentemente das causas defendidas. No surpreende, portanto, que
tenha carter preventivo. Busca-se, por aes levadas a cabo dentro de
fronteiras nacionais, adotadas em tempo de paz, garantir o cumprimento
das normas humanitrias no evento de violncia armada. freqente o
incentivo ratificao universal dos instrumentos internacionais de DIH,
o que implica a adequao da legislao interna aos compromissos
assumidos. Outro importante mecanismo a educao das foras de
segurana estatais e da populao de modo a lembrar que certos limites
devem valer independentemente de quem est certo ou errado, protegendo
mesmo o pior inimigo.
No evento da ecloso de conflitos, abre-se amplo espao para a
persuaso e o convencimento, relembrando s partes suas obrigaes
internacionais; entre elas, se aceito o direito assistncia humanitria, a
admisso de servios humanitrios imparciais s vtimas. De fato, h
diferentes modos de trazer ateno s violaes do DIH: denunciar
publicamente as violaes no significa assegurar melhor proteo queles
expostos violncia.151 Em certos casos, o cuidado com a soberania do
Estado pode representar instrumento mais slido a fim de influenciar o
ator poltico ou militar, do que uma postura conflituosa.
150

Sassli, Marco. State Responsibility for Violations of International Humanitarian Law. In: IRRC,
n. 846, 2002. p. 403.

151

Blondel, 2000. p. 333.

58

Certos mecanismos esto previstos nos instrumentos convencionais.

Em conflitos internacionais, o jus in bello prev a designao de potncias
protetoras, escolhidas entre pases neutros, com o intuito de dissuadir
eventuais abusos e garantir a ao humanitria.152 O Protocolo I tambm
prev uma Comisso de Inquirio Humanitria, com competncia para
verificar alegaes de uma parte contra a outra, se ambas concordarem.153
Em conflitos no-internacionais, entretanto, apenas dois mecanismos de
implementao esto expressos: a disseminao do DIH, em tempo de
paz, e o direito de iniciativa, conferido ao CICV, estendido, por analogia, a
outros organismos internacionais humanitrios.154
O direito de iniciativa, em particular, no pode ser considerado ato
hostil ou interveno ilegtima nos assuntos domsticos, mesmo porque
no modifica o estatuto jurdico das partes em conflito e no vincula o
recipiente oferta, se o Estado territorial cumprir suas obrigaes por si
mesmo.155 Caso contrrio, a consolidao do direito assistncia humanitria
pode levar obrigao de aceit-la e, no evento de recusa injustificada,
responsabilizar o Estado internacionalmente.
princpio de Direito Internacional geral que a violao de uma
obrigao d ensejo responsabilidade internacional.156 No caso do jus in
bello, tal responsabilidade opera em dois planos: individual e estatal.157 O
DIH superou a clssica dimenso interestatal do Direito Internacional e
152

Cf., entre outros, artigo 8 comum s I, II, e III Convenes e artigo 9 da IV Conveno.

153

Art. 90 e ss. do Protocolo I. At hoje, no houve requisies para sua utilizao, mesmo que mais
de 50 pases j tenham feito declaraes aceitando sua competncia. Sassli et Bouvier, 1999, p. 242.

154

Cf. art. 19 do Protocolo II e art. 3 comum s Convenes de Genebra de 1949, respectivamente.

155

Artigo 3 comum e CICV, Comentrios s Convenes de Genebra de 1949 (art. 3 comum). Cf. tambm
a CIJ, Caso Nicargua (mritos), 242.
156
Cf. art. 1 do Projeto sobre a Responsabilidade Internacional do Estado, e os Comentrios da CDI
a esse artigo. In: Crawford, 2002. pp. 77-85. Cf. o caso Chorzow, decidido pela CPJI (1928), apud
Brownlie, 1963. p. 135. Para Kelsen, exatamente a sano que diferencia normas legais de outros
fenmenos sociais, como a moral e a tica. Kelsen, H. Derecho y Paz en las Relaciones Internacionales,
1943. p. 31.
157

No caso Furundzija (1998), o TCII, aps considerar a tortura um crime de guerra e crime contra
a humanidade, declarou que [sob] o direito internacional humanitrio atual, alm da responsabilidade
criminal individual, a responsabilidade do Estado pode decorrer como resultado de um engajamento
oficial do Estado na tortura ou na falta [failure] em prevenir a tortura ou punir os torturadores.
Apud Cassese, A. International Law. Oxford: Oxford University, 2001. p. 206.

59

no apenas criou obrigaes aos indivduos, como tambm determinou

que os Estados agissem no sentido de punir graves violaes s normas de
jus in bello, consideradas crimes de guerra.158 Mesmo que ex post facto, a
responsabilidade individual s violaes do DIH pode adquirir efeito
dissuasrio, na medida em que individualiza a culpa e a represso.
O chamado direito criminal internacional tem levado a grandes
avanos no jus in bello, consubstanciados na criao do Tribunal Penal
Internacional (TPI). A eventualidade de apreciao externa, contudo, no
deve excluir a responsabilidade primordial do Estado de processar e de
punir as violaes159. Como demonstra o exemplo do Tribunal Internacional
Criminal para Ruanda (TICR), cortes internacionais sofrem dificuldades
prticas e podem no garantir o ansiado efeito dissuasrio no corpo social,
no evento de conflitos futuros 160 . Alm de sofrerem restries
oramentrias, tendem a julgar apenas os maiores criminosos, enquanto a
maior parte dos acusados permanece sob a jurisdio de tribunais nacionais,
Comisses de Paz e Reconciliao161, procedimentos locais tradicionais,
ou ser simplesmente anistiada.
A responsabilidade estatal pelas violaes s normas humanitrias (e
tambm pelo genocdio), contudo, ainda objeto de controvrsias162. Por um
lado, certo que o Estado responsabilizado internacionalmente pela violao
s normas de jus in bello, mesmo no caso de conflitos no-internacionais. Por
outro lado, muito se discute acerca dos mecanismos disponveis para cessar,
reprimir e reparar tais violaes. Enquanto o Direito Humanitrio tem por
foco a vtima e suas necessidades de proteo (carter preventivo), a lgica da
responsabilidade estatal tem por foco a violao s normas aplicveis e as
reaes legais (remedies) disponveis (carter repressivo).163

158

Cf., por exemplo, arts. 49/50/129/146, respectivamente, s quatro Convenes de Genebra de

1949 e o art. 85 do Protocolo I.

159

Cf. o Estatuto de Roma, artigos 1 e 17 e o 10 do prembulo.

160

Alvarez, Jos. Multilateralism and its Discontents. In: EJIL, v. 11, n. 2, p. 402, 2000. Cf. cap. 4.

161
Com base no exemplo sul-africano, tais Comisses tm sido estabelecidas em diversos pases
sados de conflitos armados, como, por exemplo, o Timor-Leste, a Guatemala e, mesmo, a Bolvia.
162
A responsabilidade estatal pelo genocdio por vezes questionada, uma vez que a conveno
especfica, de 1948, tem por foco a responsabilidade individual. Maison, 1994. pp. 1-21.
163

Sassli, 2002. p. 402.

60

O artigo 1 comum s quatro Convenes de Genebra de 1949

estabelece a obrigao de respeitar e fazer respeitar, em todas as
circunstncias, as normas humanitrias codificadas nesses instrumentos. Tal
obrigao extensvel a casos de violncia interna, em virtude do artigo 3
comum.164 O artigo 1 comum implica obrigao dupla aos Estados. Primeiro,
devem adotar todas as medidas necessrias para que as normas sejam
observadas internamente. A responsabilidade estatal decorre tanto de aes
cometidas por agentes estatais como da omisso do Estado em agir com
diligncia a fim de reprimir o abuso165. Segundo, considera-se que o artigo
determina a todos os Estadospartes da Conveno que ajam de modo a
obter o respeito ao DIH pelos combatentes, o que reflete o carter erga omnes
de obrigaes fundamentais de jus in bello166. Precisar a extenso dos direitos
e obrigaes de terceiros Estados - no lesados diretamente pela violao
- o grande debate contemporneo. Conferir-lhes amplo direito de reao
poria em risco a estabilidade da ordem internacional. Negar-lhes a
possibilidade de questionar a ao ilcita pode levar ineficcia da proibio,
em particular no caso de violaes ocorridas dentro de fronteiras nacionais167.
As normas especficas do jus in bello oferecem algumas respostas168.
O artigo 1 comum estabelece o interesse jurdico de todos os Estados em
ver as normas de DIH respeitadas. H diversas medidas que os Estados
podem e devem tomar a fim de cumprir com suas responsabilidades,
como, por exemplo, presso diplomtica ou, mesmo, denncia pblica das
violaes cometidas.169. No mnimo, certo que o Estado viola o artigo 1
comum se encoraja ou auxilia violaes por outro Estado.170 Alm disso,
164

O Protocolo II no contm artigo semelhante. Contudo, na medida em que desenvolve o artigo 3

comum, a obrigao de respeitar e fazer respeitar pode tambm vincular-se a normas sob esse Protocolo.
165

CICV. Cometrios ao Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra de 1949 (artigo 91).

166

Chazournes, L. et Condorelli, L. Common Article 1 of the Geneva Conventions Revisited. In: IRRC,
no. 837, 2000. p. 76-77. Cf., entre outros, Canado Trindade, 2003. p. 357. Ragazzi, A. The Concept of
International Obligations Erga Omnes. Oxford: Clarendon, 1997. p. 152.
167

Cf., inter alia, Tomuschat, C. Obligations Arising for States Without or Against their Will. In: Recueil des
Cours, tomo 241, 1994. p. 366, e Crawford, 2002. pp. 35-38.

168

O jus in bello no um sistema auto-contido, que funcionaria independente da aplicao de outras

normas do Direito Internacional. Contudo, algumas de suas normas prevm tratamento especfico, tendo
carter de lex specialis. Cf., entre outros, Sassli, 2002. p. 403-404.
169

Chazournes et Condorelli. 2000. p. 77.

170

CIJ, caso Nicargua (mritos), 115, 216, 255 e 256.

61

no caso de conflitos no-internacionais, abrem-se tanto a possibilidade de

instaurar a Comisso de Inquirio Humanitria, como a perspectiva de
jurisdio universal para certas violaes.171
Para alguns, resposta diversa decorreria do carter imperativo (jus cogens)
das normas bsicas do DIH. A doutrina tende a considerar que o desrespeito
amplo e sistemtico de normas imperativas pode conferir direitos
suplementares a terceiros Estados com interesse jurdico. Assim, qualquer
Estado, ainda que no lesado pela violao, poderia invocar a responsabilidade
do Estado-violador, com base no interesse comum de ver a norma respeitada,
e certas medidas legais poderiam ser adotadas a fim de que o Estado delinqente
cesse a violao ou a repare, no interesse do Estado lesado ou dos
beneficirios das obrigaes violadas172. Pode-se argumentar, por exemplo,
que cabem sanes econmicas unilaterais contra graves violaes ao jus in
bello173. O grande debate contemporneo, contudo, se normas humanitrias
comportariam o uso da fora. Em outras palavras, o DIH, criado para
restringir as vicissitudes da guerra, admitiria a guerra em seu nome?

1.5 O USO DA FORA PARA IMPLEMENTAR O DIH

A despeito da evoluo jurdica no sentido de limitar o uso da fora
nas relaes internacionais, observa-se o que parece ser prtica de um
nmero limitado de Estados com vistas a militarizar a implementao do
jus in bello. Os grandes exemplos estariam nos alegados direito de
interveno humanitria e direito de ingerncia174. Apesar de distintos,
171

Tais evolues acompanham a tendncia de superar a distino entre tipos de conflitos, com base
na aproximao do jus in bello ao DIDH. A Comisso expressou sua disposio de verificar alegaes
em conflitos no-internacioais. Cf. Relatrio do CICV sobre a Proteo de Vtimas de Guerra. Cf.,
tambm, Canado Trindade, 2003, que enumera casos em que mecanismos da ONU, como a Comisso
de Direitos Humanos, foram utilizados a fim de verificar alegaes de violao de normas humanitrias.
p. 361-362.
172
Cf. artigos 40, 48 e 54 do Projeto sobre a Responsabilidade Internacional do Estado. Cf. Cassese,
2001. pp. 200-206.
173
Sanes abrangentes dificilmente seriam consideradas no interesse das vtimas, uma vez que
agravariam, ainda mais, sua situao. Sanes direcionadas (targeted sanctions), ou mesmo o embargo
de armas, teriam maior respaldo jurdico. Cf. Segall, Anna. Economic Sanctions: legal and policy
constraints. In: IRRC, v. 81, 1999. n. 836. No entanto, cf. Cassese, 2001. pp. 209-211.
174

Cf., e.g., o Relatrio da Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania Estatal, The
Responsbility to Protect, de dezembro de 2000, e Bettati, 1991.

62

os dois pressupem que, em circunstncias extremas, o jus in bello admitiria

que Estados utilizem a fora militar em benefcio das vtimas.
Uma das crticas ao jus in bello est na necessidade do consentimento
das partes em conflito, o que, para alguns, levaria atitude condescendente
perante possveis criminosos de guerra. Entretanto, o respeito aos princpios
basilares do DIH humanidade, imparcialidade, neutralidade,
independncia , antes de tudo, uma injuno pragmtica. O
consentimento assegura postura cooperativa do Estado e garante maior
proteo aos funcionrios da organizao prestadora do auxlio humanitrio.
Como decidiu a CIJ, o uso da fora militar no pode ser considerado
meio apropriado para garantir o respeito a normas de proteo do ser humano175.
Seria paradoxal que a assistncia humanitria, por exemplo, possa ser concedida
por navios de guerra, cujos canhes estejam apontados ao pas que se pretende
ajudar176. Uma verso atual desse argumento est na inadequao de
bombardeios areos a fim de proteger a populao civil177. No caso de Kosovo,
o incio da operao da OTAN desencadeou campanha em larga-escala contra
a populao de origem albanesa. Estima-se que 2.500 kosovares tenham sido
assassinados nos doze meses anteriores ao bombardeio aliado, enquanto, nas
onze semanas posteriores, esse nmero tenha aumentado para cerca de 10.000178.
O Protocolo II, por exemplo, exclui a possibilidade de que as normas
de DIH vlidas para conflitos no-internacionais possam justificar qualquer
175

No Caso Nicargua (mritos), a CIJ conclui que: 268. De qualquer modo, apesar de que os
Estados Unidos possam formar sua prpria avaliao da situao acerca do respeito aos direitos humanos
na Nicargua, o uso da fora no pode ser o meio apropriado para monitorar ou garantir esse respeito.
No que tange s aes efetivamente tomadas, a proteo dos direitos humanos, um objetivo estritamente
humanitrio, no pode ser compatvel com minar portos, destruir instalaes petrolferas ou, mesmo,
treinar, armar e equipar os contras.
176

Argumento levantado por Charles de Visscher durante as discusses, no Institut de Droit International,
sobre a Proteo dos Direitos do Homem e o Princpio da No-Interveno (1989). Annuaire. v. 63,
tomo II, p. 231.
177
Cf. Benvenuti, P. The ICTY Prosecutor and the Review of the NATO Bombing Campaign against
the FRY. In: EJIL, v. 12, n. 3, 2001.
178

Shawcross, W. 2000. p. 368. Mesmo defensores da ao da OTAN reconhecem a escalada da limpeza

tnica causada pelos bombardeios. Greenwood, C. International Law and the NATO Intervention
in Kosovo. In: International and Comparative Law Quarterly (ICLQ), v. 49, n. 4, 2000. p. 931. Falk, R.
Kosovo, World Order, and the Future of International Law. In: AJIL, v. 93, n. 4, 1999. pp. 847-857.

63

interveno externa179. Essa previso acompanha a reserva contida no

prembulo do Protocolo I, de que nada no jus in bello deve ser interpretado
no sentido de autorizar qualquer ato de agresso ou outro uso da fora
inconsistente com a Carta das Naes Unidas. No cabe sustentar que as
normas de DIH conferem a Estados no envolvidos no conflito pretexto
para intervir militarmente a fim de mitigar o sofrimento que decorre do
prprio recurso s armas180.
A mesma apreciao vlida para argumentos que buscam inferir
que a prtica recente do CSNU tenha levado ao desenvolvimento de
costume internacional no sentido de garantir a implementao coerciva do
jus in bello. Algumas interpretaes nesse sentido so feitas com base no
artigo 89 do Protocolo I, que reitera a proscrio do uso da fora, exceto
nos casos previstos na Carta das Naes Unidas, ou seja, em legtima defesa
ou com base nos poderes coercivos do Conselho181. Surgiria, ento, a
possibilidade de invocar o Captulo VII a fim de garantir o respeito s
normas humanitrias, graas interpretao abrangente do conceito de
ameaa paz e segurana internacionais, do artigo 39 da Carta182. A
Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio, de
1948, de modo similar, prev que os Estados podem invocar os rgos
competentes das Naes Unidas para tomar as medidas (...) apropriadas
para a preveno e a supresso de atos de genocdio (art. 8).
Em princpio, a perspectiva de usar instituies de carter multilateral
a fim de garantir a observncia de valores comuns - tidos por fundamentais
pela comunidade internacional - tem consistncia. Afinal, coerente esperar
que a reao internacional, em tais casos, deva tambm ser pblica ou
coletiva, em oposio responsabilidade ordinria, de carter
sinalagmtico183. No entanto, cabe questionar a adequao do CSNU para
179

Artigo 3 (2) do Protocolo II Adicional s Convenes de Genebra de 1949.

180

Palwankar, U. Symposium on Humanitarian Action and Peace-Keeping Operations. Genebra: CICV, 1994. p. 101.

181

Art. 89: Em situaes de srias violaes ou s Convenes ou a este Protocolo, as Altas Partes Contratantes
comprometem-se a agir, conjunta ou individualmente, em cooperao com a ONU e em conformidade
com sua Carta. Em princpio, tal artigo aplicvel em conflitos internacionais, mas considerado extensvel para
conflitos no-internacionais.
182
Chazournes et Condorelli, 2000. pp. 77-86. Gaja, G. Jus Cogens Beyond the Vienna Convention. In: Recueil
des Cours, tomo 172, 1982. p. 299.
183

Cassese, 2001. p. 200 e ss.

64

garantir tais valores, j que essa viso o torna executor de normas humanitrias,
sem atentar sua natureza poltica e ao carter discricionrio de suas decises
(cf. cap. 3).
Alm disso, essa interpretao confunde o jus in bello com o jus ad
bellum, uma vez que considera os efeitos do conflito domstico como
justificativa para um conflito internacional. Em perspectiva humanitria,
as causas da violncia devem permanecer relegadas a segundo plano, de
modo a lidar com suas conseqncias, evitando, tanto quanto possvel, as
presses polticas.184 A ao humanitria no pode ficar subordinada a
objetivos polticos, seja de Estados individuais, seja do Sistema de Segurana
Coletiva da ONU.
O recurso ao armada coerciva incompatvel com os princpios
de neutralidade, imparcialidade e humanidade inerentes esfera
humanitria, mesmo se autorizado pelo Conselho. No caso de conflitos
internacionais, a parcialidade da ONU manifesta caso decida usar
mtodos coercivos, uma vez que deve tomar partido no conflito, em
vista de seu mandato especfico, ou seja, contra o agressor.185 No caso de
conflitos internos, qualquer interveno contra a vontade das partes,
independente de suas motivaes, no vista como neutra e
desinteressada.186 Imaginar que os combatentes encarem a ingerncia
externa sem question-la desconsidera os rigores da ao militar e o
embate inevitvel com as partes em conflito, particularmente quando a
prpria populao civil o alvo da violncia. A parcialidade inerente
ao coerciva implica inaptido de assistir a todas as vtimas, incluindo as
vtimas da operao multilateral. Na perspectiva do jus in bello, no cabe
sustentar a possibilidade de interveno humanitria. O termo
humanitrio deve ser reservado a aes que visam unicamente aliviar o
sofrimento dos indivduos, e no iniciar nova operao blica.187
184
Krhenbhl, 2000. p. 18. Cf. cap. 1, sobre a distino conceitual entre jus in bello e jus ad bellum, que
garante, de um lado, a universalidade e a independncia das normas humanitrias em relao ao
conflito e, de outro, que as foras armadas envolvidas na reao a tais atos devam observar os limites
impostos pelo DIH.
185

Sassli et Bouvier, 1999. p. 236.

186

Patriota, 1998. p. 80.

187

Ryniker, 2001. p. 529.

65

A questo no a validade da ao impositiva em situaes extremas.

O recurso fora armada pode ser essencial no evento de violaes
sistemticas e em larga-escala dos direitos humanos e do Direito
Humanitrio. Em situaes tais como o genocdio ou crimes contra a
humanidade, a neutralidade do jus in bello perde seu sentido, uma vez que
entra em contradio com o objetivo ltimo de proteger as vtimas do
conflito. Deve-se reconhecer que, nesses casos, a ao humanitria alcanou
seus limites188. Tal deciso deve ser dada em termos de jus ad bellum: aes
polticas e militares voltadas a resolver as causas do conflito, e no aes
humanitrias voltadas a resolver seus efeitos, por definio paliativas189.
Deve-se, antes de tudo, evitar que o humanitarismo se torne
justificativa para a inao poltica, em razo da dificuldade em resolver as
causas subjacentes violncia. No caso da ex-Iugoslvia, a resposta da
comunidade internacional foi incapaz de substituir uma ao poltica mais
decisiva de modo a prevenir o massacre de civis inocentes. A criao de
zonas de proteo humanitria (safe havens), por exemplo, sem atacar as
causas da violncia - a natureza poltica da limpeza tnica perpetrada por
bsnios-srvios na redefinio de fronteiras nacionais no evitou a queda
de Srebrenica e uma das pginas mais negras da histria da humanidade190.
A impreciso entre o carter poltico de uma misso de imposio
de paz e o carter assistencial da ao humanitria leva eroso do maior
ativo das organizaes humanitrias: a capacidade de agir como
intermedirias imparciais entre os combatentes. Junto mudana da
natureza dos conflitos, em que civis se tornam os alvos da ao armada, a
perda da confiana pelas partes acarreta a necessidade de proteo armada
misso e a seus comboios. Nesse sentido, a independncia dessas
188
There can be no neutrality in the face of genocide. Naes Unidas. Report of the Independent Inquiry into the
Actions of the UN during the 1994 Genocide in Rwanda (UN Doc S/1999/1257). p. 33.
189
Sandoz, 1992. Cf. a declarao oficial do presidente do CICV, Jakob Kellemberger, J. Protection of
Civilians in Armed Conflict, no CSNU, em 19/04/2000. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado
em 29/09/03.
190

Em julho de 1995, Srebrenica, uma das seis zonas de proteo humanitria institudas pela ONU
na Bsnia-Hezergovina, sem o consentimento de Belgrado, caiu frente ao cerco de foras srvias,
uma vez que as regras de engajamento das foras de paz impediam ao decisiva por parte da
comunidade internacional. Cerca de 20.000 pessoas, majoritariamente da comunidade muulmana
na Bsnia, foram assassinadas nessas zonas. Relatrio do SGNU, The Fall of Srebrenica, 2, 3, 468,
490 e 495 (UN Doc. A/54/549, de 15 de novembro de 1999).

66

organizaes adquire importncia fundamental, de modo que no sejam

encaradas como ameaa por nenhum dos combatentes. A Cruz Vermelha,
por exemplo, tem srias reservas utilizao de proteo armada, a no ser
com o consentimento de todas as partes, ou caso no seja possvel
identificar as autoridades competentes - a ausncia de oposio formal191.
A distino entre operaes militares e operaes humanitrias
fundamental, nem que seja por motivos de segurana192.
Nada impede que, garantida a independncia e os outros princpios
da ao humanitria, haja complementaridade entre os dois campos. O jus
in bello, mesmo que no poltico em substncia, necessita o apoio de
instituies polticas, de modo a ser aceito e respeitado.193 Por exemplo, a
ao coerciva pode tanto prevenir que uma crise se agrave como tambm
criar condies que permitam s agncias humanitrias atuar no terreno.
O recurso ao armada, no entanto, deve ser decidido com base em seu
prprio regime legal.

191

Relatrio do CICV sobre a Proteo de Vtimas de Guerra. p. 454.

192

Grossrieder, P. Protecting the Protectors. Declarao oficial do CICV nas Naes Unidas, em 28 de
janeiro de 1998, disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 29/09/2003.
193

Gassner, 1995.

67

II - A CONDENAO DE CLAUSEWITZ:
O JUSAD BELLUM

II - A CONDENAO DE CLAUSEWITZ:
O JUSAD BELLUM

The purpose of the enforcement action under Article 39 is not to maintain

or restore the law, but to maintain, or restore peace, which is not necessarily
identical with the law.194
O general prussiano Carl von Clausewitz (1780 1831) passou para
a histria com seu livro Da Guerra que teve grande influncia no
desenvolvimento da estratgia militar. Com base em sua experincia nas
guerras napolenicas, Clausewitz procura isolar os fatores que decidem o
sucesso ou fracasso na operao armada, vista agora sob o prisma de
guerra total, na qual todo o territrio, propriedade e cidados so
atacados195. Uma de suas opinies adquiriu grande notoriedade, segundo a
qual a guerra nada mais seria do que a continuao da poltica por outros
meios196. Essa viso um reflexo de seu tempo. Afinal, em poca em que o
recurso s armas considerado um dos atributos essenciais da soberania
estatal, o emprego de meios militares a fim de salvaguardar os interesses
vitais dos Estados era considerado perfeitamente legtimo e, por vezes,
necessrio.
O sculo XIX presenciou o direito irrestrito guerra e o
reconhecimento de conquistas, influenciado pelo sistema poltico do
Concerto Europeu197. Qualquer reao internacional a um conflito entre
Estados era ditada por consideraes polticas, antes que jurdicas. Ainda
em 1895, Bluntschli expressava que, apesar de deplorar seus efeitos, a guerra
ainda era um meio indispensvel para assegurar os progressos necessrios
da humanidade198. O Direito Internacional estava voltado s formalidades
194

Kelsen, H. The Law of the United Nations. Nova Iorque: Frederick Praeger, 1951. p. 294.

195

Verbete Clausewitz, Carl. In: Encyclopaedia Britanicca: micropaedia.

196

Renaut, A. Clausewitz: De la Guerre. In: Chatelet, 1986. pp. 152-156.

197

Brownlie, 1963. p. 19. Tomuschat, C. International Law: ensuring the survival of mankind on the
eve of a new century. In: Recueil des Cours, tomo 281, 2001. p. 204.
198

Bluntschli. Le Droit International Codifi, 1895. p. 11.

71

da declarao de guerra e s conseqncias da advindas para os beligerantes

e para terceiros pases199.
Em perodo em que os Estados se consideravam livres para
recorrer guerra, no caberia questionar as razes alegadas, ao menos
no em termos jurdicos. Os motivos aduzidos a proteo de
investimentos e de nacionais no exterior, as represlias por dano
supostamente sofrido, ou mesmo a simples reao a atentado honra
nacional no eram questes legais, mas de propaganda ou de satisfao
interna.
No entanto, paralelo aos esforos em limitar o sofrimento das
vtimas de guerra, observa-se particularmente aps a Primeira Guerra
Mundial - movimento no sentido de limitar o recurso prpria guerra.
As justificativas aceitveis para aes militares entre os Estados foram
progressivamente reduzidas. Se antes relegadas ao campo da moral e
da tica, e no do Direito Internacional, as causas para o uso da fora
entre os Estados passaram a ser motivos de preocupao internacional.

2.1 A PROSCRIO DA GUERRA

comum datar as primeiras tentativas de restringir a liberdade de
recorrer guerra s Convenes da Haia (1899 e 1907), quando foram
codificados alguns limites ao jus ad bellum, como a necessidade de aviso
antes de iniciar as hostilidades e restries cobrana coerciva de dvidas
do Estado (Conveno Drago-Porter).200 Essas convenes inserem-se em
movimento progressivo, observado a partir de fins do sculo XIX em
tratados bilaterais, decises judiciais, declaraes oficiais, no sentido de
considerar a guerra instrumento de ltimo recurso, aps o fracasso de
mecanismos pacficos para a resoluo de conflitos.201 Em 1907, criada a
Corte Permanente de Justia Internacional (CPIJ), de carter voluntrio.202
199
Cassesse, A. International Law in a Divided World, 1986. p. 215. Accioly, ainda em 1956, quanto
guerra, sustentava que ao Direito Internacional no incumbe apreciar juridicamente sua legitimidade
ou ilegitimidade, mas apenas a maneira como feita e os efeitos que ela produz. Accioly, H. Tratado
de Direito Internacional Pblico. 2 ed. Rio de Janeiro: MRE, 1956. v. III. p. 91.
200

Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 114.

201

Brownlie, 1963. p. 21. O Prmio Nobel da Paz criado em 1897. Hobsbawn, E. A Era dos Imprios
(1875 1914). 3 ed. So Paulo: Paz e Terra, 1988. p. 419.

72

O desenvolvimento de regime legal para o uso da fora armada nas

relaes internacionais parece ter acompanhado os progressos tecnolgicos
e estratgicos no campo militar e a conseqente elevao nos custos de
recorrer-se guerra, em termos humanos, polticos, econmicos.203 Durante
longo perodo, qualquer reserva ao uso da fora entre os Estados europeus,
no entanto, no atingiu aes armadas contra pases ou regies que
ofereciam menores riscos militares. As Convenes da Haia coincidiram
com o que j foi chamada de era dos imprios204, quando surgem doutrinas
visando evitar a guerra formal entre os Estados (e as obrigaes assumidas),
como o direito represlia e justificativas de interveno em pases de
menor poder relativo. O livre recurso a meios militares, exercido pelas
grandes potncias, criava situao de desigualdade de facto entre os Estados.
A devastao da Primeira Guerra Mundial foi o elemento catalisador
na sensibilidade quanto ao uso da fora, a ponto de buscar responsabilizar
Guilherme II, da Alemanha, pelo recurso injustificado guerra (a culpa de
guerra). No entanto, a viso geral contra qualquer restrio ao uso de meios
militares serviu de justificativa para que a Holanda recusasse a extradio
do Kaiser, frustrando seu julgamento205.
O Pacto da Liga das Naes (Pacto), a primeira parte do Tratado de
Versalhes (1919), no chegou a proibir a guerra, mas restringiu o direito de
os Estados-membros recorrerem fora e previu sanes queles que o
fizessem em desacordo com as obrigaes assumidas. Nos termos do Pacto,
a guerra passa a ser preocupao internacional206. Em particular, o tratado
estabeleceu a obrigao de usar mecanismos pacficos para a resoluo dos
conflitos antes de recorrer a meios militares, que tambm no deveriam
ser usados antes do prazo de trs meses da deciso, perodo que visava
esfriar os nimos entre os contendores207.
202

Em seu Estatuto, certas disputas como as de interesse vital do Estado no estariam sujeitas
controle judicial. Bronwlie, I. 1963. pp. 19-48.
203

Idem. Henkin, 1990. p. 142. Franck, 1994. p. 235.

204

Hobsbawn, 1988. p. 419.

205

Brownlie, 1963. p. 53-54.

206

Artigo 11 do Pacto da Liga das Naes, disponvel em Garcia, E. O Brasil e a Liga das Naes (1919
1926). Porto Alegre: UFRGS, 2000.

207

Artigo 12 do Pacto.

73

Seu artigo 16 traz a essncia de um Sistema de Segurana Coletiva e

introduz o conceito de guerras legais e ilegais, baseadas na observncia, ou
no, dos procedimentos estabelecidos no Pacto208. Regula o mecanismo de sanes
da Liga, com a possibilidade de recurso a meios militares. No entanto, o fato
de as sanes ficarem a cargo dos Estados membros, com base em meras
recomendaes do Conselho, reduzia sua importncia. Na prtica, o artigo foi
invocado uma vez, durante a invaso da Itlia Abissnia (hoje Etipia), em
1935/6. A medida no impediu a vitria italiana e logo foi abandonada209.
O sistema da Liga das Naes sofria de graves deficincias
institucionais, a comear pela ausncia de grandes potncias militares, como
os Estados Unidos e a URSS. Em 1924, buscou-se suprir a necessidade de
estabelecer um sistema para a resoluo pacfica de disputas com base no
Protocolo de Genebra, que previa arbitragem compulsria e prenunciava
o sistema da ONU, j que os Estados-partes acordariam no recorrer
guerra exceto em reao agresso ou sob a autoridade de um rgo
internacional210. O Protocolo, contudo, jamais entrou em vigor por falta
das ratificaes necessrias.
A evoluo na matria ocorreu fora do sistema da Liga. Em 1928,
aps negociaes bilaterais entre os Estados Unidos e a Frana, o Tratado
Geral de Renncia da Guerra, Pacto Briand-Kellog, aberto assinatura
de todos os pases. A ratificao quase-universal do Pacto inverte a
presuno de legalidade da guerra, ao estabelecer que:
Art. 1. As Altas Partes Contratantes solenemente declaram, em nome
de seus povos respectivos, que eles condenam o recuso guerra para a
soluo de controvrsias internacionais, e renunciam guerra como um
instrumento de poltica nacional em suas relaes mtuas.
Art. 2. As Altas Partes Contratantes acordam que a resoluo ou
soluo de todas as disputas ou conflitos de qualquer natureza ou origem
208

Artigo 16 do Pacto. Franck, 1994. pp. 235-340. Brownlie, 1963. p. 57.

209

Frowein, J. et Kirsch, N. Article 41. In: Simma, 2002. p. 737. Carr sustentava que o fracasso do
artigo 16 do Pacto evidenciava a necessidade da fora armada para apoiar as sanes econmicas.
Carr, 2001. p. 154-155.

210

Artigo 2 do Protocolo de Genebra. In: Brownlie, 1963. p. 69-70.

74

que seja, que possam surgir entre elas, somente devem ser perseguidas
por meios pacficos211.

O tratado tem duas grandes falhas, que foram consideradas

responsveis por seu fracasso em impedir nova conflagrao mundial: a
ausncia de qualquer sistema de sanes no evento de sua violao e a dvida
se a renncia guerra incluiria outros usos da fora armada, considerados de
menor intensidade, como represlias e intervenes pontuais.212 De
qualquer modo, em 1932, o Secretrio de Estado norte-americano, Stimson,
envia nota ao governo japons em que declara o no-reconhecimento da
invaso japonesa Manchria, em vista das obrigaes assumidas no Pacto
Briand-Kellog.213 Apesar de ser corolrio lgico da proscrio do uso da
fora, o princpio do no-reconhecimento (ex injuria jus non oritur) no impediu
a poltica de appeasement, em 1938, pela qual se reconheceu a anexao de
partes da ento Tchecoslovquia pelos exrcitos de Hitler.
Apesar de desrespeitado, o tratado nunca foi repudiado e permanece
em vigor ainda hoje214. Com efeito, o Pacto Briand-Kellog serviu de base
para processos criminais nos Tribunais de Nuremberg e de Tquio.215 No
entanto, o fracasso em evitar a recorrncia de nova guerra de dimenses
mundiais levaria edificao de novo sistema para a manuteno da paz e
da segurana internacionais, de carter mais pragmtico, pelo qual se buscou
acomodar o mundo, ao invs de modific-lo.216

2.2 A ONU E A MANUTENO DA PAZ E DA SEGURANA INTERNACIONAIS

A Organizao das Naes Unidas comea a ser discutida antes do
fim da Segunda Guerra Mundial. A primeira meno a um sistema amplo

211

O Pacto Briand-Kellog foi precedido, em alguns meses, pela Declarao de Princpios adotada na
Conferncia Interamericana de Lima, de 1928, e foi ratificado pela quase totalidade dos pases ento
existentes, com exceo de 4. Idem. pp. 73-81.

212

Randelzhofer, A. Article 2 (4), In: Simma, 2002. p. 116.

213

O Japo, a China e os Estados Unidos haviam assinado o tratado. Brownlie, 1963. pp. 410-423.

214

Idem. p. 91. Tunkin, 1992. p. 305-306.

215

Brownlie, 1963. p. 80 e 110.

216

Simpson, G. The Situation on the International Legal Theory Front: the power of rules and the
rule of power. In: EJIL, v. 11, n. 2, 2000. p. 451.

75

e permanente de segurana geral est na Carta do Atlntico (1941), entre

os Estados Unidos e a Gr-Bretanha. Em Durbanton Oaks (1944),
delegados dos chamados quatro grandes EUA, Inglaterra, URSS e
China acordaram um texto-base, que seria apresentado para discusso e
votao em So Francisco. No dia 26 de junho de 1945, representantes de
50 pases assinaram a Carta da ONU217.
A Carta no deixa de ser uma institucionalizao da aliana
vitoriosa da Segunda Guerra Mundial. Confere poderes distintos a um
grupo seleto de pases: as grandes potncias militares da poca,
vencedoras da guerra. Para os mais crticos, a antecessora da ONU no
est na Liga das Naes, mas, antes, na Santa Aliana e no Concerto
Europeu, em vista do reconhecimento do papel das grandes potncias
na manuteno da paz internacional218. Para tanto, o CSNU tem poderes
para impor obrigaes vinculantes a todos os Estados-membros, com
significativa discricionariedade219. Alm disso, o compromisso de Yalta,
pelo qual os cinco membros permanentes do Conselho os quatro
grandes e a Frana - poderiam vetar qualquer ao coerciva contra um
deles, deixava claro que o Sistema de Segurana Coletiva, por definio,
no conteria as grandes potncias, mas apenas os demais Estadosmembros.220
No entanto, essa viso desconsidera o carter evolutivo da limitao
do uso da fora armada nas relaes internacionais, e, em particular, os
custos sentidos na poca da redao da Carta, aps duas guerras de
dimenses mundiais, com brutalidade e escala de destruio sem
precedentes. Despreza, tambm, os limites estabelecidos nesse instrumento
aos poderes conferidos ao CSNU, assim como a prtica da organizao no
ps-Guerra e a virtual paralisia do Conselho durante a quase totalidade de
sua existncia.
217

Grewe, W. et Khan, D. Drafting History. In: Simma, 2002. pp. 7-9.

218

Essa a opinio de Alfred Ross. Landauer, C. Antinomies of the United Nations: Hans Kelsen
e Alf Ross on the Charter. In: EJIL, v. 14, n. 4, 2003. p. 793.

219

Artigos 24 e 25 da Carta da ONU.

220

Artigos 2 (5) e 25, 27 (3) e Captulo VII da Carta. Nincic, D. The Problem of Sovereignty in the Charter
and in the Practice of the United Nations. Haia: Martinus Nijhoff, 1970. pp. 88-95. Grewe, W. et Khan, D.
History. In: Simma, 2002. p. 9. Higgins, 2001. p. 174.

76

Alm de institucionalizao da aliana vitoriosa, a Carta , de certo

modo, uma Constituio embrionria da comunidade internacional, seja
pela extenso e complexidade de suas funes, seja pela posio hierrquica
dos princpios e obrigaes nela assumidos frente a outras normas do
Direito Internacional221. , na verdade, um tratado sui generis, que estabelece
organizao com vida prpria e personalidade jurdica distinta da de
seus membros. Ao aderir organizao, o Estado consente no apenas a
nmero de obrigaes bem-definidas, como tambm a estatuto jurdico
prprio, de participao quase-universal e definido nas competncias e nos
poderes de seus rgos, como a AGNU e o CSNU222.
A Carta expressa interesses comuns de seus Estados-membros, como
a necessidade de limites mtuos e a observncia recproca de certas normas,
como a promoo dos direitos humanos. Em vista da experincia anterior,
considera que o risco de ecloso de conflito entre quaisquer Estados pode
ameaar a paz e a segurana internacionais. A proibio de atos de agresso
percebida como a obrigao erga omnes por excelncia, seja pela
jurisprudncia, seja pela doutrina223.
O principal objetivo das Naes Unidas a manuteno da paz e da
segurana internacionais (art. 1 (1) da Carta)224. A primeira alnea do
prembulo j deixa claro o desejo de preservar as futuras geraes do
flagelo da guerra, que por duas vezes, no espao da nossa vida, trouxe
sofrimentos indizveis humanidade. O artigo 2 (4), j foi considerado o
princpio fundamental do Direito Internacional contemporneo225,
estabelece que:
Todos os membros devero evitar em suas relaes internacionais a
ameaa ou o uso da fora contra a integridade territorial ou a independncia

221

Artigo 103 da Carta da ONU. Simma, B. From Bilateralism to Community Interest in International
Law. In: Recueil des Cours, tomo 250, 1997. pp. 256-262.

222

Tomuschat, 1994. p. 249. Canado Trindade, 2002(a). p. 27 e 672.

223

CIJ. Caso Barcelona Traction, 34. Simma, 1997. p. 236-237. Ragazzi, 1997. pp. 75-91. Nincic,
1970. p. 83.
224

Verdross, A. Ides Directrices de lOrganisation des Nations Unies. In: Recueil des Cours, tomo
83, 1955. p. 10. Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 40.

225

Jimenez de Archaga, apud Randelzhofer, A. Article 2. In: Simma, 2002. p. 66.

77

poltica de qualquer Estado, ou de qualquer outro modo incompatvel

com os Objetivos das Naes Unidas226.

Tanto a redao do artigo 2 (4) como os trabalhos preparatrios

que levaram sua adoo evidenciam o objetivo de proscrever a guerra de
agresso e qualquer ameaa ou utilizao da fora nas relaes internacionais,
exceto nos casos previstos na Carta.227 O artigo restringe a proibio s
relaes entre os Estados, de modo que o uso da fora dentro de fronteiras
nacionais no por ele coberto: os Estados permaneciam livres para recorrer
fora dentro de seu territrio, seja para lutar contra insurgentes, seja no
caso de alguns pases para manter seu regime colonial, questo
considerada, na poca, interna.
O artigo, no entanto, no deve ser visto isoladamente, mas luz de
um sistema de preveno de conflitos armados internacionais, em
continuidade aos esforos do entre-guerras. Est intimamente relacionado
obrigao dos Estados de resolver seus conflitos por meios pacficos
(art. 2 (3)), regulamentao, ainda que incipiente, do controle e reduo
de armamentos e ao Captulo VII da Carta. Sob esse prisma, no difcil
compreender as dificuldades que o Direito Internacional enfrenta em relao
ao jus ad bellum. O princpio da resoluo pacfica das controvrsias esbarra,
por exemplo, na relutncia dos Estados em submeter-se a mecanismos
judiciais 228. O desarmamento, apesar de avanos significativos em
convenes e tratados internacionais, foi incapaz de impedir a corrida
armamentista da Guerra Fria e a proliferao de armas de destruio em
massa. O Sistema de Segurana Coletiva, esboado no Captulo VII, restou
inoperante at a dcada de 1990 e, ainda hoje, sujeito a discusses polticas
e doutrinrias.
Alm disso, o artigo 2 (4) no escapa de controvrsias, como, por
exemplo, sobre a definio legal de fora. Entende-se, de modo geral, que
226
Article 2 (4): All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the
territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the
United Nations.
227

Verdross, 1955. pp. 12-16. Henkin, 1990. pp. 142-150.

228

Cf., e.g., o artigo 36 (2) do Estatuto da CIJ, que submete a jurisdio da Corte ao consentimento
dos Estados.

78

a proibio est restrita fora armada e no incluiria a presso diplomtica

ou econmica, alm de abranger seja o uso direto, seja o uso indireto da
fora, como, por exemplo, quando um Estado organiza grupos armados
irregulares a fim de invadir o territrio estrangeiro229. A despeito de
recorrentes violaes, a proscrio do uso ou da ameaa da fora nas relaes
internacionais parte do costume internacional, considerada jus cogens230.
Alm do protesto dos demais pases, a prtica internacional demonstra
que - em vez de questionar a proibio - o agressor procura justificar sua
atitude com base em excees contidas na norma231.
A Carta prev trs excees ao artigo 2 (4). A primeira trata de
operaes militares com base nos poderes do CSNU atribudos no Captulo
VII da Carta. A segunda diz respeito ao direito de legtima defesa, individual
ou coletiva, que pressupe ataque armado transfronteirio e tem carter
residual, submetido ao CSNU (art. 51)232. A terceira, que trata de medidas
contra os ex-inimigos na guerra, considerada obsoleta233.
A Carta confere ao CSNU poderes sem precedentes no que tange
manuteno da paz e da segurana internacionais, em reao ao sistema
descentralizado da Liga das Naes, que se mostrou inoperante234. Os
criadores da nova ordem tiveram por objetivo a eficcia de um sistema
coletivo e conferiram ao Conselho o poder de adotar medidas
229

Cf. Declarao Relativa aos Princpios do Direito Internacional que Regem as Relaes Amistosas
e Cooperao entre os Estados conforme a Carta das Naes Unidas (Declarao sobre Relaes
Amistosas), (A/Res/ 2625 (XXV)), que aparenta tratar de presses diplomticas e econmicas sob o
princpio da no-interveno. A definio de fora ou de agresso, contudo, extrapola o objeto da
dissertao, cujo foco est na fora armada. Cf. Kelsen, 1951. p. 14. Canado Trindade, 2002(c). pp.
105-110 e 136. Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 118. Higgins, 2001. p. 248. Tunkin,
1992. pp. 327-332.
230

Bronwlie, I. Principles of Public International Law. 5. ed. Oxford: Clarendon, 1998. p. 515. Ragazzi,
1997. p. 78. Sobre o princpio do no-reconhecimento, cf. Naes Unidas. Declarao sobre Relaes
Amistosas, princpio I, 10. Cassese, 2001. p. 101.
231

CIJ. Caso Nicargua (mritos), 186. Tomuschat, 2001. p. 206. Tunkin, 1992. p. 274-275.

232

As condies e os limites da legtima defesa extrapolam os objetos dessa dissertao. Cf., inter alia,
CIJ. Caso Nicargua (mritos), 193 a 195 e 210-211. Higgins, R. The Development of International
Law through the Political Organs of the United Nations. Londres: Oxford University, 1963. pp. 204-210.
233

Artigos 107 e 53 (1) da Carta. Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 125.

234

Brierly, 1972. p. 104. Frowein, J. et Krisch, N. Introduction to Chapter VII. In: Simma, 2002. p.
702-703.

79

obrigatrias aos demais Estados-membros (art. 25 e Cap. VII da

Carta).235 Mesmo sujeito a crticas sob o ponto-de-vista legal, como sua
relao com o princpio da igualdade soberana dos Estados (art. 2 (1)),
o Sistema de Segurana Coletiva da Carta no recebeu objees de
princpio em So Francisco. As propostas buscaram, antes, restringir a
ampla liberdade de ao do CSNU, como, e.g., salvaguardar a jurisdio
domstica dos Estados, definir a agresso, criar reviso judicial das
decises, ou incluir referncia ao Direito Internacional em seu
mandato 236.
O sistema previsto esteve inoperante durante a maior parte da
Guerra Fria. Nas poucas vezes em que a fora armada foi autorizada
pela ONU no perodo, no seguiu o modelo proposto. A Guerra da
Coria (1950) considerada exerccio de legtima defesa coletiva, antes
que ao de imposio de paz sob o Captulo VII.237 A interveno no
Congo (1961), embora iniciada como operao de manuteno de paz
clssica, adquiriu aspecto impositivo medida que a situao se
deteriorava no terreno.238 No entanto, deu-se aps o envolvimento de
tropas belgas e a requisio do ento-presidente congols Patrice
Lumumba239. O Caso da Rodsia o que mais se aproxima do exerccio
dos poderes sob o captulo VII, j que a Inglaterra foi autorizada a
utilizar a fora armada para impor bloqueio ao pas. Mesmo assim, o
risco de conflito com os pases vizinhos era palpvel, em vista da
declarao unilateral de independncia pela minoria branca, alm de
que a Inglaterra, ainda considerada a potncia protetora sobre o
territrio, era a grande interessada na ao240.
235
A CIJ, no caso Nambia (1971), considerou a possibilidade de decises vinculantes diretamente
sob o artigo 25 da Carta, o que hoje rejeitado pela quase totalidade da doutrina. Cf., inter alia,
Conforti, B. Le Pouvoir Discritionaire du Conseil de Scurit. In: Dupuy, R., 1993. pp. 51-60.
Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. p. 726-727.
236

Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 42.

237

Bothe, M. Peace-keeping. In: Simma, 2002. p. 661. Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In:
Simma, 2002. p. 704 e 728.
238

Cf., em particular, Naes Unidas. S/Res 4741, de 21 de fevereiro de 1961, 1, aps o

reconhecimento de existir uma ameaa paz e segurana internacionais.
239

Bothe, M. Peace-keeping. In: Simma, 2002. p. 666.

240

Naes Unidas. S/Res 217 (1965), 9, e S/Res 221 (1966), 5. Frowein, J. et Krisch, N. Article
39. In: Simma, 2002. p. 721. Conforti, 1991. p. 112.

80

No surpreende que outros mecanismos se tenham desenvolvido

para suprir a paralisia do captulo VII. A Resoluo Uniting for Peace visava
transferir a responsabilidade na manuteno da paz e da segurana
internacionais para a Assemblia Geral241. Esse rgo, contudo, jamais
chegou a utilizar a amplitude dos poderes propugnados. medida que o
aumento no nmero de membros tornou seu controle mais complexo, a
distribuio original de poderes da Carta foi retomada242. Assim, a ONU
voltou-se a outras questes, consideradas secundrias pelos redatores da
Carta, como descolonizao e os direitos humanos. A evoluo do princpio
da autodeterminao dos povos243 levou independncia da maior parte
das antigas colnias, j nos anos 60, com aumento exponencial na
quantidade de Estados-membros da organizao. Na rea de direitos
humanos, a ONU atuou de forma marcante na redao, negociao e adoo
de importantes Declaraes e Convenes.
Uma vez proscrito o uso da fora, ocorreu revitalizao e
fortalecimento de mecanismos para a resoluo pacfica de controvrsias,
sua preveno e a criao de novos meios para assegurar a observncia do
Direito Internacional, como, por exemplo, a superviso internacional, no
caso dos direitos humanos. O princpio inscrito no artigo 2(3) da Carta
adquiriu forma e contedo, superando qualquer dvida sobre sua
obrigatoriedade legal, vinculando Estados e mesmo a ONU244 .
considerado costume internacional, corolrio lgico da proibio do uso
da fora245. Alm disso, o papel conferido aos principais rgos polticos
da ONU, o Conselho e a Assemblia Geral, no tratamento pacfico de
questes, cuja continuidade possa pr em risco a manuteno da paz e da
segurana internacionais (art. 33), sob o Captulo VI, assumiu carter mais
preventivo, de modo a abranger nmero maior de disputas e situaes
internacionais246.
241

Naes Unidas. A/Res 377 (V), de 3/11/1950, 1. Delbrck, J. Article 24. In: Simma, 2002. p.
444.

242

Delbrck, J. Article 23. In: Simma, 2002. p. 445. Bothe, M. Peace-keeping. In: idem. p. 661.

243

Canado Trindade, 2002(c). pp. 123-127.

244

Tomuschat, C. Article 2 (3). In: Simma, 2002. pp. 104-107.

245

Cassese, 2001. p. 103.

246

Tomuschat, C. Article 33. In: Simma, 2002. pp. 583-594. Cassese, 2001. p. 222-223. O envolvimento
do CSNU em conflitos internos ser analisado no captulo 3.4.

81

Surge, a partir de 1956, a prtica de operaes de manuteno de

paz (peace-keeping), de carter consensual e com uso limitado da fora, que
atuariam paralelamente negociao poltica para a resoluo do conflito.
Apesar de no previstas na Carta, so consideradas evoluo legal dos
poderes conferidos, de modo genrico, ao CSNU e de acordo com os
princpios e objetivos das Naes Unidas247. Nesse sentido, uma srie de
documentos da ONU estabelece os princpios a serem seguidos por uma
operao de manuteno de paz. O Relatrio Brahimi (2000), endossado
pelo CSNU, considera que o consentimento das partes locais, a
imparcialidade e o uso da fora apenas em legtima defesa permanecem
sendo os princpios basilares da manuteno de paz248.
Como a prtica recente da ONU indica, a manuteno da paz tem
fundamentos jurdicos e polticos distintos da imposio da paz sob o
Captulo VII, em que no h qualquer paz para se manter. O CSNU apenas
comea a utilizar seus poderes coercivos nesse captulo na dcada de 1990,
conferindo significado abrangente ao que considerava ameaas paz e
segurana internacionais. A fim de precisar a legalidade e os limites dessa
prtica, necessrio interpretar os artigos relevantes.

2.3 A INTERPRETAO DA CARTA

A Carta, em vista de sua natureza e das condies histricas em que
foi adotada, permite grande margem de interpretao, sem estabelecer quem
tem autoridade para interpret-la249. Desde cedo, a prtica demonstrou que
os prprios rgos da ONU, responsveis por sua aplicao, assumiriam
tal funo, ainda que com decises provisrias250, o que favoreceu viso
dinmica da organizao, que a permite adequar-se aos diferentes contextos
onde atua. A paralisia do CSNU, e.g., levou a evolues no previstas na
Carta, de operaes de manuteno de paz (do famoso captulo VI de
Dag Hammarskjld) possibilidade de absteno de membro permanente
no Conselho, tida como no-oposio Resoluo, a despeito de redao
247

CIJ. Caso Certas Despesas, apud Higgins, 2001. p. 174-175.

248

Naes Unidas. Report on the Panel on United Nations Peace Operations (Brahimi Report). A/55/305 S/
2000/809, p. IX. Cf., tambm, S/Res 1327 (2000).

249

Nincic, 1970. p. 329.

250

Brownlie, 1997. Higgins, 1963. pp. 58-63.

82

diversa251. Em particular, a prtica da organizao levou redefinio de

matrias consideradas de jurisdio exclusiva do Estado (cf. cap. 3.4).
Tais poderes hermenuticos, no entanto, esto balizados por
princpios e normas aplicveis interpretao dos tratados. A interpretao
de norma internacional tem como ponto de partida o significado ordinrio
(textual) dos termos empregados, luz de seu contexto, objeto e
finalidade252. No caso da Carta, tal princpio geral mostra-se pouco
adequado. A Carta um tratado sui generis, de carter fundacional253. Alm
disso, ficou claro que interpretao textual da Carta no raro levaria a
resultados contraditrios254.
O mtodo histrico, por sua vez, considerado subsidirio na
interpretao da Carta, a despeito da relativa disponibilidade de seus travaux
prparatoires255. No caso de organizao internacional, com vida prpria, a
relevncia da inteno de seus redatores mitigada em vista da admisso de
novos Estados. No caso da ONU, a grande diferena entre o nmero de
pases signatrios em 1945 e sua composio atual sugere outras abordagens.
Ao assumirem a responsabilidade de interpretao de seus mandatos,
os rgos adotaram como princpio a efetividade de seus poderes. Como
regra, o mtodo funcional utilizado como base para a interpretao da
Carta256, ao salientar os objetivos da organizao com elementos de effet251

O artigo 27 (3) da Carta estabelece que: As decises do Conselho de Segurana (...) devem ser
feitas pelo voto afirmativo de nove membros incluindo os votos concorrentes dos membros permanentes
(...) (grifos do autor). As duas evolues foram posteriormente referendades pela CIJ. Cf. Canado
Trindade, 2002(a). p. 32.
252

A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the
treaty in their context and in the light of its object and purpose. Art. 31 (1) da Conveno de Viena sobre o
Direito dos Tratados (1969), que tem carter consuetudinrio. Cf. Byers, M. et Chesterman, S.
Changing the Rules about Rules? In: Holzgrefe et Kehoane, 2003. pp. 184-203. Cf., tambm, a
discusso acerca de sua aplicao para a ONU em Ress, G. Interpretation. In: Simma, 2002. p. 18,
27 e 28.
253

Canado Trindade, 2002(a). p. 28 a 52.

254

Kelsen critica de modo veemente as inconsistncias da Carta, ressaltando que sua redao ,
no raro, technically defective. Kelsen, 1951. p. 71 e 198, por exemplo.
255

Ress, G. Interpretation. In: Simma, 2002. p. 24-25.

256

O mtodo funcional utilizado tambm pela CIJ para interpretar a Carta. Ress, G. Interpretation.
In: Simma, 2002. p. 15. Nincic, 1970. p. 330.

83

utile e a doutrina dos poderes implcitos257. No caso em anlise, contudo, essa

ltima doutrina no propriamente adequada, uma vez que os artigos relevantes
(arts. 39 e 42 da Carta) j pressupem ampla discricionariedade a fim de avaliar
a existncia de ameaa ou ruptura da paz e da segurana internacionais.
O mtodo funcional enfatiza o acordo entre as partes, estabelecido
pela prtica subseqente na aplicao do tratado, que ilustraria um
consenso dinmico de interpretao baseado nos objetivos
organizacionais258. Prtica uniforme e recorrente pode consolidar nova
interpretao das normas estabelecidas, desde que aceita pelas demais partes
como modificatria (opinio juris)259. Afinal, toda deciso operacional no
deixa de ser uma interpretao implcita da Carta e de outras leis relevantes260.
Nesse caso, cumpre definir quais os efeitos jurdicos de resolues adotadas
pelos rgos polticos da ONU.
Considera-se tanto a prtica do rgo como a reao dos demais
Estados fatores determinantes do significado jurdico das resolues
adotadas261. Durante a maior parte da Guerra Fria, o foco dessa questo
estava no valor jurdico de resolues adotadas pela AGNU, tendo em
vista a quase paralisia do Conselho. Mesmo recomendatrias, as resolues
da AGNU influenciam o desenvolvimento do costume internacional. A
universalidade do frum torna-o ponto central para a prtica dos Estados
e para avaliaes coletivas sobre a opinio juris aplicvel situao, refletindo
o estado do direito sobre a matria e o sentido dos textos legais262.
257

O princpio de effet-utilile visa garantir que de duas ou mais interpretaes possveis, aquela que mais serve
aos objetivos reconhecveis do tratado e de suas vrias provises deve ser escolhida. A doutrina de poderes
implcitos, por sua vez, reconhece a existncia de (...) poderes que, embora no expressamente constantes
da Carta, so-lhe atribudos pela necessria implicao que so essenciais ao desempenho de suas tarefas
(CIJ). Ress, G. Interpretation. In: Simma, 2002. p. 31. Canado Trindade, 2002(a). pp. 30-35.
258

Cf. o artigo 31, 3 (b) da Conveno de Viena.

259

Tunkin, 1992. p. 343-344. Canado Trintade, 2002(a). pp. 19-26.

260

Johnstone, 2003. pp. 437-480. Frank, T. Interpretation and Change in the Law of Humanitarian
Intervention. In: Holzgrefe et Keohane, 2003. pp. 205-208.
261

Castaeda, J. El Valor Jurdico de las Resoluciones de las Naciones Unidas. Mxico: Colgio de Mxico, 1967. pp.
15-22.

262
Jimenez de Archaga. International Law in the Past Third of a Century. In: Recueil des Cours, tomo 159,
1979. p. 30/4. Brownlie, 1997. pp. 694-706. Higgins, 1963. pp. 1-6. Thierry, H. Les Rsolutions des Organes
Internationaux dans la Jurisprudence da la Cour Internationale de Justice. In: Recueil des Cours, tomo 167,
1981. p. 440. Canado Trindade, 2002(c). p. 97.

84

A extenso dos efeitos jurdicos de resolues adotadas pelo CSNU,

por outro lado, foi menos estudada. Com o fim da Guerra Fria, a prtica
do Conselho forneceu amplos subsdios para o debate acerca de sua
competncia e de seus limites. Nesse debate, mera analogia com os efeitos
de resolues da AGNU mostra-se inadequada, seja em razo dos poderes
especficos conferidos ao CSNU sob o Captulo VII da Carta, seja em
razo das diferenas estruturais e procedimentais dos dois rgos.
O Conselho tem competncia para determinar, recomendar e, se julgar
necessrio, tomar decises obrigatrias aos demais Estados-membros263. Essa
ltima possibilidade, em particular, torna fina a distino entre aplicar a lei e
legislar264. Por exemplo, uma imposio de sanes econmicas, adotada com
base no artigo 41 da Carta, modifica a relao jurdica preexistente, entre o
Estado que segue a determinao e o pas objeto das sanes. No caso de
determinar uma ao militar (art. 42), em especfico, a deciso vincula os
demais Estados, sob pena de fracionar o Sistema de Segurana Coletiva265.
O Conselho tem como caracterstica um pequeno nmero de pases e
uma desigualdade estrutural entre membros permanentes e no-permanentes.
Sua composio reduzida e a necessidade de consenso (ou, ao menos, nooposio) de certos membros fundamentam o Sistema de Segurana Coletiva
e militam contra expanso da competncia do rgo com base apenas em
sua prtica. O CSNU no recebeu delegao dos demais membros da
ONU: a competncia do rgo no foi cedida ou transferida pelos Estados,
j que no a possuam; foi criada com a Carta, que a confere aos rgos
estabelecidos266. Assim, sua deciso no corresponde, necessariamente, aos
valores e interesses dos demais Estados, representados na AGNU. Resolues
do Conselho, apesar de vinculantes para o caso concreto, podem ter impacto
menor na evoluo do DIH, por exemplo, do que resolues
recomendatrias adotadas na AGNU sobre o mesmo tema.
263

Cf. Captulos VI e VII da Carta.

264

Kelsen, 1951. p. 295, 736 e 744. Higgins, 1963. p. 5. Henkin, 1990. p. 45.

265

No entanto, na ausncia dos acordos previstos no artigo 43, tal obrigao no inclui o envio de
tropas, mas apenas a cooperao do Estado ao armada autorizada pelo CSNU. Herndl, A.
Reflexions on the Security Council. In: Recueil des Cours, tomo 206, 1991. pp. 322-331.
266
Kelsen, 1951. p. 280. Arangio-Ruiz, A. Le Domaine Rserv. In: Recueil des Cours, tomo 225,
1992. p. 128-129.

85

No caso do Conselho, a anlise deve recair no apenas na possvel

uniformidade de sua prtica e na reao dos demais Estados, membros ou
no do Conselho, mas, de modo primordial, nas idias diretrizes que
fundamentam a existncia da organizao. Em relao a tratado constitutivo,
como a Carta, cumpre analisar sua prtica luz das idias mestras ou
concepes fundamentais que levaram sua concluso, como a ao
coerciva eficaz contra um ato de agresso267.

2.4 O PRINCPIO DA NO-INTERVENO E O ARTIGO 2 (7) DA CARTA

A legalidade de aes coercivas para a proteo do indivduo pode
ser vista de outro ngulo: a extenso em que a comunidade internacional
se pode imiscuir nos assuntos internos dos Estados no que tange aos direitos
da pessoa. O princpio da no-interveno considerado conquista latinoamericana e est consagrado em diversas Convenes e Resolues
internacionais, como, por exemplo, a Conveno sobre os Direitos e Deveres
dos Estados de Montevidu (1933), a Carta da Organizao dos Estados
Americanos (OEA) de 1948, e a Declarao Relativa aos Princpios do
Direito Internacional que Regem as Relaes Amistosas e Cooperao entre
os Estados conforme a Carta das Naes Unidas (Declarao sobre
Relaes Amistosas), adotada pela AGNU, em 1970. expresso da
autonomia estatal, da igualdade soberana dos Estados e da
autodeterminao dos povos268.
O princpio da no-interveno constitui mudana radical se
comparado ao Direito Internacional tradicional, em que a interveno era
considerada aceitvel no apenas para proteger o direito do Estado, como
tambm para assegurar os interesses nacionais.269 Uma vez que os Estados
possuam o jus ad bellum, o princpio no impedia que as grandes potncias
alegassem a defesa de algum interesse vital e interviessem por fora ou
por ameaa dela nos assuntos domsticos ou externos de outro Estado.
267
Verdross, 1955. pp. 7-74. De Visscher, C. Theory and Reality in Public International Law. Nova Jersey:
Princeton, 1968. p. 261.
268
Canado Trindade, 2002(c). p. 112-113. Conforti, B. The Principle of Non-Intervention. In:
Bedjaoui, M. International Law: achievements and prospects. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1991. p. 467468. Henkin, 1990. p. 142-143.
269

Conforti, B. The Principle of Non-Intervention. In: Bedjaoui, 1991. p. 467-468.

86

As justificativas dadas interveno tinham carter jurdico duvidoso.

No caso da chamada interveno humanitria, em particular, o conceito
era, no mnimo, impreciso, e no raro confundido com a proteo de
nacionais no exterior. Em poucas ocasies foi aduzida a proteo de nonacionais. Na luta pela independncia grega, de 1823, potncias europias
intervieram contra o ento domnio turco, nos ventos do liberalismo
europeu e contra antigo inimigo. A justificativa de proteo dos insurgentes
gregos era alegada em conjunto com outros motivos e acobertava interesses
geopolticos270. Assim, quando a Rssia invadiu a Crimia sob o argumento
de salvar minorias no-turcas, potncias europias intervieram a favor dos
turcos e contra a Rssia271. Tais razes eram consideradas particularmente
aceitveis em poca de relaes desiguais entre os pases, quando grande
parte dos juristas (europeus) considerava legtimas e necessrias as
intervenes de humanidade.272
A evoluo de uma prtica internacional contra a interveno
desenvolve-se j no sculo XIX, seja na Europa, contra as aes da
Santa Aliana, seja no continente Americano. No entanto, sua utilizao
permaneceu imprecisa, apesar de avanos no sentido de proibir a
interferncia externa no apenas contra a integridade territorial do
Estado como tambm contra sua organizao e outros assuntos
domsticos 273.
medida que o recurso fora foi coibido nas relaes
internacionais, o princpio adquiriu maior eficcia. O art. 2 (4) da Carta
afasta a possibilidade de qualquer interveno ditatorial entre os Estados,
isto , por meio da ameaa ou uso da fora. Em particular, a proscrio
abrange a interferncia externa em guerra-civil. Nesse caso, houve evoluo
doutrinria no sentido de proibir qualquer tipo de ingerncia na disputa
interna. A doutrina clssica considerava lcito intervir a favor do governo
estabelecido, com seu consentimento, sem, entretanto, superar dvidas sobre
270

Brownlie, 1963. p. 339. Chesterman, 2001. pp. 24-32.

271

Chesterman, 2001. p. 27.

272

Brownlie, 1997. p. 569. Orford, Anne. Reading Humanitarian Intervention. Cambridge: Cambridge
University, 2003. p. 40-41.

273

Conforti, B. The Principle of Non-Intervention. In: Bedjaoui, 1991. p. 467/8. Cassese, 2001. p.
98.

87

o reconhecimento internacional do governo ou dos insurgentes, assim como

sua relao com o princpio da autodeterminao274.
Mesmo que sua extenso ainda seja objeto de debates se incluiria
ou no a presso econmica, por exemplo o princpio da no-interveno
parte do costume internacional275. A proscrio geral da ameaa ou uso
da fora retira qualquer base legal para pretenso direito de interveno
humanitria, fora dos mecanismos da ONU, que requer no apenas a
existncia de um costume internacional nesse sentido, como tambm ter
ele adquirido carter jus cogens, em vista do carter imperativo da proscrio
do uso da fora276.
No obstante, alguns analistas sustentam a sobrevivncia de costume
internacional que teria resistido proscrio da guerra, ou mesmo surgido
aps a Carta277. Primeiro, no cabe utilizar precedentes de poca em que
direito guerra era considerado ilimitado, alm de que anteriores evoluo
do DIDH e do DIH. Segundo, os exemplos do ps-guerra citados, alm
de esparsos e seletivos, no raro fazem aluso a motivaes humanitrias
ex post facto, mesmo quando o Estado interventor no as alegara, ou o
fizera apenas subsidiariamente a outras tidas como mais relevantes, como
a legtima defesa278. Terceiro, a reao internacional em tais casos quase
unnime em rejeitar a existncia de tal direito, que abriria espao a evidentes
abusos, como as aluses proteo humanitria feitas por Hitler, quando
invadiu a Tchecoslovquia (1938), e, mais recentemente, pela Indonsia,
quando anexou o Timor-Leste (1975)279. A recente interveno da OTAN
274

Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, B. The Charter of theUnited Nations. pp. 121-123. Cf.
Naes Unidas. Declarao sobre Relaes Amistosas, princpio I, 9.
275
Canado Trindade, 2002(c). pp. 112-121. Henkin, 1990. p. 142-143. A extenso do princpio da nointerveno extrapola o objeto da dissertao. Cf., no entanto, a Declarao sobre Relaes Amistosas.
276

Aes regionais, como da OTAN, fora do sistema do CSNU, esto includas na proscrio do uso da
fora. Byers, M. et Chesterman, S. Changing the Rules about the Rules? Unilateral humanitarian
intervention and the future of international law. In: Holzgrefe et Keohane, 2003. p. 182-183.

277

Higgins, 2001. pp. 245-248. Greenwood, 2000. pp. 926-934. Frank, 1994. p. 256-257. Tesn, F. The
Liberal Case for Humanitarian Intervention. In: Holzgrefe et Keohane, 2003. pp. 93-129.

278

Cf., em particular, a anlise dos casos da interveno indiana no Paquisto Oriental/Bangladesh

(1971), a interveno da Tanznia contra a Uganda de Idi Amin (1978-9) e a invaso do Cambodia , por
tropas vietnamitas (1978-9), feitas por Chesterman, 2001. pp. 71-81.
279

Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. p. 131. Patriota, 1998. p. 158.

88

em Kosovo (1999) foi ato ilegal e no modifica o direito existente na matria,

porm levanta dvidas sobre a adequao das instituies multilaterais criadas
em 1945 s expectativas da comunidade internacional contempornea280.
A legalidade institucional proporcionada pelos mecanismos da ONU
favorece controle normativo para o uso da fora e permite maior participao,
seja na definio dos critrios legais para a ao, seja na sua aplicao. Ou
seja, a fragmentao do Sistema de Segurana Coletiva beneficia o exerccio
de poder em detrimento do Direito Internacional e diminui o espao para
negociao poltica e para a resoluo do conflito de interesses de modo
pacfico. A reao internacional s diferentes aes militares ocorridas na
dcada de 1990 demonstra que a oposio dos demais Estados, no caso de
violaes graves e sistemticas do DIDH e do DIH, volta-se menos contra
operaes militares autorizadas pelo CSNU do que contra o unilateralismo
no recurso ao armada: a escolha no est entre interveno ou nointerveno, mas entre o risco de aes unilaterais, de um lado, e um sistema
que facilite ou dificulte a reao multilateral, de outro281.
No caso de aes da ONU voltadas proteo do indivduo, a
questo comea em sua relao com os Estados-membros. Segundo o artigo
2 (7) da Carta:
Nada na presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem
em assuntos que sejam essencialmente de competncia domstica de
qualquer Estado ou obrigar os membros a submeterem tais assuntos a
uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no
prejudicar a aplicao das medidas coercivas sob o Captulo VII282.
280

Cassese, A. A Follow-Up: Forcible humanitarian countermeasures and opinio necessitatis. In: EJIL, v.
10, n. 4, 1999(b). pp. 791-799. Simma, 1999. pp. 1-22. Charney J. Anticipatory Humanitarian Intervention
in Kosovo. In: AJIL, v. 93, n. 4, 1999. pp. 834-841. Krisch, N. Review Essay: legality, morality and the
dilemma of humanitarian intervention after Kosovo. In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002. pp. 323-335.
Randelzhofer, A. Article 2 (4). In: Simma, 2002. pp. 130-132.

281

Krisch, 2002. pp. 329-333. Chesterman, 2001. p. 222. Henkin, L. Kosovo and the Law of
Humanitarian Intervention. In: AJIL, v. 93, n. 4, 1999. pp. 824-828. Luard, E. Collective Intervention.
In: Bull, H. Intervention in World Politics. Oxford: Clarendon, 1984. pp. 157-179. Nincic, 1970. p. 164-165.

282

Article 2 (7): Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters
which are essentially within the domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to
settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under
Chapter VII. (traduo livre do autor).

89

Esse artigo um aspecto do princpio da no-interveno e visa a

restringir as atividades dos rgos judicirios e polticos internacionais no
domnio reservado dos Estados. Tem como antecessor o artigo 15 (8) do
Pacto da Liga das Naes, que limitava o envolvimento da Liga a disputas
internacionais. No caso da ONU, a expanso das competncias da nova
organizao fez que vrios Estados desejassem aumentar a extenso do
domnio reservado na Carta, em comparao com a experincia anterior283.
Contudo, desde 1945, a prtica da ONU tende a rejeitar objees de Estados
competncia de seus rgos polticos. Considera-se que essa evoluo
levou diminuio do domnio reservado dos Estados e expanso da
jurisdio internacional, em detrimento do artigo 2 (7) da Carta, o que
remonta deciso da CPJI, de 1923, pela qual se determinou que o critrio
para definir se uma matria seria ou no de domnio reservado recairia na
evoluo do Direito Internacional na matria. O domnio reservado seria
mutvel e diminuiria medida que surgissem novas obrigaes
internacionais que vinculassem o Estado284.
No que tange presente dissertao, a existncia de obrigaes
internacionais nos campos do Direito Humanitrio e dos direitos humanos,
algumas jus cogens, levanta qualquer objeo quanto competncia da
organizao para lidar com a matria. Nesse sentido, rgos da ONU e
relatores especiais identificam e questionam casos de violaes dos direitos
da pessoa humana, independentemente de sua gravidade285.
A relao do Conselho de Segurana com o artigo 2 (7), por outro
lado, mais complexa. Em primeiro momento, considerou-se que a ONU
no poderia tomar partido em conflitos domsticos, apenas auxiliar o Estado
contra interferncias externas286. No entanto, logo ficou claro que guerras
civis podem ameaar a paz e a segurana internacionais. J em 1948, o
283
Como a incluso do termo essencialmente no artigo, em oposio ao termo exclusivamente
no antigo artigo 15 (8) do Pacto Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 158. Nincic, 1970. pp.
150-170.
284

Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 156-157 e 170-171. Conforti, B. The Principle of
Non-Intervention. In: Bedjaoui, 1991. pp. 467-482. Canado Trindade, 2002(a). pp. 52-59 et 2002(c).
p. 119. Brownlie, 1997. pp. 292-294. A natureza do domnio reservado extrapola o objeto da presente
dissertao.
285

Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 161.

286

Higgins, 1963. p. 108.

90

CSNU considerou os conflitos na Palestina e na Indonsia, sem

caractersticas claras de conflitos interestatais, como ameaas paz
internacional, o que se repetiria no Congo, em 1961. A justificativa para
tais aes recaa na possibilidade de envolvimento de outros Estados no
conflito, um risco que se tornou agudo durante a Guerra Fria287.
No caso de violaes dos direitos humanos e do DIH, essa relao
no direta. Na Conferncia de So Francisco, a delegao francesa havia
proposto emenda para incluir claras violaes de liberdades essenciais e
de direitos humanos como ameaas paz, o que foi rejeitado288. Em 1946,
o regime ditatorial na Espanha foi levado ao Conselho, que no tomou
qualquer medida289. Em outras oportunidades, como nos casos do Congo,
da Rodsia, ou mesmo do apartheid sul-africano, questes ligadas aos direitos
humanos influenciaram a adoo de medidas pelo Conselho da aprovao
de misso de operao de paz, no primeiro caso, a sanes econmicas,
nos outros , sem, contudo, serem determinantes na deciso.
Essa postura aparentemente cautelosa do Conselho parece mudar
na dcada de 1990, a ponto de sugerir que a situao dos direitos humanos
e do Direito Humanitrio no territrio seja o elemento causador da ameaa
paz internacional. Considera-se que tal prtica teve incio com a questo
das minorias Curdas no norte do Iraque, em 1991. Na Resoluo 688, o
CSNU, aps relembrar o artigo 2 (7) da Carta, condenou a represso da
populao civil iraquiana em muitas partes do Iraque, incluindo mais
recentemente as reas de populao curda, cujas conseqncias ameaam a
paz e a segurana na regio.290
No entanto, o valor como precedente dessa resoluo dbio por
inserir-se no contexto da derrota iraquiana aps a I Guerra do Golfo (1990/
1). Dois dias antes, o Conselho havia votado a Resoluo 687, que
287

Conforti, B. Note sullAzione del Conseglio di Sicurezza dellONU dopo la Caduta del Muro di
Berlino. In:. Baptista, O. et Fonseca, J. O Direito Internacional no Terceiro Milnio. So Paulo: LTr, 1998.
p. 190. Hoffmann, S. The Problem of Intervention. In: Bull, 1984. pp. 7-28.
288

Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. pp. 720-725.

289

Posteriormente, a AGNU adotaria Resoluo (recomendatria) sobre a questo. Aznar-Gomez,

M. A Decade of Human Rights Protection by the UN Security Council. In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002.
p. 225, nota 6.
290

Naes Unidas. S/Res 688 (1991), prembulo e 1 (grifo do autor).

91

estabeleceu as condies para o fim da guerra, sem qualquer meno

situao da populao civil no pas. A Resoluo 688 foi a 14 sobre a
questo iraquiana e a nica a no aludir ao Captulo VII da Carta, refletindo
a ciso no Conselho (10 votos favorveis, 3 contra e 2 abstenes, entre
elas a China). Com exceo da Frana, que patrocinou a resoluo, todos
os pases que votaram a seu favor relacionaram a ameaa paz internacional
s repercusses transfronteirias da represso iraquiana e aos milhares de
refugiados curdos, em direo e alm de fronteiras internacionais, o que
teria levado a incurses transfronteirias (prembulo).291 Apesar de
condenar o Iraque e adotar linguagem similar ao Captulo VII, a Resoluo
no imps medidas contra o Governo iraquiano; antes, instou-o a garantir
o acesso de organizaes humanitrias internacionais. Isso no impediria
que, posteriormente, a Resoluo fosse utilizada para justificar aes
coercivas contra o territrio iraquiano, como a imposio das chamadas
no-fly zones, consideradas ilegais292.
Em uma srie de resolues subseqentes na dcada de 1990, o
CSNU mostrou-se disposto a atuar em situaes de graves violaes
ao DIDH e ao DIH, seja em forma de sanes econmicas, seja em
forma de autorizaes para aes militares. Tais decises, contudo, no
foram tomadas com base em discusses sobre o domnio reservado do
Estado, mas na existncia ou no de ameaa ou ruptura paz e
segurana internacionais, que justificasse a exceo contida no prprio
artigo 2 (7), in fine. 293 Com efeito, a organizao pode adotar medidas
coercivas sob o Captulo VII mesmo em questes domsticas, caso
ameacem a paz internacional.294 A discusso acerca do envolvimento
impositivo do CSNU no que tange proteo do indivduo deve ter
por base anlise da competncia do Conselho e de seus limites, seja em
relao a seu tratado constitutivo, seja em relao ao Direito
Internacional geral.
291

Com efeito, revoltas curdas anteriores haviam sido brutalmente reprimidas pelo regime de Saddam
Hussein, com o uso de armas qumicas, sem, entretanto, levar a medidas pelo Conselho. Chesterman,
2001. pp. 131-133. Gaja, 1993. p. 304 e 310. Corten, O. et Klein, P. LAutorisation de Recourir la
Force. In: EJIL, v. 4, n. 4, 1993. Franck. 1994. p. 210-211. Higgins, 2001. p. 256.

292

Gray, C. From Unity to Polarization. In: EJIL, v. 13, n. 1, 2002. p. 9-10. Lobel, J. et Ratner, M.
Bypassing the Security Council. In: AJIL, v. 93, n. 1, 1999. p. 132-133. Chesterman, 2001. pp. 196206.
293

Nolte, G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 164. Cf. captulo 4, infra.

92

2.5 O CAPTULO VII DA CARTA

Segundo o artigo 39, j considerado o artigo singular mais
importante da Carta295:
Art. 39 O Conselho de Segurana determinar a existncia de
qualquer ameaa paz, ruptura da paz, ou ato de agresso e dever fazer
recomendaes, ou decidir que medidas devam ser tomadas de acordo
com os Artigos 41 e 42, para manter ou restaurar a paz e a segurana
internacionais296.

Presente uma das condies desse artigo, o CSNU tem

discricionariedade para adotar medidas provisrias (art. 40), ou outras
que, apesar de coercivas, no envolvam o uso da fora armada, como
sanes econmicas (art. 41). Caso considere que tais medidas sejam
inadequadas, ou tenham-se mostrado inadequadas, pode recorrer ao
armada (art. 42).
Os critrios estabelecidos no artigo 39, por sua vez, esto tambm
sujeitos discricionariedade do CSNU. A liberdade de apreciao atinge
mesmo o crime de agresso, cerne do sistema estabelecido297. Comparao
com o artigo 2 (4) da Carta, contudo, deixa claro que os critrios do artigo
39 ultrapassam a proscrio do uso da fora, em particular por incluir
tambm a ameaa paz internacional, o conceito mais amplo e indistinto
do artigo, a ponto de um jurista, propositadamente, considerar que uma
ameaa paz no sentido do artigo 39 uma situao em que o rgo competente (...)
declara que ela efetivamente ameaa a paz298. Essa impreciso deliberada, de
modo a permitir ao CSNU certa latitude para apreciar as condies que
294

Kelsen, 1951. p. 786.

295

Secretrio de Estado norte-americano. Report to the President on the Results of the San Francisco Conference
(1945). Apud Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma, 2002. p. 718.
296

Art. 39 The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or
act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with
Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security. (Traduo livre do autor).
297
A Resoluo da AGNU que define o termo agresso prev excees discricionariedade do
Conselho. Naes Unidas. A/Res 3314 (XXIX), 14 de dezembro de 1974, artigos 4 e 6.
298

Combacau, Jean. Le Pouvoir de Sanction de lONU. Paris: Pedone, 1974. p. 100 (grifos no original).
Cf. Kelsen, 1951. p. 727. Brownlie, 1963. p. 367.

93

possam ameaar a paz e a segurana internacionais, sem sujeit-lo a fortes

restries na deciso de quando agir299.
Resolues do CSNU evidenciam relao entre violaes dignidade
humana - incluindo a recusa em permitir acesso ajuda humanitria - e a
ameaa paz internacional. No caso da criao dos Tribunais ad hoc para a
Ex-Iugoslvia e para Ruanda, a ampla violao do Direito Internacional
Humanitrio e o genocdio foram considerados ameaas paz e segurana
internacionais. Alm de levantar questes sobre a seletividade e a
competncia do Conselho, a existncia da ameaa paz no est isenta de
dvidas. No caso de Ruanda, o conflito interno j se havia dissipado por
ocasio da criao do Tribunal300. Em 2000, o CSNU adotou resoluo de
carter genrico em que expressava sua disposio para considerar
violaes flagrantes, sistemticas e amplas do DIH e do DIDH em
situao de conflito armado como ameaas paz e segurana
internacionais301. Apesar de refletir a importncia crescente do indivduo
na ordem internacional legal, levanta srias questes sobre os limites da
competncia do Conselho e sua relao com o Direito Internacional.
A competncia do CSNU para adotar medidas obrigatrias e
coercivas econmicas, polticas, militares a fim de assegurar a paz
internacional representa progresso na centralizao do uso da fora armada
nas relaes internacionais, seja na apreciao do caso, seja na resposta
internacional adequada situao. Contudo, o sistema estabelecido nunca
se tornou operacional, pois antevia foras militares disposio do
Conselho, caso necessrio. Os acordos previstos no artigo 43 da Carta
jamais foram assinados. Mesmo hoje, nenhum pas comprometeu tropas
de modo automtico, sequer para operaes de manuteno de paz.302 Assim,
299

Verdross, 1955. pp. 49-57. Gaja, 1993. p. 299. Frowein, J. et Krisch, N. Article 39. In: Simma,
2002. p. 718.

300
A legalidade do TCII foi argda como objeo preliminar no Caso Tdic, sem sucesso ( 27 e
ss). Os tribunais exerceram grande influncia no desenvolvimento do DIH, e a maior parte das
crticas deve ser superada com o estabelecimento do TPI, criado por tratado multilateral e de carter
permanente.
301

Naes Unidas. S/Res 1296 (2000), 5.

302

Wedgwood, R. Unilateral Action in the UN System. In: EJIL, v. 11, n. 2, 2000. p. 353. Sobre o
sistema de pronto emprego das Naes Unidas, de carter condicional, Cf. Fontoura, p. Op. cit. pp.
138-152.

94

a prtica da organizao, a partir da Resoluo 678 (1990) contra o Iraque,

evoluiu no sentido de autorizar Estados-membros a empregar meios
militares. Apesar de no prevista na Carta, a aparente delegao de poderes
pelo CSNU a coalizes de pases capazes e dispostos considerada, pela
doutrina, adaptao legal da Carta.303
A ONU buscou afastar-se do suposto legalismo da Liga das Naes
e adotou por base o poder poltico das grandes potncias. Trata-se de posio
pragmtica, mesmo porque qualquer ao impositiva contra uma delas teria
poucas chances de sucesso.304 Em So Francisco, a proposta de que
medidas coletivas efetivas (art. 1 1, primeira parte) fossem tomadas
em conformidade com os princpios de justia e de Direito Internacional
no alcanou a maioria de 2/3 necessria.305 Essa rejeio baseou-se na
justificativa de que incluir o respeito a normas jurdicas ao mandato do
CSNU prejudicaria sua pronta reao, ao levar a discusses prvias sobre a
legalidade da ameaa ou ruptura da paz internacional, podendo fracionar o
Sistema de Segurana Coletiva.306 A redao final do Artigo 1 da Carta fez
que critrios jurdicos fossem aplicveis apenas em ajustes e solues
[pacficas] das controvrsias e situaes internacionais que pudessem levar
a uma ameaa paz, sob o mandato da AGNU e, no caso do Conselho,
sob o Captulo VI.
Os poderes do CSNU sob o Captulo VII no so voltados,
necessariamente, violao de norma jurdica internacional, como no caso
da Liga. Tm, antes, o objetivo de manter a paz internacional, tanto que,
por um lado, podem ser tomados contra um Estado que no tenha violado
o Direito Internacional e, por outro, podem no ser adotados frente, e.g.,
agresso.307 Da no decorre, contudo, que o Conselho tenha poderes

303

Sarooshi, 1999. Frowein, J. et Krisch, N. Articles 39, 42 e 43. In: Simma, 2002. p. 728-729 e pp.
755-763. Blokker, N. Is the Authorization Authorized? In: EJIL, v. 11, . 3, 2000. Contra: Conforti,
B. 1991.
304

A necessidade de consenso entre os membros permanentes evita que o conflito envolva as grandes
potncias, de modo a limitar o recurso ao armada em nvel internacional. Cassese, 2001. p. 280.

305

Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 43.

306

Kelsen, 1951. p. 16-17 e 365.

307

Kelsen, 1951. p. 730. Verdross, 1955. pp. 49-57. Frowein, J. et Krisch, N. Introduction to Chapter
VII. In: Simma, 2002. p. 705-706.

95

ilimitados (cf. cap. 1). Esse rgo sujeito a certas restries

constitutivas, mesmo que imprecisas, a comear pela natureza que se
confere Carta. Para aqueles que a interpretam como Constituio da
comunidade internacional, os nicos limites estariam no instrumento
constitutivo. Outras normas jurdicas mesmo jus cogens no afetariam
o poder do Conselho308.
Tal analogia s constituies nacionais precipitada. Mesmo que
o CSNU tenha certas caractersticas similares a um governo
mundial309, duvidoso que o seja. Em primeiro lugar, o Conselho tem
mandato prprio, que a manuteno da paz e da segurana
internacionais, e no o respeito ordem pblica mundial. Em segundo
lugar, a analogia esbarra na prtica do rgo, que no prima pela
transparncia, e na ausncia de mecanismos de reviso de suas decises.
Em terceiro lugar, no factvel que o CSNU decida contrariamente
norma peremptria de Direito Internacional, como a proibio da
discriminao racial. As excees humanitrias introduzidas no regime
de sanes imposto ao Iraque corroboram a opinio de que os
mecanismos de segurana coletiva da ONU no podem desconsiderar
normas imperativas no campo de proteo da pessoa310. No entanto,
em vista do artigo 103 da Carta, as obrigaes assumidas, incluindo o
respeito s decises do CSNU, tm primazia sobre as demais obrigaes
de Direito Internacional geral.
Conforme o artigo 24 da Carta:
1 - A fim de assegurar ao pronta e eficaz por parte das Naes
Unidas, seus Membros conferem ao Conselho de Segurana
responsabilidade primordial na manuteno da paz e da segurana
308
Essa viso comum entre autores germnicos. Frowein e Kricsh, aps sustentarem que o CS
no obrigado a respeitar o Direito Internacional alm da prpria Carta, contudo, abrem exceo
a normas peremptrias, sem maiores explicaes. Cf. Introduction to Chapter VII. In: Simma,
2002. p. 711. O fato de grande parte das normas jus cogens estarem tambm previstas na Carta no
impede que, ex hipothesi, possam surgir outras desvinculadas desse instrumento. Cf., inter alia, Maison,
1994. p. 13/4.
309

Simma, 1997. p. 264.

310

Cf. o Comentrio-Geral no. 8 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Naes

Unidas, E/C.12/1997/8, CESCR, de 12 de dezembro de 1997. Cf., tambm, Segall, 1999.

96

internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos

por essa responsabilidade o Conselho de Segurana aja em nome deles.
2 - No cumprimento desses deveres, o Conselho de Segurana
agir de acordo com os Objetivos e Princpios das Naes Unidas. (...)311

As discusses em So Francisco levaram definio de objetivos e

princpios a fim de garantir eficcia ao sistema criado e, principalmente,
precisar os poderes conferidos a seus rgos312. A despeito do carter
genrico, eles fixam as idias diretrizes das Naes Unidas, que influenciam
a interpretao dos demais artigos313. Entre os objetivos da ONU, esto a
manuteno da paz e da segurana internacionais e a cooperao
internacional nos campos econmico, social e humanitrio (art. 1, 1 e
3). Entre os princpios, constantes do artigo 2 da Carta, alm da proscrio
do uso da fora nas relaes internacionais ( 4) e da resoluo pacfica
das controvrsias (3), esto o princpio da igualdade soberana dos Estados
(1), o princpio da boa-f ( 2) e o princpio do domnio reservado ( 7).
Ao contrrio de algumas opinies, a Carta, em nenhum momento,
confina a paz internacional mera ausncia de guerra, em sentido negativo
de paz. Alm de seus objetivos abrangentes, a incluso de temas como a
promoo do bem-estar social e econmico e dos direitos humanos, como
competncias da organizao, indica a adoo de viso positiva de paz,
entendida como o meio mais seguro de evitar a ecloso de novas guerras314.
Contudo, ao contrrio da Liga das Naes, a Carta estabelece clara
distribuio e delimitao de seus poderes315. H clara dicotomia entre um
311

Article 24 (1) In order to ensure prompt and effective action by the United Nations, its Members confer on the
Security Council primary responsibility for the maintenance of international peace and security, and agree that in
carrying out its duties under this responsibility the Security Council acts on their behalf. (2) In discharging these duties
the Security Council shall act in accordance with the Purposes and Principles of the United Nations. (...) (traduo
e grifos do autor).
312

Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 39/40.

313

Cf. supra, cap. 3.3. Os princpios da organizao devem ser compreendidos luz da Declarao
sobre Relaes Amistosas. Canado Trindade, 2002(c). pp. 91-140. Tunkin, 1992. p. 329.

314

Verdross, 1955. p. 11. Wolfum, R. Preamble. In: Simma, 2002. pp. 33-37 e p.41. Dupuy, P. M.
Securit Collective et Organisation de la Paix. In: RGDIP, tomo 97, 1993. p. 623.
315

Canado Trindade, 2002(a). p. 28. Brownlie, 1997. pp. 696-702.

97

rgo de carter executor, o CSNU, com capacidade de adotar medidas

obrigatrias e coercivas, e outro, de carter parlamentar, a AGNU, em que
todos os Estados-membros esto representados. Por um lado, questes
relacionadas segurana internacional esto vinculadas, em princpio, ao
Conselho, rgo dotado de composio, procedimento e poderes prprios
para a manuteno da ordem internacional, a ponto de independer do Direito
Internacional na matria. O exerccio de sua competncia move-se pela
noo de urgncia da situao. Por outro lado, questes ligadas cooperao
internacional, ao desenvolvimento do Direito Internacional e aos direitos
humanos seriam prprias da AGNU, foro adequado para a discusso dos
valores e interesses comuns aos Estados316.
Essa dicotomia, entretanto, no absoluta. Em primeiro lugar, as
duas competncias so complementares:
A efetividade funcional do Conselho uma garantia contra a
inabilidade da Assemblia de alcanar consensos (...); a competncia da
Assemblia para discutir os benefcios de qualquer poltica incluindo a
poltica do Conselho fornece, em princpio, uma verificao pblica da
capacidade das grandes potncias de transformar a organizao em
instrumento de imperialismo317.

Em segundo lugar, uma vez que o CSNU no est sujeito, no exerccio

de seus poderes, aos princpios de justia e ao Direito Internacional, duvidoso
que possa adotar medidas de carter definitivo, o que corresponderia a poderes
judiciais. O CSNU age como policial da comunidade internacional e no
como jri ou justiceiro318. Sua competncia est limitada a medidas de curtoprazo, com efeitos provisrios, enquanto a soluo da questo deixada s
partes ou a mecanismos de resoluo pacfica, como o Captulo VI da Carta319.
No exerccio de seus poderes, o CSNU faz determinaes de carter factual
ou mesmo jurdico, que podem ser questionadas.
316

Koskenniemi, 1995. Dupuy, P. M. 1993. pp. 617-627. Delbrck, J. Article 24. In: Simma, 2002. p. 445.
Sobre a competncia da AGNU, cf. Captulo IV da Carta da ONU, que ultrapassa o objeto deste estudo.
317

Koskenniemi, 1995. p. 340.

318

Dupuy, P. M., 1993. p. 624-625.

319

Frowein, J. et Krisch, N. Introduction to Chapter VII et Wolfrum, R. Article 1. In: Simma, 2002. pp.
705-708 e p. 43.

98

Em terceiro lugar, a prtica da organizao demonstra que essa fina

balana de competncias nem sempre observada. A AGNU passa
resolues sobre questes de paz e de segurana internacionais ainda em
discusso no Conselho, e o CSNU adota interpretao abrangente de seu
mandato, em questes relacionadas a padres normativos da comunidade
internacional, como a redefinio do que seja a paz e a segurana
internacionais320. A prtica do Conselho no campo humanitrio parece
corroborar essa perspectiva.

320

Koskenniemi, 1995. p. 340 e ss.

99

III - A PRTICA RECENTE DO CSNU

III - A PRTICA RECENTE DO CSNU

Durante os anos 1990, uma srie de questes relacionadas proteo

de civis em conflitos armados foi objeto de discusso no Conselho de
Segurana. Ao experimentar com os poderes recm-descobertos sob o
captulo VII, o CSNU mostrou-se disposto, em alguns casos, a atuar
diretamente frente a graves violaes aos direitos humanos e ao Direito
Internacional Humanitrio, com resultados variados. Em outras situaes,
contudo, essa determinao mostrou-se hesitante, deixando a impresso
de que a ao do Conselho nos casos em que ocorreu - serviu mais para
satisfao perante a opinio pblica internacional ou busca de interesses
tradicionais dos Estados, do que preocupao quanto sorte de indivduos
em pases distantes e pouco conhecidos.
A anlise da prtica do CSNU nesse perodo busca fornecer subsdios
para avaliar a suposta cristalizao de nova interpretao da Carta quanto
aos poderes coercivos sob o captulo VII, uma vez demonstradas a
uniformidade do comportamento do rgo frente a catstrofes humanitrias
e a aprovao - ou ao menos a anuncia - dos demais Estados-membros da
ONU (opinio juris). Ao mesmo tempo, permite avaliar as diferentes
circunstncias que levaram ao reconhecimento, pelo Conselho, da existncia
de ameaa paz e segurana internacionais, assim como os resultados das
operaes de paz autorizadas sob a justificativa de proteo do indivduo.

3.1 SOMLIA (1992 1993)

O envolvimento da ONU na guerra civil da Somlia o primeiro
caso em que a coero militar, com base no Captulo VII da Carta, foi
utilizada em situao de emergncia humanitria de carter nointernacional. O Estado somali foi criado em 1960, em uma combinao
das antigas colnias britnica e italiana no Chifre da frica, sem, entretanto,
evitar que povos somalis ficassem dispersos em pases vizinhos, como a
Etipia e o Qunia. A Somlia composta por diferentes cls, que fornecem

103

a identificao para a populao do pas.321 Em 1969, o General Mohammed

Siad Barre instaurou uma ditadura e buscou superar o sistema de cls,
banindo, em conjunto, os partidos polticos.
A partir de 1988, a insurgncia contra Siad Barre intensifica-se, assim
como a represso estatal, levando a grande nmero de exilados e refugiados
nos pases vizinhos. Em janeiro de 1991, o presidente deposto por faces
rivais, incluindo a Aliana Nacional Somali (ANS), liderada por Mohammed
Aideed. Os grupos que tomaram o poder logo entraram em conflito entre si,
e eclode uma guerra civil, com base nos diferentes cls. No fim do ano,
Mogadscio havia se tornado zona de guerra, sem administrao poltica, sem
polcia, sem judicirio322. Relatrios da Cruz Vermelha e do Alto Comissariado
das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR) informavam a iminncia de
catstrofe humanitria e grande xodo de refugiados para os pases vizinhos323.
Em meio aos envolvimentos na ex-Iugoslvia, propostas de incluir a Somlia
na agenda do Conselho durante 1991 no prosperaram, o que levou o novo
SGNU, Boutros-Ghali, a acusar o CSNU de lutar uma guerra de homens
ricos na Iugoslvia e no levantar um dedo para a Somlia324.
Em janeiro de 1992, o CSNU adotou a primeira resoluo referente
Somlia. Em seu prembulo, o Conselho expressava preocupao de que a
situao no pas constitua ameaa paz e segurana internacionais, em
razo da grande perda de vidas humanas e da destruio material desenfreada
(...) e (...) de suas conseqncias para a estabilidade e paz na regio, sem,
entretanto, citar expressamente o problema dos refugiados325. J nessa
resoluo, e em vrias subseqentes, o Conselho salienta a necessidade de as
partes cooperarem com o esforo humanitrio326. A referncia ao Captulo
VII da Carta est restrita instaurao de um embargo de armas para a
Somlia ( 5).
321

Shawcross, 2000. p. 85.

322

Rodrigues, 2000. pp. 123-125.

323

Chesterman, 2001. p. 140.

324

Apud Shawcross, 2000. p. 86.

325

Naes Unidas. S/Res 733 (1992), prembulo (grifo do autor).

326

Essa invocao adquiriu, progressivamente, um carter coercivo, o que parece favorecer a opinio
de existir direito das vtimas assistncia humanitria, mesmo em um conflito armado nointernacional.

104

A despeito da assinatura, em maro, de cessar-fogo entre as duas

principais faces, a distribuio de assistncia humanitria continuou com
srias dificuldades. No mesmo ms, o Conselho adotou nova resoluo,
em que expressa grave inquietao pela magnitude do sofrimento humano
causado pelo conflito327. O cessar-fogo, em vez de ser utilizado para a
busca de reconciliao poltica, serviu como meio de facilitar as operaes
humanitrias328.
Em abril, o CSNU decidiu criar a Operao das Naes Unidas
para a Somlia (Unosom), fora do Captulo VII e com o consentimento
das partes, a fim de monitorar um plano de emergncia humanitria329. O
diplomata argelino Mohammed Sahnoun foi indicado para coordenar a
ao de mais de trinta organizaes humanitrias e dirigir 50 observadores
militares e 500 militares paquistaneses, com a misso de proteger o pessoal
da ONU e a ajuda humanitria330. No entanto, a falta de cooperao de
vrias faces resultava no desvio dessa assistncia, que acabava por
realimentar o conflito. A Cruz Vermelha foi obrigada a contratar milcias
locais para a proteo dos suprimentos331. Em agosto, o CSNU autorizou
o aumento do efetivo em 3.000 soldados (belgas e canadenses), cuja chegada
nunca ocorreria332.
Em vista do fracasso da operao, o SGNU instou o Conselho a
utilizar os poderes investidos sob o Captulo VII, uma vez que a operao
de socorro no poderia ser alcanada por uma operao das Naes Unidas
baseada nos princpios aceitos de manuteno de paz.333 Aps acordo
com o governo norte-americano, o Conselho unanimemente adotou a
Resoluo 794, de dezembro de 1992, em que acolhe a oferta de tropas
dos EUA como parte de fora multinacional autorizada pelas Naes
Unidas, Unitaf (Unified Task Force), tambm conhecida como Operation

327

Naes Unidas. S/Res 746 (1992), prmbulo e 8.

328

Patriota, 1998. p. 75.

329

Naes Unidas. S/Res 751 (1992), 1 e 2.

330

Shawcross, 2000. p. 87. Rodrigues, 2000. p. 126.

331

Rodriges, 2000. p. 127.

332

Naes Unidas. S/Res 775 (1992), 3. Shawcross, 2000. p. 87.

333

Apud Amaral Jnior, 2003. p. 208.

105

Restore Hope. Apesar de reconhecer seu carter excepcional, a resoluo

declarava que:
Determinando que a magnitude da tragdia humana causada pelo
conflito na Somlia, exacerbada pelos obstculos que esto sendo criados
distribuio de assistncia humanitria, constitui uma ameaa paz e
segurana internacionais (...)
Expressando grave alarme quanto a notcias recorrentes de violaes
macias do direito internacional humanitrio ocorrendo na Somlia ().
Agindo sob o Captulo VII da Carta das Naes Unidas, autoriza o
Secretrio-Geral e Estados-membros cooperantes a fim de implementar
a oferta referida (...) acima a usar todos os meios necessrios para
estabelecer, o mais cedo possvel, um ambiente seguro para as operaes
de ajuda humanitria na Somlia334.

Seis dias aps a deciso, 28.000 soldados norte-americanos

desembarcaram na Somlia, em transmisso ao vivo para os EUA. Dezenove
Estados colaboraram com a Unitaf, que chegou a possuir 38.300 soldados335.
As explicaes de voto no CSNU indicam que a preocupao estava, de
fato, na proviso de ajuda humanitria: enquanto Washington declarou ser
a misso pontual e apoltica, a China e outros pases salientaram o carter
excepcional da crise e o papel conferido ao SGNU e ao CSNU.336
Um ponto que causou atrito entre o Secretariado e os EUA estava
no desarmamento das faces rivais e cessao de hostilidades337. Para
Boutros-Ghali, tal ao era indispensvel para o estabelecimento de um
ambiente estvel para a ajuda humanitria. No entanto, chocava-se com o
desejo norte-americano de evitar assumir maiores responsabilidades no
pas. Em maro, por incentivo da nova administrao Clinton assume a
presidncia dos EUA em 20/01/93 -, a Resoluo 814 transformou a
operao em uma Unosom expandida (Unosom II), tambm sob o Captulo
334

Naes Unidas. S/Res 794 (1992), prembulo e 10.

335

Amaral Jnior, 2003. p. 208-209.

336

Chesterman, 2001. p. 142.

337

Patriota, 1998. p. 77.

106

VII, cujo mandato passou a abranger todo o pas e incluir o controle do

armamento das faces, desativar minas e processar e julgar graves
violaes ao Direito Internacional Humanitrio.338 O contingente foi
reduzido para 28.000 soldados de diferentes pases; na sua quase
totalidade, as tropas norte-americanas permaneceram fora do comando
unificado da operao339.
As faces somalis no consentiram a utilizao de foras militares
de carter coercivo (Unitaf e Unosom II)340. No entanto, inexistia qualquer
governo central que fosse capaz de expressar, com alguma legitimidade, o
interesse da populao.
Em 5 de junho, reagindo ao assassinato de 24 soldados paquistaneses,
o CSNU adotou nova Resoluo, na qual expressa a suspeita de que a ao
estaria ligada faco de Aideed e afirma que o SGNU tinha autoridade
para adotar todas as medidas necessrias contra os responsveis pelos
ataques armados, (...) sua captura e deteno para processar, julgar e
punir341. Essa deciso equivalia a uma declarao de guerra contra a milcia
de Aideed. Qualquer pretenso de imparcialidade da operao de paz perdia
sentido, o que acarretou o esvaziamento do processo negociador levado a
cabo, at ento, pela organizao.
Uma srie de confrontos ocorreu nos meses seguintes, entre a
milcia de Aideed e, principalmente, o exrcito norte-americano. Em 12
de julho, ancios e lderes de cls sem relao com as milcias foram
mortos pelo lanamento de 16 msseis por tropas dos EUA contra um
centro comunitrio, supostamente utilizado pela faco de Aideed. Em 3
de outubro, a chamada Fora Delta norte-americana atacou um hotel
controlado por Aideed, em Mogadscio, sem nenhuma coordenao com
o comando militar da Unosom II, e dois helicpteros foram abatidos.
No violento combate que se seguiu, 18 norte-americanos foram mortos,
assim como um soldado malaio das tropas multilaterais que foram resgat338

Naes Unidas. S/Res 814 (1993). Amaral Jnior, A. Op. cit. p. 209.

339

Shawcross, 2000. p. 118-119.

340

Murphy, Sean. The Security Council, Legitimacy, and the Concept of Collective Security after the
Cold War. In: Columbia Journal of Transnational Law (CJTL). v. 32, n. 2, 1994. p. 230-231.
341

Naes Unidas. S/Res 837 (1993), prembulo e 5.

107

los. Estima-se que as mortes somalis possam ter chegado a mais de 500,
incluindo civis inocentes342.
A imagem do corpo de um soldado norte-americano sendo
arrastado pelas ruas em grande humilhao tornou-se a sntese do que
passou a ser chamado de sndrome da Somlia. O Embaixador Ronaldo
Sardenberg, que presidia o CSNU na poca, afirmaria que os incidentes
de 3 de outubro puseram definitivamente em xeque a presuno da
validade poltica do uso da fora para impor a paz na Somlia.343 Os
Estados Unidos retiraram suas tropas em maro de 1994. Antes disso, o
CSNU adotou resoluo em que reduzia o efetivo da Unosom II e
concentrava novamente seu mandato na ajuda humanitria 344. As
resolues subseqentes levaram ao trmino da operao. As ltimas
tropas retiraram-se em maro de 1995, quando a misso foi oficialmente
extinta345.
Apesar de ter alcanado alguns resultados positivos, como o
combate fome, programas de vacinao e a reabertura de escolas346, o
envolvimento da ONU na Somlia visto como um divisor de guas. O
otimismo frente utilizao da fora para reagir ao que seriam novas
ameaas paz internacional, como crises humanitrias, foi
progressivamente erodido, a ponto de se tornar fixao, em particular
nos EUA, no ultrapassar a linha de Mogadscio: um ponto fictcio e
sem retorno, a partir do qual uma operao de paz tradicional assume
papel impositivo. Como observado no relatrio preparado pela Unidade
das Lies Aprendidas do DPKO (Departamento de Operaes de Paz)
sobre a experincia da Somlia, o uso da fora, em certas circunstncias,
pode ser contraproducente347.

342

Chesterman, 2001. p. 143. Os nmeros variam de acordo com o relato. Cf. Shawcross, 2000. p.
120-121. Patriota, 1998. p. 77-78. Para verso cinematogrfica do episdio, cf. o filme Black Hawk
Down (2001), de Ridley Scott.
343
Sardenberg, Ronaldo M. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas.
In: Fonseca Jnior et Castro, 1997. p. 136.
344

Naes Unidas. S/Res 897 (1993), 2 e 3.

345

Naes Unidas. S/Res 954 (1994). Chesterman, 2001. p. 143.

346

Amaral Jnior, 2003. p. 211.

347

Patriota, 1998. pp. 68-82.

108

3.2 RUANDA (1994)

A primeira vtima da Sndrome da Somlia foi Ruanda, que, no
intervalo de poucas semanas, seria palco de um dos piores atos de violncia
organizada do sculo XX. Ao contrrio da experincia anterior, em que foi
posta em dvida a viabilidade do uso da fora como meio de impor o
respeito populao civil, o caso de Ruanda evidenciaria os limites polticos
da perspectiva de recorrer-se fora armada com objetivos humanitrios.
Anos depois, uma Comisso Independente, estabelecida pelo SGNU,
concluiria que a resposta da ONU havia sido um fracasso retumbante
(overriding failure), resumido na falta de recursos e de vontade poltica dos
Estados-membros em assumir o compromisso necessrio para prevenir
ou cessar o genocdio348.
Ruanda est situada na regio dos Grandes Lagos africanos, com
populao composta de maioria hutu (cerca de 85%) e minoria tutsi. As
tenses entre as duas etnias remontam poca colonial, quando, primeiro,
os alemes e, posteriormente, os belgas instituram um sistema de
discriminao tnica, que ia desde documentos de identidade at a restrio,
etnia tutsi, de cargos administrativos. O movimento de descolonizao
no levou apenas independncia do pas, alcanada em 1962, como
tambm a um nacionalismo hutu, que se voltou contra tutsis. A perseguio
a essa etnia iniciou uma dispora nos pases vizinhos, principalmente em
Uganda, na Tanznia e no Burundi349.
A tragdia de 1994 aparenta ter sido um conflito de natureza
eminentemente poltica, em que a diferena tnica foi explorada entre dois
grupos que se enfrentavam pelo controle do aparato estatal, em ambiente
marcado pela alta densidade populacional e pela pobreza350. Desde 1973, o
pas esteve sob o regime ditatorial do presidente Juvnal Habyarimana,
que mesmo mantendo a discriminao tnica atraiu forte cooperao
econmica e militar externa, particularmente da Frana351. A partir de 1986,
348

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 30 e ss.

349

Rodrigues, 2000. p. 132.

350

Relatrio da Situao dos Direito Humanos em Ruanda preparado pelo Sr. Ren Dgni-Sgui,
Relator-Especial da Comisso de Direitos Humanos (1997), In: Sassli et Bouvier, 1999. p. 1272 e ss.
351

Patriota, A. Op .cit. p. 111.

109

com a mudana de governo em Uganda, exilados tutsi comearam a

organizar um exrcito rebelde nos campos de refugiados localizados na
fronteira entre os dois pases. O confronto entre, de um lado, essa faco,
conhecida como Frente Patritica de Ruanda (RPF, em ingls), aliada
dissidncia interna e, de outro, o governo ruands, est na raiz do genocdio
de 1994.
A guerra civil teve incio em 1990. Em agosto de 1993, os dois lados
assinaram o Acordo de Paz de Arusha, uma pequena cidade na Tanznia,
pelo qual se comprometiam a cessar as hostilidades, repatriar os refugiados
e instalar um governo transitrio, em que Habyarimana dividiria o poder
com uma oposio moderada hutu e com a RPF. Duas misses de paz da
ONU foram institudas para garantir o cessar fogo, com base nos acordos
de paz: uma na fronteira entre Uganda e Ruanda352, e outra com sede em
Kigali, em Ruanda (Unamir Misso de Assistncia das Naes Unidas
para Ruanda)353. O comandante militar da Unamir, composta inicialmente
por 500 soldados, era o general canadense Romo Dallaire, que logo deparou
com graves deficincias logsticas e que se tornaria um heri solitrio no
drama dos meses seguintes354.
A situao era instvel. Uma ala extremista do governo ruands,
contrria RPF e aos expatriados tutsi, comeou a organizar um grupo de
resistncia a toda e qualquer reforma. O cronograma de transio comeou
a sofrer atrasos355. Em 06 de janeiro, o Conselho autorizou um aumento
do contingente da misso em 500 soldados356. No dia onze do mesmo
ms, um telegrama de Dallaire que se tornou pblico anos depois
relatava ao DPKO, ento dirigido por Kofi Annan, informao conseguida
de um membro da guarda presidencial sobre planos para o massacre
iminente. A mensagem no recebeu a devida ateno, a despeito da
insistncia do general canadense na inaptido da Unamir para lidar com a
situao. Informado acerca de esconderijo de armas, Dallaire no foi
352
Naes Unidas. S/Res 846 (1993), 2. A Misso de Observao das Naes Unidas UgandaRuanda (Unomur) permaneceria em operao at setembro de 1994 (Cf. S/Res 928 (1994)).
353

Naes Unidas. S/Res 872 (1993).

354

Shawcross, 2000. p. 126-127.

355

Patriota, 1998. p. 112.

356

Naes Unidas. S/Res 893 (1994).

110

autorizado a apreend-las; antes, foi instrudo a contactar o presidente

Habyarimana e os embaixadores da Blgica, Frana e dos EUA357. O CSNU,
em particular, no chegou a ser avisado dessa mensagem. No entanto, em
fevereiro, aps ter sido posto a par da incapacidade de formar-se o governo
transitrio e do clima de tenso em Ruanda, o Conselho no tomou qualquer
medida358.
Em 6 de abril, o presidente Habyarimana foi morto em um desastre
de avio359. Em algumas horas, iniciou-se a perseguio conduzida por
membros do governo e de milcias hutu contra tutsis e hutus moderados.
No dia seguinte, a Primeira-Ministra, Agathe Uwilingiyimana, foi
assassinada, assim como foram 10 soldados belgas responsveis por sua
proteo, o que levaria, alguns dias depois, retirada desse contingente. O
massacre que se seguiu levou morte cerca de oitocentas mil pessoas360.
A retirada das tropas belgas, o contingente mais forte da Unamir,
dificultava ainda mais qualquer reao. Logo nos primeiros dias, Dallaire
requisitou ampliao das tropas para 5.000 homens e novo mandato, sob o
Captulo VII, para impor cessar fogo. Kofi Annan teria contactado
representantes de cerca de 100 diferentes governos a fim de conseguir
tropas, sem sucesso. Em contraste, poucos dias aps a derrubada do avio
presidencial, tropas francesas, italianas e belgas, estacionadas no Burundi,
evacuaram seus cidados e alguns ruandeses, partindo logo em seguida361.
Em 21 de abril, em meio crise, o CSNU, aps expressar choque
pela violncia em larga escala em Ruanda, que resultou na morte de
milhares de civis inocentes, decidiu reduzir esse contingente para 270
soldados e restringiu seu mandato mediao e ajuda humanitria, na
medida do possvel362. A deciso foi criticada por Estados africanos e
357

Shawcross, 2000. pp. 129-134, em que relata que Boutros-Ghali, em suas memrias, nega ter sido
informado da mensagem. Cf., tambm, Relatrio de Investigaes sobre Ruanda, pp. 10-12.
358

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 33 e 134.

359

Discute-se, ainda hoje, se o acidente teria sido provocado, tendo sido acusados a RPF, o governo
belga, o exrcito ruands e dois militares franceses. Patriota, 1998. p. 115 e Shawcorss, 2000. p. 124.
360

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 3. Patriota, 1998. p. 112.

361

Shawcrorss, 2000. pp. 136-138.

362

Naes Unidas. S/Res 912 (1994), prembulo e 8.

111

agncias humanitrias. Em 29 de abril, o SGNU instou o Conselho a

reconsiderar a deciso e tomar ao coerciva para restaurar o estado de
direito.363 Somente em 17 de maio, o CSNU autorizou novo mandato e
expanso da Unamir para 5.500 homens, sem carter impositivo. A
expanso ocorreria em duas fases, a primeira consistindo de 800 homens,
sendo que a segunda parcela dependeria de avaliao da situao. Na
resoluo, o Conselho determina que a situao constitui uma ameaa
paz e segurana na regio, instituindo embargo de armas sob o Captulo
VII.364
Houve esforo em no reconhecer a magnitude da crise humanitria
em Ruanda. 365 O termo genocdio era evitado nas discusses do
Conselho, de modo a no sugerir implicaes polticas e jurdicas aos
Estados-membros, em vista da Conveno sobre a Preveno e a Punio
pelo crime do Genocdio de 1948.366 Tanto que, na Resoluo 918, utilizouse expresso assassinato de membros de um grupo tnico com a
inteno de destru-lo, no todo ou em parte (prembulo) que a
definio parcial de genocdio. O termo foi apenas empregado pelo CSNU
em 8 de junho, trs meses aps o incio do massacre, em nova resoluo
destinada a acelerar o envio de tropas para a Unamir, onde nota com a
maior preocupao indcios de que atos de genocdio ocorreram em
Ruanda367.
Nessa poca, a situao em Ruanda comeava a inverter-se. A RPF
iniciou uma contra-ofensiva e, por volta de meados do ms de junho,
estava prxima de tomar a capital. Foi quando surgiu a perspectiva de
lanamento de ao impositiva, liderada pela Frana, que seria conhecida
como Operao Turquesa. Apesar do apoio do SGNU, a proposta francesa
levantou suspeitas de parcialidade a favor do governo responsvel por
organizar e conduzir o genocdio368. Por ironia do destino, Ruanda era
363

Chesterman, 2001. p. 145.

364

Naes Unidas. S/Res 918 (1994), 5, 6, 7 e 13 (grifos do autor).

365

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 38.

366

Cf., em particular, artigo 8 da Conveno, da qual fazem parte os cinco membros permanentes,
assim como Ruanda. Patriota, 1998. p. 112/3. Shawcross, 2000. p. 136.
367

Naes Unidas. S/Res 925 (1994), prembulo (grifos originais).

368

Patriota, 1998. p. 113 e ss. Shawcross, 2000. p. 140.

112

membro no-permanente do Conselho, representada pelo governo hutu,

e apoiou a medida, enquanto a RPF rejeitou a perspectiva da interveno
francesa369.
Em 22 de junho de 1994, o CSNU adotou a Resoluo 929, em que
autoriza a ao coerciva temporria, com base no Captulo VII, sob
comando e controle nacional, voltada a contribuir, de modo imparcial,
para a segurana e proteo de pessoas deslocadas, refugiados e civis em
risco em Ruanda. No prembulo, reconhecia o carter excepcional da
situao e determinava que a magnitude da crise humanitria em Ruanda
constitui uma ameaa paz e segurana na regio.370 A Resoluo foi
aprovada por 10 votos a favor e cinco abstenes (China, Brasil, Nova
Zelndia, Nigria e Paquisto).371 Em contraste com a relutncia encontrada
para arregimentar tropas para a UNAMIR, mais de 2.000 soldados franceses
foram enviados 24 horas aps a autorizao372.
No incio de julho, houve combates entre a RPF e os membros do
contingente a servio da Operao Turquesa, a qual coexistia e contrastava
com os 503 soldados sob comando da Unamir, cujo mandato continuou
restrito a aes sob o Captulo VI da Carta.373 A relutncia do Conselho
parece ter sido corroborada quando o exrcito francs, por escolha prpria,
estabeleceu zona de proteo humanitria no sudoeste de Ruanda, regio
ainda no controlada pela RPF.374 As tropas francesas retiraram-se antes
do prazo de 2 meses estipulado na Resoluo 929. Sua eficcia ainda
objeto de divergncias, tendo sido acusada de proteger exatamente os
elementos gnocidaires.375
Por volta de agosto, a RPF assumiu o poder e estabeleceu novo
governo de unio nacional em Kigali, demonstrando que receios de
retaliao eram exagerados. Em novembro de 1994, foi criado um tribunal
370

Naes Unidas. S/Res 929 (1994), prembulo e 1 a 4.

371

Chesterman, 2001. p. 147. A absteno brasileira teria decorrido da percepo de parcialidade da

iniciativa francesa. Patriota, 1998. p. 116-117 e 191.
372

Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 49.

373

Idem. pp. 72-74.

374

Rodrigues, 2000. p. 138.

375

Chesterman, 2001. p. 147. Naes Unidas. Relatrio de Investigao sobre Ruanda. p. 49.

criminal internacional para processar e julgar os atos de genocdio, crimes

contra a humanidade e graves violaes ao DIH cometidos em Ruanda
entre janeiro e dezembro de 1994.376 O novo governo tutsi em Ruanda
ops-se ao tribunal, em vista da proscrio, em seu estatuto, da pena de
morte. Outros conflitos entre a ONU, ONGs e a nova administrao logo
vieram tona, em particular acerca do papel da Unamir e do tratamento
dispensado aos membros leais ao governo deposto. Em maro de 1996,
sob insistncia do governo de Kigali, a Unamir foi afinal extinta.377
Com a tomada do poder pela RPF, os lderes genocidas hutu fugiram
para pases vizinhos, como Burundi, Tanznia e o ento Zaire, levando
consigo de modo voluntrio ou coercivo cerca de 2 milhes de pessoas.378
Essa grande massa de refugiados ficaria amontoada em campos dispersos
nas fronteiras de Ruanda, em condies deplorveis, refns dos antigos
chefes genocidas. A crise dos refugiados ruandeses no Zaire, em particular,
daria ensejo a novas discusses no CSNU acerca do uso da fora com fins
humanitrios.

3.3 ZAIRE (1996)

A grande massa de refugiados hutus no Zaire, ainda sob o governo
de Mobutu Sese Seko, ficou aos cuidados do Acnur e de centenas de ONGs
ocidentais. Cerca de 1 milho de pessoas permaneciam controladas por
antigos lderes hutus, responsveis pelo genocdio em 1994, e episdios de
violncia e de intimidao eram comuns379. Os lderes extremistas criaram
um tipo de governo no exlio e, de l, atacavam a fronteira de Ruanda380.
Em 1995, a Organizao Human Rights Watch acusou os governos da Frana,
Zaire e frica do Sul de rearmar as antigas foras genocidas de Ruanda e
sugeriu o estabelecimento de embargo de armas que inclusse os campos
de refugiados no Zaire381.
376

Naes Unidas. S/Res 955 (1994) e o estatuto do Tribunal anexo Resoluo.

377

Patriota, 1998. p. 119-121.

378

Shawcross, 2000. p. 141.

379

Naes Unidas. Relatrio da Situao de Direitos Humanos em Ruanda (janeiro de 1997), apud
Sassli et Bouvier, 1999. p. 1284 e ss e p. 1299.
380

Shawcross, 2000. p. 142.

381

Human Rights Watch. Maio de 1995. Apud Sassli et Bouvier, 1999. pp. 1292-1294.

A crise de refugiados tinha carter internacional, com riscos para a

estabilidade da regio. O SGNU informou o Conselho de Segurana de
que uma fora de 12.000 homens seria necessria para separar os lderes
genocidas dos refugiados genunos. Uma segunda opo estaria em
estabelecer um mnimo de segurana nos campos, o que iria requerer entre
trs e cinco mil soldados. No houve apoio.382
A partir de setembro de 1996, a situao atingiu nveis alarmantes.
Rebeldes tutsis no Zaire, liderados por Laurent-Dsir Kabila e
aparentemente apoiados pelo novo governo de Ruanda e pelo Burundi,
iniciaram ataques contra os campos de refugiados hutu, como parte do
projeto mais amplo de derrubar Mobuto Sese Seko. Os rebeldes utilizaramse de massacres premeditados, disperso dos refugiados em reas inspitas
e de obstruo sistemtica de ajuda humanitria.383 No incio de novembro,
as agncias internacionais humanitrias foram evacuadas. No dia 7 desse
ms, o SGNU prope ao CSNU o envio de fora multinacional para a
regio, o que foi aceito pelo governo do Zaire no dia seguinte.384 No dia 9,
o CSNU adotou resoluo em que determina que a magnitude da presente
crise humanitria no Zaire oriental constitui uma ameaa paz e segurana
na regio.385
No dia 15 de novembro, a Resoluo 1080 autoriza uma fora
multinacional temporria, sob o Captulo VII, a usar todos os meios
necessrios a fim de facilitar o retorno imediato de organizaes
humanitrias e a distribuio efetiva (...) de ajuda humanitria (...) e para
facilitar a repatriao voluntria e ordeira dos refugiados386. Essa operao
seria conduzida pelo Canad. No entanto, uma ofensiva rebelde no fim desse
ms obteve controle da regio. Em poucos dias, pelo menos 600.000 mil
refugiados hutus regressaram a Ruanda, no raro de modo coercivo. Em
algumas semanas, o acesso de agncias humanitrias foi garantido a alguns
campos, levando o Canad a retirar sua oferta de liderar a ao multilateral387.
382

Shawcross, 2000. p. 144.

383

Cf. artigo do Le Monde, de julho de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. pp. 1296-1298.

384

Chesterman, 2001. p. 147.

385

Naes Unidas. S/Res 1078 (1996), prembulo.

386

Naes Unidas. S/Res 1080 (1996), 3 e 5.

387

Chesterman, 2001. p. 148. Shawcross, 2000. p. 245/6. Patriota, 1998. p. 119.

115

Os acontecimentos dos meses seguintes puseram em dvida o

fundamento para se cancelar a operao. Informaes de massacres de
refugiados hutus e da militarizao crescente dos dois lados tornaram-se
comuns. Milhares de pessoas desapareceram aps serem foradas em
direo s florestas do Zaire oriental, sujeitas a massacres ou morte por
inanio e doenas, mas sua existncia era negada pelo governo norteamericano, com base em levantamento areo388. Em abril, tanto a Cruz
Vermelha como o Acnur vm a pblico requerer acesso irrestrito s vtimas,
estimadas em torno de 300.000 pessoas389. Em maio, sob presso norteamericana, Kabila concedeu 60 dias para que o Acnur repatriasse cerca de
80.000 refugiados390. O destino de cerca de 200.000 refugiados permaneceu
inexplicado e foi selado quando Kabila assumiu o poder no Zaire (agora
Congo Kinshasa), e a maioria dos Estados adotou postura pragmtica com
respeito ao novo governo, mesmo em relao simples investigao dos
fatos, iniciada pelo SGNU, que acabou sem resultados concretos391.

3.4 ALBNIA (1997)

Os eventos ocorridos no primeiro semestre de 1997 na Albnia, a
nao mais pobre da Europa, podem ser descritos como perda progressiva
de controle do aparato estatal, levando o pas a um estado de anarquia. A
violncia civil comeou em janeiro, durante protestos por pessoas que
perderam suas economias em esquemas de investimento do tipo
pirmide392. O Governo do presidente Sali Berisha foi incapaz de
controlar atos generalizados de vandalismo e banditismo. Delegacias e
bases militares foram invadidas, e as armas, roubadas. No dia 2 maro, o
Governo declarou estado de emergncia, ao mesmo tempo em que admitiu
perder o controle sobre o sul do pas. A capital Tirana foi pilhada, e os
estrangeiros foram evacuados. Insurgentes tomaram o controle das
principais cidades albanesas.
388
Cf. artigo do Le Monde, de julho de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. p. 1296 a 1298. Shawcross,
2000. p. 243.
389

CICV. Press Release, 2 de abril de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999, p. 1301. Shawcross, 2000. p.
245.

390

Cf. o artigo do The Times, de 28 de abril de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. p. 1290.

391

Shawcross, 2000. p. 247-248.

392

Chesterman, 2001. p. 148.

116

Em 28 de maro, o CSNU adotou, com consentimento albans,

resoluo na qual determina que a presente situao de crise na Albnia
constitui uma ameaa paz e segurana na regio, e autoriza a constituio
de fora de proteo multilateral para facilitar a distribuio segura e rpida
de assistncia humanitria, e ajudar a criar um ambiente seguro para as
misses de organizaes internacionais na Albnia, incluindo as que
fornecem assistncia humanitria393. A autorizao sob o Captulo VII,
contudo, est restrita a assegurar a segurana e defesa do movimento do
pessoal [da] fora de proteo multilateral ( 4). Essa redao confusa, e
diferentes interpretaes so possveis. No entanto, as regras de engajamento
permitiram o uso de quantidade mnima de fora necessria no apenas
para proteger a si prprios como tambm para desempenhar a misso,
incluindo a captura de criminosos, a serem entregues s autoridades locais394.
A resoluo foi adotada aps oferta italiana de comandar a operao
multilateral, que incluiu tambm tropas de outros pases europeus, como a
Espanha e a Frana. A imparcialidade italiana foi posta em dvida quando
sua marinha afundou um barco de refugiados que ia em direo ao seu
territrio395. A Cruz Vermelha declarou, em documento enviado a todos
os membros da Organizao para Segurana e Cooperao na Europa
(OSCE), que o envolvimento internacional na Albnia no deveria ser
limitado ajuda humanitria, mas deveria ter como objetivo principal as
causas do conflito: o colapso do Estado de Direito e o mau funcionamento
da administrao local396. Uma eleio com a sada do presidente Berisha
foi considerada a melhor opo de garantir a estabilidade. Em junho,
nova resoluo estende o mandato da operao de modo a incluir a proteo
da misso de superviso eleitoral da OSCE397. Aps as eleies, a fora
multilateral deixou o pas.
Ao contrrio dos trs casos anteriores, no h referncia a violaes
ao DIH ou aos direitos humanos nas duas resolues que trataram da
393
Naes Unidas. S/Res 1101 (1997), prembulo e 2 e 4, aprovada com absteno chinesa. Cf.
Sassli et Bouvier, 1999. p. 1430.
394

Cf. artigo publicado no El Pas, de 10 de abril de 1997, apud Sassli et Bouvier, 1999. p. 1428-1429.

395

Chesterman, 2001. p. 148-149.

396

Sassli et Bouvier, 1999. p. 1431.

397

Naes Unidas. S/Res 1114 (1997), 3.

117

violncia interna na Albnia, a despeito dos objetivos humanitrios da misso.

As resolues determinam que a situao no pas seria ameaa paz e segurana
internacionais. razovel, entretanto, considerar aplicveis as normas previstas
no artigo 3 comum s Convenes de Genebra de 1949 e o Protocolo II
Adicional a essas convenes, mesmo antes da interveno multinacional.

3.5 TIMOR-LESTE (1999)

A diviso da ilha do Timor, situada no sul do arquiplago indonsio,
ao norte da Austrlia, remonta poca colonial, quando holandeses e
portugueses ocuparam o territrio. Com a independncia, a Indonsia
tornou-se sucessora do Estado holands. O Timor-Leste, tambm
conhecido como Timor Loro Sae, localizado na parte oriental da ilha,
permaneceu sob administrao portuguesa, at que a Revoluo dos Cravos
(abril de 1974), em Portugal, trouxe a perspectiva de que a populao local
exercesse seu direito autodeterminao398.
Os partidos polticos que se formaram possuam diferentes aspiraes,
da independncia imediata associao com a Indonsia. Em meados de
1975, as divergncias haviam escalado para uma guerra-civil. Em 28 de
novembro, o partido Fretelin (Frente Revolucionria para o Timor-Leste
Independente), que controlava a maior parte do territrio e era visto como
simpatizante do marxismo, declarou a independncia. Os partidos contrrios
apelaram para a Indonsia, e, no dia 7 de dezembro, o territrio foi invadido.
Em julho do ano seguinte, o ento presidente Suharto promulgou a lei que
passou a considerar o Timor-Leste a 27 provncia indonsia. A brutal
represso que se seguiu seria responsvel, direta ou indiretamente, pela morte
de quase um tero da populao, segundo algumas fontes399.
A ONU e a vasta maioria da comunidade internacional - com a
exceo da Austrlia400 - nunca reconheceram a anexao do territrio. J
398

Cunha, J. A Questo do Timor-Leste: origens e evoluo. Braslia: FUNAG, 2001. p. 14-15 e 114.

399

Martin, Ian. Self-Determination in East Timor: the United Nations, the ballot, and international intervention.
Londres: Lynne Rienner, 2001. p. 15. Cunha, 2001. p. 18-19 e 113. Shawcross, 2000. p. 371.
400
Em 1978, a Autrlia concedeu reconhecimento de facto e de jure incorporao do territrio, como
condio para as negociaes dos limites martimos com a Indonsia sobre o chamado Timor Gap.
Martin, 2001. p. 20.

118

em 1975, o CSNU adotou resolues instando a Indonsia a retirar-se do

Timor-Leste e os demais pases a respeitar sua integridade territorial e seu
direito autodeterminao401. At 1981, a AGNU adotaria resolues no
mesmo sentido todos os anos. O territrio permaneceu, ao menos
nominalmente, sob administrao portuguesa, nos termos do Captulo XI
da Carta402.
A censura no acarretou maiores repercusses, tanto que o Conselho
no considerou a invaso um ato de agresso, em vista de consideraes
polticas em plena Guerra Fria403. Tampouco impediu que o princpio de
no utilizar a fora armada contra movimentos de libertao nacional,
expresso poucos anos antes na Declarao de Relaes Amistosas, fosse
desrespeitado404. A prpria CIJ iria declarar-se, anos depois, inabilitada para
julgar a legalidade da anexao do territrio, pela recusa indonsia de sua
jurisdio compulsria405. A partir de 1982, o SGNU recebeu o mandato
de auxiliar na busca de soluo para a questo e deu incio a um processo
de negociao entre os governos de Portugal e da Indonsia.406
O tema apenas voltou frente da agenda internacional na dcada de
1990, aps o fim da Guerra Fria, com repercusso da situao dos direitos
humanos na ilha, a captura do lder da resistncia timorense, Jos Alexandre
Xanana Gusmo, e o prmio Nobel conferido a dois expoentes da causa
timorense407. O grande mpeto para a resoluo do impasse, contudo,
decorreu de progressos internos na Indonsia. O fim do regime de Suharto,
em maio de 1998, deu ensejo a processo de democratizao no pas, que se
refletiu no tratamento questo timorense, fator de embarao no plano
externo e de instabilidade no plano interno408.
401

Naes Unidas. S/Res 384 (1975) e S/Res 389 (1976).

402

Cunha, 2001. p. 20-21

403

Cassesse, A. Self-Determination of Peoples: a legal reappraisal. Cambridge: Cambridge University, 1996.

pp. 223-230.
404

Naes Unidas. Declarao sobre Relaes Amistosas, princpio I, 7.

405

CIJ. Caso do Timor-Leste (Portugal vs. Austrlia). ICJ Reports, 1995. Para um perspectiva jurdica
da questo timorense, cf. Canado Trindade, 2002. pp. 723-745.

406

Naes Unidas. A/Res 37/30 (1982). Cunha, 2001. pp. 158-163.

407

Jos Ramos-Horta e Dom Ximenes Bello, Bispo de Dili. Martin, 2001. p. 17-18.

408

Idem. pp. 18-34.

119

Em 5 de maio de 1999, seu sucessor, Habibie, entrou em acordo

com Portugal acerca de uma consulta popular (evitando-se o termo
referendo), pela qual o povo timorense escolheria entre duas opes:
autonomia dentro da Repblica da Indonsia ou a independncia. O
plebiscito seria conduzido por misso da ONU, em 8 de agosto do mesmo
ano, e a segurana permaneceria a cargo do governo indonsio durante o
processo e, no caso de separao, at que o parlamento indonsio revogasse
a lei de incorporao do pas409. Em 11 de junho, o CSNU criou, sob o
captulo VI, a Misso das Naes Unidas em Timor-Leste (Unamet),
estabelecida com rapidez sem precedentes, uma vez que o Representante
Especial do SGNU, Ian Martin, teria apenas 3 meses para organizar e
conduzir as eleies, em uma populao estimada em cerca de 800.000
pessoas410.
A tarefa seria dificultada pela grave instabilidade na ilha. A perspectiva
de mudana no status do territrio j havia aumentado a violncia contra a
populao civil, levando a cerca de 60.000 deslocados internos, antes das
eleies. Milcias, com apoio da administrao local e do exrcito indonsio,
formaram-se para garantir a vitria da proposta de autonomia411. A despeito
da insegurana generalizada, a eleio foi confirmada para 30 de agosto de
1999, quando, em demonstrao de grande coragem, 98,6% das pessoas
registradas votaram412.
Mesmo antes do anncio do resultado, observadores e jornalistas
internacionais comearam a deixar o territrio. Na manh de 4 de setembro, o
SGNU anunciou a vitria esmagadora da proposta pela independncia (78,5%
contra 21,5%), o que foi o estopim para ecloso de violncia por todo TimorLeste413. Alm de centenas de assassinatos, estupros e da destruio em massa
de prdios pblicos e privados, a quase totalidade da populao foi deslocada,
seja em fuga para as montanhas, seja sob coero para o Timor Oeste. A
409
Naes Unidas. S/1999/513, com trs anexos. A questo da segurana foi o ponto chave nas
negociaes, em vista do risco de parcialidade das foras de segurana indonsias. No entanto, os
acordos foram aceitos a fim de no pr em risco o prprio plebiscito. Idem. pp. 29-34 e p. 124.
410

Naes Unidas. S/Res 1246 (1999), 1. Martin, 2001. pp. 37-51. Cunha, 2001. p. 114.

411

Martin, 2001. p. 25 e 57.

412

Naes Unidas. S/Res 1257 (1999).

413

Martin, 2001. p. 90 a 94. Shawcross, 2000. p. 395.

120

cidade de Manatuto, situada entre as duas maiores cidades do pas, Dili e Baucau,
teve ndice de destruio de 98% de seus edifcios, pblicos e privados414. Xanana
Gusmo, de sua priso em Jacarta, predizia novo genocdio e insistia pelo
envio de fora internacional para impor a paz. A Indonsia mantinha-se contrria
a qualquer interveno internacional, e, no dia 7 de setembro, decretou lei
marcial no territrio415. A evacuao da Unamet foi decidida no dia seguinte, o
que acarretaria abandonar cerca de 2.000 timorenses que haviam buscado refgio
em sua sede. Informados da deciso, 80 funcionrios internacionais da misso
voluntariaram-se para permanecer em Dili, a despeito do risco de invaso
iminente416.
Mesmo que o consentimento indonsio no fosse necessrio, seja
pela ilegalidade da anexao do territrio, seja pelo carter impositivo da
ao sob o captulo VII da Carta, logo ficou claro que uma interveno em
favor do povo timorense apenas ocorreria com a aceitao de Jacarta417.
Nas primeiras semanas de setembro, uma srie de fatores a diplomacia
pessoal do SGNU e de outros lderes mundiais, advertncias de instituies
financeiras internacionais, uma misso do CSNU e a reunio aberta do
Conselho em 11 de setembro, a ampla cobertura na mdia internacional
mudaram a posio do governo indonsio, at que, em 12 de setembro,
Habibie consentiu assistncia da ONU418.
No dia 15 de setembro, o CSNU adotou a Resoluo 1262 (1999)
pela qual autorizou, sob o Captulo VII da Carta, a constituio de fora
multilateral, liderada pela Austrlia (Interfet Fora Internacional para o
Timor-Leste). A resoluo declarava que :
414
Viotti, Aurlio. A Mais Nova Nao do Milnio: Timor-Leste. In: Correio Braziliense, 27/05/2002,
p. 5. Cerca de 230.000 timorenses tornaram-se refugiados no lado ocidental da ilha, sob controle de
milcias pr-Indonsia. Drew, Catriona. The East Timor Story. In: EJIL, v. 12, n. 4, 2001. p. 680.
415
Martin, 2001. p. 104. Ao mesmo tempo, deu ordens para que a Falintil, a guerrilha pr-independncia
sob seu comando, no reagisse violncia generalizada. Idem. p. 97.
416

A coragem desses funcionrios foi provavelmente a razo pela qual no se repetiu o incidente
ocorrido em Phnom Penh, em abril de 1975, logo aps a vitria do Khmer Rouge, quando centenas de
cambojanos foram obrigados a abandonar o refgio da Embaixada francesa, para a morte certa. Martin,
2001. p. 97 a 102. Shawcross, 2000. p. 393.
417

A Austrlia, em particular, ressaltou que apenas agiria militarmente com o consentimento indonsio,
em vista de seus interesses de longo-prazo na regio. Martin, 2001. p. 104.
418

Idem. p. 103 a 112.

121

Expressando sua preocupao quanto a notcias indicando que

violaes sistemticas, macias e flagrantes do direito internacional
humanitrio e dos direitos humanos foram cometidas no Timor-Leste (...)
Determinando que a presente situao no Timor-Leste constitui uma
ameaa paz e segurana, (...)
Autoriza o estabelecimento de uma fora multinacional sob uma
estrutura de comando unificada, de acordo com a requisio do Governo
da Indonsia (...), com as seguintes funes: restaurar a paz e a segurana
no Timor-Leste, proteger e apoiar a Unamet na execuo de suas funes
e, dentro de suas capacidades, facilitar as operaes de assistncia
humanitria419.

No dia 20 de setembro, a Interfet confirmava presena em Dili, e,

cerca de um ms depois, a lei de anexao foi revogada420. No dia 25 de
outubro, o CSNU estabeleceu, sob o Captulo VII, a Administrao
Transitria das Naes Unidas em Timor-Leste (Untaet)421, sob a liderana
do brasileiro Srgio Vieira de Mello, que dirigiria o territrio at sua
independncia, no dia 20 de maio de 2002422. A experincia da Untaet, no
esforo de apoio capacitao local no pas (capacity building) e na reintegrao
de milhares de refugiados timorenses, considerada um dos maiores
sucessos da ONU na dcada.

419

Naes Unidas. S/Res 1264 (1999), prembulo e 3.

420

Martin, 2001. p. 115.

421

Naes Unidas. S/Res 1272 (1999)

422

Viotti, 2002.

122

CONCLUSES

CONCLUSES

1. A IMPORTNCIA DA DISTINO ENTRE JUS IN BELLO E JUS AD BELLUM

A distino entre o direito na guerra (jus in bello) e o direito guerra
(jus ad bellum) pode ser concebida como o princpio da igualdade dos
beligerantes perante o DIH423. fruto de lenta evoluo histrica e assegura
que a ao humanitria no se envolva no debate sobre a legitimidade das
causas perseguidas, a fim de lidar apenas com as conseqncias do conflito.
Permite, em ltima anlise, que genocidas e criminosos de guerra tenham
direitos. Mesmo o Estado que age em legtima defesa deve observar os
princpios fundamentais do Direito Humanitrio. Ao contrrio de teorias
clssicas sobre a guerra justa, as normas de proteo internacional do
indivduo so universais e defendem ainda o pior inimigo.
Ao mesmo tempo, os desenvolvimentos modernos nos dois
subsistemas jurdicos parecem ter origem idntica: os progressos na
tecnologia blica e o advento da guerra total. Esse conceito, utilizado por
Clausewitz como estratgia militar, passou a ser sinnimo de destruio e
de sofrimento humano. No fim do sculo XIX, surgiu movimento no
sentido de limitar seus efeitos, por meio da criao de organizaes de
carter humanitrio, como a Cruz Vermelha, e de regras de carter recproco
entre os Estados combatentes. Progressivamente, evoluram normas no
sentido de limitar o prprio recurso s armas, de modo a favorecer
mecanismos de soluo pacfica de controvrsias internacionais. A
conflagrao de duas guerras de dimenses mundiais, contudo, foi o grande
mpeto para duas mudanas revolucionrias nas relaes internacionais: a
proscrio geral do uso da fora e a internacionalizao do iderio dos
direitos humanos, cujo foco na pessoa ultrapassa fronteiras nacionais e,
aparentemente, as prerrogativas dos Estados.
423
Bugnion, Franois. Guerre juste, guerre dagression et droit international humanitaire. In: IRRC,
v. 84, n. 847, 2002. p. 523 e ss.

125

As duas evolues pem em xeque o carter bilateral do Direito

Internacional tradicional, pelo qual a lei se exaure em direitos e obrigaes
recprocos entre seus sujeitos, de carter contratual424. Tanto a proteo
internacional do indivduo, como a manuteno da paz e da segurana
internacionais refletem interesses comuns dos Estados, consubstanciados em
obrigaes de carter erga omnes: as normas fundamentais do DIDH e do
DIH, de um lado, e a proscrio do uso da fora nas relaes internacionais,
de outro. Nos dois casos, a estrutura da comunidade internacional
contempornea, formada por Estados nacionais independentes e soberanos,
milita contra os objetivos pretendidos. O desenvolvimento de direitos e
obrigaes comuns, de carter objetivo, pois ligados evoluo de ordem
pblica internacional, contrasta com a natureza subjetiva do Direito
Internacional tradicional.
A proteo internacional do indivduo est no centro desse difcil
equilbrio, na medida em que retira o foco das relaes interestatais, pondoo no indivduo e em suas necessidades. Os avanos recentes no jus in bello,
em grande medida decorrentes dos progressos no campo dos direitos
humanos, restringem, de modo significativo, a autonomia do Estado em
situaes de violncia, ao conferir direitos subjetivos s vtimas. Essa
evoluo, contudo, no uniforme. A abrangncia da proteo oferecida,
seja em termos normativos, seja em termos operacionais, varia de acordo
com a natureza do conflito: se internacional ou interno. Em conflitos
internacionais, os tratados existentes impem claros limites ao militar e
prevem diferentes mecanismos para garantir a observncia das obrigaes
assumidas, o que no surpreende, tendo em vista que os pases tm interesse
de que seus nacionais no sofram em mos inimigas. Em conflitos nointernacionais, contudo, a distncia entre normas e mecanismos consentidos
pelos Estados e os desenvolvimentos jurisprudenciais e doutrinrios
significativa.
Para a vtima, pouco importa se seu sofrimento advm de guerracivil ou de combate interestatal. A fim de aumentar a proteo legal
oferecida, observa-se tendncia de superar a qualificao do conflito, se
tenso, guerra civil ou conflito internacional. Essa evoluo - que toma
por base a durao da violncia - contrasta com o direito convencional
424

Simma, 1997. pp. 229-233.

126

existente. Outro exemplo marcante est na emergncia do direito

assistncia humanitria em conflitos domsticos, no previsto em tratados
e questionado por muitos pases. H amplo espao para progressos
normativos e operacionais do jus in bello em casos de violncia interna.
Essa deficincia manifesta no que tange aos mecanismos
institucionais para garantir o respeito s obrigaes existentes. Apesar do
progresso nos campos do DIDH e do DIH, a implementao de normas
humanitrias em situaes-limite sofre graves deficincias. Mesmo que se
reconhea que certas violaes - como o genocdio, crimes contra a
humanidade e crimes de guerra possam acarretar responsabilidade agravada
do Estado, no h consenso quanto s conseqncias jurdicas dessa
determinao, seja para o Estado responsvel pela violao, seja para
terceiros Estados425. Por um lado, cumpre adotar as medidas necessrias,
tanto de carter interno, como de carter externo, para assegurar as normas
internacionais. A obrigao de respeitar e fazer respeitar as normas
humanitrias demonstra que no cabe sustentar um direito de indiferena,
mesmo que consideraes polticas pesem a favor da absteno426. Por
outro lado, a extenso da reao legal de terceiros pases, no diretamente
atingidos pela violao, permanece indefinida.
A natureza descentralizada do sistema internacional garante que os
Estados mantenham a faculdade de apreciar a situao e de eleger os meios
para implementar sua deciso, o que pode levar expanso de medidas
unilaterais sob a roupagem de interesses comuns. Essa questo torna-se
delicada na medida em que certos Estados parecem dispostos a recorrer
individualmente ao armada sob justificativa de proteger o ser humano.
Alm do risco de que o direito seja utilizado como mera legitimao do
poder, essa prtica vai de encontro evoluo jurdica pela qual se assegurou
que o jus ad bellum deve estar dissociado do jus in bello, seja por motivos de
princpio, seja por razes prticas.
Em primeiro lugar, o jus in bello tem certos princpios como a
imparcialidade, a neutralidade e a humanidade que so necessariamente
comprometidos pela ao impositiva militar. A cooperao das partes
425

Cf. captulo 2.4.

426

Artigo 1 comum s Convenes de Genebra de 1949. Sandoz, 1992. Cassese, 2001, p. 17.

127

garante o acesso s vtimas e permite que o socorro humanitrio no se

envolva com a legitimidade das causas perseguidas, o que assegura a
universalidade da proteo. No caso de violncia interna, a necessidade de
consentimento estatal clara indicao dos limites da dimenso humanitria.
A coero, alm de minar sua credibilidade, leva insegurana de agentes e
organizaes assistenciais. O jus in bello no pode servir de justificativa para
o jus ad bellum, sob o risco de politizar o auxlio humanitrio e minar a
legitimidade duramente conquistada427.
Em segundo lugar, o sistema internacional de proteo do indivduo,
incluindo o jus in bello, tem carter preventivo, antes que repressivo: a proteo
do ser humano pode ser mais bem servida pelo respeito soberania do
Estado, do que por um direito unilateral de interveno humanitria. O
risco de ao militar pode favorecer postura no-cooperativa do Estado em
que ocorra situao de violncia interna, no receio de que aceitar a ajuda
humanitria [seja] o primeiro passo em direo interveno militar.428
A dicotomia entre normas internacionais de proteo do indivduo,
de um lado, e a jurisdio do Estado, de outro, falsa. Apesar de a proteo
internacional da pessoa voltar-se, no raro, contra abusos do poder pblico,
as normas de DIDH e de DIH resultam de compromissos estatais. A
competncia de organizaes, comisses, cortes internacionais no exclui
a do Estado no campo dos direitos humanos, mas complementa-a.429 A
realizao de tais direitos depende das instituies locais, o que
reconhecido em tratados, declaraes internacionais, jurisprudncia. A ao
multilateral necessariamente excepcional e deve ser reservada a casos em
que o pas no tenha inteno ou capacidade de cessar graves abusos
dignidade humana em seu territrio.
A expectativa de que cavaleiros de armadura branca em postura
simplesmente repressiva possam garantir a sobrevivncia de povos em
427

Pasquier, 2001. pp. 311-321.

428

Naes Unidas. Discurso do SGNU no Simpsio sobre Ao Humanitria na International Peace

Academy, de novembro de 2000. (Press Release SG/SM/7632).

429
Sobre a interao entre o Direito Internacional e o Direito interno na proteo dos direitos
humanos, Canado Trindade, 2003. pp. 505-563. Bennoune, Sovereignty versus Suffering? In: EJIL,
v. 13, n. 1, 2002. pp. 243-262.

128

Estados corruptos ou desestruturados omite que essas comunidades devem

ter a responsabilidade primordial na reestruturao de suas sociedades. Esse
humanitarismo muscular430, por vezes implcito em anlises de crises como
na Somlia, em Ruanda e em Kosovo, desconsidera a indivisibilidade dos
direitos humanos, sua vertente econmica, social e cultural, em detrimento
de aes de longo-prazo e do desenvolvimento de capacidades locais, como
o fortalecimento das instituies nacionais431. caracterstico que, paralelo
aos debates sobre a proteo de civis em conflitos armados, a Assistncia
Oficial para o Desenvolvimento (ODA, em ingls), recebida pelos pases em
desenvolvimento, tenha diminudo de 1,6% do PIB, em 1990, para 0,6% do
PIB, em 2001432.
Em terceiro lugar, a ao militar unilateral traz o risco de flexibilizar a
proibio do uso da fora nas relaes internacionais, um dos fundamentos
da ordem internacional contempornea e do sistema das Naes Unidas. A
evoluo dos mtodos e das estratgias militares faz que a guerra no possa
mais ser vista como relao bilateral entre os combatentes, em vista tanto de
seus riscos, pelo envolvimento de terceiros Estados, como de seus efeitos,
em termos econmicos, polticos, humanos. A manuteno da paz e segurana
internacionais torna-se o interesse comum mais proeminente da comunidade
internacional e a base para a busca de outros interesses433. O reconhecimento
do carter erga omnes da proibio do uso da fora o pressuposto lgico do
conceito de segurana coletiva, introduzido na Carta da ONU, e confirma o
princpio da igualdade soberana dos Estados, contra o direito do mais forte.
O artigo 2 (4) da Carta da ONU estabelece a proibio do recurso
unilateral fora, exceto em caso de legtima defesa. Uma vez que crises
humanitrias no constituem agresso armada, requisito para a legtima
defesa, uma reao blica unilateral viola norma imperativa de Direito
Internacional434. A raiz dessa prtica contra legem parece estar na disparidade
430
Orford. A. Muscular Humanitarianism: reading the narratives of the new interventionism. In:
EJIL, v. 10, n. 4, 1999. pp. 692-695.
431

Cf. Declaraes da AGNU sobre a no interveno em assuntos internos (e. g. A/Res 2131 (XX)
de 21 de dezembro de 1965 e A/Res 36/103, de 9 de dezembro de 1981).

432

PNUD. Human Development Report, 2003. Disponvel em <http://hdr.undp.org>, acessado em

junho de 2004.
433

Simma, 1997. p. 236-237.

434

Cf., infra, captulo 3.

129

de poder militar de certas potncias em relao s demais e no menor

temor de que normas mais flexveis sejam usadas contra seus interesses435.
Assim, no surpreende a tentativa de ressuscitar pretenso direito
de interveno humanitria, caracterstico de uma poca de relaes desiguais
entre os Estados. Aceitar que determinados pases os de maior poder relativo
possam agir unilateralmente, ou regionalmente, a fim no apenas de apreciar
a suposta violao, como tambm de eleger livremente os meios para reprimila, significa retrocesso na evoluo do Direito Internacional e grave risco
estabilidade internacional e harmonia entre os Estados436. A prtica
internacional evidencia o risco de abusos, a tal ponto que mesmo pases que
utilizaram, implcita ou explicitamente, tais argumentos so reticentes em
reconhecer essa exceo proscrio geral do uso da fora437. A reao
internacional mostra forte protesto ao recurso unilateral ao armada, em
desrespeito aos mecanismos previstos na Carta da ONU438.
Os pesos e contrapesos de um sistema multilateral, mesmo que
imperfeito, diminuem o risco de que valores comunitrios acobertem
interesses individuais dos Estados. A disparidade na reao internacional a
duas aes quase simultneas a ao da OTAN em Kosovo, e a Interfet,
no Timor-Leste mostra que o debate no est em termos de interveno
ou no-interveno, no caso de graves e macias violaes aos direitos
humanos e ao Direito Humanitrio. Antes, est sobre os meios utilizados:
se unilaterais ou multilaterais, se impositivos ou consensuais, levados a
cabo com a cooperao do Estado sujeito violncia domstica439.
435

Krisch, 2002. p. 334.

436

Bull, 1984. p. 195.

437

Os Estados-membros da OTAN evitaram fundamentar a ao em Kosovo em direito de interveno

humanitria, com a exceo da Holanda, Blgica e Inglaterra. Cf. Chesterman, 2001. p. 206 a 218.
Cf., tambm, a postura cautelosa adotada na Resoluo da Assemblia Parlamentar da OTAN, em
15 de novembro de 1999, sobre a interveno armada em Kosovo. In: IRRC, v. 82, n. 837, 2000. p.
263-264.

438
Declarao do G-77, composto por 133 pases, de abril de 2000, rejeitando expressamente tal
direito. Disponvel em <http://www.g77.org.Docs>. Acessado em 15/09/2003. Naes Unidas.
A/Res 53/141 (1999).
439

O consentimento, nesses casos, seria obtido aps forte presso internacional, o que, por si,
constituiria desrespeito ao princpio da no-interveno, no fosse a responsabilidade agravada do
Estado por graves violaes ao DIDH e ao DIH, permitindo, e.g., sanes e ameaas que no envolvam
o uso da fora.

130

2. UM CONSELHO DE SEGURANA HUMANA?

Apesar de impreciso, o termo segurana humana parece ganhar
reconhecimento crescente medida que utilizado em maior nmero de
documentos, debates polticos, declaraes oficiais440. Visa acrescentar ao
conceito de segurana a dimenso da defesa do ser humano. Tal evoluo,
primeira vista, parece adequada e mesmo necessria, uma vez que ressalta
a importncia da proteo de civis em conflitos armados e a adoo de
medidas preventivas a fim de evitar a ecloso da violncia.
curioso notar que a doutrina jurdica no confere muita ateno
ao termo segurana de modo isolado, considerando-o ou sinnimo, ou
parte de conceito mais amplo de paz internacional441. Verdross, por exemplo,
considerava que a incluso da expresso segurana internacional como objetivo
da ONU buscou ressaltar a necessidade de paz estvel, segundo a qual o
progresso nos campos econmico, social e humanitrio seria o melhor
modo de evitar novas guerras442. Em termos modernos, o vocbulo segurana
incorporaria, j no mandato original da organizao, viso positiva de
paz, com a realizao dos direitos humanos, alm da mera ausncia de
conflitos armados que caracteriza a chamada paz negativa.
Qualquer que seja a noo de paz escolhida, ela almejada, na Carta,
de modo pragmtico. A fim de no repetir o fracasso de sua antecessora, a
nova organizao reconheceu o papel das grandes potncias na manuteno
da paz e da segurana internacionais. O Sistema de Segurana Coletiva
confere amplos poderes a um nmero reduzido Estados, incluindo a
capacidade de adotar medidas obrigatrias aos demais Estados-membros
e, no caso de cinco pases, de vetar quaisquer medidas contra si prprios.
Ao contrrio de resolues da AGNU, as resolues do CSNU no podem
ser consideradas representativas dos interesses e valores dos demais Estadosmembros. O impacto de suas resolues para a reinterpretao da Carta
440
Ao que parece, o termo teria sido lanado pelo Governo canadense. Cf. Canada. Freedom from Fear:
Canadas foreign policy for human security.Ottawa: Department of Foreign Affairs, [199-] Cf., tambm, o
Relatrio do SGNU para a Cpula do Milnio: We the peoples: the role of the United Nations in the 21st
century. (Naes Unidas. A/54/2000). Bruderlein, C. Peoples Security as a New Measure of Global
Stability. In: IRRC, v. 83, n. 842, 2001.
441

Kelsen, 1951. p. 13 e 19. Wolfum, R. Article 1. In: Simma, 2002. p. 41.

442

Verdross, 1955. p. 11.

131

reduzido, apesar de que possam criar a expectativa de que o rgo aja de

modo semelhante em situaes futuras. A resoluo genrica sobre a
proteo de civis em conflitos armados (S/Res 1296, de 2000) deve ser
entendida nesse sentido, e no como evoluo no Direito Internacional na
matria.
No caso da proteo do indivduo, no cabe argir exceo de
domnio reservado contra ao da ONU, mesmo de carter preventivo. A
antiga inconsistncia, percebida pelos primeiros comentadores da Carta,
de que a ONU ficaria obrigada a assistir imvel ao escalonamento de um
conflito domstico at que este chegasse a ameaar a paz internacional443,
est superada pela evoluo nos campos do DIDH e do DIH. A resposta
da organizao, contudo, deve ser progressiva, pois deve respeitar o princpio
geral de resoluo pacfica de conflitos e situaes (art. 2 3 da Carta), o
que significa ao mais efetiva em questes internas que possam vir a ameaar
a paz internacional. A nfase de diversos Estados na importncia da
diplomacia preventiva reflete essa tendncia444. A preveno no tem carter
coercivo e depende da cooperao das partes, sem excluir aes sob o
Captulo VI, como o recurso a misses de investigao dos fatos445. Alm
disso, mesmo agindo sob o Captulo VII, a opo militar deve permanecer
a ltima opo, o que se coaduna com a Carta e com regime legal que
busca minimizar as oportunidades de recurso s armas pelos Estados. O
artigo 41, sobre sanes, deve ser o centro do Sistema de Segurana
Coletiva446.
O envolvimento do CSNU em conflitos domsticos, em particular,
assegurado por trs motivos. Primeiro, caso tenham efeitos
transfronteirios, a prtica da organizao cedo reconheceu que podem
ameaar a paz e a segurana internacionais, pelo risco de envolvimento de
outros Estados. Segundo, caso os efeitos no ultrapassem as fronteiras, o
443

Cf. Arangio-Ruiz, 1992. pp. 410-414.

444

Naes Unidas. A/Res 43/51, A/Res 51/219, A/Res 55/2 (Declarao do Milnio). Cf., tambm,
o Relatrio do SGNU sobre a Preveno de Conflitos Armados (A/55/985 S/2001/574). Nolte,
G. Article 2 (7). In: Simma, 2002. p. 164-167.
445
Artigo 34 da Carta. Cf., tambm, A/Res 46/59 (Declaration on Fact-finding by the United Nations in the
Field of International Peace and Security).
446

Conforti, 1991. Franck, 1994. pp. 270-275. Brownlie, 1963. p. 335.

132

que duvidoso tendo em vista o fenmeno dos refugiados, o fato de

envolverem ameaas ou violaes aos direitos humanos assegura a
competncia da organizao e do Conselho sob o Captulo VI da Carta,
mesmo que a paz internacional no esteja imediatamente ameaada447. Terceiro,
caso considere que a situao chegue a ameaar a paz e a segurana
internacionais, o CSNU, sob o Captulo VII da Carta, pode agir frente a
questes domsticas, independentemente do consentimento do Estado448.
Em uma srie de resolues na dcada de 1990, o CSNU invocou
seus poderes coercivos em situaes nas quais os efeitos transfronteirios
do conflito interno no parecem ter sido o fator determinante para a deciso.
Para isso, utilizou-se de fico jurdica de modo a considerar violaes macias
e sistemticas do DIDH e do DIH como ameaa paz e segurana
internacionais449. A crise humanitria, decorrente do conflito domstico,
seria a razo para a ao coerciva multilateral. A fim de avaliar a legalidade
dessa suposta expanso do mandato do Conselho, cabe ter em mente
algumas lies retiradas do estudo de sua prtica no ps-Guerra Fria.
Primeiro, necessrio diferenciar, claramente, as operaes
tradicionais de manuteno de paz, cuja imparcialidade garante a segurana
de seu pessoal e o desempenho de seu mandato, de operaes de imposio
de paz, que necessitam de logstica, mandatos e regras de engajamento
especficos450. Uma operao militar, conduzida sem o consentimento do
Estado, impossibilita ao humanitria de carter neutro e imparcial a cargo
das Naes Unidas.
Segundo, uma vez que a ONU no possui a logstica necessria para
aes impositivas, a organizao torna-se dependente da oferta de pases
interessados e capazes, tendo como resultado resolues pr-fabricadas,
conforme a proposta feita por Estados-membros. Essa delegao de poderes
447
O artigo 33 da Carta fundamenta a ao do Conselho em disputas (e situaes) que possam vir a
constituir uma ameaa paz e segurana internacionais (grifos do autor). Esse critrio amplo e
inclui situaes de graves ameaas aos direitos humanos (ver infra).
448

Artigo 2 (7), in fine. Cf., supra, captulo 3.

449

Sobre o recurso a fices no Direito Internacional, cf. Canado Trindade, 2002(c). pp. 165-184.

450

Higgins, R. Peace and Security Achievements and Failures. In: EJIL, v. 6, n. 3, 1995. pp. 456462. Cf., tambm, Naes Unidas. Brahimi Report, p. ix e x e S/Res 1327 (2000).

133

pelo CSNU favorece a inconsistncia de suas decises e arrisca conferirlhe carter legitimador de polticas nacionais, em detrimento da importncia
substantiva de seus debate451.
Terceiro, a inconstncia da prtica do Conselho frente a tragdias
humanitrias - e a reao dbia dos demais Estados nos casos em que agiu
- impede a cristalizao de nova interpretao da Carta na matria. Apesar
de a amplitude do conceito de ameaa paz e segurana internacionais,
do artigo 39, permitir que graves violaes ao DIDH e ao DIH sejam
utilizadas como justificativa para o exerccio de seus poderes, uma ameaa
paz deve continuar a exigir o risco de recurso fora armada em escala
considervel alm de fronteiras nacionais. Os casos estudados demonstram
que catstrofes humanitrias no so isoladas de repercusses
transfronteirias, e algumas intervenes, como a da OTAN em Kosovo,
evidenciam o risco de conflito internacional, j que pases podem utilizar
unilateralmente razes humanitrias (contra legem) para recorrer ao
armada.
Mesmo que a crise humanitria esteja por trs da deciso coletiva, a
opo de consider-la justificativa legal para a ao multilateral - como prdeterminar um padro de violaes ao jus in bello que, automaticamente, d
ensejo ao Captulo VII da Carta deve ser vista com cautela. Ao admitir a
eventualidade do jus ad bellum nessas situaes, tal medida reconhece a
adequao da ao blica para proteger o indivduo e fortalece a expectativa
de recorrer fora armada em tais casos. Acabaria por expandir as excees
legais proscrio geral do uso da fora, uma vez que torna insustentvel
negar a possibilidade de interveno armada unilateral no caso de
divergncia no Conselho, seja sobre o grau de envolvimento internacional
na questo como a modalidade de sanes, a dimenso da operao
militar, o mandato das tropas , seja no evento de incapacidade de angariar
foras militares nacionais que ajam sob os limites impostos pela autorizao
coletiva.
Quarto, a prtica do CSNU demonstra que, mesmo diante de graves
violaes ao jus in bello, nada garante seu envolvimento na questo. H, ao
451
Higgins, 2001. pp. 254-257. Fassbender, B. Uncertain Steps into a Post-Cold War World. In:
EJIL, v. 13, n. 1, 2002. p. 297. Chesterman, 2001. pp. 180-183.

134

que parece, emergncias humanitrias esquecidas452. Nos casos de Ruanda

e do Zaire, por exemplo, houve claro desinteresse em engajar-se de modo
eficaz. Mesmo livre da competio ideolgica da Guerra Fria, o Conselho
permanece refm de aritmtica do mnimo denominador comum: as
diferenas entre seus membros fazem que a ao coletiva venha tarde, falte
fora e enfoque tarefas neutras, como aes de carter humanitrio, que
no visam resolver o conflito, mas mitigar seus efeitos.453
Quinto, o estudo demonstra a relevncia do consentimento do pasalvo da operao, seja para garantir a aprovao pelos demais membros da
comunidade internacional, seja para favorecer a eficcia da misso. Os casos
em que o CSNU agiu contra o interesse das partes em conflito levaram
diviso na votao e a alegaes de parcialidade relacionadas exceo de
domnio reservado. Esse compromisso tem carter poltico, uma vez que o
consentimento do Estado juridicamente irrelevante nos termos do
Captulo VII da Carta.
A cooperao do Estado evita o risco de aplicao discriminatria
do jus in bello. Assegura que a fora armada no se envolva no debate quanto
legitimidade das causas em combate, a fim de lidar apenas com as
conseqncias da violncia e proteger - de modo neutro e imparcial - a
distribuio da assistncia humanitria. O consentimento permite o recurso
a operaes de manuteno de paz (peacekeeping), com uso limitado da fora,
que no devem excluir, necessariamente, certos poderes com base no
Captulo VII.
Essa neutralidade perde sentido no caso de o conflito domstico
demonstrar empenho - seja do governo, seja de foras dissidentes - em
atacar no-combatentes. A ajuda a civis e hors de combat choca-se com a
poltica adotada. Frente a um Estado sem interesse ou sem capacidade de
cessar violaes flagrantes, amplas e sistemticas ao DIDH e ao DIH, que
se mantenha contrrio ao apoio internacional, o CSNU deve agir
decisivamente de modo a lidar com as causas do conflito, como, e.g., a
poltica estatal e, em casos extremos, o prprio governo homicida. Apesar
452
Cf. o Relatrio do SGNU Strengthening the coordination of emergency humanitarian assistance of the
United Nations (A/58/89 E/2003/85), de junho de 2003.
453

Wedgwood, 2000. p. 351-352.

135

do maior desafio logstico e da difcil questo moral de retroceder no socorro

emergencial, ao menos at que se garanta certa segurana no territrio,
torna-se necessrio impor a paz (peace-enforcement). A eventualidade, em ltima
circunstncia, da ao sob o Captulo VII pode ser valiosa para assegurar a
cooperao de um pas recalcitrante. Ao mesmo tempo, evidencia a urgncia
de divisar claramente a ao assistencial da operao militar, de modo a
no acarretar proteo humanitria discriminatria entre os beligerantes.
necessrio que o Conselho aja de modo coercivo em situaes
extremas, uma vez que no h mecanismos institucionais mais adequados
para assegurar o respeito dignidade humana em tais casos. Na maior
parte das situaes, a deciso deve ter por base o risco paz internacional.
No evento excepcional de tragdia humanitria exclusivamente domstica,
sua atuao deve ser julgada luz dos Princpios e Objetivos da Carta, em
vez de questionada em termos formais454. O princpio da igualdade soberana
dos Estados-membros (art. 2 1), e.g., ope-se interpretao que amplie
formalmente a competncia do CSNU, que significaria estender a
desigualdade de poder da ONU para outras reas do Direito Internacional455.
As Naes Unidas tm como objetivo prevenir a guerra, e no regular
sua conduo456. A organizao est estruturada para que a promoo dos
direitos humanos, apesar de constituir uma de suas finalidades, seja
subsidiria ao objetivo de evitar a guerra e o uso da fora457. Interpretao
extensiva do Captulo VII - que ponha o foco no indivduo sem balancear
suas repercusses no conjunto da Carta - acabar por repercutir em outras
normas codificadas nesse instrumento, como o Captulo VIII, sobre
organizaes regionais, ou o artigo 51, dando margem perspectiva de
recorrer-se legtima defesa coletiva contra ataques armados de um governo
454

Schachter, 1964. pp. 196-200. A despeito da aparente transnacionalizao da violncia

contempornea, no se pode excluir, ex hipothesi, a eventualidade de uma crise humanitria que
efetivamente no ameace a paz internacional e que se desenrole no territrio de um Estado contrrio
a qualquer assistncia externa s vtimas, como parece ter sido o caso timorense. Eventual ilegalidade
formal da deciso do CSNU nesses casos ser perdoada em vista do objetivo maior de proteger as
vtimas.

455

Brownlie, 1997. p. 689. Arangio-Ruiz, G. The Federal Analogy and UN Charter Interpretation.
In: EJIL, v. 8, n. 1, 1997. Cf. Canado Trindade, 2002(c). p. 127.

456

Art. 1 (1) da Carta das Naes Unidas.

457

Henkin, 1990. pp. 127-143 e p. 176-177. Charney, 1999, pp. 834-841.

136

contra sua populao458. O conceito segurana humana parece sugerir

que instituies globais, regionais e bilaterais estejam equipadas para defender
e aplicar coercivamente (enforce) os padres [humanitrios universais]459.
A incluso da proteo do ser humano ao mandato do Conselho de
Segurana traz consigo redefinio de seu papel na comunidade
internacional, em direo maior institucionalizao da reao internacional
no evento de graves violaes a interesses comuns dos Estados. Essa questo
atinge no apenas a proscrio do uso da fora e o princpio da nointerveno, mas tambm a igualdade soberana dos Estados. Assim, deve
envolver, necessariamente, a discusso da estrutura, dos procedimentos e
do controle do CSNU. Reforma em sua composio, a fim de aumentar
sua representatividade internacional, por exemplo, favoreceria a expanso
de poderes.
O cerne do debate est na perspectiva de que o Conselho garanta o
respeito a direitos assegurados por normas internacionais. Com efeito, a
dicotomia entre jus in bello e jus ad bellum, vista sob outro ngulo, antepe o
direito de responsabilidade internacional do Estado, de um lado, estrutura
normativa da Carta, de outro. Apesar da aproximao entre os dois, como
mostram as discusses na CDI que levaram ao projeto de codificao da
responsabilidade internacional do Estado, eles no se confundem, uma
vez que tm objetivos e procedimentos distintos460. O Conselho no exerce
poderes judiciais, mas atua como policial: sua ao est voltada a pr fim
ameaa (coao), e no a punir a violao de obrigao internacional
(responsabilidade)461. A atuao do CSNU move-se pela noo de urgncia
e no se baseia em competncia em matria do direito do indivduo, mas
na manuteno da paz internacional, o que no corresponde defesa da
ordem pblica mundial462.
458
Wedgwood, 2000. p. 356. A despeito de que o artigo 51 da Carta estipule que o ataque deve ser
contra um membro da ONU.
459

Canada, [199-]. p. 1 (grifos do autor).

460

Klein, P. Responsibility for Serious Breaches of Obligations Deriving from Peremptory Norms
of International Law and United Nations Law. In: EJIL, v. 13, n. 5, 1999. Pellet, 2000. p. 387.
Crawford, J. Op. cit. pp. 74-76.
461

Higgins, 2001. pp. 166-168.

462

O fato de haver relao direta da reao do CSNU a um ato de agresso modalidade de grave
violao a norma imperativa explica, em parte, a confuso sobre seu mandato.

137

Os poderes de veto do Conselho fazem que qualquer violao

cometida por um membro permanente - ou por um de seus aliados
estratgicos - esteja excluda de apreciao sob o Captulo VII. A justia
seria, na melhor das hipteses, parcial. Emenda Carta ou compromisso
entre os membros permanentes de no se utilizarem dessa prerrogativa
diante de graves violaes dignidade humana seriam evolues positivas,
j que o veto perde sentido frente a questes que, por definio, no afetam
diretamente terceiros Estados.
A maior dificuldade em aceitar tal papel para o CSNU est na prpria
discricionariedade que possui a fim de decidir haver ou no ameaa paz
e segurana internacionais. A natureza mutvel do cometimento do
Conselho defesa de interesses coletivos como as divergncias no
tratamento de questes como Ruanda, Kosovo, Chechnia e Timor-Leste,
ou a postura do CSNU frente situao nos territrios palestinos ocupados
vis--vis IV Conveno de Genebra de 1949 - limita a perspectiva de
consider-lo mecanismo ideal para lidar com graves violaes de normas
bsicas do DIH e do DIDH463.
Em 1945, a Conferncia de So Francisco excluiu qualquer meno
ao Direito Internacional do mandato coercivo da organizao. O Conselho
um rgo poltico, e suas decises no so tomadas por justificativas
legais, mesmo que pesem na deciso. Seu procedimento no prev qualquer
clusula de devido processo legal464. Ao buscar se adequar s demandas
do ps-Guerra Fria, o CSNU toma decises sobre padres normativos da
comunidade internacional, como o respeito ao DIDH e ao DIH, em aes
que respondem, sem previso legal, expectativa de justia internacional.
Uma vez que assume, em vista das circunstncias, funes judiciais, cabe
desenvolver mecanismos de responsabilidade (accountability)
correspondentes, prvios ou ex post facto.

463
Dupuy, P.M. A General Stocktaking of the Conections between the Multilateral Dimension of
Oligations and Codification of the Law of Responsibility. In: EJIL, v. 13, n. 05, 2002. p. 1068.
Klein, 1999. Roberts, Adam. Humanitarian Issues and Agencies as Triggers for International Military
Action. In: IRRC, n. 839, 2000.
464
Por exemplo, o tratamento ou no tratamento da viso lbia em conexo com a adoo da
Resoluo 731, em janeiro de 1992, que efetivamente determinou a culpa da Lbia de apoiar o
terrorismo, no observou os mnimos padres de justia procedimental. Koskenniemi, 1995.

138

Alm da necessidade de maior transparncia, h propostas tanto no

sentido de criar pr-requisito ao do Conselho, com a determinao da
existncia de graves violaes a normas de proteo do ser humano (pela
CIJ, pelo TPI, ou mesmo pela AGNU), como de painis de avaliao da
prtica do CSNU, para que possa responder por suas aes ou inaes465.
Em particular, deliberaes da CIJ sobre a legalidade de operaes com
base no Captulo VII poderiam clarificar os limites e as condies para o
exerccio dos poderes coercivos da organizao, conferindo-lhe maior
previsibilidade.
A expanso da competncia do CSNU deve restringir sua
discricionariedade frente a tragdias humanitrias e dot-lo de meios que
permitam, caso necessrio, lidar com as causas da violncia, e no apenas
com seus efeitos. Essas dificuldades esto vinculadas ausncia de capacidade
militar autnoma da organizao, o que a torna dependente da boa-vontade
dos Estados-membros. Mesmo que improvveis, os acordos sob o artigo
43 da Carta, ou outros sistemas similares, so essenciais credibilidade e
razoabilidade da prtica do Conselho.
De qualquer modo, com ou sem reforma, a autorizao para a ao
militar a fim de proteger a dignidade humana deve permanecer excepcional,
nem que seja para evitar o risco de encorajar sedies, na expectativa de
interveno posterior da comunidade internacional. O foco dos poderes
do CSNU deve permanecer em uma paz negativa, de carter interestatal.
A opo contrria - a expectativa de que atuasse com base em noo
positiva de paz - irrealista, pois, alm de atribuir responsabilidade
incompatvel com a falta de tropas disposio do Conselho, desconsidera
a inadequao da fora armada para implementar normas de proteo do
ser humano. Embora tal soluo no seja satisfatria, pois no pode
assegurar, ao menos em termos formais, reao adequada a todas as
catstrofes humanitrias dentro de fronteiras nacionais, resguarda a distino
de competncias entre a AGNU e o CSNU e favorece enfoque preventivo
do sistema de proteo internacional do indivduo, que englobe a totalidade
dos direitos humanos a longo-prazo.

465

Chinkin, C. The State that Acts Alone. In: EJIL, v. 11, n. 1, 2000. p. 40-41. Krisch, 2002. p. 328329.

139

O CSNU no o brao secular da comunidade internacional466.

O prprio conceito de segurana coletiva no est isento de incertezas.
Uma de suas premissas, a de que os governos iriam guerra por princpios
abstratos, como a paz e a segurana internacionais, desconsidera a natureza
descentralizada do processo de decises polticas, a cargo de Estados
nacionais. No caso de graves violaes dignidade humana, a reao
multilateral certamente precria. No que tange ao genocdio, por exemplo,
o compromisso internacional de Nunca Mais, expresso em Nuremberg,
esbarrou - no Cambdia, na Bsnia, em Ruanda - na ausncia de interesse
geopoltico dos demais Estados467. Os anos 90 foram marcados tanto pela
ao como pela inao do Conselho frente a tragdias humanitrias, em
plena dcada do Direito Internacional468.
A questo no buscar alternativas para a ao do CSNU, por meio
da militarizao do jus in bello, que vai contra o carter preventivo desse
campo jurdico e abre justificativa para aes armadas unilaterais. O direito
soberano guerra, de Clausewitz, antagnico aos esforos da Cruz
Vermelha e de outras organizaes, e no complementar. Cumpre garantir
que o Conselho de Segurana atue de modo persistente diante de ameaas
paz internacional, em aes preventivas que visem a garantir a cooperao
das partes em conflito. Alm de lembrar os membros do CSNU das
obrigaes assumidas no campo da proteo do indivduo, a ratificao
universal dos instrumentos fundamentais do DIH e do DIDH deve ser
acompanhada de reforma da estrutura institucional existente, de modo a
promover maior previsibilidade e legitimidade da reao internacional
perante catstrofes humanitrias, sem, entretanto, confundir seu campo de
ao e desvirtuar os princpios que regem a assistncia s vtimas. A inao
da ONU, em casos que chocam a conscincia da humanidade, acaba por
flexibilizar a proibio da fora nas relaes internacionais, j que Estados
encontram argumentos para agir unilateralmente sob a roupagem de
interesses comuns, em detrimento tanto da paz internacional, como dos
objetivos propugnados.

466

Klein, 1999. p. 1253.

467

Falk, R. The Challenge of Genocide. In Dunne, T. et Wheeler, N. Human Rights in Global Politics.
Cambridge: Cambridge University, 2001. pp. 182-188.

468

Naes Unidas. A/Res 44/23 (1989).

140

BIBLIOGRAFIA

ACCIOLY, Hildebrando. Tratado de Direito Internacional Pblico. 2. ed. Rio de

Janeiro: MRE, 1956.
ALBUQUERQUE MELLO, Celso de. Direitos humanos e conflitos armados.
Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
ALLAN, Tony (ed.). Poderes da Coroa. Srie Histria em Revista. v. 15.
Rio de Janeiro: Abril Livros, 1992.
ALLAND, Denis. Countermeasures of General Interest. In: European
Journal of International Law. v. 13, n. 5. Londres: Oxford University Press,
2002.
ALVAREZ, Jos. Les Nations Unies et le Droit International Humanitaire:
actes du Colloque International loccasion du 50e anniversaire de lONU.
In: European Journal of International Law. v. 10, n. 2. Londres: Oxford
University Press, 1999.
______. Multilateralism and its Discontents. In: European Journal of
International Law. v. 11, n. 2. Londres: Oxford University Press, 2000.
AMARAL JNIOR, Alberto. O Direito Assistncia Humanitria. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003.
ARANGIO-RUIZ, Gaetano. Le Domaine Rserv: lorganisation
internationale et le rapport entre droit international et droit interne. In:
Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International, Tomo 225 (1990, VI).
Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1992.
______. The Federal Analogy and the UN Charter Interpretation: a crucial
issue. In: European Journal of International Law. v. 8, n. 1. Londres: Oxford
University Press, 1997.

141

AYALA, Baltazar. De Jure et Officiis Bellicis et Disciplina Militari, Libro III.

Bate, J. Pawley (trad.). Washington: Carnegie Institution, 1912. Tomo II.
AZNAR-GMEZ, Mariano. A Decade of Human Rights Protection by
the UN Security Council: a sketch of deregulation? In: European Journal of
International Law. v. 13, n. 1. Londres: Oxford University Press, 2002.
BADIE, Bertrand. Droit de lHomme et Diplomatie: entre thique et volont de
puissance. Paris: Fayard, 2002.
BAPTISTA, Luiz Olavo et FONSECA JNIOR, Franco da. O Direito
Internacional no Terceiro Milnio: estudos em homenagem ao professor Vicente Marotta
Rangel. So Paulo: LTr, 1998.
BEDJAOUI, Mohammed (ed.). International Law: achievements and prospects.
Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1991.
BENNOUNE, Karima. Soverignty vs. Suffering? Re-examinig
sovereignty and human rights through the lens of Iraq. In: European
Journal of International Law. v. 13, n. 1. Londres: Oxford University Press,
2002.
BENVENUTI, Paolo. The ICTY Prosecutor and the Review of the NATO
Bombing Campaign against the Federal Republic of Yugoslavia. In: European
Journal of International Law. v. 12, n. 3. Londres: Oxford University Press,
2001.
BETTATI, Mario. Un Droit DIngrence? In: Revue General de Droit
International Public. Tomo 95, n. 3. Paris: Pedone, 1991.
BIANCHI, Andrea. Ad-Hocism and the Rule of the Law. In: European
Journal of International Law. v. 13, n. 1. Londres: Oxford University Press,
2002.
BLOKKER, Niels. Is the Authorisation Authorised: Powers and practice
of the UN Security Council to authorize the use of force by colations of
the able and willing. In: European Journal of International Law. v. 11, n. 3.
Londres: Oxford University Press, 2000.

142

BLONDEL, Jean-Luc. LHumanitaire appartient-il tout le monde? In:

International Review of the Red Cross. v. 82, n. 838. Genebra: CICV, 2000.
BLUNTSCHLI. Le Droit International Codifi. Paris: Guillaumin, 1895.
BRASIL. Discurso do Embaixador Luiz Felipe Lampreia, Ministro de Estado das
Relaes Exteriores, na abertura do debate geral da 54 Sesso da Assemblia Geral
das Naes Unidas (mimeo).
______. Informaes da DNU sobre Ao Humanitria e Direito de Ingerncia, de
26/06/2000 (mimeo).
______. Audincia Pblica do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores,
Embaixador Celso Amorim, na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
da Cmara dos Deputados (parte 2), em 23/04/2003. Disponvel em <http://
www.mre.gov.br/>, acessado em 25/07/2003.
BRIERLY, James. Direito Internacional. 3. ed., Lisboa: Calouste Gulbenkian,
1972.
BROWNLIE, Ian. International Law and the Use of Force by States. Oxford:
Clarendon Press, 1963.
______. Principles of Public International Law. 5. ed., Oxford: Claredon Press,
1998.
BRUDERLEIN, Claude. Peoples Security as a New Measure of Global
Stability. In: International Review of the Red Cross. v. 83, n. 842. Genebra:
CICV, 2001.
BUGNION, Franois. Guerre juste, guerre dagression et droit
international humanitaire. In: International Review of the Red Cross. v. 84, n.
847. Genebra: CICV, 2002.
BULL, Hedley. Intervention in World Politics. Oxford: Clarendon Press, 1984.
______. A Sociedade Anrquica. So Paulo: IPRI/Editora Universidade de
Braslia, 2002.

143

BYERS, Michael. Custom, Power and the Power of Rules. Cambridge:

Cambridge University Press, 1999.
______. The Shifting Foundations of International Law: a decade of
forceful measures against Iraq. In: European Journal of International Law.
v. 13, n. 1. Londres: Oxford University Press, 2002.
CANAD. Freedom From Fear : Canadas foreign policy for human security.
Ottawa: Department of Foreign Affairs and International Trade, [199].
CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. A Proteo Internacional
dos Direitos Humanos e o Brasil. 2. ed. Braslia: Editora Universidade
de Braslia, 2000.
______. Direito das Organizaes Internacionais. 2. ed. Belo Horizonte:
Del Rey, 2002 (a).
______. O Direito e os Limites da Fora. In: Revista Fonte. n. 51.
Fortaleza: Procuradoria Geral do Estado do Cear, 2002 (b).
______. O Direito Internacional em um Mundo em Transformao
(Ensaios, 1976-2001). Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2002 (c).
______. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. v. 1,
2. ed. Porto Alegre: Srgio Fabris Editor, 2003.
CANDEAS, Alessandro. Interveno Humanitria e Grupo do Rio:
entre a defesa da soberania e a ruptura da tradio jurdico-poltica
regional. Braslia: Secretaria de Planejamento Diplomtico, outubro
de 2000. Mimeo.
CARDOSO, Afonso. O Brasil nas Operaes de Paz das Naes Unidas.
Braslia: FUNAG, 1998.
CARON, David. The Legitimacy of the Collective Authority of the
Security Council. In: American Journal of International Law. v. 87, n. 4.
Linthicum: Cadmus Professional Communications, 1993.

144

CARR, Edward H. Vinte Anos de Crise (1919 1939): uma introduo ao

estudo das Relaes Internacionais. 2. ed. Braslia: Editora Universidade de
Braslia/IPRI, 2001.
CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio. Reflections on the Existence of
a Hierarchy of Norms in International Law. In: European Journal of
International Law. v. 8, n. 4. Londres: Oxford University Press, 1997.
CASSESE, Antonio. International Law in a Divided World. Oxford: Clarendon
Press, 1986.
______. Self-Determination of Peoples: a legal reappraisal. Cambridge: Cambridge
University Press, 1996.
______. Ex Iniuria Ius Oritur: Are we moving towards International
Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World
Community? In: European Journal of International Law. v. 10, n. 1. Londres:
Oxford University Press, 1999.
______. A Follow-Up: forcible humanitarian countermeasures and opinio
necessitates. In: European Journal of International Law. v. 10, n. 4. Londres:
Oxford University Press, 1999.
______. International Law. Oxford: Oxford University Press, 2001.
CASTAEDA, Jorge. El Valor Jurdico de las Resoluciones de las Naciones Unidas.
Mxico: Colgio de Mxico, 1967.
CHANDLER, David. From Kosovo to Kabul: human rights and international
intervention. Londres: Pluto Press, 2002.
CHARNEY, Jonathan. The Legitimacy of the Collective Authority of
the Security Council. In: American Journal of International Law. v. 87, n. 4.
Linthicum: Cadmus Professional Communications, outubro de 1993.
______. Anticipatory Humanitarian Intervention in Kosovo. In: American
Journal of International Law. v. 93, n. 4. Linthicum: Cadmus Professional
Communications, outubro de 1999.

145

CHATELET, Franois et al. Dictionnaire des Oevres Politiques. Paris: Presses

Universitaires de France, 1986.
CHAZOURNES, Laurence. et CONDORELLI, Luigi. Common
Article 1 of the Geneva Convention Revisited: protecting collective
interests. In: International Review of the Red Cross. v. 82, n. 837. Genebra:
CICV, 2000.
CHESTERMAN, Simon. Just War or Just Peace? Humanitarian Intervention and
International Law. Oxford: Oxford University Press, 2001.
CHETAIL, Vincent. The Contribution of the International Court of Justice
to International Humanitarian Law. In: International Review of the Red Cross. v.
85, n. 850. Genebra: CICV, 2003.
CHINKIN, Christine. Kosovo: a good or a bad war?. In: American Journal
of International Law. v. 93, n. 4. Linthicum: Cadmus Professional
Communications, 1999.
______. The State that Acts Alone: bully, good samaritan or iconoclast? In:
European Journal of International Law. v. 11, n. 1. Londres: Oxford University
Press, 2000.
COMBACAU, Jean. Le Pouvoir de Sanction de lONU: thude thorique de la coercition
non militaire. Paris: Pedone, 1974.
COMISSO INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA. Convenes de
Genebra de 12 de Agosto de 1949. Genebra: CICV, 1992.
______. Comentrios s Convenes de Genebra de 12 de Agosto de 1949. Disponvel
em <http://www.icrc.org>, acessado em 2003/4.
______. Comentrios ao Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra de 12
de Agosto de 1949. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em
2003/4.
______. Comentrios ao Protocolo II Adicional s Convenes de Genebra de 12 de
Agosto de 1949. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 2003/4.

146

CONFORTI, Benedetto. Non-Coercive Sanctions in the United Nations

Charter: some lessons from the Gulf War. In: European Journal of
International Law. v. 2, n. 2. Londres: Oxford University Press, 1991.
CONSIGLI, Jos et VALLADARES, Gabriel. Las Operaciones de
Mantenimiento de la Paz y el Derecho Internacional Humanitario, 1998.
Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 16/06/03.
CUNHA, Joo Solano da. A Questo de Timor-Leste: origens e evoluo. Braslia:
FUNAG, 2001.
CORTEN, Olivier. et KLEIN, Pierre. LAutorisation de Recourir la Force
des Fins Humanitaires: droit dingrence ou retour aux sources? In: European
Journal of International Law. v. 4, n. 4. Londres: Oxford University Press, 1993.
CRAWFORD, James. The International Law Commissions Articles on State
Responsibility. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.
DE VISSCHER, Charles. Theory and Reality in Public International Law. Nova
Jersey: Princeton University Press, 1968.
DREW, Catriona. The East Timor Story: international law on trial. In: European
Journal of International Law. v. 12, n. 4. Londres: Oxford University Press, 2001.
DUNNE, TIM et WHEELER, Nicholas. Human Rights in Global Politics.
Cambridge: Cambridge University Press, 2001.
DUPUY, Pierre-Marie. Securit Collective et Organisation de la Paix. In:
Revue Gnrale de Droit International Public. Tomo 97, no. 3. Paris: Pedone, 1993.
______. The Place and Role of Unilateralism in Contemporary International
Law. In: European Journal of International Law. v. 11, n. 1. Londres: Oxford
University Press, 2000.
______. General Stocktaking of the Connections between the Multilateral
Dimension of Obligations and Codification of the Law of Responsibility.
In: European Journal of International Law. v. 13, n. 5. Londres: Oxford
University Press, 2002.

147

DUPUY, Ren-Jean (ed.). Le Dveloppment du Rle du Conseil de Scurit: peacekeeping et peace-building. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1993.
FALK, Richard. Kosovo, World Order, and the Future of International
Law. In: American Journal of International Law. v. 93, n. 4. Linthicum: Cadmus
Professional Communications, 1999.
FASSBENDER, Bardo. Quis Judicabit? The Security Council, its Powers
and its Legal Control. In: European Journal of International Law. v. 11, n. 1.
Londres: Oxford University Press, 2000.
______. Uncertain Steps into a Post-Cold War World: the role and
functioning of the UN Security Council after a decade of measures against
Iraq. In: European Journal of International Law. v. 13, n. 1, Londres, Oxford
University Press, 2002.
FONSECA JNIOR, Gelson et CASTRO, Srgio Henrique Nabuco de.
Temas de Poltica Externa II. v. 1. 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1997.
FONSECA JNIOR, Gelson. et BELLI, Benoni. Novos Desafios das
Naes Unidas: preveno de conflitos e agenda social. In: Revista Poltica
Externa. v. 10, n. 1. So Paulo: Paz e Terra, 2001.
FONTOURA, Paulo Tarisse da. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz
das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999.
FORSTER, Jacques. Inter vencin Humanitaria y Derecho
Internacional Humanitario: discurso inaugural del noveno seminario
anual de DIH para diplomticos acreditados en las Naciones Unidas,
09/03/2000. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 16/
06/03.
FRANCK, Thomas. Fairness in the International Legal and Institutional
System. In: Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International, Tomo 240
(1993, III). Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1994.
______. Lessons of Kosovo. In: American Journal of International Law. v.
93, n. 04. Linthicum: Cadmus Professional Communications, 1999.

148

FRANCK, Thomas et RODLEY, Nigel. After Bangladesh: the law of

humanitarian intervention by military force. In: American Journal of
Inter national Law. v. 67, n. 2. Linthicum: Cadmus Professional
Communications, 1973.
FROWEIN, Jochen Reactions by not Directly Affected States to Breaches
of Public International Law. In: Recueil des Cours. Tomo 248 (1994, IV).
Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1995.
GAJA, Giorgio. Jus cogens Beyond the Vienna Convention. In: Recueil des
Cours de lAcadmie de Droit International, Tomo 172 (1981, III). Haia: Martinus
Nijhoff Publishers, 1982.
______. Reflexions sur le Role du Conseil de Securit dans le Nouvel
Ordre Mondial: a propos des rapports entre maintien de la paix et crimes
internationaux des Etats. In: Revue Gnrale
de Droit International Public. Tomo 97, v. 2. Paris: Pedone, 1993.
______. Should all References to International Crimes Disappear from
the ILC Draft Articles on State Responsibility? In: European Journal of
International Law. v. 10, n. 2. Londres: Oxford University Press, 1999.
GARCIA, Engnio Vargas. O Brasil e a Liga das Naes (1919 1926). Porto
Alegre: UFRGS, 2000.
GASSNER, Hans Petter. The United Nations and International
Humanitarian Law: The International Committee of the Red Cross and
the United Nations involvement in the implementation of international
humanitarian law, 1995. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado
em 15/09/2003.
GAZZINI, Tarcisio. NATO Coercive Military Activities in the Yugoslav
Crisis (1992 1999). In: European Journal of International Law. v. 12, n. 3.
Londres: Oxford University Press, 2001.
GERSON, Allan. Multilateralism la Carte: the consequences of unilateral
pick and pay Approaches. In: European Journal of International Law. v. 11,
n. 1. Londres: Oxford University Press, 2000.

149

GNAEDINGER, Angelo. The Protection of Civilians in Armed Conflict,

2002. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 15/09/2003.
GOWLLAND-DEBBAS, Vera. The Limits of Unilateral Enforcement
of Community Objectives in the Framework of UN Peace Maintenance.
In: European Journal of International Law. v. 11, n. 2. Londres: Oxford
University Press, 2000.
GRAY, Christine. From Unity to Polarization: international law and the
use of force against Iraq. In: European Journal of International Law. v. 13, n.
1. Londres: Oxford University Press, 2002.
______. The Use and Abuse of the International Court of Justice: cases
concerning the use of force after Nicaragua. In: European Journal of
International Law. v. 14, n. 5. Londres: Oxford University Press, 2003.
GREEN, L. C. The Contemporary Law of Armed Conflict. Manchester:
Manchester University Press, 1996.
GREENWOOD, Christopher. International Law and the NATO
Intervention in Kosovo. In: International and Comparative Law Quarterly. v.
49, n. 4. Oxford: Oxford University Press. 2000.
GROSSRIEDER, Paul. Protecting the Protectors. Declarao Oficial do
Diretor de Assuntos Gerais do CICV s Naes Unidas, 15 Seminrio Anual
para Diplomatas sobre o Direito Internacional Humanitrio, em 28 de janeiro
de 1998. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 29/09/2003.
GROTIUS, Hugo. Del Derecho de la Guerra y de la Paz. Torrubiano Ripoll, J.
(trad.). Madrid: Editorial Reus, 1925. Tomo III.
GRUPO DOS 77. Declarao da Reunio de Havana, Cuba, 10 a 14 de abril de
2000. Disponvel em <http://www.g77.org./Docs/Declaration_G77
Summit.htm>. Acessado em 15 de setembro de 2003.
HADDEN, Tom et HARVEY, Colin J. The Law of Internal Crisis and
Conflict. In: International Review of the Red Cross. v. 81, n. 833. Genebra:
CICV, 1999.

150

HENCKAERTS, Jean-Marie. Study on Customary Rules of International

Humanitarian Law. In: International Review of the Red Cross. v. 81, n. 835.
Genebra: CICV, 1999.
HENKIN, Louis. International Law: politics, values and functions. In:
Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International, Tomo 216 (1989, IV).
Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1990.
______. Kosovo and the Law of Humanitarian Intervention. In:
American Journal of International Law. v. 93, n. 4. Linthicum: Cadmus
Professional Communications, 1999.
HERNDL, Kurt. Reflections on the Role, Functions and Procedures of
the Security Council of the United Nations. In: Recueil des Cours de lAcadmie
de Droit International, Tomo 206 (1987, VI). Haia: Martinus Nijhoff
Publishers, 1991.
HERRMANN, Irne. et PALMIERI, Daniel. Les Nouveaux Conflicts:
une modernit archaque? In: International Review of the Red Cross. v. 85, n.
849. Genebra: CICV, 2003.
HIGGINS, Rosalyn. The Development of the International Law Through the
Political Organs of the United Nations. Londres: Oxford University Press, 1963.
______. The Place of International Law in the Settlement of Disputes
by the Security Council. In: American Journal of International Law. v. 64, n. 1.
Linthicum: Cadmus Professional Communications, 1970.
______. Peace and Security Achievements and Failures. In: European
Journal of International Law. v. 69, n. 3. Londres: Oxford University Press,
1995.
______. Problems and Process: International law and how we use it. Oxford:
Clarendon Press, 2001.
HILPOLD, Peter. Humanitarian Intervention: is there a need for a legal
reappraisal? In: European Journal of International Law. v. 12, n. 3. Londres:
Oxford University Press, 2001.

151

HOBBES, Thomas. Leviathan. In Coleo Great Books of the Western World.

v. 21. Chicago: Encyclopaedia Britannica, 1990.
HOBSBAWN, Eric. A Era dos Imprios (1875 1914). 3. ed. So Paulo: Paz
e Terra, 1988.
______. A Era dos Extremos: o breve sculo XX (1914 1991). 2. ed. So
Paulo: Companhia das Letras, 1996.
HOLZGREFE, J. L. et KEOHANE, Robert (ed.) Humanitarian Intervention.
Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
HOFFMAN, Michael. Peace-Enforcement Actions and Humanitarian
Law: emerging rules for interventional armed conflict. In: International
Review of the Red Cross. v. 82, n. 837. Genebra: CICV, 2000.
INSTITUT DE DROIT INTERNATIONAL. Annuaire. v. 62, Tome I
(session de Saint-Jacques-de-Compostelle, 1989). Paris: Pedone, 1990.
______. Annuaire. v. 68, Tomo II (session de Berlin). Paris: Pedone, 1999.
______. Rsolution sur LAssistance Humanitaire. Session de Bruges, 2003.
Disponvel em <http://idi-iil.org>, acessado em junho de 2004.
INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND
STATE SOVEREIGNTY. The Responsibility to Protect. Ottawa: ICISS, 2001.
JIMENEZ DE ARCHAGA, Eduardo. International Law in the Past
Third of a Century. In: Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International,
Tomo 159. Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1979.
JOHNSTONE, Ian. Security Council Deliberations: the power of the
better argument. In: European Journal of International Law. v. 14, n. 3. Londres:
Oxford University Press, 2003.
KALLENBERGER, Jakob. Protection of Civilians in Armed Conflicts.
Declarao Oficial do Presidente do CICV ao CSNU, em 19 de abril de
2000. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 29/09/2003.

152

KELSEN, Hans. Derecho y Paz en las Relaciones Internacionales. Cidade do

Mxico: Fondo de Cultura Economica, 1943.
______. The Law of the United Nations. Nova Iorque: Frederick Praeger,
1951.
KISSINGER, Henry. Diplomacy. Nova Iorque: Touchstone, 1994.
KLEIN, Pierre. Responsibility for Serious Breaches of Obligations
Deriving from Peremptory Norms of International Law and United
Nations Law. In: European Journal of International Law. v. 13, n. 5. Londres:
Oxford University Press, 1999.
KOLB, Robert. Origin of the Twin Terms Jus ad Bellum/Jus in Bello. In:
International Review of the Red Cross. v. 79, n. 320. Genebra: CICV, 1997.
KOSIRNIK, Ren. Books and Reviews: Les Nations Unies et le Droit
International Humanitaire. In: International Review of the Red Cross. v. 80, n.
323. Genebra: CICV, 1998.
KOSKENNIEMI, Martti. The Police in the Temple: order, justice and
the UN a dialectical view. In: European Journal of International Law. v. 6, n.
3. Londres: Oxford University Press, 1995.
KRENBL, Pierre. Conflict in the Balkans: human tragedies and the
challenge to independent humanitarian action. In: International Review of
the Red Cross. v. 82, n. 837. Genebra: CICV, 2000.
KRISCH, Nico. Legality, Morality and the Dilemma of Humanitarian
Intervention After Kosovo. In: European Journal of International Law. v. 13,
n. 1. Londres: Oxford University Press, 2002.
LAROUSSE, Pierre. Grand Dictionnaire Universal du XIXe Sicle. Paris:
Administration du Grand Dictionnaire Larousse, 1867.
LANDAUER, Carl. Antinomies of the United Nations: Hans Kelsen and
Alf Ross on the Charter. In: European Journal of International Law. v. 14, n.
4. Londres: Oxford University Press, 2003.

153

LEBEN, Charles. Les Contre-Mesures Inter-tatiques et les Ractions lIllicite

dans la Socit Internationale. In: Annuaire Franais de Droit International. v. XXVIII,
Paris: ditions du Centre National de la Recherche Scientifique, 1982.
______. Hans Kelsen and the Advancement of International Law. In:
European Journal of International Law. v. 09, n. 2. Londres: Oxford University
Press, 1998.
LOBEL, Jules et RATNER, Michael. Bypassing the Security Council:
Ambiguous authorizations to use force, ceasefires and the Iraqi inspection
regime. In: American Journal of International Law. v. 93, n. 1. Linthicum:
Cadmus Professional Communications, 1999.
MACHIAVELLI, Nicol. Il Principe. In: ______. Opere. Milano: Riccardo
Ricciardi, 1960.
MAISON, Rafalle. Les Ordenances de la CIJ dans lAffaire Relative
lApplication de la Convention sur la Prvention et la Rpression du Crime
de Gnocide. In: European Journal of International Law. v. 5, n. 1. Londres:
Oxford University Press, 1994.
MARTENCZUK, Bernd. The Security Council, the International Court
and Judicial Review: what lessons from Lockerbie? In: European Journal of
International Law. v. 10, n. 3. Londres: Oxford University Press, 1999.
MARTIN, Ian. Self-Determination in East Timor. Londres: Lynne Rienner
Publishers, 2001.
MCCOUBREY, Hilaire. International Humanitarian Law: Modern Developments
in the Limitation of Warfare. 2. ed. Dartmouth: Ashgate, 1998.
MERON, Theodor. The Humanization of Humanitarian Law. In:
American Journal of International Law. v. 94, n. 2. Linthicum: Cadmus
Professional Communications, 2000.
MOMTAZ, Djamchid. The Minimum Humanitarian Rules Applicable in
Periods of Internal Tension and Strife. In: International Review of the Red
Cross. v. 80, n. 324. Genebra: CICV, 1998.

154

______. Le Droit International Humanitaire Applicable aux Conflits

Arms Non-Internationaux. In: Recueil des Cours de la Acadmie de Droit
International. Tomo 292 (2001). Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers,
2002.
MUNRO, Alan. Humanitarianism and Conflict in a Post-Cold War World.
In: International Review of the Red Cross. v. 81, n. 835. Genebra: CICV, 1999.
MURPHY, Sean. The Security Council, Legitimacy, and the Concept of
Collective Security after the Cold War. In: Columbia Journal of Transnational
Law. v. 32, n. 2.[s.l], 1994.
NINCIC, Djura. The Problem of Sovereignty in the Charter and in the Practice of
the United Nations. Haia: Martinus Nijhoff, 1970.
ORFORD, Anne. Muscular Humanitarianism: reading the narratives of
the new interventionism. In: European Journal of International Law. v. 10, n.
4. Londres: Oxford University Press,1999.
______. Reading Humanitarian Intervention: human rights and the use of force in
international law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
ORGANIZAO DO TRATADO DO ATLNTICO
NORTE.(OTAN). Resolution adopted by the NATO Parliamentary Assembly on
15 November 1999 concerning the Armed Intervention in Kosovo. In: International
Review of the Red Cross. v. 82, n. 837. Genebra: CICV, 2000.
PALWANKAR, Umesh. Symposium on Humanitarian Action and Peace-Keeping
Operations. Genebra: CICV, 1994.
PASQUIER, Andr. Action Humanitaire: une lgitimit en question? In:
International Review of the Red Cross. v. 83, n. 842. Genebra: CICV, 2001.
PASTOR RIDRUEJO, Jos. Curso de Derecho Internacional Pblico y
Organizaciones Internacionales. 8. edio. Madrid: Tecnos, 2001.
PATRIOTA, Antnio. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia:
FUNAG, 1998.

155

PELLET, Alain. Brief Remarks on the Unilateral Use of Force. In:

European Journal of International Law. v. 11, n. 2. Londres: Oxford University
Press, 2000.
PETERSMANN, Ernst-Ulrich. Time for a United Nations Global
Compact for Integrating Human Rights in the Law of Worldwide
Organizations: lessons from European Integration. In: European
Journal of International Law. v. 13, n. 3. Londres: Oxford University
Press, 2002.
PLATTNER, Denise. Assistance to the Civilian Population: the
development and present state of international humanitarian law. In:
International Review of the Red Cross. v. 74, n. 288. Genebra: CICV, 1992.
RAGAZZI, Maurizio. The Concept of International Obligations Erga Omnes.
Oxford: Clarendon Press, 1997.
REISMAN, W. Michael. Sovereignty and Human Rights in
Contemporary International Law: editorial comments. In: American
Journal of International Law. v. 84, n. 4. Linthicum: Cadmus Professional
Communications, 1990.
______. Kosovos Antinomies. In: American Journal of International Law.
v. 93, n. 04. Linthicum: Cadmus Professional Communications, 1999.
______. Unilateral Action and the Transformations of the World
Constitutive Process: the special problem of humanitarian intervention.
In: European Journal of International Law. v. 11, n. 1. Londres: Oxford
University Press, 2000.
ROBERGE, Marie-Claude. Jurisdiction of the Ad Hoc Tribunals for the
Former Yugoslavia and Rwanda over Crimes Against Humanity and
Genocide. In: International Review of the Red Cross. v. 79, n. 321. Genebra:
CICV, 1997.
ROBERTS, Adam. Humanitarian Action in War: Aid, Protection and
Impartiality in a Policy Vacuum. In: Adelphy Paper (305). Oxford: Oxford
University Press, 1996. Mimeo.

156

______. Humanitarian Issues and Agencies as Triggers for International

Military Action. In: International Review of the Red Cross. v. 82, n. 839. Genebra:
CICV, 2000.
RODRIGUES, Simone M. Segurana Internacional e Direitos Humanos: a prtica
da interveno humanitria no ps-guerra fria. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
ROTTENSTEINER, Christa. The Denial of Humanitarian Assistance
as a Crime under International Law. In: International Review of the Red Cross.
v. 81, n. 835. Genebra: CICV, 1999.
RUCZ, Claude. Les Mesures Unilatrales de Protection des Droits de
lHomme devant lInstitute de Droit International. In: Annuaire Franais
de Droit International. v. XXXVIII. Paris: ditions du Centre National de la
Recherche Scientifique, 1992.
RYNIKER, Anne. The ICRCs Position on Humanitarian Intervention.
In: InternationalReview of the Red Cross. v. 83, n. 842. Genebra: CICV, 2001.
SANDOZ, Yves. Droit or Devoir dIngrence and the Right to
Assistance: the issues Involved. In: International Review of the Red Cross. v.
74, n. 288. Genebra: CICV, 1992.
______. Limites y Condiciones del Derecho de Intervencin Humaniaria:
sesin pblica de la Comisin de Asuntos Exteriores y Seguridad del Parlamento
Europeo sobre el derecho de intervencin humanitaria. Bruxelas, 25/01/
1994. Disponvel em <http://www.icrc.org>, acessado em 16/06/03.
SAROOSHI, Danesh. The United Nations and the Development of Collective
Security. Oxford: Clarendon Press, 1999.
SASSLI, Marco. State Responsibility for violations of international
humanitarian law. In: International Review of the Red Cross. v. 84, n. 846.
Genebra: CICV, junho de 2002.
______. et BOUVIER, Antoine. How does Law Protect in War: cases, documents
and teaching materials on contemporary practice in international humanitarian law.
Geneva: CICV, 1999.

157

SCHACHTER, Oscar. The Relation of Law, Politics and Action in the

United Nations. In: Recueil des Cours de de lAcadmie de Droit International.
Tomo 109 (1963, II). Leyde: Sijthoff, 1964.
SEGALL, Anna. Economic Sanctions: legal and policy constraints. In:
International Review of the Red Cross. v. 81, n. 836. Genebra: CICV, 1999.
SHAWCROSS, William. Deliver us from Evil: peacekeepers, warlords and a world
of endless conflict. Nova Iorque: Simon & Schuster, 2000.
SIMMA, Bruno. From Bilateralism to Community Interest in International
Law. In: Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International. Tomo 250 (1994,
VI). Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1997.
______. NATO, the UN and the Use of Force: legal aspects. In: European
Journal of International Law. v. 10, n. 1. Londres: Oxford University Press, 1999.
______. (ed.). The Charter of the United Nations: a commentary. 2. ed. Oxford:
Oxford University Press. 2002.
SIMON, Denys et SICILIANOS, Linos Alexandre. La Contre-Violence
Unilatrale: pratiques tatiques et droit international. In: Annuaire Franas
de Droit Internacional. v. XXXII. Paris: ditions du Centre National de la
Recherche Scientifique, 1986.
SIMPSON, Gerry. The Situation on the International Legal Theory Front:
the power of rules and the rule of power. In: European Journal of International
Law. v. 11, n. 2. Londres: Oxford University Press, 2000.
SOARES, Guido. Legitimidade de uma Guerra Preventiva em Pleno
2003? In: Revista Poltica Externa. v. 12, n. 1. So Paulo: Paz e Terra, 2003.
SOMMARUGA, Cornlio. North Atlantic Treaty Organization: statement
by the International Committee of the Red Cross. In: International Review
of the Red Cross. v. 82, n. 837. Genebra: CICV, 2000.
SUREZ, Francisco. Seleccin de Defensio Fidei y Otras Obras. Buenos Aires:
Ediciones Depalma, 1966.

158

SWINARSKI, Christophe. tudes et Essais sur le Droit International Humanitaire

et sur les principes de la Croix-Rouge en lHonneur de Jean Pictet. Genebra/Haya:
Martinus Nijhoff Publishers, 1984.
THIERRY, Hubert. Les Rsolutions des Organes Internationaux dans la
Jurisprudence de la Cour Internationale de Justice. In: Recueil des Cours de
lAcadmie de Droit International, Tomo 167. Haia: Martinus Nijhoff
Publishers, 1981.
TOMS DE AQUINO. Summa teolgica. 2 Parte da 2 Parte, Questo XL.
Corra, Alexandre (trad.). v. V. Porto Alegre: Escola Superior de Teologia
So Loureno de Brindes, 1980.
TOMUSCHAT, Christian. Obligations Arising for States Without or
Against their Will. In: Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International.
Tomo 241 (1993, IV). Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1994.
______. International Law: ensuring the survival of mankind on the eve
of a new century. In: Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International.
Tomo 281 (1999). Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 2001.
TUNKIN, Grigory. Politics, Law and Force in the Interstate System. In:
Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International. Tomo 219 (1989, VII).
Haia: Martinus Nijhoff Publishers, 1992.
UNIVERSIDADE DE CHIGAGO. Encyclopaedia Britannica. Srie
Micropaedia. 15.ed. v. 3. Chicago: Universidade de Chicago, 1990.
VATTEL, Emerich de. Le Droit des Gens, ou, Principes de la Loi Naturelle
Appliqus a la Conduite et aux Affaires des Nations et des Souverains. Paris:
Guillaumin, 1863. Tomo I.
VERDROSS, Alfred von. Ides Directrices de l`Organisation des Nations
Unies. In: Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International, Tomo 83
(1953, II). Leyde: Sijthoff, 1955.
VIOTTI, Aurlio. A mais nova Nao do Milnio: Timor-Leste. In: Correio
Braziliense, 27 de maio de 2002.

159

VITORIA, Francisco de. Relecciones del Estado, de los Indios, y del Derecho de la
Guerra. Ciudad de Mxico: Editorial Porra, 1974.
WEDGWOOD, Ruth. NATOs Campaign in Yugoslavia. In: American
Journal of International Law. v. 93, n. 04. Linthicum: Cadmus Professional
Communications, 1999.
______. Unilateral Action in the UN System. In: European Journal of
International Law. v. 11, n. 2. Londres: Oxford University Press, 2000.
WHEELER, Nicholas. Agency, Humanitarianism and Intervention. In:
International Political Science Review. v. 18. Londres: SAGE, 1997.
WYLER, Eric. From State Crime to Responsibility for Serious Breaches
of Obligations under Peremptory Norms of General International Law.
In: European Journal of International Law. v. 13, n. 5. Londres: Oxford
University Press, 2002.
Pesquisa em Jurisprudncia (em ordem cronolgica)
1) CIJ. Caso sobre Certas Despesas das Naes Unidas (ICJ Reports, 1962)
2) CIJ. Caso Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (ICJ
Reports, 1970)
3) CIJ. Opinio conultiva sobre as Conseqncias Legais para Estados
da Presena Continuada da frica do Sul na Nambia (South West Africa)
a despeito da Resoluo 276 do Conselho de Segurana (ICJ Reports,
1971)
4) CIJ. Caso sobre Atividades Militares e Paramilitares na Nicargua e contra
ela (Nicargua versus Estados Unidos). (ICJ Reports, 1984 e 1986)
5) CIJ. Caso do Timor-Leste (Portugal versus Austrlia) (ICJ Reports, 1995)
6) TCII. Caso Tdic, competncia (no. IT 94-1 AR 72, de 2 de outubro
de 1995)
7) CIJ. Opinio Consultiva sobre a Legalidade da Ameaa ou do Uso de
Armas Nucleares (ICJ Reports, 1996)
8) TCIR. Caso Jean-Paul Akayesu (no. ICTR 96 4 T, de 2 de setembro
de 1998)
9) TCII. Caso Zoran Kupreskic e outros, mritos (no. IT 95 16 T, de
14 de janeiro de 2000)

160

10) CIJ. Ordem de 10 de setembro de 2003, disponvel em <http://www.icjcij.org>.

Pesquisa em Documentos oficiais das Naes Unidas (em ordem
cronolgica)
1) UN Press Release SG/SM/4560, de 24/04/91.
2) An Agenda for Peace: preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. (1992)
(UN Doc. A/47/277 S/24111).
3) Comentrio-Geral no. 8 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais, de dezembro de 1997 (UN Doc. E/C. 12/1997/8,
CESCR).
4) Relatrio do SGNU sobre Padres Mnimos de Humanidade (UN Doc.
E/CN.4/1998/87).
5) Relatrio do SGNU sobre o Trabalho da Organizao (1999) (UN Doc.
A/54/1).
6) Relatrio Anual do SGNU perante a AGNU (1999) (Press Release SG/
SM/7136, GA/9596).
7) Relatrio do SGNU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo
de Civis em Conflitos Armados (setembro de 1999) (UN Doc. S/1999/
957).
8) Relatrio da Investigao Independente sobre as Aes da ONU durante
o Gencidio de 1994 em Ruanda (UN Doc. S/1999/1257).
9) Relatrio do SGNU The Fall of Srebrenica (UN Doc. A/54/549).
10) Relatrio do Painel sobre Operaes de Paz das Naes Unidas
(Relatrio Brahimi) (UN Doc. A/55/305 S/2000/809).
11) Relatrio do SGNU para a Cpula do Milnio (We the Peoples) (UN
Doc. A/54/2000).
12) Discurso do SGNU no Simpsio sobre Ao Humanitria na
International Peace Academy, em novembro de 2000 (UN Press Release SG/
SM/7632).
13) Relatrio do SGNU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo
de Civis em Conflitos Armados (maro de 2001) (UN Doc. S/2001/331).
14) Relatrio do SGNU para o Conselho de Segurana sobre a Proteo
de Civis em Conflitos Armados (UN Doc. A/55/985 - S/2001/574).
15) Relatrio do SGNU Fortalecendo a Coordenao de Assistncia
Humanitria Emergencial das Naes Unidas (UN Doc. A/58/89 E/
2003/85).

161

 Pesquisa em Resolues das Naes Unidas (em ordem cronolgica)

A/Res 377 (V) (1950)
S/Res 169 (1961)
S/Res 217 (1965)
S/Res 221 (1966)
A/Res 2444 (XXIII) (1968)
A/Res 2625 (XXV) (1970)
A/Res 2675 (XXV) (1970)
A/Res 3314 (XXIX) (1974)
S/Res 384 (1975)
S/Res 389 (1976)
S/Res 418 (1977)
A/Res 36/103 (1981)
A/Res 37/30 (1982)
A/Res 39/11 (1984)
A/Res 43/51 (1988)
A/Res 43/131 (1988)
A/Res 44/23 (1989)
A/Res 45/100 (1990)
A/Res 46/59 (1991)
A/Res 46/182 (1991)
S/Res 687 (1991)
S/Res 688 (1991)
S/Res 713 (1991)
S/Res 724 (1991)
A/Res 47/116 (1992)
S/Res 713 (1992)
S/Res 733 (1992)
S/Res 743 (1992)
S/Res 746 (1992)
S/Res 751 (1992)
S/Res 758 (1992)
S/Res 775 (1992)
S/Res 784 (1992)
S/Res 788 (1992)
S/Res 794 (1992)
S/Res 814 (1993)
S/Res 827 (1993)

162

S/Res 833 (1993)

S/Res 837 (1993)
S/Res 846 (1993)
S/Res 872 (1993)
S/Res 893 (1994)
S/Res 897 (1994)
S/Res 912 (1994)
S/Res 918 (1994)
S/Res 925 (1994)
S/Res 928 (1994)
S/Res 929 (1994)
S/Res 940 (1994)
S/Res 954 (1994)
S/Res 955 (1994)
A/Res 51/219 (1996)
S/Res 1078 (1996)
S/Res 1080 (1996)
S/Res 1101 (1997)
S/Res 1114 (1997)
S/Res 1125 (1997)
A/Res 53/141 (1999)
S/Res 1244 (1999)
S/Res 1246 (1999)
S/Res 1257 (1999)
S/Res 1264 (1999)
S/Res 1272 (1999)
A/Res 55/2 (2000)
S/Res 1296 (2000)
S/Res 1314 (2000)
S/Res 1327 (2000)
A/Res 56/83 (2001)
S/Res 1484 (2003)
S/Res 1478 (2003)
S/Res 1529 (2004)

163

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Acnur- Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados

AGNU Assemblia-Geral das Naes Unidas
CDI Comisso de Direito Internacional (ONU)
CICV Comit Internacional da Cruz Vermelha
CIJ Corte Internacional de Justia
CPIJ Corte Permanente de Justia Internacional
CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas
DIDH Direito Internacional dos Direitos Humanos
DIH Direito Internacional Humanitrio
EUA Estados Unidos da Amrica
Fretelin - Frente Revolucionria para o Timor-Leste Independente
Interfet Fora Internacional para o Timor-Leste
OCHA Escritrio para a Coordenao de Assuntos Humanitrios
(ONU)
OEA Organizao dos Estados Americanos
ONG Organizao No-Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OSCE - Organizao para Segurana e Cooperao na Europa
OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PIB Produto Interno Bruto
RPF Frente Patritica de Ruanda
SGNU Secretrio-Geral das Naes Unidas
TCII - Tribunal Criminal Internacional para a Ex-Iugoslvia
TICR - Tribunal Internacional Criminal para Ruanda
TPI Tribunal Penal Internacional
Unamet Misso das Naes Unidas em Timor-Leste
Unamir Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda
Unitaf Fora Tarefa Unificada para a Somlia
Unosom - Operao das Naes Unidas para a Somlia
Unosom II Operao das Naes Unidas para a Somlia II
Untaet Administrao Transitria das Naes Unidas em Timor-Leste

165

Livro

Aes Humanitrias pelo Conselho de Segurana:

entre a Cruz Vermelha e Clausewitz

Autor

Aurlio Romanini de Abranches Viotti

Formato

15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica

11 x 18 cm

Tipologia

Garamond nos corpor 24, 20, 18, 15, 14, 12, 11 (texto), 10 e 8

Tiragem

1.000 exemplares

Impresso e acabamento

Grfica Prol