CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU

PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE

Caros alunos,
A matria Controle Externo de fundamental importncia para todos aqueles que
pretendem ingressar no Tribunal de Contas da Unio. Por ser a atividade fim do analista de
controle externo, essa disciplina representa a espinha dorsal das provas para o ingresso na
carreira. Especificamente para o prximo concurso, a banca examinadora concedeu
matria o maior peso entre todas as disciplinas, uma vez que sero 14 questes objetivas,
alm de at duas subjetivas.
O objetivo desse curso familiarizar os alunos com a disciplina. Percebo que, a
cada ano, o nvel das questes vem aumentando, fazendo com que a simples leitura dos
normativos relacionados ao tema no sejam mais suficientes para responder todas as
questes.
Ademais, a matria interage demasiadamente com outras disciplinas, a exemplo do
Direito Administrativo, Direito Constitucional, Direito Processual Civil e outras. Assim,
faz-se necessrio que, de vez em quando, tenhamos que recorrer a outras reas para uma
melhor compreenso do assunto.
Acredito que, aps as 10 aulas de nosso curso, o aluno consiga adquirir
conhecimentos suficientes que o possibilitem a enfrentar as questes da prova. Tenho a
conscincia de que o tempo demasiadamente exguo e de que a matria por demais
longa. Por isso, tentarei trazer para as nossas aulas o que de mais importante considero para
o concurso. Farei uma abordagem de todos os pontos de nosso edital, chamando a ateno
para as questes que mais freqentemente vm sendo cobradas nas provas, apresentando,
na medida em que a matria for apresentada, questes relativas ao tema.
A seguir, apresento como demonstrao parte de nossa primeira aula. Considerando,
por conseguinte, que esta apenas uma aula de demonstrao, para que os alunos possam
saber qual a matria ser tratada nesta aula 1, apresentarei no decorrer desta apresentao
quais os tpicos sero abordados na aula 1.
Boa sorte a todos e espero que, brevemente, possamos estar nos esbarrando nos
corredores do Tribunal de Contas da Unio.

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AULA 0: CONTROLE
1 O que o CONTROLE?

Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, controle a fiscalizao exercida sobre a

atividade de pessoas, rgos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades,
ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas.
Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendido
como uma fiscalizao. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalizao, quais os
parmetros utilizados para o controle?
Devemos partir do princpio que, para haver controle, precisamos possuir um padro
de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido
feito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicvel quele caso,
para depois podermos aferir se o que foi realizado est ou no de acordo com o regramento.
No podemos querer realizar o controle sobre algo que no sabemos se est certo ou no.
Somente aps estabelecer o padro a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo
que foi realizado.
A partir da comparao entre o que a regra determina e o que foi realizado,
poderemos averiguar possveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos com
algum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa em
uma prova, esto exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos.
claro que no esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamos
preocupados com o controle na Administrao Pblica. Devemos ter em mente que o
objetivo maior do Estado fornecer o bem comum para os seus cidados. Para isso, faz-se
necessrio que o Estado providencie os meios para a consecuo deste objetivo. Assim
sendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplic-los nas atividades que entender
conveniente. Teoricamente, ento, todos os indivduos devem contribuir para isso. Dessa
forma, temos que todos so responsveis pelos recursos arrecadados, o que lhes d um
carter pblico.
No h como o Estado fornecer aos cidados os servios de que eles necessitam sem
que haja algum responsvel para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge

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assim a figura do administrador pblico. No pode, portanto, o administrador pblico
utilizar os recursos que lhes so confiados da forma que ele bem entender. Para evitar
situaes dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir o
mais prximo possvel das regras adotadas pela Administrao.
Vrias so as formas de controle utilizadas pela Administrao Pblica. difcil
imaginar qualquer ente pblico funcionando sem que haja um controle hierrquico,
supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controle
so importantes, no momento, devemos voltar nossas atenes para o controle da atividade
financeira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos pblicos so aplicados em prol
da comunidade.
O controle s pode ser visto como uma atividade-fim nos rgos criados
precipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre em
paralelo com a administrao. A funo controle deve ser complementar, a fim de permitir
que sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mrito.
Para uma excelncia do controle temos que observar trs elementos: a) verificao
se a conduta realizada pelo agente est em conformidade com as normas atinentes; b) desta
verificao, deve-se atribuir um juzo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) ou
desconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor uma
medida de correo.
Para tanto, cada rgo ou entidade pblica deve se estruturar de forma a criar
mecanismos capazes de verificar se os responsveis pelo gastos esto procedendo de acordo
com o que exigido do administrador pblico. Acontece que, por vezes, dentro de uma
mesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laos de amizade, o controle
fica viciado, pois no realizado com total independncia. Em certos rgos de pequena
estrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa responsvel por controlla.
A independncia e imparcialidade necessrias para uma otimizao da funo
controle s alcanada quando uma instituio independente e autnoma o executa. Com
esse objetivo, os Estados criaram os rgos de CONTROLE EXTERNO.
A seguir, apresentamos a definio de alguns autores que distinguem os controles
interno e externo.

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O professor Jos Afonso da Silva trata a matria da seguinte forma:
A constituio estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio,
mantero, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza
administrativa, exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas
oramentrios e da aplicao do dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos:
ministros, diretores, chefes de diviso etc. (...) O controle externo , pois, funo do Poder
Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das
Assemblia Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das
Cmaras Municipais nos Municpios como o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas.
Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora do povo, atravs de seus representantes,
sobre a administrao financeira e oramentria. , portanto, um controle de natureza
poltica, no Brasil, mas sujeito previa apreciao tcnico-administrativa da Tribunal de
Contas competente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas decises
administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta, vista da expresso julgar
as contasreferida sua atividade (art. 71, I). (Jos Afonso da Silva, Curso de Direito
Constitucional Positivo, 15 Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998).
J o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que:
O controle Interno objetiva a criao de condies indispensveis eficcia do
controle externo e visa a assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa,
possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho e
a avaliao dos respectivos resultados. , na sua plenitude, um controle de legalidade,
convenincia, oportunidade e eficincia.
O controle externo visa a comprovar a probidade da Administrao e a regularidade
da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblico, assim como a fiel execuo
do oramento, , por excelncia, um controle poltico de legalidade contbil e financeira ,
o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely Lopes
Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25 Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000).
No podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funes especficas,
cada um deles tambm pratica algumas funes inerentes aos outros. A despeito de a
principal funo exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativo
ser de legislar e a do Poder Judicirio ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois

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ltimos tambm praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concede
frias a seus funcionrios ou o Poder Judicirio executa uma obra, estamos frente de
tpicos atos de administrao. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possui
em sua estrutura rgos de controle interno, os quais tm a funo exclusiva de exercer o
controle dos atos inerentes ao Poder aos quais esto vinculados.
O controle externo o rgo legitimado para controlar os atos administrativos de
todos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes esto sob a sua jurisdio. No se preocupa
o controle externo com as funes que no sejam a administrativa. Dessa forma, quando o
Poder Legislativo est efetuando a sua funo precpua legislar est fora do alcance do
rgo de controle externo. Cumpre destacar que no por isso que a funo legislativa fica
desprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pela
tripartio de Poderes, h muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejado
sistema de freios e contrapesos.
Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da Administrao
Pblica pode ser exercido de trs formas distintas: controle social, controle interno e
controle externo.
O controle social exercido pelo cidado diretamente ou pela sociedade civil
organizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo no
controle das contas municipais (Art. 31, 3, da CF). Quando estudarmos o modelo de
controle externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto.
O ordenamento jurdico ptrio possibilita que o cidado possa realizar diretamente o
controle dos atos e da gesto dos administradores pblicos. Como exemplo desta
possibilidade, podemos citar as seguintes formas.
9 Ao Popular meio constitucional posto disposio de qualquer cidado
para obter a invalidao de atos ou contratos administrativos, que sejam
ilegais e lesivos ao patrimnio pblico. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n.
4.717/1965.
9 Mandado de Segurana - meio constitucional posto disposio de toda
pessoa fsica ou jurdica, rgo com capacidade processual, para a proteo
de direito lquido e certo, no amparado por hbeas corpus ou hbeas data.
CF, art. 5, incisos LXIX e LXX, e Lei n. 1.553/1951.

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9 Sufrgio universal, referendo e plebiscito previstos em nossa Carta
Poltica, permitem que o cidado seja chamado para participar diretamente
do processo poltico ptrio. O sufrgio universal a forma mais popular de
controle, pois por meio dele o cidado pode colocar e retirar aqueles que
dirigem a Administrao pblica.
No mbito do Tribunal de Contas da Unio, temos as seguintes possibilidades de
controle social:
9 Denncia possibilidade prevista no art. 74, 2, da CF, bem como no art.
53 da Lei n 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de
Contas da Unio, art. 234.
9 Representao - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de
Contas da Unio, art. 237.
9 Queixa Ouvidoria do Tribunal instrumento recentemente criado no
mbito do Tribunal de Contas da Unio que permite que o cidado por meio
de ligao para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte
impropriedades ocorridas no mbito da Administrao Pblica.
OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Unia,o
trataremos detalhadamente sobre denncias e representaes, apresentando as
diferena e semelhanas entre elas.
Quanto ao controle interno, apesar de j o termos definido anteriormente, acredito
pertinente diferenci-lo da autotutela administrativa, que ao da autoridade
administrativa sobre seus prprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que a
administrao tem de anular seus prprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revoglos em prol do interesse pblico consiste na autotutela da administrao.
Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalho de infantaria do
Exrcito Brasileiro anula uma licitao por t-la considerada ilegal, ele est se utilizando da
autotutela da administrao. Nesse caso, pode nem ter havido a participao do controle
interno para a referida anulao.
J o controle interno consiste, conforme j apresentado, na ao realizada por rgo
com essa atribuio, integrante da estrutura administrativa.

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No exemplo acima apresentado no competiria ao Controle Interno do Ministrio da
Defesa realizar a anulao do ato.
Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos.
O controle externo aquele que praticado por outro agente ou rgo que no
integra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto de
aes de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos
atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura controlada, visando fiscalizao,
verificao e correo de atos.
Assim sendo, no Brasil no somente o Tribunal de Contas da Unio que realiza
este tipo de controle. Como ser visto em aula futura, na realidade, a funo de controle
externo exercido pelo Congresso Nacional, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Com efeito, temos que qualquer rgo que no tenha praticado o ato e que venha a
control-lo estar realizando um controle externo.
No ordenamento ptrio, especial ateno devemos dar ao Poder Judicirio, pois a
esse Poder facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se no foi o
Poder Judicirio que praticou o ato e ele que o est anulando, resta claro que est fazendo
um controle externo do ato adminsitrativo. Ademais, com a promulgao da emenda
constitucional n. 45 foram criados os Conselhos Nacionais de Justia e do Ministrio
Pblico, os quais tm como funo precpua o controle externo do Poder Judicirio e do
Ministrio Pblico.

J FOI PERGUNTADO:
Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte
forma:
Considerando controle externo como aquele realizado por rgo no-pertencente
estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que, no Brasil, o TCU no
o nico componente do poder pblico encarregado daquela modalidade de controle.

Pelos fatos acima narrados, o item est correto.

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TPICOS QUE AINDA SERO ABORDADOS NA PRIMEIRA AULA DO
CURSO:
Princpios especficos do controle
Tipos de controle
Momento do exerccio do controle

2 Sistemas de Controle Externo

Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi1 encontramos seis tipos, ou
modelos espcies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, o
eminente professor aponta alguns critrios preponderantes, a saber: a) grau de
independncia do rgo de controle em relao ao Poder poltico (Parlamento ou Governo);
b) a composio estrutural do rgo; c) a amplitude das competncias; d) a titularidade
eventual de funes jurisdicionais.
Os sistemas apresentados na citada obra so:
1) ANGLO-SAXNICO difundido na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos da
Amrica, na Repblica da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglfonos da frica e da
sia formado por um rgo monocrtico (controlador geral, revisor), designado pelo
Parlamento e perante este responsvel, coadjuvado em suas funes por um ofcio revisonal
(hierarquicamente subordinado ao controlador geral);
2) LATINO adotado na Itlia, Frana, Espanha, Blgica, Romnia e por vrios
Estados da frica francfona constitui-se de um rgo colegial, a que se atribuem
funes de controle (geralmente limitadas legitimidade) e funes jurisdicionais, cabendo
a impulso processual a um Procurador-Geral;
3) GERMNICO tpico da Alemanha e da ustria com estrutura colegiada,
articula-se em ofcios, com pessoal revestido de garantias de independncia judiciria;
porm exerce somente atribuies de controle, a que se acrescentam algumas de natureza
consultiva, em relao ao Parlamento e ao Governo;
4) ESCANDINAVO difundido nos pases nrdicos da Europa suas
competncias so repartidas institucionalmente entre uma srie de rgos, entre os quais os
1

Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, !992

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revisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em nmero aproximado de
cinco, com funes de controle sobre a execuo do oramento e sobre cada problema
levantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofcio de reviso (especificamente
competente para verificar a eficcia da atividade administrativa e para sugerir as
providncias mais oportunas que se manifestem como imprescindveis); na Sucia, a
atividade de controle sobre as finanas parcialmente confiada ao Ombudsman; na
Dinamarca, opera um rgo colegial de coordenao e coligao entre os revisores
parlamentares e o ofcio de reviso, para lograr-se rapidez e eficcia mximas no controle;
5) LATINO-AMERICANO difundido em toda a Amrica Latina as funes de
controle so exercidas por dois rgos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais de
Contas; em alguns Estados, como no Chile, Colmbia e Venezuela, falta o Tribunal de
Contas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que os
Tribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevncia, no controle
legislativo ou parlamentar;
6) SOCIALISTA - prprio dos ordenamentos jurdicos unipartidrios e
centralizadores nos Estados em que adotado, observa-se a presena de um ofcio de
controle, inserido na Administrao Pblica, cuja atividade limita-se a funcionar como
simples apoio s competncias financeiras do rgo legislativo.
A despeito da apresentao trazida pelo ilustre professor, em suma, podemos
perceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle da
Administrao Pblica: Tribunais e Controladorias.
Os TRIBUNAIS DE CONTAS so rgos colegiados, ou seja, composto por
diversos membros. Assim sendo, as suas decises, normalmente, so tomadas em conjunto,
precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compem a Corte no mais das
vezes so indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos as
caractersticas do sistema brasileiro). Na maioria dos pases que adotam este sistema, a
Corte de Contas rgo autnomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativo
na funo de Controle Externo. No obstante, encontramos em alguns pases (normalmente
os africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grcia e Angola) ligados
ao Poder Judicirio.

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As CONTROLADORIAS so rgos monocrticos e sofrem grande influncia
anglo-saxnica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com o
Parlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa durao. Em geral as
Controladorias no possuem poder sancionador, funcionando mais como rgo consultivo
do Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizaes e auditorias, recomendam
ao Poder Legislativo as aes que devem ser adotadas.
Para uma otimizao das aes de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores
(Tribunais de Contas e Controladorias) vm formando blocos com objetivo de trocar
experincias e conhecimentos nas reas correlatas com suas atividades, tais como
fiscalizaes e auditorias.
No incio da dcada de 50, foi criada a International Organization of Supreme Audit
Institutions INTOSAI, organizao internacional reconhecida pelas naes unidas, a que
aderem instituies superiores de controle externo de mais de cento e quarenta pases.
A finalidade precpua da INTOSAI favorecer o intercmbio de atividades ligadas
rea do controle das finanas pblicas, mediante congressos internacionais, seminrios,
grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organizao tem sede junto Corte de
Contas da ustria e os idiomas oficiais so ingls, francs, espanhol e alemo.
Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores tambm foram criados com
o mesmo objetivo, dos quais destacamos:
AFROSAI the African Organization of Supreme Audit Instituitions
ARABOSAI the Arab Organization of Supreme Audit Instituitions
ASOSAI the Asian Organization of Supreme Audit Instituitions
CAROSAI the Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions
EUROSAI the European Organization of Supreme Audit Instituitions
SPASAI the South Pacific Organization of Supreme Audit Instituitions
OLACEFS the Latin American and Caribbean Organization of Supreme Audit
Instituitions
Por ser o Tribunal de Contas da Unio integrante da OLACEFS, consideramos
pertinente tecer breves comentrios acerca desta organizao.
A OLACEFS, organismo autnomo, independente e apoltico, rene entidades
fiscalizadoras da Amrica Latina e do Caribe e busca, por intermdio do intercmbio de

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experincias, tecnologias e idias, o aperfeioamento dos conceitos e procedimentos de
controle governamental. Atualmente a organizao conta com 20 pases membros.

J FOI PERGUNTADO

Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004

apareceu a seguinte questo:
Os sistemas internacionais de controle externo tm em comum a circunstncia de
que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.
Como visto, a resposta falso. No sistema de Controladorias temos rgos
monocrticos. Alm disso, verificamos que existem vrios pases que incluem seus rgos
de controle externo em outros Poderes.

Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras aliengenas, acreditamos ser interessante

trazer alguns comentrios sobre o Tribunal de Contas Europeu.
O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas da
Unio e verifica se o oramento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977.
O Tribunal composto por 15 membros, um de cada pas da UE, nomeados pelo
Conselho por um perodo renovvel de seis anos. Aps o alargamento, continuar a existir
um membro por pas, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituio, o
Tribunal pode criar seces (compostas por um nmero restrito de membros) para a
adoo de certos tipos de relatrios ou pareceres.
Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus pases de origem, tenham
exercido funes em instituies de fiscalizao externa ou possuam qualificaes
especficas para essa funo. A sua escolha feita em funo da sua competncia e
independncia. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas.
Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um perodo
de trs anos.
A principal misso do Tribunal verificar a boa execuo do oramento da UE - ou
seja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gesto

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financeira. O Tribunal de Contas garante, deste modo, que o oramento da UE gerido de
forma eficaz e transparente.
O trabalho de fiscalizao do Tribunal feito com base em documentos
provenientes de qualquer organismo que efetue a gesto de receitas ou despesas em nome
da UE. Se necessrio, os auditores procedem a controles nas instalaes desses organismos.
Os resultados das auditorias so apresentados por escrito sob a forma de relatrios que
chamam a ateno da Comisso e dos Estados membros para eventuais problemas.
Uma das funes mais importantes do Tribunal assistir a autoridade oramental (o
Parlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatrio anual sobre o exerccio
financeiro precedente. As observaes constantes do relatrio anual desempenham um
papel muito importante na deciso do Parlamento aprovar ou no a execuo do oramento
por parte da Comisso.
O Tribunal de Contas trabalha com independncia e decide livremente sobre a
organizao e o calendrio das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deve
apresentar as suas observaes, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatrios e
pareceres.
O Tribunal de Contas no dispe de poder jurisdicional prprio. Quando os
auditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informaes recolhidas o mais
rapidamente possvel aos rgos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimento
adequado.

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