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Organização Da Educação Nacional: Sistema E Conselho Nacional de Educação, Plano E Fórum Nacional de Educação
Organização Da Educação Nacional: Sistema E Conselho Nacional de Educação, Plano E Fórum Nacional de Educação
Doutor em Educao e professor emrito da Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas ( UNICAMP). E-mail: dsaviani@yahoo.com.br
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LDB
e a eliso do Sistema
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entanto, tais questes so reguladas pelo Cdigo Civil. Quando se pensa numa lei especfica para a educao, porque se est visando a sua
sistematizao e no apenas a sua institucionalizao. Antes de haver
leis de educao, havia instituies educativas. Isso no implica, entretanto, a vinculao necessria da sistematizao legislao, ou seja:
no necessrio que haja lei especfica de educao para que haja educao sistematizada; esta poder existir mesmo no existindo aquela. O
que fica claro a vinculao necessria da lei especfica de educao
sistematizao. Tal lei visar consolidar o sistema ou reform-lo, caso
exista; ou, ento, institu-lo, ou, pelo menos, determinar as condies
para que ele seja criado, caso no exista.
Ora, em se tratando de uma lei que se prope a fixar as diretrizes
e bases da educao nacional, mais ainda se impe a concluso antes
apresentada. Com efeito, se por diretrizes e bases se entendem fins e meios, ao serem estes definidos em termos nacionais, pretende-se no apenas indicar os rumos para onde se quer caminhar, mas organizar a forma, isto , os meios atravs dos quais os fins sero atingidos. E a
organizao intencional dos meios, com vistas a se atingir os fins educacionais preconizados em mbito nacional, o que se chama Sistema Nacional de Educao.
No obstante essa evidncia, na trajetria da nova LDB houve aqueles protagonistas que incidiram nessa contradictio in terminis, opinando
pela inconstitucionalidade do Ttulo relativo ao Sistema Nacional de
Educao que integrava o Substitutivo Jorge Hage. Em consequncia, a
referida denominao foi substituda por esta outra: Organizao da
Educao Nacional.
Em verdade, essa foi uma soluo de tipo nominalista, j que os
que a postularam se satisfizeram com a mudana do nome sem se preocuparem com a manuteno do mesmo contedo. O vis nominalista
talvez tenha tido mesmo algum peso, ao menos formalmente, pois se argumentava que na Constituio no aparecia a expresso Sistema Nacional de Educao, mas apenas sistemas de ensino. Aos que defendiam
o sistema nacional, em contrapartida, preocupava exatamente o seu contedo, secundarizando a denominao, o que permitiu, nas negociaes,
que se abrisse mo da expresso Sistema Nacional de Educao.
Efetivamente, no projeto aprovado na Cmara, o Captulo que tratava Da Organizao da Educao Nacional preservava os mecanismos
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bsicos do sistema, entre os quais desempenhava papel central o Conselho Nacional de Educao secundado pelo Frum Nacional de Educao. Com a prevalncia do Substitutivo Darcy Ribeiro manteve-se a
denominao (Organizao da Educao Nacional), mas o contedo foi
fortemente alterado. O Ttulo IV Da Organizao da Educao Nacional , da LDB , est calcado no Substitutivo Darcy Ribeiro. Em
consequncia, desapareceu o Frum Nacional de Educao.
O Conselho Nacional de Educao (CNE), que estava inteiramente ausente do primeiro projeto D. Ribeiro, na verso final convertida
em lei mereceu apenas uma meno no pargrafo primeiro do inciso IX
do artigo 9. E isso era inevitvel, pois o CNE j havia sido criado por
medida provisria originria do presidente Itamar Franco e reeditada por
Fernando Henrique Cardoso, convertida pelo Congresso Nacional na Lei
n. 9.131, de 24 de novembro de 1995.
A razo invocada para a excluso do CNE do texto da LDB foi a denominada inconstitucionalidade por vcio de iniciativa, argumentando-se com o artigo 84, VI (compete privativamente ao Presidente da Repblica dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao
federal, na forma da lei) e XXV (prover e extinguir os cargos pblicos
federais, na forma da lei).
Entendo que a interpretao supra discutvel, pois parte do entendimento prvio do CNE como sendo meramente um rgo administrativo federal. Na concepo de LDB que prevaleceu na Cmara, o CNE
tinha outro carter: era uma instncia com funes deliberativas no
mbito da educao, anlogas quelas exercidas pelo Legislativo e Judicirio no mbito da sociedade como um todo.
Fica claro, no entanto, que no era esse, propriamente, o problema. Mesmo admitindo-se que estivesse configurado o vcio de iniciativa, o mesmo j teria sido sanado quando, por iniciativa do ministro
da Educao Murlio Hingel, foi fechado o Conselho Federal de Educao (CFE) e institudo, por meio de medida provisria, o CNE.
A questo, a, era o carter deliberativo do CNE que, segundo a interpretao tanto do governo Collor como do governo Fernando
Henrique Cardoso, secundarizaria o MEC na tarefa de formular a poltica
nacional de educao. O que se pretendia, no entanto, era instituir uma
instncia com representao permanente da sociedade civil para compartilhar com o governo a formulao, acompanhamento e avaliao da
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poltica educacional. Tanto assim que, na verso aprovada pela Cmara, metade dos membros do CNE era escolhida pelo Presidente da
Repblica.
Deve-se destacar que, com esse encaminhamento, se pretendia
evitar a descontinuidade que tem marcado a poltica educacional, o que
conduz ao fracasso das tentativas de mudana, pois tudo volta estaca
zero a cada troca de equipe de governo. Na verdade, cada governante
quer imprimir a prpria marca, quer fazer a sua reforma. Com isso, interrompe o que havia sido iniciado na gesto anterior e a educao fica
marcando passo, j que se trata de um assunto que s pode ser equacionado satisfatoriamente no mdio e longo prazos, jamais no curto prazo.
E as consequncias recaem sobre a populao, que v indefinidamente
adiado o atendimento de suas necessidades educacionais.
As atribuies de articulao, coordenao e avaliao enfeixadas
no mbito da Unio, vale dizer, do MEC, apesar das resistncias de carter nominalista, implicam, de algum modo, a ideia de Sistema Nacional de Educao.
Enfim, o Titulo IV da LDB , denominado Da Organizao da
Educao Nacional, tem incio com a reproduo do caput do artigo
211 da Constituio Federal, que estipula como tarefa da Unio, dos
estados/Distrito Federal e dos municpios, a organizao, em regime
de colaborao, dos seus sistemas de ensino (art. 8). Em seguida, so
definidas as atribuies da Unio (art. 9), dos estados e do Distrito Federal (art. 10), dos municpios (art. 11), dos estabelecimentos de ensino
(art. 12) e dos docentes (art. 13). Determina-se tambm a abrangncia
dos sistemas de ensino federal (art. 16), estaduais, do Distrito Federal
(art. 17) e dos municpios (art. 18) e se conclui com a classificao das
instituies de ensino em pblicas e privadas (art. 19) e a especificao
das categorias em que se enquadram as instituies privadas de ensino
(art. 20).
Na distribuio das competncias entre as diversas instncias de
governo, a LDB atribui aos municpios a responsabilidade de manter a
educao infantil, garantindo, com prioridade, o ensino fundamental.
Aos estados cabe colaborar com os municpios na oferta de ensino fundamental e manter, com prioridade, o ensino mdio. Unio, no exerccio
da coordenao nacional da poltica de educao, compete prestar assistncia tcnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municpios,
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o nacional e a formulao do Plano Nacional de Educao. Esta oportunidade foi perdida com o advento do Estado Novo.
Uma nova oportunidade se abriu em decorrncia da Constituio
Federal de 1946, que reiterou a exigncia de fixao, por parte da Unio,
das diretrizes e bases da educao nacional. J no projeto original, a questo da organizao do Sistema Nacional de Educao no foi assegurada
vista da assimilao, feita pelos prprios renovadores, do sistema nacional tese da centralizao do ensino. Prevalecendo a viso descentralizadora, o eixo do projeto de LDB foi posto nos sistemas estaduais, admitindo-se o sistema federal em carter supletivo. Na sequncia, os interesses
das escolas particulares, capitaneados pela Igreja Catlica e guiando-se
pelo temor do suposto monoplio estatal do ensino, concorreram para
afastar a preocupao com o Sistema Nacional de Educao.
Finalmente, a terceira oportunidade nos foi dada pela elaborao da nova Lei de Diretrizes e Bases da educao nacional, em decorrncia da atual Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de
1988. Desta vez, a organizao do Sistema Nacional de Educao foi
inviabilizada pela interferncia governamental, que preferiu uma LDB
minimalista para no comprometer sua poltica educacional que promovia a desresponsabilizao da Unio com a manuteno da educao, ao
mesmo tempo em que concentrava em suas mos o controle, por meio
de um sistema nacional de avaliao do ensino em todos os seus nveis e
modalidades.
Aps trs oportunidades perdidas, abriu-se, em 2010, uma nova
possibilidade com a realizao da Conferncia Nacional de Educao
(CONAE). Efetivamente, as concluses e encaminhamentos aprovados nesta
Conferncia preveem a instituio no pas de um Sistema Nacional de
Educao. Mas, para que isso venha a ocorrer, preciso que se garantam
determinados requisitos.
Em primeiro lugar, trata-se de construir um verdadeiro sistema,
isto , um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio
nacional e com procedimentos tambm comuns, visando a assegurar
educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas.
No se trata, portanto, de se entender o Sistema Nacional de Educao
como um grande guarda-chuva com a mera funo de abrigar 27 sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal, o prprio sistema
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e cobrando do Estado a efetiva priorizao da educao. Deve-se, portanto, fazer reverter a tendncia, hoje em curso, de diluir as responsabilidades educativas do poder pblico, transferindo-as para iniciativas
de filantropia e de voluntariado. Tal tendncia configura um retrocesso
diante das conquistas do Estado moderno, que superou o estgio inicial da modernidade, quando a questo da instruo popular era tratada
como um problema de caridade pblica. Essa fase foi ultrapassada pela
tese da escola pblica universal, gratuita, leiga e obrigatria concebida
como direito de todos e dever do Estado.
As funes normativas e deliberativas do sistema sero exercidas
pelo Conselho Nacional de Educao (CNE). Pensado como um rgo
revestido das caractersticas de autonomia, representatividade e legitimidade, como uma instncia permanente e renovada por critrios e periodicidade distintos daqueles que vigoram no mbito da poltica partidria, o CNE estar, seno imune, pelo menos no to vulnervel aos
interesses da poltica mida.
Em analogia com o campo poltico, essa instncia exerce as funes correspondentes ao Legislativo e Judicirio, pois, alm de baixar as
normas de funcionamento do sistema, julga as eventuais pendncias e
decide, em ltima instncia, sobre os recursos das instncias inferiores.
Assim sendo, trata-se de um rgo de Estado e no de governo. Deve,
pois, como ocorre com os poderes Legislativo e Judicirio, gozar de autonomia financeira e administrativa, no podendo ficar, como hoje ocorre,
na dependncia total do Executivo. Como rgo de Estado, sua composio no deve ocorrer por representaes das entidades sociais que, de
alguma forma, se ligam educao, o que acabaria por lhe conferir um
carter corporativo. Isso quer dizer que o critrio de indicao dos membros do CNE deve ter por base as qualificaes decorrentes da experincia
no campo da educao, independentemente de seu vnculo maior ou
menor com este ou aquele tipo de instituio, assim como neste ou naquele nvel ou modalidade de ensino.
Na construo do Sistema Nacional de Educao deve-se ter como
referncia o regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios, conforme disposto na Constituio Federal.
Na repartio das responsabilidades, os entes federativos concorrero na medida de suas peculiaridades e de suas competncias especficas consolidadas pela tradio e confirmadas pelo arcabouo jurdico.
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rotineiras demandadas pela estrutura ocupacional, concentrando-se apenas na qualificao profissional e secundarizando o desenvolvimento da
pessoa e o preparo para a cidadania.
Diferentemente dessa tendncia dominante, a organizao
curricular dos vrios nveis e modalidades de ensino dever tomar como
referncia a forma de organizao da sociedade atual, assegurando sua
plena compreenso por parte dos educandos. Isso significa que se deve
promover a abertura da caixa-preta da chamada sociedade do conhecimento. A educao a ser ministrada dever garantir a todos o acesso aos
fundamentos e pressupostos que tornaram possvel a revoluo microeletrnica, que a base tanto dos processos de automao que operam no
sistema produtivo como das tecnologias da informao que se movem nos
ambientes virtuais da comunicao eletrnica.
Assim, alm de tornar acessveis os computadores e em vez de lanar a educao na esfera dos cursos a distncia de forma aodada, preciso garantir no apenas o domnio tcnico-operativo dessas tecnologias,
mas a compreenso dos princpios cientficos e dos processos que as tornaram possveis. Se continuarmos pelos caminhos que estamos trilhando, no parece exagerado considerar que estamos, de fato, realizando
aquelas profecias dos textos de fico cientfica que previram uma humanidade submetida ao jugo de suas prprias criaturas, sendo dirigida por
mquinas engrenadas em processos automticos. Pois no deixa de ser
verdade que, cada vez mais, nos relacionamos com os computadores, considerando-os fetichisticamente como pessoas a cujos desgnios ns nos
sujeitamos e, sem conseguirmos compreend-los, atribumos a eles determinadas caractersticas psicolgicas traduzidas em expresses que os
tcnicos utilizam para nos explicar seu comportamento, tais como: ele, o
computador, no reagiu bem ao seu procedimento; ele assim mesmo,
s vezes aceita o que voc prope e s vezes no aceita etc.
Nas condies atuais, no mais suficiente alertar contra os perigos da racionalidade tcnica, advogando-se uma formao centrada
numa cultura de base humanstica voltada para a filosofia, literatura, artes e cincias humanas revelia do desenvolvimento das chamadas cincias duras. preciso operar um giro da formao na direo de uma
cultura de base cientfica que articule, num complexo compreensivo, as
cincias humano-naturais que esto modificando profundamente as formas de vida, passando-as pelo crivo da reflexo filosfica e da expresso
artstica e literria. este o desafio que o Sistema Nacional de Educao
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 769-787, jul.-set. 2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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procedimento que inspirou a criao, em 1996, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (FUNDEF), orientao que foi mantida no FUNDEB, institudo
em dezembro de 2006.
A partir de 1964, o protagonismo no planejamento educacional
se transferiu dos educadores para os tecnocratas, o que se expressou na
subordinao do Ministrio da Educao (MEC) ao Ministrio do Planejamento, cujos corpos dirigente e tcnico eram, via de regra, oriundos da rea de formao das cincias econmicas. Nesse contexto, os
planos para a rea de educao decorriam diretamente dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND ), recebendo, por isso mesmo, a denominao de Planos Setoriais de Educao e Cultura (PSEC).
Quanto ao PNE atualmente em vigor, ele resultou de duas propostas: uma elaborada pelo MEC , na gesto Paulo Renato do governo
FHC, e outra gestada no II Congresso Nacional de Educao.
Em suma, na dcada de 1930, o conceito de plano assumiu o sentido de introduo da racionalidade cientfica na educao; no Estado
Novo, metamorfoseou-se em instrumento destinado a revestir de racionalidade o controle poltico-ideolgico exercido pela poltica educacional; com a LDB de 1961 se converteu em instrumento de viabilizao da
racionalidade distributiva dos recursos educacionais; no regime militar,
caracterizou-se como instrumento de introduo da racionalidade tecnocrtica na educao; na Nova Repblica, sua marca foi o democratismo
com o que a ideia de introduzir, pelo plano, uma espcie de racionalidade
democrtica se revestiu de ambiguidade; finalmente, na era FHC, o plano
se transmutou em instrumento de introduo da racionalidade financeira na educao.
Considerando que o prazo de vigncia do atual PNE se esgota em
9 de janeiro de 2011, ser necessrio encaminhar ao Congresso Nacional o projeto do novo plano. preciso proceder a uma reviso cuidadosa
do atual PNE, refazendo o diagnstico das necessidades educacionais a serem atendidas pelo sistema educacional. E esse trabalho dever, evidentemente, ser realizado j em perfeita sintonia com os encaminhamentos
relativos construo do Sistema Nacional de Educao.
Nesse trabalho, convm tirar proveito das lies decorrentes da
elaborao do plano atual. Cabe repensar a sua estrutura, concentrandose nos aspectos fundamentais e, em consequncia, enxugando o texto e
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pais de alunos e funcionrios das instituies escolares. Seria este, talvez, um mecanismo importante de organizao do campo pedaggico
e de estmulo sua mobilizao e politizao.
Recebido e aprovado em julho de 2010.
Referncias
GRAMSCI, A. Quaderni del carcere (edizione critica dellIstituto
Gramsci a cura de Valentino Gerratana). Torino: Einaudi, 1975. 4v.
HORTA, J.S.B. Plano Nacional de Educao: da tecnocracia participao democrtica. In: CURY , C.R.J.; HORTA , J.S.B.; B RITO ,V.L.A.
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MANIFESTO dos Pioneiros da Educao Nova: 1932. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, DF , v. 65, n. 150, p. 407-425,
maio/ago. 1984.
SAVIANI, D. Educao brasileira: estrutura e sistema. 10. ed. Campinas: Autores Associados, 2008.
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