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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA

CSSIO SILVA MOREIRA

O PROJETO DE NAO DO GOVERNO JOO GOULART:


o Plano Trienal e as Reformas de Base (1961-1964)

Porto Alegre
2011

CSSIO SILVA MOREIRA

O PROJETO DE NAO DO GOVERNO JOO GOULART:


o Plano Trienal e as Reformas de Base (1961-1964)

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao


em

Economia

da

Faculdade

de

Cincias

Econmicas da UFRGS, como quesito parcial


para obteno do ttulo de Doutor em Economia
com nfase em Economia do Desenvolvimento.

Orientador: Prof. Dr. Pedro Cezar Dutra Fonseca

Porto Alegre
2011

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)


Responsvel: Biblioteca Gldis W. do Amaral, Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS

M838p

Moreira, Cssio Silva


O projeto de nao do governo Joo Goulart : o plano trienal e as
reformas de base (1961-1964) / Cssio Silva Moreira. Porto
Alegre, 2011.
404 p. : il.
Orientador: Pedro Cezar Dutra Fonseca.
nfase em Economia do Desenvolvimento.
Tese (Doutorado em Economia) Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Faculdade de Cincias Econmicas, Programa de PsGraduao em Economia, Porto Alegre, 2011.
1. Histria econmica : Governo Joo Goulart : 1961-1964 :
Anlise do discurso : Brasil. 2. Poltica econmica : Planejamento
econmico : Anlise do discurso : Brasil. I. Fonseca, Pedro Cezar Dutra.
II. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Faculdade de Cincias
Econmicas. Programa de Ps-Graduao em Economia. III. Ttulo.
CDU

33 : 94(81).087

CSSIO SILVA MOREIRA

O PROJETO DE NAO DO GOVERNO JOO GOULART:


o Plano Trienal e as Reformas de Base

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao


em

Economia

da

Faculdade

de

Cincias

Econmicas da UFRGS, como quesito parcial


para obteno do ttulo de Doutor em Economia
de Doutor em Economia com nfase em
Economia do Desenvolvimento.

Aprovada em: Porto Alegre, 09 de junho de 2011.

___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Pedro Cezar Dutra Fonseca UFRGS - Orientador

__________________________________________________________________________
Profa. Dra. Maria Anglica Borges - PUC-SP

___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Nelson dos Reis - PUC-RS

___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Srgio Marley Modesto Monteiro - UFRGS

Dedico esse trabalho a minha me e ao


Prof. Pedro Fonseca.

A todos que lutam por um mundo mais


justo

com

igualdade

oportunidades.

In Memoriam ao presidente Joo


Goulart

de

AGRADECIMENTOS

A realizao do curso e da tese de doutorado um caminho longo, que com certeza tivemos a
participao, mesmo que indiretamente, de muitas pessoas... Por isso gostaria de agradecer:

Ao Professor Pedro Cezar Dutra Fonseca, pela orientao amiga e pelas inmeras e
produtivas aulas e conversas que tivemos sobre a pesquisa. Alm disso, durante todos estes
anos de convvio acadmico, seu interesse e confiana em meu trabalho sempre
permaneceram, nunca permitindo que eu desanimasse. Se o ex-presidente Joo Goulart teve
um mestre poltico como Getlio Vargas, posso afirmar que tive o meu mestre intelectual: o
Prof. Pedro Fonseca. dele, tambm, os eventuais mritos dessa tese.

Professora Maria Alice da Cunha Lahorgue e ao Professor Dulio de vila Brni que tive o
prazer de ter como orientador e que contriburam para esse caminho. Professora Clarisse
Chiappini Castilhos que me abriu as portas da Academia. Ao Professor Charles Sidarta que de
certa forma me influenciou a pesquisar sobre o governo de Joo Goulart. A todos os meus
professores de economia na UFRGS e da PUC-RS. Ao Professor Srgio Monteiro e ao
Professor Estrela Farias pelas sugestes na banca de defesa do projeto. Aos funcionrios da
UFRGS, da biblioteca e do Centro de Cpias do FCE, em especial Sandra do departamento.

UFRGS e ao Programa de Doutorado em Cincias Econmicas, pelo apoio institucional e


por proporcionar condies adequadas para a realizao dessa tese; aos funcionrios do
PPGE; especialmente Iara, Lurdes, Cludia e Raquel, da secretria de Ps-Graduao, pela
ateno em inmeros momentos. Llian da biblioteca da FCE pela ajuda com as normas da
ABNT.

Professora Isabel Jonastiac pela correo do portugus e ao Professor Estevo Cogoy pela
ajuda com as referncias bibliogrficas. A Profa. Dra. Bianca Smith Pilla pela ajuda com a
apresentao. A Daniela Leo por sempre me escutar.

instituio IBGE, ao Comit de Treinamento (CCT) e, em especial, alguns servidores entre


eles: Luiz Felipe Louzada, Virginia Pegado, Srgio Crtes e Isabella Xavier pelo apoio em
uma hora difcil. Ao meu colega e amigo Cludio Nienow.

minha famlia, sem a qual eu nada seria. A minha me, que sempre esteve ao meu lado em
todos os momentos difceis da minha vida. A quem posso dizer que sinto muito orgulho pela
criao que tive e que me educou praticamente sozinha.

minha namorada, que sempre me apoiou nas horas difceis, e a sua linda famlia (Snia,
Andr, Raquel, Daniel e Vivi) pelo carinho e compreenso em relao s horas que tive que
abdicar de seu convvio para ficar mergulhado na pesquisa e na elaborao desse trabalho.
Agradeo de corao pelo carinho, compreenso e incentivo que tive por diversos momentos.

Aos meus amigos e amigas pelos momentos de descontrao que me renovavam os nimos
para trilhar esse caminho,

A DEUS, por ter me permitido a oportunidade de conviver com todas essas pessoas.

As naes expansionistas viram que o domnio sobre os povos de


outra raa, outra lngua, outra religio e outros costumes, odioso e desperta
o orgulho pela ptria, gera nacionalismo e incita os nimos revolta e s
reivindicaes da liberdade. A experincia ensina assim aos povos fortes
outros caminhos que os leva, sem aqueles inconvenientes, mesma
finalidade: o caminho da dominao econmica, que prescinde do ataque
frente soberania poltica. Esse o perigo que nos cumpre evitar. Os fortes
passaram ento a apossar-se das riquezas econmicas dos povos fracos,
reduzindo-os impotncia e, pois, submisso poltica.
(Artur Bernardes)
Faz parte da natureza da posio privilegiada que ela desenvolva a
prpria justificao poltica e, com frequncia, a doutrina econmica e
social que lhe seja mais conveniente. Ningum gosta de acreditar que seu
bem-estar pessoal est em conflito com a necessidade pblica maior.
(John Kenneth Galbraith)
Nesse quadro, passei a ver o socialismo como a progresso do
trabalhismo por meio da incorporao do campesinato ao sistema
econmico e poltico brasileiro pela reforma agrria e atravs do controle
das multinacionais. Esse o caminho brasileiro da revoluo social. No
uma revoluo cerebrinamente socialista, mas concretamente socialista,
porque ps-capitalista, pela impotncia do capitalismo para promover uma
prosperidade generalizvel. Tratava-se de levar frente a Revoluo de
1930,

criando

um governo

nacionalista,

capaz

de

enfrentar

estrangulamento imperialista. Um governo vinculado aos sindicatos, capaz


de mobiliz-los para grandes atos de massa. Um governo socialmente
responsvel ante as populaes pobres da cidade e do campo. Um governo
orientado para o capitalismo de Estado, capaz de fortalecer as grandes
empresas pblicas como a Petrobras, a Vale, a CSN, o Branco do Brasil e de
criar novas empresas pblicas, como a Eletrobrs e a Embratel...
(Darcy Ribeiro)
O livro uma escada para ser um intelectual
(Olga Silva Druck)

RESUMO

A pesquisa defende a hiptese da existncia no governo Joo Goulart de um projeto


econmico e social de longo prazo para o Brasil, afastando-se das teses de que se tratava de
um governo errtico ou sem consistncia em suas medidas de poltica econmica. Para
tanto, analisa as polticas econmicas e medidas efetivamente implementadas e os
pronunciamentos, entrevistas, relatrios e discursos do Presidente Joo Goulart. Constata-se
que, em linhas gerais, representou uma continuao do projeto nacional-desenvolvimentista
de Vargas, entretanto focado na substituio de importaes de bens intermedirios e de
capital e nas reformas estruturais as chamadas Reformas de Base. Acreditava o governo que
estas promoveriam fortalecimento do papel do estado e redistribuio de renda, garantiriam a
consolidao e ampliao do mercado interno e um crescimento econmico mais equilibrado.
As reformas de base so analisadas como uma seqncia lgica e intimamente interligadas
entre si, cujo resultado esperado era um desenvolvimento com melhor distribuio de renda,
em consonncia com a ideologia desenvolvimentista. Dessa modo, pretendeu-se contribuir
para o estudo da formao econmica e social do Brasil tendo como delimitao cronolgica
o perodo de 1961-1964.
Palavras-chave: Governo Joo Goulart. Reformas de base. Projeto de desenvolvimento.
Economia brasileira. Plano Trienal.

ABSTRACT

The research supports the hypothesis that the government of Joo Goulart of a project's
economic and social long-term for Brazil, away from the thesis that it was a government
"erratic" and without consistency in its economic policy measures. It analyzes the economic
policies and measures actually implemented and speeches, interviews, reports and speeches of
President Joao Goulart. It appears that, in general, represented a continuation of the nationaldevelopmentalist Vargas, yet focused on import substitution of intermediate goods and capital
and structural reform - the so-called basic reforms. They believed the government would
promote strengthening of the role of the state and redistribution of income, would guarantee
the consolidation and expansion of the internal market and a more balanced economic growth.
The basic reforms are analyzed as a logical sequence and closely interlinked, whose expected
outcome was a development with better income distribution, in keeping with the
developmentalist ideology. In this way, aims to contribute to the study of economic and social
formation of Brazil as having the chronological delimitation 1961-1964 period.
Keywords: Government Goulart. Basic reforms. Development Project. Brazilian economy.
Plano Trienal.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Elementos constantes no projeto trabalhista brasileiro..................................

94

Figura 2 - Primeira parte da Mensagem ao Congresso Nacional de 1964...................... 180


Figura 3 - Segunda parte da Mensagem ao Congresso Nacional de 1964...................... 181
Figura 4 - Estrutura organizacional do Plano Trienal, 1962........................................... 239
Figura 5 - Carter sistmico das Reformas de Base....................................................... 269
Figura 6 - Esquematizao da crise poltico-econmica de 1964................................... 334

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 -

Crescimento do PIB e taxa de inflao 1954-1964...................................

102

Grfico 2 -

Fases de combate inflao com os respectivos perodos dos ministros


no Ministrio da Fazenda do Governo Joo Goulart.................................

106

Grfico 3 -

Evoluo da taxa de crescimento do salrio mnimo e da taxa de


inflao, 1954-1964...................................................................................

107

Grfico 4 -

Evoluo dos meios de pagamento, emprstimos total ao setor privado


e emprstimos dos bancos comerciais ao setor privado, 1960-1964.........

110

Grfico 5 -

Taxa de inflao mensal, 1954-1964.........................................................

111

Grfico 6 -

Trajetria do Hiato do Produto e do Hiato do Produto Industrial, 19551964...........................................................................................................

117

Grfico 7 -

Trajetria da taxa de crescimento da produo industrial e da taxa de


investimento, 1954-1964...........................................................................

118

Grfico 8 -

Trajetria da taxa de crescimento do PIB per capita e taxa de


crescimento populacional, 1954-1964.......................................................

122

Grfico 9 -

Trajetria da carga tributria em relao ao PIB, 1954-1964....................

123

Grfico 10 -

Trajetria da participao da Unio e dos Estados na carga tributria em


relao ao PIB, 1954-1964.........................................................................

124

Grfico 11 - Evoluo do dficit primrio federal em relao ao PIB, 1954-1964......

126

Evoluo do imposto de renda e do imposto sobre consumo dentro da


estrutura tributria, 1954-1964.................................................................

127

Grfico 13 - Estrutura da pauta de importaes do Brasil, 1961...................................

129

Importaes por departamentos em porcentagem da oferta total - 1955,


1960 e 1962...............................................................................................

131

Grfico 15 - Pauta de exportaes do Brasil, 1962........................................................

132

Grfico 12 -

Grfico 14 -

Grfico 16 - Trajetria das exportaes e importaes, 19541965..............................

135

Grfico 17 - Conta de Servios e Rendas da Balana de Servios, 19541965............

137

Grfico 18 - Saldo da remessa de lucro e pagamento de juros, 19541965..................

138

Grfico 19 -

Balana de transaes correntes e de Capital e Financeira em milhes


de dlares, 19541965.............................................................................

140

Grfico 20 -

Investimento direto e outros investimentos em milhes de dlares,


19541965...............................................................................................

141

Grfico 21 - Investimento direto estrangeiro em milhes de dlares, 19541965......

142

Emprstimos governamentais estrangeiros e demais emprstimos de


curto e longo prazo em milhes de dlares, 19541965...........................

147

Grfico 23 - Ingresso e amortizao de capital em milhes de dlares, 19541965.....

148

Balano de pagamentos e Erros e omisses em milhes de dlares,


19541965.................................................................................................

149

Grfico 25 - Reservas internacionais em milhes de dlares, 19541965....................

150

Grfico 26 - Dvida externa total em milhes de dlares, 19541965..........................

151

Grfico 27 - Dvida externa de longo prazo e de curto prazo em %, 19541965..........

152

Grfico 28 -

Dvida externa de longo prazo e de curto prazo em milhes de dlares,


19541965.................................................................................................

153

Grfico 29 -

Pagamento de juros e servio da dvida externa em % das exportaes,


1954-1965..................................................................................................

158

Grfico 30 - Dvida externa total e lquida em % do PIB, 1954-1965...........................

159

Grfico 31 -

Nmero de anos necessrios para saldar a dvida externa total e lquida


com as exportaes do perodo, 1954-1965..............................................

159

Grfico 32 -

Reservas internacionais como proporo da dvida externa e das


exportaes, 1954-1965.............................................................................

160

Grfico 22 -

Grfico 24 -

Grfico 33 -

Servio da dvida externa e pagamentos de juros em % das reservas,


1954-1965..................................................................................................

161

Grfico 34 -

Pagamento de juros e servio da dvida externa em % do PIB, 19541965...........................................................................................................

161

Grfico 35 - Dficit em transaes correntes em % do PIB, 1954-1965.......................

162

Grfico 36 - Saldo em conta corrente em % das exportaes, 1954-1965....................

163

Grfico 37 -

Servio do passivo externo e servio do passivo externo mais


amortizaes em % do PIB, 1954-1965....................................................

164

Grfico 38 -

Servio do passivo externo e servio do passivo externo mais


amortizaes em relao s reservas internacionais, 1954-1965............

164

Grfico 39 -

Servio do passivo externo e servio do passivo externo mais


amortizaes em % s exportaes, 1954-1965......................................

165

Grfico 40 -

Trajetria do nmero de deputados federais por partidos em %, 19451962...........................................................................................................

171

Grfico 41 -

Pesquisado IBOPE perguntando "O que vem achando da atuao do


Presidente Joo Goulart?" em %, junho/julho de 1963.........................

177

Pesquisado IBOPE perguntando "Voc votaria em Joo Goulart se ele


Grfico 42 - pudesse candidatar-se reeleio para a Presidncia da Repblica?" em
%, julho de 1963 e maro de 1964............................................................

178

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 -

Medidas adotadas no contexto das reformas de base...............................

55

Quadro 2 -

A crise dos anos 60 e suas explicaes....................................................

56

Quadro 3 -

Trecho de doze mensagens de Pasqualini................................................

77

Quadro 4 -

Medidas legislativas em tramitao no congresso entre 1949-1959........

90

Quadro 5 -

Ncleo do Projeto Vargas.........................................................................

92

Quadro 6 -

Principais opositores e aliados do governo Joo Goulart.........................

96

Quadro 7 -

Programa Base do PTB 1946................................................................

98

Quadro 8 -

Diretrizes da Aliana para o Progresso....................................................

143

Principais decretos legislativos, leis ordinrias e emendas


constitucionais aprovadas durante o governo Joo Goulart- Decretos e
Leis econmicas
e sociais,pelo
1961-1964.....................................................
Projetos
de Lei enviados
Executivo e no aprovados pela Cmara
Quadro 10 dos Deputados durante o governo Joo Goulart, 1961-1964...................
Obras de saneamento realizadas no governo Joo Goulart por estados,
Quadro 11 1961-1964................................................................................................
Quadro 9 -

153
155
214

Quadro 12 - Diretrizes da poltica financeira do governo Goulart, 1964.....................

216

Quadro 13 - Decretos e leis referentes rea econmica, 1961-1964.........................

225

Quadro 14 - As Reformas de Base do governo Joo Goulart, 1963.............................

261

Quadro 15 - Programa da Frente Progressista de apoio as Reformas de Base, 1964...

266

Diretrizes das mudanas tributrias e oramentrias propostas pelo


governo Goulart, 1963-1964....................................................................
Diretrizes das mudanas referentes ao Imposto de Renda propostas
Quadro 17 pelo governo Goulart, 1963-1964............................................................
Quadro 16 -

281
282

Quadro 18 - Instrues da SUMOC durante o governo Goulart, 1961-1964...............

285

Quadro 19 - Diretrizes da lei delegada solicitada pelo governo Goulart, 1963...........

291

Destino dos recursos e critrios de alocao do Fundo de


Desenvolvimento e Estabilizao do Comrcio Exterior, 1963...............

292

Quadro 21 - Princpios do governo para a Reforma Agrria, 1964..............................

295

Quadro 20 -

Quadro 22 - A educao brasileira no incio dos anos 1960........................................

300

Quadro 23 - Discursmetro dos discursos de Joo Goulart, 1961-1964......................

313

Anlise do principal discurso de Goulart o Comcio das Reformas na


Central do Brasil, 1964............................................................................

317

Quadro 25 - Semelhanas e diferenas do Plano Trienal e o PAEG............................

359

Semelhanas e diferenas do Plano Trienal, Mensagens ao Congresso


Nacional de 1963-1964 e o II PND..........................................................

365

Quadro 24 -

Quadro 26 -

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Tabela 2 -

Crescimento do PIB, da Produtividade Industrial e da Inflao: Brasil,


1961-1965....................................................................................................
Graus de utilizao da capacidade: total da indstria e departamentos
industriais em % - (1955/1965) ..................................................................

59
118

Tabela 3 -

Concentrao fundiria no Brasil, 1960.......................................................

122

Tabela 4 -

Participao na renda dos salrios em %, 1960...........................................

123

Tabela 5 -

Dficits de caixa do tesouro e fontes de financiamento na Esfera Federal


(% PIB), 1954-1964.....................................................................................

125

Tabela 6 -

Balano de Pagamentos do Brasil em milhes de dlares, 19541965.......

134

Tabela 7 -

Balano Comercial do Brasil em milhes de dlares, 19541965..............

134

Tabela 8 Tabela 9 -

Balano de Servios e Rendas do Brasil em milhes de dlares, 1954


1965.............................................................................................................
....
Transferncias Unilaterais do Brasil em milhes de dlares, 19541965...

136
139

Tabela 10 - Balana de Capital do Brasil em milhes de dlares, 19541965...............

139

Tabela 11 - Indicadores externos do Brasil em bilhes de dlares, 1954-1965.............

155

Indicadores de vulnerabilidade externa da economia brasileira, 19541965.............................................................................................................


.......
Tabela 13 - Quantidade de Decretos do Executivo/ Leis Aprovadas, 1947-1964..........
Tabela 12 -

157
173

Crditos concedidos pelos bancos federais e organismos financiadores da


rede estadual e privada, 1962-1963.............................................................

196

Tabela 15 - Taxa de analfabetismo e nmero de analfabetos no Brasil, 1900-2000......

273

Tabela 14 -

LISTA ABREVIATURAS E SIGLAS

ALALC................

Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio

AMFORT.............

American Foreing Power

BACEN................

Banco Central do Brasil

BB........................

Banco do Brasil

BNCC..................

Banco Nacional de Crdito Cooperativo

BNDE..................

Banco Nacional de Desenvolvimento


Econmico....................................................
Banco Nacional de Habitao

BNH.....................

CAMDE...............

Carteira de Cmbio e Comrcio Exterior do Banco do


Brasil....................................................
Comisso Administrativa de Defesa
Econmica....................................................
Campanha da Mulher pela Democracia

CAMOB...............

Caixa de Mobilizao Bancria do Banco do Brasil

CARED................

Carteiras de Redesconto do Banco do Brasil

CDE.....................

Conselho de Desenvolvimento Econmico

CELG...................

Companhia Energtica de Gois

CEPAL.................

Comisso Econmica para a Amrica Latina

CERCIN...............

Comisso de Estudos dos Rios e Canais Interiores Navegveis

CFP......................

Comisso de Financiamento da Produo

CGT.....................

Comando Geral dos Trabalhadores do Brasil

CIBRAZEM.........

Companhia Brasileira de Armazenamento

CACEX................
CADE..................

CLT....................... Consolidao das Leis Trabalhistas


CMN.....................

Conselho Monetrio Nacional

CNBB...................

Sistema de Educao pelo Rdio

CNEN...................

Comisso Nacional de Energia Nuclear

COBAL................. Companhia Brasileira de Alimentos

COCAP................. Comisso Coordenadora da "Aliana para o Progresso"


CONTAG.............. Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CONTEL..............

Conselho Nacional de Telecomunicaes

COPLAN..............

Comisso Nacional do Planejamento

COSIPA................ Companhia Siderrgica Paulista


CPC....................... Centro Popular de Cultura
CSN......................

Companhia Siderrgica Nacional

CVRD...................

Companhia Vale do Rio Doce

CVSF....................

Comisso do Vale do So Francisco

DNOS...................

Departamento Nacional de Obras e Saneamento

DNPM................... Departamento Nacional de Produo Mineral


EMBRATEL......... Empresa Brasileira de Telecomunicaes
EUA...................... Estados Unidos da Amrica
FIDENE................ Fundo de Investimentos para o Desenvolvimento Econmico e Social
do Nordeste
FMI....................... Fundo Monetrio Internacional
FPN....................... Frente Parlamentar Nacionalista
FRONAPE............ Frota Nacional de Petroleiros
FUNAI.................. Fundao Nacional do ndio
GEIFAR................ Grupo Executivo da Indstria Qumico-Farmacutica
IAPI......................

Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos

IBAD....................

Instituto Brasileiro de Ao Democrtica

IBGE..................... Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica


IBOPE................... Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica
ICM....................... Imposto sobre Circulao de Mercadorias
II PND................... Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento
IPASE...................

Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado

IPES...................... Instituto de Polticas Econmicas e Sociais

IPI.........................

Imposto sobre Produtos Industrializados

ISEB...................... Instituto Superior de Estudos Brasileiros


ITT........................ International Telephone & Telegraph
IVOR....................

Imobiliria Volta Redonda

LIMDE.................. Liga da Mulher Democrtica


MCP...................... Movimento de Cultura Popular
MEB...................... Movimento de Educao de Base
MNCA..................

Movimento Nacional contra o analfabetismo

NOVACAP........... Companhia Construtora da Nova Capital


NUCLEOBRAS.... Empresa Nuclear Brasileira S.A
ONU...................... Organizao das Naes Unidas
PAEG.................... Plano de Ao Econmica do Governo
PCB....................... Partido Comunista do Brasil
PDC......................

Partido Democrtico Cristo

PEI........................

Poltica Externa Independente

PENESA...............

Pescas do Norte S.A.

PL.......................... Projeto de Lei


PR.........................

Partido Republicano

PRP.......................

Partido Republicano Progressista

PSB.......................

Partido Socialista Brasileiro

PSD....................... Partido Social Democrtico


PSI........................

Processo de Substituio de Importaes

PSP........................ Partido Social Progressista


PTB....................... Partido Trabalhista Brasileiro
PUA......................

Pacto de Unidade e Ao

SAMDU................ Servio de Assistncia Mdica Domiciliar e de Urgncia


SFH....................... Sistema Financeiro da Habitao

SIDESC................

Siderrgica de Santa Catarina S.A

SOTELCA............

Termoeltrica de Tubaro S.A.

SUDENE..............

Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste

SUDEPE...............

Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca

SUMOC................ Superintendncia da Moeda e do Crdito


SUNAB................. Superintendncia Nacional de Abastecimento
SUPRA.................

Superintendncia de Poltica Agrria

UDN...................... Unio Democrtica Nacional


UEEs..................... Unies estaduais dos estudantes
UNE...................... Unio Nacional dos Estudantes
USB......................

Unio Social Brasileira

USIBA..................

Usina Siderrgica da Bahia

USIMINAS........... Usinas Siderrgicas de Minas Gerais S/A


USP....................... Universidade de So Paulo

SUMRIO

1 INTRODUO..........................................................................................................

31

2 O LEGADO DE VARGAS........................................................................................

37

2.1 Da Revoluo de 30 ao projeto Vargas..............................................................

38

2.2 O panorama da economia brasileira no incio da dcada de 60: do governo


JK crise poltico-econmica do governo Goulart.....................................................

49

2.3 O conceito de populismo e a formao do trabalhismo no Brasil.......................

65

2.4 A trajetria e o pensamento poltico-econmico de Joo Goulart at a


presidncia......................................................................................................................

81

2.5 A herana de Getlio Vargas: o projeto trabalhista.............................................

92

3 O CONTEXTO ECONMICO DA CRISE...........................................................

101

3.1 O desempenho macroeconmico e as caractersticas da economia brasileira.... 101


3.2 O setor externo da economia brasileira.................................................................

127

3.2.1 Estrutura da pauta de exportao e importao......................................................

128

3.2.2 O balano de pagamentos.......................................................................................

133

3.2.3 Reservas internacionais e dvida externa................................................................

149

3.2.4 Principais indicadores de vulnerabilidade externa.................................................. 154


4 O PROJETO DE NAO DO GOVERNO JOO GOULART..........................

167

4.1 A implementao de um projeto: planejamento econmico, investimentos em


167
setores estratgicos e as realizaes do governo Joo Goulart..................................
4.1.1 A instituio do planejamento, relaes com o legislativo e ndices de
167
aprovao de governo......................................................................................................
4.1.2 Diretrizes da ao governamental...........................................................................

178

4.1.2.1 Poltica de Explorao dos Recursos Minerais e de Energia Hidrulica........... 183


4.1.2.2 Poltica Nacional de Energia Eltrica, Nuclear e de Petrleo...........................

185

4.1.2.3 Poltica de Transportes........................................................................................ 190


4.1.2.4 Poltica Nacional de Telecomunicaes.............................................................. 193
4.1.2.5 Poltica de Agricultura e Abastecimento.............................................................

195

4.1.2.6 Poltica para a Indstria de Transformao.......................................................

198

4.1.2.7 Poltica de Descentralizao Espacial dos Investimentos................................... 202


4.1.2.8 Poltica Nacional de Educao, Cincia e Tecnologia.......................................

204

4.1.2.9 Poltica Nacional de Sade.................................................................................. 209


4.1.2.10 Poltica de Habitao e Saneamento................................................................. 211
4.1.2.11 Diretrizes da Poltica Oramentria e de Financiamento................................

214

4.1.2.12 Poltica de Mercado de Trabalho......................................................................

218

4.1.2.13 Poltica de Reestruturao Institucional e outras aes relevantes.................. 220


4.2 O Plano Trienal e as Mensagens ao Congresso Nacional de 1963 e 1964: a
continuao do processo de substituio de importaes no departamento de 232
bens de capital e intermedirios e a Poltica Externa Independente.........................
4.3 As Reformas de Base: objetivos e a finalidade...................................................... 258
4.3.1 A reforma poltica e eleitoral..................................................................................

272

4.3.2 A reforma administrativa........................................................................................

275

4.3.3 A reforma tributria e oramentria........................................................................ 277


4.3.4 A reforma bancria.................................................................................................

284

4.3.5 A reforma agrria....................................................................................................

294

4.3.6 A reforma da educao e universitria.................................................................... 299


4.3.7 A reforma urbana....................................................................................................

304

4.3.8 A reforma cambial e do estatuto do capital estrangeiro.......................................... 308


4.4 A sntese do pensamento de Goulart: o discurso da Central do Brasil............... 312
5 CONCLUSO............................................................................................................

327

REFERNCIAS.............................................................................................................

337

APNDICE A - Uma breve comparao entre algumas propostas do Plano Trienal e


359
das Mensagens ao Congresso Nacional de 1963-1964, do PAEG e do II PND..............
ANEXO A Agenda governamental em 1963...............................................................

369

ANEXO B Trechos de discursos de Joo Goulart, 1953-1964....................................

381

31

1 INTRODUO

O ano de 1964 pode ser considerado um marco para visualizar de forma clara dois
projetos para o pas. De um lado, havia o nacional-desenvolvimentismo, baseado na
construo de um capitalismo nacional por meio de incentivo a empresas locais. De outro,
havia o desenvolvimentismo associado-dependente, que tinha como agente principal o capital
estrangeiro para a construo do capitalismo no Brasil 1. Em ambos o papel do Estado era
crucial, contudo com algumas diferenas em sua forma de atuao. No primeiro, ao Estado se
impunha uma atuao muito mais interventora e estatista; no segundo, embora continuasse
intervindo, admitia-se mais um papel regulador e estimulador ao capital estrangeiro. Esses
projetos tinham pontos convergentes. Dentre eles cabe destacar dois. O primeiro era o
objetivo do crescimento econmico. O segundo consistia no papel importante do Estado para
a industrializao brasileira. Cabe a ressalva aqui que, nesse momento, havia a convico
quase generalizada de que crescimento e desenvolvimento econmico eram praticamente
entendidos como sinnimos e que o simples alcance e manuteno do crescimento econmico
ocasionaria uma melhoria nas condies de vida de toda a populao.
Atualmente o Estado continua sendo um agente relevante. Entretanto as economias
passam por um processo que vem sendo denominado de globalizao, o qual traz
significativas transformaes nas esferas poltica, cultural, tecnolgica e econmica. No
Brasil, esse processo chegou de forma mais lenta no incio da dcada de 1990, j que durante
a dcada de 1980 o combate inflao foi prioridade dos governos no pas. Embora o
crescimento econmico fosse um objetivo, pelo menos no plano retrico do discurso oficial,
esse foi relegado a segundo plano em razo da instabilidade monetria. Entretanto, com o
advento do Plano Real, a estabilidade passou a ser o status quo da economia brasileira e um
novo anseio nacional crescimento com distribuio de renda - voltou a ser visto por alguns
economistas como prioridade num pas de enormes desigualdades sociais e regionais. Nesse
contexto que ressurge o questionamento da importncia de um projeto de nao para que
insira como ponto relevante a insero da economia brasileira diante de novo contexto
internacional que se delineia.

32

O objetivo de promover o crescimento econmico tendo como prioridade a


distribuio de renda algo recente na poltica econmica. Contudo, ele parece ter existido de
forma concreta h algumas dcadas, mais precisamente no governo do ex-presidente Joo
Goulart.
Esse projeto de nao comeou a ser construdo antes da dcada de 1960, em
especial durante a Era Vargas, quando podemos dizer que o Estado brasileiro teve sua
consolidao como interventor na economia. No mbito econmico, o projeto Vargas, que
ficou conhecido como nacional-desenvolvimentismo, foi a opo adotada. Nacional, porque
via na dependncia comercial, tecnolgica e financeira o principal entrave ao
desenvolvimento. Para isso seria necessrio o fortalecimento do capital nacional de forma a
promover o fortalecimento da indstria brasileira e de controlar e diminuir a influncia do
capital estrangeiro. Como aquele capital era incipiente, visto que grande parte ainda estava
direcionado para a economia agroexportadora, a etapa inicial do projeto de industrializao
deveria ser apoiada fortemente pelo Estado. O capital estrangeiro seria importante, mas o
Estado delimitaria em que reas ele atuaria.
O Projeto Vargas tinha como alicerce a participao do Estado na economia e essa
atuao deveria respaldar-se por meio de vrios instrumentos. Primeiramente, com a atuao
das empresas estatais. Em segundo, por meio do planejamento e da distribuio setorial dos
investimentos. Em terceiro, pela subordinao das polticas monetria, fiscal e cambial ao
objetivo prioritrio do desenvolvimento. Em quarto, pelo controle dos fluxos de capital
estrangeiro. Em quinto, pela expanso da previdncia social e da legislao ao trabalho. Por
fim, a promoo do mercado interno por intermdio de uma redistribuio de renda mais
equitativa que se tentou implementar, como no governo Goulart.
O governo Joo Goulart gerou inmeras controvrsias, pois desde que assumiu a
presidncia do pas houve enorme contestao por segmentos de polticos civis e de militares
sobre sua legitimidade e uma constante luta para obt-la. Goulart foi eleito vice-presidente
com Jnio Quadros, embora fossem adversrios, j que a constituio permitia a eleio de
Presidente e Vice-Presidente de chapas separadas. Este, embora representando o pequeno
Partido Democrtico Cristo (PDC), contava com o apoio da Unio Democrtica Nacional
(UDN) e sua campanha baseou-se na moralidade e no combate corrupo. Eleito, renunciou
depois de sete meses. Internamente foi marcado por uma poltica econmica conservadora;
entretanto, no mbito da poltica externa, Jnio surpreendeu indo em direo poltica
1

Embora a existncia e a denominao destes dois projetos no sejam consenso na literatura, adota-se essa
concepo, a qual ser objeto de maior detalhamento a seguir.

33

externa independente (PEI). A PEI representou, dentre outras consequncia a ampliao das
relaes comerciais com os pases do bloco socialista.
Com a renncia de Quadros, assumiu o poder o vice-presidente Joo Goulart em
uma situao tumultuada. Os ministros militares e as foras de apoio ao presidente Jnio
Quadros no aceitavam a posse de Joo Goulart, que estava em misso oficial na China.
Contudo, no sul do pas seu cunhado e governador do Rio Grande do Sul, Leonel de Moura
Brizola, iniciou a Campanha da Legalidade, que culminou na negociao de uma soluo de
compromisso por meio do parlamentarismo, tendo como primeiro ministro Tancredo Neves.
O governo Goulart, ento, pode ser dividido em dois perodos: de 1961 a 1962, num regime
parlamentarista e de 1963 a 1964 num regime presidencialista, ao qual retornou aps o
plebiscito realizado em 6 de janeiro de 1963.
O governo Goulart enfrentou os mesmos problemas do seu antecessor: economia
com crescente inflao e estagnao do PIB. Para isso, o governo lanou o Plano Trienal e
aprofundou a PEI. O Plano Trienal possua dois componentes bsicos. O primeiro consistia
em medidas de combate inflao e o segundo as chamadas Reformas de Base (reformas
agrria, eleitoral, universitria, bancria, da legislao sobre o capital estrangeiro, urbana e a
tributria). Entretanto, esse plano no pde ser implementado em sua totalidade, posto que foi
interrompido por meio do golpe civil-militar de 1964. A oposio ao governo Goulart
considerava-o catico, sem objetivos e cooptado pelas foras comunistas no pas. Dessa
forma, justificou-se o golpe como a forma de se restabelecer a ordem e a seriedade no trato
com os assuntos de interesse nacional.
Entretanto, o questionamento a esse respeito levantado na literatura se realmente
havia um projeto de desenvolvimento no governo Goulart, ou apenas medidas tomadas por
presses conjunturais. Considera-se aqui o sentido mais amplo do termo projeto, ou seja, um
conjunto de ideias conectadas (viso de como deveria ser o futuro) postas em prtica por meio
de uma estratgia e aes com finalidade definidas. Afinado a este projeto de longo prazo,
supe-se que deve existir um plano de governo, delineado e com objetivos definidos e
conectados, implementados por intermdio de instrumentos para se alcanar um resultado. A
finalidade dessa tese , portanto, contribuir para detectar e esclarecer qual seria o projeto de
nao do governo Joo Goulart (1961-1964).
A hiptese formulada que houve um projeto de desenvolvimento econmico e
social no governo Joo Goulart e que esse seria uma continuao do nacionaldesenvolvimentismo iniciado no governo Vargas. Entretanto, com uma nova varivel nesse
processo: a proposta de reforma estrutural com forte vis distributivo para a promoo do

34

mercado interno. Essa preocupao com a redistribuio de renda era a varivel que
distinguia o governo Goulart dos anteriores. O projeto era de carter capitalista, tendo como
instrumento a continuidade do processo de substituio de importaes; entretanto, nessa
etapa os departamentos principais a serem desenvolvidos seriam os de bens de capital e os de
bens intermedirios.
Para isso, o estudo pretende demonstrar, por meio da anlise das polticas e medidas
efetivamente implementadas, pesquisadas em pronunciamentos, entrevistas, comunicados ao
congresso, relatrios, enfim, amparando-se na anlise do discurso e de documentos do
Presidente Joo Goulart e de seus ministros e assessores, a existncia desse projeto
econmico e social para o Brasil. Ademais, analisar-se-o as polticas e medidas efetivamente
implementadas, alm das sinalizadas por meio de planos e intenes. Dessa forma, espera-se
contribuir para o estudo da formao econmica e social do Brasil tendo como delimitao
cronolgica o perodo de 1961-1964.
A pesquisa define-se como circunscrito rea da Histria Econmica. O uso da
anlise do discurso pode ser uma valiosa fonte de estudo. Embora estudos de histria
econmica geralmente consistem em anlise de dados, projees e simulaes de variveis
econmicas, a investigao de variveis de difcil qualificao, tais como as instncias de
poder, a constituio das classes sociais, o papel do Estado e a influncia poltica sobre as
polticas econmicas implementadas ganham relevncia para compreender o mundo
complexo da economia dentro de um contexto histrico determinado (FONSECA, 1989).
A utilizao, tambm, da anlise do discurso como mtodo investigativo permite
analisar construes ideolgicas presentes em um texto. O discurso a prtica social de
produo de textos. Isso significa que todo discurso uma construo social, no individual, e
que s pode ser analisado considerando seu contexto histrico-social, suas condies de
produo; significa ainda que o discurso reflete uma viso de mundo determinada,
necessariamente vinculada ao seu autor e sociedade em que viveu. Por isso, a anlise do
discurso pode apontar para a viso de mundo, ou seja, para a existncia de ideias conectadas
para uma finalidade. A partir destas constataes, pode-ser inferir que o trabalho de
reconstruo do passado uma tarefa muito mais complexa do que ler e interpretar os
documentos. Faz-se necessrio analis-los, considerando as particularidades formais dos
textos e os processos de produo de sentido. Conforme Foucault (1996), os discursos so,
portanto, saberes, ou seja, compreenses produzidas pelas sociedades sobre as relaes
humanas. Os discursos no se limitam ao universo das ideias e no antecedem a organizao
social, pois so inseparveis dela. Fazem-se presentes e constituem as prticas, as relaes

35

sociais, as instituies e as representaes, ou seja, o social (FOUCAULT, 1987). Entretanto,


j o discurso poltico precisa ser analisado em duas linhas: o xito em desconstruir o outro e a
forma como constri a si prprio, como oposio ao outro (PINTO, 2006).
Portanto, o objetivo geral desta pesquisa investigar a existncia de um projeto
econmico e social para o Brasil no governo Goulart e, em caso afirmativo, qual seria e o que
pretendia. Para isso, como objetivos especficos temos; i) demonstrar que o governo Goulart
propunha continuar o projeto Vargas; ii) mostrar que se pode perceber em Goulart um
pensamento poltico coerente durante sua trajetria; iii) analisar o contexto poltico e
econmico do perodo; iv) demonstrar a intencionalidade do governo em continuar o processo
de substituio de importaes; v) verificar as realizaes do governo Goulart; e vi) investigar
quais eram as reformas de base e qual a sua finalidade.
Deve-se ter em vista que no perodo em anlise havia a convico, aceita em vrios
crculos e inclusive em parte do governo, de que uma das principais causas do
subdesenvolvimento estava na dependncia do pas para com o exterior. Portanto, o caminho
para alcanar o desenvolvimento impunha a diminuio da dependncia, tanto comercial,
produtiva e tecnolgica como financeira, e para isso seria necessrio desenvolver um mercado
interno forte. Esse se consubstanciava nas reformas de base propostas no Plano Trienal.
Ademais, interessante salientar a tamanha resistncia por parte de segmentos da sociedade
em relao continuidade de um governo que teria apenas mais um ano de governo aps
1964. Para tanto, essa pesquisa procura contribuir com a viso de que o presidente Joo
Goulart expressa, por meio da documentao analisada, uma noo bem deliberada dos seus
objetivos e que propunha aprofundar o projeto de desenvolvimento nacional iniciado com o
presidente Vargas. Dessa forma, pode-se sustentar que agentes polticos e econmicos
tiveram seus interesses contrariados com esse projeto e sugerir a tese de que a principal causa
do golpe civil-militar foi a rejeio a um projeto de desenvolvimento com forte vis
distributivo.
A fim de alcanar esses objetivos, a presente tese esta organizada da seguinte
maneira. No captulo 1, pretende-se demonstrar as influncias das ideias de Vargas no
pensamento de Goulart. O captulo retoma a Revoluo de 1930 e a ruptura com o modelo
agroexportador, assim como procura delinear qual seria o projeto de Vargas. Em seguida,
aborda-se o fenmeno do populismo e procurar-se- mostrar as diferenas da expresso
populismo, difundida na literatura, com o legado trabalhista, sugerindo que o perodo Goulart
foi um governo popular e trabalhista. No item posterior, pretende-se avaliar o discurso e as
idias de Joo Goulart at assumir a presidncia, assim como reconstituir os principais fatos

36

de sua trajetria e expor seu pensamento poltico. Por fim, pretende-se apontar a evoluo do
projeto Vargas para o projeto trabalhista.
No captulo 2, apresentado o panorama da economia brasileira na conjuntura 19611964. Inicia-se com as caractersticas e os desequilbrios (interno e externo) da economia
brasileira. Analisar-se-, tambm, o balano de pagamentos do Brasil, enfatizando a estrutura
da pauta de exportaes e importaes, a balana de servios e as remessas de lucro e a dvida
externa, e realizar-se- uma anlise da vulnerabilidade externa da economia brasileira do
perodo.
No captulo 3, realizado um detalhamento das realizaes do governo Goulart e
sua relao com o legislativo. Aps, sero analisados os objetivos do Plano Trienal e das
mensagens ao Congresso Nacional. Nesse ponto, pretende-se mostrar a inteno do governo
em aprofundar o processo de substituio de importaes, em especial no setor de bens de
capital. A seguir, procurar-se- examinar a Poltica Externa Independente e mostrar a inteno
do governo em diversificar as exportaes e buscar novos mercados como forma de diminuir
a dependncia externa. Aps, pretende-se apresentar as Reformas de Base, seus objetivos e
sua finalidade. Conclui-se o presente estudo sistematizando o projeto de Goulart e
demonstrando a atualidade de muitas das reformas de base para o Brasil.

37

2 O LEGADO DE VARGAS

A economia brasileira passou por profundas transformaes no sculo passado. Do


incio da dcada de 1930 ao fim dos anos 50, transitou de uma economia agroexportadora tendo a pauta de exportao centrada fortemente num nico produto, o caf para a maior
economia industrializada da Amrica Latina. Esse perodo foi denominado Era Vargas,
tendo como lder o ex-presidente Getlio Dornelles Vargas, que governou o Brasil por dois
perodos. O primeiro durou de 1930 a 1945 e o segundo de 1950 a 1954. Vargas chegou ao
poder por meio do golpe civil-militar de 1930, que deps o ex-presidente Washington Lus e,
a partir de ento, implementou uma poltica de defesa do caf. Paulatinamente, incentivou o
processo de industrializao do pas por meio de uma poltica econmica que favorecia a
industrializao, principalmente no setor de bens de consumo no-durveis. Esse processo foi
chamado de Substituio de Importaes (PSI).
Mesmo aps o suicdio de Vargas, em agosto de 1954, a polarizao no campo das
ideias polticas e econmicas entre os chamados getulistas e anti-getulistas continuou a se
acentuar, chegando a seu pice em 1964. Os primeiros, partidrios das ideias de maior
interveno do Estado e de proteo ao trabalho, iniciados no governo Vargas. Os segundos,
contra a participao acentuada do Estado na economia, os quais englobavam tanto os
defensores da vocao agrcola para o pas como os que defendiam a industrializao, mas
com menos participao do Estado e com maior presena do capital estrangeiro. Essas ideias
influenciaram muitos polticos no pas e suas decises no mbito econmico nos anos
posteriores a Vargas.
O Brasil da dcada de 1960 era muito diferente daquele da dcada de 1930. Nos anos
30, grande parte da populao encontrava-se no campo; a participao da agricultura, na
composio do PIB, era maior que 60% e, embora existisse indstria, esta era incipiente e
gravitava na economia cafeeira. Com a morte de Getlio Vargas, as ideias e a sua viso de
pas continuaram sendo defendidas por alguns polticos, em especial, Joo Belchior Marques
Goulart, o Jango.
O objetivo geral desse captulo demonstrar a influncia das ideias de Vargas, assim
como o projeto de desenvolvimento existente durante esse governo, no pensamento poltico e
econmico de Joo Goulart. Comea-se demonstrando a "ruptura" do modelo agrrioexportador e a escolha do tipo e da forma de intensificar a industrializao brasileira,
prioritria a partir de 1930. Posteriormente, procura-se discutir o sentido do que seria
populismo, e apresentar qual seria o que se denomina de a doutrina trabalhista. No correr

38

deste captulo, pretende-se demonstrar que Goulart, ao assumir a Presidncia da Repblica,


era um poltico experiente e focado na implementao de um projeto ao qual se pode
denominar de trabalhista, sintetizado no programa do seu partido o PTB.
2.1 Da revoluo de 30 ao projeto Vargas

Durante a dcada de 1920, em razo das incertezas quanto ao rumo da economia


brasileira, cresceram os debates em torno da necessidade de um projeto para o pas, inclusive
sobre a necessidade ou no da industrializao. Esses debates surgiam concomitantes com as
crises recorrentes do setor cafeeiro e com a crescente industrializao dos pases
desenvolvidos. Entretanto, embora houvesse certo crescimento industrial no perodo, o pacto
poltico-econmico vigente se, de um lado, no era contrrio indstria, de outro lado
voltava-se firmemente manuteno da economia agro-exportadora como principal alicerce
da economia nacional.
A chamada Repblica Velha (1889-1930) caracterizava-se pelo predomnio da atividade
de exportao, a chamada economia agroexportadora. O caf foi, nesse perodo, o principal
produto responsvel pela entrada de divisas no pas. Estas eram as responsveis pela
possibilidade de importao de produtos manufaturados, visto que, embora j houvesse
diversas indstrias, essas ainda eram incipientes e ligadas economia cafeeira. Salienta-se
duas correntes explicativas para a formao e expanso da indstria no Brasil. A primeira,
chamada de industrializao induzida pelas exportaes, argumenta que o surgimento da
indstria residia na expanso da economia cafeeira, gerando divisas que permitiam aos
industriais importarem mquinas e equipamentos em perodos de prosperidade. A segunda,
chamada de teoria dos choques adversos, sustenta que o crescimento industrial decorria das
crises do setor cafeeiro. Nesse sentido, um dos pilares da poltica de valorizao do caf era a
desvalorizao cambial. Se, por um lado, uma taxa cambial mais desvalorizada incentivava as
exportaes de caf, por outro lado dificultava a importao de produtos manufaturados, o
que incentivava a produo local desses produtos (VERSIANI; SUZIGAN, 1990).
Para entender o episdio conhecido como Revoluo de 1930, importante retroceder
ao ano de 1922. Esse foi um ano crtico para o governo brasileiro, pois foi repleto de disputas
polticas e levantes militares. Entre estes, surgiu o movimento militar chamado tenentismo,
que embora no fosse unificado ideologicamente, tinha no seio de suas reivindicaes a
mudana na poltica nacional, ou seja, o fim da repblica das oligarquias. O escopo dessas
mudanas residia na moralizao da administrao pblica, da instituio do voto secreto, da

39

criao de uma justia eleitoral independente e na defesa do nacionalismo econmico, embora


muitas vezes difuso. Pregava-se, tambm, uma reforma na educao pblica. Esse movimento
foi o alicerce para as transformaes polticas e econmicas ocorridas na dcada de 30.
A industrializao apenas comeou a ganhar importncia com o esgotamento do modelo
agroexportador baseado no caf, durante os anos 1920, o qual conheceu seu colapso em 1929.
Conforme Furtado (1962), nas dcadas posteriores, com a crescente expanso do mercado
interno, houve um deslocamento do eixo dinmico da economia do setor primrio para a
indstria. Para este autor, com a Grande Depresso as contradies do modelo agroexportador
comearam a aparecer com mais nitidez. A grande participao de um nico produto na pauta
de exportao deixava vulnervel o abastecimento de manufaturados importados para o
mercado interno. Portanto, a necessidade de industrializar o pas parecia latente. Alm disso, a
crescente expanso da populao no meio urbano ocasionava uma maior demanda por
produtos manufaturados.
A camada social emergente de empresrios industriais e da classe mdia urbanizada,
formada por intelectuais e principalmente por militares, assim como da grande massa de
trabalhadores, comeavam a participar da vida poltica do pas, crescendo os questionamentos
quanto ao rumo da economia brasileira, centrada nas exportaes de caf. Esses
descontentamentos podem ser analisados em quatro esferas: cultural, econmica, poltica e
militar. No mbito cultural, um dos movimentos de mais repercusso foi a Semana de Arte
Moderna de 1922, que trouxe para o debate a questo da identidade nacional. Na esfera
econmica, cresceu o questionamento da vocao agrcola do Brasil e da necessidade de
uma industrializao no pas. No mbito poltico, surgiu uma aliana de grupos oligrquicos
no hegemnicos, especialmente formados por polticos dos estados do Rio Grande do Sul,
Rio de Janeiro, do norte e nordeste. No mbito militar, o descontentamento de alguns oficiais
mais jovens fez surgir, como dito anteriormente, o movimento tenentista, que vai ser um dos
pilares da Revoluo de 1930. Portanto, a conjuno desses fatores, aliada recesso
proveniente da Grande Depresso, ocasionou um movimento poltico-militar que deps o
presidente, e a partir da comeou-se a reverter o quadro de vocao agrcola do Brasil.
Assim, no contexto externo, o colapso da Bolsa de Nova York em 1929 generalizou uma
enorme crise para o conjunto da economia mundial. Esse fato afetou a economia
agroexportadora que, desde a Primeira Guerra Mundial, apresentava sinais de declnio. No
contexto interno, ocorreu uma mudana poltica. O golpe de estado que deps o presidente
Washington Lus trouxe mudanas no ambiente poltico do pas. Essas mudanas foram
lideradas por Getlio Vargas, que para superar a crise econmica implementou um projeto

40

industrializante baseado na substituio de importaes e na proteo ao trabalho com forte


participao do Estado e do capital nacional, o qual ficou conhecido como nacionaldesenvolvimentismo. Esclarece Fonseca:
[...] que quaisquer termos ou expresses para designar fenmenos sociais complexos
apresentam limitaes, embora no se possa dispens-los. No caso, prefere-se aqui
manter a denominao tradicional de Nacional-Desenvolvimentismo, a qual ainda
parece mais apropriada diante das outras opes, como varguismo (sugere um
projeto mais pessoal), "nacional-populismo" (j traz consigo de imediato uma carga
desqualificadora e depreciativa) ou nacional-estatismo (posto que, embora a
presena do Estado seja fundamental em sua implementao, o projeto contraria o
que comumente denota a palavra estatismo, a qual usada contrapor estado
sociedade ou, alternativamente, a capitalismo e a mercado). No caso, no
representou nem uma imposio do estado sociedade, posto que nesta foi gestado e
enraizado socialmente ao longo de sua vigncia, nem tampouco pretendia ocupar o
espao da iniciativa privada ou suprimi-Ia, j que se tratava de um projeto de
desenvolvimento capitalista (FONSECA, 2009, p.2).

Analisando-se o impacto da crise de 1929 no balano de pagamentos brasileiro, verificase que com a diminuio do ritmo de crescimento das exportaes de caf que, conforme Baer
(2002), correspondia a 71% das exportaes, aumentou a escassez de divisas. Alm disso, as
importaes cresciam em maior proporo do que as exportaes, o que ocasionava um
estrangulamento externo em virtude da escassez de moeda estrangeira para abastecer o
mercado interno com os produtos importados. Segundo Furtado (1962), durante a dcada de
1920, as exportaes cresceram 10% enquanto as importaes cresceram 100%. Esse
panorama mostra a tendncia de um colapso das contas externas brasileira, agravado agora
pela crise da economia mundial com a quebra da bolsa. Com os preos dos produtos primrios
caindo no mercado internacional e a escassez de crdito externo para continuar financiando a
compra do caf, a crise cambial comeava a ficar insustentvel, o que levava reduo das
reservas. O dficit na balana comercial no cobria o histrico dficit da balana de servios
proveniente do pagamento de juros da dvida. Ademais, a balana de capitais sofreu o impacto
da crise mundial com a diminuio da entrada dos crditos externos e do aumento dos
encargos da dvida externa.
No mercado interno, a crise do setor exportador impactava com a queda da renda. Com
esta, reduzia-se o pagamento de salrios e, assim reduzia-se a demanda de consumo
dificultando a expanso da indstria razovel admitir que essas dificuldades no mbito
econmico favoreceram mudanas na esfera poltica, embora a formao da chapa
oposicionista liderada por Vargas a Aliana Liberal, deu-se antes da deflagrao da crise
mundial (incio de 1929, quando a crise foi deflagrada a partir de outubro desse ano). Nas
eleies presidenciais de 1930, a oposio sofreu uma derrota. Esta chapa oposicionista,

41

formada por uma coligao de mbito nacional, principalmente com polticos descontentes
com a poltica do caf com leite2, no aceitou a eleio de Julio Prestes por considerar as
eleies manipuladas. Assim, surgiu um movimento, com apoio militar, que deps o
presidente Washington Lus.
No dia 03 de novembro de 1930, Vargas assumiu a chefia do Governo Provisrio do
Brasil (1930-1934), trazendo consigo o programa econmico-social da Revoluo de 1930.
Na plataforma de Vargas estava em evidncia a instituio do voto secreto e universal, assim
como a institucionalizao do ensino pblico gratuito. Encaminhou a modernizao eleitoral e
as leis sociais; durante este perodo seu governo teve carter ditatorial e foram nomeados
interventores em diversos estados. Vargas tambm demonstrava apoio industrializao e
acenava para uma melhoria nas condies de trabalho dos assalariados urbanos,
principalmente os operrios.
Vargas, com o apoio dos militares, fez mudanas significativas na vida econmica e
poltica do pas durante sua permanncia no governo. Alm da defesa do caf, por meio da
queima de estoques, o governo lanou o novo Cdigo Eleitoral, que estabeleceu o voto
secreto para maiores de 21 anos alfabetizados e criou a Justia Eleitoral, assim como
sancionou vrias leis regulamentando as relaes de trabalho no Brasil. Sua ascenso ao poder
coincidiu com a crise econmica proveniente da queda da exportao de caf. As
circunstncias impunham que o problema das contas externas comeasse a ser enfrentado
rapidamente e foi lanado um conjunto de medidas para incentivar as exportaes e reter as
importaes; assim, paulatinamente, apontava-se para a direo de substitu-las por produo
local.
Getlio definia seu governo como de reconstruo nacional. Para isso acenava, em seu
discurso de posse, com vrias transformaes. Conclamava a unio dos brasileiros para um
reajustamento social e econmico do pas. No terreno financeiro e econmico, inclua entre as
tantas providncias essenciais a executar, a restaurao do critrio pblico ao fortalecimento
das fontes produtoras, abandonadas s suas dificuldades e asfixiadas sob o peso de tributaes
de exclusiva finalidade fiscal (VARGAS, 2004, p. 45). Seu programa de governo estava
baseado em seis alicerces. O primeiro era uma reforma poltica, por meio da garantia do
direito de voto secreto e universal, para isso foi realizada uma Assemblia Constituinte para
redigir uma nova carta magna. O segundo, uma reforma na educao, por meio da difuso
intensiva do ensino pblico, especialmente tcnico-profissional. O terceiro, uma reforma
2 Denominao tradicional do pacto entre polticos, representantes da oligarquia mineira e paulista, para
alternarem-se na presidncia da Repblica nas trs primeiras dcadas do sculo XX.

42

trabalhista, com a proteo do trabalho urbano assalariado e uma poltica de imigrao como
reforo presena intervencionista e planejadora do Estado na economia. O quarto, uma
reforma no Estado, por intermdio de uma racionalizao dos quadros do funcionalismo
pblico, no contexto da modernizao da economia, assim como uma moralizao do servio
pblico. Em quinto, uma reforma tributria, fazendo modificaes no sistema tributrio, de
modo a dar respaldo produo nacional. Em sexto, uma reforma econmica que visava
proteo economia nacional, em especial a indstria, por meio de uma interveno do
Estado para modernizar a economia. Alm desses pontos bsicos, houve tambm medidas que
visavam ao saneamento, valorizao da autonomia do papel das Foras Armadas e
integrao territorial do pas, mediante um plano de viao geral.
Em relao proteo da economia nacional, pode-se mencionar duas importantes
linhas de atuao. A primeira consistia no enfrentamento da crise cambial por meio de
medidas econmicas que visavam ao equacionamento das contas externas. A segunda visava
manuteno da demanda agregada e do nvel de emprego (FURTADO, 1962).
Para enfrentar os problemas do balano de pagamentos, Vargas adotou basicamente
quatro medidas. A primeira, relacionava-se dvida externa, que trazia impactos negativos
balana de servios e de capital. O governo suspendeu parte dos pagamentos da dvida e fez
uma auditoria, reduzindo-a expressivamente. Constatou-se que somente 40% dos contratos
estavam documentados. Com isso, na negociao feita conseguiu-se uma reduo
significativa da dvida externa. A segunda, terceira e quarta consistiam em medidas para
reduzir as importaes por intermdio do controle de cmbio, a desvalorizao da moeda
nacional e a elevao de tarifas de importao.
Com a queda das exportaes, engendrou-se na economia brasileira uma escassez de
divisas, a qual pressionou para a desvalorizao da moeda nacional. Ademais, o governo
sustentava essa desvalorizao e encarecia os produtos importados como mecanismo de
incentivo s exportaes; esta medida, adotada conscientemente ou no, resultava na
promoo da industrializao 3. Contudo o problema histrico brasileiro a dvida
continuava a pesar sobre as contas externas. Os encargos com juros e a remessa de lucros para
o exterior neutralizavam o resultado positivo da balana comercial. Entretanto, esse problema
foi enfrentado quando Vargas suspendeu parte do pagamento da dvida e congelou a remessa
de lucros para o exterior.

Enquanto Furtado (1962) advoga que as medidas no foram conscientes em defesa da indstria, mas
subproduto da preocupao com a defesa do nvel de renda do caf. Fonseca tem entendimento contrrio e

43

Para garantir a manuteno da demanda agregada e do nvel de emprego, o governo


adotou inicialmente uma poltica de defesa do caf. Essa poltica consistia em manter o nvel
de renda da economia cafeeira por tempo determinado como forma de proteger a economia
nacional e no de favorecer exclusivamente os cafeicultores como era feito com o Acordo de
Taubat. O governo federal criou o Conselho Nacional do Caf, rgo voltado, dentre outros
objetivos, a acompanhar o preo do caf e para impedir que o preo continuasse a cair. A
mudana mais importante em relao ao referido acordo foi a forma de financiamento.
Enquanto antes de Vargas, pelo acordo de Taubat, o financiamento era por meio de
endividamento externo, com a nova poltica de defesa do caf esse financiamento foi
realizado por intermdio do aumento de impostos e de emisso monetria que incentivavam a
expanso da renda e do crdito (FONSECA, 1989). Mais adiante, o governo comeou a
destruir os estoques comprados como meio de manter o equilbrio entre demanda e oferta. Ao
invs de o governo garantir a rentabilidade do setor cafeeiro, promoveu a substituio gradual
dos investimentos, diversificando tanto a produo agrcola como incitando a produo
industrial. Essa poltica de defesa, aliada s medidas de reduo das importaes, manteve o
nvel de renda e emprego da economia, bem como contribuiu para que a participao da
indstria no PIB aumentasse.
Embora antes de 1930 houvesse alguns perodos de crescimento da produo industrial,
foi durante o governo Vargas que este se verificou com maior intensidade e passou a contar
com instrumentos e rgos estatais voltadas a sua defesa. Enfim, a forma de ampliar e
consolidar a indstria foi, por meio de novo modelo, o Processo de Substituio de
Importaes (PSI), que visava produzir internamente produtos que pesavam na pauta de
importao. O governo Vargas mudou a concepo de que o Brasil tinha um destino marcado
pela vocao agrcola, o que legitimava a dependncia da demanda externa, e passou,
paulatinamente, a criar condies para que a economia brasileira retomasse o crescimento
independentemente do desempenho dos pases desenvolvidos. Para isso, o governo comeou a
praticar medidas protecionistas e intensificar a ao do Estado na economia para promover e
proteger a indstria nascente e a demanda interna. Por meio da implantao do controle de
cmbio, desvalorizao da moeda nacional e com a elevao das tarifas para produtos
importados, o Brasil diminuiu sensivelmente o volume de bens trazidos de fora, deixando de
ter saldo deficitrio na balana comercial para um supervit (FONSECA, 1989).

defende que j na dcada de 1930 pode-se detectar um projeto voltado industrializao do pas (FONSECA,
2003).

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Portanto, os pilares desse novo projeto de pas que se desenhava estava baseado no
fomento indstria de bens de consumo no durveis e na promoo do mercado interno. Nas
dcadas seguintes, acresce a estes a proposta de implementar a indstria de base, como a
siderurgia, a alavancar o crescimento da economia brasileira. Em relao aos trabalhadores,
Vargas criou o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio e decretou vrias leis de garantia
do trabalho, sendo todas elas Consolidadas nas Leis do Trabalho (CLT). Entre essas cabe
destacar a que obrigava as empresas a empregar 2/3 de trabalhadores de nacionalidade
brasileira, assim como a lei sindical, a jornada de trabalho de 8 horas, o salrio mnimo,
descanso semanal, frias, licena-gestante remunerada, instituio da segurana do trabalho,
jornada de 6 horas para bancrios, telefonistas, mineiros e outras categorias profissionais e a
instituio da Previdncia Social.
De 1934 a 1937, sob vigncia de nova Constituio (que garantia o voto secreto e
feminino e a consolidao das leis sociais), Vargas foi presidente constitucional, enfrentou a
Intentona Comunista em 1935 e se valeu do perigo comunista para obter os apoios
necessrios implantao de uma ditadura afinada com os fascismos da poca, o chamado
Estado Novo. Essa revolta foi um dos pretextos para dar o golpe do Estado Novo, mas serviu
tambm para a consolidao do Estado Nacional brasileiro. Uma das justificativas da
implantao do regime ditatorial foi que eleies, com resqucios nos moldes anteriores, ou
seja, manipulao e coero dos eleitores por meio do voto comprado ou forado,
devolveriam o pas s antigas elites contrrias prioridade da industrializao. As eleies
marcadas para 1934 prorrogaram o mandato de Vargas at 1938. Contudo, com o golpe de
1937, no houve eleies e o presidente permaneceu at ser deposto pelos militares em 1945.
Mesmo no regime ditatorial, Vargas enfrentou outro levante, liderado pela Ao Integralista
Brasileira, cujos adeptos estavam mais prximos do modelo do fascismo italiano; como os
anteriores, este foi dizimado.
Se, por um lado, o Estado Novo representou um retrocesso ao regime democrtico, por
outro lado foi fundamental para o avano de mudanas de carter econmico e social
mencionadas anteriormente. Aos poucos a estrutura administrativa foi sendo montada; criouse o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Alm da suspenso dos
pagamentos de juro e amortizao da dvida externa e da adoo da legislao do trabalho, o
governo, paralelamente implantao da indstria de base, criou o Conselho de Economia
Nacional que lanou o primeiro plano de aes do governo, o Plano Quinquenal.
Em especial durante o Estado Novo, o governo inaugurou a grande indstria de base no
pas por meio da instalao da siderurgia. Em 1939, foi criado o Plano de Especial de Obras

45

Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional que visava ampliao da infraestrutura de


comunicaes, transportes e siderurgia. Assim, em 1942 comeou a ser construda a primeira
siderrgica estatal a Usina de Volta Redonda Companhia Siderrgica Nacional (CSN).
Com o incio da Segunda Guerra Mundial, barganhando com os EUA, Getlio conseguiu um
financiamento para a construo da siderrgica e em troca cedeu temporariamente um espao
no nordeste para instalao de uma base area norte-americana. Em seguida, criou a
Companhia Vale do Rio Doce, que forneceria os minrios necessrios indstria que estava
para ser instalada.
Com o golpe de 10 de novembro de 1937, liderado por Vargas, aumentaram a
centralizao administrativa e a supresso dos direitos polticos. No mbito econmico, o
governo propunha modernizao da nao por meio de polticas que propiciassem um Estado
forte, centralizador, planejador e interventor. Ele seria o agente fundamental na produo,
definindo prioridades e setores estratgicos, e no desenvolvimento econmico. Do ponto de
vista econmico, seu legado foi a ideia de que o governo precisaria recorrer ao planejamento
para alcanar o crescimento econmico. Ademias, no bastava planejar, devia liderar esse
crescimento econmico com vistas direo dos recursos. Do ponto de vista social, no
primeiro momento, a incorporao dos trabalhadores urbanos organizao sindical; no
segundo governo, a incorporao dos trabalhadores urbanos poltica. Enfim, pode-se
resumir o conjunto de polticas pblicas implementadas por Vargas em: benefcios sociais aos
trabalhadores, o incentivo industrializao, o fortalecimento da identidade nacional em
detrimento dos regionalismos e a redefinio do papel do Estado como agente regulador das
relaes entre empresrios e assalariados, alm de interventor, planejador e investidor na
esfera econmica. Esse seria o seu legado, que seria institucionalizado como projeto poltico
de um partido, o PTB.
Com o fim do Estado Novo, em 1945, Vargas convocou eleies para o ano seguinte.
Ao mesmo tempo em que setores pressionavam para o fim da ditadura, surgiu um movimento
chamado Queremista que propunha as eleies para a nova Assembleia Constituinte com a
permanncia de Getlio. A oposio desconfiou que era mais uma manobra do velho poltico
para permanecer na presidncia. Com a crescente presso dos militares, Getlio Vargas foi
deposto em outubro de 1945.
Antes, porm, comearam as movimentaes de vrios segmentos sociais com vistas
constituio de partidos polticos para concorrer s eleies. De um lado, os partidos
getulistas, Partido Social Democrata (PSD) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), um de
base agrria e de polticos que fizeram carreira no Estado Novo, o outro de base operria e de

46

inclinao social-democrata. De outro lado, um partido anti-getulista ligado ao setor agroexportador, ao capital estrangeiro e parte da classe mdia: a Unio Democratica Nacional
(UDN). Ademais, legalizou-se o Partido Comunista Brasileiro (PCB). O candidato da PSD,
Dutra, venceu as eleies e seu governo foi marcado, conforme Saretta (2002), por relativa
continuidade na gesto econmica. Entretanto, esta no esconde diferenas importantes na
conduo da poltica econmica.
A marca da administrao Dutra (1946-1950), sobretudo no seu primeiro ano, foi
a tentativa de relaxar os controles estatais sobre a economia, herdados da
ditadura do Estado Novo e da excepcionalidade do perodo da guerra. A par do
fechamento de rgos pblicos que detinham algum controle sobre a atividade
econmica, o novo governo brasileiro de 1946 inovou ao executar uma poltica
cambial e de importao liberadas. Dispondo de inusitado saldo cambial - em
torno de US$ 700 milhes - e preocupado com o combate inflao permitiu-se
a liberdade no uso das cambiais para abastecer o carente mercado interno. Houve
sem dvida uma proposta explcita de efetivar uma poltica econmica liberal
(SARETTA, 2002, p.11).

Conforme Saretta, o governo Dutra foi abalizado por uma poltica econmica interna
consubstanciada no equilbrio oramentrio, na diminuio da participao do Estado na
atividade econmica e no corte/diminuio dos gastos pblicos. Em relao poltica
econmica externa, esta foi assinalada por uma frustrao frente expectativa de que os
Estados Unidos colaborariam para o desenvolvimento brasileiro.
A histria da poltica econmica destes anos revela em parte esta frustrao, pois
embora os Estados Unidos investissem no Brasil, no o fizeram na proporo que a
economia brasileira necessitava. A carncia de dlares e os equvocos na conduo
da poltica cambial levaram a profundas modificaes na conduo da economia
brasileira. Decorrido pouco mais de um ano de governo, este se viu obrigado a
impor controles sobre as operaes externas, j que as divisas em moedas
conversveis praticamente desapareceram por conta da liberalidade do primeiro ano
(SARETTA, 2002, p.11).

Em 1950, ocorreram novas eleies. De um lado a oposio novamente com o


brigadeiro Eduardo Gomes. De outro lado, Getlio Dornelles Vargas, representando o PTB,
mas com forte apoio do PSD, mesmo tendo candidato prprio. Vargas adotou um discurso
fortemente nacionalista como pode ser visto em parte a seguir: Empenhar-me-ei a fundo em
fazer um governo eminentemente nacionalista. O Brasil ainda no conquistou a sua
independncia econmica e, nesse sentido, farei tudo para consegui-la (SILVA, 1983,
p.172). Vargas comeara a articular seu retorno presidncia da Repblica recorrendo ao
nacionalismo como instrumento para o desenvolvimento econmico, e ao trabalhismo como
forma de ampliar a cidadania social dos trabalhadores. Vargas defendia que a independncia
econmica seria obtida por meio da industrializao, especialmente a de base e bens de
capital. Para isso pretendia implantar meios de produo necessrios produo de outros

47

bens. Antes era necessrio, no entanto, criar empreendimentos estatais que garantissem um
bloco de atividades produtivas que estariam em curso. Dessa forma, o presidente incentivou a
criao da Petrobras para garantir a energia necessria para os investimentos a serem
realizados. As estatais criadas em seu governo anterior, tais como: CSN e a Vale do Rio Doce,
passaram a funcionar. Tambm foi encaminhado um projeto para a construo de uma grande
empresa de energia eltrica, a Eletrobrs. Ademais, houve continuidade na construo da
usina de Paulo Afonso, e foram iniciadas a construo de hidreltricas e termeltricas no Sul.
Para financiar parte desses projetos, o governo previa a criao do Imposto nico sobre
Energia Eltrica.
Em 1953, foi realizada a reforma cambial e lanada a Instruo 70 da Superintendncia
da Moeda e do Crdito (SUMOC). Essas medidas visavam dificultar a importao de bens
suprfluos com o intuito de estimular a produo nacional. Ademais, com o mesmo propsito
foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE) para financiar investimentos na
obteno e produo de bens de capital. Se, por um lado, a expanso do setor de bens de
produo (capital e intermedirio) tinha como agente as empresas estatais, por outro lado o
setor de bens de consumo (bens no durveis num primeiro momento) estava sob o controle
da iniciativa privada.
Depois da Grande Depresso, o fluxo de capital dos pases centrais para a Amrica
Latina diminuiu consideravelmente. Os EUA passaram, ento, a ajudar na reconstruo da
Europa com o Plano Marshall, restringindo a entrada de capitais europeus e norte-americanos
para as economias subdesenvolvidas. Com essa escassez temporria de capital estrangeiro,
houve mais espao para o empresariado nacional em conjunto com o Estado manter o controle
sobre a economia local. O Estado brasileiro nesse perodo teve um papel fundamental para o
desenvolvimento industrial. Se, por um lado, expandia a produo de bens intermedirios e a
infraestrutura, por outro lado regulava as transferncias do setor agroexportador para o setor
industrial. Essa forma de industrializar o pas, sustentada no Estado e no capital nacional,
ocorreu pari passu consolidao de uma ideologia nacionalista. A construo da Petrobras
foi um marco nesse aspecto, assim como o legado do nacionalismo econmico.
A defesa da industrializao do pas por parte de Vargas no comeou com sua ascenso
Presidncia. Desde a Repblica Velha identificado uma influncia positivista e
intervencionista em seu discurso. Aceitava o intervencionismo estatal, que mesmo sem ser
contrrio propriedade privada, buscava uma harmonia entre as classes. Com o passar dos
anos, especialmente a partir de 1953, pode se perceber uma maior influncia social-democrata
em seu discurso (perceptvel nos termos usados como explorao e imperialismo). Na

48

trajetria de Vargas pode-se identificar trs fases: positivismo da Republica Velha;


desenvolvimentismo autoritrio dos anos 30 e Estado Novo; e trabalhismo dos anos 1950.
Elas tm um elemento comum: o anti-liberalismo Tanto poltica como economicamente esse
parece ser a doutrina que permanece no projeto Vargas, ou seja, a supremacia do social
sobre o indivduo e a interveno do Estado para regular e regulamentar a sociedade e o
mercado (FONSECA, 1989).
O projeto se configurou numa poltica efetiva de modernizao do pas, por intermdio
da criao e consolidao de um novo tipo de estado. Esse foi moldado por meio de uma
reforma administrativa ancorada em uma burocracia oficial, com empresas estatais em reas
estratgicas, com legislao social e trabalhista (que envolvia o estabelecimento de pacto
poltico capital e trabalho) e a relao de troca entre o Estado e o sistema sindical, o que pode
ter favorecido a expanso da participao popular no incio da dcada de 1960. Esse projeto
de Estado Nacional foi alicerado em planejamento setorial da economia, intervencionismo e
teve no nacionalismo econmico o fundamento ideolgico para uma proposta de construo
da soberania nacional.
Esse projeto, todavia, passou a enfrentar reaes adversas. Com a recuperao da
Europa e a consolidao dos EUA como economia hegemnica, aumentaram a formao e a
expanso de grandes corporaes estrangeiras. Pressionado cada vez mais pelos EUA e pelo
maior partido de oposio, a UDN, para renunciar, o presidente Vargas suicidou-se em agosto
de 1954, deixando uma carta na qual expressava seu pensamento e os motivos pelo qual
cometeu esse ato. Era uma espcie de herana poltica, mostrando seus ideais e a viso de
pas. Nesta, dizia-se defensor dos interesses do povo e que havia muitos grupos tentando
impedir sua ao. Que aps decnios de espoliao do Brasil por parte dos grupos econmicos
e financeiros estrangeiros, iniciara um projeto de libertao nacional para promover maior
igualdade social. Entretanto, para combater essas iniciativas, grupos econmico nacionais
haviam se associado aos grupos internacionais para derrub-lo. Aes para potencializar as
riquezas do pas, como a criao da Petrobras e a lei para impedir lucros extraordinrios,
foram fortemente combatidas por esses.
O suicdio, conforme vrios analistas, adiou o golpe contra o seu projeto nacional por
dez anos. Nesse contexto, em 1955 foi eleito Juscelino Kubitschek (PSD) e Joo Goulart
(PTB), presidente e vice-presidente respectivamente. Este ltimo considerado por muitos
como o herdeiro poltico de Getlio Vargas.

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2.2 O panorama da economia brasileira no incio da dcada de 60: do governo JK crise


poltica-econmica do governo Goulart

Durante o perodo 1954-1964 cresceu o embate entre dois projetos para o Brasil. De um
lado o projeto Vargas, chamado de nacional-desenvolvimentismo, e de outro um projeto ou
caminho que via na aliana com o capital estrangeiro a soluo para problemas do pas, como
a escassez de capital, de tecnologia e de poupana externa. Esse ltimo foi batizado de
desenvolvimentismo associado-dependente (CARDOSO; FALETTO, 1970). Fonseca salienta
que:
[...] a palavra nacional auxilia em sua diferenciao de outro estilo de
desenvolvimento, mais intemacionalizante e menos disposto a polticas
redistributivas, gestado no governo JK e que aparece de forma mais ntida
aps 1964. A partir da, e at o final da dcada de 1970, continuam o
desenvolvimentismo e o PSI (processo de Substituio de Importaes),
mas da forma "dependente-associada", como prefere a tradio da Escola
de Sociologia da USP (Florestan Femandes, Femando Henrique Cardoso,
Octavio Ianni), ou que se poderia chamar de desenvolvimentismo
internacionalista (FONSECA, 2009, p.2).

Em 1954, ao assumir o vice Caf Filho, foi montado um ministrio conservador


(estreitamente vinculado a UDN) tendo como ministro da fazenda Eugnio Gudin. Este
mostrou-se favorvel abertura da economia brasileira ao capital estrangeiro e diminuio
da participao do Estado na economia. Nesse curto governo foram feitas algumas medidas
de elevada importncia para o futuro da economia brasileira. A Instruo 113 da
Superintendncia da Moeda e do Crdito4 (SUMOC) permitia s empresas estrangeiras
trazerem para o Brasil mquinas e equipamentos (muitas vezes obsoletos em seus pases de
origem) sem a necessidade de cobertura cambial. Esse instrumento contribuiu para a entrada
macia do capital estrangeiro no pas e ter continuidade no governo de Juscelino Kubitschek.
Com a eleio de JK e Goulart iniciou-se outra tentativa de golpe por parte de alguns
grupos polticos e econmicos. Conforme o historiador Basbaum (1977):

[...] esses grupos so os mesmos que, em 1945, recorreram ao embaixador


norte-americano Adolfo Berle Jr, e, em 1963/1964, a outro embaixador norteamericano, Lincon Gordon. So ainda os mesmos grupos que no podendo
contar com o apoio do povo para suas investidas em direo ao poder, em
1945, 1951, 1954,1961 e, por fim em 1964, no cessaram de apelar as foras
armadas, para faze-lo para eles (BASBAUM, 1977, p. 12).

Exercia muitas atribuies que hoje funo do Banco Central.

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A UDN, que perdeu as eleies, usou o pretexto de que JK no obtivera maioria


absoluta de votos para tentar impedir a sua posse. Entretanto, houve um contra-golpe liderado
pelo marechal Henrique Teixeira Lott que garantiu sua posse. O governo de Juscelino foi
marcado pela elaborao do Plano de Metas baseado nos estudos feitos pelo grupo BNDECepal, que visava superar os pontos de estrangulamento identificados pelos estudos da
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, criada na poca de Getlio Vargas, e tambm pela
construo de uma nova capital nacional - Braslia. Conforme Orenstein e Sochaczewski
(1995) os diagnsticos e projees da economia brasileira, empreendidos desde o final da
Segunda Guerra Mundial, se transformaram no Plano de Metas, que constituiu o mais
completo e coerente conjunto de investimentos at ento planejado para a economia
brasileira. Eram cinco as principais reas: energia, transporte, alimentao, indstrias de base
e educao. Alm dessas, uma meta autnoma era a construo da nova capital do pas, cujos
gastos no estavam orados no Plano. Ademais, para os autores, os setores prioritrios, ao
importarem seus equipamentos pelo "cmbio de custo", tendiam a sobreinvestir e, esse fato
seria uma das causas da crise de estagflao que se iniciou em 1963.
Em suma, o Plano de Metas possua quatro pontos bsicos. O primeiro era o
investimento das estatais em infraestrutura, principalmente no setor de energia e transporte.
Nesse perodo a nfase logstica passou das ferrovias para as rodovias. O segundo foi o
incentivo ao aumento na produo de bens de capital como mquinas e equipamentos, e de
bens intermedirios, como ao, carvo e cimento. O terceiro foi o incentivo introduo dos
setores de bens de consumo durveis e em quarto o estmulo produo de alimentos.
Entretanto, no podemos esquecer de que o plano no contemplava fontes de recursos para a
construo da nova capital. Lessa (1981), por sua vez, sugere que a poltica econmica
implcita no plano continha quatro peas bsicas: 1) "tratamento preferencial para o capital
estrangeiro; 2) o financiamento dos gastos pblicos e privados por meio da expanso dos
meios de pagamento e do crdito bancrio, respectivamente, tendo como consequncia fortes
presses inflacionrias; 3) a ampliao da participao do setor pblico na formao de
capital; e 4) o estmulo iniciativa privada.
Podemos sugerir que esse governo permite antever com maior nitidez a dicotomia entre
os caminhos existentes. De certa forma, o governo JK representou ao mesmo tempo
continuidade e ruptura em relao proposta nacional-desenvolvimentista de Vargas.
Esclarece Fonseca (1988): continuidade, no sentido de que realizou um programa de
investimentos de vulto capaz de dar um salto no processo de industrializao. Aproxima-se de
Vargas, no ponto de vista econmico, ao pretender executar um projeto que avanasse para os

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bens de capital. Ruptura, pois difere quanto ao padro de acumulao em que tal avano se
configuraria historicamente. Enquanto o projeto Vargas, por assim dizer, estava mais prximo
ao padro bens de produo e bens no-durveis (D1 e D3), o governo JK ao do padro
bens de produo e bens durveis (D1 e D2). Ademais, cada um deles adotava polticas
monetrias, cambiais e fiscais diversas.

O padro D1 - D3 implicaria maior fortalecimento do mercado interno, com o


alargamento horizontal do modelo substitutivo de importaes, com nvel
tecnolgico semelhante ao vigente, mas com mercado mais amplo, assegurado pela
distribuio de renda. J o padro D1 - D2 exigiria concentrao de renda e maior
dinamismo tecnolgico, e assentar-se-ia na grande empresa, privada ou do Estado,
de propriedade nacional ou estrangeira. Se, deste ponto de vista, ambos os projetos
excluem-se, no h como negar que a "soluo JK" era a mais "natural" (no sentido
histrico), j que representava a continuidade da excludncia e da concentrao
pessoal e regional da renda. Ruptura maior, no caso brasileiro, seria incrementar a
expanso do Dep. 1 com articulao ao Dep. 3. Esta proposta, em largos traos a
defendida pelos economistas da CEPAL poca, alm das barreiras polticas a
serem enfrentadas, representava mudar estruturalmente toda a economia brasileira.
Goulart parece ter procurado retom-la no incio dos anos 60 atravs das "reformas
de base" [...] de um ponto de vista estritamente econmico, poder-se-ia dizer que o
modelo que deu sustentao ao [trabalhismo] acabava com o Plano de Metas. H,
assim, um hiato de uma dcada entre o "ciclo econmico encerrado em 1955 e o
"ciclo poltico" findo em 1964 (FONSECA, 1988, p.25-260).

O governo JK, se por um lado mostra seu carter desenvolvimentista, por outro lado
contou com a abertura para a penetrao do capital estrangeiro, principalmente na forma de
investimento. A entrada anual de capital estrangeiro aumentou de US$ 65 milhes no perodo
1950-55 para US$ 148 milhes no perodo 1956-61. Ainda sob a forma de emprstimos e
financiamentos, houve um aumento sistemtico a cada ano (com exceo de 1960), passando
de US$ 231 milhes em 1956 para US$ 529 milhes em 1961. Cerca de 70% desses capitais
entraram sob a forma de mquinas e equipamentos, compostos basicamente de equipamentos,
muitas vezes obsoletos em outros pases desenvolvidos, e passaram a ser usados no pas para
modernizar o parque industrial brasileiro e implementar a indstria automobilstica.
Comeava a implantao do setor de bens de consumo durveis na economia. (SOUZA,
2007).
Esse aumento do investimento estrangeiro seguia uma tendncia mundial, de buscar
novas frentes de expanso para o capital produtivo, o que contou internamente com
caractersticas da economia brasileira, ou seja, mercado interno ampliando-se e mo-de-obra
de baixo custo. O crescente aumento da participao do capital estrangeiro na economia
nacional foi modificando o perfil da indstria brasileira, pois reduziu o peso relativo da
indstria de bens de consumo no-durveis ao passo que aumentou a participao da indstria

52

de bens durveis. Essa mudana teve como motor o aumento crescente do peso do capital
estrangeiro na economia nacional.
Se, por um lado, essa mudana contribuiu para a expanso do produto, por outro lado
ocorreu um aumento na concentrao da renda. O crescimento econmico propiciou a
expanso do tamanho mdio das empresas, o que ampliou os cargos de gerenciamento e
executivos, cujos salrios so mais elevados. Ademais, a queda da participao dos salrios
dos operrios no valor da transformao industrial foi consequncia do aumento da
produtividade em ritmo superior ao do aumento do salrio real (IBGE. Censos Industriais,
1960-1970). Esse descompasso entre o aumento do salrio e a produtividade contribuiu para a
expanso da taxa de lucro, o que incentivou o potencial de investimento das empresas e o
consumo da classe alta empresarial. Essa mudana, sustenta Souza (2007), estava relacionada
com o avano do capital externo no pas, pois aumentava as taxas de lucro desses setores em
detrimento dos demais, o que ocasionava a configurao de determinado perfil de distribuio
de renda, ou seja, a elevao do grau de concentrao de renda no pas.
Em relao ao papel do Estado, este continuou principalmente, nos setores que
produzem os bens de produo e insumos bsicos. Estes setores tinham dificuldades em se
desenvolver, em parte porque os investimentos das empresas estrangeiras em bens de capital
dava-se na forma de compras de mquinas e equipamentos usados, principalmente das
prprias matrizes das instaladas no pas. Assim, devido aos setores de bens de capital e de
bens intermedirios possurem uma taxa de lucro inferior ao setor de bens durveis, eles se
tornavam menos atrativos para os investimentos do setor privado. Ademais, esses setores
necessitavam de uso intensivo de tecnologia, e essa estava concentrada no capital estrangeiro,
que no tinha interesse em transferi-la aos pases em desenvolvimento por ser mais lucrativo
exportar os produtos com a tecnologia agregada. Restava, portanto apenas o Estado para
desenvolver esse setor. A expanso do capital estrangeiro no pas durante a dcada de 1950
fez aumentar a concentrao e centralizao do capital, processo que contribuiu para o
aumento do grau de monopolizao da economia brasileira.
Aps 1958 comeou a aparecer uma consequncia desse estilo de crescimento: a
inflao. A literatura divide-se ao apontar suas causas. De um lado, a viso monetarista
afirmam que os investimentos realizados na execuo do Plano de Metas e a construo de
Braslia contriburam para aumentar consideravelmente os gastos pblicos, assim como os
aumentos salariais e a expanso das linhas de crdito do Banco do Brasil permitidos pelo
governo. Esse diagnstico atribui ao excesso de demanda a causa da elevao generalizada de
preos. Por outro lado, a viso estruturalista da CEPAL atribui insuficincia de oferta como

53

a principal causa da inflao. Essa insuficincia estaria atrelada dependncia externa da


estrutura arcaica da agricultura, fatos que se associavam para explicar a transferncia de parte
do excedente produzido para o exterior e a rigidez na oferta de alimentos e matrias-primas
para a indstria, ora agravados com o crescimento da monopolizao da economia brasileira.
Com a eleio de Jnio Quadros, em 1960, as foras conservadoras da UDN deixaram
transparecer em suas propostas o apoio a outro modelo de desenvolvimento para o pas, com
maior abertura ao capital estrangeiro. Quadros sinalizava trs frentes de atuao. A primeira
era adaptar o Estado ao seu novo papel de coadjuvante do capital externo. A segunda tinha
como objetivo adotar uma poltica de conteno salarial, pois sua equipe econmica
acreditava que o processo inflacionrio decorria em boa extenso dos aumentos salariais. Em
terceiro, no mbito externo, o lanamento de uma poltica externa independente que
significava maior autonomia em termos de comrcio exterior e diversificao de mercados
para os produtos brasileiros. Com a renncia de Jnio e a ascenso de Joo Goulart
presidncia da repblica, evidencia-se o embate entre esses dois modelos para o pas. Essa
contradio foi acirrada, em 1963, com uma forte queda do ritmo da atividade econmica e a
instabilidade poltica que se sucedeu. Essa instabilidade impediu a manuteno dos
investimentos pblicos no nvel sustentado por JK e inibiu os investimentos privados.
Ademais, nos meses em que Jnio Quadros governou implementou-se uma poltica de
combate inflao que consistia no corte de investimentos pblicos, encarecimento do
crdito e corte nos salrios.
Entretanto, para os defensores da continuidade do modelo nacional-desenvolvimentista,
inaugurado por Getlio Vargas, eram necessrias reformas que permitissem ampliar o
mercado interno. Esse modelo era caracterizado da seguinte forma: a) expanso do mercado
interno; b) desenvolvimento do setor de bens de consumo no-durveis e do setor de bens
intermedirios e de capital; c) atuao crescente do Estado na economia. Por outro lado, o
modelo com maior abertura ao capital estrangeiro caracterizava-se por: a) maior abertura ao
capital estrangeiro; b) formao de um mercado de consumo de elite; c) desenvolvimento do
setor de bens de consumo durveis; d) monopolizao da economia; e) maior concentrao de
renda (SOUZA, 2007).
No incio do governo de Goulart, o panorama econmico brasileiro era outro. A
estrutura industrial modificou-se com o Plano de Metas e as contas externas do pas
apresentavam enormes dificuldades. O Brasil tinha compromissos entre 1964-1965
equivalentes receita de exportao do perodo de um ano. A inflao era o calcanhar de
Aquiles do governo, pois o forava a tomar medidas no curto prazo recessivas. Portanto,

54

ganhava adeso entre seus membros, j que que eram necessrias reformas estruturais que
permitissem o combate inflao simultaneamente com a volta do crescimento econmico.
No mbito externo, uma forma de tentar resolver os problemas do balano de
pagamentos foi a regulamentao da Lei de Remessa de Lucros. Entretanto, se por um lado
ela ajudaria a diminuir os dficits nas contas externas, por outro lado ela pode ter sido a causa
da reduo na taxa de investimento, pois as empresas estrangeiras no apenas reduziram
drasticamente seus investimentos no pas, como tambm intensificaram suas remessas para o
exterior. Isso agravou a reduo da atividade econmica e a crise. Nesse contexto, cada vez
mais as reformas de base passaram a ser o centro das atenes do governo.
Essa mudana era o aprofundamento do projeto nacional-desenvolvimentista,
consubstanciado no projeto do PTB, que implicava diminuir a dependncia externa e
promover as reformas institucionais. No curto prazo, o problema era o processo inflacionrio,
cujas medidas para combat-lo, nesse momento, seriam cortes nos gastos pblicos e a
restrio ao crdito e diminuio do salrio real. O Plano Trienal de Desenvolvimento
Econmico Social, elaborado pelo ento ministro do Planejamento, Celso Furtado, foi uma
tentativa de combater a inflao no curto prazo e, no longo prazo, promover o crescimento
sustentvel e reestruturar a economia de forma a permitir o desenvolvimento econmico. Essa
mudana se daria por meio das reformas de base, que consistiam em reformas no comrcio
exterior e na limitao da atuao das empresas estrangeiras, assim como na estrutura agrria,
uma reforma universitria e o aperfeioamento da legislao social (expandindo a legislao
para o campo) e da legislao poltica (com a extenso do voto aos analfabetos). A
diminuio da dependncia externa seria por meio da industrializao, da renegociao da
dvida externa e das reformas de base, embora algumas medidas mais ortodoxas como
conteno do investimento pblico e do salrio real seriam realizadas no curto prazo nesse
perodo de transio.
Em relao ao contexto das reformas, podemos citar, conforme Souza (2007) as
seguintes medidas adotadas pelo governo, como ilustra o quadro 1:

55

Quadro 1- Medidas adotadas no contexto das reformas de base


regulamentou-se a Lei de Remessa de Lucros aprovada em 19625
decretou-se a instruo n 242, da SUMOC, acabando com os privilgios da Instruo n 113, que
permitia ao capital estrangeiro trazer mquinas obsoletas sem cobertura cambial, favorecendo, assim, a
indstria nacional de bens de capital;
proibiu-se o registro de financiamento estrangeiro para a importao de mquinas e equipamentos
que a indstria nacional pudesse fabricar;
instalou-se a Eletrobrs para incorporar todo o setor de eletricidade;
criou-se o Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL) e a Comisso Nacional de Energia
Nuclear, que garantia o domnio estatal nas reas de "pesquisa, lavra de jazidas e comrcio de minrios
nucleares;
decretou-se um aumento de 100% do salrio mnimo,
criou-se o Estatuto do Trabalhador Rural, que estendia os direitos trabalhistas e a Previdncia
Social aos trabalhadores do campo;
instituiu-se o 13 salrio e a escala mvel de vencimentos para os funcionrios pblicos;
Fonte: elaboradas pelo autor. Bandeira (2001).

As reformas comearam a ficar mais definidas num documento dirigido ao Congresso


Nacional (a ser analisada posteriormente nesta tese). Essa mensagem, intitulada "Caminho
Brasileiro", apresentou o programa de reformas. Conforme sustenta Bandeira (1978), Goulart
procurou, desse modo, recuperar o projeto de Vargas, reorientando o processo de
industrializao para os setores de base, para a produo de bens de capital, com o objetivo de
viabilizar um desenvolvimento mais equilibrado e autnomo do capitalismo brasileiro.
As medidas propostas afetavam muitos interesses, entre eles das empresas estrangeiras
principalmente as americanas. Nesse contexto, o governo dos EUA resolveu, em 1963,
bloquear os crditos externos ao Brasil e pressionou o pas a adotar medidas de carter
recessivo para combater o crescimento inflacionrio. Todavia, o aprofundamento de um
projeto nacional necessitava de condies externas favorveis, o que defrontava-se com
condies internacionais adversas, pois alm da poltica externa americana ser
intervencionista, havia a expanso das empresas estrangeiras em busca de novos mercados.
As medidas nacionalistas de Goulart, portanto, chocavam-se frontalmente com os
interesses estrangeiros no pas. Esse fato, aliado a interesses polticos locais, ajuda a delinear

Projeto de lei enviado ao Congresso doze anos antes por Getlio e estabelecia, para fins de remessas de lucro
ao exterior, que devia se considerar como capital estrangeiro os recursos trazidos do exterior, deixando de contar
o reinvestimento dos lucros obtidos no pas; alm disso, estabelecia o limite de 10% do capital investido.

56

o contexto da crise de 1964, para a qual existem vrias correntes explicativas abordadas na
seco 2.2.
Houve muitos fatos imediatos que contriburam para o golpe, entre eles a propaganda
dirigida pelo Instituto de Pesquisas Econmicas e Sociais (lPES) e pelo Instituto Brasileiro de
Ao Democrtica (lBAD), a formao da doutrina das Foras Armadas (Doutrina de
Segurana Nacional), a acusao de que Goulart pretendia implantar uma "repblica
sindicalista" no Brasil, o contexto de guerra fria, entre outros. Contudo, ao final
retomaremos essas questes, recolocando-as no sentido de que gravitavam em torno de causas
mais profundas, como o embate entre dois projetos: o trabalhista nos marcos do nacionaldesenvolvimentismo e o novo padro econmico, que tinha como caracterstica bsica a
maior abertura ao capital estrangeiro, que foi consolidado durante regime militar.
A historiografia econmica e poltica brasileira s recentemente vm se debruando
sobre o estudo do Governo Goulart, embora se encontrem estudos j clssicos sobre o tema.
Contudo, h pouca literatura sobre as causas que fomentaram a ruptura constitucional de 64.
Podemos dividir, como fez Gremaud et al (2004), as explicaes da crise do incio dos anos
60 em dois tipos. Umas enfatizam variveis de natureza poltica e outras ressoam o papel da
crise econmica. Ademais, tanto na primeira como na segunda corrente explicativa podemos
subdividir a anlise em conjuntural e estrutural:

Quadro 2 - A crise dos anos 60 e suas explicaes


Polticas
Econmicas

Conjunturais
A. Instabilidade poltica
C. Poltica Econmica recessiva de
combate inflao

Estruturais
B. crise do Populismo
D. Estagnacionismo crise PSI
E. Crise cclica endgena de uma
economia industrial
F. Inadequao institucional

Fonte: Gremaud et al (2004).

Cada corrente explicativa atribuiu peso maior a determinada varivel. Comearemos


analisando as correntes conjuntural e estrutural no mbito poltico:
a) a primeira atribui varivel instabilidade poltica6 a principal causa para o golpe
civil-militar. Com a renncia do Presidente Jnio Quadros, aps sete meses de mandato,
assumiu o seu vice Joo Goulart que enfrentaria muitas dificuldades para a sua posse, pois era
do partido de oposio ao governo de Quadros. Jango chegou presidncia em um perodo de
grandes turbulncias e a soluo encontrada foi o regime parlamentarista, que duraria apenas

Ver Santos (1977), Sola (1982), Figueiredo (1987) e Braga (2007; 2008).

57

dois anos. A troca constante de primeiros-ministros e a formao de sucessivos gabinetes


contribuam para a convico sobre a ineficcia deste sistema de governo para enfrentar os
problemas econmicos da poca, tais como a inflao e a estagnao do produto. Ademais, a
profunda crise poltica e social levava a crescentes manifestaes pblicas e greves, os quais,
para os opositores do governo, levavam o caos social e a ameaa do comunismo. Santos
(1977) argumenta que o Legislativo estava praticamente paralisado e a instabilidade polticoadministrativa era evidente. A interpretao do autor, por meio da elaborao de um modelo
terico intitulado competio poltica e clculo do conflito para analisar o desempenho do
Legislativo no perodo 1959/1966 e a instabilidade governamental entre 1961/1964, concluiu
que, em sistemas polarizados, uma crise de paralisia decisria ocorre quando os recursos de
poder se dispersam entre atores radicalizados em suas posies, podendo se dar, ento, um
colapso do sistema poltico, resultante de sua cadente capacidade operacional. Em outras
palavras, para o autor a crise de 1964 foi uma crise de paralisia decisria e o golpe teria sido
fundamentalmente o resultado do emperramento do sistema poltico, antes que uma reao a
iniciativas governamentais: o golpe militar resultou mais da imobilidade do governo Goulart
do que de qualquer poltica coerente por este patrocinada e executada (SANTOS, 1977, p.
202). As evidncias empricas levantadas por ele sugerem que o sistema poltico brasileiro
havia ficado operacionalmente comprometido (p.201), pois demonstra a tendncia
decrescente da produo legal, que praticamente inviabilizou a resoluo de qualquer assunto
importante por meio de negociaes parlamentares. Santos, salienta, tambm, a elevada
rotatividade ministerial. Em suas palavras as propostas reformistas de Goulart requeriam
complicadas alteraes na Constituio de 1946, impossveis sem a sustentao de slida
maioria parlamentar [...] De outro lado, para conservar a liderana do amplo contingente
esquerdista, o presidente era instado a declarar-se em antagonismo ao Congresso (p.306).
Isso, pode explicar que no governo Goulart ocorreram as maiores taxas de rotatividade do
Brasil entre 1946-1964. Alm dos ministrios, tambm as presidncias de empresas e bancos
estatais decisivos para o pas (Petrobras, Banco do Brasil, Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico, Vale do Rio Doce e Siderrgica Nacional) foram usadas por
Goulart como moeda poltica, diferentemente de seus antecessores (SANTOS, 1977, p.328).
Na mesma linha da instabilidade poltica, Maria Celina DAraujo sustenta que a capacidade
que o PTB teve de influenciar setores militares ou de interagir com eles foi certamente um dos
principais fatores para a ecloso do golpe(1994, p.69). Skidmore (1982) complementa
afirmando que foi a aparente destruio deste equilbrio [poltico] que levara os militares
moderados a uma conspirao ofensiva (p.367);

58

b) A segunda, no mbito poltico estrutural, a crise do populismo apresentada como


principal causa da interrupo do governo democrtico de Goulart. Para essa corrente, a crise
do populismo est na raiz da instabilidade poltica e da crise econmica, o que explica,
tambm, o golpe militar de maro de 1964. Essa corrente associa o fenmeno do populismo
aos governos do Brasil do perodo que vai de 1930 a 1964. O comportamento dos polticos
populistas, conforme essa corrente, seria incorporar as massas urbanas como base de apoio
poltico sem que as concesses fossem exageradas do ponto de vista patronal e sem estendlas ao campo, ou seja, sem alterar a propriedade da terra no pas. Alguns autores, como
Octavio Ianni (1971) e Francisco Weffort (1978), definem populismo como sendo uma
poltica de massas conduzida por outros grupos sociais , na qual os assalariados tm acesso
ao poder de forma indireta. Em outras palavras, o populismo seria a expresso de uma aliana
entre diferentes classes sociais, na qual o controle das classes dominantes por meio de um
lder carismtico. Para esses autores, o governo de Joo Goulart se enquadraria numa espcie
de populismo reformista, tendo como instrumento o apelo s reformas e ao continusmo do
processo de substituio de importaes. Reformista no sentido de ser contrrio ao
imperialismo e ao latifndio, mas sem romper com o capitalismo; e populista por acenar a
favor das reformas de base por meio de um programa distributivo irresponsvel ou
insuficiente para resolver os problemas do pas. Contudo, com a crescente industrializao e
diante da crise econmica, a massa trabalhadora (que aumentara consideravelmente, assim
como tambm suas reivindicaes) e os sindicatos, gradualmente, fugiram do controle do
governo e se articularam (com partidos comunistas) de modo a ameaar o sistema capitalista
no ponto de vista dos conspiradores do golpe. De certo modo, o que a literatura aborda um
tratamento semntico idntico entre o termo populista e o legado trabalhista. Assim, o
governo Goulart foi rotulado de populista e demagogo, e no um governo com um projeto
nacional-desenvolvimentista, voltado a imprimir um carter distributivo ao capitalismo
brasileiro em construo.
Analisando as correntes que atribuem a crise a fatores econmicos, comeamos pela
de carter conjuntural.
c) a terceira, no mbito econmico conjuntural, refere-se sobretudo tentativa de
implementar uma poltica econmica recessiva de combate inflao, apontada como
causa principal imediata para favorecer a ascenso dos militares ao poder. Tal poltica
econmica fora tentada no incio do governo Quadros e no de Goulart, como forma de
combate ao crescimento inflacionrio ps-Plano de Metas. Tais medidas de estabilizao
foram implementadas por meio de uma tentativa de controle dos gastos pblicos, da

59

diminuio do crdito e com o combate aos excessos da poltica monetria. Entretanto, essas
contriburam para a diminuio da atividade econmica e do nvel salarial, contra as quais
surgiram fortes protestos, o que impediu que fossem implementadas em sua totalidade e,
assim, no auferissem sucesso. Com isso a taxa de inflao continuou se expandindo como
mostra a tabela 1 a seguir:

Tabela 1 - Crescimento do PIB, da Produtividade Industrial e Inflao: Brasil, 1961-1965


Ano
1961
1962
1963
1964
1965
Fonte: Gremaud et al (2004).

Crescimento do PIB
(%)
8,6
6,6
0,6
3,4
2,4

Crescimento da
Produo Industrial
(%)
11,1
8,1
-0,2
5,0
-4,7

Taxa de Inflao (IGPDI) (%)


33,2
49,4
72,8
91,8
65,7

Podemos citar vrios autores dessa terceira corrente. Macedo (1975) atribui
inconsistncia na utilizao dos instrumentos de poltica econmica como uma das causas
do insucesso do governo. Simonsen (1963) j apontava a irracionalidade no uso desses
instrumentos, assim como Lessa (1981) mencionava a falta de diretrizes que apontassem
para uma direo do governo de Goulart. Por fim, Baer (2002) sustenta que a inexistncia
de qualquer linha de poltica econmica consistente contribuiu para a instabilidade do
perodo. Leff (1977, p. 146, 152) simplifica esses argumentos defendendo que a causa da crise
econmica, que facilitou a queda do governo Goulart, deveu-se, principalmente, fraqueza
na formulao das polticas. Conforme relato do autor, o presidente Goulart era to inbil
que de fato perdia controle parcial de seu aparato poltico. Sustenta Leff que o presidente
mostrava pouco interesse pela poltica econmica e pela resoluo dos problemas
econmicos. Essa aparente falta de governabilidade refletia para sociedade um sentimento
generalizado de perda de controle, dessa maneira justificando a necessidade de mudanas
polticas.
Contudo, Monteiro (1999), em sua tese, esclarece que a conduo da poltica
econmica do governo de Joo Goulart pode ser entendida como um resultado da interao
entre o governo e o setor privado como um jogo repetido, no cooperativo, de informao
incompleta e de durao finita, cujo governo desempenha o papel de dar credibilidade na
formulao, na implementao e nos resultados da poltica econmica. O trabalho pioneiro
ao dividir a anlise da execuo da poltica econmica em dois perodos: parlamentarismo

60

(1961-1962) e presidencialismo (1963-1964). Monteiro sustenta que as medidas efetivas de


combate inflao, gradativamente, foram revertidas em favor de medidas expansionistas, as
quais tenderiam a aumentar o ritmo de crescimento. Ao longo de cada perodo, houve
momentos em que foram tomadas decises que contrariavam o que seria razovel em um
ambiente de empenho pela estabilidade econmica, gerando uma sensao de incerteza sobre
a inteno do governo de manter o combate inflao. A maioria dos autores entende esse
comportamento como uma poltica econmica incoerente; entretanto pode-se interpret-lo,
tambm, como resultado da instabilidade poltica do perodo.
No mbito econmico estrutural temos mais correntes explicativas. Basicamente so
trs correntes: estagnacionista, crise cclica endgena de uma economia industrial e
inadequao institucional.
d) A primeira denominada viso Estagnacionista ou de subconsumo atribui reduo
nas taxas de crescimento do produto o esgotamento do dinamismo do Processo de
Substituio de Importaes (PSI). Seus principais expoentes so de origem cepalina. Esse
pensamento foi sintetizado no clebre artigo da economista Maria da Conceio Tavares,
intitulado Auge e declnio do processo de substituio de importaes no Brasil de 1963, no
qual se diagnosticava a crise da poca como um problema de demanda, mais precisamente de
subconsumo; e no artigo de Celso Furtado intitulado Subdesenvolvimento e estagnao na
Amrica Latina de 1966. Portanto, a continuao do processo de substituio de importaes
exigia um aporte cada vez maior de recursos financeiros e tecnolgicos com retorno cada vez
menor. Assim como os novos setores a serem substitudos necessitavam de ganhos de escala
cada vez maiores, o que exigia um aumento da demanda, como o PSI era concentrador de
renda, o crescimento do mercado interno no se fazia a taxas suficientes para viabilizar os
novos investimentos. O que caracterizava o seu esgotamento e consequente crise econmica.
e) A segunda refere-se Crise Cclica Endgena de uma Economia Industrial
prpria de uma economia capitalista. A primeira crtica s teses cepalinas foi feita por dentro,
ou seja, a prpria Tavares em conjunto com Serra, no trabalho Alm da estagnao (1972)
negaria a tendncia estagnao, pois com um aumento na produtividade, com o uso de novas
tecnologias, poderia manter ou elevar as taxas de lucros e, com isso, manter o nvel de
investimentos. A crise se dava, portanto, pela desacelerao dos investimentos em bens de
capital e de consumo durveis, resultado da forte expanso dos investimentos no governo JK.
Durante este governo, por meio do Plano de Metas, a economia brasileira deu um salto em
matria de crescimento econmico e infraestrutura Esse crescimento acelerado ocasionou, em
um segundo momento, forte reverso da situao econmica com queda nos investimentos e

61

na taxa de crescimento da renda, assim como acelerao da inflao, causando fortes


desequilbrios na economia brasileira. Em suma, essa desacelerao repercutiu sobre o
restante da economia por meio da queda dos investimentos devido ao excesso de capacidade
produtiva e no da estagnao do PSI. Nas palavras de Serra (1982):

[...] a desacelerao do crescimento decorreu em grande parte dos fatores de


natureza cclica, relacionados com a concluso do volumoso pacote de
investimentos pblicos e privados iniciados em 1956/57. As polticas de
estabilizao do incio de 1963 e de 1965-1967 (primeiro trimestre) contriburam
para aprofundar essa desacelerao. Sua adoo foi motivada pelo recrudescimento
da inflao que, por sua vez, resultou da mesma desacelerao e de problemas
derivados do setor externo (SERRA, 1982, p. 80).

Em uma crtica mais acabada, Tavares (1978) usa o modelo de Kalecki para
interpretar a economia brasileira, mostrando que, no curto prazo, com tecnologia e estoque de
capital dados, aliado existncia de capacidade ociosa, os lucros seriam independente dos
salrios, pois a demanda efetiva poderia ser mantida pelo prprio consumo dos capitalistas e
pelo investimento. Isso explicaria, em parte, o milagre econmico realizado no regime
militar com arrocho salarial.
f) A terceira diz respeito a uma Inadequao Institucional. Depois das
transformaes econmicas e sociais, ocorrida no Brasil durante a primeira metade do sculo
XX, seriam necessrias reformas institucionais para a retomada dos investimentos. Essa
inadequao institucional trazia a necessidade de adequar o Estado a esse novo contexto.
Havia a necessidade, portanto, de reformas que permitissem novos mecanismos de
financiamento, mais adequados conteno inflacionria, tanto para o setor pblico como
para o setor privado. Adiciona-se a isso a estrutura fundiria extremamente concentrada,
limitado acesso educao e uma legislao incompatvel com a conjuntura econmica da
poca. Enfim, dificultavam a expanso do consumo: a) a ausncia de mecanismos de
financiamento adequados para viabilizar os investimentos necessrios; b) os problemas como
estrutura fundiria concentrada; c) o difcil acesso educao; e d) a falta de crdito ao
consumidor. Por isso eram necessrias reformas estruturais que para serem em sua maioria
implementadas precisariam de mudanas na carta constitucional da poca. Entre os autores
expoentes dessa corrente, podemos destacar Celso Furtado e San Tiago Dantas.
As linhas explicativas apresentadas anteriormente tentam apontar a principal causa da
interrupo do governo de Goulart. Contudo, o pensamento que vigorou por muito tempo na
literatura em relao a este de uma inadequao do modelo chamado "populismo" e do

62

esgotamento do processo de substituio de importaes como as causas da instabilidade


econmica e poltica no pas, alm da questo ideolgica num contexto de Guerra Fria.
O fenmeno do populismo diz respeito a uma forma de dominao da massa
trabalhadora por um lder carismtico. Max Weber definiu que existem trs tipos de
dominao legal, quando elementos de coeso preponderam sobre os de coero. Conforme
Weber, para a existncia de um Estado Nacional, deve ser necessrio, por um lado, que o
conjunto de pessoas estabelecidas, em determinado territrio, obedea autoridade dos
detentores do poder. Por outro lado, os dominados precisam reconhecer, de alguma forma, a
autoridade dos representantes desse poder. Max Weber, ento definiu trs tipos distintos de
dominao: dominao tradicional7, dominao carismtica8, dominao racional-legal9.
A partir do momento que parte da literatura sobre o governo Joo Goulart o
caracteriza como um lder populista, como por exemplo: Ianni (1971), Weffort (1978), Laclau
(1979) e Dulci (1986), tambm pode-se usar o conceito de Max Weber, cujo governo era
exercido por meio de uma dominao carismtica (em relao ao povo) e tradicional (em
relao aos servidores do estado e sindicatos). A crise do populismo acontece, ento, pela
incompetncia ou incapacidade do lder populista de acomodar as reivindicaes de massas e
assim colocar em risco a sua continuidade no governo e, em casos extremos, a prpria
democracia.
A literatura hegemnica at a dcada de 1980 caracterizava o governo Joo Goulart
como um poltico populista e despreparado. Gaspari expressa, de forma jornalstica, este
senso comum ao descrever o presidente da seguinte forma:

o tipo mais antigo, como o de carter patrimonialista. O exerccio da autoridade nos Estados desse tipo
definido por um sistema de status, tradio, cujos poderes so determinados, em primeiro lugar, por prescries
concretas da ordem tradicional e, em segundo lugar, pela autoridade de outras pessoas que esto acima de um
status particular no sistema hierrquico estabelecido. Como exemplo, temos a autoridade de um pai perante sua
famlia.
8
Ocorre por meio do carisma e devoo pessoa ao governante, baseando-se na crena que ele representa os
anseios dos liderados. O lder carismtico, de certa forma, sempre revolucionrio, na medida em que se coloca
em oposio consciente a algum status quo estabelecido na sociedade. Para que se estabelea esse tipo de
autoridade, necessrio que o lder seja considerado como legtimo representante dos interesses dos seus
seguidores, havendo uma relao de confiana e lealdade entre ambas as partes. Exemplo disso seria um lder
religioso frente aos seus fiis.
9
determinada por uma legislao, norma jurdica ou um estatuto: na qual a associao dominante eleita e
nomeada. baseada em regras legais, racionalmente criadas e aceitas. Enfim, h uma dominao burocrtica,
racional-legal. Nesse caso podemos ter como exemplo a autoridade de um gerente em relao a seus
subordinados.

63

[...] sua fora derivava da mquina da previdncia social e das alianas com a
esquerda no controle dos sindicatos. Sua biografia raqutica fazia dele um dos
mais despreparados e primitivos governantes da histria nacional. Seus
prazeres estavam na trama poltica e em pernas, de cavalos ou de coristas.
Tinha 15 mil hectares de terra em So Borja e um rebanho de 65 mil animais.
Movia-se no poder por meio daqueles sistemas de recompensas e proveitos que
fazem a fama dos estancieiros astuciosos. Introvertido e tolerante, era um
homem sem inimigos. Os dios que despertou vieram da poltica, nunca da
pessoa. Sua presena no palcio do planalto era um absurdo eleitoral a servio
de um imperativo constitucional10 (GASPARI, 2002 p. 46-47).

Em outro livro, Skidmore caracteriza o ex-presidente como um populista de pouco


talento (1982, p. 238). Em uma passagem do mesmo livro o autor salienta que com a sada
de Fernando Ferrari e Danton Coelho 11 do PTB, o partido havia ficado no comando de:
[...] carreiristas (pelegos) e aos oportunistas a manipulao poltica dos votos
da crescente classe trabalhadora, e os lucros e benefcios dos sindicatos
dirigidos pelo governo. Entre estes lderes de terceira categoria, Jango brilhava
como um mestre no jogo da intriga poltica de curto alcance [...] Jango carecia
de viso poltica a longo alcance e no era dono de um fascnio sobre os
eleitores. Provavelmente era menos atraente para o eleitor do que qualquer
presidente eleito desde 1945, com exceo de Dutra (SKIDMORE, 1982, p.
262-263).

Em um depoimento, Joo Agripino, ex-ministro das Minas e Energia durante o


Governo Jnio Quadros, descrevia Joo Goulart da seguinte forma:
[...] Jango era um homem totalmente despreparado. Era formado em direito,
mas tinha apenas o ttulo. Era um homem de cultura muito elementar e no
tinha capacidade de se deter em problema nenhum. No tinha nem capacidade
de ouvir, e mudava de assunto se voc quisesse tratar de um problema srio,
como se tivesse um cansao mental. Mas era uma vocao poltica, uma
vocao caudilhesca, uma vocao demaggica. [...] Ele no tinha
planejamento, no tinha nada. Tinha umas ideiasvazias, soltas ao ar, que
podiam impressionar o inculto, mas assustavam terrivelmente os outros, que
tinham responsabilidade e sabiam que, mesmo que ele conseguisse a repblica
sindicalista (diziam que ele queria isso), no teria condies de governar ou de
fazer reforma alguma (AGRIPINO, 1978).

O militar e ex-candidato presidncia da repblica Marechal Henrique Teixeira Lott


tambm via Goulart da mesma forma:
[...] um poltico e um cidado com algumas boas qualidades humanas, mas
muito despreparado sob o ponto de vista da cultura geral. No estava em
condies de considerar, nos assuntos que devia decidir, o que era mais
importante. As decises que ele tomava eram destitudas de base, areas, e
portanto, ms decises, que geravam mais tarde problemas para ele e para
outras pessoas (LOTT, 1978).
10
11

Na poca a eleio do presidente e do vice-presidente no era vinculada.


Dois gachos que haviam deixado o PTB.

64

O ano de 1964 foi um momento muito conturbado na histria do pas. Goulart tentava
implementar as reformas de base, e esse movimento gerava conflitos de interesse muito
intensos, o que ocasionava uma polarizao em relao ao governo. Como eram muitas
reformas a serem propostas, o nmero de opositores ao governo cresceu demasiadamente.
Jos Amrico de Almeida, ex-governador da Paraba pela UDN em 1954-1956, fez o seguinte
comentrio sobre as reformas:
[...] uns quinze dias antes da revoluo foi Paraba um ministro de Jango,
Abelardo Jurema. Eu lhe disse: No dou um ms para vocs carem. Ele
perguntou: Por qu? Respondi: Porque querem fazer tudo de uma vez. Vocs
esto fazendo umas coisas certas e outras erradas. Mas querem fazer tudo de
uma vez. Vocs esto alarmando (ALMEIDA, 1978).

Entretanto, para alguns, a sagacidade do ex-presidente assustava, nas palavras de


Fernando Ribeiro (membro do UDN/MT):

[...] o Jango vai ganhar essa parada. Ele como um desses sedutores
audaciosos, que vo avanando aos poucos, mas com firmeza. Ele j est com
a mo no brao e no retira. Da s pra diante. (CASTELO BRANCO, 1975a,
p.33).

Era notria a fama que Jango tinha em desarmar seus interlocutores. Conforme Tejo
(1957, p. 107), certa vez o conhecido poltico e professor Aliomar Baleeiro, ligado a UDN e
forte opositor do governo, reuni-se com Joo Goulart e, ao sair do encontro, recomendou a
colegas de partido para no se encontrassem com ele, pois, conforme suas palavras, o
homem enfeitia. Nesse sentido, Fonseca frisa que:

[...] presidente nacional do PTB, Goulart disputava com Vargas o posto de


poltico mais odiado pela oposio udenista (ttulo que, a partir da, lideraria
disparado, s rivalizando com Leonel Brizola no incio da dcada de 1960) [...]
Sua habilidade no tratamento inclusive com a esquerda mais radical causava
surpresa e repulsa: afinal, no era isso o que se esperava de um grande
fazendeiro de So Borja, conquanto restasse indagar o que haveria de inusitado
nesse comportamento por parte de algum cujo papel era de lder trabalhista
(FONSECA, 2009, p. 46).

Parte da literatura, contudo, sugere que Goulart era um poltico despreparado, com um
governo inconsistente, incoerente e sem um projeto definido.
Nas palavras de Joo Goulart:

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[...] dizem os meus adversrios que sou analfabeto. Os que me conhecem de


perto sabem que isso um exagero. No sou evidentemente nenhum
intelectual, mas nunca pretendi passar por tal apenas porque, de uma hora para
outra, tornei-me um poltico. Sei dizer o que quero e como quero. Quando no
domino inteiramente um assunto, chamo algum que entenda e me explique. Se
a explicao fere a armadura do meu bom senso, discuto. Como homem
pblico, minha principal preocupao a de aparelhar-me para bem discernir.
E desde que eu saiba escolher por sua especializao aqueles que me
ajudem a desempenhar o papel que me couber, pouco importa que me falte
base para entrar na Academia de Letras. Se a questo de guindar letrados aos
altos postos administrativos, por que ento o bacharelismo no nos deu nada, a
no ser discursos (apud TEJO, 1957, p.103).

Pode-se perceber, portanto, que a figura do ex-presidente Joo Goulart despertava


avaliaes contraditrias sobre ele os quais, muitas vezes, estendiam-se a seu governo. O
entrelaamento entre a sua personalidade e as crises de seu governo acompanham boa parte da
literatura.

2.3 O conceito de populismo e a formao do trabalhismo no Brasil

Desde os anos de 1950 um conceito comeou a ser largamente utilizado na academia


e disseminado na sociedade. O termo populismo foi utilizado para designar tanto uma espcie
de poltico como um perodo especfico do regime poltico no Brasil entre 1930 a 1964, ou,
para outros autores, de 1945 a 1964.
Conforme alguns autores, como Octavio Ianni (1971) e Francisco Weffort (1978), o
termo populismo pode ser definido como sendo uma poltica de massas com a qual os
assalariados tm acesso a uma parcela do poder; entretanto, esse poder por meio indireto,
sendo conduzido por outros grupos sociais. Em outras palavras, representaria uma aliana
entre diferentes classes sociais, na qual o controle das classes dominantes por meio de um
lder carismtico. Sustenta Ianni (1971), que essas massas emergiam com a industrializao
do pas, processo acelerado a partir do modelo de substituio de importaes, cujo
deslocamento do eixo dinmico da economia passou para o setor urbano-industrial. Ianni
(1971) caracterizou o perodo de 1945 a 1964 como sendo uma democracia populista, tendo
como elemento crucial a poltica de massas. Weffort complementa Ianni ao enfatizar que, na
referida aliana entre segmentos de diferentes classes sociais, o controle hegemnico das
classes dominantes. Essa poltica de massas subordinada a uma liderana carismtica que
manipula a classe trabalhadora. O estudo desse fenmeno obteve elevado grau de
compartilhamento e solidificao em seu uso pela academia e pela sociedade. Isso se deve ao
fato de que durante as dcadas passadas a expresso foi difundida pelos meios de

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comunicao de massa, tornando-se senso comum na mdia. De acordo com aqueles autores,
o fenmeno tem duas correntes de sustentao. O primeiro que o populismo uma poltica
de massas, derivado da proletarizao dos trabalhadores na sociedade complexa moderna sem
adquirirem conscincia e sentimento de classe. A libertao dos polticos populistas dar-se-ia,
portanto, com a aquisio da verdadeira conscincia de classe. O segundo est relacionado
com uma conformao da classe dirigente (muitas vezes entendida como uma burguesia
industrial ainda fraca), impossibilitada de dirigir com segurana e hegemonia. Para isso, abrese espao para um lder populista que consiga mobilizar as massas, com seu carisma,
mantendo um estado de compromisso entre a classe dominante e os trabalhadores.
Ainda podemos dividir o fenmeno populismo em dois tipos: poltico e econmico.
O primeiro caracteriza-se por polticos que procuraram enganar o povo com promessas nunca
cumpridas ou articulam uma retrica fcil em prol de interesses pessoais. O conceito trabalha
com a ideia de que o povo "ainda no aprendeu a votar" ou, at mesmo que "o povo no sabe
votar". Isso ocasiona uma srie de desdobramentos que, no limite, podem justificar a
supresso do voto em nome da "boa poltica". O segundo distingue-se do tradicional conceito
de populismo utilizado na cincia poltica, pois se refere a governos que possuem dficits
oramentrios recorrentes como consequncia de aumentos salariais acima da produtividade
do trabalho ou que promovem apreciaes cambiais com o intuito de aumentar os salrios
reais. Enfim, procuram melhorar o bem-estar dos trabalhadores no curto prazo, levando em
conta apenas o ciclo poltico, sem levar em considerao as consequncias de longo prazo de
tais polticas. So consideradas medidas populistas no mbito econmico aquelas que fazem
aumentar a demanda sem uma contrapartida de aumento da capacidade produtiva. Esse
crescimento insustentvel se d por meio de um distributivismo ingnuo, que significa um
aumento do bem-estar da populao de baixa renda por meio de ganhos transitrios que logo
se transformam em inflao, corroendo, assim, o poder aquisitivo adquirido em momento
anterior.
O chamado populismo econmico ocorre, portanto, em razo da insustentabilidade
da poltica econmica. Bresser-Pereira (1991) esclarece que:
[...] o populismo econmico est baseado em um distributivismo ingnuo e em
um desenvolvimentismo que no mede custos. Desenvolvimento econmico e
distribuio de renda so entendidos como dois objetivos que podem ser
alcanados com relativa facilidade pelo, de um lado, aumento dos investimentos
e dos gastos sociais do Estado, e, de outro, pelo aumento de salrios (BRESSERPEREIRA, 1991, p.8)

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Conforme Dornbusch e Edwards (1991), o governo populista, na economia,


caracteriza-se por quatro fases: A primeira, no af de beneficiar classes econmicas mais
baixas fora altas taxas de crescimento do produto, dos salrios reais e do emprego. A
expanso da demanda compensada pela reduo de estoques e aumento das importaes,
aliviando-se o impacto sobre os preos e pressionando a balana comercial. O financiamento
das importaes pode se dar por reduo das reservas ou suspenso dos pagamentos ao
exterior. Na segunda fase comeam a aparecer os desequilbrios internos, como os gargalos na
produo. Os estoques se reduzem

e so necessrios realinhamentos de preos,

desvalorizaes e controles cambiais ou protecionismo. Paralelamente, a inflao aumenta,


embora os salrios permaneam elevados, e o dficit pblico piora. Na terceira fase, inicia-se
a oferta insuficiente de bens e servios, acelerao da inflao e os problemas cambiais levam
fuga de capitais e desmonetizao da economia. O dficit pblico piora ainda mais, os
salrios reais caem e h uma reduo dos investimentos e do emprego. Na ltima fase,
geralmente sob um novo governo, polticas de estabilizao de cunho ortodoxo so
implementadas.
A poltica econmica populista consiste na opo pelo crescimento a curto prazo
sem reconhecer as restries econmicas, o que faz gerar inmeros problemas a
mdio prazo e, com isso, joga para o futuro seu custo aps uma fase de brilho
fugaz e artificial. Seu desfecho o retorno poltica ortodoxa: a sociedade acaba
pagando mais tarde pela demagogia e insensatez do governante populista
(DORNBUSCH; EDWARDS, 1991, p.9).

Na maioria das vezes os dois tipos de populismo, poltico e econmico, esto


relacionados. Sustenta Bresser-Pereira (2007) que a expresso populismo usada
indiscriminadamente, pois tratada como um adjetivo sinnimo de demaggico e no como
popular:

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[...] o populismo uma palavra hoje abusada. No quadro da onda ideolgica


neoliberal e da hegemonia americana que surge nos anos 1980, serve para os
pases ricos desclassificarem lderes populares dos pases em desenvolvimento
tanto aqueles que so realmente incompetentes e gastadores quanto os
governantes que procuram desenvolver seu pas em bases autnomas.
preciso, entretanto, distinguir o populismo poltico do econmico. Em termos
polticos, o populismo uma expresso clssica que serviu para identificar,
primeiro, um movimento poltico de esquerda na Rssia do sculo XIX que
antecedeu o movimento comunista, depois como um movimento poltico
americano nos anos 20, e finalmente como um fenmeno poltico latinoamericano que teve em lderes como Getlio Vargas, Lzaro Cardenas e
Domingos Pern seus principais representantes. Enquanto os intelectuais do
ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros) o viam como um fenmeno
positivo, os da Escola de Sociologia de So Paulo o identificaram com uma
forma de mistificao dos trabalhadores e das esquerdas. Desde a segunda
metade dos anos 1980, o populismo (econmico) foi definido como a prtica
de gastar irresponsavelmente mais do que arrecada, incorrer em grandes
dficits pblicos ou em grandes dficits em conta corrente e, portanto, no
aumento da dvida pblica ou da dvida externa, e, afinal, levar o pas crise
econmica. O populismo econmico condenvel, enquanto que o populismo
poltico no necessariamente, porque tende a ser a primeira forma atravs da
qual o povo chamado a de alguma forma participar da poltica, e porque nem
sempre o lder populista gasta mais do que arrecada. Getlio Vargas foi um
lder populista poltico, mas sempre tratou as finanas pblicas com rigor. Seu
populismo, porm, alm de no se confundir com o populismo econmico,
tambm no se confundiu com o populismo demaggico, porque tratou de
somar s suas palavras as suas aes. Enfrentando o protesto dos empresrios e
da velha oligarquia, ele protegeu os trabalhadores com a lei e estabeleceu o
primeiro salrio mnimo (BRESSER-PEREIRA, 2007, p.23).

Entretanto, para uma vasta literatura, o perodo de 1930 a 1964 considerado um


ciclo populista na poltica brasileira. Ele teria incio, com o movimento militar liderado por
Getlio Vargas, e se conclui em 1964, quando do movimento civil-militar deps Joo Goulart.
Conforme Weffort (1978), o populismo o produto de um longo processo de transformao
da sociedade brasileira, instaurado a partir da Revoluo de 1930, e que se manifesta de
uma dupla forma: como estilo de governo e como poltica de massas. Ele aponta dois perodos
para investigao do processo populista.
O primeiro se refere origem do populismo, com a Revoluo de 30 e os seus
confrontos polticos. Com a crise do liberalismo oligrquico, surge a necessidade de um
alargamento institucional das bases sociais de poder do Estado. O autor no considera o
movimento de 1930 como liderado pela burguesia, mas como uma transformao liderada por
foras oligrquicas, capazes de tecer variadas alianas polticas com os setores industriais,
com as classes mdias urbanas e tambm com as classes populares emergentes. Em resumo,
da instabilidade do poder das classes dominantes que resulta a aproximao com as classes
populares para a manuteno do status quo. Assim, surge uma legislao trabalhista que
consubstancia o pacto entre Estado e massas populares para manter o controle das mesmas,

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impedindo um projeto autnomo da classe trabalhadora com doaes. Dessa forma, o Estado
apropriou-se com antecedncia e controlou qualquer tipo de emancipao.
O segundo o da repblica populista de 1945-1964, excluindo-se o governo Dutra.
Nesse perodo haveria um Estado de compromisso junto aos grupos dominantes, consagrando
um equilbrio instvel e abrindo espao para a emergncia do poder pessoal do lder, que
passa a se confundir com o Estado como instituio. Mas tambm comea um compromisso
entre o Estado e as classes populares, que passam a integrar, de forma subordinada, o cenrio
poltico nacional. A legitimidade num ambiente de incerteza poltica necessita de um lder
capaz manipular as classes populares por meio do controle do Estado. Para isso seria
fundamental outro conceito, o da passividade dos setores populares. Estes no seriam sujeitos
ativos e sim atores cooptados e manipulados sem conscincia prpria das suas reais
necessidades.
Dessa forma, a crise dos anos 1960 considerada uma crise da manipulao
populista, pois as massas saem do controle do lder carismtico e mobilizam-se politicamente
com a sua conscincia de classe popular, num momento em que a economia urbano-industrial
comeava a esgotar sua capacidade de absoro de novos trabalhadores e quando se
restringiram as margens de redistributivismo econmico. Essa anlise conecta-se com outra
corrente explicativa para a crise de 1964 (analisada na seco anterior), a do esgotamento do
Processo de Substituio de Importaes, que trazia a dicotomia entre a realizao de
reformas de base que poderiam ampliar o mercado interno por meio de seu carter
supostamente distribuidor, ou o aprofundamento da internacionalizao da industrializao
por meio da aliana com o capital estrangeiro.
Nesse contexto surge o governo de Jnio Quadros e Joo Goulart, considerados
lderes populistas. Conforme Ferreira (2005), momento simblico assinalado para a ruptura do
Estado de Compromisso o do abandono do Plano Trienal, em meados de 1963, com as
sadas de Celso Furtado e Santiago Dantas de seus postos governamentais. Como o caminho
escolhido foi o das reformas radicais, j que a premissa era a da impossibilidade de solues
negociadas, o movimento militar de maro de 1964 acabou por sepultar a repblica
inaugurada em 1945.
Entretanto, mais recentemente o fenmeno do populismo comeou a sofrer crticas.
Ferreira (2005) argumenta que o conceito ainda vem sendo utilizado e defendido na academia
com carga depreciativa, embora venha gradualmente sendo criticado, e at mesmo
abandonado, por integrantes da mesma academia. As crticas refutam vrias interpretaes
que sustentam o populismo tais como: a) um proletariado sem conscincia de classe; b) uma

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classe dirigente em crise de hegemonia; c) e um lder carismtico (subordinando o partido aos


seus interesses).
Quando os autores, como Angela de Castro Gomes (1988, 2002), Bodea (1992),
Ferreira (1997; 2005) e Fonseca (2009), destacam a importncia de se saber at que ponto os
"interesses reais das classes populares foram efetivamente atendidos", ou at que ponto elas
serviram apenas como massas de manobra, pode-se perceber as incertezas quanto
caracterizao do regime democrtico de 1945-1964 como populista. Alm disso, esse
processo de experincia de fortalecimento da democracia, ou de ciclo populista como
consideram alguns, pode ter incitado a tendncia de incorporao da classe trabalhadora na
vida econmica e poltica do pas e da possibilidade de, embora os argumentos de
manipulao, ter sido considerado positivo, ou seja, o populismo no limitou a experincia
democrtica, antes ajudou a viabiliz-la. Dessa forma, uma nova abordagem que surge recusa
atribuir aos trabalhadores uma posio poltica passiva, o que se, pelo menos no elimina,
enfraquece a ideia de manipulao poltica.
A percepo dos trabalhadores como atores ativos, mesmo na condio de
interlocutores com o Estado, demonstra um dilogo entre segmentos importantes do processo
democrtico. Essa ideia est conectada com outra viga do termo populista, o de um lder
carismtico e manipulador. Se pode-se detectar certa conscincia poltica por parte dos setores
populares, nada impediria a escolha consciente de lderes ento afinados com a ideologia
vigente, ou seja, o desenvolvimentismo do perodo, em oposio ao liberalismo udenista. Esse
raciocnio tambm enfraquece outro elo de sustentao do populismo, ou seja, a cooptao
como o reverso da representao. Se h cooptao, no h relao de troca, esvaziando o
sujeito da cooptao de qualquer poder ou vontade, e, assim, transformando-o em objeto que
, por definio, incapaz de negociao.
Quando falamos no governo de Getlio Vargas e Joo Goulart, no entendemos
adequado o uso do termo populista para esse perodo.

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Esta verso crtica a governos como de Vargas e Goulart, no caso brasileiro, logo
extrapolou os livros e debates acadmicos e encontrou campo ainda mais frtil na
mdia e na poltica oficial: polticos conservadores, principalmente aps 1964,
passaram a adotar a qualificao de populismo para designar tudo aquilo a que se
opunham e cujo golpe militar viera debelar: o nacionalismo, a legislao trabalhista,
as reformas de base, os sindicatos e as mobilizaes urbanas e rurais. [...] Na prxis
cotidiana, consistiam em prembulo para justificar uma interveno pelo alto
salvadora, seja de uma vanguarda revolucionria, em um caso, seja dos militares, em
outro. Desvela-se a a contradio inarredvel do discurso: o autoritarismo populista
s poderia ser salvo por outro autoritarismo, de forma que o fundamento da crtica
s se realizaria historicamente se o discurso assumisse sua prpria contradio. O
imaginrio do populismo, em ambos os casos, revela seu elitismo ao assumir-se
como a razo esclarecida qual, no debate acadmico, acrescenta-se ainda a
gravidade de desqualificar o objeto da pesquisa, primeiro passo para negligenciar
sua complexidade e induzir a resultados que, a rigor, so os prprios pr-supostos e
pr-conceitos do investigador (FONSECA, 2009, p.30-31)

Preferimos tirar a conotao pejorativa e adotar a existncia de um pacto trabalhista


que estrutura uma relao entre Estado e classe trabalhadora por meio de um projeto e
concepo de pas, chamado de trabalhismo. Ferreira (2005) salienta que o termo populismo
formado pelas:
[...] ideias de uma classe trabalhadora "passiva" e sem conscincia, sendo
"manipulada" por polticos inescrupulosos que a "enganavam", e que no tinham, na
verdade, representatividade poltica e social. [...] O uso da "palavra" populismo,
...[parece]... danoso para enunciar o que eu desejava defender, e a "palavra"
trabalhismo, [...], surgia como muito mais adequada para a proposta da ento tese.
Quer dizer, trabalhismo seria usado, por mim, como uma categoria, passando a se
referir a um certo conjunto de idias e prticas polticas, partidrias e sindicais, o
que poderia ser identificado para alm de seu contexto de origem histrica: o Estado
Novo. Como todas as "palavras", trabalhismo tambm no estava desprovida de
significados sociais, estando ligada a alguns partidos e lideranas, especialmente e
no casualmente, do ps-45 (FERREIRA, 2005, p. 55).

Ferreira, portanto no concorda com a ideia de passividade das massas, pois


acredita que o que fundamentou a noo de populismo foi a criao do imaginrio de um
Estado onipresente e uma sociedade passiva e vitimada pelo poder, sem ter um carter de
protagonista da histria. Outro autor que contribui para a contestao do uso do termo
populismo para aqueles governos Bodea (1992), que analisou o suposto carisma (do lder
populista) como sendo uma construo a partir do partido poltico, e no de qualidades
pessoais inatas.
Se considerarmos a trajetria dos trs maiores lderes do trabalhismo verificaremos
que Getlio Vargas comeou nos quadros de base do Partido Republicano Rio-Grandense.
Jango comeou no diretrio do PTB em So Borja e chegou a presidente da repblica. Brizola
comeou na ala estudantil do PTB gacho e se tornou governador de estado. Eles eram lderes

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carismticos, mas que, pelo menos os dois ltimos, cresceram inseridos em estruturas
partidrias.
Outro ponto que enfraquece a tese do populismo refere-se s alianas formadas a
partir de 1951 entre trabalhistas e comunistas. Afirma Santana (2007) que mesmo aps o
suicdio do presidente Vargas em 1954, a insero e orientao dos sindicatos no jogo
nacional j estavam lanadas e marcariam todo o perodo subseqente com uma crescente
aliana sindical entre trabalhistas e comunistas. Inclusive, em diversos momentos, militantes
comunistas contrariaram as linhas gerais do partido.

Com a associao estabelecida entre militantes sindicais comunistas e trabalhistas


crescia a mobilizao operria e enfraquecia-se a poltica oficial do PCB nos
sindicatos. [...] Em muitos casos, os militantes comunistas tinham maior presena e
representatividade entre os operrios porque no seguiam as orientaes do partido.
Para fazer o partido avanar na massa, via-se a necessidade de ir contra as definies
Partidrias (SANTANA, 2007, p. 251).

Conforme Delgado (1989), o trabalhismo, em seu setor progressista, serviu como


uma espcie de fio condutor importante para o sindicalismo no perodo. Sendo que em
diversos momentos havia uma troca de posies e lugares: uma militncia comunista com
prticas defensivas e uma militncia trabalhista com prticas mais ofensivas. Contudo, adverte
o autor, que no seio do prprio trabalhismo, existiam tenses entre propostas diferentes. Com
mais destaque para duas delas: uma mais identificada com prticas sindicais conservadoras e
com os corredores do ministrio do Trabalho; outra, de corte progressista, que se radicalizar
ao longo do tempo, e que se identificava mais com o movimento vivo dos trabalhadores. Ser
esta ltima um vetor importante da retomada do sindicalismo no perodo, e de certa forma,
contribuindo para uma crescente independncia.
Ademais, durante o prprio governo Goulart houve muitas greves, o que arrefece a
viso de que lderes carismticos controlavam as massas, acima do movimento operrio e dos
partidos. Ocorre que a partir de 1945 parcelas significativas do eleitorado passam a identificar
seus direitos sociais no governo de Getlio Vargas e, por conseqncia, no PTB e no
trabalhismo. O prprio PTB o partido que mais cresceu no perodo 1945-1964. Esse
processo no se daria por manipulao, mas, por outra hiptese plausvel, pelo
reconhecimento dos trabalhadores da sua condio de classe; nesse sentido, fizeram suas
escolhas. Estado e trabalhadores interagiram um com o outro. Contudo, na tica dos autores
do populismo, tudo no teria passado de manipulao das massas.

73

Por outro lado, dentro da prpria ideia de democracia populista de Ianni (1971),
surge a do projeto reformista, embasado na poltica de substituio de importaes. Por
reformismo, esse autor definiu uma poltica capitalista contrria ao latifndio e ao
imperialismo, e a favor das reformas de base, afrontando os interesses dos setores externos e
com a sociedade tradicional. Weffort (1978) percebeu que em dado perodo do governo Joo
Goulart a manipulao das massas entrou em crise e cedeu espao a uma verdadeira
mobilizao popular, no momento em que a economia sofria revezes de sua taxa de
crescimento e expanso da renda e emprego, restringindo as margens do redistributivismo
econmico.
nessa perspectiva reformista que ganha corpo o projeto trabalhista. Este possua
conotaes nacionalistas que procuravam controlar o capital estrangeiro por meio de uma lei
sobre a remessa de lucros para o exterior. Ademais, propunha maior redistribuio de renda,
por intermdio de aumentos salariais e uma reforma tributria. A questo da reforma poltica
tambm fazia parte do projeto, pois visava ampliar o poder de voto para os analfabetos e para
os graduados das foras armadas e diminuir a importncia do poder econmico nas eleies.
Esse momento talvez tenha sido o pice da participao das massas populares na
vida poltica nacional. O desejo de melhores condies de vida e de maior justia social
estava inserido dentro da lgica trabalhista de forma consciente pelos sindicatos. Reis Filho
(2001) ressalta que o protagonismo popular foi acobertado pelo termo populismo para
explicar o regime democrtico do perodo de 1945-1964. Conforme esse mesmo autor,
tratava-se de uma inveno das foras conservadoras na tentativa de destruio do projeto
trabalhista, rebatizando-o de populismo.
O trabalhismo pode ser considerado uma doutrina poltico-econmica. Para entender
sua formao no Brasil, deve-se resgatar suas origens e o seu contexto. O Brasil passava, no
incio do sculo passado, por um regime ps-colonial e de carter latifundirio e oligrquico,
marcado pela poltica do caf com leite. No plano externo, o pensamento liberal do laissezfaire era hegemnico nas principais economias. Contudo, especialmente aps a crise de 1929,
os direitos sociais foram aumentando na Europa. Nesse contexto que se consolidam, durante
o primeiro governo Vargas, tendncias de proteo ao trabalho.
O Brasil daquela poca no possua um partido trabalhista, mas apenas aes
trabalhistas tomadas pelo governo Vargas que, no plano econmico, inspirava-se em
tendncias positivistas, keynesianas e no-liberais. Durante a fase ditatorial, getulismo e
trabalhismo eram termos complementares e totalmente associados a Vargas, no ocorrendo
isso na fase democrtica. Enquanto o getulismo vai ter a marca indelvel da personalizao,

74

o trabalhismo acabou por ganhar novas lideranas, e por vezes, perfis mais independentes em
relao ao seu marco de origem.
Enquanto no plano nacional Getlio executava seu projeto por meio do Estado
Novo, que consistia em defesa e promoo do parque industrial nacional, proteo ao
trabalhador e por um governo nacionalista, no Rio Grande do Sul, um dos participantes do
movimento revolucionrio de 1930, Alberto Pasqualini, ingressa no Partido Trabalhista
Brasileiro e participa ativamente da elaborao do programa partidrio. Esse programa tem
influncias no manifesto da Unio Social Brasileira (USB). A USB fundada no mesmo ms
de criao do PTB e formada por intelectuais, bacharis e estudantes. Pasqualini torna-se
presidente desse grupo poltico e, mais tarde, ocupa o cargo de Secretrio de Interior e Justia
na Interventoria de Ernesto Dornelles - que se demitiu por discordar de algumas medidas do
Estado Novo. As ideias de Pasqualini centram-se numa plataforma reformista que tinha como
objetivo transformar o "capitalismo individualista em capitalismo solidarista, com uma
socializao parcial do lucro".
No seu discurso de lanamento da USB, Pasqualini frisa que o objetivo "no a
socializao dos meios de produo, mas a criao de um capitalismo sadio no qual o fim
social se sobreponha ao egosmo, ao interesse e ao proveito exclusivamente individual; de um
capitalismo que compreenda o papel preponderante dos trabalhadores e que, em consequncia
no lhes recuse a parte dos proveitos que lhes cabe por justia". A USB tambm defendia
"uma organizao sindical baseada no princpio da liberdade, com a mais ampla autonomia" e
constata que "no ser possvel instituir no Brasil um verdadeiro regime democrtico sem que
se prepare as bases econmicas". Em 1946 a USB incorpora-se ao PTB sendo uma das suas
principais vertentes tericas, contribuindo assim para sua solidificao ideolgica. Enfim, a
USB tinha por finalidade implantar um regime de proteo social, sem abrir mo da garantia
da propriedade privada dos meios de produo que atendessem a sua funo social. Tambm,
preconizava a socializao de uma parcela dos lucros dos grandes empreendimentos
estrangeiros. Seu lder, Pasqualini, considerado o maior terico do trabalhismo brasileiro e
deixou uma obra extensa, como exemplo s Diretrizes Fundamentais do Trabalhismo
Brasileiro. Conforme Pasqualini, o trabalhismo:

75

[...] sustenta o princpio de que nenhum ganho justo desde que no corresponda
a uma atividade socialmente til... Nem sempre o que constitui um ganho legal
um ganho justo... Todo ganho deve estar sempre em funo do valor social do
trabalho de cada um. Onde h ganhos sem trabalho, h parasitismo e usura
social... Para o trabalhismo, o capital deve ser um conjunto de meios
instrumentais ou aquisitivos, dirigidos e coordenados embora pela iniciativa e
atividade privadas, tendo em vista o desenvolvimento da economia e o bem-estar
coletivo... O capital de carter meramente especulativo e explorador no poderia
encontrar guarida e tolerncia no verdadeiro pensamento trabalhista
(PASQUALINI, 2005, p. 145).

Pasqualini, nos seus escritos entre 1945 e 1950, fez a consolidao do trabalhismo
originado a partir da Revoluo de 30 e iniciado com algumas medidas j nos 15 anos do
primeiro governo Vargas. Seus escritos contriburam para dar uma diretriz ao PTB.
Alguns autores atribuem, ainda, a origem do trabalhismo ao prprio positivismo.
Bodea (1979) destaca a atuao de Borges de Medeiros nas greves de 1917, pois recebeu os
trabalhadores no palcio do governo e considerou justas suas reivindicaes por reajuste de
salrios e aumentou os vencimentos do funcionalismo pblico para servir de exemplo
iniciativa privada, algo muito raro naquele perodo. Enfim, Bodea sustenta a tese de que o
trabalhismo seria o herdeiro do positivismo. Para o autor, h a mesma ideia central entre o
republicanismo castilhista e o trabalhismo. Bodea (1979) percebe uma continuidade em
termos de linguagem e valores na passagem do positivismo de Jlio de Castilhos e Borges de
Medeiros para o trabalhismo de Getlio Vargas e Alberto Pasqualini, apontando, ainda, seus
desdobramentos e invarincias nas geraes subsequentes como em Joo Goulart e Leonel
Brizola. Ele afirma que a interveno estatal e aliana com o operariado so elementos
estabelecidos no pensamento do Partido Republicano Rio-Grandense e apontam para o iderio
que caracterizaria o trabalhismo gacho. Sintetiza seu argumento defendendo que os
positivistas haviam formulado de forma embrionria experincias que vieram a se
generalizar no pas, identificando a herana positivista na legislao trabalhista e em um
novo modelo de desenvolvimento nacional, que incluiria a mobilizao dos trabalhadores
e a bandeira do nacionalismo e do desenvolvimentismo. Assim, o trabalhismo herdaria do
positivismo as noes de progresso (o desenvolvimento), de integrao do proletariado
sociedade moderna e de averso a perturbaes drsticas na ordem social, mas afastou-se ao
admitir maior interferncia estatal nos conflitos de classe e ao prescindir da ortodoxia em
matria de poltica econmica (oramento equilibrado, austeridade, finanas sadias), alm de
sua base filosfica: o materialismo (FONSECA, 2001).
Em trabalho posterior, Bodea (1992) aprofunda suas teses. Apoiando-se nos
conceitos de intelectual orgnico e de hegemonia de Gramsci e na noo de

76

interpelaes democrtico-populares de Laclau, ressalta os mesmos elementos para


caracterizar

trabalhismo:

aproximao

com

setores

populares,

nacionalismo,

desenvolvimentismo, interveno estatal. Para ele h uma complementaridade ou diviso de


tarefas entre Vargas e Pasqualini, o que volta a acontecer entre Joo Goulart e Leonel Brizola.
Bodea, enfim, caracteriza a formao do partido poltico como resultado do processo
doutrinrio e de produo de consenso no momento da sociedade civil (obra de Alberto
Pasqualini) e de estratgia poltica no nvel do aparelho de Estado (tarefa visualizada em
Getlio Vargas). Ele sustenta que o contedo reformador e modernizante do trabalhismo
com razes no positivismo, evoluiria para populismo operrio e socialista.
Bodea (1992) ainda faz uma separao em trs vertentes na formao do PTB: a)
corrente sindicalista; b) corrente doutrinria-pasqualinista; e c) corrente pragmtico-getulista.
Argumenta que o entrecruzamento entre tais vertentes estabeleceu um modelo evolutivo no
PTB gacho. A articulao entre corrente pragmtico-getulista (elite poltica), corrente
sindicalista (setores populares) e a corrente doutrinria-pasqualinista (intelectuais orgnicos)
possibilitaria a ligao com a herana positivista e transmitiria esse legado (aproximando
nacionalismo e socialismo) para futuros lderes do partido entre eles o denominado herdeiro
de Vargas - Joo Goulart.
Jango Goulart foi um seguidor da cartilha trabalhista idealizada por Pasqualini, a
qual j havia em parte sendo posta em prtica por Getlio Vargas. Defendia as reformas de
base (agrria, poltica, bancria, estrutural e institucional) e queria, tambm, reformar a
Constituio. Considerado a maior liderana do trabalhismo brasileiro aps 1954,
considerava-se um defensor dos trabalhadores.
Conforme Nalin (2004), Pasqualini acreditava que a ao governamental deveria ser
eminentemente pedaggica. A conduo poltica far-se-ia pelo esclarecimento da sociedade,
via mudana de mentalidade. O sistema educacional era, para ele, o caminho mais eficaz para
realizar as reformas sociais, polticas e econmicas, superando assim o subdesenvolvimento
do pas. Sua concepo de Estado era a de que ele era fruto da evoluo da sociedade. Ao
fazer uso de uma analogia entre crebro e corpo, o Estado o crebro da sociedade, o rgo
mais especializado e complexo ao qual cabe um papel de direo e organizao. Portanto, as
reformas necessrias ocorreriam por meio da mudana de mentalidade. Para isso era
necessria uma reforma na conscincia social, que diminuiria as prticas egostas e as
substituiria por aes solidrias, tais como cooperao, ordem, harmonia, lealdade, evitando,
portanto, o confronto entre os interesses individuais (egostas) com os interesses coletivos

77

(morais). Pasqualini destacou principalmente a funo moral do Estado: executar na prtica o


sistema solidrio com suas especificidades.
A doutrina pasqualinista estava baseada nos seguintes fundamentos: a) o trabalho a
fonte principal e originria de todos os bens produzidos, a funo destes a satisfao de
necessidades; b) a coletividade humana um sistema de cooperao, ela se realiza pelo
trabalho. Para que a cooperao de cada membro da coletividade se torne efetiva, necessrio
que se traduza por uma atividade socialmente til; c) a forma de cooperao um intercmbio
de trabalho; d) o poder aquisitivo deve ser a contrapartida do trabalho socialmente til, a
posse do poder aquisitivo, que no deriva dessa forma de trabalho, representa uma
apropriao injusta do trabalho alheio e se caracteriza como usura social; e) o objetivo
fundamental do trabalhismo deve ser a eliminao crescente da usura social, alcanando uma
tal organizao da sociedade, onde todos possam realizar um trabalho socialmente til
(PASQUALINI, 1954).
No livro A Ideias Polticas e Sociais de Alberto Pasqualini (1954) h um resumo
das teses que foram incorporadas pelo trabalhismo brasileiro. Nele contm trechos dos
discursos, procurando sintetizar esse pensamento a seguir citado trecho de 12 mensagens de
Pasqualini:

Quadro 3 - Trecho de doze mensagens de Pasqualini


1.

2.

3.

4.

SENTIDO DA VIDA: "A vida s tem expresso, s tem sentido, s tem beleza, quando guiada por um
ideal; ideal de bondade, de justia, de humanidade, que nos faa compreender as contingncias e as
misrias terrenas, nos d foras e coragem para super-las e nos aproxime sempre mais da perfeio,
que s existe fora dos limites humanos, isto , na vastido e na glria de Deus". (Discurso aos
economistas, Correio do Povo, 24/12/1953)
FUNO SOCIAL DA IMPRENSA: "Na realidade, a imprensa deve ser, na sociedade moderna, no
apenas um veculo informativo, um meio de publicidade remunerada, mas antes o rgo natural da
expresso dos sentimentos, das aspiraes e das necessidades coletivas. nessa qualidade que a
imprensa se dignifica, que se eleva categoria de funo pblica, na sua funo de registrar os fatos
sociais e as reaes da opinio e de orient-las no sentido do bem comum". (Discurso em
agradecimento homenagem dos jornalistas do Rio de Janeiro, Correio do Povo, 04/01/1943)
POLTICA E PSEUDO POLTICA: "A poltica, como ordenao e coordenao de meios para
atingir determinados fins, indicados pela cincia social, deve ter base cientfica e racional, deve libertarse do seu primitivismo, emancipar-se da mentalidade ainda dominante, abandonando os expedientes e
os truques da demagogia e da mistificao. Existe hoje, por assim dizer, uma situao conflitual entre
poltica social, como cincia e como arte, e a pseudo poltica social, que um expediente demaggico
para enganar, para iludir a opinio pblica, em proveito de pessoas ou de grupos". (Discurso aos
economistas, Correio do Povo, 24/12/1953)
GOVERNO E PARTIDOS: "Um povo revela o seu verdadeiro nvel cultural no funcionamento das
instituies polticas que, nas democracias, tm como premissa e pressuposto fundamental a verdade.
Agarrar-se ao poder com unhas e dentes no pode constituir um programa, como tambm no pode ser
um programa lutar simplesmente para arredar e enxotar os que se acham na posse do poder". (Correio
do Povo, 11/02/1945)
Continua...

78

Continuao...
5. COERNCIA DOS DIRIGENTES: "Um partido, para merecer esse nome e para ter condies
intrnsecas de sobrevivncia e de xito, deve, em primeiro lugar, estar ao servio de um ideal; em
segundo lugar, cumpre que os seus lderes ou dirigentes tenham a inteligncia suficiente para
compreender esse ideal e a honestidade bastante de no permitir a sua deturpao". (Correio do Povo,
24/08/1947)
6. FUNO DOS PARTIDOS: "A funo de um partido poltico arregimentar a opinio pblica em
torno de um determinado sistema de princpios, de ideias e de solues: mobiliz-la, torn-la atuante,
dar-lhe fora decisria atravs do voto livre e consciente. No plano psicolgico, devem, portanto, os
partidos polticos desenvolver a sua ao da conquista de conscincias - mais importante do que a
conquista de votos - e, no plano pragmtico, devem empenhar-se na concepo dos mandatos eletivos
que lhes permitam pr em execuo as idias e solues que preconizam". (Discurso na 2 Conveno
Trabalhista Nacional, Rio de Janeiro, Dirio de Notcias, 18/06/1950)
7. POSIO INTERMEDIRIA: "Quando Cristo prescreveu aos homens de se amarem uns aos outros,
no dispensou desse preceito os capitalistas. No ser possvel, porm, que nos amemos uns aos outros,
no estaremos observando o mandamento divino, se o poder econmico, privilgio de alguns, for
utilizado como instrumento de explorao. Entre o capitalismo individualista e a supresso do capital
privado, h uma posio intermediria na qual nos colocamos e em que se procura considerar a
empresa, isto , a conjugao dos fatores de produo como uma comunho de interesses que devem ser
tratados com equidade na partilha dos benefcios". (Discurso-plataforma, Dirio de Notcias,
12/11/1946)
8. PRIORIZAR O SER HUMANO: "Colocando em primeiro lugar o homem, o trabalhador, com os
seus problemas e as suas necessidades, no descuramos outras questes de interesse vital para a
economia do Estado e que formam, por assim dizer, a base de uma estrutura e do seu progresso. Vias de
comunicao, fora motriz, transportes, saneamento de cidades, ensino e higiene pblica, constituem
antes temas comuns de administrao do que pontos especficos de uma orientao partidria".
(Discurso-plataforma, Dirio de Notcias, 12/11/1946)
9. CONQUISTAR CONSCINCIAS: "Ns no pretendemos iludir a quem quer que seja. Afirmamos
categoricamente que os princpios de solidariedade social impem aos que tem demais o dever de
contribuir para resolver os problemas dos que tem de menos. possvel que, por isto, muitos
individualistas se afastem ou no se aproximem de ns. Muito lamentaremos. Mas, se nos dessem o
voto e rejeitassem nossas idias, nos consideraramos derrotados, ao passo que, se aceitarem os
princpios, mas recusarem o sufrgio, nos consideraremos vitoriosos... Nosso problema no apenas
vencer uma eleio e controlar o governo; nosso problema criar uma mentalidade social que facilite o
uso dos meios que o poder oferece para realizar o programa que defendemos". (Discurso em Duque de
Caxias, Dirio de Notcias, 17/12/1947)
10. GOVERNO TRABALHISTA: "Nosso programa, sendo um programa social, tem um carter
eminentemente assistencial. Se o futuro governo for um governo trabalhista, sua preocupao
fundamental ser, evidentemente, a soluo dos problemas sociais, dos problemas de todos os
trabalhadores, das cidades, do campo ou das colnias, cujas necessidades devero ter prioridade nas
consideraes e nos conselhos do governo. Isso, porm, no significa que o governo descure de outros
problemas fundamentais a que est vinculado e desenvolvimento e o progresso econmico do Estado,
como o problema ferrovirio, rodovirio, o problema da energia eltrica, do saneamento das cidades, da
higiene, e, principalmente, o problema do melhoramento das condies intrnsecas da produo".
(Discurso em Passo Fundo, campanha de 1946/47)
11. POVO QUER RESPEITO: "O grande erro de muitos polticos no compreenderem que o povo quer
coisas simples. O povo quer po, quer leite, quer carne, quer poder vestir-se e ter uma casa decente para
morar. O povo quer meios de trabalho, quer escolas e hospitais, quer honestidade, lealdade e justia.
Simples so tambm as coisas que o povo no quer. O povo no quer viver na misria, no quer ser
explorado, no quer mercado negro, no quer que os filhos se criem analfabetos ou morram
tuberculosos, no quer se ludibriado por polticos inescrupulosos ou enganado por promessas que nunca
se ho de cumprir". (Discurso-plataforma, Dirio de Notcias, 12/11/1946)
Continua...

79

Continuao...
12. ESSNCIA DO TRABALHISMO: "O primeiro postulado trabalhista foi enunciado no dia em que o
Criador disse ao homem: 'in sudore vultus tui vesceris pane' - 'Ganhars o po com o suor do teu rosto'.
Desde ento tornou-se contrrio lei divina ganhar o po e as comodidades da vida com o suor de
rostos alheios... A vida social deve ser, essencialmente, atividade cooperante. A parte deve cooperar
com o todo para que o todo possa garantir a sobrevivncia, a segurana e o bem-estar de cada uma das
partes. Eis porque a vida social, no seu aspecto econmico fundamental, assim como se acha organizada
nas coletividades civilizadas, uma troca constante de utilidades e servios, em ltima anlise, um
intercmbio de trabalho". (Lanando as Diretrizes Fundamentais do Trabalhismo Brasileiro, Dirio de
Notcias, 28/02/1950)
Fonte: Pasqualini (2005).

Essas passagens mostram a influncia do cristianismo na doutrina trabalhista que,


associadas ao projeto nacional-desenvolvimentista de Vargas, corporificam o trabalhismo.
Outro aspecto a salientar so as influncias do keynesianismo na ideia de planejamento
econmico e interveno do Estado na economia, que so visveis no governo Vargas:
[...] mais importante que resolver o enigma de a qual corrente de ideias filiava-se
Vargas [...] perceb-lo dentro do esprito de sua poca, marcada por profunda
crise do capitalismo, a qual deixava poucas opes aos seus defensores seno
justific-lo com novos argumentos. Olhando-se com estes olhos, alis, o discurso
de Vargas lembra em muito certos escritos de Keynes (FONSECA, 1989, p.248).

Em sntese, o trabalhismo recebeu influncia de trs correntes de ideias o


positivismo, a Doutrina Social Crist e o socialismo, principalmente atravs de sua vertente
social-democrata (FONSECA, 1989).
No segundo governo Vargas (1951-1954), o projeto trabalhista j estava mais
definido. No mbito econmico havia forte contedo nacionalista e intervencionista, sendo
realizados substanciais investimentos em ao, petrleo, cimento, na indstria qumica, entre
outras atividades voltadas para bens de capital. Esses investimentos demonstravam a
determinao do governo em acelerar a industrializao do pas, principalmente apontando
para os bens de produo. Esse conjunto de medidas, aliado s polticas pblicas
implementadas a partir da dcada de 1930 (investimentos na industrializao pesada, as leis
sociais, a expanso do setor pblico, a interveno estatal na economia e nas relaes entre
empresrios e trabalhadores), consolidou como projeto poltico de Vargas, e mais adiante o de
Joo Goulart, o programa do PTB. A insero de partidos de esquerda, como o PCB,
movimento sindical e os diversos grupos nacionalistas nesse projeto foi sintetizado nas
reformas propostas no sistema capitalista brasileiro.
Aceita-se portanto, nessa tese, diferenas entre os termos populismo e trabalhismo.
Acredita-se, assim, que o trabalhismo no Brasil sofreu uma desqualificao contnua,

80

inclusive no campo acadmico, atribuindo-o a uma prtica demaggica, especialmente


quando se tentou melhorar as condies de vida dos trabalhadores. Ademais, conforme a
interpretao de Bandeira (2001), o presidente Goulart no atuava como um demagogo, que
entorpecia as massas e as desorganizava, para resguardar o domnio do grande capital, a
exemplo do que Jnio Quadros e Adhemar de Barros faziam, mas como um reformista
orientado por uma massa organizada [...] nos sindicatos e em um partido poltico, o PTB
(BANDEIRA, 2001, p. 52).
Gomes (2002) vai alm e sintetiza a diferena entre populismo e trabalhismo. O
primeiro foi uma construo intelectual formulada aps 1964. A expresso insinua a
existncia de uma classe trabalhadora passiva, destituda de uma verdadeira conscincia e
por isso manipulada por polticos cnicos e mentirosos em um regime carente de sistema
partidrio consistente. O segundo, trabalhismo, por sua vez, surge, historicamente, a partir de
1942, traduzindo um conjunto de ideias crenas, valores e maneiras de fazer poltica que
passou a integrar a cultura poltica no Brasil. Um processo, portanto, histrico. Trata-se, neste
caso, de compreender a classe trabalhadora como sujeito de sua histria, com suas escolhas,
cuja atuao nos partidos e sindicatos excedia o personalismo. Portanto, para a autora,
trabalhismo surge, historicamente, como uma tradio que integra o universo poltico
brasileiro, e populismo, afirma-se como um mito, como algo para ser acreditado e no
discutido, que resiste s chamadas provas empricas. Ademais, Gomes (2002) salienta que
h pesquisas que revelam a fidelidade entre eleitores e seus partidos entre 1945 e 1964, bem
como a participao dos trabalhadores na poltica e os mecanismos de ligao entre as bases e
suas lideranas sindicais, assim como as relaes de continuidade entre o velho e o novo
sindicalismo.
Ademais, argumentam Delgado (1989) e DAraujo (1989), cada uma a sua maneira,
que o trabalhismo no se reduziu a mera manipulao poltica, e que o PTB, igualmente, no
se resumiu a um partido de pelegos. Figueiredo (1993), em trabalho inovador, comprovou a
insustentabilidade da tese clssica que explicaria o colapso do populismo pelas mudanas
nos padres de acumulao capitalista vale dizer, pelo determinismo econmico. Se isso
fosse correto, o golpe aconteceria independentemente da prpria sociedade, pois elimina os
atores coletivos - sejam eles grupos organizados ou classes sociais bem como o conflito
entre eles. Se tudo estaria determinado pelo padro de acumulao, o destino da sociedade j
estaria traado, independente dos projetos, interesses e da luta social entre os atores
envolvidos.

81

Em suma, o trabalhismo ficou conhecido como populismo muito lentamente a partir


dos anos 1950 e foi aps o golpe militar de 1964 que a teoria do populismo comeou a
tomar forma e corpo. De incio, tratava-se de um conjunto de insultos que a direita civilmilitar, vitoriosa com o golpe, dedicou aos trabalhistas: demagogia, manipulao, corrupo,
entre outras. Ao mesmo tempo, as esquerdas revolucionrias igualmente passaram a
desqualificar o passado anterior ao golpe: sindicatos atrelados ao Estado, manipulao de
lderes burgueses, falta de conscincia de classe, etc. Somente aps a publicao de alguns
livros, entre eles O populismo na poltica brasileira, de Francisco Weffort, que o termo
ganhou consistncia acadmica. Dessa forma, a teoria do populismo, pelo menos at meados
dos anos 1980, tornou-se hegemnica nos estudos da poltica brasileira no perodo
(FERREIRA, 2005).
Enfim, o governo de Joo Goulart foi caracterizado por uma continuao do
nacional-desenvolvimentismo iniciado no governo Vargas conjuntamente com o trabalhismo
formulado pelo PTB da poca. Sob sua bandeira, aliado a algumas contribuies cepalinas e
ao nacionalismo varguista, Goulart materializou seu projeto em dez reformas estruturais. As
modificaes na estrutura agrria e nas reas financeira, educacional e administrativa eram
consideradas imprescindveis para a retomada do desenvolvimento econmico acelerado e
para a reverso dos pssimos indicadores sociais. Dessa forma, o golpe no foi apenas contra
um governo populista ou reformista que tinha apenas mais dois anos de mandato, e sim
contra o trabalhismo (materializado no PTB e no governo Vargas e Goulart), sua prtica
poltica e suas lideranas (DARAJO, 1996). A seguir veremos de que forma esse projeto
trabalhista manifesta-se ao pensamento econmico e poltico do presidente Joo Goulart.

2.4 A trajetria e o pensamento poltico-econmico de Joo Goulart at a presidncia

Nos ltimos anos, o Brasil vem passando por um fortalecimento da democracia.


Depois de 21 anos de ditadura militar, vrios trabalhos foram escritos sobre o golpe de 1 de
abril de 1964 ou sobre o prprio regime de represso que se instalou no pas a partir dessa
data. Entretanto, muito pouco se escreveu sobre o presidente deposto. Sua trajetria e seu
pensamento poltico e econmico foram parcialmente relegados ao esquecimento ou rotulados
como populista, demagogo ou irresponsvel. A investigao sobre a existncia de um projeto
de nao no governo Goulart, conforme mencionado anteriormente, dar-se- por meio da
anlise dos discursos e das medidas implementadas, visto que o tempo para sua

82

implementao foi demasiadamente curto. Nessa seco, veremos a trajetria poltica


associada com os discursos de Joo Goulart antes de se tornar presidente da repblica.
Joo Belchior Marques Goulart, conhecido como Jango, nasceu no dia 1 de maro
de 1919 em So Borja. Filho de uma rica famlia de estancieiros, dedicados pecuria e
atividades comerciais, desde cedo entrou no mundo dos negcios, sendo responsvel pela
administrao das fazendas da famlia. Em 1935, ingressou na faculdade de Cincias Jurdicas
e Sociais de Porto Alegre. Aliava os estudos com o auxlio nos negcios do pai. Depois de
formado, assumiu a administrao das fazendas e mostrou-se um habilidoso negociador.
tornando-se um dos pecuaristas mais ricos do pas.
Com a deposio de Vargas em 1945, este se recolheu em sua fazenda no interior do
Rio Grande do Sul. A aproximao com Getlio deu-se nesse momento, pois Jango era amigo
de Maneco Vargas, filho de Vargas, e o convvio com Getlio aprofundou afinidade entre
ambos. Dessa forma iniciou-se o interesse de Goulart pela poltica. Jango era considerado o
porta-voz de Vargas e, integrando o diretrio municipal, ajudou na expanso do PTB no Rio
Grande do Sul e no Brasil. Logo ele tornou-se o homem de confiana de Getlio e, mais
tarde, o seu herdeiro poltico.
Em 1947 Goulart elegeu-se deputado estadual e participou de vrias atividades do
PTB pelo Brasil, tornando-se importante coordenador da candidatura de Vargas presidncia
em 1950. No perodo de 1950 a 1952, tornou-se presidente nacional do partido e responsvel
pelo exitoso crescimento do PTB.
Em 1950, Jango obtm outra conquista em sua carreira: elege-se deputado federal
pelo Rio Grande do Sul, tomando posse em janeiro de 1951. Logo em seguida licencia-se
para ocupar o cargo de secretrio do Interior e Justia do Rio Grande do Sul, no governo de
Ernesto Dornelles. Nesta funo, continuou atuando na presidncia do partido no sentido de
ampliar as bases nacionais e regionais do PTB e a intensificar seus contatos com os
sindicatos. Como deputado federal e presidente do PTB, Goulart passa a ser um dos
responsveis pelas nomeaes de sindicalistas e getulistas para a direo dos institutos de
previdncia social, uma das instituies mais importantes na poltica e no empreguismo do
governo.
Em discurso anunciando a candidatura de Vargas presidncia, Goulart salienta um
dos alicerces da doutrina trabalhista, a questo da justia social e a igualdade de
oportunidades:

83

[...] formei ao lado do povo, ao lado dos necessitados, dos homens da rua e dos
ranchos porque foram somente eles que souberam ser leais e gratos ao Sr. Getlio
Vargas, quando este brasileiro deixou de ser governo. Daquela data em diante a
minha atitude ao lado destes passou a desagradar aos poderosos da poltica [...] Uma
chama viva palpitava dentro de nossos coraes [...] a chama de um mundo melhor
para os pequenos e para os desamparados, onde houvesse mais justia social. [...] A
chama do trabalhismo pregando o justicialismo e almejando um Brasil onde os
trabalhadores tambm tivessem a oportunidade de viver como criaturas humanas
[...] um Brasil de pobres e ricos (GOULART, 1950).

Note que nesse trecho Goulart no prega a igualdade e o fim das classes, como
atribudo ao comunismo, mas a igualdade de oportunidades para pobres e ricos. Outro ponto a
destacar o conceito de nacionalidade: refere-se a Getlio Vargas como este brasileiro, o
que pode ser entendido, no contexto que polarizava nacionalistas e entreguistas, que o
governo Dutra afinava-se com esses ltimos. Em depoimento de seu cunhado Leonel Brizola,
perguntado o que mais o impressionou na personalidade de Joo Goulart, ele respondeu: trs
caractersticas. A primeira era a dedicao de Jango ao presidente Getlio Vargas. A segunda,
a fidelidade ao seu partido e doutrina do PTB. A terceira, o nacionalismo. Conforme
palavras de Brizola, Jango era um nacionalista nato (GOMES; FERREIRA, 2007, p. 41).
Em 1953, foi nomeado Ministro do Trabalho, consolidando sua imagem
nacionalmente. Goulart possua uma tima relao com os sindicatos e tornou-se um hbil
articulador entre esses e o governo Vargas. Sua posse aconteceu em um perodo conturbado.
As presses sobre Getlio aumentavam e a sada encontrada pelo presidente foi uma reforma
ministerial polmica. O escolhido para a pasta do Trabalho foi o maior representante do
trabalhismo depois de Vargas. Goulart, embora jovem (35 anos), possua uma exitosa
trajetria poltica e ligada aos trabalhadores. Sua carreira na poltica foi meterica: entre 1947
e incio de 1952, foi deputado estadual, deputado federal, secretrio de Interior e Justia e
presidente do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) gacho. verdade que sua amizade com
Vargas facilitou essa ascenso, mas este, com sua enorme viso e experincia poltica, no
confiaria tantas responsabilidades a quem no tivesse potencial. A liderana de Jango dentro
do PTB era expressiva. Presidente do partido desde 1952, Goulart se tornou um lder de
grande carisma junto classe trabalhadora. Com sua eficaz performance junto ao ministrio,
resolveu em poucos dias uma greve que complicava o governo Vargas - a dos martimos.
Goulart estreava nova forma de atuao de ministro. Seu estilo consistia em falar
pessoalmente com lideranas sindicais e intervir diretamente nas negociaes dos conflitos
trabalhistas. Recorda Bandeira (1978) que Jango tinha uma relao simples e procurava ser de
igual para igual com seus empregados na fazenda. Desde cedo, podia-se perceber o respeito

84

com que tratava os mais humildes e sua amizade com Getlio. Em carta de Goulart a Getlio,
datada de 27/06/1949, diz ele:
[...] os do povo, empregados, trabalhadores e membros humildes de nosso partido
com quem tive a oportunidade de conversar no escondem a sua alegria pela
declarao de que o Sr. estaria pronto a participar de uma mesa redonda. [...]
desculpe a letra e os erros porque escrevi em cima da perna, despeo-me com um
abrao muito forte do seu amigo certo (CPDOC, Arquivo Getlio Vargas).

Durante a vigncia como ministro implementou trs medidas de impacto. A primeira


consistia em abolir, definitivamente, o chamado atestado ideolgico, que era um documento
emitido pelo Departamento de Ordem Poltica e Social que atestava se o trabalhador eleito
para a diretoria de um sindicato no era comunista. A segunda medida foi o incentivo
fiscalizao, pelos prprios dirigentes sindicais, para o cumprimento rigoroso da legislao
trabalhista. A terceira medida foi a convocao para o primeiro Congresso da Previdncia
Social, que permitiu a participao dos dirigentes sindicais na administrao das autarquias da
Previdncia Social em uma gesto tripartide Estado, empresrios e trabalhadores. Essa
medida aumentava a fora das organizaes sindicais. Enfim, os objetivos de Jango no
ministrio eram estender a proteo aos trabalhadores do campo e aos trabalhadores
domsticos, ampliar os direitos dos operrios na administrao dos organismos pblicos
federais, assim como repor e aumentar o salrio mnimo.
Do discurso da poca de ministro do trabalho, de 20 de agosto de 1953, pode-se
perceber o uso frequente de expresses que conotem solidariedade, tais como: tratamento
mais digno e humano, esprito cristo, melhoria do padro de existncia do povo,
emancipao do povo brasileiro e incondicional solidariedade aos trabalhadores. Nesse
discurso salientou-se outros dois pontos. O primeiro, a referncia de Jango em relao
importncia de se fomentar a demanda interna. Ao dirigir-se aos empresrios da indstria e do
comrcio, Goulart procurava justificar a proposta de aumento do salrio mnimo, pela tica da
demanda de consumo. Nas palavras de Joo Goulart: [...] o fato de pretender a elevao do
nvel de vida dos trabalhadores no implica combater ou entravar suas iniciativas
[empresrios e comerciantes [...] Ao contrrio, a melhoria do padro de existncia do povo s
poder resultar em benefcios para aqueles empreendimentos, j que o xito ou o fracasso
deles dependem, sobretudo, do mercado interno (GOULART, 1953, p. 1-5). O segundo
ponto a ser destacado em seu discurso a crtica s manobras especulativas de lucro fcil e
imediato: enquanto alguns se afogavam em lucros extraordinrios existiam trabalhadores

85

percebendo salrios irrisrios. Isso aponta sua afinidade com o programa trabalhista do PTB
que era contra os lucros abusivos e os ganhos rentistas, como Pasqualini denominava.
A aproximao com setores sindicais fez com que os mais variados grupos polticos
oposicionistas partissem para uma srie de acusaes ao governo e, em especial, atuao do
ministro Goulart. Sua simpatia para com os trabalhadores e o movimento sindical era visvel.
Com o crescente descontentamento dos trabalhadores urbanos, organizados em sindicatos,
frente ao no cumprimento de muitas promessas durante a campanha de Vargas para a
presidncia, a presso por aumento do salrio mnimo era elevada. A inflao aumentava e o
salrio mnimo, desde que foi criado em 1943, tivera apenas um mdico aumento. Esse
contexto favorecia o surgimento de inmeras greves. Sua gesto frente ao Ministrio do
Trabalho foi marcada por uma orientao liberalizao nas relaes com o movimento
sindical. Jango autorizou que fosse extinta a obrigatoriedade do pedido prvio para realizao
de assembleias sindicais, assim como o do envio de um fiscal do ministrio para observar as
reunies. Esses atos mostram que Goulart trabalhava para uma maior autonomia dos
sindicatos. Essa percepo pode ser reforada com a medida que visava acabar com os
adiantamentos em dinheiro feitos aos sindicatos, que os colocavam em posio de
dependncia frente ao ministrio. Outro ponto a destacar foi o j mencionado acesso dos
sindicatos aos servios assistenciais da previdncia e aos postos administrativos dos Institutos
de Penses e Aposentadorias (IAPs). Uma das principais fontes de apoio de Goulart seria a
relao dos sindicatos com a mquina da previdncia social.
Joo Goulart, embora tenha ficado pouco tempo frente ao ministrio, teve uma
atuao de destaque. Sua poltica foi marcada por tentar antecipar e negociar as demandas
dos trabalhadores, muitas vezes obtendo concesses e esvaziando greves com sua grande
habilidade em negociar. Essa postura assustava a classe empresarial, sendo que Jango era
taxado por alguns de ministro dos trabalhadores e no ministro do trabalho. No incio de
1954, Goulart props um projeto de aumento do salrio mnimo de 100%, de 1.200 cruzeiros
para 2.400 cruzeiros. Afirmava Jango que:

86

[...] a atual situao do trabalhador, com o salrio de misria que recebe, de


desespero. Ningum, em s conscincia, poder conceber a possibilidade de,
harmonia entre as classes, de paz social, quando a fome ronda quase todos os lares
operrios. A realidade que vivemos numa poca em que a ostentao e o fausto
debocham e tripudiam da misria popular, os lucros se multiplicam nas mos de
poucos custa do sofrimento de muitos e a psicose do enriquecimento rpido
domina a maioria dos detentores do poder econmico (...). No existe melhor
estatstica para o pobre do que o caderno de pagamento de suas contas, que lhe
mostra de maneira irrefutvel a diminuio constante dos seus salrios com a
elevao vertiginosa dos preos das utilidades e dos gneros essenciais
preservao da vida. E no se diga, como querem alguns, que os trabalhadores so
culpados por essa situao. Aceitar esse ponto de vista seria inverter maliciosamente
os termos do problema. No so os salrios que elevam o custo de vida. Pelo
contrrio, a alta do custo de vida que exige salrios mais elevados (GOULART,
2004, p. 50).

Continua Goulart a afirmar que seu maior objetivo era a harmonia entre as classes e
para isso entendia necessrio, depois dos devidos estudos, o reajuste do salrio mnimo
proposto, e que os exploradores da misria popular, ao mesmo tempo que combatem esse
aumento do salrio mnimo, [...] j esto promovendo remarcao dos preos das utilidades e
gneros que aambarcam, muito antes, portanto, da homologao da medida. certo tambm
que tais remarcaes, alm de cobrirem a majorao salarial, ainda mais avolumam os seus
lucros exagerados e antissociais (LOPEZ, 1990, p. 64).
A reao a essa proposta foi imediata. Setores ligados ao meio empresarial e militar
pressionaram Vargas para destituir Jango do ministrio, o que ocorreu algumas semanas
depois. A oposio ao governo acusava Jango de um "manipulador da classe operria", "um
estimulador de greves", "aliado dos comunistas", assim como outra acusao frequente era de
que Jango trabalhava para implantar uma "repblica sindicalista" no Brasil.
O Manifesto dos Coronis mostrou, aparentemente, o descontentamento dos
militares com o tratamento que vinham recebendo do governo e foi o ltimo ato que
desencadeou a queda do ministro em fevereiro de 1954. Esse documento contou com a
assinatura de 82 oficiais. Criticava a poltica econmica e trabalhista do governo e pedia
melhores salrios para as Foras Armadas. Uma passagem desse documento refere-se, de
forma indireta, ao aumento do salrio mnimo proposto por Jango: leis ou decises
governamentais que, beneficiando certas classes ou grupos, acarretaro pronunciando
aumento do custo j insuportvel de todas as utilidades. Diz o manifesto, diretamente, que:
[...] a elevao do salrio mnimo a nvel que, nos grandes centros do pas, quase
atingir o dos vencimentos mximos de um graduado, resultar, por certo, se no
corrigida de alguma forma, em aberrante subverso de todos os valores
profissionais, estancando qualquer possibilidade de recrutamento, para o Exrcito,
de seus quadros inferiores (TRIBUNA DA IMPRENSSA, 1954, p.3).

87

Em sua carta de demisso, Jango analisa sua passagem pelo Ministrio do Trabalho.
Diz ele que seu nico programa era compreender e solucionar os problemas do trabalhador
brasileiro. Que havia aberto as portas do ministrio para ouvir as reivindicaes dos humildes
e oprimidos, assim trabalhando para a paz e harmonia social. Entretanto, estava sendo
acusado de fomentar greves, promover agitaes e articular a luta de classes, tornando-se,
para alguns, o implacvel inimigo do capitalismo. Considerava injusta essa acusao, pois se
dizia a favor de um capitalismo solidrio, aliado ao progresso, de sentido sadiamente
nacionalista. Contudo, frisava a repulsa por

outro tipo de capitalismo: desumano,

caracteristicamente anti-brasileiro, que gerava trustes e criava privilgios e que por no ter
ptria no hesitava em explorar e tripudiar a misria do povo brasileiro. Jango politizava sua
sada do ministrio e reafirmava, em sua carta, o compromisso com os trabalhadores e sua
atuao como isenta de vaidades e ambies pessoais (LOPEZ, 1990). Caso contrrio, teria
recuado frente s presses de grupos poderosos. Salienta que sempre fora fiel aos princpios
da poltica social de Vargas visando proporcionar uma vida mais digna a mais humana aos
trabalhadores do Brasil.
Em 23 de fevereiro e 1954, com a sada de Goulart da pasta do trabalho, o PTB
publicou uma nota prestando solidariedade a seu presidente nacional. Essa nota afirmava que
o partido continuava na luta "a usura social e os desmandos do poder econmico. Destacava
oito pontos os quais se pode associar ao futuro programa de governo de Jango, a saber: a)
adoo das novas tabelas do salrio mnimo; b) congelamento dos gneros e utilidades e
fiscalizao desse congelamento por meio dos rgos sindicais e trabalhadores; c) extenso da
legislao social ao homem do campo; d) reforma agrria; e) unidade sindical e contra a
assiduidade integral; f) participao do trabalhador nos lucros das empresas; g) aposentadoria
integral; h) libertao econmica nacional e contra a agiotagem internacional. A nota destaca,
ainda, a importncia da libertao econmica para que os trabalhadores tivessem liberdade
poltica. Finaliza o texto com uma frase de Getlio Vargas: [...] o PTB uma revoluo em
marcha (O RADICAL, 1954).
Contudo, no dia 1 de maio de 1954, Vargas autorizou o aumento do salrio mnimo
nos termos propostos por Goulart, o que fez aumentar a oposio ao Governo. As presses
sobre Vargas aumentou a radicalizao militar. O clube militar estava dividido entre
getulistas e anti-getulistas, entre a ala nacionalista e a ala considerada entreguista. Essa
ltima fora eleita na presidncia do clube militar em 1952 com 65% dos votos. Esse fato
influenciou a formao futura dos militares. Entretanto, o estopim para a crise foi o atentado
da Rua Toneleiros contra Carlos Lacerda, principal opositor de Vargas. Uma das formas de

88

escapar das presses foi o suicdio. Vargas deixou trs cpias da carta-testamento. Uma delas
foi entregue a Goulart, ainda durante a reunio ministerial. Getlio pediu a Jango que
guardasse o documento sem l-lo e fosse para o Rio Grande do Sul. Isso pode demonstrar a
confiana que Vargas tinha nele.
Em 1954 Jango foi reeleito deputado federal. Porm, logo a seguir tornou-se
candidato a vice-presidente na chapa do PSD/PTB conjuntamente com o cargo de presidente
do PTB. Em 1955 eleito vice-presidente, obtendo mais votos do que o candidato a
presidente JK12. Para desestabilizar a candidatura de Jango, foi divulgada uma carta falsa 13
que atribua um suposto envolvimento de Joo Goulart com o presidente Pern para implantar
uma repblica sindicalista no Brasil. A UDN tentou impedir a posse de JK e Jango, por meio
de uma contestao sobre a legitimidade da eleio14, visto que a chapa PSD-PTB no obteve
a maioria absoluta de votos. Contudo, em 1955, JK assumiu como presidente do Brasil. O
candidato vice, por ter de fazer uma campanha paralela, possua legitimidade e liderana
poltica. Ademais, tinha uma dupla funo: era o presidente do Senado Federal (o que dava
uma posio de negociador entre o executivo e o legislativo) e cabia ao presidente do senado
a funo de representao diplomtica. Durante o governo JK, Jango assume papel de crucial
importncia para a estabilidade do governo. Foi o principal contato e o grande negociador do
governo com o conjunto das lideranas sindicais do perodo. Tudo sugere que houve uma
espcie de diviso de trabalho entre JK e Jango, sendo que para esse ltimo cabia a
intermediao e soluo dos conflitos trabalhistas que surgiam no movimento sindical,
preservando JK desses inconvenientes. A qualidade de bom ouvinte e negociador mostrava a
sensibilidade poltica do vice-presidente. Os lderes das greves que surgiam aproveitavam-se
da boa relao com o vice-presidente para obter ganhos materiais e simblicos para os
trabalhadores. Nesse momento, o movimento sindical brasileiro estava em crescimento, pois o
pas vivia um processo intenso de crescimento econmico e do nvel de emprego. Jango
conduzia esses conflitos de forma a garantir liberdade sindical com uma boa conduo por
meio de negociao. Sua atuao como vice foi destacada e reafirmava sob certa consonncia
entre suas aes e seu discurso poltico.
Em pronunciamento, Jango conclui que a vitria de sua chapa era a resposta do
povo aos inimigos do regime, que se preparavam para assaltar o pas, instituindo o governo

12

Na poca, a eleio no era vinculada, votava-se para presidente e para vice separadamente, por isso era
possvel que um candidato vice obtivesse mais votos do que o candidato a presidente, ou que se elegesse o
presidente de uma chapa e o vice-presidente de outra chapa.
13 Carta Brandi.

89

dirigido a distncia pelos trustes internacionais, durante o qual seriam liquidadas as


conquistas sociais alcanadas pelo trabalhador (BANDEIRA, 2001, p. 60).
Esclarece Ferreira que [...] em sua conveno de 1957, o PTB assumiu um projeto
de cunho claramente reformista [...]. No encerramento dos trabalhos, Goulart pronunciou um
discurso radical e nacionalista a favor das reformas econmicas e sociais (2001, p.4),
complementa a historiadora Luclia de Almeida Neves Delgado que: O PTB conheceu uma
real guinada esquerda da maioria de seus quadros (FERREIRA, 2001, p.4). A partir de
1959 comeava a aparecer divergncias entre Joo Goulart e Juscelino Kubitschek. Nas
palavras de Goulart:

[...] o governo atual, no sendo dirigido pelo PTB, mas apenas apoiado
politicamente, voltou-se, de maneira quase exclusiva, para os problemas do
progresso material (...) O povo est financiando, com o seu sacrifcio, o
desenvolvimento econmico. Esse povo pode e sabe suportar privaes para que o
pas se mantenha independente e se desenvolva, mas necessrio que esse sacrifcio
no recaia apenas sobre os menos afortunados, mas sobre todas as classes,
proporcionalmente, e que ao mesmo tempo adotem medidas de reforma social
tendentes a impedir que uma pequena minoria , nanando em luxo e na ostentao,
continue afrontando as privaes da misria de milhares e milhares de brasileiros
(BANDEIRA, 2001, p. 60).

Em carta ao senador Benedito Valadares, Goulart menciona o que seria um


prenncio das reformas de base que seriam interrompidas em seu governo. Ele alertava que a
economia brasileira estava caindo progressivamente na dependncia de interesses
internacionais, sob a presso de companhias estrangeiras ou por instituies por elas
controladas como, por exemplo, o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Alertava que se
deveria impedir que o processo de crescimento econmico em curso conduzisse a formas
antissociais

de utilizao do poder econmico. Dizia ele que muitas vezes os grandes

interesses eram antagnicos aos interesses do povo, assim como procuravam conquistar a
mquina administrativa do Estado para assumir as rdeas de sua direo econmica. Dessa
maneira, era preciso fortalecer os meios de interveno do Estado na economia (BANDEIRA,
2001, p. 60).
Havia em tramitao no congresso dois tipos de leis que tratavam de reformas de
base na economia brasileira. As primeiras eram medidas legislativas. As segundas eram
emendas constitucionais. Conforme Bandeira (2001) Goulart enviou uma carta, em 1959, ao
senador Valadares pedindo a aprovao das seguintes medidas legislativas:

14

A UDN apresentou uma emenda propondo a maioria absoluta dos votos, ou seja, um mnimo de 50% mais um
voto. Caso o contrrio, a eleio seria transferida para a Cmara dos Deputados, o que no foi aprovado.

90

Quadro 4 Medidas legislativas em tramitao no congresso entre 1949-1959


Projeto 1.471/49

Regula o exerccio do direito de greve;

Projeto 104/50

Dispe sobre a reforma bancria;

Projeto 3.563/53

Reorganiza a Administrao Federal;

Projeto 3.406/53

Define os casos de desapropriao por interesse social;

Projeto 4.280 /54

Autoriza a Unio a constituir a Empresa Centrais Eltricas S/A Eletrobrs

Projeto 1.853/56

Estabelece o Plano de Classificao de Cargos e Funes do Funcionalismo Civil;

Projeto 2.119/56

Dispe sobre a estrutura poltico administrativa da Previdncia Social;

Projeto 3.563/57

Institui o regime jurdico do trabalhador rural e cria o abono da famlia rural;

Projeto 3.276/57

Dispe sobre a locao de imveis destinados produo agropecuria;

Projeto 4.072/58

Institui o salrio mnimo familiar;

Projeto 3.730/58

Disciplina o ingresso de capitais estrangeiros no pas;

Projeto 1/59

Dispe sobre a remessa de lucros e retorno de capital estrangeiro;

Projeto 1959

Reorganiza as Delegacias Regionais do Ministrio do Trabalho;

Projeto 1959

Lei de diretrizes e bases da educao nacional, com emendas que permitam a


racionalizao e modernizao do ensino e o acesso do maior nmero de brasileiros

seus benefcios;
Fonte: Bandeira (2001,aos
p.61).

As outras reformas, que poderiam ser realizadas por meio de emendas


constitucionais, eram fundamentalmente:
a) Reforma agrria, que permitiria o acesso do trabalhador rural terra e instituir,
em algumas regies, formas de explorao cooperativa ou coletiva, com assistncia
financeira e tcnica da Unio ou dos estados; e
b) Redistribuio das rendas pblicas para que os estados mais pobres e
subdesenvolvidos pudessem atender as necessidades de suas populaes.

Em discurso datado de 11 de novembro de 1956, Joo Goulart fez uma homenagem


postura do general Henrique Teixeira Lott defendendo a posse do presidente eleito JK.
Nessa ocasio, Goulart manifesta mais uma vez seu compromisso com a democracia. Afirma
que somente num regime democrtico podem ter os trabalhadores condies de lutar por
usas reivindicaes.
Nas eleies de 1960, dois nomes surgiram com fora. De um lado a aliana entre
PSD e PTB lanam os nomes do marechal Henrique Teixeira Lott, para presidente, e Joo
Goulart, para vice-presidente. De outro lado a UDN apoiou Jnio Quadros, candidato de um
partido pequeno PDC (Partido Democrata Cristo), que tinha como vice Milton Campos

91

(UDN). Jnio venceu as eleies presidenciais de 1960, tendo recebido 48% dos votos, contra
32% dados a Henrique Teixeira Lott e 20% a Ademar de Barros. Para vice-presidente foi
eleito Joo Goulart novamente. Jnio Quadros e Jango foram empossados, respectivamente,
na presidncia e na vice-presidncia da Repblica, em 31 de janeiro de 1961.
Para formar seu ministrio, Jnio Quadros cercou-se de polticos de matiz
conservador. No mbito militar, nomeou oposicionistas ala nacionalista das foras armadas.
Na poltica econmica adotou um receiturio ortodoxo, o que aumentou a distncia entre ele e
seu vice-presidente. A plataforma que elegeu Jnio era baseada no combate corrupo na
administrao pblica e na moralidade. No plano externo, inovou passando a implementar
uma Poltica Externa Independente que aproximava o Brasil aos pases socialistas. Com o
intuito de aumentar as relaes comerciais com esses pases, foi favorvel tambm
autodeterminao dos povos, o que indiretamente significava um apoio a Cuba, que passava
por uma revoluo socialista. As dificuldades de combater a inflao, a adoo de uma
poltica externa independente e uma aproximao com o desenvolvimentismo aproximaram
Jnio do vice-presidente. Foi nesse contexto que Joo Goulart recebeu um convite oficial para
visitar a Repblica Popular da China. Quando estava em Cingapura, recebeu a noticia da
renncia de Quadros e da forte resistncia de setores militares a sua posse. Nesse momento,
inicia-se um movimento para garantir a legalidade, liderado pelo governador Leonel Brizola,
com o apoio do general Jos Machado Lopes, comandante do III Exrcito. Para garantir a
posse e a estabilidade do governo, Jango aceita uma soluo conciliatria, mesmo contando
com o apoio de importantes setores que rejeitavam essa soluo. Um dos argumentos de
Jango para aceitar essas condies foi uma possvel guerra civil que poderia ocorrer entre os
exrcitos divergentes. No dia 2 de setembro, o Congresso Nacional aprovou a emenda
parlamentarista e, finalmente, no dia 7 de setembro, Joo Goulart foi empossado na
presidncia da Repblica. Governou em circunstncias absolutamente excepcionais e sem ter
um vice-presidente para dividir desgastes polticos como na poca de JK.
Em agosto de 1960, o movimento sindical ganhou mais liberdade com a aprovao
da Lei Orgnica da Previdncia Social, que assegurava aos rgos sindicais 1/3 dos lugares
nos conselhos executivos que fiscalizavam as agncias da Previdncia Social. Portanto,
quando foi reeleito vice-presidente, Jango teve que negociar com um movimento sindical
mais poderoso e independente do governo, assim como os compromissos com o programa
reformista do PTB e dos sindicatos aumentaram.

92

2.5 A herana de Getlio Vargas: o projeto trabalhista

Este primeiro captulo enfocou o projeto Vargas e sua trajetria durante a primeira
metade do sculo XX. No quadro a seguir sintetizado o que srio o ncleo do projeto de
Vargas para em seguida abordar-se sua evoluo.

O Projeto Vargas tinha como alicerce a participao do Estado na economia e essa


atuao deveria respaldar-se por meio de vrios instrumentos. Primeiramente, com a atuao
das empresas estatais. Em segundo, por meio do planejamento e da distribuio setorial dos
investimentos. Em terceiro, pela subordinao das polticas monetria, fiscal e cambial ao
objetivo prioritrio do desenvolvimento. Em quarto, pelo controle dos fluxos de capital
estrangeiro. Em quinto, pela expanso da previdncia social e da legislao ao trabalho. Por
fim, a promoo do mercado interno por intermdio de uma redistribuio de renda mais
equitativa que se tentou implementar, como no governo Goulart.
Quadro 5 Ncleo do Projeto Vargas
1. Empresas estatais
2. Planejamento e investimentos setoriais
3. Subordinao da poltica econmica ao desenvolvimento econmico
4. Controle do capital estrangeiro
5. Expanso da previdncia social e legislao do trabalho
6. Promoo do mercado interno
Fonte: Elaborados pelo autor.

Ao se analisar as primeiras manifestaes pblicas de Joo Goulart, entre o perodo


de 1947 a 1961, percebem-se coerncia e afinidade com o projeto do seu partido. Nos
prximos captulos, sero demonstradas a estratgia e o projeto a ser executado durante sua
atuao poltica e seu governo.
Alguns discursos analisados remetem ao perodo em que Jango foi Ministro do
Trabalho. Eles permitem perceber que sua estratgia, de organizar a classe trabalhadora como
forma de encaminhar mais facilmente suas reivindicaes e, com isso, tambm obter seu
apoio poltico, nunca se alterou. Contudo, seus objetivos aos poucos mudaram de nfase,
passando a incorporar questes econmicas, como a luta pelo desenvolvimento do pas com
forte participao estatal,
econmicas.

procurando tratar as questes sociais conjuntamente com as

93

Por meio de negociaes sindicais mais imediatas, aproximou-se das questes de


interesse da classe trabalhadora, como emprego e salrios. Quando tomou posse como
Ministro do Trabalho, incentivou a classe trabalhadora a formar sindicatos, declarando em
discurso que o Ministrio do Trabalho era a trincheira dos trabalhadores (FERREIRA,
2005). Desde essa poca, sempre referiu-se, constantemente, a muitos itens do programa
governamental do PTB, o qual inclua questes sociais e econmicas concernentes ao que se
mostrar adiante, e que esta no seu projeto para o pas. Portanto, houve uma evoluo do
projeto Vargas para o de Goulart, o que procura-se resumir a seguir.
O projeto Vargas avanou, com a contribuio de alguns tericos do trabalhismo
como Alberto Pasqulini, para um projeto que podemos chamar de trabalhista brasileiro. Esse
tinha como ncleo a participao de quatro elementos, arrolados a seguir: trabalhismo 15,
nacionalismo, estatismo e desenvolvimentismo 16. A finalizao desse projeto se d, portanto,
com o vis distributivo das reformas de base e que configuraria o que chamaremos, no quarto
captulo, de projeto Goulart.

15

O conceito do trabalhismo, tal como desenvolvido na Inglaterra, passou por transformaes, adaptando-se
realidade e adquirindo caractersticas prprias., e teve como um de seus principais idelogos, o socilogo e
poltico Alberto Pasqualini, que tinha como base os princpios do solidarismo cristo (democracia-crist).
Definia-se o trabalhismo como expresso equivalente a de capitalismo solidarista. Por esta expresso, tem-se que
a ideologia trabalhista reconhece o capitalismo como sistema econmico, defendendo conseqentemente a
propriedade privada. Porm, a ideologia trabalhista defende uma interveno do Estado na economia, de modo a
corrigir os excessos do sistema capitalista e atingir uma forma mais equilibrada e humana do capitalismo, dando
nfase nas polticas pblicas com objetivo de melhorar a condio de vida dos trabalhadores, o que seria
atingindo baseado na conciliao de classes. O trabalhismo sustenta a prevalncia do trabalho sobre o capital,
buscando a sua convivncia harmnica, bem como a superao das diferenas de classe, sem violncia, atravs
da melhor distribuio da riqueza e da promoo da justia social.
16
Entendendo-se este como uma ideologia consubstanciada em um projeto que firma o desenvolvimento
econmico como a principal tarefa do governo, o epicentro de suas aes e da poltica econmica, tendo como
objetivo maior a industrializao do pas. Mais que progresso ou evoluo, o desenvolvimento torna-se o fim
ltimo da ao estatal, supe colocar todos os instrumentos e meios para a consecuo de um objetivo bem
definido: o crescimento da economia (e no mais a evoluo moral ou intelectual) (FONSECA, 2004d). O
pensamento econmico brasileiro envolve as correntes desenvolvimentistas, socialista e neoliberal, alm do
pensamento ecltico e independente de Incio Rangel. O pensamento desenvolvimentista compreendia a corrente
ligada ao setor privado e a linha vinculada ao setor pblico, sendo esta ltima desdobrada, ainda, em
desenvolvimentismo nacionalista e no nacionalista (BIELSCHOWSKY, 2004).

94

Na figura a seguir pode-se perceber o ncleo desse projeto, que a interseco entre
esses elementos:
Figura 1 Elementos constantes no projeto trabalhista brasileiro

Trabalhismo

Desenvolvimentismo

Nacionalismo

Estatismo
Fonte: Elaborados pelo autor.

Para avanar, cabe ainda destacar alguns vnculos, semelhanas e diferenas entre os
governos de Vargas e Goulart antes de aprofundar o projeto de nao de Joo Goulart. A
maior semelhana que pretendemos demonstrar que o mesmo motivo presente na crise de
1954 levou ao golpe de 1964, dada a devida contextualizao. Ambos os governos, Vargas e
Goulart, tinham como oposio a UDN. As aes udenistas, assim como da grande imprensa,
setores das Foras Armadas e segmentos do capital internacional atuaram constantemente
como forte oposio a ambos os governos, embora sejam apontados vrios motivos, como
foram vistos na seco 2.2, para a crise de 1964. Estas evidncias vo ao encontro da hiptese
de que uma das principais causas da crise era a existncia de um projeto de Brasil diferente
dos pretendidos pelos referidos segmentos sociais. Embora ambos os projetos fossem
capitalistas, havia divergncias estruturais relativas ao programa trabalhista de Vargas e
Goulart, seja em seu mtodo, seja em suas prioridades para o pas. Portanto, era necessrio
encerrar, de forma definitiva, o modelo social e econmico entendido como marcado por forte
vis estatista e nacionalista, entendido como incompatvel com a internacionalizao maior da
economia brasileira, o que s foi possvel por meio de um regime militar de dcadas. Nas
palavras de Dulci (1986), o que os opositores de Vargas postulavam era a adoo de um
modelo de desenvolvimento associado ou interdependente [...] com nfase na iniciativa
privada e na conteno expanso do Estado.

95

Conforme Delgado (2005), podemos apontar os seguintes vnculos de Goulart com


Vargas em relao opo por um projeto de carter trabalhista de governo, entendendo-se
por isto: a) enfoque distributivo, especialmente no segundo; b) adoo de medidas de carter
nacionalista; c) objetivo de um capitalismo humanizado, por meio de polticas sociais pelo
Estado. Esses vnculos influenciaram os dois governos e permitem detectar uma sinalizao
da continuidade de programa pelo governo de Goulart.
Reforando o aspecto de continuidade entre os dois governos, podemos destacar as
seguintes semelhanas em relao aos fatores externos que os desestabilizaram: a) presso
permanente a que foram submetidos; b) contundente ao oposicionista, dificultando as
condies de governabilidade; c) articulaes voltadas ao impedimento da posse dos dois
presidentes, assim como para sua deposio; e d) forma trgica que marcou o final dos dois
mandatos presidenciais.
Conforme Fonseca, Vargas, na poca em que Goulart era seu ministro do trabalho,
props um conjunto de medidas, alm do reajuste do salrio mnimo. Muitas dessas medidas,
como por exemplo, relacionadas aos trabalhadores do campo foram - e estavam para ser implementadas pelo governo Goulart.

Sem contar que juntamente com o aumento do salrio mnimo propunha-se


verdadeiro pacote para a rea trabalhista e previdenciria, possivelmente o ltimo
conjunto de medidas para ampliar direitos sociais at a Constituinte de 1988:
extenso de benefcios previdencirios a vrias categorias de trabalhadores e seus
dependentes, inclusive profissionais liberais autnomos, domsticas e trabalhadores
rurais; extenso, a estes ltimos, atravs da Carteira do Trabalhador Rural, de
estabilidade, durao de jornada de trabalho e proteo ao trabalho da mulher e do
menor; fim do limite do valor das penses, tornando-as proporcionais aos salrios;
aposentadoria aos 55 anos de idade para atividades penosas e insalubres; criao
do auxlio-matrimnio; e, finalmente, participao dos trabalhadores na gesto dos
institutos de aposentadorias e penses. A maior parte destas medidas no foi posta
em prtica, at porque o governo s duraria pouco mais de trs meses (FONSECA,
2009, p. 50)

Entretanto, cada um teve suas peculiaridades. Sustenta Delgado (2005), o governo


Vargas, especialmente no segundo, caracterizou-se por maior eficcia desenvolvimentista,
com a adoo de polticas industrializantes sustentadas por forte intervencionismo. Enquanto
que Joo Goulart, apesar de enfrentar uma crise econmica, teve como caracterstica um
enfoque mais social do que econmico em seu governo. Um exemplo claro a questo
agrria. Vargas no implementou polticas pblicas voltadas para uma reforma agrria e nem
para a extenso da legislao trabalhista ao campo. Ao passo que Goulart, ao contrrio, levou
adiante o projeto de reforma agrria, o qual se tornara uma das prioridades do trabalhismo

96

ps-Vargas, assim como, estendeu a legislao trabalhista ao campo por meio do Estatuto do
Trabalhador Rural de 1963.
Em relao aos opositores e aliados do governo Joo Goulart, pode-se perceber, por
meio do quadro a seguir, a correlao de foras que sustentava o projeto de Joo Goulart
delineado mais adiante.

Quadro 6 - Principais opositores e aliados do governo Joo Goulart


Segmentos da sociedade
Partidos

Institutos

Igreja
Exrcito

Opositores a Joo Goulart:


* Unio Democrtica Nacional,
que tinha a seu lado outros
partidos,
como
o
Partido
Republicano (PR) e o Partido
Social Progressista (PSP);
* Setores do Partido Social
Democrtico;
* Instituto Brasileiro de Ao
Democrtica (IBAD) e Instituto de
Polticas Econmicas e Sociais
(IPES)
*Setores conservadores da Igreja
Catlica;
* Escola Superior de Guerra e
outros segmentos das Foras
Armadas caracterizados por forte
anticomunismo;
*Grande parte dos oficiais;

Setor agrrio

* Grandes latifundirios e demais


proprietrios de terras;

Classe mdia

* Segmentos da classe mdia,


inclusive mulheres que formaram,
por exemplo, os quadros da
Campanha da Mulher pela
Democracia (Camde) e a Liga da
Mulher Democrtica (Limde);
*
Significativa
parte
do
empresariado nacional;

Setor produtivo

Imprensa
Governadores

Fonte: organizado pelo autor.

* Investidores internacionais;
* Principais jornais da grande
imprensa
* Governadores de diferentes
estados da Federao, destacandose Carlos Lacerda, do ento Estado
da Guanabara, Adhemar de Barros,
do Estado de So Paulo, e
Magalhes Pinto, de Minas Gerais;

Aliados de Joo Goulart:


* Partido Trabalhista Brasileiro,
que tinha a seu lado o Partido
Socialista Brasileiro e o Partido
Comunista Brasileiro;
* Frente Parlamentar Nacionalista;
* Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (ISEB)

* Setores progressistas da Igreja


Catlica;
* Alguns segmentos nacionalistas
e constitucionalistas das Foras
Armadas;
* Baixo escalo das Foras
Armadas;
* Movimentos de camponeses,
atravs das Ligas Camponesas e
sindicatos rurais;
* Movimento estudantil, atravs da
Unio Nacional dos Estudantes
(UNE) e das unies estaduais dos
estudantes (UEEs);

* Movimento sindical, em especial


os sindicatos vinculados ao
Comando Geral dos Trabalhadores
do Brasil (CGT);
* Parte do empresariado nacional
* Jornal ltima Hora
* Alguns governadores como:
Miguel Arraes, de Pernambuco,
Leonel Brizola, do Rio Grande do
Sul, e Seixas Dria, de Sergipe*

97

Pode-se perceber uma clara separao entre apoiadores e opositores do governo


Goulart, considerado, para ambos, como o herdeiro de Vargas. Para os opositores, ele possua
muitas caractersticas de seu mestre poltico, ou seja, inclinao ditador que implementava
uma poltica demaggica e populista de cooptao dos trabalhadores, considerado, pelos
crculos mais radicais, uma ameaa consolidao de um sistema econmico regido pela
iniciativa privada. Para os aliados, era a continuidade com radicalizao do projeto iniciado
por Vargas, com forte reformismo social e at com alguma aproximao ao socialismo.
Delgado (2005) salienta que de um projeto nitidamente getulista e personalista, o PTB teria
evoludo para um projeto primordialmente reformista e mais ideolgico. A ascenso de
Goulart representou um marco na trajetria do PTB. Seria o incio da consolidao do projeto
mais reformista, programtico e ideolgico. O governo Goulart, com forte vnculo com os
sindicatos, dava uma base de massas para esse projeto trabalhista, tentando viabilizar
politicamente sua implantao.
O projeto - como reiterou inmeras vezes - respeitava a propriedade privada;
entretanto ponderava que a mesma deveria ter uma funo social. Tentava conjugar a defesa
dos direitos dos trabalhadores com a livre iniciativa, buscando uma relao mais equilibrada,
ou harmnica, para usar suas palavras, entre trabalho e capital num Estado democrtico de
direito.
Sustenta Bandeira (2001), assim como Ferreira (2005) e Fonseca (2009), que o
projeto trabalhista de desenvolvimento, de carter reformista, tinha os moldes da socialdemocracia europeia e que erroneamente foi atribudo o termo populista para (des)
caracteriz-lo:

[...] trabalhismo, foi a manifestao nacional, brasileira, do que na Europa foi a


social-democracia aps a guerra de 1914-1918, ou seja, uma corrente poltica
que tratou de empreender reformas sociais dentro da moldura do sistema
capitalista (BANDEIRA, 2004)

O PTB, desde sua concepo e fundao, apresentou, portanto, um programa que


traduz, quase na integridade, o projeto de Getlio Vargas para o Brasil. Embora o partido
apresentasse diferentes correntes internas, a questo nacional era herana do getulismo, uma
espcie de eixo, marcando o trabalhismo como projeto para o pas. Em suma, era
caracterizado pelo nacionalismo-desenvolvimentista, com aumento da interveno estatal.
Goulart atualizou o projeto de Vargas na dcada de 1960, com propostas para pr em prtica

98

mudanas econmicas e sociais com maior enfoque distribuio de renda, consolidadas nas
reformas de base.
Esse projeto, consubstancia-se no programa do PTB com 10 propostas de: a) a
manuteno e ampliao das leis e dos benefcios sociais; b) soberania nacional; c) reforma
agrria; d) defesa das empresas estatais em setores estratgicos, como a Petrobras; e)
unicidade sindical; f) demandas por educao e sade pblicas de qualidade; g) reajustes
salariais garantindo o poder de compra dos trabalhadores; h) fortalecimento do poder pblico
frente aos interesses privados; i) regulamentao e disciplinarizao do mercado; j) programas
para desconcentrar a renda, entre outras polticas pblicas. Assim, o trabalhismo no Brasil
pode ser considerado uma mistura de nacionalismo, forte intervencionismo estatal e
desenvolvimentismo distributivo.
Quadro 7 - Programa Base do PTB 1946
1 - Reexame da Constituio, sem que sejam reduzidos os direitos por ela assegurados aos trabalhadores.
2 - Unidade nacional sob o regime democrtico, com voto direto e universal.
3 - Representao poltica dos trabalhadores por legtimos trabalhadores.
4 - Defesa dos princpios contidos na Consolidao das Leis do Trabalho, aprimoramento de seus dispositivos e
maior rigor na sua aplicao.
5 - Amparo da legislao social aos trabalhadores rurais, trabalhadores das autarquias e a todos os que no
tenham assegurados todos os direitos do funcionalismo pblico.
6 - Criao de rgos da Justia do Trabalho em todos os grandes centros trabalhistas do pas, assegurando-se
um rpido andamento nos processos e na execuo dos julgados.
7 - Oportunidade a todo indivduo para trabalhar em emprego til e regular, mediante salrio razovel que lhe
permita, em um mximo de oito horas de trabalho, obter os meios necessrios ao sustento prprio e de sua
famlia de maneira condigna.
8 - Segurana do pagamento de salrio mensal com restrio aos sistemas de pagamento por hora e por dia, que
visam reduzir os direitos dos trabalhadores a frias, aviso prvio, etc.
9 - Aprimoramento profissional e intelectual dos trabalhadores, para que se lhes possibilite ampla oportunidade
de acesso.
10 - Desenvolvimento e prestgio do movimento trabalhista, com maior autonomia para as entidades sindicais.
11 - Ampliao da representao das classes, sem preponderncia de qualquer delas, em todos os rgos que
interessam ao Trabalho e ao Capital.
12 - Concretizao do programa do Instituto de Servios Sociais do Brasil, de modo a assegurar completa
proteo aos trabalhadores e s suas famlias.
13 - Aumento do nvel de vida, a fim de assegurar uma alimentao conveniente, assim como habitao prpria e
a preo acessvel, melhor trato, recreio e educao das massas considerada a pobreza como um perigo para a paz
social.
14 - Subveno a todas as organizaes destinadas beneficncia, recreao e cultura dos trabalhadores.
15 - Bem estar infantil, educao primria obrigatria e gratuita; educao secundria e profissional tambm
gratuita, bem como possibilidades de ensino superior a todas as vocaes.
16 - Criao de escolas pr-vocacionais, em todos os pontos do pas, para os menores que no atingiram a idade
de trabalhar.
17 - Proteo ampla maternidade e infncia.
18 - Planificao econmica para a produo do pas de modo a que, atendendo a todas as necessidades internas
e externas, assegure utilidades essenciais a todos os trabalhadores.
19 - Melhor distribuio da riqueza, restringidos os lucros a um limite razovel.
Continua...

99

Continuao...
20 - Participao dos trabalhadores nos lucros das empresas que excedam ao justo limite da remunerao do
capital.
21 - Extino dos latifndios improdutivos, assegurando-se possibilidade da posse da terra a todos os que
queiram trabalh-la e concedendo-se auxlios aos que nela se queiram fixar.
22 - Desenvolvimento do movimento cooperativista.
23 - Baixa do custo da vida e punio severa dos aambarcadores.
24 - Fixao de salrio profissional progressivo, em relao ao tempo de servio, e criao de quadros de
carreira.
25 - Desenvolvimento do esprito de solidariedade entre todos os cidados, sem preconceitos de classe ou
religio, visando o bem e a grandeza da Ptria.
26 - Ao permanente para que o nazi-fascismo, sob qualquer aspecto, no possa reaparecer sobre a terra,
considerado qualquer regime de fora como um atentado dignidade humana.
27 - Maior solidariedade entre os povos e desenvolvimento da poltica de compreenso e ajuda entre as naes.
28 - Defesa do direito de greve pacfica e distino entre greve legal e ilegal.
Fonte: PTB (1946) e Alverga (2011).

Enfim, o governo Joo Goulart e o PTB de sua poca defendiam um programa que
traduzia, quase na integridade, o projeto de Getlio Vargas para o Brasil.
Dessa forma, propunha, entre outras aes: a) defesa dos direitos trabalhistas; b)
polticas sociais voltadas para a garantia de emprego; c) polticas pblicas destinadas
qualificao do trabalhador; d) programa de previdncia social ampla; e) polticas
pblicas/sociais destinadas ao lazer, sade, educao, proteo infncia e
maternidade; f) poltica de planificao econmica dirigida pelo Estado; g) projetos de
distribuio de renda e de riquezas; h) incentivo ao cooperativismo econmico e
solidariedade entre todos os cidados, visando paz social (CPDOC ARQUIVO
GETLIO VARGAS)17; i) aprofundamento do processo de substituio de importaes,
sendo que agora dando prioridade aos bens de capital (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1951).
As reformas apregoadas por Jango como a proteo ao trabalho, distribuio de
renda e de uma maior igualdade de oportunidades estavam dentro da doutrina trabalhista. No
governo Jango a expanso do mercado interno por meio da redistribuio de renda era o
diferencial. Reside nesse ponto a principal crtica ao governo, de que esse era um governo que
praticava uma poltica irresponsvel e manipuladora da classe trabalhadora, ou seja, populista.
Contudo, as reformas estruturais podem ser associadas continuao dos princpios
renovadores que teriam sido as foras propulsoras da Revoluo de 1930, como a
industrializao voltada para o mercado nacional. Nele reside, economicamente, a origem do
17

Itens retirados do Programa do PTB - Arquivo Getlio Vargas - GV45000/1 - FGV - CPDOC -Rio de Janeiro.

100

trabalhismo. Ademais, esse projeto estava inserido no contexto internacional de hegemonia


do pensamento keynesiano e social-democrata, com o Welfare State europeu; e num recorte
regional do pensamento cepalino materializado em autores como Prebisch e Celso Furtado.
O presente captulo procurou demonstrar as influncias das ideias de Vargas no
pensamento de Goulart. Para isso retomou-se a Revoluo de 1930 e a ruptura com o
modelo agroexportador, assim como procurou-se delinear qual seria o projeto de Vargas.
Contestou-se o uso do termo populismo, classificando o governo Goulart como popular e
trabalhista. As analises dos discursos e das idias de Joo Goulart at assumir a presidncia
foi til para demonstrar a coerncia e a constncia de uma estratgia para implementar um
projeto trabalhista.
Pode-se compreender, portanto, o trabalhismo brasileiro como um movimento que
marcou uma tentativa de incorporao de grande parcela da populao marginalizada num
projeto de crescimento, com distribuio de renda, alicerado em um regime democrtico.
Esse projeto ser detalhado no ltimo captulo da tese. Entretanto, no prximo captulo
procurar-se- contextualizar esse processo demonstrando os desequilbrios, tanto internos
quanto externos, da economia brasileira.

101

3 O CONTEXTO ECONMICO DA CRISE

Nesse captulo, ser realizado uma espcie de contextualizao dos problemas


brasileiros do incio da dcada de 1960. Para isso procurar-se- mostrar os desequilbrios
internos e externos que suscitavam o debate sobre reformas estruturais necessrias a retomada
do crescimento econmico com uma melhor distribuio de renda. As duas seces que
compe esse capitulo procuram mostrar o panorama econmico do pais por meio de series
histricas e tendncias. Cabe ressaltar que havia uma divergncia de estatsticas, contudo o
que se busca nesse momento dar uma ideia dos problemas brasileiros, caracterizando e
mostrando o desempenho da economia do pas. Outro ponto interessante, so as descries
das contas do balano de pagamentos e variveis de estoque, como as reservas e a dvida
externa.

3.1 O desempenho macroeconmico e as caractersticas da economia brasileira

No dia 7 de setembro de 1961, depois de conturbada crise poltica, assumiu como


Presidente da Repblica o ento Vice-Presidente constitucional, Joo Goulart. O contexto
poltico, com o veto militar a sua posse, deu desfecho Campanha da Legalidade liderada por
Leonel Brizola, ento governador do Rio Grande do Sul (a qual impediu que tal veto se
consumasse). A soluo poltica encontrada foi a adoo do sistema parlamentarista, que
durou at o final de 1962. Durante esse perodo, o pas seria governado por PrimeirosMinistros indicados pelo presidente Goulart e aprovados pelo Congresso Nacional.
Dentre as caractersticas da economia brasileira no incio da dcada de 1960,
destacavam-se: o arrefecimento do crescimento econmico e a acelerao inflacionria. Essa
combinao pode ser identificada como o tpico fenmeno de estagflao. Conforme o
grfico 1, pode-se perceb-lo: aps um pico em 1958, as taxas anuais de crescimento do PIB
caem gradualmente, mas de forma acelerada a partir de 1961 enquanto a inflao cresce a
taxas expressivas.

102

Grfico 1 - Crescimento do PIB e taxa de inflao 1954-1964


12

100
92,12
9,8

8,8

PIB

70
8,6

47,79
39,44

60

6,6

50
51,6

40

30,46

2,9

25,87

80

79,91
9,4

7,7

7,8

3,4

24,38
0,6

12,15

30
20

24,57

90

Inflao (IGP-DI)

10,8

10

10

6,95

0
1954

1955

1956

1957

1958

Taxa de crescimento do PIB (em %)

1959

1960

1961

Anos

1962

1963

1964

Taxa de inflao (IGP-DI)

Fonte: IPEADATA.

O efeito disso era perverso: enquanto a inflao corroa o poder de compra, o


declnio da atividade econmica tambm pressionava a diminuio da taxa salarial, visto que
esse ajuste s em parte poderia se dar por meio de diminuio do emprego em virtude da
estabilidade no servio18. Essa tambm era chamada de decenal, pois para adquiri-la o
trabalhador deveria ter 10 anos de servios efetivos ao mesmo empregador, que somente
poderia demitir no caso de falta grave apurada em inqurito.
Para enfrentar essa situao, no curto prazo, o governo poderia utilizar os clssicos
instrumentos de poltica monetria e fiscal. Em relao aos primeiros, poderia controlar a taxa
de juro e a oferta de moeda. Com respeito ao segundo, poderia gerenciar a carga fiscal. A
dificuldade, contudo, consistia em administrar essas duas situaes concomitantemente
inflao alta e crescimento baixo. Esse trade-off de difcil soluo, visto que, por um lado,
gerar crescimento exigia aumentar a oferta de crdito e diminuir a taxa de juros; por outro
lado, o oposto aconselharia reduzir a circulao de moeda e combater uma suposta inflao de
demanda.
Muitos economistas da poca, especialmente de viso ortodoxa, aconselhavam
desestimular a demanda por meio de poltica fiscais e monetrias restritivas para diminuir a

18

A estabilidade no emprego no Brasil surgiu com a Lei Eli Chaves, de 24 de janeiro de 1923, que instituiu a
Caixa de Aposentadoria e Penses dos ferrovirios. Com a Lei n. 5.109, de 1926, a estabilidade ampliou-se para
o pessoal das empresas de navegao martima e fluvial. Com o Decreto n. 20.465, de 1930, o direito expandiuse para os trabalhadores das empresas de transportes urbanos, luz, fora, telefone, telgrafos, portos, guas e
esgotos. Posteriormente, com o Decreto n. 24.615, de 1934, os bancrios com dois anos de casa. Em 1935, com a
Lei n. 62, houve a generalizao dessa garantia, na medida em que estendida aos industririos e comercirios. O

103

inflao. Entretanto, uma recesso era opo poltica difcil de administrar por um governo
sem coeso poltica necessria para obter maioria no congresso e que enfrentava resistncias
polticas de setores militares e empresariais. Estas no foram aplacadas com sua posse mesmo
com uma vitria momentnea das foras que impulsionaram o movimento da legalidade.
Nesse contexto, era substancialmente arriscado Joo Goulart perder o apoio dos sindicalistas
e dos trabalhadores que representavam uma de suas principais foras de apoio desde a poca
que ocupava o posto de Ministro do Trabalho. Ao longo de sua trajetria poltica, havia um
histrico de tentativas de impedimento de sua participao no governo: presso para sua
demisso como ministro, tentativa de obstruir sua candidatura a vice de Juscelino Kubistchek,
movimento para impedi-lo a assumir com a renncia de Jnio Quadros presidncia e a
imposio do parlamentarismo como condio para sua posse.
Analisando por esse prisma, em virtude da sua busca de legitimidade e da sua frgil
sustentao poltica, o custo poltico do combate inflao poderia significar a perda do
ltimo resqucio de apoio poltico. O governo teria trs opes. A primeira seria estabilizar
para depois crescer. Essa tentativa foi feita durante o primeiro ano de governo, dentro do
regime parlamentarista. Entretanto, logo se mostrou invivel do ponto de vista poltico, por
dois motivos: o curto perodo de tempo, pois a recesso causada poderia inviabilizar a
retomada do regime presidencialista - necessrio para a implantao das reformas de base,
principal objetivo; e a falta de sustentao poltica, que levou radicalizao nas aes e
discursos do presidente em 1963, analisados no terceiro captulo.
A segunda opo seria tentar estabilizar e crescer conjuntamente, que ficou visvel
na adoo do Plano Trienal, que propunha como metas o controle da inflao e a manuteno
de elevada taxa de crescimento. Essa opo tambm foi tentada; entretanto, para sua
implementao, era necessria outra conjugao de fatores: legitimidade poltica e
credibilidade econmica, ambas intrinsecamente associadas. Como foi visto, a posse do vice
(Goulart PTB) representava tudo que a coligao situacionista repudiava (Quadros
PDC/UDN), o que tornava impossvel essa estabilidade. A terceira alternativa seria crescer
para poder tornar mais fcil a realizao das reformas estruturais, deixando em segundo plano
a estabilizao monetria. Essa alternativa parece ter sido a escolhida nos ltimos meses de
governo antes do golpe civil-militar de 1964.
Analisando as reportagens de jornais da poca, pode-se perceber que a estratgia de
Goulart tinha trs tempos. O primeiro era o plebiscitrio, que consistia na obteno de plenos
avano da estabilidade prosseguiu com a Constituio de 1937, que a previu no art. 137, alnea f, com a CLT em
1943, no art. 492, e com a Constituio de 1946, art. 157, XII.

104

poderes de presidente, por intermdio da volta ao regime presidencialista. O segundo era


reformar as estruturas scio-econmicas do pas, os quais, na viso do governo, eram
fundamentais para o crescimento econmico com distribuio de renda. Com esse intuito,
percebe-se a estratgia de permitir e at incentivar as manifestaes operrias e camponesas,
visveis no elevado nmero de greves em 1963, para pressionar o congresso no referendo aos
projetos reformistas do governo. O terceiro, eleitoral, consistia no isolamento de algumas
lideranas polticas que poderiam dificultar o projeto ora em implementao. Entre esses
polticos, podemos citar Carlos Lacerda, que seria provavelmente o candidato da UDN e
apoiado por setores do PSD na eleio presidencial de 1965.
Reforando a argumentao proposta, vem ao encontro a tese Poltica econmica e
credibilidade: uma anlise dos governos Jnio Quadros e Joo Goulart, de Monteiro (1999) e
o artigo de Fonseca (2003), Legitimidade e credibilidade: impasses da poltica econmica do
governo Goulart. Nesse artigo, o autor, para refutar o suposto carter hesitante e errtico da
poltica econmica do governo, elabora uma anlise tendo como corte os perodos dos
ministros da Fazenda do governo. Durante seu governo parlamentarista/presidencialista,
ascenderam ao cargo da Fazenda cinco ministros (os trs primeiros no sistema
parlamentarista), a saber:
1) Walter Moreira Salles (09/09/1961 a 14/09/1962);
2) Miguel Calmon (14/09/1962 a 24/01/1963);
3) San Tiago Dantas (24/01/1963 a 20/06/1963), com Celso Furtado no
Planejamento;
4) Carvalho Pinto (21/06/1963 a 19/12/1963) e,
5) Ney Galvo (19/12/1963 a 02/04/1964).
As hipteses que o autor defende so basicamente trs: a presena de uma fase
inicial de estabilidade, a adoo de uma poltica econmica racional para as circunstncias da
conjuntura e a periodizao da poltica econmica em trs fases. Assim, Fonseca sustenta que
a poltica econmica implementada pelo governo teve um papel relevante na determinao
das taxas de inflao e de crescimento econmico do perodo. Tanto Monteiro como Fonseca
construram suas anlises separando o governo Goulart em parlamentarista e presidencialista,
e dividiam o governo em trs fases dentro de cada sistema de governo sob a inspirao do
modelo de Barro (1986). A primeira, a poltica econmica teve nfase na estabilizao. A
segunda foi de randomizao (uma espcie de poltica oscilatria da equipe econmica, em
virtude da pretenso de manter a poltica anti-inflacionria, embora cada vez mais difcil de
sustentar em virtude das presses polticas e sociais crescentes). A terceira fase seria de

105

nfase no crescimento. A concluso que ambos os autores chegam que h uma lgica na
poltica econmica, a despeito de suas mudanas ao longo do perodo. Almeida (2010), faz
uma separao semelhante, divide o governo Goulart em seis grandes perodos: Gabinete
Tancredo Neves (conciliao e estabilizao); Gabinete Brochado da Rocha (radicalizao e
estabilizao light); Gabinete Hermes Lima (conciliao e flexibilizao); primeiro ministrio
presidencialista (conciliao e estabilizao forte); segundo ministrio presidencialista
(conciliao e estabilizao light); perodo final (radicalizao e estabilizao heterodoxa). O
autor vai ao encontro de Fonseca e Monteiro e conclui que em cada um desses perodos, havia
uma estratgia diferente para estabilizar o quadro macroeconmico e realizar as reformas
consideradas necessrias. Nas palavras de Fonseca e Monteiro:
[...] assim, pode-se concluir que: (a) h uma lgica e uma coerncia nas polticas
econmicas implementadas, as quais, portanto, no podem ser consideradas
irracionais nem errticas; (b) a ortodoxia est presente tanto no discurso como na
efetiva implementaco das polticas, especialmente na fase inicial de cada uma das
conjunturas, o que impede que se entenda o fenmeno populista simplesmente como
a opo pelo crescimento, desprezando por completo a estabilidade; (c) embora
presente, esta opo pelo combate inflao no foi mantida ao longo de nenhum
dos perodos analisados, o que contrasta com as teses que procuram associar seja o
segundo governo de Vargas seja o de Goulart ortodoxia, sem qualquer
qualificao, ou mesmo sem restringir esta influncia a determinada fase destes
mesmos governos; (d) em nenhum caso a transio entre a opo pela estabilidade e
a do crescimento foi abrupta, o que impede que se d guarida a teses que
mencionam uma virada que teria ocorrido em ponto do tempo que serviria de
marco divisrio entre duas polticas econmicas contrastantes; (e) a retrica
desenvolvimentista esteve presente nas trs fases de cada conjuntura analisada, mas
foi apenas no final de cada uma delas que a opo pelo crescimento firmou-se como
prioridade, relegando a segundo plano a estabilidade; e (f) finalmente, o discurso
desenvolvimentista dessas ltimas fases, nas trs conjunturas analisadas, assumiu
tom bastante crtico, ao associar-se a apelos nacionalistas, geralmente
responsabilizando o capital estrangeiro e os organismos internacionais pelo
aprofundamento da crise, com um discurso radical no verificado nas duas primeiras
fases (FONSECA; MONTEIRO, 2004, p. 240-241).

Para Fonseca e Monteiro (2004), na tentativa de sumarizar interpretaes to


dspares na literatura sobre a poltica econmica do governo Goulart, pode-se propor que os
diversos autores, ao reconstiturem cada conjuntura, enfatizaram aspectos peculiares a cada
uma das fases e, ao que tudo indica, generalizaram-na para seu conjunto, em busca de uma
formulao mais abrangente. Os autores ponderam que a interao entre economia e poltica
passo metodolgico imprescindvel para se detectar a configurao de ciclos dentro de cada
perodo governamental.

106

Por conseguinte, as dificuldades de implementao do NacionalDesenvolvimentismo como projeto, com as adversidades da conjuntura, no podem
ser interpretadas como ambiguidade nem como hesitao e, muito menos, como
sua inexistncia. A chamada fase de randomizao mostra claramente a tentativa
do governo de lev-lo adiante mesmo diante de um quadro abstruso (seja por opo
ideolgica seja por tentar maximizar sustentao poltica, ou por ambas ao mesmo
tempo). Por isso se deve considerar a hiptese de que no h incompatibilidade entre
governos tidos como adeptos do Nacional-Desenvolvimentismo, em certas
conjunturas e diante de certas circunstncias, implementarem polticas de
estabilizao que impliquem diminuir o ritmo de crescimento a curto prazo
(FONSECA, 2009, p. 52).

Desta forma, os que consideraram a poltica econmica como ortodoxa respaldaram


suas teses sobretudo em evidncias empricas encontradas na primeira fase; os que
enfatizaram o carter errtico e irracional das polticas, certamente encontraram evidncias na
segunda fase, de randomizao; e os que enfatizaram o carter nacionalista e
desenvolvimentista, na terceira e ltima fase. Mas pode-se concluir que a denominao de
poltica econmica populista no pode ser reduzida a nenhuma delas, e que cada fase
isolada incapaz de ajudar no entendimento de fenmeno to complexo (FONSECA e
MONTEIRO, 2004).
No grfico 2, podemos perceber a disposio dos ministros quanto ao combate
inflao e essas fases I, II e III em cada sistema de governo.
Grfico 2 - Fases de combate inflao com os respectivos perodos dos ministros no Ministrio da Fazenda
do Governo Joo Goulart
Walter Moreira Salles

FASE I
Estabilidade

FASE II
Randmica

Parlamentarismo

Miguel
Calmon

San Tiago
Dantas

Carvalho Pinto

Ney Galvo

FASE III
Crescimento

FASE I
Estabilidade

FASE II
Randmica

FASE III
Crescimento

Presidensialismo

Fonte: elaborados pelo autor.

No sistema parlamentarista, percebemos essas trs fases claramente. O governo,


aps o impasse para a posse, inicia com um ministrio conservador nomeado pelo primeiroministro Tancredo Neves indicado por Jango. Para a pasta da Fazenda convidado Walter
Moreira Salles. Esse adota um receiturio ortodoxo de combate inflao por intermdio do
Plano Ao de Emergncia. O plano tinha como prioridade medidas emergenciais de
controle ao dficit pblico e de equilbrio no balano de pagamentos, assim como de controle
quantitativo de crdito para evitar a expanso, em termos reais, da oferta de moeda. Essas

107

medidas de austeridade, adotadas no fim de 1961 e incio de 1962, visavam ganhar


credibilidade interna e externa. Era preciso acalmar os nimos e para isso o governo adotou
como prioridade, no curto prazo, o combate inflao.
Posteriormente, em maio 1962, h incio da fase randmica do perodo
parlamentarista, quando o governo promove uma desvalorizao no cmbio para diminuir o
dficit no balano de pagamentos, cujo impacto na elevao dos custos dos produtos
importados prejudica o programa anti-inflacionria.
Embora alguns autores rejeitem a anlise separada por perodos, como Resende
(1982), por exemplo, que considera o primeiro ano do Governo Goulart sem poltica
econmica coordenada e com poltica monetria e creditcia folgada, pode-se afirmar que tal
fato mais prximo do ocorrido apenas na fases II e III. Nessas, percebem-se medidas de
afrouxamento na poltica monetria. As interpretaes de Fonseca e Monteiro (2004)
mostram que a fase randmica era caracterizada por um dilema: o governo precisava
controlar a inflao para estancar o aumento do custo de vida, e assim no perder o apoio dos
trabalhadores; contudo, a perda do poder aquisitivo obrigava o governo a reajustar salrios
para no perder esse mesmo apoio. Esse processo de reduo do poder aquisitivo era
crescente desde 1960 e a inflao s tendia a piorar essa situao.
Nessa fase randmica, as medidas restritivas em uma rea eram sucedidas por outras
expansionistas, inclusive dentro de uma mesma rea (FONSECA, 2003). No grfico 3
podemos perceber o aumento da diferena entre o salrio mnimo real e a taxa de inflao.
Grfico 3 - Evoluo da taxa de crescimento do salrio mnimo e da taxa de inflao, 1954-1964
100

80

60

40

20

0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

-20

-40

Salrio mnimo real (taxa de crescimento)

Fonte: IPEADATA.

Taxa de inflao (IGP-DI)

1964

108

Em setembro de 1962, diante das presses para mudar poltica e economicamente,


ocorre a sada de Moreira Salles e assume Miguel Calmon. O ministrio passa a adotar
polticas mais flexveis e tolerantes com a inflao. Com isso, o governo afastava-se da
ortodoxia presente na gesto do primeiro ministro da fazenda, principalmente nos primeiros
meses. Nos discursos de Goulart, comeam a ganhar mais fora as ideias trabalhistas e
nacionalistas. As reformas estruturais comeam a voltar como prioridade para a retomada do
crescimento e, para serem executadas, defendia-se como necessria volta ao regime
presidencialista. Nesse contexto, a poltica de estabilizao com seu impacto recessivo
poderia dificultar o propsito do governo que dependia de um plebiscito. A estratgia era,
portanto, retomar o crescimento (FONSECA 2003) ou, ao menos, tentar impedir queda maior
do poder aquisitivo da populao. Goulart argumenta que a paralisia do pas devia-se ao
parlamentarismo. Assim, crescia a campanha popular para o plebiscito e para as reformas
estruturais.
A campanha para o plebiscito, que poderia restaurar o sistema presidencialista,
ganhou fora e Jango realizou duas aes importantes a serem analisadas. A primeira, o
afrouxamento das rdeas da concesso de crdito e o reajuste de salrio. A segunda, convida
Celso Furtado, um dos mais respeitados economistas da poca, para assumir um Ministrio
Extrordinrio do Planejamento (chamado de ministro sem pasta) e nele elaborar um plano
para os prximos trs anos de governo o Plano Trienal. Pode-se ler isso como uma resposta
oposio de que o governo no tinha como prioridade o combate inflao, pois
apresentava um plano no qual havia diretrizes para uma mudana estrutural. No entanto, tal
plano procurava enfrentar o processo inflacionrio sem deixar de lado a manuteno de uma
elevada taxa de crescimento econmico. Outrossim, se fortalece para o plebiscito e as
eleies de outrubro de 1962.
Com a vitria do presidencialismo no plebiscito de 6 de janeiro de 1963, inicia-se a
fase I do presidencialismo, ou seja, nova nfase na estabilidade. Jango forma um ministrio
com nomes expressivos, tido por muitos como dos mais notveis da histria republicana. Na
pasta da Fazenda, assume San Tiago Dantas; na Educao e Cultura, Paulo de Tarso Santos;
na Justia, Joo Mangabeira; na Agricultura, Jos Ermirio de Morais; e no planejamento,
Celso Furtado, entre outros. O governo comea um movimento de recuperar a credibilidade
tanto internamente quanto externamente, pois precisava de recursos estrangeiros para
equilibrar o balano de pagamentos.

109

Havia um entendimento na equipe econmica de que o caminho para as reformas e


para o crescimento passava por meio da estabilidade macro-econmica. Portanto, o Plano
Trienal, analisado na prxima seco, apresenta medidas tradicionalmente encontradas em
planos ortodoxos de estabilizao. O dficit pblico foi identificado como o principal fator de
desequilbrio e gerador de presso inflacionria de demanda. Conforme Fonseca (2003), ao
lado de aumento da carga fiscal que viria com a reforma tributria, props corte de crdito,
fim de subsdios e preos realistas para produtos controlados pelo governo, como trigo e
derivados de petrleo (o que em parte explica a elevao do nvel geral de preos nos
primeiros meses de 1963, entendida como de uma inflao corretiva), controle da expanso
monetria e limitao do dficit do Tesouro de Cr$ 300 milhes para 1963. Em relao ao
setor externo, propunha um realismo cambial com a desvalorizao da moeda em torno de
30%. Essa poltica era orientada no sentido de assegurar ao setor exportador um nvel de
renda capaz de estimul-lo a manter um adequado esforo de vendas no exterior e de evitar
que as importaes extrapolassem a efetiva capacidade de importar.
O Plano propunha tambm uma poltica de austeridade em relao expanso
monetria. No incio de 1963, o governo implementou uma forte limitao ao crdito por
meio das instrues 234 e 235 da SUMOC. Essas duas medidas significavam,
respectivamente, limitar em 35% os emprstimos ao setor privado, tanto do Banco do Brasil
como dos bancos comerciais; e elevar a reserva compulsria dos bancos comerciais de 22%
para 28%, ocasionando uma elevao substancial da taxa de juros.
A reduo na liquidez real da economia, especialmente na disponibilidade de crdito
para o setor privado, em 1963, no foi igualada em toda a dcada de 1960, ainda que
considerando os primeiros anos do programa de estabilizao dos governos militares
posteriores a 1964 (RESENDE, 1982). O autor ainda especula que uma das possveis causas
que levaram um crtico das polticas monetaristas de combate inflao, como Furtado, a
reduzir to brutalmente a liquidez real da economia, parece ter sido a urgncia que a situao
do balano de pagamentos e da dvida externa exigia. A acelerao da inflao, por um lado,
e o controle do crdito, por outro, resultaram numa forte reduo da liquidez real na economia
no ano de 1963, conforme ilustra o grfico 4.

110

Grfico 4 - Evoluo dos meios de pagamento, emprstimos total ao setor privado e emprstimos dos
bancos comerciais ao setor privado, 1960-1964
15

10

0
I

II

III

IV

1960

II

III
1961

IV

II

III
1962

IV

II

III

IV

1963

II

III

IV

1964

-5

-10

-15

-20

-25

Meios de pagamento

Total de emprestimos ao setor privado

Emprestimos dos bancos comerciais ao setor privado

Fonte: Boletim, da SUMOC, Boletim do Bonco Central do Brcsil e Conjuntura. Econmica.

Todavia, as resistncias a essa poltica foram imensas, principalmente entre os


aliados do prprio governo. Em maio de 1963, este voltou o afrouxar o crdito e elevou a
expanso monetria com o aumento do salrio mnimo em 56,25% e do funcionalismo em
70%. Estes fatos podem ser interpretados como o fim da tentativa de estabilizao (Macedo,
1975). Com o fracasso dos planos de estabilizao e de crescimento econmico propostos
pelo Plano Trienal, Goulart decidiu promover mudanas em seu ministrio. Em fins de junho
de 1963 deixou a pasta do Planejamento e San Tiago Dantas a da Fazenda. Com a sada de
Dantas assume Carvalho Pinto.
Nesse momento, aps o fracasso nas negociaes externas, comea a nova fase de
randomizao, com a flexibilidade no combate inflao. Alm de afrouxar o crdito, o
governo voltou a subsidiar o trigo e os derivados de petrleo. Alm disso, conseguiu do
congresso a aprovao da Lei n 4090 de 13 de julho de 1962 instituindo a gratificao
natalina ou dcimo terceiro salrio. Por um lado, pode ser considerada uma conquista obtida
pelos trabalhadores urbanos que aumentavam seus rendimentos; por outro, ocasionava uma
elevao nos custos das empresas, com indiscutvel impacto inflacionrio no curto prazo.
Diante do clima de radicalizao e sem alcanar seu desiderato quanto ao combate
inflao, no fim de 1963, h o abandono do controle da inflao como prioridade; e o governo
parte para seu objetivo principal: as reformas de base. O presidente Joo Goulart aproxima-se
da esquerda mais radical e ameaa realiz-las por decreto, sem a aprovao do Congresso.

111

Nesse contexto, assume a pasta da fazenda Ney Galvo. Percebe-se, no grfico 5, uma forte
elevao inflacionria.

Grfico 5 - Taxa de inflao mensal, 1954-1964


Inflao mensal IGP-DI

12

10

3
1

San
Mig
Ne
Tia
uel
y
go
Cal
G
Dan Carv
mon
alv
tas alho
Pinto o

Walter
Moreira
Salles

1964.10

1964.07

1964.04

1964.01

1963.10

1963.07

1963.04

1963.01

1962.10

1962.07

1962.04

1962.01

1961.10

1961.07

1961.04

1961.01

1960.10

1960.07

1960.04

1960.01

1959.10

1959.07

1959.04

1959.01

1958.10

1958.07

1958.04

1958.01

1957.10

1957.07

1957.04

1957.01

1956.10

1956.07

1956.04

1956.01

1955.10

1955.07

1955.04

1955.01

1954.10

1954.07

1954.04

1954.01

-2

Fonte: IPEADATA.

Os trs pices de inflao circulados no grfico aconteceram em: 1) o ms de


outubro de 1961; 2) novembro de 1962 e janeiro de 1963 (fase II do perodo parlamentarista)
e; 3) janeiro e maro de 1964 (fase III do perodo presidencialista). Estes esto diretamente
relacionados com algumas aes do governo, como, por exemplo, reajustes salariais e
pagamento do dcimo terceiro salrio.
Analisando a poltica econmica do governo Joo Goulart, fica difcil argumentar
que um governo que no tivesse uma preocupao real com a estabilidade promovesse
retrao do crdito de tamanha natureza (mais expressiva at do que a realizada no PAEG
posteriormente) e que impactou no nvel de crescimento econmico. Entretanto, o insucesso
das medidas de combate inflao (semelhantes ao executado pelo governo dos militares no
PAEG) traz indcios que um dos seus componentes explicativos foi a instabilidade poltica e o
crescente movimento pela desestabilizao do presidente.
Um debate que existe at o presente sobre se a inflao do perodo devia-se mais
expanso dos meios de pagamento e elevao do dficit pblico (inflao de demanda) ou a
uma oferta de alimentos inadequada e choques cambiais (inflao de custos). Entretanto,
outros fatores menos ortodoxos so menos lembrados na literatura como relevantes em
estudos sobre a estabilizao no pas. Entre eles podemos comentar dois:

112

a) o grande descontentamento por parte dos grandes proprietrios e produtores rurais


frente sinalizao da criao do Estatuto da Terra e da reforma agrria, defendida pelo
governo. Isso pode ter contribudo para a crise de abastecimento de gneros alimentcios no
pas, especialmente nas grandes capitais. Em alguns artigos de jornais da poca, havia
denncias de sonegao na distribuio de alimentos. Em matria publicada, em doze de
junho de 1962, no O Jornal, sob o ttulo de Apreendidos 43 mil quilos de acar no
depsito de sonegador reincidente era denunciada a sonegao de gneros alimentcios,
como forma de especulao, para vend-los quando os preos aumentassem (HISTRIA...,
1962). No mesmo jornal, em 15 de junho de 1962, h o artigo intitulado Colapso no mercado
paulista de sal, guerra do arroz e feijo em Minas: o presidente da Cmara de Santa Amaro
revelava que em seu municpio e na regio no faltava po por que essas cidades so
abastecidas com trigo estocado, clandestinamente, em vrios armazns ((HISTRIA...,
1962). O jornal A Notcia tambm publica, em onze de janeiro de 1963, que a alta dos
preos e especulao condenam os cariocas fome ((HISTRIA..., 1962).
b) conforme a Constituio de 1946 em seu artigo 157, havia o direito estabilidade
a todos os empregados do servio pblico e iniciativa privada, e que seria posteriormente
estendido, com a legislao enviada ao congresso por Goulart, aos trabalhadores do setor
rural. Por um lado, isso dificultava o ajuste frente a uma queda na demanda por parte das
empresas, pois limitava a possibilidade de diminuir seus custos por meio da demisso em
massa de funcionrios, restando a alternativa de majorao de preos como forma de
equilibrar receitas e despesas. Entretanto, por outro lado, a crescente perda do poder
aquisitivo da classe trabalhadora reduzia o consumo e, por consequncia diminua a margem
de lucros das empresas de bens voltados ao mercado domstico. O descontentamento da
classe empresarial era crescente e a elevao de preos era uma forma de recompor a margem
de lucro em um ambiente de crescimento econmico declinante.
Conforme Kalecki (1971), o ciclo econmico pode ter um carter poltico. Quando a
fase de expanso cclica se aproxima do auge (ltimos anos do Plano de Metas), o
desemprego reduzido e os salrios reais tendem a aumentar, comprimindo os lucros. A
reverso da tendncia queda da taxa de lucro dificultada pela rigidez salarial e com a
estabilidade no emprego. Por isso o processo inflacionrio, em pases com precria
organizao sindical, pode servir como equivalente a uma reduo salarial.
Alm do mais, algo que chama a ateno a elevada queda da taxa de inflao em
abril de 1964, um ms aps o golpe civil-militar. Isso pode mostrar um componente noeconmico devido instabilidade poltica e oposio de parte considervel da classe

113

empresarial em relao ao governo Goulart. Dreifuss (1981) sustenta que alguns empresrios
brasileiros agiam politicamente de forma organizada. Por meio de documentos, mostrou o
papel importante do grande capital na desestabilizao do governo e na articulao do golpe.
Por intermdio do complexo IPS-IBAD, mostrou-se que seus participantes estavam no
centro dos acontecimentos como homens de ligao e como organizadores do movimento
civil-militar, dando apoio material e preparando o clima e a opinio pblica para a
interveno militar.
Joo Goulart, em seus discursos de campanha, prometia um governo popular
marcado por reformas estruturais profundas e pelo atendimento de vrias reivindicaes dos
trabalhadores. Embora promessas no signifiquem o seu cumprimento, percebe-se uma
coerncia com seu passado getulista, suas ligaes com o movimento sindical e sua inteno
de reajustar em 100% o salrio mnimo em 1954, entre outros acontecimentos. Essa trajetria
nos mostra o provvel esforo do governo em realizar os objetivos citados nos discursos de
presidenciais.
Entretanto, havia um Congresso hostil e parte considervel do comando das Foras
Armadas era desfavorvel ao governo que, conjuntamente com a situao econmica e
financeira do pas, ora agravada pela inflao crescente, tornava a governabilidade mais
difcil. A elevao da inflao e o declnio do crescimento vinham desde a expanso dos
gastos pblicos no governo de Juscelino, aguando-se com a renncia de Jnio Quadros. Com
o governo Goulart, o fator poltico comeou a pesar cada vez mais.
Em suma, os principais problemas da economia eram: uma indisciplina fiscal,
deteriorao do balano de pagamentos, declnio do crescimento econmico e acelerao
inflacionria (ABREU, 1990). A elevao dos preos pode ser decorrente de diversos fatores:
quantidade excessiva de moeda em circulao, aumento dos salrios em nveis superiores ao
da produtividade, aumento dos custos de matrias-primas importadas (principalmente
petrleo). Entretanto, havia uma divergncia entre as causas da inflao na economia
brasileira na dcada de 1960. As duas principais correntes explicativas eram a monetarista e a
estruturalista. A primeira apontava como principal causa o desequilbrio das contas pblicas,
o qual gerava emisso e excesso de demanda. A segunda, estruturalista, acreditava que a
origem do processo inflacionrio derivava da estrutura de custos dos insumos e sua
inelasticidade. Com um setor agrcola que no acompanhava a elevao da demanda por
alimentos e um dficit crnico no balano de pagamentos, pressionado por polticas de
desvalorizao cambial e aumento dos custos de produo. Conforme sustenta BresserPereira (1984):

114

[...] o debate dos anos 50 em torno da inflao colocava em confronto


monetaristas, que atribuam a inflao a causas exgenas ao sistema econmico
refletidas nos dficits e emisses de moeda, e os estruturalistas, que viam a
inflao como um fenmeno inerente ao padro de acumulao vigente
(BRESSER-PEREIRA, 1984, p. 122).

Na teoria econmica a oferta de moeda recebe dois tipos de tratamento nos modelos
macroeconmicos: como uma varivel exgena, ou pr-determinada, ou, ao contrrio, como
uma incgnita, com magnitude determinada endogenamente pelo prprio sistema econmico.
A teoria monetria mais ortodoxa utiliza o primeiro enfoque, enquanto a keynesiana segue o
segundo. No Brasil, os dois enfoques assumem a forma de um debate entre "monetaristas" e
"estruturalistas" sobre as causas da inflao. Os monetaristas acreditam que a principal causa
da expanso dos meios de pagamento no Brasil na dcada de 1960 teria sido o "financiamento
inflacionrio'' do dficit oramentrio do governo federal. Para os monetaristas, os dficits so
considerados "inflacionrios", pois aumentam a oferta de moeda e com repercusso sobre os
preos. Contudo, os estruturalistas consideram que a elevao do nvel de preos que leva ao
aumento da quantidade de moeda, e no o oposto (CARDOSO, 1977).
Em artigo intitulado Moeda, renda e inflao: algumas evidncias da economia
brasileira, Cardoso (1977) fez uma anlise economtrica sobre a inflao brasileira no
perodo entre 1946 e 1974 para averiguar se existia evidncia estatstica de que a moeda
exgena na relao causal entre moeda e renda e se a taxa atual de inflao afeta a criao de
moeda nos prximos perodos. A autora conclui que a oferta de moeda endgena, conforme
suas palavras:
[...] parece apropriado chamar a ateno para os dois resultados no captados pelas
anlises monetaristas da economia brasileira. So os seguintes: a) a hiptese de que
a causalidade unidirecional, da moeda para a renda nominal, no confere com os
dados brasileiros; b) na relao entre crescimento da moeda e taxas de inflao no
se pode negar que h uma forte realimentao da inflao na criao da moeda.
Podemos igualmente argumentar que se o PNB nominal constitui um bom ndice das
condies dos negcios, ento conseguimos demonstrar que estas influenciam o
nvel do estoque de moeda. Conclumos, em consequncia que os dados brasileiros
indicam que a oferta de moeda endgena, como sempre afirmou a viso
estruturalista (CARDOSO, 1977, p. 433-434).

Bresser-Pereira (1984) vem ao encontro dessa concluso e salienta que no haveria


sentido diagnosticar a causa da inflao como de demanda em um perodo de crise ou
depresso econmica que poderia estar relacionada com subconsumo, reduo dos
investimentos, desemprego, elevao dos estoques, ou seja, com a reduo da procura
agregada - como foram os anos 1962-1966. Ademais, para Bastos e Pereira (2006), fica claro

115

que neste perodo as aceleraes inflacionrias observadas foram frutos de choques


persistentes de oferta, seja por meio de uma estrutura produtiva, presses salariais que
geraram ao menos um componente de indexao salarial e tambm a existncia de uma
persistente desvalorizao cambial.
Entretanto, a equipe econmica da poca considerava a expanso do gasto pblico
como causa principal da inflao, ou seja, presso de demanda. Entretanto havia uma
contradio: se havia excesso de demanda em um ambiente de capacidade ociosa, por que
haveria declnio da taxa de crescimento do PIB?

Igncio Rangel procurou explicar esse aparente paradoxo. Para ele, a inflao
brasileira no poderia ser administrada estritamente por polticas monetrias contracionistas
(como pregava a corrente monetarista) ou estritamente pelo desentrave dos pontos de
estrangulamentos da economia (a viso estruturalista tinha como a inelasticidade da oferta de
produtos agrcolas proveniente das deficincias estruturais a principal causa da inflao).
Rangel via nas cadeias de intermediao um dos entraves da suposta inelasticidade de oferta
dos produtos primrios para o setor industrial. Reflete Rangel que:

[...] ao aplicar-me ao estudo da inflao, encontrei o campo tomado por duas


correntes aparentemente inconciliveis: o "monetarismo" e o "estruturalismo".
Antes me havia ocupado especialmente dos aspectos reais do processo
econmico... Foi assim que cheguei percepo dos problemas suscitados pela
acumulao da capacidade ociosa, antes de perceber a significao monetria
desses problemas... Ao aprofundar a matria, surpreendeu-me a
superficialidade com a qual as duas correntes em pugna a tratavam... A pedra
de toque para avaliar essas duas teorias a capacidade ociosa. As duas escolas
a negam, aberta ou sub-repticiamente. Embora a acumulao de capacidade
ociosa seja um fato empiricamente demonstrado, as duas correntes estudam a
emisso como o ato inicial de um processo conducente expanso da demanda
global do sistema. Ergo, se houvesse capacidade ociosa em condies de ser
utilizada e, sem isso, deixai-me que acrescente, no h capacidade ociosa
, essa expanso da demanda global conduziria a uma expanso da renda, e no
a uma elevao dos preos (RANGEL, 1963, p. 13).

Rangel afirmava que havia na inflao brasileira um componente de custos decisivo,


pois as grandes empresas, em especial aquelas que controlavam a comercializao de
produtos agrcolas, organizavam-se em oligoplios, passando a aumentar seus preos sem que
houvesse um prvio aumento da demanda. Conforme Rangel (1963), esse processo estendiase aos demais setores da indstria, e aos servios privados e pblicos: a inflao contribua
para manter o ritmo da atividade industrial, na medida em que se constitua no principal
estmulo s imobilizaes de capital (aquisio de imveis, terrenos, bens durveis, etc.),

116

alm do incentivo a novos investimentos, mesmo com um mercado interno restrito, em


virtude da elevada taxa de lucro. Dessa forma, o efeito corrosivo da inflao numa situao
como a brasileira, onde as taxas de juros eram baixas, incentivava as classes mais ricas a
inverterem o seu dinheiro em bens materiais para se protegeram do processo inflacionrio.
Entretanto, a precria distribuio de renda na economia brasileira, agravada pela
excluso do mercado de parte considervel da populao rural brasileira, levava a uma crise
de superproduo coexistente com capacidade ociosa.

Na medida em que a curva de

demanda das empresas era inelstica (aumentos nos preos implicavam uma reduo menos
do que proporcional na quantidade vendida), elas usavam a elevao de preos como forma
de elevao e defesa de seus lucros.
O problema estava, portanto, no sistema de comercializao de produtos agrcolas,
justamente por ser um segmento controlado por monopsnios e oligopsnios. Dessa forma, a
indstria e o comrcio adquiriam a produo agrcola a preos altos e repassavam a preos
majorados. O efeito disso era que a populao comprometia faixas maiores de sua renda com
os produtos agrcolas, em detrimento dos industrializados. Ademais, os preos baixos pagos
aos produtores agrcolas pelos intermedirios estimulavam a queda na produo do setor
primrio e a consequente diminuio na oferta de alimentos e matrias-primas, o que
implicaria, a curtos e mdios prazos, a existncia de capacidade ociosa no setor industrial
(devido, logicamente, reduo do consumo dos assalariados e o custo elevado de matriasprimas oriundas do setor agrcola), conforme Palhano e Sousa (2008). Para Rangel, os
monetaristas confundem causa com efeito, pois no percebem que a:

[...] variao autnoma do nvel de preos (que pode resultar da variao dos
preos de alguns produtos no compensada pela variao, em sentido inverso,
dos preos dos demais) que leva o governo, passivamente, a emitir moeda
(RANGEL, 1963, p. 7-11).

Complementando a explicao de Rangel para a inflao da dcada de 1960,


afirmam Bresser-Pereira e Rego (1993) que:

117

[...] a oferta de moeda , portanto, endgena ou passiva para Rangel. O que


existe no pas uma insuficincia crnica de demanda, dada a m distribuio
da renda. Essa m distribuio ou alta taxa de explorao deriva, em primeiro
lugar, da estrutura agrria baseada no latifndio e no desemprego da mo-deobra. O problema se agrava com a expulso dos agricultores do campo
medida que a agricultura se moderniza. No bastasse isso, a industrializao
desencadeada em 1930, ao se basear na substituio de importaes, permitir
que a industrializao tenha xito sem prvia mudana da estrutura agrria [...]
A alta taxa de explorao causada por esses fatores implica uma baixa
propenso a consumir. A consequncia a capacidade ociosa em setores da
economia - capacidade ociosa essa que monetaristas e estruturalistas no
conseguiam detectar, dada sua teoria de inflao baseada no excesso de
demanda. Os estruturalistas, entretanto, estavam corretos quando afirmavam
que a inflao era endgena ao sistema econmico (BRESSER-PEREIRA e
REGO, 1993, p. 15).

Baer afirma que durante a estagnao de 1962-1967, a capacidade ociosa na


indstria alcanou cerca de 25% (2002, p. 96). O grfico abaixo sugere a confirmao da
hiptese da existncia de capacidade ociosa na indstria no Brasil durante os anos de 1962 a
1964.
Grfico 6 - Trajetria do Hiato do Produto e do Hiato do Produto Industrial, 1955-1964
25
20

20

20

19
15
13

15
11

10

11,4

6
4

4,3

3,1

2,2

0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

5,7

1960

1,7

1961

1962

7,1

1963

1964

-5

Hiato do Produto (segundo Lemgruber)

Hiato do Produto Industrial (segundo Bonelli)

Fonte: Contador (1977, p. 140).

Em outro estudo sobre a utilizao da capacidade produtiva na indstria brasileira,


Neves (1978) faz uma anlise por gnero, compreendendo o perodo de 1955 a 1964,
aplicando o mtodo de clculo em que se estima o grau de aproveitamento do capital a partir
da relao capital/ produto. O suposto bsico de que quanto menor essa relao, maior o
grau de utilizao - a cada unidade de capital instalado corresponde uma quantidade maior do
produto. O resultado pode ser visto na tabela 2.

118

Tabela 2 - Graus de utilizao da capacidade: total da indstria e departamentos industriais em % (1955/1965)


Produtores de
Produtores de
Produtores de
Produtores de
Ano
Bens Durveis de Bens No-Durveis
Bens
Bens de Capital
Consumo
de Consumo
Intermedirios
1955
1956
33
95
57
100
1957
44
93
61
91
1958
59
98
71
95
1959
61
100
77
94
1960
59
99
82
96
1961
58
96
86
90
1962
56
89
88
89
1963
46
81
78
81
1964
46
78
76
79
Fonte: IPEADATA.

Pode-se perceber por meio do grfico 7 que, embora a taxa de crescimento industrial
tenha cado consideravelmente, a formao bruta de capital fixo (que mostra a capacidade de
investimento da economia) tinha uma tendncia de crescimento. Isso pode sinalizar a tese de
que a estagnao do PIB era muito mais por fatores conjunturais e polticos do que
propriamente por fatores estruturais. Em 1963, ela chegou a 17% do PIB o que poderia
indicar, talvez, um novo ciclo de crescimento.

Grfico 7 - Trajetria da taxa de crescimento da produo industrial e da taxa de investimento, 1954-1964


18

20
18

16

17

Taxa de crescimento da produo


industrial (em %)

15,8

15,7
15

14

18

15,5

16,8

15

14,5
13,5

12

12,9
11,1

10

10,6

16

13,1

14

11,1

12

10
8,1

8
5,5

5,4

6
4

Taxa de Investimento (FBCF/PIB)

17

2
0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

-0,2
1963

1964

-2

0
Anos
Taxa de crescimento da produo industrial (em %)

Taxa de Investimento (FBCF/PIB)

Fonte: IPEADATA.

Enfim, a necessidade de cobrir os custos fixos elevados, em funo de integrao


entre os setores primrios e secundrios, seria a causa principal da inflao brasileira. Ou seja,
a intermediao elevava os preos agrcolas, assim como a insuficincia (crnica) de

119

demanda gerava aumento de capacidade ociosa, o que implicava preos elevados e permite
concluir que a conjuntura de crise econmica perfeitamente possvel com uma inflao
administrada ou de custos.
Um ponto a se destacar na anlise de Rangel, e que tambm encontrado no
pensamento de Joo Goulart, a preocupao com a insuficincia crnica de demanda gerada
pela concentrao de renda. H indcios que Goulart, nos seus ltimos meses de governo,
passou a compartilhar da viso de Igncio Rangel sobre as causas da inflao brasileira e do
declnio do crescimento econmico, pois este foi convidado, logo aps a demisso de
Carvalho Pinto, para ser ministro. Segundo Rangel:
[...] no dia 20 de fevereiro de 1964 40 dias antes do Golpe de Estado (...) o
Presidente Joo Goulart fez-me chamar sua presena no Palcio das
Laranjeiras. Achava que j era tempo que eu assumisse maior responsabilidade
no governo (...), deixava-me a vontade para escolher entre o Ministrio
Extraordinrio do Planejamento e a Superintendncia da Moeda e do Crdito: a
poderosa SUMOC [ o corpo tcnico era subordinado a Roberto Campos], atual
Banco Central. Eu agradeci efusivamente a lembrana de meu nome
(RANGEL, 1985, p. 09).

A concentrao de renda no Brasil, por sua vez, provocava capacidade ociosa em


diversos setores da economia, pois ela restringia o crescimento da demanda, em especial em
bens durveis. Ademais, fazia com que diversos setores da indstria obtivessem seus ganhos
por intermdio de uma elevada margem nos preos, ao invs de obter num maior giro das
mercadorias, o que era potencializado com a falta de concorrncia externa para os produtos
produzidos internamente.
Rangel acreditava que era fundamental para a continuidade do crescimento
econmico brasileiro a construo de um sistema financeiro voltado para o investimento
produtivo. Entretanto, no curto prazo, para reequilibrar a crise de demanda, o Estado deveria
por um lado expandir a quantidade de moeda em circulao, por meio da poltica monetria e
da poltica salarial. Por outro lado, intervir na economia nacional, controlando os oligoplios
e administrando o sistema financeiro para favorecer o setor produtivo (MEDEIROS, 2005).

120

De fato, para Rangel, a inflao tem origem no bojo da economia. E o resultado


de um duplo processo. De um lado, as grandes empresas, a comear por aquelas
que controlam a comercializao de produtos agrcolas, organizam-se em forma
de oligopsnio-oligoplio e passam a aumentar seus preos autonomamente,
como uma forma de defender seus lucros da insuficincia da demanda. O
processo comea no setor agrcola, mas estende-se para a grande indstria e para
os servios pblicos. Nesse sentido, a inflao surge como um mecanismo de
defesa da economia. Ela principalmente administrada ou de custos, e no de
demanda. De outro lado, a inflao uma forma atravs da qual a economia no
entra em uma crise maior, apesar da insuficincia da demanda. Dada a baixa
propenso a consumir, a demanda agregada compensada por uma elevada taxa
de imobilizaes. Para se defender contra a desvalorizao da moeda e
aproveitar-se de taxas negativas de juros, as empresas e os indivduos
imobilizam o mais possvel, e, assim, mantm o nvel de demanda agregada e a
taxa de lucros. Nesse processo, o papel do governo, emitindo para fazer frente
aos aumentos administrados de preos e a consequente diminuio da quantidade
real de moeda, bvio. Emitindo, o governo cobre seu prprio dficit causado
pelos aumentos autnomos de preos e por sua incapacidade poltica de
aumentar a carga tributria. Por outro lado, novamente faz a inflao funcionar
como mecanismo de defesa da economia (BRESSER-PEREIRA ; REGO, 1993,
p. 15).

Cabe a ressalva que Rangel no defendia a inflao, apenas sustentava que no curto
prazo ela poderia estimular o uso total da poupana em investimento. Contudo, isso no
solucionava o problema crnico da deficincia de demanda, apenas protegia a economia de
uma depresso. A soluo para esse dilema estaria na criao de um mercado de capitais na
medida que funcionaria como um instrumento de identificao de novas opes de
investimento produtivo, o que geraria emprego, renda e, consequentemente, mais consumo.
Esse aumento da demanda faria com que diminusse a ociosidade da indstria. O combate
inflao, nesse ponto de vista, estava relacionado com o estmulo ao investimento produtivo.
Se a produo acelera, as empresas utilizam melhor sua capacidade instalada e os custos
unitrios de produo caem (MEDEIROS, 2005).
Afirma Rangel que no cabem mais dvidas quanto [...] quanto ao fato de que a
inflao integra a sndrome da recesso, o que quer dizer que mais recesso trar mais
inflao (RANGEL, 1987, p.45).
Assim, alm contribuir com essa interpretao inovadora do processo inflacionrio
brasileiro, propunha como soluo, a estruturao de um sistema financeiro nacional (o que
foi realizado no PAEG, durante o regime militar), mas voltado ao setor produtivo. Nesse
ponto podemos perceber algumas semelhanas entre as solues propostas e as reformas de
base defendidas pelo governo Goulart analisada posteriormente. Uma das reformas-chave era
a bancria, com a criao do Banco Central e do uso do crdito seletivo para incentivar novos
investimentos.

121

Concordamos com a hiptese de que o baixo crescimento econmico do ano de


1963 deveu-se em boa medida ao diagnstico ortodoxo das causas da inflao, assumido em
parte pelo governo19: assim, as medidas restritivas ao crdito frearam o crescimento
econmico realimentando a instabilidade poltica. Acredita-se que as elevaes de preo no
perodo eram provenientes de um crescente grau de oligopolizao da economia brasileira,
assim como de um comportamento rgido, para a elevao dos preos, dos agentes
econmicos. Isso atribua um carter inercial inflao. Outro fato que contribuiu para a
crise econmica e poltica do perodo foram as crescentes greves, que caracterizam o perodo
Goulart. Greves que, por sua vez, se originavam de dois fatores. O primeiro do ambiente
democrtico e de crescente politizao dos trabalhadores. Em segundo da desvalorizao
mensal do cruzeiro e a consequente diminuio do poder aquisitivo da populao. Esses
acontecimentos obrigavam o governo a reajustar os salrios, o que contribua para realimentar
novo aumento dos preos. Esse crculo vicioso de aumento de salrios e aumento de preos,
fazia com que tanto os compradores quanto os vendedores perdessem completamente a noo
do valor do dinheiro. Os aumentos passaram a ser quase dirios. Dessa forma, os
comerciantes e industriais poderiam se valer disso para aumentos indiscriminados, na certeza
de que os compradores estariam acostumados (BASBAUM, 1977). Desse modo, pode-se
perceber um componente inercial inflao da dcada de 1960.
Alm

dessas

questes

macroeconmicas,

importante

lembrar

algumas

caractersticas da econmica brasileira na dcada de 1960. Havia um crescente desejo por


reformas e o governo Joo Goulart era um dos principais defensores dessas mudanas
estruturais. A mais comentada era a agrria. A concentrao fundiria era vista por muitos
como um dos principais entraves para o desenvolvimento econmico, em virtude do brutal
descompasso entre o nmero de trabalhadores rurais e o nmero de proprietrios. No
recenseamento de 1960 a rea total das propriedades agrcolas no Brasil era de
aproximadamente 249 milhes de hectares20, distribudos em torno de 3 milhes de empresas
rurais, englobando estas toda e qualquer unidade, isto , desde a grande fazenda ao pequeno
pedao de terra de cultivo familiar. Daquela extenso, porm, um pouco mais de 110 milhes
de hectares, ou 44% da rea, estavam concentrados em perto de 32 mil empresas, ou seja, em
0,97% do total destas, sobrando, assim, para os 99,3% restantes to somente 66% da rea,

19

Havia uma presso de organismos internacionais (como o FMI) para que o governo desse um tratamento mais
ortodoxo a inflao (considera de demanda) como condicionante liberalizao de recursos.
20
um quarteiro padro mede 100 m 100 m, ou seja, 1 hectare. 1 hectare equivale a aproximadamente 1 campo
de futebol, cuja medida mxima (90 120 metros) totaliza 10 800 metros quadrados, ou 1,08 hectare. Um

122

valendo salientar que 44,79% das unidades rurais dispunham de menos de 10 hectares (IBGE,
1960).

Tabela 3 - Concentrao fundiria no Brasil, 1960


Estabelecimentos (ha)

Unidades

rea Total

Unidades (%)

rea (%)

Estabelecimentos < 10 (ha)

1.495.020

5.592.381

44,79

2,24

10 < estabelecimentos < 100 (ha)

1.491.415

47.566.290

44,68

19,04

100 < estabelecimentos > 1000 (ha)

314.831

86.029.455

9,43

34,43

Estabelecimentos > 1000 (ha)

32.480

110.314.016

0,97

44,15

Fonte: IBGE (1960).

A reforma agrria visaria muitos propsitos, dentre eles o de aumentar a produo


de alimentos e de matrias-primas para a indstria, com a criao no campo de um mercado
para os bens manufaturados. Alm disso, poderia diminuir a imensa desigualdade existente no
meio rural. Cabe lembrar que o Brasil de 1960 tinha uma populao em torno de 70 milhes
de pessoas, sendo que um pouco mais de 38 milhes viviam no campo, ou seja, 55,23%. O
crescimento da taxa demogrfica apresentou queda desde 1958, mas o crescimento do PIB per
capita tambm caiu a um ritmo superior.

Grfico 8 - Ttrajetria da taxa de crescimento do PIB per capita e taxa de crescimento populacional, 19541964
8

7,46

6,5

3,15
6,12

5,36

4,62

3,1

3,11
3,11
3,09

4
2

3,1

3,45

3,09

4,46

3,07

3,05

3,07

3,04

3,04
0,42

3,01

-0,19

2,95
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

-2

1964
2,97

Taxa de crescimento
populacional (em %)

Taxa de crescimento do
PIB per capita

5,56

2,9

-2,34

-4

2,85
Taxa de crescimento do PIB per capita

Anos

Taxa de crescimento populacional (em %)

Fonte: IPEADATA e IBGE

campo de futebol com as menores dimenses permitidas pelas regras (45 90 metros) totaliza 4.050 metros
quadrados, o que equivale a 0,405 hectare

123

A desigualdade social era um problema crescente; dados sobre a participao na


Renda Nacional dos salrios alertavam para essa disparidade. Cerca de 50% da populao
brasileira era agraciada com uma participao de apenas 17,4% na Renda Nacional. Em
contrapartida, os 10% mais ricos ficava com 39,6%:
Tabela 4 - Participao na renda dos salrios em %, 1960
Camadas da Populao

Participao na Renda de Salrios

20% mais pobres


50% mais pobres
10% mais ricos

3,9
17,4
39,6

5% mais ricos

28,3

1% mais rico

11,9

Fonte: IBGE (1960).

Alm das questes de natureza histrica atribua-se essa desigualdade na


distribuio da renda forte estrutura tributria regressiva, pois a arrecadao do governo
tinha como principal fonte os impostos regressivos (de forma relativa, pagava mais imposto
quem ganhava menos) ao invs dos progressivos. No grfico 9, percebe-se uma acentuada
reduo na carga tributria, a qual passou de 18,71% do PIB em 1958 para 15,76% em 1962.
Contudo, a partir desse ano a carga voltou a crescer.

Grfico 9 - Trajetria da carga tributria em relao ao PIB, 1954-1964


CARGA % PIB
19
18,5
18,71

CARGA % PIB

18

17,87

17,5

17,42

17

17,02

16,5

16,67
16,41

16

16,39
16,05

15,5

15,82

15,76

15
15,05

14,5
14
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

Anos

Fonte: IPEDATA e RECEITA FEDERAL DO BRASIL.

Entretanto, conforme o grfico 10, essa arrecadao cresce para os estados da


federao e decresce para a Unio. A centralizao da receita tributria caiu de 64,3% em

124

1954 para 60% em 1964. Em contrapartida, aumentou a participao dos estados de 29,1%, de
1954 para 34,8% em 1964. Isso demonstra a crescente diminuio do poder fiscal do Governo
Federal.

Grfico 10 - Trajetria da participao da Unio e dos Estados na carga tributria em relao ao PIB,
1954-1964

34,8

64,3

UNIO

33,6

63,4

32

32,9

63

32,3

62,6

31,9

31

62,3
31,3

62

61,1

30,5

34
33

63,9

64

61

35

65,5

66
65

36

66,1

61,5

30,5

30

61,6

29
29,4

29,1

ESTADOS

67

28
60

27
60

27,4

26

59

25
1954

1955

1956
UNIO

1957

1958

1959
Anos

1960

1961

1962

1963

1964

ESTADOS

Fonte: IPEDATA e RECEITA FEDERAL DO BRASIL.

Destarte, as contas pblicas estavam em constante deteriorao, o que sugeria a


necessidade de uma mudana na estrutura de arrecadao e na mquina do governo. A
reforma tributria de 1946 aumentara a descentralizao da gerao de impostos, com a
institucionalizao e amplificao do sistema de transferncias intergovernamentais de carter
constitucional por meio do sistema de partilha de receitas entre nveis de governo. Dessa
forma, a arrecadao dos impostos federais, como de renda, consumo e dos impostos nicos
sobre energia eltrica e minerais passou a ser compartilhada pelos estados e municpios. Da
mesma maneira, criou-se um sistema de transferncias de estados para municpios obrigando
os primeiros a repassarem 30% de sua arrecadao tributria para os governos locais. Por um
lado, a reforma de 1946 estabeleceu pela primeira vez a vinculao de receitas a despesas
especficas fazendo com que a arrecadao do imposto federal sobre combustveis e
lubrificantes fosse destinada integralmente a um programa de investimentos rodovirios.
Assim, por exemplo, determinou que 3% da receita da Unio fossem destinadas ao
desenvolvimento da regio Amaznica, 3% ao Nordeste, 1% regio do Vale do Rio So
Francisco e o destino de 10% da arrecadao tributria para financiar gastos com educao.
(ALTBERG; VALS, 2001). Por outro lado, a descentralizao da receita tributria e da
receita disponvel no foi acompanhada pela descentralizao das responsabilidades pela
proviso de bens e servios pblicos. Assim, o Governo Federal foi o grande perdedor do

125

arranjo federativo imposto pela Constituio de 1946. No caso dos municpios, as regras de
distribuio de transferncias federais estimularam a emancipao de municpios, o que se
expressou na multiplicao do nmero de municpios que passaram de 1.700 em 1946 para
quase 4.000 em 1964 (LEZAN; VARSANO, 1981).
Entretanto, a diminuio no ritmo de crescimento da atividade econmica e a
acelerao inflacionria do incio da dcada de 1960 contriburam para a diminuio da carga
tributria, com o retorno ao patamar dos 16% em 1963. Essa queda aprofundou o
desequilbrio fiscal do Governo Federal, o qual j era visvel ao final dos anos 1950. Com a
crise poltica dos primeiros anos da dcada de 1960, engessou-se qualquer possibilidade de
reformar o sistema tributrio para recuperar a capacidade de financiamento do governo.
Ademais, no lado da despesa, as tentativas de estimular o crescimento econmico por meio do
aumento de gastos e a rigidez introduzida pelas vinculaes reforaram essa trajetria de
desequilbrio das finanas pblicas:

Tabela 5 - Dficits de caixa do tesouro e fontes de financiamento


na Esfera Federal (% PIB), 1954-1964

Ano

Receita em
proporo ao PIB

1954
11.0
1955
8.7
1956
8.3
1957
9.9
1958
11.3
1959
11.1
1960
11.1
1961
11.8
1962
12.6
1963
12.8
1964
13.0
Fonte: Lara Rezende (1982)

Despesa em
proporo ao PIB

Dficit em proporo
ao PIB

8.1
7.6
7.5
7.9
9.0
9.1
9.0
9.2
8.5
8.8
9.2

0.6
0.7
2.4
3.4
2.1
2.0
2.8
3.4
4.3
4.2
3.2

Financiado pela
Autoridade
Montria em
proporo ao
dficit
163
100
99
100
69
28
91
99
88
81
101

O sistema tributrio mostrava sua insuficincia at mesmo para manter a carga


tributria que havia conseguido na dcada de 50. As despesas cresciam aceleradamente, pois
no existia uma estrutura institucional adequada que possibilitasse o seu financiamento por
meio de ttulos pblicos, o que resultava ser quase totalmente por meio de emisso monetria.
(VARSANO, 1996). Esclarece ainda Viana que:

126

[...] a poltica financeira da Unio manteve-se sempre sob o espectro do dficit


oramentrio. Graas reforma cambial instituda em 1953, pela Resoluo n
70 da ento SUMOC, no governo Vargas, a Unio passou a contar com recursos
oriundos dos gios sobre a exportao, cujos saldos lquidos permitiram o
equilbrio financeiro nas contas pblicas. A medida intempestiva de Quadros,
revogando a cobrana dos gios, pela Instruo n 204, em 1961, sem adotar
outras medidas de ordem financeira que contrabalanassem a perda dos recursos
oriundos dessa receita, provocou o total desequilbrio das contas pblicas, assim
da Unio como dos Estados (VIANA, 1980, p.164).

No grfico a seguir percebe-se essa deteriorao do dficit primrio do governo:

Grfico 11 - Evoluo do dficit primrio federal em relao ao PIB, 1954-1964


Anos
0,0
-0,5

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

Dficit primrio federal

-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
-3,5
-4,0
-4,5
-5,0

Fonte: Lara Rezende (1982).

O desequilbrio fiscal decorrente da trajetria crescente das despesas pblicas na


dcada de 1950 atingiu nveis incontrolveis nos primeiros anos da dcada de 1960. Assim, o
governo ficou com dificuldades de diminu-lo no curto prazo sem a realizao de reformas
institucionais, pois o sistema fiscal caracterizava-se por sua regressividade, o que acabava
aprofundando a concentrao de renda. O grfico 12 mostra a evoluo do Imposto sobre a
Renda e sobre Consumo. Este passou de uma participao no total da receita de 31,25% em
1954 para 43,77% em 1964, enquanto o imposto sobre a renda passou de uma participao de
32,96% para 23,99% nesse mesmo perodo.

127

Evoluo do Imposto de Renda e do


Imposto sobre o consumo

Grfico 12 - Evoluo do imposto de renda e do imposto sobre consumo dentro da estrutura tributria,
1954-1964
46
44
42
40
38
36
34
32
30
28
26
24
22
20

43,77
42,82
37,15

39,9
38,65

34,58

32,96

35,84

35,53
33,54

31,25

31,31

34,1
29,51

31,49
31,03

27,04
29,39

26,71

25,49
23,99
22,58

1954

1955

1956

1957

1958

I.Consumo

1959

Anos

1960

1961

1962

1963

1964

Imposto de Renda

Fonte: Sries histricas, IBGE.

Um sistema tributrio assentado em impostos indiretos e regressivos tende a onerar


a produo e dificultar o consumo, alm de favorecer a concentrao de renda. Essa
caracterstica da economia brasileira de poca apontava para outro agravante: a ausncia de
um sistema financeiro eficiente, que no permitia uma estrutura de financiamento
desenvolvida, a qual se assentava, basicamente, sobre o crdito de curto prazo.
O governo Goulart entendia essas mudanas como condio fundamental tanto para
o desenvolvimento como para a estabilizao. A soluo para isso seriam as reformas de base,
pois elas possibilitariam o aumento do poder do Estado para promover o crescimento
econmico, com investimentos estratgicos e planejamento, guiando a iniciativa privada para
complementar o projeto proposto para o pas.

3.2 O Setor externo da economia brasileira

Nessa seco ser tratada a situao externa do pas. Comearemos descrevendo a


estrutura da pauta de exportaes e importaes, averiguando quais seriam os segmentos que
emergiam como prioritrios no processo de substituio de importaes e na gerao de
divisas. Logo em seguida, detalharemos as contas do balano de pagamentos demonstrando a
presso por divisas e as tendncias das respectivas contas. Adiante veremos as alternativas de
que o governo dispunha e suas restries financeiras, o que pode configurar um quadro de
vulnerabilidade externa que limitaria o nvel de crescimento.

128

3.2.1 Estrutura da pauta de exportao e importao

Durante as trs dcadas anteriores a 1960, o Brasil passou por modificaes


estruturais provenientes, em grande parte, do processo de substituies de importaes. De
uma economia predominantemente agrria, transformou-se em um pas com parque industrial
diversificado, com uma indstria produtora de bens de consumo, tanto durveis quanto nodurveis e de bens de produo, especialmente intermedirios. Com o governo Juscelino
Kubistchek, por meio do Plano de Metas, a expanso da indstria em vrios setores
apresentou um crescimento considervel. Entretanto, havia ainda a necessidade da promoo
de tecnologia e na elevao da produo de mquinas e equipamentos. Ademais, o crescente
volume das importaes, aliado deteriorao dos termos de troca relativa aos produtos
exportados, trazia a necessidade crescente de divisas para sustentar o processo de
desenvolvimento do pas e o servio da dvida externa.
Havia algumas formas de conseguir essas divisas, como por meio de supervit na
balana comercial, de servios ou de capital. Em relao ao primeiro, o mesmo poderia
ocorrer de duas formas: por meio da diminuio das importaes e/ou por intermdio do
aumento das exportaes. A seguir, veremos a estrutura das importaes nesse perodo, por
meio do grfico, que ilustra a pauta de importaes do Brasil em 1961. Pode-se perceber que
os bens de produo marcavam a pauta, sejam eles intermedirios ou de capital. A importao
de bens de capital abrangia cerca de 40% das importaes. Em segundo lugar, vinham
algumas matrias-primas, com cerca 26% de participao na pauta:

129

Grfico 13 - Estrutura da pauta de importaes do Brasil, 1961


Bens de consumo
manufaturados
1,5

Diversos
0,1

Produtos alimentares,
bebidas e fumo
13,5

Combustiveis, lubrificantes e
derivados de carvo e
petrleo
18,8

Bens de capital
39,8

Matrias-primas (exclusive
os intens anteriores)
26,3
Produtos alimentares, bebidas e fumo
Matrias-primas (exclusive os intens anteriores)
Bens de consumo manufaturados

Combustiveis, lubrificantes e derivados de carvo e petrleo


Bens de capital
Diversos

Fonte: IPEADATA e IBGE.

Durante o processo de substituio de importaes, especialmente entre o perodo


1953-1964, a SUMOC emitiu algumas resolues relevantes para fomentar esse processo.
Podemos destacar quatro instrues. A primeira, emitida em 1953 no segundo governo
Vargas, levou o nmero de 70. Ela criava na prtica taxas mltiplas de cmbio, o que
possibilitava incentivar a importao de bens de capital e insumos bsicos necessrios
industrializao, enquanto encarecia as compras do exterior de bens tidos como suprfluos ou
com produo nacional similar. Explica Fonseca (2003):
[...] pela Instruo 70 da SUMOC, embora a paridade de Cr$ 18,50 por 1 dlar
continuasse referncia, na prtica houve uma desvalorizao do cruzeiro
adotando-se o sistema de taxas mltiplas de cmbio. Estas ocorreriam: a) nas
exportaes, que foram divididas em vrias categorias, com sobretaxas visando
estimular a diversificao, em detrimento do caf; b) nas importaes, as quais
foram divididas em 5 faixas de acordo com a essencialidade, priorizando
insumos agrcolas, farmacuticos e para a indstria em geral, enquanto
encareciam sobretudo os bens de consumo, durveis ou no; c) nas operaes
financeiras e certas importaes especiais, que passavam a ter taxas cambiais
prprias [...] Na prtica, a taxa efetiva de cmbio era estabelecida pela
concorrncia entre os importadores, por meio de leiles, nos quais a cada faixa
ou categoria o governo estabelecia previamente um montante de divisas a ser
destinado. Dessa forma, o governo na compra de divisas dos exportadores
pagava a taxa oficial acrescida de uma sobretaxa ou bonificao; e, na venda aos

130

importadores, recebia, alm da taxa oficial, o gio decorrente do leilo de


cmbio. O resultado lquido entre bonificaes pagas e gios recebidos foi
positivo para o governo uma espcie de imposto sobre o comrcio exterior
(FONSECA, 2003, p. 280-281).

A segunda Instruo foi a 113, durante o governo Caf Filho em 1955. Essa medida,
permitia s empresas estrangeiras instaladas importar equipamentos por meio de um taxa de
cmbio mais barata, assim como, as remessas de lucro, amortizaes e dividendos tinham um
cmbio preferencial dentro do referido sistema de taxas mltiplas de cmbio.
A terceira Instruo da SUMOC foi durante o governo Quadros e levou o nmero
204. Ela unificava as taxas mltiplas e procedeu a forte desvalorizao cambial, extinguindo
o subsdio implcito no setor industrial que inspirara as instrues anteriores. Por fim, durante
o governo Goulart, em 1963, a SUMOC criou a Instruo 242 que visava dificultar a
importao de bens de capital cuja produo j existia internamente ou que pretendia
impulsionar e restabelecer o controle da remessa de lucros e que ser detalhada no prximo
capitulo.
Pode-se perceber, conforme o grfico 14, que o processo de substituio de
importaes foi intenso durante o perodo entre 1955 e 1962. Ademais, os setores de atividade
ainda abertos em grandes propores para as indstrias de substituio estavam em grande
parte dentro do departamento de bens de capital e intermedirios, como os de maquinaria,
indstria qumica, transporte especializado e equipamento de comunicao.

131

Grfico 14 - Importaes por departamentos em porcentagem da oferta total - 1955, 1960 e 1962
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45

43,2

40
35
30
25
20

23,4
17,9

15
10

11,9

10

8,9

5
0

3,3
1,2

2,2
1955
Bens de capital

12,9

1960
Bens intermediarios

Bens de Conusmo durvel

2,4
1,1
1962
Bens de consumo no durvel

Fonte: Baer, 1979, p. 210.

Depois de um perodo de rpida substituio de produtos importados, diversos


autores, como Tavares (1972) em Auge e declnio do processo de substituio de
importaes no Brasil, assinalam que a economia brasileira havia chegado a um ponto em
que a pauta de importaes se tornara muito rgida. Se, por um lado, a pauta de importaes
era composta quase que inteiramente de bens de capital, matrias-primas de primeira
necessidade e combustveis, por outro lado a pauta de exportaes estava concentrada em
produtos primrios. No grfico 15, percebemos o forte peso desses produtos. Por exemplo, o
caf detinha 53% das exportaes brasileiras.

132

Grfico 15 - Pauta de exportaes do Brasil, 1962


Diversos
17,6

Madeira
3,2
Borracha
0
Minrio de mangans
2,2
Fibra de sisal
1,9

Caf
53

Fumo
2
Aucar
3,2

Minrio de ferro
5,7

Cacau
2
Algodo
9,2

Caf

Algodo

Cacau

Minrio de ferro

Aucar

Fumo

Fibra de sisal

Minrio de mangans

Borracha

Madeira

Diversos

Fonte: Baer (1979).

Em relao ao destino das exportaes, em 1962, quase metade das exportaes


destinava-se a apenas dois pases: os Estados Unidos (40%) e a Alemanha (9,1%). Ademais, a
origem das importaes tambm era concentrada, tendo nos Estados Unidos nosso principal
fornecedor.
A depreciao dos preos dos produtos primrios exportados pelo Brasil era
expressiva, enquanto os EUA j no absorviam um grande volume de exportaes brasileiras.
Quanto a esse aspecto, importante frisar a relao existente entre a poltica exterior
executada pelo Brasil e as necessidades, tanto tticas quanto estratgicas, de seu projeto de
desenvolvimento industrial substitutivo de importaes. Pode-se, inclusive, salientar que a
prpria implementao do desenvolvimento industrial nacional entrava em choque, em
muitos pontos, com os interesses da potncia norte-americana. A esse marco mais geral,
pode-se acrescentar que estes choques ampliavam-se e explicitavam-se com intensidade nos
momentos de crise econmica, especialmente quando ocorria estrangulamento do setor
externo.

133

As crises de balano de pagamentos do pas, tambm eram resultado da queda do


valor das nossas exportaes, em contraste com uma pauta de importaes crescente e com o
acmulo de compromissos externos. Esses, obrigava o pagamento de juros e, por
conseqncia, a limitao do poder de importar do pas. Nessas circunstncias, estabelece-se
um verdadeiro crculo vicioso, em que a assistncia financeira servia principalmente para
evitar um colapso total e imediato da nossa capacidade de pagar as importaes e satisfazer os
compromissos externos, sem, todavia, impedir o carter quase crnico dessa deficincia de
divisas. E mais: a obrigatoriedade de repagamento dos emprstimos exigia, ainda que
diferida, uma expanso das receitas de exportao, pois, em caso contrrio, o servio da
dvida externa s poderia ser atendido mediante nova contratao da capacidade de importar,
j em si insuficiente para satisfazer os requisitos de um rpido crescimento (FRANCO, 2008).
Por isso, a importncia de analisar-se o balano de pagamentos, o que ser feito na prxima
seco.

3.2.2 O balano de pagamentos

Ao final do mandato do governo Juscelino Kubistchek, os sinais da crise no setor


externo comeavam a aparecer. O dficit no balano de transaes correntes, da ordem de
US$ 345 bilhes, em 1959, subiu para US$ 518 bilhes em 1960. Esse dficit crnico da
conta corrente permaneceu durante todo o governo Joo Goulart - entretanto, sem a
contrapartida de elevado fluxo de capital para financiar a balano de pagamentos. Conforme a
tabela 6, a balana comercial mostrou um declnio, ao contrrio da balana de servios, cuja
tendncia foi de aumento do dficit. A conta de capital apresentou visvel diminuio a partir
de 1962. Posteriormente, analisaremos cada conta do balano de pagamentos, associando-as a
possveis causas do seu resultado.

134

Tabela 6 - Balano de Pagamentos do Brasil em milhes de dlares, 19541965


Discriminao

1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965

Balana comercial (FOB)

147

319

407

106

66

72

-24

111

-90

112

343

655

Servios e rendas (lquido)

-378

-344

-419

-393

-327

-407

-498

-389

-402

-326

-317

-446

-5

-10

-11

-13

-4

-10

15

39

43

55

75

-236

-35

-23

-300

-265

-345

-518

-263

-453

-171

81

284

236

34

190

309

425

345

493

390

472

210

134

-35

Erros e omisses

11

13

16

-170

-190

-25

11

51

-137

-76

-217

-31

Balano de pagamentos

11

12

183

-161

-30

-25

-14

178

-118

-37

-2

218

Haveres da autoridade monetria (-=aumento)

-11

-12

-183

161

30

25

14

-178

118

37

-218

Transferncias unilaterais correntes


Transaes correntes
Conta capital e financeira

Fonte: Banco Central do Brasil.

Comeando pela balana comercial, esta apresentou seu maior dficit, durante o perodo
analisado, em 1962. Salienta Almeida (2010, p.87) que a deteriorao dos termos de troca
afetou o governo Joo Goulart mais intensamente do que os outros. H um relativo
equilbrio entre exportaes e importaes como se pode perceber na tabela 7.

Tabela 7 - Balano Comercial do Brasil em milhes de dlares, 19541965


Discriminao

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Exportao de bens

1562

1423

1482

1392

1243

1282

1269

1403

1214

1406

1430

1595

Importao de bens

-1415

-1104

-1075

-1285

-1177

-1210

-1293

-1292

-1304

-1294

-1086

-941

147

319

407

106

66

72

-24

111

-90

112

343

655

Balana comercial (FOB)

Fonte: Banco Central do Brasil.

Para Goulart, as exportaes tiveram um declnio, durante a dcada de 1950, no seu


valor devido ao pouco dinamismo da pauta de exportaes da crescente deteriorao dos
termos de troca - desfavorveis aos produtos primrios e commodities. Assim, salienta que:

[...] a histria da deteriorao crescente dos termos de troca entre produtos


primrios e manufaturas bem conhecida de todos. Da ano para ano, o mesmo
nmero de sacas de caf, ou de cacau, ou de algodo, compra menor quantidade
do mesmo tipo de equipamento e produtos manufaturados (MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES, 1962, p. 19).

Embora no grfico 16 perceba-se uma tendncia de decrscimo das importaes, isso


por si s no era suficiente para a sustentabilidade do supervit da balana comercial.
Entretanto, entre 1957 e 1960, este supervit comercial pode ser considerado ainda menor, se
levarmos em conta que muitos ingressos de mquinas e equipamentos no foram
contabilizados como importaes, mas como investimento direto, nos marcos da Instruo
113 da SUMOC (BUCARESKI, 2006, p. 120).

135

Grfico 16 - Trajetria das exportaes e importaes, 19541965


1.700
1.600
1.500
1.400
1.300
1.200
1.100
1.000
900
1954

1955

1956

1957

1958

Exportao de bens

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Importao de bens

Fonte: Banco Central do Brasil.

Assim como a recesso contribuiu para a reduo das importaes, o governo


planejava diminu-las tambm por meio da substituio de bens de capital. Ademais, a busca
por novos mercados e a diversificao da pauta de exportaes estava nas diretrizes da
poltica externa do governo Joo Goulart:
[...] a ligeira contrao, prevista nas importaes, obedece diretriz do Plano
Trienal, cabe dizer, ao esperado reforo da produo interna substitutiva,
mxime de bens de capital, a par de maior grau de seletividade na utilizao das
escassas disponibilidades cambiais (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963, p. 115).

E ainda:
[...] a abertura de novos mercados, com possibilidades de expanso, para
produtos de oferta potencialmente elstica, como o minrio de ferro, est tendo
alta prioridade. Tambm constitui objeto de preocupao colocar cm bases mais
operacionais, como j o iniciamos efetivamente, o intercmbio com as
economias dos pases socialistas. Assim que o acordo em vias de concluso
com a Unio Sovitica permitir imediato e substancial aumento do intercmbio
com esse mercado, de extraordinrias potencialidades (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 116).

Cabe salientar, entretanto, que essas perdas verificadas no valor das exportaes
teriam sido maiores no fora o reajuste operado nas taxas cambiais fixadas pelo governo,
aproximando-se do valor daquelas vigorantes no mercado livre, por meio do artifcio ilegal
denominado "boneco" (CONSELHO NACIONAL DE ECONOMIA, 1963, p. 11). O
estmulo s exportaes consistia constante preocupao do governo, que procurava,
mediante reajuste da taxa de cmbio, conseguir melhores condies competitivas nos
mercados internacionais, compensando os efeitos negativos da inflao interna sobre a taxa

136

de cmbio. No setor dos manufaturados, cujo desenvolvimento nos ltimos anos abria
perspectivas de colocao externa, procurou-se criar condies exportao. Nesse sentido,
alm de conceder-se prioridade aos fabricantes-exportadores para a obteno dc coberturas
cambiais posteriores necessrias importao de matrias-primas ou partes complementares,
instituiu-se um sistema de bonificaes ajustveis periodicamente, que permitia as
exportaes contratadas ficarem resguardadas das desvalorizaes monetrias internas e de
seus efeitos sobre os custos de produo. O estabelecimento de medidas complementares ao
financiamento de exportaes de bens de capital e de consumo durvel, modificando normas
baixadas em 1962, criou condies mais favorveis, tambm, s exportaes dessa natureza
(CONSELHO NACIONAL DE ECONOMIA, 1965, p. 36-37).
Em relao balana de servios, historicamente deficitria, conforme a tabela 8 teve o
seu pior resultado, no perodo analisado, no ano de 1960 chegando a um dficit na ordem de
489 bilhes de dlares. Em contrapartida, o melhor resultado foi em 1964, ficando em 317
bilhes de dlares.
Tabela 8 Balano de Servios e Rendas do Brasil em milhes de dlares, 19541965
Discriminao
Servios

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-243

-230

-278

-265

-219

-256

-304

-206

-203

-182

-129

-191

-149

-133

-119

-115

-102

-87

-78

-77

-79

-87

-62

-27

Viagens internacionais

-14

-12

-34

-40

-26

-31

-48

-19

-25

-14

-3

-1

Seguros

-10

-9

-8

-7

-6

-9

-7

-6

-5

-13

-11

-7

Transportes

Servios financeiros

10

10

Computao e informao

-1

-1

-1

-1

-1

-1

-1

-1

-11

-12

-13

-13

-16

-15

-22

-20

-12

Royalties e licenas
Aluguel de equipamentos
Governamentais
Comunicaes

-16

-12

-31

-35

-27

-23

-12

-17

-33

-31

-20

-37

-2

-1

-1

-1

-2

-1

-2

-2

-1

-1

Relativos ao comrcio

-30

-22

-6

-16

-24

-19

-18

-7

-6

-5

-7

Empresariais, profissionais tcnicos

-11

-23

-63

-59

-24

-66

-114

-48

-37

-26

-26

-111

-9

-13

-10

-10

-10

-6

-6

-5

-4

-4

-3

-3

-135

-114

-141

-128

-108

-151

-194

-183

-199

-144

-188

-255

-1

-1

-137

-114

-141

-128

-107

-150

-194

-184

-199

-144

-189

-258

-89

-79

-74

-61

-49

-59

-79

-70

-81

-57

-58

-102

Construo

Pessoais, culturais e recreao


Servios diversos
Rendas
Salrio e ordenado
Renda de investimentos
Renda de investimento direto
Renda de investimento carteira
Renda outros investimentos(juros)
BALANA DE SERVIOS E RENDAS

-48

-35

-67

-67

-58

-91

-115

-114

-118

-87

-131

-156

-378

-344

-419

-393

-327

-407

-498

-389

-402

-326

-317

-446

Fonte: Banco Central do Brasil

Com o incio da internacionalizao da economia brasileira na segunda metade da


dcada de 1950, as contas externas comearam a piorar no que tange balana de servios,

137

especialmente a subconta Rendas - a remessa de lucros e pagamentos de juros. Como mostra


o grfico 17, a parte referente a Rendas tem uma tendncia de elevao em seu dficit,
enquanto, a subconta Servios apresentou uma tendncia de melhora em relao ao incio da
dcada de 1960. O item que mais pesava na conta de Servios era Transportes, alm de ser o
que mais contou para esses dficits na maioria dos anos. A participao absoluta e relativa
desse item tem uma tendncia de queda a partir de 1954. Em contrapartida, os itens que
comearam a ganhar maior participao foram, em ordem de importncia: Servios
Empresariais, Profissionais e Tcnicos, Servios Governamentais, Viagens Internacionais,
Relativos ao Comrcio e os Royalties e Licenas. Essas mudanas de pesos relativos e
absolutos foram reflexo da atuao crescente do capital estrangeiro dentro do pas,
especialmente o Investimento Direto Estrangeiro.
Grfico 17 - Conta de Servios e Rendas da Balana de Servios, 19541965
-100
-125

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-150
-175
-200
-225
-250
-275
-300
-325
-350
Servios

Rendas

Fonte: Banco Central do Brasil.

A Lei de Remessa de Lucros foi proposta e aprovada num contexto de


aprofundamento do estrangulamento externo da economia brasileira. A criao da lei visava
restringir a evaso de divisas. Entretanto, sustenta Gennari (1997), a busca de solues para a
crise no setor externo acabou por acirrar a conjuntura poltica, pois a restrio a remessas de
lucros tocava num aspecto central do processo de reproduo de capital no Brasil: os
investimentos dos grandes oligoplios internacionais, cuja presena deslocava para si o eixo
dinmico da estrutura econmica brasileira.

Contudo, em 1963 o item Rendimento de

Investimento Direito (remessa de lucros ao exterior) apresentou uma melhora considervel,


em parte devido a medidas adotadas para controlar a taxa cambial, do que resultou forte

138

depreciao do cruzeiro no mercado paralelo, encarecendo exageradamente as remessas de


lucros e dividendos (CONSELHO NACIONAL DE ECONOMIA, 1963), assim como a
entrada em vigor da restrio ao remessa de lucros.
O grfico 18 mostra o uma melhora na conta Rendas com o pagamento de juros da
dvida externa e principalmente com a remessa de lucro entre 1962 e 1963.

Grfico 18 - Saldo da remessa de lucro e pagamento de juros, 19541965

-40

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-60
-80
-100
-120
-140
-160
Renda de investimento direto

Renda de outros investimentos (juros)

Fonte: Banco Central do Brasil

O perodo que foi de 1961 a 1964 foi marcado por crises polticas e confrontao de
distintos projetos de desenvolvimento. Um dos pontos de maior divergncia foi a aprovao,
pelo Congresso Nacional, em setembro de 1962, da Lei 4.131, que visava regulamentar o
movimento de capitais estrangeiros no Brasil, sendo tambm uma reao ao estrangulamento
externo, ao restringir a evaso de divisas, fundamentalmente por intermdio de seus artigos
mais polmicos (Art. 31, 32 e 33)21, que criavam claras restries s remessas de lucros.
(GENNARI, 1997):
[...] devido a estes artigos, ela tambm ficou conhecida como a Lei da Remessa
de Lucros. Alm disso, ela tornava necessrio o registro de todo o capital
estrangeiro que entrasse ou sasse do Brasil, assim como do que fosse
reinvestido. Assim, s poderia ser remetido o lucro registrado, tendo ele entrado
ou sendo relativo a rendimento do capital que entrou (ou seja, excluindo-se o
capital reinvestido) (BUCARESKY, 2006, p. 125).
21

Art. 31 - As remessas anuais de lucros para o exterior no podero exceder de 10% sobre o valor dos
investimentos registrados. Art. 32 - As remessas que ultrapassam o limite estabelecido no artigo anterior sero
consideradas retorno do capital e deduzidas do registro correspondente para efeito das futuras remessas de lucros
para o exterior. Pargrafo nico - A parcela anual de retorno do capital estrangeiro no poder exceder de 20%
do capital registrado. Art. 33 - Os lucros excedentes do limite estabelecido no artigo n 31 desta lei sero
registrados parte, como capital suplementar, e no daro direito a remessas de lucros futuros.

139

A instabilidade poltica vivida pelo pas, desde a renncia de Jnio Quadros, em


agosto de 1961, aliada crescente inflao interna e agitao em torno da lei sobre capitais
estrangeiros e remessa de lucros (a Lei 4.131 foi aprovada em 1962 e regulamentada pelo
governo Goulart somente no incio de 1964), certamente contribuiu para os resultados do
balano de servios e capital durante o governo Goulart.
Finalizando, a ltima conta do Balano de Transaes Correntes, Transferncias
Unilaterais, apresentou valores insignificantes em relao aos montantes das outras. A tabela
9 mostra esses valores:
Tabela 9 Transferncias Unilaterais do Brasil em milhes de dlares, 19541965
Discriminao

1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965

Receita

13

10

14

16

16

11

32

32

57

60

60

85

Despesa

-18

-20

-25

-29

-20

-21

-28

-17

-18

-17

-5

-10

-5

-10

-11

-13

-4

-10

15

39

43

55

75

Transferncias unilaterais

Fonte: Banco Central do Brasil

Em relao ao balano de capital, este passou de 472 milhes de dlares em 1962


para 134 milhes em 1964 conforme pode se ver na tabela 10.
Tabela 10 Balana de Capital do Brasil em milhes de dlares, 19541965
Discriminao
Conta Capital
Conta Financeira
Investimento Direto
Investimento brasileiro direto
Investimento estrangeiro direto
Investimento em Carteira

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

236

34

190

309

425

345

493

390

472

210

134

-35

51

79

139

178

128

158

138

147

132

87

86

154

51

79

139

178

128

158

138

147

132

87

86

154

Derivativos (lquido)

Outros Investimentos

185

-45

51

131

297

187

355

243

340

123

48

-189
-221

Outros investimentos brasileiros

-57

-26

-20

-15

78

Outros investimentos estrangeiros (lquido)

185

-45

51

131

297

187

412

269

360

138

-30

32

Emprstimos e financiamentos LP e CP

171

21

34

149

269

37

77

466

252

118

31

392

Autoridade monetria

200

61

-28

37

195

-21

61

260

120

187

52

250

Demais setores LP e CP

-29

-40

62

112

74

58

16

206

132

-69

-21

142

-25

-56

44

77

49

62

-69

252

15

-114

-56

59

109

84

231

319

373

439

348

579

325

250

221

363

-134

-140

-187

-242

-324

-377

-417

-327

-310

-364

-277

-304

-4

16

18

35

25

-4

85

-46

117

45

35

83

14

-66

17

-18

28

150

335

-197

108

20

-61

-361

236

34

190

309

425

345

493

390

472

210

134

-35

Emprstimos e financ. - demais setores LP


Ingresso
Amortizao
Emprstimos e financ. - demais setores CP
Moeda e depsito (lquido)
Outros passivos LP e CP (lquido)
Conta capital e financeira

Fonte: Banco Central do Brasil.

140

A circunstncia de haver ocorrido to expressiva retrao na conta de Capitais pode


ter explicao na atitude de expectativa que mantiveram muitos empresrios, principalmente
no estrangeiro, em relao ao Brasil, no s em virtude de insegurana poltica como tambm
devido a fatores de ordem econmica, como a elevao da inflao. Como pode ser visto no
grfico 19, a partir de 1962 a balana de capital teve queda vertiginosa:

Grfico 19 - Balana de transaes correntes e de Capital e Financeira em milhes de dlares, 19541965

480

280

80

-120

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-320

-520
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA

TRANSAES CORRENTES

Fonte: Banco Central do Brasil.

Se, por um lado, a discusso em torno da votao e regulamentao da Lei n.o 4131
de 3-9-62, que regulamentava o fluxo dos recursos estrangeiros, representou um fator de
grande alcance psicolgico a atuar negativamente no curto prazo, dada a reconhecida cautela
dos investidores internacionais (CONSELHO NACIONAL DE ECONOMIA, 1963), por
outro lado, o disciplinamento do capital estrangeiro investido no Brasil estava ligado ao
projeto do governo de regulamentar o balano de capital e direcionar esses investimentos para
regies mais atrasadas, bem como aos setores da economia que necessitassem de aporte de
capital:
[...] ademais, e como conveniente encaminhar os capitais estrangeiros,
juntamente com os capitais nacionais, s atividades que mais consultem o
processo de desenvolvimento econmico e conduzam melhoria do padro de
vida da populao, torna-se necessrio sejam estabelecidos critrios de
prioridade para a aplicao desses capitais em atividades e regies em que o seu
concurso oferea maior coeficiente de rentabilidade econmica e de beneficio
social. Realmente, a Lei n 4.131, no s entendeu desejvel a limitao de
remessas de lucros, como consagrou o princpio da mais racional utilizao dos
recursos estrangeiros disponveis em consonncia com o planejamento
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 42).

141

E ainda:
[...] finalmente, quanto aos investimentos que vierem a ser realizados no Pas,
dando cumprimento a dispositivo legal, pretende o Governo, mediante a
aplicao de incentivos de ordem fiscal e segundo estudos que tero
prosseguimento em 1964, orient-los para setores e regies onde, em funo
supletiva das poupanas nacionais, obtenham utilizao tima e ofeream maior
rentabilidade social (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p.
116).

Outro elemento que influiu foi, sem dvida, o elevado dficit de 118 milhes de
dlares de 1962 no balano de pagamentos, o segundo maior da histria do Brasil at 1964,
ficando abaixo apenas do dficit de 1957, que foi de 161 milhes. Se, por um lado, o saldo de
investimento direto (estrangeiro e nacional no exterior) teve uma tnue queda entre o perodo
1961-1964, por outro lado os emprstimos e financiamentos caram expressivamente a partir
de 1962, conforme pode ser visto no grfico 20.

Grfico 20 - Investimento direto e outros investimentos em milhes de dlares, 19541965


400

300

200

100

0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-100

-200
Investimento Direto

Outros Investimentos

Fonte: Banco Central do Brasil.

Para sustentar o crescente dficit em Conta Corrente era necessrio cada vez mais o
ingresso de capital externo. O investimento direto estrangeiro caiu relativamente menos do
que a ajuda externa. Esta apresentou elevada queda, seja pela instabilidade poltica do
perodo, seja como represlia ao governo Goulart.

142

No tocante aos investimentos pblicos e das empresas estatais, j se tentou


mostrar que, durante o governo Joo Goulart, eles foram sim afetados pela
conjuntura poltica. O mesmo ocorreu em relao ao investimento direto
estrangeiro. O processo de reordenao das relaes do pas com os capitais
estrangeiros, simbolizado pela lei de remessa de lucros, criou um clima social
que acabou por afugentar os investimentos diretos estrangeiros, gerando, assim,
num contexto de "natural" diminuio desses fluxos em funo da desacelerao
da economia, srias dificuldades no balano de pagamentos, alm de eliminar
um componente autnomo que poderia compensar em parte os efeitos da
desacelerao econmica (ALMEIDA, 2010, p. 94).

Pode-se perceber, no grfico a seguir a queda do Investimento Direto Estrangeiro


(IDE) entre os anos de 1961 e 1963.:

Grfico 21 - Investimento direto estrangeiro em milhes de dlares, 19541965


170

150

130

110

90

70
1961

1962

1963

1964

1965

IED (US$ milhes)

Fonte: Banco Central do Brasil.

Nesse ponto salientamos a importncia de se referir a dois fatos internacionais que


podem ser relevantes para entender a poltica interna e externa do governo Joo Goulart. O
primeiro a poltica externa adotada pelo governo Kennedy, consubstanciada na Aliana
para o Progresso, que foi firmada por meio da Carta de Punta del Este. Essa poltica tinha
como diretrizes para os pases da Amrica Latina a acelerao do desenvolvimento
econmico e a gerao de um melhor grau de bem-estar geral com melhores oportunidades
em sociedades democrticas, num contexto de guerra fria. No quadro a seguir, arrolam-se os
objetivos da Aliana para o Progresso:

143

Quadro 8 - Diretrizes da Aliana para o Progresso


1. Conseguir, nos pases latino-americanos, crescimento substancial e contnuo da renda per capita e garantir um
desenvolvimento cumulativo.
2. Melhorar as condies de vida das classes mais pobres da populao.
3. Acelerar o processo de uma industrializao racional, aumentando a produtividade global da economia,
capacitar o setor privado, fomentar os estabelecimentos e expanso das indstrias produtoras de bens de
capital.
4. Aumentar a produo agrcola.
5. Impulsionar a reforma agrria substituindo os latifndios por um regime justo de propriedade.
6. Eliminar o analfabetismo entre os adultos do Hemisfrio e, at 1970, garantir um mnimo de seis anos de
instruo primria a toda criana em idade escolar, na Amrica Latina: modernizar os meios para o ensino
secundrio, vocacional, tcnico e superior avanar.
7. Aumentar, em um mnimo de cinco anos, a esperana de vida ao nascer, e elevar a capacidade de aprender e
produzir atravs da sade industrial e coletiva e ao final de 10 anos, fornecer 70% de gua potvel e esgoto a
populao urbana.
8. Aumentar a construo de moradias econmicas, com o objetivo de diminuir o dficit habitacional.
9. Manter nveis estveis de preos, evitando a inflao e a deflao, bem como as resultantes privaes sociais
e a m distribuio de recursos, mantendo o ritmo e crescimento esperado.
10. Fortalecer os acordos de integrao econmica, a fim de chegar-se ao objetivo final de realizar a aspirao
de criar-se um mercado comum latino-americano que amplie e diversifique o comrcio entre os pases da
Amrica Latina.
11. Promover programas de cooperativas, a fim de facilitar o acesso das exportaes aos mercados
internacionais.
Fonte: OEA (1961).

O segundo acontecimento foi a mudana na presidncia nos Estados Unidos. Com o


assassinato de John Kennedy em novembro de 1963, assumiu o seu vice Lyndon Johnson de
caractersticas mais conservadoras. O Jornal do Brasil em editorial mencionava contradio
na poltica americana:
[...] a viagem do Presidente Goulart aos Estados Unidos d ao Governo
brasileiro uma oportunidade excepcional de chamar a ateno do Presidente
Kennedy para um dos fatores que mais contribuem, neste momento, para a
instabilidade poltica da Amrica Latina. Referimo-nos existncia, tantas vezes
assinalada, desde que o Presidente Kennedy subiu ao Poder, de duas polticas
norte-americanas, executadas por setores diferentes que se contradizem e, at
mesmo, se degladiam. De um lado, h a poltica formulada pelo Presidente
Kennedy e consubstanciada nas ideias da Aliana para o Progresso e em teses
avanadas, como as que o assessor presidencial Chester Bowles sustenta, e
que so caras a todos os democratas latino-americanos. De outro, h uma poltica
de enquadramento, essencialmente belicista, ditada pelo Pentgono, executada
com a ajuda da Agncia Central de Inteligncia. A primeira dessas polticas a
que traz, para a Amrica Latina, renovadas esperanas de que os seus
problemas podem ser resolvidos democraticamente, atravs do esforo metdico
e planejado dos latino-americanos e dos norte-americanos. Ns a assinalamos,
aqui no Brasil, na ao compreensiva do Embaixador Gordon (MINISTRIO
DAS RELAES EXTERIORES, 1962, p. 67).

144

Ainda que:

[...] entre a poltica da Casa Branca e a do Pentgono, entre a iniciativa privada


com instinto pioneiro e que visa nacionalizao do capital e os velhos grupos
monopolsticos e imperialistas, entre uma aliana proposta em termos de
igualdade e um bloco moldado por presses, entre uma poltica de estmulo ao
poder civil e uma de incitamento do poder militar, a Amrica Latina, perplexa e
ameaada, faz apenas uma pergunta: Afinal, que representam os Estados
Unidos? E enquanto essas duas polticas se enfrentam a velha tendncia do
apoio s ditaduras, aos regimes para militares ou tutelados, s oligarquias, e a
nova tendncia de estmulo aos democratas, defesa "das reformas, rejeio do
anti-comunismo profissional. Sabemos, muito bem, que o Presidente Kennedy
tem que enfrentar esses adversrios no plano interno no Congresso, onde h
uma coalizo reacionria, nas Foras Armadas e nos meios financeiros, onde se
formou aquilo a que o ex-Presidente Eisenhower, lucidamente, deu o nome
de
complexo
industrial-militar (MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 1962, p. 68).

A mudana na presidncia influenciou na poltica externa para a Amrica Latina,


passando a ter como prioridade os interesses da segurana nacional norte-americana, refletida
na luta anticomunista e fortemente incentivada pela indstria blica do que os objetivos
polticos democrticos e esforos de ajuda econmica de longo prazo que estavam na origem
da Aliana para o Progresso.
Depois do assassinato de Kennedy, seu sucessor Lyndon Johnson iria abandonar
o discurso reformista kennedyano para enfatizar apenas o aspecto militar da
contra-revoluo como alvo central da hegemonia americana na Amrica Latina.
A nomeao de Thomas Mann para os cargos de coordenador da Aliana para o
Progresso, assistente especial do presidente e secretrio de Estado adjunto para
assuntos interamericanos selou a sorte do programa. [...] Nos meses
subseqentes, segundo o historiador Walter LaFeber, metade do programa de
Kennedy fora desmantelado. O apoio econmico, mas no a ajuda militar, caiu
com o crescimento das necessidades advindas da Guerra do Vietn. O
anticomunismo passou a ser o alvo nico da poltica governamental. Para
LaFeber (1983, p. 156-159), no final dos anos sessenta sobraram da Aliana os
seus elementos mais perigosos, entre os quais a dependncia frente aos
militares, treinados e supridos com recursos americanos, para manter a ordem
em sociedades inquietas (MARTINS JR., 1999, p. 75).

De uma forma geral, a alterao da poltica externa americana pode ter contribudo
para desestabilizar o governo Goulart. Nas palavras de Thomas Mann:

[...] no fornecemos qualquer dinheiro para sustentar o balano de pagamentos


ou o oramento, nem tomamos qualquer medida que pudesse beneficiar
diretamente o Governo central do Brasil. Em nossa opinio, que acredito ser
compartilhada por muitos especialistas brasileiros, e em palavras atribudas a
governadores eficientes de vrios Estados, a limitada assistncia ao governo
Goulart contribuiu para financiar a democracia (apud. PARKER, 1977, p. 118).

145

Especula Ribeiro que:

[...] caso Kennedy estivesse hoje vivo e atuante politicamente e ainda coerente
com suas posies de ento, diria que os principais problemas do Hemisfrio Sul
seriam as dvidas, a pobreza e o desemprego no guerrilhas, terrorismo e
drogas. Observa-se tambm que a preocupao dos EUA com a Amrica Latina
est relacionada com o nvel de ameaa hegemonia americana verificada na
regio, mas que a resposta a esta questo est subordinada a uma gama de
aspectos polticos e ideolgicos, constantemente, em disputa no mbito da
poltica interna norte-americana (RIBEIRO, 2006, p. 175).

Antes da mudana de governo nos Estados Unidos, o governo Goulart viajou para
esse pas em 1962 com o objetivo de alongar prazos e obter ajuda externa para superar os
problemas no balano de pagamentos. Essa viagem ficou conhecida como Misso San Thiago
Dantas e teve repercusso muito favorvel na imprensa, tanto brasileira como americana. Em
matrias, respectivamente, no Jornal do Brasil e no Dirio Carioca, de cinco de abril de 1962:

[...] as notcias que nos chegam dos Estados Unidos dizem que a visita do
Presidente Joo Goulart quela nao - sob todos os aspectos - um xito.
Anuncia-se a liberao de crditos anteriormente concedidos ao Governo
brasileiro, noticia-se a boa repercusso que teve o discurso do Presidente Goulart
ao Congresso norte-americano, afirma-se que as conversaes entre os dois
Chefes de Estado so proveitosas, informa-se que as relaes entre as duas
maiores naes do Continente nunca foram to boas. Acreditamos que a visita
do Presidente Goulart aos Estados Unidos s pode trazer proveito ao nosso Pas,
no por causa das verbas agora liberadas, no por causa da massa de papel
picado que cair, passagem do Chefe de Estado brasileiro, dos arranha-cus
nova-iorquinos. Ela um xito, para ns, porque demonstra que as relaes
entre o Brasil e os Estados Unidos esto colocadas, agora, no plano da
maturidade (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1962).
Superou todas as expectativas o acolhimento dado em Washington ao Senhor
Joo Goulart. Houve calor popular e excepcional deferncia oficial Informa uma
agncia telegrfica que o Cerimonial da Casa Branca proporcionou ao Chefe de
Estado brasileiro uma recepo do tipo das que so feitas aos governantes dos
pases considerados como naes-chaves no mundo de hoje (MINISTRIO
DAS RELAES EXTERIORES, 1962).

O resultado da viagem foi as seguintes promessas do governo Kennedy para


Goulart: a) fundos a serem recebidos imediatamente: US$ 84 milhes, sendo 33,0 do
Eximbank, 25,5 do Tesouro e 25,5 da AID; b) fundos a serem liberados gradualmente:
financiamentos de projetos e programas num montante de 200 milhes de dlares,
emprstimos do Eximbank no valor de 44,5 milhes de dlares e, por fim; c) recursos
relativos compra de excedentes agrcolas (trigo), no valor de 70 milhes de dlares. No
total, os recursos prometidos foram, ento, de US$ 398,5 milhes (GENNARI, 1997).

146

Conforme Bandeira (2001), o montante da suposta ajuda dos EUA era "muito
inferior'' ao que se imaginava, sendo praticamente toda ela condicionada compra de bens e
servios naquele pas, com o objetivo de utilizar a capacidade ociosa de suas indstrias.
Todas as verbas prometidas pela Aliana para o Progresso "aguardavam a eventualidade de
uma submisso do Brasil s exigncias norte-americanas sobre as desapropriaes ocorridas
(caso da ITT e AMFORT) e poltica financeira do FMI. Na verdade, para este autor o que
ocorria no era uma transferncia de capitais dos EUA para o Brasil, mas ao contrrio, um
escoamento de recursos do Brasil para os EUA.

De acordo com as cifras oficiais, US$ 1.814 milhes, em emprstimos e


investimentos, entraram no Brasil, entre 1947 e 1960, e saram, no mesmo
perodo, US$ 2.459 milhes, sob a forma de remessas de lucros e de juros,
deixando um saldo negativo da ordem de US$ 645 milhes, que, em realidade,
era muito maior, pois, sob a rubrica Servios, mais US$ 1.022 milhes ainda se
evadiram, como remessas clandestinas de lucros. O total da afluncia favorece os
EUA - Gunther Frank acentuou - "com a quantia de US$ 2.481 milhes, quase o
dobro do afluxo e mais a retirada lquida de US$ 1.667 milhes. E, com a
aprovao da lei que limitava as remessas de lucros, em fins de 1961, no s as
empresas estrangeiras intensificaram a transferncia de recursos para suas
matrizes, a reduzir, por conseguinte, a taxa de reinvestimentos, como o influxo
de capitais privados norte-americanos caiu de US$ 18,8 milhes, em 1961, para
USS 9,6 milhes, em 1962, e US$ 6,7 milhes, em 1963. Conforme tambm a
Subcomisso do hemisfrio Ocidental, da Comisso de Relaes Exteriores do
Senado norte-americano, comprovaria os investimentos diretos dos EUA no
Brasil, entre 1961 e 1962, somaram apenas US$ 21 milhes, enquanto as
transferncias de lucros de suas empresas montaram a USS 59 milhes, dandolhes um saldo positivo da ordem de US$ 38 milhes, naqueles dois anos. Em
1963, alm das remessas de lucros, no valor de USS 13 milhes, as companhias
norte-americanas retiraram do Brasil como retorno de capital mais US$ 8
milhes (BANDEIRA, 2001, p. 101).

Nesse contexto e aps um ano de negociaes, o governo brasileiro procurou


acelerar os entendimentos para a compra da AMFORP. As negociaes foram interrompidas
at que se conhecesse o valor exato do acervo da AMFORP. Segundo as concluses de
Bandeira (1978), o escndalo enfraqueceu Goulart. Toda a imprensa de esquerda atacara a
operao. San Thiago Dantas batizou com o rtulo de esquerda positiva aqueles que se
dispunham a colaborar para a realizao das reformas de base, de acordo com as clusulas da
Aliana para o Progresso, e de esquerda negativa aqueles mais radicais que queriam acelerar,
muitas vezes por meio ilegais, as mudanas em curso.
Ademais, as crescentes greves e invases de terras, a expropriao de empresas
estrangeiras e a conspirao militar contra Joo Goulart inviabilizaram a renegociao da
dvida externa brasileira junto ao FMI e aos credores privados. (GIAMBIAGI, 2005). Estas,

147

aliadas mudana na presidncia americana, restringiram em muito a ajuda para superar a


crise no balano de pagamentos.
Quando Thomas Mann, em Janeiro de 1964, ocupou o cargo de secretrio de
Estado Assistente para os Assuntos Interamericanos, ele determinou ao
embaixador Gordon, reiterando antiga instruo de Kennedy, que ativasse a
distribuio das verbas da Aliana para o Progresso entre os governadores hostis
a Goulart, como Lacerda, na Guanabara, Ademar de Barros, em So Paulo, e
Magalhes Pinto, em Minas Gerais. Essa prtica, j proibida por Goulart, tinha
como finalidade, conforme o prprio Mann confessaria, impedir que qualquer
recurso beneficiasse o governo central, o balano de pagamentos ou o oramento
da Repblica, o que, sob alegao de financiar a democracia, atentava, pelo
seu carter corruptor, contra a segurana nacional e a unidade da
Federao(BANDEIRA, 2001, p. 144-145).

Embora o governo tenha conseguido uma pequena ajuda de instituies oficiais


estrangeiras, os recursos de instituies privadas diminuram consideravelmente como forma
de financiar o dficit em transaes correntes. Interessante notar que durante o governo
Goulart apenas US$ 25 milhes de dlares de emprstimos para programas foram liberados,
esse valor chegou a US$ 475 milhes nos primeiros quatros anos da ditadura (PARKER,
1977, p. 119).
O grfico 22 mostra a brusca queda de emprstimos estrangeiros ao governo de
Goulart:

Grfico 22: Emprstimos governamentais estrangeiros e demais emprstimos de curto e longo prazo em
milhes de dlares, 19541965
300
250
200
150
100
50
0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

-50
-100
Autoridade monetria

Fonte: Banco Central do Brasil.

Demais setores LP e CP

1965

148

oportuno observar que, no exerccio de 1962, o Brasil reduziu a sua posio


devedora junto ao FMI. Os anos de 1963 e 1964 foram os que registraram a menor entrada
lquida de capitais estrangeiros. Nesses dois anos, a soma dos juros e das amortizaes foi
maior do que a entrada de emprstimos e financiamentos, e o ingresso de capital de risco foi o
menor desde 1955 conforme o grfico 23.

Grfico 23: Ingresso e amortizao de capital em milhes de dlares, 19541965


600
500
400
300
200
100
0
1954

1955

1956

1957

1958

Ingresso

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Amortizao

Fonte: Banco Central do Brasil.

Um item no foi comentado anteriormente e que cabe uma observao a conta


Erros e Omisses. Conforme Viana:
[...] os dados dos balanos de pagamento eram globais, espelhando to
somente o volume da movimentao dos capitais e suas rendas, ainda assim
bastante deficientes, porque muitas remessas ao exterior no eram
identificadas e se apresentavam sob o esdrxulo ttulo erros e omisses
(VIANA, 1980, p. 149)

Pode-se perceber no grfico a seguir uma elevao do saldo negativo dessa conta
durante o governo Goulart.

149

Grfico 24 - Balano de pagamentos e erros e omisses em milhes de dlares, 19541965


250

150

50

-50

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-150

-250
BALANO DE PAGAMENTOS

ERROS E OMISSES

Fonte: Banco Central do Brasil.

A anlise da evoluo do setor externo da economia brasileira por meio do balano


de pagamentos um indicativo valioso para a avaliao de seu desempenho ao longo do
governo Joo Goulart. Entretanto, alm da observao desses fluxos presentes nas contas
externas, essencial ter conhecimento da trajetria das variveis de estoque, tais como o
montante de reservas internacionais e da dvida externa, para a melhor compreenso do setor
externo.

3.2.3 Reservas internacionais e dvida externa

A contradio profunda que encerra o balano de pagamentos do Brasil no perodo


estudado a seguinte: as necessidades de produtos importados aumentava em decorrncia do
prprio processo de desenvolvimento econmico; a capacidade para importar era, por sua vez,
limitada por dois fatores: pela queda dos preos dos produtos de exportao - e o Plano
Trienal mostra a necessidade de uma mudana na estrutura de oferta - e pelas remessas de
rendimentos dos detentores de capitais estrangeiros alocados no pas. O resultado um
crescente endividamento externo e uma escassez de divisas proporcionadas pelas exportaes
e que so disputadas por importadores e empresas estrangeiras aqui instaladas (SINGER,
1982).
Comeando pelo nvel de reservas, estas despencaram a partir de 1961, chegando ao
seu menor nvel em 1962 quando ficaram na ordem de 215 milhes de dlares. A crescente
evaso de divisas, por vias legais (remessas de lucros, juros, dividendos etc.) e clandestinas

150

(subfaturamento, sobrefaturamento etc.), debilitou enormemente a economia do pas, ao


acanhar-lhe a capacidade de importar e de reinvestir (BANDEIRA, 2001).
A reduo das reservas internacionais, aliada tendncia de aumento do
endividamento externo, decorria de dois elementos estruturais: (a) remunerao em excesso
dos influxos de capital, como remessa de lucro e pagamento de juros; e (b) decrscimo
sustentado da capacidade de importar da economia. Tais fenmenos eram estruturais, visto
que a pauta de exportaes era pouco diversificada e com baixo valor agregado, enquanto as
importaes, o contrrio. Pode-se considerar as reservas como termmetro do potencial da
capacidade de importar de uma economia. No grfico 25, percebemos a forte tendncia de
decrscimo no estoque de reservas, o que pode caracterizar um processo de crise estrutural
em curso no balano de pagamentos.
Grfico 25 - Reservas internacionais em milhes de dlares, 19541965
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Reservas Internacionais

Fonte: Banco Central do Brasil.

Fatos caractersticos que revelam o teor da situao cambial vm tona com a


sequncia de modificaes na poltica, permanentemente revista, da Superintendncia da
Moeda e do Crdito. Pela Instruo n 228, de julho de 1962, o governo se viu na
contingncia de implantar o monoplio de cmbio, determinando aos bancos autorizados o
repasse obrigatrio de suas compras ao Banco do Brasil. A Instruo n 229, baixada logo a
seguir, em agosto de 1962, conquanto suprimisse a obrigatoriedade de repasse das compras de
cmbio, imps limitaes quantitativas s remessas financeiras e at mesmo s vendas de
cmbio destinadas a importaes correntes. E mais: tendo-se revelado inconveniente, o
abrandamento das medidas monetrias para conteno da procura de divisas teve curta

151

durao, de vez que, pela Instruo n 233, de novembro de 1962, foram elas restabelecidas
com mais vigor (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 113-114).
As dificuldades encontradas, em 1963, para levar a bom termos as negociaes com
credores estrangeiros, - quer no referente concesso de novos crditos, quer no relativo ao
reescalonamento dos compromissos, associadas queda que se vinha observando nos
preos externos dos principais produtos de exportao brasileira e a necessidade de importar
bens essenciais em valores elevados, imprimiram a todas as normas de poltica cambiais
adotadas um cunho de incentivo ampliao da receita e de compresso das despesas em
moedas estrangeiras. (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 36).
Entretanto, a dvida externa do pas durante o governo Goulart apresentou uma taxa
de crescimento pequena em comparao a outros governos, chegando a ficar em 3.294 bilhes
de dlares em 1964, valor que diminuiu em 318 milhes de dlares, em comparao a 1963
que ficou na ordem de 3.612 bilhes. O grfico 26 mostra a trajetria da divida externa entre
1954 e 1965.

Grfico 26 - Dvida externa total em milhes de dlares, 19541965


4.000
3.800
3.600
3.400
3.200
3.000
2.800
2.600
2.400
2.200
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Divida Externa Total

Fonte: Banco Central do Brasil.

Alm da reduo do valor das exportaes, a situao foi agravada por um


movimento adverso na conta de capital, aumentando, em consequncia, o endividamento
geral do pas no exterior. Ademais, a prpria deteriorao dos termos de intercmbio, em
desfavor dos pases subdesenvolvidos e em processo de desenvolvimento, compelia tais
pases a recorrerem, em escala crescente, ao financiamento externo, como forma de assegurar

152

o suprimento de importaes essenciais, em nvel satisfatrio para as suas necessidades


(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.39).
O total das obrigaes em moeda estrangeira elevou-se para US$ 3.533 bilhes em
1963, dos quais US$ 314 milhes vencveis no mesmo ano, conforme o grfico 27
correspondia a 8,7% da dvida total. O total a vencer nos anos de 1963 e 1964 chegou ordem
de US$ 453 milhes.

Grfico 27 - Dvida externa de longo prazo e de curto prazo em %, 19541965


1965
1964
1963
1962

Anos

1961
1960
1959
1958
1957
1956
1955
1954
90,0

91,0

92,0

93,0

LP

94,0

95,0

96,0

97,0

98,0

99,0

100,0

CP

Fonte: Banco Central do Brasil.

As obrigaes com a dvida para estes dois ltimos anos, quase iguala a receita
lquida de exportao prevista para 1964, em US$ 455 milhes. Isso indicava a necessidade
de sua redistribuio no tempo. O grfico 28 mostra a evoluo das dividas de curto e longo
prazo no perodo.

153

Grfico 28 - Dvida externa de longo prazo e de curto prazo em milhes de dlares, 19541965
4.000

350

3.500

300
250

2.500
200
2.000
150
1.500

Divida CP

Divida LP

3.000

100

1.000

50

500
-

1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965

Divida Externa de LP (Prazo superior a 360 dias)

Divida Externa de CP (Prazo inferior a 360 dias)

Fonte: Banco Central do Brasil.

Com esse alongamento nos prazos seria possvel ajustar o balano de pagamentos,
permitindo a manuteno da capacidade de importar que foi necessria para continuidade do
processo de desenvolvimento econmico do pas. Portanto, no curto prazo, qualquer melhoria
no balano de pagamentos iria depender, principalmente, da possibilidade de reescalonamento
dos vencimentos dos compromissos externos. Entretanto, mesmo que a poltica cambial
procurasse manter o cmbio desvalorizado, para desestimular as importaes e incentivar as
exportaes, aumentando a competitividade e expandindo mercados exteriores, o processo de
substituio de importaes seria restringido, no longo prazo, pelo processo de
endividamento. Muitas vezes, para obter financiamento externo, o governo acabava
assumindo compromissos para abrir seus mercados ao ingresso de capital e mercadorias. No
caso do governo Goulart, a concesso de emprstimos para aliviar as presses no balano de
pagamentos estava condicionada a limitantes decorrentes da poltica externa independente e
da questo sobre a indenizao para os proprietrios das empresas desapropriadas de servio
pblico. Desse modo, importante avaliar o grau de vulnerabilidade externa do Brasil, pois a
questo da dvida pode gerar um conflito: crescer para financiar os investimentos do Estado e
a capacidade de importar do pas versus reduzi-la, para manter o nvel de crdito e a confiana
externa para a poltica do Governo.

154

3.2.4 Principais indicadores de vulnerabilidade externa

A importncia da anlise da vulnerabilidade externa deve-se a sua forte relao com


o crescimento econmico sustentado de um pas. Durante o governo Joo Goulart, alm dos
problemas internos, como crescimento econmico em declnio e a inflao crescente, havia
uma crise no balano de pagamentos que impunha restries ao desenvolvimento. Como j
foi mencionado, alguns economistas argumentavam que havia um esgotamento do processo
de substituio de importaes e que o pas voltaria a crescer com a entrada de poupana
externa na forma de emprstimos e investimento direto. Entretanto, a absoro de recursos
externos significava o aumento do passivo externo do pas e, consequentemente, elevao no
gasto com pagamento de juros da dvida externa e/ou remessa de lucro. A anlise do grau de
vulnerabilidade externa permite verificar as restries impostas expanso econmica, pois a
instabilidade gerada por elevada vulnerabilidade pode gerar um fator de inibio aos
investimentos.
Podemos entender vulnerabilidade externa como a dependncia da atividade interna
para com o fluxo de produtos, servios, tecnologia ou capital externo (DELGADO, 1998, p.
259). Entretanto, nessa subseco, abordaremos esta vulnerabilidade, como a crescente
dependncia de capital externo para financiamento do balano de pagamentos.
(CARCANHOLO, 2000, p.18).
Para mensurar o grau de vulnerabilidade externa do perodo Goulart, importante
analisar e relacionar alguns indicadores relativos ao setor externo da economia como os
expostos na tabela 11. Enquanto a dvida externa lquida apresentou um leve aumento, o
servio da dvida (juros mais amortizao) aumentou substancialmente aps 1958. O dficit
em transaes correntes apresentou uma tendncia de queda a partir de 1962 e o servio do
passivo externo (juros mais remessa de lucros) teve o seu auge em 1965, um ano aps a lei de
remessa de lucros foi anulada. Quando analisamos o passivo externo ampliado (que inclui
amortizao) temos o pico em 1960.

155

Tabela 11 Indicadores externos do Brasil em bilhes de dlares, 1954-1965


PIB

Dficit em
transaes
correntes

Remessa
de lucros

Servio
do
passivo
externo

Servio
do
passivo
externo
ampliado

1562

11610

-236

-93

-144

-278

-179

1423

11596

-35

-80

-119

-259

-187

-256

1482

14747

-23

-74

-143

-330

-73

-242

-315

1392

17568

-300

-61

-134

-376

-61

-324

-385

1243

12810

-265

-49

-110

-434

2794

-93

-377

-470

1282

15792

-345

-59

-152

-529

345

3393

-118

-417

-535

1269

17883

-518

-80

-198

-615

3291

470

2821

-117

-327

-444

1403

18215

-263

-70

-187

-514

3533

285

3248

-121

-310

-431

1214

19968

-453

-81

-202

-512

1963

3612

215

3397

-90

-364

-454

1406

24014

-171

-57

-147

-511

1964

3294

244

3050

-133

-277

-410

1430

21664

81

-58

-191

-468

3823

483

3340

-166

-304

-470

1595

22765

284

-102

-268

-572

Anos

Dvida
externa
total

Reservas
internacionais

Dvida
externa
lquida

Pagamento
de juros

Amortizaes

Servio
da
dvida

Exportaes

1954

1196

372

824

1955

-51

-134

-185

1395

442

1956

953

-39

-140

2736

1957

608

2128

-69

1958

2491

474

2017

2870

465

2405

1959

3160

366

1960

3738

1961
1962

1965

Fonte: Banco Central do Brasil.

Um item extremamente importante o montante do dficit no balano de transaes


correntes, posto que representa a poupana externa que ingressa na economia, isto , recursos
do exterior que vo financiar o excesso de dispndio domstico com o exterior. O saldo
negativo nessa conta tambm pode demonstrar a dependncia do pas em relao ao fluxo de
capital externo. Um pas com contnuos dficits em sua conta corrente necessitar financi-los
por meio de duas formas: emprstimos ou investimentos. Embora esse ltimo apresente
menor impacto imediato na piora das contas externas, os efeitos deste tipo de capital podem
se transformar em graves problemas de financiamento externo, devido as futuras remessas de
lucros e dividendos que afetam a balana de servios associada aos fatores de produo
(CARCANHOLO; PAINCEIRA, 2000, p. 8).
O ingresso de capitais estrangeiros, por meio de emprstimos ou investimentos,
aponta para o limite de expanso de uma economia que apresenta dficit em conta corrente.
Caso o fluxo diminua consideravelmente, a economia ser forada a reduzir suas importaes,
restringindo o crescimento e podendo impactar no sistema inflacionrio. Salienta Resende e
Teixeira (2001) que, no curto prazo, o nico canal do fluxo de divisas do balano de
pagamentos sobre o qual o governo tem influncia razovel so as importaes. A demanda
de exportaes tende a ser preo-inelstica no curto prazo; o influxo de capitais via
emprstimos externos determinado pelos ciclos do capital financeiro global e, em menor
escala, pela performance interna e externa de cada uma dessas economias; investimentos
diretos de capital estrangeiro so funo das expectativas de lucro no longo prazo; e

156

pagamentos de servios de fatores de amortizao so fixados contratualmente. Ou seja,


exceo das importaes, os demais fluxos de divisas do balano de pagamentos dessas
economias tendem a ser exgenos aos instrumentos de poltica econmica no curto prazo
(RESENDE, TEIXEIRA, 2001, p.10).
Entretanto, outro item que pode financiar a capacidade de pagamento de uma
economia no exterior so as reservas internacionais. A melhor maneira de aument-las por
intermdio de supervit na conta corrente, visto que supervit na conta de capital significa
endividamento externo. O supervit em conta corrente pode vir da balana comercial ou da
balana de servios. Contudo, no caso brasileiro, essa ltima possua um dficit crnico,
muito difcil de ser revertido no mdio prazo, podendo ser apenas atenuado. Portanto, restava
apenas o supervit na balana comercial, que ser mais favorvel expanso da economia
quando se origina do aumento das exportaes e no da reduo das importaes, pois a
segunda pode significar desaquecimento da economia. A obteno desse supervit dependia
crucialmente de dois fatores. O primeiro, a melhoria do potencial de expanso das
exportaes do pas, diversificando sua pauta exportadora e ampliando seu mercado
consumidor, o que estava prevista no projeto de Poltica Externa Independente do governo. O
segundo resultaria da melhoria da sua estrutura industrial, a qual deveria resultar na
substituio do setor de bens de produo expostos nas Mensagens ao Congresso de 1963 e
1964 e no Plano Trienal.
Enfim, o conceito de vulnerabilidade externa utilizado nesta tese aponta para o risco
de um pas ficar sem divisas para efetuar suas transaes com o exterior. Uma elevada
vulnerabilidade poderia restringir o crescimento sustentvel no longo prazo, com
possibilidade de inviabilizar o projeto de desenvolvimento do governo Joo Goulart. No
plano externo, a diminuio do grau de vulnerabilidade externa poderia ser obtida por meio
da restrio remessa de lucros e da renegociao da dvida externa. Ademais, o objetivo de
ajustar a estrutura de oferta de longo prazo como forma de manuteno do crescimento
econmico estava relacionada com a instruo n 242 da SUMOC, que visava estimular a
substituio de importaes de bens de capital e melhorar os saldos na balana de capital.
Salienta Bandeira que por meio dessa instruo:

157

[...] o governo Goulart proibiu, terminantemente, o registro de financiamento


estrangeiro para a importao de mquinas e equipamentos que a indstria
nacional pudesse fabricar. Isto acarretaria uma poupana da ordem de US$ 725
milhes, pois o setor, com capacidade ociosa, poderia produzir, segundo clculos
da CEPAL, 87% dos USS 873,3 milhes em bens de capital, que o Brasil
precisaria importar, entre 1961 e 1970, para expanso de importante segmento de
sua indstria, ou seja, gerao de energia, refinao de petrleo, siderurgia,
produo de cimento, papel e celulose (BANDEIRA, 2001, p.121).

Os indicadores de vulnerabilidade, mostrados na tabela 12, servem para melhor


compreenso da relao entre algumas variveis de estoque e de fluxo do setor externo da
economia brasileira no decorrer do perodo 1954-1965, dando nfase especial ao perodo do
governo Goulart. Em seguida, veremos a anlise desses indicadores de vulnerabilidade
externa, que sinalizavam a restrio externa ao crescimento e a suscetibilidade ocorrncia de
crise de balano de pagamentos.

Tabela 12 - Indicadores de vulnerabilidade externa da economia brasileira, 1954-1965


Indicadores de Vulnerabilidade
Externa
Dvida externa total/exportaes
(anos)
Dvida externa lquida/exportaes
(anos)
Dvida externa total/PIB (%)
Dvida externa lquida/PIB (%)
Servio da dvida/exportaes (%)
Servio da dvida/PIB (%)
Pagamento de juro/exportaes(%)
Pagamento de juro/PIB (%)
Reservas internacionais/dvida
externa total (%)
Servio da dvida/Reservas
internacionais (%)
Pagamento de juros/Reservas
internacionais (%)
Dficit em transaes
correntes/PIB (%)
Conta corrente/exportaes (%)
Reservas
internacionais/exportaes (%)
Servio do passivo externo (%
exportaes)
Servio do passivo externo (%PIB)
Servio do passivo
externo/reservas internacionais (%)
Servio do passivo externo +
amortizaes (% das export.)
Servio do passivo externo +
amortizaes (% do PIB)
Servio do passivo externo +
amortizaes/reservas
internacionais

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

0,8

1,0

1,8

1,8

2,3

2,5

2,9

2,3

2,9

2,6

2,3

2,4

0,5

0,7

1,4

1,4

1,9

2,2

2,7

2,0

2,7

2,4

2,1

2,1

10,3
7,1
11,8
1,6
3,3
0,4

12,0
8,2
12,6
1,5
2,7
0,3

18,6
14,4
17,3
1,7
4,7
0,5

14,2
11,5
22,6
1,8
5,2
0,4

22,4
18,8
31,0
3,0
4,9
0,5

20,0
17,7
36,7
3,0
7,3
0,6

20,9
19,0
42,2
3,0
9,3
0,7

18,1
15,5
31,6
2,4
8,3
0,6

17,3
15,9
35,5
2,1
10,0
0,6

14,6
13,8
32,3
1,8
6,4
0,4

15,0
13,9
28,7
1,9
9,3
0,6

16,0
13,9
29,5
2,0
10,4
0,7

31,1

31,7

22,2

19,0

16,2

11,6

9,2

14,3

8,1

6,0

7,4

12,6

49,7

40,5

42,1

66,5

82,8

128,4

155,1

94,5

151,2

211,2

168,0

97,3

13,7

8,8

11,3

15,4

13,1

25,4

34,2

24,9

42,5

41,9

54,5

34,4

-2,0

-0,3

-0,2

-1,7

-2,1

-2,2

-2,9

- 1,4

-2,2

-0,7

0,4

1,2

-15,1

-2,4

-1,5

-21,5

-21,3

-26,9

-40,8

-18,7

-37,3

-12,1

5,7

17,8

23,8

31,1

41,0

34,1

37,4

28,5

27,2

33,5

23,5

15,3

17,1

30,3

9,2

8,4

9,6

9,6

8,8

11,9

15,6

13,3

16,6

10,5

13,4

16,8

1,2

1,0

1,0

0,8

0,9

1,0

1,1

1,0

1,0

0,6

0,9

1,1

38,7

26,9

23,5

28,3

23,7

41,5

57,4

39,8

70,9

68,4

78,3

55,5

17,8

18,2

22,3

27,0

34,9

41,3

48,5

36,6

42,2

36,3

32,7

35,9

2,4

2,2

2,2

2,1

3,4

3,3

3,4

2,8

2,5

2,1

2,1

2,4

74,7

58,6

54,3

79,3

93,3

144,5

178,3

109,4

179,6

237,7

191,8

118,4

Fonte: elaborados pelo autor com dados do Banco Central do Brasil.

158

Os dois primeiros indicadores de vulnerabilidade externa, a serem analisados no


grfico 29, so, a saber, o pagamento de juros e o servio da dvida em relao s exportaes.
Grfico 29 - Pagamento de juros e servio da dvida externa em % das exportaes, 1954-1965
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

Servio da dvida / exportaes (%)

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Pagamento de juros / exportaes (%)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

A partir de 1960, o servio da dvida teve uma queda devido diminuio das
amortizao de parcelas da dvida externa brasileira. O pagamento de juros, que representava
8,3% das exportaes em 1961, passou a representar 6,4% em 1963, o que significou que a
economia brasileira passou a pagar menos juros da dvida, o que est associado s
amortizaes. O servio da dvida22 diminuiu de forma substancial a partir de 1962, fruto do
dificuldade em amortizar a dvida externa brasileira, entretanto as exportaes permaneceram
constantes.
Cabe salientar que o prprio Comit dos Nove, do Programa da Aliana para o
Progresso, ao examinar a situao econmico-financeira do Brasil, recomendou que o servio
da dvida externa no deveria superar de 12% a receita de exportao (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
O grfico 30 exibe o comportamento da dvida externa total e da dvida externa
lquida como proporo do PIB. Em 1961, a dvida externa lquida correspondia a 15,5 % do
PIB, passando, em 1963, a 13,8%. Essa melhora dos indicadores devida ao aumento das
amortizaes da dvida a partir de 1961, possivelmente por meio da diminuio das reservas.

22

O servio da dvida composto por amortizaes mais pagamento de juros.

159

Grfico 30 - Dvida externa total e lquida em % do PIB, 1954-1965


24,0
21,0
18,0
15,0
12,0
9,0
6,0
3,0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

Dvida externa total / PIB (%)

1961

1962

1963

1964

1965

Dvida externa lquida / PIB (%)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

O grfico 31 mostra o nmero de anos necessrios para pagar a dvida externa total e a
lquida com o valor das exportaes obtidas em cada perodo. A evoluo desses indicadores
apresenta uma pequena melhora no decorrer do Governo Goulart. A partir de 1962, eram
necessrios aproximadamente dois anos e onze meses para saldar a dvida externa total,
passando a necessitar de, aproximadamente, dois anos e sete meses em 1963. Pode-se notar
que um pequeno aumento das exportaes contribuiu para a melhora desse indicador.
Grfico 31 - Nmero de anos necessrios para saldar a dvida externa total e lquida com as exportaes
do perodo, 1954-1965
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
1954

1955

1956

1957

1958

Dvida externa total / exportaes (anos)

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Dvida externa lquida / exportaes (anos)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

160

No grfico 32, apresentada a trajetria das reservas internacionais como proporo


da dvida externa e das exportaes. Em 1961, o Brasil, ao usar suas reservas, saldaria 14,3%
de sua dvida externa total, as quais representavam 33,5 % das exportaes; em 1963, o valor
quitado seria de 6% e representaria 15,3% das exportaes. Esse decrscimo mostra o
comprometimento crescente de reservas para financiar o balano de transaes correntes.

Grfico 32 - Reservas internacionais como proporo da dvida externa e das exportaes, 1954-1965
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

Reservas internacionais / dvida externa total (%)

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Reservas internacionais / exportaes (%)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

A diminuio das reservas como proporo das exportaes apresentou uma piora.
Embora as exportaes tenham permanecido constantes, as reservas internacionais tambm
tiveram uma substancial queda. No perodo anterior, parte destas reservas era composta pelo
ingresso de capital, tanto da entrada de divisas por intermdio de emprstimos quanto
investimento estrangeiro direto, o que diminuiu nos anos de 1962, 1963 e 1964.
O grfico 33 mostra a participao percentual do servio da dvida externa e do
pagamento dos juros em relao s reservas internacionais. O momento mais crtico foi no
ano de 1963, em virtude das amortizaes que levaram ao esgotamento das reservas.
Entretanto, a partir de 1961, foi utilizado parte das reservas para arcar com as despesas com
juros.

161

Grfico 33- Servio da dvida externa e pagamentos de juros em % das reservas, 1954-1965
205,0

155,0

105,0

55,0

5,0
1954

1955

1956

1957

1958

1959

Servio da dvida / Reservas internacionais (%)

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Pagamento de juros / Reservas internacionais (%)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

Os dois indicadores do prximo grfico mostram a porcentagem dos juros e do


servio da dvida externa como proporo do PIB. No perodo analisado, estes indicadores
apresentaram uma tendncia de reduo aps 1960. No ano de 1961, o servio da dvida
correspondia a 3% do PIB, chegando a 1,8% em 1963. Esta queda foi resultado, basicamente,
mais da diminuio do servio da dvida e dos juros em relao a 1960 (que teve o seu pice)
do que propriamente do crescimento do PIB.

Grfico 34 - Pagamento de juros e servio da dvida externa em % do PIB, 1954-1965


4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
1954

1955

1956

1957

Servio da dvida / PIB (%)

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

Pagamento de juros / PIB (%)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

1965

162

O tradicional indicador de vulnerabilidade externa representado pelo dficit em


transaes correntes como proporo do PIB mostrado no grfico 35. Esse indicador
crescente a partir de 1962, quando o dficit em transaes correntes correspondia a 2,2% do
PIB. Aps a crise, este indicador melhorou, principalmente por causa da diminuio da
remessa de lucro e gastos com servios, o que diminui o dficit na balana de servios em
1963.

Grfico 35 - Dficit em transaes correntes em % do PIB, 1954-1965

1,5
1,0
0,5
-0,5

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
Dficit em transaes correntes / PIB (%)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

O dficit estrutural nas contas externas reflete uma rigidez oriunda de desequilbrios
de estoque, isto , do considervel aumento do estoque da dvida externa e do estoque de
capital estrangeiro, sob a forma de investimento direto ou de portflio. Dessa forma, o
crescimento do passivo externo (dvida externa mais estoque de capital estrangeiro) tende a
provocar a elevao do servio desse passivo (servio da dvida externa mais remessa de
lucros e dividendos) que, por sua vez, leva ao estrangulamento externo, e estabelece um
carter mais rgido aos dficits externos, na medida em que os torna mais insensveis a
alteraes de preos relativos expressos na taxa de cmbio. Assim, com o crescente passivo
externo, a poltica cambial perde cada vez mais eficcia. Nesse sentido, o governo tornou-se
refm do capital estrangeiro para tentar ajustar as contas externas (GONALVES, 2002,
p.182).

163

Grfico 36 - Saldo em conta corrente em % das exportaes, 1954-1965

15,0
5,0
-5,0

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

-15,0
-25,0
-35,0
-45,0
Saldo em conta corrente / exportaes (%)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

Analisando a trajetria de alguns dos principais indicadores de vulnerabilidade


externa da economia brasileira no perodo entre 1961 e 1964, percebe-se uma melhora a partir
do ano de 1963; a exceo fica nos indicadores que envolvem a quantidade de reservas
internacionais. Nesse ano, quando se deu o retorno ao regime presidencialista, a maioria dos
indicadores no primeiro semestre pode ter melhorado devido tentativa de restrio remessa
de lucro, assim como a amortizao de parte da dvida externa. O que parece sustentar essa
hiptese que os dficits em transaes correntes, que no final da dcada de 1950 foram
elevados, tiveram a sua tendncia revertida a partir de 1962, principalmente com a diminuio
dos dficits na balana de servios.
Os grficos 37, 38 e 39 mostram outros indicadores importantes como o servio do
passivo externo, que a soma do servio da dvida externa com a remessa de lucros e
dividendos, e o passivo externo ampliado que inclui as amortizaes. O servio do passivo
externo importante, pois demonstra a verdadeira transferncia de renda para o exterior. No
caso brasileiro, esse servio correspondia a 1,1% do PIB em 1960, passando para 0,6% do
PIB em 1963 e o ampliado passou de 3,4% em 1960 para 2,1% em 1963.

164

Grfico 37 - Servio do passivo externo e servio do passivo externo mais amortizaes em % do PIB,
1954-1965
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
1954

1955

1956

1957

1958

Servio do passivo externo (% do PIB)

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

Servio do passivo externo + amortizaes (% do PIB)

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

Por meio da utilizao das reservas internacionais, o servio do passivo externo foi
coberto em 1963. Isso ocasionou uma diminuio expressiva das reservas que passaram de
US$ 345 milhes em 1961 para US$ 215 milhes. Enquanto que o servio do passivo externo
passou de US$ 198 milhes para US$ 147 milhes. Se considerarmos o ndice ampliado, esse
passou de US$ 615 milhes em 1960 para US$ 511 milhes em 1963.

Grfico 38 - Servio do passivo externo e servio do passivo externo mais amortizaes em relao s
reservas internacionais, 1954-1965

220,0

170,0

120,0

70,0

20,0
1954

1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963


Servio do passivo externo / reservas internacionais
Servio do passivo externo + amortizaes / reservas internacionais

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

1964

1965

165

Em relao s exportaes, em 1960, o servio do passivo externo era pago com


15,6% de seu valor e o ampliado com 48,5%, passando a ser pago com apenas 10,5% e o
ampliado com 36,3% em 1963.

Grfico 39 - Servio do passivo externo e servio do passivo externo mais amortizaes em % as


exportaes, 1954-1965
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
1954

1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963


Servio do passivo externo (% das exportaes)
Servio do passivo externo + amortizaes (% das exportaes)

1964

1965

Fonte: elaborados pelo autor com os dados brutos do Banco Central do Brasil.

Percebe-se entre os anos de 1960 e 1965, a necessidade de um reescalonamento dos


compromissos financeiros do Pas, pois as amortizaes comearam a pesar na capacidade de
pagamento do pas.
Analisando esse conjunto de indicadores, pode-se sugerir que as medidas que o
governo tomou para atenuar o grau de vulnerabilidade externa da economia brasileira
pareciam surtir efeitos a partir do ano de 1963, apesar de todas as conturbaes polticas e
dificuldades econmicas. A maioria dos indicadores analisados apresentou uma melhora nesse
ano. Entretanto, se formos analisar apenas as reservas internacionais como capacidade de
arcar com os compromissos externos, a vulnerabilidade aumenta, o que mostra a importncia
da ajuda externa para sanar os problemas de curto prazo do balano de pagamentos.
Assim, h indcios que permitem concluir que os problemas do balano de
pagamentos estavam comeando a ser atacados e corrigidos. Certas medidas tomadas pelo
governo Goulart, como a ampliao de mercados para as exportaes e para a substituio de
importaes de bens de capital, assim como restrio a remessa de lucros para melhorar a
conta rendas. Tambm a melhoria na infraestrutura porturia e de fretes para melhorar a conta

166

servios (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963 e 1964), teria contribudo para


isso. Ademais, havia uma clara preocupao com o controle e com o direcionamento dos
fluxos de capital como forma de complementar a composio das reservas.
Nesse captulo, pretendeu-se apresentar o panorama da economia brasileira na
conjuntura de 1961 a 1964 apontando os seus desequilbrios. O intuito era mostrar o contexto
em que Reformas de Base eram requeridas por parte crescente da populao. O balano de
pagamentos, e suas demais contas, foram analisados no sentido de demonstrar as restries e
os condicionantes para com o desenvolvimento econmico. Quanto ao conjunto das medidas
de maior envergadura propostas pelo governo, este ser objeto de anlise no prximo captulo,
quando se analisar seus mais importantes documentos oficiais: o Plano Trienal e as
Mensagens ao Congresso Nacional de 1963 e 1964.

167

4 O PROJETO DE NAO DO GOVERNO JOO GOULART

Nesse captulo, ser mostrado as realizaes do governo, a inteno de sistematizar o


planejamento econmico e a conflituosa relao do executivo com o legislativo. Ademais,
sero analisados documentos do governo como as Mensagens ao Congresso dos anos de
1962, 1963 e 1964, o Plano Trienal, uma publicao do IBGE sobre as aes governamentais
do governo, alm de inmeros discursos e mensagens do Presidente da Repblica. Essa
documentao contribuir para elucidar qual o projeto do governo, consubstanciado nas
Reformas de Base, e como pretendia implement-lo, com o propsito de retomar o
crescimento e, juntamente com ele, melhorar a distribuio de renda.

4.1 A implementao de um projeto: planejamento econmico, investimentos em setores


estratgicos e as realizaes do governo Joo Goulart

O governo Joo Goulart, embora de curta durao, considerado como um dos mais
conturbados da histria republicana brasileira. Em menos de trs anos, quase houve uma
guerra civil (em 1961), dois sistemas de governo (parlamentarista e presidencialista),
crescimento desenfreado da inflao, estagnao do PIB, desequilbrio das contas internas e
externas e um golpe civil-militar que deps um presidente constitucional. H muitas correntes
que tentam explicar esse contexto; contudo, a viso que prevalece nessa pesquisa, como j foi
mencionado, segue a tradio historiogrfica que parte da existncia de dois projetos em
embate para o pas. De um lado, o projeto nacional-desenvolvimentista ou projeto trabalhista
brasileiro, gestado durante os governos Vargas e continuado no governo Goulart. De outro
lado, o chamado desenvolvimentismo associado-dependente que teve seus ensaios durante o
governo Caf Filho e Juscelino Kubistchek e foi consolidado durante o regime militar.

4.1.1 A instituio do planejamento, relao com o legislativo e os ndices de aprovao de


governo

Uma das caractersticas mais importantes dos governos de Getlio Vargas foi a
gradual interveno econmica culminando com as primeiras iniciativas de planejamento. Na
administrao de Goulart, podemos perceber a tentativa de institucionaliz-lo. Isso fica claro
na seguinte passagem da Mensagem ao Congresso Nacional de 1963 (BRASIL.

168

PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 19): o planejamento constitui-se, ele prprio,


em uma reforma de base, no obstante seja instrumental.
Cabe a ressalva de que o governo fazia a diferenciao entre plano e sistema de
planejamento. Entendia o plano como apenas uma fase inicial, representada pela anlise de
uma situao esttica, a primeira fase da ao planificada propriamente dita, a qual deveria
prosseguir em um processo contnuo de atualizao e de completao por meio de outras
providncias. J o sistema de planejamento seria um processo permanente de atualizao,
reviso e ampliao dos planos, a fim de adapt-los s novas situaes que surgiam durante a
sua execuo. Por isso era to necessrio, de acordo com Goulart, aperfeioar a mquina
administrativa com padres de comportamento conforme as necessidades da ao planejada.
Uma vez institucionalizado o sistema e acrescidos os quadros administrativos pela formao
de especialistas em planejamento, a eficcia das aes governamentais seria aumentada.
O governo entendia que o desenvolvimento econmico e social exigia ao do
Estado disciplinada. Isso seria possvel por meio da adoo do planejamento como
instrumento de governo. Desse modo, poder-se-ia aumentar a eficincia na utilizao dos
recursos e evitar o desperdcio de esforos que poderia decorrer de objetivos mal formulados,
ou com a eleio de objetivos contraditrios dentro da prpria administrao.
O planejamento seria guiado pelos objetivos polticos e sociais do pas. Em relao
ideia (da poca e atual) de que o planejamento estatal era associado limitao ou supresso
da liberdade de iniciativa, o governo esclareceu: o planejamento fortalece, de fato, a
iniciativa privada, ao diminuir a probabilidade de ocorrncia de empreendimentos frustrados e
ao proteg-la contra medidas governamentais improvisadas (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963. p.19).
A verdade que o setor de investimentos privados do Pas ainda no
suficientemente vigoroso e organizado para compensar uma diminuio muito
grande das inverses de capital do setor pblico. Ao contrrio, sua rentabilidade
depende, indiretamente, de investimentos governamentais, e considervel parte
das inverses privadas deriva, diretamente, das despesas do Governo (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.18).

Para analisar algumas citaes e pronunciamentos de Goulart, usaremos a tcnica da


anlise de discurso. Relembrando, esta leva em conta o contexto em que acorre e, para
efetiv-la, o analista necessita ir alm, extravasar as estruturas lingusticas preciso sair do
especificamente lingustico, dirigir-se a outros espaos, para procurar descobrir, descortinar, o
que est entre a escrita e a fala (FERNANDES, 2005, p. 24).

169

Nesse sentido, analisando a citao acima, em especial a expresso ainda no


podemos inferir que o governo acreditava no papel do setor privado como propulsor do
investimento - o que o afasta de uma viso da poca associada ao comunismo. Se ainda no
, pode significar que iria ser, o que traz um sentido de que a elevada interveno estatal
apenas um estgio para o desenvolvimento. Logo a seguir, Goulart defende a importncia do
setor pblico, visto que o setor privado ainda no possua condies de compensar a
diminuio dos investimentos pblicos; adiante, ia alm, afirmando que a rentabilidade do
setor privado dependia do Estado. Nesse ponto, podemos perceber determinada ordem de
importncia dos sujeitos agente pblico e agente privado, sendo que o segundo
subordina-se ao primeiro, pelo menos na fase de desenvolvimento em que o pas se
encontrava.
Ademais, conforme o governo, a instituio do planejamento sistmico ajudaria nas
decises da empresa privada, posto que, por meio dele, seria possvel identificar as metas
sociais e econmicas necessrias ao desenvolvimento do pas. Desse modo, o planejamento
serviria para orientar a poltica econmica a ser seguida, assim como direcionar o setor
privado em seus programas de produo e de investimentos conforme os objetivos nele
expressos.
Para isso, o governo Goulart programava a instituio de um sistema nacional de
planejamento23, que visava integrao e coordenao de toda a administrao pblica
federal. Em julho de 1963, por meio do Decreto 52.256, criou-se a Coordenao do
Planejamento Nacional, que tinha como objetivo orientar as providncias governamentais e
estabelecer os critrios para a fixao de prioridades. Tambm foram criados grupos de
trabalho em vrios ministrios e rgos da Administrao Federal com o objetivo de elaborar
e selecionar preliminarmente os mais importantes projetos de suas respectivas reas de
competncia. Esses grupos de trabalho e a Secretaria Geral do Conselho de Desenvolvimento
ficaram subordinados Coordenao do Planejamento Nacional. A esse rgo foi ainda
subordinada a Secretaria Tcnica da Comisso Nacional do Planejamento (COPLAN),
encarregada do controle das obras e empreendimentos da Unio, do levantamento e
elaborao de dados para a realizao das pesquisas e dos estudos necessrios ao
aperfeioamento das polticas e dos programas de ao do Governo Federal. Paralelamente, a
23

O pas j possua uma experincia de planejamento governamental: no 1 governo de Getlio Vargas teve o
projeto de criao do Conselho de Planejamento e Coordenao; com o governo Juscelino Kubitschek houve a
criao do Conselho do Desenvolvimento; durante o governo Jnio Quadros, a Criao da Comisso Nacional de
Planejamento e no governo parlamentar de Tancredo Neves, a reformulao e ampliao da estrutura da
COPLAN. O governo Joo Goulart criou a Coordenao do Planejamento Nacional.

170

Comisso Coordenadora da "Aliana para o Progresso" (COCAP), vinculada Assessoria


Tcnica, ficaria responsvel por disciplinar toda a assistncia externa prestada ao pas nos
termos desse programa internacional, de modo que os recursos da oriundos pudessem ser
aplicados em projetos de efetivo interesse para o desenvolvimento nacional. Esse conjunto
de rgos vinculados formaria o sistema de planejamento do Governo. Em suma, sua cpula
seria a Coordenao do Planejamento Nacional, assistida pela Assessoria Tcnica da
Presidncia da Repblica que lhe serviria de Secretaria Executiva (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 1964).
Durante o segundo semestre de 1963, a Coordenao do Planejamento Nacional
realizou, por trs vezes, reunies em Braslia com o objetivo de ordenar as decises
governamentais para a disciplina dos investimentos pblicos e privados, mediante a definio
dos planos prioritrios. Paralelamente ao disciplinamento dos investimentos, outras medidas
estavam em curso, visando reformulao dos instrumentos da Administrao Pblica para
adapt-los s exigncias do desenvolvimento scio-econmico do pas, tais como a reforma
administrativa, financeira, tributria e oramentria. Com a racionalizao dos gastos
pblicos, havia a necessidade, conforme o governo, de alterao no sistema tradicional da
elaborao oramentria. Para isso, enviou ao Congresso um projeto de lei que estabelecia
normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos, contribuindo
para contar com uma Lei de Meio mais favorvel ao rendimento da atividade pblica. Nas
palavras de Jango:
preciso no perder de vista que o Estado, alm de custear pessoal e mquina
administrativa, se v na contingncia de investir diretamente, assim como de
financiar as empresas particulares. Ora, aqui que se impe, ntida e
insofismavelmente, a necessidade de uma reforma oramentria. O oramento
elaborado apenas para o custeio da mquina administrativa. Sua previso est
sempre e cada vez mais fora da realidade nacional. Os grandes investimentos e
os principais financiamentos so realizados margem do oramento, que os
ignora. No h coordenao global (GOULART apud Viana, 1963, p. 217).

A passagem acima corrobora com a tese de que para Goulart o Estado era o
principal agente para o desenvolvimento. Para isso, seria necessrio reform-lo utilizando o
planejamento para melhor alocar os recursos da Unio. Essa mudana, tais como as outras,
dependia da aprovao de reformas enviadas ao Congresso Nacional.
Desde o incio do perodo republicano, o legislativo funcionou, muitas vezes, como
uma espcie de escudo conservador, de uma barreira para propostas reformistas. Argumenta

171

Figueiredo & Limongi (2006) que o governo Goulart tinha muitas dificuldades em aprovar
propostas na rea econmica, especialmente aquelas destinadas a superar a situao de
desenvolvimento, pois:
[...] pode ter havido resistncia acima da mdia do Legislativo aprovao de
alguns aspectos da agenda econmica do Executivo, tal como corporificada nos
projetos de lei enviados pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional.
Como efeito, a taxa global de aprovao de projetos de lei sobre assuntos
econmicos de autoria do Executivo bem inferior, na mdia, ao grau de sucesso
do Executivo em outros setores. Em alguns momentos, como, por exemplo,
durante alguns anos do segundo governo Vargas e os governos Jnio Quadros e
Joo Goulart, tal defasagem acentuada, evidenciando haver uma forte rejeio
do Legislativo agenda econmica proposta pela presidncia, ao menos tal como
evidenciada pelos PLs apresentados pelo Executivo ao Legislativo
(FIGUEIREDO & LIMONGI, 2006, p. 266).

Entretanto, durante a dcada de 1950 e 1960, a cada eleio, essa barreira perdia
consistncia. Nas eleies de 1962, embora ainda mantivesse a maioria conservadora,
confirmou-se a tendncia do crescimento da participao do partido de Joo Goulart, o PTB,
na formao da Cmara de Deputados, conforme pode ser visto no grfico 40. A perspectiva
de continuidade desse crescimento nas prximas eleies poderia favorecer a aprovao de
propostas mais progressivas.

Grfico 40 - Trajetria do nmero de deputados federais por partidos em %, 1945-1962


Percentual de deputados federais
por partido

55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1945
PSD

1950
UDN

1954
PTB

Anos

1958
PSP

PCB

1962
Pequenos

Fonte: elaborado pelo autor.

Santos (1977) dividiu a composio do Congresso Nacional24, eleito em 1962, da


seguinte forma: foras de esquerda (34,5%), centro (35%) e direita (24,6%). O autor
demonstra que a esquerda aumentou sua participao em mais de 26 pontos percentuais entre

24

Santos (1977) considerou: PTB, PSB e PDC como partidos de esquerda; PSD, PR e PSP como partidos de
centro; e UDN, PL e PRP como partidos de direita.

172

1946 e 1963. Quanto ao Senado, a esquerda detinha (30%), o centro (33%) e a direita (27%)
dos senadores, o que de certa forma mostra um congresso menos conservador. Entretanto, se
tornou um obstculo para a adoo do projeto de desenvolvimento de Goulart, principalmente
pelo afastamento do PSD em relao ao PTB. Salienta Almeida (2010) que:

[...] um Congresso Nacional cada vez mais progressista no significava, no


entanto, que havia grandes espaos para a gesto de uma poltica econmica que
se queria reformista. No incio da dcada de 1960, apesar do crescimento
contnuo da esquerda, a correlao de foras e a agenda estrutural conservadora
legada pela Constituio de 1946 indicavam que, dentro do arcabouo
institucional vigente, as reformas s poderiam ser realizadas por meio de uma
ampla coalizo de apoio. Percebia-se, contudo, que crescentes dificuldades no
processo decisrio, resultado da radicalizao poltica, da fragmentao dos
recursos polticos e da fragilizao do centro, alm de trazerem dificuldades
adicionais para a consolidao da agenda reformista, impactavam negativamente
sobre a prpria administrao pblica. Pode ser dito, ento, que as principais
restries polticas originrias no Congresso Nacional poltica econmica de
um governo orientado s reformas "democratizantes" eram: a existncia de um
arcabouo jurdico conservador, a ausncia de recursos polticos suficientes para
poder transformar essa estrutura e a instalao da crise de paralisia decisria, que
adicionou dificuldades aprovao das reformas e prejudicou a prpria gesto
econmica do pas (ALMEIDA, 2010, p. 64).

Nas palavras de Braga (2008), com recuperao dos poderes presidenciais por parte
de Goulart:
[...] seguem-se uma srie de decretos de cunho intervencionista e
nacionalizantes, boa parte deles regulamentando estatutos normativos aprovados
durante a fase parlamentarista do governo de Joo Goulart. Nesse sentido, o
Legislativo funcionou naquela conjuntura como um forte obstculo poltico
concretizao do projeto das foras desenvolvimentistas de centro-esquerda mais
prximas a Jango (BRAGA, 2008, p. 228).

Na tabela 13, nota-se a dificuldade do governo em aprovar leis no Congresso, sendo


que em 1963 ser o ano com maior ndice decretos/leis aprovadas do perodo.

173

Ano
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963

Tabela 13 - Quantidade de Decretos do Executivo/ Leis Aprovadas, 1947-1964


Leis aprovadas
Decretos do Executivo
Relao Decretos/Leis aprovadas
197
1897
9,63
403
1830
4,54
447
1524
3,41
271
1412
5,21
258
1277
4,95
300
1674
5,58
355
2492
7,02
232
1826
7,87
320
1757
5,49
391
2182
5,58
276
2266
8,21
154
2204
14,31
205
2384
11,63
148
2229
15,06
106
1130
10,66
156
1774
11,37
123
2004
16,29

Fonte: Braga (2008).

Percebe-se que o governo passava a tentar governar por decretos. O que mostra o
distanciamento cada vez maior entre o executivo e o legislativo. A seguir, temos um quadro
com os decretos, leis e emendas constitucionais relacionadas rea econmica e social:

Quadro 9 - Principais decretos legislativos, leis ordinrias e emendas constitucionais aprovadas durante o
governo Joo Goulart- Decretos e Leis econmicas e sociais, 1961-1964
Decretos econmicos e sociais
Ano Nmero
Assunto
1961
s/n
Acordo de Comrcio e Pagamentos entre Brasil e Repblica da Tcheco-Eslovquia
1962
8
Delega poderes ao Executivo legislar sobre ministrios extraordinrios
1962
9
Delega poderes ao Executivo legislar sobre a interveno no domnio econmico e estabelece
limites para essa legislao
1962
10
Delega poderes ao Executivo para decretar lei criando Fundo Agropecurio
1962
s/n
Aprova os textos dos Acordos de comrcio e cooperao econmica com os pases do leste
europeu
1963
s/n
Aprovao do Acordo de Trigo assinado com os Estados Unidos
1963
s/n
Aprova acordo de comrcio entre Brasil e China
Leis ordinrias econmicas e sociais
Ano Nmero
Assunto
1961 3994 Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o ano de 1962.
1961 3995 Aprova o Plano Diretor da SUDENE para o ano de 1961.
1961 4008 Prorrogao da Lei do Inquilinato.
1961 4048 Dispe sobre a organizao do Ministrio da Indstria e do Comrcio
1962 4059 Depsitos dos Bancos no BB a ordem da SUMOC
Continua...

174

Continuao...
1962

4066

1962

4069

1962
1962
1962
1962
1962
1962
1962
1962
1962
1962
1962

4090
4102
4117
4118
4120
4131
4132
4137
4153
4154
4155

1962
1962
1962
1963
1963
1963
1963
1963
1963
1963
1963
1963
1963
1964

4156
4160
4177
4200
4213
4214
4239
4242
4266
4281
4287
4292
4295
4320

Estabelece norma para pedido de demisso ou recibo de quitao contratual, firmado por
empregado
Reajuste do funcionalismo, emprstimo compulsrios e altera legislao sobre o Imposto de
Renda e ttulos pblicos
Criao da gratificao de Natal (13)
Trata sobre o sistema ferrovirio nacional
Institui o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
Trata sobre energia nuclear
Reteno de gastos: Plano de Emergncia
Lei de remessas de lucro
Desapropriao por interesse social
Regula represso ao poder econmico
Altera a legislao do imposto sobre consumo
Altera a legislao do imposto sobre rendas
Estabelece normas para restituio de receitas, autoriza a reforma das instituies
arrecadadoras, entre outras disposies
Altera a legislao do Fundo Federal de Eletrificao
Prorrogao da Lei do Inquilinato.
Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o ano de
Estabelece medidas de amparo indstria de transportes areos
Lei sobre o sistema porturio
Dispe sobre o Estatuto do Trabalhador Rural
Aprovao do Plano Diretor do Desenvolvimento do Nordeste
Reajuste do funcionalismo, emprstimo de emergncia e mercado de ttulos
Instituio do salrio-famlia
Estende aos aposentados o abono especial (13 o.)
Concede iseno fiscal Petrobrs
Prorrogao da Lei do Inquilinato.
Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o ano de 1964.
Normas para elaborao e controle do Oramento da Unio

Emendas constitucionais
Ano Nmero
Assunto
1961
5
Institui nova discriminao de renda em favor dos municpios brasileiros
Fonte: Almeida (2010, p. 179-183).

Muitas das reformas de base propostas pelo governo necessitavam de aprovao do


Congresso e at mesmo de mudanas constitucionais. Entretanto, o mesmo no possua uma
base de sustentao poltica estvel para conseguir aprovar seus projetos, ainda mais emendas
constitucionais.
Desde 1958, Goulart anunciava a inevitabilidade de mudanas constitucionais para
possibilitar a execuo do programa de reformas de base defendido pelo seu partido, assim
como a necessidade do planejamento econmico pelo Estado brasileiro (BANDEIRA, 2001).
Nesse perodo, durante o governo de Juscelino Kubitschek, o Partido Trabalhista Brasileiro

175

(PTB) comeava a discutir um conjunto de propostas que visava promover alteraes nas
estruturas econmicas, sociais e polticas para superar o subdesenvolvimento e permitir uma
diminuio das desigualdades sociais no Brasil. Naquele momento, as definies dessas
medidas e de seu alcance ainda no estavam muito claras. Foi apenas com a ascenso de Joo
Goulart Presidncia da Repblica, em setembro de 1961, que as chamadas "reformas de
base" transformaram-se em bandeiras do novo governo e ganharam maior consistncia.
Sob essa ampla denominao - "reformas de base" reunia-se um conjunto de
iniciativas tais como: as reformas bancria, fiscal, urbana, administrativa, agrria,
universitria e poltica. Essa ltima sustentava a necessidade de estender o direito de voto aos
analfabetos e s patentes subalternas das foras armadas. Ademais, defendiam-se medidas
nacionalistas prevendo uma interveno mais ampla do Estado na vida econmica e um maior
controle dos investimentos estrangeiros no pas, mediante a regulamentao das remessas de
lucros para o exterior. Em discurso, no 1 Congresso Campons, realizado em Belo Horizonte
em novembro de 1961, Joo Goulart afirmou que no s era premente a realizao da reforma
agrria, como tambm declarou a impossibilidade de sua efetivao sem a mudana da
Constituio brasileira que exigia indenizao prvia em dinheiro para as terras
desapropriadas (FERREIRA, s.d.).
Alm de ter extrema dificuldade em conseguir mudanas constitucionais, o governo
ainda tinha a rejeio de diversos projetos enviados ao Congresso. No quadro a seguir notase essa falta de afinidade entre Executivo e Legislativo.

Quadro 10 - Projetos de Lei enviados pelo Executivo e no aprovados pela Cmara dos
Deputados durante o governo Joo Goulart, 1961-1964
1 Projetos encaminhados pelo Poder Executivo e no aprovados 1961
PL 3775/1961 - retifica, sem aumento de despesa, a lei 3834, de 10 de dezembro de 1960, que estima a receita e fixa
a despesa da unio para o exerccio de 1961.
PL 3774/1961 - autoriza a unio a participar de sociedades de econmica mista que sejam organizadas pelos estados
e municpios com a finalidade de produzir energia eltrica e explorar os servios dessa natureza.
PL 3768/1961 - isenta do imposto de importao, material importado para ampliao de usinas siderrgicas.
PL 3657/1961 - institui o fundo federal agropecurio, e da outras providncias.
PL 3612/1961 - altera a legislao sobre imposto de renda e proventos de qualquer natureza, imposto de consumo,
imposto do selo, imposto nico sobre lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos, imposto nico sobre energia
eltrica, contribuio de melhoria e da outras providencias.
2 - Projetos encaminhados pelo Poder Executivo e no aprovados 1962
PL 4871/1962 - autoriza o tesouro nacional a encampar a emisso de papel-moeda no valor correspondente a
transferncia de imveis a unio federal, pela caixa de mobilizao bancria, e da outras providncias.
PL 4753/1962 - transfere para o tesouro nacional parte das demais emisses feitas para atender as operaes da
carteira de redescontos do banco do Brasil s/a, mediante resgate de dbito do tesouro nacional no banco do Brasil s/a.
PL 4493/1962 - autoriza a alienao de bens da unio, cria um fundo especial no ministrio da fazenda, e da outras
providncias.
Continua...

176

Continuao...
PL 4464/1962 - isenta dos impostos de importao e de consumo e da taxa de despacho aduaneiro para mquinas
rodovirias a serem importadas pelo consrcio rodovirio intermunicipal s/a, do estado de Gois.
PL 4457/1962 - faculta iseno de direitos alfandegrios para importao de material destinado fabricao de
mquinas agrcolas
PL 4011/1962 - estabelece normas gerais de direito financeiro para o crdito pblico, e da outras providncias
PL 4007/1962 - faculta a arrecadao de tributos federais por intermdio de estabelecimento bancrio, e da outras
providncias.
PL 4005/1962 - modifica disposies da lei 3337, de 12 de dezembro de 1957, que dispe sobre a emisso de letras
e obrigaes do tesouro nacional, e da outras providncias.
PL 4004/1962 - autoriza o poder executivo a emitir ttulos da dvida pblica interna, denominados de recuperao
financeira', e da outras providncias.
PL 4003/1962 - institui emprstimo pblico de emergncia, de carter compulsrio, a vigorar no exerccio financeiro
de 1962.
PL 3868/1962 - assistncia econmica borracha
3 - Projetos encaminhados pelo Poder Executivo e no aprovados 1963
PL 1635/1963 - dispe sobre a cobrana do imposto de renda e adota providncias correlatas.
PL 15/63- dispe sobre a reforma bancria
PL 1481/1963 - institui o regime de escala mvel de salrio e da outras providncias.
PL 1482/1963- dispe sobre a reforma administrativa
PL 1387/1963 - concede, ate 30 de junho de 1964, iseno de direitos alfandegrios, exceto a taxa de despacho
aduaneiro a que se refere o artigo 66 da lei 3244, de 14 de agosto de 1957, e do imposto de consumo, para importao
de material destinado fabricao de tratores agrcolas e das outras providncias.
PL 1199/1963 - concede, pelo prazo de dois anos, iseno dos impostos de importao e consumo, para importao
do material destinado fabricao de mquinas rodovirias, de acordo com os planos de nacionalizao aprovados
pelo grupo executivo da indstria de mquinas agrcolas e rodovirias (GEIMAR).
4 - Projetos encaminhados pelo Poder Executivo e no aprovados 1964
PL 1811/1964 - estabelece novas normas para a constituio e fiscalizao de cooperativa de crdito, ou com seo
de crdito, definindo a competncia da SUMOC para pronunciar-se quanto aos aspectos econmicos, monetrios e
operacionais das atividades daquelas organizaes.
Fonte: Almeida (2010, p.190-192).

Braga (2007) argumenta que existia uma resistncia do Legislativo acima da mdia
agenda econmica do governo Goulart, e que havia obstculos polticos a determinados
tipos de polticas econmicas desenvolvimentistas. Almeida (2010), complementa,
sustentando que as restries estruturais de carter econmico e poltico diminuam a
possibilidade dos instrumentos de poltica econmica reverter a deteriorao das variveis
macroeconmicas, iniciada no princpio dos anos 1960. O governo consciente de algumas
dessas dificuldades tentava ampliar o seu raio de ao, partindo para a radicalizao.
De certo modo, isso explica a opo do governo por se aproximar, cada vez mais,
dos movimentos populares e de grupos mais radicais, pois a base de sustentao poltica, que
desde a posse sempre foi muito frgil, estava se deteriorando rapidamente. Almeida
argumenta que:

177

[...] era necessria uma ampla e moderada base de apoio para alterar parte da
agenda conservadora legada pela Constituio de 1946. No entanto, as
dificuldades para se formar tal base de apoio aumentavam em funo da
tendncia paralisia decisria, resultado da radicalizao poltica, fragmentao
dos recursos polticos e enfraquecimento do centro (ALMEIDA, 2010, p.180).

Um caminho era o apoio popular, com forte participao de grupos mais esquerda.
Conforme pesquisa do IBOPE25, interessante notar os ndices de aprovao e o crescimento
da popularidade do presidente Goulart no contexto das reformas.

Grfico 41 - Pesquisa do IBOPE perguntando "O que vem achando da atuao do Presidente Joo
Goulart?"em %, junho/julho de 1963

Fonte: Bandeira (2001) e Lavareda (1991).

As cidades em que o governo obtinha maior apoio popular eram Porto Alegre,
Curitiba e Recife. No grfico a seguir interessante notar que a aceitao do governo era
crescente, algo que destoa com a instabilidade poltica e a forte oposio da mdia.

178

Grfico 42 - Pesquisa do IBOPE perguntando "Voc votaria em Joo Goulart se ele pudesse
candidatar-se reeleio para a Presidncia da Repblica?" em %, julho de 1963 e maro de 1964
50

47
46

37

maro-1964

julho-1963
Votariam

No votariam

Fonte: Bandeira (2001) e Lavareda (1991).

Essas pesquisas demonstram que, apesar de uma crescente campanha miditica e da


Marcha da Famlia com Deus pela Liberdade, em So Paulo, contra o governo Goulart
alcanava uma considervel base de aceitao por parte crescente da populao.
4.1.2 Diretrizes da ao governamental26

A sntese do programa do governo era as reformas, em conjunto com a continuao


do processo de substituio de importaes com foco no setor de capital. A Mensagem ao
Congresso de 1964 pode ser considerada o documento mais detalhado sobre o projeto
trabalhista de Goulart.
Esse importante documento est estruturado da seguinte forma. A primeira parte
consistia na mensagem do presidente propriamente dita: comeava com uma breve introduo
e depois descrevia o momento nacional que o pas se encontrava. Logo em seguida
apresentava a sntese da obra administrativa e das mudanas que julgava necessrias. Aps,
eram mencionadas as tarefas do futuro e essa Mensagem ao Congresso era finalizada com o
caminho brasileiro consubstanciado nas reformas de base. Pode-se perceber na figura 2, a
seguir, um maior detalhamento desses itens. Na obra administrativa, o governo cita as
realizaes nas reas de finanas, siderurgia, energia eltrica, transportes e comunicao,

25

Ver Lavareda (1991)

179

recursos naturais, petrleo, educao, sade, habitao, agricultura e abastecimento,


saneamento, desenvolvimento regional e a nova capital Braslia. A seguir o que se percebe no
item Deliberao de progredir, nota-se que havia a incluso de mudanas de envergadura,
as quais reafirmam o carter reformista do governo. Nesse item nota-se algumas linhas do
projeto do governo. Havia o objetivo de instituir o planejamento como norma de governo,
assim como as reformas bancria e administrativa e em vrios cdigos. Em relao a Tarefas
do Futuro, havia programado uma srie de investimentos em infraestrutura. Cabe destaque,
neste ponto, inteno do governo em expandir o sistema ferrovirio nacional e a construo
de uma hidreltrica na divisa com o Paraguai. No ltimo item, o Caminho Brasileiro o
governo aponta outras reformas para consolidar esse rumo, tais como a reforma poltica e
agrria.

26

Nessa seco foi realizada uma compilao de muitas das passagens da Mensagem ao Congresso Nacional de
1963 e 1964.

180

Figura 2 - Primeira parte da Mensagem ao Congresso Nacional de 1964

O MOMENTO NACIONAL

A OBRA ADMINISTRATIVA

A DELIBERAO DE PROGREDIR

AS TAREFAS DO FUTURO

O CAMINHO BRASILEIRO

Finanas
Siderurgia
Energia Eltrica
Transportes e Comunicaes
Recursos Minerais
Petrleo
Educao
Sade
Habitao
Agricultura e Abastecimento
Saneamento
Desenvolvimento Regional
Braslia

Planejamento como Norma de Governo


Reescalonamento da Dvida Externa
Remessa de Lucros
Defesa do Patrimnio Mineral
Monoplio de Importao
Supra e Refino
Mensagens do Poder Executivo
Reforma Bancria
Sonegao Fiscal
Reforma Administrativa
Os Cdigos
Salrio Mvel

Hidreltrica de Sete Quedas


Plano Nacional de Telecomunicaes
Complexo de So Flix
Expanso da Petrobrs
Reaparelhamento de Portos
Renovao Tecnolgica das Foras Armadas
Companhia Vale do Paraopeba
Sistema Ferrovirio Nacional
Universidade de Braslia
Financiamento do Programa

Reforma Agrria
Reforma Poltica
Reforma Universitria
Delegao Legislativa
Soberania Popular
Nossa Misso

Fonte: elaborados pelo autor.

A segunda parte do documento abrange uma descrio da economia brasileira da


poca e as realizaes do governo. Essa parte dividida em cinco itens. O primeiro descreve
a situao poltico-institucional. O segundo e terceiro apresentam as finanas e a economia.
No quarto item, a questo denominada de progresso social e, no quinto, finaliza com a
poltica externa.

181

Figura 3 - Segunda parte da Mensagem ao Congresso Nacional de 1964

MENSAGEM AO CONGRESSO
NACIONAL DE 1964
INTRODUO
O MOMENTO NACIONAL
A OBRA ADMINISTRATIVA
A DELIBERAO DE PROGREDIR
AS TAREFAS DO FUTURO
O CAMINHO BRASILEIRO

I - SITUAO
POLTICA
INSTITUCIONAL

II - FINANAS

A) Planejamento e
Administrao
B) Ordenamento Jurdico
C) Reorganizao
Administrativa
D) Segurana Nacional

A) Finanas Pblicas
B) Moeda e Crdito
C) Poltica Financeira
D) Balano de Pagamentos
E) Situao Cambial
F) Poltica Cambial
G) rea Bilateral de
Pagamentos
H) Poltica de Capitais
Estrangeiros

III - ECONOMIA

A) Infra estrutura
B) Agricultura
C) Abastecimento
D) Indstria
E) Programas de integrao
nacional

IV - PROGRESSO
SOCIAL

V - POLTICA
EXTERNA

A) Desenvolvimento Cultural
B) Trabalho e Previdncia
Social
C) Sade Pblica
D) Habilitao e Saneamento

A) Poltica Externa para o


Desenvolvimento
B) Naes Unidas
C) Poltica Continental
D) Europa Ocidental
E) Pases Socialistas
F) sia
G) frica

Fonte: elaborados pelo autor.

Comeando com a anlise da mensagem do presidente Goulart, percebe-se que


partia da convico, muitas vezes repetida em seu texto, da necessidade de reformas
estruturais que possibilitassem uma distribuio da renda mais equnime, assim como uma
melhorara nas condies de emprego e educao.
Os contrastes mais agudos que a sociedade brasileira apresenta, na fase atual do
seu desenvolvimento, so de natureza estrutural, e, em virtude deles, a imensa
maioria da nossa populao sacrificada, quer no relativo justa e equnime
distribuio da renda nacional, quer no referente sua participao na vida
poltica do Pas e nas oportunidades de trabalho e de educao que o
desenvolvimento a todos deve e pode oferecer. Por isso mesmo que estruturais,
estas contradies s podero ser resolvidas mediante reformas capazes de
substituir as estruturas existentes por outras compatveis com o progresso
realizado e com a conquista dos novos nveis de desenvolvimento e bem-estar
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.6).

Em muitos documentos oficiais, percebe-se que a prioridade do governo Goulart


eram as reformas estruturais e institucionais. Essas deveriam ser atingidas de forma pacfica,
em um contexto de convivncia democrtica. Outra questo central observada, como

182

comentado anteriormente, o objetivo de sistematizar a administrao governamental por


meio de uma reforma e qualificao do setor pblico. Nas palavras de Jango:
[...] tenho convocado [...] para colaborarem em todos os setores da
administrao, tcnicos e especialistas de competncia e esprito pblico acima
de qualquer dvida. A introduo do planejamento, como norma de ao
governamental, que permite a distribuio de esforos e meios, segundo a
magnitude dos problemas, e a fixao de critrios racionais na disciplina da ao
administrativa, demonstram a previdncia e a exao com que tem procedido o
Poder Executivo (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 7)

Goulart, afirmava que, como chefe de governo de um pas em desenvolvimento,


deveria estimular a criao de meios e oportunidades para o trabalho, algo plenamente
compreensvel em um governo de cunho trabalhista. Para ele, a melhora nas condies de
trabalho seria o caminho para promover a libertao de classes sociais inferiorizadas pela
situao que ocupam no processo geral da produo (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p.8). Nesse ponto, o presidente ressalta a importncia de levar as leis
trabalhistas para o campo e de adequar e fortalecer o estado para combater as falsas
premissas e as hierarquizaes injustas de um liberalismo econmico adverso aos encargos e
s exigncias do Estado Moderno (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.8).
Jango ressaltava que a preocupao fundamental dos poderes pblicos devia ser a
alta qualificao da fora de trabalho como fator elementar da autodeterminao, da
segurana e da consolidao da soberania nacional, assim como a preocupao com o pleno
emprego, o que permite que se perceba uma inspirao keynesiana que marcava a poca e as
ideias do governo. Conforme Jango, o governo devia promover a valorizao e a dignificao
do trabalho contra todas as formas de explorao e ampliar o mercado de trabalho para que
as ofertas de emprego pelo menos se aproximassem do incremento demogrfico.
Embora a prioridade fosse as reformas de base, o governo no se limitou a esperar
as medidas legislativas necessrias implantao das mesmas. Por isso, a seguir
mencionaremos uma srie de providncias e realizaes que marcaram a ao governamental.
Pode-se perceber uma ateno especial s obras de infraestrutura, dando nfase na construo
e na ampliao de usinas hidreltricas e termoeltricas, de rodovias e ferrovias, no
reequipamento de portos, na disseminao de escolas e hospitais. Essa preocupao em
infraestrutura visava preparar a acelerao do ritmo de crescimento econmico previsto com
as reformas de base. Nas palavras de Jango todos os recursos disponveis foram mobilizados
para as obras de edificao de uma infraestrutura slida, capaz de sustentar o dinamismo de

183

um rpido processo de industrializao (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964,


p. 12).
As aes governamentais foram agrupadas em treze itens: a) Explorao dos
Recursos Minerais e de Energia Hidrulica; b) Energia Eltrica, Nuclear e de Petrleo; c)
Transportes; d) Telecomunicaes; e) Agricultura e Abastecimento; f) Indstria de
Transformao; g) Descentralizao Espacial dos Investimentos; h) Educao, Cincia e
Tecnologia; i) Sade; j) Habitao e Saneamento; k) Oramentria e de Financiamento; l)
Mercado de Trabalho; e m) Reestruturao Institucional e outras aes relevantes.

4.1.2.1 Poltica de Explorao dos Recursos Minerais e de Energia Hidrulica

Em relao Poltica de Explorao dos Recursos Minerais e de Energia Hidrulica,


o governo Goulart iniciou um levantamento e uma explorao dos recursos do subsolo, em
busca da melhor utilizao das reservas minerais, tanto para atender s necessidades da
indstria nacional quanto para a exportao e obteno de divisas.
Conforme as diretrizes do Governo, em 1963, houve atividade no setor da pesquisa
mineral, petrleo e do minrio de ferro. Essas reas eram as prioridades do Governo Federal.
Na Mensagem ao Congresso Nacional (1964) o item Recursos Naturais divido em trs
partes: a) gua Subterrnea; b) Minrio de Ferro e c) Carvo.
Em relao gua Subterrnea, o Governo Federal, por meio da SUDENE e
DNPM, alcanou o total de 450 poos perfurados. O DNPM perfurou 64 poos para captao
de gua nos Estados do Nordeste e no Estado de Minas Gerais, enquanto a SUDENE realizou
um expressivo programa de perfurao, num total de 139 poos com um investimento de Cr$
210 milhes. Estava prevista para 1964-1965 a perfurao de 247 poos para o fornecimento
de gua s populaes necessitadas.
Quanto ao minrio de ferro, a poltica do governo era orientada no sentido de
conseguir uma vigorosa corrente comercial exportadora. O governo direcionou a poltica de
explorao do minrio de ferro no sentido de concorrer no mercado internacional, sem
prejuzo do suprimento da indstria nacional. Assim, a exportao brasileira desse minrio
sofreu sensvel incremento, passando de 6.237 mil toneladas em 1961 para 8.246 mil
toneladas em 1963. Tambm foram realizadas pesquisas na prospeco de minerais noferrosos, principalmente nos estados do Nordeste, de Minas e Gois, tendo-se em vista a
superao da dependncia em que se encontrava o Pas dessas matrias-primas.

184

Em relao ao carvo, o governo pretendia construir vrias centrais termeltricas


nos estados do sul. Alm disso, incentivar o estudo e a pesquisa das caractersticas do carvo
nacional, com o fim de aproveitar os resduos piritosos para a implantao e para o
desenvolvimento de importante indstria qumica. Conforme Goulart, o governo previa, para
futuro prximo, a instalao de importante conjunto industrial petroqumico no sul do pas.
Nesse sentido, iniciou-se uma srie de medidas que abrangia vrias atividades de
pesquisa, lavra, beneficiamento, industrializao e distribuio desse combustvel. Ademais, a
construo de centrais termoeltricas nos estados do sul j estava em andamento. No Paran,
j estava em funcionamento a partir do segundo semestre de 1963 a Usina Termeltrica de
Figueira. No Estado de Santa Catarina, estava sendo construda outra central termeltrica, a
SOTELCA. O governo Goulart promulgou o Decreto n 52.128, de 17 de junho de 1963, que
criou o Grupo Executivo para a implantao da Usina Siderrgica de Santa Catarina. No Rio
Grande do Sul prosseguia os trabalhos para ampliao da Usina Termoeltrica de
Charqueadas.
O governo pretendia fixar uma poltica de aproveitamento e de explorao nacional
de seus recursos minerais. Havia a preocupao de que as reservas em explorao tendiam ao
esgotamento, o que poderia prejudicar a expanso da indstria siderrgica. Nesse setor, o
governo tambm solicitava delegao legislativa com o objetivo de regular a explorao dos
recursos minerais e de energia hidrulica. Com ela, a Unio ficaria autorizada a intervir na
produo e comercializao de minerais. Em linhas gerais, as diretrizes da poltica estatal
eram:
a) a pesquisa, a lavra e o comrcio dos recursos minerais seriam feitas visando o
interesse nacional e prevaleceriam enquanto conviesse ao pas sua manuteno;
b) a interveno teria por objeto regularizar a explorao e o comrcio dos recursos
minerais, podendo suspender, intensificar ou limitar a explorao, venda, importao e
exportao, sempre que julgasse conveniente aos interesses nacionais; podendo a Unio
intervir, para os fins indicados, inclusive nas concesses j outorgadas;
c) as autorizaes ou concesses seriam conferidas exclusivamente a brasileiros ou a
sociedades brasileiras organizadas no Pas;
d) os direitos de preferncia pesquisa, lavra, forma de exercit-los seriam
explicitamente regulados;
e) no dependeria de autorizao ou concesso os aproveitamentos de energia
hidrulica de potncia reduzida (VIANA, 1963).

185

Essas aes inseriam-se nas normas de constitucionalidade, visto que o projeto de lei
fundamentava-se no Art. 5, 146 e 153 da Constituio Federal de 1946, que permitia o
aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidrulica por meio de autorizao ou
concesso federal, na forma da lei, e que a Unio poderia, mediante lei especial, intervir em
seu domnio.
Quanto ao comrcio de pedras preciosas, semipreciosas e carbonatos, a Unio
solicitava poderes para intervir no domnio econmico, instituindo a seu favor o monoplio
do comrcio, inclusive exportao de pedras preciosas, semipreciosas e carbonatos. O
monoplio seria exercido por intermdio do Banco do Brasil e de rgos estatais ou semiestatais. Mais uma vez o governo ia ao encontro da Constituio Federal, pois o art. 59 do
Decreto-Lei de nmero 466, de junho de 1938, permitia ao governo Federal, quando julgasse
conveniente, instituir o monoplio da compra de pedras preciosas nas zonas de garimpagem,
a bem da defesa dos interesses econmicos do pas e da proteo aos garimpeiros (VIANA,
1963).

4.1.2.2 Poltica Nacional de Energia Eltrica, Nuclear e de Petrleo

Quanto energia eltrica, investimentos pblicos federais foram realizados. A


poltica nacional de eletrificao foi orientada no sentido de alcanar a capacidade de gerao
exigida pelo desenvolvimento previsto para o pas. O Governo Federal iniciou a ampliao de
sistemas existentes e promoveu a sua integrao. Pode-se citar, pela importncia no quadro
energtico, os seguintes empreendimentos realizados durante o governo Goulart: a) entrada
em operao das duas primeiras unidades da Central Eltrica de Furnas S.A; b) chegada da
energia da Companhia Hidroeltrica do So Francisco cidade de Natal; c) o programa de
eletrificao rural, objeto de estudo e planejamento da Eletrobrs, com a constituio da
Eletrificao Rural de Paulo Afonso S.A.; e d) assistncia tcnica e financeira do governo s
empresas de energia controladas pelos Estados. Alm dos investimentos em Trs Marias,
Urubupung, Charqueadas, Cachoeira Dourada e Capivari. Nas palavras de Bandeira, em
referncia a Goulart:
[...] em seu governo foi criada a Eletrobrs e reformulada a legislao sobre o
Fundo de Eletrificao, que permitiu ampliar substancialmente o suprimento de
recursos empresa. E, em menos de um ano e meio de efetivo funcionamento, a
Eletrobrs investiu cerca de Cr$ 24 bilhes em suas subsidirias e Cr$ 2 bilhes
em empresas a ela associadas, assegurando assim a expanso da capacidade
nacional de produo de energia eltrica (BANDEIRA, 2001, p.119).

186

Durante o governo Goulart, a capacidade de gerao de energia eltrica cresceu


mais de 23%, passando de 5,2 milhes de kw, em 1961, para 6,4 milhes de kw em 1963.
Cabe frisar que foi em junho de 1962 que o governo passou a contar com a Eletrobrs, a qual
ficaria incumbida na execuo de empreendimentos e na coordenao das polticas de gerao
e distribuio de eletricidade. Para se ter uma ideia da importncia da Eletrobrs no setor de
energia eltrica, afirmou Goulart que:
[...] as aplicaes federais no setor da energia eltrica, em 1963, somaram Cr$
55,4 bilhes... Para 1964, a previso dos investimentos, neste campo, da ordem
de Cr$ 130 bilhes. Com isso, visa-se a dar prosseguimento ininterrupto s obras
projetadas, cujas realizaes elevaro a potncia instalada a 8,4 milhes de kw,
em 1965, e a cerca de 13,9 milhes de kw, em 1970 (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 1964, p. 14).

O Comit Coordenador de Estudos Energticos da Regio Centro-Sul (que era


constitudo por um acordo entre o governo brasileiro, Fundo Especial das Naes Unidas e o
Grupo de Trabalho de Sete Quedas) estabeleceu um programa de obras prioritrias at 1980,
capaz de assegurar o abastecimento e o desenvolvimento da rea centro-sul. A interligao
dos sistemas era ponto essencial do programa de eletrificao do governo. Ademais,
prosseguiam os estudos de novos aproveitamentos hidrulicos e de projetos de construo de
usinas e regularizao do abastecimento de reas-chave.
No admitirei que as agitaes polticas afastem o governo de suas tarefas
administrativas. Tive oportunidade de mostrar ao povo brasileiro, h poucos
dias, o vulto das realizaes que estamos empreendendo, a importncia da obra
administrativa que vamos executando, e a preocupao de mobilizar e amparar
os setores fundamentais de nossa economia, mediante o emprego de recursos
substanciais nos setores da energia eltrica, da siderurgia, da construo de
rodovias e de outras obras de evidente e alto interesse nacional. Ainda ontem,
em prosseguimento ao ritmo acelerado das obras que meu governo vem
realizando, comandei o incio dos trabalhos do desvio do Rio Paraba, para
[ilegvel] uma central eltrica, com capacidade superior a 200 mil quilowatts.
mais uma obra da Eletrobrs, aspirao do grande Presidente Vargas, e que tive
a honra de realizar no meu governo (GOULART, 1963b, p.1).

Em relao Poltica Nacional de Energia Nuclear, em 1962 o governo criou a


Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), propondo formar uma estrutura
governamental para a defesa e promoo de um programa nuclear (como seria feito mais
tarde no governo Geisel com o II PND, quando foi criado a Nuclebrs - Empresa Nuclear
Brasileira S.A. com a finalidade de incentivar a expanso do programa nuclear e de
responder as demandas energticas do Brasil). Esclarece o ex-assessor de Goulart:

187

[...] decidiu o Governo instituir um rgo tcnico que realizasse estudos e


pesquisa, assessorasse o poder pblico para formular a poltica nacional nesse
setor, aperfeio-la e p-la em execuo. Tambm constitua deciso inarredvel
do Governo instituir desde logo o monoplio estatal da pesquisa, lavra,
produo, industrializao e comrcio dos minerais e materiais atmicos, como
nica forma de assegurar o emprego dessa riqueza em benefcio da Nao
(VIANA, 1963, p.153).

O objetivo seria o desenvolvimento de tecnologias bsicas destinadas a capacitar


plenamente a indstria nacional para projetar e construir centrais nucleares. Em 1963, foi
realizada a construo de um reator de pesquisas, com 93% de componentes fabricados pela
indstria nacional, que entraria em pleno funcionamento nos prximos anos no Instituto de
Engenharia Nuclear, no Rio de Janeiro. Assim como um reator para fins de ensino, totalmente
projetado e construdo no pas, a ser instalado em 1964 na Universidade de Recife. Em 1965,
os pesquisadores brasileiros lograriam sucesso na construo de um reator verdadeiramente
nacional com a utilizao de alguns desses minerais. Goulart recomendava:
[...] o incio, sem perda de tempo, da construo da nossa primeira central
nuclear, deciso j adotada e anunciada a 31 de dezembro de 1963, como meta
governamental para o ano corrente. Essa central utilizar como combustvel o
urnio natural, para o qual conta o Pas com suprimento prprio; ao mesmo
tempo, ser gerado plutnio necessrio ao incio de uma segunda linha de
reatores no ciclo trio-plutnio e trio-urnio 233, o que permitir o
aproveitamento de incalculvel potencialidade energtica (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.69)

As atividades na prospeco de minrios nucleares alcanaram resultados


significativos. Durante o governo Goulart, as pesquisas em minerais fsseis27 foram
intensificadas, com estudos realizados no Planalto de Poos de Caldas indicando que o Brasil
poderia contar com jazidas de nibio, urnio, zircnio, molibdnio, fluorita e pirita, da ordem
de dezenas de milhes de toneladas.
A inteno do governo Goulart era atingir o domnio completo da tecnologia
nuclear, a fim de que, nos prximos quinze anos, pudesse instalar e fazer funcionar centrais
nucleares, com potncia da ordem de um milho de quilowatts. Para isso o governo tambm
solicitava delegao legislativa, como forma de fixar a poltica nacional de energia nuclear e
em especial (VIANA, 1963):

a)

atribuir ao Poder Executivo, por meio do Conselho de Segurana Nacional, a

orientao da poltica nacional de energia nuclear;

188

b) instituir o monoplio estatal na pesquisa, lavra, produo, industrializao e


comrcio de minrios e materiais nucleares;
c)

criar a Comisso Nacional de Energia Nuclear, autarquia federal, destinada a

estudar, propor e executar a poltica nacional de energia nuclear; e


d) criar o Fundo Nacional de Energia Nuclear.
A Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN) exerceria o monoplio 28 e por
meio de empresas subsidirias. Essa comisso teria as seguintes funes: a) construir e operar
usinas nucleares; b) estabelecer normas e regulamentos relativos ao uso das radiaes e dos
materiais nucleares; c) instalar e operar indstrias destinadas a produzir materiais nucleares
ou a utilizar a energia nuclear; d) opinar sobre a concesso de patente e licenas relacionadas
com o processo de utilizao da energia nuclear; e e) pronunciar-se sobre projetos de acordos,
convnios ou compromissos internacionais de qualquer espcie, relativos energia nuclear.
Seria criado, tambm, o Fundo Nacional de Energia Nuclear, voltado a financiar o
desenvolvimento das aplicaes da energia nuclear, e seus recursos seriam oriundos de parte
do Fundo Federal de Eletrificao, de crditos especiais, de verbas oramentrias, de rendas e
receitas eventuais (VIANA, 1963).
No setor do petrleo, a ao governamental visava fortalecer a Petrobras, com o
gradativo aumento da sua capacidade de refino e com a consolidao do regime do monoplio
estatal do petrleo. O governo pretendia intensificar as atividades exploratrias e o aumento
da capacidade de produo de leo e gs de poo e de xisto. Para isso, era necessrio
aperfeioar os mtodos de explorao, de desenvolvimento e de produo tanto no que diz
respeito s perfuraes, como no que concerne s prticas de extrao e recuperao
secundria das jazidas.
Em 1963, o governo realizou um completo reexame dos problemas de pesquisa de
petrleo. Os resultados desse esforo indicaram a perspectiva de ser duplicada, em prazo
curto, a produo atual. Nesse ano, a Petrobras iniciou tambm a produo de combustvel
para avies a jato, o que viabilizaria a expanso de indstria de aeronaves, talvez
possibilitando num futuro prximo criar uma empresa para fabricao de avies, a exemplo

27

Em engenharia nuclear, um material fssil aquele que capaz de sustentar uma reao em cadeia de fisso
nuclear.
28
Conforme Viana (1963) o monoplio abrangeria: a) a pesquisa e a lavra das jazidas de minrios nucleares
localizadas no territrio nacional; b) o comrcio dos minrios nucleares e seus concentrados, dos elementos
nucleares e seus compostos, dos materiais fsseis e frteis, dos radioistopos artificiais, das substncias
radioativas, bem como dos subprodutos nucleares; c) a fabricao de combustveis nucleares e dos elementos

189

da Embraer. O governo previa, ademais, a construo do Terminal de So Sebastio e a


instalao de um conjunto petroqumico no estado da Bahia destinado fabricao de amnia
e fertilizantes nitrogenados. Em tais obras, houve uma insuficincia de estudos iniciais,
sofrendo paralisao a fim de serem preparados novos projetos. Entretanto, um xito
alcanado em 1963 foi o resultado na produo da borracha sinttica, na ordem de 29.926
toneladas, que significava cerca do dobro da obtida em 1962 (15.959 toneladas).
O governo Goulart iniciou a construo de refinarias, tais como a Alberto
Pasqualini, em Canoas, e a Gabriel Passos, em Belo Horizonte. Tambm foram elaborados
estudos para aumentar a capacidade das refinarias Landulfo Alves, Duque de Caxias e Artur
Bernardes, assim como na construo de novas fbricas de asfalto e de borracha sinttica,
terminais ocenicas e unidades industriais.
Perspectivas de rpida elevao na produo nacional de petrleo se formavam com
a possibilidade de descoberta de novas bacias sedimentares e a concentrao de recursos para
a aquisio de equipamentos de pesquisa e extrao, o aperfeioamento e retificao tcnicos
na explorao dos poos.
No que se refere propriamente poltica do petrleo, trs fatos merecem especial
citao. Na rbita do Poder Legislativo, foi de relevo a aprovao, pelo Congresso Nacional,
de projeto de lei que concedia Petrobras iseno de pagamento dos impostos federais,
tornando obrigatrio o reinvestimento dos dividendos da Unio Federal, sua principal
acionista. Essas medidas colaboravam com a consolidao econmica e financeira da
empresa. Por outro lado, o Poder Executivo implementou medidas para fortalecer a indstria
nacional de petrleo. Dentre elas, podemos mencionar: a) a concentrao das importaes de
petrleo bruto pela PETROBRAS, providncia com a qual o governo previa economia de
divisas, na ordem de US$ 6 milhes; b) a outorga a Petrobras, pelo Conselho Nacional de
Petrleo, da distribuio direta de produtos petrolferos, a granel, s entidades estatais, c) a
resoluo do Conselho Nacional de Petrleo pela qual foram tabelados os leos lubrificantes,
que constituam exceo no regime de tabelamento a que estavam submetidos os principais
derivados de petrleo, com o fim de se defenderem os interesses dos consumidores. Podemos
perceber, por meio dos discursos e aes do governo, a inteno de implementar uma
petroqumica majoritariamente com capital nacional.

combustveis, assim como seu reprocessamento; d) a produo de materiais nucleares e sua industrializao.

190

4.1.2.3 Poltica de Transportes

Em relao a transportes, o governo arrolava o setor como o primeiro dentre os


pontos de estrangulamento da economia. Sua meta era expandir os investimentos nos sistemas
ferrovirio, rodovirio, martimo e areo. Assim como, dentro das possibilidades financeiras,
realizar a integrao de importantes reas e populaes do pas nos centros mais dinmicos da
economia nacional por meio de uma rede de comunicaes.
O governo Goulart pretendia retomar a importncia do Sistema Ferrovirio
Nacional. Para isso, havia em elaborao um extenso programa de remodelao e
reaparelhamento. Para Goulart:
[...] a etapa do pleno desenvolvimento que almejamos implica transportes de
grandes massas de matrias-primas e produtos elaborados que precisam ser
intercambiados entre os principais centros industriais e de consumo, inclusive os
produtos agrcolas para abastecimento dos maiores centros urbanos. So
necessidades que impem a reviso de traados ferrovirios, em condies
tcnicas capazes de suportar o transporte de cargas pesadas a longas distncias,
utilizando grandes composies que trafeguem a velocidades mdias condizentes
com a moderna engenharia ferroviria (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p.47).

No sistema Ferrovirio, o governo afirmava ser necessrio um conjunto de projetos


para provocar alterao profunda na estrutura dos transportes pesados por via ferroviria. Nas
palavras de Goulart:
[...] no que respeita ao transporte por ferrovias, torna-se indispensvel
empreender extenso programa de remodelao e reaparelhamento. [...] O
conjunto de projetos necessrios a provocar alterao to profunda na estrutura
dos transportes pesados por via terrestre exigir, para os prximos anos, recursos
avaliados em alguns bilhes de dlares (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p.47).

No setor ferrovirio, estavam programados investimentos da ordem de Cr$ 413


bilhes, durante o trinio 1963 a 1965, para a expanso e modernizao do sistema de
ferrovias. O Ministrio da Viao e Obras Pblicas estimava investimentos na ordem de Cr$
413 bilhes, no trinio 1963-65, dos quais, 58% (Cr$ 239 bilhes) deveriam ser aplicados na
construo de novas linhas, ramais e variantes. Em 1963, foram realizados em treze diferentes
trechos do Nordeste, Leste, Centro e Sul do Pas importantes servios de implantao de
linhas, construo de ramais ferrovirios e variantes, que, em conjunto, absorveram recursos
superiores a Cr$ 19 bilhes. Dando prosseguimento poltica de remodelao das linhas
permanentes e modernizao do equipamento ferrovirio, o governo levou a termo, em 1963,
por intermdio da Rede Ferroviria Federal S. A., grande parte dos empreendimentos

191

programados. Acelerou-se a construo do Tronco Principal Sul, que ligaria Braslia a Porto
Alegre. No Nordeste, a Rede Ferroviria Federal S.A. deu incio aos trabalhos de
reconstituio da linha frrea que ligaria a cidade de Macau a Natal, aparelhando-a para o
transporte de 1.000 toneladas dirias de sal a granel. O governo previa que essas medidas
reduzissem em cerca de 50% o preo do transporte do produto. Ainda, foram alocados Cr$ 4
bilhes nos trabalhos de remodelao e unificao das linhas que ligavam os subrbios da
cidade do Rio de Janeiro para aliviar a saturao do trfego suburbano. Cabe citar ainda: a
incorporao de 110 locomotivas diesel-eltricas; a aquisio de 26.500 toneladas de trilhos
para remodelao da via permanente; a compra de 331 aparelhos para mudana de via, assim
como a compra de 400 vages fechados com capacidade de lotao de 42 toneladas, 200
gndolas e 1.000 vages de vrios tipos que seriam entregues durante o ano de 1964
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964). O que podemos notar que esse
programa de revitalizao do Sistema Ferrovirio Federal representaria um grande incentivo a
importantes setores da indstria nacional e que, aps os cincos anos do governo JK, cuja
prioridade fora para o transporte rodovirio, o sistema ferrovirio voltaria a ser uma
prioridade no setor de logstica:

[...] as ferrovias, cuja funo no sistema de transporte nacional o atendimento


de regies de alta densidade de carga, constituem preocupao central do
Governo, em razo ao atraso relativo que as caracteriza. Dentro de limites
compatveis com o esforo financeiro que pode realizar o Pas, prosseguir o
Governo na recuperao tcnica, econmica e financeira das estradas de ferro
incorporadas a Rede Ferroviria Federal S. A. Para a melhoria da eficincia
operacional da Rede necessria correo das anomalias e distores existentes
na prpria estrutura administrativa das ferrovias, a fim de permitir-lhes melhor
coordenao com os demais sistemas de transportes e maior agressividade
comercial. Assim, este ano, continuar o estmulo criao de servios
rodovirios auxiliares, formao de trens expressos de carga, introduo dos
chamados auto-trens, e outras medidas apontadas na Reunio Conjunta de
Diretores das Estradas de Ferro, realizada em fins do ano passado, como
necessrias para que se atinjam aqueles fins (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963, p.78)

No setor rodovirio, foi elaborado o Plano Preferencial Rodovirio destinado a


concentrar recursos financeiros em obras de carter altamente prioritrio, cuja concluso teria,
para o governo, grande influncia na economia nacional.

Para tanto, entendia que, em

virtude da evoluo da indstria automobilstica do pas, havia a necessidade da construo de


novas rodovias federais, em condies tcnicas mais aprimoradas. Por isso, comeou a
realizar alguns investimentos no setor, como o investimento de Cr$ 80,5 bilhes, em 1962, na
construo de 1.100 metros de obras de arte especiais e na conservao em 37.580 km. Ainda

192

pode-se mencionar a construo da estrada Rio-Bahia, com 1.275 km de extenso, totalmente


pavimentada; e a concluso do Anel Rodovirio de Belo Horizonte e do trecho Porto AlegrePelotas, com 224 km inteiramente pavimentados.
Quanto ao transporte hidrovirio, o governo, por meio de decreto, criou a Comisso
de Estudos dos Rios e Canais Interiores Navegveis (CERCIN), cujo trabalho efetivou-se em
1964. Ademais, props-se aumentar a tonelagem da frota mercante em mais 576.300 tdw. at
1965, prevendo-se, para tanto, um dispndio na ordem de Cr$ 180 bilhes.
Mediante atos de sua competncia, cuidou o Executivo de impor planificao
racional e objetiva s suas atividades na rea dos transportes, baixando para isso
decretos que aprovam os planos preferenciais nos setores rodovirio e ferrovirio
e estabelecem normas especiais para a sua execuo. Simultaneamente, foram
adotadas as providncias iniciais para a implantao do sistema de transporte
fluvial, com a utilizao de nossas vias navegveis interiores (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.8).

Em 1963, os estaleiros nacionais construram e entregaram ao trfego 7 navios para


carga geral e graneis slidos, totalizando 46.595 tdw, quase todos incorporados ao Lide
Brasileiro. Para a Frota Nacional de Petroleiros foram adquiridas, ainda, 4 novas unidades,
num total de 37.600 tdw, e foi construda uma unidade especialmente para transporte fluvial
na Amaznia. Foram, ainda, reparelhadas as oficinas e instalaes de docagem e recuperados,
em 1963, 5 navios de longo curso, 12 embarcaes para transporte fluvial e vrios petroleiros
da FRONAPE.
Quanto ao sistema porturio, estavam em vias de melhoria os portos de Salvador e
Ilhus na Bahia, enquanto era realizada a construo do porto de Campinho, no mesmo
estado, para facilitar a exportao do minrio de ferro. No porto do Rio de Janeiro, foram
aplicados recursos na construo do parque de minrio e carvo, com capacidade para
exportao de sete milhes de toneladas anuais, e no porto de Santos aplicou-se quantia
superior a um bilho de cruzeiros.
Havia a necessidade de solucionar o problema do reaparelhamento dos portos, sob o
entendimento de que os a obsolescncia do setor entrava o desenvolvimento da economia
nacional e, em particular, ao incremento do comrcio exterior. Por isso, estava em estudo a
viabilidade de obras de reaparelhamento dos portos do Rio de Janeiro, Santos e Recife. Para
Bandeira:

193

[...] durante sua administrao, Goulart incentivou a Companhia Vale do Rio


Doce a construir o porto de Tubaro, para o escoamento de minrio de ferro, e
negociou um acordo com a Iugoslvia, a fim de lig-lo ao Rieka, dentro de um
plano que destinava a receita dessas exportaes ampliao do parque
siderrgico nacional (BANDEIRA, 2001, p.120).

Quanto ao sistema virio, o governo investiu na expanso da aeronutica civil,


contribuindo com auxlios diretos s empresas que funcionavam em linhas internas e
internacionais; ademais, foram feitos investimentos de Cr$ 18 bilhes na renovao de
equipamento e manuteno de linhas comercialmente deficitrias em 1963. O governo visava
tambm reaparelhar o Correio Areo Nacional para ampliao de servios prestados a todo o
interior brasileiro. A infraestrutura aeronutica, aeroportos e servios de proteo ao voo
receberam investimentos. O Ministrio da Aeronutica lanou o Plano Aerovirio Nacional
que previa, inicialmente, obras em 70 aeroportos. Em 1963, o governo j havia contratado
obras em 54 aeroportos, que somavam a quantia de Cr$ 4 bilhes.

4.1.2.4 Poltica Nacional de Telecomunicaes

No setor de comunicaes, o governo Goulart previa um Plano Nacional de


Telecomunicaes. Para isso, providenciou a regulamentao do Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes, com a aprovao, por decreto, do seu Regulamento Geral e, ainda, dos
Regulamentos dos Servios de Radiodifuso e do Fundo Nacional de Telecomunicaes.
O ento Presidente da Repblica Joo Goulart estabeleceu vetos ao texto original
da lei, dos quais 29 (55,77%) se referiam ao fortalecimento do chefe do Poder
Executivo e s competncias de ministrios e rgos estatais no processo de
regulao das telecomunicaes. Todos os vetos foram derrubados, um a um, em
votao nominal no Congresso Nacional em sesses nos dias 27 e 28 de outubro
de 1962 (PIERANTI & MARTINS, 2007, p. 33)

O governo via como extremamente importante o setor de telecomunicao e dos


demais instrumentos de difuso e integrao cultural. O sistema de telecomunicaes
necessitava de entrosamento e de unidade, por isso era urgente a definio de uma poltica
nacional de telecomunicaes coordenada pelo Estado. Portanto, o Governo Federal solicitava
delegao legislativa para decretar o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes consubstanciado
nas seguintes diretrizes (VIANA, 1963):
a)

os servios de telecomunicaes compreenderiam a transmisso, emisso ou

recepo de smbolos, caracteres, sinais escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer

194

natureza, por fio, rdio, eletricidade, meios ticos ou qualquer outro processo
eletromagntico;
b)

Unio competiria manter e explorar diretamente os servios dos troncos que

integram o Sistema Nacional de Telecomunicaes, os servios pblicos de telgrafos,


comunicaes telefnicas e de radiocomunicaes, inclusive conexes internacionais;
c)

Unio tambm competiria a fiscalizao dos servios de telecomunicaes

por ela concedidos, autorizados ou permitidos;


d)

criao do Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL), ao qual

caberia orientar e executar a poltica nacional de telecomunicaes, com poderes, inclusive,


para promover e superintender o tombamento dos bens e a percia contbil das empresas,
sugerindo normas para censura em caso de declarao de estado de stio;
e)

criao do Fundo Nacional de Telecomunicaes, a ser constitudo com

recursos oriundos de: 1) arrecadao de sobre-tarifa sobre servios de telecomunicaes,


prestados pelo Departamento de Correios e Telgrafos, empresas concessionrias ou
permissionrias, inclusive trfego mtuo, taxas terminais e taxas de radiodifuso e
radioamadorismo, at o mximo de 30% da tarifa; 2) arrecadao de adicional de 20% ao
imposto de consumo, incidente sobre aparelhos eletrnicos de produo nacional ou
importados; e 3) juros de depsitos, operaes de crdito e rendas eventuais; e
f)

fixaria de critrios bsicos para a determinao das tarifas dos servios de

telecomunicaes.
Ao mesmo passo, foram adotadas medidas para a imediata constituio da Empresa
Brasileira de Telecomunicaes - EMBRATEL - que se encarregaria dos servios de
telecomunicaes reservados explorao direta pela Unio. Sua implantao definitiva
ocorreria ainda em 1964. Essa empresa promoveria a construo das linhas-troncos29 entre os
principais centros do pas. Estavam previstos, no curto prazo, um total de quinze circuitos. O
governo pretendia que dentro de dois a trs anos seriam possveis ligaes por telefone, quase
instantneas, entre vrias capitais brasileiras. Resume Bandeira que o governo:
[...] regulamentou o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, pelo qual
nacionalizou os servios de telefonia, telegrafia, radiodifuso e radioamador, e
criou o Conselho Nacional de Telecomunicaes (CONTEL), alargando a rede
de telex, que passou a cobrir, alm do Rio de Janeiro e Braslia, So Paulo, Belo
Horizonte, Recife e Porto Alegre, ligada, por meio de convnios com empresas
internacionais, a 72 pases. Suas iniciativas nesse campo estabeleceram bases
para a criao da Embratel (Empresa Brasileira de Telecomunicaes), prevista
no Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (BANDEIRA, 2001, p.119).
29

Uma espcie de central com ramais

195

Cabe mencionar, ainda, que durante o governo Goulart, instalaram-se 844 novas
agncias postais em vrios pontos do territrio nacional, enquanto se expandia a Rede
Nacional de Telex, com ampliao das centrais de Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo,
aumentando-se o nmero de canais de ligao.

4.1.2.5 Poltica de Agricultura e Abastecimento

Para aumentar a produo de alimentos, o governo fez investimentos na Agricultura


e em Abastecimento.

O programa agrcola que estava sendo posto em prtica visava,

basicamente, expanso das culturas alimentares, por meio de medidas concretas no campo
do crdito agrcola e da fixao de preos mnimos, que estariam atrelados ao ndice de
desvalorizao da moeda, a fim de estimular o produtor e contribuir para o aumento da
produo. Alm disso, o governo tinha, como complemento a essas medidas, a inteno de
promover no setor agrcola a mecanizao rural, da pesquisa e da experimentao agrcola,
possibilitando melhorar a tecnologia das atividades rurais. Por isso, preparava vrios
incentivos produo agrcola divididos em sete itens: a) Fundo Federal Agropecurio; b)
Crdito Rural; c) Preos Mnimos; d) Incremento do Cooperativismo; e) Assistncia Tcnica;
f) Mecanizao; e g) Fertilizantes, Corretivos e Defensivos.
Em relao ao Fundo Federal Agropecurio, sua criao se deu por intermdio da
Lei Delegada n 8, de 11 de outubro de 1962. O fundo examinaria diversos projetos ao
desenvolvimento agropecurio, de aplicao em todo o territrio nacional e, direta ou
indiretamente, relacionados com a expanso das culturas alimentares e com o aumento da
produtividade agrcola em geral. Encontrava-se em andamento a execuo de projetos
referentes a: motomecanizao Agrcola para incrementar a formao de patrulhas
mecanizadas em todo o Pas, para atender diretamente aos agricultores; campanha contra a
Febre Aftosa; produo de Sementes e Mudas; erradicao do Cancro Ctrico nos Estados do
Paran e Mato Grosso; Pesquisa Agrcola; desenvolvimento da Triticultura; melhoramento do
Gado Leiteiro; pesquisas Zootcnicas e Veterinrias, entre outros. Conforme o governo, os
projetos acima relacionados, juntamente com outros destinados ao desenvolvimento
agropecurio nacional, previam a utilizao de recursos avaliados em Cr$ 164 bilhes at
janeiro de 1966 (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
No que diz respeito ao Crdito Rural, o governo tinha como meta principal
transformar esse tipo de crdito especializado em um instrumento econmico para dinamizar

196

a poltica agrcola e auxiliar a correo da estrutura agrria, visando ao aumento da produo


de bens agropecurios e melhoria da produtividade do trabalho rural. Nas palavras de Goulart:
[...] para que se organize um sistema racional de crdito rural, em bases
institucionais, com estrutura e recursos financeiros adequados aos reclamos das
reformas de que carece o Pas, notadamente a agrria e a bancria, indispensvel
ser que o Congresso Nacional conceda aprovao aos anteprojetos de lei que o
Governo submeter sua apreciao. Tais proposies tero em vista estabelecer
um mecanismo racional de coordenao da poltica de crdito rural e possibilitar
a mobilizao de novos recursos financeiros destinados expanso dos
emprstimos agropecurios; e atualizar a legislao que regula os instrumentos
jurdicos de que se vale o crdito agrcola, principalmente a hipoteca e o penhor
rural. A poltica de preos mnimos, agora com maiores possibilidades,
complementar esse mecanismo racional de crdito (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 42).

A tabela 14 compara crditos concedidos pelos bancos federais e organismos


financiadores da rede estadual e privada, nos anos de 1962 e 1963, pelos quais pode-se
perceber o incremento verificado no perodo.

Tabela 14: Crditos concedidos pelos bancos federais e organismos financiadores da rede
estadual e privada, 1962-1963
1962
Bancos

Nmero de
Contratos
372.506

Valor em CR$
1.000.000
168.734

Bancos federais
Bancos estaduais e
35.646
12.373
privados
Total
408.152
181.107
Fonte: Brasil. Presidncia da Repblica (1964, p. 101).

1963
Nmero de
Contratos
404.800

Valor em CR$
1.000.000
240.296

55.288

23.659

500.088

236.955

O governo mostrava uma preocupao em oferecer efetiva assistncia creditcia, de


sentido social, aos pequenos e mdios produtores rurais. Cabe ressaltar que, em consequncia
de estudos concludos no ano de 1963, elaborou-se o Plano de Crdito Rural para o trinio
1963-1965, aprovado pelo governo em maio do mesmo ano, no qual se condensava a poltica
de crdito agropecuria. Entretanto, faltava a aprovao, pelo Senado, do projeto de lei que
institucionalizava a Coordenao Nacional do Crdito Rural, o que permitiria ao Poder
Executivo condies e recursos tcnicos e financeiros capazes de permitir atuao mais eficaz
e de dinamizar outros servios assistenciais ao meio rural, assim como o projeto, que tambm
dependia da aprovao do Congresso Nacional, para instituir o Sistema Nacional de Crdito
Rural, dotado de fundo especfico.
Contudo, o governo, por intermdio da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do
Banco do Brasil, concedeu 407.651 emprstimos agropecuria no valor de cerca de Cr$ 285

197

bilhes. Ainda em 1963, foram beneficiados, por meio de operaes de compra ou de


financiamento, cerca de 30 mil solicitantes, ou seja, 22 mil a mais do que no ano anterior.
Aproximadamente um bilho de quilos de produtos agrcolas, no valor de Cr$ 40 bilhes,
foram amparados pelo sistema de garantia de preos mnimos do governo, o que significa 3,5
vezes o volume do ano de 1962. Em relao ao Cooperativismo, com o intuito de fortalecer o
sistema foi baixado o Decreto n 52.093, de 4 de junho de 1963, que aprovou o novo
Regulamento do Banco Nacional de Crdito Cooperativo (BNCC). Em 1964, o governo
pretendia

ampliar

significativamente

ajuda

financeira

ao

desenvolvimento

do

cooperativismo. Estava programada a instalao de 11 novas agncias do Banco Nacional do


Crdito Cooperativo, de modo que todos os Estados e Territrios passariam a contar com pelo
menos uma agncia. Havia sido enviada Cmara dos Deputados uma proposta para fixar em
Cr$ 10 bilhes o capital do BNCC, assim como o projeto para a integralizao do capital,
com uma a quota de Cr$ 20 bilhes do Fundo Nacional de Emprstimos Rurais, para
financiamento de cooperativas. Em relao assistncia tcnica, afirmava Goulart que:
[...] qualquer programa de reforma da nossa estrutura agrria s poder produzir
efeitos se cuidar de oferecer ampla assistncia tcnica ao agricultor, concretizada
no ensinamento das tcnicas objetivas e na prestao dos servios de que ele no
dispuser (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.104).

O governo pretendia usar dois meios para atingir tais objetivos. O primeiro seria a
chamada Extenso Rural, isto , utilizar o crdito como instrumento para facilitar ao
agricultor a adoo de novas tcnicas. A segunda seria a Promoo Agropecuria, que
consistia na assistncia direta aos agricultores por intermdio do Departamento de Promoo
Agropecuria.
Em relao mecanizao da agricultura, o governo, em 1963, adquiriu 630 tratores
de esteira, dos quais 615 importados e 15 adquiridos indstria nacional. Foram comprados,
ainda, 1.560 tratores de rodas, alm de 440 outras unidades para o Estado do Rio Grande do
Sul. Assim, atingiu-se o total de 2.000 tratores, dos quais 1.020 para uso do Ministrio e 980
para revenda aos interessados. No tocante a Fertilizantes, Corretivos e Defensivos, a carncia
de jazidas de minerais potssicos era a principal dificuldade nesse setor de fertilizantes.
Alguns estudos estavam em desenvolvimento, para obteno de sais de potssio e para
prospeco de jazidas. Em relao Pesca, foi criado, pela Lei Delegada n 10, de 11 de
outubro de 1962, a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE). Instalada em
maio de 1963, a SUDEPE elaborou o Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca, que

198

previa at 1970, uma oferta anual de dez quilogramas de peixe por habitante, o que
contribuiria para diminuir a fome nas populaes mais pobres.
O governo por meio da Superintendncia Nacional de Abastecimento (SUNAB)
(criada pela Lei Delegada n 5, de 26 de setembro de 1962) e das suas empresas subsidirias a Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL), a Comisso de Financiamento da Produo
(CFP) e a Companhia Brasileira de Armazenamento (CIBRAZEM) se preparava para
intervir e administrar a oferta de alimentos. Essa era uma das causas da inflao para o
governo, ou seja, a estrutura que fazia a intermediao da distribuio de alimentos tinha um
carter oligoplico.
O governo visava coibir os abusos especulativos, regularizando a oferta de
alimentos. Para isso, planejava: a) combater sonegao, ao aambarcamento e
intermediao onerosa; b) organizar a distribuio dos produtos bsicos, pela manuteno de
estoques reguladores nos grandes centros de consumo; c) conceder subsdios diretos, que
assegurassem preos acessveis ao consumidor (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1964). Acreditava-se que a baixa oferta de bens agrcolas era devido a fatores que se
confundem e alternam-se, como causas e efeitos, e que so originrios, basicamente: a) dos
defeitos da estrutura fundiria rural, b) da deficincia dos meios de transporte; e c) de um
mecanismo de comercializao da produo agrcola dominado por grupos especuladores.
Em relao indstria, salientava Goulart (1964) que o processo de substituio de
importaes exigia uma nova etapa, sendo que o Estado deveria ser o agente principal para
promover a industrializao em sua plena maturidade. A ao do Estado deveria concentrarse no estmulo e na produo interna de produtos nas quais se detectava dependncia de
importaes, tais como as indstrias de base, a metalrgica dos no-ferrosos, a siderurgia, as
indstrias qumicas e mecnicas e a de material eltrico.

4.1.2.6 Poltica para a Indstria de Transformao

Uma das prioridades do governo dentro do segmento da indstria de transformao


era a siderurgia. Do montante de Cr$ 56,6 bilhes de crditos autorizados pelo BNDE em
1963, 95%, ou seja, 53,8 bilhes, foram destinados para indstria siderrgica. A meta de
crescimento econmico da economia brasileira necessitaria de um aumento na oferta de ao, o
que levou Goulart a dar apoio integral aos planos de ampliao dessa indstria bsica. Esse
apoio materializou-se basicamente de duas formas. A primeira, por meio da criao de
empresas siderrgicas. A segunda, por intermdio da associao com capitais privados ou,

199

ainda, pela cooperao financeira e por estmulos de outras espcies s empresas particulares.
A indstria brasileira de ao continuou aumentando sua capacidade de produo em 1963
graas implantao de dois altos fornos da USIMINAS, com capacidade para produzir 60
mil toneladas anuais. Assim como foram inauguradas duas novas usinas siderrgicas. A Usina
de Cariacica, da Companhia de Ferro e Ao de Vitria, e a Companhia Siderrgica Paulista
(COSIPA). Esclarece Bandeira que Goulart:
[...] inaugurou trs grandes usinas (Usiminas, Cosipa e Ferro e Ao de Vitria) e
autorizou Petrobras atividades no setor de distribuio a granel de derivados de
petrleo, concedendo-lhe, finalmente, o monoplio para o fornecimento aos
rgos do governo, autarquias e empresas estatais, at ento a cargo das
companhias estrangeiras (BANDEIRA, 2001, p.121).

Com o intuito de visar autossuficincia da produo de ao, iniciou-se a ampliao


do parque siderrgico de Volta Redonda, assim com previa-se a expanso da Usina Presidente
Vargas, da Companhia Siderrgica Nacional. O governo tinha a meta de aumentar a produo
em duas vezes. Cabe salientar o incio da construo da usina siderrgica Aos Finos Piratini,
no Rio Grande do Sul.
Em relao Indstria Metalrgica dos No-Ferrosos, a prioridade do governo era
aumentar a produo de: alumnio, chumbo, zinco, estanho e cobre. Quanto Indstria
Mecnica Pesada, o governo deu ateno especial, pois era consciente a importncia desse
setor para a consolidao do complexo industrial. Pesquisa realizada pelo Grupo Executivo da
Indstria Mecnica Pesada (GEIMAPE), organizada no incio dos anos 1960, constatou que a
indstria brasileira de bens de capital poderia operar em nvel competitivo, pois disporia de
capacidade para produzir e atender, nos prximos dez anos, 80% da procura interna de
equipamentos para setores como a indstria petrolfera, a de energia eltrica, a siderrgica, a
de cimento e a de papel e celulose (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
As atividades do governo para o fomento da indstria mecnica pesada tm sido
intensificadas no exame das possibilidades do mercado e no amparo aos planos
de implantao ou ampliao de empresas. Os vrios projetos aprovados em
1963 para implantao de indstrias mecnicas em vrios pontos do territrio
nacional visam setores como os de produo de equipamentos eltricos de
gerao, transformao, potncia e segurana, bem como conjuntos mecnicos
de aproveitamento de quedas dgua. No mesmo ano foram aprovados projetos
de ampliao da capacidade da fbrica de equipamentos para a indstria
aucareira, de unidades produtoras de mquinas operatrizes, de pontes rolantes,
turbinas hidrulicas, mquinas e instalaes para indstrias siderrgicas, de
papel e celulose, alm de unidades produtoras de mquinas-ferramentas
destinadas s indstrias de transformao (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p. 122).

200

Para o governo Goulart, a consolidao do parque de indstrias mecnicas no


dependia apenas de aumento nos investimentos, mas tambm do fortalecimento da
infraestrutura de pesquisas cientficas, tecnolgicas e de formao de pessoal qualificado.
Mais uma vez percebe-se a importncia da educao, em consonncia ao programa
trabalhista. Outro aspecto abordado pelo governo, quanto eficiente utilizao da capacidade
produtiva, era o estabelecimento de mecanismos apropriados de financiamento do capital de
giro e das vendas dos bens fabricados, que exigiam elevado volume de recursos em virtude
das suas caractersticas e do alto preo dos produtos. Adiante veremos como uma das
reformas de base, a reforma do setor financeiro, que o governo planejava criar outros
mecanismos de financiamento interno.
A propsito da produo automobilstica e da fabricao de tratores, o governo
acenava com algumas medidas. Em relao primeira, por meio das instrues da SUMOC
n 242, 249, 250 e 258, que estabeleciam estmulos, sob a forma de bonificao, aos
exportadores de produtos manufaturados, o governo pretendia ampliar essas exportaes.
Quanto segunda, o desenvolvimento da fabricao de tratores era, para o Poder Executivo, o
fator de importncia considervel no incremento da produtividade agrcola e, por
consequncia na melhoria do abastecimento de alimentos. Por isso, a ao governamental
dirigia-se ao estmulo indstria de tratores e mquinas rodovirias por meio da concesso de
financiamentos para a compra, pelos agricultores, desses equipamentos, por intermdio da
Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil e do Fundo Federal
Agropecurio, alm de isenes tributrias e formao de pessoal especializado no manuseio
e conservao da maquinaria. Outro setor que cabe referncia o de construo naval.
Embora fosse uma indstria nova, o governo trabalhava para que, a partir de 1965, os
estaleiros nacionais fossem dotados de capacidade nominal de produo equivalente a 200 mil
toneladas deadweight 30 por ano.
Ainda registra-se meno no planejamento s seguintes indstrias: a) petroqumica,
b) lcalis, c) produtos farmacuticos, d) celulose, papel e papelo; e e) cimento.
Em relao petroqumica, havia obras programadas com o fim de assegurar a
expanso desse setor. Para 1964, estava previsto que a Fbrica de Borracha Sinttica
produziria 40 mil toneladas. Ademais, havia iniciado, em 1963, a construo do Conjunto
Petroqumico da Bahia, que ampliaria em 2,5 vezes a produo atual de nitrognio para
fabricao de adubos. Quanto industrializao dos lcalis bsicos e seus subprodutos

30

Peso da carga ou porte bruto (deadweight, DWT) a medida da capacidade de carga do navio, em toneladas.

201

industrializveis, tambm esses tiveram prioridade nos investimentos governamentais. Esse


segmento considerava-se importante, posto que utilizado em inmeras aplicaes em
indstrias de transformao, como as de vidro, sabo, metais, tecidos e qumica em geral.
Para a Companhia Nacional de lcalis, havia uma previso de ampliao de sua capacidade
produtiva para 120 mil t/ano, com recursos substanciais concedidos pelo governo a partir de
1963.
A questo dos produtos farmacuticos foi polmica. Cabe destacar, por sua
importncia, os decretos que estabeleciam as normas para seu desenvolvimento. O governo
baixou, em 1963, o Decreto n 51.685, que criou um grupo de trabalho com a incumbncia de
incentivar a indstria farmacutica nacional mediante o reequipamento dos laboratrios
privados e estatais, visando produo a baixo custo de medicamentos essenciais s
necessidades da populao, com prioridade no amparo do poder pblico. Os Decretos n
52.471 e 52.824 instituram, em 1963, vrias normas para ampliao da produo
farmacutica, substituio de importaes, facilidade de acesso s matrias-primas e
tecnologia moderna pelo incentivo pesquisa (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1964). Com isso, foi constitudo o Grupo Executivo da Indstria Farmacutica (GEIFAR)
com a finalidade de elaborar uma relao de medicamentos utilizados na teraputica de
doenas mais frequentes assim como, levantar dados referentes estrutura da indstria
farmacutica nacional da poca. Conforme Goulart:
[...] com a finalidade de disciplinar e conter a alta desmesurada dos preos de
venda dos medicamentos, o GEIFAR entrou em entendimento com a Carteira de
Comrcio Exterior do Banco do Brasil e a Superintendncia Nacional do
Abastecimento, no sentido de disciplinar a aquisio de matrias-primas e
produtos farmacuticos importados e a comercializao de tais produtos.Outras
medidas legislativas devero ser aplicadas para consolidar o amparo e o
reaparelhamento dos laboratrios estatais e privados que contribuiro para
diminuir as importaes e, assim, melhor atender s necessidades de
medicamentos essenciais populao (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p.129).

Essas medidas deviam-se ao elevado crescimento desse setor. O governo percebeu,


por meio do Censo Industrial de 1960, que havia se formado uma estrutura monopolista em
sua produo, o que gerava altos preos na absoro de pequenas e mdias empresas por
grandes consrcios internacionais, ocasionando uma gradativa desnacionalizao do setor.
Para o setor de Celulose, Papel e Papelo, estavam previstos, para 1966,
investimentos na produo de fibra curta o que poderia permitir a autossuficincia. A
capacidade de produo de papel de jornal, em fins de 1963, foi ampliada de 65.000

202

toneladas/ano para 155.000 toneladas/ ano. Principalmente por intermdio de suas agncias
financeiras, o governo apoiava projetos de produo de papel e celulose, com a finalidade de
dotar o pas de condies para substituir as importaes de papel de jornal. J no setor de
cimento, iniciava a possibilidade de montagem de fbricas de cimento com base em
equipamentos de fabricao nacional, o que se refletia nos projetos de expanso que visavam
a aumentar a capacidade de produo.

4.1.2.7 Poltica de Descentralizao Espacial dos Investimentos

Em referncia ao desenvolvimento regional, o governo apontava para a


descentralizao dos investimentos. O Estado teria o papel, tambm, de direcionar o
investimento privado nacional e estrangeiro, para regies menos favorecidas, com o propsito
de corrigir os desequilbrios regionais. Nas palavras de Goulart:

[...] ao encarar os investimentos que, nos diversos setores da conjuntura


nacional, estavam a merecer, preferencialmente, a ateno do governo, tive a
preocupao de consider-los do ponto-de-vista regional orientando-os no
sentido da correo dos desequilbrios scio-econmicos que distanciam as
diversas regies do Pas (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.
28).

No ano de 1963, o governo prosseguiu na aplicao das diretrizes traadas para


corrigir os desequilbrios regionais. Essa poltica estava obtendo alguns xitos, especialmente
em relao ao Nordeste, a regio foi que mais cresceu no pas no perodo.
A participao do Nordeste na renda nacional passou de 13,9%, o seu ponto mais
baixo, em 1955, para cerca de 19%, em 1963, enquanto a renda per capita da regio evoluiu,
no mesmo perodo, de 42,9% da mdia nacional, a cerca de 52,5%, segundo as estimativas
feitas com base nas projees dos dados dos anos anteriores. O governo, por meio da
SUDENE, no exerccio de 1963, aumentou o volume de investimento em 100% em relao a
1962. Os recursos comprometidos para investimentos, assegurados por convnios, projetos e
acordos internacionais foram no montante de Cr$ 114,7 bilhes. Inclusive no setor industrial,
a SUDENE marcou sua contribuio com o incio dos trabalhos de construo da Usina
Siderrgica da Bahia (USIBA) que seria o maior empreendimento industrial do Nordeste, e
com a dinamizao dos trabalhos de PESCAS DO NORDESTE S. A. (PENESA). Numerosas
indstrias tiveram seus projetos aprovados e estavam em fase final de execuo, como, por

203

exemplo, a Fbrica de Borracha Sinttica de Pernambuco (BRASIL. PRESIDNCIA DA


REPBLICA, 1964).
Para a regio Amaznica e Centro-Oeste, a Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia era o principal instrumento da ao governamental.
Dos mais de 58 bilhes que estavam previstos para 1964, 81,8% seriam destinados
infraestrutura 9,2% indstria e agricultura, e 9% aos programas de sade e educao. Mais
da metade (59,6%), entretanto, das verbas de infraestrutura seriam encaminhadas para o setor
rodovirio, a fim de conclurem-se a Belm-Braslia e suas ramificaes. Em relao a
projetos no setor de Energia Eltrica, figurava:
a) Usina Coaracy Nunes (no Amap), de 16,9 MW;
b) Usina do Rio Casca, em Mato Grosso, de 13 MW;
c) Usina da Curu-Una, na rea de Santarm, de 30 MW;
d) Usina do Lajeado, em Gois, em cooperao com a CELG;
e) Usina do Farinha, no Tocantins, tambm em convnio com outras entidades; e
f) Usina de Mosquito-Arraias, em Gois, em cooperao com a CELG.

Alm disso, estavam sendo elaborados estudos e trabalhos preliminares para a


construo do projeto integrado do Gurupi; da Usina de So Feliz, no Tocantins, e da Usina
de Criminosa, de 22,5 MW, no rio Irapecuru. Por outro lado, o governo planejava a ampliao
do sistema de Belm e a construo da Linha de Transmisso Belm-Castanhal. Entre os anos
de 1962 e 1963, o governo Goulart investiu Cr$ 23,5 bilhes, por meio do programa da
SPVEA, na regio da Amaznia, sendo que para os dois anos seguintes havia previso de
investir 105 bilhes. Na regio Centro-Oeste, no Vale do So Francisco e na Fronteira
Sudoeste, o governo fez investimentos para melhoria da infraestrutura regional (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
O governo afirmava que o processo de desnivelamento crescente entre as vrias
regies do pas podia ser contido pela ao do Estado. Aps um diagnstico das economias
regionais, o Estado, por meio de medidas de poltica econmica, poderia corrigir tendncias
negativas e estimular outras, de incentivo s regies de mais baixa renda em relao aos
centros mais dinmicos. O objetivo de descentralizar os investimentos para corrigir os
desequilbrios regionais estava estreitamente vinculado implantao das reformas de base e
de medidas administrativas capazes de dinamizar os rgos governamentais. Com a reforma
administrativa e do sistema oramentrio da Unio, que veremos na prxima seco, o

204

governo Goulart queria adaptar o aparelho governamental para uma nova etapa de
desenvolvimento.
Ainda para defender a concorrncia, foi instalada a Comisso Administrativa de
Defesa Econmica (CADE), que se destinava represso dos abusos do poder econmico.
Assim como estava previsto, o Comissariado de Defesa da Economia Popular, rgo
fiscalizador dos preos dos gneros alimentcios.

4.1.2.8 Poltica Nacional de Educao, Cincia e Tecnologia

No setor educacional, o governo arrolava como princpios bsicos a democratizao


da cultura e a habilitao profissional, pelos quais ambicionava transformar o sistema
educacional brasileiro para as novas necessidades do desenvolvimento do pas, assim como
imprimir caractersticas cientficas das mais avanadas. O setor educacional seria uma das
mais profundas reformas de base. Nas palavras de Goulart:
[...] a democratizao do ensino condio bsica para a continuidade do
desenvolvimento econmico e o prprio funcionamento do regime democrtico.
Sem sistema escolar que assegure educao s geraes jovens, a participao no
processo poltico e o domnio das modernas tcnicas de produo ficariam
restritos a minoria privilegiada que pode frequentar as escolas dos diversos
graus. [...] A incapacidade do nosso sistema educacional, [...] obrigou este
governo a um esforo extraordinrio de reviso de objetivos, fundamentos e
mtodos da poltica nacional de educao [...] orientando-se pela compreenso
desses aspectos essenciais do problema educacional brasileiro, o governo
empenha-se em proceder, nessa rea, a uma das mais profundas reformas de
base, a fim de que os benefcios da educao deixem de constituir privilgio de
grupos sociais e mesmo de regies do prprio Pas (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 1964, p. 163).

O governo pretendia tornar o ensino primrio obrigatrio e universal, tal como


estava prevista constitucionalmente. Goulart projetava que, em 1964, seriam criadas mais de
dois milhes de vagas na rede de escolas primrias. Entre 1962 e 1963 aumentou o repasse de
recursos para os estados e municpios para proporcionar o ensino primrio a toda populao
em idade escolar. Por intermdio de convnios, o Ministrio da Educao estava executando
um programa de construo de 5.800 salas de aula e reequipamento de mais de 10.000 e de
suplementao dos salrios para os professores do ensino primrio. O objetivo era promover
cursos de formao, aperfeioamento e especializao de professores primrios. Em 1964,
estava previsto ainda, por meio do Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos e do

205

Departamento Nacional de Educao, a preparao de 2.000 professores-supervisores e


especialistas em educao elementar e mais 1.150 professores-supervisores.
O governo entedia, tambm, que deveria haver por parte do Estado uma poltica de
valorizao dos salrios dos professores. Em 1964, estava previsto, pelo governo, a quantia de
Cr$ 10 bilhes para a suplementao dos salrios de 120 mil professores.
No governo Goulart iniciou-se, por meio do mtodo Paulo Freire, uma intensa
campanha de alfabetizao de adultos. Pretendia-se, no ano de 1964, promover ampla
mobilizao para alfabetizar mais de cinco milhes de brasileiros que no possuam
condies culturais para participar do sistema de produo e do processo poltico. Para isso,
seriam usados modernos recursos de comunicao, tais como o sistema nacional de TV e
rdio para a educao. Previa-se, ainda, a formao crculos de cultura nos quais haveria mais
de 35 mil projetores para repassar conhecimento. Em 1963, as Foras Armadas colaboraram
nesse projeto, quer por meio do grande nmero de escolas de alfabetizao existentes em
todas as unidades, quer por intermdio da rede de escolas de ensino mdio e superior, cujos
professores eram, em princpio, oficiais e graduados.
O governo pretendia assegurar o direito escola de nvel mdio, tornando-a
acessvel, em etapas sucessivas de escolarizao, a toda a juventude. Para isso, visava
imprimir um novo sentido ao sistema escolar, cujo objetivo fosse a habilitao para o trabalho
e para a sua integrao na comunidade nacional.
Foi elaborado pelo Ministrio da Educao, e estava no incio da fase executiva, um
programa para a democratizao da escola de grau mdio e sua adaptao s necessidades de
habilitao da juventude para as tarefas do desenvolvimento, ou seja, abrir nmero crescente
de vagas para jovens, visando transformar a escola em centro de educao para o trabalho. O
objetivo era possibilitar a instalao, em todos os municpios brasileiros, de escolas tcnicas e
profissionalizantes.
Em suma, pretendia-se:
a) ampliar a rede escolar de grau mdio; e
b) orientar o sistema no sentido da educao para o trabalho.

O governo planejava construir novas unidades escolares e executar um programa de


recuperao da rede nacional de Escolas Tcnicas 31, e de torn-las aptas a ministrar: a) cursos

31

Processo semelhante com o que est sendo realizado, por meio do Governo Federal, com a implementao da
Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica.

206

especiais vespertinos e noturnos de habilitao profissional para o pessoal qualificado das


indstrias; b) cursos tecnolgicos de formao profissional altamente qualificada para jovens
formados em nvel colegial; e c) cursos especiais de formao profissional para jovens que
freqentam ou freqentaram cursos ginasiais.
Para reorientar a escola de grau mdio, determinou-se a construo de 120
estabelecimentos desse gnero. Nestes seriam ministrados cursos de 2, 3 e 4 sries do ciclo
do nvel mdio, orientados no sentido da educao para o trabalho, com opo pela prtica de
comrcio, indstria e agricultura, adaptado s condies locais. Seria incentivada, tambm, a
adoo, pelos ginsios, de um novo esprito de educao, voltado para a relao entre a
escola, a famlia e a comunidade, para os problemas regionais e nacionais, e os do
desenvolvimento. Ao lado da expanso das escolas profissionais, seria realizado, conforme o
governo, um programa intensivo de habilitao profissional para formar em 20 meses cerca
de 50.000 trabalhadores qualificados nos mais diversos tipos de atividades. Cabe salientar que
Goulart envolveu-se pessoalmente, para viabilizar a matrcula, em 1964, de todos os alunos
excedentes que, embora aprovados nos exames de admisso 1 srie ginasial, no tinham
alcanado o limite de vagas dos estabelecimentos. Para isso, seriam criadas novas classes e
concedidas bolsas de estudo. Dessa forma, o governo pretendia impedir que qualquer aluno
habilitado deixasse de estudar por falta de vaga.
Ademais, o governo baixou o Decreto n 53.453, que estabelecia normas para a
execuo do dispositivo constitucional do art. 168, item III, que estabelecia a obrigatoriedade,
por parte das empresas industriais, comerciais e agrcolas em que trabalhassem mais de cem
pessoas, de manuteno do ensino primrio gratuito para seus empregados e seus filhos
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964). Salienta ainda Bandeira que:
[...] no campo da educao, o governo Goulart elaborou, inicialmente, um
Programa de Emergncia, ao qual destinou, somente em 1962, cerca de Cr$ 6
bilhes e, depois, comeou a executar o Plano Nacional de Educao, que previa
a aplicao, at maro de 1964, de Cr$ 9,8 bilhes no ensino primrio e mais Cr$
7 bilhes no ensino mdio, alm de outro recursos que seriam investidos por
entidades pblicas e privadas (BANDEIRA, 2001, p. 120).

Em relao ao ensino superior, o esforo governamental destinou-se a transform-lo


com vistas formao de tcnicos de alto nvel e voltados a atender s necessidades do
desenvolvimento cientfico-industrial. Foi realizada uma reformulao dos currculos
universitrios e a duplicao de matrculas no primeiro ano dos cursos de nvel superior,
determinada pelo Decreto n 53.642, de 28 de fevereiro de 1964. A ideia era estabelecer uma

207

conexo entre as universidades e o sistema de produo para que os investimentos na rede de


ensino superior tivessem imediata rentabilidade, num momento em que o governo pretendia,
por meio das reformas de estrutura, aumentar a demanda por tcnicos qualificados.
Como veremos na prxima seco, sobre a reforma universitria, o governo
preparava medidas para corrigir a estrutura fragmentria que refletia em baixa rentabilidade
do investimento no setor. Pretendia centralizar o ensino e a pesquisa em grandes setores
bsicos, com eliminao dos ncleos dispersos em vrias unidades. Obedecendo a esse
critrio, a Universidade Federal de So Paulo criou os Institutos Bsicos de Qumica, Fsica,
Biologia, Matemtica, e estava em estudo a instalao de um Instituto de Bioqumica. Com a
criao de tais institutos, pretendia-se a absoro de todos os excedentes dos exames
vestibulares, isto , os candidatos que, embora aprovados, no conseguiram vagas nas escolas
da atual estrutura universitria. Esta poltica universitria estender-se-ia a todas as
universidades federais que a Unio mantinha. Em suma, o governo assumia como meta que
todo cidado que tivesse obtido nota mnima entraria na universidade, seja pblica ou por
meio de bolsa.
Podemos mencionar ainda, como exemplo, o papel pioneiro da Universidade de
Braslia, que seria o novo modelo de universidade para a transformao scio-cultural.
Enquanto o governo trabalhava no sentido de democratizar o sistema escolar de todos os
nveis e de compromet-lo a servio do esforo nacional para o desenvolvimento, no Distrito
Federal, por intermdio do Projeto-Piloto, implantava-se um novo modelo de universidade, a
Universidade de Braslia.
Esta, a primeira de outras a serem construdas, estava prevista para ser uma
universidade moderna para cumprir as tarefas correntes de ensino e pesquisa, alm de dotar a
nova capital com o ncleo cientfico e cultural e proporcionar aos poderes pblicos a
assessoria no campo do planejamento e da assistncia tcnica e cientfica. Essa universidade
estava sendo preparada para ministrar cursos de nvel de ps-graduao e de um sistema de
escolas de engenharia voltado formao das novas modalidades de tecnologistas altamente
qualificados e de diversos centros de pesquisa e experimentao. Para custear esses gastos, o
governo obteve recursos, para 1964, que deveriam chegar a 10 milhes de dlares, obtidos, na
sua maior parte, como doao de organismos internacionais e fundaes ou mediante
programas bilaterais de assistncia.
Em relao cincia e tecnologia, o governo manifestava a conscincia de que,
para superar o subdesenvolvimento, o pas necessitava estimular a pesquisa cientfica e

208

tecnolgica, como recursos insubstituveis de transformao e utilizao das nossas riquezas.


Nas palavras de Goulart:
[...] so necessrias duas condies bsicas: habilitao tcnico-cientfica e
capital para investimento. A pesquisa cientifica tornou-se questo de alta
prioridade no Pas, em virtude da prpria transformao por que est passando a
sua economia. No poderemos conquistar a plena emancipao econmica sem
resolver, preliminarmente, os problemas tecnolgicos que se nos apresentam e
que tm aspectos peculiares. O exemplo de outros pases, entre os quais o Japo,
demonstra que uma indstria nacional poderosa s poder ser implantada se tiver
condies de criar equipamentos e tcnicas que utilizem a matria-prima
nacional e se adaptem s circunstncias caractersticas da vida econmico-social
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 174).

Interessante notar nessa parte do discurso o pas lembrado como exemplo: o Japo.
Para o governo, apenas com a continuao da industrializao focada no setor de bens de
capital, aliado ao setor de bens intermedirios, permitiria o fortalecimento da indstria
nacional.
Portanto, conforme Goulart, os problemas tecnolgicos apresentados pela indstria
no Brasil seriam solucionados por meio da subordinao ao know-how estrangeiro. Portanto,
isso implicaria gastos em divisas, resultantes do pagamento de royalties e das vinculaes
econmico-financeiras criadas pela necessidade de utilizar patentes de outros pases. Sem
embargo, caberia ao governo estimular e amparar os institutos de pesquisas, integrando a sua
atividade no esforo de renovao industrial. Nesse sentindo, o Poder Executivo adotava
diversas iniciativas, entre as quais o Decreto n 50.819, que criou o Servio Nacional de
Assistncia aos Inventores. Outras aes estavam previstas, como a utilizao dos institutos
de pesquisas na expedio de certificados de aptido e no controle de produtos novos que
viessem a ser fabricados pelas indstrias nacionais que apresentassem projetos apreciao
dos rgos tcnicos e financeiros oficiais. Durante o ano de 1963, o Conselho Nacional de
Pesquisas realizou pesquisas cientficas e tecnolgicas, estimulando o desenvolvimento da
cincia e da tecnologia nas universidades e instituies de pesquisa. Para Goulart o
progresso tcnico-cientfico constitui base indispensvel independncia poltica, social e
econmica (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 176).
Outra ao governamental foi a proposta de criao do Ministrio da Cincia e
Tecnologia, includo no Projeto de Reforma Administrativa, que foi entregue ao estudo e
aprovao do Congresso Nacional.
Para o ano de 1964, estava previsto um programa consubstanciado em: a) pesquisa
oceanogrfica e pesquisa de biologia marinha; b) pesquisas espaciais; c) pesquisas
astronmicas e astrofsicas; d) pesquisas de matemtica pura e aplicada; e) pesquisas fsicas;

209

d) incremento das pesquisas de qumica vegetal e mineral; f) pesquisas de geologia, inclusive


geocronologia; g) estudos de fertilizantes, gentica e melhoramento de espcies vegetais de
grande interesse econmico, e h) pesquisas de fisiologia vegetal, fitopatologia e
microbiologia.

4.1.2.9 Poltica Nacional de Sade

Em relao ao setor de sade, o governo, desde seu incio, procurou formular e


executar uma poltica de sade pblica. Mesmo sem instrumentos de ao que solucionassem
por completo os problemas no setor, manifestava a inteno elaborar e executar uma ao
integrada ao programa global do desenvolvimento nacional.
Dentre as aes realizadas pelo Ministrio da Sade, em 1963, podem-se citar: a
implantao da nova poltica sanitria, a realizao da III Conferncia Nacional de Sade, a
instituio do GEIFAR (Grupo Executivo da Indstria Qumico-Farmacutica) e a elaborao
de estudos para Reforma Administrativa.
O programa de ao governamental para o exerccio de 1964 manifestava a seguinte
orientao: a) integrao dos programas de sade pblica no planejamento global do
desenvolvimento econmico; b) criao dos servios municipais de sade, com a colaborao
dos governos estaduais e do federal e o aproveitamento dos recursos humanos e materiais de
que dispunham; c) preparaes de pessoal tcnico de sade pblica; d) intensificao da luta
contra as doenas de massa predominantes no Pas; e) incremento implantao dos servios
de saneamento bsico, mediante instalao de servios de saneamento; f) satisfao das
necessidades de assistncia mdico-sanitria das populaes do interior; g) integrao das
atividades preventivas e curativas nas unidades sanitrias; h) aproveitamento racional da rede
hospitalar existente; i) intensificao de fabrico de produtos farmacuticos pelos rgos
oficiais que operam no setor, bem como incentivo expanso da indstria qumicofarmacutica nacional, a fim de reduzir o custo dos medicamentos; j) ampliao ou instalao
de indstrias para a produo de inseticidas; k) manuteno de laboratrios para diagnstico e
normas de controle dos alimentos; l) orientao, coordenao e superviso da execuo do
programa de sade; m) entrosamento e coordenao das atividades de assistncia mdicosocial de todas as instituies do Pas, federais, autrquicas ou paraestatais, de economia
mista ou filantrpica; n) estmulo coleta de dados estatsticos referentes sade em todo o
territrio nacional e sua superviso e anlise; o) estudos e pesquisas dos problemas de sade

210

da populao brasileira; e p) cumprimento dos preceitos sanitrios assentados em


entendimentos internacionais.
Para ser realizado esse programa, seria necessrio reajustar as dotaes
oramentrias s novas exigncias financeiras oriundas da criao dos servios municipais de
sade. As aes nessa rea estavam concentradas em quatro frentes: a do Ministrio da Sade,
da Previdncia Social, das Foras Armadas e dos rgos Federais de Desenvolvimento
Regional. Conforme Bandeira:
[...] sua poltica interna definiu-se pela preocupao social Goulart convocou a
Conferncia Nacional de Sade, para debater o Plano Nacional de Sade,
proposto pelo ministro Wilson Fadul, e indicou a soluo como consequncia do
desenvolvimento econmico e da melhor distribuio de renda. Na Assembleia
Mundial de Sade, em maro de 1964, o ministro Wilson Fadul defendeu a
mesma tese, contrapondo-se aos EUA, e rechaando as propostas para o controle
da natalidade [...] e, iniciou a execuo do projeto de instalao de hospitais
regionais da Previdncia Social (BANDEIRA, 2001, p.119).

O ncleo da nova poltica sanitria, proveniente da III Conferncia Nacional de


Sade, seria a municipalizao dos servios de sade, com a colaborao do Governo Federal,
dos governos estaduais e dos municipais. O objetivo principal era por ao alcance da
populao servios municipais. Outro ponto importante foi tentativa de Reforma
Administrativa elaborada para oferecer ao Ministrio da Sade os instrumentos adequados
execuo da poltica sanitria.
Parte considervel dos servios da assistncia mdico-hospitalar prestada pelo
Governo Federal estava sob a responsabilidade das autarquias da Previdncia Social. Essas
ampliaram substancialmente suas atividades em 1963. Nesse ano, foi posto em
funcionamento o Hospital dos Bancrios, no antigo estado da Guanabara, e incrementou-se a
organizao dos servios mdicos em regime de comunidade, para levar ao interior do Pas os
benefcios da assistncia mdica. O governo elaborou um planejamento geral para a rede
assistencial, que cobriria todo o territrio nacional, ao mesmo tempo em que algumas
unidades fixas tiveram as obras de suas instalaes em andamento em vrios Estados. Para o
perodo de 1964/65, estava previsto pelos rgos da Previdncia Social o aumento de 5.000
leitos cirrgicos, 1.700 leitos para tuberculosos, 800 leitos neuropsiquitricos e de 50% do
quadro mdico e auxiliar existente.

O Servio de Assistncia Mdica Domiciliar e de

Urgncia (SAMDU), a maior das comunidades mdicas da Previdncia Social, cumprindo a


poltica traada pelo governo, vinha ampliando ao mximo, dentro dos limites de sua
capacidade financeira, a rede de seus servios.

211

Outro fato de relevncia foi a regulamentao da Lei n 4.214, de maro de 1963,


que constituiu o Estatuto do Trabalhador Rural, e o Decreto n 53.154, de dezembro de 1963,
que levou os benefcios de assistncia mdica para aos trabalhadores rurais, neles includa a
assistncia maternidade s seguradas ou dependentes, esposas de segurados. O IAPI iria
ficar encarregado da prestao desses benefcios pelo prazo de cinco anos, at que se
organizasse o rgo da previdncia social rural. Tratava-se de uma medida de longo alcance,
pois grande parte dos trabalhadores do campo no possua um mnimo de assistncia
proporcionado pelo seguro social.
O papel das Foras Armadas foi expressivo na assistncia mdico-hospitalar
dispensada pelos Ministrios Militares aos seus contingentes e aos dependentes de oficiais e
praas. Em 1963, foi iniciada a construo do Hospital de Braslia e da Policlnica de Porto
Alegre, ambos para instalao dos servios mdicos das Foras Armadas. Alm de uma
Policlnica Geral e duas em construo, havia outros estabelecimentos de sade de menor
envergadura espalhados por todo o Pas. (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1964). Quanto aos rgos Federais de Desenvolvimento Regional, por ordem do Presidente
da Repblica, a Comisso do Vale do So Francisco (CVSF) aplicou 21 % das verbas em
programas de sade, e em 1963, 1/3 foi destinada ao setor de assistncia mdico-sanitria,
medicina preventiva, educao sanitria, higiene e assistncia dentria.
Ademais, outra medida foi definida para a preservao da economia nacional, que
foi a criao do Grupo Executivo da Indstria Qumico-Farmacutica (GEIFAR), com a
finalidade de aumentar a produo dos medicamentos mais usados pela populao, uma
espcie de produo de medicamentos genricos, assim como conter o aumento de preo e
eliminar as causas de superfaturamento na importao das matrias-primas destinadas ao
fabrico de medicamentos. O decreto que institui o GEIFAR estabelecia as diretrizes bsicas
para a expanso da indstria qumico-farmacutica nacional, visando, principalmente: a) a
substituio das importaes de produtos qumico-farmacuticos reduzindo gastos em moeda
estrangeira; b) a ampliao da produo de medicamentos, mediante facilidades de acesso s
matrias-primas pela indstria nacional; e c) a reduo do custo dos medicamentos.

4.1.2.10 Poltica de Habitao e Saneamento

Quanto habitao, o governo criou o Conselho de Poltica Urbana, rgo


subordinado diretamente Presidncia da Repblica. Tal conselho visava estimular a
construo de habitaes, principalmente as de tipo popular, e propiciar ao maior nmero de

212

famlias a aquisio de casa prpria. Em 1963, por meio de vrios rgos federais, foi
realizado investimentos em empreendimentos de construo e financiamento para a aquisio
da casa prpria. Nesse ano, foram concedidos 4.759 financiamentos pela Caixa Econmica
Federal, entre eles o destinado Estrada de Ferro Central do Brasil para a construo do
Conjunto dos Ferrovirios, no Engenho de Dentro, na Guanabara, composto de mais de 3.000
unidades residenciais. O Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado
(IPASE) aplicou recursos na construo de habitaes para os seus segurados, tendo
concludo a edificao de 200 residncias e iniciado a de 758 unidades. Os Institutos de
Aposentadoria e Penses incluram nos seus oramentos de 1963 dotaes de quase Cr$ 49
bilhes para investimentos imobilirios. Ademais, o governo realizou convnio entre a
Companhia Siderrgica Nacional e o IAPI para financiar Cr$ 6 bilhes na construo de
habitaes em Volta Redonda. A primeira fase do programa compreendia a edificao de
6.000 residncias, para a segunda fase estava previsto 13.000 residncias (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
Nessa poca comeava a crescer, nas grandes cidades, aspectos novos na crise
habitacional, com o aparecimento de aglomerados de abrigos. Esses eram construdos pelos
prprios necessitados com material precrio. A expanso dessas construes comeou a
transformar imensas reas em verdadeiras "cidades" de misrias. Nas palavras de Goulart:
[...] so as "favelas" do Estado da Guanabara, do Estado do Rio de Janeiro e
reas circunvizinhas: os "mocambos" das regies do norte e do nordeste; as
"choas" ou "malocas" dos Estados do sul; as "invases" do leste brasileiro, que
constituem todas, em ltima anlise, designaes diferentes do mesmo problema,
tm por origem as mesmas causas e produzem os mesmos efeitos malficos nos
que nelas vivem. A soluo desse problema consistir, evidentemente, em obra
de largas propores, cuja execuo no caber em um s perodo de governo e
no est na dependncia apenas de iniciativas da administrao pblica federal,
mas exige, tambm, a colaborao de todos e, particularmente, do Poder
Legislativo, ao qual est reservada a relevante tarefa de aprovao de atos da
maior importncia, que constituem as bases para assegurar ao governo os meios
indispensveis para uma ao decisiva (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p.197-198).

Alguns fatores dificultavam a ao do poder pblico federal no combate crise de


moradias. Esses fatores so de diferentes origens e de ordem administrativa, legal, econmica,
financeira, social e tcnica. Na Mensagem ao Congresso de 1964, o governo arrolou algumas
das principais dificuldades a serem corrigidas: a) a inexistncia na administrao pblica
federal de uma infraestruturaque lhe permitisse a integral coordenao de medidas para a
soluo do problema; b) a vigncia de uma legislao atrasada; c) a permanncia de um
conceito tradicional quanto ao uso da terra e o direito de propriedade, com a falta de

213

regulao do setor imobilirio; d) a ausncia de uma estrutura agrria que contribusse para a
fixao do homem no campo, reduzindo o xodo rural; e) a existncia de bases operativas
para as entidades financiadoras de habitao, que tornavam o valor das moradias cada vez
mais elevado; f) a falta de aparelhamento e organizao adequada dos organismos da
administrao pblica federal; g) a falta de mais estreita colaborao entre os tcnicos e as
indstrias da construo civil, e da introduo de novos mtodos e processos de edificao,
destinadas principalmente a reduzir o custo de moradias; h) a inexistncia de centros de
estudos e pesquisas para o desenvolvimento de atividades que visassem o aproveitamento dos
recursos regionais ou locais para a construo de habitaes; e i) a falta de planejamentos
urbansticos locais e de desenvolvimento regional.
Para isso seria necessria uma reestruturao geral e a reformulao dos princpios
bsicos que orientavam a ao do poder pblico. Dessa forma, seria possvel definir uma
poltica habitacional de interesse coletivo. O Conselho Federal de Habitao foi criado para
desempenhar um papel significativo na execuo das diretrizes fixadas pelo governo em
relao poltica urbana. Goulart enviou para aprovao do Congresso Nacional o projeto-lei
da reforma urbana, que constituiria o primeiro passo para a formulao de solues em novas
bases para os problemas da habitao e, particularmente, para a questo da moradia popular.
A elaborao de um Plano Nacional de Habitao tinha por base o planejamento em todos os
nveis considerando os seguintes aspectos: a) coordenao dos recursos destinados
habitao provenientes de diversas fontes; b) coordenao da atividade das entidades
governamentais, assegurando a integrao dos respectivos programas; c) coordenao,
disciplinamento e incremento da iniciativa privada no campo habitacional; d) medidas e
providncias no setor industrial, visando a ampliar e diversificar o apoio construo civil, de
modo a racionalizar e baratear as edificaes; e) estudos e pesquisas sobre a questo
habitacional. Todavia, mesmo antes da reforma urbana, o governo agia no campo da
construo de moradias, quer por execuo direta das entidades, quer por meio de
financiamentos. Havia a previso de constituir a "Imobiliria Volta Redonda" (IVOR), que
deveria financiar a construo inicial de 13.000 casas a seriam vendidas aos trabalhadores a
preos subsidiados, assim como a primeira etapa do programa "Cidade Joo Goulart" que
consistiria na construo de 6.000 residncias que formaria a mencionada cidade. Em suma,
previa investir em empreendimentos imobilirios, por intermdio de vrias entidades, entre os
exerccios de 1963 e 1964, a quantia superior a Cr$ 100 bilhes. O governo tinha o objetivo
de disciplinar e sistematizar a aplicao dos escassos recursos pblicos e instituir um sistema

214

de incentivo aos investimentos de capitais privados na construo de habitaes populares e


no desenvolvimento da indstria de materiais de construo. Lembra Bandeira que:
[...] Goulart determinou a venda, com financiamento a longo prazo, dos
conjuntos residncias construdos pelos Institutos de Previdncia Social, em todo
o Brasil, beneficiando cerca de 100.000 famlias (BANDEIRA, 2001, p.120).

Quanto ao saneamento, o presidente Goulart desenvolveu, sob a coordenao do


Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS), um plano de integrao dos
mltiplos rgos governamentais que atuavam nesse setor. Os investimentos neste setor
alcanaram, em 1963, a cifra de Cr$ 28 bilhes, enquanto em 30 anos anteriores (1933/1961)
apenas somaram Cr$ 11,6 bilhes, o que sinaliza a alta prioridade atribuda pelo governo
obra do saneamento. Conforme o quadro 11, executava-se um programa preferencial, com as
verbas do Fundo Nacional de Obras de Saneamento, que continha as vrias aes que
estavam previstas para serem concludas no exerccio de 1964 (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964).

Quadro 11 - Obras de saneamento realizadas no governo Joo Goulart por estados, 1961-1964
Obras de Saneamento
Estado
Canalizao Tamandar
Par
Barragem de Batata,
Maranho
Aterro dos Alagados e Galeria Palha de Arroz
Piau
Barragem Cludio Leito, Barragem Rivaldo de Carvalho e Canalizao do Granjeiro
Cear
Barragem Taipu
Rio Grande do Norte
Canalizao dos Riachos Prado e Piabas
Paraba
Aterro dos Alagados de Recife e Olinda
Pernambuco
Recuperao dos Alagados de Macei
Alagoas
Canal Bairro Industrial
Sergipe
Barragem de Pedras
Bahia
Abastecimento dgua de Vitria, Vila Velha e Caracica
Esprito Santo
Canalizao do rio Pira e Galeria do Palatinato
Rio de Janeiro
Abastecimento dgua de Juiz de Fora, Barragem de Chapu d'Uvas, Saneamento do Rio
Minas Gerais
Parabuna, Canalizao do Crrego Independncia e Adutora do Rio das Velhas
Canalizao do Rio Ivo e Barragem Capivari-Cachoeira
Paran;
Barragem do Chapeczinho e Barragem Oeste
Santa Catarina;
Barragem de Itu, Barragem de Laranjeiras, Barragem Furnas do Segredo, Barragem
Rio Grande do Sul
Maestra, Barragem Vacaca-Mirim e Abastecimento dgua de Niteri e Rio Branco
Fonte: elaborados pelo autor com dados do Brasil. Presidncia da Repblica (1964).

4.1.2.11 Diretrizes da Poltica Oramentria e de Financiamento

Com o objetivo de manter o equilbrio do sistema, o governo planejava utilizar


recursos internos ociosos para aplic-los em empreendimentos tidos como fundamentais,

215

como a execuo do plano rodovirio, o reaparelhamento dos portos, as centrais eltricas j


em construo ou em vias de concluso, os empreendimentos do programa siderrgico e
outras realizaes em andamento nos setores da infraestrutura e das indstrias de base.
Mediante o estabelecimento de um oramento monetrio, procurou o governo
conter, dentro de limites razoveis, a expanso monetria global e a despesa
pblica, adequando o crescimento dos gastos pblicos e privados estrutura da
produo, com o que foram evitadas distores em alguns setores (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 12).

Entretanto, mesmo tendo que recorrer a emisses primrias de papel-moeda,


pretendia-se colocar ttulos pblicos no mercado interno. O governo continuaria a financiar o
dficit do balano de pagamentos mediante disciplinamento dos gastos em divisas e
acentuado incremento das exportaes com a poltica externa independente. Para preservar
essa orientao e, mesmo, sistematiz-la e desenvolv-la, era essencial modificar o plano de
execuo oramentria para 1964 para equilibrar receita total e a despesa total. Para tanto, no
poderia restringir-se aos recursos da lei oramentria e aos crditos adicionais, mas, abranger
todos os recursos e dispndios do governo, entre eles os das autarquias, rgos autnomos e
sociedades de economia mista, bem como fundos especiais e outras formas de receita
extraoramentria, procurando prever, coordenar e disciplinar todo o movimento financeiro
do setor pblico, c no apenas o adstrito ao Tesouro Nacional. Dentro dessa ideia e, atento ao
princpio de que o Estado no poderia paralisar a sua atividade no campo econmico e
deveria estimular o progresso nacional, a poltica financeira para 1964 nortear-se-ia pela
adoo das seguintes providncias:
a) elaborar um Oramento Monetrio, que contemplasse todos os recebimentos e
pagamentos da Unio, com desdobramento, ms a ms;
b) elaborar um programa para execuo do Oramento da Unio para 1964;
c) paralelamente, deveriam ser adotadas medidas de ordem administrativa ou
legislativa.

216

No quadro 12, podemos perceber o que consistia cada uma dessas aes.

Diretrizes

a) Elaborar um
Oramento
Monetrio, que
contemplasse
todos os
recebimentos e
pagamentos da
Unio, com
desdobramento,
ms a ms.
Para esse efeito,
dever-se-ia:

b) Elaborar um
programa para
execuo do
Oramento da
Unio para
1964,
observando-se
as seguintes
diretrizes:

Quadro 12 - Diretrizes da poltica financeira do governo Goulart, 1964


Aes
Estimar uma taxa inflacionria, como hiptese de trabalho, para projeo das receitas e
despesas globais, a preos correntes.
Indicar as fontes de financiamento do dficit de caixa do Tesouro, tendo-se em conta,
sobretudo, os meios de captao de recursos internos ociosos e apontando-se os instrumentos
adequados para esse fim, tais como letras do Tesouro indexadas e outros ttulos oficiais
semelhantes. Com o lanamento desses ttulos, poder-se-ia reorientar a aplicao de poupanas
populares, visando reduzir a rea de especulao financeira e favorecer os investimentos
preferenciais.
Prever o quantum das emisses primrias, assegurando o equilbrio dos meios de
pagamento, a fim de no comprometer o desenvolvimento do Pas nem provocar o
desemprego, com as consequentes tenses sociais e crises polticas.
Buscar o financiamento do dficit do balano de pagamentos, sem permitir que a liquidao
de obrigaes externas venha a comprometer a capacidade de importar do Pas e produzir
presso insuportvel na caixa do Tesouro, pondo em risco a prpria segurana nacional.
Assegurar produo e ao comrcio a manuteno de um volume de crdito, em termos
reais, que torne possvel atender as necessidades decorrentes do incremento do produto.
Promover, periodicamente, reajustamentos de tarifas e subsdios importao, eliminandose as subvenes como critrio geral, para mant-las apenas nos casos em que as condies
econmicas e sociais as justifiquem.
Considerar as necessrias correes de salrios, mediante a instituio do salrio mvel e
ainda, assegurar a participao dos trabalhadores no incremento da renda nacional.
As dotaes referentes a despesas "no-obrigatrias" de custeio deveriam ser revistas, de
modo que, dentro da parcimnia que a situao exigia, se assegurassem os meios para o
funcionamento dos servios essenciais, especialmente quando j tivessem encargos fixos com
pagamento de pessoal, que ficariam improdutivos, se no fossem complementados.
Quanto aos investimentos, dar-se-ia prioridade concluso das obras fundamentais em
andamento. No se podia admitir que permanecessem inacabados importantes
empreendimentos ou que se arrastem, no decorrer dos anos, por insuficincia de provises ou
pela pulverizao de verbas.
Em relao aos novos empreendimentos, s deveriam ser includos no programa financeiro
aqueles que, dentro do Planejamento Nacional, fossem considerados preferenciais pela sua
importncia econmica e social.
No que concerne aos resduos passivos do Oramento, deveria ser examinada a
possibilidade de utiliz-los para o custeio de empreendimentos preferenciais.
No pagamento de dotaes oramentrias, deveriam ser utilizadas as delegacias fiscais, as
agncias do Banco do Brasil e a rede de bancos oficiais e particulares, a fim de acelerar a
operao e desoner-la das despesas de recebimento.
A melhoria de arrecadao, notadamente pelo aperfeioamento do aparelho arrecadador,
havia de ser providncia fundamental. A reforma tributria, nesta fase, tria de incidir,
principalmente, nos aspectos administrativos, preocupando-se com o reforo da receita
tributria, dentro do sistema fiscal vigente. As medidas j postas em prtica, como o
reaparelhamento das principais reparties coletoras e as providncias de carter legal
encaminhadas recentemente ao Congresso, entre as quais a melhoria do sistema de arrecadao
do imposto de renda e o estabelecimento de penalidades eficazes contra os sonegadores de
impostos, muito contribuiriam para a elevao da receita em 1964.
Continua...

217

Continuao...

c)
Paralelamente,
deveriam ser
adotadas as
seguintes
medidas de
ordem
administrativa
ou legislativa:

Medidas de Ordem Administrativa


Criar condies para que em 1964, atenuassem os fortes desequilbrios que se registravam
nos oramentos de algumas autarquias e sociedades de economia mista, resultantes dos
elevados dficits de seus servios.
Envidar esforos no sentido de obter a decisiva colaborao dos governos estaduais para
que tambm nas unidades federativas se alcance o desejado equilbrio oramentrio.
Dar opo ao contribuinte para o pagamento do imposto de renda no ato da declarao.
Medidas de Ordem Legislativa
Pleitear, junto ao Congresso Nacional, a mudana do exerccio financeiro para o calendrio
de julho a junho.
Propor ao Congresso Nacional se consigne, na lei de meios, declarao explcita de que o
Poder Executivo poder financiar o dficit, mediante colocao de ttulos no mercado interno,
e/ou contratar emprstimos externos para o mesmo fim.

Fonte: elaborados pelo autor com dados do Brasil. Presidncia da Repblica (1964).

Em suma, podemos perceber duas questes importantes. Primeiramente, a tentativa


de reestruturar o sistema financeiro para possibilitar outras opes de financiamento do dficit
pblico. Em segundo lugar, o uso de letras do tesouro indexadas e outros ttulos oficiais
semelhantes para reorientar a aplicao de poupanas populares e possibilitar investimentos
preferenciais. Cabe salientar, que ambas as medidas seriam posteriormente realizadas de
forma semelhante durante o PAEG.
Em muitas passagens da Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional de 1964,
Goulart cita as fontes de financiamento para parte dos investimentos planejados. Entretanto,
deve-se lembrar que havia expectativa por parte do governo de que, uma vez realizadas as
reformas de base (em especial a tributria, financeira e administrativa), a Unio teria mais
instrumentos de financiamentos para realizar esses investimentos. Ademais, o governo
acreditava que a modernizao da infraestrutura levaria a um aumento da capacidade de
exportar com substancial aumento da receita cambial, o que permitiria, alm de saldar mais
rapidamente as dvidas reescalonadas, atender a novos compromissos. Sustentava Goulart que
parte do financiamento viria da utilizao de:

[...] recursos internos ociosos, para aplic-los em empreendimentos


fundamentais, como a execuo do plano rodovirio, o reaparelhamento dos
portos, as centrais eltricas j em construo ou em vias de concluso, os
empreendimentos do programa siderrgico e outras realizaes em andamento
nos setores da infraestruturas e das indstrias de base (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 1964, p.25).

O governo pretendia vincular, sob a forma de contratos, a crescente capacidade


exportadora ao financiamento dos diversos projetos. Conforme Goulart:

218

[...] o esforo sem precedentes, consubstanciado neste complexo de tarefas que


abriro ao Brasil as portas do futuro, indispensvel para reforar e modernizar
a infraestrutura de nossa economia. Importa, certo, em gastos extremamente
pesados - inclusive em moeda estrangeira - que o Pas no poderia suportar nas
presentes condies, em consequncia do acmulo de dvidas a curto prazo
contradas no Exterior. Entretanto, graas ao reescalonamento dos nossos
compromissos externos e consolidao da posio do Brasil junto aos seus
credores, como resultado das negociaes levadas a efeito pelo meu governo,
abrem-se perspectivas de eliminao dessas dificuldades e de levar avante os
grandes cometimentos planejados (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1964, p.49).

A execuo desse programa de investimentos, por um lado, propiciaria a reativao


do ritmo do crescimento econmico e, de outro lado, a ampliao das oportunidades de
trabalho mediante a explorao, em benefcio do pas, do imenso patrimnio de recursos
naturais que o Brasil era detentor.

4.1.2.12 Poltica de Mercado de Trabalho

Em relao ao mercado de trabalho, o governo introduziu o dcimo terceiro salrio,


pela Lei n. 4.090, de 13 de julho de 1962. Ainda instituiu o Conselho Nacional de Poltica
Salarial, que aprovou o Regulamento do Salrio-Famlia do Trabalhador.
Alm destes, outros dois projetos estavam em curso no Congresso Nacional. O
primeiro era a lei de greve, que regulamentaria a relao entre empregados e empregadores, a
qual que o Estado asseguraria a ordem pblica e a defesa da coletividade. O segundo
projeto era referente participao nos lucros das empresas, postulado constitucional que
ampliava os direitos do trabalho e que permanecia, igualmente, sem aplicao efetiva, por
falta de regulamentao legal. Ao lado da cogesto, a participao nos lucros era pea bsica
da reforma de estrutura das empresas e exigia o instrumento legal que a implantasse, como
complemento necessrio da poltica salarial.
O governo previa, ainda, uma espcie de salrio mnimo regional. Para isso, seria
feito um rezoneamento do pas para efeito de pagamento de salrio-mnimo, reajustado de
acordo com os ndices do custo de vida de cada regio. Com o Decreto n 53.578, de 21 de
fevereiro de 1964, reestruturavam-se as regies e sub-regies de salrio-mnimo e elevaramse os nveis fixados no Decreto n 51.613, de 3 de dezembro de 1962, em funo da
diversidade do custo de vida no territrio nacional. Nas palavras de Goulart:

219

[...] a aprovao, sem modificaes, pelo Congresso Nacional do projeto


governamental que institui o salrio-famlia, constituiu medida de indiscutvel
alcance para a proteo familiar dos trabalhadores, j vigorante em mais de 30
pases. [...] Estabelecendo-se, por meio dessa legislao, critrio de remunerao
adicional em funo dos encargos familiares, permitiu-se maior exatido na
determinao dos nveis de salrios-minimos, que passaro a considerar as
necessidades individuais do trabalhador, diversamente do que se vinha at agora
fazendo ao levar-se em conta aspectos do sustento do grupo familial dele
dependente. A formulao de poltica salarial, condizente com a conjuntura
brasileira, destinada a proporcionar aos trabalhadores participao adequada no
crescimento da renda nacional e a funcionar como poderoso dispositivo
regulador entre os custos de bens de consumo e o poder aquisitivo da grande
massa, levou o governo a propor ao Congresso Nacional a instituio do regime
de escala mvel de salrios, tendo o respectivo projeto tomado, na Cmara dos
Deputados, o n 1.481, de 1963 (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1964, p. 178-179).

O governo propunha, ainda, instituir a escala-mvel de salrio 32, extensiva ao


funcionalismo civil e militar da Unio. Seria uma espcie de correo monetria que serviria
para preservar o poder aquisitivo de salrios e ordenados.
Finalmente, para a proteo e defesa do trabalho, o governo elaborou um decreto
que aprovava o Regulamento da Previdncia Social Rural. Esse estendia aos trabalhadores do
campo os benefcios concedidos por Vargas aos trabalhadores urbanos e institua a
aposentadoria especial em funo da natureza do servio. A Organizao do Trabalho Rural
foi iniciada pelo Estatuto do Trabalhador Rural, promulgado pela Lei n 4.214 de maro de
1963 e regulamentada pelo Decreto n 53.154 de dezembro do mesmo ano. Esse Estatuto
consagrava direitos e vantagens da Previdncia Social, assegurando salrio mnimo, jornada
de 8 horas e frias. Ademais, alm da instituio do salrio-famlia do trabalhador e da
extenso da previdncia social ao trabalhador do campo, o governo concedeu 13 salrio aos
aposentados e pensionistas. Conforme Fonseca (2003), esta medida teve alto impacto no
dficit pblico.
Como constitua uma base de apoio poltico do governo, o movimento sindical teve
plena liberdade durante o governo Goulart. Este assegurou a essas entidades o pleno exerccio
das prerrogativas fixadas na Consolidao das Leis do Trabalho. Desta forma, em 1963, nada
menos de 149 sindicatos de trabalhadores urbanos foram reconhecidos. A sindicalizao rural
mereceu destaque, sendo que o governo aprovou processos de reconhecimento de 1.177
sindicatos do setor. Bandeira esclarece que Goulart:

32

A escala mvel de salrios toma como o ponto de partida o pico de salrio real anterior e estabelece uma
inflao de reajuste, a partir da qual os salrios sero automaticamente reajustados. Esse reajuste dever ser
igual a inflao do perodo anterior para que se possa manter o salrio mdio real do perodo.

220

[...] tambm incentivou a formao de sindicatos rurais, cujo nmero saltou de


300, em julho de 1963, para cerca de 1,500, em maro de 1964, reconheceu a
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e
determinou a regulamentao do Estatuto do Trabalhador Rural (BANDEIRA,
2001, p.120).

Cabe mencionar tambm a formao de sindicatos patronais, pois s no ano de 1963


foram reconhecidos 45 sindicatos de empregadores.

4.1.2.13 Poltica de Reestruturao Institucional e outras aes relevantes

O governo Goulart comeou a realizar uma srie de procedimentos para assegurar a


continuidade do desenvolvimento scio-poltico e econmico do Pas, especialmente a partir
de 1963. Entre eles, podemos citar os relacionados com a reformulao da ordem jurdica e os
estudos consubstanciados nas mensagens encaminhadas ao Congresso, com o intuito de
promover a reorganizao do sistema administrativo federal. O governo possua a diretriz de
adotar o planejamento como norma de governo, como j foi mencionado no Decreto n
52.256, de 11 de julho de 1963, que criou a Coordenao do Planejamento Nacional. Uma das
medidas importantes era a tentativa de mudar a Lei de Meios, que no atendia os requisitos de
unidade e universalidade, em consequncia da inadequao de seu processo de elaborao,
votao e execuo. Cabe salientar que a proposta oramentria de 1964 previa um dficit de
Cr$ 287,8 bilhes, o qual seria elevado, no curso da votao legislativa, para Cr$ 631,5
bilhes e que potencialmente ascende a Cr$ 1,6 trilho. Por isso, o governo enviou ao
Congresso um projeto sobre matria financeira para sanar falhas na sistemtica da elaborao
e execuo do oramento.
Outro ponto importante era o reescalonamento da dvida externa. Parcela substancial
venceria no binio de 1964-65, o que, conforme vimos no capitulo anterior, comprometia
parcela da receita das exportaes. Durante os anos de 1962 e 1963 houve uma renegociao
com os credores com alguns momentos marcados por tenso, e que depois de vrios recuos e
avanos, finalmente, no incio do ano de 1964, o governo pde anunciar sucesso nas
negociaes. Conforme palavras de Goulart:

221

[...] tenho agora o orgulho de anunciar ao Congresso Nacional a concordncia de


nossos principais credores com os elevados termos propostos pelo meu governo,
que ajustaram os vencimentos dos dbitos do Pas a sua efetiva capacidade de
pagamento, sem a menor leso de nossa soberania e sem entravar o nosso
desenvolvimento emancipado, j que os acordos financeiros, em vias de
concluso, permitiro ao governo, que dispor de maior soma de divisas para as
importaes essenciais, liberar mais recursos para acelerar o crescimento da
economia nacional (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 23)

O reescalonamento da dvida externa veio pouco tempo depois de o governo


regulamentar a execuo da lei de remessa de lucros, que visava diminuir a evaso de divisas.
Os polticos e representantes do governo afirmavam que havia manipulaes contbeis, as
quais proporcionavam rendimentos e lucros ilcitos, e de fraudes que praticadas nos super e
nos subfaturamentos, especialmente quando envolviam negociaes entre empresas
estrangeiras, aqui localizadas, e suas matrizes no exterior. De tal forma que a lei sobre a
remessa de lucros, conforme o governo, iria atenuar e combater esse problema.
Outro ponto a destacar era a defesa do patrimnio mineral. O governo Goulart
acusava empresas e consrcios nacionais e estrangeiros, sombra de equvocas interpretaes
de textos da Constituio e do Cdigo de Minas, a usurpao das riquezas minerais no solo
brasileiro. Depois de um embate no Poder Judicirio, no incio de 1964, havia-se conseguido
a recuperao de depsitos minerais ilicitamente concedidos e explorados. Em dezembro de
1963, o governo decretou a cassao de todas as concesses de pesquisa e lavra de minrios,
que infringissem as expressas disposies do Cdigo de Minas e da Constituio, assim como
a cassao de todas as autorizaes outorgadas a sociedades mercantis para funcionarem
como empresas de minerao, nos casos em que no estivesses ajustada s exigncias da
legislao, especialmente no que concerne nacionalidade brasileira dos seus dirigentes,
scios ou acionistas. Em suma, foram revisadas todas as concesses governamentais nas
jazidas minerais, assim como o cancelamento das concesses no exploradas no curso dos
vinte anos anteriores. Ademais, com o propsito de aumentar a exportao de minrios de
ferro, o governo previa a constituio de uma nova empresa mista para a explorao das
jazidas no Vale do Paraopeba, alm de imediata expanso da Companhia Vale do Rio Doce.
Essa empresa estava localizada numa rea produtiva da maior expresso e poderia alcanar os
nveis da Companhia Vale do Rio Doce e constituir com esta os dois centros capitais da
exportao de minrios. Paralelamente, projetava-se construir uma grande usina siderrgica
no Paraopeba, que j estava planejada, a qual possibilitaria mudar a estrutura das exportaes
com produtos acabados, matrias-primas e artigos semi-elaborados.

222

Em relao ao Monoplio da Importao de Petrleo e seus Derivados, o governo


implementou dois atos da maior importncia para a Petrobras e a consolidao do monoplio
estatal do petrleo. O primeiro foi o Decreto n 53.337, de dezembro de 1963 (instituindo o
monoplio da importao de petrleo pela Petrobras). Essa medida pretendia diminuir
consideravelmente a evaso de divisas por meio da reduo dos preos provenientes de
compras de larga escala:
[...] a medida contribuiria para fortalecer a posio da Petrobras plano
internacional, quer como compradora de leo, quer como fretadora de navios
petroleiros, assegurando-lhe maior poder de negociao e
unificao
das
importaes de petrleo pela empresa estatal perna maior diversificao das
fontes de suprimento, inclusive ampliao do volume a ser adquirido mediante
pagamento em moeda-convnio. O monoplio alcanaria no s o petrleo, mas
a importao de leos lubrificantes, de gasolina para avio e querosene para jatos
(VIANA, 1963, p.152-153).

Nos primeiros dias de vigncia desse decreto, as ofertas de petrleo foram feitas
Petrobras a preos que proporcionariam uma economia de mais de seis milhes de dlares. A
segunda medida foi a Instruo n 263 da SUMOC. Esta instruo garantia o benefcio de
uma taxa especial de cmbio para a importao de petrleo e derivados, de equipamentos,
peas e sobressalentes. Fazendo referncia expanso da Petrobras, Goulart ressaltava:

[...] objetivo central do governo, ligado prpria emancipao da economia


nacional e consolidao de sua independncia, [era] a produo de petrleo,
graas s medidas j adotadas, dever atingir cerca de 70-80 milhes de barris
anuais em 1966/67 e 140-150 milhes de barris no perodo imediatamente
posterior. Para lograr-se tal objetivo, que exigir investimentos da ordem de 500
milhes de dlares, todo um programa ter de ser levado a cabo, abrangendo a
utilizao de novo equipamento tcnico, remodelao de mtodos de trabalho,
formao de pessoal especializado e desenvolvimento da pesquisa mediante a
criao do Centro de Pesquisas de Petrleo (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p. 43).

A finalidade era facilitar estatal a execuo de um programa de investimentos,


sobretudo no campo da explorao petrolfera. Ademais, essa instruo ajudaria a tornar mais
competitiva as exportaes de minrios de ferro pela empresa Vale do Rio Doce. O governo
tambm taxou os leos lubrificantes vendidos por empresas estrangeiras. Cabe frisar,
tambm, que a partir de 1964 a Petrobras iniciaria a fabricao de leos lubrificantes, em
volume equivalente a 40% do consumo nacional (VIANA, 1963).
Alm dos atos j firmados para regulamentao de remessa de lucros, da decretao
do monoplio de importao de leo e derivados e da defesa do patrimnio mineral do pas,
cabe destacar dois novos decretos sancionados em menos de um ms antes da deposio.

223

O primeiro ato consistia na desapropriao, em favor da Petrobras, de todas as aes


de propriedade de particulares em empresas de refino de petrleo, tornando efetivo o
monoplio total do refino, visando criar condies de consolidao e expanso da Petrobras
como a maior empresa industrial da Amrica Latina.
O segundo deles declarava o interesse social, para fins de desapropriao para a
reforma agrria, uma faixa de dez quilmetros ao longo das rodovias e ferrovias, bem como
das reas beneficiadas por obras federais, como os audes. Por este ato, reas inexploradas e
sob o domnio de latifundirios, que no as cultivavam nem permitiam que outros a
cultivassem, foram desapropriadas e divididas em lotes para fins de reforma agrria. Cabe
mencionar que essa medida estava dentro dos preceitos constitucionais. Paralelamente, o
governo firmou convnios de assistncia tcnica, assinados entre as Foras Armadas e a
Superintendncia de Poltica Agrria.
O Poder Executivo, entretanto, dependia do Legislativo para prosseguir na
reestruturao institucional, voltado implementao do projeto reformista. Durante a sesso
legislativa de 1963, o governo apresentou um projeto de Reforma Bancria (que veremos na
prxima seco), voltada a criar condies para uma poltica financeira que incorporasse
instrumentos para a conteno do processo inflacionrio. Com isso, previa nessa reforma a
implantao de um Banco Central. Conforme Goulart, havia a necessidade de criar:
[...] um rgo autntico e centralizado, com autonomia de decises, para a
direo da poltica monetria e bancria, que disponha de maior fora coercitiva
para o controle de processos inflacionrios. Foi o que visou atender a proposta
do Poder Executivo enviada ao Congresso, ao mesmo tempo em que procura
dotar o governo de condies que melhor lhe permitam selecionar o crdito para
o impulso das verdadeiras foras de produo (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p.28).

Outro ponto em que o Poder Executivo pretendeu interferir referia-se sonegao


fiscal. Para tanto, instituiu normas sobre a cobrana do imposto de renda e estabeleceu
medidas para a modernizao do aparelho arrecadador. Essas medidas integravam uma
reforma maior que era a Administrativa, que tambm ser vista na prxima seco. Conforme
Goulart:

224

[...] o governo promoveu outros atos destinados ao fortalecimento das finanas


pblicas. Entre estes, vale enumerar: o decreto que dispe sobre as atribuies
do Servio Federal de Preveno e Represso das Infraes contra a Fazenda
Nacional; o decreto que aprovou o regulamento para a cobrana do emprstimo
compulsrio institudo pelo art. 72 da Lei 4.242, de 17 de julho de 1963; o
decreto que instituiu comisso de sindicncia para apurar denncias de infraes
contra a Fazenda Nacional; o decreto que aprovou o regulamento para a
cobrana e fiscalizao do imposto de renda; o decreto que instalou, a ttulo
provisrio, a Procuradoria da Fazenda Nacional no Distrito Federal, merece
tambm meno o anteprojeto de lei, remetido ao Congresso, que capitula como
crime a sonegao fiscal (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964,
p.7).

Uma grave questo era a dificuldade de recolher, integralmente, contribuies


devidas Previdncia Social. Conforme Goulart, em sua Mensagem ao Congresso de 1963, o
governo adotou providncias mais enrgicas, objetivando, se no para eliminar, pelo menos
para reduzir substancialmente os efeitos danosos que o no recolhimento da receita vinha
causando ao sistema previdencirio brasileiro. Dentre as medidas realizadas, merecem
destaque as normas baixadas pelo Departamento Nacional da Previdncia Social, de acordo
com a Lei Orgnica da Previdncia, a qual previa:

[...] a cominao das penas do crime de apropriao indbita aos responsveis


pela falta de recolhimento, na poca prpria, das contribuies arrecadadas dos
segurados ou do pblico em geral e a deciso do Banco do Brasil de no mais ter
transaes com empresas em dbito para com a Previdncia Social. Tais
medidas, embora tomadas j na segunda metade do exerccio, no deixaram de
fazer sentir os seus benficos efeitos no comportamento da arrecadao da dupla
contribuio dos segurados e empresas, que atingiu, nos seis Institutos, um
montante aproximado de Cr$ 260 bilhes, o que revela, em comparao com os
140 bilhes arrecadados em 1962, resultado realmente auspicioso. Estima-se
que, em consequncia dessas e de outras providncias incentivadoras da
arrecadao, a receita para 1964, proveniente daquela fonte de incidncia, monte
a Cr$ 442 bilhes (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 182).

Paralelamente tentativa de aumentar a arrecadao e do disciplinamento do


investimento, por meio do planejamento, outras medidas estavam em curso, visando
reformulao dos instrumentos da Administrao Pblica, para adapt-los s exigncias do
desenvolvimento scio-econmico do pas. Assim, devido acelerada industrializao e
urbanizao, o ordenamento jurdico institucional vigente, conforme o governo, no
contemplava mais a realidade econmica e social. Em seu entendimento, a Constituio,
elaborada em 1946, necessitava de uma reviso e de uma atualizao. Na retrica oficial,
essas transformaes constitucionais e estruturais eram cruciais para o desenvolvimento
econmico equilibrado, reduzindo-se ao mximo os desnveis regionais e as imensas
desigualdades na repartio da renda nacional. Embora o governo tenha realizado muitas

225

aes em relao ao curto espao de tempo, dependia do Legislativo a iniciativa de rever as


imperfeies e omisses da Carta Constitucional e de regulamentar, por intermdio de leis
complementares, alguns de seus dispositivos.
Ademais, cabe frisar que o governo dava prosseguimento, em sua rea de
atribuies, ao trabalho de renovao dos demais institutos jurdicos bsicos, notadamente,
dos Cdigos Civil, do Processo Civil, Comercial, Penal, do Processo Penal, do Trabalho,
Judicirio do Trabalho e de Contabilidade Pblica (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964). Durante os anos de 1963 e incio de 1964, o executivo j havia enviado
ao Congresso os projetos de Cdigos de Processo do Trabalho e do Cdigo de Contabilidade
Pblica da Unio. Afirmava Goulart:
[...] foram tambm publicados, para recebimento de subsdios dos juristas
brasileiros, os anteprojetos dos Cdigos Civil, do Trabalho, Penal e das
Execues Penais, Penal Militar e de Processo Penal Militar, assim como a Lei
das Contravenes Penais e a Lei de Introduo ao Cdigo das Obrigaes,
enquanto se concluem as redaes dos demais anteprojetos (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 5-6).

A seguir, podemos visualizar alguns decretos e leis que foram promulgados durante
o governo Goulart:
Nmero
51.336
197
220
317
495
612
764
786
1.040
1.106
1.178
1.281
1.392
1.394
1.398
1.422
51644
1.781
1878
1.880
1.881
1.973
51.613
51.620

Quadro 13 - decretos e leis referentes rea econmica, 1961-1964


Data
Decreto
13/10/1961 Reajuste do salrio mnimo.
22/11/1961 Combate s infraes contra a Fazenda nacional
24/11/1961 Cria grupo de fomento s exportaes
07/12/1961 Cria uma embaixada brasileira na URSS
11/01/1962 Cria grupo de trabalho para a constituio da Eletrobrs
15/02/1962 Cria o Conselho Nacional de Reforma Agrria
20/03/1962 Contingncia de despesas
26/03/1962 Plano Nacional de Habitao- regras de financiamento
23/05/1962 Cria uma Comisso de Coordenao da Aliana para o Progresso
30/05/1962 Cria comisso para analisar nacionalizao
13/06/1962 Criao da Eletrobrs
25/06/1962 Transforma a CNH em CFH
13/09/1962 Ttulos de recuperao financeira Lei 4069
13/09/1962 Regulamenta o emprstimo compulsrio
21/09/1962 Interveno da Cia Nacional de Alcalis
27/09/1962 Decreto sobre a criao do Ministro Extraordinrio do Planejamento
26/11/1962 Aprova o regulamento da lei delegada 4
03/12/1962 Regulamenta a lei 4 120 (corte de despesas)
13/12/1962 Regulamenta a SUPRA
14/12/1962 Cria COLESTE
14/12/1962 Regulamenta o salrio mnimo
31/12/1963 Aprova o regulamento do Fundo Federal Agropecurio
03/12/1963 Altera o salrio mnimo
13/12/1962 Aprova regulamento da SUNAB
Continua...

226

Continuao...
2.061
2.179
51.684
51.685
51.702
51.706
51.753
51.814
51.887
51.888
51.892
81.900
52.025
52.026
52.106
52.151

16/01/1963
22/01/1963
30/01/1963
30/01/1963
12/02/1963
14/02/1963
22/02/1963
08/03/1963
04/04/1962
04/04/1962
08/04/1963
10/04/1963
20/05/1963
20/05/1963
11/06/1963
s/n

53.352
53.451
53.465
53.516
53.517
53.538
53.579
53.612
53.647
53.650
53.670
53.678
53.700
53.701
53.702
53.704
53.762
53.803
53.830

26/12/1963
20/01/1964
21/01/1964
31/01/1964
31/01/1964
05/02/1964
21/02/1964
26/02/1964
02/03/1964
02/03/1964
06/03/1964
11/03/1964
13/03/1964
13/03/1964
14/03/1964
16/03/1964
20/03/1964
23/03/1964
24/03/1964

Revogao da interveno na Cia Nacional de Alcalis


Plano de Conteno de Despesas Pblicas
Grupo de Trabalho (GT) sobre abastecimentos e preos
Grupo de Trabalho sobre indstria farmacutica
GT sobre mercados de capitais
Escopo da Ref. Administrativa
Tenta melhorar a arrecadao por meio de maior fiscalizao
Conteno de despesas oramentrias
Fixa os poderes especiais dos superintendentes da SUNAB
Subordina SUNAB presidncia da repblica
Cria uma Comisso Ministerial para a nacionalizao dos servios pblicos
Regulamento para cobrana e fiscalizao do IR
Regulamento da lei represso ao abuso do poder econmico
Regulamenta o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT)
GT para indstria nacional de fertilizantes
Aprova normas para elaborao de convnios entre a Unio e os Estados para a
aplicao de leis de interveno no domnio econmico;
Cria Coordenao do Planejamento Nacional
Cria Comisso de Poltica Salarial
Aprova regulamento para cobrana do emprstimo compulsrio- Lei 4242
Cria comisso para estudar formas para a criao da Embratel
Criao do GRUPO Executivo para Ind. Farm.
Cria Grupo Executivo para indstria de fertilizantes
Impe dias mnimos para a exibio de filmes nacionais nos cinemas
Regulamenta os servios de radiodifuso
Aprova Plano Nacional de Telecomunicaes
Decreto contra a Hanna
Aprova o regulamento do salrio famlia
Vrias excluses do Plano de Conteno de despesas
Dispe sobre petrleo e derivados e outorgando Petrobras o monoplio dessas
importaes;
Aprova o regulamento do Plano Nacional de Telecomunicao
Regulamenta Lei de Remessa de lucros
Plano Nacional de Alfabetizao
Reconhece a CNA
Reconhece a CONTAG
Normas para o Plano de Conteno de Despesas Pblicas (ano de 1964)
Reajuste do salrio mnimo
Determina a compra de alguns remdios em laboratrios nacionais
Mudana na regulamentao na lei de abusos econmicos
Desapropriao de terras por interesse social- lei 4182
Aprova regimento interno do CADE
Cria o comissariado de defesa da economia popular
Decreto SUPRA
Desapropriao de refinarias em benefcio da Petrobrs
Tabelamento dos aluguis
Aprova o regulamento do Fundo Nacional de Investimento (FUNAI)
Autoriza o BNDE a subscrever via FUNAI aes da EMBRATEL
Cria Comisso Interministerial p/examinar situao das empresas estatais
Declara de interesse social para desapropriao de terras via Lei 4182

52.256
52.275
52.314
52.444
52.471
52.732
52.745
52.795
52.359
53.151
53.153

11/07/1963
17/07/1963
17/07/1963
03/09/1963
13/09/1963
23/10/1963
24/10/1963
31/10/1963
18/11/1963
10/12/1963
10/12/1963
01/12/1963

53.871

30/03/1964

Declara de interesse social para desapropriao de terras via Lei 4182

53.337

Continua...

227

Continuao...
Lei
Dispe sobre a organizao das administraes porturias autrquicas, e que
estimulou o desenvolvimento de novas empresas no setor, tais como a Cia. Docas do
Cear;
4.242
Regulamenta diversos aspectos do funcionamento do sistema financeiro, proibindo o
mercado paralelo de ttulos e instituindo o Fundo Nacional de Investimento.
40.055
Permite ao banco nacional do desenvolvimento econmico o ajuste de emprstimo
com autarquias estaduais que tenham a seu cargo planos de eletrificao e d outras
providncias.
4.080
Dispe sobre a constituio da usina termoeltrica de figueira S.A., em Curiva,
estado do Paran.
4.087
Autoriza a compra de aes do banco de crdito da Amaznia S.A., pertencente ao
governo americano, e d outras providncias.
4.102
Transforma o departamento nacional de estradas de ferro em autarquia, cria o fundo
nacional de investimento ferrovirio e das outras providncias.
4.106
Declara de utilidade pblica o conjunto residencial situado no estado da Guanabara
e d outras providncias.
4.117
Institui o cdigo brasileiro de telecomunicaes.
4.118
Dispe sobre a poltica nacional de energia nuclear, cria a comisso nacional de
energia nuclear e d outras providncias.
4.122
Autoriza a unio a constituir uma sociedade de economia mista por aes, que se
denominara Siderrgica de Santa Catarina S.A. (SIDESC) e da outras providncias.
4.131
Disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o
exterior, e d outras providncias.
4.132
Define os casos de desapropriao por interesse social e dispe sobre sua aplicao.
4.137
Regula a represso ao abuso ao poder econmico.
4.138
Autoriza o poder executivo a assinar os protocolos relativos aceitao do acordo
geral de tarifas aduaneiras de cooperao comercial.
4.153
Altera a legislao do imposto de consumo, e d outras providncias.
4.154
Dispe sobre a legislao de rendas e proventos de qualquer natureza.
4.156
Altera a legislao sobre o fundo federal de eletrificao e d outras providncias.
4.191
Dispe sobre o cdigo tributrio do distrito federal.
4.200
Estabelece medidas de amparo indstria de transporte areo, e d outras
providncias
Fonte: elaborada pelo autor e Almeida (2010).
Nmero
4.231

Data
14.02.1963

Ademais, o governo entendia que era necessrio um novo arcabouo jurdico e a


modernizao da infraestrutura para ascender a novo estgio do desenvolvimento brasileiro,
caracterizado pela produo em larga escala, e altamente diversificada, de um mercado em
expanso e de mbito nacional. Afirmava, assim:
[...] esse novo surto produtivo, por sua natureza e amplitude, exige intensa
movimentao de mercadorias e pessoas, energia abundante e utilizao de
novos tipos de matrias-primas. Atender a esses pr-requisitos da infraestrutura
econmica desse novo estdio do pleno desenvolvimento brasileiro importa
levar avante uma tarefa histrica, expressa em investimentos e obras de vulto
inditos em nossa histria. Consciente do papel que o Estado deve desempenhar
nessa tarefa de significao vital para o futuro do Brasil, o governo se props um
conjunto de trabalhos de grande porte que visam criao de poderosa infraestrutura, capaz de permitir a ascenso da nossa economia a novos nveis,
abrindo ao Brasil as portas do pleno desenvolvimento (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 41).

228

Por isso o governo previa a construo de uma hidreltrica que aproveitasse o


potencial energtico do Salto de Sete Quedas (trecho do Rio Paran desde e inclusive o Salto
de Sete Quedas at a foz do Rio Iguau), no rio Paran, o que poderia ter inspirado mais
adiante o projeto de Itaipu realizado pelo regime militar durante o II PND conforme
mencionado no Apndice. Bandeira salienta que:
[...] apesar de todas as vicissitudes, que conturbaram sua administrao, Goulart
realizou ainda inmeras obras e assentou as bases de significativos
empreendimentos, muitos dos quais frutificariam, ulteriormente, aps o golpe
militar de 1964. [...] ele decidiu ainda promover o aproveitamento de Sete
Quedas, no rio Paran, e confiou ao engenheiro Otvio Marcondes Ferraz a
elaborao dos estudos para a construo de gigantesca usina, com uma
capacidade instalada de 10 milhes de kw (cerca de 150% de todo o potencial
ento existente no Brasil). E, a fim de tornar possvel a concretizao do projeto,
para o qual se elegeria a localidade de Itaipu, o Itamaraty, j quela poca,
iniciou os entendimentos com o governo do Paraguai (BANDEIRA, 2001,
p.120).

O investimento previa alcanar uma potncia total de 10 milhes de ktv, o que seria
na poca maior central hidreltrica do mundo. O prazo mencionado, a contar de maro de
1964, para a construo da usina era de 55 meses (por volta de 1969) para incio da produo
e 100 meses (por volta de 1973) para o trmino da obra. Ademais, possibilitaria a soluo
racional navegao no rio Paran e criao de hidrovias destinadas ao escoamento da
produo agro-industrial de toda a rea do Planalto Central ao Oceano Atlntico. Afirmava
Goulart:

[...] o empreendimento ter significativas implicaes internacionais, pois


reforar os liames entre o Brasil e o Paraguai, bem como entre o nosso Pas e a
Argentina e o Uruguai. Dentro dos prximos trinta dias, terei a oportunidade de
inaugurar na regio do Guara o campo de pouso, primeiro passo para a
instalao do canteiro de obras da barragem de Sete Quedas (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.42).

Outro projeto previsto era o aproveitamento do potencial do rio Tocantins, por meio
da construo da barragem e da usina de So Flix. A usina teria uma potncia total de
500.000 kw, dos quais 100.000 kw na primeira etapa. A obra permitiria novas possibilidades
explorao das riquezas no Centro-Oeste, em especial, a explorao de nquel em larga
escala nas jazidas do municpio de Niquelndia, avaliadas em 16 milhes de toneladas.
Em relao s Foras Armadas, Goulart defendia que o conceito de segurana
nacional transcendia o plano militar e situava-se na prpria estrutura de um complexo social,

229

poltico e econmico capaz de representar o Poder Nacional. Dessa forma, as Foras Armadas
deveriam ter um papel na execuo do projeto governamental. Frisava Goulart que:
[...] entre essas atividades merecem destaque especial: no Exrcito - as operaes
astronmicas e geodsicas e a preparao de cartas geogrficas, inclusive para
vrios rgos estatais e autrquicos; e os trabalhos executados, tanto no Nordeste
quanto na regio Centro-Sul para implantao e melhoramento de rodovias e
ferrovias; na Marinha - as atividades de pesquisa cientfica, no s no terreno da
oceanografia, que visa ao melhor conhecimento dos mares e das suas riquezas
naturais, como no campo do material, com que tambm se beneficia a indstria
civil; e as obras de construo e reparo navais, principalmente ao longo da costa,
onde notria a carncia de oficinas e diques da indstria privada; na
Aeronutica - os programas de desenvolvimento da infraestrutura aeroviria,
com a expanso e melhoramento das redes de aeroportos e de proteo, controle
e informaes fundamentais realizao de vos em todo o territrio nacional; e
as medidas tomadas com o objetivo de assegurar taxa justa para a expanso das
indstrias de transporte areo e de construo e manuteno de aeronaves
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.10).

Alm disso, o governo pretendia realizar uma renovao tecnolgica nas Foras
Armadas. Para tanto, visava acompanhar os avanos tecnolgicos alcanados pelos pases
altamente industrializados, especialmente no setor dos msseis e da energia nuclear.
Conforme Goulart, as Foras Armadas possuam condies para a execuo de projetos para a
construo de prottipos de foguetes.
A formao de pessoal qualificado nas duas maiores escolas de engenharia, ambas
mantidas pelas Foras Armadas, e em associao com novos centros de pesquisas, como o
que estava sendo instalado na Universidade de Braslia, previa, num futuro prximo, o acesso
do pas ao domnio das cincias fundamentais e da tecnologia mais avanada. Nas palavras de
Goulart:
[...] tornar-se-o cada vez mais aptas a ampliar, conjuntamente, como poderosa
unidade, o alto papel, que exercem em todos os nveis, de grande educadora da
Nao: desde a alfabetizao macia das praas at formao de numerosos
contingentes de especialistas altamente qualificados e, por igual, preparao
dos quadros superiores de cientistas e tecnlogos. Pela execuo desse programa
de sua instrumentao tecnolgica, as Foras Armadas podero trazer tambm
concurso ainda mais eficaz s tarefas do desenvolvimento industrial, dos
transportes e das comunicaes (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1964, p.46).

Em relao poltica externa, o pas deveria preservar uma independncia de ao


no campo internacional, sempre aberto dilogo com todos os pases e a atrelava ao
desenvolvimento:

230

[...] o governo est profundamente convencido da legitimidade da linha de


independncia que adotou na sua poltica externa e que considera a nica em
harmonia com as aspiraes nacionais e com as exigncias de afirmao
apresentadas ao Pas pela comunidade internacional [...] A intensa mobilizao
de foras essencial ao desenvolvimento requer, portanto, uma contribuio ativa
de nossa poltica externa para a consecuo dos objetivos nacionais de
emancipao econmica e justia social (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p. 212).

Em relao s Naes Unidas, o Brasil marcou sua presena com os seus objetivos
de: a) desarmamento, b) desenvolvimento, c) descolonizao, d) Conselho de Segurana e e)
poltica continental. Conforme Domingos, um momento que pode ser considerado como o
pice da Poltica Externa Independente no tocante s suas diretrizes polticas internacionais
foi a Abertura da Assembleia Geral da ONU, quando o Ministro das Relaes Exteriores do
Brasil, Arajo Castro, proferiu seu famoso discurso dos Trs Ds, pregando a necessidade
emergente de desenvolvimento para os pases subdesenvolvidos, a descolonizao na frica e
desarmamento no mundo (DOMINGOS, 2008, p. 80).
Aps a renncia de Quadros, o presidente Joo Goulart lanou mo da Poltica
Externa Independente (PEI) como um dos instrumentos para alcanar o desenvolvimento do
pas dentro dos limites de um projeto nacional-reformista. O ncleo bsico da PEI pode ser
resumido em cinco princpios enunciados oficialmente:
[...] o primeiro referia-se ampliao do mercado externo dos produtos primrios
e dos manufaturados brasileiros atravs da reduo tarifria no mbito latinoamericano e da intensificao das relaes comerciais com todas as naes,
inclusive as socialistas. O segundo defendia a formulao autnoma dos planos
de desenvolvimento econmicos e a prestao e aceitao de ajuda internacional
nos marcos destes planos (visando escapar s imposies do FMI). O terceiro
princpio enfatizava a necessidade da manuteno da paz por meio da
coexistncia pacfica entre estados regidos por ideologias antagnicas, e do
desarmamento geral e progressivo. [...]. O quarto princpio defendia
enfaticamente a noo de no-interveno nos assuntos internos de outros pases,
a autodeterminao dos povos e o primado absoluto do Direito Internacional com
relao soluo dos problemas mundiais. [...] Finalmente, o quinto princpio
apoiava a emancipao completa dos territrios no-autnomos, qualquer que
fosse a forma jurdica utilizada para sujeit-los metrpole. Esta questo
colocava o Brasil contra um tradicional aliado, Portugal salazarista. A atitude
brasileira justificava-se por uma questo econmica e outra poltica. No primeiro
caso, a descolonizao africana em marcha favoreceria as exportaes primrias
brasileiras para a Europa, pois os produtos dos pases coloniais no pagavam
taxas para ingressar na Europa. Quanto ao segundo aspecto, o Brasil buscava
ocupar a posio de intermedirio entre o Primeiro e o Terceiro Mundo
(VIZENTINI, 1994, p. 28-29).

A Poltica Externa Independente, por meio das relaes diplomticas e comerciais


com novos mercados consumidores, pretendia contribuir para o estabelecimento para essa
independncia econmica e social do pas. Conforme esclarece Domingos (2008), um dos

231

propsitos da PEI era melhorar a posio do Brasil dentro do capitalismo internacional,


aproveitando-se de uma independncia externa para comercializar com as reas de influncia dos
dois blocos mundiais, capitalista e socialista. Ainda, salienta Bandeira que:
[...] ela visou a criar condies para que o Brasil expandisse e diversificasse seu
mercado exterior. Dentro desse principio, o governo de Goulart estabeleceu
relaes comerciais com a Repblica Popular da China e voltou-se para os pases
da frica e da Amrica Latina, ampliando, tanto quanto possvel o intercmbio
com o Bloco Socialista (BANDEIRA, 2001, p.119).

Em 1963, o governo incrementou o intercmbio comercial com o Mxico,


aproximando as duas estatais do petrleo com programas de assistncia tcnica e um plano de
atividades de interesse para as duas empresas. Incentivos ainda maiores ao intercmbio eram
esperados para 1964, notadamente no que concernia indstria automobilstica, indstria de
construo naval e s industriais qumicas e eletrnicas. Goulart, por meio da misso San
Tiago Dantas, apresentou um programa, voltado no apenas para a correo das crises de
balano de pagamentos, mas tambm para a obteno de recursos bsicos voltados a
viabilizar o desenvolvimento econmico e social a longo prazo.
No que diz respeito integrao regional, procurou o governo brasileiro objetivos de
integrao econmica do Tratado de Montevidu visando a um programa destinado a obter a
coordenao das polticas econmicas e a harmonizao dos instrumentos de poltica
comercial de pases associados (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.229).
Havia planos para a expanso do comrcio com a Europa Ocidental, pases socialistas, sia e
frica. Em relao especificamente

ao Velho Continente, em fins de 1963, o governo

brasileiro enviou Repblica Federal da Alemanha uma delegao. Essa misso obteve
diversos acordos, entre eles o Protocolo sobre Cooperao Financeira, que reabriu ao Brasil
as correntes europeias de financiamento. Outro ato de grande importncia negociado foi o
Acordo Bsico de Cooperao Tcnica, pelo qual a Repblica Federal da Alemanha passaria
a ser a segunda fonte de assistncia tcnica ao Brasil, superada apenas pelos Estados Unidos
da Amrica. Quanto aos pases socialistas, o pas continuava expandindo o intercmbio
comercial. Este teve um incremento em 1963 da ordem de 50 % em relao ao ano anterior.
Foram realizados acordos comerciais com a Tailndia, a ndia, o Ceilo e a Repblica do
Vietnan.
Enfim, a Poltica Externa Independente constitui parte de um projeto articulado e
sistemtico visando transformar a atuao internacional do Brasil. Durante esse perodo,

232

conforme Vizentini, tornou-se um instrumento indispensvel para a realizao do projeto


nacional, consubstanciado na industrializao e no desenvolvimento (VIZENTINI, 1994).
Pode-se perceber que, durante o curto governo de Goulart, foram inmeras as aes
governamentais e vrias realizaes que, em seu conjunto, permitem detectar uma proposta
que vai alm do que a literatura sobre o perodo, antes mencionada, denomina de errtica
ou irracional. Mesmo levando-se em conta as dificuldades da conjuntura, nota-se que sua
proposta era consistente com o programa trabalhista e propunha, em sntese, vrias reformas
para a sociedade brasileira. Essas podem ser assim sintetizadas: a) disciplinar a aplicao de
capital estrangeiro, regular a remessa de lucros para o exterior e tornar obrigatria a
declarao de bens das pessoas fsicas e jurdicas nacionais no exterior; b) estabelecer o
monoplio da Unio na importao de petrleo e seus derivados; c) estabelecer a poltica
nacional de energia nuclear e instituir a favor da Unio o monoplio da pesquisa, lavra,
produo, industrializao e comrcio de minerais e materiais nucleares; d) regular o
aproveitamento dos recursos minerais e hidrulicos; autorizar a Unio a intervir no domnio
econmico relativamente produo e comrcio de minerais; e) estabelecer o monoplio da
Unio quando necessrio, ao comrcio e exportao dos minerais preciosos e semipreciosos;
estimular a criao de sociedades de economia mista nos Estados mineradores e cooperativas
de mineradores; e f) formular a poltica nacional de telecomunicaes e decretar o Cdigo de
Telecomunicaes (VIANA, 1963).
Na prxima seco, sero analisados as Mensagens ao Congresso dos anos de 1962,
1963 e 1964 e o Plano Trienal procurando detectar-se a viso estrutural desses documentos,
assim como, a ligao do Processo de Substituio de Importaes e a Poltica Externa
Independente com o projeto maior do governo, as Reformas de Base.

4.2 Plano Trienal e as Mensagens ao Congresso Nacional de 1963 e 1964: a continuao


do processo de substituio de importaes nos departamentos de bens de capital e
intermedirios e a Poltica Externa Independente

Nessa seco, o Plano Trienal ser analisado mais como diretrizes que esboam o
pensamento do governo frente s questes sociais e econmicas do que propriamente como
um plano detalhado. O plano assenta-se em duas linhas ou vetores. A primeira diz respeito a
medidas de curto prazo que visavam manuteno do crescimento econmico e conteno
do processo inflacionrio por meio da poltica econmica. A segunda linha refere-se a
medidas estruturais, de longo prazo, que propunham novo direcionamento economia.

233

Em relao s metas de curto prazo, pesquisas sobre o plano contriburam com uma
nova interpretao da poltica econmica do governo Goulart. Em especial, os trabalhos de
Monteiro (1999), Fonseca e Monteiro (2004) e Fonseca (2003) sustentam que havia sentido
nas aes implementadas pelo governo, contrariando a viso tradicional sua poltica
econmica era ambgua, ou at mesmo irracional e aleatria. Essa viso tradicional deve-se a
que o governo avanava e depois recuava em muitos momentos: exemplo disso foi o fim e a
volta dos subsdios de derivados do petrleo e do trigo que estavam nas medidas de combate
inflao do Plano Trienal. O recurso ao modelo de credibilidade usado nesses trabalhos
contribui para mostrar a lgica e a razo de ser das medidas de poltica econmica
implementadas no perodo.
Como j se mencionou, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico Social foi
elaborado pelo ento recm criado Ministrio Extraordinrio do Planejamento, tendo frente
o economista Celso Furtado. O plano buscava conciliar objetivos conjunturais e estruturais.
Aliava medidas de curto prazo, nos marcos de um modelo dependente, s mudanas
estruturais de longo prazo que visavam romper com a dependncia externa (financeira,
produtiva e tecnolgica), chamadas de reformas de base. Conforme o seu principal
elaborador, o Estado deveria assumir um papel determinante de regulador e de promotor do
desenvolvimento, tendo na continuidade do processo de substituio de importaes do setor
de bens intermedirios e de capital a referncia fundamental para esse processo e, assim,
superar a dependncia tecnolgica e financeira.
A anlise do Plano Trienal geralmente realizada enfocando a questo do
crescimento econmico e da estabilidade monetria. No se nega a importncia delas;
entretanto, na presente seo salientaremos mais as questes estruturais que o plano
desenhava e no tiveram tempo de ser implementadas.
A poltica econmica no se explica por si s: embora lhe seja inerente uma
lgica instrumental, esta, ao contrrio do que pensamos os economistas
majoritariamente, subordina-se a decises e a escolhas no decorrentes da
simples opo ideolgica do governo se desenvolvimentista ou ortodoxo
nem, muito menos, de sua escolha racional por um modelo terico, a ponto de
poder ser cobrado por sua coerncia formal. Esta uma das razes que
restringem as possibilidades de detectarem-se projetos de longo prazo, como o
Nacional-Desenvolvimentismo, atravs de polticas instrumentais (FONSECA,
2009, p. 39).

Costuma-se atribuir o fracasso ou abandono do Plano Trienal, enquanto apenas


parte referente estabilizao foi posta de lado. As diretrizes para as reformas e a mudana na
estrutura industrial permaneceram sendo implementadas.

234

Contudo, o plano um documento importante, pois permite desvendar a direo


proposta pelo governo Joo Goulart, o qual o chamou de Caminho Brasileiro, tendo como
ponto seminal as reformas institucionais (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1964).
Comeamos com a transcrio dos oito objetivos bsicos do plano, que deveriam ser
alcanados nos trs anos de governo (1963 a 1965):
1. Assegurar uma taxa de crescimento da renda nacional compatvel com as
expectativas de melhoria de condies de vida que motivam, na poca presente,
o povo brasileiro. Essa taxa foi estimada em 7 por cento anual, correspondente a
3,9 por cento de crescimento per capita (PLANO TRIENAL, 1962, p. 7).
2. Reduzir progressivamente a presso inflacionria, para que o sistema
econmico recupere uma adequada estabilidade do nvel de preos, cujo
incremento no dever ser superior, em 1963, metade do observado no ano
corrente. Em 1965 esse incremento dever aproximar-se de 10 por cento
(PLANO TRIENAL, 1962, p. 7).
3. Criar condies para que os frutos do desenvolvimento se distribuam de
maneira cada vez mais ampla pela populao, cujos salrios reais devero
crescer com taxa pelo menos idntica do aumento da produtividade do
conjunto da economia, demais dos ajustamentos decorrentes da elevao do
custo de vida (PLANO TRIENAL, 1962, p. 7).
4. Intensificar substancialmente a ao do Governo no campo educacional, da
pesquisa cientfica e tecnolgica, e da sade pblica, a fim de assegurar uma
rpida melhoria do homem como fator de desenvolvimento e de permitir o
acesso de uma parte crescente da populao aos frutos do progresso cultural
(PLANO TRIENAL, 1962, p. 7).
5. Orientar adequadamente o levantamento dos recursos naturais e a localizao
da atividade econmica, visando a desenvolver as distintas reas do pas e a
reduzir as disparidades regionais de nveis de vida, sem com isso aumentaro
custo social do desenvolvimento (PLANO TRIENAL, 1962, p. 8).
6. Eliminar progressivamente os entraves de ordem institucional, responsveis
pelo desgaste de fatores de produo e pela lenta assimilao de novas tcnicas,
em determinados setores produtivos. Dentre esses obstculos de ordem
institucional, destaca-se a atual estrutura agrria brasileira, cuja transformao
dever ser promovida com eficincia e rapidez (PLANO TRIENAL, 1962, p. 8).
7. Encaminhar solues visando a refinanciar adequadamente a dvida externa,
acumulada principalmente no ltimo decnio, a qual, no sendo propriamente
grande, pesa desmesuradamente no balano de pagamentos por ser quase toda a
curto e mdio prazos. Tambm se tratar de evitar agravao na posio de
endividamento do pas no exterior, durante o prximo trinio (PLANO
TRIENAL, 1962, p. 8).
8. Assegurar ao Governo uma crescente unidade de comando dentro de sua
prpria esfera de ao submetendo as distintas agncias que o compem s
diretrizes de um plano que vise consecuo simultnea dos objetivos
anteriormente indicados (PLANO TRIENAL, 1962, p. 8).

235

O primeiro objetivo era manter uma elevada taxa de crescimento do produto. Esse
crescimento seria puxado pela indstria por meio de modificaes estruturais que visassem a
uma maior participao da produo de bens intermedirios e, principalmente, de bens de
capital. Conforme meta explicitada no plano, a indstria do pas estar contribuindo com
mais de 70% dos bens de capital de que necessita a economia nacional para manter sua
elevada taxa de crescimento (PLANO TRIENAL, 1962, p.9).
O segundo objetivo pode ser analisado conjuntamente com o terceiro. O plano
apontava para a necessidade de criar condies de financiamento, por meio das polticas
fiscal, monetria e cambial adequadas para garantir os investimentos planejados e assim,
garantir a estabilidade monetria. A ideia associada a isso leva a duas interpretaes
complementares. A primeira era que o descontrole do setor pblico era o principal fator da
presso inflacionria. O segundo que esta deveria ser controlada sem abrir mo do
crescimento econmico. A questo chave para solucionar o possvel trade off entre ambos
estava na forma de financiamento, a qual deveria permitir uma diminuio do dficit pblico
em conjunto com os investimentos pretendidos pelo governo. Mais uma vez, percebe-se a
importncia das mudanas estruturais no pas, especialmente, por meio do desenvolvimento
de um sistema financeiro capaz de promover os investimentos produtivos privados e financiar
o Estado sem precisar usar o recurso de emisso monetria.
Na anlise da documentao oficial, deduz-se que o governo Goulart no via como
problema o aparente conflito entre crescimento versus estabilidade monetria; sempre ao lado
da defesa do combate inflao mencionava-se a preocupao com a elevao do PIB, assim
como na qualidade desse crescimento. Em certa passagem do plano, havia meno de que o
crdito ao setor privado deveria crescer em montante corresponde elevao de preos mais o
crescimento real do PIB (PLANO TRIENAL, 1962). Embora houvesse preocupao com a
expanso monetria, o governo parecia querer buscar alternativas que a compatibilizassem
com a estabilidade. Acreditava que as mudanas estruturais, a distribuio dos frutos do
crescimento econmico seria mais equnime. Nas prprias palavras de Goulart: a elevao
do salrio mnimo faz subir o custo de vida? Faz sim, mas tambm uma consequncia de
encarecimentos anteriores (TEJO, 1957, p. 116).
Em relao ao quarto objetivo, mostrava a concepo de Estado que o governo
gostaria de promover, ao assumir sua responsabilidade no investimento como fator de
desenvolvimento humano. O plano deixa claro que caberia ao Estado uma participao
elevada na formao educacional e na melhoria do sistema de sade para a populao.
Menciona-se como item importante a pesquisa cientfica e tecnolgica como fonte de

236

desenvolvimento. Ademais, no quinto objetivo percebe-se a inteno do governo de controlar


os recursos naturais e us-los como forma de reduzir as desigualdades regionais. Novamente
se registra a semelhana dessa diretriz com o que foi executado mais a diante pelo II PND,
quando o Estado promoveu uma srie de investimentos em explorao e ampliao na
extrao de recursos naturais, descentralizando-os como forma de diminuir as disparidades
regionais.
O sexto objetivo mostra claramente a inteno de mudar a ordem institucional do
pas, como forma de revitalizar a formao de capital e qualificar a mo-de-obra, assim como
melhorar a assimilao de novas tcnicas. Nesse ponto, pode-se especular a inteno do
governo em transferir tecnologia, visto que se percebe o objetivo de desenvolver o
departamento de bens de capital. Outra preocupao institucional com a questo da
concentrao da propriedade da terra no Brasil. O plano sinaliza a necessidade de uma
reforma agrria.
No stimo objetivo, percebe-se um dos dois fatores fundamentais para a realizao
do plano. O primeiro a necessidade de refinanciar a dvida externa com vencimento a curto
e mdio prazo, a qual impunha restries ao balano de pagamentos. O segundo ponto criar
formas sustentveis de financiamento do setor pblico. Em passagem do Plano Trienal, essas
duas pr-condies so mencionadas:
[...] os dois objetivos bsicos indicados: captao adicional de recursos para o
setor pblico, por meios no inflacionrios e manuteno do nvel das
importaes mediante refinanciamento da dvida externa so componentes
necessrios de todo planejamento da economia brasileira que vise a manter uma
elevada taxa de crescimento e a recuperar progressivamente a estabilidade
(PLANO TRIENAL, 1962, p. 22).

O ltimo objetivo arrolado era aumentar a centralizao das decises e enquadrar


todos os rgos do governo dentro de um s objetivo, ou seja, no mesmo projeto de pas. Este
seria implementado por meio das reformas e da planificao da economia brasileira. Em
suma, nesse contexto a ao do Governo seria exercida por meio de um conjunto de medidas,
mutuamente compatveis e orientadas para dois objetivos:

a) assegurar que se realize o montante de investimentos requeridos para que seja


alcanada a taxa de crescimento prevista, e;
b) orientar esses investimentos para que a estrutura da produo se ajuste, com
mnimo desperdcio de recursos, evoluo da demanda e, em particular, s
necessidades de substituio de importaes determinadas pelas limitaes da
capacidade para importar (PLANO TRIENAL, 1962, p. 8).

237

O plano foi duramente criticado na poca por alguns economistas. Em artigo da


Revista Brasileira de Economia do Instituto Brasileiro de Economia, que tinha como
presidente e vice-presidente, respectivamente, Eugnio Gudin e Octavio Gouveia de Bulhes,
Mrio Henrique Simonsen fez uma anlise da parte referente indstria do plano. Nesse
artigo afirmou: a indstria tratada como um conjunto de cifras [... enquanto] deveria ter-se
mantido mais atento realidade fsica e tecnolgica que existe por trs das cifras e
porcentagens (SIMONSEN, 1962, p. 131). Entretanto, Simonsen faz importantes
observaes muitas partes do Plano Trienal caberiam numa declarao de princpios do que
propriamente num plano (p. 137) e o esforo dos autores do Plano no sentido de concluir o
trabalho em tempo record, enfrentando as inmeras dificuldades quanto a disponibilidades
de estatsticas, merece os maiores elogios (p. 137).
Conforme Magalhes (1962), todo exame crtico do Plano Trienal s ter
objetividade se levar em conta as limitaes do contexto em que se inseria, pois constitua
necessidade urgente formular uma orientao racional para a poltica econmica e, portanto,
deveria ser preparado no menor espao de tempo exequvel. Assim, o autor, com base nessa
premissa, afirma:
a) no resta dvida de que o Plano Trienal tal como apresentado constitui um
utilssimo instrumento de poltica econmica capaz de contribuir na correo das
tendncias recentes para a hiperinflao e declnio do ritmo de desenvolvimento;
b) metodologicamente o Plano Trienal aproveitou com sucesso o que havia de
melhor na experincia brasileira de planejamento;
c) o Plano Trienal no pode ser considerado seno um plano estrutural que
estabelece um quadro para um esforo posterior mais profundo e pormenorizado
de planejamento;
d) a menos que a atual equipe de planejamento reconhea a realidade do item
anterior, e aja em consequncia, passaro a ser vlidas muitas das crticas hoje
feitas ao Plano relativas a aspectos incompletos, definio insuficiente de
medidas de poltica, erros em certos clculos, etc. (MAGALHES, 1962, p. 28).

Ademais, cabe mencionar que h a afirmao no plano de que como pr-condio


para alcanar suas metas de curto prazo estava a renegociao da dvida externa e a realizao
das reformas estruturais:
[...] em mensagem que enviei ao Congresso Nacional, como em repetidos
pronunciamentos pblicos, deixei sempre claramente expresso que o Plano
Trienal s teria plena validade prtica e atingiria os resultados previstos se fosse
complementado pelas reformas reclamadas pelo desenvolvimento do pas,
especialmente a reforma bancria, a reforma tributria e a reforma eleitoral
(GOULART, 1963, p.207).

H crticas segundo as quais o governo influenciou o desempenho econmico


insatisfatrio por confundir os problemas na formulao de polticas econmicas com outros

238

diagnsticos para a crise, seja a crise poltica geral, seja a no realizao das chamadas
reformas de base (LEFF, 1977). Entretanto, no prprio Plano Trienal est explcito que
algumas reformas de base ajudariam para a resoluo dos problemas econmicos principais,
no caso baixo crescimento e elevao da taxa de inflao.
A figura 4, procura ilustrar a estrutura do Plano Trienal. Nele podemos perceber os
objetivos do plano, assim como a direo apontada para o desenvolvimento brasileiro. Nele
nota-se uma programao setorial focada no departamento de bens intermedirios e bens de
capital e as quatro reformas estruturais mencionadas anteriormente.

239

Figura 4 - Estrutura organizacional do Plano Trienal, 1962

PLANO TRIENAL

Objetivos gerais do plano


- Crescimento
- Estabilidade interna e externa
- Distribuio de renda
- - Fortalecimento do papel do Estado

O desenvolvimento planificado:
- Planejamento de longo prazo
+
- Plano de curto prazo (reajustvel)
=
PROJETO

Caractersticas e
tendncias do
desenvolvimento
recente:
- Mdia de
crescimento do PIB
entre 1947-1961 foi de
5,8%
- Consumo pbico
cresceu mais do que
consumo privado
-Fortes modificaes
estruturais durante o
governo JK
- Desequilbrio
externo e interno

Projees globais e
condies de
estabilidade:
- Taxa de crescimento
do PIB de 7% se for
obtido
refinanciamento da
dvida externa
- Estabilidade facilitada
pelas reformas fiscal,
administrativa e
bancria

Correo dos
desequilbrios
regionais:
- melhor aproveitamento
dos recursos naturais
para diminuir as
disparidades regionais
por meio da
descentralizao dos
investimentos (objetivo
semelhante ao do II
PND)

Programao
setorial

Diretrizes para as
REFORMAS DE
BASE

Reforma
Administrativa
PrInvestimentos
para
aperfeioament
o do fator
humano:
Investimentos
em
EDUCAO e
SADE

Pr-investimentos
para ampliao do
conhecimento dos
recursos naturais:
- Intensificao do
processo de
substituio de
importaes em bens
intermedirios

Investimentos
(ESTATAIS) em
Infra-Estrutura:
- Transporte
- Comunicaes
- Energia

Desenvolvimento das
Atividades Agrcolas e
de Abastecimento:
- Financiamento agrcola
- Combate ao latifndio
improdutivo
- Substituio de
importaes de
equipamentos agrcolas

Desenvolvime
nto das
atividades
industriais:
nfase na
substituio de
bens de capital
e
intermedirio

Reforma Bancria
Reforma Fiscal
Reforma Agrria

Fonte: elaborados pelo autor com dados do Plano Trienal (1962).

A anlise do Plano Trienal realizada, enfocando principalmente suas diretrizes de


longo prazo e crescimento, mostra que estas dependiam de condies polticas difceis de

240

serem viabilizadas na conjuntura. Todavia, o rumo para o pas que o plano sugeria, com as
mudanas estruturais propostas, do-nos indcios de qual era o projeto do governo.
Podemos organizar os objetivos estruturais de longo prazo do Plano Trienal em
cinco: a) institucionalizar a planificao econmica, respeitando a livre iniciativa; b)
fortalecer o papel do Estado, especialmente em setores estratgicos; c) continuar o processo
de substituio de importaes, focado no setor de bens intermedirios e de capital; d) corrigir
os desequilbrios regionais; e e) implementar reformas institucionais para melhorar o uso dos
fatores de produo e, assim, compatibilizar crescimento econmico com uma melhor
distribuio de renda.
Comeando a anlise do primeiro objetivo, ou seja, com a planificao da economia
brasileira como instrumento do Estado para melhorar o uso da alocao dos fatores de
produo, fica evidente na formulao do plano a interligao proposta com as reformas
vistas como necessrias pelo governo:

[...] a planificao econmica no um objetivo que possa ser alcanado de uma


vez. Constitui, em ltima instncia, uma tcnica de governar e administrar, e
como tal deve ser introduzida progressivamente, medida que o quadro poltico,
institucional e administrativo o comportem (PLANO TRIENAL, 1962, p.16)

Portanto, a planificao da economia brasileira serviria como forma de direcionar a


formao de capital e a distribuio de renda (PLANO TRIENAL, 1962, p.13):
[...] a crise do caf e a depresso mundial, nos anos 30, e depois a crise do
comrcio exterior provocada pela Segunda Guerra Mundial, por exemplo,
acarretaram importantes modificaes estruturais na economia brasileira.
Contudo, essas modificaes estruturais espontneas do lugar a desequilbrios
em cadeia, com a deficincia de investimentos infraestruturais , formao de
pontos de estrangulamento em setores bsicos, utilizao inadequada da
capacidade para importar, formao de capacidade ociosa, etc. O comportamento
do empresrio-investidor baseia-se, tanto na sua prpria experincia, como na
experincia de outros empresrios. ou ainda em hipteses relacionadas com o
comportamento da economia, em face de tendncias j assinaladas. Ocorre,
entretanto, que as modificaes estruturais, provocando descontinuidade nos
processos, alteram as tendncias empiricamente comprovadas, reduzindo o valor
da experincia passada, como base para a ao projetiva (PLANO TRIENAL,
1962, p. 14).

Esse planejamento visava direcionar investimentos para a prospeco de recursos


naturais, diminuindo a importao de minrios, assim como qualificar a mo-de-obra como
forma de melhorar a produtividade e a distribuio da renda por meio da educao
continuada. Pela primeira vez no Brasil, um plano do governo abordava a questo do
crescimento econmico com distribuio de renda. Entretanto, Fonseca esclarece que a lgica

241

da necessidade de distribuir renda para crescer no totalmente pertinente, como viam alguns
tericos da poca, adepto de teses subconsumistas:
[...] se houver distribuio de renda, afirma-se, ento que o mercado consumidor
aumenta, os investimentos crescem e, por conseguinte, a economia se
desenvolve. A frmula bem intencionada - prev crescimento com distribuio
- e deixa de lado s o mundo futuro para se comear a pensar em questes
sociais e distributivas. No obstante, ignora piamente uma das mais conhecidas
contribuies de Keynes, que responsabiliza o investimento e no o consumo
dos trabalhadores pela determinao da demanda agregada (FONSECA, 2004b,
p. 10)

Embora na poca do Plano houvesse a difuso de teses subconsumistas, partes do


mesmo nos do indicativos de que sua lgica apontava mais para modificar e rearranjar a
estrutura produtiva para que houvesse crescimento econmico e no gerasse presso para o
aumento na concentrao de renda. As reformas com o incremento do processo de
substituio de importaes contriburiam para isso, e estas voltam-se tanto a ressaltar o papel
dos investimentos quanto as mudanas institucionais necessrias para que os mesmos
ocorressem:

[...] deve-se ter em conta que a eficcia do planejamento funo de um certo


nmero de condies institucionais bsicas. As autnticas modificaes
qualitativas nos processos econmicos pressupem reformas que podem ser
preparadas pelo planejamento, mas que esto acima de seu alcance direto.
Essas reformas so principalmente de dois tipos: i) racionalizao da ao do
governo [...] ii) eliminao dos entraves institucionais utilizao tima dos
fatores de produo (PLANO TRIENAL, 1962, p. 189).

Entendendo que o desenvolvimento econmico no pode ocorrer sem crescimento,


Fonseca (2008) esclarece que a:

(a) distribuio de renda no decorrncia imediata do desenvolvimento


econmico, mas que ambos podem (e devem, por suposto) ocorrer
simultaneamente; e (b) a experincia histrica de vrios pases ajuda evidenciar
que isto s ocorre quando acompanhado de aumentos crescentes de
produtividade e dentro de um quadro institucional adequado para que ambos,
desenvolvimento e redistribuio, ocorram conjuntamente. Isoladamente, cada
uma das variveis condio necessria, porm no suficiente, para que se atinja
desenvolvimento acompanhado de patamares mais altos de padro de vida para a
populao (FONSECA, 2004b, p. 1).

Na passagem acima, Fonseca nos adverte sobre duas coisas. A primeira de que o
crescimento pode (e deve) ocorrer simultaneamente com distribuio de renda. A segunda
que se faz necessrio um quadro institucional adequado para que isso ocorra

242

sustentavelmente. Pois se houver crescimento sem uma readequao institucional, ele tende a
concentrar a renda, assim como uma distribuio de renda antecipadamente ao investimento
pode no aumentar a oferta e sim os preos:
[...] s vezes, inclusive, pode acontecer exatamente o contrrio: aumentos
salariais, em determinados contextos, levam os empresrios a retrair os
investimentos, desacelerando, logo em seguida, as taxas de crescimento da
produo, da renda e do emprego. Alm disso, mais dinheiro nas mos dos
consumidores no significa que eles encontraro no mercado mais bens e
servios sua disposio, pois estes dependem dos investimentos pblicos e
privados. Na escassez relativa de oferta, em curto prazo, a consequncia
previsvel a elevao do nvel geral de preos. Desta forma, toda a poltica bem
intencionada dos ingnuos v-se frustrada. Os exemplos prximos mais tpicos
so o de Goulart, no Brasil, [...] Isto ajuda mostrar que aumentos salariais
visando redistribuio de renda podem (no necessariamente), em certos
contextos, voltar-se contra os prprios trabalhadores, atravs do desemprego e da
diminuio dos investimentos produtivos. Mas, se planejados e inseridos a
polticas mais abrangentes de crescimento econmico, as polticas salariais
distributivas constituem-se, ao contrrio, em valioso instrumento para amenizar
as desigualdades sociais e os conflitos distributivos (FONSECA, 2004b, p. 10 e
11).

Conforme visto, o Plano Trienal arrolava objetivos de curto e longo prazo, quais
sejam: propostas de estabilizao e manuteno do crescimento no curto prazo e das reformas
estruturais para a sustentabilidade desse crescimento no longo prazo, associada distribuio
de renda. No curto prazo, o plano no atingiu seus objetivos de combate inflao, equilbrio
das contas pblicas e do balano de pagamentos. Em relao ao crescimento econmico no
se pode afirmar isso, visto que a retomada dos investimentos era algo para o mdio ou longo
prazo. Entretanto, para o longo prazo fica difcil chegar a concluses concretas dos resultados,
visto que houve a interrupo do projeto com o golpe de 1964. Contudo, podemos analisar o
plano como parte do projeto, ou seja, quais as intenes e propostas do governo. Fica
evidente, analisando o plano, o carter de continuidade do processo de substituio de
importaes e de que parte dos desequilbrios existentes atribua-se ausncia de um
planejamento que fosse capaz de antecipar as modificaes estruturais. Macedo (1975)
ressalta que o Plano Trienal no s procurava atender as demandas da sociedade brasileira,
mas tambm propunha o aprofundamento da industrializao pela via da substituio de
importaes. Em sua introduo o plano retoma o funcionamento do processo de substituio
de importaes em curso, e aponta a necessidade da interveno do Estado por meio de forte
planejamento.

243

As modificaes estruturais implcitas na substituio de importaes podem,


igualmente, ser observadas de outro ngulo. Para uma economia
subdesenvolvida, o aumento das exportaes significa um impulso de
crescimento vindo de fora. Se inexiste esse impulso, substitu-lo por outro,
interno, particularmente difcil, pois qualquer expanso da renda monetria
logo se traduzir em maior demanda de importaes, que no pode ser satisfeita.
Persistindo o impulso interno durante algum tempo, se a presso inflacionria
da resultante no acarretar maiores transtornos economia, iniciam-se
modificaes na estrutura da produo que, combinadas com alteraes na
composio das importaes permitiro aumento da oferta global capaz de
satisfazer ao incremento da demanda monetria. Mas esse processo de
substituio de importaes, inseparvel do desenvolvimento atual da economia
brasileira, no se pode realizar sem presso inflacionria a menos que a
economia seja submetida a um planejamento capaz de antecipar aquelas
modificaes estruturais (PLANO TRIENAL, 1962, p. 31 e 32).

Macedo (1975), entretanto, questiona se havia conscincia de que talvez o processo


de substituio de importaes estivesse esgotado e, portanto, seria um equvoco do governo
insistir em tal modelo de industrializao. Todavia, como visto na anlise do plano, h
evidncias de que ainda se pretendia insistir nesse modelo mesmo com as teses que
defendiam o esgotamento do modelo de substituio de importaes, como o caso da obra
de Maria da Conceio Tavares: Auge e Declnio do Processo de Substituies de
Importaes, de 1963. O prprio milagre econmico, assim como o II PND, esmoreceu
essa tese do esgotamento. Entretanto, o que se percebe no plano a necessidade de aumentar
a produo dos bens de capital em virtude do rpido crescimento da indstria nos ltimos
anos. A produo de equipamentos, com densidade tecnolgica cada vez maior, exigia maior
volume de capital, o que trazia tona a questo do financiamento - cuja inteno que ele
fosse interno. Essas modificaes estavam intrinsecamente ligadas com as reformas de base,
tais como do setor fiscal e o financeiro, pois a produo interna de parcela crescente dos bens
de capital necessitava de um elevado esforo de financiamento interno. Isso trazia a
necessidade de se substituir poupana externa por interna, o que demonstra a pretenso de
uma certa independncia quanto ao financiamento externo. Ademais, havia a preocupao de,
por meio da planificao do desenvolvimento, assegurar um fluxo de recursos capaz de
manter a formao de capital dentro das dimenses requeridas e com a composio adequada.
A ideia era de direcionar o padro de consumo, por meio de distribuio de renda, para assim
tentar orientar o investimento privado. Percebe-se a viso de que o que propulsiona o
crescimento econmico o investimento; entretanto, tenta-se direcion-lo por meio da
elevao do consumo em determinados setores. Na seguinte passagem do plano, esse ponto
mencionado:

244

[...] o crescimento do consumo decorre, necessariamente, da elevao do nvel


da renda pessoal e da forma como esta se distribui. necessrio projetar o
crescimento do consumo afim de que os investimentos diretamente relacionados
com a satisfao desse consumo possam ser orientados, obtendo-se uma
utilizao tima da capacidade produtiva. Essa anlise setorial mais refinada
constitui, entretanto, etapa avanada do trabalho de planejamento, que a prpria
execuo do plano permitir aperfeioar, e requer discusso direta e permanente
com os dirigentes de cada ramo de atividade produtiva (PLANO TRIENAL,
1962, p. 47).

Enfim, o planejamento visava orientar o processo de formao de capital em suas


grandes linhas, a fim de direcionar o fluxo necessrio de recursos para os setores estratgicos.
Dessa forma, pretendia-se atacar o principal entrave ao processo de substituio de
importaes: os pontos de estrangulamento. Assim, facilitar-se-iam as adaptaes da estrutura
produtiva s transformaes da procura decorrentes do prprio crescimento, sendo que essas
modificaes na estrutura produtiva deveriam se dar por meio dos bens de produo. Em
outra passagem do plano, fica evidente o foco nos bens de produo:

[...] no obstante o progresso realizado nos ltimos anos, o processo de


industrializao da economia brasileira ainda est longe de atingir sua plena
maturidade, existindo larga margem para o prosseguimento do processo com
nfase na substituio de importaes. Especialmente no que se refere s
indstrias de base, metalurgia dos no-ferrosos, siderurgia, indstrias qumicas,
mecnicas e de material eltrico, a dependncia de importao ainda elevada
e o pas tem base que recursos para reduzi-la ainda mais (PLANO TRIENAL,
1962, p. 174)

Esse programa de fomentar a indstria nacional de bens de capital dependia


basicamente de quatro fatores. O primeiro seria a disponibilidade de maior nmero de
profissionais qualificados. Para isso, o programa estava diretamente ligado reforma
educacional que o governo estava tentando implementar (que ser visto no prximo captulo).
O segundo era o fomento para a aquisio de equipamentos em algumas unidades da indstria
mecnica. Em terceiro, a busca pela ampliao e implantao de novas unidades produtivas e,
por fim, a criao de facilidades para o financiamento da fabricao e da venda de bens de
capital por parte do governo e que estava diretamente relacionada com a reforma fiscal e
financeira. O governo federal adotaria medidas para a satisfao das condies acima
delineadas, principalmente o aperfeioamento de formas de crdito que permitissem o
financiamento da fabricao e das vendas de bens de capital (PLANO TRIENAL, 1962).
Em relao poltica de correo dos desequilbrios regionais, essa visava evitar que
a concentrao de investimentos em certas reas ocasionasse a convergncia dos dispndios
pblicos, o que ocasionaria um crculo vicioso. Nas palavras de Goulart em visita aos Estados

245

Unidos: Estamos procurando estabelecer um desenvolvimento harmnico do pas para


corrigir desequilbrios regionais e evitar o pauperismo de certas reas (MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES, 1962, p. 18).
Essa desconcentrao teria com um dos instrumentos a adoo de medidas fiscais e
financeiras que incentivassem investimentos em outras reas, o que estaria diretamente ligado
reforma tributria. A chamada poltica de favores diferenciais visava, portanto, estimular
os investimentos privados, economicamente viveis, em benefcio daquelas reas com maior
excedente estrutural de mo-de-obra.
Podemos citar mais duas medidas mencionadas no plano. A primeira seria
intensificar os investimentos relacionados com o levantamento e a avaliao dos recursos
naturais, inclusive as pesquisas diretamente ligadas agricultura, com nfase nas regies que
apresentassem baixos padres de produtividade. O Plano previa, durante a sua execuo, um
trabalho meticuloso de zoneamento do pas que poderia servir de base poltica de incentivos
diferenciais, orientadora da localizao da atividade econmica em todo o territrio nacional.
O segundo seria intensificar os investimentos ligados ao aperfeioamento do fator humano,
beneficiando de preferncia as regies de mais baixo ndice de desenvolvimento. Embora a
educao primria, por preceito constitucional, fosse de responsabilidade principal dos
governos estaduais e municipais, para as regies de baixo ndice de investimentos ela teria um
aporte da Unio para compensar a incapacidade financeira dos governos locais.
Concluindo, o Plano Trienal de Desenvolvimento Social e Econmico possua como
norte o seu carter estrutural, o qual se assentava nas reformas de base como alicerce para o
vultoso programa setorial a ser executado. Essa programao estava dividida em cinco
vetores (PLANO TRIENAL, 1962):
i)

Investimentos para aperfeioamento do fator humano;

ii)

Investimentos para ampliao do conhecimento dos recursos naturais;

iii)

Investimentos infraestrutura;

iv)

Desenvolvimento das atividades agrcolas e de abastecimento;

v)

Desenvolvimento das atividades industriais.

Setorialmente, assim se distribuiriam os investimentos de capital fixo: os sistemas


de transporte absorveriam 29%; as indstrias de transformao, 18,6%; a indstria de energia
eltrica, 13,7%; a de construo residencial, 12,4%; a agricultura, 8,4%; a indstria do
petrleo, 7,6%; e os demais setores, 10,3% (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1963).

246

O primeiro, aperfeioamento do fator humano, correspondia duas linhas de atuao:


educao e sade. Em relao primeira, o plano visava elevar quantitativamente e
qualitativamente os padres educacionais brasileiros, para preparar a populao para
participar mais eficientemente do processo de desenvolvimento econmico. As metas
assegurariam no mnimo: a) seis anos de educao primria a todos os brasileiros das zonas
urbanas e quatro anos aos das zonas rurais; e b) oportunidade de educao ginasial a 40% da
populao de 12 a 15 anos e de 20% da populao entre 16 a 18 anos.

Em nmeros

absolutos, estes objetivos significavam 12 milhes de alunos na escola primria, 3 milhes


nos ginsios e 600 mil nos colgios. A execuo desse programa exigiria no s grandes
investimentos em infraestrutura como intensificao do treinamento de professores,
ampliao da assistncia tcnica do governo federal aos estados e municpios, instituio de
programas especiais de treinamento e aperfeioamento de pessoal de nvel superior dentre
outras medidas. Em relao sade, previam-se vrios investimentos na rea da medicina
preventiva e saneamento. O Ministrio da Sade fixara, para 1963, a realizao das seguintes
atividades: a) ampliao da assistncia mdica a ser prestada pelas unidades sanitrias e
hospitais disseminados pelo interior do pas, dando-se nfase especial ao atendimento das
populaes rurais; b) incentivo s medidas de carter preventivo; c) apoio aos programas de
saneamento bsico para os quais o oramento federal de 1963 reservava um total de 30,5
bilhes de cruzeiros; d) ateno especial Campanha de Proteo e Assistncia
Maternidade e Infncia; e e) reestruturao do Ministrio as Sade, tornando exequvel a
coordenao, controle e execuo do Programa Nacional de Sade.
A ampliao do conhecimento dos recursos naturais tinha como prioridade a
pesquisa por aqueles minerais cujas crescentes importaes contribuam para aumentar o
desequilbrio do balano de pagamentos. Em relao s importaes, estava previsto um
mapeamento das reservas de cobre, carvo, amianto, zinco, enxofre, nquel, estanho,
alumnio, dentre outros (muitos deles tambm estaro mais tarde nas metas do II PND).
Assim como, para fomentar as exportaes, previa-se o aumento na explorao de minrios,
em especial o ferro e o mangans. O financiamento deveria ser realizado por meio de
emprstimos externos (PLANO TRIENAL, 1962). O governo, ainda, arrolava como
prioridade a pesquisa e o tombamento dos recursos naturais do pas. (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 26)
Quanto aos investimentos em infraestrutura, o plano previa sua realizao nas reas
de transportes e comunicaes, energia eltrica, energia nuclear, petrleo e carvo mineral, as
quais, por suas caractersticas, eram vistas como necessrias para permitir o desenvolvimento

247

adequado dos demais setores. Pela importncia estratgica do setor de transportes, este inclua
diretrizes que permitissem obter a maximizao da produtividade econmica e social e
assegurar a interligao das regies com grande potencial econmico. Assim, esse setor era
estratgico para corrigir as distores resultantes da orientao anterior dos investimentos
publicas no sistema rodovirio brasileiro. Isto permitiria no s adequar os esquemas
ferrovirios nova realidade estrutural da economia brasileira, como atender s necessidades
de maiores inverses em portos e marinha mercante.
No setor de comunicao, o plano previa a criao de um novo instrumento para
regulament-lo o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei n 7 4.117 de 27 de agosto
de 1962) e uma nova empresa estatal de telecomunicaes (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963). Dentre algumas medidas propostas estavam: a) assegurar as ligaes
tronco-telegrficas e de rdio do Rio de Janeiro e Braslia com as demais capitais e grandes
cidades, bem como as ligaes secundrias nos Estados; b) reequipamento de mquinas e
aparelhos teleimpressores nas grandes e principais telegrficas; c) reaparelhamento e
modernizao dos locais de trabalho e de utilizao do pblico, nas centrais e agncias
principais; d) modernizao e uniformizao de frotas e viaturas para transportes, coleta e
distribuio de correspondncias; e) instalao de mquinas separadoras de grande porte e
mquinas de datar, carimbar, manipular, obliterar e etc. a correspondncia postal; f) programa
de aquisio de carros-correio e de transporte de malas para as grandes linhas ferrovirias
postais; e g) instalao de centros de triagem, nas grandes cidades e entrepostos, nos
entroncamentos das grandes linhas postais.
Na rea de energia eltrica e nuclear, havia a previso de criao de fundos voltados
ao financiamento, assim como expressiva expanso da capacidade de gerao de energia com
o uso de componentes nacionais, incentivando a indstria nacional. Especificadamente em
relao energia eltrica, os programas a serem executados objetivavam: a) expanso da
capacidade das usinas geradoras, mediante a concluso das obras j iniciadas e a construo
ou instalao de novas unidades. A capacidade deveria ser expandida de cerca de 4,8 para
cerca de 7,4 milhes de KW; e b) extenso das linhas de tenso igual ou superior a 66 KV
com vistas, fundamentalmente, integrao dos sistemas. Complementarmente, seriam
construdas as subestaes necessrias.
Quanto ao petrleo, ocupava lugar estratgico no plano a elevao da participao
da produo nacional na oferta do produto no pas, haja vista seu expressivo peso na pauta de
importaes. Como futuramente no II PND, ele era visto como prioritrio para a substituio
de importaes.

248

Em relao ao desenvolvimento das atividades agrcolas e de abastecimento, havia


um detalhamento das condies que apontavam uma baixa produtividade no campo, por isso
se propunha uma reforma para modificar a estrutura agrria do pas. Dessa forma, visava-se
aumentar a produo de alimentos e elevar o emprego da mo-de-obra no campo. Ademais, o
programa para as atividades agrcolas e de abastecimento mencionava como objetivos: a)
expandir a produo de alimentos em escala compatvel com o crescimento e estrutura
potencial da demanda; b) corrigir as distores e deficincias observadas no setor
especializado em produtos de exportao; c) aumentar a produo e melhorar a qualidade das
matrias-primas para o mercado interno. A idia norteadora consistia em o Governo Federal
centrar sua ateno nos produtos que constituam a base da alimentao da populao
brasileira, procurando, assim, inverter a tendncia de diminuio do ritmo de expanso da
produo observada no quinqunio anterior. A meta principal do setor focaria o adequado
suprimento do mercado interno. Em relao aos produtos de exportao, alm do caf, o
objetivo com os demais produtos agrcolas era o de reforar sua capacidade de concorrncia
no mercado internacional:
[...] a Agricultura, mais do que qualquer outro setor de atividade econmica,
exige uma ateno permanente do governo. A introduo, no meio rural, dos
instrumentos que a cincia e a tcnica oferecem hoje ao agricultor, bem como a
adoo de formas superiores de organizao e explorao da propriedade,
dependem, em larga medida, da intensidade e da continuidade dos trabalhos de
pesquisas, experimentao, demonstrao e fomento, os quais, por sua natureza e
custo, s podem ser realizados atravs de agncias governamentais. Do mesmo
modo, a orientao da produo e a assistncia financeira ao produtor dependem
quase que inteiramente do Estado. A primeira, basicamente atravs da
manipulao da poltica de preos mnimos, e a segunda atravs, principalmente,
do crdito para investimento em melhoria da propriedade e custeio da entressafra
(PLANO TRIENAL, 1963, p. 161).

249

Outro ponto chave era a concentrao da propriedade da terra e a sub-ocupao do


trabalhador rural:
[...] os efeitos negativos de to desigual distribuio de terras sobre o emprego
de mo-de-obra rural assumem duas formas principais. A primeira consiste na
excessiva concentrao da mo-de-obra nas pequenas propriedades, pois as
grandes, mantendo praticamente ociosas suas terras ou ocupando-as quase que
s nominal mente atravs da pecuria extensiva, no oferecem oportunidade de
ocupao populao ativa dos campos. O fenmeno pode ser visto, tambm,
atravs da quantidade de terras utilizadas em lavouras e pastagens por indivduo
ocupado, exclusive parceiros, nos dois grupos extremos de propriedade.
Enquanto no primeiro - estabelecimentos de menos de 50 hectares - cada
indivduo dispunha de 2,4 hectares para trabalhar; no segundo - estabelecimentos
de 1.000 e mais hectares a disponibilidade mdia era de 126 hectares,
aproximadamente. A segunda forma que assumem os efeitos negativos da
distribuio de terras sobre a ocupao rural a aguda estacionalidade a que
sujeita a mo-de-obra assalariada. No dispondo de terras prprias e
concentrando-se as oportunidades de emprego nas propriedades de menor
tamanho - 60% do pessoal empregado, em 1950, o eram em propriedades de
menos de 50 hectares - as massas assalariadas so mantidas subutilizadas, pois
s conseguem ocupao nas pocas de colheita. Considere-se, ademais, que a
pecuria extensiva, tpica da grande propriedade, no constitui fonte expressiva
de emprego (PLANO TRIENAL, 1963, p.144-145).

Todavia, o plano define a ao governamental em trs frentes: a) pesquisa e


fomento; b) crdito agrcola; e c) poltica de preos mnimos. Outro ponto de extrema
importncia referia-se produo nacional dos bens de produo para a agricultura, tais
como: a) equipamentos agrcolas; b) fertilizantes; c) produtos de defesa agropecuria; e d)
armazns e silos. Assim, como mais tarde se consolida durante o regime militar, o Plano
Trienal entendia que a mecanizao dos trabalhos agrcolas no Brasil constitu um dos
objetivos mais tenazmente perseguidos pelo Governo Federal, que, com a preocupao de
elevar a produtividade da mo-de-obra agrcola, concedeu favores vrios s importaes de
equipamentos agrcolas (PLANO TRIENAL, 1962, p. 167).
Entretanto, o plano previa o fortalecimento da indstria nacional de equipamentos
agrcolas com a substituio dessas importaes. Como exemplo, podemos mencionar a
instalao de fbrica de tratores em 1961, com a consequente expanso da indstria nacional
de implementos agrcolas.
Por fim, em relao ao desenvolvimento das atividades industriais, o plano previa
aes para elevar a produo nacional e as exportaes de produtos dos seguintes segmentos:
siderurgia, metalurgia dos no ferrosos, indstrias qumicas, indstrias de bens de capital e
indstria extrativa mineral (minrio de ferro). A anlise da evoluo recente da indstria
brasileira demonstra que o processo de industrializao mostrara-se de extrema importncia
no desenvolvimento no decnio anterior. Do ponto de vista do governo, o pas superara a fase
mais difcil do processo de industrializao:

250

[...] superou a etapa da indstria leve, de produtos acabados e entrou


decisivamente nas indstrias de base. Venceu a descrena e o pessimismo com
relao s possibilidades industriais do pas. Venceu a resistncia dos setores
tradicionalistas, interessados no comrcio de importao e exportao, que
sempre olharam a industrializao com certo receio. E, mais ainda, desenvolveuse uma classe empresarial dinmica e agressiva, com tais interesses em jogo que
torna o processo irreversvel (PLANO TRIENAL, 1962, p. 174).

No que concerne questo do financiamento dos investimentos industriais,


considerou-se que as indstrias que haviam alcanado a maturidade seriam autossuficientes
nesta matria. Assim, os investimentos necessrios para suas expanses poderiam ser
custeados com recursos prprios (reservas para depreciao e lucros suspensos, por exemplo).
A preocupao maior era com o financiamento das indstrias de base, dado o ritmo de
ampliao necessrio, o que exigiria um volume de recursos a mobilizar de grande vulto.
A soluo dos problemas de captao de recursos assentar-se-ia em trs plos. O
capital privado seria responsvel por parcela considervel dos investimentos necessrios.
Parte desses investimentos, representada por equipamentos sem similar nacional que teriam
de ser importados, seria financiada do exterior. E, finalmente, a outra parte restante coberta
pelo governo, especialmente em infraestrutura e setores estratgicos.
As mudanas no mbito da indstria e da agricultura que o Plano Trienal se
propunha a realizar interligavam-se com as reformas estruturais. Conforme Mensagem ao
Congresso Nacional do presidente Joo Goulart em 15 de maro de 1963: No obstante, o
prprio resultado do Plano Trienal est, em boa medida, dependente da eficcia das reformas
de base, que afinal vierem a ser institudas pelo Congresso Nacional (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 19).

Elas poderiam permitir um adequado

financiamento, assim como um crescimento com melhor distribuio dos seus frutos. As
reformas sugeridas no Plano, tais como Reforma Administrativa, a Bancria, a Fiscal e a
Agrria, necessrias para o seu sucesso, no conseguiram ser implementadas pelo governo
Joo Goulart. Entretanto, a necessidade de mudanas estruturais parece se confirmar
posteriormente quando, em parte, foram executadas pelos governos posteriores.
A manuteno de uma elevada taxa de crescimento do PIB viria com um ajuste na
estrutura de oferta e com as reformas de base (existindo algumas semelhanas,
respectivamente, com o que foi o II PND e o PAEG como sero demonstradas no apndice):

251

[...] a correo das distores e desequilbrios, o fortalecimento da estrutura da


economia, o aperfeioamento da mquina administrativa e o afinamento dos
instrumentos diretos ou indiretos de orientao dos investimentos, que resultaro
da execuo do plano e de introduo das reformas de base, permitiro,
inclusive, que, a partir de 1966, se contemple a possibilidade de elevar a taxa
anual de crescimento da economia para 8% (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963, p. 22).

O Estado ficaria encarregado de fomentar os investimentos nos setores estratgicos e


incentivar a iniciativa privada nos demais setores, continuando assim o processo de
substituio de importaes:
[...] a efetivao dos investimentos previstos no Plano Trienal estar
condicionada pela possibilidade de apoi-la, de forma crescente, na oferta
interna de bens de produo. Ser fundamental, pois, dar prosseguimento e
aprofundar o processo de substituio de importaes nos setores econmicos
estratgicos. A expanso adequada das indstrias receber, em conseqncia,
todo o apoio governamental (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1963, p. 23).

O Plano Trienal, que pretende sustentar o ritmo elevado de crescimento do produto,


exigira, para ter xito, a consolidao e integrao da indstria nacional de bens de produo
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 24). A indstria de bens de capital
seria o setor crtico para sustentar a taxa de crescimento prevista e os investimentos na
formao de capital fixo teriam que apoiar-se substancialmente na produo interna de
equipamentos. (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 24). Esta se baseava
na transferncia e na gerao de tecnologia prpria e, para o governo, seria absolutamente
imprescindvel os investimentos na pesquisa cientfica, pura e aplicada (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 26).

Aspecto fundamental e decisivo para o crescimento da indstria de bens de


capital , tambm, a formao de quadros tcnicos nacionais e a criao de
centros de pesquisa, dotados de condies reais para assistir e orientar a
atividade industrial, no aproveitamento pleno dos progressos e inovaes
tecnolgicas (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 25).

Esse processo de substituio dos bens intermedirios e, em especial, os bens de


capital seria fruto das dificuldades para a obteno de divisas e para obter uma maior
autonomia na produo de bens. Para alcanar esses objetivos o governo, por meio da
SUMOC, regulamentou a importao de mquinas e equipamentos, por intermdio da
Instruo n 242, de julho de 1963. Portanto, essa instruo disciplinava importao de
mquinas e equipamentos protegendo a indstria nacional de bens de capital, o que constituiu

252

forte indcio da inteno do governo em avanar no processo de substituio de importaes,


especialmente em bens de capital o que referendado pelo discurso presidencial:
[...] j agora desenvolvidos os setores da indstria leve e lanadas as bases para o
desenvolvimento de nossa infraestrutura inicia-se um processo mais intensivo
de substituio de importaes no setor de produo de equipamentos. Nesse
processo, pea estratgica a adoo de critrios inflexveis para a aprovao de
importao de mquinas e equipamentos sem cobertura cambial como
investimento de capital estrangeiro, ou com financiamento, e que possam ser
supridos satisfatoriamente pela indstria nacional (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 1964, p.40)

A Instruo n 242 da SUMOC, que subordinava a normas especiais o registro de


operaes referentes importao de mquinas ou equipamentos, antes sem cobertura
cambial e financiados no exterior, estava vinculada evoluo do processo de substituio de
importao de equipamentos pelos de produo nacional. Pode-se afirmar que as medidas
consubstanciadas nessa Instruo tiveram em vista os efeitos relativos evoluo do referido
processo de substituio de importaes, cujas peculiaridades estavam a exigir que fossem
estabelecidas normas e condies especiais para o registro, na SUMOC, de investimentos e
financiamentos estrangeiros, quando vinculados a importaes de mquinas e equipamentos
(MENSAGEM AO CONGRESSO, 1964, p.41). Dentro dessa orientao, o governo adotou,
por meio da Instruo citada, os seguintes princpios:

a) destinarem-se as mquinas ou equipamentos implantao ou


complementao de projetos de real interesse para o processo de
desenvolvimento da economia nacional, com caractersticas de absoluta
inadiabilidade, sob pena de retardamento ou interrupo do referido processo;
b) para as importaes cobertas por financiamentos externos, ser exigido prazo
no inferior a sete anos, iniciando-se a amortizao a partir do 3 ano;
c) no sero admitidas, de forma alguma, importaes de mquinas e
equipamentos que possam ser supridos, satisfatoriamente, pela indstria nacional
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.41).

A Instruo n 242 da SUMOC praticamente anulava outra instruo promulgada


durante a vigncia do governo Caf Filho a Instruo n 11333 - pois de certa forma
estabelecia igualdade de condies entre o produtor nacional e o fornecedor estrangeiro.
Conforme Bandeira, as atenes do governo Goulart:

33

Essa instruo considerava capitais estrangeiros, os bens, mquinas e equipamentos entrados no Brasil sem
dispndio inicial de divisas, destinados produo de bens ou servios, bem como os recursos financeiros ou
monetrios, introduzidos no pas, para aplicao em atividades econmicas, desde que, em ambas as hipteses,
pertencessem a pessoas fsicas ou jurdicas residentes, domiciliadas ou com sede no exterior.

253

[...] se voltaram para a indstria de bens de capital, cujo desenvolvimento a


Instruo 113 prejudicara, provocando um dumping no mercado nacional, ao
possibilitar importaes macias de mquinas e equipamentos, sem cobertura
cambial, pelas companhias estrangeiras. Esta poltica, vigente desde a gesto de
Joo Caf Filho e mantida na de Kubitschek, ele mudou (BANDEIRA, 2001,
p.121).

Em relao Instruo n 113, embora remonte ao governo de Caf Filho, foi muito
usada por empresas multinacionais instaladas no pas durante o governo JK para a importao
de mquinas e equipamentos, ento necessria expanso do setor de bens de consumo
durveis. Sustenta Caputo (2007):

[...] analisando os aspectos das polticas anteriores em relao ao capital


estrangeiro, percebe-se que houve uma continuidade na tentativa de atrair este
tipo de capital para o Brasil desde o ps-guerra at a instituio da Instruo 113.
[...] O corte em relao poltica atrativa ao capital estrangeiro ocorreu em 1962,
no Governo Goulart, que passou a considerar lucros de reinvestimentos como
capital nacional (CAPUTO, 2007, p. 104).

Assim sendo, a Instruo 113 teve importante papel na internacionalizao da


economia, pois facilitou que empresas estrangeiras implantassem suas filiais no pas, assim
como levou a associaes entre empresas estrangeiras e nacionais durante a implantao dos
projetos industriais do Plano de Metas (LEOPOLDI, 2000; PINHO NETO, 1990). Dessa
forma, a participao do capital estrangeiro cresceu consideravelmente, obtendo importante
espao na vida econmica e poltica do pas, inclusive no setor de bens de produo.
Kubitschek manteve a Instruo 113, da SUMOC, provocando um dificuldade para a
produo nacional de mquinas e equipamentos e orientou a industrializao prioritariamente
para os bens durveis de consumo, embora se preocupando com os bens de capital. Em suma,
teve, basicamente, duas consequncias. A primeira foi que dificultou o crescimento de
segmentos da indstria nacional de bens de produo. A segunda que incentivou a
transferncia do controle acionrio de empresas brasileiras para as corporaes internacionais.
Ademais, salienta Dreifuss (1981) que as corporaes internacionais, com crescente
participao da vida econmica do pas, tendiam a ter cada vez mais influncia na
superestrutura governamental.
Todavia, Bandeira frisa a postura do governo Goulart de retomar ao antigo projeto
varguista, em seu segundo governo, priorizando os bens de capital:
[...] Goulart procurou, desse modo, recuperar o projeto de Vargas, retomar-lhe o
caminho e reorientar o processo de industrializao, distorcido pela Instruo
113, para os setores de base, para a produo de bens de capital, com o objetivo
de viabilizar um desenvolvimento mais equilibrado e a ut n om o d o
ca pi t a l i sm o br a si l eir o (BA NDE IRA, 2001, p. 121).

254

corrente na literatura assinalar que este objetivo de mais autonomia econmica


norteara os dois governos Vargas. O processo de substituio de importaes iniciou em seu
primeiro governo (1930-1945), dando nfase para os bens de consumo no-durveis, ou pela
produo de bens de consumo-salrio. Entretanto, com a necessidade de aprofundar esse
processo e ampliar o mercado interno, registra-se a tentativa concomitante de desenvolver os
meios de produo. Isso fazia parte da estratgia do nacional-desenvolvimentismo, visvel j
no primeiro governo Vargas; como a Cia Siderrgica Nacional e a Vale do Rio Doce, dentre
outras estatais. Assim como durante o seu segundo governo (1951-54), com a criao de
empresas e bancos estatais, como a Petrobras, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE) e na elaborao do projeto da Eletrobrs, enviado ao Congresso
Nacional e apenas aprovado no governo Joo Goulart. Percebe-se nessas iniciativas o objetivo
de produzir bens intermedirios e de capital, o que se observa na prpria reforma cambial de
1953 e na instruo n 70 da SUMOC. Nas palavras de Bandeira (2001):
[...] assim, a partir de 1951, Vargas instituiu o monoplio estatal do petrleo,
elaborou o projeto da Eletrobrs, negociou com cientistas alemes a compra de
tecnologia nuclear, encareceu as importaes de bens de capital, por meio da
Instruo 70, da SUMOC, e tentou o controle sobre as remessas de lucros para o
exterior. Tais iniciativas, objetivando a equacionar os problemas de energia, a
induzir a fabricao de mquinas e equipamentos no Brasil e a conter a evaso de
capitais, afetavam naturalmente interesses monopolsticos de poderosos cartis,
que investiram contra o governo, para derrub-lo, em aliana com a burguesia
comercial, beneficiria dos negcios de importao e exportao (BANDEIRA,
2001, p. 41)

Podemos atribuir como o marco dessa viso de longo prazo no projeto de Vargas a
criao do BNDE. Para a substituio de importaes de bens de capital era necessrio
investimentos de longo prazo e maturao caractersticas do setor de bens intermedirios e
de capital para os quais a iniciativa privada no tinha interesse ou condio para realizar
naquele momento.

O programa de governo era claro: orientar investimentos na direo de um novo


perfil industrial ancorado na produo de insumos bsicos e bens de capital,
superando as restries ao desenvolvimento econmico, que tambm era
considerado uma condio para a conciliao de classes sociais. Para isto, o
Estado devia realizar ou induzir investimentos para superar pontos de
estrangulamento, com planos setoriais bem definidos (BASTOS, 2009, p. 24).

Para sustentarmos a hiptese de que o governo Joo Goulart assumia um projeto de


desenvolvimento social e econmico que apresentava fortes traos de continuidade com o

255

projeto iniciado no governo Vargas, interessante perceber as semelhanas entre dois


documentos: a Mensagem ao Congresso Nacional de 1951 enviada pelo ento presidente
Getlio Vargas e a Mensagem Enviada ao Congresso Nacional de 1963 pelo presidente Joo
Goulart. Em ambos os documentos, percebe-se no projeto uma continuidade em relao ao
aprofundamento do processo de substituio de importaes - focado nos departamentos de
bens de capital e de bens intermedirios. Entretanto, o carter peculiar da proposta de
mudana estrutural com forte vis distributivo a varivel que diferencia basicamente essas
duas mensagens.
Analisando a Mensagem ao Congresso de 1951, percebemos que a inteno do
governo Vargas era acelerar a substituio de importaes de insumos bsicos (BASTOS,
2009) e preparar o pas para fabricar seus prprios bens de capital. Esse caminho estava
consubstanciado em investimentos em diversas reas importantes, a demonstrar essa diretriz.
Vargas salienta em sua Mensagem ao Congresso a inteno do governo em investir: a) na
produo siderrgica, incluso a de aos especiais; b) na produo de produtos qumicos
bsicos, como ao sulfrico, lcalis, barrilha e soda custica; c) na produo de motores; d)
em equipamentos de transporte e comunicao; e) em investimentos em transportes e
comunicaes; f) no fornecimento de energia eltrica, a partir de usinas hidreltricas; g) na
substituio das importaes de petrleo; h) no fomento construo nacional de navios
petroleiros; i) de novos silos para estocagem e; j) em fomentar a produo interna de carvo
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1951, p. 120, 124, 127, 143, 151, 156, 162,
166, 168).
Assim Souza (2005) parece ter razo ao afirmar que, dez anos depois, o herdeiro
poltico de Vargas, Joo Goulart, decidiu retomar seu programa econmico. Por meio da
Instruo 242, da SUMOC, acabou com os privilgios da Instruo 113 e proibiu o registro de
financiamento estrangeiro para a importao de mquinas e equipamentos que a indstria
nacional pudesse fabricar. O objetivo era fomentar a indstria nacional de bens de capital.
Alm disso, instalou a Eletrobrs para incorporar todo o setor eltrico nesse processo.
Ademais, em relao a Poltica Externa Independente, o governo demonstrara a
compreenso ntida de que a expanso do comrcio constitua um verdadeiro imperativo para
o xito de seu projeto de desenvolvimento, como mostra a Mensagem ao Congresso Nacional
do ano de 1964. Nela se argumenta a necessidade da substituio de importaes de bens de
capital e, por meio da Poltica Externa Independente, promover a diversificao de mercados
para as exportaes (frica, sia, Europa Oriental), assim como a diversificao de produtos
(incluindo industrializados, com maior valor agregado). Nas palavras de Joo Goulart:

256

[...] a soluo depende sobretudo de medidas de poltica comercial, que devem


ser tomadas pelos prprios pases em desenvolvimento, tal como o estmulo
substituio de importaes e diversificao de exportaes, e decises
conducentes abertura de novos mercados. Tais, precisamente, as diretrizes que
tm orientado e continuaro a orientar a ao do meu Governo (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 216).

Desse modo, acreditava-se que o pas poderia diminuir a dependncia tecnolgica e


agregar valor s exportaes, permitindo adaptar a capacidade de importar. Ademais, a
necessidade crescente de recursos externos, criada pelo processo de industrializao,
ocasionava uma relao direta entre a receita de exportaes e a capacidade de importar do
pas (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 152). A proposta denominada de
Poltica Externa Independente serviria como uma das medidas para superar a escassez de
divisas.
Dentre outros motivos, atribua-se poltica externa (chamada de independente por
estabelecer vnculos de comrcio com ambos os sistemas econmicos vigentes) o papel de
aumentar a capacidade de importar do pas, o que dependeria, sobretudo, do incremento das
receitas de exportao. Por fim, essas no poderiam estagnar ou diminuir, assim como,
crescer a uma taxa no satisfatria, pois incidiriam negativamente sobre o desenvolvimento
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 215). Assim como as Reformas de
Base que sero detalhadas na seco 4.3, a poltica exterior serviria como instrumento poltico
e de desenvolvimento econmico-social para o projeto de pas:
[...] na verdade, mais do que em qualquer outra fase de nossa evoluo, a
vinculao instrumental da poltica exterior aos projetos nacionais internos ,
hoje, particularmente relevante. O processo de desenvolvimento, em especial no
perodo que atravessamos de implantao e consolidao, exige alteraes
estruturais que, em seu reflexo externo, implicam uma tomada de posio
internacional necessariamente mais dinmica do que em estgios anteriores de
nossa evoluo. A intensa mobilizao de foras essencial ao desenvolvimento
requer, portanto, uma contribuio ativa de nossa poltica externa para a
consecuo dos objetivos nacionais de emancipao econmica e justia social
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 212).

Nesse sentido, para o aumento das exportaes era crucial para o governo a
ampliao dos mercados consumidores para os produtos brasileiros. Frente a esse objetivo,
entendia-se como necessrio um movimento poltico para neutralizar a influncia externa,
principalmente a norte-americana. Isso fica claro tanto no nome quanto nas recomendaes da
Poltica Externa Independente (PEI). Essa se fundamentava nas seguintes diretrizes:

257

a) contribuio preservao da paz, atravs da prtica da coexistncia e do


apoio ao desarmamento geral e progressivo; b) reafirmao e fortalecimento dos
princpios de no-interveno e autodeterminao dos povos; c) ampliao do
mercado externo brasileiro mediante o desarmamento tarifrio da Amrica
Latina e a intensificao das relaes comerciais com todos os pases, inclusive
os socialistas; d) apoio emancipao dos territrios no autnomos, seja qual
for a forma jurdica utilizada para sua sujeio metrpole (DANTAS, 1962, p.
2)

A PEI poderia melhorar a posio do Brasil dentro do comrcio internacional, caso


pudesse aproveitar a autonomia externa para comercializar com as reas de influncia dos
dois blocos mundiais capitalista e socialista. Nesse contexto, a poltica externa estava
alinhada com o projeto do governo e com os seguintes objetivos: a) aproximao com os
demais pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento, de modo a assegurar coerncia e
solidez das reivindicaes de interesse comum; b) caracterizao do comrcio internacional
como condio necessria para o desenvolvimento econmico, ainda que por si s no
suficiente e, por via de consequncia a compreenso do comrcio internacional no como um
fim em si, mas como um meio para a consecuo desse desenvolvimento; e c) identificao
da assistncia financeira como elemento supletivo no incremento de nossa receita de
exportao, e no como alternativa a esse incremento. (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963, p. 153).
Aqui cabe destacar um ponto interessante. O governo Joo Goulart via como uma
aparente contradio o papel do comrcio e da assistncia financeira como instrumentos para
a acelerao do crescimento das economias mais atrasadas. Nas palavras do presidente:

[...] compreendemos a importncia do auxlio externo, e inclusive procuramos


obt-lo para a soluo, a curto e mdio prazo, de problemas prementes derivados
do dficit em nosso balano de pagamentos. Comrcio e assistncia no so,
portanto, proposies excludentes, mas a verdadeira superao do
subdesenvolvimento no se pode fazer por meio da assistncia externa, e sim
pela expanso do comrcio
exterior (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963, p. 154).

Assim, o governo no via como soluo permanente e nica as transferncias de


capital, seja mediante investimentos diretos, seja mediante emprstimos financeiros, os quais
poderiam vir a se tornar inclusive um problema grave. Os capitais investidos no pas tm a
necessria contrapartida da remessa de lucros e do seu possvel repatriamento, enquanto os
emprstimos financeiros exigem amortizao e pagamentos de juros, o que, em ambos os
casos, implica disponibilidade de divisas que s podem ser obtidas por intermdio das
exportaes. Dessa forma, para o governo Goulart, a assistncia financeira e os ingressos de

258

capital tinham limitaes intrnsecas, no constituindo alternativa para o aumento da receita


de exportaes (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 215) e nem para
solucionar os problemas crescentes do balano de pagamentos.
Nessa seco, por meio da anlise pelo prisma estrutural do Plano Trienal e das
Mensagens ao Congresso Nacional de 1963 e 1964, pretendeu-se demonstrar a inteno do
governo em aprofundar o processo de substituio de importaes, em especial no setor de
bens de capital, assim como examinar a Poltica Externa Independente (PEI) e a inteno do
governo em diversificar as exportaes e buscar novos mercados. Em relao s reformas de
base, houve uma srie de propostas cuja maioria, entretanto, no pde ser realizada pela
interrupo de seu governo. Todavia, importante trazer em pauta quais eram os objetivos
dessas reformas e como elas estavam articuladas. Na seco a seguir, abordaremos o ncleo
desse projeto trabalhista, representado pelo governo Joo Goulart e consubstanciado nas
Reformas de Base.

4.3 As Reformas de Base: objetivos e a finalidade

Como j foi mencionado, aps a crise econmica de 1929, vrias medidas foram
tomadas pelo governo cujo resultado visvel foi alavancar o processo de industrializao.
Com a criao da legislao trabalhista, as relaes de trabalho alcanaram nova forma e o
pas ganhou uma constituio em 1946; contudo, mesmo neste ambiente de retorno
democracia, as foras polticas hegemnicas pouco mencionaram a necessidade de reformas.
Com as transformaes provocadas pelo desenvolvimento econmico durante o governo JK,
elevou-se a concentrao da renda e a influncia das empresas multinacionais na vida poltica
do pas aumentou.
Todavia, foi na dcada de 1930 que a necessidade de reformas nas estruturas
comeou a ser, aos poucos mencionadas, chegando ao seu pice durante o governo do
presidente Joo Goulart. Sustenta Domingos (2009) que algumas das propostas de reformas
de base tramitavam no Congresso Nacional, desde 1956, e com posse de Joo Goulart que
elas ganharam carter sistmico.
Embora a bandeira das Reformas de Base, liderada por este governo, tivesse
respaldo em segmentos sociais urbanos, como o movimento sindical, para que essas
mudanas fossem implementadas fazia-se necessria a alterao no texto constitucional. Nas
palavras de Goulart:

259

[...] a meu juzo, esses princpios, traduzidos em atos, contribuiro decisivamente


para libertar as energias nacionais juguladas pela estreiteza de um estrutura
econmica inatual, cuja perpetuao somente serve a grupos privilegiados e j
incapaz de abrir perspectivas de progresso a uma nao de 80 milhes de
habitantes, que cresce num ritmo acelerado. Tais preceitos, se acolhidos pelo
Congresso Nacional na reformulao de nossa Carta Magna, havero de
emancipar o povo brasileiro das peias institucionais que o aviltam, pois o
mantm dividido em dois grupos que se extremam pelo contraste: um, o
reduzido ncleo dos privilegiados; outro, a imensa massa dos deserdados dos
quais tudo se exige, sem assegurar-lhes sequer o calor da certeza de um futuro
melhor (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 59).

O governo entendia que eram necessrias modificaes na constituio para obter de


forma pacfica e democrtica as Reformas de Bases. Goulart atribua realizao das
reformas, seu maior objetivo poltico, a outros acontecimentos extremamente importantes da
histria brasileira, chegando a mencionar que com as Reformas de Base iniciar-se-ia o
processo de independncia econmica do pas, com relevncia semelhante a marcos da
histria do Brasil, tais como: a Independncia, a Abolio da Escravatura, a Proclamao da
Repblica e a Promulgao da Legislao Trabalhista. Em suas palavras:

[...] estou certo de que os nobres parlamentares do Brasil, deste ano de 1964,
guardam fidelidade s honrosas tradies dos nossos antepassados, que, em
conjunturas semelhantes da vida nacional, como a Independncia, a Abolio da
Escravatura, a Proclamao da Repblica e a Promulgao da Legislao
Trabalhista, tiveram a sabedoria e a grandeza de renovar instituies bsicas da
nao, que se haviam tornado obsoletas, assim salvaguardando o
desenvolvimento pacfico do povo brasileiro. O desafio histrico repete-se outra
vez. Agora, nossa gerao que est convocada para cumprir a alta misso de
ampliar as estruturas scioeconmicas e renovar as instituies jurdicas, a fim
de preservar a paz da famlia brasileira e abrir Nao novas perspectivas de
progresso e de integrao de milhes de patrcios nossos numa vida mais
compatvel com a dignidade humana (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p. 59).

Em suas manifestaes, permite-se detectar o entendimento segundo o qual as


Reformas de Base significavam modificao dos fundamentos em que estava estruturada a
sociedade brasileira. Cabe lembrar que o objetivo de Goulart em realizar reformas estruturais
e institucionais no foi algo exposto apenas durante o seu governo, pois vinha desde sua
atuao como ministro do trabalho no segundo governo Vargas e como vice-presidente da
repblica durante o governo JK (ver p. 80). Conforme seu ex-assessor de imprensa:

260

[...] a ideia que ele tinha presente, quase uma obsesso, era fazer um governo
reformista, executar as reformas que ele vinha pregando h tanto tempo como
ministro do Trabalho, como chefe do Partido Trabalhista, como vice-presidente
da Repblica por duas vezes, e na campanha eleitoral. Era um compromisso que
ele tinha com o povo brasileiro, e ele se sentia no dever moral, no dever poltico
de execut-lo. Assim, tratou de levar prtica essas reformas logo de incio, ao
mesmo tempo que procurava restabelecer os plenos poderes (RYFF, 1982, p.1).

O objetivo das Reformas tambm fora sinalizado, embora de forma mais moderada,
durante o sistema parlamentarista com a indicao, por parte de Goulart, do Primeiro Ministro
Brochado da Rocha. Este apresentou um programa de governo, em 12 de julho de 1962, com
suas diretrizes afinadas com o programa trabalhista do PTB e observava as recomendaes
contidas na Mensagem do Presidente Goulart ao Congresso Nacional de 1962. Para tanto,
dividia as medidas necessrias em dois grupos: a) medidas de emergncia; e b) medidas
relevantes.
As de emergncia compreendiam conforme Viana34 (1980): 1) eliminar a
desorganizao no abastecimento; combater a inflao; erradicar o analfabetismo; ampliar o
mercado de trabalho; 2) criar condies para o controle permanente do processo inflacionrio
e o aumento da eficincia da administrao pblica; e 3) iniciar o processo da reforma agrria.
As medidas relevantes compreendiam: 1) medidas para o combate inflao; 2) reforma
tributria; 3) reforma administrativa; 4) reforma agrria; 5) reforma cambial; 6) reforma
bancria; 7) cdigo de telecomunicaes; 8) controle da remessa de lucros para o exterior; 9)
eliminao dos abusos do poder econmico; 10) reformulao da poltica de comrcio
exterior; 11) nacionalizao das empresas concessionrias de servios pblicos controladas
pelos capitais estrangeiros; e 12) institucionalizar o planejamento econmico e social
(VIANA, 1980).
Conforme instrues de Goulart, o Primeiro-Ministro organizou uma ampla
assessoria para preparar a mensagem a ser enviada ao Congresso, solicitando delegao
legislativa para pr em execuo o programa de governo e realizar as reformas. Os projetos
que acompanharam o pedido de delegao de poderes legislativos contemplavam reformas
estruturais e assumiam, doutrinariamente, como princpios norteadores independncia e da
justia social.
Os projetos de lei apresentados estavam divididos em nove: a) abastecimento e
expanso da produo agrcola; b) medidas de reviso agrria; c) represso ao abuso do poder

34

Foi assessor da Presidncia da Repblica e do Primeiro-Ministro Brochado da Rocha. Formado em economia e


foi encarregado de compor e coordenar as equipes de trabalho constitudas para escrever a Mensagem ao
Congresso Nacional de 1963 e 1964.

261

econmico; d) processo espoliativo; e) medidas administrativas; f) medidas fiscais; g)


medidas monetrias e cambiais; h) regulamentao do direito de greve; e i) consulta
plebiscitria sobre a forma de governo. Afirmava o ministro Brochado da Rocha:
[...] cumpre estabelecer medidas disciplinadoras do capital estrangeiro e do
nacional, do intercmbio da moeda, da importao e exportao com equilbrio
do balano de pagamento, da utilizao de recursos naturais do Pas.
inadmissvel, por outro lado, que uma restrita parcela da coletividade, com abuso
do poder econmico e alarde do luxo financeiro, domine as fontes produtoras e
canalize a seu bel-prazer e em proveito prprio a circulao da riqueza, sem leis
eficazes que lhes cobam a atividade devoradora, tanto mais danosa por atingir
os que vivem modestamente de vencimentos e de salrios fixos (VIANA, 1980,
p. 130).

Com a volta do presidencialismo, as reformas foram oficialmente retomadas como


ponto essencial do projeto trabalhista, apontadas inclusive no Plano Trienal. Essas incluam:
a administrativa, agrria, bancria e do sistema financeiro, eleitoral e poltica, do capital
estrangeiro, universitria, urbana, tributria e oramentria.

Quadro 14 - As Reformas de Base do governo Joo Goulart, 1963


REFORMAS
OBJETIVOS
Administrativa
Modificar a estrutura do Estado, adaptando-o a nova realidade
brasileira - planejamento sistmico
Agrria

Redistribuio da terra, criando numerosas classes de pequenos


proprietrios - assentamentos em reas improdutivas

Bancria

Criao de sistema financeiro comprometido com as prioridades


nacionais: criao de um Banco central

Eleitoral

Concesso de voto aos analfabetos (cerca de metade da populao


adulta) e a todos os militares

Reforma Cambial e Estatuto do


capital estrangeiro

Regulamentao e controle dos investidores estrangeiros e da


remessa de lucros, incentivo s exportaes; e diminuir a evaso de
divisas
Ensino e pesquisa dirigidos s necessidades sociais e nacionais,
democratizao e ampliao do ensino

Universitria e da Educao
Urbana

Planejamento e regulamentao do crescimento das cidades,


desapropriaes de lotes urbanos

Fiscal: Tributria e Oramentria

nfase na arrecadao dos impostos diretos, especialmente o


imposto de renda progressivo, simplificao, combate sonegao

Fonte: Silva (1978) e elaborados pelo autor.

262

Nas palavras de Daniel Aaro Reis Filho, as reformas consistiam em:

[...] a reforma agrria, a bandeira mais brandida, prevendo a utilizao racional


da terra e sua distribuio aos camponeses sem terra ou com pouca terra; a
reforma urbana, capaz de disciplinar o uso e a posse do solo urbano, e de
controlar a ganncia e o abuso dos proprietrios de imveis e de especuladores
de terrenos; a reforma tributria, deslocando para o imposto de renda o peso da
carga fiscal, de modo a despejar nos mais ricos nus maiores, proporcionais a
seus bens; a reforma eleitoral, conferindo voto aos analfabetos, que, na poca,
segundo as estatsticas, representavam quase metade da populao
economicamente ativa; a reforma bancria, fazendo com que as estruturas
financeiras direcionassem o crdito segundo critrio social e nacionalmente
orientados; a reforma do estatuto do capital estrangeiro, privilegiando-se o
capital produtivo, devidamente direcionado para reas determinadas, definidas de
acordo com os interesses do pas, e taxando a remessa de lucros para o exterior; a
reforma universitria, colocando a cincia e a pesquisa a servio da sociedade
brasileira e dos chamados interesses nacionais (REIS FILHO, 2001, p. 330).

As reformas transformaram-se na principal palavra de ordem do governo,


verdadeiro marco ideolgico de sua atuao e com as quais pretendia ampliar sua base de
sustentao poltica. Viera Pinto (2006) sintetiza em quatro teses o caminho para a formao
da conscincia nacional necessria para implementar as reformas: a primeira era de que sem
ideologia do desenvolvimento no h desenvolvimento nacional; a segunda era que a
ideologia do desenvolvimento tem necessariamente de ser um fenmeno de massa; a terceira
era que o processo de desenvolvimento funo da conscincia das massas e; por fim, a
quarta que afirmava que a ideologia do desenvolvimento tem que proceder da conscincia
das massas (VIEIRA PINTO, 2006, p. 80-84).
Em um esforo de sntese, pode-se mencionar que as reformas tinham um carter
social, redistributivo e estatizante. Quando elencamos algumas das diretrizes podemos
perceber esse sentido: a) limites ao capital estrangeiro; b) estatizao de empresa e
intervencionismo estatal; c) descentralizao econmica dos investimentos; d) fortalecimento
do mercado interno; e) estmulo pequena e mdia empresa nacional; f) investimentos
maiores nas reas sociais; e g) melhorias salariais e na distribuio de renda.
Quanto a sua implementao, houve avanos e recuos ao longo do Governo
Goulart. Gradualmente foi se criando certo consenso de que elas eram necessrias. Entretanto,
a questo era o tipo e a extenso dessas mudanas. Conforme o mesmo autor: O debate sobre
o assunto empolgara a sociedade de tal modo, que, a partir de certo momento, tornou-se
difcil encontrar algum, ou alguma fora poltica, que sustentasse explicitamente que o pas
no precisava de reformas (CORBISIER, 1968, p. 104) .

263

Alguns autores ligados ao IPES, como por exemplo, Mattos (1963) em seu livro
Reformas de Base: estudos e solues brasileiras para os prementes problemas nacionais,
tambm defendiam, reformas estruturais:
[...] temos produzido e ofertado, no espao e no tempo, s vrias autoridades
federais, alentados anteprojetos condensadores de meios propcios, medidas
seletivas, polarizantes de reais solues estruturais, reguladoras, essenciais e
indispensveis ao efetivo equacionamento, implantao, corporificao das
chamadas reformas de base, ora reclamadas e exigidas por toda a Nao
(MATTOS, 1963, p. 14).

Conforme Corbisier (1968), dois fatos teriam contribudo para modificar a estrutura
tradicional da sociedade brasileira: a industrializao e o advento da conscincia nacional e
popular. Ele atribua os desequilbrios internos aos privilgios iniciativa privada e ao capital
estrangeiro promovidos pelo modelo de crescimento econmico implementado nos ltimos
anos, centrado na demanda por bens durveis. Isso teria trazido importantes consequncias

[...] as contradies entre o processo eleitoral, corrompido pelo poder


econmico, e as expectativas e reivindicaes das massas populares; entre as
instituies polticas e administrativas e as metas do desenvolvimento; entre a
necessidade de aumentar a arrecadao, a fim de dotar o Poder Pblico dos
recursos necessrios realizao das prprias reformas, e as limitaes de um
sistema tributrio discriminatrio e injusto; entre regies do Pas e setores da
economia, uns em pleno desenvolvimento, como a Regio Centro-Sul, e outros,
como a Regio Nordeste e o setor agrcola, estagnados no arcasmo de suas
estruturas feudais e escravocratas; entre o crescimento das populaes urbanas e
a escassez e a caresta dos imveis residenciais; entre a necessidade de estimular
a produo, pela democratizao e a nacionalizao do crdito, e a limitao dos
favores bancrios aos grupos privilegiados e s regies que menos precisam
desses favores; entre a necessidade de poupar cambiais, para aplic-las nas metas
prioritrias do desenvolvimento, e o esbanjamento, a dilapidao das moedas
fortes na importao do luxuoso e do suprfluo; entre as exigncias do processo
de industrializao e um ensino aristocrtico e livresco, que no proporciona aos
educandos o conhecimento dos problemas nacionais, nem os habilita ao trabalho
e soluo desses problemas (CORBISIER, 1968, p.104).

Assim, a respeito do aparente consenso sobre uma genrica defesa da necessidade de


reformar, quanto se tratou de detalh-las e implement-las as resistncias apareceram. Nesse
contexto de problemas, os opositores ao governo Goulart o criticava atribuindo-lhe termos
como demagogo, despreparado e populista, e argumentavam, de forma enftica, que as
reformas de base eram exploradas para fins polticos nas mos do presidente. Dessa forma,
forte campanha de desestabilizao comeou contra o governo Goulart. As crticas s
reformas de base, comunizao do Estado e inao dos polticos demagogos e
populistas esto intimamente relacionadas com a polarizao internacional entre Estados

264

Unidos e Unio Sovitica, ou seja, no plano ideolgico, entre capitalismo e socialismo: Estas
formas simblicas racionalizadas formaram um discurso coeso que gerou sentido s manobras
que levaram ao golpe civil-militar de 1964 pela conquista do Estado por parte da classe
empresarial brasileira (MORAES, 2009, p.65).
Assim, para Domingos (2008), no era o comunismo que os setores dominantes da
sociedade queriam bloquear, embora ele fosse a tnica do discurso. O inimigo era o projeto
trabalhista, caracterizado no nacional-reformismo. Assim, se por um lado os setores
nacionalistas pressionavam pela implantao das reformas, por outro lado os setores
conservadores as obstruam. Em suma, as diferentes reformas visam modificar a mesma
estrutura econmica, social e poltica; contudo, todas, a rigor, contrariavam os mesmos
interesses que a estrutura vigente refletia e procurava consolidar (CORBISIER, 1968).
No Governo Goulart, uma nova transformao tomou o nacionalismo no Brasil.
Com as crticas elaboradas numa dimenso que priorizava um discurso de
reformas no capitalismo para integrar maiores parcelas da sociedade nao foi
se consubstanciando o carter distributivista do nacionalismo, o que radicalizou
o conceito, tanto terico quanto concretamente, ao terem, as lutas sociais do
perodo, tambm, se radicalizado (DOMINGOS, 2008, p.13).

Em adio, havia a Poltica Externa Independente, que contrariava mais diretamente


os interesses norte-americanos. Poltica essa que assumia conotaes diferentes da iniciada
por Jnio Quadros, pois desta vez a poltica externa no estava desvinculada da poltica
interna (MUNTEAL; VENTAPANE; FREIXO, 2006, p.35).
Para realizar essas reformas, Goulart tinha apoio da Frente Parlamentar Nacionalista
(FPN), que era influente desde 1960 e estava comprometida com as Reformas de Base.
Conforme Rubiatti (2008), a FPN cumpriu durante o perodo do governo Goulart o papel de
porta-voz das organizaes sociais progressistas (UNE, CGT, PUA, ligas camponesas e etc.).
O programa desta Frente Parlamentar era dividido em seis partes: 1) Democratizao
institucional; 2) democratizao do ensino e da cultura; 3) Reforma agrria; 4) Abastecimento
e custo de vida; 5) Desenvolvimento econmico independente; e 6) poltica externa
independente (RUBIATTI, 2008). Essa frente, dentro de suas hostes, apresentava suas
divergncias. Conforme explica Delgado (2007):

265

[...] os vinculados ao PTB favorveis reforma no campo, e os do PSD, PRP e


PR no terem dado o apoio integral a esta, acreditamos que a resposta a essa
divergncia encontra-se oculta pelo carter prprio do nacionalismo, capaz de
unir distintos projetos polticos, por vezes, inclusive, antagnicos, encobrindo
suas diferenas apenas at certo ponto. Apesar disso, inegvel o papel
desempenhado pela Frente, pois contribuiu enormemente para a difuso de
teses nacionalistas, reformistas e desenvolvimentistas, tanto nos poderes
Executivo e Legislativo federais, como na sociedade civil (DELGADO, 2007, p.
373).

Em adio as palavras de Figueiredo: A Mensagem ao Congresso Nacional enviada


em 15 de maro de 1964 passou a ser o programa da nova Frente Unida de Esquerda
(Figueiredo, 1993, p. 168). Essas foras se mobilizavam por meio do movimento sindical, do
movimento estudantil e de outros movimentos de massa, e tambm por meio do Congresso
Nacional e de partidos polticos. Em geral, exigiam as reformas que, fundamentalmente,
constituam-se do conjunto de diretrizes e medidas econmicas, sociais e polticas antes
mencionado, a ser implementada com as Reformas de Base. Estas foras eram muito
heterogneas, o que gerava contradies em seu interior e a ausncia de um consenso sobre o
conjunto das reformas. Assim, setores situados mais esquerda pressionavam o governo a
implementar um conjunto de medidas por vrios meios, como greves, atos pblicos, comcios,
passeatas, manifestos, abaixo-assinados e projetos de lei, enquanto outros segmentos
procuravam a conciliao com os conservadores, e restringiam sua luta apenas ao mbito das
reformas de base oficiais, que, no fundamental, eram as reformas administrativa, bancria,
fiscal e agrria (SOARES, 2003).
Essas foras, partidrias das reformas estruturais, eram organizadas por polticos
cuja base de sustentao era formada por parcelas das massas trabalhadora ,notadamente por
setores da classe operria sindicalizada e por uma parcela da classe mdia.
A seguir, analisar-se- o Programa da Frente de apoio s Reformas de Base,
divulgado pela imprensa em 6 de fevereiro de 1964, e muito semelhante ao documento
oficial:

[...] a Frente de Apoio as Reformas de Base constitui-se com o propsito de


assegurar apoio parlamentar e popular ao programa que abrange emendas
Constituio, leis ordinrias e atos da competncia exclusiva do Poder Executivo
destinados a permitir que se processem no pas pacificamente atravs da
expanso e consolidao do processo democrtico e sem quebra de continuidade
do sistema constitucional. As Reformas de Base capazes de conciliar o
desenvolvimento econmico, a emancipao do pas e a melhoria efetiva do
nvel de vida das classes populares. Com esta finalidade, a Frente d o apoio ao
Presidente da Repblica, Dr. Joo Goulart (CORREIO DA MANHA, 1964, 6 de
fev.)

266

Essa frente anunciava os seguintes pontos do programa, com a ressalva que no era a
inteno oferecer um programa completo, prioritrio de governo e sim destacar aspiraes
execuo de um programa comum. Este documento estava dividido em trs partes: emendas
constituio, leis ordinrias e atos do executivo.

Quadro 15 - Programa da Frente Progressista de apoio as Reformas de Base, 1964


Aes
extenso do direito de voto ao analfabeto sem qualquer restrio quanto aeleies majoritrias
e na forma que a lei dispuser, quanto s proporcionais.
elegibilidade dos alistados com excluso dos analfabetos e com a incluso dos militares de
qualquer categoria, desde que passem para a reserva ao registrarem as suas candidaturas, mesmo
Emendas em se tratando de oficiais superiores.
Constituio abolio da vitaliciedade dos professores catedrticos, sem prejuzo dos direitos adquiridos
estabilidade funcional.
reforma do artigos 141, 16 e 147 para permitir, nas desapropriaes por interesse social, o
pagamento de indenizaes em ttulos de valor reajustvel na forma que a lei ordinria
estabelecer.
revogao do artigo 58 da Lei de Segurana Nacional e de quaisquer restries ao registro de
partidos polticos pela Justia Eleitoral.
revogao do Decreto 9.070 e aprovao de lei que regule, de acordo com mensagem j
enviada ao Congresso, encaminhando a cdigo de trabalho, o exerccio do direito de greve.
Lei que discipline o arrendamento rural, abolindo o sistema de meias, teras, trabalho
gratuito e pagamento em valores estabelecendo, de acordo com a natureza da cultura, o
arrendamento mdio do solo, os mximos de renda permitido, e conferindo ao arrendatrio o
direito a renovao compulsria do arrendamento, enquanto der comprimento aos seus encargos.
reforma do sistema tributrio, fazendo recair sobre as pessoas fsicas que auferem maiores
Leis
Ordinrias rendas o maior nus fiscal. Protegendo a pequena e a mdia empresa e o artesanato, estimulando
o investimento privado, quando enquadrado, nos critrios seletivos e preferncias estabelecidos
no planejamento pblico, e punindo rigorosamente a sonegao fiscal, na forma de projeto j
enviado ao Congresso. Inclusive atravs da fiscalizao de contas bancrias e dos aumentos de
patrimnios dos contribuintes.
anistia para os graduados e praas das Foras Armadas e para todos os presos por motivos
polticos.
reajuste geral e peridico dos salrios e vencimento com o objetivo de elevar efetivamente o
nvel de vida dos trabalhadores e servidores pblicos, evitando medidas em que se anulem os
benefcios de reajustamento pela imediata majorao do custo de vida.
Reforma Agrria:
declarao de interesses sociais para fins de desapropriao da faixa marginal das rodovias e
ferrovias, obras de beneficiamento e vias navegveis com excluso das pequenas e mdias
propriedades e das reas ocupadas com lavouras, pastagens e reservas florestais.
adoo de medidas para o incio de uma reforma agrria com o objetivo de eliminar o
latifndio, dar assistncia tcnica sob a forma de mquinas, sementes e fertilizantes e assistncia
financeira atravs de crdito rpido e barato aos que exploram efetivamente o solo, e entregar
terras inexploradas, depois de desapropriadas regularmente, a camponeses sem terra ou com
pouca terra, que nela se estabeleam com suas famlias, para faz-las produzir.
planejamento anual, pela SUPRA, das rea selecionadas para a implementao da reforma
agrria de acordo com os recursos disponveis de modo a assegurar condies tcnicas e
financeiras ao aumento da produo e melhoria da produtividade.
ativao e ampliao da sindicalizao rural e fiscalizao nos campos do pagamento efetivo
do salrio legal, considerando-se o direito desapropriao por interesse social dos
estabelecimentos agrcolas que no cumprirem em grau de reincidncia as obrigaes recorrentes
Atos do
da legislao do trabalho.
Executivo
Matrias

Continua...

267

Continuao...

Abastecimento:
combate sonegao, ao aambarcamento, intermedio especulativa onerosa, mediante a
dinamizao da CADE. Aplicao de lei de represso ao abuso do poder econmico e a punio
de crimes contra a economia popular.
estabelecimento pela SUNAB de um plano diretor de abastecimento do pas com alta
prioridade para os investimentos em armazenagem, escoamento de safras e supresso de cadeias
intermedirias e dos monoplios privados de produo e distribuio de artigos de consumo
popular, notadamente carne, leite em p e produtos farmacuticos.
subsdio, por conta do Tesouro Nacional, com a devida autorizao do Congresso, para a
abertura do crdito correspondente a fim de fornecer ao povo, a preos baixos e estveis, os
seguintes artigos bsicos de consumo: arroz, feijo, carne, gordura, leite, tecidos populares,
calado popular e livro escolar.
Reforma urbana:
levantamento imediato, a comear pelos grandes centros urbanos, das necessidades de habitao
das classes populares. Estabelecimento para cada uma delas, em cooperao com os poderes
competentes, de planos de reforma urbana que proporcionem a cada famlia um teto prprio,
adquirido com salrio ou vencimento, e que impeam a especulao imobiliria e o
enriquecimento sem causa de proprietrios custa de obras e melhoramentos pblicos.
estmulo, sem privilgios cambiais ou monoplio de fato, produo em srie de casas
populares para atendimento, a baixo preo e com lucros controlados, dos planos habitacionais,
aprovados pelo governo.
Finanas e comrcio:
conteno progressiva da inflao, paralelamente s reformas de base, mediante concentrao
dos recursos disponveis em investimentos de maior impacto sobre o desenvolvimento
econmico, notadamente no setor de energia eltrica (Eletrobrs), da industrializao do ferro
(CSN, CVRD, Usiminas, Consipa, Ferro e Ao), dos portos (Tubaro e Cabotagem) e dos
transportes (rodovias, ferrovias, navegao martima, fluvial e area);
controle da expanso do crdito concedidos por bancos oficiais e particulares, de modo a
impedir o financiamento de atividades especulativas, inclusive a defesa de preos altos em artigos
de consumo interno, e favorecer a produo e o comrcio de bens de produo e artigos de
primeira necessidade e amplo consumo.
rescalonamento dos dbitos brasileiros no exterior, mediante negociao ou, caso se torne
necessrio, diante declarao unilateral de moratria, de modo a assegurar pagamento a longo
prazo com uma anuidade compatvel com a capacidade de pagar do pas.
monoplio do cmbio mediante repasse obrigatrio ao Banco do Brasil da totalidade dos
cambiais oferecidos pelos exportadores e estrita fiscalizao das operaes de cmbio, concludas
no mercado financeiro, inclusive o manual.
monoplio do comrcio de cana, comeando pela cobertura exclusiva, atravs do IBC, das
firmas exportadoras 100% nacionais e atingindo, to rapidamente quanto o aparelhamento
comercial permita, a exclusividade de vendas.
poltica estatal de exportao de minrios, que, tendo em vista aumentar a receita cambial no
pas, resguarde, ao mesmo tempo, as reservas de minerais raros, sobretudo os atmicos, e vincule
quaisquer atividades extrativas acelerao e integrao do processo de industrializao de modo
a colocar o pas nas melhores condies competitivas e a valorizar o trabalho brasileiro e seu
produto acabado ou semi-acabado.
reviso e cancelamento de todas as concesses de pesquisa e lavra feitas irregularmente e
conservadas inativas para fins especulativos ou de valorizao futura ou reservadas para a
especulao em condies monopolsticas em detrimento dos interesses do pas.
Petrleo:
fortalecimento da Petrobras SA e do monoplio estatal do petrleo com a encampao das
refinarias particulares e o controle da distribuio de refinados no territrio nacional.
Continua...

268

Continuao...
Exportaes:
estmulo de uma exportao mediante uma poltica orientada para a conquista de mercados
novos e ampliao das vendas nos mercados tradicionais, inclusive com a diversificao dos
produtos exportados, assegurando aos exportadores preos remuneradores do custo interno e
estabilidade nos fornecimentos ao exterior.
Indstria nacional
defesa da indstria nacional mediante proteo aduaneira adequada e condies de
financiamento que lhe permitam ocupar e desenvolver a sua capacidade de produo, exportar
manufaturas brasileiras e resistir em condies vantajosas, sem o sacrifcio justificado da
concorrncia da indstria estrangeira.
Educao e cultura:
planejamento e aplicao dos recursos federais visando, no campo do ensino primrio,
rpida erradicao do analfabetismo, a comear pela rea urbana, e, no campo do ensino mdio,
expanso da rede de escolas pblicas e criao de centros de cultura popular.
reforma universitria com a abolio do sistema de ctedras vitalcias e a criao de institutos,
onde se processe a renovao cultural, especialmente nos campos da cincia e da tecnologia, e a
participao efetiva, e em nmero adequado, dos estudantes na administrao das universidades.
Poltica externa:
preservao e desenvolvimento da poltica externa independente com todas as suas
caractersticas que no decorrem de posies ideolgicas, mas da compreenso dos interesses
diretos ou indiretos do pas em face das mutaes da situao mundial, que conceituam como
condio do desenvolvimento independente de cada povo, com respeito a sua autodeterminao e
ao princpio de no interveno, seja qual for o regime poltico sobre que ele se encontre e
extino do colonialismo sobre todas as suas formas.
participao intensa na Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (ALALC) e na
Conferncia Mundial das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento, intervindo nesta
ativamente para a correo do processo de inferiorizaro de preos dos produtos primrios e para
maior participao dos pases subdesenvolvidos no crescimento do comrcio mundial.
apoio construtivo na poltica de desarmamento geral e progressivo, limitao e proibio do
uso e distribuio de armas nucleares e termonucleares. Coexistncia pacfica sem submisso a
qualquer forma de partilha geopoltica em zonas de influncia, com a preservao do carter
competitivo da prpria coexistncia e da prpria internacionalizao atravs da ONU das formas
de cooperao econmica para o desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos.
Fonte: Correio da Manh (19640.

Frequentemente, as reformas eram apresentadas de maneira arbitrria, sem


encadeamento lgico, como se no houvesse, entre umas e outras, relaes de dependncia, e
como se a realizao de umas no prescindisse da realizao prvia de outras. Por isso,
priorizar qual ou quais delas deveriam ser realizadas antes tornou-se tarefa que gradualmente
os defensores das reformas passaram a defender. Em seu livro Revoluo ou Reformas
Corbisier (1968) procura responder as seguintes perguntas: quais eram as reformas e em que
ordem de prioridade deveriam ser realizadas? Por que o Congresso no as votou e que foras
e interesses resistiram sua efetivao? Diante de tais fatos, percebe-se, ento, que havia uma
sequncia lgica na implementao das reformas de base. Afirmava o autor que elas estavam
inter-relacionadas, pois o objetivo delas era realizar uma reforma estrutural do Estado de
forma integrada. Havia uma ordem cronolgica que deveria ser obedecida para que fossem
bem sucedidas. Ou seja, alm de uma lgica, havia uma cronologia das reformas, sob o

269

entendimento de que no se poderia conceb-las nem formul-las a no ser relacionando-as


entre si, e que sua realizao supunha um encadeamento entre elas.

Figura 5 - Carter sistmico das Reformas de Base


REFORMAS DE BASE

Reforma Poltica e Eleitoral


REFORMAS PROCESSUAIS
REFORMAS DE CONTEDO

Reforma
Administrativa

Reforma
Fiscal

Reforma
Bancria

Reforma
Cambial
Reforma
Agrria

Reforma
Urbana

Reforma
Educacional

Fonte: elaborados pelo autor.

A ordem das reformas seria, conforme Corbisier (1968), a seguinte: reforma


eleitoral, administrativa, tributria, agrria, urbana, bancria, cambial e, por ltimo, a reforma
universitria. Desse modo, por exemplo, a reforma administrativa seria, de certa forma,
condio para que se pudessem realizar as reformas agrria e urbana. A reforma eleitoral
poderia modificar a composio do Congresso - que sua vez, era condio para que se
pudesse viabilizar a reforma administrativa, e assim por diante. Portanto, Corbisier propunha
que, para o governo, a reforma eleitoral deveria ser a primeira, pois permitiria ampliar
consideravelmente o nmero de participantes no processo decisrio (como os analfabetos, que
eram a maioria na dcada de 1960, com o que se esperava diminuir o conservadorismo do
Congresso Nacional).
Focando a anlise na documentao oficial, percebemos uma certa concordncia
com a proposta exposta acima. Em o Caminho Brasileiro, parte integrante da Mensagem
presidencial ao Congresso Nacional de 1964, Goulart reitera o esforo pelo cumprimento da
misso da renovao da sociedade brasileira e da necessidade das Reformas de Base. O
presidente lembrava que em sua campanha a favor do presidencialismo tinha como
compromisso fundamental as Reformas de Base, associando o voto no regime presidencialista
a sua nova eleio como presidente e s medidas que defendia. Logo no incio do texto,

270

Jango afirmava como prioritria a reforma constitucional, em um apelo marcado por palavras
fortes:
[...] assim que, mais uma vez, me sinto no dever de expressar meu pensamento,
num ato de colaborao com o Congresso Nacional, chamado ao cumprimento
de sua mais nobre tarefa, que a adoo de uma reforma constitucional capaz de
superar os bices ao pleno desenvolvimento de nossa Ptria, democratizao
de nossa sociedade e felicidade de nosso povo (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p. 50).

Nesse documento, Goulart expunha o corpo de princpios que atribua como o


caminho brasileiro do desenvolvimento pacfico e ampliao da democracia. Reafirmara
sua responsabilidade em conduzir as mudanas propostas:

[...] fao-o com inteira conscincia de minhas responsabilidades e para que


jamais se diga que o Presidente da Repblica no definiu com suficiente clareza
o seu pensamento e a sua interpretao dos anseios nacionais, deixando de
contribuir, por sua omisso, para o equacionamento e a soluo do grande
problema nacional do nosso tempo (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p. 51).

Para isso, reivindicava ao Congresso poderes legislativos para agilizar

cumprimento das tarefas pertinentes aos deveres do Estado moderno, atribuindo ao


legislativa a lentido para fazer frente aos anseios do pas. Esclarecia que, com a crise social
do perodo, a presena do poder pblico deveria ser atuante e que no era compatvel com
uma ao legislativa fruto de um sistema econmico ultrapassado e associado a uma
concepo

abstencionista,

materializada

em

um

Estado

apenas

espectador

do

desenvolvimento e das atividades sociais (GOULART, 1964).


Afastando-se de uma concepo liberal clssica, atribua ao poder pblico a
construo de um projeto de pas, e no apenas a manuteno da ordem e administrar a
justia. Com as mudanas e transformaes que necessitava imprimir sociedade, fruto das
tenses sociais e das inovaes tecnolgicas, o Estado em pases em desenvolvimento
requeria procedimentos legislativos mais modernos. Impunha ao pas suprimir o princpio da
indelegabilidade dos poderes, cuja presena no texto constitucional s se devia aos arroubos
de fidelidade dos ilustres constituintes de 1946 a preceitos liberais do sculo XVIII
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, o. 58). Sugere, ento, ao Congresso
Nacional, uma emenda para revogar o pargrafo 2 do art. 36 da Constituio Federal35. Por
35

Constituio de 1946: Art. 36 - So Poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes


e harmnicos entre si.

271

meio dessa medida, Goulart poderia solicitar ao Congresso poderes para legislar, posto que o
Congresso permanecia lento nas decises pr-reformas. Em uma interpretao jurdica mais
frouxa, isso significaria que o Poder Executivo teria possibilidade de modificar a Constituio
sem precisar da prvia aprovao do Legislativo.
Associado a isso, inclua-se a legitimao das aes do Executivo por meio de
plebiscitos e consulta popular. Goulart atribua que a vontade suprema do povo, e por meio
disso ele governaria sob a soberania popular:
[...] momentos h do desenvolvimento histrico de um povo em que sua prpria
sobrevivncia e a autonomia no comando do seu destino se podem pr em risco,
caso se deixe abrir uma brecha entre as aspiraes populares e as instituies
responsveis pela ordenao da vida nacional. Para fazer face a esse risco,
permito-me sugerir a Vossas Excelncias, Senhores Congressistas, se julgado
necessrio para a aprovao das Reformas de Base indispensveis ao nosso
desenvolvimento, a utilizao de um instrumento da vida democrtica, jurdico e
eficaz, que torne possvel salvaguard-la mediante consulta fonte mesma de
todo poder legtimo que a vontade popular (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p.58).

As chamadas Reformas de Base eram partes de um todo, interdependentes entre si e


se constituam num longo processo (OSIRES DA SILVA, 1963). Almeida (2010, p. 183)
salienta a necessidade de se aprofundar a pesquisa sobre as reformas e a necessidade de
retificao da imagem de Goulart em relao a elas. Esclarece que: diferentemente do que
muitos estudos sobre o perodo apontam, o governo Joo Goulart foi marcado, desde o incio,
por intensa atividade reformista. Acrescenta que essa atividade caracterizou-se, no s pelo
discurso e mobilizao das massas, mas pelo envio crescente de projeto de leis para o
Congresso e pela edio de decretos; caracterizando o perodo como o maior avano
reformista da curta experincia democrtica de 1945-1964. Mesmo no sendo possvel levar
adiante todas as reformas, deve se ter em conta que elas, uma vez includas na agenda
poltica, permaneceram como legado. Legado que o prprio regime militar teve de lidar,
embora de forma mais conservadora e autoritria, por meio do PAEG.
Ademais, podemos perceber, de forma implcita, a importncia que a reforma
poltica e eleitoral tinha nesse processo. Em passagem da Mensagem ao Congresso Nacional
de 1964, Goulart solicita que:

1 - O cidado investido na funo de um deles no poder exercer a de outro, salvo as excees previstas
nesta Constituio.
2 - vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuies.

272

[...] estudem a convenincia de realizar-se essa consulta popular para a apurao


da vontade nacional, mediante o voto de todos os brasileiros maiores de 18 anos
para o pronunciamento majoritrio a respeito das Reformas de Base (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.58).

Nesta, o presidente fazia referncia a necessidade de conhecer a vontade de todos os


brasileiros maiores de 18 anos, o que incluiria os analfabetos, e de que a vontade popular
poderia vir acima da constituio. Nas sesses seguintes sero examinados o contedo e a
extenso de cada uma das reformas de base propostas

4.3.1 A reforma poltica e eleitoral

A reforma poltica compreendia fundamentalmente a reforma do sistema eleitoral e


partidrio. A inteno do governo Goulart era ampliar a representatividade, entendida como a
ampliao do nmero de eleitores. Essas medidas, como j foi mencionado, faziam parte do
conjunto de reformas pretendido pelo governo. Nas palavras de Goulart:

[...] o amadurecimento da democracia brasileira est a exigir que as nossas


instituies polticas se fundem na maioria do povo e que o corpo eleitoral, raiz
da legitimidade de todos os mandatos, seja a prpria Nao. A Constituio de
1946, entre outros privilgios, consagrou, no campo eleitoral, normas
discriminatrias que j no podem ser mantidas, em razo da justa revolta que
provocam e da limitao numrica dos quadros eleitorais, que vem estimulando
as atividades de rgos de corrupo, os quais, por fora do poderio econmico,
procuram degradar a mais nobre das instituies democrticas: a representao
popular. So inadmissveis, na composio do corpo eleitoral, discriminaes
contra os militares, como as praas e os sargentos, chamados ao dever essencial
de defender a Ptria e assegurar a ordem constitucional, mas privados, uns, do
elementar direito do voto, outros da elegebilidade para qualquer mandato. Outra
discriminao inaceitvel atinge milhes de cidados que, embora investidos de
todas as responsabilidades civis, obrigados, portanto, a conhecer e a cumprir a lei
e integrados na fora de trabalho com seu contingente mais numeroso, so
impedidos de votar, por serem analfabetos (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964 p.54).

Goulart afirmava que grande parte da populao brasileira era constituda por
analfabetos, o que limitava a representatividade do sistema poltico-eleitoral. Na tabela
abaixo, pode-se perceber a taxa de analfabetismo da populao brasileira entre 1900 a 1970.

273

Ano
1900
1920
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000

Tabela 15: taxa de analfabetismo e nmero de analfabetos no Brasil, 1900-2000


Populao de 15 anos ou mais
Analfabetos (em milhes)
Taxa de Analfabetismo - %
(em milhes)
9.728
6.348
65,3
17.564
11.409
65,0
23.648
13.269
56,1
30.188
15.272
50,6
40.233
15.964
39,7
53.633
18.100
33,7
74.600
19.356
25,9
94.891
18.682
19,7
119.533
16.295
13,6

Fonte: IBGE (vrios anos).

Goulart tambm defendia a legalizao do Partido Comunista. Evitava falar sobre


esse tema diretamente, mas sua inteno fica clara na seguinte passagem: Nosso processo
democrtico s se tornar realmente nacional e livre quando estiver integrado por todos os
brasileiros e aberto a todas as correntes de pensamento poltico, sem quaisquer discriminaes
ideolgicas, filosficas ou religiosas (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.
54). Para isso, propunha alterao da Constituio da Repblica, incorporando seguintes
normas: a) serem alistveis os brasileiros que soubessem exprimir-se na lngua nacional e que
no haviam incorrido nos casos do art. 135 da Constituio 36; b) serem elegveis os alistveis.
A proposta do governo assemelhara-se de Corbisier: a reforma que devia anteceder
as outras era a reforma eleitoral. Acreditava-se que o Congresso no votaria as outras
reformas porque era composto, na sua maioria, por representantes dos segmentos cujos
interesses as reformas, por definio, contrariavam. Exemplo disso seria a Reforma Agrria,
que visava desapropriar latifndios e, por isso, seria muito difcil sua aprovao por um
Congresso com muitos representantes vinculados aos grandes proprietrios rurais. Outro
exemplo seria a Reforma Bancria, votada por muitos polticos que representavam os
interesses do sistema financeiro. Em suma, se o Legislativo Federal fosse constitudo, em sua
maioria, por representantes de latifundirios, grandes industriais, comerciantes e banqueiros,
como seria possvel votar reformas que contrariavam esses interesses? A resposta disso seria a

36

Art 135 - S se suspendem ou perdem seus direitos polticos nos casos deste artigo.
1 - Suspendem-se: I - por incapacidade civil absoluta; II - por condenao criminal, enquanto durarem os
seus efeitos.
2 - Perdem-se: I - nos casos estabelecidos no art. 130; II - pela recusa prevista no art. 141, 8; III - pela
aceitao de ttulo nobilirio ou condecorao estrangeira que importe restrio de direito ou dever perante o
Estado.

274

modificao de sua composio e, para isso, seria necessrio reformar o processo eleitoral e a
influncia do poder econmico no processo de constituio do poder (CORBISIER, 1968).
Outro ponto de extrema importncia era a questo de democratizao da mdia.
Entendia-se que o eleitorado estava cada vez mais exposto influncia dos meios de
comunicao e da propaganda e, por isso, o poder econmico desempenhava papel
fundamental nas eleies. As possibilidades de um candidato eleger-se correlacionava-se
diretamente com o volume de propaganda realizado, ou seja, os candidatos no tinham as
mesmas oportunidades de acesso aos meios de propaganda, o que favoreceria os
representantes dos grupos dominantes. Nas palavras de Corbisier:
[...] a prazo curto, o esclarecimento do eleitorado implica o controle dos meios
de publicidade, o qual, por sua vez, supe o controle do poder econmico.
Visando democratizao do processo de constituio do poder, a Reforma
Eleitoral, tal como a entendemos, pretende anular ou reduzir ao mnimo a
influncia do poder econmico nas eleies, a fim de que o poder poltico seja
expresso legtima dos interesses populares e no da minoria dominante. A
proibio da propaganda individual, nas eleies proporcionais, seria, a ttulo de
exemplo, uma providncia que poderia reduzir consideravelmente a influncia do
dinheiro nas eleies (CORBISIER, 1968, p.107).

A passagem acima sugere que o voto devesse ser no partido e no nos candidatos,
algo prximo ao chamado voto em lista. Em adio, outros pontos estavam em debate. A
elegibilidade dos sargentos, por meio de uma reforma na Constituio, era outra mudana
proposta. Em passagem do discurso na Central do Brasil em 13 de maro de 1964, Goulart faz
referncia:
[...] reforma eleitoral, reforma ampla que permita a todos os brasileiros
maiores de 18 anos ajudar a decidir dos seus destinos, que permita a todos os
brasileiros que lutam pelo engrandecimento do pas a influir nos destinos
gloriosos do Brasil. Nesta reforma, pugnamos pelo princpio democrtico,
princpio democrtico fundamental, de que todo alistvel deve ser tambm
elegvel (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.233).

Entretanto, na afirmao do Presidente estava implcita, de forma dbia, a


possibilidade da eleio do prprio Goulart e de Leonel Brizola, cuja candidatura era
contestada devido ao fato de ser cunhado do presidente, pois a Constituio no permitia
parentes do presidente serem candidatos sucesso. Ademais, o governo defendia uma
mudana constitucional que permitiria que todo alistvel fosse tambm elegvel. Aliado a
isso, o fato de Goulart ter sido eleito, em 1960, para o cargo de vice-presidente abria uma
possibilidade, conforme a interpretao da lei, de que ele pudesse ser candidato a eleio em
1965. No final do discurso, Goulart no mencionou explicitamente seu apoio aos militares
subalternos, mas manifestou, de forma indireta, essa inteno:

275

[...] hoje, com o alto testemunho da Nao e com a solidariedade do povo,


reunido na praa que s ao povo pertence, o Governo, que tambm o povo e
que tambm s ao povo pertence, reafirma os seus propsitos inabalveis de lutar
com todas as suas foras pela reforma da sociedade brasileira. No apenas pela
reforma agrria, mas pela reforma tributria, pela reforma eleitoral ampla, pelo
voto do analfabeto, pela elegibilidade de todos os brasileiros, pela pureza da vida
democrtica, pela emancipao econmica, pela justia social e pelo progresso
do Brasil GOULART, 13.03.1964).

A defesa da elegibilidade dos sargentos representou uma tentativa de Jango de


aproximar-se das organizaes de militares subalternos consolidando o apoio j manifesto por
alguns de seus segmentos. Entretanto, a campanha presidencial pela elegibilidade dos
sargentos, aliada revolta dos marinheiros, contribuiu para desestabiliz-lo. A oficialidade
no admitia a defesa da elegibilidade dos sargentos, sob entendimento de que tal prerrogativa
representaria quebra da ordem militar (NOGUEIRA, 2006).
Enfim, a anlise do conjunto de medidas sugeridas permite concluir que a reforma
eleitoral pretendia ampliar o processo de representao dos poderes. Por isso, inclua como
sugesto a necessidade de democratizar os partidos polticos, fazendo-os funcionar das bases
para as cpulas e dar um maior sentido ideolgico. Alegava-se que ningum podia ser
candidato sem a concordncia dos "chefes" que controlam as "comisses executivas" as quais,
por sua vez, controlavam os diretrios partidrios, ou seja, uma espcie de oligarquia poltica
(CORBOSIER, 1968). Conclui-se, portanto, que essa reforma poltica estava dividida em trs
diretrizes. A primeira seria o reconhecimento do direito de voto aos analfabetos e soldados. O
segundo, uma legislao de combate influncia do poder econmico nas eleies. E, por
fim, uma Lei Orgnica dos Partidos, democratizando seu funcionamento e que atribusse a
seus filiados s decises polticas, limitando a concentrao do poder em suas direes.

4.3.2 A reforma administrativa

Do crescimento econmico ocorrido na dcada de 1950, em especial durante o Plano


de Metas, resultou um forte desequilbrio entre a administrao pblica e as estruturas
econmicas do pas. Esta constatao embasava a percepo do governo de que havia uma
contradio entre os objetivos do desenvolvimento e a organizao poltica e administrativa,
obsoleta, proveniente de uma estrutura econmica datada da dcada de 1940. Em adio a
isso, percebia-se que o principal agente para conduzir o crescimento e a emancipao
econmica deveria ser o Estado, ou seja, o Poder Pblico. Este ficaria encarregado de avaliar
os problemas nacionais, elaborar e executar os planos nacionais de desenvolvimento.
Entretanto, nas palavras de Corbisier:

276

[...] o Estado que herdamos de nossa histria colonial uma estrutura poltica e
administrativa modelada de acordo com a estrutura econmica e social de um
pas pobre, atrasado e subdesenvolvido. Esse Estado j foi chamado, por
economistas e socilogos, de Estado Cartorial, porque se destina menos a prestar
servios sociedade que a dar emprego classe mdia at ento excluda do
processo produtivo (CORBISIER, 1968, p. 109).

Para o governo havia a necessidade de criar novos rgos ou modificar aqueles


existentes, para torn-los capazes de realizar reformas propostas. Se a finalidade da estrutura
poltico-administrativa era a realizao do projeto de desenvolvimento e das Reformas de
Base, tornava-se necessrio modificar a mquina administrativa, simplificando e
racionalizando a sua organizao, dotando-a de pessoal qualificado, de planos e recursos que
servissem como instrumento propulsor das mudanas entendidas como necessrias. Afirmava
Goulart que:
[...] a mquina administrativa do Estado no acompanhou as exigncias do
crescimento nacional. Numa fase em que o Poder Pblico assume novas e
mltiplas funes, em grande parte de carter tcnico, assistimos ao abandono
progressivo do sistema do mrito na seleo dos servidores pblicos, fonte de
desestmulo formao de quadros de pessoal especializado e de desarticulao
de importantes setores da Administrao (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963, p. 11).

E propunha que:
[...] uma vez institucionalizado o sistema e acrescidos os quadros administrativos
pela formao de especialistas em planejamento, a eficcia do plano ser
aumentada. Da mesma forma, o processo de planejamento aperfeioar-se-
medida em que a mquina administrativa for se adestrando na tcnica e em
padres de comportamento que revelem a conscincia da necessidade da ao
planejada (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p. 20).

A institucionalizao do planejamento deveria ser o primeiro passo para a reforma


administrativa. Ademais, dever-se-iam formar quadros de planejamento, comando e execuo
motivados; essa formao teria de ser acompanhada do aperfeioamento tcnico e da seleo
de capacidade pelo critrio do mrito de cada um, verificado por meio de concursos pblicos.
Assim, a implantao das reformas de base visava corrigir as distores e desequilbrios,
fortalecer o planejamento da economia, aperfeioar a mquina administrativa e melhorar os
instrumentos diretos e indiretos de orientao dos investimentos.
A Reforma Administrativa seria uma das prioritrias, pois o governo dependia dela
para executar as demais reformas, e para tanto, encaminhar ao Congresso Nacional seus
projetos fundamentais. Foi nomeado um Ministro Extraordinrio para a Reforma

277

Administrativa, que, reunindo tcnicos e especialistas, formulou diretrizes consubstanciadas


em cinco anteprojetos de lei enviados ao Congresso. So eles (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964):
a) anteprojeto de Lei Orgnica do Sistema Administrativo Federal37;
b) anteprojeto de Lei que reorganiza o Sistema de Material do Servio Pblico;
c) anteprojeto de Lei que dispe sobre o Sistema de Mrito no Servio Civil
Brasileiro;
d) anteprojeto de Lei que altera a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio.
e) anteprojeto que dispe sobre a organizao administrativa do Distrito Federal,
instrumento imprescindvel para a consolidao de Braslia.

Assim, guisa de concluso se pode afirmar que a reforma administrativa visava


basicamente introduzir critrios de racionalidade na ao do governo, tanto em seus centros
de deciso como nos de execuo, assim como modificar a estrutura do Estado elevando seu
poder de interveno.

4.3.3 A reforma tributria e oramentria

Durante o processo de substituio de importaes, o Estado passou a ser o principal


agente propulsor do desenvolvimento scio-econmico. Na dcada de 1960, o debate sobre a
necessidade das reformas de estrutura trazia outras atribuies ao Estado, ao ampliar a gama
de suas aes. Com isso, com novas responsabilidades e encargos, a presso sobre as
despesas pblicas deveria aumentar. Entretanto, a estrutura tributria vigente, dependente
diretamente do crescimento da produo industrial e do consumo, favorecia o aumento da
desigualdade da renda. A principal fonte de recursos do Estado, alm dos emprstimos e
lucros de algumas empresas estatais, eram os tributos. Todavia, estes eram fundamentalmente
indiretos e, portanto, regressivos.
Conforme o governo Goulart, fazia-se indispensvel, em decorrncia, uma reforma
tributria mais justa e que atendesse evoluo de necessidades do fisco. Em outras palavras,
a reforma pretendia mudar o sistema tributrio brasileiro, passando de um sistema com
primazia de impostos regressivos para um com maior participao dos impostos progressivos.

37

Documento que subsidiou, logo depois, o projeto de reforma administrativa do Governo Castello Branco e que
se consubstanciou no Decreto-Lei n 200/67, o qual marcou novo perodo no ciclo reformista da administrao
brasileira.

278

Em adio, havia a inteno de aumento da carga fiscal que viria com a reforma tributria
(FONSECA, 2004, p.11):
[...] universalmente sabido que o sistema tributrio o grande instrumento de
distribuio de renda. Nosso sistema fiscal tornou-se obsoleto em face da
modificao da estrutura industrial. J agora, porm, no basta melhorar a
arrecadao e rever os critrios e os mtodos tradicionais do aparelho fiscal.
Impe-se reformar esse mesmo aparelho, tendo em vista tambm e, sobretudo, o
aspecto social. O imposto s pode ser entendido como instrumento de justa
distribuio de renda nacional, entre rendimentos do capital e salrios. Da
mesma forma, preciso que opere como elemento de equilbrio entre as classes,
entre as diversas regies do pas e entre as unidades administrativas
(GOULART, 1964).

O governo pretendia usar a poltica fiscal como instrumento para redistribuio de


renda. Nas palavras de Goulart: Essa reforma, que a Nao espera do elevado critrio de
Vossas Excelncias, deve levar em conta no s o sentido fiscal ou econmico, mas tambm
as repercusses de natureza poltica e os reflexos no tocante justia social (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1962, p.12). A Reforma Tributria era algo debatido
desde promulgao da Constituio de 1946. As diretrizes que ora se propunham alterar
visavam (VARSANO, 1996):
a) garantir aumento das receitas fiscais para reduo dos dficits do governo;
b) melhorar a eficincia do aparelho arrecadador;
b) eliminar os entraves capitalizao das empresas e instituir novos e eficientes
estmulos aos investimentos;
c) rever a legislao referente aos tributos federais, notadamente visando
simplificao;
d) racionalizao, e, no caso do imposto de consumo, correo de sua incidncia a
fim de "eliminar as superposies relativas aos elementos componentes do produto,
transformando-o de fato em imposto sobre o consumo, e no, como atualmente, imposto
sobre a produo; e
f) rever a discriminao de rendas entre as trs esferas de governo, alterando
competncias quando inapropriadas e condensando o sistema de impostos "eliminando
alguns, substituindo outros e unificando diversos".

279

Afirmava o ministro Brochado da Rocha:


[...] merece, alm disso, a ateno do legislador uma reforma tributria que, sem
estiolar e vexar as atividades produtoras, atinja racionalmente os que, auferindo
maiores lucros, devem concorrer para o errio em proporo aos benefcios
recebidos, direta ou indiretamente, da grande massa dos pequenos consumidores.
H, tambm, que reprimir modalidades criminosas que, punidas severamente
pela legislao de todos os pases atravs de medidas preventivas e repressivas
eficientes, gozam entre ns da facilidade e incentivo que lhes proporciona a falta
de normas legais adequadas (VIANA, 1980, p.130).

Esclarecia o governo que, para a execuo da reforma tributria, necessitava


delegao legislativa. Essa reforma disciplinaria a utilizao da competncia tributria
conferida pela Constituio Unio, Estados e municpios. Ademais, estava tramitando no
Congresso um projeto de cdigo Tributrio Nacional.
Nesse sentido, se por um lado a reforma tributria era vista como prioritria para
resolver o problema oramentrio, por outro lado era fundamental para prover os recursos
necessrios para as demais reformas e investimentos do governo. Argumenta Varsano que tal
percepo j havia poca:
[...] reconhecia-se que o passo mais importante seria a reestruturao do aparelho
arrecadador. O prprio Ministro da Fazenda na poca estimava que seria
possvel, apenas com a melhoria da administrao fazendria, sem qualquer
mudana nos tributos, arrecadar adicionalmente, no mnimo, valor equivalente a
2/3 da receita estimada para 1963. Nessas circunstncias, a forma encontrada
para se conseguir o aumento da receita - constantes alteraes na legislao
visando expandir a base tributria ou elevar a carga de alguns impostos - vinha
encontrando crescentes reaes por parte de segmentos influentes da sociedade.
O reaparelhamento do sistema arrecadador era, contudo, considerado insuficiente
para resolver a questo tributria, posto que a principal crtica tributao era a
excessiva carga incidente sobre o setor produtivo, tanto devido cumulatividade
do imposto de consumo como ao progressivo aumento do imposto de renda de
pessoas jurdicas (VARSANO, 1996, p.7).

A reforma tributria visava construir um desenho das finanas pblicas com o intuito
de promover uma distribuio do nus fiscal mais progressiva. A partir de 1960, havia uma
tendncia de centrar a arrecadao do imposto de renda na pessoa jurdica em relao fsica
(50% contra 30% das pessoas fsicas no incio da dcada de 1960). As alteraes do imposto
de pessoas fsicas em 1962 foram introduzidas pelas Leis n 4.069 e 4.154 (VARSANO,
1996):

280

[...] as alteraes introduzidas, em 1962, na legislao do imposto de renda de


pessoas fsicas, que visaram, principalmente, ampliar a tributao sobre os
rendimentos de capital, bem como criar formas de controle de sua evaso por
exemplo, exigindo a declarao de bens , certamente aumentaram a indignao
das elites econmicas contra o sistema tributrio vigente (VARSANO, 1996,
p.7).

A opo do governo consistia tributar mais aqueles que fossem favorecidos com o
processo inflacionrio, ou seja, as empresas que auferiam lucros elevados de forma a
redistribuir essa arrecadao com investimentos que beneficiassem o pas, procurando corrigir
desigualdades e enfrentar as dificuldades oramentrias, sem precisar usar o instrumento de
emisso monetria. A reforma tributria e fiscal seria, portanto, de carter estrutural, elevando
a participao dos impostos sobre a riqueza, o capital e a renda. Enfim, mudar o sistema
tributrio vigente de carter regressivo para um sistema progressivo, pois o pas mantinha
desde 1946 quase que inalterada sua estrutura tributria. Entretanto, com o avanar do
processo de industrializao, surgia outro perfil de pas com o Estado ampliando
consideravelmente suas funes, um Estado investidor em infraestrutura produtor de bens e
poupador.
Ademais, com a revogao da cobrana de gios sobre a exportao pelo governo
Quadros, pela Instruo n 204 da SUMOC, o desequilbrio financeiro nas contas pblicas
acentuou-se. A necessidade de uma reforma tributria que ajustasse a poltica financeira do
Estado poltica de desenvolvimento nacional dependia da modificao na estrutura
tributria.
A estrutura oramentria e as normas de administrao financeira estavam
completamente desatualizadas e reclamavam profunda reformulao. Bastava
dizer que a estrutura do oramento pblico no permitia a identificao da
natureza da despesa pblica - despesa corrente ou despesa de capital - quanto
mais a composio dos investimentos, ou seja, da natureza dos projetos
selecionados para a aplicao dos recursos pblicos. A padronizao dos
oramentos e das normas de administrao financeira deveria abranger toda a
atividade financeira estatal, qualquer que fosse o nvel de Governo federal,
estadual e municipal - de sorte a compatibilizar a poltica fiscal com os objetivos
mais amplos da poltica de desenvolvimento nacional (VIANA, 1963, p.165).

Nesse sentido, a poltica fiscal deveria constituir um dos principais instrumentos de


ao do Estado no sistema econmico. Por meio da poltica tributria, o Estado retiraria
recursos do setor rentista e os reorientaria para financiar investimentos no setor produtivo com
um vis social. O governo Goulart solicitou delegao legislativa para tentar resolver o
quadro de dficit das contas da Unio e obter recursos para investimentos. Para isso, tentava

281

modificar a estrutura oramentria e tributria, assim como utilizar a poltica fiscal como
instrumento de redistribuio de renda. No quadro 16, esto as diretrizes do governo para
realizar profunda reforma nas estruturas oramentria e tributria do Pas (VIANA, 1963).

Quadro 16 - Diretrizes das mudanas tributrias e oramentrias propostas pelo governo Goulart,
1963-1964
a) proceder Reforma Tributria com a primazia dos impostos progressivos
b) estabelecer normas de Oramento e Contabilidade Pblica;
c) rever e atualizar os fundos especiais vinculados a programas de investimento de elevada prioridade;
d) estabelecer normas especiais para a elaborao e execuo do oramento de capital da Unio, a fim de
assegurar eficaz utilizao dos recursos;
e) reformar a lei que regula a cobrana da dvida ativa da Fazenda Pblica, com a consequente reforma da lei
orgnica do Ministrio Pblico da Unio;
f) elaborar o programa de aplicao dos recursos das Letras do tesouro, como instrumento da poltica
financeira.
Fonte: elaboradas pelo autor com dados de Brasil. Presidncia da Repblica (1964).

Conforme Viana (1963), em relao aos Fundos Especiais, os objetivos eram: a)


aumentar as disponibilidades do Fundo Federal de Eletrificao; b) alterar o prazo de vigncia
do adicional do imposto de renda destinado a prover o Fundo de Reaparelhamento
Econmico, administrado pelo BNDE, reajustando suas bases de clculo; e c) instituir o
Fundo Nacional de Minerao, destinando-o a financiar programas de pesquisa e explorao
dos recursos minerais do Pas.
Ademais, sobre o Imposto de Importao, propunha-se: a) uma alterao na
legislao para dar competncia ao Conselho de Poltica Aduaneira para alterar as alquotas
dentro dos limites mximo e mnimo de cada captulo; b) isentar de tributao e importao
de equipamentos destinados a setores prioritrios, segundo programa nacional de
desenvolvimento; e c) rever e atualizar normas sobre registro de similar e facilitar a
importao de gneros alimentcios. Em relao ao Imposto de Consumo, visava-se: a) rever o
regime de isenes para suprimir privilgios e isentar produtos essenciais alimentao,
vesturio e medicamentos; b) alterar os nveis de taxao em funo do grau de essencialidade
dos produtos e da eqidade na distribuio da carga fiscal; e c) reorganizar o aparelho
fiscalizador e arrecadador do imposto. Para o Imposto nico sobre Combustveis e
Lubrificantes propunha-se um sistema capaz de ajust-lo s mudanas no suprimento nacional
de combustveis lquidos e gasosos. Em referncia ao Imposto nico sobre Energia Eltrica,
visava-se alter-lo para adotar a forma de incidncia ad valorem, conferindo-lhe flexibilidade

282

e transformando-o no principal instrumento de financiamento da expanso dos servios de


energia eltrica, assim como observar tarifa-bsica de forma a atender aos objetivos de
distribuio equitativa da carga fiscal. Por fim, em relao ao Imposto de Renda, este deveria
sofrer profunda modificao, com as diretrizes arroladas no quadro 17 a seguir (VIANA,
1963):
Quadro 17 - Diretrizes das mudanas referentes ao Imposto de Renda propostas pelo governo Goulart,
1963-1964
a) rever o regime de tributao das pessoas jurdicas, instituindo sistema de taxao diferencial da renda em
funo da relao lucro-capital;
b) estimular a reinverso dos lucros, desde que reverta efetivamente em benefcio do processo de crescimento;
c) isentar a correo monetria dos ativos das empresas de encargos fiscais;
d) disciplinar o aumento do capital das empresas por incorporao de reservas, prevendo tratamento fiscal
diferente s reservas constitudas por fora de estmulos fiscais;
e) utilizar a tributao da cdula G como instrumento de difuso da propriedade e estmulo explorao
racional da terra;
f) suprimir o imposto cedular sobre a renda, bem como alterar o conceito de renda bruta, de sorte a abranger
tanto a remunerao de capital como do trabalho, excludo to-somente o rendimento proveniente da explorao
da propriedade rural;
g) ajustar as alquotas progressivas poltica de distribuio equitativa da carga fiscal;
h) estimular a poupana atravs de incentivos fiscais;
i) impor o gravame sobre lucros especulativos nas operaes sobre imveis;
j) fiscalizar a declarao dos ganhos do capital e dos rendimentos do trabalho, atravs da evoluo do
patrimnio do contribuinte;
k) rever o regime de tributao dos rendimentos de pessoas fsicas e jurdicas residentes, domiciliadas ou com
sede no exterior, com o propsito de desestimular as remessas de lucros e outros rendimentos de capitais
estrangeiros.
Fonte: elaboradas pelo autor com dados de Brasil. Presidncia da Repblica (1964).

Vrias dessas medidas visavam combater a sonegao fiscal e modernizar o aparelho


arrecadador, pois a sonegao contribua para que o imposto de renda, que conforme o
governo deveria ser a principal fonte de arrecadao, aumentasse proporcionalmente muito
menos do que o imposto de consumo (CORBISIER, 1968).
No Brasil, porm, e, alis, em toda a Amrica Latina, contnua a ser um imposto
indireto - o de Consumo - terrivelmente injusto por onerar proporcionalmente
mais os consumidores modestos que os ricos, a maior fonte de rendas do Estado
Federal, crescendo, de ano para ano, o peso desse tributo antipopular, ao
contrrio do lento progresso da taxao direta sobre as classes ricas. Enquanto
que a renda do Imposto de Renda passava de Cr$ 62.229.000.000,00 em 1960,
para Cr$ 83.697.000.000,00 em 1961, a do Imposto de Consumo crescia de Cr$
83.515.000.000,00 naquele primeiro ano, para Cr$ 122.690.000.000,00 no
segundo (OSIRES DA SILVA, 1963, p.36).

O governo pretendia elevar a receita tributria por meio do reaparelhamento das


principais reparties coletoras, da melhoria do sistema de arrecadao do imposto de renda,
e do estabelecimento de penalidades eficazes contra os sonegadores de impostos. Uma das

283

medidas iniciadas no governo Goulart foi criao da Comisso de Reforma do Ministrio da


Fazenda em 1963. Essa comisso tinha a finalidade de reorganizar e modernizar a
administrao fiscal federal. Previa-se que os fatos e informaes analisados levariam a uma
expanso das tarefas e at a reviso global do sistema tributrio, o que de fato ocorreu aps
1964 (VERSANO, 1996). Em relao distribuio dos impostos entre a Unio, os Estados e
os Municpios, o governo pretendia centralizar a arrecadao, incluindo retorno
competncia da Unio da cobrana do Imposto Territorial, instrumento importante para a
reforma agrria.
A Reforma Tributria estava estreitamente vinculada a outras reformas. A
centralizao da arrecadao permitiria elevar os investimentos. O imposto territorial poderia
servir como um instrumento na realizao da reforma agrria. Com a elevao da arrecadao
pelo governo, ele poderia usar a poltica fiscal como instrumento de correo do
desnivelamento econmico regional. O governo, por meio da Lei n 4.239, de 27 de junho de
1963, criou Plano Diretor do Desenvolvimento do Nordeste para os anos de 1963, 1964 e
1965. Essa lei instituiu o Fundo de Investimentos para o Desenvolvimento Econmico e
Social do Nordeste (FIDENE), que garantia a exeqibilidade financeira de projetos e obras de
interesse para a economia do Nordeste. Alm da criao do Fundo de Emergncia e
Abastecimento do Nordeste e de incentivos fiscais. O governo, por exemplo, estabeleceu um
dispositivo legal38 que permitia aos investidores brasileiros aplicar em 50 % do seu Imposto
de Renda na rea do Nordeste e tambm na Amaznia, o que representava tambm um
estmulo industrializao da regio. Em relao reforma bancria, esta criaria, como
veremos na prxima sesso, novas fontes de recursos para o setor pblico, com a utilizao,
por exemplo, do mercado de ttulos pblicos. Com relao reforma administrativa, a
reforma tributria dependia dela para aperfeioar o aparelho arrecadador, unificar e a
racionalizao da disciplina legal dos tributos , aproveitar as rendas para-fiscais recolhidas
pelas autarquias e qualificar e valorizar o quadro de servidores do Estado (OSIRIS DA
SILVA, 1963).
Conclui-se que as diretrizes que orientavam a Reforma Tributria estavam
estreitamente ligadas implementao das Reformas de Base, indo ao encontro da
intencionalidade do governo em promover um crescimento econmico com distribuio de
renda.

38

Art. 14 da Lei 4.239: At o exerccio de 1973 inclusive, os empreendimentos industriais e agrcolas que
estiverem operando na rea de atuao da SUDENE data da publicao desta lei, pagaro com a reduo de
50% (cinqenta por cento) o imposto de renda e adicionais no restituveis.

284

A reforma fiscal deveria promover, urgentemente, completa e profunda reviso


do sistema tributrio do pas - considerado, ento, obsoleto -, para compatibilizlo com a economia brasileira da poca, tornando-a capaz de proporcionar
distribuio mais eqitativa da carga fiscal e maior eficincia da arrecadao e
da fiscalizao. Outra razo para a realizao da reforma do sistema tributrio
era a necessidade de utilizar a tributao como instrumento de poltica de
desenvolvimento econmico, tornando possvel, atravs dela, orientar os
investimentos segundo os interesses da economia nacional (PLANO TRIENAL,
1962, p.194)

Em suma, a Reforma Tributria estava dividida em trs eixos. A elevao e a


centralizao da arrecadao e a modificao da estrutura tributria.

4.3.4 A reforma bancria

A importncia da Reforma Bancria, para o Poder Executivo, devia-se ao fato de


servir como um instrumento institucional que criaria condies para um crescimento mais
dinmico e ordenado da economia brasileira, mediante a correo dos graves desequilbrios
entre regies e setores de produo e entre as faixas sociais. Com esse intuito, o governo
Goulart estabeleceu um Grupo de Trabalho para examinar a matria. Havia vrias propostas
em debate sobre a reforma bancria 39. O Executivo de Goulart elaborou, ainda, dois projetos
aparentemente contraditrios: o Calmon (1962) e o Ney Galvo (1962) (BRISO NETO,
2008). Entretanto, o governo apresentou o seu entendimento final a respeito da reforma por
meio da mensagem n 52/63, de 22 de maro de 1963, que visava reorganizar e racionalizar o
sistema bancrio e creditcio. Em 1964, por intermdio do Decreto-Lei n 53.801, de 23 de
maro de 1964, o governo estabeleceu a coordenao das instituies federais de crdito e a
Comisso Nacional de Crdito Rural ligada ao Conselho da Superintendncia da Moeda e do
Crdito.
Essa medida visava formular uma poltica nacional de crdito voltada a ampliar e
dinamizar a assistncia produo rural. Conforme o governo, o xito de uma poltica
nacional de crdito dependia de uma ao coordenada e orientada das instituies federais de
crdito. Para isso, adotou providncias administrativas preliminares que se ajustavam aos
objetivos econmicos, financeiros e sociais pretendidos com a Reforma Bancria, que estava

39

Os principais projetos e substitutivos apresentados eram: Correia e Castro (1947); Horcio Lfer (1950);
Daniel Faraco (1954); Herbert Levy (1954); Nogueira da Gama (1959); Calmon (1962); Daniel Faraco (1962);
Ney Galvo (1962); Othon Mader (1962); Salvador Lossaco (1962); Srgio Magalhes (1962); Jos Maria

285

em tramitao na Comisso Especial do Poder Legislativo. Tanto essas medidas


administrativas quanto legislao bancria, tratavam da criao de um Banco Central; de um
Banco Rural e de outros bancos oficiais especializados, assim como, da ampliao do
mercado de capitais (PLANO TRIENAL, 1963). Com esse propsito, o governo visava: a)
promover mais especializao das instituies privadas; b) deixar clara a responsabilidade dos
administradores dessas instituies e defender, sob outras formas, os interesses daqueles que
confiam seus interesses a essas instituies; c) melhor definir os poderes das autoridades
monetrias para impor normas de boa tcnica administrativa; e d) democratizao e seleo
de crdito. O quadro a seguir, mostra todas as instrues da SUMOC durante o governo
Goulart - cabe frisar que as instrues n 251 e n 267 j apontavam para o fortalecimento de
um sistema financeiro e de um mercado de ttulos:

Quadro 18 - Instrues da SUMOC durante o governo Goulart, 1961-1964


Data

Instruo

Classificao

Orientao

04/10/1961

217

liberao

09/10/1961

218

26/10/1961

219

Pouco
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante

18/11/1961

220

15/12/1961

221

29/12/1961

222

30/04/1962

223

18/05/1962

224

18/05/1962

225

18/05/1962

226

18/05/1962

227

interveno
interveno

Muito
Importante
Muito
Importante

interveno

Muito
Importante
Pouco
Importante

liberao

Pouco
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante

liberao

liberao

Resumo
Dispe sobre a exportao de cacau no mercado livre de
cmbio.
Aumento do valor dos depsitos prvios.
Aumenta o controle sobre as operaes cambiais dos
bancos particulares. (depsito compulsrio caso as
importaes no sejam da categoria, geral).
Compra das cambiais do caf deveriam ser realizadas
apenas pelo Banco do Brasil.
Diminuio dos depsitos prvios e tambm dos depsitos
compulsrios caso as importaes no sejam da categoria
geral atravs de um cronograma.
Flexibilizao das compras das cambias provenientes do
caf. De monoplio do BB para 80%.
Define em 10% o depsito compulsrio caso as
importaes no sejam da categoria geral, conforme
cronograma previsto na Instruo 221.
Dispe sobre a organizao dos bancos.

ortodoxa

Aumento do compulsrio.

restrio

Suspende cronograma de reduo dos depsitos prvios e


limita a entrega de Letras do Tesouro do BB a 30% do
valor do depsito.
Flexibilizao das compras das cambias provenientes do
caf e do cacau. De 80% para o BB vai para 60%.
Continua...

liberao

Alkmin (1963); Ulysses Guimares (1964) - (SENADO FEDERAL, Reforma Bancria, v. I e II, Braslia, 196364).

286

Continuao...
07/07/1962

228

Muito
Importante
Muito
Importante

No
encontrada

229

06/09/1962

230

24/10/1962

231

24/10/1962

232

07/11/1962

233

14/02/1963

234

07/03/1963

235

13/03/1963

236

26/03/1963

237

26/03/1963

238

22/04/1963

239

14/06/1963

240

28/06/1963

241

28/06/1963

242

09/08/1963

243

24/08/1963

244

24/08/1963

245

03/09/1963

246

03/09/1963

247

03/09/1996

248

03/09/1963

249

Muito
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante
Pouco
Importante
Pouco
Importante
Pouco
Importante
Importante

03/09/1963

250

Importante

26/09/1963

251

Importante

Pouco
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante
Pouco
Importante
Pouco
Importante
Pouco
Importante
Muito
Importante
Pouco
Importante
Pouco
Importante
Muito
Importante

restrio

Estabelecimento do monoplio cambial.

liberao

Abole o monoplio cambial, permitindo que apenas 60%


das divisas do caf e do cacau sejam repassas ao BB.
Trata da contribuio devida por saca de caf.

restrio
restrio

restrio
ortodoxa

liberao

Trata da disciplina da lei de remessas de lucros, no que


concerne ao registro de capitais estrangeiros e outros.
Trata da disciplina da lei de remessas de lucros, no que
concerne ao registro de capitais de brasileiros no exterior.
Disciplina a restituio de depsitos prvios. Sero feitos
por dinheiro ou letras do tesouro.
Recomenda ao BB respeitar os tetos sua expanso de
crdito ao nvel fixado no Plano Trienal.
Aumento do compulsrio, mas tenta direcionar o crdito
deixando as medidas mais leves para os crditos em
determinados setores.
Continua "liberal' em relao s cambiais de cacau.
Trata sobre cheque.
Trata sobre os estabelecimentos bancrios.

restrio

restrio
restrio
restrio

expansiva
liberao

Desvaloriza a moeda. Aumenta o "imposto" de


exportao. Diminui os depsitos prvios caso o
depositante aceite Letras do Tesouro srie B.
Reduo do imposto de exportao sobre o caf (cota de
contribuio).
Reduo do imposto de exportao sobre o cacau (cota de
contribuio).
Disciplinar a importao sem cobertura cambial,
protegendo a indstria nacional de mquinas e
equipamentos.
Diminuio das faixas de atividades que antes tinha
isenes de depsitos prvios.
Pagamento de bonificao na compra de cambiais para
alguns fins, tal como turismo.
Aumenta de 60% para 70% os repasses obrigatrios ao
BB das cambiais do caf.
Dispe sobre as normas de instalao de dependncias de
Sociedades de Crdito e Investimento.
Aumenta as possibilidades de diminuio do compulsrio
estabelecido em funo do crdito rural.
Revoga o imposto de exportao (quota de contribuio)
sobre o algodo.
Auxilia os exportadores industriais, concedendo,
principalmente, prioridade para importao de matriasprimas e outros.
Modifica a Instruo 215 no que concerne ao
financiamento de exportaes.
Fala de uma lei de mercados de capitais: Lei 4242.
Continua...

287

Continuao...
11/10/1963

252

11/10/1963

253

11/10/1963

254

18/10/1963

255

29/10/1963

256

29/10/1963

257

29/11/1963

258

23/12/1963

259

23/12/1963

260

23/12/1963

261

27/12/1963

262

19/02/1964

263

20/02/1964

264

20/02/1964

265

04/03/1964

266

09/03/1964

267

09/03/1964

268

18/03/1964

269

Pouco
Importante
Importante

expansiva

Muito
Importante
Muito
Importante

restrio

Muito
Importante
Importante

restrio

Muito
Importante
Muito
Importante
Pouco
Importante
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante
Muito
Importante
Pouco
Importante
Pouco
Importante
Muito
Importante
Importante

Restituio de juros de redesconto.


Regulamenta a atuao dos Bancos.

expansiva

Aumenta os depsitos prvios para 100%.


Recomenda ao BB utilizar as Letras de sua emisso para:
prover a Unio de recursos no inflacionrios, aumentar o
crdito e diminuir a liquidez. A entrega seria feita aos
tomadores de emprstimos.
Para a categoria especial, aumenta os depsitos prvios a
200%.
Flexibiliza o compulsrio motivo: 13o. salrio.
Auxilia os exportadores industriais, concedendo: a
desvalorizao cambial mais um bnus de 10%.
Revoga a Instruo 255.
Dispe sobre formulrios.

expansiva

Restituio de juros do redesconto.

restrio

Aumenta de 70% para 80% os repasses obrigatrios ao


BB das cambiais do caf.
Aumenta para 100% os repasses obrigatrios ao BB das
cambiais do caf.
Dispe sobre o aumento de controle sobre as remessas.

restrio
restrio

Muito
Importante
Fonte: Almeida (2010, p191-1930.

Aumenta o limite para depsitos populares.


Trata de agncias bancrias.
Cria a Agncia Financeira Federal, que permite SUMOC
intervir no mercado de ttulos.
Bancarizao dos trabalhadores.
Disciplina a assistncia tcnica no esprito da nova lei de
remessas de lucros.

Em relao criao do Banco Central, parece evidente, pesquisando os documentos


oficiais, a inteno do governo em cri-lo desde seu incio. A seguir, algumas menes do
presidente a esse respeito. Na Mensagem ao Congresso Nacional de 1962, Goulart
manifestava a inteno de criar um rgo exclusivo para controlar a poltica monetria e faz
referncia criao de um Banco Rural:
[...] a reforma bancria exigida pela evoluo do sistema financeiro, com a
indispensvel criao do Banco Central e, notadamente, do Banco Rural, que, no
campo do crdito, vir completar as medidas de poltica econmica e social
destinadas a erguer em bases slidas o trabalho do homem do campo (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1962, p.11).

288

Em 1963, cita as dificuldades de controlar a base monetria e a necessidade de um


banco central.
[...] na presente conjuntura nacional, impe-se com igual imperatividade a
Reforma Bancria. A inexistncia de um autntico sistema de Banco Central no
Pas tem aumentado as dificuldades do Governo para disciplinar o fluxo
monetrio e controlar a inflao (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1963, p.12).

Goulart solicitava ao Legislativo que mantivesse os princpios bsicos que


norteavam o projeto governamental da reforma bancria enviado Congresso Nacional, no qual
a criao do banco central e a seletividade do crdito eram essenciais:
[...] a Reforma Bancria, reclamada pelas exigncias do crescimento da
economia nacional e pela necessidade da execuo de uma poltica financeira
que nela encontre um dos instrumentos para a conteno do processo
inflacionrio. De h muito o Pas reivindica, por intermdio de suas foras
econmicas, a implantao de um rgo autntico e centralizado, com autonomia
de decises, para a direo da poltica monetria e bancria, que disponha de
maior fora coercitiva para o controle de processos inflacionrios. Foi o que
visou atender a proposta do Poder Executivo enviada ao Congresso, ao mesmo
tempo em que procura dotar o Governo de condies que melhor lhe permitam
selecionar o crdito para o impulso das verdadeiras foras de produo
(BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 38).

Embora o pas ainda no tivesse um banco central, havia alguns rgos que
realizavam conjuntamente as suas funes, em especial, a SUMOC e o Banco do Brasil.
Conforme as palavras do governo:
[...] com vistas a lograr esses objetivos internos, pretende-se alcanar,
imediatamente, maior articulao das autoridades monetrias e constituir um
rgo permanente de planejamento ao mais alto nvel, como medidas,
preparatrias s reformas bancria e administrativa a serem apreciadas pelo
Congresso Nacional (PLANO TRIENAL, 1962, p. 7).

Antes de 1945, o Banco do Brasil, funcionava parcialmente como banco comercial e


tambm como banco central. Em 1945 foi criada a Superintendncia da Moeda e do Crdito
(SUMOC), ento integrada por um Conselho presidido pelo Ministro da Fazenda. Contudo,
inexistia um rgo unicamente responsvel pela poltica monetria. A SUMOC era
responsvel por sua formulao, entretanto no datinha o controle da sua execuo. Esta era
de competncia de vrios rgos: i) o Banco do Brasil, por meio das suas Carteiras de
Redesconto (CARED), de Cmbio e Comrcio Exterior (CACEX); ii) da Caixa de
Mobilizao Bancria (CAMOB), que era administrada pelo diretor da CARED; e da Caixa
de Amortizao, do Ministrio da Fazenda. A Caixa de Amortizao emitia moeda. A

289

CAMOB socorria bancos com crise de liquidez e a CARED, alm do redesconto bancrio
normal, refinanciava determinadas atividades por intermdio do sistema bancrio. A CACEX
era responsvel pela execuo da poltica de comrcio exterior, enquanto a Carteira de
Cmbio do Banco do Brasil executava a poltica cambial e administrava as reservas
internacionais do pas (BARBOSA, 1993). Portanto, havia uma crescente necessidade da
criao de um Banco Central para racionalizar a poltica monetria, assim como fortalecer o
mercado de capitais e coordenar a poltica cambial.
Ademais, conforme Campos (1994), as questes mais controvertidas da Reforma
Bancria eram: a) a proibio ou no do financiamento do dficit pblico pelo BCB; b) o
papel do BB na estrutura de financiamento; e c) o tratamento conferido ao setor rural.
Esclarece Brisa Neto (2008) que o tema Reforma Bancria apresentava duas ordens
de contradies: uma relacionada ao conflito entre bancrios e empresariado financeiro; e a
outra relacionada aos conflitos entre segmentos empresariais (rural, industrial e financeiro). O
Congresso Nacional foi o principal campo de disputa para a reorganizao do Sistema
Monetrio. Diversas teses e projetos de lei, previamente elaborados em arenas polticas,
representativas de setores, ideologias e interesses classistas (partidos polticos, rgos do
Executivo, congressos empresariais, sindicatos patronais, sindicatos de trabalhadores) foram
elaboradas. Essas propostas vinham de longa data, desde a criao da SUMOC em 1945
promulgao da Lei n. 4595 de 1964, que criou o Banco Central do Brasil no governo
Castelo Branco. Entretanto, foi a partir de 1962 que esse tema ganhou importncia no debate
poltico com o projeto apresentado pelo deputado Daniel Faraco, alinhado com as ideias do
IPES. O Substitutivo Faraco, de 1962, defendia a criao de um Conselho Monetrio (CM) e
um Banco Central (BC) em moldes ortodoxos, o que significava destituir o BB das funes
executivas da poltica monetria exercidas pelas suas Carteiras e rede de agncias. Em
contrapartida a essa proposta, a diretoria do Banco do Brasil (BB) mobilizou-se para preparar
um projeto de lei batizado com o nome do seu presidente, Ney Galvo. O Projeto Ney Galvo
criava o Conselho Nacional da Moeda e do Crdito e transformava o BB em BC, mas
mantendo suas atividades de Banco Comercial e Autoridade Monetria. Enviado a Goulart,
foi remetido discusso no Congresso Nacional, mas no chegou a ser votado (CAMPOS,
1994).
Os projetos em torno da Reforma Bancria refletiam interesses diversificados e isto
contribuiu para sua votao permanecer emperrada no Legislativo. No incio do regime
presidencialista, em janeiro de 1962, o Executivo formou um Grupo de Trabalho destinado a
viabilizar uma Reforma mais conciliatria. Dirigido pelo ainda Ministro da Fazenda Miguel

290

Calmon (PSD), o Grupo, heterogneo, era integrado por dez nomes, aumentando para treze
posteriormente. Esse projeto denominado Calmon foi remetido diretamente ao Congresso
Nacional, sem passar ao exame da Presidncia da Repblica (NOGUEIRA, 1993). Salienta
Brisa Neto (2008):

[...] em maro de 1963, por iniciativa do Ministro da Fazenda Santiago Dantas,


foi enviado ao Congresso Nacional o Projeto n 15/63 (mensagem n. 52/63 da
Presidncia da Repblica 22/03/1963), que retomava as principais diretrizes do
Projeto Calmon. Previa a criao de um CM e a SUMOC era mantida como
rgo de fiscalizao da poltica monetria, alm de incorporar a CARED, a
CACEX e a CAMOB. Tal projeto foi totalmente modificado na Comisso
Especial do Congresso Nacional, dando origem em dezembro de 1963 a um
substitutivo cujo relator era o Deputado Jos Maria Alkmin, poltico vinculado a
empresrios paulistas. O Substitutivo Alkmin reservava SUMOC apenas a
funo de fiscalizao bancria, centralizando no BB todas as demais funes de
BC, e inclua o Ministro da Indstria e Comrcio no CM, abrindo assim
precedentes para a representao do empresariado industrial (BRISA NETO,
2008, p.73).

Conforme o mesmo autor, o Projeto Alkmin era muito semelhante do projeto Ney
Galvo, que transformava o BB em BC. Esse ltimo foi aprovado pela Comisso Especial e
enviado Comisso de Constituio e Justia para receber parecer, onde se encontrava
quando foi desferido o Golpe civil-militar de abril de 1964. O Substitutivo Alkmin foi,
durante sua tramitao no Congresso Nacional, muito combatido por Octvio Gouva de
Bulhes e Dnio Nogueira (futuro Ministro da Fazenda e Diretor-Executivo da SUMOC e
futuro Presidente do BCB, consecutivamente). O projeto de Reforma Bancria apoiado pelo
governo presidencialista de Goulart o Substitutivo Alkmin concentrava no BB as funes
de BC. Essa proposta foi muito combatida por membros do IPES durante a tramitao em
regime de urgncia no Congresso Nacional (CAMPOS, 1994; NOGUEIRA, 1993).
Em relao ao crdito, a inteno do governo era reformar a estrutura financeira de
forma que o direcionasse segundo critrios social e nacionalmente orientados (CORBISIER,
1963). Goulart , em mais de uma oportunidade, manifestou que a concesso de crdito no
poderia estar merc de interesses de grupos. Nas palavras do presidente:
[...] assim, por exemplo, indispensvel que o Congresso Nacional reforme, com
a necessria urgncia, a legislao bancria e financeira, de molde a caracterizar
melhor a natureza das instituies de crdito e suas operaes, e imprima
racional estrutura administrativa unificada aos rgos que, presentemente,
desempenham funes de banco central, concedendo-lhes poderes de controle
monetrio eficazes e definindo claramente suas responsabilidades (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1962, p. 37).

291

A poltica de crdito era considerada o principal instrumento de poltica monetria


para a promoo do desenvolvimento. Para o governo, a legislao bancria era atrasada para
as necessidades do pas. Conforme Viana (1963), o Poder Executivo solicitava poderes para
legislar sobre o controle monetrio e dos estabelecimentos de crdito, reestruturar a SUMOC,
ampliando as respectivas funes.
Quadro 19 - Diretrizes da lei delegada solicitada pelo governo Goulart, 1963
1) Atualizar a legislao sobre bancos, com o objetivo de conferir autoridade monetria instrumentos mais
adequados para o controle das atividades bancrias, tendo em vista o interesse publico. Para tanto, seriam
estabelecidas normas relativas:
a) definir os tipos de organizao bancria;
b) constituio dos estabelecimentos bancrios;
c) capital e reservas;
d) autorizao para funcionamento, instalao de filiais, agncias e escritrios;
e) operaes bancrias em geral; operaes vedadas aos bancos;
f) relaes patrimoniais obrigatrias;
g) contabilidade;
h) fiscalizao pela autoridade monetria;
i) penalidades;
j) responsabilidade dos administradores;
k) liquidao e falncia.
2) Atualizar a legislao sobre companhias de financiamento e investimento.
3) Reestruturar a SUMOC, a fim de permitir-lhe executar de maneira adequada as funes de controle da moeda
e do crdito. Para tanto, entre outras providncias, seria promovida a incorporao da Carteira de Redescontos e
da Caixa de Mobilizao Bancria quele rgo.
4) Transferir SUMOC as funes de autorizar a constituio de cooperativas de crdito, regular suas
operaes e fiscaliz-las.
5) Subordinar orientao da SUMOC as operaes das Caixas Econmicas naquilo que interessar boa
conduo da poltica monetria e bancria.
Fonte: Viana (1963).

A inteno do governo com essas medidas era preparar as autoridades monetrias


para controle do crdito, no somente do ponto de vista quantitativo, mas principalmente do
ponto de vista seletivo. Dessa forma, o governo pretendia inibir a atividade especulativa e
incentivar a produo. A questo crucial era o problema do financiamento da produo de
bens de capital para o mercado interno. Nas palavras de Viana (1963):
[...] as empresas produtoras de tais bens nesse mercado encontravam
dificuldades na venda de seus produtos, porque no tinham como oferecer um
prazo longo de pagamento, nem havia organismos de crdito dispostos a
financiar tais operaes. Essa deficincia, que prejudicava as vendas dos bens de
produo, apresentava duplo inconveniente: fazia aumentar a capacidade ociosa
das empresas fabricantes desses bens e dificultava a soluo do problema do
balano de pagamentos em razo da preferncia pelo equipamento importado,
cuja aquisio se poderia fazer a longo prazo. Para dar soluo a esse impasse, o
Governo pedia delegao de poderes para decretar lei, autorizando a Unio a
emitir ttulos nas condies consuetudinrias do mercado de valores, at o
montante de 200 bilhes de cruzeiros, para a constituio do Fundo de
Desenvolvimento e Estabilizao do Comrcio Exterior, substituindo-se os
ttulos resgatados por outros, de modo a jamais ultrapassar o referido montante
(VIANA, 1963, p.171).

292

Conforme o ex-assessor econmico de Goulart, o Fundo de Desenvolvimento e


Estabilizao do Comrcio Exterior seria administrado por bancos de desenvolvimento, sob o
controle da Unio (VIANA, 1963). O quadro a seguir arrola os destinos e critrios de
alocao desse fundo.

Quadro 20 - Destino dos recursos e critrios de alocao do Fundo de Desenvolvimento e Estabilizao do


Comrcio Exterior, 1963
Os seus recursos dividir-se-iam em duas parcelas iguais destinadas, respectivamente:
a) suprir recursos financeiros, como antecipao da receita, Unio, aos Estados e s entidades a eles
subordinadas e que dispunham legalmente de recursos vinculados execuo de seus programas de
desenvolvimento;
b) financiar operaes destinadas a reduzir o dficit das operaes correntes de comrcio exterior, estimulando a
reorientao das importaes de acordo com as convenincias cambiais do Pas, incentivar as aquisies de
bens de produo no mercado interno, de preferncia a import-los, e estimular as exportaes.
Os recursos seriam alocados segundo critrios de prioridade a serem fixados, tendo em vista:
i) que no menos de 40% dos recursos da alnea (a) precedente se destinariam a regies subdesenvolvidas ou
ameaadas de estagnao econmica;
ii) que havendo acmulo de saldos positivos em moeda-convnio, at 30% dos recursos da alnea (b),
antecedente, seriam aplicadas ao financiamento de importao de bens de produo pagveis em tal moeda;
iii) que no menos de 40% dos mesmos recursos seriam orientados para financiar a aquisio de bens de
produo supridos pelo mercado nacional;
iv) o saldo de 30% dos mesmos recursos seriam aplicados ao financiamento de exportaes de bens durveis de
produo ou de consumo supridos pelo mercado nacional.
Fonte: Viana (1963).

A inteno do governo era formar um amplo mercado interno de capitais, por meio
do qual se pudesse financiar o setor privado e o setor pblico sem precisar recorrer a meios
inflacionrios. Ademais, a distribuio do crdito em bases regionais, como propsito de
beneficiar as reas menos desenvolvidas do pas, continuou a merecer especial ateno:
[...] ainda de acordo com a Instruo n 235, manteve-se o princpio de favorecer
os bancos que operam exclusivamente nos Territrios Federais e nos Estados do
Amazonas, Par, Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba,
Pernambuco. Alagoas, Sergipe, Bahia, Esprito Santo, Gois e Mato Grosso,
com menores recolhimentos compulsrios, ao passo que. mediante a Instruo n
238, de 26-3-63, se revigorava o preceito de favorecimento, em regies menos
assistidas, aos estabelecimentos que aplicassem no interior do Pas os recursos
localmente arrecadados (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p.
21).

Em relao ao crdito rural, o governo adotou medidas que beneficiaram o setor,


como, por exemplo, a nota de crdito rural, a elevao do teto para atendimento ao pequeno
produtor e a simplificao no processamento de emprstimos. Em adio, foi criado um
sistema de unidades bancrias volantes, iniciativa destinada popularizao do crdito

293

agrcola, ampliao dos emprstimos fundirios e ao aumento da assistncia de crdito s


cooperativas agropecurias (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
Empenhou-se tambm o Governo no uso de instrumentos de poltica de crdito
para o desenvolvimento do setor rural da economia, havendo concedido
(Instruo n 247, de 3-9-63) tratamento preferencial, pela reduo da taxa de
recolhimento compulsrio ordem da SUMOC, aos estabelecimentos bancrios
que efetivamente apliquem recursos em operaes de crdito rural a pequenos
produtores, em praas onde o Banco do Brasil no tenha agncias. Finalmente,
pelas Instrues n*8 254 e 256, respectivamente de 11-10-63 e 29-10-63,
elevaram-se as taxas de recolhimento obrigatrio sobre contratos de cmbio,
com o que passou o governo a dispor de maiores recursos no inflacionrios para
atender ao financiamento de suas aplicaes, desencorajando-se, ao mesmo
tempo, as importaes menos essenciais ou simples remessas financeiras. Alm
das medidas adotadas para o controle do mercado monetrio, preocupou-se o
Governo com a disciplina do mercado interno de capitais, havendo, para isso,
baixado a Instruo n 251, de 26-9-1963, da SUMOC (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964, p. 22-23)

A ao governamental pretendia organizar um sistema racional de crdito rural com


estrutura e recursos financeiros afinados com as reformas, em especial, a agrria e a bancria;
mas para isso, dependia do Congresso Nacional para a aprovao aos anteprojetos de lei
enviados pelo governo.
Podemos notar semelhanas entre as propostas do governo trabalhista de Joo
Goulart e as ideias de Alberto Pasqualini. Em relao reforma bancria, podemos perceblos na passagem do discurso de Pasqualini a seguir:

[...] assim como uma reforma bancria, para possibilitar crdito fcil e acessvel
populao, especialmente quem trabalhava no campo, e tambm porque a
manobra especulativa deveria ser combatida, por ser antissocial e antieconmica
antissocial porque obriga o consumidor a pagar lucros de intermedirios no
razoveis e antieconmica porque desorganizava os mercados e a populao.
Pasqualini considerava imprescindvel a interveno do Estado na esfera
econmica, quer para superar as deficincias da iniciativa privada, quer para
corrigir suas anomalias, justamente pensando na coletividade e na solidariedade
(SIMON, 1994, p. 52).

Conclui-se que as ideias que norteavam a reforma bancria apresentada, ao final do


governo Goulart, tinham quatro diretrizes: a) seletividade do crdito; b) transformao do BB
em BC; c) representatividade no CM e; d) restrio s atividades do capital financeiro
internacional. Essas mais uma vez vo ao encontro do programa trabalhista.

294

4.3.5 A reforma agrria

O governo entendia a reforma agrria como alternativa para fazer ascender


socialmente parcela significativa da populao brasileira. A forma de realiz-la requeria a
reformulao da Constituio da Repblica de 1946, com a incluso dos seguintes preceitos:
1) ficaria suprimido, no texto do pargrafo 16 do art. 141, a palavra "prvia" e a expresso
"em dinheiro", 2) o art. 147 da Constituio Federal passaria a ter a seguinte redao: a) o uso
da propriedade condicionado ao bem-estar social; e b) a Unio promover a justa
distribuio da propriedade e o seu melhor aproveitamento, mediante desapropriao por
interesse social, segundo os critrios que a lei estabelecer. O governo entendia que era
fundamental a modificao desse artigo para a concretizao da Reforma Agrria e, assim,
multiplicar o nmero de proprietrios (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
Em um discurso, em 1962, falando aos trabalhadores porturios, Goulart foi incisivo, ao
ressaltar sua ligao com o trabalhismo de Vargas e ao pregar a necessidade das reformas
para assegurar a emancipao econmica do pas, com destaque para a reforma agrria.
Essa reforma visava tambm elevar a produtividade da produo agrcola para
acompanhar o processo de industrializao. Ademais, a intensa urbanizao estava
estreitamente vinculada estrutura agrria do pas, forma de distribuio da propriedade e
ao nvel tecnolgico de sua explorao. Conforme Viana (1963), o governo embora
priorizasse a indstria, atribua importantes funes para a agricultura no processo de
desenvolvimento. Em primeiro lugar, a agricultura deveria provir mo-de-obra para as
atividades industriais. Em segundo lugar, caberia a ela a tarefa de suprir os centros urbanos
com os gneros alimentcios. Em terceiro, gerar produo excedente para a exportao. Em
quarto, propiciar recursos suficientes para a compra no exterior de equipamentos e matriasprimas para a indstria nacional. Em adio a essas funes, a formao de excedentes
contribuiria para a estabilizao dos preos dos alimentos e para a conteno do processo
inflacionrio.
A orientao do presidente Goulart era de que tanto o latifndio improdutivo quanto
o minifndio incapaz de manter-se economicamente entravavam o desenvolvimento
econmico e social. Portanto, o governo pretendia armar-se de mecanismos para realizar uma
reforma agrria sustentvel. Entre esses, podemos citar: a) a desapropriao por interesse
social; b) o pagamento da parte do valor da desapropriao em ttulos da dvida pblica com
correo monetria; e c) a constituio de um rgo autnomo com poderes para executar
plano de reforma agrria para atribuir terra uma funo predominantemente social (VIANA,

295

1963). Apesar das crticas, o governo afirmava que respeitava o princpio da propriedade;
entretanto, subordinava-o ao interesse social.
A ao do poder pblico se faria de forma gradual, primeiramente nas reas de
conflito e tenses - dando prazo aos proprietrios para que iniciassem a
explorao das terras abandonadas, sob pena de desapropriao; enfrentando o
problema do minifndio, quer pela aglutinao de propriedades, quer pela
desapropriao; concomitante a isso, fazendo o loteamento de terras pblicas,
em locais acessveis e prximos aos centros de consumo; sobretudo, amparando
o proprietrio que estivesse explorando a sua terra, mediante assistncia tcnica
e creditcia (VIANA, 1963, p.139).

No quadro a seguir, so expostos os princpios norteadores da reforma agrria


proposta por Goulart:

Quadro 21 - Princpios do governo para a Reforma Agrria, 1964


Princpios do governo para a Reforma Agrria
i) A ningum lcito manter a terra improdutiva por fora do direito de propriedade.
ii) Podero ser desapropriadas, mediante pagamento em ttulos pblicos de valor reajustvel, na forma
que a lei determinar:
a) todas as propriedades no exploradas;
b) as parcelas no exploradas de propriedade parcialmente aproveitadas, quando excederem a metade da rea
total.
iii)
Nos casos de desapropriaes, por interesse social ser sempre ressalvado ao proprietrio o direito
de escolher e demarcar, como de sua propriedade de uso lcito, rea contgua com dimenso igual
explorada.
iv) O Poder Executivo, mediante programas de colonizao promover a desapropriao de reas agrcolas
nas condies das alneas "a" e "b" por meio do depsito em dinheiro de 50 % da mdia dos valores
tomados por base para lanamento do imposto territorial nos ltimos 5 anos, sem prejuzo de ulterior
indenizao em ttulos, mediante processo judicial.
v) A produo de gneros alimentcios para o mercado interno tem prioridade sobre qualquer outro
emprego da terra e obrigatria em todas as propriedades agrcolas ou pastoris, diretamente pelo
proprietrio ou mediante arrendamento.
a) O Poder Executivo fixar a proporo mnima da rea de cultivo agrcola de produtos alimentcios para
cada tipo de explorao agropecuria nas diferentes regies do Pas.
b) Todas as reas destinadas ao cultivo sofrero rodzio e a quarta cultura ser obrigatoriamente de gneros
alimentcios para o mercado interno, de acordo com as normas fixadas pelo Poder Executivo.
vi) O preo da terra para arrendamento, aforamento, parceria ou qualquer outra forma de locao agrcola,
jamais exceder o dzimo do valor das colheitas comerciais obtidas.
vii)So prorrogados os contratos expressos ou tcitos de arrendamento e parceria agropecurios, cujos
prazos e condies sero regidos por lei especial.
Fonte: elaboradas pelo autor com dados de Brasil. Presidncia da Repblica (1964).

Conforme Rodrigues, (1965) pesquisas realizadas pelo Ibope em dez capitais do pas
revelavam que 62% das pessoas consultadas se manifestavam favorveis reforma agrria,
enquanto apenas 11,5% se posicionavam contrrios. E, ainda, aqueles que eram a favor da
distribuio da propriedade fundiria consideravam essa a mais urgente de todas as mudanas
estruturais na sociedade brasileira. Acrescenta Lavareda (1989) que a campanha pela reforma

296

agrria comandada pelo Presidente da Repblica havia obtido resultados favorveis junto
populao. Conforme a pesquisa, em maro de 1964, 72% dos entrevistados nas oito
principais capitais do pas responderam ao Ibope que seria necessria a realizao de uma
reforma agrria no Brasil, enquanto apenas 11% disseram ser desnecessria e 16% que no
sabiam.
O governo Goulart, desde o seu incio, declarou como seu objetivo melhorar as
condies de trabalho no meio rural. Em 1963, foi aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural
(Lei n 4.214, de maro de 1963 e que foi revogada pela Lei n 5.889, de junho de 1973). Essa
lei estabelecia relaes trabalhistas no campo, conforme j estava consolidada no meio
urbano:
[...] a recente promulgao do Estatuto do Trabalhador Rural, produto de
laboriosos estudos e debates do Congresso Nacional, assinala um dos mais
importantes marcos da nossa histria trabalhista. Sem desconhecer as
dificuldades de ordem prtica a serem superadas para sua execuo, estou certo
de que constituir poderoso instrumento da redeno econmica e social do
homem do campo e uma das condicionantes fundamentais de uma eficaz
reforma agrria. A sindicalizao rural, fator bsico para a implantao de
legtimo e harmnico progresso social nos campos, vinha sendo a permanente
preocupao do meu Governo. S atravs dela, podero os trabalhadores rurais
se organizar disciplinada e sistematicamente para a defesa de seus interesses. A
boa organizao sindical essencial ao xito mesmo da aplicao da nova
legislao trabalhista, consubstanciada no Estatuto recm promulgado (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p.139).

Percebe-se no discurso de Goulart a questo agrria como um dos seus objetivos


principais de seu governo. O governo, com esse propsito, solicitou em 1963, delegao
legislativa em quatro linhas bsicas para avanar na questo agrria: a) criar o estatuto do
trabalhador rural; b) disciplinar os arrendamentos rurais; c) regulamentar do dispositivo
constitucional sobre a desapropriao por interesse social; d) criar rgo executor da poltica
de reforma agrria. Em relao expanso da legislao trabalhista para o meio rural, a lei
deveria dispor sobre: a) relaes de trabalho no campo; b) contrato individual de trabalho; c)
carteira profissional; d) durao da jornada de trabalho; e) remunerao e salrio mnimo; f)
repouso semanal remunerado; g) frias; h) higiene e segurana do trabalho; i) estabilidade,
resciso do contrato de trabalho e aviso prvio; j) trabalho do menor no meio rural; k)
trabalho da mulher no meio rural; l) fundo de assistncia e previdncia do trabalhador rural;
m) Instituto de Previdncia e Seguro Social; n) fiscalizao a ser exercida; e o) dissdios e
respectivos julgamentos (VIANA, 1963). Goulart, na passagem abaixo, justificava aquele
pedido de delegao legislativa encaminhada ao Congresso Nacional:

297

[...] a instituio do regime jurdico do trabalhador rural uma medida que no


mais pode ser retardada. Do ponto de vista social no mais possvel deixar as
populaes vinculadas s atividades rurais, que se constituem na maioria da
populao brasileira, margem de um regime jurdico em condies de lhes
assegurar garantias e vantagens impostergveis. Ao lado disso, a vigncia de um
sistema de garantias e assistncia aos trabalhadores rurais contribuir para
fixao dos mesmos em suas reas de trabalho, evitando-se um excessivo xodo
do campo para as cidades. Na verdade, o desnvel de salrios e a ausncia de
garantias mnimas e de servios assistenciais tornam cada vez menos atrativo o
trabalho nos campos, ocasionando grandes deslocamentos de contingentes
humanos para os centros urbanos. Isso seria positivo para o desenvolvimento
nacional se a indstria tivesse capacidade para absorver todo esse excedente de
mo-de-obra. Tal, no entanto, no acontece, criando-se nas cidades um regime
de subemprego, degradante para a pessoa humana e prejudicial ao equilbrio do
processo de desenvolvimento do pas (VIANA, 1963, p. 140).

Outro ponto interessante a ressaltar a promulgao da lei que regulava o


arrendamento de terras. Acreditava o governo que essa medida influenciaria os custos de
produo, diminuindo os preos dos gneros alimentcios. A lei visava estabelecer taxas
mximas de arrendamento em funo do valor da produo, estabelecer prazos de aluguel da
terra, assim como assegurar preferncia e condies para a aquisio da terra pelo
arrendatrio. Alm disso, o governo adotava providncias nos setores da mecanizao rural,
da pesquisa e experimentao agrcola para possibilitar melhorar a tecnologia das atividades
rurais. Essa poltica de expanso e modernizao da agricultura visava elevar a produo e a
produtividade.
Outro ponto que aparece como relevante a questo do crdito rural, o qual estava
estreitamente relacionado com as reformas bancria e tributria. O governo via no
cooperativismo o grande instrumento para poder disponibilizar crdito e assistncia tcnica.
Alm do mais, o uso do Imposto Territorial seria um forte instrumento de financiamento e de
incentivo reforma agrria:
[...] a reforma agrria, de acordo com a conceituao moderna e democrtica,
implica na reviso, por processos diversos, das relaes jurdicas e econmicas
entre os que trabalham e os que detm a propriedade rural, visando a disciplinar
o domnio e o uso da terra. Se, de um lado, pretende-se atender a um imperativo
de justia social, com a elevao da quota-parte da renda agrcola que toca aos
setores menos favorecidos da coletividade rural pequenos proprietrios,
rendeiros, parceiros e assalariados , de outro lado, e com o mesmo empenho,
procura-se a criao de condies que permitam o incremento do produto
agrcola, com a libertao de foras produtivas latentes, at agora reprimidas por
efeito de uma estrutura agrria rgida e defeituosa (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 1962, p.24).

298

Em 1953, o governo Vargas encaminhara ao Congresso Nacional a Mensagem n.


289/53, acompanhada de um projeto de lei dispondo sobre essa regulamentao, a qual no
foi aprovada. O governo Goulart retomava a iniciativa solicitando delegao legislativa para
regular esse dispositivo constitucional.
Nas palavras do governo:

[...] encontra-se empenhado em adotar providncias para proporcionar o acesso


terra a um maior nmero de brasileiros, facultando-lhes, tambm, os meios para
que nelas possam fixar-se e viver dignamente. Para tanto, promover a utilizao
das reas pertencentes Unio Federal e que apresentem condies econmicas
de ocupao, do ponto de vista da produo e do escoamento dos produtos para
os centros de consumo. Para realizar, todavia, uma reforma agrria, no sentido
mais amplo, tem o Governo necessidade da vigncia de lei regulando a
desapropriao por interesse social, a fim de que possa mobilizar terras
possudas, em reas de densidade populacional e no trabalhadas
economicamente (VIANA, 1963, p. 141).

O governo solicitava, para por em execuo a poltica de reforma agrria, a criao


de um rgo autnomo com poderes para utilizar terras pblicas, desapropriar terras no
exploradas economicamente, distribu-las aos agricultores, alm de organiz-los e assisti-los
tcnica e financeiramente. A este rgo caberia, tambm, executar a poltica de colonizao,
de migraes populacionais e atividades afins (VIANA, 1963). Entretanto, enquanto o
Congresso Nacional no aprovava os instrumentos legais para a realizao da Reforma
Agrria, o Poder Executivo adotava uma srie de providncias, por intermdio da
Superintendncia de Poltica Agrria (SUPRA), mediante a utilizao do poder de
desapropriao nos termos em que legalmente est investido. Dentro dessa limitao, foi
concebida a providncia de desapropriar terrenos rurais mal aproveitados, em torno de
estradas, ferrovias e audes pblicos.
Conclui-se que o principal ponto da reforma agrria do governo Goulart era
regulamentar um dispositivo existente na constituio, que era a possibilidade de desapropriar
por interesse social. Ademais, era fundamental a modificao do Art. 141, 16, que
permitiria a desapropriao por utilidade pblica ou por interesse social se fizesse mediante
prvia e justa indenizao em dinheiro. Contudo, a exigncia do pagamento em dinheiro
impossibilitava o governo realizar um programa de reforma agrria com os recursos
existentes. Goulart propunha, ento, uma reforma constitucional que permitisse a
desapropriao mediante pagamento em ttulos da dvida pblica.

299

4.3.6 A reforma da educao e universitria

A Reforma Universitria era outra das reformas que necessitava de modificao nos
dispositivos constitucionais. A inteno declarada pelo governo era disciplinar a educao
nacional e ampliar as garantias da liberdade do docente. Conforme o IBGE, quando Goulart
assumiu a presidncia, em setembro de 1961, o Brasil possua uma populao em torno de 70
milhes de habitantes. Entre a faixa de 15 a 69 anos, havia aproximadamente 40% de
analfabetos. Em relao aos estudantes, perto de 6 milhes (8,5%) estavam matriculados na
rede de ensino primrio, cerca de 900 mil (1,2%) estavam no ensino mdio, e apenas 93 mil
(0,13%) no ensino superior. Em relao a cursos de ps-graduao, o nmero era mais
mdico, cerca de dois mil alunos (0,003%). O grande debate que acontecia na poca era, de
um lado, o controle da gesto da educao com forte participao da iniciativa privada. De
outro lado, a educao pblica e gratuita sob controle do Estado.
Ademais, o governo entedia que a reforma universitria, deveria colocar a cincia e
a pesquisa a servio da sociedade brasileira e dos chamados interesses nacionais (REIS
FILHO, 2001, p. 330). Percebe-se por meio da anlise dos discursos e da documentao
oficial que o governo Goulart se norteava em trs bases para reformar o ensino. A primeira
era o fortalecimento das escolas pblicas e gratuitas, com nfase em cursos
profissionalizantes. A segunda, programas de alfabetizao de adultos, como por exemplo, o
mtodo Paulo Freire. Em terceiro, como visto na sesso 3.1, o problema dos ingressos dos
excedentes no ensino, em especial o superior.
Outro ponto era redefinir o instituto da ctedra, retirando-lhe o carter de domnio
arbitrrio e possibilitar ao ensino superior a renovao de seus quadros, o domnio da cincia
e da tcnica e maior eficcia na transmisso do conhecimento. Para isso o governo sugeria ao
Congresso Nacional as seguintes incluses no texto constitucional (BRASIL. PRESIDNCIA
DA REPBLICA, 1964):
a) assegurar ao professor de qualquer dos nveis de ensino plena liberdade docente
no exerccio do magistrio;
b) abolir a vitaliciedade da ctedra, assegurada aos seus titulares a estabilidade, na
forma da lei;
c) regulamentar, por meio de lei ordinria, a carreira do magistrio, estabelecendo
os processos de seleo e provimento do pessoal docente de todas as categorias e
organizar

departamentos.

docncia,

subordinando

os

professores

aos

respectivos

300

d) maior autonomia para as Universidades, permitindo a elas regulamentar os


processos de seleo, provimento e acesso do seu pessoal docente, bem como o
sistema departamental, ad referendum do Conselho Federal de Educao.

Ademais, parte das foras que apoiavam Goulart defendiam a participao de


estudantes na administrao das faculdades.
Uma reforma universitria com a abolio do sistema de ctedras vitalcias e a
criao de institutos, onde se processe a renovao cultural, especialmente nos
campos da cincia e da tecnologia, e a participao efetiva, e em nmero
adequado, dos estudantes na administrao das universidades (CORREIO DA
MANHA, 1964)

O quadro a seguir apresenta alguns acontecimentos que marcaram a educao


durante o governo Joo Goulart.

Quadro 22 - A educao brasileira no incio dos anos 1960


Trajetria da escola pblica
Aprovao da segunda LDB 1961
Surgimento dos movimentos de educao popular - nova concepo alfabetizao de jovens e adultos como
instrumento de emancipao popular e de promoo do desenvolvimento nacional.
II CONFITEA 1960 em Montreal no Canad. Conceito de alfabetizao funcional, do analfabetismo
regressivo, da educao e formao permanente e da educao comunitria
MNCA (Movimento Nacional contra o analfabetismo) ampliao de vagas nas escolas primrias e educao
de jovens e adultos
Plano Nacional de Alfabetizao
I Encontro Nacional de Alfabetizao e Cultura Popular de 1963 Recife PE
Lanamento do Programa Nacional de Alfabetizao com o mtodo Paulo Freire 1964
Campanhas e projetos
MEB (Movimento de Educao de Base) 1961 CNBB sistema de educao pelo rdio
CPC (Centro Popular de Cultura) 1963 - UNE - estudantes, intelectuais e artistas difuso da cultura e da
filosofia UNE volante
MCP (Movimento de Cultura Popular), que comeou em 1960, em Pernambuco, e se estendeu por muitos
estados brasileiros com alfabetizao, trabalhos culturais.
Campanha de P no Cho tambm se aprende ler Natal RN- 1961 - na rede escolar municipal ampliao de
salas - acampamentos durante o dia para ensino primrio de crianas e a noite para jovens e adultos
CEPLAR na Paraba
Sistema Paulo Freire: sistematizao a partir de 1962 - formao humana do sujeito humano
Educao no formal realizado pelas entidades sindicais, associaes, igrejas, etc.
Formao de professores
Preparao de professores primrios por meio de centros de treinamentos de professores leigos - MNCA
Fonte: elaborados pelo autor.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao, votada em 1961, favorecia o setor


educacional privado, pois assegurava s famlias o direito de escolherem a melhor escola para
seus filhos, fosse pblica ou particular. Nessa perspectiva, a Unio deveria dar financiamento

301

no apenas aos estabelecimentos das redes pblicas estaduais e municipais, mas tambm os da
iniciativa privada, para compra, construo, reforma de prdios, instalaes e equipamentos.
Nesse mesmo ano, tambm foi criado os Centros Populares de Cultura (CPCs), criados em
1961, com o propsito de levar teatro, cinema, artes plsticas, literatura populao.
O Plano Nacional de Alfabetizao (ANA) foi criado por Joo Goulart, tendo o
mtodo de Paulo Freire como base. Esse mtodo foi sistematizado em 1962, quando Paulo
Freire lecionava na Universidade Federal de Pernambuco, e voltava-se alfabetizao de
adultos combinando instrumentos da teoria da comunicao, da psicologia e da didtica.
A grande realizao no mbito da educao superior foi o projeto piloto da
Universidade de Braslia. Ela serviria de exemplo para as novas Universidades que o governo
pretendia criar. O Conselho Universitrio, reunido pela primeira vez em 1962, comeou a
tratar do assunto e formulou um documento intitulado de Diretrizes para a Reforma da
Universidade do Brasil. Em 1963, essas diretrizes foram aprovadas pelo Conselho
Universitrio, mas, com o golpe militar de 1964, sua implantao foi sustada (CELESTE
FILHO, 2006). Em contraste, aqui cabe um registro sobre a reforma universitria
implementada durante o regime militar. Conforme Chau:

[...] creio que a universidade tem hoje um papel que alguns no querem
desempenhar, mas que determinante para a existncia da prpria universidade:
criar incompetentes sociais e polticos, realizar com a cultura o que a empresa
realiza com o trabalho, isto , parcelar, fragmentar, limitar o conhecimento e
impedir o pensamento, de modo a bloquear toda tentativa concreta de deciso,
controle e participao, tanto no plano da produo material quanto no da
produo intelectual. Se a universidade brasileira est em crise simplesmente
porque a reforma do ensino inverteu seu sentido e finalidade em lugar de criar
elites dirigentes, est destinada a adestrar mo-de-obra dcil para um mercado
sempre incerto. E ela prpria ainda no se sente bem treinada para isto, donde
sua crise (CHAU, 2001, p. 46).

A reforma realizada durante o regime militar deu um carter mais funcional


universidade brasileira, isto , privilegiando a formao em nvel superior de profissionais
para o mercado de trabalho. Entretanto, o foco da Universidade de Braslia durante o governo
Goulart era a pesquisa e a produo de cincia e tecnologia.
O governo Goulart, criticava o sistema de ctedra em vigor e propunha a substituio
pelos departamentos. Um dos principais tericos da reforma universitria do governo Goulart
foi Darcy Ribeiro. Em sua aula magna na inaugurao da Faculdade de Filosofia, Cincias e
Letras da Universidade do Cear, no incio de 1962, Darcy Ribeiro criticou o sistema de
ctedras. Afirmava ele que esse era responsvel pela crise e pelo atraso do ensino superior,
com base na ctedra vitalcia e autossuficiente transformada em unidade autnoma. O mais

302

grave, porm, que cada uma destas ctedras pleiteia instalaes, equipamentos, biblioteca e
pessoal auxiliar prprio, onerando o custo do ensino e conduzindo inevitvel subutilizao
dos recursos didticos (RIBEIRO, 1962, p.32). Dessa forma, tanto Darcy Ribeiro como
Goulart propunham a substituio das ctedras pelos departamentos. A departamentalizao
iria consistir na reunio de especialistas do mesmo ramo em um nico rgo, que ministraria
os cursos introdutrios e profissionais de todas as faculdades, e possibilitaria economias de
escopo e a criao de cursos de ps-graduao e de especializao, por meio da concentrao
de recursos (RIBEIRO, 1962):
Nas passagens a seguir apresentamos o pensamento de Darcy Ribeiro em relao
Universidade de Braslia.
A estrutura da Universidade de Braslia baseia-se na integrao de duas
modalidades de rgos: os Institutos Centrais e as Faculdades. (...) A
Universidade dever contar, inicialmente, com oito Institutos Centrais, a saber:
Matemtica, Fsica, Qumica, Biologia, Geocincias, Cincias Humanas, Letras e
Artes, que podero ser desdobrados mais tarde. Cada um deles se dividir em
Departamentos. Estes constituiro as unidades bsicas da Universidade onde se
reuniro os professores coletivamente responsveis pelas atividades de ensino e
de pesquisa, em cada especialidade. (...) As Faculdades recebero alunos j
preparados pelos cursos introdutrios [ministrados pelos Institutos Centrais] e
ministrar-lhes-o treinamento especializado tendo em vista o exerccio de uma
profisso. (...) Exemplificando: o candidato a qualquer dos ramos especializados
de Engenharia, far seus estudos bsicos nos Institutos Centrais de Matemtica,
de Fsica e de Qumica, podendo, ao fim, permanecer em um deles, para se fazer
pesquisador, ou, encaminhar-se para a carreira que escolhera originalmente; ou,
ainda, dirigir-se ao magistrio secundrio daquelas matrias, mediante cursos
complementares na Faculdade de Educao (CELESTE FILHO, 2006, p.17).

Conforme Celeste Filho (2006) o grupo de faculdades de formao profissional da


UnB seria composto pelas seguintes unidades: a) Servio Pblico e Diplomacia; b) Direito c)
Educao; d) Cincias Econmicas e Administrao de Empresas; e) Cincias Mdicas:
Medicina, Odontologia, Farmcia, Enfermagem; f) Agronomia, Veterinria e Zootecnia,
Engenharia Florestal; g) Arquitetura e Urbanismo; Comunicao Visual; e h) Tecnologia:
Engenharia Civil, Minerao, Metalurgia, Mecnica, Eletricidade e Eletrnica, Qumica
Industrial, Hidrulica. Posteriormente, prossegue o autor, as unidades complementares da
UnB, foram acrescentadas: Centro Militar, encarregado de coordenar com as Foras Armadas
o servio militar obrigatrio dos universitrios e a utilizao dos recursos tcnicos, cientficos
e de investigao das diversas unidades universitrias, para a formao de especialistas de
tecnologia militar; e Instituto de Teologia Catlica. Esclarecia Darcy Ribeiro que a
Universidade deveria respeitar a fronteira entre o ensino de formao profissional e a
pesquisa cientfica, de forma que se criaria um sistema duplo e integrado de Institutos

303

Centrais e Faculdades de formao profissional. Os Institutos Centrais e as Faculdades de


formao profissional possibilitariam a flexibilizao curricular das diversas carreiras
universitrias. Em passagem da Mensagem ao Congresso Nacional de 1964, Goulart afirmava
que a Reforma Universitria deveria adaptar o ensino superior do Pas s novas exigncias
criadas pelo desenvolvimento e a industrializao da economia nacional. Em linhas gerais, o
governo pretendia desenvolver uma educao vinculada com a ideologia nacionaldesenvolvimentista, formao cientfica e tecnolgica, cultura popular e alfabetizao das
massas; acreditava que democratizando e nacionalizando a formao cientfica de nvel
superior, permitiria ao pas formar as novas geraes vinculadas ao processo de
desenvolvimento nacional.
Conforme Vieira (1995), Goulart propunha, alm de uma campanha para erradicar o
analfabetismo, a elevao dos investimentos no total dos dispndios pblicos, a ampliao da
rede fsica, o aperfeioamento do magistrio, o aumento do nmero de matrculas e a abertura
de escolas ao ingresso dos jovens (VIEIRA, 1995, p.166).
O prprio Plano Trienal, no campo dos objetivos gerais, destacava o papel da
pesquisa cientfica e tecnolgica, assim como a educao primria era considerada condio
bsica para o desenvolvimento econmico e social. Conforme Vieira, o Governo Federal
deveria prestar auxlio aos governos locais que tivessem insuficincia de recursos para
promover o ensino elementar. Por outro lado, o Plano Trienal no se descuidava com o
treinamento e com a formao do pessoal tcnico (VIEIRA, 1995, p.167-168). Goulart, em
alguns dos seus discursos, externava a ideia de que os problemas educacionais faziam parte
das reformas de base. O governo divulgava documentos, como a Ao Governamental
publicada pelo IBGE em 1964, que apresentava populao um quadro estatstico relativo
precariedade da educao brasileira. Conforme vimos na sesso 2.3, as metas do Plano
Trienal para a educao eram: a) seis anos de educao primria a todos os brasileiros das
zonas urbanas e quatro anos a todos os brasileiros das zonas rurais, pelo menos; b)
oportunidade de educao ginasial a 40% da populao de 12 a 15 anos e oportunidade de
educao colegial a 20% da populao de 16 a 18 anos (PLANO TRIENAL, 1962, p.91).
Conforme Cunha (2009), a reforma universitria do governo era norteado por quatro linhas
bsicas: garantia de plena liberdade docente; extino da vitaliciedade da ctedra;
regulamentao da carreira do magistrio; e autonomia s universidades para regulamentar os
processos de seleo.

304

Em pronunciamento ao Congresso, em 15 de maro de 1964, defendendo a


necessidade das Reformas de Base, Goulart exps quatro princpios que, a seu
ver, deveriam nortear o poder legislativo na reformulao dos dispositivos
reguladores da educao nacional: garantia de plena liberdade docente no
exerccio do magistrio; extino da vitaliciedade da ctedra; regulamentao da
carreira do magistrio, estabelecendo os processos de seleo e provimento do
pessoal docente de todas as categorias, subordinando os professores aos
respectivos departamentos; e autonomia s universidades para regulamentar os
processos de seleo, provimento e acesso do seu pessoal docente e tambm do
sistema departamental. Contudo, apesar de Goulart ter se posicionado a favor de
uma reforma universitria, no auge da crise poltica do seu governo que
culminaria no golpe civil-militar de 31 de maro, o projeto de reformulao da
educao superior no chegou a implantado por seu governo (CUNHA, 2009,
p.65).

Percebe-se que a Reforma Universitria sinalizada por Goulart pretendia modificar


marcos institucionais tradicionalmente incorporados universidade brasileira, de modo a
transform-la em centros de preparao de quadros mais voltados problemtica do pas e
identificados com as aspiraes reformistas do governo, como a proposta de contribuir para o
desenvolvimento da cultura popular e da construo de uma sociedade mais desenvolvida e
igualitria, em conformidade com a ideologia explicitada nos documentos pesquisados.

4.3.7 A Reforma Urbana

O processo de industrializao intensificado a partir da dcada de 1930 acelerou o


xodo rural. O desequilbrio entre o crescimento da populao urbana e a escassez de
moradias trouxe tona grave problema habitacional. Esse crescimento aconteceu de forma
desordenada, e as novas ofertas de moradia se davam com preos elevados. Em adio, havia
tambm o problema do monoplio da propriedade imobiliria. Conforme Corbisier (1968):
[...] havia muitos imveis residenciais desocupados, espera de liberao dos
aluguis ou aguardando valorizao imobiliria. O direito de propriedade, no
entanto, tal como o entende e consagra a legislao vigente, no permite que o
Poder Pblico obrigue esses proprietrios a vender ou alugar seus imveis. E,
enquanto famlias inteiras se comprimem em cubculos, permanecem vazios, por
capricho ou ganncia dos proprietrios, milhares de casas e de aparta-mentos
que, alugados ou vendidos, poderiam abrigar centenas de milhares de pessoas
(CORBISIER, 1968, p.117).

O governo iniciou um levantamento para tentar mensurar as necessidades de


habitao das classes populares. Na Mensagem ao Congresso Nacional de 1963, h um
captulo com o titulo Habitao e Planejamento Urbano. Esse documento expe o problema
da habitao no pas e apresenta alguns nmeros do dficit habitacional. Conforme afirma,

305

dados incompletos demonstravam que ele ficava em torno de 5 milhes de unidades.


Computando as precrias condies de habitao existentes e o crescimento demogrfico,
esse nmero tenderia a ser muito maior.
O governo entendia que era do Estado a responsabilidade em formular e implementar
uma srie de medidas que modificasse o panorama habitacional. Foi criado o Conselho
Federal de Habitao, para executar a poltica habitacional cujas diretrizes estavam sendo
fixadas pelo governo. Ademais, estava sendo elaborado um projeto de lei de reforma urbana
para iniciar a soluo do problema habitacional e da moradia popular. Paralelamente, o
governo estava realizando um estudo da legislao existente sobre a matria, visando propor
normas bsicas para a elaborao de planos regionais e urbanos, que possibilitassem corrigir
muitas das distores no crescimento das comunidades (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963).
A elaborao do plano nacional de habitao, mencionado na sesso 3.1, tinha como
diretrizes: a) coordenar os recursos destinados habitao provenientes de diversas fontes; b)
organizar a atividade das entidades governamentais, assegurando a integrao dos respectivos
programas; c) coordenar e disciplinar o incremento da iniciativa privada no campo
habitacional; d) ampliar e diversificar o apoio construo civil, de modo a racionalizar e
baratear as edificaes; e) pesquisar sobre a questo habitacional. Nas palavras de Goulart:
Enfim, o problema contm ainda implicaes mltiplas, que esto sendo objeto de estudos
pelo meu Governo, a fim de ajudar o povo a conquistar melhorias substanciais nesse setor
vital (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1963, p.137).
A proposta consistia estabelecer um plano de reforma urbana que proporcionasse s
famlias condies de financiamentos controlados e subsidiados, isto , tornar a propriedade
do imvel residencial mais acessvel. Conforme Corbisier (1968), em linhas gerais , a reforma
urbana assentava-se nas seguintes diretrizes: a) limitao do nmero de imveis urbanos de
propriedade particular e desapropriao do excedente; b) desapropriao compulsria, por
interesse social, dos imveis residenciais desocupados alm de determinado prazo; c) venda, a
prazo longo e juros mdicos, pelos organismos oficiais de crdito, s classes assalariadas, dos
imveis desapropriados por interesse social; e d) construo, pelo Estado, de grandes
conjuntos residenciais, a serem vendidos classe trabalhadora sem objetivo de lucro, mas
visando apenas contribuir para a soluo desse problema social.
A Reforma Urbana, assim como a agrria, necessitava vir acompanhada de medidas
complementares, tais como: melhoria na estrutura de transportes, saneamento, energia e

306

servios pblicos, dentre outras. Enfim, o governo pretendia enfrentar o monoplio da


propriedade urbana e ampliar o acesso.
O Instituto dos Arquitetos do Brasil e do IPASE realizou, em 1963, o Seminrio de
Habitao e Reforma Urbana, que foi desenvolvido em duas etapas: uma no Rio de Janeiro, e
outra em So Paulo. Os temas discutidos foram a situao habitacional do pas, a habitao e
o aglomerado urbano, a reforma urbana (e as medidas para o estabelecimento de uma poltica
de planejamento urbano e de habitao) e a execuo dos programas de planejamento urbano
e de habitao.

O seminrio resumiu, em alguns itens, as medidas necessrias ao

encaminhamento de solues aos problemas habitacionais e urbanos: a) rgo executor da


Poltica Habitacional e Urbana; b) Desapropriao para fins habitacionais e de planejamento
territorial; c) Prioridade de atendimento e normas de controle; d) Plano Nacional Territorial;
e) Plano Nacional de Habitao; e f) Aquisio de imvel locado (KOHLSDORF, 1976). O
documento final do Seminrio levantou pontos-chave no tratamento do problema habitacional
e do urbano, condicionantes das polticas oficiais, tais como:
[...] a soluo do problema habitacional e da reforma urbana est vinculada
poltica de desenvolvimento econmico e social (inclusive a reforma agrria),
por meio da qual possa ser rapidamente elevado o padro de vida do povo
brasileiro (...) o problema da habitao de responsabilidade do Estado, sendo
que sua interveno deve ser no sentido de equacionar o problema em sua
totalidade; disciplinar as atividades no campo habitacional; (...) a poltica
habitacional deve concretizar-se atravs de planos nacionais, territoriais e de
habitao, com o objetivo de corrigir as deficincias quantitativas e qualificativas
de moradias e equipamentos sociais, integrados num planejamento global, nos
nveis nacional, regional, estadual e municipal; (...) todo plano habitacional deve
estabelecer metas de atendimento, atravs de critrios objetivos de prioridade, e
que supe a fixao de diretrizes que levem em conta: a) a capacidade de
amortizao ou pagamento das diversas camadas da populao; b) o
estabelecimento de tipos e dimenses de moradias adequadas realidade
regional, econmica e demogrfica; c) as relaes entre moradia, trabalho e os
servios e equipamentos urbanos; d) o custo dos servios e equipamentos
urbanos; (...) que para a efetivao da reforma urbana torna-se imprescindvel a
modificao do pargrafo 16 do art. 141 da Constituio Federal, de maneira a
permitir a desapropriao sem exigncias de pagamento vista, em dinheiro; (...)
imprescindvel a adoo de medidas que cerceiem a especulao imobiliria,
sempre antissocial, disciplinando o investimento privado nesse setor; (...) para a
execuo da poltica habitacional, se torna necessria a criao de um rgo
Central Federal, com autonomia financeira e autoridade para atingir seus
objetivos (KOHLSDORF, 1976, p. 17-23).

Afirma a autora que vrias propostas do seminrio assemelham-se s aes


executadas pelo PAEG com o Banco Nacional de Habitao (BNH) e o Servio Federal de
Habitao e Urbanismo implementadas durante o regime militar.

307

A Mensagem ao Congresso Nacional de 1964 afirma que foram desenvolvidos


estudos da crise habitacional sob seus vrios ngulos, como no campo da construo de
moradias, quer por execuo direta das entidades, quer por meio de financiamentos. Os
pontos propostos no seminrio estavam congruentes com o plano habitacional do governo.
Neste sentido, Goulart afirma que:

[...] no que diz respeito ao exame do problema para a definio de princpios que
devero orientar a ao do poder pblico no mbito nacional, cumpre citar o
Seminrio de Habitao e a Reforma Urbana levado a efeito sob os auspcios do
Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Estado (IPASE), com a
colaborao do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), cujas concluses
constituram subsdio valioso para a fixao dos rumos que o Governo pretende
imprimir a esse setor (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964,
p.200).

A reforma urbana que Goulart pretendia implementar dependia do planejamento e da


regulao do crescimento das cidades. Em conformidade a isso, foi criado o Conselho de
Poltica Urbana (COPURB) e o Departamento Nacional de Habitao Popular, cujo mbito
abrangeria todas as atividades dos Institutos de Aposentadoria e Penses, do IPASE e da
Fundao da Casa Popular relacionadas com a poltica de habitao. Essa medida dependeria
da aprovao do Congresso Nacional e estava estreitamente vinculada com a reforma
administrativa.
Para os empreendimentos de construo ou de financiamentos destinados
habitao, levados a efeito por vrios rgos da administrao federal, foram realizadas,
durante o exerccio de 1963, inverses de capital, conforme visto na sesso 3.1 (BRASIL.
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964). Em documento de 1964, o governo apontava as
Diretrizes da Poltica Habitacional, tais como: disciplinar e sistematizar a aplicao dos
escassos recursos pblicos disponveis; instituir eficiente sistema de incentivo s inverses de
capitais particulares no s diretamente na construo de habitaes populares, como no
desenvolvimento da indstria de materiais de construo. Entretanto, um suposto ponto da
reforma, e que ganhou forte repercusso da mdia, propunha que inquilinos poderiam se tornar
donos das casas que alugavam. Entretanto, tal medida no foi encontrada nos documentos
estudados.

308

4.3.8 A reforma cambial e do estatuto do capital estrangeiro

Com o estrangulamento externo derivado da escassez de divisas, o governo pretendia


monopolizar o cmbio e limitar a remessa de lucros para o exterior. Essas medidas tinham
como meta subordinar a poltica cambial ao propsito do desenvolvimento e restringir a
importao de bens de luxo, diminuindo, assim, os desequilbrios do balano de pagamentos.
Esclarece Corbisier (1968) que a reforma do setor externo deveria defender os preos dos
produtos de base, conquistar novos mercados, ampliar as relaes comerciais para com todos
os pases do mundo, diversificar as exportaes, alm de facilitar a importao de mquinas e
produtos acabados. Caso mantivesse o valor da moeda nacional e controlasse o oramento
cambial, acreditava-se que o Estado poderia impedir a importao do luxuoso e do suprfluo,
e aplicar o saldo de moedas fortes na importao do que seria necessrio realizao das
metas prioritrias do desenvolvimento e da emancipao econmica do pas (CORBISIER,
1968). Tais recursos deveriam ser recolhidos pelo sistema bancrio oficial por meio da venda
de ttulos pblicos e encaminhados a estabelecimentos regionais e especializados do governo,
de modo a dinamizar o processo de correo dos desequilbrios locais e setoriais. Na
passagem a seguir da Mensagem ao Congresso Nacional de 1963 podemos antever essa
inteno:
[...] pela instruo n 228, de 7 de julho de 1962, se viu na contingncia de
implantar o monoplio de cmbio, determinando aos bancos autorizados o
repasse obrigatrio de suas compras ao Banco do Brasil. A Instruo n. 229,
baixada logo a seguir (15 de agosto de 1962), conquanto suprimisse a
obrigatoriedade de repasse das compras de cmbio, imps limitaes
quantitativas s remessas financeiras e at mesmo s vendas de cmbio
destinadas a importaes correntes. E mais: tendo-se revelado inconveniente, o
abrandamento das medidas monetrias para conteno da procura de divisas teve
curta durao, de vez que, pela Instruo n9 233, de 7 de novembro de 1962,
foram elas restabelecidas com mais vigor (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1963, p.114).

Podemos elencar uma srie de medidas que visavam entrosar a poltica cambial aos
preceitos nacional-desenvolvimentistas. Conforme visto na sesso 3.2.4, as Instrues n 254
e 256, respectivamente, de 11-10-63 e 29-10-63, elevaram as taxas de recolhimento
obrigatrio sobre contratos de cmbio, com o que passou o governo a dispor de maiores
recursos no

inflacionrios para atender

ao

financiamento

de suas

aplicaes,

desencorajando-se, ao mesmo tempo, as importaes menos essenciais ou simples remessas


financeiras. Por meio da Instruo n 263 da SUMOC, o governo assegurou ainda Petrobras

309

o benefcio de uma taxa especial de cmbio para a importao de petrleo e derivados, de


equipamentos, peas e sobressalentes (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
O estmulo s exportaes constituiu constante preocupao do governo, que
procurou, mediante reajuste da taxa de cmbio, conseguir melhores condies competitivas
nos mercados internacionais, compensando os efeitos negativos da inflao interna sobre a
taxa de cmbio. Todavia, o incentivo receita cambial no se limitou s exportaes.
Algumas transaes financeiras mereceram a concesso de bonificao, em torno de 50% da
taxa cambial, quando trazidas as divisas aos bancos autorizados a operar em cmbio. O fato
de virem essas cambiais sendo negociadas no "mercado paralelo" e o de vir sendo exigida aos
bancos a cobertura de despesas da mesma natureza constitua fator de perturbao do
mercado, que se procurou corrigir, de um lado, pela concesso de bonificao e, de outro,
com o acrscimo da taxa sobre as remessas para o exterior. Essa sequncia de modificaes
na poltica cambial foi um fato caracterstico que mostra a inteno de administrar a taxa de
cmbio em prol da poltica industrial (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1964).
Portanto, a Reforma Cambial visaria, em conjunto com poltica exterior, colaborar
para um plano nacional de desenvolvimento econmico e social, cuja poltica externa
independente seria um dos principais princpios norteadores.
Em relao ao controle do capital estrangeiro, o governo promoveu uma legislao
voltada a disciplinar a remessa de juros e outros ganhos do capital estrangeiro investido no
pas, assim como, a forma de seu retorno. Esse ponto era muito polmico, responsvel por
protagonizar o debate em duas correntes opostas. A primeira defendia ampla liberdade de
movimentao do capital estrangeiro; a segunda apregoava um sistema de controle e
limitaes movimentao de capital externo no pas. O debate era antigo: durante o segundo
governo Vargas, o Decreto n. 30.363, de 3 de janeiro de 1952, procurou disciplinar a
matria, determinando o registro do capital estrangeiro na Carteira de Cmbio e a obedincia
s seguintes normas (VIANA, 1963):
a)

limite de retorno de 20% ao ano;

b) juros e dividendos mximos de 8% ao ano do capital registrado;


c)

deduzir do capital registrado todas as remessas de juros e dividendos, excedentes

aos 8% legalmente permitidos;


d) declarar extinta a faculdade de retorno, toda vez que as remessas realizadas
ultrapassarem o capital efetivamente oriundo do estrangeiro;
e)

considerar como capital nacional os lucros e juros ou dividendos, excedentes de

8%, no remetidos ao exterior.

310

Entretanto, esse decreto no teve aplicao prtica, mesmo porque a Lei n. 1.807,
de 7 de janeiro de 1953, ao instituir dois mercados de cmbio, classificando as transferncias
cambiais relativas ao movimento de capital estrangeiro no mercado de cmbio da taxa livre,
revogou o Decreto n. 9.025 e, por extenso, aboliu o registro de capitais estrangeiros.

A Instruo n. 81, de 22 de dezembro de 1953, da SUMOC, assegurou s


transferncias referentes aos capitais registrados na forma da Lei n. 1.807, isto
, considerados essenciais ao processo de desenvolvimento econmico, uma taxa
de cmbio favorecida. Sobre o capital estrangeiro, veio a Instruo n. 113, que
permitiu o ingresso no Pas de equipamentos, sem cobertura cambial,
considerando-o aplicao de capital estrangeiro. A Lei de Tarifas (Lei n. 3.244,
de 14 de agosto de 1957) alterou disposies da Lei n. 1.807, extinguindo o
registro dos investimentos estrangeiros aplicados no Pas, ao classificar no
mercado de taxa livre de cmbio todas as transferncias financeiras relativas
movimentao do capital estrangeiro. Manteve, to somente, o registro dos
emprstimos, crditos e financiamentos bem como a concesso de tratamento
cambial preferencial para as operaes financeiras vinculadas a
empreendimentos considerados essenciais ao desenvolvimento econmico do
Pas. Finalmente, a Instruo n. 208, de 27 de junho de 1961, da SUMOC, que
complementou a reforma cambial instituda pela Instruo 204, de 13 de maro
de 1961, determinou que as remessas financeiras relacionadas com os
emprstimos, crditos e financiamentos, registradas na SUMOC, fossem
processadas ao mercado de cmbio de taxa livre (VIANA, 1963, p.150).

O governo Goulart, tambm solicitando delegao legislativa, manifestava-se a


favor do capital estrangeiro desde que controlado, afirmando que pretendia ao mesmo tempo
assegurar os interesses nacionais como para assegurar ao investidor estrangeiro tranquilidade
em relao ao seu capital investido. Nas palavras de Goulart, em discurso na ONU:

[...] poderamos estimular o investimento de capital estrangeiro se dssemos a


este mesmo capital uma compensao justa. Quando eu falo justa, exatamente
para expressar o pensamento do pas de justia. Ela no pode obter tambm
lucros excessivos, lucros que a enriqueam muito depressa em detrimento do
interesse nacional, ou custa do empobrecimento do pas. Por isso desejamos
encontrar um termo justo, onde ela tenha uma remunerao justa, razovel pelo
seu capital, que possa obter lucro, mas que, se dedicando a atividades do
interesse nacional, esses lucros possam tambm trazer benefcios ao pas
(TENDLER, 1984, p.40)

Conforme Viana (1963), o governo entedia que o Projeto-Lei n. 3.251, de 1961,


encaminhado pelo ento presidente Jnio Quadros, no estava alinhado ao projeto nacionaldesenvolvimentista, pois no direcionava o investimento. Esse projeto-lei pretendia
disciplinar a aplicao de capitais por meio da tributao do imposto de renda. A passagem
abaixo expe o pensamento governamental sobre o assunto - controle do capital estrangeiro:

311

[...] os investimentos estrangeiros no pas h muito reclamam lei que os


discipline. Quanto a isso as mais variadas correntes de opinio esto de acordo.
No que respeita, porm, execuo de tal poltica, desde logo dois grupos
extremados se defrontam. O dos que entendem ser o capital estrangeiro mero
instrumento de suco da riqueza nacional, pelo que preconizam para ele severo
policiamento; e o dos que sustentam constituir ele elemento indispensvel ao
progresso do Pas, pelo que no poder sofrer qualquer restrio, sob pena de
afugent-lo. Num e noutro sentido, foram apresentados vrios projetos ao
Congresso Nacional. Ao que parece, a tendncia deste foi situar-se numa posio
intermediria, consubstanciada no substitutivo anexo ao parecer n. 388, de
1962, visto haver sido elaborado por uma comisso partidria mista. O Governo
est de acordo com tal posio. Entende que a lei a ser elaborada dever
disciplinar os investimentos estrangeiros, salvaguardando os altos interesses
nacionais sem desestimular, no entanto, o capital estrangeiro cujos
investimentos, em alguns setores, reputa necessrios ao desenvolvimento da
economia do Pas. Deste modo, pretende legislar a respeito, seguindo o
substitutivo acima referido, em suas linhas mestras (VIANA, 1963, p.151).

Esse substitutivo estabeleceria normas para a aplicao de capital estrangeiro e as


condies de seu ingresso no pas, e em relao ao reinvestimento dos lucros e as remessas
para o exterior. A seguir, as normas propostas regular o capital estrangeiro (VIANA, 1963):
a)

ser considerado capital estrangeiro aquele que entrar no Pais, em moeda, ou

sob a forma de bens ou equipamentos, sem dispndio inicial de divisas e for registrado no
rgo competente, de acordo com o que a lei estabelecer;
b)

haver um registro especial de capitais estrangeiros, qualquer que seja a sua

forma de ingresso no Pas, bem como de todas as remessas em dinheiro ou valores para o
exterior, seja a que ttulo for;
c)

sero adotados medidas e controles tendentes a evitar manobras capazes de

concorrer para a formao de capitais fictcios ou de ensejar a remessa clandestina de lucros


para o estrangeiro;
d)

a remessa de lucros e dividendos no poder exceder a parcela de 10% do

capital registrado para os investimentos bsicos e a de 8% para os demais;


e)

a remessa de royalties estar sujeita a controles e a limites determinados;

f)

todas as pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras domiciliadas no

Brasil, sero obrigadas a declarar os bens e valores que possurem no exterior;


g)
disposies.

a lei estabelecer penalidades para os casos de inobservncia de suas

312

As reformas de base tinham uma seqncia lgica e estavam intimamente


interligadas. Pode-se perceber, portanto, que havia uma completa interdependncia entre as
vrias reformas. O governo via a sua execuo como um marco histrico, uma espcie de
refundao do pas em moldes mais igualitrios. Todavia, faz sentido o questionamento sobre
se as mesmas deveriam ser realizadas simultaneamente ou por etapas.

4.4 A sntese do pensamento de Goulart: o discurso da Central do Brasil

A trajetria poltica do presidente Joo Goulart, embora de curta durao, apresentou


uma diversidade de fases e momentos. Contudo, algo marcante nesse caminho, ou seja, a
permanente coerncia com o iderio trabalhista de Vargas. Desde os discursos de quando era
vice-presidente de JK at sua ascenso a presidncia da repblica percebemos o desejo de
mudanas estruturais em seus pronunciamentos. Nesse primeiro momento faremos uma
anlise comparativa dos discursos realizados durante a sua presidncia, divididos em dois
perodos: o parlamentarista (1961-1962) e o presidencialista (1963-1964). Em um segundo
momento, focalizaremos anlise no principal discurso do presidente: o realizado em 13 de
maro de 1964, que ficou conhecido como o da Central do Brasil. Da mesma forma que a
carta testamento sintetiza o pensamento de Getlio Vargas, podemos considera o
pronunciamento da Central como uma espcie de carta testamento poltico de Joo Goulart.
Analisando os dois perodos mencionados - parlamentarista e o presidencialista podemos detectar palavras-chave e a frequncia de algumas palavras nos discursos do
presidente Goulart. No quadro 23, apresentamos um discursmetro em relao aos
substantivos, adjetivos e verbos nesses dois perodos.

313

Quadro: 23 - Discursmetro dos discursos de Joo Goulart, 1961-1964


Discursmetro
Chavicidade40
Freqncia41
Palavras:
substantivos,
Discursos
Discursos
Discursos
Discursos
adjetivos e
1961-1962
1963-1964
1961-1962
1963-1964
verbos
Povo
Povo
Povo
Povo
1
Ptria
Nao
Pas
Governo
2
Nao
Reformas
Todos
Pas
3
Desenvolvimento
Agrria
Brasil
Brasil
4
Senhores
Desenvolvimento
Nacional
Reforma
5
Todos
Progresso
Social
Nacional
6
Progresso
Medidas
Vida
Todos
7
Luta
Nacional
Desenvolvimento
Reformas
8
Pas
Social
Governo
Desenvolvimento
9
Social
Todos
Grande
Nao
10
Legalidade
Compromissos
Poltica
Social
11
Nacional
Emancipao
Brasileiros
Brasileiros
12
Patriotismo
Brasileiros
Problemas
Medidas
13
Colaborao
Pas
Presidente
Presidente
14
Destinos
Patrcios
Estado
Pases
15
Fonte: elaborados pelo autor por meio do software Concordance com base em discursos de Joo Goulart entre
1961- 1964.

O termo povo foi o mais mencionado e, muitas vezes, foi o destinatrio de seus
discursos em ambos os perodos. Outros dois pontos interessantes o surgimento da palavra
reforma de forma mais intensa e da diminuio da palavra todos no segundo momento.
Isso pode apontar que as reformas j no dependiam de todos, fazendo referncia ao
Congresso, e, sim, do governo e do povo. Analisando a chavicidade (palavras que esto
associadas a outras), pode-se perceber dois movimentos interessantes: o primeiro a mudana
do uso de termos de conciliao para termos de compromisso e emancipao; o segundo
novamente a importncia das reformas, em especial a agrria.
Cabe ateno, tambm, nos pronunciamentos de Joo Goulart, alguns componentes
religiosos, como a meno a Deus e vocao crist do povo brasileiro. Pode-se conjeturar
que o presidente adotava muitas expresses que os conspiradores usaram para tentar
desestabiliz-lo. Podemos perceber uma determinao em seu objetivo, embora seus
posicionamentos muitas vezes tivessem que ser alterados em funo do agravamento da crise
poltica, ora tendo um tom mais radical ora mais moderado. A despeito de uma retrica
marcada pela preocupao social e com os trabalhadores, as reformas de base j comeam a
ganhar corpo em seus pronunciamentos durante seu primeiro mandato de vice-presidente.

40
41

Palavras-chave dentro do texto nos discursos.


Nmero de vezes que a palavra aparece nos discursos.

314

A palavra que resume o governo Goulart a estratgia permanente de alcanar as


reformas de base. razovel supor que nem sempre a tentativa de implement-las configurouse da mesma forma do programa, tal como foi apresentado na Mensagem ao Congresso
Nacional de 1964. Entretanto, durante sua trajetria poltica podemos perceber essa
construo.
Durante o regime parlamentarista, no discurso do dia do trabalho, Goulart formulou,
de maneira mais clara o seu programa de Reformas de Base. A reforma agrria j ganhava
destaque perante as outras reformas, entretanto, j mencionar as demais: reforma bancria,
reforma eleitoral com extenso do direito de voto, regulamentao da remessa de lucros,
reforma tributria, dentre outras.
As medidas, providncias e especialmente reformas que o povo se habituou a
identificar como reformas de base esto sendo reivindicadas pelos
trabalhadores e impostas pelos interesses nacionais, e que continuam
indefinidamente nos planos dos debates, conferncias e da propaganda eleitoral.
O esprito prtico do povo j est indiferente s batalhas verbais e exige atos e
no palavras. [...] Vencemos, com a colaborao do povo e das foras mais
atuantes do pas, a etapa da pacificao poltica. Precisamos, agora, vencer juntos
a etapa das grandes reformas nacionais. [...] A reforma agrria no pode ser mais
protelada. Ela est to enraizada na opinio pblica que mesmo as classes
econmicas mais favorecidas j a apiam, por consider-la fator indispensvel
melhoria aquisitiva do povo brasileiro e ao desenvolvimento nacional. [...] H
sintomas de impacincia popular neste terreno, de modo a causar apreenses. O
homem do campo precisa de terras, de assistncia financeira para torn-la
produtiva. Devemos ir ao encontro das legtimas aspiraes da populao rural,
ajudando a libertar-se das condies de penria em que vivem e dando-lhes a
oportunidade de participar dos benefcios da civilizao industrial. [...] Outras
reformas so tambm imperiosas. O sistema bancrio precisa ser atualizado para
assegurar uma organizao de crdito e financiamento capaz de alimentar o
progresso econmico do pas. [...] A indstria, a agricultura e o comrcio
necessitam de crditos largamente difundidos, a juros normais para se
desenvolverem e melhor contriburem para o aumento da produo nacional. [...]
A reforma eleitoral impe-se para tornar cada vez mais autntica a voz do povo
no Parlamento, evitando-se injunes estranhas e inadmissveis demaggicas
ou financeiras na formao das assembleias populares. [...] indispensvel a
regulamentao da remessa de lucros para o exterior. Nenhum pas em
desenvolvimento, verdadeiramente independente, deixa de defender a sua
economia e de disciplinar a aplicao interna do capital estrangeiro, que deve ser
estimulado quando verdadeiramente se incorpora ao esforo nacional pelo
progresso do pas, no se podendo, evidentemente, adotar o mesmo critrio
quele que tiver finalidade meramente especulativa, ou se converter em
instrumento de espoliao da economia nacional. [...] Torna-se tambm presente
a reforma tributria, que permita ao governo buscar recursos nas mos daqueles a
quem o progresso inflacionrio favorece com lucros desmedidos e aplic-los em
benefcio da Nao, corrigindo desigualdades excessivas, enfrentando as
dificuldades oramentrias, sem necessidade de recorrer a emisses ou outros
encargos que importem em novos sacrifcios para o povo. [...] Muitas dessas
reformas dependem de leis ordinrias, mas muitas delas s podero ser
alcanadas se antes se reformar parcialmente a Constituio de 1946 [...] quero
reafirmar a minha fidelidade aos princpios de justia social, definidos por
Getlio Vargas. Trabalhadores, ningum nos arrancar das mos a bandeira que
Getlio Vargas nos entregou (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA,
1962, p. 1-4).

315

O que props Goulart em diversos pronunciamentos que deveria haver uma melhor
participao da classe popular na renda nacional, ou seja, redistribuio de renda. Entretanto,
pode-se especular que ele assumia como prioridade as reformas, que atendiam a demanda das
suas bases de sustentao poltica, e no a estabilizao monetria e o crescimento
econmico. Talvez Goulart entendesse que seria mais fcil convencer as elites da necessidade
das mudanas em um ambiente de crise do que num momento de pujante crescimento
econmico. Alm disso, percebe-se claramente a ideia de continuao com o projeto Vargas.
As palavras fidelidade e o trecho ningum nos arrancar das mos a bandeira que Getlio
Vargas nos entregou, no discurso acima, reafirmava a convico, por parte de Goulart, em
relao continuao dos ideais de Vargas e do projeto trabalhista o que politicamente era
explorado como continuador de um processo histrico que estava em marcha.
Ademais, nos ltimos meses do governo presidencialista, suas aes alcanaram a
linha tnue da legalidade. Entretanto, o governo entendia que o uso de decretos e convocaes
de plebiscitos era um recurso legal e no iam de encontro com as normas constitucionais.
Muitas passagens, como: a homenagem ao Marechal Lott, a aceitao do parlamentarismo e o
prprio pedido de estado de stio, mostravam a postura legalista do presidente. Observa-se
uma tentativa extrema de convencer sobre respeito Constituio em boa parte dos discursos.
Pode-se perceber que o governo tentava realizar as reformas via Congresso, entretanto, notase tambm, especialmente aps 1963, a inteno de obter delegao legislativa, assim,
atribuir-se-ia ao Executivo o poder de regulamentar essas reformas. Talvez s nesse momento
comeasse a surgir a dvida se as reformas poderiam ser realizadas dentro da legalidade
vigente.
A inteno de obter autorizao para legislar vinha desde a posse de Goulart. Tanto
Tancredo Neves quanto Brochado da Rocha (ambos ex-primeiros-ministros indicados por
Goulart no sistema parlamentarista) fizeram menes e pedidos ao congresso para obter o
poder de legislar.
Quanto ao primeiro-ministro Hermes Lima, frisa Almeida (2010) que no houve a
guinada esquerda do governo Goulart com o novo ministro e afirma que:

316

[...] o novo Conselho de Ministros foi fruto de um compromisso de Goulart, e do


PTB, com o PSD, que permitiu antecipar o plebiscito para janeiro de 1963.
Tambm no foi verificada no perodo nenhuma intensificao do discurso
reformista. Uma simples comparao entre os discursos de Brochado da Rocha e
de Hermes Lima seria suficiente para demonstrar isso. H, no entanto, outras
evidncias no mesmo sentido. Durante o Gabinete Hermes Lima, no houve
nenhuma iniciativa do Executivo referente s bandeiras nacionalistas; no houve
tambm a aprovao pelo Congresso Nacional de nenhum diploma legal
referente a esses temas (ALMEIDA, 2010, p. 131).

Isso de certo modo pode trazer indcios que essa troca de ministro foi parte do jogo
poltico de Goulart para adiantar o plebiscito que lhe trouxe plenos poderes.
Salienta-se que quando o primeiro-ministro Brochado da Rocha renunciou, reafirmou
em seu discurso a necessidade da delegao de poderes para legislar sobre as reformas de
base. Durante o seu gabinete, foram realizados pedidos de delegao de poderes
compreendendo: 1) abastecimento e expanso da produo; 2) medidas de reviso agrria; 3)
represso ao abuso do poder econmico; 4) processo espoliativo; 5) medidas administrativas;
6) medidas fiscais; 7) medidas monetrias; e 8) medidas polticas (ALMEIDA, 1998, p. 114).
O congresso no aprovou maior parte desses pedidos, pois entendia que eles visavam afastar
as questes polmicas da alada do legislativo, assim como, aumentava consideravelmente os
poderes delegados ao gabinete, e por consequncia a Goulart. Segundo Almino Affonso
(AFFONSO, 1993, p. 110), isso aconteceu seja pela ausncia de parlamentares (as eleies
de outubro estavam prximas.), seja pelo carter polmico das questes arroladas, o fato que
as lideranas conservadoras bloquearam a tramitao do pedido. Ressalva-se que o
Congresso acabou concedendo autorizao legislativa na rea referente agricultura e
abastecimento, o que gerou algumas leis delegadas. Entres as leis geradas estava a criao da
Superintendncia Nacional de Abastecimento (SUNAB), da companhia Brasileira de
Alimentos

(COBAL),

do

Fundo

Federal

Agropecurio,

da

Superintendncia

do

desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e da Superintendncia da Poltica Agrria (SUPRA).


Alm dessas, tambm houve a lei delegada que reorganizou o Ministrio da Agricultura, e que
autorizava a Unio a intervir no domnio econmico, para assegurar a livre distribuio de
mercadorias e servios essenciais ao consumo (RUBIATTI, 2008).
Outro ponto relevante era sua viso em relao ao capital estrangeiro. Em discurso
na ONU, mencionado na sesso 3.2.12, Goulart, se por um lado mostrava-se a favor da
nacionalizao de certas empresas estrangeiras, por outro lado defendia o ingresso de capital
estrangeiro desde que se submetesse aos interesses nacionais. Quanto poltica externa,
parece que sempre a considerou como uma extenso de seus objetivos internos, a que deveria
se subordinar. No aceitou o alinhamento automtico com os EUA, reatou relaes com a

317

URSS e com a China, e defendeu a autodeterminao de Cuba. Atrelava a PEI com seu
projeto de reformas e com a necessidade de diversificar suas exportaes e abrir novos
mercados para diminuir a dependncia externa.
A radicalizao poltica contra seu governo foi intensa e se aprofundou ao longo do
mesmo. A possibilidade de conciliao entre conservadores e progressistas ficava cada
vez mais difcil. Os discursos com nfase anticomunista acentuaram-se por parte da oposio
e Goulart partiu para um tom mais radical a partir do meio do ano de 1963. Essa mudana de
tom talvez se deva ao isolamento poltico do presidente, quando o seu principal partido de
sustentao, o PSD, aproximava-se cada vez mais da UDN no momento que o governo
avanavam seus pronunciamentos em prol da reforma agrria.
Um discurso que pode ser considerado o auge e a sntese do pensamento poltico de
Goulart, inclusive por ser de improviso, foi o do dia 13 de maro de 1964, conhecido como o
da Central do Brasil ou Comcio das Reformas. Lopez sustenta que:
[...] o Comcio das Reformas, de 13 de maro de 1964, na Central do Brasil, fica
sendo o equivalente janguista da Carta-Testamento de Vargas. Com efeito, foi
uma Carta-Testamento discursada em pblico, perante uma multido
emocionada [...] e politicamente isolado no Congresso, em face da aproximao
PSD/UDN, resolveu jogar a derradeira cartada em defesa de seu programa de
reformas - assinou decretos, convocou as massas e partiu para um gigantesco
comcio feito de apelos patticos e denncias vigorosas (LOPEZ, 1990, p. 97).

No quadro a seguir, h uma anlise de todo o discurso da Central do Brasil:


Quadro 24 - Anlise do principal discurso de Goulart o Comcio das Reformas na Central do Brasil,
1964
Passagem do discurso
Anlise
Devo agradecer em primeiro lugar s organizaes sindicais, promotoras desta Agradecimentos:
focaliza
grande manifestao; agradecer ao povo por esta demonstrao extraordinria e principalmente o povo e as
tambm aos sindicatos que de todos os estados mobilizaram seus associados para classes mais baixas; apelo s
este demonstrao. Dirijo-me a todos os brasileiros, no apenas aos que lideranas.
conseguiram adquirir instruo na escola, mas a todos os irmos que passam a
misria e privaes, pelo direito de ser brasileiro, trabalhando de sol a sol.
Como presidente de 80 milhes de brasileiros, quero que minhas palavras sejam Discurso de improviso: o
entendidas. Vou falar a linguagem franca, que pode ser rude, mas sincera, de presidente
mostra
esperana no futuro, mas de quem tem corao para enfrentar a dura realidade sensibilidade e quer falar a
brasileira.
linguagem do povo, o que
respaldaria a crena de que o
executivo era a encarnao
da vontade dos trabalhadores
Proclamar que esta concentrao seria um ato atentatrio do Governo ao regime Responde as crticas de que
democrtico como se no Brasil ainda fosse possvel governar sem o povo. o governo pretendia realizar
Desgraada a democracia se tiver que ser defendida por esses democratas. Para um golpe antidemocrtico
eles, trabalhadores, a democracia no um regime de liberdade de reunio com o
povo, mas a de um povo emudecido e abafado em suas reivindicaes.
Continua...

318

Continuao...
A democracia, trabalhadores, que eles desejam impingir-nos, a democracia de
antipovo, da antirreforma do antissindicato aquela que favorece os interesses dos
grupos que representam . A democracia que eles pretendem a dos privilgios,
da intolerncia, do dio, para liquidar com a Petrobrs. A democracia dos
monoplios nacionais e internacionais, a democracia que levou Getlio Vargas
ao extremo sacrifcio.
Ainda ontem, trabalhadores, eu afirmava no arsenal de Marinha, envolvido pelo
calor dos trabalhadores, que a democracia jamais poderia ser arrebata dos
trabalhadores quando eles vm rua, praa, que do povo.
Democracia, trabalhadores brasileiros, o que o meu governo vem procurando
realizar, como do meu dever interpretar os anseios populares pelo caminho da
paz. No h ameaa mais sria democracia do que tentar estrangular a voz do
povo. Fazendo calar as justas reivindicaes desta nao e destes reclamos que,
de Norte a Sul, de Leste a Oeste, levantaram seu clamor pelas reformas de base,
sobretudo pela Reforma Agrria, que ser o complemento da abolio do
cativeiro de milhes de brasileiros que vegetam no interior, em condies
miserveis.
A ameaa democracia no vir ao encontro do povo na rua, enganar o povo
brasileiro, explorar seus sentimentos cristos na mistificao de anticomunismos, insurgindo o povo at contra as mais expressivas figuras do quadro
nacional, dos grandes pronunciamentos do Santo Papa. O inolvidvel Papa Joo
Paulo XXIII disse que a dignidade da pessoa humana exige normalmente, como
fundamental, o direito do uso da terra, e a obrigao de conceder propriedades
para todos.
dentro desta autntica doutrina que o governo brasileiro vem procurando fixar
sua poltica social, particularmente quanto realidade agrria. O cristianismo
nunca foi um estudo dos privilgios condenados pelos Santos Padres. Nem
tambm, brasileiros, poder ser levantados os rosrios da f contra a vontade do
povo. No podem ser levantados rosrios da f contra o oco que reclama uma
injustia social. Perdem o seu tempo os que imaginam que o Governo seria capaz
de abafar a voz do povo, que o Governo possa empreender ao poltica contra
ele, contra seus direitos e suas reivindicaes.
Ao repressiva a que o Governo est praticando e vai ampliar na Guanabara e
outros estados contra aqueles que especulam com as dificuldades do povo,
sonegam gneros alimentcios. Ainda ontem, dentro de associaes de cpula das
classes conservadoras, ibadianos protestavam contra o presidente porque ele
defende o povo contra aqueles que o exploram na rua, atravs da especulao e
da ganncia. No me tiram o sono as manifestaes de protestos dos gananciosos,
mascarados em frases patriticas, mas que traduzem a realidade de seus
propsitos antissociais e antipopulares.
No receio ser chamado de subversivo por proclamar a necessidade da reviso da
atual Constituio da Repblica, que no mais atende aos anseios de nosso povo.
antiquada porque legaliza uma estrutura econmica j superada, injusta e
desumana. O povo tem que sentir a democracia que ponha fim aos privilgios de
uma minoria proprietria de terras. Quer participar da vida poltica do Pas
atravs do voto, poder votar e ser votado. preciso que nos pleitos eleitorais
sejam representadas todas as correntes polticas sem discriminao ideolgica.
Todos tm direito a liberdade de opinio e a manifestar o seu pensamento. Este
o princpio fundamental dos direitos do homem, contido na prpria carta das
Naes Unidas. Est nisso o sentido profundo dessa grande multido que presta
manifestaes ao presidente, o qual lhe presta conta de seus problemas, atitudes e
posies, na luta que vem enfrentando contra foras poderosas, mas confiante da
unidade do povo e da classe trabalhadora, que h de encurtar o caminho de nossa
emancipao.

O governo entende que a


verdadeira
liberdade
democrtica s possvel
com
democracia
econmica e com um
Estado forte e vigilante
O verdadeiro significado da
democracia a vontade da
maioria
Reafirma que seu governo
democrtico em momento de
forte
contestao
pela
oposio e cita a importncia
da Reforma Agrria

Ponte interessante na qual


Goulart refuta o comunismo
e reafirma sua inspirao
com o socialismo cristo.
As influncias de Pasqualini
so novamente percebidas
A doutrina que se refere a
trabalhista e salienta seu
compromisso
com
a
democracia

Crtica oposio por ter um


discurso democrtico, e que
para o governo, diferente
das aes.

Reafirma a necessidade de
reformular a constituio.
Nesse ponto pode ser
entendido
o
principal
argumento que a oposio
fazia em acus-lo de
antidemocrtico
por
pretender mudar as regras
constitucionais.

Continua...

319

Continuao...
de se lamentar que parcelas ainda ponderveis que tiveram acesso a funes
superiores continuem insensveis realidade nacional. So os piores surdos e
cegos os que podero com tanta surdez e cegueira ser, amanh, responsveis,
perante a histria, pelo sangue brasileiro que possa ser derramado pela
emancipao do Pas
De minha parte, frente do Executivo, tudo farei para que o processo
democrtico siga o caminho pacfico para derrubar obstculos que impedem a
liberdade do povo brasileiro. Juntos, governo e povo, operrios, camponeses,
militares, estudantes, intelectuais e patres brasileiros que colocam os interesses
da Ptria acima de seus interesses, sugerimos a caminhada da emancipao
econmica e social do Pas. O nosso lema, trabalhadores, progresso com justia
e desenvolvimento com igualdade. A maioria dos brasileiros no se conforma
com a ordem social imperfeita, injusta, desumana e impacienta-se com a demora
em receber os dividendos de um progresso construdo com o esforo dos
trabalhadores e o patriotismo dos humildes.
Vamos continuar lutando na construo de novas usinas, na abertura de estradas,
na implantao de fbricas, hospitais, escolas para o povo sofredor. Nada disso
ter sentido profundo, porm, se no for assegurado o sagrado direito ao
trabalhador e uma justa participao do povo no desenvolvimento nacional.
Sabemos muito bem que nada vale ordenar a misria do Pas com aquela
aparncia bem comportada com que alguns pretendem iludir o povo. a hora das
reformas. A hora das reformas de estruturao de mtodos, de estilo, de trabalho
e de objetivo para o povo brasileiro. J sabemos que no mais possvel
progredir sem reformas. Que no possvel acomodar-se e admitir que esta
estrutura ultrapassada possa realizar o milagre da salvao nacional. Para
milhares de brasileiros, o caminho das reformas o do progresso e da paz social.
Reforma, trabalhadores, solucionar pacificamente contradies de uma ordem
jurdica superada pela realidade em que vivemos.
Acabei de assinar o Decreto da Supra. Assinei, meus patrcios, com o
pensamento voltado para a tragdia do irmo brasileiro que sofre no interior da
Ptria. necessrio que se diga que no ainda a Reforma Agrria pela qual
lutamos. Representa, como afirmou h pouco o Governador de Pernambuco, um
passo frente no caminho das grandes reformas de estrutura. No representa
ainda a carta de alforria do campons abandonado, mas , repito, o primeiro
passo frente das portas que se abrem na soluo definitiva do problema agrrio
brasileiro.
O decreto considera de interesse social, para efeitos de desapropriao, as terras
que ladeiam os eixos rodovirios, os audes pblicos federais e terras que podem
tornar produtivas reas inexploradas, ainda submetidas a um comrcio intolervel
e odioso. No justo, trabalhador brasileiro, que o benefcio de uma estrada
construda com dinheiro do povo venha a beneficiar apenas as minorias
privilegiadas do Pas. No se compreende que uma estrada como a Rio-Bahia,
com 800 Km asfaltados, que custou 60 bilhes de cruzeiros ao povo brasileiro,
venha beneficiar latifundirios, que tm o valor de suas terras duplicado.

Mas, trabalhadores, Reforma Agrria com pagamento prvio em dinheiro no


Reforma Agrria; como consagra a Constituio, negcio agrrio que interessa
apenas ao latifundirio. Sem reforma constitucional, no poder haver Reforma
Agrria autntica, que atenda aos reclamos do povo brasileiro. Sem emendar a
Constituio, que tem acima dela o povo, como esta multido que aqui est em
praa pblica, podemos votar leis agrrias, mas nenhuma delas ser capaz de
modificar estruturas em benefcio do Pas. Camponeses brasileiros, graas ao
convnio e colaborao patritica das Foras Armadas, o convnio entre elas e
a Supra, espero que dentro de menos de 60 dias se dividam os latifndios beira
de estradas, ao lado das ferrovias, dos audes e ao lado das obras de saneamento.

Goulart critica as elites e as


avisa do perigo de uma
revoluo social

Afirma seu processo de


mudana dentro da esfera
democrtica
e
salienta
quatro
palavras
que
sintetizam, na opinio do
governo, o seu projeto:
progresso com justia social
e desenvolvimento com
igualdade
Nessa parte do discurso
Goulart cita as aes de seu
governo que j estavam em
curso
Reafirma a necessidade da
Reforma
do
Estado
brasileiro

Assinala a inteno do
governo em governar seu o
congresso, o que para muitos
analistas significaria um
golpe contra as instituies
democrticas.

Entretanto,
o
governo
justifica os decretos e
argumenta que eles so do
interessa nacional. Aqui se
percebe
um
ponto
interessante:
podemos
perceber que o governo se
considerava o verdadeiro
representante do povo (ou na
maioria dele)
O governo demonstra sua
inteno de reformar a
constituio e de ter
autorizao para legislar.
Ademais, essa frase sintetiza
o pensamento do governo:
a Constituio, que tem
acima dela o povo

Continua...

320

Continuao...
E, feito isso, o trabalhador do campo j poder ver, concretizada em parte, a sua
mais sentida e justa reivindicao: um pedao de terra prpria para que ele
trabalhe, para que cultive. A ento o trabalhador e sua famlia trabalharo para
eles. Porque no se diga que h meios de fazer a reforma sem mexer a fundo na
nossa Constituio.
Em todos os pases civilizados, foi suprimido da Constituio o pagamento
prvio em dinheiro. No Japo, h mais de 20 anos que j se fez a Reforma
Agrria pagando-se em ttulos, com prazos de 20 anos e juros de 2. Quem
promoveu a Reforma Agrria no podia ser chamado de agitador, no podia ser
chamado de comunista. Foi o general MacArthur, general americano que no
podia ser acusado de estar a servio de interesses internacionais. Na Itlia, na
Calbria, h mais de 15 anos que a reforma foi realizada. A produo
multiplicou-se e os camponeses passaram a ter seus pedaos de terra prpria.
O Mxico h 12 anos vem concretizado a sua Reforma Agrria, empregando
mais de 30 milhes de hectares de terra trabalhada, entregando-a aos camponeses
mexicanos, realizando pagamentos de 25 anos, com juros nunca superiores a
cinco por cento. Na prpria ndia j se fez a Reforma Agrria de mais da metade
da rea cultivvel daquele pas. No existe argumento capaz de afirmar que no
Brasil, uma Nao jovem e que se projeta para o futuro, o povo no possa fazer a
reforma constitucional que lhe permita uma Reforma Agrria autntica.
A Reforma Agrria no capricho de um governo, no capricho de uma pessoa,
de um programa de partido. produto de inadivel necessidade, que no Brasil
constitui as esperanas do povo brasileiro. A Reforma Agrria imposio do
prprio Congresso Nacional para ampliar e melhorar o seu mercado interno, que
necessita maior produo para sobreviver. Nas fbricas e indstrias h tecidos e
sapatos sobrando. Enquanto isso, o povo brasileiro vive nu no interior da Ptria.
Suas crianas sem calado, porque no tm poder aquisitivo para comprar esses
produtos.
A Reforma Agrria indispensvel para melhorar o nvel de vida, possibilitar a
melhor remunerao do povo urbano. Intelectuais, estudantes, industriais, que se
interessam e querem o desenvolvimento do Pas, sabem que a Reforma
necessria e indispensvel para que a vida social e econmica possam prosseguir.
Como garantir a propriedade privada quando de 15 milhes de brasileiros que
trabalham na terra, apenas dois e meio milhes so proprietrios? O que
pretendemos fazer no Brasil no diferente do que j se fez em pases
subdesenvolvidos do mundo. etapa do progresso que devemos conquistar e
haveremos de conquistar. E esta manifestao deslumbrante, que presenciamos,
o testemunho mais vivo de que a Reforma Agrria ser conquistada pelo povo
brasileiro.
O prprio custo dos gneros alimentcios, que est diretamente subordinado
relao do homem com a terra, num pas onde se paga aluguel da terra por mais
de 50% do valor da produo obtida, no pode haver gneros alimentcios
baratos. No meu estado, por exemplo, o estado do Deputado Leonel Brizola, 75%
do valor da produo de arroz so realizados em terras alugveis e o
arrendamento destas terras 75% do valor da produo paga em cada ano.
Esse o inquilinato rural, medieval, que torna cada vez mais necessria a
Reforma Agrria. O povo sabe que ela s prejudica a uma pequena minoria
insensvel e o seu desejo de manter escravos, com a Nao submetida a miservel
processo de vida. claro que a Reforma Agrria s pode ser iniciada em terras
economicamente aproveitveis. No poderamos comear a Reforma Agrria no
Amazonas ou no Par. A Reforma Agrria deve ser iniciada em terras
colonizveis, ao lado dos grandes centros. Governo nenhum, por maior que seja
seu esforo e at seu sacrifcio, poder enfrentar o monstro inflacionrio que
devora salrios e que inquieta o povo, se no forem realizadas as reformas de
estrutura exigidas pelo povo e reclamadas pela Nao.

A preocupao com a
populao rural constante
no governo Goulart.

Cita exemplo de pases


desenvolvidos que fizeram
reforma
agrria
para
continuar se desenvolvendo.

Mostra que reforma agrria


no significa comunismo e
que outros pases parecidos
com o Brasil j realizaram
reforma agrria.

Argumenta que a reforma


agrria iria consolidar o
mercado interno

A importncia da reforma
agrria para a estabilidade de
preos dos alimentos.
Pode-se entender que essa
reforma ter que ser
conquistada pelo povo,
portanto, visto que, para o
governo, o Congresso no a
realizar
O custo da terra elevado que
seria diminudo com a
reforma

A reforma agrria apenas


uma das reformas de
estrutura. As outras tambm
so necessrias para frear o
movimento
inflacionrio.
Nesse ponto, o governo no
acredita mais em medidas
ortodoxas de combate
inflao, e, sim, por meio de
mudanas estruturais.
Continua...

321

Continuao...
Tenho autoridade para lutar para a reforma da Constituio, porque essa reforma
indispensvel tem o nico objetivo de abrir caminho para a soluo harmnica
dos problemas. No me animam, e bom que a Nao me oua, quaisquer
propsitos de ordem pessoal. Os grandes beneficiados sero,a cima de tudo, o
povo e os governos que vierem, a quem desejamos entregar esta Nao
emancipada e enriquecida, resolvidos democrtica e pacificamente os seus graves
problemas. Dentro de 48 horas vou entregar considerao do Congresso
Nacional a Mensagem Presidencial deste ano. Nessa mensagem, esto bem claras
e expressas as intenes e objetivos do Governo. Espero que os senhores
congressistas, e seu patriotismo, compreendam o sentido social e a ao
governamental, cuja finalidade acelerar o progresso do Pas e assegurar
melhores condies de vida, pelo caminho da reforma democrtica.
Mas eu estaria faltando ao meu dever se no transmitisse, em nome do povo
brasileiro, em nome de 150 mil ou 200 mil pessoas que aqui esto, o nosso
caloroso apoio ao Congresso Nacional, para que venha ao encontro das
reivindicaes populares. Para que seu patriotismo atenda aos anseios da Nao,
que quer dias mais pacficos. Quero tambm referir-me, antes de finalizar, a um
outro decreto, que tambm assinei, interpretando sentimento nacional. Acabei de
assinar o decreto de encampao de todas as refinarias particulares. A partir desta
data, trabalhadores brasileiros, a Ipiranga, a Capuava e outras, pertencem ao
povo, porque pertencem ao Governo.

Procurei, depois de estudos cuidadosos elaborados por tcnicos e guiado pelo


esprito que criou a Lei n 2004, lei que surgiu e foi inspirada pelos mais altos
ideais patriticos e imortais do povo brasileiro que continua imortal na alma do
povo brasileiro ao decretar a encampao das refinarias particulares, prestar ao
povo brasileiro uma homenagem de respeito e solidariedade quele que sempre
teve respeito e foi solidrio com os sentimentos do nosso povo, ao grande
Presidente Getlio Vargas.
Ele, o imortal, o grande patriota Vargas, morreu, mas o povo continua a sua
caminhada e eu vivo, hoje, momento de profunda emoo ao poder dizer que
soube interpretar o sentimento do povo brasileiro. Ao lado dessas medidas, da
maior significao para o desenvolvimento do nosso pas, e para a participao
do povo brasileiro nas suas riquezas, especialmente nessa luta pelo petrleo e o
monoplio nacional, eu sinto que para essas medidas nacionalistas, de tal
significado, o povo estar sempre presente nas ruas e praas pblicas para
prestigiar o governo, que pratica atos como estes para demonstrar s foras
reacionrias que o povo h de continuar a sua caminhada.
Nesta mensagem que enviei para a considerao do Congresso Nacional, deixei
bem consignadas outras reformas que o povo exige para o desenvolvimento do
Pas: a reforma eleitoral, reforma ampla que permita que todos os brasileiros
acima de 18 anos, que lutam pelo engrandecimento do Pas, possam participar do
destino glorioso do Brasil. Nessa reforma, propugnamos principalmente,
democraticamente, fundamentalmente, que todo o alistvel deva ser elegvel e,
portanto, tratado como tal.
Tambm est consignada a reforma universitria, proclamada pelo povo
brasileiro e difundida pelo estudante universitrio, que sempre tem estado na
vanguarda dos movimentos populares e nacionalistas. Ao lado dessas medidas o
governo continua examinando outras medidas e providncias fundamentais em
defesa do povo e das classes populares. Dentro de poucas horas, devo assinar
outro decreto que regulamentar o preo extorsivo e abominvel dos
apartamentos residenciais que esto desocupados, de todos que hoje afrontam e
ferem o povo, exigindo pagamento em dlares por um apartamento brasileiro. O
pagamento deve ser feito em cruzeiros, o dinheiro do povo, que o dinheiro do
Pas.

Afirma que seu governo


representa o povo, talvez
influenciado pelo resultado
estrondoso do plebiscito e
demonstra sua inteno de
no pretender continuar
como presidente aps 1965.

O comcio da Central do
Brasil pode ser entendido
como uma forma de
pressionar o Congresso para
realizar as reformas. Uma
espcie de ameaa e
demonstrao de fora. Aqui
Goulart mostra sua vontade
de tentar realizar mudanas
dentro
dos
preceitos
institucionais existentes.
Ressalta a luta do governo e
o alinhamento com a poltica
nacional-desenvolvimentista
iniciada no governo Vargas

Acredita na participao
popular e de que o governo
Vargas a representao do
povo, assim como o seu
governo representa Vargas.

Ampliar a democracia por


meio da Reforma Eleitoral

Cita-se
a
Reforma
Universitria e Urbana

Continua...

322

Continuao...
Estejam tranquilos que dentro em breve esse decreto ser realidade e realidade
tambm ser a rigorosa e implacvel fiscalizao para que seja cumprido o
decreto de aluguis, assim como tambm o Governo, apesar dos ataques e dos
insultos sofridos, no recuar na fiscalizao que vem exercendo contra a
explorao do povo. Fao aqui apelo ao povo carioca, para que ajude o governo
na fiscalizao da vergonhosa explorao que est sofrendo. Para aqueles que
desrespeitarem a lei, no nos interessa o tamanho de sua fortuna, ou de seu poder,
estejam eles em Olaria, ou na rua do Acre, podem estar certos de que devero
sofrer perante a lei as sanes pela responsabilidade dos seus crimes.
Aos servidores pblicos desta Nao, aos mdicos, engenheiros, servidores
pblicos que tambm no me tm faltado em seu apoio e solidariedade, posso
afirmar que suas justas reivindicaes esto sendo objeto de estudo final e em
breve as vero atendidas, porque o Governo deseja cumprir seu dever com
aqueles que cumprem o dever para com o seu Pas.
Ao encerrar, quero dizer que me sinto reconfortado e recuperado par enfrentar a
luta, que tanto maior ser contra ns quanto mais perto estivermos do
cumprimento do dever. Na medida em que a luta apertar, sentir-me-ei confortado,
porque o povo tambm lutar contra aqueles que no reconhecem sua vontade e
exploram a Nao.
Eu sei, trabalhadores brasileiros, das reaes que nos esperam, mas estou
tranqilo, porque cumpro com o dever e, acima de tudo, porque sei que o povo
brasileiro j est amadurecido, j tem conscincia de sua autoridade, e que no
faltar com seu apoio s medidas nacionalistas de sentido social.
Quero, trabalhadores brasileiros, agradecer, mais uma vez, a extraordinria
manifestao aqui registrada, especialmente ao bravo povo carioca, que soube
dialogar com os lderes nacionalistas a respeito dos problemas que afligem a
Nao. A todos os patrcios, quero dizer tambm, ao finalizar, que nenhuma fora
ser capaz de impedir que o governo continue assegurando absoluta liberdade ao
povo brasileiro, que nenhuma fora impedir que o povo se manifeste, livre e
democraticamente, e para isso podemos dizer, com orgulho, que contamos com o
patriotismo das bravas e gloriosas Foras Armadas desta Nao.
Hoje, com o alto testemunho da Nao reunida na praa que ao povo pertence, o
Governo, que tambm do povo e ao povo pertence, reafirma seus propsitos
inabalveis de lutar com todas as suas foras pelas reformas tributria eleitoral,
pelo voto do analfabeto, pela elegibilidade de todos os brasileiros, pela pureza da
vida democrtica, pela emancipao econmica, pela justia social e, ao lado do
povo, pelo Progresso do Brasil.
Fonte: elaborados pelo autor.

O tratamento igual do
governo perante ricos e
pobres no que tange o
cumprimento das leis.

Importncia de um setor
pblico, bem remunerado,
para o governo

Novamente
a
doutrina
trabalhista
contra
a
especulao e a usura.

O
conhecimento
das
conspiraes
e,
principalmente, a crena da
defesa popular para o
governo.
O governo acreditava ainda
ter uma parcela significativa
das Foras Armadas, em
especial, sua base.

Cita a reforma tributria e


retoma
a
ideia
de
emancipao
econmica,
justia social e progresso to presentes na CartaTestamento de Vargas

Fica claro na anlise desse discurso que a viso de Goulart, mesmo neste momento
mais radical, tinha uma esperana de conciliao. At o ltimo momento, dirigia-se s elites, a
quem solicitava apoio s reformas, sob o argumento que reformar seria solucionar
pacificamente as contradies de uma ordem econmica e jurdica superada. A prpria defesa
da Reforma Agrria, que se tornou a reforma mais polmica, era no sentido de
modernizao e nunca de revoluo.
A defesa da reforma agrria assentava-se em argumentos como: ampliaria o mercado
interno, favoreceria as indstrias e criaria empregos. Nunca mencionou a coletivizao ou
socializao dos meios de produo. Goulart afirmava, inclusive, que as Reformas de Base

323

constituam um benefcio para o capitalismo. As aes como a assinatura dos decretos


podem ser interpretadas como uma estratgia para tentar isolar os setores mais conservadores
e forar o Congresso a ter uma atitude mais progressista.
Jango se valeu da massa como instrumento de presso para que o Congresso veculo legal para isso - aprovasse a reforma da Constituio, o plebiscito e a
Assembleia Constituinte. Tratava-se, todavia, de uma presso moral e
psicolgica, no de uma presso armada, que fugisse da legalidade (LOPEZ,
1990, p.94).

A inteno era mobilizar a populao por meio de comcios, estratgicos, pelas


principais capitais do Brasil para neutralizar as aes de grande parte da impressa
oposicionista que estava influenciando a opinio pblica por meio de notcias sistematizadas
contra o governo.
Ao ser deposto, Goulart deixou um discurso, no dia 1 de abril de 1964, no qual
reafirmava a sua determinao de defender at o fim a realizao das Reformas de Base:

[...] para salvaguardar os mais legtimos interesses da Nao, tive que adotar no
plano internacional uma poltica externa independente e, no plano interno,
medidas inadiveis de proteo sua espoliada economia, arrastei a fria
insensata e odienta dos impatriticos interesses contrariados. No acreditavam
que fosse capaz de regulamentar a Lei de Remessa de Lucros. Fui ameaado e
intimidado. (...) Preguei a reforma agrria, quando ela estava vitoriosa na
conscincia do esprito do povo. Negaram-me os meios legais para efetiv-la.
Apelei ento para as minhas atribuies constitucionais. (...) Quando a inflao,
pela qual no se pode responsabilizar o meu Governo, que tudo tem feito para
debel-la, procurando inclusive atacar suas causas estruturais, atravs das
reformas de base, quando essa inflao corroa salrio e vencimentos e ampliava
a rea de misria entre as famlias da classe mdia, busquei recompor, na justa
remunerao do trabalho, enviando ao Congresso mensagem solicitando a escala
mvel de salrios. Levantou-se a grita da incompreenso e do egosmo, do
capitalismo intolerante, desumano e anticristo. Tais medidas, e tudo o mais
consubstanciado na poltica autenticamente popular, decorrente da minha
fidelidade ao dirio de Vargas e aos compromissos do meu passado, em lutas
nacionalistas (...) Mistificam com a supervalorizao do perigo comunista, como
se no fssemos uma democracia plantada irremovivelmente no corao de
nossa gente. Estou firme na defesa e ao lado do povo. Do povo, em que acredito
e em quem deposito a certeza da vitria da nossa causa. No recuarei, no me
intimidaro. Reagirei aos golpes dos reacionrios, contando com a lealdade, a
bravura e a honra das foras militares, e com a sustentao das foras populares
do nosso pas (FERREIRA; GOMES, 2007, p. 220).

Goulart, entretanto, no teve sustentao popular nem militar para poder defender o
projeto trabalhista de seu governo, alm de estar cercado por um movimento conspiratrio
avanado. Nesse sentido, Ryff argumenta que o avano do projeto trabalhista,
consubstanciado nas reformas de base, foi um dos principais motivos para o golpe civilmilitar de 1964:

324

[...] Jango estava condenado a ser derrubado, porque tinha iniciado - e


acho que isso o importante - um processo nacionalista, independente e
popular no Brasil. Um processo at certo ponto revolucionrio. No no
sentido marxista do termo, era tudo dentro do regime capitalista, mas era
um processo em marcha, reforado pelas eleies, reforado pelo
plebiscito. O governo estava crescendo cada vez com mais prestgio e
mais audcia nas suas pregaes reformistas. Tentou-se cortar esse
processo com reforos financeiros na campanha eleitoral contra o
governo. Sabe-se que o IBAD deu dinheiro para os candidatos. A
embaixada americana, hoje no segredo para ningum, contribuiu com
20 milhes de dlares para diminuir a representao poltica de Jango no
Congresso. Tudo isso no deu certo, porque o Jango crescia, o governo
crescia, crescia o prestgio popular. Ento era preciso cortar. Foi decidido
e cortaram (RYFF, 1982, p.2).

Ademais, nesse mesmo discurso, Jango afirma sua inteno de impedir o


derramamento de sangue e a desunio, inclusive territorial, do povo brasileiro. Chaise (2007)
afirma que Goulart tinha informaes confidenciais a respeito da chamada operao Brother
San e que afirmava que fatos gravssimos em relao soberania nacional poderiam ocorrer
caso o governo tentasse resistir:

[...] em nossa conversa em Maldonado, o presidente Joo Goulart me garantiu:


Se resistisse, ganhava a parada, continuava presidente da Repblica, mas o
Brasil ficaria da Bahia para baixo. Traduzindo: para Jango, jamais ns
conseguiramos tirar os mariners do territrio brasileiro. No que eles quisessem
o Rio Grande do Norte, o Piau ou o Maranho. O que eles queriam, e at hoje
objeto da cobia internacional, a Amaznia. Na poca, havia gente que fazia
troa com a informao, alegando tratar-se de dor de cotovelo, porque havamos
perdido a parada [...] Anos se passaram, e o livro do ex-embaixador Lincoln
Gordon relata tudo isso nos mnimos detalhes. A operao Brother Sam, a frota
de sete navios de guerra americanos com os mariners a bordo na costa brasileira,
frota chefiada pelo porta-avies Forrestal, que era a "nau capitania" dessa fora
tarefa. Hoje est tudo comprovado e confirmado pela voz, pela palavra do
embaixador americano Lincoln Gordon (CHAISE, 2007, p. 132-133).

Desse modo, conforme o autor, o presidente Joo Goulart fez revelaes que
confirmavam estar a par da citada operao e que havia um pacto entre os conspiradores
estabelecendo que se o golpe fosse iniciado e os insurretos resistissem 24 horas, o governo
americano reconheceria o governo revolucionrio e passaria a dar-lhes apoio efetivo. E por
solicitao deste governo provisrio, desembarcariam 30 mil mariners nas regies Norte e
Nordeste do Pas (CHAISE, 2007).
Para concluir, podemos perceber que j no incio dos anos de 1960, a concepo
poltica de Joo Goulart apresentava como eixo central as Reformas de Base. Em certo
sentido, desaguava o pensamento do seu partido, iniciado com o projeto Vargas e modelado
com o pensamento de Alberto Pasqualini e acabado com a viso nacionalista e de justia

325

social e mais igualitria de Goulart. Ademais, percebe-se, tambm, que o presidente Joo
Goulart acreditava desempenhar uma a misso histrica, e que seu mandato j no era seu, e
sim, uma bandeira de aspiraes nacionais. O poltico brasileiro tornava-se um agente
histrico e a mensagem das reformas passaria a ficar na histria, assim com, a carta
testamento de Getlio Vargas.

326

327

5 CONCLUSO

O Brasil de hoje muito diferente do de 50 anos atrs. Entretanto, apesar dos anos,
os problemas ainda so muitos semelhantes. A necessidade de um projeto nacional de
desenvolvimento sustentado com distribuio de renda defendida por muitos setores da
sociedade. Ademais, a manifestao pela defesa de reformas estruturais voltadas a enfrentar
problemas histricos continua na ordem do dia.
Embora os problemas continuem semelhantes, como por exemplo, enorme
desigualdade social e regional, dvida pblica elevada, sistema de sade insuficiente e dficit
educacional e tecnolgico, a economia brasileira encontra-se muito mais internacionalizada e
inserida num mundo muito diferente do da poca da Guerra Fria. Hoje h predominncia da
globalizao comercial, produtiva e financeira, reduzindo os graus de liberdade dos espaos
nacionais. Todavia, para parte da sociedade, as reformas estruturais continuam sendo
necessrias. Essas reformas permanecem sendo semelhantes as do governo Joo Goulart, ou
seja, a poltica, da educao, incluindo a universitria, a tributria progressiva, a agrria e a
urbana, a do sistema financeiro, controle de capitais e fortalecimento do Estado. Havia uma
interdependncia entre as vrias reformas de base, embora elas pudessem ser realizadas por
etapas. O governo Goulart propunha ao Congresso realizar um plebiscito para legitimar as
reformas de base propostas. Contudo, pode-se criticar a falta de esforo, por parte do governo,
de ampliar a base de sustentao poltica no Congresso, embora se possa entender a
dificuldade de efetiv-la em um contexto de polarizao.
O governo Goulart procurava interromper o projeto internacionalista iniciado no
curto governo Caf Filho e aprofundado durante o governo de Juscelino Kubitschek; e
retomar o projeto nacional-desenvolvimentista para o Brasil. Por meio da instruo 242 da
SUMOC, recomea o processo de substituio de importaes focado no departamento de
bens de capital , aprofundando a Poltica Externa Independente com o intuito de diversificar e
ampliar as exportaes.
De certa forma resgatando o projeto de Vargas, aprimorado pelos tericos do
trabalhismo, em especial Alberto Pasqualini, esse projeto de Goulart assumia, portanto, um
carter reformista. Seu discurso permite detectar que havia um entendimento de que a
consolidao da democracia dependia da democracia econmica, esta compreendida como as
bases para um crescimento econmico com distribuio de renda. Esse ponto, ao menos na
intencionalidade, fica claro em uma anlise mais aprofundada das reformas de base. Esse
carter reformista era crescente nos discursos de Jango. Os esforos, por parte da elite

328

brasileira por barrar esse processo, ficam claros ao se lembrar os elevados financiamentos das
campanhas eleitorais contra o governo. Por exemplo, notrio que instituies como o IBAD
financiaram diversos candidatos, assim como o IPES realizou forte campanha ideolgica,
acusando-o de infiltrao comunista num contexto de guerra-fria. Ademais, alguns autores
(MOREL 1965; PARKER, 1977; DREIFUSS, 1981; FICO, 2008) sustentam que os EUA
participaram, indiretamente, da conspirao civil-militar para desestabilizar o governo tanto
politicamente quanto economicamente. Inclusive, documentos oficiais do governo americano
apontam mobilizao blica para derrubar um governo constitucional. Essas aes todas,
dentro de um contexto de crescimento dos ndices de aprovao e prestigio popular. O regime
militar que se instituiu aps o golpe, embora ampliasse a participao do Estado, foi marcado
por forte elevao do capital estrangeiro e pela diminuio da participao popular e dos
rgos de representao. Por outro lado, acusava-se o presidente Jango de fraco e at mesmo
covarde por no resistir ao golpe de estado. Entretanto, conforme palavras do prprio Goulart
no exlio: "Se eu soubesse que iam fazer essas violncias todas contra o povo brasileiro eu
teria resistido de qualquer maneira". Conjectura-se que o presidente pode ter imaginado que
seria como a queda do seu mestre poltico Getlio Vargas, ou seja, um retiro para uma
fazenda, uma espcie de exlio dentro do territrio nacional, para depois voltar democracia,
prometida para 1966 pelos prprios militares golpistas.
Analisando o contexto histrico do perodo em que Joo Goulart governou o pas,
podemos perceber o quanto esse poltico foi marcado pela bipolarizao ideolgica entre
capitalismo e comunismo. Desde que surgiu na vida pblica brasileira, a figura de Goulart
sempre foi marcada pela desconfiana, a desinformao e a oposio sistemtica. Conforme
Lopez (1990), a pergunta que fica quais fatos da atuao poltica de Goulart foram
determinantes para que o estadista brasileiro se tornasse um dos polticos mais atacado e
contestado de todos os tempos.
Se, de um lado, havia aqueles que queriam um governo diferente do que foram os
governos Getlio e JK, por outro lado, havia os que pregavam uma continuao da obra
iniciada por Vargas. Isso fica mais claro na medida em que incorporamos anlise a eleio
de um presidente apoiado pela UDN Jnio Quadros com um vice-presidente do PTB
antigo.
Em uma anlise crtica do pensamento poltico de Joo Goulart, expresso em
discursos, manifestos, entrevistas e por intermdio da documentao oficial, percebe-se uma
coerncia ideolgica e a constncia de uma estratgia. Nota-se um prolongamento de muitas
ideias de Vargas e uma coerncia em sua trajetria poltica, desde os tempos em que foi

329

Ministro do Trabalho at sua deposio em 1964. Goulart no poderia ser considerado


marxista ou comunista; entretanto, a infiltrao comunista em seu governo foi o principal
argumento para o golpe civil-militar. Todavia, desde sua atuao como ministro do trabalho
no governo Vargas houve forte oposio s suas aes. A esquerda o acusava de manipulador
e carreirista; a direita, de despreparado e incentivador de greves e subverso.
As medidas implementadas por Goulart sempre visaram reforma do capitalismo e
no sua extino. Propunha um crescimento econmico com distribuio de renda, mas para
isso entendia que as estruturas econmicas e sociais deveriam ser reformadas para viabilizlo, pois caso contrrio, a desigualdades se aprofundariam. Por exemplo, quando Goulart quis
revisar o salrio mnimo, incentivar a fiscalizao da legislao trabalhista por parte dos
trabalhadores e a prpria extenso da legislao, ele estava sugerindo, com essas medidas,
distribuir os benefcios do capitalismo de forma menos desigual. Isso fica claro em muitas
passagens de seus discursos. Resume Lopez (1990) em um esforo de sntese, que Goulart
queria incluir os excludos e no excluir os que j estavam includos.
Sua aproximao com os interesses sindicais e trabalhistas comeou quando foi
presidente do PTB e aprofundou-se quando assumiu o Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio. As ideias das reformas ganharam forma mais acabada durante sua atuao como
vice-presidente de JK. Nesse momento, por meio da documentao existente, percebe-se a
divergncia em relao poltica econmica do Plano de Metas e constava da preocupao do
PTB e de Goulart, para quem, muitas vezes, consideravam-na como o desvio do projeto de
Vargas. Em discurso de 1959, Goulart mencionou explicitamente a necessidade de medidas
de reforma social e criticou a nfase do processo de substituio de importaes dado por JK
no departamento de bens durveis. Ao passo que, implicitamente, sugeria que fosse a
produo de bens de capital o motor para a produo de bens no-durveis e, assim, inclusse
parte considervel da populao excluda. Em uma carta a Benedito Valadares, j mencionada
anteriormente, expe o que seria o embrio das reformas de base defendidas mais adiante em
seu governo.
Quatro conceitos marcantes so percebidos durante os discursos de Goulart: o de
conciliao, o de fortalecimento dos sindicatos, o de desenvolvimento e o de reformas. Esses
foram avanando para o conceito de projeto, este que sempre visou incluso social. Tambm
abundam referncias a termos como pacificao, humanismo, progresso e justia social. Um
exemplo de coerncia, em seu discurso, era o tipo e a manuteno da ligao com os
sindicatos desde o seu surgimento poltico. O uso de meios legais para solucionar problemas
sempre foi o mtodo usado para resolver conflitos.

330

Pode-se perceber uma aproximao, muitas vezes, em seus discursos com as


bandeiras comunistas. Cabe lembrar que, nessa poca, o Partido Comunista no propunha
diretamente uma revoluo socialista, mas entendia que uma revoluo democrticoburguesa seria necessria como etapa, ou transio histrica para o socialismo. Assim,
algumas bandeiras comunistas iam ao encontro do projeto nacional defendido por Jango. Em
relao acusao de ser populista, pode-se contra-argumentar ao se perceber uma coerncia
- claro que dentro dos graus de liberdade do ex-presidente - entre seus discursos e suas aes
no longo prazo. Se a anlise restringir-se ao curto prazo, o analista, sem levar em conta o
contexto poltico, poder ser confundido com muitas medidas conflitantes e ambguas que
marcaram o governo Goulart. Entretanto, essas aes se devem muito mais necessidade de
ampliar sua base de sustentao poltica, visto que o pas estava profundamente dividido:
[...] pode-se dizer que o Presidente tentava usar as foras antagnicas, mantendoas em contraste permanente para equilibrar-se sobre elas. Era um Governo de
trapzio a que o povo assistia empaticamente talvez, mas sem dele participar.
Jango demandava o impossvel em termos Institucionais, como pretender de um
Congresso onde predominam conservadores que alterasse as relaes capitalistas
de propriedade (FRANCIS, 1966, p.80).

Muitos o acusavam de demagogo e de querer acabar com o capitalismo, contudo, no


parece ser essa a viso do presidente Goulart. O que se pode desprender dos discursos que
Goulart acreditava no capitalismo, mas desde que administrado pelo Estado. Bandeira
sustenta essa tese ao afirmar que:
[...] tal no era o caso de Goulart. Ele no atuava como um demagogo, que
entorpecia as massas e as desorganizava para resguardar o domnio do grande
capital, a exemplo do que Jnio Quadros e Ademar de Barros faziam. De acordo
com a tipologia de Darcy Ribeiro, era um reformista. E sua poltica se assentou
fundamentalmente na massa organizada, nos sindicatos e num partido poltico, o
PTB, bem ou mal, um partido de composio operria, cuja prxis mais se
assemelhava da social-democracia europeia depois da guerra de 1914-1918 (...)
do que prxis do populismo. No se pode obscurecer essa diferena
fundamental para a compreenso do processo poltico nacional, at 1964
(BANDEIRA, 1978, p.28).

At pouco tempo atrs, a viso hegemnica na literatura sobre o perodo era de que o
governo Goulart era populista. Essa ideia apoiava-se em duas linhas de raciocnio. A primeira,
partindo do lado conservador, adjetivava Goulart como demagogo e oportunista. A segunda,
de alguns setores de esquerda, o acusavam de no querer acabar com o capitalismo, e por isso,
o julgavam como manipulador das massas para manter o sistema. Em vrios momentos da
tese colocamos em questo esta qualificao, valendo-se de nossa pesquisa e dos trabalhos
mais recentes sobre o tema. Caso se procure um rtulo, prefere-se atribuir ao governo Goulart

331

um carter reformista, e at mesmo, social-democrata ou trabalhista, pois por meio da anlise


de seus discursos e suas aes, levando em conta o contexto, percebe-se uma inteno de
realizar melhorias para populao mais carente dentro do sistema capitalista, assim como a
obsesso em realizar as Reformas de Base.
Outro ponto interessante a continuidade do projeto de Goulart em relao ao
projeto de Vargas. Em ambos os casos temos como marco doutrinrio o trabalhismo. Esse
estudo contribui com a viso de que o presidente Joo Goulart expressava uma noo coerente
dos seus objetivos e que propunha aprofundar o projeto iniciado pelo presidente Vargas. As
semelhanas so elevadas: desde a agenda mais radicalmente nacionalista corporificada,
respectivamente, nas Mensagens ao Congresso de 1954 e 1964; o intenso grau de conflito e
controvrsia que ambas geraram no plenrio da Cmara dos Deputados; at a frgil base de
sustentao poltica que marcou o segundo governo Vargas e o perodo presidencialista de
Joo Goulart.
Este projeto interrompido, em parte, foi executado pelo II PND; e algumas reformas
estruturais propostas por Goulart, embora diferentes em sua forma, foram realizadas pelo
PAEG. Por outro lado, muitas das reformas de base at hoje no foram implementadas.
Portanto, essa tese buscou detectar e esclarecer qual seria o projeto de nao do governo Joo
Goulart, reafirmando a existncia de um projeto de desenvolvimento econmico e social
baseado na continuao do nacional-desenvolvimentismo iniciado no governo Vargas.
Percebe-se a inteno de promover uma redistribuio de renda por meio das reformas
estruturais. Essa preocupao com a redistribuio de renda, alm de distinguir o governo
Goulart dos anteriores, torna-o a representao do projeto trabalhista. Este, com carter
capitalista, e pretendendo continuar o processo de substituio de importaes focado no
departamento de bens de capital e bens intermedirios.
Nele, alm de demonstrar a continuidade com o projeto Vargas, mostrou-se a
coerncia do pensamento poltico de Goulart, tendo como meta as Reformas de Base. O
contexto poltico e econmico tambm foi analisado, e chama a ateno um perodo muito
conturbado do ponto de vista poltico e econmico, sendo muito difcil uma anlise sem se
levar em conta simultaneamente variveis histricas, polticas e econmicas.
As realizaes do governo Goulart, detalhadas na seco 4.1, foram muitas, visto o
curto espao que teve como presidente para governar. Cabe destacar, tambm, algumas aes
governamentais polmicas que acirraram os nimos da oposio, tais como: a disciplina dos
investimentos estrangeiros e da remessa de seus lucros para o exterior; a encampao das
refinarias de petrleo pertencentes ao capital privado; o monoplio concedido Petrobrs

332

para importao de petrleo e seus derivados; as novas normas disciplinares de toda e


qualquer concesso para explorao de riqueza mineral no pas; a desapropriao de
latifndios improdutivos; as regras para o arrendamento, aforamento, parceria ou quaisquer
outras formas de locao agrcola; o incentivo sindicalizao rural; o reconhecimento da
central sindical dos trabalhadores como legtimo poder de presso social; a implantao da
Eletrobrs; a Lei de Telecomunicaes; as relaes diplomticas com a Unio Sovitica e
negociaes para o estabelecimento de idnticos laos coma Repblica Popular da China; a
criao do Ministrio do Planejamento; o controle, pelo Banco do Brasil, dos preos das
matrias-primas importadas e destinadas fabricao de medicamentos no Brasil; o direito de
voto para os analfabetos; e as propostas de reformas de base.
Ademais, como forma de instigar estudos futuros, sugerimos certa semelhana entre
o projeto de desenvolvimento do governo Joo Goulart e o Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND) do governo Ernesto Geisel. Apesar do contexto histrico
diferente, pode-se perceber, por meio da anlise dos documentos oficiais do governo Goulart
(Plano Trienal e as Mensagens ao Congresso Nacional de 1963 e 1964), inmeros pontos em
comum. Podemos mencionar a continuao do processo de substituio de importaes com
foco nos bens de produo e a questo da descentralizao espacial dos investimentos. Em
ambos, existia o diagnstico de que a origem da crise era a dependncia externa gerada pela
necessidade de importao de meios de produo. Em ambos, o Estado aparece como o
propulsor do desenvolvimento econmico, seja por meio das empresas estatais - que
desenvolveriam os ramos de bens de capital e bens intermedirios (como siderurgia,
petroqumica, energia) - seja por intermdio do BNDE, que financiaria as empresas nacionais
para desenvolver os ramos de mquinas e equipamentos. Outro ponto, que refora essa
percepo, era a preocupao com a melhoria na distribuio de renda e com o
desenvolvimento cientfico nacional. Alm da proposta de substituir importaes, que estava
dentro da perspectiva do governo Goulart, pode-se perceber a inteno, pelos dois governos,
de ampliar o mercado interno e diversificar e elevar as exportaes. Em adio a isso, ambos
governos pretendiam investir em energia nuclear. Em 1962, o governo Goulart criou a
Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), propondo formar uma estrutura
governamental para a defesa e para promoo de um programa nuclear (como seria feito mais
tarde no governo Geisel, quando foi criada a Nuclebrs - Empresa Nuclear Brasileira S.A.).
Ademais, os dois governos tinham, tambm, a inteno de incentivar a produo de aos
laminados pela indstria siderrgica e formar plos petroqumicos, na Bahia e no Rio Grande
do Sul. Por fim, o governo Goulart pretendia construir uma hidreltrica que aproveitasse o

333

potencial energtico do Salto de Sete Quedas (trecho do Rio Paran desde o Salto de Sete
Quedas at a foz do Rio Iguau), no rio Paran, onde foi construda mais adiante a hidreltrica
de Itaipu, construda pelo governo Geisel. Como podemos perceber, h uma elevada
semelhana entre as propostas do governo Goulart e as aes realizadas plenamente no
governo Geisel. Embora esse no seja o objeto principal dessa tese, fica como sugesto para
estudos futuros. Podemos sugerir, inclusive, que o projeto do governo Goulart antecipou em
quase dez anos o que foi o II PND, o que ajuda evidenciar a necessidade histrica de suas
propostas e que seu governo, ao contrrio do que salienta parte da literatura, no era
errtico, irracional ou sem rumo.
Por fim, outro ponto que cabe relevncia foi a releitura do Plano Trienal - pelo
prisma estrutural e no conjuntural e de poltica econmica. Para Goulart, estabilizao da
economia deveria vir junto com a efetivao das reformas, pois o sucesso de uma estava
intrinsecamente associada ao da outra. Percebeu-se nessa pesquisa que as reformas eram
quase uma obsesso para Goulart e que possuam a finalidade de refundar o pas em moldes
mais igualitrios. No discurso poltico e ideolgico de Goulart, as Reformas de Base
marcariam o processo de independncia econmica do pas, semelhante a marcos histricos
como a Independncia, a Abolio da Escravatura, a Proclamao da Repblica e a
Promulgao da Legislao Trabalhista. Elas teriam a misso de ampliar as estruturas scioeconmicas e renovar as instituies jurdicas, a fim de preservar a paz da famlia brasileira e
abrir Nao novas perspectivas de progresso e de integrao de milhes de patrcios nossos
numa vida mais compatvel com a dignidade humana (BRASIL. PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1964, p. 59). Logo, a inteno de crescimento com incluso social parece clara
em seus discursos e aes. Algumas das reformas de base j estavam apontadas, inclusive
antes do prprio Plano Trienal, como necessrias para retomar o desenvolvimento. Entretanto,
faltava o detalhamento dessas medidas e de outras aes, algo que foi possvel por intermdio
da anlise das Mensagens ao Congresso Nacional de 1962 a 1964, especialmente esta ltima.
Nesse ponto reside, talvez, a grande contribuio acadmica para melhor esclarecer esse
perodo, se no o mais conturbado da nossa histria recente, com certeza um dos mais
apaixonantes.
Ademais, sustentamos que o regime militar foi instaurado no para combater o
perigo comunista ou a situao catica de um governo ao qual restava apenas mais um ano
e nove meses de mandato, e sim para erradicar a volta de um projeto nos marcos do nacionaldesenvolvimentismo para o pas; com carter reformista e com forte vis distributivista, ou
seja, o projeto trabalhista. Perigo esse que crescia em sua possibilidade de implementao

334

pela via democrtica, na dcada de 1960, pois a partir das eleies de 1962, o PTB emergia
com fora no cenrio nacional, passando a constituir a tendncia de ser a maior bancada no
Congresso Nacional no mdio prazo. Desse modo, o golpe de 1964 representou a interrupo
desse projeto em sua esfera poltica, assim como o ano de 1954 foi o incio da interrupo do
outro lado da moeda desse projeto, s que na esfera econmica. O ano de 1954 pode ser
entendido como prenncio de 1964.
Portanto, pode-se sustentar que agentes polticos e econmicos tiveram seus
interesses contrariados com esse projeto e sugerir a tese de que a principal causa do golpe
civil-militar foi a rejeio a um projeto de desenvolvimento com forte vis distributivo. Sob
este entendimento, temos que o principal motivo do golpe civil-militar de 1964 foi o embate
entre dois projetos, duas vises de pas: o trabalhista nos marcos do nacionaldesenvolvimentismo e o "novo" padro econmico, que tinha como caracterstica bsica a
aliana estratgica com o capital estrangeiro, consolidado durante regime militar. A seguir,
encontra-se uma proposta de esquematizao das principais variveis, que contriburam para o
golpe civil-militar de 1964 que deps o presidente constitucional Joo Goulart.

Figura 6 - Esquematizao da crise poltico-econmica de 1964


Projetos poltico-econmicos antagnicos

Projeto trabalhista nos marcos do


nacional-desenvolvimentimo

Projeto anti-trabalhista nos marcos do


desenvolvimentismo associado dependente

Crise do "Populismo" (nesse sentido


como termo pejorativo a um projeto
social-democrata e trabalhista)

Estagnacionista (crise do Processo de


Substituio de Importaes)

Financiamento do Plano
de Metas do governo JK
Instabilidade Poltica
Inadequao
Institucional

Poltica Econmica Recessiva


de Combate a Inflao
Crise Cclica Endgena de
uma Economia Industrial

Influncia externa (EUA, guerra-fria:


capitalismo x socialismo)
Propostas das
Refomas de Base

Golpe civil-militar de
1964

Reforma agrria: ruptura do PSD com o PTB (quebra da base de sustentao poltica do governo)

Fonte: elaborado pelo autor.

335

Conclumos que o golpe civil-militar de 1964 teve como principal objetivo impedir a
implantao desse projeto trabalhista de Goulart detalhado nesse estudo. Com a deposio do
governo de Joo Belchior Marques Goulart chegava ao fim chamada Era Vargas e o projeto
trabalhista com vis distributivista; sintetizado no discurso de Goulart com a ideia de
progresso com justia social e de desenvolvimento com igualdade, consubstanciada com as
Reformas de Base. Com sua deposio, reforou-se o modelo de crescimento econmico com
concentrao de renda instaurado pelo regime militar e baseado no binmio seguranadesenvolvimento.

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