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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Contedo:
1. Estado, governo e administrao pblica: conceitos, elementos, poderes e organizao; natureza,
fins e princpios;
2. Direito Administrativo: conceito, fontes e princpios;
3. Organizao administrativa da Unio; administrao direta e indireta;
4. Agentes pblicos: espcies e classificao; poderes, deveres e prerrogativas; cargo, emprego e
funo pblicos; regime jurdico nico: provimento, vacncia, remoo, redistribuio e substituio;
direitos e vantagens; regime disciplinar; responsabilidade civil, criminal e administrativa;
5. Poderes administrativos: poder hierrquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polcia;
uso e abuso do poder;
6. Ato administrativo: validade, eficcia; atributos; extino, desfazimento e sanatria; classificao,
espcies e exteriorizao; vinculao e discricionariedade;
7. Servios Pblicos; conceito, classificao, regulamentao e controle; forma, meios e requisitos;
delegao: concesso, permisso, autorizao. 8 Controle e responsabilizao da administrao:
controle administrativo; controle judicial; controle legislativo; responsabilidade civil do Estado. Lei n
8.429/92 e alteraes posteriores (dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos
de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo da administrao pblica
direta, indireta ou fundacional e d outras providncias);
9. Lei n 9.784/99 e alteraes posteriores (Lei do Processo Administrativo).
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TPICO 01:
Estado, governo e administrao pblica: conceitos, elementos, poderes e organizao;
natureza, fins e princpios. Direito Administrativo: conceito e fontes
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b) Composto - como o Estado Federado, onde h a reunio de vrios Estados Membros que
formam a Federao. Existem vrias fontes de direito: Federal, Estadual e a Municipal. (Brasil e
EUA so federados).
o
RESUMINDO...
PODER LEGISLATIVO funo legislativa
PODER JUDICIRIO funo jurisdicional
PODER EXECUTIVO funo administrativa
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RESUMINDO...
Administrao Pblica (sentido amplo) rgos governamentais (polticos) + rgos
administrativos
Administrao Pblica (sentido estrito) exclusivamente, rgos administrativos
Para fins de prova, mais comum que as bancas examinadoras exijam do candidato o
conceito de Administrao Pblica num sentido objetivo e num sentido subjetivo. Assim,
teremos:
a) Sentido objetivo ou material ou funcional de Administrao Pblica
Nesse sentido, a Administrao Pblica confunde-se com a prpria funo (atividade)
administrativa desempenhada pelo Estado. O conceito de Administrao Pblica est
relacionado com o objeto da Administrao. No se preocupa aqui com quem exerce a
Administrao, mas sim com o qu faz a Administrao Pblica.
Ressaltamos que a funo administrativa exercida predominantemente pelo Poder Executivo,
porm, os demais Poderes tambm a exercem de forma atpica. A doutrina majoritria entende
que as atividades administrativas englobam: a prestao de servio pblico, a polcia
administrativa, o fomento e a interveno administrativa.
b) Sentido subjetivo ou formal ou orgnico de Administrao Pblica:
A expresso Administrao Pblica confunde-se com os sujeitos que integram a estrutura
administrativa do Estado, ou seja, com quem desempenha a funo administrativa. Assim, num
sentido subjetivo, Administrao Pblica representa o conjunto de rgos, agentes e entidades
que desempenham a funo administrativa. O conceito subjetivo representa os meios de
atuao da Administrao Pblica.
Os meios de atuao da Administrao Pblica sero analisados posteriormente de forma
detalhada, mas de forma sucinta, teremos:
9 Entes ou Entidades ou Pessoas: so as pessoas jurdicas integrantes da estrutura da
Administrao Direta e Indireta. Dividem-se em:
o
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9 Agentes Pblicos: segundo o art. 2 ., da Lei 8.429/92, so todos aqueles que exercem,
ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer forma de investidura ou vnculo, mandato, emprego ou funo pblica.
Ou seja, so pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma
funo estatal.
RESUMINDO...
Sentido objetivo ou material ou funcional = atividade administrativa (O qu faz a
Administrao Pblica?)
Sentido subjetivo ou formal ou orgnico = rgos + agentes + entidades (Quem faz a
Administrao Pblica?)
A natureza da Administrao Pblica a de um mnus pblico para quem a exerce, como
ensina Hely Lopes Meirelles: a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos
bens, servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a
obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a
sua atuao. Ao ser investido em funo ou cargo pblico, todo agente assume para com a
coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro no o desejo do povo, como
legtimo destinatrio dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado.
Os fins da Administrao Pblica so sempre o interesse pblico ou o bem da coletividade,
sendo que toda e qualquer atividade administrativa deve almejar este objetivo. Por isso, toda a
atividade do administrador pblico deve ser orientada para este objetivo. Todo ato por ele
praticado que se afastar deste fim ser considerado ilcito e imoral.
1.4 Direito Administrativo: conceito e fontes
a) Conceito
Abaixo, transcrevemos os conceitos dados pelos principais doutrinadores do Direito
Administrativo.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello o ramo do Direito Pblico que disciplina a funo
administrativa e os rgos que a exercem.
Segundo Hely Lopes Meirelles conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os
rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.
J Maria Sylvia Di Pietro define como o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos,
os agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a
atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo
de seus fins, de natureza pblica.
b) Fonte
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b) Impessoalidade
Na sua formulao tradicional, o princpio da impessoalidade se confunde com o princpio da
finalidade da atuao administrativa. De acordo com este, h somente um fim a ser perseguido
pela Administrao: o interesse pblico.
A impessoalidade da atuao administrativa impede que um ato seja praticado visando a
interesses do agente ou de terceiros. Impede tambm perseguies, favorecimentos ou
descriminaes. A Constituio Federal, em seu art. 37, 1, prev:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos
dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos.
Isso quer dizer que, se o prefeito de determinada cidade faz uma obra, ele no pode divulgar
que a obra foi executada pelo prefeito X, mas sim que a obra foi realizada pela Prefeitura do
Municpio Y.
Por fim, a impessoalidade tambm tem relao com a aplicao do princpio da isonomia,
quando, por exemplo, a Administrao realiza um concurso pblico ou realiza uma licitao,
buscando a impessoalidade na contratao de seus servidores ou de empresas.
c) Moralidade
Tal princpio mais do que a moralidade ligada a bons costumes. A conduta do administrador
deve ser toda pautada em bons costumes, em uma conduta justa e tica. Mas tal princpio da
moralidade tem propores jurdicas, ou seja, no basta que a conduta do administrador seja
legal, pois tambm dever ser honesta, acima de tudo.
A moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da Administrao
Pblica (CF/88, art.37), sendo que o ato administrativo no ter que obedecer somente lei
jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, pois nem tudo que legal honesto; a
moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as
exigncias da instituio a que serve e a finalidade de sua ao: o bem comum.
d) Publicidade
Est relacionado com a transparncia da Administrao Pblica. A publicidade dos atos da
administrao deve ser ampla. Em princpio, todo ato administrativo deve ser publicado, s se
admitindo o sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse
superior da administrao, em processo previamente declarado sigiloso.
A publicidade no elemento formativo do ato, mas requisito de eficcia e moralidade. O
princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar seus efeitos
externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo
em geral. Os atos internos da Administrao Pblica no necessitam de publicao no Dirio
Oficial, mas, apenas, aqueles que produzem efeitos externos.
Abrange toda a atuao estatal, no s sob o aspecto de divulgao oficial de seus atos como,
tambm, de apropriao de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Os atos e
contratos administrativos que omitirem ou desatenderem publicidade necessria no s
deixam de produzir seus regulares efeitos como se expem invalidao por falta desse
requisito de eficcia e moralidade.
Por fim, no h que se confundir a publicidade dos atos administrativos, com a respectiva
publicao. Veremos que no caso de licitao na modalidade convite, no necessria a
publicao da carta-convite, no Dirio Oficial, porm deve ser dada a respectiva publicidade da
mesma, atravs de sua afixao no mural da repartio, por exemplo. Assim, a publicao no
Dirio Oficial dispensvel em alguns atos, porm, a publicidade no.
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e) Eficincia
aquele que impe a todo agente pblico a obrigao de realizar suas atribuies com
presteza, perfeio e rendimento funcional. Administrador eficiente aquele que sempre
procura praticar os seus atos com economicidade, procurando sempre atingir o melhor custobenefcio Administrao.
A Emenda Constitucional 19/98 foi responsvel pela introduo de tal princpio no Texto
Constitucional. Conseqentemente, vrias passagens da nossa Carta Magna sofreram
influncias de tal princpio. Uma das principais seria a necessidade de aprovao em Avaliao
Especial de Desempenho como condio para aquisio da estabilidade.
Aps a EC 19/98, a estabilidade no mais automtica, aps o decurso do prazo fixado de 3
anos (ampliado de 2 para 3 anos, aps a referida Emenda Constitucional).
2) Princpios Implcitos ou Reconhecidos
a) Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular
Apesar de no encontrar previso expressa no Texto Constitucional, tal princpio decorrncia
do regime democrtico e do sistema representativo. Atravs dele, presume-se que a atuao
do Estado tenha por finalidade o interesse pblico.
Sempre que o Estado estiver presente na relao jurdica, como representante da sociedade,
seus interesses prevalecero sobre os interesses particulares, visto que o Estado defende o
bem-comum, o interesse pblico primrio ou secundrio. Tal princpio consagra o Direito
Administrativo como ramo do Direito Pblico. Marca uma relao de verticalidade existente
entre o Estado e os particulares.
Confere Administrao Pblica certas prerrogativas especiais (no aplicveis aos
particulares administrados), para que atinja o interesse pblico. Conseqentemente, sempre
que houver conflito entre o direito do indivduo e o interesse da comunidade, h de prevalecer
este, uma vez que o objetivo primordial da Administrao o atendimento do interesse pblico,
definido em lei, explcita ou implicitamente.
Como exemplo de aplicao de tal princpio podemos citar: as clusulas exorbitantes dos
contratos administrativos, a presuno de legitimidade dos atos administrativos, a interveno
do Estado na propriedade privada, dentre outros.
b) Indisponibilidade do Interesse Pblico
Os bens e interesses pblicos so indisponveis, ou seja, no pertencem Administrao ou a
seus agentes, cabendo aos mesmos somente sua gesto em prol da coletividade. Veda ao
administrador quaisquer atos que impliquem renncia de direitos da Administrao ou que,
injustificadamente, onerem a sociedade.
Impe limitaes ao Estado, correspondendo a uma contrapartida s prerrogativas estatais,
decorrentes da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Assim, o Estado tem o
poder de desapropriar um imvel (prerrogativa decorrente da supremacia do interesse pblico),
porm, dever indenizar, como regra o proprietrio, respeitando o direito propriedade
(limitao imposta ao Estado).
c) Motivao
Motivao a exposio dos motivos que determinaram a prtica do ato; a exteriorizao
dos motivos que originaram a prtica do ato. Formalmente, definimos motivao como sendo a
exposio da situao de fato ou de direito que autoriza ou determina a prtica do ato
administrativo.
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Na demisso de um servidor, por exemplo, o elemento motivo seria a infrao por ele
praticada, ensejadora dessa modalidade de punio; j a motivao seria a exposio de
motivos, a exteriorizao, por escrito, do motivo que levou a Administrao a aplicar tal
penalidade.
Todos os atos administrativos vlidos possuem um motivo, porm, a motivao no ser
obrigatria quando a lei dispensar ou se a natureza do ato for com ela compatvel. Nesses
casos, o motivo no ser expresso pela Administrao, ou seja, embora o motivo exista, no
haver motivao do ato.
O exemplo tradicional de ato que prescinde de motivao a exonerao de cargo em
comisso, visto que o mesmo de livre nomeao e livre exonerao. bom lembrar, que a
boa prtica administrativa recomenda a motivao de todo ato administrativo, a fim de se dar
maior transparncia atividade administrativa.
A Lei 9.784/99 (regulamenta os processos administrativos, em mbito federal) estabeleceu, em
seu art. 50, uma lista de atos que devem ser motivados. A maioria da doutrina entende que a
regra motivar todos os atos administrativos, sejam discricionrios ou vinculados. Sendo
assim, tal lista tida pela doutrina majoritria como meramente exemplificativa.
d) Continuidade do Servio Pblico
Os servios pblicos por serem prestados no interesse da coletividade devem ser adequados e
seu fornecimento no deve sofrer interrupes. A Lei 8.987/95 (estabelece normas gerais
o
sobre as concesses e permisses de servio pblico) estabelece em seu art. 6 . que servio
pblico adequado aquele que atende a alguns requisitos, dentre eles, o da continuidade.
Porm, devemos ressaltar que isto no se aplicar s interrupes por situaes de
emergncia ou aps aviso prvio nos casos de segurana, ordem tcnica ou inadimplncia
do usurio.
Ainda como decorrncia da aplicao de tal princpio, a CF, em seu art. 37, VII, impe que os
limites ao exerccio de greve do servidor pblico sejam estabelecidos em lei especfica.
CUIDADO!
A nica situao em que pode haver interrupo na prestao do servio, sem aviso prvio ao
usurio e que no caracteriza descontinuidade em caso de emergncia.
e) Probidade Administrativa:
A conduta do administrador pblico deve ser honesta, pautada na boa conduta e na boa-f.
o
Ganhou status constitucional com a atual Constituio de 1988. O art. 37, 4 traz as
conseqncias de um ato de improbidade administrativa e o art. 85, V, dispe que crime de
responsabilidade do Presidente da Repblica a prtica de atos que atentem contra a probidade
administrativa. A improbidade administrativa regulamentada pela Lei 8.428/92, que ser
estudada posteriormente.
f) Autotutela
Decorre do princpio da legalidade. Por esse princpio a Administrao pode controlar seus
prprios atos, anulando os ilegais (controle de legalidade) e revogando os inconvenientes ou
inoportunos (controle de mrito). De forma sucinta, o princpio que autoriza que a
Administrao Pblica revise os seus atos e conserte os seus erros. No deve ser confundido
com a tutela administrativa que representa a relao existente entre a Administrao Direta e
Indireta.
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g) Razoabilidade e da Proporcionalidade:
So tidos como princpios gerais de Direito, aplicveis a praticamente todos os ramos da
cincia jurdica. No mbito do Direito Administrativo encontram aplicao especialmente no que
concerne prtica de atos administrativos que impliquem restrio ou condicionamento a
direitos dos administrados ou imposio de sanes administrativas.
Funcionam como os maiores limitadores impostos liberdade de atuao do administrador
pblico, ou seja, limitam a discricionariedade administrativa. Trata-se da aferio da adequao
da conduta escolhida pelo agente pblico finalidade que a lei expressa.
Visa sempre analisar se a conduta do agente pblico foi razovel e se os fins atingidos foram
proporcionais a determinado caso em concreto. A Lei 9.784/99 impe Administrao Pblica
a adequao entre os meios e os fins (razoabilidade), vedada a imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do
fim pblico (proporcionalidade).
h) Segurana Jurdica
O ordenamento jurdico vigente garante que a Administrao deve interpretar a norma
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige,
vedada aplicao retroativa de nova interpretao.
O princpio da segurana jurdica no veda que a Administrao mude a interpretao dada
anteriormente sobre determinada norma administrativa, porm, veda que a Administrao
aplique retroativamente essa nova interpretao.
Por fora de tal princpio, por exemplo, veremos que a Administrao Pblica ter um prazo
decadencial de 5 anos para anular atos administrativos que beneficiem os seus destinatrios,
salvo se comprovada a m-f do administrador pblico.
3) Regime Jurdico Administrativo
Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro, regime jurdico administrativo o conjunto das
prerrogativas e restries a que est sujeita a Administrao e que no so encontradas nas
relaes entre particulares.
Tal expresso abrange o conjunto de regras que tipificam o Direito Administrativo, colocando a
Administrao Pblica numa posio de supremacia em relao aos particulares,
demonstrando o desequilbrio na relao jurdica existente, caracterstica dos diversos ramos
do Direito Pblico.
Esse desequilbrio existente na relao jurdica entre a Administrao Pblica e os particulares
traduzido por uma relao de verticalidade (Administrao num patamar superior ao
particular administrado) e no de horizontalidade, como nos diversos ramos do Direito Privado.
Assim, ao longo do estudo do Direito Administrativo perceberemos que a Administrao
Pblica possui diversos privilgios e prerrogativas para que possa atingir a consecuo do
interesse pblico, visto que h uma supremacia deste sobre o interesse particular, ou seja,
sempre que entrarem em conflito o direito do indivduo e o interesse da comunidade, h de
prevalecer este, uma vez que o objetivo primordial da Administrao o bem comum.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o regime jurdico administrativo pauta-se em dois princpios
bsicos: a legalidade (sujeies) e a supremacia do interesse pblico sobre o particular
(prerrogativas).
Segundo a autora: Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administrao Pblica
observncia da lei; a aplicao, ao direito pblico, do princpio da legalidade. Para assegurarse a autoridade da Administrao Pblica, necessria consecuo de seus fins, so-lhe
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CUIDADO!
ADMINISTRATIVO
PRINCPIOS
EMBASADORES
DO
REGIME
JURDICO
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da
Administrao
Pblica
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(A) impessoalidade.
(B) mutabilidade.
(C) continuidade.
(D) igualdade.
(E) universalidade.
a
Pblica,
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TPICO 02:
Organizao administrativa da Unio: Administrao Direta e Indireta; Agentes Pblicos:
classificao e espcies
2. Organizao administrativa da Unio.
(...)
.
E9CONTM
APENAS
DOservios
CONTEDO
ORIGINAL.
Administrao
Direta:UM
que TRECHO
se constitui dos
integrados
na estrutura administrativa
OdaDESENVOLVIMENTO
MATRIA CONTINUA POR MAIS
Presidncia da Repblica e DA
dos Ministrios
PGINAS NA APOSTILA COMPLETA, QUE VOC PODER
9 Administrao Indireta: formada pelo conjunto de autarquias, fundaes pblicas,
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OBTER
empresasEM
pblicas
e sociedades de economia mista.
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