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ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

FUNDAO GETLIO VARGAS

A ECONOMIA POLTICA DA CORRUPO:


O "ESCNDALO DO ORAMENTO".

SO PAULO - 1995

EAESP/FGV/NPP - NCLEO

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RESUMO
A abertura democrtica no Brasil criou um otimismo com a possibilidade do resolver
seus problemas crnicos como inflao e corrupo. Foi feita uma panacia sobre
democracia ; da democracia surgiriam as solues para todos os males. Entretanto, a
histria recente mostra que a democracia no coincide com a eliminao da corrpo e
inflao crnicas. Ao contrrio, a corrupo causou danos a algumas instituies
fundamentais da democracia como o Presidente e o Confresso. Infelizmente, a corrupo
muito perigosa para a democracia. Como observou Tocqueville, com sua perspiccia
natural, o povo at tolera a corrupo numa tirania, por ser um fato comum neste tipo de
governo. No obstante, em uma democracia, a corrupo inaceitvel porque pessoas
comuns so eleitas para representar cidados, e no para trabalhar contra eles. Os ltimos
escndalos envolvendo corrupo no Brasil, como o caso Collor e principalmente o uso
inadequado do oramento nacional foram importantes porque mostraram a
incapacidade da sociedade para controlar este fator de risco institucional.. interessante
notar que em outros grandes casos de corrupo na Amrica Latina, como no Gru,
Cuba , Portillo, Mxico ou mesmo na Venezuela, durante os eufricos anos 70, a situao
econmica e at mesmo poltica no eram ruins. Entretanto, no Brasil, aparentemente, a
corrupo poltica cresceu num perodo de crises estruturais. Infelizmente este fato tem
um resultado considervel: o crescente pessimismo do homem comum sobre o futuro.
Entretanto a corrupo pode ser estudada cientificamente. Pode ser vista como uma
escolha racional de comportamento compelido por instituies e esquemas de incentivos.
Talvez alguns resultados interessantes possam emergir deste tipo de especulao histrica
e terica sobre o comportamento corrupto. Este o maior objetivo deste estudo.

ABSTRACT
The democratic openness ( abertura) in Brazil created optimism with the possibility
of the country to solve its problems as chronic inflation and corruption. It was made
panacea about democracy; from democracy would emerge the solutions for all national
misfortune. However, the recent history shows that democracy did not coincide with the
elimination of chronic corruption and inflation. On the contrary, corruption has damaged
some fundamental institutions of democracy like the Presidency and the Congress.
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Unfortunately, corruption is very dangerous to democracy itself. As noted Tocqueville,


with his natural perspicacity, people even tolerate corruption in a tyranny, because it is
a natural fact in this kind of government. Neverthless, in a democracy, corruption is
unacceptable because common people are elected to represent citizens not to work against
them. The last Brazils corruption scandals, as the Collor case and mainly the
inadequateutilization of the national budget were important because they showed the
societys incapacity to control this institutional risk factor. It is interesting to note that in
other big corruption cases in Latin America, as like as in Grus Cuba, Portillos Mexico
or even in Venezuela, during the euphoric 70s, the economic and even political situation
were not bad. However, in Brazil the political corruption apparently grew up in a period
of structural crises. Unfortunately, this fact has an undesirable outcome: the crescent
pessimism of the common man or woman about the future.
However, corruption can be studied scientifically. It can be seen as a rational choice
behavior constrained by institutions and incentives schemes. Maybe some interesting
results could emerge from such a kind of a theoretical and historical speculation about
corrupt behavior. This is the main purpose of this paper.

PALAVRAS-CHAVE:
Corrupo, Economia Poltica, Caadores-de-renda, Economia Institucional,
Instituies, Valores, tica, Desempenho Econmico.

KEY-WORDS:
Corruption, political economy, rent-seeking, instituitional economics, institutions,
values, ethics, economic performance.

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ARTIGO I
ECONOMIA POLTICA DA CORRUPO: UM ENSAIO CRTICO
Prof. Dr. Marcos Fernandes Gonalves da Silva
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo-EAESP
Fundao Getlio Vargas-FGV/SP
As the rulers of democratic nations are almost always suspected of dishonorable
conduct, they in some measure lend the authority on the government to those practices
of which they are accused. They thus afford dangerous examples, which discourage the
struggles of virtuous independence and cloak with authority the secret designs of
wickedness. If it be asserted that evil passions are found in all ranks of Society, that they
ascend the throne by hereditary right, and that we may find despicable characters at the
head of aristocratic nations as well as in the bosom of a democracy, the plea has but
little weight in my estimation. The corruption of men who have casually risen to power
has a coarse and vulgar infection in it hat renders it dangerous to the multitude. On the
contrary, there is a kind of aristocratic refinement and a air of grandeur in the depravity
of the great, which frequently prevent it from spreading abroad.
People can never penetrate into the dark labyrinth of court intrigue, and always
have difficulty in detecting the turpitude that lurks under elegant manners, refined tastes,
and graceful language. But to pillage the public purse and to sell the favors of the state
are arts that meanest villain can understand and hope to practice in his turn.
Besides, what is to be feared is not so much the immorality of the great as the fact
that immorality may lead to greatness. In a democracy private citizens see a man of their
own rank in life who rises from that obscure position in a few years to riches and power;
the spectacle excites their surprise and their envy, and they led to inquire how the person
who was yesterday their equal is today their ruler. To attribute his rise to his talents or
his virtues is unpleasant, for it is tacitly to acknowledge that they are themselves less
virtuous or less talented than he was. They are therefore led, and often rightly, to impute
his success mainly to some of his vices; and an odious connection is thus formed between
the ideas of turpitude and power, unworthiness and success, utility and dishonor.
Democracy in America
Alexis de Tocqueville
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NDICE

1. Introduo. ........................................................................................................... 6

2. A definio e a localizao histrica do conceito de corrupo. ...................... 8

3. Evoluo institucional e os limites da corrupo. ...........................................15

4. A corrupo nas sociedades desenvolvidas institucionalmente. .....................26

5. A corrupo, o clientelismo e o subdesenvolvimento institucional. ..............29

6. A economia poltica da corrupo. ...................................................................36

7. Concluso. .........................................................................................................43

8. Referncias bibliogrficas. ...............................................................................46

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1. Introduo.
O objetivo deste ensaio construir e discutir, criticamente, um conceito de corrupo
dentro da esfera pblica1. Como qualquer fenmeno, humano ou natural, a corrupo
pode comportar uma mirade de definies; estas, por seu turno, implicam uma srie de
vises sobre comportamento individual e de grupo. Em virtude deste fato, meu fito
principal , analisando a literatura clssica e moderna sobre o tema, organizar os diversos
corpos tericos e concepes dentro de uma viso geral e abrangente.
Em primeiro lugar, discutirei algumas definies de corrupo, procurando localizlas teoricamente. Partirei basicamente de um referencial weberiano, analisando as
caractersticas principais da dominao patrimonialista e do clientelismo vis--vis a idia
de modernizao administrativa do Estado, por meio da profissionalizao da burocracia
e da separao formal entre a coisa (res) pblica e a coisa (res) privada.
Em segundo lugar, ligarei a definio de corrupo evoluo institucional. O
argumento bsico aqui est calcado no ponto de vista segundo o qual a corrupo, embora
seja um fenmeno antediluviano, define-se historicamente na medida em que algumas
sociedades a circunscreveram dentro do mbito da ilegalidade e do crime. Esta
delimitao do fenmeno, que acompanhada de sua criminalizao, resultado de
uma evoluo das regras que regulamentam a ao dos agentes pblicos (polticos e
burocratas estatais) e privados com relao res pblica. Examinarei, portanto, quais
so os fatores que caracterizam esta evoluo na direo do desenvolvimento
institucional. Veremos que o cerne do problema est na transformao de relaes de
dominao, social e econmica, calcadas na tradio patrimonialista e clientelstica.
Em terceiro lugar, analisarei a corrupo em sociedades (pases) que podem ser
considerados desenvolvidos institucionalmente. Sustentarei, com base na literatura de
estudos de caso, que a corrupo nestas sociedades no institucionalizada. Em seguida,
argumentarei que, em sociedades subdesenvolvidas institucionalmente, a corrupo
estrutural e permeia grande parte da vida pblica e privada. A grande diferena entre os
dois tipos de sociedade, no que concerne ao fenmeno ora em questo, est na hegemonia
ou no de relaes clientelsticas dentro do Estado (da administrao e da poltica).
Para exemplificar, discutirei com brevidade o conceito de panelinha no Brasil, mostrando
1

Este ensaio representa a primeira etapa de um projeto para o Ncleo de Pesquisas e Publicaes da Fundao Getlio Vargas de So Paulo
sobre a economia poltica da corrupo.

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que este tipo de organizao clientelstica permeia a sociedade como um todo,


favorecendo o aparecimento de corrupo pblica generalizada, dado que, pelo menos
do ponto do vista poltico e econmico, as panelinhas estabelecem formas de relaes
fiducirias que no distinguem entre o pblico e o privado.
Por fim, mostrarei como a economia poltica moderna pode oferecer, principalmente
com a teoria de rent-seeking (caar-renda), uma teoria geral da corrupo. O
patrimonialismo, com suas derivaes clientelsticas, pode ser descrito como um tipo
de organizao institucional que induz os agentes busca competitiva de transferncias
de renda ilegais (resultantes de corrupo) dentro da sociedade.
Por exemplo, fatores institucionais, como o centralismo estatal, prprio s
sociedades latino-americanas, e o excesso de regulamentao criam campo frtil para o
aparecimento da corrupo, da propina. Da mesma forma, a implementao de negcios,
como a criao de empresas, por vezes esbarra na estrutura de clientela montada na
mquina estatal, o que abre espao para a atuao de caadores-de-renda que agem
como despachantes privados dentro da administrao pblica. A existncia de
assimetrias informacionais e de custos de transao elevados, devido a um desenho
institucional ineficiente, tambm abrem espao para a propina e a corrupo. Estes
exemplos levaram-me a crer que a economia, especificamente a economia poltica que
incorpora as variveis institucionais, tem muita aplicao neste campo.
O estudo da corrupo relevante, tanto em pases onde ela um fenmeno
relativamente marginal, como no Brasil, em que assume um carter estrutural. As
modernas abordagens de economia poltica da corrupo como, por exemplo, a que
encontramos em Shleifer & Vishny (1993), destacam que ela pode ser cara ao
desenvolvimento, gerando tambm injustias e transferncias de renda indesejveis dentro
da sociedade. Note-se igualmente que os estudos sobre subdesenvolvimento econmico
e social tm levado em considerao o papel negativo desempenhado pela corrupo.
Esta uma preocupao de trabalhos como o de Jagannathan (1987) e do Banco Mundial,
como o World Development Report (1983:115-24).
Entretanto, a justificativa mais importante para o estudo da corrupo que ela
pode gerar instabilidade institucional. O Brasil passou recentemente por escndalos
que, sem dvida, colocaram em cheque as instituies bsicas, desde a Presidncia, at
o Congresso. Na ndia, a corrupo poltica e a ligao de parte da elite com o crime
aumentam a descrena na democracia. Governos na Itlia, na Espanha e na Gr-Bretanha
enfrentam atualmente acusaes de corrupo e, pelo menos no primeiro caso, um
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gabinete recm eleito se desfez como resultado das investigaes e oposio pblica.
Parte da literatura recente de economia2 tende a associar democracia e estabilidade
institucional como fatores importantes na explicao do crescimento econmico. A
instabilidade, mormente a poltica, pode gerar incertezas que no incentivam o
investimento, pelo contrrio, afugentam-no. A corrupo deve passar, portanto, das
pginas policiais e polticas dos jornais para os journals de economia.
2. A definio e a localizao histrica do conceito de corrupo.
A palavra corrupo (ou corruo) possui a mesma acepo de suas correlativas em
francs, italiano e espanhol, bem como em ingls e tm uma mesma origem na palavra
latina corruptione. Esta palavra denota decomposio, putrefao, depravao,
desmoralizao, seduo e suborno.
Normalmente associamos corrupo a um ato ilegal, onde dois agentes - um corrupto
e um corruptor - travam uma relao fora-da-lei, envolvendo a obteno de propinas.
O senso comum identifica a corrupo como um fenmeno associado ao poder, aos
polticos e s elites econmicas. Mas igualmente considera a corrupo algo freqente
entre servidores pblicos (como policiais e fiscais, por exemplo) que usam o pequeno
poder que possuem para extorquir renda daqueles que teoricamente corromperam a lei
(ultrapassando o sinal vermelho ou no pagando impostos).
Na verdade, existem muitos sentidos que podem ser atribudos palavra corrupo,
mas existe um denominador comum a todos: ela envolve a interao entre pelo menos
dois indivduos ou grupos de indivduos que corrompem ou so corrompidos e esta
relao implica uma transferncia de renda que se d fora das regras do jogo econmico
stricto sensu.
Como explicitado na introduo deste, ocupar-me-ei basicamente da corrupo
dos agentes pblicos (polticos e funcionrios pblicos), isto , corrupo na esfera
pblica. Neste sentido existem vrias definies, como por exemplo:
(i) [Corrupo ] a prtica do uso do poder do cargo pblico para a obteno de ganho
privado, margem das leis e regulamentaes em vigor. (Andreski:1968, 92)
(ii) Corrupo o comportamento de agentes pblicos, que foge das normas aceitveis,
2

Ver Silva(1994:25,n1).

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para atingir fins privados. (Huntington:1968,59)


(iii) Corrupo o mau uso do poder poltico para benefcios privados (Encyclopaedia
of the Social Sciences:1942 ,448)
(iii) [Corrupo governamental ] a venda, por parte de funcionrios pblicos, de
propriedade do governo tendo em vista ganhos pessoais. (Vhishny & Schleifer:
1993,2 )
Estas definies envolvem (i) um conceito de burocracia e de agente poltico, (ii)
uma noo de separao entre a res pblica e a res privada e tm implicitamente (iii) a
idia de transferncias de renda fora das regras do jogo econmico. Dado este fato,
analisarei ponto a ponto estes aspectos3.
Em primeiro lugar, a noo de burocracia que permeia boa parte da literatura em
cincias sociais e especificamente em sociologia aplicada administrao
essencialmente weberiana. Weber define a burocracia dentro de um modelo racionallegalista, criando um tipo ideal burocrtico. Neste modelo, a burocracia (pblica e
privada) organizada dentro de uma hierarquia cuja funo a obteno, da forma mais
eficiente e eficaz possvel, dos fins programados. No caso da burocracia pblica, os
agentes que dela participam possuem, neste tipo ideal, uma formao profissional
adequada s funes desempenhadas, so profissionalizados e agem de acordo com as
chamadas normas burocrticas. As caractersticas principais desta burocracia a
imparcialidade e a separao entre os fins privados e pblicos. A racionalidade dos
agentes pblicos , portanto, condicionada realizao incondicional do bem pblico e
preservao da coisa pblica e os agentes pblicos utilizam seu conhecimento tcnico

Cabe salientar que existem vrias outras definies e tipologias de corrupo, mas destaco aqui uma tambm particularmente interessante.
Segundo Alatas(1990:3), a corrupo pode ser dividida entre (i) transativa, (ii) extorso, (iii) defensiva, (iv) preventiva, (v) nepotista, (vi)
auto-gerativa, (vii) de sustentao.
A corrupo transativa envolve transferncias de renda a serem repartidas entre as partes envolvidas. Este tipo de corrupo normalmente
est associada interao de agentes privados e pblicos que se comportam como caadores-de-renda. A corrupo extorsiva aquela
associada ao pagamento de propina para evitar algum tipo de prejuzo maior ao pagador; este tipo de corrupo pode ser exemplificado
pelo pagamento de propina a um fiscal que constata algum tipo de irregularidade, mas aceita no fazer a denncia nos termos da lei. A
corrupo defensiva envolve o pagamento de propina via coero por um motivo de auto-defesa. A corrupo preventiva envolve o pagamento
de propinas ou a entrega de presentes visando algum favor no futuro. Isto normalmente ocorre em muitas empresas pblicas e privadas,
onde funcionrios que comandam grandes oramentos so premiados por fornecedores, etc.. A corrupo nepotista refere-se indicao de
parentes ou amigos para cargos pblicos; constitui uma forma de transferncia de renda e de relao clientelstica. A corrupo autogerativa aquela que envolve o ato de um agente pblico que o beneficia: exemplo disto investir dinheiro pblico em infra-estrutura
numa determinada regio onde aquele que tomou esta deciso possui propriedades. A corrupo de suporte aquela feita para encobrir a
corrupo j existente.
Todos estes tipos de corrupo se relacionam com o uso da mquina pblica para transferir renda na direo dos agentes envolvidos.

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com o nico fito de perseguir as metas estabelecidas dentro do governo.


Existe uma ligao entre este tipo ideal e o prprio momento histrico vivido por
Weber na Alemanha. A formao de uma burocracia profissional um fenmeno
industrial, moderno e, em grande parte, ocidental. Ademais, a burocracia modernizadora
bismarkiana, com a qual Weber se defrontou, teve de fato uma funo fundamental na
edificao do moderno Estado alemo. O modelo sobre o qual alguns estados ocidentais
se constituram foi sem dvida um contraponto forma de organizao das sociedades
calcadas no patriarcalismo, patrimonialismo, nepotismo, clientelismo e em todas as
formas de relao pessoal e de poder pr-capitalistas.
Um problema implcito a tal viso de burocracia est no fato dela partir de uma
distino entre a racionalidade pblica e privada, desconsiderando o papel da estrutura
de motivaes, gerada dentro de um conjunto de regras e valores. Eu sustento que os
agentes que atuam na esfera pblica devem ser encarados como homus oeconomicus.
Na verdade, eles so caadores-de-renda (rent-seekers) como qualquer agente dentro da
sociedade. Dentro desta concepo, todo agente privado ou pblico age de acordo com
princpios privados e, se houver a possibilidade, busca transferir renda de outros setores
da sociedade. Mas isto no quer dizer que os agentes pblicos quebram as regras do
jogo: eles tm suas aes limitadas por regras e por um sistema de incentivos que geram
determinados resultados. Se a profissionalizao e a eficincia so um valor, eles tambm
agiro de acordo com esta restrio.
Esta viso pode ser aplicada idia de burocracia e classe poltica o que permite,
como mostrarei, a formulao de uma definio geral de corrupo. Entretanto, existem
outras objees s noes de corrupo que tomam como a priori o conceito weberiano
de burocracia. A organizao da burocracia, dentro desta concepo, respeita um princpio
funcionalista: a estruturao hierrquica-funcional (profissional) estabelecida de tal
forma que a eficcia das aes inevitvel. Os burocratas, alm de servidores do interesse
pblico, tm como nica motivao a busca dos fins pr-determinados pelo planejamento
burocrtico. No entanto, pode-se argumentar que os burocratas, mesmo motivados pelo
cumprimento estrito do dever de administrar os projetos pblicos, no possuem
racionalidade perfeita.
Em primeiro lugar, os burocratas no possuem tempo ilimitado para tomar suas
decises o que, portanto, aumenta o risco de erros e equvocos. Em segundo lugar, eles
se defrontam com vrias decises simultneas e estabelecem prioridades, excluindo ou

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deixando para um segundo plano outras decises. E, por ltimo mas no por fim, suas
aes do-se num ambiente de incerteza. Tecnicamente, pode-se afirmar que os burocratas
possuem racionalidade limitada (bounded rationality).
Todavia, alm destas limitaes, os burocratas introduzem alguns vieses na ao.
Eles tendem a liberar informaes que os beneficiam e a no liberar aquelas que os
prejudicam (isto pode ser classificado como um comportamento corporativo de autopreservao). Eles igualmente tendem a implementar aes de governo que os interessa
privadamente. A associao desta viso teoria dos caadores-de-renda fornece, no
meu entender, uma definio mais ampla e realista de burocracia, afinada com a moderna
teoria das organizaes. O burocrata um agente guiado por motivaes privadasindividuais, com racionalidade limitada e com comportamento de auto-preservao. No
entanto, cabe salientar que suas aes do-se dentro de um conjunto de regras que podem
ser superiores ou inferiores, tendo-se em vista a criao de um sistema de incentivos
que gere resultados determinados.
Entrementes, a definio de burocracia dentro do marco weberiano estrito
(burocracia como um tipo ideal) possui um sentido normativo importante, qual seja: a
gesto da coisa pblica deve ser feita profissionais organizados hierarquicamente e
selecionados de acordo com critrios meritocrticos.
Mas o que vem a ser coisa pblica?
A outra suposio que reside por detrs das definies de corrupo acima est na
idia de separao entre res pblica e res privada. Em primeiro lugar, sustento que esta
separao algo questionvel a priori dentro dos marcos da teoria econmica positiva,
j que no existe riqueza pblica ou bem pblico. O Estado, nas democracias
constitucionais, apenas se apropria legalmente de parte da renda nacional para produzir
bens pblicos e esta renda administrada pelos burocratas. Ademais, os polticos, que
so teoricamente os public choosers, tomam as decises alocativas de acordo tambm
com suas respectivas funes objetivo. Sendo o mercado poltico imperfeito, estas
decises tendem a no refletir o que seria, a rigor, uma escolha pblica. Logo, os polticos,
assim como os burocratas, devem ser modelados como agentes com aes autointeressadas (self-seeking).
A definio de res pblica somente pode ser feita do ponto de vista estritamente
normativo, onde parte-se do princpio segundo o qual os agentes pblicos devem zelar
por um estoque de recursos que retirado da sociedade para a realizao de atividades

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pblicas.
Por fim, as definies de corrupo supem implicitamente transferncias de renda
dentro da sociedade. Estas transferncias ocorrem devido ao uso da mquina
governamental. Isto se aplica tanto ao caso do poltico que recebe propinas de um grupo
de presso para aprovar um determinado projeto, como no caso do policial que se apropria
de uma renda, retirada do Estado, quando ao invs de aplicar uma multa aceita um
suborno.
A idia de corrupo e as vrias definies possveis do fenmeno em questo
envolvem igualmente uma noo de legalidade e ilegalidade. A definio do que legal
ou ilegal condicionada pela histria e pelo conjunto de valores de uma sociedade. Nas
sociedades patriarcais, por exemplo, a sucesso de poder legtima era ditada pelo sangue
e no havia separao normativa clara entre a coisa pblica e a privada. Nas monarquias
pr-constitucionais, o soberano no separava os impostos cobrados de sua prpria riqueza
pessoal. Mesmo no Imprio Romano, onde uma certa separao entre os impostos e a
riqueza do imperador existia, a predominncia de uma sociedade patriarcal e
patrimonialista determinava uma promiscuidade entre a res pblica e a res privada4. No
entanto, pode-se considerar exemplos contemporneos onde diversas culturas tm
concepes distintas sobre o que legal ou ilegal5.
A despeito deste fato, pode-se cunhar uma definio legalista de corrupo no
setor pblico, da qual me aproximo: a corrupo o uso da funo pblica, por parte
do burocrata ou do poltico, para a obteno de ganhos privados6. Esta definio
normativa, dado que o uso da coisa pblica tem um carter ilegal definido subjetivamente.
Mas, assumirei explicitamente este elemento normativo e ampliarei ainda mais esta
definio, de tal forma a torn-la operacional.
Esta definio deve levar em considerao que o Estado, calcado numa democracia
constitucional, deve ter seus poderes de extorso de renda e propriedade limitados7 e
sua gesto deve ser feita por burocratas profissionais organizados hierarquicamente e
escolhidos de acordo com o mrito.
Este ponto de vista pode ser acusado justamente de ocidental. De fato, assumirei
aqui este carter normativo da definio de corrupo dado que este tipo de organizao

Ver MacMullen(1988:122-71).
Ver Theobald(1990:8-17).
6
Ver Theobald(1990:15).
7
O Estado democrtico no deixa de ser um expoliador. No entanto, estes poderes esto sobre controle da constituio. Ver, a respeito da
natureza expoliadora do Estado, Olson(1993).
5

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do Estado encarado por mim como tipo ideal. Ento, apesar das objees que fiz ao
modelo weberiano, considero-o como referncia de comportamento pblico, com o
adendo que determinadas regras devem existir no sentido de disciplinar o comportamento
dos agentes.
Quanto ao comportamento dos polticos, ele deve ser encarado como restrito a um
conjunto de regras que devem buscar o controle da ao predatria sobre a res pblica.
Logo, a despeito da ao auto-interessada e caadora-de-renda dos agentes pblicos,
suponho que suas aes devem estar delimitadas por um marco institucional que defina
normativamente (i) o que privado e o que pblico e, (ii) o mau uso da coisa pblica.
Esta viso legalista importante pois, de acordo com meu ponto de vista, a
organizao da moderna democracia e a separao dentro da lei do bom uso e do mau
uso da coisa pblica engendram uma noo de eficincia e justia econmicas. Como
mostrarei logo mais, determinadas sociedades passaram por um processo de evoluo
institucional, moral e tico que criou um conjunto bsico de regras e de procedimentos
que buscam, pelo menos a princpio, disciplinar a gesto da coisa pblica. Este processo
coincide com a emergncia das democracias ocidentais, com a minimizao das relaes
pessoais (clintelsticas e patrimonialistas) e com o controle sobre o comportamento dos
agentes pblicos.
Para explorar a importncia do vis assumido por mim farei um exerccio mental.
Considere a existncia de uma sociedade com competio perfeita em todos os mercados
e sem Estado. Nesta sociedade, as relaes pessoais esto restritas famlia e todas as
relaes econmicas so impessoais e do-se dentro do mercado. Nesta situao, a
distribuio de renda vai ser estabelecida de acordo com a produtividade dos fatores de
produo, dada a tecnologia e a distribuio inicial de estoques. Com a existncia de
garantia dos direitos de propriedade e na presena de um sistema legal, no ocorrero
transferncias de renda indesejveis (via coero ou roubo). Com a presena do Estado
constitucionalmente estabelecido, o problema muda de forma.
O Estado constitudo por agentes pblicos que arrecadam fundos privados da
sociedade. A partir do momento que isto ocorre, h incentivos para que os diversos
setores organizados da sociedade tentem desviar rendas em benefcio prprio. A
instituio do Estado carrega implicitamente, portanto, um conflito distributivo potencial
entre os agentes privados que tentam se fazer representar politicamente atravs de grupos
de presso. Estas prticas podem ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados

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dos prprios agentes pblicos. Com um sistema legal estabelecido, pode-se minimizar
a possibilidade de privatizao dos recursos pblicos decorrente do conflito distributivo
entre todos os agentes da sociedade. Numa democracia estabelecem-se, a princpio,
regras que limitam o poder dos agentes pblicos e que procuram aproximar o resultado
de suas aes do bem pblico. Se as regras so eficientes neste sentido, no h muita
possibilidade de desvios e se garante, do ponto de vista da justia econmica, uma
distribuio de recursos pblicos que segue critrios normativos previamente acordados
como corretos e legais.
Pode-se definir este mundo como um tipo ideal de democracia e economia. Sua
importncia normativa reside no fato de justamente indicar um estado de mundo desejvel
a priori. Desejvel pois minimiza transferncias injustas e ilegais de renda e busca o
controle sobre as aes dos agentes pblicos. Mas evidentemente este conceito de
democracia datado e localizado, moderno e ocidental em essncia8.
A despeito destas observaes, preciso de uma definio ampla de corrupo dentro
da esfera pblica que aceite estes elementos como ponto de partida e que, alm disto,
possa ser usada em outras partes deste ensaio como contraponto analtico para estudar o
significado e a funo da corrupo em sociedades subdesenvolvidas
institucionalmente, ou sociedades que no desenvolveram estoques mnimos de capital
moral, social e de regras que as colocassem longe de relaes distributivas pr-capitalistas
(mais pessoais e menos meritocrticas) e muitas vezes disfuncionais do ponto de vista
do progresso social e econmico9. Minha definio a seguinte:
A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal, extra-mercado e
ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e
corruptores), cujo objetivo a transferncia renda dentro da sociedade ou do fundo
pblico, para a realizao de fins estritamente privados. Tal relao envolve a troca de
favores entre os grupos de agentes e geralmente a remunerao dos corruptos com o uso
da propina e de qualquer tipo de pay-off.

8
9

Estes e outros problemas associados ao vis ocidental implcitos a este tipo de conceitualizao so explorados por Theobald(1990:8-18).
Abordarei este ponto quando analisar as teorias econmicas da corrupo vis--vis as teorias do crescimento e da evoluo institucional. No
entanto, cabe salientar que o questo da corrupo relacionada com a eficincia constitui hoje grande preocupao entre os economistas.
A rigor, uma economia com Estado e arrecadao tributria j est numa posio sub-tima, dado que no existe imposto lump-sum na vida
prtica e toda a literatura de tributao tima (optimal taxation) garante este resultado. Entretanto, a corrupo, por estar associada
geralmente a atividades caadoras-de-renda, gera ineficincia e uma alocao de recursos pior do que aquela que prevaleceria na sua
ausncia. Argumento semelhante desenvolvido por Vishny & Schleiffer(1994).

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A corrupo pblica dividida entre poltica e burocrtica. A primeira diz respeito


corrupo do polticos e a segunda, do funcionrio de alto, mdio e baixo escalo.
So estas relaes sociais de cooperao entre agentes pblicos e privados, definidas
desta forma, que abordarei nos prximos itens.
Cabe salientar que minha definio de corrupo, como qualquer outra, possui
limitaes e caractersticas que lhe so prprias. Seu carter normativo explcito
pressupe que a corrupo seja um ato ilegal, criminoso e ilegtimo. Do ponto de vista
positivo, assume que a corrupo uma atividade caadora-de-renda e que, portanto,
gera ineficincia10.
Igualmente no quero dizer que a corrupo seja um fenmeno datado e regional
(ocidental); pelo contrrio, ela universal, transistmica11 e perpassa a histria da
humanidade. Apenas desejo salientar que considero a formao de instituies de
controle, direito e garantia do bem pblico um fato moderno e associado s democracias
(com imprensa livre) 12 e s economias de mercado. Alm destes fatos, assumo
explicitamente que a corrupo um ato imoral e de traio da confiana do pblico em
suas instituies. Como salienta Alatas:
Essencialmente, corrupo o abuso da confiana pelo interesse do ganho
privado. Alatas(1990:1)
3. Evoluo institucional e os limites da corrupo.
Minha definio de corrupo est presa a uma noo de Estado moderno e
democrtico, profissionalizado, com um mercado poltico desenvolvido e com um poder
judicirio constitudo. Contudo, faz-se mister abordar a evoluo de algumas regras e
valores que geraram este conjunto de instituies modernas e que definem o espao
legal e legtimo onde pode-se estabelecer o que corrupo, quando ela aparece, seus
custos e como control-la. em funo desta anlise que definirei o que
desenvolvimento e subdesenvolvimento institucionais. Mas antes disso, preciso

10

Fato que ser analisado com mais profundidade ao final deste ensaio.
Este termo usado por Alatas(1990:11).
12
Por exemplo, a importncia da imprensa livre (e dos muckrakers nos EUA) na luta contra a corrupo destacada por Weinberg &
Weinberg(1961).
11

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reconstruir alguns conceitos e avanar um pouco na histria ocidental.


Defino o Estado pr-moderno13 como aquele onde as relaes normativas entre o
pblico e o privado no esto estabelecidas nos moldes das modernas democracias
capitalistas14. O Estado pr-moderno possui quatro caractersticas bsicas15: (i) ele
uma extenso da famlia real (da monarquia) e no existe uma clara separao entre o
oramento do rei e o oramento pblico: os dinheiros do soberano se confundem com
os do Estado; (ii) encarado como propriedade privada do soberano e de sua famlia;
(iii) confundido com a sociedade, no existindo uma clara definio de sociedade
civil e (iv) constitui-se dentro daquilo que Weber definia como patrimonialismo. Esta
ltima caracterstica a principal.
Weber construiu uma tipologia abrangente para analisar o processo de racionalizao
e modernizao da sociedade. Esta tipologia est calcada, dentre outras coisas, nos
conceitos de patriarcalismo e patrimonialismo ou dominao patrimonial16. Segundo
Weber:
(I)Denomina-se patriarcalismo a situao em que dentro de uma associao, na maior
parte das vezes econmica e familiar, exerce a dominao (normalmente) uma pessoa
de acordo com determinadas regras hereditrias fixas. (Weber:1984,184)
(II) Denomina-se dominao patrimonial toda dominao orientada primordialmente
pela tradio. (Idem,185)
O patrimonialismo uma ampliao para a sociedade como um todo da estrutura
de dominao patriarcal e este conceito fundamental na formao de um tipo ideal
que representa o Estado pr-moderno. A dominao patrimonialista implica a
incorporao de indivduos da famlia do soberano e da corte na administrao do
domnio, da economia (tributos) e da guerra. Mas a principal diferena entre o
patriarcalismo e o patrimonialismo que o ltimo incorpora uma estrutura administrativa.
O sistema de remunerao dentro do patrimonialismo pode ser feito pela delegao

13

Theobald(1990) tambm usa este conceito.


Cabe salientar que existiam relaes de propriedade estabelecidas juridicamente e separao entre pblico e privado tambm no Imprio
Romano. No entanto, minha definio est restrita s sociedades modernas, capitalistas.
15
Ver Theobald(1990:19).
16
Faoro(1984) utiliza a mesma tipologia para estudar a evoluo do Estado brasileiro desde a formao do Estado portugus. Abordarei este
ponto mais adiante, quando discutirei o subdesenvolvimento institucional.
14

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de direito de apropriao de tributos pelo funcionrio-sdito ou simplesmente pela


concesso de terras ou de direitos de produo. Obviamente esta viso de sociedade se
aproxima daquilo que conhecemos como feudalismo.
Uma caracterstica importante do patrimonialismo que ele se estrutura sobre uma
burocracia formada pelo nepotismo e por critrios pessoais, no implicando nenhum
critrio meritocrtico, a princpio. O processo decisrio tambm no formalizado e
dado principalmente pela tradio e embora haja uma hierarquia, os funcionrios do
domnio no so profissionalizados, nem muito menos assalariados, no sentido capitalista
do termo.
Um problema associado ao patrimonialismo a incapacidade de se controlar, desde
o poder central, as aes na periferia do poder, ainda mais levando-se em considerao
que h uma forte tendncia privatizao do patrimnio do soberano pelos burocratas
da periferia da administrao do domnio. Quando se leva em considerao pequenas
comunidades, isto no representa realmente um problema; por outro lado, quando
pensamos em imprios, ele se torna relevante17. Weber identifica algumas estratgias
que foram usadas para controlar os burocratas dentro da dominao patrimonialista
como, por exemplo, estratgias de descentralizao do poder e fortalecimento do poder
local e, no caso do despotismo oriental (sultanismo), deslocamento constante dos
administradores patrimoniais para evitar a consolidao de poder local18. Isto no quer
dizer que no tenham existido casos onde muitos burocratas no foram assalariados,
como na situao ilustrada pela criao dos mansabares (administradores assalariados)
pelo imperador mongol Akbar (1542-1605). Mas este sistema no durou muito tempo;
o direito de coletar impostos substituiu o salrio19. Tambm na China, os mandarins
no formaram uma burocracia assalariada e profissional.
Weber explicita que muitas dificuldades se contrapuzeram possibilidade de
disseminao do assalariamento do corpo administrativo em sociedades patrimonialistas,
mas a principal reside na prpria forma da dominao patrimonial que implica um
constante processo de negociao do poder central com o poder local, envolvendo a
troca de favores, presentes e distribuio de arrecadao de tributos e de patrimnio
territorial entre as partes.
O patrimonialismo foi, para Weber, o tipo de organizao do poder e do Estado no
17

Uma das razes para o alto nvel de corrupo no Imprio Romano talvez tenha sido esta incapacidade de controlar os desvios de renda; ver,
a este respeito, MacMullen(1988).
18
Ver Weber(1984:185-93,810-47).
19
Ver Theobald(1990:22-3).

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perodo pr-moderno e pr-industrial. Ele tenta mostrar tanto em A tica Protestante e


o Esprito do Capitalismo, como em Economia e Sociedade, de que forma a passagem
do patrimonialismo para a organizao burocrtica-racional-legal do Estado e da empresa
privada resulta de um processo de evoluo institucional que gerou a separao formal
entre o pblico e o privado, a formao de uma burocracia assalariada e profissional e o
estabelecimento de uma estrutura racional-funcional e moral que condiciona tanto a
atividade econmica como a poltica.
A corrupo assume uma feio peculiar nas sociedades patrimonialistas, j que
no h uma clara distino legal e normativa (constitucional) entre a res privada e a res
pblica. legtimo e legal a mistura entre o privado e o pblico, entre as posses do
soberano e o oramento do Estado. Mas isto no que dizer que, em determinados casos
ao longo da histria, no houvesse uma conscincia acerca do fenmeno. No entanto, o
estudo de alguns exemplos retirados Europa mostram que a conscincia clara da
corrupo, bem como a emergncia de regras e leis que tinham por objetivo minimizla, surgem com o Estado moderno, com a separao legal e moral entre o soberano e o
poder constitucional, com o fortalecimento das democracias e com a transio da
dominao patrimonialista para a administrao burocrtica racional e profissional.
No caso da Inglaterra, desde a Idade Mdia formou-se um Estado calcado na
dominao patrimonialista, onde os administradores do Reino eram recrutados de acordo
com critrios pessoais e remunerados atravs do direito de participar da arrecadao de
impostos e da diviso das terras. Este sistema de relaes pessoais se amplia at a era
moderna, constituindo uma rede clientelstica que envolve toda a hierarquia social. Os
administradores dependem da confiana do soberano que deles espera somente a
fidelidade; a avaliao dos administradores no depende de qualquer critrio
meritocrtico mas simplesmente de avaliaes pessoais. O mais importante que as
relaes pessoais eram determinantes para a escolha dos administradores e para a prpria
formao do bloco de poder poltico20.
Esta estrutura de patro-cliente resiste inclusive separao entre Igreja e Estado e
ao incio da Era Tudor. Durante a Restaurao, a dominao patrimonialista foi
fundamental para garantir o controle do rei sobre o parlamento. A compra de votos e a
concesso de ttulos bizarros eram tticas comuns usadas para obter-se o apoio dos

20

Ver, para maiores detalhes, Elton(1977), Stone(1982,1973), Perkin(1969), Hill(1976) e Thompson(1993). Um bom resumo deste perodo
pode ser encontrado em Theobald(1990:24-30).

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parlamentares.
O sculo XVII particularmente importante do ponto de vista da reforma de algumas
estruturas do Estado patrimonialista ingls, mas tambm um perodo traumtico, com
crises polticas e sociais sucessivas e com o florescimento violento de novas relaes
calcadas no trabalho assalariado e na manufatura. Dentro de um quadro social cada vez
mais grave, tende a crescer a revolta popular - normalmente reprimida com extrema
violncia - contra as elites e seu comportamento perdulrio e corrupto. A chamada velha
corrupo inglesa do sculo XVIII (patrimonialista e clientelista) proliferou ferozmente
dentro de um Estado parasita, fraco e privatizado por sinecuras e propinas, onde tanto
Whigs como Torries assumiam uma postura predatria. E.P. Thompson faz o seguinte
asserto a respeito disso:
A Velha Corrupo um objeto mais srio de anlise poltica do que
freqentemente suposto ; o poder poltico que perpassa quase todo o sculo dezoito
pode ser mais bem compreendido, no como um rgo direto de alguma classe ou
interesse, mas como uma formao poltica secundria, um ponto de partida a partir do
qual outros tipos de poder econmico e social foram obtidos ou aumentados; em suas
funes bsicas ele foi custoso, tremendamente ineficiente e somente sobreviveu durante
o sculo porque no atrapalhou as aes daqueles com poder econmico ou poltico
(local) de facto. Sua grande fora residiu na fragilidade do prprio Estado; na
descontinuidade do seu poder patriarcal, burocrtico e protecionista
(...).(Thompson:1993:29-30)
Mas neste sculo que na Inglaterra inicia-se, dentre outras reformas que viriam a
aperfeioar o funcionamento o Estado, a separao formal entre o oramento do governo
e o patrimnio real. Em 1782 implementado um sistema de controle dos gastos reais
e define-se formalmente o oramento pblico. Esta separao ir se intensificando at a
distino formal entre os bens da famlia real e do Estado21. Por exemplo, a necessidade
do aval do parlamento sobre o oramento da famlia real surge na Era Vitoriana. Por
sinal, diversas medidas de controle sobre o oramento e que determinavam disciplina
fiscal foram criadas neste perodo.
O sistema de controle oramentrio desenvolveu-se com a utilizao de mtodos

21

A rigor, no Reino Unido, as terras pertencem em ltima instncia monarquia (at hoje). Entretanto, este direito de propriedade estritamente
simblico.

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contbeis e pela constituio da figura de Auditor Geral (Auditor General). Tanto as


apropriaes oramentrias, como o controle de caixa e a transparncia oramentrios
foram garantidos por esta instituio e pelo Comptroller22.
Em 1834 foram eliminadas as sinecuras e coibidas as vendas de cargos e o uso dos
mesmos com fins de compra e venda de votos 23. J em 1816 foi introduzido o
assalariamento dos funcionrios e em 1859, um sistema de previdncia pblica. Em
1870 surge a obrigatoriedade do concurso pblico para a ascenso a cargos no Estado.
Pode-se dizer que, principalmente na Era Vitoriana, os resqucios formais do
patrimonialismo e do clientelismo dentro da mquina do Estado foram paulatinamente
eliminados e passa a existir de fato uma burocracia profissional que se aproxima do tipo
ideal weberiano. Mas cabe salientar que as regras do jogo e as instituies criadas desde
a segunda metade do sculo XVIII formaram o arcabouo a partir do qual restringiu-se
o comportamento dos agentes pblicos. Portanto, a aproximao de um tipo ideal de
administrao do Estado no existe porque as pessoas mudam, mas principalmente por
que as regras que emergiram criaram um sistema de incentivos especfico. Dentre estas
regras claro que existe um sistema punitivo e legal.
O exemplo mais claro acerca do papel do sistema punitivo est no caso do Corrupt
Practices Act de 1854 que tentava inibir a compra de votos e a propina. Em 1883 outra
lei complementar limita os gastos em campanha e torna as penas mais severas.
Paulatinamente o mercado poltico tambm passa a ser mais disciplinado e a ampliao
da democracia e do controle sobre o comportamento pblico dos polticos contribuiu
para a eliminao, pelo menos parcial, das prticas clientelsticas comuns ao
patrimonialismo. No meu entender, a inibio destas formas de relao pessoal definiram,
no caso da Inglaterra e de outros pases que evoluram institucionalmente, o espao
legal e moral que distingue entre o que um ato corrupto e o que no dentro do
contexto do Estado moderno e das sociedades democrticas.
Faz-se til um breve exame paralelo da evoluo institucional da Inglaterra e da
Frana para mostrar como a corrupo foi se criminalizando24. O exemplo mais cabal
do que hoje considerado corrupo, e no passado no o era, a compra e venda de
postos pblicos. Esta prtica, considerada comum em alguns grandes imprios do oriente,
foi amplamente utilizada na Frana medieval e durante o Absolutismo. O detentor de

22

Controlador do oramento, ligado ao parlamento.


Um excelente resumo das inovaes institucionais na Inglaterra encontra-se em Theobald(1990:26-7).
24
Ver Theobald(1990:27-45), Anderson(1979:33-5) e Braudel(1983:542).
23

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um cargo pblico renunciava e passava o posto a um parente (nepotismo) ou simplesmente


vendia-o em troca de dinheiro ou bens. Esta prtica tornou-se to comum durante o
sculo XVII que em 1604 foi institudo um imposto sobre vendas de cargos (paulette).
Dada a habitual necessidade do Estado absolutista-mercantilista em obter receita fiscal,
a prtica de venda de cargos pblicos foi at incentivada pelo governo.
Um outro tipo de apropriao da res pblica hoje considerada corrupo a venda
do direito de arrecadar impostos. Na Frana esta prtica foi extremamente comum at a
Revoluo Francesa. Como observa Fernand Braudel25, a ausncia de uma estrutura
administrativa que permitisse uma arrecadao mais eficiente, realizada por um corpo
de funcionrios governamentais, propiciou a proliferao desse sistema privado de coleta
de impostos. No caso francs, foi at criado um monoplio, denominado Ferme Gnrale,
constitudo por alguns indivduos com direito comprado de arrecadao (geralmente
burgueses em ascenso). Como era de se esperar, grande parte da arrecadao foi roubada,
privatizada.
Observa Perry Anderson26 que no caso da Inglaterra, a venda de cargos representou
uma etapa intermediria, de transio, entre a dominao patrimonialista medieval stricto
sensu e a formao de uma burocracia profissional. A venda de cargos foi importante
inclusive para a penetrao dentro do Estado de elementos da burguesia mercantil e,
posteriormente, manufatureira.
Entretanto, estas prticas foram sendo paulatinamente substitudas e a corrupo
pblica, de polticos e funcionrios, passou a ser definida como crime, tanto na Europa,
como nos Estados Unidos. Principalmente durante os sculos XIX e XX, a
profissionalizao da administrao pblica e o aperfeioamento dos controles sobre a
atividade dos polticos (por meio da imprensa e do exerccio do voto nas modernas
democracias), gerou uma diminuio (no a eliminao) das funes patrimonialistas.
As relaes com a coisa pblica e entre os indivduos que administram-na tornou-se
mais impessoal: o mrito e a competncia profissional substituram gradualmente a
patronagem, o clientelismo e o nepotismo.
Por que isto aconteceu?
extremamente difcil estabelecer uma explicao universal para o processo de
25

Ver Braudel(1983:538-9,540-2). Ver Waquet(1984) acerca da corrupo em Florena no seu auge de riqueza e poder. A emergncia do
capitalismo veio, em muitos lugares como Florena, acompanhada pela corrupo em larga escala. Vale dizer, o capitalismo, inicialmente,
pode gerar altos nveis de corrupo, principalmente se ele aparece em sociedades centralistas, onde o desenvolvimento dos negcios
depende da burocracia e do Estado. A Rssia atual parece adequar-se tambm ao modelo de transio ao capitalismo, acompanhada de
elevado nvel de corrupo.
26
Ver Anderson(1979:33-5); ver tambm Theobald(1990:29).

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evoluo institucional, que levou algumas naes a controlar e limitar as relaes calcadas
no patrimonialismo. A experincia histrica e os estudos de caso conduziram alguns
analistas percepo de denominadores comuns entre diversas experincias27.
A monetizao e o desenvolvimento do capitalismo comercial so normalmente
considerados como fatores importantes para o desenvolvimento de uma burocracia
assalariada. Weber destaca que estes elementos condicionaram o pagamento em moeda,
e no mais em espcie, das remuneraes em geral. No entanto, este argumento no
muito forte, dado que outros fatores tambm devem ser considerados; a pura e simples
monetizao poderia se dar dentro de uma estrutura patrimonial do Estado.
Estes fatores esto ligados (i) necessidade de se criar governos eficientes, (ii)
ascenso do capitalismo e do liberalismo, (iii) ao fortalecimento de uma racionalidade
da eficincia e de uma tica do trabalho e (iv) ao desenvolvimento da democracia28.
Em muitos pases europeus, desde o final do sculo XVIII, as burocracias foram
sendo modernizadas, principalmente devido necessidade de administrao dos imprios
coloniais e das companhias comerciais. Os dspotas esclarecidos Catarina, da Rssia e
Frederico, da Prssia, investiram na modernizao dos servios pblicos e ,
principalmente, do sistema educacional29.
Mas os principais movimentos de modernizao burocrtica ocorreram a partir da
segunda metade do sculo XIX. Um fator que contribuiu para o aumento da demanda
por servios pblicos profissionalizados foi o crescimento populacional. A populao
europia passa, somente entre 1800 e 1900 , de 187 milhes de habitantes para 401
milhes30, exigindo em muitos pases maior eficincia do sistema de arrecadao de
impostos, mais policiamento e servios pblicos em maior quantidade31.
O desenvolvimento da indstria e dos mercados representa, no meu entender, fonte
importante para a compreenso do processo de diminuio das relaes patrimoniais e
clientelsticas em muitos pases europeus. O crescimento econmico gerou a possibilidade
de ascenso social no mais somente pelo uso da mquina do Estado; a multiplicidade

27

H vasta literatura a este respeito. Ver, por exemplo, Weber(1984:716-846) e Moore(1973).


Theobald(1990:33-9) possui uma classificao semelhante de fatores que contriburam para a emergncia das modernas burocracias: (i)
monetizao, (ii) busca de eficincia governamental, (iii) revoluo burguesa, (iv) desenvolvimento da democracia de massa, (v)
desenvolvimento da cultura de massa e (vi) fatores psicolgicos.
Esta tipologia aceitvel, porm, como estou interessado na evoluo institucional em geral (e no apenas aquela ligada burocracia),
relevo a um primeiro plano a anlise do papel da democracia para o controle do comportamento dos polticos, o que Theobald(1990) no
considera.
29
Krygier(1979:6-8).
30
Theobald(1990:34).
31
O crescimento populacional acompanhado por uma grande urbanizao. A administrao das estruturas urbanas complexas contribuiu para
a profissionalizao da administrao.
28

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de oportunidades de se extrair renda e de se participar da distribuio da mesma dentro


da atividade econmica stricto sensu minimizou (porm no eliminou) a necessidade
do uso do Estado. O comportamento caador-de-renda dos agentes econmicos e pblicos
passa a ser mais canalizado para o comrcio e para a indstria. Com o desenvolvimento
do capitalismo, a mobilidade social no depende mais tanto das relaes pessoais. A
dinmica do capitalismo, para usar um termo devido a Braudel, reestruturou as relaes
econmicas dentro do espao da impessoalidade material do mercado32.
Outro fator importante, no meu entender, o estabelecimento de uma tica do
trabalho meritocrtica e de uma racionalidade da eficincia nas sociedades onde o
capitalismo floresceu com vigor33. As relaes de trabalho calcadas na eficincia e na
dedicao abrem espao para a valorao positiva do ganho de acordo com a
capacidade. Por outro lado, as relaes pessoais, dentro da atividade privada e pblica,
so desestimuladas e encaradas como negativas, principalmente se elas respaldam
transferncias de renda34.
A emergncia do capitalismo no ocidente est associada a uma tica do trabalho
que condena o ganho fcil e a obteno de renda fora das regras do jogo social. A
corrupo, enquanto uma forma de se obter renda fora da lei, no uma prtica correta
dentro deste ponto de vista.
A inovao institucional mais importante para a mudana da estrutura do Estado e
para a separao formal mais clara entre a coisa pblica e a privada foi, sem dvida, a
democracia constitucional. A democracia e o seu fortalecimento colaboram para controlar,
do ponto de vista da lei, o uso da mquina estatal e o comportamento de polticos e
agentes pblicos em geral.
A institucionalizao de um mercado poltico, onde, a despeito de suas
imperfeies, os indivduos podem escolher seus mandatrios, constitui uma forma de
poder jamais imaginada em sociedades centralistas e autoritrias. E, somando-se a isto,
nas democracias existe uma definio constitucional dos direitos de propriedade e dos
limites do Estado com relao aos mesmos. Estes direitos de propriedade aambarcam
tambm a coisa pblica e o estabelecimento dos limites sob os quais aqueles que a
32

Quando abordar a corrupo em pases institucionalmente subdesenvolvidos, argumentarei que a falta de oportunidades de ascenso social e
a limitao do desenvolvimento do mercado, associados atrofia das regras de controle do comportamento dos agentes pblicos, constituem
campo frtil para a proliferao de relaes patrimonialistas e clientelsticas que infectam o Estado.
33
Ver, a este respeito, Perkin(1969: 315-6). Buchanan(1994) tambm destaca o papel fundamental da tica para a edificao de uma sociedade
eficiente e progressista.
34
A literatura de tica e negcios tende tambm a destacar a importncia de um conjunto de valores associado racionalidade no processo de
trabalho e tica do trabalho como importantes para explicar o desempenho de empresas e governos. A corrupo (no setor privado e
pblico) estaria ligada a estes fatores subjetivos e normativos. Ver, a este respeito, Marcus(1993;49-95).

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administram podem agir. Numa sociedade patrimonialista, estas delimitaes so algo


fluidas e, por sua prpria natureza, ambguas.
Na democracia, os cidados exigem (ou pelo menos podem exigir), em geral, maior
eficincia e disciplina por parte daqueles que executam as escolhas pblicas. Ademais,
da essncia do prprio sistema de poder inerente democracia, a fiscalizao do
comportamento pblico por parte da oposio e da imprensa livre. Historicamente, pelo
menos no Estados Unidos e no Reino Unido, a imprensa tem desempenhado uma funo
importante na fiscalizao dos agentes pblicos. No primeiro caso, ela teve um papel
determinante pelo menos na revelao para o pblico das prticas polticas clientelsticas
que dominavam a poltica norte-americana no incio deste sculo35.
Uma objeo pode ser levantada minha definio de corrupo e forma como
eu a associo com a minimizao das relaes de dominao patrimonial e clientelsticas:
no se pode falar, ento, em corrupo em sociedades pr-modernas, pr-industriais e
pr-democrticas?
Esta questo extremamente complicada e envolve o prprio cerne do meu conceito
legalista e ocidental de corrupo.
Poder-se-ia admitir dois pontos de vista aparentemente antitticos aqui: (i) a
corrupo um fenmeno natural em sociedades pr-modernas, no sentido weberiano
do termo, ou (ii) a corrupo somente um fenmeno moderno, intrnseco s democracias
constitucionais que definem formalmente a sua ilegalidade. Estas duas afirmaes so
complementares e no excludentes.
Deve-se encarar este fenmeno social dentro de um constructo terico que se
aproxima de um tipo ideal de organizao social e do Estado que, enquanto tal, envolve
tanto uma dimenso histrica, como uma terica, abstrata. Eu encaro a formao do
Estado regulado por regras democrticas e o estabelecimento de uma burocracia
profissional como fatores fundamentais para a definio formal do pblico e do privado.
Esta separao entre as duas res funda a prpria repblica moderna, onde o poder do
Leviathan e daqueles que exercem seu poder limitado e controlado ao mximo. Posto
isto, a corrupo um fenmeno histrico que portanto retrocede aos perodos mais
remotos da histria. No entanto, a tolerncia e a legitimidade associadas corrupo
diminuem sensivelmente com a evoluo institucional sofrida por determinadas
sociedades ocidentais, evoluo esta que congruente com a formao das modernas
burocracias, com a generalizao das relaes econmicas de mercado e das democracias
35

Ver Weinberg & Weinberg(1961).

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constitucionais36.
Nesse sentido, assumo completamente o carter normativo de minha definio (e
viso) de corrupo. A avaliao do fenmeno historicamente e, inclusive,
contemporaneamente deve, segundo meu ponto de vista, obedecer a este predicado37.
Isto no poderia ser diferente, j que a avaliao dos impactos sociais e econmicos da
corrupo envolvem sim julgamentos de valor.
Pode-se agora definir, com preciso, o que desenvolvimento (e
subdesenvolvimento) institucional, com relao ao fenmeno da corrupo. Uma
sociedade desenvolvida institucionalmente quando possui regras formais (leis) e
informais (normas, cdigos ticos) que delimitem (i) o que pblico e o que privado,
(ii) os poderes do Estado no que se refere aos direitos de propriedade, (iii) a liberdade
de ao dos agentes pblicos e que cobam (iv) as transferncias de renda que surgem
por uso ilegal e ilegtimo do aparato estatal. Estes predicados esto associados existncia
de uma burocracia profissional e democracia constitucional. Obviamente, a definio
de subdesenvolvimento institucional a anttese desta.
Cabe notar que as sociedades onde a dominao patrimonialista predominava, como
as pr-modernas, so encaradas, portanto, como subdesenvolvidas institucionalmente.
Mas isto no que dizer que no existam sociedades contemporneas onde no prevaleam
estas relaes e que, portanto, no so subdesenvolvidas neste sentido. Pelo contrrio,
est a o buslis da questo. a partir desta tipologia que analisarei logo mais o problema
da corrupo em pases como o Brasil, onde ainda o patrimonialismo e o clientelismo
predominam como forma de relao entre os agentes privados e entre os mesmos e os
agentes pblicos38.
Vrias sociedades passaram por evolues institucionais que conduziram
36

Na verdade, a percepo do fenmeno da corrupo e inclusive sua condenao moral antecedem e muito o perodo moderno.
A corrupo, associada propina e ao nepotismo, era reconhecida como um problema no Egito antigo e em Atenas, onde alis medidas
legais foram tomadas para se controlar a propina e o suborno de funcionrios pblicos. Durante o perodo da Repblica romana, o Senado
criou um tribunal para julgar o abuso de poder associado ao desvio de tributos por parte dos governadores de provncias. Ver
Theobald(1990:40-1).
Durante a Idade Mdia ocidental foram implementadas leis que tentavam coibir a corrupo. Por exemplo, em 1275, na Inglaterra, foi
instituda uma legislao que determinava probidade por parte dos funcionrios da Coroa. Em 1346, os juzes ingleses so obrigados por
lei a no aceitar presentes e propinas para influenciar julgamentos. Em 1552, uma outra lei determina a perda de funo para funcionrios
e ministros que aceitassem propinas e presentes. No entanto, todos estes esforos no redundaram na diminuio da corrupo ao longo do
tempo.
Efetivamente, somente com a formao de modernas e profissionais burocracias e com a democracia consolidada que o controle sobre a
corrupo tornou-se mais efetivo. Ver, a este respeito e sobre a histria da corrupo na Inglaterra, Doig(1984).
37
Voltarei a esse ponto mais adiante, quando analisarei a corrupo em pases institucionalmente subdesenvolvidos.
38
Em Theobald(1990) encontra-se uma outra diviso, entre sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas lato sensu, para o estudo diferenciado
da corrupo. No concordo com esta tipologia e acredito que ela gera uma srie de problemas conceituais. Muito provavelmente uma das
fontes do crescimento medocre e do subdesenvolvimento esteja na prpria estrutura institucional que no propicia incentivos para que os
agentes se afastem de um comportamento estritamente rentista, que tem na corrupo uma de suas formas mais perversas. Voltarei a
analisar este ponto quando discutir a economia poltica da corrupo.

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limitao, controle e criminalizao da corrupo. Mormente, este processo foi


engendrado pela minimizao das relaes de dominao patrimonialista e das relaes
clientelsticas. No entanto, mesmo nestas sociedades o fenmeno recorrente. Analisarei
porque isto ocorre agora.
4. A corrupo nas sociedades desenvolvidas institucionalmente.
A compreenso mais precisa do fenmeno da corrupo em pases onde as relaes
tradicionais de dominao e o clientelismo foram sendo minimizados ao longo do tempo
exige um estudo mais detido sobre alguns aspectos que caracterizaram a evoluo
institucional. Deter-me-ei basicamente na anlise dos Estados Unidos e do Reino Unido.
O primeiro aspecto que caracteriza a evoluo institucional o declnio do
clientelismo como forma de relao bsica entre os agentes privados e entre estes e o
Estado. Segundo Weingrod(1968), as relaes clientelsticas esto calcadas na misria
e na falta de recursos dos camponeses e pequenos agricultores. Geralmente estes
indivduos vivem sob constante dependncia de proteo, diante das diversidades, por
parte de determinados indivduos. Estabelece-se uma relao entre as partes que
conhecida como patro-cliente, onde o primeiro o ofertante de assistncia em troca de
algum tipo de favor ou fidelidade39.
A relao patro-cliente tende a se espalhar por onde o Estado no se faz presente.
caracterstica fundamental do clientelismo este tipo de informalidade contratual dentro
das relaes estabelecidas. Mas o principal a notar que o clientelismo implica uma
transferncia de poder dentro da sociedade, onde um indivduo ou um pequeno grupo
de patres passa a exercer o papel de Estado.
O declnio do clientelismo est associado a uma srie de fatores. Na verdade, as
causas da minimizao das relaes clientelsticas encontram-se nos elementos que
caracterizam a evoluo institucional vistos anteriormente. Os estudos empricos e
histricos tm indicado, no entanto, que alguns destes fatores so mais relevantes e
outros mais especficos ganham importncia. Pode-se orden-los hierarquicamente da
forma que segue: (i) emergncia da democracia, (ii) aumento da prosperidade e difuso

39

As relaes entre mafiosos e clientes obedece tambm a esta tipologia. Ver, a este respeito, Putnam(1993:146-7). Ademais, no sul da Itlia e
principalmente na Siclia, as relaes clientelsticas tpicas (a mfia) foram estabelecidas exatamente entre camponeses que recebiam
proteo, inicialmente, contra latifundirios.
As relaes dentro das mfias em geral caracterizam-se pelo clientelismo. As prprias condutas e cdigos comportamentais so reguladas
fora do Estado, isto , pela prpria comunidade de patres e clientes.

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das relaes econmicas de mercado e (iii) urbanizao40.


O declnio do clientelismo nos Estados Unidos est associado, em grande parte,
diminuio do papel das chamadas mquinas polticas41. Estas mquinas representaram
tpicas estruturas de relao clientelsticas e acompanharam, num primeiro instante, a
incorporao de um grande eleitorado, em sua grande maioria desprovido de recursos
financeiros e de informao, vida poltica. Os eleitores mais despreparados ficavam
merc de alguns patres polticos. Era comum tanto em grandes cidades como Chicago
ou em pequenas localidades, a troca de favores entre patres polticos e clientes que
buscavam tratamento preferencial e pessoal ou simplesmente evitavam retaliaes por
parte de fiscais e de representantes do poder patronal.
A retribuio pela lealdade no voto era feita pelo pagamento em dinheiro ou atravs
do uso da prpria estrutura do governo local. As prticas de retribuio de favores
envolviam desde o fornecimento de informaes privilegiadas, at a desconsiderao
proposital da atividade de fiscalizao de determinados negcios que deveria ser exercida
pelo poder pblico42. A distribuio de cargos pblicos, do mais simples ao mais
importante, tambm obedecia critrios de troca de favores calcados num clientelismo
tpico. As mquinas tambm no possuam carter ideolgico mas simplesmente
clientelstico e patronal, onde o principal objetivo era privatizar o Estado (no caso,
governos locais) com o intuito de transferir renda e informaes privilegiadas dentro do
grupo especfico, obedecendo critrios pessoais de lealdade43.
O declnio das mquinas polticas e portanto, deste tipo bsico de clientelismo nos
Estados Unidos, est associado s profundas alteraes na estrutura administrativa, que
implicaram uma maior centralizao de programas e a burocratizao dos processos
decisrios, bem como ao crescente engajamento cvico da populao americana. O
aprofundamento da democracia e do papel da burocracia profissional, juntamente com
o crescimento econmico e mobilidade social, reduziu o espao das relaes
clientelsticas. O Estado, formalmente representado e organizado, substitui o patronato

40

Ver Theobald(1990:49). Neste trabalho ele ainda inclui a diminuio do analfabetismo e a difuso da educao de massa. Ver tambm
Theobald(1983), Guasti(1981), Eisenstadt & Lemarchand(1981) e Eisenstadt(1973).
41
A descrio e a anlise a seguir so retiradas de Meyrson & Banfield(1969:176-7) e Speed(1978).
42
Por exemplo, tolerncia com a prostituio e com o no respeito regulamentao de bebidas alcolicas ou ao cdigo de edificaes.
43
Ver Scott(1969,1972) e Sait(1942:657-61).

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enquanto administrador e fornecedor de bens pblicos44.


Entretanto, o patrimonialismo e a corrupo so recorrentes em pases evoludos
institucionalmente, como os Estados Unidos. A formao de grupos de presso e de
caadores-de-renda organizados um sinal disto. Na verdade, a estrutura clientelstica
implcita a estas relaes , dentro das modernas democracias, institucionalizada. Porm,
nem toda ao destes grupos sobre o Estado pode ser classificada de corrupta.
Existem vestgios de relaes clientelsticas que se aproximam muito do nepotismo,
por exemplo, no Reino Unido, onde as relaes de famlia e pessoais so importantes
dentro dos negcios e do Estado45. importante notar tambm que o pagamento de
propinas e o uso de relaes pessoais no constitui fenmeno incomum nos pases onde
a administrao pblica extremamente profissionalizada e o controle sobre o
comportamento dos agentes pblicos, relativamente transparente.
A persistncia do patrimonialismo e do clientelismo industrial46 em pases evoludos
institucionalmente possui, contudo, caractersticas que os afastam das sociedades prmodernas mas que tornam problemtica a definio da corrupo47.
Em primeiro lugar, as burocracias modernas possuem elevado poder discricionrio
e, em muitos casos, as regras de tomada de deciso so flexveis. difcil distingir-se
entre um comportamento legal e ilegal, corrupto ou no, em determinadas circunstncias
onde podem existir critrios tcnicos variveis que justifiquem uma determinada deciso.
Em segundo lugar, existem caractersticas incomensurveis implcitas escolha
de profissionais para cargos burocrticos. No se pode medir com relativa preciso o
talento empreendedor e a capacidade de liderana de um indivduo.
Em terceiro lugar, as decises sobre a alocao de recursos dentro, por exemplo,
do oramento pblico dependem de negociaes e troca de favores polticos (logrolling).
muito difcil diferenciar o interesse privado dos polticos daquele que seria teoricamente
pblico. Este ponto importante pois a definio de corrupo, dentro de uma viso

44

Ver Gottfried(1968). Note-se que o caso americano ilustra bem como, pelo menos no incio do processo, a democracia no reduz o clientelismo,
podendo at generaliz-lo para alm de suas fronteiras tradicionais (transladando-o do campo para a cidade). Talvez este seja o caso do
Brasil e de muitos pases que so subdesenvolvidos institucionalmente a despeito de serem democracias e possuam burocracias altamente
profissionalizadas. Estes exemplos mostram que existem frices na transio para um conjunto mais eficiente de instituies e regras de
conduta na vida privada e pblica. A democracia formal e o zelo constitucional sobre a res pblica so condies necessrias porm no
suficientes para que se minimize o papel das relaes pessoais e clientelsticas no uso da mquina poltica.
45
Theobald(1990:53). Nesta mesma referncia pode-se encontrar alguns exemplos de casos recentes de corrupo em pases que se enquadram
dentro dos critrios de definio de desenvolvidos institucionalmente. Ademais, os escndalos recentes na Frana, Inglaterra e Itlia
indicam que h relaes patrimonialistas dentro da vida poltica destes pases.
46
Este conceito aparece em Lemarchand & Legg(1972).
47
Ver Theobald(1990:74).

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legalista, enfrenta este tipo de dificuldade. A rigor, toda a deciso privada, mesmo as
tomadas pelos agentes pblicos.
Em quarto lugar, mesmo em pases desenvolvidos institucionalmente, h a
retribuio lealdade de seguidores polticos com cargos pblicos e de confiana. O
problema de se definir o que corrupo e o que no persiste neste caso.
Entretanto, a caracterstica bsica da corrupo nestes pases est no fato dela estar
muito mais limitada vida privada (corrupo em empresas) do que vida pblica,
pelo menos como indicam as evidncias para o Reino Unido e para os Estados Unidos48.
A resposta para isto talvez esteja no fato de que o mercado, mais desenvolvido e
predominante nestes pases, oferece oportunidades para a mobilidade social e para o
enriquecimento. Entretanto, as peculiaridades do fenmeno da corrupo so mais
perceptveis em pases institucionalmente subdesenvolvidos, onde ela tende a penetrar,
com maior profundidade, grande parte da vida econmica, social e poltica, dentro e
fora do Estado.
5. A corrupo, o clientelismo e o subdesenvolvimento institucional.
Existem muitos estudos de caso do fenmeno da corrupo em pases onde as estruturas
de dominao patrimonialista e o clientelismo prevalecem ainda hoje como tipos bsicos
de estruturao da vida privada e do Estado49. Esta situao comum em sociedades
subdesenvolvidas economicamente, onde existem nveis relativamente baixos de
urbanizao, de mobilidade social, de desenvolvimento do mercado e no h instituies
democrticas e imprensa livre consolidadas. Outro fator, que caracteriza o Estado nestas
sociedades, a presena de uma burocracia pouco profissional.
Entretanto, entre estes pases que podem ser definidos contemporaneamente como
institucionalmente subdesenvolvidos, pode-se encontrar muitos contrastes e diversos
nveis de evoluo institucional. Por exemplo, o Brasil dificilmente pode ser igualado
ao Suriname, dada a diferena evidente do desenvolvimento, no primeiro, da democracia,
do mercado, das cidades (desenvolvimento este que tende a quebrar as tradicionais
relaes de dominao no campo) e da burocracia profissional.
Existem dificuldades conceituais ligadas prpria definio de desenvolvimento

48
49

Ver Theobald(1990:74-5).
Ver, por exemplo, Andreski(1966), Myrdal(1968), Williams(1987) e Theobald(1990).

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institucional. A principal deve-se ao fato de que a diferenciao entre os vrios nveis


de evoluo institucional depende de muitas qualificaes. Por exemplo, difcil dizer
se a ndia mais ou menos evoluda institucionalmente do que o Brasil. As relaes
tradicionais de dominao so seculares na ndia; contudo, este pas herdou determinadas
instituies anglo-saxs (no existentes no Brasil) que de facto funcionam e garantem
maior fiscalizao sobre a corrupo dentro da esfera pblica50.
A despeito das ambigidades (alis inerentes a qualquer definio que envolva
dificuldades de mensurao), o subdesenvolvimento institucional pode ser encarado
como uma situao onde, numa sociedade, prevalecem as relaes tradicionais de
dominao, como o patrimonialismo e o clientelismo, em sua forma pr-moderna. Ao
contrrio dos pases desenvolvidos institucionalmente, nestes o patrimonialismo e o
clientelismo so as formas hegemnicas de relao dentro das esferas pblica e privada.
Um exemplo disso a Amrica Latina em geral, onde grupos (dominantes
tradicionais) de caadores-de-renda parasitrios privatizam o Estado51. Estes caadores
se organizam desde as esferas mais elevadas de poder dentro e fora do Estado, at a
burocracia mais elementar. Geralmente existem vrios grupos que competem entre si
por receitas tributrias (subsdios), verbas pblicas para governos locais, obras pblicas
e por outras formas de apropriao e transferncias de renda. Os agentes privados
estabelecem relaes pessoais com a burocracia, o que permite o aprofundamento das
relaes de fidelidade e confiana entre as partes envolvidas.
Muitos presidentes latino-americanos, ao longo deste sculo, estabeleceram diversas
redes de poder que envolviam desde homens de confiana, at familiares, militares e
pequenos burocratas. O objetivo destas redes era vender informaes privilegiadas,
levantar dinheiro de campanha e para pagamento de subornos, receber crditos de bancos
oficiais a juros negativos (crditos em geral nunca pagos). Muitos relatos de imprensa e
relativamente comprovados indicam que presidentes como Pron (Argentina), Jimenez
(Venezuela) e Trujillo (Repblica Dominicana) transferiram dinheiro pblico e de
propinas para o exterior ou adquiriram uma srie de negcios em seus pases, com forte
indicao de enriquecimento ilcito52. Mas, um fato fundamental que a ao destes
rentistas geralmente sancionada por vrios grupos da sociedade (de empresrios a
50

Na ndia existe um procurador do povo, com poderes garantidos pela constituio, cujo objetivo fiscalizar o oramento pblico e sua
execuo. O procurador indicado pelo parlamento e tem um mandato intercalado com os respectivos mandatos dos parlamentares. Ademais,
uma vez indicado, muito difcil para o parlamento destitu-lo, o que somente pode ocorrer sob fortes argumentos e com maioria de 2/3.
Estas informaes so devidas a Tarum Dutt.
51
A anlise que segue retirada de Andreski(1966). Ver tambm, especialmente, todo o captulo II desta obra.
52
Ver Andreski(1966:66-8).

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sindicalistas), que participam de uma estrutura clientelstica onde a fidelidade retribuda


financeiramente e politicamente, com a distribuio de cargos pblicos.
Exemplos como estes tendem a indicar que determinados tipos de relacionamento
tradicional entre os agentes pblicos e privados tendem a prevalecer ainda em vrias
sociedades. A separao entre o pblico e o privado praticamente inexistente.
Uma explicao para a corrupo nestas sociedades precisa levar em conta (i) a
relao predominante entre o Estado e a sociedade e (ii) a forma que assume o
patrimonialismo (e a corrupo a ele associada) em sociedades como a brasileira.
Examinarei, pois, estes elementos.
Em pases subdesenvolvidos economicamente, em geral, grande parcela da
sociedade depende da assistncia do Estado. Os programas de combate mortalidade
infantil, subnutrio, de moradia e vrias outras formas de assistncia esto, na maior
parte dos casos, centralizadas na esfera pblica. A distribuio dos recursos sociais
obedece muito mais a critrios clientelsticos e geralmente est ligada a esquemas de
corrupo, associados concesso de obras pblicas, distribuio de remdios, de valesalimentao e de verbas para organizaes filantrpicas no-governamentais. Por
exemplo, no caso do Brasil, as evidncias apontam para a existncia de uma rede de
distribuio de verbas do oramento onde esto envolvidos parlamentares (que aprovam
dotaes oramentrias para organizaes direta ou indiretamente ligadas a eles),
burocratas e agentes privados53.
Em pases extremamente pobres, esta relao de dependncia da populao com
relao ao Estado abre espao para a proliferao de caadores-de-renda (geralmente
polticos e burocratas) que utilizam o poder de comandar verbas para desviar recursos
financeiros e para a compra e venda de votos em troca de promessas de campanha ou
simplesmente, de bens bsicos sobrevivncia de pessoas carentes.
Entretanto, outro tipo de relao entre Estado e sociedade aparece dentro da
economia. comum observar-se em pases subdesenvolvidos uma presena maior do
Estado na economia, seja atravs de regulao excessiva da atividade econmica, ou
por meio do poder discricionrio na concesso de isenes, de incentivos e no
estabelecimento de reservas de mercado.

53

O recente caso de corrupo no oramento (1993) envolvia, dentre outras coisas, a distribuio de verbas do antigo Ministrio da Ao Social
para entidades ligadas a parlamentares.
O estudo de caso do Escndalo do Oramento e do esquema de corrupo que levou o ex-Presidente Collor de Mello ao impedimento
constitucional ser feito em ensaio a parte.

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Na Amrica Latina, a forte herana do centralismo ibrico, incluindo-se a as


estruturas de dominao patrimonialista e o clientelismo54, influenciaram a forma de
ao do estado populista-desenvolvimentista na economia. O corporativismo e o
estatismo so reforados, pelo menos no caso do Brasil, a partir dos anos 30, quando o
Estado passa a ser o principal agente econmico do desenvolvimento55. A centralizao
do processo de desenvolvimento econmico no Estado provocou uma hipertrofia do
mesmo e o protecionismo inerente ao processo de substituio de importaes
aumentou o espao para ao de caadores-de-renda, que dependiam de favores de
burocratas e do governo central para sobreviverem.
Em diversos pases subdesenvolvidos, a hipertrofia do Estado verificvel (assim
como as patologias e disfunes que lhe so inerentes)56. Da mesma forma, comum
burocratas - principalmente de nveis intermedirios e inferiores - receberem salrios
baixos, o que incentiva a aceitao de propinas. As propinas geralmente esto associadas
agilizao de procedimentos protocolares que, por excesso de centralizao, regulao
e ineficincia administrativa, no funcionam. O burocrata passa a ser uma espcie de
despachante, remunerado indiretamente por agentes que possuem disposio para
pagar a propina. Neste nvel de corrupo, o clientelismo e as relaes tradicionais no
so as formas determinantes para a existncia da mesma, porm no se descartam as
relaes corporativas que geralmente aparecem dentro das estruturas burocrticas e que
legitimam a obteno de rendas via propina, que informalmente discriminada e encarada
como legtima57.
No obstante, o patrimonialismo constitui, com suas derivaes clientelsticas, a
principal base sobre a qual a corrupo institucionalizada nos pases subdesenvolvidos.
Vrias experincias empricas indicam isto58, mas aqui deter-me-ei sobre o Brasil.
Roett (1972) argumenta que a base de poder das elites dominantes brasileiras est
calcada na distribuio e alocao (ilegais) de recursos pblicos de forma a construir
uma srie de grupos de clientes fiis e cooptados. O uso do poder est basicamente

54

A respeito do Brasil, ver Faoro(1984), especialmente o captulo IV. Por exemplo, o processo de distribuio de terras um prolongamento das
feitorias, onde h a predominncia das estruturas dominiais sobre as estritamente administrativas. Ademais, os sistemas cartoriais e de
centralizao econmica, poltica e burocrtica tambm foram transportados de Portugal para o Brasil.
Sobre o centralismo ibrico e na Amrica Latina, as principais referncias so Vliz(1984), Morse(1964, 1988) e Perrota(1993).
55
Outros pases do sub-continente tambm passaram por processos semelhantes. Ver Cardoso & Falleto(1981:52-113).
56
Ver Theobald(1990:86).
57
Mostrarei logo mais que esta legitimao da corrupo em sociedades institucionalmente subdesenvolvidas pode levar perda de qualquer
base moral e tica que justifique o cumprimento da lei e o comportamento econmico e pblico dentro das regras formais. Este ponto
muito importante pois, nestas sociedades, h um reforo do carter estrutural e endmico da corrupo, o que as diferencia, no meu entender,
das sociedades institucionalmente desenvolvidas.

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calcado nesta distribuio de recursos, mas tambm envolve a indicao de cargos


pblicos. A estratgia bsica para manter o poder implica a cooptao de inimigos
potenciais atravs destes procedimentos, bem como a incorporao dentro de uma
clientela especfica de grupos de poder emergentes. A hipertrofia do Estado uma
conseqncia das prticas de distribuio de cargos pblicos. Por exemplo, em 1920,
para 195 trabalhadores ativos, 1 era servidor pblico; em 1940 esta proporo cai para
120 por 1 e em 1960, em 65 trabalhadores ativos, 1 servidor pblico59.
As relaes estabelecidas por agentes pblicos e privados dentro do Estado so
pessoais, calcadas na fidelidade e na retribuio de favores prestados. No h uma
distino moral entre a coisa pblica e a coisa privada; os diversos grupos de patres e
clientes que se ramificam dentro do Estado e competem entre si pela distribuio e
privatizao da mquina pblica.
Mas a estruturao do clientelismo e da dominao patrimonialista no Brasil tem
numa outra instituio sua forma mais definida: as panelinhas. Elas podem ser
definidas como um grupo informal fechado onde predominam alguns interesses em
comum60. As panelinhas invadem todas as reas da vida social brasileira, desde a
universidade at a economia e a poltica. As panelinhas que envolvem as disputas por
interesses econmicos e polticos so o ncleo do patrimonialismo brasileiro.
Uma panelinha econmica e poltica aambarca geralmente alguns burocratas,
juzes, homens de negcios e polticos. As panelinhas se estruturam de forma competitiva
e cada uma possui um objetivo comum, qual seja, apropiar-se dos recursos pblicos e
da mquina do Estado e garantir impunidade para seus membros (disso deriva o papel
dos juzes e oficiais de justia). A relao entre os agentes pblicos e privados est
fundamentalmente calcada nas panelinhas e as prprias condies de sobrevivncia dos
agentes depende da participao em alguma delas. Entretanto, as panelinhas econmicas
e polticas possuem um carter social excludente e, obviamente, envolvem grupos de
indivduos com algum poder poltico e econmico.
O patrimonialismo e o clientelismo brasileiros possuem uma dimenso
extremamente perversa, j que a necessidade de se participar de uma panelinha imposta
como condio de sobrevivncia poltica e econmica dos agentes. Somando-se a isso,
natural a competio entre as panelinhas, competio esta que implica a hipertrofia do

60

Ver Theobald(1990:90-1)

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Estado (devido distribuio de cargos) e o uso extremo dos recursos pblicos para
fins privados61.
A corrupo, desde o Mxico62 at a Indonsia, assume uma legitimidade e
institucionalizada. Em grande parte isso ocorre pois, como inerente dominao
patrimonialista, no h uma distino entre a coisa pblica e a privada. Aparentemente
natural e justa a privatizao do Estado. Como tambm os diversos grupos clientelsticos
so competitivos, irracional a no-apropriao da mquina pblica, principalmente no
caso dos grupos econmicos e polticos de patres e clientes.
Do ponto de vista tico, a corrupo, seja ela ligada distribuio de cargos ou
distribuio de recursos pblicos, encarada como correta. Talvez seja esta caracterstica
da corrupo a mais dramtica, pelo menos em pases institucionalmente
subdesenvolvidos. Aqui encontra-se um problema tpico de racionalidade coletiva, ao
individual e valores: a grande parte da sociedade se estrutura em grupos que se apropriam
da res pblica e, dado que a sobrevivncia econmica e poltica exige o mesmo tipo de
ao por parte dos outros grupos e agentes, a corrupo passa a ser naturalizada e
institucionalizada.
Um outro fator, ligado corrupo nestas sociedades, o baixo estoque de capital
social (para usar um conceito devido a R. D. Putnam)63, principalmente com relao a
um aspecto fundamental do mesmo, qual seja, a capacidade de mobilizao coletiva
dos cidado na reivindicao de seus direitos sobre a coisa pblica e no controle do
comportamento dos agentes privados e pblicos.
possvel agora apontar um aspecto fundamental da relao entre o
patrimonialismo, o clientelismo e a corrupo. A persistncia de estruturas de dominao
patrimonialista e do clientelismo legitimam formas de internalizao da renda e da riqueza
que esto calcadas na ausncia de diferenciao entre o que pblico e o que privado.
As relaes patrimonialistas tem como cerne a incorporao dos recursos do estado
como recursos privados, e no pblicos. Esta a ligao entre patrimonialismo e
corrupo; nas sociedades desenvolvidas institucionalmente e onde predominam as
relaes meritocrticas e competitivas de mercado, este tipo de ao dentro e fora do

61

Na Indonsia, por exemplo, embora o poder de distribuio de cargos e recursos seja, desde a subida ao poder do general Suharto, mais
centralizada, a dominao patrimonialista e o clientelismo aparentemente seguem o mesmo padro brasileiro. Ver Theobald(1990:91-2) e
Hanna(1971).
62
Ver, sobre a corrupo no Mxico, Theobald(1990:103).
63
Ver Putnam(1993). A histria recente da Itlia revela momentos onde a mobilizao coletiva dos cidados foi importante para forar um
processo de mudanas polticas e sociais. No caso da corrupo e da mfia, as mobilizaes do incio da dcada de 90 podem ser colocadas
como exemplos disso.

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Estado encarada como ilegal, passvel de punio ( criminalizada) e, sobretudo,


vista como imoral.
A evoluo institucional, do meu ponto de vista, gera um conjunto de valores e
regras que limitam a ao dos polticos e burocratas e que procuram controlar exatamente
o comportamento econmico stricto sensu dos mesmos. A separao formal
(constitucional) e real entre o pblico e o privado, bem como a imposio eficaz de um
sistema fiscalizador e punitivo so condies bsicas para a delimitao entre o que
corrupo e o que no .
As diferenas bsicas entre os pases desenvolvidos institucionalmente e os
subdesenvolvidos, do ponto de vista da corrupo, podem ser estabelecidas com maior
preciso agora.
Primeiramente, nos pases desenvolvidos institucionalmente, a corrupo um
fenmeno marginal, dado que o patrimonialismo tambm marginal e no h excesso
de regulao do mercado64. A corrupo em pases subdesenvolvidos institucionalmente
estrutural e invade praticamente todos os espaos da vida pblica e privada.
Em segundo lugar, a corrupo tende a ser institucionalizada em sociedades
subdesenvolvidas institucionalmente. Passa a ser normal o pagamento de propinas e a
distribuio de cargos e recursos pblicos. Isto ocorre porque todos os grupos
organizados da sociedade se estruturam dentro do clientelismo para garantir a
sobrevivncia econmica e poltica de seus membros.
Em terceiro lugar, nos pases subdesenvolvidos institucionalmente, ao contrrio
dos desenvolvidos, os mecanismos de controle e punio so menos eficazes.
Em quarto lugar, a corrupo tende a ser moralmente aceitvel em pases
subdesenvolvidos institucionalmente. Ela constitui uma forma de ascenso social que
incentiva o comportamento free rider, no havendo em geral motivo racional para que
os agentes cooperem e passem a agir dentro de regras diferentes. Sua legitimao
valorativa talvez seja uma causa da persistncia da corrupo em algumas sociedades65.
A despeito das peculiaridades existentes entre os grupos bsicos de sociedades
(pases), no que se refere ao fenmeno da corrupo, h a possibilidade de estud-lo

64

Mostrarei, quando analisar a economia poltica da corrupo, que o centralismo estatal e o excesso de regulao so fatores institucionais
importantes para a explicao de fenmenos como a propina. Pode-se argumentar, ento, que a persistncia do patrimonialismo, em algumas
sociedades, no o principal fator explicativo para a corrupo. O problema que a predominncia de relaes patrimonialistas e clientelsticas
acompanhada, na maior parte dos casos, pelo centralismo e pelo estatismo (excesso de regulao). Este parece ser o caso do Peru, do
Mxico e do Brasil. A respeito do excesso de regulamentao no Peru, ver Soto(1987).
65
Esta discusso necessitaria de estudos de caso de racionalidade e comportamento social e talvez se constitusse num dos pontos mais interessantes
de pesquisa social no Brasil hoje.

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dentro de uma perspectiva mais geral, no fazendo nenhum tipo de diferenciao


tipolgica. A busca de teoria gerais da corrupo pode complementar uma abordagem
sociolgica, como a feita at agora.
A cincia econmica tem avanado em diversos campos tradicionalmente limitados
s outras cincias sociais, tais como a cincia poltica e a prpria sociologia.
Recentemente, a corrupo tornou-se um objeto de estudo da economia poltica moderna,
que possui importantes insights, proposies analticas e empricas a oferecer para a
melhor compreenso do tema e ela propicia a formao de uma teoria geral da corrupo
e de seus custos.
6. A economia poltica da corrupo.
Mostrarei aqui as trs principais vises de corrupo dentro da moderna economia
poltica (positiva). Elas so complementares e formam, como procurarei indicar, um
arcabouo terico ltil para a anlise da relao entre regras, instituies, motivaes
dos agentes, comportamento corrupto e conseqncias econmicas e sociais da corrupo.
A primeira est ligada teoria dos caadores-de-renda stricto sensu, a segunda, teoria
econmica da propina (bribe) e a terceira, relao entre desempenho econmico
(eficincia e crescimento) e corrupo.
A teoria dos caadores-de-renda foi desenvolvida basicamente por Krueger(1974)
e Tullock(1967)66. Segundo esta viso, os agentes econmicos possuem uma motivao
bsica, qual seja, maximizar seu bem-estar econmico. Entretanto, esta maximizao
d-se dentro de um conjunto determinado de regras, de acordo com as preferncias
individuais e restrita a uma renda: a est o ponto central do argumento. Os agentes
procuraro obter o mximo de renda possvel, dentro ou fora das regras da conduta
econmica e social. Entretanto, esta obteno de renda pode implicar transferncias
dentro da sociedade, via monoplios e diversas formas de privilgios. A atividade ligada
busca desta renda chamada de caadora-de-renda.
Analisemos o caso onde os agentes caam renda dentro das regras do jogo. Imagine
a seguinte situao: num determinado pas B h um monoplio constitucional que garante
a uma firma o direito de explorar e refinar petrleo. A teoria tradicional de estruturas

66

Ver, para maiores detalhes, Silva(1994:16-8). Bhagwati(1982,1983) tem tambm uma definio similar de atividade caadora de renda,
DUP, directly-unproductive profit-seeking activities ou unproductive profit seeking activities.

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de mercado imperfeitas argumenta que o monopolista ir ter o seu excedente (excedente


do produtor) aumentado s custas de uma reduo do bem-estar dos consumidores. A
sociedade como um todo (inclusive os gerentes, operrios e acionistas da empresa
monopolista) perde uma parte do bem-estar, dado que em monoplio uma determinada
quantidade do bem produzido no ser negociada67. A rigor, fora esta perda (dead weight
loss), a transferncia entre consumidores e o produtor implica uma perda lquida zero.
Segundo a teoria dos caadores-de-renda, no entanto, h sim uma perda lquida
para a sociedade. O monopolista aloca recursos produtivos para a obteno e manuteno
do seu direito de monoplio, que envolve a atividade de lobbing, propaganda e
investimento de talentos em outras atividades improdutivas associadas presso poltica
e formao da imagem da empresa estritamente ligada ao interesse de manter o
monoplio.
Outro exemplo de atividade caadora-de-renda encontra-se na imposio de
barreiras ao comrcio e ao protecionismo68. Neste caso, a teoria microeconmica
tradicional considera os custos sociais em termos de perda de bem-estar devido ao pesomorto gerado pela proteo e constata que existem transferncias de consumidores para
produtores domsticos. Fora o peso-morto, no h perda lquida para a sociedade. Mas,
como no caso do monoplio, as empresas que desfrutam de reservas de mercado
empregam recursos financeiros e humanos em atividades improdutivas, principalmente
lobbing.
A atividade caadora-de-renda constitui um mercado competitivo, isto , diversos
agentes tentam, na medida do possvel, conquistar privilgios e transferir renda de outros
grupos. Entretanto, somente alguns agentes ou grupos de agentes conquistaro seus
privilgios; o resultado final implica um desperdcio de recursos econmicos.
Este custo associado atividade caadora-de-renda tem uma dimenso qualitativa
importante. Muitos recursos humanos de elevado talento so alocados nestas atividades
improdutivas, atividades que so altamente rentveis e, por esta razo, as transferncias
de renda dentro da sociedade tendem a penalisar os talentos alocados em atividades
produtivas. Esta transferncia de renda acompanhada, portanto, por um considervel
desperdcio de recursos e de talento: h um elevado custo de oportunidade associado
atividade caadora-de-renda.

67

Caso o mercado fosse mais competitivo (como num oligoplio), a quantidade negociada do bem em questo seria maior e, portanto, seriam
maiores tambm os excedentes dos consumidores e dos produtores.
68
Ver Krueger(1974).

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Mas a essncia da atividade caadora-de-renda est na prpria existncia de um


sistema tributrio. Estas atividades aparecem principalmente porque existe o Estado e a
arrecadao tributria. H um incentivo para que cada faco dentro da sociedade exera
presso sobre o governo no sentido de transferir renda na sua direo, via subsdios,
isenes e outros mecanismos. Neste caso, tambm so alocados recursos econmicos
improdutivamente.
O outro custo adicional associado a atividade caadora-de-renda refere-se s
transferncias de renda. Numa sociedade competitiva, os indivduos tendem a ser
remunerados de acordo com suas respectivas produtividades (salvo na presena de
imperfeies de mercado). Descontado o tributo sobre a renda de um indivduo, o mesmo
pode ser realocado no necessariamente de acordo com critrios tcnicos de polticas
pblicas, mas em funo do poder relativo de determinados grupos dentro da sociedade.
Do ponto de vista de justia econmica, a distribuio da renda aps a realocao rentseeking poder premiar mais o poder de influncia do que o mrito e a capacidade.
Portanto, numa sociedade dividida em faces competitivas que buscam transferir
renda, o resultado final do jogo social tende a ser de soma negativa: os custos da atividade
caadora-de-renda so maiores que os benefcios privados obtidos por alguns agentes
ou grupos.
O incentivo para que os agentes busquem mais atividades caadoras de renda do
que atividades produtivas est no fato de que determinadas regras do jogo econmico,
poltico e social (instituies, leis, regulamentaes governamentais, valores morais/
regras auto-impostas) geram um sistema de incentivos (pay offs) que determina a alocao
dos recursos econmicos (financeiros e humanos). Caso seja mais rentvel para um
economista trabalhar como lobista do que como analista de projetos, ele decidir,
enquanto homo oeconomicus, pela primeira ocupao.
As regras do jogo formam, tecnicamente, a matriz de pay offs dentro da qual os
indivduos e grupos tomam suas decises. Estas regras inclusive podem diretamente
obrigar os agentes a exercer as atividades caadoras de renda. O excesso de
regulamentao um exemplo disto: em muitos pases em desenvolvimento, os entraves
burocrticos para a abertura de negcios so tantos que os agentes vem-se forados a
investir recursos (tempo, talento) em atividades improdutivas69.

69

Ver, por exemplo, o caso do Peru, em Soto(1987).

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A relao entre a teoria do caador-de-renda e a corrupo d-se na prpria definio


da funo objetivo dos agentes pblicos e privados e na estrutura de incentivos que
predomina dentro da sociedade. A rigor, todos os agentes, se puderem, caam renda
dentro e fora da lei, caso no haja nenhuma considerao de restrio moral e/ou legal
que imponha algum custo ao.
O clientelismo pode ser interpretado como um arranjo dos grupos de interesse que
permeiam uma determinada sociedade, grupos este compostos por caadores-de-renda.
Do ponto de vista estratgico, se os agentes pblicos e privados tm que se organizar na
forma de panelinhas, por exemplo, para garantir a sobrevivncia econmica e poltica,
far-lo-o. De outra forma, entremente, podero ser perdedores lquidos de renda antes
mesmo de entrarem no jogo competitivo entre as diversas faces da sociedade.
evidente que, como numa loteria, muitos recursos e talentos vo ser alocados em
atividades improdutivas pelas diversas panelinhas e clientelas. Alguns ganharo, muitos
perdero e a sociedade como um todo estar desperdiando recursos econmicos. Do
ponto de vista econmico, portanto, a competio corruptiva entre panelinhas (grupos
organizados de caadores-de-renda) cria custo e ineficincia.
Os agentes corruptos e corruptores podem ser modelados como agentes caadoresde-renda. A diferena entre o agente caador-de-renda stricto sensu est no fato de que
os corruptos agem fora da lei. Posto isso, dentro desta viso econmica de corrupo
existem trs formas de controlar o fenmeno: (i) minimizar a regulamentao e buscar
um desenho institucional que iniba as oportunidades de caar renda ilegalmente, (ii)
impor um sistema de crime e castigo que aumente o risco, na margem, da ao corrupta
e (iii) criar um sistema de incentivos e uma cultura organizacional dentro da mquina
pblica que valore negativamente a corrupo (tica do mrito e da correo)70.
A corrupo pode florescer com maior vigor, portanto, em sociedades onde
predominem (i) o centralismo estatal, com excesso de regulamentao sobre a vida
privada e o mercado, (ii) a impunidade e a ausncia de risco com relao ao crime (alm
da ausncia de controle sobre a mquina pblica e programas de governo) e (iii) uma
baixa moral, tolerncia ou ilegitimidade com relao ao fenmeno. Do ponto de vista

70

O problema do controle da corrupo ser abordado, com maior pausa, no prximo ensaio desta pesquisa, que envolve estudos de caso sobre
corrupo no Brasil.

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antropolgico e cultural, este ltimo fator, de natureza tica, pode ser determinante na
explicao da corrupo em algumas sociedades71.
Em pases em desenvolvimento existe muita aderncia desta viso de economia
poltica da corrupo ligada teoria do caador-de-renda72. Os programas sociais e de
desenvolvimento so geridos por agentes pblicos que se deparam com um excesso de
demanda sobre os recursos disponveis. elevado o incentivo para o recebimento de
propinas e para a participao, como tambm agente caador-de-renda, em grupos de
patres-clientes. As conseqncias disso so nefastas , principalmente em se tratando
de pases pobres.
Esta viso de corrupo com o resultado de comportamento caador-de-renda fora
da lei pode ser complementada pela economia poltica da propina73. O estudo econmico
das instituies burocrticas e legais deve levar em considerao os fenmenos do
suborno e da propina, principalmente devido ao fato deles estarem ligados ao conflito
inerente entre o bem pblico e o mercado. Iniciemos o argumento imaginando um mundo
econmico perfeito.
Numa situao de competio perfeita, as relaes de troca entre os agentes privados
impessoal e visa maximizar a funo de utilidade de cada um. Um prestador de servio
vende seus prstimos a qualquer outro agente desde que a venda seja-lhe satisfatria do
ponto de vista privado; mutatis mutandis, o comprador de um servio demanda-o de
qualquer agente, desde que a troca conduza-o ao mximo esperado de bem-estar.
Num Estado perfeito, composto por burocratas profissionais cujo comportamento
estritamente pblico, as decises tambm no envolvem nenhum critrio pessoal. Os
agentes pblicos simplesmente maximizariam uma funo de bem-estar social e
proveriam, da forma mais eficiente possvel, a sociedade de bens pblicos.

71

Uma leitura funcionalista do fenmeno da corrupo pode conduzir inclusive tolerncia com relao ao mesmo.
Pode-se argumentar, por exemplo, que a propina seja necessria e at eficiente em determinados casos. Um homem de negcios que precisa
abrir uma empresa e se depara com uma enorme regulamentao pode usar a propina para flexibilizar o processo. Alguns economistas,
como Leff(1964), acreditam que a propina, portanto, a corrupo, tenha nesse sentido uma dimenso funcional, j que tornaria os processos
burocrticos mais eficientes; fora este fato, a propina seria uma forma de complementao para os baixos salrios pagos burocracia,
principalmente no caso de pases subdesenvolvidos, economicamente e institucionalmente.
Este argumento implica uma inverso sutil; a rigor, as estruturas excessivamente regulamentadas existem e so rgidas porque
institucionalizam transferncias de renda dentro da sociedade. A reforma destas estruturas seria sim um passo para uma situao de maior
eficincia, de Pareto Superior. Ademais, as conseqncias normativas de uma viso que legitima a corrupo podem ser desastrosas, do
ponto de vista tico e ideolgico. Ver, a este respeito, a contundente crtica de Alatas(1990) s vises funcionalistas da corrupo.
Existem muitos ainda que tendem a ver a propina como resultado da adaptao natural de relaes tradicionais (tribais, clientelsticas) ao
Estado ou como forma de passar ao largo destas relaes. Ver Clarke(1983) e Heidenheimer(1970). Estas vises encerram algum
funcionalismo tambm.
72
Ver Jagannathan(1987:108-25).
73
Ver Rose-Ackerman(1978). Este trabalho fundamental e marcante dentro da economia poltica da corrupo.

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Um mundo onde existe corrupo e propina afasta-se desde modelo puro exatamente
onde relevante o direcionamento da anlise: no estabelecimento, de uma forma ou de
outra, de relaes pessoais entre agentes pblicos e privados. O mesmo pode ser aplicado
empresa privada, onde relaes pessoais podem substituir as impessoais e gerar a
chamada corrupo privada74.
A propina pode ser definida, a despeito da generalidade, como o meio financeiro
de se transformar relaes impessoais em pessoais, geralmente visando transferncia
de renda ilegal dentro da sociedade ou a simples apropriao indevida de recursos de
terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado (como na maior parte dos casos de
corrupo em baixos nveis de administrao).
A corrupo poltica, dentro desta viso, pode ser encarada da seguinte forma. Os
agentes pblicos em geral e os polticos em particular, agem como homus oeconomicus.
Os polticos tm como objetivo principal a eleio, a reeleio e a obteno de um fluxo
de renda. O mercado poltico no perfeito e os eleitores no possuem controle total
sobre as aes de seus escolhidos. Ademais, existem muitas assimetrias informacionais
e o prprio processo de negociao poltica (logrolling) gera espao para o pagamento
de servios de representao de interesse de lobbies.
Supondo a existncia de algum controle sobre o comportamento dos polticos, h
um trade off entre a obteno de propinas e a possibilidade de reeleio. Por exemplo,
caso fique claro base eleitoral de um deputado que ele mais defende o interesse de
alguns grupos de presso do que os interesses mais genricos das bases que o elegeram,
aumentar a possibilidade de que o mesmo no se reeleja, porm a propina implcita
representao dos lobbies pode compensar, na margem, a perda da eleio seguinte.
O controle sobre a propina depender, em grande parte, da restrio moral de cada
poltico mesma e do interesse pblico com relao ao comportamento poltico75.
A corrupo em geral, ligada propina, est ligada em ltima instncia s
imperfeies de mercado. Geralmente os governos so grandes compradores de bens de
capital e de obras de infra-estrutura cujos preos so dificilmente estabelecidos dentro
de uma lgica de mercado. As obras pblicas envolvem grandes quantidades de dinheiro
que so manipuladas por diversos agentes pblicos e privados, que podem estabelecer
muitos argumentos que justificam preos que podem implicar superfaturamento e diviso
74

Como no caso do estabelecimento de relaes pessoais entre vendedores de insumos e funcionrios de departamento de compras em empresas.
O recebimento de presentes de Natal e de final de ano pode representar o estabelecimento de relaes pessoais entre funcionrios de
empresas e estas relaes podem se perpetuar, alterando os critrios de relao de compra e venda dentro da empresa.
75
Ver Rose-Ackerman(1978:15-50).

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de propinas entre as partes envolvidas. Como h um problema de controle sobre o


comportamento dos agentes pblicos que tomam estas decises econmicas e financeiras,
abre-se margem para a corrupo76.
A soluo para o problema da propina est, dentro deste ponto de vista, na avaliao
do sistema de pay offs que o conjunto de instituies gera na sociedade e que influencia
a ao dos polticos, burocratas e clientes em geral, alm da imposio de sistemas de
punio77.
A terceira e mais moderna interveno da economia sobre o tema da corrupo
vem do trabalho de Shleifer & Vishny(1993). A preocupao central aqui a relao
entre instituies e corrupo e a relao da mesma com o crescimento econmico. O
argumento bsico sustenta que a corrupo aparece com maior vigor quando (i) as
instituies geram excesso de regulamentao e de centralizao estatal e , (ii) as
instituies polticas no esto sob controle da maior parte da sociedade.
O maior impacto da corrupo, em termos econmicos, est no seu custo para o
crescimento. A propina, ao contrrio dos impostos, envolve alguma distoro no emprego
da mquina pblica e, alm disso, deve ser mantida em segredo, o que gera um custo
adicional na sua obteno (cooptao e manuteno de uma rede de funcionrios a um
esquema de corrupo, manipulao de informaes oramentrias etc.). O resultado
da corrupo, em termos de custos, pode ser a reduo do crescimento econmico
(alocao de recursos em atividades improdutivas) e a deformao das polticas sociais
de desenvolvimento.
Existe um outro exemplo dos custos da corrupo associado ao crescimento. Os
investimentos externos em um determinado pas podem ser prejudicados quando diversas
agncias estatais, envolvendo polticos e burocratas, exige propinas dos agentes privados
para a implementao de projetos78. As empresas e investidores podem preferir investir
em pases onde o nvel de corrupo menor, dado que estes custos informais entram
como fator de desconto no clculo da rentabilidade de projetos.
A penetrao da economia no estudo da corrupo constitui fenmeno relativamente
recente. Porm, as vantagens de se trabalhar economicamente o tema so indiscutveis.

76

Tecnicamente, h aqui um problema de principal-agente. A maior parte dos casos de corrupo, tanto no setor privado, como no pblico,
envolvem assimetrias informacionais e o problema principal-agente. Alm de Rose Ackerman(1978), Klitgaard(1988) adota esta viso.
Ver tambm, a este respeito, Shleifer & Vishny(1993).
77
No h nenhuma novidade, de fato, nestas solues. Mas a teoria econmica fornece pelo menos uma viso do comportamento humano que
pode fornecer insumos para polticas pblicas.
78
Ver Sheleifer & Vishny(1993:614-6). Este autores citam a Rssia contempornea como exemplo deste tipo de corrupo.

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Isto pois, a corrupo envolve a busca de fins fiducirios, a existncia de assimetrias


informacionais e o problema da racionalidade e da cooperao humanas. A economia
poltica pode oferecer um conjunto de instrumentos para analisar evoluo institucional
e complementar as abordagens sociolgicas sobre o tema.
O enquadramento, dentro de uma anlise econmica, de conceitos como
patrimonialismo e clientelismo, pode ser feito com facilidade, j que, do ponto de vista
alocativo, o importante a eficincia, e do ponto de vista normativo, a justia distributiva.
No entanto, tal anlise econmica da corrupo deve ser ampliada economia poltica,
j que o estudo das regras e instituies sociais importante para a definio do sistema
de incentivos que influencia o processo de tomada de deciso dos agentes.
O principal insight aqui a necessidade de se estudar as motivaes dos agentes e
tentar explicar por que eles podem, sob determinadas situaes institucionais, formarem
grupos de interesse com estrutura clientelstica para exercer a funo de catalisador de
comportamentos caadores-de-renda fora-da-lei, ou, portanto, corruptos79.
7. Concluso.
O objetivo central deste ensaio foi construir uma definio de corrupo, levando em
considerao os conceitos de evoluo, desenvolvimento e subdesenvolvimento
institucionais. Dentro desta perspectiva estritamente conceitual do trabalho, procurei
salientar que a economia poltica pode ser complementar s vises tradicionalmente
associadas s teorias de modernizao sociolgicas, que de uma forma ou de outra
partem de um referencial weberiano, que associa a superao das relaes tradicionais
idia de profissionalizao da burocracia, racionalizao dos processos sociais e
hegemonia de critrios meritocrticos.
Esta a concluso bsica, do ponto de vista metodolgico: o estudo das regras,
instituies e incentivos, dentro de um arcabouo de teoria da ao racional, pode
complementar as anlises tradicionais de corrupo (sociolgicas e antropolgicas)
devido ao fato de tornar-se factvel a explicao da formao e da rigidez ou no de
algumas instituies. Estas instituies geram incentivos para o comportamento caadorde-renda ilegal, dentro de estruturas clientelsticas. Posto isso, somente estudos de caso,

79

Ver, como exemplo de economia poltica moderna aplicada corrupo, Kurrer(1993). Cabe salientar que, no prximo ensaio desta pesquisa,
farei uma aplicao de economia poltica ao estudo da corrupo no Brasil.

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onde se aplique este referencial terico, podem fornecer insumos para anlises mais
detalhadas do fenmeno.
As outras concluses bsicas so as seguintes:
(i) A corrupo um fenmeno presente em sociedades ocidentais e orientais.
(ii) A corrupo um fenmeno contemporneo, mas tambm presente na mais remota
histria de sociedades ocidentais e orientais.
(iii) Entretanto, a minha definio de corrupo possui carter histrico e normativo:
ela pressupe que o fenmeno em questo definiu-se, ao longo da histria de algumas
sociedades, como crime e como forma de relao com o Estado e com a mquina
pblica ineficiente, injusta e moralmente condenvel.
(iv) As sociedades (e/ou pases) foram divididas por mim entre institucionalmente
desenvolvidas e subdesenvolvidas. A transio de um estado para o outro encarada
como um processo de modernizao das relaes entre os agentes pblicos e privados
que implica a circunscrio e criminalizao da corrupo. No conclui nada a respeito
do processo de transio em si, que pode ser contnuo e gradual ou descontnuo:
somente estudos de caso podem avaliar a natureza singular de cada situao em
particular.
(v) As sociedades institucionalmente desenvolvidas, que passaram por um processo de
evoluo institucional, incorporaram a separao formal e legal entre a res pblica e
a res privada, a formao de uma burocracia profissional controlada e fiscalizada, as
reformas do mercado poltico que levaram democracia e ao maior controle do pblico
sobre o uso da coisa pblica, a generalizao das relaes impessoais de mercado e
de eficincia na gesto pblica e privada, a imprensa livre e a formao de um conjunto
de valores que formaram uma tica do mrito.
(vi) As sociedades subdesenvolvidas institucionalmente no conseguiram, a contento,
incorporar os predicados acima descritos. A conseqncia disso a perpetuao de

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estruturas de dominao patrimonialistas e de relaes clientelsticas, herdadas de


um perodo pr-moderno de organizao estatal e da vida privada. Note-se que alguns
pases que so considerados desenvolvidos economicamente podem ser relativamente
subdesenvolvidos, do ponto de vista institucional, como parece ser o caso de Itlia e
Espanha.
(vii) A corrupo aparece, nas sociedades subdesenvolvidas institucionalmente, como a
perpetuao do patrimonialismo e do clientelismo na forma de relacionamento dos
agentes pblicos e privados com a res pblica. A corrupo, nestas sociedades,
endmica, institucionalizada e legitimada pelos agentes, que tendem a se comportar,
de forma generalizada, como caadores-de-renda fora da lei.
(viii) Nas sociedades desenvolvidas institucionalmente h corrupo e as relaes
clientelsticas podem reaparecer dentro da estrutura social. Porm, ela no
institucionalizada e existe um grande controle sobre ela, legal e social (imprensa e
sociedade civil).
(ix) O centralismo estatal e o excesso de regulamentao so formas de organizao
institucional que geram oportunidades para o aparecimento e institucionalizao da
propina e de relaes clientelsticas em geral.
(x) A falta de controle social sobre a mquina pblica e a inexistncia (ou ineficcia) de
sistemas punitivos e de controle aumentam a probabilidade de incidncia do fenmeno.
(xi) O comportamento ligado corrupo pode ser interpretado como um caso especial
de ao caadora-de-renda. A corrupo surge porque existem uma srie de regras e
instituies que criam incentivos para caar renda ilegalmente. As regras e instituies
tambm abrangem os sistemas de punio e controle. Em termos de racionalidade
econmica, deve-se supor que os agente corruptos fazem um clculo da rentabilidade
da corrupo, o que envolve o desconto do risco de punio. Os estudos de caso
sobre corrupo devem, portanto, considerar o papel das instituies, do sistema de
incentivos (propinas) e de desincentivos (priso, multa e desemprego).
8. Referncias bibliogrficas.

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ARTIGO II

O PROCESSO ORAMENTRIO NO BRASIL

Prof. Dr. Marcos Fernandes Gonalves da Silva.


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo-EAESP
Fundao Getlio Vargas-FGV/SP

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NDICE
ABREVIAES ........................................................................................................53
1. Introduo. .............................................................................................................54
2. O processo oramentrio. ......................................................................................56
2.1. Definio genrica. ........................................................................................56
2.2. A primeira etapa do PO: a proposta oramentria. ......................................57
2.3. A segunda etapa do PO: o envio, a tramitao no Congresso e a aprovao
do oramento. ........................................................................................................59
2.4. A terceira etapa do PO: a execuo do oramento. ......................................61
2.4.1. A execuo das despesas. ...................................................................61
2.4.2. A execuo das receitas. .....................................................................65
2.5. A quarta etapa do PO: o controle. .................................................................65
2.5.1. Controle interno. .................................................................................66
2.5.2. Controle externo. .................................................................................67

2.6. A quinta etapa do PO: a avaliao. ...............................................................68


3. Bibliografia. ...........................................................................................................69
GLOSSRIO DE TERMOS DO ORAMENTO ...................................................71

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ABREVIAES

LDO: Lei de Diretrizes Oramentrias.


LO: Lei Oramentria
OU: Oramento da Unio.
PO: Processo Oramentrio.
PP: Plano Plurianual.
SOF: Secretaria de Oramento e Finanas da Secretaria de Planejamento e
Coordenao da Presidncia da Repblica.
SOU: Secretaria de Oramento da Unio.

TCU: Tribunal de Contas da Unio.

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1. Introduo.
Aaron Wildavsky, na ltima verso de seu j clssico The New Politics of the Budgetary
Process1 destaca, de forma muito feliz, a existncia de duas dimenses associadas ao
oramento e a seu processo de elaborao:
O que ns queremos dizer quando falamos em oramento? Num determinado
sentido, o oramento uma previso. Um oramento contm palavras e nmeros que
propem gastos (em salrios, equipamentos, viagens) e programas (preveno
guerra,..., oferta de casas populares) e os nmeros aparecem atrelados a cada item.
Presumivelmente, aqueles que fazem o oramento pretendem que exista uma conexo
direta entre o que est escrito nele e os eventos futuros. Caso se consiga obter as
receitas para os fundos, se eles so gastos de acordo com as instrues e se as aes
envolvidas conduzem s conseqncias desejadas, ento os propsitos estabelecidos
no documento sero atingidos. Os oramentos tornam-se ligaes entre recursos
financeiros e comportamento humano na busca de objetivos de poltica (...). Dentro da
definio mais geral, o oramento est relacionado com a traduo de recursos
financeiros em intenes humanas(...). Encarado de outra forma, um oramento pode
ser visto como um contrato(...). Orar em qualquer grupo constitui um processo no
qual vrias pessoas expressam diferentes desejos e fazem julgamentos diferentes.2
O oramento e o processo que o envolve tm, de um lado, uma faceta tcnica e
contbil. Na verdade, o oramento simplesmente a ligao entre receitas e despesas
mediada por objetivos de poltica pblica.
Entretanto, estas polticas pblicas so expresso de preferncias e de julgamentos
normativos e, portanto, o oramento no pode apenas ser definido a partir de suas
caractersticas intrinsecamente tcnicas. Por envolver desejos e concepes sobre como
deve ser organizado o gasto pblico e a prpria ordem social, o oramento
fundamentalmente um produto do processo poltico.
A dimenso poltica do oramento existe em funo de dois fatores bsicos. Em
primeiro lugar, o oramento (e seu processo de elaborao, execuo e avaliao) est

1
2

Wildavsky (1992).
Wildavsky (Idem:1-4)

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calcado dentro do arcabouo constitucional e ps-constitucional. Em segundo lugar,


aqueles que fazem o oramento e que cuidam de sua execuo so pessoas de carne e
osso, que possuem tambm seus desejos e preferncias e tm diversas concepes
ideolgicas acerca do mundo social e de como deve ser realizado o gasto pblico na
obteno de prerrogativas de natureza normativa; alm disso, numa democracia
representativa, estas pessoas representam mais ou menos as estruturas de interesses
constitudos dentro da sociedade, ou porque foram eleitas com base nesses interesses
ou porque so influenciadas por grupos de presso que vem no oramento uma pea
fundamental na busca de seus objetivos econmicos e sociais.
Isto , o oramento no feito nem gerido por autmatos, mas sim por polticos e
burocratas, cujos interesses estabelecidos, prprios ou representados, permeiam-no do
incio ao fim.
Existem ainda outras formas de abordar o oramento e seu processo. O oramento
e sua forma de construo e gesto esto muito relacionados com a cultura organizacional
do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. O Governo, entendido como estes trs
poderes , antes de mais nada, uma organizao empresarial-burocrtica. Empresarial
porque busca a realizao, via basicamente recursos tributrios, de programas que visam
ofertar bens pblicos; burocrtica, pois utiliza uma organizao hierrquica-profissional,
composta por funcionrios, para buscar a realizao de seu fim empresarial.
Poder-se-ia, na verdade, propor uma mirade de abordagens ao problema do
oramento. Entrementes, meu objetivo nesta parte do trabalho algo mais modesto e
no comporta, pelo menos no nvel no qual ele se coloca, maiores digresses.
Meu fito fazer uma anlise positiva (descritiva), da forma mais econmica e
simples possvel, do arcabouo institucional-legal bsico sobre o qual se edifica o
processo oramentrio brasileiro. As fundaes legais do processo oramentrio brasileiro
encontram-se na Lei 4.320 de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de direito
financeiro para a elaborao e controle do oramento e dos balanos, e na Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 5 de outubro de 1988. Neste trabalho deter-me-ei
basicamente sobre estes dois corpos legais, que formam a base tcnica-formal do processo
oramentrio .
Existem duas justificativas para tal adentramento. A primeira, quase didtica, a
inexistncia de material simples e ao mesmo tempo elucidativo sobre como est
organizado nosso processo oramentrio. A segunda justificativa est no fato de ser

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necessria a compreenso clara destes elementos institucionais tendo em vista a


proposio ex post de qualquer tipo de modificao legal ou reforma constitucional.
Entretanto, uma anlise crtica do processo oramentrio brasileiro demanda
igualmente uma abordagem institucional lato sensu que considere hipteses acerca do
comportamento dos agentes pblicos (polticos e burocratas) e dos agentes privados
que agem sobre o Estado e que influenciam as decises alocativas que permeiam o
processo oramentrio, tanto no Executivo, como no Legislativo.
Este fato no ignorado por mim; muito pelo contrrio, acredito que uma anlise
de economia poltica seja fundamental, tanto para entender o processo em questo,
como para propor reformas3. Mas, minha inteno tentar esclarecer, antes de mais
nada, o trivial. Vale dizer, uma descrio simples e objetiva do aparato legal que
circunscreve o processo oramentrio o primeiro e fundamental passo na direo de
propostas e anlises mais complexas e isto que proponho aqui.
2. O processo oramentrio.
2.1. Definio genrica
O processo oramentrio (PO) envolve (i) a proposta oramentria, (ii) a discusso
e a aprovao, (iii) a execuo, (iv) o controle interno externo e a (v) avaliao do
oramento.
O processo oramentrio pode tambm estar atrelado a uma etapa de planejamento
e neste caso sua definio genrica deve incluir, como instrumento de orientao da
elaborao de proposta oramentria, um plano de mdio-prazo. Neste sentido, as etapas
do processo oramentrio esto atreladas a princpios de planejamento, onde o oramento
aparece como principal meio de implementao de metas previamente definidas. Um
exemplo de plano que deve orientar o oramento, retirado ao Brasil, o Plano Plurianual

Entendo por economia poltica aqui o campo de estudo da teoria econmica normativa que tem por objetivo descrever como um aparato
institucional gera um sistema de payoffs que condiciona a ao dos agentes pblicos e privados, gerando num determinado resultado
global. Esta anlise, dentro da moderna economia poltica, tem como referncia terica estes trabalhos clssicos: Ekelund & Tollison
(1981) Mercantilism as a Rent-Seeking Society (Economic Regulation in Historical Perspective; Buchanan, Tollison & Tullock (1980)
Toward a Theory of the Rent-Seeking Society; North (1981) Structure and Change in Economic History; Rose-Ackerman (1978)
Corruption: A Study in Political Economy. Tambm so referncias tericas em economia poltica do comportamento fiscal do Legislativo
e do oramento como caso especfico estes trabalhos: McCubbins & Sullivan (1987) Congress: Structure and Policy; Shier (1992) A
Decade of Deficits: Congressional Thought and Fiscal Action.

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(PP).
Do ponto de vista tcnico, este processo deve estar definido dentro dos limites
constitucionais, ps-constitucionais e por regras protocolares. No caso brasileiro, por
exemplo, o processo oramentrio est definido dentro da Constituio, Captulo II Das Finanas Pblicas - Seo II - Dos Oramentos e norteado, no que se refere s
normas de direito financeiro, pela Lei 4.320 de 17 de maro de 1964.
Neste trabalho, o processo oramentrio refere-se apenas Unio e, portanto, ao
Oramento da Unio (OU). Este oramento envolve as despesas e as receitas da Unio
nas suas diferentes esferas e resultado de uma lei que deve ser proposta, discutida e
aprovada; por exemplo, no Brasil esta pea denominada por Lei Oramentria (LO).

2.2. A primeira etapa do PO: a proposta oramentria.


Segundo a Constituio, a proposta oramentria deve ser iniciativa do Executivo,
que tambm elabora o PP. Como observa o Art. 165:
(...) Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
O modelo geral de elaborao da proposta envolve, dentro do Executivo, as
seguintes etapas:
(i) Cada unidade de Governo (Ministrios - incluindo a Securidade Social e as empresas
estatais - Legislativo, Judicirio) elabora sua proposta de projetos e de atividades e a
alocao de despesas. A princpio, estas propostas devem ser coerentes com os
objetivos definidos pelo PP no que se refere a programas de investimento em capital
e a programas de durao continuada e pela Constituio no que diz respeito s
transferncias constitucionais.
(ii) Cada unidade deve enviar as propostas de despesas para o Planejamento que, atravs
da coordenao da Secretaria de Oramento da Unio (SOU), procura compatibilizar
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todas as despesas com receitas previstas, sempre de acordo com a Lei 4.320.
(iii) No entanto, a Presidncia da Repblica recebe uma proposta de diretrizes
oramentrias ou Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para encaminhamento ao
Congresso Nacional. O Executivo, a princpio, deve ter sempre a proposta de
oramento elaborada ex ante, o que servir de guia para a LDO e para as reformulaes
que sero sugeridas no Congresso.
A LDO, que enviada todo ano pelo Executivo ao Legislativo de acordo com o
Art. 61 da Constituio Federal, dever compreender somente, de acordo com o Pargrafo
1o do Art. 165 da Constituio, estes elementos:
(i) Metas e prioridades da administrao pblica.
(ii) Fixao das despesas de capital.
(iii) Orientao para a elaborao da LO que dever ser aprovada posteriormente.
(iv) Alteraes de poltica tributria.
(v) Estabelecimento da poltica de gastos das agncias oficiais de Governo.
O exame concreto de uma LDO indica que estas diretrizes so de fato e de direito
explicitadas. Por exemplo, a LDO enviada ao Congresso em 14 de abril de 1993 pelo
Executivo e acompanhada da exposio de motivos do Ministro do Planejamento, envolve
todos estes elementos acima listados.
No que se refere a prazos, tanto o PP como a LDO devem respeitar o que est
estabelecido nas disposies transitrias, j que no existe uma lei complementar que
regulamente este tema. No que diz respeito ao primeiro, reza o Ato Das Disposies
Transitrias da Constituio, em seu Art. 35, I que:
(...) - o projeto do plano plurianual, para a vigncia at o final do primeiro ano do
mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o

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encerramento da sesso legislativa.


A LDO deve, por seu turno, ser enviada at 15 de abril e tem que retornar ao Executivo
at o encerramento do primeiro perodo legislativo em 30 de junho4. de acordo com as
Disposies Transitrias, Art. 35, II:
(...) - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses
antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento
do primeiro perodo da sesso legislativa.
Uma vez aprovada e sancionada pelo Executivo a LDO, o prximo passo a
realizao dos ajustes necessrios no OU para que este possa ser encaminhado, na forma
de projeto de lei, para a apreciao das duas casas legislativas.
2.3. A segunda etapa do PO: o envio, a tramitao no Congresso e a aprovao do
oramento.
A Constituio, em suas Disposies Transitrias, Art. 35, III, determina:
(...) - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento
da sesso legislativa.
Isto , at o dia 31 de agosto de cada ano a LO deve ser enviada pelo Executivo ao
Congresso para que este o analise. A LO deve expressar todas as exigncias impostas
pela Constituio ao OU. Dentre elas faz-se mister notar a necessidade de adequar a
apresentao de receitas e despesas de acordo com o estabelecido pela Lei 4.320, Do
Contedo e da Forma, Cap. 12. Deve-se igualmente incluir no OU os seguintes itens, de
acordo com o Art 165, 5o pargrafo:
(i) Oramento fiscal referente aos trs poderes e entidades de administrao direta e
indireta.
(ii) Oramento de investimento das empresas estatais.

Este ano (1994), por exemplo, a LDO no foi votada a tempo. A ausncia de legislao complementar dificulta o cumprimento do cronograma
constitucional. Cabe lembrar que as Disposies Trasitrias no possuem carter de lei permanente, o que cria um vcuo jurdico importante.

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(iii) Oramento da Securidade Social.


No Congresso, o projeto apreciado pela Comisso Mista de Oramento, composta
por deputados e senadores e estruturada com sub-relatores e com um relator geral. Por
exemplo, em 1989 a comisso que analisou o oramento para 1990 tinha como relatorgeral o deputado Eraldo Tinoco.
Do ponto de vista organizacional, cada sub-relator trata de arrecadar possveis
emendas ao projeto do Executivo e o relator-geral providencia a compatibilizao. Nesse
nterim (e somente a) o Executivo pode retificar o projeto de lei. Ressalte-se que, mesmo
aps iniciada a votao do parecer sobre a lei, o Executivo pode enviar emendas (ou
retirar propostas), desde que o objeto a ser alterado no esteja em discusso em andamento
ou finda. Segundo a Constituio, Art. 166, III, pargrafo 5o:
(...) O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional
para propor modificaes nos projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada
a votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta.
A discusso do projeto bicameral, como manda o Art. 166, pargrafos 1o,2o e 3o
da Constituio. O resultado da tramitao um parecer preliminar e um definitivo,
assinados pelo relator-geral. Em 1989, por exemplo, o parecer preliminar estava pronto
no dia 31 de outubro e o final em 13 de dezembro.
Note-se que este parecer indica as modificaes no projeto que devem ser
incorporadas e resumidas dentro do mesmo a tempo para sua sano, pelo Executivo,
at o ltimo dia do ano, como manda o Ato das Disposies Transitrias, Art.35,
pargrafo 2o. III.
Mas o Presidente pode sancionar ou no o decreto aprovado pelo Legislativo sem
nenhuma modificao. Na verdade, ao Executivo cabe o direito constitucional de vetar,
total ou parcialmente, o projeto de lei. O Art. 66, pargrafos 1o ao 5o da Constituio
garante que o Executivo tenha este poder, desde que cumpra o prazo de 15 dias teis a
partir do recebimento do projeto emendado pelo Legislativo. Em caso de veto, mesmo
total, ao Legislativo caber votar a lei em 30 dias e dever-se- aceitar ou no o veto. Se
este for aprovado, o OU promulgado omitindo-se a matria vetada e, caso contrrio,
se os senadores e deputados aprovarem o projeto da Comisso Mista por maioria 50%
5

A ausncia de lei complementar exige que se cumpra o determinado no Ato das Disposies Transitrias, Art. 35, pargrafo 2o, III:
(...) - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento da sesso legislativa.
Aparentemente existe um conflito entre a Constituio e o referido Ato no que se refere possibilidade de rejeio. O Executivo deveria
sancionar o projeto modificado pelo Congresso, sem apelo, mesmo sem concordncia com o mesmo se, por exemplo, o tempo no permitisse
maiores alteraes.

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mais 1%, o projeto volta para o Presidente e este obrigado a promulg-lo5.


De uma forma ou de outra, o OU deve estar aprovado at o final do ano para que
se inicie o ano fiscal (ano seguinte) com oramento.
Cabe salientar ainda que existem algumas tecnicidades importantes no que se refere
elaborao do projeto de lei e colocao de emendas ao mesmo. A Constituio
determina que, em seu Art. 166, pargrafo 3o, o OU deve obedecer s metas estabelecidas
pelo plano plurianual6 e pela LDO, j que a funo desta exatamente determinar como
deve ser feito o mesmo.
A Carta exige, ao longo do mesmo Artigo citado acima, a indicao das receitas,
excluso feita s dotaes de pessoal, ao servio da dvida 7, s transferncias
constitucionais e a erros e omisses.
2.4. A terceira etapa do PO: a execuo do oramento.
O OU aprovado no ano t vigora sempre no ano t+1; esta execuo deve se dar
entre o dia 1o de janeiro e o dia 31 de dezembro do ano t+1. Por exemplo, o OU aprovado,
sancionado (ou promulgado) por lei em 1995 deve ser executado no ano de 19968.
A execuo do oramento pode ser definida como a realizao dos projetos de
gasto embutidos no OU e que totalizada, ao final do ano, no Balano Geral da Unio
(BGU). De acordo com a Lei 4.320, Ttulo VI, a execuo dividida entre execuo da
receita e execuo da despesa e, por esta razo, dividirei minha exposio desta forma.
2.4.1. Execuo das despesas.
O OU tem contas denominadas por crditos oramentrios, que representam a
autorizao de gasto em elementos de despesas dos projetos e atividades, de
subprogramas, de programas, de funes. A dotao a quantidade efetiva e autorizada
de recursos financeiros alocados. A rigor, o crdito oramentrio um estoque e a dotao
representa um fluxo de recursos9.
Aos crditos oramentrios so consignadas dotaes. O crdito oramentrio a

Isto consagra o princpio do oramento-programa voltado ao planejamento.


Varivel obviamente determinada pela conjuntura e pela poltica macroeconmica.
8
No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, como manda a Constituio, Art. 34.
9
No se deve confundir os dois conceitos: os crditos oramentrios so direitos constitudos em lei e a dotao o montante de recursos efetiva
e legalmente destinados a um projeto, por exemplo, num determinado instante do tempo. Ver, para maiors detalhes, Machado & Reis
(1980:9) e Giacomoni (1985:403-5).
7

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autorizao de gasto que aparece na LO e, conseqentemente, no OU aprovado e este


gasto ser feito em um elemento de despesa que faz parte de um projeto ou de uma
atividade. A dotao a quantidade efetiva de recursos financeiros que recebe um crdito
oramentrio; a dotao o limite de recurso financeiro autorizado.
A execuo das despesas, em primeiro lugar, representa o registro dos crditos
oramentrios vis--vis suas dotaes ao longo do ano fiscal. Estes dados so anotados
numa ficha de acompanhamento da execuo da despesa oramentria que deve seguir
um padro determinado pela Lei 4.32010.
A segunda etapa da execuo da despesas o desembolso, que determina como
deve ser liberadas as quotas de gasto. De acordo com a Lei 4.320, Art. 47:
(...) - Imediatamente aps a promulgao da Lei de Oramento e com base nos
limites nela fixados, o Pode Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da
despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar. (grifo meu)
A programao por quotas tem a funo de fluxo de caixa, compatibilizando receitas
com despesas ao longo do tempo e ela pode levar em considerao, por exemplo, crditos
adicionais.
A terceira etapa da execuo das despesas a licitao. De acordo com a Lei
4.320, Art. 70:
(...) - A aquisio de material especial, o fornecimento e a adjudicao de obras e
servios sero regulados em lei, respeitando o princpio da concorrncia.
Isto , a contratao de qualquer servio ou compra de bens deve ser feita em
concorrncia pblica, j que a lei determina este procedimento. A compra de material e
a construo de obras, por exemplo, exige edital de licitao, assim como a contratao
de mo-de-obra deve ser feita em funo de concurso pblico11.
A quarta etapa deste processo a realizao da despesa por meio de trs etapas: (i)
empenho, (ii) liquidao e (iii) pagamento.
O empenho definido na Lei 4.320, Art 58:

10
11

Ver Lei 4.320, pg.194..


Ver Decretos-Lei 2.300 de 21 de novembro de 1986, 2.348 de 24 de julho de 1987 e 2.360 de 16 de outubro de 1987.

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(...) - O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria


para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.
O empenho direciona o enquadramento da despesa ao crdito oramentrio
aprovado dentro do OU, o que determina a realizao de despesas j estabelecidas de
acordo com a lei. O empenho deve anteceder despesa e condio sine qua non para
a realizao da mesma, exceo de casos especiais que devem ser especificados em
lei. De acordo com a Lei 4.320, Art. 60 , respectivamente:
(...) - vedada a realizao da despesa sem prvio empenho.
A liquidao a etapa posterior ao empenho e efetiva prestao do servio ou
compra do bem. Pode-se depreender da Lei 4.320, Art. 63 que a liquidao consiste na
verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos
comprobatrios do respectivo crdito. A liquidao no se confunde com o pagamento;
ao contrrio, ela , de acordo com a Lei 4.320, Art 62, etapa necessria para que este
seja realizado. A liquidao exige a apresentao do contrato de venda, da nota de
empenho e comprovao da realizao do negcio (venda de bens e servios). A
liquidao pode ser feita em etapas, como no caso de projetos de grande porte e isto
ocorre de acordo com um cronograma de obras e servios que deve ser observado e que
previamente estabelecido na contratao do servio12.
O pagamento definido da seguinte forma na Lei 4.320, Art.64:
(...) - A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente,
determinando que a despesa seja paga.
O pagamento somente pode ser realizado se a contratao do servio passou pelo
empenho de recursos e se a liquidao foi efetivamente realizada. Este mecanismo
desenhado desta forma com o intuito de tentar proteger a coisa pblica, permitindo a
avaliao do servio prestado e exigindo a efetiva entrega do mesmo para que o dinheiro
seja dado ao credor. Segundo a interpretao da Lei 4.320, Art. 64 e Art. 65, pode-se
afirmar que o efetivo pagamento este que ocorre depois de percorridas as outras duas
12

Ver Giacomoni(1985:210-1).

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etapas de realizao da despesa.


Dentro da execuo das despesas h a possibilidade de flexibilizao oramentria.
Isto , permitido pela Lei 4.320, Ttulo V - Dos Crditos Adicionais, a retificao no
oramento. Para tanto, pode-se apelar para os chamados crditos adicionais, que so
definidos, de acordo com o Art. 40 da referida lei como autorizaes de despesa no
computadas ou dotadas de forma julgada insuficiente no OU.
Os crditos adicionais so, de acordo com a Lei 4.320, Art. 41, definidos como:
(i) suplementares, (ii) especiais e (iii) extraordinrios.
Os primeiros so destinados a reforar dotaes j existentes; os do segundo tipo
so destinados a despesas sem dotao oramentria especfica. Os crditos
extraordinrios so destinados a despesas imprevisveis, associadas s calamidades e s
guerras.
Cabe ao Executivo a abertura de crditos adicionais. Segundo a lei 4.320, Art. 42
e Art. 44, respectivamente:
(...) - Os crditos suplementares e especiais so sero autorizados por lei e abertos
por decreto executivo.
(...) - Os crditos extraordinrios sero abertos por decreto do Poder Executivo,
que deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
A Constituio, em seu Art 165, pargrafo 8o e a Lei 4.320, Art 7, com amparo no
Art. 43 garante a abertura de crditos suplementares e especiais, desde que precedida de
justificativa e explicitados os recursos. Os recursos podem vir: (i) de supervit financeiro
apurado no exerccio anterior, (ii) de excesso de arrecadao, (iii) de anulao de
dotaes e de crditos adicionais previamente autorizados e (iv) da receita proveniente
de operaes de crdito autorizadas. O supervit financeiro entendido como a diferena
positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro (com a incluso de crditos
adicionais transferidos e as operaes de crditos referidas) e o excesso de arrecadao
resultado da diferena positiva entre a arrecadao realizada e a prevista.
A abertura de crdito especial depende de lei prpria e isto o diferencia do crdito
suplementar. O crdito extraordinrio decretado pelo Executivo sem apresentao
prvia de motivos ao Congresso; no entanto, este deve ser notificado imediatamente de

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sua abertura.
Uma vez abertos os crditos, eles recebem o acompanhamento de execuo
recomendado pela Lei 4.320 para toda e qualquer despesa13.
2.4.2. Execuo das receitas.
Segundo a Lei 4.320, Art. 35, as receitas e as despesas so definidas em dois instantes
de tempo distintos. Segundo este Artigo da Constituio, define-se como pertencentes
ao exerccio financeiro:
(...) - as receitas nele arrecadadas (...) - as despesas nele legalmente empenhadas
(grifo nosso).
O regime para as receitas de caixa e para as despesas, de exerccio. As receitas de
caixa so aquelas provenientes de arrecadao realizada no perodo e as despesas so
referentes a um exerccio quando forem empenhadas, pouco importando se o pagamento
feito no mesmo exerccio correspondente ao empenho ou no ano seguinte, com o
novo exerccio financeiro14.
2.5. A quarta etapa do PO: controle e avaliao.
O PO, principalmente no que se refere etapa de execuo, demanda a existncia
de controle. O controle deve observar o cumprimento, dentro do PO, das restries de
ordem legal, que no Brasil esto atreladas principalmente Constituio e Lei 4.320.
No Brasil h a definio de dois tipos de controle, o interno e o externo,
respectivamente definidos na Lei 4.320, Captulo II e Captulo III. Por seu turno, a
Constituio, Art.70, reza o seguinte a respeito da matria:
(...) - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada poder.
13
14

Para maiores detalhes, ver Giacomoni (Idem:212-3) e Machado & Reis (Idem:87-8).
Ver Giacomoni (Idem:215).

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Mas qual a definio precisa de controle oramentrio (do ponto de vista da


execuo oramentria)? A Lei 4.320, Art.75 clara quanto a este conceito.
O controle da execuo oramentria compreende (i) a fiscalizao da legalidade
dos atos referentes arrecadao de receita e execuo das despesas, (ii) a fiscalizao
do comportamento dos agentes que lidam com a res pblica e (iii) o cumprimento efetivo
dos objetivos oramentrios, expressos nos diversos programas que compem o OU15.
Esta definio de controle oramentrio vlida tanto para o controle interno,
como para o externo. Para seguir a ordem de exposio da prpria Lei 4.320, abordarei
inicialmente o primeiro tipo de controle.
2.5.1. Controle interno.
O controle interno definido na Constituio, Art. 74. Segundo tal Artigo, o controle
interno exercido pelo Executivo, pelo Legislativo e pelo Judicirio e os seus objetivos
so: (i) fazer a avaliao do cumprimento das metas contidas no PP, nos programas de
governo e no OU; (ii) garantir a legalidade da gesto dos recursos pblicos; (iii) avaliar
resultados da gesto oramentria, financeira e patrimonial do ponto de vista da eficincia
e da eficcia; (iii) controlar os contratos estabelecidos pela Unio; (iv) fornecer apoio
para o controle externo.
O controle interno (e o externo) deve ser feito ininterruptamente ou, como mais
precisamente definido na Lei 4.320, Art 77, o controle ser prvio, concomitante e
subseqente.
Por exemplo, neste ponto pode-se notar a importncia da definio dos estgios da
despesa onde (i) a exigncia de empenho etapa necessria para o controle prvio das
despesas, (ii) a liquidao, para o controle concomitante e o (iii) pagamento, com a
legalizao do ato de gasto da verba, para o controle ex post.
A responsabilidade pelo controle interno no est definida dentro da Constituio
mas a Lei 4.320 estabelece o controle do cumprimento do plano de trabalho contido no
OU de competncia do rgo incumbido da elaborao da proposta de oramento (ou
a outro indicado legalmente)16.
15

A ltima caracterstica est ligada concepo de oramento-programa e pressupe a existncia de avaliao da eficcia oramentria,
aspecto que abordaremos brevemente.
16
O Executivo est estudando, dentro das atribuies constitucionais, a reentruturao do sistema de controle interno, com a criao de uma
secretaria denominada Secretaria Federal de Controle, que ter a atribuio de realizar auditoria, fiscalisao e avaliao dos gastos
pblicos.

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2.5.2. Controle externo.


A Lei 4.320, Art. 81, estabelece que:
(...) - O controle da execuo oramentria, pelo Poder Legislativo, ter por objetivo
verificar a probidade da administrao, a guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos
e o cumprimento da Lei do Oramento.
Pode-se depreender uma definio de controle externo, do ponto de vista do
oramento, como a observao da legalidade dos atos de despesa e da eficcia da
execuo oramentria. Como o Executivo o executor ex definitio do OU, define-se
tambm o controle externo como a ao fiscalizadora, legal e tcnica, do Legislativo
sobre o Executivo. Como estabelece a Lei 4.320, Art 82, o Executivo deve, para fins de
controle externo, fornecer anualmente suas contas ao Legislativo.
Entretanto, como estabelecido no 2o pargrafo do referido Artigo, estas contas
sero apresentadas ao Legislativo acompanhadas de um parecer prvio do Tribunal de
Contas da Unio (TCU)17. Logo, para se compreender como exercido o controle
externo, faz-se mister uma meno ao papel do TCU, tal qual definido na Constituio,
Art.71.
Segundo a Carta, as funes do TCU podem ser divididas da seguinte forma18: (i)
o TCU deve emitir parecer tcnico sobre as contas do Executivo (dentro do prazo de
sessenta dias aps o recebimento das referidas); (ii) ele deve julgar as contas dos
administradores pblicos e de todos os responsveis pela gesto do dinheiro pblico;
(iii) o TCU deve realizar investigaes e auditorias, sobre o gasto pblico e sobre o uso
do dinheiro da Unio, por iniciativa prpria, do Legislativo, de comisso tcnica ou de
inqurito e esta ao fiscalizadora aplicvel ao Legislativo, ao Judicirio e ao Executivo;
(iv) ele deve fiscalizar o repasse constitucional ou regido por lei ordinria de recursos
s outras unidades da Federao; (v) o TCU deve dar apoio tcnico-contbil e jurdico
ao Legislativo, para que este tenha algum suporte logstico em sua atividade de controle
externo; (vi) o TCU tem poder de aplicar a lei diante de algum desvio; (v) esta instituio
tambm pode considerar a irregularidade de algumas despesas e diante do fato, deve
17

A Constituio, Art.71, define que (...) o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio (...).
18
Somente assinalo aqui, a ttulo de economia de pensamento, as atribuies do TCU que se referem diretamente ao tema oramentrio.

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propor ao Congresso sua sustao.


Cabe notar que, do ponto de vista do controle das despesas oramentrias, a
Constituio, Art. 166, pargrafo 6o determina que a Comisso Mista do Oramento no
Congresso deve examinar e emitir parecer sobre o oramento, sobre as contas
apresentadas pelo Executivo e a respeito dos planos previstos na Constituio, no PP e
na LDO.
Por exemplo, esta mesma comisso, com suas funes definidas no artigo acima
deve, de acordo tambm com a Constituio, Art. 72, solicitar aos responsveis pela
execuo de despesas no autorizadas, esclarecimentos no prazo de 5 dias. Caso estes
esclarecimentos no sejam apresentados no prazo (ou se no forem considerados
adequados), caber comisso solicitar ao TCU um pronunciamento exclusivo sobre
a matria, num prazo de trinta dias. O TCU, se julgar necessrio, poder sustar a despesa
em julgamento19.
Todavia, no somente atravs do Legislativo com o apoio do TCU que se pode
exercer o controle externo. Neste ponto a Constituio, Art. 74. pargrafo 2o garante um
mecanismo de facto democrtico. Reza a Carta que:
(...) Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da Unio.
2.6. A quinta etapa do PO: a avaliao.
Diante da Lei 4.320 e da Constituio, este elemento do PO , infelizmente, o
menos explicitado e sua apresentao, na forma da lei, vaga, pelo menos se comparada
feita para os outros itens que compem o aludido processo. No entanto, controle, seja
ele interno ou externo, tal qual definido na Lei 4.320 e na Constituio, carrega o conceito
19

O Regimento Interno do Senado Federal, Ttulo VI, Das Comisses, Cap. VI, Seo I, Art. 90 determina que as comisses devem: (i) realizar
audincias pblicas com entidades da sociedade civil; (ii) solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado; (iii) apreciar programa
de obras, planos nacionais, regionais e setorias de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer (Constituio, Art. 58, pargrafo 2o); (iv)
acompanhar junto ao Governo a elaborao da proposta oramentria, bem como sua execuo; (v) acompanhar a fiscalizao e controle
dos atos do Executivo.; (vi) realizar diligncia.
O Senado, atravs da Resoluo 46 de 26 de maio de 1993 criou a Comisso de Fiscalizao e controle, de carter permanente, com o
objetivo de exercer fiscalizao e controle dos atos do Executivo, includos os da administrao indireta. Tambm atribuio desta
comisso julgar a compatibilidade da execuo oramentria com os planos e programas governamentais e promover a interao do Senado
com os orgos do Executivo, da Cmara dos Deputados, do TCU e do Ministrio Pblico, de forma a gerar-se dados para o desenvolvimento
mais efetivo da fiscalizao e do controle.
Ainda de acordo com a referida Resoluo, as comisses parlamentares de inqurito podero solicitar a esta Comisso de Fiscalizao e
Controle a cooperao para o exerccio de suas funes
20
Como dito anteriormente, ser atribuio da Secretaria Federal de Controle, dentre outras tarefas, a avaliao dos gastos pblicos. No entanto,
o Senado atribuiu, pela Resoluo 46 de 26 de maio de 1993, Comisso de Fiscalizao e Controle a tarefa de avaliar a eficcia,
eficincia e economicidade dos projetos e programas de Governo no plano nacional, no regional, no setorial e no de desenvolvimento.

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de avaliao e pressupe as noes de eficincia e eficcia20.


A Comisso Mista de Oramento possui uma sub-comisso encarregada de realizar
a avaliao (Sub-comisso de Acompanhamento e Avaliao), em concordncia do
Regulamento Interno da Comisso Mista do Oramento (tambm conhecida como
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao), Art. 27, Cap. IV.
Por fim, a Lei 4.320, Art 81 e Art. 75, III, inspira a necessidade de avaliao e esta
deve ser regulamentada dentro da lei, de forma a garantir base legal para o julgamento
da eficincia dos programas oramentrios e da eficcia da execuo dos mesmos.
3. Bibliografia.
Afonso, J.R. & Giomi, W.. A legislao complementar sobre finanas pblicas e
oramentos - subsdios e sugestes para a sua elaborao. in Cadernos de Economia
PNPE/IPEA, 8 (1992).
Guardia, E.R. & Biasoto Jr.. A lei complementar de finanas pblicas e regulamentao
do processo oramentrio brasileiro. FUNDAP/IESP.
Giacomoni, J. Oramento pblico. Atlas. 1985.
Longo, C.A.. A disputa pela receita tributria no Brasil. Monografia IPE/USP. 1984.
_____,____. Por um oramento confivel. Ed. CEJUP. 1990.
_____,____. O processo oramentrio no Brasil. in Revista de Economia Poltica,
11 (1991).
Machado, Jr. J.T. & Reis, H.C.. A lei 4.320 comentada. IBAM. 1980.
Martins, I.G.. A constituio aplicada. Ed. CEJUP. 1989.
Piscitelli, R.B.. O processo de elaborao oramentria no Brasil: algumas de suas
peculiaridades. in Revista de Economia Poltica, 8 (1988).

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Santos, A.Q. Democratizao do oramento pblico federal: comentrios e sugestes.


Seminrio internacional sobre Avaliao do Setor Pblico, Braslia, outubro 1993.
Serra, J.. Oramento no Brasil: as razes da crise. Atual Editora. 1994.
Wildavsky, A.. The new politics of the budgetary process. Scott, Foresman and Company.
1988.
Textos de referncia geral:
Budgeting for America: the politics and process of federal spending. Congressional
Quarterly, 1992.
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 4 de outubro de 1988. Atlas,
1993.
Lei 4.320 de 17 de maro de 1964. Atlas,1993.
Lei de Diretrizes Oramentrias (1992,1993).
Lei Oramentria (1992,1993).
Nota tcnica comisso mista de planos, oramentos pblicos e fiscalizao. Senado
Federal - Secretaria de Apoio Tcnico a Oramentos Pblicos. Braslia, setembro 1993.
Parecer preliminar. Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
- relator geral: Dep. Marcelo Barbieri. 1993.
Plano Plurianual de Investimentos (1993,1994).
Relatrio final da comisso parlamentar mista de inqurito (CPI Oramento). 1994.

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GLOSSRIO DE CONCEITOS ORAMENTRIOS


atividade: meio de atingir os fins de um programa que envolve operaes permanentes.
avaliao: comparao, em termos de eficincia e eficcia, entre o previsto no
oramento e o efetivamente realizado em termos de planejamento.
classificao econmica das despesas: classificao das despesas entre despesas
correntes e despesas de capital.
classificao por elementos das despesas: classificao das despesas de acordo com
o objetivo direto de gasto.
classificao funcional-programtica da despesa: classificao da despesa em
funes, subfunes, programas, subprogramas, projetos e atividades.
classificao institucional da despesa: classificao da despesa de acordo com as
unidades administrativas responsveis pela mesma.
controle interno: controle sobre a execuo oramentria feita por cada unidade
internamente.
controle externo: controle do Legislativo sobre o Executivo no que se refere
execuo oramentria, feito com apoio do TCU e por iniciativa de qualquer cidado.
cotas trimestrais da despesa: liberao de despesa que cada unidade fica autorizada
a fazer.
crditos adicionais: autorizao de despesa no computadas ou insuficientemente
dotadas na lei de oramento.
crditos especiais: referem-se s despesas sem dotao oramentria especfica

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crditos extraordinrios: os extraordinrios referem-se s despesas urgentes e


imprevistas.
crditos oramentrios: representam autorizao de gasto.
crditos suplementares: subtipo de crdito adicional destinado suplementao de
dotao oramentria.
despesa: gasto realizado em programas oramentrios ou anlogos.
despesa de capital: despesas realizadas com investimentos, inverses financeiras e
transferncias de capital.
despesa corrente: despesas realizadas com custeio e transferncias correntes.
dotao: representa a quantidade efetivamente autorizada de recursos financeiros
alocados para uma despesa.
eficcia: medida de proximidade entre o previsto e o efetivamente realizado na
execuo do oramento.
elementos: desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros
meios de que se serve a administrao pblica para a consecuo de seus fins.
empenho: (da despesa): ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.
excesso de arrecadao: diferena positiva entre a arrecadao realizada e a prevista.
execuo (do oramento): realizao dos projetos de gasto includos no oramento
aprovado no ano anterior.

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execuo da despesa: representa o registro dos crditos oramentrios vis--vis suas


dotaes ao longo do ano fiscal, o desembolso, a licitao e a despesa.
exerccio financeiro: realizao de despesas vis--vis as receitas; pertencem ao
exerccio financeiro as receitas nele arrecadas e as despesas nele legalmente empenhadas.
No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil (o ano fiscal congruente
com o ano civil).
liquidao (da despesa): verificao do direito adquirido pelo credor .
metas: resultado que se procura obter com cada programa
pagamento (ou ordem de pagamento da despesa): despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga
processo oramentrio: processo que envolve a elaborao, a discusso, a aprovao,
a execuo, o controle interno e o externo e a avaliao do oramento.
projeto: meio para se atingir os objetivos de um programa com ao limitada
temporalmente..
receita: meio de financiamento de gastos.
receita de capital: receitas provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos
de constituio de dvidas; da converso em espcie, de bens e direitos; os recursos
recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinadas a atender a despesas
classificveis em Despesas de Capital e, ainda, o supervit do Oramento Corrente.
receita corrente: receitas provenientes de arrecadao tributria, de contribuies e
provenientes de recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado,
destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes.

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supervit financeiro: diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.


tributo: receita derivada, instituda pelas entidades de direito pblico, compreendendo
os impostos, as taxas e as contribuies em termos da Constituio e das leis vigentes
em matria financeira.
unidade oramentria: agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou
repartio a que sero consignadas dotaes prprias.

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ARTIGO III

A ECONOMIA POLTICA DA CORRUPO E O ORAMENTO

Prof. Dr. Marcos Fernandes Gonalves da Silva.


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo-EAESP
Fundao Getlio Vargas-FGV/SP

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NDICE
I. Introduo. ..........................................................................................................77
II. Conceitos e definies. .....................................................................................77
II.1. Oramento pblico. ...................................................................................77
II.2. Processo oramentrio. .............................................................................78
II.3. Conflito alocativo......................................................................................79
II.4. Eficcia oramentria. ...............................................................................79
II.5. Organicidade oramentria. ......................................................................79
II.6. Transparncia oramentria. .....................................................................79
II.7 Ordem oramentria. ..................................................................................80
III. Aspectos polticos do processo oramentrio. ...............................................80
III.1. A economia poltica do processo oramentrio. ....................................81
III.2. O processo oramentrio como uma questo de economia poltica. ....82
III.3. Os tipos de interesses. ..............................................................................84
III.4. A evoluo do processo oramentrio e a peculiaridade histrica do
caso brasileiro. ...................................................................................................87
III.5. Concluso .................................................................................................89
VI. O processo oramentrio na Constituio de 1988 e a corrupo................90
V. Concluso. .........................................................................................................97
VI. Bibliografia .....................................................................................................98

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I. Introduo
O objetivo deste trabalho fazer um diagnstico preliminar acerca das causas da
atual desordem oramentria no Brasil e da corrupo no oramento.
Partir-se- de uma abordagem de economia poltica, que encara o processo
oramentrio como um locus de negociao poltica em torno de programas de gasto do
recurso pblico. Este ponto de vista essencial, sustentarei, pois o oramento reflete os
conflitos alocativos gerados pela interao entre diversos grupos de interesse
representados dentro e fora do Governo (Executivo e Legislativo).
Inicialmente sero feitas algumas definies de conceitos bsicos que permeiam
este estudo. Em seguida, prope-se a adoo de uma viso de economia poltica para
anlise do processo oramentrio. Finalmente, ser abordado o processo oramentrio
institudo pela Constituio de 1988, dando-se especial ateno s caractersticas tcnicas
e polticas do mesmo.
Minha concluso, se no definitiva e cabal, pelo menos alerta para dois problemas
bsicos do atual processo oramentrio que impedem a obteno de uma ordem
oramentria: (i) falta de transparncia e de controle, de fato e de direito, do oramento
e (ii) a corrupo clientelstica e a atuao de caadores-de-renda no processo
oramentrio.
II. Conceitos e definies.
Ao longo deste trabalho usarei alguns conceitos e definies que em geral no
aparecem na literatura sobre o tema. Portanto, antes do prosseguimento desta anlise
preciso realizar um breve, mas importante esforo de organizao lxica.
Tendo em vista o acima colocado, definiremos (i) o oramento pblico, (ii) o
processo oramentrio, (iii) o conflito alocativo, (iv) a eficcia oramentria, (v) a
organicidade oramentria, (vi) a transparncia oramentria e (vii) a ordem oramentria.
II.1. Oramento pblico.
O oramento um conjunto de partidas dobradas que relacionam gastos com
receitas. O oramento pblico uma pea contbil desta natureza que pondera receita

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tributria e programas de gasto pblico. O Oramento Geral da Unio (como definido


o oramento federal no Brasil) tem esta caracterstica, como qualquer pea oramentria.
Em termos de economia poltica, o oramento pblico sedimenta, na sua alocao
de gastos, conflitos pela diviso dos recursos pblicos. Esta dimenso sempre estar
sendo levada em considerao ao longo deste esforo analtico.
II.2. Processo oramentrio.
O processo oramentrio engloba todas as etapas de elaborao tcnica e de
negociao poltica em torno do oramento pblico e de seus programas de gastos. Este
processo pressupe, em termos de economia poltica, dois tipos de conflito bsicos: um
o (i) conflito qualitativo e o outro, o (ii) quantitativo. O primeiro diz respeito criao,
manuteno ou extino de programas de gasto pblico, programas estes que so
utilizados nos processos de resoluo de conflito e negociao (logrolling) dentro do
oramento (Rosen: 1992,129). O segundo refere-se alocao, entre programas de gasto
j determinados, de recursos oramentrios escassos.
Cabe salientar, portanto, que o processo oramentrio encarado como parte do
processo poltico. Note-se tambm que o processo oramentrio envolve etapas de
elaborao do oramento que devem ter concatenao tcnica. Vale dizer, o processo
oramentrio envolve uma lgica de comeo, meio e fim, Donde se parte de um plano
de Governo, passa-se por uma proposta de oramento que pode ou no ser alterada pelo
Legislativo e chega-se a uma pea oramentria final aprovada.
No Brasil, o processo oramentrio envolve, depois da Constituio de 1988, o
Plano Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria
Anual. O Plano Plurianual de Investimentos um programa de planejamento de Governo.
A Lei de Diretrizes Oramentrias uma etapa prvia de discusso sobre a Lei
Oramentria e que tambm visa consolidar os objetivos do Plano Plurianual no
Oramento da Unio. A Lei Oramentria Anual, etapa final do processo oramentrio,
regulamenta o oramento pblico depois de encerradas todas as negociaes.
Todas estas fases envolvem barganha em torno de interesses e no podem ser
entendidas no sentido estritamente tcnico. Vale dizer, suas virtudes e vcios devero
aqui ser analisadas tendo-se em vista a natureza poltica do processo oramentrio.

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II.3. Conflito alocativo.


O conflito alocativo engloba o conflito qualitativo e o conflito quantitativo acima
mencionados. Ele a expresso das disputas em torno de metas de gastos do recurso
pblico e traduz embates de interesses diversos que permeiam o processo oramentrio.
O conflito alocativo no se confunde com a noo de conflito distributivo usada em
geral pelos economistas: o primeiro expresso do segundo dentro do processo
oramentrio. Isto , o conflito alocativo se restringe s disputas (entre grupos dos mais
diversos tipos) em torno do uso do recurso pblico via oramento.
II.4. Eficcia oramentria.
A eficcia, do ponto de vista da anlise do processo oramentrio, no sinnimo
de eficincia econmica. Ela somente expressa a relao de correspondncia unvoca
entre previses de gastos e a real execuo dos mesmos. O oramento ser eficaz se
realmente implicar, no final de seu exerccio, a realizao das metas de planejamento
negociadas dentro do processo poltico.
II.5. Organicidade oramentria.
A organicidade oramentria pressupe que o oramento seja uma pea coerente
de alocao de recursos pblicos ao longo dos diversos gastos previstos. Isto , para o
oramento ter este predicado, no podem ocorrer incoerncias (desvios das metas de
planejamento) ou sobreposies entre os gastos.
II.6. Transparncia oramentria.
A transparncia oramentria pressupe que o oramento seja inteligvel - inteligvel
para qualquer cidado com o mnimo de formao tcnica na rea contbil. A
transparncia tambm envolve um elemento normativo, qual seja: deve-se esperar que a
prpria negociao em torno do processo oramentrio, na medida do possvel, seja
acessvel ao pblico.

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II.7. Ordem oramentria.


A ordem oramentria um conceito normativo que envolve cinco predicados
bsicos: (i) o processo oramentrio deve ser o mais transparente possvel; (ii) o processo
oramentrio deve ser tecnicamente factvel; (iii) o oramento final deve ser orgnico
(coerente do ponto de vista interno); (iv) o oramento deve ser transparente e inteligvel
e, finalmente, (v) o oramento deve ser eficaz.
Cabe salientar que a ordem oramentria no se confunde com ordem fiscal. Para
todos os efeitos, encaro ordem fiscal como um conceito que se define a partir do momento
em que existe consistncia intertemporal entre gastos e receitas do Governo.
A ordem oramentria desejvel, do ponto de vista normativo, pois torna o controle
social sobre o processo oramentrio mais efetivo. A existncia da ordem oramentria
pode ser tambm uma condio necessria, porm no suficiente, para que se estabelea
uma ordem fiscal efetiva de longo-prazo.
III. Aspectos polticos do processo oramentrio.
Como explicitei anteriormente, na introduo deste trabalho, o objetivo deste item
definir a viso poltica do processo oramentrio por mim adotada. Isto importante
pois a elaborao, a aprovao e a execuo oramentrias refletem conflitos de diversos
tipos, que so naturais dentro de uma democracia representativa e sem um modelo de
anlise no podemos entender as subtilezas deste processo.
Os conflitos polticos refletem-se numa disputa alocativa dentro do processo
oramentrio e, dependendo da estrutura poltica e institucional de um pas, eles podem
resultar (i) numa desordem oramentria, (ii) numa desordem fiscal e, por fim, (iii) em
problemas srios de gesto macroeconmica e de estabilizao. Por esta razo, faz-se
mister no somente a definio de uma viso geral da poltica do processo oramentrio,
bem como uma breve anlise do ambiente institucional geograficamente determinado.
Neste sentido, ampliei a apresentao da viso do processo poltico para o caso brasileiro,
levando em considerao alguns aspectos institucionais e histricos.

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III.1. A economia poltica do processo oramentrio.


Economistas das mais diversas tendncias tm analisado o problema do oramento
pblico do ponto de vista estritamente macroeconmico. Por exemplo, no existe uma
preocupao maior em se entender como e porque governos podem incorrer em
persistentes dficits fiscais; parte-se apenas do pressuposto de que os gastos so maiores
do que as receitas e este fato gera problemas de poltica econmica. Por outro lado, os
administradores pblicos tendem a ver o oramento pblico como uma pea estritamente
tcnica, onde os princpios do oramento privado devem ser aplicados; estes
simplesmente espantam-se ao perceber que, em alguns pases, os dficits persistentes e
a desordem do prprio processo oramentrio esto longe de serem fatos excepcionais.
Os contadores, por seu turno, encaram o oramento apenas como um problema de partidas
dobradas, de ajuste contbil; a desordem oramentria e fiscal apenas se apresenta como
incompetncia do governo e dos seus funcionrios.
Na verdade, creio que o processo oramentrio deve ser encarado
metodologicamente com (i) realismo e com (ii) pragmatismo. A viso deve ser mais
realista pois preciso incorporar uma caracterstica fundamental do ato de governar,
qual seja, o processo poltico que lhe subjacente: isto evita uma anlise estritamente
tcnica e ingnua, que no capta caractersticas substantivas para o esclarecimento dos
problemas associados ao processo oramentrio.
A viso deve ser pragmtica, no sentido de incorporar vrios elementos de conflito
poltico, destacados por diversas teorias do processo poltico. Isto , faz-se necessria a
incorporao, numa viso poltica do processo oramentrio, dos conflitos de classe,
dos conflitos intraclasse, dos conflitos de interesse entre grupos de presso, dos conflitos
entre estados e municpios e entre estes e a unio, dos conflitos intergeracionais, dos
conflitos entre setor privado e pblico e assim por diante. Teorias de Governo distintas
entre si salientaram mais um ou outro tipo de conflito; como este um estudo de economia
aplicada, admitirei pragmaticamente a possibilidade de tipos diversos de conflito poltico
que podem redundar em conflitos distributivos e alocativos dentro do oramento do
Governo.
No obstante tal pragmatismo, apresentarei agora a viso bsica da poltica do
processo oramentrio que , num certo sentido, o denominador comum entre as vrias
concepes de conflito poltico que podem ser utilizadas para entender com maior
profundidade o problema em questo.
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III.2. O processo oramentrio como uma questo de economia poltica.


Os economistas modernos em geral no conferem muita ateno aos problemas de
relacionamento entre o setor privado e o setor pblico, a no ser quando discutem, por
exemplo, tributao, imposto inflacionrio, etc. O Governo (ou o Estado) aparece como
um entidade externa e distinta com relao Sociedade Civil e ao setor privado: seus
aspectos internos e seus condicionantes institucionais (como a Constituio) so
incorporados na clusula coeteris paribus.
Os economista de linhagem neoclssica geralmente supem que o Governo uma
entidade in abstracto que busca maximizar a funo de bem-estar social. Quando o
governo falha, como por exemplo com uma m administrao da poltica fiscal, a
culpa est na sua ineficincia congnita.
Por outro lado, os keynesianos e marxistas em geral admitem uma assimetria
comportamental entre o agente pblico e o agente privado que, no mnimo, no
corroborada pela experincia. O agente privado um caador de lucro e de renda,
enquanto que o agente pblico (poltico/burocrata) no possui interesse nenhum a no
ser o bem comum.
Por outro lado, ambos os grupos de concepes apresentados no levam em
considerao o mercado poltico, isto , o papel relevante da classe poltica nas decises
pblicas.
Os economistas clssicos e a antiga economia poltica deram ateno aos problemas
de Governo e institucionais em geral, bem como relao recproca entre a coisa (res)
pblica e a coisa (res) privada. Esta tradio analtica foi suprimida, pelo menos
parcialmente, pelos neoclssicos e a anlise do Governo foi limitada a alguns preconceitos
tanto pelos keynesianos, como pelos marxistas. A partir dos anos sessenta, no entanto,
a tradio clssica comea a ser resgatada por economistas liberais influenciados pelo
institucionalismo de Chicago como James Buchanan e Gordon Tullock. Eles tentaram
construir uma teoria econmica da poltica - ou do processo poltico - ampliando a
hiptese de comportamento econmico racional aos polticos e aos burocratas. Neste
sentido, opuseram-se tradio neoclssica por acreditarem ser importante o estudo do
Governo para entender suas disfunes que, segundo eles, esto relacionadas com
algumas situaes econmicas (como dficits fiscais persistentes e desordem
oramentria).

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A intuio bsica desta viso que ficou conhecida como teoria da escolha pblica
(public choice) pode ser resumida como segue. Os agentes pblicos (polticos e
burocratas) devem ser modelados como agentes econmicos ordinrios, isto ,
maximizadores de utilidade. Assim sendo, nem sempre a escolha dos agentes pblicos
se identifica com o que seria uma escolha pblica ideal que levaria maximizao do
bem-estar da sociedade e dos indivduos que a compem. Alm disso, como ocorre no
setor privado, se o agente pblico percebe que existe a possibilidade de caar renda,
isto , de receber uma renda maior do que sua produtividade, ele assim o far.
A teoria dos caadores de renda (rent-seeking) complementa a teoria da escolha
pblica pura tambm por admitir que agentes privados podem se aproveitar
oportunisticamente do Governo - e do seu oramento - para comandar rendas de outros
setores da sociedade (como no caso de grupos de presso que agem buscando anistia
fiscal ou creditcia, somente para citar um exemplo).
Portanto, a teoria da escolha pblica tambm uma crtica aos keynesianos e aos
marxistas que, num certo sentido, amenizaram o papel dos agentes do governo no conflito
distributivo que permeia qualquer sociedade, democrtica ou no.
Do ponto de vista da anlise do processo oramentrio e de seus aspectos polticos,
a teoria da escolha pblica revela uma intuio fundamental, com a qual concordamos:
quem elabora o oramento, que a pea mais importante para a execuo e administrao
das polticas do gasto pblico, so indivduos interessados, que agem de acordo com
seus objetivos privados, individuais (legtimos) e que, num certo sentido, representam
simultaneamente segmentos dos mais diversos da sociedade e seus prprios interesses.
Meu ponto de vista, se no absolutamente congruente com o acima exposto , no
mnimo, muito prximo ao mesmo. Para estudar o processo oramentrio e seus
problemas necessria uma teoria poltica que incorpore a existncia de conflitos que
se refletem na prpria elaborao do oramento e que se estendem sua execuo.
Estes conflitos vem de dentro do Governo (interesse poltico) e de fora do mesmo
(grupos de presso), mas o papel dos polticos e dos burocratas - e dos polticos e
burocratas que participam mais diretamente do processo oramentrio - analiticamente
mais importante do que a ao dos grupos de presso e de grupos do setor privado, dado
que so estes burocratas e polticos que conduzem, na prtica do dia-a-dia do Legislativo
e do Executivo, o processo oramentrio real.

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H uma outra caracterstica do processo poltico em geral e do processo


oramentrio em particular que deve ser explicitada. Os interesses que so representados
dentro do Governo e que se refletem na alocao dos recursos oramentrios geram
conflito poltico pois existe uma restrio oramentria intertemporal do Governo. Isto
, seja num determinado instante do tempo ou ao longo de um perodo contnuo, o
Governo se defronta com recursos oramentrios escassos, recursos estes que so
disputados por diversos grupos politicamente representados dentro do Executivo e do
Legislativo. Portanto, a natureza do processo oramentrio intrinsecamente conflitiva.
Neste sentido, preciso analisar os diversos tipos de interesses que permeiam o processo
oramentrio, bem como os possveis resultados (do ponto de vista da ordem oramentria
e fiscal) dos conflitos entre os mesmos.
III.3. Os tipos de interesses.
Pode-se listar alguns tipos bsicos de interesses que, de uma forma ou de outra,
exercem ou tendem a exercer presso dentro do processo oramentrio:
(i) Os eleitores de um dado pas podem individualmente influenciar polticos atravs do
prprio processo eleitoral, votando de acordo com o programa bsico de gastos e
com a alocao dos mesmos proposta por deputados e candidatos presidncia. No
entanto, na maior parte dos casos, os indivduos se agrupam em torno de ideologias e
interesses comuns e tentam, atravs de organizaes no-governamentais e de partidos,
influenciar na alocao da verba pblica por meio da escolha e de apoio (financeiro
inclusive) a candidatos. Por exemplo, para os EUA estimou-se que em 1987-88 os
candidatos a deputado e a senador receberam contribuies legais em torno de US$
477bi para suas campanhas (Rosen: 1992,142). Obviamente, estas contribuies esto
associadas a promessas de campanha, a maior parte das quais passam por decises
sobre o gasto pblico e a sua alocao.
(ii) Sindicatos e representaes empresariais podem tambm influenciar a alocao do
recurso pblico entre, por exemplo, fundos para seguro desemprego e subsdios para
a indstria.

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(iii) Interesses regionais so fonte de grandes conflitos alocativos dentro de qualquer


arranjo institucional federal, seja ele distrital ou federativo. No caso federativo, podem
aparecer conflitos alocativos entre estados mais e menos industrializados (como no
caso de subsdio agricultura versus subsdio indstria). Um exemplo de conflito
federativo a disputa por subsdios entre estados de diversas regies com
caractersticas peculiares comuns.
(iv) Interesses de geraes diferentes fonte de conflito, principalmente quando se
pensa em sistemas de previdncia social pblica.
(v) Pode haver interaes colusivas ou explcitas entre diversos grupos de interesse
dentro do Executivo e do Legislativo e, inclusive, podem ocorrer conflitos entre
coalises de grupos sociais. Um exemplo deste tipo de viso o tringulo de ao
(iron triangle) (Rosen: 1992,144). A idia muito simples e aparentemente bem
aplicvel ao caso brasileiro: os membros do Congresso que autorizam uma determinada
destinao de verba no oramento, dentro de um determinado programa, tendem a
fazer uma coalizo com os burocratas do Executivo que administram o programa e
com os fornecedores de insumos e de bens em geral do setor privado que se fazem
representar via grupos de presso nos dois poderes em questo.
Dentro da minha viso bsica de escolha pblica, esta teoria de lobby a mais realista,
tanto no caso dos EUA (onde foi desenvolvida) como no brasileiro. No primeiro pas
o exemplo melhor desta teoria talvez seja a relao entre a indstria blica e o
oramento durante a Guerra Fria; no caso do Brasil, a relao entre empreiteiras,
polticos e burocratas uma representao cabal deste ponto de vista.
Por outro lado, podem ocorrer conflitos entre coalizes opostas, que disputam a
alocao do recurso pblico dentro do oramento. Neste caso, lobistas, polticos e
burocratas entram em conflito recproco dentro da disputa alocativa.
(vi) Por fim, no caso especfico do Brasil existe um outro tipo de coalizo de interesses
que age sobre o processo oramentrio e que fonte de conflito alocativo. De acordo
com Theobald (1990:89-91), algumas sociedades de terceiro mundo e em especial o
Brasil, desenvolveram um padro de relacionamento com o recurso pblico calcado
no clientelismo. A idia bsica que, desde a independncia do Brasil at hoje, alguns

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pequenos grupos dominantes se apoderam do poder poltico e do poder discricionrio


sobre a alocao das verbas pblicas (mesmo considerando os perodos de democracia
representativa no pas). A base do poder destes grupos est na sua habilidade de
manipular as verbas oramentrias no sentido de criar uma srie de grupos clientelistas
que gravitam na esfera do Governo e que passam a depender das concesses
oramentrias para reproduzir, a nvel regional e at municipal, esta estrutura de poder
clientelstica e paternalista.
Os recursos pblicos e a alocao dos mesmos dentro do oramento so utilizados
para manter a estrutura de apoio poltico e para cooptar novos grupos ascendentes
(como o caso de sindicatos). O fato que podem ocorrer conflitos entre estes pequenos
grupos que sitiam a coisa pblica e estes conflitos podem ser (e sero, como veremos)
fonte no somente de desordem oramentria, fiscal e de opacidade e notransparncia, mas de corrupo dentro do processo oramentrio.
Segundo Theobald (1990:90), estudos empricos-antropolgicos indicam que o
conflito pode ser mais bem entendido com a noo de panelinha (little saucepan).
A panelinha uma forma de organizao social que penetra todos os nveis da
sociedade brasileira e em, especial, a vida econmica e a relao entre o pblico e o
privado. Do ponto de vista econmico, a panelinha composta por advogados,
empresrios, alguns funcionrios pblicos e polticos, no havendo necessariamente
encontros formais entre seus membros e nenhum pacto explcito de mtua cooperao.
A unio do grupo depende mais da defesa dos interesses comuns dos participantes,
que acabam travando uma relao cooperativa ao longo do tempo. Como existem
outras panelinhas, aconselhvel pertencer a alguma para garantir a sobrevivncia
poltica e econmica.
O conflito alocativo dentro do processo oramentrio brasileiro no pode ser discutido
na prtica, como veremos mais frente, sem levar em considerao este aspecto
institucional e cultural bsico. No podemos simplesmente aplicar teorias ou vises
desenvolvidas dentro de hipteses que talvez no sejam to relevantes e vlidas para
o caso brasileiro. O clientelismo e as panelinhas podem ser a nossa verso do tringulo
de ao, mas bom que se leve em considerao algumas diferenas bsicas que
distinguem a relao do pblico com o privado entre, por exemplo, os EUA (pas
com tradio constitucionalista-contratacionista anglo-sax) e o Brasil (pas com
tradio luso-ibrica, patrimonialista e clientelstica). Faz-se necessria agora uma

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brevssima anlise histrica dos oramentos do Reino Unido, dos EUA e Brasil com
o intuito de ampliar o realismo de nossa viso sobre processo oramentrio brasileiro.
III.4. A evoluo do processo oramentrio e a peculiaridade histrica do caso
brasileiro.
O surgimento dos oramentos pblicos1 est intimamente ligado separao
histrica entre o dinheiro do soberano e o dinheiro do povo. Segundo Theobald (1990:26),
a distino entre o dinheiro do Soberano e do Povo consolida-se, na Inglaterra e no
reino Unido como um todo, na era vitoriana. No entanto, os princpios bsicos desta
separao aparecem desde a Carta Magna (1217) e do Bill of Rights (1689).
Ainda segundo a mesma referncia, as reformas que culminaram com a formao
do oramento pblico aceleram-se a partir de 1780. Em 1782 a Cmara dos Comuns j
controla os gastos do Soberano, separando os seus recursos dos recursos da nao.
Durante o reinado de Vitria (incio em 1837), o sistema de oramento consolidado
do reino criado, com a introduo de regras e tcnicas de contabilidade. O responsvel
pelo oramento - poca proposto pela rainha e discutido pelo parlamento - era o
Chancellor of the Exchequer. Sua funo era controlar o execuo do oramento e era
obrigado a abrir o mesmo para o Conptroller e para o Auditor General, que avaliavam
as despesas do ano anterior. A introduo destas figuras (auditor e controlador que
representam o povo) e de um oramento tecnicamente e contabilmente constitudo,
permitiu de fato uma maior transparncia das atividades e programas do Governo e um
maior controle por parte do Parlamento.
Atualmente, o oramento totalmente discutido dentro do mbito do Parlamento,
entre o Gabinete (que o prope) e a oposio, no restando nenhum poder discricionrio
para a rainha.
Nos EUA, o processo oramentrio evoluiu em direo do controle e da
transparncia com maior velocidade do que no Reino Unido devido ao fato do pas terse constitudo numa democracia federativa desde a sua fundao: a influncia dos valores
iluministas foi decisiva neste caso. A Constituio inicialmente concedia ao Congresso
o poder de arrecadar e de gastar, mas este poder foi transferido para o Departamento do
Tesouro em 1798. No entanto, o Congresso nunca deixou de exercer poder sobre as
alocaes de verbas e sobre a gesto do oramento (Longo: 1992,5-7).
1

Uma referncia clssica sobre este tema Webber & Wilddavsky (1986).

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O processo oramentrio dependia da Comisso de Meios e Recursos e, na verdade


ele era desorganizado (no havia de fato um oramento consolidado da Unio). Somente
depois da Primeira Grande Guerra que o processo comea a ser mais organizado. O
oramento era dominado pelo Congresso, que tinha poder de propor projetos e planos
de arrecadao e gasto. No entanto, os Departamentos tambm elaboravam suas propostas
de gasto, que eram posteriormente discutidas no Congresso; caberia a este consolidar
receitas e despesas (Idem).
O processo oramentrio ainda no estava, durante a dcada de vinte,
suficientemente organizado. Como cada departamento propunha vrios programas de
gasto (sem coordenao) sempre ocorriam sobreposies de tarefas e isto estimulava a
disputa de poder dentro da prpria burocracia e a colocao simultnea, dentro do
oramento, de programas incompatveis entre si. Quando o oramento era deficitrio,
cabia ao Executivo (e no ao Legislativo) a tarefa politicamente difcil de cortar gastos
ou aumentar impostos. Na prtica, esta situao facilitava a atuao de grupos de presso
que, com a anuncia de deputados, transferia a responsabilidade sobre o oramento
para o Presidente.
Em meados da dcada de vinte criado um novo processo oramentrio2. O
oramento era proposto pelo Executivo que o submetia ao Congresso, sendo que no se
permitiria mais nenhum tipo de negociao poltica e de troca de favores (logrolling)
para barganhar verbas adicionais para programas. No entanto, na prtica, as trocas de
favores ou a negociao para a aprovao de projetos continua existindo na fase de
elaborao do oramento, com a ao indireta dos polticos e dos grupos de presso
sobre o Executivo. Evidentemente, as conseqncias deste processo provavelmente eram
negativas do ponto de vista social, j que alguns projetos com retorno social negativo
podem ter permanecido nos oramentos devido ao processo de negociao (Rosen:
1992,129)3.
A partir da Segunda Grande Guerra o processo oramentrio est consolidado da
forma que segue. Os Departamentos submetem suas propostas ao Presidente, via
Secretaria de Oramento a ele submetida, que por sua vez busca consolidar gastos com
receitas. O Oramento encaminhado ao Congresso numa forma relativamente definitiva

Antes disso, em 1921, criado o Budget and Accounting Act que determina a apresentao das propostas de gasto de cada Departamento ao
Presidente por meio do Bureau of the Budget.
3
Nesta referncia pode-se encontrar uma boa avaliao dos custos do processo de troca de favores, processo este alis natural em qualquer
democracia representativa.

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e, nesta instncia, os projetos no podem ser alterados, cabendo ao Congresso questionar


apenas prioridades de Governo. Na prtica, a bem da verdade, todo o processo de
negociao anterior a esta etapa, que se coloca como formal.
No Brasil, a Constituio de 1924 estabelece na verdade o poder de facto sobre o
processo oramentrio para o Executivo. A Constituio Republicana de 1891 delega
ao Congresso o poder de elaborar o oramento mas o processo era realmente manipulado
pelo Executivo; este poder usava troca de favores e acordos velados para controlar o
processo.
A Constituio de 1934 (Estado Novo) centralizou ainda mais todo o processo no
Executivo; o mesmo acontece com a Constituio de 1967 e a emendada de 1969.
Na realidade, o processo oramentrio no Brasil sempre esteve submetido ao
Executivo. Durante os Governos ps-golpe (1964), o oramento foi simplesmente uma
pea tecnicamente concebida dentro do Ministrio do Planejamento, que reitera as
decises obviamente negociadas dentro do Governo (Presidncia), no cabendo papel
algum ao Congresso.
A tradio autoritria, no que se refere ao controle do processo oramentrio e ao
uso do dinheiro do pblico, uma varivel histrica importante que precisamos levar
em considerao quando se estuda o problema do oramento no Brasil. Ao contrrio de
pases como os EUA e o Reino Unido, com tradio constitucionalista-contratacionista
(que impe forte controle do Legislativo sobre o Oramento), o Brasil no apresenta as
mesmas condies histricas e institucionais. Opacidade e centralizao do oramento
so a regra histrica no caso brasileiro.
Esta breve avaliao histrica e institucional importante para limitar criticamente
a capacidade descritiva da viso adotada. Da mesma forma que necessrio levar-se em
considerao a existncia de corporativismo e de panelinhas no Brasil, faz-se mister a
introduo de variveis histricas. O Brasil no possui definitivamente uma tradio de
transparncia e controle do processo oramentrio e isto importante para a compreenso
do que acontece, como veremos, com o oramento a partir da Constituio de 1988.
III.5. Concluso.
A viso adotada aqui supe que o processo oramentrio objeto de presso poltica
e influenciado por interesses de diversos tipos. Acredito ser essencial, do ponto de

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vista metodolgico, a considerao precedente, pois acredito ser importante analisar o


processo oramentrio com realismo.
Dentro de uma postura pragmtica, assume-se que os interesses (e os conflitos
entre os mesmos) so de diversos tipos: classe, regional, grupos econmicos ou sindicais,
corporaes, panelinhas, etc.. Esta viso parte do pressuposto que uma anlise realista
do caso brasileiro precisa levar em considerao aspectos institucionais e histricos
peculiares nossa realidade. Normalmente, muitos estudos de economia aplicada tratam
de utilizar teorias aliengenas sem nenhum tipo de adaptao; este procedimento pode
levar a concluses absurdas como, por exemplo, que a no operacionalidade de um
princpio oramentrio no Brasil causada pela inexistncia de instituies como as
americanas. Uma anlise do processo oramentrio brasileiro, do ponto de vista emprico,
deve incorporar elementos nativos, institucionais e histricos.
Mas, a despeito das diferenas, h um denominador comum analtico que permeia
este estudo, qual seja: deve-se partir do estudo do comportamento poltico e burocrtico,
bem como do conjunto institucional que o condiciona, para se entender o processo
oramentrio. Em ltima instncia, os tomadores de decises pblicas so os burocratas
e polticos do Executivo e do Legislativo. Eles internalizam presses externas,
representam interesses prprios e externos mas de facto so os principais atores do
processo.
Finalizando, uma ltima observao. A existncia de conflitos abertos e fechados
dentro do processo oramentrio no representa em si nenhum problema: este um fato
natural democracia. O problema aparece quando os conflitos alocativos que permeiam
o processo oramentrio geram uma disfuncionalidade tal que impossvel a elaborao
de um oramento verdadeiramente transparente, legvel e exeqvel. A raiz do problema
est ou nos homens que participam mais diretamente do processo ou nas regras do
mesmo; minha crena que estas ltimas so as principais variveis para a anlise da
atual desordem oramentria brasileira.
VI. O processo oramentrio na Constituio de 1988 e a corrupo.
Como salientam diversos comentadores4, a Constituio de 1988 procurou tornar
mais transparente e mais democrtico o processo oramentrio no Brasil. Durante o

Ver, a este respeito: Longo(1992), Longo(1991), Serra(1993), Serra(1989), Guardia(1992) e Santos(1993). A ltima referncia importante
para o estudo do processo de democratizao do oramento.

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perodo ditatorial recente, todo o processo oramentrio era dirigido pelo Executivo e
implementado tecnicamente pelo Ministrio do Planejamento. O processo de
negociao de interesses e de atendimento s demandas de grupos de presso em geral
era exercido dentro do executivo sem nenhuma transparncia.
A busca de transparncia desejvel, dentro de uma democracia, justamente para
se explicitarem os conflitos alocativos que naturalmente permeiam a lgica do processo
oramentrio. Tendo em vista tal fato, a nova Constituio procurou transferir sociedade
a responsabilidade pela elaborao do oramento, conferindo ao Congresso Nacional
um papel ativo dentro da elaborao do oramento.
Na prtica, a nova Constituio submete o processo oramentrio ao controle do
Legislativo. A este poder devem ser submetidas as trs peas fundamentais que compem,
ps-1988, o processo oramentrio.
Como j foi dito, a Constituio de 1988 divide o processo oramentrio em trs
partes. Segundo o texto constitucional (Art.165), o Executivo tem a iniciativa de propor
para discusso ao Congresso leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e os oramentos anuais.
O Plano Plurianual substituiu o oramento plurianual de investimentos que existia
anteriormente. O Plano Plurianual representa a interface entre a Lei de Diretrizes
Oramentrias e os Oramentos Anuais; ele existe para impor o princpio de planejamento
de mdio prazo ao oramento.
A Lei de Diretrizes Oramentrias a etapa mais importante, no meu entender, do
processo oramentrio ps-1988. A rigor, esta lei deve levar em considerao os
princpios bsicos acertados quando da aprovao do plano plurianual, de forma a fazer
prevalecer o princpio do planejamento. No entanto, sua funo principal servir de
esboo lei oramentria anual.
As diretrizes oramentrias devem representar o rascunho do oramento do perodo
posterior, rascunho este que deve ser amplamente discutido pelo Legislativo. neste
mbito que o processo de negociao com o Governo e entre membros do Legislativo
aparece.
A lei de diretrizes oramentrias confere ao Congresso poderes de fato para a
definio de metas e para a hierarquizao de gastos dentro da alocao de recursos
pblicos. Alm disso, O Congresso, dentro desta lei, define o tamanho do dficit pblico
(se existir) e as metas macroeconmicas compatveis ou no com o mesmo.

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A Lei Oramentria estabelece o oramento negociado e aprovado pelo Congresso


para o perodo posterior. O oramento deve conter, de acordo com a Constituio, o
oramento fiscal, o oramento das empresas estatais e o oramento da securidade social.
O oramento o resultado final do processo oramentrio e os planos de gasto devem
ser realizados de acordo com o estabelecido.
A estrutura institucional montada em torno do processo oramentrio em 1988
pode ser definida como condizente com uma democracia constitucional, onde a
negociao poltica em torno do oramento natural e deve ser, na medida do possvel,
transparente. Do ponto de vista de economia poltica, portanto, a Constituio de 1988
institui um srie de procedimentos que buscam conjugar racionalidade tcnica
(planejamento) e racionalidade poltica (negociao e manifestao de interesses
legitimamente representados no Executivo e no Congresso Nacional).
A questo que se coloca, ainda do ponto de vista da economia poltica, se, na
dura verdade que a vida prtica, este novo arcabouo consegue garantir uma ordem
oramentria onde eficcia, transparncia e organicidade realmente colocam-se como
regra, e no exceo. Passo anlise deste ponto agora.
*

So vrios os problemas que afloram do processo oramentrio real a partir de 1988.


O primeiro diz respeito opacidade e no-organicidade do oramento.
Dentro do esprito reao democrtica que permeou a nova Constituio, os ltimos
oramentos procuram detalhar ao mximo programas de gasto e destino de verbas
pblicas. Segundo Santos (1993: 8-9) o excesso de detalhamento das depesas5 e a
prolixidade do oramento impedem a transparncia to almejada pelos constituintes de
1988 e tornam-no incompreensvel inclusive para pessoas com qualificao especializada.
Antes mesmo deste problema deve-se levantar outro, talvez mais grave e que salienta
a que nvel de surrealismo chegou o processo oramentrio brasileiro. No existe uma
lei de finanas pblicas que regulamente, luz do estabelecido na Constituio, os
procedimentos ordinrios que permeariam o processo oramentrio. A normatizao
oramentria no Brasil ainda est sombra da Lei 4.320 (17 de maro de 1964), lei esta
absolutamente incoerente com as novas caractersticas do processo oramentrio ps1988.
5

So cerca de 80 itens de despesas especificados no oramento.

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O oramento no funciona efetivamente como instrumento de avaliao do


desempenho dos programas pblicos de gasto e este princpio bsico dentro da moderna
gesto oramentria (Santos: 1993,9). Embora formalmente a Constituio estabelea
como prioridade o critrio de planejamento de gastos - o que pressupe avaliao
constante de projetos - o processo oramentrio efetivo e o oramento ignoram tal
prerrogativa6.
O Plano Plurianual no tem seu nvel de detalhamento especificado por lei e, na
prtica, o exame destes revela na verdade um grau de generalidade muito grande e uma
falta de adequao macroeconmica (fato que deve ser levado em considerao dentro
do planejamento). Estabelecem-se, por exemplo, prioridades vagas como combater a
fome e no apresentada nenhuma discusso tcnica e formal acerca das restries
macroeconmicas diante de cenrios alternativos; na verdade, no h nenhum
planejamento7.
A Lei de Diretrizes Oramentrias, por outro lado, aparentemente tornou-se um
objeto de negociao de gastos ponto a ponto, de troca de favores representados por
interesses diversos. As discusses em torno do oramento geralmente alongam-se e o
projeto de Lei do Oramento aprovado sem o devido exame de seus itens por parte do
Congresso. neste ponto que a anlise da prtica do processo oramentrio
fundamental. O processo oramentrio absolutamente ininteligvel e opaco e os conflitos
clientelsticos e de interesses os mais diversos tornam-se difceis de serem apreendidos,
tanto por parte de parlamentares, como pela prpria imprensa. Neste sentido, o controle
social sobre o processo oramentrio muito pequeno.
Embora seja grande o nvel de detalhamento de gastos do oramento, possvel
identificar-se, principalmente dentro da alocao do Ministrio da Ao Social, como
interesses corporativos e clientelsticos das mais variadas ordens so representados dentro
do oramento: por exemplo, percebe-se isto com a incluso no oramento de 1993 de
verbas para sindicatos de jornalistas, etc.
A inexistncia de uma ordem oramentria no Brasil no pode ser somente
justificada pela inexistncia da lei complementar de finanas pblicas ou por erros de
concepo. Por um lado a persistncia de prticas de lobby e de corrupo herdadas do
perodo ditatorial e a crise fiscal crnica do Estado brasileiro nos ltimos anos so

6
7

Talvez este ponto deva ser includo na discusso de uma nova lei de finanas pblicas.
Ver, por exemplo, a Lei de Diretrizes Oramentrias de 1993.

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tambm fonte de explicao para este fato. Reservo dois subitens em separado para
analisar estes pontos.
*

Os ltimos acontecimentos em torno do chamado escndalo do oramento


evidenciaram alguns fatos que indicam (i) a que ponto chega a falta de controle sobre o
processo oramentrio e (ii) como os grupos de presso agem no Executivo e no
Legislativo. Pretendo aqui descrever brevemente este processo, procurando salientar a
desordem e opacidade gerada pelo mesmo8.
O processo oramentrio, na prtica, operado da seguinte forma. Os ministrios
encaminham para a Secretaria de Oramento da Unio uma srie de propostas de
oramento para o ano seguinte (cada ministrio faz sugestes em seu campo de atuao)
e esta secretaria procura sistematiz-las e conferir-lhes organicidade. Os grupos de presso
e interesse comeam a atuar dentro dos ministrios para influenciar a proposta que
enviada Secretaria do Oramento da Unio (os grupos tambm atuam dentro da mesma).
A Secretaria do Oramento da Unio encaminha o esboo de oramento para o
Ministrio da Fazenda que negocia cortes e realocaes. Nesta etapa os grupos de presso,
representados por deputados, j estabelecem metas que no sero alteradas no oramento
e estes mesmos deputados iro apoiar a proposta do Governo (Executivo).
O Ministrio da Fazenda envia a proposta de oramento na forma de projeto de lei
(Lei de Diretrizes Oramentrias). Esta proposta ser ento analisada pela Comisso
Mista de Oramento do Congresso, que por seu turno d suporte tcnico e poltico para
as negociaes com outros congressistas e com o Executivo.
Dentro desta comisso h a negociao poltica em torno dos cargos de presidente
e de relator-geral. Estabelecem-se igualmente sub-relatores, cuja funo negociar com
os deputados as emendas apresentadas9. Os sub-relatores ou relatores parciais tentam
compatibilizar todas as emendas referentes a cada subprojeto sob sua coordenao e o
relator-geral compatibilizar as propostas apresentadas por cada um dos sub-relatores.
Com contas fechadas, o relator-geral encaminha o oramento para votao no Congresso.
8

Algumas das informaes usadas aqui so resultado de uma pesquisa heurstica em peridicos; outras vem de tcnicos da rea de oramento.
Para maiores detalhes e para um resumo do esquema do oramento ver Folha de So Paulo (24/20/93).
9
Os chamados sete anes dominavam diretamente as sub-relatorias mais gradas, isto , referentes aos ministrios com dotaes oramentrias
maiores (como no caso do Ministrio da Ao Social). Alm de manipularem as emendas que seriam aprovadas de acordo com os interesses
que representavam, estes deputados procuravam aproveitar o mximo de emendas dos prprios parlamentares que faziam parte da comisso,
o que diminua em muito o risco de no-aprovao.
Na verdade, este caso mostra como no havia controle nenhum sobre a discusso do oramento dentro do Congresso.

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A arma principal usada para aprovar o projeto de lei era, at 1993, postergar ao
mximo a entrega para votao do mesmo em plenrio; desta forma, seria muito difcil
questionar as emendas colocadas pelos parlamentares que dominavam a comisso, j
que em geral no havia tempo para um exame mais acurado10.
O caso das subveno sociais tambm pode ser utilizado para apresentar o esquema
de atuao dos grupos de interesse (empresariais e clientelsticos) representados por
parlamentares do Legislativo. Em geral, alguns parlamentares costumam incluir no
oramento diversas emendas para gastos sociais11. Com o oramento aprovado, estes
parlamentares iro pressionar o Governo na liberao das verbas para entidades
representadas por eles (panelinhas). Este processo de liberao de verbas sugere que os
grupos de presso voltavam a agir dentro do Executivo mesmo aps a aprovao do
oramento.
Outro exemplo pode ser dado pela atuao de lobistas de empreiteiras, que influem
na colocao de programas dentro dos ministrios e que procuram acertar o andamento
da aprovao de emendas dentro da Comisso de Oramento do Congresso.
notvel como o processo oramentrio no perodo recente ficou absolutamente
fora do controle social e poltico. As dificuldades tcnicas e a opacidade do oramento
abrem um campo frtil para a proliferao de toda a sorte de caadores-de-renda. No
entanto, o problema maior no a atuao dos grupos de interesse e dos deputados; na
verdade a questo central est em se saber o que levou o processo oramentrio a este
estado.
A transio do antigo processo oramentrio pr-1988, onde o Governo elaborava
o oramento e o Congresso apenas homologava-o, para o novo processo (que se inicia
mesmo em 1989) foi, de fato, atabalhoado. A inexistncia de uma lei de finanas pblicas
e o descaso (e inclusive ignorncia) da sociedade -parlamentares, imprensa, entidades
em geral - com relao s questes oramentrias, fez com que o oramento apenas
concretizasse, como era perfeitamente previsvel, o corporativismo e o clientelismo.
Estas formas de atuao social, esperava-se, seriam coibidas com a transparncia implcita
ao novo processo oramentrio. De fato, a transferncia pura e simples das atribuies
oramentrias para o Legislativo apenas acentuou os vcios que se desejava evitar12.
10

Exemplo disto o oramento de 1992, que foi aprovado pelos parlamentares em dezembro de 1991 sem o relatrio final; apenas haviam as
emendas que no apresentavam nenhuma organicidade entre si.
11
Os gastos sociais ou subvenes sociais representam gastos dos ministrios na rea social. Esta verba a fundo perdido , genricas e sem
declarao do destinatrio.
12
notvel, a este respeito, a mudana de percepo do Deputado Jos Serra (PSDB/SP) desde a promulgao da nova Carta at hoje. Ver
Serra(1989) e Serra(1993).

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Um exame mais aprofundado do Escndalo do Oramento pode ser til para se


compreender como a desordem oramentria cria mecanismo de incentivo ao rent-seeking
e corrupo.
O escndalo em questo estruturou-se a partir de dois esquemas de corrupo, que
passaram a ser conhecidos como (i) esquema das empreiteiras e (ii) esquema das
subvenes sociais. Ambos surgiram dentro do Legislativo, mas tiveram tambm apoio
dentro da estrutura do Executivo. Analisarei primeiro a estrutura geral do esquema para,
depois, passar apresentao dos dois subtipos.
O centro da corrupo nesse escndalo centrou-se na Comisso Mista de Planos,
Oramentos pblicos e Fiscalizao (CO). Grupos de caadores-de-renda na verdade j
exerciam poder de influncia na elaborao a priori da LDO e na formao das propostas
nas diversas unidades oramentrias. Na compatibilizao de receitas e despesas, os
lobbies ampliavam seu poder ao Departamento de Oramento da Unio (DOU) e, quando
a proposta oramentria chegava Fazenda, procuravam manter as alocaes de despesa
j pr-estabelecidas.
Contudo, no foroso afirmar que a etapa principal dos esquemas de corrupo
se dava dentro do Legislativo. Um grupo pequeno de parlamentares se apropriou da CO
para, na elaborao da Lei Oramentria (LO), garantir a incluso de emendas que
representavam transferncias de renda na direo de grupos representados pelos mesmos.

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V. Concluso.
Partiu-se aqui de um ponto de vista de economia poltica para analisar, ainda de
forma preliminar, as possveis causas da falta de uma ordem oramentria no pas e da
corrupo no oramento. A importncia de tal viso evidencia-se pois o processo
oramentrio - ncleo da questo da ordem oramentria - encarado como um processo
poltico, onde interesses dos mais diversos fazem-se representar por meios de grupos de
presso e por polticos que atuam tanto no Executivo como no Legislativo.
Dado este fato, natural alis em qualquer democracia constitucional, chega-se
seguinte questo: como otimizar o processo oramentrio de forma a combinar suas
caractersticas polticas e tcnicas?
De um lado no se pode ignorar a existncia de conflitos alocativos dentro do
processo mas, em contrapartida, faz-se mister a elaborao de uma engenharia processual
dentro da mecnica oramentria que gere o mnimo de ordem (eficcia, transparncia,
organicidade).
Em termos gerais, o diagnstico da desordem oramentria brasileira no perodo
recente o seguinte. A Constituio de 1988 institui um processo oramentrio
aparentemente eficiente, democrtico e transparente: elimina-se a centralizao e a
obscuridade do processo oramentrio do regime militar e acentua-se o papel do
Congresso Nacional na elaborao do oramento. Contudo, os problemas aparecem
devido a uma questo bsica: no foi criada at hoje uma legislao complementar que
imprima uma rotina disciplinadora ao processo oramentrio.
Em segundo lugar, o processo oramentrio conduzido, na prtica, de uma forma
desorganizada e extremamente obscura: no h limites para a colocao de emendas
Lei de Diretrizes Oramentrias; a relatoria e as sub-relatorias no so devidamente
controladas pela casa; a Lei de Diretrizes Oramentrias geralmente votada fora do
prazo (30 de junho) 13; o prprio oramento votado no ltimo instante, sem o
conhecimento de seu contedo, como ocorreu em dezembro de 1992.
Em terceiro lugar, de se esperar um resultado no muito satisfatrio, do ponto de
vista da ordem oramentria, na associao de um processo oramentrio catico com
as caractersticas histricas da prtica de negociao poltica no Brasil, que envolvem
interesses corporativistas e clientelsticos. O resultado final a proliferao de caadores
de renda (lobistas, polticos com comisso) cujo comportamento estratgico pode se
13

Por exemplo, em 1993 a LDO no havia sido votada at agosto.

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desenvolver amplamente em tal ambiente. A principal conseqncia da ao excessiva


destes caadores de renda , do ponto de vista da ordem oramentria e fiscal, a perda
das funes essenciais de planejamento e avaliao do prprio oramento.
Neste sentido, o processo oramentrio deve ser elaborado de tal forma a garantir,
de fato e de direito, (i) uma maior transparncia nas negociaes, (ii) viabilidade tcnica
enquadrada dentro das prticas da casa (Congresso), (iii) regras disciplinadoras e,
principalmente, o processo deve ser realista e precisa levar em considerao dados
estruturais que caracterizam a cultura parlamentar e poltica no Brasil. O desenho de um
processo oramentrio ideal, mas com operacionalidade prtica, tem que incluir estes
elementos.
*

Eu proponho algumas reformas institucionais e constitucionais, de tal forma a


minimizar a desordem oramentria brasileira, a corrupo e o rent-seeking.

VI. Bibliografia.
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Machado, Jr. J.T. & Reis, H.C.. A lei 4.320 comentada. IBAM. 1980.
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Federal - Secretaria de Apoio Tcnico a Oramentos Pblicos. Braslia, setembro 1993.
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Plano Plurianual de Investimentos (1993,1994).
Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPI Oramento). Janeiro
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