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ATOSADMINISTRATIVOS AlexandreMagno
ATOSADMINISTRATIVOS AlexandreMagno
1. Introduo
Os atos administrativos constituem, sem dvida, um dos tpicos mais importantes, e, ao
mesmo tempo, mais controversos do Direito Administrativo. A imensa maioria dos atos
praticados pela Administrao Pblica so atos administrativos. Necessariamente, esses
atos so praticados em todas as reas de atuao administrativa, das licitaes s questes
referentes aos bens pblicos. Trata-se do que pode ser chamado da Parte Geral do Direito
Administrativo, cotidianamente objeto de diversos pronunciamentos judiciais.
Infelizmente, sua importncia proporcional s controvrsias que os cercam. A disciplina
dos atos administrativos depende quase que exclusivamente da doutrina, com a
considervel exceo da bem formulada Lei 9.784/99 (Lei de Processo Administrativo),
que lhes dedica alguns dispositivos. Finalmente, a origem da matria a doutrina civilista
dos atos jurdicos, cuja transposio ao Direito Administrativo um dos grandes desafios
aos estudiosos.
Por isso, indispensvel que, antes de conhecermos o significado do ato administrativo,
entremos em contato com expresses relacionadas a ele:
Atos da Administrao so todos aqueles atos praticados pelos rgos administrativos de
qualquer um dos Poderes. Podem produzir ou no efeitos jurdicos. Incluem desde um
decreto do Presidente da Repblica at a apreenso de mercadorias contrabandeadas e a
nomeao de um servidor pblico.
Fatos administrativos so os acontecimentos que tm repercusso jurdica na
Administrao Pblica, criando, modificando ou extinguindo direitos e obrigaes. Esses
fatos podem ser naturais e voluntrios.1
Fatos administrativos ou fatos da administrao tambm significam, para alguns autores, atos materiais
praticados pela Administrao Pblica, como a pavimentao de uma rua e a realizao de uma cirurgia em
um hospital pblico.
Contratos administrativos
Todos
aqueles
praticados
pela
Administrao Pblica
Tm repercusso jurdica na Administrao.
Podem ser naturais e voluntrios. Tambm
so compreendidos como realizaes
materiais da Administrao.
Negcios jurdicos bilaterais, regidos pelo
Direito
Pblico,
celebrados
entre
Administrao e administrado.
Por negcio jurdico deve se entender a declarao de vontade privada destinada a produzir efeitos que o
agente pretende e o direito reconhece. Tais efeitos so a constituio, modificao ou extino de relaes
jurdicas, de modo vinculante, obrigatrio para as partes intervenientes. (...) So negcios jurdicos unilaterais
os que se formam com uma s declarao de vontade (...). So negcios bilaterais os que resultam da
manifestao de duas partes, produzindo efeitos para ambas (Amaral, p. 317/390-391).
De acordo com Maral Justen Filho, Institui-se o devido processo legal no apenas como forma de tutelar
os particulares e seu patrimnio contra os desmandos dos agentes estatais, mas tambm como meio de
impedir decises administrativas imprudentes, aptas a gerar efeitos ruinosos sobre o patrimnio pblico
(Curso de Direito Administrativo, 2008, p. 215).
tambm, desde estejam que no exerccio de uma funo administrativa. Ex: provimento de
um Tribunal de Justia, que regula o funcionamento dos servios internos; e expedio de
precatrio por tribunal4.
Para diferenciar um ato administrativo de outro legislativo ou judicial, a opo mais
simples utilizar o critrio residual, ou seja, se o ato no pertencer a essas duas ltimas
espcies ser, necessariamente, administrativo, mesmo quando realizado por agente que
no pertena ao Executivo.
Definio de ato administrativo
Ato jurdico
Unilateral
Regido pelo Direito Pblico
utilizada, que encontrou sua expresso na Lei de Ao Popular (Lei 4.717/65, art. 2).
Assim, devem fazer parte do ato administrativo: a competncia, a finalidade, a forma, o
motivo e o objeto. No item posterior, ser apresentada a classificao feita por Celso
Antonio Bandeira de Mello, que tambm conta com grande aceitao.
3.1 Classificao tradicional
3.1.1 Competncia (sujeito competente)
Competncia o conjunto das atribuies conferidas aos ocupantes de um cargo,
emprego ou funo pblica. A competncia sempre um elemento vinculado do ato
administrativo, mesmo que esse ato seja discricionrio.
Tradicionalmente, a competncia fixada por meio de lei. Porm, a Emenda Constitucional
32/2001 modificou a Constituio (art. 84, VI, b) para permitir que o Presidente da
Repblica disponha, mediante decreto autnomo, sobre organizao e funcionamento da
administrao federal. Portanto, a fixao da competncia dos rgos e agentes pblicos
matria reservada, hoje, no mais a lei, mas a decreto autnomo.
A competncia intransfervel e irrenuncivel, mas a execuo do ato pode ser delegada,
para agentes ou rgos de mesma ou de inferior hierarquia, ou mesmo avocada, para
agentes ou rgos subordinados (ver arts. 11 a 17 da Lei 9.784/99).
Para ser vlido, o ato administrativo deve estar includo entre as atribuies do agente que o
pratica. Caso contrrio, o ato deve ser anulado e o agente responsabilizado por uma espcie
de abuso de poder chamada de excesso de poder.
Alm disso, a competncia implica, para o agente, um dever de agir sempre que for
necessrio o ato para o qual ele foi investido. A omisso no cumprimento desse dever
tambm gera a responsabilizao do agente pblico, que pode ser inclusive penal, no caso
de abandono de funo (Cdigo Penal, art. 323).
Caso o particular realize, de m-f, ato administrativo para o qual no tem competncia,
poder ser responsabilizado penalmente por crime de usurpao de funo pblica, previsto
no art. 328 do Cdigo Penal. O agente pblico tambm pode responder penalmente caso
pratique ato administrativo antes de tomar posse do cargo ou em situaes nas quais no o
exera mais, como aposentadoria, remoo e exonerao (Cdigo Penal, art. 324).
O ato praticado por agente incompetente pode ser convalidado (sanado) por aquele que tem
a competncia. Nesse caso, a convalidao chamada de ratificao e somente no
possvel no caso de competncia exclusiva, ou seja, indelegvel. A ratificao ato
discricionrio da autoridade competente.
Competncia
Conceito
Determinada por
Caracteres
Quanto ao regramento
Infrao administrativa
Crimes
Convalidao
competncia
de
ato
com
vcio
Decreto autnomo
Irrenuncivel, inderrogvel e intransfervel
Elemento vinculado
Executar ato para o qual no tem atribuio
(excesso de poder) ou deixar de executar as
atribuies (omisso).
Abandono de funo; exerccio funcional
ilegalmente antecipado ou prorrogado; e
usurpao de funo pblica.
na Denominada ratificao. possvel se a
competncia no for exclusiva.
3.1.2 Finalidade
De acordo com di Pietro (2004, p. 202), finalidade o resultado que a Administrao
quer alcanar com a prtica do ato. Enquanto objeto o efeito jurdico imediato que o
ato produz (aquisio, transformao ou extino de direitos) a finalidade o efeito
mediato. Distingue-se do motivo, porque este antecede a prtica do ato, correspondendo aos
fatos, s circunstncias, que levam a Administrao a praticar o ato. J a finalidade sucede
prtica do ato, porque corresponde a algo que a Administrao quer alcanar com sua
edio.
Tal qual a competncia, a finalidade sempre elemento vinculado, mesmo nos ato
discricionrios. Assim, no existe liberdade do administrador pblico quanto fixao da
finalidade do ato.
A finalidade o elemento decorrente do princpio da impessoalidade, de acordo com o qual
todos os atos administrativos devem obedecer a uma finalidade genrica: a satisfao do
interesse pblico. Alm disso, cada ato deve obedecer a uma finalidade especfica. Ex.: o
ato de remoo de ofcio de servidor pblico tem a finalidade de suprir a necessidade de
pessoal no local de destino.
A desobedincia finalidade geral ou especfica constitui uma espcie de abuso de poder: o
desvio de finalidade, tambm chamado de desvio de poder, que no se presume, mas deve
ser provado, ao menos, por indcios. Ex.: remover o servidor como forma de puni-lo ou por
razes estritamente pessoais.5
O desvio de finalidade pode constituir diversos crimes, como peculato-desvio (CP, art. 312,
caput); emprego irregular de verbas ou rendas pblicas (CP, art. 315); prevaricao (CP,
art. 319); e advocacia administrativa (CP, art. 321).
No possvel convalidar o ato praticado com finalidade diversa daquela prevista, implcita
ou explicitamente, na lei.
Finalidade
Definio
Espcies
Quanto ao regramento
Infrao administrativa
Crimes
Convalidao
3.1.3 Forma
Em sentido estrito, o modo como se manifesta o ato administrativo na realidade. No
magistrio de Cretella Jnior (2006, p. 203), forma o sinal tangvel por meio do qual se
revela fora do sujeito que a exprime, a vontade, constituindo esta o contedo do ato.
Trata-se de fenmeno exterior, que assume uma veste, modo que se manifesta a vontade,
colocando-a como entidade objetiva. Forma, portanto, base fsica que permite aos
destinatrios o conhecimento do contedo do ato administrativo.
Em sentido amplo, inclui as formalidades que devem ser obedecidas para que o ato
administrativo tenha existncia, validade e exequibilidade. Forma no se confunde
com formalismo, atitude que coloca excessiva nfase na forma, que instrumental,
sobre o contedo, que a essncia do ato administrativo. O formalismo considerado,
atualmente, uma exigncia burocrtica e intil, sendo o informalismo um dos princpios do
processo administrativo.
Geralmente, a forma deve ser escrita para possibilitar a prova da existncia do ato, a
delimitao precisa de seu momento de realizao, a publicao e a fiscalizao. Apenas
em situaes excepcionais, emergenciais ou irrelevantes o ato pode ter outra forma, como
nos sinais de trnsito e em certas ordens a inferiores hierrquicos. De acordo com o
princpio do paralelismo das formas (ou da homologia), a extino do ato
administrativo deve ser feita na mesma forma do ato originrio.
O art. 22 da Lei 9.784/99 dispes sobre a forma dos atos do processo administrativo, mas
suas regras so perfeitamente aplicveis aos atos administrativos em geral:
ter
suas
pginas
numeradas
A autorizao possibilita a utilizao temporria de bem pblico enquanto que a concesso possibilita o uso
permanente do bem.
3.1.4 Motivo
So os fundamentos de fato e de direito do ato administrativo. Ex: o motivo de uma
multa a ultrapassagem de um sinal vermelho (fundamento de fato) e a previso desse fato
no Cdigo Brasileiro de Trnsito como infrao administrativa (fundamento de direito).
Todo ato administrativo deve ter um motivo lcito, ou seja, baseado na lei. No permitido
que um ato seja feita por mero capricho do agente pblico, sem nenhum fundamento.
Tambm vedado que um fundamento de fato no tenha correspondncia com a lei
(fundamento de direito).
Nos atos discricionrios, o motivo de livre escolha da Administrao, com a condio de
que este seja lcito, isto , adequado situao legalmente prevista.
A motivao a explicitao do motivo. um dos princpios da Administrao Pblica
(art. 2, caput, da Lei 9.784/99) e faz parte da forma do ato, mas somente obrigatria nos
casos previstos em lei. A principal enumerao feita no art. 50 da lei:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos
fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;7
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;8
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV
dispensem
ou
declarem
inexigibilidade
de
processo
licitatrio;
9 "Ao motivar o ato administrativo, a Administrao ficou vinculada aos motivos ali expostos, para todos os
efeitos jurdicos. Tem a aplicao a denominada teoria dos motivos determinantes, que preconiza a
vinculao da Administrao aos motivos ou pressupostos que serviram de fundamento ao ato. A motivao
que legitima e confere validade ao ato administrativo discricionrio. Expostos os motivos, a validade do ato
fica na dependncia da efetiva existncia do motivo. Presente e real o motivo, no poder a Administrao
desconstitu-lo a seu capricho. Por outro lado, se inexistente o motivo declarado na formao do ato, o mesmo
no tem vitalidade jurdica."
(RMS 10.165/DF)
10 EXTRADIO . Passiva. Refgio ao extraditando. Concesso no curso do processo, pelo Ministro da
Justia. Ato administrativo vinculado. No correspondncia entre os motivos declarados e o suporte ftico da
hiptese legal invocada como causa autorizadora da concesso de refgio. Contraste, ademais, com norma
legal proibitiva do reconhecimento dessa condio. Nulidade absoluta pronunciada. Ineficcia jurdica
conseqente.
(STF, Ext 1085)
11 1. A Administrao, ao autorizar a transferncia ou a remoo de agente pblico, vincula-se aos termos
do prprio ato, portanto, submete-se ao controle judicial a morosidade imotivada para a concretizao da
movimentao (Teoria dos Motivos Determinantes).
2. Pela Teoria dos Motivos Determinantes, a validade do ato administrativo est vinculada existncia e
veracidade dos motivos apontados como fundamentos para a sua adoo, a sujeitar o ente pblico aos seus
termos.
3. No caso, em harmonia com a jurisprudncia do STJ, o acrdo recorrido entendeu indevida a desvinculao
do procedimento administrativo ao Princpio da Razoabilidade, portanto considerou o ato passvel ao crivo do
Poder Judicirio, verbis: a discricionariedade no pode ser confundida com arbitrariedade, devendo, assim,
todo ato administrativo, mesmo que discricionrio, ser devidamente motivado, conforme os preceitos da
Teoria dos Motivos Determinantes, obedecendo ao Princpio da Razoabilidade.
(STJ, AgRg no REsp 670453 / RJ)
Existe vcio quanto ao motivo se este for inexistente ou no tiver relao com a finalidade
do ato (Lei 4.717/65, art. 2, d). O vcio quanto motivao um vcio de forma e pode
acontecer nos seguintes casos: inexistncia de motivao quando obrigatria; motivao
implcita, obscura, incongruente ou posterior; e motivao falsa. No possvel a
convalidao de atos com vcio no motivo.
Motivo
Definio
Obrigatoriedade
Classificao quanto ao regramento
Vcios relativos ao motivo
Convalidao
Motivao
Definio
Obrigatoriedade
Requisitos
Teoria dos motivos determinantes
Vcios relativos motivao
Exposio do motivo.
Apenas nos casos expressos em lei.
A motivao deve ser explcita, clara,
congruente, prvia ou posterior ao ato.
O ato administrativo somente vlido se
sua motivao for verdadeira.
Inexistncia,
quando
obrigatria;
e
desobedincia aos requisitos.
3.1.5 Contedo
So os efeitos jurdicos imediatos produzidos pelo ato administrativo. Exemplo: o
objeto da remoo a lotao do servidor em determinada localidade.
Todo ato administrativo deve ter contedo lcito, certo e possvel. No existe ato
administrativo sem objeto, pois este a prpria essncia do ato.
Do mesmo modo que no motivo, nos atos discricionrios, o contedo de livre escolha
da Administrao, com a condio de que este seja lcito, isto , previsto em lei.
muito comum, doutrinariamente, a identificao entre o contedo e o objeto de um
ato. Nesse sentido, leciona Hely Lopes Meirelles (2007, p. 155), todo ato administrativo
tem por objeto a criao, modificao ou comprovao de situaes jurdicas concernentes
a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Nesse sentido, o objeto
identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual a Administrao Pblica manifesta seu
poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.
Com a devida vnia ao saudoso mestre, considero que no correta a identificao entre os
dois institutos. Contedo o conjunto dos direitos e obrigaes criados, modificados ou
extintos pelo ato administrativo. Assim, o contedo da desapropriao a transferncia
de um bem particular Administrao Pblica. Objeto a coisa ou a relao jurdica
sobre a qual devem incidir os efeitos do ato. Assim, o objeto da desapropriao o bem,
mvel ou imvel, desapropriado.
Contedo
Definio
O contedo deve ser
Classificao quanto ao regramento
Objeto
Contedo e forma.
Objeto
e
pertinncia
atividade
administrativa.
Sujeito, motivo, requisitos procedimentais,
finalidade, causa e formalizao.
Tipicidade
Imperatividade
Art. 329 - Opor-se execuo de ato legal, mediante violncia ou ameaa a funcionrio competente para
execut-lo ou a quem lhe esteja prestando auxlio. (...)
Art. 330 - Desobedecer a ordem legal de funcionrio pblico.
Ato inexistente
Ato eficaz
Ato ineficaz
Ato vlido
Ato invlido ou nulo
21
6. Discricionariedade e vinculao
6.1 Introduo
Discricionariedade e vinculao constituem, talvez, as expresses mais mutantes e incertas
do Direito Administrativo. Inicialmente, ato discricionrio significava aquele realizado com
total liberdade pela Administrao Pblica, sem subordinao lei e sem possibilidade de
controle pelo Judicirio.22 Era um espao de reserva absoluta da Administrao, dominado
por decises polticas e no jurdicas. Por outro lado, atos vinculados eram aqueles sujeitos,
subordinados lei.
Com a evoluo doutrinria e jurisprudencial, os atos denominados discricionrios
deixaram de ser considerados completamente livres, alheios ao Direito. Admitiu-se a
existncia de elementos vinculados (competncia, finalidade e forma), regidos estritamente
pela lei. Alm disso, a adoo de conceitos como abuso de poder, desvio de finalidade e
teoria dos motivos determinantes limitou ainda mais a liberdade administrativa. Tambm
foi considerada obrigatria a vinculao no apenas lei, mas tambm Constituio e aos
princpios do Direito Administrativo.
Assim, em uma virada semntica, os atos discricionrios passaram a serem
considerados aqueles em que a Administrao Pblica, totalmente subordinada ao
Direito, tem liberdade de ao dentro de determinados parmetros previamente
definidos. Atos vinculados, por sua vez, seriam aqueles em a lei determina
rigidamente todos os elementos, sem nenhuma margem de liberdade para a
Administrao. Essas so as concepes adotadas majoritariamente no Brasil hoje.
Porm, a dicotomia atos vinculados versus atos discricionrios carece de exatido
cientfica, podendo ser considerados, no mximo, como figuras de linguagem, com escassa
aproximao da realidade administrativa. Na verdade, no existem, na Administrao
Pblica, atos completamente discricionrios. Todos os atos administrativos so, em
22
Ainda hoje, discricionrio definido no dicionrio como livre de condies e ilimitado. Cf.
http://www.priberam.pt/DLPO/Default.aspx. Acessado em 10 de maio de 2010.
A conhecida expresso atos polticos carece de qualquer substancialidade, pois se refere apenas a atos
administrativos dotados de maior grau de discricionariedade.
24
Uma Teoria do Direito Administrativo, p. 207-208.
25 ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. ICMS.
INDEFERIMENTO DE INSCRIO NO CADASTRO DE CONTRIBUINTES DO ESTADO DE
SERGIPE (CACESE) IRREGULARIDADES FISCAIS DO NOVO SCIO. RESOLUO 152 DO RICMS.
LEGALIDADE. AUSNCIA DE DIREITO LQUIDO E CERTO.
1. legtimo o indeferimento da inscrio (atualizao) no Cadastro de Contribuintes do Estado de Sergipe
(Cacese), se um dos scios da empresa possuir dbito na Fazenda Pblica Estadual (art. 152, V, h, do
Regulamento do ICMS).
2. Impossvel desviar-se a recusa da inscrio, por ser ato administrativo vinculado, do disposto em lei
(neste caso, do Regulamento do ICMS). Sendo este cumprido, no se vislumbra direito lquido e certo da
recorrente. (grifou-se)
(STJ, RMS 24769 / SE)
Discricionariedade
Controle judicial
Elementos do ato administrativo
Mrito
Discricionariedade tcnica
o contedo de um ato.
Liberdade administrativa para definir o
contedo do ato em razo de um
determinado motivo.
Possvel tanto em atos vinculados quanto
em discricionrios.
Sujeito (competncia), finalidade e forma
elementos vinculados; motivo e contedo
(objeto) elementos discricionrios.
Espao de liberdade decisria plena do
administrador pblico limitado pelas
normas administrativas, leis, Constituio e
princpios.
Expresses que comportam vrios sentidos
presena da discricionariedade na
interpretao.
Vinculao administrativa a um parecer
tcnico.
determinadas, ser considerada como tal apenas formalmente, sendo, materialmente, ato
administrativo 32, no sendo passvel de ao declaratria de inconstitucionalidade.33
Os atos gerais tambm so distintos dos atos individuais nas seguintes situaes:
a) anulao: necessrio o contraditrio e ampla defesa apenas no caso de anulao
de ato individual;
b) revogao: o ato individual que d origem a direitos adquiridos torna-se
irrevogvel, o que no acontece com o ato geral.
7.3 Quanto interveno da vontade administrativa
Simples: tem apenas uma manifestao de vontade, mesmo que seja emitida por um
rgo coletivo. Ex.: regimento interno de um tribunal, que aprovado pela maioria
absoluta dos desembargadores. A deciso coletiva, mas expressa uma vontade nica.
Complexos: so formados por duas ou mais manifestaes de vontade, provenientes
de rgos diversos. Exemplo: investidura em cargo pblico, que depende da nomeao
realizada pelo Chefe do Poder Executivo e da posse, feita pelo chefe da repartio.
Os atos complexos no se confundem com os processos administrativos. Apesar de
ambos serem um conjunto de atos realizados com o objetivo de praticar um ato final, os
atos complexos so praticados por diferentes rgos, enquanto que os processos
administrativos so praticados, geralmente, no interior do mesmo rgo.
Compostos: so os que resultam da vontade de um rgo, mas depende da
verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel. Exemplo: uma autorizao que
dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorizao o ato principal e o
visto complementar que lhe d exeqibilidade. O ato composto distingue-se do complexo
porque este s se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que
aquele formado pela manifestao de vontade de um nico rgo, sendo apenas ratificado
por outra autoridade (Meirelles, 2007, p. 173). O segundo ato pode ser aprovao,
autorizao, ratificao, visto ou homologao. Ex.: os Ministros do STF so indicados
pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado para que possam ser finalmente
nomeados pelo Presidente.
O ato complexo apenas um ato administrativo, formado por duas mais ou mais vontades
independentes entre si. Ele somente existe depois da manifestao dessas vontades. O ato
composto, ao contrrio, nico, pois passa a existir com a realizao do ato principal, mas
32 Possuindo a Lei n. 8.186/91 objeto determinado e destinatrio certo complementao da aposentadoria
a ferrovirios admitidos at 31 de outubro de 1969 na Rede Ferroviria Federal S.A sem generalidade
abstrata e impessoalidade, configura-se a natureza de ato administrativo em sentido material, consistente na
concesso de aumento dos benefcios previdencirios para um grupo especifico.
(STJ, AgRg no REsp 1120225)
33 O Ministrio Pblico Estadual, por seu turno, no pleiteou a declarao de inconstitucionalidade, seno
formulou pedidos de efeitos concretos calcados na premissa de que a lei local era materialmente ato
administrativo de eficcia prtica.
(AgRg na MC 15988 / SP)
somente adquire exequibilidade com a realizao do ato acessrio, cujo contedo somente
a aprovao do primeiro ato.
No caso do ato complexo, o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 limite
de cinco anos para a anulao de ato administrativo somente contado a partir da ltima
manifestao de vontade, pois, somente assim o ato estar completo. Por isso, as
jurisprudncias do STF34 e do STJ35 tm considerado que, sendo complexos os atos de
concesso de aposentadoria, reforma ou penso, a contagem desse prazo decadencial
somente se inicia com o registro junto ao Tribunal de Contas.
Outra consequncia do carter complexo desse ato que os direitos ao contraditrio e
ampla defesa no podem ser exercidos na concesso inicial da aposentadoria, reforma ou
penso, mas apenas depois que do pronunciamento do Tribunal de Contas. Assim o STF
disps na Smula Vinculante n 3:
Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguramse o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar
anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de
concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.
7.4 Quanto ao contedo
Atos constitutivos: criam uma situao jurdica, ou seja, passa a existir um direito ou uma
obrigao para os administrados ou para a prpria Administrao Pblica. Ex.: posse, pela
qual passa a existir para o beneficirio a situao jurdica de servidor.
Atos desconstitutivos ou extintivos: extinguem determinada situao jurdica. Ex.:
revogao, que faz desaparecer um ato administrativo lcito e eficaz.
Atos declaratrios: reconhecem uma situao jurdica anterior, possibilitando que ela
tenha efeitos. Assim, o prprio ato declaratrio tem eficcia retroativa (ex tunc).36 Ex.:
34
Internos e externos.
Gerais e individuais.
Simples, compostos e complexos.
2. O ato declaratrio da concesso de iseno tem efeito retroativo data em que a pessoa reunia os
pressupostos legais para o reconhecimento dessa qualidade.
(STJ, AgRg no REsp 1170008 / SP)
37
38
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque
deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
(STF, Smula 473)
39
A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos. (STF, Smula 346)
40 No caso em apreo, verifica-se que a autora busca, por meio de demanda ajuizada em face da Unio, o
deferimento da inscrio como beneficiria do Programa Universidade para Todos - Prouni, por entender que
preenche os requisitos legais para tanto, razo pela qual o ato que indeferiu o pedido administrativo, por via
transversa, h de ser anulado, caso se constate que o foi indevidamente. Desta feita, deve a lide ser processada
e julgada perante o juzo comum federal, j que o tema referente anulao de ato administrativo est
excludo da competncia dos juizados especiais federais por determinao expressa do art. 3, 1, III, da Lei
10.259/2001.
(STJ, CC 101735 / MS)
No da competncia da Justia do Trabalho a apurao de eventual nulidade dos atos administrativos que
deram suporte relao entre os interessados e a Administrao Pblica.
(STF, Rcl 5924 AgR / CE)
42 A consequncia da anulao do ato de movimentao do autor para o Executivo Estadual, pela prpria
Administrao, o restabelecimento da sua anterior situao funcional, como ocupante de cargo efetivo do
quadro de servidores do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, pois, tal como afirmado pelos
paradigmas colacionados no Recurso Especial, os efeitos da anulao do ato administrativo operam ex tunc,
ou seja, retroagem s suas origens.
(STJ, EDcl nos EDcl no REsp 1088747 / RJ)
43
O reconhecimento da ilegalidade do ato que majorou o percentual das horas extras incorporadas aos
proventos no determina, automaticamente, a restituio ao errio dos valores recebidos, pois foi comprovada
boa-f do autor.
(STF, RE 553159 ED / DF)
44 3. No consubstancia ato administrativo complexo a anulao, pelo TCU, de atos relativos
administrao de pessoal aps dez anos da aprovao das contas da sociedade de economia mista pela mesma
Corte de Contas. 4. A Administrao decai do direito de anular atos administrativos de que decorram efeitos
favorveis aos destinatrios aps cinco anos, contados da data em que foram praticados [art. 54 da Lei n.
9.784/99]. Precedente [MS n. 26.353, Relator o Ministro MARCO AURLIO, DJ de 6.3.08] 5. A anulao
tardia de ato administrativo, aps a consolidao de situao de fato e de direito, ofende o princpio da
segurana jurdica.
(STF, MS 26117 / DF)
45 Os atos administrativos praticados anteriormente ao advento da Lei 9.784/99 tambm esto sujeitos ao
prazo decadencial quinquenal de que trata seu art. 54. Todavia, nesses casos, tem-se como termo a quo a
entrada em vigor de referido diploma legal.
(STJ, AgRg no Ag 998628 / GO)
46 Nulidade de pleno direito da nomeao, em decorrncia da declarao de inconstitucionalidade pelo STF,
com efeitos ex tunc, no havendo que se falar, portanto, em prescrio ou precluso administrativa (Smula n.
473 do STF).
(STJ, AgRg no REsp 969090 / SC)