Judicialização Da Política - Teorias, Condições e o Caso Brasileiro

A judicializao da poltica:
teorias, condies e o caso

brasileiro*
Judicialization of politics: theories,
conditions and the Brazilian case
Rodrigo Brando**
RESUMO
Este artigo se destina a analisar as teorias e condies para a judicializao
da poltica, com a finalidade de se compreender adequadamente a expanso do Supremo Tribunal Federal (STF).
Palavras-chave
Constitucionalismo judicializao da poltica Supremo Tribunal
Federal
ABSTRACT
This paper aims to analyze the theories and conditions of the judicialization of politics, in order to understand the expansion of the Brazilian
Supreme Court.
* Artigo recebido em 25 de fevereiro de 2013 e aprovado em 28 de maro de 2013.
** Professor adjunto de direito constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(Uerj). Doutor e mestre em direito pblico pela UERJ. Procurador do municpio do Rio de Janeiro.
Professor coordenador da disciplina Ordem Constitucional Econmica na Ps-Graduao de
Direito do Estado e Regulao da FGV Direito Rio. Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio
de Janeiro, Brasil. E-mail: rbrandao2@globo.com.
rda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 263, p. 175-220, maio/ago. 2013
176
Revis t a d e Di r eit o Adminis t r a t iv o
Key-words
Constitutionalism judicialization of politics Brazilian Supreme Court
Parte I
1. Introduo
Vivemos uma era de expanso global do Poder Judicirio.1 Se durante o sculo
XIX a judicial review of legislation era uma peculiaridade norte-americana, no
limiar do sculo XXI nada menos que 158 pases contam com a previso
formal de algum instrumento de jurisdio constitucional.2 Em regimes jur
dicos romano-germnicos ou de common law,3 e mesmo em pases que consti
tuam clssicos exemplos de supremacia parlamentar, como Inglaterra, Nova
Zelndia, Canad e Israel, vm proliferando mecanismos de controle de
constitucionalidade.4 Alm disto, houve notvel avano na tutela internacional
dos direitos humanos, com o advento de tratados internacionais5 e de Cortes
Internacionais.6
Este processo se desenvolveu por ondas: a primeira ocorreu aps a
fundao dos Estados Unidos, com a afirmao da doutrina da judicial review of
1
A expresso se tornou clebre com o seminal estudo de TATE, C. Neal; TORBJRN, Vallinder.
The global expansion of judicial power. Nova York: New York University Press, 1995.
2
GINSBURG, Tom. The global spread of constitutional review. In: WHITTINGTON, Keith;
KELEMEN, R. Daniel; CALDEIRA, Gregory A. The Oxford handbook of law and politics. Nova York:
Oxford University Press, 2008. p. 81.
3
CITTADINO, Gisele. Poder Judicirio, ativismo judicirio e democracia. Alceu, v. 5, n. 9, p. 105,
jul./dez. 2004.
4
GARDBAUM, Stephen. The new commonwealth model of constitutionalism. American Journal
of Constitutional Law, v. 49. Disponvel em: <http://papers.ssrn.com/abstract=302401>. Acesso em:
20 dez. 2010.
5
Convm destacar a Carta das Naes Unidas (1945), a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (1948), os Pactos Internacionais de Direitos Civis e Polticos (1966), e de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (1966), a Conveno Europeia de Proteo dos Direitos Humanos
(1953) e a Conveno Americana de Direitos Humanos, tambm conhecida como Pacto de San Jose
da Costa Rica (1978). V. PIOVESAN, Flavia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional.
4. ed. So Paulo: Max Limonad, 2000.
6
Por exemplo: Corte Internacional de Justia, Tribunal Penal Internacional, Tribunal Europeu de
Direitos Humanos, Corte Interamericana de Direitos Humanos. O Tribunal de Nuremberg, por
sua vez, consiste num marco fundamental de duas premissas bsicas da internacionalizao dos
direitos humanos: a limitao da soberania nacional e o reconhecimento de que o indivduo tem
direitos protegidos no mbito internacional. Ibid., p. 129.
RODRIGO BRANDO
| A judicializao da poltica: teorias, condies e o caso brasileiro
legislation no caso Marbury v. Madison7 (1803); a segunda se deu no segundo psguerra, com a redemocratizao de pases recm-sados de regimes fascistas
na Europa (p. ex.: Alemanha e Itlia) e com o processo de independncia
de antigas colnias (i.e., ndia e pases africanos); a terceira se formou nas
duas ltimas dcadas do sculo XX, em virtude da transio de ditaduras
militares para a democracia (Amrica Latina) e de regimes comunistas para
democracias constitucionais de livre-mercado (Leste Europeu), alm da
incorporao de tratados internacionais ao direito interno (incorporao da
Conveno Europeia de Direitos Humanos pela Dinamarca e pela Sucia).8-9
Contudo, o fenmeno da expanso global do Poder Judicirio tem se
traduzido no apenas na globalizao da jurisdio constitucional, mas, sobretudo,
na judicializao da poltica, assim compreendido o processo pelo qual as Cortes
e os juzes passam a dominar progressivamente a produo de polticas pblicas e
de normas que antes vinham sendo decididas (ou, como amplamente aceito, que
devem ser decididas) por outros departamentos estatais, especialmente o Legislativo e
o Executivo.10-11
Cuida-se, portanto, de processo de transferncia do poder de tomar
decises sobre questes de alta conotao poltica dos detentores de mandatos
eletivos (legisladores e chefes do Executivo) para juzes. As dimenses bsicas
do fenmeno so assim sistematizadas por Ran Hirschl:12 (i) transferncia de
prerrogativas tradicionais dos Poderes Legislativo e Executivo ao Judicirio (p. ex.,
relaes internacionais, poltica fiscal e segurana nacional), (ii) corroborao judicial
de mudanas de regime, (iii) a fiscalizao do processo democrtico, (iv) justia
7
Como se sabe, neste clebre caso a Suprema Corte dos EUA afirmou que a possibilidade de o
Judicirio declarar inconstitucional uma lei, apesar do silncio da Constituio norte-americana,
seria uma consequncia natural da supremacia da Constituio sobre as leis, do estado de direito
e da natureza legal da Constituio. Ver ACKERMAN, Bruce. The failure of the founding fathers:
Jefferson, Marshall and the rise of presidential democracy. Cambridge: The Belknap Press of
Harvard University Press, 2005.
8
Ginsburg, The global spread of constitutional review, op. cit., p. 82-88.
9
HIRSCHL, Ran. Towards juristocracy: the origins and consequences of the new constitutionalism.
Cambridge: Harvard University Press, 2007. p. 7/8.
10
TATE, C. Neal. Why the expansion of judicial power. In: Tate e Vallinder, The global expansion of
judicial power, op. cit., p. 28. A outra vertente da judicializao da poltica se refere incorporao
de procedimentos e de modos de decidir tipicamente jurdicos por fruns de deciso no judiciais.
Todavia, dados os objetivos do presente artigo, iremos nos ater primeira vertente.
11
Feitos estes esclarecimentos, sero usadas, de forma intercambivel, as expresses expanso
do Judicirio e judicializao da poltica.
12
HIRSCHL, Ran. The judicialization of politics. In: Whittington, Kelemen e Caldeira, The Oxford
handbook of law and politics, op. cit., p. 124-129. Os casos a seguir citados foram extrados do
mencionado artigo e dos seguintes livros: Hirschl, Towards juristrocracy, op. cit.; GINSBURG, Tom.
Judicial review in new democracies: constitutional courts in Asian cases. Cambridge: Cambridge
University Press, 2003.
177
178
restaurativa, (v) questes que so a verdadeira razo de ser da poltica, notadamente

a soluo de conflitos tnicos, lingusticos e religiosos em sociedades profundamente
divididas.
Dentre exemplos relevantes da primeira hiptese (transferncia de prerro
gativas tradicionais dos Poderes Legislativo e Executivo ao Judicirio), citem-se os
seguintes: a Suprema Corte russa aceitou apreciar a constitucionalidade de
decreto presidencial que determinara a interveno militar na Chechnia
(1995); a Suprema Corte israelense se julgou competente para apreciar a vali
dade da construo de um muro entre os territrios israelense e palestino
Israeli West Bank barrier, 2004 ; a Suprema Corte argentina se considerou
competente para apreciar o chamado corralito (que foi julgado constitucional),
por via do qual foi promovida a total convergncia da economia argentina em
pesos (2004).13
A segunda seara se refere (ii) corroborao judicial de mudanas de regime:
(a) o exemplo mais emblemtico foi a certificao do projeto de Constituio
elaborado pela Assembleia Nacional Constituinte por parte da Suprema Corte
da frica do Sul, no qual pela primeira vez uma Corte Constitucional rejeitou
um projeto de Constituio elaborado por uma assembleia constituinte; (b)
a Suprema Corte da Coreia do Sul reinstituiu, pela primeira vez na histria,
um presidente que havia sofrido um impeachment pelo Parlamento; (c) a Corte
de Apelao de Fiji, tambm de forma indita, restabeleceu Constituio
derrubada por golpe de Estado.
Uma terceira rea (iii) a fiscalizao do processo democrtico: o Judicirio
tem fiscalizado no apenas a lisura do processo eleitoral, como tambm tem
decidido questes relativas a financiamento partidrio, propaganda eleitoral,
definio dos distritos eleitorais, aprovao de candidaturas e, sobretudo,
estabelecido o resultado final de eleies (Romano Prodi, Itlia em 2006;
Felipe Calderon, Mxico em 2006; George W. Bush, EUA em 2004).
H tambm forte judicializao em questes ligadas (iv) justia restau
rativa: (a) a Suprema Corte da frica do Sul julgou constitucional a anistia para
os que confessassem crimes cometidos durante o apartheid Azapo Case,
1996 ; (b) as Cortes Constitucionais das ex-repblicas soviticas tm julgado
Convm mencionar tambm os seguintes casos: a Suprema Corte canadense se julgou com
petente para apreciar a validade da realizao de testes de msseis norte-americanos em solo
canadense, assim como qualquer questo poltica ou internacional que viole a Constituio
Operation Dismantle, 1985 ; a Suprema Corte hngara invalidou parte significativa de pacote
econmico que promovia sensveis cortes em benefcios assistenciais e previdencirios, com base
nos princpios da proteo da confiana e da segurana jurdica Brokos Cases, 1995.
13
RODRIGO BRANDO
antigos oficiais do regime comunista por violaes aos direitos humanos; (c)
os rgos judiciais de cpula na Austrlia, no Canad e na Nova Zelndia tm
exercido funes destacadas na questo dos direitos das populaes nativas.
Por fim, destaque-se a judicializao de (v) questes que so a verdadeira
razo de ser da poltica, notadamente a soluo de conflitos tnicos, lingusticos e
religiosos em sociedades profundamente divididas. Cite-se (a) a atuao da Suprema
Corte israelense na determinao dos imigrantes que devem ser considerados
judeus (para que assim possam gozar dos respectivos benefcios estatais) e
sua tentativa de harmonizar valores seculares e religiosos em um Estado que
formalmente qualificado como democrtico e judaico; (b) a determinao pelo
Tribunal Constitucional Federal alemo do status da Alemanha unificada vis-vis a ordem supraconstitucional europeia Maastricht Case, 1993 ; (c) a
atuao da Suprema Corte canadense na definio da posio de Quebec na
federao canadense, inclusive sua participao no referendo de 1995 acerca
da sada de Quebec da federao, em hiptese peculiar de judicializao de
deciso sobre eventual dissoluo de Federao.
A situao no distinta no Brasil. O Supremo Tribunal Federal tem
decidido, como nunca, questes polticas importantes. Citem-se as decises do
STF acerca do controle judicial do processo de impeachment do presidente da
Repblica,14 da constitucionalidade de emendas constitucionais15 e o julga
mento de ao penal em face de relevantes atores polticos (mensalo).16
Quanto fiscalizao do processo democrtico, merecem destaque os debates
sobre a constitucionalidade de reforma constitucional que previu a reeleio
para o cargo de chefe do Executivo,17 as consequncias da troca voluntria
de partido por parlamentar (infidelidade partidria),18 a obrigatoriedade de
compatibilidade entre as coligaes partidrias nos pleitos federal e esta
duais (verticalizao),19 e a (in)constitucionalidade da chamada clusula de
barreira.20 Sobre questes moralmente complexas, cite-se o exame da consti
tucionalidade da pesquisa com clulas-tronco embrionrias,21 da tipicidade
penal do aborto de fetos anencfalos etc.22
STF, MS 21.564, MS 21.689-1, DJ, 27-8-1993.

STF, ADI 939, RTJ, 151, p. 755/841.
16
STF, Ao Penal no 470.
17
STF, ADI 1.805 (EC n. 16/1997), DJ, 14-11-2003.
18
STF, MS 26.602, DJ, 17-10-2008.
19
STF, ADI 2.628, DJ, 5-3-2004.
20
STF, ADI 1.351-3, DJ, 30-3-2007.
21
STF, ADI 3.510, DJ, 27-5-2010.
22
STF, ADPF 54 (pendente de julgamento).
14
15
179
180
Portanto, a constatao de Alexis de Tocqueville em relao aos Estados

Unidos nas dcadas de 1820 e 1830, no sentido de que dificilmente havia uma
controvrsia moral e poltica que tambm no se tornasse uma controvrsia
judicial,23 parece se aplicar atualmente a uma quantidade considervel de
pases,24 inclusive e notadamente ao Brasil.
O objetivo bsico deste estudo a anlise das teorias e condies para
a expanso do Judicirio, para que se possa compreender adequadamente o
fenmeno em curso no Brasil. A hiptese fundamental do artigo consiste na
insuficincia da explicao dada pelo conhecimento jurdico convencional ao
fenmeno da judicializao da poltica. Com efeito, a vinculao da expanso
do Judicirio a condies institucionais,25 tais como o fortalecimento do Poder
Judicirio e de instrumentos de controle dos atos do poder pblico, e a pre
viso constitucional de direitos fundamentais,26 esclarece elementos impor
tantes para a compreenso do fenmeno, mas que no so suficientes para tal
fim, seja por descurarem de outras condies institucionais relevantes (carac
tersticas do controle de constitucionalidade: p. ex., amplitude do objeto e da
eficcia das suas decises, extenso e dificuldade do processo de emenda
Constituio etc.), seja por no considerarem as condies polticas.
A cincia poltica contempornea,27 por sua vez, apresenta condies
polticas fundamentais para a expanso do Judicirio, tais como a estabilizao
da democracia, o grau de difuso do poder poltico, o sistema de governo, a
forma de Estado, o nvel de confiana pblica nas instituies etc. Todavia, tais
TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica. 2. ed. Belo Horizonte: Itatiaia; So Paulo:
Ed. Universidade de So Paulo, 1977.
24
Hirschl, Towards juristocracy, op. cit., p. 1.
25
Assim denominadas por estarem vinculadas a caractersticas do sistema jurdico-constitucional
de determinado pas.
26
Estas condies institucionais so bem expostas por NUNES JNIOR, Amandino Teixeira. A
Constituio de 1988 e a judicializao da poltica no Brasil. Revista de Informao Legislativa, v. 45,
n. 178, p. 157-179, abr./jun. 2008. Especialmente os itens 2.2, 2.3 e 2.4.
27
Na cincia poltica brasileira convm destacar os seguintes estudos: CARVALHO, Ernani
Rodrigues de. Em busca da judicializao da poltica no Brasil: apontamentos para uma nova
abordagem. Revista de Sociologia Poltica, n. 23, 2004; CASTRO, Marcos Faro. O Supremo Tribunal
Federal e a judicializao da poltica. Disponvel em: <www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/
rbcs_00_34/rbcs34_09>. Acesso em: 30 jan. 2013; MACIEL, Dbora Alves; KOERNER, Andrei.
Sentidos da judicializao da poltica: duas anlises. Lua Nova, n. 67, 2002; MELO, Marcus Andr.
Hiperconstitucionalizao e qualidade da democracia. In: MELO, Carlos Ranulfo; SEZ, Manuel
Alcntara (Org.). Democracia brasileira: balano e perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 2007; OLIVEIRA, Vanessa Elias. Judicirio e privatizaes no Brasil: existe uma
judicializao da poltica? Dados, Rio de Janeiro, v. 48, n. 3, p. 559-587, jul./set. 2005; VIANNA, Luiz
Werneck; BURGOS, Marcelo Baumann; SALLES, Paula Martins. Dezessete anos de judicializao
da poltica. Tempo Social Revista de Sociologia da USP, v. 19, n. 2; VIANNA, Luiz Werneck et al.
A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro. Renan: 1999.
23
RODRIGO BRANDO
elementos tambm no so suficientes para a compreenso plena da expanso

do Judicirio, na medida em que essencial que se examinem tambm as
caractersticas do sistema poltico-constitucional, tais como o perfil do catlogo
de direitos fundamentais e do modelo de controle de constitucionalidade, o
rol de competncias da Suprema Corte e a relao entre extenso do texto
constitucional e o grau de dificuldade da sua reforma (as referidas condies
institucionais).
Assim, busca-se desenvolver uma abordagem interdisciplinar que escla
rea as condies polticas e institucionais para a expanso do Judicirio,
com vistas a aplic-las ao cenrio brasileiro, a fim de se entender melhor a
crescente relevncia poltica do Judicirio brasileiro, e, em particular, do STF.
O propsito do estudo , portanto, descritivo, no se imiscuindo na questo
prescritiva acerca das virtudes ou vicissitudes do fenmeno.
2. Teorias sobre a expanso do Judicirio

As tentativas de elaborao de teorias explicativas da expanso global
do Poder Judicirio apresentam enormes dificuldades, destacando-se as
diferentes culturas jurdicas e o fato de os processos de reconstitucionalizao
terem ocorrido em cenrios distintos.28
De qualquer sorte, no se pretende aderir a uma nica teoria explicativa
da expanso global do Poder Judicirio, no s pela dificuldade de se iden
tificar aquela que se adapte a diferentes experincias concretas de expanso do
Judicirio, mas sobretudo por concordarmos com Tom Ginsburg no sentido
de que tais teorias so raramente exclusivas. Com efeito, cada uma destas
teorias traz fatores que, embora impulsionem a expanso do Poder Judicirio,
podem conviver em um mesmo sistema constitucional com elementos que
tenham igual efeito, presentes em outra teoria.29
Assim, nas seguintes linhas sero expostas, de forma simplificada, as
principais teorias acerca do fenmeno e, em seguida, ser proposta uma
Conferir o item anterior.

Ginsburg, The global spread of constitutional review, op. cit., p. 88. Por exemplo, as duas
explicaes-padro vinculam a expanso do Judicirio ampliao da conscincia de direitos
e previso de mecanismos institucionais de diviso do poder nos planos horizontal (separao
dos poderes) e vertical (federalismo). Ora, os casos dos Estados Unidos, da Alemanha e do Brasil
apresentam ambas as caractersticas.
28
29
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sistematizao das principais condies que estimulam a expanso do Poder

Judicirio, para que, no prximo item, o sistema brasileiro seja analisado luz
dos respectivos critrios.
Pois bem. A propsito das razes que suscitaram a expanso do Poder
Judicirio, tradicionalmente se digladiam as teorias conceitualistas e fun
cionalistas.30 Exemplo das primeiras a noo de que a expanso do Judicirio
uma decorrncia da positivao de direitos fundamentais no bojo das
Constituies nacionais e dos tratados internacionais a partir da Segunda
Guerra Mundial, e, sobretudo, do surgimento de uma cultura de direitos.31
A maior prova desta revoluo dos direitos seria conceber a democracia
no mais como sinnimo de regra da maioria a qual, como constatado nas
experincias traumticas dos regimes autoritrios que grassaram na primeira
metade do sculo passado, pode degenerar-se em tirania da maioria , mas
como democracia constitucional, que pressupe o respeito aos direitos das
minorias.32 Os juzes, insulados do processo majoritrio pelas garantias da
magistratura, seriam os guardies, por excelncia, da Constituio.
Uma variao importante dentro do espectro das teorias conceitualistas
vislumbra a judicializao como uma importante medida de limitao do
poder em um Estado amplo. Ela parte do pressuposto de que, com a crise
do estado do bem-estar social que se iniciou no final da dcada de 1970, h
uma drstica queda na confiana nos governos tecnocrticos e na direo da
economia pelo Estado, surgindo crescente preocupao em limitar as discri
cionariedades legislativa e administrativa. Todavia, no se quer que o Estado
se demita do exerccio de funes chamadas para si a partir do advento do
constitucionalismo social, como a prestao dos servios de sade, educao,
previdncia e assistncia social etc.
Assim, a melhor medida para a garantia de um Estado amplo, mas, ao
mesmo tempo, respeitoso aos direitos individuais e democracia, ou, em
Alm delas, h os modelos econmico-institucionais, que consideram o desenvolvimento da

constitucionalizao e do Poder Judicirio como mecanismos aptos a mitigar problemas de ao
coletiva, especialmente para a viabilidade de polticos firmarem compromissos crveis em face
de investidores de capital. Com efeito, duas condies crticas para o desenvolvimento econmico
seriam leis estveis reguladoras do mercado e um sistema jurdico que proteja a propriedade
privada. A constitucionalizao e a judicializao so vistas, portanto, como instrumentos
de proteo da propriedade privada, da estabilidade das relaes jurdicas e da obrigatoriedade
dos contratos, fornecendo a segurana necessria para serem estimulados os investimentos
financeiros no respectivo pas.
31
Cf. EPP, Charles. The rights revolution. Chicago: Chicago University Press, 1998.
32
DWORKIN, Ronald. Freedoms law: the moral reading of the American Constitution. Cambridge:
Harvard University Press, 1996.
30
RODRIGO BRANDO
outras palavras, a soluo da tenso entre demandas pr-governo e antigoverno33

se d com a difuso do poder e dos instrumentos de fiscalizao recproca
(dentre os quais se destaca o controle de constitucionalidade), permitindo
diversas vias de acesso a grupos de interesse minoritrios marginalizados no
processo poltico.34
J as teorias funcionalistas afirmam que a judicializao decorre de
uma questo estrutural do sistema jurdico, como a existncia dos mltiplos
pontos de veto (veto points) em um sistema poltico fortemente descentralizado.
Assim, o federalismo e mecanismos rgidos de separao de poderes (como
o presidencialismo) fomentam a expanso do Judicirio, tendo em vista que
este Poder ter de agir como terceiro imparcial na resoluo de conflitos
entre os demais Poderes ou entre os Estados-membros e a Unio.35 Nos
pases em que foram concebidas agncias reguladoras semiautnomas no
mbito de processo de descentralizao da administrao pblica, alm de o
juiz ser frequentemente chamado a resolver problemas de coordenao entre
elas, um Judicirio ativo seria necessrio para conter as tendncias expansivas
das agncias reguladoras em face dos direitos individuais e das competncias
de outros rgos estatais.36
Para alm desta dicotomia tradicional entre conceitualistas e funciona
listas, novas teorias tm surgido mediante a explorao de um intrigante
paradoxo: tendo em vista que o Judicirio depende dos outros poderes para
o cumprimento das suas decises e para que sua interpretao da Constituio
se mantenha no futuro (pois, como j dizia Hamilton, ele no tem a espada
nem a chave do cofre), a sua expanso s possvel se contar com a aceitao,
expressa ou tcita, dos demais Poderes. Todavia qual seria o interesse dos
grupos polticos que ocupam o Legislativo e o Executivo em tolerar um fen
meno que, ao menos aparentemente, reduz seu poder poltico?37
KAGAN, Robert. American courts and the policy dialogue: the role of adversarial legalism.
In: MILLER, Mark C.; BARNES, Jeb (Ed.). Making policy, making law: an interbranch perspective.
Washington, DC: Georgetown University Press, 2004. p. 33.
34
SHAPIRO, Martin. The success of judicial review. In: KENNEY, Sally J.; REISINGER, William
M.; REITZ, John C. (Ed.). Constitutional dialogues in comparative perspective. Nova York: St. Martin
Press, 1999. p. 193-220.
35
ACKERMAN, Bruce. The rise of world constitutionalism. Connecticut: Yale Law School Occasional
Papers, Second Series, n. 3, 1997.
36
SHAPIRO, Martin; STONE SWEET, Alec. On law, politics and judicialization. Nova York: Oxford
37
Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit., p. 23; Hirschl, Towards juristrocracy, op. cit.,
p. 211-212.
33
183
184
O foco, portanto, no mais se coloca em uma cultura de direitos ou em

um arranjo institucional caracterizado pela forte diviso do poder, mas na
atuao estratgica de grupos politicamente relevantes (da tais concepes
poderem ser agrupadas sob o rtulo de teorias estratgicas). Enfim,
desloca-se a ateno da ideologia e da estrutura do sistema poltico para os
interesses de grupos polticos e para os conflitos sociais, econmicos e polticos
concretamente existentes em uma comunidade estatal.38
Importantssima concepo que segue esta esteira a compreenso da
expanso do poder das Cortes como uma espcie de seguro poltico, da
lavra de Tom Ginsburg, segundo a qual os grupos polticos, assim como os
investidores financeiros, possuiriam uma averso ao risco (naturalmente,
os primeiros, de derrota eleitoral, e os segundos, de prejuzos financeiros).
Ginsburg considera existir uma relao de direta proporcionalidade entre
incerteza eleitoral e expanso do Poder Judicirio, de maneira que, quanto
maior for o temor dos grupos polticos relevantes de perderem as eleies,
maior ser seu incentivo constitucionalizao e judicializao. Isto porque
as Constituies impem limites materiais ao processo majoritrio cuja
efetividade ser zelada pelo Judicirio , evitando que o jogo poltico seja
do tipo em que o vencedor leva tudo. Desta forma, a constitucionalizao
serve como um escudo de proteo aos perdedores no processo poltico,
uma espcie de seguro contra os riscos de uma derrota eleitoral, pois tende
a garantir-lhes que as regras bsicas do processo democrtico e um ncleo
mnimo de sua proposta poltica no sero alterados em favor do grupo
majoritrio, j que tais regras estaro entrincheiradas na Constituio.39
Assim, o fator fundamental para a expanso do Judicirio a incerteza
poltica futura, de modo que, em sistemas polticos nos quais haja um partido
dominante que concentre boa parte do poder poltico, a tendncia que se
privilegie a flexibilidade constitucional e a restrio judicial review. Caso, ao
contrrio, prevalea em um determinado Estado um sistema em que vrios
grupos competem pela vitria eleitoral, apresentando significativo grau de
difuso do poder, a tendncia a opo por um nvel maior de rigidez consti
tucional e a ampliao da judicial review.
Da se v que h uma propenso natural a que o Judicirio e a democracia avancem
juntos. Explica-se: se a alternncia dos grupos polticos no poder e a incerteza
eleitoral so caractersticas bsicas das democracias bem ordenadas e tambm
38
39
Hirschl, Towards juristrocracy, p. 38.

Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit., p. 21-34.
RODRIGO BRANDO
da expanso do Judicirio, pode-se dizer que uma das causas principais para
a ampliao dos poderes dos juzes a expanso tambm global da
democracia.40
Efetivamente, a incerteza eleitoral consiste em relevante fator de expanso
do Judicirio. No mbito especfico dos processos de reconstitucionalizao
de pases recm-sados de regimes autoritrios, podem ser comparados os
casos, por um lado, da Espanha e de Portugal, que no perodo de transio
apresentavam forte difuso de grupos polticos, e, por outro, o da Grcia, que
teve uma transio para a democracia dominada por um nico partido (Nova
Democracia, liderado por Constantine Karamanlis). Embora os trs pases
tivessem a mesma tradio do direito romano-germnico e as transies
tenham sido muito prximas, Espanha e Portugal adotaram um modelo forte
de controle de constitucionalidade, enquanto a Grcia foi um dos poucos
pases europeus que no adotou qualquer instrumento desta natureza.41
A bem da verdade, atualmente h um grande consenso doutrinrio acerca
da vinculao entre a expanso da democracia e a ampliao do controle de
constitucionalidade, ainda que as virtudes e os vcios do fenmeno comportem
interpretaes distintas. Enfocando a questo de forma crtica, Ran Hirschl,
aps a anlise de um grande nmero de decises constitucionais dos rgos
de cpula dos sistemas judicirios israelense, neozelands, canadense e sulafricano, formulou a sua controvertida teoria da expanso do Judicirio como
reflexo de uma atuao concertada entre elites polticas, econmicas e judiciais
que, embora se mantenham hegemnicas, encontram-se ameaadas.
Hirschl assevera que, diante da recente representao poltica de grupos
historicamente discriminados, em virtude da universalizao do sufrgio, dos
servios educacionais, da difuso da informao etc., a deliberao majoritria
no Parlamento no mais representa uma garantia de tranquila vitria s elites.
Assim, seria promovida uma mudana la Lampedusa: altera-se radicalmente
o desenho institucional, substituindo-se a supremacia parlamentar pela
supremacia judicial, para que tudo continue exatamente igual ao que era antes,
notadamente no que se refere ao uso do poder poltico como instrumento
de preservao do status quo. Este seria o objetivo da constitucionalizao:
a retirada de princpios caros s elites do processo majoritrio j que as
elites no mais dominam o Parlamento , com o escopo de usar a retrica da
legalidade e da imparcialidade presentes no processo judicial, e, sobretudo, o
40
41
Idem, The global spread of constitutional review, op. cit., p. 91.

Hirschl, Towards juristocracy, op. cit., p. 39-40.
185
186
acesso especial das elites ao Judicirio, para a imunizao daqueles princpios

em face de mudanas desejadas pela maioria enfim democraticamente
representada.
Com efeito, Hirschl descreve da seguinte maneira a alvitrada interao
entre as elites polticas, econmicas e judiciais:
Especificamente, eu sugiro que o aumento do poder das Cortes atravs
da constitucionalizao mais bem entendido como um produto da
interao estratgica entre trs grupos-chave: elites polticas amea
adas, que tentam preservar ou aumentar sua hegemonia por meio do
insulamento do poder de elaborar polticas pblicas em geral, e, em
particular, do insulamento das suas preferncias polticas, das vicissi
tudes do processo democrtico, enquanto elas professam seu apoio
democracia; elites econmicas, que consideram a constitucionalizao
de direitos, especialmente da propriedade e demais liberdades econ
micas, como mecanismos que estabelecem limites ao governamental
e uma agenda favorvel ao mercado e aos negcios; elites judiciais
e Supremas Cortes, que buscam aumentar sua influncia poltica e
reputao internacional.42
Um dos exemplos usados por Hirschl para ilustrar sua tese a volvel
opinio da minoria branca integrante do Partido Nacional da frica do Sul
sobre o controle de constitucionalidade. Enquanto prevaleceu o apartheid, e,
por bvio, a minoria branca pde confiar no processo majoritrio, o regime
era o da supremacia do Parlamento, tendo o Judicirio contribudo muito
pouco para a reduo das iniquidades do regime. Note-se que, em 1958, foi
aprovada emenda constitucional que vedou expressamente o controle de
constitucionalidade, alm de o presidente Paul Kruger ter afirmado que tal
mecanismo era um princpio inventado pelo Diabo. Quando no mais se mostrou
vivel manter o apartheid mediante a represso, Hirschl afirma que a minoria
branca, repentinamente, se converteu doutrina do constitucionalismo, e
passou a sustentar a introduo do controle de constitucionalidade esperando
preservar privilgios.43
42
43
Ibid., p. 12. (traduo livre)

Ibid., p. 91-92.
RODRIGO BRANDO
Ademais, na soluo de questes polticas profundamente controvertidas

nos pases analisados, especialmente a tenso entre valores seculares e
religiosos em Israel, inerente clusula constitucional que qualifica o pas
como um Estado Democrtico e Judaico, a posio de Quebec na Federao
canadense, as questes de justia reparatria em favor da populao negra na
frica do Sul ps-apartheid e em relao populao indgena (maoris e abor
genes) na Nova Zelndia e no Canad respectivamente, os rgos judiciais se
mostraram, a seu ver, fortemente inclinados a decidirem tais conflitos com
base nas metanarrativas e nos interesses das elites.44
Conforme salientado anteriormente, tais teorias no so exclusivas, antes
iluminam elementos distintos que fomentam para o bem e/ou para o mal
a expanso do Poder Judicirio. Desta forma, um sistema constitucional
pode apresentar elementos inerentes a teorias conceitualistas, funcionalistas
e estratgicas em diferentes medidas, circunstncia que se revela importante
para aferir o nvel de expanso do Poder Judicirio e, sobretudo, a quem esse
fenmeno vem beneficiando: o povo em geral ou elites polticas e econmicas
que eventualmente tenham acesso especial ao Judicirio. Portanto, na pr
xima seo sero sistematizados os fatores que estimulam a judicializao da
poltica, para que, em seguida, seja analisado o sistema brasileiro luz desses
critrios.
3. As condies para a judicializao da poltica

I. As condies polticas
a) Democracia e pluralismo poltico
H significativo consenso doutrinrio no sentido de que a principal causa
para a expanso do Judicirio a afirmao da democracia. H aqui intrigante
paradoxo: embora recorrentemente criticado por ser antidemocrtico, o
controle de constitucionalidade , sobretudo, um produto da democracia, e
tende a expandir-se em compasso com sua ampliao. Desta forma, a relao
que se verifica entre democracia e controle de constitucionalidade se pauta
44
Ibid., p. 171-172.
187
188
pela sinergia, e no pela mtua excluso. Com efeito, as democracias bem

ordenadas fomentam a expanso do Judicirio por diversas razes.
Destaque-se, inicialmente, o fato de as ondas de afirmao do controle de
constitucionalidade no sculo XX terem sido, em regra, antecedidas de pro
cessos de democratizao dos respectivos pases.45 Alm disso, Ginsburg, aps
ampla pesquisa emprica, concluiu que a fora do partido dominante na transio
de regimes (assim compreendida a diferena de cadeiras obtidas pelo primeiro
e pelo segundo partido na primeira eleio aps a reconstitucionalizao do
pas) consiste em elemento fundamental para a ampliao das atribuies do
Judicirio no momento de elaborao da nova Constituio. Assim, quanto
maior for a fora do partido dominante e consequentemente a concentrao do
poder poltico no momento da transio para a democracia, menos amplo
tender a ser o controle de constitucionalidade, e quanto menor for a fora do
partido dominante e, portanto, mais dividido estiver o poder na transio ,
mais amplo dever ser o controle de constitucionalidade.46
Alm dos j referidos processos de reconstitucionalizao na Espanha, em
Portugal e na Grcia, h diversos outros casos que ilustram a forte influncia
entre a fragmentao do poder poltico e a expanso do Poder Judicirio, no
apenas no momento de elaborao de uma nova Constituio, mas tambm ao
longo da sua vigncia. Por exemplo, a Suprema Corte japonesa adotou linha
jurisprudencial severamente autorrestritiva nos 38 anos em que o Partido
Liberal Democrtico se manteve no poder, o qual inclusive ignorou deciso
daquela Corte que declarara inconstitucional lei que estabelecia os distritos
eleitorais japoneses.47 No Mxico, por sua vez, houve substancial aumento
do poder da Suprema Corte em 1994, precisamente no momento em que o
Partido Revolucionrio Institucional (PRI), que governou o pas por dcadas
a fio, passou a dividir a sua influncia poltica com grupos rivais, os quais
tomaram o poder em 2000.48
Uma importante teorizao sobre a relao entre a fragmentao do poder
poltico e a expanso do Poder Judicirio foi levada a cabo por Tom Ginsburg
em sua teoria do seguro eleitoral. Conforme antes explicitado, Ginsburg parte
Ver item 1. Conferir, tambm, Hirschl, Towards juristocracy, op. cit., p. 31-32.
Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit., p. 60-64.
47
Ibid., p. 98. Uma das principais razes para o partido ter se mantido tanto tempo no poder era,
exatamente, a falta de atualizao da lei de distritos eleitorais, que no acompanhou os fluxos
demogrficos do campo para as zonas urbanas.
48
45
46
RODRIGO BRANDO
da premissa de que a democracia aumenta a incerteza eleitoral, de maneira

que grupos polticos temerosos de perder as futuras eleies tero fortes
incentivos em estimular a constitucionalizao para que sejam impostos
limites materiais ao poder do grupo vitorioso, evitando que as eleies se
tornem um jogo em que o vencedor leva tudo.
Enfocando o fenmeno sob a melhor luz, tem-se a garantia de que o
Judicirio zelar (i) pela proteo s regras do jogo eleitoral para evitar tenta
tivas de virada de mesa pelo grupo que se encontra no poder, e (ii) pela
intangibilidade de um consenso poltico mnimo, de modo a que todos os grupos
(razoveis) se vejam minimamente reconhecidos no projeto constitucional.
Assim, a garantia de lisura das regras eleitorais e da preservao do ncleo
bsico de sua proposta poltica mesmo no caso de derrota eleitoral, tende a
manter os perdedores vinculados ao projeto constitucional, desestimulando
solues extraconstitucionais (i.e., golpes de Estado).49
Alm disso, em regimes de poder dividido so produzidos dois efeitos
importantes: a necessidade de o Judicirio resolver conflitos de coordenao
entre entidades semiautnomas (poderes do Estado, entes federativos,
agncias reguladoras etc.) e de dirimir questes polticas nas quais no h
consenso na coalizao majoritria por serem extremamente divisivas (p.
ex., aborto, anistia de crimes ocorridos no regime anterior etc.). Ademais,
a fragmentao da coalizao governamental dificultar reaes polticas
deciso judicial sobre a matria (i.e., atravs de norma superadora da deciso),
de maneira que as dificuldades de deciso e de reao pelas instncias majori
trias em questes fortemente controvertidas pavimentam o caminho para a
expanso do Judicirio.
Sem embargo, no h garantia de que sejam retiradas do processo
deliberativo majoritrio apenas as regras bsicas do jogo democrtico e um
consenso poltico mnimo, antes podendo ser imunizados privilgios, inte
resses corporativos e vises de mundo particulares ameaados pela univer
salizao do sufrgio, como sugere Hirschl. A nica forma de saber se a
constitucionalizao boa supera a ruim por meio da anlise dos resul
tados concretos de uma determinada experincia constitucional, que, muito
provavelmente, contar com ambos os elementos em diferentes medidas. De
qualquer sorte, parece inequvoco que a alternncia eleitoral e a fragmentao
do poder fomentam a expanso da constitucionalizao e da judicializao
seja para o bem, seja para o mal.
49
Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit.

189
190
b) Federalismo e separao entre os poderes

As teorias funcionalistas sustentam, com propriedade, que a diviso
vertical (federalismo) e horizontal (separao dos poderes) do poder poltico
gera maior fracionamento em seu exerccio, da decorrendo frequentes con
flitos de atribuies entre entes federativos e Poderes do Estado, que, em
regra, se convolam em conflitos constitucionais dirimidos pelo Judicirio
(normalmente pelo seu rgo de cpula).
Bruce Ackerman considera que o cenrio federalista , de fato, um dos
padres fundamentais para a afirmao de constitucionalismo. Trata-se inclu
sive de caso standard do surgimento do controle de constitucionalidade a
situao em que um grupo de Estados delega um complexo de funes para
um embrionrio centro, o qual tenta afirmar a tese de que leis contrrias ao
tratado so invlidas (inconstitucionais). Se a Suprema Corte aceitar essa
perspectiva, o tratado comea a convolar-se em Constituio.50-51
A separao de poderes, ao tambm promover o fracionamento do exer
ccio do poder poltico, pode, assim como o federalismo, gerar problemas
de coordenao entre os Poderes, que so, em regra, solucionados pelo
Poder Judicirio. Como salienta Ackerman, assim como a criao de poderes
independentes no centro e na periferia aumenta a necessidade funcional de
um juiz relativamente imparcial coordenar a dinmica de interao insti
tucional, o mesmo acontece com a criao de um Presidente poderoso e de
um Legislativo independente.52
Com efeito, nos sistemas de governo presidencialistas, quando compa
rados aos parlamentaristas, h diviso mais pronunciada entre os Poderes
Executivo e Legislativo, dentre outros fatores pelo fato de os parlamentares
e o chefe do Executivo disporem, via de regra, de mandatos que lhes foram
conferidos diretamente pelos cidados, de maneira que no dependem uns dos
Ackerman, The rise of world constitutionalism, op. cit., p. 4.

A jurisprudncia da Suprema Corte dos Estados Unidos, de Marbury v. Madison at a Lochner
Era, comprova o vnculo estreito entre federalismo e controle de constitucionalidade. De fato,
as principais decises tomadas pelo tribunal em matria constitucional no perodo visaram a
consolidar o federalismo norte-americano, por exemplo: em Cohens v. Virginia (1821), a Suprema
Corte decidiu por sua competncia para julgar recursos interpostos de decises de Cortes
estaduais em que o Estado fosse parte; em Fletcher v. Peck (1810), declarou, pela primeira vez,
uma lei estadual inconstitucional; em McCulloch v. Maryland (1819), afirmou que o Congresso
Nacional dispunha de poderes implcitos, inclusive para conceder iseno tributria para um
banco nacional etc. Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit., p. 93.
52
Ackerman, The rise of world constitutionalism, op. cit., p. 14. (traduo livre)
50
51
RODRIGO BRANDO
outros para se manterem no cargo, ainda que seja necessria governabilidade

a construo de coalizes parlamentares. J no Parlamentarismo, o primeiroministro precisa de apoio parlamentar para se manter no cargo, da decorrendo
a tendncia formao de coalizes parlamentares mais estveis e a maior
simbiose entre os Poderes Executivo e Legislativo.
Por outro lado, a estruturao mais ou menos descentralizada da admi
nistrao pblica tambm fator relevante para a judicializao de questes
polticas. A comparao entre os modelos europeu e norte-americano bas
tante ilustrativa: enquanto na Europa o advento do estado social deu azo a
burocracias administrativas centralizadas, nos Estados Unidos se optou por
uma estrutura administrativa mais descentralizada e fundada em direitos, nos
quais os juzes desempenhavam uma funo muito mais relevante do que seus
colegas europeus na resoluo de problemas de coordenao entre as agncias
reguladoras e na conteno de eventuais atos administrativos arbitrrios que
prejudicassem direitos individuais. Desta feita, a tradio norte-americana
de desconfiana em qualquer concentrao de poderes, com a consequente
adoo de um arranjo institucional descentralizado e rights-based, para que
um governo com amplas atribuies no se convolasse em tirano, consistiu
em importante fator para o avano da judicializao naquele pas.53-54
Note-se, por fim, que os conflitos de coordenao que costumam ser
deslindados pelo Judicirio se referem no apenas a conflitos positivos,
em que dois ou mais entes pblicos se julgam competentes para a prtica
de um ato, mas tambm a conflitos negativos, em que entes se atribuem
reciprocamente a competncia para a prtica de um ato. Hiptese frequente
da ltima situao ocorre com a negativa de instituies politicamente legiti
madas se pronunciarem sobre temas altamente controvertidos na sociedade,
diante do temor de que qualquer posio assumida lhes cause srios danos
eleitorais.55 Com efeito, questes como aborto, unies homoafetivas etc., por
gerarem profunda polarizao na sociedade, desestimulam solues pelos
poderes eleitoralmente legitimados, pois a tomada de qualquer posio desa
gradar fortemente o grupo derrotado, e no necessariamente carrear
todos os votos dos membros do grupo vencedor.
Kagan, American courts and the policy dialogue, op. cit., p 33.
Somente com os movimentos de privatizao ocorridos a partir da dcada de 1980, a Europa
adotar uma burocracia administrativa mais descentralizada, favorecendo a expanso do
Judicirio na seara especfica do controle da validade dos atos administrativos. Ver MATTOS,
Paulo Todescan Lessa. O novo estado regulador no Brasil: eficincia e legitimidade. So Paulo:
Singular, 2006.
55
Tate, Why the expansion of judicial power, op. cit., p. 32.
53
54
191
192
c) Ineficincia e perda de confiana do povo nos polticos e nas

instituies majoritrias e fortes esperanas depositadas no
Judicirio
As Constituies contemporneas atribuem ao Estado multifrias ativi
dades, de maneira que, se as instituies majoritrias no conseguem realizlas de forma efetiva e adequada luz da viso do povo e dos lderes de grupos
de interesse em virtude, por exemplo, de conflitos na coalizo majoritria
acerca de assuntos profundamente conflituosos, trancamento da pauta do
Legislativo pela pendncia de aprovao de medidas urgentes, ou mesmo
pela desconfiana do povo acerca das suas virtudes , h uma tendncia
natural dos cidados em geral e dos grupos de interesse na mobilizao do
Judicirio para a realizao de sua agenda poltica.
Conforme salienta, com propriedade, Neal Tate,
quando o pblico e lderes de grupos de interesse e de organizaes
sociais importantes consideram que as instituies majoritrias esto
imobilizadas, s atendem ao prprio interesse, ou mesmo so corruptas,
no surpreendente que aceitem a transferncia de poderes polticos
ao Judicirio, que tem reputao de expertise e retido, possuindo
igual ou maior legitimidade que os administradores pblicos e os
legisladores. Na verdade, tal tendncia deve apenas ocorrer quando se
reputar que as instituies judiciais tm maior respeito e legitimidade
do que outros entes governamentais.56
II. As condies institucionais

a) Catlogo de direitos
Parece natural que o surgimento de uma cultura poltica de direitos
fundamentais seja facilitado em pases cujas Constituies contenham um
catlogo de direitos,57 sobretudo quando a sua superioridade em face das leis
Ibid., p. 30-31. (traduo livre)

VALLINDER, Torbjrn. When the courts go marching in. In: Tate e Vallinder, The global expansion
of judicial power, op. cit.
56
57
RODRIGO BRANDO
for garantida pelo controle de constitucionalidade. Assim, h uma tendncia

de que, quanto mais amplas forem a Carta de Direitos e as garantias da sua
eficcia, maior ser a sua judicializao.
Quanto extenso, a tradicional noo dos direitos fundamentais como
direitos dos indivduos a exigirem abstenes estatais (direitos de defesa) vem
sendo consideravelmente alargada com a afirmao dos direitos sociais pres
tacionais e dos direitos difusos e coletivos, caracterizados, respectivamente,
por sua dimenso positiva e por sua titularidade coletiva. Quanto eficcia,
bem de ver que os direitos fundamentais de primeira, segunda e terceira
gerao tm se afirmado como parmetros de aferio da constituciona
lidade de leis, mesmo quando descritos em normas mais vagas (princpios),
assumindo inclusive eficcia bloqueadora em face de emendas constitucionais
em determinados pases (Alemanha, Portugal, Brasil, ndia etc.).58
Todavia, a existncia de um catlogo constitucional de direitos funda
mentais condio facilitadora, porm no necessria, para a judicializao
da poltica.59 H exemplos de aplicao significativa de direitos fundamentais
pelo Judicirio inclusive como limite ao processo majoritrio em pases
cujo catlogo de direitos est contido em uma lei, e no em um documento
formalmente constitucional. Israel ilustra bem o exposto: seguidor da
tradio britnica da commom law, Israel no possui uma Constituio escrita
e dogmtica; ao revs, 11 Leis Fundamentais compem o ncleo da sua
Constituio no escrita e histrica. Em 1992 foram editadas duas novas Leis
Fundamentais, intituladas Dignidade Humana e Liberdade e Liberdade
de Profisso.
Em 1995, a Suprema Corte israelense produziu a sua verso de Marbury
v. Madison: refere-se ao caso United Mizrahi Bank, no qual o Tribunal pela
primeira vez declarou inconstitucional uma lei do Parlamento israelense
(Knesset), que exonerara assentamentos agrcolas de pagar elevados dbi
tos que possuam em face dos principais bancos locais, sob o argumento de
58
A par destes fatores, passou-se a considerar que os direitos fundamentais se consubstanciam
no apenas em direitos subjetivos, mas ostentariam tambm uma dimenso objetiva: enquanto
normas de maior densidade moral da Constituio, verdadeiras reservas de justia, teriam o
potencial de irradiar-se para alm da relao jurdica vertical entre indivduo e Estado para a
qual foram originariamente concebidos, aplicando-se s relaes travadas entre particulares, e
penetrando nos diversos ramos do direito infraconstitucional, notadamente atravs da atribuio
de sentido concreto s clusulas gerais. Cf. SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes
privadas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 133-173.
59
Tate, Why the expansion of judicial power, op. cit., p. 28.
193
194
violao propriedade. Depois disto, a Suprema Corte se tornou um agente

poltico fundamental em Israel, decidindo algumas das questes polticas
mais importantes do pas, como a controvrsia sobre quais imigrantes so
considerados judeus (e, assim, podem gozar dos respectivos benefcios gover
namentais) e o complexo equilbrio entre os valores seculares e religiosos em
um Estado que se autointitula Democrtico e Judaico.60
b) Controle de constitucionalidade e seu perfil

b.1) Acesso e uso das Cortes por grupos de interesse e por
partidos de oposio. Atos impugnveis no controle de
constitucionalidade
O acesso jurisdio constitucional tem variado bastante ao redor do
mundo, desde a adoo de mecanismos mais restritivos, como o modelo
original do Tribunal Constitucional austraco (previsto na Constituio de
1920), que limitava o acesso aos governos federal e estaduais convolandose, basicamente, em instrumento de proteo do federalismo , at sistemas
bastante elsticos, como o caso do controle abstrato na Hungria, que conferiu
legitimidade ao cidado em geral. De qualquer forma, os modelos principais
de legitimao so os seguintes: apenas rgos governamentais (ustria 1920
e Frana at 1974), rgos governamentais e minorias legislativas (Frana aps
1974, Bulgria e Romnia), rgos governamentais e qualquer Corte (Taiwan
e Polnia at 1997), rgos governamentais, qualquer Corte e cidados
(Alemanha), e rgos governamentais, minorias legislativas e entidades da
sociedade civil (Brasil aps 1988).61
Contudo, a questo fundamental a seguinte: quanto maior for o acesso,
maior ser a tendncia judicializao da poltica. Exemplo singular dado
pelo caso francs: enquanto a legitimidade se manteve restrita a rgos gover
namentais, a atuao do Conseil Constitutionnel permaneceu vinculada
fiscalizao da observncia pelo Legislativo e pelo Executivo da diviso do
poder normativo estabelecida na Constituio de 1958 entre o domnio da lei
60
61

Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit., p. 38.
RODRIGO BRANDO
e do regulamento, reduzindo, basicamente, a sua atuao a questes ligadas

separao entre os poderes (sobretudo para evitar invases do Legislativo
no domnio do regulamento). Todavia, aps a aprovao da emenda consti
tucional de 1974, que possibilitou que um grupo de, no mnimo, 60 depu
tados provocasse o Conseil Constitutionnel, a sua atuao cresceu bastante
em volume e importncia, inclusive na seara de proteo dos direitos
fundamentais.62
Especial ateno, contudo, deve ser conferida concesso de legitimidade
a entidades da sociedade civil e a minorias parlamentares (ou partidos mino
ritrios), visto que tal fator torna o Judicirio uma nova frente de batalha
para os derrotados nas arenas polticas, estimulando a contestao em juzo
de normas jurdicas ambguas. Tem-se, assim, um cenrio em que o direito
caracterizado pela contnua disputa entre grupos de interesse a respeito da
correta interpretao de um dispositivo constitucional ou legal, denominado
por Robert Kagan adversarial legalism.63
Alm da legitimidade, outro aspecto fundamental anlise do acesso
Corte se refere aos atos passveis de impugnao no controle de constitu
cionalidade, na medida em que, quanto mais amplo for o rol dos respectivos
atos, maior o estmulo judicializao (p. ex., aferio apenas de atos nor
mativos ou tambm de atos concretos; anlise somente de atos primrios ou
tambm dos secundrios; exame, ou no, de normas anteriores Constituio;
aplicao, ou no, da doutrina da insindicabilidade judicial das questes
polticas etc.).64
Ver ROUSSEAU, Dominique. Droit du contentieux constitutionnel. 7e d. Paris: Montchrestien, 2006.

Kagan, American courts and the policy dialogue, op. cit., p. 3-13. Conforme salienta Ernani
Carvalho, a judicializao da poltica um processo que se alimenta de interesses econmicos
e sociais centrais, que por sua vez estruturam o sistema poltico. De fato, o desenvolvimento e
a expanso dos direitos em geral, at mesmo dos direitos polticos, foram mais propriamente
obra de presses e luta das organizaes sociais, do que obra de devoo de atores altrustas.
Portanto, os grupos de interesse passam a considerar e/ou utilizar a possibilidade de veto dos
tribunais para a realizao dos seus objetivos. CARVALHO, Ernani Rodrigues de. Em busca da
judicializao da poltica no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem. Revista de Sociologia
Poltica, n. 23, p. 118, 2004.
64
Ver, a propsito, o amplo e denso estudo de direito comparado elaborado por SAMPAIO, Jos
Adrcio Leite. A Constituio reinventada pela jurisdio constitucional. Belo Horizonte: Del Rey,
2002. p. 191-203.
62
63
195
196
b.2) Efeitos da deciso de inconstitucionalidade

Quanto aos efeitos subjetivos da declarao de inconstitucionalidade, eles
podero ser gerais (erga omnes e vinculantes) ou inter partes. Os primeiros
implicam a invalidao da lei, de maneira que a deciso produz efeitos no
apenas para as partes do processo, mas para todos os destinatrios da norma
constitucional (efeito erga omnes), vinculando, inclusive, os rgos judiciais
e administrativos responsveis pela aplicao da norma (efeito vinculante).
Os efeitos meramente inter partes, como o nome sugere, vinculam apenas as
partes do processo, no impedindo a aplicao futura da lei reputada incons
titucional pelos rgos judiciais e administrativos, caso, evidentemente, no
forem acompanhados pela doutrina do stare decisis.65
Trata-se de soluo adequada aos poderes polticos que no desejam
significativa limitao das suas atividades pela jurisdio constitucional, no
sendo por acaso predominantemente utilizada na Amrica Latina ao longo do
sculo XX. Os efeitos inter partes s apresentam eficcia significativa em limitar
a ao governamental quando ela atinge um grupo pequeno de pessoas,
especialmente se dotadas de um patrimnio mnimo, de molde a viabilizar
o acesso ao Judicirio (no raro, portanto, que os casos mais importantes se
vinculem propriedade, tributao, concursos pblicos etc.). Todavia, atos
governamentais que atinjam grupos difusos de pessoas, ou que tenham como
destinatrios pessoas com reduzido acesso justia, continuaro em boa
medida isentos de um efetivo controle de constitucionalidade.66
Quanto aos efeitos objetivos da deciso, parece evidente que teorias mais
ampliativas, as quais afirmam que os precedentes da Corte Suprema vincu
lam os demais rgos judiciais no apenas em relao ao seu dispositivo (i.e.,
invalidao de determinada lei, como ocorre no controle abstrato de constitu
cionalidade), mas tambm no que toca aos seus motivos determinantes (ratio
decidendi), assim compreendida a norma ou a tese jurdica central que se
extrai da soluo do caso concreto,67 consistem em fator de fortalecimento do
Judicirio.
65
A expresso completa stare decisis et non quieta movere, ou seja, deixar quieto o que j foi decidido e
no alter-lo, que consiste em um dos princpios fundamentais dos sistemas jurdicos da Common
Law, segundo o qual as cortes inferiores esto vinculadas aos precedentes das cortes superiores.
Sobre o tema, ver SCHAUER, Frederick. Precedent. Stanford Law Review, Palo Alto, v. 39, p. 571605, feb. 1987.
66
Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit., p. 42.
67
Ver MELLO, Patrcia Perrone Campos. Precedentes: o desenvolvimento judicial do direito no
constitucionalismo contemporneo. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 118-120.
RODRIGO BRANDO
Por fim, os efeitos temporais tambm constituem estmulo importante para

a judicializao. Com efeito, a adoo da perspectiva norte-americana de
que as decises de inconstitucionalidade tm natureza declaratria e efeitos
retroativos (ex tunc), de modo a invalidar todos os efeitos produzidos pela
norma desde o seu nascedouro, constitui elemento favorvel ao fortalecimento
do Judicirio. J a soluo kelseniana, no sentido de atribuir deciso de
inconstitucionalidade natureza constitutivo-negativa e efeitos prospectivos
(ex nunc), na medida em que convalida os efeitos produzidos pela norma
at a deciso da Corte, ameniza a influncia da deciso judicial em favor das
competncias parlamentares.68
Todavia, mais complexa se afigura a anlise dos sistemas jurdicos nos
quais se permite que o Judicirio module os efeitos temporais das decises de
inconstitucionalidade, autorizando-o a decidir caso a caso por efeitos retroa
tivos ou prospectivos com base em parmetros normativos fluidos (como
segurana jurdica e interesse social, critrios eleitos para tal fim pelo art.
27 da Lei no 9.868/1999). Na hiptese, a anlise do estmulo judicializao depen
der no apenas da amplitude do efeito invalidatrio da deciso judicial de incons
titucionalidade sobre a norma (se total, como na eficcia ex tunc, ou parcial, no
caso dos efeitos ex nunc), mas tambm da natureza da atividade de modulao dos
efeitos temporais.
A evoluo da jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana contri
bui para esclarecer o exposto. Desde Marbury, a natureza declaratria e os
efeitos retroativos das decises de inconstitucionalidade tm prevalecido no
direito norte-americano como um corolrio da supremacia da constituio
sobre as leis, j que tal postulado conduziria natural concluso de que as leis
inconstitucionais so nulas de pleno direito. Entretanto, a Corte de Warren
afirmou em 1965, no caso Linkletter v. Walker,69 guisa de justificar a invali
dao com efeitos ex nunc de norma que dispunha sobre a produo de provas
em processos penais, que a Constituio de 1787 no probe nem requer os efeitos
retroativos.70
Assim, a atribuio de efeitos temporais s decises de inconstitucionali
dade seria matria de poltica judiciria, competindo Corte decidir casuisti
camente. Contudo, em Griffith v. Kentucky (1980), uma Suprema Corte crtica
Sobre os modelos norte-americano e austraco de controle de constitucionalidade, ver

CAPPELLETI, Mauro. O controle judicial de constitucionalidade das leis no direito comparado. 2. ed.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. p. 120-124.
69
381 US 618, 629 (1965).
70
TRIBE, Laurence. American constitutional law. Nova York: New York University Press, 2000. p. 218.
68
197
198
ao ativismo da Corte de Warren superou Linkletter, tendo eliminado os limites

retroatividade em processos criminais.71 Na ocasio, o tribunal retornou ao
entendimento original de que lei inconstitucional nula de pleno direito,
tendo inclusive asseverado que contrrio natureza da judicial review
conceder ao Judicirio a atividade essencialmente legislativa de modular os
efeitos temporais das decises de inconstitucionalidade.
H, portanto, no debate constitucional norte-americano uma explcita
associao entre ativismo judicial e atribuio ao Judicirio do poder de
modular os efeitos temporais das decises de inconstitucionalidade, e, por
outro lado, entre autorrestrio judicial e efeitos necessariamente retroativos.72
J no Brasil, por ocasio da aprovao da Lei no 9.868/1999, levantaram-se
crticas de igual teor ao seu art. 27, e uma das mais influentes foi a de Manoel
Gonalves Ferreira Filho, no sentido de que a modulao de efeitos teria reti
rado a rigidez da Constituio de 1988 e transformado o STF em uma terceira
Cmara Legislativa.73 Em resposta, os defensores da modulao a consideram
uma natural ponderao entre princpios constitucionais (i.e., nulidade da lei
inconstitucional v. segurana jurdica), que, alm de amoldar-se s atribuies
das cortes constitucionais contemporneas, revela-se imperiosa ante a neces
sidade de estes tribunais zelarem pelos efeitos concretos das suas decises.74
Independentemente da disputa sobre a legitimidade da modulao de
efeitos temporais, parece, de fato, haver consenso entre adeptos e crticos de
que a modulao de efeitos temporais confere um significativo poder poltico
ao Judicirio. Efetivamente, competir a este Poder analisar, caso a caso e
com base em parmetros normativos fluidos, a partir de que momento uma
lei deixar de produzir efeitos diante da sua incompatibilidade com norma
479 US 314 (1987). Ibid., p. 219.

O juiz da Suprema Corte mais apegado literalidade da Constituio de 1787 (textualismo)
deixa claro o exposto. Com efeito, Antonin Scalia considera que tanto crticos quanto defensores
reconhecem que a tcnica das decises prospectivas um instrumento prtico do ativismo judicial, na
medida em que viabiliza a criao consciente e deliberada de normas pelo Judicirio. A seu ver, a
modulao de efeitos incompatvel com o Poder Judicirio, na medida em que consiste em
atividade legislativa, a cargo do Parlamento. Ver o caso Harper et al. v. Virginia Department of
Taxation. 509 U.S. 86 (1993). Disponvel em: <http://supreme.justia.com/us/509/86/case.html>.
Acesso em: 31 maio 2010.
73
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O sistema constitucional brasileiro e as recentes
inovaes no controle de constitucionalidade. Revista de Direito Administrativo RDA, Rio de
Janeiro, v. 220, p. 1-17, 2000.
74
SARMENTO, Daniel. A eficcia temporal das decises no controle de constitucionalidade. In:
SARMENTO, Daniel (Org.) O controle de constitucionalidade e a Lei n. 9.868/1999. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2001. p. 101-139.
71
72
RODRIGO BRANDO
constitucional. Embora a concesso dessa notvel prerrogativa ao Judicirio

consista, a princpio, em fator favorvel judicializao, a forma segundo a
qual seu rgo de cpula a exercer parece ser o fator decisivo para a efe
tiva categorizao da modulao como um elemento de ativismo ou de
autorrestrio judicial. De fato, o uso de tcnicas de modulao (sobretudo
os efeitos pro futuro) pode permitir no apenas a autoconteno do Judicirio,
mas igualmente que o Judicirio se demita de dar a ltima palavra sobre
questo constitucional controvertida, participando de profcuo dilogo com
outras instituies polticas.
c) Rol de competncias da Suprema Corte ou da Corte

Constitucional
Parece bvio que, quanto mais amplo for o elenco de competncia da
Suprema Corte ou Corte Constitucional, mais matrias tendero a ser retiradas
do processo poltico ordinrio em favor do Poder Judicirio. Todavia, mais
importante do que o aspecto quantitativo parece ser o relevo poltico das
matrias submetidas Corte, inclusive porque uma forma de inviabilizar o
funcionamento da Suprema Corte dot-la de um rol de atribuies inexe
quvel e de reduzida importncia.
Atualmente, uma mirade de competncias de relevo poltico vem sendo
atribuda aos rgos de cpula do Poder Judicirio.75 Como reflexo do atual
fenmeno de judicializao da poltica, algumas atribuies chamam ateno
pelo seu carter radicalmente poltico: por exemplo, a Constituio da frica
do Sul concedeu Suprema Corte o poder de certificar o projeto de Consti
tuio elaborado pela Assembleia Nacional Constituinte; a Constituio
Hngara atribuiu Corte Constitucional a competncia para determinar a
dissoluo do Parlamento caso a instituio elaborasse, com frequncia, leis
inconstitucionais76 etc.
Cite-se o controle incidental e abstrato de constitucionalidade de atos normativos, os conflitos

federativos entre a Unio e os estados-membros, processos penais em face de autoridades
(presidente, parlamentares, ministros etc.), lisura do processo eleitoral, validade de plebiscitos
e referendos, aes especiais para a tutela das liberdades civis e dos direitos fundamentais
em geral, resoluo de conflitos de competncia entre tribunais, julgamento de pedidos de
extradio, execuo de sentenas estrangeiras etc. Sampaio, A Constituio reinventada pela
jurisdio constitucional, op. cit., p. 130-181.
76
Hirschl, Towards juristocracy, op. cit.
75
199
200
d) A constitucionalizao abrangente e a dificuldade do processo

de reforma constitucional
Sendo a Constituio norma hierarquicamente superior s demais mani
festaes do Estado, parece natural que, quanto mais amplo for seu contedo,
mais matrias tero sido retiradas do alcance do legislador ordinrio. Preci
samente por competir ao Judicirio zelar por essa supremacia por meio do
controle de constitucionalidade, quanto mais abrangente for a Constituio,
tendencialmente maior ser o espao de atuao do Judicirio, e menor ser
o do Legislativo.
Por outro lado, o grau de dificuldade do processo de reforma constitucio
nal guarda uma relao de direta proporcionalidade com a rigidez constitu
cional, na medida em que, quanto mais difcil for a alterao da Constituio,
menor ser a possibilidade de futuras maiorias alterarem as normas constitu
cionais e aprovarem emendas constitucionais superadoras de decises
judiciais. Assim, a maior exigncia do processo de reforma constitucional
tende a reduzir o espao de atuao do Legislativo e a ampliar o do Judicirio.77
Combinando-se a extenso do texto constitucional e a dificuldade do
processo de reforma, tem-se que uma Constituio analtica e difcil de ser
alterada apresentar um grau notvel de rigidez, estimulando a expanso do
espectro de atuao do Judicirio. Precisamente para evitar uma excessiva
vinculao das geraes futuras Constituio, h uma tendncia de a escolha
constitucional implica(r) um trade-off entre extenso e dificuldade de emendamento,
de modo que, caso se opte por uma Constituio extensa, provavelmente ser
escolhido um processo fcil de alterao constitucional, e vice-versa.78 Assim,
uma Constituio analtica, porm sujeita a um procedimento fcil de alte
rao, embora fomente a judicializao, no garante ao Judicirio a ltima
palavra sobre a soluo de questo constitucional controvertida, diante da
viabilidade da aprovao de emenda constitucional superadora da interpre
tao judicial da Constituio.
BRANDO, Rodrigo. Rigidez constitucional e pluralismo poltico. In: SOUZA NETO, Cludio
Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Org.). Vinte anos da Constituio Federal
de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 255-295.
78
MELO, Marcus Andr. Hiperconstitucionalizao e qualidade da democracia, op. cit., p. 243.
77
RODRIGO BRANDO
Parte II: o caso brasileiro

4. A expanso do Judicirio brasileiro ps-1988
I. As condies polticas
A Constituio Federal de 1988 foi o principal marco jurdico do processo
de redemocratizao do pas, simbolizando a transio de um Estado auto
ritrio, que se guiava pela legalidade paralela dos atos institucionais e por
reiteradas violaes aos direitos fundamentais dos seus cidados, para um
estado democrtico de direito, que, embora ainda esteja em processo de
consolidao, vem avanando notavelmente.
Com efeito, a anlise em perspectiva da Constituio de 1988 revela que
ela, ao menos, tem contribudo para o Brasil estar vivendo o seu mais longevo
perodo de estabilidade democrtica, j que a experincia democrtica anterior
durou apenas 18 anos (1946-64).79 Neste perodo foram realizadas diversas
eleies presidenciais, com debate pblico amplo, participao popular e alternncia
dos partidos no poder.80 E, conforme destacado por Lus Roberto Barroso, no
foram tempos banais: muito ao contrrio, as crises e os escndalos de corrupo
se sucederam.81
Contudo, a Constituio de 1988 soube absorver as crises pelos meca
nismos institucionalizados, sem haver espao para solues extraconstitu
cionais (i.e., participao das Foras Armadas). Assim, embora a democracia
brasileira necessite de aperfeioamentos importantes, pode-se dizer que,
enfim, ela se estabilizou e se consolidou, no havendo fundado temor de
reverso autoritria.82
MARRENCO, Andr. Devagar se vai ao longe? A transio para a democracia no Brasil em

perspectiva comparada. In: Melo e Sez (Org.). Democracia brasileira, op. cit., p. 73. Desconsiderase a Repblica Velha, dadas a sua estruturao oligrquica e as reiteradas fraudes eleitorais.
80
BARROSO, Lus Roberto. Vinte anos da Constituio brasileira de 1988: o Estado a que chegamos. p.
36. Disponvel em: <www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/themes/LRB/pdf/vinte_e_um_
anos_da_constituicao_brasileira_o_estado_a_que_chegamos_pt.pdf>. Acesso em: 4 jun. 2013.
81
Ilustram o exposto, dentre outros, os casos dos anes do oramento, da violao do painel
do Senado, da acusao de compras de voto de parlamentares (mensalo), do envolvimento
do crime organizado com o poder pblico (CPI do Cachoeira) e do impeachment do presidente
Fernando Collor de Melo.
82
FIGUEIREDO, Angelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Instituies polticas e governabilidade:
desempenho do governo e apoio legislativo na democracia brasileira. In: Melo e Sez (Org.).
Democracia brasileira, op. cit.
79
201
202
No que tange ao desenho institucional do sistema poltico, a Constituio

de 1988 resgatou princpios macroinstitucionais adotados pela Constituio
de 1946, destacando-se o sistema de governo presidencialista, o sistema eleitoral
proporcional com lista aberta para os Legislativos federal, estadual e municipal
(com exceo do Senado, no qual se aplica o sistema majoritrio), e o federalismo,
que foi fortalecido pelo aumento das capacidades administrativa e fiscal das
subunidades da federao.83
Tais mecanismos tendem a promover forte fragmentao do poder poltico. Com
efeito, a ntida separao entre as atribuies dos Poderes Executivo e Legis
lativo tpica do presidencialismo pode dar azo a conflitos institucionais,
sobretudo na hiptese de o presidente no dispor de maiorias slidas (ou de
supermaiorias, no caso de reforma Constituio). Por outro lado, o sistema
proporcional com lista aberta, no qual o eleitor pode votar individualmente
em seu candidato sem que haja vinculao ao voto para a eleio majoritria,
estimula a adoo de um comportamento individualista pelos polticos, pois
a estratgia de buscar uma ligao direta com o eleitor se mostra conveniente
pelo fato de o candidato de um partido competir com seus correligionrios
para a obteno de uma dentre as cadeiras asseguradas pela agremiao. Por
outro lado, as legislaes eleitoral e partidria no trazem obstculos signi
ficativos criao de partidos, antes a estimulam, com a concesso de horrio
eleitoral gratuito em rdio e televiso e recursos do Fundo Partidrio.84
O estmulo ao comportamento individualista do parlamentar e criao
de partidos tende a gerar reduo da disciplina e da densidade ideolgica dos
partidos, criando um cenrio de multiplicao partidria e de instabilidade
nas coalizes governamentais.85 O quadro atual de profunda fragmentao
partidria se evidencia pela evoluo do percentual de cadeiras ocupadas
pelo maior partido na Cmara dos Deputados, a partir da reforma partidria
de 1979 que ps fim ao bipartidarismo da ditadura militar: enquanto nas duas
primeiras eleies (1982 e 1986) o PMDB obteve 41,8% e 53,4% das cadeiras na
Ibid., p. 147.
MELO, Carlos Ranulfo. Nem tanto ao mar, nem tanto terra: elementos para uma anlise do
sistema partidrio brasileiro. In: Melo e Sez (Org.). Democracia brasileira, op. cit., p. 273-280.
85
Note-se que o federalismo, para alm de implicar diviso do poder poltico entre os entes
federativos circunstncia que pode gerar disputas e problemas de coordenao entre eles
, tambm favorece a difuso partidria. Isto porque, no possuindo os principais partidos
hegemonia em todo o territrio nacional, h a possibilidade do surgimento de pequenos e mdios
partidos que exeram papel relevante na composio da coalizo governamental no Congresso
Nacional. Ibid., p. 277.
83
84
RODRIGO BRANDO
Cmara, nas duas primeiras eleies que se seguiram Constituio de 1988

(1990 e 1994) o PMDB obteve apenas 21,5% e 20,9%, e nas eleies seguintes
o partido majoritrio no atingiu o teto de 20% das vagas de deputado federal.
De 1990 a 2006, dos 28 partidos atualmente existentes, somente de seis a oito
agremiaes conseguiram 5% das cadeiras na Cmara dos Deputados.86
Consiste em viso tradicional na cincia poltica brasileira a noo de
que a combinao desses fatores centrfugos (presidencialismo, sistema
proporcional, multipartidarismo e federalismo) geraria paralisias decisrias
e ingovernabilidade, com o surgimento de vrios veto players que obstariam
a implementao da agenda do governo e a realizao de efetivas mudanas
no status quo. A partir de um cenrio assim delineado embora tenha
escrito antes da Constituio de 1988 , Srgio Abranches cunhou o termo
presidencialismo de coalizo, em virtude de o Brasil (ser) o nico pas que, alm de
combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo imperial,
organiza o Executivo com base em grandes coalizes.87 Em virtude das dificuldades
de formao de uma coalizo slida exclusivamente com base em acordos
partidrios, sobreviveria o poder poltico de elites polticas e de oligarquias
regionais, que se traduziria na construo da base aliada por meio das
tradicionais tcnicas clientelistas da patronagem, notadamente a distri
buio de ministrios, cargos, emendas oramentrias etc.88
Por outro lado, a Constituio de 1988 apresentou novidades em relao
ao regime de 1946 que caminharam em sentido antagnico ao exposto, na
medida em que trouxeram coeso e governabilidade, facilitando que o governo
federal implementasse sua agenda poltica. A propsito, Figueiredo e Limongi
salientam que o processo decisrio na atual democracia brasileira caracteriza-se por
Ibid., p. 276-279.
ABRANCHES, Srgio. O presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados,
v. 31, n. 1, p. 21-22, 1988.
88
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora
UFMG; Rio de Janeiro: Iuperj, 2003. Em artigo mais recente, redigido sob a gide da Constituio
de 1988, Abranches reafirma seu argumento, porm esclarece que as dificuldades presentes na
democracia brasileira no so de ordem institucional, mas de ndole sociolgica. Ver, a propsito,
a seguinte passagem: No creio que o fisiologismo e o clientelismo sejam intrnsecos ao regime
de governana. Eles so componentes do padro de relacionamento entre partidos e eleitores,
portanto um dado sociolgico. Se os partidos majoritrios logram conquistar essa maioria por
meio desse tipo de mecanismo de manipulao do eleitor despossudo e no h alternativas
competitivas em muitos redutos, a relao entre maioria legislativa e o Executivo ter, de fato,
um elevado grau de propenso ao fisiologismo e ao clientelismo. Mas seria assim, se o governo
no fosse de coalizo. Cf. ABRANCHES, Srgio Henrique. A democracia brasileira vai bem, mas
requer cuidados. In: VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (Org.). Como vo a democracia e o desenvol
vimento no Brasil? Rio de Janeiro: Jos Olympio, 2001. p. 268.
86
87
203
204
um alto grau de delegao de poderes do Congresso para o Executivo e, no interior do

Congresso, dos parlamentares para os lderes partidrios.89
Quanto ao aumento da participao do chefe do Executivo no processo
legislativo, destacam-se a notvel ampliao das matrias sujeitas sua
iniciativa privativa (vastos assuntos administrativos, financeiros e oramen
trios),90 nas quais no caber emenda parlamentar que implique aumento de
despesa;91 a possibilidade de o presidente da Repblica solicitar urgncia em
projetos de sua iniciativa, de apresentar projetos de emenda constitucional,
de editar medidas provisrias e leis delegadas etc. Ademais, o Regimento
Interno do Congresso Nacional e das suas Casas tornou o Poder Legislativo
federal extremamente centralizado em torno dos lderes partidrios.92
A centralizao de poderes legislativos no presidente da Repblica e nos
lderes partidrios neutralizaria os efeitos fragmentadores do presidencia
lismo, do sistema proporcional e do federalismo, como demonstram as altas
taxas de sucesso (ndice de projetos de lei de iniciativa do Executivo apro
vados) e de dominncia (percentual de leis editadas pelo Parlamento que so
de iniciativa do Executivo). Com efeito, enquanto no perodo entre 1946-64
as mdias das taxas de sucesso e de dominncia foram, respectivamente, de
29,5% e de 38,5%, no lapso entre 1988 e 2006 as mdias foram de 75,8% e
83,3%.93 Nesta esteira, a taxa mdia de coeso partidria na democracia atual
bem superior da que a antecedeu: o ndice mais alto de disciplina de partido
da base aliada entre 1946 e 1964 (60,3%, do PSD) inferior ao menor ndice de
disciplina de partido da coalizo governamental no lapso entre 1988 e 2006
(72,2%, do PMDB).94
Da se v que o Executivo brasileiro, alm de controlar, em boa medida, a agenda
do Congresso Nacional, o principal legislador do pas, ditando, atravs do apoio
sistemtico e disciplinado de uma coalizo partidria, o que votado e aprovado
no Congresso Nacional.95
Figueiredo e Limongi, Instituies polticas e governabilidade, op. cit.

Ver art. 60, 1o, c/c art. 165 da CF/1988.
91
Art. 63, 1o, da CF/1988. A exceo se d no caso das leis oramentrias, em que as emendas
parlamentares que impliquem aumento de despesa sero admitidas desde que indiquem a fonte
de custeio.
92
Por exemplo, poderes de determinao e de obstruo da pauta, de designao e de substituio
de relatores e membros das comisses, de representao da bancada do partido, de solicitar
urgncia na apreciao de projetos de lei etc. Figueiredo e Limongi, Instituies polticas e
governabilidade, op. cit., p. 151-156.
93
Ibid., p. 156-157.
94
Ibid., p. 169-170.
95
Ibid., p. 186.
89
90
RODRIGO BRANDO
No necessrio aos propsitos deste artigo tomar partido sobre esta

profunda celeuma travada na cincia poltica brasileira. Basta notar que a
opo por princpios macroinstitucionais como presidencialismo, sistema
proporcional, multipartidarismo e federalismo aumenta a difuso do poder
poltico no Brasil, estimulando a judicializao ante a necessidade de o
Judicirio dirimir frequentes conflitos positivos e negativos travados entre
Poderes, entes federativos, agncias reguladoras, partidos polticos etc.
Por outro lado, a estabilizao da democracia brasileira aumenta a in
certeza eleitoral, j que os adversrios polticos tm natural receio de sofrer
derrota nas urnas. Seguindo a esteira da teoria do seguro poltico de Ginsburg,
h um estmulo mtuo entre os grupos polticos de entrincheirarem na Consti
tuio as regras bsicas do jogo democrtico, a fim de preservar a possibili
dade de ascenderem democraticamente ao poder, e normas substantivas, para
que o ncleo mnimo de sua proposta poltica fique fora do alcance da poltica
majoritria.
Enfim, o sistema poltico institudo pela Constituio de 1988 apresenta
condies polticas favorveis expanso do Judicirio.
II. As condies institucionais

Quanto ao catlogo de direitos, convm destacar que a Constituio de 1988
contm o mais generoso rol de direitos da nossa histria constitucional. Com
efeito, a atual Constituio trouxe, simbolicamente, o catlogo para o incio
do seu texto, erigiu a dignidade da pessoa humana a fundamento da nossa
Repblica (art. 1o, inc. III) e os direitos humanos a princpios reitores das
relaes internacionais travadas pelo Brasil (art. 4o, inc. II). Ademais, a Carta de
1988 possui um ttulo exclusivo para os direitos e garantias fundamentais,96
o qual se caracteriza, sobretudo, pela amplitude (s o art. 5o conta com 78
incisos). O constituinte de 1988 tambm conferiu uma eficcia reforada
aos direitos fundamentais, na medida em que lhes atribuiu eficcia imediata
(art. 5o, 1o), status de clusulas ptreas (art. 60, 4o, inc. IV) e hierarquia
constitucional aos tratados sobre direitos humanos (art. 5o, 3o, com a redao
dada pela EC no 45/2003). Por fim, foram positivados com igual nfase direitos
No Ttulo II esto inseridos os captulos I (direitos e deveres individuais e coletivos), II (direitos

sociais), III (direitos da nacionalidade), IV (direitos polticos), e V (partidos polticos).
96
205
206
de primeira, segunda e terceira gerao, sejam eles direitos a prestaes

estatais negativas ou positivas.97
Em relao ao controle de constitucionalidade, foi mantido o sistema misto
existente no Brasil desde a EC no 16/1965, com a combinao das modalidades
incidental e difusa moda americana e concentrada e abstrata de inspirao
austraca.98 Todavia, a notvel ampliao dos legitimados para a propositura
da Ao Direta de Inconstitucionalidade viabilizou o acesso ao controle abstrato
de constitucionalidade por grupos de interesse e por partidos de oposio.99
Assim, a circunstncia de qualquer partido poltico que possua um depu
tado ou senador ter legitimidade para a propositura de ADI, no mbito de
um sistema partidrio altamente fragmentado, faz com que virtualmente toda
questo poltica relevante se convole em questo judicial. De fato, a oposio,
no raro derrotada no Congresso Nacional, tende a utilizar o STF como nova
arena de batalha poltica, com vistas a reverter a derrota sofrida na deliberao
majoritria.
O uso do controle de constitucionalidade por partidos de oposio clara
mente comprovado por nmeros: enquanto no governo Fernando Henrique
Cardoso os partidos de esquerda (oposio) foram responsveis por 63,3%
das ADIs, e os de direita (que compunham a base aliada), por 18,9%; com a
eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a presidncia a relao se inverteu:
os partidos de esquerda, agora no governo, propuseram 6% das ADIs, ao
passo que os partidos de direita ajuizaram 73% das ADIs do perodo. Ainda
mais emblemtica a atuao do Partido dos Trabalhadores: enquanto no
governo FHC foi o lder isolado de ADI, respondendo por 57,3% das aes
propostas neste perodo, no governo Lula o PT no props uma ADI sequer.100
Ver, por todos, SARLET, Ingo. A eficcia dos direitos fundamentais. 2. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2001.
98
Foge ao objetivo do item a descrio de todas as inovaes trazidas pela Constituio de 1988
ao controle de constitucionalidade, j que nosso objetivo apenas o de destacar a presena, ou
no, das condies arroladas no item III. Para a anlise sistemtica das inovaes, ver CLVE,
Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000.
99
Com efeito, o art. 103 da Constituio de 1988 conferiu legitimidade ativa para a ADI no apenas
a rgos ou autoridades federais (presidente da Repblica, Mesas do Senado e da Cmara dos
Deputados e procurador-geral da Repblica), como tambm a rgos ou autoridades estaduais
(Mesa da Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa Distrital e governador de Estado ou
do Distrito Federal) e destaque-se a atores da sociedade civil (Conselho Federal da OAB,
partido poltico com representao no Congresso Nacional, confederao sindical e entidade de
classe de mbito nacional).
100
Vianna, Burgos e Salles, Dezessete anos de judicializao da poltica, op. cit., p. 66-70.
97
RODRIGO BRANDO
Por outro lado, cumpre notar a intensa atuao das entidades de classe
de mbito nacional na propositura de ADIs, apesar de o STF ter estabelecido
uma srie de restries, como consider-las legitimadas no universais, de
molde a exigir-lhes a comprovao da pertinncia temtica entre o objeto da
ao e suas finalidades institucionais;101 e ter se utilizado da analogia Lei
Orgnica dos Partidos Polticos para aferir o carter nacional da associao,
o qual depende da presena em, pelo menos, nove estados da Federao.102
Com efeito, entre 1988 e 2005, as associaes propuseram 24,9% das
ADIs, s perdendo, por pequena diferena, para os governadores de Estado,
que apresentaram 26% das ADIs no perodo. Tais dados confirmam que a
sociedade civil organizada vem sendo uma das protagonistas no processo
de judicializao da poltica,103 de maneira que diversos grupos de interesse
(especialmente aqueles que mais manejaram as ADIs: nesta ordem, funcio
nrios pblicos, empresrios, trabalhadores, profissionais liberais e notrios)
tambm veem o Judicirio como um foro alternativo de disputa poltica,
sobretudo quando restam vencidos nos embates parlamentares.104
A ampliao dos legitimados para a propositura de ADI teve um impacto
fortssimo em nosso modelo de controle de constitucionalidade, na medida
em que produziu uma elevao exponencial do nmero e da importncia das
aes diretas de inconstitucionalidade. De fato, de 1988 a 2005 foram propostas
3.648 ADIs. Alm disso, aps um pico no nmero de aes entre 1989-90
decorrente da adequao das Constituies estaduais Constituio Federal
, o nmero de ADIs propostas voltou a crescer, circunstncia que indica a
consolidao dessa via de judicializao.105
Quanto aos atos impugnveis no controle de constitucionalidade, note-se,
por um lado, que no h restries significativas no controle incidental, e,
por outro, que no controle abstrato o respectivo rol vem sendo progressiva
mente ampliado nos ltimos anos, merc da evoluo da jurisprudncia do
STF e de inovaes legislativas. Note-se que o STF tradicionalmente admite
STF, ADI 202, DJ, 2-4-1993, p. 5.612.

STF, ADI 386, DJ, 28-6-1991, p. 8.904.
103
Vianna, Burgos e Salles, Dezessete anos de judicializao da poltica, op. cit., p. 71.
104
Tal fenmeno foi reforado pela criao, atravs da Lei no 9.868/1999, do amicus curiae e da
audincia pblica, permitindo que a sociedade civil organizada e grupos de interesse tambm
participem de processos que no foram instaurados por eles. Desta forma, virtualmente, todas
as leis que afetem, de forma relevante, grupos de interesses razoavelmente organizados
especialmente os grupos econmicos e profissionais acabaro se sujeitando reviso judicial.
105
Vianna, Burgos e Salles, Dezessete anos de judicializao da poltica, op. cit., p. 46.
101
102
207
208
ADI em face de leis ou atos normativos federais e estaduais, inclusive em

relao a emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinrias, leis
delegadas, decretos legislativos e resolues do Congresso Nacional e de suas
Casas (inclusive o decreto legislativo pelo qual o Congresso aprova tratado
internacional), medidas provisrias, atos administrativos autnomos, dispo
sitivos de Constituies estaduais etc. Todavia, recentemente o STF superou
o entendimento a respeito do no cabimento de ADI em face de leis de efeitos
concretos, na ocasio em que reviu a sua jurisprudncia acerca do no cabi
mento de ADI em face de normas oramentrias, para conhecer e declarar a
inconstitucionalidade de medida provisria que abriu crdito oramentrio
extraordinrio sem a observncia dos requisitos constitucionais.106
Alm disto, a criao da Ao Declaratria de Constitucionalidade pela
EC no 03/1993 permitiu que se solicite ao STF a declarao da constitucionalidade
de lei ou ato normativo federal com vistas a pacificar, de forma clere e defi
nitiva, controvrsia judicial sobre a validade do respectivo ato. Por sua vez, a
regulamentao da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
pela Lei no 9.882/1999 fixou o seu cabimento em face do direito pr-constitu
cional, de leis municipais e dos atos do poder pblico, expresso genrica que
vem dando azo ampliao do seu objeto para o atingimento, por exemplo,
de decises judiciais, de atos administrativos de especial relevo etc.107 Tais
atos no podiam ter sua constitucionalidade questionada em tese perante o
STF, de maneira que a regulamentao da ADPF expandiu, consideravelmente,
o espectro do controle abstrato de constitucionalidade, ainda que o paradigma
constitucional seja mais restrito do que o da ADI, visto que se restringe s
normas constitucionais que ostentem a condio de preceitos fundamentais.
Evoluo notvel ocorreu na seara dos efeitos subjetivos da deciso de
inconstitucionalidade proferida pelo STF. Releva notar que, desde a criao no
Brasil do modelo de controle difuso e incidental de constitucionalidade com
a Constituio de 1891 at o advento da finada Representao de Inconsti
tucionalidade (EC no 16/1965), as decises de inconstitucionalidade do STF
somente produziam efeitos inter partes, no se aplicando a pessoas que, embora
estivessem em situao rigorosamente igual, no fossem partes do respectivo
processo. Em um pas de dimenso continental, com enorme desigualdade
social e despido de um sistema efetivo de assistncia judiciria gratuita, a
STF, ADI 4.048/MC, DJ, 22-8-2008, p. 55.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.
Curso de direito constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 1156-1165.
106
107
RODRIGO BRANDO
maior parte da populao no tinha acesso justia, persistindo os efeitos dos

atos inconstitucionais em suas esferas jurdicas.108
A situao comeou a mudar com a Constituio de 1988, como a j
destacada expanso do controle abstrato de constitucionalidade, no qual as
decises possuem tipicamente efeitos gerais (erga omnes). Contudo, passo
fundamental foi dado com o advento da Emenda Constitucional no 03/1993,
que previu o efeito vinculante, interpretado pelo STF como um plus de eficcia
em relao aos efeitos erga omnes, eis que resulta na aplicao da deciso do
STF no apenas aos destinatrios da norma constitucional, como tambm
aos rgos administrativos (administrao federal, estadual e municipal,
seja direta, seja indireta) e judiciais que no o prprio STF.109 Assim, caso tais
autoridades no se orientem por deciso do STF dotada de efeito vinculante,
ao invs de a parte prejudicada ter que percorrer toda a sistemtica recursal
ordinria para ter acesso Corte Suprema, pode propor diretamente perante
o STF reclamao, com vistas a restabelecer a autoridade da sua deciso.
Saliente-se, por outro lado, que, mesmo no controle incidental e difuso,
tradi
cional reduto dos efeitos meramente inter partes, tem se verificado
notvel ampliao de seus efeitos subjetivos. Inovaes recentes tm atribudo
a determinadas decises tomadas em controle difuso e incidental efeitos
que transcendem as partes do processo,110 e as mais relevantes so a smula
vinculante e a repercusso geral.
108
A criao da Representao de Inconstitucionalidade, na qual as decises do STF possuam
efeitos erga omnes (aplicveis no s s partes do processo, mas a todos os destinatrios da norma
constitucional), no produziu avano do papel poltico do Judicirio. As razes so bvias: a
EC no 16/1965 foi editada pouco mais de um ms aps o Ato Institucional no 2, que aumentara o
nmero de ministros do STF de 11 para 16 os cinco novos cargos foram preenchidos por juristas
vinculados UDN e extinguira a vitaliciedade dos seus membros. Ademais, o procuradorgeral da Repblica, poca detentor de cargo de livre nomeao e exonerao pelo presidente
e responsvel pela chefia da advocacia da Unio, possua o monoplio da legitimidade ativa
da RI. Tais fatores, somados prxis poltica que, para dizer o mnimo, no estimulava atos de
insubordinao ao regime, evidenciam o fato de que no modelo de controle de constitucionalidade
vigente no Brasil at 1988 predominavam, largamente, as decises de inconstitucionalidade com
efeitos inter partes.
109
Embora a EC no 3 s tenha previsto, expressamente, o efeito vinculante para as decises do
STF em ADC, esta Corte j decidira que as decises na ADI possuam igual efeito, diante da
natureza dplice dessas aes de controle abstrato de constitucionalidade. De qualquer sorte, a
Lei no 9.868/1999 e a EC no 45/2004 ratificaram tal orientao, e, posteriormente, a Lei no 9.882/1999
reconheceu que as decises proferidas pelo STF em ADPF tambm produziriam efeito vinculante.
110
Cite-se, inicialmente, a dispensa de submisso de questo constitucional ao Plenrio do
Tribunal, em ateno ao princpio da reserva de plenrio (art. 97 da CF/1988), na hiptese de
j haver prvia deciso do plenrio do STF ou do prprio Tribunal (art. 481 do CPC). Alm
disso, o STF tem admitido a realizao de controle incidental de constitucionalidade em sede de
aes coletivas, cujas decises geram efeitos erga omnes. H tambm forte tendncia no processo
209
210
A EC no 45/2004, mediante a introduo do art. 103-A da Constituio,

permitiu que o STF, na hiptese de ter proferido reiteradas decises em matria
constitucional, que sejam objeto de controvrsias cuja demora no deslinde
cause grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos, edite
smula vinculante, mediante o quorum qualificado de dois teros. Note-se que
tais smulas, embora originadas de decises proferidas em sede de controle
difuso e incidental, produzem efeito vinculante (como no controle abstrato
e concentrado), de molde que, se autoridade administrativa ou judicial no
seguir a sua orientao, caber reclamao perante o STF. Por outro lado,
aps o STF ter se pronunciado sobre questo em relao qual reconheceu
a presena de repercusso geral, se os tribunais de origem no se retratarem,
poder o STF cassar ou reformar, liminarmente, o acrdo contrrio orientao
firmada (art. 543-B, 3o, do CPC).
Por fim, os efeitos temporais. Embora o art. 27 da Lei no 9.882/1999 tenha
reconhecido a possibilidade de o STF modular os efeitos temporais de suas
declaraes de inconstitucionalidade, o tribunal vem usando tal prerrogativa
excepcional com comedimento. Portanto, na ampla maioria de decises de
inconstitucionalidade o STF tem se mantido fiel regra geral dos efeitos
retroativos das decises de inconstitucionalidade.
guisa de concluso, pode-se afirmar que houve uma alterao muito
significativa nos efeitos do controle de constitucionalidade (evoluo em
curso dos efeitos inter partes para erga omnes), de maneira que as decises do
STF tendem a atingir um espectro de pessoas bem mais amplo. Por fim, a
subsistncia dos efeitos ex tunc como regra geral no controle de constitucio
nalidade faz com que, normalmente, o STF invalide todos os efeitos produ
zidos por norma reputada inconstitucional, consistindo igualmente em fator
de fortalecimento do controle de constitucionalidade.
Note-se, por outro lado, a atribuio de competncias superlativas ao Su
premo Tribunal Federal, vista de reunir as funes de tribunal constitucional,
foro especializado e tribunal de apelao de ltima instncia.111 No mbito de sua
civil contemporneo de fortalecimento das competncias monocrticas do relator, tendo como

parmetro a jurisprudncia dominante ou sumulada. Por exemplo, o art. 557, caput e 1o-A, do
CPC, autoriza o relator a, respectivamente, negar seguimento a recurso em contradio com
smula ou jurisprudncia dominante do respectivo Tribunal, do STF ou de Tribunal Superior,
e prover o recurso se a deciso recorrida estiver em confronto com a referida smula ou
jurisprudncia dominante.
111
VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremocracia. In: SARMENTO, Daniel. Filosofia e teoria constitucional
contempornea. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 487.
RODRIGO BRANDO
funo de tribunal constitucional, compete-lhe, especialmente, processar e

julgar a ADI, a ADC e a ADPF, sendo digno de nota que, em virtude dos
fatores anteriormente sumariados, a abrangncia e o papel poltico destas
competncias tm se elevado consideravelmente.
Como foro especializado, responsvel pelo julgamento de infraes penais
e crimes de responsabilidade em face de vrias autoridades (art. 102, inc. I,
b e c, da CF/1988), e por aes propostas em face de atos de determinadas
autoridades (art. 102, inc. I, d, q e r, da CF/1988). Tais aes tm se acumulado
nos escaninhos do STF, exigindo-lhe que se dedique a complexas e numerosas
instrues criminais (h mais de 250 denncias contra parlamentares em
curso) e que julgue dezenas de milhares de aes sobre questes de pequena
relevncia. Por fim, o STF tem atuado como tribunal de apelao de ltima
instncia (art. 102, inc. III), na qual reexamina milhares de decises judiciais
com vistas a uniformizar a interpretao da Constituio.112
Quanto constitucionalizao abrangente, caracterstica das Constituies
contemporneas possurem um amplo contedo, pois no se limitam a prever
regras sobre a estruturao do Estado e direitos fundamentais de primeira
gerao (Constituio como norma fundamental de garantia), como tambm
uma ampla ordenao da vida econmica, social e cultural (Constituio como
norma diretiva fundamental), nas quais se destacam os direitos de segunda e
terceira gerao.113
Entretanto, caractersticas do processo decisrio da Assembleia Nacional
Constituinte somadas a elementos histricos reforaram a constitucionalizao
abrangente. De fato, a ausncia de um projeto unificador, a no atuao do
Executivo federal como centro sistematizador dos trabalhos das Comisses
e a regra da maioria simples permitiram a formao de coalizes de no
interferncia, nas quais grupos distintos trocavam apoios s suas propostas
desde que a matria no fosse especialmente conflituosa.114 Por outro lado, a
tradio brasileira de concentrao de poderes no Executivo (que, como visto,
foi mantida pela Constituio de 1988) serviu como incentivo ao constituinte
112
As inovaes recentes trazidas pela EC no 45/2004 smula vinculante e repercusso geral
, ao permitirem que as decises do STF, mesmo as proferidas no controle incidental, produzam
efeitos gerais, tendem a progressivamente diminuir o nmero de recursos alados ao Tribunal.
113
PRIETO SANCHS, Luis. Justicia constitucional y derechos fundamentales. Madri: Trotta, 2003.
114
COUTO, Cludio Gonalves; ARANTES, Rogrio Bastos. Constituio, democracia e governo.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21, n. 61, p. 44, jun. 2006. Para uma anlise pormenorizada
do processo decisrio na Assembleia Constituinte, ver PILATTI, Adriano. A Constituinte de 19871988: progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008.
211
212
para a constitucionalizao de um amplo leque de matrias, pois, assim, as

protegeria da possibilidade de o chefe do Executivo utilizar seus poderes
legislativos para modific-las ao seu alvedrio.115
Se a influncia das constituies contemporneas deu Carta de 1988 um
amplo leque de direitos fundamentais e normas programticas, o amlgama do
processo decisrio na Constituinte com a concentrao de poderes legislativos
no presidente da Repblica resultou na positivao constitucional, em larga
medida, de polticas pblicas, interesses e vises de mundo particulares. O
processo constituinte teria, assim, obedecido lgica da rvore de natal, onde
cada ator pendurou um benefcio ou benesse.116
Por sua vez, o nmero expressivo de emendas constitucionais aprovadas
alargou a extenso da Constituio, diante da resistncia do Congresso em
desconstitucionalizar matrias, j que isto lhe parece dar um cheque em branco
ao Executivo.117 Assim, o temor verificado no processo constituinte em relao
predominncia do Executivo no processo legislativo se manteve inclume no
processo de reforma Constituio, circunstncia que impediu a realizao
de um enxugamento da Constituio, produzindo, ao revs, efeito oposto.118
No surpreende, portanto, o carter analtico da nossa Constituio,
cujo corpo permanente conta com, aproximadamente, 32 mil palavras, relati
vamente superior mdia das Constituies latino-americanas (25.400 pala
vras).119 O principal efeito desta hiperconstitucionalizao o estmulo
judicializao das atividades legislativa e administrativa, visto que, com base
em amplssimo parmetro, o Judicirio pode controlar a constitucionalidade
dos atos estatais e extrair deveres de agir aos demais Poderes.120
Todavia, o processo de reforma constitucional relativamente fcil, o que
se comprova quando o art. 60 da Constituio de 1988 submetido a uma
115
MELO, Marcus Andr. Hiperconstitucionalizao e qualidade da democracia. In: Melo e Sez
(Org.). Democracia brasileira, op. cit., p. 250.
116
Melo, Hiperconstitucionalizao e qualidade da democracia, op. cit., p. 241.
117
Ibid.
118
Como exemplo desse fenmeno, Claudio Couto e Rogrio Arantes estimam que as emendas
constitucionais aprovadas no governo FHC aumentaram a Constituio em 15,3%. Couto
e Arantes, Constituio, democracia e governo, op. cit. um tanto quanto paradoxal que a
resistncia desconstitucionalizao de matrias venha dos prprios parlamentares, na medida
em que tal providncia implica a possibilidade de os prprios parlamentares disporem sobre o
tema mediante quorum de maioria simples, e no mais de trs quintos. A explicao se encontra,
como visto, nas altas taxas de dominncia e sucesso do Executivo no processo legislativo. Por
isso, a desconstitucionalizao de matrias, na viso de boa parte dos parlamentares, significa dar
um cheque em branco ao Executivo.
119
Ibid., p. 240.
120
RODRIGO BRANDO
anlise comparativa.121 Evidentemente que a associao entre uma Consti

tuio analtica, repleta de escolhas conjunturais sobre polticas pblicas,
e um processo de emenda relativamente fcil resulta em elevadas taxas de
emendamento, como o caso da brasileira, que, em 24 anos, se submeteu a 77
emendas (contadas as seis de reviso).
Desta forma, a constitucionalizao abrangente no tem conduzido
paralisia decisria e ingovernabilidade, como esperado pela corrente hege
mnica na cincia poltica,122 mas a um cenrio em que, por um lado, h est
mulo judicializao de questes polticas, mas, por outro, h tambm um
incentivo a um ativismo na reforma da Constituio no qual o presidente
tem demonstrado claro protagonismo , inclusive para superar decises
judiciais indesejveis.123
5. Concluso
A circunstncia de o Judicirio decidir questes de notvel relevncia
poltica um fenmeno que se verifica atualmente em diversos pases, inclu
sive no Brasil. Apesar da diversidade de culturas jurdicas e de ambientes
poltico-institucionais, possvel identificar condies facilitadoras comuns
a tal fenmeno.
As principais teses acerca da expanso do Judicirio podem ser divididas
em trs grupos: conceitualistas, funcionalistas e estratgicas. Dentre as
primeiras se destaca a tese segundo a qual a principal causa de expanso do
Judicirio teria sido a ampliao da positivao e da conscincia sobre direitos
que se verificou a partir do segundo ps-guerra, na linha do que defendido
pelo conhecimento jurdico convencional. J as teorias funcionalistas vinculam
a expanso do Poder Judicirio adoo de sistemas polticos fragmentados,
pois, em seu bojo, surgem problemas de coordenao entre entes autnomos
que so resolvidos pelo Judicirio. Por fim, h as teorias estratgicas, que
comungam da mesma premissa: se o Judicirio o mais frgil dos poderes,
121
Ver LUTZ, Donald. Toward a theory of constitutional amendment. In: LEVINSON, Sanford.
Responding to imperfection: the theory and practice of constitutional amendment. Princeton:
Princeton University Press, 1995; Brando, Rigidez constitucional e pluralismo poltico, op. cit.,
p. 255-295.
122
123
Desenvolvemos o tema em obra especfica: BRANDO, Rodrigo. Supremacia judicial versus
dilogos constitucionais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012.
213
214
a ampliao do seu papel poltico s possvel se contar com a concordncia,

expressa ou tcita, dos demais poderes.
Ocorre que tais teses so raramente exclusivas; antes, elas apresentam
condies que, embora distintas, contribuem para a expanso do Judicirio,
podendo estar presentes em diferentes medidas em determinado sistema
poltico-constitucional. A anlise da forma pela qual estas condies se apre
sentam em determinado sistema importante para aferir a intensidade e as
caractersticas da expanso do Judicirio.
H, basicamente, dois tipos de condio facilitadora deste fenmeno: as
polticas e as institucionais. Dentre as polticas se destaca a democracia: (i) neste
regime h sensvel fracionamento do poder, surgindo problemas de coorde
nao que tendem a ser dirimidos pelo Judicirio; (ii) os vrios pontos de veto
presentes num sistema fragmentado podem criar dificuldades para a coali
zao governamental se pronunciar sobre questes altamente controvertidas,
bem como para que ela reaja a decises judiciais proferidas nessas matrias;
(iii) Ademais, nas democracias bem ordenadas h alternncia no poder, de
modo que o risco constante de derrota eleitoral tende a estimular a constitu
cionalizao de matrias, para evitar que o grupo vencedor possa, por maioria
simples, alterar completamente a ordem jurdica. Note-se que a separao dos
poderes e o federalismo tambm so importantes condies polticas para a
judicializao, pois promovem forte fragmentao do poder poltico, criando
problemas de coordenao que o Judicirio chamado a resolver.
So, por sua vez, condies institucionais: a existncia e a eficcia do cat
logo de direitos fundamentais; a amplitude do controle de constitucionalidade
e os efeitos das suas decises; a abrangncia e o relevo poltico das competncias
da Suprema Corte; e a constitucionalizao abrangente.
Demonstrou-se ao longo do artigo a presena atualmente no Brasil de
uma conjuno de fatores extremamente favorvel expanso do papel
poltico do Poder Judicirio.124 O principal elemento propulsor do fenmeno
foi a consolidao da democracia brasileira. Com efeito, a soluo das crises
polticas pelas instituies constitucionalmente competentes em diversas
oportunidades pelo prprio STF excluiu as Foras Armadas da vida pol
tica ordinria, permitindo que os conflitos polticos fossem dirimidos pelo
menos em maior medida do que no perodo pr-1988 pelo direito e pela
poltica, e no mais pela fora.
124
No mesmo sentido, ver CARVALHO, Ernani Rodrigues de. Em busca da judicializao da pol
tica no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem. Revista de Sociologia Poltica, n. 23, 2004.
RODRIGO BRANDO
J a alternncia na ocupao da Presidncia da Repblica e as flutuaes

na representatividade dos partidos na Cmara dos Deputados revelam um
quadro poltico-partidrio competitivo, estimulando a constitucionalizao
de matrias para evitar que o jogo poltico permita que o vencedor tenha o
poder irrestrito de alterar a ordem jurdica por maioria simples. No Brasil, essa
possibilidade especialmente temida, em virtude da ampla preponderncia
do presidente da Repblica no processo legislativo, de maneira que os parla
mentares tendem a rejeitar a desconstitucionalizao de matrias por verem
nela embutida a atribuio de um cheque em branco ao chefe do Executivo.
H, portanto, claro ponto de contato entre a experincia brasileira e a
teoria da expanso do Judicirio como seguro eleitoral, de Tom Ginsburg,
na medida em que, precisamente no momento em que se verificou maior
dose de incerteza eleitoral, houve sensvel expanso do poder poltico do
Judicirio. Note-se, ainda, que, na linha das teses funcionalistas, a adoo
de princpios macroinstitucionais que se caracterizam pela intensa difuso
do poder poltico presidencialismo, federalismo, sistema proporcional de
listas abertas e, posteriormente, a criao de agncias reguladoras fez com
que o Judicirio fosse chamado, com frequncia, para a soluo de problemas
de coordenao entre eles, mediante a definio concreta das fronteiras que
demarcam as suas competncias.125
Assim, pode-se afirmar que a tpica explicao dada pela dogmtica jurdica
convencional atrelada expanso dos direitos fundamentais e dos seus instrumentos
de proteo revela-se, no mnimo, incompleta. Com efeito, fatores polticos
como a incerteza eleitoral, a alternncia no poder, a estabilizao democrtica,
a opo por um arranjo institucional marcado pelo fracionamento do poder
(presidencialismo, federalismo, agncias reguladoras, multipartidarismo) so
importantes elementos polticos que fomentam a judicializao da poltica no
Brasil contemporneo.
Diante da existncia de um cenrio poltico bastante favorvel expanso
do controle de constitucionalidade, a ordem jurdica instituda pela Cons
tituio de 1988 refletiu, com nitidez, essa tendncia. Com efeito, a Constituio
de 1988 ampliou bastante os parmetros de controle de constitucionalidade,
125
Alguns dados corroboram a importncia das teorias funcionalistas no Brasil, sobretudo as
que enfatizam o federalismo como fator de judicializao: os governadores de estado so os
campees dentre os legitimados ativos da ADI (propuseram 26% das ADIs), alm de 55% das
ADIs alvejarem leis estaduais. Os dados foram acolhidos da pesquisa de Werneck Viana, Burgos
e Salles, e se referem s ADIs propostas entre 1988 e 2005. Vianna, Burgos e Salles, Paula Martins.
Dezessete anos de judicializao da poltica, op. cit.
215
216
ao optar por um catlogo de direitos fundamentais muito abrangente e por

uma Constituio analtica. No plano do controle de constitucionalidade,
houve sensvel aumento do rol dos legitimados ativos para a propositura de
ADI, a criao da ADC e da ADPF, a ampliao dos atos impugnveis e dos
efeitos das respectivas decises. Tais inovaes permitiram no s que o STF
decidisse um enorme elenco de matrias constitucionais, mas tambm que
tais decises, em tese, vinculassem todos os destinatrios das normas consti
tucionais, os rgos administrativos e os juzes responsveis pela aplicao do
direito e no s as partes do processo, como era a tradio do constitucio
nalismo brasileiro.126
Enfim, o fenmeno da judicializao da poltica tem bases slidas nos
sistemas poltico e constitucional brasileiro, e parece ter vindo para ficar. Com
efeito, o emprego pelo Judicirio brasileiro de argumentos ligados sepa
rao dos poderes para a inadmisso sumria de aes judiciais que suscitam
questes polticas relevantes (discricionariedade, reserva de lei, insindica
bilidade de questes polticas etc.), embora to comum no passado, a cada
dia mais raro. Um passo fundamental para a anlise do fenmeno a com
preenso das condies polticas e institucionais que conduzem tais questes
polticas ao Judicirio brasileiro, desafio a que se props o presente artigo.
Contudo, o tema rico em nuances e complexidades, merecendo tratamento
cuidadoso de um sem-nmero de aspectos relevantes, tais como o ativismo
judicial, as suas condies, os parmetros de legitimao da atuao judicial,
as reaes dos poderes polticos a decises judiciais indesejadas etc. Porm,
esses so temas para outros estudos.
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vimento no Brasil? Rio de Janeiro: Jos Olympio, 2001.
126
bem de ver, contudo, que o movimento de expanso do papel poltico do Judicirio tem
fortalecido, sobretudo, o STF. Tal assertiva comprovada pela atribuio de efeito vinculante
s decises do STF de maneira que decises judiciais contrrias ao precedente do Supremo
podem ser rapidamente cassadas por ele, por meio de reclamao. Evidencia igualmente
o exposto a atribuio de competncias superlativas ao STF, com a acumulao de papis de
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teorias, condies e o caso

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| A judicializao da poltica: teorias, condies e o caso brasileiro

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restaurativa, (v) questes que so a verdadeira razo de ser da poltica, notadamente

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STF, MS 21.564, MS 21.689-1, DJ, 27-8-1993.

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Portanto, a constatao de Alexis de Tocqueville em relao aos Estados

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elementos tambm no so suficientes para a compreenso plena da expanso

2. Teorias sobre a expanso do Judicirio

Conferir o item anterior.

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sistematizao das principais condies que estimulam a expanso do Poder

Alm delas, h os modelos econmico-institucionais, que consideram o desenvolvimento da

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outras palavras, a soluo da tenso entre demandas pr-governo e antigoverno33

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O foco, portanto, no mais se coloca em uma cultura de direitos ou em

Hirschl, Towards juristrocracy, p. 38.

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Idem, The global spread of constitutional review, op. cit., p. 91.

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acesso especial das elites ao Judicirio, para a imunizao daqueles princpios

Ibid., p. 12. (traduo livre)

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Ademais, na soluo de questes polticas profundamente controvertidas

3. As condies para a judicializao da poltica

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pela sinergia, e no pela mtua excluso. Com efeito, as democracias bem

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da premissa de que a democracia aumenta a incerteza eleitoral, de maneira

Ginsburg, Judicial review in new democracies, op. cit.

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b) Federalismo e separao entre os poderes

Ackerman, The rise of world constitutionalism, op. cit., p. 4.

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outros para se manterem no cargo, ainda que seja necessria governabilidade

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c) Ineficincia e perda de confiana do povo nos polticos e nas

II. As condies institucionais

Ibid., p. 30-31. (traduo livre)

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for garantida pelo controle de constitucionalidade. Assim, h uma tendncia

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violao propriedade. Depois disto, a Suprema Corte se tornou um agente

b) Controle de constitucionalidade e seu perfil

Hirschl, Towards juristocracy, op. cit., p. 22.

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e do regulamento, reduzindo, basicamente, a sua atuao a questes ligadas

Ver ROUSSEAU, Dominique. Droit du contentieux constitutionnel. 7e d. Paris: Montchrestien, 2006.

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b.2) Efeitos da deciso de inconstitucionalidade

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Por fim, os efeitos temporais tambm constituem estmulo importante para

Sobre os modelos norte-americano e austraco de controle de constitucionalidade, ver

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ao ativismo da Corte de Warren superou Linkletter, tendo eliminado os limites

479 US 314 (1987). Ibid., p. 219.

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constitucional. Embora a concesso dessa notvel prerrogativa ao Judicirio

c) Rol de competncias da Suprema Corte ou da Corte