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AFINAL, QUAL A DAS UPPS?

LUIZ ANTONIO MACHADO DA SILVA
Professor titular do Iuperj/UCAM
Professor associado do IFCS/UFRJ
lmachado@iuperj.br

Fala-se muito nas UPPs, as Unidades de Polcia Pacificadora. Os meios de

comunicao esto cheios de referncias s melhorias no controle do crime, especialmente
do crime violento ligado ao trfico de drogas ilcitas, e ao que seria uma aprovao macia
da populao, moradora ou no das localidades onde as UPPs esto instaladas. De fato, no
se trata de uma euforia inteiramente infundada, pois h evidncia consistente de que: a) as
UPPs constituem, de fato, uma forma inovadora de represso ao crime; b) onde esto
atuando, de um modo geral elas tm apresentado bons resultados, medidos por indicadores
locais razoavelmente confiveis; c) ainda que longe de ser eliminadas, a arbitrariedade e a
violncia policial so menores onde as UPPs esto operando; d) a presena delas tem
melhorado muito significativamente o sentimento de segurana entre os moradores
diretamente afetados; e) a insistente divulgao pela mdia da atuao das UPPs tem
ampliado as expectativas positivas quanto segurana a toda a populao da cidade,
incluindo boa parte dos moradores nas localidades alvo de sua implantao no futuro e at
mesmo os segmentos mais abastados, que no precisam (nem querem) UPPs onde vivem.
Tudo isso positivo e faz das UPPs uma aposta que pode vir a se consolidar e
continuar rendendo bons frutos, que a mdia tem se encarregado de propalar aos quatro
ventos. No entanto, no prudente avaliar polticas pblicas por meio de uma sntese
binria, do tipo bom x ruim e esta afirmao verdadeira em particular para as mais
inovadoras. O que sustenta o entusiasmo acrtico com as UPPs a esperana de uma
cidade calma e serena, que o outro lado do medo do vizinho que h dcadas nos assola a
todos. Infelizmente, esta expectativa um mito inatingvel que pode por a perder a
prpria experincia das UPPs. Estas, na vida real, constituem a expresso de uma poltica
pblica muito recente que ainda carrega o peso de sua prpria origem e, como qualquer
nova iniciativa, precisa ser acompanhada, criticada e orientada para se estabilizar como uma
forma de interveno pblica democrtica, eficiente e eficaz. Vale a pena, portanto, uma
avaliao menos eufrica, e a ela que eu me dedico daqui em diante. Destaco os pontos
que me parecem mais distantes do debate coletivo.
Comecemos pela origem, que se denuncia no prprio ttulo, unidade de polcia
pacificadora. Os primeiros tempos do governo Srgio Cabral foram marcados por
declaraes enfticas de guerra s faces criminosas (inclusive da parte do prprio
governador), que transformavam o que at ento era uma metfora a guerra ao crime
em poltica pblica, oficial. A repercusso, embora, digamos, cautelosa e pouco vocal, no
foi boa, e o governo rapidamente mudou o discurso. Em resumo, as UPPs nascem como
resultado invertido da truculncia retrica, que exagerava no reconhecimento explcito do
que secularmente acontece nos bastidores do controle das classes perigosas, que sempre

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se realizou atravs da violncia. Inverteram-se os termos: a guerra isto , as famigeradas

operaes, que esto longe de ter acabado prepara a pacificao; a guerra deve ser
intensa, mas curta; j a pacificao pode ser lenta, mas de longo prazo. (H casos em que
as duas etapas se superpem, misturando as nfases na atuao da polcia, como na Cidade
de Deus. exemplar o episdio do nibus incendiado como retaliao priso de um
criminoso, mesmo com a presena de uma UPP, e a resposta de aumentar em 100 agentes o
efetivo, para 376 no total, conforme matria de O Globo, 07-03-2010, pg.16A.)
Faa-se um pequeno intervalo no raciocnio para deixar claro que h, sem dvida,
uma louvvel mudana de procedimento na orientao oficial (no tanto na substncia da
poltica de segurana), cujo principal ponto a tentativa de incutir nos contingentes que
operam as UPPs disposies de uma relao civilizada com a populao moradora do local.
Na prtica, em parte, ela permanece no plano das intenes. No longo prazo, porm, aquela
orientao, que tem sido amplamente divulgada, pode contribuir para uma mudana na
cultura policial, que todos sabemos ser autoritria, violenta e um tantinho paranica quanto
moral nos territrios da pobreza exceto, claro, a dos pobres tornados policiais.
Em termos mais amplos, da substncia da poltica de segurana da qual as UPPs so
apenas um brao, temos um tremendo n a desatar, que depende da progressiva
transparncia, dos graus de liberdade e das relaes de confiana pessoal e institucional que
vierem a ser estabelecidas no debate pblico como um todo. O n complicadssimo de
resolver, mas faclimo de descrever. As UPPs, idealmente, devem se generalizar, mas no se
prope universaliz-las para toda a cidade. Evidentemente, s preciso uma polcia
pacificadora nas reas onde no h paz. Embora os critrios para defini-las no sejam
divulgados, mais ou menos consensual que se trata dos territrios da pobreza. (A ironia
que estes territrios so chamados, inclusive pelos prprios moradores, de
comunidades...) O resultado que as UPPs contem, na prtica, uma dimenso de reforo
secular dualizao da cidade, que deu margem ao ttulo do conhecido livro de Zuenir
Ventura, Cidade Partida. Em outras palavras, pelo menos em parte as UPPs so o oposto
do que pretendem ser. Por outro lado, inegvel que, se os aspectos virtuosos do projeto
vingarem mesmo, o que cedo para saber, poder haver uma significativa reduo da
desigualdade embutida nos procedimentos de manuteno da ordem pblica ou, para
sermos ainda mais politicamente corretos, uma promoo da cidadania dos subalternos.
De qualquer maneira, a fragmentao e dualizao da ordem urbana um problema
muito mais amplo, que ultrapassa o horizonte de atuao das UPPs. Deixemos os grandes
temas de lado, e olhemos mais de perto a questo. evidente que ningum em s
conscincia pode imaginar que, em futuro discernvel, haver uma unidade em cada
localidade que, na viso das autoridades, necessitaria de pacificao. Mesmo admitindo que
a coincidncia dessas localidades com os territrios da pobreza no seja completa, seria
necessrio um contingente policial gigantesco a um custo invivel para assegurar a
retomada definitiva para a cidadania das comunidades antes subjugadas pelo crime,
mencionada pelo editorial de O Globo do dia 28 de fevereiro deste ano. Quantas e quais so
as comunidades uma incgnita, creio que at mesmo para os formuladores da poltica.
No entanto, a julgar pelo sub-texto do discurso oficial, seriam as favelas cerca de 800,
deixando de lado as muito pequenas. (As escassas menes das autoridades responsveis
pelas UPPs s milcias, que parecem se instalar preferencialmente nos loteamentos
clandestinos das periferias e no nas favelas salvo as excees de praxe, como Rio das

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Pedras so um alvo muito secundrio. Que eu saiba, dos territrios controlados por elas,
foi instalada apenas a UPP do Batan.)
Entretanto, pensando bem, talvez no sejam mesmo necessrias tantas UPPs. bom
lembrar que no estamos lidando apenas com os fatos relacionados ao crime, mas tambm
com sua percepo coletiva e os sentimentos que ela provoca. H um importante elemento
de visibilidade envolvido (o qual, por sinal, explica em boa parte a escolha dos locais onde
tm sido implantadas as UPPs: as favelas da zona sul, prximas da regio turstica e por onde
circulam os formadores de opinio, ou a Cidade de Deus, que se tornou
internacionalmente famosa). muito provvel que a presena macia de policiais recmingressados e, portanto, ainda no envolvidos com as redes internas de poder da instituio
e pouco socializados na cultura corporativa, venha a inibir fortemente o porte ostensivo de
armas, talvez o mais contundente fator de medo e insegurana. Pode-se mencionar, por
exemplo, os freqentes comentrios da mdia sobre a procura do plano inclinado do morro
de Santa Marta por turistas e moradores de outras regies do Rio que se seguiu
implantao de uma UPP na localidade. Mesmo que haja exagero propagandstico nas
dimenses deste movimento, ele pode indicar o esboo de uma nova tendncia. claro que
isso envolve um tipo de curiosidade social que beira a folclorizao da pobreza, mas este
outro assunto.
tambm evidente que, na presena das UPPs, os custos de oportunidade do crime
tendem a subir consideravelmente, de modo que as respectivas taxas nas reas por elas
cobertas se reduzem. Aqui, porm, entramos em problemas de mensurao sobre os quais
os criminlogos se debruam h muito tempo. Basta dizer que os pontos de concentrao de
atividades criminais, os hotspots, no so fixos, de modo que o aguamento do controle
repressivo em certas reas pode provocar migrao e/ou pulverizao da atividade e no
necessariamente sua reduo. Tem havido muito boato de que isto que est ocorrendo
com a implantao das UPPs, porm no h comprovao emprica, o que, alis,
tecnicamente muito complicado. Mas pode-se mencionar o constrangimento provocado por
um coronel da Polcia Militar que, durante entrevista a uma rede de televiso, dirigiu-se
diretamente aos criminosos de uma localidade, alertando-os para deixar a rea, pois a
polcia a ocuparia em tal dia. O prprio governador tambm sugeriu, em entrevista, que os
traficantes da Ladeira dos Tabajaras (onde, poca, estava programada para breve a
implantao de uma nova UPP) aproveitassem para abandonar o local enquanto a polcia
estava envolvida com a criao da UPP do Morro do Cantagalo.
De qualquer maneira, e sem adotar uma postura cnica, considero possvel que o
simples deslocamento das atividades criminais para regies mais recnditas da cidade,
associado discrio no uso de armas pelos criminosos que permanecerem atuando nas
reas nobres, venha a reduzir o sentimento generalizado de medo e insegurana. Afinal de
contas, altas taxas de crime e violncia (criminal e policial) esto longe de ser uma novidade
no Rio de Janeiro; o que recente de duas ou trs dcadas que isso deixou de ser
intersticial, passando a atingir regies nobres, tornando-se uma verdadeira obsesso nas
conversas cotidianas e um tpico do debate pblico. E a simples diminuio do medo pode
alterar significativamente o quadro das relaes sociais e polticas, desanuviando o
ambiente, recuperando ao menos parte da confiana nas instituies, etc. No se pode
negar que, trazidos cena pblica, os bastidores da Cidade Maravilhosa tm penalizado
duplamente as camadas populares: alm da endmica violncia cotidiana na qual continuam

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imersas, suas reivindicaes por melhoria das condies de vida que, historicamente,
vinham ganhando fora, voltaram a tornar-se objeto de profunda desconfiana.
Chegou o momento de mencionar o que me parece o grande risco das UPPs
enquanto poltica de segurana. Para coment-lo, recorro uma vez mais ao mencionado
editorial de O Globo:
De fato, fundamental que o poder pblico tenha uma poltica que assegure a
retomada definitiva para a cidadania das comunidades antes subjugadas pelo
crime. Para tanto, essencial que o Estado se mostre presente com programas
perenes de incluso social, e no apenas com seu brao coercitivo. As UPPs tm a
funo pontual de sufocar o trfico de drogas e acabar com a venda de proteo
aos moradores, mas a elas deve se seguir a implantao de servios pblicos tudo
como uma poltica de Estado e no apenas como projetos conjunturais de
governo.

Por enquanto, fora de dvida que as UPPs constituem meros projetos conjunturais
de governo, e so uma parte menor muito menor de uma poltica repressiva de
manuteno da ordem pblica. J tive oportunidade de mencionar, no incio deste artigo,
sua origem. Por outro lado, programas perenes de incluso social, dos quais as UPPs
seriam apenas uma parte, no caem do cu nem so obra unilateral de algum governante
mais esclarecido. A histria mostra com toda a clareza que eles resultam do debate poltico e
sua natureza, amplitude e profundidade dependem, de um lado, da fora relativa de
imposio dos interesses dos participantes e, de outro, da cultura cvica que fornece os
recursos simblicos operados pelos diferentes grupos na disputa. Acresce que, se
considerarmos que a expresso incluso social tem como horizonte os valores de
igualdade, os respectivos programas precisariam mesmo ser perenes. Salvo, talvez, em
momentos de crise revolucionria, o debate poltico e a cultura cvica no podem deixar de
adequar-se ao processo de acumulao capitalista, que desigual por definio, de forma
que sempre ser necessrio incluir os subalternos, no importa se os apresentamos como
dominados ou explorados.
Desse modo, no possvel pensar em polticas de incluso social sem,
imediatamente, focalizar reivindicaes ou, pelo menos, expectativas, que so
reivindicaes implcitas e/ou inorgnicas: seus contedos, suas condies de possibilidade,
seus agentes, etc. Quando se pensa na populao que mora nas localidades onde esto
implantadas as UPPs ou so potenciais alvos delas, podemos dizer sem medo de errar que,
atualmente, sua capacidade reivindicativa muito limitada. A simples idia de que estas
reas precisam ser pacificadas indica que os moradores, em conjunto, so vistos com
extrema desconfiana, seja pelo restante da populao urbana, seja pelas instituies de
manuteno da ordem pblica. (Guerra e paz so referncias binrias que tipificam
amigos/inimigos, presena/ausncia de perigo, sem maiores refinamentos classificatrios.
Assim, pouco importa que os moradores dessas reas estejam longe de ser todos pobres e
miserveis, e que constituam, na realidade, uma populao bastante heterognea, que
abriga apenas uma nfima minoria de criminosos.)
Nestas condies, sua aceitao como participantes legtimos no debate pblico no
pode deixar de ser muito limitada. Ora, quanto mais frgil a posio de um grupo social,
mais curto seu horizonte poltico. No de admirar, portanto, que o menor aceno
melhoria de suas condies de vida ou seja, possibilidade de incluso social mobilize

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grande parte dos moradores, em particular quando o objetivo de reduo da criminalidade

vem acompanhado da promessa de um controle repressivo menos violento, pacfico. Alm
do mais, o discurso em torno das UPPs tem sistematicamente mencionado que no se trata
de uma poltica isolada, embora a possibilidade de reduo das ameaas integridade fsica,
vindas de grupos criminosos ou de agentes policiais, seja um item decisivo em sua eventual
aprovao. As autoridades reiteram com insistncia que elas sero acompanhadas de
polticas sociais e oferta de servios pblicos de melhor qualidade, o que justifica a
expectativa do editorial de O Globo de que elas venham a se tornar uma poltica perene,
de Estado. O controle pacfico do crime apresentado como condio para a ampliao
dos demais bens de cidadania.
A tudo isso se deve acrescentar que a cultura brasileira como um todo o que inclui
o mundo popular, sublinhe-se no tem nada de pacfica. Pode-se dizer que a violncia
uma parte central, pervasiva e renitente, de nossa formao histrica. No pretendo
desenvolver uma tese sobre a cultura brasileira ou sobre nosso carter nacional. No tenho
competncia nem gosto para isso. Quero apenas indicar que a violncia privada, interpessoal
e cotidiana, tem convivido com o fortalecimento do monoplio da violncia legtima pelo
Estado por mais tensa que seja, na prtica, esta unidade, e por mais problemtica que seja
para a teoria democrtica. No caso da atividade policial, que o ponto que nos interessa,
estou convencido de que no a truculncia extralegal em si mesma que questionada,
mas sim seu carter arbitrrio e indiscriminado. A violncia repressiva seria admitida e at
mesmo defendida, desde que dirigida a alvos merecedores.
Neste ponto, vale um comentrio lateral. No creio que os linchamentos, que s
vezes so mencionados para indicar a inclinao violncia das camadas populares, sejam
um bom exemplo. Primeiro porque, comparativamente, parece haver poucos linchamentos
no Rio de Janeiro. Segundo porque um exemplo preconceituoso, que cola nos subalternos
a imagem de uma horda de brbaros. Mas, principalmente, porque tudo leva a crer que sua
irrupo depende de micro-histrias internas muito variadas que dificilmente podem ser
generalizadas. Considero mais pertinente mencionar a dificuldade de parentes de vtimas de
violncia policial, inclusive quando esto envolvidos em movimentos coletivos, de denunciar
o uso excessivo da fora quando ele se exerce sobre criminosos reconhecidos. claro que,
em parte mas s em parte , isso se deve a uma tentativa de evitar que a reivindicao por
justia seja contaminada pela conivncia com o crime. Este , de fato, um cuidado
necessrio. Como j comentei, a associao entre crime e pobreza no imaginrio social
obriga os subalternos a um intenso e doloroso trabalho de limpeza simblica. No basta
que suas demandas sejam legtimas, elas precisam parecer legtimas, isto , ser vocalizadas
por pessoas reconhecidamente honestas que no usam de subterfgios para defender os
interesses do crime.
Mas voltemos ao assunto. H notcias de que os policiais ligados s UPPs, em
particular ao nvel da chefia, tm sido muito procurados na condio de autoridade, tanto
para resolver pequenos problemas cotidianos que fazem parte da atividade diria de
qualquer instituio policial, porm no compe o ncleo da funo, quanto para funcionar
como mediao para o acesso a outras instituies e servios pblicos. Ainda estamos em
um estgio muito inicial, mas j possvel perceber que as UPPs comeam a desempenhar o
papel de mediador poltico-administrativo que, por um longo perodo, foi desempenhado
pelas associaes de moradores. Estas vm perdendo fora e legitimidade, tanto interna

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quanto externamente. De um lado, frente ao poder armado dos bandos de criminosos elas
pouco podem fazer alm de evit-los e/ou negociar algum nvel de autonomia (quando a
direo no simplesmente destituda e a associao ocupada pelos prprios criminosos ou
seus prepostos). De outro lado, a criminalizao da pobreza e a desconfiana generalizada a
respeito das verdadeiras intenes das reivindicaes coletivas tem restringido a
participao orgnica das associaes de moradores no debate pblico. Desautorizadas
internamente e enfraquecidas externamente, elas tm seu espao de atuao cada vez mais
limitado, fazendo-as beirar a irrelevncia, que muitas vezes elas tentam evitar
transformando-se em ncleos de projetos e parcerias sobre cujo funcionamento no
costumam ter muito controle.
Em resumo, a funo de mediao poltico-administrativa entre as populaes
moradoras dos territrios da pobreza e o mundo pblico, que representou a fora (e a
fraqueza, pois esta posio como um copo dgua, ao mesmo tempo meio cheio e meio
vazio) das associaes de moradores tem sido esvaziada por uma srie de circunstncias.
Durante algum tempo ela pareceu fragmentar-se, distribuindo-se entre diversas
organizaes, locais e supra-locais, pblicas e privadas. Mas vejo indicaes que lamento e
temo de que a funo pode estar se reunificando e passando a mos insuspeitadas: as
UPPs. Internamente, elas ganham fora e legitimidade ainda que espria, do ponto de vista
da democracia por meio de um combate atividade criminal menos truculento e
imprevisvel, combinado promessa de melhoria dos servios disponveis; externamente,
tm confiabilidade suficiente junto opinio pblica e proximidade poltico-administrativa
com outros rgos de governo para expressar com sucesso ao menos relativo as demandas
locais, uma vez que estariam representando o lado honesto e moral das comunidades. Ou
seja, a mera reduo da truculncia policial, que no altera a substncia repressiva da
poltica de manuteno da ordem pblica, parece conferir expressivo poder poltico s UPPs.
A est contido, parece-me, o principal risco da experincia das UPPs, que deve ser refletido,
questionado e evitado: o de policializar a atividade poltico-administrativa nos territrios
da pobreza. Transformar um brao da represso ao crime em organizao poltica tudo
que o processo de democratizao no precisa.
De qualquer maneira, esta lua de mel das UPPs com a mdia e a parte mais vocal da
opinio pblica, cujos riscos procurei alertar, est longe de ser um completo cu de
brigadeiro. H resistncias e desconfianas, fortes e bem fundamentadas, com as quais
pretendo terminar este artigo.
A tradicional convivncia do mundo popular com a inconstncia das polticas pblicas
que o tomam mais como objeto do que do que como sujeito est na raiz de uma
desconfiana generalizada quanto permanncia das UPPs no longo prazo. Dentre a
populao afetada, mesmo os mais ferrenhos defensores no parecem estar inteiramente
seguros de sua continuidade. E se os criminosos voltarem a exercer o antigo domnio? E
se a polcia voltar a atuar sem freios a barbarizar , como antes? E se os confrontos se
intensificarem de novo? Dvidas razoveis e historicamente bem fundamentadas como
estas no estimulam uma adeso incondicional nem um repdio muito explcito. Ao
contrrio, favorecem a ambiguidade, essa mistura de amor e dio, subservincia e
autonomia, que tradicionalmente caracteriza as relaes das camadas populares com as
instituies estatais. As UPPs, claro, situam-se neste terreno movedio: fazendo dos alvos a
serem pacificados um objeto de interveno, estimulam como resposta um engajamento

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cvico que mais instrumental que substantivo. Esta tem sido, creio, uma dimenso crucial
do drama da democratizao brasileira.
Mas h uma modalidade mais afirmativa de resistncia, que me parece muito
associada aos segmentos mais esclarecidos das camadas populares. Ela diz respeito a uma
crtica de fundo, focada no significado que pode ter a noo de ordem pblica que
nortearia no apenas a prtica, mas a prpria filosofia que organiza o programa das UPPs.
uma reao que denuncia o carter unilateral da definio e os critrios de sua
implementao pelos policiais. Repudia o que considera, at certo ponto com razo,
implcito na atuao concreta das UPPs: a tentativa de regular a vida cotidiana local segundo
padres de conduta fortemente invasivos da privacidade dos moradores, verdadeiros
substitutos das garantias dos direitos civis que se espera dos responsveis diretos pela
ordem pblica. H, mesmo, quem aproxime as UPPs dos Parques Proletrios criados durante
o governo Vargas, que tinham como uma de suas caractersticas a opressiva regulamentao
unilateral de todos os aspectos da vida em seu interior. Nesta perspectiva, mais do que uma
forma de controlar o crime nas localidades escolhidas, as UPPs seriam instrumento de
infantilizao e domesticao de seus habitantes, de modo que o combate ao crime no
passaria de mais um pretexto para a excluso social e a submisso cultural e poltica das
camadas populares.
Lamento o final anticlimtico, mas gostaria de terminar este artigo sugerindo que,
como acontece com boa parte das polticas pblicas, no limite estamos diante de uma
escolha de Sofia: civilizar a polcia ou civilizar populaes que devem ser pacificadas?
Como a vida social no tem mes, nela a tragdia o prprio impasse, no a escolha. De
minha parte, prefiro evitar a radicalizao e apostar em pequenas mudanas cotidianas que
nos afastem da exceo e desfaam margens.