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Politicas Educacionais Na Decada de 1990
Politicas Educacionais Na Decada de 1990
RESUMO: Este trabalho, apoiado no esforo de anlises de pesquisadores e intelectuais que no declinaram do pensamento utpico e,
portanto, do esforo de produo de um pensamento crtico a todas
as formas de colonialismo, discute a poltica de educao bsica nos
dois mandatos do Governo Fernando Henrique Cardoso. A concluso a que chegamos a de que a era FHC neste particular, tambm,
foi um retrocesso tanto no plano institucional e organizativo quanto, e particularmente, no mbito pedaggico. Esta concluso se fundamenta, primeiramente, na anlise do tipo de projeto social mais
amplo e do projeto educativo a ele articulado, ambos associados de
forma ativa, consentida e subordinada aos organismos internacionais.
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No plano mais especfico fundamenta-se na relevncia da educao bsica luz das questes mais gerais postas educao por um mundo em
transformao e s polticas educacionais em relao Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional e ao Conselho Nacional de Educao, ao
Plano Nacional de Educao, ao ensino fundamental e aos Parmetros
Curriculares Nacionais e reforma do ensino mdio e tcnico.
Palavras-chave: Educao bsica. Governo
Polticas educacionais.
BASIC EDUCATION IN BRAZIL
FHC.
IN THE
Subordinao ativa.
1990S:
Introduo
s ltimas dcadas do sculo XX e o incio do sculo XXI vm marcados por profundas mudanas no campo econmico, sociocultural, tico-poltico, ideolgico e terico. Em recente coletnea, por
ns organizada (Frigotto & Ciavatta, 2002), analisamos que essas mudanas se explicitam por uma trplice crise: do sistema capital, ticopoltica e terica.
No plano mais profundo da materialidade das relaes sociais est
a crise da forma capital. Depois de uma fase de expanso, denominada
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por Hobsbawm (1995) de idade de ouro, com ganhos reais para uma
parcela da classe trabalhadora, particularmente nos pases que representam o ncleo orgnico e poderoso do capitalismo, o sistema entra em
crise em suas taxas histricas de lucro e explorao. A natureza dessa crise
o impulsiona a um novo ciclo de acumulao mediante, sobretudo, a
especulao do capital financeiro. Essa acumulao, todavia, no
possvel para todos. Instaura-se, ento, uma competio feroz entre
grandes grupos econmicos, corporaes transnacionais que se constituem, na expresso de Noam Chomsky, no poder de fato do mundo. Um
poder que concentra a riqueza, a cincia e a tecnologia de ponta de uma
forma avassaladora e sem precedentes. Martin & Schumann sintetizam
esta tendncia com a idia metafrica de sociedade 20 por 80 (1999,
p. 7) para designar que apenas uma parcela mnima de 20% da
humanidade efetivamente usufrui da riqueza produzida no mundo. Os
demais 80%, que so os que dominantemente a produzem, apropriamse de forma marginal ou so literalmente excludos.
No plano supra-estrutural e ideolgico produz-se um verdadeiro
arsenal de noes que constituem, para Bourdieu & Wacquant (2002),
uma espcie de uma nova lngua com a funo de afirmar um tempo
de pensamento nico, de soluo nica para a crise e, conseqentemente,
irreversvel. Destacam-se as noes de globalizao, Estado mnimo,
reengenharia, reestruturao produtiva, sociedade ps-industrial, sociedade ps-classista, sociedade do conhecimento, qualidade total, empregabilidade etc., cuja funo a de justificar a necessidade de reformas
profundas no aparelho do Estado e nas relaes capital/trabalho.
Essas reformas vm demarcadas por um sentido inverso s
experincias do socialismo real e das polticas do Estado de bem-estar
social do aps a Segunda Guerra Mundial, lidas pelos intelectuais
orgnicos do sistema capital como responsveis por um desvio dos
mecanismos naturais do mercado e, portanto, pela crise. Trata-se,
ento, de retomar os mecanismos de mercado aceitando e tendo como
base a tese de Hayek (1987) de que as polticas sociais conduzem
escravido e a liberdade do mercado prosperidade. O documento
produzido pelos representantes dos pases do capitalismo central,
conhecido como Consenso de Washington, balizou a doutrina do
neoliberalismo ou neoconservadorismo que viria a orientar as reformas
sociais nos anos de 1990. neste cenrio que emerge a noo de
globalizao carregada, ideologicamente, por um sentido positivo.1
Ao contrrio da perspectiva internacionalista do iderio socialista,
de uma igualdade substantiva perante o acesso aos bens econmicos,
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UNICEF, PNUD
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E que especialistas foram estes? Na sua maioria, intelectuais altamente preparados em universidades do exterior e com passagem, alguns
muito longa, outros mais breve, nos organismos internacionais que esto
na base das reformas educativas: Banco Mundial, Banco Interamericano
de Desenvolvimento, Organizao Internacional do Comrcio (OIT) etc.
Esta lista encabeada com aquele que seria o ministro de Educao de
FHC por oito anos, Paulo Renato Souza, e completada, entre outros, por
Joo Batista de Arajo, Cludio de Moura Castro, Guiomar Namo de
Melo e Maria Helena Guimares Castro.
E quais as demandas e que grupos foram beneficiados no campo
educativo? Sem dvida aqueles grupos que esto articulados historicamente com o metabolismo do capital dos centros hegemnicos neste
novo contexto de sua mundializao. o Governo Cardoso que, pela
primeira vez, em nossa histria republicana, transforma o iderio
empresarial e mercantil de educao escolar em poltica unidimensional
do Estado. Dilui-se, dessa forma, o sentido de pblico e o Estado passa
a ter dominantemente uma funo privada. Passamos assim, no campo
da educao no Brasil, das leis do arbtrio da ditadura civil-militar para
a ditadura da ideologia do mercado (Frigotto, 2002).
Jos Rodrigues (1988) evidencia-nos que os empresrios, por
intermdio de seus organismos de classe, especialmente desde os anos
de 1930, disputavam a hegemonia de seu pensamento educacional no
s no mbito da formao e qualificao profissional, mas, mais
amplamente, da educao escolar. Trata-se de ajustar a educao escolar
que serve reestruturao produtiva e s mudanas organizacionais e a
base tcnico-cientfica nova diviso internacional do trabalho. Este
intento nem mesmo no perodo da ditadura civil-militar foi atingido.
Isso vai ocorrer de forma explcita e orgnica no Governo Cardoso.
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A afirmao de Castro no acrescenta, todavia, que essas competncias gerais vm demarcadas pela perspectiva unidimensional daquilo
que serve para o mercado.10 Fica patenteado que a anlise de Rodrigues
(1998) sobre a disputa dos empresrios pela hegemonia do pensamento
pedaggico para alm da formao profissional especfica materializa-se
no Governo Cardoso. Isso corrobora as anlises de Neves (2002) sobre a
reproduo do trabalho simples e adaptao ao complexo na diviso
internacional do trabalho, e as anlises de Giovani Arrighi (1998) que
mostram que pases semiperifricos, como o Brasil, desenvolvem as
atividades neuromusculares, ao passo que os pases do capitalismo
orgnico central desenvolvem as atividades cerebrais.
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composio do Conselho Federal de Educao foi alvo de intensos debates. Como reflexo disto, o projeto de LDB apresentado na Cmara pelo
deputado Otvio Elsio, em 1988, propunha um Conselho Nacional de
carter deliberativo e legislativo com autonomia econmica, financeira e
administrativa. Este teria uma composio com a indicao de um tero
pelo ministro da Educao, um tero pela Cmara Federal e um tero
pelas entidades representativas do magistrio. O mesmo esprito foi
mantido pelo substitutivo Jorge Hage e aprovado na Cmara. Tratava-se
de um extraordinrio avano.
Esta perspectiva autnoma do Conselho e a forma democrtica
de sua composio se confrontam com as diretrizes gerais da conformao da educao ao ajuste estrutural proposto pelo governo no mbito
das reformas do Estado. O substitutivo do senador Darcy Ribeiro,
como demonstra Saviani (op. cit., p. 207), no fazia nenhuma meno
ao Conselho e, na tramitao, fez-se uma referncia no inciso IX do
artigo 9, mantido na verso final aprovada e sancionada, que diz: Na
estrutura educacional, haver um Conselho Nacional de Educao, com
funes normativas e de superviso e atividade permanente, criado por
lei. Esta formulao, como bem analisa Saviani, permitiu manter o
Conselho Nacional de Educao tutelado e sob o controle do Executivo
e, portanto, em direo oposta ao projeto aprovado pela Cmara Federal
em que o CNE tinha um outro carter: era uma instncia com funes
deliberativas no mbito da educao anlogas quelas exercidas pelo
Legislativo e Judicirio no mbito da sociedade como um todo (idem,
p. 208).
Prevalecendo o carter consultivo do CNE e sob a gide do MEC, ao
longo dos oito anos de mandato do Governo Cardoso o ministro Paulo
Renato Souza nomeou os conselheiros em nmero mais que suficiente
para que nada, que fosse fundamental ao projeto educativo preconcebido,
escapasse do seu controle. Na primeira composio foram includos
alguns nomes sugeridos pelas entidades do magistrio, mas sem fora
suficiente para alm de retardar ou dificultar algumas medidas. No
segundo mandato do ministro (1998-2002), o CNE, reeditando o
passado, foi espao de legitimao do projeto mercantilista e privatista
do Governo Cardoso.
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locais, regional e nacional; s injunes do desenvolvimento cientficotecnolgico; s polticas de gerao de emprego, trabalho e renda, juntamente com aquelas que tratam da formao e da insero econmica e social da juventude. Supe que se mobilize a capacidade produtiva nacional
em favor do crescimento, aproveitando toda a capacidade tcnica, empreendedora e criadora do povo.
A reforma educacional praticada pelo Governo FHC, no seu conjunto e, em particular, em relao educao tecnolgica e formao
profissional, foi coerente com o iderio do liberalismo conservador em
termos econmicos e sociais, tanto na concepo quanto na ao prtica.
O Decreto n 2.208/97 uma sntese emblemtica desse iderio. Esse
decreto foi complementado, como instrumento coercitivo, pela Portaria
do MEC n 646 de 1997, que obriga os Centros Federais de Educao
Tecnolgica a restringirem em 50% as matrculas do nvel mdio integrado, das oferecidas em 1966, com o indicativo de extenso futura. A arma
do MEC para isso era a concesso de mais ou menos recursos de acordo
com a adeso portaria. No plano pedaggico, a Resoluo n 04/99 e o
Parecer CNE/CEB n 16/99, que traam as Diretrizes Curriculares Nacionais para os cursos tcnicos de nvel mdio, escancaram a perspectiva
economicista, mercantilista e fragmentria mediante a pedagogia das
competncias e a organizao do ensino por mdulos, sob o iderio da
ideologia da empregabildiade.
Ele reinstaura uma nova forma de dualismo na educao ao separar
a educao mdia da educao tcnica. Por isso ele incompatvel, teoricamente e em termos de ao poltica, com um projeto democrtico de
educao adequado ao baixo nvel de escolaridade bsica e de formao
profissional da populao economicamente ativa, no sentido de superar
essa realidade.
Ainda no h um acmulo de conhecimento para se saber,
exatamente, os termos de implantao da reforma nos CEFETs a partir
do Decreto n 2.208/97. Algumas instituies aderiram ao projeto do
governo. Outras estudam sua adaptao. A Cmara de Ensino do
Conselho de Diretores dos CEFETs (CONCEFET) e o Frum de Diretores
de Ensino dos CEFETs, a partir do projeto pedaggico implementado
nas instituies federais de educao tecnolgica, elaboraram um
documento onde registram um novo modelo pedaggico pautado no
desenvolvimento de currculos por competncias.27 De outra parte,
defendem que a educao tecnolgica deve abranger todas as dimenses da vida e desenvolver todas as potencialidades cientficas, sociais,
polticas e culturais, sinalizando que isso ultrapassa os limites do
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mdio e tcnico com forte acento nos cursos breves, modularizados para
a crena na empregabilidade.
O Governo Cardoso deixa de herana uma enorme dvida social
com o agravamento de todos os indicadores sociais o pior perodo na
histria republicana desde Prudente de Moraes , como demonstram as
anlises de Francisco de Oliveira e Perry Anderson acima sinalizadas.
Concordamos com a anlise de Sader (2002) de que foi o fracasso
do neoliberalismo tardio de Cardoso que propiciou o favoritismo de Lula
nas eleies de 2002. A vitria das foras polticas e sociais, e dentre
estas, de uma maioria que efetivou resistncia ativa tanto ditadura civilmilitar quanto ditadura do capital mediante as polticas neoliberais,
tem a tarefa e o compromisso tico-poltico de uma inverso de direo
primeiramente do modelo econmico, condio de mudanas concomitantes na esfera social e educacional. Mas bom que se tenha presente
que a herana Cardoso, paradoxalmente, em seus efeitos de compromissos, acordos e dogmas institucionais, perdura como uma esfinge a ser
decifrada pelo atual governo ou este ser por ela devorado.
Em face desta herana, o novo governo precisa, como exorta Celso
Furtado, de muita coragem para enfrentar a situao de um Brasil
ameaado de um processo de desagregao. O governo Lula tem o
desafio de conter essa desagregao (Furtado, 2003, p. 7-8). Nos dois
primeiros meses de governo, mesmo sob intensa popularidade, de um
modo geral, a inverso de direo, salvo em alguns setores, ainda
tmida. Na rea econmica, ncleo central e decisivo para qualquer
mudana substantiva, os sinais, paradoxalmente, so de estranha
continuidade. Por isso, Francisco de Oliveira, um dos intelectuais de
esquerda fundadores do Partido dos Trabalhadores e renomado cientista
social, cobra que o governo ouse ultrapassar a era FHC. O governo
Lula ou ultrapassa a era FHC ou estar definitivamente classificado dentro
dela e, no futuro, historiadores e socilogos reconhecero um longo
perodo de hegemonia neoliberal que engloba FHC e seus sucessores por
um tempo que, hoje, no previsvel (Oliveira, 2002, p. 6).
A inverso de direo e a ultrapassagem da era Cardoso pressupem recuperar ou, qui, construir e dilatar a face pblica do Estado
brasileiro e torn-la efetivamente democrtica para que se constitua em
formulador e coordenador de polticas que garantam os mltiplos direitos
sociais e subjetivos aos que, at o presente, foram excludos. Para que isso
seja possvel, como lembra Celso Furtado, o povo precisa perceber que a
poltica no jogo de elites, mas sim uma disputa pelo poder real
(Furtado, 2003, p. 7). Trata-se de transformar em poder de fato o
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Notas
1.
2.
As estratgias acordadas na Conferncia previam: para necessidades diferentes, contedos, meios e modalidades de ensino e de aprendizagem diversas; prioridade a grupos em situao de
privao: meninas, mulheres, portadores de necessidades especiais; sistemas de avaliao de
resultados; condies materiais, fsicas e emocionais para aprender, incluindo sade, nutrio
etc.; obrigao de o Estado fornecer educao bsica com o concurso de organismos governamentais e no-governamentais, setor privado, comunidades locais, grupos religiosos, famlias;
reconhecimento dos saberes tradicionais e do patrimnio cultural de cada grupo, por meio de
modalidades educativas formais e no-formais (Shiroma et al., 2002, p. 58-59).
3.
4.
5.
Otavio Ianni (1978) oferece-nos tambm uma ampla anlise sobre o movimento pendular
das propostas de desenvolvimento no Brasil desde os anos de 1930, ora pendendo para
uma associao subordinada com o grande capital internacional, ora buscando uma perspectiva de desenvolvimento com relaes no plano internacional, mas de forma autnoma.
6.
O ajuste , na realidade, um reordenamento do capital, em nvel global, na busca de recuperar taxas de lucro em queda. Vista de um ponto de vista histrico, a globalizao,
como analisa Paul Singer (1996), a vingana do capital contra as conquistas e os direitos
da classe trabalhadora.
7.
8.
Para uma ampla e profunda anlise da perspectiva educacional centrada na pedagogia das
competncias, ver Ramos (2001).
123
9.
10. Esta perspectiva pedaggica daquilo que serve ao mercado era a mxima adotada nas sries
metdicas do SENAI desde sua origem e, agora, foi trazida para o sistema de educao bsica.
Ver a esse respeito Frigotto (1977).
11. Um nico parlamentar do Partido da Frente Liberal ( PFL ) da Bahia apresentou mais de
mil destaques ao projeto de LDB que tramitou na Cmara e que em sua elaborao teve a
participao massiva dos educadores.
12. Algumas das idias desenvolvidas nesta seo constam de Ciavatta, 2002a.
13. Para citar os que conduziram adoo do enfoque mo-de-obra para determinao de metas educacionais, isto , fixao de metas com base em projees de necessidades futuras
de mo-de-obra para o mercado de trabalho, a partir do Plano Nacional de Educao elaborado pelo Conselho Federal de Educao em 1962: Programa de Ao Econmica do
Governo (1964-1966); Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (19671976); Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970); V Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova Repblica 1986-1989, aprovado pelo presidente Jos Sarney
na forma da Lei n 7.486 de 6/6/1986 (Horta, 1982, p. 127 ess. E 1997, p. 169 e ss.).
14. A elaborao do PNE da sociedade brasileira tem se realizado, a partir da aprovao da atual
LDB em 1996, por meio dos Congressos Nacionais de Educao (CONEDs). Buscando garantir o espao pblico de debate historicamente preenchido pelas Conferncias Brasileiras de
Educao (CEBs, 1980 a 1991), o I CONED (1996) e os subseqentes, II CONED (Belo Horizonte, 1997), III CONED (Braslia, 2000), IV CONED (So Paulo, 2002), mantm o mesmo
tema central, Educao, Democracia e Qualidade Social, como um esforo coletivo de consolidar um Plano Nacional de Educao que garanta direitos, verbas pblicas e vida digna.
15. Apesar da propaganda oficial em seu favor, o FUNDEF pode enfraquecer outros nveis e modalidades de ensino (educao infantil, ensino mdio e supletivo), cujas matrculas de trabalhadores no so levadas em conta na distribuio do FUNDEF. Alm disso, o discurso federal de valorizao do ensino fundamental e do magistrio no encontra a contrapartida
dos recursos federais que so nfimos e bem menores do que os devidos legalmente
(Davies, 1999, p. 1).
16. O fenmeno no novo; ver Franco, 1984.
17. No balano sobre o FUNDEF, divulgado pelo MEC em outubro de 2000 (www.mec.gov.br),
as matrculas estaduais e municipais no Ensino Fundamental Regular (EFR) teriam crescido 2,3 milhes nas redes pblicas de 1997 a 1999, graas ao FUNDEF. Entretanto, a propaganda oficial no revela que este aumento se deve em grande parte incluso, no EFR, de
785 mil matrculas de classes de alfabetizao ( CA), de 100 mil de educao de jovens e
adultos (EJA), e cerca de 400 mil perdidas pelo setor privado e provavelmente incorporadas s redes municipais, sem falar na falsificao de matrculas, problema reconhecido
pelo prprio Ministrio da Educao, e que gerou portaria cancelando matrculas de redes
de alguns governos ansiosos por aumentar a sua fatia do FUNDEF (Davies, 2003, p. 1).
18. No momento em que estvamos produzindo este texto, o jornal O Globo apresentou uma
matria sobre uma auditoria que estava sendo feita no Ministrio da Educao, a qual nos
d conta de que somente em dezembro de 2002, ltimo ms do Governo Cardoso, foram
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autorizados 434 novos cursos superiores e que entre as irregularidades encontradas est a
autorizao de cursos em instituies universitrias que sequer estavam credenciadas para
funcionar (O Globo, 26/2/2003, p. 10).
19. De acordo com o relatrio do Banco Mundial de 2002, de 89% em 1996 para 96% em
2001. Ver Relatrio do Banco Mundial n 24413- BR Educao Municipal no Brasil.
Recursos, Incentivos e Resultados. Vol. 1, dezembro de 2002.
20. Para uma compreenso mais ampla da descentralizao da educao fundamental no contexto das polticas federativas do Governo Cardoso, ver Arretche (2002).
21. Se tomarmos os dados do relatrio Futuro em Risco, patrocinado pela Inter-American
Dialogue e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, que trata da crise da educao na
Amrica Latina e das conseqncias na estagnao econmica, veremos o quanto falaciosa e
enganosa a propaganda de que as reformas educacionais, mormente do ensino fundamental, coadunam-se com os desafios da competitividade internacional no contexto de sociedades globalizadas. Ao passo que o custo aluno/ano, base do FUNDEF, de aproximadamente
400 reais, aquele relatrio nos mostra que o grau mdio de gasto aluno/ano para o ensino
fundamental e mdio, nos pases desenvolvidos, de 4.170 dlares (ver Frigotto, 2000).
22. O ENEM e o Provo, respectivamente no ensino mdio e superior, reproduzem a mesma lgica.
23. Ver a esse respeito Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (1999 e 2001) e
Carlos Abicalil (2002).
24. Agradecemos professora Maria Clia Freire de Carvalho as indicaes legais e os comentrios crticos sobre o tema.
25. Posteriormente, no Governo Itamar Franco (1992-1993), por intermdio da Lei n 8.948
de 8/12/1994, fica institudo o Sistema Nacional de Educao Tecnolgica (art. 1), que vai
transformar todas as Escolas Tcnicas Federais em Centros Federais de Educao Tecnolgica
(CEFETs), obedecidos os critrios nos termos da Lei (art. 3). Depois da promulgao da LDB,
Lei n 9.394 de 20/12/96, e do Decreto n 2.208 de 17/4/1997, o Decreto n 2.406 de
27/11/1997 vir regulamentar o art. 40 da LDB e o art. 2 do Decreto n 2.208 que distingue trs nveis da educao profissional, o bsico, o tcnico e o tecnolgico, este ltimo correspondente a cursos de nvel superior na rea tecnolgica, destinado a egressos do ensino
mdio e tcnico (inciso III).
26. Parte destas reflexes constam de Frigotto & Ciavatta, 2002.
27. O documento no se estende sobre o significado especfico do modelo. Para uma reviso da
polmica que envolve o conceito de competncias, ver, entre outros, Deluiz, 1995; Ramos,
2001; Tanguy, 2002.
28. A primeira delas foi a resposta policial greve dos petroleiros em 1996. No movimento
docente, greves prolongadas e desgastantes foram resultado da poltica do MEC de no receber os representantes dos servidores pblicos para negociar as reivindicaes da categoria.
Referncias bibliogrficas
ABICALIL, C.A. Sistema Nacional de Educao Bsica: n da avaliao? Educao & Sociedade., Campinas, vol. 23, n. 80, p. 255-276,
set. 2002. Nmero especial.
ANDERSON, P. Entrevista. Folha de S. Paulo, So Paulo, 10 nov. 2002,
Caderno especial, p. 9-10.
Educ. Soc., Campinas, vol. 24, n. 82, p. 93-130, abril 2003
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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UNICAMP;
Boitempo,
UFF,
2002 (mimeo).
UNESP ;
Brasiliense,
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