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ESTUDOS DE

DIREITO DA ALIMENTAO
Maria Joo Estorninho (coord.)

Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes


Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

ESTUDOS

DE

DIREITO DA ALIMENTAO
Maria Joo Estorninho (coord.)

Edio:

www.icjp.pt
Setembro de 2013
ISBN: 978-989-97834-5-4

Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
e-mail: icjp@fd.ul.pt

Estudos de direito alimentar

NDICE

Nota prvia
Maria Joo Estorninho
Globalizao e Sociedade de Risco:
contribuies introdutrias para o estudo da segurana alimentar
Paulo Rogrio Marques de Carvalho
Fins (ou FIM) do Estado na Sociedade Contempornea do Sculo XXI
Ramonilson Alves Gomes
O Direito Fundamental Alimentao e sua Proteo Jurdico-Internacional
Osvaldo Carvalho
Segurana Alimentar: do Direito Europeu ao Direito Nacional
a transferncia dos Poderes de Deciso
Sara Santos Costa
Os Procedimentos Decisrios no Direito Segurana Alimentar
no Espao Eurocomunitrio
Maurcio Zanotelli
Organismos geneticamente modificados: algumas questes jurdicas
Melissa Morgato
Informao e organismos geneticamente modificados na Unio Europia:
consideraes sobre a importncia da rotulagem
Izabel Cristina da Silva Sampaio
A responsabilidade civil do produtor de alimentos defeituosos e do Estado, enquanto
rgo de controle, vigilncia e fiscalizao
Cesar Augusto Mimoso Ruiz Abreu

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

Estudos de Direito Alimentar

NOTA PRVIA
Em Direito Administrativo da Alimentao (MARIA JOO ESTORNINHO, AAFDL, 2013),
partiu-se do direito alimentao como direito fundamental, no quadro de um direito a uma
existncia condigna, inerente dignidade da pessoa humana e ao direito vida e procurou-se
traar uma introduo ao Direito da Alimentao, comeando-se por caraterizar o Direito Administrativo da Alimentao (Parte I), descrevendo-se depois os mecanismos europeus e internacionais de proteo do direito alimentao (Parte II) e, finalmente, percorrendo-se os instrumentos jurdico-administrativos existentes no nosso ordenamento jurdico para enfrentar
os (atuais e difceis) desafios no campo dos alimentos e da alimentao.
Na sociedade de risco em que vivemos, h muito que se reconhece que a segurana
alimentar e a sade pblica s podem ser eficazmente protegidas atravs da cooperao cientfica internacional, num quadro de pluralismo legal global. As novas respostas do Direito da
Alimentao, escala europeia e global, assentam numa teia de entidades de regulao em
rede e numa lgica preventiva que, partindo de uma avaliao cientfica de riscos, se traduz
em novas exigncias procedimentais e em novos parmetros decisrios.
A crise econmica em geral, a diminuio do poder de compra das famlias e o desemprego, em particular, exigem novos instrumentos de garantia do direito alimentao - food
security -, ao nvel das polticas alimentares, das polticas de educao, dos programas de cooperao e de ajuda alimentar, do combate pobreza e fome.
Em contexto de crise, exigem-se tambm cautelas especiais do ponto de vista das
questes de higiene, salubridade e inocuidade dos alimentos. Nesta vertente - food safety -, as
autoridades competentes devem estar atentas ao cumprimento das normas que garantem a
segurana dos alimentos, prevenindo os riscos para a sade pblica (bem assim como a fraude
econmica). Especialmente importantes so os sistemas de rastreabilidade ao longo da cadeia
alimentar e a efetividade dos sistemas de controlo e de aplicao de sanes em caso de prevaricao.
Nos ltimos dois anos letivos, numa lgica de investigao aplicada ao ensino, ensaiou-se a autonomizao curricular do estudo do Direito da Alimentao, no quadro das regncias que tive o gosto de assumir da disciplina de Direito Administrativo, no Curso de Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito de Lisboa.
Procurando promover a publicao de obras que espelhem a atualidade das temticas
escolhidas e a diversidade e a originalidade das abordagens adotadas e possam contribuir para
a difuso dos resultados da atividade de investigao desenvolvida na Faculdade de Direito de
Lisboa, este e-book rene alguns dos trabalhos que resultaram dos referidos seminrios do
Curso de Doutoramento.
A todos os Doutorandos que participam nesta obra, os meus sinceros parabns!

Maria Joo Estorninho


Lisboa, setembro de 2013

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

Estudos de Direito Alimentar

GLOBALIZAO E SOCIEDADE DE RISCO : CONTRIBUIES INTRODUTRIAS PARA O ESTUDO


DA SEGURANA ALIMENTAR

Paulo Rogrio Marques de Carvalho1

Nota introdutria
O estudo tem como objetivo uma investigao panormica sobre globalizao e sociedade de risco, como via introdutria para extrair os primeiros elementos de sistematizao da
problemtica do risco e segurana alimentar. Com esse objetivo, o artigo quebra alguns requisitos formais da realizao de um trabalho acadmico. No h portanto que se falar em introduo e concluso, quando o trabalho j por si s uma introduo do tema objeto desta obra
coletiva.
O estudo iniciar com a tentativa no exaustiva de fragmentar trs dimenses indissociveis da globalizao (econmica, jurdico-poltica e sociocultural) para em seguida propor
um conceito multidimensal desta, que no se restrinja a uma perspectiva unicamente
econmica de cunho neoliberal, mas que sobretudo a reconhea enquanto fase histrica e de
mudana de paradigmas de seus sujeitos, espao e tempo.
A segunda fase do estudo analisa o risco enquanto objeto isolado de investigao, num
contexto da globalizao, em que o sujeito contemporneo busca a preveno dos perigos
como forma de antecipar e gerir riscos. Nesta fase, apresenta-se a perspectiva de sociedade de
risco numa modernidade reflexiva sistematizada por Ulrich Beck.
Por fim, o relatrio concludo com uma Introduo, extraindo do panorama da globalizao e da sociedade de risco os conceitos embrionrios de Segurana Alimentar que sero
aprofundadas no estudo dos demais pesquisadores desta obra.

1. As dimenses da globalizao
O atual panorama sociopoltico internacional encontra-se num momento de mudana do
paradigma da sociedade nacional para a sociedade global. O conceito de globalizao2 coeou
1

Advogado, Professor Titular e Coordenador no Curso de Direito da Faculdade 7 de Setembro (Cear-Brasil), Bacharel magna cum laude pela Universidade Federal do Cear (UFC-Brasil), ps-graduado em Direito do Trabalho (Universidade de Lisboa), Mestre em Direito (UFC-Brasil), Doutorando em Direito na Universidade de Lisboa, com residncia de investigao acadmica na Universit di Roma La Sapienza.

2 Na dcada de setenta, era comum a utilizao de expresses como internacionalizao e interdependncia mundial a caracterizar o processo crescente de unificao econmica mundial na poca. A terminologia empregada
quanto ao termo globalizao no unssona entre os estudiosos. Predominam os termos globalizao ou
globalismo, de cunho mais saxo, difundido na doutrina norte-americana e inglesa, e mundializao com predominncia na doutrina francesa. Franois Chesnais sustenta que o termo mundializao do capital o mais adequado para caracterizar o momento histrico atual (CHESNAIS, Franois. A Mundializao do Capital. So Paulo:
Xam, 1996, p 13). H ainda autores que preferem utilizar-se do termo planetarizao . Nesse sentido, cita-se
Pierre Levy (LEVY, P. A Conexo Planetria: o mercado, o ciberespao, a conscincia. So Paulo: Editora 34, 2001) e o

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a ser empregado em meados da dcada de oitenta, como estgio mais maduro e uniforme do
processo de transnacionalizao.
A problemtica em uma pretensa sistematizao conceitual de referido fenmeno est
no seu carter pluridimensional, dotado de inmeros aspectos de fluidez e assimetria. Assim, a
investigao cientfica do tema impe o desafio epistemolgico em delimitar sistematicamente
o fenmeno, sem que isso resulte numa falsa imagem de um mundo homogneo e integrado
em torno dele. Por isso, investigar esse fenmeno torna-se instigante exatamente pela aparente incoerncia das dimenses da globalizao em seus traos ambivalentes de integrao e
fragmentao social.
A ideia de interdependncia entre os diversos povos mundiais est intrnseca evoluo
histrica. O ponto de partida para anlise do fenmeno do mundo globalizado no est na
interconexo das economias entre os pases, mas na unidade desses em um s corpo convergente. Por essa perspectiva histrica, arrisca-se falar numa pr-histria da globalizao.
Argemiro J. Brum 3 vislumbra um embrio globalizante, h mais de dois mil anos, no domnio de Roma sobre a maior parte da Europa, da costa africana e do oriente prximo, banhadas pelo Mediterrneo. Jos Eduardo Faria4 trata a questo sob outra perspectiva histrica, a
partir dos fortes impactos no sculo XV, com a expanso ultramarina de Portugal e Espanha 5
atravs do desenvolvimento da cartografia, o domnio das tcnicas de navegao, a evoluo
do conhecimento cientfico, as novas formas manufatureiras desenvolvidas no norte da Itlia
no sculo XVI, a formao de um sistema internacional de pagamentos baseado em letras de
cmbio, o estabelecimento de rotas globais de comrcio, a explorao sistemtica do ouro e
da prata nas Amricas e o incio de um amplo e complexo processo de colonizao e expanso
territorial, com a chegada da civilizao europeia aos extremos da sia e na Amrica e a formao de estruturas decisrias dotadas de uma capacidade organizacional para controlar o
meio social e poltico que se realizava a acumulao de capital em escala mundial.
A intercambiabilidade internacional em si no elemento preponderante a caracterizar
o fenmeno globalizante. A busca de uma sistematizao histrica para o fenmeno da globalizao deve partir do resultado da Segunda Guerra Mundial, com o fim da oposio capitalismo versus socialismo, em que o primeiro se imps como sistema poltico-econmico a recepcionar a nova ordem mundial, provocando o processo de internacionalizao econmica.

Marc Auge (AUG, M. No-Lugares: Introduo a uma antropologia da supermodernidade, traduo de Maria Lcia
Pereira. Campinas: Papirus,1994). Octavio Ianni analisa a profuso de metforas utilizadas pelos diversos autores a
caracterizar o termo: primeira revoluo industrial (Alexandre King), terceira onda (Alvin Toffler), sociedade
informtica (Adam Schaff), sociedade ambica (Kenichi Ohmae), aldeia global(Mc Luhan), entre outras (IANNI,
Octavio. Teorias da Globalizao. 2 ed, ed. Civilizao brasileira, 1996, p.13-44.
3
BRUM, Argemiro J. Desenvolvimento econmico brasileiro.21 ed. Petrpolis-Rj/Iju-RS: Vozes/ Uniju ed, 2000,
p.72.
4
FARIA, Jos Eduardo. O direito na economia globalizada.So Paulo, Malheiros,2000, p. 60
5

Neste sentido, Joo Carlos Loureiro defende a existncia histrica de duas globalizaes: a expanso martima de
Portugal de Espanha e a atual ( em LOUREIRO, Joo Carlos. Jovens e famlia, Estudos (2004/3), p. 489-537).
Defendendo a existncia de trs globalizaes, NUNES, Antnio Avels. Neoliberalismo e Direitos Humanos. Lisboa: Ed. Caminho, 2003, p. 77-78

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A partir da dcada de setenta, o mundo sofre pontuais mudanas comerciais, financeiras, tecnolgicas, resultantes da crise do padro monetrio mundial e dos choques de petrleo, entre outros fatores, que resultaram em uma nova arquitetura institucional6 para essa
economia emergente, somados a uma mutao sociolgica de redimensionamento do espao
e do tempo.
Para melhor entender o processo de globalizao, necessria uma breve anlise sobre
as mltiplas dimenses desse processo. Nesse sentido, a globalizao ser analisada por trs
dimenses: econmico-financeira, jurdico-poltica e sociocultural.7

1.1- Dimenso econmico-financeira.


Aps a Segunda Guerra Mundial, o mundo comea um processo intenso e generalizado
de internacionalizao do capital. Octvio Ianni8 iguala a histria da globalizao histria do
capitalismo. Segundo o socilogo, a globalizao , portanto, fruto da lgica do sistema capitalista e oriunda de trs pocas histricas. Em uma primeira fase, h a mercantilizao das foras
produtivas com a evoluo de um sistema local para um modo de produo capitalista nacional. Na segunda fase, o sistema nacional se internacionaliza, ou seja, ultrapassa fronteiras,
instituindo a criao de sistemas mundiais. Numa terceira fase, surge o capitalismo em um
perfil global, em que se redimensiona o papel dos Estados-Nao e potencializam-se centros
de deciso dispersos em empresas e conglomerados.
Com o fim da Segunda Guerra, os Estados Unidos descumpre unilateralmente o acordo
de Bretton Woods (1971-1973), quebrando a paridade do ouro e do dlar, que passa a ser
utilizado como moeda-reserva no padro monetrio internacional. Assim, desordena o sistema
de regulao atravs de cmbios flutuantes9 e gera abertura dos mercados internos das economias desenvolvidas aos produtos industrializados do terceiro mundo. Surge uma nova geo-

Juan Tugores Ques caracteriza a nova ordem econmica ps-guerra atravs de trs instituies internacionais,
frutos de novo panorama: num plano financeiro, o Fundo Monetrio Internacional (FMI); no plano desenvolvimentista, o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD); e no plano mercantil, o Acordo Geral de
Tarifas e Comrcio (GATT), gnese da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).TUGORES QUES, Juan. Economia
internacional e integracin econmica. 2 ed.Madrid: Mc Graw-Hill,1995.p. 64.
7
A diviso proposta apenas para fins metodolgicos. possvel verificar mltiplas dimenses do fenmeno. Viera
Liszt pontua cinco dimenses: econmica, poltica, social, ambiental e cultural. (VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalizao.4 ed.Rio de Janeiro: Record, 2000, p.81-100) EDUARDO VIOLA reconhece treze dimenses: militar, poltica,
econmico-produtiva, financeira, comunicacional cultural, religiosa, interpessoal-afetiva, cientfico-tecnolgica,
populacional-migratria, esportiva, ecolgico-ambiental, epidemiolgica, criminal-policial e poltica. (VIOLA, Eduardo.A multidimensionalidade da globalizao, as foras sociais transnacionais e seu impacto na poltica ambiental do
Brasil In: FERREIRA, L. e VIOLA.Incertezas de sustentabilidade na Globalizao.Campinas: ed da Unicamp, 1996.p.1591)
8
IANNI, Octvio. A sociedade global. 5 ed.Rio de janeiro: civilizao brasileira, 1997.
9
Jos Eduardo Faria pontua tambm como os choques do petrleo de 1973/1974 e 1978/1979. Resultando, pela
acumulao de seus efeitos, num aumento de cinco vezes o valor real do barril, eles desnivelaram subitamente os
preos relativos dos bens e servios; provocaram uma crise generalizada de lucratividade e diminuram
drasticamente os nveis de acumulao; acentuaram os desequilbrios comercias; alteraram as direes dos fluxos
do sistema financeiro; potencializaram a instabilidade das taxas de cmbio e de juros; levaram ao descontrole
repentino dos balanos de pagamentos; agravaram ao descontrole repentino dos balanos de pagamento;
agravaram ainda mais o j expressivo endividamento externo dos pases em desenvolvimento; provocaram aumento
da inflao nas economias industrializadas; frearam o ritmo de crescimento dos pases desenvolvidos; e, por fim,
acabaram paralisando temporariamente os mercados FARIA, Jos Eduardo. ob cit.p 63-64.

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grafia econmica10, impulsionada pelas polticas de liberalizao e privatizao, aplicadas pelos


governos de Margareth Thatcher (1979) e Ronald Reagan (1982), com o enfraquecimento do
modelo social-democrata do Welfare State11 e surgimento de um modelo ps-keynesiano neoliberal.
Na segunda metade do sculo XX, mostrava-se em evidncia os efeitos da evoluo tcnico-cientfica, principalmente nas tecnologias ligadas a telecomunicaes e transportes que
resultaram no surgimento de uma nova era da informao12. As relaes econmicas refletem
a evoluo crescente da tecnologia, consistente no processo de produo industrial para competio de um mercado de ordem transnacional com consumidores de uma sociedade informatizada 13 libertados da especializao unilateral de uma produo local com pleno acesso a
produtos globais, gerando o que se chama de economia-mundo14.
Os conglomerados empresariais passaram a lidar com a inadequao das economias nacionais para compensar as modificaes do ciclo de rotao de capital com a enorme demanda
que o novo delineamento de fluxo de informaes gerou. Assim, a produo fragmentada
geograficamente para nvel mundial, recebendo assim os benefcios de cada mercado local,
que passou a ser acessvel por esse sistema evoludo de comunicao. A ideia da fbrica global ou do shopping center global uma metfora comumente utilizada para se referir
generalizao do processo de produo decorrente da internacionalizao do capital e a nova
diviso internacional do trabalho compatvel com essa transnacionalizao das atividades industriais.
A chamada globalizao financeira forma um complexo indissocivel com a globalizao
econmica, visto que o setor financeiro teve como gnese o prprio setor produtivo. Assim,
esse vis da globalizao evidencia a revoluo financeira global 15, no papel de finanas
enquanto indstria autnoma, ou seja, como uma atividade competitiva que no se limita s
fronteiras nacionais, estimulando no s os crescentes fenmenos de operaes internacionais
de aquisies e fuses como tambm a desintermediao financeira, que permitiu a realizao

10

Eduardo Viola sistematiza que a globalizao econmico-produtiva diferencia os pases em sete tipos:
Desenvolvidos (com estrutura produtiva, alta atratividade de corporaes transnacionais e capital financeiro e
governabilidade altas, como pases da OCDE, Coria do Sul, Taiwan, Singapura, Hong Kong e Israel); Superpotncias (
EUA, alm das caracterstica acima, com grande poderio militar); Continentais (territrio e populao grande, renda
per capta mdia, dividindo os com grande poderio militar, como a Rssia e China, e os com mdio poderio militar,
como o Brasil); Emergentes (alto dinamismo econmico,renda per capta mdia e alta atratividade de corporaes
transnacionais, como Tailndia, Indonsia, Filipinas, Brunei, frica dos Sul, Mxico,Chile, Argentina); Estagnados
(baixo dinamismo econmico, renda per capta mdia ou baixa e pouca atratividade de corporaes transnacionais e
capital financeiro, como Iugoslvia, Ucrnia, Armnia, Lbano e Egito); Extremamente pobres ( nenhum dinamismo
econmico, baixa renda per capta, nenhuma atratividade de corporaes transnacionais e capital financeiro, como
grande parte da frica, Bangladesh e Haiti) e, por fim, os excludos politicamente (pases em situao de guerra civil
e/ou economia autrquica e/ou fundamentalismo religioso e/ou estados terroristas, como a Gergia, Arglia, Iraque,
Ira, Alfagenisto, Coria do Norte).VIOLA, Eduardo.ob cit., p. 19-20.
11 Neste sentido, CHESNAIS, Franois.ob cit., p.32-34.
12
Sobre o assunto, CASTELLS, Manuel. O fim do Milnio-Vol III A Era da informao: Economia, Sociedade e Cultura. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2007.
13
SCHAFF, Adam. A Sociedade Informtica: as consequncias sociais da segunda revoluo industrial. 3a. ed. So
Paulo: Editora da UNESP, p.71, 1992.
14
FARIAS, Jos Eduard.ob cit. p. 87.Jos Eduardo Faria informa em nota de rodap que originalmente o termo economia mundo de Fernand Braudel, sendo difundido por Wallerstein com um carter mais sociolgico, 2000.
15
Expresso utilizada por Giovanni Arrigui, baseado nos entendimentos de Robert Gilpin e Andrew Water em ARRIGUI, Giovanni. O longo sculo XX. Rio de Janeiro: contraponto editora Ltda ,So Paulo: editora Unesp,p 309, 1996.

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de operaes diretamente pelos grupos industriais, atravs de ttulos inseridos nos mercados
financeiros internacionais.
Inobstante tenha sido evidenciado um conjunto de crises econmico- financeiras, no
se pode afirmar que esse um fenmeno tpico da globalizao. Marx16 foi quem primeiro
defendeu o conceito sistmico de crise, de modo que essa existiria quando uma estrutura social no apresenta suficientes possibilidades de resoluo de um problema para manuteno
da existncia de um sistema. Para Marx, as premissas capitalistas de concorrncia e anarquia
de produo conduziria o capitalismo a uma crise permanente.
O estudo das crises objeto de anlise clssico nas cincias poltico-econmicas, que
acolheram um arcabouo de teorias que buscaram dogmatizar os fatores que causam uma
crise econmica. As primeiras tentativas de justificativa de uma crise econmica eram oriundas de uma cultura fisiocrata que as fundamentava a partir de fenmenos da natureza que,
embora pudessem justificar contextos histricos e espaciais especficos, no refletiam os mltiplos fatores que geram as crises econmicas que, embora dotadas de uma regularidade histrica, acontecem em intervalos de tempo imprecisos.
O economista sovitico Nicolai Kondratiev assinalava que as crises obedeciam ciclos intercalados com grandes depresses. Mantendo os estudos de Kondratiev, o austraco Joseph
Schumpeter17 associava esses ciclos s inovaes tecnolgicas. A doutrina de Jean-Baptiste
Say18 e sua lei de mercado (loi des dbouches) propugna que a oferta cria a procura, na sua
tentativa de uma teoria que negue uma super-produo geral dos produtos, contestada historicamente com a Crise de 29. As teorias do sub-consumo de Sismondi19, Rodbertus20 e Marx21
explicavam a crise sob o foco da ausncia de consumo, fruto da pobreza da classe operria.
Observa-se que, assim como as teorias da super-produo, que enxergavam nesta a causa da
crise econmica, os tericos do sub-consumo enfrentam muito mais o efeito que uma causa da
crise. Diante da relao embrionria entre consumo e produo como reflexos de uma mesma
dinmica, Charles Gide22, Edwin Seligman23 e Bouniatian24 enquadram-se no conjunto de tericos da supercapitalizao, defendendo a dificuldade de valorizao do mercado, pelo capital
acumulado.

16

MARX, Karl. O Capital. Traduo de Reginaldo Santana. 3 Ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,1980.

17

SCHUMPETER, Joseph. Ciclos econmicos, analisis terico, histrico y estadstico del processo capitalista. Zaragosa: Editorial Universidade de Zaragoza, 2003.

18

SAY, Jean Baptiste. Cours complet dconomie politique pratique. Paris: Chamerot, 1828-1829, 6 v.

19

SISMONDI, Sismondi. tudes sur leconomie politique.Bruxelles: Socit typographique, 1837.

20

RODBERTUS,Karl. Le capital, Paris: Giard eT Brire, 1904.

21

MARX, Karl. ob.cit, 1980.

22

GIDE, Charles. Cours deconomie politique.10ed. Paris: Recueil Sirey, 1930.

23

SELIGMAN, Edwin. Prncipes dconomique.Paris: Giard, 1927.

24

BOUNIATIAN, Mntor. Les crisis conomiques.Paris: Cercle de La librairie, 1930.

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De fato, as crises econmicas so dotadas de historicidade, podendo se verificar a permanncia delas no decorrer da histria25, visto que so inerentes ao sistema capitalista. possvel estabelecer uma evoluo das crises financeiras26 a partir do fim do sculo XIX atravs de
quatro grandes perodos: i) Fim do sculo XIX at I Guerra Mundial: o perfil da crise do padroouro, caracterizado por cmbios fixos e livre circulao internacional de capitais; ii) Perodo
entre as duas guerras mundiais: tentativa de retorno aos cmbios fixos e liberalizao de capitais que culminou com a grande Depresso dos anos 1930, a maior de todas as crises; iii) O
perodo de Bretton Woods: caracterizado por cmbios fixos ajustveis e restrio livre circulao internacional de capitais; iiii) Perodo Ps-1973: caracterizado por cmbios flutuantes e
progressiva liberalizao da circulao internacional de capitais. Com exceo da particularidade da crise de 1930, possvel extrair alguns elementos comuns27 a elas: a) a liberalizao do
poder poltico de algumas prticas do sistema bancrio, com o objetivo de contribuio para
polticas sociais; b) a criao de bolhas de crdito; c) polticas monetrias ou oramentais expansionistas ajudando a alimentar a bolha
Em tempos da crise econmica atual, na busca de identificao dos elementos caracterizadores da sociedade contempornea, assim como a sociedade do risco de Ulrich Beck28, a
sociedade precria de Castel29, Paugam30 e Sennet31 e a modernidade lquida de Bauman32, Antnio Casimiro Ferreira constri a perspectiva de uma sociedade da austeridade33,
defendendo a superao de uma fase histrica ps-consenso de Washington, reflexos da crise
do Estado-providncia (chamada pelo autor de ps-Estado-providncia), caracterizada pela
desestatizao, mercantilizao do Estado com indexao da lgica do social lgica mercantil
e recontratualizao da cidadania.
A crise financeira faz surgir um Estado de austeridade com reconfigurao do Estado e
da separao de poderes, superao de polticas pblicas e gestacionrias pela valorizao de
PECs e Memorandos, indexao do econmico e do social lgica da austeridade. Para o autor, o atual significado de austeridade um modelo poltico econmico punitivo em relao
aos indivduos, orientado pela crena de que os excessos do passado devem ser reparados

25

Sucessivamente, verificaram-se crises econmicas em 1907, 1914, 1921, 1929, 1939, 1949,
1960,1971,1979,1984,1990,1993,1998, 2003 e 2008 enumeradas por MARTNEZ, Soares. Economia Poltica, 11
ed. Coimbra:Almedina,2010, p. 818-819.

26

AMARAL, Luciano. Crises financeiras:histria e actualidades. Revista de Relaes Internacionais Vol 23, Setembro:
2009, p. 119- 140.

27

Neste sentido, AMARAL, Luciano. Ob. cit. p, 119-140.

28

BECK, Ulrich. The risk society: toward a new modernity, Londres: Sage, 1992.

29

CASTEL, Robert , Linsecurit sociale Quest qutre protg?. ditions du Seuil et La Republique ds Ides, 2003.

30

PAUGAM, Serge, Repenser la solidarit. Lpport des sciences sociales. Paris, Press Universitaires de France, 2007.

31

SENNET, Richard , A corroso do carcter: As consequncias pessoais do trabalho no novo capitalismo. Editora
Terramar, 2001.

32

BAUMAN, Zygmmunt (2001). Modernidade lquida. Rio de Janeiro: Jorge Zahar.

33

FERREIRA, Antnio Casimiro. Sociedade da austeridade e direito do trabalho de exceo. Porto: Vida Econmica,
2012.

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pelo sacrifcio presente e futuro, enquanto procede implementao de um arrojado projeto


de eroso dos direitos sociais e de liberalizao econmica da sociedade34.
O fato da ideia da globalizao ter tido origem histrica na fase de internacionalizao
do capitalismo resultou em uma concepo de grande parte de doutrinadores limitao do
mbito conceitual do fenmeno dimenso econmica deste. Paul Hirst35 defende a inexistncia de um cenrio com uma nova economia global recm-aparecida e virtualmente ingovernvel e a manuteno de uma economia dominada pelos trs maiores blocos de riqueza formada
pela Europa, Japo e Amrica do Norte. O economista ingls alega ainda que os investimentos
estrangeiros se concentram ou na mencionada trade ou em alguns pases em desenvolvimento e em regies de grandes pases, como na costa da China. Por fim, defende que no h empresas transnacionais, mas sim multinacionais fortemente vinculadas ao pas sede. Nesse sentido, o conceito de globalizao em sua dimenso econmica uma mera criao ideolgica
para legitimar a atual ordem internacional.

2.2 - Dimenso jurdico-poltica.


A partir do incio da dcada de 80, diante da conjuntura antes contextualizada, verificouse uma metamorfose no sistema de ordenao da sociedade, ou seja, o panorama poltico
mundial remodela-se aos ditames da dimenso econmico-financeira da Globalizao, num
entrelaamento.
A globalizao poltica , portanto, fruto da crise atual da concepo do Estado enquanto mecanismo de regulao social. Andr-Nel Roth analisa as quatro rupturas da atualidade no tocante definio de polticas pblicas estatais: a capacidade estatal de garantir a
segurana dos cidados e a integridade territorial; a mundializao da economia; a internacionalizao do Estado atravs das organizaes internacionais e o direito internacional. Segundo
Roth, todas essas rupturas tm como consequncia uma perda da soberania e da autonomia
dos Estados nacionais na formulao de polticas internas. No plano externo, sua ao no
permite resolver a crise como impotente.36
Pode-se falar em uma internacionalizao da poltica interna e em uma internalizao da poltica internacional. Nesse sentido, as entidades transnacionais, ou organizaes
internacionais, tornam-se o maior reflexo institucional desta dimenso da globalizao, com
um destaque37 para o papel desempenhado pela Organizao das Naes Unidas, a partir de
34

FERREIRA, Antnio Casimiro. Ob. Cit. p, 13.

35 HIRST, Paul. Globalizao: Mito ou realidade? In: FIORI, Jos Lus.Globalizao: O Fato e o Mito.Rio de Janeiro:
Eduerj, 1998, p.102-103.
36 ROTH, Andr-Nel. O Direito em Crise: fim do Estado moderno ? In FARIA, Jos Eduardo.Direito e Globalizao
econmica:implicaes e perspectivas.So Paulo, Malheiros, 1996, p. 18-19.
37 O movimento geracional de organizaes sociais foi paulatino na proporo da necessidade de criar dilogos de
um denominador comum no plano internacional decorrente de sensibilidades diversas. Assim, o Sculo XX registra
o nascimento da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), em 1932, Organizao Meteorolgica Mundial
(OMM), em 1941, a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO ou OAA),em 1943, Fundo
Monetrio Internacional (FMI), em 1944, Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (UNESCO), em 1945, Organizao Internacional do Trabalho (OIT), tornando-se organismo da ONU em 1946, Organizao
Mundial de Sade (OMS) e o Grupo do Banco Mundial, formado pelo Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD), Associao Internacional de Desenvolvimento (AID) e Sociedade Financeira Internacional
(SFI), todos em 1946, Organizao da Aviao Civil (OACI), em 1947, Unio Postal Universal (UPU),em 1948, Agncia

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14

1945, criando pautas de polticas universais a serem internalizados pelos direitos nacionais,
refletindo a criao de um espao internacional interessado conjuntamente na proteo dos
Direitos Humanos, principalmente com a noo de responsabilidade compartilhada entre instituies pblicas e privadas e o surgimento de novos sujeitos do Direito Internacional alm dos
Estados, como as organizaes no-governamentais de mbito transnacional. A concepo
fundamental dos Direitos Humanos , por conseguinte, oriunda de um consenso internacional
do que seria uma conscincia universal a todos os povos, a partir de um princpio de solidariedade tica.
A globalizao econmico-financeira gerou um progressivo processo de desterritorializao do planeta, ou seja, um desestmulo a qualquer entrave fronteirio livre circulao do
capital. Em um outro plano, o Estado ainda se encontra preso defesa de seu territrio e nacionalidade, reflexo de um nacionalismo atrelado aos valores do Estado-nao. Dessa maneira,
surgem dois movimentos convergentes: a mundializao do capital e a regionalizao dos pases, no intuito de conciliar seus interesses com o novo panorama da economia mundial.
O Estado passa a ter exigncias polticas e econmicas que ultrapassam suas fronteiras
geogrficas e jurdicas, gerando uma constitucionalizao do Direito Internacional e uma internacionalizao do Direito Constitucional. O transnacionalismo, expresso que surge originariamente com a proliferao de instituies que legitimam consensos internacionais, toma outra
dimenso com os progressivos processos de integrao regional38, como forma de alinhar a
capacidade econmica e poltica dos Estados.
Gottfried Haberler39 analisa a evoluo do processo integrativo mundial atravs das ondas de integrao. A gnese desse processo (primeira onda) remonta Primeira Revoluo
Industrial na Inglaterra e ao final do sculo XIX na Revoluo jacobina Francesa, seguidas pelo
zollverein alemo40 e o Rissorgimento italiano. Nessa fase, a Inglaterra adotou uma poltica
baseada na diminuio das barreiras de comrcio, sendo contrrio poltica alem de expanInternacional de Energia Atmica (AIEA), em 1954, a Organizao Intergovernamental Martima Consultiva (IMCO),
em 1958, e a Organizao das Naes Unidas para Desenvolvimento Industrial (UNIDO) em 1965. Vale mencionar,
ainda nesse contexto, o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GAAT) que, inobstante no se tratar de uma organizao internacional possui inmeros vnculos com a ONU.
38 A dcada de oitenta, com mais preciso, foi conhecida pela concretizao desses processos de integrao em
todo o mundo. Com o Ato nico Europeu de 1986, surgia a Comunidade Econmica Europia com pretenses a
concretizar-se como mercado comum em 1993. Surgia ainda o NAFTA (North American Free Trade Agreement ) , o
Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte, formado pelos estados Unidos, Canad e Mxico com a finalidade
de remover as restries impostas ao comrcio de bens e servios, estimulando o investimento nas reas de tecnologia e criando mecanismo de proteo ao direito de propriedade intelectual. Tambm de considervel repercusso
tem-se a formao do bloco dos Tigres Asiticos, formado por Coria do Sul, Formosa (Taiwan), Hong Kong e Singapura com posterior integrao da Malsia, Tailndia e Indonsia, que conquistou aos poucos os mercados consumidores, ocupando inclusive hoje grande destaque no ranking mundial. Vale mencionar tambm que, em 1983, com o
encontro de Aruska, foi reativada a Comunidade Econmica da frica Oriental, com a participao do Qunia, Tanznia e Uganda. Ainda na frica, grande importncia teve a criao da Organizao Africana e Malagashe de Cooperao Econmica, com os blocos da Unio Alfandegria Austral Africana, formada por frica do Sul, Lesotho, Botsuana, Suazilndia e Nambia e a Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral , com a frica do Sul, Angola,
Botsuana, Lesotho, Mauricio, Malawi, Moambique, Nambia, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbabu. Igualmente se menciona a Comunidade do Caribe CARICOM, surgida em 1973, com o Tratado de Chaguaramas, que, aos
poucos, passou a desenvolver parceiras com o NAFTA e a Unio Europia. O Mercado Comum Centro americano,
por sua vez formado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua, na dcada de 80, recebeu grandes incentivos da ONU, com o Plano de Cooperao Econmica para a Amrica Central.
39 HABERLER, Gottfried (1996) Integration and Growth of the World Economy in Historical Perspective. In: Jensen,FB & Walter, Ingo(eds).Reading in international Economic Relations, New Tork, The Ronal Press Co.
40 Unio de 36 Estados alemes, liderados pela Prssia, na construo de uma Unio Aduaneia.

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so da unio aduaneira. A segunda onda data da Segunda Revoluo Industrial, em que a


Inglaterra e os Estados Unidos passam a implementar uma poltica protecionista. A terceira
onda resulta do momento histrico de reconstruo mundial, aps a Segunda Guerra, com
nfase nas instituies de Bretton Woods. Segundo o professor belga, o mundo encontra-se
em sua quarta onda da integrao caracterizado pela revoluo tecnolgica. Adriano Moreira41 pontua dois objetivos dessa integrao: otimizar a capacidade econmica e aumentar o
potencial poltico na balana internacional dos poderes. Assim, utilizando a expresso de Karl
Deutsh, ao propor pr-condies de viabilizao de um processo integrativo, o autor refere-se
a um paradigma sociocultural da integrao como uma assimilao social dos povos envolvidos, mtuo respeito pelos sistemas culturais, objectivos internacionais coincidentes e bom
apoio do poder poltico pela comunidade de cada unidade poltica 42.
Inobstante tenha evidenciado-se uma progressiva redefinio dos fins do Estado, observou-se tambm a redefinio dos fins da atividade administrativa. Sabe-se que a Revoluo
Francesa, como resposta crise do absolutismo, resultou em uma concepo de um Estado
que deveria intervir minimamente na esfera social. Trata-se do chamado Estado Liberal, que
surge com as revolues burguesas dos sculos XVII e XIX, fortemente limitado pelo princpio
da legalidade.
Com o advento da Revoluo Industrial, a partir das Constituies do Mxico (1917) e de
Weimar (1919), o Estado abandona seu papel de um Estado-aparato na sociedade e assume
uma postura ativa, como instrumento de modificao social e agente de desenvolvimento e
justia social. Os ditames da dimenso econmico-financeiro da globalizao econmica, fragiliza alguns pilares do estado-nao. Se a tica do Estado encontrava-se sob a doutrina keynesiana do bem-estar social, agora o Estado curva-se s exigncias da economia mundial. A prpria
internacionalizao do capital, com a formao dos j analisados espaos globais de produo,
diminui por si s o potencial estatal de controle da economia, atravs de uma poltica monetria ou fiscal. A viso neoliberal redimensiona o contexto de Estado e, por conseguinte, a prpria dogmtica do Direito. Diante desse dinamismo ps-moderno, na busca por resultados que
satisfaam as conflitantes carncias sociais e de mercado, o Direito reflete um fenmeno de
publicizao do Direito privado e privatizao do Direito Pblico.
O Estado absorve a busca pela eficincia to caracterstica das relaes privadas e, por
conseguinte, redimensiona-se ao business style do setor privado, criando uma tendncia chamada de nova administrao pblica, caracterizada por uma pretensa evoluo de um Estado-coordenador, com planificao indicativa, ao Estado-gestor, com planificao imperativa. Assim, pretende-se incluir no mbito dogmtico da administrao pblica princpios da
administrao privada, querendo introduzir sistemtica poltica das naes o pensamento
porteriano, que tornou-se comum no comeo dos anos 80, utilizando-se de princpios do marketing e da administrao e adequando-os poltica econmica das naes43.
41 MOREIRA, Adriano.(1999).Teoria das Relaes Internacionais.3 ed.Coimbra Almedina,1999,p. 492-493.
42 MOREIRA, Adriano.ob cit. p.494.
43
Michael Porter tem sua teoria baseada na casustica, utilizando como referncia empresas - na sua maioria, americanas- e valendo-se do pensamento indutivo para aplicao na dinmica das naes. Omar Aktouf critica o pensamento porteriano principalmente por utilizar-se do microeconmico para calcar o macroeconmico. Ademais, as
realidades empresariais e estatais so completamente distintas, porque a primeira se baseia na lgica do balano e
a segunda na lgica oramentria. A viso porteriana, portanto, a da economia como deseja os dominantes. Essa
busca da eficincia e do resultado o que mais caracteriza o pensamento da modernidade. Normalmente, a busca

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1.3 - Dimenso sociocultural


J afirmava Octavio Ianni, o planeta Terra o territrio da humanidade44. A globalizao atinge o modo de pensar e agir da sociedade, que absorve um padro de conduta dominante no imaginrio coletivo, assim nasce o chamado bazar cultural mundializado 45. O neoliberalismo incorporado no subconsciente do homem contemporneo, por isso Fredic Jamenson trata-o como cultura do dinheiro, em que o cultural se dissolve no econmico e o
econmico no cultural46. O desenvolvimento da tecnologia resultou na mundializao dos
meios de comunicao e o capitalismo organizou-se para produo de uma mercadoria padronizada, hbil a ser fruda por qualquer cidado do geomorfismo da aldeia global de Mc
Luhan47.
A dimenso sociocultural da globalizao manifesta-se nos mais diversos setores48.
Num primeiro aspecto, o que se chama de globalizao cultural, tornou-se originalmente a
predominncia de uma globalizao ocidental ou, mais especificadamente, de um centro difusor norte-americano projetado na cultura mundial com ares de uma nova modernidade cultural. O relatrio de Desenvolvimento Humano de 200449 preocupou-se em investigar caminhos
para garantia de uma liberdade cultural num mundo diversificado, atravs de uma sociedade
inclusiva e diversificada culturalmente, ou seja, a tutela da livre escolha pessoal pelo tipo de
vida que escolheram viver. Hoje, j possvel tambm perceber movimentos hegemnicos e
contra-hegemnicos no processo de globalizao, com manifestaes de um localismo globalizado e um globalismo localizado50.
A unidade comunicativa da era da informao, com a unio da sociedade, economia e
cultura, pela tecnologia, redefine as relaes produtivas de poder e experincia, de modo que
as escolhas contemporneas acabam por ser direcionadas por quem detm os lucros da economia informacional.

inconstante da eficincia era caracterstica nsita dinmica do setor privado. O setor pblico era qualificado pelo
teor da burocracia, o que, com o tempo, resultou em uma acepo pejorativa a esse termo. AKTOUF, Omar. Psglobalizao, administrao e racionalidade econmica. So Paulo: ed. Atlas, 2004.
44
IANNI, Octavio. Globalizao e Diversidade In: FERREIRA E VIOLA, FERREIRA, L. e VIOLA.Incertezas de sustentabilidade na Globalizao.Campinas: ed da Unicamp, 1996.p. 93.
45
Expresso oriunda do global shopping mall de R. Barnet e J. Cavannagh utilizada por FRANOIS CHESNAIS (
CHESNAIS, Franois.ob cit. p. 40).
46
JAMESON, Fredric. A Cultura do Dinheiro: ensaios sobre a globalizao. 2 ed. Petrpolis RJ:Vozes, 2001.
47
Clssica expresso de Mc Luhan na criao de uma teoria de cultura mundial, entendida como cultura de massa,
mercado de bens culturais, universo de signos e smbolos, linguagens e significados que povoam o modo pelo qual
uns e outros situam-se no mundo, ou pensam,imagina, sentem e agem. In IANNI, Octavio(1996).ob cit. p. 93.
48
Eduardo Viola, por exemplo, sistematiza a autonomia de uma dimenso comunicacional-cultural, religiosa, cientfico-tcnica, epistemolgica e populacional-migratria, esportiva e ainda uma dimenso interpessoal-afetiva da
globalizao, caracterizada como expanso das novas formas de relaes profissionais, de amizades e amorosa,
caracterizadas pela autoreflexividade, interculturalidade, transnacionalidade, multilingismo, tendncia androgenia, mobilidade geogrfica, alta contratualidade e desenvolvimento das sete dimenses da inteligncia in VIOLA,
Eduardo.ob cit. p 21.
49
ONU. Relatrio para o desenvolvimento humano- diversidade cultural num mundo diversificado.Programa das
Naes
unidas
para
o
desenvolvimento
(
PNUD).Net.Lisboa,2004.Disponvel
em:http://www.pnud.org.br/rdh..Acesso em 20 de maio de 2012.
50
Neste sentido, SANTOS, Boaventura de Souza. A Globalizao e as Cincias Sociais, p. 72 e ss.

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A dimenso sociocultural da globalizao estampa um processo contemporneo de liquidez do tempo51, redimensionamento do espao52, redistribuio social do sexo53 e a transmutao de um imaginrio subjetivo54 baseado na trade da razo, do trabalho e do futuro
para um hedonismo contemporneo individualista baseado na emoo, no cio e no presente.
A investigao da dimenso sociocultural evidencia a contradio do processo de globalizao econmica que, enquanto globaliza, exclui55, ou melhor, gera o binmio universalizao
versus marginalizao, de modo que o crescimento econmico no foi diretamente proporcional ao acesso a novos padres de consumo. Assim, a globalizao econmica trouxe um complexo processo de dumping social, com ameaas cotidianas proteo social e ao direito do
trabalho enquanto patrimnio fundamental historicamente conquistado.
De fato, a desigualdade e a excluso so aspectos dominantes na globalizao e cada
vez mais v-se aumentar a separao entre ricos e pobres. Essa foi inclusive uma das concluses do relatrio produzido pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD)56, em 12 de julho de 1999. Segundo o relatrio, os mercados so protagonistas do
processo e assim os benefcios e as oportunidades no tm sido divididos igualmente, de modo que o mercado somente torna cidados mundiais aqueles que podem pagar por isso. A
metodologia do Relatrio d-se atravs do ndice de Desenvolvimento Humano, idealizado
pelo economista Amartua Sem. Ainda segundo o relatrio, o nmero de pessoas que vive com
U$ 1 ou menos cresceu no mundo, de modo que a riqueza est sendo criada, mas no vem
sendo distribuda. A quinta parte da populao do mundo que vive nos pases de maior renda
detm hoje 86% do PIB mundial, 82% dos mercados de exportao, 68% do investimento dire-

51

BAUMAN, Zygmmunt. Modernidade lquida. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.

52

AUG, Marc. No-Lugares: Introduo a uma antropologia da supermodernidade, traduo de Maria Lcia Pereira. Campinas: Papirus, 1994.

53

BAUMAN, Zygmmunt. O mal-estar da Ps-modernidade. Rio de Janeiro: Zahar,1998.

54

MAFFESOLI, Michel. A Contemplao do mundo. Porto Alegre, Artes e Ofcios,1995.

55 Gerald B. Rogers, diretor da equipe tcnica multidisciplinar da OIT, analisa o conceito de excluso sob o prisma
de trs sociedades: Solidariedade: o modelo de sociedade no qual a integrao a norma e a excluso a ruptura
do vnculo entre o indivduo e a sociedade. Pressupe um ncleo de valores compartilhados, uma ordem social que
o ponto de referncia universal, uma estrutura institucional que se organiza em torno da integrao. Neste modelo, o conceito de excluso claro e, em sociedades nas quais a ideologia social predominante desse tipo (por
exemplo, Frana), o vocabulrio da excluso parece particularmente natural para caracterizar uma participao
social inadequada. Especializao: no outro extremo, encontra-se a sociedade que consiste unicamente na soma
dos interesses e comportamentos individuais. Neste modelo, as excluses so de responsabilidade dos excludos ou
resultado de falhas nos mercados ou em outras instituies sociais. Os indivduos decidem sua participao nas
variadas dimenses da sociedade e, ao mesmo tempo, define as dimenses em que no participam, se autoexcluindo. Neste modelo, por conseguinte, o conceito de excluso muito mais fraco que no modelo solidrio.
Monoplio: um terceiro paradigma considera que a sociedade est segmentada em uma hierarquia definida pelo
controle dos recursos econmicos e sociais. Os includos em cada segmento social protegem seus territrios
contra os excludos, levantando barreiras e restringindo acessos, mas promovem a solidariedade dentro do grupo. O
resultado uma cascata de excluses e incluses, que tem contedo distinto em diferentes nveis da sociedade. Em
RODGERS, Gerald. B. Globalizao e excluso: quo da Amrica latina? In: VIGEVANI, Tullo e Lorenzetti. Globalizao
e integrao regional: atitudes sindicais e impactos sociais, So Paulo:Ltr, 1998, p. 116-117.
56
ONU. Relatrio para o desenvolvimento humano- Globalizao com uma face humana.Programa das Naes
unidas para o desenvolvimento (PNUD).Net.Lisboa,1999.Disponvel em:http://www.pnud.org.br/rdh..Acesso em 20
de maio de 2012.

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to e 74% das linhas telefnicas. Por outro lado, a quinta parte que vive nos pases mais pobres
detm apenas 1% de cada um desses indicadores.
Dessa maneira, a globalizao social torna-se muito mais uma diretriz do fenmeno do
que propriamente uma decorrncia, visto que nem todos so considerados cidados a participar da aldeia global. Surge, nesse sentido, a sociedade global como novo objeto de estudo
da sociologia. Nesse sentido, enftico o entendimento de Octavio Ianni57, de que este um
momento epistemolgico fundamental, mudando o paradigma clssico de investigao,
fundado na reflexo sobre a sociedade nacional, para a reflexo sobre a sociedade global, de
modo que o conhecimento acumulado sobre a sociedade nacional no suficiente para esclarecer a configurao e os movimentos de uma realidade que j sempre internacional, multinacional, transnacional, mundial ou propriamente global. Ainda, segundo o autor, a sociedade
nacional, embora ainda tenha vigncia, no d conta, nem emprica, nem metodologicamente
nem histrica ou teoricamente, de toda a realidade em que estamos inseridos.

2. Por uma concepo multidimensional da globalizao.


As concepes econmico-financeira, poltica e sociocultural so manifestaes desse
corpo uno e assimtrico que a globalizao, que deve ser entendida primeiramente como um
fenmeno histrico. No trata-se nem de teorias nem de fases. No so teorias da globalizao, porque elas no so excludentes entre si mas, ao contrrio, so indissociveis. No so
fases da globalizao, porque uma no pressupe a superao da anterior e trat-las assim
daria uma errnea percepo de que todas elas foram atingidas, o que no o caso da globalizao social, verificada uma grande massa populacional que nunca se sentiram includas neste
processo.
Dessa maneira, uma anlise da questo deve diferenar a globalizao enquanto fato e
enquanto valor. A conjuntura de interdependncia de pases, sociedades e pessoas uma evoluo histrica irreversvel. incuo, portanto, o movimento contra essa globalizao-fato.
Ocorre que, em paralelo e associado a esse fato, criou-se um determinismo social, sob a mscara de modernidade inevitvel, de uma poltica internacional neoliberal como nica via de
efetivao desse movimento globalizante. A perspectiva multidimensional da globalizao
coaduna-se com um movimento que distingue a globalizao de um globalismo economicista58, persistindo na defesa de uma fase histrica que caminha rumo a uma democracia
econmica, social, poltica e cultural. Assim, a poltica estatal no estaria subordinada poltica
dos interesses econmicos, sem a efetivao de medidas que viabilizem o equilbrio do custo
social ocasionada pela liberalizao dos fluxos de capital. Segundo Beck59, o globalismo seria a
ditadura neoliberal do mercado mundial que destri os alicerces do auto-desenvolvimento
democrtico.

57

IANNI, Octvio.ob cit., p.191.

58

Diferenciando Globalizao e globalismo, BECK, Ulrich. O que Globalizao? Equvocos do Globalismo Respostas
. Globalizao. Traduo Andr Carone, So Paulo: Paz e Terra,1999

59

BECK, Ulrich. ob. cit., p. 23.

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Em sentido contrrio, Francis Fukuyama 60, considera a globalizao no como uma imposio ideolgica, mas como um fenmeno real e observvel que confunde-se com a supremacia dos princpios de economia do mercado a exemplo do modelo norte-americano. Sua
perspectiva, ao defender o suposto fim da histria e o tempo do ltimo homem, resulta em
uma concepo do neoliberalismo como consequncia lgica e histrica da globalizao. A
indissociabilidade sistmica dos mbitos conceituais de globalizao e neoliberalismo resulta,
por conseguinte, numa concepo ineficaz da globalizao restrita sua dimenso econmica.
A concepo multidimensional de globalizao supera a unidimensionalidade do globalismo,
inserindo o Estado num contexto ps-nacional, com interferncia dos atores transnacionais.
A ideologia neoliberal tem gnese representativa nas reunies da Societ du Mont Plrin, na Sua, a partir de 1947, com reunies de pensadores representados por Friedrich Hayek
que, na busca por criticar a ascenso keynesianista, reelaborava o velho modelo de liberalismo
gerado pela escola clssica da economia proveniente das teses de Adam Smith e da escola
austraca de economia em direo a modelos de superplanificao econmica e miniaturizao do Estado, que so as razes tericas do neoliberalismo.
Com o rompimento do compromisso assumido pelos EUA em Bretton Woods e a conseqente adoo do sistema de cmbios flutuantes em todo o mundo, a corrente neoliberal
passou a ser empregada como caminho para o desemprego 61, visando combater os princpios do Estado do bem-estar social, com a teorizao sistmica de absentesmo estatal e da
liberdade contratual como vias para o desenvolvimento.
Nesse contexto, a irmandade dos bancos centrais (James Tobin) colou-se ortodoxia
monetarista, na esperana de encontrar nas suas receitas instrumentos de defesa perante as
presses polticas dos governos, o que favoreceu o processo de ascenso do monetarismo62.
Hayek parte do pressuposto da impossibilidade de teorizao de um conhecimento econmico, visto a impossibilidade de sistematizao desse por qualquer indivduo, predominando a
fonte da superioridade da ordem de mercado. Visando proporcionar uma atividade estatal que
no se curve aos ditames dito incontrolveis, surge nos anos trinta na Alemanha a chamada
escola de Freiburg, ou escola ordo-liberal, cujos maiores representantes foram Walter Eucken, Hans Grossmann-Doerth, Franz Bhm e Hans Joachim Mestmcker. Eucken e Bhm prevm uma interveno mnima estatal em prol do bem estar coletivo, de modo que est nsito
ordem privada a autocoordenao e o autocontrole, devendo o Direito garantir ambas
condies63.
60

FUKUYAMA, Francis. The End of History and the Last Man. New York, Free Press, 1992.
61 Nesse sentido, o artigo de HAYEK (HAYEK, Friedrich. Inflation: the path to unemployment In: Inflation.Causes,
consequences and cures, IEA the institute of economic affairs, Reading 14, Londres,1974,p. 115-120). Quanto
questo do desemprego, a tese monetarista era adepta da teoria do desemprego voluntrio, ou seja, o emprego
sempre existe para aqueles que procuram e aceitam trabalhar por um salrio mas baixo, em decorrncia disso o
sindicalismo seria um entrave ao desenvolvimento econmico, como resistncia institucional aos salrios nominais.
62 NUNES, Antnio Jos Avels. Neoliberalismo e Direitos humanos.Rio de Janeiro, So Paulo: Renovar, 2003, p10.
63 SALOMO FILHO,Calixto. Globalizao e teoria econmica In: SUNDFELD, Carlos Ari e Vieira.Direito Global. So
Paulo: Max Limonad, 1999,p 259-268. Calixto Salomo Filho vislumbra na escola alem de Freiburg os maiores
crticos da concepo monetarista, identificando nos monoplios e cartis da Alemanha um dos grandes motivos do
fracasso econmico da Repblica de Weimar. Segundo o autor, so duas as crticas ao pensamento neoclssico: a
primeira(...) referente aos pressupostos econmicos da definio de bem-estar do consumidor, que so, segundo
esses doutrinadores,meramente tericos, insusceptveis de ocorrer na realidade. A segunda(..) relativa ao prprio
conceito de concorrncia para os representantes da escola de Freiburg no possvel atribuir ao direito concorrencial qualquer tipo de objetivo econmico predeterminado, como a eficincia, por exemplo. Isso porque o sistema

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20

Na busca de uma estabilidade monetria, o pensamento monetarista foi fundamento


dos governos de Thacher e Reagan e consequente amadurecimento de um mito da globalizao enquanto hegemonia imutvel da doutrina neoliberal, apenas sob a viso parcial de uma
de suas dimenses.
O desafio, portanto, dos estudos sobre a globalizao no mais de encontrar meios para sua superao, mas de encontrar medidas para sua adequao aos valores legtimos a serem absorvidas pela sociedade, transgredindo de um foco baseado no homem-consumidor
para o homem-indivduo, em uma perspectiva humanista e universalista. O homem que j
cidado do mundo agora precisa que o sistema o absorva atravs de uma cidadania globalizada. Trata-se da superao da unidimensionalidade da globalizao, baseada numa viso economicista, para uma racionalidade solidarista do fenmeno, reiterando o papel do Estado nesta funo, sem declinar pelas vias tericas64 da teoria do Estado sem Estado ou do Estado
ps estatal, reduzindoo ao nvel jurdico.
Boaventura de Sousa Santos65 defende a evoluo de uma tica liberal individualista,
atravs do princpio de responsabilidade, enfatizando na construo de um futuro atravs da
participao e da solidariedade. Segundo o autor, quanto mais vasto for o domnio da poltica,
maior ser a liberdade. Nesse sentido, o homem deve reafirmar suas razes e, atravs delas,
projetar-se para o mundo. Jrgen Habermas66 defende a cidadania democrtica enquanto
valor universal.
Para Will Kymlicka67, mesmo numa perspectiva liberal, ao defender o que chamou de
multicultural citizenship, a questo da cidadania foi influenciada por trs acontecimentos
histricos: a unificao alem, a liberao dos Estados da Europa Centro-Oriental e os conflitos
de nacionalidade, irrompendo em toda a Europa oriental; a formao histrica da Unio Europia, esclarecendo as relaes entre Estado-Nao e democracia, cujos processos democrticos que se desenvolveram juntamente com o Estado-Nao ficam aqum da forma supranacional assumida pela integrao europia; e, por fim, os fluxos migratrios das regies pobres
do sul e leste europeu assumiram cada vez mais relevncia. Essas migraes exacerbam os
conflitos entre os princpios universais das democracias constitucionais e as reivindicaes
particulares das comunidades para preservar a integridade de seus estilos habituais de vida.
H, portanto, uma tenso entre o universalismo de uma comunidade legal igualitria e o parti-

concorrencial no um sistema cujos efeitos, todos eles, possam ser previstos e aqueles desejveis selecionados,
de modo a orientar a feitura e aplicao da lei. Salomo enfatiza que a base terica do pensamento neoliberal
tambm distorcida. O pensamento de Hayek, segundo o autor, possui duas vertentes: uma primeira fase enquanto escola austraca de economia em que HAYEK no prope uma teoria social e apenas critica as bases da teoria
que viam no Estado o engenheiro socioeconmico por excelncia; uma segunda vertente seria a viso de Hayek
no campo jurdico, atravs da escola ordo-liberal de Freiburg que, segundo o autor, no possui uma dimenso neoliberal, tendo um cunho mais intervencionista.
64

65

Referindo-se s doutrinas de Robert Christian Van Ooyen, de uma doutrina do Estado ps-Estatal e de Melossi e
Bob Jessop da teoria do Estado sem Estado, LOUREIRO, Joo Carlos. Adeus ao Estado Social ? A segurana social entre o crocodilo da Economia e a medusa da ideologia dos Direitos Adquiridos. Coimbra: Coimbra editora, 2010, p. 84 e seguintes.

SANTOS, Boaventura de Sousa. Crtica da Razo Indolente. So Paulo, Ed. Cortez, 2000, p. 113.
HABERMAS,Jrgen. O Estado-nao europeu frente aos desafios da globalizao, Novos Estudos, So Paulo,
n.43., nov./1995, p.94
67
KYMLICKA, Will. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford,
Claredon Press, 1995.
66

Estudos de Direito Alimentar

21

cularismo de uma comunidade cultural originria que s ser resolvida atravs de uma perspectiva cosmopolita de nao de cidados.
Dessa maneira, a perspectiva multidimensional da globalizao possui como pilar de
sustentao a proteo da cidadania global, ou seja, os aproveitamentos da globalizaofato para o desenvolvimento apoiado em bases slidas de justia social e do desenvolvimento
68
humano
.
3.

A globalizao e a sociedade de risco

A tentativa de uma sistematizao analtica da globalizao pode incorrer numa falha


epistemolgica que no condiz com a rapidez e mutabilidade do fenmeno em anlise. As
teorias de investigao da globalizao no podem ser estticas, de modo a criar amarras conceituais a um fenmeno assimtrico e imprevisvel, numa falsa aparncia de incompatibilidade
com os pilares de justificao estrita da cincia.
So necessrios conceitos dotados de flexibilidade, capazes de readaptaes constantes
s mutaes fenomenolgicas para assim lidar com a simbiose das dimenses da globalizao.
Primeiramente, necessrio investigar que novas categorias norteiam essa ruptura da modernidade para, assim, investigarmos os fenmenos decorrentes dela.
Ulrich Beck diferencia elementos de uma nova modernidade atravs da reinveno da
civilizao industrial, a partir do seu conceito de modernizao reflexiva. Reflexiva no pela
reflexo, mas pela autoconfrontao. A modernizao simples (ou ortodoxa) caracterizada
pela descontextualizao e recontextualizao das formas sociais tradicionais pelas formas
industriais, baseada no conflito sobre a distribuio de bens (goods), como rendimento, emprego, segurana social. A modernizao reflexiva seria a modernizao da modernizao, a
partir de descontextualizaes e recontextualizaes latentes, imanentes e no intencionadas
das formas sociais industriais em um outro tipo de modernidade, baseada no conflito de distribuio dos riscos que acompanham a produo daqueles bens (bads).
Assim, a sociedade de risco (risikogesellschaft) essa fase da ps-modernidade em que
se predominam as ameaas produzidas no caminho da sociedade industrial. tambm uma
sociedade que tem gerado profundas incertezas no plano da cognio e consequente insegurana no plano do bem-estar social69.
O risco70 est onipresente na histria da humanidade, desde a antiguidade, interpretado
com carter teolgico, onde as catstrofes naturais ou epidmicas eram justificadas como

68 O j mencionado Relatrio do Desenvolvimento Humano da ONU (1999) enftico ao afirmar que os aspectos
humanos foram deixados de lado, na viso estreita da globalizao, baseada apenas nos aspectos financeiros, que
tm prevalecido at agora, sendo esse o maior desafio da mundializao: Os mercados competitivos podem ser a
melhor garantia de produo eficiente, mas no do desenvolvimento humano.(ONU. Relatrio para o desenvolvimento humano- Globalizao com uma face humana.Programa das Naes unidas para o desenvolvimento
(PNUD).Net.Lisboa,1999.Disponvel em:http://www.pnud.org.br/rdh..Acesso em 20 de maio de 2012).
69
70

BECK, Ulrich(2007). Vivere nella societ del rischio globale, Rivista del Diritto della Sicurezza Sociale, p.1-27.

A prpria origem etimolgica da palavra Risco controversa. A palavra tem origem no francs RISQUE, do Italiano
risco ou RISCHIO, o perigo ligado a um atividade, do Latim RISICUM, s vezes tida como escolho que pode fender
o casco de uma embarcao, mas mais provavelmente do Grego bizantino RIZIKON, soldo obtido por um mercenrio, derivado do rabe RIZQ, rao diria.

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vontade divina com prevenes decorrentes da f 71 ou nos fundos mutualistas de preveno


de acidentes, na Idade Mdia. A definio de risco enquanto previsibilidade sistematizada de
um evento fruto da teoria das probalidades de origem francesa no sculo XVII, passando a
ser redimensionado ps-Segunda Guerra Mundial como forma de lidar com questes epidemiolgicas e ambientais.
Embora resultante de aes humanas, o risco ps-moderno evidencia-se involuntariamente, com a dificuldade de deteco de sua fonte originria, visto que ele no pode ser delimitado no espao e no tempo redimensionados pela globalizao. Esses novos riscos transfronteirios e transgeracionais passam a ser uma categoria abstrata percebida globalmente
atravs da catica teia de comunicao global que gera a disponibilidade de informao.
Num primeiro momento, os riscos da modernidade reflexiva podem apresentar-se to
abstratos72 que, por vezes, passiveis de gerar uma incredulidade ou indiferena social quanto a
eventuais perdas futuras, at que esses manifestem-se como sintomas ou catstrofes. De uma
ou outra maneira, a ausncia e incoerncia das informaes podem suscitar medos exagerados em relao ao risco. Assim, o problema do risco passa da indiferena histeria.
A investigao do risco passou a ser objeto de anlise da sociologia 73, com importante
sistematizao por Luhmann74, que distingue o risco e o perigo, como diferenas que se complementam. S h de se falar em risco quando os danos decorrem de uma deciso, de modo
que o perigo existe em situaes em que os danos so incontrolveis. Ou seja, se a causa da
perda externa, ou ambiental, enquadra-se no conceito de perigo. Quando se vincula conceitualmente risco deciso, verifica-se a chance de escolhas entre as alternativas possveis.
Dessa maneira, insere-se a sociedade como sujeito ativo no processo decisrio de enfrentamento dos perigos ao invs de render-se passivamente s consequncias imprevisveis
do devir. Ademais, os conceitos de risco e perigo interligam-se de modo que uma mesma ao
pode ser um risco para um e um perigo para outro, sendo que a essncia epistemolgica da
diferenciao entre risco e perigo no est nem na ao, nem no sujeito, mas na conscincia
de um dano hipottico. Quando um sujeito, por exemplo, dirige alcoolizado, gera um risco
para si e um perigo para os pedestres e demais condutores. Como afirma Luhmann, o cancro
um perigo para o no fumante e um risco para o fumante voluntrio. Em todos esses exemplos, o sujeito assume para si conscientemente o risco por um dano hipottico.
A questo se agrava, principalmente, quando estudada sob o prisma dos pases em desenvolvimento, nos casos em que a globalizao econmica transmuta o processo de cognoscibilidade social que dificulta a percepo dos riscos em razo da ignorncia, confuso e mani-

71

Sobre origens histrias de controle de risco, Oppenheim L. Ancient Mesopotamia. Chicago: University of Chicago
Press, 1977.; Theys J. La socite vulnrable. In: Fabiani J-L, Theys J, eds. La socit vulnerable valuer et matriser
les risques. Paris: Presses de Lcole Normale Suprieure;1987; Covello VT, Mumpower J. Risk Analysis and Risk
Management: An Historical Perspective Risk Analysis. 1985 ; Douglas,1987)
72
ADAM, Barbara, LOON,Joos Van; BECK,Urich. The risk society and Beyond. Critical issues for social theory, Sage
Publicatins, LD: London, 2000, pp.2 e 24.
73
Sobre o risco, BONSS, Wolfgang. Vom Risiko. Unsicherheit und Ungewissheit in der Moderne. Hamburger: Hamburg edition, 2005.
74
LUHMANN, Niklas. Risk: a sociological theory. New York: Aldine de Gruyter, 1993.

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pulao75 das mltiplas informaes disponveis. Em outras palavras, o sujeito contemporneo


assume para si o risco de uma escolha que no necessariamente foi sua.
O campo da escolha do risco pelo sujeito investigado pela perspectiva culturalstica
do risco, que define a seleo do sujeito pelo risco que pretende ou no enfrentar a partir dos
aspectos culturais deste. Ou seja, o risco culturalmente definido, embora seja impossvel
para o sujeito poder conhecer toda a gama de variedade de riscos a que suscetvel, inclusive
porque a distribuio do risco nas classes sociais no homognea. Douglas e Wildavsky76
sistematizam uma diferenciao entre a sujeio voluntria e a sujeio imposta em relao ao
risco. Para os autores, os riscos involuntrios (impostos por um ente externo, pessoa, entidade, instituio) so mais suscetveis de serem alvo de rejeio pelo sujeito, em contraposio
aos riscos que decorrem da liberdade de escolha do sujeito, que resultam em limites mais
abrangentes de tolerncia e aceitabilidade social.
Sem diminuio da importncia da teoria culturalista do risco, no se deve simplificar a
complexidade do risco social limitando sua origem ao aspecto cultural. Conforme previamente
analisado, a globalizao multidimensional suscita anlises multidimensionais do risco. A mensurao do risco sempre trar incertezas epistemolgicas, decorrentes da falta de conhecimento cientfico sobre determinado aspecto do sistema. Esse campo nebuloso onde reside o
elo conflituoso entre comunidade social e comunidade cientfica e a temida ameaa da tecnocracia, o imprio do saber tecnocientfico.
Para isso, surge o conceito de democracia tcnica77 como uma rede sociotcnica enquanto espao democrtico de negociao entre os diversos atores sociais, mesmo que participem de horizontes cognitivos diversos, numa coproduo de saberes e reformulaes de
demandas. Habermas 78 enfrenta o problema da relao entre democracia, mercado e a disposio tcnica dos sujeitos que controlam o saber tecnocientfico, a partir da preservao do
interesse pblico. A necessidade de preservao do interesse pblico lana as bases da ideia
de socializao do risco.
As formas antigas de solidariedade79, arcaicas e corporativistas, estavam dissociadas da
noo de reparao, restringindo-se ideia de socorro, como nas caixas de previdncia existentes na Idade Mdia, ou com fundamento no auxlio mtuo entre os homens pela caridade,
com o advento do Cristianismo. Mesmo a responsabilidade do poder pblico, igualmente de
origem antiga, estava ligada a noo de socorro, como eram os casos dos pagamentos relativos s guerras, que no possuam o condo de reparao. Com a Revoluo Francesa, e suas
premissas baseadas na igualdade, e o conceito de solidariedade redefine-se, surgindo os pri-

75

SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao - do pensamento nico conscincia universal. So Paulo: Record,
2000.
76
DOUGLAS, M.; WILDAVSKY, A. B. Risk and Culture: An essay on the selection of technical and environmental dangers. Berkeley: University of California Press, 1982.
77 CALLON, Michel, LASCOUMES ,Pierre, BARTHE ,Yannick. Agir dans un monde incertain. Essai sur la dmocratie
technique, Paris:Le Seuil (collection "La couleur des ides"), 2002.
78 HABERMAS, Jurgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, vol. II,
1997.
79

Sobre a evoluo da socializao do risco, VARELLA, Marcelo Dias (coord.). Responsabilidade e socializao do
risco. Trad. Michels Abes. Conselho de Estado da Frana. Braslia: UniCEUB, 2006.

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meiros elementos sistematizados de responsabilidade das pessoas pblicas e indenizao por


danos, que no eram favor estatal mais uma dvida deste perante os cidados.
Com o desenvolvimento do clculo de probabilidades e a mutualizao de clculos atuariais comea a se construir os preceitos de uma solidariedade abstrata e alheia s antigas premissas de solidariedade coorporativista, ligadas a um grupo delimitado, seja familiar, profissional ou religioso. A Lei francesa de 09 de abril de 1898 marca um avano no tratamento dos
riscos sociais ao tratar sobre a responsabilidade por acidente de trabalho e versando sobre
uma responsabilidade sem culpa como uma forma de absorver os custos sociais de uma
atividade. Em 1946, a construo de uma seguridade social desconecta o sistema de solidariedade ao de responsabilidade. Assim, a socializao do risco era administrada pelo Estado em
prol do interesse pblico e advm da noo de responsabilidade sem culpa. O Estado permanece, ento, com a funo de gestor do risco socializado.

Introduo ao estudo da segurana alimentar num contexto multidimensional de globalizao e sociedade de risco
O objetivo de estudo apresentar um panorama contextual para inserir a problemtica
do risco alimentar, uma das emergentes pautas redimensionadas pelos novos caminhos epistemolgicos de investigao da globalizao.
O conceito de Segurana Alimentar tem origem na literatura americana, que diferencia
os termos food safety e food security. O primeiro um conceito que surgiu na dcada de 70 e
busca investigar a garantia do alimento de no causar dano ao consumidor, seja por perigos
biolgicos, qumicos ou fsicos. Na dcada de oitenta, resolve-se o problema da produo e
intensifica-se a dificuldade de acesso ao alimento (food safet). O comeo da dcada de noventa cenrio para incorporao da noo de qualidade do alimento e introduz-se o risco no
apenas de contaminao acidental dos alimentos (preocupao tpica do sistema de food safety), mas tambm da contaminao intencional dos alimentos. Surge assim o conceito de Food
biosecurity, que inclui os problemas na (in)segurana alimentar no campo da biotecnologia e
da engenharia gentica80.
Para isso necessrio pontuar que novas questes surgem a partir da convergncia
entre o risco da modernidade reflexiva e a crise alimentar, pelo uso intensivo da tecnologia na
alimentao, enquadrado por Beck como riscos tecnolgicos (que incluem os riscos biotecnolgicos, qumicos e alimentares).
Entre os desafios da interveno do poder pblico nas regras jurdicas sobre alimentos
surge a problemtica dos Organismos Geneticamente Modificados, quando a tecnologia quebra barreiras, antes inatingveis, do cdigo gentico alimentar, para melhorar as suas caracte-

80

Sobre o assunto, GULLINO, Maria Lodovica; FLETCHER, Jacqueline; GAMLIEL, Abraham; Stack, James Peter.Crop
biosecurity: assuring our global food suply. Dordrecht: Springer Science + Business Media B.V, 2008.

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25

rsticas81, com a potencialidade de criao de novos riscos ambientais, dotados de uma tutela
social e jurdica prpria82.
O objetivo deste tpico enquadrar os conceitos expostos de Globalizao e Risco no
estudo que foi densificado durante o semestre, extraindo premissas embrionrias para a investigao sobre a Segurana Alimentar.
a) O Risco Alimentar como fruto de uma problemtica da globalizao multidimensional
Observou-se, neste trabalho, os efeitos de uma concepo multidimensional da globalizao, que deve acompanhar a anlise de seus fenmenos. O estudo da segurana alimentar
deve ser realizado sob a perspectiva do alimento enquanto produto e incremento do comrcio
internacional decorrente da globalizao econmico-financeira, intercmbio cultural e propagao dos perigos sanitrios e sujeitos tica neoliberal baseada na livre concorrncia.
O controle na distribuio de alimento e a imposio de regras mnimas no seu feitio impem uma via crucis de enfrentamento poderosa competitividade da indstria alimentar, de
modo que os preceitos de segurana alimentar no podem ficar dimensionados lgica competitiva do globalismo econmico.
Deve-se ressaltar o papel do consumidor no panorama da globalizao sociocultural,
com exigncias globais a refletir padres de consumo mundiais, com fcil acesso e disseminao das informaes, destacando-se a fora das redes sociais online na contemporaneidade,
como forma de divulgar contedos, potencialidades danosas e disseminar o medo ou a indiferena em relao ao risco alimentar.
A sociedade informatizada e o excesso de informaes sobre o risco alimentar tambm
interferem no processo de cognoscibilidade social destes, de modo que a ignorncia contempornea no advm necessariamente da ausncia de informaes, mas do excesso destas,
potencializando a confuso e manipulao dos mltiplos dados relacionadas aos diversos gneros alimentares.
O processo de escolha do sujeito contemporneo no campo alimentar tem uma peculiaridade: aparenta ser uma escolha genuna do sujeito e assim o processo torna-se menos suscetvel de rejeio por este. Enquanto ao consumidor apresentado, a todo tempo, um conjunto de novos alimentos (novel food)83, a desinformao em matria de segurana alimentar
continua a ser fruto no apenas do excesso de alimentos disponveis, mas tambm do excesso
de informao.
b) A Segurana Alimentar por uma perspectiva ps-moderna de risco
Observou-se a dificuldade de deteco da fonte originria do risco diante do redimensionamento do espao e do tempo, decorrente da globalizao. Como fruto disso, o risco alimentar um risco transfronteirio captado pelo catico sistema de informao contempor-

81

Sobre as geraes dos OGM, ESTORNINHO, Maria Joo. Ob. cit. p. 25-27.

82

Para a produo deste trabalho, os Organismos Geneticamente Modificados e a Segurana Alimentar foi investigado pela acadmica Melissa Cabrini Morgato.

83

ESTORNINHO, Maria Joo. Ob cit. p, 17-27.

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neo. O risco alimentar da modernidade reflexiva to abstrato e aparentemente inatingvel


que poder ter dois efeitos ambivalentes: a indiferena ou a histeria social.
Inicialmente, a ausncia de identificao desse risco pode gerar uma indiferena social,
at que este se mostre estampado numa perda presente ou ou mediatizao de uma grande
catstrofe. Um exemplo evidente disso foi a doena da vaca louca (cientificamente conhecida como Bovine Spongiform Encephalopathy - encefalopatia bovina espongiforme), que surgiu
no Reino Unido, em 1986, e disseminou-se para outros pases da Comunidade Europeia, em
razo da ausncia de controle da reciclagem de carne, ossos, sangue e vsceras usados na fabricao de rao animal. Um outro exemplo midiatizado foi a gripe aviria84, causada pelo
vrus H5N1, que infectou pessoas no Vietn, Tailndia, Indonsia e Camboja; e infectou aves
em Laos, China, Turquia, Inglaterra, Alemanha, Grcia e, mais recentemente, foi identificada
em aves migratrias do Canad.
O mesmo fenmeno ainda poder ter o efeito inverso. O produto global , por natureza,
um produto multinacional. A rao, o cultivo, o maquinrio, a distribuio, a divulgao, a
venda, o consumo e, por consequente, o risco, podem pertencer a origens nacionais diversas.
Assim, todos so vulnerveis a produtos e riscos sem fonte prpria e de responsabilidades
compartilhadas e indeterminadas. A percepo disso pode gerar um sentimento social ambivalente indiferena: a histeria. Assim, esse sentimento faz parte da realidade contempornea,
onde o excesso e a incoerncia das informaes podem suscitar medos exagerados em relao
ao risco.
O combate dos comportamentos extremos que oscilam entre a indiferena e a histeria
d-se atravs de processos decisrios de cunho institucional, cooperativo e internacional. Por
uma perspectiva sociolgica, Lhumann diferenciou risco e perigo, de modo que o primeiro
existe quando os danos decorrem de uma deciso e o perigo existe em situaes em que os
danos so incontrolveis. Por essa perspectiva no existe um perigo alimentar, visto que
este no fruto de agentes externos, mas sim um risco alimentar, em razo dos danos serem frutos de uma deciso.
Vale mencionar que o Cdigo Alimentar prope uma diferenciao entre perigo e risco,
sendo o perigo (hazard) o agente biolgico, qumico ou fsico, ou propriedade do alimento com
potencial de causar efeito adverso sade. J o risco (risk) ocorre em funo da probabilidade
da ocorrncia de um efeito adverso sade e da gravidade desse efeito, causado por um perigo ou perigos existentes no alimento.
A anlise de risco um processo composto de trs componentes: avaliao, gesto e
comunicao dos riscos85. A avaliao dos riscos (risk assessment) um processo que compreende a identificao do perigo (hazard information), a caracterizao do perigo (dose-reponse
evaluation), a avaliao da exposio (exposure assessment) e a caracterizao do risco (risk
characterization). A gesto do risco consiste na ponderao de alternativas polticas em razo
84

Sobre o assunto, GIBBS, W. Waut; SOARES, Christine. espera da pandemia. Scientific American Brasil, Dezembro/05, 2005, p. 64.

85

Sobre o assunto, ESTORNINHO, Maria Joo. Ob cit. p. 72-73; FROTA, Mrio. Segurana Alimentar: Comunicao
dos Riscos, afloramento do direito informao. Revista Portuguesa de Direito do Consumo, no. 35, Setembro
de 2003, p. 66-78 ; FINDLEY, Roger ; FARBER, Daniel. Environmental Law, St Paul,MN: Thomson/West, 2004.

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da avaliao dos riscos ou outros fatores legtimos, onde ser necessrio selecionar a via apropriada de preveno e controle, com consulta das partes interessadas. A comunicao dos
riscos a informao criteriosa dos riscos e perigos num dilogo interativo com o consumidor86.
c) A natureza transfronteiria do risco alimentar:
A transnacionalizao incrementa o modo de produzir, distribuir e consumir o alimento.
Diante da multidimensionalidade da globalizao, verifica-se que a anlise do risco no pode
se restringir a uma poltica de instituies fragmentadas, inbeis a lidar com um o risco transfronteirio.
Assim, o Direito nacional ter que atuar atravs de um sistema cooperativo internacional que reflita a facilidade de circulao do produto. O pluralismo legal impe assim que a segurana alimentar seja objeto de uma regulao em rede, por uma poltica global, sendo panorama portanto de uma zona cinzenta de elo do Direito e da Poltica Internacional.
Neste contexto, em matria de Segurana Alimentar, o Programa Conjunto da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO) e da Organizao Mundial da
Sade (OMS) foi criado, em 1962, com a finalidade de proteger a sade da populao, alm de
assegurar prticas equitativas do comrcio regional e internacional de alimentos, que so a
institucionalizao internacional dessa problemtica.
A Conveno sobre Diversidade Biolgica e o Protocolo de Cartagena introduziram tambm um quadro de pluralismo global institucionalizado pelo Direito Europeu, com destaque
para a criao da Autoridade Europeia da Segurana Alimentar (AESA). Em relao segurana
alimentar, em matria de OGM, foi apresentada na agenda poltica europeia um sistema de
rastreabilidade conhecido como do campo mesa (from farm to table)87, permitindo acesso
a informaes especficas relativas a toda a cadeia produtiva do alimento, com sistema de
indicadores nicos88.
O carter transfronteirio do risco alimentar, por sua vez, traz ainda inmeros desafios
no campo da responsabilidade, tanto pelos operadores econmicos responsveis pela cadeia
alimentar, como do Estado enquanto rgo de controle, vigilncia e fiscalizao, necessitando
readequaes das concepes de solidariedade e de partilha da responsabilidade89.
d) O risco alimentar como risco ambiental intergeracional
O risco alimentar como risco ambiental deve ser visto como uma relao intergeracional, de modo que os sintomas de uma cadeia alimentar, muitas vezes, s ser refletida em
geraes futuras. Assim, aplica-se s investigaes dos Organismos Geneticamente Modific86

Neste trabalho coletivo, o sistema de anlise de risco na Unio Europia e em Portugal foi investigada pela acadmica Mariana Vanucci Vasconcelos.

87

Sobre a matria, Regumento(CE) n. 1830/2003 do parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de dezembro de


2003.

88

Neste trabalho, a rede de intervenientes sobre a Segurana Alimentar foi investigada pela aluna Sara Raquel da
Silva Santos Costa.

89

Neste trabalho, a responsabilidade civil do produtor de alimentos defeituosos e do Estado foi investigada pelo
acadmico Csar Augusto Mimoso Ruiz Abreu.

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veis o princpio da preveno e princpio da equidade intergeracional do direito ambiental, na


busca de medidas efetivas e proporcionais de combate ao risco alimentar.
Enquanto risco ambiental, juridicamente, o princpio da precauo do Direito Ambiental,
na busca de permitir a adoo de medidas que visam reduzir um perigo potencial, acaba por
ser um norte terico para esta perspectiva, visto que as anlises ambientais devem ser vistas
em perspectiva de efeitos de curto e longo prazo. Nos casos dos problemas envolvendo segurana alimentar isso evidente, em razo de um conjunto de particularidades90 que a questo
suscita, como os efeitos cumulados de autorizaes sucessivas, o carter alergnico dos OGM,
a transferncia de marcadores genricos a antibiticos, o fenmeno do outcrossing, a perda da
biodiversidade pela reduo de espectro de plantas, entre outros fenmenos particulares em
que o sintoma dificilmente refletir o tempo exato da causa.
Contudo, o uso do princpio da precauo dever exigir algumas ponderaes. Voltando
ao caso da vaca louca, inicialmente, a tese defendida, no final dos anos oitenta, foi que o
incio da doena de Creutzfeldt-Jacob decorreu da mudana no processo de fabricao de farinhas base de carnes usadas na alimentao dos animais, que se deu com a finalidade de evitar ou limitar o uso de solventes, fontes de poluio e de acidentes de trabalho. Com o tempo,
o relatrio da Comisso Britnica de Inqurito, de outubro de 2000, concluiu que o processo
de fabricao tambm no teria impedido a difuso da doena. Ou seja, no final dos anos 70, o
princpio da precauo levou acelerao das mudanas de fabricao ou conservao do
antigo processo. Os Estados no haviam tomado a deciso de retirar as farinhas animais do
mercado, no somente por razes econmicas, mas, porque os dados cientficos no confirmavam a possibilidade de contaminao da espcie humana pelo ESB. Em suma, as teorias da
origem da vaca louca passavam por um processo de consolidao e, posteriormente, de
superao. Assim, deve-se ponderar o uso do princpio da proteo, de modo que no gere
uma iluso retrospectiva, que consiste, em julgar o carter culposo das decises pretritas
perante conhecimentos que somente aparecem posteriormente91.
e) A Segurana alimentar e o risco da tecnocracia
No contexto de progresso da tecnologia, tpico do mundo contemporneo, estreitou-se
a diferena entre risco natural e risco tecnolgico. Verificou-se que a mensurao do risco
sempre trar incertezas aleatrias ou epistemolgicas. No campo alimentar, o imprio do poder tecnocientfico fica evidente. Mesmo antes do processo de tomada de decises, a fase de
avaliao de riscos fruto de uma avaliao cientfica Dessa maneira, o combate tecnocracia
em matria de segurana alimentar tambm necessitar deve-se dar com base na democracia
tcnica e de regras jurdicas no campo das incertezas cientficas.
Hoje, a cincia possui critrios para lidar com as incertezas, como anlises de sensibilidade, sofwares, simulaes que levam a parmetros com alto percentual de grau de confiana.
Neste campo, deve existir um elo entre a Economia, a Poltica e a Cincia. Na anlise de risco,
por exemplo, a fase de avaliao uma fase predominantemente cientfica. A fase de gesto
dos riscos, por sua vez, tipicamente poltica. Assim, o conceito de democracia tcnica deve
atingir a viso tripartite da rede de anlise de risco alimentar.
90

Sobre essas particularidades, ESTORNINHO, Maria Joo. Ob. cit. 76-78.

91

Neste sentido, VARELLA, Marcelo Dias (coord.).ob. cit, 2006.

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29

Neste campo, essencial o exerccio do direito fundamental informao, aflorado


atravs da comunicao transparente dos riscos. Para isso, necessrio que a informao seja
acessvel ao consumidor, enquadrando-se no conceito de acessibilidade no apenas o acesso
formal, mas tambm o acesso material. Assim, a informao disponvel presa a invlucros de
linguagem cientfica, dificilmente captada pela massa de consumidores, considerada como
no-informao.
O Livro Branco da Segurana dos Alimentos evidencia ser fundamental que o consumidor seja reconhecido como interveniente de pleno direito em todos os aspectos relacionados
segurana dos alimentos, implicando: a) a consulta ao pblico sobre todos os aspectos da
segurana dos alimentos; b) o fornecimento de um quadro de debate (consultas pblicas) entre os peritos cientficos e os consumidores; c) a promoo de um dilogo transnacional entre
os consumidores, a nvel europeu e mundial. Da mesma maneira, a Comunicao da Comisso
Europeia, de 30 de abril de 1997, enfatiza a a transparncia como forma de garantia da confiana dos consumidores.
Neste cenrio, encontram-se as preocupaes do Sistema Europeu de Alerta Rpido92,
na busca de evitar que chegue ao consumidor produtos que constituam perigo para sua sade.
Neste contexto, de extrema importncia a existncia de um sistema de rotulagem eficaz. O rtulo consubstancia um mecanismo de incentivo proteo do meio ambiente e um
instrumento de comunicao dos riscos. Dessa maneira, efetiva o direito informao e o
direito alimentao93 constitucionalmente e internacionalmente tutelados94.
A recepo das informaes pelo pblico somente possvel atravs de uma educao
para a sociedade do consumo, como via de afirmao da cidadania 95. Sobre o assunto, necessrio um processo educativo que legitime o sujeito contemporneo decodificao do
marketing global, de modo a habilitar o consumidor a ter critrios de escolha orientados pelos
sistemas decisrios de controle alimentar, independente da seduo provocada pela publicidade.
f) A segurana alimentar exige uma poltica pblica auto e hetero-regulatria:
A problemtica da Segurana Alimentar dever ser enquadrada tambm atravs do papel do Estado na qualidade de Estado-regulador, fruto da globalizao jurdico-poltica96 e do
sistema de internacionalizao da poltica interna e internalizao da poltica internacional,
partindo de um princpio de solidariedade tica, e do novo perfil do Estado no mundo contemporneo, atuando sob interferncia dos agentes transnacionais.
92

Criado pelo Regulamento (CE) n. 178/2002, do parlamento e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002.

93

Neste trabalho, o estudo do alimento como direito fundamental, foi objeto de investigao pelo acadmico Osvaldo Ferreira de Carvalho.

94

Neste trabalho, a Informao e Organismos Geneticamente Modificados sob a perspectiva de rotulagem, foi
objeto de anlise pela acadmica Izabel Cristina da Silva Sampaio.

95

96

Sobre o assunto, FROTA, ngela Maria Marini Simo Portugal. A educao para a sociedade de consumo como via
de afirmao de cidadania in Revista do Curso de Direito das Faculdades Integradas de Guarulhos, GuarulhosSP, ano 4, n. 6, jan/Jul de 2002, p. 69 e seguintes.

Neste trabalho, o papel redimensionado do Estado nos tempos de globalizao foi objeto de investigao pelo
acadmico Ramonilson Alves Gomes.

30

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O processo de tomada de decises no mbito da segurana alimentar pode incorrer em


algumas inadequaes. A primeira diz respeito insuficincia de conhecimento cientfico, por
parte dos agentes legitimidados da tomada de decises, na administrao do problema. O
segundo risco o da possibilidade de manipulao das informaes referentes aos riscos alimentares e, por fim, o peso da dimenso poltica e econmica dessas informaes.
Essa questo abre debate para a delimitao dos parmetros decisrios na gesto do risco, ou seja, na determinao cientfico-poltica do nvel aceitvel de risco. Para isso devem ser
utilizados os parmetros do princpio da precauo e da proporcionalidade97. Em matria de
Organismos Geneticamente Modificveis, por exemplo, no caso de insuficincia cientfica
acerca da salubridade do organismo modificado, o princpio impe cautela no critrio de deciso98. Neste contexto, no mbito do direito Europeu, merece destaque uma teia de entidades
que participam do sistema cientficopoltico de auto e hetero-regulao em rede, fruto de um
sistema de cooperao internacional na arquitetura de uma gesto de riscos da segurana
alimentar, compatveis com as reestruturaes semnticas de uma globalizao historicamente consolidada.

Referncias bibliogrficas
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97

ESTORNINHO, Maria Joo. Ob. cit. p. 11,80.

98

ESTORNINHO, Maria Joo. Ob. cit. p. 80 e seguintes.

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35

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FINS (OU FIM) DO ESTADO NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA DO SCULO XXI

Ramonilson Alves Gomes

Ementa: 1 Questes de ordem; 2 - Estado e sua finalidade:


primeiras impresses e papel histrico, da segurana justia material;
3 - Estado contemporneo: cenrio jurdico e crise do carter
inclusivo; 4 - Soft law: natureza jurdica (ex. codex alimentarius); 5 - O
direito pblico em tempos de crise; 5 Concluso: perplexidade e
desafios.
Embora ningum possa volta atrs e fazer um novo comeo; qualquer
um pode comear agora e fazer um novo fim (Chico Xavier)
Agradeo todas as dificuldades que enfrentei; no fosse por elas, eu
no teria sado do lugar. As facilidades nos impedem de caminhar.
Mesmo as crticas nos auxiliam muito (Chico Xavier)

Fins (ou FIM) do Estado na Sociedade Contempornea do Sculo XXI

1 - Questes de ordem:
1 - Epistemologia:
Cuida-se de estudo sobre os fins do Estado na sociedade contempornea sob o prisma
do Direito, mas com o necessrio dilogo com outras vertentes cientficas: Histria, Cincia
Poltica, Sociologia, Filosofia, Administrao, Economia Poltica e Legislao.
No plano mais restrito da Cincia Jurdica, o ensaio abordar alguns aspectos da
necessria e mtua relao entre Teoria/Metodologia do Direito, o Direito Pblico
(Constitucional e Administrativo) e o atual contexto de globalizao que, em larga medida,
expressa-se na Cincia/Tcnica da Legislao (Regultica)1.

GOMES CANOTILHO, J. J., Os impulsos modernos para uma teoria da legislao, in Revista Legislao, n. 1, abriljunho 91, pp. 07/13. Refere-se necessidade de o direito no ser considerado, como at aqui, como regulador das
relaes sociais, mas sim como instrumento de trabalho para a autoregulao das relaes sociais.

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2 - Pretenses toricas:
a - compreender, sob um olhar interdisciplinar2, a insuficincia do recorte jurdico para anlise
do comportamento teleolgico do Estado enquanto relevante e multifacetado ator social;
b - ponderar se, no atual contexto de globalizao, crise econmica e sociedade de risco, o
Direito e sua metodologia so meros instrumentos do macro comando poltico-econmico ou
se, tambm, atuam tecnologicamente como meio de segurana e de resistncia s ondas de
retrocessos das conquistas, nomeadamente sociais;
3 - Outras advertncias metodolgicas:
a sabido que mbito das cincias do esprito, somente para fins didticos, permite-se uma
narrao histrica linear e homognia, as incurses histricas visam, basicamente, evidenciar
aspectos fundamentais compreenso do papel tradicional do Estado, no (ento vigente)
sistema de fontes jurdicas de unicidade normativa;
b - a referncia emprica da observao a realidade estatal da Europa Centro-Ocidental, pois
se constitui o mais elaborado modelo mundial de concretizao dos direitos fundamentais
(inclusive sociais) e, por reflexo, de conferncia de qualidade de vida s pessoas.

2 - Estado e sua finalidade: primeiras impresses e papel histrico: da segurana justia


material
da tradio dos compndios de Teoria Geral do Estado3 (Cincia Poltica e Direito
Constitucional) apresentar os seguintes requisitos como constitutivos da entidade estatal: a)
povo, enquanto titular do poder poltico; b) territrio, que delimita no espao a soberania e a
jurisdio; c) governo (soberano), como meio de realizao do comando poltico popular; e, d)
finalidade do bem comum, que na elaborada doutrina do Papa Joo XXIII, consiste no
conjunto de todas as condies de vida social que consintam e favoream o desenvolvimento
integral da personalidade humana4.
Assim, conceitua-se Estado como uma sociedade poltica, pois: a) visa ao bem comum
dos seus membros (scios); b) ordenada por instrumentos normativos-tecnolgicos5 da
modernidade ocidental (Declaraes Internacionais, Constituio e demais normas); c) deve
subordinar-se ao poder social, vontade geral. Cuida-se, pois, de um primeiro panorama
clssico que, nos ltimos tempos, como se ver, est prova de correspondncia com o mundo
ftico.

COSTA NETO, Canrobert. Artigo: Paradigma cientfico Cincia e Saberes. Tecnologia convencional e agroecologia.
Disponvel em: http://www.sul-sc.com.br, acesso em 10-08-2012: A interdisciplinaridade teria o carter de redimensionar o objeto da disciplina cientfica a partir de enfoques multifacetrios. Assim, a tcnica permaneceria
sendo parte integrante da reflexo cientfica, mas estaria contrabalanada pela formao scio-cultural-histrica
que conduziria, dentre outras conseqncias, a um resultado em particular: o rompimento com a noo de um
saber superior dissociado dos valores culturais e da prpria influncia do senso comum.
3
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 26 ed. So Paulo: Saraiva,, 2007, p. 21.
4
Carta Encclica Pacem in Terris, II, 58. Disponvel em: http//:www.vatican.va. Acesso em: 20-02-2012.
5
A expresso tecnologia e termos derivados tm o sentido vernacular de conjunto de conhecimentos que se aplicam
ao empreendimento. Cincia aplicada na prtica. AURLIO, Buarque de Holanda. 3 ed. So Paulo: Nova Fronteira,
1999, p. 1935.

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Realmente, para compreender configurao histrica do processo de agregao dos


fins do Estado do formato Medieval6 ao modelo social da segunda metade e final do sculo
XX - alguns contextos de altas densidade ontolgica e consequncias jurdicas devem ser
destacados.
Neste sentido, importa ressaltar que a Idade Medieval foi marcada por disputas pelo
poder poltico. As mltiplas e variadas relaes de vassalagem e suserania em territrios no
delimitados, as querelas entre reis e autoridade religiosas e o constante perigo das invases
brbaras ditavam um clima de temor e firmavam que a segurana (interna e externa) era o fim
a ser perseguido.
No iderio poltico, pensadores como Maquiavel (O Prncipe, 1513), Bodin (Os Seis
Livros da Repblica, 1576) e Hobbes (O Leviat, 1651), sustentavam a necessidade de Estados
fortes, com reis soberanos e garantes da segurana.
Mas foi com a laicizao do poder poltico7 e a delimitao dos territrios dos Estados
na Europa Centro-Ocidental - na chamada Paz de Westflia (sculos XVII-XVIII) - que se
verificou a passagem para a Idade Moderna8 e a densificao do fim estatal segurana.
Tambm marca deste momento de transio da Idade Mdia para a Moderna do
Primeiro Perodo (Absolutismo) - o incio, embrionrio e amador, do aparelho estatal e da
burocracia como instrumentos que contribuiriam para a felicidade dos sditos, particularmente
atravs da atuao do poder de polcia9.
Na Idade Moderna do Segundo Perodo, o acontecimento poltico-social mais
importante10 para o Mundo Ocidental foi a Revoluo Francesa. Seus princpios exteriorizaramse na Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26 de agosto de 1789, que
consagrava: a liberdade e a igualdade legal (arts. 1 e 6); os direitos naturais do homem, a
serem implementados nas sociedades poltico-estatais: a propriedade privada, a segurana e a
resistncia opresso (art. 2); a soberania (art. 3); a lei como expresso da vontade geral
(6); a publicidade da administrao governamental (arts. 14 e 15); o constitucionalismo,
expresso em documento jurdico que estrutura politicamente o Estado nas bases da garantia de
direitos individuais e na separao dos poderes (art. 16).
Emergiram, pois, como fins ou funes do Estado (agora pautado pelo Direito e no
formato liberal): a liberdade, a igualdade formal e a garantia da propriedade privada. O
Estado, at ento autoritrio e invasivo da esfera particular das pessoas, contido pelas
algemas da legalidade e afasta-se da (vida privada) sociedade, deixando-a livre.

A expresso Estado Medieval presta-se para transmitir a ideia de exerccio do poder poltico na poca Feudal,
pois o termo Estado aparece pela primeira vez em O Prncipe, de Maquivel, no ano de 1513.
7
Para tanto, a Revolta de Lutero contra o comrcio da salvao e as descobertas cientficas de Coprnico (14731543), Kepler (1571-1630) e Galileu (1564-1642) infirmaram a certeza da f catlica e questionaram tudo o mais
sobre o poder poltico legitimado na religio.
8
Lembrando que a Idade Moderna divide-se em: Primeiro Perodo ou Absolutimso e Segundo Perodo ou Liberalismo.
9
BARBAS HOMEM, Antnio Pedro. Histria das Relaes Internacionais. Coimbra: Almedina, 2010.
10
Afora a emblemtica Revoluo Francesa, outros acontecimentos tambm foram decisivos configurao do
Estado de Direito de formato liberal: a) Revoluo Inglesa (industrial); b) iluminismo; c) a independncia das colnias inglesas da Amrica do Norte; d) a ascenso e queda de Luiz Bonaparte (1799 a 1815) e o Congresso de Viena
(diviso poltica do continente europeu (1814/1815); e) independncia das colnias latino-americanas (incio do
sculo XIX); f) a neocolonicao europeia na sia, frica e Oceania; g) a unificao da Itlia e da Alemanha.

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De inegvel inspirao na fundamentao terico-poltica de John Locke (Segundo


Tratado sobre o Governo, 1689), Charles de Montesquieu (Do Esprito das Leis, 1748) e JeanJasques Rousseau (Do Contrato Social - Princpios do Direito Poltico, 1752) a Revoluo
Francesa a sntese das seguintes ideologias:
a liberalismo econmico-poltico: marcado pela produo industrial, mo-de-obra assalariada
e liberdade de iniciativa privada;
b - cartesianismo e positivismo filosficos, com seus enfoques de sistemas exatos, algbricos e
esquemticos;
c constitucionalismo do Estado de Direito, fincado na legalidade, nos direitos individuais11, no
laicismo e na burocracia.
No entanto, a limitao das raiais de atuao do Estado e da sociedade e a consagrao
da igualdade formal, que marcaram a Idade Moderna do Segundo Perodo, no impediram que
governos polticos totalitrios e catastrficas guerras mundiais ressurgissem, no incio do
sculo XX, o arbtrio e o terror no cenrio do mundo ocidental.
E, no fim da primeira metade do sculo XX, o medo de uma reedio das misrias da 2
Guerra Mundial e, sobremaneira, a preocupao em impedir as causas dos sempre gestantes
impulsos totalitrios fomentaram a Declarao Universal dos Direitos do Homem (ONU, 1948),
um documento escrito, de abrangncia universal, com a pauta mnima do viver em sociedades
polticas (standard do Estados).
Este contexto de instituir mecanismos que impossibilitem o retorno do passado
terrvel e o receio de avano do bloco socialista (da Europa Oriental) aceleraram a ecloso do
Estado de Direito de perfil democrtico e social,12 cuja misso precpua , pelos meios
democrticos, ofertar os meios de realizao do bem-estar das pessoas.
Assim, para alm da segurana - fim do Estado da Idade Moderna do Primeiro Perodo;
da igualdade formal e dos direitos individuais - fim do Estado Constitucional do 2 Perodo
Moderno; firmou-se tambm como fim do Estado (agora contemporneo, ps-moderno),
concretizar os direitos sociais, econmicos e culturais.
Enfim, na lio de Jorge Miranda, cumpre ao Estado contemporneo a promoo do
bem-estar, da cultura e da defesa do ambiente13, densificando os direitos fundamentais,
inclusive os de tipologia aberta ou principiolgica.
V-se, pois, que os fins do Estado, ainda conforme Jorge Miranda, apresentam-se
como: a) tarefa e traduz um enlace entre a sociedade e o Estado, assim como um princpio (ou
uma tentativa) de legitimao do exerccio do poder14; b) atividade que abrange as estruturas
e formas, processos e procedimentos de realizao dos atos pblicos.

11

De primeira dimenso, impositivos da inao, da absteno do Estado.


So tambm apontados como antecedentes histricos do Estado de Bem-estar: a) a Comuna de Paris (1870),
inspirada no Manifesto Comunista; b) a Revoluo Russa, a instalao do socialismo e dos blocos da Guerra Fria; c)
Primeira Guerra Mundial e a aguda crise capitalista (industrial) que fomentaram regimes totalitrios (Itlia e Alemanha); e, destacadamente, d) Segunda Grande Guerra Mundial. E, conforme nossa leitura da Histria, inegvel que a
tentadora promessa socialista da igualdade material foi decisiva ecloso welfare state no ocidente capitalista.
13
MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Coimbra: Coimbra, 2002, pp. 336.
14
MIRANDA, Jorge, op. cit.
12

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De seu turno, Marcelo Caetano apresenta um resumo sobre as histricas teorias


jurdicas da teleologia estatal:
1 - de Jellinek, para quem o Estado tem por fins: a) estabelecimento e tutela do direito; b)
afirmao da fora e incremento da cultura. E atinge-os pelo estabelecimento de regras
abstratas e atuando concretamente. Redunda, ao final, na legislao, jurisdio e
administrao;
2 - de Duguit, que identifica as mesmas funes, mas usa as nomenclaturas: ato-regra, atocondio e ato-subjetivo, como produto da ao do Legislativo, do Executivo e do Judicirio;
3 - de Kelsen, que na sua engenhosa tentativa de separar e identificar a Cincia do Direito no
contexto das Cincias Sociais, menciona que a teleologia estatal , essencialmente, a criao e
aplicao do Direito15.
Tambm sustenta Marcelo Caetano que segurana (interna, externa e jurdica), justia
e igualdade (formal e material) e bem-estar (material e espiritual) so os fins perenes do
Estado.
Em seguida, engendra sua teoria integral das funes do Estado, dividindo-as em: a)
funes jurdicas (legislativa, jurisdicional e executiva); b) funo tcnica: prestao de
educao, oferta de cultura etc; c) funo poltica: relaes diplomticas.
Mas, no arremate, com a perspiccia de mestre, Marcelo Caetano adverte que a
compreenso da classificao dos fins do Estado meramente didtica, porquanto, na prtica,
verifica-se uma relao de complementaridade e interdependncia dos critrios.

3 - Estado contemporneo: cenrio jurdico e crise do Estado inclusivo


Ubi homo, ibi societas; ubi societas, ibi jus, a clebre frase de Ulpiano no Corpus Iuris
Civilis apresenta tamanha densidade ontolgica, axiolgica e, sobretudo, deontolgica que a
mais elaborada possibilidade interpretativa mostra-se com dficit de revelao.
Mesmo assim, valendo-se das limitaes inatas ao primrio recurso gramatical, fica
evidente a impossibilidade de almejar qualquer compreenso em Direito e suas tecnologias
(como o Estado e a Constituio) sem as luzes que emanam dos domnios das demais Cincias
Humanas.
Na hiptese e em ateno aos objetivos deste ensaio, ressoa imprescindvel explicitar o
entendimento prevalente sobre a contextualizao da sociedade contempornea (psmoderno, neo/ps-liberal, neo/ps-social) para, s depois de fincada uma referncia mnima,
tecer argumentos sobre o Estado, o Direito e o papel do jurista.
Neste sentido, pode-se dizer que a marca mais expressiva do tempo presente e da
sociedade contempornea a globalizao que, nas suas mltiplas conotaes, est alterando
profundamente o formato do Estado e do Direito.
Numa observao panormica, pode-se ainda afirmar que a origem da globalizao
est no impressionante avano tecnolgico, sobretudo dos meios de transmisso de
15

CAETANO, Marcelo. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional. 6 ed. Coimbra: Almedina, 2009, pp.
122/206.

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informaes e de distribuio de produtos, o que modificou conceitos como tempo, espao,


risco.
Igualmente aceito que a queda do socialismo/vitria do capitalismo representou
fator decisivo emergncia da globalizao, pois com o desaparecimento do inimigo
socialista, o capitalismo, no mais contingenciado pela dimenso dos Estados, prescinde da
justificao via prestao de direitos sociais.
Mas, para fins metodolgicos, convm sistematizar a globalizao em (trs16)
dimenses17:
a - econmico-financeira: compreende a internacionalizao do capital, a desterritorializao
da produo via grandes corporaes, o processo de privatizao das empresas estatais, a
revoluo tecnolgica e a revoluo financeira global, com o endividamento de grande parte
dos Estados;
b - scio-cultural: abarca a complexidade social, a proliferao dos velozes meios comunicao,
a divulgao das culturas e o seu interrelacionamento (multiculturalismo), a ausncia de
grandes pautas valorativas, as redefinies de tempo e espao, e a criao de novos riscos
transfronteirios (para alm do espao do Estado) e transgeracionais;
c - jurdico-poltico: caracterizar esta dimenso da globalizao , necessariamente, falar do
perfil do Estado ocidental contemporneo, o que envolve:
1 - caractersticas internas:
a) apresenta desconexo entre s frmulas jurdico-positivas e o mundo da vida. o
caso dos seguintes mitos jurdicos:
a1) soberania dos Estados: fato que diante de concentrao e gigantismo
internacional de empresas e corporaes, bem como do endividamento de alguns Estados (Ex.:
Grcia, Portugal), estes no ostentam igualdade nas relaes internacionais nem absoluta
gerncia na economia poltico-econmica interna;
a2) diviso do Poder (horizontal entre Legislativo e Executivo18) para a formao da
deciso poltica: salvo excees histricas, inegvel a relao de promiscuidade e cooptao
entre Executivo e Legislativo na maioria dos Estados19;
a3) justia e certeza da lei: o parmetro legislativo no mais ostenta a vinculao que o
ensino jurdico tradicional preconizou. A lei sobremaneira a infraconstitucional - enquanto
prevalente espcie normativa pode apresentar vicissitudes no seu processo de formao e
16

Viera Liszt aponta cinco dimenses: econmica, poltica, social, ambiental e cultural. (VIEIRA, Liszt. Cidadania e
Globalizao. 4 ed., Record, Rio de Janeiro, 2000, pp.81-100). Eduardo Viola fala de treze dimenses: militar, poltica, econmico-produtiva, financeira, comunicacional cultural, religiosa, interpessoal-afetiva, cientfico-tecnolgica,
populacional-migratria, esportiva, ecolgico-ambiental, epidemiolgica, criminal-policial e poltica. (VIOLA, Eduardo. A Multidimensionalidade da Globalizao, As Foras Sociais Transnacionais e seu Impacto na Poltica Ambiental
do Brasil In: FERREIRA, L. e VIOLA. Incertezas de Sustentabilidade na Globalizao. Campina: Ed. Unicamp, 1996,
pp.15-91.
17
Paulo Rogrio de Carvalho, Seminrio apresentado na Faculdade de Direito de Lisboa, no dia 02 de fevereiro de
2012.
18
GOMES CANOTILHO, J. J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio,7. Ed. Coimbra: Almedina, 2003, pp. 541567. A diviso vertical, territorial ou espacial opera-se entre os entes que integram o Estado Federado. A horizontal
verifica-se entre os rgos constitucionais de soberania.
19
OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica. Coimbra: Almeidina, 2011, pp. 144-146.

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41

aplicao, nomeadamente por ausncia de bons espritos e de inspirao em propsitos de real


interesse pblico;
b) sua legislao local insuficiente ou impotente. O fato que:
b1) em face da complexidade dos temas regulveis, matrias de cientificidade incerta
ou de abrangncia transnacionais (p. ex.: ambientais, industriais e alimentares) so
praticamente inapropriveis ao legislador nacional;
b2) certos temas, como os que versam sobre questes bioticas ou ambientais,
apresentam, afora incertezas cientficas, elevada densidade poltico-eleitoral e, na prtica, os
Parlamentos fogem da responsabilidade, transferindo a carga decisria para outros atores
polticos;
c) constitudo por populao com elevada faixa etria e baixa natalidade. Situao
generalizada na Europa, o reduzido nmero de filhos por mulher causa srios
comprometimentos na sustentabilidade da economia interna e dos sistemas de segurana
social, mormente porque os custos dos direitos sociais registram acentuada progresso. Ex.:
sade que demanda gastos em pesquisas, medicamentos, patentes.
2 - caractersticas externas:
a) envolto numa comunidade internacional: segundo Sabino Cassese20, h 193 Estados
na ONU, 2.000 organizaes internacionais governamentais e mais de 20.000 nogovernamentais, de modo que os Estados integram uma complexa e intricada rede (net) de
governana e de produo de normas (cosmos normativo)21;
b) superado ou dependente, ainda que em parte:
b1) economicamente, pelo poderio de corporaes industriais ou financeiras
(mercados) e dos Estados fornecedores de produtos com alto valor agregado ou compradores
nas exportaes;
b2) poltico-juridicamente, por uma rede de organizaes aliengenas, governamentais
ou no, que constituem verdadeiros e eficientes soft power22, impondo seus soft law (ex.: codex alimentarius)23, de forma que a participao dos pequenos24 Estados neste cosmos
normativo basicamente de chancela das deliberaes de terceiros;
c) integra uma sociedade global de riscos econmicos, ambientais25 e sociais. Parte
destes (riscos sociais) decorrem da complexidade social e do multiculturalismo que tornam
difcil a tarefa de harmonizar valores e interesses.

20

CASSESE, Sabino. Palestra Dimenses Globais da Democraria, proferida na Faculdade de Direito da Universidade
Catlica de Lisboa, em 07-11-11.
21
GOMES CANOTILHO, J. J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Almeidina, 7. Ed. Coimbra: Almedina,
2003, pp. 87/89 e 287/292. Autores outros chamam o mesmo fenmeno de interconstitucionalidade (GOMES CANOTILHO), supraconstitucionalidade ou transconstitucionalidade (MARCELO NEVES).
22
PEREIRA VALADO, Marcos Aurlio. O Solft Law como Fonte Formal do Direito Internacional, in Revista de Direito
Internacional Econmico e Tributrio, v. 2- N.1, p. 13-47, 2007.
23
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados. Coimbra: Almeidina, 2008.
24
A expreso pequeno refere-se unicamente ao poder econmico e de influncia no cenrio internacional.
25
NYE, Joseph. The Future of Power. Washington DC: Public Affairs, 2010, p. 320.

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4 - Soft Law: natureza jurdica e operacionalizao (ex.: codex alimentarius)


Em sede de metodologia do Direito, no cenrio de globalizao, especialssima ateno
deve ser conferida ao chamado soft law, uma nova espcie de fonte jurdica constituda por
normatividade expressa mas de cogncia, como se ver, por meios heterodoxos.
Em termos semnticos, ou melhor quanto ao adjetivo soft, o soft law decorre do soft
power - denominao originalmente cunhada por Joseph Nye para designar o poder de
participar, de forma decisiva pela persuaso, atrao ou imposio - da agenda polticoeconmico internacional (aspecto objetivo).
E, no aspecto subjetivo, o soft power representa o conjunto de novos atores26
(pblicos, privados, multilaterais) e foras que interagem decisivamente em um cenrio
internacional de elevadssima interdependncia e complexidade.
Neste sentido, o soft law representa o Direito escrito que emerge de organizaes
internacionais - diferente do tratado e do costume, apontados em sede de Direito Internacional
como hard law - mas que, na prtica, ostenta considervel poder de forar o cumprimento.
No tratado porque prescinde do elemento volitivo, tanto na formao (ratificao
ou incorporao ao ordenamento interno) quanto na execuo, j que no dispe dos
mecanismos tradicionais de coero. Tambm no costume porque no se sujeita aos testes
de verificao histrica e fiabilidade, pois se apresenta na forma escrita, visvel.
E, igualmente, no se cuida de princpio ou de doutrina habitualmente identificados
como fontes mediatas do Direito -. mesmo uma nova fonte jurdica, de normatividade
expressa, decorrente de organizaes multilaterais (geralmente).
Exemplo expressivo27 de soft law o codex alimentarius, um conjunto normativo de
parmetros sanitrios mnimos disciplinadores da produo e comercializao de alimentos no
mbito internacional, elaborado pela Comisso Internacional do Codex Alimentarius28.
Os standarts e directrizes do Codex Alimentarius visam, basicamente, dois objetivos:
garantir a segurana alimentar e eliminar entraves livre circulao de bens alimentares29,
bem assim funcionam como referncias normatizao interna dos Estados e critrio para
resoluo de litgios.
V-se, pois, conforme Pereira Valado, que o soft law vocacionado a
desempenhar com agilidade a funo de lei internacional, que as
naes e os particulares devem cumprir . Em matria econmica (que
evidentemente tambm compreende o comrcio), o nvel de cogncia
prtica enorme. Em outras matrias comporta, geralmente, um grau

26

Novos atores ou atores velhor com novas estratgias e formatos de atuao para consecuo de seus objetivos.
Podem ser citados. Conforme Marcos Aurlio Pereira Valado: a Declarao Universal de Direitos da ONU, as
normas de Aviao Civil Internacional (OACI), da Organizao Mundial de Sade (OMS)(, do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Internacional Organization for Standization (ISO), dentre outros exermplos. Op cit.
28
Cuida-se de Comisso Internacional aberta a todos os integrantes da Organizao Mundial de Sade (OMS) e da
FAO setor especfico da ONU para assuntos relacionados aos alimentos e agricultura.
29
ESTORNINHO. Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteo do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados. Coimbra: Almedina, 2008, p. 46.
27

Estudos de Direito Alimentar

43

menor, porm, inexoravelmente condiciona comportamentos futuros


dos agentes a ela sujeitos.
Por bvio que, no sendo contratadas ou incorporadas pelos Estados, as normas do
soft law so desprovidas das tradicionais sanes diretas, aplicadas, inclusive, por rgos de
jurisdio internacional.
No entanto, os mecanismos indiretos ou reflexos de sancionamento mostram-se mais
eficientes e, na prtica, obrigam o cumprimento. o caso, por exemplo, do alimento no
produzido (armazenado e transportado) conforme as regras do Codex Alimentarius.
Simplesmente no so comercializados no lucrativo mercado europeu.
Questionamento lgico que surge da operao jurdica do soft law diz respeito
densidade da soberania estatal que, sem dvida, perde parte da substncia tradicionalmente
reconhecida, de poder absoluto na ordem jurdica interna e igual no plano internacional
pblico.
Realmente, o fato que Estados de reduzida expresso poltico-econmica no cenrio
internacional tanto no participam de forma decisiva no processo de formao das normas do
soft law, como, incorrendo no descumprimento, so silenciosamente excludos do jogo do
mercado.
Portanto, em arremate prvio, v-se que o fato da globalizao alterou profundamente
a metodologia do direito: da legislao aplicao. E o soft law, cujo exemplo emblemtico o
Codex Alimentarius, inova em matria de fontes jurdica, alarga as possibilidades indiretas de
coero e altera o contedo da soberania.
Ou, nas ajustadas palavras de Estorninho, o soft law trouxe novas
implicaes para a dogmtica jurdica: a questo dos novos processos
de deciso em rede, em matrias que envolvem processos
tecnologicamente complexos e cientificamente incertos e a questo da
coexistncia entre esquemas tradicionais de htero-controlo e novas
formas de auto-controlo.30

5 - E o direito (pblico) em tempos de crise: perplexidade e desafios!


Em sede de concluso ou, seria mais adequado, de problematizao e reflexo,
oportuno apontar, em forma de questes, alguns dos desafios e indagaes que se apresentam
ao Direito, nomeadamente em termos de autonomia e funcionalidade tecnolgica:
1) h pertinncia em se cogitar de redefinir os fins do Estado ou a Europa CentroOcidental vivencia uma transio do Estado para uma nova formatao da realidade jurdicoinstitucional na relao sociedade e poder? Vislumbra-se uma (neo)federao ou o
ressurgimento de imprios?
2) qual os papis do Direito pblico (em especial, o Constitucional e o Administrativo)
e do jurista no contexto de Estado contemporneo no mundo globalizado? afirmao ou

30

ESTORNINHO, Maria Joo. Op. Cit. p. 55.

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44

relativizao, via tribunais - destacadamente constitucionais dos valores da Constituio


social material?
3) a densificao dos meios de exerccio do ideal democrtico de Lincoln (governo
do/pelo/para o povo), deve ser reforada ou no h mesmo espao e conjuntura para
potencializar ondas totalitrias?
A contextualizao apresentada evidencia que a concepo do Estado como ente
soberano, monopolizador da produo de normas de convivncia coletiva e autossuficente,
interna e externamente, na tomada de decises est superada. O soft law, ilustrado pelo Codex
Alimentarius, exemplo vivo e inquestionvel.
At mesmo os EUA que, na segunda metade do ltimo sculo, pareceu isolado e
hegemnico na definio da pauta poltico-econmica e cultural, encontra-se imerso no
cenrio da governana em rede. E, consciente da hipossuficincia estatal, busca meios de
eficiente incurso na ordem mundial.31
Tentativas de imposies hierrquicas e fechamento operacional levam excluso do
Estado enquanto partcipe da governana mundial32. A realidade hoje de uma atuao em
net, onde os Estados dialogam horizontalmente pautas axiolgicas e teleolgicas com os
demais atores, externos e internos, pblicos e privados.
No se trata essencialmente de redefinir os fins do Estado: segurana, liberdade e bemestar; mas o problema central como alcan-los neste contexto de interdependncia e de
governana mundial complexas? E os (povos dos) Estados hipossuficientes, endividados, com
bem-estar construdo custa de emprstimos internacionais?
Surge ainda um grande problema recorrente: a histrica ausncia de disposio da
iniciativa privada (capital, mercado) em colaborar com projetos governamentais de finalidade
pblica.
, sem dvida, um dos grandes empreendimentos do tempo presente: tentar
harmonizar vocaes to distintas e, ontologicamente, excludentes: mercado33 e incluso
socia34.
Apresenta-se, pois, um imenso desafio ao Direito e ao juspublicista dos atuais tempos
de crise: aceitar os imperativos da excludente pauta econmico-financeira ou enfatizar a
Constituio material scio-inclusiva e os direitos fundamentais enquanto tecnologias que
afirmam a dignidade e, tambm, abortam sazionais ondas de retrocesso?
mesmo em tempos de crise, de questionamentos, onde se afirmam vocaes. E, no
atual cenrio, especial papel cabe jurisdio constitucional: ponderar clinicamente sobre as
31

As estratgias para manuteno do poderio poltico-econmico dos EUA so ilustradas nos trabalhos dos professores Francys Fukuyama (autor, dentre outros livros, de O Fim da Histria e o timo Homem) e Joseph Nye (do
ltimo The Future of Power).
32
Nye, Joseph. Op. cit.
33
A expreso mercado funciona como conceito operacional para designar a lgica capitalista do lucro, da acumulao de riquezas materiais e da despreocupao social.
34
Comentando artigo de George Soros, famoso investidor financeiro e titular de uma das maiores fortunas individuais do mundo, Rolf Kunts esclarece: Valores de mercado s refletem o que um participante est disposto a pagar
numa troca livre. Mercados reduzem tudo, inclundo seres humanos (trabalho) e natureza (terra). 'Podemos ter uma
economia de mercado e no uma sociedade de mercado', escreveu Soros, e esta impossibilidade vale tambm para
a ideia de uma sociedade global.

45

Estudos de Direito Alimentar

limitaes materiais da realidade ftica e, simultaneamente, afirmar a preservao dos direitos


fundamentais que dignificam a pessoa, preservando-lhe a identidade, a liberdade e o mnimo
material.
Por fim, especial cuidado e redobrada prudncia devem-se ter no reforo dos
mecanismos assecuratrios da democracia pois sempre com ateno eloquente voz da
histria nos momentos de grave crise econmico-social e pelos meios democrticos que
impulsos autoritrios assumiram o comando poltico da coisa pblica.
uma reflexo possvel! E tambm um desafio!

Referncias
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47

Estudos de Direito Alimentar

O DIREITO FUNDAMENTAL ALIMENTAO E SUA PROTEO JURDICOINTERNACIONAL

Osvaldo Carvalho

SUMRIO: 1 Introduo; 2 O Estado de Direitos Fundamentais; 3 Direitos sociais: sentido,


universalidade, indivisibilidade e interdependncia; 4 Direito fundamental alimentao e sua
proteo no plano internacional e nas Constituies; 4.1 Direito alimentao: um direito
fundamental autnomo?; 4.2 O regime de eficcia aplicado ao direito fundamental alimentao na experincia constitucional brasileira e no mbito do PIDESC; 5 Concluso; 6 Referncias

RESUMO: Este trabalho versa sobre o direito fundamental alimentao e sua proteo jurdicointernacional. Tal direito mostrase reconhecido em diversos instrumentos internacionais como na Declarao Universal de Direitos Humanos e no Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC). Destaca-se, ainda, que este direito se encontra previsto e disciplinado em numerosas constituies, tais como na Constituio brasileira de 1988
no seu art. 6. Devotase, inicialmente, a examinar a ideia de Estado de direitos fundamentais
ao constituirse um modelo poltico pautado na garantia de efetivao dos direitos fundamentais. Analisase que o direito alimentao constitui um direito fundamental autnomo em
razo da sua fundamentalidade formal e material. Alm disso, representa um direito social de
imediata prestao sob a forma de preceito juridicamente obrigatrio e vinculante. Este direito indivisivelmente vinculado dignidade da pessoa humana, sendo indissocivel da justia
social ao requerer dos atores estatais a adoo de polticas pblicas orientadas para a erradicao da fome e da pobreza. A pesquisa se deteve a examinar os instrumentos de Direito Internacional e as constituies estatais que preveem o direito alimentao ao estabelecer os
contornos necessrios para uma dogmtica emancipatria.

Palavraschave: Direitos fundamentais. Direitos sociais. Direito alimentao. Proteo internacional. Eficcia.

ABSTRACT: This work deals with the fundamental right to food and its legal and international
protection. This right is recognized in various international instruments as the Universal Declaration of Human Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights
(ICESCR). It is noteworthy also that this right is provided and disciplined in many constitutions,
such as Brazils 1988 Constitution in its article 6. Devout, initially, to examine the idea of the
state of fundamental rights to be a political model is founded on the guarantee of enforcement of fundamental rights. It is analyzed that the right to food is a fundamental right of self

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because their fundamental formal and material. Moreover, represents a social right of immediate benefit in the form of legally enforceable and binding precept. This right is indivisibly
linked to human dignity, is inseparable from social justice to require state actors the adoption
of public policies to eradicate hunger and poverty. The research was held to examine the instruments of international law and the constitutions that predict the right to food in establishing the contours needed for a dogmatic emancipation.

Keywords: Fundamental rights. Social rights. Right to food. International protection. Efficacy.

1. Introduo
O tema que ora se pretende investigar parte do pressuposto de que h o direito fundamental alimentao socialmente construdo como consequncia das lutas promovidas pelos
movimentos sociais, como o caso do combate fome evidenciado por um processo dinmico
pela luta de grupos excludos ao conduzirem esfera pblica seus sofrimentos ao exigirem,
portanto, reparao.
O direito fundamental ou humano a uma alimentao adequada est reconhecido em
diversos instrumentos internacionais ao encontrarse previsto originalmente no artigo 25 da
Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH), onde examinado no contexto da promoo do direito a um padro adequado de vida. Este direito reafirmado no artigo 11 do
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC).
O reconhecimento dos direitos fundamentais sociais se manifesta no apenas em documentos internacionais, mas tambm em numerosas constituies. Assim, podemse mencionar, exemplificativamente, no crculo jurdico iberoamericano, os pormenorizados catlogos
de direitos fundamentais sociais nas constituies do Brasil, de Portugal e da Espanha.
As garantias dos direitos fundamentais sociais no se esgotam no plano interno do Estado, seno que transcendem ao plano internacional ou supranacional mediante distintas instituies e mecanismos. Para isso existem o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais das Naes Unidas (PIDESC), acima referido, e seu rgo de monitoramento, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas (CDESC). Este Comit afirmou que o direito a uma alimentao adequada est inseparavelmente vinculado dignidade
da pessoa humana e indispensvel para o desfrute de outros direitos humanos consagrados
na Carta Internacional de Direitos Humanos. Alm disso, indissocivel da justia social, visto
que requer a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais adequadas nos planos nacional e internacional, orientadas para a erradicao da pobreza tendo em vista o alcance de
todos os direitos humanos por todos.1
Ademais, o tema enseja, indiscutivelmente, forte aproximao com outros direitos fundamentais, como o direito vida e sade ao lanar a premissa de que o direito alimentao
1

General Comment n 12 E/C.12/1999/5, 12 may 1999. Disponvel em:


<http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/comments.htm>. Acesso em: 22 jul. 2012.

Estudos de Direito Alimentar

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se converte (ou traduz) em vida e sade. Ento, buscarse perquirir se o direito fundamental
alimentao constitui um direito social de imediata prestao sob a forma de preceito juridicamente obrigatrio e vinculante e se este direito constitui uma posio jurdica autnoma em
relao ao direito vida e sade ou tipicamente decorrente destes. Sustentamos pela posio jurdica autnoma ante sua consagrao institucional nos principais documentos internacionais e nacionais, como o fez a Constituio brasileira com o advento da EC n 64/2010 ao
acrescer mais este direito fundamental em seu catlogo ao allo como preceito juridicamente obrigatrio e vinculante a todos os poderes estatais.
Optouse por escolher o direito fundamental alimentao dentre os diversos direitos
sociais por alguns motivos: primeiro, em razo de que urge garanti-lo, concretiz-lo com a
mxima urgncia, precipuamente no Brasil. Alm disso, por causa dos programas de combate
fome e daqueles dedicados a segurana alimentar da populao ao constiturem temas prioritrios na agenda, nomeadamente, do Estado brasileiro sob amplo debate, pblico e governamental, acerca dos objetivos e critrios imprescindveis para o planejamento e construo
das polticas pblicas para implementlo. Regidos pelo ciclo polticoeleitoral, os debates
variam de intensidade nas diferentes instncias de governo, tendo em vista as demandas provindas das organizaes sociais nacionais e tambm as presses de ordem internacional.
Demarcado o problema e o foco vital deste ensaio em sucintas linhas e alinhavados os
objetivos preliminares, explicitase a estruturao de seu desenvolvimento. Aps a seo introdutria sero traadas, na segunda seo, as qualificaes do chamado Estado de direitos
fundamentais ao destacar a decisiva dimenso social do atual Estado contemporneo; no terceiro segmento, examinarse acerca da ideia de direito social e os aspectos da universalidade, indivisibilidade e interdependncia que o abaliza; na quarta seo, devotarse a elucidar
o direito fundamental alimentao e sua proteo no plano internacional e nas constituies,
bem como se este direito possui autonomia prpria dentre os direitos fundamentais e acerca
do regime de eficcia aplicado a este direito na experincia constitucional brasileira e no mbito do PIDESC.
Em desfecho a este ensaio, sero esboadas as concluses que sintetizaro as ideias expendidas ao longo de toda a investigao, sem a menor pretenso de esgotar o tema.
Feito esse enquadramento, o presente ensaio teve origem na investigao no curso de
aprofundamento conducente ao Doutoramento em Cincias JurdicoPolticas na Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa, no mbito da disciplina regida pela Professora Doutora Maria Joo Estorninho, no ano letivo 2011/2012; compreendemse certas de suas peculiaridades,
mormente sua dimenso, o tratamento sinttico de certos aspectos, porm so compensadas
com amplas incurses na doutrina portuguesa, bem como na brasileira, e pelo recurso a outras
obras de referncia.
Todo o arcabouo cientfico e doutrinrio a ser sistematizado ante a proposta de investigao acadmica consigna-se que ser adotado o mtodo sistmico como mtodo de abordagem do tema, pois em relao ao estudo sobre o direito fundamental alimentao e sua proteo jurdicointernacional ser examinado e elucidado de forma sistmica ao situ-lo dentro
do contexto histrico, poltico, social, jurdicointernacional sob um panorama global estabelecendo conexes entre a realidade factual e as imposies jurdicointernacionais ao abranger diversos preceitos constitucionais, assim como prescries veiculadas em tratados e con-

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venes internacionais ao impor obrigaes estatais para a proteo e realizao do direito


fundamental alimentao. Realizarse, portanto, incurses no campo da dogmtica geral
do regime e sistema dos direitos fundamentais, notadamente dos direitos sociais, firmado em
diversas constituies e em tratados e convenes internacionais.
Para orientar esta investigao, adotam-se trs prcompreenses: (a) o direito fundamental alimentao constitui um direito de imediata prestao por estar intimamente relacionado ao direito vida e inerente manuteno do padro de vida satisfatrio. Tal direito
decorre diretamente da dignidade da pessoa humana; (b) o direito fundamental alimentao, como qualquer outro direito fundamental, impe trs tipos ou nveis de obrigaes aos
Estados: as obrigaes de respeitar, proteger e realizar; (c) o Estado deve adotar todos os meios apropriados, incluindo as medidas legislativas pertinentes, bem como a previso de remdios judiciais para a concretizao, efetivao e fruio do direito fundamental alimentao
Nessa perspectiva, comungase com a escorreita lio do Jurista e Professor Doutor Juarez Freitas que ao escrever sobre a interpretao sistemtica do Direito aduz que em razo da
incompletude do conhecimento cientfico, da modificabilidade da ordem jurdica ao considerar
a abertura do sistema jurdico2 preciso escolher a interpretao tpicosistemtica, como
processo hermenutico por excelncia, de tal maneira que se compreenda o Direito como
totalidade vivificada em contnua interao circular e dialtica com o intrprete, ou seja, interpretar uma norma interpretar o sistema inteiro para alm de sua dimenso textual.3
A investigao ser produto de reflexo crtica, inovadora e inclinada aos valores da tica, da justia, da moral e da dignidade da pessoa humana nos quais se assentaro todos os
seus resultados alcanados.
Cumpre informar a opo pelo sistema completo em relao s citaes feitas nas notas
de p de pgina (rodap). Observa-se que a primeira citao de uma obra, em notas de p de
pgina, ter sua referncia completa e as subsequentes citaes da mesma obra sero referenciadas de forma abreviada (indicao das obras pelo(a) autor(a), ttulo e nmero da pgina), conforme as regras estabelecidas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
Preferiuse por trabalhar com as citaes no sistema completo para propiciar uma maior facilidade nas consultas, a fim de que no haja necessidade de manejar constantemente a referncia no final deste ensaio. Consigne-se que todos os dados das fontes consultadas citadas
estaro imediatamente disponveis medida que a leitura se desenvolva nesta pesquisa (investigao) empreendida.
A investigao de cunho bibliogrfico, de natureza descritivoanaltica e explicativa
(qualitativa), com manejo de vasta literatura jurdica, em especial, a portuguesa, com registros
tambm de fontes doutrinrias consultadas em espanhol, bem como de fontes inglesa e brasi-

Segundo as palavras do jurista e professor Juarez Freitas, o sistema jurdico deva ser entendido como uma
redeaxiolgica e hierarquizada topicamente de princpios fundamentais, de normas estritas (ou regras) e de valores jurdicos cuja funo a de, evitando ou superando antinomias em sentido amplo, dar cumprimento aos
objetivos justificadores do Estado Democrtico, assim como se encontram consubstanciados, expressa ou implicitamente, na Constituio [e tambm nos tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos nota
nossa]. FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 63.

FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito, p. 67, 7374, 76.

Estudos de Direito Alimentar

51

leira, sempre ao se concentrar os esforos na tentativa de esboar uma construo prpria


para submet-la leitura crtica.
Cumpre consignar que se optou pela atual verso da lngua portuguesa em conformidade com o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa, assinado em Lisboa, em 16 (dezesseis) de
dezembro de 1990, produzindo efeitos a partir de 1 (primeiro) de janeiro de 2009 na ordem
jurdica brasileira4 e 13 (treze) de maio de 2009 na ordem jurdica portuguesa,5 com a finalidade de unificar a ortografia de lngua portuguesa. Por uma questo de rigor e de coerncia ante
a preferncia grfica indicada, procedeuse uniformizao global do texto, com a alterao,
em relao ao original, de todos os segmentos mencionados neste ensaio de obras portuguesas ao serem adaptados ao acordo ortogrfico.

2. O Estado de Direitos Fundamentais


A atual identificao do moderno Estado de Direito6 fundado na separao dos poderes, superioridade da lei, na garantia dos direitos individuais e na supremacia da Constituio
ao dar impulso decisivo ao reconhecimento e positivao dos direitos fundamentais constituise um Estado de direitos fundamentais7 como modelo poltico apostado na garantia de
efetivao dos direitos fundamentais do homem, ressaltandose que se trata, consoante magistrio de Paulo Otero, de um Estado baseado no homem e ao servio do homem.8
O Estado de direitos fundamentais alicera-se no respeito pela dignidade, encontrando
se ao servio da garantia da inviolabilidade dessa mesma dignidade que inerente a cada pessoa individual e concreta.9

BRASIL. Decreto n 6.583, de 29 de setembro de 2008, que promulga o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa, assinado em Lisboa, em 16 de dezembro de 1990. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder
Executivo, Braslia, DF, 30 set. 2008. Seo 1, p. 1.

PORTUGAL. Aviso n 255, de 13 de setembro de 2010. Dirio da Repblica, Poder Executivo, Lisboa, 17 set.
2010. 1 Srie, n 182, p. 4116.

De acordo com a proficiente lio de Jorge Reis Novais, o Estado de Direito pode genericamente definir-se como
sendo um Estado limitado e organizado juridicamente com vistas na garantia dos direitos fundamentais dos cidados. Alm disso, na esteira do pensamento do citado autor, independentemente das diferentes modalidades
de concretizao poltica, o ideal de Estado de Direito prope-se sempre a garantia da segurana, liberdade e
propriedade por meio de: (1) uma marcada separao entre o Estado e a sociedade que permita a esta constituir-se em espao autorregulado onde coexistam e concorram as esferas de autonomia econmicas e morais
dos cidados; (2) uma reduo da atividade do Estado ao mnimo exigido para a garantia da paz social e das
condies objetivas que viabilizem o encontro das autonomias individuais e o livre desenvolvimento da personalidade de cada um; (3) uma transformao progressiva de toda a atividade do Estado em atuao fundada,
organizada e limitada juridicamente e uma concepo jurdica, regulada pelo Direito, das relaes que o Estado
mantm com os cidados. NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da repblica portuguesa. Coimbra: Coimbra Editora, 2004. p. 2021.

Essa expresso tambm utilizada por Cristina Queiroz na seguinte obra: QUEIROZ, Cristina. O princpio da no
reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios dogmticos e prtica jurisprudencial. Coimbra: Coimbra Editora, 2006. p. 88. Nesta pgina citada, a expoente jurista lusitana ensina, com acuidade, que o moderno Estado de Direito democrtico e constitucional constitui um Estado de direitos fundamentais.

OTERO, Paulo. Instituies polticas e constitucionais. Coimbra: Almedina, 2009. v. 1. p. 525.

OTERO, Paulo. Instituies polticas e constitucionais, p. 525.

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Cumpre anotar que as Constituies brasileira e portuguesa foram inequvocas na consagrao da dignidade da pessoa humana conforme se l no artigo 1, inciso III, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) e artigo 1 da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (CRP/1976), para ficar apenas com essas previses textuais. Jorge
Reis Novais adverte que a dignidade da pessoa humana no deve ser entendida segundo um
padro oficial, trata-se de compreend-la de forma pluralista, aberta e tolerante, pois cada um
define seus planos e forma de vida inseridos em sua prpria compreenso de dignidade.10
A ideia de Estado de direitos fundamentais permite perceber a centralidade assumida
pelos direitos fundamentais e mais propriamente pela dignidade da pessoa humana nos
textos constitucionais e na estruturao e atuao estatais; no mais se concebe a Constituio como instrumento normativo voltado primordialmente organizao do poder, mas como
instrumento organizador de um poder que se volta ao reconhecimento e garantia dos direitos
fundamentais.11
Os direitos fundamentais convocam, desde logo, o Estado e as demais entidades pblicas sua garantia e efetivao: todas as entidades pblicas se encontram especialmente vinculadas s normas sobre direitos fundamentais como principais sujeitos passivos das respectivas
vinculaes constitucionais, traduzindose o seu respeito e a sua implementao numa tarefa
fundamental do Estado ou, em termos mais genricos, uma incumbncia jurdica pblica.12
Em magistral lio de Jos Melo Alexandrino, um direito fundamental pode, pois, definir-se como uma situao jurdica das pessoas perante os poderes pblicos consagrada na
Constituio.13
Ainda, de acordo com o jurista supracitado, os direitos fundamentais so necessariamente posies jurdicas: fundamentais, porque define relaes qualificadas do homem e do
Estado, uma vez que esses direitos desenham respostas a necessidades fundamentais e constantes do ser humano quanto s esferas de existncia, da autonomia e do poder; universais,
pois se apresentam atribudos a categorias particulares de pessoas, constituem direitos de
todas as pessoas; permanentes, visto que se apresentam como direitos que no podem ser e
deixar de ser, apenas se extinguindo pela morte do respectivo titular ou por uma deciso de
valor constituinte que suprima o direito14; pessoais, por estarem estritamente ligados pessoa,
10

NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da repblica portuguesa. Coimbra: Coimbra
Editora, 2004. p. 5659.

11

QUEIROZ, Cristina. O princpio da no reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios dogmticos e
prtica jurisprudencial, p. 88; LUO, Antonio Enrique Prez. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin. 9. ed. Madrid: Tecnos, 2005. p. 116119.

12

OTERO, Paulo. Instituies polticas e constitucionais. Coimbra: Almedina, 2009. v. 1. p. 535.

13

ALEXANDRINO, Jos Melo. Direitos fundamentais: introduo geral. 2. ed. rev. atual. Cascais: Princpia, 2011. p.
23. Ainda segundo percuciente lio do expoente professor da Universidade de Lisboa, Jos Melo Alexandrino,
os direitos humanos no se diferenciam dos direitos fundamentais. Aqueles, os direitos humanos, so direitos
da pessoa humana reconhecidos pelas normas de Direito Internacional em vigor (por normas de costume, de
tratados ou por princpios de Direito Internacional); ao passo que os direitos fundamentais so direitos previstos
na Constituio (podendo estes conceber-se como processo jurdico de institucionalizao daqueles), estando
necessariamente configurados e limitados pela Constituio (sistema de direitos fundamentais). ALEXANDRINO,
Jos Melo. Direitos fundamentais: introduo geral, p. 3637.

14

Aspecto que ousamos divergir do expoente jurista, uma vez que os direitos fundamentais venham a existir no
mundo do Direito j se incorporam ao patrimnio jurdico da humanidade, no sendo possvel serem eliminados

Estudos de Direito Alimentar

53

sua vida e personalidade, sendo dela inseparveis; no patrimoniais, porquanto so direitos


insuscetveis de avaliao pecuniria, razo pela qual so ainda intransmissveis e inexpropriveis; e, indisponveis, j que o carter inalienvel do direito vincula no s o Estado como o
prprio titular, que no poderia, por exemplo, celebrar um contrato de escravido.15
Alm dessas qualificaes, o atual Estado de direitos fundamentais deve ser pensado
sob uma tica de direitos fundamentais. Tal tica decorre diretamente da dignidade da pessoa
humana. De fato, este valor e princpio fundamental do chamado Estado Social e Democrtico
de Direito equivale a um lugarcomum para o abrigo de todas as geraes ou dimenses dos
direitos fundamentais. E mais, a justia social no pode ser pensada isoladamente sem reportar-se dignidade da pessoa humana. A prpria Declarao Universal dos Direitos Humanos de
1948 lhe confere tal posio de superioridade ante os demais princpios e valores.16

3. Direitos sociais: sentido, universalidade, indivisibilidade e interdependncia


Os direitos fundamentais (ou humanos estes por alarem posio no plano de Direito
Internacional Pblico) sociais so, tanto no plano universal quanto no regional, objeto de numerosos pactos, tratados, declaraes, convenes e resolues, cristalizaramse ao longo do
tempo como componentes elementares da order public internacional.17
Fortalecese a ideia de que a proteo dos direitos fundamentais sociais no se deve
reduzir ao domnio reservado do Estado, pois revela tema de legtimo interesse internacional.
Em perspectiva global, so exemplificativamente mencionveis a Declarao Universal dos
Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, a qual contm nos artigos XXII e seguintes, um
amplo catlogo de direitos sociais. Em 16 de dezembro de 1966, a Assembleia Geral das Naes Unidas adotou o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais que
desenvolveu pormenorizadamente o contedo dos direitos fundamentais (ou humanos) sociais da Declarao Universal de 1948.18
nem mesmo pelo Poder Constituinte Originrio ao estar este sujeito aos limites transcendentes, isto , os que
provm de imperativos de Direito natural, de valores ticos superiores e de uma conscincia jurdica comunitria, como os que prendem aos direitos fundamentais conexos com a dignidade da pessoa humana. Nesse sentido: MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional: direitos fundamentais. 4. ed. rev. e atual. Coimbra: Coimbra Editora, 2008. v. 4. p. 15.
15

ALEXANDRINO, Jos Melo. Direitos fundamentais: introduo geral, p. 24.

16

BITTAR, Eduardo Carlos Bianca. Hermenutica e constituio: a dignidade da pessoa humana como legado
psmodernidade. In: ALMEIDA FILHO, Agassiz; MELGAR, Plnio (Org.). Dignidade da pessoa humana: fundamentos e critrios interpretativos. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 256.

17

Flvia Piovesan aduz que o processo de universalizao dos direitos fundamentais (ou humanos) permitiu a
formao de um sistema internacional de proteo desses direitos. Esse sistema, conforme leciona a referida
autora, integrado por tratados internacionais de proteo que refletem, sobretudo, a conscincia tica contempornea compartilhada pelos Estados ao invocarem o consenso internacional acerca de temas centrais dos
direitos humanos, na busca da salvaguarda de parmetros protetivos mnimos. PIOVESAN, Flvia. Concepo
contempornea de direitos humanos: desafios e perspectivas. In: ROCHA, Joo Carlos de Carvalho; HENRIQUES
FILHO, Tarcsio Humberto Parreiras; CAZETTA, Ubiratan (Coord.). Direitos humanos: desafios humanitrios contemporneos. Belo Horizonte: Del Rey, 2008. p. 6.

18

Impende noticiar que os dois pactos internacionais adotados pela Assembleia Geral das Naes Unidas pela
Resoluo n. 2.200A (XXI Sesso), em 16 de dezembro de 1966, a saber, Pacto Internacional sobre Direitos Ci-

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54

Ladeado pelos esforos globais por uma proteo dos direitos fundamentais sociais, h,
tambm, no plano regional, numerosas convenes e declaraes. Digna de salientar a Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969, tambm denominada de Pacto de San Jos
da Costa Rica.19 Esta Conveno foi assinada em San Jos, Costa Rica, em 22 de novembro de
1969.20
Segundo Flvia Piovesan, a Conveno Americana no enuncia de forma especfica qualquer direito social, cultural ou econmico, limitando-se a determinar aos Estados que alcancem, progressivamente, a plena realizao desses direitos, mediante a adoo de medidas
legislativas e de outras medidas que se mostrem apropriadas, nos termos do art. 26 da Conveno.21 Posteriormente, em 1988, a Assembleia Geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA) adotou um Protocolo Adicional Conveno referente aos direitos sociais, econmicos e culturais Protocolo de San Salvador , que entrou em vigor em 16 de novembro de
1999, no qual numerosos direitos sociais esto normatizados.22
Dos sistemas regionais existentes, o europeu o mais consolidado e amadurecido, exercendo forte influncia sobre os demais os sistemas interamericano e africano.23 O sistema
europeu o que traduz a mais extraordinria experincia de judicializao de direitos humanos por meio da atuao da Corte Europeia, ou seja, o sistema europeu no somente arrola
vis e Polticos (PIDCP) e o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), os quais
foram ambos os textos aprovados pelo Brasil pelo Decreto Legislativo n 226, de 12 de dezembro de 1991, tendo sido o PIDESC assinado em 24 de janeiro de 1992 e entrou em vigor no Brasil em 24 de abril de 1992, sido
promulgado pelo Presidente da Repblica via Decreto n 591, de 6 de julho de 1992. O Estado portugus ratificou o PIDESC a mais tempo pela Lei n 45/1978, de 11 de julho de 1978. Quanto ao Pacto Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos (PIDCP), este entrou em vigor no Brasil em 24 de abril de 1992 e promulgado pelo Presidente da Repblica via Decreto n 592, de 6 de julho de 1992. O Estado portugus assinou o PIDCP em 7 de
outubro de 1976 e aprovado para ratificao pela Lei n 29/78, de 12 de Junho de 1978, publicada no Dirio da
Repblica, I Srie A, n 133/78 (retificada mediante aviso de retificao publicado no Dirio da Repblica n
153/78, de 6 de Julho de 1978) e entrou em vigor na ordem jurdica portuguesa em 15 de setembro de 1978.
19
20

PIOVESAN, Flvia. Temas de direitos humanos. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 44.
O Brasil aderiu Conveno em 25 de setembro de 1992 e que foi promulgada pelo Decreto n 678, de 6 de
novembro 1992.

21

PIOVESAN, Flvia. Temas de direitos humanos, p. 46. O art. 26 da Conveno Americana de Direitos Humanos
preceitua: Os EstadosPartes comprometem-se a adotar providncias, tanto no mbito interno como mediante
cooperao internacional, especialmente econmica e tcnica a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econmicas, sociais e sobre educao, cincia e cultura, constantes da Carta da Organizao dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida
dos recursos disponveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados. O artigo foi reproduzido da seguinte obra: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org.). Coletnea de Direito Internacional. 8. ed. rev. ampl. e atual.
So Paulo: RT, 2010. p. 1005. (Coleo RT MiniCdigos).

22

O Estado brasileiro aderiu ao Protocolo, nos termos do art. 21 do Protocolo Adicional Conveno Americana
sobre Direitos Humanos em matria de direitos econmicos, sociais e culturais (Protocolo de San Salvador), em
21 de agosto de 1996. Esse documento refora, no mbito do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, o
reconhecimento dos direitos humanos de segunda gerao ou dimenso, a saber: direito ao trabalho (art. 6),
direitos sindicais (art. 8), direito previdncia social (art. 9), direito sade (art. 10), direito alimentao
(art. 12), direito educao (art. 13), direito aos benefcios da cultura (art. 14), direitos constituio e proteo da famlia (art. 15), direito da criana (art. 16), direito do idoso (art. 17), proteo dos deficientes (art. 18). O
Protocolo de
San
Salvador pode
ser
consultado
no
seguinte
site
da
internet:
<http://www.fd.uc.pt/igc/enciclopedia/documentos/instrumentos_regionais/america/protocolo_convencao_di
reitos_economicos.pdf>. Acesso em: 10 set. 2010.

23

PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e justia internacional: um estudo comparativo dos sistemas regionais
europeu, interamericano e africano. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 63.

Estudos de Direito Alimentar

55

um catlogo de direitos, mas institui um sistema indito que permite a proteo judicial dos
direitos e liberdades nele previstos.24 Fbio Konder Comparato consigna que a Conveno Europeia de Direitos Humanos foi celebrada em Roma, em 4 de janeiro de 1950, no mbito do
Conselho da Europa, organizao representativa dos Estados da Europa Ocidental, criada em 5
de maio de 1949, a fim de promover a unidade europeia, proteger os direitos humanos e fomentar o progresso econmico e social.25 Em 18 de outubro de 1961, porm, foi celebrada e
adotada, na cidade de Turim, a Carta Social Europeia ao estabelecer e declarar os direitos sociais, econmicos e culturais no constantes na Conveno Europeia de 1950. Esse tratado entrou em vigor em 26 de fevereiro de 1965.26 Registrese que, em 1996, a Carta Social Europeia
foi revisada e consagrou certo nmero de direitos novos em matria social como o direito
dignidade do trabalho, o direito proteo contra a pobreza e a excluso social e o direito
moradia.27
Lanandose o olhar sobre as ordens constitucionais nacionais, reconhece-se, em regra,
tambm uma orientao social, ainda que o quadro opere de modo no uniforme.28 Assim,
podemse mencionar, exemplificativamente, no crculo jurdico iberoamericano, os pormenorizados catlogos de direitos fundamentais sociais nas constituies do Brasil, de Portugal e
da Espanha.
Logo, o reconhecimento internacional dos direitos fundamentais sociais se manifesta
no apenas textualmente nos diversos pactos, tratados, declaraes e convenes universais e
regionais de direitos humanos, mas tambm em numerosas constituies.
O direito social originou-se das questes entre patres e operrios da grande indstria,
da luta operria, da denominada luta de classes. Foi tratado como direito dos trabalhadores,
direito dos operrios ou como legislao social. O direito social aquele que se refere proteo dos indivduos economicamente enfraquecidos ao ter por finalidade o equilbrio social, o
bem comum, o direito satisfao das necessidades vitais do indivduo como membro da coletividade ante um esforo conjunto dos institutos jurdicos para a eficcia e efetividade das
normas consagradoras de direitos fundamentais sociais.
O direito social que no elimina o direito individual, mas antes completa o seu mbito
de ao, no est situado fora nem contra o Estado. Nesse sentido, Celso Antnio Bandeira de
Mello, em lapidar magistrio, aponta a relevncia e consagrao dos direitos sociais, nestas
palavras:

24

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 6. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 269270.

25

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos, p. 268.

26

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos, p. 268269. O catlogo de direitos da
Conveno Europeia compreende fundamentalmente direitos civis e polticos ao expressar os valores dominantes e consensuais da Europa Ocidental.

27

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos, p. 269.

28

NEUNER, Jrg. Os direitos humanos sociais. Revista Direito Pblico, Porto Alegre, n. 26, p. 21, mar./abr. 2009.

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sabido e assente que o constitucionalismo do sculo XX marca-se


pela superao da perspectiva inerente ao liberalismo individualista
do perodo clssico. As Constituies, mexicana de 1917 e a de Weimar de 1919, so os primeiros sinais expressivos de um iderio novo,
de cunho social, cristalizado nas Cartas Fundamentais.
Nelas est plasmada a concepo de que no basta assegurar os
chamados direitos individuais para alcanar-se a proteo do indivduo. Impende consider-lo para alm de sua dimenso unitria, defendendo-o tambm em sua condio comunitria, social, sem o que
lhe faltar o necessrio resguardo. Isto , cumpre ampar-lo contra
as distores geradas pelo desequilbrio econmico da prpria sociedade, pois estas igualmente geram sujeies, opresses e esmagamento do indivduo. No so apenas os eventuais descomedimentos
do Estado que abatem, aniquilam ou oprimem os homens. Tais ofensas resultam, outrossim, da ao dos prprios membros do corpo social, pois podem prevalecer-se e se prevalecem de suas condies socioeconmicas poderosas em detrimento dos economicamente mais
frgeis.
A consagrao dos direitos individuais corresponde ao soerguimento
de uma paliada defensiva do indivduo perante o Estado. A consagrao dos direitos sociais retrata a ereo de barreiras defensivas do
indivduo perante a dominao econmica de outros indivduos.
Enquanto os direitos individuais interditam ao Estado o amesquinhamento dos indivduos, os direitos sociais interditam aos prprios
membros do corpo social que deprimam economicamente ou que releguem ao abandono outros indivduos menos favorecidos pela fortuna.29

Antonio Enrique Prez Luo assinala que o nascimento e paulatino reconhecimento dos
direitos sociais, na atualidade, no devem ser interpretados como uma negao dos direitos
individuais (civis e polticos), seno como um fator decisivo para redimensionar seu alcance,
visto que estes no podem ser concebidos como um atributo do homem isolado que objetiva
interesses individuais e egostas, mas como um conjunto de faculdades do homem ao desenvolver sua existncia na esfera comunitria e conforme as exigncias do viver social.30 Nesse
sentido, para o expoente jurista espanhol, os direitos individuais s podem ter justificao se
relacionados comunidade ou aos efeitos da vida social, isto , como direitos sociais,
econmicos e culturais, os quais devem ser promovidos e protegidos com o fim de afirmar a

29

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Eficcia das normas constitucionais sobre justia social. Revista de Direito
Pblico, So Paulo, n. 5758, p. 235, 1981. Grifos no original.

30

LUO, Antonio Enrique Prez. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin, p. 86.

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57

dimenso social da pessoa humana, dotada de valores autnomos, porm ligada de modo
inseparvel comunidade onde desenvolve sua existncia.31
Andr de Carvalho Ramos, na mesma linha de raciocnio expendida pelo autor espanhol
acima referido, sustenta que os direitos sociais asseguram as condies para o exerccio dos
direitos liberais (civis e polticos) e que, em razo disso, a responsabilidade internacional do
Estado por violao dos direitos sociais deve expor as omisses e fraquezas deste mesmo Estado e obrig-lo a executar as polticas pblicas necessrias correta concretizao destes
direitos.32
Jos Ledur leciona que os direitos, de segunda dimenso, surgiram para conferir vitalidade aos direitos de primeira dimenso.33 Segundo ele, os direitos de primeira e segunda dimenso so direitos compatveis e complementares que se necessitam reciprocamente para
terem pretenso de efetividade ao se exigir, portanto, atuao complementar e no excludente.34
Do expendido, perfilhase a concepo contempornea de direitos fundamentais ao
abrangerem os civis e polticos (de cunho liberal) e os direitos sociais, econmicos e culturais
em que ambos os grupos desses direitos devem ser concebidos como unidade indivisvel, interdependente e interrelacionada, na qual os valores da igualdade e liberdade se conjugam e
se completam.35
Considerando-se inadequada a viso dicotmica, pretende-se registrar a necessidade de
um tratamento sistmico dos direitos fundamentais, seja na Constituio portuguesa, seja na
Constituio brasileira, e, alm disso, apontar algumas de suas consequncias para os direitos
sociais, partindo-se da existncia de uma unidade de sentido jurdicoconstitucionalmente
fundada quanto aos direitos fundamentais.36
31

LUO, Antonio Enrique Prez. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin, p. 90.

32

RAMOS, Andr de Carvalho. Teoria geral dos direitos humanos na ordem internacional. Rio de Janeiro: Renovar,
2005. p. 235.

33

LEDUR, Jos Felipe. A realizao do direito ao trabalho. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 163.
O autor esclarece, por exemplo, acerca da utilidade de algum possuir o direito de expresso se no rene condies, oriundas do acesso educao bsica, para se expressar, e viceversa. Pode-se observar que as duas categorias de direitos formam vias de mo dupla.

34

LEDUR, Jos Felipe. A realizao do direito ao trabalho, p. 163.

35

Nesse mesmo sentido o pensamento de Flvia Piovesan. PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos, globalizao
econmica e integrao regional. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da. (Coord.). Estudos de Direito Constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 618. Carlos Weis adota,
tambm, a compreenso de que todos direitos humanos so indivisveis, interdependentes e inter
relacionados. WEIS, Carlos. Direitos humanos contemporneos. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 117121.

36

As ideias expendidas fundamentam-se, sem que se adira a todas as afirmaes, nas concepes do expoente
jurista lusitano Jos Carlos Vieira de Andrade. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na
Constituio portuguesa de 1976, p. 105111. O autor aduz na pgina 110: [...] Os direitos fundamentais no
tm sentido nem valem apenas pela vontade (pelo poder) que historicamente os impe. O conjunto de direitos
fundamentais significativo e desvendvel porque referido a um critrio de valor; os direitos fundamentais
so obrigatrios juridicamente porque so explicitaes do princpio da dignidade da pessoa humana, que lhes
d fundamento. que a unidade dos direitos fundamentais, como a unidade da ordem jurdica em geral, h de
ser uma unidade axiolgica, material, que funde e legitime o seu contedo normativo. neste sentido que se

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58

Esta unidade axiolgiconormativa no se reconduz a uma ordem de valores caracterizada por uma hierarquia absoluta, abstrata e fechada; diversamente, concebe-se o sistema dos
direitos fundamentais subsistema do sistema constitucional como pluralista e aberto, correspondente a uma ordem cultural positiva e histrica guiada pela dignidade da pessoa humana.37
Ao considerar a Constituio como conjunto normativo superior da ordem jurdica, tomam-se as normas constitucionais como formalmente situadas na mesma posio hierrquica,
o que reforado pela necessidade de unidade da Constituio.
A aceitabilidade da concepo sistmica dos direitos fundamentais torna impossvel de
efetivamente traar uma linha divisria entre os direitos de liberdade e os direitos sociais.
Paulo Bonavides perfilha a compreenso sistmica e integral entre os direitos de primeira dimenso (direitos individuais) e direitos de segunda dimenso (direitos sociais) no existindo, pois, hierarquia entre eles. O autor, com destreza doutrinal, leciona que
[...] no h distino de grau nem de valor entre os direitos sociais e
os direitos individuais. No que tange liberdade, ambas as modalidades so elementos de um bem maior j referido, sem o qual tampouco se torna efetiva a proteo constitucional: a dignidade da pessoa humana. Estamos, aqui, em presena do mais alto valor incorporado Constituio como frmula universal de um novo Estado Social
de Direito. por essa tica a dignidade da pessoa humana que se
guia a diligncia interpretativa das presentes reflexes. Garantias sociais so, no melhor sentido, garantias individuais, garantias do indivduo em sua projeo moral de ente representativo do gnero humano, compndio da personalidade, onde se congregam os componentes ticos superiores mediante os quais a razo qualifica o homem nos distritos da liberdade, traando-lhe uma circunferncia de
livre-arbtrio que o espao de sua vivncia existencial.38

A dignidade da pessoa humana, que aparece na base da ideia de direitos fundamentais,


justifica uma compreenso sistmica destes direitos; se estes so positivaes do homem com
o objetivo de garantir proteo dignidade da pessoa humana ao assegurar o pleno desenvolvimento da personalidade, com autodeterminao e liberdade, no se justifica um tratamento
estanque, sob pena de se fragmentar o que deve ser pleno a dignidade e de no se lograr
atingi-lo. Assim, a partir da dignidade humana possvel conferir unidade ao sistema de direitos fundamentais ainda que seja possvel identificar diferentes graus de realizao nos diverdefende que o valor da dignidade de cada pessoa, como ser livre e responsvel, nico e irrepetvel, no um
produto ideolgico, uma especificidade do liberalismo individualista j perimido, antes corresponde a uma potencialidade caracterstica do ser humano, que se vai atualizando nas ordens jurdicas concretas. [...].
37

NETTO, Lusa Cristina Pinto. O princpio da proibio de retrocesso social. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2010. p. 55.

38

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, p. 642643. Grifo nosso.

Estudos de Direito Alimentar

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sos direitos fundamentais , uma vez que impe deveres ao Estado que no se esgotam em
omisses, estendem-se exigncia de prestaes positivas, atuao conformadora do Estado
na perseguio de condies materiais concretas.39
Pode-se dizer que, alm de a dignidade da pessoa humana conferir fundamentalidade
aos direitos sociais (de 2 dimenso), exigindo que compartilhem com os direitos de liberdade
ou individuais (de 1 dimenso) desta fundamentalidade, deixa transparecer que os direitos de
liberdade, no raras vezes, no lograriam qualquer efetividade ou realizao sem os direitos
sociais, o que vem reforar a indivisibilidade dos direitos fundamentais, ou seja, entre direitos
de liberdade e direitos sociais.
So indivisveis, pois todos os direitos fundamentais devem ter a mesma proteo jurdica, visto que so essenciais para uma vida digna. Todos possuem uma composio uniforme ao
reconhecer que o direito protegido apresenta uma unidade incindvel em si, no pode ser decomposto, separado.
So interdependentes, pois todos os direitos fundamentais esto conexos entre si por
uma recproca dependncia. Um direito no alcana a eficcia plena sem a realizao simultnea de alguns ou de todos os outros direitos fundamentais. Essa caracterstica no distingue
direitos civis e polticos com os direitos sociais, econmicos e culturais, uma vez que a realizao de um direito fundamental especfico pode depender (como geralmente ocorre) da promoo e concretizao de outros direitos fundamentais.40
So interrelacionados e complementares de modo que o grupo de direitos fundamentais civis e polticos s pode ter justificao se relacionados com os direitos fundamentais sociais. Para que se tenha uma sociedade efetivamente livre ou que se tenha viabilizado o exerccio de suas liberdades fundamentais, necessrio assegurar o pleno desenvolvimento da personalidade humana por meio, por exemplo, de o Estado fornecer sade, educao, moradia
etc. Apenas com o reconhecimento integral de todos os direitos fundamentais torna possvel
assegurar a existncia real de cada um deles, j que sem a efetividade do desfrute dos direitos
fundamentais sociais os direitos fundamentais liberais (civis e polticos) se reduzem a meras
categorias formais.41
Sem negar as diferenas entre direitos de liberdade e direitos sociais, urge compreendlos sistematicamente, unidos pela dignidade da pessoa humana, que torna irrecusvel a afir-

39

NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da repblica portuguesa, p. 5253, 6468; No
mesmo sentido: ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976,
p. 9798.

40

WEIS, Carlos. Direitos humanos contemporneos, p. 118.

41

PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos, globalizao econmica e integrao regional, p. 618. A concepo contempornea de direitos humanos caracteriza-se pelos processos de universalizao e internacionalizao destes
direitos, compreendidos sob a tica da indivisibilidade, interdependncia e interrelao. Ressalte-se que a Declarao e Programa de Ao de Viena da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos de 1993 reitera a concepo da Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948 quando, em seu 5, afirma: Todos os direitos
humanos so universais, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e equitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase.

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mao de que tambm os direitos sociais so direitos fundamentais42 e, assim, devem ser retirados da deliberao da maioria parlamentar, devem ficar ao largo das presses momentneas; sua fundamentalidade traduz-se exatamente na sua imposio para os poderes estatais.43
Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins pontificam que os chamados direitos sociais ou direitos a prestaes encontram-se na categoria dos direitos de status positivus, porquanto
permitem ao indivduo exigir determinada atuao do Estado no intuito de melhorar as condies de vida ao assegurar os pressupostos materiais necessrios para o exerccio da liberdade,
incluindo as liberdades de status negativus (trata-se de direitos que permitem aos indivduos
resistir a uma possvel atuao do Estado).44 Segundo eles, o termo direitos sociais se justifica
porque seu escopo a melhoria de vida de extensas categorias da populao mediante polticas pblicas e medidas concretas de poltica social.45 E arrematam ao indicar que os direitos
sociais so considerados direitos fundamentais, visto que todos os direitos garantidos na Constituio brasileira so considerados fundamentais, mesmo quando seu alcance e relevncia
social forem bastante limitados. Ressaltam, enfim, que o termo direito fundamental de
sentido idntico do termo direito que possui fora jurdica constitucional.46
Os direitos sociais indicados na Constituio brasileira de 1988, por exemplo, no excluem outros, os quais se agregam ao ordenamento ptrio, seja pela via legislativa ordinria, seja
por fora da adoo de tratados internacionais. H que destacar sua abertura, visto que no
so numerus clausus. o que se depreende do prprio caput do artigo 7, o qual declara no
estarem excludos outros direitos sociais que visem melhoria da condio social dos trabalhadores.47
Por sua vez, tambm no se poderia versar acerca de direitos sociais fundamentais sem
os relacionar com a passagem do Estado Liberal, consagrado pela dico francesa laissez-faire,
laissez-passer, para o Estado de Bem-Estar Social, da mesma forma conhecida como Welfare
State.

42

Ingo Wolfgang Sarlet firma posio no sentido de que no mbito do sistema de direito constitucional positivo
brasileiro todos os direitos, tenham sido expressa ou implicitamente positivados, estejam sediados no Ttulo II
da Constituio Federal (Dos Direitos e Garantias Fundamentais) estejam localizados em outras partes do texto
constitucional ou nos tratados internacionais regularmente firmados e incorporados pelo Brasil, todos eles so
direitos fundamentais. SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais como direitos fundamentais: seu contedo,
eficcia e efetividade no atual marco jurdicoconstitucional brasileiro. In: LEITE, George Salomo; SARLET, Ingo
Wolfgang (Coord.). Direitos fundamentais e Estado constitucional: estudos em homenagem a J. J. Gomes Canotilho. So Paulo: RT; Coimbra: Coimbra Editora, 2009. p. 223. No mesmo sentido, Cristina Queiroz ensina que os
direitos sociais configuram-se como direitos fundamentais reconhecidos por normas de estalo constitucional.
Para ela, devem ser igualmente constitudos como posies jurdicas jusfundamentais, isto , como direitos subjetivos. QUEIROZ, Cristina. O princpio da no reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios dogmticos e prtica jurisprudencial. Coimbra: Coimbra Editora, 2006. p. 16, 90.

43

NOVAIS, Jorge Reis. Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra Editora, 2006. p. 17.

44

DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. So Paulo: RT, 2007. p. 67.

45

DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais, p. 67.

46

DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais, p. 54, 67.

47

Nesse sentido, veja-se: TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. 3. ed. rev. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 713714.

Estudos de Direito Alimentar

61

Segundo Ingo Wolfgang Sarlet, nesse panorama que se verificar que, sem dvida, os
direitos sociais surgem como direitos fundamentais em face dos reclamos que se fizeram presentes em dada poca, em dado momento, em especial devido ao impacto da industrializao
e aos graves problemas sociais e econmicos que a acompanharam, s doutrinas socialistas e
constatao de que a consagrao formal de liberdade e igualdade no propiciava a garantia
do seu efetivo gozo que acabaram, j no decorrer do sculo XIX, gerando amplos movimentos
reivindicatrios (como direitos trabalhistas e direitos seguridade social, cuja proteo jurdica
se reclama), assim como o reconhecimento progressivo de direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realizao da justia social.48
Os direitos sociais, todos eles, independentemente da forma de sua manifestao como
prestao, tm por finalidade a criao e a garantia de uma igualdade entre os indivduos e,
por isso, de uma liberdade material (e no somente formal). So direitos que buscam, pois, a
justia social.49
Assim, o vocbulo direitos sociais utilizado comumente para significar a tutela de
bens jurdicos que visam ao alcance da justia social.50

4. Direito fundamental alimentao e sua proteo no plano internacional e nas Constituies


O direito fundamental alimentao constitui um direito de segunda dimenso, denominado de direito social.51 A nota distintiva deste direito a sua dimenso positiva, uma vez
que se cuida no mais de evitar a interveno do Estado na esfera da liberdade individual, mas,
sim, de propiciar um direito de participar do bemestar social. O que caracteriza este direito
a sua dimenso positiva, dado que objetiva no mais obstar as ingerncias do Estado no mbito das liberdades individuais, mas exigir do Estado a sua interveno para atender as crescen-

48

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais, p. 56.

49

CARVALHO, Osvaldo Ferreira de. Segurana jurdica e a eficcia dos direitos sociais fundamentais. Curitiba:
Juru, 2011. p. 189.

50

Paulo Bonavides sustenta o seguinte: [...] A observncia, a prtica e a defesa dos direitos sociais, a sua inviolvel contextura formal, premissa indeclinvel de uma construo material slida desses direitos, formam hoje o
pressuposto mais importante com que fazer eficaz a dignidade da pessoa humana nos quadros de uma organizao democrtica da Sociedade e do Poder. [...] Sem a concretizao dos direitos sociais no se poder alcanar jamais a Sociedade livre, justa e solidria, contemplada constitucionalmente como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (art. 3). O mesmo tem pertinncia com respeito reduo das desigualdades sociais, que , ao mesmo passo, um princpio da ordem econmica e um dos objetivos fundamentais de nosso ordenamento republicano, qual consta respectivamente no art. 170, VII, e do sobredito art. 3 .
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, p. 642.

51

Conforme profcua lio de Ingo Wolfgang Sarlet, o qualificativo social no est exclusivamente vinculado a uma
atuao positiva do Estado na promoo e na garantia de proteo e segurana social, como instrumento de
compensao de desigualdades fticas manifestas e modo de assegurar um patamar pelo menos mnimo para
uma vida digna, porm, tambm, so direitos sociais que asseguram e protegem um espao de liberdade ou
mesmo dizem com a proteo de determinados segmentos da sociedade, em razo da sua maior vulnerabilidade perante o poder estatal, mas acima de tudo social e econmico. SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais
como direitos fundamentais: seu contedo, eficcia e efetividade no atual marco jurdicoconstitucional brasileiro. In: LEITE, George Salomo; SARLET, Ingo Wolfgang (Coord.). Direitos fundamentais e Estado constitucional:
estudos em homenagem a J. J. Gomes Canotilho. So Paulo: RT; Coimbra: Coimbra Editora, 2009. p. 220.

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62

tes necessidades do indivduo. So direitos de crdito porque, por meio deles, o ser humano,
passa a ser credor das prestaes sociais estatais.52
Nesse diapaso, o direito fundamental alimentao deve ser percebido no apenas
como uma responsabilidade local ou regional, mas deve transpor esses limites ao abranger
uma responsabilidade internacional, sobretudo porque se trata de um direito de alcance universal. Com a globalizao, os impactos nefastos decorrentes da no realizao desse direito
no se circunscreve ao plano nacional, mas se irradiam por todos os continentes. Nesse diapaso, a responsabilidade pelo direito fundamental alimentao sobressai em vrios instrumentos internacionais de proteo dos direitos fundamentais, de mbito global e regional,53
fruto da internacionalizao destes direitos.
O direito alimentao constitui um direito fundamental bsico, estabelecido e consagrado em vrios documentos internacionais tais como declaraes, pactos e convenes ao
adotarem a premissa de que todos os direitos fundamentais so universais, indivisveis, interdependentes e interrelacionados, cuja validade perene, sendo a intransponibilidade, um
requisito essencial. Em razo da indivisibilidade dos direitos fundamentais, Flvia Piovesan
afirma que no h direitos fundamentais sem que os direitos econmicos, sociais e culturais
estejam garantidos e que, por isso, devem ser reivindicados como direitos, e no como caridade, generosidade ou compaixo.54 Ainda, conforme esclio da mencionada autora, fundamenta seu pensamento no sentido de que:

Levar os direitos econmicos, sociais e culturais a srio implica, ao


mesmo tempo, um compromisso com a integrao social, a solidariedade e a igualdade, incluindo a questo da distribuio de renda. Os
52

LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So
Paulo: Companhia das Letras, 1988. p. 127.

53

Destacamse alguns instrumentos internacionais (declaraes, pactos e convenes) de inegvel importncia, a


saber: alm da Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) e do Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (1966), tem-se a Declarao das Naes Unidas dos Direitos dos Portadores de
Deficincia (1975) que proclamou o tema da alimentao como direito. Nas previses da Conveno sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (1979), na Declarao sobre o Direito ao
Desenvolvimento (1986) que assegurou o direito alimentao. A Declarao dos Direitos da Criana (1959) e a
Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana (1989) reconheceram o direito de toda a criana ter
um padro de vida adequado ao seu desenvolvimento fsico, mental, espiritual, moral e social. A Conveno n
169 da Organizao Internacional do Trabalho (1989) concernente aos povos e s tribos indgenas em pases,
tambm proclama o direito alimentao. Outras reunies, documentos e cpulas internacionais tambm trataram do tema: Conferncia Mundial sobre Alimentao (1974), Declarao de Princpios e Programas de Ao
da Conferncia Mundial sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural (1979), Conferncia Internacional sobre Nutrio (1992), Declarao e Programa de Ao de Viena da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos
(1993), Declarao e Programa de Ao da Cpula Mundial para o Desenvolvimento SocialCopenhague (1995),
Conferncia de Pequim sobre a Mulher (1995), Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar e o Plano de
Ao da Cpula Mundial de Alimentao (1996) e a Declarao do Milnio das Naes Unidas (2000). No plano
regional temse o Protocolo de San Salvador, protocolo adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos (1969), que no art. 12 estabelece que todos tm direito adequada nutrio que garanta possibilidade de
gozar do maior nvel de desenvolvimento fsico, emocional e intelectual. Por sua vez, no espao eurocomunitrio temse a Carta Social Europeia que foi revista em 1996.

54

PIOVESAN, Flvia. Proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais e do direito alimentao adequada:
mecanismos nacionais e internacionais. In: PIOVESAN, Flvia; CONTI, Irio Luiz (Coord.). Direito humano alimentao adequada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 2526.

Estudos de Direito Alimentar

63

direitos sociais, econmicos e culturais incluem como preocupao


central a proteo a grupos vulnerveis. [...] As necessidades fundamentais no devem ficar condicionadas caridade de programas e
polticas estatais, mas devem ser definidas como direitos. 55

A consagrao e o reconhecimento internacional de um direito fundamental alimentao encontrase assinalado na Declarao Universal dos Direitos Humanos, que marco da
criao do Direito Internacional dos Direitos Humanos.56 Ela versou sobre o direito alimentao de forma mais ampla e o tratou como integrante do direito a um padro de vida que pudesse assegurar sade e bemestar.57
Seja por fixar a ideia de que os direitos humanos so universais, decorrentes da dignidade da pessoa humana e no derivados das peculiaridades sociais e culturais de determinada
sociedade, seja por incluir em seu elenco no s direitos civis e polticos, mas tambm sociais,
econmicos e culturais, a Declarao Universal de 1948 demarca a concepo contempornea
dos direitos humanos.
A Declarao Universal de Direitos Humanos tem sido concebida como interpretao autorizada da expresso direitos humanos e liberdades fundamentais, constante da Carta das
Naes Unidas, apresentando, por esse motivo, fora jurdica vinculante, embora seja somente
uma recomendao das Naes Unidas, adotada sob a forma de resoluo de sua Assembleia
Geral, que consubstancia uma tica universal em relao conduta dos Estados no que tange
proteo internacional dos direitos humanos. Os Estados-membros das Naes Unidas (atualmente so 193)58 tm, assim, a obrigao de promover o respeito e a observncia universal
dos direitos proclamados pela Declarao. Nesse sentido estabelece o art. 28 da Declarao

55

PIOVESAN, Flvia. Proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais e do direito alimentao adequada:
mecanismos nacionais e internacionais, p. 26.

56

A aprovao pela Assembleia Geral das Naes Unidas da Declarao Universal de Direitos humanos pela Resoluo 217A (III), em 10 de dezembro de 1948, constitui o principal feito no desenvolvimento da ideia contempornea de direitos humanos (ou fundamentais), bem como a Conveno Internacional sobre a preveno e
punio do crime de genocdio aprovada um dia antes, tambm no quadro da ONU; logo, ambas formam os
marcos inaugurais da nova fase histrica dos direitos humanos que se encontra em pleno desenvolvimento.
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 6. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 57. O texto da Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH) pode ser visto em:
<http://www.unhchr.ch/udhr/lang/por.htm>.

57

Artigo 22. Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito segurana social e realizao, pelo
esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a organizao e recursos de cada Estado, dos
direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. O artigo 25 traz o seguinte reforo: 1. Todo ser humano tem direito a um padro de vida capaz de
assegurar a si e a sua famlia sade e bemestar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos
e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu controle. 2. A maternidade e a infncia
tm direito a cuidados e assistncia especiais. Todas as crianas nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro
da mesma proteo social. A Declarao Universal dos Direitos Humanos foi adotada e proclamada pela resoluo 217A (III) da Assembleia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948. Disponvel em:
<http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/UDHRIndex.aspx>. Acesso em: 25 abr. 2012.

58

Informao haurida do site da ONU. Disponvel em: <http://www.un.org/en/>. Acesso em: 22 jul. 2012.

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64

que todos tm direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades sejam plenamente realizados.59
A necessidade de explicitar com maior preciso e detalhamento os direitos constantes
na Declarao Universal dos Direitos Humanos ao tornar seus dispositivos em previses juridicamente vinculantes e obrigatrios, a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou, em 1966,
nomeadamente, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (PIDCP) e o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), ambos conhecidos como Pactos
de Nova York.60 Nesse momento, o direito alimentao tornouse pauta especfica do PIDESC que determinou o seguinte:
ARTIGO 11
1. Os Estadospartes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a nvel de vida adequado para si prprio e sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como
a uma melhoria contnua de suas condies de vida. Os Estados Partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse
direito, reconhecendo, nesse sentido, a importncia essencial da cooperao internacional fundada no livre consentimento.
2. Os Estadospartes do presente Pacto, reconhecendo o direito
fundamental de toda pessoa de estar protegida contra a fome, adotaro, individualmente e mediante cooperao internacional, as medidas, inclusive programas concretos, que se faam necessrias para:
a) Melhorar os mtodos de produo, conservao e distribuio de
gneros alimentcios pela plena utilizao dos conhecimentos tcnicos e cientficos, pela difuso de princpios de educao nutricional e
pelo aperfeioamento ou reforma dos regimes agrrios, de maneira
que se assegurem a explorao e a utilizao mais eficazes dos recursos naturais;
b) Assegurar uma repartio equitativa dos recursos alimentcios
mundiais em relao s necessidades, levando-se em conta os pro-

59

PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 137138. No mesmo sentido: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de Direito Internacional
Pblico. 2. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: RT, 2007. p. 714. Valerio Mazzuoli, na pgina referenciada, leciona
que a Declarao Universal, por ser a manifestao das regras costumeiras universalmente reconhecidas em relao aos direitos humanos, integra as normas de jus cogens internacional, em relao s quais nenhuma derrogao permitida, a no ser por norma de jus cogens posterior da mesma natureza, por deterem uma fora anterior a todo o direito positivo. A Declarao Universal de 1948 uma extenso da Carta da ONU (notadamente
dos seus artigos 55 e 56), visto que a integra, sendo obrigatria para os Estados-membros da ONU tornar suas
leis internas compatveis com as disposies da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948.

60

Conforme ltima atualizao no portal da Naes Unidas (United Nations Treaty Collection), em janeiro de
2012, o PIDCP compreendia 167 Estadospartes, enquanto o PIDESC abrangia 160 Estadospartes. Acerca do
status de cada tratado, conveno ou pacto firmado no mbito do sistema global de proteo dos direitos humanos, nomeadamente, quanto entrada em vigor, o rol dos Estadospartes e aqueles que apresentaram reservas poder ser consultado no site <http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=4&subid=A&lang=en>.

Estudos de Direito Alimentar

65

blemas tanto dos pases importadores quanto dos exportadores de


gneros alimentcios.

O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC)61 das Naes Unidas, responsvel por monitorar e dar cumprimento ao PIDESC, em seu Comentrio Geral de n 12,62 de
12 de maio de 1999 (em sua vigsima sesso), discorreu sobre o direito a uma alimentao
adequada, tema disciplinado no artigo 11 do PIDESC, dandolhe os contornos conceituais e
estabelendo os meios para a sua realizao e fruio. O Comit trata do contedo essencial do
direito alimentao adequada ao fornecer elementos que incorporem a ideia de adequao e
sustentabilidade do acesso e da disponibilidade de alimento, e, por essa razo, estabelece que
direito humano alimentao adequada de importncia crucial para a fruio de todos os
direitos.
Alm disso, o Comit reala as obrigaes dos Estados de adotar aes concretas para
que se alcance a total realizao do direito fundamental alimentao. Estas obrigaes, no
mbito dos direitos econmicos, sociais e culturais, nomeadamente o acesso ao direito fundamental alimentao, compreendem a obrigao de respeitar, que obsta que os Estados
bloqueiem ou impeam esse acesso; obrigao de proteger, ao caber aos Estados que evitem
que empresas ou indivduos possam privar outros indivduos de seu acesso alimentao adequada; a obrigao de realizar, efetivar (satisfazer) ao requerer dos Estados a adoo de medidas destinadas realizao do direito fundamental alimentao.
Ainda, especificamente quanto ao direito fundamental alimentao, o Comit, em seu
Comentrio Geral n 12, afirma que esse direito indivisivelmente vinculado dignidade inerente pessoa humana e indispensvel para a realizao de outros direitos humanos consagrados na Carta Internacional de Direitos Humanos. Ele tambm inseparvel da justia social,
requerendo a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais, tanto no mbito nacional
como internacional, orientadas para a erradicao da pobreza e a realizao de todos os direitos humanos para todos.
O direito alimentao deve ser compreendido, na esteira do pensamento de Flvio
Valente, como o acesso de todos os seres humanos [] aos recursos e aos meios para produzir ou adquirir alimentos seguros e saudveis que possibilitem uma alimentao de acordo com
os hbitos e prticas alimentares de sua cultura, de sua regio e de sua origem tnica.63
A formulao de um direito fundamental alimentao deve hoje ser vista e desenvolvida de forma inseparvel com o direito humano nutrio,64 visto que o alimento s adquire
61

O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC) o rgo que supervisiona o cumprimento do
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) por meio da elaborao de relatrios ou
pareceres com concluses e recomendaes para os Estados. No est previsto no Pacto, seno que foi criado
pela Resoluo 1985/17, de 28 de Maio de 1985, do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) das Naes Unidas
para o desempenho das funes apresentadas na parte IV do Pacto (artigos 16 a 25).

62

Os comentrios gerais adotados por rgos de tratado da ONU possuem o condo de harmonizar o desenvolvimento da legislao de direitos humanos.

63

VALENTE, Flvio Luiz Schieck. Direito humano alimentao: desafios e conquistas. So Paulo: Cortez, 2002. p.
38.

64

PIDESC, art. 11, 2, alneas a e b.

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66

uma verdadeira dimenso humana quando o ser humano se encontra bem nutrido, saudvel,
digno e cidado.65
com esses parmetros que o Comit, em seu Comentrio Geral n 12, sobretudo ao interpretar o artigo 11, pargrafos 1 e 2 do PIDESC, apresenta o contedo normativo da ideia
de um direito fundamental alimentao ao afirmar que este somente ser alcanado quando todos os homens, mulheres e crianas, sozinhos ou em companhia com outros, tm acesso
fsico e econmico, ininterruptamente, alimentao adequada ou aos meios para sua obteno. Impende destacar que o significado de alimentao adequada referese no apenas s
calorias, protenas e outros nutrientes, mas, tambm, s condies sociais, econmicas, culturais, climticas e ecolgicas.
Um organismo internacional de inegvel importncia a Organizao das Naes Unidas
para Agricultura e Alimentao (Food and Agriculture Organization of the United Nations
FAO). Criada em 16 de outubro de 1945, a FAO atua como um frum neutro, onde todos os
pases, desenvolvidos e em desenvolvimento, se renem em igualdade para negociar acordos,
debater polticas e impulsionar iniciativas estratgicas. Atualmente a FAO tem 191 pases
membros, mais a Comunidade Europeia. A rede mundial compreende cinco oficinas regionais e
78 escritrios nacionais. Como agncia especializada das Naes Unidas, ela trabalha no combate fome e pobreza, promove o desenvolvimento agrcola, a melhoria da nutrio, a busca
da segurana alimentar e o acesso de todas as pessoas, em todos os momentos, aos alimentos
necessrios para uma vida saudvel. Refora a agricultura e o desenvolvimento sustentvel,
como estratgia a longo prazo, para aumentar a produo e o acesso de todos aos alimentos,
ao mesmo tempo em que preserva os recursos naturais.
O ano de 1996, com a realizao da primeira Cpula Mundial sobre a Alimentao presidida pela FAO, na cidade de Roma, constituiu o marco mundial com a preocupao da segurana alimentar no mundo. Estiveram presentes representantes de 185 pases mais a Comunidade Europeia que se reuniram para discutir a fome do mundo e, num ato protocolar, comprometeram-se a erradicar a fome de todos os pases, tendo como objetivo imediato o de reduzir pela metade, at 2015, o atual nmero de pessoas desnutridas. Ficava ento instalada a
Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar. As razes intrnsecas desse ato foram motivadas pela situao intolervel, quando 800 milhes de pessoas no tinham alimento suficiente
para satisfazer suas necessidades nutricionais bsicas. Reafirmaram o direito alimentao
adequada e o direito bsico de todos estarem livres da fome. A realizao e a implementao
do direito alimentao adequada deve ser objeto central de todos os Estados e de outros
atores, a fim de erradicar a fome e a desnutrio.66

65

VALENTE, Flvio Luiz Schieck. Fome, desnutrio e cidadania: incluso social e direitos humanos . Sade e Sociedade, So Paulo, v. 12, n. 1, p. 54, jun. 2003. Segundo este autor, na pgina indicada, a realizao do direito fundamental alimentao adequada depende de muito mais do que a simples disponibilidade de alimentos,
mesmo que saudveis. Depende do respeito a prticas e hbitos alimentares, do estado de sade das pessoas,
da prestao de cuidados especiais a grupos humanos social e biologicamente vulnerveis (crianas, gestantes,
idosos, portadores de necessidades especiais, entre outros) e de estar inserido em um processo de construo
da capacidade de todo ser humano de alimentar e nutrir a si prprio e sua famlia, com dignidade, a partir do
seu trabalho no campo ou na cidade. Esta conceituao mostra a indivisibilidade e interrelao entre o direito
fundamental alimentao adequada e nutrio e o direito fundamental sade.

66

MANIGLIA, Elisabete. As interfaces do direito agrrio e dos direitos humanos e a segurana alimentar. So Paulo: Cultura Acadmica, 2009. p. 125.

Estudos de Direito Alimentar

67

O direito alimentao est estreitamente ligado ideia de segurana alimentar. A segurana alimentar era outrora compreendida como uma poltica de armazenamento estratgico e de oferta segura e adequada de alimentos, e no como um direito de todo ser humano a
ter acesso a uma alimentao saudvel. O enfoque estava no alimento, e no no ser humano.
Com o aumento da produo de alimentos, nos fins da dcada de 1970, o mundo despertou
para a realidade e passou a encarar a situao da fome e desnutrio como um problema realmente de acesso e no de produo. O aumento da populao deixou de ser preocupante, j
que havia meios de produzir ante os avanos tecnolgicos constantes.67
J em 1983, a FAO apresentou um novo conceito de segurana alimentar ao se basear
em trs objetivos: (a) oferta adequada de alimentos; (b) estabilidade da oferta e dos mercados
de alimentos; (c) segurana no acesso aos alimentos ofertados. A partir de 1990, j com a
questo da sustentabilidade em discusso simultnea com o meio ambiente, mais uma modificao foi feita ao significado de segurana alimentar. Englobaram-se ao seu contedo: (a) noes de alimento seguro; (b) qualidade do alimento; (c) balanceamento da dieta; (d) informao sobre os alimentos; (e) opes de hbitos alimentares em modos de vida.68
Consignase que na Declarao de Roma sobre a Segurana Alimentar Mundial e o Plano de ao da Cpula Mundial da Alimentao, em 1996, os Chefes de Estado e de Governo ou
com os seus respectivos representantes reafirmaram o direito de todos a terem acesso a alimentos seguros e nutritivos em consonncia com o direito a uma alimentao adequada e
com o direito fundamental de todos a no sofrer de fome. Alm disso, comprometeram-se
com vontade poltica a atingir uma segurana alimentar para todos, bem como a realizao de
um esforo permanente para erradicar a fome em todos os pases.
Afirmaram, ainda, o compromisso de se empenharem ao levar a cabo o Plano de Ao
da Cpula Mundial da Alimentao (1996) que, no seu primeiro pargrafo, delinea o sentido de
segurana alimentar, in verbis: [] Existe segurana alimentar quando as pessoas tm, a todo
o momento, acesso fsico e econmico a alimentos seguros, nutritivos e suficientes para satisfazer as suas necessidades dietticas69 e preferncias alimentares, a fim de levarem uma vida
saudvel e ativa.70 Posteriormente a esse perodo, a segurana alimentar passou a ser entendida como um direito fundamental bsico alimentao e nutrio.
evidente que o alcance de um bom estado nutricional no depende somente da segurana alimentar, mas tambm do acesso a outras condies para uma vida saudvel como

67

MANIGLIA, Elisabete. As interfaces do direito agrrio e dos direitos humanos e a segurana alimentar, p. 126.

68

MANIGLIA, Elisabete. As interfaces do direito agrrio e dos direitos humanos e a segurana alimentar, p. 126.

69

Conforme Comentrio Geral n 12, do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC), por necessidades dietticas entende-se que a dieta, como um todo, deva conter uma mistura de nutrientes necessrios
para o crescimento fsico e mental, desenvolvimento e manuteno, e atividade fsica, que estejam de acordo
com as necessidades fisiolgicas humanas em todas as etapas do ciclo de vida, e de acordo com o gnero e a
ocupao. possvel que medidas precisem ser tomadas para manter, adaptar ou fortalecer a diversidade diettica e os padres de consumo e administrao dos alimentos, o que inclui a amamentao, ao mesmo tempo
em que se assegura que mudanas na disponibilidade e acessibilidade aos alimentos pelo menos no afetem
negativamente a composio da dieta e o consumo.

70

FAO. Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar Mundial e Plano de Ao da Cpula Mundial da Alimentao. Roma, 1996. Disponvel em: <http://www.fao.org/DOCREP/003/W3613P/W3613P00.HTM#Note1>. Acesso
em: 8 jan. 2012.

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68

moradia, abastecimento e acesso de gua potvel, condies sanitrias, acesso aos servios de
sade, educao etc.
A Cpula Mundial da Alimentao sobre Segurana Alimentar, ou a Cpula da Fome
realizada em novembro de 2009, adotou a declarao (Declarao da Cpula Mundial sobre
Segurana Alimentar 2009) renovando o compromisso feito na Cpula Mundial da Alimentao de 1996 de erradicar a fome de forma sustentvel da face da terra. A Declarao tambm
menciona a necessidade de um aumento no fundo para agricultura nacional e internacional,
novos investimentos no setor rural, melhoria da administrao das questes globais em parceria com os atores interessados dos setores pblico e privado, e maior ao para enfrentar a
ameaa que a mudana climtica representa para a segurana alimentar.
No Brasil, a partir da realizao da 1 Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio
(1986)71 e das Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional (II CNSAN 2004 e
III CNSAN 2007),72 fortaleceu-se o princpio da alimentao como um direito de cidadania, no
horizonte dos desdobramentos especficos da Constituio brasileira de 1988. Um marco importante na legislao brasileira foi a sano da lei que instituiu a renda bsica de cidadania
(Lei n 10.835/2004). Outro passo significativo foi a sano da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) Lei n 11.346/2006, de 15 de setembro de 2006 , que incorpora os princpios dos instrumentos internacionais sobre o direito fundamental alimentao
j referidos (universalidade, indivisibilidade, inalienabilidade, interdependncia e inter
relacionariedade), e cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) ao
visar assegurar o direito fundamental alimentao e estabelecer um conjunto de definies
com diretrizes, princpios, objetivos e a prpria composio do SISAN. A Lei n 11.346/2006, a
LOSAN, preceitua no seu artigo 2 que:

A alimentao adequada um direito fundamental do ser humano,


inerente dignidade da pessoa humana e indispensvel realizao
dos direitos consagrados na Constituio Federal, devendo o poder
pblico adotar as polticas e aes que se faam necessrias para
promover e garantir a segurana alimentar e nutricional da populao.

Devese ressaltar que o direito fundamental alimentao era to somente previsto e


disciplinado explicitamente em legislao infraconstitucional, no existindo sua consagrao
no catlogo de direitos fundamentais na Constituio brasileira de 1988. Foi, ento, criada
uma frente parlamentar para que pudesse ser includa expressamente o direito alimentao
71

A importncia desse evento se destaca pelo fato de lanar um conjunto de proposies que se tornaram referncias para lutas posteriores, a saber, a incorporao do adjetivo nutricional no conceito de segurana alimentar, a necessidade de um Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio que formulasse a Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e a adoo de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.

72

A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar o espao em que representantes governamentais e da sociedade civil de todo o pas reunir-se-o para a reflexo, discusso, aprendizado e deliberao em torno da segurana alimentar.

Estudos de Direito Alimentar

69

como direito fundamental social no rol dos direitos e garantias fundamentais na atual Constituio brasileira. Originaram-se duas Propostas de Emenda Constituio (PEC) sob os nmeros 47/2003 e 64/2007 de autoria, respectivamente, do Senador Antnio Carlos Valadares
(PSB/SE) e do Deputado Federal Nazareno Fonteles (PT/PI) com o intuito de inserir o direito
fundamental alimentao no rol dos direitos sociais do artigo 6 da Constituio. Em 4 de
fevereiro de 2010, por meio da promulgao da Emenda Constitucional n 64/2010, ao alterar
o artigo 6 da Constituio introduziu, enfim, o direito alimentao como direito fundamental social.73
Tal insero no texto constitucional brasileiro constitui um genuno marco para o seu reconhecimento formal no catlogo de direitos fundamentais ao afirmar, portanto, a sua natureza de direito fundamental por anunciar norma de importncia suprema que delinea direito
indispensvel concretizao da dignidade da pessoa humana, tendo tal direito reconhecimento em diversos documentos internacionais acima especificados, nos quais o Brasil signatrio.
Alm do Brasil que consagrou com a EC n 64/2010 o direito fundamental alimentao
em sua Constituio (art. 6, caput), h um nmero crescente de Estados em vrias partes do
mundo que explicitamente inseriram o direito fundamental alimentao ao garanti-lo e proteg-lo em suas respectivas constituies. A Guatemala encabeou este movimento ao incluir
o direito fundamental alimentao e nutrio no artigo 99 da sua Constituio de 1985. A
Constituio guatemalteca entrou em vigor em 14 de janeiro de 1986 e constitucionalizou o
direito fundamental alimentao e nutrio ao dotlo de autonomia prpria como direito
social.74 O referido artigo da Constituio da Repblica da Guatemala apresenta a seguinte
dico, in verbis:
Artigo 99 Alimentao e nutrio. O Estado assegurar que a alimentao e nutrio da populao rena os requisitos mnimos de
sade. As instituies especializadas do Estado devero coordenar
suas aes entre si ou com organismos internacionais dedicados
sade para alcanar um sistema alimentar efetivo.75
Em razo dessa consagrao na Constituio guatemalteca, acenase, portanto, para o
processo de reconhecimento formal do direito fundamental alimentao tambm em outros
textos constitucionais. Devese apontar, em tal caso, a histrica Constituio da frica do Sul,
de 1996, ao ir no encalo de introduzir, tambm, o direito alimentao no artigo 27 da sua
Constituio aps o implacvel regime de apartheid. Ademais, outros pases esto agora se
movendo nesta mesma direo. A nova Constituio da Repblica do Qunia, aprovada por
73

A nova redao do artigo 6 da Constituio brasileira de 1988 se apresenta nestes termos: Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social,
a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.

74

O direito fundamental alimentao e nutrio foi positivado dentro do Ttulo II Direitos Humanos, no Captulo II Direitos Sociais, e inscrito na Seo stima Sade, Seguridade e Assistncia Social. A Constituio da
Guatemala pode ser consultada no seguinte site a fim de ter acesso ao seu texto integral:
<http://pdba.georgetown.edu/constitutions/guate/guate.html>.

75

Traduo nossa. O texto original apresenta a seguinte linguagem: ARTICULO 99 Alimentacin y nutricin. El
Estado velar porque la alimentacin y nutricin de la poblacin rena los requisitos mnimos de salud. Las instituciones especializadas del Estado debern coordinar sus acciones entre s o con organismos internacionales
dedicados a la salud, para lograr un sistema alimentario nacional efectivo.

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70

um referendo popular em 2010 afirma, no seu art. 43, que Toda pessoa tem o direito: (a) ao
mais alto nvel de sade []; (b) a uma habitao acessvel e adequada e razoveis padres de
saneamento; (c) a estar livre da fome, e ter uma alimentao adequada de qualidade aceitvel; (d) gua limpa e segura em quantidades adequadas [].76 E, como da frica do Sul, a
Constituio queniana impe o dever de respeitar, proteger, promover e cumprir esse direito.
Em 13 de outubro de 2011, o processo de reforma constitucional foi concludo no Mxico, inserindo o direito alimentao na Constituio ao alterar, pois, os artigos 4 e 27.77 Na
sia, a Constituio Provisria do Nepal (2007) reconhece um direito fundamental soberania
alimentar (art. 18.3). Outros pases cujas constituies explicitamente garantem o direito fundamental alimentao abrangem a Bolvia (art. 16), Equador (art. 13), Guiana (art.40), Haiti (art. 22) e Nicargua (art. 63).
necessrio que os direitos fundamentais sejam reconhecidos e minimamente assegurados, caso contrrio no haver espao para a dignidade da pessoa humana, visto que a concretizao deste superprincpio78 pressupe a realizao, a efetivao do direito fundamental
alimentao. Em consonncia com o esclio de Crmen Lcia Antunes Rocha (Ministra do STF)
acerca da dignidade da pessoa como princpio chave do constitucionalismo contemporneo
aduz que:
o princpio da dignidade da pessoa humana tornou-se, ento, valor
fundante do sistema no qual se alberga, como espinha dorsal da elaborao normativa, exatamente os direitos fundamentais do homem.
Aquele princpio converteu-se, pois, no corao do patrimnio jurdico-moral da pessoa humana estampado nos direitos fundamentais
acolhidos e assegurados na forma posta no sistema constitucional.
[] A constitucionalizao do princpio da dignidade da pessoa humana modifica, em sua raiz, toda a construo jurdica: ele impregna
toda a elaborao do Direito, porque ele o elemento fundante da
ordem constitucionalizada e posta na base do sistema. Logo, a dignidade da pessoa humana princpio havido como superprincpio constitucional, aquele no qual se fundam todas as escolhas polticas estra-

76

Traduo nossa. A nova Constituio da Repblica do Qunia foi promulgada em 27 de agosto de 2010. O texto
da Constituio do Qunia pode ser compulsada no seguinte site:
<http://www.kenyalaw.org/klr/fileadmin/pdfdownloads/Constitution_of_Kenya__2010.pdf>.

77

O texto constitucional mexicano, com a reforma empreendida em 2011 nos artigos 4 e 27, apresenta a seguinte redao, conforme se transcreve. Art. 4 3: Toda persona tiene derecho a la alimentacin nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizar. 7: En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velar y
cumplir con el principio del inters superior de la niez, garantizando de manera plena sus derechos. Los nios
y las nias tienen derecho a la satisfaccin de sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deber guiar el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin
de las polticas pblicas dirigidas a la niez. Art. 27, XX, 2: El desarrollo rural integral y sustentable a que se
refiere el prrafo anterior, tambin tendr entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos bsicos que la ley establezca.

78

Este autor adota essa suntuosa expresso (com o prefixo super) no para induzir o leitor a uma errnea compreenso de que existe uma hierarquia entre os princpios, mas to somente para destacar a relevncia funcional que impregna o princpio internacional pro homine (a aplicao da norma mais favorvel ao ser humano) no
domnio do Direito Internacional, mas tambm no plano do Direito interno.

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71

tificadas no modelo de Direito plasmado na formulao textual da


Constituio.79

4-1. Direito alimentao: um direito fundamental autnomo ?


A previso expressa do direito alimentao em documentos internacionais, na Constituio brasileira e em legislao infraconstitucional de alguns pases (brasileira, moambicana,
nicaraguense, venezuelana, por exemplo) conduzse a afirmar, no plano da dogmtica jurdica,
de um reconhecimento autnomo do direito fundamental alimentao.
A fundamentalizao formal do direito alimentao como direito fundamental social
no art. 6 da Constituio brasileira de 1988, bem como seu reconhecimento explcito no art.
25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos e no art. 11 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), indiscutivelmente, pretendeu erigir o direito
alimentao um bem jusfundamental primrio, um direito que integra, portanto, a segunda
dimenso dos direitos fundamentais. Agora, constitui um bem diretamente estatudo da norma jusfundamental ao ampliar o catlogo de direitos fundamentais, sendo imprescindvel para
a promoo e concretizao da dignidade da pessoa humana.
A fundamentalizao material80 do direito alimentao deriva do fato de ele estar intimamente identificado com o superprincpio da dignidade da pessoa humana.
No se perfilha a posio que aduz que o direito alimentao ser tipicamente uma decorrncia do direito vida ou, ainda, marcadamente derivado do direito sade. Pelo contrrio, a preservao do direito vida e do direito sade s pode ter sentido quando se proclama, protege, concretiza, garante o direito fundamental alimentao, pois sem a realizao e
o acesso a este direito ao ter como fundamento a dignidade da pessoa humana, no seria exequvel propugnar o direito de continuar vivo, nem mesmo o alcance do bemestar da humanidade.
O alimento o combustvel capaz de produzir a energia indispensvel vida e sade
humanas. Sem a ingesto de alimentos ou um consumo menor de nutrientes, a produo necessria de energia se estagnar com a consequente ausncia de metabolismo em qualquer
organismo vivo ao repercutir, portanto, negativamente na sobrevivncia do ser humano. Assim, ao ter em vista a proteo da vida e da sade do homem se requer o acesso aos alimentos, sobretudo o direito de estar livre da fome com a adequada quantidade e qualidade nutricional granjeada pelos indivduos.

79

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. O prncipio da dignidade da pessoa humana e a excluso social. Interesse Pblico,
Belo
Horizonte,
v.
1,
n.
4,
out./dez.
1999.
Disponvel
em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDIexibepdf.aspx?vw=S&pdiCntd=51781>. Acesso em: 8 jan. 2012.

80

Em um sentido material, a fundamentalidade d nfase ao contedo dos direitos. Assim, se o direito, em razo
de seu contedo, indispensvel para a constituio e manuteno das estruturas bsicas do Estado e da sociedade, sobretudo no que refere posio neles ocupada pela pessoa, ele fundamental, independentemente de
ser constitucionalizado. A ideia de fundamentalidade material pode estar ou no associada constituio escrita. Ela decorre da circunstncia de serem os direitos fundamentais elemento decisivamente constitutivo da
Constituio material ao conter decises fundamentais sobre a estrutura bsica do Estado e da sociedade. Os
direitos materialmente fundamentais so identificados pelo contedo comum baseado no superprincpio da
dignidade da pessoa humana.

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72

4-2. O regime de eficcia aplicado ao direito fundamental alimentao na experincia constitucional brasileira e no mbito do PIDESC
Conforme dispe o art. 5, 1 da Constituio brasileira de 1988: As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Essa previso consiste impor aos poderes pblicos a incumbncia da tarefa e do dever de extrair das normas que os
consagram (de todos os direitos fundamentais, at mesmo os no previstos no catlogo, como
os constantes do ttulo II, da CRFB/1988, a maior eficcia possvel outorgando-lhes, neste sentido, efeitos reforados relativamente s demais normas constitucionais que, segundo Ingo
Wolfgang Sarlet, no h como desconsiderar a circunstncia de que a presuno da aplicabilidade imediata e plena eficcia que milita em favor dos direitos fundamentais constitui, em
verdade, um dos esteios de sua fundamentalidade formal no mbito da Constituio. Assim,
de acordo com o citado jurista, para alm da aplicabilidade e eficcia imediata de toda a Constituio, na condio de ordem jurdiconormativa, percebe-se que o art. 5, 1 da Constituio Federal constitui, na verdade, um plus agregado s normas definidoras de direitos fundamentais, que tem por finalidade a de ressaltar a sua aplicabilidade imediata independentemente de qualquer medida concretizadora.81
Nesse sentido, percebe-se, desde logo, que o Constituinte, de acordo com Ingo Wolfgang Sarlet, no pretendeu excluir do mbito do art. 5, 1 da CF/1988, os direitos polticos,
de nacionalidade e os direitos sociais, cuja fundamentalidade parece inquestionvel. Tambm
no h como sustentar, no direito ptrio, a concepo lusitana (l expressamente prevista na
Constituio) de acordo com a qual a norma que consagra a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais abrange apenas os direitos, liberdades e garantias (Ttulo II da CRP) que, em
princpio, correspondem aos direitos de defesa, excluindo deste regime reforado (e no apenas quanto a este aspecto) os direitos econmicos, sociais e culturais do Ttulo III da Constituio portuguesa.82 A Constituio brasileira no estabeleceu distino desta natureza entre os
direitos de liberdade e os direitos sociais, encontrando-se todas as categorias de direitos fundamentais sujeitas, em princpio, ao mesmo regime jurdico.83
Flvia Piovesan consigna que o princpio da aplicabilidade imediata de todos os direitos
fundamentais reala a fora normativa que eles detm, prevendo tal princpio um regime jurdico especfico endereado a todos os preceitos constitucionais referentes aos direitos fundamentais.84 Para ela, cabe aos poderes pblicos conferir eficcia mxima e imediata a todo e
81

SARLET, Ingo Wolfgang, A eficcia dos direitos fundamentais. 8. ed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 285286.

82

Nesse sentido: ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976.
3. ed. Coimbra: Edies Almedina, 2004. p. 392. Em sentido diverso, tem-se a posio de Jorge Miranda ao lecionar que os direitos econmicos, sociais e culturais so, em parte, suscetveis de beneficiar de regras homlogas das regras formuladas para os direitos, liberdades e garantias, por modelao de princpios gerais do ordenamento jurdico. E assevera que [...] ao tempo da entrada em vigor das normas constitucionais j se verificarem os pressupostos econmicos, financeiros, institucionais da efetivao, tais normas podem ser entendidas como tendo aplicao imediata (mesmo se o reconhecimento desses pressupostos e, por vezes, a determinao ou determinabilidade das normas exigem uma interveno do legislador. MIRANDA, Jorge. Manual de
Direito Constitucional: direitos fundamentais. 3. ed. rev. e atual. Coimbra: Coimbra Editora, 2000. t. 4. p. 384.

83

SARLET, Ingo Wolfgang, A eficcia dos direitos fundamentais, p. 275.

84

PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 35.

Estudos de Direito Alimentar

73

qualquer preceito definidor de direito e garantia fundamental, visto que o princpio objetiva
assegurar a fora dirigente e vinculante dos direitos e garantias de feio fundamental, isto ,
ele tem como escopo tornar os referidos direitos prerrogativas diretamente aplicveis pelo
Poder Legislativo, Executivo e Judicirio.85
O direito alimentao ao ter sido constitucionalizado como direito fundamental social
expressamente tipificado no art. 6 da Constituio brasileira de 1988 tem, por fora do art.
5, 1, aplicao imediata.
Logo, constitui um direito social de imediata prestao sob a forma de preceito juridicamente obrigatrio e vinculante, independentemente de qualquer interposio legislativa
infraconstitucional.
Acerca do contedo expresso no art. 2, 1 do PIDESC ao estabelecer que cada EstadoParte compromete-se a adotar medidas at o mximo de recursos disponveis que visem a
assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos
(econmicos, sociais e culturais) reconhecidos no presente pacto,86 no se refere indefinio
de metas e prazos e, sim, sua impulsividade, visto que motiva o desenvolvimento social e
econmico a ser alcanado.87 Alm disso, em consonncia com o Comentrio Geral de n 3, de
14 de dezembro de 1990 (em sua quinta sesso) ao versar sobre a natureza das obrigaes dos
Estadospartes afirmou que o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
gera para os Estadospartes tanto obrigaes de comportamento como obrigaes de resultado, isto , no se trata de que os Estados devam se conduzir de certa maneira, seno tambm
que logrem certos objetivos, que proponham metas e as realizem.
A expresso progressiva realizao tem o sentido de assegurar a plena realizao dos
direitos econmicos, sociais e culturais. Por outro lado, a expresso deve ser compreendida
luz do objetivo global, a verdadeira razo de ser, do PIDESC, que estabelecer obrigaes claras para os Estadospartes quanto plena realizao dos direitos em questo. Assim, impe
se uma obrigao de agir to rpida e efetivamente quanto possvel em direo quela meta.
Alm disso, qualquer medida que implique deliberado retrocesso exigese a mais cuidadosa
apreciao e necessitase ser inteiramente justificada com referncia totalidade dos direitos
previstos no Pacto, nomeadamente o direito alimentao, e no contexto do uso integral do
mximo de recursos disponveis.
O argumento de desenvolvimento progressivo no pode servir de artifcio para a postergao da concretizao e efetivao do direito fundamental alimentao ante a possibilidade
de omisso na realizao de polticas pblicas para este direito.

85

PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito Constitucional Internacional, p. 3536.

86

O art. 2, 1 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais dispe, in verbis: Cada Estado
Membro no presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia
e cooperao internacionais, principalmente nos planos econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos
disponveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativas. Reitera-se
que o referido Pacto foi adotado pela Resoluo n 2.200A (XXI) da Assembleia Geral das Naes Unidas, em
16 de dezembro de 1966.

87

General Comment n 3, 14 December 1990. Disponvel em:


<http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/comments.htm>. Acesso em: 22 jul. 2012.

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74

5. Concluso
O eplogo de um trabalho representa, muitas vezes, a alegria de uma misso cumprida.
No deixa de ser o caso desta pesquisa que, em fase conclusiva, representa um passo inicial de
invocar a ateno para a urgente tarefa de efetivar o direito fundamental alimentao ao
empreender as polticas pblicas nacionais indispensveis, visto que tal direito se encontra,
indiscutivelmente, consagrado e reconhecido no domnio do Direito Internacional e em vrias
Constituies estatais.
Os direitos fundamentais foram consagrados e reconhecidos internacionalmente ao longo da histria da humanidade, sobretudo com a aprovao pela Assembleia Geral das Naes
Unidas, em 10 de dezembro de 1948, da Declarao Universal dos Direitos Humanos que constitui o marco inaugural no desenvolvimento da ideia contempornea de direitos humanos ao
assentar a posio de universalidade, indivisibilidade, interdependncia e inter
relacionariedade, sob uma perspectiva sistmica, de que todos os direitos fundamentais so
igualmente importantes, ou seja, no h sobreposio entre eles, sejam direitos civis e polticos, sejam direitos sociais. Assim, em seu artigo 25, ela discorreu sobre o direito alimentao
de forma mais ampla e o tratou como integrante do direito a um padro de vida que pudesse
assegurar sade e bemestar.
A necessidade de explicitar de forma mais acurada os direitos previstos na Declarao
Universal dos Direitos Humanos ao tornar seus dispositivos juridicamente vinculantes e obrigatrios, nomeadamente os referentes aos direitos sociais, foi aprovado o Pacto Internacional
dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) que, no seu artigo 11, apresenta norma
especfica sobre o direito alimentao. Tal direito indivisivelmente vinculado dignidade da
pessoa humana, sendo indissocivel da justia social, requerendo aos atores estatais a adoo
de polticas econmicas, ambientais e sociais, tanto no mbito nacional como internacional,
orientadas para a erradicao da pobreza e da fome.
A segurana alimentar a garantia de todos os seres humanos em ter acesso fsico e
econmico aos alimentos bsicos e indispensveis para o alcance de uma vida ativa e saudvel.
Por isso, a fim de conquistar tal objetivo, requerse a participao de uma multiplicidade de
atores institucionais como o Estado, movimentos sociais, Organizaes No Governamentais e
a sociedade civil como um todo na obteno de polticas pblicas que intervenham diretamente na efetivao e concretizao do direito fundamental alimentao ao suplantar, por conseguinte, a fome.
Ademais, preciso pensar que a alimentao um direito e no um favor do Estado para os que no tm o que comer. Se direito, deve estar ao alcance de todos, devendo desfrutar e reivindicar o cumprimento de toda a normatividade deste direito fundamental. Por essa
razo, o Estado incumbese no dever de assegurar o acesso alimentao no s em quantidade suficiente, mas tambm em qualidade a fim de completar a sustentabilidade da vida.
Nesse sentido, destacouse a relevncia do transcurso temporal aliada aos esforos
despendidos para o alargamento da abrangncia do direito a uma alimentao adequada ao
superar o seu aspecto quantitativo e alar o carter qualitativo da alimentao e sua correspondncia com a segurana alimentar e nutricional.

75

Estudos de Direito Alimentar

Sustentouse que o direito fundamental alimentao constitui um direito autnomo


por ser dotado de fundamentalidade formal oriunda da alterao firmada no artigo 6 da
Constituio brasileira de 1988, bem como seu reconhecimento explcito no art. 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos e no art. 11 do Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), bem como pela sua fundamentalidade material que
decorre pela sua congruncia com o superprincpio da dignidade da pessoa humana.

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SEGURANA ALIMENTAR DO DIREITO EUROPEU AO DIREITO NACIONAL


- A TRANSFERNCIA DOS PODERES DE DECISO

Sara Santos Costa

SUMRIO: Introduo; 1. Os primeiros passos da Segurana Alimentar; 1.1 Breve apontamento sobre a gnese e evoluo histrica da interveno dos poderes pblicos por motivos de
segurana alimentar; 1.2 As primeiras reaces do Direito Internacional comercializao de
alimentos; 1.3 Os antecedentes do actual Direito Alimentar Europeu; 1.4 As crises alimentares
e a reaco da Unio Europeia; 2. A rede de intervenientes na Segurana Alimentar; 2.1 A institucionalizao do saber cientfico a importncia da Autoridade Europeia da Segurana Alimentar (AESA); 2.2 Gesto do risco os poderes pblicos e os novos sujeitos; 2.3 O caso portugus; Concluso; Bibliografia

Introduo
Desde a origem do ser humano, que o abastecimento de alimentos tem sido uma das
suas principais necessidades. Para a satisfazer, o Homem foi-se organizando, quer atravs da
institucionalizao de cargos pblicos com competncias no abastecimento alimentar, quer
atravs da aprovao de normas jurdicas sobre esta matria. Embora sob diversas perspectivas, a questo alimentar tem sido, assim, uma situao recorrente ao longo da Histria, muitas
das vezes misturando aspectos econmicos do comrcio de produtos e de alimentos, com
aspectos sanitrios. Com efeito, se a expresso segurana alimentar, como sinnimo de inocuidade dos alimentos, relativamente recente, tal no significa que a realidade a que esta
expresso se reporta constitua uma novidade; pelo contrrio, a interveno administrativa em
matria dos alimentos tem sido um dos mais antigos mbitos de interveno da Administrao, pois j no Cdigo de Hammurabi (1) se sancionavam as adulteraes alimentares e, pelo
menos desde os estudos de Hipcrates, considerado o pai da medicina(2) que se mostra
patente o interesse pelos efeitos nutritivos dos alimentos (3).
Assim, tendo a segurana alimentar sido identificada, numa primeira fase, com o autoabastecimento das populaes e com a necessidade de perseguir e proibir adulteraes de
1

( ) 1.700 a. C.
2

( ) 460-377 a. C.
3

( ) A coleco hipocrtica (ou Corpus Hippocraticum) constitui um conjunto heterogneo de escritos mdicos tradicionalmente atribudos a Hipcrates e seus discpulos, redigidos ao longo de geraes. Estes escritos so compostos por, aproximadamente, 60 tratados, de temtica muito variada, os quais, no obstante a sua antiguidade, foram considerados os textos bsicos da medicina ocidental at fins do sculo XVIII, cabendo destacar,
quanto aos alimentos, o tratado Da dieta, o qual, apesar de traduzido com este nome, no se dedica apenas
alimentao, prescrevendo sobretudo um modo de vida que se deve deliberadamente seguir regrado por um
nico fim: a sade.

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produtos e fraudes, vertente sanitria que ela comporta viria a caber um papel secundrio,
uma vez que a superviso e a interveno dos poderes pblicos sobre as actividades relacionadas com os alimentos tinha como principal objectivo o controlo dos aspectos comerciais e de
abastecimento e, s muito mais tarde, que os poderes pblicos se comeariam a interessar
pelos aspectos relativos sade pblica. Mesmo num passado mais recente, se atentarmos
realidade subjacente criao da, ento, Comunidade Econmica Europeia, instituda pelo
Tratado de Roma, celebrado em 1957, observamos que o seu principal objectivo era a criao
de um mercado comum, o qual s seria conseguido atravs de uma economia de mercado
aberta e de livre concorrncia, sendo o Tratado omisso quanto proteco do consumidor e,
por consequncia, quanto segurana alimentar.
Porm, estando hoje em dia ultrapassados os problemas de abastecimento, os actuais
consumidores j no se satisfazem com uma oferta abundante e diversificada de alimentos,
antes exigindo que estes sejam incuos e nutritivos e que se adaptem s preferncias das populaes (4), exigncias estas que tm vindo a aumentar progressivamente, dada a relao
existente entre alimentao e sade.
Sendo um dos aspectos que desperta grande ateno por parte da opinio pblica, sobretudo devido s crises alimentares registadas na dcada de 90 do Sculo XX, a segurana
alimentar , hoje em dia, uma das prioridades das agendas polticas. Para tudo isto tem contribudo o facto de vivermos numa sociedade em que a informao flui como nunca, passando a
constituir um elemento-chave para a modificao das condies de vida. A globalizao, na sua
inevitabilidade, gerou um mercado global, criando nas palavras de Ulrich Beck(5), uma sociedade de risco global, pois tudo pode ser produzido numa qualquer parte do Planeta e comercializado em todas elas. No entanto, quando se fala em alimentao saudvel e em diminuio
do risco, no deixa de existir um paradoxo, pois se, por um lado, a indstria alimentar proclama a necessidade de segurana alimentar e participa dos seus mecanismos, por outro, sabe
que os seus lucros aumentam na razo directa do consumo e que, se a populao comeasse,
efectivamente, a alimentar-se de um modo mais saudvel, sectores haveria na indstria alimentar que, se no desaparecessem, pelo menos veriam muitos dos seus lucros fortemente
diminudos (6). Ora, esta realidade incontornvel, que acaba por ditar relaes em rede, implica necessariamente uma limitao da margem de livre deciso dos Estados no que respeita, e
no que ao caso importa, aos respectivos regimes nacionais de segurana alimentar.
No que tange concretamente a Portugal, a sua qualidade de Estado-membro da Unio
Europeia, a que se associa o facto de esta ltima, conjuntamente com os seus Estados4

( ) Tal como se encontra inscrito no Plano de Aco anexo Declarao de Roma Sobre a Segurana Alimentar
Mundial, redigida no mbito da Cimeira Mundial da FAO (Food and Agricultue Organization of the United Nations), realizada em Roma em 1996. De acordo com este texto internacional, existir segurana alimentar quando as pessoas tm, a todo momento, acesso fsico e econmico a alimentos seguros, nutritivos e suficientes para
satisfazer as suas necessidades dietticas e preferncias alimentares, a fim de levarem uma vida activa e s - n
1 do Plano de Aco (disponvel em http://www.fao.org/docrep/003/w3613p/w3613p00.htm).
5

( ) ULRICH BECK, La Sociedad del Riesgo. Hacia una nueva modernidad, Paids, Barcelona, 1998 e La Sociedad del
Riesgo Global (Trad. Jesus Albors Rey), Siglo Veintiuno de Espaa Editores, S.A. Madrid, 2002.
6

( ) Bastando pensar no que sucederia s cadeias de lojas da chamada fast food, como sejam a McDonalds ou a Pizza
Hut, apenas para referir duas das mais conhecidas, ou at mesmo com a antiga e mundialmente famosa CocaCola.

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membros, ser, por sua vez, membro da Comisso do Codex Alimentarius, conduz a que os rgos de soberania nacionais, mormente o poder legislativo e executivo, acabem por ficar limitados na sua possibilidade de determinar, com inteira liberdade e autonomia, quer o seu regime de segurana alimentar, quer, no fundo, a sua prpria concepo de segurana alimentar.
Feito este breve enunciado, , pois, propsito da presente exposio tratar, dentro das
inevitveis limitaes que um trabalho desta natureza comporta, o modo como gradualmente
se tem assistido a uma transferncia quase integral dos poderes nacionais de deciso no mbito da segurana alimentar. , pois, o trabalho a que nos propomos nas linhas seguintes.

1. Os primeiros passos da Segurana Alimentar


1.1. Breve apontamento sobre a gnese e evoluo histrica da interveno dos poderes pblicos por motivos de segurana alimentar
Durante bastante tempo, a produo de alimentos caracterizou-se por ser realizada de
forma artesanal e, embora existissem procedimentos muito antigos (7), resultavam, na grande
maioria das vezes, de fruto do acaso, sendo transmitidos de gerao em gerao, sem que isso
pressupusesse um conhecimento prvio, quer da composio dos alimentos, quer das consequncias desses mesmos procedimentos nas caractersticas e qualidade daqueles. Paralelamente, desde tempos longnquos que existem normas sobre alimentos, normas essas que,
com distintas finalidades, tanto se podem encontrar em textos religiosos como no Antigo Testamento (8), at aos mais remotos textos jurdicos, como o Cdigo de Hammurabi, de entre
cujas regras constavam preceitos sobre fraudes alimentares no comrcio de produtos(9). Muitas destas antigas normas, sob a aparncia de uma motivao religiosa, tinham, em muitos
casos, uma finalidade poltica, social e, inclusivamente, higinica, embora nesta ltima vertente, com contornos e implicaes diferentes dos que hoje conhecemos.
Na Grcia Antiga existiam j cargos pblicos dedicados especificamente inspeco de
mercados e alimentos, pois disso nos do conta os legados filosficos de Aristteles e Plato.
Tambm os romanos prestaram ateno aos alimentos como objecto do comrcio e, em especial, sua qualidade. Por conseguinte, o controlo do sector alimentar necessitava de uma certa
organizao pblica, sendo uma das funes da polcia de Roma. Aqui, existiam funcionrios
que desempenhavam amplas funes de vigilncia e de controlo dos aprovisionamentos e dos
mercados (os supervisores pblicos), a quem competia proceder superviso das transaces
comerciais e dos pesos e medidas, de modo a evitar fraudes. O aparecimento do supervisor
pblico marcaria, deste modo, o manifesto interesse, por parte do poder pblico, em controlar
7

( ) Como alguns destinados conservao de alimentos, como, por exemplo, a liofilizao (que, em termos sumrios, constitui um mtodo de desidratao usado para preservar alimentos perecveis, os quais so congelados e
retirada a gua), que parece remontar ao perodo da civilizao Inca (aproximadamente 3.000 a.C.), a salmoura
(atribuda aos romanos) e o fumeiro (que se desenvolveu, sobretudo, durante a Idade Mdia).
8

( ) Que, desde logo, estabelece a proibio de comer da rvore do Conhecimento do Bem e do Mal (Genesis 2.17) e
onde surgem uma srie de preceitos relativos aos alimentos, distinguindo entre alimentos limpos e alimentos
imundos (Levtico 11).
9

( )111. Se uma taberneira fornece sessenta kav de bebida usakami dever receber ao tempo da colheita cinquenta
kav de trigo, in O Cdigo de Hammurabi (traduo de Leonard William King), Editora Madras, 2004.

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o mercado, estabelecendo e fazendo cumprir uma srie de regras, at ento inexistentes, de


modo a satisfazer determinadas necessidades pblicas.
Mas, se na Roma Antiga as autoridades pblicas impuseram algumas regulaes sobre
preos e produtos com o objectivo de proteger a comunidade, seria sobretudo a partir do Sculo XIII que se estabeleceriam sistemas de padres de produo, havendo guildas ou grmios(10) que os seguiam e outros que o no faziam. Tais padres, criados por essas prprias
associaes de produtores(11), contriburam para o aumento da eficincia e da qualidade dos
produtos, tendo sido o padro mais comum e generalizado a marca, atravs da qual se identificavam os produtos em relao sua origem. Como nem todos os grmios seguiam esses padres de produo, os consumidores medievais tinham j um modo de avaliar a qualidade de
alguns produtos. Os grmios envolvidos no abastecimento de alimentos manifestavam j um
grande interesse em oferecer qualidade, tendo sido a sua relao com as autoridades pblicas
uma constante durante a sua existncia(12).
Todavia, se os grmios tiveram grande importncia nas trocas comerciais, tendo atingido o seu auge no Sculo XVI, comeariam a decair durante o sculo seguinte, fruto do aparecimento das teorias liberais e da consequente contestao participao do Estado na economia(13), a que se associaria o desenvolvimento econmico que, entretanto, havia sido proporcionado pela Revoluo Industrial(14) e pelas novas tcnicas e modos de produo que
trouxe consigo.
A Revoluo Industrial viria, assim, a marcar um ponto de viragem, abrindo o caminho
para o aparecimento da indstria alimentar. Com efeito, a vinda das populaes do campo
para as cidades, ora industrializadas, faria nascer a necessidade de prover de alimentos as
grandes urbes. Consequentemente, a polcia sanitria comearia a ter grande importncia,
dando lugar ao aparecimento das primeiras normas concretas de polcia sanitria dos alimentos. A tutela da sade passaria, assim, a constituir um limite ao exerccio da liberdade de comrcio entretanto conquistada por uma burguesia rica e j liberta da necessidade de interveno do Estado para implementar as condies necessrias ao seu crescimento(15). A legislao

10

( ) Corporaes formadas por pessoas que desenvolviam a mesma profisso, ofcio ou actividade e cuja existncia
data do tempo do Imprio Romano. Alm disso, as Cruzadas haviam permitido aos europeus entrar em contacto
com o produtos e ingredientes provindos do mdio-Oriente, os quais passaram a incorporar a produo de alguns produtos na Europa.
11

( ) E que variavam em funo do negcio em causa.


12

( ) Com efeito, o sistema gremial teve um importante contributo na organizao da vida nas cidades e povoaes,
exercendo, para alm disso, importantes funes econmicas, as quais viriam a ser compensadas com a atribuio de determinados privilgios e isenes, caractersticos de uma sociedade socialmente estratificada.
13

( ) Em virtude de se ter comeado a entender que estas associaes de produtores constituam um obstculo
vida econmica.
14

( ) Surgida na Inglaterra do Sculo XVIII (Primeira Revoluo Industrial, com o aparecimento da mquina a vapor) e
que se expandiu pelo Mundo durante o Sculo XIX (com a chamada Segunda Revoluo Industrial, ocorrida entre 1860 e 1900, que se baseou na utilizao do ao, da energia elctrica e na utilizao de produtos qumicos).
15

( ) A ideologia individualista, caracterstica da ordem poltica do Estado liberal, determinava a diferenciao entre
Estado e sociedade civil, levando a que o Estado se distanciasse dos problemas econmicos e sociais e que apenas
interviesse nos casos em que o indivduo, por si mesmo, no fosse capaz de resolver a questo, como sucedia, por
exemplo, no mbito sanitrio quando estavam em causa epidemias. O papel fundamental da Administrao do

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sanitria sobre alimentos formava parte da higiene pblica, a qual se destinava a evitar a propagao de doenas, e a interveno da Administrao teria lugar quando pudesse estar em
perigo a sade pblica, denotando-se, assim, uma conexo entre a aco da Administrao por
motivos sanitrios e a ordem pblica(16).
Seria, ento, no Sculo XIX que a produo de alimentos perderia o seu carcter artesanal, para se tornar numa verdadeira indstria: a aquisio e subsequente aplicao de uma
srie de conhecimentos cientficos, o avano das cincias experimentais, os primeiros usos
deliberados da qumica nos alimentos e a introduo da mecanizao, proporcionariam uma
produo generalizada de alimentos e, pela primeira vez, com contornos industriais(17).
Todavia, o declive econmico que viria a assolar a Europa no incio do Sculo XX, na decorrncia da I Guerra Mundial, precipitaria o fim do chamado Estado liberal, exigindo uma
maior presena do Estado na economia e na prpria ordenao do mercado. A mo invisvel(18), que os economistas liberais julgavam capaz de disciplinar o mercado e de satisfazer
os interesses individuais, viria a revelar-se ineficaz para solucionar a situao e o Estado deixaria, assim, de ser o inimigo para passar a ser o parceiro. Na realidade, a Primeira Grande Guerra Mundial havia deixado claro para as vrias Naes que o abastecimento alimentar se poderia tornar numa poderosa arma contra as naes mais frgeis que no dispusessem de meios
de prover a sua prpria subsistncia. Nesse sentido, o abastecimento alimentar viria a adquirir
contornos semelhantes prpria segurana nacional, pois a soberania de uma nao poderia
ficar comprometida, caso ela no detivesse capacidade de autoproviso de alimentos e de
matrias-primas. Foi, pois, neste contexto, quase militar, que o termo segurana alimentar
comeou a ser usado, identificando-a como um dos requisitos da soberania.
Por outro lado, a ideia de Estado social que, na poca, se foi consolidando na Europa e
nos Estados Unidos, com a consequente afirmao dos chamados direitos sociais, levaria ao
reconhecimento de uma srie de direitos econmicos e sociais, de entre os quais o direito
proteco da sade, a que viria a associar-se uma ampliao do leque de fins do Estado, implicando uma progressiva interveno deste em vrios sectores de actividade.
Esta conjuntura faria nascer a necessidade de adopo de medidas de coaco de natureza policial no controlo dos novos aspectos da vida em sociedade sobre os quais os poderes
pblicos tinham passado a depositar o seu interesse, o que motivou uma inevitvel ampliao
do conceito de ordem pblica e o aparecimento das chamadas polcias especiais, especificamente encarregadas de tutelar determinados bens e servios, geralmente objecto de actividades econmicas previamente reguladas, cabendo aqui referir a polcia dos alimentos. Como
Estado liberal oitocentista era, pois, o de garantir a livre actuao individual e, por conseguinte, a sua actividade
ficava limitada aos problemas que estivessem para alm da actuao do indivduo em si mesmo considerado.
16

( ) Em Portugal, refira-se, a ttulo de curiosidade histrica, a Portaria de 24 de Outubro de 1853 (publicada no


Dirio do Governo n 255), regulando a polcia sanitria dos alimentos e dos medicamentos.
17

( ) A conservao de alimentos ganhou uma nova dimenso com a utilizao de amonaco como lquido refrigerante (o que permitiu o fabrico de gelo para a conservao dos alimentos), a descoberta da pasteurizao, a que viria a juntar-se a electricidade, contribuiriam, fortemente, para que, a partir de meados do Sculo XIX, a alimentao se consolidasse como sector industrial.
18

( ) Expresso da autoria de Adam Smith, usada na sua obra A Riqueza das Naes: o mercador ou o comerciante,
movido apenas pelo seu prprio interesse egosta, levado por uma mo invisvel a promover algo que nunca fez
parte do interesse dele: o bem-estar da sociedade.

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todas as polcias especiais, a polcia dos alimentos tinha por atribuio fazer cumprir as prescries destinadas a prevenir os riscos para a sade pblica, decorrentes de determinadas
actividades do sector alimentar. Na medida em que a matria alimentar era tipicamente um
mbito de interveno da polcia sanitria, a sua actuao era fundamentalmente dirigida contra aquele sujeito que, actuando no contexto alimentar, pudesse gerar um perigo para a sade
dos consumidores. Para que a Administrao exercesse o seu poder de polcia, deveria, ento,
existir previamente um perigo ou uma perturbao para a ordem pblica que constitusse o
facto legitimador da interveno coactiva, uma vez que a finalidade do exerccio de poderes
administrativos era evitar o perigo, mantendo a ordem pblica alimentar. Deste modo, a fora
coactiva da Administrao(19) recaa sobre o sujeito que criasse o perigo ou o dano e cuja
conduta, porque perturbadora da ordem pblica, era, consequentemente ilcita. Por sua vez,
enquanto a perturbao se pudesse traduzir apenas num perigo potencial, a actuao da polcia sanitria reconduzia-se vigilncia administrativa, ainda que, eventualmente, pudesse
comportar a imposio de determinados deveres e restries. A luta contra os perigos concretizava-se, pois, sob o ponto de vista da preveno, face aos diversos tipos de perigos. Se o
cumprimento das prescries normativas e o acatamento das medidas de polcia levassem
ausncia de perigo relativamente ao comportamento humano, ento o objectivo perigo zero
seria uma meta alcanvel, e assim continuou a ser entendido, at a noo de risco passar a
assumir especial destaque na segurana alimentar.
Com efeito, a partir da dcada de 40 do Sculo XX assistiu-se a um clere desenvolvimento da cincia, intensificando-se os estudos microbiolgicos. No entanto, os riscos para a
sade, decorrentes das aplicaes dos aperfeioamentos da qumica aos alimentos, viriam a
suscitar preocupao por parte da comunidade cientfica(20). Como consequncia, se, por um
lado, se assistiu criao de organizaes internacionais tendo por objectivo velar pela sade
dos consumidores e pelas condies sanitrias das populaes, por outro, sendo certo que os
alimentos, como qualquer outro produto, so tambm eles objecto de comrcio, constatou-se
que a diversidade de regimes normativos alimentares ditados pelos pases desenvolvidos constituam obstculos ao comrcio, tornando complexas as relaes entre os Estados no panorama internacional.

1.2. As primeiras reaces do Direito Internacional comercializao dos alimentos


O segundo grande conflito Mundial, envolvendo a maioria das naes do Mundo, que
dedicaram toda a sua capacidade econmica, industrial e cientfica ao servio da guerra, revelou-se, como se sabe, o conflito mais letal da histria da Humanidade, e a Europa, enquanto
palco do conflito, veria, no s, as suas cidades, mas tambm toda a sua infra-estrutura agrcola destruda.
As graves consequncias deixadas pela Guerra levariam a que se relanasse a ideia da
criao de um organismo supranacional destinado a manter a paz e a segurana internacionais

19

( ) Que, no obstante se deveria pautar pelos princpios da legalidade, da proporcionalidade, da igualdade e da


adequao, enquanto princpios norteadores de toda a actividade da Administrao.
20

( ) Alis, em maior proporo at, do que as manifestadas pelas prprias autoridades.

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e a realizar a cooperao internacional(21), culminando com a criao da Organizao das


Naes Unidas (ONU), em 1945. Para a implementao dos seus objectivos, a ONU criou vrios
organismos especializados, dedicados a desenvolver esforos em reas especficas, como a
FAO(22), criada igualmente em 1945, tendo por objectivo elevar os nveis de vida e de nutrio
dos povos e o aumento da capacidade da comunidade internacional para, de forma eficaz e
coordenada, promover o suporte adequado e sustentvel para a segurana alimentar e nutrio. Por sua vez, no que se refere ao comrcio internacional de produtos alimentares, assume
particular relevo o GATT(23), cuja vigncia se iniciou em 1 de Janeiro de 1948, constituindo o
primeiro instrumento multilateral de normas sobre o comrcio internacional. Este Acordo,
resultante da vontade dos Estados em eliminar os obstculos s trocas comerciais, respondia
com uma tendncia liberalizadora poltica proteccionista at ento vigente. Era tambm ao
abrigo dos preceitos deste Acordo que, em termos de trocas internacionais, estavam sujeitos
todos os aspectos relacionados com as trocas comerciais alimentares, pelo que as medidas
nacionais estavam sujeitas s prescries nele contidas. O GATT foi, assim, o nico acordo multilateral que regulou as trocas comerciais internacionais de 1948 at 1995, data da criao da
Organizao Mundial de Comrcio (OMC)(24). A OMC, tendo por finalidade propiciar a liberalizao do comrcio mundial, tem baseado a sua actuao em determinados pilares que assumem a forma de Acordos, cabendo entre eles destacar, no que ao caso importa, o Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS)(25), relativo a normas sobre inocuidade dos alimentos e proteco da vida e da sade humana e animal e o Acordo sobre Barreiras Tcnicas
ao Comrcio (TBT)(26) que, na realidade, complementa o Acordo SPS, e atravs do qual se
procurou assegurar que os regulamentos tcnicos e as normas, assim como os procedimentos
de avaliao de conformidade com aqueles regulamentos, no constitussem uma fonte geradora de obstculos desnecessrios ao comrcio internacional.
21

( ) Artigo 1 da Carta das Naes Unidas. Objectivos estes que, no fundo, se traduziam na reedio dos propsitos
que haviam norteado a criao da Sociedade das Naes aps a Primeira Guerra Mundial.
22

( ) Food and Agriculture Organization of the United Nations.


23

( ) General Agreement on Tariffs and Trade. O GATT consistia num frum que se organizava prioritariamente por
rondas de negociaes multilaterais sobre comrcio (os chamados rounds), a primeira das quais teve lugar em
1947, envolvendo 23 pases. Nesta data, as 23 Administraes presentes acordaram na adopo do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, aps uma tentativa no conseguida de criao de uma organizao internacional
de comrcio. No entanto, seria a oitava ronda de negociaes, a chamada Ronda do Uruguai, decorrida entre
1986 e 1994, que se revelaria a mais abrangente, nela tendo participado 123 pases (para maiores desenvolvimentos quanto s sete primeiras conferncias, vd. Joo Mota de Campos (coord), Organizaes Internacionais,
pgs. 325 a 330). A sua Acta Final, assinada em Abril de 1994, em Marraquexe marcaria a criao da Organizao Mundial de Comrcio, lanando, assim, as bases do novo sistema comercial internacional. No mesmo ano,
este Acordo seria aprovado, para ratificao, por Portugal atravs da Resoluo da Assembleia da Repblica n
75-B/94, de 27 de Dezembro e ratificado pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 82-B/94 (DR n. 298, Srie
I-A, 5 Suplemento, de 27 de Dezembro de 1994).
24

( ) Ou, na sigla inglesa WTO (Word Trade Organization), resultante, como se referiu, do Protocolo de Marraquexe,
celebrado em 15 de Abril de 1994, que consagrou os resultados das negociaes comerciais multilaterais da
Ronda do Uruguai.
25

( ) Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement. Este Acordo foi adoptado no momento da criao da OMC e
consta do Anexo 1A ao Protocolo de Marraquexe, respeitante aos Acordos multilaterais sobre o comrcio de
mercadorias.
26

( ) Technical Barriers to Trade Agreement, tambm ele constante do Anexo1A do Protocolo de Marraquexe.

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88

Com o Acordo SPS, pretendeu-se incentivar a harmonizao das medidas sanitrias e fitossanitrias(27) dos Estados com as normas, directrizes e recomendaes internacionais, com
o fim de evitar uma restrio injustificada ao comrcio, optando por mtodos menos restritivos, em ordem consecuo de um nvel adequado de proteco(28). Este Acordo reconhece aos Estados o direito de adoptarem as medidas sanitrias e fitossanitrias que considerem
necessrias para proteger a sade humana, sendo que, face incerteza cientfica, se permite
que estes, com base no n 7 do seu Artigo 5, apliquem o princpio da precauo, cujos contornos abordaremos em momento ulterior da nossa exposio. No obstante essa possibilidade, o Acordo SPS exige que essas medidas s se apliquem enquanto forem necessrias para
proteger a sade humana, no permitindo que os Estados adoptem condutas discriminatrias,
aplicando diferentes requisitos a pases que detenham condies idnticas ou similares, a menos que haja uma justificao cientfica suficiente para que o possam fazer. Dito de outro modo, tais medidas devero basear-se em dados cientficos, no podendo ter na sua base uma
mera arbitrariedade.
Por sua vez, o Acordo TBT procurou garantir que os regulamentos tcnicos e as normas
respeitantes a processos e mtodos de produo e os correspondentes procedimentos de
anlise destinados a avaliar da conformidade dos produtos com tais regulamentos tcnicos e
normas no fossem susceptveis de criar obstculos desnecessrios ao comrcio.
Tanto no caso do Acordo SPS, quanto no do Acordo TBT se reconhece a necessidade de
se harmonizarem todas as normas alimentares no mbito internacional, por forma a evitar que
as diferenas existentes entre os ordenamentos jurdicos se convertam num obstculo ao comrcio internacional. Porm, cumpre dizer que, no obstante os seus reflexos na sade dos
consumidores em geral, estes Acordos de 1994 tiveram como mago as livres trocas comerciais e no a segurana alimentar propriamente dita.
No que diz respeito proteco da sade dos consumidores, o facto que, desde os
anos 50 que a Organizao Mundial de Sade (OMS)(29) havia manifestado a sua preocupa-

27

( ) Nos termos do n 1 do Anexo A ao Acordo SPS ser medida sanitria ou fitossanitria Qualquer medida aplicada:
a) Para proteger, no territrio do Membro, a sade e a vida dos animais ou preservar os vegetais dos riscos decorrentes da entrada, estabelecimento ou propagao de parasitas, doenas, organismos portadores de doenas
ou organismos patognicos;
b) Para proteger, no territrio do Membro, a sade e a vida das pessoas e dos animais dos riscos decorrentes dos
aditivos, contaminantes, toxinas ou organismos patognicos presentes nos produtos alimentares, bebidas ou
alimentos para animais;
c) Para proteger, no territrio do Membro, a sade e a vida das pessoas dos riscos decorrentes de doenas veiculadas por animais, plantas ou seus produtos, ou da entrada, estabelecimento ou propagao de parasitas; ou
d) Para impedir ou limitar, no territrio do Membro, outros danos decorrentes da entrada, estabelecimento ou
propagao de parasitas.
28

( ) Artigo 5 do Acordo SPS.


29

( ) A OMS (ou, na sigla inglesa WHO World Health Organization) foi constituda em 1948 como organismo especializado da ONU, com o objectivo de assegurar que todos os povos pudessem usufruir de um mximo nvel de
sade. O papel da OMS na promoo da sade e da segurana alimentar assume particular relevo, atenta a estreita relao que existe entre alimentao e sade, da que esta organizao detenha uma destacada impor-

Estudos de Direito Alimentar

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o, no s quanto diversidade e, muitas vezes, conflitualidade, das normas alimentares


existentes nos vrios pases(30), mas igualmente face ao aumento de substncias qumicas
empregues pela indstria alimentar, situao que poderia desencadear um problema de sade
pblica(31).
A ideia da criao de padres harmonizados de normas alimentares comearia, assim, a
ganhar expresso entre 1954 e 1958, por impulso da ustria(32), com a criao de uma comisso para elaborao de um cdigo alimentar regional, o Codex Alimentarius Europaeus.
Em 1960, na primeira conferncia regional FAO Europa, viria a ser reconhecida a necessidade de haver um acordo internacional sobre normas alimentares comuns, de modo a
assegurar a proteco da sade dos consumidores, o controlo da qualidade dos alimentos e a
reduo das barreiras ao comrcio, particularmente no mercado da Europa. No ano seguinte,
o Conselho do Codex Alimentarius Europaeus viria a aprovar uma resoluo em que propunha
que a FAO e a OMS tomassem a seu cargo as actividades sobre normas alimentares que, at
ento e no mbito regional, havia desenvolvido. Assim, em 1963, seria criada a Comisso do
Codex Alimentarius, com o propsito de levar a cabo o programa conjunto que a FAO e a OMS
deveriam articular sobre normas alimentares que pudessem ser adoptadas por todos os pases, por forma a elaborar um normativo alimentar internacional. Estas normas internacionais
constituiriam um corpo legal, de cumprimento obrigatrio, por forma a que a inocuidade e a
qualidade dos alimentos fosse objecto de ateno mundial o Codex Alimentarius.
O Codex Alimentarius constitui actualmente uma referncia mundial de enorme influncia para efeitos de harmonizao legislativa em matria alimentar, estabelecendo princpios
gerais, directrizes, cdigos de boas prticas e recomendaes ticas para a proteco dos consumidores e do comrcio internacional dos alimentos. Alm disso, desde a sua origem que as
tncia na investigao e publicao de estudos relativos sade em geral, bem como nutrio, s doenas
transmitidas pelos alimentos e aos distrbios alimentares.
30

( ) Concluses que resultaram da 1 sesso do comit misto FAO/OMS sobre nutrio, realizada em 1950.
31

( ) Preocupao esta que seria manifestada na 4 sesso conjunta, realizada em 1955. Neste mesmo ano, realizarse-ia a 1 Conferncia conjunta FAO/OMS sobre aditivos alimentares, de que resultou a criao do Comit Misto
FAO/OMS de peritos em Aditivos Alimentares (Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives - JECFA), cujo
trabalho continua, ainda hoje, a ser fundamental para as actividades do Comit do Codex Alimentarius em Aditivos
Alimentares e para a Comisso do Codex.
A ttulo de curiosidade, refira-se que, nos finais da dcada de 50, tambm a agncia espacial norte-americana NASA
(National Aeronautics and Space Administration) viria a contribuir, ainda que de forma indirecta, para que se impulsionasse a segurana alimentar, pois necessitava de alimentos especiais para os primeiros voos tripulados no
espao (no mbito dos Projectos Gemini e Apollo). As preocupaes fundamentais manifestadas pela NASA relacionavam-se no s com efeito que a condies de gravidade zero poderiam produzir nas partculas dos alimentos
(com possveis interferncias nos equipamentos electrnicos), mas tambm com a necessidade de inocuidade dos
alimentos que deveriam ser consumidos pelos astronautas, passando a exigir a elaborao de projectos para o
controlo da segurana alimentar. A empresa contratada para o efeito, a Pillsbury Company (uma empresa especializada em produtos alimentares congelados) conjuntamente com a NASA e com o exrcito norte-americano, viria a
desenvolver um sistema de anlise que, por avaliao sistemtica dos ingredientes, ambiente e processo utilizado,
permitia identificar reas de risco potencial e os respectivos pontos de controlo, por forma a prevenir-se a ocorrncia de contaminaes. Seria, pois, este sistema que daria origem criao do sistema APPCC (Anlise de Perigos e
Pontos Crticos de Controlo ou sistema HACCP - Hazzard Analysis and Critical Control Points).
32

( ) Talvez por, em termos histricos, lhe ser familiar a existncia de uma colectnea de normas alimentares devido
ao Codex Alimentarius Austriacus, que constituiu uma colectnea de padres e descries de produtos alimentares que vigorou durante o Imprio Austro-Hngaro entre 1897 e 1911 para uma grande variedade de alimentos.

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actividades do Codex tm tido fundamento cientfico, cujos princpios haveriam de ser posteriormente adoptados pela Unio Europeia(33).
1.3. Os antecedentes do actual Direito Alimentar Europeu
No perodo que se seguiu II Guerra Mundial, e por razes evidentes, comearam a surgir na Europa vrios projectos de uma Europa unida, indispensvel preservao da paz, a
qual aparece aos cidados e aos prprios Estados como uma necessidade, seno a nvel poltico, pelo menos a nvel econmico. Esta vontade seria confirmada com a assinatura dos Tratados constitutivos das Comunidades: o Tratado constitutivo da Comunidade Europeia do Carvo
e do Ao (CECA), em 1951, e os Tratados constitutivos da Comunidade Europeia de Energia
Atmica (EURATOM) e da Comunidade Econmica Europeia (CEE), ambos em 1957.
Os artigos 2 e 3 do Tratado constitutivo da Comunidade Econmica Europeia(34) estabeleciam que a Comunidade deveria criar um mercado comum e que, para alcanar tais objec33

( ) Em Junho de 2003, a Comisso do Codex Alimentarius alterou o seu regulamento interno, passando a permitir a
adeso de organizaes regionais de integrao econmica, alterao essa que abriria a porta adeso da Comunidade Europeia, conjuntamente com os seus Estados-membros, passando a membros de pleno direito da Comisso
do Codex Alimentarius desde finais de 2003 Deciso 2003/822/CE, do Conselho, relativa adeso da Comunidade
Europeia Comisso do Codex Alimentarius (JO L 309 de 26.11.2003), sendo o ponto de contacto a Direco Geral
de Sade e Consumidores (SANCO). Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa (em 1 de Dezembro de 2009), a
Unio Europeia substituiu-se Comunidade Europeia.
Em relao Unio Europeia, uma das mais importantes remisses para o Codex Alimentarius a relativa aplicao dos princpios de anlise de perigos e controlo de pontos crticos ou sistema HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points), princpios estes elaborados pela Comisso mista FAO/OMS no incio dos anos 90.
Em 1993, atravs da Directiva 93/43/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa higiene dos gneros alimentcios (JO L 175 de 19.7.1993), o HACCP comea a fazer parte da regulamentao europeia, Directiva esta que,
por sua vez, viria a ser transposta para o ordenamento jurdico nacional pelo Decreto-Lei n 67/98, de 18 de Maro
(DR n 65, I Srie-A, de 18 de Maro). A implementao de um sistema de segurana alimentar baseado nos princpios do HACCP tornou-se obrigatria com os Regulamentos (CE) n 852/2004 e 853/2004, do Parlamento Europeu e
do Conselho, ambos de 29 de Abril (JO L 139 de 30.4.2004), tendo o primeiro destes revogado a Directiva 93/43/CEE
a partir de 1 de Janeiro de 2006. Nos termos do artigo 5 do Regulamento (CE) n. 852/2004, os operadores das
empresas do sector alimentar criam, aplicam e mantm um processo ou processos permanentes baseados nos princpios do HACC. Consequentemente, o Decreto-Lei n 67/98 seria igualmente revogado, revogao essa operada
pelo Decreto-Lei n 113/2006, de 12 de Junho (DR n 113, I Srie-A, de 12 de Junho de 2006), tendo este ltimo sido
alterado pelo Decreto-Lei n. 223/2008, de 18 de Novembro (DR n 224, I Srie, de 18 de Novembro de 2008).
HACCP significa genericamente: Anlise de Perigos e Pontos Crticos de Controlo, consistindo numa abordagem de
forma sistemtica segurana alimentar, com vista a simplificar e uniformizar critrios e solues para garantir a
segurana dos alimentos que consumimos atravs da anlise e determinao de limites para etapas que controlem
o processo, os chamados PCCs (pontos crticos de controlo). O HACCP assenta em alguns princpios bsicos, como
sejam: i) a realizao de anlises de perigos e identificao das respectivas medidas preventivas; ii) a identificao
dos pontos crticos de controlo; iii) o estabelecimento de requisitos de controlo; iv) o estabelecimento de aces
correctivas para o caso de desvio dos limites crticos; v) o estabelecimento de um sistema de registo para todos os
controlos e vi) o estabelecimento de um sistema de verificao do sistema.
34

( ) Inicialmente Tratado constitutivo da Comunidade Econmica Europeia que, como sabido, foi sucessivamente
objecto de alteraes ao longo dos anos, desde o Acto nico Europeu (1986), passando pelo Tratado de Maastricht (1992), Amesterdo (1997) e Nice (2001), at ao Tratado de Lisboa (2007).
De qualquer modo, e abstraindo das amplas reformas introduzidas pelo Tratado de Lisboa (que ps termo Comunidade Europeia e eliminou a antiga arquitectura da Unio Europeia, tendo ainda introduzido reformas em vrias
polticas internas e externas da EU), constata-se que os Tratados reformadores no efectuaram alteraes de fundo
nestes objectivos preconizados no Tratado fundador. Com efeito, na redaco de Amesterdo, resulta da conjugao dos mesmos artigos que, para a consecuo do mercado comum ser igualmente necessria, a proibio, entre
os Estados-membros, dos direitos aduaneiros e das restries quantitativas entrada e sada de mercadorias, bem
como de quaisquer outras medidas de efeito equivalente (alnea a) do Artigo 3), o estabelecimento de uma poltica comercial comum (alnea b), de um mercado interno caracterizado pela abolio, entre os Estados-membros,
dos obstculos livre circulao de mercadorias, de pessoas, de servios e de capitais (alnea c), o estabelecimento

Estudos de Direito Alimentar

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tivos, seria necessrio, entre outras medidas, a eliminao, entre os Estados-membros, dos
direitos aduaneiros e das restries quantitativas importao e exportao de mercadorias,
bem como todas as medidas de efeito equivalente, a criao de uma poltica comercial comum, a abolio, entre os Estados-membros, dos obstculos livre circulao de pessoas, de
servios e de capitais, de uma poltica comum no domnio da agricultura e a necessria
aproximao das legislaes nacionais na medida em que tal seja necessrio para o funcionamento do mercado comum.
Para a concretizao destes objectivos, viriam a ser elaboradas vrias polticas comuns,
designadamente a Poltica Agrcola Comum (PAC), visando permitir que os Estados-membros
reestruturassem e aumentassem a sua produo alimentar, a qual havia sido fortemente danificada pela II Guerra Mundial. Nessa medida, para garantir a auto-suficincia no abastecimento
de alimentos a preos razoveis, a PAC seria construda na base de um sistema de subvenes
produo agrcola. Ora, como a PAC premiava a produo, quanto mais os agricultores produzissem, mais receberiam, inexistindo, assim, grandes preocupaes com as questes relativas segurana alimentar e com o prprio ambiente, aspectos que no constituam prioridades naquele momento(35). A fim de financiar a PAC, seria, entretanto, criado o Fundo Europeu
de Orientao e de Garantia Agrcola (FEOGA). Porm, para o seu correcto funcionamento e
por forma a evitar fraudes e distores no mercado, revelar-se-ia necessria a aprovao de
determinadas medidas(36), designadamente, normas sobre organizao comum dos mercados(37).
No obstante tudo isto, o facto que as disposies do Tratado com alguns efeitos sobre o sector alimentar no tinham, entre os seus objectivos, nem a preocupao com o consumidor(38), nem com a segurana dos produtos por ele consumidos, mas antes, a eliminao

de uma poltica comum no domnio da agricultura e das pescas (alnea e) e a aproximao das legislaes dos
Estados-membros na medida do necessrio para o funcionamento do mercado comum (alnea h).
35

( ) Uma vez que a segurana alimentar continuava a ser identificada com a capacidade de auto-suficincia e de
aprovisionamento.
36

( ) Uma vez que, se assim no sucedesse, poder-se-ia acabar por estar a fomentar a baixa qualidade dos produtos.
37

( ) Sendo que alguns desses mercados, como o do vinho e o do leite, acabariam por vir a ter uma forte repercusso
no Direito Alimentar europeu. A partir da chamada Agenda 2000, a PAC passou a incorporar claramente a segurana alimentar nos seus objectivos, girando, desde a reforma de 2003, em torno da segurana alimentar.
38

( ) Para alm disso, o texto originrio do Tratado no previa o estabelecimento de uma poltica europeia em matria de consumo, tendo sido apenas com a Cimeira de Paris de 1972 que os Chefes de Estado e de Governo manifestariam a sua vontade poltica em instaurar uma poltica de proteco dos consumidores. Seria, assim, apenas com o
Acto nico Europeu, em 1986, que se incorporaria a noo de consumidor no Tratado, estabelecendo-se as bases
do reconhecimento jurdico da poltica dos consumidores, uma vez que o Artigo 95 facultou Comisso a possibilidade de propor medidas de proteco dos consumidores com base num nvel de proteco elevado. Partindo
deste princpio, nos anos que se seguiram adoptaram-se diversas Directivas em matria de proteco dos consumidores, como sejam a Directiva 92/59/CEE do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativa segurana geral dos
produtos (JO L 228 de 11.8.1992), ou a Directiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Maio
de 1999, relativa a certos aspectos da venda de bens de consumo e das garantias a ela relativas (JO L 171 de
7.7.1999).
O Tratado da Unio Europeia, assinado em Maastricht a 7 de Fevereiro de 1992, configuraria um passo decisivo para
a consolidao de uma autntica poltica comunitria de proteco dos consumidores. Com efeito, pela primeira
vez, a proteco dos consumidores conta com um captulo autnomo (Ttulo XI) e uma base legal especfica, o Artigo 129. A ltima fase da consagrao da poltica dos consumidores viria a ser introduzida pelo Tratado de Amesterdo (que entrou em vigor em 1 de Maio de 1999). Com efeito, para alm da renumerao das disposies do
Tratado (em que, por exemplo, o artigo 129 passa a ser o artigo 153 e o Ttulo XI passa a XV), foram introduzidas

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dos obstculos livre circulao de mercadorias, em ordem consecuo do mercado comum,


determinando a aproximao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas
dos Estados-membros que tivessem incidncia directa no estabelecimento do mercado comum(39).
Todavia, uma das situaes que poderia constituir um obstculo livre circulao de
mercadorias, era a decorrente das chamadas medidas de efeito equivalente s restries
quantitativas, cujos contornos seriam definidos pela jurisprudncia do TJCE a partir dos Acrdos Dassonville e Cassis de Dijon, respectivamente, em 1974 e 1979(40). Na sequncia destes
Acrdos, e desde ento, os produtos que tenham sido elaborados num Estado-membro,
cumprindo todos os requisitos legais exigveis nesse Estado, no podem ser proibidos, nem a
sua comercializao poder ser restringida noutro Estado-membro com fundamento em incumprimento da legislao deste Estado. A partir, sobretudo, do Acrdo Cassis de Dijon pode
dizer-se que, o que bom para os consumidores de um Estado-membro -o tambm para
todos os consumidores europeus. Consagrar-se-ia, deste modo, o princpio do reconhecimento
mtuo, atravs do qual se permite a livre circulao de bens e de servios sem necessidade de
harmonizao das legislaes dos diversos Estados-membros, de tal forma que a comercializao de um produto legalmente produzido num Estado-membro no poder proibir-se noutro
Estado-membro, ainda que as condies tcnicas sejam distintas das que so impostas aos
seus prprios produtos(41).
No obstante este progresso, parecia tornar-se cada vez mais claro que a adopo de
normas comunitrias de harmonizao poderia contribuir fortemente para que se eliminassem
os obstculos que, mesmo assim, iam surgindo s trocas comerciais, especialmente quando,
apesar da consagrao jurisprudencial do princpio do reconhecimento mtuo, os Estadosmembros acabavam por impor as suas disposies nacionais atravs do recurso ao, ento,
Artigo 36 do Tratado(42). Assim, se todos os Estados-membros se regessem pelos mesmos
preceitos, dissipar-se-iam as barreiras. Com esse propsito, desde longa data que a Comunidade tem desenvolvido esforos conducentes harmonizao das legislaes dos Estados-

algumas modificaes relevantes nesta matria, designadamente o n 2 do Artigo 153, de acordo com o qual a
proteco dos consumidores dever ser tida em conta aquando da definio e aplicao das outras polticas da
Comunidade, permitindo-se ainda que a Comunidade possa adoptar medidas para supervisionar a poltica de defesa
do consumidor adoptada pelos Estados-membros.
39

( ) Art. 94 do Tratado CE (actual Artigo 115 do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE), celebrado em 2007 Tratado de Lisboa).
40

( ) Processos ns 8/74 e 120/78, respectivamente (ambos disponveis em http://curia.europa.eu).


41

( ) Excepto se existisse uma causa, motivada por interesse geral, como alguma das constantes do Artigo 36 do
Tratado CEE, tendo passado a Artigo 30 do Tratado CE. Actualmente esta possibilidade de derrogao consta
do Artigo 36 do TFUE.
42

( ) Nos termos do qual se confere aos Estados-membros a possibilidade de proibir ou restringir a importao, exportao ou trnsito de um determinado produto por razes de moralidade pblica, ordem pblica e segurana pblica, de proteco da sade e da vida das pessoas e animais (). Porm, tais medidas no se consideravam justificadas se se conseguisse o mesmo resultado atravs de uma medida menos restritiva, de acordo com
o princpio da proporcionalidade. Trata-se, como se referiu do actual Artigo 36 do TFUE.

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membros, quer no sentido da chamada harmonizao horizontal(43), quer no da harmonizao vertical(44).


Porm, apesar desse inegvel labor de harmonizao e de unificao das legislaes nacionais, as primeiras tentativas para estabelecer um mercado comum de produtos alimentares
na Europa deparar-se-iam, na prtica, com alguns problemas de fundo(45). Face a esta situao, em 1985 a Comisso viria a propor uma reviso nos mtodos e nos procedimentos de
harmonizao(46), estabelecendo disposies gerais aplicveis a sectores de risco, evitando,
desta forma, ter de recorrer aos longos processos de tomada de decises anteriormente utilizados e ao detalhe para cada produto. Esta nova abordagem seria adoptada atravs da Resoluo do Conselho, de 7 de Maio de 1985, relativa a uma nova aproximao em matria de har-

43

( ) O carcter horizontal significa que se aplica a todos os produtos alimentcios, como por exemplo, a Directiva
62/2645/CEE, do Conselho, de 23 de Outubro de 1962, relativa aproximao das regulamentaes dos Estados-membros respeitantes aos corantes que podem ser utilizados nos gneros destinados alimentao humana (JO 115 de 11.11.1962), ou a Directiva 93/43/CEE, do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa higiene
dos gneros alimentcios (JO L 175 de 19.7.1993), a qual estabelece as regras gerais de higiene aplicveis aos
gneros alimentcios, bem como os processos de controlo de cumprimento dessas regras, sendo aplicvel a todos os produtos que no estivessem regulados por uma Directiva vertical. Como j tivemos ocasio de referir,
esta Directiva seria transposta para o ordenamento jurdico portugus pelo Decreto-Lei n 67/98, de 18 de Maro, tendo sido mais tarde revogada pelo Regulamento (CE) n 852/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 29 de Abril de 2004, relativo higiene dos gneros alimentcios, de acordo com o qual os operadores das
empresas do sector alimentar, sendo os principais responsveis pela segurana dos gneros alimentcios, devero criar e aplicar programas de segurana alimentar baseados nos princpios do HACCP, tendo em conta que a
rastreabilidade, quer dos gneros alimentcios, quer dos respectivos ingredientes, ao longo da cadeia alimentar,
constitui um elemento essencial para garantir a segurana dos mesmos. Este Regulamento, a par do Regulamento (CE) n 853/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece regras
especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (a fim de garantir um nvel elevado
de segurana dos gneros alimentcios e de sade pblica) e do Regulamento (CE) n 854/2004, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece regras especficas de organizao dos controlos
oficiais de produtos de origem animal destinados ao consumo humano, foram todos eles publicados no JO L 139
de 30.4.2004 e fazem parte do chamado Pacote Higiene, estabelecendo um conjunto de regras de higiene para os produtos alimentares.
44

( ) A legislao vertical aquela que regula caractersticas de composio de uma concreta categoria de alimentos,
como por exemplo, a Directiva 73/241/CEE, do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa aproximao das legislaes dos Estados-Membros respeitantes aos produtos de cacau e de chocolate destinados alimentao
humana (JO L 228 de 16.8.1973), entretanto revogada, com efeitos a 3 de Agosto de 2003, pela Directiva
2000/36/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Junho de 2000, sobre o mesmo assunto (JO L 197
de 3.8.2000).
45

( ) Desde logo, o facto de a aprovao da legislao comunitria requerer a unanimidade do Conselho, o que conferia aos Estados-membros um direito de veto sobre a nova legislao. Alm disso, o detalhe com que tais normativos eram elaborados, levava a que a tarefa de regular a composio de todos os alimentos se tornasse numa misso impossvel, dado o elevado nmero e tipo de alimentos que se comercializavam e consumiam na Europa, a que acrescia o facto de tais normativos necessitarem de transposio para os ordenamentos jurdicos
dos diversos Estados-membros, uma vez que, numa primeira fase, todos estes normativos revestiam a forma de
Directivas.
46

( ) Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre harmonizao tcnica e normalizao COM (1985) 19 final. Nesta Comunicao, a Comisso assinalava que a harmonizao legislativa deveria passar a
ser limitada adopo de requisitos de segurana essenciais proteco da sade pblica ou para facilitar a informao aos consumidores ou o necessrio controlo oficial dos alimentos.

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monizao e normalizao(47). Na mesma linha e no mesmo ano, tambm a Comunicao da


Comisso sobre a realizao do mercado interno no sector alimentar(48) viria a estabelecer as
linhas gerais essenciais da harmonizao neste sector, apontando no sentido de que s se
harmonizaria a legislao quando existissem causas justificativas de proteco da sade e dos
consumidores. Consequentemente, a Comisso no adoptaria nova legislao de harmonizao sobre composio dos produtos alimentares, salvo se tal se revelasse imprescindvel por
motivos de proteco da sade pblica, considerando-se suficiente a aplicao do princpio do
reconhecimento mtuo; no obstante, este deveria ser reforado por regras de rotulagem,
para assegurar informao aos consumidores.
Como consequncia desta poltica de harmonizao, a maior parte das disposies alimentares dos Estados-membros foram sendo substitudas pela legislao comunitria e,
medida que a legislao comunitria se harmonizava, a margem de actuao dos Estadosmembros ia sendo inevitavelmente restringida(49). Nessa sequncia, novas perspectivas foram
sendo abertas, cabendo destacar, nesta fase, o Livro Verde sobre os Princpios Gerais da Legislao Alimentar na Unio Europeia(50), que abordaremos em momento ulterior da nossa exposio.

1.4. As crises alimentares e a reaco da Unio Europeia


Embora se tivessem detectado casos de Encefalopatia Espongiforme Bovina ou BSE(51)
desde os anos 80, julgava-se, numa fase inicial, tratar-se de uma doena que apenas poderia
afectar os animais e que no era possvel a sua transmisso entre espcies, desconhecendo-se
tambm quais serias as suas causas e, como a realidade veio a comprovar, os efeitos que poderia ter. Assim, quando, em 1996, se divulgou a notcia de que uma nova variante da doena
era, afinal, transmissvel aos seres humanos e se instalou, subsequentemente, uma verdadeira
situao de desconfiana e de alarme social por parte dos consumidores, constatou-se no s
que a legislao alimentar europeia no tinha sido capaz de dar uma resposta adequada situao, como tambm inexistia uma fonte centralizada de informao cientfica, levando a
uma total descoordenao na comunicao pblica por parte das autoridades.

47

( ) Resoluo 85/C 136/01, do Conselho, de 7 de Maio de 1985, relativa a uma nova abordagem em matria de
harmonizao tcnica e de normalizao (JO C 136, de 4.6.1985).
48

( ) Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu, sobre a Concluso do Mercado Interno:


Legislao Comunitria sobre produtos alimentares - COM(85) 603 final, de 8.11.1985.
49

( ) Isto no significa, porm, que os Estados no possam regular nenhum aspecto do sector alimentar. Pod-lo-o
fazer desde que tenham em conta, por um lado, as disposies emanadas pelas instncias europeias, sempre
que existam e, por outro, que no conduzam proibio ou obstruo de entrada de produtos alimentares considerados legalmente produzidos noutros Estados-membros.
50

( ) Princpios Gerais da Legislao Alimentar da Unio Europeia Livro Verde da Comisso - COM (97) 176 final,
de 30.04.1997.
51

( ) Bovine Spongiform Encephalopaty. Trata-se de uma doena degenerativa que afecta progressivamente o crebro dos bovinos, levando a que estes acabem por perder o controlo dos seus movimentos (da que seja vulgarmente
conhecida por doena das vacas loucas). Esta doena caracteriza-se pelo facto de conferir ao crebro doente a
aparncia de uma esponja (o que apenas poder ser verificado ao microscpio) e corresponde ao equivalente humano da doena de Creutzfeldt-Jakob.

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Como consequncia, as medidas urgentes ento adoptadas para enfrentar esta crise no
se mostraram apropriadas para fazer face s necessidades que o momento impunha. Entretanto, a esta crise viriam a associar-se outras, como a que decorreu da exportao de soja geneticamente modificada para a Europa, em 1996 ou a crise das dioxinas, em 1999(52), sucesso
de acontecimentos estes que, pelo seu forte impacto meditico, motivaram irremediveis
quebras na confiana que o consumidor europeu at ento depositava quer na indstria alimentar, quer nas prprias instituies, fossem elas nacionais ou comunitrias. Perante esta
situao, a Unio Europeia tinha de agir. Era necessrio articular um mecanismo de tratamento comum das questes alimentares e da prpria poltica alimentar, actualizando os mecanismos tradicionais da administrao sanitria, com o objectivo de alcanar um elevado nvel de
proteco da sade e recuperar a confiana dos consumidores.
Este contexto levaria a que se desencadeasse uma mudana integral nos objectivos do
Direito Alimentar europeu, mudana essa que se iniciaria com o Livro Verde sobre os Princpios
Gerais da Legislao Alimentar na Unio Europeia(53), no qual a Comisso propunha abrir um
debate sobre as deficincias detectadas na legislao alimentar europeia, suscitando uma reflexo em torno das modificaes que seria necessrio efectuar. A ideia central subjacente ao
Livro Verde era a de que a segurana alimentar deveria converter-se no eixo central da legislao alimentar europeia, tendo a Comisso deixado claro que a responsabilidade pela segurana alimentar deveria recair, principalmente, sobre os produtores e sobre a indstria alimentar,
devendo ser estes sectores que, em primeira instncia, deveriam assegurar a segurana dos
alimentos. Para alm disso, a Comisso assinalava igualmente o facto de existirem reas no
sector alimentar onde a aplicao do princpio do reconhecimento mtuo no se mostrava
suficiente para fazer face s dificuldades que se colocavam, sobretudo quando se alegava a
proteco da sade. Nessa sequncia, propunha a harmonizao do sector alimentar, mostrando-se favorvel adopo de Regulamentos(54) para os casos em que se revelasse necessria regulao, reservando-se s Directivas o estabelecimento de princpios gerais e determinados critrios, como os relativos ao controlo dos produtos alimentares.
Um outro aspecto focado no Livro Verde, dizia ainda respeito regulao da higiene
alimentar e ao papel do autocontrolo por parte dos produtores e ao controlo pelas autoridades. Conforme resulta da sua parte preambular, o Livro Verde estabeleceu seis grandes objectivos em matria de legislao alimentar, adoptando uma abordagem que abarca toda a cadeia
alimentar (do estbulo mesa), so eles: i) garantir um elevado nvel de proteco da sade
pblica e da segurana dos consumidores; ii) basear a legislao em dados cientficos e numa
avaliao de riscos; iii) assegurar a coerncia e racionalidade da legislao; iv) assegurar a livre
circulao de mercadorias no mercado interno; v) atribuir indstria, aos produtores e aos
fornecedores a principal responsabilidade pela segurana dos produtos alimentares, designa52

( ) Situao que motivou a retirada do mercado de produtos avcolas e de carne suna e bovina, provenientes de
exploraes suspeitas da Blgica.
53

( ) Princpios Gerais da Legislao Alimentar da Unio Europeia Livro Verde da Comisso - COM (97) 176 final,
de 30.04.1997.
54

( ) Uma vez que, ao no necessitarem de ser transpostos para os ordenamentos jurdicos dos Estados-membros,
sendo imediatamente aplicveis e obrigatrios em todos os seus elementos, facilitariam a aplicao da legislao europeia.

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damente atravs do recurso a sistemas HACCP e cdigos de conduta; e vi) assegurar a competitividade da indstria europeia e melhorar as suas perspectivas de exportao.
O debate pblico iniciado com o Livro Verde conduziria publicao do Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos, em Janeiro de 2000(55), no qual seria adoptada uma abordagem inteiramente nova no modo como devero ser garantidos elevados padres de segurana
alimentar e de proteco dos consumidores na Unio Europeia. O princpio fundamental nele
consagrado o de que a poltica de segurana alimentar dever ser baseada numa abordagem
global e integrada de toda a cadeia alimentar e em todos os sectores da alimentao, desde o
produtor at ao consumidor, abordagem global esta que a Comisso sintetiza com a expresso
da explorao agrcola at mesa. Nesta nova estratgia reconhecida no Livro Branco, a
Comisso apresentou um elevado nmero de medidas que deveriam ser implementadas, atribuindo claramente indstria, aos produtores e distribuidores o primeiro nvel de responsabilizao pela segurana alimentar, competindo, por sua vez, s autoridades a obrigao de controlar e garantir a observncia dessa responsabilidade atravs dos sistemas nacionais de vigilncia e controlo. Por sua vez, caberia ainda Comisso avaliar a capacidade das autoridades
competentes para gerir esse controlo, mediante a realizao de auditorias e inspeces a nvel
nacional. Neste contexto, foram estabelecidos uma srie de princpios, como o da rastreabilidade, o da responsabilidade de todos os participantes da cadeia alimentar, o da transparncia
e o da precauo, devendo a segurana dos alimentos basear-se em pareceres cientficos. Para
alm disso, e para fazer face a estes novos desafios, colocou-se, pela primeira vez, a necessidade de criao, quer de uma Autoridade Alimentar Europeia independente das instituies
comunitrias(56) (tendo-se definido os princpios que devero pautar a respectiva actuao(57) e as suas principais tarefas), quer de uma rede de agncias ou organismos cientficos
nacionais responsveis pela segurana alimentar(58), por forma a permitir uma rpida capacidade de resposta numa eventual declarao de uma crise alimentar.
Um outro documento de relevo para aquela que viria a ser a actual configurao da poltica de segurana alimentar europeia, seria a Comunicao da Comisso relativa ao Princpio
da Precauo, de 2 de Fevereiro de 2000, atravs qual a Comisso pretendeu informar todas
as partes interessadas, nomeadamente o Parlamento Europeu, o Conselho e os EstadosMembros, da forma como a Comisso aplica ou pretende vir a aplicar o princpio da precauo
quando confrontada com a tomada de decises referentes preveno de riscos, procurando
desta forma estabelecer um entendimento comum dos factores que conduzem ao recurso ao

55

( ) COM (1999) 719 final.


56

( ) De modo a que possa cumprir com toda a independncia o seu papel de avaliao e de comunicao dos riscos
dentro do respectivo sistema de anlise de riscos. A anlise de riscos comporta trs fases: a determinao ou
avaliao do risco (que se consubstancia na produo de conhecimento: pareceres cientficos e anlise das informaes), a gesto do risco (que se concretiza, sobretudo, atravs da regulamentao e do controlo) e a comunicao do risco.
57

( ) Princpios da independncia, da excelncia e da transparncia.


58

( ) Cujos critrios a que devero obedecer foram definidos pelo Regulamento (CE) n 2230/2004 da Comisso, de
23 de Dezembro de 2004 (JO L 379, de 24.12.2004).

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princpio da precauo bem como a sua posio na tomada de decises e estabelecer directrizes para a sua aplicao com base em princpios razoveis e coerentes(59).
Nesta Comunicao, a Comisso observava que o recurso ao princpio da precauo implicaria a observncia de determinados pressupostos(60). Assim, se, em resultado de uma
avaliao cientfica, se conclusse pela incerteza na produo do risco, ou seja, se se conclusse
pela possibilidade de tal situao poder ameaar a proteco da sade, os sujeitos competentes ficariam habilitados a adoptar medidas de proteco da sade com base no princpio da
precauo. De qualquer modo, e como referia a Comisso, a escolha da resposta a dar perante uma determinada situao resulta imediatamente de uma deciso eminentemente poltica,
que depende do nvel de risco aceitvel pela sociedade que se deve sujeitar ao risco(61). De
acordo com a posio ento manifestada pela Comisso, sempre que se revele necessria uma
actuao, as medidas que vierem a ser adoptadas com base no princpio da precauo devero
ser: i) proporcionais ao nvel de proteco escolhido, ii) no-discriminatrias na sua aplicao,
iii) coerentes com medidas semelhantes j tomadas, iv) baseadas numa anlise das potenciais
vantagens e encargos da actuao ou ausncia de actuao (incluindo, sempre que adequado
e vivel, uma anlise econmica custo/benefcio) e v) sujeitas a reviso luz de novos dados
cientficos.
No obstante, existiam, mesmo assim, diferenas relevantes entre as legislaes alimentares dos Estados-membros quanto a conceitos, princpios e procedimentos em matria alimentar, pelo que, muitas das medidas adoptadas pelos Estados acabavam por redundar em
obstculos livre circulao dos gneros alimentcios. Assim, o marco normativo fundamental
para a consagrao do regime da segurana alimentar viria a ser o Regulamento (CE) n.
178/2002(62), que estabeleceu os princpios e normas gerais da legislao alimentar, criou a
59

( ) COM (2000) 1 final. A Comisso j anteriormente havia contribudo para que a jurisprudncia comunitria viesse
a definir os contornos do princpio da precauo. Com efeito, face grave suspeita de uma possvel conexo entre a BSE e a nova vertente da doena de Creuztfeldt Jacob, a Comisso, em 27 de Maro de 1996, havia decidido proibir a exportao, por parte do Reino Unido para qualquer Estado-membro ou pases terceiros, de todo o
tipo de gado bovino, carne e produtos derivados (Deciso 96/239/CE, de 27 de Maro de 1996, relativa a determinadas medidas de emergncia em matria de proteco contra a encefalopatia espongiforme dos bovinos
(JO L 78 de 28.3.1996). Os Acrdos National Farmers Union e Reino Unido/Comisso, ambos de 1998 (respectivamente, Proc. C-157/96 e C-l80/96, disponveis em http://curia.europa.eu), permitiram ao TJCE, partindo
de uma interpretao extensiva do Artigo 174 do Tratado CE (hoje Artigo 191 do TFUE), aplicar matria alimentar um princpio previsto no Tratado para o mbito da preservao ambiental, possibilitando, assim, que se
consagrasse, em definitivo, o princpio da precauo em matria alimentar, sendo o seu propsito o de evitar
que as autoridades competentes pudessem basear-se numa suposta incerteza cientfica para permanecerem
inactivas perante determinadas situaes de ameaa ou de risco para a sade pblica.
60

( ) Designadamente, a identificao de efeitos potencialmente nocivos decorrentes de um fenmeno, de um


produto ou de um processo e uma avaliao cientfica dos riscos que, devido insuficincia dos dados, ao seu
carcter inconclusivo ou ainda sua impreciso, no permitem determinar com suficiente certeza o risco em
questo (Ponto 5.1.3.).
61

( ) Ponto 5.2.1.
62

( ) Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que determina os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurana dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana dos gneros alimentcios (JO L 31 de 1.2.2002).
Este Regulamento viria, entretanto, a ser alterado pelo Regulamento (CE) n 1642/2003 do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 22 de Julho de 2003 (JO L 245, de 29.9.2003), pelo Regulamento (CE) n 575/2006 da Comis-

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Autoridade Europeia para a Segurana Alimentar e estabeleceu procedimentos em matria de


segurana dos gneros alimentcios. Este Regulamento, que transferiu para o plano normativo
muitos dos aspectos da nova abordagem da segurana alimentar espelhada no Livro Branco
sobre a Segurana dos Alimentos, pretendeu harmonizar os conceitos, princpios e procedimentos em matria da segurana alimentar, visando, dessa forma, no s garantir um elevado
nvel de proteco da vida e da sade humanas, mas tambm, por via dessa harmonizao,
construir uma base comum para as medidas que regem os produtos alimentares na Europa.
Entre as questes sobre as quais o Regulamento vem necessariamente incidir de um
modo mais profundo do que o fizera o Livro Branco, encontram-se as relacionadas com as
obrigaes gerais do comrcio de alimentos e com os requisitos gerais da legislao alimentar(63), vedando a colocao no mercado de quaisquer gneros alimentcios que no sejam
seguros e estabelecendo critrios gerais para essa aferio e subsequentes procedimentos(64).
Para alm disso, fixou as responsabilidades dos operadores da indstria alimentar, enquadrando-as num sistema de rastreabilidades que deve ser assegurado em todas as etapas da
produo, transformao e distribuio de alimentos e procedeu efectiva criao proposta
no Livro Branco - de um organismo cientfico independente, de anlise, recomendao, informao e comunicao de riscos: a Autoridade Europeia de Segurana Alimentar (AESA), cuja
actuao se dever reger pelos princpios da independncia, transparncia, confidencialidade
e comunicao(65). A avaliao dos riscos ser, assim, da responsabilidade da Autoridade Europeia para a Segurana Alimentar e das respectivas Agncias Nacionais dos Estados-membros,
devendo estas ltimas ser uma fonte cientfica independente, objectiva e transparente de
pareceres e informaes sobre todos os domnios que tenham impacto directo ou indirecto na
segurana dos gneros alimentcios ou dos alimentos para animais, bem como proceder comunicao dos riscos.
Tanto o princpio da precauo(66), quanto a anlise de riscos(67), inserem-se dentro
dos princpios gerais da segurana alimentar. O Regulamento, atravs de cada uma das suas
previses, sejam elas referentes a princpios e a procedimentos ou respeitantes organizao
cientfica por ele criada a AESA -, d contedo e estabelece as bases da actual poltica europeia da segurana alimentar, adaptada s novas realidades, configurando, no fundo, a actual
Lei dos alimentos.

so, de 7 de Abril de 2006 (JO L 100, de 8.4.2006), pelo Regulamento (CE) n 202/2008 da Comisso, de 4 de
Maro de 2008 (JO L 60, de 5.3.2008) e ainda pelo Regulamento (CE) n 596/2009 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 18 de Junho de 2009 (JO L 188, de 18.7.2009).
63

( ) Respectivamente, Artigos 11 a 13 e 14 a 21 do Regulamento.


64

( ) Artigo 14 e seguintes do Regulamento.


65

( ) Artigos 37 a 42 do Regulamento.
66

( ) Consagrado de forma expressa no Artigo 7 do Regulamento


67

( ) Constituindo esta um processo formado por trs elementos inter-relacionados (determinao do risco, gesto
do risco e comunicao do risco, como oportunamente tivemos j ocasio de referir), que se convertem numa
metodologia sistemtica para a determinao de medidas eficazes, proporcionadas e orientadas ou de outras
aces destinadas a proteger a sade - Considerando 17 do Regulamento.

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2. A rede de intervenientes na Segurana Alimentar


2.1. A institucionalizao do saber cientfico a importncia da Autoridade Europeia da Segurana Alimentar (AESA)
A falta de capacidade que o sistema de polcia administrativa demonstrou para resolver,
por si s, certos aspectos relacionados com a segurana alimentar e a falta de coordenao a
que se assistiu na Europa quando ocorreram as crises alimentares dos finais dos anos 90, levou
a que as instncias comunitrias mais concretamente, a Comisso insistissem na necessidade de se promoverem profundas mudanas no tratamento das questes alimentares e, desde logo, a separao funcional e estrutural entre quem determina ou avalia os riscos(68) e
quem procede sua gesto(69). Esta ideia de separao de poderes que a Comisso j havia
pretendido instaurar desde a redaco do Livro Branco, foi definitivamente consagrada no
Regulamento n 178/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002,
com a criao da Autoridade Europeia da Segurana Alimentar (AESA)(70).
A AESA um organismo independente, dotado de personalidade jurdica prpria e distinto das instituies comunitrias, que actua sob os princpios da independncia, transparncia, excelncia, objectividade, eficincia e cooperao. Pelo tipo de funes que exerce, poderse- dizer que a AESA detm caractersticas prprias de um organismo de carcter consultivo,
uma vez que uma das suas principais funes a de informar os sujeitos encarregues da gesto do risco, previamente adopo de quaisquer decises ou estatuio de quaisquer normas por parte destes. Como instncia cientfica que , a AESA no toma parte da organizao
da Comisso, apenas a assiste, no tendo, portanto, competncia em matria de gesto de
riscos, pois como o prprio Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos sublinha, () a incluso da gesto de riscos no mandato da Autoridade colocaria trs problemas importantes.
Em primeiro lugar, a transferncia de competncias de regulamentao para uma Autoridade
independente poderia conduzir a uma diluio injustificada da responsabilidade democrtica.
O processo de deciso em vigor assegura um grau elevado de responsabilidade e transparncia, que poderia ser difcil de reproduzir numa estrutura descentralizada. Em segundo lugar, a
funo de controlo deve estar no mago do processo de gesto dos riscos pela Comisso, para
que esta possa actuar com eficcia em prol dos consumidores, designadamente tendo em vista
garantir que as recomendaes de aco resultantes do controlo sejam devidamente aplicadas. A Comisso deve conservar as suas competncias tanto em matria de regulamentao
como de controlo para poder cumprir as obrigaes que lhe so cometidas pelos Tratados. Em
terceiro lugar, no quadro institucional actual da Unio Europeia no seria possvel criar uma

68

( ) A determinao ou avaliao do risco definida pelo Regulamento n 178/2002 como um processo de base
cientfica constitudo por quatro etapas: identificao do perigo, caracterizao do perigo, avaliao da exposio e
caracterizao do risco (artigo 13, n 11). Porm, a definio de cada uma destas etapas no se encontra neste
normativo, sendo, por isso, necessrio recorrer ao Anexo III da Comunicao da Comisso relativa ao Princpio da
Precauo, de 2 de Fevereiro de 2000 (COM (2000) 1 final).
69
( ) Definida pelo n 12 do Art. 3 do Regulamento n 178/2002, como o processo, diferente da avaliao dos
riscos, que consiste em ponderar alternativas polticas, em consulta com as partes interessadas, tendo em conta a
avaliao dos riscos e outros factores legtimos e, se necessrio, seleccionar opes apropriadas de preveno e
controlo.
70

( ) Ou EFSA (European Food Safety Authority).

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Autoridade com competncias de regulamentao. Para tal seria necessrio alterar as disposies do Tratado CE em vigor(71).
Com efeito, a serem atribudas competncias normativas e regulamentares a um organismo cientfico, tal comportaria, no s uma prvia modificao das disposies do Tratado e
da prpria organizao funcional da Unio Europeia, como tambm, a admitir-se tal possibilidade, a prpria gesto do risco ficaria nas mos das entidades igualmente competentes para a
sua determinao, o que, para alm de se voltar ao ponto inicial (ou seja, situao que existia
quando deflagrou a crise da BSE, vulgarmente chamada doena das vacas-loucas), faria com
que se desvanecesse a diviso de poderes e pudesse ser posta em causa a prpria legitimidade
democrtica das instituies comunitrias com poderes decisrios e regulamentares. Da que,
para alm de no possuir poderes regulamentares, a AESA tambm no detenha competncia
para adoptar medidas de carcter policial, como sejam, por exemplo, a imposio de retirada
de um produto do mercado.
No obstante a sua falta de competncia regulamentar, a AESA leva a cabo uma srie de
funes no mbito das atribuies que lhe so prprias em matria de determinao e de comunicao dos riscos alimentares(72), sendo, por conseguinte, directamente competente em
2 das 3 fases que constituem a metodologia do sistema de anlise de riscos(73). Todavia, em
termos comunitrios, embora detenha competncia exclusiva para operar no mbito da determinao do risco(74), partilha a sua competncia com a Comisso, na fase da comunicao
desse mesmo risco.
Sendo de destacar, de entre os seus objectivos, o da consecuo de um nvel elevado de
proteco e o da recuperao da confiana dos consumidores, a AESA, atravs das suas investigaes, proporciona a base cientfica e tcnica que servir de orientao e que fundamentar
praticamente todas as decises dos gestores do risco, uma vez que a actuao destes (seja
atravs de medidas normativas ou de decises concretamente dirigidas a acautelar uma determinada situao), dever ter implcita uma prvia avaliao cientfica com base na utilizao
dos melhores conhecimentos cientficos disponveis. Tais conhecimentos residem, pois, na
AESA, enquanto organizao cientfica que, devendo actuar sob as premissas da independncia, excelncia e transparncia e em estreita cooperao, quer com organismos internacionais
de recolha de dados, quer com as agncias cientficas dos Estados-membros e com os particulares geradores de riscos, permite uma recolha de dados e um estudo exaustivo sobre o tratamento da segurana alimentar(75).
71

( ) Ponto 33 do Livro Branco.


72

( ) Artigos 22 e 23 do Regulamento (CE) n 178/2002.


73

( ) Sistema esse que, tal como anteriormente se referiu, comporta as fases de determinao do risco, de gesto do
risco e de comunicao do risco).
74

( ) Em colaborao com as demais organizaes internacionais e com as agncias criadas nos Estados-membros da
Unio Europeia com idnticos fins.
75

( ) A AESA no s proporciona assessoria cientfica e tcnica, como constitui igualmente o ponto de referncia,
cooperao e intercmbio de informao relativa aos riscos alimentares. A primeira destas tarefas assegurada
pelo Comit Cientfico e pelas Comisses Tcnicas Cientficas, compostos por peritos cientficos independentes, e a
segunda realizada pelo Frum Consultivo, composto por representantes dos organismos que, nos Estadosmembros da Unio Europeia, realizam tarefas semelhantes s da AESA (o que sucede em Portugal com a ASAE Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica). Para este intercmbio de informao concorre tambm o facto

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101

Em termos gerais, podemos dizer que constituem competncias da AESA a emisso de


pareceres independentes, quer sobre a segurana alimentar, quer sobre outros aspectos da
cadeia alimentar e dos alimentos para animais, a prestao, Comisso, de assistncia cientfica e tcnica que se revele necessria no mbito dos procedimentos de gesto de crises alimentares, a promoo e a coordenao do desenvolvimento de metodologias uniformes na avaliao de riscos, a construo de redes de comunicao e de colaborao com organismos cientficos, sejam eles agncias nacionais dos Estados-membros ou organismos internacionais e a
avaliao e a comunicao de situaes de risco.
Ainda no mbito das competncias da AESA, importa que nos detenhamos em alguns
aspectos: O Artigo 55, n 1 do Regulamento (CE) n 178/2002 estabelece que [A] Comisso
elaborar, em estreita cooperao com a Autoridade e com os Estados-Membros, um plano
geral de gesto de crises no domnio da segurana dos gneros alimentcios e dos alimentos
para animais, destacando-se aqui a importncia da participao da AESA, porquanto esse
Plano est pensado(76) no s para especificar as modalidades prticas necessrias para a
gesto de uma crise, mas, sobretudo, para determinar os tipos de situaes que implicam
riscos directos ou indirectos para a sade humana, ligados a gneros alimentcios ou a alimentos para animais, que no so susceptveis de ser prevenidos, eliminados ou reduzidos para um
nvel aceitvel pelas disposies em vigor ou que no podem ser devidamente geridos unicamente pela aplicao dos artigos 53 e 54(77). Ora, os conhecimentos cientficos de que a
AESA dispe, decorrentes quer de estudos de sua prpria iniciativa, ou na sequncia de pareceres cientficos que lhe sejam solicitados pela Comisso, pelo Parlamento Europeu ou por

de a AESA no s recolher e analisar os dados obtidos e transmitidos pelos demais sujeitos, mas tambm o facto de
a Autoridade Europeia poder recolher e analisar dados prprios, obtidos no exerccio das suas funes, o que permite no s o exame da evoluo dos perigos alimentares j conhecidos, mas igualmente a deteco de novos
perigos. Fundamental ainda para a AESA cumpra o seu papel de antecipao na criao e aplicao de programas
de controlo e vigilncia em matria de segurana dos alimentos que o Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos lhe confere (cfr. n 50), ainda a criao e manuteno, por parte da AESA, de uma rede de contactos o mais
extensa possvel, englobando agncias anlogas, laboratrios e grupos de consumidores em toda a Unio Europeia
e em pases terceiros.
Ainda no que se refere ao intercmbio de informao, cumpre assinalar a importncia do sistema de alerta rpido
em rede para a notificao de riscos directos ou indirectos para a sade humana, ligados a gneros alimentcios ou
a alimentos para animais (o RASFF Rapid Alert System for Foodstuffs), criado pelo Regulamento (CE) n 178/2002
(Art. 50). Este sistema abrange os Estados-Membros, a Comisso e a AESA em que, cada um, designa um membro
da rede como ponto de contacto. De acordo com o n 2 do Artigo 50 do Regulamento, sempre que um membro da
rede dispuser de informaes relacionadas com a existncia de um risco grave, directo ou indirecto, para a sade
humana, ligado a um gnero alimentcio ou a um alimento para animais, essas informaes sero imediatamente
comunicadas Comisso atravs do sistema de alerta rpido. A Comisso, a quem compete a gesto da rede,
transmitir, de imediato, essas informaes aos restantes membros dessa mesma rede, podendo a AESA completar
a notificao com quaisquer informaes cientficas ou tcnicas que facilitem uma aco de gesto dos riscos rpida
e adequada por parte dos Estados-Membros. O ponto de contacto nesta rede por parte de Portugal a Direco
Geral de Veterinria (DGV). Por sua vez, a ASAE (Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica), ao receber
(atravs da DGV) notificaes que digam respeito a produtos a ser comercializados em Portugal, procede elaborao de Ordens de Operaes, com vista retirada dos mesmos do circuito comercial.
76

( ) Plano esse adoptado pela Deciso 2004/478/CE da Comisso, de 29 de Abril, relativa adopo de um plano
geral de gesto de crises no domnio dos gneros alimentcios e dos alimentos para animais (JO L 160, de
30.4.2004), entretanto objecto de rectificao (JO L 212, de 12.6.2004).
77

( ) N 2 do Artigo 55 do Regulamento (CE) n 178/2002. Tratam-se de medidas a adoptar em situaes de emergncia: no primeiro caso (do Artigo 53), por parte da Comisso, e no segundo (do Artigo 54), por parte de um
Estado-membro, caso a Comisso no tenha agido.

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102

qualquer Estado-membro(78), quer ainda resultantes dos dados que lhe sejam fornecidos pelas organizaes internacionais e pelas agncias criadas nos Estados-membros da Unio Europeia com idnticos fins, tornam a sua aco imprescindvel, tanto na elaborao do referido
Plano, quanto na participao nas unidades de crise que a Comisso venha a criar, caso ocorra
uma situao de crise, e as quais sero responsveis pela recolha e avaliao de todas as informaes pertinentes, bem como pela identificao das possibilidades existentes de prevenir,
eliminar ou reduzir para um nvel aceitvel o risco para a sade humana, com a maior eficcia
e rapidez possveis, devendo manter a populao informada dos riscos envolvidos e das medidas adoptadas(79).
Em termos de comunicao de risco, compete AESA assegurar que o pblico e as partes interessadas recebam rapidamente informaes fiveis, objectivas e compreensveis nos
domnios da sua competncia(80), donde, a AESA dever informar os consumidores, no s,
em relao a eventuais riscos, mas igualmente, em relao a qualquer assunto para o qual
detenha competncia, o que lhe confere um poder de informao autnomo. Isto no significa, porm, que seja apenas sobre a AESA que recaia o terceiro elemento da anlise de risco a
comunicao do risco uma vez que tambm existe essa obrigao quer por parte dos gestores do risco nacionais (neste caso, sobre as decises inscritas no mbito das suas competncias), quer por parte da prpria Comisso, enquanto responsvel pela comunicao das decises de gesto de riscos. No obstante, uma vez que o Regulamento (CE) n 178/2002 no
estabelece que tipo de informao ao pblico poder ser prestado pela AESA, esse poder de
informao autnomo poder ter um efeito condicionante, quer para a deciso, quer para a
actuao dos gestores do risco, na medida em que, em nome do princpio da independncia da
AESA, esta poder ser levada a fazer recomendaes pblicas que, embora carecidas de obrigatoriedade, possam redundar num condicionamento dos gestores na sua faculdade de deciso.
Uma outra questo relacionada com as competncias da AESA diz respeito possibilidade de a Autoridade Europeia poder estabelecer contactos efectivos com representantes dos
consumidores e dos produtores, com responsveis das indstrias de transformao e com
quaisquer outras partes interessadas(81), possibilidade essa susceptvel de interpretaes
duvidosas. Com efeito, a existncia de lobbies , infelizmente, uma realidade actual e, no contexto alimentar, tanto podero ser constitudos por empresas do ramo alimentar, ou por determinados grupos de interesses, como pelos prprios consumidores. Acresce que, embora se
exija a apresentao de uma prvia declarao de compromisso e de interesses por parte de
todos os membros da AESA(82), notcias recentemente veiculadas nos meios de comunicao
social(83) tm apontado no sentido de haver uma clara influncia da indstria alimentar sobre
78

( ) Artigo 29 do Regulamento (CE) n 178/2002.


79

( ) Artigo 57, ns 1 e 3 do Regulamento (CE) n 178/2002. Cabendo, portanto, tambm a AESA participar na comunicao de riscos.
80

( ) Artigo 23, alnea j) do Regulamento (CE) n 178/2002.


81

( ) Artigo 42 do Regulamento.
82

( ) Conforme se estabelece no Artigo 37 do Regulamento.


83

( ) Vd. a ttulo de exemplo, o artigo intitulado Lbis controlam segurana alimentar europeia, publicado em 15 de
Novembro de 2011, na pgina electrnica presseurop (via jornal Le Monde).

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103

a AESA, influncia essa que, a confirmar-se, vai para alm do que seria desejvel e, sobretudo,
muito para alm do que permitido luz do normativo comunitrio que a instituiu.
De tudo o que antecede, parece assistir-se, nos dias de hoje, a uma participao nunca
antes vista da influncia da cincia e, em concreto da AESA - nos poderes de deciso e no
exerccio dos poderes de polcia administrativa, levando a que alguns autores questionem o
peso das avaliaes cientficas nas decises polticas (tendo em conta que, muitas das medidas
adoptadas, tm o seu fundamento em conhecimentos, por natureza, estranhos Administrao e aos sujeitos de deciso) e na parcela de gesto de risco que, sobretudo, a AESA acaba
por realizar. Como refere Maria Eduarda Gonalves, embora em contexto diverso, quanto
mais os peritos so chamados a participar directamente nos processos decisrios, mais difcil
se torna manter a sua neutralidade nos processos decisrios(84).

2.2. Gesto do risco - os poderes pblicos e os novos sujeitos


Tradicionalmente, a gesto do risco fez sempre parte das atribuies dos Estados. Todavia, enquanto anteriormente era o perigo ou a perturbao da ordem pblica que motivavam
a interveno da Administrao, hoje em dia so sobretudo as situaes de risco que requerem uma interveno pblica, uma vez que a livre circulao de mercadorias acabaria por proporcionar tambm uma livre circulao dos riscos a elas associados. Nessa medida, o estabelecimento de uma poltica e de normas comuns, associado a uma coordenao entre os Estados,
os seus organismos administrativos e agncias, viria a ser entendido como o mtodo mais
adequado para fazer frente a esta situao. A globalizao no mbito alimentar ditaria, assim,
tambm uma globalizao da sua regulamentao, transferindo grande parte da aco preventiva para autoridades de cariz supranacional.
Efectivamente, sendo a gesto do risco um processo que consiste em ponderar alternativas polticas, em consulta com as partes interessadas, tendo em conta a avaliao dos riscos
e outros factores legtimos e, se necessrio, seleccionar opes apropriadas de preveno e
controlo(85), os sujeitos competentes para desenvolver a sua gesto j no so os organismos cientficos dedicados sua avaliao(86), mas sim os poderes pblicos da Unio Europeia
e dos seus Estados-membros, fundamentalmente os rgos legislativos e executivos, embora
com base nas recomendaes, anlises e concluses por aqueles efectuadas(87). No obstan84

( ) MARIA EDUARDA GONALVES, Cincia e poltica em Portugal: o caso da doena das vacas loucas, Oficina do
CES, n 59, Setembro de 1995, Centro de Estudos Sociais, Coimbra (disponvel em
www.ces.uc.pt/publicacoes/oficina/ficheiros/59.pdf). Neste artigo, a autora demonstra, atravs dos relatrios
das audies parlamentares levadas a efeito aps de ser instaurado a suspeita da existncia da doena das vacas-loucas em Portugal, como muitas vezes, por detrs do discurso cientista se ocultam razes de natureza
scio-poltica e como a falta de consenso entre os investigadores pode ser usada com intuitos polticos.
85

( ) Artigo 3 n 12 do Regulamento (CE) n 178/2002


86

( ) Embora, em termos prticos, existam competncias que, no obstante recaiam no mbito da gesto do risco,
acabam por ser exercidas pelos organismos cientficos. Assim sucede, por exemplo, com a elaborao de procedimentos a seguir em situaes de crise ou de emergncia, em que so os organismos cientficos que determinam quais so as medidas a adoptar.
87

( ) Cabe aqui, no entanto, fazer um parntesis, porquanto, situaes existem em que se torna necessria uma
deciso dos poderes pblicos previamente a quaisquer evidncias cientficas relativas ocorrncia de um dano

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104

te, e sem prejuzo das funes de regulamentao e controlo, reservadas aos poderes pblicos, os sujeitos privados desenvolvem igualmente funes de gesto de risco, na medida em
que lhes exigido o estabelecimento de autocontrolos, mediante a implementao de mtodos e de procedimentos internos destinados a garantir a inocuidade dos seus produtos, designadamente, atravs da implementao do Sistema de Anlise de Perigos e Pontos Crticos de
Controlo (o Sistema HACCP), ou do sistema de rastreabilidade, tendo por objectivo reduzir os
perigos associados produo e comercializao de alimentos.
Com efeito, e como anteriormente se referiu, a limitada capacidade do sistema de polcia administrativa para resolver, por si s, certos aspectos relacionados com a segurana alimentar, sobretudo com as crises alimentares verificadas nos anos 90, a que se aliou a um crescente aumento de necessidades, tecnologias e produtos, faria com que se comeasse a questionar a operabilidade do sistema vigente at ento, passando, antes, a pretender-se uma poltica de maior cooperao, com a chamada sociedade civil, nela se englobando, quer os consumidores, quer o sector privado de produo alimentar. A aco pblica deixou, assim, de ser
adoptada em termos centralizados, para dar lugar a formas de gesto descentralizadas e em
rede, sendo os seus intervenientes oriundos de diversos sectores (consumidores, produtores,
distribuidores, associaes ecologistas, etc.). Esta forma de actuao em rede, permite, no s,
proporcionar um maior fluxo de informao, mas igualmente descortinar dois nveis de responsabilidade, sendo um o nvel da responsabilidade comum a todos os sujeitos envolvidos, e
o outro, o da responsabilidade individualmente considerada.
Porm, nesta rede de sujeitos, da qual o Estado tambm participa e a quem cabe um
papel diferenciado dos demais enquanto instncia decisora de mbito nacional, verifica-se que
este perdeu os tradicionais poderes de autoridade para impor determinadas medidas, para dar
lugar a uma atitude de colaborao, passando a caber-lhe um papel intermdio entre as diversas instncias e sujeitos: de um lado, a um nvel superior, as instncias comunitrias e internacionais, do outro, os prprios particulares, sejam eles produtores ou consumidores.
Esta actuao em rede que, adoptando as palavras de Susana Tavares da Silva, se poder designar por multinvel, acaba por representar uma mudana da arena de deciso(88),
traduzindo-se, no fundo, na representao que a prpria Comisso Europeia adoptou no Livro
Branco sobre Governana Europeia(89), no qual, colocando o acento tnico nos desafios que
se apresentam sociedade e na falta de confiana dos cidados em relao s instituies,
prope uma maior abertura do processo de elaborao das polticas da Unio Europeia para
que mais pessoas e mais organizaes participem na sua concepo e realizao, promovendo
uma maior abertura e responsabilizao de todos os envolvidos. Os princpios da boa governana enunciados neste Livro Branco que se traduzem na abertura, participao, responsabilizao, eficcia e coerncia - envolvem no s as instncias comunitrias, como igualmente os
para a sade que, entretanto, possam vir a ser dadas pelos organismos competentes ou quando no possa estabelecer-se com absoluta certeza uma relao de causa-efeito baseada em provas cientficas disponveis, sendo neste contexto que o princpio da precauo assume especial relevncia.
88

( ) SUSANA TAVARES DA SILVA, Acto Administrativo de faca e garfo (disponvel em


http://jusnet.wolterskluwer.pt).
89

( ) COM (2001) 428 final (JO C 287, de 12.10.2001). Entendendo-se por Governana, o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do exerccio do poder a nvel europeu, essencialmente no que se refere
responsabilidade, transparncia, coerncia, eficincia e eficcia (Nota ao n I do Livro Branco).

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Estados e a prpria sociedade civil, abrindo o processo de deciso poltica entrada de um


maior nmero de sujeitos que assumam responsabilidades e que apliquem a si mesmos os
princpios que ela comporta.
Com a actual regulao do mercado de alimentos e da segurana alimentar, tanto ao nvel europeu, quanto internacional, verificamos que, nos dias de hoje deixou de estar na livre
disponibilidade do legislador nacional a definio das medidas a aplicar pelas entidades administrativas nacionais, registando-se uma modificao na arena em que a deciso preparada. Efectivamente, enquanto outrora a deciso sobre o risco se baseava nos resultados da
avaliao do risco apurados pelas autoridades administrativas nacionais, hoje em dia a avaliao do risco efectuada sobretudo num mbito supranacional, atravs de uma entidade independente, a AESA. Por outro lado, sendo a Unio Europeia membro da Comisso do Codex
Alimentarius, as normas internacionais em matria alimentar, por esta emanadas, vinculam a
Unio Europeia, cujas instncias, por sua vez, tornam essas mesmas normas Direito Europeu(90), obrigando os Estados-membros a adaptar o seu ordenamento jurdico aos princpios
nelas contidos. Para alm disso, embora os Estados-membros conservem uma certa margem
para estabelecer o seu prprio nvel de proteco e, consequentemente, um nvel de risco
aceitvel, esta possibilidade encontra-se profundamente condicionada pela Comunidade (sobretudo relativamente a aspectos que tenham sido objecto de harmonizao), devendo ser
sempre pautada pela proporcionalidade, no discriminao, ponderabilidade e revisibilidade(91).
Em termos prticos, o mbito de actuao dos Estados encontra-se, assim, fortemente
limitado, incumbindo-lhes a tarefa de estabelecer regras relativas s medidas e sanes aplicveis s infraces legislao, de contribuir para a formulao de normas tcnicas internacionais, de controlar as empresas do sector alimentar (em todas as fases de produo) e de comunicar ao pblico a existncia de riscos alimentares, passando, no fundo, a assumir o papel
de executores, ao invs de legisladores, consequncia decorrente da integrao num quadro
jurdico comum que a prpria Unio Europeia, em si mesma, pressupe.

2.3. O caso portugus


Nos ltimos vinte anos, a Unio Europeia conheceu modificaes substanciais, designadamente ao nvel dos prprios Tratados, que reflectem a ideia de que muita da actividade poltica da Unio envolve a regulao da aco dos Governos dos Estados-membros, das entidades
sub-estatais e das prprias empresas. Tais modificaes repercutiram-se no quadro das jurisdies nacionais e Portugal no foi excepo. Com efeito, a adeso de Portugal s, ento, Comunidades Europeias, a 1 de Janeiro de 1986, constituiria um marco na Histria do pas, quer
pelas consequncias nas suas prprias estruturas polticas, quer pelos esforos que foi chamado a desenvolver, no sentido de se aproximar dos padres comunitrios, tendo em conta que

90

( ) Seja mediante de Regulamentos - obrigatrios em todos os seus elementos e directamente aplicveis em todos
os Estados-membros - seja atravs de Directivas.
91

( ) Artigo 7 do Regulamento (CE) n 178/2002.

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luz do princpio do primado do Direito Comunitrio, no poder ser aplicada legislao nacional que lhe seja contrria. Tratou-se, assim, de um enorme esforo de renovao, de modernizao e, em alguns casos, de criao de novas estruturas aptas a obedecer aos requisitos de
exigncia ditados pelas normas comunitrias.
No que diz respeito segurana alimentar, e semelhana do que sucede numa multiplicidade de domnios de actividade, Portugal est sujeito a todas as normas comunitrias respeitantes a este sector(92), desde a segurana dos alimentos propriamente dita e a rastreabilidade de todos os gneros alimentcios, sade e bem-estar dos animais e fitossanidade,
cabendo aqui destacar o ltimo pacote legislativo comunitrio destinado a por em prtica e a
complementar as bases da actual poltica europeia da segurana alimentar, estabelecida pelo
Regulamento (CE) n 178/2002(93).
Este pacote legislativo, normalmente designado por Pacote Higiene, e cuja vigncia se
iniciou em 2006, foi corporizado, sobretudo, atravs de vrios Regulamentos, dele fazendo
parte o Regulamento (CE) N 852/2004(94), relativo higiene dos gneros alimentcios, no
qual se estabeleceram as regras gerais destinadas aos operadores das empresas do sector
alimentar no que se refere higiene dos gneros alimentcios, sendo aplicvel a todas as empresas e operadores do sector alimentar, responsabilizando-os em caso de incumprimento.
Este Regulamento aplica-se a todas as fases de produo, transformao e distribuio de gneros alimentcios, incluindo a produo primria, sendo, portanto, um diploma de aplicao
horizontal no sector alimentar. As empresas do sector alimentar que manuseiem gneros alimentcios de origem animal tero ainda de dar cumprimento ao Regulamento (CE) N

92

( ) Como sabido, inclusivamente aquelas que se produziram antes da sua adeso , ento, CEE. So disso um
exemplo, o Decreto-Lei n 98/90, de 20 de Maro (D.R. n 66, I Srie, de 20.3.1990), que transps para o ordem
jurdica interna a Directiva n 72/461/CEE, do Conselho, de 12 de Dezembro, relativa polcia sanitria de trocas
intracomunitrias de carnes frescas (JO L 302, de 31. 12. 1972) ou o Decreto-Lei n 178/93, de 12 de Maio (D.R.
n 110, I Srie-A, de 12.5.1993), que transps para a ordem jurdica interna a Directiva n 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho, relativa s condies sanitrias de produo de carnes frescas e a sua colocao no mercado (JO L 121, de 29.7.1964), alterada pela Directiva n 91/497/CEE, do Conselho, de 29 de Junho, que altera e
codifica a Directiva 64/433/CEE, relativa aos problemas sanitrios em matria de comrcio intracomunitrio de
carne fresca, a fim de a alargar produo de carnes frescas e sua colocao no mercado (JO L 268 de
24.9.1991), diplomas estes, entretanto revogados pelo Decreto-Lei n 111/2006, de 9 de Junho, o qual, por sua
vez, transps para a ordem jurdica nacional a Directiva n 2004/41/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 21 de Abril, que revoga legislao relativa higiene dos gneros alimentcios e s regras aplicveis produo e comercializao de determinados produtos de origem animal destinados ao consumo humano, e altera
as Directivas ns 89/662/CEE e 92/118/CEE, do Conselho, e a Deciso n 95/408/CE, do Conselho (D.R. n 112, I
Srie-A, de 9.6.2006).
93

( ). Tendo em conta que seria incomportvel na exposio desta dimenso efectuar um elenco exaustivo de toda a
regulamentao comunitria existente no mbito da segurana alimentar que, consequentemente, vincula Portugal, designadamente, a relativa a rotulagem e embalagem dos produtos, aos controlos veterinrios, polcia
sanitria e higiene dos alimentos, alimentao e sade animal, controlos fitossanitrios, contaminao e factores ambientais, organismos geneticamente modificados, aditivos, alimentos dietticos, aromatizantes, pesticidas, etc.
94

( ) Regulamento (CE) n 852/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativo higiene dos gneros alimentcios (JO L 139, de 30.4.2004). Posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n
1019/2008 da Comisso, de 17 de Outubro de 2008, que altera o anexo II do Regulamento (CE) n 852/2004 do
Parlamento Europeu e do Conselho relativo higiene dos gneros alimentcios (JO L 277, de 18.10.2008).

Estudos de Direito Alimentar

107

853/2004(95), que igualmente integra o Pacote Higiene, e atravs do qual se estabeleceram


regras especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal, transformados e no transformados, complementando, assim, as regras definidas pelo Regulamento
(CE) N 852/2004. A estes, acresce ainda o Regulamento (CE) n. 854/2004(96), que estabeleceu regras especficas para os controlos oficiais de produtos de origem animal destinados ao
consumo humano, as quais so definidas por sector (carnes frescas, moluscos bivalves, leite e
produtos lcteos).
Este pacote legislativo ainda integrado por outros normativos, cujos princpios, definies e regras devero igualmente ser observados no mbito da segurana alimentar, designadamente, a Directiva 2002/99/CE(97), que estabeleceu as condies para a colocao no mercado dos produtos de origem animal e as restries aplicveis aos produtos provenientes de
pases ou de regies terceiros, sujeitos a restries de polcia sanitria, abarcando todas as
etapas de produo de um produto de origem animal a produo primria, a transformao,
o transporte, o armazenamento e a venda sendo igualmente aplicvel aos animais vivos destinados ao consumo humano, o Regulamento (CE) N 882/2004(98), relativo aos controlos
95

( ) Regulamento (CE) n 853/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece
regras especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (JO L 139, de 30.4.2004). Este
Regulamento foi posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n 2076/2005 da Comisso, de 5 de Dezembro
de 2005, que estabelece disposies transitrias de execuo dos Regulamentos (CE) n 853/2004, (CE) n
854/2004 e (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e que altera os Regulamentos (CE) n
853/2004 e (CE) n 854/2004 (JO L 338, de 22.12.2005), pelo Regulamento (CE) n 1662/2006 da Comisso, de 6
de Novembro de 2006, que altera o Regulamento (CE) n 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, que
estabelece regras especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (JO L 320, de
18.11.2006), pelo Regulamento (CE) n 1243/2007 da Comisso, de 24 de Outubro de 2007, que altera o anexo
III do Regulamento (CE) n 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece regras especficas
de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (JO L 281, de 25.10.2007) e pelo Regulamento
(CE) n 1020/2008 da Comisso, de 17 de Outubro de 2008, que altera os anexos II e III do Regulamento (CE) n
853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal e o Regulamento (CE) n 2076/2005 no que diz respeito marca de identificao, ao leite cru e aos produtos lcteos, bem como aos ovos e ovoprodutos e a certos produtos da pesca (JO
L 277, de 18.10.2008).
96

( ) Regulamento (CE) n 854/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece
regras especficas de organizao dos controlos oficiais de produtos de origem animal destinados ao consumo
humano (JO L 139, de 30.4.2004). Posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n 2076/2005 da Comisso,
de 5 de Dezembro de 2005, que estabelece disposies transitrias de execuo dos Regulamentos (CE) n
853/2004, (CE) n 854/2004 e (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e que altera os Regulamentos (CE) n 853/2004 e (CE) n 854/2004 (JO L 338, de 22.12.2005) e pelo Regulamento (CE) n 1021/2008
da Comisso, de 17 de Outubro de 2008, que altera os anexos I, II e III do Regulamento (CE) n 854/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras especficas de organizao dos controlos oficiais de produtos de origem animal destinados ao consumo humano e o Regulamento (CE) n 2076/2005, no que diz respeito aos moluscos bivalves vivos, a certos produtos da pesca e ao pessoal que presta assistncia nos controlos oficiais nos matadouros (JO L 277, de 18.10.2008).
97

( ) Directiva 2002/99 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, que estabelece as regras de polcia sanitria aplicveis produo, transformao, distribuio e introduo de produtos de origem animal destinados ao consumo
humano (JO L 18, de 23.1.2003).
98

( ) Regulamento (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativo aos
controlos oficiais realizados para assegurar a verificao do cumprimento da legislao relativa aos alimentos
para animais e aos gneros alimentcios e das normas relativas sade e ao bem-estar dos animais (JO L 165, de
30.4.2004). Modificado pelo Regulamento (CE) n 1029/2008, da Comisso, de 20 de Outubro de 2008, que al-

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oficiais realizados para assegurar a verificao do cumprimento da legislao relativa aos alimentos para animais e aos gneros alimentcios e das normas relativas sade e ao bem-estar
dos animais, o qual visou reorganizar os controlos oficiais dos gneros alimentcios e dos alimentos para animais, de modo a integrar os controlos em todas as etapas da produo e em
todos os sectores. De acordo com este Regulamento, os Estados-membros devero manter
listas actualizadas dos estabelecimentos aprovados pela autoridade competente do respectivo
Estado-membro; o Regulamento (CE) N 2073/2005(99), que estabeleceu os critrios microbiolgicos para certos microrganismos e as regras de execuo a cumprir pelos operadores das
empresas do sector alimentar quando aplicarem as medidas de higiene gerais e especficas
referidas no Artigo 4 do Regulamento (CE) n 852/2004; o Regulamento (CE) N
2074/2005(100), relativo implementao de medidas para determinados produtos previstos
no Regulamento (CE) n 853 e para a organizao de controlos oficiais no mbito dos Regulamentos (CE) n 854/2004 e n 882/2004; e o Regulamento (CE) n 1881/2006(101), que fixa os
teores mximos de certos contaminantes presentes nos gneros alimentcios. De acordo com
este Regulamento, os produtos que contenham contaminantes que excedam os teores mximos no devem ser colocados no mercado como tal, nem misturados com outros gneros
alimentcios, nem usados como ingredientes noutros alimentos.
Alguns destes normativos careceram de desenvolvimento por parte da legislao nacional, de modo a garantir a sua necessria execuo, cabendo, assim, destacar o Decreto-Lei n
113/2006, de 12 de Junho de 2006(102), que estabelece as regras de execuo, na ordem jurtera o Regulamento (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho para actualizar uma referncia a
determinadas normas europeias (JO L 278, de 21.10.2008) e pelo Regulamento (CE) n 596/2009, Regulamento
(CE) n 596/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Junho de 2009, que adapta Deciso
1999/468/CE do Conselho certos actos sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251 do Tratado, no que se
refere ao procedimento de regulamentao com controlo (JO L 188, de 18.7.2009).
99

( ) Regulamento (CE) n 2073/2005 da Comisso, de 15 de Novembro de 2005, relativo a critrios microbiolgicos


para gneros alimentcios (JO L 338, de 22.12.2005). Alterado pelo Regulamento (CE) n 1441/2007 da Comisso, de 5 de Dezembro de 2007 (JO L 322, de 7.12.2007). De acordo com este Regulamento, [O]s operadores
das empresas do sector alimentar devem assegurar que os gneros alimentcios cumprem os critrios microbiolgicos pertinentes estabelecidos no anexo I. Para o efeito, em cada fase da produo, transformao e distribuio de alimentos, incluindo a venda a retalho, os operadores das empresas do sector alimentar devem tomar
medidas, no quadro dos seus procedimentos baseados nos princpios do HACCP e da aplicao de boas prticas
de higiene() (N 1 do Artigo 3 do Regulamento (CE) n 2073/2005).
(

100

101

102

) Regulamento (CE) n 2074/2005 da Comisso de 5 de Dezembro de 2005 que estabelece medidas de execuo
para determinados produtos ao abrigo do Regulamento (CE) n o 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e para a organizao de controlos oficiais ao abrigo dos Regulamentos (CE) n 854/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, que derroga o Regulamento (CE) n
852/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e altera os Regulamentos (CE) n 853/2004 e (CE) n 854/2004
(JO L 338, de 22.12.2005). Este Regulamento foi, entretanto, alterado pelo Regulamento (CE) 1244/2007 da
Comisso, de 24 de Outubro de 2007, que altera o Regulamento (CE) n 2074/2005 no que se refere s medidas
de execuo aplicveis a determinados produtos de origem animal destinados ao consumo humano e que estabelece regras especficas para os controlos oficiais de inspeco da carne (JO L 281, de 25.10.2007).
) Regulamento (CE) n 1881/2006 da Comisso, de 19 de Dezembro de 2006, que fixa os teores mximos de
certos contaminantes presentes nos gneros alimentcios (JO L 364 de 20.12.2006).
) D.R. n 113, I Srie-A, de 12 de Junho de 2006. Este diploma viria a ser alterado pelo Decreto-Lei n. 223/2008,
de 18 de Novembro (D.R. n 224, I Srie, de 18 de Novembro de 2008) e rectificado pela Declarao de Rectificao n 49/2006, de 9 de Agosto (D.R. n 155, I Srie, de 11 de Agosto de 2006).

Estudos de Direito Alimentar

109

dica nacional, dos Regulamentos (CE) ns 852/2004 e 853/2004, do Parlamento Europeu e do


Conselho, de 29 de Abril, relativos, respectivamente, higiene dos gneros alimentcios e
higiene dos gneros alimentcios de origem animal, definindo no s as entidades responsveis
pelo controlo da aplicao das normas constantes dos Regulamentos referidos(103), mas
igualmente as infraces aos respectivos Regulamentos e as correspondentes sanes; a Portaria n. 699/2008, de 29 de Julho(104), que regulamenta as derrogaes previstas no Regulamento (CE) n. 853/2004 e no Regulamento (CE) n. 2073/2005, para determinados gneros
alimentcios; ou ainda o Decreto-Lei n 147/2006, de 31 de Julho de 2006(105), que aprova o
Regulamento das Condies Higinicas e Tcnicas a observar na distribuio e venda de carnes
e seus produtos, cujo incumprimento determinar a aplicao de contra-ordenaes.
Mas, se hoje em dia, fruto da sua qualidade de Estado-membro da Unio Europeia, Portugal est vinculado s normas comunitrias, a preocupao com a segurana alimentar em
Portugal remonta a tempos muito anteriores sua adeso, quer atravs da regulao de determinados produtos, quer atravs de diplomas de aplicao horizontal a todos os sectores da
rea alimentar, ainda que numa primeira fase, e como tivemos ocasio de referir em momento
anterior da nossa exposio, a questo fundamental residisse na proteco da sade pblica.
Assim, e sem evidentes preocupaes exaustivas, so disso exemplo, a Portaria de 24 de Outubro de 1853(106), que regulou a polcia sanitria dos alimentos e dos medicamentos, o Decreto n 8364, de 25 de Agosto de 1922(107), que aprovou o Regulamento da Higiene, Salubridade e Segurana nos Estabelecimentos Industriais, cuja finalidade era, no s garantir a salubridade dos lugares de trabalho e a higiene e segurana dos operrios, como tambm a higiene, comodidade e segurana pblicas, a Portaria n 6065, de 30 de Maro de 1929(108), referente concesso, pelas Cmaras Municipais, de alvars de licena dos estabelecimentos insalubres, incmodos e perigosos, o Decreto n 18640, de 19 de Junho de 1930(109), que criou,
junto da Intendncia Geral da Segurana Pblica, a Inspeco Geral dos Servios de Fiscalizao dos Gneros Alimentcios e estabeleceu as suas atribuies, o Decreto n 20282, de 31 de

103

( ) Nos termos do seu artigo 2, as autoridades competentes sero a Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE), a Direco-Geral de Veterinria (DGV), a Direco-Geral das Pescas e Aquicultura (DGPA), o Instituto
da Vinha e do Vinho (IVV), a Direco-Geral de Proteco das Culturas (DGPC), a Direco-Geral da Sade (DGS) e o
Instituto Nacional de Investigao Agrria e das Pescas (INIAP), no mbito das respectivas competncias. Ainda de
acordo com este diploma, o regime sancionatrio dever ser aplicado por forma a que seja efectivo, proporcionado
e dissuasivo, sendo punvel a tentativa ou a negligncia. De acordo com a gravidade e culpa do agente, poder
determinar o encerramento do estabelecimento ou a suspenso de autorizaes, licenas ou alvars.
(

104

105

106

) D.R. n 145, I Srie, de 29 de Julho de 2008.


) D.R. n 146, I Srie, de 31 de Julho de 2006. Este diploma foi, entretanto, alterado pelo Decreto-Lei n
207/2008, de 23 de Outubro (D.R. n 206, I Srie, de 23 de Outubro de 2008).
) Publicada no Dirio do Governo n 255.

107

( ) Dirio do Governo n. 181, I Srie, de 2 de Setembro de 1922.


108
( ) Dirio do Governo n. 81, I Srie, de 11 de Abril de 1929, diploma este que s viria a ser revogado em 1999,
pelo Decreto-Lei n 370/99, de 18 de Setembro, que aprovou o regime jurdico da instalao dos estabelecimentos
que vendem produtos alimentares e de alguns estabelecimentos de comrcio no alimentar e de servios que podem envolver riscos para a sade e segurana das pessoas (D.R. n 219, Srie I-A, de 18 de Setembro de 1999). Mais
tarde, com a Portaria n 22313, de 14 de Novembro de 1966, viria a ser includa a rubrica estabelecimentos de
mercearia na tabela anexa s instrues para o licenciamento sanitrio de determinados estabelecimentos, aprovadas pela Portaria n. 6065 (Dirio do Governo n. 264, I Srie, de 14 de Novembro de 1966).
109
( ) Dirio do Governo n. 166, I Srie, de 19 de Julho de 1930.

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110

Agosto de 1931(110), que determinou que a Inspeco Geral dos Servios de Fiscalizao de
Gneros Alimentcios passasse a funcionar junto da Intendncia Geral da Segurana Pblica e
introduziu vrias alteraes ao Decreto n. 18640, a Portaria 24082, de 17 de Maio de
1969(111), que estabeleceu determinadas condies higinicas para o transporte e a venda de
bolos e outros produtos de pastelaria, o Decreto-Lei n 302/72, de 14 de Agosto(112), que
aprovou o Regulamento do Comrcio de Po e Produtos Afins, e revogou alguma legislao
anterior sobre a matria, a Portaria n 559/76, de 7 de Setembro(113), que aprovou o Regulamento de Inspeco e Fiscalizao Hgio-Sanitrias do Pescado, ou ainda a Portaria 764/83, de
15 de Julho de 1983(114), a qual estabeleceu normas relativas s rejeies dos animais de
talho e suas carcaas, por motivo de inspeco sanitria, constatando-se claramente desta
breve sntese que a segurana alimentar no constitui uma preocupao recente para Portugal, e, por muito desadequada que hoje em dia se mostrasse perante a realidade, um facto
incontornvel que muito do labor legislativo nacional prvio adeso de Portugal , ora, Unio
Europeia, se encontrou em vigor e foi posto em prtica durante dcadas.
Do que antecede, conclui-se, pois, que, no espao eurocomunitrio(115), as competncias em matria de segurana alimentar h muito que deixaram de recair no mbito da competncia exclusiva do Estado, encontrando-se presentemente repartidas, quer pela Comisso
Europeia (e pelo Parlamento Europeu) - relativamente gesto de riscos alimentares, nomeadamente quanto discusso, definio e aprovao dos normativos legais a cumprir obrigatoriamente pelos Estados-membros, sendo as respectivas Administraes igualmente responsveis, no plano interno, pela gesto dos riscos) - quanto pela AESA, a quem cabe realizar estudos e emitir pareceres cientficos, antecipar e prevenir riscos alimentares, avaliar e comunicar
os riscos junto dos consumidores e colaborar com as entidades nacionais de segurana alimen110

( ) Dirio do Governo n. 205, I Srie, de 5 de Setembro de 1931. Nos termos do artigo 2 deste diploma, competiria Inspeco Geral dos Servios de Fiscalizao de Gneros Alimentcios fiscalizar e reprimir as transgresses
referentes ao fabrico, expedio e venda de gneros alimentcios alterados, falsificados, avariados ou corruptos e
bem assim as respeitantes venda de qualquer gnero alimentcio cuja natureza, composio ou qualidade no
correspondam designao com que exposto ou que no estejam em conformidade com o pedido feito pelo comprador.
(

111

112

) Dirio do Governo n 117, I Srie, de 17 de Maio de 1969. Revogada pela Portaria n 329/75, de 28 de Maio
(Dirio do Governo n. 123, I Srie, de 28 de Maio de 1975), esta ltima seria tambm ela revogada s em 2011,
pela Portaria n 215/2011, de 31 de Maio, que estabelece os requisitos especficos relativos a instalaes, funcionamento e regime de classificao aplicveis aos estabelecimentos de restaurao ou bebidas, incluindo aos
integrados em empreendimentos tursticos e s seces acessrias de restaurao ou de bebidas instaladas em
estabelecimentos comerciais com outra actividade (D.R. n 105, I Srie, de 31 de Maio de 2011).
) Dirio do Governo n 189, I Srie - Supl., de 14 de Agosto de 1972. Este diploma seria revogado em 1986, pelo
Decreto-Lei n 286/86, de 6 de Setembro (D.R. n 205, I Srie, de 6 de Setembro de 1986).

113

( ) D.R. n. 210, I Srie, de 7 de Setembro de 1976. Esta Portaria viria a ser revogada em 2008, pelo Decreto-Lei n
223/2008, de 18 de Novembro, que efectuou a primeira alterao ao Decreto-Lei n. 113/2006, de 12 de Junho, que
estabelece as regras de execuo, na ordem jurdica nacional, dos Regulamentos (CE) ns 852/2004 e 853/2004, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril, relativos higiene dos gneros alimentcios e higiene dos
gneros alimentcios de origem animal, e revoga as Portarias ns 559/76, de 7 de Setembro, 764/83, de 15 de Julho,
e 534/93, de 21 de Maio (D.R. n 224, I Srie, de 18 de Novembro de 2008).
114
( ) D.R. n. 161, I Srie, de 15 de Julho de 1983. A qual foi igualmente revogada pelo Decreto-Lei n 223/2008, de
18 de Novembro.
(

115

) Adoptamos aqui a expresso de MARIA LUSA DUARTE, Unio Europeia Esttica e Dinmica da Ordem Jurdica
Eurocomunitria, pg. 19 e Unio Europeia e Direitos Fundamentais No espao da internormatividade, pg.
30.

Estudos de Direito Alimentar

111

tar dos Estados-membros. Estas entidades nacionais devero garantir, de forma eficaz, a segurana alimentar de acordo com o modelo de estrutura que cada Estado-membro tiver optado,
ou seja, desde a mera actuao nas reas de avaliao e de comunicao do risco (como sucede, por exemplo com a Agence Franaise de Scurit des Aliments - AFSSA ou com a Food Safety Authority of Ireland - FSAI), ou reunindo no mbito das suas competncias, no s, a avaliao e comunicao de riscos, mas tambm a fiscalizao do cumprimento da lei e a aplicao de coimas, como sucede com a belga Agence Fdrale pour la Scurit de la Chaine Alimentaire (AFSCA) ou a com a agncia portuguesa, a Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE).
A ASAE, criada pelo Decreto-Lei n 237/2005, de 30 de Dezembro, e cuja orgnica foi
aprovada pelo Decreto-Lei n 194/2012, de 23 de Agosto(116), um servio central da administrao directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, que possui jurisdio nacional enquanto responsvel pela avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, e no
mbito do controlo oficial dos gneros alimentcios(117). A ASAE tem por misso a fiscalizao e preveno do cumprimento da legislao reguladora do exerccio das actividades econmicas, nos sectores alimentar e no alimentar, bem como a avaliao e comunicao dos
riscos na cadeia alimentar, sendo o organismo nacional de ligao com as suas entidades congneres, a nvel europeu e internacional(118). No mbito da fiscalizao e preveno do
cumprimento da legislao reguladora, quer do sector alimentar, quer do sector no alimentar, a ASAE zela pelo cumprimento de cerca de 1.100 diplomas legais, atravs da instaurao
de processos de natureza contra-ordenacional e criminal, uma vez que a ASAE igualmente
um rgo de polcia criminal(119). Na sua qualidade de autoridade nacional responsvel pela
avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, a ASAE , no s, a representante
portuguesa no Frum Consultivo da AESA(120), como igualmente o ponto focal da AESA em
questes tcnicas e cientficas, actuando como um centro de colaborao da AESA em Portugal. Nessa medida, compete-lhe coligir os dados e transmitir informao entre a AESA e os
organismos portugueses, sejam eles os gestores de risco, sejam as autoridades nacionais ou os
chamados stakeholders(121).
Como resultava do prembulo do seu diploma constitutivo, com a criao da ASAE pretendeu-se criar uma estrutura orgnica que permita, com significativos ganhos de eficincia e
maior eficcia, proceder a uma avaliao cientfica independente dos riscos na cadeia alimentar e fiscalizar as actividades econmicas a partir da produo e em estabelecimentos industri-

116

117

118

119

120

121

) Revogando o Decreto-Lei n 274/2007, de 30 de Julho, o qual, por sua vez, havia revogado parcialmente o
Decreto-Lei n 237/2005, de 30 de Setembro.
).N 5 do Artigo 2 do Decreto-Lei n 194/2012, de 23 de Agosto
) N 1 do Artigo 2 do mesmo diploma.
) N 1 do Artigo 15 do mesmo diploma.
) O Frum Consultivo da AESA, presidido pelo seu Director Executivo, composto pelos organismos nacionais
dos Estados-membros responsveis pela avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, nele participando como observadores a Comisso Europeia e alguns pases associados, como a Noruega, a Islndia e a Sua.
) Empresas do sector alimentar, produtores, distribuidores, associaes de consumidores, etc.

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112

ais ou comerciais, tirando partido do saber fazer anteriormente disperso por vrios servios
e organismos e agora concentrado numa nica entidade(122).

122

( ) Com efeito, apesar da sua recente criao, as origens da ASAE, enquanto autoridade a quem compete velar
pela segurana alimentar, remontam, pelo menos, ao Sculo XIX, quando, no seio da Polcia Civil de Lisboa, foi
criada a seco de Polcia de Inspeco Administrativa, em 1893, por Decreto do Rei D. Carlos I, a qual era responsvel pelo combate aos delitos econmicos e contra a sade pblica. Posteriormente, no mbito da reforma dos
servios policiais levada a efeito em 1918, seria criada a Polcia Administrativa (tambm referida como "Polcia
Administrativa e Sanitria"), sucedendo Polcia de Inspeco Administrativa de Lisboa, mas, desta vez, com mbito nacional, sendo directamente dependente da Direco-Geral de Segurana Pblica (DGSP). Em 1931, atravs do
Decreto n 20282, de 5 de Setembro de 1931, seria criada, junto da Intendncia-Geral da Segurana Pblica (que
sucedeu DGSP como rgo central da Polcia), a Inspeco-Geral dos Servios de Fiscalizao dos Gneros Alimentcios (IGSFGA) para a defesa da sade pblica, com o objectivo principal de combater a falsificao de alimentos, competindo-lhe fiscalizar e reprimir as transgresses referentes ao fabrico, expedio e venda de gneros
alimentcios alterados ou falsificados. Em 1932, o Decreto n 21194 de 20 de Maio de 1932 viria a extinguir a Intendncia Geral da Segurana Pblica e restaurar a Direco Geral de Segurana Pblica (DGSP). Entretanto, atenta a
disperso das vrias polcias, seria extinta a Direco-Geral de Segurana Pblica e criada, em 1935, pelo Decreto n
25338, de 16 de Maio de 1935, e criada a Polcia de Segurana Pblica (PSP), em cujas competncias se integraram
as anteriormente pertencentes Polcia Administrativa e Inspeco-Geral dos Servios de Fiscalizao dos Gneros Alimentcios (IGSFGA). As dificuldades que a II Guerra Mundial provocou no abastecimento de alimentos, levou
a que fosse necessrio proceder ao seu racionamento. Por sua vez, esta medida acabaria por motivar situaes de
aambarcamento e de especulao nos preos dos produtos, levando a que, em 1943, fosse criada, pelo Decreto-Lei
n 32945, de 2 de Agosto de 1943, Intendncia-Geral dos Abastecimentos (IGA), no seio do Ministrio da Economia, a qual assumiu tambm as competncias de fiscalizao econmica que, em 1935, haviam sido atribudas
Polcia de Segurana Pblica A IGA tinha como misso assegurar o transporte e a distribuio de bens de consumo,
bem como fiscalizar a poltica de preos e o racionamento. Em 1965, pelo Decreto-Lei n 46336, de 17 de Maio de
1965, a Intendncia-Geral dos Abastecimentos seria reestruturada, dando origem Inspeco-Geral das Actividades Econmicas (IGAE).
Em 1974, na decorrncia dos saneamentos operados nos organismos pblicos, em virtude das suas conotaes com
o Estado Novo, a Inspeco-Geral das Actividades Econmicas viria a ser reestruturada e transformada na DirecoGeral da Fiscalizao Econmica (DGIE), pelo Decreto-Lei n 329-D/74, de 7 de Outubro. Posteriormente, em 1984,
pelo Decreto-Lei n 23/84, de 14 de Janeiro, a Direco-Geral da Fiscalizao Econmica, passaria a designar-se por
Direco-Geral de Inspeco Econmica (DGIE). Em 1993, pelo Decreto-Lei n 14/93, de 18 de Janeiro, a DirecoGeral de Inspeco Econmica viria a ser restruturada, voltando designao de 1965: Inspeco-Geral das Actividades Econmicas (IGAE). Em 1997, pelo Decreto-Lei n 98/97, de 26 de Abril, seria criada a Direco-Geral de
Fiscalizao e Controlo da Qualidade Alimentar (DGFCQA), tendo, entre outras, a competncia para fiscalizar, em
articulao com os servios regionais do Ministrio da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP),
e sem prejuzo das competncias de outras entidades o cumprimento das normas relativas produo, preparao,
confeco, acondicionamento, rotulagem, armazenagem, transporte e venda dos gneros alimentcios, ingredientes
e aditivos alimentares, bem como as relativas a materiais, embalagens e outros objectos que se destinassem a
entrar em contacto com os gneros alimentcios, que tivessem sido lanados no mercado; recolher, tratar e produzir informao referente fiscalizao e controlo e das normas higio-sanitrias; assegurar, enquanto autoridade
nacional responsvel, a coordenao da cooperao cientfica com a Comisso da Unio Europeia (UE) em matria
alimentar; e, assegurar os mecanismos e procedimentos inerentes s responsabilidades de ponto de contacto do
Comit Cientfico de Alimentao Humana da Unio Europeia (UE).
Entretanto, pelo Decreto-Lei n 180/2000, de 10 de Agosto, j na esteira da nova abordagem das questes da segurana alimentar na Europa, apresentada pela Comisso Europeia no Livro Branco da Segurana Alimentar, seria
criada a Agncia para a Qualidade e Segurana Alimentar (AQSA). Quatro anos mais tarde, pelo Decreto-Lei n
217-B/2004, de 9 de Outubro, seria criada a Agncia Portuguesa de Segurana Alimentar, I.P. (APSA), como entidade nacional responsvel pela avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, substituindo a Agncia para
a Qualidade e Segurana Alimentar.
Por fim, em 2005, tirando partido do saber fazer anteriormente disperso por vrios servios e organismos e
inserindo-se na orientao do XVII Governo Constitucional, mormente na Resoluo do Conselho de Ministros n
102/2005, de 24 de Junho, quanto reduo da despesa pblica e de reforma estrutural da Administrao, traduzida, neste caso, na concentrao de funes e de servios, com acrscimo de eficcia e racionalizao de meios materiais e humanos, conforme consta do prembulo do Decreto-Lei n 237/2005, de 30 de Dezembro, seria criada a
Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE), com a consequente extino dos vrios organismos dispersos com competncias na rea da segurana e qualidade alimentar.

113

Estudos de Direito Alimentar


Concluso

A evoluo da sociedade tem originado o aparecimento de uma multiplicidade de produtos alimentares. Se associarmos a expresso segurana alimentar produo, transformao, distribuio e fornecimento de alimentos que no prejudiquem a sade do consumidor,
verificamos que, nos dias de hoje, muitos ou a quase totalidade dos produtos alimentares so
sujeitos a processamentos cada vez mais manipulados e enriquecidos, fruto da evoluo
tecnologia da sociedade dos dias de hoje e cada vez mais distantes da percepo do comum
consumidor.
Sendo certo que as graves crises alimentares ocorridas na dcada de 90 seriam o motor
impulsionador de uma nova e actual poltica de segurana alimentar, atravs da adopo de
todo um conjunto de medidas impondo o mesmo tipo de aces em todo o espao comunitrio, destinadas a restabelecer a confiana dos consumidores nos produtos por si consumidos e,
a montante, nas instituies comunitrias e nacionais com responsabilidade no respectivo
controlo, verifica-se, consequentemente, que Portugal tem perdido numa primeira fase, de
forma gradual e, nos ltimos anos, por determinao dos Regulamentos comunitrios os
seus poderes de imposio de determinadas medidas e, por consequncia, de deciso quanto
ao regime da segurana alimentar, pois mesmo quanto prpria gesto do risco, embora continue a deter uma certa margem para estabelecer o seu prprio nvel de proteco e, consequentemente, um nvel de risco aceitvel, essa possibilidade encontra-se fortemente condicionada quando estejam em causa aspectos que tenham sido objecto de harmonizao, devendo ser sempre pautada pela proporcionalidade, no discriminao, ponderabilidade e revisibilidade, sem prejuzo ainda de tais decises polticas passarem necessariamente por uma prvia
audio dos organismos cientficos quer nacionais, quer sobretudo internacionais (como seja o
caso da AESA).
Na prtica, o mbito de actuao dos poderes pblicos nacionais encontra-se, pois, fortemente limitado, incumbindo-lhe a tarefa de estabelecer regras relativas s medidas e sanes aplicveis s infraces legislao comunitria, de contribuir para a formulao de normas tcnicas internacionais, de controlar as empresas do sector alimentar e de comunicar ao
pblico a existncia de riscos alimentares, passando, no fundo, a assumir um papel quase residual, de executor, consequncia decorrente da integrao num quadro jurdico comum que a
prpria Unio Europeia pressupe.

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http://ec.europa.eu/food/resources/publications_en.htm
Perfil de Risco dos Principais Alimentos Consumidos em Portugal, Autoridade de Segurana
Alimentar e Econmica, Direco de Avaliao e Comunicao dos Riscos, 2009, disponvel em
http://www.fipa.pt
Plano Nacional de Controlo Plurianual Integrado PORTUGAL (2009-2011), Gabinete de Planeamento e Polticas do Ministrio da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Territrio,
disponvel em http://www.gpp.pt

Pginas electrnicas:
Acesso ao Direito da Unio Europeia (pgina oficial): http://eur-lex.europa.eu
Dirio da Repblica Electrnico: http://www.dre.pt
Pgina oficial da Autoridade Europeia para a Segurana dos Alimentos (European Food Safety
Authotity - EFSA): http://www.efsa.europa.eu
Pgina oficial da Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE): http://www.asae.pt
Pgina oficial do Codex Alimentarius: http://www.codexalimentarius.org
Pgina oficial da Comisso Europeia: http://ec.europa.eu/index_pt.htm
Pgina oficial da FAO: http://www.fao.org/index_en.htm

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Estudos de Direito Alimentar

117

OS PROCEDIMENTOS DECISRIOS NO DIREITO SEGURANA ALIMENTAR NO ESPAO EUROCOMUNITRIO

Maurcio Zanotelli1

RESUMO: A presente pesquisa busca responder um grande questionamento acerca dos procedimentos decisrios em se tratando de Organismos Geneticamente Modificados, de direito
segurana alimentar, j que para que haja a liberao de comercializao de um OGM ou de
produtos derivados de OGM, precisa-se desta autorizao isto , a deciso da autoridade
pblica concedendo-a. Em outras palavras, como decidir nos casos de insegurana cientfica
frente o direito segurana alimentar, no retardando o progresso tecnolgico e econmico?
O processo decisrio administrativo passa por trs fases, ou seja, constitui-se em anlise de
risco. Assim, a forma como dialogar com as etapas e a compreenso conjunta e circular faz-se
discorrida por uma concepo hermenutica filosfica, com objetivo de fundar a cooperao
internacional asseguratria da proteo em sade alimentar, alm de todo o contexto natural,
cientfico, poltico, jurdico, dentre outros, envolvidos. Nesse sentido, as respostas prontas e
acabadas ditadas pelas empresas transnacionais so rechaadas, em nome da provisoriedade e
do des-velamento do ser, dos valores de Estado de Direito Social que no se deixam moldar
pela fria do lucro. Logo, as decises ganham relevo sem igual em termos de responsabilidade,
de segurana alimentar. De modo que, o avano nas pesquisas e o fortalecimento da estrutura
de cooperao entre Estados so condies deste possibilitar, de decises como fuso de horizontes, contextualizadas prpria delimitao, respondendo aos ditames inquietantes, mantendo-se sempre aberto ao perguntar, como forma de continuar perguntando pelo acontecer
do direito segurana alimentar.

PALAVRAS-CHAVE: Segurana Alimentar. Procedimentos Decisrios. Hermenutica Filosfica.

ABSTRACT: This research seeks to answer a big question about the decision-making procedures in the case of Genetically Modified Organisms, the right to food security, as for the initial
release to market a GMO or GMO-derived products, we need to this authorization - that is, the
decision of the public authority granting it.

Graduado em Direito pela Unisinos/RS. Especialista em Direito do Estado pela UFRGS. Mestre em Direito Pblico
pela Unisinos/RS. Mestre em Argumentao Jurdica pela Universidade de Alicante-ES. Doutorando em Direito
pela Universidade de Lisboa-PT. Professor Titular e Coordenador Adjunto da Faculdade de Direito da AJES-MT.
Editor-Chefe da Iurisprudentia: Revista da Faculdade de Direito da AJES-MT.

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In other words, how to decide in cases of scientific uncertainty facing the right to food security,
not slowing the technological and economic progress?
The administrative decision-making process goes through three phases, ie, is in risk analysis. So
how dialogue with the steps and understanding and joint circular it is studied by a conception
of philosophical hermeneutics, in order to establish international cooperation asseguratria
protection in health food, plus all the natural context, scientific, political, legal , among others,
involved. In this sense, the answers ready and finished dictated by transnational corporations
are rejected, on behalf of the provisional and un-veiling of being, the values of the rule of law
that does not let Social shaping the fury of profit. Thus, decisions gain relief without equal in
terms of responsibility for food safety. So, the advances in research and strengthening the
structure of cooperation between states are conditions of this permit, the decisions as a fusion
of horizons, contextualized the very definition, responding to the dictates disturbing, always
remaining open to ask, as a way to continue happen by asking the right to food security.

KEYWORDS: Food Security. Decision-Making Procedures. Philosophical Hermeneutics.

SUMRIO: 1 Introduo; 2 A genealogia da anlise dos riscos da segurana alimentar na sociedade de consumo; 3 A deciso poltica de administrao do risco como um vir--fala cientficosocial; 3.1. A avaliao do risco; 3.2 Gesto do risco; 3.3 Comunicao do risco; 4 Avaliao de
risco e respostas corretas em segurana alimentar: a palavra de Deus? 5 Consideraes Finais;
Referencial Bibliogrfico.

1. Introduo
O tema dos Organismos Geneticamente Modificados faz-se uma abordagem no sempre simplria, por se tratar de algumas variveis complexas que so prprias dos OGMs ou do
contexto em que eles se inserem, desenhando fronteiras indefinidas muitas vezes. E, em se
tratando da delimitao temtica da segurana alimentar em OGM, esta complexidade fica
ainda mais densa chegando-se aos procedimentos decisrios no direito segurana alimentar, com enorme responsabilidade a quem decide e os reflexos da decorrentes de relevncia
mpar humanidade. Enfim, um tema que merece ainda muita ateno dos pesquisadores e
da comunidade de uma forma geral, pela sua importncia ao gnero humano.
Dessa forma, a identificao do problema investigativo desta pesquisa traduz-se nos
plexos decisrios da temtica, isto , como decidir nos casos de incertezas cientficas e de necessidades econmicas frente ao direito segurana alimentar? Em outras palavras, como
assegurar a preveno de riscos, a segurana alimentar perante lacunas legais e incertezas
cientficas - sem omitir o progresso tecnolgico pela modificao gentica dos alimentos e os
avanos econmicos?
Sobre a deciso poltico-administrativa que se centra esta reflexo, em matria de
segurana alimentar, trazendo tambm uma viso ancorada na filosofia hermenutica de como decidir, uma vez que neste cenrio tem-se a percia tcnico-cientfica, a ideologia poltico-

Estudos de Direito Alimentar

119

administrativa e o Estado de Direito. Assim, as hipteses apresentadas estruturam-se em trs


captulos.
No primeiro, a genealogia da anlise do risco de segurana alimentar na segurana de
consumo, procura-se traar a dimenso dos OGMs onde alcana um mercado de escala global
impondo-se e impondo-nos ao consumo, por formas variadas e diversas no se sabendo com
certeza o que realmente se est a consumir, provocando uma fragilidade aos direitos e garantias do cidado, especificamente, segurana alimentar. Estando, os procedimentos decisrios, a deciso dos governantes, em especial relevo de responsabilidade com a finalidade de
constituir o direito segurana alimentar.
No segundo, a deciso poltica de administrao do risco como um vir--fala cientficosocial, traz-se outros aspectos que devero ser analisados na gesto da segurana alimentar,
abrindo-se a anlise do risco em suas trs fases, ou seja, a avaliao dos riscos, a gesto dos
riscos e a comunicao dos riscos como uma viso conjunta em um vir--fala que responda
aos diversos aspectos que questionam por segurana alimentar na sociedade de consumo,
principalmente, aos aspectos cientficos e sociais.
No terceiro, a avaliao do risco e respostas corretas em segurana alimentar: a palavra de Deus? Aborda-se a forma da avaliao em pleitos de segurana alimentar, como se fossem a palavra de Deus ou a palavra das empresas transnacionais - que procuram ditar as respostas corretas. Relacionando-as com os juristas que decidem conforme suas conscincias
pouco importando a Constituio, o que seria uma deciso poltica desmedida dos vrtices de
Cincia e do Estado de Direito, perguntando-se: quem diz a Cincia? Sob este contexto mostrase um desacordo sobre a literatura cientfica, sobre a complexidade da deciso em OGMs, por
exemplo, pelo caso Bablok, evidenciando-se uma possvel insegurana da percia cientfica.
Assim sendo, os procedimentos decisrios no Direito segurana alimentar devem
considerar todos esses aspectos apontados antes de quaisquer manifestaes, ainda assim, ir
persistir a dvida que se problematizou?

2. A genealogia da anlise dos riscos da segurana alimentar na sociedade de consumo


A sociedade de consumo aumenta em tons alarmantes e variados. Os produtos consumidos pelos humanos, neste prisma, contrariam os hbitos tradicionais de alimentao,
colocando-os em uma fronteira de tenso, por exemplo, entre alimento/medicamento e
passa-se alterao do cdigo gentico de plantas e animais, traando inventos e causando
incertezas na prpria verdade cientfica. Por conseguinte, levando o homem, o mundo, a um
tormento de dvidas sobre o bem e o mal - colocando em xeque os prprios princpios basilares da humanidade sob um predador: o lucro.
Os alimentos geneticamente modificados que nos servem de exemplos so o tomate
Flavr Sarv, o milho Bt, a soja Roundup Ready, o arroz dourado, enfim, bovinos transgnicos,
algodo, caf, salmo, etc. Os processos artificiais de manipulao humana do material gentico alcanam o mercado em uma clere escala global, a ponto de alguns cidados nem se aperceberem desse fenmeno, quando j esto consumindo tais alimentos h certo tempo. Em
outras palavras, os cidados consomem os alimentos geneticamente modificados sem se aperceberem ou saberem o que realmente esto consumindo, pois este mercado alm de gil

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silente e, quando o cidado constata que est consumindo OGM as primeiras reaes so de
espanto e rechao a eles. Passadas algumas semanas, o consumo quase inexorvel e acabase tornando normal a prtica frente ao contexto da sociedade, isso porque raros produtos so
livres de OGM em sua cadeia integral e os que assim so, implicam em um preo final mais
elevado, no estando ao acesso econmico desejado. Logo, o consumidor conduzido ao consumo, nestes termos, infelizmente, optando pelo mais barato (OGM).
Dessa forma, os riscos que a sociedade enfrenta so de uma complexidade extrema.
No contexto da sociedade de risco, de uma emergncia do progresso tecnolgico cada vez
mais intenso encontra-se a Cincia Jurdica, com o dever de responder aos questionamentos
da advindos (risco, perigo), salvaguardando a matriz principiolgica (precauo, proporcionalidade, etc.) e os propsitos do Estado de Direito Democrtico. Neste denso e paradoxo ncleo
onde o Direito obrigado a responder, esto em causa as prprias garantias do cidado versus
aos prprios direitos assegurados sob o status de fundamentais. O que seria a liberdade limitando a liberdade, a segurana limitando a prpria segurana, assim com a sustentabilidade,
proporcionalidade, precauo, etc. ainda, uma delimitao entre estes ou entre todos. Exigindo-se no s do intrprete jurdico dito enfrentamento.
Assim sendo, os procedimentos decisrios e as decises das autoridades ganham especial relevo investigativo, uma vez que a tomada de deciso pode ser fatal para a vida de uns
e a conquista para a vida de outros, para dizer o mnimo. Do tipo: a tragdia de uns seria a
felicidade de outros. A importncia da deciso do Estado nessas questes de, por exemplo,
permitir o plantio de alimentos geneticamente modificados, permitir a comercializao, dentre
outras, alm de no raras vezes andejarem por terrenos movedios de incertezas cientficas,
podem conduzir um pas a uma grave crise econmica, por conseguinte, enfraquecimento de
Estado, sem contar nos reflexos diretos e indiretos da decorrentes. Ademais, uma deciso
frustrada pode exterminar uma sociedade em massa, em pequeno, mdio ou longo prazo
dependendo da alterao gentica, nos alimentos, processada. Uma vez que, as alteraes ou
modificaes acabam sendo aladas ao consumo humano - razo de toda a preocupao.
Creia-se que a responsabilidade do governante ao tomar uma deciso realmente de uma
importncia sem igual, pois a partir dela que se contempla a legalidade das prticas de
OGMs. E, sob o manto do princpio da legalidade, h de alvorecer os valores do Estado de
Direito em relao no s aos indicadores econmicos ou pelo menos deveria. De outra banda,
uma medida autorizada por lei, que pudesse vir a causar prejuzos sade e a integridade dos
cidados seria alguma coisa de muito ruim, pra ser lamentado, sem dvidas. J que, estas decises ganham aplicabilidade de legalidade e uma vez sendo legal, dever se motivar pelos pressupostos condizentes com as aspiraes constitucionais, formal e materialmente. Est-se querendo dizer que a legalidade h de ser uma fuso de contextos que guardem congruncia
constitucional de defesa da pessoa humana em toda a sua principiologia e no, a legalidade,
ser usada como um escudo protetor de interesses econmicos privados.
Com efeito, os critrios decisrios que devem guardar toda uma coerncia perante o
conjunto ftico-cientfico-jurdico, em um infindvel dilogo entre os setores pblico e privado,
entre cientistas e autoridades objetivando uma busca de fundamentao consensualmente2
2

A expresso consenso pode ser usada em uma diversidade variada de significados e dimenses; nesse sentir,
Horowitz, em exemplo, traa alguns contextos da expresso consenso utilizados pelos socilogos em suas teo-

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121

observada pelo desvelamento da verdade, que h de ser sempre provisria, em virtude da


circularidade do processo compreensivo.
Os procedimentos administrativos decisrios se estabelecem em trs fases: na primeira a fase de avaliao do risco risk assessment, na segunda fase de gesto do risco risk
management e na terceira fase de comunicao do risco. Tal procedimento assentado nos
propsitos de analisar os nveis de risco que h sendo que a partir destes resultados, tm-se
os nveis que podero ser aceitveis ou no aceitveis.
Esses procedimentos decisrios que esto em vigor alteraram uma viso mais simplificada que vinha por regulamentao de normas na Europa, que almejava a criao do mercado
nico europeu, apenas e to-s como ponto primordial. O Objeto at ento era o mercado
nico e a regulamentao tinha esta finalidade. A legislao regulamentava o mercado nico
na Europa. Todavia, com a alta desconfiana do consumidor diante da crise das vacas loucas e
de outros produtos alimentares que ganhavam as manchetes dos anos 90, a Europa passou a
tomar algumas cautelas no sentido de instituir uma legislao especfica sobre os alimentos
geneticamente modificados, procedimentos decisrios comunitrios, alm de polticas como
Do campo mesa from farm to table, com outros objetivos muito alm de apenas e to-s
estabelecer um mercado nico de livre circulao.
Assim, os novos critrios decisrios vieram a romper esta poltica de um nico grande
objetivo, ou seja, um mercado nico de livre circulao para, agora, integrarem-se neste rol de
inovaes, por exemplo, a poltica agrcola comum, polticas de ambiente, sade pblica, defesa dos consumidores, dentre outras. Por isso, os novos paradigmas dos procedimentos decisrios nasceram como resposta do Direito Europeu da Segurana Alimentar, num quadro de pluralismo legal global, embasando os novos critrios das decises, que partem da avaliao cientfica de risco, na auto e hetero-regulao em rede, que as entidades promovem devendo-se
prosperar dentro dos parmetros de preveno e proporcionalidade.
Outra etapa importante nesse contexto foi a criao de uma Autoridade Europeia de
Segurana Alimentar (AESA) como rgo independente que deve se prestar formular pareceres cientficos, gesto de alertas urgentes, comunicaes aos consumidores e a constituio de
redes com agncias e organismos cientficos internacionais e nacionais.

rias, em sentidos diferentes, ou seja, como sendo: 1) ajustamento da dissenso social; 2) acordo entre o papel
de um comportamento e o papel dele esperado; 3) crenas comuns que ultrapassam as fronteiras entre grupos;
4) um ponto em comum atinente a identidade ou congruncia de desinteresses. In: HOROWITZ, Irving Louis.
Consensus, conflict and cooperation: a sociological invertory. In: Social Forces, Vol. 41, n 2, dec., 1962. p. 177188. Assim, usa-se o termo consensus como condio de legitimidade um possvel do consentimento, que
acaba por acobertar tanto no fundamento do Poder, isto , na justificao do mando ou da obrigao poltica quanto ao seu funcionamento, ou seja, a participao ou influncia da comunidade no Poder. Portanto, consensus o acordo entre os membros da Comunidade, sobre as bases da ordem desejvel. In: SOUZA JNIOR, Cezar
Saldanha. Consenso e democracia constitucional. Porto Alegre: Sagra Luzatto, 2002. p. 68-71. Pois no se pode
condenar o pluralismo de convenincias, de forma que seja o problema em si - assim, o problema a forma
como que dialogamos com ele ao colocar em marcha o um possvel consenso de opinies, ou seja: El pluralismo pertenece esencialmente a la democracia. En la sociedad humana moderna hay una multiplicidad de puntos
de vista y sistemas normativos diferentes con igual derecho a la validez, y hay una multitud de mtodos, que
son adecuados al correspondiente objeto de la investigacin. In: KAUFMANN, Arthur. Filosofia del derecho.
Trad. Luis Villar Borda e Ana Mara Montoya. 2 ed. Bogot: Universidad Externado Colombia, 1999. p. 519.

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Logo, o sistema europeu de regulamentao deve estar em rede, fulcrado na lgica de


autocontrole pelas entidades, mantendo-se, elas, vigilantes frente aos objetivos e princpios
gerais do Direito Europeu da Segurana Alimentar, ou seja, est-se a tratar do princpio do
elevado nvel de proteo, princpio da avaliao cientfica de riscos, princpio da precauo,
proporcionalidade, equivalncia substancial, do campo mesa, caso a caso, passo a passo,
bem como s garantias de transparncia, participao, informao, exigncias de rastreabilidade3, rotulagem, etc. Assim, abre-se a anlise dos critrios decisrios e seus procedimentos
sob um enfoque analtico-crtico.
O contexto de consumo, em nvel mundial, de transportar presena do consumidor
produtos de origens variadas. Um exemplo presente de tudo isso a prpria Unio Europeia,
onde diariamente diferentes modalidades de alimentos em livre circulao so distribudos e
comercializados nos Estados-Membros. Os alimentos trazem nutricionalmente progressos
tecnolgicos, complementao alimentar (completando a ingesto de nutrientes) como as
bebidas energticas, alimentos enriquecidos em aumento de nutrientes (mega 3, clcio, vitaminas, dentre outros) como o caso do leite, alimentos funcionais, etc.4
3

Regulamento (CE) N 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002: Artigo 3, n 15:
"rastreabilidade", a capacidade de detectar a origem e de seguir o rasto de um gnero alimentcio, de um alimento para animais, de um animal produtor de gneros alimentcios ou de uma substncia, destinados a ser incorporados em gneros alimentcios ou em alimentos para animais, ou com probabilidades de o ser, ao longo
de todas as fases da produo, transformao e distribuio.

Artigo 18 - Rastreabilidade:
1. Ser assegurada em todas as fases da produo, transformao e distribuio a rastreabilidade dos gneros
alimentcios, dos alimentos para animais, dos animais produtores de gneros alimentcios e de qualquer outra
substncia destinada a ser incorporada num gnero alimentcio ou num alimento para animais, ou com probabilidades de o ser.
2. Os operadores das empresas do sector alimentar e do sector dos alimentos para animais devem estar em condies de identificar o fornecedor de um gnero alimentcio, de um alimento para animais, de um animal produtor de gneros alimentcios, ou de qualquer outra substncia destinada a ser incorporada num gnero alimentcio ou num alimento para animais, ou com probabilidades de o ser.
Para o efeito, devem dispor de sistemas e procedimentos que permitam que essa informao seja colocada disposio das autoridades competentes, a seu pedido.
3. Os operadores das empresas do sector alimentar e do sector dos alimentos para animais devem dispor de sistemas e procedimentos para identificar outros operadores a quem tenham sido fornecidos os seus produtos. Essa
informao ser facultada s autoridades competentes, a seu pedido.
4. Os gneros alimentcios e os alimentos para animais que sejam colocados no mercado, ou susceptveis de o ser,
na Comunidade devem ser adequadamente rotulados ou identificados por forma a facilitar a sua rastreabilidade, atravs de documentao ou informao cabal de acordo com os requisitos pertinentes de disposies mais
especficas.
5. Para efeitos da aplicao dos requisitos do presente artigo no que se refere a sectores especficos, podero ser
adoptadas disposies de acordo com o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 58.
4

A importncia nutricional dos alimentos importa tambm em enormes perigos e preocupaes, uma vez que a
nutrio acompanha a segurana alimentar integrando-a em seu arcabouo de aplicabilidade, sendo a mal nutrio na alimentao humana um fator de perigo sade pblica e a prpria segurana alimentar. Assim, a alimentao insuficiente, excessiva, desiquilibrada, carente em nutrientes especficos muitas vezes essenciais podem vir a se revelar potencialmente um risco at superior aos perigos qumicos, por exemplo, por estar-se tratando de anemias, obesidade, a doena de Kwashiorkor, diabetes, hiperlipemia, doenas cardiovasculares, he-

Estudos de Direito Alimentar

123

Em 1994, nos Estados Unidos, ocorreu um fato inusitado, sob o pretexto de aumento
da resistncia e a reduo de usos de venenos qumicos pela resistncia aos insetos, a Food
and Drug Administration autorizou a comercializao de uma espcie Flavr Savr de tomates,
que tinham uma vida mais longa depois de colhidos. Curioso faz-se que em 1997, tal espcie
de tomates, foi retirada de circulao sob a fundamentao de que era economicamente invivel, eis que requeria um tipo de transporte especial.5 Em outras palavras, ser que o fator
econmico colocou e retirou de mercado o produto? E a sade humana?
A dimenso do problema vai um pouco mais alm do fator econmico a ponto de interferir na cadeia dos insetos, na alimentao animal e de produtos derivados ainda podendo
prejudicar toda a cadeia biolgico-tecnolgica. Explica-se. Os OGMs esto classificados por
geraes, sendo a primeira deles os produtos agrcolas geneticamente modificados com objetivos de melhorar suas caractersticas, produtividade, resistncia, etc.; a segunda, a dos alimentos funcionais, geneticamente modicados para incorporar um gene de betacaroteno e
aumentar o teor de vitamina A por exemplo: o arroz dourado; a terceira, a dos alimentos
biofbricas, geneticamente modificados a fim de conter medicamentos como, por exemplo,
vacinas e preventivos.6 Assim, a tarefa pblica neste contexto de assegurar a segurana de
alimentao saudvel no sentido de no ser perigosa s doenas e contaminaes ou imprprias ao consumo humano. Portanto, a polcia administrativa, ou seja, mdicos sanitrios, veterinrios, agentes especializados em gneros alimentcios trabalham na inspeo, fiscalizao,
exames e anlises qumicas, biolgicas e bacterianas dos alimentos em geral, almejando a segurana alimentar.
Entretanto, a preocupao faz-se pela deciso poltica-administrativa sobre os alimentos geneticamente modificados, principalmente, quando no h regra expressa no ordenamento jurdico positivo ou certeza cientfica unvoca. Em uma sociedade que aguarda das autoridades de Estado uma salvaguarda pela segurana alimentar em linhas de preveno de
perigos e controle pleno dos riscos, ainda, frente aos ditames econmicos globais e fluxos de
mercado: este o desafio. Ou seja, como assegurar a preveno de riscos, a segurana alimentar perante lacunas legais e incertezas cientficas - sem omitir o progresso tecnolgico pela
modificao gentica dos alimentos?

3. A deciso poltica de administrao do risco como um vir--fala cientfico-social


evidncia, a cooperao cientfica internacional, em um quadro de pluralismos, ganha uma enorme credibilidade pela segurana alimentar transformando-se em um principal
pticas ou neuropsquicas, cancro, hiperglicemia, hipertenso, etc. Por esta razo, com a presena de alimentos
novos, OGMs ou derivados dele, dietticos, complementos, enriquecidos, funcionais com, no raras vezes,
carncias de pesquisas conclusivas sobre os reais efeitos destes alimentos (alguns muito artificial), as preocupaes nutricionais aumentam consideravelmente nesse tocante, em nome da segurana alimentar. Cf.: ARAJO,
M. Segurana Alimentar: Os perigos para a sade atravs dos alimentos. O sistema de segurana HACCP: uma
abordagem para aplicao prtica na Restaurao. Meribrica - Liber Editores Ltda. Lisboa, 1999.
5

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo de organismos geneticamente modificados. Coimbra:
Almedina, 2008. p. 22.

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo de organismos geneticamente modificados. Coimbra:
Almedina, 2008. p. 26.

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critrio decisrio, apesar de a questo envolver poltica agrcola, direito administrativo, direito
ambiental, sade pblica, defesa dos consumidores, realizao do mercado comum, etc. Assim, as decises polticas e/ou administrativas viram-se obrigadas a se reportarem avaliao
cientfica do risco sob pena de falta ou fragilidade de fundamentao ao passo que a temtica da segurana alimentar comeou a despertar nas demandas polticas da Unio Europeia,
por conta de alguns ocorridos, como j referido, lembre-se a crise das vacas loucas, na dcada
de 90.
No se pode olvidar da edio de dois Livros, cruciais para a construo de um novo
paradigma, ou seja, o Livro Verde (30 de abril de 1997) sobre os Princpios Gerais da Legislao
Alimentar na Unio Europeia, pelo qual as decises devem basear-se numa avaliao cientfica
do risco, recorrendo-se, em casos de incerteza cientfica ao princpio da precauo, tambm,
melhora na transparncia do procedimento legislativo, na realizao de consultas prvias a
comits cientficos, anlise de custo-benefcio das propostas - so alguns avanos, todos, destacados nesta margem. E, o segundo, trata-se do Livro Branco (2000) sobre Segurana Alimentar que, sob o lema Do campo at mesa, analisa toda a cadeia alimentar em comento, formando um novo quadro jurdico, devendo ser regido pela transparncia7, informao dos consumidores, pela fundamentao cientfica da legislao alimentar e da tomada de deciso na
matria, conforme a tcnica da anlise de riscos, a rastreabilidade, a rotulagem e o princpio
da precauo, alm da proposta de criao de uma autoridade europeia alimentar independente que, em 2002, concretiza-se pelo Regulamento (CE) n 178/2002.
Em se tratando de princpios gerais do Direito Alimentar Europeu listam-se: princpio
de liberdade de investigao; princpio de valorao tica das atividades, princpio da transparncia, princpio da participao, princpio do elevado nvel de proteo, princpio da precauo, princpio da proporcionalidade, princpio da equivalncia substancial, princpio do campo
mesa, princpio do caso a caso, princpio passo a passo, princpio de responsabilidade.
evidncia, em se tratando de matriz principiolgica e textos estruturais sobre segurana alimentar acredita-se que se est em um patamar avanado, igualmente, propositura
da Autoridade Europeia de Segurana Alimentar que composta pelo Conselho de Administrao, a Direo Executiva, o Frum Consultivo, o Comit Cientfico8 que devero gozar de in7

Colaciona-se a redao sobre o princpio da transparncia do Livro Branco:

Artigo 9 - Consulta pblica: Proceder-se- a uma consulta pblica aberta e transparente, directamente ou atravs
de organismos representativos, durante a preparao, avaliao e reviso da legislao alimentar, a no ser que
a urgncia da questo no o permita.
Artigo 10 - Informao dos cidados: Sem prejuzo das disposies comunitrias e de direito nacional aplicveis
em matria de acesso a documentos, sempre que existam motivos razoveis para se suspeitar de que um gnero alimentcio ou um alimento para animais pode apresentar um risco para a sade humana ou animal, dependendo da natureza, da gravidade e da dimenso desse risco, as autoridades pblicas tomaro medidas adequadas para informar a populao da natureza do risco para a sade, identificando em toda a medida do possvel o
gnero alimentcio ou o alimento para animais ou o seu tipo, o risco que pode apresentar e as medidas tomadas
ou que vo ser tomadas, para prevenir, reduzir ou eliminar esse risco.
8

Regulamento (CE) N 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002:

Art. 24 - rgos da Autoridade: A Autoridade compreende:


a) um Conselho de Administrao;

Estudos de Direito Alimentar

125

dependncia, transparncia e confidencialidade na obteno de sua finalidade: assessorar na


elaborao de normas, na execuo da poltica europeia de segurana alimentar em nvel
cientfico e tcnico, com pareceres, concluses, recomendaes, vigilncia, bem como, criar
redes europeias constituio da cooperao cientfica, coordenando as atividades. Em outras
palavras, acredita-se que o desenvolvimento de meios jurdicos regulamentatrios cumpriu
sua meta, abrindo outra preocupao no indita ao direito: de efetivao. Antes disso, h
alguns pontos pressupostos que merecem anlise, por exemplo, dos procedimentos decisrios.
Os procedimentos decisrios polticos-administrativos sobre segurana alimentar a
partir de 2003, inclusive com advento do Regulamento (CE) n 1829/2003, estabeleceu-se um
sistema de autorizao prvia para que se possam comercializar Organismos Geneticamente
Modificados. Assim, sem a autorizao respectiva no se pode comercializ-los. Essa deciso
que autoriza embasa-se numa avaliao cientfica dos riscos que os OGMs podero provocar
tanto sade humana como ao meio ambiente. Logo, os procedimentos decisrios, a anlise
dos riscos, so tratados em trs fases, como j referidos: avaliao do risco, gesto do risco e
comunicao do risco. Portanto, a anlise dos riscos um processo constitudo por trs componentes interligadas: avaliao, gesto e comunicao,9 assim sendo toda vez que se falar
em anlise estar-se- por abordar a avaliao, gesto e comunicao.10
3.1. A avaliao do risco
Na avaliao do risco (risk assessment) busca-se em ltima instncia a formulao de
pareceres cientficos, isto , a autoridade pblica aguarda o legitimado conhecimento cientfico para que responda s questes de plexos de riscos. Para isso, as etapas de recolha e anlise
de informaes devem pautar os aconselhamentos cientficos que so produzidos a partir de
redes de controle e vigilncia no domnio da sade pblica e da sanidade animal, dos sistemas
de informaes do setor agrcola, sistemas de alerta rpido, etc. Dessa forma, a Autoridade
Europeia de Segurana Alimentar AESA, produzir os pareceres que devero concluir se h

b) um Director Executivo e respectivo pessoal;


c) um Frum Consultivo;
d) um Comit Cientfico e painis cientficos.
9

Artigo 3, n 10, do Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de


2002.

10

Regulamento (CE) N 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002:

Artigo 6 - Anlise dos riscos:


1. A fim de alcanar o objectivo geral de um elevado nvel de proteco da vida e da sade humanas, a legislao
alimentar basear-se- na anlise dos riscos, excepto quando tal no for adequado s circunstncias ou natureza da medida.
2. A avaliao dos riscos basear-se- nas provas cientficas disponveis e ser realizada de forma independente,
objectiva e transparente.
3. A gesto dos riscos ter em conta os resultados da avaliao dos riscos, em especial os pareceres da Autoridade a
que se refere o artigo 22.o, outros factores legtimos para a matria em considerao e o princpio da precauo
sempre que se verifiquem as condies previstas no n.o 1 do artigo 7.o, a fim de alcanar os objectivos gerais da
legislao alimentar definidos no artigo 5.

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126

alguma probabilidade da ocorrncia de danos ou no, de forma explicita, especfica, clara.11


Destarte, a avaliao dos riscos um processo de base cientfica constitudo por quatro etapas: identificao do perigo, caracterizao do perigo, avaliao da exposio e caracterizao
do risco.12
A identificao do perigo caracterizada por uma possvel identificao de potenciais
efeitos, que j foram detectados ou esto sendo, perigosos sade humana associados a um
dado agente ou fator tanto biolgico, fsico ou qumico.13
A caracterizao do perigo faz-se por uma avaliao da natureza dos efeitos perigosos
provenientes dos agentes referidos. Esta avaliao buscar critrios qualitativos e/ou quantitativos. Por exemplo, nos agentes de natureza qumica, a avaliao feita com base na doseresposta, para que estes resultados possam ser contrastados com o potencial de exposio, na
caracterizao do risco. J na identificao dos perigos de natureza biolgica e fsica, a avaliao dose-resposta s ser possvel caso haja dados suficientes para tal ensejo. Portanto, na
caracterizao do perigo, deve-se ter evidenciado o nexo quantitativo e/ou qualitativo entre a
substncia perigosa e os seus efeitos gravosos.14
A avaliao da exposio a definio provvel de grau do nexo quantitativo e/ou
qualitativo da ocorrncia perigosa ou da exposio do homem ao agente respectivo. Na avaliao da exposio quer-se determinar quais so os nveis de exposio que as pessoas sobre
determinado agente, na fonte de risco.15
A caracterizao do risco a identificao provvel de que h risco, ou seja, uma estimativa dos resultados das fases anteriores caracterizando os efeitos adversos que podem
acontecer, inclusive mencionando os nveis de incertezas.16
11

Livro Branco, 31 - (...) A recolha e a anlise de informaes exaustivas so pr-requisitos de um aconselhamento cientfico slido e actualizado (...).
12

Artigo 3, n 11, do Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de


2002.

13

Em outras palavras significa identificar os agentes biolgicos, qumicos ou fsicos que podem ter efeitos nocivos.
Uma nova substncia ou agente biolgico pode revelar-se atravs dos seus efeitos na populao (doena ou
morte), ou no ambiente e pode ser possvel descrever os efeitos reais ou potenciais na populao ou no ambiente antes de a causa ser identificada com segurana. In: Comunicao da Comisso das Comunidades Europeias relativa ao princpio da precauo, de 02 de fevereiro de 2000; Anexo III.

14

Pela definio do Anexo III, da Comunicao da Comisso das Comunidades Europeias de 2000, dita caracterizao consiste na determinao, em termos quantitativos e/ou qualitativos, da natureza e gravidade dos efeitos
nocivos associados aos agentes ou actividade causal. nesta fase que se deve estabelecer uma relao entre a
quantidade da substncia perigosa e o efeito. Contudo, a relao s vezes difcil ou impossvel de demonstrar,
por exemplo porque a relao causal no foi estabelecida com

Segurana.
15

A avaliao da exposio, como consigna a Comisso (COM 2000), consiste na avaliao quantitativa ou qualitativa da probabilidade da exposio ao agente sob anlise. Independentemente da informao sobre os prprios
agentes (fonte, distribuio, concentraes, caractersticas, etc.), h a necessidade de dados relativos probabilidade de contaminao ou exposio da populao ou do ambiente ao perigo. In: Comunicao da Comisso
das Comunidades Europeias relativa ao princpio da precauo, de 02 de fevereiro de 2000; Anexo III.

16

A caracterizao do risco corresponde estimao qualitativa e/ou quantitativa, tendo em considerao as


incertezas inerentes, da probabilidade, da frequncia e da gravidade do efeito nocivo, potencial ou conhecido,

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127

3.2. Gesto do risco


A gesto do risco (risk management) um processo, diferente da avaliao dos riscos,
que consiste em ponderar alternativas polticas, em consulta com as partes interessadas, tendo em conta a avaliao dos riscos e outros factores legtimos e, se necessrio, seleccionar
opes apropriadas de preveno e controlo.17 Ou seja, a regulamentao e controle, a
administrao do risco: a eleio de quais medidas sero adotadas frente ao risco j avaliado
previamente. A competncia da deciso de gesto dos riscos da Comisso Europeia.
Em outras palavras, a Comisso Europeia tem a competncia de, a partir da avaliao
dos riscos, tomar as decises polticas mais adequadas frente ao quadro cientfico a ponto de
garantir a preveno, reduo ou eliminao do risco apontado, com a finalidade de salvaguardar a sade humana na Comunidade Europeia. Para isso, a gesto dos riscos leva em considerao uma srie de informaes como a viabilidade de controlar os riscos, as medidas mais
eficazes de controle, a constatao das necessidades da parte da cadeia alimentar onde est o
problema, a adequao das disposies de ordem prtica-tcnica, os efeitos socioeconmicos,
impacto ambiental, etc.
Por estas razes, isto , de no depender apenas e to-s da avaliao cientfica que
a gesto do risco deve traar uma administrao mais profunda possvel, levando em considerao todos os aspectos que possam influenciar ou vir a sofrer consequncias pelas particularidades da pesquisa em concreto. Assim, o conhecimento cientfico uma base de fundamentao tcnica, devendo haver uma gesto que o projete nas autnticas finalidades do Estado
de Direito.18
Por isso, que a gesto dos riscos est composta por duas atribuies: legislao e controle. A Comisso deve legislar e controlar. A legislao contempla uma legislao primria de
deciso poltica de adequao dos pareceres cientficos, em co-deciso com o Parlamento Europeu ou adaptada pelo Conselho e, tambm, legislao para a execuo adaptadas pela
comisso nas limitaes de sua competncia. Por conseguinte, a Comisso deve manter-se
vigilante para que a legislao comunitria de segurana alimentar seja transposta para o direito nacional, e, alm disso, para que a correta aplicao ocorra por parte das autoridades
nacionais dos Estados-Membros.
sobre o ambiente ou a sade susceptvel de ocorrer. estabelecida com base nos trs parmetros anteriores e
depende muito das incertezas, das variaes, das hipteses de trabalho e das conjecturas feitas em cada fase do
processo. Quando os dados disponveis so inadequados ou inconclusivos, uma abordagem prudente e cautelosa relativamente proteco ambiental, sade ou segurana poderia ser optar pela hiptese do caso mais
desfavorvel. Quando essas hipteses forem acumuladas, isto conduzir a um exagero do risco real mas d uma
certa segurana de que no estar subestimado. In: Comunicao da Comisso das Comunidades Europeias relativa ao princpio da precauo. Bruxelas: 02 de fevereiro de 2000; Anexo III.
17

Artigo 3, n 12, do Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de


2002.

18

Assim, as aces de gesto dos riscos no se baseiam exclusivamente na avaliao cientfica, elas tm igualmente em conta muitos outros factores, que legtimo considerar na matria em questo. In: Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que determina os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Alimentar Europeia e estabelece procedimentos em matria de segurana dos alimentos /
COM/2000/0716 final - COD 2000/0286.

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128

Em se tratando de controle especificamente, tal funo exercida pelo Servio Alimentar e Veterinrio da Comisso SAV, que dentre suas atribuies apresenta relatrios
sobre as constataes e redige recomendaes. A funo de ditos relatrios embasar as medidas a serem adotadas pela Comisso, sendo, eles, extremamente importantes para o cotejo
das informaes com os critrios de deciso nas importaes de pases terceiros, por exemplo.
Ou na adoo de procedimentos por infrao contra Estados-Membros ou mesmo na avaliao
sanitria que a SAV procede nos pases terceiros quando da celebrao de acordos de reconhecimento da equivalncia dos controles de segurana dos alimentos na aplicao de medidas sanitrias e fitossanitrias da Ordem Mundial do Comrcio.
evidncia, a gesto do risco um processo amplo que ao mesmo tempo em que envolve a deteco do risco, a avaliao das decises de gesto, implementao das decises de
gesto, monitorao, reviso tambm trabalha o contexto onde surtiro efeitos por estas
medidas, assim, fatores sociais, econmicos, ambientais, ticos, dentre outros - devero integrar a abordagem em gesto.

3.3. Comunicao do risco


A comunicao do risco um intercmbio interactivo, durante todo o processo de
anlise dos riscos, de informaes e pareceres relativos a perigos e riscos, factores relacionados com riscos e percepo do risco, entre avaliadores e gestores dos riscos, consumidores,
empresas do sector alimentar e do sector dos alimentos para animais, a comunidade universitria e outras partes interessadas, incluindo a explicao dos resultados da avaliao dos riscos
e da base das decises de gesto dos riscos.19 Dessa forma, a comunicao dos riscos um
processo de informaes sobre a avaliao e gesto dos riscos que acontece de forma interativa, com a participao, com o repasse e trocas de informativos e pareceres objetivando a comunicao de perigos20 e riscos21. Esta fase no comea quando se finda a gesto, uma vez que
19

Artigo 3, n 13, do Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de


2002.

20

Regulamento (CE) N 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002. Art. 3, n 14:
perigo, um agente biolgico, qumico ou fsico presente nos gneros alimentcios ou nos alimentos para animais,
ou uma condio dos mesmos, com potencialidades para provocar um efeito nocivo para a sade. Dessa forma, complementa-se o artigo 14 quando se refere a perigo biolgico, qumico, com uma pesquisa sobre segurana alimentar realizada por Suzana Mendes, na Escola Superior de Biotecnologia da Universidade Catlica
Portuguesa, concentrando-se na obra ARAJO, M. Segurana Alimentar: Os perigos para a sade atravs dos
alimentos. O sistema de segurana HACCP: uma abordagem para aplicao prtica na Restaurao. Meribrica/Liber Editores, Lda., Lisboa, 1999. 453 p. da qual se conclui que os perigos de natureza biolgica e/ou microbiolgica so:

- BACTRIAS PATOGNICAS; Aeromonas hydrophila; acillus cereus; Campylobacter jejuni; Campylobacter (em granja
avcola); Campylobacter in a poultry farm (Carvalho , A.C.F.B.; Lima , V.H.C.; Pereira, G. T ; Schocken-Iturrino,
R.P.; Revista Portuguesa de Cincias Veterinrias); Clostridium botulinum; Clostridium perfringens; Escherichia
coli sertipo enterotoxignico (ETEC); Escherichia coli sertipo enteropatognico (EPEC); Escherichia coli
O157:H7 sertipo enterohemorrgico (EHEC); Variation in the numbers of shiga toxin-producing Escherichia
coli O157 in minced beef relatrio RIVM (2002); Approach to the Control of Entero-Haemorrhagic Escherichia
Coli (EHEC) - ILSI Europe Report (2001); Escherichia coli sertipo enteroinvasivo (EIEC); Listeria monocytogenes; Quantitative Assessment of the Relative Risk to Public Health from Foodborne Listeria monocytogenes
Among Selected Categories of Ready-to-Eat Foods - foodsafety.gov Guidelines for controlling Listeria monocytogenes in small- to medium-scale packing and fresh- cut operations Universidade da Califrnia Development of

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129

a Fluorescent In Situ Hybridization protocol for the rapid detection and enumeration of Listeria monocytogenes
in milk Desenvolvimento de um protocolo de Fluorescent In Situ Hybridization para a deteco rpida e contagem de Listeria monocytogenes em leite (Manuela Oliveira, Gonalo Andrade, Manuela Guerra e Fernando Bernardo; Revista Portuguesa de Cincias Veterinrias); Plesiomonas shigelloides; Salmonella spp; Test results of
Salmonella typing by the National Reference Laboratories for Salmonella in the Member States of the European
Union and the EnterNet Laboratories - Collaborative study VII (2002) on typing of Salmonella - relatrio RIVM
(2002); Fluorescent In Situ Hybridization aplicado deteco rpida de Salmonella de origem alimentar e ambiental; Fluorescent In Situ Hybridization applied to the rapid detection of Salmonella isolates from food and environmental origins (Manuela Oliveira e Fernando Bernardo; Revista Portuguesa de Cincias Veterinrias); Salmonella Typhimurium Definitive Type (DT) 104: A Multi-resistant Salmonella - ILSI Europe (2000); Shigella spp.;
Staphylococcus aureus; Streptococcus sp.; Vibrio cholerae; Vibrio cholerae no-O1; Vibrio parahaemolyticus; Vibrio vulnificus; Opinion on risk to health from fruit and vegetables and their products grown in areas where
cholera (Vibrio cholerae) has reached epidemic levels (expressed on 4 June 1998) - SCF/EU; Yersinia enterocolitica e Yersinia pseudotuberculosis.
- PARASITAS: parasitas protozorios de origem alimentar Relatrio do ILSI ILSI Europe report on Foodborne Protozoan Parasites: Giardia lamblia; Entamoeba histolytica; Criptosporidium parvum; Cyclospora cayetanensis; Anisakis sp.; Diphyllobothrium spp; Nanophyetus spp.; Eustrongylides spp.; Acanthamoeba e outras amibas de vida
livre; Ascaris lumbricoides e Trichuris trichiura.
- VRUS: Vrus de Origem Alimentar Relatrio do ILSI: Rotavrus; Vrus da Hepatite A; Vrus da Hepatite E; Vrus
Norwalk.
PRIES: PRIES/TSE/BSE (pries-partculas infecciosas de natureza proteca): Encefalopatia espongiforme transmssivel como doena zoontica Relatrio do ILSI; Transmissible Spongiform Encephalopathy as a Zoonotic Disease; Doena das Vacas Loucas Sperling Biomedical Foundation; Hiperligaes a BSE.
FUNGOS/MICOTOXINAS: Micotoxinas; Aflatoxinas; Micotoxinas no milho; Toxicology and occurrence of nivalenol,
fusarenon X, diacetoxyscirpenol, neosolaniol and 3- and 15- acetyldeoxynivalenol; a review of six trichothecenes
relatrio RIVM (2002).
PERIGOS DE NATUREZA QUMICA: os perigos provenientes de natureza qumica a segurana alimentar podem ser
exemplificados por neoplastias, efeitos teratognicos, mutagnicos, carcinognicos, disrupes endcrinas, degenerescncias hepticas, renais, neurolgicas, efeitos psicotrpicos (alucinognicos) e sensibilizaes diversas
(alergnicos) aos homens e animais. Pode-se caracterizar como perigo qumico os contaminantes industriais
e ambientais, as substncias txicas de ocorrncia natural e as substncias provenientes de novos alimentos ou
ingredientes alimentares novos derivados ou contendo organismos geneticamente modificados. Entendendose por contaminante qualquer substncia que no seja adicionada intencionalmente a um gnero alimentcio, mas nele esteja presente como resduo da produo (incluindo os tratamentos aplicados s culturas vegetais e aos animais), fabrico, processamento, preparao, tratamento, acondicionamento, embalagem, transporte ou armazenagem do referido alimento ou em resultado de contaminao ambiental. As matrias estranhas
tais como, por exemplo, fragmentos de insectos, plos de animais e outras matrias no esto abrangidas por
esta definio. Pode-se exemplificar os contaminantes industriais e ambientais os aditivos alimentares e conservantes, resduos de pesticidas bem como demais produtos usados na agricultura, resduos de frmacos de
uso veterinrio e contaminantes de outras fontes como produtos de limpeza, tintas, plsticos, lubrificantes,
qumicos usados em estabelecimentos alimentares, materiais em contato com gneros alimentcios: embalagens, dente outros. Ademais, as substncias txicas de ocorrncia natural podem ser exemplificadas pelos alcalides (esteridicos e pirrolicidinicos), glicsidos (cianognicos, glucosinolatos, saponinas, vicina e azoxiglicsidos); substncias antinutrientes; protenas e aminocidos inibidores da tripsina e amilase, lectinas, aminas biognicas; cido ercico cido gordo; substncias quelantes (oxalatos e fitatos); micotoxinas, ciguatoxinas, toxinas paralisantes (PSP), diarreicas (DSP), neurotoxinas (NSP), amnsicas (ASP), etc., no sendo aqui consideradas
as toxinas de origem bacteriana (como, por exemplo, toxinas produzidas por Clostridium botulinum). In:
http://www.esb.ucp.pt/twt/segalimentar/seg_alim_trabalho1/documents%20and%20settings/susana%20mend
es/ambiente%20de%20trabalho/seguranca_pagina/introducaosegalimentar.htm. Acesso em 15 de agosto de
2012.

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130

a comunicao j foi estabelecida entre a fase de avaliao e a fase de gesto, estendendo-se,


claro, na etapa prpria (comunicao dos riscos) aos consumidores, empresas do setor alimentar (humano e animal), s universidades e demais partes interessadas. O objeto da comunicao que se difere, pois na fase interna, pode-se dizer, entre a avaliao e a gesto a comunicao acontece entre avaliadores e gestores, e, na fase prpria de comunicar um risco a
comunidade, o objeto da comunicao faz-se a natureza dos riscos, os resultados da fase de
avaliao dos riscos e quais so as decises de gesto dos riscos.
Por isso que em sua fase prpria de comunicao dos riscos os consumidores so os
grandes destinatrios das informaes, para que sejam suficientemente noticiados da segurana dos alimentos, em linguagem acessvel, inclusive dos pareceres cientficos bem como de
outras questes e etapas em forma clara e de fcil compreenso. A justificao desta comunicao pblica justamente o propsito de toda a anlise, isto , garantir a segurana alimentar dos cidados, a sade humana. Razo porque alm de pblica, a comunicao deve se
manter com plena transparncia nas fases e nas concluses, permitindo o conhecimento dos
reais termos das manifestaes cientficas, outrossim, das motivaes polticas, estando a
transparncia e o carter pblico inseparveis da comunicao, em sua ntegra do processo.
Na comunicao dos riscos, portanto, h a divulgao de todo o processo de anlise,
noticiando a comunidade em geral da existncia do risco, de sua dimenso e quais foram as
aes tomadas, alm de uma srie de outras notas complementares que podero ser informadas dependente da problemtica especfica, de comunidade especfica.
A comunicao dos riscos por ser a terceira e ltima etapa do processo de anlise dos
riscos no pode ser vislumbrada como a derradeira fase, em uma compreenso fatiada do
processo. Assim, este deve ser compreendido no em etapas e sim em seu conjunto, pois as
informaes e pareceres contemplam uma finalidade comum entre elas (etapas) que a proteo da sade humana. Por conseguinte, as etapas tambm so necessrias pelas especificidades que o transcurso do processo requer: um olhar cientfico, um olhar polticoadministrativo, um olhar pblico devendo todos objetivar a segurana dos alimentos. Em
suma quer dizer que as etapas so importantes por suas circunstncias especficas, todavia o
processo deve ser percebido como um todo. Prova disso que, nesse processo de avaliao
dos riscos, especialmente necessria a comunicao entre os avaliadores e os gestores dos
riscos, por forma a garantir, por exemplo, a relevncia dessa avaliao para o problema identificado pelos gestores dos riscos e tambm, na sequncia da avaliao dos riscos, a comunicao das razes subjacentes a uma deciso sobre gesto dos riscos e a prpria deciso a todas
as partes interessadas. 22 Logo, as etapas so importantes compreenso do seu conjunto de
anlise que, por sua vez, revela-se imprescindvel na interpretao de sua ntegra.

21

Regulamento (CE) N 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002. Art. 3, n 9:


risco, uma funo da probabilidade de um efeito nocivo para a sade e da gravidade desse efeito, como consequncia de um perigo.

22

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que determina os princpios e normas gerais da
legislao alimentar, cria a Autoridade Alimentar Europeia e estabelece procedimentos em matria de segurana dos alimentos / COM/2000/0716 final - COD 2000/0286.

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131

4. Avaliao de risco e respostas corretas em segurana alimentar: a palavra de deus?


Uma questo peculiar caracterstica ao Direito a deciso. O destino a compreenso,
a deciso. Nesse passo, ela parte da motivao ou fundamenta-se no decidir? Quando uma
pergunta dirigida a um jurista sobre o que voc acha sobre determinado problema, e, o jurista comea dizendo: eu acho que... acaba de cair na emboscada da filosofia da conscincia,
uma vez que a resposta correta seria na Constituio e no no seu pensamento pensante, fruto da metafsica moderna, do eu decido que.... E mais, aqui, uma diferena do Direito, por
exemplo, com a Filosofia nela, os filsofos podem ficar refletindo se Plato era monista ou
dualista por dcadas, conforme seu sentir no Direito, o Juiz no deve decidir conforme seu
sentir, seu achar, deve sim, constituir a Constituio da Repblica, abrindo mo muitas vezes
do que se pensa, se acha, em nome de regras, princpios e valores constitucionais. claro que
estes no se auto aplicam e que a sua efetividade parte de um mnimo subjetivo, todavia nos
termos constitucionais. No Direito temos de decidir. Temos uma Constituio e os Poderes
para salvaguard-la. Juzes para constitu-la. Assim, claro que a pesquisa do Juiz importante,
entretanto, deve encontrar congruncia nos termos constitucionais, rechaando as opinies
desapegadas desses vrtices.23
Perante a problemtica dos OGMs, a deciso poltico-administrativa de autorizar ou
no a sua livre comercializao, em anlise de risco, carrega esta manifesta tenso de responsabilidade da autoridade ou seja, quando questionada por comercializar ou no determinado
OGM, a resposta h de ser: carecemos de uma avaliao segura dos possveis riscos. o que se
parece crvel. Est-se nas mos da Cincia, nesta etapa; de uma anlise tcnica especfica de
padres cientficos. A partir de tais termos que a autoridade pblica deve avanar em sua
pesquisa de quais sero as medidas adequadas ao caso, condizentes com todos os vrtices
constitucionais. Veja-se que a avaliao cientfica torna-se condio de possibilidade ao da
autoridade, todavia no tudo. Isso porque as medidas no podem ser pensadas seno no
contexto natural de sua aplicabilidade, onde agentes variados atuam, onde circunstncias diversas acontecem, problemas novos emergem e, as medidas, devero ser eficazes e suficientes inclusive quanto aos seus efeitos reflexos nestas e outras possveis situaes de impacto.
Note-se que o jurista primeiro, aquele que decidiu (acima relatado) como bem entendeu, de acordo com o seu pensamento, eu acho que..., ele decidiu para depois buscar a fundamentao, uma vez que o sentido se antecipa. E estas antecipaes podem ser os grandes
viles da histria, pois elas podero trazer contextos de alta carga emocional, pessoal,
econmica, cultural, religiosa, ideria, intelectual, etc., em uma situao ftica que coloca o
Juiz (com suas convices) contra o Direito. Em outras palavras: o Juiz acha uma coisa e a
Constituio diz outra. Ento, em nome da justia (aqui como sendo uma filosofia de reflexo
falso) o juiz decide conforme sua convico, forando uma interpretao constitucional. O
que seria no caso dos OGMs: a autoridade contra a segurana alimentar pois a deciso da
23

A reflexo aqui um pouco mais profunda, todavia pelo recorte temtico proposto, apenas se consigna curtos
tpicos. Em esclarecimento: no se est defendendo o positivismo jurdico, tampouco a o governo pelos juzes.
Ocorre que, no raras vezes, cumprir a lei em seus termos estritos no se caracteriza como positivismo jurdico
e sim se faz um grande avano sociedade. Outrossim, pode ocorrer casos onde cumprir a lei sim uma posio positivista-exegtica em sua forma estrita, traduzindo-se como um enorme retrocesso humanidade. Como
saber isso? Atravs da diferenciao ontolgica do ser do ente. Ver in: HEIDEGGER, Martin. Ser e Tempo. Petrpolis: Vozes, 2001. V. 1.

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132

autoridade poltico-administrativa, entretanto nunca contrria a Constituio do pas. Ento,


pensa-se que a convico poltica e econmica da autoridade diz uma coisa e as medidas de
segurana alimentar requerem outra. Pode ocorrer, analogicamente, outra situao quase
semelhante, por exemplo.
Lembro-me de quando, no Brasil, todos plantaram a soja transgnica chegando-se a
um ponto crucial: se no liberar quebra economicamente o pas. Veja-se que se decidiu e
depois se buscou uma fundamentao qualquer. E isso nem to difcil assim: jurisprudncia
h pra todos os gostos e notveis pareceres de renomados juristas (alguns) tm um preo comercial... Isso se critica. Quer-se dizer que, independente da deciso, o poderio econmico
pode tentar traar uma justificao condizente e muito respeitada embora refletindo um
falso brilho em sua essncia. No caso do Brasil, decidiu-se pela liberao da soja seno o pas
entraria em crise, dentre outras sustentaes que no a plena segurana alimentar dos cidados. A deciso dizendo uma coisa e a Constituio outra. Isto , aquela deciso conforme a
convico ou o falso brilho ou a forada na interpretao por no condizer com uma investigao tica-constitucional autntica, hermeneuticamente falando.
Ora, no a partir de uma fuso de horizontes que se decide? Sempre aprendi que
sim. Alis, Hans-Georg Gadamer24 em sua hermenutica filosfica trata disso. Ou seja, hermeneuticamente, primeiro se compreende para depois se interpretar. Em outras palavras, uma
deciso poltico-administrativa h de partir de uma avaliao tcnico-cientfica que analisou o
caso particular e concluiu sobre aquela especificidade determinado produto compreensivo
pertencente ao processo. Este um dos horizontes a ser fundido na aplicabilidade. Seria a
Constituio do jurista, analogicamente pois se o jurista no pode decidir fora da Constituio, a Autoridade no pode decidir fora da manifestao cientfica. Entretanto, quem diz se h
risco?
Essa temtica, no Direito, tambm foi vivida quando o Direito era Deus. Tudo era Deus,
at a modernidade, neste contexto. Ento, na poca, comeou-se a questionar: quem diz a
palavra de Deus?, nas percepes de contrastes de Poder. Uma vez que quem diz a palavra de
Deus, detm o Direito e/ou o Poder. Transportando esta angstia avaliao do risco se acredita no estar muito longe dessas perguntas, tambm em contextos de Poder. Poder econmico; comercial, etc. Ento, se a resposta correta do jurista est na Constituio; a resposta correta da deciso poltico-administrativa est na cincia pela Constituio, como um fundir de
horizontes. Volta a uma grande questo: quem diz? A Constituio, bem se sabe h contrastes de Poder democraticamente estabelecidos. Mas e a Cincia, quem diz?
Nesse ponto a AESA a responsvel pela assessoria cientfica por iniciativa prpria ou
das instituies comunitrias ou dos Estados-Membros, cujos pareceres cientficos devem responder s mais rigorosas exigncias de independncia, excelncia e transparncia. Igualmente,
no pode ser olvidado que, em matria de OGM, aplica-se a inverso do nus da prova, isto ,
as empresas tero de desenvolverem concluses cientficas para demonstrarem que os alimentos so seguros, no oferecendo risco. Tudo isso para se chegar ao ponto das empresas
transnacionais, talvez uma espcie daquele Poder de que tratvamos, buscando estruturas
probatrias para liberarem seus produtos.
24

GADAMER, Hans-Georg. Verdade e Mtodo. Petrpolis: Vozes, 2002. Vols. 1 e 2.

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133

Ocorre que, como j amplamente denunciado pela doutrina crtica, estas empresas,
globalmente relacionadas pela captao de lucro, atuam de modo a modificar no s o direito,
a cultura, os hbitos regionais, mas reflexamente (ou diretamente) a alterar o homem em sua
dignidade. Ora, quando ficamos felizes ao comprar uma ltima tendncia da moda, achando
que estamos atuantes na sociedade, participativos, inseridos nela, quando em verdade, no
passamos de sujeitos sujeitados por um projeto global pr-elaborado que nos conduz a contribuir lucratividade destas empresas, atravs de dispositivos simblicos que eles criam na sociedade, uma necessidade para... Assim, pensamos estar livres pela nossa atuao, entretanto,
apenas vivenciamos, como contribuintes, consumidores, um fenmeno de conduo dos povos aos objetivos das polticas prprias, desde sempre pr-vistas. a captao de lucro. Consumimos OGMs e nem nos damos conta. Somos conduzidos a isso e nem nos damos conta. A
autogesto do coletivo (democracia) perde campo pela concorrncia do prprio. A maior lucratividade talvez esteja nos OGMs. Por isso pode ser que deciframos as campanhas de Market em altas cifras, artistas, personagens criados, propagandas em sries, patrocnios e muito
mais. Estas coisas j so normais em nosso cotidiano, apenas despertando-nos os casos extremos de agresso sade humana, apenas nos choca os casos gravssimos, ainda, por alguns
dias, depois passa. Nem lembramos mais. Se a Constituio proclama a proteo humana, as
empresas transnacionais que operam OGMs presam o lucro, como ramo privado de investimento (nada de novo). Em suma: somos conduzidos a consumir e a contribuir ao lucro destas
empresas, mesmo sem saber certo o que estamos consumindo e quais os efeitos da decorrentes nossa sade.
Ora, pode-se, no mnimo, desconfiar de que as concluses cientficas que provarem
que no h riscos em determinado produto j possivelmente foram pensadas por quem as
interessa, e, com Poder, sujeitar fica mais fcil. Lembre-se da jurisprudncia para todos os
gostos e dos renomados pareceres? Ou, ainda, produzir resultados com altssimos investimentos, anlises, tcnicas laboratoriais, os melhores cientistas, as melhores universidades estrutura capaz de proporcionar testes cientficos e resultados inigualveis que no h como contrari-los pela tecnologia dos sonhos de que dispem estas empresas com tamanho poderio.
E, claro, as empresas transnacionais, o Poder, trabalham incessantemente para a aprovao de
seus pleitos. Aqui talvez seja um efeito do princpio epistemolgico da distncia em que
vimos no Direito quando um jurista elabora uma fundamentao com base em uma tese de
um autor alemo (por exemplo) que, para os demais, no seja conhecido ou de renome, isto ,
distante de seus conhecimentos ou complicado de contrari-lo fazendo, assim, um argumento sem contraposio ou quase impossvel de faz-la, porque epistemologicamente distante. O
princpio epistemolgico da distncia volta a atuar quando as empresas transnacionais dispem dos mais avanados meios em equipamentos, cientistas, dentre outros e chegam a determinadas concluses que a autoridade pblica no tem meios para contest-las. Quem diz a
Cincia?
Ainda outro detalhe: os pressupostos da reforma protestante foram que a palavra de
Deus no correspondia exatamente essncia do pensamento. Ento, quem dizia a palavra de
Deus no estaria sendo autntico a ele, ao seu pensar. O pensamento de Deus era uma coisa e
quem dizia a palavra de Deus pronunciava-a com alguns desvios interpretativos condizentes
com a sua convico ou interesses. Sobre a pergunta se h risco em determinado produto ou
no, que a AESA h de responder tambm pode acontecer de quem diz a Cincia no cor-

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134

responder essncia cientfica, ao pensamento de Deus, metaforicamente. Se pensarmos que


somos sujeitos sujeitados em uma globalizao econmica, ser a Cincia tambm sujeitada
aos fins do capital?
Grandes aes somando pontos positivos como resposta a esta inquietude j foram
tomadas, dentre elas, a criao de uma Autoridade para o assunto que deve manter-se com
independncia, estruturar-se na excelncia cientfica, no sofrer qualquer influncia de interesses industriais e polticos, manter-se controlada pelo rigoroso exame pblico, manter-se em
dilogo e colaborao com os organismos cientficos nacionais, ser referncia na rea cientfica.
Estas expresses formais e qualificadoras da Autoridade em momentos assegura-nos
maior tranquilidade, por saber que j existe texto, um enorme passo. Todavia, a busca de efetivao um desafio constante, complexo. E, tudo se agrava, quando tratamos de incerteza
cientfica, por exemplo, de um lado, e, de outro, indicadores econmicos. No sentido de superar estas dificuldades, nasce a necessidade de se manter em constante dilogo os peritos cientficos, os produtores, consumidores, autoridades tanto em nvel europeu como mundial.
Uma vez que a percia cientfica pode concluir em um sentido que no comporta plena
segurana alimentar medida decidida pela autoridade poltica, pela insuficincia da anlise
ante a extenso dimensional que tal medida alcana tanto direta ou indiretamente. Pode haver pontos omissos cientificamente que sobre eles no pode haver medidas polticas, em
tese. Pode haver desvios de interpretao fruto da multiplicidade de significaes de linguagem, alm de possveis diversas convenes lingusticas de sentido. Por isso que este dilogo
de extrema importncia, com propsitos de estabelecer uma efetiva proteo sade humana.
Pode-se exemplificar o que se est tratando, talvez, pela pergunta parlamentar com
pedido de resposta encaminhada Comisso (artigo 117 do Regimento Dan Jorgensen S&D),
de 3 de maro de 2011 (E-002106/2011), versando sobre o uso da classificao Klimisch por
parte da AESA. Ocorre que a Autoridade mudou a definio do n 5, do artigo 8 para literatura cientfica25, com propsitos de incluir todos os tipos de estudos de qualidade e fiabilidade
desconhecida, alm disso permitia que a indstria escolhesse literatura baseada em termos de
investigao muito restrito. Por conseguinte, a AESA decidiu basear a fiabilidade dos estudos
na classificao Klimisch,26 que uma publicao de 1997, de responsabilidade de funcionrios
da BASF, na qual sustenta que os testes de padro BLP27 realizveis pela indstria no processo
de aplicao pesticidas fivel sem restries, e, normalmente, uma literatura com metodolo25

O n. 5 do artigo 8. do Regulamento (CE) n. 1109/2007 estipula o seguinte: O requerente deve juntar ao processo a literatura cientfica avaliada e revista, como determinado pela Autoridade, sobre a substncia activa e os
seus metabolitos relevantes, relativa a efeitos secundrios na sade, no ambiente e nas espcies no visadas e
publicada nos ltimos 10 anos antes da data de apresentao do processo.

26

Klimisch H, Andreae M, Tillmann U, 1997. A systematic approach for evaluating the quality of experimental toxicological and ecotoxicological data. Regulatory Toxicology and Pharmacology, 25, p. 01-05.

27

Os testes padro so testes aceites pela UE ou pela OCDE, sendo geralmente necessrio um sistema de tratamento BPL (Boas Prticas de Laboratrio). O BPL um sistema para administrao, no garantindo por si mesmo qualidade nem fiabilidade. In: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+WQ+E-2011-002106+0+DOC+XML+V0//PT

Estudos de Direito Alimentar

135

gias diferentes classificada como no fivel pelo Klimisch. Assim, a Autoridade estaria conduzindo-se ao contrrio do proposto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Dessa forma,
perguntas pelo parlamento surgiram, tais como: Est a Comisso preocupada por a classificao Klimisch pode levar a que a literatura cientfica avaliada e revista seja ignorada, devido ao
facto de os cientistas independentes utilizarem geralmente metodologias diferentes? Ir a
deciso da AESA de permitir que a indstria use termos de investigao muito restritos conduzir a que grande parte da literatura cientfica avaliada e revista seja ignorada?28
A Comisso respondeu que o artigo 8, n 5 do Regulamento (CE) n 1107/2009, prev
a obrigao da incluso na literatura os dossis peer-reviewed Cientfico aberto, sobre as
substncias ativas e seus metabolitos com efeitos colaterais sobre a sade, o ambiente e espcies no alvo, sendo que a European Food Safety Authority (EFSA) publicou orientao sobre
tal apresentao de literatura cientfica peer-reviewed.29 E, enfatizou-se que o GLP foi desenvolvido na dcada de 1970 por causa de um nmero de casos graves de fraude de dados e mal
concebido, executado negligentemente ou imprecisamente relatada analisados ou experimentos, que tambm foram amplamente relatados na literatura cientfica da poca.30 Ainda que
a Comisso no partilha o ponto de vista de que a estratgia de pesquisa, conforme sugerido
no documento de orientao que mostram um risco de grande parte da literatura relevante a
ser desconsiderada31. Ademais, a Comisso em sua resposta asseverou que no tem conhecimento dos nmeros exatos destes estudos includos na amostra, e durante cada inspeco
em curso vrios e vrios estudos concludos sero inspecionados de acordo com as reas de
atuao do laboratrio32.
Com isso, no se est querendo entrar no mrito cientfico, apenas demonstrar um
pequeno detalhe da literatura cientfica em desacordo, podendo ser o grande detalhe. Outrossim, palavras como casos graves de fraude de dados, negligentemente, no tem conhecimento dos nmeros exatos foram expressadas esfera cientfica no minimo, mostrando-nos verossilhana de que as reflees aqui desenvolvidas no esto descontextualizadas do cotidiano europeu.
O que acaba por justificar a preocupao anterior: texto e sua efetivao. Palavra de
Deus (metaforicamente). Por que, como se referiu, j h um texto. Como tambm h uma
Constituio. Esta problemtica faz-se bastante evidente em pases com larga distncia entre
Constituio e realidade social, como no Brasil. Disse-se que as empresas transnacionais em
28

Avaliou a Comisso de forma independente os testes padro BPL de pesticidas realizados pela indstria para
descobrir se vlida a hipottica fiabilidade elevada deste tipo de testes?

Que percentagem de testes BPL realizados pela indstria sobre os pesticidas acompanhada no local por parte dos
governos, enquanto os testes esto a ser executados?
29

Autoridade Europeia de Segurana Alimentar, a apresentao de literatura cientfica revista por pares aberta para
a aprovao de substncias activas pesticidas nos termos do Regulamento (CE) n 1107/2009 (JO L 309 de
24.11.2009). EFSA Journal 2011; 9 (2): 2092 [pp 49]. doi: 10.2903/j.efsa.2011.2092. Disponvel on-line:
www.efsa.europa.eu

30

Disponvel In: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2011002106+0+DOC+XML+V0//PT. Acesso em 09 de abril de 2012.

31

Ibidem.

32

Ibidem.

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136

nvel global conduzem os sujeitos sujeitados, contribuindo pelo aumento da distncia entre,
em outras palavras, da democracia formal e a material, a Constituio e a realidade social.
Espera-se que isso no acontea com a segurana alimentar formal e a material. Outra importncia dos dilogos contnuos pela provisoriedade, temporalidade e trans-territorialidade das
decises. A questo de atribuir a provisoriedade s decises da Autoridade de Segurana Alimentar, dentre outras peculiaridades, faz-se porque o ser nunca se des-vela em sua integralidade, impondo o aspecto circular compreenso, mesmo em sede cientfica. Assim, o ser est
sempre se desvelando, podendo haver novo desocultamente cientfico anos depois, o que
alterar as concluses cientficas do contexto. A provisoriedade permanece com uma abertura
saudvel a prpria investigao, ao progresso evolutivo tambm cientfico, mantendo-se provisrio, mantendo-se pesquisando. A temporalidade apresenta duplo aspecto: na cincia e da
cincia. O tempo na cincia, seria o tempo necessrio que h de ser respeitado para que se
estruture uma manifestao excessivamente convicta com a provao e a comprovao das
percias avaliativas. O que prescinde de determinado tempo para se chegar aos resultados
comprovados qualquer concluso antes disso, seria imprudente. O tempo da cincia a cincia no tempo que se complementa com a provisoriedade das decises polticas, porque
novas descobertas podem surgir, embora sendo uma exata cincia alterando no s as concluses cientficas, mas as aes de segurana alimentar. Veja-se que nos termos do acordo
sobre a aplicao das medidas sanitrias e fitossanitrias (SPS) admite-se a provisoriedade,
mas uma provisoriedade limitada pendncia de dados cientficos mais aprofundados, o que
ir condizer com a evoluo do conhecimento e no pelo fator tempo33- o que se acaba por
criticar. Porquanto no se pode manter as etapas afastadas umas das outras, no processo
compreensivo da segurana alimentar, em nome da fuso de aplicabilidade onde a provisoriedade e o tempo tambm dialogam em circularidade, onde o provisrio faz-se no tempo, onde
o tempo igualmente Cincia.
A (trans)territorialidade pra alm dos Estados-Membros europeus ocorre porque a Europa aos estabelecer a segurana alimentar acaba por determinar critrios, por exemplo, para
importaes. Nesse caso, para o Brasil para poder exportar carne bovina para a Europa h de
obedecer tais normas e se sujeitar s novas exigncias. Logo, o direito segurana alimentar
eurocomunitrio transcende a sua prpria territorialidade aos demais Estados que mantm ou
possam vir a manter relaes diretas e indiretas com a Unio Europeia. Portanto, as decises
polticas baseadas nas avaliaes de riscos no podem ser vistas como prontas e acabadas e
sim constitudas e provisrias. Por corolrio, afirmando a concepo de direito administrativo
global.
Destarte, as apostas na cooperao cientfica internacional esto em caminho certo,
nas identificaes de efeitos potencialmente nocivos e polticas de efetivas protees segu33

A Comunicao da Comisso refere que o Acordo sobre a aplicao de medidas sanitrias e fitossanitrias (SPS)
prev que as medidas adoptadas num contexto de provas cientficas insuficientes devem respeitar determinadas condies. Estas condies s se referem pois ao domnio de aplicao do Acordo SPS e seria possvel que,
devido a especificidades de sectores, como o ambiente, se devessem aplicar princpios parcialmente diferentes.
O n. 7 do artigo 5. do Acordo SPS determina algumas normas especficas: As medidas devem ter um carcter
provisrio na pendncia de dados cientficos mais aprofundados. O carcter provisrio relaciona-se contudo
com a evoluo dos conhecimentos cientficos e no com um factor tempo. (...). In: Comunicao da Comisso
das Comunidades Europeias relativa ao princpio da precauo. Bruxelas: 02 de fevereiro de 2000. Nmero
6.3.5. p. 21.

Estudos de Direito Alimentar

137

rana alimentar em nvel internacional, devendo se manter interligadas pelo enriquecimento


das inovaes cientficas, sobre meios de produzi-las, cri-las, cooperando. Interligados, os
pases, pela compreenso tambm terica, no Direito, da segurana alimentar, a ttulo de doutrina e jurisprudncia (fontes). Tudo isso e, outrossim, outros tantos aspectos de cooperao
que h de permanecer em alerta aos velhos e novos desafios no s em segurana alimentar,
mas pela salvaguarda da humanidade. Alguns me diriam: isso no fcil, os Estados tambm
tm interesses e agem por eles cooperar algo muito distante do simples significado da expresso. Claro, no fcil. Entretanto, a arte da dialtica saber do lugar onde perguntamos,
pelo continuar perguntando pelo permanecer cooperando, na esperana de que o caminho
mesmo seja tambm percorrido, eu responderia.
Como jurisprudncia, cita-se o caso Bablok, julgado pelo Tribunal de Justia da Unio
Europeia, processo nmero C442/09, em 6 de setembro de 2011, envolvendo gnero alimentcio geneticamente modificado, produtos apcolas, presena de plenes de plantas geneticamente modificadas, conceito de organismo e de gnero alimentcio que contenham produtos a
partir de organismos geneticamente modificados.34 O acrdo analisa um pedido de deciso
prejudicial apresentado por Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, da Alemanha, tendo como
objeto a interpretao do artigo 2, nmeros 5 e 10; do artigo 3, n 1; do artigo 4, n 2; e,
do artigo 12, n 2, todos do Regulamento (CE) n 1829/2003 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 22 de Setembro de 2003 a respeito da presena de plenes de milho geneticamente modificado em produtos apcolas. Em sntese, a questo apresenta um ncleo temtico
que versa sobre os OGM destinados alimentao humana, os gneros alimentcios que contenham e/ou sejam constitudos por OGM, e os gneros alimentcios produzidos a partir de
OGM ou que contenham ingredientes produzidos a partir deles. Uma vez que se faz proibido a
colocao no mercado de um OGM destinado alimentao humana, gnero alimentcio ou
produzido a partir dele ou integrando-o, salvo com a devida autorizao. No se aplicando a
proibio aos gneros alimentcios que contenham ou sejam produzidos a partir de OGM, numa proporo no superior a 0,9%, desde que consistir em um nico ingrediente e por esta
razo ser tecnicamente inevitvel ou acidental. Pelo Regulamento n 1829/2003, artigo 47,
como medida transitria, numa proporo no superior a 0,5%, em gnero alimentcio de material que contenha ou a partir de OGM, no seria proibida mantendo-se o tecnicamente
inevitvel ou acidental.
Faticamente ocorreu que em 1998 a Monsanto Europe colocou no mercado o milho
geneticamente modificado Zea mays L. da linhagem MON 81035, com autorizao pela Diretiva
90/220/CEE do Conselho. Em 2009, na Alemanha, o Bundesamt fr Verbraucherschutz und
34

Optou-se por tratar de uma jurisprudncia selecionada em forma autnoma perante o contedo desenvolvido na
presente pesquisa, acreditando facilitar a compreenso do que se estava querendo dizer, da complexidade,
exemplificado, neste caso concreto. A legislao em voga no caso o Regulamento (CE) n 1829/2003 (artigos
2 a 4 e 12), Diretiva 2001/18/CE (artigo 2), Diretiva 2000/13/CE (artigo 6), Regulamento (CE) n 178/2002
(artigo 2).

35

O milho MON 810 contm um gene da bactria terrestre Bacillus turingiensis (Bt) que conduz formao de
toxinas Bt na planta do milho. Estas toxinas permitem lutar contra as lagartas da broca do milho, uma espcie
de lepidptero que ataca o milho e cujas larvas, em caso de infestao, enfraquecem o desenvolvimento da referida planta. As toxinas Bt destroem as clulas do aparelho digestivo das larvas de insecto e conduzem, consequentemente, sua morte.

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Lebensmittelsicherheit, ou seja, o Instituto Federal para a proteo do consumidor e da segurana alimentar, suspendeu a comercializao do milho MON 810.
evidncia, K. H. Bablok produtor de mel, tambm destinado venda, sendo que
at 2005 produzia igualmente plen destinado a ser vendido como gnero alimentcio, sob a
forma de suplemento alimentar. Neste plen foi constatado ADN de milho MON 810 na proporo de 4,1%, e, protenas transgnicas, a toxina Bt. Assim, restando-se a dvida sobre a
impropriedade dos produtos agrcolas em causa ao consumo humano, frente segurana alimentar. Note-se que da produo de milho, est-se analisando a segurana alimentar do mel
tamanha complexidade faz-se sobre a temtica.
Em primeira instncia, o pedido foi julgado procedente, em 30 de Maio de 2008, pelo
Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg, por considerar que, devido introduo de plen
de milho MON 810, o mel e os suplementos alimentares base de plen passaram a constituir
gneros alimentcios sujeitos a autorizao, pelo que, nos termos do artigo 4., n. 2, do Regulamento n. 1829/2003, estes produtos no podiam ser colocados no mercado sem essa autorizao. A contestao da Monsanto referiu que o plen e o mel no eram um OGM, porquanto j no disporem de capacidade de reproduo concreta e individual no momento em
que se faz incorporado no mel ou destinado para a alimentao como suplemento.
O rgo jurisdicional de reenvio sobre o conceito de OGM asseverou que na acepo
do artigo 2., ponto 5, do Regulamento n. 1829/2003 deve ser interpretado no sentido de que
uma substncia como o plen proveniente de uma variedade de milho geneticamente modificado, que perdeu a sua capacidade de reproduo e que se encontra desprovida de toda a
capacidade de transferir o material gentico que contm, deixou de ser abrangida por este
conceito. Entretanto, o plen proveniente do milho MON 810, portanto, de um OGM. Sendo o plen qualificado como ingrediente na acepo do artigo 2, ponto 13, do Regulamento
n 1829/2003. Assim, (...) quando uma substncia como o plen que contm ADN e protenas
geneticamente modificados no possa ser considerada um OGM, produtos como o mel e suplementos alimentares que contenham essa substncia constituem, na acepo do artigo 3.,
n. 1, alnea c), do Regulamento n. 1829/2003, gneros alimentcios [] que [contm] ingredientes produzidos a partir de OGM. Definindo-se em duas concluses centrais:
a) (...) uma substncia como o plen proveniente de uma variedade de milho geneticamente modificado, que perdeu a sua capacidade de reproduo e que se encontra
desprovida de toda a capacidade de transferir o material gentico que contm, deixou
de ser abrangida por este conceito de OGM;
b) (...) produtos como o mel e suplementos alimentares que contm essa substncia
constituem, na acepo do artigo 3., n. 1, alnea c), do Regulamento n. 1829/2003,
gneros alimentcios [] que [contm] ingredientes produzidos a partir de OGM.
A complexidade atinente ao tema, como se procurou demonstrar com o exemplo,
onde pelo cultivo do milho compromete-se a segurana alimentar do mel, tecnicamente caracterizado como gnero alimentcio que contm ingredientes produzidos a partir de OGM.
Destarte, recapitulando, algumas complexidades da temtica da segurana alimentar
foram evidenciadas primeiro pela discusso acerca da literatura cientfica, seguido dos aspectos da provisoriedade, tempo e trans-territorialidade das decises, bem como o caso Bablok
alm de inmeros outros problemas no discorridos aqui, ou no surgidos ainda. Razes que

Estudos de Direito Alimentar

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fortalecem cada vez mais a estruturao da cooperao cientfica-social internacional, como


forma de manter-se em alerta, em dilogo, em ao-cooper ou cooperao.

5. Consideraes finais
No h como, em consideraes finais, no enaltecer a cooperao internacional cientfica e social, inclusive em se tratando de segurana alimentar. Uma vez que as alteraes
genticas avanam celeremente e no raras vezes almejando um maior lucro com manipulaes de alto risco sade humana. Logo, v-se depositada na deciso poltica toda a responsabilidade por liberar a comercializao, o plantio, a cultura de organismos geneticamente
modicados, bem como todo o impacto que a natureza vem a sofrer em decorrncia disso, em
alguns casos, atingindo toda a cadeia biolgica. Como se viu, a partir do plantio do milho acabou-se por contaminar o mel. H de ser salientado tambm que alguns benefcios que as
modificaes genticas conduzem aos humanos obtm o louvor da humanidade, claro. O que
se procurou demonstrar nesta pesquisa a fragilidade das decises que, dependentes da manifestao cientfica, decidem sem legitimidade ftica, at mesmo cientfica, social expondo a
populao aos riscos das manipulaes de cdigos genticos de tudo que se possa alterar,
implicando lucro. Decises polticas frgeis e percias cientficas inseguras.
As fases de anlise do risco esto muito bem estruturadas, acredito. O procedimento
decisrio formal satisfatrio. O problema como dialogamos com ele(s), como compreendemo-nos. Nesse diapaso, parte-se da Cincia para ir alm da Cincia, porque se trata de
matria diretamente ligada ao gnero humano: a alimentao que se desenvolve em sociedade, o contexto este. Ou seja, se houver algum caso em que o parecer cientfico libere a
comercializao de algum produto por no oferecer risco algum aos humanos, todavia este
produto reagir ao desfavor de alguma cadeia biolgica, prejudicando a natureza a deciso
poltica h de atentar a estas peculiaridades e no liberar tal comercializao. Este, talvez, no
o melhor exemplo pra se evidenciar o que se est querendo dizer. Entretanto, a tese de
que a natureza humana no cosmos desenvolve-se em sociedade, perante o Estado de Direito
Social, e, as decises em segurana alimentar devem ser constitudas na esteira dos vrtices
principiolgicos informadores de todo o Direito. De forma que uma deciso sem Cincia, torna-se uma deciso sem legitimidade, pois a autoridade poltica no competente para dizer a
Cincia e, em sua ausncia, no legtima por esta carncia. Da mesma forma aos casos de
insuficincia, omisso, ou duplicidade do sentido interpretativo da Cincia - a poltica no pode
complet-la, assumindo um risco no suportvel ou decidindo mesmo sem nenhuma reportao. Eis a necessidade do dilogo, da cooperao, pois a compreenso mesmo de movimento
circular.
Mas e a pergunta-problema que motivou esta pesquisa de como decidir em casos de
insegurana cientfica sem regredir ou frustrar o progresso tecnolgico e econmico?
No h uma frmula mgica que se resolva cabalmente a questo. Igualmente, no h
um mtodo que nos conduza sempre s respostas corretas. Por esta razo que se relacionou
a provisoriedade, a temporalidade e a trans-territorialidade como caractersticas deste decidir,
desta fuso de horizontes que, em cada anlise, renova-se por um novo perguntar nas especificidades da avaliao prestada. Portanto, quando se perguntou como decidir, estava-se fazendo uma provocao investigativa e chega-se em consideraes finais asseverando que

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nas particularidades do caso concreto que a sensibilidade de quem decide deve compreender
a segurana alimentar em uma fuso de horizontes, no atendendo a sua conscincia ou os
interesses econmicos, e sim todos os outros horizontes neste alvorecer que clamam por sua
clareira.
Acredita-se que a cooperao internacional um grande trunfo a ser estruturado no
direito da segurana alimentar com toda a sua amplitude e dimenses, com capacidade de
comunicao entre autoridades cientficas e polticas, privados e pblicos, empresas e consumidores, enfim, estabelecendo um aparato em servio da segurana alimentar. E, j que se
depende da Cincia que ela possa agir em sua plena independncia, j que poder ser a
grande vil em virtude da inverso do nus da prova, nos casos de as empresas transnacionais produzirem os resultados e as autoridades pblicas no terem condies de impor as contraprovas. O que seria a salvao da humanidade, transformar-se-ia em sua perdio. Quem
diz a Cincia?
Nossas questes chegam a outras interrogaes e paradoxos. Se caminha pelo menos
com a certeza do rechao s respostas prontas e acabadas ou daquelas decises que ainda
procuram fundamentao. A cooperao uma condio de possibilidade, sem dvidas, como
superao a esta forma de compreender. E, como estabelecer a cooperao? A AESA um
exemplo de passo importante nesse sentido, que aos poucos ir perguntando e as repostas
faro estrutura de motivao rumo ao novo horizonte pretendido. No est pronto. Todavia,
no se pode olvidar dos valores aos quais, em qualquer falta, iro garantir uma segurana ao
direito de uma alimentao saudvel, com reflexos benficos ao meio ambiente, animais, no
permitindo que os indicadores econmicos moldem as garantias dos cidados ao favor de empresas, de Poder. Cooperar para assegurar a sade alimentar humanidade, como resposta de
uma pergunta que no raras vezes no pergunta para esquec-la.

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143

Estudos de Direito Alimentar

ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS: ALGUMAS QUESTES JURDICAS

Melissa Morgato

1. Introduo
Este trabalho tem por objeto estudar a segurana alimentar no que diz respeito biotecnologia aplicada na produo de alimentos. Avaliaremos, no quadro eurocomunitrio, o
impacto da cincia biotecnolgica na produo alimentos geneticamente modificados (alimentos transgnicos); as provveis consequncias jurdicas e polticas no campo da segurana alimentar e a compatibilidade com a realidade contempornea.
De incio entendemos relevante fixar alguns conceitos e definies elementares para auxiliar na compresso, face a interdisciplinaridade que o tema comporta. no campo da biotecnologia que se desenvolveram os organismos geneticamente modificados/transgnicos. A
palavra biotecnologia formada por trs termos de origem grega: bio, que quer dizer vida;
logos, conhecimento; e tecnos, que designa a utilizao prtica da cincia1.
Consoante Remdio Marques biotecnologia consiste no conjunto de tcnicas que, atravs da interveno do homem, consistem na manipulao de matria biolgica tendo em vista
- a mais da manipulao desse material por via da alterao de suas propriedades - a fabricao e ulterior comercializao de produtos e processos, no quadro de vrios sectores de actividade econmica2.
O Codex alimentarius3 define biotecnologia moderna como a tcnica que utiliza o cido
nucleico in vitro, incluindo acido desoxirribonucleico (DNA) recombinante e a injeo direta
1

CONSELHO DE INFORMAES SOBRE BIOTECNOLOGIA, Transgnicos: a cincia em favor do consumidor, O que


voc precisa saber sobre transgnicos, disponvel em: <http://cib.org.br/biotec-de-a-a-z/publicacoes/guia-oque-voce-precisa-saber-sobre-transgenicos/apresentacao/>, acesso em: 19 set. 2012.

REMDIO MARQUES, J.P, Introduo ao problema das invenes biotecnologicas - Algumas consideraes, Direito
Industrial, v. Vol. I, p. 177-333, 2001, p. 180; Para outras definies veja: PESSINI, Leocir; BARCHIFONTAINE,
Christian de Paul de, Problemas atuais de biotica, 8a. ed. So Paulo: Edices Loyola, 2008, p. 276; Convention
on biological diversity, disponvel em: <http://www.cbd.int/convention/text/>, acesso em: 19 set. 2012 Art. 2.o:
Biotechnology means any technological application that uses biological systems, living organisms, or derivatives thereof, to make or modify products or processes for specific use ; VIEIRA, Adriana Pinto, Biotecnologia e
recursos genticos: desafios e oportunidades para o Brasil, Campinas: Instituto de Economia/FINEP, 2004, p. 18.

Este um documento organizado pela unio da FAO (organizao das naes unidas para agricultura e alimentao) e a OMS (organizao mundial da sade) e atualmente conta com a participao de 170 pases. Foi elaborado principalmente em decorrncia da preocupao com a ausncia de uma legislao internacional sobre matria alimentar, principalmente em face do crescimento do comrcio mundial, a disseminao de enfermidades,
bem como a elaborao de novos alimentos com caractersticas medicinais, nutricionais e funcionais por meio
do desenvolvimento da biotecnologia. O objetivo deste documentos estabelecer diretrizes internacionais para
que os sistemas nacionais de controle dos alimentos se baseiem em critrios de proteo para a sade do con-

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144

desse cido em clulas ou organelas, ou a fuso de clulas da famlia taxonmica que superem
as barreiras reprodutivas naturais ou recombinantes e que no sejam tcnicas utilizadas no
cruzamento e seleo tradicional (traduo nossa)4.
A engenharia gentica um ramo da biotecnologia e consiste na manipulao do material gentico de um organismo pela introduo ou eliminao de genes especficos5. O DNA
(cido desoxirribonucleico6) o portador da mensagem gentica de quase todos os organismos vivos. Nele esto inscritos os caracteres de cada ser que combinam entre si para formar
uma srie de genes, que comportam os seus caracteres hereditrios.
Com a manipulao gentica, os genes7 (as caractersticas hereditrias) de um organismo vivo so transferidos para outro, como forma de se obter um novo organismo, denominado geneticamente modificado ou transgnico. Em outras palavras, a biotecnologia permite a
reprogramao gentica de plantas, animais e microrganismos. As sementes sero posteriormente utilizadas no plantio de novas espcies de cultivares.
Importa destacar que alguns autores apontam existir diferena entre OGM e transgnicos, em razo do organismo vivo ter recebido genes da mesma espcie ou de espcies diferentes. Avalia Rafaela Guerrante que apesar dos termos serem geralmente referidos como
sinnimos existe uma diferena semntica entre eles. Os transgnicos so organismos cuja
estrutura original foi alterada geneticamente por genes provenientes de espcies diferentes.
Os OGM so organismos geneticamente modificados pelo intercmbio de genes provenientes

sumidor, bem como que as praticas de comercio tenham em conta as necessidades e preocupaes de todos os
pases. As linhas estratgicas para o perodo de 2008-2013 da comisso do Codex Alimentarius, entre os inmeros objetos relacionados a segurana alimentar, estabelece como meta: promover uma aplicao mais ampla e
consistente de princpios cientficos e anlise de risco, em face de haver aumentado consideravelmente nos ltimos anos a busca de aconselhamento em relao aos alimentos derivados de organismos geneticamente modificados e resistncia antimicrobiana. Portanto a Comisso do Codex solicita a FAO e a OMS que continuem a
promover a compreenso da anlise de risco, assim como explorar novas reas de trabalho, tais como a avaliao de risco nutricional, de modo a emitir pareceres cientficos relevantes. Veja: objetivo 2, no9 - FAO/WHO
CODEX ALIMENTARIUS COMMISSION, Strategic Plan 20082013, disponvel em:
<http://www.fao.org/docrep/010/a1384e/a1384e00.htm>, acesso em: 19 set. 2012; Assista tambm a respeito
do Codex e segurana alimentar os videos: Keeping Food Safe - Codex Alimentarius, disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=mHE0zLt4wSs&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 19 set. 2012;
Codex Alimentarius Explained in 6 min, disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=WAk2blRHdNE&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 20 set. 2012.
4

WORLD HEALTH ORGANIZATION; FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, Foods derived from modern biotechnology, Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2009, p. 2.

A Lei Brasileira de biossegurana n. 11.105/05, conceitua engenharia gentica como atividade de produo e
manipulao de molculas de ADN/ARN recombinante.

cido desoxirribonuclico: o cido nuclico cujo acar uma ribose reduzida (tendo perdido o oxignio). Os
cidos desoxirribonuclicos so os constituintes dos ncleos celulares do seio dos cromossomos sob a forma de
nucleoprotenas. Eles condicionam a transmisso de genes. Abrev. ADN ou DNA.

De forma simplificada podemos definir gene como uma unidade de transmisso hereditria. Em outras palavras
um seguimento de uma molcula de DNA, que contm informao hereditria.

Estudos de Direito Alimentar

145

de um organismo da mesma espcie. Assim, todo transgnico um OGM, mas nem todo
OGM um transgnico8.
Observamos que o Codex alimentarius e a Directiva 2001/18 no fazem a referida distino, que tambm no comprometer o objeto deste estudo, j que o que nos importa a modificao gentica, independentemente da origem dos genes.
OGM, de acordo com o protocolo de Cartagena sobre Biossegurana9, qualquer organismo que tenha uma combinao de material gentico indita, obtida por meio do uso da
Biotecnologia moderna (traduo nossa - art. 3). A Diretiva 2001/18/CE o define como
qualquer organismo, como exceo do humano, cujo material gentico tenha sofrido modificao de uma forma que no ocorre naturalmente por meio de cruzamentos e/ou recombinao natural10.
Entre as razes que motivam as pesquisas esto: melhorar a espcie, tornando-a mais
resistente, produtiva, saborosa e nutritiva, assim como diminuir os custos de produo dos
alimentos ou torn-los mais atraentes aos olhos do consumidor, conforme analisaremos mais
detidamente adiante.
O presente trabalho est estruturado em quatro captulos. No primeiro, analisaremos a
origem e a evoluo da biotecnologia com especial relevo aos OGM no mercado global. Em
seguida, buscar-se- situar o contexto contemporneo em que os OGM esto inseridos e a
importncia de se compatibilizar a dinmica do progresso tecnolgico com as exigncias de
respeitar valores ticos para, no terceiro captulo, apreciarmos a evoluo do quadro regulatrio no mbito eurocomunitrio e as regras estabelecidas para anlise do risco. O quarto captulo est voltado para a importncia dos princpios da precauo e proporcionalidade como meio
de proteo ao consumidor dos OGM.

GUERRANTE, Rafaela Di Sabato, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes., Doutorado, Universidade


Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011, p. 85, nota 4.

O protocolo de Cartagena um acordo internacional que tem por objeto assegurar um nvel adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao e do uso seguro dos organismos modificados, com o objetivo
de evitar riscos adversos para a diversidade biolgica e para a sade humana, considerando em especial o movimento transfronteirio. Vid: Art. 3o, na verso consultada: Living modified organism means any living organism that possesses a novel combination of genetic material obtained through the use of modern biotechnology. The Cartagena Protocol on Biosafety, disponvel em: <http://bch.cbd.int/protocol/>, acesso em: 19 set.
2012.

10

Art. 2.o Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Maro de 2001, relativa libertao deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do
Conselho - Declarao da Comisso, Jornal Oficial no L 106 de 17/04/2001 p. 0001 - 0039;, disponvel em:
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001L0018:PT:HTML>, acesso em: 22 set.
2012, p. 18.

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146

2. A biotecnologia: origem e evoluo


A biotecnologia no uma tcnica utilizada recentemente pelo homem, remonta 1800
A.c quando se utilizavam microrganismos vivos (bactrias, fungos) para produzir novos alimentos, por meio da fermentao, tais como pes e vinho. Todavia a palavra foi utilizada pelo homem pela primeira vez no sc. XVIII11.
Na evoluo da biotecnologia temos marcos histricos como a descoberta de clulas em
pedao de cortia (1665) e mais tarde a descoberta de Mendel (1865) de que partculas invisveis, as quais chamou de genes, so capazes de transmitir caractersticas hereditrias. No sculo XX, iniciou-se o melhoramento gentico de plantas por um mtodo chamado convencional,
no qual a espcie a ser melhorada era cruzada com outra que detinha as caractersticas desejadas. Em 1930 grande parte da produo norte americana de milho foi fruto de um cruzamento pelo mtodo convencional.
Em 1953, com o descobrimento da estrutura de dupla hlice do DNA pelos pesquisadores James Watson e Francis Crick a biotecnologia avanou consideravelmente em razo do
conhecimento preciso das informaes genticas das clulas e a possibilidade de intercambiar genes entre as espcies, que nunca se relacionariam naturalmente, bem como eliminar ou
remanejar genes do genoma de organismos vivos12.
A explorao do universo do cdigo gentico dos vegetais permitiu que se fizessem
combinaes que no so encontradas na natureza e nem mesmo em organismos melhorados de forma convencional, [...] isso resultar em um fluxo de novos genes dentro dos sistemas agrcolas e, por intermdio destes, possivelmente, tambm para dentro dos ecossistemas
naturais13.
Na rea mdica as pesquisas foram muito importantes para se decifrar as funes de
cada um dos genes, bem como melhorar o diagnstico de algumas doenas hereditrias e cancergenas.
Enfim, a biotecnologia aplicada s plantas/sementes, ao viabilizar o intercmbio da informao gentica, progrediu rapidamente com o objetivo de melhorar a qualidade das espcies, aumentar a produtividade e a rentabilidade das exploraes agrcolas14, originando trs
geraes de OGM15 com diferentes caractersticas, desde agronmicas, passando pelos cha-

11

Neste sentido: GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes., p. 84.

12

Ibid.

13

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; DIAFRIA, Adriana, Biodiversidade, patrimnio gentico e biotecnologia no
Direito Ambiental, 2a. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 73. (grifos da autora).

14

MORGADO, Ana dos Santos; CAETANO, Jos Manuel, Legislao sobre os organismos geneticamente modificados:
Segurana alimentar ou proteccionismo?, Nao e defesa, v. 125, p. 193-206, 2010, p. 194.

15

Remdio Marques classifica os alimentos transgnicos de acordo com a rea de utilizao, bem como a possibilidade de patente-los. REMDIO MARQUES, Introduo ao problema das invenes biotecnologicas - Algumas
consideraes, p. 189-190.

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147

mados funcionais, at os alimentos biofbricas16. Os OGM esto presentes em alimentos e


outros produtos como remdios, papel e produtos de limpeza.
Consoante observamos na obra de Maria Joo Estorninho e Rafaela Guerrante17, a primeira gerao de OGM, iniciada na dcada de 80, est caracterizada pela modificao gentica
com vistas ao melhoramento da espcie, ou seja, tornar a planta mais resistente pestes, a
fungos, a tolerar os defensivos agrcolas e a enfrentar condies adversas do solo. Verifica-se
que a finalidade agronmica.
Neste primeiro grupo encontramos o milho Bt, resistente lagarta europeia ou broca
do milho pela introduo do gene de uma bactria (Bacillus thuringiensis) que produz uma
protena txica para os insetos predadores. A mesma tcnica aplicada soja, ao algodo e
batata18.
A soja RR foi geneticamente modificada pela insero de um vrus, denominado mosaico
e de duas bactrias: a Agrobactrium sp e tumefasciens e a petnica hbrida. Esta combinao
tornou a soja resistente ao herbicida Roundup Ready19, permitindo dispersar o herbicida diretamente nas culturas, sem destru-las. Esta tcnica aplicada s culturas de canola, milho e
algodo20. H tcnicas em que a planta sofre a introduo de um vrus para que crie imunidade
e se torne menos suscetvel a doenas. o caso do mamo papaya, resistente ao vrus da
mancha anelar que prejudica a qualidade e reduz a quantidade da safra. Por fim, h o milho
B11, resistente ao glufosinato de amnia e a insetos predadores.
Atualmente, conforme demostraremos adiante, a maior parte das sementes autorizadas, comercializadas e exportadas no mundo, tanto para alimentao humana como animal
pertencem a esta categoria.
No segundo grupo encontramos as sementes que sofreram uma modificao gentica
mais complexa por envolver um nmero maior de genes cuja finalidade melhorar suas pro16

Cf. ESTORNINHO, Maria Joo, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente
Modificados, Coimbra: Almedina, 2008, p. 26; GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes.,
p. 88.

17

Para mais informaces veja tambm: GUERRA, Glauco Martins, O atual estado de exceo brasileiro e o princpio
da legalidade, MNG advogados, p. 1-4, 2003; RODRIGUES, Melissa Cachoni; ARANTES, Olivia Marcia Nagy, Direito ambiental & biotecnologia: uma abordagem sobre os transgnicos sociais, 4a reimpresso da 1a. ed. Curitiba: Juru, 2007, p. 26 e ss; GRECO, Alessandro, Transgnicos, o Avano da Biotecnologia, So Paulo: Oir, 2009,
p. 29 e ss.

18

Segundo Guerrante, vrias marcas do milho Bt j receberam autorizao para comercializao em diversos pases. O que varia de uma marca para outra o gene de Bacillus thuringiensis inserido no genoma do vegetal ou
outros genes adicionados ao milho responsveis pelo controle da expresso do gene Bt. Estratgia de inovao
e tecnologia em sementes., p. 91.

19

um herbicida a base de glifosato capaz de eliminar de plantas daninhas do campo. o herbicida mais comercializados no mundo pela empresa Monsanto.

20

Nodari e Guera afirmam que o Glifosato acumula no solo e compromete a sade dos peixes, ratos, minhocas e
insetos. Na espcie humana pode ser txico, bem como, causar cncer. Inobstante essas evidncias cientficas,
o parecer do rgo brasileiro de fiscalizao e controle dos OGM (CTNbio) consta inexistir qualquer evidncias
de risco ambiental ou a sade humana.Implicaes dos transgnicos na sustentabilidade ambiental e agrcola,
Histria, Cincias, Sade-Manguinhos, v. 7, n. 2, p. 481-491, 2000, p. 485.

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148

priedades nutricionais para fornecer ao ser humano mais vitaminas, clcio, ferro, mega 3,
entre outros aditivos. So os denominados alimentos funcionais.
Pertencem a essa gerao o arroz dourado, que produzido a partir da insero de genes de um vegetal (Narciso), da ervilha, da bactria Erwinia uredovora, do vrus mosaico e de
marcadores de resistncia a antibiticos21 para conter vitamina A. H tambm a soja, cujo leo
tem caractersticas de azeite de oliva; o algodo, cujas fibras so resistentes, coloridas e uniformes; a canola, cujo leo tem menor teor de cidos graxos; o tomate Flavr Savr, com amadurecimento retardado22; o cravo cujas flores sofrem alterao nas cores; o morango com quantidade extra de vitamina C e a batata que absorve menos leo durante a fritura, entre outros
vegetais23.
Aproximadamente no ano de 2006 surgiu a terceira gerao de OGM24. Esses alimentos
contm em sua composio vacinas, anticorpos, hormnios entre outras substncias capazes
de imunizar contra enfermidades. Em alguns casos podem substituir as vacinas25.
So exemplos o alface e a banana contendo vacina contra hepatite B; o espinafre com
vacina contra a raiva; o milho que produz hormnio de crescimento masculino; a soja composta por substncias anticancergenas e o milho que contem contraceptivo26.
Ainda, h animais sendo geneticamente modificados para produzir substncias de interesse alimentar e farmacutico27. Como exemplo, camelos esto recebendo clulas geneticamente modificados para que produzam protenas medicinais no leite e ajudem a combater o
enfisema, a diabetes e a obesidade28. Ainda, podemos citar peixes modificados com genes de
21

Os genes dos antibiticos so utilizados para que os cientistas possam identificar as plantas que se tornaram
transgnicas e as que no. Ocorre que, h risco de que os antibiticos dos vegetais sejam transferidos para as
clulas do corpo humano ou para as bactrias do sistema digestivo, de modo a tornar o homem resistente ao
antibitico. Cf. GRECO, Transgnicos, o Avano da Biotecnologia, p. 30.

22

Conforme Maria Joo Estorninho o tomate, Flavr Savr, foi retirado do mercado sob alegao de que o transporte
era insustentvel, todavia, consta que, na realidade, alm de caro o sabor era desagradvel. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p. 22, nota 12.

23

Cf em: Ibid., p. 24; GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes., p. 88.

24

Cumpre observar que 1 gerao de OGM no foi bem recebida pelo mercado consumidor, uma vez que no se
visualizava nenhum benefcio ou vantagem a sade, mas apenas o risco do desconhecido, portanto, em face da
rejeio do mercado consumidor a esse produtos que os cientistas buscaram implementar os de 2 e 3 gerao com potencial trazer benefcios diretos a sade humana, em face do potencial de incorporar nutrientes e
enriquecer a dieta, bem como de sintetizar medicamentos e vacinas. No que diz respeito aos teste de impacto
ambiental e toxicologia sementes de 2 gerao esto fase mais avanada em relao as de 3 gerao. GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes., p. 74-75.

25

Cf. JARCANO, Jos Luis; MONTEIRO, Javier, Implicaciones de la bioteconologia en la industria agroalimentaria,
Organismos modificados genticamente, p. 123-135, 2006, p. 127.

26

Exemplos de: GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes., p. 88.

27

CARVALHO ROCHA, Joo Carlos de, Direito Ambiental e Transgnicos - Princpios Fundamentais da Biossegurana,
Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 26.

28

Genetically modified camels to act like pharmacies - The National, disponvel em:
<http://www.thenational.ae/news/uae-news/genetically-modified-camels-to-act-like-pharmacies>, acesso em:
20 set. 2012.

Estudos de Direito Alimentar

149

outros peixes para sobreviver em guas mais frias, ou o salmo modificado com o gene de
porco para obter crescimento mais acelerado e a manipulao animal por meio de hormnios
para aumentar a produo de leite ou o crescimento do gado de corte29,30.
A partir do sculo XX, as pesquisas relacionadas a plantas/sementes geneticamente modificadas avanaram rapidamente e se intensificaram de tal modo que o cultivo passou a ter
crescimento anual relevante. Esse desenvolvimento suscita forte polmica quanto segurana
alimentar.
Temos, de um lado, as empresas com interesse econmico no sector a argumentar
quanto aos benficos sade e ao meio ambiente, de outro, os ambientalistas e juristas, preocupados com a segurana do consumidor, a questionar tais melhoramentos e alertar para os
riscos.
Desde 1985, j havia no espao europeu utilizaes confinadas e libertaes experimentais de culturas OGM31, todavia, observamos que o crescimento se intensificou em torno do
ano de 1996. Ocorre que isso se deu antes que houvessem, no s na Unio Europeia, mas
tambm em outros pases como no Brasil, testes seguros e conclusivos de toxicologia, de alergias e de impacto ambiental, assim como normas autorizando e regulando todo o processo de
explorao - do campo mesa - com o objetivo de assegurar os mais altos padres de segurana alimentar para a humanidade, conforme desde 1950 preocupavam-se a FAO e a OMS,
que em 1963 vieram a criar o Codex Alimentarius32,33.
Importa ressalvar que muito embora este trabalho tenha um recorte eurocomunitrio,
entendemos relevante, em face do contexto global em que se insere o mercado de sementes
OGM, no qual impera a internacionalizao da produo e a supremacia do capital financeiro,
demostrar o crescimento global das culturas, conforme segue.
O mercado global das culturas OGM cresceu de US$1 milho em 1995 para US$ 3 bilhes em 2000 e chegou a ultrapassar US$ 13 bilhes em 2011. Esse ltimo dado representa
36% do mercado global de sementes comercializadas, ou seja, pouco mais de 1/3 das culturas
produzidas no mundo so OGM. Para ilustrar vejamos o quadro 1.
At o ano de 2012 a Unio Europeia aprovou o cultivo/consumo de oito variedades de
OGM, so elas: o algodo, a flor carnation moonlite, inmeras variedades de milho, a batata, a

29

ESTORNINHO, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p.


24 e 25.

30

Na dcada de 80 a Unio Europeia embargou a importao de carne bovina de provenincia Americana e Canadense, por suspeitar da administrao de hormnios do crescimento nos animais, gerando o conflito conhecido
por Beef hormone na Organizao Mundial do Comrcio.

31

ESTORNINHO, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p.


26, nota 18.

32

A respeito do Codex remetemos o leitor a nota 3.

33

Na dcada de 1976, os prprios cientistas, preocupados com as consequncias inesperadas de seus experimentos, manifestaram-se por meio de uma carta na Revista Science propondo uma moratria as pesquisas. LEITE,
Marcelo, Os Alimentos Transgnicos, So Paulo: Publifolha, 2000, p. 26.

150

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rapeseed, o arroz, a soja e a beterraba34. Os Estados Unidos lideram a produo mundial OGM,
inclusive com a maior variedade de culturas, seguido do Brasil e da Argentina.
O quadro 2 demonstra a rea global de culturas OGM plantadas em 2011, por milhes
de hectares.
Constata-se que h 160 milhes de hectares de OGM plantados no mundo, cujas principais culturas so o milho, a soja e o algodo35.

rea global de OGM plantada, 19962011, em milhes de hectares


180

160
140
120
100

80
60
40
20

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Quadro 1
Fonte: global review of commercialized transgenic crops 2000-2011,
36

acessado por www.isaaa.org no dia 21.02.2012

37

34

Essas informao, inclusive com dados especficos de cada uma das veriedades autorizadas na UE pode ser observada em: GMO Database - Authorisation and approval status in the EU, disponvel em: <http://www.gmocompass.org/eng/gmo/db/>, acesso em: 21 set. 2012.

35

No Brasil as primeiras safras de soja Roundup Ready foram cultivadas clandestinamente e liberadas por meio das
medidas provisrias n 113, de 26.06.2003 (convertida na Lei n 106.88/2003) e 131, de 25.09.2003 (convertida
na Lei n 10.814/2003), sem qualquer preocupao com a segurana alimentar ou do meio ambiente. Para mais
informaes a esse respeito veja o parecer da Procuradoria da Repblica: Brasil. Ao Civil Pblica - Tribunal Regional Federal da 1a Regio - Processo no. 2003.34.00.034026-7, disponvel em:
<http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200334000340267&secao=3400>, acesso
em: 21 set. 2012.

36

A ISAAA International Service for the acquisition of agri-biotech applications uma instituio que se intitula
no governamental e sem fins lucrativos com objetivo de contribuir para aliviar a fome e pobreza, compartilhando conhecimento e implementando biotecnologia na agricultura.

37

International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications - ISAAA.org, disponvel em:
<http://www.isaaa.org/>, acesso em: 20 set. 2012.

151

Estudos de Direito Alimentar

Quadro 2
rea global de culturas OGM plantadas em 2011, por milhes de hectares

No cenrio eurocomunitrio os primeiros atos legislativos que visaram regular a matria


foram elaborados na dcada de 90 como consequncia do impacto e da repercusso da crise
da encefalopatia espongiforme bovina, mais conhecida como a crise das vacas loucas38. Essa
38

A respeito da crise das vacas loucas, vale conferir as anotaes de Maria Eduarda Gonalves: A regulao europeia do risco ficou marcada, nos anos 90, pela crise da doena das vacas loucas. O surto da BSE despoletou
uma polmica de significativas ramificaes polticas quer na Comunidade Europeia, quer em vrios dos seus Estados-Membros. Esta ficaria associada percepo dos efeitos perversos da falta de dissociao clara das mis-

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152

doena no tem qualquer relao com os OGM, todavia acarretou desconfiana na populao
Europeia acerca da segurana alimentar a refletir no consumo dos OGM e contribuir para provocar a ao crtica de grupos ambientalistas, tais como o Greenpeace contra os OGM.
No fossem as manifestaes alarmantes e contrrias s culturas OGM, tais alimentos,
possivelmente, seriam vistos na Europa como similares s variedades convencionais, visto que
antes da referida crise no havia nenhum sistema especial de rotulagem para diferenci-los39,
ademais o procedimento para liberao e comercializao do OGM, com base no Regulamento
258/1997, exigia apenas um sistema de notificao prvia, acompanhada de estudos unilaterais para novos alimentos substancialmente equivalentes aos alimentos convencionais
existentes40. O sistema relacionava a segurana alimentar com o princpio da equivalncia
substancial41.
Importa destacar que o mercado biotecnolgico no sector de sementes est concentrado em 11 empresas42. S a Monsanto detm mais de um quinto desse mercado e as trs maiores companhias, Monsanto, Dupont e Syngenta - concentram 44%43. Essa realidade nos alerta para a existncia de interesses comerciais poderosos disputando o negcio OGM e para a
importncia de refletir se as limitaes ticas e jurdicas constantes da legislao eurocomuni-

ses de peritos (investigadores e conselheiros cientficos) e de decisores polticos: manifestamente, os polticos


manipularam o parecer cientfico e usaram-no como argumento para adiarem o reconhecimento do perigo da
doena e consequentemente da tomada das medidas de luta contra o seu alastramento. GONALVES, Maria
Eduarda, Regulao do Risco e Risco da Regulao O Caso dos Organismos Geneticamente Modificados, Estudos Comemorativos dos 10 anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, n. 1o Volume, p. 441471, 2008, p. 443.
39

MORGADO; CAETANO, Legislao sobre os organismos geneticamente modificados: Segurana alimentar ou


proteccionismo?, p. 195.

40

A esse respeito "CORTI VARELA, Justo; FUNDACIN MAPFRE. INSTITUTO DE CIENCIAS DEL SEGURO, La responsabilidad derivada de la utilizacin de organismos genticamente modificados y la redistribucin del riesgo a travs del seguro, Madrid: Fundacin MAPFRE, 2008, p. 59.

41

Segundo esse princpio a segurana do OGM est relacionada ao resultado da simples comparao (similaridades
e diferenas) com um alimento anlogo convencional, cujo histrico de consumo no tenha demonstrado qualquer prejuzo a sade e ao meio ambiente. Segundo Nodari e Guerra esse princpio decorre da forte presso
efetuada, na dcada de 1980, pela industrias norte americanas para que o governo restringisse o rigor regulatrio do rgo responsvel pela autorizaes a FDA (Food and Drugs Administration). Esta media evitou que
antes da liberao dos produtos fossem realizados testes toxicolgicos e de impacto ambiental de longa durao e amplo espectro. Implicaes dos transgnicos na sustentabilidade ambiental e agrcola, p. 486. Parodii,
Ap. Andrioli, nos alerta, que soja, entre seus 100 a 200 mil gens, apenas 20 foram estudados, algo em torno
de 0,01% do genoma dessa planta. Diante disso, fica claro que o princpio de uma equivalncia substancial entre a soja transgnica e a convencional avaliado mais por um desejo econmico do que pela seriedade cientfica. ANDRIOLI, Antnio Incio, Os efeitos dos transgnicos sobre a sade - Parte 1, Revista Espao Acadmico, v.
no87, ano VIII, 2008; A esse respeito veja tambm: MORAIS, Roberta Jardim de, Segurana e rotulagem de alimentos geneticamente modificados, SERAGEM: uma abordagem do direito econmico, Rio de Janeiro: Editora
Forense, 2004, p. 91-93.

42

DuPont (EUA), Delta e Pine Land (EUA), Monsanto (EUA), Syngenta (Suia), Group Limagrain (Frana), Grupo
Pulsar (Mxico), Advanta (Reino Unido/Holanda), Dow Agrosciences (EUA), KWS (AG) (Alemanha), Aventis
(Frana), Bayer (Alemanha), DFL Trifolium (Dinamarca) e Sakata (japo).

43

GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes., p. 66.

Estudos de Direito Alimentar

153

tria tm condies de estabelecer a sensata medida do que desejvel e do que deve ser
rejeitado na rea da biotecnologia aplicada aos alimentos.
Para tanto, faremos uma breve reflexo acerca da relao que se estabelece entre a biotecnologia e o mercado de consumo.

3. A Biotecnologia e o mercado de consumo


Ao mesmo tempo em que o avano tecnolgico traz inmeros benefcios sociedade,
tais como a produo de alimentos mais nutritivos e saborosos e a descoberta de novos medicamentos e vacinas, apresenta-nos um mundo de incertezas. As situaes de risco se apresentam mais intensas, complexas e com consequncias mais vastas, pois muitas vezes evoluem de
forma imperceptvel pela sociedade44.
Este cenrio faz parte da dinmica do sculo XXI que nasceu marcado pelo desenvolvimento acelerado da sociedade de consumo e pela globalizao. Ulrich Beck avalia que a sociedade de risco se entrelaa globalizao. Os riscos originam uma nova forma de capitalismo,
uma nova forma de economia, uma nova forma de ordem global, uma nova forma de sociedade e uma nova forma de vida pessoal45.
A globalizao um fenmeno que se manifesta nos mais diferentes sectores da vida
social, desde o financeiro, o comercial, o cultural at o de comunicao. Do ponto de vista
econmico, esse processo ocasionou a internacionalizao da produo e a supremacia do
capital financeiro, de modo a consolidar o poder das grandes empresas transnacionais a ponto
de impor suas diretrizes aos Estados, constrangendo atributos fundamentais de sua antiga
soberania, gerando uma crise das instituies de controle da ordem poltico-social.
Como vimos, o campo biotecnolgico acumula, em um nmero reservado de empresas
multinacionais, capital e consequentemente poder. As empresas privadas se impe e assumem
certas funes vitais que antes eram de responsabilidade exclusiva do sector pblico, que no
mais tem foras para se impor46. Essa realidade responsvel por desencadear a desconfiana
dos consumidores nas regras e nos organismos dedicados a nos oferecer segurana alimentar.
Ademais, a globalizao dificulta o esforo de legitimao de normas jurdicas e ticas
que objetivam limitar as consequncias indesejveis do desenvolvimento biotecnolgico e
impedir que os Estados sofram profundos abalos em seus poderes constitudos, pois sua identidade, soberania e autoridade passaram por poderosa presso das interferncias de atores
transacionais47.
44

Veja a esse respeito: BECK, Ulrich, Risk Society: Towards a New Modernity, London: Sage, 1992, p. 37-37; GIRELA,
Miguel A. Recuerda, Risk and Reason in the European Union Law, Eur. Food & Feed, disponvel em:
<http://heinonline.org/HOL/LandingPage?collection=journals&handle=hein.journals/effl2006&div=47&id=&pag
e=>, acesso em: 23 set. 2012.

45

BECK, Ulrich, World risk society, Malden, MA: Polity Press, 1999, p. 7.

46

Cf. SIBILIA, Paula, O homem ps-orgnico corpo, subjetividade e tecnologias digitais, Rio de Janeiro: Relume
Dumar, 2003, p. 122.

47

cf. HESPANHA, Antnio Manuel, O caleidoscpio do direito: o direito e a justia nos dias e no mundo de hoje,
Coimbra: Almedina, 2009, p. 453-455.

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

154

Nesse mbito, a vida do cidado vem sendo determinada pelo domnio subordinador do
mercado mundial, cujas caractersticas so: o lucro, a produtividade e a concorrncia, num
contexto de estados nacionais com fronteiras porosas.
No interior do breve quadro que ora esboamos, a cincia e seus progressos inserem-se
na mesma dinmica e no mesmo sentido do processo global. Tambm ela tende a tratar a
vida, em sentido lato, como uma mercadoria altamente lucrativa e ameaa no s a sade
humana, mas tambm o ecossistema, ferindo a dignidade humana, pois tende a considerar e
tratar como meio o que deveria ser um fim em si. O conhecimento est colocado a servio da
economia global e sob o domnio da vida privada. Tudo tem um preo, tudo pode ser comprado.
Relevante pensar, tal qual referimos anteriormente, que desde 1950 a FAO e a OMS j
mostravam preocupao com a segurana alimentar. O Codex Alimentarius em 1954 j delineava diretrizes internacionais destinadas a proteger a sade dos consumidores. As linhas estratgicas do Codex para 2003-2007 contm critrios de controle e de segurana de alimentos no
mbito internacional.
No mesmo sentido, o protocolo de Cartagena em vigor desde 2003, considerando o rpido desenvolvimento da biotecnologia moderna; a crescente preocupao da sociedade com
seus potenciais efeitos adversos sobre a diversidade biolgica e os riscos para a sade humana, reafirma a abordagem de precauo contida na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento e estabelece que os OGM devem ser submetidos a uma avaliao de risco, as
expensas do exportador, quando da sua introduo no pas importador.
A declarao do Rio, resultante a Conferncia das Naes Unidas sobre meio ambiente e
desenvolvimento (ECO-92)48, conferiu projeo ao princpio da precauo (art.15), que permanece no texto da Rio+2049, ao estabelecer que referido princpio deveria ser amplamente observado pelos Estados sempre que houver ameaas de danos graves e irreparveis ao meio
ambiente. Salienta que a ausncia de certeza cientfica absoluta no deve ser utilizada como
razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a degradao.
Inobstante as diretrizes traadas pelos os organismos internacionais, de fato as diretrizes do mercado, que operam conforme a lgica cega do capital, minguaram a capacidade de
ao dos organismos pblicos, das instncias polticas tradicionais e dos Estados-nao, de tal
modo que no foram capazes de impedir que o produtos OGM fossem amplamente cultivados
e comercializados antes houvessem testes e estudos, transparentes e confiveis a provar a sua
segurana para sade humana e ao meio ambiente50,51.
48

Rio Declaration - United Nations Environment Programme (UNEP) --, disponvel em:
<http://www.unep.org/Documents.multilingual/Default.asp?DocumentID=78&-ArticleID=1163>, acesso em: 24
set. 2012.

49

A Rio+20, realizada no Rio de janeiro em junho de 2012, reafirma os princpios do documento de 1992, bem como
reconhece que a segurana alimentar se consolidou com um compromisso mundial. Reafirma os cinco princpios
de Roma aprovados em 2009 para uma segurana alimentar sustentvel. Para mais informaes do documento
acesse: Folha de S.Paulo - Ambiente - Leia o documento final da Rio+20, O Futuro que Queremos 22/06/2012, disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/ambiente/1107844-leia-o-documento-final-dario20-o-futuro-que-queremos.shtml>, acesso em: 22 set. 2012.

50

SIBILIA, O homem ps-orgnico corpo, subjetividade e tecnologias digitais, p. 145.

Estudos de Direito Alimentar

155

Atualmente, a Unio Europeia por meio de Diretivas e Regulamentos, visa vencer essa
dinmica dispondo de ampla, completa e inovadora legislao sobre a matria.
Conforme analisaremos a seguir os Estados-Membros adotam postura conservadora em
relao a todas as etapas que visam comercializao e ao consumo dos OGM, cujos principais
documentos passaremos a analisar52.

4. A Evoluo do quadro regulatrio no mbito da Unio Europeia


De 1998 a 2004 a Unio Europeia, socorrendo-se do princpio da precauo, imps uma
moratria53 que, com exceo soja, aprovada desde 1998, limitou a circulao dos OGM, sob
argumento de ausncia de evidencias cientficas para segurana sade humana, animal e ao
meio ambiente. Em 2004 a UE retira a moratria e a partir de ento, gradualmente, passou a
aplicar regras mais rgidas estabelecendo a rastreabilidade, a rotulagem e a monitorizao
obrigatria, ps-comercializao, de todos os produtos contendo OGM54.
Diante da incerteza cientfica que paira sobre esses alimentos, as Diretivas e Regulamentos exercem um controle global dos OGM: desde a explorao agrcola (libertao deliberada
no meio ambiente, produo, distribuio, rotulagem, rastreamento) at o controle ps comercializao, com o objetivo de garantir o mais alto padro de segurana alimentar, bem
como eliminar entraves livre circulao dos gneros alimentcios55. Vejamos os principais

51

A esse respeito, segundo adverte Diafria e Fiorillo: A diretoria da Monsanto, empresa qumica norte-americana,
admitiu que subestimou algumas preocupaes ticas e cientficas ao lanar alimentos geneticamente modificados alterados no mercado. Tambm em entrevista ao jornal the Guardian, dois diretores da Monsanto desafiaram a indstria alimentcia britnica a alertar os consumidores, escrevendo no rtulo de produtos tradicionais: <sem alterao gentica>. A Monsanto esta preparando uma milionria campanha publicitria para convencer os consumidores dos benefcios ecolgicos que esses produtos oferecem. A empresa reconhece que os
introduziu no mercado sem dar explicaes [...]. FIORILLO; DIAFRIA, Biodiversidade, patrimnio gentico e biotecnologia no Direito Ambiental, p. 81.

52

A respeito do mercado OGM, Maria Eduarda Gonalves se posiciona no sentido de que: uma anlise prtica das
instituies europeias num campo em que a incerteza e a controvrsia so especialmente agudas, a regulao
das culturas e dos alimentares contendo organismos geneticamente modificados (OGM), parece indicar que,
no obstante os seus limites, o papel da cincia est, paradoxalmente, a ser sobrevalorizado.

53

Essa moratria acarretou em agosto de 2003, contra a UE, uma demanda na OMC encetada por Canad, Argentina e EUA, sob alegao de a moratria constituir uma barreira ilegal e sem evidencia cientfica aos acordos de
comrcio agrcolas estabelecidos, cuja resposta em 2006 foi contrria a UE no sentido de que os produtos OGM
j haviam sido avaliados anteriormente, bem como haver evidncias cientficas suficientes para se avaliar os riscos aos consumidores. GONALVES, Maria Eduarada, O princpio da precauo no direito europeu ou a difcil relao do direito com a incerteza, Estudos em homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, p. 566584, 2010, p. 566.

54

Cf. MORGADO; CAETANO, Legislao sobre os organismos geneticamente modificados: Segurana alimentar ou
proteccionismo?, p. 196-198.

55

ESTORNINHO, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p.


46.

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156

documentos eurocomunitrios atuais em matria de organismos geneticamente modificados56.


A Diretiva 2009/41/CE57 regula as atividades em laboratrio de investigao e as instalaes industriais, direcionadas utilizao confinada de OGM, com o objetivo de restringir o
contato com o ser humano e o meio ambiente.
A Diretiva 2001/18/CE58 cuida da libertao deliberada dos OGM no ambiente59, seja para fins comerciais, de pesquisa ou testes de campo, sendo que qualquer tipo de liberao depende de autorizao prvia da autoridade competente.
um documento legislativo importante para a harmonizao do direito da Unio Europeia, busca aproximar as legislaes dos Estados-membros em todas as fases relacionadas ao
fim de colocar os OGM disposio do consumidor. So as principais etapas: o sistema de
notificao que visa liberao das plantas no meio ambiente por etapas; a avaliao dos riscos, caso a caso; a gesto dos riscos, passo a passo; a rastreabilidade e a rotulagem at a monitorizao para detectar e identificar os efeitos nocivo dos produtos, ps-comercializao60.
Ademais, eleva o princpio da precauo mxima importncia na aplicao de suas regras para evitar os efeitos negativos para a sade humana e para o ambiente. A Diretiva faz
referncia a diretrizes do protocolo de Cartagena relativo segurana biolgica61, bem como
ao princpio da precauo para orientar a aplicao geral da Diretiva. Como forma de controle,
a Diretiva estabelece que a Comisso Europeia62 apresentar de trs em trs anos um relatrio
contendo as vantagens e desvantagens socioeconmicas de cada categoria de OGM autorizada

56

Para mais informaes sobre o contedo dos atos normativos, veja: CONSORTE, Francesca, Principio di precauzione e profili penali. La normativa degli organismi geneticamente modificati., L Indice Penale, n. Nuova Serie no2, Anno VII, 2004; e GONALVES, Regulao do Risco e Risco da Regulao: o Caso dos Organismos Geneticamente Modificados.

57

Essa Diretiva foi responsvel pela revogao da Directiva 2009/41/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6
de Maio de 2009 , relativa utilizao confinada de microrganismos geneticamente modificados., Jornal Oficial
L no125 de 21/05/2009, p. 0075-0097, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31990L0219:PT:HTML>, acesso em: 22 set. 2012, p. 41.

58

Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Maro de 2001, relativa libertao deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do Conselho - Declarao da Comisso.

59

Segundo o considerando (56) sempre que for colocado no mercado um produto que contenha ou seja constitudo por OGM e se esse produto tiver sido adequadamente aprovado nos termos da presente directiva, um Estado-Membro no pode proibir, restringir ou impedir a colocao no mercado do produto que contenha ou seja
constitudo por OGM que cumpra as condies estabelecidas na presente directiva.

60

A esse respeito veja os considerandos: 19, 24, 40, 42, 43.

61

Considerando (13).

62

A Comisso Europeia, doravante denominada apenas Comisso o rgo da Unio Europeia que representa os
interesses da UE. Prope nova legislao ao Parlamento Europeu e ao Conselho da UE, assegurando adequada
aplicao do direito Europeu pelos Estados-Membros. O termos Comisso, tanto se refere aos seus 27 componentes como a instituio propriamente dita. Veja essas informaes em:
http://ec.europa.eu/atwork/index_pt.htm.

Estudos de Direito Alimentar

157

para colocao no mercado, dando a devida considerao aos interesses dos agricultores e dos
consumidores63.
Outrossim, prev um sistema de consulta ao pblico64 sobre a proposta de libertao deliberada dos OGM, facultando tambm as informaes constantes dos relatrios de avaliao.
Este documento, destaca-se como um importante referencial para assegurar a ampla proteo
ao meio ambiente e a sade dos consumidores65. Ainda vale ressaltar que obriga a criao de
um plano de monitorizao dos efeitos ambientais.
A partir de 2002 surgiram os primeiros Regulamentos. Os Regulamentos foram documentos muito importantes para estabelecer um direito alimentar europeu. Diferente das diretivas, so atos jurdicos que tem fora jurdica equiparada a lei no direito interno, obrigatrios
em todos os seus elementos e diretamente aplicvel a todos os Estados-membros, tanto nas
relaes entre particulares como entre o Estado e particulares66.
O regulamento n 178/200267,68 do Parlamento Europeu e do Conselho no trata especificamente dos OGM, todavia um documento de extrema importncia por estabelecer princpios e normas gerais em ateno segurana alimentar no mbito europeu e incorporar as
diretrizes do livro branco69. Esse documento significou uma mudana qualitativa, a partir da
qual se pode verdadeiramente falar de um Direito Alimentar Europeu70.
Em especial, cria a Autoridade Europeia para a Segurana Alimentar (AESA)71 e altera todo o sistema de aconselhamento cientfico da UE72. Institui o sistema europeu de alerta rpido,
63

Considerando (62).

64

Veja art. 9 e 26.

65

Sobre essa diretiva, Maria Joo Estorninho avalia ser um marco de referncia fundamental no que diz respeito a
questes como a gesto do risco, a rotulagem, a monitorizao e as informaes a fornecer ao pblico. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p. 43.

66

MACHADO, Direito da Unio Europia, p. 200.

67

Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que determina
os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurana dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana dos gneros alimentcios, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002R0178:PT:NOT>, acesso em: 19 set. 2012.

68

Sobre as diretrizes gerais deste Reg: MORAIS, Segurana e rotulagem de alimentos geneticamente modificados,
SERAGEM, p. 80-81.

69

Elaborado em 2000 em Bruxelas pela Comisso da Comunidade Europeia com o intudo de garantir um alto padro de segurana alimentar, reestabelecer a confiana nas autoridades que cuidam da segurana alimentar.
Consulte em: Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos, disponvel em:
<http://juventude.gov.pt/SaudeSexualidadeJuvenil/ApoiosLegisla%C3%A7%C3%A3o/ConsumosNocivos/Docum
ents/LIVRO%20BRANCO%20SOBRE%20A%20SEGURAN%C3%87A%20DOS%20ALIMENTOS%202000.pdf>, acesso
em: 22 set. 2012.

70

ESTORNINHO, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p.


45.

71

O Regulamento n 178/2002, no diz respeito a AESA dispe no considerando 45 A autoridade deve passar a
desempenhar o papel dos comits cientficos da Comisso na formulao de pareceres cientficos no respectivo
domnio de competncia. necessria uma reorganizao dos comits, por forma a garantir uma maior coerncia cientfica em relao cadeia alimentar e para lhes permitir trabalhar mais eficazmente. Devem, portanto,

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158

a rede de informaes da UE para transmitir dados relativos a riscos para a sade derivados de
alimentos ou raes e tambm o sistema de autocontrole, que atribui as empresas do setor
alimentar a responsabilidade por garantir a segurana dos gneros alimentcios.
A Autoridade Europeia para Segurana dos Alimentos73 uma agncia independente e
com personalidade jurdica prpria. responsvel em emitir pareceres de avaliao do risco
Comisso sobre todos os possveis impactos diretos ou indiretos na sade alimentar humana e
animal. Ademais, exerce funo de vigilncia, de recolha de dados e de comunicao dos riscos
e facilita a cooperao cientfica entre os Estados membros, criando redes europeias de laboratrios cientficos.
A Comisso Europeia74 um rgo importante de gesto do risco que tem por diretriz o
princpio da precauo. responsvel por gerir o sistema de alerta rpido que objetiva evitar a
chegada ao consumidor de produtos perigosos para a sade75 e administra as situaes de
emergncia em que se faz necessrio suspender a circulao do um produto.
O Regulamento 1829/200376 se preocupa em estabelecer um procedimento eurocomunitrio para a autorizao e a superviso dos gneros alimentcios e alimentos para animais,
destinados a animais que no so criados para a produo alimentar77. Para se obter a autorizao necessrio apresentar um requerimento autoridade nacional, na qual o alimento
ser comercializado pela primeira vez, em conformidade com os requisitos previstos no art. 5.
Esse regulamento deixa explcito que o princpio da equivalncia substancial78 previsto
no Reg. 258/1997 est superado, bem como esclarece que o procedimento de notificao simplificada no mais atende ao grau de elevada segurana alimentar almejado pela UE. especialmente preocupado em proteger a vida e a sade humana, mas tambm refora a necessidade de respeito do meio ambiente, por meio de plano de monitorizao dos efeitos ambientais
previsto na Diretiva 2001/18.
ser criados um Comit Cientfico e painis cientficos permanentes no mbito da Autoridade para formularem
tais pareceres.
72

Conforme estabelece o livro branco no captulo 4.

73

So rgos da autoridade: um Conselho de Administrao; um Director Executivo e respectivo pessoal; um Frum


Consultivo e um Comit Cientfico e painis cientficos.

74

Art. 58., Reg. N. 178/02 A Comisso assistida pelo Comit Permanente da Cadeia Alimentar e da Sade Animal, a seguir designado por Comit, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comisso. O Comit ser organizado em seces, a fim de abordar todas as matrias em questo.

75

O sistema de alerta rpido est disciplinado no art. 50 - Reg. 178/02.

76

Regulamento (CE) n. 1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativo a


gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados (Texto relevante para efeitos do
EEE), Jornal Oficial no L 268 de 18/10/2003 p. 0001 - 0023;, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003R1829:PT:HTML>, acesso em: 19 set. 2012, (Regulamento (CE) n. 1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativo a gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados (Texto relevante para efeitos do EEE)).

77

Veja artigo 2, c).

78

Veja, considerando 6 do Regulamento 1829/2003.

Estudos de Direito Alimentar

159

Estabelece um procedimento em mbito comunitrio para autorizao e superviso de


gneros alimentcios que sejam constitudos, contenham ou sejam produzidos a partir de
OGM, tais como plantas e microrganismos geneticamente modificados e regras para colocao
no mercado. Abrange os alimentos para animais, incluindo os aditivos a esses alimentos, bem
como a presena acidental ou tecnicamente inevitvel de material geneticamente modificado
destinados a alimentao humana ou animal79.
O Regulamento 1830/200380 prev tcnicas de rastreabilidade e rotulagem que permitem aos consumidores e s autoridades europeias de segurana alimentar identificarem os
OGM. Essa medida respeita a autonomia da vontade do consumidor e facilita a localizao de
um produto nocivo, para providencias de retirada do mercado, entre outras, relacionadas
proteo a vida.
So as regras de rastreabilidade que possibilitam a rotulagem exata do OGM, uma vez
que exige sejam preservadas e transmitidas todas as informaes a respeito da modificao
gentica, desde o plantio at a comercializao, o que envolve os vendedores de sementes,
agricultores, transportadores, manuseadores de gro, a indstria transformadora, retalhistas e
comerciantes.
Em outras palavras, a rastreabilidade possibilita seguir o rastro dos OGM e dos produtos
produzidos a partir dele, em todas as fases de produo, de distribuio e de comercializao.
de vital importncia para monitorar os efeitos e controlar o risco dos produtos.
Como medida de segurana aos produtos OGM ou derivados de mistura de OGM devem
ser identificados pelo operador industrial, por meio de uma lista de identificadores nicos atribudos a todos os OGM utilizados na produo, conforme prev o Regulamento 65/200481.
Os Regulamentos 1829/2003 e 1830/2003 so importantes no mbito eurocomunitrio,
pois criam um procedimento nico para autorizao, liberao e comercializao de OGM, que
simplifica o controle ps comercializao, eliminando, por consequncia, os obstculos a livre
circulao de alimentos e raes82. Segundo Maria Joo Estorninho eles representam um marco fundamental na europeizao do regime jurdico dos OGM83.

79

Veja art. 3 e ss. e art.12 e art. 29.

80

Regulamento (CE) n. 1830/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativo


rastreabilidade e rotulagem de organismos geneticamente modificados e rastreabilidade dos gneros alimentcios e alimentos para animais produzidos a partir de organismos geneticamente modificados e que altera a Directiva 2001/18/CE, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003R1830:PT:NOT>, acesso em: 19 set. 2012.

81

Este Regulamento estabelece um sistema para criao e atribuio de identificadores nicos aos organismos
geneticamente modificados Regulamento 65/2004, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004R0065:PT:HTML>, acesso em: 23 set. 2012.

82

A respeito das Diretiva e Regulamentos Varela avalia que Con la Directiva 2001/18/CE (que reemplaza a la Directiva 90/220/CE) y los Reglamentos 1829/2003 y 1830/2003 comienza la ltima etapa, en donde la poltica comunitria reguladora de los OGM se decanta por la llamada coexistncia de cultivos OGM, tradicionales y biolgicos. La extensin del princpio de precaucin al mbito alimentario, la consolidacin del procedimento de
anlisis de riesgo tanto en los mbitos mdio ambiental como sanitrio y alimentario, el fortalecimento de las

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

160

O Regulamento 641/2004 institui normas de execuo do Regulamento 1829/2003 no


que respeita os pedidos de autorizao de novos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados e de comunicao de produtos existentes. Outrossim, disciplina a presena acidental ou tecnicamente inevitvel de material geneticamente modificado
que tenha sido objecto de uma avaliao de risco favorvel.
O Regulamento 1946/2003/CE84, em ateno ao protocolo de Cartagena sobre segurana biolgica e em respeito a abordagem do princpio da precauo consagrada na Declarao
do Rio, estabelece regras para organizar e supervisionar o movimento transfronteirio de
OGM, com o objetivo de garantir a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica, preservar a sade humana e proteger o consumidor, a fim de possa fazer uma escolha
livre e esclarecida em matria de OGM85.
Interessante ressaltar que este Regulamento preocupa-se com o fato de alguns pases
em desenvolvimento e outros com economias em fase de transio eventualmente no disporem de meios que lhes permitam tomar uma deciso esclarecida a cerca dos OGM. Portanto, a
Comisso e os Estados-Membros devero continuar a desenvolver esforos no sentido de possibilitar a esses pases reforar seus recursos humanos e capacidades institucionais86.
Por fim, importa fazer algumas observaes conclusivas:
O procedimento de autorizao e comercializao de OGM na Unio Europeia nico e
est sujeito anlise da AESA e da Comisso Europeia. Os procedimentos tm sempre por
base o princpio da precauo, ou seja, passa por trs fases: 1) avaliao do risco; 2) gesto do
risco; e 3) comunicao do risco.
A autoridade proceder na avaliao para aferir a segurana do gnero alimentcio geneticamente modificado e enviar seu parecer aos Estados-Membros, Comisso, bem como
ao requerente da autorizao. A Comisso, em 3 meses, contados da recepo do parecer,
apresentar ao Comit87 um projeto de sua deciso. A autorizao favorvel vlida por 10
anos.
Em suma, todos os OGM exportados ou importados pela Comunidade e seus Estados esto sujeitos s regras previstas na legislao comunitria em todos os seus aspectos. A partir

etapas comunitrias de la evaluacin de riesgos, y la apuesta por una gestin de riesgos basada en la accin
conjunta de etiquetado y trazabilidad sern los pilares de la armonizacin en matria de OGM.
83

ESTORNINHO, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p.


48.

84

Regulamento 1946/2003, disponvel em:


<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003R1946:PT:HTML>, acesso em: 23 set.
2012.

85

Considerando (4).

86

Considerando (11).

87

Trata-se do comit permanente da cadeia alimentar e da sade Animal, institudo pelo Regulamento (CE)
178/2002, art. 58.

Estudos de Direito Alimentar

161

do momento que a Comisso libera um produto, os Estados-Membros no podem impor restries sua colocao no mercado88.

5. Os prs e contras da liberao deliberada no meio ambiente e consumo dos OGM


H inmeros posicionamentos de cientistas a respeito do impacto dos OGM na sade
humana e no meio ambiente, alguns favorveis e outros contrrios, os quais, inclusive, alertam
e at mesmo atemorizam para os efeitos malficos a curto e a longo prazo. As principais caractersticas de alimentos transgnicos so a resistncia herbicidas e a insetos.
O Greenpeace alerta que o tomate transgnico e a canola transgnica contm os genes
de resistncia aos antibiticos Kanamicina e Neomicina; o milho produzido pela Novartis, os
genes de resistncia Ampicilina. Ocorre que os genes de resistncia desses alimentos podem
ser transferidos para organismo humano, tornando-nos imunes a tais medicamentos89.
O jornalista Jeffrey M. Smith um dos maiores crticos dos alimentos OGM no mundo e
junto ao Institute for Responsabile Technology90 avalia os efeitos negativos para a sade
humana e o meio ambiente. Julga que muito dos resultados adversos esto relacionados
hipersensibilidade alergnica ou toxidade e assevera que os OGM ocasionam problemas
gastrointestinais e nutricionais graves, entre outros efeitos adversos, pois, na opinio do autor,
consumimos um veneno, ou seja, substancias altamente prejudiciais sade91.
Discute-se o potencial alergnico que esses alimentos desencadeiam face mistura dos
genes. Por exemplo, a combinao do gene de uma noz brasileira com a soja para incrementar
seu valor nutritivo desencadeou problemas sade, em razo da transmisso do potencial
alrgico da noz soja92.
Quanto aos riscos ambientais, pouco se conhece a respeito dos efeitos diretos dos OGM
no solo, lagos e rios, uma vez que os resultados ainda no so conclusivos. Os estudos sobre o
88

Alm da legislao comunitria o comercio internacional dos OGM est sujeito as regras definidas pela Organizao Mundial do Comrcio - OMC

89

GREENPEACE, Resistncia Antibitica em Organismos Modificados Geneticamente. Ainda conforme Maria Joo
Estorninho alguns estudos alertam para o facto de tais alimentos poderem, atravs de bactrias do tracto gastrointestinal, criar bactrias resistentes a antibiticos. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p. 77.

90

Jeffrey Smith fundador do Instituto pela Tecnologia Responsvel e mestre em administrao de negcios,
trabalhou durante dois anos como vice-presidente de marketing na empresa Genetic ID, um laboratrio que detecta presena de transgnicos nos alimentos. Durante seis anos, Smith pesquisou as relaes das grandes empresas de biotecnologia com o governo norte-americano e a Food & Drug Administration (FDA, agncia governamental dos EUA responsvel pela liberao de produtos alimentcios e farmacuticos para consumo). WEISSHEIMER, Marco Aurlio, Sementes da Decepco, disponvel em: <http://www.reluita.org/agricultura/transgenicos/sementes-da-decepcao.htm>, acesso em: 25 set. 2012.

91

Para mais informaes assista aos videos: Jeffrey M. Smith: The GMO Threat (Full Length HD), disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=oPvkZv5MfRw&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 23 set. 2012;
RODA VIVA - JEFFREY SMITH 09/09, disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=XSHSDeaRy4s&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 23 set. 2012.

92

Cf. MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus, Curso de Biotica e Biodireito, So Paulo: Atlas, 2010, p. 288.

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162

impacto em pssaros ou em outros animais que consomem insetos que se alimentam de plantas transgnicas so raros93.
Uma pesquisa com lagartas da borboleta monarcas demonstrou que aquelas expostas
ao plen de milho transgnico Bt (Bacillus thuringiensis) tiveram uma taxa de mortalidade de
44%94. Ainda Nodari e Guerra95 avaliam que o acasalamento sexual proporciona a transferncia de genes entre variedades de uma mesma espcie. Essa transferncia vertical de transgenes para variedades crioulas ou melhoradas, pode no ser desejada pelos agricultores que
queiram preservar a identidade de seus produtos (como os orgnicos, por exemplo).
Tambm h evidncias do cruzamento envolvendo plantas transgnicas resistentes
herbicidas e plantas daninhas, o que acarretar o surgimento de superpragas. Ainda, estudos
mostram que vem ocorrendo transferncia dos genes do plen de plantas transgnicas para
bactrias do intestino de abelhas.
Os pontos positivos esto relacionados maior produtividade, diminuio dos custos
de produo, melhoria do contedo nutricional, maior resistncia e durabilidade na estocagem e ao armazenamento dos alimentos. Avaliam os pesquisadores que as culturas OGM,
por serem mais resistentes, necessitam de menos aplicaes de herbicidas e outros agrotxicos e por serem imunes a alguns vrus so mais produtivas e rentveis.
Ademais, os defensores desta tecnologia apelam para o estmulo que a biotecnologia
trar aos pequenos agricultores e erradicao da fome no mundo96.

6. Da analise de risco no contexto do direito da UE97


A analise de risco compreende as fases de avaliao, de gesto e de comunicao do risco dos OGM98. Conforme destaca o Comunicado da Comisso99, o princpio da precauo deve
ser observado em todas as etapas, principalmente na fase da gesto do risco.

93

Cf. NODARI; GUERRA, Implicaes dos transgnicos na sustentabilidade ambiental e agrcola, p. 483.

94

LOSEY, J E; RAYOR, L S; CARTER, M E, Transgenic pollen harms monarch larvae, Nature, v. 399, n. 6733, p. 214,
1999; Veja tambm: FELKE, Martin et al, Effect of Bt-176 maize pollen on first instar larvae of the Peacock butterfly., Environmental biosafety research, v. 9, n. 1, p. 5-12, 2010.

95

NODARI; GUERRA, Implicaes dos transgnicos na sustentabilidade ambiental e agrcola, p. 484.

96

A esse respeito Maluf, conforme informao em: <www.AlimentosTrangnicos.mht> descreve: ainda que exista
fome no mundo e se sofra devido poluio por pesticidas, o objetivo das corporaes multinacionais obter
lucro e no praticar filantropia [...]. MALUF, Curso de Biotica e Biodireito, p. 289-290.

97

As regras de analise dos riscos esto previstas no Regulamento 178/2002. A diretiva 2001/18 (anexo II) estabelece a metodologia, os princpios aplicveis e os elementos a considerar na avaliao dos riscos ambientais.

98

Nestas etapas especialmente de importante que os consumidores tenham confiana nos rgos responsveis
em assegurar a segurana alimentar, de modo que as avaliaes devem ser efetuadas de forma independente,
objetiva e transparente. Como forma de oferecer maior segurana aos consumidores, o Reg. 178/2002, considerando 46, determina que os membros do Comit Cientfico e dos painis cientficos devem ser cientistas so recrutados por concurso pblico. Ademais, conforme o art. 37, no somente os membros do Comit Cientfico e
painis cientficos, mas os demais membros da AESA devero passar declarao de compromisso e declarao
de interesses, indicando ausncia de qualquer comprometimento que possa afastar sua independncia.

Estudos de Direito Alimentar

163

Antes de prosseguir, destacaremos os conceitos atribudos a risco e a perigo pelo artigo


3 da Diretiva 178/2002.
Risco uma funo da probabilidade de um efeito nocivo para a sade e da gravidade
desse efeito, como consequncia de um perigo. Perigo o agente biolgico, qumico ou fsico presente nos gneros alimentcios ou nos alimentos para animais, ou uma condio dos
mesmo, com potencialidade para provocar um efeito nocivo para a sade.
Enquanto o princpio da preveno est ligado ao risco, o princpio da relaciona-se preveno
do perigo. Risco a situao de incerteza, que sugere dvida, j perigo pode ser definido como
a probabilidade de ocorrer um dano. O princpio da preveno aplica-se para impedir a repetio de uma atividade que j se sabe perigosa. Entretanto, o princpio da precauo est ligado
s situaes em que h risco, ou seja, h evidencias cientficas de que a atividade nociva,
todavia no possvel qualificar nem quantificar com preciso a segurana dos seus efeitos,
face ao carter inconclusivo dos dados cientficos disponveis para avali-los100.
6.1

Da avaliao dos riscos - fase cientfica

O grande problema que se apresenta na avaliao dos riscos a impossibilidade de se identificar seus efeitos, de forma segura e absoluta. Razo pela qual o objetivo central nesta fase
definir os potenciais efeitos adversos de cada alimento geneticamente modificado sobre a
sade humana e ao meio ambiente, como forma de preveno.
Para avaliar os riscos ambientais, o anexo II, da diretiva 2001/18, estabelece, a observncia de
diversas diretrizes, vejamos:

99

Anlise comparativa das caractersticas encontradas no OGM suscetveis de causar


efeitos adversos com o organismo convencional do qual teve origem;

Avaliar os riscos ambientais de forma cientificamente correta e transparente, de acordo com os dados cientficos e tcnicos disponveis;

Conforme o comunicado da Comisso das Comunidades Europeias, no que diz respeito a forma de utilizao do
princpio da precauo, cumpre referir o resumo introdutrio: consequentemente, as instncias de deciso enfrentam constantemente o dilema de estabelecer o equilbrio entre, por um lado, as liberdades e os direitos dos
indivduos, das empresas e das organizaes e, por outro, a necessidade de reduzir os riscos de efeitos nocivos
para o ambiente, a sade das pessoas e dos animais bem como a proteco vegetal. Por conseguinte, encontrar
o equilbrio correcto de modo a alcanar decises proporcionadas, no discriminatrias, transparentes e coerentes exige um processo de tomada de decises estruturado com informaes detalhadas, tanto de carcter
cientfico como outras informaes objectivas. COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, Comunicado da
Comisso Europeia relativa ao princpio da precauo COM/2000/0001., disponvel em:
<http://nano.iiep.org.br/node/560>, acesso em: 24 set. 2012.

100

A esse respeito veja: MARQUES, Cludia Lima, Contratos no Cdigo de defesa do consumidor: o novo regime das
relaes contratuais, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 650-651; VIEIRA, Adriana Pinto; VIEIRA
JUNIOR, Pedro Abel, Direitos dos consumidores e produtos transgnicos: uma questo polmica para a biotica
e o biodireito, Curitiba: Juru Editora, 2005, p. 122-123; VIEIRA, David Laerte, Princpio da precauo versus
princpio da equivalncia substancial e a polmica em torno da liberao dos transgnicos no Brasil, disponvel
em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/31133>, acesso em: 21 set. 2012, p. 105-106; FREITAS, Juarez,
O princpio constitucional da precauo e o direito fundamental boa administrao pblica: Por uma viso de
longo prazo nas relaes intertemporais de direito pblico., Cadernos da Escola de Direito e Relaes Internacionais da UniBrasil, 2007, p. 410 ev ss.

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164

Avaliar caso a caso os riscos ambientais, uma vez que os dados cientficos podem variar conforme o tipo de OGM, a utilizao a que o mesmo se destina e o eventual meio
receptor, tendo em conta, entre outros aspectos os OGM j presentes em tal meio;

Rever a informao ambiental sempre que surgirem novas informaes sobre o OGM e
seu efeitos na sade humana ou no meio ambiente, a fim de que se possa determinar
se houve alterao do risco ou se h necessidade de corrigir a gesto do risco.

O anexo II da Diretiva 2001/18 estabelece que a avaliao dos riscos compreende algumas
fases, so elas:
I.

Identificar o perigo, os agentes biolgicos, fsicos, qumicos nocivos e a possibilidade


de causar efeitos danosos;

II.

Avaliar a dimenso das consequncias de cada efeito potencialmente nocivo;

III.

Avaliar a probabilidade ou eventualidade de ocorrncia de um efeito adverso;

IV.

Estimar, consoante os mais avanados conhecimentos cientficos, o risco inerente


cada caracterstica conhecida do OGM para a sade humana ou para o meio ambiente;

V.

Aplicar as estratgias de gesto dos riscos relativos a libertao deliberada no meio


ambiente ou a sua comercializao;

VI.

Determinar o risco global do OGM.

nesta fase que se realizam testes de campo e de laboratrio com o fim de averiguar o potencial alergnico, txico, entre outros efeitos prejudiciais sade e ao meio ambiente. Sero
considerados:
a) critrios de interao que correspondem aos efeitos diretos, que resultam do prprio
OGM, tal como a toxidade; e aos efeitos indiretos, que resultam de uma sequncia de
fenmenos, tais como a transmisso de material gentico de uma espcie para outra;
e
b) critrios temporais, diferenciando entre os efeitos imediatos, que se manifestam logo
aps a ingesto do alimento, tais como aqueles relacionados s reaes alrgicas; os
efeitos a longo prazo, no observveis durante o perodo de libertao do OGM; e os
efeitos cumulativos a longo prazo, como por exemplo, a perda da biodiversidade ecolgica e o cncer.

6.2

A gesto de riscos - fase poltico-administrativa

A gesto de riscos uma fase subsequente avaliao dos riscos e ter em conta os resultados
obtidos na primeira etapa, em especial os pareceres da Autoridade e o princpio da precauo101. Envolve um planejamento estratgico que comporta medidas de proibio, de autoriza-

101

Vale lembrar que o princpio da equivalncia substancial, no um critrio de analise dos riscos, conforme expressamente previsto no considerando 6 do Regulamento 1829/2003, eis que admite avaliar a segurana dos
OGM, to somente com base no cotejo de testes qumicos de produtos similares, dotados de padro de segurana aceitvel.

Estudos de Direito Alimentar

165

o condicionada e de acompanhamento ps comercializao, entre outras decises, face


incerteza cientfica atinente interao dos OGM com o meio ambiente e a sade humana.
A aplicao do princpio de precauo no comporta uma analise simplista, no sentido de liberar a cultura e comercializao do OGM pela incapacidade de se detectar efeitos negativos
sade humana, aos animais e ao meio ambiente, tal qual ocorre nos EUA, onde a liberao dos
OGM est vinculada ao princpio da equivalncia substancial. No mbito eurocomunitrio, h
que sopesar a relao entre progresso cientfico, risco e perigo.
As medidas de acompanhamento ps comercializao so importantes na medida em que na
maioria dos casos s se avalia de modo concreto e absoluto o potencial danoso sade do
OGM, aps o consumo a curto, a mdio ou a longo prazo.
Face ao elevado grau de incerteza das avaliaes cientficas, o princpio da precauo102 de
extrema relevncia como parmetro decisrio da gesto de risco. Segundo Juarez Freitas, o
princpio constitucional da precauo, impe ao Poder Pblico a adoo cogente de medidas
antecipatrias e proporcionais, ainda nos casos de incerteza (cientfica) quanto a produo de
danos fundadamente temidos (juzo de forte verossimilhana) (grifos do autor)103.
Portanto, o mbito de atuao do princpio da precauo e que impe medidas de gesto do
risco a identificao de um possvel potencial nocivo para a sade. Em outras palavras, o
carter inconclusivo que no permite determinar com suficiente certeza o risco sade ou ao
meio ambiente104.
O comunicado da Comisso105 (item 6.3) estabelece os princpios gerais da gesto do risco que
devem ser invocados sempre que se faa uso do princpio da precauo106. So eles:

A proporcionalidade

Deve haver proporo entre as medidas tomadas e o nvel de proteo que se pretende alcanar. H que considerar a inexistncia de risco zero, portanto em certos casos, uma proibio
total, no se caracteriza como uma resposta proporcional;

A no discriminao na aplicao das medidas

Essa diretriz sugere um tratamento isonmico das situaes similares, enquanto que as distintas tambm sejam tratadas de forma diversa;

A coerncia

102

Esse princpio referido no artigo 191 do TFUE no que tange a proteo do ambiente.

103

FREITAS, O princpio constitucional da precauo e o direito fundamental boa administrao pblica: Por uma
viso de longo prazo nas relaes intertemporais de direito pblico., p. 408.

104

A esse respeito veja o comunicado da Comisso, p 16 e o Reg. 178/2002, artigo 7..

105

COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, Comunicado da Comisso Europeia relativa ao princpio da precauo COM/2000/0001.

106

A esse respeito veja: GAMIERO, Maria Ins, O princpio da precauo: um olhar sobre a Unio Europeia e os
Estados Unidos, 2009, p. 12; CONSORTE, Principio di precauzione e profili penali. La normativa degli organismi
geneticamente modificati., p. 552-553.

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166

As medidas a serem adotadas devem ser coerentes com aquelas j tomadas em situaes anlogas ou que utilizem abordagens similares;

O exame das vantagens e desvantagens resultantes da ao ou da no ao;

O reexame das medidas luz da evoluo cientfica.

Conforme se extrai da analise de Maria Joo Estorninho o princpio da precauo somado ao


princpio da proporcionalidade que fornecer a justa medida para que se adotem as providncias necessrias de gesto do risco, uma vez que no se trata de proibir pelo fato de no se ter
certeza absoluta da inocuidade, mas de definir as medidas de cautela para compatibilizar o
avano cientfico com a segurana alimentar107.
Por fim, no se trata de exigir provas irrefutveis da segurana sade humana e ao meio
ambiente, at porque impossvel de se ter certeza absoluta. Esta imposio apenas inviabilizaria a pesquisa cientfica. Adequado que se produzam, no mbito da AESA, relatrios cientficos e tcnicos precisos, srios e transparentes, capazes de orientar as decises da Comisso
na gesto de riscos, de modo a se determinar o que razovel e aceitvel quanto se est no
mbito do incerto108,109.

6.3

Da Comunicao do risco110 - fase interativa

Aps identificar os provveis prejuzos e as medidas de segurana, segue a ltima fase chamada de comunicao do risco.
Trata-se do intercmbio interativo com explicaes dos resultados da avaliao dos riscos e
das decises de gesto dos riscos entre os sujeitos envolvidos nas pesquisas e avaliaes com
as empresas do sector alimentar em geral, a comunidade acadmica, os consumidores e todos
os sujeitos interessados em obter informaes.
Esta ltima fase se destaca essencial, pois conforme avaliaremos mais detidamente a seguir,
assegurar o direito informao, de modo a incentivar participao pblica uma providencia importante para respeitar a autonomia decisria do consumidor em um momento em que
no h certeza cientfica e consenso a respeito da segurana dos novos alimentos.
Em outras palavras, apesar dos testes e das avaliaes importante que cada ser humano
possa conhecer o que est sua disposio no mercado de consumo.

107

ESTORNINHO, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p.


79-81.

108

Sobre a gesto de risco Ibid.

109

Sobre o tema do princpio da precauo faz sentido a repetir a citao de Michel de Montaigne no texto de
Freitas: Ora o medo pe asas em nossos ps (...) ora nos prega e nos imobiliza (...). Imprescindvel, pois no tratamento do tema, no sucumbir a tais armadilhas psicolgicas. FREITAS, O princpio constitucional da precauo e o direito fundamental boa administrao pblica: Por uma viso de longo prazo nas relaes intertemporais de direito pblico., p. 408.

110

Veja a Diretiva 178/2002, artigo 3, n 13.

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167

7 Mecanismos de respeito ao direito do consumidor de OGM


Como vimos, o princpio da precauo importante e representa um expressivo passo para a
boa administrao dos riscos sade humana e ao meio ambiente, cujo objetivo evitar que
se concretizem os efeitos adversos evidenciados na fase de avaliao do risco.
O desafio que se coloca para a atividade administrativa gerir situaes de incerteza cientfica
e agir antes que os efeitos prejudiciais se concretizem. No se trata de prevenir111, pois no h
evidncia cientfica de perigo ou resultado malfico. Deste modo, o princpio da precauo,
especialmente aplicvel no caso dos OGM, traduz-se como o dever das autoridades administrativas adotarem medidas acautelatrias e proporcionais, tais como no liberar a semente no
meio ambiente sem os testes devidos ou retirar do mercado produtos, cujo dano, antes silente, se apresente em concreto112.
Todavia, em decorrncia da face sombria e incerta que paira sobre os OGM entendemos adequado analisar a segurana alimentar dentro de um contexto em que outros princpios de defesa do consumidor se faam presentes, em conjunto com o princpio da precauo e da proporcionalidade. Tal qual avalia Maria Ins Gameiro quando a informao ou opinio cientfica
se mostram insuficientes ou o no h consenso entre cientistas a respeito de determinados
factos ou consequncias de determinados actos ou atividades, os princpios mostram-se fundamentais.
O princpio da precauo representa a procura de uma resposta para o problema da tomada
deciso em face da incerteza, mas no garante por si s segurana alimentar. Assim, deve ser
somado ao princpio da proporcionalidade, que conforme afirma Jorge Miranda manifesta-se
nos momentos mais difceis dos direitos fundamentais113, como forma de conciliar o desenvolvimento cientfico e econmico e a liberdade de pesquisa, com a proteo da sade humana e do meio ambiente.
Ademais, tendo em vista o risco inerente aos produtos e como meio de impedir que o desenvolvimento cientfico ofenda a dignidade humana - a vida, a sade e o meio ambiente - tambm importante entrelaar referidos princpios aqueles de garantia aos direitos do consumidor
que visam assegurar o direito informao e o direito participao pblica ou democracia
participativa, todos em evidencia na Diretiva 2001/18 e demais Regulamentos eurocomunitrios114.
No que diz respeito a participao pblica, os artigos 24 e 9 da Diretiva 2001/18 estabelecem a obrigao de informar e de consultar o pblico e grupos de interesse sobre a proposta
111

A esse respeito veja: GONALVES, O princpio da precauo no direito europeu ou a difcil relao do direito com
a incerteza; GAMIERO, O princpio da precauo: um olhar sobre a Unio Europeia e os Estados Unidos, p. 5.

112

Para Maria Eduarda Gonalves: A necessidade de agir em face de conhecimento insuficiente ou incerto sobre os
factos relevantes representa um desafio considervel para o regulador e de um modo mais geral para um sistema jurdico no qual a verificao ou a prova de factos constitui, por norma e por tradio, a base indispensvel
quer da activao da regra legal, quer do apuramento da sua (eventual) violao. GONALVES, Regulao do
Risco e 'Risco' da Regulao O Caso dos Organismos Geneticamente Modificados, p. 444.

113

MIRANDA, Jorge, Manual de direito constitucional - Direitos fundamentais, 5a. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2012,
p. 305.

114

Neste sentido, prev o art. 60 da Constituio da Repblica Portuguesa.

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168

de liberao deliberada do OGM no meio ambiente, facultando-lhes os relatrios de avaliao


e pareceres com informaes sobre a liberao dos OGM.
Outrossim, a Declarao do Rio (Eco 92 e Rio+20) sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, aprovada pela Unio Europeia, consolida a necessidade de dar publicidade s questes
ambientais, nos termos do art. 10: Environmental issues are best handled with participation
of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have
appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the
opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage
public awareness and participation by making information widely available. Effective access to
judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.
Neste sentido, resta claro que no basta e no se deve analisar os riscos e tomar decises no
mbito interno das instituies e rgos governamentais, mas necessrio e indispensvel,
como forma de assegurar o mais elevado grau de segurana aos consumidores, instru-los e
encoraj-los, conforme define a Declarao do Rio, conscientizao e participao pblica.
Portanto, em face da ausncia de concluso acerca da segurana dos OGM em nossa cadeia
alimentar e no meio ambiente, considerando a dificuldade de frear o desenvolvimento desse
mercado tendo em vista os interesses econmicos envolvidos, parece plausvel como forma de
enfrentar o tema incentivar a participao democrtica115, ou seja, trata-se de dar espao aos
prprios titulares dos direitos, para se otimizar as condies de realizao dos direitos e aprofundar a prpria democracia116.
A participao democrtica otimiza o consentimento informado117, pois permite ao consumidor conhecer as caractersticas dos produtos a que est exposto. Desse modo, respeita-se sua
autonomia decisria de consumir OGM ou rejeit-los. Ainda, preciso considerar que no
basta permitir a participao do consumidor e respeitar o direito informao, rotulando todos os produtos OGM. Deve ser inerente a esse processo a divulgao e promoo de informaes claras, legveis, inteligveis e transparentes que de fato permitam ao consumidor diferenciar os produtos disponveis para decidir o que pretende consumir.
O conjunto dos princpios da precauo, da proporcionalidade, da publicidade e o direito
informao e participao pblica so importantes no processo de deciso acerca da segurana alimentar e fortalecidos e efetivamente implementados pela ao do consumidor apto a
assumir postura ativa e consciente no consumo dos OGM. Esta, ao nosso ver, a primordial
forma de se garantir segurana alimentar e respeito a dignidade dos consumidores.

115

Cf. LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo, Direito ambiental na sociedade de risco, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 62.

116

MIRANDA, Manual de direito constitucional - Direitos fundamentais, p. 480.

117

O direito de acesso aos documentos, alm da previso no art. 24. da Diretiva 2001/18, est assegurando no
artigo 42 da Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia, que faculta ao cidado o direito de acesso aos
documentos das instituies, rgos e organismos da Unio. Ademais, o artigo 38. da carta estabelece que as
polticas da Unio devem assegurar um elevado nvel de defesa dos consumidores.

169

Estudos de Direito Alimentar


8 Concluso

O objetivo desse texto no esgotar o tema, mas apontar o cenrio global em que os OGM
esto inseridos e estruturar a relevante legislao eurocomunitria a respeito do assunto. Esse
texto tambm procurou esclarecer o leitor a respeito do que so alimentos geneticamente
modificados (OGM) e da dificuldade de se garantir segurana alimentar.
O cenrio de mercado global e capitalista que ousamos traar nos alertou para as dificuldades
do Estado em traar limites e impor regras s empresas transacionais, cujo poder de oferta por
vezes impera. Nessa linha de raciocnio, conclumos se destacar o papel do Estado como fornecedor de informaes, garantir ao consumidor uma deciso consciente quanto a sua segurana alimentar.
Assim, uma vez informado acerca da oferta OGM, bem como dos riscos, caber ao consumidor
a responsabilidade de aceit-los ou no. A recusa do consumidor tem o poder de fazer recuar
este mercado em defesa das culturas agrcolas convencionais. Por outro lado, uma deciso
contrria, consciente, que entende os riscos e defende o progresso cientfico transfere ao consumidor a responsabilidade pelo consumo.
Essas hipteses esto fundadas no grande poder que se concentra nas mos do consumidor
que quem determinar, quando apto a tomar decises, aquilo que lhe ser ofertado. Portanto, a atividade das instncias pblicas e suas regulaes, uma vez enfraquecidos pelo domnio
subordinador do mercado mundial de produtos e sementes OGM assumem papel essencial e
importante na defesa do acesso do consumidor informao relativa aos riscos e benefcios.
Assim, somos ns, compradores bem informados dos nossos direitos e bem intencionados,
que ditaremos as regras do mercado de consumo, pois os atos legislativos, tal qual avaliamos,
por mais srios e rgidos que nos mostraram ser, no tem poder para enfrentar o domnio subordinador das empresas envolvidas com a biotecnologia.
Exemplo disto o fato das regras de rotulagem datarem de 2003 e at hoje ser extremamente
raro encontrar no espao eurocomunitrio rtulos indicadores da presena de OGM118, bem
como publicidade a respeito de sua presena nas prateleiras dos mercados.

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CARVALHO ROCHA, Joo Carlos de. Direito Ambiental e Transgnicos - Princpios Fundamentais
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118

Veja para mais informaes: MORGADO; CAETANO, Legislao sobre os organismos geneticamente modificados:
Segurana alimentar ou proteccionismo?, p. 200.

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170

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175

Estudos de Direito Alimentar

INFORMAO E ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS NA UNIO EUROPIA:


CONSIDERAES SOBRE A IMPORTNCIA DA ROTULAGEM.

Izabel Cristina da Silva Sampaio

Sumrio: 1. Introduo. 2. A informao como direito constitucionalmente tutelado. 3. A importncia da informao em sede alimentar. 3.1 O Codex Alimentarius e a preocupao com a
rotulagem dos alimentos. 3.2 Os princpios gerais da legislao alimentar no Regulamento (CE)
n 178/2002. 4. A Unio Europia e as normas relativas rotulagem dos OGM. 4.1 A relevncia
da Diretiva 2001/18/CE e as previses de rotulagem. 4.1.1 Da informao do pblico. 4.1.2 Da
informao sobre os OGM e sua colocao no mercado. 4.2 Regulamentos relativos rotulagem dos OGM. 4.2.1 Regulamento (CE) n 1829/2003 sobre gneros alimentcios e alimentos
para animais geneticamente modificados. 4.2.1.1 Objetivos. 4.2.1.2 Da notificao obrigatoriedade de autorizao prvia: a evoluo do procedimento. 4.2.1.3 mbito de aplicao da
rotulagem de alimentos com OGM. 4.2.2 Regulamento (CE) n 1830/2003 sobre rastreabilidade e rotulagem de OGM. 4.2.2.1 Objetivos. 4.2.2.2 mbito de aplicao do Regulamento e
regras de rotulagem. 5. Os princpios da precauo e da proporcionalidade e sua aplicao na
rotulagem dos OGM. 5.1 Rotulagem obrigatria positiva: uma escolha adequada? 6. Consideraes finais. 7. Referncias Bibliogrficas.

Introduo
As linhas que se seguem pretendem tratar da questo da informao em sede alimentar, o que aqui se traduzir na anlise do importante papel desempenhado pela rotulagem dos
alimentos no fornecimento de informaes teis e fidedignas ao consumidor. No trataremos
aqui do outro aspecto da informao que seria a publicidade relativa aos alimentos por no ser
objeto desse trabalho.
No h dvida de que a rotulagem desempenha importante papel na disseminao de
informao ao consumidor, dando a este a oportunidade de optar por aqueles alimentos que
lhes sejam mais adequados. Informaes nutricionais que apontam para os nveis de sdio ou
de acar, bem como a indicao da presena de lactose ou glten, direcionam as escolhas do
consumidor para produtos mais saudveis ou, em casos mais especficos, para alimentos mais
adequados s restries alimentares que se impem a algumas pessoas.
De maneira geral, quando o consumidor vai consumir um alimento, ele faz a sua escolha, buscando o que melhor para a sua sade. Ora, se a rotulagem dos alimentos j impor-

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176

tante na mais ordinria das escolhas dirias, que se dir quando os alimentos em questo
comportam um risco?
Embora ainda haja um acalorado debate cientfico sobre os benefcios e os malefcios
dos gneros alimentcios que contm organismos geneticamente modificados, o fato que
no h certeza cientfica da ausncia de malefcios sade, ou seja, quando consumimos alimentos dessa ordem levamos conosco para casa a dvida e tambm a aposta de que esta inovao biotecnolgica no trar prejuzo, imediato ou mediato, nossa sade.
Face ao desafio de se informar o consumidor sobre uma questo sobre a qual ainda
pairam tantas dvidas, importa referir a evidente necessidade de se regulamentar a rotulagem
desses alimentos, o que j ocorre no plano internacional.
O texto a seguir no tem a pretenso de esgotar o tema, portanto, optamos por tratar
da rotulagem de alimentos que contm organismos geneticamente modificados no mbito da
Unio Europia, apresentando apenas os principais documentos que hoje regem a matria,
uma vez que no seria possvel tratar com profundidade de todos os antecedentes desse tipo
de rotulagem, tais como as Diretivas e Regulamentos que antecederam as que hoje esto em
vigor.
Assim, para uma melhor compreenso do tema, iniciamos o trabalho com um enquadramento constitucional do direito informao e os vrios aspectos que ele comporta. Em
seguida, trataremos da importncia da informao em sede alimentar, at chegarmos s normas relativas rotulagem de OGM propriamente ditas.
Analisaremos, ento, a Diretiva 2001/18/CE e os Regulamentos (CE) n 1829/2003 e n
1830/2003, destacando a evoluo do sistema e algumas questes importantes enfrentadas
pelos mesmos, como a questo dos riscos que envolvem as culturas de OGM e seu uso na alimentao, bem como a difcil deciso cerca dos nveis de riscos aceitveis.
Por fim, trataremos da aplicao do princpio da precauo e do princpio da proporcionalidade na rotulagem dos alimentos com OGM. Em breves linhas, apresentaremos a importncia desses dois princpios na definio dos nveis de risco aceitveis para a Unio Europia e
que sero aplicados nas normas sobre rotulagem. Desta forma, veremos como tais princpios
funcionam como uma espcie de farol no tormentoso mar de incertezas cientficas relativas
matria.

1. A informao como direito constitucionalmente tutelado


O direito informao, tal qual o conhecemos hoje nos vrios textos constitucionais,
produto de uma srie de lutas empreendidas por homens que buscaram sempre a liberdade
de se expressar. O sagrado direito liberdade de expresso, vem sendo classificado por alguns autores como direito me 1 ou direito matricial 2, ou seja, aquele garantidor da autono1

MACHADO, Jnatas E. M. Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social.
Coimbra: Coimbra Editora, 2002, p.416.

PINTO, Ricardo Leite. Liberdade de Imprensa e Vida Privada in Revista da Ordem dos Advogados, Ano 54, 1994,
p.54.

Estudos de Direito Alimentar

177

mia do pensamento pessoal, que funciona como pressuposto para a liberdade de informao e
a liberdade de imprensa, e que estende a estas seu regime constitucional.3
A evoluo do direito informao fez com que ocupasse seu lugar na categoria dos
direitos fundamentais4. Assim, nesta categoria que veremos este direito plasmado nos textos
constitucionais dos Estados, variando apenas a maneira como se apresenta.
De uma forma ou de outra, desde que esteja previsto, observamos que o direito informao figura como arauto da transparncia do Estado, ou seja, quanto mais efetivo for
este direito, tanto mais transparente se apresenta a Administrao. Para Figueiredo Dias, talvez esta seja a dimenso mais importante do direito informao, j que, numa sociedade em
que as autoridades pblicas so as grandes detentoras da informao, nessa relao do cidado com a Administrao que surge o maior nmero de questes5.
A informao tem papel fundamental na formao da opinio de seus cidados e no
exerccio da cidadania, portanto sua livre circulao assegura a prpria liberdade de expresso6. Seguindo a moderna doutrina jurdica, a Constituio Portuguesa de 1976 consagrou, em
seu art. 37, a liberdade de informao, constituda pelos direitos de informar, de se informar
e de ser informado7.
Apesar da dificuldade encontrada pelos doutrinadores de estabelecer um critrio de
conceituao, alm dos vrios direitos envolvidos e da ntima relao entre eles, o legislador
fez questo de apresent-los de forma individual, construindo assim um amplo e complexo
direito de informao8.
De acordo com Ricardo Leite Pinto, a trplice configurao do direito de informao
possui importantes corolrios na delimitao do mbito normativo9. Sem dvida, essa configurao apresenta de forma muito clara os vrios aspectos contidos no direito informao e se
destaca como um dos textos constitucionais que melhor apresenta o tema.
Considerando que a Constituio Portuguesa apresenta as vrias faces do direito
informao de maneira mais explcita, vamos expor brevemente cada uma delas. A primeira
face do direito informao o direito de informar e se apresenta como importante instrumento na manuteno do Estado Democrtico, j que na delicada trama dos fatos, informaes, opinies e crticas que os cidados encontram subsdios para participar e exercer sua
cidadania.

3
4

Idem.

MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4 ed., Coimbra: Coimbra Editora, Tomo IV. 2008, p.457; FERNNDEZ DE LA RIVA, Manuel Snchez de Diego Una nueva libertad de expresin para una nueva sociedad in
Dilogos de la Comunicacin, n82, septiembre diciembre, 2010, p.3.
5
DIAS, Jos Eduardo Figueiredo. Direito Informao, Proteco da Intimidade e Autoridades Administrativas Independentes in Boletim da Faculdade de Direito. STVDIA IVRIDICA, n 61, Coimbra, p. 620.
6
STROZZI, Girolamo. Libert de LInformation et Droit International in Revue Gnrale de Droit International Public.
Paris, Tome 94/1990/4 1990, p.948
7
Todos tm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informado sem impedimentos nem
discriminaes. (Art. 37, n 1 da Constituio da Repblica Portuguesa); Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional., p. 453; e CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1405.
8
PINTO, Ricardo Leite. Liberdade de Imprensa e Vida Privada, p. 56.
9
Idem, p. 54.

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Canotilho assevera que o direito de informar no consiste apenas na liberdade de


transmitir ou comunicar informaes a outrem, de as difundir sem impedimentos, mas pode
tambm revestir uma forma positiva enquanto direito a informar10, isto , o direito a meios
para transmitir informaes.
O direito em questo est intimamente ligado liberdade de imprensa, ao direito dos
jornalistas e aos meios de comunicao social, lembrando sempre que a informao veiculada,
apesar de ser livre, no pode estar alheia a um compromisso social, qual seja o da busca da
verdade11. A informao tem papel fundamental na formao da opinio pblica, o que nos faz
compreender o importante relevo dado pelo texto constitucional a esse direito12.
Como segunda face, temos o direito de ser informado o qual deixa clara a preocupao do legislador de garantir os direitos de quem recebe a informao e diz respeito faculdade de ser bem informado.
De acordo com Jonatas Machado, o direito de ser informado e o direito de se informar
compem aquilo a que chama de direitos do receptor. Tambm, Gomes Canotilho e Vital
Moreira ensinam que o direito de ser informado a verso positiva do direito de se informar, j que consiste no direito de ser mantido adequadamente e verdadeiramente informado, desde logo, pelos meios de comunicao e pelos poderes pblicos13.
Tal direito assegura a possibilidade de o cidado formar sua prpria opinio, na medida em que, estando ciente dos acontecimentos, dos fatos e das opinies existentes, torne-se
apto para construir, atravs de um processo intelectivo prprio, o seu entendimento acerca da
realidade. Preconizamos aqui a relao visceral desse direto com a liberdade de expresso, na
medida em que este entendimento pessoal, no obstante os limites previstos, tem assegurado
o seu direito de expresso na sociedade, o que faz mover inexoravelmente as engrenagens da
complexa mquina, que o processo de participao poltica no Estado Democrtico.14
Por fim, como terceira face, temos o direito de se informar que figura como um dos
mais importantes direitos, na medida em que assegura ao indivduo uma participao ativa no
processo de informao, deixando para trs o velho papel de espectador. O referido direito
importa na liberdade que o indivduo tem de recolher informao, de buscar as suas fontes, de

10

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes e MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa. 4 ed.anotada. Coimbra, 2007, p.573.

11

MACHADO, Jnatas E.M..Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social,
p. 474.

12

JORGE MIRANDA ensina que o exerccio do direito de informar diz respeito a uma atitude ativa e relacional, que
se apresenta de forma distinta nos cidados e nos jornalistas, pois naqueles manifesta-se em conjunto com a liberdade de expresso e nestes muito mais do que isso, trata-se de um direito de expresso e um direito de
criao (art. 38); e um direito oponvel no s ao Estado mais ainda empresa de comunicao social. (Manual de Direito Constitucional, p.455 a 457)

13

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes e MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada,p.573; Para
JORGE MIRANDA, este direito corresponde ao exerccio de uma atitude passiva e receptcia. (Manual de Direito
Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, v.Tomo IV. 2000 3 ed., p.455)

14

MACHADO, Jnatas E.M..Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social,
p. 476.

Estudos de Direito Alimentar

179

pesquisar, enfim, de no ser impedido de aced-la, o que implica uma enrgica participao
do indivduo.
A necessidade de uma maior participao do cidado, nos leva a compreender que
esse direito individual deve ser garantido, assegurando no somente um livre exerccio da atividade da informao, mas igualmente o acesso s fontes, seu pluralismo, seu carter independente e exaustivo; e isso no apenas no que diz respeito atividade de informao, mas
tambm aos seus contedos. 15
Sobre o surgimento deste direito, Jnatas Machado ensina que sua origem recente
est ligada ao princpio da dignidade humana,16 decorrente da tradio da liberdade de expresso em sentido amplo e inspirada no art. 5/1/1, da Lei Fundamental alem.17 O aparecimento desse direito foi uma reao concreta realidade vivida durante o Terceiro Reich,
quando uma srie de medidas legais subtraiu a possibilidade de os indivduos terem acesso a
uma informao isenta. O famoso slogan O direito aquilo que bom para o povo alemo 18
consistiu num dos principais lemas da propaganda nazista19, que aps o horror, definitivamente chamou a ateno do mundo para a importncia da informao e para o perigo do seu uso
perverso.20
Ao contrrio da experincia vivida pela Alemanha de Hitler, hoje no cabe ao Estado
controlar a informao21, impedindo seu livre acesso ao cidado comum. Pelo contrrio, cabe a
este decidir em que fontes buscar a informao desejada e faz-lo livremente de maneira a
poder formar sua prpria opinio.
Podemos dizer que hoje o cidado pode escolher como participar na sociedade, como
formar sua opinio, se deseja obter as informaes de forma passiva, atravs do direito de ser
informado, ou se deseja exercer o direito de se informar, buscando a informao diretamente
em suas fontes.

15

STROZZI, Girolamo. Libert de LInformation et Droit International, p. 949.

16

evidente que os direitos fundamentais surgem como resultado da luta histrica e que sua consagrao exprime
o poder direto ou indireto que os seus titulares e beneficirios dispem na sociedade. (ANDRADE, Jos Carlos
Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976. 3 ed. Coimbra: Almedina, 2006, p.
109)

17

MACHADO, Jnatas E. M. Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica, p. 478.

18

ARENDT, Hannah. Origens do Totalitarismo, [traduo Roberto Raposo], So Paulo: Companhia das Letras, 2004,
p.408.

19

Idem, p. 401 e 403.

20

A melhor forma de garantir o direito dos indivduos de serem informados corretamente, ainda assegurando um
sistema que promova o pluralismo das fontes de informao, sua independncia e seu livre acesso.(STROZZI,
Girolamo. Libert de LInformation et Droit International, p. 952)

21

MACHADO, Jnatas E. M. Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social,
p.484.

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180

2. A importncia da informao em sede alimentar


O vocbulo informao pode ser definido como ato de informar ou informar-se;
comunicao; indagao22 entre outros. No obstante os vrios conceitos existentes23, talvez
um dos aspectos que nos fascine seja justamente essa necessidade de informao que todos
ns temos24.
Isso ocorre, porque a informao nos leva ao conhecimento e traz em si o risco da
mudana25. Ter conhecimento ter um instrumento de mudana em nossas mos, portanto,
uma sociedade bem informada uma sociedade capaz de fazer suas escolhas, dirigindo suas
aes para os anseios comuns.
No h dvida de que a informao ocupa um papel de grande importncia na sociedade, ainda mais nos tempos que correm, onde pululam novas tecnologias a cada instante, e
onde as mesmas nos afetam das mais diversas formas. Se por um lado podem nos trazer grandes benefcios, por outro tambm podem gerar riscos e efeitos negativos e preocupantes.
Hoje, aceder, deter ou fornecer informao muito mais do que um ato dirio e comum , muitas vezes, uma questo de sobrevivncia, considerando que, em nossa sociedade,
ter informao ter poder.
Nesse sentido, a rotulagem dos alimentos tem o condo de dar ao consumidor26 o
poder de escolha quando a informao fornecida consegue alcan-lo, isso porque o simples
fornecimento de informao ao consumidor no pressupe que o mesmo a absorveu, haja
vista que uma coisa a informao fornecida e outra a informao recebida27.
Como no h garantia de que a informao disponvel ao consumidor ser necessariamente recebida pelo mesmo e utilizada de forma consciente que se faz necessrio encontrar
meios para alcan-lo. Pode-se dizer que, em sede alimentar, cada vez mais a informao se
apresenta no s como ferramenta que possibilita ao cidado fazer escolhas mais adequadas
s suas necessidades e at mais conscientes, mas tambm como um importante instrumento
de preveno contra os riscos existentes.
H muito que o direito informao protegido pela lei, sendo inclusive considerado
como um direito fundamental que visa proteger a capacidade de reflexo do homem, pois a
22

COSTA, J. A. Dicionrio da Lngua Portuguesa. Porto: Porto Editora, 2010.


Sobre os vrios conceitos de informao Cf. Machado, P. A. L. Direito Informao e Meio Ambiente. So Paulo:
Malheiros. 2006, p. 25 a 35.
24
Para GUILHERME DORING: De poucas coisas o homem tem tanta necessidade quanto de informao. Segundo
o autor, o homem dela necessita com a mesma intensidade de que necessita do oxignio para sobreviver. (Liberdade e Responsabilidade dos Meios de Comunicao. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2002, p. 25)
25
Ao tratar do conhecimento como valor de desenvolvimento, CROZIER afirma que La connaissance fait peur.
Lintelligence et le talent sont vnrs, mais non la connaissance. Cest que celle-ci comporte le risque du changement; elle simpose lhomme sans tenir compte ni de ss dsirs ni de limage quil a de ses besoins. Elle
bouleverse le monde intellectuel et social en place. (CROZIER, Michel. On ne Change pas La Socit par Dcret.
Paris: Bernard Grasset. 1979, p. 173)
23

26

Sobre o valor constitucional do direito do consumidor e a incluso do meso no catlogo de direitos fundamentais
Cf. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os Direitos dos Consumidores como direitos Fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976 in Boletim da Faculdade de Direito, Vol. LXXVIII, Coimbra, 2002.

27

GERTZ, Renate. Access to environmental information and the german blue angel - Lessons to be learned? European Environmental Law Review. 13, n 10, 2004, p. 271; MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de
Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2004, p.119.

Estudos de Direito Alimentar

181

informao no teria qualquer valor jurdico se no estivesse visceralmente vinculada capacidade de discernimento e de comportamento do homem28.
Desta forma, quando a informao diz respeito questo da segurana alimentar,
facilmente lembramos da importncia dos rtulos como fonte de informao ao consumidor,
atravs dos quais busca-se ter melhor conhecimento sobre o que se est levando para casa, e,
mais do que isso, sobre o que se est colocando sobre a mesa.
Relativamente aos rtulos, muitas so as classificaes e tipos presentes no mercado,
pois atravs deles que se comunicam informaes obrigatrias previstas em lei, a presena
de certificao ou mesmo o valor de seu produto. Quanto aos produtos que podem causar
efeitos no meio ambiente, h, portanto, rtulos voluntrios (certificados ou no) e rtulos
obrigatrios.
Considerando que o objetivo desse trabalho tratar da rotulagem de alimentos com
organismos geneticamente modificados na Unio Europia, e, tendo em vista que existem
outros tipos de rtulos que no sero objecto do presente trabalho, vamos apenas referir brevemente alguns deles, sem que haja, contudo, a pretenso de nos aprofundarmos nas questes que os envolvem.
Em linhas gerais, os rtulos tm como objectivo o fornecimento de informao adequada, a proteo dos consumidores e indstrias de embalagens fraudulentas e ilusrias e
a promoo de uma concorrncia justa e comercializao do produto29. Assim, dentre as
classificaes existentes, os rtulos podem ser voluntrios e sem certificao, onde o produtor
apresenta o seu produto sem que haja aqui uma entidade independente que tenha certificado
que as informaes prestadas so verdadeiras, na medida em que foram cientificamente comprovadas.
Neste caso, a palavra e o nome da prpria empresa que servem como referncia, o
que est ligado ao princpio da livre iniciativa econmica. Vemos aqui que a mensagem tem
como objectivo a valorizao do produto e o lucro, utilizando-se quase sempre de mensagens
positivas que agregam valor30. Um bom exemplo so mensagens do tipo produto amigo do
ambiente ou reciclvel, embora haja crticas a esse respeito por faltar, por vezes, alguma
verdade em relao ao produto oferecido31.
Os rtulos voluntrios podem ainda possuir certificao, ou seja, nesse caso h uma
entidade independente, geralmente com competncia delegada pelo Poder Pblico, que, ob28

CARVALHO, L. G. Grandinetti Castanho de Carvalho. Liberdade de Informao e o Direito Difuso Informao


Verdadeira. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar. 2003, p.210.
29
MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio
de Janeiro: Editora Forense, 2004, p. 110.
30
Diretiva 2005/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de Maio de 2005 relativa s prticas comerciais
desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno e que altera a Directiva 84/450/CEE do Conselho, as Directivas 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE e o Regulamento (CE) n 2006/2004. Disponvel em
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:149:0022:0039:PT:PDF. Acesso em 22 de julho de 2012.
31
Sobre a discusso a respeito das lacunas e banalizao do rtulo ecolgico Cf. ARAGO, Maria Alexandra Sousa, A
credibilidade da rotulagem ecolgica dos produtos in RevCedoua: Revista do Centro de Estudos de Direito do
Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n 27, vol. 1, Coimbra, 2011; A respeito do problema da publicidade ecolgica enganosa Cf. CUTANDA, Blanca Lozano. El Futuro de la Flor Europea: La Nueva Etiqueta Ecolgica de la UE in Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. I, n 1, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya,
2010, p.4.

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182

servados os critrios estabelecidos, autoriza a utilizao de um selo de certificao. As ecoetiquetas ou ecorrtulos so um exemplo desse tipo de rtulo e obedecem determinadas normas32.
Dentre os ecorrtulos existentes destacamos o papel do rtulo alemo Anjo Azul,
que foi o primeiro programa oficial de rotulagem ecolgica para servios e produtos33. Esse
sistema de rotulagem foi precursor e tornou-se referncia na Unio Europia para a posterior
implantao de seus Regulamentos, sobre a matria, e para a criao de seu prprio rtulo34.
Com o Anjo Azul surgia, pela primeira vez, um sistema de rotulagem preocupado em conciliar
o direito do consumidor, a proteco do meio ambiente e a questo do mercado e da concorrncia, anunciando desde j a necessidade de se buscar a sustentabilidade do sistema35.
Por fim, alm dos voluntrios, os rtulos tambm podem ser obrigatrios, sendo que
nesse caso impe-se um dever de rotulagem por fora de previso em lei, que visa proteger
determinados bens jurdicos como o consumidor ou o ambiente. Aqui o principal objetivo
garantir direitos previstos na Constituio, tais como a segurana, a sade e o ambiente. Na
maioria dos casos os rtulos obrigatrios tratam de produtos cuja transparncia da informao
para o consumidor muito importante, pois ou os produtos podem oferecer riscos sade, ou
podem causar danos ao homem ou ao meio ambiente.
Assim, dentre os obrigatrios, temos os rtulos de produtos perigosos ou que oferecem riscos como por exemplo os inflamveis, corrosivos e explosivos36; rtulos para resduos
como as pilhas e acumuladores e respectivos resduos37; rtulos de produtos biolgicos38 e os

32

Cf. ISO 14020:2000 e ISO 14024:2000; CUTANDA, Blanca Lozano. El Futuro de la Flor Europea: La Nueva Etiqueta Ecolgica de la UE in Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. I, n 1, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2010, p.3; Na lio dessa mesma autora, a ecoetiqueta um instrumento de incentivo econmico para a
proteco do meio ambiente, que consiste na concesso, por parte de um organismo neutro, de um selo de
aprovao dos produtos que, tendo atendido a critrios concretos pr-estabelecidos, tm um impacto menor
do que os seus similares no meio ambiente. (CUTANDA, Blanca Lozano. Derecho Ambiental Administrativo. 4
ed. Madrid: Dykinson. 2003, p.351)
33
The Blue Angel Eco-Label with Brand Character. Disponvel em http://www.blauerengel.de/en/blauer_engel/index.php. Acesso em 23 de julho de 2012; GERTZ, Renate. Access to environmental
information and the german blue angel - Lessons to be learned? European Environmental Law Review. 13, n
10, 2004, p.269.
34
A Unio Europia tambm possui o seu prprio rtulo denominado sistema de rtulo ecolgico da UE e que
est previsto no Regulamento (CE) n 66/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de novembro de
2009, que revogou o Regulamento (CE) n 1980/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de julho de
2000; CUTANDA, Blanca Lozano. Derecho Ambiental Administrativo. 4 ed. Madrid: Dykinson. 2003, p.355.
35
Na lio de Audiverti Arau o Anjo Azul foi concebido como um instrumento de mercado e um marco na poltica
ambiental pois incentiva os fabricantes a proteger o entorno de seu sistema de produo e objectiva dar a conhecer s empresas as melhores solues a fim de que contaminem menos o ambiente. (AUDIVERTI ARAU, Rafel. Rgimen jurdico de la etiqueta ecolgica. Barcelona: Cedecs Editorial, 1996, p.107)
36

Cf. Directiva 1999/45/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 31 de Maio de 1999, alterada pela Directiva
2001/60/CE da Comisso, de 7 de Agosto de 2001 e pela Directiva 2006/8/CE da Comisso, de 23 de Janeiro de
2006.

37

Cf. Diretiva 2006/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Setembro de 2006, alterada pela Diretiva
2008/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maro de 2008 e pela Diretiva 2008/103/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Novembro de 2008.

38

Cf. Regulamento (CE) n 834/2007 do Conselho de 28 de junho de 2007.

Estudos de Direito Alimentar

183

rtulos para gneros alimentcios e alimentos para animais produzidos com OGM39, que so o
objeto desse trabalho, e que passaremos a analisar.

2.1. O Codex Alimentarius e a preocupao com a rotulagem dos alimentos


A necessidade de estabelecer procedimentos comuns cerca da segurana alimentar j
figurava como uma das preocupaes da ONU desde 196040, assim, o Codex Alimentarius possui dois marcos importantes: o primeiro ocorrido em 1961, onde a I Conferncia Regional da
FAO para a Europa assumiu que havia necessidade de se criar um acordo internacional sobre a
matria alimentar, e o segundo, em 1963, quando foi estabelecida a Comisso para a elaborao do Codex41.
Como resultado da cooperao institucional entre a Organizao para Alimentao e
Agricultura FAO e a Organizao Mundial de Sade OMS, o Codex Alimentarius foi aprovado em 1963 pela Assemblia Mundial da Sade42.
A Comisso do Codex Alimentarius
uma instituio internacional que foi criada como resposta necessidade global de se harmonizarem os padres e testes alimentares, o que resultou de um longo processo, que envolve os
mais variados membros da comunidade internacional43.
Apesar das normas elaboradas pelo Codex no serem obrigatrias para os Estados,
elas tem valor de recomendao e se interessam por todas as normas alimentares que tenham
como objeto a proteo da sade dos consumidores e assegurar prticas leais no comrcio
dos alimentos44.
Considerando que a sade dos consumidores tambm passa pelas informaes prestadas sobre os gneros alimentcios, o Codex definiu que o rtulo caracterizado como qual39

Cf. Regulamento (CE) n 1830/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de setembro de 2003.

40

Sobre o papel central da ONU e suas instituies, nomeadamente a FAO e a OMS, no que diz respeito s questes
ambientais e principalmente a liberao de OGM no ambiente Cf. BROSSET, Estelle. Droit international et produits gntiquement modifis: entre pnurie et suralimentation in SNYDER, Francis e MAHIOU, Ahmed. La Scurit Alimentaire. Acadmie de Droit International de la Haye, 2006, p.272.

41

Disponvel em http://www.fao.org/docrep/w9114e/w9114e00.htm. Acesso em 13/02/2012.

42

A relevncia do Codex foi reconhecida pela ONU atravs da Resoluo n 39/248, de 1985, segundo a qual os
Estados-Membros devem considerar a necessidade de garantia da segurana alimentar dos consumidores, devendo apoiar e adotar as recomendaes contidas no Codex Alimentarius. (FAO/WHO. Understanding the Codex
Alimentarius. Rome: FAO, 2006. Disponvel em http://www.fao.org/docrep/010/a0850e/a0850e00.htm , acesso
em 25/06/2012)

43

FAO/WHO. Understanding the Codex Alimentarius. Rome: FAO, 2006. Disponvel em


http://www.fao.org/docrep/010/a0850e/a0850e00.htm , acesso em 25/06/2012.

44

POSTELNICU-REYNIER, Anamaria. LOMC, la souverainet alimentaire et l cadre international des stratgies


juridiques de scurit alimentaire.in SNYDER, Francis. Scurit Alimentaire International et Pluralisme Juridique
Mondial. Bruxelles: BRUYLANT, 2004, p.132; Alm da proteo da sade dos consumidores o artigo 1 do Codex
Alimentarius tambm prev como objetos a garantia de prticas leais no comrcio alimentar, promoo da coordenao de todos os trabalhos em matria de normas alimentares realizados realizado por organizaes internacionais governamentais e no governamentais, entre outros. Disponvel em
ftp://ftp.fao.org/codex/Publications/ProcManuals/Manual_12f.pdf, Acesso em Acesso em 13 de fevereiro de
2012.

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184

quer adesivo, marca, desenho, ilustrao ou qualquer outro tipo de descrio escrita, impressa
ou gravada. Definiu ainda que a rotulagem pode ser qualquer escrito, impresso ou grfico, que
est presente no rtulo que acompanha o alimento, ou posto prximo dele, incluindo aquelas com objetivo de promover suas vendas ou exposio45.
Por fim o Codex, ao tratar da rotulagem nutricional, estabelece que a mesma deve
alcanar os seguintes objetivos: fornecer ao consumidor as informaes sobre o alimento, de
modo que ele possa fazer uma escolha clara; oferecer a possibilidade de figurarem no rtulo
as informaes relativas ao teor nutritivo do alimento; encorajar o respeito aos bons princpios
nutricionais na formulao dos alimentos e oferecer a possibilidade de figurar informaes
suplementares.46
Essa preocupao com a rotulagem e as informaes fornecidas ao consumidor tambm se refere aos alimentos geneticamente modificados, os quais, pela sua prpria composio, devem ser estudados, monitorados e devem fornecer todas as informaes necessrias ao
consumidor final, o que se d atravs de consultas conjuntas de especialistas que elaboram
estratgias de avaliao de segurana alimentar47.
A proteco da sade dos consumidores e a garantia de prticas leais no comrcio
internacional so os objetivos das recomendaes e padres elaborados pelo Codex, que desempenha um importante papel no plano internacional, ao buscar o equilbrio entre a sade
humana e o comrcio internacional48. Contudo, como as recomendaes no so obrigatrias
e tendo em vista a liberdade dos Estados no exerccio de sua soberania49, vejamos como a
Unio Europia vem tratando da questo da rotulagem de organismos geneticamente modificados.

2.2. Os Princpios gerais da legislao alimentar no Regulamento (CE) n 178/2002.


No mbito da Unio Europia cabe destacar aqui a importncia do Regulamento (CE)
178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho de 28 de janeiro de 2002 que vai delinear o
arcabouo do Direito Alimentar Europeu, uma vez que determina os princpios e normas gerais
da legislao alimentar, cria a Autoridade Europia para a Segurana dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana de gneros alimentcios.
45

Disponvel em http://www.codexalimentarius.net/web/standard_list.jsp. Acesso em 13 de fevereiro de 2012.

46

Disponvel em http://www.fao.org/docrep/W8612F/W8612f05.htm. Acesso em 13 de fevereiro de 2012.

47

MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio
de Janeiro: Editora Forense, 2004, p.91.
48
A alimentao um tema sensvel para qualquer Estado, portanto, a preocupao em garantir tanto a segurana
alimentar quanto a segurana dos alimentos deve ser conciliada com as obrigaes que decorrem dos tratados
internacionais entre os Estados. Esses tratados no devem, contudo, afetar a discricionariedade dos Estados na
proteo de seus cidados. POSTELNICU-REYNIER, Anamaria. LOMC, la souverainet alimentaire et l cadre international des stratgies juridiques de scurit alimentaire.in SNYDER, Francis. Scurit Alimentaire International et Pluralisme Juridique Mondial. Bruxelles: BRUYLANT, 2004, p.128.
49
Os Estados possuem soberania alimentar na medida em que podem escolher o nvel de proteo que entendam
ser o mais adequado. Entretanto, essa escolha deve se coadunar com as normas internacionais, e, quando assim
no for, haver necessidade de fornecer uma justificativa, o que em si j uma limitao ao poder de discricionariedade dos Estados. Cf. POSTELNICU-REYNIER, Anamaria. LOMC, la souverainet alimentaire et l cadre international des stratgies juridiques de scurit alimentaire.in SNYDER, Francis. Scurit Alimentaire International et Pluralisme Juridique Mondial. Bruxelles: BRUYLANT, 2004, p.136.

Estudos de Direito Alimentar

185

Considerando as evidentes diferenas entre as legislaes alimentares dos vrios Estados-Membros50 no que respeita os conceitos, princpios e procedimentos aplicveis em matria alimentar, esse Regulamento visa estabelecer uma base comum dentro da Comunidade
Europia51.
Como a matria da segurana alimentar complexa, na medida em que h uma srie
de variantes envolvidas, essa unidade trazida pelo referido Regulamento, visa unificar as
questes relativas segurana dos gneros alimentcios e alimentos para animais52. H aqui,
para alm da questo da segurana alimentar, outras questes diretamente envolvidas como a
diminuio das diferenas que podem impedir a livre circulao dos produtos, a desigualdade
da concorrncia e tambm o desequilbrio do funcionamento do mercado interno.
O presente Regulamento imprime uma mudana qualitativa53 no mbito do estabelecimento de um Direito Alimentar Europeu, quando, a fim de dirimir todas essas questes,
institui a Autoridade Europia para a Segurana dos Alimentos e define os princpios norteadores da legislao alimentar.
Alm da obrigao de assegurar um elevado nvel de proteo da sade e da vida humanas, a Autoridade Europia para a Segurana dos Alimentos possui vrias atribuies e tarefas a serem concretizadas54, contudo, como no teremos oportunidade de analis-las ao pormenor, destacamos as que nos parecem importantes.
A Autoridade dever elaborar pareceres cientficos independentes sobre as situaes
que envolvam a segurana dos alimentos e as questes a ela relacionadas, tais como a sade,
o bem-estar dos animais, a nutrio, a fitossanidade e tambm os organismos geneticamente
modificados. Dessa forma, elaborar pareceres sobre questes de tcnica alimentar, a fim de
orientar as polticas e as leis que venham a ser elaboradas no mbito da segurana alimentar.
Alm disso, tarefas como a recolha e anlise de informaes sobre os riscos envolvidos
na exposio a determinados alimentos no curso de toda a cadeia alimentar, bem como a necessidade de notificar rapidamente os riscos emergentes como forma de assegurar a comuni50

As diferenas entre as legislaes alimentares so ainda mais evidentes em se tratando dos OGM pois as normas
jurdicas aplicveis so bastante heterogneas no plano internacional. Cf. BROSSET, Estelle. Droit international
et produits gntiquement modifis: entre pnurie et suralimentation in SNYDER, Francis e MAHIOU, Ahmed.
La Scurit Alimentaire. Acadmie de Droit International de la Haye, 2006, p.281.

51

De acordo com o n 1 do art. 1 do Regulamento (CE) 178/2002 de 28 de janeiro de 2002, este prev os fundamentos para garantir um elevado nvel de proteo da sade humana e dos interesses dos consumidores em relao aos gneros alimentcios, tendo nomeadamente em conta a diversidade de oferta de gneros alimentcios, incluindo produtos tradicionais, e assegurando ao mesmo tempo, o funcionamento eficaz do mercado interno. Estabelece princpios e responsabilidades comuns a maneira de assegurar uma slida base cientfica e
disposies e procedimentos organizacionais eficientes para servir de base tomada de decises em questes
de segurana dos gneros alimentcios e dos alimentos para animais.

52

O Regulamento aplica-se a todas as fases da produo, transformao e distribuio de gneros alimentcios e


de alimentos para animais. No se aplica produo primria destinada a uso domstico, nem preparao,
manipulao e armazenagem domsticas de gneros alimentcios para consumo privado. (Art.1, n 3 do Regulamento (CE) n 178/2002 de 28 de janeiro de 2002)

53

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p.45.

54

Artigos 22 e 23 do Regulamento (CE) 178/2002 de 28 de janeiro de 2002.

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cao direta e permanente com o pblico em geral sobre os riscos existentes, so todas tarefas
previstas no Regulamento e que se alinham aos princpios ali estabelecidos55.
Os princpios gerais da legislao alimentar esto previstos nos artigos 5 e seguintes,
e tm como objetivos gerais a garantia da segurana alimentar, a proteo dos interesses dos
consumidores e a garantia da livre circulao de gneros alimentcios e alimentos para animais, evitando assim possveis entraves.
Sempre visando um elevado nvel de proteo da vida e da sade humanas, e tendo
em conta uma viso mais global da matria, o Regulamento prev como princpios: a anlise
dos riscos, que dever se basear em provas cientficas disponveis e ser realizada de forma
independente, objetiva e transparente; o princpio da precauo, que ser aplicado como medida provisria de gesto dos riscos, quando se verificar uma possibilidade de efeitos nocivos
sade, desde que no imponha mais restries ao comrcio do que as necessrias; a proteo
dos direitos dos consumidores, que visa que os mesmos faam escolhas mais conscientes e
informadas prevenindo-os, assim, de prticas que possam induzi-los ao erro, e, por fim, o princpio da transparncia, que se concretiza atravs de instrumentos como a consulta pblica e a
informao dos cidados56.

3. A unio europia e as normas relativas rotulagem dos ogm


3.1. A relevncia da Diretiva 2001/18/CE e as previses de rotulagem
Passando s normas mais especficas que tratam da organismos geneticamente modificados, a Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia, de 12
de maro de 2001, relativa libertao deliberada no ambiente de organismos geneticamente
modificados, surge como um aperfeioamento de sua antecessora, a Diretiva 90/220/CEE do
Conselho, de 23 de abril de 1990. Ao revog-la, a nova Diretiva inaugura um novo momento no
plano da regulamentao da libertao e circulao de OGM no mercado europeu.
Curiosamente, enquanto alguns pases vinham liberando o uso comercial dos organismos geneticamente modificados e seus produtos desde a passada dcada de 90, a Unio Europia
vinha erigindo restries e procedimentos mais cautelosos relativos matria, inclusive com
um movimento que valorizava o uso de gros puros ao invs dos geneticamente modificados57.
Reflexo da cautela aplicada regulao de organismos geneticamente modificados a
prpria Diretiva n 2001/18/CE em questo, que, no seu art. 1, estabelece que seus objetivos
tero como referncia o princpio da precauo, luz do qual se buscar efetivar os objetivos
55

As tarefas aqui apontadas encontram-se previstas nos artigos 22 e 23 do Regulamento (CE) 178/2002 de 28 de
janeiro de 2002.

56

Todos esses princpios esto previstos, respectivamente, nos artigos 6 ao 10 do Regulamento (CE) 178/2002 de
28 de janeiro de 2002.

57

A definio de OGM est prevista no art. 2, n 2 da Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
de 12 de maro de 2001: Organismo geneticamente modificado (OGM), qualquer organismo, com excepo
do ser humano, cujo material gentico tenha sido modificado de uma forma que no ocorre naturalmente por
meio de cruzamentos e/ou de recombinao natural.

Estudos de Direito Alimentar

187

ali descritos. So eles a aproximao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros e a proteo da sade humana e do ambiente, quando so feitas
libertaes deliberadas58 no ambiente de organismos geneticamente modificados, ou quando
estes so colocados no mercado59, atravs de produtos que os contenham.
Ao definir o princpio da precauo como referncia, a partir da qual toda a Diretiva
elaborada e luz da qual a Diretiva dever ser aplicada, a Unio Europia firma uma posio
claramente alinhada com o Protocolo de Cartagena, o qual referido logo nas primeiras linhas
do texto.
De forma clara, a Diretiva prev que seu contedo, alm de levar em conta os compromissos assumidos internacionalmente, tambm dever respeitar os requisitos do protocolo
de Cartagena sobre a segurana biolgica. Este protocolo foi o primeiro acordo internacional a
reger a transferncia, manejo e uso de organismos vivos modificados por meio da biotecnologia moderna, e tem como objetivo, promover o uso seguro dos transgnicos60, segundo o princpio da precauo, levando sempre em conta os possveis riscos sade humana e os movimentos transfronteirios.
Podemos dizer que a Diretiva 2001/18/CE reflete o posicionamento adotado pela Unio Europia sobre a questo dos organismos geneticamente modificados e sua libertao e
comercializao no mercado Europeu, o que ficar ainda mais claro com o advento dos Regulamentos (CE) n 1829/2003 e n 1830/2003, dos quais trataremos mais frente. A polmica
sobre o consumo dos organismos geneticamente modificados, seus reflexos no campo e na
mesa dos consumidores, os estudos que justificam ou condenam os alimentos dele provenientes polarizam posies, das quais certamente se destacam a dos Estados Unidos e a da Europa61.
Discusses parte, vamos nos deter aqui no posicionamento europeu e no caminho
por ele adotado. A Diretiva em questo estabelece os critrios e procedimentos a serem res58

Previsto no art. 2, n 3 da Diretiva 2001/18/CE, a libertao deliberada entendida como qualquer introduo
intencional no ambiente de um OGM ou de uma combinao de OGM sem que se recorra a medidas especficas
de confinamento com o objetivo de limitar o seu contato com a populao em geral e com o ambiente e de
proporcionar a ambos um elevado nvel de segurana.

59

Prevista no art. 2, n 4 da Diretiva 2001/18/CE, a colocao no mercado entendida como a colocao disposio de terceiros, quer a ttulo oneroso quer gratuito, salvo as excees referidas nesse mesmo artigo.

60

Prev o art. 1 do Protocolo de Cartagena: De acordo com a abordagem de precauo contida no Princpio 15 da
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o objetivo do presente Protocolo contribuir para
assegurar um nvel adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao e do uso seguros dos organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em conta os riscos para a sade humana, e enfocando especificamente os movimentos transfronteirios. Disponvel em
http://www2.mre.gov.br/dai/m_5705_2006.htm. Acesso em 22/02/2012.

61

Tendo em vista a incompletude da normativa sobre novel food abriu-se espao para uma moratria europia
sobre alimentos OGM, que contrastou com as medidas de outros pases, principalmente os EUA. Havia dvida e
incerteza sobre a aplicao das normas que eram lacunosas, assim, na disciplina dos OGM a ausncia de regras
claras sobre rastreabilidade e rotulagem justificaram a recusa de novas autorizaes. Sobre a moratria europeia dos OGM e a discusso levantada pelos Estados Unidos e o Canad que no concordavam com a posio da
Unio Europia Cf. SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno
LXXXIV, Gennaio-Marzo, 2005, p.31e 32; MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2004, p. 146.

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peitados para a liberao de OGMs, adotando um amplo espectro de atuao que abarca plantas, animais e microorganismos e que tenha tanto um propsito comercial como outras finalidades, tais como a pesquisa62.
Nesse sentido, destacamos aqui os princpios norteadores da avaliao de riscos ambientais que est prevista no Anexo II da Diretiva e que devem ser observados para a libertao
deliberada desses organismos:
a) Comparao das caractersticas encontradas no OGM e de seus efeitos em relao ao
seu correspondente no modificado.
b) Avaliao dos riscos cientificamente correta e transparente baseada em dados cientficos e tcnicos disponveis.
c) Avaliao dos riscos caso a caso, onde a informao necessria pode variar de acordo
com o tipo de OGM pretendido.
d) Possibilidade de reviso da avaliao dos riscos decorrente de novas informaes sobre o OGM ou efeitos sade humana, o que implica num controle contnuo63.
Como forma de concretizao do princpio da precauo, os procedimentos e critrios
previstos na Diretiva consagram a avaliao, caso a caso ,dos potenciais riscos da libertao
deliberada de organismos geneticamente modificados como o parmetro a ser adotado, antes
de qualquer liberao desses organismos no ambiente.
A importncia desse tipo de avaliao evidencia-se na forma de um dos princpios
supracitados, estabelecendo uma avaliao individualizada dos riscos ambientais do OGM que
se pretende libertar, e que deve atender, inclusive, aos potenciais efeitos cumulativos a longo
prazo, portanto, trata-se no s de uma ponderao dos riscos imediatos, como tambm dos
mediatos64.
O procedimento de notificao que adotado pela Diretiva, alm de ser precedido
dessa avaliao de riscos ambientais, tambm exige um dossier tcnico composto de informaes especficas e necessrias para uma adequada avaliao dos riscos envolvidos, cuja aplicao variar de acordo com o caso apresentado. A natureza do OGM que se pretende libertar,
bem como a escala em que se pretende faz-lo so parmetros que definem uma maior ou
menor exigncia de informaes tcnicas65.

3.1.1. Da informao do pblico


Antes de tratarmos propriamente da questo da rotulagem como instrumento de informao aos consumidores, cabem aqui breves notas sobre a preocupao da Diretiva em
consagrar em seus artigos a necessidade de manter o consumidor informado sobre todas as
62

Cf. Considerandos 21 a 25 da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

63

Anexo II, letra B da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

64

Cf. Considerando 20 da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

65

Para as informaes exigidas na notificao consulte o Anexo III da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

Estudos de Direito Alimentar

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etapas que envolvem a libertao e colocao no mercado de organismos geneticamente modificados66. Sem dvida, essa Diretiva assegura a proteo do consumidor de OGM.
Quando pensamos nesse tipo de produto, e em todo o processo que o envolve, algumas questes podem surgir principalmente as relativas confidencialidade e aos direitos de
propriedade intelectual sobre a elaborao e processo de determinado produto. Sobre essa
questo, o artigo 25 da Diretiva prev a salvaguarda das informaes sigilosas e a vedao da
divulgao a terceiros, contudo, a prpria autoridade competente que decidir, aps consulta ao notificador, quais as informaes podem ser mantidas em sigilo, informando ao mesmo
de sua deciso.
No obstante estejam salvaguardadas as hipteses de confidencialidade, conforme
descrito no artigo supracitado, principalmente por causa das questes de concorrncia, tambm protegido o direito de acesso s informaes relativas aos procedimentos de notificao, a autorizao e a relao de produtos com OGM que circulam no mercado.
Inicialmente, quando se tratar de organismo genticamente modificado a ser libertado
no ambiente, os Estados-Membros devem consultar o pblico, ou grupos de interesse, se for o
caso, sobre tal libertao. As regras das consultas devem ser estabelecidas pelos prprios Estados-Membros, dentro de um prazo razovel, de forma que o pblico possa realmente se
informar e manifestar a sua opinio.
Da mesma forma, quando a Comisso receber uma notificao sobre algum produto
que se pretenda colocar no mercado, deve deixar disposio do pblico um resumo do dossier apresentado, facultando igualmente o acesso aos relatrios de avaliao. Todas essas informaes devem estar disponveis e compor o que a Diretiva chama de sistema de intercmbio de informaes, a ser criado pela Comisso e que visa fomentar o citado intercmbio
entre a Comisso e as autoridades competentes67.
Na verdade, o objetivo aqui dar maior transparncia a todo o procedimento, seja a
respeito de um novo OGM que se pretende libertar no campo, seja a respeito de um novo
produto que se deseja levar mesa do consumidor. De fato, a diretiva busca assegurar no s
o acesso informao, como tambm o tempo necessrio para que a mesma seja absorvida,
discutida e devolvida em forma de comentrios do pblico68.

3.1.2. Da informao sobre os OGM e sua colocao no mercado.


Embora a Diretiva 2001/18/CE trate, de forma ampla, a libertao deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados, vamos nos deter agora no aspecto da colocao no mercado desses mesmos organismos, salientando, por oportuno, a questo da informao ao consumidor, ou seja, da rotulagem. A realizao de experimentos de campo, em
fases prvias de investigao e desenvolvimento, embora importantes, no sero objeto desse
trabalho.
66

Artigos 9 e 24 da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

67

Art. 11 da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

68

Art. 24, n 1 da da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

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190

Como preceitua Maria Joo Estorninho essa Diretiva um marco de referncia fundamental, relativamente s questes de gesto de riscos, da rotulagem, da monitorizao e
das informaes que devem ser fornecidas ao pblico69. No momento em que entra em vigor,
ela passa a ser a referncia para os produtos que contenham ou sejam constitudos por organismos geneticamente modificados, inclusive os j aprovados, segundo outras legislaes comunitrias, sendo certo que agora as avaliaes de riscos ambientais so obrigatrias, de
acordo com os princpios j citados acima e obedecendo s informaes exigidas no anexo III70.
O artigo 13 da Diretiva trata do procedimento de notificao que exigido antes da
colocao no mercado de qualquer produto que contenha ou seja constitudo por OGM. Destacamos aqui a importncia da notificao como um requisito de controle colocao no mercado de um produto modificado, sem a qual no possvel a circulao do mesmo no mercado
europeu.
Assim, qualquer um que pretenda colocar no mercado um produto modificado deve
apresentar a notificao autoridade nacional competente, que incluir um dossier tcnico,
composto de uma avaliao completa dos riscos ambientais, bem como informaes adequadas sobre a monitorizao, controle tratamento de resduos e planos de emergncia71.
Para os produtos que pretendam circular no mercado, a Diretiva j define a necessidade, quanto rotulagem, de que constem instrues claras sobre o produto e sua utilizao,
bem como as palavras Este produto contm organismos geneticamente modificados. A rotulagem pode ser num rtulo ou num documento de acompanhamento desde que traga todas as
informaes necessrias72.
O critrio usado para determinar se h ou no OGM no produto tambm referido na
Diretiva, embora, como veremos, sejam os Regulamentos que viro a seguir que vo regulamentar a matria. De qualquer forma, em seu art. 21 a Diretiva j trata da hiptese em que
impossvel excluir a existncia de OGM, seja por alguma razo fortuita, ou tecnicamente inevitvel, o que leva escolha de um limite, a partir do qual o produto ser rotulado.

69

ESTORNINHO, M. J. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados.


Lisboa: Almedina. 2008, p.43.

70

Anexos II e III da da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001; Os requisitos previstos na Diretiva sero aplicados sem prejuzo dos requisitos adicionais previstos na legislao comunitria desde que sejam pelo menos
equivalentes ao estabelecido na Diretiva.

71

No Anexo III, V, da da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001, dentre as informaes exigidas nas notificaes relativas a libertao de OGM h uma previso pormenorizada das informaes que devem ser fornecidas
nessas matrias, das quais destacamos os planos de emergncia que revelam a preocupao de haver um planejamento prvio quanto ao controle desses organismos numa situao em que se faa necessria reduzir ou
controlar sua disseminao.; Destacamos tambm a importncia da previso da monitorizao dos produtos
com OGM, cujo plano est previsto no Anexo VII da Diretiva e que demonstra uma preocupao com os possveis efeitos desses organismos no ambiente e a necessidade de se fazer avaliao contnua do mesmo a fim de
preservar a sade humana e o ambiente .

72

Artigo 13, 2, letra f e Anexo IV, A, n8 da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

Estudos de Direito Alimentar

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Sobre essa questo, cabe salientar que o referido artigo foi acrescido de mais um nmero pelo Regulamento 1830/2003/CE, do qual ainda falaremos, no sentido de estabelecer o
limite de 0,9%, ou seja, at esse limite a rotulagem obrigatria no aplicvel73.
Respeitados os critrios e limites estabelecidos pela Diretiva, insta destacar que a
apresentao da notificao no implica na autorizao automtica, portanto, o notificador
deve aguardar a autorizao por escrito da autoridade competente, para s ento colocar o
produto no mercado74.
Caso haja qualquer libertao ou colocao no mercado sem a citada autorizao, a
Diretiva prev que o Estado-membro envolvido dever tomar todas as medidas necessrias
para suspender tal libertao ou circulao no mercado, agindo de forma clere, no sentido de
informar o pblico e tentar eliminar os danos causados. Por outro lado, uma vez autorizada a
libertao ou circulao do produto com OGM, os Estados-membros, salvo a hiptese de salvaguarda do art. 2375, no podero proibir, restringir ou impedir a sua colocao no mercado,
uma vez que a livre circulao est assegurada no seu art. 2276.
Apesar do avano trazido pela Diretiva 2001/18/CE, a mesma deixa claro, em seu texto, a referncia necessidade de se criar um Regulamento comunitrio de autorizao para a
colocao no mercado europeu dos produtos com OGM. O procedimento de notificao, conforme disposto, j foi um avano nessa matria, contudo a Diretiva evidencia sua preocupao
em estabelecer critrios mais especficos e adequados.
Sem dvida, as obrigaes estabelecidas pela Diretiva 2001/18, alm de garantirem a
rotulagem dos produtos geneticamente modificados em comercializao na Comunidade Europia, tambm tiveram o condo de garantir a monitorizao desses produtos em todas as
etapas de sua colocao no mercado, inclusive num momento ps-venda. Contudo, por entender que seria necessrio um procedimento para regular o controle dos riscos sade humana e ao ambiente, a Diretiva j estabelece que dever ser elaborado um Regulamento do
Parlamento Europeu e do Conselho. Sobre a matria, surgem os Regulamentos (CE) 1829/2003
e 1830/2003 que passaremos a analisar.

73

O art. 7 do Regulamento 1830/2003 alterou o art. 21 aditando o n 3, a saber, No que respeita aos produtos
destinados ao processamento direto, o disposto no n1 no aplicvel aos vestgios de OGM autorizados numa
proporo no superior a 0.9% ou a limiares mais baixos estabelecidos ao abrigo do n 2 do artigo 30, desde
que a presena desses vestgios seja acidental ou tecnicamente inevitvel.

74

Art.19 da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

75

Prev o art. 23 da Diretiva 2001/18/CE: Quando um Estado-Membro, no seguimento de informaes novas ou


suplementares disponveis a partir da data da autorizao que afetem a avaliao dos riscos ambientais, ou de
uma nova avaliao das informaes j existentes com base em conhecimentos cientficos novos ou suplementares, tiver razes vlidas para considerar que um produto que contenha ou seja constitudo por OGM, que tenha sido adequadamente notificado e que tenha recebido uma autorizao por escrito nos termos da presente
Diretiva, constitui um risco para a sade humana ou para o ambiente, pode restringir ou proibir provisoriamente a utilizao e/ou venda desse produto no seu territrio.

76

A livre circulao de mercadorias est prevista no Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europia nos artigos
28 e ss. e representa uma das liberdades do mercado nico da Unio Europia.

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192

3.2. Regulamentos relativos rotulagem dos OGM.


Embora o arcabouo do Direito Alimentar Europeu j fosse bem estruturado, podemos
afirmar que, no que tange circulao de alimentos geneticamente modificados, faltava ainda
estabelecer regras mais especficas e adequadas aos vrios aspectos envolvidos.
Nesse sentido, os Regulamentos (CE) n 1829/2003 e n 1830/2003 vm, mui oportunamente, estabelecer um regime jurdico adequado s polticas comunitrias de sade e de
proteo aos consumidores, o que, para alguns autores, representa um ponto de viragem
fundamental nesta matria77. Esses dois Regulamentos tm significativa importncia, uma vez
que criam um procedimento nico dentro da comunidade europia a respeito de toda a circulao de alimentos com OGM, no mercado europeu, ou seja, desde a sua autorizao at a sua
comercializao, chegando a prever tambm o controle de ps-comercializao.

3.2.1. Regulamento (CE) n 1829/2003 sobre gneros alimentcios e alimentos para animais
geneticamente modificados.
3.2.1.1. Objetivos
Atento necessidade de se assegurar um elevado nvel de proteo da vida e da sade
humanas na consecuo das polticas comunitrias, e, tendo em vista as lacunas deixadas pelas normativas anteriores78, o Regulamento (CE) n 1829/2003 do Parlamento Europeu e do
Conselho da Unio Europia, de 22 de setembro de 2003, vem tratar dos gneros alimentcios
e alimentos para animais geneticamente modificados.
Esse Regulamento prev os seguintes objetivos79:
a) Proporcionar o fundamento para garantir, no que diz respeito aos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados, um elevado nvel de
proteo da vida e da sade humanas, da sade e do bem-estar dos animais, do
ambiente e dos interesses dos consumidores, assegurando simultaneamente o
funcionamento eficaz do mercado interno.
b) Estabelecer procedimentos comunitrios para a autorizao e superviso dos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados.
c) Estabelecer disposies para a rotulagem dos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados.
Antes de qualquer considerao cerca dos objetivos do regulamento, cabe destacar
algumas das definies por ele adotadas, nomeadamente, a de gnero alimentcio genetica77

ESTORNINHO, M. J. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados.


Lisboa: Almedina. 2008, p.47.

78

SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo,
2005, p.30.

79

Art. 1 do Regulamento (CE) n 1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia, de 22 de


setembro de 2003.

Estudos de Direito Alimentar

193

mente modificado, que se destina ao consumo humano, e a de alimento para animais geneticamente modificado, que, conforme o prprio nome j diz, destinado a animais. Nos dois
casos, as definies determinam que so aqueles que contenham, sejam constitudos por, ou
sejam produzidos a partir de OGM80.
Destacamos, igualmente, a definio de OGM destinado alimentao humana e OGM
destinado alimentao animal que so, respectivamente, aquele que pode ser utilizado como
gnero alimentcio ou como matria-prima para a produo de gneros alimentcios e aquele
que pode ser utilizado como alimento para animais, ou como matria-prima para a produo
de alimentos para animais81. Por outro lado, preciso referir o que no est abrangido pelo
regulamento, ou seja, os produtos obtidos a partir de animais alimentados com OGM, ou tratados com medicamentos geneticamente modificados, no esto sujeitos aos requisitos de
autorizao e de rotulagem descritos no regulamento82.
Os objetivos estabelecidos pelo Regulamento deixam clara a preocupao em assegurar um elevado nvel de proteo da vida e da sade humanas, bem como da sade e do bemestar dos animais, do ambiente e dos interesses dos consumidores83, na medida em que estabelece critrios e requisitos que devem ser observados, para que se possa colocar no mercado
um alimento que contenha OGM84.

3.2.1.2. Da notificao obrigatoriedade de autorizao prvia: a evoluo do procedimento


Dos objetivos pretendidos pelo Regulamento (CE) n 1829/2003, sem dvida o estabelecimento de procedimentos comunitrios para a autorizao e superviso dos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados merece destaque. Esto
abrangidos pelo referido regulamento os OGM destinados alimentao humana e animal, os
80

Cf. Art. 2 do Regulamento1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia, de 22 de setembro de 2003; Quanto definio de OGM, o presente regulamento adotou a definio prevista no n 2 do art. 2
da Diretiva 2001/18/CE.

81

Cf. Art. 2 do Regulamento1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia, de 22 de setembro de 2003; De acordo com o considerando n 11 deste regulamento sempre que um OGM utilizado na produo de gneros alimentcios ou alimentos para animais tenha sido autorizado ao abrigo do presente regulamento, gneros alimentcios ou alimentos para animais que sejam constitudos por, contenham ou sejam produzidos a partir desse OGM no necessitam de autorizao ao abrigo do presente regulamento mas encontramse sujeitos aos requisitos estabelecidos na autorizao concedida em relao ao OGM.

82

Considerando n 16 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.

83

De acordo com o considerando n 43, as exigncias que decorrem deste regulamento devero ser aplicadas de
forma no discriminatria aos produtos originrios da Comunidade e aos produtos importados de pases terceiros, de acordo com os princpios gerais estabelecidos no Regulamento (CE) n 178/2002.

84

Segundo Maria Eduarda Gonalves a preocupao central do regulamento a proteo do consumidor uma vez
que os alimentos transgnicos no devem induzir o consumidor em erro, nem apresentar um valor nutricional
inferior ao seu equivalente tradicional. Alm disso, a possibilidade de se autorizar, ou no, novos alimentos
transgnicos deve se basear no s na opinio cientfica mas tambm noutros interesses legtimos, embora
na prtica a autora entenda que a defesa do consumidor remetida para o mercado, j que passa sobretudo
pela rotulagem de produtos OGM. (Governar os OGM (Organismos Geneticamente Modificados) in Janus 2008:
Anurio de Relaes Exteriores, Lisboa: Pblico, Universidade Autnoma de Lisboa, 2007, p. 93)

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194

gneros alimentcios e os alimentos para animais que contenham ou sejam constitudos por
OGM e os gneros alimentcios produzidos a partir de ou que contenham ingredientes produzidos a partir de OGM, alm dos alimentos para animais produzidos a partir de OGM85.
Enquanto procedimento autorizativo dos alimentos geneticamente modificados, podemos dizer que o Regulamento (CE) 1829/2003 deu um passo significativo rumo a uma regulamentao mais racionalizada e transparente86, na medida em que prev a obrigao de se
obter uma autorizao prvia comercializao desse tipo de alimento.
At ento, utilizava-se o Regulamento (CE) n 258/1997, relativo a novos alimentos e ingredientes alimentares, que estabelecia um sistema de notificao prvio relativo a alimentos com OGM, um primeiro esforo em se regular a matria, visando no s manter condies de concorrncia menos desiguais, como tambm um critrio de segurana para o consumidor.
De fato, a discrepncia existente entre as vrias normas, regulamentos e disposies
administrativas dos pases em matria de avaliao e autorizao de gneros alimentcios e
alimentos para animais geneticamente modificados se apresentam como um entrave livre
circulao das mercadorias no mbito da Comunidade Europia, razo pela qual foi elaborado
esse novo Regulamento, cuja especificidade revela uma evoluo do sistema e a importncia
que esse tipo de matria tomou na Unio Europia87.
Nesse sentido, deixou-se para trs um sistema de mera notificao prvia, passando a
obrigatoriedade de se obter uma autorizao prvia para a comercializao de OGM. Conforme preceitua o prprio regulamento, ningum pode colocar no mercado um OGM destinado
alimentao humana, gnero alimentcio ou alimento para animais sem que haja uma autorizao concedida em alinho com os requisitos ali previstos e se no forem cumpridas as condies relevantes estabelecidas nessa autorizao88.
Para que a referida autorizao seja concedida, h que se fazer uma avaliao cientfica dos riscos envolvidos, isto , quais so os possveis desdobramentos para a sade, e tambm para o meio ambiente. Assim, cabe autoridade nacional receber o pedido, nos termos
do art. 5 do Regulamento e p-lo disposio da Autoridade Europia para a Segurana de
Alimentos AESA, a qual, no prazo de seis meses, emitir o seu parecer89.
Essa preocupao com a avaliao dos riscos est fundada nos princpios consagrados
na Diretiva 2001/18/CE e mostra que o sistema de autorizao se apresenta mais racionalizado
e transparente90 como referido pelo prprio considerando n 5 do Regulamento (CE)
85

Art. 3 e art.15 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.

86

Cf. Considerando n 5 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.

87

ESTORNINHO, M. J. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados.


Lisboa: Almedina. 2008, p.66.

88

Cf. art. 4, n 2 e art. 16, n2 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.

89

Sobre os documentos que devem ser apresentados juntamente com o pedido veja o art. 5 e 17 do Regulamento
(CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003, que so relativos, respectivamente, aos gneros alimentcios e aos
alimentos para animais geneticamente modificados.

90

Essa maior racionalizao e transparncia torna-se evidente se compararmos o atual Regulamento com o Regulamento (CE) n 258/97 de 27 de janeiro de 1997. Alm disso, outro aspecto importante do novo Regulamento
est presente no considerando n 6 que trata do abandono do princpio da equivalncia substancial no que diz

Estudos de Direito Alimentar

195

n1829/2003. Poderamos ainda tratar de outros aspectos relativos ao procedimento de autorizao, contudo, como a rotulagem dos OGM o foco desse trabalho, vamos passar agora a
esse tema que figura como o terceiro objetivo do Regulamento em questo.

3.2.1.3. mbito de aplicao da rotulagem de alimentos com OGM.


No obstante estejam previstos no regulamento outros tipos de informao a respeito
de alimentos com OGM, talvez a rotulagem dos produtos seja o instrumento de informao
que chega mais prximo do consumidor, na medida em que estabelece uma linha direta de
comunicao entre ele e o vendedor, quando permite quele exercer seu direito de escolha de
uma forma mais esclarecida.
A rotulagem deve incluir a informao do que o alimento contm, constitudo ou
produzido a partir de OGM, quer seja para consumo humano ou animal. A informao contida
na rotulagem deve ser clara, portanto, quando o alimento consistir em mais do que um ingrediente, as expresses geneticamente modificado ou produzido a partir de nome do ingrediente geneticamente modificado91 devem constar da lista de ingredientes92 do produto.
Caso no haja lista de ingredientes, o regulamento determina que as expresses acima
referidas constem claramente da rotulagem, havendo inclusive a preocupao de referir que o
tamanho da letra no rtulo seja legvel e que, no caso da lista de ingredientes, seja possvel se
utilizar uma nota de rodap para referir as expresses previstas no regulamento, desde que a
letra utilizada seja pelo menos do mesmo tamanho da usada para os ingredientes.
No podemos deixar de destacar o carter criterioso dos requisitos previstos pelo Regulamento, no que tange a rotulagem. Notamos aqui a preocupao de que a informao
prestada no esteja adstrita ao mero cumprimento de um requisito formal, mas que cumpra o
seu papel de informar, na medida em que deva ser visvel e legvel para o consumidor.
De acordo com o art. 13 do Regulamento (CE) 1829/2003, a rotulagem deve informar
tambm sobre a presena de qualquer caracterstica ou propriedade que torne o alimento
diferente do respectivo equivalente tradicional no que se refere composio, valor nutritivo
ou efeitos nutricionais, utilizao prevista, implicaes para a sade em determinadas camadas da populao, assim como qualquer caracterstica ou propriedade que possa dar origem a
preocupaes de ordem tica ou religiosa. Quando no houver equivalente tradicional para o
alimento no mercado, a rotulagem dever conter informaes adequadas sobre a natureza e
as caractersticas dos alimentos.
respeito aos OGM. Isso significa que a mera notificao j ultrapassada em matria de OGM, ou seja, estes
necessitam de autorizao e no mais de mera notificao como antes. Isso ocorre porque o Regulamento entende que tal princpio no constitui por si s uma avaliao de segurana afirmando que este procedimento
de notificao deve ser abandonado no que se refere a alimentos geneticamente modificados.
91

A descrio de todos os requisitos para a rotulagem alimentos geneticamente modificados se encontra nos artigos 13 e 25 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.

92

Inicialmente a lista dos ingredientes estava referida na Diretiva 2000/13/CE, mas esta foi revogada pelo Regulamento (UE) n 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia de 25 de outubro de 2011,
portanto, as remisses para os atos revogados devem ser feitas para esse novo Regulamento.

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196

Passemos agora s situaes em que as regras de rotulagem de alimentos com OGM


no sero aplicadas. No obstante haja por parte de alguns a preocupao em manter sua
produo livre da presena de organismos geneticamente modificados, o fato que, algumas
vezes, eles acabam por estar presentes nesses alimentos, atravs de vestgios nfimos.
Atento a essa realidade, o regulamento prev as hipteses de presena acidental ou
tecnicamente inevitvel de organismos geneticamente modificados, situao na qual os alimentos no devero ser sujeitos aos requisitos de rotulagem especficos para alimentos geneticamente modificados. Estabelece-se, nesse caso, um limite para a presena de organismos
geneticamente modificados nos alimentos.
Desta forma, no precisam ser rotulados os alimentos que contenham material OGM
numa proporo no superior a 0,9% dos ingredientes que os compem, considerados individualmente, ou do prprio gnero alimentcio, se este consistir num nico ingrediente, desde
que a presena desse material seja acidental ou tecnicamente inevitvel.
Certamente a escolha de um limite implica na anuncia da circulao de alimentos que
no so 100% livres de OGM e que ainda assim circularo sem qualquer meno no rtulo, o
que no agradou aos grupos que so contra as culturas de OGM. Polmicas parte, no h
dvida de que aqui reside um ponto de forte crtica ao regulamento, embora, por outro lado,
no possamos deixar de lembrar que, de alguma maneira, um critrio teria de ser estabelecido, j que, na prtica, a presena de vestgios de material de OGM uma realidade93.
Insta destacar que a presena acidental ou tecnicamente inevitvel de OGM nos alimentos dever ser provada pelos operadores, ou seja, no se trata de uma mera afirmao no
pedido de autorizao, mas sim do fornecimento de todas as informaes e provas existentes
que demonstrem que foram tomadas todas as medidas apropriadas para evitar aquela presena.
Alm disso, o prprio regulamento prev a possibilidade de serem estabelecidos limites mais baixos do que os ali descritos, dependendo do desdobrar dos progressos cientficos e
tecnolgicos94.
Por fim, tambm esto excludos da obrigao de serem rotulados os alimentos obtidos de animais alimentados com alimentos geneticamente modificados, como o leite, os ovos
e a carne95.

93

O art. 43 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003 alterou o art. 12 da Diretiva 2001/18/CE
de 12 de maro de 2001 ao inserir medidas transitrias a respeito da presena acidental ou tecnicamente inevitvel de organismos geneticamente modificados. Dessa forma remete para o art. 47 do mesmo Regulamento
prevendo que a presena em gneros alimentcios ou alimentos para animais de material que contenha, seja
constitudo por ou seja produzido a partir de OGM numa proporo no superior a 0,5% no considerada uma
violao do n 2 do art. 4, nem do n2 do art. 16 desde que cumpridos os requisitos previstos no art. 47.

94

Art. 12, n 4 do Regulamento 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.

95

Considerando n 16 do Regulamento 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.

Estudos de Direito Alimentar

197

3.2.2. Regulamento (CE) n 1830/2003 sobre rastreabilidade e rotulagem de OGM.


3.2.2.1. Objetivos
Como j tivemos a oportunidade de dizer, o Regulamento (CE) n 1829/2003, juntamente com o Regulamento (CE) n 1830/2003 estabelecem um procedimento nico a ser aplicado na Europa, quando o assunto for a circulao, comercializao e consumo de organismos
geneticamente modificados. Dessa forma, ao compor as novas regras sobre essa matria, o
Regulamento (CE) n 1830/2003 se ocupa da rastreabilidade e rotulagem de organismos geneticamente modificados e da rastreabilidade de gneros alimentcios e alimentos para animais,
produzidos a partir de organismos geneticamente modificados.
Considerando que nosso objetivo aqui tratar mais especificamente da questo da
rotulagem, no vamos adentrar na questo da rastreabilidade, passando a expor, no seguimento, sobre aspectos relativos rotulagem que entendemos merecer destaque.
A razo de ser desse Regulamento se encontra na prpria Diretiva 2001/18/CE, de 12
de maro de 2001, que j previa a necessidade de se estabelecer um procedimento comunitrio relativo autorizao e comercializao de produtos que contenham ou sejam constitudos por OGM. De acordo com a Diretiva, os procedimentos destinados a assegurar a avaliao
e gesto dos riscos, bem como da rotulagem e da forma como essa informao chegaria ao
consumidor, deveria, de fato, advir de uma regulamentao mais especfica96.
Para que a rotulagem dos alimentos com OGM ocorra nos termos do que ficou estabelecido no Regulamento 1829/2003 se faz necessria a criao de regras de rastreabilidade desses alimentos, para que se viabilize uma rotulagem exata e clara97. A garantia de uma informao clara e acessvel, tanto aos operadores quanto aos consumidores, depende da obedincia
dessas regras de rastreabilidade, pois antecedem a rotulagem e do a possibilidade de fornecer as informaes que chegaro aos que desejarem adquirir esses produtos.
Assim, nos objetivos do Regulamento em questo, est previsto o estabelecimento de
um quadro de rastreabilidade dos produtos que contenham ou sejam constitudos por organismos geneticamente modificados (OGM) e dos gneros alimentcios e alimentos para animais produzidos a partir destes, a fim de facilitar a rotulagem exata, a monitorizao dos efeitos no ambiente e tambm na sade, quando for o caso, bem como aplicao de medidas de
gesto de riscos adequadas98.

96

Art.8 da Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 12 de maro de 2001.

97

De acordo com o considerando n 11 do Regulamento 1830/2003 de 22 de Setembro de 2003 necessrio


garantir a informao completa e fivel dos consumidores no que respeita aos OGM, aos produtos, gneros alimentcios e alimentos para animais produzidos a partir de OGM, de modo a permitir uma opo esclarecida.;
Sobre essa matria veja o Regulamento (CE) n 65/2004 da Comisso das Comunidades Europias, de 14 de janeiro de 2004, que estabelece um sistema para criao e atribuio de identificadores nicos aos organismos
geneticamente modificados.

98

Art. 1 do Regulamento (CE) n 1830/2003 de 22 de Setembro de 2003.

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198

3.2.2.2. mbito de aplicao do Regulamento e regras de rotulagem.


O Regulamento em questo ser aplicado em todas as fases de colocao no mercado
de produtos que contenham ou sejam constitudos por OGM, gneros alimentcios e alimentos
para animais produzidos a partir de OGM, que sejam colocados no mercado em conformidade
com a legislao comunitria99. No se aplica, entretanto, aos medicamentos de uso veterinrio e Humano uma vez que existe um Regulamento especfico para essa matria100.
Relativamente rotulagem, o Regulamento acrescenta mais algumas regras para os
produtos, distinguindo-os em pr-embalados e no pr-embalados. Sem prejuzo dos outros requisitos previstos na legislao comunitria, em ambos os casos, refora-se a obrigao
de incluir a meno Este produto contm organismos geneticamente modificados ou este
produto contm nome do organismo geneticamente modificado, sendo no primeiro caso
colocado no rtulo e no segundo no expositor.
Por fim, relativamente rotulagem, o Regulamento altera a Diretiva 2001/18/CE ao
incluir um n 3 ao seu artigo 21, prevendo expressamente que aos vestgios de OGM autorizados at o limite de 0,9% no haver a obrigatoriedade de rotulagem, desde que tal presena
tenha sido acidental ou tecnicamente inevitvel101.

4. Os princpios da precauo e da proporcionalidade e sua aplicao na rotulagem dos ogm.


Hodiernamente, face aos progressos cientficos e tecnolgicos j no h como conceber um mundo totalmente seguro, pois vivemos o efeito boomerang de nosso prprio desenvolvimento102. Os avanos da cincia tm um reflexo direto na sociedade e, se por um lado
podem promover benefcios, por outro h um custo implcito que deve ser mitigado entre
todos. Assim, a idia de uma sociedade livre de riscos j no possvel, sendo necessrio se
utilizar de instrumentos que equilibrem e adequem os reflexos negativos sobre a sociedade.
O desafio que se coloca o de estabelecer limites, e optar por nveis de risco aceitveis
que sero suportados por todos, assim o princpio da precauo passa a ser um dos instrumentos utilizados para a ponderao dos riscos e estabelecimento de limites, o que no de forma
alguma uma tarefa fcil. Como adverte Alexandre Kiss muitas so as dvidas e ambigidades
que subsistem na aplicao do referido princpio, pois a definio de risco grave no fcil
na medida em que em alguns casos a irreversibilidade dos danos no aparente103.
99

Art. 2 do mesmo Regulamento.

100

Sobre essa matria Cf. Regulamento (CEE) n 2309/93 do Conselho, de 22 de julho de 1993.

101

Assim previu o n 2 do art. 7 do Regulamento (CE) n 1830/2003 de 22 de Setembro de 2003 que aditou um
nmero ao art. 21 da Diretiva: No que respeita aos produtos destinados ao processamento direto, o disposto
no n1 no aplicvel aos vestgios de OGM autorizados numa proporo no superior a 0,9% ou a limiares
mais baixos estabelecidos ao abrigo do n 2 do art. 30, desde que a presena desses vestgios seja acidental ou
tecnicamente inevitvel.

102

BECK, Ulrich. La Socit du Risque Sur la voie dune autre modernit. Paris: ditions Flammarion, 2001, p.67.

103

KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004,
pg.137.

Estudos de Direito Alimentar

199

Apesar de j aparecer em outros documentos internacionais104, o princpio da precauo se apresenta de forma mais ampla no princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre
ambiente e desenvolvimento aprovada pela Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e
Desenvolvimento em 1992, que assim previu: De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza
cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
Embora tenha surgido no mbito do Direito Ambiental, o princpio da precauo, a que
Alexandre Kiss se refere como uma das inovaes mais importantes da ltima dcada do sculo XX105, possui um campo de aplicao muito mais alargado. Este alcana tambm a sade
humana e animal e as questes relativas segurana alimentar, tanto que a Diretiva
2001/18/CE estabelece, em seu art. 1, que seus objetivos tm como referncia o citado princpio. Dessa forma, fica evidente qual o entendimento por parte das instncias europias a
respeito desse princpio, ou seja, embora nascido no direito ambiental a precauo possui
um raio de ao alargado que evidencia cada vez mais as ligaes entre ambiente e sade106.
Ao eleger o princpio da precauo como referncia, a Diretiva estabelece a necessidade de, antes de qualquer libertao de OGM no ambiente, se fazer uma avaliao caso a caso dos riscos ambientais107, o que implica na definio de critrios e procedimentos que a
viabilizem108. Alm disso, a preocupao no cessa com a avaliao prvia, mas permanece na
medida em que esta dever tambm atender aos possveis efeitos futuros advindos da interao desses OGM com o ambiente109.

104

RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n 2, 2001, pg. 131; ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p. 78-81; Ainda sobre as formulaes
do princpio da precauo Cf. GONALVES, Maria Eduarda. O Princpio da Precauo no Direito Europeu ou a difcil relao do Direito com a incerteza in Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra:
Almedina, 2010, p.567.

105

KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004,
pg.136.

106

RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n2, 2001, pg. 131.
107
A gesto do risco ou riscos ecolgicos comea por ser um problema cientfico e tcnico, iniciado com a identificao da situao e desenvolvido atravs da criao de estratgias ou alternativas de aco disponveis quando, se, como e na medida em que os efeitos do risco presumido se verifiquem. (GARCIA, Maria da Glria F. P. D. O Lugar do Direito na Proteo do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2007, p.427).
108
De acordo com Corti Varela, depois da moratria ocorrida na Europa, com a Diretiva 2001/18/CE e os Regulamentos 1829/2003 e 1830/2003 que se inicia na poltica comunitria reguladora de OGM a ltima etapa rumo
coexistncia de culturas de OGM, tradicionais e biolgicas. A extenso do princpio da precauo ao mbito
alimentar, a consolidao do procedimento de anlise de risco tanto no mbito ambiental como sanitrio e alimentar, o fortalecimento das etapas comunitrias da avaliao de riscos, e a aposta numa gesto de riscos baseada na ao conjunta de rotulagem e rastreabilidade sero os pilares da harmonizao comunitria em matria de OGM. (VARELA, Justo Corti. La responsabilidad derivada de la utilizacin de organismos genticamente
modificados y la redistribucin del riesgo a travs del seguro. Madrid : Fundacin MAPFRE, 2008, p.62).
109

Cf. Considerandos 18 e 19 da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.

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200

De fato, quando a avaliao de riscos conduz a uma resposta objetiva, onde a certeza
cientfica se evidencia no resultado apresentado, fica mais fcil tomar uma deciso; contudo,
quando h incerteza cientfica e no h resultados conclusivos, h que se recorrer ao princpio
da precauo e ao princpio da proporcionalidade, a fim de se estabelecerem os parmetros
aplicveis ao caso concreto110.
Em se tratando de OGM, quase sempre os resultados so inconclusivos111, at porque
nosso grau de conhecimento ainda limitado e, nesses casos, o elemento tempo muito
importante, o que dificulta ainda mais a preciso dos resultados. Por essa razo, a aplicao
dos princpios citados extremamente importante e est presente nas questes relativas
segurana alimentar, inclusive nos critrios adotados pela Unio Europia para definir a rotulagem dos OGM.
Pelo menos at presente data, como os OGM trazem em si essa incerteza cientfica,
estamos diante de um caso de gesto do risco, o que implica numa escolha, ou seja, a necessidade de se determinar quais so os nveis de risco aceitveis, tendo sempre em vista a necessidade de se optar pela hiptese mais cautelosa112. Sobre essa ltima, como j referimos acima, a Declarao do Rio clara ao afirmar que no que tange o princpio da precauo a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar o uso de
medidas eficazes que possam controlar danos113.
Diferentemente do princpio da preveno que aplicado, quando o perigo de uma
atividade ou produto conhecido, mas o que se desconhece o momento ou as circunstncias
em que o perigo vai se manifestar114, no caso do princpio da precauo h a necessidade de se
anteciparem problemas antes mesmo do perigo poder ser comprovado pelos cientistas. Essa
ausncia de certeza torna ainda mais delicada a aplicao desse princpio, que, embora seja
necessrio, no fica alheio, por vezes, a significativos impactos econmicos115.

110

111

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p.81.

Sobre os alimentos a base de OGM e a discuso sobre sua nocividade Manga assevera: la faiblesse des connaissances scientifiques quant la nocivit des OGM comme leur effets long terme sur la diversit biologique et
lenvironnement est une ralit. Cf. MANGA, Sylvestre-Jos-Tidiane Chronique et perspectives de lmergence
du principe de prcaution dans le commerce international des produits agricoles base dorganismes gntiquement modifis (OGM) In Revue Hellnique de Droit International. Athnes: I.H.D.I.E., Anne 53, N. 1, 2000,
p.374-377.
112
Como ensina Michel Prieur, o princpio da precauo uma referncia incontornvel em qualquer discurso
relativo a riscos, tendo se tornado um guia de aco em matria de OGM, de sade dos consumidores e de segurana alimentar. (PRIEUR, Michel. Droit de LEnvironnement. 5 ed., Paris: Dalloz, 2004, p.155).
113
Cf. RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission
europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale
de Droit Economique, n 2, 2001, p.150.
114
Sobre o princpio da preveno Cf. KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de
LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004, p.132; PRIEUR, Michel. Droit de LEnvironnement. 5 ed., Paris:
Dalloz, 2004, p.71.
115
Na lio de Kiss e Beurier, embora necessrio, no podemos esquecer que o princpio da precauo por trabalhar
com a incerteza aumenta ainda mais a responsabilidade dos rgos decisores que devem tomar medidas efetivas porm realistas diante da escolha de uma das hipteses que, a cada caso, lhe so submetidas. Essa escolha
muito importante na medida em que poder ter tambm um impacto significativo na economia e no mercado
internacional. (KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris:
Pedone, 2004, p. 136-138); GONALVES, Maria Eduarda. O Princpio da Precauo no Direito Europeu ou a difcil
relao do Direito com a incerteza in Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra: Almedina, 2010, p. 567-570.

Estudos de Direito Alimentar

201

Diante das dificuldades que o princpio da precauo coloca, na medida em que o dano
ainda no se produziu, poderamos pensar que a interpretao seria sempre no sentido de ser
negado o pedido de comercializao de um produto com OGM justamente porque no h
certeza cientfica, contudo, no foi isso o que observamos na anlise da Diretiva 2001/18/CE e
dos Regulamentos supracitados.
Como j tivemos a oportunidade de referir, no h como ter cem porcento de certeza
cientfica, quando o assunto OGM, razo pela qual se faz necessrio aplicar o princpio da
proporcionalidade nos procedimentos autorizativos de OGM. Assim, seja para fins de rotulagem ou de monitorizao ps-comercializao, ser em funo deste princpio que ser feita a
escolha dentre as vrias medidas disponveis, tais como as de proibio, de autorizao, de
autorizao condicionada, dentre outras116.
Destacamos, por oportuno, a Comunicao da Comisso relativa ao princpio da precauo de 2000117, onde se afirma que o princpio da precauo um elemento de deciso na
gesto de riscos, o que no se confunde com o conceito de prudncia. Na verdade, a Comunicao evita considerar a avaliao de risco e o citado princpio como elementos contraditrios,
e prope uma metodologia para anlise do risco fundada em trs elementos: a avaliao, a
gesto e a comunicao do risco118.
De acordo com a Comunicao, o princpio da precauo visa tomar a melhor deciso,
a fim de alcanar um nvel de proteo elevado119, ou seja, a Comisso est ciente de que h
uma confuso entre a utilizao do princpio da precauo e a idealizada busca do nvel zero
de risco, o que nem sempre se consegue alcanar.
Assim, lembramos que quando o principio de precauo levado em considerao, o
princpio da proporcionalidade prope, tanto que possvel, evitar a proibio total de certas
atividades para satisfazer a busca do referido nvel de risco zero. Esta posio encontra eco
favorvel na experincia de que a proibio de uma atividade emissora de um efeito externo
negativo nem sempre a escolha mais acertada120. Quando pelo princpio da precauo se
define qual o risco aceitvel, dentre as possibilidades existentes, temos uma deciso poltica.
A prpria Comisso estabelece uma diviso de papis: o que cientfico se considera
como fator importante na avaliao de riscos, assim como o poder politico o fator importan116

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p.82; Sobre a monitorizao e obrigao de informao sobre o movimento
transfronteirio de OGM confira o Regulamento (CE) n. 1946/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de
15 de Julho de 2003; KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004, p. 359.

117

COM (2000) 0001 final.

118

RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n 2, 2001, p.149.
119
O princpio do nvel elevado de proteo est presente inmeras vezes no ordenamento eurocomunitrio como
princpio fundamental e objetivo da poltica europia para assegurar um nvel elevado de proteo ecolgica
(NEPE) ou um nvel elevado de proteo do consumidor (NEPC). Cf. TFUE art. 114, n 3, art.169, n1, e art.
191, n2; CUTANDA, Blanca Lozano. Derecho Ambiental Administrativo. 4 ed. Madrid: Dykinson. 2003, p. 221.
120

RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n 2, 2001, p.152.

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202

te da fase de gesto de riscos121. o poder politico que decide quais as melhores medidas a
serem adotadas, mediante os estudos cientficos apresentados, razo pela qual preciso que
essa gesto de riscos seja transparente122, e que conte com a participao dos vrios setores
da sociedade, pois no apenas o fator econmico que deve ser levado em considerao, mas
tambm outros aspectos que implicam na boa informao e aceitabilidade por parte dessa
sociedade.

4.1 Rotulagem obrigatria positiva: uma escolha adequada?


Assim, no que diz respeito aos alimentos, quando o assunto a informao de possveis riscos, de fato o rtulo a forma atravs da qual o consumidor toma conhecimento do
contedo do alimento que pretende levar para casa. Nesse sentido, quando se trata de rotulagem, surge uma discusso sobre qual seria o tipo mais eficiente e adequado em termos de
mercado e mais verdadeiro no que diz respeito informao fornecida ao consumidor123.
Face ao ordenamento eurocomunitrio acima apresentado, depreendemos que, quanto rotulagem dos OGM, a Unio Europia optou por uma rotulagem obrigatria positiva. Esse
tipo de rotulagem obriga a identificao da presena de OGM no produto, atravs das expresses Este produto contm organismos geneticamente modificados ou Este produto contm [nome do(s) organismo(s)] geneticamente modificados124.
Apesar das crticas quanto escolha125, o fato que a Unio Europia a justifica por
entender que a rotulagem negativa pode induzir o consumidor a erro126, pois afirmar que um
alimento no contm OGM pode ser considerado como uma falsa afirmao, na medida em
que at agora os testes feitos pelos cientistas ainda no conseguem precisar se um produto
totalmente livre de OGM.

121

Idem, p. 150.

122

Increased transparency results in the need for additional communication and stakeholder involvement. As a
number of academics noted, for transparency to be a successful risk communication tool, then regulators need
to realise that it is simply not enough to be open and honest. It is also necessary for policy makers to ensure
that the public and stakeholders have an ability to participate should they wish to do so. (Quo vadis food risk
communication?
Disponvel
em
http://www.eufic.org/article/en/food-safety-quality/riskcommunication/expid/forum-food-risk-communication/. Acesso em 30 de julho de 2012).
Sobre a rotulagem voluntria e a rotulagem obrigatria e as questes que as envolvem Cf. MORAIS, Roberta
Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2004, p. 112-122.

123

124

Art. 4, n 6 do Regulamento (CE) n 1830/2003 de 22 de setembro de 2003.

125

Sobre a controvrsia a respeito do uso da rotulagem obrigatria ou da rotulagem voluntria e a discusso sobre
o equilbrio dos direitos do consumidor e da indstria alimentar Cf. The labeling of genetically engineered foods.
Disponvel em http://foodsafety.ksu.edu/en/article-details.php?a=4&c=18&sc=144&id=158. Acesso em 30 de
julho de 2012.

126

Cf. ANDRADE, Jos Carlos Veira de. Os Direitos dos Consumidores como direitos Fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976 in Boletim da Faculdade de Direito, Vol. LXXVIII, Coimbra, 2002.

Estudos de Direito Alimentar

203

O legislador europeu procedeu a uma escolha quanto rotulagem de alimentos com


OGM , portanto, a opo pelo rtulo obrigatrio e positivo e pela adoo de uma margem de
tolerncia uma deciso poltica que acaba por aplicar os dois princpios j referidos: por um
lado a precauo e por outro a proporcionalidade. Na verdade, isso ocorre, porque preciso
fazer uma escolha dos critrios e limites que sero adotados face `a inevitabilidade tcnica de
contaminao.
127

Assim, vemos a aplicao dos princpios da precauo e da proporcionalidade, quando


o legislador opta por uma contaminao lcita128, que se traduz, por exemplo, na permisso
prevista no Regulamento que estabelece o limite de 0.9% como parmetro adequado permisso de vestgios de OGM, desde que de forma acidental ou tecnicamente inevitvel129. Muito se pode questionar a esse respeito, mas o fato que o legislador tem que se socorrer desses princpios, pois do contrrio haveria um bloqueio da circulao desses produtos.
Contra a posio adotada pela Unio Europia, temos aqueles que entendem que,
alm de muito rgida, esse tipo de rotulagem traz prejuzos, pois quebra a confiana na agricultura de base tecnolgica, j que o consumidor desconfia ainda mais de tudo que muito regulado, alm do que a rotulagem obrigatria atribuiria um carcter negativo e injusto ao produto130.
Para muitos produtores, o certo seria a rotulagem negativa, esse produto no contm
OGM, mas, na verdade, essa informao s favoreceria o produtor que criaria um valor sobre
seu produto, podendo inclusive praticar preos mais altos por essa caracterstica. De fato, a
implcita comparao com o produto que contm OGM pressuporia uma superioridade do
produto131.
Diante de todas as crticas, a Unio Europia justifica a sua escolha pelo nvel elevado
de proteo do consumidor e, em particular, pelo direito deste fazer uma escolha consciente.
Nesse sentido, concordamos com a escolha feita pelo legislador europeu, pois a dispensa de
rotulagem nesses casos causaria incerteza jurdica e dificuldade de interpretao, o que impediria uma informao transparente e correta.
Na defesa da rotulagem obrigatria positiva dos alimentos com OGM est essa exigncia de se responder ao interesse do consumidor em conhecer o processo de elaborao e pro-

127

Nesse sentido houve muita crtica quanto ao impacto dessa rotulagem no mercado internacional para os pases
do WTO, pois a Europa adotou, segundo eles, uma rotulagem muito severa. Cf. SIRSI, Eleonora. A proposito
degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo, 2005, p.33-40.

128

A contaminao lcita se refere a margem de tolerncia adotada pelo legislador face ao problema da inevitabilidade tcnica da presena de OGM nos alimentos, seja por fora da contaminao de sementes, do processo de
produo, entre outros. Nesses casos, at o percentual previsto, considera-se idnea a excluso da obrigatoriedade de rotular. Idem, p. 44.

129

Como j tivemos a oportunidade de referir o art. 12 e o art. 24 do Regulamento (CE) n 1829/2003 de 22 de


Setembro de 2003 tratam da iseno nos casos em que o alimento possui at 0,9% de OGM em sua composio. Outra exceo o art. 47 do mesmo Regulamento. Cf. SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza
OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo, 2005, p.40.
130
MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio
de Janeiro: Editora Forense, 2004, p.120.
131
SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo,
2005, p.56.

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204

duo do alimento132. Alm disso, busca colocar em vigor uma norma que no fomente um
comportamento fraudulento, na medida em a afirmao da ausncia de OGM no alimento
nunca seria totalmente verdadeira, sublinhando, para tanto, o instituto da rastreabilidade,
previsto no art. 4, do Regulamento (CE) n 1830/2003.
A fixao de um limite de tolerncia da presena de OGM nos alimentos reflete a aplicao do princpio da proporcionalidade133 e da existncia de uma contaminao lcita, mas
recordamos que essa escolha tem como objectivo promover a transparncia na relao com o
consumidor. Como afirma Lynn Frewer, a transparncia no ir necessariamente aumentar a
confiana do pblico, mas a falta de transparncia levar ao aumento da desconfiana pblica134.
Assim, entendemos que a posio adotada na Unio Europia tem fundamento, apesar
da crtica, quanto s consequncias no mercado internacional. H, de fato, uma premente
necessidade de se atender s exigncias dos consumidores, a fim de que possam fazer uma
escolha consciente sobre o que iro levar para sua mesa, ao mesmo tempo em que deve se
assegurar o compromisso com a verdade ou, pelo menos, com aquilo que possa ser mais prximo da verdade, diante do conhecimento cientifico atual135.
Por fim, salientamos que, como a norma no deve servir a comportamentos fraudulentos, alm da previso de uma margem de tolerncia, o legislador previu ainda a possibilidade
de tais limites serem alterados sempre que os avanos cientficos permitam uma mudana nos
mesmos136. Assim, a norma adotada prev uma certa margem de manobra e reflete a dinmica e atualidade de seu texto, alm do seu compromisso com a transparncia e com a verdade das informaes fornecidas.

Consideraes finais
O Regulamento (CE) n 1829/2003, juntamente com o Regulamento (CE) n 1830/2003
estabeleceram um procedimento nico a ser aplicado na Europa sobre a circulao, comercializao e consumo de organismos geneticamente modificados. Ao compor as novas regras
sobre essa matria, o Regulamento (CE) n 1830/2003 se ocupou, mais especificamente, da
rastreabilidade e rotulagem de organismos geneticamente modificados e da rastreabilidade de

132

MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio
de Janeiro: Editora Forense, 2004, p.118.

133

SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo,
2005, p.43.

134

Lynn Frewer, of Wageningen University, reported that her research indicated that transparency may not necessarily increase public trust, but lack of transparency will lead to increased public distrust. She also noted that in
an ideal world transparency should be combined with proactive communication regarding the various factors
inherent in risk assessment and risk management including uncertainties and how these are handled. (Quo vadis food risk communication? Disponvel em http://www.eufic.org/article/en/food-safety-quality/riskcommunication/expid/forum-food-risk-communication/. Acesso em 30 de julho de 2012).
135
SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo,
2005, p.39.
136

Art. 23 da Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 12 de maro de 2001.

205

Estudos de Direito Alimentar

gneros alimentcios e alimentos para animais, produzidos a partir de organismos geneticamente modificados.
Cumpre destacar o carter criterioso dos requisitos previstos pelos Regulamentos para
a rotulagem, o que evidencou a preocupao de que a informao prestada cumprisse o seu
papel de informar junto aos consumidores. A prpria previso das hipteses de presena acidental ou tecnicamente inevitvel de organismos geneticamente modificados so uma prova
disso.
Apesar das crticas, ao estabelecer um limite para a presena dos mesmos, a Unio
Europia firma posio sobre a matria e demonstra que o princpio da precauo, que est
previsto como referncia na norma, realmente aplicado na prtica.
Este princpio, juntamente com o princpio da proporcionalidade, vo estabelecer os
parmetros para a definio de que alimentos devem ou no ser rotulados, estando ressalvada, contudo, a possibilidade de um produto no rotulado passar a s-lo, sempre que o avano
do conhecimento cientfico leve comprovao de que o mesmo oferece risco sade humana. Ainda que a escolha de um limite implique na anuncia da circulao de alimentos que no
so 100% livres de OGM, como j expusemos acima, no h dvida de que, de alguma maneira, um critrio teria de ser estabelecido.
A rotulagem de alimentos que contm OGM no poderia ficar alheia a uma deciso
politica, a qual, recorde-se, est baseada em dados cientficos e visa equilibrar os direitos do
consumidor e as necessidades do mercado internacional.
Diante dessa mirade de direitos a serem ponderados e protegidos, destacamos a importncia de no se negligenciar o acesso informao. A rotulagem de alimentos com OGM
deve alcanar o seu objetivo, pois no h dvida de que ela um importante instrumento de
informao, que aproxima o consumidor da realidade, na medida em que estabelece uma linha direta de comunicao entre ele e o fornecedor do produto. Apenas atravs de uma informao clara e verdadeira que o consumidor poder exercer seu direito de escolha de uma
forma mais esclarecida.

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209

Estudos de Direito Alimentar

A RESPONSABILIDADE CIVIL DO PRODUTOR DE ALIMENTOS DEFEITUOSOS E DO ESTADO,


ENQUANTO RGO DE CONTROLE, VIGILNCIA E FISCALIZAO.
Czar Augusto Mimoso Ruiz Abreu1

SUMRIO: 1. Introduo. 2. Responsabilidade civil do produtor de alimentos defeituosos.


2.1. Responsabilidade civil contratual. 2.1.1. Venda de coisas defeituosas (CC Cdigo Civil).
2.1.2. Venda de bem de consumo (LDC Lei de Defesa do Consumidor). 2.2. Responsabilidade
civil extracontratual por fato ilcito. 2.3. Responsabilidade civil resultante do regime especial. 3.
Responsabilidade civil do Estado. 4. Necessidade de repensar a legislao nacional: elementos
para a mudana. 5. Concluso. 6. Referncias Bibliogrficas.

1. Introduo
O tema proposto, de indiscutvel atualidade, por envolver um direito novo, assim
concebido o direito alimentar, embora antigas as normas sobre o consumo de alimentos,
que remontam praticamente s origens da humanidade, tratadas em textos religiosos,
equiparados poca a preceitos jurdicos,2 que listavam os alimentos proibidos e os
permitidos para consumo humano e as normas sobre sacrifcios de animais, impe algumas
reflexes, voltadas orientao dos consumidores na seara da responsabilizao civil
decorrente da ingesto de alimentos defeituosos.
Inicia-se por contextualizar o direito alimentar, enquadrando-o como um ramo da
cincia do Direito que tem por escopo o estudo das normas jurdicas e dos princpios cuja
finalidade seja a de garantir a segurana alimentar e a qualidade dos alimentos.
Tutela, nessa perspectiva finalstica, o interesse pblico e, s secundariamente, o
interesse privado a ponto de vincular-se ao ramo do Direito Administrativo e, por
corolrio, ao do Direito Pblico, na clssica diviso romanista entre pblico e privado,
visto que o contedo de suas normas se dirige essencialmente aos Poderes Pblicos
Administrativos, isto , s administraes pblicas, impondo-lhes o dever de cumprir e
fazer cumprir as ordens, obrigaes, limites e proibies que a legislao estabelece para
velar pela segurana e qualidade dos alimentos e os direitos dos consumidores.
Uma das particularidades desse novo Direito o componente tcnico-cientfico, a
exigir na prpria elaborao das leis, como na tomada de decises, quase que
impositivamente, o concurso de especialistas. A cincia, alis, um dos elementos
importantes a ter em conta para a elaborao e aprovao das leis e normas de carter
1

Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de Santa Catarina (cesarabreu@tjsc.jus.br)

GIRELA, Miguel ngel Recuerda. Tratado de Derecho Alimentario, 2011, p. 105.

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importantes a ter em conta para a elaborao e aprovao das leis e normas de carter
alimentar, visto que so vrios os fatores a considerar, entre os quais no apenas os
econmicos e polticos mas tambm os ticos e ambientais.
Mas no s, o Direito Alimentar ainda se conforma com a interdisciplinariedade ao
envolver diversos espaos jurdicos que se entrelaam e reafirmam a unidade do Direito,
como o Direito Internacional, o Direito Europeu, o Direito Administrativo, o Direito
Constitucional, o Direito Penal e o Direito Civil.
No obstante, na formao do Direito Alimentar prevalece quantitativamente o
Direito Administrativo, que inclui em seu mbito de estudo, desde a sua origem, a
atuao da Administrao Pblica em relao aos alimentos por meio da denominada
atividade de polcia de alimentos.3
Considerando que todo o Direito se incorpora a uma unidade global, estabelecido o
enraizamento do Direito Alimentar, cumpre, a propsito do tema central, como
pressuposto para nele ingressar, aludir, numa abordagem ainda introdutiva, aos princpios
estruturantes e funcionais que envolvem essa novel disciplina, cuja importncia vai firmandose, a nvel Europeu, medida que satisfaz a exigncia de garantir a segurana alimentar e
eliminar entraves livre circulao de bens alimentares.4
Sobre os princpios gerais do Direito Alimentar Europeu, Miguel ngel Recuerda
Girela5 oferece um interessante quadro, sem propor propriamente uma diviso, seno apenas
uma complementaridade, a partir do entendimento de que junto aos princpios estruturais
existem os princpios funcionais que orientam a atuao dos Poderes Pblicos quando adotam
medidas com a finalidade de garantir a segurana dos alimentos: 1) princpios estruturais:
certificao (ou cientificidade); prioridade da sade sobre os interesses econmicos;
globalidade; horizontalidade; integridade; 2) princpios funcionais: transparncia,
proporcionalidade e no discriminao, preveno e precauo ou cautela.
Esses princpios, incorporados ao Regulamento (CE) n. 178 do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 28-1-2002, quando inobservados, so, por assim dizer, o fundamento primeiro
a justificar uma responsabilizao civil.
Basta tomar por exemplo, no primeiro rol dos princpios, o da integridade,
representado pela mxima do campo mesa, que manda, para garantir a segurana dos
gneros alimentcios, considerar todos os aspectos da cadeia alimentar na sua continuidade,
desde a produo primria e a produo de alimentos para animais at a venda ou
fornecimento de gneros alimentcios ao consumidor, uma vez que cada elemento pode ter
um impacto potencial na segurana dos gneros alimentcios (Considerando 12 do
Regulamento). No segundo rol, tome-se em conta os princpios da preveno, que impe ao
poder pblico organizar e tutelar a sade pblica, com medidas preventivas de controle,
vigilncia e fiscalizao, como forma de prevenir riscos, e o da precauo ou cautela (Art. 7
3

GIRELA, Miguel ngel Recuerda. Tratado de Derecho Alimentario, 2011, p. 88.

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, 2008, p. 46.

GIRELA, Miguel ngel Recuerda. Ob. cit., 2011, p. 89-104.

Estudos de Direito Alimentar

211

do Regulamento), que, no dizer de Maria Joo Estorninho,6 parmetro decisrio


fundamental, nos casos em que a avaliao de riscos no conduz a uma resposta inequvoca
[...]. Em caso de incerteza cientfica, o princpio da precauo determina que, em termos de
gesto de risco, se opte pela soluo mais cautelosa. [...] Trata-se, antes, de evitar a ocorrncia
do dano, estabelecendo o princpio da precauo obrigaes de meio e no de resultado.
Como refere Miguel ngel Recuerda Girela,7 o princpio da precauo um conceito vago e
impreciso, que no oferece um guia til para racionalizar as decises em situaes de incerteza
cientfica, o que poder conduzir adoo de medidas arbitrrias mediante a seleo
caprichosa dos riscos e sua aplicao gerar novos riscos distintos daqueles que pretende
evitar, visto que a eliminao de riscos gera riscos substitutos.
Enquadrado o Direito Alimentar na seara do Direito Administrativo e conhecidos os
primordiais princpios que lhe conferem existncia e atuao, os quais revelam, na
singularidade dos seus propsitos, um campo vasto de responsabilidades, a envolver,
indistintamente, os diversos intervenientes, pblicos e privados, do complexo e imbricado
sistema de segurana alimentar e nutricional, cumpre prosseguir no desenvolvimento do
tema, com especial ateno ao regime de responsabilidade civil do produtor de alimentos
defeituosos e daqueles que com ele se confundem e equiparam, sem deixar de referir a
responsabilidade civil do Estado, que interage significativamente em todo o processo de
conformao da cadeia alimentar, como fazem revelar os princpios estruturais e funcionais
antes mencionados.
Para adequada delimitao do tema proposto, ou seja, da responsabilidade civil na
produo de alimentos, impe-se no confundir alimentos com medicamentos. Alis, o
Regulamento n. 178 explcito ao excluir os medicamentos, na acepo das Directivas n.
65/65/CEE e n. 92/73/CEE (Art. 2, alnea d).
Portanto, embora bastante ampla a definio de alimentos, com eles no se
confundem, para os efeitos do Regulamento (CE) n. 178/2002, os medicamentos,8 os quais
obedecem a outra regulamentao. Assim, mesmo quando um produto possa ser enquadrado
simultaneamente na categoria de medicamento e alimento, a primeira categoria, e seu regime
jurdico, tem fora atrativa. Em consequncia, esclarea-se, o produto passa a reger-se pelas
disposies especficas do Direito farmacutico europeu. Portanto, o critrio determinante
para se saber se um produto alimentar, para os efeitos regulamentares europeu, alimento ou
medicamento, basta verificar se apresenta propriedades farmacolgicas.
Restrita a anlise aos alimentos defeituosos no farmacolgicos, resta enveredar
pelo exame da legislao nacional em matria de responsabilidade civil: do produtor de
alimentos, observadas as Directivas n. 85/374/CEE e n. 1999/34/CE, transpostas pelos
Decretos-Leis n. 383/89, n. 131/2001 e n. 67/2003, e o Cdigo Civil (Decreto-Lei n.
47.344/1966); e do Estado, enquanto rgo de controle, vigilncia e fiscalizao, vista da Lei
n. 67/2007, que trata do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais
6

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, 2008, p. 79-81.

GIRELA, Miguel ngel Recuerda. Tratado de Derecho Alimentario, 2011, p. 104.

GIRELA, Miguel ngel Recuerda. Ob. cit., 2011, p. 84-85.

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Entidades Pblicas; tendo como vertente a defesa dos direitos dos consumidores, consagrada
constitucionalmente (Art. 60 da CRP), parte mais dbil e sensvel na relao de consumo.

2. Responsabilidade civil do produtor de alimentos defeituosos


No mbito da responsabilidade civil do produtor, a ordem jurdica nacional convive
com dois regimes: a) o da responsabilidade civil comum, prevista no Cdigo Civil (Decreto-Lei
n. 47.344, de 25-11-66), subdividido em responsabilidade civil contratual e responsabilidade
civil extracontratual; e b) o da responsabilidade civil "especial", com previso no Decreto-Lei n.
383, de 6 de novembro de 1989 (transposio operada da Directiva n. 85/374/CEE, de 25/7/85,
do Conselho das Comunidades Europeias, com as alteraes introduzidas pela Directiva n.
1999/34/CE, transposta para o Decreto-Lei n. 131/2001).
Comparados os regimes de responsabilidade, sopesadas, em abstrato, as vantagens e
desvantagens, possvel sinalizar, desde logo, como mais favorvel aos interesses do
consumidor o sistema de responsabilizao introduzido a partir da Directiva europeia.
Entretanto, embora no comporte aplicao retroativa, s operando efeitos aps a
sua transposio, casos podem existir, em concreto, que justifiquem a opo, do consumidor,
pelo regime comum, no s porque a reparao desejada no se inclua entre os danos
ressarcveis (Art. 8 do Decreto-Lei n. 383/89), morte ou leso pessoal, mas por eventualmente
ter caducado o seu direito de ao (Art. 12) ou apresentar-se excluda a possibilidade de
reparao vista da causa excludente dos chamados riscos de desenvolvimento (Art. 5,
alnea e).
Por este motivo, comum o aplauso prudncia do legislador nacional, que inseriu
no Decreto-Lei de transposio (Art. 13), assim autorizado pela Directiva (Art. 13), normativa
conferindo ao consumidor a opo de exercer os seus direitos pelo regime comum ou especial,
o que lhe for mais vantajoso.
Alis, como observa Joo Calvo9 negar-se a opo conduziria a um esvaziamento na
proteo jurdica do lesado naquilo em que o regime comum lhe fosse mais favorvel.
O que no parece apropriado, embora reconhea a existncia de tese contrria10 e a
necessidade de reviso e adequao do Cdigo Civil ou mesmo da Lei de Defesa do
Consumidor, a possibilidade de se demandar invocando cumulativamente normas dos vrios
sistemas de responsabilizao do produtor, ou seja, misturar as disposies prprias do
regime comum contratual e extracontratual com a especial. E assim se entende com a
invocao de um motivo muito particular, que orientou a edio da Directiva n.
85/374/CEE, qual seja, a justa repartio dos riscos (Considerando 7), a impedir
possam ser baralhados os sistemas de forma a permitir aproveitar-se o consumidor da teoria
9

SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade Civil do Produtor, 1990, p. 462 e ss.

10

SILVA, Joo Calvo da. Ob. cit., 1990, p. 463-464. Referindo-se aos instrumentos legais de responsabilizao do
produtor (contratual, extracontratual e especial), afirma: Estas trs vias, que podem dar suporte a uma aco
de responsabilidade por produtos defeituosos contra o produtor, existem lado a lado e, onde se cruzam ou entrecruzam, as pretenses da vtima esto em concorrncia cumulativa e no s electiva.

Estudos de Direito Alimentar

213

da responsabilidade objectiva do regime especial e ao mesmo tempo negar ao


produtor o direito de utilizar-se, por exemplo, da excluso de responsabilidade pelos
riscos de desenvolvimento, previsto nessa mesma Lei.

2.1. Responsabilidade civil contratual


A responsabilidade civil contratual tem sustentao em vnculo obrigacional
preexistente ao prejuzo ou dano.
No que interessa, pois em estudo a responsabilidade por danos decorrentes do
consumo de alimentos, cumpre investigar no Cdigo Civil, Livro da Obrigaes, no captulo dos
Contratos, a seo dedicada a venda de coisas defeituosas, e na Lei de Defesa do
Consumidor (Lei n. 24, de 31 de julho de 1996, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei
n. 67, de 8 de abril de 2003, de transposio da Directiva n. 1999/44/CE, de 25 de maio de
1999) o referente a venda de bens de consumo.

2.1.1 Venda de coisa defeituosa (CC Cdigo Civil)


A responsabilidade contratual pela venda de coisa defeituosa est prevista nos
Arts. 913 e seguintes do Cdigo Civil. A sua aplicao aos casos de danos, essencialmente
danos patrimoniais, visto que se trata de incumprimento de contrato, no caso, decorrentes de
produtos alimentares defeituosos, encontra dois problemas fundamentais, quais sejam: a
concepo de vcio da coisa, que se distancia da noo de segurana, e o princpio da
relatividade dos contratos, que traduz a ideia de que terceiros no envolvidos na relao
contratual no se submetem aos seus efeitos.
O CC, em seu Art. 913, n. 1, ao tratar do vcio da coisa prescreve que Se a coisa
vendida sofrer de vcio que a desvalorize ou impea a realizao do fim a que destinada, ou
no tiver as qualidades asseguradas pelo vendedor ou necessrias para a realizao daquele
fim, observar-se-, com as devidas adaptaes, o prescrito na seco precedente [...], que
trata da venda de bens onerados, vale dizer, poder o comprador optar pela anulao do
contrato (Art. 905) ou mesmo reduo do preo (Art. 911), entre outras providncias.
O Cdigo, em si, diferencia quatro classes de vcios: a) vcio que desvaloriza a coisa;
b) vcio que obsta a efetivao do fim a que se destina; c) vcio que no contm as qualidades
afirmadas pelo vendedor; e d) vcio pela ausncia das qualidades essenciais efetivao do fim
a que a coisa se destina.
Esses vcios, assim configurados, consubstanciam vcios funcionais da coisa, que
abalam as qualidades do bem de forma que o produto defeituoso se torna inadequado ao
uso vaticinado no contrato. Mas o Cdigo no valora a inexistncia de segurana do produto
que pode pr a sade das pessoas em risco.
A noo de conformidade ou qualidade mais restrita do que a noo de
segurana, pois h casos em que certos produtos, mesmo alimentares, apesar de causarem
danos a um grupo determinado de pessoas, no geral cumprem ao fim proposto, isto , a

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214

funo a que so destinados. Basta, por exemplo, que um produto alimentcio cause reao
alrgica a um limitado nmero de pessoas, sensveis que sejam em relao a um dos seus
componentes qumicos, para se ter um produto perfeito, vale dizer, conforme e de
qualidade, mas potencialmente causador de danos, portanto, sem a devida segurana para
alguns especficos consumidores.
Na seara da reparao civil dos danos decorrentes do consumo de alimentos
defeituosos, nenhuma das possibilidades ressarcitrias previstas na Lei Civil (Artigos 913 e
seguintes), que remete ao catalogado nos Arts. 905 a 911 do CC, mostram-se, em regra,
adequadas. Quando muito uma indenizao por prejuzos contratuais.
Alis, toda reparao haver de se sustentar pelo menos em um desses
fundamentos: a) indenizao em caso de dolo (Art. 908); b) indenizao em caso de simples
erro (Art. 909); e c) indenizao em face do descumprimento da obrigao de reparao ou
substituio da coisa (Art. 914). Nenhuma, como visto, apropriada hiptese de dano
decorrente do consumo de alimentos defeituosos.
De outra parte, conforme o Art. 915, a indenizao s poder ser reclamada se o
vendedor, ou mesmo o produtor, era conhecedor de que o produto continha vcio ou lhe
faltava qualidade.
A segunda dificuldade na aplicao da responsabilidade contratual reside no
estabelecimento de vnculo entre produtor e consumidor, fora das hipteses singulares dos
produtos primrios (do solo, da pecuria, da pesca e da caa), dado o distanciamento comum
prprio da cadeia distributiva dos produtos alimentares, principalmente quando produtos
transformados. Ento, se no h contrato firmado entre o produtor e o consumidor,
considerado que seja o princpio da relatividade dos contratos, vigente no ordenamento
jurdico portugus (Art. 406, n. 2, do CC), no h como o consumidor imputar
responsabilidade ao fabricante, ou ao produtor, pois com ele no estabeleceu vnculo direto.
Alis, como anotado por Carlos da Mota Pinto e Joo Calvo da Silva,11 quando
tratam da possibilidade do adquirente final demandar o produtor: Tarefa rdua esta, a nvel
de responsabilidade contratual, onde o princpio da relatividade dos contratos segundo o
qual os contratos produzem efeitos inter-partes, mas no em relao a terceiros, face aos
quais so res inter alios acta parece constituir obstculo intransponvel.
Especialmente em matria de produto alimentar transformado, que se prolonga por
diversas etapas de investigao, ensaios, concepo, fabrico e licenciamento , parece ainda
mais distante o contato do consumidor com o produtor, mormente pelo fato do produto ser
colocado no mercado por meio dos vendedores atacadistas, os quais remetem ao comrcio de
varejo para s ento chegar ao consumidor final.
Portanto, sofrido um dano inicia-se um calvrio na busca da responsabilizao
contratual, s admitida, pelos meios tradicionais, diretamente contra o vendedor ou
revendedor. No por outro motivo que a Doutrina e a prpria Jurisprudncia tm se
esforado para encontrar justificativa para uma ao direta contra o produtor.
11

PINTO, Carlos Alberto da Mota; SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade civil do produtor. O Direito. Ano 121, n.
II, Abril-Junho, 1989, p. 285.

Estudos de Direito Alimentar

215

A situao agrava-se mais ainda se esse consumidor apresenta-se como um terceiro


lesado, no adquirente do produto defeituoso, mas por ele debilitado. Resta-lhe, apenas, a
ao por responsabilidade civil extracontratual.
O esforo dos operadores do Direito, assim, justifica-se to s pelas vantagens do
regime da responsabilidade civil contratual sobre a extracontratual, retratadas pela presuno
de culpa do devedor e maior prazo de prescrio, de 20 anos contra 3 anos da
responsabilidade civil extracontratual (Arts. 309 e 498, CC).12

2.1.2 Venda de bem de consumo (LDC Lei de Defesa do Consumidor)


No mbito da responsabilidade contratual, no h esquecer a Lei de Defesa do Consumidor (Lei
n. 24, de 31 de julho de 1996) e com ela as disposies do Decreto Lei n. 67, de 8 de abril de 2003, que
trata da venda de bens de consumo e garantias associadas, a qual transps para o ordenamento jurdico
nacional a Directiva n. 1999/44/CE, de 25 de maio de 1999, do Parlamento Europeu e do Conselho.
Esse diploma de transposio, depois em parte alterado pelo Decreto-Lei n. 84, de 21
de maio de 2008, aplicvel a certos aspectos da venda de bens de consumo, fundamentalmente aos contratos de compra e venda, deixou sem alterao, sob o olhar crtico de significativa parcela da Doutrina nacional13, o Cdigo Civil, que remanesce genericamente aplicvel
compra e venda de coisas. Isso quer traduzir, apenas, que nos contratos de consumo a tutela
do consumidor se faz de forma distinta do modelo clssico do cumprimento defeituoso do
contrato.
Interessa aqui referir ao direito do consumidor qualidade dos bens adquiridos e
reparao de danos, na perspectiva dos Arts. 4 e 12 da Lei de Defesa do Consumidor, j agora sob o influxo da alterao advinda do Decreto-Lei n. 67/2003.
Pelo Art. 4, redao atual (LDC, Lei n. 24/96), os bens e servios destinados ao consumo devem ser aptos a satisfazer os fins a que se destinam e produzir os efeitos que se lhes
atribuem, segundo as normas legalmente estabelecidas, ou, na falta delas, de modo adequado
s legtimas expectativas do consumidor. a consagrao do direito qualidade dos bens
ou servios destinados ao consumo, que se resolve, presente a falta de conformidade, pela
reparao, substituio, reduo de preo ou a prpria resoluo do contrato (Art. 4 do Decreto-Lei n. 67/2003).
Quanto indenizao, devida por danos patrimoniais e no patrimoniais, estabelece
o Art. 12, n. 2, que o produtor responsvel, independentemente de culpa, pelos danos causados por defeitos de produtos que coloque no mercado, nos termos da lei. Interpretando
essa norma, Joo Calvo da Silva diz, in verbis, que respondem o produtor em termos objectivos (cfr. o ex n5 e actual n2 [vendedor ou revendedor] do art. 12 da Lei n24/96 e o Decre12

PORTUGAL. Tribunal da Relao de Coimbra, Processo n. 2502/05.3TBCBR.C1, Rel. Cardoso de Albuquerque,


julgado em 2-10-2007: I O Art. 498 C. Civ., que prev um prazo curto de prescrio da responsabilidade civil,
de apenas trs anos, apenas aplicvel responsabilidade civil aquiliana e no responsabilidade civil contratual. II O prazo de prescrio para a responsabilidade civil contratual de vinte anos Art. 309 C. Civ.

13

SILVA. Joo Calvo da. Venda de Bens de Consumo. Decreto-Lei n. 67/2003, 2010, p. 34.

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216

to-Lei n383/89, de 6 de Novembro) e o distribuidor apenas em termos subjectivos, de acordo


com a regra da culpa provada ou presumida (art.483, n2 do Cdigo Civil), porquanto nem o
art. 8, n5, ou o art. 12, n1 (ex n4), da Lei n24/96 nem o Decreto-Lei n383/89 impem a
este a obrigao de indemnizar independentemente de culpa.14
o que tambm expressam os julgados dos Tribunais da Relao e o prprio Supremo Tribunal de Justia, ou seja, no se trata de responsabilidade objetiva, a responsabilidade
do (re) vendedor final pelos danos emergentes e lucros cessantes resultantes da entrega de
coisa defeituosa a consumidor (art.12, n1) s tendo lugar se aquele no provar que o cumprimento imperfeito da obrigao no procede de sua culpa (art. 799 do CC) (Vide Calvo da
Silva, in obra citada, p. 124 e 125).15

2.2. Responsabilidade civil extracontratual por fato ilcito


A responsabilidade extracontratual, diversamente da precedente, no se assenta em
contrato, nascendo a relao de direito com a prtica de um fato danoso.
De lembrar, ab initio, da clssica diviso da responsabilidade extracontratual em
responsabilidade por fatos ilcitos (que aqui interessa perscrutar), responsabilidade pelo risco e
responsabilidade por fatos lcitos.
Na primeira delas responsabilidade por fatos ilcitos a base principal a culpa, ou
seja, a existncia de um fato ilcito doloso ou culposo. Na segunda responsabilidade pelo
risco , o fundamento reside no na culpa mas no risco (criao ou controle), fonte de risco ou
de danos potenciais, aliado ao princpio da justia distributiva, segundo o qual quem tira o
lucro ou se beneficia de certa coisa ou atividade, com riscos para terceiros, deve
suportar os correspondentes encargos (ubi commoda, ibi incommoda), no dizendo respeito,
pois, a produto defeituoso, seno a atividade perigosa (Arts. 500 a 510 do CC). Na terceira
Responsabilidade por fatos lcitos , o alicerce da responsabilidade vincula-se chamada
justia comutativa, a qual impe que aquele que tem de suportar uma interveno no seu
direito, no interesse alheio, se possa ver indenizado.
Essa responsabilidade por fatos ilcitos que interessa e se passa a investigar
pressupe a prova da existncia: a) de um fato ilcito; b) de culpa do agente; c) de um dano; e
d) do nexo de causalidade entre o fato culposo e o dano. So exigncias gerais prescritas no
Art. 483, n. 1, do CC, segundo o qual aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente
o direito de outrem ou qualquer disposio legal destinada a proteger interesses alheios fica
obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violao.

14

SILVA, Joo Calvo da. Compra e venda de coisas defeituosas, 2008, p. 129.

15

PORTUGAL. Supremo Tribunal de Justia. Processo 07B4302, Relator Pereira da Silva, julgado em 24-1-2008;
PORTUGAL. Supremo Tribunal de Justia. Processo 07A4160, Relator Fonseca Ramos, julgado em 13-12-2007;
PORTUGAL. Tribunal da Relao do Porto. Processo 0650794, Relator Ablio Costa, julgado em 27-3-2006; PORTUGAL. Tribunal da Relao de vora. Processo n. 2805/06-2, Rel. Gaito das Neves, j. 15-3-2007.

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217

Trata-se, no dizer de Eduardo dos Santos Jnior,16 de uma grande clusula geral de
responsabilidade civil. A particularidade que incumbe ao lesado a prova do fato ilcito, da
culpa ou dolo, do dano e da relao de causa e efeito.
Decorre do texto legal a exigncia da presena de um fato voluntrio do agente, um
facto dominvel ou controlvel pela vontade, um comportamento ou uma forma de conduta
humana.17 Reclama a lei civil, portanto, que haja um comportamento humano voluntrio,
controlado pela vontade, sem o qual no cabe ajuizar de ilicitude ou culpa.18 O fato deve,
pois, ser ilcito para que seja capaz de gerar responsabilidade.
O Cdigo Civil, ao tratar da "Responsabilidade por factos ilcitos", em seu Art. 483
define as duas formas reveladoras do carter ilcito ou antijurdico de um fato voluntrio capaz
de obrigar o sujeito ativo a indenizar o lesado pelos danos resultantes da violao: a) "violar
ilicitamente o direito de outrem"; e b) violar "qualquer disposio legal destinada a proteger
interesses alheios".
A primeira delas diz respeito violao de direitos subjetivos, a exemplo dos direitos
de personalidade, dos direitos reais, dos direitos de famlia e at dos direitos de crdito, como
defendido por Eduardo dos Santos Jnior.19 A segunda refere-se s infraes aos deveres
ditados pelos dispositivos legais mas que, embora apontem para o amparo de interesses
particulares, no do aos seus titulares direito subjetivo prprio.
Esse fato ilcito atribudo ao produtor ou fabricante pode ter origem na fabricao ou
na concepo do produto ou, ainda, na ausncia de informaes e instrues quanto ao seu
uso apropriado. Alis a falta ou defeito de informaes adequadas, direito que deve ser
assegurado ao consumidor, passvel de responsabilizao subjetiva do produtor que, omisso
quanto a este aspecto, agiu com negligncia e causou dano. a dico do Art. 485, n. 2, do
Cdigo Civil: "2. A obrigao de indemnizar existe, porm, quando se tenha assumido a
responsabilidade pelos danos, quando havia o dever jurdico de dar conselho, recomendao
ou informao e se tenha procedido com negligncia ou inteno de prejudicar, ou quando o
procedimento do agente constitua facto punvel".
Quanto culpa latu sensu ou nexo de atribuio do fato ao agente, importante
considerar que o Art. 483, n. 1, inclui entre os pressupostos de responsabilidade civil o dolo
ou a mera culpa, ou seja, a culpa latu sensu, e que, portanto, agir com culpa denota agir de
maneira a atrair para si a desaprovao ou repreenso do Direito, quando o prprio agente,
conforme a sua capacidade e diante das circunstncias, podia e devia comportar-se de
maneira diversa. A culpa, pelo teor do Art. 487, n. 2, do CC, deve ser avaliada tendo-se como
fundamento a diligncia de um bom pai de famlia, em face das circunstncias do caso.
Na seara da responsabilidade por produtos defeituosos, importante que se verifique
a culpa levando-se em conta a diligncia esperada de um profissional idneo da rea

16

SANTOS JNIOR, Eduardo dos. Direitos da Obrigaes I: Sinopse Explicativa e Ilustrativa, 2010, p. 291.

17

VARELA, Joo de Matos Antunes. Das obrigaes em geral,1994, p. 534.

18

SANTOS JNIOR, Eduardo dos. Ob. cit., 2010, p. 292.

19

SANTOS JNIOR, Eduardo dos. Op. cit., p. 297-298.

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218

alimentar, bem assim do emprego de toda a competncia na produo e no fabrico dos


alimentos, a fim de que sejam poupados os defeitos e os danos aos consumidores.
Contudo, difcil ao lesado fazer a prova da culpa do produtor, seja na produo ou
fabrico dos alimentos, mormente porque o processo produtivo no lhe peculiar, muito
menos as tcnicas utilizadas.
Ao discorrer sobre a prova da culpa, Carlos da Mota Pinto e Joo Calvo da Silva20
sustentam que [...] esta possibilidade, cada vez mais frequente no dia-a-dia, de riscos tpicos
e inevitveis (independentemente de qualquer culpa), e a dificuldade-impossibilidade de prova
de uma eventual culpa cometida no processo produtivo, dada a diluio da responsabilidade
pelas mquinas e vasto nmero de pessoas (danos annimos), fazem ressaltar a inadequao e
insuficincia do sistema normativo vigente proteco do consumidor danificado.
A Doutrina apelidou essa dificuldade do lesado de "probatio diabolica" ou prova
negativa. No Brasil, por exemplo, a produo dessas provas, transfere-se para a parte em
melhores condies de suport-la ou cumpri-la eficaz e eficientemente.21
Mas, objetivando superar essa dificuldade que o lesado tem para provar, a Doutrina
vem servindo-se de mecanismos desenvolvidos especialmente para fazer frente a essa
realidade que minimiza a defesa do consumidor. Entre esses mecanismos destacam-se a
denominada prova de primeira aparncia e o instituto da inverso do nus da prova.
A prova da primeira aparncia sustenta-se num juzo de verossimilhana, nas
regras da experincia comum, em presunes materiais, de fato ou judiciais, enfim, nos
ensinamentos prticos da vida, centrando-se na condio concreta do fato ilcito que provocou
o dano. Em causa, pois, uma prova superficial, mas o quanto basta para imbuir no esprito do
julgador um juzo de probabilidade real do fato alegado, mesmo porque provar a culpa do
produtor nem sempre simples para o consumidor normal, completamente alheio ao
processo de fabrico e organizao produtiva, sem conhecimentos tcnicos necessrios sua
compreenso.22
No por outro motivo que se mostra muito mais favorvel vtima a inverso do
nus da prova, que trata de dispensar o lesado da obrigao de provar a culpa do lesante,
deixando para este a prova da sua prpria inocncia. que, frente ao imbricado complexo
produtivo, a possibilidade terica de a vtima provar a causa possvel do defeito danoso
quase nenhuma, visto que lhe estranho o conhecimento sobre a organizao da empresa,
no lhe sendo facilitada a tarefa de expor ao tribunal o decurso dos factos na esfera produtiva
e a individualizao da falha tcnica ou do erro humano que esteve na origem do vcio do
produto danoso. Assim, demonstrado pela vtima que o dano teve sua causa relacionada ao
processo produtivo, s o produtor estar verdadeiramente em condies de esclarecer as
circunstncias que provocaram o defeito do produto e mostrar a sua inocncia ou falta de
culpa. Portanto, como a causa do dano se localiza na esfera de organizao e domnio do
20

PINTO, Carlos Alberto da Mota; SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade civil do produtor. p. 286.

21

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no AgRg no Recurso Especial n. 1.187.970/SC, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJe 16-8-2010; Recurso Especial n. 883.656/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 28-2-2012.

22

PORTUGAL. Tribunal da Relao do Porto, Processo 0030835, Relator Moreira Alves, j. 13-7-2000.

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219

produtor, razovel e justificvel que seja este a suportar o risco de no conseguir provar a
sua falta de culpa.23
Exemplo dessa inverso do nus da prova apresentada por Carlos da Mota Pinto e
Joo Calvo da Silva24, aludindo a um caso patrocinado perante a Justia Alem em que se
presumiu a culpa da empresa produtora de uma vacina que contaminou toda uma produo
de frangos, sob o argumento de desorganizao interna, a ensejar a responsabilidade prpria,
por inverso de nus, de provar que no teve culpa, uma vez que controla a produo. Outro
precedente, mundialmente conhecido, diz respeito ao famoso caso Saiwa, em que a Corte
Italiana, aps excluir a responsabilidade do revendedor dos biscoitos adulterados, atribuiu-a
ao produtor, conta da presuno de relacionar-se ao processo de fabrico.
O dano (contra ius) constitui outro pressuposto necessrio caracterizao do dever
de indenizar.
Na sistemtica do CC, tanto os danos patrimoniais (materiais) quanto os no
patrimoniais (danos morais) so passveis de serem ressarcidos.
O dano patrimonial ou material a ser reparado ou indenizado refere-se ao prejuzo
suscetvel de quantificao econmica. E o ressarcimento feito de duas formas: a)
diretamente, quando se tratar da reconstituio ao status quo ante; e b) indiretamente,
atravs de equivalente ou indenizao em pecnia. Engloba o dano emergente (o que
efetivamente se perdeu prejuzos provocados nos bens ou direitos do lesado) e o lucro
cessante (o que se deixou de ganhar em face do evento danoso frustrao da expectativa de
ganho).
Por sua vez, o dano no patrimonial ou moral, por se tratar de prejuzo insuscetvel
de avaliao econmica, tal como a ofensa personalidade, o incmodo, o aborrecimento, a
integridade fsica, a sade, etc., sujeita-se apenas a compensao, no propriamente a uma
indenizao. Na essncia, cuida-se mais de uma satisfao do que uma indenizao
propriamente dita. Reza o Art. 496, n. 1., do CC que "Na fixao da indemnizao deve
atender-se aos danos no patrimoniais que, pela sua gravidade, meream a tutela do direito".
Ou seja, a indenizao s assegurada nos limites da gravidade e quando o dano no
patrimonial merea a tutela do Direito.
O nexo de causalidade est prescrito no Art. 563 do CC: "A obrigao de
indemnizao s existe em relao aos danos que o lesado provavelmente no teria sofrido se
no fosse a leso".
Assim, para que exista o dever de indenizar necessrio um elo (nexo de
causalidade) que ligue o fato ao dano; e deve ser feita prova que desse fato sobreveio prejuzo
indenizvel. H, pois, que haver liame (causal) entre a conduta (ao ou omisso do agente) e
o dano (violao de um direito).

23

SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade Civil do Produtor, 1990, p. 395-396.

24

PINTO, Carlos Alberto da Mota; SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade civil do produtor. O Direito. Ano 121, n.
II, Abril-Junho, 1989, p. 310.

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220

Rodrigo Valgas dos Santos25 assevera, com propriedade, que "O nexo causal a
indispensvel relao de causa e efeito para que o dano possa ser juridicamente relevante". E,
citando Srgio Cavalieri Filho, arremata: "[...] o nexo causal um elemento referencial entre a
conduta e o resultado. atravs dele que poderemos concluir quem foi o causador do dano".
Ao discorrer sobre a imputao objetiva, registra Jos Alberto Gonzlez26 sobre o
nexo de causalidade:
I) A conduta lesiva, para o ser, supe uma certa conexo entre a aco/omisso e dano dela resultante. Quer dizer: no basta que
a conduta em considerao tenha desencadeado o processo causal
que conduziu ocorrncia do dano. necessrio que exista uma particular ligao entre a primeira e o segundo que permita afirmar que
este imputvel ao autor daquela s ento se encontrar estabelecido o nexo de causalidade (entre, reitera-se, o comportamento de
um e a leso sofrida por outro)."
Duas, pois, so as funes do requisito nexo de causalidade: a) delinear a
responsabilidade; e b) embasar positivamente a indenizao. Em sntese, o ressarcimento s
ser admissvel para os danos que efetivamente sejam decorrentes de fato ilcito.
Na Doutrina encontram-se vrias teorias sobre o nexo de causalidade, como a
"Teoria da equivalncia das condies" e a "Teoria dos danos diretos e imediatos" ou "Teoria
da Interrupo do nexo causal". Predomina, porm, uma terceira, a "Teoria da causalidade
adequada", que "[...] aborda a causalidade em razo das possibilidades e probabilidades de
certo resultado ocorrer levando em conta a causa do ponto de vista abstrato". Ou seja, "[...] a
causalidade adequada considera hipoteticamente se determinada causa seria ou no
adequada a produzir dano".27 Para esta teoria, assim, a causa deve ser apta a produzir um
resultado danoso, excluindo-se os danos que decorram de circunstncias extraordinrias, isto
, o efeito deve se adequar causa.
Para concluir, no h dvida de que o fato do lesado por um alimento defeituoso
dispor do regime comum da responsabilidade extracontratual, se consider-lo, in concreto,
mais favorvel, abrindo mo do regime especial prprio da responsabilidade por produto
defeituoso, constitui uma proteo acrescida e importante, ainda que, in abstrato, no se
possa vislumbrar facilidades numa ao calcada neste regime.
Mesmo assim, tendo em vista que o lesado, via de regra, no conhece a
complexidade do processo da produo alimentar, -lhe de extrema dificuldade o
cumprimento do encargo da prova dos pressupostos, notadamente em relao culpa e ao
nexo de causalidade.

25

SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Nexo de causalidade da responsabilidade extracontratual do Estado. Interesse Pblico. Ano XII, n. 59, 2010, p. 164.

26

GONZLEZ, Jos Alberto. Responsabilidade Civil, 2009, p. 82.

27

SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Ob. cit., 2010, p. 169.

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221

2.3. Responsabilidade civil resultante do regime especial


Antes do advento da Directiva n. 85/374/CEE, regulava a responsabilidade civil do
produtor as regras do regime da responsabilidade civil extracontratual, subjetiva ou por culpa
(pressuposto da responsabilidade), haja vista tratar-se de clusula geral do sistema normativo
nacional. O direito do lesado era ento protegido pela regra do Art. 483 do CC que, fundado
no princpio da culpa, impunha ao lesado o nus de provar os respectivos pressupostos, quais
sejam, o fato, a ilicitude, a imputao do fato ao lesante (culpa), o dano e o nexo de
causalidade entre o fato e o dano.
Considerado imprprio para as relaes de consumo, em face da modernidade e as
complexas tcnicas de produo, como ao aumento vertiginoso do consumo, e com ele a
multiplicao dos danos aos consumidores, passou a constituir exigncia da sociedade uma
maior proteo da parte mais frgil, entendido que ao alcance do produtor e dos que com ele
se confundem, meios eficazes para evitar como reparar eventuais danos.
Fez-se imperativo descortinar caminhos para uma maior responsabilizao do
produtor, optando-se por prescrever a responsabilidade objetiva. Alis, essa preocupao
com o consumidor j havia sido constitucionalizada, ditando o Art. 60 da Constituio da
Repblica Portuguesa, ao tratar dos direitos e deveres econmicos, no n. 1, que Os
consumidores tm direito qualidade dos bens e servios consumidos, formao e
informao, proteco da sade, da segurana e dos seus interesses econmicos, bem como
reparao de danos.
Faltava, apenas, fixar a responsabilidade objetiva do produtor. E isso veio a acontecer
com a edio do Decreto-Lei n. 383, de 6 de novembro de 1989, depois alterado pelo DecretoLei n. 131, de 24 de abril de 2001, que fez ingressar no ordenamento jurdico nacional, por
transposio, o regime especial de responsabilidade civil do produtor, previsto na Directiva n.
85/374/CEE, cujo objetivo era exatamente aproximar as disposies legislativas,
regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matria de responsabilidade
decorrente dos produtos defeituosos".
Vige hoje no Pas, portanto, independentemente dos regimes fundados na culpa, o
sistema de responsabilidade objetiva do produtor, baseado na responsabilidade por defeito do
produto comercializado. Deflui da o princpio de que, havendo dano provocado por produto
defeituoso, o produtor tem a obrigao da devida reparao. a dico do Art. 1 do DecretoLei n. 383/89, do Ministrio da Justia: "O produtor responsvel, independentemente de
culpa, pelos danos causados por defeitos dos produtos que pe em circulao".
Para Nuno Costa Maurcio28 "a consagrao desta responsabilidade do produtor
constitui essencialmente uma soluo que representa o corolrio da teoria do risco, segundo
a qual quem cria ou mantm um risco em proveito prprio deve suportar as consequncias
prejudiciais do seu emprego, j que deles colhe principal benefcio ( o velho brocardo,
conforme justia e solidariedade social, ubi commoda, ibi incommoda)". E em relao
norma que disciplina a responsabilidade do produtor, acrescenta: "Este diploma se caracteriza
28

MAURCIO, Nuno Costa. A responsabilidade do produtor pelos danos causados por produtos defeituosos: regime
legal e implemento na prtica forense. Revista Portuguesa de Direito do Consumo, n. 25, 2001, p. 11.

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222

pelo tratamento unitrio que dispensa a responsabilidade do produtor, isto , disciplina os


danos resultantes de produtos defeituosos circulantes no mercado sem distinguir entre
responsabilidade contratual e responsabilidade extracontratual, soluo de louvar dado que s
assim se alcana a proteco igualitria de todas as vtimas, independentemente de existir ou
no uma relao contratual.
V-se, pois, que tanto o Decreto-Lei n. 383/89 quanto a Directiva n. 85/374/CEE que
a fundamenta possuem no seu contedo normativo uma permanente preocupao em
garantir uma tutela de eficcia ao lesado, bem assim em consagrar meios que permitam no
seja estendida ou tornada mais grave a responsabilidade do produtor.
Especificamente em relao tutela do lesado, o Decreto-Lei contempla: a noo
ampla de produtor; a solidariedade de vrios responsveis; a no diminuio da
responsabilidade do produtor pela interveno de terceiro que tenha contribudo para causar
o dano; a inderrogabilidade do regime da responsabilidade; e a preservao da
responsabilidade decorrente de outras disposies legais.
Com o intuito de no agravar em excesso a posio do produtor, reza o Decreto-Lei
que a responsabilidade objetiva no absoluta, apresentando um elenco de causas de
excluso da responsabilidade, entre as quais, em especial, a dos riscos do desenvolvimento, s
revelada posteriormente pelos novos conhecimentos cientficos e tcnicos, antes
desconhecidos.
No plano subjetivo de aplicao do Decreto-Lei, no apenas os consumidores do
produto so protegidos mas todo aquele que for lesado. De fato, embora a Lei de Defesa do
Consumidor apresente noo restrita quanto ao conceito de consumidor, a Doutrina e a
Jurisprudncia encarregaram-se de contemplar ao lado do consumidor direto, aquele que
adquiriu o produto, tambm os consumidores por equiparao, denominados pelo sistema
anglosaxnico de Bystanders.
Neste sentido manifesta-se Hlio Zaghetto Gama, 29 dizendo que se equiparam ao
consumidor as vtimas dos acidentes de consumo. E explica, em resumo: So os chamados
bystanders pessoas estranhas relao de consumo que sofrem prejuzo em razo dos
defeitos intrnsecos ou extrnsecos do produto ou servio. So os terceiros na relao
contratual, mas que encontram proteo na lei.
De igual teor a lio de Jos Manuel Vieira Conde Rodrigues: 30 "No mbito das
pessoas com legitimidade para agir e obter o ressarcimento dos danos est, como bvio, o
adquirente final do produto defeituoso; mas estaro ainda todos aqueles que, usando por
qualquer ttulo o produto defeituoso, dele hajam sofrido dano.
Pode-se afirmar, ento, que o termo lesado, empregado pelo regime de
responsabilidade do produtor, muito mais amplo do que a ideia de consumidor, quer dizer,
no h dvida na interpretao do conceito e em relao ao campo de aplicao subjetiva do

29

GAMA, Hlio Zaghetto. Direitos do Consumidor, Cdigo de Defesa do Consumidor Referenciado e Legislao
Correlata, 199, p. 92-93.

30

RODRIGUES, Jos Manuel Vieira Conde. A responsabilidade civil do produtor face a terceiros, 1990, p. 29.

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223

diploma. E como conceitua,31 "lesado quem sofre o dano provocado pelo produto
defeituoso.
Por derradeiro, esse mesmo conceito de "lesado" foi reafirmado pelo Tribunal da
Relao de Coimbra,32 in verbis: "E no conceito de lesado, devem incluir-se todos aqueles que
sofreram danos, quer seja s de natureza patrimonial ou material, quer seja s de natureza
no patrimonial, ou de ambas as naturezas.
Para os efeitos do regime de responsabilidade do produtor, o Art. 3, n. 1, do
Decreto-Lei n. 383/89 conceitua "produto" como sendo qualquer coisa mvel, ainda que
incorporada a outra coisa mvel ou imvel. Alis, o que vem expresso no art. 2 da Diretiva
n. 85/374/CEE, com a redao dada pela Directiva n. 1999/34/CE (Art. 1, n.1).
Ora, diante desse amplo conceito, que engloba todas as coisas mveis, os alimentos,
tanto em forma de matrias-primas (antes excludas; redao primitiva do Art. 2 da Directiva
n. 85/374/CEE) quanto industrializados, so reputados como sendo "produtos" e, por sua vez,
esto sujeitos incidncia do regime especial.
E com isso harmoniza-se o Regulamento n. 178/2002, de 28 de janeiro, quando, em
seu Art. 2, traz a definio de "gnero alimentcio", verbis: "Para efeitos do presente
regulamento, entende-se por gnero alimentcio (ou alimento para consumo humano),
qualquer substncia ou produto, transformado, parcialmente transformado ou no
transformado, destinado a ser ingerido pelo ser humano ou com razoveis probabilidades de o
ser".
Assim, pode-se afirmar que a noo de produto abarca no s aqueles produtos
industrializados como tambm os manipulados, ou seja, os gerados artesanalmente.
Consideradas a evoluo tecnolgica e cientfica e a produo cada vez mais
complexa e sofisticada de alimentos, inolvidvel que eles possam se tornar mais perigosos ao
consumidor, isto , sade humana, como, por exemplo, os que contenham transgnicos.
Esse "perigo" sade vem expresso no Art. 3 do Regulamento n. 178/2002, do
Parlamento Europeu e Conselho: "14. "perigo", um agente biolgico, qumico ou fsico
presente nos gneros alimentcios ou nos alimentos para animais, ou uma condio dos
mesmos, com potencialidades para provocar um efeito nocivo para a sade; [...]". Tanto
assim que o Art. 6, ao tratar da "Anlise dos riscos", preocupa-se com a sua avaliao e gesto
como forma de elevar o nvel de proteo da vida e sade humanas.
Ademais, os consumidores esto a exigir alimentos cada vez mais eficazes, como os
complementos alimentares e os "alimentos enriquecidos", com o objetivo de completar a
dieta normal. Contudo, como anotado por Maria Joo Estorninho,33 esse almejado poder de
eficcia vem ligado a uma possibilidade de dano. E porque so produzidos em larga escala, os
danos causados pela ingesto de alimentos podem assumir enormes propores, a exemplo de
31

RODRIGUES, Jos Manuel Vieira Conde. Op. cit., 1990, p. 27.

32

PORTUGAL. Tribunal da Relao de Coimbra. Processo n. 170/1995.C1, Relator Gregrio Jesus, julgado em 23-22010.

33

ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, 2008, p. 18-19.

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224

casos catastrficos como os da "vaca louca", da "gripe das aves", da "gripe dos sunos", da
"gripe dos pepinos assassinos" e da "crise dos nitrofuranos na carne de aves".
A Directiva n. 85/374/CEE (Art. 3) traz o seguinte conceito de produtor: "1. O termo
produtor designa o fabricante de um produto acabado, o produtor de uma matria-prima ou o
fabricante de uma parte componente, e qualquer pessoa que se apresente como produtor
pela aposio sobre o produto do seu nome, marca ou qualquer outro sinal distintivo.
Essa definio foi transposta para o Decreto-Lei n. 383/89 (Art. 2, n. 1): "Produtor
o fabricante do produto acabado, de uma parte componente ou de matria-prima, e ainda que
se apresente como tal pela aposio do seu nome, marca ou outro sinal distintivo.
Note-se que o Decreto-Lei, nessa primeira parte, conceitua produtor stricto sensu, ou
seja, todo o responsvel em primeira linha o "produtor real", nele includo tanto o fabricante
do produto acabado quanto o de uma parte integrante desse produto ou de uma matriaprima.
Em seguida, o artigo amplia o conceito ao considerar tambm produtor todo aquele
que "se apresente como tal", ou seja, mesmo no o sendo, assim se exibe perante o
consumidor, como no caso dos grandes distribuidores que comercializam os produtos com
marca prpria, isto , apem os seus sinais distintivos no produto. o denominado
"produtor aparente" ou "presumido". Registra-se que se no produto estiver constando o
distribuidor e o produtor real, este ltimo quem deve suportar a demanda judicial, eis
que, nesse caso, no existe aparncia de fabrico.
O Decreto-Lei n. 383/89, no mesmo Art. 2, amplia mais o conceito, considerando
ainda produtor o importador comunitrio e tambm todo fornecedor do produto: "a) Aquele
que, na Comunidade Econmica Europeia e no exerccio da sua actividade comercial, importe
do exterior da mesma produtos para venda, aluguer, locao financeira ou outra qualquer
forma de distribuio"; e "b) Qualquer fornecedor de produto cujo produtor comunitrio ou
importador no esteja identificado, salvo se, notificado por escrito, comunicar ao lesado no
prazo de trs meses, igualmente por escrito, a identidade de um ou outro, ou a de algum
fornecedor precedente".
Responsabilizar o importador comunitrio uma forma de salvaguarda do
consumidor, tendo em conta a dificuldade que ele teria de identificar e localizar o produtor
real. A medida evita que o consumidor tenha que acionar judicialmente o produtor sediado
alm da Comunidade Europeia.
A Lei considera ainda como responsvel o mero fornecedor se o produtor
comunitrio ou o importador no estiverem identificados no produto. A ressalva fica por conta
de, acaso notificado, comunicar ao lesado, no prazo de 3 meses, a identidade do produtor
comunitrio, do importador ou de outro fornecedor que o antecedeu. Isso, evidentemente,
obriga-os a manter registros dos seus prprios fornecedores.
Os interesses do lesado esto ainda melhor acautelados tendo em vista o disposto no
Art. 6, que assenta a responsabilidade solidria, se houver danos, de todos os envolvidos na
cadeia alimentar (produtores, distribuidores, fornecedores).

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225

Nos moldes do Regulamento n. 178/2002 (Art. 3), equipara-se ao produtor real: a) a


empresa do setor alimentar: qualquer empresa, com ou sem fins lucrativos, pblica ou
privada, que se dedique a uma actividade relacionada com qualquer das fases da produo,
transformao e distribuio de gneros alimentcios" (n. 2); e b) o operador de uma empresa
do setor alimentar: a pessoa singular ou colectiva responsvel pelo cumprimento das normas
da legislao alimentar na empresa do sector alimentar sob o seu controlo" (n. 3).
E mais, o Regulamento em destaque, ao abordar a questo da "Responsabilidade",
estabelece, em seu Art. 17, n. 1, que "Os operadores das empresas do sector alimentar [...]
devem assegurar, em todas as fases da produo, transformao e distribuio nas empresas
sob o seu controlo, que os gneros alimentcios [...] preencham os requisitos da legislao
alimentar aplicveis s suas actividades e verificar o cumprimento desses requisitos". No h
esquecer o comrcio retalhista (Art. 3, n. 7)34 e os responsveis pela produo primria (Art.
3, n. 17).35
Por seu turno, o Art. 21, tambm ao tratar sobre a "Responsabilidade", consigna
que "As disposies do presente Captulo aplicam-se sem prejuzo do disposto na Directiva n.
85/374/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1985, relativa aproximao das disposies
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matria de
responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos".36
Provar (a) o defeito do produto consumido, (b) a existncia de um dano e (c) o nexo
de causalidade entre o defeito do alimento que consumiu e a verificao do dano so
pressupostos a cargo do lesado para a caracterizao da responsabilidade objetiva do
produtor. Com essa nova sistemtica o lesado, portanto, no necessita mais fazer a prova da
culpa do lesante (Decreto-Lei n. 383/89, Art. 1), bastando, pois, que cumpra os requisitos
retro mencionados.
E no instante em que o produtor lana seu produto no mercado que ocorre o
marco para a incidncia do regime especial da responsabilidade. Por seu turno, o produtor
pode elidir essa responsabilidade, por exemplo, ao provar que no momento da colocao do
produto em circulao ele no possua nenhum defeito ou que esse defeito passou a existir
quando o produto j se encontrava fora de sua seara jurdica (Art. 5).
Conforme consignado, ficou evidente que o elemento determinante da
responsabilidade objetiva do produtor no a sua conduta culposa mas o defeito do produto
que ps em circulao. Assim, para encetar uma ao de responsabilidade civil, o requisito
principal a ser provado pelo lesado a existncia de defeito no produto/alimento consumido e
causador do dano.

34

"Art. 3, n. 7. comrcio retalhista, a manipulao e/ou a transformao de gneros alimentcios e a respectiva


armazenagem no ponto de venda ou de entrega ao consumidor final, incluindo terminais de distribuio, operaes
de restaurao, cantinas de empresas, restaurao em instituies, restaurantes e outras operaes similares de
fornecimento de gneros alimentcios, estabelecimentos comerciais, centros de distribuio de supermercados e
grossistas".
35
"Art. 3, n. 17. produo primria, a produo, a criao ou o cultivo de produtos primrios, incluindo a colheita e
a ordenha e criao de animais antes do abate; abrange tambm a caa, a pesca e a colheita de produtos silvestres;"
36
JO L 210 de 7.8.1985, p. 29. Directiva com a ltima redao que lhe foi dada pela Directiva 1999/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 141 de 4.6.1999, p. 20).

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226

E um produto defeituoso "quando no oferece a segurana com que legitimamente


se pode contar, tendo em ateno todas as circunstncias, designadamente a sua
apresentao, a utilizao que dele razoavelmente possa ser feita e o momento da sua entrada
em circulao" (Decreto-Lei n. 383/89, Art. 4, n. 1; Directiva n. 85/374/CEE, Art. 6, 2).
Silvio Luiz Ferreira da Rocha,37 ao tratar da Responsabilidade Civil do fornecedor pelo
fato do produto no Direito brasileiro, diz que a noo de defeituosidade est essencialmente
ligada expectativa do consumidor. Afirma-se, portanto, que o produto defeituoso quando
ele mais perigoso para o consumidor ou usurio do que legitimamente ou razoavelmente se
podia esperar". Assegura ainda que "um produto pode ser ilegitimamente inseguro por falta,
insuficincia ou inadequao de informaes, advertncias ou instrues sobre o seu uso e
perigos conexos". Essa falta, insuficincia ou inadequao da informao pode causar perigo
em relao ao uso do produto.
O defeito do produto est, assim, relacionado segurana que dele se espera, ou
aceitvel como normal, e no com a sua prpria qualidade ou fim a que se destina, ou seja, o
que interessa a segurana com que legitimamente o consumidor, ou pblico em geral, pode
contar (princpio da razoabilidade). Cuida-se da denominada expectativa objetiva e no da
expectativa subjetiva do consumidor.
Quando o Art. 4 determina que devem ser atendidas todas as circunstncias
(apresentao, utilizao e momento de sua entrada em circulao), significa dizer que o juiz,
na apreciao de um caso concreto, a elas deve atentar no instante em que for avaliar a
segurana do produto, notadamente porque o defeito pode ter origem em data posterior
que o produto foi posto no mercado, qui por culpa dos intermedirios. E mais, no n. 2 reza
que "No se considera defeituoso um produto pelo simples facto de posteriormente ser posto
em circulao outro mais aperfeioado", atendendo mais uma vez ao pressuposto de que o
momento de apreciao do carter defeituoso do produto a sua disposio no mercado,
conforme a ltima parte do n. 1.
Ressalte-se, por outro lado, que muitas so as situaes em que ao lesado se torna
oneroso, e at impossvel, fazer a prova do defeito do produto, revs ainda mais enfadonho
quando o dano advm de alimentos produzidos, por exemplo, em terras atingidas por
radiao, cujos efeitos do consumo podem revelar-se muitos anos depois.
Tem-se, pois, que a constatao do defeito no em nada facilitada, ainda que a Lei
tenha deixado claro o que deve ser entendido por alimento no seguro, termo equivalente ao
de alimento defeituoso, ou o que deve ser reputado como alimento seguro.
Em manifesta cooperao para a identificao do alimento defituoso, o Regulamento
(CE) n. 178/2002, no Art. 14, ao tratar dos "Requisitos de segurana dos gneros
alimentcios", diz que "no sero colocados no mercado quaisquer gneros alimentcios no
seguros (n. 1). E explica: "3. Ao determinar se um gnero alimentcio no seguro, deve-se
ter em conta: "a) as condies normais de utilizao do gnero alimentcio pelo consumidor e
em todas as fases da produo, transformao e distribuio; "b) as informaes fornecidas ao

37

ROCHA, Silvio Luiz Ferreira da. Responsabilidade Civil do Fornecedor pelo Fato do Produto no Direito Brasileiro,
2000, p. 95.

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227

consumidor, incluindo as constantes do rtulo, ou outras informaes geralmente disposio


do consumidor destinadas a evitar efeitos prejudiciais para a sade decorrentes de um gnero
alimentcio especfico ou de uma categoria especfica de gneros alimentcios".
O mesmo Art. 14, no n. 2, considera como gneros alimentcios no seguros aqueles
(a) "prejudiciais sade" e (b) "os imprprios para o consumo humano".
E mais, "Ao determinar se um gnero alimentcio prejudicial para a sade, deve-se
ter em conta" (n. 4): "a) no s o provvel efeito imediato e/ou a curto e/ou a longo prazo
desse gnero alimentcio sobre a sade da pessoa que o consome, mas tambm sobre as
geraes seguintes; b) os potenciais efeitos txicos cumulativos"; e "c) as sensibilidades
sanitrias especficas de uma determinada categoria de consumidores, quando o gnero
alimentcio lhe for destinado".
E acrescenta o mesmo dispositivo: "5. Ao determinar se um gnero alimentcio
imprprio para o consumo humano, deve-se ter em conta se inaceitvel para consumo
humano de acordo com o uso a que se destina, quer por motivos de contaminao, de
origem externa ou outra, quer por putrefaco, deteriorao ou decomposio; "6. Sempre
que um gnero alimentcio que no seguro faa parte de um lote ou remessa de gneros
alimentcios da mesma classe ou descrio, partir-se- do princpio de que todos os gneros
alimentcios desse lote ou remessa tambm no so seguros, a menos que, na sequncia de
uma avaliao pormenorizada, no haja provas de que o resto do lote ou da remessa no
seguro; "7. So considerados seguros os gneros alimentcios que estejam em conformidade
com as disposies comunitrias especficas que regem a sua segurana, no que diz respeito
aos aspectos cobertos por essas disposies."
Quanto ao fato de estar ou no um gnero alimentcio em consonncia com as
disposies especficas a ele aplicveis, menciona que as autoridades competentes podem
"tomar as medidas adequadas para impor restries sua colocao no mercado ou para
exigir a sua retirada do mercado sempre que existam motivos para se suspeitar que, apesar
dessa conformidade, o gnero alimentcio no seguro (n. 8).
Por fim, que na ausncia de disposies comunitrias especficas, os gneros
alimentcios so considerados seguros quando estiverem em conformidade com as disposies
especficas da legislao alimentar do Estado-Membro em cujo territrio so comercializados
[...], evidentemente, desde que no contrariem as disposies pertinente do Tratado CE,
especialmente os Arts. 28 e 30 (Art. 14, n. 9).
Ainda que a Lei de regncia seja omissa a respeito, o produto alimentcio pode
apresentar defeito de concepo (criao, projeto e frmula), isto , resultar de erro no
seu plano de idealizao, tal como a escolha de materiais inadequados, ou, ainda, de
componentes orgnicos ou inorgnicos nocivos sade, capazes de produzir um efeito
perigoso e anormal, portanto inseguro para consumo.
Esse tipo de defeito, assim considerado, deve abranger todos os alimentos
produzidos que apresentarem as mesmas caractersticas de projeo.

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228

E por se tornar visvel e intensa, desde logo, "a potencialidade de dano que lhe est
inerente", tendendo a "afectar um nmero indefinido de consumidores",38 urgentes
providncias devem ser tomadas respectiva retirada de circulao, evitando-se provveis
acidentes de consumo.
O defeito de fabricao, por alguns denominado de defeito de produo, so os
decorrentes de falha (mecnica e/ou humana) no processo produtivo, relacionados
construo, montagem, manipulao e ao acondicionamento dos produtos. O defeito
ocorre, assim, na fase de concretizao do projeto e normalmente so detectados apenas
em alguns produtos de uma determinada srie.
Embora inevitveis, os defeitos de fabricao podem ser previsveis por meio de
controle de dados estatsticos, evitando-se, com essa providncia, danos aos consumidores.
Cotejando os dois conceitos (defeito de fabricao x defeito de concepo), sobressai
ser menos difcil provar um defeito de fabrico do que um de concepo porque, conforme
afirmado, o primeiro deles se manifesta em poucos produtos de uma srie enquanto que o
segundo abrange todos os alimentos produzidos, o que retira do lesado todo padro de
comparao.
As informaes sobre o produto so essenciais, pois por meio delas que o
consumidor poder fazer corretamente a sua identificao, o transporte, a instruo de
utilizao e a conservao, alm de ficar ciente sobre os riscos potenciais de uso.
O fabricante deve tambm inserir advertncias como as possveis reaes alrgicas,
mesmo que isso possa ocorrer com um nmero pequeno de consumidores.
A ausncia dessas informaes tornam o alimento no seguro, portanto, defeituoso,
tratando-se de um vcio extrnseco concepo e fabricao do produto.
Omitindo as informaes, o fabricante responder por esse defeito, mas no pode o
consumidor exigir que ele informe a respeito de riscos cientifica e tecnicamente
desconhecidos, chamados de riscos de desenvolvimento. Contudo, se o produto j
estiver em circulao e o produtor/fabricante passar a ter conhecimento de algum aspecto
que envolva a segurana do alimento, tem o dever de, alm de retirar o produto do
mercado, alertar os agentes de controle alimentar e os consumidores, caso contrrio incidir
em defeito de informao.
Enfim, Os consumidores devem receber informaes essenciais e precisas para
poderem escolher com conhecimento de causa.
A existncia do dano concreto um dos requisitos a serem provados pelo lesado que
buscar responsabilizar objetivamente o produtor de alimentos.
E os danos ressarcveis, na dico do Art. 8 do Decreto-Lei n. 383/89, so aqueles
"resultantes de morte ou leso pessoal e os danos em coisa diversa do produto defeituoso,

38

GRINOVER, Ada Pellegrini et alii. Cdigo de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 8 ed.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p. 24; RODRIGUES, Jos Manuel Vieira Conde. A responsabilidade
civil do produtor face a terceiros, 1990, p. 37.

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229

desde que seja normalmente destinada ao uso ou consumo privado e o lesado lhe tenha dado
principalmente este destino" (n. 1).
Verifica-se que o dispositivo legal no estabelece, para efeito de indenizao,
diferena sobre os tipos de danos sofridos. Destarte, deve-se considerar como passveis de
ressarcimento tanto os danos patrimoniais (prejuzos materiais que possam ser avaliados
pecuniariamente e que resultem do bem da vida ou integridade pessoal - danos emergentes
ou lucros cessantes) quanto os no patrimoniais.
Silente tambm a legislao quanto extenso dos danos a serem indenizados,
tornam-se aplicveis as regras do Direito comum. Diante disso, acode-se do Cdigo Civil,
conforme as seguintes hipteses: a) danos patrimoniais da prpria vtima: Art. 566, n. 2;
b) danos no patrimoniais: Art. 496.
O Art. 496, n. 1, registra uma particularidade, qual seja: "Na fixao da
indemnizao deve atender-se aos danos no patrimoniais que, pela sua gravidade, meream
a tutela do direito". E o n. 4 do mesmo dispositivo acrescenta que "O montante da
indemnizao ser fixado equitativamente pelo tribunal".
Sobressai no campo da responsabilidade do produtor o ressarcimento pelos danos
no patrimoniais e patrimoniais indiretos. E, na lio de Joo de Matos Antunes Varela,39
entende-se por danos patrimoniais indiretos os que, embora atinjam valores e interesses no
patrimoniais (o bom nome, a honra, a reputao da pessoa), todavia se reflectem no
patrimnio do lesado (diminuindo, por ex., a sua clientela)". E adiciona que tambm a
violao de direitos ou interesses no patrimoniais (como a sade, a honra e o bom nome) se
pode reflectir na perda de receitas ou na necessidade de despesas".
Incluem-se nessas leses ditas pessoais no s os danos originados de leses
corporais, como a prpria morte, o atentado sade e integridade fsica, mas tambm
aqueles advindos de leso psquica ou moral.
A propsito, o Decreto-Lei n. 383/89, norma de transposio, bem mais amplo do
que a Directiva n. 85/374/CEE quanto ao mbito de aplicao da responsabilidade objetiva do
produtor medida que considera como ressarcveis a generalidade dos danos que resultem de
leso pessoal, esta que encerra tanto os danos corporais quanto os morais ou psquicos.
Ao lesado cabe o encargo de fazer prova da existncia do nexo de causalidade entre
o defeito do alimento que consumiu e o dano que sofreu, ou seja, h demonstrar em Juzo que
a causa do evento danoso se originou em face do produto defeituoso.
Pois bem. Na Directiva n. 85/374/CEE, Art. 4, est escrito que "Cabe ao lesado a
prova do dano, do defeito e do nexo causal entre o defeito e o dano". Essa disposio,
contudo, no foi transposta para a norma interna similar, qual seja, para o Decreto-Lei n.
383/89. Assim, como se trata de um dos pressupostos para a ao de indenizao por
responsabilidade, recorre-se ao Art. 563 do Cdigo Civil, que se utiliza da Teoria da
Causalidade Adequada (Veja-se, a respeito, o item 1.2.4 do presente trabalho).

39

VARELA, Joo de Matos Antunes. Das obrigaes em geral, 1994, p. 612.

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230

O Tribunal da Relao de Coimbra,40 Relator Jorge Arcanjo, ao discorrer sobre o


"nexo de causalidade adequada", deixou assentado, in verbis: "A lei civil (Art. 563 do CC)
adoptou a teoria da causalidade adequada, ao estabelecer que a obrigao de indemnizao
s existe em relao aos danos que o lesado provavelmente no teria sofrido se no fosse a
leso. Assim, para que um facto seja causa de um dano necessrio, antes de mais, que, no
plano naturalstico, ele seja condio sem o qual o dano no se teria verificado e depois que,
em abstracto ou em geral, seja causa adequada do mesmo (nexo de adequao)."
Consabido, contudo, conforme se disse no item 1.2.2, quando se tratou sobre a Culpa
do agente, que " difcil ao lesado fazer a prova da culpa do produtor", no caso, cumprir o
pressuposto de provar a existncia do nexo de causalidade entre o defeito de um produto e a
verificao do dano. Diante disso, refere Joo Calvo da Silva41 que, estando provado o dano e
o defeito do produto, a prova do nexo de causalidade deve cingir-se a um mero juzo de
probabilidade, a fim de que se d efetividade ao diploma da responsabilidade do produtor.
A exemplo do que ocorre nos Tribunais Britnicos, segmento da Jurisprudncia
portuguesa consoa no sentido de que, obtendo o lesado xito em provar o defeito do produto
e o dano sofrido, tem-se como provado o nexo de causalidade toda vez que as mximas da
experincia apontem nessa direo. A admisso desse entendimento significa que se est
acolhendo a prova prima facie, ou seja, a "prova de primeira aparncia".
o que revela julgado do Tribunal da Relao de Lisboa,42 Relator Roque Nogueira:
"Quanto exigncia de nexo de causalidade entre o defeito e o dano, esta resulta do art. 1,
na medida em que s so includos na responsabilidade do produtor os danos causados ou
provocados pelo defeito. E como nada mais a se diz, haver que entender teoria da
causalidade adequada consagrada no art. 563, do C. Civil. Ora, dada a matria de facto
apurada, que, alis, no foi impugnada pela recorrente, estando fixada a existncia do defeito
do produto e do dano, atendendo s regras da experincia da vida e teoria da causalidade
adequada, consideramos estar demonstrado o aludido nexo causal [...]. Haver, deste modo,
que concluir que a autora fez prova do defeito e do nexo de causalidade entre este e o dano.
Miguel Teixeira de Souza,43 ao descrever sobre as dificuldades do nus da prova nas
aes de responsabilidade civil mdica, diz ser possvel harmonizar o formalismo da repartio
legal do nus da prova, infligido pelo Art. 342 do CC, por meio da liberdade de apreciao da
prova pelo juiz, pois que, como se estabelece no Artigo 655, n. 1, do CPC, a apreciao da
prova depende da convico que o tribunal formar sobre a actividade probatria desenvolvida
pela parte. E acrescenta que assiste ao tribunal a faculdade de considerar, na prpria
avaliao da prova, as naturais dificuldades da sua realizao e de, nessas circunstncias, julgar
suficiente uma prova que, noutra situao, no seria bastante para a prova do facto. Segundo
ainda o autor, a chamada prova de primeira aparncia, ou prova prima facie, pode assumir
uma importncia determinante, com apoio nas presunes judiciais", fundamentadas "numa

40

PORTUGAL. Tribunal da Relao de Coimbra. Processo n. 620/04, Relator Jorge Arcanjo, julgado em 21-9-2004.

41

SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade Civil do Produtor, 1990, p. 711 e ss.

42

PORTUGAL. Tribunal da Relao de Lisboa, Processo 9460/2006-7, Rel. Roque Nogueira, j. 27-2-2007.

43

SOUSA, Miguel Teixeira de. Sobre o nus da prova nas aces de responsabilidade civil mdica,1996, p. 141.

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231

relao de probabilidade tpica, estabelecida atravs de regras da experincia comum ou


regras tcnicas, entre um facto e a sua causa.
In concreto, extrai-se de precedente do Supremo Tribunal Administrativo,44 Relator
Alberto Augusto Oliveira, forte em abalizada Doutrina, que basta ao lesado, para provar a
culpa, indicar fatos que tornem, pela experincia geral, verossmil a culpa do lesante,
cumprindo a este, para afastar essa chamada prova de primeira aparncia, demonstrar outros
fatos que possam conduzir certeza de que o dano foi produzido sem culpa sua.
Ingressando na anlise das causas de excluso de responsabilidade do produtor,
agora mais incisivamente, cumpre invocar o Art. 5 do Decreto-Lei n. 383/89, o qual prev a
possibilidade de o produtor afastar o nexo de causalidade, existente entre o produto e o
dano45.
Essas causas de excluso singularizam que a responsabilidade civil do produtor,
embora objetiva, no absoluta, admitindo a produo de prova liberatria, ou seja, de
exonerao em determinadas circunstncias.
Uma dessas causas de excluso, a primeira anunciada pelo Art. 5 do Decreto-Lei n.
383/89, refere-se exatamente a no colocao do produto em circulao. Colocar o produto
em circulao quer significar introduzi-lo no ciclo produtivo, de uma forma voluntria e consciente. Portanto, o produto deve ser colocado no mercado por ato de vontade do agente, que
passa a se responsabilizar pelos danos que desse ato possam advir. E colocar o produto no
mercado no quer traduzir apenas exp-lo venda mas tambm distribu-lo, mesmo que gratuitamente.
Uma segunda diz respeito a inexistncia de defeito no momento da entrada do produto em circulao. que se faz necessrio, para reparao de um dano nessa circunstncia,
o pressuposto causal. Logo, se no h defeito no h dever de indenizar. O nus de provar a
inexistncia do defeito cabe ao produtor, como expressamente afirmado pelo Art. 5 em comento.
Uma terceira surge da cumulao de dois pressupostos, quais sejam, a atividade profissional e o objetivo econmico. Essa disposio (Art. 5, letra c) dirige-se responsabilidade do fabricante e relaciona-se essencialmente produo industrial. O importante aqui no
o fabrico de um produto mas a sua produo ou distribuio no exerccio de uma actividade
profissional tendo em vista alcanar um objectivo econmico.46

44

PORTUGAL. STA. Processo n. 0161/02, Relator Alberto Augusto Oliveira, j. 3-3-2004.

45

Artigo 5. Excluso de responsabilidade - O produtor no responsvel se provar: a) Que no ps o produto em


circulao; b) Que, tendo em conta as circunstncias, se pode razoavelmente admitir a inexistncia do defeito
no momento da entrada do produto em circulao; c) Que no fabricou o produto para venda ou qualquer outra forma de distribuio com um objectivo econmico, nem o produziu ou distribuiu no mbito da sua actividade profissional; d) Que o defeito devido conformidade do produto com normas imperativas estabelecidas
pelas autoridades pblicas; e) Que o estado dos conhecimentos cientficos e tcnicos, no momento em que ps
o produto em circulao, no permitia detectar a existncia do defeito; f) Que, no caso de parte componente, o
defeito imputvel concepo do produto em que foi incorporada ou s instrues dadas pelo fabricante do
mesmo.

46

SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade Civil do Produtor, 1990, p. 722.

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232

Uma quarta trata do defeito devido conformidade do produto com normas imperativas estabelecidas pelas autoridades pblicas. No basta ao produtor provar que obedeceu
as normas ditadas pelas autoridades administrativas, incumbindo-lhe, ainda, para eximir-se de
responsabilidade, demonstrar que o defeito decorre exatamente do atendimento dessas normas imperativas. Prescreve essa disposio legal excludente que o produtor tem de provar o
nexo de causalidade entre o defeito e a conformidade norma imperativa, tem de provar que
o contedo obrigatrio da norma que originou o defeito do produto, de tal sorte que o dano
seja inteiramente devido au fait du prince.47
Uma quinta alude ao risco do desenvolvimento, que ser considerado em separado.
Uma sexta trata do defeito de uma parte componente incorporado ao produto ou do
defeito imputvel s instrues dadas pelo fabricante do produto final. A responsabilidade
nesse caso seccionada, levando em conta individualmente cada uma das partes componentes do produto final. Segundo Joo Calvo da Silva48, esta norma diz respeito ao produtor de
parte componente ou matria-prima [...]. Embora se possa individualizar a responsabilidade,
considerado que seja cada componente do produto final, no h excluir diante do consumidor
ou lesado a responsabilidade solidria dos intervenientes na composio do produto final. O
mesmo ocorre em relao s instrues dadas pelo fabricante do produto final, pois o defeito
pode ter origem na falta de instruo adequada exata confeco do componente parcial.
A essas excludentes podem somar-se outras, como lembrado pela Doutrina49, a exemplo do fato culposo do lesado ou de terceiro (Art. 7, n. 1 e n. 2 do Decreto-Lei n. 383/89), ou
ainda a fora maior, que embora no expressamente disciplinada na lei especial prevalece
como regra geral de excluso de responsabilidade do Direito comum. No primeiro dos casos,
culpa do lesado ou de terceiro, a excludente s se justifica nas hipteses de culpa exclusiva,
visto que, se concorrente, permanece ntegra a responsabilidade do produtor. Na outra hiptese, da fora maior, a sua aplicao como excludente de responsabilidade faz-se subsidiariamente a partir do Art. 505 do Cdigo Civil, disposio essa alusiva excluso de responsabilidade no Direito comum.
capacidade produtiva (produo em massa) foram acrescidos mais riscos em face do
desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Esses riscos, que podem ter sua origem num erro de
concepo, numa formulao viciosa ou num defeito de produo, capaz de trazer
consequncias danosas a uma quantidade indefinida de consumidores. Assim, para que se
tenha uma proteo eficaz contra possveis danos decorrentes de erros tcnicos ou de falha no
processo produtivo, fixou-se a responsabilidade civil objetiva do produtor. Mas, embora
objetiva, essa responsabilidade pode ser excluda em certas situaes, interessando presente
anlise a excludente constante do Art. 5, alnea "e", do Decreto-Lei n. 383/89.
Destacou-se antes que um produto pode apresentar quatro tipos de defeitos: a) de
concepo; b) de fabricao; c) de informao; e d) de desenvolvimento.

47

SILVA, Joo Calvo da. Op. cit., 1990, p. 724-725.

48

SILVA, Joo Calvo da. Idem, 1990, p. 731-738.

49

PEREIRA, Agostinho Oli Koppe. Responsabilidade civil por danos ao consumidor causados por defeitos dos produtos: a teoria da ao civil e o direito do consumidor, 2003, p. 273-282.

Estudos de Direito Alimentar

233

E por riscos de desenvolvimento, que se consubstancia em exonerao de


responsabilidade do produtor, entende-se como sendo aquelas situaes em que o produto
objetivamente defeituoso no instante em que posto no mercado sem que o estado da
cincia permitisse a deteco desse defeito.
James Marins50 explica que os riscos de desenvolvimento consistem
"[...] na possibilidade de que um determinado produto venha a
ser introduzido no mercado sem que possua defeito cognoscvel,
ainda que exaustivamente testado, ante o grau de conhecimento
cientfico disponvel poca de sua introduo, ocorrendo todavia, que, posteriormente, decorrido determinado perodo do incio de sua circulao no mercado de consumo, venha a se detectar defeito, somente identificvel ante a evoluo dos meios
tcnicos e cientficos, capaz de causar danos aos consumidores."
Joo Calvo da Silva51 esclarece:
"Decisiva , pois, a incognoscibilidade do defeito ou periculosidade do produto segundo o estado geral da arte, o estado
planetrio dos conhecimentos cientficos e tcnicos no setor,
vale dizer, a impossibilidade absoluta e objectiva de descobrir
a existncia do defeito por falta ou insuficincia de meios
tcnicos e cientficos idneos, e no a impossibilidade subjectiva ou dificultas praestandi do produtor em causa."
Acrescenta este ltimo autor: "Pelo que o produtor tem de estar sempre actualizado,
a par das experincias cientficas e tcnicas mundiais, conhecedor da literatura nacional e
internacional da especialidade, do mais avanado estado da cincia e da tcnica mundiais
[...]".52 Essas, alis, as razes por que se exige das empresas produtoras o mximo de
dedicao, tendo em vista a segurana dos consumidores.
Esse tambm o entendimento do Tribunal de Justia da Comunidade Europeia,53
verbis:
29.[...] para se poder exonerar da sua responsabilidade, nos
termos do art. 7, alnea e), da directiva, o produtor de um produto defeituoso ter de demonstrar que o estado objectivo dos
conhecimentos tcnicos e cientficos, incluindo o seu nvel
mais adiantado, no momento da colocao em circulao do produto em causa, no permitia detectar a existncia do defeito.

50

MARINS, James. Responsabilidade da empresa pelo fato do produto, 1993, p. 128.

51

SILVA, Joo Calvo da. Compra e venda de coisas defeituosas, 2008, p. 212.

52

SILVA, Joo Calvo da. Op. cit., 2008, p. 212-213.

53

EUROPA.Tribunal de Justia da Comunidade Europeia. Processo n. C-300/95, Reino Unido, j. 30-5-1997.

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234

Em arremate, pode-se dizer que a excluso da responsabilidade tendo em conta os


riscos de desenvolvimento proporciona duas concluses: a) no h responsabilizao dos
produtores por riscos totalmente imprevisveis; e b) tendo em vista que os produtores
esto obrigados a observarem o "estado dos conhecimentos cientficos e tcnicos", o maior
beneficiado ser, sempre, o consumidor.
O prazo prescricional vem estabelecido no Art. 11 do Decreto-Lei n. 383/89: O
direito ao ressarcimento prescreve no prazo de trs anos a contar da data em que o lesado
teve ou deveria ter tido conhecimento do dano, do defeito e da identidade do produtor.
O dispositivo, derivado do Art. 10, n. 1, da Directiva n. 85/374/CEE,54 estabelece o
limite temporal (trs anos) que possui o consumidor que sofreu o dano (lesado) para ingressar
com a ao de indenizao em face do fabricante do produto.
O termo inicial desse prazo est condicionado s seguintes condies: a) ocorrncia
de dano; b) conhecimento de que de fato o dano decorreu de um produto defeituoso; e c)
identificao do produtor. A falta de um desses requisitos impede o lesado de propor em Juzo
a ao de indenizao.
Pode-se afirmar, assim, que a expresso teve ou deveria ter tido conhecimento
imprime ao lesado o dever de zelo quanto verificao das circunstncias determinantes do
comeo da contagem do referido prazo.
Em relao suspenso e interrupo do prazo prescricional acima descrito, tanto
a Directiva n. 85/374/CEE quanto o Decreto-Lei n. 383/89 quedaram silentes a respeito. Mas a
Directiva, no Art. 10, n. 2, delegou aos Estados-Membros tal tarefa. Destarte, em Portugal
utiliza-se as regras prescritas pelos Arts. 318 e seguintes do Cdigo Civil.
Quanto ao prazo de caducidade, estabelece o Art. 12 do Decreto-Lei n. 383/89:
"Decorridos 10 anos sobre a data em que o produtor ps em circulao o produto causador do
dano, caduca o direito ao ressarcimento, salvo se estiver pendente aco intentada pelo
lesado".
O prazo de 10 anos para o exerccio de direitos caducidade pelo lesado visa
delimitar no tempo a posio do produtor quanto responsabilidade objetiva por danos
causados por defeitos de produtos por ele colocado em circulao, poupando-se, com isso,
sobrecarreg-lo demasiada e demoradamente. Isso implica dizer que para cada produto h um
intervalo de tempo determinado em relao vigncia do regime especial.
Cuida-se, pois, de uma norma protetiva do produtor. E o prazo de 10 anos de
caducidade do direito de ao justifica-se em face de alguns importantes aspectos prprios do
regime: a) a essncia objetiva da responsabilidade; b) a dinamicidade da tcnica e da cincia, o
que motiva ainda mais a necessidade de uma segurana jurdica eficaz; e c) a dificuldade de
realizao da prova da no existncia do defeito, considerada a data em que o produto
comeou a circular, devido separao temporal entre a produo e a constatao dos danos.

54

Artigo 10 "1. Os Estados-membros estabelecero na sua legislao que o direito de indemnizao previsto na
presente directiva prescreve no prazo de trs anos a contar da data em que o lesado tomou ou deveria ter tomado conhecimento do dano, do defeito e da identidade do produtor."

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235

Afora isso, destaca-se tambm que, havendo um prazo fixo, o produtor poder cobrir as
despesas de uma possvel ao com a contratao de seguros.
Registra-se ainda que, para alguns doutrinadores, o prazo de 10 anos para o exerccio
de direitos no se apresenta razovel, sob a justificativa de que os efeitos do consumo
de alguns produtos defeituosos podem aparecer tardiamente, isto , aps decorrido longo
tempo, como, por exemplo, em relao aos transgnicos, cujas consequncias ainda so
duvidosas e encontram-se em fase de investigao.
Por ltimo, anota-se que, ultrapassado o prazo de caducidade de 10 anos, no
importando em qual momento o dano foi revelado, o lesado pode ainda salvaguardar seus
direitos lanando mo das normas comuns de responsabilidade civil por culpa, segundo o
ditame do Art. 13 do Decreto-Lei n. 383/89, a saber: "O presente diploma no afasta a
responsabilidade decorrente de outras disposies legais".

3. Responsabilidade civil do estado


O Estado, entendido como sendo a Administrao Pblica, tambm possui
responsabilidades, por seus rgos e agentes, quanto aos danos causados por alimentos
defeituosos.
Alis, a segurana dos alimentos havia sido motivo de preocupao expressa no
"Livro Branco" (Bruxelas, 12-1-2000), que j apontava sobre a responsabilidade das
autoridades nacionais pelo controle dos gneros alimentcios (itens 88 a 91). E em 2002, com a
publicao do Regulamento n. 178,55 de 28 de janeiro, do Parlamento Europeu e do Conselho,
ficou reafirmada essa preocupao, conforme prescrito no Art. 17:
"2. Os Estados-Membros poro em vigor a legislao alimentar e
procedero ao controlo e verificao da observncia dos requisitos relevantes dessa legislao pelos operadores das empresas
do sector alimentar [...] em todas as fases da produo, transformao e distribuio. Para o efeito, mantero um sistema de controlos oficiais e outras actividades, conforme adequado s circunstncias, incluindo a comunicao pblica sobre a segurana e
os riscos dos gneros alimentcios [...], a vigilncia da sua segurana e outras actividades de controlo que abranjam todas as fases da produo, transformao e distribuio. [...] As medidas e
sanes previstas devem ser eficazes, proporcionadas e dissuasivas."
Assim, as autoridades competentes dos Estados-Membros passaram a ter a
obrigao geral de controle e averiguao de que, de fato, os requisitos em matria de
legislao alimentar esto sendo aplicados em todas as fases da cadeia alimentar, sob pena de
responsabilidade civil.
55

"[...] determina os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurana
dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana dos gneros alimentcios".

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236

Portugal, no particular, conta com a Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica


(ASAE), instituda em Dezembro de 2005 pelo Decreto-Lei n. 237. Esse Decreto foi
parcialmente revogado pelo Decreto-Lei n. 274/2007, de 30 de Julho. Segundo essa nova
ordem, a ASAE possui vrios Diretrios Regionais (Art. 1, n. 2) e, enquanto entidade de
fiscalizao das atividades econmicas, exerce as suas atribuies em todo o territrio do
Continente (Art. 2, n. 2), tendo como meta "a avaliao e comunicao dos riscos na cadeia
alimentar", bem assim "a fiscalizao e preveno do cumprimento da legislao reguladora
do exerccio das actividades econmicas nos sectores alimentar e no alimentar", e, ainda,
"exercendo funes de autoridade nacional de coordenao do controlo oficial dos gneros
alimentcios e organismo nacional de ligao com outros Estados membros" (Art. 3, n. 1). As
demais atribuies esto elencadas no n. 2 desse mesmo Artigo.
Diante disso, e levando-se em considerao que a partir de autorizao expedida
pelo Estado que os alimentos que apresentam maiores riscos so postos no mercado de
consumo, de suma importncia que tambm desempenhe a atribuio de controle, vigilncia
e fiscalizao dos gneros alimentcios,56 com vistas segurana alimentar.
Administrao Pblica, s demais pessoas coletivas pblicas, bem como aos
titulares dos rgos e agentes administrativos, possvel, pois, atribuir responsabilidade por
danos causados por alimentos defeituosos, cuja origem pode estar vinculada aos seguintes
atos de gesto: a) na fase de autorizao para disponibilizao no mercado consumidor; b) no
acompanhamento que exerce pela vigilncia e fiscalizao do consumo.
Para tanto, a norma de regncia a Lei n. 67, de 31 de dezembro de 2007 (Regime de
responsabilidade civil extracontratual do Estado - LRCEE) e demais entidades pblicas, alterada
pela Lei n. 31, de 17-7-2008. Essa Lei, ademais, nasceu para concretizar o comando
constitucional contido no Artigo 22 (CRP).
De fato, conforme afirma Maria Jos Rangel de Mesquita,57 "[...] A aprovao de
uma nova lei em matria de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais
entidades pblicas impunha-se como uma necessidade imperiosa para a concretizao
daquele princpio fundamental e, assim, para a concretizao do Estado de Direito
Democrtico [...]".
A Lei, que tem abrangncia em toda a atividade administrativa, traduzida no
exerccio de poderes de autoridade ou na sujeio a princpios e normas de Direito
Administrativo, cuja actuao ou omisso cause leso aos particulares,58 consta do Cap. II e
contempla duas hipteses, que esto previstas no Anexo, Seo I, Arts. 7 ao 10
(Responsabilidade por fato ilcito) e Seo II, Art. 11 (Responsabilidade pelo risco).

56

O Regulamento n. 178/2002 entende por gnero alimentcio "qualquer substncia ou produto, transformado,
parcialmente transformado ou no transformado, destinado a ser ingerido pelo ser humano ou com razoveis probabilidades de o ser" (Art. 2).
57

MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas e o Direito da Unio Europeia, 2009, p. 10.

58

GOMES, Carla Amado. Trs textos sobre o novo regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais entidades pblicas, 2008, 31.

Estudos de Direito Alimentar

237

No caso de responsabilidade civil por fato ilcito, Maria Jos Rangel de Mesquita
assevera que a Lei n. 67/2007 (Art. 7, n. 1) estabelece um princpio geral de responsabilidade
exclusiva do Estado e demais pessoas coletivas pblicas "pelos danos que resultem de aces
ou omisses ilcitas, cometidas com culpa leve,59 pelos titulares dos seus rgos, funcionrios
ou agentes, no exerccio da funo administrativa e por causa desse exerccio". Acrescenta a
autora que se incluem a tambm os danos resultantes do funcionamento anormal dos seus
servios (faute du service) (Art. 7, n. 3 e n. 4). Esse funcionamento anormal se concretiza
quando, atento s circunstncia e a padres mdios de resultado, fosse razoavelmente
exigvel ao servio uma actuao susceptvel de evitar os danos produzidos.
Tambm denominada de "Teoria do acidente administrativo",60 a Teoria da Faute du
Service (ou culpa administrativa), segundo Mrcio Xavier Coelho61 "[...] exige, entretanto, que a
vtima prove a falta do servio, por qualquer modalidade, e para caracterizar o dever de
indenizar a vtima ter que demonstrar o nexo causal entre a falha da administrao e o dano
sofrido".
Por seu turno, no Art. 8 reza que "Os titulares de rgos, funcionrios e agentes so
responsveis pelos danos que resultem de aces ou omisses ilcitas, por eles cometidas com
dolo ou com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que se encontravam
obrigados em razo do cargo" (culpa grave) (n. 1), e que "O Estado e as demais pessoas
colectivas de direito pblico so responsveis de forma solidria com os respectivos titulares
de rgos, funcionrios e agentes, se as aces ou omisses referidas" [...] "tiverem sido
cometidas por estes no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio" (n. 2). Em
qualquer uma das duas hipteses "o Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico
gozam de direito de regresso contra os titulares de rgos, funcionrios ou agentes
responsveis, [...]" (n. 3).
V-se, pois, que "O novo Regime inova" [Lei n. 67/2007] "em relao ao anterior"
[Decreto-Lei n. 48051/67] "na medida que estende o campo de aplicao do regime da
responsabilidade solidria ao domnio das condutas praticadas com culpa grave".62 Registra
mais a autora: na dico do Art. 8, n. 4, o regime de solidariedade quanto s relaes externas
"no prejudica o exerccio do direito de regresso nas relaes internas, que passa a ser
obrigatrio nos casos em que se encontra previsto na nova Lei".63
Ainda no campo das inovaes, o Art. 9 da Lei, ao tratar da "Ilicitude", conceitua:
"Consideram-se ilcitas as aces ou omisses dos titulares de rgos, funcionrios e agentes
que violem disposies ou princpios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam
regras de ordem tcnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de
direitos ou interesses legalmente protegidos" (n. 1). E prev ainda que "Tambm existe
59

Embora no definido na Lei, ocorre culpa leve quando o autor da conduta ilcita atue com diligncia e zelo inferiores queles a que se encontrava obrigado. A culpa leve presumida: LRCEE, Artigo 10, n. 2 e n. 3.

60

CRETELLA JNIOR, Jos. Manual de Direito Administrativo, 1992, p. 354-355.

61

COELHO, Mrcio Xavier. Fundamentos da responsabilidade civil estatal, 2005, p. 46.

62

MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas e o Direito da Unio Europeia, 2009, p. 20.

63

MESQUITA, Maria Jos Rangel de. Ob. cit., p. 20.

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238

ilicitude quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do


funcionamento anormal do servio, segundo o disposto no n. 3 do artigo 7" (n. 2). Cuida-se,
aqui, do resultado natural da efetivao da responsabilidade exclusiva em face da faute du
service.
A apreciao da culpa, por sua vez, no ocorre de acordo com o Cdigo Civil mas sim
por um novo critrio, qual seja, a diligncia e zelo que seja razovel exigir, em funo das
circunstncias de cada caso, de um titular de rgo, funcionrio ou agente zeloso e cumpridor
(Art. 10, n. 1), o que implica dizer que a principal consequncia dessa mudana est
relacionada com a prova do requisito da culpa. Por outro lado, continua sendo aplicvel a
regra do Art. 497 do Cdigo Civil (responsabilidade solidria) no caso de pluralidade de
responsveis.
Ainda conforme a Lei n. 67/2007 (Art. 10), "Sem prejuzo da demonstrao de dolo
ou culpa grave, presume-se a existncia de culpa leve na prtica de actos jurdicos ilcitos" (n.
2). Dentre os atos jurdicos incluem-se os atos administrativos e os de contedo normativo. O
dispositivo, alm dos casos que prev, presume existir tambm culpa leve, "por aplicao dos
princpios gerais da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de
deveres de vigilncia" (n. 3).
Quanto responsabilidade pelo risco, entende-se inaplicvel ao caso de alimentos
defeituosos, considerando-se que essa responsabilidade diz respeito a actividades, coisas ou
servios administrativos especialmente perigosos. Ora, em relao aos alimentos defeituosos
no a atuao administrativa que se mostra perigosa, seno apenas o produto avaliado e
sujeito autorizao pblica.
Pois bem. Retornando responsabilidade civil por ato ilcito da Administrao Pblica
e seus agentes, pondera-se que o produto alimentar, em especial o produto transformado ou
parcialmente transformado, para que possa ser comercializado no territrio nacional tem que
haver autorizao da ASAE. o que ressalta do n. 1 do Art. 3 do Decreto-Lei n. 274/2007: "[...]
exercendo funes de autoridade nacional de coordenao do controlo oficial dos gneros
alimentcios e organismo nacional de ligao com outros Estados membros".
De fato, "Este instituto supervisiona todos os produtos alimentares que entram e
saem do pas, antes de serem consumidos pelo pblico, tendo uma aco directa na
regulamentao e manuteno da sade pblica do pas. Inspeccionam a qualidade, a higiene
do produto, as embalagens a sua qualidade e viabilidade, e o tratamento da comida".64 A
afirmao, claro, refere-se ao mbito da UE.
Entretanto, quando um alimento defeituoso colado no mercado e produz danos
graves aos consumidores, questiona-se o motivo por que a ASAE, detentora do poder de
controle (avaliao e fiscalizao), notadamente para efeitos de proteo da sade (segurana
alimentar), deferiu o pedido (autorizao) de circulao de tais produtos. Em face disso, para o
fim de uma possvel responsabilizao da Administrao Pblica por ato ilcito, necessrio
averiguar, e provar, se houve zelo no servio pblico, in casu o prestado pela ASAE, ou se
procedeu com negligncia.
64

Jornal Livre. Cultura de Portugal. Disponvel em: <http://www.jornallivre.com.br/133634/cultura-deportugal.html>. Acesso em 1-8-2012.

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239

Mas preciso ressaltar que alguns defeitos podem no ser revelados por testes
periciais, como no caso dos defeitos de desenvolvimento. Mesmo porque um alimento no
deve ser considerado seguro pelo fato de ter sido autorizada a sua colocao no mercado.
Porm, diante desse quadro, ou seja, ocorrendo o dano, ao lesado ser difcil fazer a prova dos
pressupostos da responsabilidade civil por fato ilcito da Administrao Pblica, notadamente
quanto culpa no desempenho do exerccio das atribuies da Autoridade.
Por outro lado, a soluo favorvel ao lesado se a Administrao Pblica tiver
negligenciado ao emitir autorizao para circulao de um alimento que visivelmente poderia
implicar em grave risco sade pblica, seja pela dosagem de seus ingredientes, por sua
composio qumica ou por sua natureza, o que configuraria um ato ilcito de cunho culposo,
capaz de ensejar a responsabilidade civil.
J na hiptese de um alimento defeituoso vir a ser colocado no mercado, ao Estado,
alm da responsabilidade civil a que est sujeito, incumbe, por seu rgo de controle (ASAE),
colocar em prtica medidas urgentes de defesa e de segurana visando minimizar possveis
riscos65 sade pblica, dando, assim, cumprimento ao Art. 3 do Decreto-Lei n. 274/2007.
Note-se que, em determinadas situaes, os danos provocados por um alimento
defeituoso poderia ter sido evitado se as diligncias cabveis tivessem sido tomadas,
especialmente a retirada do produto do mercado. A consequncia do no cumprimento desse
dever legal poder constituir-se num justo ttulo para responsabilizar a ASAE, perante os
tribunais administrativos, por negligncia, no particular ou em solidariedade com o produtor
do alimento que apresentou defeito.
Conforme previsto no Art. 5 da Lei n. 67/2007, que traz a regra sobre a prescrio,
"O direito indemnizao por responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais
pessoas colectivas de direito pblico e dos titulares dos respectivos rgos, funcionrios e
agentes bem como o direito de regresso prescrevem nos termos do artigo 498 do Cdigo
Civil, sendo-lhes aplicvel o disposto no mesmo Cdigo em matria de suspenso e
interrupo da prescrio". E o prazo estabelecido no Art. 498 do CC de trs anos (n. 1),
inclusive para o direito de regresso entre os responsveis (n. 2), exceo feita "se o facto ilcito
constituir crime para o qual a lei estabelea prescrio sujeita a prazo mais longo, [...]" (n. 3).
Por ltimo, registra-se que a obrigao de indenizar (Lei n. 67/2007, Art. 3), que
abrange tanto os danos patrimoniais quanto os morais (no patrimoniais), sejam eles
presentes ou futuros (CC, Arts. 496 e 564, respectivamente), segue os ditames do Cdigo
Civil. E o Cdigo, alm de consagrar o princpio da reposio natural (Art. 562 Princpio
geral: "Quem estiver obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situao que existiria, se
no se tivesse verificado o evento que obriga reparao"), prev ainda que "A indemnizao
fixada em dinheiro sempre que a reconstituio natural no seja possvel, no repare
integralmente os danos ou seja excessivamente onerosa para o devedor" (Art. 566, n. 1). Mas
"Se no puder ser averiguado o valor exacto dos danos, o tribunal julgar equitativamente
dentro dos limites que tiver por provados" (n. 3).
65

Relativamente comunicao dos riscos, a UE conta com o Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF), que se
traduz num sistema onde os Estados-Membros, os pases integrantes da EEA (European Environment Agency ou
Agncia Europeia do Ambiente AEA), da EFTA (Europan Free Trade Association ou Associao Europeia do Livre
Comrcio - AELC) e a Comisso repartem informaes sobre gneros alimentcios e alimentos para animais que
possam ou venham representar riscos para a sade dos consumidores.

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240

4. Necessidade de repensar a legislao nacional: elementos para a mudana


Consideradas todas as circunstncias que envolvem o tema responsabilidade civil
decorrente do consumo de gnero alimentcio, muitas delas discutidas neste artigo, j
possvel avanar, ousar e propor mudanas, principalmente diante do fato da legislao
comunitria representar um mnimo denominador comum na busca da aproximao das
legislaes no contexto da responsabilizao do produtor de alimentos, o que no inibe
iniciativas, ou correo de rumo, a caminho de uma mais ampla, efetiva e razovel proteo do
consumidor.
Vozes, as mais eruditas, da classe jurdica, traduzidas em pronunciamentos
doutrinrios e jurisprudenciais, tm chamado no s a ateno para a distncia que separa o
produtor do lesado, como procurado equilibrar a posio jurdica de um e outro,
desenvolvendo teses e firmando posies com vista a tornar possvel e menos diablica a
realizao do direito na seara do consumo de alimentos defeituosos. So teses, como visto,
que buscam transferir para o produtor, detentor privilegiado das informaes sobre o
produto, o nus de provar a segurana e a qualidade do bem oferecido.
E factvel que assim seja, pois no pode o consumidor assumir em substituio ao
produtor os riscos da relao de consumo, que so prprios do empreendedorismo deste
ltimo. Tal como ocorre na responsabilidade do Estado, os riscos devem ser socializados,
repartidos entre todos, visto que os benefcios dos novos produtos a todos alcanam.
Alis, sempre ao alcance do produtor o uso do mecanismo do preo, forma mais
adequada e justa de repartio social dos danos eventualmente provocados pelos novos
alimentos disponibilizados no mercado.
Como lembrado pelo saudoso Ministro Carlos Alberto Menezes Direito,66 a justia
distributiva, que reparte equitativamente os riscos inerentes sociedade de consumo entre
todos, por intermdio dos mecanismos de preos, repita-se, e dos seguros sociais, evitando,
assim, despejar esses enormes riscos nos ombros do consumidor individual.
Ao tratar do risco do desenvolvimento, volta ao assunto para dizer, com
propriedade, que seria extremamente injusto financi