SISTEMA INTERNACIONAL DE HEGEMONIA CONSERVADORA:

O FRACASSO DA RIO + 20 NA GOVERNANA DOS LIMITES

PLANETRIOS
EDUARDO VIOLA1; MATAS FRANCHINI2

Introduo
Em um artigo de 2009 que j hoje pode ser considerado uma pea seminal,
Rockstrm et al (2009) inauguraram uma nova forma de abordar os problemas
ambientais globais. Essa nova abordagem chamada de fronteiras planetrias ou espao
de operao segura para humanidade aparece como um instrumento fundamental
para avaliar a trajetria da governana global do ambiente e, em um sentido mais
profundo, para refletir sobre o rumo civilizatrio da humanidade. A tese central dos
autores a de que ns humanos nos tornamos o principal vetor de mudana global
sistmica, de forma que a crescente presso antrpica sobre o planeta ameaa
desestabilizar sistemas biofsicos crticos, com consequncias deletrias ou mesmo
catastrficas para o nosso bem-estar.
Essa mudana sinaliza a transio do Holoceno para o Antropoceno. O Holoceno
o perodo que abrange aproximadamente os ltimos dez mil anos e onde certos
parmetros biogeoqumicos e atmosfricos oscilaram dentro de um espao relativamente
pequeno, gerando condies climticas (temperatura, precipitaes, extremos
climticos) benignas e estveis em muitas regies do planeta aps a era glacial. Essa
estabilidade permitiu o desenvolvimento e florescimento da civilizao humana
(LYNAS, 2012). A partir da Revoluo Industrial, no entanto, a humanidade foi
efetivamente empurrando alguns processos centrais do sistema terrestre forma dos
parmetros de oscilao estvel. O Antropoceno como conceito contm essas duas

Professor Titular do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Endereo para

correspondncia: Instituto de Relaes Internacionais. Universidade de Braslia. CP: 70904-900. Braslia, DF.
E-mail: eduviola@gmail.com
2
Mestre e Doutorando em Relaes Internacionais. Instituto de Relaes Internacionais. Universidade de Braslia.
Endereo para correspondncia: SQN 316, Bloco E, apartamento 415, CEP: 70.775-050. Braslia, DF. E-mail:
matifranchi@yahoo.com.ar

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dinmicas centrais: o fator antrpico como principal vetor de mudana sistmica e o

abandono progressivo do domnio estvel do Holoceno.
Partindo desse diagnstico, a cincia avanou na identificao de fronteiras
planetrias dentro das quais a humanidade poderia operar de forma segura em referncia
ao funcionamento do sistema terrestre. Atravessar essas fronteiras implicaria entrar
numa zona de risco de disrupo ambiental sistmica. Dessa forma, nove fronteiras
planetrias so identificadas, sete das quais so passveis de serem quantificadas:
mudana climtica; acidificao dos oceanos; oznio; ciclo biogeoqumico do nitrognio
e fsforo; uso da gua doce; mudanas no uso da terra; biodiversidade; poluio
qumica; e concentrao de aerossis na atmosfera. Trs dessas nove fronteiras
planetrias j foram ultrapassadas: mudana climtica, taxa de perda de biodiversidade
e ciclo do nitrognio.
A noo de fronteiras planetrias aparece como uma nova forma de abordar a
sustentabilidade, no j de forma isolada e localizada (anlises setoriais de limites ao
crescimento e minimizao de externalidades negativas) como a abordagem ambiental
clssica, mas de forma global, sistmica. Nesse sentido, a discusso sobre o espao de
operao segura da humanidade relaciona-se de forma muito prxima com o debate
clssico da ecologia global, a respeito do impacto da dinmica populacional sobre o
futuro do planeta. Esse impacto medido por meio de uma equao que relaciona o
nmero de humanos vivos, o nvel de consumo e o carter da tecnologia (destrutiva
ou benigna). Com nveis moderados de consumo e disseminao generalizada de
tecnologias sustentveis, o sistema terrestre capaz de suportar crescentes nmeros
de habitantes. No entanto, a atual progresso dessa equao crescimento
populacional, crescimento do consumo per capita e predomnio de tecnologias no
sustentveis (poluentes, carbonizantes e intensivas em uso de gua e recursos naturais)
incompatvel com a manuteno dos parmetros estveis do Holoceno.
Existe mais um fator conexo de extrema relevncia, que deve ser considerado
em qualquer reflexo sobre a dinmica civilizatria atual: a acelerao da histria. O
processo , em primeira medida, social e cultural, e implica um aumento drstico da
velocidade dos processos sociais. tambm um fenmeno fsico, na medida em que as
atividades humanas mudam a prpria fisionomia do planeta em um ritmo nunca antes
visto: o consumo de recursos, a destruio da biodiversidade, a desestabilizao do
sistema climtico e da temperatura, a contaminao das guas, etc. A rapidez das
inovaes tecnolgicas, especialmente na rea de informao, destaca-se aqui de
forma significativa. A acelerao dos processos fsicos e sociais tem inmeras
consequncias nos mais diversos mbitos, mas, em termos gerais, torna a dinmica
civilizatria mais complexa e imprevisvel, colocando maiores desafios ao comportamento
individual e coletivo assim como s disciplinas que os estudam.
A administrao das fronteiras planetrias nesse contexto requer um desafio
profundo para a governana em todos os nveis. A governana global apresenta-se
especialmente exigida na medida em que os limiares planetrios se tornam global
commons, um tipo de bem que para ser produzido de forma eficaz e eficiente requer a
participao da maioria dos atores envolvidos. Como consequncia, sem elevados nveis
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de cooperao internacional, impossvel definir e proteger um espao de operao

seguro para a humanidade.
Essa cooperao confronta-se com um obstculo central: a disrupo do sistema
terrestre incremental (combinando processos rpidos e lentos) e seus efeitos mais
evidentes esto localizados em um longo prazo. No entanto, a humanidade apenas
reage a ameaas imediatas muito tangveis ou imoralidade extrema e, como
consequncia, as instituies sociais esto criadas para funcionar dentro do horizonte
do curto prazo. A Rio+20 manifesta-se como evidncia clara dessa defasagem entre
crise sistmica, que j quase evidente; conscincia pblica global sobre o problema,
que se expande progressivamente; e resposta poltica extremamente conservadora e
ineficiente. A Cpula foi um fracasso desde o ponto de vista da evoluo dos mecanismos
cooperativos para governar o ambiente global nos ltimos 20 anos, e um enorme fracasso
se consideradas as evidncias cientficas sobre a degradao do sistema terrestre
acumuladas neste perodo.
Esse deficit da governana ambiental , no entanto, reflexo do bloqueio da
governana da ordem internacional, que est dominada por foras conservadoras e
soberanistas. Esse sistema internacional de hegemonia conservadora (VIOLA,
FRANCHINI e LEMOS RIBEIRO, 2012) torna-se incapaz de dar resposta aos
problemas derivados da profunda interdependncia das sociedades contemporneas,
que demandam como nunca de arranjos cooperativos para serem solucionados. O
sistema tradicional de governana universal ancorado no sistema das Naes Unidas
manifesta cada vez mais sua obsolescncia; ao mesmo tempo em que a experimentao
com novos mecanismos mais restritos e flexveis como o G-20 tampouco consegue
articular resposta.
O ncleo da questo que uma arquitetura eficiente de instituies de
governana global apenas possvel se os principais atores do sistema fizerem uma
transio para o reformismo, aceitando limites ao seu poder e soberania para a construo
de bens pblicos globais de longo prazo. Esse um cenrio que no aparece como
provvel no curto e meio prazo. Das trs superpotncias sistmicas duas, os Estados
Unidos e a China, pertencem ao campo conservador, ao mesmo tempo que a Unio
Europeia, embora desenvolvendo uma viso ps-soberanista das relaes internacionais,
atravessa uma profunda crise que degrada sua capacidade de agente da governana
global. Entre as cinco grandes potncias, tambm predominam as foras conservadoras
- Brasil, ndia e Rssia - enquanto o Japo e a Coreia do Sul se inclinam para o
reformismo, embora de forma menos profunda que a UE.
Na discusso sobre o espao de operao segura da humanidade, o caso brasileiro
assume profunda relevncia, tornando-se o pas um agente central da governana dos
limites planetrios. No entanto, essa categorizao necessita ser problematizada. O
Brasil uma potncia ambiental se considerarmos o capital ambiental fsico, no sentido
de que possui uma base material em abundncia de recursos naturais. Os fatos so
bem conhecidos: a) estoque de carbono florestal mais importante do mundo3; b) maior
estoque de biodiversidade do mundo; c) maior reserva de terras agriculturveis e
agrobusiness mais competitivo do mundo; d) terceiro maior estoque de gua potvel do
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mundo (aps Rssia e Canad); e) produo de etanol mais eficiente do mundo, e a

segunda em quantidade produzida (atrs dos EUA LAMERS et al., 2011); f) maior
reserva de energia hidrulica no mundo, com capacidade para facilmente utiliz-la
por ter indstria globalmente competitiva nesse campo.
No entanto, em termos de capital ambiental social, o Brasil integra os menos
desenvolvidos entre as democracias consolidadas. Com mais intensidade do que em
outras democracias, a lgica de curto prazo governa as instituies polticas e
econmicas brasileiras, e nesse processo o baixo nvel educacional da populao tem
papel fundamental. Essa profunda disfuncionalidade da poltica brasileira para lidar
com a exigncia de longo prazo que o desenvolvimento sustentvel coloca, d ao
Brasil a caracterstica de potncia ambiental subdesenvolvida (underachiever
environmental power), visto que a base material o posiciona como grande player, mas a
dinmica social pouco comprometida com o bem comum universal espao global de
operao segura mina as possibilidades de influenciar com maior intensidade a
governana das fronteiras do planeta.
O nosso objetivo nesse artigo fazer uma avaliao da Rio + 20 utilizando
como critrio a governana global das fronteiras planetrias. No caminho, fazemos
especial referncia ao papel do Brasil na Cpula, sempre guiados pelas exigncias que
impe a administrao de um espao seguro para a humanidade. Para isso dividimos o
trabalho em duas partes: na primeira, discutimos conceitualmente a economia verde
de baixo carbono como paradigma de desenvolvimento compatvel, com um espao de
operao seguro para a humanidade e na segunda, analisamos a Rio+20 pelo prisma
da governana das fronteiras planetrias e atravs da atuao brasileira na Cpula.

Os limites planetrios e o debate do desenvolvimento: a Economia Verde de

Baixo Carbono
Desde que a problemtica ambiental se tornou um tpico relevante da agenda
internacional, o debate sobre a definio de mecanismos para conciliar a nova agenda
com o rumo do desenvolvimento no marco de um mundo heterogneo e desigual
influenciou boa parte das negociaes na rea. Esse debate percorreu as ltimas trs
dcadas sem atingir definies tcnicas e polticas que logrem articular os pilares
centrais da discusso: econmico, social e ambiental. A Rio+20, como veremos com
mais detalhe nas prximas pginas, no escapou a esta tendncia, que reflete ao mesmo
tempo uma necessidade sistmica por respostas e uma incapacidade institucional
sistemtica.
O problema que a definio de um tipo de economia que transcenda os
paradigmas clssicos de crescimento e articule de forma abrangente e equilibrada o
bem-estar presente e futuro da humanidade enfrenta srios obstculos. O conceito de
desenvolvimento sustentvel, popularizado a partir de finais da dcada de 1980,
antigo e difuso. O conceito de economia de baixo carbono, desenvolvido a partir de
2006, mais preciso e consistente, j que possui uma mtrica clara (STERN, 2006).
No entanto, insuficiente como paradigma de desenvolvimento porque no considera
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de forma plena a problemtica crescente da gua, biodiversidade, e de outras fronteiras

terrestres.
Acreditamos, no entanto, que a definio de um novo paradigma deve considerar
a discusso prvia sobre limiares planetrios, de forma que o modelo de desenvolvimento
global deva operar dentro das fronteiras do espao seguro para a humanidade. Falamos
assim de economia verde de baixo carbono (EVBC).
O baixo carbono torna-se a base dessa definio por vrias razes: pelas
caractersticas da problemtica do clima (urgente, global, e com alto nvel de
reconhecimento por parte da opinio pblica global em relao s outras fronteiras),
pela mtrica conhecida, pelas solues disponveis e pela sinergia com outros limiares
planetrios (acidificao dos oceanos, biodiversidade, ciclo do nitrognio, poluio
qumica). Em termos mais especficos, a economia verde de baixo carbono envolve:
Reduo de intensidade de carbono do PIB.
Reduo das emisses de Gases de Efeito Estufa (GEE) per capita.
Uso eficiente das matrias-primas, alto nvel de reciclagem no ciclo produtivo
com progressivo abandono da obsolescncia planejada no modelo de negcios
(PACKARD, 1964);
Uso eficiente da gua: reduo da intensidade de gua por unidade de PIB
e uso racional mltiplo dos recursos hdricos;
Proteo da biodiversidade, utilizao racional desses recursos na atividade
econmica;
Diminuio do uso de fertilizantes na agricultura;
Maximizao das energias renovveis na matriz energtica;
Smart grid de energia que permita interligar eficientemente as diferentes
formas de energia;
Estmulo ao transporte coletivo e intermodalidade, privilegiando o abandono
progressivo do transporte rodovirio;
Igualdade republicana de oportunidades com promoo da reduo do ndice
de Gini;
Estrutura tributria com crescente nfase na tributao ao carbono, poluio
e ao desperdcio de gua, em substituio aos clssicos impostos ao capital e
trabalho.
Em ltima instncia, a economia verde de baixo carbono aponta para a
prosperidade sem crescimento, mas observando a equidade no caminho. Assim, existem
sociedades que no precisam crescer significativamente em termos materiais (economia,
uso de energia e recursos naturais) porque j tm populaes estabilizadas e um bom
desenvolvimento da infraestrutura. O desafio para elas transcender a lgica do
crescimento tradicional e consolidar um processo de progressiva reduo de emisses
e presso sobre as outras fronteiras da sustentabilidade.
Para os pases de renda mdia, o crescimento no sentido de expanso material
ainda um imperativo, porque parte de suas populaes no possuem os requisitos
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mnimos de sobrevivncia. No entanto, para manter a humanidade dentro de um

espao de operao seguro, esse crescimento no pode ser intensivo em carbono, energia
e recursos naturais, mas intensivo em tecnologia e fontes de energia limpas. Outro
ponto fundamental que uma parte destes pases tem ainda taxa de fecundidade alta
(acima de dois filhos por mulher) e deveriam desenvolver polticas de direitos
reprodutivos e educao com intuito de promover uma diminuio consistente e rpida
da fecundidade ao patamar de reposio. Os pases pobres enfrentam um desafio similar
em termos de modelo de desenvolvimento e fecundidade, agravado, ainda, por
problemas crnicos de governabilidade e corrupo que levam alguns deles a se
tornarem Estados falidos. Nesse caso, o apoio da comunidade internacional torna-se
uma necessidade essencial.
Dessa forma, define-se a economia verde de baixo carbono em relao
determinao cientfica dos limites planetrios, e em relao ao princpio de equidade,
que, traduzido na prtica, envolve espao significativo de crescimento para os pases
pobres, algo menos para os pases emergentes e crescimento prximo do zero para as
sociedades desenvolvidas. Ao mesmo tempo, a EVBC tem como marco fundamental a
referncia apresentada na introduo a respeito do impacto do crescimento populacional
sobre a estabilidade do sistema terrestre; desse modo, por exemplo, os diretos
reprodutivos da mulher formam parte fundamental da discusso.
O novo paradigma de desenvolvimento assim definido, impe fortes desafios
governana, tanto domstica como internacional. No plano interno envolve dilogo e
articulao entre Estado, mercado e sociedade civil, cada um dos quais deve subordinar
sua prpria lgica de comportamento s exigncias da estabilizao do sistema terrestre.
No plano internacional, e como j apontamos, a gesto do espao seguro de
operao para a humanidade no pode ser seno cooperativo para ser eficiente. Isso
implica uma reforma profunda das atuais estruturas de governana global, com
abandono progressivo das tendncias soberanistas e conservadoras predominantes. O
impacto do sistema internacional de hegemonia conservadora sobre a governana
global do ambiente e o foco do prximo segmento.

O fracasso da Rio+20 como indicador dos limites da governana

conservadora
A princpio, a Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento
Sustentvel aparecia como a melhor oportunidade possvel considerados os limites
do sistema internacional - para iniciar uma redefinio dos critrios globais de
desenvolvimento e da governana global, com referncia s fronteiras planetrias. O
encontro foi lanado com ampla propaganda, tendo como base a popular e bem sucedida
Eco 92, com convocatria universal para as lideranas do planeta. No entanto, a
histria da Cpula foi outra, uma de insensibilidade frente s novas evidncias de
disrupo global sistmica e de incapacidade de ao frente aos velhos problemas.
Nesse segmento, fazemos uma avaliao abrangente dos resultados da Rio+20
em relao definio de um espao seguro de operao para a humanidade, para isso
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achamos necessrio efetuar duas precises prvias relativas ao seu contexto. A primeira
envolve os limites do sistema de governana internacional criado aps o fim da Segunda
Guerra Mundial; a segunda diz respeito aos limites da governana ambiental no
contexto desse sistema institucional de progressiva obsolescncia.
O papel da Organizao das Naes Unidas (ONU) foi sempre menor que o
almejado pelos seus fundadores no perodo de 1945-1989, mas, em parte importante
devido ao carter bipolar e de confronto do sistema internacional e ao direito de veto
das grandes potncias no Conselho de Segurana (CS). A partir de 1990 e
fundamentalmente desde 2007, seus limites so os de uma instituio internacional
baseada no princpio da soberania nacional estrita, subdimensionada em termos de
poder e recurso num mundo cada vez mais intensamente globalizado e marcado por
fluxos transnacionais independentes dos Estados no contexto de acelerao geral dos
processos fsicos e sociais (LEIS e VIOLA, 2008).
O reconhecimento da impotncia histrica da instituio teve como resultado
a experimentao com estruturas de governana mais restritas em termos de composio
porm universais em termos de problemtica abordada. No entanto, elas tambm
foram ainda limitadas em seus resultados, tal o caso do Grupo dos 20 (G-20) ou do
Frum das Grandes Economias para Energia e Clima (MEF Major Economies Forum
on Energy and Climate).
O problema central da governana global atual que as instituies
internacionais e domsticas criadas ao longo das ltimas dcadas no refletem o
profundo nvel de interdependncia entre as sociedades. O desenvolvimento de
problemticas que apenas podem ser gerenciadas de forma cooperativa como a crise
climtica ou financeira demanda dos pases crescentes nveis de compromisso com a
governana global e, portanto, certa cesso de soberania. Sem embargo, poucas
sociedades no mundo esto dispostas a assumir esse tipo de esforo; consequentemente,
o sistema internacional encontra-se dominado por foras conservadoras.
Nesse sistema internacional de hegemonia conservadora, uma srie de grandes
atores estatais possui a capacidade de moldar o carter da governana e,
eventualmente, forar a transio para um sistema com hegemonia de foras reformistas.
So oito os agentes centrais da governana sistmica (potncias): trs superpotncias,
Estados Unidos, China e Unio Europeia; e cinco grandes potncias, ndia, Japo,
Brasil, Rssia e Coreia do Sul. Enquanto a dinmica das potncias apontar para o
campo conservador como de fato acontece , altamente improvvel a possibilidade
de uma reforma da governana que assimile e expresse o profundo nvel de
interdependncia estrutural entre as sociedades e que incorpore como princpio reitor
o espao de operao segura para a humanidade.
Um avano efetivo da governana global dentro do espao de operao seguro
para a humanidade exige, ao mesmo tempo, mudanas gerais nos nveis sistmico e
particular na rea ambiental.
A mais estrutural das demandas o abandono progressivo do soberanismo4 por
parte da maioria das sociedades, na medida em que os limiares planetrios operam
como global commons e aumentam de forma significativa a necessidade de articulao
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de respostas cooperativas. No momento, entre os grandes atores da governana global,

o nico claramente disposto a ceder poderes para instncias supranacionais a Unio
Europeia (UE), seguido por Japo e Coreia do Sul com posies mais ambguas. O
resto dos pases do G-20 soberanista em graus variveis, incluindo soberanismo extremo
nos EUA, China, ndia, Rssia, Arbia Saudita e Argentina. Existem, no entanto,
foras ps-soberanistas desenvolvidas na maioria das potncias soberanistas: EUA,
Canad, Turquia, Indonsia, frica do Sul, Brasil, Mxico, Austrlia e Argentina.
Entre as demandas especficas da rea ambiental destacam-se as seguintes:
Criao de uma organizao internacional ambiental com status superior a
uma agncia especializada da ONU e com poderes similares aos da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), capaz de definir estratgias
normativas globais para a estabilidade do ambiente na Terra; com poderes
para monitorar a situao ambiental em cada um dos pases, criticando
publicamente aqueles que violem as normas; e com poder de polcia para
implementar tratados e protocolos;
Internalizao das fronteiras planetrias nos princpios e comportamento da
OMC, do Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial e Conselho
de Segurana da ONU;
Reforma gradual da Assembleia Geral da ONU (AGNU) com vista a se
transformar em um parlamento mundial representativo da populao global,
abandonando a atual representao de estados nacionais;
Criao de um Conselho de Desenvolvimento Sustentvel (com poderes
diferenciados, mas equivalentes aos do Conselho de Segurana) no mbito
da AGNU, com poderes para atuar na rea ambiental. Este conselho teria
com a AGNU uma relao similar que ela tem com o CS e seria formado
por um grupo de membros permanentes sem poder de veto (de composio
similar do G-20) e um grupo de membros rotativos (BIERMANN et al.,
2012).
No entanto, a rea especfica de governana ambiental passou por um processo
de continuidade e ruptura ao longo dos ltimos 40 anos, com um balano final negativo
em termos de construo de capacidades cooperativas e extremamente negativo, se
consideradas as exigncias da estabilidade do sistema terrestre definidas pela cincia.
Nesse caminho, a Cpula de Estocolmo (1972) foi central na medida em que trouxe o
problema ambiental para o sistema poltico internacional e articulou uma vaga
declarao normativa sobre o desafio a ser enfrentado pela humanidade juntamente
com a criao de um Programa especfico dentro do sistema ONU, o Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA).
Construdo sobre um acumulado de duas dcadas, a Rio 92 foi o ponto mais alto
de gesto cooperativa dos recursos ambientais comuns, no apenas porque gerou cinco
instrumentos normativos relevantes (as Convenes de Mudana do clima, de
Biodiversidade, e de Desertificao, a Declarao do Rio, e a Agenda 21), mas porque
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foi rodeada por um clima de otimismo em relao evoluo da governana global,

nascido da desativao do conflito bipolar e expresso na ampla coalizo global que
enfrentou o regime iraquiano aps a invaso ao Kuwait. O valor da Rio 92 alto,
ainda que os instrumentos por ela criados no tenham refletido de forma suficiente o
consenso cientfico da poca e tivessem poucos efeitos prticos nos anos sucessivos.
A Cpula de Johanesburgo de 2002 representou um fracasso profundo da
governana cooperativa dos temas ambientais, j que no existiu um avano
significativo dos objetivos definidos 10 anos antes no Rio, considerando que o contexto
do encontro foi de aumento da tenso sistmica, resultado dos atentados terroristas
do 11 de Setembro. Ainda, a cpula sul-africana inaugurou neste campo a tradio de
maquiar encontros multilaterais inteis com a fico de progresso.
Nos meses prvios a cada evento desse tipo, surgem declaraes de extremo
otimismo proferidas pelos negociadores profissionais e amplificadas pela imprensa
, inflando as expectativas sobre os resultados das reunies, o que representa mais uma
iluso ou resposta corporativa de parte daqueles que fazem das negociaes sua vida e
menos uma considerao baseada em fatos reais. Essa indstria de conferncias
profundamente negativa porque alm de no contribuir para a soluo dos problemas,
cria a fico de que sua ineficcia apenas transitria e no estrutural, obstaculizando
o surgimento de outras instncias de governana mais adequadas.
Nesse contexto, a Rio+20 acabou honrando, de forma amplificada, a nociva
tradio de cpulas estreis camufladas de avano. A atuao da Conferncia na
rea ambiental, climtica e de desenvolvimento foi diluda em uma agenda por demais
abrangente e difusa e, por vrios motivos, acabou representando um retrocesso ainda
maior que Johanesburgo com respeito Rio 92 (Conferncia das Naes Unidas sobre
o Meio Ambiente e o Desenvolvimento CNUMAD-92).
Em primeiro lugar, a Rio+20 tinha uma agenda menos ambiciosa do que sua
antecessora, na medida em que no havia pretenso de estabelecer acordos de carter
legalmente vinculante, como a mencionada Conveno de Clima.
Em segundo lugar, a Rio+20 no conseguiu atingir os discretos objetivos a que
se props: no houve nenhum avano significativo na criao de um mecanismo de
governana ambiental global, ou sequer um upgrade do limitado PNUMA. Nesse
particular, a UE (liderada por uma coaliso franco-alem-escandinavo-britnica), voltou
a mostrar que a vanguarda da governana global ao propor uma organizao global
do meio ambiente. No obstante, a medida foi combatida com fora por grande parte
das maiores potncias (EUA, China, ndia e Rssia), resistida com menos nfase por
Japo, Coreia do Sul e Brasil, e apenas com boa receptividade entre os pases africanos
embora por motivos mais imediatistas do que o dos europeus: uma eventual sede em
Nairbi e a promessa de recursos para o desenvolvimento.
Tampouco houve acordo sobre uma definio relativamente consistente do
conceito de economia verde, em boa medida porque os pases do G77 assumem que
ela vir servir aos interesses dos pases desenvolvidos. E em referncia aos objetivos de
desenvolvimento sustentvel, no apenas o processo de definio foi novamente
diferido, como tambm no foram estabelecidos parmetros para as negociaes. Ainda,
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um elemento novo que parecia promissor no comeo dos debates e que foi liderado
pelo Brasil um consenso normativo sobre governana dos oceanos incluindo a
problemtica da acidificao acabou sendo esterilizado pela oposio soberanista de
EUA, China e Rssia.
Finalmente, se considerada a evoluo do estado do planeta nos ltimos 20
anos, bem como os avanos da cincia em relao identificao dos limiares
planetrios, a comunidade internacional reunida no Rio foi negligente ao ignorar
deliberadamente um debate profundo em relao a esses temas, de forma que se observa
cada vez mais a distncia entre as necessidades do planeta e as estruturas de governana
ambiental global. A eliminao da referncia aos direitos reprodutivos no documento
final da Cpula, por presso de pases islmicos, do Vaticano e de outros grandes
pases de tradio crist, mais uma amostra da defasagem entre poltica e cincia.
Em suma, e como balano da Cpula, a construo de governana global ficou
mais comprometida, visto que a Conferncia foi intil do ponto de vista
intergovernamental. Esse fracasso, apresentado como conquista por parte da maioria
dos negociadores e alguns analistas, ainda pior porque gera cinismo e cria a fico
de um progresso. Uma cpula sria, que colocasse as bases para uma cooperao eficaz,
teria comeado com uma abertura sincera a respeito das posies dos diversos atores,
sem cair na tentao de procurar consensos mnimos que nada aportam governana
da rea. O problema que at os agentes reformistas, como a UE, aceitam a tradio
da harmonia estril dos documentos multilaterais.
No entanto, houve alguns sinais positivos, surgidos de fora dos canais estatais
tradicionais. Uma primeira dimenso positiva da Cpula relaciona-se ao papel dos
atores no governamentais particularmente vrias organizaes empresariais,
associaes cientficas, ONGs com agendas embasadas cientificamente e redes de
jornalistas e artistas. Houve aproximadamente 3500 eventos paralelos agenda oficial,
sendo a maioria deles de boa qualidade. Vrias conferncias empresariais internacionais
promoveram declaraes em favor de uma transio para uma EVBC, o que mostrou o
compromisso genuno de algumas firmas. J o Frum de ONGs mais radicais, reunido
na autodenominada Cpula dos Povos, teve um papel bastante limitado, particularmente
se comparado com o destacado papel do Frum de ONGs na Rio 92.
Uma segunda dimenso positiva da Cpula e talvez a mais relevante do ponto
de vista de resultados concretos foi o Frum das Grandes Cidades, no qual se
agruparam 56 das principais cidades do mundo que representam todos os pases
importantes. Lideradas pelo prefeito de Nova York, Michael Bloomberg, as metrpoles
assumiram substantivos e formalizados compromissos de reduo de emisses de carbono.
Estes compromissos esto longe de serem suficientes para lidar efetivamente com a
mitigao da mudana climtica. No entanto, diante das perspectivas difceis de
negociar algum tipo de extenso relevante do Protocolo de Quioto na 18 Conferncia
das Partes das Naes Unidas sobre o Clima (COP 18), em Catar, em novembro de
2012, tais compromissos constituem-se, neste ano, no nico acordo internacional
substantivo entre atores relevantes com o objetivo de acelerar a transio para uma
economia mundial de baixo carbono.
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Todos esses movimentos fortalecem as redes reformistas de sustentabilidade e

incrementam seu nvel de impacto sobre a construo de uma sociedade sustentvel
em escala global em um prazo mdio. No entanto, o esforo desses agentes no
tradicionais foi insuficiente para alterar a lgica intergovernamental na prpria Cpula
(na Rio 92 os atores no estatais tiveram mais impacto sobre o encontro) e fora
insuficiente para desbloquear o sistema.
Uma pergunta relevante que surge da observao dessa dinmica entre agentes
tradicionais e no tradicionais das relaes internacionais at que ponto os segundos
sero capazes de equilibrar com aes prprias a falta de avano no plano
intergovernamental. Uma resposta definitiva no possvel no momento, mas sim
algumas consideraes que facilitem a anlise. Em geral, e como a Rio+20 mostrou,
as sociedades so menos conservadoras que os governos, limitados por interesses
eleitorais, econmicos e caractersticas do sistema poltico. Como agentes reformistas,
e em graus variveis dependendo dos pases, as sociedades pressionam os governos por
aes mais comprometidas com a construo de bens comuns universais. Essa presso
ainda insuficiente para transitar a um sistema de hegemonia reformista, no obstante,
possvel pensar em fatores eventuais que alimentem essa tendncia, como a
proliferao de fenmenos climticos extremos, a percepo crescente de que a atual
crise econmica de longa durao e extremadamente complexa de resolver porque
se acha relacionada presso sobre os limites planetrios e, o cansao com as cpulas
frustradas.
Em relao ao papel do Brasil, houve, nos meses prvios Cpula, certo exagero
local em relao s possibilidades de o pas influenciar significativamente o rumo das
negociaes, baseado no fato de ser, ao mesmo tempo, uma potncia ambiental e o
anfitrio do evento. No obstante, estava claro desde o incio que um desbloqueio do
sistema estava alm das capacidades no apenas do Brasil, mas de qualquer outro ator
individual.
Ainda considerando esse limite estrutural, a posio brasileira foi conservadora
e pouco contribuiu para gerar algum consenso em torno da proteo dos recursos
comuns da humanidade, reforando seu papel como potncia ambiental
subdesenvolvida. Em contraste com os desenvolvimentos positivos de 2009-20105, o
Brasil procurou separar o debate da mudana climtica, tentando diluir o componente
ambiental do evento, enfatizando o componente social, como ficou claro no documento
oficial lanado em novembro de 2011 (BRASIL, 2011), que enfatizava a importncia
do Programa Bolsa Famlia, mas no fazia meno lei de clima (Lei n. 12.187, de 29
de dezembro de 2009). A falta de compromisso do governo brasileiro com a gesto do
desenvolvimento sustentvel ficou evidente quando, no mesmo dia do trmino da
Conferncia, a administrao Dilma anunciou a reduo para zero da contribuio de
interveno no domnio econmico (CIDE) para petrleo e derivados.
Nesse sentido, importante destacar que a poltica ambiental/climtica brasileira
vem sofrendo retrocessos sensveis desde que atingiu o pico entre fins de 2009 e fins de
2010. Naquele momento, parecia que o Brasil fazia uma transio dramtica para o
campo reformista, combinando reduo de emisses de GEE de 20 a 25 % em 2009
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com relao a 2005 - com compromissos polticos de reduo de trajetria de emisses,

tanto internacionais no marco da COP 15 de Copenhague - como domsticos a lei
12.187 que estabeleceu a Poltica Nacional de Mudanas Climticas (VIOLA e
FRANCHINI, 2012).
No entanto, esse progresso foi mais fictcio do que real. Em primeiro lugar, a
reduo das emisses e a queda da intensidade de carbono do produto brasileiro no
perodo no foi produto de uma revoluo do baixo carbono, mas de uma queda drstica
das taxas anuais de desmatamento a partir de 2005. O que o Brasil fez foi controlar
uma atividade ilegal, pouco convergente com a dinmica de uma sociedade democrtica
de renda media e com pouca participao no PIB. Assim, uma vez tomada a deciso
de efetivamente implementar uma poltica consistente estimulada desde o Ministrio
de Meio Ambiente - os resultados foram rpidos e pouco custosos.
Em segundo lugar, o pico de sucesso da agenda climtica no Brasil entre
novembro de 2009 e outubro de 2010 esteve alimentado por dois fatores que no
final demonstraram ser efmeros. O primeiro foi um ambiente internacional
favorvel para medidas de baixo carbono derivado das expectativas geradas pela
Cpula de Copenhague, o segundo foi o surgimento de um polo poltico que
aglutinou as foras reformistas/ambientalistas, expressado basicamente na
candidatura presidencial de Marina Silva pelo Partido Verde. Ambos os fatores
elevaram os custos polticos de negar uma agenda ambiental e estimularam o governo
a tomar as medidas reformistas referidas. Nesse sentido, os resultados polticos das
foras reformistas foram alm do seu peso especifico na sociedade brasileira em
virtude de eventos transitrios.
Desaparecidos esses elementos reformistas, a nova administrao federal foi capaz
de desenvolver a partir de 2011 uma gesto pouco sensvel ao pilar ambiental sem
pagar elevados custos polticos. Esse retrocesso foi e alimentado ainda pelo crescimento
de foras conservadoras como o setor petroleiro, estimulado pelas expectativas do prsal e o ruralista, no mbito do debate pelo cdigo florestal.
Finalmente, nesse processo de sete anos, o governo se comportou como uma
fora oportunista - adaptando seu comportamento dialtica das foras reformistas/
conservadoras mas essencialmente operou como uma fora conservadora, j que
careceu de uma agenda de baixo carbono, abandonada quando a correlao de foras
se inclinou para o setor conservador.
Em relao dinmica processual da negociao, o Brasil optou pelo caminho
de menor risco, evitando colocar-se como o mediador da Conferncia e contribuir
para a produo de um documento mais ambicioso, derrotando os setores mais
conservadores. Ou seja, o pas optou pelo consenso a qualquer preo, por um documento
sem maior relevncia, que apenas ratificasse o que tinha sido acordado h 20 anos
atrs, quando o risco de uma disrupo ambiental global era muito menor. O Brasil foi
incapaz de abandonar uma posio soberanista, comum grande maioria dos pases
(com exceo da UE, pequenos estados-ilhas e alguns outros poucos), em defesa
mesquinha dos interesses nacionais e insistindo na tradicional tendncia de se alinhar
automaticamente com os pases emergentes e pobres.
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Uma dimenso impossvel de avaliar antes da passagem do perodo de dois a

trs anos, trata-se do o legado da Conferncia sociedade brasileira. Nesse aspecto, a
Rio 92 teve um profundo impacto no pas porque contribuiu para aumentar a conscincia
ambiental da sociedade brasileira. Ter a Rio 2012 um impacto similar fortalecendo as
foras sociopolticas reformistas decarbonizantes e impulsionando a implementao
consistente da lei de mudana climtica e o abandono do recente curso de poltica
industrial e energtica favorvel ao complexo automobilstico-petroleiro? Ou o impacto
da exposio ampliada da sociedade brasileira aos temas do desenvolvimento
sustentvel tende a diluir-se devido ao extraordinrio poder econmico e de cooptao
do ncleo governamental favorvel ao desenvolvimento convencional? Como
afirmamos, um elemento chave a existncia de uma fora poltica articulada que
seja capaz de canalizar as demandas dos setores reformistas da sociedade.

Concluses
A evidncia cientfica acumulada na ltima dcada aponta para uma
desestabilizao progressiva das condies que estimularam o progresso da civilizao
aps a ltima era glaciar. Os modelos de desenvolvimento adotados a partir da revoluo
industrial esto afetando processos biofsicos crticos, tornando os seres humanos no
principal vetor de mudana do ambiente global, com consequncias potenciais deletrias
ou ainda catastrficas para o sistema terrestre. Esse processo de mudana marca a
transio do Holoceno para o Antropoceno.
De forma conexa a essa acelerao dos fenmenos fsicos, se produz um aumento
na velocidade dos fenmenos sociais, denominada aqui acelerao da histria. Essa
dupla acelerao encontra na revoluo tecnolgica um vetor comum.
A discusso da poltica ambiental global sob o prisma das fronteiras planetrias
permite destacar um elemento central do sistema internacional, a necessidade de
aumentar drasticamente os nveis de cooperao para dar resposta aos problemas da
crescente interdependncia e, em ltima instncia, para garantir a sustentabilidade
do rumo civilizatrio. Como nunca antes, a proporo dos problemas que se tornam
globais crises financeiras, fiscais, econmicas, ambientais, energticas, etc. aumenta
exponencialmente, e por tanto, maior a demanda por respostas administradas. No
entanto, os instrumentos de governana criados nas ltimas dcadas aparecem
impotentes para lidar com a nova realidade. Nem as instituies centrais do psguerra ONU, FMI, BM, G-7 nem instncias mais adaptadas s mudanas recentes
do sistema internacional G-20, MEF so capazes de reagir em tempo e forma s
crises dessa etapa inicial do Antropoceno. Assim, convivem, de forma irreconcilivel,
de um lado, ultrapassagem progressiva das fronteiras planetrias e acelerao dos
fenmenos sociais, e do outro, falta de compromisso e imaginao institucional para
dar uma resposta global articulada.
Existem vrios elementos que se combinam para explicar essa inoperncia
sistmica: a complexidade dos problemas a serem governados, os custos das medidas
de resposta, a obsolescncia institucional global, entre outros. Como forma de sintetizar,
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combinamos esses elementos no conceito de sistema internacional de hegemonia

conservadora. A atual estrutura de governana global se acha dominada por atores
que privilegiam e defendem o status quo, e so relutantes a adotar lgicas de longo
prazo alm da construo de bens universais. Essa trajetria diametralmente oposta
ao que afirmamos, seja a condio necessria para governar os problemas da
interdependncia: o abandono progressivo dos impulsos soberanos, estruturalmente
inclinados para resultados imediatos e parciais.
O processo e resultado da Rio+20 foi expresso desse sistema bloqueado e
dominado por foras conservadoras. A Cpula foi incapaz de qualquer progresso sob o
tradicional - e obsoleto - paradigma da governana do desenvolvimento sustentvel,
baseado no sistema ONU. Muito menos foi capaz de inovar radicalmente para adequar
as instituies globais s evidncias da degradao planetria e coloc-las em
convergncia com o paradigma de economia verde de baixo carbono. Como vimos, at
os poucos atores reformistas do sistema, cujo maior referente a Unio Europeia, se
renderam tradio do consenso multilateral estril. Novamente, a convivncia
insustentvel entre a acelerao e aprofundamento dos problemas globais e a falta de
resposta poltica. Nesse cenrio de inrcia intergovernamental, os sinais positivos para
a governana global vieram dos atores no tradicionais, muitas ONGs, empresas e
entidades subnacionais articularam posies mais reformistas. O impacto sistmico
desses movimentos foi, no entanto, tnue.
Em relao ao Brasil, o comportamento do pas na Cpula refletiu mais uma vez
sua condio de potncia ambiental subdesenvolvida: a combinao de um extenso
capital ambiental fsico com um degradado capital ambiental social, expressado no
limitado avano da agenda da EVBC no pas. O desmatamento remanescente e o
ainda intenso e improvisado processo de converso das florestas pressionam os limites
da gua, uso da terra, biodiversidade e clima. O catico e declinante estado do setor
de transportes de carga e pblico, o estmulo ao transporte individual e os subsdios
federais gasolina tm efeitos negativos sobre o ciclo do carbono, a poluio qumica
e a liberao de aerossis na atmosfera. O incentivo oficial massiva explorao de
petrleo, o desincentivo ao etanol e as dvidas sobre as novas hidroeltricas a fio
dgua contribuem para agravar a questo climtica e o uso da gua. O abuso na
utilizao de agrotxicos e fertilizantes contribuem para a poluio qumica, emisses
de GEE e contaminao das guas superficiais e subterrneas. A deficiente gesto da
disposio final de resduos tem efeitos similares.
Nesse sentido, o Brasil parece estar caminhando para o campo conservador,
quando at fins de 2010 parecia que transitava, embora de forma lenta, para o campo
reformista. As mudanas profundas em relao governana local dos limiares
planetrios, iniciadas em 2005 com a queda progressiva do desmatamento e cujo pice
foi o compromisso voluntario de 2009 e a lei de clima de 2010, foram menos duradouras
do que inicialmente parecia. Com a chegada da administrao Dilma, o pilar ambiental
voltou posio marginal em relao ao pilar econmico e social que teve no comeo
da dcada passada. O crescimento de foras conservadoras poderosas, como o setor
petroleiro, a ausncia de um polo poltico capaz de concentrar as foras reformistas, e
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um sistema poltico que gera governos oportunistas e conservadores - so

provavelmente os fatores que melhor expliquem esse retrocesso.
O que se destaca que o Brasil tem potencialidades para a transio de
paradigma, e no deveria esperar por consequncias negativas relevantes em curto
prazo, ao contrrio, se tornaria um pas mais srio e avanaria na convergncia estrutural
que existe entre o interesse nacional do pas e o interesse universal da humanidade.
Mas, para isso, necessrio superar certos vcios da dinmica sociopoltica que
estimulam uma exagerada concentrao em um prazo curto e um predomnio dos
interesses corporativos particularistas sobre o bem pblico global.
Infelizmente, a sociedade brasileira no a nica contaminada por uma viso
limitada do interesse pblico e por uma miopia temporal. A maioria dos pases opera
no campo conservador, inspirada por uma lgica soberanista que impede qualquer
avano significativo na governana global das fronteiras planetrias.

Notas
3

0O Brasil tem a segunda maior rea florestal do planeta, atrs apenas da Rssia, cujas emisses originadas no
desmatamento so inferiores devido composio de suas florestas: uma parte importante de floresta boreal e a
outra de floresta temperada.
4
As categorias soberanismo/ps-soberanismo operam como extremos de um espectro e no como dicotomia. As foras
soberanistas so aquelas que consideram que seu estado nacional no deve ceder parcialmente poderes para
estruturas supranacionais e no admitem interferncia externa em assuntos internos dos pases, particularmente em
referncia a eles mesmos. As foras ps-soberanistas j aceitaram ou esto dispostas a aceitar cesso de poderes para
estruturas supranacionais e consideram que os assuntos internos de todos os pases so passveis de interferncia. Em
geral, a democracia opera como condio necessria para o ps-soberanismo, enquanto os grandes pases (em termos
de populao, economia e territrio) tendem a ser soberanistas. De igual forma, a percepo de ameaas estratgicomilitares tende a obstaculizar o desenvolvimento de lgicas ps-soberanistas.
5
O documento original do Brasil (2011) muito atrasado em relao aos avanos da poltica climtica nos anos de
2009 e 2010, expressados na grande diminuio do desmatamento da Amaznia a partir de 2005; na assuno do
compromisso voluntrio de dramtica reduo da curva de crescimento de emisses em novembro de 2009, e na
criao da lei de mudanas climticas.

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VIOLA, E.; FRANCHINI, M.; LEMOS RIBEIRO, T. Sistema internacional de
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So Paulo: Annablume, 2012.
Submetido em: 30/07/2012
Aceito em: 28/08/2012

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SISTEMA INTERNACIONAL DE HEGEMONIA CONSERVADORA:

O FRACASSO DA RIO + 20 NA GOVERNANA DOS LIMITES
PLANETRIOS
EDUARDO VIOLA; MATAS FRANCHINI

Resumo: Em um artigo seminal, Rockstrm et al. (2009) inauguraram uma nova forma
de abordar os problemas ambientais. A abordagem das fronteiras planetrias aparece
como um instrumento analtico fundamental para avaliar a governana global do
ambiente e, em um sentido mais profundo, para refletir sobre o rumo civilizatrio da
humanidade. O nosso objetivo nesse artigo, fazer uma avaliao da Rio+20 utilizando
como critrio a governana global das fronteiras planetrias. No caminho, fazemos
especial referncia ao papel do Brasil na Cpula. Nossa concluso principal que a
Rio+20 foi um fracasso desde o ponto de vista da definio de um espao de operao
segura para a humanidade e que ele expresso de um sistema internacional bloqueado
e dominado por foras conservadoras. Nesse cenrio, o Brasil aparece como uma potncia
ambiental subdesenvolvida (underachiever environmental power): a combinao de um
enorme capital ambiental fsico com um deficiente capital ambiental social.
Palavras chave: Fronteiras Planetrias. Governana Ambiental Global. Brasil. Economia
Verde de Baixo Carbono.
Abstract: In 2009, Rockstrm et al inaugurated a new approach to the study of environmental
problems. The notion of planetary boundaries became a key instrument to assess the trajectory
of environmental governance and, in a more profound way, the path of human civilization.
The aim of this paper is to provide an overview and an analysis of Rio+20 using the global
governance of planetary boundaries as main criteria. The role of Brazil in the Summit is also
considered. The main conclusion is that the Rio+20 was a failure in terms of defining a safe
operating space for humanity. That negative outcome reflects the main features of the
international system: blocked and dominated by conservative forces. In this context, Brazil
operates as an underachiever environmental power, combining a huge physical environmental
capital with a poor social environmental capital.
Keywords: Planetary Boundaries. Environmental Global Governance. Brazil. Green LowCarbon Economy.

Resumen: En un trabajo seminal, Rockstrm et al (2009) inauguraron una nueva forma de

abordar la problemtica ambiental, basada en la nocin de fronteras planetarias. Esa perspectiva
aparece como un instrumento analtico fundamental para evaluar la gobernanza del medio
ambiente y en un sentido mas profundo, el propio rumbo de la civilizacin. El objetivo de este
artculo es hacer un balance de la Rio+20 usando como criterio la gobernanza global de las
fronteras planetarias, as como analizar el papel de Brasil en la Cumbre. La conclusin principal
es que la Rio+20 fue un fracaso desde el punto de vista de la definicin de un espacio de
operacin segura para la humanidad, fracaso que es expresin de un sistema internacional
bloqueado y dominado por fuerzas conservadoras. En ese escenario, Brasil aparece como una
potencia ambiental subdesarrollada (underachiever environmental power) por combinar un vasto
capital ambiental fsico con un deficiente capital ambiental social.
Palabras clave: Fronteras Planetarias. Gobernanza Ambiental Global. Brasil. Economa Verde
de Bajo Carbono.