capirove XV BL DOMINIO PUBLICO 49, LA cUESTION TERMINOLAGICA, [AL comenaar al estudio de 10s distingss wo vetioren a la existencia yl empleo 6 floren oe presenta ca el que resulta J¢ 18 diversidad de rere tlogia empleada para referirse 2 materia, 10 ta termmpliea la Jabor de apreciacion de las diferentes cues" Traite des scrvitudes ow se designando con fo inclufan ef 8 Bn Ja doctrina francesa ull ‘aquellos que estén desti .s restantes biencs det En la doctrina y Ta jerk en cambio, 5¢ distingue entre lo gue es deran_bjenes patrimoniales pueden ser divididos en patrimont Micponible, segin resulte de ts leistacl’ ‘al dominio de las aguas, jag de su earacter “fe Ios autores identifican ambas 70 ha hablado de Ta existencia de tas Mamadas ue gon los objetos del Estado 0 4 tos 6rga~ “cosas pliblicas’ SEEESeeEeCeECseeEeGseeC See GSeeLeCCCcecCS ccaintegran el dominio pa Nuestro Cédigo Ci consideradas en relacién a las personas, determina en su art. 2839 que pueden ser bienes pilblicos o bienes privados Estado general, es decir, de la Nacién, o de los Estados parti- culares, 0 sea, de las provineias, especificando en los arts. 2340 y 2842 cudles quedan comprendidas en una u otra calificacién, respectivamente, ‘A nuestro entender, es obvio que el Estado —general o segiin el distingo que resulta de nuestra Consti- como persona juridica que es, con las parti- le son propias, posce un patrimonio que es ‘el cual puede ser diferenciado, segiin se veré en el curso de este cay en dominio pablico y dominio privado, debiendo ser ast denominados. concepto de dominio no debe ser entendido, estrictamente, con el sentido y sleance que esta idea tiene reconocidos en el derecho civil, pues presenta algu- nas singularidades que Io apartan de esa nocidn conceptual, 850. ORIGEN ¥ EVOLUCION HisTORICA. argentino, Nicanor de Elfa, en su obra Dominio piiblico nacional, aparecida en Bu sostuvo con razin que el dominio pabl modalidades y cambios muy importantes, lo cierto es que esa correlacién puede ser comprobada desde los tiempos més antisuos. 973 expresién, esas cosas, de las cludades, que en parte se confundfa con su dominio privado, y cuyo producto consti- tula una poreiGn importante de las rentas de la ciudad. Esta podia disponer libremente de los bienes puiblicos, y asi era frecuente que se gravaran o dieran en garantia pérticos, pucr- tas, teatros y murallas, 0 que incluso s vender ciertas partes o trozoa de carreteras, ete. En Roma, la aparicién de cosas piblicas se confunde con 1a fundacién de Ia ciudad, ps a reserva de un torcio di y para el pastoreo co acién general de las titulo 8° (que no se haga cosa alguna en lugar 0 caminos a ibro XL, titulo 3%, ley 45 (prescripeién sobre Tos bienes piblicos), y en el libro L, titulo 16°, ley 15 (sujeto del derecho sobre las cosas pablicas) Con el advenimiento del feudalismo y la posterior de las monarguiss, hi existencia de un dominio que se entendia cor en materia de fa una categoria ivado det principe de dienes de uso piblico. que se oponia im patrimonium) y a la exister974 Comreno1o De penecHO ADMNISTRATIVO En el antiguo derecho francés, a partir de Domat y otros autores, partiendo de la diferenciacién aceptada por el dere- eho romano entre la res publicae y ta res fisci, se intenté siste- la separacion entre los bienes afectados al uso publico, ies del dominio real, de modo que las cosas parin a] dominio del soberano, Estas doctrinas, , nunea tuvieron acogida oficial ni recepcién legislativa. En Espafa, la antigua legislacion también se ocupé de la existencia del dominio pablico, de manera muy similar @ como lo habia hecho el derecho romano, y asi la Partida 1°, titulo 13, se refiere a las sepulturas; la Partida 9, titulo 28, a “De lag cosas en que ome puede auer sefiorio, © como lo puede ganar’; la Partida 9, titulos 29, leyes 6 y 7, impone Ia impreseri lad de las cosas pil josas; y la Partida 5%, titulo 5%, ley 15, consagra Ja inalienabilidad de ‘esas mismas cosas. El surgimiento de la Revolucién Francesa alters este estado de cosas, y mediante los decretos del 21 nisl”, se establecié que el dominio Nacién, al mismo tiempo que se abi es cosas publicas, sobre 1a base de que titular de su dominio, no cabia continuar manteniendo un sistema que habia sido admitido sélo como valla impuesta al capricho de los monarcas, criterio que mas tarde fue sban- donado. Se reconoce, cominmente, que la teoria del dominio piblt- co encuentra su primera formulacién en la obra de Proudhon Traité de domaine publée, pero sin dejar de reconocerse que este tratadista no hizo sino recoger ideas ya expuestas, incluso con mayor claridad, por Pardessus, Toullier, Delvincourt, Duranton y el ya citado Domat. ‘Mag modernamente, se ha aceptado que el uso es ¢1 Gnico elemento caracterizante de In existencla del domi. 1¢ éste también aparece cuando se evider feo que se realiza de manera equi- liea indirecto, en toda Ia variedad EL posarsto nUstico 75, 351. DOMINt0 PUBLICO Y DOMINIO PRIVADO: DISTINGION Y FUN DAMENTO. neién entre el dominio pablico y do responde, esencialmente, a 18 ico a que uno y otro ferente, sefislandose —en tal sentido— ue el dominio pablico es inalienable e impres- criptible, el dominio privado estatal se halla sujeto, précti- camente, a las mismas reglas que son aplicables a la propiedad privada, con algunas excepciones resultantes de la condi del sujeto que lo posee y de Ia finalidad a que debe desti- néreelo. Concomitantemente, Ia normas que regulan el dominio piblieo y las rélaciones que se establecen entre la administra- cin piiblica y los adminietrados respecto de él, son predomi- nantemente de derecho pi sndo Ia situacién de los particulares de efectiva subordinacién frente » la presencia, de facultades y prerrogativas, exorbitantes del derecho priva- do, establecidas en favor del Estado; las que se refieren, en ‘cambio, al dominio privado estatal se configuran con una vineulacién més directa y amplia con los principios proplos del derecho privado en la materia, entre Ia administracion y aparecen como relaciones casi si La determinacién de si un bien 0 una cosa debe quedar sometida al régimen jurfdico det dominio pblico © al del dominio privado del Estado es una cuestién, mas que nada, de cardcter teleolégieo, puesto que lo que se debe tener en cuenta, de manera preferente, es si esos biencs 0 cosas estén ‘0 no afectados a un uso piiblico, ciendo el uso indirecto cuando su gura un uso general o comin, implica Ia afectaci para el logro de finalidades que son de interés pablico, rela~ tivas a la utilidad 0 la comodidad comin, aun cuando a este efecto se suele distinguir entre los bienes finales 0 blenes de uso y loa que son Jlamados bienes instrumentales, que quedardn exeluidos de Ia domi el dominio privado del cireunstancia de que él régimen juri980 CoMPeNDto DE DENECHO ADNNISTRATIVG bien se ha dicho, Ia nocién de domi- sn torno de la determinacién do quién es el titular de egran 0 pueden inte- \d a la que estén afec- Hasta fines del siglo xX prevalecié una posicién, euyo expositor més destacado fue Berthélemy, que unified las con- copeiones de Proudhon, para quien el dominio paiblico era un conjunto de bienes afectados al uso piblico, y de Ducroca, que sostenia que el dominio piblico estaba integrado por aquellos bienes que no podian ser objeto de propiedad privads por su naturaleza, y que componian lo que lamaba el “dominio pi- blico natural”. “Ambos criterios eran excesivamente limitados, y.en espe- cial la idea del dominio péblico natural fue combatida, pues era evidente que no era la condicién material del bien, sino su situacién y régimen juridigo, los que lo integraban_ al do- minio piblico, ‘Las concepciones modernas. sobre esta materia se puede decir que arrancan con Ballbé, eabiendo definirlo como el con- junto de-bienes de propiedad del tad por a ley al uso directo 0 indirecto de los habitantes ez). Durante mucho tiempo habia sido sostenido al criterio de ‘que el Estado, en realidad, no era “propietario” de los bienes del dominio piblico, pues tal propiedad no reunfa los carac- tores con que la define el derecho civil. No era exclusivo, no podia ser grayado ni enajenado, y'el Estado ‘no tenfa ni cl ‘wsus, ni el fructus, ni el abusus do tal propiedad, sino un mero derecto de conservacién y superintendencla sobre a. La propiedad del Estado sobre el dominio piblico apare- ‘al derecho piiblico de’ concep- ciones propia cesaria, pues la ear todos los problemas y cuestiones que el dominio pibli suseltaba. ‘ names _ Es por ello que se llegé a pensar, como logics gonsecuen- cia, que los hienes que componfan ef dominio pAblico eran pro- piedad del pueblo, o aun més concretamente dé los ciudadanos EL pomio rostico SL natives 0 equiparados a ellos, a quienes les correspondia el uso comin de tales el cual se hacia también extensivo pals, Los usos especiales, en cam- bio, debian ser autorizados por el Estado. Esta tendencia, que se inicia con el advenimiento de Ix Revolucién Francesa de 1789, que colocé al pueblo en la situa- cién y en los derechos que anteriormente habian correspondido al monarea, resulta contradictoria, y en est sefiala que el pueblo, que carece de personalidad juridica, no puede parecer por ello mismo como titular de un derecho subjetivo, de.un dominio-que no-puede adquirir. A ello se afiade la cir- cunstancia de que no resulta explicable porque él Estado, que no tiene Ia propiedad del dominio piiblico, aparece luego auto- rizando los-usos' especiales de él, ain intervencién alguna de su verdadero duetio. Por tal causa, se abre camino nuevamente la concepelén do que el:dominio pablico es propiedad del si bien al principio, en: un sistema que pronto perdié , we entens Giera.que era més bien un derecho de soberanfa sobre tales Dienes.;.. ‘Para quienes sustentan la existencia de esa propiedad del Batado, es evidente que éste tiene los mismos derechos de uso, ‘goce y disposicién que los particulares sobre los bienes que ‘gon de su dominio, aun cuando los ejerza de un modo particular (0 especisl, acorde con las finalidades de interés piblico que con. ella’ ae procure aleanzar. Prueba de lo dicho es el hecho de que los bienes del domi- nio piblico, una vez-desafectados de él, pasan a integrar su dominio privado, lo que no se explicaria si el Estado no fuera su propietario. : ‘Las objeciones hechas a la teoria dominial del Estado, en su conjunto, sélo vienen a poner de manifiesto que se esté fren- te a un dominio que es distinto o diferente del privado, oval menos:que se ejerce de manera distinta. 'No han faltado autores como Spota y Villegas Basavil ‘aso, entre nosotros— que han pensado que el dominio piblico aparece como una propiedad privada del Estado, y no como una forma especial o particular de la p To que hace aplicables, con cardcter prevaleciente, los principios generales ‘que para la propiedad o el dominio se reconocen en el derecho19 De DERECHO ADMINISTRATINO 982 com civil. No obstante, lo que singulariza al dominio péblico, en ‘esta concepcién, es el destino al cual estan afectados los bie- nes que lo componen, es decir, el uso directo o indirecto por la colectividad, que resulta de esa misma afectactén. Pero no hay duda de q na que mayor predica- mento mantiene en nuestros eepta que el domi- nio piblico constituye una propiedad piblica del Estado, 8 decir, una modalidad de propiedad e: ida y regida por el derecho publico, y en especial el administrative, que no es luna modificacién 0 adaptacién de la propiedad privada, de derecho privado, sino que so desarrolla en forma paralela & .cido por la ley, por el régimen juridico dominio piblico del Estado es, en conseeuencia, una lad publica, de derecho piblico, caracterizada por una amplia serie de limitaciones, impuestas en razén del destino de los bienes que lo componen, y que nace con el acto de afectacién. Es por ello que Garrido Falla define el dominio piblico ‘como “el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre deter- minados bienes, en cuanto sometidos a un régimen juridico ‘exorbitante del derecho privado”. 355. ELEMENTOS DEL DOMINIO PUBLICO. Se reeonoce, ya pricticamente sin discusi6n, que son cua- tro Jos elementos que concurren a determinar la nocién.con- ceptual y juridica del dominio publico, a saber: 2) un elemento subjetivo, que se refiere al sujeto o titular stente sobre los elementos que componen el do- se refiere a cules pueden ser las cosas 0 los bienes qt ran el dominio pit ¢) un elemento teleolégico que se vincula con ia finalidad 0 el destino a que estarén sometidos los bienes o cosas del d) un elemento normative o legal, que se refiere al régi- a que estan sujetos los bienes y cosas del dominio pabl Hemos de referirnos seguidamente a‘ cada uno de ellos. Ex pomtnto Péat100 983 a) Blemento subjetivo. Los bienes que componen el dominio piblico no son res ‘ue, sino que pertenecen, al contrario, al Estado, es deci feidn_institucion pertenencia al Estado, que nadie puede apropiarse ningtin bien que integre el dominio piblico, Los titulares de tales bienes deben ser personas juridicas. piiblicas estatales, que formen parte de Ia administracton pi , eentralizada o descentralizada. s piblicas no estatales no pueden ser titulares de ese dominio, y es por esta causa que Jos bienes que pertenecen a la Iglesia Catélica Apostélica Romana, que fes una persotia juridiea piblica no estatal, no integran el do~ minio piblico. Entre nosotros, no tiene cabi jominio pa- Lica eclesidstico, siendo los bienes de la Iglesia bienes privados de ésta, aunque afectados, en su totalidad o en parte, ala pres- "de‘un servicio piblice, con las naturales limitaciones lo implica. Por esa misma razén, Jos bienes de Jos concesfonarios de servicios pablicos, afectados a la prestacién de éstos, tampoco iendo bienes privados de tales 1e sea la época 0 la forma de su b) Blomento objetivo. El dominio piblico ex un conjunto de elementos, de cosas, de bienes, que pueden estar espectficamente determinados 0 jeterminados, aun cuando pueden ser de algiin modo deter- minabl ‘Utilizando Ja terminologia empleada por el Cédigo Civil ‘en sug arts. 2811 y 2312, puede afirmarse que el dominio pi- blico se compone tanto de cosas como de objetos inmateriales, ces decit, que ce integra con “bienes", designacién que abarca a ambos. ‘El componente més t{pico y visible del dominio publico on los inmuebles, los cuales comprenden no sélo su superficie, sino también el espacio aéreo que los cubre y el subsuelo.984 Commennio BE DENECHO ADMINISmUArIVO rrirse, para precisar su situacién, a la determinaci accesorio contribuye 0 no de manera permanente, a la finalidad u objeto a que eslé destinada la cosa Si bien el punto era antes discutido, hoy se acepta que Jos muebles también pueden f aun los fungibles —caso de teca del Estado—, pero no los consumibles, la necesaria. permanencia, exigible al dominio’ piblico. Los semovientes pueden formar parte del dominio piblico, aun cuando por lo comén lo hacen integrando una universa- lidad. Asi ocurre con los animales que forman parte de un Parque zoolégico estatal. Finalmente, los objetos irimateriales, como el espacio aéreo © la fuerza hidréuliea de un rio, y los dorochos, como la ser- vidumbre piblica de sirga, o.los derechos intelectuales, cuando dejan de pertenecer al autor por aplicacién de la ley respectiva, también pueden concurrir a la composicién del dominio pibliec, ¢) Elemento teleotégico o finatista. ‘Se acepta actuslmente, précticamente sin discusién, que los bienes del dominio pi to 0 inmediato, como al indirecto 0 mediato, idad, aun cuando sobre esta materia tiene espe- iportancia lo que al respecto disponga el régimen legal establecido para el domini piblieo, que reconocido por el art. 2840 del vracién que realiza de los bienes incluye tanto aquellos que pueden ser objeto de un uso directo e inmediato, como las playas de mar o las riberas 8, como los que pueden ser usados de manera indirecta 6 mediata, como ocurre con las obras publieas cons- 985 terés piblico, en el cu: llegar a reconocer y actuar su propio in particular. Cabe recordar, por dltimo, que el uso indirecto o mediato s5lo comprende a los lamados bienes finales 0 de uso, 0 sea, aquellos que estén directament de los objetivos propuestos con su atilizacién, pero no aquellos otros que son meramente instrumentales, es decir, que estin desti- nados @ concurrir o participar en la obtencién de tales fina- lidades, las cuales no se cumplen concretamente, en virtud de ‘su empleo. rég_ individual 0 d) Elemento normative o legal. Existe también coincidencia respecto de que el dominio blico no es una creacién de la naturaleza, no existiendo, en fe naturales o por derecho natu- ral (Marienhoff). concepto del dominio pibl ponen, a su utilizacién, El mareo normativo o legal ti cia en todas estas cues i como las ideas que se tengan snto dado sobre el bienestar general y el interés iportancia, respecto del régimen del iiblico que el legisiador pretenda El régimen legal previsto es el que per de la propiedad publica del Estado sobre los bienes que com- ponen el dominio, piblico, sus caracteristicas y sus limitaciones, las finalidades que habran de perseguirse, e incluso ef uso 0 ‘empleo de los bienes que lo componen.986 Comtasio DE DERECHD aDMINISTHATIVO La determinaciin de los bienes pil se acepta, por referirse a la cond 1a cuestion ', comprendidas dentro de aquellas .n delegado al gobierno federal (art, 67, 11, de la Constitucion nacional), y que por tanto éstas no pueden resolver. En consecuencia, silo puede ser ada a cabo por ley To que se ha con- que trata tal lo mismo, el acto administrative no puede nunca atributiva del cardcter pablico o privado de un bien, cabiendo a la administracién piblica sélo la postbilidad de crear los componentes del dominio piblico llamado “artifi- cial”, es decir, aquel que puede ser construfdo, organizado 0 formado, y que no procede de la naturaleza. Es, pues, la ley nacional civil la que definiré el car! ‘de los bienes, lo que no quita ni impide que el domi 1, compuesto de ese modo, sea —como ya se sabo— un ituto de derecho piblico, sometido a un régimen también de derecho pablico. Cuando la deters de un bien piblico ha sido hecha especificamente por Ia ley, no surgen dificultades. Cuando la ; ‘es genética, 0 cuando no existe una determi- nacién especifiea ni genérica, la euestion exige una interpre- tacién integradora de la doctrina y la jurisprudencia, formu- jos consagrados por el art. 16 terpretacion analogica, y la Las provi bienes del dominio piblico que se hallan en su juris- que han sancionado respecto de las aguas piiblicas. 356, DBSINIGION DEL DOMINIO FOBLICO. lerando lo expuesto en los dos parigrafos anterio- nes de proponer la definicién del to de ", afectados at uso Eb ponunto wénLs0o 9st to 0 indirecto, de los habitantes, y sometidos a men juridico especial de derecho picblico, por tanto privado”. icién formulada, como se advierte, concurre & destacar las siguientes notas caracterizantes de la nocién con- ceptual del dor 1) Es un conjunto de bier inmateriales y derechos, cuya nati sa, pero que deben reunir la condi en el tiempo. 2) Tales biones son de propiedad del Estado, entendido 4 concepto en su sentido més amplio, 0 sea, como un. conjunto it péblicas estatales, a saber, ot fos, las entidades itucionales, y demés componen- a centralizada 0 descentralizada. 3) Bsa propiedad del Estado no es semejante a la pro- piedad de derecho privado o civil, que corresponde @ los Particulares, sino que aparece come una propiedad especialy publica, sometida a Iimitaciones singulares, que la diferencian tespecificamente de la otra, derivadas del interés piblico que le da fundamento y sustento, 4) Los bienes que componen ese dominio estdn afectados ‘al uso puiblico, el cual puede ser directo o indirecto, y a su vez tivo o individual o privativo, correspondiendo ese uso @ ‘s habitantes, conforme a Jo que dispongan las leyes y los reglamentos dietados en su consecuel 5) Los biones del dominio pablico, como tales, estén some- tidos a un régimen juridico propio, prevalecientemente de {blico y, por tanto, exorbitante del derecho privado, los en cuanto esos bienes son afectados al dominio piblico, siendo esa afectacién la que les otorga todos Jos caracteres propios de ese dom Estado nacional, las provi autarquicas territoriales 0 tes de la administracién pil B67, NATURALKZA J jad de que exis- Jn consagrada por todo aquoll Antiguamente, no se c tiera otra forma de cl derecho privado,988 Costvencio ne precio pero que no reunia sus caracteres fcos, no podia ni debfa ser considerado como propiedad. tutela y policia. Dentro de esta corriente, autores de! prestigio de Duguit Jeze no sélo rechazaban la existencia de una tal propiedad, Contratiamente, si se aceptaba que propiedad del stato sobre el domi mente se reconoci iplemente, q propiedad quiritaria, 1a comin, prevista por el derecho i de igual naturaleza que ésta, y cuya regulacién era In sin perjuicio de ciertas reel tino piblico de los bi la naturaleza jt dica del dominio piiblico resultaban satisfactorias, lo que dio también sensiblemente diferente, y que es la roped pabli ea 0 de derecho administrative, Hauriou fue uno de los primeros y mas firmes sostenedores de este eriterio, que hoy ya ha recibido el apoyo de Ia mayor parte do la doctrina admin sujeto que es jes a que esta destinado, que son a la postre de interés piblico. ia de estas dos formas de la propiedad — . ya privada— resclia de la ley, la cual las crea, y regula, atendiendo en un caso —el de la pro- piedad piblicea— alos intereses y fines de la colectividad, 8 intereses piiblicos; mientras que en el otro tiene en vista, especificamente, los intereses rés privado, pudiendo ambas estan previstas para situaciones di @ importantes, jenabilidad y importantes xix, juntamen- dominio sro como und reel y consuetudin impuesta por la mayoria de ccuestion No obstante, cabe tener presente que si todo bien del dominio piblico os no es cierta, puesto que existen, por imperio de la ley, otros dienes que también redmen esas condi 0, no s6lo no integran el dominio pil pueden pertenecer al domin Ambos caracteres del di bilidad, el mantenimiento de su integridad como ies que lo componen no fueran inal se podrian ver indebidamente y continus- ‘contratiando las finalidades que dan ra Tegislaciones que tratan la jeo buscan su intangi . puesto de ser a su ‘También se s jad y Ia impreserip ico nace con eu afectacién, y dura mientras00 Compennio BE DERECHO ADsUNISTRATIVO ésta se mantenj €l uso piblico de otro modo se veria comprometido igencins que de él se derivan. impliea que los bienes del dominio ‘en cambio, ol comercio juridi sto que éste no altera ni perjudi Nuestro derecho positivo no ha consagrado expresamente el principio de la inalienabilidad, pero ella resulta de lo, dis- puesto en los arts, 953, 2886 y 2604 de! Cédigo Civil, habiendo Sido admitida, con todos sus efectos, por la j Como resultantes de esa condicién de inali Jos bienea del dominio piblico, se sefalan las siguientes: 1@8 no pueden ser objeto de compraventa, ni ridieos que impliquen le trasferencia de su 5) tampoco pueden ser hipotecados, ni afectados por servidambrer de derecho privado, usufrctos, uw otros dere chos reales. Son admisibles, en cambio, las serviduml eal ymbio, las servidumbres ctatney 2TPO? Pusten ser embargados, ni ojcutadon judi. 4) no pueden ser objeto de re Peitorina, af han sido regularmente it __@) no procede tampoco, a su respecto, la acelin de des- ojo, salvo casos especiales; pueden ser expropiados por clones 0 acciones yrporades al dominio jo general, los bienes del dominio pablico is obligaciones que resultan do la: vecin- fa, vistas y Iuees, aun; cuando ‘esta regia’ Ex ponanio rtistsco 901 admite justificadas excepciones, fundadas en razén de su uso 0 destino. La impreseriptibilidad de los bienes del dominio pablico, como fécilmente se comprende, resulta directamento d de inalienables de tales bienes, consistiendo en la imposibilidad jurfdice de que los bienes de esa clase puedan ser objeto de prescripcién adquisitiva por parte de los ter- eros. Como se trata de bienes que estén fuera del comercio, no puede ejercerse sobre ellos posesién itil, que es Ia base indispensable de ls prescripeién, por lo que ésta tampoco cabe, fl igual que las acclones posesorias y los interdictos. ‘La imprescriptibilidad tampoco ha sido consagrada por nuestra legislacién positiva en forma express, pero surge de lo previsto en los arts, 2400, 8951, 8952 y 4019 del Cédigo ‘asi como de la nota del art, 2952 citado. La impreceriptibilidad, eabe recordar, sélo se refiere & In propiedad de los bienes del dominio piblico, pero no @ su uso, que puede ser adquirido de ese modo cuando e) derecho vigente lo autorizs, ‘Modernamente, s@ ha propuesto-una atemperacién del principio de imprescriptibilidad, sobre 1a base de reducirla fa extremos reales y razonables, compatibles con la afectacién de dichos bienes al us0 puiblico (Garcia de Enterria). Se cita, ‘en ese sentido, el caso de ciertos caminos que han dejado de set usados, 0 han perdido su uso, lo cual implicaria una desa- ‘i preseripein por los ter- no ha sido recibida, no sélo porque contraria normas legales existentes, sino por- que parece contraria a la naturaleza y esencia misma del dominio pablico. 1959. CLASIFICACION DEL DOMINIO PUBLICO. Son varias las clasificaciones que la doctrina ha efectuado respecto del dominfo pitlico, atendiendo diferentes crite. riog, las euales no revisten todas el mismo interés juridico. ‘Desde el punto de vista eubjetivo, y teniendo en cuenta la persona juridies piblice estatal que puede ser titular del dominio piblico, se lo diferencia en dominio de la Naciém,902 Compenoio ve DEREcHO ADsaNIsTRATIVO i ‘entes autirquicos izados. La simplicidad de esta diferenciacién exi- me de mayores comentarios, y tiene al régimen jurfdico a que estaré sujeto principalmente por Ia posibilidad del es temas generales o locales, segiin los casos. En razén de Ia formacién de los bienes que compongan el dominio piblico, ésta se distingue en natural y artificial. El dominio piblico natural es aquel que versa sobre bienes que se hallan en la naturaleza, y sobre los cual In intervencién eid humana, 0 en los cuales esa aceién es indispensable y necesaria para que el bien aparezea como tal: 8 el caso de las plazas, calles, caminos, puentes, canales navegables, etc. En la doctrina italiana, el dominio pablico natural se denomina necesario, mientras que el artificial se designa co Esta clasificacién interesa en cuanto al régimen de afec- tacién y desafectacién de tales bienes, y a su delimitacion y alineamiento, Considerando la materialidad en af que pueden integrar el dominio pablico, se los divide en cosas 1 objetos materiales, y en objetos inmateriales y derechos, también designados como objetos incorporales, Esta clasifi. scacién esth acorde con lo que séfiala, respecto de las cosas, It legislacién Si se tiene en cuenta, en cambio, Ia composicién material de los bienes del dominio pai los diferencia en terres- tres, hidricos, aéreos y mixtos, siendo estas Giltimos los hidro- terrestres. Finalmente, y teniendo en cuenta cuél es la jurisdi que se aplica y rige respecto de los bienes del dominio piblico, se los agrupa en bienes sometides a jurisdiccién nacional, Provincisl 0 municipal, diferenciacién dir con la del lugar o el cardcter del de las clasificaciones citadas. Ex posto résuico 998 El cuadro siguiente resume lo expuesto: de la Nacin de Ins provincing Bn razén del titular de dominio natural artificial En razén de eu formacién v origen inmaterales ‘terrestres CLASIFICACION hldricos En razén de su composilin material DOMINIO PUBLICO Bn asin de ta juriadcotén | A | | bint | 360, AFBOTACION Y DESAFECTACION. La afectacién es el hecho o In declaracién de voluntad de ‘un 6rgano estatal con competencia para ello, en euya virtud un bien. queda librado al uso piblico, directo 0 indireeto, expresién “‘afectacién” constituye, en realidad, un smo —deriva-de la voz francesa affectation— y se ha considerado que no trasunta el sentido y alcance que en esta materia se le asigna, ‘en verdad, en su significacién juridica més pr6- xima, implica tanto como anexar una cosa a otra prin ¥ Por-ello se ha propuesto reemplazar ese vocablo por el de “consagrar”, que importa tanto como dedicar algo a un fin Aeterminado. De cualquier manera, el largo uso y su convenEL posaisio 995, 994 Comvennio be DERECHO ADMANISTHATIVO de modo que el uso piblico pueda levarse a cabo, pudiénde- se MmoMalisnr por estat disponibles tos bienes para él uso de ‘que se trate. cional compr ‘eidn”, que sigue ut! La afectacién, que siempre debe estar refer cuya titularidad corresponde al Estado lato sens momentos diferentes, a saber: ino objetivo 0 materi sobre el cual hab 1, que consiste en la de voluntad o en el accionar del érgano estatal ha hecho prevalecer Ia expresiOn “afecta- o. 190 inmemorial no sélo pueden llegar bien determinado en favor det in idéneos para afectarlos al uso a prod Estado, piblieo, directo o indirect ‘No se debe confundir 1a asignaciin del cardcter pablico vaya virtud el bien de que se trata es li- de un bien determinado, con au afectacién al dominio piblice, ‘plornindole ese destino, Mientras quel piers por estaba at Dien inte- sd bcd Gea eat ae graré el dominio pAblico, Ia segunda, en carnbi bienes que componen ol dominio Pl Farveda efectivamente librado al uso pablico (Marienhotf)- ede resultar de una ley nacional, que seré i i fa es alla! ‘La afectacién produce el resultado do admitir ese uso por la comunidad, y, al miamo tiempo, el, de some! Bienes afectados ol régimen especial tual estén sometidos los bienes del domi ies te ee a a ace ae BI hecho do que se cambie o altere ar expedita 1a cosa, aaa Taaeaen ell est destinado un bien del dominio p és come octrre con lal eae Gn 'la doctrina se conoee como “mmutacion”— no alte s eupreniin de Tos obstéculos que impedian el uso orga’ ai exige una nueva afectacin. Lis desafestacién, a Ya inversa, consiste en la manifesta; tar también de La determinacién de! érgano competente para efectuar ‘cién de voluntad 0 en los hechos en cuya ‘virtud un bien deja Ja afectacién, la naturaleza jurfdica de éeta, y las formas de , saliendo —en consecuencia— que debe estar revestida, quedan precisadas, como se entlen- ae ftarinio piblico, para ingresar al dominio privado de! Bs- Ge, por la aplicacién de los principios precadentes: I ley teio ode los. particulares, segin corresponda. La que 5° : nacional debe ser dictada por el Congreso nacional; Ia ley tModuce por una, manifestacién valida de voluntad se deno- i provincial, por las Legislaturas de provincia; los actos admi- nina desafectacton formel. ‘ nistratives, por los érganos de ricter con competancia ‘como regla general, cabo sostener que 1a desafectaci6n para dictarlos; y los hechos administrativos deben ser cum- debe emanar de los mismos Sxganos publicos que dispustenet Dlidos por érganos de esa misma clase que puedan ejecutarlos, debe efuagn, con ins mismaa rodaliaades y formas, Ins cuales ‘fsa es tambien su naturaleza juridica, y su forma las previstas te afertaggual naturaleza uridics, aun cuando este pring Die : para cada uno de ellos por el derecho vigente. tendvin (Epciones 7 alteraciones, derivadas de la natures \ ‘La afectacion debe cumplir ciertos requisites, para pro- Seondicién del bien de que se trate (natural ¢ artificial), ¥ e 0 no su individualidad. tes:.a) debe la cireunstancia-de si mant Los hechos que produzcen la desefee! ‘pueden con- sistie tante on heehos humanos cémo do Ia naturaless. Ys bienes naturales, por lo comén, no pueden res desafec- tados por hechos del hombre, pues éste carcce posibi- tases Pe yacerlo, como oeurre con el cambio del lecho de um ! ducir validamente sus efectos, que son los | ‘expresar el asentimiento de Ia autoridad en el caso de las leyes 0 los actos adt fen el suptesto de los hechos de le adi lal, y no derivar para el futuro le incorpora~ 'so publico; y ¢) debe ser efectiva, y no potencial,DERECHO ADMINISTRATIVO con su poder, efectos, La desatect di destruecién del bien que estaba afectado al uso Bi ra que sea su causa, pues una const Instituto mientras otra es un hecho situado fuera de los del derecho. Como hechos del Estado capaces de producir la desafec- tacién de bienes del dominio piiblico se ‘citan: 1) el cambio de destino de un edificio publi blico; 2) el cierre d 9 de un camino; 8) el cultivo 0 siembra dal terreno destinado a call La y eficacia de In desafectacién esté subordi- nada, en todos para producir una desafectacién; y a que ese asonti provengs de un érano estatal que al hacerlo actie en ejer- cicio de Ia competencia que tiene atribuida. Se suele citar como un supuesto de desafectacién, la que se produeirfa por el no uso inmemorial de un bien del dominio pai EI no uso inmemorial, que no debe ser confundido con la preseripeién, por cuanto no altera la ti sino simplemente eu régimen juridieo, ha sido la mayoria de Ie doctrina como wna forma admi feetaclén, aunque limitada a los bienes que componen el do- minio pablieo arti ya que los integrantes del domini pblico natural s4lo pueden desafectarse por actos formales, ya sea ley 0, en cfertos supuestos, acto administrative fun- dado en ley. ‘Sin embargo, cl simple no uso no produc aun cuando fuera inmemorial, Ia desafecta por si mismo, queda di Ee ve wt min distinguir I en terrestres, maritimos y aéreos, aun euand: ciones no correspondan exactamente cn todos los casoa a que se aplican. 2) Dominio piiblico terrestre. El dominio piblico terrestre es aquel que recae 0 versa sobre bienes inmuebles que son de propiedad pi tado, lato sensu, y que estén afectados 8] uso pi 0 indirecto, de la comunidad. Figuran entre ellos, en primer lugar, las calles, parques, plazas, caminos, etc., que constituyen vias generales de comu- nicacién, que pueden ser tanto urbanas como rurales, y que si han sido validamente afectados a ese uso piblico, concurrent a integrarlo (Céd. Civil, art. 2340, inc. 7). Las vias péblicss deben ser adecuadamente deslindadas de las propiedades de los particulares que sean vecinas con as, a fin de precisar concretamente qué es lo que esti afec- .do al uso comin. La operacién que se lleva 2 cabo para ese deslinde se denomi constituyendo una fac tad de la administracion que ésta ejerce en tutela del dor por gu indole, clin, puesto que si ésta se refiere al deslinde de la primera —en cambio— se relaciona con los bienes pitblicos de la obra o Ja accién humana, Por (un Jago, mientras que e al ‘més, eabe recordar que Ie ds Ia existencia del dominio pil cunserito, mientras alineacién puede dar lugar al tras paso de biones del don iblica, con Jos reeaudos necesatios para nrre cuando 8 efeotia Ia apertura 4 sanchan existentes.998, ComrENoIO Pe DERECHO ADMINISTRATIVO Producida Ia alines los propietarios particulares i deros deben respetar 1a linea de edificacion que hubiera si fijada, y tienen derecho a exigir que se Ia precise, cuando la administracién aun no lo hubiera hecho. La existencia de las calles y caminos resantes problemas, como los que se derivan de los cambios la antoridad administrativa, que pue- {n de los colindantes que hubleran reparacién y in de los edificio vias piblicas que ‘medidas que aparecen como una manifesta sntea_ otros inte- mo (police du roulage} bien componente del aun cuando ambes concurren a resultado final. Durante largo tiempo se ha discutido, y se discute ain, ica de los cementerios y sepulturas, que su oxistencia da lugar. jostener que los cementerios pi- privado del érgano jieo que los constituye, por lo comdn, un mu en un bien cuya situacin juridica es ecléetica, publica en una parte y privada en otra; puede considerarse predomi. nante Is posieién de quienes entienden que son bienes del dominio pablico, afectados a una finalidad de interés gene- ral, como es la de que los particulares pueden efectuar el ente- rramiento de los cadiveres de sus deudos fal efectie el de las personas que earecen de ellos. sideracién merecen, en cambio, los cementerios privados —por ejemplo, los de colectividades extranjera: en ciertos grandes establecimientos rurales—, los cuales cons- tituyen bienes privados de los particulares que los poseen, sin perjuicio de que también sobre ellos se ejerza, como es natu- ral, el poder de del Estado. Cuatro los cementerios: 1) el osario 0 fosa comin, que es un colectivo de inhumaciones, y que da lugar a un uso comin del ines muy préximos en sv Ex powinto réviico 999 dominio piblico; 2) el nicho, que es individual y para una pergona determinada, que aparece como un uso especial de! Fominio pitblico; 3) la sepultura en tierra, que presenta las mnismas caracteristicas de la anterior; y 4) los sepuleros —pan- teones, mauscleos y bévedas— que son un lugar colectivo de enterramiento, que se configuran también como un uso espe cial del dominio. public. ‘Con excepeion de las inhumaciones en ‘comin, que dan lugar a un mero interés simple, las restantes Sue derivan de la existencia de una concesién— generan tun derecho subjetivo. Respecto de los nichos y sepulturas en tierra, como son individuales y otorgados para una persona determinada, tan a su respecto cuestiones atinen- tes a Ia posibilidad de su trasferencia 0 enajenacién, lo que se presenta, en cambio, respecto de los sepuleros. ‘Algunos autores han entendido que los sepulcros consti- tuyen una propiedad sui generis, mientras que otros, con mayor imprecision ain, entienden que el derecho sobre los sepuleros rast inado entre e] Ha- fo 0 fosa lero presenta el criterio de quienes han enten- fe se estaria frente a un bien de derecho ¢i fo la Corte Suprema de Justicia de la Nacién en i al t. 145, p. 331, 0 ante que podria ser objeto ‘fuera su titular, pul tuna propiedad comin de derec de disposieién por parte de qui la opinién de que los sepuleros no son otra cosa que una proyeccién material y conereta del derecho Ge uso nacido de la concesién sobre una parte del dominio ‘piblico que es el cementerio, teniendo el particular que ‘esa concesidn una propiedad de derecho piblico, sujeta al dere- cho administrativo, sobre los elementos especificos que cons- tituyen el sepulero, con todas sus consecuencias (Marien- hoff). Por lo demas, los sepul son el resto del cemen- terio, configuran una participando aquellos, fen consecuencis, de Ia condicién juridica del todo que com- ponen. ‘La adopeién de uno u otro de estos sistemas tiene directa influencia, como fécilmente se comprende, en todo lo quo se refiere a su enajenacién, embargo, prescripeién, etc.1000 ConrexDio DE DERECHO ADMINISTRATIVO: 1a diseutide en la doctrina respecto de la de los edificios que pertenecen al Estado, ituyen dependencias del dominio piblico 0 lo de éste. esas divergencias responden, més que nada, jocién que se haya adoptado respecto del dominio pibli- al concepto que se tenga de ior, hemos dado la defi- ctldas, por endo, a! régime furicion qve efecto. Coetrinal coincide, por lo demés, con el legal, eatablecido por el art, 2340, inc. 7, del Céd. Civil, con Ia aclaracién de que Ie utilidad 0 comodidad comin de que habla esa norma jurfdiea son meras formas del uso piblico indi vedad de que debe tratarse de bienes finales 0 de uso, y no de bienes meramente instrumentales. Si no se dieran esas condiciones, el edificio de propiedad componen el dominio pabli- jerno, el Congreso nacional ministerios, los tribunales ria3 de policia, Ins prisiones, los hospitales, los asilos y hos- Picios, ete. yma razén, también componen el dominio pi- entos y los lugares declarados: histéricos, las jentos arqueol6gicos y paleontolégicos de inte- , asf como los edificios, eonstrucciones y demis , que estin dostinades a la defensa lezas, arsenales, cuarteles, aerédromos y jtares, el armamento porlatil o pesado, os buques de guerra, ete. 2) Dominio wiblico maritima. El dominio marftimo es aquel que ests compuesto por’el elemento liquido, o por los bienes en los cuales éste tiene un rol preponderante o predominante, y que cumplen jas para que un bien sea cali- 9. aguel que ha sido delimitado Ie en la materia, constituye un com- , sogiin Io establecido por el art. se extiende, ade- més, al lecho del mar y al subsuelo, con los recursos naturales’ que contenga. Los mares interiores, que son aquellos que carecen’ ensenadas, puertos nes del dominio pat 2340, ines. 2 y 4, del Cod subterréneas, que tengan o adquieran la aptitud uusos de interés general, sin perjuicio del derecho naturales y las de los mananti tinuas, y las que nazcan en inmuebles del domir Las aguas lacustres, dormidas o durmientes, das por los lagos y laguna yy estanques, que son artificiales, y lag Iogunas que sirvan a la navegacién, 1s, como es obvio, son integrantes del domi- 5, del Cédigo debiendo- verdadera. navegacion, y no el simy La condicién j de los lagos y lagunas no navega- bles ha suscitado diacrepancias, puesto que si una interpreia- cién directa de las normas ya citadas y de otras conexas lle- varia a ia conclusién de que no integran el dominio piblico, otras opiniones las consideran, no obstante, como formando parte de él, La Corte Suprema de Justicia de Ia Nacién, enSg mamundmSmESUR GRC rere eee rere SRE SSceeEaCEeSSacEEEe 3002 ConPENDIO DE DENECHO ADSHINISTRATIVO los propietarios los, ha declarado que perteneec ", t. 138, p. 295) ras donde se hallan (ver “Fall Este criterio parece ahora mis sustental ‘Las margenes de los lagos y lagunas navegables, asi como les acumulaciones artificiales de agua, pertenecen al dominio privado, salvo que estas dltimas estén en lugares ielas, formadas 0 formen en el mar territorial, ¢ de rios, o en piiblico, cuando no pertenezean a Jos particulares +. 2840, inc. 6). Jo que al respecto resul a Constitueién nacional, y la distribucién de poderes y atri- buciones que ella ha efectuado, ¢) Dominio piblico aéreo. Es importante recordar, para comprender esta materia, que no debe confundirse el aire con el espacio aéreo, y que si el primero —elemento gaseoso, mévil y de renovacién per- manente— es una ree communis omnium, el segundo tiene una indole distinta, y puede ser objeto de apropiacién y dominio. ‘Integra el espacio aéreo el dominio piblico? ;Cusndo y en qué medida? No existe en nuestro Cédigo Ci otorgue al espacio aéreo ese caréctel jorma alguna que el art, 2840 no lo L lebe resolverse sobre la base de una interpretacién juridica, que tenga en cuenta las reglas ese sentido, y a las cuales ya nos hemos referide. io piiblico aéreo, como consecuencia, se regula ie son andlogos a los que rigen en materia io pablico maritimo, correspondiendo sélo precisar inde comienza el espacio aéreo del Estado, y cudles gon sus limites en lo vertical y lo horizontal. El art, 2518 del Cédigo Civil dispone que la propiedad del suelo se extiende al espacio séreo sobre ol suelo en lineas Et posto réRLsco 100: perpendiculares, Si bien esta norma no ha fijado ningdn Hmite en ese sentido, la interpretacién doctrinal y aun juris- que esa propie- sponga el interés fundado en su con sobrada prudencial ha entendi hasta donde posible tilizacién. ‘Por encima de ese linde, que como se comprende no es 10 le y contingente, el espacio aéreo corresponde ‘al Estado, el que también lo posee desde la misma superficie el suelo, en las tierras que sean de eu dominio. Tin sentido horizontal, en cambio, el espacio aéreo, con las salvedades expuestas, corresponde al Estado en todo el Ambito de sus Iimites, incluyéndose el que corresponda al mar territorial. Bn sentido vertical, finalmente, el espacio aéreo, por enci- ma del que corresponde al dominio de los particulares, se extiende ilimitadamente, o por lo menos hasta donde sean posible aplicar e imponer las normas juridieas existentes 0 al respecto. ‘20 del Estado constituye su dominio piblico aéreo, sobre er todos los derechos y que Te corresponden sobre cualquier bien del dominio piblico y, ademés, los que son inherentes a su sobe inio y Ia jurisdiceién sobre {gual que lo que ocurre en materia de dominio imo, corresponderdn a Ix Nacién o 8 las que resulta de las normas de la Constitucién nacions! Y la distribucién de poderes y facultades que ella ha efectuado. La importancia del dominio piblico aéreo y de su utili- zacién ha crecido enormemente en m época, toniendo en ‘cuenta le aparicién de la aeronavegacién, las radiocomunica~ clones y otras formas de actividad ladas por el pro- reso téenieo, y que impone ligncion del Estado de regular el empleo del espacio d) Los universatidades piiblicas. Existen bienes que jo piblico —como ‘ocurre en el caso de una biblioteca pibliea, un museo de arte © de ciencias naturales del Estado, 0 un jardin zoolégico de fin municipio— que no se hallan constituidos por un immue-cot CoMPENDIO DE DERECHO ADMINISTHATIVO ble o un mueble, sino por un conjunto de inmuebles o de Mmuebles, 0 de ambos a Ja vez, que forman un todo, un con« Junto inescindible, que pertenece a un mismo sujeto estatal inado a un fi Son Jas universalidades se funda en Ia teoria de lo al y To accesorio, en Ia cual lo prineipal impone su condi- lo accesorio, El cardcter piiblico de esas universalidades radice, cipalmente, en que estén destinadas a un uso pil mentos esenciales y accesorios que la eonfiguren y permiten su uso piblico. Como es natural, son aplicables a las ur lidad blicas, como componentes del dominio pi rine’ y reglas y las normas legales previstas pa tencia y uuso de ese dominio, a los cuales nos referimos ya en este capitulo, La teorin de Ins universalidades —se ha sefialado— es ues permite determinar 1a condicién legal de muchos bbienes, cuyo carkcter, de otro modo, podria ser dificil de pre- cisar (Marienhoff), 862. Uso DEL DOMINIO PUBLICO. Los bienes que componen el sabemos, estén destinados al uso pil Conviene ahora considerar las f buede adoptar ese uso del dominio pi cable en cada caso, general, cabe tener presente que el em- pleo de cualquier bien del dominio puiblico debe ser siempre corresponder al fin que motivé su afectacién, lo iré una cuestién de hecho que debe resolverse las circunstancias y condiciones propias de ella. Ex. posisio Pénuico 1005 ian aceptado diferentes distineiones, en cuanto a las ilidades del_uso del domini ico, entre las cuales siguientes, que configuran distintos intentos in de esta materia, imera, y al mismo tiempo la més importante y ante, e9 la que distingue entre el uso eomiin o gene- ral, y el uso especial o privativo, a la que algunos autores (Guicciardi) afiaden un tercer término, que seria el lamado uso excepeional. El uso comtn o general es aquel que corresponde y se ejerce por todo el pueblo colectivamente, en fo nima, ¢ impersonal; el uso especial o privativo, en cam corresponde y se ejerce en forma exclusiva e individual por una sola persona, importando una reserva conereta de una arte del dominio piblico en favor de ese usuario, El uso excopeional, dentro de esta t6nica, seria aquel ‘a @ cabo excediendo el destino normal que corres- bien dominial, por su afectacién y por su indole ambos casos individual 0 coleetivo, El uso directo es aquel que tiene lugar en forma inme- diata, utilizando el usuario el bien de que se trate, conforme & su destino y sopdn su naturaleza, Ae{ ocurre, por ejemplo, con quien transita por uso directo puede ser ual, cuando ha mediado un per- miso 0 concesion de u favor de determinada persona, ivo, como en el supuesto de los ejemplos citados. uso indirecto es el que tiene efecto de manera media- como oeurre euando los bienes estén destinados a un servicio piblico, o sirven a la utilidad, bienestar 0 comodidad ‘comin, quedando se dijo— los bienes mera- mente instrument firecto puede ser, igualmente, ‘como se comprende, in © colectivo, lo que podré res. ponder al caréeter'o naturaleza del bien’ dominial, EI uso de los bienes del dominio pablico es, por regla comiin, gratuito, pero como esta condicién no constituye un elemento esencial de su conceptualizacién, también puede darse el caso de que ese uso sea oneroso, como sucede con el ago de peaje para transitar por ciertos caminos 0 autopis-1006 ComPENDIO DE oeRECHO ADMINISTRATIVE tas, Esa onerosidad debe resultar o fundarse en ley, para que sea realmente valida. Finalmente, el uso de los bienes del dominio piiblico puede ser normal, lo cual acaece cuando se lleva a cabo conforme a la finalidad o destino que dio origen a su afectacién; 0 anor- mal, cuando no se ajusta 2 esa finalidad o destin obstaculizar o impedit sillas de un café o un puesto o local de venta de gol El cuadro siguiente resume lo expuesto: f ( Comin o general | | | Boost © prirsve f | fom aa lI coletvo gexinzg foro | |imma ['ti { Normat ee ee A) Uso comin 0 general. El uso comin o general del domini pueden ejercer 0 realizar todas laa person: in_de tales, sin otra restriceiGn que sposiciones reglamentarias que hayan wutoridades competentes para ello (Marienho! ‘son casos de uso comin o general el transitar por las calles, plazas y caminos piblicos, el beber o baflarse en aguas pibli- cas, el navegar 0 pescar, contemplar un monumento 0 lugar run museo, o consultar un libro en una ete. uso comin es la iduo, razin por Ex posanto rénticu 1007 debe ser siempre andnimo, ihdeter- idualizacién pueda motivaciones, pero no por las referentes al dal bien del dor in como caracteres propi ral los siguientes: a) debe ser libre, es decir, no estar sujoto a permisos o autorizaciones previas de las autoridades admi- nistrativas, Io que no impide que esas sutoridades pueden ejercer aquellas atribuciones inherentes al poder de poli en proteceién de In integridad del dominio puiblico y del inte- és de los demés usuarios posibles; b) por lo general, ese uso debe ser gratuito, pero ae acepta que en ciertos casos puede ‘ocurre en los museos, jardines botdnicos que debe pagarse una entrada, para tener ; ¢) debe ser igual, en el sentido de que todos Jos usuarios deben tener un uso semejante, sin preferencias ni otras diferencias que no sean aquellas que surjan de ciertas limitaciones en el uso general, como cuando el acceso a un puente pablico queda restringido a vehiculos de situa- sea que los bienes del dominio pil uso pablico ‘pues la desafectacién haria cesar ese uso, al perder —, ¥ no s6lo en forma esporidica temporaria, Por supueste que ese uso permanente queda sometido a lo que al respecto fijen las reglamentaciones, como horarios de admisién de un museo o en un parque publi 0, ete. ‘Varias opiniones se han sustentado, en el campo doctri- nal, respecto de la naturaleza juridiea del uso comiin. Se lo hha entendido como un derecho real de los particulares; tun derecho efvieo, comprendido entre los derechos individua- les, cuyo objeto ¢s la prestacién de servicios 0 de utilidades por parte del Estado; como el ejercicio de una facultad quo integra Ia esfera de libertad que constitueionalmente corres-1008 Conresoio ue BERECHO ADMINISIRATIVO ponde a cada habitante, como un derecho corporativo; y» finalmente, como un derecho publico subjetivo. ‘Sin embargo, predomina actualmente el criterio de que el uso comtin det dominio piblico no es sino un mero interés simple, ya que se configura como una potestad que puede ser ejeteida por todos los habitantes, sin distincién entre acionales y extranjeros, pero en cuyo ejercicio el usuario permanece andnimo, indeterminado, no individualizado, como ya se dijo (Marienhoff, Diez). Esta cuestin tiene decisiva influencia, en cuanto proteccién juridica de los usuarios, siendo evidente que naturaleza juridiea del uso comin es la de un interés simple, Jos medios para su tutela y proteccién no pueden ser otros que los que corresponden @ un interés de eaa clase, de modo que toda accién judicial quedarfa vedada, sfendo admisibles solamente los recursos administrativos a que hubiere lugar, ante el érgano competente, afin de hacerlo respetar 0 posi- bilitar, quedando excluida, asimismo, cualquier accién resar- ‘Las acciones judiciales y la indemnizacién de datos y perjuicios proeederia, en cambio, cuando la perturbacién 0 Jos menoscabos del uso comin provinieran de terceros parti- culares que lo hubieran afectado. B) Uso especial o privativo. El uso especial 0 privativo del dominio piblieo es el que se produce cuando corresponde tnicamente a aquellas perso- nas que hayan adquirido la. posibilidad de emplearlo, de una manera dada, con arreglo al ordenamiento jurfdico ap) trata, por ende, de un uso general de la col Ex posanto Pénuico 1009 ‘a su solo arbitrio; e) es por lo comin oneroso, aun cuando puedan existir easos de uso especial o privativo gratuites; y J) tiene carécter patrimonis lo que no sdlo puede ser sino que en algunos casos er trasferido, y puede ser renunciado. E] uso especial o privativo, que puede ser adquirido por permiso, concesién o prescripeién, requiere siempre la exis tencia de un acto expreso del Estado, nozea, pues es obvio que nadie pod garse un uso de esta naturaleza. Si bien Jos bienes componentes del dominio pitblico son y pueden ser muy heterogéneos, conviene recordar que su rrégimen juridico es uniforme, lo que también sucede en mate- ria estard regido por dos principios bésicos, como so dad de ese consenti- otorgue 0 reco- si mismo, otor- 1) Bl permiso de uso. El permiso de uso, que eaté ubicado entre el uso comin fen supuestos de escasa importancia, y ica es Ia de un acto unilateral de In admi- In voluntad det usuario se mani- fiesta en dos momentos colindantes, pero que no concurren’ a Ia formacién en si misma del acto ac rativo, el cual, como se sabe, es siempre unilate permiso, a fin de poner en act Live que debs acepta y Io revocacién sir derecho rio, ge deduee que no const'*uve un derecho subjetivo de quien1010 COMPENDIO DE DERECHIO ABMINISTRATIVO se favorece con él, sino dnicamente un interés legitime, quo ion a la persona que los requi rsonae, aun cuando es posibl permisos que no tengan ese cardcter y que podri Ber objeto de cosién o trasferen: previo de la administracién pit el primer caso. El otorgamiento de permisos de uso constituye una acti- vidad diserecional de ta admi niendo en cuenta las exigencias y conveniencias del interés piiblico. En consecuencia, la administracién no esté obligada @ otorgarlos, y puede negarlos, cuando lo estime procedente, lo que no justifica actitudes inconsultas o arbitrarias, Al otorgarse un permiso de uso, es procedente que se impongan condiciones inherentes # la conservacién del domi- otorgante, fundada en razones de interés pibl En Ia doctrina francesa es corriente dist de que el primero és mas intenso, y requiere la existencia de obras o Ia formacién de empresas que debe efectuar el usuario, lo que no se da en el segundo, Los permisos de uso, que siempre deben entenderse otor- gados sin perjuicio de terceros, aun cuando tal cléusula no aparezca expresamente i su cargo que la apai Por su muerte 0 quiebra del bien piiblico sobre e] 2) La coneesion de uso. de Ios ‘medios que pueden ‘fcular un uso especial 0 de bienes del dominio publico, que se distingue «lel Et pominto PépLico ron permiso de uso, principalmente, por cuanto, por lo comin, ssti destinada a actividades que tienen importandia econdmi- lades del beneficia- ‘que el que resulta rio de ese uso tenga un sustento mis del mero permiso de uso. No obstante, como no siempre resulta facil distingui existencia de un permiso de una concesién de uso, suele e se mano de distintas notas caracterizantes, ademis de ialada, como la naturaleza del derecho que en virtud de \dquiere el concesionario, Ia duracién de la concesion, o leterminacién del interés de la persona 2 quien se otorga Ja concesién de uso, Ia cual no produce la trasferencia o la poderes de la administracién publica al conce- ‘ular, de tal modo, no participa ni en nto ni en la perfeccién del acto de concesién, sino que sélo influye en su eficacia. La generalidad de la doctrina, en cambio, se reconocer que en la coneesién de uso existe un acto que es bilateral, tanto constituye especificamente un contrato adi por el derecho piblico, teniéndo en cus cual versa, y al que son aplicables todos ios de este tipo especial de contratos. mente precario. La ma} cardcter de un acto unilat precariedad; quienes sustentan que co teral, 0 mejor dicho un contrat administ , hiegan que”1012 Comuenvio DE DERECHO ADMAINISTRATIVO Ja precariedad sea inhorente @ su esencia, aun cuando deben admitir que sus efectos pueden cesar cuando haya. motivos do interés pablico que lo impongan, por decisicn d nistracién piblica, con las naturales compensaciones nizaciones a que hubiera lugar. Las eoneesiones de uso se otorgan en 0 privado de quienes resulten coneesionarios, lo que no que en ellas siempre subyazga el logro de un interés pil aunque de manera indirect y modiata, La concesién de uso confiere al. concesionario un derecho sobre el bien concedide, que es de naturaleza o sustrato real, reqido por el derecho pablico, mientras que las cons nes u obras que el concesionario efectie para la 22 del uso otorgado, serén de su exclusiva propiedad, sosevia también sujetas a las normas propias del derecho pi- bifeo (Marienhott}. Es comin que estas concesiones se otorguen por plazos dilatados, por un mayor o menor néimero de afios, auun cuando nada impide que puedan ser también de corta duracién. Se admite, asimismo, que pueden ser otorgadas “a perpetuidad”, concepto que debe entenderse sélo en sentido relative, pues no sélo no se excluye, en esos casos, Is posible revocacién de in, sino que esa perpetuidad est vineulada al con- de las cosas humanas y de las variaciones del igados, en virtud de Ia concesién, y como pago de una suma de den quedar contraprestaci ‘Tales compensaciones, que son modalidades. de ta conce- sién, fijadas en ella, no deben confundirse ni con un impues- to ni con una tasa, salvo, en este dltimo supuesto, cuando aparezcan preponderantemente como retribueién de servicios prestados por la administracién piblica. Las concesiones de uso son siempre otorgadas y deben entenderse efectuadas, al igual que los pert perjuicio de terceros, es decir, que.no pueden para ello cl agravio juridico, aunque no material, de tales derechos, aun cuando deba ser real, y no potencial ‘o posible, “por parte del con Et posto Postsco 2013 Las coneesiones de uso pueden ser trasferidas 0 codidas, siempre que no hayan sido otorgadas intuitu personae, pues en este ultimo caso, como es obvio, no podran ser objeto de trasferencia 0 cesién, sin Ia previa autorizacién de la admi- nistraci jorgamiento de una concesién de uso no fuere si cientemente claro en sus términos como para resolver ‘euestiones que puedan Iegar, a suscitarse a au respecto, para Proceder @ su interpretacion se debe tener presente que en esta materia no existen derechos de duda siempre deberé estarse en 0 concesionario, pues no puede suponerse que Ia sdministracién le haya otor- ado lo que en términos expresos ng le ha conferido, ‘Las concesiones de uso pueden extinguirse por-las si- sruiontes causales ©) por expiracién del término: veneido el plazo por et cual ha sido dada une concesién, ésta se extingue, aun cuando pueda ser renovada por acuerdo de partes, Los bienes de propiedad del concesionario deberén ser retiredos por éste 4 su costa y riesgo, salvo que Ia administracion decida adqui- rirlos por su razonable valor. by por caducidad: Ia caducidad que aparece eon el carée- ter de una sancién, wario, y que le es imputable, de -obliga- ciones a su cargo, capaces de producir ese efecto. Las causales do caducidad pueden estar expresa o implicitamente estable- cides artes, y deben responder en todos los casos a incumplimientos de gravedad, en relacién con obligaciones esenclales asumidas por La autoridad’ con- cedente puede casos que estu- vieren expresa 0 puestos, sélo podré accién deducida pot puede derivarse tanto de la sién, como de razones apreciadas por la adiiow CoMPENOIO DE DERECHO ADSERISTRATIVO Ex poxanio réstico tos de los daiios y perjuicios que se hubieran sufrido No obstante, cabe tener presente que las concesiones otor- ymente, sadas por ley silo pueden ser revocadas tambien por ley, : ‘existen opiniones en el sentido de que cuando In cones. Si proviniere de vias de hecho del Estado, y si éstas sién ha originado derechos en favor de os concesionarios, la hubieran ocurrido con violencia, seria admisible la acciin de joeacton deberia proceder del Poder Judicial, ya que’ de despojo; caso contrario, procederian las acciones posesorias, otro ‘modo se afectarian derechos y garantias’ constitucie, fen cuanto fueren admisibles, bates Si la turbacién fue imputabl Gabe precisar si la revocacién de una concesiin de otros particulares, 0 a otra admi ademas de produeir sus efectos propios, otorga al con de le concadant nario el derecho a ser indemnizado, Si la rovocaciGn se debe ‘administracion pablica concedente, instandola a que & ls ilegitimidad del aeto de concesién, eg natural que tal dei poder de policia que le es pro derecho no exista, pues no hay nada que deba ser indemn. fective, En eu defecto, procederfan las acciones petitorias, zado, En cambio, cuando Ie revocacién se debe a razonee de Posesorias y resarcitorias de los datos ». po i indemnnizacion procede, puesto que el con, en tanto y en cuanto correspondiense 1 ne por qué verse perjudicado por motives lo totalmente extrafio. Se aplican, en conse. 8) Preseripeién adquisitiva, cuencia, los mismos fundamentos que proceden en situacionee Se ha controvertido si la pres GD) Dot ronda el conesionai sonelittr un medio pte pars te ¢) por extincién del bien coneedido: la extincién del bien ge eee be del dominio publica sobre el cual recae la concesion ae tac ne ya sea por au desaparicién material, ya sea por ou deste, sion del dominio piblice, produce necesariamente la estiveion 2 : de la concesién. En el primer caso, por aplicacién de principice és scoptable, admiten esa posi comunes de derecho, el concesionario no podra pretender mien Gad Ge os bienes del dominio pblico {ipo de indemnizacién, 1a cual corresponderé, en eambie, evacdo 2e, Puede ser lograda de ese modo, por se la extineiin se origing en Ia desafectacion dct eee gees ‘esa condicién no puede ni debe ser extendida la Que #e derivard de razones de interés publics, y son ajened ‘uso” de ellos, Si esto es asf, on términos generales, ello no quita que ue tal prescripcién proceda, es menester que el uso dado al concesionario, J) por muerte 0 quiebra det concesionario, euando la con- al Dien de que se trate, por quien desea prescrbirl, sea cam. cesién fue otorgada intuitw personae. patible con el destino impuesto por su afectacién al dominio 2) bor rescision convencional, mediando el acuerdo entre Piiblico, y que ademas tal preseripcién esté expresamente auto. Ja administracién pdblica y el conecsionario, izada por ley formal. : La roteccién juridica del derecho piblico subjetivo que El uso adquirido por prescripeién debe asimilarse al obte- qerresponde & todo concesionario de uso, puede produciivs nido mediante una eoneesion de use, con todos sus efectos, tanto Tespecto de hechos como de actos del Wstador o de Ine ¥ por ello procede que quien ha adquirido un tal uso, estara Particulares. obligado desde la adquisicién, a pagar el canon o la tasa que Si Js turbacién resulta de actitudes del Estado, procede- Pudiera corresponder. z Far Hos recursos administrativos que puedan utilizes sae Como el uso ast logrado constituye un derecho piblico i, las acciones petitorias que sean procedentes, lov tesa subjetive del usuario, todo lo que se ha dicho respecto de la 2 Bact, Consent, lee eee eetois ComPENDIO DE DERECHO ADAEINISTRATIVO. Droteccién juridica de los derechos del concestonario de uso, ea splicable también a quienes lo han adquiride por pres, cripeién. 368. REGIMEN ADMINISTRATIVO Y FISCAL, DEL. DOMINIO POBLICO. Hemos considerado, en los pardgrafos. preceden lo relative a Is condicin de los bienes del dominio publico, ‘au afectacién o desafectacién al uso ptiblico, recto, y & los diferentes usos a que pueden estar © ser destinados, configura un régimen especttico y propio , que es de derecho piiblico y prevalecien- ‘temente de derecho administrative, y que resulta de la exis tencla de textos legales que lo establecen, de la elaboracién doctrinal, y de los pronunciami Conviene reiterar que una de las earacteristicas de dicho sistema es su unidad eseneial, a pesar de las diferencias no sustanciales que pueden existir en los distintos easos que se Presenten a la consideracién del legislador, el estudioso o el Suez, El dominio pablico se halla sujeto, también, a un trata- miento fiscal exeepcional, que consagra su exencién de toda imposicién de ese tipo, Ello ae extiende, como es natural, a todos los gravéme- ‘aes que puedan recaer sobre los bienes que 1o constituyen, en st mismos, 0 por su condicién de tales, temperam hha sido aceptado por nuestra Corte Suprema de J 'a Nacién, en el fallo publicado en su coleceién ofi ps. $04 y 315, Entre Jas razones que justifican esa exencién de tributa- clones fiscales, figura la muy convincente de que serfa absur- do que el Estado perciba y pague impuestos sobre un mismo pérdida que implica el proceso de su recaudacién, to cual —sin embargo— no ha sido aceptado con igual pre. en otros casos similares. Ex ponent réntico 1017 364, LA PROTECCION DEL DOMINIO PUBLICO. El dominio piblico, por ta misma finalidad 2 que esta destinado, da lugar a que el Estado no solo tenga el derecho, sino también el deber, de propender a su conservacién y pro- teccién. Todo dafio causado a un bien del dominio pabli atenta eontra el dominio pablico del Estado, y como conse- cuencia, contra Ia comunidad, favorecida con su uso directo © indirecto, Esa importante funcién de proteccién y tutela, que esta a cargo de Ia administracién piblica, como gestora principal del interés piblico, puede Mevarse a cabo de dos maneras diferentes: una, por la propia administraci6n, Los perjuicios o dafios a los bienes del dominio pt san eee eee el ate su degradacién, o de hechos o actos de las person: defensa del dominio pablico, y por ello debe cum pecto de bienes cuyo cardcter dominial sea indubitable, y evarse a cabo por medios que, como ocurre con toda medida do ‘sean razonables. El Estado, en esta tarea, puede arbitrar también el planteamiento, ‘ante los tribunales de justicia competentes, de las acciones petitorias y posesorias a quo hubiere lugar, segiin las modalidades de cada caso, teniendo igualmente espe- cial importancia In proteccién penal del dominio pablico, me- diante In calificacién como delitos de diferentes hechos que puedan redundar en su dato y perjuicio. La proteccién del dominio pablico, que también com-1018 ComrENDIO DE DENECHO ADSINISTRATIVO deben aplicarse las consideraciones y principios que fueron expuestos en el eapitulo anterior. Finalmente, el Estado debe también procurar obtener ia lemnizaci6n de loa dais y perjuicios que se hubieran io al dominio piiblico, por un uso ilegal 0 anor- mal de él La tutela de los bienes del dominio piiblico, como se ha dicho, es una funcién que corresponde al Estado, y, por tanto, los particulares 0 administrados no tienen accién expe- dita para ello, aun cuando pueden concurrir a promover la accién de autotutela de a administracién publica, respecto de esos mismos bienes. 365. Domunto PRIvao DEL ESTADo. tes al Estado, ya sea nacional o wunicipalidades, que no estén afec~ lirecto © indirecto, ‘constituyen su , snes privados, de los que el Cédigo Civil efectia una enumeraci Conforme a la doctrina que resulta de nuestra ley ch los bienes privados del Estado, a los cuales algunos autor denominan también “bienes patrim« ", son utilizados de manera inmediata por éste, debiendo agregarse, ademds, aque- Mos otros bienes que sin tener un uso conereto, sirven como reserva 0 patrimonio fiscal, 0 producen algiin rendimiento o garantia, o de cualquier otra manera estén destinados al eum- plimiento de las actividades estatales, de cualquier forma que fuera Este dominio del Estado constituye una propiedad pri- vada, que como tal se halla sometida a los mismos prineipios y reglas que son aplicables 6 modificaciones, i entre el dominio puiblico y él domi- ado es, esencialmente, una diferencia de régimen juri- ico, de derecho pablico en un caso, predominantemente de derecho El régimen propio de ios bicnes del dominio privado del Estado admite algunas aiteraciones al sistema de la propiedad Et posuno Postico 1019 civil, derivadas del interés piblico que siempre preside, de manera directa o indirecta, Ia actuacién de la administracién piblica, las cuales se traducen en el otorgamiento de ciertas prerrogativas, exorbitantes casi siempre del derecho privado, © de ciertas excepciones o limitaciones, que igualmente parti- cipan de ese carseter. En el derecho italiano ha tenido acogida la diferencia- cién de estos bienes en disponibles e indisponibles, lo que en dofinitiva resultard de lag facultades que en este sentido haya otorgado al Estado la legislacién aplicable. Respecto de las consecuencias que se derivarian del ca- rricter privatistico de esta propieded del Estado —como su alienabilidad, embargo, disposicién contractual, ete.—, nunca se dobe dejar de lado, para resolver las cuestiones que podrian suseitarse, que cuando tal disponibilidad Wegue a afectar el interés piblico comprometide 0 afectado en In emergencia, su predominio y mantenimiento debe orientar cualquier solu- eién que se pretenda di 1 patrimonio privado del Estado esté, en general, lado a la propiedad particular civil; no es, en puridad, una propiedad de esa clase, si patrimonio del Estado, propuesto para fines de interés ptiblico que, deben cumplirse, que nunca debe perder esa calificacion especial. BIBLIOGRAFIA DEL CAPITULO XV Punto $4. Dominio pibice, Buenos mat: Tratade de derecho administra 8) Guicetator, Enrico: 1 dem 9) Guimaraes Mewecaun, J dministrapio, Rio de Joncivo, 1056-1041Lectura N°8 Bibliografia: Patrimonio histérico arquitecténico: una nueva legislacién Sara Castillo Var gas, En Revista Judicial, nimero 55, 1992, pp. 95-99.Prova sei, costa Rica, Ao X01 N55, orzo 1902 ——-— PATRIMONIO HISTORICO ARQUITECTON UNA NUEVA LEGISLACION El Decreto N? 18.732 del 29 de noviembre 0 1968 derogé, sin exponer ninguna justitica. cin, a su homélogo anterior Nt 18,605-0 del 2 de noviembre del mismo afto eritide solamen- 1e26 dias antes y que declaraba de interés pa- ‘imonialla ediicacién conocida como"La Casa de los Leones”. Este decreto derogado hacia tuna enunciacién de las caracteristicas estilist- cas, urbanisticas y estélicas, que hicieron de estacasaun"nito enla Ciudadde San José".La Gasa de los Leones tue demolida pocos dias después, En el caso det edifcio que albergd La Ponitenciaria Central, ta ttular del Ministerio de dusticia y ol Presidente de la Republica de entonces derogaron el decreto de dectaracién de ese edifcio alegando que obedecia a “un ‘concepto superado de régimen penitenciario y carece de interés arquitecténico", sin tener el ‘Ministero de Justicia competencia para hace 'o, Posteriormente, eledilicio volié a ser decla- aco por otro decreto del Ministerio de Cultura, dandose como nota curiosa que todos estos ‘commplementario con una concepcién prevents, Ya, 10 que imptica el establecimiento de todo un Sistema de proteceién que sirva como base, sa pit leaislacion es solamente un aspocte de 'a osirategia We proteccisn del medio ambiontc en general, y dei patrimonio historico arquites, ‘nico on particular. Esta estrategia debe estas inserlaenlos planes nacionales de desarroioy imateriaizarse on el planteamiento de una port tica nacional de proteccién y ta ej blanes y proyectos especiicn: debe secam nstumento que permita sucumpl ienlo en forma daily eicaz, pero debs adver {iso que do no existr tos, la apioacionde ta Patrimonio arquitecténico y la eaplacisn de fondos internacionales.aly pee PR @ TVEIES locates y cvs. esp.ios de pantcipacién popu- far; hacer eteciva esta panicipactin es una ‘ota bastante desvuble, La formaci6n de una cultura ambientat urbana es otro elemento extrajuridico que, sin ‘embargo, es la base de cualquier estrategia ‘que pretenda alcanzar sus objetivos. En su formacién deben paricipar el Estado, a través de sus instituciones do educacién y ditusion formates e informales, las insttuciones de edu- ccacién superior, pablicas y privadas, los gobier- ‘os locales, los medios de comunicaci6n, enti- ades privadas y organizaciones populares y de base. or todo fo anterior, es urgente promulgar tuna ley que regule adecuadamento la protec cién ai Patrimonia Histérico Arqulect6nice que (44, BF BSIaUIECATHEIIO G8 UN UNOFY para aque- tos casos de destruccién 0 menoscabo del Patrimonio arquitecténico y la eaptacién de fondos intomacionales. ‘enmiende las carencias y ¢atecios dela lngis- facién vigente, E1 proyecio ya 2a suftido un largo proceso de més de once atos, cuatro de elios en ta Asamblea Legistativa. Es prioritario ue los leoisladores respondan a este debor coon la celeridad que ello requiere, por cuanto ‘questo Patrimonio, y con 6! la idtontidad, ta cultura, ef pasado y las posibiidades para el futuro de este pa's estén sinndo destruldos furtvay despiadadamente. No permitamos que “dentro de muy pocos.aftes los pobladores deta ‘desolada tierra costarriconse ce encuertrett en tun Macondo que fos vornita