Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Cincias Sociais

Instituto de Filosofia e Cincias Humanas

Ana Carolina Vieira de Oliveira

Brasil e Argentina sob Lula e Kirchner(s):

percepes de poltica externa e efeito sobre o Mercosul (2003-2010)

Rio de Janeiro
2012

Ana Carolina Vieira de Oliveira

Brasil e Argentina sob Lula e Kirchner(s): percepes de poltica externa e efeito

sobre o Mercosul (2003-2010)

Dissertao apresentada, como requisito

parcial para obteno do ttulo de Mestre,
ao Programa de Ps-Graduao em
Relaes Internacionais, da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro. rea de
Concentrao: Trabalho e poltica social.

Orientadora: Prof. Dr. Miriam Gomes Saraiva

Rio de Janeiro
2012

CATALOGAO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/ BIBLIOTECA CCS/A

S586b Oliveira, Ana Carolina Vieira

Brasil e Argentina sob lula e Kirchner(s): percepes de
polticas externas e efeito sobre o mercosul (2003 2010 \ Ana
Carolina Vieira de Oliveira 2012.
173 f.
Orientadora: Miriam Gomes Saraiva.
Dissertao (mestrado) - Universidade do Estado do Rio de
Janeiro. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.
Bibliografia.
1. Brasil Relaes exteriores Argentina - Teses. 2
Argentina Relaes exteriores Brasil - Teses. I.Saraiva,
Miriam Gomes. II. Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III. Ttulo.
CDU 327(81)

Autorizo apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta dissertao, desde
que citada fonte.
_____________________________________
Assinatura

___________________________
Data

Ana Carolina Vieira de Oliveira

Brasil e Argentina sob Lula e Kirchner(s): percepes de poltica externa e efeito

sobre o Mercosul (2003-2010)

Dissertao apresentada, como requisito

parcial para obteno do ttulo de Mestre,
ao Programa de Ps-Graduao em
Relaes Internacionais, da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro. rea de
Concentrao: Trabalho e poltica social.

Aprovada em: 27 de abril de 2012.

Banca Examinadora:

_____________________________________________
Prof. Dr. Miriam Gomes Saraiva (Orientadora)
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da UERJ

_____________________________________________
Prof. Dr. Maria Regina Soares de Lima
Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP/UERJ)

_____________________________________________
Prof. Dr. Maurcio Santoro Rocha
Fundao Getlio Vargas/Universidade Cndido Mendes

Rio de Janeiro
2012

DEDICATRIA

A Deus, por tudo.

minha famlia, pelo apoio e pelos
ensinamentos de toda uma vida

AGRADECIMENTOS

Agradeo a meus pais, Luiz e Angela, pelo amor e pelo apoio que tive em
minhas escolhas, mesmo me tornando em determinados momentos uma filha ausente
nas questes familiares. Agradeo por saberem da importncia dessa etapa profissional.
Agradeo tambm ao meu irmo, Luiz Felipe, que soube me mostrar o que era
ser forte. Com ele, pude perceber que a saudade provocada pela distncia apenas uma
fase, e que devemos valorizar qualquer encontro e oportunidade da vida. Sou feliz
tambm pela presena da Ana Paula e do Joo Pedro em minha vida.
Ao Julio Cesar, namorado e companheiro durante esses longos anos de
mestrado, agradeo pela compreenso, amor e cobranas em situaes necessrias,
nunca permitindo que eu desistisse.
Prof. Dr. Miriam Gomes Saraiva, minha orientadora, por incentivar meu
trabalho de pesquisa. Agradeo pelas reunies repletas de observaes e conselhos, que
refletiam em segurana na dissertao, e tambm pelos diversos contatos, relevantes
para a pesquisa, que pude fazer por seu intermdio.
Ao Prof. Dr. Marcelo Mello Valena e Prof. Dr. Maria Regina Soares de
Lima pelos comentrios inteligentes feitos durante a qualificao, e que foram preciosos
para a continuidade de minha pesquisa.
Aos demais professores e colegas do Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais da UERJ (PPGRI-UERJ), pela amizade ao longo desses dois anos.
Ao Andr, secretrio do PPGRI-UERJ, pela pacincia e bom-humor em
responder as dvidas constantes nas questes administrativas.
Aos meus amigos e colegas, pela companhia que s vezes se tornava rara por
conta da falta de tempo. Dentre eles, devo agradecer Fernanda Monteiro, pela
colaborao na busca de material para esta dissertao.
Paulo Henrique Batalha, ento representante de relaes exteriores da
embaixada brasileira em Buenos Aires, e Prof. Monica Hirst, da Universidade
Torcuato Di Tella, pelas entrevistas concedidas em janeiro de 2011. Agradeo pela
ajuda e conselho.
Finalmente, agradeo aos funcionrios da Universidad del Salvador, Universidad
Catlica Argentina, Universidad del CEMA, Universidad Torcuato Di Tella e do
Instituto del Servicio Exterior de la Nacin Argentina, por disponibilizarem suas
bibliotecas para minha pesquisa.

RESUMO

OLIVEIRA, Ana Carolina Vieira de. Brasil e Argentina sob Lula e Kirchner(s):
percepes de poltica externa e efeito sobre o Mercosul (2003-2010). 2012. 173 f.
Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Instituto de Filosofia e Cincias
Humanas, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012.

Brasil e Argentina nutriram ao longo de dcadas sentimento de rivalidade. Aos

poucos, tal sentimento foi substitudo pela cooperao e consequentemente integrao
entre os mesmos. A aproximao entre os pases culminou na formulao do Mercado
Comum do Sul, um dos blocos mais importantes da regio sul-americana. Porm, ao
longo da dcada de 1990, a organizao passou por momentos de crises, bem como as
prprias economias nacionais. Isto provocou a possibilidade de haver retrocesso ou at
mesmo a dissoluo do bloco que, em perodos anteriores, j tinha proporcionado
aumento de fluxo de comrcio e de confiana entre seus dois membros maiores. No
entanto, a partir de 2003, novos governantes que assumiram o cargo de presidente no
Brasil e na Argentina propiciaram uma mudana naquele contexto. Luiz Incio Lula da
Silva, presidente do Brasil, e Nstor Kirchner, presidente da Argentina, subiram ao
poder com ideias e objetivos muito semelhantes para a integrao regional. Tambm,
havia grande preocupao com o outro em termos de poltica externa, considerado como
forte parceiro em termos polticos, estratgicos e econmicos. A partir da aplicao de
literaturas que colocavam o Estado como figura central na elaborao de poltica
externa e de mudanas na mesma, assim como daquelas que estudam o perodo de 2003
a 2010, avalia-se Brasil e Argentina. O segundo mandato de Lula e o mandato de
Cristina Fernndez de Kirchner tambm so estudados, porque so considerados
governos de continuidade aos anteriores. A partir desta reaproximao de Brasil e
Argentina, enquanto Estados, pode-se perceber uma mudana na reconfigurao do
Mercosul. H maior interesse poltico para que o bloco seguisse por caminhos que no o
meramente comercial. Desde ento, h maior quantidade de iniciativas dentro do bloco,
e maior disponibilidade e confiana por parte dos governos.
Palavras-chave: Poltica Externa. Brasil. Argentina. Mercosul. Mudana. Integrao
Regional.

ABSTRACT

Brazil and Argentina developed for decades a sense of rivalry. Gradually, this
feeling was replaced by the sense of cooperation and therefore integration between
them. This relation culminated in the creation of the Common Market of the South
(Mercosur), one of the most important organizations of the South American region.
However, throughout the 1990s, Mercosur had moments of crisis, as well the national
economies. This situation has led to the possibility of retreat or even the dissolution of
the block that, in earlier periods, had good moments in increasing trade and confidence
between its two largest members. However, since 2003, new presidents in Brazil and in
Argentina changed the context of crisis. Luiz Incio Lula da Silva, president of Brazil,
and Nstor Kirchner, president of Argentina came to power with similar ideas referents
to regional integration and foreign policy. Also, there was great concern with each other
in terms of foreign policy, and Brazil and Argentina are considered strong partners in
political, strategic and economic issues. From the literature that studies the State as
central in foreign policy as well those who study changes in foreign policy and the
period from 2003 to 2010, this paper evaluates Brazil and Argentina. Lula's second
government and the first mandate of Cristina Fernndez de Kirchner are studied too,
because they are considered governments of continuity in reference with previous
governments. From this relation between Brazil and Argentina, as States, one can
perceived a change in the reconfiguration of Mercosur. There in more interest in
developing the organization, from economic issues to economic, social, political and
physical questions. Since then, there are more initiatives within Mercosur, and greater
availability and confidence from the governments.
Keywords: Foreign Policy. Brazil. Argentina. Mercosur. Change. Regional Integration.

LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACE

Acordo de Alcance Parcial de Complementao Econmica

Aladi

Associao Latino-Americana de Integrao

Alalc

Associao Latino-Americana de Livre Comrcio

Alca

rea de Livre Comrcio das Amricas

Alcsa

rea de Livre Comrcio Sul-Americana

Amia

Associao Mutual Israelita-Argentina

ARI

Afirmao para uma Repblica Igualitria

ASA

Cpula Amrica do Sul-frica

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

Brics

Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul

CAN

Comunidade Andina de Naes

Casa

Comunidade Sul-Americana de Naes

CMC

Conselho do Mercado Comum

CSNU

Conselho de Segurana das Naes Unidas

CTA

Central de Trabalhadores Argentinos

EUA

Estados Unidos da Amrica

FEM

Fundo de Financiamento do Setor Educacional do Mercosul

FMI

Fundo Monetrio Internacional

Focem

Fundo para

Convergncia

Estrutural

Fortalecimento

Institucional do Mercosul
G4

Grupo dos quatro pases candidatos a um assento permanente no

Conselho de Segurana das Naes Unidas

G7

Grupo dos sete pases mais industrializados (Atualmente G8)

G-20 Comercial

Grupo dos 21 pases em desenvolvimento no mbito da

Organizao Mundial do Comrcio

G-20 Financeiro

Grupo das 20 economias mais ricas do mundo

GB

Gr-Bretanha

GF

Guerra Fria

GMC

Grupo Mercado Comum

Ibas

Grupo que rene ndia, Brasil e frica do Sul

Iirsa

Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-

Americana
ISM

Instituto Social do Mercosul

MAC

Mecanismo de Adaptao Competitiva

MCCP

Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica

Mercosul

Mercado Comum do Sul

Mercosur

Mercado Comn del Sur

Micba

Mecanismo de Integrao e Coordenao Bilateral Brasil-

Argentina
Minustah

Misso das Naes Unidas para e Estabilizao no Haiti

MRE

Ministrio das Relaes Exteriores

OMC

Organizao Mundial do Comrcio

ONGs

Organizaes No-Governamentais

ONU

Organizao das Naes Unidas

Otan

Organizao do Tratado do Atlntico Norte

PIB

Produto Interno Bruto

Picab

Programa de Integrao e Cooperao Bilateral Argentina-Brasil

Pice

Programa para Integrao e Cooperao Econmica

PJ

Partido Justicialista

PSDB

Partido da Social Democracia Brasileira

PT

Partido dos Trabalhadores

PT 2004-2006

Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006

PTB

Partido Trabalhista Brasileiro

Sacu

Unio Aduaneira da frica Austral

TEC

Tarifa Externa Comum

TICD

Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento

TPR

Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul

Unasul

Unio de Naes Sul-Americanas

URSS

Unio das Repblicas Socialistas Soviticas

UCR

Unio Cvica Radical

UpC

Unio para o Consenso

SUMRIO

INTRODUO

11

QUESTES TERICAS E ANLISE DE POLTICA EXTERNA

21

1.1

Poltica Externa como conceito

22

1.2

Poltica Externa e seu surgimento como subrea das Relaes

Internacionais

1.3

23

Percepes, identidade, preferncias e interesses na tomada de deciso:

multiplicidade de atores

27

1.4

Mudanas em poltica externa

33

1.5

Construtivismo: culturas, agncia e estrutura

36

1.6

Concluso

40

O MERCOSUL NAS POLTICAS EXTERNAS DA ARGENTINA E DO

BRASIL (1985-2003)

43

2.1

Mercosul como iniciativa de integrao

44

2.2

Viso histrica de integrao: a diplomacia da dcada de 1990 por Brasil e

Argentina

49

2.3

A poltica externa brasileira: de Jos Sarney a Fernando Henrique Cardoso 49

2.4

A poltica externa argentina: de Ral Alfonsn a Eduardo Duhalde

60

2.5

Concluso

69

POLTICA EXTERNA NO GOVERNO LULA (2003-2010), ARGENTINA

E MERCOSUL

71

3.1

Governo Lula: mudana ou continuidade?

72

3.2

As diretrizes da diplomacia de Lula

Omultilateralismobrasileiro
AcooperaoSul-Sul
EntornoregionalepercepessobreaparceriaestratgicacomaArgentina

80
81
84
86

Aprofundamento das relaes com a Argentina e influncias no Mercosul

92

3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.3
3.4

Percalos com a Argentina em nvel regional e multilateral e

institucionalizao do Mercosul

96

3.5

Concluso

99

POLTICA EXTERNA NA ERA KIRCHNER (2003-2010), BRASIL E O

MERCOSUL

100

4.1

Ascenso de Nstor Kirchner: mudanas ou continuidades?

101

4.2

Diretrizes de poltica externa na ?Era Kirchner?

Ono-isolamentoargentinoeapolticamultilateral
RejeioaoRealismoPerifricoepolticapragmticaaosEUA

113
114
117

4.2.1
4.2.2

4.2.3

Entorno regional e percepes sobre a aliana com o Brasil: de aliana

119
estratgicaalianaindita

4.3

Aprofundamento das relaes com o Brasil e influncia no Mercosul

124

4.4

Concluso

127

IMPLICAES DA RELAO ARGENTINA-BRASIL NO MERCOSUL

(2003-2010)

130

5.1

Mercosul em aspectos quantitativos

131

5.2

Mercosul em aspectos qualitativos

OMercosulnasreasalm-comercial

133
136

Concluso

138

CONCLUSO

140

REFERNCIAS

143

APNDICE-Entrevistas

152

5.2.1
5.3

INTRODUO

O tema da presente dissertao se insere no estudo das polticas externas de Brasil e

Argentina entre os anos de 2003 e 2010, perodo no qual os cargos de chefe do Executivo de
cada pas pertenciam, respectivamente, a Luiz Incio Lula da Silva e a Nstor Kirchner e
Cristina Fernndez de Kirchner. Os dois mandatos de Lula, reeleito em 2005, coincidiram
praticamente com o nico governo de Nstor Kirchner e o primeiro mandato de Cristina
Fernndez Kirchner, este encerrado em dezembro de 2011.
Trabalhar com as polticas externas tanto do Brasil quanto da Argentina em um
mesmo espao de tempo significa tambm, neste estudo, analisar a interrelao entre elas,
assim como o papel do Estado como ator fundamental na formulao da poltica para o pas
vizinho. Deste modo, o objetivo principal desta dissertao revelar a atuao dos Estados
brasileiro e argentino em suas polticas externas entre os anos de 2003 e 2010, de modo que
sejam analisadas as percepes e aes de um para com o outro, e a consequente aproximao
entre eles, caracterizada com o uso recorrente do conceito de parceria 1.
As relaes entre Brasil e Argentina em toda a histria tiveram momentos de altos e
baixos. H anlises que afirmam que essa relao sofreu, desde o perodo colonial,
interferncias de uma rivalidade produzida (RUSSELL; TOKATLIAN, 2003. p. 11;
ITAUSSU; MELLO, 1996, p. 15, 25), e que se estendeu por mais de sculo, alternando-se,
tambm, com perodos de flexibilidade. Diz-se, ainda, que esta interao passou a sofrer
mudanas, levando a uma cooperao a partir do final da dcada de 1970, e aproximao a
partir dos anos 1980, diferente de qualquer interao ocorrida anteriormente (SPEKTOR,
2002, p. 115; RUSSELL, 2010, p. 268). Este mecanismo cooperativo se consolidou em
diversos acordos ao longo da dcada de 1980, culminando em uma integrao comercial. J
no incio da dcada de 1990, presencia-se a constituio do Mercado Comum do Sul
(Mercosul).
1

O conceito de parceria ser destrinchado nos captulos 3 e 4 da dissertao, uma vez que pode ser estabelecida como
estratgica ou indita (o primeiro no Brasil, e primeiro e segundo na Argentina). Mas, ao final, a significao ser a mesma,
advinda do conceito de parceria estratgica de Antonio Carlos Lessa (2010), podendo diferenciar-se a indita pelo acrescento
da cordialidade poltica de Cristina Fernndez de Kirchner na Argentina. O conceito de parceria estratgica, altamente
utilizado ao longo do governo de Lula para demonstrar a ento relao com a Argentina, pode ser explicado segundo o artigo
de Lessa (2010), denominado Brazils strategic partnerships: an assessment of the Lula era (2003-2010). Na obra, o autor
avalia que as parcerias estratgicas existiam em consonncia com os interesses de poltica externa de forma geral. Estas
podem ser classificadas, de acordo com o termo cunhado pela diplomacia brasileira em dcadas anteriores, como
convergncia de polticas e de projetos econmicos, assim como no nvel de dilogo entre os pases (LESSA, 2010, p. 119120).

12

Portanto, alm do enfoque em poltica externa, outro tema revela-se importante para a
compreenso do objeto trabalho como um todo: a existncia do Mercosul como organismo de
integrao entre os pases constituintes, que so Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai 2, e
como instrumento que, a partir de 2003, foi reconfigurado em sua proposta inicial. Criado em
26 de maro de 1991, o Mercosul foi em seus anos iniciais um mecanismo de integrao
basicamente comercial entre seus membros, principalmente se tratando da Argentina e do
Brasil. O bloco trouxe benefcios econmicos aos dois pases, que passavam por um perodo
de reestruturao de suas economias e que haviam sofrido, principalmente na dcada anterior,
por altas taxas inflacionrias. De fato, o que se verifica nos primeiros anos do Mercosul uma
linha crescente no comrcio intrarregional, de modo que Brasil e Argentina tambm tivessem
seu intercmbio comercial incrementado, atingindo seu pice aps o lanamento do Plano
Real, em 1994 (DANTAS, 2003, p. 138).
No entanto, conforme a dcada de 1990 foi chegando ao fim, percebeu-se que os
governos presentes nos dois pases no tinham levado a cabo a poltica anterior de manter o
vizinho como pea poltica fundamental. Brasil via na Argentina um parceiro poltico, mas o
mesmo no existia na formulao exterior argentina (RUSSELL, 2010, p. 279). Mas, mesmo
assim, a relevncia da parceria comercial, para o Brasil, era maior que a poltica. Isto se deve
ao fato da regio estar imersa em polticas econmicas do chamado Consenso de
Washington 3,

no

qual

era

imprescindvel

liberalizao

comercial.

Por

isso,

consequentemente, as crises econmicas que assolaram diversas partes do mundo, inclusive

Brasil e Argentina, geraram frices inegveis no Mercosul. Prova disso a desacelerao do
comrcio intrabloco e a ideia de se retroceder com o processo de integrao (BARBOSA,
2010, p. 36).
Mesmo com propostas para o relanamento do bloco, com uma agenda que inclua
acesso a mercados, exportaes para terceiros e convergncia macroeconmica, tal avano
no chegou a ser concretizado por causa, em grande medida, da crise econmica argentina
que teve seu pice em 2001. Neste momento, o Mercosul, mesmo com uma nova proposta
econmica, acabou ficando dbil.

A Venezuela, pelo Tratado de Incorporao ao Mercosul de 2006, vem pleiteando se tornar um membro pleno do bloco. No
entanto, o legislativo paraguaio ainda no aprovou sua entrada efetiva. Brasil, Argentina e Uruguai j deram sinal positivo
para sua incorporao.

O Consenso de Washington foi um conjunto de polticas econmicas cunhadas no fim da dcada de 1980, e que foi adotada
por diversos pases da regio sul-americana. Estas polticas incluem liberalizao, privatizaes e desregulamentao
(RUSSELL; ARNSON; CASTRO, 2008, p. 11).

13

Em 2002, Eduardo Duhalde foi escolhido presidente na Argentina para concluir o

mandato interropido com a renncia de De la Ra. No Brasil, o presidente era ainda Fernando
Henrique Cardoso, no cargo desde 1995. Neste mesmo ano de 2002, houve eleies no pas; e
um dos candidatos ao posto de presidente era Lula da Silva, que competia desde 1989,
somando vrias derrotas eleitorais. Duhalde, dentre as opes de permanecer como grande
parceiro dos Estados Unidos ou se aproximar do Brasil, optou pela segunda. Segundo Russell
(2010, p. 281), a posio inicial de frieza para com a Argentina do prprio presidente Bush
deu mais razes para aqueles que sustentavam que seguir os Estados Unidos no apenas no
compensava, como tambm era uma das causas da tragdia argentina do momento 4 (traduo
nossa). Esta ideia se deu devido reao estadunidense de exigir o cumprimento de
compromissos financeiros por parte da Argentina.
Por outro lado, a reao positiva brasileira frente aos problemas econmicos
argentinos diante ao resto do mundo e ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), durante o
governo de Cardoso, fez com que a Argentina se visse prxima do pas vizinho, e adotasse o
Brasil como parceiro. A eleio e entrada de Lula ao governo s veio a aumentar a noo do
governo argentino de que a aproximao com o Brasil era inevitvel e relevante.
Isso se deveu ao fato de que Lula, eleito pelo Partido dos Trabalhadores (PT) aps
quase dez anos de governo do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) , trouxe para
a poltica externa brasileira o que muitos chamam de mudana 5. Suas diretrizes de poltica
externa passaram a valorizar, dentre muitos outros pontos, a diversificao de parcerias, a
relevncia da chamada cooperao Sul-Sul e a grande estima existente com a Amrica do Sul,
Argentina e Mercosul. Com relao relevncia do bloco, na verdade, o prprio programa de
poltica externa do PT trazia, desde as eleies de 1994, sua valorizao, com revigoramento e
convergncia de polticas (ALMEIDA, 2003, p. 7; 14). Aps sua eleio, o governo de Lula
trouxe essa vertente para o Mercosul, alm de traz-lo para o centro de uma poltica externa
autnoma para a regio sul-americana. O papel do Mercosul passava a ser estratgico.
As noes de uma poltica externa voltada para a regio e a importncia do Mercosul
aproximavam Lula e Duhalde que, durante o ano de 2003, selaram compromissos de amizade.
4

O texto em lngua estrangeira : la posicin inicial de frialdad distante hacia la Argentina del propio presidente Bush di
ms razones a quienes sostenan que seguir a los Estados Unidos no solo no paga, sino que era una de las causas de la
tragedia argentina de esa hora.
5
O debate sobre a questo da mudana em poltica externa ser tratada teoricamente no prximo captulo por meio de textos
como o de Charles Hermann (1990). Tal autor ser citado ao longo desta introduo, porm sem entrar em detalhes de sua
obra. J em termos prticos, os captulos 3 e 4 abordaro a questo da mudana em relao aos governos de Lula e Nstor
Kirchner e Cristina Kirchner. Ao elaborar esses dois captulos, sero avaliadas as literaturas que acreditam na mudana, como
a Vigevani e Cepaluni (2007) e as que no pensam nas polticas externas dos governos citados como caracterizao de
alguma mudana.

14

No entanto, o ento presidente argentino foi obrigado a antecipar as eleies por questes
internas 6, e acabou apoiando o companheiro de partido e ex-governador da provncia
argentina de Santa Cruz, Nstor Kirchner. Apesar de Duhalde e Kirchner pertencerem ao
mesmo partido de Carlos Menem responsvel pelo governo argentino entre 1989 e 1999 , o
Partido Justicialista (PJ), ambos tinham tendncia pela valorizao das questes tradicionais
do partido em termos de poltica externa, como a aproximao com a Amrica do Sul.
A vitria de Kirchner sobre Menem nas eleies de 2003 fez com que o pas seguisse
com a poltica externa adotada por Duhalde de preferncia pela Amrica Latina e pela
integrao regional, esta com precedncia pelo Mercosul (RUSSELL, 2010, p 283). Neste
ponto, tanto Brasil quanto Argentina tinham governos com candidatos advindos de partidos
com ideologias semelhantes para a regio em termos de poltica externa, e figuras no poder
que tinham grande influncia. Aos poucos, os governantes foram imprimindo suas marcas nos
mandatos que comandavam, o que fortaleceu ainda mais o andamento da escolha que tinham
feito em poltica externa e a aproximao dos pases.
A partir desse aspecto, entende-se que o Mercosul, por meio da parceria 7 entre Brasil e
Argentina, foi beneficiado. No podemos negar a assimetria existente entre os dois pases,
assim como o dficit institucional e as falhas comercias que prejudicam andamento do bloco
e, muitas vezes, afastam opinies possivelmente convergentes dentro de cada pas
(SARAIVA, 2009, p. 152-154). Mas a interdependncia j existente entre os pases, e o
conhecimento de cada um de que uma aliana, em termos bilaterais e regionais, seria
relevante at para o aumento do peso internacional individual de ambos os pases e em
conjunto (JAGUARIBE, 2010, p. 16) faltou o final desta frase. O Brasil e a Argentina
atuaram autonomamente e, s vezes, tomaram certas posies at contrrias. Mas em termos
de Mercosul, por mais que houvesse obstculos, a atuao de cada Estado fez com que a
aproximao fosse possvel.
Deste modo, o segundo objetivo desta dissertao, e que se torna o objetivo especfico
de estudo trabalhar o Mercosul durante os governos citados anteriormente, uma vez que o
bloco um dos mecanismos de integrao no qual Brasil e Argentina agem e interagem entre
si. Percebe-se que as polticas externas de cada pas entre os anos de 2003 e 2010 inserem a

Choques internos entre a polcia e os chamados piqueteros argentinos levaram morte de dois desses trabalhadores
informais. A insatisfao popular com Duhalde por conta dessa questo social, somada a ainda questo da economia
enfraquecida argentina fizeram com que sua reeleio se tornasse muito difcil (SANTORO, 2011, p. 127).

15

regio sul-americana como tema relevante em suas agendas, o que torna imprescindvel o
estudo do Mercosul como instrumento de poltica externa.
A partir de tal pensamento, pode-se elaborar a hiptese 1 desta dissertao, que afirma
que a combinao dos governos que estiveram no poder no Brasil e na Argentina entre 2003 e
2010 foi o que, diante de combinaes de governos anteriores, conseguiu estabelecer a
parceria, que se tornou comum ao se falar da relao entre eles. No caso do Brasil, a parceria
se fixou como estratgica. Na Argentina, primeiramente como estratgica e, posterior a 2007,
como indita. Aparte os conceitos, o significado o mesmo. Nesta hiptese, combinaes
hipotticas de presidentes no cabem, sendo avaliadas apenas as que realmente existiram.
Como consequncia da hiptese 1 est a hiptese 2, que estabelece que a aproximao
entre Argentina e Brasil, e suas relaes guiadas por suas respectivas polticas externas,
mudou o perfil do Mercosul, de modo que estes pases o colocaram como centro de uma
estratgia regional at como meio de angariar uma melhor posio internacional. Os
governos de Kirchner e Lula tinham conscincia dessa importncia e entendiam que o bloco
j tinha certa solidez impossvel de se voltar atrs. O que se percebeu, a partir de 2003, foi a
motivao para modificar o carter do Mercosul, para que deixasse de ser apenas um
instrumento comercial intrarregional.
O segundo mandato de Lula e o primeiro mandato de Cristina Fernndez de Kirchner,
iniciado em 2007, deram prosseguimento em termos de valorizao do parceiro e do
mecanismo regional ao que j havia sido implementado nos anos anteriores. A parceria
entre Brasil e Argentina, conforme expressada em discursos oficiais, continuou sendo um
ponto forte de cada governo, assim como a presena do Mercosul como elemento marcante de
poltica externa e de consequente aproximao de ambos.
A partir do explicado anteriormente, se torna mais visvel o motivo pelo qual esta
dissertao resolveu tratar deste tema e deste perodo histrico. Os governos supracitados se
tornam relevantes, de acordo com a lgica deste trabalho, porque foram imprescindveis para
a construo de uma viso de parceria entre Argentina e Brasil que ainda no tinha sido vista
em momentos anteriores nos moldes a que foi apresentada 8. A coincidncia de mandatos dos
ento presidentes se tornou pea fundamental para a compreenso da hiptese levantada por
esta dissertao. Da mesma forma, a grande dificuldade que o Mercosul vinha enfrentando
8
O conceito em si de parceria utilizado entre Brasil e Argentina foi documentado em momentos anteriores, sendo o ano de
1997 marcado pela elaborao da Declarao do Rio de Janeiro, em que os ento presidentes falaram inicialmente da aliana
estratgica entre os pases. Essa aliana se caracterizaria, resumidamente, pelo fato do Brasil e da Argentina estarem unidos
pelos ideais de sua gente, por sua vontade poltica, por compromissos formalmente assumidos e por uma vocao econmica
e cultural comum (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1997). No entanto, o uso do termo foi intensificado a
partir de 2003, assumindo caractersticas dos novos governos. Alm disso, o conceito de Lessa (2010) aplica-se parceria de
ps-2003.

16

por conta de desarranjos econmicos na regio, alm da perda de sua credibilidade, foi de
certa maneira modificado pelos governos naquele perodo. A partir desse momento, o
Mercosul retomou, principalmente se analisados os discursos oficiais, grande papel
estratgico na poltica exterior da Argentina e do Brasil para a regio.
Ainda sobre a justificativa para a escolha deste tema, importante ressaltar que o
estudo contido nesta dissertao lida com duas questes relevantes para as Relaes
Internacionais: poltica externa e integrao regional. Em relao ao primeiro quesito, no se
pode negar que h material vasto tanto no Brasil como na Argentina, o que torna, at
determinado ponto, a pesquisa bibliogrfica menos complexa. No entanto, este trabalho se
baseia diretamente na anlise perceptiva da relao entre Brasil e Argentina e da atuao de
cada ator em poltica externa que, em conjunto, trazem segundo as hipteses efeitos
positivos para um processo de integrao importante para a Amrica do Sul. Existem poucos
estudos sobre o tema (MONTEIRO, 2010), mas que se concentram em um dos pases. H de
se avaliar, tambm, que uma abordagem acerca das percepes como varivel na tomada de
deciso em poltica externa fornece elementos interessantes sobre como tais questes tm
efeitos em uma conjuntura regional e nas diversas reas de interesses de cada governo. Esta
questo traz um benefcio relevante a partir do momento em que se torna um elemento
explicativo muito forte de como se constroem coalizes polticas e conjunturas regionais que
possam ser determinantes para a mudana dos rumos das relaes na regio sul-americana.
Alm disso, no h como esquecer que as relaes Brasil-Argentina sempre tiveram
um peso importante para a dinmica regional sul-americana, seja por serem pases com
grande importncia poltica na regio, seja porque passaram grande parte da histria nutrindo
uma cultura de rivalidade (RUSSELL; TOKATLIAN, 2003, p. 11), ou porque, em tempos
recentes, passaram a possuir economias fortemente atreladas. Assim, a busca do entendimento
desse relacionamento, principalmente sob os governos Lula e de Nstor Kirchner e Cristina
Fernndez de Kirchner ajuda a compreender de forma mais slida como a regio se tornou
estratgica e o Mercosul recuperou seu peso na cena internacional.
Por fim, o segundo quesito, relacionado integrao regional, se mostra como um
elemento importante de toda essa anlise. A modificao do carter do Mercosul, defendida
por meio da hiptese apresentada nesta dissertao leva a questionar como uma iniciativa que
antes se encontrava desacreditada e fracassada pode ganhar relevncia estratgica para os
pases em questo. Por esse ponto, colocam-se em xeque alguns autores que, ainda hoje,
desacreditam esse mecanismo, principalmente quando falam de questes comerciais
(COUTINHO, 2009). Assim, a temtica da integrao regional busca respaldo nas anlises de

17

como se deram as polticas externas dos seus dois membros mais significativos, de forma a
melhorar a instituio, assim como as percepes contribuem para o entendimento dessa
anlise.
J se tratando da abordagem terica escolhida para esta dissertao, foram
selecionados alguns aspectos da teoria construtivista das Relaes Internacionais, alm das
ideias de percepes e atores internos defendidas por autores como Robert Jervis (1976),
Charles Hermann (2003) e Sergio Caballero (2012).
O construtivismo, como teoria social, se constitui como uma teoria capaz de explicar
questes intersubjetivas (WENDT, 1992, p. 394). Dentre seus pontos mais relevantes e
fundamentais, est a explicao de que a estrutura socialmente construda, fruto das
interaes e atuaes dos atores, chamados de agentes. Portanto, ao contrrio das chamadas
teorias racionalistas, para o construtivismo, as estruturas da poltica mundial so sociais, de
maneira a se entender que estas so resultado de dinmicas sociais e de ideias, e no apenas
de questes materiais (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009, p. 77). Ao mesmo tempo, esses
agentes sofrem interferncias das prprias estruturas. Ou seja, os agentes sofrem influncia da
prpria interao entre eles e, por consequncia, da estrutura. Por isso, o que se pode observar
a chamada co-constituio entre agente e estrutura, negando a antecedncia ontolgica
discutida entre agente e estrutura presente em outras teorias, e afirmando influncias de
mesmo peso entre eles (NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p. 163).
Por esta linha, pode-se dizer que a interao entre o Brasil e a Argentina, como
Estados se d ao mesmo tempo em que esses Estados so agentes e estrutura. Esta dissertao
quer, com isso, afirmar que Brasil e Argentina, enquanto agentes, interagem, formulam
percepes, interesses e preferncias, e acabam por influenciar no esquema regional
mercosulino, modificando-o e colocando-o como centro estratgico de ambos os pases; assim
como a prpria estrutura regional, modificada, altera interesses, percepes e preferncias dos
pases, e influencia na interao e atuao deles para o prprio bloco. Nesta primeira anlise,
de Estados como agentes, este trabalho analisa de forma factual o primeiro dos sentidos de
influncia; ou seja, a noo de que Argentina e Brasil, como agentes, e a partir de uma
configurao de poltica externa como poltica de Estado interagem e constroem
percepes, preferncias e interesses, de modo a influenciar o Mercosul, como organismo no
qual esto inseridos.
Porm, para se entender por completo o objetivo deste trabalho, preciso compreender
os Estados como estruturas. A interao de agentes internos, e consequente formulao de
interesses e percepes, influenciam na poltica externa de um pas. Ou seja, a partir dessa

18

lgica, ao se estudar o Estado como agente de poltica externa, percebe-se que este fruto de
interaes sociais (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009, p. 77). Isso faz com que se entenda
que percepes, preferncias e interesses advindos desses atores podem influenciar a poltica
externa de um pas, de modo que este mesmo pas seja estudado, nesse aspecto, como uma
estrutura 9.
Com relao s percepes, a abordagem encontrada para esta dissertao foi a
elaborada por Robert Jervis (1976), de que os mecanismos psicolgicos podem influenciar na
tomada de deciso. Desta forma, Jervis impede que haja interpretaes simplistas das relaes
internacionais. O autor tambm analisa a existncia de atores internos como relevantes para a
poltica externa, uma vez que o meio externo no o nico a determinar mudanas na conduta
de um pas.
Charles Hermann (1990), que tambm ser utilizado nesta dissertao, lida com
quatro atores importantes na questo da mudana em poltica externa, que so a figura do
lder, o corpo burocrtico, estruturas internas e o ambiente externo. Hermann procura por
meio de sua obra entender a questo da mudana na tomada de deciso em poltica externa, de
modo que, para esta dissertao, entenda-se que nos contextos do Brasil e da Argentina, o
Estado o tomador em poltica externa, muitos atores internos podem influenciar, por meio
de suas percepes, as percepes do Estado como ator.
Nesta dissertao, no entanto, apesar de serem estudados os agentes internos, como a
figura dos presidentes, a questo de suas orientaes partidrias ou seja, a influncia das
ideias desses partidos nesses presidentes e na poltica exterior proposta como resultado e a
proposta de reestruturao interna desejada por setores domsticos 10, trabalhar-se- com o que
estes mesmos atores expressam. Isto quer dizer que no se pode negar que esses agentes, em
interao, construram e remoldaram percepes e interesses. Todavia, esta dissertao ter
como foco o que os agentes internos expressam, de modo que, com a chegada das figuras
presidenciais ao poder, tais atores influenciaram o Estado em sua poltica externa. O estudo

Com relao questo de Estado como agente complexo, relevante comentar que, apesar de se pensar no Estado como
estrutura influenciada por agentes internos que atuam na construo do comportamento estatal, este trabalho lidar com a
expresso desses atores internos; e no no comportamento e nas percepes dos mesmos. Deste modo, o uso do Estado
argentino e do Estado brasileiro como agentes principais para a conduo da poltica externa nesta dissertao se validar
como proposta principal e nica. Para que a explicao no se perca, dados sero apresentados ao longo desta introduo e no
captulo seguinte, terico.
10

Esta situao forte no caso argentino. Muitos aspectos do modelo proposto por Carlos Escud de Realismo Perifrico, e
que foi aproveitado para guiar a poltica externa de alinhamento de Menem (1989-1999), serviram para que, em 2003 mesmo
com Menem se candidatando primeiramente a estas eleies, muitos setores da sociedade negassem tal poltica, procurando
uma mudana de modo a reestruturar economicamente a Argentina. Para maiores detalhes sobre esse modelo, ver: ESCUD
(1997). 166 p. Para uma leitura em portugus, recomendamos: MISI (1999).

19

contido nesta dissertao trabalhar apenas com percepes e interesses no nvel estatal, ou
seja, de Argentina e Brasil como atores.
Outro ponto tratado pelo construtivismo a questo da anarquia como estrutura. Para
eles, a estrutura anrquica no serve para definir as relaes internacionais (NOGUEIRA;
MESSARI, 2005, p. 167). Por isso, colocam que a anarquia tambm socialmente construda,
o que faz com que no seja um ambiente puramente conflituoso, onde reine a noo de
autoajuda; mas sim um ambiente onde pode ocorrer a cooperao. Wendt (1992), apesar de
defender essa mesma ideia, aponta um elemento a mais. O autor coloca, como o prprio ttulo
do texto prev, que a anarquia, como ambiente de possvel conflito e cooperao, o que os
Estados, ou seja, os agentes, fazem dela. Por isso, como dizem Nogueira e Messari (2005), o
construtivismo de Wendt centrado nos Estados, a partir do momento em que este reconhece
sua centralidade no entendimento dos fenmenos sociais.
por essa lgica de um estudo construtivista centrado nos Estados que a abordagem
dessa dissertao ser direcionada. Foi explicado anteriormente toda a questo de coconstituio entre agente-estrutura, mas, ao mesmo tempo, foi afirmado que se usaria uma via
de influncia e que, portanto, a anlise daria partida pela poltica externa do Estado brasileiro
e do Estado argentino.
Ou seja, ser adotada uma abordagem em que as percepes dos presidentes, partidos
e instituies domsticas so tidas como j formuladas, sendo vlida apenas a expresso
dessas percepes. A partir deste ponto que se iniciar a anlise: da ao do Estado como
agente; ou seja, da poltica externa do Estado como um todo.
Este trabalho foca em como essas polticas externas adotadas para uma maior
aproximao com os pases da regio e valorizao da integrao e do Mercosul fizeram com
que houvesse maior interao entre Argentina e Brasil como agentes estatais. E pretende-se
aqui mostrar como as percepes anteriores, j formuladas, permitiram, no s a aproximao
dos Estados, como agentes, mas como esses agentes interagiram, de modo a terem percepes
alteradas nesse estudo no sentido de serem reafirmadas, com o comportamento positivo do
outro e, consequentemente seguirem em uma modificao estratgica do Mercosul.
A dissertao dividida em cinco captulos, mais a concluso. No primeiro captulo,
tratado de forma mais extensa e completa o marco terico. A partir de autores que trabalham
com a teoria construtivista e com a ideia de percepes, a anlise dada, de modo que se
entenda a expresso dos atores internos como forma de influenciar os governantes, alm do
estudo da percepo do Estado como agente, e consequente poltica externa adotada por cada
um desses agentes, ou seja, os Estados.

20

O segundo captulo apresenta a perspectiva histrica. Nesta parte, dada nfase nos
governos dos dois pases a partir da dcada de 1980, perodo no qual a houve o perodo de
redemocratizao. So abordadas as polticas externas dos agentes Brasil e Argentina at o
ano de 2002 e 2003, respectivamente, onde se encerram os governos de Fernando Henrique
Cardoso e Eduardo Duhalde. Tambm so estudadas as distintas fases do Mercosul, desde sua
criao, em 1991, at o momento de crise e perda de credibilidade, no incio do sculo XXI,
como forma de explicar a relao entre Argentina e Brasil. Por fim, no se pode esquecer de
analisar as assimetrias existentes entre os dois Estados, j que isso por vezes prejudica as
relaes entre eles e o andamento do mecanismo regional.
Os terceiro e quarto captulos tratam do Brasil e da Argentina separadamente, de modo
que, em conjunto, possam justificar e afirmar a hiptese 1, apresentada anteriormente. O
terceiro captulo analisa o governo de Lula, em termos de poltica externa, percepes do
Estado como agente, influncia da atuao dos atores internos e relao com o vizinho. Neste
captulo, a partir do estudo da poltica externa, se perceber a importncia do Mercosul para o
governo Lula, e da Argentina como parceiro estratgico.
Da mesma maneira, o captulo 4 lida com os mesmos pontos do terceiro captulo, s
que do ponto de vista da Argentina. Com isto, estuda a poltica exterior dos governos de
Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de Kirchner, bem como a importncia do vizinho e do
Mercosul como mecanismo de integrao. Como ponto comum entre os captulos, a questo
das assimetrias existentes entre eles recebe destaque.
O quinto e ltimo captulo aborda a hiptese 2 desta dissertao. Ou seja, testada a
hiptese 1 nos captulos 3 e 4, este captulo final demonstra como o Mercosul teve sua
atividade reconfigurada. Por meio de exemplos e dados, possvel mostrar uma plataforma
diferente da predominantemente econmica usada pelo bloco ao longo da dcada anterior. E
isto foi possvel pelo grau de aproximao entre Lula, Nstor Kirchner e Cristina Fernndez
de Kirchner.
Por fim, a concluso ter como objetivo reunir as informaes contidas nos captulos
anteriores, para que seja melhor compreendida, por parte do leitor, as hipteses e o que delas
for desenvolvido. Portanto, a concluso apresenta reflexes sobre o tema desta dissertao,
sendo possvel pensar sobre as polticas externas do Brasil e da Argentina, sobre os conceitos
de parceria e sobre a influncia no Mercosul, de modo que este tenha sido reconfigurado.

21

QUESTES TERICAS E ANLISE DE POLTICA EXTERNA

Nas Relaes Internacionais, diversas teorias foram desenvolvidas para explicar

questes factuais, tendo como representantes vrios autores de peso ao longo das dcadas de
desenvolvimento da disciplina. Em poltica externa no foi diferente, e sua anlise j foi
objeto de estudo de vrios tericos e acadmicos, sejam trabalhos antigos ou recentes. Por
esta razo, acontecimentos no sistema internacional, na esfera estatal e no interior desses
mesmos Estados so motivos de anlise envolvendo teorias de poltica externa como um todo
ou especficas desenvolvidas por alguns autores.
Os estudos de poltica externa do Brasil e da Argentina, analisando indicativos dos
mandatos de Lula, pelo Brasil, e de Nstor e Cristina Fernndez de Kirchner, pelo lado
argentino, mostram a proeminncia de se abordar questes tericas que fundamentem a
compreenso dos elementos de cada poltica por parte do leitor. Acredita-se que um captulo
direcionado discusso de poltica externa e sua incluso em diferentes pontos da teoria das
Relaes Internacionais relevante para se compreender a abordagem utilizada no estudo
envolvendo Brasil e Argentina, alm do Mercosul como instituio regional. Trata-se,
portanto, dos anos de governo supracitados, analisando ideias e percepes e aes em
poltica externa por parte de cada pas, assim como o papel de um na poltica do outro e o
efeito que tais polticas trouxeram ao Mercosul.
Ao longo deste captulo, analisado o conceito de poltica externa, assim como sua
insero na teoria das Relaes Internacionais, e o desenvolvimento da prpria disciplina.
Tambm sero apresentados autores pertinentes para o desenvolvimento das ideias contidas
neste trabalho; o que significa no ser de interesse da autora se prender a uma nica teoria ou
a um nico terico especialista no tema por acreditar que tal deciso empobreceria a
compreenso geral do estudo. Afinal, em se tratando do campo de Relaes Internacionais, a
diversificao de atores e agendas, alm da complexidade e interdependncia no sistema
internacional, verificadas nas ltimas dcadas, pode exercer efeito positivo ao meio
acadmico, permitindo uma anlise livre que complete lacunas que teorias fechadas no
conseguem solucionar.
A seguir, estudado o conceito de poltica externa, assim como a presena da anlise
de poltica externa como subrea das Relaes Internacionais. Este tpico abrir caminho para
os temas subsequentes, que envolvem a utilizao de autores considerados relevantes para o
entendimento do objeto.

22

1.1 Poltica Externa como conceito

Em seu livro Poltica Externa Brasileira (1889-2002), Letcia Pinheiro utiliza

prontamente a primeira pgina da obra para definir o que viria a ser o conceito de poltica
externa. Para a autora:
A poltica externa pode ser definida como o conjunto de aes e decises de um determinado
ator, geralmente mas no necessariamente o Estado, em relao a outros Estados ou atores
externos tais como organizaes internacionais, corporaes multinacionais ou atores
transnacionais , formulada a partir de oportunidades e demandas de natureza domstica e/ou
internacional. (PINHEIRO, 2004. p. 7).

Segundo Charles F. Hermann (1990, p. 5), no artigo Changing Course: When

Governments Choose to Redirect Foreign Policy, a poltica externa pode ser caracterizada
como [...] um programa (plano) traado para solucionar algum problema ou para buscar um
objetivo que implique na ao para com as entidades estrangeiras

11

(traduo nossa). Uma

terceira definio de poltica externa pode ser trazida por Ricardo Seitenfus, que a caracteriza,
em traos gerais, como decises que manifestam a vontade coletiva, mas que so apenas
tomadas pelo Estado (SEITENFUS, 1994. p. 18).
Deste modo, Seitenfus defende a ideia de que poltica externa refere-se unicamente a
ao estatal, diferentemente de relaes externas, que envolvem aes de outros atores que
no o Estado. Esta explicao se torna possvel ao autor por afirmar que a questo da
soberania fundamental, j que apenas o Estado tem as prerrogativas de representar
politicamente o pas no exterior e de fazer guerra, assim como concluir a paz 12. De fato, o
Direito Internacional confere esse direito ao Estado, uma vez que as organizaes
internacionais ainda no so reconhecidas por todos os autores da rea como um sujeito do
Direito com amplos poderes, assim como o Estado o .
No entanto, no se pode esquecer que Seitenfus, ao mesmo tempo em que garante em
sua conceituao o papel central do Estado, avalia que esta condio no pode ser instrumento
para o isolamento deste ator, uma vez que muitos so unidades federadas, no caso do Brasil.
Portanto, as decises tomadas pelo Estado so federativas e passam pela manifestao da
vontade do coletivo 13.
11
O texto em lingua estrangeira : [...] it is a program (plan) designed to address some problem or pursue some goal that
entails action toward foreign entities.
12

idem. p. 18.

13 Idem. P. 18.

23

Seguindo pela mesma linha de raciocnio est Christopher Hill, que define poltica
externa como o conjunto de relaes externas oficiais conduzidas por um ator independente
(normalmente o Estado) nas relaes internacionais

14

(HILL, 2003, p. 03) (traduo nossa).

O autor afirma a centralidade do Estado na conduo da poltica externa, porm sem deixar de
apresentar que a esfera internacional tambm formada por estruturas polticas, burocrticas e
sociais. Por isso, tanto fatores domsticos como internacionais influenciam na poltica
externa; nas aes e decises.
Assim como as definies acima apresentadas, existem diversas outras conceituaes
do termo poltica externa, diferentes por usos distintos de palavras ou at mesmo por
entendimentos diferentes do tema. Isso se justifica pela complexidade em se conseguir uma
definio universal para o conceito de poltica externa, uma vez que no h consenso por
parte de acadmicos, governos e outros atores existentes.
Objetivamente, aqui elaborado um conceito de poltica externa semelhante ao
estabelecido por Ricardo Seitenfus e Christopher Hill, com maior prevalncia ao conceito de
Seitenfus. Acredita-se que a poltica externa, apesar de ser influenciada por outros atores e, ao
mesmo tempo, ser resultado da interao dos mesmos na poltica domstica, implementada
apenas pelo Estado. Ou seja, o ator estatal como um todo o responsvel.
Isto no invalida que outros atores que no o Estado sejam relevantes para a
formulao da poltica externa de um pas. Pode-se encontrar em teorias positivistas lacunas
que no conseguem explicar como de fato a interao e complexidade entre o domstico e o
internacional so fundamentais para o estudo. , ento, importante valorizar os processos
domsticos e atores sociais e transnacionais quando se fala em poltica externa.

1.2 Poltica Externa e seu surgimento como subrea das Relaes Internacionais

Ao ser analisada, pode-se constatar que a disciplina das Relaes Internacionais foi,
por bastante tempo, dominada pela teoria realista, um paradigma que, como explicam Joo
Nogueira e Nizar Messari (2005, p.23), tem como premissas principais a centralidade do
Estado, a sobrevivncia como fim e o poder - definido entre os conceitos de autoajuda e
anarquia - como meio para garantir essa sobrevivncia.

14
O texto em lingua estrangeira : [...] the sum of official external relations conducted by an independent actor (usually a
state) in international relations.

24

Muitas das premissas realistas esto contidas em obras de autores clssicos como
Maquiavel, Hobbes e at Tucdides, usados para legitimar este paradigma que se formava
dentro da disciplina das Relaes Internacionais, no incio do sculo XX. No entanto, apenas
em 1939, quando foi publicado por Edward Hallett Carr o livro Vinte Anos de Crise - 19191939: uma introduo ao estudo de Relaes Internacionais, que o realismo acabou por ser
conceitualmente definido (CARDOSO, 2010. p. 19) e diferenciado de outros paradigmas de
pensamento.
Em sua publicao, lanada no incio da Segunda Guerra Mundial, ocorrida entre os
anos de 1939 e 1945, Carr (2001) afirma que existe uma diferena entre os tericos das
Relaes Internacionais que o prprio autor chama de utpicos e realistas. O primeiro grupo,
majoritariamente dominante at os anos 1930, pregava o mundo como deveria ser, em termos
de harmonia de interesses e paz internacional.
J o segundo grupo de cientistas, no qual se inclua Carr, trazia como forma alternativa
do pensamento liberal a ideia de que era necessrio estudar o mundo como ele era, de forma a
pensar em termos de sobrevivncia do Estado e interesses nacionais. Para Carr, os utpicos,
igualmente chamados de idealistas, tambm falhavam ao negligenciar quase que de maneira
total o fator poder, imprescindvel nas Relaes Internacionais (CARR, 2001. p. 17-22).
Hans Morgenthau, em A Poltica entre as Naes: a luta pelo poder e pela paz, de
1948, estabeleceu, de fato, a teoria realista em oposio ao idealismo (NOGUEIRA;
MESSARI, 2005. p. 33; LIMA, 2000, p. 269). No livro, o autor define seis premissas bsicas
e centrais do realismo, a saber: 1) a poltica governada por leis objetivas que refletem a
natureza humana; 2) os interesses so definidos em termos de poder; 3) o poder como
universalmente definido e varivel de acordo com espao e tempo; 4) os princpios morais so
importantes, mas subordinados aos interesses; 5) princpios morais no so universalmente
definidos, mas sim particulares, e; 6) a autonomia da esfera poltica s outras esferas
(MORGENTHAU, 2003, p. 4-28).
Com isso, o realismo tomou forma e se consolidou como mainstream nas Relaes
Internacionais. Principalmente aps a Segunda Guerra Mundial, o paradigma realista ganhou
dominncia no espao que anteriormente era predominante do pensamento idealista. Como
Jack Donnelly (2000, p. 28) afirma,

[...] o realismo era to dominante que uma reviso feita no campo de estudo concluiria que
antirrealistas genunos eram difceis de encontrar. [...] O estudo das relaes internacionais,
nascido no idealismo depois da Primeira Guerra Mundial, tinha sido efetivamente fundado

25

novamente depois da Segunda Guerra Mundial por meio de premissas realistas

nossa).

15

(traduo

No entanto, a partir do final da dcada de 1950 e incio da dcada de 1960, crticos ao

realismo surgiram para questionar premissas como interesse nacional e o balano de poder.
Nos anos 1970, a revoluo behaviorista, com seu desejo de tornar a disciplina das Relaes
Internacionais, assim como as demais cincias sociais, mais cientfica, j havia deixado sua
influncia no campo, o que permitiu o reconhecimento de diversos autores que traziam ideias
diferentes e at contrrias ao estabelecido pelo realismo ao longo das dcadas.
Com isso, teorias pluralistas se desenvolveram com mais fora, trazendo trabalhos
importantes para repensar as relaes internacionais, como por exemplo, o livro de Robert
Keohane e Joseph Nye, intitulado Power and Interdependence, de 1977. No trabalho, os
autores buscaram apresentar a existncia de uma interdependncia entre as naes,
principalmente econmica, uma vez em que a deciso de um Estado interferia no outro. Da
mesma forma, atores dentro de um pas poderiam realizar aes que interferissem em atores
de outro pas. Deste modo, era necessrio que os pases e diferentes atores soubessem lidar
com a interdependncia, j que esta poderia ser, caso no trabalhada de forma correta, fonte
de conflitos (KEOHANE; NYE, 1989. p. 09; 24-25).
Keohane e Nye, ao trabalharem ao mesmo tempo com pases e outros atores diversos,
entendiam a existncia das esferas domstica e internacional. Neste ponto, os autores, ao
contrrio do que pregava o paradigma realista de que o Estado seria uma caixa-preta
unitria, afirmavam que existiam atores domsticos relevantes que tentavam definir seus
interesses como os interesses do Estado no ambiente externo. Desta maneira, definir o Estado
como unitrio implicaria em perder a influncia das aes domsticas para a formulao de
polticas estatais (KEOHANE; NYE apud CARDOSO, 2010, p. 25).
A crtica ao modelo de Estado unitrio, realizada por Keohane e Nye, demonstra um
comportamento que j passa a ser construdo pelos estudiosos da rea de Relaes
Internacionais. Nesse momento, a literatura voltada para a anlise de elementos cognitivos
favorece o florescimento da anlise de poltica externa no campo. Antes mesmo de Keohane e
Nye, outros autores haviam realizado estudo semelhante.
Em 1961, os cientistas polticos Richard Snyder, Henry W. Bruck e Burton Sapin
lanam um captulo no livro International Politics and Foreign Policy, organizado por James

15

O texto em lngua estrangeira : [] realism was so dominant that one review of the field concluded that genuine antirealists are hard to find. [] The study of international relations, born in idealism after World War I, had been effectively
refounded after World War II on realist premises.

26

Rosenau, intitulado The Decision-Making Approach to the Study of International Politics. No

texto, os autores abordam o comportamento dos atores envolvidos na formulao e na
execuo da poltica externa.
Snyder, Bruck e Sapin avaliam que os trabalhos realistas pecavam em perceber no
Estado, como ator unitrio, um ponto de interseo entre fatores materiais e ideolgicos. Na
verdade, esse ponto de interseo no deveria ser o Estado, mas sim os tomadores de deciso
que agem em nome do Estado. Ao se observar os tomadores internos, o comportamento
poltico pode ser analisado de maneira melhor. No entanto, apesar de chamarem ateno para
os tomadores de deciso internos, os autores acreditam que o Estado continuaria sendo aquele
que decide estratgias de ao e define comprometimento de recursos (SNYDER; BRUCK;
SAPIN, 1961. p. 187).
Alm disso, os autores tratam do tema interesse nacional, que acreditam que tem
que ser definido de acordo com as percepes dos tomadores de deciso, que podem sofrer
modificaes de acordo com o que os autores chamam de situao. Esta construda de
acordo com a ao e com o motivo desta mesma ao, assim como com a forma que o ator
lida com outros atores 16.
Snyder, Bruck e Sapin tambm publicaram em 1962 Foreign Policy Decision Making:
an approach to the study of international politics. A obra segue a mesma tendncia da
anterior ao criticar o realismo. Segundo Herz (1994, p. 76), o que foi escrito pelos autores em
questo
[...] abriu caminho para a criao da subrea de anlise de poltica externa. Na medida em
que as percepes dos tomadores de decises eram consideradas um elemento explicativo
fundamental, esse trabalho tambm inaugurou o exame de variveis cognitivas formadoras da
poltica externa. [...]

Desta forma, a valorizao dos tomadores de deciso, assim como de elementos

cognitivos nas anlises no mbito das Relaes Internacionais beneficiou o fortalecimento dos
estudos de poltica externa como subrea da disciplina, que se multiplicaram ao longo das
dcadas posteriores a 1950.
A anlise terica se mostrou necessria para se compreender que a disciplina de
Relaes Internacionais, dominada, por anos, pela corrente realista, abriu o leque de
possibilidade de estudos que focavam em mltiplos atores, domsticos e externos, e
pensamentos mais amplos ou diferentes dos expostos at ento.

16

Idem, p. 188.

27

A revoluo behaviorista trouxe a anlise de poltica externa para alm da viso dos
Estados como atores nicos e fechados. Desta forma, foi permitido olhar para formuladores
dentro da caixa estatal, como tambm para atores que no o Estado. O trabalho de Snyder,
Bruck e Sapin se tornou relevante para a compreenso de que, apesar do Estado ser
importante como o ator que decide e implementa as estratgias de poltica externa, existiriam
outros atores que poderiam influenci-la. Desta forma, abriu-se a caixa-preta estatal, noo
esta defendida pelo realismo.
Com novos tomadores de deciso a serem levados em conta nas Relaes
Internacionais, na subrea de poltica externa, a noo apresentada acima por Herz de que as
percepes destes mesmos atores eram consideradas elementos explicativos, se tornou
fundamental entender como tais percepes influenciam no estudo de poltica externa.
Com isso, ser mais claro ver como Brasil e Argentina, atores principais deste
trabalho, agem a partir de percepes. Da mesma forma, ser de melhor compreenso
perceber como os atores internos tm suas aes estudadas neste trabalho influenciadas
pelas percepes. Esta dissertao no trabalha diretamente com as percepes dos atores
internos aos Estados, mas fundamental entender como tal mecanismo funciona.

1.3 Percepes,

identidade,

preferncias

e interesses

na

tomada

de deciso:

multiplicidade de atores

Em diversos momentos, vrios autores, apesar da influncia do contexto ao qual

estavam vivendo, escreveram sobre a importncia de se pensar a multiplicidade de atores
existente no sistema internacional. Ao mesmo tempo, incluram em seus estudos diferentes
fatores ideacionais responsveis por influenciar uma tomada de deciso em termos de poltica
externa, o que explica em grande medida a adoo de teorias que fossem de encontro ao
estabelecido como mainstream nas Relaes Internacionais.
Em 1976 Robert Jervis publicou o livro Perception and Misperception in International
Relations. Posterior s obras importantes de Snyder, Bruck e Sapin, o livro de Jervis traz o
estudo dos mecanismos psicolgicos que podem influenciar no processo decisrio, ou seja, o
estudo das percepes como causa do comportamento dos atores e das escolhas polticas que
eles tomam (JERVIS, 1976. p. 30; HERZ, 1994. p. 77). Como o autor diz, [...]
normalmente impossvel explicar decises cruciais e polticas sem referncia s crenas dos

28

tomadores de deciso sobre o mundo e sua imagem dos outros (JERVIS, 1976. p. 28)
(traduo nossa) 17.
Desta maneira, Jervis tem por objetivo principal em seu trabalho analisar os
mecanismos que filtram a informao incorporada pelos agentes decisrios (JERVIS apud
HERZ, 1994, p. 77), de modo que todas as informaes que chegam ao tomador de deciso
sejam assimiladas de acordo com as crenas e as ideias j presentes em cada um. Assim, h
uma crtica s teorias racionalistas, dentre elas o realismo, que colocam a ao do tomador de
deciso, que nesse caso o Estado, como fruto de uma escolha apenas racional. Na verdade,
para Jervis, o que h uma influncia grande das percepes nas aes do lder, negando
avaliaes simplificadas e objetivas.
Jervis tambm trabalha com a questo de erro e acerto, por isso os conceitos
perception e misperception em seu livro. De acordo com o autor, uma escolha acertada
para ser tomada como ao exige que se tente por parte do ator prever o comportamento do
outro. Desta forma, necessrio acompanhar as aes e reaes do outro ator, assim como
tentar se colocar no lugar do mesmo. Tambm se faz importante analisar o processo interno
que o outro ator possui.
J Federico Merke apresentou em 2008 sua tese sobre poltica externa e a questo das
identidades. Apesar do contedo de identidades no ser o foco deste estudo terico, vale a
pena oferecer as ideias que o autor argentino utilizou em seu trabalho por tratar
especificamente de Argentina e Brasil, e por fugir do contedo realista de Estado como ator
nico na tomada de deciso, em que a dimenso material era a nica relevante (MERKE,
2008, p. 08). Segundo ele, o fator ideacional influencia na tomada de deciso.
Abordando um enfoque construtivista de carter individual e discursivo 18, Merke
busca trazer uma anlise da poltica exterior de Argentina e Brasil, assim como das foras que
do forma a essa poltica. A chave est em entender a conexo existente entre identidade e
poltica externa, a partir da verificao de discursos e tradies de poltica externa construdos
pelos dois pases. Ao tratar do perodo entre os anos 1980 e 2000, o autor diz que em um novo
cenrio (constitudo de elementos como democracia, integrao, o sistema ps-Guerra Fria e a
globalizao) Argentina e Brasil se encontraram em um processo pleno de reconstruo de
17

O texto em lngua estrangeira : [...] it is often impossible to explain crucial decisions and policies without reference to
the decision-makers beliefs about the world and their images of others.
18
Por esse aspecto, o autor avalia que os discursos so importantes para a compreenso da prpria identidade por parte do
coletivo, e que o Estado e a poltica exterior so importantes, e no o sistema internacional. O Estado, por sua vez, visto
como espao pblico, onde elites polticas formam uma representao que constitua a identidade poltica do Estado como um
todo. E por a, h a construo de um discurso hegemnico sobre a identidade. Ou seja, a identidade influencia nos interesses
do outro, e vice-versa.

29

identidades polticas e de rearticulao de suas polticas externas a nvel regional e global

(MERKE, 2008. p. 11).
Para Merke, no a identidade que determina a poltica exterior, mas esta influencia
tal poltica, fazendo com que sejam possveis, ou no, a partir do que os atores consideram
correto, desejvel ou possvel 19. As identidades deram forma s percepes e interesses que
guiaram a poltica externa. A crtica ao realismo e Merke se aprofunda bastante no realismo
estrutural ou defensivo que este acredita que o comportamento dos Estados no se explica
pelo regime poltico ou percepes e crenas, mas sim pela posio de cada Estado no sistema
internacional 20. At o realismo ofensivo 21, que prev influncia no comportamento do Estado
por parte da anarquia, acredita que as preferncias do Estado so configuradas pelas
capacidades materiais.
Zakaria (2000) chegou a propor que se pensasse o realismo de forma a elaborar
hipteses centradas nas percepes, de modo a pensar o Estado como estrutura que
trabalhasse, tambm, com percepes dos funcionrios os atores domsticos. Este realismo
neoclssico, que tentou combinar variveis domsticas e internacionais, em que agentes
domsticos atuam como decisores e possuem diferentes percepes, acaba por ser criticado
por Merke. O autor afirma que o realismo neoclssico se torna problemtico por entender que
percepes existem, s que sob uma realidade objetiva, material. As percepes acabam
parecendo dadas, parte da realidade que est l fora 22. Tambm o foco em percepes de um
nico ator, como um presidente ou um ministro, no explica porque governos mudam e
polticas no. Neste aspecto, entra a lgica das identidades, internalizadas e constitudas
independentemente do governo.
No h como verificar no trabalho de Merke, porm, o movimento contrrio ao que
diz que as identidades do forma s percepes e interesses. Sua abordagem, ao elaborar um
estudo diversas vezes correto em direo ao estudo das identidades como elemento
influenciador de poltica externa, no identifica a influncia que as percepes tambm tm na
formao de uma identidade. Ao mesmo tempo em que um governo pode mudar e a poltica
no, pode acontecer da poltica externa sofrer alteraes por conta de uma entrada de governo

19 idem. p. 13.
20 Idem. p. 17.
21 O Realismo ofensivo uma variante do neorrealismo, ou realismo defensivo, cujo nome mais importante Kenneth
Waltz.
22 idem. p. 25.

30

que, internalizando ideias, modifica, em determinados aspectos ou completamente, a

identidade presente at ento.
Moravcsik (1997), ao realizar o estudo da relao Estado-sociedade, elabora um
trabalho que ajuda a compreender a questo das preferncias 23 na tomada de deciso
(MORAVCSIK apud CARDOSO, 2010. p. 34). Para o autor, essa relao fundamental para
a poltica externa, pois o Estado sofre impacto direto das ideias, dos interesses e das
instituies sociais, e estes, por sua vez, definem a preferncia do Estado.
Em termos de atores sociais, Moravcsik afirma que estes so relevantes para as
decises estatais. As preferncias domsticas influenciam o governo, pois o pressionam para
adotar uma determinada poltica. So as preferncias que fazem o governo tomar decises,
traar estratgias e tticas e definir polticas Os grupos privados e os indivduos, para
Moravcsik, so pea-chave da poltica internacional, e estes podem cooperar ou no,
dependendo de seus interesses, quantidade de recursos e acesso ao poder poltico 24. Portanto,
a poltica externa est restringida por identidades, interesses de grupos e indivduos
(MORAVCSIK apud MERKE, 2008, p. 32). E ainda mais: a conduta de um Estado no
depende s de suas preferncias, mas tambm depende das preferncias dos outros Estados.
J se tratando de integrao, Moravcsik coloca que os Estados so racionais e atuam
num determinado bloco regional para alcanar seus objetivos, que as preferncias nacionais se
constroem em funo da poltica domstica interdependente, que o Estado o melhor
interlocutor por conta das capacidades (MORAVCSIK apud, CABALLERO, 2012, p. 86).
Portanto, a integrao se d por uma demanda intergovernamental, e no do sistema. Talvez
neste ponto, Moravcsik deixe clara a proeminncia do Estado na conduo de poltica externa,
ao perceb-lo como melhor interlocutor. No entanto, resumir a conduta estatal pelas suas
capacidades pode ser um tanto simplista. verdade que o Estado recebe grande influncia de
atores domsticos em sua conduta, mas relembrando o raciocnio de Seitenfus (1994) ele
o nico ator capaz de realizar a poltica externa. Definir o Estado como apenas ator com
capacidades descarta a hiptese, defendida tambm nesta dissertao, de que o Estado,
enquanto agente decisrio, tambm sofre influncia de suas prprias ideias e constri
percepes acerca do Estado vizinho. Mltiplos atores esto presentes no sistema, o que no
significa descartar o Estado de sua importncia.

23

O autor afirma que o termo preferncia diz respeito ao ordenamento de objetivos e interesses de um Estado em sua
interao na poltica internacional, e em sua relao com outros pases.
24

idem. p. 36.

31

Caballero (2012) elabora um estudo mais recente em sua tese sobre o Mercosul,
utilizando uma abordagem pinada do construtivismo. Ao tratar das aes dos tomadores de
deciso para a construo deste processo integrativo, o autor pesa a importncia do campo
ideacional e social, se valendo da crtica s teorias que enxergam o Estado como caixa-preta
na constituio da poltica externa. Segundo ele, as ideias e percepes so a varivel
independente do processo e a integrao regional a dependente. A integrao se aprofunda
quando os atores do processo manifestam vontade poltica aqui, os Estados , quando se
cria um mecanismo de integrao para dar prosseguimentos quelas ideias e quando isso tudo
afeta os cidados, positiva ou negativamente (CABALLERO, 2012, p. 23).
Caballero utiliza percepes, valores e ideias para entender seu objeto de estudo. Esses
elementos so abarcados no que o autor chama de elementos ideacionais. As ideias e
percepes so geradas entre os tomadores de deciso por conta do relacionamento com o
mundo e com outros atores, e isso leva e determinadas aes. Resumidamente, a ideia do
autor se encontra no seguinte quadro:

Variveis Independentes

Variveis Dependentes

Lgicas
Geoestratgicas
Materiais
Lgicas
Econmicas
Ideacionais

Lgicas
Identitrias e
socioculturais

Produzem

Integrao com diferentes graus

de aprofundamento: Decises
prprias criam mecanismos de
integrao com impacto no
projeto e na sociedade; e
discursos pr-integracionistas
com fins legitimadores e/ou
eleitorais

Fonte: CABALLERO, 2012. p. 24

Os atores que participam deste processo, segundo Caballero, podem ser os Estados,
mas tambm aqueles que participam de outros nveis polticos, como presidente e ministros,
sociedade civil, sindicatos, empresas, ONGs, etc. No entanto, o autor foca nos Estados pelo
fato do Mercosul ter sempre um carter intergovernamental 25. Por este pensamento, avalia-se
nesta dissertao o mesmo elemento, mas acredita-se, aqui, que o Estado central na

25

Com relao aos atores que compem o processo de deciso, Caballero afirma que, apesar da grande quantidade de atores
existentes, aqueles que tomam as decises acabam por se tornar atores principais do processo. Portanto, o autor foca nos
lderes e em suas ideias e percepes. Aqui, os lderes tambm tm papel forte, sendo trabalhada sua influncia na poltica
externa.

32

conduo da poltica externa, independente de ser no meio mercosulino ou em qualquer outro

mbito. Mas percebe-se a existncia de fatores e atores domsticos, assim como fatores
ideacionais que influenciam o comportamento estatal, como Caballero assim o faz. O trabalho
realizado pelo autor se foca como o do presente trabalho em analisar o nvel internacional, e
no o subestatal (CABALLERO, 2012. p. 45).
Corroborando seu raciocnio, o autor menciona o que entende como integrao
regional, que seriam
os processos, normas e instituies que se desenvolvem no interior de uma regio pela
interao de atores internos e externos , tendentes a sintonizar suas identidades e valores
compartilhados e a fazer convergir suas polticas, tanto com respeito ao interior da regio
como com referncia ao contexto internacional (Idem, p. 40) (traduo nossa) 26.

Por fim, cabe mencionar Christopher Hill (2003), autor que faz um estudo da poltica
externa, das estruturas burocrticas e do papel de outros atores que no apenas o Estado na
conduo de tal poltica. Para Hill, a esfera internacional tambm formada por estruturas
polticas, burocrticas e sociais. Por isso, fatores domsticos e internacionais influenciam na
poltica externa. Os agentes domsticos, alm de presidente e chanceler, so importantes. Isso
inclui ministros, empresas e at pessoas fsicas, que participam de processos internacionais.
Para o autor, a capacidade de agncia, de agir, um elemento importante de
constituio do mbito internacional. A poltica externa muito importante, sendo um
ambiente em que o domstico e o internacional se fundem. O autor inclusive chega a tratar
dessa configurao completa como questes intermsticas, jogo de palavras entre
internacional e domstico.
Ao elaborar o conceito de poltica externa, ele coloca no apenas o Estado como ator
importante, mas tambm outras estruturas 27, e atores que, por mais que no tenham soberania,
tm grau de atuao. No entanto, o Estado ainda central, por conta da capacidade de
mobilizao poltica e por ser um ator independente (HILL, 2003, P. 41). Ele utiliza muito o
conceito de estrutura e atores (que ele prefere a utilizao ao invs de agentes) por afirmar
que o entendimento da capacidade de agir no ambiente internacional passa pelo estudo da

26

O Texto em lngua estrangeira : [...] los procesos, normas e instituciones que se desarrollan al interior de una regin por
la interaccin de actores internos y externos-, tendentes a sintonizar sus identidades y valores compartidos y a hacer
converger sus polticas tanto respecto al interior de la regin como con referencia al contexto internacional.

27

As estruturas para o autor no podem ser caracterizadas apenas como nicas e concretas, porque elas representam
processos e interaes, onde agentes operam. J os agentes so entidades capazes de tomar decises em determinados
contextos (HILL, 2003. p. 26-27). Para Hill, os agentes so os atores estatais e as burocracias.

33

questo de agente/estrutura. Se os dois se constituem e se influenciam, estes necessitam ser

estudados 28, Segundo o autor,
O processo decisrio em poltica externa um processo complexo de interao entre muitos
atores inseridos em uma ampla variao de estruturas. Sua interao um processo dinmico,
conduzindo evoluo constante de ambos, atores e estruturas (Idem, p. 28) (traduo
nossa) 29.

Portanto, o autor tambm faz uso de ideias construtivistas para entender a lgica de
influncia de atores diversos na conduo de poltica externa. Porm, este no nega a
relevncia do papel estatal. O ltimo tpico deste captulo tratar mais da questo
agente/estrutura luz do construtivismo. O que no pode ser esquecido que nesta
dissertao no se trata como os atores domsticos estabelecem influncia no comportamento
estatal, mas sim que tal comportamento tem traos de atores domsticos (consequncia)
porque, em muitos momentos, atitudes subestatais chegam at a paralisar ou modificar
comportamentos estatais. Portanto, os nicos atores a serem abordados so, por escolha da
autora, os que constam na teoria de Charles Hermann (1990), que ser tratado a seguir; mas
sem detalhamento de como suas preferncias se constroem uma vez em que h muita
complexidade em se tratar destes temas, e optou-se nesta dissertao por avaliar as percepes
e ideias como apresentadas a partir do enfoque estatal.

1.4 Mudanas em poltica externa

Em se tratando do estudo das mudanas em poltica externa, o trabalho de Jervis,

apontado anteriormente, ainda pode ser citado por trazer ideias coerentes. O autor afirma que
errneo por parte de outras teorias de anlise de poltica externa pensar que o meio externo
o nico determinante para a ao e o comportamento do Estado, pois assim todos os Estados
agiriam da mesma maneira. O autor diz que se este pensamento fosse dominante nas Relaes
Internacionais, seria fcil pensar que [...] mudanas no regime domstico de um Estado, sua
estrutura burocrtica, e as personalidades e opinies dos lderes no levam a mudanas na

28
29

Idem. p. 26-27.

O texto em lngua estrangeira :Foreign policy-making is a complex process f interaction between many actors,
differentially embedded in a wide range of different structures. Their interaction is a dynamic process, leading to the constant
evolution of both actors and structures.

34

poltica. [...] (JERVIS, 1976. p. 18) (traduo nossa) 30. No entanto, para Jervis, essa hiptese
refutvel.
A obra de Charles Hermann (1990) importante para se entender as ideias desta
dissertao, pois fornece um quadro para se pensar a continuidade e a mudana em poltica
externa. Na sua obra Changing Course: when governments choose to redirect foreign policy,
ele lida justamente com agentes internos e com a mudana na poltica externa. Seguindo a
linha de raciocnio de Jervis, Hermann analisa quatro agentes que podem influenciar em
mudanas na tomada de deciso e no comportamento dos Estados: 1) a orientao do lder, 2)
corpo burocrtico, 3) reestruturao domstica e 4) choques externos (HERMANN, 1990. p.
3).
Hermann, a partir da diferenciao entre ajustes e mudanas, analisa a questo do
comportamento em poltica externa. Para o autor, ajustes e mudanas tendem a ser diferentes.
O primeiro grupo, de ajustes, tem carter quantitativo e ocorrem de acordo com o grau de
esforo e/ ou clareza dos objetivos dos pases. Para os ajustes, o que decidido, como
realizado e os propsitos pelo qual certas medidas so tomadas permanecem constantes 31.
J o segundo grupo, das mudanas, que podem ser divididas em mudanas de
programas, mudanas nos problemas/objetivos e mudanas na orientao internacional, tende
a ser mais qualitativo, por envolverem novos instrumentos de ao. As mudanas de
programas so mudanas no modo ou nos meios pelos quais um pas tenta chegar a seu
objetivo em poltica externa. O objetivo da poltica tende a ser constante, mas os instrumentos
se modificam 32.
As mudanas de problemas/objetivos ocorrem quando as metas a serem alcanadas
so abandonadas ou modificadas. O objetivo da poltica externa muda, sendo substitudo por
um objetivo novo. E, por fim, as mudanas na orientao internacional, consideradas pelo
autor as formas mais extremas de mudana, consistem em redirecionar por completo a
orientao e ao dos atores estatais. Este ltimo tipo de mudana se torna diferente dos
anteriores por no focar apenas em determinados pontos, mas sim por alterar completamente

30

O Texto em lngua estrangeira : [...] Changes in a states domestic regime, its bureaucratic structure, and the personalities
and opinions of its leaders do not lead to changes of policies. []
31
32

Idem. p. 5.
idem. p. 5.

35

os objetivos e as atividades internacionais de um pas. A orientao do pas muda por

completo 33.
Segundo o autor, essas mudanas so provocadas por diferentes tipos de agentes e
eventos os quatro citados anteriormente. O primeiro agente primrio est inserido na figura
de uma liderana poltica de um pas. Esta figura de liderana pode ser o presidente do pas
envolvido no estudo de poltica externa. O lder, que influencia no redirecionamento da
poltica externa, [...] deve ter a convico, poder e energia para compelir seu governo para
uma mudana de rumo [...] (HERMANN, 1990. p. 11) (traduo nossa) 34. Nesta dissertao,
acredita-se que as figuras presidenciais de Argentina e Brasil colaboraram para a posterior
poltica externa adotada pelos Estados a partir de 2003.
O segundo agente primrio, o corpo burocrtico, lida com um grupo especfico que
tende a defender o redirecionamento da poltica. Este grupo pode estar localizado em uma
agncia nica ou dividido em diversas agncias que, de alguma forma, tem interao uma
com as outras 35. Este corpo burocrtico tem a capacidade de influenciar as aes do governo e
do Estado em sua poltica externa, desde que bem localizados em cargos que possam ter
acesso aos lderes.
O terceiro agente de mudanas est localizado na reestruturao domstica. Refere-se
a um segmento da sociedade que apoia a necessidade de um regime de governar, e que tem
capacidade, por meio de suas demandas, para provocar mudanas na poltica externa.
Segundo Hermann, por mais que haja sistemas polticos pases em que as estruturas
domsticas sejam diferentes, h um tema que acaba se tornando comum: [...]
redirecionamento em poltica externa ocorre quando as elites com poder para legitimar o
governo mudam seu ponto de vista ou elas mesmo mudam em sua composio 36 [...]
(traduo nossa) 37.
Por fim, o ltimo agente primrio est concentrado nos choques externos, o ambiente
externo, ponto que as teorias racionalistas colocam como nico responsvel pela mudana em
poltica externa. Hermann afirma que os choques provocam mudanas por resultarem de
33

idem. p. 5-6.

34

O texto em lngua estrangeira : [...] must have the conviction, power, and energy to compel his government to change
course. [].

35
36

idem. p. 12.
idem, p. 12.

37
O texto em lngua estrangeira : [...] Foreign policy redirection occurs when elites with power to legitimate the
government either change their views or themselves alter in composition [...].

36

eventos internacionais dramticos; e que provavelmente so originadas essas mudanas de

percepes formuladas a respeito de alteraes do cenrio externo. Quando uma mudana
ocorrer de maneira a no se repetir por meio de novos eventos, as percepes formuladas a
respeito delas as entendem como rotineiro ou benigno. Porm, quando as mudanas causam
grandes impactos, ento podem ser caracterizadas como choques externos, podendo provocar
fortes alteraes na poltica externa de um pas (Idem. p. 12).
Ao se analisar os contextos de Brasil e Argentina, percebe-se que, apesar do Estado ser
o tomador de deciso em poltica externa, muitos atores internos podem influenciar, por meio
de suas percepes, as percepes do Estado como ator. Como Hermann afirma, agentes
internos podem causar impacto na formulao de poltica externa que, no caso do Brasil, esto
inseridos nas figuras presidenciais, nos corpos dos partidos polticos, sindicatos, grupos de
relevncia econmica e poltica, etc.
Da mesma forma, impactos domsticos causam reestruturao, como por exemplo, na
crise econmica de 2001 ocorrida na Argentina; ou impactos externos, como os atentados
terroristas de 11 de setembro, tambm de 2001, que causou mudanas em diversas polticas
externas ao redor do mundo. Muitas dessas mudanas, influenciadas por alguns ou todos
desses agentes, perpassam pelas crenas e percepes desenvolvidas por estes mesmos atores,
sejam eles internos, seja o Estado. Por isso, a importncia do estudo acerca desse fator.

1.5 Construtivismo: culturas, agncia e estrutura

Jervis, ao analisar a questo das percepes em poltica externa, e nas Relaes

Internacionais como um todo, faz um estudo crtico do construtivismo como teoria. Segundo
o autor, o paradigma construtivista explica processos em movimento na vida poltica, e
apresenta ideias diferentes do paradigma realista, mas no diz nada sobre poltica externa e
relaes internacionais (JERVIS apud MONTEIRO, 2010. p. 26).
Isso se d porque a teoria construtivista busca explicar como normas, identidades e
interesses so moldados, assim como tenta entender a importncia na interao entre os
fatores subjetivos, tais como identidades, prticas, normas, crenas, no trabalha com as
expectativas. Jervis, no entanto, analisa que necessrio haver um estudo mais complexo

37

sobre expectativas e significados, que influenciam, de certa forma, no comportamento e nas

interaes 38.
Sendo alvo de crticas de Jervis, pertinente que o construtivismo seja avaliado como
paradigma no estudo das relaes internacionais por poder ser estudado em conjunto com o
estudo de poltica externa. Surgido nos estudos de Nicholas Onuf, no final da dcada de 1980,
o construtivismo trouxe novamente ao estudo de relaes internacionais a necessidade do
debate em uma disciplina ainda monopolizada por estudos racionalistas, reinventados em
trabalhos neorealistas cujo nome mais forte Kenneth Waltz e, posteriormente, em
trabalhos de realistas neoclssicos (NOGUEIRA; MESSARI, 2005. p. 163).
O construtivismo trouxe premissas relevantes para o estudo das relaes
internacionais, como a noo de que [...] indivduos e grupos no so apenas moldados pelo
mundo em que vivem, mas tambm podem mud-lo (KLOTZ; LYNCH, 2007. p. 03)
(traduo nossa). 39 Ou seja, segundo Nogueira e Messari, (p.162), para o construtivismo o
mundo seria socialmente construdo pelos indivduos a partir de suas escolhas. Da mesma
forma, ao estudar a questo da construo social, os construtivistas enxergam que tais
mudanas e processos so baseados na agncia (KLOTZ; LYNCH, 2007. p. 03), e que esta
agncia influenciada pelo contexto histrico, social, etc.
Nesse ponto, a teoria construtivista traz tona o debate de agncia/estrutura. Ao
contrrio de anlises que defendem a importncia dada aos agentes, os construtivistas
acreditam que no h antecedncia ontolgica entre agncia e estrutura, uma vez que
influenciam e so influenciados um pelo outro. Usando a noo da teoria da estruturao
desenvolvida por Anthony Giddens (2003, p. 07 e 14), h uma co-constituio entre agentes e
estrutura, no sentido de agente como perpetrador de uma ao e estrutura como presena
espao-temporal. De maneira mais completa, Giddens, em A Constituio da Sociedade, de
1984, expe a noo de estrutura como [...] propriedades que possibilitam a existncia de
prticas sociais discernivelmente semelhantes por dimenses variveis de tempo e de espao,
e lhes emprestar uma forma sistmica (GIDDENS, p. 13). Quanto agncia, necessrio que
mais de um agente possa entender e aceitar um determinado fenmeno social, para que
possam interagir e influenciar na constituio de uma estrutura (KLOTZ; LYNCH, 2007. p.
08).

38

39

idem. p. 27.
O texto em lngua estrangeira : [...] individuals and groups are not only shaped by their world but also can change it.

38

A ideia de co-constituio entre agente e estrutura uma das premissas construtivistas

que interessa ao trabalho desta dissertao. Apesar da crtica de Jervis, de que no h um
estudo aprimorado sobre expectativas, um estudo cognitivo, tal premissa pode colaborar para
o entendimento das polticas externas utilizadas por Brasil e Argentina entre os anos de 2003
e 2010. Ou seja, a questo da co-constituio entre agente e estrutura trabalhada pelo
construtivismo pode ser um elemento adicional, sistmico, ao entendimento da poltica
externa e o uso das percepes apresentada e explicada nesta dissertao por meio da anlise
de Jervis.
Dessa maneira, pode-se dizer que a interao entre Brasil e Argentina, como Estados
se d ao mesmo tempo em que esses Estados so agente e estrutura. Isso quer dizer que Brasil
e Argentina, enquanto agentes, interagem, formulam percepes, interesses e preferncias, e
acabam por influenciar no Mercosul, modificando-o e colocando-o como centro estratgico de
ambos os pases; assim como a prpria estrutura regional, modificada, altera interesses,
percepes e preferncias dos pases, e influencia na interao e atuao deles para o prprio
bloco. Pelo mesmo caminho, Brasil e Argentina podem ser encarados como estruturas, uma
vez em que a interao de agentes internos, e consequente formulao de interesses e
percepes, influenciam na poltica externa de um pas. Ou seja, a partir dessa lgica, ao se
estudar o Estado como agente de poltica externa, percebe-se que este tambm fruto de
interaes sociais (RAMOS; MARQUES; JESUS, 2009, p. 77). Isso faz com que se entenda
que percepes, preferncias e interesses advindos desses atores domsticos podem
influenciar a poltica externa de um pas, de modo que este pas seja estudado, nesse aspecto,
como uma estrutura.
Por esse aspecto, a contribuio de Alexander Wendt importante para o
entendimento das escolhas desta dissertao. O autor se torna relevante para o construtivismo,
e de fato coloca o paradigma como importante para as relaes internacionais, com a
publicao do artigo Anarchy is what States make of it: the social construction of power
politics, de 1992. Neste artigo, Wendt coloca, como ideia principal, que a anarquia no
propriamente um espao onde predomine o conflito, mas sim onde h tambm cooperao.
No entanto, o autor afirma que os casos de cooperao ou conflito dependeriam da deciso
dos Estados como atores. Ou seja, a anarquia o que os Estados fazem dela.
Por isso, segundo Nogueira e Messari (2005), o construtivismo de Wendt centrado
nos Estados, a partir do momento em que este reconhece sua centralidade no entendimento
dos fenmenos sociais. Para Wendt, por mais que no haja antecedncia entre agncia e

39

estrutura, como defendem os construtivistas no geral, o papel do Estado como ator relevante
e fundamental.
Esse raciocnio extremamente importante para a compreenso deste trabalho, uma
vez que a anlise de poltica externa se dar a partir dos Estados como agentes. Tal concepo
no nega a relevncia dos atores internos, suas percepes e interesses, alm da influncia que
exercem nos Estados como estrutura. No entanto, como prope Wendt, interessante observar
a importncia do Estado como agente no sistema. E, somado necessidade de se elaborar um
trabalho com uma abrangncia menor, de modo a trazer um estudo melhor realizado, a
explicao utilizada por Wendt garante que a escolha feita nesta dissertao de utilizar
como objetos principais Brasil e Argentina como Estados e atores tenha um forte
fundamento terico. O que est em jogo aqui o reconhecimento da existncia de atores e
fatores domsticos, que influenciam na tomada de deciso em poltica externa. No entanto,
no caber tratar especificamente em como se daro questes ideacionais envolvendo atores
internos, como determinadas ideias e percepes so construdas em ambiente subestatal.
Retornando ao que Caballero (2012) diz, o foco o meio internacional e a atuao do Estado
enquanto agente.
Em 1999, Wendt publica uma de suas obras mais importantes: Social Theory of
Interntional Politics. No livro, o autor, alm de realizar o estudo sobre a teoria construtivista
e, relao a outras teorias e afirmar o Estado como agente, trabalha com a noo das
estruturas sociais. Esta anlise j havia sido realizada em 1992, na publicao de seu artigo,
citado acima (WENDT, 1992. p. 400), mas foi retomada de maneira mais detalhada no livro
de 1999. Em Social Theory of International Politics, o autor afirma que existem trs tipos de
estruturas sociais, ou culturas, que caracterizam as relaes entre os Estados. A primeira delas
chamada de estrutura hobbesiana, onde h um ambiente em que os atores so inimigos. A
segunda estrutura a lockeana, com referncia a John Locke, em que h rivalidade entre os
Estados. J a terceira a estrutura kantiana, em que h um ambiente diferente dos anteriores,
ou seja, h a amizade entre os atores. Segundo Wendt,
A estrutura e tendncias dos sistemas na anarquia dependero de qual dos nossos trs papeis
inimigo, rival, e amigo dominar esses sistemas. (WENDT, 1999. p. 259) (...) Inimigos se
encontram em uma extremidade do relacionamento governado pelo uso da violncia entre o
Eu e o Outro, distintos de certa forma aos rivais e aos amigos. (idem. p. 260) (...) Como os
inimigos, os rivais so constitudos por representaes do Eu e do Outro com respeito
violncia, mas essas representaes so menos ameaadoras: ao contrrio dos inimigos, rivais
esperam um do outro o reconhecimento de sua soberania, sua vida e liberdade como direito, e
que no tentem conquistar ou dominar um ao outro. (Idem. p. 279) (...) A amizade uma
estrutura na qual os Estados esperam que um e outro observem duas regras simples: 1)
disputas sero resolvidas sem guerras ou ameaa de guerra (...), e 2) eles iro agir como um

40

time se a segurana de um deles for ameaada por uma terceira parte (...). (Idem. p. 299)
(traduo nossa) 40

Tal ponto tambm se torna relevante para esta dissertao, principalmente se a obra de
Russell e Tokatlian (2003) for mencionada. No livro El Lugar de Brasil en la Poltica
Exterior Argentina, os autores se valem das estruturas sociais de Wendt para poderem
explicar a relao histrica entre Argentina e Brasil. Segundo eles, a relao entre os dois
Estados pode ser caracterizada por um eixo que parte de um histrico de rivalidade para a
construo de uma amizade; e que nunca houve momentos em que Brasil e Argentina fossem
considerados inimigos, pela classificao de Wendt (RUSSELL; TOKATLIAN, 2003, p. 1112).
Esta dissertao, ao realizar uma anlise do histrico das relaes entre os dois pases,
bem como do momento referido como objeto de estudo os governos compreendidos entre os
anos de 2003 e 2010 percebe o que foi sinalizado por Russell e Tokatlian em sua obra.
Brasil e Argentina tiveram momentos de rivalidades que, aos poucos, foram transformados
por momentos, em sua maioria, de amizade, que culminaram na relao dos governos
supracitados. O estudo das estruturas sociais de Wendt e sua classificao, assim como a
noo de que, por mais que haja reconhecimento da co-constituio entre agncia e estrutura,
o papel do Estado importante como tomador de deciso, torna o estudo deste trabalho
focado nos atores estatais plausvel de ser estruturado. Ainda levando em considerao a
reflexo de Ricardo Seitenfus (1994), de Hill (2003) e de Caballero (2012) sobre poltica
externa, percebe-se que a escolha do Estado como ator tomador de poltica externa pertinente.
Wendt no resume o Estado como ator apenas em poltica externa, mas na poltica
internacional como um todo.

1.6 Concluso

A partir das questes tericas apresentadas, esta dissertao vai trabalhar com quatro
conceitos especficos: 1) o de poltica externa segundo a definio estabelecida por Ricardo
40
O texto em lingua estangeira : The structure and tendencies of anarchic systems will depend on which of our three roles enemy, rival, and friend - dominate those systems. ()Enemies lie at one end of a spectrum of role relationships governing
the use of violence between Self and Other, distinct in kind from rivals and friends. () Like enemies, rivals are
constituted by representations about Self and Other with respect to violence, but these representations are less threatening:
unlike enemies, rivals expect each other to act as if they recognize their sovereignty, their ``life and liberty,'' as a right, and
therefore not to try to conquer or dominate them. () friendship is a role structure within which states expect each other to
observe two simple rules: (1) disputes will be settled without war or the threat of war (),and (2) they will fight as a team if
the security of any one is threatened by a third party ().

41

Seitenfus e Christopher Hill; 2) o de mudana pela lgica de Charles Hermann; 3) o de

percepes segundo Robert Jervis; e por fim 4) o binmio agncia/estrutura este trazido
por Alexander Wendt e, mais recentemente, trabalhado por Sergio Caballero.
Todos os conceitos se misturam ao analisar a histria entre Argentina e Brasil, assim
como a conduo de suas polticas externas. Principalmente nos governos objetos de estudo
de tal trabalho, pode-se perceber a existncia de grande discusso sobre a poltica externa de
cada um dos pases, estabelecendo um movimento de mudanas de um cenrio que at ento
estava paralisado, sofrendo presses para at mesmo um retrocesso.
Ao mesmo tempo, a noo de que fatores ideacionais como as percepes so
relevantes para o entendimento da mudana em poltica externa nesse momento histrico,
uma vez que esta no se d apenas por meio de elementos materiais, como apresenta
Caballero. A cultura de amizade construda entre Brasil e Argentina permitiu que os novos
governos estabelecessem laos bem mais fortes e diversificados que em perodo anterior,
dcada de 1990, em que a lgica econmica era intensa. A ideia que cada pas estabeleceu do
outro permitiu um maior engajamento com o processo de integrao, o que, por consequncia,
surtiu efeitos positivos, apesar da existncia de assimetrias muitas vezes agudas entre eles.
Por fim, para entender o comportamento estatal e a mudana decorrente em poltica
externa recomendada uma avaliao sobre a existncia de outros atores a nvel internacional
e domstico. Por isso, a compreenso do que significa o binmio agente/estrutura to
relevante. A partir do momento em que se reconhece uma constante influncia de atores
sociais na esfera estatal, e vice-versa (e nesse sentido, vale dizer o mesmo para atores estatais
e nvel internacional), pode-se perceber que a presena de presidentes como Lula ou Nstor
Kirchner conduzindo os pases em questo so fatores a serem levados a cabo; assim como o
papel do Estado no abrandamento de um comportamento um tanto radical e transformador por
parte das prprias figuras presidenciais.
No entanto, como j demonstrado diversas vezes neste captulo, apesar do
reconhecimento da existncia de atores estatais e de que eles tambm tm preferncias ou
percepes sobre um determinado tema a ponto de influenciar o Estado enquanto estrutura, o
Estado tambm agente se comparado ao sistema internacional, na diplomacia. Portanto,
elaborar uma dissertao que avalie o comportamento estatal enquanto agente e, ao mesmo
tempo, estrutura, levaria a um estudo por demasiado complexo, a ponto de se perder no
objetivo inicial que se chegar mudana em poltica externa e no Mercosul.
Reconhece-se a existncia de influncia de atores subestatais, mas o foco
internacional, pensando Brasil e Argentina enquanto atores a partir do momento em que h

42

muitas vozes que afirmam sua relevncia e proeminncia ao ser ator na conduo de poltica
externa. Analisar fatores ideacionais de cada um dos atores domsticos relevantes pode ser
objeto de outro estudo, mas no deste. Este trabalho focar apenas nos elementos internos
elaborados por Charles Hermann (1990).
No prximo captulo, ser iniciada uma anlise histrica das relaes entre Brasil e
Argentina, assim como do entendimento do Mercosul como organismo de integrao. Ser
feito um estudo desde os governos da dcada de 1980, Ral Alfonsn por parte da Argentina e
Jos Sarney, por parte do Brasil, por eles se encontrarem em um momento de substituio de
cultura de rivalidade, de redemocratizao e de iniciao de conversas e acordos referentes ao
processo de cooperao e de integrao.
Alm disso, sero tratados as diversas fases do Mercosul, desde 1991, ano de sua
criao, sempre em relao aos governos presentes nos respectivos pases. A anlise terminar
nos governos de Eduardo Duhalde, em 2003, e Fernando Henrique Cardoso, em 2002,
precedentes aos governos de Luiz Incio Lula da Silva e de Nstor Kirchner e Cristina
Fernndez de Kirchner.

43

2. O MERCOSUL NAS POLTICAS EXTERNAS DA ARGENTINA E DO BRASIL

(1985-2003)

Argentina e Brasil, no final da dcada de 1990, passaram por grandes crises

econmicas relacionadas, em parte, aos modelos de poltica econmica estabelecidos
domesticamente nos anos anteriores. Estas crises afetaram no apenas o desempenho
individual, mas tambm as relaes bilaterais e a integrao regional como um todo.
O Mercosul, como parte integrante mais importante da poltica integracionista de
ambos os pases, perdeu muito de seu potencial. Estabelecido em 1991 como um bloco de
carter estritamente comercial, pouco foi feito em termos de ampli-lo para reas nocomerciais. Quando as respectivas crises chegaram ao Brasil e Argentina, no apenas as
trocas comerciais intrabloco perderam flego, mas tambm a inteno de manter o Mercosul
como instrumento de poltica regional e de poltica externa. Como resultado, chegou-se a
cogitar seu retrocesso ou at mesmo sua dissoluo.
No entanto, a partir do ano de 2003, na Argentina e no Brasil, estiveram presentes, em
cada governo, lderes que retomaram o tema do Mercosul como centro de estratgia regional
de suas polticas exteriores. Em 2003, a eleio de Nstor Kirchner na Argentina, que
substituiu Eduardo Duhalde, favoreceu, ainda mais, ideias convergentes com o ento
presidente Luiz Incio Lula da Silva. Esta parceria, considerada estratgica, contribuiu para
mudanas de rumo no Mercosul.
Este captulo explica o perodo histrico que antecede o ano de 2003, considerado
marco neste trabalho para uma modificao do Mercosul enquanto proposta de integrao
na regio. Portanto, o captulo est dividido em tpicos considerados relevantes para o
entendimento do Mercosul como iniciativa de integrao regional, isto desde a sua criao, na
dcada de 1990.
O captulo se inicia com um apanhado geral da proposta do Mercosul, entre
divergncias e opinies comuns de seus idealizadores desde antes de sua criao at efetiva
concretizao. Neste momento, so descritas de forma sucinta suas diferentes fases, ligadas
fortemente questo econmica, motor de sua proposta. Posteriormente, apresenta como se
consolidou a poltica externa da Argentina e do Brasil para o Mercosul e para a regio sulamericana. Neste ponto, o foco est em apresentar no apenas as posies presentes desde os
governos de Ral Alfonsn e Jos Sarney, como em realizar um apanhado histrico da criao
do Mercosul e da integrao sul-americana sob a tica de cada pas. Tambm relevante

44

lidar, neste ponto, com o aspecto no apenas dos problemas dentro do bloco, mas da
assimetria entre Brasil e Argentina que acompanhou o processo de cooperao e posterior
integrao entre os pases.
Este captulo se torna vlido e pertinente por gerar uma explicao histrica para os
acontecimentos a partir dos governos que assumem em 2003, assunto dos prximos dois
captulos. Por essa linha, se chegar aos governos que so objeto de estudo nesta dissertao:
os mandatos de Lula e do casal Kirchner.

2.1 Mercosul como iniciativa de integrao

O Mercosul foi oficialmente lanado em 26 de maro de 1991 por Brasil, Argentina,

Uruguai e Paraguai. Este bloco teve como documento-base o Tratado de Assuno, dividido
em 24 artigos principais e alguns anexos, que tratavam da formao, como o prprio nome
diz, de um mercado comum na regio do Cone Sul.
Em um contexto de globalizao econmica, esta nova iniciativa de integrao subregional na parte sul do continente americano veio atrelada busca por uma nova insero
econmica internacional dos pases daquele entorno. Este bloco econmico, portanto, como
dizem Herz e Hoffmann (2004), foi uma das iniciativas integracionistas que surgiram naquele
momento, e que serviam como um passo intermedirio para a liberalizao econmica
multilateral. Este perodo, segundo as autoras, esteve inserido no conceito de regionalismo
aberto (HERZ & HOFFMANN, 2004, p. 174).
No se pode dizer, contudo, que o Mercosul foi o nico movimento existente nas
Amricas com o intuito de fortalecer a integrao. De fato, como afirma Malamud (2005), os
ideais de pan-americanismo existentes no sculo XIX foram substitudos, ao longo das
dcadas, por projetos menos ambiciosos de integrao entre os pases. Com isso, iniciativas
de integrao, mesmo anteriores ao Mercosul, foram lanadas, como a Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (Alalc), de 1960, e a Associao Latino-Americana de
Integrao (Aladi), de 1980. Lamentavelmente, interesses divergentes e assimetrias de
desenvolvimento econmico na regio acabaram por minar a Alalc, e a Aladi, por sua vez,
acabou existindo com propostas menos agressivas de integrao.
J o Mercosul em sua concepo, em 1991, esteve inserido em um contexto de
desenvolvimento econmico mais associado s caractersticas liberais e em um entorno
geogrfico bem menor dessa vez, englobando apenas quatro pases. Pode ser considerado

45

por muitos como o caso de maior sucesso na regio, se comparado aos episdios anteriores de
integrao. No entanto, apresentou diversos problemas para alcanar seus objetivos iniciais,
como visto em suas etapas de desenvolvimento.
Mas, para se entender de forma mais ampla o Mercosul, preciso levar em
considerao que, alm dos contextos econmicos mundial e regional, as questes de poltica
domstica tambm se tornavam relevantes para o processo de integrao do Cone Sul,
encabeado, primeiramente, por Argentina e Brasil. necessrio compreender que ambos os
pases estavam retornando atividade democrtica (Argentina em 1983 e Brasil em 1985) e,
ao mesmo tempo, vinham sofrendo durante os anos da dcada de 1980 com desnveis
econmicos, aumento de suas dvidas externas e altas taxas inflacionrias. Naquele momento,
em consequncia, havia por parte dos dois governos citados certa afinidade poltica e
preocupaes comuns com suas situaes econmicas, segundo analisam Paradiso (1993) e
Hirst (2008).
Durante a segunda metade da dcada de 1980, com Brasil e Argentina j
redemocratizados, as relaes entre eles se tornaram mais fluidas. A partir deste ponto,
iniciativas de integrao bilateral aumentaram em seu nmero, fazendo com que Argentina e
Brasil passassem a no perceber mais o outro como ameaa ou rival. Tanto o presidente
argentino, Ral Alfonsn, quanto o brasileiro, Jos Sarney, viam na integrao um meio para
garantir certa retomada econmica e poltica, e percebiam o vizinho como pea fundamental
para esse fim.
Como consequncia das pretenses de Sarney e Alfonsn, pode-se ver as assinaturas
de documentos que foram abrangentes a diversas reas de cooperao entre Argentina e
Brasil. Esto elencados alguns:
- Declarao do Iguau, de 1985;
- Programa para Integrao e Cooperao Econmica (Pice), de 1986;
- Declarao Conjunta sobre Poltica Nuclear, de 1986;
- Ata da Amizade Brasileiro Argentina, Democracia, Paz e Desenvolvimento, de 1986;
- Programa de Integrao e Cooperao Bilateral Argentina-Brasil (Picab), em 1986;
- Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento (TICD), em 1988.
Este ltimo tratado, inclusive, j previa a formao de um espao econmico comum,
mais modesto, e apenas para 1998. Ou seja, a parte comercial era relevante, mas no o pilar
essencial de um processo de integrao que envolvia at ento somente Brasil e Argentina.
Portanto, inicialmente, as pretenses para um processo de integrao no teriam
apenas a conotao comercial, como apresentada com o Tratado de Assuno. Os mentores

46

iniciais de tal aproximao, Alfonsn e Sarney, pensaram o Mercosul de maneira diferente e

criticaram sua evoluo no incio da dcada de 1990, com a assinatura do Tratado de
Assuno (MALAMUD, 2005, p. 424), uma vez em que foram deixados de lado aspectos
polticos e industriais para fins de desenvolvimento nacional, para serem tratadas apenas
questes de carter comercial (MONTEIRO, 2010, o. 44).
Ainda nesse ponto, Saraiva (2012) reitera o que afirma Malamud ao dizer que Sarney
e Alfonsn estabeleceram mecanismos de cooperao com assinatura de declaraes,
formao de grupos de trabalho, etc com o objetivo de ampliar o comrcio, mas de tambm
trazer complementaridade e desenvolvimento industrial, alm do fortalecimento democrtico.
Nesse aspecto, o carter comercialista do Mercosul seria uma caracterstica dos anos de
1990 (SARAIVA, 2012. p. 70). O desenvolvimento industrial e a cooperao tecnolgica,
para estes presidentes citados, seriam mais importantes que o desenvolvimento comercial por
si s.
J sob os governos de Carlos Sal Menem e Fernando Collor de Mello, a partir de
1989 e 1990, respectivamente, no entanto, foi adotada uma plataforma mais liberalizante. O
projeto de integrao que viria a culminar no Mercosul abandonou o carter mais
industrialista e autnomo proposto pelos governos anteriores e se inseriu, de vez, em um
terreno comercial se aproximando da concepo de regionalismo aberto exposta no incio
deste captulo.
No se pode negar, no entanto, que o cunho poltico tambm tenha existido para
motivar a criao do Mercosul. Bernal Meza (2000) 41 afirma que a reorientao da integrao
no Cone Sul voltada para polticas neoliberais, ento propostas por seus governantes Collor e
Menem, fazia parte de um contexto de insero na economia mundial, de modo que tanto
Argentina quanto Brasil pudessem ter peso nas negociaes internacionais e desenvolver suas
economias, j enfraquecidas pelo perodo anterior. Da mesma forma, Herz e Hoffmann (2004)
lembram que a insero de Uruguai e Paraguai na configurao do bloco poderia ser pensada
como uma contrapartida Iniciativa para as Amricas 42, proposta pelos Estados Unidos (p.
201). Esta proposta no deixou de fazer sentido em um contexto de regionalismo aberto, mas
mostrou a reao do Brasil e da Argentina frente perda de espao para negociaes frente a
outros organismos internacionais.
41
Bernal Meza faz tal anlise apenas da postura brasileira frente criao do Mercosul. No entanto, utiliza-se nesta
dissertao o mesmo pensamento para basear o comportamento argentino nesse momento em especial.
42

A Iniciativa para as Amricas foi criada em 1990, e teve por objetivo a formao de uma rea de livre comrcio no
continente americano, a reduo e renegociao das dvidas externas dos pases latino-americanos e a apresentao de
propostas de investimentos por meio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

47

Em suma, a integrao a partir da entrada dos governos de Menem e Collor, mesmo

que com vrias motivaes polticas, tinha compromissos meramente comerciais. Ruiz
(2007), por essa lgica, aponta que os acordos fechados posteriormente aos anos iniciais de
posse desses presidentes traduziram suas plataformas neoliberais e demonstraram valorizao
do pensamento do Consenso de Washington. Portanto, o processo de integrao iniciado
timidamente em finais dos anos 1970 e incrementado durante a dcada de 1980 com Alfonsn
e Sarney viria a ser (re) moldado e substitudo por modelos baseados no Consenso de
Washington (RUIZ, 2007, p. 191).
Prova disso foram as assinaturas da Ata de Buenos Aires, em 1990, e do prprio
tratado de Assuno, em 1991. A Ata de Buenos Aires previa, de forma geral, o
estabelecimento de um mercado comum entre Argentina e Brasil at dezembro de 1994.
Nesse mesmo acordo, foi criado o Grupo Mercado Comum (GMC), que tinha por objetivo
cumprir os prazos e tomar todas as medidas necessrias para a formao desse mercado
comum (HERZ ; HOFFMANN, 2004, p. 201).
J em maro de 1991 foi assinado o Tratado de Assuno entre Argentina e Brasil,
alm de Paraguai e Uruguai, j inseridos no mecanismo de integrao. Estes ltimos pases
demonstraram interesse em participar das negociaes entre Brasil e Argentina, desenvolvidas
ao longo dos anos anteriores, e apresentadas a eles no final do ano de 1990. O recm criado
bloco seguia as tendncias e prazos da Ata de Buenos Aires e previa, assim como estabelecido
anteriormente, a formao de um mercado comum a partir de janeiro de 1995.
O Tratado de Assuno, j em seu primeiro artigo, estabelecia objetivos: a promoo
de economias de escala, a insero competitiva dos pases e ampliao de comrcio e
investimentos (RUIZ, 2007, p. 191). Estes objetivos seriam alcanados por meio da
coordenao de polticas macroeconmicas, da liberalizao e livre circulao de bens,
servios e fatores de produo, da adoo de uma poltica tarifria comum, da regulao de
um regime de regras de origem, da reduo de tarifas, da adoo de uma Tarifa Externa
Comum (TEC) a terceiros pases e da harmonizao de legislaes nacionais (MALAMUD,
2005, p. 422).
Alm disso, todas essas questes seriam estabelecidas e acompanhadas por meio de
decises a cargo dos prprios governos nacionais 43. A estrutura do bloco, naquele momento,
seria formada pelo GMC e pelo Conselho do Mercado Comum (CMC), este ltimo
responsvel pela conduo poltica e tomada de deciso. No entanto, no Conselho, era
43

Pode-se perceber que o Mercosul foi uma proposta integracionista com um forte trao presidencialista por conta da
iniciativa presidencial para a formao de um espao de negociaes e, tambm, com uma marca intergovernamentalista
ao tornar sua estrutura e seu processo decisrio dependentes das escolhas dos governos de cada pas. (KFURI, 2010. p. 10).

48

necessria a formao de um consenso entre os pases para que determinada deciso fosse
adotada. O Mercosul, portanto, se tornou um bloco, de acordo com os compromissos
estabelecidos pelo Tratado de Assuno, de cunho comercial e de carter intergovernamental.
O que se deu a seguir, em termos comerciais, foi um acrscimo das interaes entre os
pases do bloco. Isso se apresentou, tambm, no comrcio bilateral entre Argentina e Brasil.
Esta fase, segundo Bouzas (2001, p.03), pode ser caracterizada como um perodo de transio,
em que os fluxos intrarregionais de comrcio cresceram substancialmente e a
interdependncia se aprofundou. No entanto, o autor afirma que, apesar do incremento da
interdependncia, os conflitos no deixaram de ocorrer, ocasionados principalmente pela
assimetria entre os principais parceiros. Tais problemas eram administrados pelo
comportamento flexvel, em boa parte do Brasil, que tomava resolues como a compra de
produtos argentinos para reduzir os fortes desequilbrios da balana comercial 44.
No entanto, o forte incremento comercial no era garantia do sucesso do bloco.
Primeiramente porque vrios aspectos relevantes foram deixados de lado pelo convencionado
inicialmente pelo Mercosul, como por exemplo a questo democrtica s tratado pelos
Estados-parte em 1996, com a Declarao sobre o Compromisso Democrtico, e incorporado
ao Tratado de Assuno por meio do Protocolo de Ushuaia em 1998.
Em segundo lugar, existia uma caracterstica marcante de poltica externa dos pases
envolvidos, principalmente o Brasil: a proeminncia do nacional ao regional. Qualquer
dificuldade ou crise ocorrida faria com que os pases amparassem, antes de tudo, sua prpria
economia ou estrutura poltica como vista nas crises econmicas do final da dcada de 1990
na Amrica do Sul, que culminaram na desvalorizao unilateral da moeda brasileira e no
mal-estar dentro do Mercosul.
Bouzas caracteriza o perodo entre 1994 e 1998 como a fase da era dos mercados,
em que ao mesmo tempo ocorria um incremento do comrcio e uma paralisia provocada pelo
no tratamento de questes consideradas sensveis para o fortalecimento do bloco como um
todo. Segundo o autor, o mecanismo econmico, incentivado pela iniciativa privada, no era o
nico motor para o crescimento do Mercosul, e temas relevantes como a coordenao de
polticas e preparo conjunto frente crises foram deixados de lado 45. O crescimento de
conflitos no contribuiu para a utilizao dos mecanismos existentes no prprio Mercosul,

44

45

Idem. p. 04.
Idem. p. 04.

49

como o Mecanismo de Soluo de Controvrsias este utilizado apenas aps 1999 46. Este
contexto, somado a questes internas e externas de debilidade econmica, contribuiu para o
que Bouzas afirma ser a fase de tempos de turbulncia, iniciada em 1998 47.
A seguir, analisada a integrao e, em particular o Mercosul, a partir do
comportamento e atitudes brasileiras, desde Jos Sarney at Fernando Henrique Cardoso, e
por meio do comportamento argentino, de Ral Alfonsn a Eduardo Duhalde.

2.2 Viso histrica de integrao: a diplomacia da dcada de 1990 por Brasil e

Argentina

Durante as dcadas de 1980 e 1990, Brasil e Argentina seguiram rumos polticos e

econmicos por vezes semelhantes. A retomada da democracia, a opo por economias
liberais e a necessidade de insero internacional levavam ambos a seguir caminhos
convergentes. Na integrao, os dois pases optaram, a partir de uma aproximao bilateral,
seguir pela conformao de um bloco. No entanto, nem sempre o anseio de cada governante
era o mesmo; assim como o contexto internacional, regional e domstico poderiam levar a
tomadas de deciso diferentes.
Este tpico tem por objetivo demonstrar como cada governo a partir da
redemocratizao, a comear por Brasil e depois por Argentina encaminhou suas
respectivas polticas externas, em particular para a integrao regional. Neste ponto, o foco
est na conformao e no desenvolvimento do Mercosul.

2.3 A poltica externa brasileira: de Jos Sarney a Fernando Henrique Cardoso

A partir da metade da dcada de 1980, o Brasil passou por um processo de

redemocratizao, assim como outros pases da regio. Seu primeiro chefe de governo civil
46

Idem. p. 04.

47
Coutinho, Hoffmann e Kfuri (2007) afirmam existir uma diviso diferentes em fases na histria do Mercosul. A primeira
de criao do Mercosul, que vai de 1991 at 1997. A segunda fase se chama crise no processo de integrao, de 1998 a
2002. Apesar de temporalmente diferentes, as fases apresentadas por estes autores e por Bouzas seguem a mesma ideia de
desenvolvimento, crescimento e debilidade do Mercosul. Para esta dissertao, a terceira fase apresentada por Coutinho,
Hoffmann e Kfuri chamada revitalizao do Mercosul, a partir de 2003 relevante por apresentar um momento que o
texto de Bouzas no abrange, por haver sido publicado em 2001. No entanto, a escolha por este trabalho se d pela maior
diviso de fases at o ano de 2002.

50

ps-redemocratizao, Tancredo Neves, apesar de eleito, no chegou a assumir o cargo, sendo

sucedido prontamente por seu vice-presidente, Jos Sarney.
Economicamente, o governo de Sarney adotou um modelo de poltica que reunia um
forte programa de industrializao atrelado ao desenvolvimentismo, este presente tambm no
governo de Joo Figueiredo, ltimo representante do perodo militar. O governo Figueiredo,
entre 1979 e 1985, relevante para se entender a redefinio da agenda de poltica externa
brasileira. Esta assumiu uma poltica de diversificao de parcerias at como um meio de
combater o aumento da dvida externa do pas, fruto dos governos anteriores, e a crise
financeira mundial com o segundo choque do petrleo em 1979 , em particular com os
pases do Sul (PINHEIRO, 2004, p. 49).
Tal mandatrio apostou em uma poltica externa pautada em pontos do pragmatismo
responsvel (nomenclatura utilizada para designar a busca pela autonomia e por um papel de
potncia durante o Governo Geisel), porm dando mais foco aos atores da Amrica Latina (e
no s de outros continentes) (SARAIVA, 2012, p. 57). Alguns autores, como Spektor (2002)
e Saraiva (2012), afirmam que foi em Figueiredo que a noo de identidade latino-americana
ganhou forma, tendo continuidade no governo de Tancredo e Sarney.
Neste sentido, a Argentina recebeu grande ateno por parte da poltica externa
brasileira, assim como passou a existir certo interesse com a possibilidade de integrao com
a Amrica Latina e, especificamente, com a Amrica do Sul. Havia o intuito brasileiro de
equilibrar as relaes com o vizinho mais prximo de modo a construir um projeto de
insero nacional que no vislumbrasse apenas o domnio sobre o outro, mas sim a parceria.
Deste desejo, nasceu provavelmente o primeiro grande projeto rumo ao entendimento entre os
dois pases: a assinatura do Acordo Tripartite Itaipu-Corpus, entre Brasil, Argentina e
Paraguai. A partir disso, percebem-se, em visitas oficiais do mandatrio brasileiro ao pas
vizinho, declaraes voltadas para o comprometimento com a cooperao (Idem. p. 59), como
o acordo de cooperao nuclear.
Porm, no se pode esquecer que o projeto argentino voltado para o entendimento com
os Estados Unidos s foi arrefecido no incio do governo Alfonsn. Portanto, embora por mais
que durante pouco mais de um ano tenha existido uma diferena de regimes de governo
ditadura e democracia o projeto argentino de aproximao com a Amrica Latina permitiu
com mais facilidade que o intuito de Figueiredo com a latino-americanizao da poltica
externa brasileira criasse bases 48.

48

Idem. p. 58.

51

O governo de Sarney, a partir de 1985, no s manteve como aumentou tal aspirao

integrao na Amrica do Sul e o apreo pela Argentina como parceiro essencial na regio
pensamento este sustentado pelas vrias agncias governo que no apenas o Ministrio das
Relaes Exteriores. A redemocratizao, como dito anteriormente, foi fundamental para o
Brasil colocar as relaes intrarregionais como possuindo grande importncia (HIRST, 2008,
p. 231), assim como estabelecer com a Argentina vnculos em comum no que diz respeito a
projetos de insero internacional. Nesse contexto, vale citar, foi assinado, ainda em 1985,
com uma Argentina j redemocratizada, a Declarao do Iguau. Em, em 1986, foram
assinados o Pice, a Declarao Conjunta sobre Poltica Nuclear e a Ata da Amizade
Brasileiro-Argentina, Democracia, Paz e Desenvolvimento.
No entanto, a situao econmica mundial no era favorvel poltica
desenvolvimentista aplicada pelo Brasil. A economia internacional vinha sofrendo com srias
crises no final da dcada de 1970, e que ainda perduravam na Amrica Latina. Altas taxas
inflacionrias e de desemprego, desvalorizao dos salrios, elevado ndice de criminalidade e
crescente dvida externa 49 aumentavam ainda mais a vulnerabilidade econmica brasileira que
tentou, em vo, diminuir os efeitos da crise com os Planos Cruzado II

50

(1986) e Bresser

(1987), alm do emprstimo concedido pelo FMI 51.

Da mesma forma, na dcada de 1980, a crescente tendncia dada pela globalizao, de
liberalizao de mercados financeiros e formao de novos blocos regionais, inseridos na
onda de regionalismo aberto, somados desestabilizao da Unio Sovitica e fim da Guerra
Fria, faziam com que o Brasil necessitasse modificar sua estratgia de insero internacional
(BERNAL-MEZA, 2000, p. 342-343). Nesse ponto, a redefinio da integrao regional e dos
laos com a Argentina seria relevante, uma vez que os objetivos a serem alcanados pelo
Brasil passariam, necessariamente, pelo vis integracionista. Inclusive, a constituio
brasileira, elaborada ainda no governo Sarney, em seu artigo 4, previa a integrao brasileira
com a Amrica Latina.
A segunda metade do governo Sarney, portanto, foi marcante no que diz respeito
transio que o modelo de insero brasileiro seguiria. Nesse sentido, o pas passaria a

49

A dvida externa brasileira alcanou em 1989 60% do PIB brasileiro (BRESSER-PEREIRA, 1989). J a inflao
quadruplicou em apenas trs anos, de 1985 a 1988 (PINHEIRO, 2004, p. 51).
50

Ou Plano de Estabilizao Econmica. Este plano estabelecia a total eliminao da indexao, que previa reajustes
automticos dos salrios de acordo com a inflao, e a adoo de uma nova moeda, o Cruzado. Alm disso, commodities e
servios pblicos ficariam congelados (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011. p. 43).
51
O governo brasileiro chegou a declarar moratria, em 1987, do pagamento dos juros da dvida externa. O Plano Bresser foi
apresentado posteriormente a essa resoluo do governo.

52

reposicionar sua poltica econmica e o sentido que a integrao teria em sua poltica externa
(FRANCO, 2008, p. 41). J em 1988, um ano antes das eleies presidenciais que elegeriam
Fernando Collor como chefe de governo, o Brasil assinou com a Argentina, que passava pelos
mesmos problemas e mudana em termos de poltica externa, o TICD, em 1988. Este tratado,
ratificado apenas em 1989 por Brasil e Argentina, previa a constituio de um espao comum,
com remoo paulatina de barreiras e harmonizao de polticas, em um prazo de dez anos
(PINHEIRO, 2004, p. 54). Ou seja, este projeto entraria em vigor em 1998.
Vale ressaltar que, em um contexto de globalizao, regionalismo aberto e crise da
poltica econmica brasileira, o TICD foi resultado de tal tendncia. O Pice abriu caminho
para esse tratado, mas o ano de 1986 tambm foi marcado por vrios outros acordos com
caractersticas diferentes daquelas expostas anos depois, pelo acordo de 1988. Mas, essa
reacomodao necessria da poltica externa brasileira em como lidar com a integrao
no culminou no total abandono por Sarney dos ideais primeiros que a interao com a
Argentina, e consequente relao com o processo de integrao, tinham.
importante ainda lembrar que o contexto poltico argentino tambm no era o
mesmo: Ral Alfonsn vinha enfrentando srios problemas em seu pas, chegando a no
completar seu mandato, e entregando o cargo antecipadamente para Carlos Menem que foi
eleito e subiu ao poder em julho de 1989. Portanto, a ratificao do Tratado de 1988 j se deu
com uma Argentina caracterizada por um governo bem mais liberal que o anterior.
O governo brasileiro, sob o comando de Sarney, no pretendia levar a integrao com
a Argentina, e a formao futura de um bloco, para compromissos puramente comerciais
como ocorreu de fato na combinao do governo de Collor com Menem. Mas o contexto
histrico imprimia a necessidade do aspecto comercial ser tratado como um pilar importante
da integrao, de forma que se inserisse no marco de um novo projeto de insero
internacional que deslocasse o pas de toda uma conturbao econmica.
Com a eleio de Collor em 1989 que concorreu contra o candidato do Partido dos
Trabalhadores, Lula a integrao econmica/comercial teve, nas palavras de Pinheiro (2004,
p.55), um impulso substancial (...), causado pela assinatura da Ata de Buenos Aires, em
1990. A poltica econmica do governo Collor, a partir de 1990, tinha uma caracterstica
neoliberal forte, muito em comum com a poltica adotada por seu parceiro argentino.
De uma forma geral, a poltica externa adotada por Collor, segundo Bernal-Meza
(2000), tinha como um de seus objetivos a reduo do perfil terceiro-mundista do Brasil, de
modo que uma nova perspectiva de aproximao com os Estados Unidos deveria ser

53

construda. Lechini (2009) refora esse pensamento, afirmando que a tica do Terceiro
Mundo, em Collor foi vista como uma tendncia obsoleta e anacrnica (p. 105) 52.
Assim, procurou-se a retomada do paradigma americanista da poltica externa
brasileira 53. Essa aproximao com o eixo norte-americano estaria interligada, justamente, ao
modelo liberal adotado pela economia brasileira, calcado nas ideias do Consenso de
Washington, o que reduzia a capacidade do modelo desenvolvimentista aplicado
anteriormente de se sustentar. Na realidade, grande parte do pensamento do Consenso de
Washington encontrou eco nas polticas adotadas por Brasil e Argentina no incio da dcada
de 1990.
Internamente, Collor previa reduzir a inflao e combater os supersalrios, to
presente no Brasil na dcada anterior, o que levou a ser chamado de caador de marajs.
Em 1990, em seu primeiro ano de mandato, foi lanado o Plano Collor I, com vistas
estabilizao econmica brasileira pelo vis liberal. Atrelado estabilizao interna 54, o novo
presidente buscou na Amrica do Sul uma integrao que tornasse o pas competitivo e, ao
mesmo tempo, com possibilidades de se inserir de forma maior na economia internacional 55.
Na lgica do regionalismo aberto, a integrao com a Argentina, j iniciada na segunda
metade da dcada de 1980 por Sarney, seria um meio para impulsionar as trocas comerciais
entre os pases; o que levaria liberalizao regional e, por consequncia, multilateralizao
do comrcio.
Dessa forma, tanto Collor quanto Menem incentivaram a integrao econmica na
regio. Isto se deu, primeiramente, no mbito bilateral, com a Ata de Buenos Aires, e,
posteriormente, com a presena tambm de Uruguai e Paraguai na conformao do Mercosul,
em 1991. A integrao via Mercosul no feria a lgica inicial da poltica externa do governo
de Collor. Pelo contrrio, a formao do bloco seguia uma tendncia internacional de

52

O texto em lngua estrangeira : La ptica del Tercer Mundo fue vista como una tendencia obsoleta y anacrnica.

53

Pinheiro (2004) define bem a diferenciao dos paradigmas da poltica externa brasileira. De uma forma geral, so
elencados dois paradigmas principais: o Americanismo e o Globalismo. O primeiro diz respeito a um modelo de insero
internacional pautado na aproximao com os Estados Unidos e na construo de relaes de preferncia entre os dois pases,
de modo que o Brasil obtivesse ganhos com essa relao (p. 14-15). J o segundo, como uma alternativa ao primeiro, pode
ser caracterizado como um paradigma que defende a diversificao de parceiros do Brasil para aumentar seu poder de
barganha, junto tambm aos Estados Unidos (p. 35).
54

Collor estabeleceu, baseado em sua poltica liberal, a abertura comercial, a privatizao de empresas estatais, a
renegociao da dvida externa e a liberalizao dos investimentos. No entanto, segundo Briceo Ruiz (2007), as medidas
liberais de Collor no podem reduzir certo carter intervencionista, de apoio ao setor privado como as linhas de crdito (p.
192). Esse comportamento, no entanto, no impediu que empresas nacionais menores tivessem dificuldades em competir com
as estrangeiras, causando certo descontentamento com as medidas implementadas.
55
Por esta lgica, houve eliminao de grande parte dos incentivos fiscais, reduo de barreiras e de regimes especiais
(LOPES, 2006, p. 29).

54

liberalizao caracterizada por mudanas estruturais e ajustes dentro dos Estados e, ao

mesmo tempo, estava de acordo com as polticas de aproximao com Washington.
No se pode negar que os dois primeiros anos do Mercosul foram caracterizados por
um movimento crescente do comrcio intrabloco, que chegaria a seu pice na metade da
dcada de 1990. De fato, o objetivo a ser alcanado por Collor em termos de integrao na
conformao de um mercado comum para 1995 parecia estar sendo alcanado por meio de
seus instrumentos econmicos liberais. No entanto, internamente, seu governo estava
enfrentando crises que colocavam em xeque a aproximao com a diplomacia norteamericana e o modelo deveras liberal.
De fato, apesar de durar apenas dois anos, a poltica externa de Collor passou por duas
fases. De americanista, a poltica exterior procurou experimentar uma etapa globalista,
focando em temas como meio-ambiente, democracia e Direitos Humanos (PINHEIRO, 2004,
p. 58). No entanto, somado crise de legitimidade de paradigma, Collor ainda teve de lidar
com convulses internas, causadas pelos efeitos do Plano Collor e por problemas que
envolveriam a estagnao do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro e a perda de
competitividade externa (LOPES, 2006, p. 31). Grande parte da questo de perda de
competitividade teve ligao com a desvalorizao da moeda nacional, o Cruzeiro.
Em outubro de 1992, j sem possibilidades de permanecer no governo por conta,
principalmente, de falta de apoio interno, Collor afastado do governo por meio de um
processo de impeachment. Dentre problemas como tentativas de centralizar o poder 56, falta de
apoio interno, o confisco 57 s contas bancrias, somou-se um esquema de corrupo
denunciado contra o tesoureiro da campanha presidencial de Collor, Paulo Cesar Farias 58.
Em seu lugar tomaria posse seu vice-presidente, Itamar Franco, que seguiria no cargo
at incio de 1995.
Franco retomou alguns pontos existentes na agenda de Collor; no entanto, a nomeao
de Fernando Henrique Cardoso e, posteriormente, Celso Amorim para o Ministrio das
Relaes Exteriores fez com que a poltica externa brasileira se adaptasse ao sistema

56
As medidas do governo Collor tentaram centralizar o poder nas mos do Executivo. Neste sentido, podem-se ver os
processos de privatizaes (que tirou voz do setor pblico e irritou setores da burocracia), a tentativa de enfraquecimento de
sindicatos e associaes empresariais e a reduo de salrios e do papel em geral dos militares.
57

O chamado Confisco bloqueio de contas bancrias e de investimentos da populao estabeleceu que quem tivesse mais
de 50.000 Cruzados Novos guardados no banco, em poupana e conta corrente, ficaria impedido de moviment-los, sendo
confiscado. O Cruzado Novo foi a moeda brasileira entre os anos de 1989 e 1990. Ele foi substitudo pelo Cruzeiro em 1990.
Para mais detalhes, ver: REVISTA VEJA, n. 11, 1990. p. 58.
58

A reforma no gabinete ministerial em 1992 no impediu que a figura do presidente fosse alvo de acusaes de corrupo.

55

multilateral, sem que isso fizesse com que abandonassem um perfil autnomo e de
desenvolvimento (PINHEIRO, 2004, p. 58) 59. Esse comportamento fez com que o Brasil se
inserisse com mais vigor nas negociaes internacionais, de modo a ter mais voz. Ainda nas
palavras de Pinheiro (p. 59),
(...) durante o breve governo de Itamar Franco, a poltica externa brasileira expressou um
tentativa de conjugar a permanncia do pas no rumo da liberalizao econmica com a
manuteno de uma margem de segurana na conduo autnoma de seus interesses (...)

Tal conduta tambm pde ser vista no aprofundamento das relaes com a Argentina
via Mercosul , na valorizao das relaes Sul-Sul, como na aproximao com o continente
africano, na adoo de um perfil mais distante dos Estados Unidos e na postura de global
trader frente ao sistema internacional. Por isso, foram iniciadas as tentativas de propor a
candidatura do Brasil a uma cadeira no Conselho de Segurana da Organizao das Naes
Unidas (ONU) (BERNAL-MEZA, 2000. p. 339), como exemplo.
Com relao Amrica do Sul, o Mercosul continuou contribuindo com o aumento
das relaes comerciais entre os pases membros, chegando a alcanar em 1994 US$ 10
bilhes, sendo que 70% dessas trocas pertenciam ao relacionamento entre Brasil e Argentina
(CHALOULT, 1994). Em 1994, tambm, foi assinado o Protocolo de Ouro Preto, que
garantia ao bloco no apenas a manuteno de sua estrutura institucional composta por
Conselho do Mercado Comum, Grupo Mercado Comum, Comisso Parlamentar Conjunta,
Comisso de Comrcio, Foro Consultivo Econmico-Social e Secretaria Administrativa
como tambm personalidade jurdica, garantindo ao Mercosul o status de organizao
internacional.
Franco apostou tambm na formao da rea de Livre Comrcio Sul-Americana
(Alcsa), que abarcava um maior nmero de pases na regio. A Alcsa seria uma continuao
do Mercosul e deveria ser consolidada em mdio prazo, para servir como uma alternativa,
segundo Bernal-Meza (2000), rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), proposta pelos
Estados Unidos. Aqui, percebe-se o distanciamento relativo tomado poltica norteamericana. O governo brasileiro tambm procurou estabelecer laos, principalmente
econmicos, com os demais pases da Amrica do Sul, como Bolvia, Chile, Colmbia e
Venezuela.

59
Ao mesmo tempo, a nomeao de especialistas para o MRE permitiu que Franco, pessoalmente, no tivesse tanto
envolvimento nas questes internacionais (VIGEVANI; CEPALUN, 2011. p. 85).

56

Na poltica interna, o lanamento do Plano Real, em 1994, surtiu efeitos na economia

domstica e no estilo das relaes com os pases do Mercosul, em particular a Argentina. A
poltica de estabilidade do Real se assemelhava ao Plano de Convertibilidade argentino, de
1991, e equilibrava a moeda nacional com o dlar. No plano regional, Bouzas (2001)
classificou o efeito do Plano Real na Argentina como Brasil-dependncia 60, o que
aumentou, e muito, a interdependncia entre os dois pases e a dependncia, principalmente
da Argentina, de seu principal parceiro na regio e do prprio Mercosul.
Fernando Henrique Cardoso, como um dos implementadores do Plano Real, acabou
sendo eleito e subindo ao poder no Brasil em 1995. Por j pertencer, e entender, o meio
poltico internacional Cardoso tambm foi Ministro das Relaes Exteriores no perodo de
Franco a diplomacia implementada por seu governo a partir de 1995 acabou sofrendo
grande influncia de seu perfil forte. Essa diplomacia era chamada de diplomacia presidencial
(BERNAL-MEZA, 2000, p. 340).
Em seguimento ao que fez Collor, procurou diminuir a presena do Estado,
aumentando o carter liberal da economia brasileira, ainda mais com um maior consenso
interno em torno das reformas econmicas pelas quais se comprometia, como as
privatizaes. Isso se refletiu na abertura ao mercado externo e nos processos de privatizao.
Apesar do ento presidente no se diferenciar em grande medida de Franco, este mostrou um
carter menos propenso livre abertura comercial e aos processos vinculados a esse ponto,
como fazia Collor.
No campo das continuidades, manteve o Brasil na busca por um lugar de importncia
no sistema internacional. A autonomia que o pas deveria manter como margem para
negociaes internacionais era necessria para intensificar sua participao em organismos e
garantir maiores sucessos em escala nacional. Como exemplo, podemos citar a atuao
brasileira na ONU ou em situaes relacionadas ao meio-ambiente, democracia e direitos
humanos. Ao mesmo tempo, a insero brasileira no cenrio internacional era concomitante
com a crescente discusso interna sobre poltica externa. A opinio pblica, empresrios,
sindicatos, Organizaes No-governamentais (ONGs) e mdia estavam interessados e

60
O plano estabilizador da economia brasileira trazia constantes supervits argentinos - o que equilibrava os dficits do
principal parceiro brasileiro com o resto do mundo. Este efeito foi chamado de Brasil-dependncia, e foi importante para o
Brasil, uma vez em que os planos da rea de Livre Comrcio das Amricas estavam sendo discutidos, e a Argentina era
aliada poltica forte dos Estados Unidos.

57

engajados na atuao brasileira frente ao mundo. Por esse aspecto, a poltica externa havia se
tornado assunto para alm do MRE 61.
Algo relevante a ser destacado, com relao ao exposto acima, que o governo de
Cardoso procurou trabalhar a autonomia brasileira em conjunto com as regras dos regimes
internacionais. Nesse ponto, como destacam Vigevani e Cepaluni (2007), a poltica externa
brasileira foi guiada de modo que a autonomia pudesse convergir com os valores e os
compromissos internacionais na designada autonomia pela participao 62.
Atrelado busca de espao e voz no sistema internacional, a diplomacia de Cardoso
percebia a integrao regional como relevante para esse fim. No mbito do Mercosul, Chile e
Bolvia se tornavam membros associados do bloco em 1996 por meio da assinatura de
acordos de livre-comrcio. Nesse mesmo ano foi firmada a Declarao Presidencial sobre
Compromisso Democrtico no Mercosul, que viria a culminar no Protocolo de Ushuaia sobre
Compromisso Democrtico. Em seu artigo primeiro, fica clara a importncia da manuteno
da democracia na regio, visto que a plena vigncia das instituies democrticas condio
essencial para o desenvolvimento dos processos de integrao entre os Estados Partes. Esses
processos de defesa da democracia estiveram atrelados s dificuldades enfrentadas pelo
Paraguai em 1996 para manter o presidente Juan Carlos Wasmosy no cargo de presidente 63.
O comportamento brasileiro de apoio s iniciativas dentro do Mercosul 64 tambm se
enquadrou no papel que o pas deveria seguir para que seus valores convergissem naqueles
dos regimes internacionais, uma vez em que a agenda internacional era pautada sobre esses
temas de baixa poltica. O Brasil, agindo deste modo, conseguiria maior importncia no
cenrio internacional e nas negociaes advindas da convivncia em mbito multilateral.
Na esfera comercial da integrao mercosulina, as trocas entre os pases membros
continuaram crescendo, atingindo seu pice nos anos de 1997 e 1998. Junto a ele, a proposta
da Alcsa era j que as duas iniciativas constituam o esforo brasileiro para evitar o
61

Lima (2000. p. 287) afirma que a globalizao fomenta a superao da diferena entre interno e externo, de modo que a
agenda domstica se internacionalize, o que incluiria o tratamento de questes de poltica externa. Com isso, tais questes
no so mais restritas aos Executivos nacionais. Isto seria a politizao da poltica externa
62
Segundo os autores, a autonomia pela participao foi um paradigma que veio sendo construdo desde o final da dcada de
1980 (p. 287-288). No entanto, acabou sendo fortemente consolidado no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Tanto que anlises do texto de Vigevani e Cepaluni j consideram a autonomia pela participao como caracterstica prpria
de FHC.
63

O general Lino Oviedo havia sido demitido da chefatura do exrcito e, devido a convulses internas, comandou uma frente
para destituir Wasmosy do cargo. O Brasil apoiou a permanncia do ento presidente paraguaio no poder. (KFURI &
LAMAS, 2007, p. 12).
64

Em dezembro de 1998, j com o Brasil sentindo os primeiros sintomas da crise financeira, foi assinado a Declarao
Sociolaboral do Mercosul tambm chamada de Carta Social do Mercosul. Esta declarao estabeleceu critrios e direitos
fundamentais de trabalho dentro do Mercosul. Cabe ressaltar que a maioria das medidas, como as citadas, foram realizadas
dentro do Mercosul concomitantemente com o incio das crises econmicas dentro dos pases do bloco.

58

desenvolvimento do projeto norte-americano da Alca, no qual o governo de Cardoso mantinha

a mesma tendncia que seu antecessor. Os dois, portanto, serviriam como instrumentos de
uma estratgia internacional.
No entanto, praticamente no incio do segundo mandato de Cardoso, iniciado em
1999, o Mercosul acabou sendo profundamente afetado por problemas advindos de crises
econmicas nacionais. Apesar de o bloco ter trazido para seus membros benefcios
econmicos durante, pelo menos, sete anos, o ambientes externo e interno prejudicaram seu
andamento. A crise mexicana em 1994, e posteriormente a crise asitica em 1997 e a russa,
em 1998, fizeram com que a liquidez se enxugasse e a situao do Mercosul se deteriorasse.
Isso porque, internamente, o Plano Real dava sinais de ser incapaz de enfrentar a crise
que se instaurava em vrias regies da sia, Europa e Amrica. O Brasil provavelmente
seguiria o mesmo caminho das outras economias em crise. E no caso argentino, o processo era
o mesmo, com o Plano de Convertibilidade, de 1991.
Em 1999, fruto dos desnveis econmicos e para evitar uma catstrofe maior o
governo brasileiro decidiu desvalorizar a moeda nacional, atrelada desde sua criao ao
dlar 65. Nesse ponto, como politicamente o Mercosul no havia se desenvolvido amplamente,
a desvalorizao do Real foi uma catstrofe para o bloco. Ainda por essa linha de raciocnio,
nas palavras de Dantas (2003), o cenrio de otimismo rapidamente construdo no decorrer da
dcada de 90 para a evoluo do Mercosul, todavia, foi fortemente abalado pela crise cambial
no Brasil e a consequente desvalorizao da taxa de cmbio em janeiro de 1999 (p. 140). A
Brasil-dependncia argentina, por este motivo, no pde continuar.
Este foi o primeiro grande choque dentro do Mercosul, uma vez que alguns integrantes
dos governos de Argentina, Uruguai e Paraguai viram a medida de desvalorizao do Real
como uma medida unilateral por parte do Brasil.
Em 1999, no primeiro ano do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, este
mandatrio props o relanamento do Mercosul, com uma agenda que inclua acesso a
mercados, exportaes para terceiros e convergncia macroeconmica. Tal proposta
econmica foi aceita por Argentina, Uruguai e Paraguai e aprovada em 2000 (BARBOSA,
2010, p. 37). No entanto, em 2001, com a crise argentina o Mercosul, mesmo com uma nova
proposta econmica, acabou ficando dbil.

65

No caso brasileiro, no Plano Real, houve a adoo do sistema de ncora cambial, o que se diferenciava do Plano de
Conversibilidade argentina, pautado pela caixa de converso (em ingls, currency board). Isso fazia com que o plano
brasileiro fosse mais flexvel com relao ao dlar.

59

Em 2002, Eduardo Duhalde assumiu como presidente interino na Argentina 66, com
uma proposta de governo que tinha como objetivo a retomada econmica do pas, ao passo
em que construa uma proposta de integrao regional bem diferente que Menem tinha. Tal
proposta se tornava mais prxima do pensamento do governo Alfonsn, que inseria a
Argentina como um pas latino-americano, e em que era importante a aproximao com os
vizinhos por conta da realidade semelhante, de ps-crise. Fernando Henrique Cardoso estava
em seu ltimo ano de mandato, no podendo mais se reeleger e com possibilidades do lder
petista, Lula, se candidatar presidncia.
O Mercosul, por sua vez, estava frgil. No entanto, o presidente argentino no tinha o
anseio de se desfazer do bloco, nem enfraquec-lo mais ainda. Por isso, os acordos e tratados
continuaram a ser estabelecidos no mbito do Mercosul. Em fevereiro do mesmo ano, foi
assinado o Protocolo de Olivos, e criado o Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul
(TPR) 67. Este protocolo, que entrou em vigor apenas em 2004, tinha por objetivo solucionar
controvrsias comerciais no interior do bloco.
Em 2000, ainda no mbito sul-americano, foi lanada em Braslia a Iniciativa para a
Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa), que envolve os doze pases da
Amrica do Sul com exceo da Guiana Francesa. Este projeto tem por objetivo
desenvolver a infraestrutura de transportes, energia e comunicaes da regio. A ideia da
formulao dessa iniciativa veio em grande parte do Estudo de Eixos, programa brasileiro de
planejamento

territorial

feito

partir

de

regies

consideradas

economicamente

interrelacionadas. O Estudo dos Eixos foi realizado pelo Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto do pas e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) no mesmo ano do lanamento da Iirsa (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E GESTO, 2011).
Por fim, em outubro de 2002, aps disputas presidenciais, Luiz Incio Lula da Silva
foi eleito presidente do Brasil. Sua poltica externa a partir de 2003 foi considerada por muitos
como parte de uma mudana com relao aos governos anteriores, a comear por certa
retomada a um modelo desenvolvimentista, em detrimento do neoliberal. A integrao sulamericana tambm tinha sua importncia, e seu relacionamento com a Argentina, estratgico.

66
Duhalde foi escolhido pelo Congresso argentino, pela renncia do presidente e ausncia por renncia anterior do vicepresidente.
67

O TPR formado por cinco rbitros. Quatro deles so designados por um dos Estados-parte, por um perodo de dois anos,
podendo este ser renovado. A escolha do quinto rbitro feita por unanimidade, para um perodo de trs anos, sem nenhum
tipo de renovao.

60

No entanto, o governo de Lula ser tratado posteriormente, em particular no prximo captulo.

A seguir, o foco ser nos governos argentinos ps-ditadura militar, mas que precedem o
mandato de Nstor Kirchner, em 2003.

2.4 A poltica externa argentina: de Ral Alfonsn a Eduardo Duhalde

Assim como o Brasil, a Argentina passou por vrios processos em sua histria que
culminariam na adoo de uma determinada poltica externa. Por isso, o processo de
redemocratizao argentino o primeiro ponto importante a ser tratado no estudo da
integrao regional, se relacionado aproximao entre Brasil e Argentina.
A Argentina passou por dois momentos de governos militares. O primeiro ocorreu
entre 1966 e 1973; o segundo, entre 1976 e 1983. No interregno desses momentos um
governo populista esteve frente do pas, com Juan Pern e Isabel Pern, que assumiu aps a
morte de seu marido, em 1974.
Apesar da mudana de governantes e de modelo poltico ao longo desses quase vinte
anos, a viso argentina sobre integrao na regio, de uma maneira geral, acabava por ser
prejudicada pela grande rivalidade nutrida pelo Brasil. O temor da expanso brasileira na
Amrica do Sul trazia certo afastamento argentino no que tangia a cooperao entre os dois
pases (RUSSELL & TOKATLIAN, 2003, p. 38-40).
No entanto, a rigidez no tratamento se desfez no final da dcada de 1970, com a
assinatura do Acordo Tripartite Itaipu-Corpus. Nesse perodo, o militar Jorge Rafael Videla
estava no comando da presidncia argentina, e o acordo com o Brasil, j em Figueiredo,
proporcionaria no apenas certa tranqulidade na regio da Bacia do Prata, como tambm um
problema a menos na poltica argentina, visto que o contencioso sobre Itaipu-Corpus estava
paralisado desde o governo de Isabel Pern.
Isto pode ser dito porque o governo de Videla, assim como os antecedentes, se
encontrava em meio a conturbaes internas, causadas pela oposio ao regime militar. No
entanto, no se pode esquecer que, na Argentina, a poltica externa , por diversos momentos,
uma projeo ou influncia do que ocorre na poltica interna (CANDEAS, 2010, p. 18). Como
afirmam Russell e Tokatlian (2003, p.40), a percepo de que o Brasil poderia despontar
como poder regional, causando desequilbrios entre os pases, gerava opinies internas de que
uma das opes viveis para evitar tal fim era, justamente, o abrandamento das rivalidades.

61

Isso levaria ao equilbrio na regio, aumentando a capacidade, tanto de Brasil como de

Argentina, de aumentar sua capacidade negociadora.
De fato, a assinatura do Acordo Tripartite acabou se tornando um projeto que abriu as
portas para a possibilidade de cooperao entre Argentina e Brasil, que se estendeu pelo
Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia
Nuclear, de 1980 e, mais indiretamente, pela Guerra das Malvinas 68, entre Argentina e GrBretanha.
No entanto, esta mesma guerra acabou por enfraquecer as juntas militares argentinas,
que conseguiram permanecer no poder somente at 1983. A situao interna do pas, que j
estava delicada, acabou sendo agravada com a questo das Malvinas, que no trouxe benefcio
algum para a imagem argentina, e s aumentando sua vulnerabilidade. A democracia na
Argentina, ento, foi retomada por meio de eleies que trouxeram ao poder o advogado e
poltico Ral Alfonsn 69.
Justamente a redemocratizao na Argentina trouxe a necessidade do pas estabelecer
um novo modelo de insero internacional (SARAIVA, 2007, p. 128). O governo de
Alfonsn, portanto, naquele momento, adotou uma poltica mais autnoma s aes norteamericanas, de modo que congregasse o desejo de desempenhar um papel no movimento dos
no alinhados, este ainda inserido no ambiente de Guerra Fria. A poltica externa do governo
argentino, deste modo, percebia como importante sua atuao como pas em
desenvolvimento no contexto da relao dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento
(MONTEIRO, 2010, p. 47; RUSSELL & TOKATLIAN, 2003, p. 43). A atuao argentina
em Alfonsn caracterizada por Monteiro (2010) como pertencente a um movimento
chamado globalista.
Por isso, a poltica externa argentina via na integrao regional um instrumento vlido
para fazer valer esse papel. Procurou estabelecer maiores vnculos com a Amrica do Sul 70, e
em especial, com o Brasil, ator de grande relevncia na regio e que vinha se mostrando mais
68

A Guerra das Malvinas ocorreu em 1982, entre Argentina e Gr-Bretanha pela posse das Ilhas Malvinas, Gergia do Sul e
Sandwich do Sul. A guerra ocorreu no governo argentino de Leopoldo Galtieri, e tinha por objetivo a retomada do territrio
das ilhas por parte da Argentina, que alegava que a Gr-Bretanha se encontrava l ilegalmente. O saldo da guerra foi a derrota
argentina. Tambm h como destacar nesse ponto que o apoio brasileiro Argentina foi fundamental para a maior
aproximao entre os dois pases, assim como o no-apoio norte-americano causa gerou desconforto na poltica argentina,
que se encontrava como grande parceira dos EUA ao longo dos anos.
69
Esta foi considerada a primeira derrota do Peronismo em uma eleio aberta, uma vez em que Alfonsn era membro da
Unio Cvica Radical (UCR).
70

Aqui vlido mencionar o Tratado de Paz e Amizade, estabelecido com o Chile, 1984, aps confrontos por pequenas ilhas
no Canal de Beagle. Esta disputa quase culminou em uma guerra em 1978, impedida, segundo afirmam alguns, pela
interveno do Vaticano (PALACIOS, 2008).

62

aberto a esse processo com o decorrer dos governos de Figueiredo e, posteriormente, j em

perodo democrtico, Neves/Sarney.
Em consequncia desse processo, podemos ver a aproximao cada vez mais constante
entre Argentina e Brasil, com a assinatura de declaraes e outros programas, como j citados
anteriormente

71

. Os encontros presidenciais tambm se tornaram maiores em nmero, com

seis em apenas trs anos de 1986 a 1989 (CANDEAS, 2010, p. 216).

Fazendo um paralelo s questes internas na Argentina, a Declarao do Iguau se deu
no mesmo ano em que foi lanado o Plano Austral, cujo objetivo era conter a inflao, e cuja
uma das medidas foi a mudana de moeda nacional, do Peso argentino para o Austral. Nesse
momento, a deteriorao econmica no pas era grande e se tornava um dos grandes desafios
do governo de Alfonsn. Assim como a inflao, a dvida externa tambm crescia
vigorosamente, tendo a Argentina, inclusive, aderido em anos anteriores a planos de
conteno e renegociao da dvida, como o Consenso de Cartagena, em 1984 e o Plano
Baker, em 1985 mecanismos que envolviam tambm outros pases da Amrica Latina, como
o Brasil.
Por mais que a promoo dos direitos humanos e da liberdade individual estivesse
ocorrendo, e as demandas sociais no estivessem sendo mais o foco, a insatisfao continuou
na rea econmica (SANCHS MUOZ, 2010, p. 499). Apesar do Plano Austral, em um
primeiro momento, ter conseguido o objetivo de diminuio da taxa inflacionria, esse logro
no teve longa durao, uma vez em que a Argentina voltou a presenciar desequilbrios
econmicos fortssimos e consequentes insatisfao interna e perda da popularidade do
governo.
Como efeito, como apresentado anteriormente durante o governo de Sarney, a
integrao e cooperao com o Brasil assumiria, ento, uma caracterstica diferente. A
assinatura do TICD, de 1988 72, demonstra um lado bem mais comercial integrao dos dois
pases no caso argentino, at como um meio de reverter a deteriorao da popularidade de
Alfonsn. A partir de 1987, a Europa, para a opinio pblica argentina, deveria ser mais
valorizada que a Amrica do Sul, visto que a aproximao com os vizinhos do Sul no
estavam levando a Argentina para o desenvolvimento econmico desejado (CANDEAS,
2010, p. 219). A autonomia proposta por Alfonsn em sua atuao em poltica externa tambm
71

Tambm podem ser mencionados entre os anos de 1985 e 1987: Acordo sobre Transporte e Martimos, Ajuste
Complementar sobre Biotecnologia, Protocolo sobre o Ensino Superior, Memorando de Entendimento entre a TV Educativa
e o Canal 7, Ajuste Complementar sobre Informtica, Aide Mmoire sobre Cooperao Consular, dentre outros.
72
Interessante ressaltar que o Tratado foi aprovado na Argentina apenas em agosto de 1989, um ms aps a posse de Carlos
Menem como presidente.

63

perdia sua fora, e vises mais propensas ao retorno do vnculo forte com os Estados Unidos
se fortaleciam.
O sistema internacional tambm no era mais o mesmo. A Guerra Fria chegava a seu
fim, colocando os Estados Unidos como o nico polo de poder mundial. A liberalizao
econmica se consolidava nos pases, atrelada ao processo de regionalismo aberto, em que a
integrao no era mais vista como um fim em si mesmo, mas sim como instrumento da
liberalizao multilateral. Nesse contexto, a integrao com o Brasil no poderia mais ser a
mesma; assim como o governo de Alfonsn no conseguia mais se manter.
Em meio a conturbaes internas, Ral Alfonsn acabou renunciando presidncia,
apenas cinco meses antes do final de seu mandato. Em seu lugar, ingressou Carlos Sal
Menem, membro do partido peronista, que foi eleito logo aps o anncio da renncia de
Alfonsn.
O governo de Menem redefiniu, novamente, a poltica externa da Argentina para um
modelo de desenvolvimento diferente daquele exposto no governo de Alfonsn (SARAIVA,
2007, p. 128). A tendncia globalista desenvolvida anteriormente precisava ser suplantada por
conta da mudana do contexto externo e de problemas econmicos no mbito interno. Ainda
segundo a perspectiva de Menem, o globalismo era um dos principais responsveis pela
diminuio do padro de vida de alguns setores da sociedade e do declnio da importncia do
pas internacionalmente (MONTEIRO, 2010, p. 48).
Por essa tendncia, Russell e Tokatlian (2003) afirmam que a poltica desenvolvida
por Menem foi chamada de aquiescncia pragmtica, que se caracterizava pela aproximao
aos interesses dos Estados Unidos; pela participao ativa na criao e fortalecimento dos
regimes multilaterais; pela ampliao de um processo de desenvolvimento econmico,
atrelado no apenas integrao econmica com bases do regionalismo aberto; mas tambm
definio de interesse nacional, pela implementao de uma estratgia de desenvolvimento
econmico pautado no Consenso de Washington, pela aceitao s regras da ordem financeira
mundial, e pela noo de que a reinsero argentina internacionalmente estaria naturalmente
atrelada s foras de mercado (p. 47).
Destrinchando os pontos citados, o governo de Menem teve como um dos objetivos
em sua poltica externa o fortalecimento da aliana estratgica com os Estados Unidos, de
modo a colocar este pas com um papel at ento nunca percebido na poltica argentina. De
fato, a importncia dada aos Estados Unidos era to grande, que Guido Di Tella que veio a
ser Ministro das Relaes Exteriores do governo Menem a partir de 1991 qualificou as
relaes entre os dois pases como relaes carnais.

64

Muito da experincia de Menem com os Estados Unidos foi influenciada pelo

pensamento do cientista poltico Carlos Escud, que chegou a ser assessor de Di Tella. De
maneira geral, esse pensamento, transposto na teoria do realismo perifrico, se caracterizava
pela noo de que um pas perifrico como a Argentina deveria se preocupar em deixar de
lado a condio de lder do Terceiro Mundo e construir uma relao considerada privilegiada
com o maior poder, com aquele que possui, de fato, a hegemonia (SARAIVA, 2007, p. 130).
A Argentina, portanto, deveria se alinhar s diretrizes colocadas pelos pases centrais, em
especial aos Estados Unidos (MISI, 1999, p. 35).
Internamente, a ampliao do processo de desenvolvimento econmico se daria com
bases no Consenso de Washington. Isto envolveria polticas de liberalizao do comrcio,
com processos de privatizaes de empresas pblicas argentinas, desregulamentao e
abertura a investimentos externos. O combate inflao ficaria a cargo principalmente das
foras do mercado, justamente atrelada ao desenvolvimento de seu modelo econmico
neoliberal. Em 1991 foi lanado o Plano de Conversibilidade, com propostas de paridade
entre a moeda norte-americana e a argentina 73, plano para ajudar a conter a inflao, a
utilizao do dlar para as transaes financeiras e a equivalncia entre as reservas e a base
monetria feita pelo Banco Central argentino (HIMELFARB, 1994, p. 124).
No campo regional, a diplomacia de Menem foi menos poltica do que a de seu
antecessor (RUSSELL, 2010, p. 278), se focando em aspectos mais comerciais. Em 1991 foi
lanado o Mercosul, com compromissos meramente econmicos e sem propostas de
aprofundamento institucional por parte de seus fundadores. O Brasil, nesse contexto, era visto
como grande parceiro, mas em nenhum momento chegaria a ter a importncia que os Estados
Unidos tinham na poltica externa argentina. Durante os anos do governo Menem, que se
estendeu at 1999, a integrao no continente sul-americano era relevante e teve seus
avanos; no entanto, o interesse era econmico e no estratgico. O Brasil era
economicamente necessrio, mas politicamente se tornava um parceiro no desejvel, visto
que a parceria poltica j se encontrava na presena norte-americana.
Porm, no se pode negar os avanos que o Mercosul teve na regio. Pode-se destacar
progressos referentes abertura de comrcio que, em grande medida, colocavam o bloco, e o
Brasil em especial, como grandes parceiros argentinos. O lanamento e adoo do Real, em
1994, conferiram ainda maior peso do Brasil na economia argentina, uma vez que, como
citado anteriormente, a dependncia ao vizinho se tornou maior. O comrcio entre os pases
73

At 1992, o Austral era a moeda argentina, sendo 1 dlar o equivalente a 10 mil austrais. Em 1992, o Austral foi
substitudo pelo Peso, e a conversibilidade com o dlar ficou de 1 para 1.

65

do Mercosul confrontava a cada ano aumentos quantitativos que beneficiavam seus scios,
chegando a triplicar em um espao de tempo de apenas sete anos. Aps 1994, o comrcio
intrabloco veio a beneficiar ainda mais a Argentina, que passou a ter constantes supervits
com o Brasil.
Ainda em outros aspectos, durante o governo de Menem, houve dentro do Mercosul a
assinatura do Protocolo de Outro Preto, o Protocolo de Ushuaia, este resultado da Declarao
sobre o Compromisso Democrtico 74 e a criao do Mecanismo de Consulta e Concertao
Poltica (MCCP), de 1996. Aqui, a poltica argentina avanava com respeito integrao
econmica e conscincia de que atuar em conjunto com o Brasil poderia ser til
(SARAIVA, 2007, p. 134); no entanto, era perceptvel, como dizem Russell e Tokatlian
(2003), que havia ntidas diferenas entre as polticas exteriores de Brasil e Argentina, algo
difcil de ser atenuado (p. 54), principalmente pela preferncia incontestvel do governo
argentino pelos Estados Unidos 75. Nesse aspecto, a partir do governo de Itamar Franco, que as
diferenas entre Argentina e Brasil ficaram mostra de uma maneira at ento no feita.
Portanto, a integrao no avanaria mais que certo ponto, se dependesse da poltica
argentina. Eram apenas compromissos formais que favoreciam Argentina at um
determinado ponto.
O Mercosul, a partir de um momento de forte crescimento, sofreu com problemas
relacionados conjuntura internacional na segunda metade da dcada de 1990. Junto ao
bloco, a Argentina, com seu Plano de Conversibilidade, comeava a dar sinais de que no
suportaria as crises que estavam ocorrendo em outros pases, e que ajudavam a enxugar a
liquidez econmica. O pas no estava preparado para lidar com uma crise, visto que o cmbio
fixo da poltica de currency board teria desestimulado a industrializao (CANDEAS,
2010, p. 223), tornando-o mais vulnervel.
O segundo mandato de Menem, que foi reeleito em 1995, tambm se caracterizou pelo
enfrentamento de vrios problemas, principalmente internos. O comeo de uma forte recesso
econmica, os casos de corrupo, o aumento do desemprego e a resposta inconclusiva aos
atentados embaixada israelense, em 1992, e Associao Mutual Israelita-Argentina
(Amia), em 1994, minaram o prestgio que o presidente havia conseguido at 1994/1995.

74

Nesse ponto, percebe-se a aproximao de Argentina e Brasil para a resoluo da tentativa de tirar o presidente paraguaio
do poder. Na verdade, um dos poucos pontos de convergncia de polticas e de aproximao.
75

O lanamento da Alcsa, em 1994, e proposta por Franco, visto como uma alternativa proposta norte-americana da Alca,
sugerida no mesmo ano na Primeira Cpula das Amricas. No entanto, o governo argentino se mostrou receptivo s ideias da
Alca, apesar de ter ratificado a proposta brasileira de uma rea de livre comrcio na regio sul-americana.

66

O ano de 1999 consolidou-se como um marco importante para o Mercosul. A crise

econmica que j assolava o Brasil levou seus governantes a desvalorizarem o Real. Essa
medida gerou desequilbrios no Mercosul, visto que a Brasil-dependncia no poderia mais
se manter, prejudicando diretamente a Argentina (MONTEIRO, 2010, p. 63). Em um primeiro
momento, pensou-se que a crise brasileira no atingiria Argentina como atingiu, levando at
o presidente Menem a reagir de maneira calma aos problemas brasileiros como uma
maneira at de apaziguar os nimos internos.
No entanto, a medida unilateral brasileira acabou por gerar mal-estar entre os
governos; e a economia argentina no suportou a forte recesso. A competitividade no interior
do Mercosul se desequilibrou, gerando perdas na regionalizao do comrcio j atingida em
tempos anteriores (RUIZ, 2007, p. 194). Por conta dos danos gerados ao Mercosul, Menem
no manteve mais a postura de que a crise brasileira e a desvalorizao do Real eram apenas
uma crise passageira. A primeira reao do governante argentino foi propor que Brasil e todos
os pases da Amrica Latina passassem a utilizar o dlar, seguida da ideia de que Brasil
deveria adotar a poltica do currency board, semelhante ao plano de conversibilidade
argentino (MACADAR, 1999, p. 124). Visto que tais propostas no encontraram eco no
Brasil, a Argentina passou a anunciar unilateralmente a possvel dolarizao de sua economia,
o que significaria praticamente o fim do Mercosul e a aproximao de Menem Alca. Porm,
1999 foi o ltimo ano de Menem no poder. Tais iniciativas s teriam viabilidade se este
presidente permanecesse mais tempo em mandato.
No mesmo ano foi eleito Fernando de la Ra, candidato da UCR, em aliana opositora
ao Partido Justicialista, ou peronista. Menem tentou, pela segunda vez a reeleio, mas foi
impedido por ser considerado um ato inconstitucional. O ento presidente de la Ra, portanto,
tinha diversos desafios, e o mais importante de todos era ter em mos uma Argentina em
recesso econmica, com consequentes convulses internas; e um Mercosul enfraquecido.
A princpio, o governo de de la Ra pareceu mais propenso a valorizar as relaes com
o Brasil e com o Mercosul, de modo a relan-lo (RUSSELL ; TOKATLIAN, 2003, p. 56). A
aproximao com o Brasil seria importante para inserir a Argentina no sistema internacional,
uma vez em que este pas via a necessidade de diversificar parcerias. No entanto, a
preferncia dada aos Estados Unidos confirmadas aps os atentados de 11 de setembro de
2001 minou de certa maneira as pretenses iniciais do governo de de la Ra, fazendo com
que sua poltica externa seguisse em determinados momentos os mesmos caminhos que os
trilhados por Carlos Menem.

67

No entanto, no se pode negar que o tratamento argentino aos Estados Unidos deixou
de ser o defendido pela poltica de Menem baseada no realismo perifrico, e passou a ser um
comportamento mais pragmtico, no sentido de apenas no ser contrrio poltica norteamericana. Desse modo, o caminho para retomar certos vnculos com o Brasil e com outros
pases da Amrica do Sul ficou aberto, de maneira que a Argentina passasse a procurar
posies que pudessem preencher tanto expectativas norte-americanas quanto as brasileiras
(SARAIVA, 2007, p. 135). Por isso, como exemplo, a proposta de relanamento do Mercosul,
feita por Fernando Henrique Cardoso, foi aceita por de la Ra, e aprovada pelos quatro pases
do bloco em 2000.
Internamente, a crise econmica que j assolava a Argentina, foi agravada neste
governo. Por conta de ataques especulativos, o governo de la Ra, como afirma Monteiro
(2010, p.80), respondia com medidas de austeridade fiscal, a fim de evitar o fim do sistema
de conversibilidade. S que a crise s viria a piorar e, em 2001, medidas desesperadas como
a proibio de realizao de transferncias ao exterior e restrio ao saque bancrio 76 fizeram
com que a populao, j insatisfeita com as diversas suspeitas de corrupo que em to pouco
tempo assolavam o governo, realizassem ondas de greve e de violncia pela renncia de la
Ra (FIGUEIREDO, 2005, p. 04). A Argentina entrou na maior crise de sua histria e o
presidente foi obrigado a renunciar com apenas dois anos de mandato. Diante desse cenrio,
trs presidentes diferentes estiveram no poder em questo de dias 77.
Foi neste contexto de caos que Eduardo Duhalde, senador membro do partido
peronista, foi eleito indiretamente por meio da Lei de Acefalia 78 presidente em 2002.
Podendo ser considerado um governo de transio (RUSSELL & TOKATLIAN, 2003, p. 60),
o mandato de Duhalde procurou caminhar em meio a diferentes posicionamentos internos que
favoreciam ora a manuteno da aproximao com os Estados Unidos, ora o desejo da
aproximao com o Brasil. Ao final, o favorecimento dado ao Brasil foi maior,

76

Conhecido como corralito.

77

A saber, os nomes dos presidentes argentinos: Ramn Puerta, Adolfo Rodrguez Sa (que suspendeu o pagamento da
dvida externa argentina) e Oscar Camao. Ramn Puerta esteve sob o comando da presidncia duas vezes nesse perodo de
tempo.
78

A Lei de Acefalia (no espanhol Ley de Acefala) previa que, caso o presidente no pudesse exercer o poder, o vicepresidente deveria assumir o cargo. E, por essa lgica, se o vice no puder, o presidente do Senado seria o encarregado pela
presidncia, e depois presidente da Cmara de Deputados e presidente da Corte Suprema de Justia.

68

proporcionado, de certa maneira, pela reao de cada um dos atores envolvidos na crise
econmica argentina 79.
Portanto, a retomada dos laos com o Brasil foi praticamente uma consequncia da
conjuntura econmica e poltica daquele momento. Ainda em 2002, Duhalde afirmou que o
Brasil era seu grande scio, e que seria indispensvel para a Argentina. Essa relao de
parceria aumentou ainda mais com a eleio de Lula, no Brasil na segunda metade de 2002,
que trouxe um modelo alternativo ao neoliberal. Com isso, o governo argentino deixou a
imagem do Brasil como parceiro econmico, para construir a opinio de que o pas vizinho
poderia ser um scio poltico (MONTEIRO, 2010, p. 83).
Por consequncia, o Mercosul foi beneficiado. Primeiro pela conduta brasileira, que
foi comprada pelo presidente argentino, pois via no fortalecimento do Mercosul uma
possibilidade de ganhos uma vez que a Argentina havia perdido peso no cenrio
internacional. Segundo, porque Duhalde ps fim ao Plano de Conversibilidade, o que
favoreceria a Argentina, em mdio prazo, no que tange suas exportaes e a possvel
retomada de fluxos comerciais intrabloco, que haviam perdido fora com as crises
econmicas e com o consequente mal-estar diplomtico.
Nesse contexto, foi assinado o Protocolo de Olivos, em 2002, destinado a solucionar
controvrsias e minimizar as diferenas entre os pases dentro do bloco. Em Olivos tambm
foi criado o Tribunal Permanente de Reviso, passo importante para seu fortalecimento do
Mercosul. Tambm vlido ser citado o encontro presidencial em janeiro de 2003 entre
Lula e Duhalde no qual foi definida uma agenda bilateral que inclua o fortalecimento das
cadeias produtivas nacionais, de modo a aumentar a competitividade do Mercosul. Esse
encontro resultou, alm disso, na criao do Foro de Competitividade de Cadeias Produtivas
(CANDEAS, 2010, p. 233).
No entanto, o consenso interno gerado pela figura de Duhalde - que provocou
otimismo na sociedade com o anncio do fim da recesso do pas em 2003 foi prejudicado
por questes internas relacionadas a greves e consequente represso policial a estas 80. Tais
turbulncias acabaram forando a antecipao das eleies presidenciais em seis meses, para
abril de 2003 (SANTORO, 2011, p. 126).

79

Enquanto os Estados Unidos mostraram reticncia em lidar com a crise argentina, o Brasil teve um comportamento
solcito. A ento conduta norte-americana teve reflexos nos governos seguintes da Argentina, que passaram a enxergar este
ator e, tambm, o Fundo Monetrio Internacional como os grandes viles da crise.
80
Nesse momento, a figura forte do piquetero, trabalhador informal no aliado s foras sindicais, gerou turbulncia na
sociedade argentina, pela atuao em forma de greves, invases e bloqueios a edifcios e vias.

69

Como candidatos, figuravam os peronistas Carlos Menem e Nstor Kirchner. O

primeiro havia sido ex-presidente. O segundo, governador de Santa Cruz e ainda pouco
conhecido no cenrio poltico. Este acabou conseguindo o respaldo de Duhalde, como uma
forma do ento mandatrio dificultar a eleio de Menem, que tinha uma boa parcela de
grupos em seu apoio. Em sua agenda eleitoral, Kirchner defendia um papel forte para o
Estado e, como diz Figueiredo (2005, p.7), a aplicao de medidas econmicas que
privilegiassem a indstria nacional e o fortalecimento do Mercosul.
Aps a vitria temporria de Menem no primeiro turno, este abandonou a corrida
eleitoral, e Kirchner, como adversrio direto para o segundo turno, foi eleito presidente
argentino. Como ser visto ao longo desta dissertao, particularmente no ltimo captulo
deste trabalho, a poltica externa de Nstor Kirchner foi caracterizada pela negao ao modelo
neoliberal estabelecido durante o governo Menem, pelo carter industrialista e pela
valorizao dada a seus vizinhos da regio sul-americana, em particular o Brasil.

2.5 Concluso

Ao longo das dcadas de 1980 e 1990, Brasil e Argentina passaram por diferentes
momentos de desenvolvimento de polticas econmicas e questes de cunho fortemente
poltico, como os processos de redemocratizao. No entanto, tais momentos acabaram por
ser coincidentes nos dois pases, se forem pensados os governos de Alfonsn e Sarney, ou de
Menem e Collor ou Cardoso.
Este captulo teve por objetivo avaliar a presena do Mercosul, enquanto mecanismo
de integrao regional, nas polticas externas de Argentina e Brasil, assim como o papel de
cada um dos pases nas polticas do outro ao longo dessas duas dcadas. Por esta lgica,
percebe-se que a relao entre os dois foi caracterizada pela diminuio do sentimento de
rivalidade, alimentada por sculos, mas que a importncia dada ao outro tinha um vis
comercial. Ou seja, alternando momentos em que se dava uma importncia estratgica para o
outro como no caso dos governos Alfonsn e Duhalde por parte da Argentina, e Sarney por
parte do Brasil o relacionamento dos dois pases foi marcado pelo interesse comercial e
pelas polticas liberalizantes.
No entanto, a partir do ano de 2003, tal realidade sofre uma modificao, em parte
causada pelas crises dos modelos econmicos nacionais. Alm disso, a eleio de governos
novos Lula no Brasil e Nstor Kirchner na Argentina levou a uma mudana na poltica

70

externa de cada pas. E isto, consequentemente, gerou modificaes tambm no modelo de

integrao, neste caso o Mercosul.
Coutinho, Hoffmann e Kfuri (2007), j citados neste captulo, avaliam que a partir de
2003 h uma nova fase para o entendimento da integrao. Os autores chamam esta fase de o
momento de revitalizao do Mercosul, em que
(...) h uma retomada do processo de integrao, coincidindo com uma renovao da poltica
domstica dos pases. A retomada se d com uma mudana de paradigma: aos poucos a ideia
de um Mercosul puramente comercial vai dando lugar a uma preocupao maior com a
integrao fsica e social dos pases. A criao de novos rgos destaca a incluso de
instituies para tratar de direitos humanos, democracia e questes sociais. Os indicadores
econmicos voltam a crescer, indicando uma nova fase positiva para o Mercosul. (...)
(COUTINHO, HOFFMANN & KFURI, 2007. p. 05).

por essa ideia que os dois ltimos captulos desta dissertao tm por finalidade
tratar desses governos que iniciaram seus mandatos em 2003. O prximo captulo trata
especificamente dos dois mandatos de Lula entre 2003 e 2010 abordando a poltica
externa de seu governo, assim como a importncia do Mercosul para sua poltica. Alm disso,
tal captulo se preocupa em pensar a influncia de aspectos domsticos para a poltica externa
brasileira, como o perfil do presidente e o partido ao qual pertence. Por ltimo, ser
importante a anlise no captulo do papel da Argentina para a poltica externa brasileira, assim
como a questo das assimetrias existente entre os dois pases.

71

3.

POLTICA EXTERNA NO GOVERNO LULA (2003-2010), ARGENTINA E

MERCOSUL

O primeiro mandato presidencial de Luiz Incio Lula da Silva foi iniciado em janeiro
de 2003 e significou o fim de uma srie de derrotas eleitorais seguidas de seu partido na
competio pelo cargo de chefe do Executivo brasileiro (OLIVEIRA, 2012. p. 1). O lder
sindical e co-fundador do PT em 1980 havia tentado se eleger pela primeira para presidente
em 1989, concorrendo com o ex-presidente Fernando Collor. A segunda e terceira tentativas
foram realizadas contra Fernando Henrique Cardoso, respectivamente em 1994 e 1998. Em
ambas as vezes em que concorreu com Cardoso, amargou uma derrota ainda no primeiro
turno.
No entanto, a crise do Real, que teve seu pice em 1999, permitiu que Lula pudesse
chegar frente do Executivo em 2003, contrariando a ordem de quase dez anos de predomnio
do PSDB. Nesta nova eleio, Lula foi eleito presidente da repblica com uma vantagem de
mais de 50 milhes de votos sob seu adversrio, Jos Serra, partidrio de Cardoso. O
sindicalista subiu ao poder em um momento de desgaste do modelo neoliberal imposto ao
longo da dcada de 1990, que influenciou, de certa maneira, tal crise econmica ocorrida no
pas nesta dcada. Em 2006, Lula reeleito, podendo dar prosseguimento ao governo iniciado
quatro anos antes.
Este captulo tem por objetivo realizar uma abordagem ao mesmo tempo analtica e
histrica dos dois mandatos de Lula, entre os anos de 2003 e 2010, abordando as diretrizes
gerais de sua poltica externa com vistas a identificar seu impacto sobre o Mercosul. Da
mesma forma, interessante apontar o que houve nesse governo de mudana em relao aos
governos anteriores levando em considerao os pontos que levariam a tal mudana assim
como analisar como o pas se posicionou no cenrio internacional e regional.
Dentro deste ltimo aspecto, analisar o relacionamento brasileiro com a Argentina,
avaliando seu comportamento e percepes frente ao vizinho, se torna relevante como forma
de entender como o Mercosul, enquanto mecanismo regional, sofreu influncia e foi alterado
por esta relao. Por esta lgica, procura-se avaliar como o governo de Lula interagiu com os
governos de Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de Kirchner abordando aproximaes e
pontos divergentes, alm da assimetria existente entre os pases e como essa interao
influenciou no papel que o Mercosul adquiriu atualmente, com um perfil menos comercial,

72

por meio de aes que favoreceram tal situao. A seguir, ser tratado o tema da mudana da
atuao externa brasileira em relao aos governos nacionais anteriores a Lula.

3.1.

Governo Lula: mudana ou continuidade?

Frente s perspectivas de vitria de Lula, ento lder de um dos partidos mais

importantes da esquerda brasileira, houve certa precauo por parte de setores do mercado,
que viam o novo governo como significativo de mudanas drsticas na poltica econmica.
Isto levou, durante sua campanha e logo aps sua eleio, em 2002, a uma deteriorao no
Risco Brasil 81, o que favoreceu uma alta dos juros e da inflao, somados a queda no valor
dos ttulos da dvida externa brasileira.
No entanto, como afirma Almeida (2007), apesar das especulaes a realidade aps as
eleies no foi de total mudana, em termos econmicos. O que existiu, portanto, foi a
preservao do ncleo essencial dos mecanismos implementados durante o Plano Real e nos
seus ajustes: responsabilidade fiscal, metas de inflao e cmbio flutuante (ALMEIDA,
2007. p. 9), com a manuteno de acordos de 1998, 2001 e 2002 com o FMI. Peter R.
Kingstone e Aldo F. Ponce (2010) corroboram a mesma ideia de Almeida, ao afirmarem que
[...] o governo de Lula ofereceu pouco para sugerir a emergncia de uma alternativa de
esquerda clara ao Consenso de Washington [...]. Ao contrrio, [...] abarcou uma orientao
econmica voltada para o mercado [...]. A orientao bsica de Lula foi o pragmatismo e a
moderao 82. (KINGSTONE; PONCE, 2010. p. 98-99) (traduo nossa).

No entanto, para Almeida (2007), o mesmo no pode ser dito em termos de poltica
externa. De acordo com o autor, o governo de Lula foi marcado por grandes mudanas em
relao a seus antecessores, apesar de admitir que ainda (...) a maior parte da agenda
diplomtica tenha apresentado mais elementos de continuidade do que de ruptura com a
poltica anterior 83.
De uma forma geral, para Almeida, muitas iniciativas estiveram em um contexto de
busca de uma poltica externa pautada no multilateralismo e na autonomia, alm da nfase na
81
O Risco Brasil um indicador que tenta avaliar o grau de instabilidade do pas. Este indicador revela o grau de risco para
investimentos estrangeiros. A avaliao deste ndice se d por agncias especializadas.
82

O Texto em lngua estrangeira : [...] Lulas government has offered little to suggest the emergence of a clear leftist
alternative to Washington Consensus []. Instead, [] has embraced a generally market-oriented economic orientation [].
Lulas basic orientation has been pragmatic and moderate.
83

Idem. p. 7.

73

cooperao Sul-Sul e na regio sul-americana. Tudo isto pautado por uma poltica
desenvolvimentista e de busca de liderana e dos interesses nacionais. Lula, portanto, retomou
com propriedade o paradigma globalista ao aglomerar diversos temas, atores e diretrizes em
uma nica poltica exterior.
Da mesma forma, Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni (2011) chegam a citar em seu
livro uma frase de Lula elaborada durante seu discurso de posse, em que o mandatrio utiliza
o desejo da populao em modificar seu voto como um sinal de que seu governo deveria
simbolizar uma mudana em relao aos governos anteriores. No entanto, os autores afirmam,
segundo opinio prpria, que no houve ruptura total com relao aos paradigmas j
tradicionais da poltica externa brasileira. Portanto, o que se verificaria seriam mais
desdobramentos do que j havia sido feito em administraes anteriores que uma mudana
drstica em si (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011. p. 130).
Mas tambm no h como se negar, ainda segundo Vigevani e Cepaluni, que o que se
verifica uma nfase diferente dada a certos temas de poltica externa, assim como os meios
para se chegar a determinado fim, como o desenvolvimento nacional e a busca pela
autonomia. Por isso que o governo de Lula to peculiar e, portanto, se torna diferente dos
demais, significando uma mudana.
Alcides Costa Vaz (2006a), ao fazer um apanhado de praticamente todo o primeiro do
governo Lula, refere-se a tal administrao da mesma maneira que Vigevani e Capeluni. Na
verdade, a grande maioria dos autores estudiosos do governo Lula desenvolve seu raciocnio
em cima desta ideia. Vaz, em seu texto O Governo Lula: uma nova poltica exterior? faz um
resumo de tal governo em referncia aos anteriores, principalmente o de Fernando Henrique
Cardoso. Por este aspecto, Vaz afirma que a mudana que existiu no governo de Lula estava
[...] no tanto por meio da dramtica reviso de objetivos e prioridades, mas antes e
principalmente, por meio de atuao mais assertiva fundada na (i) subordinao direta da
poltica externa aos ditames do desenvolvimento, este orientado por uma perspectiva
humanista; (ii) na reafirmao da soberania e dos interesses nacionais no plano internacional;
(iii) na centralidade e apoio ao comrcio exterior como ferramenta essencial ao
desenvolvimento econmico e para a reduo das vulnerabilidades externas do Pas; (iv) no
engajamento na construo de alianas e parcerias nos planos regional e global
simultaneamente, em prol de objetivos e causas identificadas com as necessidades do
desenvolvimento econmico e social; e, por fim, como trao efetivamente distintivo, (v) com
a atuao decidida em prol da promoo de uma ordem poltica e econmica mais
democrtica, justa e equitativa entre as naes (VAZ, 2006a. p. 90).

Deste modo, Vaz admite no haver ruptura completa nem grandes inovaes com as
diretrizes da poltica exterior em perodos anteriores nem questes totalmente inditas. Mas
indica que no apenas uma simples continuidade, uma vez em que se percebe que a forma

74

como objetivos, prioridades e instrumentos so tratados implica em algo totalmente diferente

dos governos anteriores (VAZ, 2006a, p. 95).
Contrrio a essa corrente da ruptura na continuidade esto Kingstone e Ponce (2010).
Apesar de a anlise ser feita particularmente na poltica interna e na questo econmica, podese auferir em todo o captulo dos autores, a ideia de que a mudana no existiu. Isso se d
porque todas as medidas, quer sejam elas econmicas, sociais ou polticas (ou at de poltica
externa, este tema interpretado por esta autora), foram limitadas pelas prioridades do governo,
que eram equilbrio macroeconmico e baixas taxas de inflao. Os autores afirmam que, por
conta desta questo, quem via a Lula como grande representante da esquerda (como
partidrios seus) sofreu uma decepo. Porm, no houve prejuzo com relao imagem e a
fora poltica de seu governo, uma vez em que havia respaldo das classes mais humildes
beneficiadas por programas como o programa Bolsa Famlia 84 e de quem apoiava polticas
econmicas que apontavam para certa continuidade do governo anterior (KINGSTONE;
PONCE, 2010. p. 100).
mais difcil encontrar opinies que so totalmente contrrias ideia de mudana do
que as expostas acima, que atestam algum tipo de cmbio, mesmo que dentro de certa
continuidade. Isso se d pelo fato de que a poltica externa do governo Lula se insere em um
perodo em que os contextos externo e interno permitiram, se no impuseram em casos mais
extremos, uma alterao do comportamento do pas. Alm da crise econmica interna
mencionada no incio deste captulo (assim como no captulo dois), h o momento psataques terroristas de 11 de Setembro nos EUA, que redefiniram a poltica mundial e levaram
modificao de agendas para temas relacionados segurana e conflitos (da mesma maneira
que o fim da Guerra Fria promoveu mudanas na poltica exterior da Amrica Latina de uma
maneira geral na dcada de 1990) (VAZ, 2006b. p. 45-47). Deste modo, pode-se pensar que a
poltica externa brasileira reagiu a mudanas estruturais na sua prpria insero internacional
citando Lima (2010)
tornando-se mais pr-ativa e pragmtica. Sua base conceitual foi alargada, combinando
temas e agendas do perodo pr-mudana com novos temas e agendas. Do passado, a poltica
externa conservou a defesa do multilateralismo universal e da autonomia da poltica externa,
resignificada na atual gesto, a partir da ambio de implementar uma agenda internacional

84
Os autores, ao citarem Barros Silva, afirmam que o Bolsa Famlia pode ser controverso ao perceber seus efeitos reais sobre
a pobreza e a renda. Kingstone e Ponce ainda dizem que tal programa do governo tem custos pequenos, alta visibilidade no
que diz respeito ao aumento de poder de compra das famlias de baixa renda, mas pouco a acrescentar quando se fala em criar
mudanas fundamentais na estrutura social e econmica do pas (KINGSTONE; PONCE, 2010. p. 112) (Traduo nossa). O
texto em lngua estrangeira : Bolsa Famlia is a low-cost, high visibility program that increases low-income families
purchasing power but is less promising with respect to creating fundamental changes in Brazils social and economic
structure.

75

prpria na poltica internacional, independente das preferncias das potncias (LIMA, 2010.
p. 14)

Segundo a teoria da mudana de poltica externa de Hermann (1990), pode-se dizer

que a poltica externa brasileira passou por modificaes em suas diretrizes, estimulada,
justamente, por contextos de mudana estrutural e atores presentes. Todos esses fatores deram
peso para que a poltica externa de Lula fosse considerada peculiar. A comear por um dos
fatores: o de choque externo.
Vigevani e Cepaluni (2011, p.132) analisam a poltica exterior brasileira da dcada de
1990 como se influenciada pelos choques do petrleo na dcada de 1970, assim como pelo
fim da Guerra Fria e as crises da dvida externa. Estes fatores levaram a um modelo de
poltica chamado de autonomia pela participao, em que o perfil protecionista do Estado
dava lugar a polticas de cunho mais liberal, sendo bem mais forte no governo de Cardoso.
Tambm, a participao se daria pela incorporao de temas internacionais como os
Direitos Humanos na agenda brasileira, e na valorizao de regimes internacionais e de
processos de integrao, que viriam ao encontro da perspectiva comercial.
Da mesma forma que processos externos influenciaram na poltica brasileira na dcada
de 1990, os primeiros anos da dcada de 2000 tambm sofreram por fatores externos que
modificaram a tomada de deciso. Os ataques terroristas aos Estados Unidos em 2001 ainda
no mandato de Cardoso, mesmo que prximos a seu final trouxeram tona novamente a
importncia pela manuteno da segurana, que j havia tido uma diminuio com o
resfriamento das tenses durante a Guerra Fria. Uma vez que a lgica bipolar no tinha mais
sentido, questes como essas foram deixadas em um plano de menor importncia. Tambm,
os ataques terroristas trouxeram uma nova forma de inimigo, no tradicional, que
perturbava as condies de segurana j estabelecidas contra os inimigos convencionais.
A partir disso, o que se pde verificar, entre Estados Unidos e America Latina, foi, ao
mesmo tempo, um tratamento de certo distanciamento com os problemas econmicos da
regio e a incluso de determinados pases dessa mesma rea em uma lista de inimigos, como,
por exemplo, a Venezuela. Deste modo, a poltica externa adotada de aproximao potncia
regional se enfraqueceu, o que fez com que o pas pudesse adotar medidas de contribuio ao
equilbrio internacional e de maiores relaes com os pases emergentes.
Regionalmente, apesar de sofrer tambm com uma crise econmica no final da dcada
de 1990, o Brasil verificou a existncia, em seu vizinho, de uma das maiores crises
econmicas da histria da regio, seno a maior. A Argentina, que havia declarado moratria
da dvida externa e estava com srias dificuldades para reverter o quadro econmico interno,

76

havia condicionado, tambm, o enfraquecimento do Mercosul. Por este modo, com a proposta
de dolarizao das economias da regio vinda da Argentina, assim como de retrocesso do
bloco colocava em xeque o comportamento externo brasileiro, que j havia oscilado ao agir
unilateralmente ao desvalorizar o Real.
A criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), em 2000, j havia sido
um pontap, no final do governo de Cardoso, para um comportamento externo com um trao,
menor em termos econmicos, voltado mais para a regio e para o equilbrio dos pases sulamericanos. 85 No entanto, com as eleies argentinas em 2003 e, anteriormente, com o
mandato curto e transitrio de Eduardo Duhalde (2002-2003) que a receptividade externa foi
maior e a poltica brasileira pde ter maior movimentao.
Isso acarretou a uma mudana na poltica externa brasileira, em que passava a encarar
os vizinhos no apenas como peas fundamentais para o equilbrio comercial e aumento da
competitividade externa em termos econmicos, mas sim como parceiros essenciais para a
manuteno de uma zona de paz e equilbrio poltico, onde a integrao traria mais benefcios
que o unilateralismo. A vitria de Lula nas eleies de 2002 contribuiu para que isso fosse
possvel.
Os segundo e terceiro fatores de mudanas explicados por Hermann recaem
justamente pela figura presidencial, sendo ela a liderana poltica de um Estado como o
Brasil, e pelo corpo burocrtico existente. Esta burocracia capaz de influenciar as aes do
presidente e, no caso brasileiro, usar-se-o dois atores: o Ministrio das Relaes Exteriores e
o PT, partido de Lula. Saraiva (2010a) afirma que o Programa de Governo do PT para as
eleies de 2003 (assim como para todas as outras eleies ps-ditadura militar em que Lula
concorreu como candidato presidencial), abordava questes diferentes do habitual para o
comportamento brasileiro. Segundo a autora, a faceta de orientar o debate poltico para temas
internos seria substituda para um
projeto de poltica externa orientado sobretudo para a Amrica do Sul e a integrao regional
como elemento capaz de impulsionar o desenvolvimento nacional. Destacava tambm a sua
contribuio para a diminuio das tenses internacionais e para a construo de um mundo
mais equilibrado. (SARAIVA, 2010a. p. 6).

A autora afirma que a corrente de pensamento que se formou principalmente em meio

acadmico e no PT tratava o tema da integrao como relevante, em que era importante a
integrao regional com base na questo da identidade em comum e com objetivos no apenas

85

Embora com suas bases lanadas no governo de Cardoso, a criao da Casa s foi formalizada em 2004.

77

econmicos; mas tambm polticos, culturais e sociais 86. Saraiva os identifica como
progressistas.
Progressista tambm chamado esse grupo por Almeida (2003) em A Poltica
Internacional do Partido dos Trabalhadores: da fundao diplomacia do governo Lula
(ALMEIDA, 2003. p. 88). O autor diz que o PT passou por alteraes em seu programa ao
longo dos anos que, de certa forma, favoreceram a derrota de Lula nas eleies anteriores a
2002. O pensamento de poltica externa do partido saiu de algo bem mais voltado para o
socialismo e se direcionou a propostas mais flexveis, principalmente em termos econmicos
como suas obrigaes externas com o FMI. Esse comportamento pode ser verificado nos
mandatos de Lula que, ao mesmo tempo, preservaram mecanismos econmicos do governo
anterior e trouxeram temas abordados pelo programa do PT ainda que os mais esquerdistas
do partido estejam mais ligados lgica socialista anterior. Ou seja, mesmo com mudanas no
partido que acompanharam o contexto internacional e as exigncias de um governo eleito, a
agenda internacional do PT foi preservada e passada para a poltica externa.
Tal questo foi auxiliada pela imagem e pela liderana que Lula exercia. Advindo da
classe operria, se tornou sindicalista ao ingressar no Sindicato de Metalrgicos de So
Bernardo do Campo e Diadema, em 1968. Em 1980 fundou o PT de carter esquerdista e
aps sofrer sua primeira derrota eleitoral para o governo de So Paulo (1982), lanou-se como
deputado federal pelo mesmo estado. Nos anos que se seguiram, sua derrota nas eleies
presidenciais pode ser associada com o fato de, em meio a uma condio internacional
especfica, o programa de governo que trazia consigo era considerado radical por grande parte
da sociedade.
J em 2002, com o PT trazendo um programa de governo mais flexvel, o perfil de
liderana de Lula contribuiu para a vitria nas eleies. Com o desgaste econmico e poltico
do governo anterior, Lula era visto como promessa por vir de uma classe que teoricamente
compreenderia grande parcela da sociedade e por j haver tentado trs vezes concorrer
presidncia e mesmo assim no desistir de competir. Ou seja, mesmo com a desconfiana de
setores empresariais e investidores sobre o tema da mudana radical na economia, Lula, por
seu perfil, foi eleito com amplo apoio populacional. E seu perfil personalista agregado a

86

Idem. p. 6.

78

polticas de vis social conseguiu, mesmo em meio a escndalos de corrupo, como o

Mensalo em 2005

87

se reeleger em 2006.

Lula, enquanto figura poltica 88, durante seu governo, exerceu uma liderana que,
segundo as caractersticas gerais estabelecidas por Hermann (1990), teve a convico, o poder
e a energia para fazer com que seu governo, e consequentemente a poltica brasileira,
sofressem uma mudana de rumo. Isso pode ser explicado pelo apoio das classes mais
humildes do pas ao presidente ou pela atuao em conjunto com o MRE, pasta comandada
por Celso Amorim, na conduo da poltica externa. O ministro, dotado de iderios
semelhantes aos levados pelo governo de Lula ao Executivo, favoreceu o bom andamento
poltico entre o Presidente e o ministrio, fortalecendo as decises tomadas na poltica
externa.
O Itamaraty uma estrutura burocrtica de peso em toda a tradio da poltica externa
brasileira. Historicamente o Itamaraty desde sua constituio institucional no perodo do
Baro do Rio Branco que concentra o processo de formulao e de continuidade na poltica
externa brasileira (CHEIBUB, 1985. p. 120; RUIZ; SARAIVA; 2010. p. 36).
De acordo com Saraiva (2010b. p.46), a crise de paradigma ocorrida no governo de
Collor levou diviso do Itamaraty em dois grupos de pensamento: os autonomistas e os
institucionalistas pragmticos. O primeiro grupo, tambm conhecido como nacionalista,
mais ligado lgica desenvolvimentista e ao que prega o governo de Lula. Desenvolveu-se
entre os grupos que incluem o ministro Celso Amorim. Tal corrente tem por objetivo pregar
um papel mais autnimo por parte do Brasil, sem que esteja to atrelado aos regimes
internacionais. Ao mesmo tempo, prega a construo da liderana brasileira na Amrica do
Sul, de modo que a integrao seja objetivo primrio da poltica externa 89.
J os institucionalistas pragmticos se fortaleceram durante o governo de Cardoso e
tem como linha de pensamento a orientao para priorizar os regimes internacionais, alm
por meio de um vis econmico de valorizar a liberalizao. Alm disso, este grupo tem
uma viso para a Amrica do Sul de construo de liderana brasileira, porm relacionados

87

A Crise do Mensalo se resume a um esquema denunciado de compra de votos de parlamentares da chamada base aliada
para o devido apoio ao governo federal. Este esquema foi revelado pelo ento deputado federal Roberto Jefferson, do antigo
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).
88

O governo de Lula segue uma tendncia de governos anteriores, como o de Cardoso, de exercer uma diplomacia
presidencialista. Pinheiro (2004) a caracteriza como uma diplomacia pautada pela ao do mandatrio como formulador de
poltica externa, que se somaria ao j papel do MRE (PINHEIRO, 2004. p. 53).
89

Idem. p. 49.

79

ideia de democracia e desenvolvimento da infraestrutura. Ou seja, a ideia de integrao para o

Brasil de acordo com esse grupo no deveria impedir os interesses nacionais brasileiros 90.
Durante o governo Lula, a corrente autonomista se fortaleceu, tornando-se o principal
formulador da poltica externa. Alm disso, os progressistas, mesmo que no pertencessem ao
Itamaraty, criaram oportunidades de dilogo com o ministrio e, com isso, passaram a
tambm influenciar as decises do governo (SARAIVA, 2010a, p. 6). Se, por um lado, o
Itamaraty perdia a centralidade da formulao de poltica externa no Brasil, por outro a
confluncia de ideias entre os dois grupos mais presentes no governo Lula e incluindo o
papel de liderana do presidente fizeram com que sua gesto se tornasse peculiar e, com
isso, permitissem certa mudana da conduo da poltica externa.
O ltimo fator de mudana em poltica externa est baseado na reestruturao
domstica. No Brasil, esse foi um dos pontos que contribuiu de forma mais leve para a
mudana ocorrida na poltica externa; mas que mesmo assim pode-se verificar uma ligeira
alterao. No incio dos anos 2000, a viso de um modelo desenvolvimentista, normalmente
voltado para a substituio de importaes, se tornava um consenso frente ao modelo mais
liberal. A sociedade em geral passou a ter conscincia da necessidade de um mercado
competitivo internacionalmente (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011. p. 137), e muitos setores
avaliavam o modelo adotado anteriormente como ineficiente no sentido de sanar todos os
problemas econmicos.
Na verdade, o Plano Real contribuiu para a estabilizao da economia brasileira ao
longo da dcada de 1990, o que permitiu que o governo de Lula se iniciasse com uma
preocupao menor sobre este tema do que, por exemplo, a Argentina (que enfrentava uma
profunda crise econmica). De fato, o modelo industrial brasileiro ao longo das dcadas
permitiu que o Brasil tivesse mais manobra em momentos de crise. No entanto, a poltica de
privatizaes e desregulamentao adotada na dcada de 1990, atrelada s crises que
assolaram Leste Asitico, Amrica Latina e Rssia, induziu a uma nova concepo de
desenvolvimento, associada quela existente nas dcadas de 1970 e 1980. Como diz Saraiva
(2012),
O governo do presidente Lula teve incio depois de 8 anos de estabilidade econmica e, sem
mudar inicialmente a estratgia de abertura condicionada assumida pelo governo anterior, foi
pouco a pouco re-introduzindo elementos mais prprios ao desenvolvimentismo, como as
iniciativas para o reforo da infraestrutura e um projeto de fortalecimento da industrializao
com perspectivas de avanos tecnolgicos em reas especficas (SARAIVA, 2012. p. 121).

90

Idem. p. 47.

80

Desta forma, pode-se perceber que no Brasil os quatro fatores estabelecidos por
Hermann influenciaram, uns mais e outros menos, para a composio da poltica externa
brasileira com algumas mudanas, por mais que no tenha existido uma ruptura do executado
por governos anteriores. A partir disso, algumas diretrizes da poltica externa do governo de
Lula so interessantes de serem apresentadas, como forma de esclarecer porque sua gesto se
torna peculiar e porque, a partir deste contexto, as relaes com a Argentina tomam um rumo
diferente e o Mercosul ganha impulso.

3.2. As diretrizes da diplomacia de Lula

A poltica externa do governo Lula, em seus dois mandatos pde ser marcada por
diretrizes especficas que foram pontuadas por Vigevani e Cepaluni (2011. p. 137). So as
seguintes:
1) Busca de maior equilbrio internacional, de modo a reduzir a presena do
unilateralismo. Com isso, valorizao de objetivos sociais e participao em
organismos internacionais e fruns multilaterais;
2) Fortalecimento de relaes bilaterais e multilaterais o que Almeida chama de
multilateralismo poltico (2007. p. 13) para aumentar o peso do pas nas negociaes
internacionais;
3) Maior interao diplomtica, de modo a criar possibilidades de intercmbio em
diversas esferas;
4) Intensificao das relaes Sul-Sul, principalmente com os pases sul-americanos e os
emergentes, como China e frica do Sul. Tambm valorizao com os pases do
continente africano;
5) Ao destacada na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e na ONU, de modo a
conseguir neste uma cadeira permanente no Conselho de Segurana (CS);
6) Manuteno de relaes amigveis e aumento de relaes econmicas com pases
mais ricos, em especial os EUA.

Das seis diretrizes, algumas podem ser vinculadas umas com as outras. Desta maneira,
trabalhar-se- com aqui trs diretrizes: 1) participao em foros e organizaes
multilaterais/internacionais (como ONU e OMC), de modo a aumentar o peso do pas
internacionalmente. Valorizao do multilateralismo em funo do interesse nacional; 2)

81

maiores vnculos com os pases do Hemisfrio Sul, ao mesmo tempo de uma aproximao
pragmtica com os do Hemisfrio Norte (em especial os EUA); 3) separadamente, maior
vnculo com a Amrica do Sul e, consequentemente, com a Argentina enquanto parceiro
estratgico para o Brasil. A partir disto, valorizao dos mecanismos de integrao regional
(com foco no Mercosul).

3.2.1. O multilateralismo brasileiro

A diplomacia do governo Lula voltada para uma posio de maior valorizao

autonomia e ao multilateralismo levaram ao desejo do fortalecimento do pas na esfera
internacional Essa postura faz parte de uma estratgia com objetivos de aumentar o poder de
barganha do Brasil (LIMA; HISRT, 2006. p. 25), uma vez em que o pas estava saindo de um
momento de crise econmica e fortalecendo seu papel de novo no mundo. A pretenso de
trazer uma poltica externa reformada mesmo que sem grandes rupturas necessitava, ao
mesmo tempo, do fortalecimento em diversas esferas.
Dentre os pontos relevantes desta poltica externa multilateral, a presena brasileira em
foros internacionais como a OMC e a ONU contriburam para o aumento de seu peso. A
presena brasileira dentro da ONU pode ser exemplificada por duas situaes: a participao
do pas em operaes de paz e neste caso notria a liderana brasileira na misso no Haiti
e na reforma do Conselho de Segurana (CSNU), em que o Brasil defende uma cadeira
permanente para si.
No mbito da OMC, o que mais pode ser chamado a ateno a criao do G-20
Comercial 91, grupo dos 21 pases em desenvolvimento criado meses antes da reunio
ministerial do rgo em 2003, em Cancn, logo no primeiro ano do mandato do governo de
Lula. Este grupo (que formado por frica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, China,
Cuba, Egito, Equador, Filipinas, Guatemala, Mxico, Nigria, Paquisto, Peru, Paraguai,
Tailndia, Tanznia, Uruguai, Venezuela e Zimbbue) tem por objetivo buscar o
cumprimento do estabelecido pela Rodada de Doha, da OMC, iniciada em 2001.
O G-20 significou um avano na postura ativa do Brasil na OMC. Isso porque durante
a dcada de 1990, a atitude brasileira na organizao de comrcio geralmente era de apoio
91
No confundir este G-20 com o G-20 financeiro criado no final da dcada de 1990, com as 20 economias mais ricas do
mundo. Segundo pgina do MRE brasileiro, o objetivo do G-20 era reunir pases desenvolvidos e os pases em

desenvolvimento sistemicamente mais importantes, para cooperao em temas econmicos e financeiros

(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2012b).

82

pragmtico aos atores de maior relevncia, como os Estados Unidos e a Unio Europeia.
Deste modo, havia certo afastamento de posies voltadas para maiores reivindicaes
caractersticas de um perfil, como Vizentini afirma, de terceiro-mundista (VIZENTINI, 2009.
p. 4). Assim, reclamaes referentes maior abertura comercial direcionadas, por exemplo,
aos EUA eram apenas pontuais, no sendo uma postura comum em todos os aspectos.
J com relao s questes agrcolas, o Brasil trabalhava por meio do Grupo de Cairns,
de 1986. Este grupo reunia pases agrcolas exportadores e funcionou como um terceiro ator
na Rodada Uruguai na dcada de 1980. De fato, o Grupo de Cairns serviu para conversaes
acerca da questo agrcola (com a assinatura do Acordo da Agricultura), mas careceu de fora
para solucionar os problemas dos elevados subsdios dos pases mais desenvolvidos nesse
setor. Mesmo buscando gerar uma agenda de questes agrcolas a ser debatida nas rodadas
seguintes da OMC, a atuao do grupo no era assertiva o suficiente para elaborar uma
posio forte e consensual, de modo a fazer frente aos pases considerados mais ricos
(VIZENTINI, 2009. p. 6).
Segundo Vizentini (2009. p. 6), o Brasil j vinha sentindo desconforto com a postura
mais tmida que partia da prpria liderana australiana chefe permanente do grupo. Mesmo
procurando uma posio mais moderada, o pas tinha por estratgia acionar o rgo de
Soluo de Controvrsia da OMC para solucionar questes especficas, uma vez que o Grupo
de Cairns no tinha peso suficiente.
Com o governo de Lula e a nomeao de Celso Amorim como ministro, a posio
brasileira na organizao se tornou mais ativa, vindo j de insatisfaes anteriores, como as j
mencionadas, e com a necessidade de reforar o papel das organizaes multilaterais para que
o projeto desenvolvimentista brasileiro pudesse seguir adiante. Com isso, a criao do G-20
foi importante para o Brasil uma vez em que o pas tomava uma das lideranas do grupo e de
toda sua articulao. O presidente Lula, inclusive, pensava no G-20 como instrumento para o
aumento das trocas entre os pases membros, de forma a fortalecer o dilogo Sul-Sul, uma das
outras diretrizes defendidas em sua poltica externa.
No entanto, apesar da importncia do aspecto comercial e da criao do G-20, o tema
mais sensvel da busca brasileira por uma maior posio no sistema internacional se faz
presente na postura que o pas toma na ONU, principalmente concernente reforma do
Conselho de Segurana. Assim que tomou posse como presidente, Lula no ocultou em seus
discursos a importncia que delegaria participao brasileira na ONU, foro que deveria ser
palco de justia e promoo da paz.

83

Primeiramente, o pas reforou a prioridade que daria reforma do organismo, de

modo a conseguir uma cadeira permanente 92. Segundo a diplomacia brasileira, possuir um
assento permanente no Conselho de Segurana seria a traduo de algo que j estava, de
acordo com a poltica externa do pas, evidente: o Brasil teria por direito tal posio, por
sempre ter participado na construo e manuteno da paz e por ter sempre a vontade de
participar nas aes realizadas pela organizao (AMORIM, 2008. p. 10).
Desta maneira, o tema da reforma foi constante nos discursos diplomticos brasileiros,
aparecendo em conversaes bilaterais, quando o pas queria conseguir algum tipo de apoio.
Para tal fim, viam-se, em contrapartida, atitudes brasileiras como o perdo da dvida de alguns
pases do continente africano e dos latino-americanos. (ALMEIDA, 2007. p. 22). Almeida
tambm comenta da eliminao dos dficits que o Brasil tinha com os organismos
multilaterais, uma vez que quitando estas dvidas, o pas se tornava capacitado a pleitear tais
ambies.
O desejo de conseguir um assento no CSNU incentivou a criao do G4, o grupo dos
quatro pases que se candidatariam a este posto. Tal grupo, composto por Japo, Alemanha e
ndia alm do Brasil estabeleceu uma posio comum referente ao debate dentro da
organizao. Para esse pleito, o Brasil conseguiu apoio de Reino Unido e da Frana, mas
encontrou barreiras nas posies de EUA (ALMEIDA, 2007. p. 22) 93.
A participao ativa do Brasil na Misso das Naes Unidas para e Estabilizao no
Haiti (MINUSTAH), iniciada em 2004, demonstra tal determinao do pas em ter maior
espao no contexto da ONU. Apesar de o Brasil participar, atualmente, de nove operaes de
manuteno de paz 94, a atuao no Haiti muito relevante, uma vez que o Brasil tomou para
si a liderana, com o envio de mais de nove mil oficiais para local.
O posicionamento do pas foi chamado de diplomacia solidria brasileira, segundo
Seitenfus (2006. p. 08), e garantiu pontos ao pas, uma vez que em meio s articulaes de
poder internacionais, as atitudes de cooperao e colaborao do Brasil proporcionam a ele
grande poder de barganha dentro da ONU. Por mais que tais atitudes brasileiras tenham
interesses nacionais encobertos, a imagem que o pas passa positiva, com este podendo, com
isso, ganhar muito do reconhecimento e do apoio que necessita para ter fora dentro do
92

O Conselho de Segurana da ONU possui 15 membros, sendo 10 no permanentes e 5 permanentes (Rssia, China, EUA,
Frana e Reino Unido). Os no permanentes so escolhidos a cada dois anos e os permanentes tem cadeira fixa, com poder de
exercer veto sobre qualquer deciso. Mesmo que a maioria dos membros opte por uma resoluo, um nico veto capaz de
suspender o que havia sido acordado. O mandato de 2010-2011 foi o dcimo mandato brasileiro no CSNU.
93
A posio da Argentina ao projeto brasileiro no CSNU ser vista mais adiante.
94

Em ingls, peacekeeping operations. Ao longo da participao brasileira, foram mais de 30.

84

arranjo multilateral. Isso garante ao pas, tambm, maior legitimidade, o que permite reduzir
os custos que poderiam vir com a insero multilateral.

3.2.2. A cooperao Sul-Sul

Com a iniciativa de se relacionar com novos parceiros e estratgias, o governo de Lula

apostou no aprofundamento das alianas com os chamados pases do Sul, ou do Hemisfrio
Sul. Tal aproximao, denominada cooperao Sul-Sul, no se deu em detrimento do vnculo
j existente com os Estados Unidos e a Unio Europeia (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007, p.
290)

95

. Mas a aproximao com os pases do Sul teria como objetivo ir alm da simples

cooperao ou integrao comercial. Deste modo, estabeleceu-se o desejo de liderana

brasileiro em meio ao mundo em desenvolvimento, o que garantiria maiores possibilidades de
insero internacional.
Esta iniciativa remonta a dcadas anteriores ao governo de Cardoso, uma vez que
durante praticamente todo o perodo da Guerra Fria, a poltica externa brasileira pautou-se em
temas que mostravam a clivagem Norte-Sul, em detrimento da normalidade da Guerra Fria
de Leste e Oeste. Desta forma, a parceria com os pases do Sul se tornava vlida. Porm, no
se pode confundir o comportamento da diplomacia de Lula com o que Cardoso chamou de
diplomacia pela distncia, uma vez que o sculo XXI se iniciava com a intensificao da
globalizao e com a impossibilidade do governo brasileiro se destacar dos demais sem sofrer
com consequncias (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011. p. 139). Por isso, o relacionamento com
os pases mais ricos no poderia ser abandonado.
As alianas Sul-Sul estiveram tambm presente no governo de Cardoso, porm o
desenvolvimento e institucionalizao das mesmas foram realizados no governo de Lula.
Alm do G-20 comercial j citado anteriormente, outras alianas como Ibas (grupo composto
por ndia, Brasil e frica do Sul) tiveram espao. Este grupo, criado em 2003 com a
Declarao de Braslia, apesar de abranger uma gama grande de temas, procura evitar abordar
a todo momento questes envolvendo segurana se fixando em cooperao tcnica e
comrcio (TOKATLIAN, 2007. p. 7). O processo foi visto por Alden e Vieira (p. 164) pelo
vis do interesse nacional, em que a unio de trs das grandes economias de cada regio em

95
Os autores, inclusive, chegam a afirmar que a poltica externa de Lula foi marcada pelo que pode ser chamado de
autonomia pela diversificao.

85

que esto inseridas, e que lograriam a liderana em cada entorno regional, teria como objetivo
de aprimorar o comrcio Sul-Sul e de garantir voz e peso nos foros multilaterais.
Nos discursos de representantes do governo Lula, o aspecto da solidariedade entre os
pases tambm mencionada. Inclusive a palavra solidariedade, em conjunto com a questo
da coordenao, comum quando se fala na cooperao Sul-Sul, esta incluindo inclusive as
relaes com o subcontinente sul-americano e a Argentina, em especfico. Em 2006, o
presidente Lula, em discurso na I Cpula do Ibas, afirma que
O IBAS muito mais do que uma construo diplomtica. a expresso natural de
identidades de viso sobre grandes temas internacionais. tambm uma manifestao
concreta de objetivos compartilhados por Brasil, ndia e frica do Sul. Somos democracias
plenamente consolidadas, que do exemplo de convivncia harmnica entre as vrias etnias e
culturas que formaram nossas sociedades. Somos economias emergentes destinadas a ter
presena internacional sempre mais relevante. Somos, tambm, pases que ainda enfrentam o
desafio de combater a pobreza extrema e lograr um desenvolvimento sustentvel. Estamos
determinados a avanar na construo de sociedades mais justas e prsperas por meio de
polticas econmicas responsveis e de um compromisso sem trguas com a melhoria das
condies de vida de nossas populaes mais vulnerveis. ndia, frica do Sul e Brasil
tambm podem oferecer uma contribuio decisiva para a construo de uma ordem
internacional mais justa, solidria e equilibrada. Estivemos juntos na origem do G-20,
trabalhamos em conjunto na reforma das Naes Unidas. Nossa capacidade de irradiao
positiva em nossas respectivas regies frica, Amrica Latina e sia refora o papel que
cabe ao Sul nos principais debates e decises internacionais. [...] O que queremos, com o
IBAS e outras iniciativas, aproveitar melhor oportunidades de cooperao Sul-Sul antes
inexploradas. Isso no quer dizer que o Brasil v descuidar das relaes com o mundo
desenvolvido. Essas duas vertentes de nossa poltica externa no so jogos de soma zero. So
complementares, uma refora a outra (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES,
2007. p. 151).

Alm do Ibas, interessante apresentar a aproximao do Brasil com os pases da

frica, em especial os de lngua portuguesa. O intercmbio cultural e comercial foi favorecido
dentro da j existente Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, de 1996. Tambm foi
realizada em 2006 a primeira Cpula Amrica do Sul-frica (ASA) que, segundo as diretrizes
apontadas da poltica externa brasileira, um mecanismo multilateral que busca traar
objetivos comuns, com esprito de grande solidariedade e por meio de parcerias estratgicas e
de cooperao Sul-Sul, para estimular a capacidade de desenvolvimento sustentvel dos
pases-membros (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2012a).
Uma ltima aliana relevante so os Brics, grupo composto por Brasil, Rssia, ndia,
China e frica do Sul 96, como importantes pases emergentes. Este grupo, de carter informal
(no sendo institucionalizado), foi formado em 2006 e se justifica no por histrias comuns
ou desenvolvimentos semelhantes, mas sim pelo impacto de suas economias na economia
mundial e em seus vizinhos.

96

A frica do Sul se integrou ao grupo apenas em 2011.

86

H de se notar que a estratgia de cooperao Sul-Sul, como exemplificada nas figuras

do Ibas, Brics e dos pases africanos, foi fortemente impulsionada pela corrente autonomista
dentro do Itamaraty, em comunho com os progressistas, que transbordou para a poltica
externa do governo. A noo de que havia caractersticas semelhantes que favoreciam a
aproximao de pases de regies diferentes permitiu que estes grupos internos se
sobressassem ao grupo proeminente no governo anterior. Deste modo, em meio a tantas
iniciativas envolvendo pases de diversas partes do mundo, a caracterstica multilateral
brasileira foi fortalecida e, diferentemente de governos anteriores, a questo Sul-Sul entrou
em pauta como meta fundamental da poltica externa brasileira.
Apesar de iniciativas esparsas ao longo das dcadas anteriores, pode-se dizer que uma
identidade especfica foi construda ao longo dos dois mandatos de Lula: uma identidade no
terceiro-mundista, mas de um pas que reconhece sua posio como pas do Sul e que, a partir
de seu status de pas do Sul emergente, trabalha para que consiga encontrar referentes em
outros continentes, de modo a trabalhar a condio do Sul no sistema internacional.
Obviamente no se pode negar que o interesse nacional brasileiro esteja inserido na poltica
externa do pas. No entanto, a influncia dos grupos dentro da chancelaria, assim como a
presena lder de Lula e todos os movimentos que os ambientes externo e interno tomaram
permitiram que tal poltica fosse adotada como oficial e trazendo benefcios, no apenas ao
Brasil, mas aos outros pases do Sul envolvidos. E a regio que mais foi favorecida com a
poltica do governo Lula foi a Amrica do Sul e, com isso, a integrao regional.

3.2.3. Entorno regional e percepes sobre a parceria estratgica com a Argentina

No contexto das estratgias da poltica externa brasileira para a cooperao Sul-Sul, a
Amrica do Sul estava como eixo prioritrio, traduzindo-se no esforo diplomtico brasileiro
em construir uma plataforma de integrao. Por este ponto, a poltica externa do governo de
Lula interpretou a integrao como pea fundamental, colocando a regio sul-americana como
prioritria e centro propagador de toda uma estratgia de insero externa brasileira.
Nesse aspecto, no apenas a integrao com os pases do Cone Sul foi beneficiada,
mas tambm com os demais pases da regio. Por essa linha, foram incentivados novos
mecanismo de integrao regional, como a iniciativa da Comunidade Sul-Americana de
Naes (Casa), de 2004 que viria a se tornar mais tarde a Unio de Naes Sul-Americanas
(Unasul), em 2008 assim como a manuteno de mecanismos j existentes e as propostas de

87

cooperao com pases e blocos especficos, como o acordo de livre comrcio entre o
Mercosul e a Comunidade Andina (CAN).
O segundo mandato de Cardoso, que foi o ltimo governo antes de Lula, foi marcado
por uma mudana do eixo prioritrio da poltica externa. No entanto, ainda que tivesse
existido um comprometimento com o subcontinente na dcada de 1990, como demonstra at
mesmo a criao e o desenvolvimento por mais que seja majoritariamente comercial do
Mercosul, as convulses polticas e econmicas na regio enfraqueceram a proposta sulamericana (ALMEIDA, 2007. p. 24). Alm do mais, at as propostas geradas durante esse
perodo (como a Casa e a Iirsa) s foram institucionalizadas no governo Lula.
A diplomacia de Lula abriu as opes, buscando instrumentalizar na Amrica do Sul a
integrao no apenas comercial, mas tambm aquela existente por meio de instrumentos
polticos, sociais e culturais, alm dos fsicos, estratgicos e de segurana. Isso se dava,
principalmente, pela influncia de grupos no interior da chancelaria e no seio do governo que
traziam justamente a ideia de uma Amrica do Sul integrada capaz de impulsionar o
desenvolvimento nacional e regional (SARAIVA, 2010a. p. 6).
Por este sentido, o Mercosul foi um dos mecanismo que mais se beneficiou com as
alteraes advindas da poltica externa do governo Lula, alm de seus membros. Este bloco
foi visto como iniciativa a ser priorizada, por j existir e com diversos avanos apesar de sua
estagnao no final da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000 , e pela aproximao entre
Argentina e Brasil, gerada pelas figuras de Lula e Duhalde, em um primeiro momento, e
depois de Lula e Kirchner. Isso ficou claro na retrica diplomtica, como mostra o discurso,
em caso de sua posse em 2003, de Lula, que afirmou que
a grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma
Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida (...). Para isso essencial uma ao
decidida de revitalizao do MERCOSUL (...). O MERCOSUL, assim como a integrao da
Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto poltico (LULA DA SILVA, 2003)

As crises econmicas ocorridas na Amrica do Sul no final da dcada de 1990 levaram

estagnao do Mercosul como bloco econmico at ento com relativos ganhos e
progressos. Fernando Henrique Cardoso chegou a propor o relanamento do bloco, em 2000,
baseado em pontos comerciais de aprofundamento. Porm, a crise argentina, que chegou em
seu mximo em 2001, somada a diversas trocas de presidentes em questes de dias no pas,
prejudicaram a nova plataforma de integrao, que foi vista como obsoleta.
S que em 2002, com a eleio de Duhalde e, posteriormente de Lula, em 2003, a
convergncia entre Brasil e Argentina beneficiou o aumento da cooperao entre os dois

88

pases. Essa cooperao aumentou ainda mais com a eleio de Kirchner, em 2003, fazendo
com que o Brasil passasse a enxergar a Argentina como parceiro estratgico, essencial para a
reconfigurao do Mercosul. Nesse aspecto, a diplomacia de Lula, movida pela reciprocidade
argentina e pela possibilidade de realizar polticas comuns com este ator no mbito regional,
percebia o Mercosul como instrumento relevante para a poltica exterior brasileira, de modo a
beneficiar o poder de negociao do pas e a cooperao entre os Estados da Amrica do Sul.
O Mercosul, a partir de seu relanamento, no precisaria estar inserido apenas em um
contexto comercial, mas poderia ser instrumento poltico, onde seriam acordados temas
envolvendo questes sociais, culturais, polticos e de infraestrutura. Alm do aprofundamento
do bloco para alm de temas comerciais, a diplomacia de Lula, atrelada diplomacia
argentina, tambm priorizou sua ampliao, envolvendo os demais pases sul-americanos
como membros associados (VZQUEZ; RUIZ, 2009, p. 33).
Pode-se perceber que a posio prioritria dada ao Mercosul estava presente nos
discursos dos grupos internos que influenciavam a poltica externa deste perodo. Tanto
autonomistas quanto progressistas enxergavam a integrao como instrumento vlido para a
insero brasileira e, tambm, da insero em conjunto dos pases da regio. No entanto, h
como diferenciar o meio adotado para se chegar ao fim de uma Amrica do Sul mais
integrada. Enquanto os autonomistas defendiam a ideia de um Mercosul ampliado
quantitativamente, caracterizado pelo aumento de membros (e por outras iniciativas como a
Unasul), os progressistas enxergavam o aprofundamento de um Mercosul em termos
quantitativos. Isso quer dizer que este grupo entendia que a integrao s poderia ser feita
pelo aprofundamento em outras esferas, como ficou exemplificado no Parlamento do
Mercosul e na criao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional
do Mercosul (Focem) 97 (SARAIVA, 2010a. p. 17). A figura do presidente Lula foi essencial
para que a corrente progressista encontrasse espao na diplomacia brasileira, por meio de sua
postura de liderana e pelo carisma.
O Focem demonstra as assimetrias ainda existentes entre os pases da regio, em
termos econmicos, polticos e sociais, que se perduram por dcadas. Quando se fala
principalmente em Brasil e Argentina, as assimetrias so explicadas por alguns fatores, dentre
eles, o processo de industrializao contnua brasileira desde meados do sculo XX, em
contraste com um crescimento exponencial argentino durante final do sculo XIX e incio do
97

O Focem foi criado em 2004 e estabelecido em 2005. Tem por objetivos financiar projetos de melhoria da infraestrutura
das regies menos desenvolvidas do Mercosul, impulsionar a produtividade econmica dos pases membros, promover o
desenvolvimento e a coeso social, e apoiar o funcionamento da estrutura institucional do bloco. Todos esses pontos tendem
a tratar das questes das assimetrias, que perduram entre os Estados-parte.

89

sculo XX, seguido de uma desestabilizao econmica na dcada de 1930 e um processo de

desindustrializao ao longo da segunda metade do sculo XX. Apesar de, durante a dcada
de 1990, o Mercosul propor a complementaridade de economias, o que se viu foram vrias
brechas na TEC, alm da implementao de medidas antidumping e reaes adversas de
setores industriais e exportadores de ambos os pases.
A discusso acerca das assimetrias muito complexa e leva a diferentes interpretaes
de seus verdadeiros benefcios e de uma real parceria entre Brasil e Argentina em um mbito
de comprometimento regional. Ao longo deste e do prximo captulo, sero tratadas questes
pontuais referentes divergncia de posies destes dois pases, assim como as assimetrias
acabam por prejudicar o andamento do Mercosul. No entanto, o mais importante a ser
pensado porque ainda se insiste em um projeto de integrao e em um relacionamento
bilateral e/ou em conjunto se os mecanismos de diminuio das assimetrias, como o Focem,
ainda so em menor escala e limitados.
Por isso, vale pensar no explicado por Fernandes (2011), em entrevista concedida na
embaixada brasileira em Buenos Aires, que a questo das assimetrias no pode ser tratada
isoladamente. Apesar da existncia de setores sensveis comercialmente ou de estratgias
polticas diferentes ou at mesmo economias diferentes dentro de um mesmo bloco, no
haveria vantagens na denncia a um tratado ou at mesmo de uma aliana. O alarde
provocado em diversos setores e o reclamo j verificado diversas vezes por parte dos
governos nacionais so parte de estratgias negociadoras dos pases e dos grupos neles
inseridos, mas que, na verdade, no tm interesse em abandonar o que j foi construdo em
termos regionais e bilaterais (informao verbal).
Por este aspecto, a percepo da relao entre Brasil e Argentina se torna crucial, por
no se poder falar de Mercosul sem o principal vizinho brasileiro. Segundo Saraiva (2012, p.
120), a diplomacia brasileira, influenciada por autonomistas e por progressistas com grande
peso da figura presidencial objetivou-se em reconfigurar o relacionamento com a Argentina,
a despeito de todos os problemas j envolvendo os dois pases. Para a autora, a aliana
estratgica entre Brasil e Argentina foi apontada pela diplomacia brasileira como prioritria, e
como elemento norteador da integrao sul-americana 98.
No quadro de aliana estratgica (ou parceria estratgica), vale ressaltar o explicado
por Carlos Lessa (2010), e que foi citado na introduo desta dissertao. Para o autor, o
conceito de parceria estratgica no se d apenas para a Argentina, mas tambm para outros

98

idem, p. 120.

90

pases. E assim o pensa tambm o corpo diplomtico brasileiro. Ao longo da histria

diplomtica brasileira o conceito de parceria estratgica, que advm do pensamento da dcada
de 1970 (durante o governo Geisel), pde ser verificado nas relaes do Brasil com a Europa
e com os Estados Unidos, que so chamados de primeira gerao de parcerias desse tipo, alm
das relaes com China, Argentina, ndia, etc. (LESSA, 2010. p. 119).
A partir do governo Lula, o termo foi usado com bem mais intensidade. A parceria
estratgica que pode ser caracterizadas pelo tamanho dos fluxos comerciais e de
investimento, pelo dilogo poltico existente, pela atuao conjunta frente aos organismos
multilaterais, pelos canais de dilogo entre os parceiros e pela cooperao tcnica e cientfica
e de desenvolvimento tornou-se recorrente nos discursos oficiais, sendo a forma mais
prtica de se fazer entender no quesito envolvimento com os demais pases. Dentro desta linha
de raciocnio, pode-se pensar que a parceria estratgica com a Argentina a mais citada por
acadmicos e pelos prprios membros do governo, dentre eles o presidente Lula, pelo que
Lessa afirma ser uma relao estrutural 99.
Isso significa que a parceria estratgica entre Brasil e Argentina se torna algo
impossvel de se negar, apesar ainda das dificuldades que os pases enfrentam em alguns dos
quesitos de um parceiro estratgico no marco proposto por Lessa. De fato, as agendas
convergentes em foros multilaterais ainda uma dificuldade presente, assim como um
verdadeiro dilogo poltico. No entanto, o que se pode verificar que durante o governo Lula,
houve determinada vontade poltica ao estabelecer o vizinho como grande parceiro
estratgico, mesmo perante aos diversos desafios que, naturalmente em uma relao entre dois
pases assimtricos, existem.
De fato, se for ser pensado o quesito comercial, atualmente a Argentina no ocupa
mais as primeiras colocaes como origem de produtos ao Brasil. O logro alcanado nos
primeiros anos do Mercosul, em que as trocas comerciais chegaram a nmeros bem superiores
aos j presenciados em toda a histria de intercmbio entre os pases, pode ser comparado aos
anos entre 2002 e 2008, por exemplo. Mas dois pontos devem ser destacados. O primeiro
que o saldo comercial favorvel Argentina na dcada de 1990 se converteu em saldo
positivo para o Brasil, que depende cada vez menos das importaes e exportaes do
vizinho. Isso, obviamente, gerou insatisfao por parte dos industriais argentinos, o que
culminou em 2006 na criao do Mecanismo de Adaptao Competitiva (MAC).

99

Idem, p. 122.

91

Esse mecanismo, contrrio posio de muitos setores industriais brasileiros, se

caracterizava pela proteo de alguns campos da indstria de cada pas quando as exportaes
do vizinho pudessem prejudicar sua prpria economia. Apesar de no diminuir as assimetrias
existentes entre Brasil e Argentina, uma vez em que aquele manteve uma poltica industrial
arrojada e de incentivos aos subsdios aos seus produtores (SARAIVA, 2012. p. 137), o
impacto dessa medida se tornaria mais que meramente comercial porque, apesar de ser
destinada tanto ao Brasil quanto Argentina, o MAC acabou por ser uma concesso
principalmente brasileira ao governo argentino. Isso, claramente, aproximaria os dois.
J o segundo ponto faz referncia perda da importncia argentina como forte destino
das exportaes brasileiras. Klagsbrunn (2009) estabelece em grfico a porcentagem referente
participao argentina nas exportaes brasileiras e vice-versa. Apesar do comrcio entre os
dois pases retomar, a partir de 2003, um rumo crescente como visto na dcada de 1990, no
se pode negar que a Argentina tenha perdido importncia no mercado brasileiro, sendo
ultrapassada pela China. Com base em Klagsbrunn (2009. p. 59), o comrcio entre o Brasil e a
Argentina cai a partir de 1999 com um leve aumento em 2000. Em 2004 o comrcio j
retoma ritmo crescente (com exceo para 2005), mas no chega aos picos que atingia entre
1993 e 2000.
Esse fator de perda de importncia seria um fato a gerar crticas com relao parceria
estratgica entre Brasil e Argentina, uma vez que seria complicado adotar uma grande e
importante parceria em meio a uma diplomacia que busca autonomia e diversificao de
parceiros. Como outros pases podem ser parceiros estratgicos, seria complexo apresentar o
porque da Argentina ser diferente dos demais, de modo a ganhar destaque na poltica externa
brasileira.
No entanto, Fernandes (2011) analisa a questo da parceria estratgica como em Lessa
(2010). Afirma que, apesar da existncia de outros scios comerciais que ganharam fora no
mercado brasileiro, a Argentina continua sendo o principal parceiro estratgico do Brasil na
lgica da parceria estrutural por incluir um agregado comercial, poltico, social, alm do
quesito investimentos etc. (informao verbal). Ainda sob as palavras de Fernandes, no h
com nenhum outro pas o que existe com a Argentina, mesmo que atualmente a diplomacia
brasileira tenha outros parceiros em questes comerciais ou polticas.
Por isso a poltica externa brasileira adotou a Argentina como vetor para a poltica na
regio. Lessa (2010. p. 122) entende que a noo de parceria estratgica entre os dois pases,
sob a tica brasileira, permitiu a estabilidade no apenas bilateral, como regional. Alm disso,
as atividades brasileiras nos campos poltico e econmico na regio foram permeadas pela

92

relao com a Argentina, por mais que houvesse divergncias de opinies a respeito de como
tomar determinadas atitudes, seja na esfera multilateral, seja no domnio dos pases da
Amrica do Sul.
No campo da cooperao cientfica, social e tecnolgica entre os dois pases, houve
significativo avano. O desenvolvimento deste mbito se deu, por exemplo, na assinatura do
convnio educacional entre o Brasil e a Argentina, permitindo pesquisas cientficas e
intercmbio de estudantes. Alm disso, houve intercmbio de diplomatas e de pesquisas no
campo espacial (SARAIVA, 2012. p. 140). No quesito investimento, a presena de empresas
brasileiras na Argentina se fez sentir bastante, permitindo o fluxo grande de investimentos. O
contrrio tambm foi sentido, mesmo que em escala menor.
J por um vis mais sociolgico, Jaguaribe (2009. p. 11) analisa a parceria estratgica
entre Brasil e Argentina a partir da viso de um mundo globalizado, em que muitos pases
esto se tornando segmentos do mercado internacional, incapazes de assegurar,
isoladamente, um destino nacional. O autor acredita que, por meio da aproximao entre os
pases, a construo slida de uma aliana estratgica entre eles seria a chave para a
consolidao do Mercosul e da integrao regional no geral 100. Por fim, Flix Pea (2008)
analisa a parceria/aliana estratgica entre Brasil e Argentina como inevitvel, dinmica e no
excludente, uma vez em que os governos no tm como ignorar a relevncia de um para o
outro no momento de elaborao e execuo de suas respectivas polticas externas (PEA,
2008 apud CORTES; CREUS, 2009. p. 124).

3.3. Aprofundamento das relaes com a Argentina e influncias no Mercosul

Levando em considerao o discorrido anteriormente, em finais de 2003, Lula e
Kirchner, sob o desgnio desta parceria estratgica, promoveram o Consenso de Buenos Aires,
responsvel pelo comprometimento com a integrao poltica, com a conformao do
mercado comum e com uma agenda social e de segurana no Mercosul e com a coordenao
dos pases em negociaes internacionais (RUIZ, 2007, p. 195). O consenso pode ser visto
como consequncia do que foi decidido na Cpula do Mercosul em Assuno ainda em 2003,

100

Jaguaribe insere a Venezuela no que ele chama de trade A-B-V de alianas estratgicas necessrias para a integrao
reigonal.

93

na qual os mandatrios se empenharam na aprovao do Programa para a Consolidao da

Unio Aduaneira e para o Lanamento do Mercado Comum, Objetivo 2006 101.
Concomitante aos acontecimentos e novos acordos relacionados regio, a posio
brasileira para este tema se consolidou nos discursos proferidos pelo governo,
especificamente nas figuras de Lula e do responsvel pela pasta das Relaes Exteriores,
Celso Amorim. Durante a Cpula do Mercosul de 2003, o presidente brasileiro assegurou em
discurso a importncia do Mercosul para a poltica externa ao afirmar que
Temos que fazer um Mercosul democrtico, participativo. esse Mercosul que nossas
populaes querem. esse Mercosul que defendemos em nossas campanhas eleitorais.
Daremos importncia construo de instituies comuns, de polticas sociais articuladas, de
parcerias na rea educacional e cultural dentro do bloco, para que possa florescer uma
verdadeira identidade dos cidados de nossos pases com o Mercosul. () O Mercosul est
102
no centro da estratgia brasileira de insero no mundo . (SILVA, 18/06/2003)

Em se tratando especificamente de Argentina, em 16 de maro de 2004, foi

estabelecida entre os dois pases a Ata de Copacabana, cujo objetivo era encontrar um nmero
mximo que pudessem conseguir de convergncias em diversos temas estabelecidos. Nela, os
governos se comprometeram em promover a integrao de polticas sociais e de trabalho, para
gerar mais empregos como articulador do processo de desenvolvimento de ambos. A partir da
Ata de Copacabana, instaurou-se o comprometimento de prosseguir com o debate sciolaboral na Conferncia Regional de Emprego do Mercosul, em abril do mesmo ano, e que j
havia sido anunciada quando do Consenso de Buenos Aires. A Ata de Copacabana selava o
seguinte:
[Os presidentes Lula e Kirchner] Resolveram estabelecer um sistema de intercmbio de
funcionrios diplomticos entre as Chancelarias de ambos os pases, com o objetivo de
facilitar e agilizar o dilogo entre os dois Governos e procurar uma concertao mais intensa
em diversos mbitos de interesse convergente. Coincidiram na importncia de estabelecer um
mecanismo de colaborao estreita entre as Representaes Diplomticas e Consulares de
ambos os pases. [...].Expressaram sua satisfao com os resultados da reunio da Comisso
Mista bilateral em matria energtica 103, celebrada em janeiro de 2004, na qual se acordaram
as medidas para avanar no intercmbio de energia eltrica e de gs natural entre os dois
pases, assim como na cooperao bilateral necessria realizao do projeto hidreltrico de
Garabi, com a participao da iniciativa privada.[...] Concordaram em instituir o Dia da
Amizade Argentino-Brasileira em 30 de novembro de cada ano, em comemorao ao
encontro que mantiveram nessa data, em 1985, em Foz do Iguau, os Senhores Presidentes
Ral Alfonsn e Jos Sarney, ocasio da assinatura da Declarao de Iguau, que deu
origem ao processo de integrao regional (ATA DE COPACABANA, 2004. p. 48-49).

101

Vzquez e Ruiz (2009) chamam esse mesmo programa de Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para o
Lanamento do Mercado Comum, Agenda 2006.
102

Discurso disponvel em: MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Secretaria de Planejamento Diplomtico.
Repertrio de poltica externa: posies do Brasil. Braslia: Fundao Alexandre Gusmo, 2007. 336p.
103
A Comisso Mista Binacional Permanente em Matria Energtica foi proposta pelo governo brasileiro Argentina em
julho de 2002

94

No h como abordar a integrao regional e seu aprofundamento por meio do

Mercosul sem entender que s seria possvel com a aproximao dos governos de Lula e
Nstor Kirchner, sucedido por Cristina Fernndez de Kirchner. Isso deve ser pensado em
relao aos governos anteriores, em que combinaes ocorreram, mas sem trazer os efeitos
que foram vistos a partir de 2003.
A poltica externa brasileira pautou seus esforos, a despeito de divergncias
existentes entre os governos e assimetrias entre os dois pases, para a construo de uma
poltica disposta a ser autnoma e multilateral, ao mesmo tempo em que entendia que seus
esforos para constituir seus interesses nacionais deveriam perpassar pelo vizinho, por conta
da interdependncia entre eles e, retomando o pensamento de Flix Pea (2008), de que a
relao entre eles era impossvel de ser negada ou simplesmente esquecida. Como afirmam
Amorim e Bielsa (2005. p. B2), Se conseguirmos fortalecer ainda mais essa relao, no
apenas teremos alcanado um propsito que corresponde a nossos interesses nacionais mas
teremos, tambm, dado [...] contribuio consolidao do Mercosul e acelerao do
processo de integrao sul-americana.
Ainda que parte das burocracias domsticas brasileiras enxergasse, segundo alguns
autores (SARAIVA, 2006. p. 1) a Argentina como um scio menor e como possuidora de uma
poltica muito instvel, principalmente se tratando no nvel interno, o governo durante o os
dois mandatos de Lula buscou no vizinho apoio para sua estratgia nacional e parceria para a
construo de posies conjuntas. Atitudes nacionalistas argentinas, influenciadas pelo peso
que o Brasil ganhava na regio e nas questes internacionais, no impediram que a postura
brasileira fosse de, como j chamada pelo jornal argentino Clarn, pacincia estratgica
(OA, 2010). Na verdade, tais posturas de insatisfao ocorrem tanto de uma parte quanto de
outra, fruto de estratgias de barganha.
difcil aceitar esse tipo de hiptese quando se percebe em determinados momentos
uma atitude mais reticente por parte de cada um dos pases. No entanto, a diplomacia
brasileira optou por dar prosseguimento ao que j havia sido iniciado em termos regionais, e
pelo inevitvel em termos bilaterais. Durante o segundo mandato de Lula, que coincidiu
praticamente com a entrada de Cristina Fernndez de Kirchner no poder na Argentina, as
relaes foram mais favorecidas ainda, uma vez que o governo desta procurou manter uma
diplomacia pragmtica para o Brasil, o que causou menos atritos se comparado ao governo
anterior, de Nstor Kirchner.

95

Mesmo assim, a integrao bilateral ocorreu praticamente de forma automtica desde

2003, a partir do momento que tanto a diplomacia brasileira quanto a argentina se
propuseram, mesmo com pontos divergentes, a dialogarem e a chegarem a pontos comuns,
principalmente nos termos regionais. Questes multilaterais so a causa de maior divergncia
entre eles, mas h certo respeito na opinio alheia. A integrao bilateral (e a podem ser
citados os aspectos de educao, trabalho, cincia e tecnologia, etc.) evoluiu para a integrao
no Mercosul, em que percebem-se movimentos de aprofundamento qualitativo e quantitativo.
Ao mesmo tempo, uma reconfigurao no bloco acontece, ampliando seus objetivos para
alm do estabelecido nos governos do incio da dcada de 1990.
A reeleio de Lula, em 2006, assim como a eleio de Cristina Fernndez de
Kirchner, esposa de Nstor Kirchner, em 2007, mantiveram o impulso dado reestruturao
do Mercosul para alm de categorias comerciais. A poltica externa do segundo mandato de
Lula seguiu a mesma tendncia dos anos anteriores, mesmo com a crise com a Argentina
ocorrida em 2005 104 e com as constantes desavenas com os scios menores, Uruguai e
Paraguai. Aquele, inclusive, chegou a assinar um acordo marco de comrcio e investimento
(Tifa) com os Estados Unidos em 2007. No entanto, a poltica de Lula para a regio, e em
particular para o Mercosul, no deixou de ter sua importncia para a configurao da poltica
externa brasileira como instrumento de insero internacional e de conformao de um papel
preponderante do Brasil, alm de ser espao de coordenao entre seus membros.
Em

2006,

Lula,

em

discurso

pelo

Dilogo

Aberto dos

Presidentes

na

Cpula do Mercosul, realizado em Crdoba, lida abertamente com as dificuldades enfrentavas

pelo bloco, principalmente com a Argentina em termos comerciais, mas reala os progressos
do Mercosul:
(...) Devemos, cada vez mais, tratar dos temas do Mercosul tendo presente seu papel na
construo da integrao sul-americana. (...) Estamos provando que o Mercosul s faz
aumentar nossas capacidades individuais de insero internacional. (...) Creio que temos
perfeita clareza das dificuldades e obstculos que o Mercosul enfrentou nos ltimos meses.
Mas no podemos deixar de reconhecer os progressos que temos feito na agenda
interna do bloco. Nem, muito menos, os grandes avanos em nosso relacionamento externo.
Fomos capazes de encaminhar questes comerciais de grande complexidade (...). Essas so
provas de que, respeitados nossos ritmos e tempos, estamos dando passos decididos para
aperfeioar nossa Unio Aduaneira, que deve continuar sendo um objetivo maior do bloco, no
caminho da construo do Mercado Comum. (...) (SILVA, 21/07/2066)

J em 2009, durante a XXXVII Cpula do Mercosul, ocorrida em Assuno, o

presidente brasileiro fala das situao do bloco em meio crise econmica mundial, iniciada

104

Por questes comerciais e pelo tema do assento permanente do Conselho de Segurana da ONU, ambicionado pelo Brasil.

96

em 2008, chamando ateno para o bom desempenho do Mercosul 105. Nesse discurso, Lula
ressalta que foi graas ao dinamismo do comrcio Sul-Sul, e em especial do comrcio intraMercosul, que os pases membros conseguiram atenuar o impacto da crise. O presidente
ainda afirma que quando a crise entrava em sua fase mais aguda, no final de 2008,
o Mercosul aprovou a criao de um fundo garantidor de crdito para micro, pequenas e
mdias empresas engajadas em iniciativas de integrao produtiva.
Portanto, a poltica externa brasileira entre 2003 e 2010 se mostrou envolvida no
projeto de construo de uma parceria estratgica com a Argentina e com um mecanismo de
reinsero do Mercosul no cenrio internacional, de modo a revitaliz-lo com temas
envolvendo no apenas os compromissos comerciais. Desse modo, a diplomacia de Lula, pela
aproximao com a Argentina, se mostrou engajada na construo de um Mercosul mais
amplo e estratgico para ambies brasileiras e dos outros membros, principalmente a
Argentina.

3.4. Percalos com a Argentina em nvel regional e multilateral e institucionalizao do

Mercosul
No apenas de boa vontade e de momentos produtivos vive a relao entre Brasil e
Argentina. Como j dito anteriormente, a poltica estabelecida entre os vizinhos positiva
apesar dos pontos que causam divergncia e que podem paralisar o projeto de integrao ou a
proposta de poltica externa do Brasil. No entanto, tais pontos existem e no podem ser
negados, uma vez que remetem ao peso que cada um tem em nveis regional e multilateral que
so causa, em grande parte, de uma relao assimtrica. Como j foi falada anteriormente a
questo comercial e de insatisfao industrial domstica, aqui foca-se em dois temas
especficos, um em nvel multilateral e outro em nvel regional: a questo da posio
brasileira na ONU e a da Venezuela no Mercosul. Estes temas esto inseridos no quesito de
coordenao e agenda conjunta em foros (mais o primeiro que o segundo), o que dificultaria a
total classificao de Brasil e Argentina como parceiros estratgicos. Porm, o que se defende
aqui que, mesmo diante destes problemas, a parceria tal como hoje existe e foi fruto da
diplomacia do governo Lula.

105

Disponvel em: www.itamaraty.gov.br.

97

Com relao posio argentina ao comportamento brasileiro frente ONU, aquele

pas defende no foro multilateral uma posio diferente da adotada por este. Desde o governo
de Itamar Franco, o desejo brasileiro de estabelecer uma mudana no escopo do Conselho de
Segurana das Naes Unidas vem presente na poltica externa, sofrendo uma leve alterao
no governo de Cardoso, que via apostava em outros vieses da diplomacia (SARAIVA, 2012.
p. 102). No governo Lula, essa proposta veio com mais fora principalmente por estar ligada a
temas de baixa poltica, que j permeavam a agente multilateral. No entanto, a Argentina no
apoiou o intento brasileiro, do jeito que o Brasil pleiteia, formando um grupo parte ao G4: a
Unio para o Consenso (UpC), anteriormente chamada de Coffe Club.
A UpC prev uma reforma no Conselho de Segurana no pela adeso de mais
membros permanentes fixos, mas sim pelo rodzio de vagas, que se daria de tempos em
tempos. A maior parte da academia brasileira, assim como a mdia, v esse comportamento
argentino como nocivo s intenes brasileiras no CSNU, demonstrando claramente
descontentamento com a opo do Brasil em ser o representante da regio no organismo.
De fato, a posio brasileira de se considerar, por meio do G4, o representante da
Amrica Latina na ONU gera questionamentos de porque no avaliar outros mtodos de
reforma, a levar em considerao at mesmo a proposta argentina dentro do UpC. No entanto,
o alarde de rivalidade neste quesito no parte nem da diplomacia brasileira, nem totalmente da
diplomacia argentina. Isso pode ser dito porque, segundo as percepes do governo brasileiro
para o comportamento do vizinho, a Argentina no seria contrria ao posicionamento
brasileiro, mas apenas teria um ponto de vista diferente. Na verdade, a reforma do Conselho
de Segurana depende muito mais do que os grupos existentes, mas tambm de uma
Comisso negociadora existente dentro da ONU para esse fim (FERNANDES, 2011.
Informao verbal). Ou seja, independe do que cada um tomar como melhor medida para a
reforma. Por sua vez, alguns acadmicos argentinos, somados a um grupo ligado aos
presidentes Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de Kirchner, creem que o que existe uma
posio diferente. E que qualquer ruptura ou posio contrria dada de forma radical
brasileira poderia acarretar at em uma desestruturao do Mercosul (CARMO, 2005), o que
no seria visto como provvel.
J se tratando da questo da entrada da Venezuela no Mercosul, h quem diga que a
postura de aproximao com a Argentina foi uma estratgia utilizada por este ltimo para
fazer frente possvel liderana brasileira na regio (ALMEIDA, 2007. p. 14). No entanto,
para a diplomacia brasileira, a entrada venezuelana seria benfica ao bloco e at ao prprio
Brasil. Isso pode ser dito uma vez em que haveria, economicamente, incremento no PIB do

98

Mercosul e aumento da importncia do bloco pela adeso de um pas forte energeticamente (o

que atualmente importante em termos de capacidade).
A conduta estabelecida pela poltica externa venezuelana poderia imprimir maior
instabilidade ao bloco frente ao cenrio internacional, o que gerou e ainda gera dificuldade
para aprovao de sua adeso por parte dos parlamentos dos estados-membros do Mercosul
(falta apenas a aprovao do Senado do Paraguai). Mas uma vez em que Brasil e Argentina
possuem polticas mais conciliadoras e pragmticas, e a poltica brasileira tem conscincia
que no adianta conduzir uma poltica regional ou multilateral sem o apoio ou o mnimo
consenso entre seus vizinhos, a entrada da Venezuela no bloco benfica. Todos os
Executivos membros do Mercosul acabam por concordar com a presena venezuelana.
A questo democrtica na Venezuela tambm encarada pela poltica externa
brasileira do governo de Lula como algo que gera mais alarde do que deveria gerar. A
diplomacia brasileira encara o sistema venezuelano como democrtico, no entanto uma
democracia diferente da brasileira ou da argentina (FERNANDES, 2011, informao verbal).
Vigevani e Cepaluni (2011. p. 158) defendem a hiptese de que a estrutura
institucional conhecida no Mercosul atualmente favorece as elites brasileiras, de modo que o
pas pudesse atuar multilateralmente sem estar preso a um arcabouo regional menos flexvel.
Desta maneira, a entrada de novos membros no bloco seria valorizada, ao mesmo tempo em
que continuaria havendo baixa interao entre as polticas nacionais. Da mesma forma, a
diplomacia argentina tambm encarava um movimento supranacionalidade como prejudicial
internamente, de modo a perder liberdade na conduo de polticas.
Com isso, os autores acreditam que a proposta de integrao, via Mercosul, foi
enfraquecida, porque no foi assimilada pela elite ou pela populao brasileira em geral.
Palermo e Saraiva (2004) tambm focam na importncia da sociedade civil e de agentes
internos para que as alianas bilateral e regional fossem vlidas. Ou seja, deveria existir a
institucionalizao como meio de fazer outros setores que no s os governos, participarem
do processo regional como um todo (PALERMO; SARAIVA, 2004 apud SARAIVA, 2012. p.
126).
O projeto de institucionalizao do Mercosul muito complexo e admitindo a
existncia de atores internos que influenciam nas regras do jogo, a posio de no aprofundlo iria como uma forma de influenciar em parte da sociedade, que ainda a favor do
retrocesso do bloco. Desse modo, o processo de integrao ainda estaria sob as decises dos
governos nacionais.

99

Para isso, dois pontos podem ser chamados ateno. O primeiro diz respeito s
assimetrias e aos pontos ainda divergentes entre os pases membros. O Mercosul, a partir de
2003, tomou grandes avanos para o quesito supranacionalidade (como o Parlamento do
Mercosul), no entanto ainda muito pouco desenvolvido por conta dos problemas que ainda
enfrentam os pases. Isso no quer dizer que o aprofundamento em termos de
institucionalizao no possa existir, mas o Mercosul ainda considerado um bloco jovem,
em termos de desenvolvimento. preciso que as medidas tomadas na dcada de 2000 faam
efeito, mesmo que demorado, e que a vontade poltica continue existindo. Desta forma, as
assimetrias tendem a diminuir, os setores internos tendem a se acostumar com a ideia de
integrao que atualmente est muito mais presente no debate domstico que nos anos 1980
ou 1990 e, quem sabe, o aprofundamento seja possvel.
Isso leva o segundo ponto: experincias como a da Unio Europeia nos ltimos
tempos geram questionamentos de at que ponto seria interessante induzir a um processo to
profundo se os membros ainda so muito diferentes, principalmente em termos econmicos. E
o exemplo europeu, que teve seu incio nos anos 1950, enfrenta dificuldades que o Mercosul
com certeza enfrentaria se aprofundasse seu processo hoje.

3.5.

Concluso
Este captulo teve por objetivo analisar o governo Lula em seu todo, destacando

diretrizes, mudanas, e principalmente, sua relao com a Argentina, considerada estratgica.

A partir de tal aliana, fruto da vontade poltica do Executivo e de grupos ligados ao Itamaraty
e ao PT, pode-se perceber como consequncia uma reconfigurao no Mercosul, com
propostas ligadas mais ao campo poltico e social, em termos educacionais, laborais, etc. 106
Isto ocorreu mesmo com divergncias de opinio e assimetrias que, mesmo paralisando por
vezes o bloco, no o impediu de progredir para outros aspectos.
No prximo captulo a abordagem ser pela poltica externa argentina, de modo a
mostrar a percepo dos governos de Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de Kirchner para o
Brasil, e como isso tambm contribuiu para o fortalecimento e a mudana de rumo do
Mercosul.

106

Que ser vista em mais detalhes no captulo 5.

100

4.

POLTICA EXTERNA NA ERA KIRCHNER (2003-2010), BRASIL E O

MERCOSUL

A disputa presidencial argentina, que culminou na eleio de Nstor Kirchner, foi

marcada pelo sentimento de que o governador de Santa Cruz seria, na Casa Rosada, indicador
de uma continuidade da ento recuperao social e econmica iniciada por Eduardo Duhalde,
alm de o candidato ser considerado uma fora progressista, justamente por no ser ligado aos
grupos mais prximos ao modelo liberal desenvolvido por Carlos Menem ao longo da dcada
de 1990 (CANDEAS, 2010, p 235).
De fato, as pretenses de Kirchner, apesar de ainda incertas, frente da presidncia
envolviam, j em sua campanha eleitoral, temas relacionados ao no alinhamento aos Estados
Unidos como amplamente realizado nos anos anteriores recomposio interna e
aproximao com Brasil e consequente revalorizao do Mercosul. A eleio de Lula em
2002 favoreceu o fortalecimento de Kirchner como um dos candidatos mais preparados para o
comando da Casa Rosada 107. E influenciado tambm por esse motivo, Kirchner, com o apoio
de Duhalde, chegou ao segundo turno e, por fim, venceu Menem aps este optar pela
desistncia ao cargo de presidente no meio da campanha.
Este captulo tem por objetivo analisar de maneira analtica e histrica os governos
referentes ao mandato de Nstor Kirchner (entre 2003 e 2007) e o primeiro mandato de
Cristina Fernndez de Kirchner (entre 2007 e 2011), de modo a apresentar as diretrizes gerais
de suas polticas externas, mostrando se houve ou no continuidade entre os dois governos.
Ao mesmo tempo, o primeiro mandato de Cristina Fernndez de Kirchner ser abordado at o
penltimo ano, ou seja, 2010, de modo que seja o mesmo perodo do governo brasileiro sob
mandato de Lula, como tratado no captulo anterior.
Alm de tratar se houve alguma mudana entre os dois governos que a hiptese
desta dissertao que no houve , fundamental levar em considerao mudanas em
comparao a governos anteriores, principalmente se tratando dos mandatos de Menem,
durante a dcada de 1990. Para tal, sero avaliados os pontos que levariam a tal mudana da
mesma forma que levaram a mudanas no Brasil. Por isso, as causas para um cmbio na
poltica externa argentina tambm sero abordados segundo as ideias de Charles Hermann
(1990).

107

Idem, p. 236.

101

Por fim, e no menos importante, cabe analisar o relacionamento argentino com o

Brasil, de maneira a apontar as percepes que o governo teve durante tal perodo acerca de
seu vizinho. Como consequncia, as relaes estabelecidas entre Argentina e Brasil, como
foram estabelecidas, so relevantes para entender, tambm, as influncias sobre o Mercosul,
de modo que este tivesse seu escopo reconfigurado. A partir dessa lgica, procura-se
compreender como essa relao se deu a partir da ideia argentina sobre o Brasil, como as
divergncias e convergncias existentes entre os pases se configuraram e como o Mercosul
adquiriu um papel diferente, fruto das aes, tambm, argentinas. A seguir ser tratado o tema
da mudana da atuao externa argentina em relao aos governos nacionais anteriores a
Kirchner.

4.1. Ascenso de Nstor Kirchner: mudanas ou continuidades?

Nstor Kirchner subiu ao poder na Argentina conseguindo apenas 22% dos votos (em
primeiro turno), em um ambiente onde o PJ estava totalmente fragmentado, levando ao invs
de um, trs candidatos diferentes como concorrentes, alm de mais trs candidatos de outros
partidos (SANTORO, 2008. p. 108). No havia um consenso nacional sobre nenhum dos
candidatos, o que pode ser considerado como um reflexo da grande crise econmica e poltica
que o pas estava enfrentando. No entanto, na reta final das eleies, j no segundo turno, em
que Kirchner disputava com Menem a vitria, aquele angariou mais votos para si, culminando
na renncia deste como uma forma de evitar algum tipo de fiasco poltico que desgastasse
ainda mais sua imagem.
Trs fatores podem ser atribudos a essa guinada benfica a Kirchner, que de poltico
desconhecido populao em geral 108 passou a ser um dos candidatos favoritos para as
eleies de 2003. Em primeiro lugar, pode-se pensar no apoio que ele conseguira do expresidente Eduardo Duhalde. Em um primeiro momento, Kirchner no tinha apoio nem das
bases e muito menos da liderana do partido pelo qual concorria (CANDEAS, 2010. p. 234).
Duhalde tinha como candidato o ento governador de Crdoba, o advogado e exembaixador da Argentina no Brasil Jos Manuel de la Sota. No entanto, sua desistncia como
concorrente fez com que o ainda presidente procurasse outro candidato para apoiar, que

108
Sua esposa, Cristina Fernndez de Kirchner, ento senadora pela provncia de Santa Cruz, tinha mais peso poltico e
visibilidade que ele, mesmo sendo governador de tal provncia.

102

resultou no amparo a Kirchner uma vez em que Duhalde no apoiaria nem Menem nem o
outro candidato, Adolfo Rodrguez Sa, do peronismo populista tradicional.
De certa forma, o peronismo de centro-esquerda de Kirchner era o que mais se
aproximava das ideias de Duhalde, se comparado com os outros candidatos do PJ. Esse apoio
foi fundamental para Kirchner, uma vez que Duhalde contava com a simpatia de grande parte
da populao argentina e era visto como aquele que havia iniciado a recuperao do pas
depois da crise de 2001.
O segundo fator, que nem todos os acadmicos defendem, mas que vale a pena ser
apontado, o que Candeas (2010. p. 236) chama de efeito Lula. As eleies ocorridas no
Brasil em outubro de 2002 que elegeram Lula influenciaram na corrida eleitoral argentina, o
que favoreceu no apenas Kirchner, mas Elisa Carri, deputada da Afirmao para uma
Repblica Igualitria (ARI), tambm de centro-esquerda. A possvel influncia do PT para um
governo que estava por vir no Brasil era to intensa que propiciou o fortalecimento de
candidatos na Argentina que tivessem linhas de pensamento em suas plataformas polticas no
mnimo semelhantes s de Lula.
Ao mesmo tempo, em incios de 2003, a boa relao que Lula, j empossado, teve com
Duhalde e a consequente percepo argentina de que o novo governo do pas vizinho entrava
com uma perspectiva diferente de poltica externa trazia bons ares. O apoio brasileiro crise
argentina, iniciado em Cardoso e intensificado em Lula permitia que fosse eleito na Argentina
um candidato, portanto, que reunisse ideias semelhantes s de Duhalde e que, dentre suas
diretrizes de poltica externa, atribusse algum tipo de relao positiva com o Brasil,
praticamente como uma poltica de retribuio.
Esses fatores, diga-se mais factveis, puderam contribuir para que Kirchner pudesse
alcanar, isso antes da desistncia de Menem, a previso de mais de 70% dos votos no
segundo turno (SANTORO, 2008. p. 108), mais que Jun Pern, em 1973. No entanto, um
fator bem mais ideacional contribuiu, seno mais que todos os outros dois em separado, para
o sucesso de Kirchner nas eleies: a questo da ideia de mudana.
muito mais difcil encontrar dentre os acadmicos algum que trabalhe com a ideia
de que na Argentina o que houve no foi a mudana. Entre Duhalde e Kirchner pode-se
atribuir at uma certa continuidade, no entanto o governo do primeiro considerado por
muitos um governo de transio, entre uma srie de presidentes que abandonavam seus
mandatos no meio do caminho e outro, Kirchner, que colocaria em prtica, e com mais tempo
uma vez que Duhalde s governou por um ano as medidas adotadas por este.

103

Ao contrrio, os que defendem a ideia de mudana entre o governo de Kirchner e o de

Menem (e por sua vez Fernando de la Ra, por mais que este faa parte da UCR) so todos,
por assim dizer. Esta tendncia, por um lado, segue a linha de Russell (2010. p. 236), que
aplica o conceito de teoria da descontinuidade. Esta teoria seria atrelada ao que o autor
identifica como um complexo de fracasso, e se classificaria como a noo de que a Argentina
identifica a descontinuidade praticamente como uma regra de sua poltica externa, sendo
oposta continuidade presente nas polticas externas de outros pases. A noo de mudana
na continuidade estabelecida no Brasil no governo Lula seria impraticvel na Argentina. Os
ciclos histricos na poltica externa argentina so basicamente de mudana, mas seria difcil,
segundo Russell, falar de uma teoria de descontinuidade exclusiva da Argentina uma vez que
a mudana atingiu apenas metade de um sculo ou em algum momento da histria tambm
atingiu seus vizinhos. Por este prisma, vale dizer que o que houve, de fato, foram sucessivos
governos que persistiam com polticas consideradas erradas por diversos atores. Mas se so
consideradas erradas pela oposio, por setores domsticos e pelo prprio sucessor poltico,
tambm vale apostar que a teoria da descontinuidade tem um tanto de coerncia.
De certa forma, grande parte da populao argentina procurava um candidato que
simbolizasse a mudana nas polticas domstica e externa. Apesar de Menem conseguir
chegar ao segundo turno, apoiado em grande medida por alguns setores da economia, os
ndices de rejeio a ele ficavam cada vez maiores, influenciados pelos trs fatores expostos
anteriormente. No entanto, o quesito de mudana de uma poltica governamental no pode
ficar apenas no campo das ideias, da existncia de uma teoria que explique talvez a
necessidade pela mudana. Outros fatores, bem mais concretas apontavam para que a poltica
em geral, e a poltica externa particularmente, no governo Kirchner, mudasse.
por essa lgica que entram as quatro causas estabelecidas por Hermann (1990), que
coloca fatores domsticos e externos para uma mudana em termos de poltica externa.
Apesar de com pesos diferentes se comparadas s causas no caso brasileiro, pode-se perceber
a presena do choque externo, a figura presidencial, a burocracia e a reestruturao domstica
na mudana de rumo da poltica externa argentina.
A comear pela questo dos choques externos. Os ataques terroristas de 2001 aos EUA
estabeleceram uma poltica norte-americana para a regio, de acordo com a Estratgia de
Segurana Nacional deste pas, a partir de 2002 (TOKATLIAN, 2004. p. 159). Nela, temas de
baixa poltica eram escassos, e a Amrica Latina acabava sendo deixada de lado na poltica
externa dos EUA. A Argentina encarou esta escolha de uma maneira bem pior que os outros
pases, primeiro porque se considerou ao longo da dcada de 1990 (para no dizer inclusive

104

no perodo militar) grande parceiro poltico dos EUA, por meio do paradigma do Realismo
Perifrico, este tendo sua marca na expresso relaes carnais, do chanceler Guido Di Tella,
durante o governo Menem. O impacto da posio tomada pelos EUA a partir de 2001 foi to
forte que Tokatlian 109 afirma em seu texto que apesar de tudo isso, depois de mais de uma
dcada de boa conduta a Argentina no percebida como um aliado passvel de crdito e
confivel de Washington (traduo nossa) 110.
O Realismo Perifrico 111 merece ateno. A teoria tem como mentor principal Carlos
Escud e foi criada na dcada de 1980 (e publicada pelo autor em 1992) depois de uma
ditadura que estabeleceu uma condio de paria internacional (SANTORO, 2008. p. 6),
principalmente aps a derrota na Guerra das Malvinas, em 1982. Falava, em termos gerais,
em como a Argentina deveria adotar sua poltica externa: um pas cuja condio de Estado
perifrico no deveria entrar em desentendimentos desnecessrios com poderes maiores
porque os custos seriam muito altos. Por isso, o alinhamento a esses pases era fundamental
para que no cometesse erros que culminassem em desestabilizao econmica ou poltica
nacional.
Durante todo o governo de Menem, a teoria do Realismo Perifrico esteve presente
como teoria norteadora da poltica externa argentina; e um dos motivos estava na presena de
Escud como assessor de Di Tella. E este, por sua vez, era chanceler do governo Menem.
Porm, como demonstra o sentimento argentino a partir da dcada de 2000, esta teoria acabou
por ser posta prova, principalmente por conta da crise argentina, a mais grave em toda a sua
histria. Se a inteno era manter uma poltica atrelada aos EUA, esse sentimento se perdeu
aps os atentados de 11 de setembro e a crise argentina.
Somado a isso, as crises econmicas ao redor do mundo traziam instabilidade e fuga
de capitais da Argentina. Os problemas econmicos que afetaram diversas partes do mundo e,
inclusive, seus vizinhos, trouxeram complicaes internas, tendo seu ponto mais forte a crise
brasileira e a desvalorizao do Real, em 1999. Candeas (2010. p. 226) afirma que a
Argentina enxergou o ato brasileiro equivocadamente, apontando como prejudicial para
aquele pas, pelo Brasil no ter sido o verdadeiro responsvel pela crise argentina. A reduo

109

Idem. p. 159.

110

O texto na lngua original : A pesar de todo esto, despus de ms de una dcada de buena conducta la Argentina no es
percibido como un aliado creble y confiable de Washington.
111
O termo, segundo Santoro (2008. p. 13), foi criado por Roberto Russell para designar as teorias desenvolvimentistas. O
termo foi reapropriado por Escud na dcada de 1990.

105

brusca do saldo comercial argentina e a enxurrada de produtos brasileiros prejudicaram as

empresas menores argentinas, causando severos desequilbrios bilaterais.
De fato, a medida brasileira pode ser encarada como unilateral uma vez em que os
pases estavam comprometidos com a esfera regional, e a existncia do Mercosul significava
uma interdependncia muito maior do que se estivessem trabalhando em separado. No fundo,
a desvalorizao brasileira no foi a verdadeira causa da crise argentina, mas apenas um
catalisador. S que como esta medida causou uma alterao no interior do Mercosul, afetando
seu papel e produzindo um perodo de crise regional (RUIZ, 2007. p. 194), o Brasil passou a
ser visto como o principal fator que estava levando a Argentina crise. E tal ideia no estava
presente apenas na mdia ou nos setores empresariais argentinos, mas at no prprio seio do
governo.
Apesar de no ser considerado um choque externo por si, o comportamento de atores
externos contribuiu para o estabelecimento de uma poltica externa diferenciada. Este ponto se
mescla bastante com a atuao domstica argentina, principalmente no quesito econmico. Os
EUA e o sistema financeiro internacional (ou capital financeiro internacional, representado
pelo FMI) so considerados pela elite nacional como a grande decepo de uma Argentina
que passou toda a dcada de 1990 estabelecendo medidas que, ao mesmo tempo, suprissem os
problemas econmicos (como a inflao) e fossem de acordo com eixos norte-americanos
para a regio. A grande aproximao com este pas favoreceu o dilogo com o FMI.
De uma certa maneira, a inconsistncia da poltica interna gerou desavenas
posteriores no campo externo. Mas o que se pode verificar que a poltica econmica adotada
por Menem na dcada de 1990, atrelada facilidade de conseguir financiamentos por parte do
Fundo e aos inmeros acordos econmicos com os EUA (SANTORO, 2008. p. 41),
contriburam para a crise argentina em 2001, uma vez em que a dependncia aos investidores
externos e ao FMI se tornou cada vez mais crescente, assim como a avaliao negativa das
agncias de risco (COSTA, 2009).
E nesse ponto que, a partir dos primeiros sinais de deteriorao da crise interna
argentina, o comportamento mais firme dos EUA e do prprio FMI levaram ao consequente
afastamento e sentimento de negao ao relacionamento como era anteriormente; at mais em
discursos que em termos reais. No entanto, foi a negao ao FMI e poltica de seguir os
EUA fielmente presente no discurso de Kirchner que movimentaram grande parcela da
populao a seu favor. Segundo Fernandes (2011, informao verbal), [...] a crise foi muito
grave, [...]. E acaba se associando, no pensamento das elites e no imaginrio popular pelas
polticas ditadas pelo FMI.

106

Na verdade, com a crise argentina, o Fundo estabeleceu medidas pesadas de ajuste que
o pas deveria exercer de modo a tentar sair da crise e a cumprir suas dvidas com investidores
que compravam seus ttulos. Dessa atitude nasceu o sentimento dentro dos setores internos
argentinos de que o FMI e, por consequncia, os EUA eram os grandes responsveis pelo que
estava ocorrendo. A culpa pelos graves problemas no se estabeleceu apenas no seio do
governo, segundo raciocnio de setores argentinos, mas tambm no papel que o Brasil,
anteriormente, e os EUA e FMI, posteriormente, desenvolveram de modo a prejudicar a
Argentina.
Esse discurso seria til tanto para o governo Menem quanto para seus opositores. Por
um lado, apostar na culpa de atores externos eximiria os governantes de algum tipo de
responsabilidade como mostra o fato de Menem ter chegado a passar para o segundo turno
das eleies em 2003. Por outro, seria uma arma poderosa para uma oposio disposta a
estabelecer mudanas, de um modelo neoliberal para um desenvolvimentista, onde a
dependncia a uma grande potncia deveria ser transformada em apenas uma aproximao
pragmtica.
De fato, podem-se perceber duas situaes contrrias envolvendo o caso citado acima
e que acabam de certa maneira se misturando. Primeiramente, a imagem dos EUA como
parceiro necessrio em todos os aspectos para a Argentina ruiu com a crise, junto com a do
FMI. No entanto, com a subida de Duhalde ao poder, foi inevitvel apostar num acordo com o
Fundo para tentar escapar da crise, apoiado pelos norte-americanos.
Segundo Russell (2010. p. 282), apesar das reclamaes advindas de Washington, este
pas temia uma guinada diferente do peronismo de Duhalde, de modo que seria mais fcil
ajudar na reestruturao argentina. Para o autor, o governo argentino naquele momento, j
com Duhalde, precisou se aproveitar disso para obter benefcios. S que a partir de um
determinado momento, [...] mais aliviado pelos primeiros sinais de recuperao da economia
argentina, Duhalde foi mais crtico [...] aos EUA, pensando mais nas eleies gerais de abril
de 2003 que nas relaes bilaterais (traduo nossa) 112. Isso serviria para angariar mais votos
para Kirchner.
Ou seja, a partir da quase demonizao dos Estados Unidos e do FMI atrelado a uma
crtica ferrenha ao modelo econmico estabelecido na dcada de 1990, a proposta de governo
apresentada por Kirchner levava em considerao uma poltica que deveria se afastar daqueles
que provocaram a clmax da crise argentina e foram incapazes de ajudar o pas em um
112

O texto em lngua estrangeira : [...] Duhalde fue ms crtico [...] pensando ms en las elecciones generales de abril de
2003 que en las relaciones bilaterales.

107

momento de necessidade. Esse pensamento passou, de uma certa forma, para a poltica
externa em si, uma vez em que pode-se perceber um relacionamento mais pragmtico com os
EUA e a negao em tratar de determinados assuntos com a presena do FMI113.
J a segunda situao se mistura com a anterior por conta da questo da poltica da
descontinuidade argentina, em que determinar uma medida errada estabelecer em um
governo seguinte medidas diferentes, consideradas certas. De certa forma, a Argentina j nos
anos 2000 enxergou os EUA como a pior opo para estabelecer uma aliana, uma vez que foi
a preferncia nos anos 1990. Em contrapartida, a atitude unilateral e egosta estabelecida pelo
Brasil a partir da desvalorizao do Real em um primeiro momento no se manteve com o
passar dos anos.
Isso pode ser entendido por dois motivos. Primeiro porque os EUA foram vistos pela
Argentina depois de 2001 como o grande vilo da histria, amenizando a culpa que o governo
de Menem impelira ao Brasil. Ou seja, dos parceiros mais prximos Argentina, EUA no
campo poltico e Brasil no campo econmico, um era praticamente oposto ao outro aos olhos
argentinos, de modo que se esta optasse por dar preferncia a um, relegaria naturalmente ao
outro o segundo plano.
O segundo motivo estaria na atitude brasileira frente crise argentina de 2001. O
governo Cardoso demonstrou total apoio Argentina, afirmando que a postura do FMI estava
sendo por demais dura com o pas (RUSSELL, 2010. p. 283). Isso mudou um pouco a
percepo argentina frente ao Brasil, uma vez que este pas estava demonstrando sinais de
querer ajudar. Essa percepo se acentuou ainda mais com a eleio de Lula, por todos os
motivos elencados anteriormente desde uma orientao partidria mais de esquerda at a
inteno em se aproximar da Argentina por meio de uma aliana estratgica. O efeito Lula
de Candeas (2010. p. 236) atrelado negao aos EUA e ao FMI permitiram uma mudana de
rumo em poltica externa, que foi estabelecida em um primeiro momento por Duhalde, e
fixada de vez por Kirchner.
O segundo fator para o estabelecimento de uma mudana na poltica externa argentina,
segundo Hermann (1990) est na burocracia existente. Neste ponto, insere-se o papel do PJ
nas eleies de 2003. Como dito anteriormente, o governo de Duhalde pode ser encarado
como uma fase de transio at o governo de Kirchner, mas o que no pode ser esquecido
que ambos tm influncia forte do peronismo, apesar do ex-presidente Menem tambm ser
partidrio dessa corrente.
113

O impasse envolvendo o Clube de Paris, grupo de pases credores, s se revolveu em partes em 2010, j que o Clube
utiliza os servios do FMI para auditar as contas dos pases em geral. A Argentina havia se negado a negociar com Clube,
afirmando que s trataria de sua dvida com a condio de que o FMI no participasse das negociaes.

108

O Partido Justicialista no possui os mesmos moldes do PT brasileiro, portanto no

podem ser comparados como tendo as mesmas ideologias 114. No entanto, interessante
apontar como este partido tem tanta influncia sobre a populao argentina, principalmente
pelo fato de seu criador ser Jun Pern, figura que ainda hoje lembrada com orgulho.
Inclusive, praticamente todos os governantes eleitos ps-ditadura militar foram peronistas,
excluindo o governo de Alfonsn e o de De la Ra, ambos da UCR.
Durante o governo de Menem, a doutrina do PJ foi modificada em sua forma
tradicional, sendo considerada por Azevedo e Catani (2003. p. 40) como a desperonizao do
justicialismo. Apesar da plataforma de campanha de Menem focar em temas naturais ao
peronismo, como desenvolvimentismo e a ideia do popular, seu governo foi marcado pela
desregulao e liberalizao, de modo que conseguisse apoio unificado de todas as correntes
de pensamento e setores domsticos argentinos, impedindo que peronistas dissidentes
tivessem algum tipo de voz 115. A noo de Amrica do Sul como prioridade para a Argentina,
pelo PJ em seu ncleo, tambm foi colocado em segundo plano pelo paradigma do Realismo
Perifrico.
A partir da, percebe-se que a mudana na poltica externa sofreu influncias do PJ a
partir do momento em que a plataforma de campanha de Kirchner, que fazia parte de uma das
correntes dissidentes do Peronismo existente dentro do PJ -que, como dito anteriormente,
chegou totalmente fragmentado nas eleies de 2003- estabelecia a volta do Peronismo
tradicional, em que os pontos mais relevantes seriam retomados. A participao de Kirchner
na Juventude Peronista, grupo de jovens filiados ao Movimento Nacional Justicialista,
permitiu que o ento candidato pudesse estabelecer uma ponte entre sua prpria imagem e o
peronismo em si, sempre enaltecendo as figuras de Pern e de Evita.
Kirchner tomou as diretrizes peronistas e as estabeleceu em sua poltica externa.
Ainda que a oposio o tenha acusado de centralizar o poder a ponto de colocar-se acima dos
partidos (gerando ainda mais fragmentao do PJ) -de modo que seu governo seja chamado de
kirchnerista (ou estilo K) ao invs de peronista- no se pode negar que, em termos gerais, a
influncia do partido em sua forma tradicional foi mais presente em Kirchner que em Menem.
De fato, a tendncia esquerdista de Kirchner se valia por muitos motivos, mas sua filiao ao
PJ foi fundamental para que ele vencesse as eleies e pudesse estabelecer polticas que so

114

A Central de Trabalhadores Argentinos (CTA) se constituiu de maneira autnoma ao peronismo, representado pelo PJ, e
se chegou a pensar em criar um partido nos moldes do PT brasileiro que no seria o PJ. Ou seja, seria um partido parte
(SANTORO, 2008. p. 101).
115

Idem. p. 41.

109

passveis de serem identificadas, em alguns termos, com o peronismo tradicional. A

caracterstica pessoal de Nstor Kirchner e de Cristina Fernndez de Kirchner (o casal K) no
impediu a utilizao, mesmo que variados, dos preceitos peronistas.
Como parte da burocracia tambm vlido tratar da chancelaria argentina.
Considerada mais dbil que o Itamaraty, a chancelaria argentina contribuiu com menos
intensidade para a construo da poltica externa, que mais conjuntural que uma poltica de
Estado (RUIZ; SARAIVA, 2010. p. 36). Desta maneira, ela sofre muito mais influncia dos
setores domsticos que a prpria chancelaria brasileira.
Ruiz e Saraiva (2010. p. 43) estabelecem trs grupos diferentes existentes na
Argentina e que influenciam no comportamento do Ministrio das Relaes Exteriores,
Comrcio Internacional e Culto. O primeiro chamado de ortodoxo e defende uma postura
mais liberal em termos comerciais, atrelado a uma postura estratgica de aproximao
econmica com o Brasil e poltica com os EUA. Este grupo esteve muito presente na
Argentina na dcada de 1990, representado por Menem e por seus chanceleres, Domingo
Cavallo e Guido Di Tella (dois defensores das medidas liberais). Pregam reas de livre
comrcio a unies aduaneiras.
O segundo grupo chamado de heterodoxo. Esta vertente (que deu prosseguimento ao
pensamento estabelecido por Alfonsn na dcada de 1980) entende a necessidade de promover
polticas estatais de modo a desenvolver a indstria nacional. Tambm veem como positiva a
integrao, na forma de unio aduaneira. Os heterodoxos podem se dividir ainda em dois
grupos de cunho poltico: os pragmticos e os progressistas. Os primeiros defendem um
aporte mais econmico, que estabelece um mecanismo de integrao em que os benefcios
comerciais devem ser vistos como prioritrios, de modo que a institucionalizao de algum
mecanismo de integrao seja efetuada apenas se representar algum ganho nesta esfera 116. A
integrao funcional o que mais importa.
J os progressistas enxergam a importncia poltica de uma estratgia regional.
Defendem a ideia de que um mecanismo de integrao deve partir primordialmente de um
senso de identidade comum. A partir da, se valoriza a participao da sociedade civil e a
possibilidade de institucionalizao de tal mecanismo, com a presena de um Parlamento que
consolidasse a democracia.
J com relao ao Brasil, tanto pragmticos quanto progressistas acreditam que o
envolvimento entre os dois pases importante, de modo a estabelecer um mecanismo de

116

Idem. p. 44.

110

amizade. Enquanto os pragmticos acreditam que deve haver uma posio de barganha frente
ao Brasil, os progressistas acrescentam a construo de uma parceria estratgica baseada em
valores compartilhados. Portanto, a institucionalizao importantssima para envolver
setores domsticos e sociedade civil, alm das esferas poltica e social.
O governo Kirchner trouxe para a Argentina a prevalncia da corrente heterodoxa
(pragmtica e progressista) em detrimento ortodoxa. Pela parte progressista, ensaiou a noo
de que a existncia de governos considerados de esquerda no Brasil e na Argentina permitiria
uma aliana estratgica entre os pases de modo a construir a ideia de valores compartilhados
para a regio 117. J pela poltica domstica, apostou numa ideia pragmtica, em que uma
estratgia neodesenvolvimentista seria necessria para e restabelecimento do parque
industrial. Durante os mandatos de Kirchner e Fernndez de Kirchner, esse modelo foi
utilizado, simbolizando uma mudana ao modelo ortodoxo estabelecido anteriormente. E a
figura forte do casal, e principalmente de Kirchner que foi o primeiro dos dois a fincar essas
ideias, foi fundamental.
Por este aspecto, est presente o terceiro fator estabelecido por Hermann (1990) para a
mudana em poltica externa: a imagem e a fora poltica do governante. Apesar de
desconhecido da grande massa, Kirchner trazia consigo a necessidade do povo argentino em
trazer mudana. Conhecido por governar com mos de ferro a provncia de Santa Cruz
(SANTORO, 2008. p. 109), Kirchner trouxe esse carter centralizador para a Casa Rosada.
Isso se dava tambm pela falta de apoio amplo que tinha dentro das prprias bases do
peronismo, que se diferenciavam um pouco do seu estilo de governar ou de levar o Partido
Justicialista.
Por conta de sua personalidade, que se estendeu a sua esposa, Cristina Fernndez de
Kirchner, que era conhecida como furaco em seus mandatos como deputada e senadora 118,
Kirchner conseguiu governar at 2005 sem muito apoio. Essa situao se inverteu em 2005,
onde eleies legislativas permitiram que o kirchnerismo obtivesse maior apoio no Congresso
e Senado. A partir de ento, o governo se manteve, em que momentos de grande apoio da
populao e de grande oposio, como no caso dos enfrentamentos com o setor rural em
2008, coexistiram.
Ao mesmo tempo, o governo foi acusado de limitar a atuao da mdia e foi alvo de
vrios escndalos envolvendo supostos casos de corrupo. O ndice a aprovao da
117

118

Idem. p. 53.
Idem. p. 109.

111

populao sofreu altos e baixos, mas em momentos decisivos sempre se mostrava constante,
em apoio ao casal. Durante o governo de Fernndez de Kirchner, o apoio do marido como seu
brao direito garantiu a continuidade de um poder centralizado.
Se na poltica interna era assim, na poltica externa no foi diferente. Levando-se em
considerao que a chancelaria argentina era muito vulnervel aos impactos internos, era
preciso ter um executivo presente e ativo. Dentro das influncias da corrente heterodoxa na
poltica externa do governo Kirchner, aqui arrisca-se dizer que a percepo do ento
presidente passaria pelas ideias contidas em tal modelo. Portanto, a mudana na poltica
externa argentina a partir de 2003 se deu pela conscincia de que deveria existir um cmbio
de uma perspectiva liberal para uma desenvolvimentista, pautada pela aproximao com a
regio sul-americana; isso tudo fundamentado pelo modelo trazido pelo kirchnerismo, a partir
do PJ. O eixo latino-americano se fazia tambm importante para o governo Kirchner, at mais
importante que no governo Lula.
Por fim, o ltimo fator para as mudanas em poltica externa se encontra nos choques
internos. Provavelmente esse ponto seja uma dos mais importantes para a mudana no
contexto argentino, simplesmente porque no se viu na histria do pas uma crise to grave
quanto a de 2001.
O modelo neoliberal estabelecido ao longo dos anos 1990 foi construdo a partir dos
conceitos do Consenso de Washington, em que a estratgia de desenvolvimento econmico
perpassava por medidas liberalizantes e de desregulao. De acordo com Batista Jr. (2002. p.
83), Poucas naes, mesmo na Amrica Latina, foram to longe em matria de liberalizao,
integrao internacional e cesso unilateral de aspectos essenciais da autonomia da poltica
econmica nacional.
Neste modelo foi concebida a poltica do currency board, a partir da Lei da
Conversibilidade de 1991, que teve como principal mentor Domingo Cavallo. Este modelo
econmico estabelecia que a moeda argentina deveria ser atrelada ao dlar na paridade de 1
para 1. Ou seja, fixao de taxa de cmbio e paridade desmedida. Em um primeiro momento,
estas medidas favoreceram a reduo da inflao que, somadas ao processo de integrao
econmica, traziam supervits em termos de balana comercial. A economia argentina,
portanto, cresceu de forma surpreendente at 1997 (BATISTA JR, 2002. p. 84).
Com os primeiros sinais de crise nos sistemas econmicos liberais na Amrica Latina
(e no mundo), percebia-se que o modelo monetrio rgido trazia resultados positivos a curto
prazo, mas que em expectativas de longo prazo, trariam problemas Argentina. Menem
chegou a afirmar que o efeito da crise no seria to vasto na Argentina como estava sendo nos

112

outros pases, de modo a amenizar possveis sobressaltos de investidores e dos prprios

setores domsticos (MONTEIRO, 2010. p. 63).
No entanto, a economia argentina acabou mergulhando em uma recesso prolongada,
com crises de desemprego e convulses causadas pelo pnico de uma crise desenfreada. Ao
invs de estabelecer o fim do currency board, os governos de Menem, e posteriormente de De
la Ra, estabeleceram medidas de austeridade fiscal, cortando gastos do governos para tentar
conter a alta dos juros e da inflao. Em 2001, De la Ra nomeia Cavallo como ministro da
Economia argentina como forma de acalmar a economia e manter o regime fiscal da dcada
anterior. Mas o modelo no sobreviveu por muito tempo: a fuga de capitais, a alta recesso e
problemas sociais levaram a Argentina ao fundo do poo e De la Ra renncia (BATISTA
JR, 2002. p. 90).
Com isso, a partir da entrada de Duhalde no governo, a necessidade primria e
fundamental era resgatar a economia argentina. A entrada de Kirchner deu prosseguimento ao
intento de seu antecessor, de modo a constituir um modelo desenvolvimentista. A necessidade
de mudana, por conta da grande crise econmica, estabeleceu uma redefinio tambm na
poltica externa, influenciando para as diretrizes colocadas a partir de 2003.
Desta forma, pode-se perceber que na Argentina os quatro fatores estabelecidos por
Hermann (1990) influenciaram, uns mais e outros menos, para que a poltica externa sofresse
algumas mudanas, ainda mais baseado na teoria da descontinuidade de Russell (2010). A
partir disso, algumas diretrizes da poltica externa do governo de Kirchner so interessantes
de serem apresentadas porque, com isso, as relaes com o Brasil acabam por ser valorizadas,
influenciando, tambm, no papel do Mercosul no processo de integrao. Essas diretrizes
foram aproveitadas no governo sucessor, o de Cristina Fernndez de Kirchner, por meio da
continuidade pela ruptura.
Fernndez de Kirchner, esposa de Nstor Kirchner foi eleita em 2007 presidente da
Argentina ainda no primeiro turno, com 44,90% dos votos, e seu governo foi caracterizado
praticamente pela continuidade do governo de seu antecessor. Prova disso, no campo interno,
foi a manuteno da maioria dos ministros em seus cargos e uma poltica econmica e uma
poltica externa semelhantes.
Por isso, seu governo analisado como sendo de continuidade na ruptura. Por ter seu
marido como aliado e brao direito, Fernndez de Kirchner manteve a poltica externa com os
mesmos traos que o governo anterior, salvo pelo comportamento mais flexvel da figura da
presidente, algo a ser visto nos prximos tpicos. A centralidade de seu governo continuou
em alta, com o chamado hiperpresidencialismo. Isso tudo aconteceu frente a um ambiente de

113

ruptura j estabelecido por Kirchner em relao aos governos anteriores, principalmente o de

Menem.
No entanto, ao contrrio de Kirchner, que iniciou seu mandato sendo desconhecido
para a grande populao em geral e o terminou com altos ndices de popularidade com isso
elegendo a esposa Fernndez de Kirchner sofreu alguns reveses em seu governo por conta
de escndalos de corrupo, de disputas com a imprensa e, principalmente, por causa do
embate com o setor rural agrcola, que chegou a paralisar o pas em 2008 por greves
(SANTORO, 201, p. 130). A popularidade da presidente caiu bastante at meados de 2010,
quando sofreu uma recuperao considervel em outubro, com a morte de Nstor Kirchner.
Esse tema, inclusive, aumentou as possibilidades de sua reeleio em 2011, o que de fato se
consumou.
Ao mesmo tempo em que a flexibilidade de Fernndez de Kirchner pode ser encarada
como fraqueza diante outros atores internos e externos, pode tambm ser vista como benfica
para as relaes que a Argentina alimenta. Prova disso, so as relaes com o Brasil que, a
partir de 2007 foram ainda mais favorecidas. Mas esse ponto ser tratado mais frente ainda
neste captulo.

4.2. Diretrizes de poltica externa na Era Kirchner

Nstor Kirchner iniciou seu mandato em maio de 2003 e baseou sua poltica de
governo em questes relacionadas proteo dos direitos humanos ponto sensvel na
sociedade argentina , recuperao da economia argentina, aos demais temas sociais,
supresso do modelo neoliberal imposto inicialmente por Menem e ao nacional-populismo.
J em termos de poltica externa, a Argentina, sob o comando de Kirchner, adotou
medidas redirecionadas reinsero do pas no sistema internacional, que no se daria nem
por vias totalmente isolacionistas, nem pela total adeso poltica norte-americana. Ou seja,
as relaes com os Estados Unidos (e tambm com a Europa) seriam reformuladas com maior
autonomia argentina, ao mesmo tempo em que o multilateralismo seria aprofundado e, nesse
sentido, a integrao regional e as relaes com o Brasil teriam grande foco. Todos esses
pontos se fundamentariam por meio de um forte perfil presidencial, centralizado obviamente
na figura de Kirchner, de modo que pudessem ser geradas a autoridade e a autonomia
necessrias para governar.

114

Santoro (2008) elenca de forma simples trs perspectivas fundamentais da poltica

externa durante os governos de Kirchner e Fernandz de Kirchner. A partir destes, faz-se aqui
uma sntese das diretrizes principais na Argentina a partir de 2003. So os seguintes:
1) nfase no sistema multilateral, na participao em misses de paz da ONU e da defesa
dos Direitos Humanos;
2) Rejeio do liberalismo e do paradigma do Realismo Perifrico, optando pela
preferncia a modelos desenvolvimentistas na conduo da poltica externa;
3) Adoo de uma postura no isolacionista de modo que, ao mesmo tempo, a Argentina
mantenha um estilo crtico ao centro de poder global (SANTORO, 2008. p. 114)
principalmente em se tratando dos EUA - e consequentemente valorize uma
aproximao com a Amrica Latina em geral;
4) Como consequncia da valorizao com a regio, valorizao da cooperao com o
Brasil enquanto parceiro fundamental, por conta de interesses e valores comuns, para a
insero do pas no sistema internacional. Com isso, valorizao aos mecanismos de
integrao.

4.2.1. O no-isolamento argentino e a poltica multilateral

Durante longos perodos de tempo, Argentina foi dado um papel de que era um pas
que se isolava do restante do mundo em seu comportamento internacional. Apesar de afirmar
que a Argentina no fez do isolamento uma doutrina em poltica externa, Russell (2010. p.
296) diz que seu isolamento se deu por dois vieses: o poltico e o econmico.
O primeiro tipo de isolamento estava presente na atitude argentina de no implicao
com os assuntos internacionais, sem que isso significasse falta de interesse em criar conexes
de outros tipos com o mundo. Laos polticos deveriam, aos olhos das elites, ser evitados de
modo a no prejudicar os vnculos econmicos. Esse tipo de isolamento esteve muito presente
em alguns momentos dos sculos XIX e XX, se manifestando de forma mais prtica no
intento de manter a neutralidade durante o perodo de guerra ou na posio contrria ao panamericanismo.
J o segundo tipo de isolamento se constituiu a partir da dcada de 1930, em um
momento em que a Argentina perdia mercados tradicionais (como a Europa) por conta da
crise e que o prprio pas optou por desenvolver um mecanismo de substituio de
importaes. Este tipo de isolacionismo perdurou por 30 anos.

115

A ditadura militar argentina, apesar de bem intervencionista, foi classificada como

isolacionista, devido aos inmeros casos de violao dos Direitos Humanos e caracterstica
adquirida pela participao no Movimento de Pases No Alinhados. A partir de Alfonsn,
havia a necessidade de se falar em reinsero internacional, at como maneira a negar todas as
atrocidades ocorridas at 1983.
Com o governo de Menem, no foi diferente. Muito menos com o de Kirchner. No
entanto o que faz o governo deste ltimo ser diferente do anterior que a valorizao da
insero em mecanismos multilaterais foi acrescentada da negao ao comportamento de
manter os EUA como grande parceiro poltico, de modo a evitar um possvel isolamento
poltico com o resto do mundo ao se priorizar os norte-americanos. Porm, isso ser tratado
melhor no prximo tpico. O comportamento que o governo argentino queria estabelecer, a
partir daquele momento, era o de autonomia frente aos outros atores, sem que isso significasse
isolamento.
Com isso, comportamento do governo argentino a partir de 2003 buscou manter a
participao do pas em misses de paz da ONU, e teve presena bem grande na realizada no
Haiti. Tambm procurou conservar o papel de membro da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (Otan) e participar como membro no permanente no Conselho de Segurana
das Naes Unidas.
No entanto, o que vale a pena ressaltar aqui que a poltica externa argentina tambm
priorizou alguns aspectos diferentes, como, por exemplo, a participao no G20 comercial e
nas negociaes comerciais na OMC, alm de uma aproximao maior com a Amrica Latina
e, consequentemente, com o Brasil. Esses pontos podem ser tratados como uma alternativa
poltica escolhida pela Argentina de rompimento com o FMI em 2004 e de maior
distanciamento dos EUA.
Agora, a questo mais relevante que esteve na agenda de Kirchner, e que se ampliou
com o governo de Fernndez de Kirchner, foi a preocupao com os Direitos Humanos, e isso
nos enfoques interno e externo. Santoro (2008. p. 111) afirma que a experincia vivida por
Kirchner durante a ditadura militar foi importantssima para que houvesse preocupao com
esse tema em seu governo. Segundo o autor,
Representante da gerao dos jovens dos anos 1970, a que mais sofreu torturas e assassinatos
no perodo da ditadura, o presidente impulsionou mudanas profundas na Suprema Corte e na
cpula das Foras Armadas. As leis de anistia de Alfonsn e os indultos de Menem foram
declarados inconstitucionais, retomaram-se os processos contra militares envolvidos no
terrorismo de Estado e antigos centros de tortura foram transformados em museus da
memria.

116

Figueiredo (2005. p.11) tambm explora a poltica de Direitos Humanos adotada por
Kirchner, informando que [...] estima-se que pelo menos cinco militares so detidos todas as
semanas por juzes que investigam casos de presos polticos sequestrados e assassinados por
militares. O governo de Cristina Fernndez de Kirchner foi ainda mais longe que o do
marido: seu primeiro mandato foi o que mais estabeleceu condenaes a ex-militares, batendo
seu recorde em 2010.
A proteo aos Direitos Humanos transbordou para o nvel externo, sendo atrelado
diretamente defesa da democracia e da segurana internacional (SIMONOFF, 2009. p. 75),
esta podendo ser traduzida basicamente pelo combate ao terrorismo. A participao em
misses de paz da ONU teve um incremento significativo na quantidade de homens a servios
da argentina pela organizao. O operativo argentino estava presente em metade das
operaes existentes ao redor do mundo sob o comando da ONU.
A luta contra o terrorismo esteve presente na agenda do governo Kirchner desde seu
incio, em que defendia a necessidade de ao multilateral, ou seja, aes legtimas para o uso
da fora deveriam partir de decises da ONU. Isso explica porque, mesmo cedendo
funcionrios argentinos s misses de paz da organizao, o governo de Kirchner se recusou a
enviar tropas para o Iraque, quando da invaso norte-americana a este pas 119.
Apesar da recusa em ajudar os EUA no Iraque, a Argentina se mostrou solidria aos
norte-americanos no combate ao terrorismo. A ao policial e de inteligncia na trplice
fronteira (entre Argentina, Brasil e Paraguai) sugerida pelos EUA foi apoiada pela Argentina,
dando prosseguimento ao mecanismo estabelecido em 2002, o 3+1.
Ainda abordando o tema terrorismo, os governos Kirchner retomaram as investigaes
sobre os atentados ocorridos na embaixada de Israel em Buenos Aires em 1992, e na sede da
Amia em 1994. Tal atitude culminou no envolvimento de acusados do Lbano e do Ir,
considerados responsveis por ambos os ataques. Suspeita-se que esses envolvidos estivessem
operando os ataques a partir de uma base na trplice fronteira, esta rea tendo grande
concentrao de comunidades muulmanas (FERREIRA, 2009. p. 3).
Coincidncia ou no, o isolamento dado ao Ir pelos Estados Unidos aps os atentados
de 11 de setembro se deram ao mesmo tempo em que a Argentina acusava o governo iraniano
de dificultar o acesso a dados que pudessem incriminar os suspeitos aos atentados de 1992 e
1994 (SANTORO, 2008. p. 114). O governo de Cristina Fernndez de Kirchner deu
prosseguimento a este reclamo ao Ir, levando o caso Assembleia Geral da ONU,

119

Idem. p. 76.

117

propiciando at ao governo de Mahmoud Ahmadinejad a participao de um terceiro Estado

como mediador da causa. Esta opo foi negada por Teer, culminando no reclamo de que o
governo iraniano estivesse protegendo seus nacionais, por mais que fossem culpados de
atentados responsveis por dezenas de mortes.
Alm disso, a Argentina, em matria de Direitos Humanos internacional, assinou sua
participao na Conveno Internacional para a Proteo de Todas as Pessoas contra o
Desaparecimento Forado, esta inaugurada em 1992, e, em termos regionais, no Sistema
Interamericano de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos ao Direito Verdade
(SIMONOFF, 2009. p. 77).

4.2.2. Rejeio ao Realismo Perifrico e poltica pragmtica aos EUA

Aps a crise argentina, o paradigma do Realismo Perifrico se enfraqueceu dentro da

poltica externa do pas. Ao mesmo tempo, a Argentina passou a se comportar de maneira
diferente com relao aos Estados Unidos. Como visto no tpico anterior, os governos
Kirchner ofereceram grande suporte aos EUA no combate ao terrorismo, promovendo aes
conjuntas inclusive na trplice fronteira, mas mantiveram uma abordagem mais pragmtica,
mostrando apoio somente se de acordo com os interesses argentinos.
Os Estados Unidos no deixariam de ter importncia no governo que formava naquele
momento, mas em seu discurso de posse, Nstor Kirchner deixa claro que tipo de
comportamento a Argentina tomaria a partir de ento com os EUA: o de ser um pas forte,
com um relacionamento srio com a potncia (FIGUEIREDO, 2005. p. 8). A agenda que
estava sendo pensada para a Argentina, em conjunto com os pases da regio, permitiria ao
pas repensar sobre os vnculos que existiam com os EUA, de modo a ter a possibilidade de
definir um comportamento mais assertivo.
Desta forma, o governo Kirchner foi marcado por uma diplomacia de baixo perfil com
os Estados Unidos, caracterizada por um distanciamento na maioria dos casos e por uma
aproximao sensvel em determinados pontos, como, por exemplo, no combate ao terrorismo
(CANDEAS, 2010. p. 242). Candeas (2010) utiliza a expresso autonomia heterodoxa para
classificar, dentre outros aspectos, a recomposio das relaes com os Estados Unidos 120.
Fazendo meno a Ruiz e Saraiva (2010), o conceito de autonomia heterodoxa exposto por

120

Idem. p. 240.

118

Candeas vai ao encontro do pensamento heterodoxo (pragmticos e progressistas) que,

presente na sociedade argentina, influenciou para que a poltica externa tomasse o rumo
estabelecido a partir de 2003. Uma vez responsabilizando os EUA e o FMI como causadores
da crise argentina por conta de suas polticas e por suas omisses, a construo da ideia de
valores compartilhados e histrias compartilhadas, que advinha de um dos pensamentos dos
heterodoxos, no cabia nas relaes com a potncia. Desta maneira, estava vencida a noo de
relaes carnais com os EUA, exposto pelo Realismo Perifrico.
Frente a um comportamento de distanciamento sensvel aos EUA, o governo argentino
prevenia possvel mal-estar com os diversos grupos internos que estavam presentes em grande
nmero no Congresso ou no Senado, e at mesmo com o grupo kirchnerista. Por um lado,
alegar aproximao com os EUA em temas sensveis, como a poltica contrria proliferao
de armas de destruio em massa, permitiria manter os grupos de oposio estveis ao
comportamento do governo, em que este ia apenas contra medidas unilaterais norteamericanas em termos de segurana como a invaso ao Iraque. Mas o enfrentamento direto
no existiria, nem externamente, nem internamente. Por outro lado, estabelecer tais polticas
contrrias, mesmo que mnimas, acalmavam os nimos de seus partidrios mais nacionalistas.
Era estabelecida, ento, uma poltica de no enfrentamento direto ao governo norteamericano, em que ambos os grupos internos seriam, de certa forma, saciados em suas
demandas (RUSSELL, 2010. p. 284).
Porm, o ano de 2005 foi fundamental para o governo argentino quando se diz respeito
aos EUA. No ano anterior, o governo Kichner j havia decidido suspender as negociaes
com o FMI, no necessitando de uma possvel interveno ou mediao norte-americana. Em
2005, a vitria do kirchnerismo no Legislativo permitiu que o governo angariasse a maioria
necessria para centralizar ainda mais suas polticas. Este fator veio em conjunto com o
crescimento da confiana no seio da liderana argentina, que culminou em novembro daquele
mesmo ano na situao que mais caracteriza o movimento da Argentina frente ao
distanciamento cada vez maior das polticas de Washington.
Esta situao esteve presente na IV Cpula das Amricas 121, realizada em Mar del
Plata, Argentina. Naquele contexto, a proposta da Alca foi enterrada de vez, em um discurso
duro proferido por Kirchner 122:
121

A Cpula seguinte a essa s ocorreu em 2009, em Trinidad y Tobago (j sob o governo de Fernndez de Kirchner e sob o
mandato de Barack Obama nos EUA).
122

O texto em lngua estrangeira : La nica manera de hacer sustentable el proceso de desarrollo es el incremento de la
creacin permanente de riqueza. (...) La nueva estrategia de insercin internacional debe basarse en el proceso de integracin
productiva con fuerte interaccin de aquellas naciones que poseen complementacin comercial mutua. Por eso pensamos que

119

A nica maneira de fazer sustentvel o processo de desenvolvimento o incremento da

criao permanente de riqueza. (...) A nova estratgia de insero internacional deve basear-se
no processo de integrao produtiva com forte interao daquelas naes que possuem
complementaridade comercial mtua. Por isso pensamento que no servir qualquer Acordo
de Livre Comrcio das Amricas. Firmar um convnio no ser um caminho fcil nem direto
prosperidade. (...) Um acordo no pode ser um caminho de uma s via, (...) Um acordo no
pode resultar de uma imposio em base s relativas posies de fora. (...). (KIRCHNER,
13/01/2009)

A partir de ento, o dilogo poltico entre os dois pases se tornou mais difcil, com os
presidentes evitando contato. No governo seguinte, de Cristina Fernndez de Kirchner, a
Argentina tomou uma postura mais pragmtica (mas no diferente de seu antecessor), em que
a presidente visitou os Estados Unidos (e vice-versa) e estabeleceu uma posio menos dura.
No entanto, a Argentina se mostrou enftica na oposio a determinados temas
referentes aos EUA. J existia um certo mal-estar com o fato da Venezuela, que revela
oposio aberta aos norte-americanos, ter apoiado a candidatura de Fernndez de Kirchner e
comprado ttulos da dvida argentina. Somado a isso, o governo da presidente ainda se
mostrou contrria deciso unilateral do governo George W. Bush, em 2008, de reativar a IV
Frota Naval dos Estados Unidos para exerccios navais no limite das guas territoriais dos
pases da regio (SILVA, 2012. p. 20).
Com a ascenso de Obama nos EUA, houve na Argentina uma percepo de possvel
afrouxamento das tenses diplomticas entre os pases, uma vez que aquele governo como
representante do multilateralismo, em contraposio ao mandato de Bush. No entanto,
desentendimentos em 2011, na apreenso de armamento e medicamentos norte-americanos
no declarados no aeroporto de Ezeiza, estremeceram novamente as relaes bilaterais. Alm
disso, a visita do presidente norte-americano America Latina e que no inclui a Argentina
fez com que o governo de Fernndez de Kirchner se tornasse mais reticente aos Estados
Unidos.

4.2.3. Entorno regional e percepes sobre a aliana com o Brasil: de aliana estratgica
aliana indita

A poltica externa argentina a partir de 2003 com a posse de Nstor Kirchner como
presidente estabeleceu novos rumos para a Amrica Latina e para a integrao regional,
no servir cualquier Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas. Firmar un convenio no ser un camino fcil ni directo a la
prosperidad. (...) Un acuerdo no puede ser un camino de una sola va, (...) Un acuerdo no puede resultar de una imposicin en
base a las relativas posiciones de fuerza. (...).

120

fixando o que o governo interregno de Duhalde j havia comeado a fazer. Esta nova poltica
para a regio estaria em congruncia com o interesse argentino de construir a Argentina para
todos os argentinos (FIGUEIREDO, 2005. p. 8), alm de estabelecer um papel relevante nas
discusses internacionais, como no G20 comercial. No plano regional, o governo argentino
tinha conscincia da importncia do Mercosul para a configurao de uma agenda conjunta
entre os pases.
Ao assumir o cargo de presidente em maio de 2003, Kirchner, em discurso proferido
na Assembleia Legislativa argentina, afirmou a importncia da integrao regional para o pas
e do Mercosul como instrumento de poltica externa 123. Kirchner afirma que:

Nosso pas deve estar aberto ao mundo, mas aberto de uma maneira realista, disposto a
competir no marco de polticas de preferncia regional e fundamentalmente atravs do
Mercosul (...). Nossa prioridade em poltica exterior ser a construo de uma Amrica Latina
politicamente estvel, prspera, unida, com bases nos ideais de democracia e de justia social.
(...) O Mercosul e a integrao latino-americana, devem ser parte de um verdadeiro projeto
poltico regional e nossa aliana estratgica com o Mercosul, que deve aprofundar-se a outros
aspectos institucionais que devem acompanhar a integrao econmica, e ampliar-se
abarcando novos membros latino-americanos, se colocar entre os primeiros pontos de nossa
agenda regional. (...) (Kirchner, 25/05/2003) (traduo nossa).

Desta maneira, a aproximao com o Brasil e a formulao da aliana estratgica entre os

dois pases seria fundamental e permitiu a promoo de visitas e encontros entre os chefes de Estado, e
as iniciativas de integrao dentro do Mercosul. A Ata de Copacabana, realizada em 2004 com o

objetivo de desempenhar polticas para fortalecer o Mercosul e as relaes externas do bloco,

foi vista como um dos grandes marcos da aliana estratgica entre Brasil e Argentina por
alguns setores e pela imprensa deste pas. Nessa data, foi institudo o Dia da Amizade
Argentino-Brasileira, que seria em lembrana ao dia da firma da Declarao do Iguau, em
1985, por Alfonsn e Sarney. Esta atitude foi vista como positiva pela Argentina. Kirchner
percebia certa convergncia de objetivos com o Brasil, principalmente no que tangia a
prioridade dada ao Mercosul e integrao regional como um todo 124 (RUSSELL, 2010, p.
283).

123
O texto em lngua estrangiera : Nuestro pas debe estar abierto al mundo, pero abierto al mundo de una manera realista,
dispuesto a competir en el marco de polticas de preferencia regional y fundamentalmente a travs del MERCOSUR (...).
Nuestra prioridad en poltica exterior ser la construccin de una Amrica Latina polticamente estable, prspera, unida, con
bases en los ideales de democracia y de justicia social. (...) El MERCOSUR y la integracin latinoamericana, deben ser parte
de un verdadero proyecto poltico regional y nuestra alianza estratgica con el MERCOSUR, que debe profundizase hacia
otros aspectos institucionales que deben acompaar la integracin econmica, y ampliarse abarcando a nuevos miembros
latinoamericanos, se ubicar entre los primeros puntos de nuestra agenda regional. (...)
124

Ao contrrio do Brasil, a Argentina favorecia mais a integrao latino-americana que somente a sul-americana.

121

O fato de Lula estabelecer seu governo no Brasil em 2003 permitiu que a Argentina,
em sua poltica externa, passasse a enxergar seu vizinho como propenso a uma poltica de
cooperao e de construo de uma aliana, como sustentada pelo Itamaraty desde o primeiro
discurso. A eleio de Kirchner trouxe, por meio do vis peronista do Partido Justicialista e
das prprias ideias dos heterodoxos, a possibilidade de uma poltica positiva para o Brasil, de
construo de aliana estratgica, mesmo que inserida em objetivos de reconstruo do parque
industrial e de uma autonomia multilateral. Isso poderia ser explicado pela noo de Jaguaribe
(2010. p. 15), de que esta aliana entre os dois pases seria relevante para a manuteno de
suas identidades e entrada no sistema internacional.
Para os heterodoxos, grupo que influenciava diretamente o governo de Kirchner, o
relacionamento com o Brasil se fundamentaria no estabelecimento de um mecanismo de
amizade. A entrada de Lula permitiria a construo permanente desse mecanismo, que j
vinha se fundamentando desde a dcada de 1980. Alm dos termos da amizade, a parceria
estratgica com o Brasil se daria pela barganha frente aos interesses brasileiros e por valores
comuns entre os pases, de modo que tivesse como resultado a aproximao cada vez maior
entre eles e o fortalecimento da integrao bilateral e regional. A aliana estratgica que a
Argentina viria a formar com o Brasil com influncia na integrao durante o governo
Kirchner estaria inserida no que Russell e Tokatlian (2003. p. 79) colocam como
participao responsvel. Isso porque a poltica externa argentina mesclaria a sintonia fina
com o Brasil de acordo com os interesses internos. Seria o sentimento de amizade e de valores
comuns atrelado barganha.
A corrente heterodoxa tambm se fortaleceu no governo Kirchner porque este, ao
assumir como presidente, teve como opinio interna uma avaliao extremamente positiva do
vizinho. Visto que a chancelaria argentina dbil em termos de centralidade na conduo da
poltica externa, o presidente e os grupos internos necessitariam colaborar para a percepo
positiva do Brasil. E no apenas isso: o Mercosul tinha, na populao argentina, total respaldo
em 2003, sendo o destino integracionista onde o pas deveria concentrar esforos 125.
Uma vez em que o posicionamento de barganha frente ao Brasil tambm estava
presente no conceito de aliana estratgica, no se pode esquecer que, por conta disso,
segundo Santoro (2008. p. 113), Kirchner oscilaria entre a perspectiva integracionista e
posies de competio geopoltica com o Brasil. Por este aspecto, a noo de aliana
estratgica entre Brasil e Argentina se d de maneira sensivelmente diferente. Enquanto o vis

125

Idem. p. 65.

122

ideolgico o mesmo (ou seja, em termos de amizade, de identidades semelhantes, valores

comuns, e passados e destinos similares), em termos estratgicos h a diferena de que,
enquanto o Brasil elabora uma aliana pautada numa baixa poltica, a Argentina de Nstor
Kirchner aposta em algo mais assertivo. Isso quer dizer que o Brasil amplia seu espao nos
cenrios regional e internacional e por vezes cede a demandas argentinas, enquanto a
Argentina tenta ampliar seu espao regional e constri a aliana estratgica com o Brasil por
meio de posturas por vezes assertivas. Esta relao bilateral, que se torna em muitos
momentos conflituosa, explicada pela assimetria entre os pases.
Porm, isto no significa que a percepo argentina com relao ao Brasil no seja
positiva. Isto fica perceptvel na diferena entre a importncia dada ao vizinho ao longo da
dcada de 1990 e posteriormente. De parceiro puramente econmico, o Brasil passou a ser
visto por um vis maior que no apenas a lgica comercial, funcional. Alguns temas geravam
desavenas entre os vizinhos, mas o que no impediu a cooperao em temas sensveis dentro
e fora do mbito do Mercosul, mecanismo onde a interdependncia entre eles estava em mais
alto grau. Kirchner declarou em 2003, durante visita de Lula Argentina, que
Apesar de alguns processos histricos, apesar de alguns conceitos dogmticos que podem
existir de um lado e de outro, e que natural que existam no marco da pluralidade, ns com
nosso amigo cremos finalmente que temos que superar rapidamente as contradies histricas
que nos levaram a disputas que nos neutralizaram e, ao invs de gerar um desenvolvimento
conjunto, conspiraram contra o desenvolvimento de nossos prprios pases. (...). Por isso
aspiramos para uma profunda relao bilateral (...) queremos que essa relao bilateral seja a
construo da coluna vertebral do Mercosul numa primeira etapa, de um Mercosul que se
deve integrar no apenas do ponto de vista econmico, no apenas se deve resolver questes
tarifrias, (...), mas logo sua integrao em todos os aspectos, e tambm tem que estar e deve
ter uma integrao do ponto de vista poltico (KIRCHNER, 16/03/2003) (traduo nossa) 126.

Somado ao sentimento de aliana com o Brasil, a Argentina, influenciada pela viso

heterodoxa, passou a encarar o processo de integrao como relevante para os interesses
destes pases. A lgica progressista trouxe ao comportamento argentino a noo de que o
comrcio continuava sendo deveras importante, mas que outras esferas de atuao deveriam
ser exploradas, como a poltica, a social, etc. Isso incluiria a participao da sociedade civil no
processo de integrao. Assim como existe no Brasil a diviso entre progressistas e
autonomistas, na Argentina, os pragmticos e os progressistas (ambos da corrente heterodoxa)
126

O texto em lngua original : A pesar de algunos procesos histricos, a pesar de algunos conceptos dogmticos que
pueden existir de un lado y del otro, y que es natural que existan en el marco de la pluralidad, nosotros con nuestro amigo
creemos firmemente que hay que superar rpidamente las contradicciones histricas que nos llevaron a disputas que nos
neutralizaron y en vez de generar un desarrollo conjunto, conspiraron contra el desarrollo de nuestros propios pases. (...) Por
eso aspiramos a una profunda relacin bilateral (...) queremos que esa relacin bilateral sea la construccin de la columna
vertebral del Mercosur en una primera etapa, de un Mercosur que se debe integrar no slo desde el punto de vista econmico,
no slo debe resolver las cuestiones arancelarias, (...) y desde luego su integracin en todos sus aspectos, sino que tambin
tiene que estar y debe tener una integracin desde el punto de vista poltico.

123

enxergavam o papel do Mercosul de maneira diferente. Os pragmticos acreditavam na

prioridade da parte comercial enquanto os progressistas defendem a ideia de
institucionalizao do Mercosul. Esta situao demonstra que os progressistas querem um
aprofundamento qualitativo, enquanto os pragmticos optam pelo aprofundamento
quantitativo.
Assim como no Brasil, essas opinies diferentes que esto presentes na chancelaria e
no governo da Argentina conversam entre si de modo que no mbito do Mercosul se
percebam tantos detalhes referentes a um ponto como a outro. Nenhum exclui o outro
principalmente porque o Mercosul um processo relativamente novo, onde diversos temas
envolvendo as assimetrias ainda existentes entre os pases-membros permite que haja pontos
defendidos por ambos. Por isso, pode-se perceber uma dificuldade em institucionalizar o
Mercosul ao mesmo tempo em que se avana em outros campos ou at mesmo para esse
mesmo fim.
A aliana estratgica estabelecida para o Brasil pela Argentina durante o governo de
Nstor Kirchner perpassa por uma estratgia de barganha sem que isso iniba a construo de
um sentimento de valores comuns e convergncia de ideias de que o Brasil h de ser o ator
mais relevante para a poltica externa argentina. J durante o governo de Fernndez de
Kirchner, essa noo de aliana estratgica se modifica um pouco, de forma que Cortes e
Creus (2010. p. 123) analisem que as relaes com o Brasil cheguem a um ponto que o
prprio governo argentino chega a declarar como inditas.
Por esta maneira, pode-se pensar que o governo argentino, que vinha desde 2005
mantendo um comportamento bem mais rgido no que diz respeito s suas demandas ao
Brasil, se tornou mais flexvel no mandato de Fernandez de Kirchner, de modo que, apesar
dos desencontros, as divergncias passaram a ser em nmero maior. Principalmente depois da
assinatura do MAC em 2006, a postura argentina se flexibilizou (no totalmente, claro) e,
quando da posse da presidente em 2007, este comportamento ficou mais flexvel. Segundo os
autores,
Durante 2008 se mantiveram contatos polticos de alto nvel. Os mandatrios realizaram
reunies bilaterais em vrias ocasies e por diferentes motivos. Houve convergncias [...].
Apesar dos desencontros, em cada reunio mantida por representantes de ambos os pases se
reafirmou a convico com relao importncia da aliana estratgica (CORTES; CREUS,
2010. p. 123) (traduo nossa) 127.

127

O texto em lngua estrangeira : Durante el 2008 se mantuvieron contactos polticos de alto nivel. Los mandatarios
realizaron reuniones bilaterales en varias ocasiones y por diferentes motivos. Hubo convergencias [...]. Ms all de los
desencuentros , em cada reunin mantenida por representantes de ambos pases se reafirmo la conviccin em cuanto a la
importancia de la alianza estratgica.

124

Silva (2012. p. 22) tambm afirma que o comportamento mais caloroso de Fernndez
de Kirchner, em substituio atitude mais contida de Kirchner, contribuiu para que o
relacionamento da Argentina com o Brasil sofresse uma ligeira melhora em sua conduo. A
autora afirma que isso no impediu que problemas envolvendo a aplicao de licenas no
automticas e outros mecanismos inibidores da livre circulao de produtos tenham freado em
alguns momentos a relao entre os dois pases. Mas isso no retira os avanos na relao
bilateral, o que inclui visitas constantes entre os presidentes e assinatura de diversos acordos
em espectros diferentes.
Por esta razo, e entendendo as ideias de Silva (2012) e Cortes e Creus (2010), ser
utilizada a partir deste momento nesta dissertao a noo de aliana indita, uma mistura do
conceito original de aliana estratgica estabelecida por Kirchner com o acrscimo do
comportamento de Fernndez de Kirchner frente do Executivo argentino, de modo que este
seja indito. As relaes entre Brasil e Argentina, com isso, foram incrementadas, o que
beneficiou diretamente o processo de integrao regional. Por este aspecto, o Mercosul foi
ainda mais beneficiado, inclusive porque a mandatria argentina, assim que tomou posse,
assumiu a presidncia pro tempore do bloco, estabelecendo quatro pontos prioritrios para o
mesmo: integrao produtiva, integrao fsica e de infraestrutura, confeco de um novo
cdigo aduaneiro e o ingresso da Venezuela no bloco (SILVA, 2012. p. 23).

4.3. Aprofundamento das relaes com o Brasil e influncia no Mercosul

A partir da noo de aliana estratgica/indita estabelecida pela Argentina para o

Brasil, pode-se perceber o aprofundamento das relaes com o vizinho em outras esferas que
no apenas a econmica e, ao mesmo tempo, como isso influenciou para que o Mercosul
pudesse, ao longo da dcada de 2000, ser reconfigurado em outros aspectos que no o
comercial.
No caso do bloco, especificamente, havia disposio por parte dos formuladores da
poltica externa argentina, principalmente pelo grupo progressista, naquele momento em
promover maior aprofundamento do Mercosul para questes no comerciais, e no
aperfeioamento do mecanismo da j existente unio aduaneira. O Mercosul estava no cerne
na agenda regional argentina e seria instrumento para o desenvolvimento e para os interesses,
principalmente polticos, do pas.

125

Para Monteiro (2010. p. 86), o envolvimento dos pases na reformulao do Mercosul

era visvel no empenho de cada governante, principalmente de Brasil e Argentina. Para esse
fim, a participao de Brasil e Argentina era crucial, sendo que o primeiro ator levaria consigo
o papel de grande fora no bloco, de liderana. J o segundo se afirmaria com uma postura
mais firme e disposta a convencer o vizinho dos benefcios da integrao para todos os
membros via Mercosul.
No entanto, a integrao no impediu que os anos de 2005 e 2010 fossem marcados
por divergncias da Argentina com o Brasil, o que prejudicou o andamento das relaes
bilaterais. Em 2005, Disputas entre setores industriais nacionais e o constante dficit
argentino no comrcio com o Brasil fizeram com que aquele pas pressionasse por medidas
protecionistas, o que gerou certa inflexibilidade brasileira (MONTEIRO, 2010, p. 87). A
tenso entre Buenos Aires e Braslia foi reforada pela recusa argentina candidatura
brasileira a um assento permanente do Conselho de Segurana da ONU. Internamente, a
vitria do Partido Justicialista, partido de Kirchner, nas eleies legislativas em outubro desse
mesmo ano permitiu uma poltica externa menos dependente da poltica interna e mais firme e
coordenada. Ao mesmo tempo, o presidente pde agir mais autonomamente em determinados
assuntos (RUSSELL, 2010, p. 284), como na atuao frente aos Estados Unidos.
Apesar dos desentendimentos com o Brasil e com outros pases do bloco (nesse caso,
o Uruguai pode ser citado, com o caso das papeleras 128), Candeas (2010. p. 247) afirma que
a autonomia interna gerada pelas eleies legislativas proporcionou Kirchner assumir uma
viso diferente do Brasil. Tal apreciao pde ser incrementada pelo estabelecimento do
MAC, em 2006 (MONTEIRO, 2010, p. 87), diminuindo, assim, as tenses comerciais do ano
anterior. Por sua vez, Russell (2010) argumenta que o comportamento de Kirchner prejudicou
a agenda bilateral, e que o governo argentino, cada vez mais preocupado com as assimetrias
existentes entre a Argentina e o Brasil, lanava mo de mecanismos protecionistas no
mbito do Mercosul o que diminua seu peso na regio.
No entanto, o prprio autor afirma que, diante de uma estratgia de equilbrio de
poderes na Amrica do Sul, a Argentina passou a incentivar a crescente participao de
Mxico e Venezuela no Mercosul (RUSSELL, 2010, p. 286), influenciando na incorporao
deste no bloco. De fato, os dois pases lograram maiores espaos no Mercosul o primeiro
como observador, e o segundo como scio pleno, a partir do Protocolo de Adeso em 2006 ,
128

O caso das Papeleras um contencioso entre Argentina e Uruguai por conta de duas fbricas de celulose instaladas com
autorizao do governo uruguaio perto da fronteira entre este pas e a Argentina no Rio Uruguai e perto da cidade argentina
de Gualeguaych , o que levou o governo argentino e sua populao a contestar tais obras por riscos de impacto ambiental
(OLIVEIRA, 2010. p. 12).

126

e tudo isso acabou ocorrendo com o consentimento brasileiro. A relao entre os dois pases,
portanto, se caracterizou nesse perodo pela acomodao s questes de cada um, hora
cedendo a Argentina, hora cedendo o Brasil. Prova disso foi a continuidade dos acordos
dentro do Mercosul.
J em 2010, o governo de Fernndez de Kirchner aplicou aos produtos vindos do
Brasil e dos outros membros do Mercosul licenas no automticas, o que prejudicaram o
andamento do bloco. Durante a Cpula do Mercosul em dezembro do mesmo ano,
representantes do Mercosul reclamaram acerca das medidas argentinas, que justificou suas
atitudes pela volatilidade de sua economia, uma vez em que seus industriais ainda no podiam
prescindir de um mecanismo de proteo (SILVA, 2012. p. 22). Ao mesmo tempo, a postura
brasileira, por sua vez, teve traos da pacincia estratgica, e o discurso do presidente Lula
durante esta Cpula se resumiu valorizao da integrao, em tom ameno (OA, 2010).
No entanto, como j afirmado anteriormente, com relao ao Brasil, este pas
inegavelmente ocupou um lugar fundamental para a poltica exterior argentina, apesar do
estilo de atuao de Fernndez de Kirchner ser prximo ao adotado por seu marido a partir de
2005. A aliana indita tomou seus rumos durante o governo de Fernndez de Kirchner, o que
contribuiu positivamente para as relaes bilaterais.
Com isso, foram assinados acordos, dentre eles, o de cooperao nuclear e de
construo de usinas hidreltricas binacionais como a de Garabi em 2008, e o de
implementao do Mecanismo de Integrao e Coordenao Bilateral Brasil-Argentina
(MICBA), de 2009 129 que, segundo Fernandes (2011, informao verbal), tem a inovao de
ter deadlines para cada projeto existente. Tambm no h como esquecer que a relao
estreita entre os pases se d pela atuao de empresas brasileiras na Argentina, como
Petrobras, AmBev, etc. que compraram empresas argentinas ou realizaram fortes
investimentos no pas.
A integrao na regio sul-americana seguiu a mesma tendncia das relaes com o
Brasil. Apesar do reconhecimento de sua importncia, o governo de Kirchner utilizou
manobras para reduzir as assimetrias principalmente com seu vizinho maior, empregando
medidas protecionistas dentro do Mercosul. Mesmo assim, entre 2007 e 2010 130, algumas
iniciativas foram aprovadas, como o Plano Estratgico de Ao Social do Mercosul, o

129

130

Idem. p. 22.

Como o mandato de Kirchner s encerrar em 2011, preferimos tratar de seu governo apenas at o ano de 2010, ano final
do governo Lula.

127

Programa de Integrao Produtiva do Mercosul e o Programa Marco de Cincia, Tecnologia e

Inovao Produtiva do Mercosul 2008-2012 (CAMPOS & VADELL, 2009, p. 14-16).
De fato, o Mercosul era visto pela Argentina como instrumento de manobra para seus
interesses nacionais, muitos deles envolvendo interesses de setores da prpria sociedade
argentina. No obstante, a importncia do bloco era clara, uma vez em que seria instrumento
para a integrao, principalmente latino-americana, fortemente pregada pela Argentina
(ONUKI, 2008, p. 24), principalmente pelo grupo progressista. Alm disso, o Mercosul
transmitia a lgica da dependncia argentina ao comrcio com outros pases, como o Brasil.
Por isso, o governo julgava relevante agir sob uma determinada poltica assertiva, mas
percebia que deveria haver investimento no crescimento do Mercosul, at como uma forma de
estar prximo ao Brasil. Como exemplo desse pensamento est a reunio entre Cristina
Kirchner e Lula, em finais de 2008, na qual os presidentes de comprometeram com o
Mercosul e com o fortalecimento da integrao regional.
Em resumo, a poltica argentina a partir de 2003 percebia no Brasil um parceiro
estratgico. Pela economia prejudicada e por valores em comum com seu vizinho, o ento
presidente Nstor Kirchner apostou em uma poltica externa na qual a integrao regional era
o centro de uma estratgia de insero argentina e, ao mesmo tempo, instrumento de
convergncia com o Brasil. O Mercosul passou a ser visto como principal elemento da
integrao regional para a Argentina, o que culminou no desejo de reformul-lo.
Porm, no se pode esquecer que, principalmente a partir de 2005, a poltica de Nstor
Kirchner ganhou ares mais autnomos, o que favorecia uma atuao do pas diferente,
caracterizada por uma maior estratgia de barganha. Esse aspecto, que gerou em alguns
momentos dificuldades para a fluidez do bloco, no impediu que iniciativas dentro do
Mercosul fossem iniciadas ou tivessem prosseguimento, uma vez em que o bloco continuava
sendo relevante para a Argentina em sua poltica externa. No governo de Fernndez de
Kirchner, a postura argentina se tornou mais flexvel, beneficiando ainda mais as relaes
bilaterais e o processo de integrao regional pautado no Mercosul.

4.4. Concluso

Este captulo teve por objetivo analisar os governos de Nstor Kirchner e Cristina
Fernndez de Kirchner entre 2003 e 2010, destacando diretrizes, mudanas, e principalmente,
sua relao com o Brasil, em que houve uma aliana estratgica e, posteriormente, aliana

128

indita. A partir de tal aliana, fruto da vontade poltica de um Executivo centralizado e de

grupos ligados ao PJ, ao prprio governante, chancelaria e grupos internos, pode-se perceber
como consequncia um incremento nas relaes bilaterais em termos no apenas comerciais.
Isso tambm ajudou na reconfigurao no Mercosul, com propostas ligadas mais ao
campo poltico e social, educacional, etc. Como dito anteriormente, esta reconfigurao
ocorreu mesmo com divergncias de opinio e assimetrias que problematizaram a existncia
do bloco, mas que no impediram que ele obtivesse avanos. A seguir, Santoro (2008. p. 129)
estabelece, mesmo que seu texto tenha sido publicado em 2008, as diretrizes da poltica
externa de Kirchner, e que tambm tem os mesmos fundamentos do governo de Fernndez de
Kirchner. Deste modo, pode-ser perceber onde os principais atores da poltica externa
argentina, Brasil e EUA, estiveram presentes, e como isso se deu; alm da problematizao do
Realismo Perifrico e da influncia, por exemplo, do peronismo enquanto ideologia:

Bases Polticas

Rejeio do liberalismo e do
realismo perifrico

Influncia do peronismo dos

anos 1970

Base poltica frgil, primado

de consideraes eleitorais de
curto prazo sobre a poltica
externa

Crtica aos centros de poder

global, valorizao da
Amrica Latina

Controvrsias com o Brasil

no incio do mandato,
seguidas de cooperao
crescente no comrcio, na
integrao regional e nos

Relao com Estados

Unidos

Cooperao no combate ao
terrorismo (Ir e Trplice
Fronteira)

Renegociao da dvida
externa em termos favorveis
Argentina e contrrios ao
FMI

Relao com Brasil

Crescimento dos
investimentos brasileiros na
Argentina e do comrcio
bilateral

Disputas protecionistas em
razo de dficit comercial
crescente. Assinatura do
MAC

Comrcio com ligeiro

supervit para a Argentina,
revertendo o quadro dos anos
90. Queda das importaes
devido ao peso subvalorizado

Rejeio pretenso
brasileira de vaga permanente
no CS-ONU e `a direogeral da OMC

Ausncia de visitas de
autoridades americanas

Cooperao no G-20 da OMC

e na Minustah

Insatisfao com falta de

129

fruns da ONU e da OMC

apoio brasileiro
renegociao da dvida
externa

Avanos no Mercosul,
rejeio do modelo do
regionalismo abertoe nfase
na infraestrutura fsica do
regional
desenvolvimentismo

Em sntese, a percepo tanto de Argentina para o Brasil quanto de Brasil para a

Argentina foi de que o vizinho tinha por objetivo valorizar a esfera regional e, principalmente,
o eixo bilateral. Esta aproximao se deu por vrios motivos, mas o resultado final est no
incremento das visitas oficiais e assinatura de acordos, o que beneficiou o Mercosul enquanto
mecanismo de integrao regional. A Argentina, por sua vez, percebeu o Brasil como ator
disposto a cooperar, ainda mais com a eleio de Lula como presidente. Isso gerou a noo de
uma aliana estratgica/indita com o vizinho, que foi capaz de, mesmo perante os percalos
da integrao, permitir a cooperao bilateral e o incremento do Mercosul.

130

5. IMPLICAES DA RELAO ARGENTINA-BRASIL NO MERCOSUL (20032010)

A partir do exposto nos captulos anteriores, de construo de uma parceria/aliana

estratgica entre o Brasil e a Argentina, tem-se por objetivo demonstrar aqui a segunda
hiptese desta dissertao. Ou seja, de que essa relao bilateral favoreceu a reconfigurao
do Mercosul enquanto mecanismo de integrao, ampliando seu escopo e tornando-o mais
importante enquanto estratgia poltica para estes dois membros.
Isso significa que o bloco continuou exercendo seu papel econmico estabelecido ao
longo da dcada de 1990, que os fluxos comerciais apesar de menores em relao ao
perodo de crescimento vertiginoso nos primeiros seis anos de criao continuaram
expressivos na balana comercial de cada pas. No entanto, outros aspectos se tornaram
tambm relevantes no interior do Mercosul. Isto significa que temas referentes educao,
cultura, cooperao tcnica, dentre outros, ganharam nfase dentro do Mercosul, sendo
tratados com mais frequncia.
Temas polticos, de Direitos Humanos e de sade tambm apareceram mais, sendo o
primeiro ressaltado por estar ligado, em muitos momentos, com a estratgia individual e
bilateral do Brasil e da Argentina no cenrio internacional, como questo envolvendo
aumento da participao e da capacidade negociadora de cada um dos pases.
A abordagem destes temas sempre existiu desde a criao do Mercosul, como
demonstra, por exemplo, a assinatura do Protocolo de Ushuaia sobre compromisso
democrtico, de 1998. O que torna a dcada atual diferente da anterior no atrelar os
compromissos firmados em outros temas ao econmico, de modo a garantir maior autonomia
dos mesmos. Alm disso, a ampliao do Mercosul em termos quantitativos e qualitativos se
tornou mais recorrente a partir de 2003, o que significou em oito anos mais incorporaes
associadas ao bloco do que os 12 anos precedentes; alm de uma adeso plena, no caso da
Venezuela.
A seguir sero apresentados alguns exemplos de acordos e protocolos assinados no
contexto do Mercosul em diferentes escopos, assim como decises referentes a esses mesmos
temas e incorporao de novos membros. Desta maneira, pode-se chegar concluso de que
o relacionamento entre o Brasil e a Argentina colaborou para que o bloco se apresentasse
reconfigurado, e seu peso internacional aumentasse.

131

5.1.

Mercosul em aspectos quantitativos

Apesar de constantes divergncias entre o Brasil e a Argentina, havia empenho por

parte dos dois pases para que o Mercosul tivesse sua atividade reconfigurada. Dessa maneira,
ambos enxergavam os benefcios que o bloco poderia trazer em conjunto ou individualmente,
em termos de estratgia internacional.
Por esse sentido, o movimento de aprofundamento do Mercosul em termos
quantitativos se deu mais ligado s ideias do grupo autonomista, por parte do Brasil, o que
significou o aumento do nmero de Estados associados ao bloco. No lado argentino, o grupo
heterodoxo, em especial os pragmticos, fortaleceu essa ideia quantitativa, principalmente por
estes darem valor ao aspecto comercial da integrao. Por consequncia, no apenas o nmero
de Estados que se juntaram ao bloco aumentou, como os acordos entre o Mercosul e outros
pases de outras regies se expandiram.
Oliveira e Salgado (2011. p. 13) afirmam que o Mercosul a partir de 2003 tomou
novos rumos por significar um instrumento de insero internacional para seus membros.
Nesse caso, os autores utilizam a expresso efeito Mercosul para estabelecer a importncia
do bloco principalmente para Brasil e Argentina, mas tambm para seus outros membros e
para outros atores do sistema internacional. Por este aspecto, os acordos de insero de outros
pases da regio no mecanismo mercosulino e a aproximao com pases, blocos e organismos
de outras partes do mundo tomaram flego. Primeiro, por ser instrumento para os pases
membros. Segundo, por ser importante canal de dilogo com os atores externos.
A partir dessa linha de raciocnio, entre 2003 e 2010, alguns pases se associaram ao
bloco. O Peru se associou em 2003, tendo em vista que as partes j tinham estabelecido um
Acordo de Alcance Parcial de Complementao Econmica Mercosul-Peru (ACE-58) em
agosto deste mesmo ano (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2012c).
J em dezembro de 2004, Colmbia e Equador se associara ao Mercosul 131 por meio
das decises que atriburam aos dois pases a condio de Estados Associados ao bloco. Os
dois pases, alm da Venezuela, assinaram o ACE-59 132, que antecederam a incorporao
deles ao Mercosul 133. Nesse mesmo ano, o Mxico se tornou membro observador do
131

132

133

Chile e Bolvia so membros associados desde 1996, anos do governo de FHC.

Idem, 2012c.
Para a visualizao destes documentos e de outros mais, ver: pgina institucional do Mercosul, www.mercosur.int.

132

Mercosul, porm com intenes de associar-se ao bloco (ALEXANDRE; LEITE, 2007 p. 10

apud OLIVEIRA, 2010. p. 15). Em 2005, Colmbia e Peru aderiram Declarao
Presidencial sobre Compromisso Democrtico no Mercosul, e o segundo pas aderiu ao
Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico no Mercosul.
No entanto, um marco para o Mercosul foi, j no final de 2005, o fato da Venezuela
entrar com o pedido de adeso formal ao bloco, que culminou no Protocolo de Adeso da
Repblica Bolivariana da Venezuela ao Mercosul, de 2006 134. Este processo ainda no est
foi a primeira vez que os executivos e as chancelarias dos pases membros do bloco
acordavam na adeso de um novo membro.
Tratando-se do campo comercial, incentivado em grande parte pelo grupo pragmtico
argentino, segundo informa o relatrio Balano de Poltica Externa 2003/2010, realizado pelo
Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro em 2011, as trocas comerciais intrabloco
cresceram mais de 400% desde 2002, ano posterior crise argentina e que registrou um dos
menores ndices de comrcio. A crise de 2008 gerou reduo das trocas para cerca de 40%,
mas que foram retomadas at meados de 2010. J com relao ao comrcio extrarregional,
tratados de diversos tipos, em que esto principalmente os de livre comrcio, foram assinados
entre o Mercosul e atores externos entre 2003 e 2010.
Em 2003, foi assinado o Acordo Quadro Mercosul-ndia. Em 2004, foi assinado o
Acordo Quadro entre o Mercosul e o Egito para expanso do comrcio (SECRETARA DEL
MERCOSUR, 2004). No mesmo ano, foi instaurado a institucionalizao do dilogo poltico
entre a Comunidade Andina e o Mercosul. As negociaes com o bloco andino tiveram seu
incio em 1995, e em dezembro de 2003 foi assinado um acordo que, segundo Lia Valls
Pereira (2005. p. 3), incluiu o tratamento especial e diferenciado na definio dos
cronogramas de desgravao tarifria como um dos fatores que contribuiriam para a
atenuao das assimetrias entre os pases. Alm disso, em 2004 Mercosul e CAN firmaram a
Declarao de Cuzco, que estabeleceu a Casa (UOL INTERNACIONAL, 2004).
Em 2006, o Mercosul assinou um Acordo Quadro de Comrcio com o Paquisto e o
Acordo de Complementao Econmica com Cuba. J em 2007 foi assinado o Tratado de
Livre Comrcio entre o Mercosul e Israel. Em 2008, foi estabelecido o Acordo Quadro entre o
bloco e a Jordnia e o Acordo Quadro para o Estabelecimento de uma rea de Livre
Comrcio com a Turquia. Em 2010, O Mercosul estabeleceu contatos com a Sria (por meio
do Acordo Quadro para Estabelecimento de uma rea de Livre Comrcio), com a Palestina
134

A este pas foi atribudo em 2004 a condio de Estado Associado, e em 2005 foi aceita sua adeso ao Protocolo de
Ushuaia sobre Compromisso Democrtico no Mercosul.

133

(Acordo Quadro de Comrcio e Cooperao Econmica entre o Mercosul e a Organizao

para a Libertao da Palestina, em nome da Autoridade Nacional Palestina) e com o Haiti (na
deciso do estabelecimento de Preferncias Comerciais ao Haiti).
Alm disso, o Mercosul estabeleceu contatos e assinou acordos com a Unio
Aduaneira da frica Austral (Sacu) em 2008 que contempla frica do Sul, Botsuana,
Lesoto, Nambia e Suazilndia e manteve as negociaes com a Unio Europeia, iniciadas
ainda na dcada de 1990. O comprometimento tambm se deu com organismos
internacionais, como por exemplo em 2005, com um comunicado que estabelecia a
cooperao do Mercosul com a Corte Penal Internacional, que dizia que os pases [...] se
comprometem a no celebrar acordos multilaterais ou bilaterais com terceiros Estados, que
sejam suscetveis a afetar as bases de jurisdio da Corte Penal Internacional ou outras
disposies estabelecidas no Estatuto de Roma (MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 2005) (traduo nossa) 135.
Dentro do quesito quantitativo, difcil afirmar os atos mais relevantes. No entanto,
aqui diz-se que o aumento de membros associados e a adeso da Venezuela ao bloco foram
expressivos quantitativamente, sendo este ltimo fato o de maior importncia. A Bolvia
tambm entrou com um pedido de adeso ao Mercosul, o que ainda no foi tratado.

5.2. Mercosul em aspectos qualitativos

J a reconfigurao do Mercosul em aspectos qualitativos perpassa pela valorizao de
temas que no apenas o comercial para serem tratados no interior do bloco. Desde sua criao,
o Mercosul lidou com esses temas, como, por exemplo, em 1998 na assinatura do Protocolo
de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico 136. Porm, o que se deve pensar primeiro que
em sua grande parte, os acordos da dcada de 1990 recaam na prtica comercial. Em segundo
lugar, como o estabelecimento do bloco tinha acabado de acontecer, as preocupaes com a
formalizao de sua institucionalidade eram imprescindveis. Portanto, no momento em que

135

O texto em lngua original : [...] se comprometen a no celebrar acuerdos multilaterales o bilaterales con terceros
Estados, que sean susceptibles de afectar las bases de jurisdiccin de la Corte Penal Internacional u otras disposiciones
establecidas en el Estatuto de Roma. [...]
136

Este protocolo foi reformulado no Protocolo de Montevideu sobre Compromisso com a Democracia no Mercosul, de
2011, conhecido como Ushuaia II.

134

os grandes acordos (em sua maior parte os protocolos) eram firmados, ou se tratava de
questes comerciais ou de estabelecimento do bloco.
Ao contrrio, a partir de 2003 os grandes acordos assinados fugiram um pouco dessa
caracterstica, abordando como dito anteriormente a adeso da Venezuela e outros temas
que levavam a pontos mais polticos, de infraestrutura, de diminuio de assimetrias por vias
no puramente comerciais e de aprofundamento da estrutura mercosulina, uma vez que a
consolidao em sai j havia sido feita. Na pgina oficial do bloco, ficam claros os objetivos
em um momento e em outro, ao serem apresentados os principais acontecimentos desde 1991.
So eles:

Marcos Histricos
Perodo 1991-2002
1994 Protocolo de Ouro Preto (estrutura

institucional do Mercosul)

Perodo 2003-2010
2004 Fundo para a Convergncia
Estrutural do Mercosul (criao do
Focem)

1998 Protocolo de Ushuaia

Sobre Compromisso Democrtico no

2005 Protocolo Constitutivo do

Mercosul, a Republica da e a Repblica

Parlamento do Mercosul

do Chile
2002 Protocolo de Olivos (Soluo de

2006 Protocolo de Adeso da Venezuela

Controvrsias no Mercosul)

no Mercosul

Fonte: Pgina oficial da Secretaria do Mercosul (www.mercosur.int). Acerca del Mercosur

A reconfigurao qualitativa do Mercosul, portanto, se deu para a expanso das

atividades para temas envolvendo poltica, questes sociais, de educao, de infraestrutura,
sade e diminuio de assimetrias. Essa abordagem foi beneficiada pela aproximao da
Argentina e do Brasil e pela presena de grupos em cada um dos dois pases. A
reconfigurao qualitativa encontrou apoio, por parte do Brasil, no grupo progressista
estabelecido no governo brasileiro por meio do presidente Lula (SARAIVA, 2012. p. 132). J
por parte da Argentina, o grupo progressista, inserido nos heterodoxos, favoreciam a
reconfigurao do Mercosul para questes alm do comercial e no aperfeioamento do
mecanismo da unio aduaneira.

135

De fato, os outros acordos que promoveram o aprofundamento do bloco,

demonstraram a disponibilidade de ambos os pases na confeco de propostas com o objetivo
de reduo de assimetrias e de aumento de competitividade de seus membros. Havia
convergncia de ideias com relao integrao regional atravs do Mercosul, o que
beneficiava o bloco.
Tomando como base o quadro exposto acima, o primeiro ponto e um dos mais
importantes a ser tratado na agenda mercosulina a partir de 2003 foi a criao do Focem, o
Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul, em 2004. O Fundo foi pensado como o
primeiro instrumento financeiro do bloco com o objetivo de financiar projetos que pudessem
beneficiar as economias menores do Mercosul, Uruguai e Paraguai; o que traria,
consequentemente, reduo das graves assimetrias entre estes e o Brasil e a Argentina, alm
da coeso social. Comeou a operar em 2006 e mantido com contribuies de cada Estado
membro, no qual Brasil o maior investidor e o que menos recebe. Em seguida aparece
Argentina, como a segunda maior contribuinte e a segunda que menos recebe para financiar
seus projetos 137. As contribuies chegam a US$ 100 milhes por ano.
Alm do Focem, o Mercosul se beneficiou com a criao de seu Parlamento, da
comisso de Representantes Permanentes e da entrada em vigor do Tribunal Permanente de
Reviso. O Parlamento do Mercosul foi institudo em 2005, por meio de protocolo, e visava
ser autnomo dos Estados, de modo a interligar a estrutura do bloco. Era a primeira vez em
que se tratava de um ponto relacionado institucionalizao do Mercosul, tema que ainda
suscitava discusses por conta da caracterstica intergovernamental do organismo. A
constituio do Parlamento foi algo indito para a histria do Mercosul.
Alm desses trs protocolos principais estabelecidos na pgina oficial do Mercosul,
outras medidas foram tomadas e acordos assinados para estabelecimento de outros pontos
relevantes para a nova fase do bloco. O estmulo para a participao, nesse aspecto, da
sociedade civil foi grande, o que favoreceu ainda mais o fortalecimento das foras
progressistas dentro do Brasil e da Argentina e, como consequncia, a reconfigurao do
Mercosul.
A reeleio de Lula e a eleio de Cristina Fernndez de Kirchner mantiveram o
trabalho no Mercosul. A aliana estratgica e/ou a aliana indita entre o Brasil e a
Argentina foi o plano de fundo para estes acontecimentos. Havia continuidade nos dois
mandatos de Lula. Do mesmo modo, a continuidade presente entre Kirchner e Fernndez de
137

As contribuies so calculadas de acordo com o PIB de cada membro. Desse modo, a Argentina responsvel por 27%
dos recursos; o Brasil, por 70%; Uruguai, por 2% e Paraguai, por 1%.

136

Kirchner, somado ao ineditismo das relaes sob Fernndez de Kirchner permitiram o

movimento que o Mercosul fazia para alm dos aspectos comerciais. Os problemas
continuavam a existir, como as perfuraes da TEC ou at mesmo com o estabelecimento do
MAC. Porm, isso no impediu a criao de novos programas em novos ambientes.
No discurso argentino, por exemplo, a viso dos problemas e a soluo para estes so
os mesmos que do presidente brasileiro, estando sempre vinculado a vencer obstculos entre o
Brasil e a Argentina. Em discurso proferido por Fernndez de Kirchner em 2009 em uma
visita ao Brasil, h a ideia de que:
Est claro que a necessidade de aprofundar nossa relao com o Brasil no uma questo de
oportunidade ou de momento, mas que obedece a uma profunda convico. E tambm certo
que em momentos de crise internacional, global, como a que estamos sofrendo surgem na
relao dificuldades que necessrio abordar com maturidade, com serenidade e com
racionalidade, e necessrio abord-las e encontrar os instrumentos e as polticas que nos
ajudem a quitar essas diferenas. [...] Por isso, creio que os governos tm de ser
suficientemente inteligentes para [...] reorientar todas estas pequenas diferenas, que nos
permitem levar adiante uma associao que ser necessria por muitas coisas. Primeiro, por
uma questo de que j estamos vindo formando parte deste Mercosul que foi feito carne em
ambos os pases, porque estamos em uma mesma regio, porque logisticamente nos torna
mais competitivos nossa aproximao e a partir de todo o desenvolvimento conjunto que
alcanamos[...] (FERNANDEZ DE KIRCHNER, 18/11/2009) (traduo nossa) 138

Desse modo, o pensamento convergente entre a Argentina e o Brasil permitiu novos e

inovadores projetos no Mercosul. A seguir, outros acordos sero abordados de modo a
complementar os pontos principais mencionados anteriormente.

5.2.1. O Mercosul nas reas alm-comercial

Alm do Focem e do Parlamento do Mercosul, outros acordos marcaram essa nova
fase do bloco. Muitos dos pontos estabeleceram objetivos importantes na rea educacional, no
quesito cultural, de mobilidade e de participao da sociedade. Desta maneira, foram
estabelecidos, por exemplo, o Foro Especializado Migratrio do Mercosul, o Foro Consultivo
138

O texto em lingua original : Est claro que la necesidad de profundizar nuestra relacin con el Brasil no es una cuestin
de oportunidad o del momento, sino que obedece a una profunda conviccin. Y tambin es cierto que en momentos de crisis
internacional, global, como la que hemos sufrido surgen en la relacin dificultades que es necesario abordar con madurez,
con serenidad y con racionalidad, pero es necesario abordarlas y encontrar los instrumentos y las polticas que nos ayuden a
saldar esas diferencias. [...] Por eso creo que los gobiernos tenemos que ser lo suficientemente inteligentes como para [...]
reorientar todas estas pequeas diferencias, que nos permiten llevar a cabo en serio una asociacin que va a ser necesaria por
muchas cosas. Primero, por una cuestin de que ya venimos formando parte de este MERCOSUR que se ha hecho carne en
ambos pases, porque estamos en la misma regin, porque logsticamente nos torna ms competitivos nuestra cercana y a
partir de todo el desarrollo conjunto que hemos alcanzado [...]

137

de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul, a Secretaria

Permanente do Mercosul Social e o Instituto Social do Mercosul
Quando se fala em melhorar e aumentar a mobilidade e o fluxo entre os nacionais de
cada um dos Estados membros sejam eles turistas ou pessoas que vo a trabalho podem
ser citadas algumas estratgias. Em 2003, foi aprovada a criao do visto Mercosul, que j
vinha sendo discutido desde 2001, mas que no tinha sido posto em prtica. Desta maneira,
seria permitida a livre circulao temporria de pessoas fsicas prestadoras de servio. Este
ponto vai ao encontro do proposto por um mercado comum, que a progressiva liberalizao
do fluxo de pessoas em uma regio.
Alm do visto Mercosul, em 2006 foi estabelecida a concesso do prazo de 90 dias
para os turistas dos Estados partes do bloco e a gratuidade de visto de moradia temporrio
para estudantes de cursos de graduao/ps-graduao, cursos de instituies governamentais
e no-governamentais e docentes e pesquisadores. Estas medidas contribuem para o maior
fluxo de pessoas, intercmbio cultural e de trabalho, alm do aumento da cooperao,
segundo analisa a prpria deciso 21/2006 do Conselho do Mercado Comum.
E no apenas o movimento de pessoas foi valorizado. O setor de troca de bens ganhou
com a aprovao em 2007 da criao do sistema de pagamento em moeda local, este seguido,
em 2009, pela deciso de que os pagamentos podem ser feitas em transaes de qualquer
natureza, de modo optativo.
Entre 2007 e 2010, podemos citar tambm algumas iniciativas aprovadas no mbito do
Mercosul, como a Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais do Mercosul e
a aprovao do Plano Estratgico de Ao Social do Mercosul, do Programa de Integrao
Produtiva do Mercosul e do Programa Marco de Cincia, Tecnologia e Inovao Produtiva do
Mercosul 2008-2012, todos de 2008 (CAMPOS; VADELL, 2009, p. 14-16).
H que se levar em considerao ainda relevantes pontos em diferentes temas: a
aprovao do Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006 (de 2003), o Fundo de
Financiamento do Setor Educacional do Mercosul (FEM) (de 2004), do Protocolo de
Assuno sobre Compromisso com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos do
Mercosul (de 2005), o acordo do Domnio Mercosul (de 2006), o Instituto Social do
Mercosul (ISM) (de 2006), o Observatrio da Democracia do Mercosul (de 2006), o
Observatrio do Mercado de Trabalho do Mercosul e a criao do selo Mercosul Cultural
(de 2008).
O Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006 (PT 2004-2006) foi estabelecido
pelo Conselho do Mercado Comum e deu o pontap para o desenvolvimento de uma nova

138

agenda de integrao, como afirmam Vzquez e Ruiz (2009. p. 37) 139. A partir do PT 20042006, foram pensados mecanismos para eliminao da dupla cobrana da TEC, as ideias para
o Focem e reduo das assimetrias e para o Parlamento do Mercosul.
No campo social e cultural, a criao do Selo Mercosul Cultural permitiu a livre
circulao de bens culturais, j pensado em 1996. J o Instituto Social do Mercosul teve por
objetivo prestar colaborao tcnica em projetos sociais relativos aos Estados Parte, de modo
a ampliar a rea de cooperao entre os pases. Pelo mesmo aspecto, a instituio do
Domnio Mercosul permite a criao de um domnio regional de internet que, segundo
documento, reafirmaria o sentimento de identidade do bloco (Deciso 009/2006). Por ltimo,
o FEM, na rea educacional, foi criado com o objetivo de financiar projetos educacionais que
contribuam para a integrao regional nos domnios do Mercosul.

5.3. Concluso

A poltica externa brasileira entre 2003 e 2010 se mostrou envolvida no projeto de

construo de uma parceria estratgica com a Argentina e com um mecanismo de reinsero
do Mercosul no cenrio internacional, de modo a revitaliz-lo com temas envolvendo no
apenas os compromissos comerciais. Do mesmo modo, a poltica externa argentina, que
oscilou entre a aliana estratgica e a aliana indita com o Brasil, permitiu tambm o
interesse em reinserir o Mercosul no cenrio internacional. Essa aliana se tornou positiva
para o bloco, que trouxe uma nova agenda regional.
Portanto, a nova agenda do Mercosul a partir de 2003 se dividiu em diversos temas
que no deixavam de fortalecer o aspecto comercial; mas que davam importncia a novos
setores cruciais para a integrao regional, incluindo a entrada de novos membros no bloco.
Abaixo, uma sntese do que foi feito ao longo desses anos confirma que o Mercosul, por se
tornar relevante para o Brasil e para a Argentina, se reconfigurou, fortalecendo aspectos que
levavam ao compromisso para alm do comercial.

139

Alm do Consenso de Buenos Aires, foram estabelecidas em outubro de 2003 as assinaturas da Declarao sobre a gua e
a Pobreza, Memorando de Entendimento para a Criao da Comisso de Monitoramento do Comrcio entre Brasil e
Argentina, Acordo sobre Simplificao de Legislaes de Documentos Pblicos, Acordo de Cooperao entre as Autoridades
de Defesa da Concorrncia na Aplicao das Leis de Concorrncia, dentre outros.

139

Mercosul 2003-2010

Social,
educacional e
cultural

Acordos
Comercias

Parlamento do Mercosul, Foro Consultivo de Municpios, Estados

Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul, Secretaria
Permanente do Mercosul Social, Comisso de Coordenao de
Ministros de Assuntos Sociais Do Mercosul, Plano Estratgico de
Ao Social do Mercosul, Programa de Trabalho do Mercosul
2004-2006, Fundo de Financiamento do Setor Educacional do
Mercosul, Instituto Social do Mercosul, Selo Mercosul Cultural
Acordo com CAN, ndia, Egito, Cuba, Israel, Turquia, Jordnia,
Sria, Sacu, Palestina, Tribunal Permanente de Reviso

Reduo de
Assimetrias e
integrao

Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul, Programa de

Integrao Produtiva do Mercosul, Programa Marco de Cincia,
Tecnologia e Inovao Produtiva do Mercosul 2008-2012

produtiva
Democracia e
Direitos
Humanos
Novos
Membros
Fluxo de
pessoas, bens
e servios

Protocolo de Assuno sobre Compromisso com a Promoo e

Proteo dos Direitos Humanos do Mercosul, Observatrio da
Democracia do Mercosul
Adeso da Venezuela, Peru como Associado, Equador como
Associado, Colmbia como Associado, Mxico como Observador
Foro Especializado Migratrio do Mercosul, Visto Mercosul,
Prazo de 90 dias para os turistas dos Estados Partes, Gratuidade de
visto de moradia temporrio, Sistema de pagamento em moeda
local, Domnio Mercosul, Observatrio do Mercado de Trabalho
do Mercosul, Eliminao da Dupla Cobrana da TEC

140

CONCLUSO

O final da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000 foram fundamentais para que os
Estados da regio sul-americana passassem por mudanas em diferentes aspectos. Dentre
todos os pases, Brasil e Argentina se destacaram de forma conjunta por conta do histrico
que unia os dois, seja por conta de sentimentos de inimizade, rivalidade e amizade. As
relaes bilaterais ao longo de mais de sculo amadureceram e chegaram dcada de 1980
com a possibilidade do nascimento de uma cultura de cooperao, que logo se tornaria
integrao, tendo como base a amizade adquirida entre os pases.
Por diversos motivos, a dcada de 1990 transformou o bilateralismo e o sentido de
integrao da dcada anterior em algo diferente, passando de parceiros estratgicos em termos
de amizade e valores comuns para parceiros a nvel comercial, em que a liberalizao seguia
preceitos estabelecidos pelo sistema capitalista, unipolar frente ao fim da Guerra Fria. A sada
para a falta de credibilidade e para os pssimos ndices econmicos e sociais seriam o
regionalismo aberto, os planos de convertibilidade, a mudana de moedas, a privatizao e a
desregulamentao.
Os governos brasileiro e argentino da dcada de 1990 no teriam outra sada seno
adotar polticas neoliberais, com modelos rgidos em termos polticos e econmicos. No
entanto, tais modelos no sobreviveram s crises econmicas ao final desta mesma dcada, o
que gerou recesso econmica e pnico social. Na Argentina, esta situao foi pior que no
Brasil, levando a consequncias muito mais trgicas. Foi necessria uma nova mudana de
modelo, em que se evitassem situaes como aquelas, que no deixavam de lembrar tambm
a deficincia econmica da dcada de 1980. As polticas externas precisavam ser revistas,
assim como a prioridade dos pases.
Pelos fatores estabelecidos por Hermann (1990), capazes de influenciar mecanismos
de mudana, pode-se observar tanto no Brasil quanto na Argentina a presena de 1) choques
externos, comuns aos dois, 2) crises internas, que na Argentina se tornou muito pior, 3) figura
presidencial, e 4) burocracias, e aqui focou-se mais nas chancelarias, nos partidos polticos e
nos grupos ideolgicos que permeiam tais burocracias. Esta dissertao, ao reconhecer a
existncia de atores domsticos, vai ao encontro daqueles atores que enxergam a existncia de
uma poltica externa influenciada tambm por estes e por ideias e percepes, capazes de
modificar relaes, aes e estruturas regionais.

141

Foram por esses fatores influenciadores que Argentina e Brasil se viram em um

contexto bem diferente do da dcada anterior. Por Braslia, a crise do modelo liberal em
conjunto com a possibilidade de mudana do partido governante at aquele momento
propiciou a eleio de um presidente originrio de um partido tradicional de esquerda, o PT.
Ao mesmo tempo, grupos presentes na chancelaria brasileira, o Itamaraty, e advindos do
Partido dos Trabalhadores passaram a influenciar a poltica externa brasileira, de modo que
praticamente todos os acadmicos da rea enxergassem aquilo como uma mudana na
continuidade.
J por Buenos Aires, a crise profunda em uma economia at ento forte a todas as
outras crises foi agravada por um contexto internacional de mudana de agenda, em que o
principal parceiro poltico do pas no pde ajudar a evitar o pior. O sentimento de revolta e a
teoria da descontinuidade pediram a mudana nos rumos da poltica externa, em que a
economia fosse reconstruda e a prioridade poltica fosse revisitada. Alm disso, grupos
ideolgicos presentes no apenas na chancelaria argentina, como em outros setores da
sociedade e ministrios diversos trouxeram ideias para que tal mudana ocorresse.
Portanto, luz das questes formuladas e analisadas ao longo desta dissertao, chegase aqui a pontos centrais, como concluso. Primeiro, que as percepes de Brasil a respeito da
Argentina e vice-versa so fruto de toda essa mudana na poltica externa de cada um. Desta
forma, tanto Brasil quanto Argentina, por meio dessas percepes, passaram a enxergar o
outro a partir do governo Lula (no Brasil) e de Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de
Kirchner (na Argentina) como parceiro estratgico, essencial para a insero regional e
internacional, seja individualmente, seja em conjunto. Alm disso, esta parceria estratgica
seria elementar para o prprio desenvolvimento e para o desenvolvimento regional, como
estratgia de construo de uma identidade.
A parceria estratgica no implica no mesmo comportamento por parte dos dois
pases. Ou seja, a partir dela, o Brasil tem uma poltica de baixo perfil, por meio da pacincia
estratgica, e a Argentina aposta em uma poltica mais assertiva, como estratgica
negociadora. As diferentes formas de abordar o conceito de parceria estratgica se do pelo
fato dos pases terem uma relao assimtrica. Mesmo assim, estas relaes entre o Brasil e a
Argentina influenciam diretamente na conduo do processo de integrao regional, em que o
Mercosul o mecanismo mais influenciado pelo fato de ser mais antigo que outros projetos
regionais (como a Unasul), mais desenvolvido e onde h maior interdependncia, alm de ser
o bloco regional onde j h reconhecimento do trabalho em conjunto no cenrio internacional.

142

J ao se falar em grupos internos no Brasil e na Argentina, fica claro que estes

influenciaram na poltica externa entre 2003 e 2010. No caso do Brasil h os progressistas e
os autonomistas por parte do Brasil. J na Argentina h pragmticos e progressistas, em que
tanto um grupo quanto outro fazem parte da linha heterodoxa. As ideias desses grupos se
manifestam na poltica externa de cada um dos pases para o Mercosul, de modo que haja
atualmente no bloco um aprofundamento tanto quantitativo quanto qualitativo. O primeiro
caso se foca no comrcio, intrarregional e com atores externos, e no aumento de membros. O
segundo caso, na diversificao de esferas, para o poltico, educacional, social, etc.
Esta vertente qualitativa tambm valoriza a institucionalizao do bloco. Porm, a
institucionalizao ainda no se tornou possvel justamente pela assimetria existente entre os
membros e por interesses divergentes. No entanto, o projeto de reconfigurao do Mercosul j
algo presente e possvel, como a criao de mecanismos que, a longo prazo, podem gerar a
reduo dessas assimetrias. Inclusive, a reconfigurao foi relevante ao mostrar que os
mecanismos para alm do perfil econmico dentro do Mercosul foram fundamentais para
tentar solucionar os entraves, inclusive comerciais, entre seus membros.
Por ltimo, no se pode esquecer que, em termos de poltica externa, o Brasil
permaneceu durante os dois mandatos do governo Lula tendo a Argentina como parceiro
estratgico. J a Argentina teve uma leve modificao no perfil de parceria estratgica para o
Brasil, passando de aliana estratgica para aliana indita. Isso beneficiou ainda mais as
relaes bilaterais.
Portanto, esta dissertao teve por objetivo entender as relaes entre Brasil e
Argentina, de modo que pudesse ser possvel perceber as percepes entre eles na construo
da parceria estratgica e se chegar reconfigurao do Mercosul. A partir disso, a
intensificao dos movimentos dentro do Mercosul inevitvel. S que, por conta dos grupos
influenciadores da poltica externa, foi possvel estender o trabalho do bloco para alm do
comercial, at como forma de reduzir as assimetrias entre os pases. Por outro lado, um bloco
ligado a questes comerciais fora caracterstica da dcada de 1990. E se a mudana atingiu os
pases, naturalmente atingiria a integrao entre eles. A partir desse ponto, as hipteses a que
esta dissertao se props foram comprovadas, pelo vis escolhido.

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152

APNDICE A Entrevistas

ENTREVISTA 1:
Paulo Henrique Batalha Fernandes, ento secretrio de relaes exteriores da
Embaixada do Brasil em Buenos Aires
Entrevista realizada na Embaixada
Data do contato: 04 fev. 2011

1. Inicio com uma frase: a de Brasil e Argentina como parceiros estratgicos. A

Argentina chega a ser, hoje em dia, estratgica para o Brasil at que ponto?

A Argentina o pas mais estratgico para o Brasil hoje. Uma sinalizao cabal disso
que a primeira visita da presidenta foi para c. Ento, um dos principais scios comerciais.
Vou te dar um parmetro, por exemplo, com mais de US$ 30 milhes de comrcio no ano
passado. E tambm h a parte da integrao energtica, comercial, a do Mercosul social,
poltico. Ento, os laos que tm entre os dois pases, a gente no tem com nenhum outro. De
maneira que os nossos destinos inclusive esto muito interligados. O Brasil no ano passado
foi o maior investidor estrangeiro aqui, e boa parte da economia argentina est em mos de
capitais brasileiros, [...]. Da mesma maneira, o contrrio. O nosso o principal mercado para
as exportaes argentinas. Tambm investimentos muito grandes, por exemplo, na parte de
energia elica. Tem uma empresa [...] aqui, que tem fbricas no Nordeste [...], que se chamam
de fazendas elicas n? Ento hoje a Argentina no plano comercial, na soma de tudo n, no
comercial, poltico, principal parceiro. Se a gente tivesse que definir parceria estratgica para
o Brasil, pensaria imediatamente na Argentina.

2. Em todos os aspectos?

Em todos os aspectos.

3. Eu justamente fiz essa pergunta por conta do que j li sobre poltica externa do
governo Lula, afirmando que o Brasil teve uma diversificao de parceiros comerciais.
E inclusive a Argentina perdeu importncia comercial para a China, etc.

153

O importante o comparativo. Por isso que eu falei no agregado poltico, comercial,

econmico em geral e no s comercial e social. Nesse governo, a Argentina no o principal
investidor no Brasil. No mais o principal scio comercial; a China supera. Mas se voc for
somar todos os critrios, na mdia a Argentina se destaca. Ento por exemplo, a China o
principal parceiro comercial, mas no sei se o de investimentos. No . Vem Estados Unidos
em individual, Europa que vem depois e depois China. Embora tambm seja um pouco difcil
de computar porque os investimentos chineses vm muito de parasos fiscais, das Bahamas.
Ento no agregado isso, entendeu? Ento, por exemplo, na parte comercial no o principal
scio. Na parte de investimentos s vezes tampouco . Mas na soma acaba saindo. Alm do
mais, essa poltica de integrao vem desde muito antes. Se comear a contar, por exemplo,
desde as origens do Mercosul, inclusive a negociao antes do Tratado de Assuno, j se
leva o que? 25, 30 anos quase? Com nenhum outro pas a gente consegue ter isso, avanar na
qualidade de projetos, inclusive em reas sensveis como a gente consegue com a Argentina.
Se mencionar logo no incio alguns dos documentos assinados durante a ltima visita
presidencial, na rea nuclear por exemplo. Se voc pensar que com um pas vizinho, com
histrico comum que a gente j teve, na parte de rivalidade durante muitos anos, voc
conseguir fazer um retorno de propostas conjunto, um avano fenomenal. Com que outro
pas a gente conseguir ter isso? Construir uma hidroeltrica junto? Ento se voc for somar
todas essas reas, no h um pas to importante para a gente quanto a Argentina, assim como
sem dvida alguma para eles no h um pas to importante quanto o Brasil.

4. Inclusive pelo tamanho da economia e influncia poltica na regio que adquiriu na

primeira dcada do sculo XXI.

Se for pensar para os argentinos, talvez isso fique mais bvio porque o Brasil um
pas maior. E h crticas no meio acadmico e na imprensa: qual a importncia real da
Argentina para gente, porque no se associa mais com os Estados Unidos ou com a China,
que uma potncia emergente. Me parece timo talvez no esquecer a Argentina nesse caso
porque pra gente o pas da regio em que a gente tem laos mais fortes, projetos mais
avanados. E tambm a gente depende muito deles em economia, investimentos, apoio
poltico em rgos multilaterais, e assim por diante.

154

5. Quando a Dilma Rousseff veio Argentina, acompanhei pelo Clarn que a Cristina
Kirchner tinha feito um pronunciamento sobre a questo de dumping, de problemas
comerciais que Brasil e Argentina enfrentavam no Mercosul. Levando em
considerao que Brasil e Argentina so grandes parceiros e conseguiram avanos no
Mercosul que existe h 20 anos. E at hoje em dia, com vrios governos que passaram,
alguns setores, principalmente mais sensveis no conseguiram esse avano. Ento
como ficam na relao Brasil-Argentina esses problemas comerciais levando em
considerao que existe uma importncia muito grande entre um e outro?

curioso esses problemas porque a relao to boa, estratgica, que os problemas

que parecem enormes, quando sai essa repercusso, voc vai ver que a porcentagem da pauta
comercial ridcula, nfima. E so sempre os mesmos setores, so os setores mais sensveis.
Se voc for ver, de US$ 32 bilhes, quanto representa esse setor muito pequeno. E a
soluo, no fundo, mais integrao e mais comrcio para resolver isso. Ento tenta estimular
para resolver, sei l, a questo de dumping em geral provm do setor privado. Voc pede para
o governo nacional que abra uma investigao de dumping, que depois pode ser comprovada
ou no. Boa parte no comprovada, as empresas brasileiras no praticam. E no s contra
as empresas brasileira. Pode fazer um antidumping geral contra as chinesas, e assim por
diante. As chinesas inclusive so os maiores alvos.
E para completar, muitas vezes o que aparece na imprensa, como foi o que aconteceu
na cobertura da visita pelo Clarn e La Nacin, eles tambm, esses pontos negativos que eles
supervalorizam.

6. Para chamar a ateno da crtica.

natural inclusive, tem seu lado positivo voc abordar os pontos pendentes porque
voc pode avanar neles tambm. Se voc for ver tudo que se acordou no problema, por
exemplo, comercial, se for dar a real dimenso, nfima, ridcula. Para dar as dimenses
melhores: Estados Unidos e Canad. Um o principal parceiro do outro. Tem um monte de
problema comercial muito mais que a gente. naturalssimo e excelente porque sinal de
quem tem muito comrcio. Se no tivesse comrcio, no teria problema.

155

7. E com relao influncia das polticas externas dos dois pases no Mercosul, pela
parte do Itamaraty. Qual o lugar hoje em dia, levando em considerao que a gente
tem a Unasul, do Mercosul estrategicamente falando?

O Papel tambm central. Tem um conceito da teoria das Relaes Internacionais, na

parte da integrao regional, que se chama building blocks, de maneira que voc vai
utilizando a integrao num dimetro menor para ir crescendo. Com o Brasil isso. Comeou
o Mercosul, por exemplo na histria, com o eixo Brasil-Argentina, ao que se somaram
Uruguai e Paraguai e criou o Mercosul original. E nisso foi se expandindo. Ento agora est a
Venezuela em processo final de adeso s falta o Parlamento do Paraguai aprovar. Alm
disso tm os Estados associados, que pelo Mercosul poltico, contm Chile, Bolvia, e por a
vai.

8. Inclusive no governo Lula, teve maior nmero de associaes.

Teve um maior nmero de associaes. Ento, comea o Mercosul com o foco na

parte comercial, que ainda tem muito a avanar at hoje. Depois comea tambm a agregar
para o lado poltico. E agora uma das novas diretrizes que esto registradas nos documentos
avanar no Mercosul social. Ento [...] so nessa rea: a parte de construo social e assim por
diante. Ento o prprio Mercosul como um bloco vai agregando novas dimenses. E isso
serve de base para outros blocos. Ento por exemplo, os pases andinos tm sua Comunidade
Andina. Como a gente atrai e trabalha juntos? Ento de repente se cria a Unasul. Ela tem outra
dimenso, no to comercial. mais poltico, de coordenao multilateral. E o Brasil
tambm tem outro conceito, principalmente na poltica exterior do Brasil, que vocs estudam,
que a parte de global player.

9. Aspirao a grande lder internacional.

No s a grande lder. voc ter uma diversidade de parceiros. A liberdade

comercial [...], que voc consegue direcionar as produes para os outros. E a gente tem
conseguido manter. Por exemplo, nos ltimos tempos, tem a ASPA (Cpula Amrica do SulPases rabes) e a ASA (Cpula Amrica do Sul-frica). Ento voc fortalece os vnculos
com essas regies tambm. O comrcio cresceu exponencialmente. Ento cresceu muito
tambm porque a base era muito baixa. Se eu for ver pelo potencial hoje ainda baixo. Mas

156

sinal do potencial que tem. Ento o Mercosul, diramos, que a nossa primeira linha de
defesa, a partir da qual a gente vai estabelecendo outras (a Unasul na medida vai se
fortalecendo, outros organismos regionais como por exemplo a OEA, depois ASPA, ASA, e
por a vai).

10. Mas essa questo do Mercosul certamente estratgica justamente pela questo de
bulding blocks, mas hoje o Mercosul tem alguns entraves econmicos que perpassam
para a questo poltica, que a gente j conhece. Como que essa situao vem sendo
trabalhada hoje para justamente ser revertida em questo estratgica. Porque se no for
bem trabalhada, ela pode se tornar um entrave para a integrao regional. Como isso
trabalhado pelo Itamaraty hoje, vendo que o Mercosul vem sofrendo crticas por parte
da academia e at pela parte prtica (uns inclusive falam que para abandonar o
Mercosul, que houve um esvaziamento). Como o trabalho estratgico do Itamaraty
em torno desta questo para justamente reverter isso em positivo?

O trabalho contnuo e dirio. E os desafios tendem a aumentar. Quanto mais

integrao, mais difcil avanar. E isso, quanto mais os logros, maiores so as expectativas.
Ento se conseguiu tudo isso, porque que no consegue resolver um antidumping? E a isso
se d com mais reunies, com mais esforo. Uma coisa interessante de se notar por exemplo
a grande sintonia no mais alto nvel (nmero de reunies, de chefes de Estados e de governo
nos ltimos tempos impressionante). E para resolver toda sorte de problema. Como, por
exemplo, no mbito da Unasul, sobretudo no quesito poltico: quando teve o motim policial
ano passado no Equador, em menos de 48 horas teve uma reunio em Buenos Aires na qual
eu participei para tratar do tema. No nem um problema regional, no sentido da organizao
regional, do Mercosul ou Unasul. Foi um problema interno apesar de repercusses bvias. E
que os presidentes pelo esforo poltico conseguiram dar um desfecho. Foi vontade poltica de
resolver. Ento eu uso esse exemplo para dizer que problemas que tem em todas as reas,
integrao fronteiria que a gente ainda tem muito a avanar, a parte educacional (revalidao
de diploma, que uma coisa que a gente sempre trabalha mas que difcil), se resolve com
mais trabalho. O que o Itamaraty tenta trazer os demais rgos do governo para participar
disso, porque sozinho no consegue avanar, e que os demais pases ajam da mesma maneira.
E a recepo at agora tem sido a das melhores. vontade poltica basicamente.

157

11. Foi estabelecida uma poltica especfica para a regio, uma poltica especfica para a
Argentina. Vocs trabalham aqui na Argentina. Como ver in loco essa relao e
receber essas diretrizes? Existe algum tipo de mudanas s vezes at no tratamento
quanto a uma questo, porque vocs esto aqui vivendo. Trabalhar com a Argentina no
Brasil e trabalhar com a Argentina na Argentina.

Eu acho que h uma diferena que imagino que se aplique em qualquer tema que voc
trata. Voc morando no pas tem outra perspectiva. Conheo muito argentino que trabalhava
com isso no Brasil. Mas aqui voc tem tanto uma viso da Argentina quanto de seu pas.
Ento voc compreende melhor como funciona a poltica local, voc entende melhor como
funciona a maneira como eles veem voc, o interesse que eles tm em voc. E uma surpresa
positiva isso, [...] essas boas vindas que eles do para a gente que faz trabalhar e querer
avanar. Eu no sei se todos no Brasil - o Itamaraty tem porque tem mais contato. Mas eu no
sei se os demais tem essa dimenso. curioso ver por exemplo turistas que vem aqui e voltam
encantados que jamais teriam essa ideia. [...] Em geral, a avaliao que eu tenho dos colegas
que vivem em Buenos Aires e que so diplomatas a das melhores. E tambm me parece ser
resultado da aproximao que ele tem desde o vis poltico. Ou seja, tem um bom ambiente
para os cidados virem para c.

12. Fazendo um gancho que voc tinha falado da questo da rivalidade, j vi muitos textos
que focavam justamente neste ponto da rivalidade com a Argentina vindo daquela
regio do Prata, etc. Pelo que eu entendi voc falando, no algo presente.

[...] Nossa histria conjunta longa, desde a independncia e j passamos por vrias
fases. J fomos guerra juntos, j guerreamos um contra o outro, j passamos por perodo de
rivalidade. E isso foi deixado para trs. A partir de 1985, que o marco temporal que se
costuma dar, foi totalmente deixado para trs e o avano inclusive em reas sensveis em
outras pocas seria inimaginvel. Boa parte do desenvolvimento nuclear foi j sob a vigncia
da ABAC (Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais
Nucleares), que um rgo binacional que pode auditar o desenvolvimento nuclear do outro
pas. Ento se voc pensar dois pases vizinhos que tiveram uma histria to complicada como
a que a gente teve, ter um mecanismo bilateral como esse (e abrir o seu programa para o outro
para mostrar que no est fazendo nada de errado) mais uma medida de construo de
confiana. Ento se a Argentina quiser construir uma nova usina, ela no vai pedir permisso

158

nossa porque a soberania deles. Nesse ponto vai ser excelente inclusive porque
provavelmente consideraro uma cooperao conosco. Ento tem essa liberdade. No nosso
projeto nucelar, temos previso de terminar mais usinas nucleares, o que no causa o menor
alarde na Argentina. Pelo contrrio, eles querem participar para verem se conseguem
engenheiros e assim por diante. Ento a parte de rivalidade hoje inexistente. Mas isso no
quer dizer que a gente no tenha diferenas. Por exemplo, no campo poltico, o que mais
chama a ateno a questo da reforma do Conselho de Segurana. uma diferena que a
gente tem, mas a relao conseguiu avanar tanto e a gente consegue viver com essas
diferenas. A gente concorda em pensar diferente em alguns pontos da pauta. Na parte
comercial tambm, Brasil que liberalizar mais a Rodada Doha n numa rea, a Argentina
mais na outra e a gente discorda. O que mais que natural, acontece inclusive dentro dos
Estados-Naes: uns estados da federao querem maior liberalismo ou um maior
protecionismo no setor x ou y. No entanto, todos fazem parte do Brasil, podem eleger
senadores, deputados, assim como presidente. E avana, no deixa de ser uma pas menos
unido por causa disso.

13. Aproveitando que voc falou do Conselho de Segurana, h uma relao questo do
assento no Conselho de Segurana a uma pretenso de liderana brasileira na regio
como plataforma para poder ingressar no cenrio multilateral. A questo da liderana
juntamente com o lugar no Conselho de Segurana daria um maior papel ao Brasil no
campo multilateral. A questo a seguinte: existe mesmo esse desejo de liderana?

Eu dividiria ento a sua pergunta em duas partes. Primeiro sobre essa chamada
estratgia e depois a posio argentina ante a posio brasileira. O conceito de liderana me
parece ftil. Eu no vejo que que a gente tem a ganhar com o conceito de liderana, o que
voc ganha em ser lder. Voc tem custos maiores, Brasil no caso por ser uma pas maior e ter
responsabilidades maiores. Agora no vejo o conceito de liderana na implementao de
nossa diplomacia por exemplo. Voc ser lder dos seus vizinhos no me parece que uma
aspirao nossa. Por ser maior, s vezes a gente tem maior responsabilidade ou o diferencial
de poder fica mais bvia nas relaes com todos os nossos vizinhos porque a gente maior.
[...] Ento, por exemplo, decorrente do nosso crescimento econmico, maturidade poltica e
assim por diante, acaba se associando isso a uma liderana. Eu no vejo assim. Acho que isso
resultado do crescimento, quando voc maior, voc tem mais presena. No caso, uma
tautologia. Porque voc o maior pas? Porque voc cresce e fica maior. Ou seja, no fundo a

159

mesma coisa. Mas eu no vejo esse desejo de liderana. No quer liderar para nada porque
mais problema, no fundo no uma coisa inteligente. Se voc quiser ser lder, voc tem que
pagar os custos dos outros, se preocupar com os outros e tomar decises pelos outros. Todos
os pases so soberanos, tm grau de estabilidade e suas populaes podem resolver seus
problemas. E o Brasil se integrar para ajud-los nisso e para eles ajudarem tambm a gente.
[...] porque benfico para a gente tambm, positivo. Essa pelo menos pela parte da
liderana.

14. Ento acaba sendo uma condio automtica? Posso dizer que a presena brasileira
uma coisa natural?

, no tem nada a ver com liderana. O Brasil o maior pas da Amrica do Sul em
territrio. Isso no quer dizer que a gente seja o mais avanado, o mais desenvolvido, o mais
bonito, nada disso. o que tem a maior rea. Ento, a gente tem a maior economia, mas isso
no quer dizer que a gente seja o mais igualitrio, o mais democrtico, no quer dizer nada
disso. Por sorte a gente tem conseguido, por esforo interno e tambm graas a, por exemplo,
integrao regional, com comrcio por exemplo, avanar no desenvolvimento, polticas
internas que ajudam a diminuir os nveis de desigualdade, maturidade poltica graas a
cidadania com participao e assim por diante. [...] Agora Conselho de Segurana, isso a
parte: a Argentina no contra candidatura brasileira, muito pelo contrrio (assim como o
Brasil no seria contra a uma candidatura argentina no Conselho). O que varia qual reforma
cada um dos pases gostaria de implantar no Conselho. Ento no fundo a questo qual
reforma implantar mais do que uma eventual candidatura. Embora obvio que isso permeia.
Ento por exemplo, o Brasil hoje, com o objetivo de dar maior representatividade e
legitimidade ao Conselho, gostaria de aumentar em ambas as categorias, permanentes e nopermanentes. A Argentina j tem dvidas se esse o melhor sistema para melhorar a
eficincia do Conselho. uma questo que se d no s entre Brasil e Argentina, mas no
mundo todo. Ento os pases mais reticentes nossa maneira, tem um grupo que se chama
United for Consensus (Argentina, Itlia, Colmbia, e assim por diante) que acham que no
precisa ser dessa maneira. J o Brasil no mbito do G4 (Brasil, Japo, ndia e frica do Sul),
querem reformar de uma outra maneira. Acham importante abrir. Ento a discusso que se d
nesse nvel por agora. Uma vez que o grupo negociador que existe na ONU para pensar que
tipo de reforma implementar chegue a um resultado, a que se v: bom vai aumentar em
quantas cadeiras permanentes, em tantas no permanentes, vai alterar o prazo, vai poder ter

160

reeleio, vai ter poder de veto.. E a bom: quem so os candidatos? E a sim ver como se
decide.

15. Nisso a gente consegue ver em quanto a questo distorcida, porque chega para a
gente que a Argentina contra.

E compreensvel tambm porque para voc explicar tudo isso que eu to falando tem
que sentar um diplomata 15 minutos com quem j tem leitura na rea, que sabe o que eu to
falando. Uma pessoa que no lida com isso no dia a dia no tem a obrigao de saber que
ONU tem um Conselho de Segurana que lida com questes ligadas paz e segurana e tem
15 membros, etc. muita informao. [...] Ento, acaba simplificando a discusso e s vezes
passa que os conflitos so maiores do que realmente so. De fato eles discordam, a gente
gostaria muito mais que eles concordassem com a gente, seria maravilhoso. S que a vida no
assim. Ento tampouco um problema insanado, e o melhor de tudo que hoje consegue-se
que essa discordncia no seja uma agenda negativa que gere entraves para o resto da relao.
E podia muito bem. um tema sensvel, ns no queremos que o Brasil entre para o Conselho
de Segurana, ento por causa disso a gente no vai fazer a represa junto ou a gente vai
prejudicar que acontea alguma coisa no Brasil. Ento nesse tema especfico, um dos grandes
avanos foi concordar em ter opinies diferentes. Que a coisa mais fcil voc deixar um
problema transbordar para outras reas. Voc atrapalha o pas em outros setores para forar
ele pensar igual a voc. Com a Argentina por exemplo.

16. E com relao ao que o Itamaraty v do governo do Nstor e da Cristina Kirchner,

voc pensa que houve em poltica externa uma certa continuidade?

E a rigor, no s do Nstor para a Cristina. Acho que desde antes, se a gente estivesse
dando um marco temporal, no seria nem com o Mercosul. Mesmo antes j vinha num
crescendo as relaes bilaterais. E me parece que segue. Ento por exemplo o Nstor e a
Cristina coincidiram em grande parte com um presente s no Brasil. Mas agora mudou e o
que se sente continuidade tambm. Ou seja, independe um pouco da pessoa que est no
poder. J est institucionalizada em ambas as burocracias a importncia do vizinho e eles
avanam, claro que muito mais compensa o empenho pessoal das altas autoridades. Mesmo
que a alta autoridade no quisesse tanto ela no vai conseguir separar, porque j est nas
bases. Ento sim, para sua pergunta especificamente, com Nstor e Cristina teve um

161

aprofundamento e no governo brasileiro da mesma maneira. E com os demais scios do

Mercosul idem. Ento que foi nessa poca criada a Unasul, foi institucionalizada a Unasul, o
Mercosul est expandindo. Que no mbito bilateral [...] foi criado o MICBA (Mecanismo de
Integrao e Coordenao Brasil Argentina) que tem a inovao de ter deadlines para cada
projeto, ento so projetos concretos que diz que em seis meses tem que apresentar isso, que
em um ano vai ter que construir aquilo. Que te d tambm uma perspectiva gerencial muito
mais apurada. Ento a gente vai construir Garabi, vai construir Garabi. Que daqui a seis meses
tem que ter o que? Tem que ter um pr-projeto para licitao depois de seis meses [...] e
depois de um ano. Ento voc consegue mensurar inclusive: muitas vezes quem trabalha nisso
no dia-dia consegue ver os avanos, mas quem no: vocs j falaram desse negcio de
Garabi antes, vocs continuam falando disso?. Parece que no avanou nada n? E a voc
consegue ver ah no, a gente falava h dois anos, mas h dois anos a gente estava pensando
onde ia ser a hidroeltrica. Um ano depois que se decidiu tinha que se fazer um estudo de
impacto ambiental, e assim por diante. Voc consegue medir e apresentar esses resultados
para a cidadania que importante nesse conjunto.

17. E particularmente com o Mercosul, como o Itamaraty encara a disposio desses

governos argentinos.

a mesma disposio bilateral. Hoje to interligado que difcil separar. Dizer que
o governo argentino por exemplo est muito mais preocupado em avanar a relao bilateral
com o Brasil, ou com o Paraguai, ou Uruguai que com o Mercosul, do que com a Unasul.
Acaba sendo a mesma coisa.

18. A gente teve recentemente, em 2010, a questo do Uruguai de querer sair do

Mercosul. De ameaar sair do Mercosul.

que tambm, semelhante com o que a gente conversou sobre o Conselho de

Segurana. Acaba transcendendo muito mais simplificado do que na realidade. Ento
Uruguai e Paraguai tm uma relao um pouquinho distinta porque eles so scios muito
menores. Ento, por exemplo, umas das crticas que eles tm, e boa parte legtima, que eles
tm menos vantagens competitivas que as empresas brasileiras e argentinas. Por outro lado, se
eles sassem do Mercosul, e por isso no saram at hoje, embora haja vozes crticas tanto no
Uruguai quanto no Brasil, parece que seria muito pior para eles. Eles tinham um mercado eu

162

diria de que, US$ 2 ou 3 milhes. E agora eles tm o que US$ 200 milhes. Por que? Porque
eles ganharam mercado brasileiro, argentino e paraguaio? De fato as empresas brasileiras so
mais fortes do que a maioria das uruguaias. Mas as melhores empresas deles tem um mercado
que jamais teriam. Ento essa discusso de sair do Mercosul por exemplo, que se d sempre
que surge um problema, s vezes parece que pior no Uruguai porque um pas pequeno que,
alm das dificuldades, usa isso como uma estratgia para conseguir maiores concesses dos
scios grandes. [...] No fundo uma estratgia negociadora. Mas setores da populao que
querem sair existem na Argentina, no Uruguai, no Paraguai, no Brasil e at na Venezuela que
no entrou. Ento porque que a gente vai ficar no Mercosul, esses pases tm mercado
ridculo, porque que a gente no se associa mais com outros pases? Seria maravilhoso. Agora
voc perder o que voc conseguiu no Mercosul para ir para outras? Nem as pessoas que
querem sair do Mercosul acreditam nisso. [...] questo de vantagem competitiva. Ento
obvio, a gente quer se associar com quantos mais pases, com a Venezuela, com o Peru, com a
Bolvia, com Chile, com todo mundo que quiser entrar e aceitar as regras do jogo. E no por
isso que a gente vai abrir mo dos scios que a gente j conseguiu n. Ento isso, no so
mutuamente excludentes.

19. E a questo da Venezuela, existem diferentes percepes para que a Venezuela entre
no bloco?

Ou seja, o executivo dos quatro pases membros originais do Mercosul nos mesmos
pontos importantes. A adeso no depende s do Executivo, mas tambm do Legislativo.
Ento trs dos pases, trs dos Parlamentos j corroboraram a viso do executivo. S falta o
Paraguai que por razes de poltica interna ainda no aprovou. Agora, a percepo dos quatro,
e isso me parece muito consensual, reala as vantagens da entrada da Venezuela.

20. Ademais da situao poltica, de ser questionada a democracia..

Inclusive em razo da questo poltica porque, por exemplo, Mercosul tem a

dimenso mais conhecida, mais elogiada e criticada, que a econmica. Ento comecemos
por ela. As vantagens da entrada da Venezuela me parecem bvias. Tem algumas crticas sim,
[...] mas o que se acabou nesse balano, que as vantagens seriam maiores que os problemas.
Ento, por exemplo, problemas apontados: seria mais um scio com o qual se coordenar para
negociaes extra-Mercosul. De fato. Agora se a gente for nesse argumento, o mais simples

163

ao Brasil era no se associar a ningum porque a gente no tem que negociar posio com
ningum. Hoje em dia a gente tem que negociar com trs pases com interesses diversos aos
nossos. Por isso que as negociaes so complicadas. E se botar a Venezuela, vai ser mais
difcil ainda de fato. Por outro lado, a gente vai ter ainda mais fora para negociar com
parceiros externos. Ento, nos quatro pases, inclusive o Paraguai, essa posio acabou
ganhando. Ento, parte poltica, por exemplo, que a mais criticada a da Venezuela. A
avaliao dos pases que a entrada da Venezuela no bloco ajuda tanto ao bloco quanto
Venezuela. Porque? Porque ao Mercosul, embora como falei que na parte comercial o mais
conhecido, o mais criticado inclusive e o mais elogiado tambm, tem na parte poltica por
exemplo o protocolo democrtico. E a Venezuela com todas as suas particularidades um
pas democrtico. No a democracia do Brasil, que por sua vez no a democracia
argentina, que por sua vez no a democracia paraguaia, que por sua vez no a democracia
uruguaia. Mas que o Mercosul tem tido essa diretriz muito clara como por exemplo na
tentativa de golpe no Paraguai. E essa clusula democrtica funcionou tanto no bloco que
agora est sendo expandida para a Unasul. Depois do motim policial no Equador, houve uma
proposta de implementar uma clusula semelhante na Unasul, e que assim o fez. Ento se
acontecer alguma coisa na Venezuela, em que rompam os padres democrticos que os
demais scios consideram, e no s na Venezuela mas no Brasil tambm, ser sancionado. E
o prprio temor sano funciona. uma maneira de evitar. [...] com a Venezuela no se
considera um pas no democrtico. Tem coisas duvidosas, coisas criticveis, como tem nos
outros pases tambm. Mas no um pas considerado no democrtico por nenhum pas no
mundo. Nem pelos mais crticos.

21. De fato uma democracia: tem eleio com presidente eleito...

Na eleio, voc pode discordar porque voc prefere que tenha alternncia de poder.
[...] O que democracia? Ento, de fato, voc prefere que tenha essa renovao no poder?
ah, eu gosto mais, tem essa vantagem e essa vantagem. Mas se na eleio o povo escolheu..
[...] Ah, democracia, potncia, hegemon.. isso no me parece vantajoso nem para eles,
nem para a gente. H outras maneiras de voc querer influenciar porque voc acha que o seu
melhor, legtimo, trazendo para perto. uma estratgia que o Brasil costuma utilizar..

22. At como uma forma de monitoramento e de, como voc mesmo disse, de balizar o
processo poltico na Venezuela.

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Digamos que voc atrair para perto de voc, mais fcil voc ter relaes do que se
voc isolar. Voc isolando qualquer regime, voc tende a aumentar as vantagens para o
regime de radicalizar. Ele vai se sentir como um pria, utiliza a presso internacional para
acusar a ingerncia brasileira, americana, de qualquer pas que seja. Voc radicaliza, quebra
oposio e assim por diante. um discurso muito fcil que s vezes no to fcil de voc
vender para o pblico. Voc diz que a Venezuela est errada, que tem que fazer assim, assim
e assado. No me parece que a gente gostaria se algum chegasse para a gente e dissesse oh,
o Brasil est errado, est uma baguna, com um bando de corrupto, tem que terminar..

23. Um exemplo claro disso a ingerncia do FMI. As cartilhas do FMI que falam da
economia brasileira..

E a gente fica ofendido. E tambm no acho, inclusive com o FMI, em discusso ultra
simplificada, que o FMI faa de maldade, porque ele quer dominar e cuidar da gente. So os
interesses dele.

24. Ele tem as diretrizes e trabalha de acordo com essas diretrizes.

Exatamente. Acho timo que falem isso. Se eu quiser aceitar, outra coisa. voc
jogar pelas regras do jogo. Se voc quer, por exemplo, ajuda do FMI e as regras dele so
essas, voc v se quer ou no. Se voc acha que pode prescindir, timo.

25. Voc acha que o governo argentino tem um discurso muito formado com relao ao
FMI, justamente de ser o mal, aquele que quer destruir o pas, etc.?

A Argentina tem uma situao muito particular porque a crise foi muito grave aqui. E
acaba se associando, no pensamento das elites e no imaginrio popular, pelas polticas ditadas
pelo FMI. Ento, de fato, a poltica econmica adotada na Argentina na dcada precedente
acabou gerando uma crise de propores inditas. E nessa poltica econmica, havia uma forte
participao do FMI. Eu, particularmente, no vejo o FMI como culpado disso, ou no como
o nico culpado. Quem estava no poder aqui no era o diretor geral do FMI, eram polticos
eleitos pelos argentinos. Ento, isso no plano mais amplo. Agora, muito mais fcil voc
associar essas coisas, muito mais automtico, e muito mais fcil de voc vender tambm.

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Ento, por exemplo, a poltica que se adotou depois da crise era muito distinta da anterior. E a
anterior por sua vez seguia muito diretrizes que so compartilhadas pelo FMI, Consenso de
Washington, em termos gerais assim. Ento natural que como o projeto poltico de hoje
diferente do anterior inclusive so adversrios polticos nas eleies de 2011 que voc
critique os aliados anteriores. legtimo e timo que a cidadania depois em outubro possa
escolher qual prefere. Ento por exemplo, com relao ao FMI, o governo argentino a partir
de Nstor Kirchner quitou todos os dbitos com o FMI para poder prescindir dos conselhos, e
quando o FMI est presente, por exemplo, das auditorias. uma posio. Voc no precisa do
FMI, acha que pode fazer poltica econmica sozinho, excelente, tem funcionado, o pas tem
crescido. Tem os seus problemas, mas teria tambm se estivesse com o FMI, talvez fossem
outros problemas. Ento muito menos dramtico do que parece primeira vista. Ento
uma escolha de poltica eleita de qual rumo vai tomar. Se uma poltica mais liberal, uma
poltica mais protecionista, uma poltica de maior interveno estatal.

26. Eu pergunto isso porque h alguns meses teve assinatura com o Clube de Paris e,
justamente, teve esse discurso de no querer a participao do FMI.

E porque a questo a seguinte. A Argentina [...] no ia pagar nem o principal, nem

os juros durante um tempo. E agora teve a renegociao com o Clube de Paris, que um
grupo de credores, para quitar parte desta dvida e, com isso, voltar a ter acesso ao mercado de
crdito internacional. Basicamente isso, voc paga a sua dvida e volta a poder pegar
emprstimo. O Clube de Paris costuma utilizar o FMI para auditar as contas do pas, ou seja,
para saber se vai ter condies de pagar, para ver quanto prazo voc d, quanto de juros voc
cobra e assim por diante. Pela experincia argentina, h essa forte reticncia quanto ao papel
do FMI. Ento inclusive em termos polticos, por exemplo se o FMI voltasse, fortaleceria a
bandeira da oposio. Ento, a contra-oferta argentina foi a gente paga mas sem auditoria do
FMI. E foi assim. Ento, est em negociao ainda como se dar esse pagamento. O FMI no
audita, mas quem audita para saber se vocs tero dinheiro para pagar em dez anos a dvida,
com juros de x, basicamente isso que est sendo negociado.

27. Queria fazer uma pergunta com relao ao governo novo, da Dilma. Uma jornalista
me procurou para saber da visita da Dilma aqui na Argentina, e ela me perguntou se a
Dilma de acordo com posies de rompimento do Mercosul faria essa proposta
para a Cristina Kirchner? Confesso que fiquei at assustada com essa pergunta. Ento,

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ns j falamos muito do governo Lula. A Dilma entrou agora em janeiro, e para a

regio, para os blocos regionais.. o mandato da Cristina est terminando e o da Dilma
est comeando.. Vocs veem essa diferena ou para a regio no futuro as expectativas
seriam praticamente as mesmas?

Em termos de romper o Mercosul?

28. Sim. As polticas seriam afetadas com essa transio, de Argentina terminando, Brasil
comeando? Ou vai muito pelo que voc falou que independe do governo?

Mudanas de governo sempre levam mudana de diretrizes. [...] diferente, mesmo

quando h uma continuidade de projeto, como houve no Brasil, como houve entre o Nstor e
a Cristina Kirchner. Muito mais se muda o projeto poltico. Apesar disso me parece que a
integrao muito mais profunda e muito mais consensual do que parece. Por exemplo, entre
todos os pr-candidatos presidenciais na Argentina, no tem nenhum que diga vamos
terminar com o Mercosul ou quero um pouquinho menos de Mercosul ou quero que o
Mercosul fique como est. No existe nenhum. Extrema-direita, extrema-esquerda, mais sul
ou mais norte, no tem um que diga isso. Ento perguntas com sujeito indeterminado em geral
so falsas.

29. Opinio particular: voc acredita que a Cristina v conseguir reeleio:

Ela no pr-candidata ainda. No oficializou. As ltimas pesquisas que a colocam

como candidata, e a s fazendo um parntesis ela ainda no se oficializou e a oposio tem
uma s por enquanto que est certo que a Carri da Coalizo Cvica. Todas as demais da
oposio ainda est nos armados internos dos partidos para decidir qual vai ser o candidato de
cada partido de oposio. Alm dela. Dito isso, as pesquisas mais recentes que tm sado,
escolhendo a Cristina como candidata do oficialismo e escolhendo um de cada da oposio
(ou seja, chutando qual vai ser), colocam ela como vencedora no primeiro turno. As eleies
so em outubro. Ento, at l muita coisa pode acontecer.

30. Ser que a questo da morte do Nstor impulsionou muito mais isso?

Sim.

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31. Porque a gente observava do Brasil, mas lendo jornais locais. O que chegava na gente
era que alguns setores da sociedade estavam muito insatisfeitos com o governo
Cristina, pelas prprias dificuldades do governo dela. E com a morte do Nstor, a
gente viu que o ufanismo, o nacionalismo na Argentina se tornou muito pujante.

Voc falou de nacionalismo, seria diretamente uma transferncia desse luto em apoio
figura dela. Mas sim. Antes e depois da morte do Nstor, o nvel de aprovao dela cresceu
20%. Ento ela j vinha em tendncia crescente em 2010. Comeou com um nvel muito
baixo no ano anterior por causa de uma crise muito sria, mas ela vinha crescendo. Cresceu
10% durante o ano e, com a morte dele mais 20%. Ento, por exemplo, hoje nesse cenrio que
coloca ela como vencedora das eleies se fossem agora no primeiro turno, claramente se
deve a esses 20% adicionais. Mas ela j vinha nessa curva ascendente. Ento tem que se ver
se esse adicional pelo falecimento dele se mantm at outubro. A expectativa da oposio
que no.

32. Em relao Unasul, qual grande razo, qual o escopo da Unasul na regio?
Porque tem gente que fala que vem substituindo, que vem complementando ou que
no tem nada a ver. De fato que, o que a Unasul e porque a comparam tanto ao
Mercosul?

A Unasul um projeto de consenso poltico na Amrica do Sul, buscando de maneira

ousada superar essas dificuldades. As Naes Unidas por exemplo seria um projeto ideal de
consenso entre todos os pases do mundo, o que ainda mais difcil, seno impossvel. Mas
na Amrica do Sul a gente cr que muito difcil, mas possvel, em benefcio de todos. Ento,
natural, por exemplo, no nosso caso que a gente fale do Mercosul porque a gente tambm
membro do Mercosul, que os pases da Comunidade Andina que se compare com a
Comunidade Andina, e assim por adiante. E a avaliao que vem a somar. Se o Mercosul
no d pra expandir para todos que a realidade econmica diferente, que fazem parte de
outros acordos e acordos com pases fora do continente, no poltico no assim. Ento, foi
uma maneira de voc conseguir no consenso do regionalismo em benefcio de todos de uma
maneira mais rpida e mais profunda.

33. Ento complementaria?

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Para o Brasil, complementaria o Mercosul. Para os pases da Comunidade Andina,

complementaria a Comunidade Andina e assim por diante. Que se no a gente acha que na
Amrica do Sul existe Mercosul e Unasul, o que no verdade. Ento para o Brasil por
exemplo, complementa no mbito da poltica externa em geral.

34. Inclusive sai do escopo da poltica econmica e vai para o escopo social, de
infraestrutura.

No, o Mercosul tambm tem. A Unasul tem um projeto diferente mas o Mercosul
tambm tem. O Mercosul est com quatro e daqui a pouco cinco. A Unasul com a Amrica
do Sul toda. E no para por a por exemplo. Ou seja, e voc expande isso para mais pases.
de muito mais difcil consenso, muito mais posies diferente. Mas a expectativa que se
consiga logo consenso em muitos pontos.