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Elaboração e Planejamento de Projetos Sociais
Elaboração e Planejamento de Projetos Sociais
Planejamento de
Projetos Sociais
2008
// Samira Kauchakje
2008 IESDE Brasil S.A. proibida a reproduo, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorizao por escrito
dos autores e do detentor dos direitos autorais.
K21
ISBN: 978-85-387-0137-8
Samira Kauchakje
Ps-Doutora pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Mestre em Cincias Sociais aplicadas Educao e Doutora em Educao pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp). Especialista em Ecologia Humana
pela Unicamp, em Superviso em Servio Social e em Metodologia do Servio Social pela PUC-Campinas. Graduada
em Servio Social pela PUC-Campinas.
Sumrio
Planejamento: aspectos tericos e histricos...............................................9
Aspectos tericos........................................................................................................................................ 9
Aspectos histricos...................................................................................................................................14
Polticas pblicas....................................................................................................71
Polticas pblicas: noes gerais..........................................................................................................71
reas e setores das polticas pblicas................................................................................................77
Ciclo das polticas pblicas....................................................................................................................78
Polticas sociais.......................................................................................................85
Polticas sociais: noes gerais.............................................................................................................85
Objetivos e populao destinatria e polticas sociais no Brasil..............................................87
Gabarito.................................................................................................................. 191
Referncias............................................................................................................ 209
Apresentao
Nos acostumamos a ouvir a palavra projeto nas mais
variadas utilizaes: seja no que se refere a um projeto de
vida, um projeto empresarial, um projeto de pesquisa
ou mesmo um projeto social. A ampla utilizao da palavra projeto no nosso cotidiano, muitas vezes equivocada
ou leviana, por si s justificaria a importncia da presente
disciplina se esta se limitasse a tratar da gesto de aes
planejadas.
Porm, Elaborao e Planejamento de Projetos Sociais adota um vis muito mais promissor. Em vez de se
constituir em um roteiro de procedimentos para o bom
andamento dos projetos sociais, busca trazer tona uma
discusso de princpios e temas fundamentais quilo que
se considerou questo social.
Ao tomar como ponto de partida a constatao das
desigualdades e injustias sociais (mesmo nas variadas sociedades de democracia representativa), o presente livro
parte do princpio de que as leis, regras e acordos no so
muitas vezes efetivados por obstculos histricos, polticos, econmicos, gerenciais ou socioculturais, visando
contribuir para a sua superao.
Por isso, a disciplina busca articular toda a dimenso
das polticas sociais para construir seus temas, tratando de
direitos humanos, da discusso das implicaes das polticas pblicas, e portanto, envolvendo-se em uma discusso
acerca da democracia e cidadania, sempre tendo como pano
de fundo exemplos derivados de contextos histricos, leis,
emendas ou declaraes internacionais acerca do tema.
Aspectos tericos
Planejamento um processo poltico e tcnico que envolve tica, uma vez que
significa realizar um empreendimento que antecipa um cenrio desejvel e traa objetivos diante de situaes consideradas como negativas em termos sociais, econmicos,
culturais e polticos. Quer dizer, situaes que so vistas por atores sociais significativos (gestores pblicos, movimentos sociais, mdia, entre outros) como necessitando e
sendo passveis de interveno para a obteno de mudanas. O escopo da interveno, a direo e o alcance da mudana dependem tanto de capacidade tcnica, recursos humanos, materiais e financeiros disponveis, como de aspectos legais, culturais e,
sobretudo, da correlao de foras polticas que esto em jogo.
Portanto, o planejamento especfico de polticas e projetos sociais supe, por um
lado, domnio terico sobre o tema das polticas, legislao e projetos concernentes,
e, tambm, dos processos de tomada de deciso e implementao de polticas num
contexto social; por outro lado, supe domnio de mtodos e tcnicas de elaborao e
gesto de planos, bem como, de implementao, execuo e avaliao dos mesmos.
Quando se trata de sociedades partcipes e herdeiras dos movimentos e das lutas
histricas pelos direitos humanos e pela estruturao de Estados que tenham como
princpio constitucional as garantias de cidadania, o planejamento aborda: a) situaes
sociais que envolvem grupos sociais e coletividades cujo atributo poltico serem sujeitos de direitos e, b) utiliza, em algum grau, recursos pblicos. Desta forma, o processo de planejamento est inserido no campo da tica uma tica cvica com o apego
difundido aos mecanismos e valores democrticos (REIS, 2001, p. 6), vinculada noo
de res pblica1.
A referncia aqui o Estado de Direito e, tambm, sua reformulao como Estado
Social nas sociedades advindas do perodo moderno. A autora Di Pietro (1998, p. 1-2)
esclarece:
1
A essncia do regime republicano, como a etimologia indica, o fato de que o poder poltico no pertence, como um ativo patrimonial, aos governantes ou
agentes estatais, mas um bem comum do povo. [...] s neste preciso sentido que se pode falar em poder pblico. (COMPARATO, 2004, p. 8)
No primeiro perodo do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurouse o chamado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princpios da legalidade, igualdade
e separao de poderes, todos objetivando assegurar a proteo dos direitos individuais, nas
relaes entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades
individuais, j que se proclamava, com base no direito natural, serem os cidados dotados de
direitos fundamentais, universais, inalienveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para
proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando
reaes em busca da defesa dos direitos sociais do cidado. [...] No segundo perodo do Estado de
Direito, iniciado em meados do sculo XIX, atribui-se ao Estado a misso de buscar a igualdade
entre os cidados; para atingir essa finalidade, o Estado deve intervir na ordem econmica e social
para ajudar os menos favorecidos; a preocupao maior desloca-se da liberdade para a igualdade.
O individualismo, imperante no perodo do Estado Liberal, foi substitudo pela ideia de socializao,
no sentido de preocupao com o bem comum, com o interesse pblico. Isto no significa que os
direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrrio, estenderam o seu
campo, de modo a abranger direitos sociais e econmicos.
A partir de meados dos anos 1970, a crise fiscal e reestruturao produtiva nas
sociedades imprimiram uma reformatao dos diferentes tipos de Estado social conhecidos. Esta conjuntura trouxe o ressurgimento de inseguridades sociais, riscos
de privatizao dos recursos pblicos e de destituio do carter poltico da questo
social que poderia passar a ser objeto privilegiado da filantropia ou de solidariedades
particulares e no de slidas polticas sociais (KAUCHAKJE, 2005). Porm, acarretou,
tambm, a ideia de participao popular no processo poltico, nas decises de Governo, no controle da Administrao Pblica. Com isto, possvel falar-se em Estado de
Direito Social e Democrtico (DI PIETRO, 1998, p. 2).
10
De toda forma, nas diferentes correntes interpretativas e em diferentes sociedades, o planejamento de polticas e projetos sociais faz parte de uma tradio de planejamento social, isto , da inteno de direcionar a vida social de acordo com determinados objetivos (por exemplo, objetivo de desenvolvimento econmico ou social, de
2
3
Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001) e Tatagiba (2002). Sobre exemplos de polticas e programas sociais participativos ver Pochmann (2003).
Ver Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei de Diretrizes e Bases para a poltica de educao (LDB); e Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
11
diminuio de empobrecimento populacional etc.). A experincia histrica do planejamento social ocorreu tanto em sociedades democrticas como em autoritrias (de
direita ou de esquerda em termos das ideologias polticas).
A tradio do planejamento social (entendido tambm como planificao social)
fundamenta-se na racionalidade prpria da cincia moderna aliada tecnologia que
coloca como objetivo da produo de conhecimento o domnio sobre o objeto pesquisado e o direcionamento de resultados segundo utilidade socioeconmica.4
O sculo XX , tambm, o marco histrico da planificao que, tal como a cincia, origina-se em
necessidades e interesses humanos, articulando-se a determinadas prticas, atitudes e concepes
de mundo. Em sua forma moderna, o planejamento , de modo geral, orientado pela noo de
recursos escassos, pela busca de racionalizao desses recursos e pela vontade de alcanar maior
eficincia nos campos da produo e da distribuio de bens. (BAUMGARTEN, 2002)
Um dos pensadores clssicos que analisa e prope o planejamento social Mannheim, autor do incio do sculo XX representante da corrente historicista5. Para ele a
essncia da planificao democrtica deve tomar como tema a vida social em sua totalidade: novas instituies, homens novos, valores novos (MANNHEIM, 1972, p. 18).
Para que a sociedade seja controlada, devemos indagar-nos como poderemos
melhorar nossa tcnica de interveno nos assuntos humanos, e onde deve comear
essa interveno. O problema desse onde, o ponto de ataque exato, leva-nos ao conceito de controle social. (MANNHEIM, 1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277)
Portanto, o conceito e a prtica de planificao social esto associados s de controle social compreendido como controle das agncias do Estado sobre a sociedade.
Esta concepo teve rebatimentos histricos no sculo XX, sendo que no campo dos
regimes democrticos esta concepo influenciou a estruturao do Estado Social ou
de Bem-Estar Social (Welfare State) e, no campo autoritrio, fez parte da ascenso de
ditaduras de direita (como dos Estados latino-americanos dos anos 1960 at 1980) ou
das diversas vertentes da esquerda (como da antiga Unio Sovitica ou atual China)6.
12
4
Em meados do sculo XIX h entre conservadores e socialistas, ainda que com antagnicas motivaes, uma crena inabalvel no progresso, e que o mundo
estaria ou poderia transformar-se em melhor para todos. Um dos fatores para isto era o controle do homem sobre as foras da natureza possibilitado pela
cincia e o desenvolvido tecnolgico-industrial (HOBSBAWM, 2005, p. 411). A crena nas possibilidades transformadoras da ao intencional do homem,
correspondente s condies materiais e foras produtivas, expressa, por exemplo, por Marx em 1845: Os filsofos se limitaram a interpretar o mundo, diferentemente, cabe transform-lo (MARX, 1978, p. 53).
5
Segundo Lwy (1999, p. 69) o historicismo parte de trs hipteses fundamentais: 1. qualquer fenmeno social, cultural ou poltico histrico e s pode ser
compreendido dentro da histria, atravs da histria, em relao ao processo histrico; 2. existe uma diferena fundamental entre os fatos histricos ou sociais
e os fatos naturais. Em consequncia, as cincias que estudam estes dois tipos de fatos, o fato natural e o fato social, so cincias de tipos qualitativamente
distintos; no s o objeto da pesquisa histrico, est imergido no fluxo da histria, como tambm o sujeito da pesquisa, o investigador, o pesquisador, est,
ele prprio, imerso no curso da histria, no processo histrico.
6
Para aprofundar estudos sobre Estado Social ver Draibe (1989, 1991). Para um panorama histrico sobre planificao e regimes polticos ver Tavares dos
Santos (2001).
Creio que, hoje, o que se perdeu e isso o mais grave a ideia de apelar para o planejamento.
O homem sempre age a partir de hipteses. Qualquer um de ns formula hipteses com relao
ao futuro de sua vida. Uma empresa precisa mais ainda formular essas hipteses, e quanto mais
complexa a situao, maiores os riscos. No caso de um pas, a coisa se agrava. [...] abandonar a ideia
de planejamento renunciar ideia de ter governo efetivo.
Em vrias partes do mundo desde pelo menos o final do sculo XIX, ao longo do
sculo XX e primeiros anos do novo milnio estes preceitos e caractersticas do planejamento de polticas pblicas e projetos sustentaram as garantias de direitos (especialmente sade, educao, moradia, culturais e econmicos e relacionados ao mundo do
trabalho), mas, tambm, possibilitaram trgicos exemplos de centralizao autoritria e
violao de direitos (em regimes autoritrios com supresso das liberdades civis).
Esse material parte integrante do Curso de Atualizao do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.iesde.com.br
[...] uma tcnica fundamental para a ao racional. Significa ter referncias com respeito ao futuro,
portanto, usar a imaginao para abrir espao. [...]
13
A emergncia da questo social e urbana com as reivindicaes por direitos exigiram do poder poltico o planejamento espacial e o planejamento de polticas sociais para atender
as demandas tanto de grupos conservadores que almejavam
a manuteno da ordem social e econmica (como medida
para prevenir a desestruturao da coeso e moralidade vigentes, isto , da integrao e adeso da populao aos valores e normas imperantes) como, tambm, de movimentos
populares e socialistas pela conquista de direitos sociais.
Hulton Archive.
Domnio pblico.
Aspectos histricos
14
O termo Estado Social est sendo utilizado como sinnimo de Estado de Bem-Estar Social.
Nos anos 19802000 dois fatores principais acarretam o enfraquecimento do paradigma da planificao que vicejou no perodo da modernidade clssica (TAVARES
DOS SANTOS, 2001): a) polticas neoliberais de fortalecimento e abertura do mercado
e de reforma do Estado nesta direo; b) internacionalizao da economia e ampliao
da sociedade em rede global (CASTELLS, 1999) que impossibilita a gesto pblica e o
planejamento econmico e social nos parmetros estritamente locais e nacionais.
Com isso emerge uma nova modalidade de planejamento na qual esto presentes arranjos de gesto em parceria com empresas e com o Terceiro Setor10; a gesto pblica democrtica permeada pelos mecanismos de participao social; e a articulao
de redes locais e globais. Nessa modalidade, o Estado figura como um dos componentes entre outros atores sociais, ainda que um componente privilegiado em termos dos
recursos e competncias no mbito da legislao e planejamento de polticas.
Castel (2001) analisou a queda da oferta de empregos formais e seus efeitos sociais e polticos. Para o autor, a partir de 1980 estaria iniciando a era do fim da
sociedade salarial, isto , assentada no trabalho assalariado e protegido pela legislao trabalhista.
9
Isto no significa que o Estado tenha perdido esta capacidade ou mesmo que tenha deixado de implementar formas de planejamento de polticas, significa
apenas que o ambiente ideolgico denominado de neoliberal que foi hegemnico, especialmente entre 1970 e 1990, aliado reestruturao produtiva e
globalizao da economia e do setor financeiro, levou deslegitimao ou descrdito no papel e na responsabilidade do Estado no planejamento econmico e
social. Cabe ainda observar que neoliberalismo uma ideologia e um prtica que se baseia na liberdade econmica de livre mercado e na reduo de polticas
e projetos sociais governamentais. Sobre a discusso conceitual sobre neoliberalismo no campo das polticas sociais recomenda-se a leitura de Draibe (1991).
10
As organizaes da sociedade podem ser divididas em: Primeiro Setor organizaes principalmente de direito pblico, restritas ao Estado; Segundo Setor
organizaes de direito privado, especialmente ligadas ao mercado como empresas privadas de comrcio, indstria e financeiras; Terceiro Setor organizaes
de direito privado, sem fins lucrativos, que realizam aes de interesse pblico, tais como as ONGs (organizaes no governamentais).
O Brasil participa deste movimento histrico geral com peculiaridades. Por exemplo, Oliveira (2006, p. 15) considera que na sociedade brasileira h uma cultura de
planos, com a ideia de antever e organizar o futuro [...] ns, brasileiros, geralmente
temos uma viso positiva do planejamento; e Schwartzman (1987) aponta esta caracterstica da seguinte forma:
15
No Brasil e em outras sociedades possvel observar o rompimento do paradigma tradicional da planificao social, o que diferente de afirmar o desaparecimento ou menor importncia dos processos de planejamento, em especial de polticas e
projetos sociais. Isto pode ser verificado em programas como Comunidade Solidria
(governo Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002) e Bolsa Famlia (governo Lula,
iniciado em 2003) e na Lei do Plano Diretor que impe aos municpios habilitados o
planejamento da Poltica Municipal de Desenvolvimento Social (que agrega um conjunto de polticas sociais como assistncia social, sade, educao, segurana alimentar, entre outras).12
16
11
O liberalismo enquanto ideologia e campo terico da poltica e da economia, especialmente, prima por valores ligados s liberdades. Isto , liberdade econmica, liberdade de expresso, liberdade de religio, liberdade para expressar posies polticas, entre outras. Tericos liberais clssicos, desde o sculo XVII,
como Locke, Tocqueville e Stuart Mill, influenciaram a concepo dos direitos civis (direito vida e s liberdades) sendo que este iderio permeou a Revoluo
Americana (EUA) de 1774-1787 e a Revoluo Francesa de 1789, bem como est contido na Declarao dos Direitos do Homem de 1789 e da Declarao dos
Direitos Humanos de 1948. Atualmente, partidos polticos, Estados e posies polticas democrticas (seja da democracia de esquerda ou de direita) tm no
liberalismo um de seus fundamentos. Os movimentos liberais como visto, foram revolucionrios e ainda podem ser em alguns contextos, porm, hoje existe,
tambm, o reducionismo dos valores e prticas liberais, entendidos apenas como liberdade de mercado/sociedade de mercado, o que seria uma concepo
conservadora da ordem social.
12
Sobre o Plano Diretor e Estatuto da Cidade ver o site <www.cidades.gov.br>.
Portanto, apesar do Brasil continuar sendo um monumento da desigualdade e injustia social como adjetivou Hobsbawm (1995), a diminuio da desigualdade de renda deu-se
pelo impacto do planejamento e da implementao de polticas e programas sociais.
O planejamento um processo poltico e uma tcnica social. Aliar esta dupla caracterstica com o horizonte de construo de uma sociedade justa requer tanto uma
metodologia como uma cultura poltica a favor do planejamento democrtico.
TEXTO COMPLEMENTAR
A racionalidade do planejamento
O termo planejamento, na perspectiva lgico-racional, refere-se ao processo
permanente e metdico de abordagem racional e cientfica de questes que se colocam no mundo social. Enquanto processo permanente supe ao contnua sobre
um conjunto dinmico de situaes em um determinado momento histrico. Como
processo metdico de abordagem racional e cientfica, supe uma sequncia de
atos decisrios, ordenados em momentos definidos e baseados em conhecimentos
tericos, cientficos e tcnicos.
13
Polticas de carter redistributivo so aquelas que transferem recursos de um setor ou segmento da sociedade para outro, como os programas de transferncia de renda aos moldes do Programa Bolsa Famlia (Brasil) ou de tipo Renda Mnima (Frana).
(BAPTISTA, 2000)
17
18
Esta apreenso levou a assumir a importncia do carter poltico do planejamento e a necessidade de oper-lo de uma perspectiva estratgica, que trabalhe
sobre este contexto de relaes apreendendo sua complexidade, enfatizando os
ganhos do processo. Desta forma, o domnio e a orientao do fluxo dos acontecimentos se pautaram por um novo sentido de competncia: alm da competncia terico-prtica e tcnico-operativa, h que ser desenvolvida uma competncia
tico-poltica. [...]
controle da execuo;
avaliao do processo e da ao executada;
retomada do processo em um novo patamar.
implantao;
19
Fases metodolgicas
Documentao decorrente
Proposta preliminar
Estudo de situao
Estabelecimento de prioridades
Diagnstico
Propostas alternativas
Estudo de viabilidade
Anteprojetos
Deciso
Escolha de prioridade
Escolha de alternativas
Definio de objetivos e metas
Planos
Programas
Projetos
Ao
Implementao
Implantao
Execuo
Controle
Roteiros
Rotinas
Normas/Manuais
Relatrios
Retorno da reflexo
Avaliao
Retomada do processo
Relatrios avaliativos
Novos planos, programas e projetos
Reflexo
ATIVIDADES
20
1. Por que planejamento de polticas e projetos sociais considerado um processo poltico e tcnico que envolve tica? (resposta em at 20 linhas)
21
3. Pesquise em equipe (de trs a seis pessoas) os projetos sociais que esto sendo
implementados em seu municpio. Escolha dois projetos e entregue um trabalho de at duas pginas contendo:
a. nome de cada projeto;
b. objetivos de cada um dos projetos;
c. populao-alvo de cada um dos projetos;
d. resultados esperados em cada um dos projetos; a opinio da equipe de alunos sobre a relevncia de cada um dos projetos (por que o projeto importante?).
22
23
25
Esta viso predominou durante a maior parte dos perodos histricos, sendo que
tais fenmenos e as suas possveis situaes geradoras ou agravantes no eram interrogados e questionados nos termos das estruturas sociais e responsabilidades da ao
e das relaes sociais. A partir do sculo XIX esta indagao sobre a prpria realidade
e a ordem social promove a passagem do que seria um fato imutvel e um problema social para a concepo de questo social. [...] o conceito questo social sempre
expressou a relao dialtica entre estrutura e ao, na qual sujeitos estrategicamente
situados assumiram papis polticos fundamentais na transformao de necessidades
sociais em questes com vista a incorpor-las na agenda pblica e nas arenas decisrias... (PEREIRA, 2001, p. 51)
O marco no sculo XIX explica-se pela consolidao da industrializao aos
moldes capitalistas e pela urbanizao acelerada e desordenada que rompem com as
condies e modos de vida cuja referncia seria a proteo prxima ou horizontal (isto
, de familiares, parquias, vizinhana, de fidelidade entre senhorservo ou mestre
aprendiz de tempos anteriores). Mas tambm, este um marco da emergncia dos
movimentos trabalhistas e das lutas sociais sob a inspirao dos direitos e do socialismo que convulsionaram especialmente as sociedades europeias, e possibilitaram o
questionamento das necessidades vivenciadas como carncias, demandando mudanas ou transformaes sociais para enfrent-las.
A trade necessidades, carncias e demandas1 so inseparveis para a apreenso da questo social como modo de interpretar e interpelar a realidade.
26
Necessidades humanas so, todas, em alguma medida, necessidades sociais e culturais2. Homens e mulheres igualmente tm necessidade de alimento, de abrigo, de
condies reprodutivas e satisfao sexual, e tambm tm as necessidades de carter
intangvel como autonomia e criao (trabalho), entre outras. Quais so as necessidades humanas e quais as maneiras do seu cumprimento variam historicamente a depender de fatores socioambientais, culturais e econmicos (tais como o que considerado alimento, os requisitos dignos para a habitao, o que seria aceito em termos da
sexualidade, as qualidades humanas do trabalho).
Portanto, em certo grau, todas as necessidades so tambm produes humanas, sendo que algumas delas decorrem diretamente de outros artefatos: a educao
digital uma necessidade relativa s tecnologias da informao e da comunicao; o
saneamento e o mnimo de habitabilidade vm do prprio modo de vida nas urbes,
por exemplo. Por isso um equvoco escalonar necessidades como bsicas (tambm
denominadas biolgicas/primrias/naturais) e complexas, pois as necessidades sejam
1
De forma resumida: entende-se por necessidade tanto o que requisitado no patamar fisiolgico na vida individual, como as necessidades criadas socioculturalmente. Carncia liga-se ao processo social que leva a que pessoas ou coletividades no tenham atendidas as necessidades. Demanda a vocalizao
das carncias, seja por meio de manifestaes e reivindicaes participativas, seja pelo prprio reconhecimento pblico da existncia da carncia; em outras
palavras: demandas so vocalizadas em movimentos sociais, fruns, conselhos, audincias e/ou identificadas por igrejas, mdia, legisladores, gestores pblicos,
partidos polticos etc.) (KAUCHAKJE, 2008, p. 1).
2
Para uma discusso detalhada sobre o tema indicado Pereira (2000).
quais forem tm dimenses culturais, e passam a ter na vida pessoal e social importncia equivalente. Assim como as demais, so necessidades humanas iguais e prementes
o alimento e a autonomia.
Carncias, por sua vez, so produtos de relaes sociais nas quais processos de
estratificao social (por sexo, etnia, casta, classe, entre outros) privam ou dificultam
o acesso de alguns grupos sociais e coletividades aos recursos e meios para satisfazer as necessidades colocadas por seu tempo e sociedade. Os exemplos a seguir so
ilustrativos:
Carla Sozzani.
Art. 19
Jrgen Schadeberg.
Todo ser humano tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de,
sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer
meios e independentemente de fronteiras.
27
Trata-se aqui do processo de construo dos direitos a partir das chamadas revolues gmeas (HOBSBAWM, 2005), isto , a revoluo poltica (Revoluo Francesa, no sculo XVIII) e a revoluo econmica (cuja emergncia remonta ao sculo XVII
especialmente na Inglaterra) que esteve conjugada aos ideais liberais4 de liberdade e
cidadania civil.
Tais direitos so problematizados pelas lutas sociais que criticam a contradio entre
as pssimas condies de vida e trabalho num perodo de crescimento econmico e reivindicam legislao trabalhista e direitos sociais (como habitao, educao, sade) juntamente com as liberdade civis e a participao poltica. Engels (1987 apud Hobsbawm,
2005, p. 255) ilustra o que seria o ambiente da Inglaterra do sculo XIX:
28
Um dia andei por Manchester com um destes cavalheiros da classe mdia. Falei-lhe das desgraadas
favelas insalubres e chamei-lhe a ateno para a repulsiva condio daquela parte da cidade em
que moravam os trabalhadores fabris. Declarei nunca ter visto uma cidade to mal construda em
minha vida. Ele ouviu-me pacientemente e na esquina da rua onde nos separamos comentou: E
ainda assim, ganham-se fortunas aqui. Bom dia, senhor!
Ver autores no campo da teoria liberal clssica: Locke, Tocqueville, Stuart Mill, por exemplo.
Com efeito, se no era indita a desigualdade entre as vrias camadas sociais, se vinha de muito
longe a polarizao entre ricos e pobres, se era antiqussima a diferente apropriao e fruio dos
bens sociais, era radicalmente nova a dinmica da pobreza que ento se generalizava.
Pela primeira vez na histria registrada, a pobreza crescia na razo direta em que aumentava a
capacidade social de produzir riquezas. (NETTO, 2001, p. 42)
Por um lado, a questo social era objeto das lutas sociais, e por outro, as elites polticas e econmicas viam nestas lutas um perigo ordem social, e como tais deveriam
ser combatidas (seja de forma repressiva ou pelo atendimento de parte de suas reivindicaes por meio de legislao e polticas sociais) isto , os prprios movimentos
sociais eram tidos como uma das expresses da questo social. Em sntese,
Originalmente, a chamada questo social constitui-se em torno das grandes transformaes
econmicas, sociais, polticas, ocorridas na Europa do sculo XIX e desencadeadas pelo processo
de industrializao. Essa questo assentou-se basicamente, na tomada de conscincia [...] de
um conjunto de novos problemas, vinculados s modernas condies de trabalho urbano, e do
pauperismo como um fenmeno socialmente produzido. Assim, se a pobreza, nas sociedades prindustriais, era considerada um fato natural e necessrio para tornar os pobres laboriosos e teis
acumulao de riquezas [...], agora ela deveria ser enfrentada e resolvida para benefcio, inclusive,
do progresso material em ascenso. Tal tomada de conscincia foi despertada pela constatao do
divrcio existente entre o crescimento econmico e o aumento da pobreza, de um lado, e entre [...]
reconhecimento dos direitos do cidado e uma ordem econmica negadora destes direitos, por
outro lado. (PEREIRA, 1999, p. 51)
29
os atores sociais que veem as polticas e projetos sociais como uma forma de
assegurar direitos como estratgia de acmulo de foras e de condies para
a constituio de um futuro projeto alternativo de sociedade9.
30
No Brasil, estas posies sobre o planejamento de polticas esto presentes atualmente, nos conselhos, nas secretarias de Estado, nas ONGs (organizaes no governamentais) e na sociedade em geral, onde os atores sociais dialogam e disputam
para direcionar o sentido e a implementao das polticas. Por isto, as legislaes que
regulamentam as polticas sociais resultam de negociaes e jogos de fora entre estes
atores, e o texto das leis sociais expressam este debate10.
5
Cabe lembrar que uma legislao social relativa a regular o mundo do trabalho formatada, especialmente na Inglaterra, desde o final do sculo XV e no
sculo XVI. Estas leis obrigam ao trabalho, reprimem os vagabundos e esmoleiros e favoreceram o avano do capitalismo e a prpria Revoluo Industrial
(MARX, 1983; CASTEL, 2001). No Brasil, aps os anos 1930 at ao menos a dcada de 1980, para se mostrar digno dos direitos de cidadania e de tratamento
respeitoso era preciso apresentar a carteira de trabalho antes que a carteira de identidade. A isto Santos (1979) chamou de cidadania regulada.
6
Ver Indicadores sociais do IBGE Instituo Brasileiro de Geografia e Estatstica. Disponvel em: <www.ibge.gov.br>.
7
O Estado de Bem-Estar Social caracterizado pelo planejamento e financiamento de polticas e oferta de servios pblicos e, ao mesmo tempo, de um alto
nvel de consumo que mantm aquecida a economia. Ver Draibe (1989).
8
Uma das interpretaes sobre polticas e projetos sociais que ele permite que a reproduo do trabalhador tenha um custo baixo para o empregador, aumentando as condies de sua acumulao, pois a educao pblica, a sade pblica e a moradia popular, por exemplo, so financiadas pela sociedade como
um todo, via tributao, enquanto que a acumulao de capital e seu usufruto so privados. No Brasil, alis, h demandas pela reforma tributria para diminuir a
evaso e a injustia fiscal. Segundo Brami-Celentano e Carvalho (2007, p.10) os objetivos da justia fiscal/social seriam o aumento da tributao sobre as rendas
mais altas e sobre o patrimnio, a reduo da tributao incidente sobre o consumo da maioria da populao e a desonerao da folha de salrios.
9
Esta a posio de partidos e setores de esquerda que optam pelo jogo democrtico e participao no Estado em cargos legislativos e executivos.
10
Interessante conhecer a legislao social como: Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB); Lei Orgnica da Sade (LOS); Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), entre outras disponveis nos sites oficiais dos Ministrios da Educao, da Sade e da Assistncia Social.
Os artigos constitucionais so base para o planejamento de polticas sociais enquanto que a questo social provoca sua elaborao. Em outras palavras, a questo social
e suas expresses na realidade social so nucleares para o planejamento e elaborao de
polticas e projetos sociais. Polticas e projetos so demandados pelo prprio reconhecimento da questo social e se configuram como uma forma de resposta social a ela.
Para Pochmann (2002), desemprego de longa durao seria o desemprego por oito meses ou mais.
31
mais rico quase 59 vezes maior do que a renda mdia dos 50% mais pobres. A renda mdia dos 10%
mais ricos 25,7 vezes maior do que a renda mdia dos 40% mais pobres. (HOFFMANN, 2000, p. 83)
7,4
11,8
64,4
47,8
5% mais ricos
34,1
1% mais rico
13,8
(HOFFMANN, 2000)
[...] em 2006, havia no pas 36 153 687 pessoas classificadas como miserveis, o que equivale a 5,87
milhes a menos que em 2005, quando foram registradas 42 033 587 com renda per capita abaixo
de R$125 mensais. Nos ltimos trs anos (2004, 2005 e 2006), a reduo acumulada da pobreza foi
de cerca de 36%. [...] Em 2006, os 50% mais pobres aumentaram a sua participao nas riquezas do
pas em 12%. J os mais ricos, aumentaram sua participao em 7,8%. Alm disso, o ndice de Gini,
que mede o grau de desigualdade segundo a renda domiciliar per capita, tambm caiu em 2006,
chegando a 15%. [...] A proporo de pessoas abaixo da linha de pobreza, [...] atingiu uma marca
histrica no ano passado, ao chegar a 19,31%. Em 2005, essa proporo era de 22,77%. Em 1993,
chegou a ser de 35%. (CARTA CAPITAL, 2007)
32
Estes dados fornecem subsdios para o debate sobre programas e projetos que priorizam segmentos populacionais e situaes sociais (tais como os programas BolsaEscola, Bolsa Famlia, e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil13) e os riscos que trazem
para a universalizao dos direitos sociais. Isto porque o princpio da universalizao
significa que uma poltica no se destina a grupos sociais especficos, mas independente
de qualquer fator de classe, etnia, religio, sexo, idade, renda etc., ela se destina e afeta a
todos os cidados. No Brasil so polticas sociais universais as de educao (fundamental), sade e assistncia social (em termos de que todos que dela necessitarem).
Draibe, todavia, afirma que programas e projetos que privilegiam determinados grupos e segmentos sociais vulnerveis ou em risco social14 podem ter efeito
redistributivo15 desde que realizados de forma conjugada e no interior de programas
13
Para uma discusso sobre estes programas recomendvel ler GIOVANNI; YAZBER; SILVA. A Poltica Social Brasileira no Sculo XXI a prevalncia dos
programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez, 2004.
14
So consideradas situaes de vulnerabilidade e risco social: perda ou fragilidade de vnculos de afetivos, de pertencimento e sociais; ciclos de vida (criana,
adolescente idoso); identidades estigmatizadas em termos tnico (no Brasil: negros, ndios, por exemplo), cultural, sexual ou de gnero; desvantagem pessoal
resultante de deficincias; pobreza; frgil ou insuficiente acesso s polticas e aos servios pblicos; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de violncia; insero precarizada ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem
representar risco pessoal e social, entre outros. (ver texto da Poltica Nacional da Assistncia Social. Disponvel em: <www.mds.gov.br>).
15
Polticas e programas redistributivos so os que propiciam renda, bens, assim como oferta de servios e equipamentos pblicos por meio da transferncia de recursos de um setor ou segmento da sociedade para outro. Um estudo interessante desta modalidade de poltica no Brasil encontra-se em Giovanni; Yazbek; Silva (2004).
TEXTO COMPLEMENTAR
[...] a sociedade brasileira sempre teve, para o bem ou para o mal, a questo
social no seu horizonte poltico. uma sociedade na qual sempre existiu uma conscincia pblica de uma pobreza persistente a pobreza sempre apareceu no discurso oficial, mas tambm nas falas pblicas de representantes polticos e de lideranas empresariais, como sinal de desigualdades sociais indefensveis [...]. Tema
do debate pblico e alvo privilegiado do discurso poltico, a pobreza e sempre
foi notada, registrada, documentada. Poder-se-ia mesmo dizer que, tal como uma
sombra, a pobreza acompanha a histria brasileira, compondo o elenco dos problemas e dilemas de um pas que fez e ainda faz do progresso um projeto nacional.
isso propriamente que especifica o enigma da pobreza brasileira. [...] essa uma
sociedade que no sofreu a revoluo igualitria [...] em que as leis, ao contrrio dos
modelos clssicos, no foram feitas para dissolver, mas para cimentar os privilgios
dos donos do poder; e em que, por isso mesmo, a modernidade anunciada pela
universalidade das regras formais no chegou a ter o efeito racionalizador [...], convivendo com ticas particularistas do mundo privado das relaes pessoais que, ao
serem projetadas na esfera pblica, repem a hierarquia entre pessoas no lugar em
33
que deveria existir a igualdade entre indivduos. E essa a matriz da incivilidade que
atravessa de ponta a ponta a vida social brasileira, de que so exemplos conhecidos
a prepotncia e o autoritarismo nas relaes de mando, para no falar do reiterado desrespeito aos direitos civis das populaes trabalhadoras. Incivilidade que se
ancora num imaginrio persistente que fixa a pobreza como marca da inferioridade, modo de ser que descredencia indivduos para o exerccio de seus direitos, j
que percebidos numa diferena incomensurvel, aqum das regras da equivalncia
que a formalidade da lei supe e o exerccio dos direitos deveria concretizar [...]. O
enigma da pobreza est inteiramente implicado no modo como direitos so negados na trama das relaes sociais. No por acaso, portanto, que tal como figurada
no horizonte da sociedade brasileira, a pobreza aparea despojada de dimenso
tica e o debate sobre ela seja dissociado da questo da igualdade e da justia. Pois
essa uma figurao que corresponde a uma sociedade em que direitos no fazem
parte das regras que organizam a vida social. [...]
34
Pois o que chama a ateno a constituio de um lugar em que a igualdade prometida pela lei reproduz e legitima desigualdades, um lugar que constri os
signos do pertencimento cvico, mas que contm dentro dele prprio o princpio
que exclui as maiorias, um lugar que proclama a realizao da justia social, mas
bloqueia os efeitos igualitrios dos direitos na trama das relaes sociais. [...]
o lugar no qual a pobreza vira carncia, a justia se transforma em caridade
e os direitos em ajuda [...]
Se verdade que muita coisa mudou no Brasil contemporneo, se direitos, participao, representao e negociao j fazem parte do vocabulrio poltico ao menos
nos principais centros urbanos do pas, a questo da pobreza permanece e persiste
desvinculada de um debate pblico sobre critrios de igualdade e de justia. [...]
ATIVIDADES
35
2. Qual o marco histrico para a emergncia da questo social? Explique por qu (escreva at 15 linhas).
36
Lembre-se: no copie textos de sites da internet ou dos jornais, escreva as informaes com suas prprias palavras.
37
39
40
Ver na Constituio Federal de 1988: Ttulo II Captulo II, Art. 6. referente aos direitos sociais.
Ver na Constituio Federal de 1988 o Art. 226.
Trata-se aqui de uma referncia ao livro de Hobsbawm (1996) sobre a Revoluo Francesa e suas repercusses em grande parte do mundo. Em outro texto
(HOBSBAWM, 2005, p. 85) o autor afirma que entre todas as revolues contemporneas, a Revoluo Francesa foi a nica ecumnica. Seus exrcitos partiram
para revolucionar o mundo; suas ideias de fato revolucionaram.
4
A concepo sobre a anterioridade e primazia dos direitos naturais elaborada pelos liberais clssicos como Locke, no sculo XVII, ou do pensamento sobre
a igualdade em Rousseau no sculo XVIII, por exemplo.
5
Ver histrico e os artigos completos da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 em Bobbio (1992) e no site: <www.dhnet.org.br/dados/
cursos/dh/br/sc/scdh/parte1/2c2.html>.
dos direitos sociais. Estes direitos tinham o sentido de ampliar a concretizao para as
classes populares dos direitos civis j consagrados (direito vida e s liberdades de
expresso, econmica, de religio e de ir e vir, por exemplo), mas, ao mesmo tempo,
significavam uma crtica a eles. Quer dizer, que as liberdades e at o direito vida
somente seriam possveis para a maioria da populao se houvesse algum limite
pblico aos preceitos das liberdades, sobretudo econmica, cedendo lugar a alguma
legislao e planejamento de polticas em favor dos direitos sociais tais como: sade,
previdncia e educao.
O perodo das duas grandes Guerras Mundiais, entrecortado pela quebra da Bolsa
de Valores de Nova York, em 1929 e a subsequente depresso econmica que se irradiou por outros pases, demonstrou o quo frgil eram os direitos e suas garantias
locais e internacionais. No ps-guerra a comunidade internacional organizou um sistema internacional de proteo aos direitos humanos, centralizado na ONU Organizao das Naes Unidas6 e promulgou em 1948 a Declarao dos Direitos Humanos7.
A prpria ONU institucionalizada como decorrncia da conscincia [...] de uma necessidade histrica e moral em se associarem os Estados num frum
comum de discusso e resoluo de problemas e interesses comuns a toda Humanidade, como sendo a manuteno da paz e a promoo da cooperao
internacional nas questes econmicas e sociais. De fato, a introduo de mecanismos jurdicos de negociao multilateral como forma de salvaguarda de uma
segurana coletiva e, consequentemente, a paz... (XAVIER, 2005, p. 25).
7
Para ler a Declarao na ntegra acessar o site da ONU: <www.un.org/spanish/hr/>.
8
O texto completo do Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais pode ser encontrado em: <http://www.dudh.org.br/>.
41
Os grandes textos normativos, posteriores Segunda Guerra Mundial, consagram essa ideia. A
Declarao Universal dos Direitos do Homem, aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas
em 1948, abre-se com a afirmao de que todos os seres humanos nascem livres e iguais, em
dignidade e direitos (Art. 1.). [...] A nossa Constituio de 1988, por sua vez, pe como um dos
fundamentos da Repblica a dignidade da pessoa humana (Art. 1. III).
42
o reconhecimento da dignidade humana que leva a admitir que os direitos humanos so anteriores ao Estado e ultrapassam suas fronteiras, pois o sentido da dignidade est ligado ao da autonomia, que para Comparato (1997, p. 27) seria dos seres
humanos para ditar suas prprias normas de conduta ou a aptido para formular as
prprias regras de vida.
As situaes sociais impostas a uma pessoa ou coletividade que ferem sua autonomia e o desenvolvimento de suas capacidades so formas de negao de sua dignidade.
Um exemplo desta situao, inclusive que geradora de destituies de outros direitos,
a pobreza9 compreendida como negao das escolhas e oportunidades bsicas para
9
De acordo com o Relatrio do Desenvolvimento Humano de 1997 item Glossrio uma linha de pobreza estabelecida em um dlar norte-americano por dia
utilizada pelo Banco Mundial para comparaes internacionais. Esta linha de pobreza baseia-se no consumo de bens e servios. sugerida para a Amrica
Latina e Caribe uma linha de pobreza de dois dlares norte-americanos por dia. Para a Europa do Leste e repblicas da antiga Unio Sovitica, tem sido usada
uma linha de pobreza de quatro dlares norte-americanos por dia. Para a comparao entre pases industrializados, tem sido usada uma linha de pobreza
correspondente dos Estados Unidos, que de 14,4 dlares por pessoa por dia.
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 expressa a adeso aos valores e princpios que norteiam os direitos humanos e ao recente Pacto dos Direitos Sociais, Econmicos e Culturais e Declarao do Direito ao Desenvolvimento. Segundo Comparato,
Desenvolvimento humano
Uma das vertentes do desenvolvimento humano o desenvolvimento social,
cujo ncleo est na superao das desigualdades sociais. Por um lado, a desigualda10
Recomendo a leitura do livro de Ishay (2006) que apresenta uma compilao das principais Declaraes e Documentos Internacionais relativos aos direitos
humanos, incluindo a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986.
11
O Relatrio do Desenvolvimento Humano de 1997 item Glossrio esclarece que o ndice de Desenvolvimento Humano IDH, um ndice composto,
mede as realizaes mdias de um pas por meio de trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano: longevidade, conhecimento e padro de vida adequado. As variveis utilizadas para indicar estas trs dimenses so a expectativa de vida, o nvel educacional (alfabetizao de adultos e escolaridade conjunta
dos ensinos primrio, secundrio e superior) e o Produto Interno Bruto (PIB) real per capita.
[...] a Repblica Federativa do Brasil, (...), tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V o
pluralismo poltico (Art. 1.). [...] Art. 3., sob a forma de objetivos fundamentais: I construir uma
sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza
e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
(COMPARATO, 1997, p. 4)
43
Nas polticas de desenvolvimento relevante a participao social, poltica e cultural dos grupos tradicionalmente considerados como objeto do desenvolvimento que
devem tornar-se sujeito deste processo (IPEA, 2007, p. 8). So polticas e programas
que promovem o empoderamento13, no sentido que estes grupos [...] comparecem
na cena poltica como sujeitos portadores de uma palavra que exige o seu reconhecimento (...) que se pronunciam sobre questes que lhe dizem respeito, que exigem
a partilha na deliberao de polticas que afetam suas vidas e que trazem para a cena
pblica o que antes estava silenciado. (TELLES, 2000, p. 163)
44
Neste sentido, o direito ao desenvolvimento inclui, porm no se esgota no crescimento econmico. O crescimento pode ocorrer por fatores prprios da dinmica
econmica e de mercado, mas a realizao do desenvolvimento necessita de planejamento. Para Silva (2004) desenvolvimento um processo econmico, cultural e poltico que propicia bem-estar e, tambm, participao e condies de autonomia da
populao. Sendo assim, o autor frisa que o desenvolvimento est condicionado a dois
aspectos: capacidade de gerao de riquezas e de sua justa distribuio, o que requer
o planejamento de polticas pblicas.
O Relatrio do Desenvolvimento Humano em 1996 j apontava que nos pases
onde as pessoas tinham melhorado, isto , onde as condies socioeconmicas e culturais haviam se elevado foi justamente onde
12
Ver indicadores do IBGE <www.ibge.gov.br> e dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD Brasil (<www.pnud.org.br>).
13
Entendendo empoderamento como um processo de reconhecimento, criao e utilizao de recursos e de instrumentos pelos indivduos, grupos e comunidades [...] que se traduz num acrscimo de poder psicolgico, sociocultural, poltico e econmico que permite a estes sujeitos aumentar a eficcia do
exerccio da sua cidadania (PINTO, 2008).
[...] os governos deram nfase no s quantidade do crescimento, mas tambm sua qualidade.
Providenciaram algumas medidas de equidade, melhoraram a sade, a educao e o emprego para
os seus cidados. Investir cedo na construo das capacidades humanas cria um clima, [...] propcio
criao de elos fortes ligando o crescimento ao desenvolvimento humano, que assim se reforam
mutuamente.
14
O Relatrio do Desenvolvimento Humano de 1996 identifica cinco exemplos de crescimento com aspectos negativos para o desenvolvimento humano,
ou seja, crescimento com aspectos negativos para os direitos humanos: crescimento sem emprego a economia em geral cresce, mas falha na expanso
das oportunidades de emprego; crescimento desumano os ricos tornam-se mais ricos e os pobres no obtm nada; crescimento sem direito a opinio a
economia cresce, mas a democracia/participao da maioria da populao no respeitada; crescimento desenraizado a identidade cultural submergida
ou deliberadamente anulada pelo governo central [...]; crescimento sem futuro os recursos desperdiados pela gerao atual, que iro ser necessrios s
futuras geraes.
15
Ver os seguintes sites sobre os Objetivos do Milnio: <www.pnud.org.br/odm> e <www.un.org/millennium/>.
45
46
Segundo dados do PNUD no Brasil, a proporo de reas cobertas com florestas em 1990 era 62,2% e em 2005, 57,2%. Os dados
divulgados de 1997 apontavam que 90% da populao tinha
acesso a gua de boa qualidade e 75% ao esgoto sanitrio.
Os seres humanos so os agentes, beneficirios e juzes do progresso, mas tambm so, direta
ou indiretamente, os meios primrios de sua produo. Este duplo papel dos seres humanos d
origem confuso entre fins e meios no planejamento e na elaborao de polticas. [...] O problema
no est, claro, no fato de a busca da prosperidade econmica ser tipicamente considerada um
objetivo central do planejamento e do processo de formulao de polticas. [...] Trata-se de um
objetivo intermedirio. Um pas pode ser muito rico em termos econmicos [...] e mesmo assim ser
muito pobre na qualidade de vida de seus habitantes. (SEN, 1993, p. 313-315)
Embora o aumento de renda pelo crescimento junto com a distribuio da riqueza seja uma das medidas mais importantes do desenvolvimento, no a nica, pois o
16
O G-20 um grupo de pases em desenvolvimento criado em 20 de agosto de 2003 para a defesa de seus interesses em negociaes internacionais,
especialmente comerciais. De acordo com o Ministrio da Fazenda do Brasil (<www.fazenda.gov.br/portugues/menu/g-20.asp>) em 2008, o Brasil preside o
Grupo dos vinte ministros da Fazenda e presidentes de Bancos Centrais (G-20), frum que objetiva promover o debate sobre aspectos relevantes estabilidade
econmica global e ao fortalecimento da cooperao econmico-financeira internacional. O G-20 rene 19 pases de economias desenvolvidas e emergentes:
frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico,
Reino Unido, Rssia e Turquia. A Unio Europeia tambm membro [...]. O Diretor-Gerente do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o presidente do Banco
Mundial tambm participam [...] das reunies.
17
O Ministrio da Sade (<www.aids.gov.br/>) divulga que o Brasil foi um dos primeiros pases em desenvolvimento a fornecer tratamento universal com
medicamentos antirretrovirais sua populao (desde 1996). Entendendo, ento, que o acesso ao tratamento um direito humano e que muitos pases necessitam de apoio para alcan-lo, o Brasil lanou, em 2002, o Programa de Cooperao Internacional para Aes de Controle e Preveno do HIV para Pases
em Desenvolvimento (PCI)....
Os Objetivos do Milnio elencados e tambm o contedo das Declaraes de Direitos (de 1948, Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966, Declarao
sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986, por exemplo) manifestam que o objetivo
do desenvolvimento o bem-estar das pessoas, sendo que o crescimento econmico
apenas um dos meios para isso. So os prprios homens e mulheres que propiciam
as condies de crescimento por meio de seu trabalho, ou seja, da produo de bens
materiais, culturais e do conhecimento cientfico e tecnolgico, porm os seres humanos no so os meios para o alcance da prosperidade, ao contrrio, a finalidade destas
atividades que promovem o crescimento o bem-estar social e individual. Amartya
Sen (2003) esclarece:
47
desenvolvimento humano engloba os direitos de participao, lazer, autonomia, apropriao cultural, sade, justia social e segurana, entre outros. Direitos que asseguram
o desenvolvimento das capacidades como condio de liberdade e dignidade humanas. Nesta perspectiva o desenvolvimento compreendido
[...] como uma combinao de distintos processos [...]. As coisas que as pessoas consideram
valioso fazer ou ser podem ser muito diversas, e as capacidades valiosas variam desde a liberdade
elementar, tais como livrar-se da fome e da desnutrio, at capacidades complexas, tais como a
obteno de autorrespeito e participao social. [...] Ampliar as vidas limitadas das quais, queiram
ou no, a maioria dos seres humanos so prisioneiros por fora das circunstncias, o maior desafio
do desenvolvimento humano no mundo contemporneo. Uma avaliao informada e inteligente
tanto das vidas a que somos forados como das vidas que poderamos escolher mediante reformas
sociais o primeiro passo para o enfrentamento daquele desafio. (SEN, 1993, p. 332-333)
Portanto, o planejamento de polticas e projetos que contribuem para o desenvolvimento promove, tambm, a tessitura de uma sociabilidade que reconhece o outro e
cada um como sujeito de direitos, e por isso tem como finalidade principal possibilitar
as aquisies e usufruto de bens materiais e imateriais admitidos (num determinado
estgio social e cultural) como condio de liberdade no sentido do desenvolvimento
das capacidades e da dignidade humana.
TEXTO COMPLEMENTAR
48
[]
Os direitos tambm emprestam a legitimidade moral e o princpio da justia
social aos objetivos do desenvolvimento humano. A perspectiva dos direitos ajuda
a transferir a prioridade para os mais pobres e excludos, especialmente para privaes devidas discriminao. Tambm canaliza a ateno para a necessidade de
informao e de voz poltica para todas as pessoas, como uma questo de desenvolvimento e para os direitos civis e polticos, como partes integrantes do processo
de desenvolvimento.
O desenvolvimento humano, por seu lado, traz uma perspectiva dinmica de
longo prazo ao cumprimento dos direitos. Canaliza a ateno para o contexto socioeconmico em que os direitos podem ser realizados ou ameaados. Os conceitos e instrumentos do desenvolvimento humano proporcionam uma avaliao
sistemtica dos constrangimentos econmicos e institucionais postos realizao
dos direitos assim como dos recursos e polticas disponveis para os superar. O
Esse material parte integrante do Curso de Atualizao do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.iesde.com.br
O desenvolvimento humano, por seu turno, um processo que melhora as capacidades humanas alarga as escolhas e oportunidades, de forma que cada pessoa
possa levar uma vida de respeito e valor. Quando os direitos humanos e o desenvolvimento humano avanam em conjunto, reforam-se mutuamente expandindo as
capacidades das pessoas e protegendo os seus direitos e liberdades fundamentais.
49
50
Art. 18.
Todo ser humano tem direito liberdade de pensamento, conscincia e religio; este direito inclui a liberdade de mudar de religio ou crena e a liberdade de
manifestar essa religio ou crena, pelo ensino, pela prtica, pelo culto e pela observncia, em pblico ou em particular.
Seleo realizada pela autora dos artigos 1, 2, 3, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 25 e 27. Declarao na ntegra disponvel em: <www.dudh.org.br/index.
php?option=com_content&task=view&id=49&Itemid=59>.
Art. 19.
Todo ser humano tem direito liberdade de opinio e expresso: este direito
inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
[...]
Art. 21.
Todo ser humano tem o direito de fazer parte do governo de seu pas diretamente ou por intermdio de representantes livremente escolhidos.
Art. 22.
Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito segurana social,
realizao pelo esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a
organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais
indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade.
Art. 23.
[...]
Art. 25.
1. Todo ser humano tem direito a um padro de vida capaz de assegurar-lhe, e
a sua famlia, sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de
desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios
de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.
[...]
Art. 27.
1. Todo ser humano tem o direito de participar livremente da vida cultural da
comunidade, de fruir das artes e de participar do progresso cientfico e de seus
benefcios.
1. Todo ser humano tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego, a condies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o desemprego.
51
52
Seleo realizada pela autora dos artigos 1, 2 e 3. Declarao na ntegra disponvel em: <www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/spovos/lex170a.htm>.
ATIVIDADES
1. 1.
Forme uma dupla e escolha dois entre os direitos humanos, econmicos, sociais e culturais. Reflita sobre eles e responda em at 15 linhas as seguintes questes:
a. a) os dois, apenas um ou nenhum desses direitos so assegurados na sociedade brasileira?
b. b)
por qu?
2. Sabendo que os direitos podem ser agrupados em direitos civis, direitos polticos, direitos sociais e novos direitos, escreva abaixo dois exemplos de direitos
de cada um destes grupos.
53
3. O desenvolvimento tem como objetivo garantir a liberdade para o desenvolvimento das capacidades e a dignidade humana. Por isso o desenvolvimento humano vincula o crescimento econmico s polticas de distribuio da riqueza
e aos direitos. Desenvolva esta ideia.
54
55
Atores sociais
Os principais atores sociais1 envolvidos no planejamento e implementao de
polticas e projetos sociais so: 1. Estado; 2. empresas com responsabilidade social; 3.
organizaes no governamentais (ONGs); 4. conselhos gestores de polticas e 5. movimentos sociais.
1. O Estado composto por rgos e atividades pblicas-estatais, denominados
do Primeiro Setor por serem, no geral, de direito pblico e que realizam aes
de interesse exclusivamente pblico.
2. As empresas de direito privado, no geral possuem fins lucrativos, mas mesmo
quando isto no ocorre desenvolvem atividades de interesse privado e com1
Por ator social compreende-se organizaes, grupos de pessoas ou indivduos que esto envolvidos de alguma forma no processo de planejamento. Em
termos gerais, ator social aqui tem um sentido similar agente social em Giddens (1989) que esclarece que as aes sociais envolvem poder e, desta forma,
supe agentes com capacidade transformadora agentes sociais na produo e reproduo da vida social. Mas tambm, o termo tem o sentido prximo a de
sujeitos sociais, compreendidos como partcipes da construo da experincia pessoal e social, conforme Touraine (1994).
57
pem o Segundo Setor. Segundo Simes, fazem parte do campo da implementao de programas e projetos sociais as empresas que se comprometem no
apenas pela qualidade fsica do produto, mas agora por meio da incorporao
de um valor tico (por meio da atuao pr-ativa pela cidadania, causas sociais,
meio ambiente e outras) s marcas empresariais. Estas empresas passaram a
compreender responsabilidade social como conduta tica, com atitudes socialmente responsveis na deliberao e execuo de suas aes, incluindo
relaes com a comunidade, empregados, fornecedores, meio ambiente, governo, consumidores, mercado e acionistas. (SIMES, 2007, p. 418-425)
3. As ONGs2, associaes e fundaes de direito privado, que realizam aes de interesse pblico, sem fins lucrativos compondo o denominado Terceiro Setor. As
ONGs podem ser classificadas3 em:
ativistas que participam e fomentam as lutas por direitos e realizam projetos de educao e assessoria para os grupos populares e aos movimentos
sociais. As ONGs IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas), FASE (Federao de rgos para a Assistncia Social e Educacional),
Terra de Direitos, Greenpeace, entre outras so exemplos;
58
de produo de conhecimento que organizam e divulgam conhecimento sobre temas socioambientais e polticos principalmente. A FASE um
exemplo, apoiando inclusive publicaes e organizaes como o Observatrio das Metrpoles4;
2
3
4
Para aprofundar o conhecimento sobre as Organizaes No Governamentais (ONGs) e Terceiro Setor ver Lei n. 9.637 de 15 de maio de 1998.
Sobre classificaes e diferenciaes entre as Organizaes No Governamentais ver Gohn (2000); Scherer-Warren (2006); e Kauchakje (2007).
Ver<www.fase.org.br/_fase/pagina.php?id=4>.
Tora Mrtens.
Alexandre Silva.
empresariais que so ligadas a empresas para o desenvolvimento de atividades na maioria de carter socioambiental, como a Fundao O Boticrio, a Fundao Bradesco e a Fundao Roberto Marinho.
Importante observar com Scherer-Warren (2006) que, na realidade, as ONGs ativistas e prestadoras de servios tm mesclado cada vez mais seus perfis e objetivos,
havendo aquelas que conjugam a defesa ativa de direitos, o envolvimento com movimentos sociais e a prestao de servios populao, como o caso do CEFURIA
(Centro de Formao Urbano Rural Irm Arajo) em Curitiba-PR que participa e ativa
movimentos populares e presta servios como o de disponibilizar a venda de produtos
artesanais criados por participantes de clubes de troca e economia solidria.
3.1 No universo do Terceiro Setor h tambm as OSCIPs Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico5, que podem ter acesso aos recursos p5
Lei 9.790/99.
Fundao O Boticrio.
59
4. Os conselhos gestores de polticas so instncias de participao social no planejamento, na elaborao e no controle das polticas pblicas. Existem conselhos que so deliberativos e outros apenas consultivos. Para algumas polticas
como de assistncia social, sade e educao os conselhos so paritrios (possuindo iguais representantes, em termos do nmero de membros da sociedade
civil e governamental) e deliberativos. A existncia dos conselhos, nestas polticas, condiciona inclusive o repasse das verbas oramentrias. Existem outros
tipos de conselhos que influenciam a conduo das polticas como os Conselhos Tutelares, que atuam junto rede de proteo da criana e do adolescente;
os Conselhos Populares, formados em torno de temas que mobilizam setores
da populao (como sade, segurana) e os Conselhos Comunitrios, geralmente formados por associaes de bairro e movimentos populares dedicados
a aes reivindicatrias.6 O Conselhos Popular de Sade da Zona Leste de So
Paulo ou de Diadema7 ilustram a conjuno de caractersticas de conselhos popular e comunitrio e ao mesmo tempo de influncia nas polticas, pois, a prpria Lei Orgnica da Sade (LOS) estabelece a obrigatoriedade de haver conselhos nacionais, estaduais e municipais da Poltica de Sade, e possivelmente
os conselhos gestores da poltica de sade no municpio e estado de So Paulo
tm aes em conjunto ou debates com os conselhos populares citados.
60
Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001), Tatagiba (2002) e Kauchakje (2002).
Por isso, importante frisar, Estado e sociedade civil no se confundem em competncias e atribuies na direo poltica, pois ao Estado cabe a legislao, a regulamentao e os recursos financeiros e administrativos das polticas pblicas s quais os projetos
sociais esto atrelados. E a sociedade civil tem potenciais de mecanismos de participao e controle8 das aes do Estado, para incluir novas demandas que modificam as
legislaes e polticas, bem como, para implementar e executar as polticas e projetos.
Pode ser observada, inclusive, uma espcie de diviso de tarefas entre o Estado e
as organizaes da sociedade civil da seguinte forma:
legislar prprio do Estado com influncia de movimentos sociais, fruns e
ONGs ativistas e prestadoras de servio;
o mesmo ocorre quando da formulao das polticas, sendo que para algumas
(por exemplo, sade, assistncia social, educao, criana e adolescente) os
conselhos de polticas pblicas e de direitos so uma exigncia da lei;
8
A sociedade civil possui mecanismos e espaos de participao e controle das aes do Estado como: conselhos, audincia pblica, oramento participativo,
plebiscito, referendo, iniciativa popular, ONGs, alm dos movimentos sociais (GOHN, 2001; AVRITZER & NAVARRO, 2003; KAUCHAKJE, 2005a e 2005b).
Quer dizer, nos dias de hoje o Estado figura como um dos componentes do planejamento, elaborao e implementao de poltica, ainda que um componente privilegiado em termos dos recursos e competncias no mbito da legislao e do prprio
planejamento, ou seja, ao Estado compete, ainda quando de forma participativa, legislar e planejar as polticas pblicas.
61
[...] na concepo do Estado Democrtico de Direito, institudo pelo Art. 1 da Constituio de 1988
[...] o interesse pblico no se restringe ao mnimo estatal, sendo reconhecido tambm em inmeras
atividades [...]. A democracia exige o reconhecimento pblico de um amplo setor de atividades
privadas, porm consideradas de interesse social. Alm disso, implica a ampla participao das
classes e dos grupos sociais, socialmente organizados, nas decises polticas. [...] o Estado assume
inmeras atividades, consideradas de interesse social e, por outro lado, a sociedade civil participa
ativamente das atividades estatais, tanto no Legislativo, quanto no Executivo.
62
[...] transferncia de servios pblicos sociais para entidades privadas, acompanhada da transferncia
da res pblica, para ser administrada sob regime jurdico prprio da empresa privada. O sucesso
dessa forma de parceria depender em grande parte da eficincia do controle. Se este no for
estruturado de forma adequada, os direitos do cidado e a proteo da res pblica podero ficar
seriamente comprometidos. (DI PIETRO, 1998, p. 4)
Mais explicitamente, a autora preocupa-se com o risco de que o repasse de recursos financeiros e de responsabilidades com os servios pblicos para as organizaes
e entidades da sociedade possa significar uma forma de privatizao do que pblico.
Para ela este risco
[...] decorre exatamente do surgimento de entidades paraestatais, pelo fato de o Estado a elas
transferir atividades, bens pblicos, mveis e imveis, e mesmo parcelas do oramento do Estado,
que ficam sob a gesto de tais entidades. Vrias ideias norteiam o surgimento dessas entidades: a
de que elas ficaro livres das amarras do direito administrativo, especialmente licitao e concurso
pblico; ficaro livres dos controles formais que hoje incidem sobre as entidades pblicas e sujeitarse-o apenas a controle de resultados, com a participao da prpria sociedade; e a ideia de que o
seu relacionamento com a Administrao Pblica se dar normalmente por meio de contratos de
gesto, nos quais se estabelecem as exigncias mnimas a serem atendidas e a forma de controle.
Resultado: a res pblica que est sendo privatizada, porque est sendo posta nas mos do particular
para ser administrada, pretensamente, no interesse pblico. (DI PIETRO, 1998, p. 3)
Apesar das atividades do Terceiro Setor estarem inseridas legalmente nas polticas pblicas, quer dizer, nos direitos dos cidados, o repasse de recursos e servios pblicos para entidades e organizaes da sociedade civil pode colocar em risco a base
do Estado de Direito Social e Democrtico, ou seja, de um Estado em que os direitos
fundamentais do homem constituem a prpria razo de ser do Estado (DI PIETRO,
1998, p. 3). Em outras palavras, um Estado que se justifica, em parte, pela proteo de
direitos, inclusive pela oferta pblica de servios sociais populao.
Se isto no fica claro nem para os membros das entidades e organizaes sociais,
nem para a populao, ento a despeito do aspecto legal, na prtica das relaes sociais os programas e projetos sociais so deslocados para fora do campo dos direitos, e
so interpretados e executados como ajuda e benesse destinadas s pessoas a quem
se nega a cidadania e so tratados como excludos, marginalizados, necessitados ou
carentes. Como lembra Telles (2000), ajuda passvel de agradecimento, mas direito
pode ser exigido.
Entretanto, apesar do risco de que recursos e incentivos pblicos sejam confundidos e utilizados como privados, possvel tambm observar as potencialidades dos
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Mas h ainda outro risco que requer ateno para que, de fato, direitos possam
ser assegurados: as aes realizadas devem no apenas ser fiscalizadas e controladas
como pblicas, mas tambm precisam ser divulgadas e consideradas pelas prprias
pessoas que a realizam e para a populao como sendo uma atividade com carter
pblico de direito e no como caridade ou boa vontade daqueles que fazem parte das
ONGs, por exemplo.
63
projetos sociais participativos, haja visto que organismos estatais e entidades, organizaes e empresas nacionais e internacionais9 tm catalisado investimentos para projetos sociais participativos em localidades, incentivando e potencializando de recursos as comunidades locais em atividades tais como: promoo dos direitos humanos,
preveno violncia, alimentao solidria, economia solidria e ajuda humanitria
(SANTOS, 2001).
Estes arranjos em alianas e redes sociais podem ser vistos como forma de enfrentamento da questo social local (fome, pobreza, migrao forada por perseguies tnicas
ou polticas, desemprego, entre outras) que gerada pelas polticas e economias locais e
tambm pela economia e conflitos mundializados.
O planejamento de polticas e projetos sociais compartilhados com a sociedade
civil nacional e internacional ganha, assim, o carter de solidariedade poltica diante da
questo social. Entretanto, tais iniciativas, cabe repetir, para contribuir com o desenvolvimento de capacidades e liberdades humanas devem, necessariamente, ser reafirmadas como direitos das pessoas seja em termos dos direitos de cidados em seus pases
ou em termos dos direitos humanos (SANTOS, 2001).
TEXTO COMPLEMENTAR
64
Deve ficar claro, portanto, que determinadas pessoas jurdicas, de natureza privada, podem ter atividades ou finalidades que o Estado declare de interesse pblico,
mas no se tornam entidades estatais.
Tecnicamente, por isso, a denominao correta, em nossa opinio, setor estatal,
em vez de setor pblico, quando quisermos nos referir s pessoas jurdicas de Direito
Pblico. A denominao de setor pblico mais ampla, pois engloba tanto o setor
estatal, quanto as pessoas jurdicas de Direito Privado, cujas atividades sejam declaradas de interesse pblico. [...] no setor privado, as pessoas jurdicas dividem-se em duas
categorias: as que tm finalidades de lucro e as que no tm fins lucrativos. [...].
As entidades e organizaes sem fins lucrativos apresentam grande variedade de nomes, como centros, instituto, ao, associao, sociedade, fundao, movimento, educao e outros. [...]
As sociedades com fins lucrativos tm atividades econmicas do tipo empresarial e por objetivos a partilha dos resultados entre os scios. [...]
As sociedades sem fins lucrativos so aquelas cujo objetivo social, expresso em
seus atos constitutivos, a prtica de atos civis no empresariais, sem visar lucro.
[...] Para que assim se configurem [h] uma srie de exigncias, dentre elas, as mais
importantes, a de no remunerarem, de qualquer forma, direta ou indiretamente, os
seus dirigentes, pelos servios prestados; e aplicarem integralmente os seus recursos na manuteno e desenvolvimento dos seus objetivos sociais e outros. [...]
As associaes, em seu conceito amplo, so [...] organizadas segundo seus estatutos, com a finalidade de atingirem a satisfao de certos interesses sociais no
lucrativos, sejam eles sindicais, religiosos, cooperativistas, polticos, partidrios, filantrpicos, assistenciais, esportivos, artsticos, cientficos, habitacionais, de pesquisa ou outros. [...]
A fundao [...] uma entidade de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituda por pessoa particular ou pelo Estado, denominado de instituidor, mediante uma
dotao especial de bens livres, que ficam vinculados a uma determinada finalidade
[...]. Esta finalidade somente poder ser religiosa, moral, cultural ou de assistncia.
[...] costuma-se denominar de pblica quando o Estado seu instituidor; e de privada quando seu instituidor ou fundador uma pessoa fsica ou jurdica privada. [...]
As sociedades sem fins lucrativos, embora possam apresentar uma grande diversidade de nomes e por estes serem conhecidas, em ltima anlise, reduzem-se a
duas categorias: as associaes e as fundaes [...].
65
66
ATIVIDADES
1. Quais so os principais atores sociais envolvidos no planejamento e implementao de polticas e projetos sociais? Quais deles compem o Primeiro, o Segundo e o Terceiro Setor?
67
68
69
Polticas pblicas
Polticas pblicas: noes gerais
A formulao de polticas pblicas desencadeia o processo de elaborao e implementao de programas e projetos. Mas afinal, o que so polticas pblicas?
Souza (2003) elenca algumas definies que aparecem na literatura sobre o tema
e em autores que abordam o que so polticas pblicas: um conjunto especfico de
aes do governo que iro produzir efeitos especficos; a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos
cidados; o que o governo faz ou decide no fazer, afetando a vida das pessoas.
Bucci (2002, p. 241) explica que polticas pblicas so formas de planejamento governamental visando coordenar os meios e recursos disposio do Estado, e tambm
do setor privado e suas atividades, para a realizao de objetivos e aes socialmente
relevantes e politicamente determinados.
Para compreender melhor esta definio interessante separar estes elementos
em itens: a) formas de planejamento; b) governamental; c) visando coordenar os meios
e recursos; d) do Estado, e tambm do setor privado e suas atividades; e) para realizar objetivos e aes socialmente relevantes e politicamente determinados, como se
segue:
formas de planejamento: quer dizer realizao de um empreendimento que
antecipa um cenrio desejvel e traa objetivos de interveno diante de situaes e realidades especficas. Enfim, poltica pblica uma ao intencional,
com objetivos a serem alcanados (SOUZA, 2006, p. 36);
governamental: isto , polticas pblicas implicam atividade de organizao
do poder e so instrumentos de ao do governo. Em outras palavras, poltica pblica de competncia do Estado, ainda quando de forma desejvel ou
de acordo com a legislao1, seu planejamento e implementao possam ser
partilhados participativamente com a sociedade civil. Importante lembrar que
1
De acordo com as leis especficas, o planejamento das polticas de assistncia social (LOAS Lei Orgnica da Assistncia social), sade (LOS Lei Orgnica da
Sade) e educao (LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), por exemplo, deve ser compartilhado e deliberado nos conselhos de polticas.
71
72
para realizar objetivos e aes socialmente relevantes e politicamente determinados: objetivos e aes (como combate a fome, incluso digital, por exemplo) so considerados relevantes quando atores sociais que participam direta ou
indiretamente do processo decisrio sobre polticas pblicas (como legisladores,
gestores pblicos, conselhos e setores organizados da sociedade civil) passam
a demandar e elaborar propostas sobre o tema5. Isto , o que relevante esta2
A poltica econmica de diversos pases sofre ingerncia de organizaes de financiamento internacionais (como BID Banco Interamericano de Desenvolvimento ou Banco Mundial) e do prprio mercado globalizado, por exemplo. A presso internacional tambm ocorre para o caso das polticas de energia e
ambientais. J para o caso de polticas sociais mais comum a participao de organizaes internacionais financiando ou implementando programas e projetos sociais, e com isso, direcionando prioridades (crianas, idosos, pessoas em situao de pobreza ou miserabilidade) e possibilidades (recursos) das polticas
locais (por exemplo: as ONGs OXFAM, Chiristian Aid ou Fundao Ford, alm das organizaes ligadas ONU como UNICEF).
3
Capacidade de gesto em termos de recursos humanos, materiais, financeiros e condies legais e polticas necessrios.
4
A legitimidade a aceitao de que no apenas ao Estado compete planejar polticas (na figura dos gestores pblicos) mas tambm o reconhecimento social
de que ele capaz de tais aes.
5
A poltica agrria no Brasil um exemplo de poltica resultante dos conflitos e negociaes que envolvem interesses particulares, de grupos sociais e, tambm,
propostas societrias: na Assembleia Legislativa h a bancada ruralista formada por deputados que defende, em linhas gerais, a grande propriedade e o agronegcio
(podendo ou no estar conectados com a questo da sustentabilidade ambiental), e h tambm legisladores ligados aos chamados partidos de esquerda e verdes,
que fazem propostas para pequena propriedade e pela agricultura familiar e sustentabilidade socioambiental. Na sociedade, por sua vez, h a Unio Democrtica Ruralista (UDR) alinhada s primeiras posies e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) mais prximos das segundas concepes. As polticas agrrias
e fundirias brasileiras refletem estes embates e, tambm, da opinio pblica e do poder econmico nacional e internacional que incidem sobre estas questes.
Cultura poltica entendida como valores e atitudes de grupos sociais ou que so mais comuns numa sociedade. Neste sentido, numa sociedade os valores e
atitudes em relao ao meio ambiente vo influir na formulao e aceitao de polticas pblicas nesta temtica, por exemplo.
7
Responsividade no sentido de prestao de contas do Poder Pblico para a sociedade, mas tambm de responsabilidade para com suas demandas.
Polticas pblicas
Alguns assuntos (como aborto, porte de armas, juros, reforma agrria, casamento
de homossexuais, cotas em universidades para pessoas em situao de pobreza ou
para etnias sujeitas discriminao, renda mnina, energia e combustvel, entre outros)
passam a incorporar a agenda pblica por conta das mobilizaes de movimentos sociais, da mdia, de formadores de opinies, das elites econmicas e polticas, da Igreja
etc. So questes que provocam diferentes posies e concepes de direitos, mobilizam as instituies nacionais e internacionais, e as foras sociais e polticas que entram
em conflito e formam alianas. Alguns destes assuntos a depender daquelas foras e
instituies adquirem prioridade no Estado, formando a agenda pblica e tero o seu
encaminhamento pelo governo por meio da legislao e das polticas pblicas.
73
Por esta razo para entender uma poltica pblica preciso compreender, sobretudo, o problema para o qual a poltica pblica foi desenhada, seus possveis conflitos,
a trajetria seguida e o papel dos indivduos, grupos e instituies que esto envolvidos na deciso e que sero afetados pela poltica pblica. Dito de outro modo, o
principal foco analtico da poltica pblica est na identificao do tipo de problema
que a poltica pblica visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico e
sociedade poltica, e nas instituies/regras que iro modelar a deciso e a implementao da poltica pblica. (SOUZA, 2006, p. 40)
O carter de maior ou menor vnculo das polticas aos direitos de cidadania depende da dinmica cultural e institucional de uma sociedade, no sendo criado apenas por
meio de leis. No entanto, a inscrio de direitos na legislao fundamental, tanto para
reconhecer e garanti-los, como para consolidar direitos e faz-los avanar na sociedade.
Exemplos de artigos da CF/88 ilustram este argumento, pois demonstram que
alguns de seus princpios e determinaes ainda precisam ser incorporados nos valores e nas relaes sociais:
Da Ordem Social
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais.
Do Meio Ambiente
74
1..
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
[...]
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;
[...]
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade.
[...]
3.
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
II - propriedade privada;
III - funo social da propriedade;
IV - livre concorrncia;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao;
VII - reduo das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego.
Polticas pblicas
[...]
75
Polticas pblicas so uma forma de interveno na sociedade nas esferas econmica (polticas de exportao e fiscal, por exemplo); cultural (poltica relativa s artes
e ao patrimnio arquitetnico, entre outras); social (tais como polticas educacional e
de assistncia social); e na prpria poltica (como no caso da poltica eleitoral).
Nas sociedades em que h o Estado de Direito Democrtico, estas polticas pblicas visam o bem- -estar dos cidados. Di Pietro (1998, p. 3) esclarece que um Estado de
Direito Social e Democrtico
[...] um Estado em que os direitos fundamentais do homem [...] constituem a prpria razo de ser
do Estado. Cabe a este promover, estimular, criar condies para que o indivduo se desenvolva
livremente e igualmente dentro da sociedade; para isto necessrio que se criem condies para a
participao do cidado no processo poltico e no controle das atividades governamentais.
Este o tipo de Estado que tem a funo de assegurar, por meio de polticas pblicas, os direitos dos cidados no sentido das condies para sua participao social.
Participao aqui tem duplo significado: 1) participar livremente nas atividades econmicas e polticas (ligada aos direitos civis e polticos) e 2) participar das riquezas
cultural e material (referente aos direitos sociais).
Especialmente no planejamento de polticas e projetos sociais imprescindvel
ateno aos direitos, na forma como so concebidos na sociedade e garantidos em lei,
pois o itinerrio ideal :
direitos legislao
LEGISLAO
76
DIREITOS
POLTICAS PBLICAS
Programas
Projetos
Polticas de infraestrutura
Polticas ambientais
Polticas sociais
Polticas culturais
Polticas econmicas
Informtica, Biossegurana.
Polticas pblicas
77
78
Aps um tema ter sido includo na agenda pblica, torna-se necessrio a anlise dos indicadores e dados sobre ele, das alternativas possveis para elaborar
uma poltica sobre a questo (tais como: aumento do nmero de idosos/poltica da previdncia social; mortalidade infantil/poltica de saneamento; assentamentos e conflitos sobre a terra/poltica fundiria e agrcola; desemprego
de longa durao/poltica econmica10 etc.). Esta fase depende dos recursos,
capacidade poltica e de gesto do governo e, tambm, dos grupos sociais
com fora de mobilizar seus interesses e influenciar o processo decisrio.
9
Na gesto pblica existem modalidades de gesto denominadas gesto em rede e gesto intersetorial que buscam a articulao das polticas setoriais desde
o planejamento, e tambm na implementao e execuo dos programas e projetos.
10
Alguns dados e indicadores sobre as questes levantadas encontram-se disponveis no site do IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (<www.
ibge.gov.br>) e do IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (<www.ipea.gob.br>).
11
Para melhor compreenso ver os Plano da Poltica Nacional do Meio Ambiente ou o Plano da Poltica Nacional da Assistncia Social nos sites dos respectivos
ministrios.
Polticas pblicas
79
TEXTO COMPLEMENTAR
[...] definies de polticas pblicas [...] guiam o nosso olhar para o locus onde os
embates em torno de interesses, preferncias e ideias se desenvolvem, isto , os governos. [...] As polticas pblicas repercutem na economia e nas sociedades, da por
que qualquer teoria da poltica pblica precisa tambm explicar as inter-relaes
entre Estado, poltica, economia e sociedade. [...]
Debates sobre polticas pblicas implicam responder questo sobre o espao que
cabe aos governos na definio e implementao de polticas pblicas. No se defende
aqui que o Estado (ou os governos que decidem e implementam polticas pblicas ou
outras instituies que participam do processo decisrio) reflete to-somente as presses dos grupos de interesse [...]. Tambm no se defende que o Estado opta sempre
por polticas definidas exclusivamente por aqueles que esto no poder [...], nem que
servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais [...]. No processo de definio de polticas pblicas, sociedades e Estados complexos como os constitudos no
mundo moderno esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que defendem
que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um
espao prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas. [...]
80
A delegao para rgos independentes nacionais, mas tambm internacionais, passou a ser outro elemento importante no desenho das polticas pblicas.
Mas por que os polticos (governantes e parlamentares) abririam mo do seu poder?
A resposta estaria na credibilidade desses rgos independentes devido experincia tcnica de seus membros e para que as regras no fossem, aqui tambm,
submetidas s incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e coerncia. Concorrendo com a influncia do novo gerencialismo pblico nas polticas
pblicas, existe uma tentativa, em vrios pases do mundo em desenvolvimento, de
implementar polticas pblicas de carter participativo. Impulsionadas, por um lado,
pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos polticos, vrias
experincias foram implementadas visando insero de grupos sociais e/ou de
interesses na formulao e acompanhamento de polticas pblicas, principalmente
nas polticas sociais.
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No Brasil, so exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitrios voltados para as polticas sociais, assim como o Oramento Participativo. [...] Apesar da
aceitao de vrias teses do novo gerencialismo pblico e da experimentao de
delegao de poder para grupos sociais comunitrios e/ou que representam grupos
de interesse, os governos continuam tomando decises sobre situaes--problema
e desenhando polticas para enfrent-las, mesmo que delegando parte de sua responsabilidade, principalmente a de implementao, para outras instncias, inclusive no-governamentais.
Das diversas definies e modelos sobre polticas pblicas, podemos extrair e
sintetizar seus elementos principais:
A poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o
que, de fato, faz.
A poltica pblica envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos governos, e no necessariamente se restringe a participantes
formais, j que os informais so tambm importantes.
A poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras.
A poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados.
A poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de
longo prazo.
A poltica pblica envolve processos subsequentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao, execuo e avaliao.
ATIVIDADES
1. Explique em at 10 linhas o que so polticas pblicas.
Polticas pblicas
81
2. Cite as fases do ciclo decisrio das polticas pblicas. Explique a fase da definio da agenda.
82
Trabalho em grupo: escolha uma poltica pblica ou programa ou ainda um projeto (nacional, estadual ou municipal), exemplo, Bolsa Famlia, assentamentos rurais, habitao popular ou outros. E explique a poltica pblica, programa ou projeto escolhido nos termos de quem ganha o qu, por qu e que diferena faz?
Polticas pblicas
83
Polticas sociais
Polticas sociais: noes gerais
Polticas sociais so uma forma de planejamento governamental visando coordenar os meios e recursos do Estado e das atividades privadas para a realizao de aes
que objetivam a garantia do que a sociedade considera como direitos sociais.1 Neste
sentido, a poltica social parte, precisamente, do processo estatal de alocao e distribuio de valores (ABRANCHES, 1998, p.10), quer seja na forma de transferncia de
renda, realizao de projetos ou de proviso de servios pblicos.
Uma primeira aproximao noo de polticas sociais estabelece o seu vnculo
com a questo social e com a legislao social, portanto com o momento histrico
da industrializao e das lutas sociais por direitos relativos ao trabalho previdncia,
sade, moradia e educao, do final do sculo XIX e das primeiras dcadas de 1900.
O advento da questo social2, deste perodo, expressa na pobreza urbana, explorao no trabalho, perda de vnculos de proteo prxima (familiar, vizinhana) em
perodos da velhice, orfandade, ou incapacidade para o trabalho, alm das condies
precrias de sade, entre outras formas de expresso da precariedade da vida social e
individual, trouxe reivindicaes sociais com carter de direitos. Os prprios Estados
em sociedades desde o incio da industrializao, sobretudo a Inglaterra, elaboraram
legislao social para regular o mundo do trabalho e os trabalhadores.
Por sinal, as primeiras leis sociais j no sculo XVII tinham objetivo assistencial e,
tambm, um carter repressivo, no sentido de obrigar as pessoas empobrecidas a trabalharem nas manufaturas que ofereciam jornadas, condies e pagamentos bastante
desumanos, alm de punir os que se recusavam a submeter-se a esta situao (CASTEL,
2001). Porm, nos sculos XVIII e XIX so elaboradas leis que regulam a jornada de trabalho, as frias e o trabalho feminino e de crianas.
A responsabilidade pblica perante a questo social objeto de demanda de
grupos sociais a partir de diferentes justificativas: manuteno da ordem social e eco1
O termo questo social significa o reconhecimento e desnaturalizao das situaes de carncias econmicas e culturais, e da explorao, entendidas no
mais como questo privada, natural, ou de ordem divina, mas fundadas nas contradies produzidas nas relaes sociais, econmicas e polticas e devendo
ser solucionadas nestas relaes.
85
86
Entretanto, nos dias atuais observa-se que, a despeito das parcerias e complementaes com as organizaes da sociedade civil, grande parte dos Estados continuam sendo o ator principal para planejar, implementar e financiar polticas, programas
e projetos sociais.
No Brasil, a Constituio de 1988 (CF/88) considera direitos sociais:
Art. 6. a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados.
Cada um destes direitos regido por uma legislao especfica que baliza polticas sociais com objetivos prprios e indicam a populao destinatria dos projetos e
servios a serem implantados.
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Polticas
sociais
CF/88
Lei
Sade
Previdncia Social
Lei 8.213/91.
Assistncia Social
Transferncia
de Renda:
Art. 203
Educao
Habitao de
Interesse Social
Famlia, Criana,
Adolescente e
Idoso
BPC
Transferncia de
Renda:
PETI
Transferncia de
Renda:
Bolsa Famlia
Alguns artigos da CF/88 e leis foram indicados por Fabiane Bessa, a quem agradeo.
Polticas sociais
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A leitura dos artigos da legislao social, citados no quadro 1, possibilita identificar os objetivos e a populao destinatria das polticas4 (quadro 2):
Polticas
sociais
Sade
Objetivos
CF/88, art. 196 reduo do risco de doena e de outros
agravos; acesso universal e igualitrio s aes e servios
para sua promoo, proteo e recuperao.
Populaao
destinatria
CF/88, art. 196 direito de todos.
LOS, art 2. - direito fundamental
do ser humano.
LOS, art 2. garantir s pessoas e coletividade condies de bem-estar fsico, mental e social.
Previdncia
social
CF/88, art. 201 cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada; proteo maternidade,
especialmente gestante; proteo ao trabalhador em
situao de desemprego involuntrio; salrio-famlia e
auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de
baixa renda; penso por morte do segurado, homem ou
mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes.
Assistncia
social
88
CF/88, art. 203 e LOAS art. 2. proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; amparo
s crianas e adolescentes carentes; promoo da integrao ao mercado de trabalho; habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e promoo
de sua integrao vida comunitria; garantia de um
salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir
meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
Importante observar que para cada setor das polticas sociais, alguns artigos e leis elencam um tema, outros tratam de assunto diverso. Desta forma no
quadro 2 pode no haver o registro das mesmas leis para a coluna dos objetivos e populao e, ainda, quando vrios artigos ou leis expressavam objetivos e
populaes repetidas optou-se por apresentar apenas uma vez aqueles com maior clareza.
Polticas
sociais
Objetivos
Populaao destinatria
Transferncia
de renda:
BPC
CF/88, art.203 e LOAS art. 2. garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia
e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
Transferncia
de renda:
PETI
Portaria 2.917/2000 erradicar o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas
zonas urbana e rural; possibilitar o acesso, a permanncia
e o bom desempenho de crianas e adolescentes na escola; implantar atividades complementares escola / jornada ampliada; conceder uma complementao mensal de
renda/ bolsa s famlias; proporcionar apoio e orientao
s famlias beneficiadas; e promover programas e projetos de qualificao profissional e de gerao de trabalho
e renda junto s famlias.
Transferncia
de
renda: Bolsa
Famlia
Educao
Habitao de
interesse
social
Polticas sociais
89
Polticas
sociais
Objetivos
Populaao destinatria
Segurana
alimentar
e nutricional
LOSAN, art. 2. e 4. garantir a segurana alimentar e nutricional da populao; acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente [...]. Tendo como
base prticas alimentares promotoras de sade que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural,
econmica e socialmente sustentveis; ampliao das condies de acesso aos alimentos por meio da produo, em especial da agricultura tradicional e familiar, do processamento, da industrializao, da comercializao, incluindo-se os
acordos internacionais, do abastecimento e da distribuio
dos alimentos, incluindo-se a gua, bem como da gerao
de emprego e da redistribuio da renda; a conservao da
biodiversidade e a utilizao sustentvel dos recursos; garantia da qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica
dos alimentos, bem como seu aproveitamento, estimulando
prticas alimentares e estilos de vida saudveis que respeitem a diversidade tnica e racial e cultural da populao; produo de conhecimento e o acesso informao.
Famlia
CF/88, art. 226 assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram.
Criana, adolescente
90
com
situao
de
Observa-se que no conjunto das polticas sociais os objetivos centrais so as garantias para a vida digna e o desenvolvimento de capacidades, bem como as protees
contra situaes de injustias sociais, especialmente pobreza e discriminao.
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5
Especialmente na poltica de assistncia social so consideradas a linha da pobreza (renda per capita de at do salrio mnimo) e linha da indigncia (renda
per capita de at do salrio mnimo).
Polticas sociais
91
lei que trata do tema. Tambm, se a populao beneficiria deste projeto for crianas,
a equipe de elaborao, gesto e implementao dever compreender os termos do
Estatuto da Criana e do Adolescente.
TEXTO COMPLEMENTAR
Poltica , tambm, poder, transformando-se, frequentemente, em um jogo desequilibrado, que exponencia os meios dos mais poderosos e reduz as chances dos
mais fracos. Quem detm os instrumentos eficazes de presso tem maior probabilidade de obter mais da ao do Estado [...].
A poltica social parte, precisamente, do processo estatal de alocao e distribuio de valores. Est, portanto, no centro do confronto entre interesses de grupos
e classes, cujo objetivo a reapropriao de recursos, extrados dos diversos segmentos sociais, em proporo distinta, atravs da tributao. Ponto crtico para o
qual convergem as foras vitais da sociedade de mercado, desenhando o complexo
dilema poltico-econmico entre os objetivos de acumulao e expanso, de um
lado, e as necessidades bsicas de existncia dos cidados, bem como de busca de
equidade, de outro.
92
[...] a poltica social intervm no hiato derivado dos desequilbrios na distribuio em favor da acumulao e em detrimento da satisfao de necessidades sociais
bsicas, assim como na promoo da igualdade. A ao social do Estado diz respeito tanto promoo da justia social, quanto ao combate misria, embora sejam
objetivos distintos. No primeiro caso, a busca da equidade se faz, comumente, sob a
forma dos direitos sociais da cidadania. No segundo, a interveno do Estado se localiza, sobretudo, [...] atravs de mudanas setoriais e reformas estruturais baseadas
em critrios de necessidades.
Histria e circunstncia encontram-se na determinao da extenso das carncias sociais e da urgncia com que devem ser enfrentadas. [...] Mas a ordem poltica
que define as opes disponveis de ao e as direes plausveis de interveno
estatal. [...]
Sempre h opo, pois so vrios os pontos possveis de equilbrio entre acumulao e privao social. Raramente existe apenas uma soluo sociopoltica para
cada problema, assim como so vrias as formas possveis de implementao de
uma determinada soluo.
As respostas emergem assim, de um processo de escolhas sucessivas, que envolve confrontos, atritos, coalizes, presses e contrapresses. So muitas as foras
envolvidas: os segmentos sociais, os estamentos tecnoburocrticos do Estado, o
congresso, a presidncia, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais, os especialistas e, no raro, suas corporaes. esse processo que define, em cada momento, como ser a poltica social, que prioridades eleger, qual ser sua relao com a
poltica econmica, qual a amplitude de seu alcance. [...]
Sempre haver quem defenda outros usos para qualquer recurso pblico.
Sempre haver resistncia ideolgica a qualquer tipo de interveno estatal. Sempre
haver controvrsia em torno de polticas pblicas. [...]
Na rea social [...] as inovaes geralmente emergem lentamente; requerem
muita pesquisa de demonstrao, seja para comprovar a existncia de necessidades
a serem supridas, seja para justificar alternativas, com base em fatos e dados. As
opes possveis dependem, para serem implementadas, de muita persuaso, tanto
junto ao grupo decisrio e seus superiores quanto externa a ele, na busca de parceiros e aliados. Qualquer alternativa admitir objeo poltica, ideolgica ou tcnica e
pode levar a audincias, debates, discusses e toda srie de manobras protelatrias.
por esta razo que as inovaes [...] dependem, frequentemente, de empreendedores: tcnicos, intelectuais e funcionrios, dispostos a investir tempo e recursos na
pavimentao da longa e acidentada trilha, que vai da formulao inicial das solues para determinado problema ou dos modos de satisfazer certas necessidades,
at a adoo dessas ideias como polticas e a implantao dos programas que lhes
daro consequncia prtica.
preciso, de um lado, produzir as propostas, o que envolve grande esforo de
pesquisa, a mobilizao de competncias, dentro e fora da administrao, a elaborao de diagnsticos, o levantamento de antecedentes, experincias, comparveis
que deram certo e assim por diante. [...]
Polticas sociais
Escolhas polticas, mesmo quando solidamente apoiadas em avaliaes tcnicas, sempre envolvem julgamento de valor. O balano entre necessidades e preferncias esquivo. Ainda que se eleja um conjunto claro de carncias a serem sana-
93
94
ATIVIDADES
1. Elabore uma definio de polticas sociais.
Polticas sociais
95
O sistema de proteo social foi elaborado por um tipo de Estado que reformulou o Estado de Direito como Estado Social2. Quer dizer, o Estado cuja funo anterior
era menos de intervir na sociedade e mais de garantir liberdades individuais contra o
abuso do poder, seja de governantes ou dos grupos no interior da prpria sociedade,
passa, tambm, a incorporar funes sociais que exigem o planejamento e a realizao
de polticas que regulem as relaes socioeconmicas (polticas de trabalho e renda,
de educao pblica, habitao social etc.).
Cidadania aqui tem o significado das condies legais, institucionais e culturais para que as relaes sociais e polticas sejam mediadas pelos direitos (especialmente, civis, polticos, sociais e de identidades).
2
A autora Di Pietro (1998, p.1-2) explica que: no primeiro perodo do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-se o chamado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princpios da legalidade, igualdade e separao de poderes, todos objetivando assegurar a proteo dos
direitos individuais, nas relaes entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades individuais, j que se proclamava,
com base no direito natural, serem os cidados dotados de direitos fundamentais, universais, inalienveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para
proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando reaes em busca da defesa dos direitos sociais do cidado.
[...] No segundo perodo do Estado de Direito, iniciado em meados do sculo XIX, atribui-se ao Estado a misso de buscar a igualdade entre os cidados; para
atingir essa finalidade, o Estado deve intervir na ordem econmica e social para ajudar os menos favorecidos; a preocupao maior desloca-se da liberdade
para a igualdade. O individualismo, imperante no perodo do Estado Liberal, foi substitudo pela ideia de socializao, no sentido de preocupao com o bem
comum, com o interesse pblico. Isto no significa que os direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrrio, estenderam o seu
campo, de modo a abranger direitos sociais e econmicos.
97
Na Idade Mdia a proteo fundada nas relaes de proximidade ocorria em conjunto com a caridade ofertada pela Igreja Catlica e por aes implementadas pelo
poder poltico, com forte acento na represso e obrigatoriedade do trabalho (CASTEL,
2001; 2005). No fim da Idade Mdia e Renascimento, o aumento e concentrao do pauperismo nas cidades devido expulso dos trabalhadores do campo e a substituio do
trabalho artesanal pelas manufaturas acabam por exigir a proteo pblica das pessoas
com alguma fragilidade de vinculo social ou familiar e em situao de pobreza.
98
O Estado de Bem-Estar Social caracterizado pelo planejamento e financiamento de polticas, oferta de servios pblicos de carter social e, ao mesmo
tempo, de um alto nvel de consumo que mantm aquecida a economia.
6
Em grande medida, a chamada mundializao significa uma economia mundial nica, cada vez mais integrada e universal, operando em grande medida por
sobre as fronteiras do Estado (HOBSBAWM, 1995, p. 24).
7
Anderson (1995) compreende esta tendncia como parte da hegemonia neoliberal nas polticas sociais e econmicas como: mercantilizao de direitos
convertidos em bens ou servios adquiridos no mercado (por exemplo, sade, educao e previdncia privadas); deslegitimao do Estado e exaltao das
virtudes do mercado para o desenvolvimento social.
Neste sentido, Fleury (1994) apontou uma forte investida do Estado e destas agncias de financiamento para a (re)privatizao da questo social, e, por isto, ao invs de
cidados estariam sendo focados indivduos e grupos fragmentados e isolados que
buscam se inserir em programas e projetos sociais.
99
Carvalho (1999, p. 25) observa que estas alteraes tm resultado num Estado de
Bem-Estar misto, no qual
100
Sistema formado pela legislao social, oramento e planos das polticas sociais e rgos de planejamento e implementao e controle do Estado e da
sociedade civil.
9
Um exemplo encontra-se nos programas destinados mulher negra em idade reprodutiva e de baixa renda, tal como recomendado para algumas aes do
Plano Nacional de Poltica para as Mulheres (Disponvel em: <www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sepm>.)
10
No Brasil a partir 1930, principalmente, foi formatado um Estado de Bem-Estar Social que at a dcada 1970 teve como trao caracterstico ser destinado,
principalmente, s pessoas inseridas no mercado formal de trabalho (e com forte financiamento desta prpria populao). A partir do final dos anos 1980 e nos
anos 1990 esta caracterstica foi sendo modificada devido as diretrizes universalistas da Constituio Federal de 1988, imprimindo, por um lado, maior abrangncia e estendendo parte das polticas sociais a toda a populao, e por outro lado, de forma contraditria, marcada pelas concepes de seletividade que elege
como pblico-alvo grupos sociais excludos ou fragilmente includos no sistema de emprego (que sofreu uma reduo de postos de trabalho naqueles anos). As
feies atuais do Estado de Bem-Estar brasileiro, ou o que equivalente, do Sistema de Proteo Social no Brasil, esto sendo construdas a partir destas heranas
histrico-institucionais. Mas, ainda que com tradio residual, pode-se afirmar (e elaborar crticas) sobre um Estado de Bem-Estar brasileiro. Para aprofundar os
estudos crticos sobre as particularidades e histria do Estado de Bem-Estar Social no Brasil ver, principalmente, Aureliano e Draibe (1989) e Medeiros (2001).
101
Os programas e projetos de enfrentamento da pobreza ou os compensatrios acompanham a histria e desenvolvimento das polticas sociais. Fazem
parte de aes residuais assistencialistas com caractersticas caritativas, mas
tambm tm espao no conjunto das polticas com o carter de direitos. Como
vemos em Lavinas:
102
Entretanto, Draibe considera que, no perodo em destaque, parte destes programas de enfrentamento da pobreza ocorreu no interior de polticas e programas cujo princpio a universalidade (sade, educao e assistncia social,
por exemplo). Por isso, eles podem reduzir as chances da reproduo da desigualdade sob o manto de programas universais, frequentes, sobretudo em
sociedades muito desiguais (DRAIBE, 2003, p.11), uma vez que programas
universais que no deslocam recursos e servios prioritrios s populaes
empobrecidas podem encobrir ou reforar iniquidades e injustias sociais.
Desta forma, as polticas e projetos sociais de reduo da pobreza, conjugadas e no interior das polticas universais, parecem resguardar o princpio da
equidade.
Proviso pblica estatal e complementaridade do setor privado:
o Estado a instituio a quem compete legislar, formular, implementar, controlar, fiscalizar e financiar polticas sociais no campo das garantias dos direitos,
ainda que democraticamente, de forma participava com a sociedade civil. Isto
, numa democracia, as polticas sociais so de responsabilidade do Estado
sob o controle participativo da sociedade civil, podendo ser implementadas
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Segundo o IPEA (2007, p. 8-10), a partir da dcada de 1990 o incentivo ao provimento de servios sociais pelo setor privado se consolidou e orientou a atuao
do Estado. A agenda das polticas sociais foi pautada por privatizao da oferta
de servios pblicos, ou em outras palavras pelo incentivo oferta e provimento
dos servios e equipamentos sociais pelas organizaes no governamentais.
No entanto, Draibe (2003, p. 89), para o perodo 1995-2002, no registrou um
recuo do Estado no campo das polticas sociais e observou que as alteraes
implementadas nos servios sociais pblicos e universais visaram a aperfeioamentos, reforos, aumento do seu impacto redistributivo, melhoras de eficcia,
no a sua substituio ou privatizao.
De toda forma, o princpio acima significa que a proviso pblica referida aos
direitos sociais funo do setor estatal, ainda que complementada pelo setor
pblico ampliado11.
Descentralizao: Unio, estados e municpios:
as polticas sociais so planejadas, controladas, financiadas e executadas de
forma complementar e descentralizada entre as esferas de governo. Por exemplo, a poltica de sade possui o Plano Nacional de Sade, Plano Estadual e
Plano Municipal; h o Conselho Nacional da Sade, o estadual e o municipal;
cada um dos entes federados, incluindo o municpio, destina parte de seu
oramento para o financiamento desta poltica; e a execuo realizada nos
Estados e municpios de forma unificada pelo Sistema nico de Sade SUS
para que no haja sobreposio e para que cada instncia seja responsvel por
diferentes complexidades de aes. Desenho similar encontra-se nas polticas
da assistncia social, da educao e da criana e adolescente, entre outras12.
Para alguns servios e atividades sociais realizadas nos municpios a CF/88 estabeleceu competncias partilhadas ou especficas entre as esferas de governo, conforme o quadro 1.
11
Simes (2007, p. 355) esclarece que quando quisermos nos referir s pessoas jurdicas de Direito Pblico seria prefervel denominar de setor estatal, j
que a denominao de setor pblico mais ampla, pois engloba tanto o setor estatal, quanto as pessoas jurdicas de Direito Privado, cujas atividades sejam
declaradas de interesse pblico.
12
Detalhes sobre cada poltica social sero indicados no tpico a seguir.
103
Esfera de governo
Servios/atividades
Federal-estadual-municipal
(competncias partilhadas)
Sade
Assistncia Social e combate pobreza
Assistncia s pessoas com deficincia
Abastecimento alimentar
Saneamento e habitao
Predominantemente municipal
Apenas municipal
Transporte coletivo
Participao social:
a participao social nas polticas pblicas ocorre como parte das demandas
e dinmicas da sociedade por meio dos movimentos sociais, por exemplo, ou
por meio dos canais institucionalizados previstos na prpria CF/88 como: projetos de iniciativa popular; audincia pblica; participao no oramento; referendo; plebiscito; conferncias de polticas, fruns e conselhos (KAUCHAKJE,
2002; GOHN, 2003), que sero apresentados a seguir:
movimentos sociais: um dos principais protagonistas nas conquistas, garantias e aprofundamento dos direitos. Os movimentos feministas, ecolgicos e
de trabalhadores so exemplos.
104
frum: espao de debate, articulao e propostas de movimentos sociais, organizaes no governamentais e governamentais, bem como de
grupos sociais mobilizados em torno de temas dos direitos, das polticas e
da economia. O Frum Nacional de Reforma Urbana, Frum Nacional pela
Reforma Agrria e Justia no Campo, Frum Mundial ou Nacional de Educao, Frum Social, so ilustrativos.
conselhos de polticas: formados por representantes da sociedade civil
e governamentais, participam do planejamento, monitoramento e fiscalizao das polticas pblicas, sendo instrumentos de controle das aes
do Estado pela sociedade civil. Os conselhos podem ser agrupados entre
consultivos, com poder de influir nas decises dos gestores pblicos, ou
deliberativos, com poder de deciso sobre os planos, aes e recursos das
polticas. Entre os conselhos deliberativos destacam-se o Conselho de Assistncia Social, Conselho da Educao e o Conselho da Sade.
conferncia de polticas: espao em que representantes do governo e da
sociedade civil esto reunidos para que haja a prestao de contas e avaliao de polticas pblicas e, tambm, o planejamento de novo perodo
de gesto da poltica pblica especfica. As Conferncias dos direitos da
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13
Transferncia de renda para famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, com renda mensal de at R$120,00 por pessoa. Os valores pagos: de
R$20,00 a R$182,00, de acordo com a renda mensal por pessoa da famlia e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos.
14
Garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
15
Programa que visa contribuir para erradicar o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas zonas urbana e rural.
No item a seguir estes princpios sero detalhados para os principais setores das
polticas sociais: assistncia social, sade, educao, habitao, previdncia social, segurana alimentar e nutricional. Complementados pelas polticas da famlia, da criana
e do adolescente; do idoso, bem como, pelas polticas de transferncia de renda (programas Bolsa Famlia13, Benefcio de Prestao Continuada BPC14 e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI15), as quais so, geralmente, geridas pelos rgos
pblicos da poltica de assistncia social.
105
Polticas
sociais/
princpios
do SBPS
Sade
Equidade
CF/88, art.
196
Universalidade
CF/88, art. 196
LOS, art, 2. e
LOS, art. 2. e 7., IV
7., IV
Previdncia
Social
CF/88,
Assistncia
Social
CF/88,
CF/88,
art. 203
art. 203
LOAS art. 4.
LOAS, art. 4.
CF/88,
**
Benefcio de
Prestao
Continuada
BPC
Competncia
Participao
partilhada e/ou
social
descentralizao
LOS, art. 9.
LOS, art.37
LOS, art. 2.
LOS, Tt II-2. e
art. 24
Lei 8213/1991
art. 2. VIII
CF/88
art. 204-II
LOAS, art.
1.; 5. III
Decreto 6.214/2007
art. 203-V
art. 203-V
art. 2.
Decreto
6.214/2007
LOAS,
Decreto
6.214/2007
Cap. III e IV
Cap. V-art. 43
Portaria 2.917/2000
Decreto
6.214/2007
art. 2.
Estatuto do
Idoso, art. 34
CF/88, art.
196
Complementaridade do
setor privado
art. 201
art. 20: 3.
106
Proviso
pblica
estatal
Programa de
Portaria
Erradicao do
2.917/2000
Trabalho Infantil
PETI
**
Bolsa Famlia
**
Lei
10.836/2004
Portaria
2.917/2000
Itens 6 e 10
Itens 5.11
e6
Lei
10.836/2004
Lei 10.836/2004,
Lei 10.836/2004,
art. 8.
art. 8. e 9.
Art.8
Educao
CF/88,
art. 205 e
206: I e IV;
208: I-III-IVVI-VIII e 213
1.
CF/88, art.
205 e 208
LDB, art.5.
LDB, art. 69
LDB, art.
12.:V
16
LOS Lei Orgnica da Sade; Lei 8.213/91 para a Previdncia Social; LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social; LOAS, art. 20 3. para o BPC; Portaria
2.917/2000 para o PETI; Lei 10.836/2004 para o Programa Bolsa Famlia; LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao; Lei 11.124/2005 para o SNHIS/Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social; LOSAN, Lei 11.346/2006 para o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
17
Agradeo a Fabiane Bessa pela indicao de alguns artigos da CF/88 e da legislao social.
Polticas
sociais/
princpios
do SBPS
Equidade
Universalidade
Proviso
pblica
estatal
Complementaridade do
setor privado
Competncia
Participao
partilhada e/ ou
social
descentralizao
CF/88, art. 23
Lei SNHIS,
ECA, art. 86
ECA, art. 89
CF/88
CF/88
art. 226 8
ECA, art. 4.
ECA, art. 86
Do idoso
C F / 8 8 , **
art.203-V
LOAS, art. 20:
3.
do Estatuto do Idoso,
art. 7.
Estatuto do
Idoso, art. 34
* A previdncia social poltica contributiva, isto , destinada queles que contribuem (com algumas excees
que a lei delimita).
* * Polticas destinadas a grupos sociais especficos: habitao de interesse social destina-se a pessoas com
baixa renda (priorizando ainda cotas para idosos, deficientes e famlias chefiadas por mulheres, dentre o
grupo identificado como o de menor renda); BPC destina-se a pessoas com deficincia ou idosos sozinhos
ou em famlias com renda mensal per capita at do salrio mnimo; PETI possui critrios para concesso
de Bolsa e incluso nos programas que conjugam renda e idade, entre outros; Bolsa Famlia estabelece
critrio de renda e nmero de crianas e adolescentes na famlia; as polticas da criana e adolescente e do
idoso selecionam por faixa de idade e priorizam os grupos mais vulnerveis.
Todavia, a despeito dos gastos com as polticas sociais terem crescido entre 19952005, e apesar de terem sido ampliados o escopo e a cobertura das polticas sociais, h
ainda a persistente desigualdade de acessos e de garantias cidads entre os brasileiros. So
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[...] a Constituio de 1988 surgiu como um marco na histria da poltica social brasileira, ao ampliar
legalmente a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de uma
mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorou no pas at ento [...]. Em primeiro lugar,
as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo
na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo
rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado [...] para a
construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o
marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s
polticas de sade e educao bsica. (IPEA, 2007, p. 8)
107
ilustrativos os casos da Assistncia Social, cujos estreitos limites de renda domiciliar (at
salrio mnimo per capita ou abaixo disto) para recebimento de benefcios pela populao
(como no caso de BPC, Bolsa Famlia, PETI) diminuem a cobertura desta poltica que exclui
e no alcana parcela significativa da populao de baixa renda, como por exemplo, os
que tenham rendimento per capita entre e 1 salrio mnimo; e da educao em que o
Ensino Fundamental foi praticamente universalizado, mas apenas 57% dos alunos matriculados conseguem conclu-lo (IPEA, 2007, p. 9-16). Alm disso, o Brasil continua muitssimo desigual em termos de renda18: no total de mais de 180 milhes de brasileiros cerca de
13 milhes podem ser classificados como indigentes e 57 milhes como pobres19.
Para avanar no campo do direito proteo social fundamental que na elaborao de polticas e projetos sociais seja dada ateno aos princpios do SBPS constantes na
legislao referente cada poltica social (conforme quadro 2). A elaborao de polticas
e projetos em cada rea (alimentao, idosos, por exemplo) requer, alm de conhecimento tcnico, o reconhecimento das diretrizes ticas e legais.
TEXTO COMPLEMENTAR
108
State aqui construdo, de tipo conservador [...]. No difcil verificar a um tipo desenvolvimentista de Welfare State, potente para estimular o crescimento econmico,
[...] mas socialmente pouco inclusivo (dada a ineficincia dos restritos programas universais) e no-seletivo (j que pouco ou mal focalizado nas camadas mais necessitadas). Sobre esse sistema incidiram as mudanas que trato a seguir.
109
Explicitada em princpios de 1996, a estratgia de desenvolvimento social do governo desenhava um conjunto de mudanas orientadas por trs eixos:
o reforo dos servios sociais bsicos, de carter universal, envolvendo os programas de previdncia social, sade, educao, assistncia social, habitao
e saneamento;
a nfase nos programas de trabalho, emprego e renda, voltados para gerar
novas oportunidades de trabalho e eliminar formas socialmente discriminatrias ainda prevalecentes no mercado de trabalho;
o destaque a programas prioritrios, voltados para o combate pobreza, mas
concebido como a mescla virtuosa entre programas universais e programas
focalizados.
110
[...] foi bastante significativo o esforo destinado a melhorar e reforar as instituies pblicas da poltica social, principalmente nos servios universais de sade
e de educao, com resultados sociais importantes. Por sua vez, [...] programas de
enfrentamento da pobreza [...] desencadearam inovaes significativas, entre elas a
preferncia por programas de transferncia direta s famlias [...]. Tambm no campo
do trabalho, emprego e gerao de renda, foram desencadeadas com relativo sucesso, polticas ativas de emprego e de crdito popular, outra forte inovao no cardpio tradicional deste campo. O esforo institucional em prol da poltica social pode
ser visto tambm na manuteno e crescimento do gasto social, mesmo durante os
piores anos do ajustamento fiscal. [...] Entretanto, os duros indicadores de pobreza
e desigualdade apontam para os severos limites das polticas sociais, que esbarram
aqui em fenmenos estruturais de secular durao [...].
O Brasil no assistiu a um recuo do Estado no campo das polticas sociais. Como
vimos, no foi esse o contedo ou a orientao das reformas, que afinal tm registrado resultados positivos no plano institucional, garantindo e ampliando o universalismo e reduzindo razoavelmente as distores do sistema.
ATIVIDADES
1. Qual a diferena das funes do Estado de Direito Liberal e do Estado de BemEstar Social?
111
b. aponte trs princpios e justifique por que a equipe considerou que o projeto apresentava cada um deles.
112
113
115
116
Municpio
Vitria
Braslia - DF
Curitiba
Porto Alegre
Curitiba
Objetivo
Pblico-alvo
Projeto
Escolinhas
de Esportes.
Crianas e adolescentes.
BH para
crianas.
Crianas.
Brinquedoteca.
Cmbio
Verde.
Trocar resduo reciclvel por alimentos, melhorando a alimentao familiar, principalmente em reas mais carentes, com a colocao no mercado dos excedentes de safra
dos produtores da Regio Metropolitana de Curitiba.
Hortomercados.
Alfabetizando
com Sade.
Alfabetizar o pblico alvo, atravs dos voluntrios capacitados pela Secretria Municipal de Educao.
Belo
Horizonte
Nome
(KAUCHAKJE, 2007)
117
118
d) Empresa: Serasa S. A.
Local: So Paulo-SP.
Projeto/Objetivos: MAGIA DO RISO Time de Voluntrios do Processo Serasa
Social: o Magia do Riso tem como objetivo agregar artistas (Ser Serasa), possibilitando a ampliao do conhecimento da cultura do palhao/arte e sua relao com o
desenvolvimento no foco da assistncia social. Ser Serasa o profissional das diversas reas da Serasa que recebe treinamento bsico especfico para desempenhar,
com todo cuidado e eficincia, seu trabalho de recreao junto s crianas, jovens e
idosos, tcnicas circenses, como malabares, truques de mgica e acrobacias.
e) Empresa: Yzigi Internexus.
Local: vrias cidades brasileiras.
Projeto/Objetivos: CIDADOS DO MUNDO INGLS PARA A COMUNIDADE:
criar oportunidade de aprendizagem do idioma ingls para crianas de comunidades, que vivem em condies socioculturais e econmicas desfavorveis, alm de
possibilitar a atuao voluntria dos alunos das escolas Yzigi.
Como observado nos quadros 1, 2 e 3, podemos afirmar que projetos sociais so
formas de planejamento, no sentido que planejar antecipar um cenrio desejvel e
traar objetivos diante de situaes consideradas como negativas em termos sociais,
econmicos, culturais e polticos. Quer dizer, situaes que so vistas por atores sociais
significativos (gestores pblicos, movimentos sociais, ONGs, empresas, entre outros)
como necessitando e sendo passveis de interveno para a obteno de mudanas.
119
(CEPAL, 1997).
POLTICA SOCIAL
PROGRAMA 1
PROJETO 1
PROGRAMA 2
PROJETO 2
PROJETO 3
PROJETO 4
A diferena entre polticas, programas e projetos sociais de magnitude e desdobramentos. As polticas so propriamente planos com abrangncia maior de territrio e populao e, tambm, que anunciam os objetivos e recursos para implementar as aes concretas. Estas aes sero programadas em programas e projetos especficos. Pode-se dizer que
os planos das polticas2 so matrizes e do diretrizes para programas e projetos sociais.
O plano fornece um referencial terico e poltico, as grandes estratgias e diretrizes que permitiro
a elaborao de programas e projetos especficos, dentro de um todo sistmico articulado e, ao
mesmo tempo, externamente coerente ao contexto no qual se insere. Em um plano, os problemas
so selecionados, estabelecendo-se reas de concentrao, e para essas reas elaboram-se
programas que, no raro, derivaro em projetos. (CURY, 2001, p. 41)
Programas tm como referncia as polticas, delimitando reas, grupos populacionais, objetivos, atividades e recursos, sendo que podem conter diversos projetos.
O programa o aprofundamento do plano, o detalhamento por setor das polticas e
diretrizes do plano. Podemos definir um programa como um conjunto de projetos que
buscam os mesmos objetivos. Ele estabelece as prioridades nas intervenes, ordena
os projetos e aloca os recursos setorialmente. (CURY, 2001, p. 41)
120
Portanto, polticas sociais sem programas e/ou projetos ficam no campo das idealizaes (no so operacionalizadas), porm pode haver programas que no so divididos em projetos e projetos com ligao direta com polticas sem fazer parte de um programa. O que temerrio, tratando-se de um Estado de Direito Social e Democrtico3,
que um projeto ou programa social seja desenvolvido sem referncia a uma ou mais
polticas e, portanto, aos preceitos da legislao social4. No entanto, h projetos sociais,
cujo objetivo justamente organizar debates e elaborar propostas de modificao na
prpria legislao e no plano de alguma poltica, mas mesmo neste caso, no se trata
de desconhecimento ou descumprimento da legislao ou diretrizes da poltica. Tal
descumprimento ocorre, por exemplo, em projetos ligados alimentao que so desenvolvidos com justificativa de ajuda a necessitados ao invs de direito de cidados.5
A figura 2 apresenta um exemplo fictcio desta lgica do planejamento:
Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional
Programa Alimento
Cultura
Refeitrio Comunitrio
de comida e arte locais
Restaurante-modelo de
comidas e msicas tpicas
Programa
Abastecimento Social
121
Etapas e processos
Um projeto social possui dois ciclos com etapas e processos sequenciais (embora,
na realidade a sequncia em cada ciclo possa se aglutinar ou alterar): o ciclo de desenvolvimento e o ciclo de planejamento e elaborao.
122
Aps o incio as tarefas cruciais so: a) conhecer aspectos gerais sobre a situao
social, localidade e populao-alvo (por exemplo, informaes sobre a evaso escolar
entre crianas e adolescentes de uma regio). Informaes iniciais so encontradas nos
dados de rgos de pesquisa como o Instituto Brasileiro de Pesquisa e Estatstica (IBGE)
e em jornais ou documentos locais. Neste momento importante uma primeira leitura dos indicadores sociais7 sobre o tema; b) indicar qual a direo da mudana que o
projeto ter a inteno de encaminhar, isto , conceber um amplo objetivo geral); e c)
eleger uma proposta de projeto considerando, principalmente, o objetivo geral traado e os recursos disponveis ou possveis de obter. Com isto, o processo de elaborao
do projeto foi desencadeado.
As fases completas do ciclo de desenvolvimento de projetos sociais so:
demanda social e poltica por aes numa situao social localizada e junto a
uma populao delimitada;
6
Sobre isto importante ver os artigos da Constituio Federal de 1988 contidos no captulo Da ordem social e a legislao social, especialmente: Lei
da Previdncia Social, Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB, Lei da Segurana
Alimentar e Nutricional (LOSAN), Lei da Habitao de Interesse Social, Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e Estatuto do Idoso. Consultar nos sites dos
Ministrios do governo brasileiro (Ministrio da Sade, Ministrios de Desenvolvimento Social, Ministrio da Educao, entre outros), os Planos Nacionais
das Polticas Sociais (polticas da assistncia social, da sade, da educao etc.), bem como os Planos Estaduais e Municipais das polticas sociais nos sites dos
estados e das prefeituras.
7
Taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, desemprego e ndice de desenvolvimento humano, so alguns exemplos de indicadores. Segundo Jannuzzi
(2004, p.15) um indicador social [...] um recurso metodolgico [...] que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se
processando na mesma. [...] indicador social um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulao e reformulao
de polticas pblicas.
reconhecimento dos vnculos desta demanda com polticas e, s vezes, programas sociais existentes;
anlise preliminar da situao social;
indicao de um objetivo geral para um projeto direcionado a modificar a situao social;
conhecimento sobre recursos (humanos, materiais e financeiros) disponveis
para o desenvolvimento do projeto ou possveis de serem requisitados. Esta
solicitao pode ser dirigida ao rgo responsvel pela realizao do projeto,
agncias externas de financiamento e/ou populao;
proposio e discusso sobre possveis projetos que possam agir sobre a situao social que motivou a elaborao de um projeto social. As propostas
e discusses podem ser realizadas pela equipe responsvel isoladamente ou
junto aos rgos de financiamento e execuo, e populao envolvida. Isto
depende, entre outras condies, do grau de autonomia da equipe e da implantao ou no de um processo participativo;
eleio de uma das propostas de projeto considerando, especialmente, a combinao entre adequao aos objetivos gerais, viabilidade em termos de recursos e tempo disponveis e aceitao cultural da proposta8;
planejamento e elaborao do projeto social9. A etapa de planejamento e elaborao de projeto social desencadeia o segundo ciclo dos projetos sociais que
possui suas prprias etapas e processos (que sero apresentadas no tpico a
seguir);
Pode ocorrer que uma proposta aparentemente adequada ao objetivo geral, por exemplo, combater a subnutrio entre um grupo populacional, e vivel
em termos de recursos (capacidade da equipe, equipamento e oramento) e de cronograma, pode no ser a melhor escolha de projeto se a anlise social empreendida demonstrar que h grande chance de rejeio, como no caso de uma proposta que contraria a cultura local ao incluir alimentos que so proibidos
pela religio da maior parte da populao-alvo.
9
Na etapa anterior foi selecionada uma das propostas de projeto social, agora, trata-se de planejar detalhadamente e elaborar este projeto escolhido como
o mais vivel.
123
ANLISE DA
SITUAO SOCIAL
(conhecimento da realidade)
PROJETO
PLANEJAMENTO
(concepo e elaborao)
OPERACIONALIZAO
(implantao e execuo)
identificao dos responsveis pessoais e institucionais pelo projeto e articulao da rede de parceiros;
124
anlises (em profundidade) da situao social/objeto da interveno11, da localidade onde o projeto ser implantado, e sobre a populao-alvo;
concepo sobre a justificativa (importncia do projeto);
definio dos objetivos e metas12;
resoluo sobre mtodos e tcnicas e detalhamento de atividades;
10
No captulo seguinte ser detalhado cada um destes itens do planejamento de projetos sociais.
11
Importante observar que o objeto do projeto a situao social (o analfabetismo, a subnutrio, a insuficincia na educao ambiental, a negligncia ou a
violncia contra mulheres, crianas ou idosos) e no as pessoas ou grupos sociais que esto inseridas ou vivenciando esta condio. Pessoas e grupos sociais
so a populao destinatria, alvo do projeto, e so sujeitos (com autonomia) em todo o processo.
12
Meta a previso da quantidade do que se pretende realizar, por exemplo, se um dos objetivos do projeto fosse reduzir a evaso escolar na escola do bairro
X, a meta poderia ser reduo de 80% das evases. Claro que o estabelecimento das metas depende de estudos prvios sobre a situao e quantidade de
recursos que o projeto possui.
Projetos sociais
125
ATIVIDADES
126
Aps isso, responda: este projeto social est relacionado com qual(is) poltica(s)
social(is)? Por qu?
127
PLANEJAMENTO
(concepo
e elaborao)
PROJETO
OPERACIONALIZAO
(implantao
e execuo)
O desenvolvimento do projeto social marcado por dois momentos: planejamento e operacionalizao (que significa a implantao e a execuo). Estes dois momentos so complementados pela etapa da anlise da situao social e pela avaliao.
O momento do planejamento de fundamental importncia, pois nele so previstos as tcnicas, as atividades e os recursos destinados execuo e avaliao. No
desenrolar do processo do planejamento tambm elaborado um documento que
registra as principais informaes sobre o projeto e orienta sua execuo.
Entre autores e executores de projetos sociais pode haver diferena de entendimento quanto ao arranjo dos itens no planejamento ou quanto ao que entendido
como etapas ou momentos de destaque, todavia, todo projeto social compreendido como empreendimento planejado que apresenta os seguintes aspectos: objetivos
bem delimitados, identificao precisa da localizao e da populao as quais o projeto se destina e definio da data de incio e trmino.
As fases principais no planejamento de um projeto social so desenvolvidas para
manter um contnuo acmulo de informaes, decises e realizaes. Este captulo
aborda a primeira etapa, conforme destacado a seguir:
identificao dos responsveis pessoais e institucionais pelo projeto e articulao
da rede de parceiros;
anlises da situao social/objeto da interveno, da localidade onde o projeto ser implantado, e sobre a populao-alvo;
Esse material parte integrante do Curso de Atualizao do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.iesde.com.br
129
130
Nesta etapa de um projeto social so identificadas e descritas as instituies responsveis pelo projeto, as pessoas que respondem por ele, e tambm, a rede de parceiros para seu desenvolvimento.
As parcerias so estabelecidas entre organizaes: 1) da sociedade civil organizada, tais como: organizaes no governamentais (ONGs) e movimentos sociais; 2) do
Estado: secretarias, empresas e outros rgos estatais; 3) empresariais: empresas com
fins lucrativos que colaboram em projetos; e 4) de associaes e grupos sociais locais
como associaes de bairro, incluindo as igrejas. Estas instituies podem ser locais,
nacionais, internacionais e transnacionais (como os rgos ligados Organizao das
Naes Unidas ONU).
Uma rede social1 formada a partir de aes sociais em torno do direito habitao
em Curitiba- PR (KAUCHAKJE, ULTRAMARI, 2007b) permite visualizar a articulao de
organizaes locais, nacionais, internacionais e transnacionais (como no caso de agncias da Organizao das Naces Unidas ONU).
Justia Global.
10
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Critas Brasileira.
20
La Via Campesina.
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Fundao Ford.
As redes sociais hoje so compreendidas como comunidades, virtual ou presencialmente constitudas que operam em escala local, regional, nacional e
internacional, com o objetivo de troca de informaes, articulao institucional e poltica e para a implementao de projetos comuns (RITS, 2006, p.1). Dito
de outro modo, as ONGs se articulam com movimentos sociais em redes e fruns, locais, regionais, nacionais ou internacionais. As redes podem se articular em
torno de pontos comuns, como por exemplo, uma ao coletiva, temas ou identidades (ABONG, 2006, p.1).
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Christian AID.
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O artigo de Kauchakje e Ultramari (2007b) discute a tabela e o grfico nos seguintes termos:
O universo dos agentes organizacionais desta rede de habitao pode ser disposto em dois conjuntos: as organizaes sociais no campo de direitos, representadas pelos rgos do Estado (independentes de seus agentes individuais e gestores
Esse material parte integrante do Curso de Atualizao do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.iesde.com.br
Os agentes ligados diretamente defesa dos direitos humanos formam uma subrede com conexes entre si e, especialmente, com ONGs, pastoral e movimentos sociais vinculados questo da terra. Relevante nesta rede a Federao de rgos para
a Assistncia Social e Educacional FASE, que tem tradio no Brasil no campo das
aes sociais e defesa de direitos.
Nesta rede de habitao, a ONG Terra de Direitos a que possui mais laos com
agentes organizacionais localizados geograficamente na cidade de Curitiba-PR, em
especial com aqueles com os quais partilha identidade e a temtica dos direitos humanos. E so estes agentes conectados entre si Terra de Direitos, Pastoral da Terra
e Dhesca que tambm mantm mais inter-relaes com as organizaes estaduais,
nacionais e internacionais da rede.
Esse material parte integrante do Curso de Atualizao do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.iesde.com.br
Destaca-se, tambm, o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra como um movimento social bem articulado na rede e a Critas brasileira, como apoio importante para
agentes sociais voltados questo da terra e direitos humanos.
133
Em termos gerais os resultados sobre esta rede sugerem uma forte interao entre
agentes organizacionais do tipo organizaes no governamentais, fruns e movimentos sociais, conectados em torno da temtica dos direitos humanos. As organizaes
internacionais e nacionais que firmam inter-relaes de apoio so ligadas s Igrejas,
rgos governamentais ou privados que tm interesse em dar suporte s aes de
defesa dos direitos humanos e atendimentos aos grupos sociais, cujos direitos esto
sendo violados.
A tabela, o grfico e os comentrios mostrados acima tm a funo de ilustrar
como, na atualidade, as organizaes sociais estatais, no governamentais, movimentos sociais e empresas do setor privado esto interconectadas local e internacionalmente. A despeito da diversidade de caractersticas e de objetivos destas organizaes, a articulao formando uma rede (conforme demonstrado no grfico) ocorre,
principalmente, em torno de projetos a serem realizados.
134
Atualmente, o Poder Pblico dispe de trs principais instrumentos para formalizar uma parceria
com organizaes sem fins de lucro: o convnio, o termo de parceria e o contrato de gesto. O
convnio o instrumento utilizado para a execuo descentralizada de qualquer programa de
trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. [...]
O termo de parceria voltado ao fomento e execuo das atividades definidas como de interesse
pblico [...] Apenas aquelas organizaes que cumprirem os requisitos legais e sejam qualificadas
como OSCIP (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico) pelo Ministrio da Justia
que esto aptas a celebrar a parceria com o Poder Pblico. O contrato de gesto tem por objetivo a
formao de parceria para o fomento de organizaes que prestam servios pblicos no-exclusivos
do Estado: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do
meio ambiente, cultura e sade. [...] Para firmar um contrato de gesto, a organizao deve ter sido
previamente qualificada como OS (Organizao Social) pelo ministrio correspondente.
A rede de parceria no apenas formada com rgos do Estado, ONGs e empresas privadas, mas tambm pode ser ampliada junto aos membros e organizaes da
prpria localidade em que o projeto ser implantado.
Segundo Kauchakje, Delazari e Penna (2005), numa determinada localidade espacial existem redes sociais previamente articuladas que podem ser acionadas e potencializadas para o desenvolvimento do projeto social, so as chamadas:
rede de pertencimento formada por pessoas com laos familiares, de vizinhana e de credo religioso;
2
Segundo Simes (2006, p. 386) as OSCIPs so organizaes privadas, cujas atividades o Poder Pblico reconhece serem de interesse pblico. Estas atividades
podem ser execuo de projetos e programas ou mesmo servios intermedirios ou os de apoio a outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor
estatal que atuem em reas afins.
135
136
Por isso, importante frisar; Estado e sociedade civil no se confundem em competncias e atribuies na direo poltica, pois ao Estado cabe o mbito legislativo, de
regulamentao e administrativo que impactam a vida cotidiana das relaes privadas
e econmicas; e a sociedade civil pode renovar o sistema poltico por meio da introduo de temas e demandas que modificam as prprias legislaes e polticas. O interesse por temas e demandas para elaborao de projetos sociais extrapolam as fronteiras
locais e nacionais, formando uma rede conectada nacional e internacionalmente.
Porm, junto com recursos, projetos e apoios das organizaes internacionais h
um risco de que haja, tambm, uma ingerncia sobre as prioridades locais, isto , algumas vezes pode ocorrer que as agncias internacionais ao invs de atender s necessidades locais, exigem que os recursos sejam aplicados de maneira determinada
externamente. Mais especificamente, as articulaes entre organizaes locais e internacionais podem, inadvertidamente, acabar por legitimar uma hierarquia moral
no mundo contemporneo, segundo a qual, instituies, valores e formas culturais de
vida vigentes nas sociedades situadas na regio do Atlntico Norte constituem modelos de aplicao geral (COSTA, 2003, p.15). Por isso:
Com efeito, a nova agenda social global decorre, fundamentalmente, das experincias de umas
poucas sociedades civis nacionais que dominam o mundo global das ONGs. Assim, o risco srio [...]
o de buscar difundir, mundialmente, as experincias, as formas de percepo e os valores de uma
meia dzia de sociedades civis especficas. (COSTA, 2003, p. 10)
De toda forma, nos dias de hoje, a elaborao de projetos sociais exige o envolvimento de organizaes sociais, movimentos sociais e empresas locais, internacionais,
e transnacionais (como a ONU e suas agncias) que fogem do mbito exclusivamente estatal; entretanto, a primazia do Estado para elaborar e implementar projetos
sociais em parceira com outras organizaes locais e internacionais que estabelecem
os termos para a garantia de direitos, porque este o carter do Estado Democrtico
de Direito que tem como uma de suas funes disponibilizar recursos e polticas que
atendam aos direitos de cidadania.
137
TEXTO COMPLEMENTAR
A percepo integrada do fenmeno demanda uma pluralidade de conhecimentos especficos para tratar, da forma mais abrangente possvel, uma questo
que inclui vrios aspectos. Pode-se citar um exemplo simples: para se promover a
sade, deve-se tambm tratar da gua, do esgoto, do lixo, da alimentao, do meio
ambiente e da educao. [...]
138
E a partir de um conhecimento detalhado de cada rea, com o diagnstico preciso dos seus problemas socioambientais e o levantamento das expectativas de sua
populao, que se torna possvel estabelecer o conjunto de medidas mais adequado
transformao das circunstncias degradadoras, que confinam subcidadania. [...]
preciso que no planejamento da mudana os diversos setores interessados
participem das decises, postura fundamental para a democratizao e garantia de
sustentabilidade do processo e a qualidade das solues. [...] No vrtice do processo
est o estmulo participao comunitria, entendida como mecanismo de promoo individual e social [...].
Aspectos metodolgicos
[...] pressupostos bsicos dos projetos multissetoriais integrados: viso multissetorial, com a anlise abrangente da realidade [...]; aes integradas, com a definio
de estratgias de atuao mais adequadas superao do problema que se deseja
enfrentar; e singularizao do problema, enfatizada pela participao comunitria [...]
principais aspectos que devem ser considerados na construo do projeto
multissetorial integrado:
definio clara da situao-problema e sua delimitao no espao fsico;
diagnstico multidisciplinar integrado;
formulao do projeto, articulando diversas solues complementares;
gerenciamento;
acompanhamento e avaliao dos resultados e metas estabelecidos; e
manuteno e sustentabilidade das transformaes promovidas. [...]
O projeto deve caracterizar a situao-problema j de forma integrada, verificando a organizao social, econmica e poltica existente. O conhecimento dos
139
Finalmente, a manuteno e a sustentabilidade das transformaes promovidas dependero da preciso do diagnstico, da verificao do atingimento das
metas propostas, da integrao das aes, das negociaes estabelecidas nos processos participativos, da efetividade das solues propostas e da apropriao dos
resultados pela comunidade.
140
conceber o mapeamento e levantamento de dados num sistema informativo integrado, que possa fornecer uma anlise agregada da realidade, com
cruzamento de informaes, e que confira rapidez, preciso e uma multiplicidade de cenrios para escolha da soluo mais adequada possvel;
deve haver complementaridade com programas em andamento ou em vias
de concretizao (alm da reduo de custo que esta medida implica, ela
fundamental para integrao das obras e eficincia e rapidez na implantao);
deve haver articulao com os diferentes rgos setoriais envolvidos no
processo, com vistas a alcanar a sinergia necessria para evitar custos adicionais ou de retrabalho;
efetivar a formao das equipes tcnicas responsveis, com profissionais de
diversas categorias [...];
a troca de experincias entre profissionais dos diversos setores (gua, luz,
transportes, planejamento urbano, sade, assistncia social, meio ambiente
etc.) [...];
a gesto do projeto deve estar a cargo de uma unidade autnoma [...];
a equao financeira do projeto [...] ; e
ATIVIDADES
1. Por que o planejamento um momento importante no desenvolvimento de
um projeto social?
141
142
143
O termo mais tradicional nos projetos diagnstico social. Considero a expresso anlise mais adequada questo social, pois engloba a ideia de exame, reflexo e
explicao imbuda de perspectiva poltica e cultural que o termo diagnstico (aparentemente mais neutro) pode escamotear.
145
Qual a percentagem de crianas e jovens que vivem ali? Quantos pertencem a famlias de baixa
renda? [...]
146
Estas questes so interessantes porque apesar de existirem indicadores e informaes gerais sobre condies socioeconmicas, que devem ser analisados, tais informaes gerais devem ser balizadas com o conhecimento das caractersticas especficas da localidade. Se isto no acontece h o risco de padronizao que traz perdas para
o alcance dos objetivos do projeto, pois cada delimitao territorial nica e diferente
em termos sociais, econmicos e culturais, sendo que os fatores que explicam esta
diferenciao so:
Esse material parte integrante do Curso de Atualizao do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.iesde.com.br
tempo de existncia; ambiente natural em que se instalaram; distncia que guardam das atividades econmicas, onde seus moradores esto empregados ou subempregados; o prprio tipo
de economia a que estes se subordinam; origem dominante dos fluxos migratrios que ali se
sucedem; infraestrutura bsica existente ou no; sistema de transporte que utilizam; acesso a
bens e servios pblicos prximos etc.
Na anlise da localidade est includo o reconhecimento dos equipamentos, servios, programas e projetos sociais pblicos e privados j existentes na localidade, para
que no haja sobreposio de aes e sim vnculos e abordagens novas e complementares entre estas aes empreendidas.
O conhecimento sobre a populao-alvo destaca aspectos relevantes de suas caractersticas para o contedo do projeto. Lembrando que o objeto das aes do projeto so as condies sociais vivenciadas por determinada populao e no a prpria
populao-alvo2 (uma vez que esta deve ser vista como participante do projeto, e por
isso, sujeito de direitos dotado de autonomia), devemos sempre entender os projetos
sociais como parte das estratgias para assegurar o usufruto e o acesso aos direitos dos
cidados, portanto, dos sujeitos de direitos. Por exemplo, num projeto voltado para
impactar a qualidade de vida de idosos numa regio, o objeto pode ser a situao de
negligncia social vivenciada pelas pessoas idosas (negligncia expressa no transporte
coletivo inadequado; atividades culturais inacessveis, previdncia social precarizada,
convvio familiar e social marcado pelo preconceito de idade etc.), o que fere seus direitos de cidadania garantidos no Estatuto do Idoso.
147
148
todos tm necessidade de alimento e tambm de educao), carncias e discriminaes so causadas pelas condies sociais que afetam apenas parte (infelizmente considervel) da populao.
Quer dizer, as necessidades de alimento e nutrio, de transporte, de abrigo, de
saneamento, de condies de vida, de renda, de educao e cultura etc. so de toda
uma populao e, portanto, necessidade tanto o que requisitado no patamar fisiolgico na vida individual, como as necessidades criadas socioculturalmente. Carncia e
discriminao liga-se ao processo social que leva a que pessoas ou coletividades especficas no tenham atendidas estas necessidades (KAUCHAKJE, 2008, p. 1).
Os processos que levam ao carecimento so polticos, econmicos e culturais, tais
como a desigualdade de renda e de acesso a educao e trabalho e os preconceitos
tnicos ou de gnero, por exemplo. H um entrecruzamento perverso entre os fatores
poltico-econmicos e os culturais, o que acarreta o agravamento de situaes sociais
como ilustrado pelo fato de mulheres negras no Brasil terem menor renda e escolaridade e sofrerem mais violncia do que outro grupo populacional; ou ainda, o nmero de
meninas com aproximadamente 10 anos serem responsveis por cuidados domsticos
(fazer comida, cuidar de crianas menores e pessoas idosas ou com deficincia, limpeza da casa) ser maior nas famlias de baixa renda e baixa escolaridade.
Neste aspecto os indicadores sociais3 e os nmeros locais, nacionais e mundiais auxiliam a tarefa analtica. Segundo Jannuzzi (2004, p.15) um indicador social um recurso
metodolgico que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas
que esto se processando na mesma. [...] um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulao e reformulao de polticas pblicas.
A anlise da situao social encaminha as demais etapas do planejamento, especialmente, quanto elaborao da justificativa sobre a importncia do projeto social e
de seus objetivos.
3
Informaes e dados sobre condies sociais (locais, nacionais e mundiais) so encontradas em sites de institutos como o IBGE Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica, e o IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou de organizaes como Organizao das Naes Unidas (ONU), especialmente por meio das
publicaes do Plano das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Organizao Mundial de Sade (OMS), e Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Exemplos de dados relevantes para a anlise da situao social podem ser: pessoas com mais de 50% da renda proveniente de transferncias governamentais
como Bolsa Famlia ou similar; pessoas com renda domiciliar per capita abaixo da linha da pobreza (geralmente, no Brasil, renda familiar mensal at salrio
mnimo); pessoas em situao de indigncia (renda mensal insuficiente para suprir os valores nutricionais de alimentao); pessoas que vivem em domiclios
subnormais; taxa de pobreza; desigualdade social no pas (coeficiente de Gini); ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) (que associa indicadores de esperana
de vida ao nascer, escolaridade e renda); saldo de emprego com carteira assinada; crianas de 7-14 anos que frequentam escolas; pessoas com 65 anos ou mais,
morando sozinhas; crianas e adolescentes de 0-17 anos em famlias com renda at salrio mnimo; probabilidade de sobrevivncia at 60 anos de idade.
A justificativa sustenta a importncia do projeto e uma avaliao de suas potencialidades e viabilidade. Nesta etapa importante antecipar as possibilidades de modificao das condies sociais analisadas, demonstrando que o projeto pode impactar
positivamente a situao social que objeto das aes.
149
Caso a inteno do projeto, como dito acima, seja assegurar o direito ao patrimnio cultural via leitura, isto poderia ser alcanada por meio de vrias alternativas e
junto a diferentes segmentos da populao-alvo numa regio (crianas e jovens em
escolas, porm sem hbito da leitura, adultos com baixa escolaridade que no leem
livros etc.). Todavia, o projeto em foco, com esta intencionalidade, poderia ter como
objetivos precisos: propiciar a alfabetizao de adultos trabalhadores da localidade;
promover crculos de leitura entre os alunos do projeto e leitores da comunidade.
150
O objetivo geral (ou de impacto) de um projeto sempre desdobrado em especficos, sendo que estes podem ser detalhados ainda em objetivos operacionais (mas
isto no sempre necessrio). Os objetivos especficos (e os operacionais) so os mais
prximos das aes a serem desenvolvidas. Dito de outro modo,
Objetivo geral ou objetivo de impacto [...] mais abrangente [...]. Significa o ponto aonde se quer
chegar atravs da execuo do projeto, a condio que se espera alcanar como consequncia direta
do projeto. [...] Os objetivos especficos so operacionais e correspondem aos resultados esperados.
Definem as aes que sero executadas no projeto para se chegar ao objetivo geral. [...] todos os
objetivos especficos devem estar contidos no objetivo geral. (DA PAZ, s/d, p. 14)
Objetivos
Metas
Geral
Contribuir para a reduo da malria.
Especficos
1. Eliminar focos de criao de mosquitos;
1.1 Identificar focos de proliferao;
1.2 Construir canais de drenagem.
Eliminao de 60 focos.
Identificao de 38 focos.
Construo de 66 canais.
Para uma maior preciso necessrio planejar as metas que dimensionam quantitativamente cada um dos objetivos. Meta a previso da quantidade do que se pretende realizar, por exemplo, se um dos objetivos do projeto fosse reduzir a evaso escolar
na escola do bairro, a meta poderia ser reduo de 80% das evases. Esta quantidade
do que se pretende atingir (meta) tem como referncia a anlise da situao social
local e os recursos disponveis para o projeto. Por exemplo:
Com esta etapa cumprida esto dadas as condies para planejar as atividades
que sero realizadas e os mtodos e tcnicas para seu desenvolvimento.
Decidido o que fazer, isto , quais atividades realizar, resta ainda nesta etapa planejar
como fazer, qual mtodo e tcnica utilizar. Sobre este item a deciso em equipe pautada
por saberes e conhecimentos especializados. Determinadas atividades como de encontros
ldicos com crianas para educao ambiental requerem mtodos e tcnicas do campo da
pedagogia; palestras sobre reproduo humana podem, dependendo do caso, ser realizadas com tcnicas para apresentao em pblico de conhecimentos da biologia; atividade
de construo de habitao social solicita mtodos e tcnicas relativas s engenharias; e
em reunies comunitrias pode-se lanar mo das tcnicas de dinmica de grupo (TATAGIBA; FILRTIGA, 2001). No entanto, num projeto social comparecem conhecimentos
especializados e, tambm, saberes dos participantes, parceiros e de outros envolvidos.
151
Objetivos
Metas
Geral
Contribuir para a reduo da malria.
A questo central planejar uma ou mais atividades para cada objetivo, de forma
que as atividades sejam os meios para alcanar os resultados.
Atividades
Especficos
1. Eliminar focos de
criao de mosquitos.
Eliminao de 60 focos
Identificao de 38 focos
Construo de 66 canais
TEXTO COMPLEMENTAR
152
Identificar o problema
A identificao do problema constitui, talvez, o exerccio mais complexo da formulao, devido quantidade de variveis inter-relacionadas que afetam o contexto do mesmo.
Sua definio clara e precisa o primeiro requisito para alcanar o impacto buscado. [...]
1
Foram feitas modificaes na forma do texto (espaamento, negrito, quadros) que, porm, no modificaram o contedo.
objetivo geral: aumentar o rendimento escolar dos alunos das escolas pblicas do pas.
Realizar o diagnstico
O diagnstico [...] tem duas funes bsicas:
153
154
Selecionar os indicadores
Os indicadores definem o sentido e o alcance de um projeto e medem o logro
dos objetivos em cada uma de suas etapas. Tem-se que definir indicadores para cada
um dos objetivos de impacto [...]
Os indicadores devem:
ser confiveis: diferentes avaliadores devem obter os mesmos resultados ao
medir um mesmo projeto com os indicadores propostos;
155
Indicadores:
resultados na Prova Nacional de Rendimento Escolar;
taxa de repetncia;
taxa de abandono escolar [...]
s vezes, no existem indicadores que permitam medir diretamente os objetivos. Em tal situao, tem-se que construir dimenses operacionais, obtendo-se os
denominados indicadores indiretos.
Exemplo:
objetivo: aumentar a participao dos pais no programa de refeitrios escolares.
indicador: quantidade de donativos que os pais realizaram para complementar a oferta de alimentos.
Para cada indicador devem ser especificados os meios de verificao, explicitando as fontes de informao de onde foram obtidas. Estas podem ser primrias, isto ,
internas ao projeto (pesquisa de campo) ou secundrias, como as estatsticas oficiais.
Exemplo:
Indicador
156
Fontes de verificao
Primria
Registros do consultrio.
Documentos em escolas.
Secundria
Registros do Ministrio de Sade.
Estatsticas do Ministrio de Educao.
Estabelecer as metas
[...] As metas se definem em termos de quantidade, qualidade e tempo, utilizando como base os indicadores selecionados para medir cada objetivo. Por exemplo,
Metas
Indicadores
* IPA
Eliminar focos.
Eliminar 46 focos.
Quantidade de focos
eliminados.
Objetivos
157
ATIVIDADES
1. Quais so os dois pontos principais numa anlise da situao social?
158
3. Em equipe, leia a descrio de um projeto social (em site, jornais ou outro documento). Numa pgina escreva:
nome do projeto social:
responda sim ou no na frente dos seguintes itens:
a. possui anlise da localidade onde o projeto social ser desenvolvido?
b. possui anlise sobre a populao-alvo?
c. justifica a importncia do projeto?
d. descreve os objetivos?
e. apresenta as atividades que sero realizadas?
159
Num projeto social especfico poder estar programada, em termos de tempos e recursos, a capacitao da equipe.
161
01
162
Profisso/
caracterstica
Atividade
Recreador.
Contrato remunerado.
Educao ambiental.
Engenheiro ambiental.
Assistente social.
Disponibilizado pela
parceria com Universidade X.
Socilogo.
Disponibilizado pela
parceria com Universidade X.
02
01
Regime
Nmero
Profisso/
caracterstica
Regime
Atividade
02
Membro lideranas na
comunidade.
Colaborao.
06
Tcnicos em edificaes.
Contratados.
05
Membros da comunidade.
Contratados.
03
Lideranas comunitrias.
Colaborao.
Parceria.
Parceria.
Mas tambm, consegue perceber os recursos materiais que devero ser acionados para que o projeto social possa ser executado.
Os recursos materiais so programados nos itens: a) material de consumo: isto
materiais como papel, tinta para impressora, CD-ROM etc., que sero utilizados nas atividades de execuo, avaliao e na prpria elaborao do projeto; e b) material permanente: basicamente os que continuaro disponveis, seja na instituio responsvel
pelo projeto, seja na localidade de sua execuo, como: computadores, impressoras,
televiso, DVD e outros.
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163
164
Esfera de governo
Nome
Objetivo
Pblico-alvo
Federal (Ministrio de
Desenvolvimento Social)
<www.mds.gov.br>.
Projeto de Promoo
do Desenvolvimento
Local e Economia Solidria PPDLES.
Braslia DF.
Brinquedoteca.
Resgatar a brincadeira
proporcionando um
espao onde a criana
vivencia situaes prazerosas, por meio de
atividades ldicas, assimilando valores.
Crianas, na faixa
etria de 02 a 13
anos de idade.
Curitiba
(FAS Fundao de
Ao Social de CuritibaPR) <www.fas.curitiba.
pr.gov.br/servicos.htm>.
Circo da Cidade.
Promover a incluso
pela cultura e pela arte,
com atividades circenses.
gesto patrimonial: fundamentada na prpria formao sciohistrica brasileira, caracterizada como a privatizao das esferas do Estado no sentido do
privilgio na direo da poltica e alocao de recursos de acordo com interesses particularizados;
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O modo de gesto adotado est relacionado com o ambiente poltico e ideolgico (em termos de valores e vises de mundo num contexto social) que hegemnico.
De acordo com Delazari e Kauchakje (2008), a histria da gesto pblica brasileira (isto
, gesto de polticas e rgos pblicos) apresenta os seguintes modos: gesto patrimonial; gesto burocrtico-legal; gesto gerencial; gesto democrtico--participativa
e; gesto em rede:
165
166
Ainda que possa haver semelhanas quanto ao que foi apresentado anteriormente sobre a gesto pblica importante marcar as principais caractersticas atuais dos
modos de gesto de projetos sociais, como se segue:
167
A gesto tcnico-burocrtica marcada pela adeso inflexvel s decises hierrquicas e ao planejamento, mesmo quando a dinmica da realidade e o maior conhecimento sobre a situao social exigiriam reformulaes e adequaes de encaminhamento. No planejamento do projeto os procedimentos de captao e administrao de
recursos (que so atividades-meio para que os objetivos sejam alcanados e as atividades sejam desenvolvidas) so os momentos privilegiados, bem como destacado o
conhecimento especializado. A populao-alvo pode ser encarada como receptora das
aes que os tcnicos lhe informam como necessrias. Por isso, a participao social
admitida quando calculada como benfica, e, no geral, baseia-se na divulgao de
informao e solicitao de colaborao das pessoas para quem o projeto se destina.
168
A gesto participativa (ou societal) refora o sentido pblico das aes e dos recursos para o projeto. Este sentido atribudo tanto para os recursos pblicos estatais, como,
tambm, para aqueles provenientes da sociedade civil, pois so entendidos como forma
de transferir e democratizar o acesso aos direitos de cidadania. As atividades-meio de
administrao dos recursos so percebidas como estratgias para manter a transparncia e possibilitar o controle pela populao. O processo participativo concebido como
forma de fortalecer a autonomia e fomentar a cultura poltica democrtica da populao-alvo. A participao social dinamizada nas etapas centrais do desenvolvimento do
projeto social (no planejamento, na execuo e na avaliao) por meio da divulgao
de informaes, cooperao nas atividades, mas tambm, pela existncia de condies
para as pessoas envolvidas deliberarem, isto , participarem do processo decisrio.
A gesto em rede uma variao no interior dos outros modos de gesto, assim,
na gesto gerencial ou participativa pode haver a articulao de ONGs, de rgos do
Estado, de empresas e de associaes de bairro, locais e internacionais, formando uma
rede de parceiros num projeto social. De fato, mais comum a gesto em rede nos
modelos gerencial e participativo, possivelmente pelas caractersticas de maior proximidade com a populao e transparncia administrativa, presentes nos dois modos de
gesto, o que permite a abertura para parcerias.
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TEXTO COMPLEMENTAR
A origem da vertente da qual deriva a administrao pblica gerencial brasileira est ligada ao intenso debate sobre a crise de governabilidade e credibilidade do Estado na Amrica Latina durante as dcadas de 1980 e 1990. [...]. No Brasil,
esse movimento ganhou fora nos anos 1990 com o debate da reforma gerencial
do Estado [...] sustentou a formao da aliana social-liberal, que levou o Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao poder. Nesse contexto, a administrao
pblica gerencial, tambm conhecida como nova administrao pblica, emergiu
169
como o modelo ideal para o gerenciamento do Estado [...] Viabilizada pela promulgao da emenda constitucional de 1998, [...] as atividades estatais foram divididas
em dois tipos: a) as atividades exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fiscalizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas [...]; b) as atividades noexclusivas do Estado: os servios de carter competitivo e as atividades auxiliares ou
de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os servios sociais
(sade, educao, assistncia social) e cientficos, que seriam prestados tanto pela
iniciativa privada como pelas organizaes sociais que integrariam o setor pblico
no-estatal. [...] Para alcanar seus objetivos, o novo modelo de gesto, que serve de
referncia para os trs nveis governamentais federal, estadual e municipal , deveria enfatizar a profissionalizao e o uso de prticas de gesto do setor privado. Esse
modelo de reforma e de gesto foi efetivamente implementado durante o governo
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso []
170
cidadania e no fortalecimento do papel da sociedade civil na conduo da vida poltica do pas, pois questionava o Estado como protagonista da gesto pblica, bem
como a ideia de pblico como sinnimo de estatal [...] Uma concepo comeou a
se tornar predominante no mbito desse campo, a saber: a implementao de um
projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na definio
da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social
sobre as aes estatais e desmonopolizando a formulao e a implementao das
aes pblicas. Nesse contexto, multiplicaram-se pelo pas governos com propostas
inovadoras de gesto pblica, que abrigavam diferentes experincias de participao social. [...] Ampliava-se assim a insero do campo movimentalista, que passou
a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos conselhos de gesto,
comisses de planejamento e outras formas especficas de representao [...] Essa
viso alternativa tenta ir alm dos problemas administrativos e gerenciais [...]
Aps sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz Incio Lula da Silva tiveram
xito nas eleies presidenciais de 2002, levando ao poder uma coalizo que agrega
setores populares, partidos de esquerda e centro-esquerda, bem como setores do
empresariado nacional. Isso reacendeu a esperana de implementar um projeto que
se diferenciasse pela sua tentativa de promover e difundir as virtudes polticas do
campo movimentalista, reformulando as relaes entre o Estado e a sociedade no
que se refere aos direitos de cidadania. [...]
Na realidade, a vertente societal no monoplio de um partido ou fora poltica, nem apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em relao aos objetivos e caractersticas de seu projeto poltico.
A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo, baseia-se nas recomendaes dessas correntes para reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gesto, focalizando as questes
administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente a participao social e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.
[...]. O quadro 1 sintetiza a anlise comparativa.
171
172
Administrao
pblica gerencial
Administrao
pblica societal
Origem
Projeto poltico
Dimenses
estruturais
enfatizadas
na gesto
Dimenses econmico-financeira
e institucional-administrativa.
Dimenso sociopoltica.
Organizao
administrativa
do aparelho do
Estado
Abertura das
instituies
polticas
participao
social
Abordagem
de gesto
ATIVIDADES
1. Uma etapa do planejamento de polticas sociais a relativa aos recursos humanos,
materiais e financeiros. Escolha um deles e explique com suas prprias palavras.
173
174
175
177
Uma definio bastante aceita que avaliao um processo que visa determinar
objetivamente a pertinncia, eficincia, eficcia e efetividade das atividades realizadas
luz dos objetivos das mesmas. Trata-se de um processo organizativo para contribuir
no planejamento, na operacionalizao e nas futuras tomadas de decises (COHEN;
FRANCO, 1993).
Observa-se que na definio acima a frase processo que visa determinar objetivamente [...] denota a importncia dos indicadores sociais para a avaliao de projetos
sociais. Indicadores tais como taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, desemprego e ndice de Desenvolvimento Humano, informam sobre aspectos de uma realidade
e permitem medir ou verificar o quanto e como a implantao do projeto afetou os
indicadores importantes para o projeto. Segundo Jannuzzi (2004, p.15)
[...] indicador social [...] um recurso metodolgico [...] que informa algo sobre um aspecto da
realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma. [...] indicador social
um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulao e
reformulao de polticas pblicas.
178
Tipos de avaliao
A delimitao (e combinao) dos tipos de avaliao decorre da resposta a quatro
questes bsicas: Quando avaliar? Quem avalia? Como avaliar? O que avaliar? (SILVA e
SILVA, 2001; BARREIRA, 2000).
1
Nos itens deste captulo sero discutidas as avaliaes de eficincia, eficcia e efetividade.
Tipo de avaliao
Antes
Durante
Avaliao de processo
Depois
Para a questo Quem avalia? a avaliao pode ser externa (com pessoas externas ao projeto, geralmente especialistas no mtodo de avaliao e temtica do projeto);
interna (avaliao realizada pela equipe e gestores do projeto); mista (com especialistas em avaliao externos e membros internos) e participativa (avaliao que envolve
membros internos e a populao-alvo, alm de, algumas vezes, outros setores da sociedade civil e avaliadores externos). Desta pergunta decorrem trs tipos de avaliao:
Avaliadores
Tipo de avaliao
Avaliao participativa
Avaliao no participativa
A pergunta O que avaliar? respondida como avaliao dos seguintes elementos: da adequao do projeto situao social (localidade, populao-alvo, principalmente, e seus indicadores sociais), dos objetivos e metas, do uso dos recursos em relao
aos resultados e do cruzamento entre estes elementos. Mais exatamente avalia-se a pertinncia, eficincia, eficcia e efetividade de um projeto social, conforme o quadro abaixo:
Elementos
Tipo de avaliao
Avaliao de pertinncia
Objetivos e metas
Avaliao de eficcia
179
Elementos
Tipo de avaliao
Atividades X recursos
Avaliao de eficincia
Avaliao de efetividade
Avaliao de diagnstico
Este tipo de avaliao (tambm chamada ex ante ou de proposta) realizado
junto com a anlise da situao social que o projeto pretende mudar. Permite avaliar a
adequao do projeto s condies sociais analisadas, bem como s caractersticas da
populao-alvo do projeto. Esta avaliao busca verificar:
[...] a capacidade do projeto de responder s demandas e expectativas do pblico-alvo; a viabilidade
da proposta; a coerncia entre objetivos, estratgias e resultados pretendidos; o grau de prioridade
e de importncia do projeto para os beneficirios; o grau de adeso e envolvimento da comunidade
e pblico-alvo. Nessa fase, portanto, no s se levanta o conhecimento necessrio ao projeto, mas
conferem-se sua viabilidade e exequibilidade, ou seja, que condies polticas, tcnicas, financeiras
e materiais esto disponveis e podem ser mobilizadas para sua execuo. (CARVALHO, 2001, p. 74)
Avaliao participativa
180
Avaliao de processo
Avaliao realizada durante a operacionalizao do projeto para averiguar processualmente, o uso dos recursos e o desenvolvimento das atividades conforme o planejamento e reformulaes necessrias (eficincia), assim como, para acompanhar e
aferir o alcance dos objetivos (eficcia).
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Avaliao de impacto
Tambm denominada de avaliao de resultados ou pos facto por ocorrer aps o
trmino do projeto. A avaliao de impacto mede o desempenho do projeto, com discusses aprofundadas a respeito dos indicadores sociais. Este tipo de avaliao combina um conjunto de medidas sobre os resultados finais: alcance dos objetivos (eficcia),
utilizao dos recursos, execuo das atividades e benefcios alcanados (eficincia), e
modificaes mais profundas e permanentes que o projeto alcanou sobre a situao
social analisada inicialmente (efetividade). Neste sentido, uma avaliao final que
[...] deve correlacionar os dados que formataram o projeto: objetivos/metas/estratgias/pblicoalvo, metas propostas/atingidas e os resultados alcanados [...] A avaliao de impactos concentrase em aferir se os beneficirios diretos e a prpria organizao gestora experimentaram mudanas
efetivas em sua situao, como consequncia do projeto realizado. (CARVALHO, 2001, p. 81)
Avaliao de pertinncia
Avalia a adequao dos recursos, dos objetivos e das atividades do projeto perante a situao social e caractersticas da populao e localidade. A pertinncia de um
projeto averiguada, principalmente, por meio da avaliao de diagnstico (tambm
chamada de ex ante ou de proposta). Todavia, a pertinncia de um projeto tambm
pode ser verificada, durante ou aps sua realizao. Durante o desenvolvimento do
projeto a avaliao de sua pertinncia contribui para reformulaes que se fizerem necessrias; aps o trmino do projeto esta avaliao servir para ganhos de aprendizado
em projetos futuros.
Avaliao de eficcia
A eficcia de um projeto est relacionada ao alcance de seus objetivos. A sua gesto ser eficaz
medida que suas metas sejam iguais ou superiores s propostas. A eficcia deve ser medida na
relao estabelecida entre meios e fins, isto , o quanto o projeto em sua execuo foi capaz
de alcanar os objetivos e as metas propostas e o quanto ele foi capaz de cumprir os resultados
previstos. (CARVALHO, 2001, p. 72)
Avaliao de eficcia pode ser realizada durante e/ou aps a realizao do projeto. Ao ser realizada na fase de seu desenvolvimento combinada com as concepes
da avaliao processual.
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A avaliao da eficcia informa se o projeto como um todo (e cada atividade) atingiu os objetivos e metas, de que forma e quanto.
181
Avaliao de eficincia
A avaliao da eficincia averigua o uso dos recursos e o desempenho das atividades em relao aos benefcios que o projeto trouxe. Poder ser realizada no final
ou no decorrer da operacionalizao do projeto (oferecendo informaes para ajustes
necessrios), sendo que, neste caso, pode ser combinada com a avaliao processual.
A avaliao da eficincia de um projeto verifica e analisa a relao entre a aplicao
de recursos (financeiros, materiais, humanos) e os benefcios derivados de seus resultados. [...] A gesto de um projeto ser to mais eficiente quanto menor for o seu custo
e maior o benefcio introduzido pelo projeto. (CARVALHO, 2001, p. 71)
Avaliao de efetividade
Este tipo de avaliao busca elementos para medir e analisar as mudanas qualitativas e de longa durao que o projeto provocou na situao social na qual agiu.
Neste sentido, avaliao de efetividade , tambm, avaliao de impacto. A avaliao
de efetividade realizada aps o trmino do projeto e incorpora os resultados das
avaliaes de pertinncia, eficcia e eficincia, para aferir o grau de efetividade do projeto social. Isto exige esforos na busca de correlacionar objetivos, estratgias, contedos e resultados com os impactos produzidos (CARVALHO, 2001, p. 72). necessrio
tambm relacionar as condies encontradas aps o trmino do projeto com a situao social analisada nas primeiras etapas do planejamento do projeto. Por isso, uma
avaliao de efetividade ser tanto melhor quanto mais tiver meios para estabelecer
anlises comparativas. Neste sentido, importante acompanhar os indicadores sociais
da localidade durante o tempo de realizao do projeto.
A efetividade de um projeto est relacionada [...] relevncia de sua ao, sua capacidade de
alterar as situaes encontradas. A efetividade medida, portanto, pela quantidade de mudanas
significativas e duradouras na qualidade de vida ou desenvolvimento do pblico beneficirio da
ao que o projeto ou poltica foi capaz de produzir. (CARVALHO, 2001, p. 72)
182
No quadro necessrio observar que as clulas em branco das colunas sobre avaliadores significam que os elaboradores dos projetos devero escolher um
ou mais entre os tipos de avaliao (interna, externa, mista ou participativa) para cada uma das linhas.
Tipos de avaliao
Avaliadores
(a) Tempo/
(b) elementos
a) Antes
b) Situao social projeto
Avaliao de diagnstico
e/ou
Avaliao de pertinncia
a) Durante
b) Situao social projeto
Avaliao de pertinncia
a) Durante
b) Objetivos e metas
Avaliao de processo
e/ou
Avaliao de eficcia
a) Durante
b) Recursos benefcios
Avaliao de processo
e/ou
Avaliao de eficincia
a) Depois
b) Situao social projeto
Avaliao de pertinncia
a) Depois
b) Objetivos e metas
Avaliao de eficcia
a) Depois
b) Recursos benefcios
Avaliao de eficincia
a) Depois
b) Todos elementos de (b)
Avaliao de impacto
e/ou
Avaliao de efetividade
Cronograma de atividades
A ltima etapa do planejamento de um projeto social o cronograma de atividades. Nele para cada atividade planejada haver a previso do tempo para execuo, de
forma que quanto mais minucioso for o cronograma, melhores so as condies para
a gesto do tempo de cada atividade. interessante informar no cronograma os responsveis pela atividade, indicadores (nmeros e dados) para avaliao da atividade e
os objetivos especficos aos quais as atividades esto ligadas. Importante lembrar que
cada atividade, ou um grupo delas, realizada para alcanar objetivos especficos.
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183
Descrio da
atividade
Dengue
(inseres
na mdia).
DST/HIV/AIDS
Palestras nas
escolas municipais.
Cncer do colo de
tero (divulgao
na mdia).
Vacinao do
escolar
(divulgao na
mdia).
Dia Mundial da
Sade (divulgao na mdia).
184
Vacinao contra a
gripe (divulgao
da campanha na
mdia).
Campanha de
Combate Hansenase (Divulgao
da Campanha na
mdia).
Combate e controle da hipertenso
arterial (divulgao
da campanha na
mdia).
Responsvel
Prazo/
data
2003
Indicadores
de avaliao
De janeiro
a fevereiro.
Acompanhamentos
educativos,
indicadores e epidemiolgicos.
Fevereiro,
junho
e
dezembro.
Maro.
Maro
abril.
Abril.
Abril.
Abril.
Abril.
Dados Estatsticos
ndice de Cobertura Vacinal.
Qualitativo
quantitativo.
Dados Estatsticos
ndice de Cobertura Vacinal.
Atravs de dados
fornecidos pela
Unidade.
Objetivos especficos
do projeto social
Promover esclarecimento e informao sobre preveno de
doenas.
Promover divulgao sobre
aes municipais de sade.
Promover esclarecimento e informao sobre preveno de
doenas.
Promover divulgao sobre
aes municipais de sade.
Identificao:
ttulo do projeto;
responsveis institucionais e pessoais.
II. Sumrio
III. Introduo:
anlise da situao social;
populao-alvo;
justificativa,
IV. Objetivos:
Objetivo geral;
Objetivos especficos;
Metas.
VI. Recursos:
humanos;
materiais;
financeiros.
VII. Avaliao
VIII. Cronograma
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185
PLANEJAMENTO
(concepo e elaborao)
PROJETO
OPERACIONALIZAO
(implantao e continuidade)
TEXTO COMPLEMENTAR
186
Critrios de avaliao
(COUTINHO; MACEDO-SOARES; SILVA, 2006)
Ateno especial deve ser dada ao processo de avaliao, que permite alcanar
de forma mais adequada os resultados, com melhor utilizao dos recursos, alm de
munir os formuladores e gestores de informaes importantes para o desenho de
3
A ordem sequencial das etapas do planejamento tem uma lgica de encadeamento, isto , uma etapa fornecendo subsdios para outra. Entretanto, na realidade, este processo dinmico com etapas que se alteram e se justapem.
ATIVIDADES
1. Uma definio de avaliao que ela um processo que visa determinar objetivamente a pertinncia, eficincia, eficcia e efetividade das atividades realizadas
luz dos objetivos das mesmas. O que significa: determinar objetivamente?
187
2. Entre os oito tipos de avaliao discutidos, escolha dois e explique suas caractersticas.
3. Em equipe, escolha um projeto social (em sites, jornais). Reflita sobre os seus
objetivos e populao-alvo e responda: qual tipo ou tipos de avaliao voc
considera mais adequado para este projeto? Por qu? Responda em, no mximo, 10 linhas.
188
189
Gabarito
Planejamento: aspectos tericos e histricos
1. Porque o planejamento supe: a) domnio terico sobre o tema das polticas,
legislao e projetos concernentes e, tambm, dos processos de tomada de
deciso e implementao de polticas num contexto social; b) domnio de mtodos e tcnicas de elaborao e gesto de planos, bem como, de implementao, execuo e avaliao dos mesmos.
191
1. Questo social o conjunto das diversas expresses da desigualdade social, especialmente a pobreza ou pauperismo, reconhecidas nas sociedades a partir do
sculo XIX, como sendo geradas socialmente (isto , no so naturais ou uma
fatalidade) e cuj o fundamento so as contradies do capitalismo como forma
de produo e de organizao social, bem como os modos de resistncia a elas,
ou seja, movimentos e lutas sociais.
192
Citao de cinco expresses entre: pobreza, desigualdade social, agravos sociais para a sade, desemprego, condies de moradia abaixo do patamar do
que seria digno num contexto social, infncia e velhice desassistidas, explorao do trabalho e expropriao do produto do trabalho; precrio acesso ao patrimnio cultural que mais recentemente na histria esta relacionado ao acesso
educao escolar de qualidade, dificuldade de aquisio de alimentos que
garantam a nutrio.
Observao: o aluno poder lembrar outras. Ser considerada correta a resposta que citar exemplos de ausncia de direitos ou de falta de acesso aos recursos
da sociedade.
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2. O marco no sculo XIX com a consolidao da industrializao aos moldes capitalistas e a urbanizao acelerada e desordenada. Mas tambm este um marco da emergncia dos movimentos trabalhistas e das lutas sociais sob a inspirao dos direitos e do socialismo. A contradio entre a produo abundante de
riqueza e o aumento da pobreza nos aglomerados urbanos contribuiu para que
houvesse movimentos que questionassem esta situao social.
3. Duas pginas com texto dos prprios alunos (cpias de sites ou de jornais no
sero aceitas) com o seguinte contedo:
relato sobre a expresso da questo social escolhida em sites da internet ou
jornais;
pessoas e grupos sociais que vivenciam a situao (com dados e estatsticas,
quando possvel);
aes, polticas e projetos sociais desenvolvidos;
atores e organizaes sociais envolvidos;
opinio do(a) aluno (a) sobre a expresso da questo social escolhida em relao aos direitos e cidadania.
Gabarito
193
b. elaborarem explicaes de carter principalmente religioso ou ligado a incapacidades individuais para dizer a razo de os direitos serem ou no assegurados.
2. Direitos civis: liberdades de ir e vir, de expresso, econmica; direito vida, propriedade.
Novos direitos: relativos ao gnero (de mulheres, homossexuais), etnia (negros, ndios etc.), faixa etria (criana, adolescente e idoso), ao meio ambiente,
diversidade cultural e deficincia, por exemplo.
194
Exemplo1:
O direito ao desenvolvimento inclui, porm, no se esgota no crescimento econmico. O desenvolvimento um processo que vincula dois aspectos: capacidade de gerao de riquezas e de sua justa distribuio, o que requer o planejamento de polticas pblicas. Isto , os direitos humanos e o desenvolvimento
humano tm o objetivo de assegurar a liberdade, bem-estar e dignidade de todas as pessoas, em todos os lugares.
Exemplo 2:
Embora o aumento de renda pelo crescimento junto com a distribuio da riqueza seja uma das medidas mais importantes do desenvolvimento, no a nica, pois o desenvolvimento humano engloba os direitos de participao, lazer,
autonomia, apropriao cultural, sade, justia social e segurana, entre outros.
Direitos que asseguram o desenvolvimento das capacidades como condio de
liberdade e dignidade humanas.
Polticas pblicas
Gabarito
195
196
Polticas pblicas so formas de planejamento governamental visando coordenar os meios e recursos disposio do Estado, e tambm do setor privado e
suas atividades, para a realizao de objetivos e aes socialmente relevantes e
politicamente determinados.
Polticas pblicas so uma forma de interveno na sociedade nas esferas econmica (polticas de exportao e fiscal, por exemplo); cultural (poltica relativa
s artes e ao patrimnio arquitetnico, entre outras); social (tais como polticas
educacional e de assistncia social); e na prpria poltica (como no caso da poltica eleitoral).
2. A definio da agenda um perodo no qual temas e questes sociais, polticos e econmicos so definidos. Aparecem os conflitos e jogos de interesse
no mbito do Estado e da sociedade. Alguns assuntos (como aborto, porte de
armas, juros, reforma agrria, casamento de homossexuais, cotas em universidades para pessoas em situao de pobreza ou para etnias sujeitas discriminao, renda mnina, energia e combustvel, entre outros) passam a incorporar
a agenda pblica por conta das mobilizaes de movimentos sociais, da mdia,
de formadores de opinies, das elites econmicas e polticas, da Igreja etc. So
questes que provocam diferentes posies e concepes de direitos, mobilizam as instituies nacionais e internacionais, e as foras sociais e polticas que
entram em conflito e formam alianas. Alguns destes assuntos a depender daquelas foras e instituies adquirem prioridade no Estado, formando a agenda
pblica e tero o seu encaminhamento pelo governo por meio da legislao e
das polticas pblicas. As fases do ciclo decisrio das polticas pblicas so:
identificao de alternativas e avaliao das opes;
seleo das opes e adoo de uma alternativa;
implementao;
avaliao;
reajuste.
Polticas sociais
1. Polticas sociais so uma forma de planejamento governamental visando coordenar os meios e recursos para a realizao de aes que objetivam a garantia
do que a sociedade considera como direitos sociais. As polticas so formas de
transferncia de renda monetria ou de prestao de servios.
Gabarito
2. O planejamento de polticas e projetos sociais deve estar de acordo com a legislao para que possa atingir o objetivo de assegurar os direitos sociais. Principalmente necessrio o conhecimento dos objetivos e grupos sociais que a
legislao apresenta. Por exemplo, se estiver sendo elaborado um projeto que
197
198
nome do projeto;
indicar o princpio 1 (por exemplo, equidade) e justificar: o projeto apresenta o princpio da equidade porque seu objetivo reduzir a mortalidade
infantil;
indicar o princpio 2 (por exemplo, complementaridade com setor privado)
e justificar: o projeto realizado pela prefeitura em conjunto com determinada ONG e determinada empresa.
Gabarito
199
200
2. Estar correta a resposta que apresentar a explicao para duas entre as situaes abaixo elencadas:
pobreza advinda da privao ou insuficincia de renda (no geral rgos
como o Ministrio do Desenvolvimento Social e Secretarias de Estado da
Poltica de Assistncia Social consideram a renda familiar mensal at
salrio mnimo) associada principalmente privao ou precrio acesso
aos servios pblicos de sade, educao e assistncia social que proveem bens materiais e culturais. A pobreza, nestas duas dimenses causa
de outras situaes de vulnerabilidade e risco como subnutrio, moradia
precria, trabalho infantil, entre outros;
fragilidade ou rompimento de vnculos afetivos e de pertencimento sociais
em especial de crianas, adolescentes, idosos e pessoas com deficincia
cujas famlias no recebem apoio social para manter cuidados e convvio
com qualidade ou que romperam este convvio pelo abandono, negligncia ou outros fatores: incluindo aqui os moradores nas ruas e pessoas vtimas de violncia e explorao nos domiclios;
ciclos de vida a faixa etria considerada fator de vulnerabilidade pela
prpria condio que demanda mais cuidados sociais. No entanto, a idade
passa a ser um agravante no fator de risco social que requer cuidados especiais quando crianas, adolescentes e idosos esto sujeitos ao isolamento, abandono ou negligncia no convvio familiar e comunitrio ou sofrem
algum tipo de violncia;
Gabarito
201
202
Os recursos humanos so previstos de forma a possibilitar o alcance dos objetivos e contar com competncias e saberes (especializados e no especializados)
para a realizao das atividades. Os recursos financeiros necessrios tambm
so fatores a considerar na composio da equipe do projeto. A capacidade da
equipe e sua combinao de autonomia e conhecimento sobre o planejamento do projeto, que permitem que algumas atividades sejam reprogramadas
e novas sejam incorporadas no processo de desenvolvimento tendo em vista o alcance dos objetivos. A composio dos recursos humanos influencia no
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quanto ela pode contribuir para a execuo das atividades e alcance dos objetivos planejados, assim como para o enriquecimento destes.
Os recursos financeiros necessrios para um projeto so compostos pela previso das seguintes despesas: a) de capital ou investimentos (material permanente equipamentos ; obras, mobilirio); b) correntes ou custeio (materiais
de consumo tinta para impresso, canetas, materiais pedaggicos ou de expediente); c) pagamento de servios de terceiros e de membros da equipe; e d)
pagamento de passagens, dirias etc.
2. A resposta estar correta se o (a) aluno (a) escolher um dos modos de gesto e
explicar duas de suas caractersticas, com suas prprias palavras.
A gesto particularista tem baixo ou inexistente vnculo com a noo pblica e
de asseguramento de direitos de um projeto social. O elo entre o projeto e as
polticas pblicas no explicitado, mesmo quando o projeto financiado com
recursos pblicos e/ou que a organizao responsvel pelo projeto seja do terceiro setor, isto , instituda legalmente para realizao de aes de interesse pblico. O desenvolvimento do projeto gerido como se fosse um empreendimento
privado dos envolvidos. A populao-alvo vista mais como necessitada, carente
e objeto das aes do que como cidados e sua participao tem o sentido de
cooperao nas atividades que lhes so apresentadas.
A gesto tcnico-burocrtica marcada pela adeso inflexvel s decises hierrquicas e ao planejamento, mesmo quando a dinmica da realidade e o maior
conhecimento sobre a situao social exigiriam reformulaes e adequaes de
encaminhamento. No planejamento do projeto os procedimentos de captao
e administrao de recursos (que so atividades-meio para que os objetivos sejam alcanados e as atividades desenvolvidas) so os momentos privilegiados,
bem como destacado o conhecimento especializado. A populao-alvo pode
ser encarada como receptora das aes que os tcnicos lhe informam como
necessrias. Por isso, a participao social admitida quando calculada como
benfica, e, no geral, baseia-se na divulgao de informao e solicitao de
colaborao das pessoas para quem o projeto se destina.
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Gabarito
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A gesto participativa (ou societal) refora o sentido pblico das aes e dos
recursos para o projeto. Este sentido atribudo tanto para os recursos pblicos
estatais, como, tambm, para aqueles provenientes da sociedade civil, pois so
entendidos como forma de transferir e democratizar o acesso aos direitos de
cidadania. As atividades-meio de administrao dos recursos so percebidas
como estratgias para manter a transparncia e possibilitar o controle pela populao. O processo participativo concebido como forma de fortalecer a autonomia e fomentar a cultura poltica democrtica da populao-alvo. A participao social dinamizada nas etapas centrais do desenvolvimento do projeto
social (no planejamento, na execuo e na avaliao) por meio da divulgao
de informaes, cooperao nas atividades, mas tambm, pela existncia de
condies para as pessoas envolvidas deliberarem, isto , participarem do processo decisrio.
A gesto em rede uma variao no interior dos outros modos de gesto, assim,
na gesto gerencial ou participativa pode haver a articulao de ONGs, de rgos do Estado, de empresas e de associaes de bairro, locais e internacionais,
formando uma rede de parceiros num projeto social. De fato, mais comum
a gesto em rede nos modelos gerencial e participativo, possivelmente pelas
caractersticas de maior proximidade com a populao e transparncia administrativa, presentes nos dois modos de gesto, o que permite a abertura para
parcerias.
avaliao participativa:
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Gabarito
avaliao realizada durante a operacionalizao do projeto para averiguar processualmente, o uso dos recursos e o desenvolvimento das atividades conforme o planejamento e reformulaes necessrias (eficincia), assim como, para
acompanhar e aferir o alcance dos objetivos (eficcia).
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avaliao de eficcia:
a avaliao da eficincia averigua o uso dos recursos e o desempenho das atividades em relao aos benefcios que o projeto trouxe. Poder ser realizada
no final ou no decorrer da operacionalizao do projeto (oferecendo informaes para ajustes necessrios), sendo que, neste caso, pode ser combinada
com a avaliao processual.
avaliao de efetividade:
Gabarito
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