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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

USP
Programa Interunidades de Ps-Graduao em Energia
PIPGE
(EP/FEA/IEE/IF)

ENERGIA ELTRICA E POLTICAS PBLICAS:


A EXPERINCIA DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO
NO PERODO DE 1934 A 2005

Mnica Landi

So Paulo
2006

2
MNICA LANDI

Energia eltrica e polticas pblicas:


a experincia do setor eltrico brasileiro
no perodo de 1934 a 2005

Tese apresentada ao Programa Interunidades de Ps-Graduao em


Energia da Universidade de So Paulo (Escola Politcnica /
Faculdade de Economia e Administrao / Instituto de Eletrotcnica
e Energia / Instituto de Fsica) para obteno do ttulo grau de
doutora em energia.

Orientao: Prof. Dr. Clio Bermann

So Paulo
2006

3
AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE
TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA
FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

FICHA CATALOGRFICA

LANDI, Mnica.
Energia eltrica e polticas pblicas: a experincia do setor eltrico brasileiro no perodo
de 1934 a 2005 / Mnica Landi; orientador: Dr. Clio Bermann So Paulo, 2006.
219p. : il.; 30 cm
Tese (Doutorado Programa Interunidades de Ps-Graduao em Energia) EP / FEA /
IEE / IF da Universidade de So Paulo.
1. Polticas Pblicas 2. Setor eltrico reestruturao 3. Setor eltrico regulao
4. Setor eletrointensivo I. Ttulo.

TITA, AO CAIO E AO FBIO PELA SORTE DE


T-LOS AO MEU LADO.

5
AGRADECIMENTOS
A finalizao do presente trabalho s foi possvel graas ao apoio recebido por
diversas pessoas que, direta ou indiretamente, contriburam para que eu pudesse vencer este
desafio.
Dentre os professores do IEE, registro um agradecimento especial ao Professor Dr.
Ildo Sauer que, ao me convidar para participar do processo seletivo de 2001, possibilitou a
minha entrada formal no Instituto, bem como aos Professores Dr. Francisco Anuatti Neto e
Dr. Sinclair Guerra que enriqueceram a compreenso do tema escolhido, atravs de seus
esclarecimentos e comentrios, durante a fase de qualificao.
Do ponto de vista institucional, deve ser assinalado o apoio recebido da PUC/SP,
atravs da disponibilizao da bolsa de capacitao docente/CEPE (Comisso de Ensino de
Pesquisa) durante o ano letivo de 2004, bem como pela Fundap (Fundao do
Desenvolvimento Administrativo) e Secretaria de Estado de Economia e Planejamento, em
particular no perodo de concluso desse trabalho. Ressalte-se, contudo, que nessas
instituies, eu tive a sorte de ter podido contar com o constante estmulo de duas grandes
amigas, Margret Althuon e Mirna Ayres Issa Gonalves, cuja cumplicidade eu receio nunca
conseguir retribuir.
Registro, ainda, um carinho especial a todos os familiares e amigos que
acompanharam a evoluo da presente tese e que, assim como eu, nos ltimos tempos,
torceram para a sua concluso. Como a lista enorme, no explicitarei nomes, como de
costume, para no magoar ningum por uma eventual omisso, mas tenham certeza de que
a todos deixo consignada a minha eterna gratido. minha me, entretanto, faltam palavras
para agradecer o carinho e a dedicao dispensados aos meus filhos, durante meus longos
perodos de ausncia, que espero poder compensar daqui para frente.
Ao Fbio, companheiro de todas as horas, ao Caio e Tita, meus queridos filhos, s
me resta agradecer pela pacincia que tiveram comigo, em particular nos ltimos meses, e
dividir com vocs a sensao de dever cumprido. Muito obrigada.
Por fim, gostaria de registrar meu profundo agradecimento ao meu orientador,
Professor Dr. Clio Bermann, por seu estmulo e eterna disposio em ajudar para a
concluso do meu projeto. Os erros e omisses, contudo, como de praxe, so de inteira
responsabilidade da autora.

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RESUMO

LANDI, M. Energia eltrica e polticas pblicas: a experincia do setor eltrico brasileiro


no perodo de 1934 a 2005. 2006. 194 p. Tese de doutorado. Programa Interunidades de
Ps-Graduao em Energia. Universidade de So Paulo.

O presente trabalho foca-se na anlise do processo de reestruturao do setor eltrico


brasileiro, em particular nas mudanas ocorridas do ponto de vista institucional e
regulatrio, entre os anos de 1995 a 2004. Tendo como pano de fundo esse cenrio, a tese
preocupa-se em analisar a evoluo do papel do Estado e sua relao com as polticas
pblicas orientadas para esse segmento da infra-estrutura nacional. Analisa-se, de um lado,
a passagem do padro de interveno estatal para o modelo mercantil privado, institudo a
partir de 1995, e de outro, as diversas adaptaes vivenciadas pelo setor ao longo do binio
2003/2004. Neste particular, destaca-se o novo papel atribudo s agncias reguladoras e ao
Estado, bem como a nova poltica mercantil, de preos e de planejamento redefinida para o
setor. Por fim, luz de toda a discusso abordada sobre Estado, polticas pblicas e
setoriais, planejamento e modelo regulatrio, caracteriza-se a poltica industrial brasileira,
divulgada em novembro de 2003, e sua possvel articulao tanto com as premissas
levantadas no modelo de reestruturao do setor eltrico brasileiro em curso no Pas, quanto
com a reviso da insero do Brasil no cenrio internacional, dado o peso que os produtos
ligados a empresas eletrointensivas, vm ganhando na pauta de exportao brasileira. Neste
particular, so analisadas as estratgias adotadas por tais empresas na tentativa de reduzir o
custo do insumo energia, em seus processos produtivos, no mbito das regras vigentes no
pas, em especial, no Ambiente de Contratao Livre (ACL). Conclui-se que a articulao
entre poltica industrial e setor eltrico s ser possvel, se for definida com clareza uma
nova estratgia de desenvolvimento sustentvel para o Brasil, capaz de superar os limites
impostos pela poltica macroeconmica de curto prazo.

7
ABSTRACT

LANDI, M. Electricity and public policies: the experience of the Brazilian electrical sector,
1934 to 2005. 2006. 210 f. Doctoral Thesis. Inter-departmental Graduate Program in
Energy. Universidade de So Paulo.

This study analyzes the restructuring of the Brazilian electrical sector, in particular the
institutional and regulatory changes between 1995 and 2005. With this context as a
backdrop, the dissertation analyzes the evolution of the role of the State and its relation
with public policies related to this sector of national infrastructure. It analyzes, the shift
from the pattern of state intervention to free market model, implemented starting in 1995,
as well as the various adaptations the sector underwent in 2003-2004. In this regard,
attention is given to the new role attributed to regulatory agencies and to the State, as well
as the new commercial, price and planning policies implemented for the sector. Finally, in
light of the discussion of the State, public and sectoral policies, planning and regulatory
model, a description is provided of the Brazilian industrial policy announced in November
of 2003, and its possible connection with the premises revealed in the model of
restructuring of the electrical sector under way in Brazil, as well as the rethinking of the
role of Brazil in the international context, given the weight that electricity-intensive
products have been gaining in terms of exports. In this regard, the strategies of such
companies to reduce energy costs in their production process, in the context of Brazilian
rules and regulations, and in particular, the Free Contracting Environment (ACL), are
analyzed. It is concluded that coordination of industrial policy and the electrical sector will
only be possible if there is a clearly defined sustainable development strategy for Brazil,
able to overcome the limitations of short-term macroeconomic policies.

8
SUMRIO
INTRODUO
CAPTULO 1: ESTADO, REGULAO ECONMICA E POLTICAS
PBLICAS: a evoluo da abordagem econmica para
o setor eltrico

15

1.1 - Mercado ou interveno estatal


1.2 - Regulao econmica e servios pblicos
1.2.1 - Regulao econmica e as agncias reguladoras
1.2.2 - Mecanismos de regulao: a questo do regime tarifrio
1.2.2.1. Tarifao pela taxa de retorno
1.2.2.2. Tarifao pelo custo marginal
1.2.2.3. Price Cap
1.2.2.4. Regulao por desempenho (yardstick competition ou benchmark)
1.2.2.5. Tarifa pelo preo
1.3 - Regulao econmica e polticas pblicas

23
31
35
37
38
38
39
40
40
40

CAPTULO 2: O ESTADO E O DESENVOLVIMENTO DO SETOR


ELTRICO BRASILEIRO: as polticas pblicas durante o
perodo de 1934 1989
2.1 - Introduo
2.2 - A formao do setor eltrico brasileiro: do nacionalismo implacvel do
Presidente Getlio Vargas criao da Eletrobrs
2.3 - O desenvolvimento do setor de energia eltrica e as reformas do perodo
1964/79
2.4 - A crise dos anos 80 e os efeitos das polticas de ajustamento para o
setor eltrico nacional
CAPTULO 3: A REESTRUTURAO DO SETOR ELTRICO
BRASILEIRO: a adoo de um novo modelo institucional
durante os anos 90 e a reviso no binio 2003-2004
3.1 - Um cenrio em mutao: a nfase liberal da poltica econmica
dos anos 90
3.2 - A reestruturao do setor eltrico e sua regulamentao bsica: da
Lei n. 8.631/93 Lei n 9.648/98
3.3 - Os (des)ajustes da reestruturao do setor eltrico:
de 1998 at 2002
3.3.1 - As tentativas de correo: as propostas do Relatrio Kelman e da
Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica
3.3.2 - As principais medidas implementadas durante o racionamento e
a Lei n 10.438/2002
3.4 - O novssimo modelo institucional do setor eltrico brasileiro: a reviso
ocorrida entre 2003/2004 e os resultados dos leiles de energia existente,
realizados em 2004 e 2005

23

47
47
47
71
88

95
95
100
121
130
138
141

3.5 - A proposta de mudana na legislao relativa s agncias reguladoras:


o Projeto de Lei n 3.337/2004

152

CAPTULO 4: SETOR ELTRICO E POLTICA INDUSTRIAL: uma


estratgia de articulao para o Brasil

159

4.1 - Introduo
4.2 - O enfoque dado ao tema Poltica Industrial e de Comrcio Exterior,
durante o perodo compreendido entre 1990-2002, e seus efeitos
na pauta de exportao brasileira
4.3 - A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE,
divulgada em novembro de 2003
4.4 - A PITCE e o Setor Eltrico Brasileiro: uma resposta do setor
eletrointensivo
4.4.1 - O setor eletrointensivo e a opo pela autoproduo
de energia eltrica
4.4.2 - O setor eletrointensivo e o Ambiente de Contratao
Livre (ACL)
4.4.2.1 - Participao no leilo de compra de excedente de energia eltrica
4.4.2.2 - Ambiente de contratao livre e os leiles de compra de energia
para uso prprio

159
161
167
174
175
184
185
189

CONSIDERAES FINAIS

193

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

198

ANEXO: AS EXPERINCIAS INSTITUCIONAIS E REGULATRIAS


DE PASES SELECIONADOS: os casos ingls, noruegus e
argentino

205

10
LISTA DE TABELAS
.

Tabela 1.1. - Taxas mdias anuais de crescimento de economias capitalistas


avanadas (1960/1978)

26

Tabela 1.2. - Taxas mdias anuais de crescimento de economias em


desenvolvimento (1960/1985)

27

Tabela 2.1. Mudanas na estrutura de importaes brasileiras, em


percentagens anuais mdias (1901-1929)

49

Tabela 2.2. - A estrutura industrial brasileira em 1919 e 1939 (distribuio


percentual do valor agregado total)

50

Tabela 2.3. - Grupo Light: consumo de energia eltrica, para anos


selecionados

51

Tabela 2.4. - Evoluo de indicadores econmicos selecionados


(1925-1945)

52

Tabela 2.5. - Principais rubricas do balano de pagamentos brasileiro


(1937-1947), em US$ milhes

55

Tabela 2.6. - Comisso Mista Brasil - Estados Unidos - Programa de Energia


Eltrica (1952- 1957)

59

Tabela 2.7. - Plano de Metas - previso de acrscimo de potncia instalada


de energia eltrica, por grupos de obras (1957-1965)

65

Tabela 2.8. - A evoluo da capacidade instalada de energia eltrica, por


categoria de concessionrio (1952-1961)

66

Tabela 2.9. - Participao do BNDE na expanso da capacidade instalada


de energia eltrica (1954-1962)

67

Tabela 2.10. - Tarifas de energia eltrica (1963-1973)

75

Tabela 2.11. - Arrecadao do IUEE e do emprstimo compulsrio


(1961-1970)

76

Tabela 2.12. - Participao (%) das fontes de recursos do setor de energia


eltrica (1967/1973)

77

Tabela 2.13. - Setor eltrico: evoluo da capacidade instalada e do consumo


de energia eltrica (1963-1973)

78

11
Tabela 2.14. - Energia Eltrica: Inverses, em Cr$ Milhes (1969 1973)

81

Tabela 2.15. - Taxa de inflao, evoluo do PIB e balana comercial


(valores FOB)

83

Tabela 2.16. - Energia eltrica: inverses Cr$ Milhes (1974-1980)

85

Tabela 2.17. - Estrutura dos ingressos brutos anuais, segundo a propriedade


do capital por tomador, com destaque para participao do
setor de energia (1972-1980) em %

86

Tabela 2.18 - Fontes de recursos do setor de energia eltrica


(1974-1984) em %

87

Tabela 2.19. - Setor eltrico: evoluo da capacidade instalada e do consumo


de energia eltrica (1973-1979)

88

Tabela 2.20. - Tarifa de fornecimento, taxa de remunerao mdia, IUEE,


EC, CRC e RGR (1980-1991)

91

Tabela 2.21. - Perfil do endividamento do setor eltrico, por moeda e prazo


em US$ milhes, a preos constantes de 1989

92

Tabela 2.22. Indicadores selecionados par o perodo 1980-1991

93

Tarifa 3.1. - Preos mdios de energia eltrica nas gestes Collor e


Itamar Franco, em R$ dez/95

98

Tabela 3.2. - Principais resultados do balano de pagamentos do


Brasil (1984-1998)

99

Tabela 3.3. - Preos mdios de energia eltrica para


1995-1998, mdia mensal de R$ julho/98

103

Tabela 3.4. - Resultados dos leiles de privatizao do setor eltrico


(1995-2000)

120

Tabela 3.5. - Abrangncia das agncias estaduais conveniadas

124

Tabela 3.6. - Valores previstos e repassados, 1998-2002

125

Tabela 3.7. - Preos Mdios de energia para 1999-2002

141

Tabela 3.8. - Valores previstos e repassados, 2003-2005

158

12
Tabela 4.1. - Previso de consumo de energia eltrica (MWh) dos setores industriais
eletrointensivos

175

Tabela 4.2. - Capacidade instalada de gerao eltrica de autoprodutores em MW,


em 31/12/2004

182

Tabela 4.3. - Principais compradores do leilo de excedente de energia


eltrica, vinculados ao setores eletrointensivos.

186

Tabela 4.4. - Principais compradores do leilo de excedente de energia


eltrica por setores

187

Tabela 4.5. - Vendedores do leilo de excedente de energia eltrica

188

Tabela 4.6. - Distribuio do total ofertado, por submercado de entrega

189

13
LISTA DE QUADROS

Quadro 1.1. - Modelos estruturais propostos para o setor

29

Quadro 2.1. - Prioridades de Governo

84

Quadro 3.1. - Sumrio dos principais problemas apontados no Relatrio Kelmann


e os temas que deveriam ser investigados

130

Quadro 3.2. - Sntese dos Relatrios de Progresso do Comit de Revitalizao do


Setor Eltrico

132

Quadro 3.3. - Principais Agentes e suas Funes

145

Quadro 3.4. Resultados dos leiles de energia existente, realizados em


2004 e 2005

151

Quadro 4.1. - Sumrio do PITCE Balano 2005

172

Quadro 4.2. - Usinas licitadas pela ANEEL para autoproduo


(AP)/Produo Independente (PI) de propriedade
de setores industriais eletrointensivos: 1995 2002

177

Quadro 4.3. - Outras usinas hidreltricas licitadas para autoproduo


(AP)/Produo Independente (PI) de propriedade
de setores industriais eletrointensivos, com anuncia
da ANEEL: 1995 2002

179

Quadro 4.4. - Situao das usinas fiscalizadas pela ANEEL julho/2006

181

14
LISTA DE FIGURAS
Figura 3.1. - Agncias reguladoras criadas no Brasil e os convnios firmados
com a ANEEL

123

Figura 3.2. - Convivncia do Mercado Regulado e do Mercado Competitivo

149

Figura 3.3. - Mecanismos licitatrios

150

15
INTRODUO
O presente trabalho procura relacionar a evoluo do setor eltrico brasileiro com a
orientao predominante de polticas pblicas no perodo compreendido entre 1934 e 2005,
de maneira a demonstrar que existe, de fato, forte associao entre a poltica estabelecida
para esse importante segmento da infra-estrutura nacional e o encaminhamento dado aos
demais instrumentos de poltica econmica definidos para o Pas. Dessa forma, o objetivo
central do trabalho o de mostrar como se processa essa articulao e seus efeitos sobre o
modelo institucional e econmico-financeiro organizado para o setor ao longo desses anos.
O texto preocupa-se, tambm, em avanar no sentido de sinalizar uma possvel
correlao entre a poltica energtica em curso e a poltica industrial divulgada em
novembro de 2003, pela equipe do Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do
Comrcio Exterior, uma vez que s ser possvel uma transio sintonizada em direo a
uma trajetria de desenvolvimento, caso sejam intensificados os estudos voltados juno
de diversas polticas ativas de governo. Neste particular, sugere-se a ampliao da
discusso, ainda tmida, sobre o papel das fontes de energia renovveis, em especial os
biocombustveis, onde o Brasil poderia se transformar em um grande exportador no
apenas do produto em si, mas tambm, de capacidade tecnolgica, abrindo espao para a
reviso da estratgia, por exemplo, de outras cadeias de exportaes, tais como a de setores
eletrointensivos. Na ausncia, entretanto, de tal reviso, o estudo aponta as sadas
encontradas pelas empresas vinculadas a esse segmento da industrial nacional, no ambiente
regulatrio definido para o setor eltrico, tendo em vista a posio assumida por tais
commodities na pauta de exportaes brasileiras, em especial ao final dos anos 90.
A motivao para a escolha do tema, por outro lado, centra-se na evidente
importncia que o insumo energia assume no processo de desenvolvimento dos pases. No
caso brasileiro, pode-se constatar que, desde o incio do processo de industrializao, os
gargalos diagnosticados para a rea so sempre entendidos como fortes barreiras ao
crescimento da economia nacional, levando formulao, em distintas oportunidades, de
polticas especficas, com o propsito de superar tais limites.
Partindo-se dessa percepo, identificam-se dois momentos particulares de
orientao no encaminhamento dessas polticas. Na primeira fase, compreendida entre 1934

16
a 1989, prevalece a forte atuao do Estado, tanto na consolidao de desenho institucional
e econmico-financeiro para o setor, em especial entre os anos de 1964, com a criao da
Eletrobrs, at 1979, quando o setor viveu seu grande perodo de expanso, quanto como
agente responsvel e indutor dos investimentos na rea. A segunda fase, por sua vez, iniciase em 1990, quando h a passagem de um padro de interveno estatal para um modelo
mercantil privado, apesar das adaptaes vivenciadas pelo setor ao longo do binio
2003/2004.
Essa periodizao, entretanto, revela, tambm, estreita relao com os princpios e
fundamentos econmicos dominantes no contexto internacional, em cada uma das etapas
demarcadas, tornando de extrema valia entender de que forma ocorre esta relao para o
caso brasileiro e seu impacto para o setor eltrico nacional.
Isto porque, na primeira fase, dado o entendimento predominante poca de que se
a economia fosse abandonada lgica do mercado correria um srio risco de funcionar em
crise, a interveno direta do Estado, preconizada pelos fundamentos da teoria keynesiana,
prevalece na maioria dos pases centrais e em desenvolvimento. Assim, o amplo consenso
acerca das limitaes do mercado permitiu a adoo de uma orientao de poltica
econmica centrada na presena do Estado na atividade econmica interna, em uma poltica
fiscal garantidora da execuo de polticas de renda e de administrao da demanda
agregada, e nas despesas pblicas, como principal motor de uma fase continuada de
expanso econmica, com destaque inclusive para a atuao das empresas estatais,
viabilizando, dentro desse paradigma, o desenvolvimento do setor eltrico brasileiro.
Tal comportamento, entretanto, a partir da dcada de 80, d sinais de forte
descompasso, em particular dado o esgotamento do padro de financiamento anterior que,
para os pases da Amrica Latina, acaba intensificando o endividamento externo e rolagem
da dvida interna. Nesse ambiente, ganha destaque o retorno s prticas de polticas
econmicas mais ortodoxas, centradas em um enfoque monetrio restritivo e na austeridade
fiscal, atravs de expressivos cortes nos gastos pblicos correntes, incluindo seus
investimentos produtivos. Reforma tributria, da previdncia e do prprio Estado
estimulada de maneira a contribuir para a reduo do dficit pblico, neutralizando, assim,
seu efeito sobre a demanda global e o processo inflacionrio.
Em paralelo, assumem papel de destaque, de um lado, os programas de privatizao,

17
dado o elevado estoque de ativos produtivos estatais transacionveis, capazes de minimizar
o estoque da dvida pblica, e de outro, a reviso dos prprios modelos institucionais,
regulatrios e econmico-financeiros organizados para os principais setores da infraestrutura nacional, sob os argumentos da perda de eficincia produtiva e a busca pela
ampliao do atendimento com maior qualidade e menores tarifas1.
Ressalte-se, entretanto, que essa nfase fiscal, na articulao da privatizao s
demais medidas de poltica econmica, priorizando a transferncia de seus ativos pblicos
para a iniciativa privada, acaba se sobrepondo a uma racionalidade setorial. Abandona-se,
assim, a opo de aliar a privatizao a uma poltica mais ampla de reestruturao
industrial, que exigiria a reviso prvia do aparato institucional/regulatrio, a partir de um
novo entendimento do papel do Estado e de sua insero na economia nacional.
Dessa forma, neste contexto que se inicia o segundo perodo de evoluo do setor
eltrico brasileiro, cujo processo de reestruturao vivenciado, particularmente, entre 1995
e 2002, vai ao encontro da nova ordem econmica que, ao defender a competitividade e a
globalizao das economias, coloca o Estado na posio de agente regulador de modos
mais efetivos e eficientes de produo de bens e servios, at ento sob as mos de
monoplios pblicos, dentro dos mecanismos e da dinmica do mercado.
Nessa linha, identificam-se os segmentos de mercado potencialmente competitivos,
desverticalizando o modelo integrado anterior que, para o caso do setor eltrico, passa pelo
reordenamento das reas de negcios em produo de energia (gerao), transporte nas
tenses mais altas (transmisso), transporte com o especfico objetivo de atendimento a
consumidores finais (distribuio) e vendas no varejo, com a funo de medir e faturar os
consumidores finais (comercializao). Com isso, o setor passa a ser visto como um
negcio, capaz de permitir a entrada de recursos no curto prazo, contribuindo para o
ajuste fiscal e do balano de pagamentos, sob a justificativa da falncia do poder de
financiamento do Estado.
1

Assim, o Estado abandona suas funes empresariais, responsveis em grande parte pelo desenvolvimento
industrial desses pases, acreditando que as desestatizaes, articuladas s demais medidas voltadas para a
diminuio das necessidades de financiamento do setor pblico, venham a garantir a entrada de recursos no
curto prazo, com a pretenso de se reduzir a demanda futura por gastos fiscais, liberando, assim, recursos para
a rea social. Dessa forma, o elevado estoque de ativos produtivos estatais transacionveis possibilitaria a
troca patrimonial de um crescente e rgido estoque de dvida pblica.

18
Completando tal orientao e como forma de contornar eventuais falhas de
mercado,

entendidas

como

assimetria

de

informao,

externalidade

negativa,

comportamento colusivo ou no otimizante dos agentes, indivisibilidades e outras violaes


das hipteses neoclssicas para o equilbrio geral competitivo, tenta-se montar um novo
sistema institucional relacionado regulao econmica dos servios pblicos, com a
introduo de um novo regime tarifrio e formas contratuais efetivas, capazes de repassar
para o mercado a arbitragem da maior parte dos riscos assumidos pelos agentes
econmicos.
A partir desse entendimento, a metodologia empregada neste trabalho recorreu a
diversos autores que, ao longo dos ltimos anos, preocuparam-se em caracterizar a
evoluo do setor eltrico brasileiro, com nfase em seus aspectos institucionais, padro de
financiamento, incluindo a questo tarifria, bem como as mudanas setoriais ocorridas ao
longo do perodo em questo, com a incluso de textos que contriburam para identificar as
principais medidas de poltica econmica utilizadas como pano de fundo na anlise do
contexto estudado.
Particularmente, no que se refere discusso sobre a defesa de uma poltica
industrial para o Pas, foi de grande valia o texto de Erber (2002), que conseguiu, em meio
a vozes discordantes, introduzir o debate sobre o tema, ao colocar que o Estado deva se
manter como agente estruturante nas novas foras produtivas, atravs de aes especficas,
voltadas para a introduo de inovaes tecnolgicas e o aprimoramento das capacitaes
locais, tanto em empresas como em cadeias produtivas. A partir desta viso, foi possvel
alinhavar uma relao entre a poltica industrial brasileira e o modelo do setor eltrico
brasileiro, reforando o pressuposto de que o projeto de desenvolvimento nacional deva ser
marcado, por exemplo, pela busca da sustentabilidade energtica2 e pela preocupao de
reavaliar a importncia que o insumo energia pode assumir para a sociedade3.
2

A noo de sustentabilidade energtica pode ser entendida como sendo a busca pela incorporao de fontes
renovveis de energia (biomassa, elica, solar, etc...) no processo de produo, respeitando o meio ambiente,
de forma a assegurar s geraes futuras os recursos naturais e energticos, ainda disponveis, e criar um novo
conceito de sociedade, revendo a lgica do consumo e desperdcio presentes na sociedade capitalista. Essa
noo de sustentabilidade energtica foi amplamente explicitada em Bermann (2002), captulo 1.
3
Sabe-se que a energia representa tanto um insumo bsico, no processo produtivo, quanto um determinante
do padro de qualidade de vida da sociedade, por ser um bem pblico. Dessa forma, tarefa do Estado, seja
atravs da definio de suas polticas setoriais e/ou mecanismos de regulao, auxiliar na busca do acesso a
esse servio, minimizando o processo de excluso social, bem como, na identificao de tarifas diferenciadas,

19
Foi pesquisada, ainda, a legislao que cobre o setor, com destaque para as
alteraes verificadas do ponto de vista institucional e regulatrio, alm das informaes
constantes na ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica) e na CCEE (Cmara de
Comrcio de Energia Eltrica), de maneira a contribuir para a elaborao de quadros
especficos utilizados ao longo do texto. O trabalho recorreu, tambm, a consultas e pginas
eletrnicas especializadas, com o propsito de identificar diferentes posicionamentos afetos
aos agentes e grupos de interesse envolvidos com o setor, com particular ateno sobre a
ABRACE (Associao Brasileira de Grandes Consumidores Industriais de Energia e de
Consumidores Livres).
Assim, o presente trabalho ser distribudo em quatro captulos, alm desta
introduo e das consideraes finais. O primeiro captulo tem a preocupao central de
analisar a evoluo do papel do Estado e sua relao com as polticas pblicas orientadas
para o setor eltrico, a partir de suas principais caractersticas, lembrando que, como bem
coloca Guimares (2000, p.20), as polticas setoriais deveriam ser capazes de atender aos
seguintes objetivos prioritrios: a) o aumento de produtividade; b) a reduo de custos; c) a
melhoria da qualidade dos produtos; e d) o repasse desses ganhos ao consumidor.
Nessa abordagem, a nfase ser discutir, com base nos principais fundamentos
predominantes ao longo do perodo estudado, em que contexto d-se a passagem do padro
de interveno estatal para o modelo mercantil privado e as mudanas regulatrias atreladas
a esse movimento, com destaque para os mecanismos de regime tarifrio. Na seqncia,
feita uma breve associao entre os princpios que norteiam a regulao econmica e sua
possvel articulao com outras aes pblicas, particularmente com a conduo de uma
poltica industrial para o pas.
O segundo captulo destaca a evoluo do setor eltrico brasileiro, resgatando desde
a criao do Cdigo de guas, em 1934, at a fase de endividamento externo e a crise dos
anos 80, que culminou com a implantao de diversas polticas de ajustamento para o setor.
Na verdade, a distribuio do captulo tenta ser fiel s diversas fases por que
passaram o setor, mapeando as principais medidas adotadas durante o nacionalismo do
Presidente Getlio Vargas, a importncia que a criao da Eletrobrs assumiu para o setor,
para garantir a competitividade de setores produtivos selecionados. Essa preocupao foi explicitada em
Bermann (2002, p. 18).

20
com nfase nas reformas conduzidas no perodo entre os anos de 1964 a 1979, e as
modificaes relacionadas estrutura de financiamento do setor, no qual a participao dos
recursos prprios acaba, progressivamente, sendo substituda pela de origem externa,
levando a constrangimentos no superados na dcada seguinte.
Isto porque, ao final do ciclo de crescimento ficam evidentes os limites da atuao
do Estado no setor eltrico brasileiro, explicados, de um lado, pela sua subordinao aos
interesses da poltica macroeconmica, nem sempre sintonizada aos objetivos setoriais, e de
outro, dadas s contradies internas do prprio modelo institucional e econmicofinanceiro organizado para o setor, que acabou se revelando inadequado, em razo da
intensificao dos conflitos federativos.
Dessa forma, o terceiro captulo buscar levantar o modelo de reestruturao
desenhado para o setor eltrico brasileiro, ao longo da dcada de 90, cujo processo teve
incio em 1993, quando regras de seu funcionamento passaram por modificaes
importantes e vrias propostas de remodelao institucional e financeira do setor
comearam a ser discutidas4.
Na seqncia, exposto o modelo final para o setor apresentado, em 1997, durante
a gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir da proposta formulada pelo
Consrcio liderado pela empresa Coopers & Lybrand, contratado pelo Ministrio das
Minas e Energia e pela Eletrobrs, para a execuo do estudo. Centrando sua anlise na
elaborao de um modelo regulatrio/institucional, bem como um modelo mercantil e de
financiamento para o setor eltrico brasileiro, a proposta buscou atingir dois objetivos
bsicos, quais sejam: a) manter, a princpio, as funes poltica e de regulamentao nas
mos do Governo e; b) transferir, ao setor privado, a responsabilidade sobre operao e
investimento, anteriormente a cargo do setor pblico. Com isso, o Estado, de um lado,
concentraria suas aes na formulao de polticas para o setor, delineando, inclusive, a
base de atuao do agente regulador e, de outro, transferiria a responsabilidade sobre a
operao e investimento ao setor privado e de benefcios aos usurios, decorrentes do novo
arranjo mercantil.

Dentre tais medidas merecem destaque: a) Lei 8.631/93, que eliminou o regime tarifrio pelo custo do
servio; e b) Decreto 1.009/93, que criou o SINTREL, sugerindo a desverticalizao contbil das
concessionrias, ambas analisadas no Captulo 3.

21
A partir da descrio do modelo e da regulamentao bsica a ele vinculada, em
particular no que se refere s mudanas institucionais/regulatrias e ao modelo mercantil, o
captulo tenta identificar alguns limites dessa opo, que aos poucos foi se mostrando
inadequada para o setor eltrico brasileiro. A crise de racionamento de energia, vivenciada
ao longo de 2001, tambm mapeada no terceiro captulo, acaba por reforar os limites dessa
reforma, tornando-se alvo de inmeros questionamentos. Nesse cenrio, sobressai a
fragilidade do aparato regulatrio/institucional, bem como a ausncia de uma clara poltica
energtica capaz de responder aos objetivos centrais da reforma, mergulhando o setor em
um ambiente de incertezas, resultado tanto da forma prematura com que foi encaminhada
sua desverticalizao e privatizao, quanto da falta de regras claras de atuao dos
diversos agentes envolvidos. Conforme explicita Sauer (2002, p. 2), a renncia, pelo
Estado, de seu papel de planejador e orientador de polticas em um setor de vital
importncia para o desenvolvimento social e econmico do pas, acaba por acentuar os
limites impostos pela reforma.
Completando o captulo, so apresentadas as tentativas de correo, propostas no
mbito do Relatrio Kelmann e pela Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica, alm
das diversas adaptaes vivenciadas pelo setor eltrico brasileiro, ao longo do binio
2003/2004, sob administrao do Presidente Lus Incio Lula da Silva, particularmente no
que se refere ao novo papel das agncias reguladoras e do Estado, com destaque para a
atuao do Ministrio das Minas e Energia, bem como nova poltica mercantil, de tarifas
e de planejamento redefinida para essa rea da infra-estrutura nacional.
Por fim, o quarto captulo visa, inicialmente, mapear, luz de toda a discusso
levantada sobre Estado, polticas pblicas e setoriais, planejamento e modelo regulatrio, a
poltica industrial, divulgada em novembro de 2003, e a sua possvel articulao tanto com
as premissas levantadas no novssimo modelo de reestruturao do setor eltrico
brasileiro5, quanto com a reviso da insero do Brasil no cenrio internacional, tendo em

5
Registre-se que o termo novssimo aqui utilizado, conforme ser explicitado no captulo terceiro, visa
apenas diferenciar a reviso implementada, em especial durante os dois primeiros anos da gesto do
Presidente Lus Incio Lula da Silva e ainda em curso no pas, com a reestruturao conduzida ao longo da
dcada de 90, por entender que ambas retratam tentativas muito recentes de rearticular o setor eltrico
brasileiro, no buscando, portanto, revelar nenhum tipo de conotao pejorativa ao termo.

22
vista que nos ltimos anos, vm ganhando espao, na pauta de exportao brasileira, os
produtos ligados a empresas eletrointensivas, que possuem baixo valor agregado.
Na seqncia, sero analisadas, ainda, as estratgias adotadas por tais empresas na
tentativa de reduzir o custo do insumo energia, em seus processos produtivos, no mbito
das regras vigentes no pas, em especial, na participao em empreendimentos de usinas
hidreltricas de energia, como autoprodutores e/ou produtores independentes, no Ambiente
de Contratao Livre (ACL).

23
CAPTULO 1: ESTADO, REGULAO ECONMICA E POLTICAS PBLICAS:
a evoluo da abordagem econmica para o setor eltrico

1.1.

Mercado ou interveno estatal


O perodo ps-guerra foi marcado por uma elevada e sistemtica ampliao e

interveno estatal na economia, fundamentada na crtica terica de Keynes6 s doutrinas


associadas defesa do capitalismo laissez-faire, ainda presentes em fins do sculo XIX e
incio do sculo XX, cujos principais elementos ideolgicos, sintetizados por Hunt (1982,
p. 426), eram:
(1) a teoria da distribuio baseada na produtividade marginal, que retratava o
capitalismo concorrencial como um ideal de justia distributiva; (2) o argumento da
mo invisvel, que retratava o capitalismo como um ideal de racionalidade e
eficincia; e (3) a f na natureza automtica e auto-regulvel do mercado, que
demonstrava que as principais funes do Governo deveriam ser fazer cumprir os
contratos e defender os poderes e privilgios da propriedade privada.

Tais elementos assegurariam os argumentos em favor dos mercados auto-ajustveis,


expressos, particularmente, na Lei de Say7, em que toda oferta cria sua prpria demanda,
limitando-se, assim, as funes do governo da poca, regido pelo rigor oramentrio do
Estado Mnimo, ou seja, poucas despesas poucos impostos. Infelizmente, depresses, cada
vez mais freqentes, minaram essa base terica, levando sua reviso.
nesse ambiente, que legitimada a interveno econmica direta do Estado,
defendida por Keynes, em dois vetores bsicos de atuao: i) na expanso e generalizao
dos mecanismos de garantia de renda, expressa no sistema de transferncia, bem como na
ampla expanso da prestao de servios sociais, principalmente educao, sade e infraestrutura urbana; e ii) no envolvimento crescente do Estado, direto e indireto, na produo
de bens e servios.
6

John Maynard Keynes (1883-1946), em sua obra intitulada A Teoria Geral do Emprego, dos Juros e da
Moeda, publicada em 1936, procura mostrar o que teria acontecido com o modo de produo capitalista,
particularmente no perodo entre a primeira guerra mundial e a grande depresso de 1929. Ao demonstrar que
as premissas relativas ao mercado auto-ajustvel tinham perdido sua utilidade ideolgica, passa a defender
uma nova orientao de poltica econmica, onde a interveno estatal torna-se fundamental instrumento na
luta para preservar o sistema.
7
Jean-Baptiste Say (1767-1832) foi autor da obra Um Tratado de Economia Poltica, cuja finalidade central
era demonstrar que o resultado natural de uma economia capitalista era a harmonia social e no o conflito de
classes. Considerava-se discpulo de Adam Smith, autor de A Riqueza das Naes.

24
Como expressa Brunhoff (1991), para Keynes o importante induzir um processo
de colocao da mo-de-obra, de distribuio das rendas e de absoro dos produtos,
defendendo, no apenas o financiamento pblico de obras que criem empregos, mas
tambm, investimentos privados.
Na verdade, abandonada lgica do mercado, Keynes acreditava que a economia
correria o risco de funcionar em crise. Por esse motivo, defendia a interveno econmica
direta do Estado sobre o volume de investimentos, de maneira a induzir a criao de
empregos, compensando, assim, a eventual insuficincia das empresas privadas.
Dessa forma, o envolvimento do Estado, como bem sintetiza Prado (1994, p. 12),
esteve relacionado a motivaes referentes criao, utilizao e sustentao de parcelas
do sistema produtivo, em quatro pontos centrais, a saber: 1) implantao de setores
econmicos estratgicos em economias com baixa disponibilidade de capital; 2) interesse
em controlar/interferir na composio e no volume de demanda agregada e setorial; 3)
garantia de oferta de insumos bsicos e estratgicos; e 4) sustentao de indstrias e/ou
empresas em dificuldades econmicas e financeiras, seja por se tratar de setores
estratgicos, seja por envolver polticas regionais e/ou de emprego.
Essa interveno estatal, como bem coloca Brunhoff (1991, p. 22), assumiu o nome
de poltica econmica, ao representar um conjunto de medidas discricionrias que afetavam
a economia nacional atravs do oramento (poltica financeira), da poltica monetria (ao
sobre o crdito e a taxa de cmbio), da poltica social (regulamentao dos salrios,
instalao de regimes de seguro), da poltica comercial (concesso de subsdios) e da
poltica industrial (adoo de incentivos fiscais e creditcios em setores selecionados).
Em outras palavras, o amplo consenso acerca das limitaes do mercado permitiu a
adoo de uma orientao de poltica econmica centrada, principalmente, na presena do
Estado na atividade econmica nacional, em uma poltica fiscal garantidora da execuo de
polticas de renda e de administrao da demanda agregada, e nas despesas pblicas,
mesmo que em gastos militares, como principal motor de uma fase continuada de expanso
econmica.
Essa tendncia reforada, ainda mais, dado o forte dinamismo apresentado,
especialmente pelo grande capital monopolista norte americano, que introduz sua estrutura

25
industrial e seus padres de consumo, atravs de uma nova articulao da economia
mundial. Conforme colocam Coutinho e Belluzzo (1998, p. 23):
Essa articulao se processou em vrios planos. Pelo seu peso e caractersticas, a
economia americana assegura uma dinamizao generalizada de todo o conjunto
das economias avanadas, abrindo brechas, em seu mercado interno, notadamente
para a penetrao de produtos alemes e japoneses, cujos setores exportadores eram
fundamentais para a manuteno de seus respectivos ritmos de crescimento.

Alm disso, as empresas americanas, ao se instalarem no Mercado Comum


Europeu, levam os grandes capitais europeus a se fortalecerem, com o objetivo de, tambm,
consolidarem suas posies nesse mercado.
Evidentemente que esse movimento, de internacionalizao do capital monopolista,
acaba avanando para os pases perifricos, que esto iniciando seus processos de
industrializao, muitos desses tambm com uma forte presena do Estado, dada a
fragilidade do capital privado domstico. Assim, os pases em desenvolvimento passam a se
beneficiar da entrada desses investimentos externos, representando um dos principais
elementos que viabilizou esse rpido processo de acumulao8.
Como resultado, por quase trinta anos, as principais economias capitalistas
conseguiram manter os nveis adequados de demanda efetiva, em decorrncia da crescente
atuao estatal, tendo os gastos pblicos como principal fator anticclico do perodo,
mesmo que determinadas aes exigissem a presena do Estado apenas por um perodo de
tempo especfico e limitado.
A partir de meados da dcada de 70, contudo, esse receiturio keynesiano d
mostras de que incapaz de impedir a crise. A economia mundial mergulha em uma etapa
descendente de um longo ciclo de crescimento, marcada pela desacelerao dos
investimentos, em parte explicada por Coutinho (1998, p.50), como sendo resposta
exausto da etapa acelerada de internacionalizao das grandes empresas, especialmente
dos oligoplios internacionais, que acabou por gerar uma crise global de superacumulao
industrial aps 1974, levando crescente ampliao da capacidade ociosa existente9.

Oliveira, F. (1984) em seu livro A Economia da Dependncia Imperfeita faz uma brilhante abordagem da
articulao existente entre padres de acumulao, oligoplios e Estado, para o caso brasileiro.
9
Coutinho (1998), em seu artigo intitulado Percalos e problemas da economia mundial capitalista. Estado,

26
A Tabela 1.1. retrata as quedas percentuais no patamar de crescimento econmico
vivenciadas pelas principais economias capitalistas avanadas, durante o perodo
compreendido entre 1960 e 1978.

Tabela 1.1
Taxas mdias anuais de crescimento das economias capitalistas avanadas para o
perodo 1960/1978
Pases
Mdia 1960/73
Mdia 1974/78
Queda do patamar de
(%)
(%)
crescimento
(%)
Estados Unidos
3,9
2,2
-44
Japo
10,5
3,7
-65
Alemanha
4,9
1,7
-65
Frana
5,7
2,8
-51
Inglaterra
3,2
1,0
-69
Canad
5,0
3,4
-32
Itlia
5,2
1,9
-63
Fonte: OCDE, extrado de Coutinho (1998, p. 46).

Ademais, conforme argumenta Coutinho (1998, p. 50), a prpria quadruplicao do


preo do petrleo, nesse momento, comprometeu ainda mais as taxas de acumulao,
levando a uma forte reao inflacionria e colocando a crise energtica em destaque, ao
revelar outro aspecto da crise estrutural do padro tecnolgico dominante desde o incio do
sculo XX, isto , a massificao do consumo de bens durveis (automveis,
eletrodomsticos etc.) que superimps um determinado padro de uso de recursos
energticos e matrias-primas, com um fluxo de demanda crescente..., e disparos nos
preos relativos.
Nesse ambiente, caracterizado pela estagnao, isto , alta de preos com
recesso, logo, desemprego, era de se esperar que as bases da poltica econmica
keynesiana fossem questionadas, ressuscitando os velhos princpios liberais abandonados
em meados do sculo XX, marcados pelo discurso: Estado intervencionista ou mercado
regulador; gastos pblicos e desperdcios ou iniciativa privada eficiente.
Assim, a crise de superacumulao, decorrente do processo de acumulao do

estagnao e riscos financeiros, detalha as diferentes variveis que interferiram no enfraquecimento do


dinamismo da economia mundial capitalista durante essa fase.

27
capital das principais economias avanadas, alm de revelar uma crise social ao rebaixar o
valor real dos salrios, em razo das presses inflacionrias aceleradas, transforma-se,
tambm, em uma crise do prprio Estado, ao evidenciar os limites de sua atuao.
Este cenrio, conforme se verifica na Tabela 1.2., impacta nos pases da Amrica
Latina, um pouco mais tarde, porm de forma mais perversa, uma vez que os governos
perderam o controle de seus oramentos, enquanto polticas monetrias flexveis haviam
conduzido a uma inflao galopante, como assinala Stiglitz (2002, p.43).
Tabela 1.2
Taxas mdias anuais de crescimento de economias em desenvolvimento, selecionadas
para o perodo 1960/1983, em %
Pases
Mdia
Mdia
Mdia
Queda do
Queda do
1961/73
1974/78
1979/85
patamar de patamar de
(A)
(B)
(C)
crescimento crescimento
(B/A)
(C/A)
Argentina
3,9
1,2
0,3
-69
-92
Brasil
7,6
6,4
3,1
-16
-59
Mxico
6,7
5,7
4,1
-15
-39
Fonte: Corecon/SP, extrado do Banco Mundial. Elaborao prpria.

Dessa forma, a partir de meados dos anos 80, enfatizado o retorno s prticas de
polticas econmicas mais ortodoxas, centradas em um enfoque monetrio restritivo e na
austeridade fiscal, atravs de expressivos cortes nos gastos pblicos correntes, incluindo
seus investimentos produtivos. Reforma tributria, da previdncia e do prprio Estado
estimulada de maneira a contribuir para a reduo do dficit pblico, neutralizando, assim,
seu efeito sobre a demanda global e o processo inflacionrio10.
Completando esse conjunto de medidas, programas de privatizao so conduzidos
e/ou a reestruturao de vrias indstrias so defendidas, na busca de uma adaptao,
conforme destaca Pontes (1999), nova era de competitividade e globalizao das
10

Esse conjunto de medidas pode ser sintetizado no que, em novembro de 1989, passou a ser denominado
Consenso de Washington, representando uma corrente de pensamento, centrada na defesa de regras tcnicas
em favor da economia de mercado, que visavam, em tese, a recuperao econmica dos pases latinoamericanos, formulada a partir de um texto do economista John Williamson, do International Institute for
Economy. As dez regras que sintetizam o Consenso de Washington so: disciplina fiscal, reduo dos
gastos pblicos, reforma tributria, juros de mercado, cmbio de mercado, abertura comercial, investimento
estrangeiro direto, com eliminao das restries, privatizao das estatais, desregulamentao (afrouxamento
das leis econmicas e trabalhistas) e direito de propriedade.

28
economias, na qual o desafio centra-se em encontrar modos mais efetivos e eficientes de
produzir bens e servios, at ento sob as mos de monoplios pblicos, dentro dos
mecanismos e da dinmica do mercado.
Na verdade, como aponta Arajo (1997), a onda de inovaes tecnolgicas,
centrada, basicamente, nos avanos experimentados nos segmentos da microinformtica e
das telecomunicaes, contribui para reforar a tese de que muitos dos servios de utilidade
pblica poderiam ser radicalmente reestruturados, desde que mantidas reguladas as partes,
que permanecessem monoplios naturais, e retirado o controle do Estado, das demais,
tendo em vista sua incapacidade em responder, prontamente e de forma eficiente, s
mudanas em curso.
Baseada na teoria dos mercados contestveis11, a ascenso do pensamento
neoliberal, defendido inclusive pelas principais instituies globais, particularmente, Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e Banco Mundial (BIRD), passa a questionar a presena da
interveno estatal, em qualquer setor da atividade econmica. A lgica que prevalece :
menos Estado, mais mercado.
Entretanto, como forma de contornar eventuais falhas de mercado12, a montagem ou
o desenvolvimento de um sistema institucional eficiente relacionado regulao econmica
dos servios pblicos, torna-se necessrio. Acredita-se que a flexibilizao operacional e a
fragmentao das empresas prestadoras de servios pblicos, com a introduo de um
nmero maior de operadores em cada sistema/segmento, em associao com a montagem
de mecanismos operacionais de regulao, sejam suficientes para atrair mais facilmente o
capital privado, aumentar a concorrncia e satisfazer as demandas especficas destes
servios pblicos, por consumidores e cidados, de modo mais eficiente e barato que se
possa obter em condies de mercado.
No caso especfico do setor eltrico, o movimento de reforma de sua organizao
11

A teoria dos mercados contestveis, que tem em Baumol (1982) um dos seus principais tericos, defende
que, em determinadas condies, tais como a ausncia de barreiras entrada e sada, um monoplio poder
ter comportamento aproximadamente competitivo, em decorrncia da simples ameaa de entrada de novas
firmas.
12
Como ressalta Arajo (1997), a justificativa clssica para a regulao econmica a existncia de falhas de
mercado, podendo ser entendida como: assimetria de informao, externalidade negativa, comportamento
colusivo ou no otimizante dos agentes, indivisibilidades, e outras violaes das hipteses neoclssicas para o
equilbrio geral competitivo.

29
industrial, iniciado ao final da dcada de 80, mantm essa mesma lgica, ao estabelecer
como principal objetivo a introduo da concorrncia na gerao de eletricidade e na
prestao de servios eltricos. Para atender a essa finalidade, passou a prevalecer a
seguinte orientao:
i) os capitais privados substituam o Estado na gesto da indstria de suprimento de
energia; ii) as empresas eltricas sejam desverticalizadas para viabilizar a
concorrncia no suprimento de seus servios; iii) o rgo regulador passe a atuar
como interface entre o governo e os agentes do mercado eltrico e, tambm, como
responsvel pela arbitragem de eventuais conflitos de interesses entre esses agentes;
iv) seja introduzido um novo regime tarifrio, orientado para a busca da eficincia
econmica; e v) seja estruturado um regime contratual, que repasse para o mercado
a arbitragem da maior parte dos riscos assumidos pelos agentes econmicos
(IPEA, 1997, p. 9).

Evidentemente, que o grau de adoo destes princpios tem variado de pas para pas
e dependido, em muito, da matriz energtica, da parceria pblico-privada pretendida para o
setor luz de uma nova estrutura de mercado, da formatao do regime regulatrio, alm,
claro, da prpria importncia que esse movimento de reestruturao setorial assume para o
ajuste das contas internas e/ou para a ampliao da capacidade de oferta de energia eltrica
do pas. De qualquer modo, a maioria dos modelos de reestruturao tem buscado
minimizar a atuao do Estado, criando estruturas que induzam os atores eficincia
econmica, a partir da competio no setor, com a transferncia para o mercado da
responsabilidade pela sua expanso, conforme caracterizado no Quadro 1.1., que sintetiza a
descrio de cada modelo estrutural passvel de ser utilizado.

Caractersticas
Definio

Quadro 1.1.
Modelos estruturais propostos para o setor
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Monoplio em
todos os nveis

Competio na
gerao e
comprador
nico

Competio na
gerao e
escolha para
distribuidoras

No
No
No

Sim
No
No

Sim
Sim
No

Competio na gerao
Escolha para varejistas
Escolha para consumidor final

Fonte: Hunt e Shuttleworth (1996)

Modelo 4
Competio na
gerao e
escolha para o
consumidor
final
Sim
Sim
Sim

30
Em outras palavras, o chamado Consenso de Washington, como sinaliza Canuto
(2000), ao se fixar em torno das bandeiras da privatizao, desregulamentao e
liberalizao comercial, acabou dando pouca ateno s instituies e complementaridade
entre as esferas pblica e privada na economia, tendo em vista que o automatismo de
mercado tambm produz distores. Assim, entendendo que tanto os mercados como o
Estado podem falhar, defende que o sucesso econmico depende do reforo mtuo e do
aprimoramento simultneo de tais instituies.
Neste ambiente, a reviso do modelo do setor eltrico e sua incluso no modelo de
desenvolvimento no devem mais se limitar simples assuno dos pases emergentes ao
processo de globalizao e ao seu receiturio de estabilidade monetria, austeridade fiscal e
liberdade comercial/financeira, conforme preconiza a maioria das autoridades econmicas
locais. Passa, sim, pela adequao da fora do Estado e do escopo de suas funes,
conforme prope Fukuyama (2004), visando construir um Estado capaz de definir polticas
pblicas ativas, que, de um lado, no eternizem privilgios nem mascarem ineficincias
setoriais, e, de outro, minimizem a lgica imediata dos mercados de cristalizar situaes
de baixo crescimento ou forte desigualdade social, Canuto (2000).
Dessa forma, duas questes parecem ganhar relevncia na busca deste equilbrio,
que prev um processo de reaparelhamento do Estado, em seus aspectos legais,
institucionais, administrativos e mesmo operacionais, adequados s particularidades de
cada pas. A primeira refere-se caracterizao da prpria evoluo da regulao
econmica como um importante elemento integrador desse movimento ao assumir
responsabilidades bastante especializadas e especficas, delimitadas em suas leis de
constituio, com relao orientao, coordenao, regulamentao e fiscalizao de
aspectos das polticas e dos procedimentos gerais de cada setor, como bem colocam os
autores Cintra e Bonini (1997, p. 7). E a segunda centra-se na prpria atuao do Estado,
com o intuito de definir polticas de carter estratgico para o desenvolvimento da
economia nacional e, particularmente, para o setor eltrico.
Dentro desta preocupao, os prximos itens tentaro mapear a evoluo da
regulao econmica focada no setor eltrico, objeto da presente tese, para, na seqncia,
discutir a sua articulao com uma estratgia de poltica industrial voltada para esse setor.

31
1.2.

Regulao econmica e servios pblicos


Evidentemente que a regulao das atividades econmicas no uma prtica que

surge, somente ao final do sculo XX, acompanhando os processos de privatizao.


Conforme lembra Arajo (1997, p.1),
Desde as antigas civilizaes de Babilnia, Egito e China at os dias de hoje, parte
significativa das normas e leis de cada sociedade visa ordenar a atividade
econmica de modo a garantir a prosperidade geral. Na verdade, no existe
mercado funcionando sem alguma base de leis, normas e convenes sociais, que
lhe do sua forma especfica e at seu contedo.

O sentido moderno, contudo, que ganha destaque, refere-se a rgos e regulamentos


existentes para controlar a estrutura e o funcionamento de servios pblicos, em especial,
transportes, energia eltrica, gs, comunicaes, gua e saneamento bsico. Segundo o
autor,
Estes setores tm em comum, no todo ou em parte, algumas caractersticas
importantes: seus produtos so considerados bsicos para a vida econmica e social,
nas sociedades modernas; apresentam significativas externalidades em seu
funcionamento, ou seja, as transaes afetam terceiros e a prpria coletividade;
dentro do prprio setor podem existir economias de escala e escopo (monoplios
naturais), bem como complementaridades que favoream a coordenao sobre a
competio; tendem a necessitar investimentos importantes, com longos prazos de
maturao e esses investimentos so especficos ao setor, com irreversibilidade
(custos irrecuperveis).

Assim, essas caractersticas implicam a necessidade de algum tipo de interveno


pblica, com o objetivo de garantir que tais servios pblicos sejam prestados, mesmo que
pela iniciativa privada, de forma aceitvel, do ponto de vista econmico e social. Com o
avano dos processos de privatizao, at mesmo os pases sem tradio nesse tipo de
conduta, passam a incluir em seus modelos institucionais, agncias regulatrias, capazes de
atender a essas exigncias, para cada um dos diferentes setores.
Nesta linha, a misso regulatria, com base nas consideraes levantadas por Pires e
Piccinini (1999), centra-se em:
a) atingir a eficincia econmica, garantindo o servio ao menor custo para o

32
usurio13;
b) impedir o abuso do poder de monoplio, assegurando a menor diferena entre
preos e custos, de forma compatvel com os nveis desejados de qualidade do
servio;
c) garantir o servio universal, como direito de cidadania, e a qualidade do servio
prestado;
d) propiciar o estabelecimento de canais para atender a reclamaes dos usurios ou
consumidores sobre a prestao dos servios, de forma a impedir discriminaes
injustas entre consumidores;
e) estimular a inovao (identificando oportunidades de novos servios, removendo
obstculos e promovendo polticas de incentivo inovao);
f) buscar a padronizao tecnolgica e a compatibilidade entre equipamentos; e
g) preservar a segurana e a proteo ao meio ambiente, fiscalizando as externalidades.

Em suma, do exposto parece ficar claro que a regulao teria como objetivo central
garantir o bem estar da sociedade podendo ser, como ressaltam os autores, at mesmo,
compreendida como uma resposta poltica do aparelho de governo s presses de grupos de
interesse de consumidores e empresas, com objetivos conflitantes entre si ou com terceiros.
13

Na verdade, como bem destacado por Possas, Ponde e Fagundes (1997, p.86), o objetivo central da
regulao de atividades econmicas no promover a concorrncia como um fim em si mesmo, mas
aumentar o nvel de eficincia econmica dos mercados correspondentes. Os autores lembram, ainda, que so
utilizados na anlise econmica basicamente quatro conceitos de eficincia: produtiva, distributiva, alocativa
e dinmica. O primeiro consiste na utilizao, com mximo rendimento e mnimo custo, da planta produtiva
instalada e respectiva tecnologia. O segundo refere-se capacidade de eliminao, por meio da concorrncia
ou de outro dispositivo, de rendas monopolsticas ou outros ganhos temporrios por parte dos agentes
individuais. O terceiro, de eficincia alocativa, o mais controvertido tendo se tornado praticamente sinnimo
de eficincia econmica. Isto porque, na viso das aplicaes normativas da anlise econmica, em particular
a de origem paretiana, os chamados teoremas de bem estar mostram que s os mercados sob concorrncia
perfeita, em equilbrio geral, permitem alcanar o timo de Pareto, ao igualar o preo do produto ao seu custo
marginal. Dessa forma, as aes regulatrias estariam buscando, atravs de sua atuao, alcanar a condio
paretiana, nas situaes em este ambiente de concorrncia perfeita no se verifica. Finalmente, a eficincia
dinmica um conceito que considera o mercado como ambiente seletivo, ou seja, com a capacidade de
selecionar inovaes de produto e de processo que resultem em reduo futura de custos e de preos e em
melhoria da qualidade dos produtos.

33
Dessa maneira, as agncias regulatrias surgiriam pela demanda de grupos sociais, como
uma instituio extra-mercado par resolver conflitos econmicos, necessria para proteger
tanto os usurios quanto os investidores.
Nesses termos, embora certas adaptaes, na reorganizao ou na montagem do
modelo regulatrio, sejam realizadas, na busca de torn-lo mais adequado estrutura
setorial, jurdica e institucional existentes, entre os diversos pases, alguns pontos centrais
parecem nortear a implantao das agncias regulatrias. Dentre eles destacam-se14, por
exemplo:
a) a independncia das agncias tanto em relao ao governo quanto no que diz
respeito aos demais agentes do setor. Esse aspecto fundamental para que o
regulador possa cumprir sua misso pblica de defesa do bem estar dos
consumidores e tenha autoridade suficiente para fazer a arbitragem de conflitos
entre acionistas, consumidores, empresas e governo. Essa independncia funo,
inclusive, da autonomia de seus recursos financeiros, o que s poder ser possvel
caso suas receitas sejam compostas por recursos oramentrios prprios,
provenientes, em geral, da outorga de concesses e de taxas cobradas pela
fiscalizao das atividades das firmas reguladas;
b) a diretoria deve ser estvel para viabilizar sua independncia decisria, assim como
bem definidas, por mecanismos estatutrios e regras estabelecidas pelo Poder
Executivo e Legislativo, as funes e atribuies das agncias. Com isso, podero
ser reduzidos os riscos dos investidores em relao a possveis atos discricionrios
do poder concedente e ampliados a capacidade de fiscalizao da sociedade;
c) a agncia deve ser suficientemente especializada para reduzir, ao mximo, as
assimetrias de informao e os riscos de captura, dando legitimidade ao
regulatria, uma vez que muitas vezes dever ser exercido o poder de arbitragem; e
d) existncia de cooperao entre os diferentes rgos reguladores, setoriais ou no, no
sentido de adoo de procedimentos, abordagens e ritos processuais similares, em
especial no que diz respeito defesa da concorrncia e do consumidor. Desta forma,
deve ser garantido o acesso s informaes necessrias para as adequadas

14

Essas caractersticas foram extradas de Pires e Piccinini (1999).

34
investigaes sobre os casos de comportamento anticompetitivo e de neglicncia na
qualidade do servio prestado.

Completando os princpios bsicos relacionados ao regulatria, cumpre


destacar, ainda, que so identificados, a partir da bibliografia pesquisada, dois padres de
regulao. A regulao dos servios pblicos de infra-estrutura (utilities) e a regulao de
mercados em geral, destinada preveno e represso de condutas anticompetitivas
(antitruste).
A primeira, denominada por Possas, Ponde e Fagundes (1997, p.87-88) como
regulao ativa, constitui uma interveno voltada no a induzir maior concorrncia, mas a
substitu-la por instrumentos e metas administrados publicamente, em atividades
econmicas caracterizadas por falhas de mercados. Assim, atravs da atuao
permanente e de carter interventivo, poderiam ser controlados, particularmente, os preos
adotados por essas empresas, bem como a qualidade dos servios prestados.
No outro lado, tem-se a regulao reativa, que, de acordo com os autores, atravs do
monitoramento ad hoc, no sistemtico, seria acionada somente por iniciativa de interesses
privados ou difusos ameaados, envolvendo condutas anticompetitivas previstas em lei, ou
pela ocorrncia de atos de concentrao (fuses e aquisies), tambm previstos em lei,
de forma a evitar o aumento substancial do poder de mercado das empresas envolvidas, e
com isso, o risco de futuras condutas prejudiciais concorrncia.
Para efeito da presente tese, a anlise cobrir apenas a regulao ativa, uma vez que
sua preocupao avaliar a atuao das agncias regulatrias e, portanto, suas prticas
preventivas, particularmente nos segmentos de energia eltrica mantidos em regime de
monoplios, bem como sua capacidade de acompanhar e fiscalizar o desempenho dos
agentes envolvidos, de forma a intervir em situaes de conflitos e inibir prticas abusivas
de poder.
Com esta preocupao, a seguir sero caracterizados alguns aspectos relacionados
prtica regulatria, com destaque para os principais mecanismos de controle utilizados em
segmentos monopolistas, em especial no que se refere aos regimes tarifrios, visando
atingir, a partir do acompanhamento dos custos, dos lucros e da alocao de recursos

35
resultados de remunerao dos servios pblicos de energia eltrica, muito semelhante a
ambientes mais competitivos, atendendo, assim, sua principal misso regulatria.
1.2.1

Regulao econmica e as agncias reguladoras


Do exposto, parece ficar claro que a regulao ativa pode ser compreendida,
como um conjunto de leis e controles que se originam do governo e afetam o
funcionamento do mercados, interferindo, deste modo, na eficincia interna e
alocativa de empresas e de indstrias (Santana e Oliveira, 1999, p. 59).

Dessa forma, a preocupao primria do sistema regulatrio criar mecanismos de


incentivo, capazes de influenciar as aes dos agentes envolvidos, minimizando as falhas
na operao dos mercados, expressas em termos de externalidades15, de poder e de
assimetrias de informaes. Nesta linha, a ao regulatria costuma se concentrar em trs
pontos, isto , qualidade, preos e condies de entrada e sada, de maneira a buscar
padres de qualidade dos servios oferecidos, a garantir a eficincia produtiva e a impedir a
discriminao entre os consumidores, visando o bem-estar da sociedade.
Evidentemente, como ressaltam Santana e Oliveira (1999, p. 60), essa no uma
tarefa fcil, uma vez que cabe, de um lado, ao regulador induzir a firma a tomar decises de
preos, produo e investimentos que respondam aos interesses da sociedade, nas
condies acima destacadas, e de outro, a firma maximizar seus lucros ou receitas.
Como neste movimento h uma ntida divergncia de objetivos, de suma
importncia consolidar um desenho institucional, no qual os reguladores possam atuar de
forma independente, a partir de mandatos bem definidos e expressiva capacitao tcnicooperacional, tornando-os impermeveis s aes de captura. Isto porque, h uma forte
tendncia captura do rgo regulador, em decorrncia de problemas de disponibilidade e
acesso a informaes16, onde esse passa a confundir o interesse comum com os interesses
da prpria indstria que por ele regulada, ou, da mesma forma, a subordinar suas decises

15

Isto , quando o bem-estar de um agente econmico (empresas ou consumidores) diretamente afetado


pelas aes de terceiros.
16
Dentre os vrios tipos de assimetrias de informaes, Salgado (2003, p.15/16) destaca dois em especial: a)
permitir que a agncia estabelea compromissos com grupos de interesses (compartilhar rendas) s expensas
dos consumidores; e b) dificuldade da agncia de avaliar custos e benefcios esperados, tendo em vista a falta
de transparncia das empresas reguladas e do acesso s reais informaes.

36
a outros interesses do governo, inclusive sua instrumentalizao.
Dentre as formas de inibir essa conduta, Salgado (2003, p. 16) sinaliza que, alm da
autonomia financeira e administrativa da agncia, do mandato fixo e de exigncias de
qualificao tcnica, e no indicao poltica, para o exerccio de postos de deciso, podese exigir da agncia reguladora, por exemplo, prestao de contas, de maneira a afinar suas
decises com os objetivos previstos em lei.
Alm disso, a transparncia das decises das agncias pode ser ainda maior se
existir o prvio conhecimento das regras que orientam suas anlises, a publicao de
manuais e guias, assim como de todos os procedimentos adotados pelo rgo, reduz as
incertezas do pblico interessado e funciona como disciplinador de tendncias captura
por interesses velados, Salgado (2003, p. 16).
Outro ponto que merece destaque o consenso de que quanto mais imperfeito for o
mercado maior ser a necessidade de se introduzir prticas regulatrias, uma vez que o pior
cenrio o do monoplio no regulamentado. Isto porque, conforme destacam Santana e
Gomes (1999, p. 80),
quando no existem incentivos para reduzir custos, torna-se possvel, dado o poder
de mercado do monoplio, repass-los para o consumidor, utilizando-se de uma
estratgia de elevao de preos que lhe aumentaria as margens de lucro.

Assim, para estes casos, a tarefa do regulador controlar a distribuio e quantidade


do excedente social, garantindo concessionria um lucro razovel, mas inibindo o abuso
do poder de mercado. Da mesma forma, a interveno estatal na prestao de servios
pblicos deve-se limitar aos nveis indispensveis sua execuo, permitindo que a agncia
reguladora tenha condies de liberdade de atuao.
Por fim, deve-se registrar, ainda, que a regulao tambm pode influenciar a
dinmica tecnolgica de uma indstria/setor ao introduzir incentivos de investimentos em
pesquisa e desenvolvimento, estimulando inovao tecnolgica, a partir, por exemplo, da
introduo de metas e padres internacionais de qualidade a serem perseguidos.
Em suma, esse conjunto de questes, de um lado, tenta sistematizar os diversos
pontos que permeiam a discusso relativa concepo de um ambiente favorvel prtica

37
da misso regulatria, capaz de agir de forma isenta aos interesses particulares e ao mesmo
tempo reduzir os riscos regulatrios e atrair investimentos. E de outro, revela a dificuldade
de se introduzir tais mudanas, em especial em sociedades onde as prticas de
representatividade no estejam to disseminadas tanto na esfera pblica como na prpria
sociedade, ao limitar o nmero de canais de presso. Alm disso, a definio clara do papel
das agncias reguladoras, incluindo neste caso a separao de suas funes entre a esfera
federal e estadual, depende do desenho institucional e organizacional pretendido para o
setor, que neste particular necessita precisar sua estratgia de insero no cenrio nacional,
leia-se sua articulao com as demais polticas pblicas.
Na ausncia de tal clareza, a simples criao de agncias reguladoras com a
introduo de mecanismos de controle e de polticas tarifrias em um ambiente hbrido, no
qual os agentes privados e pblicos atuantes no setor no saibam, de fato, suas funes,
pode revelar um desenho institucional ineficaz e imprprio ao atendimento da prpria razo
da criao de tais agncias, ou seja, minimizar as falhas de mercado.
Apesar de tais ponderaes, o prximo item tenta registrar as principais prticas
tarifrias utilizadas como mecanismos de incentivos no mbito da regulao econmica.
1.2.2. Mecanismos de regulao: a questo do regime tarifrio17
De incio, cumpre registrar, valendo-se da observao levantada por Pires e
Piccinini (1998, p.10), que,
sob a tica da regulao americana, uma tarifao bem sucedida aquela que, de
maneira geral, tem os seguintes objetivos principais: a) evitar que os preos fiquem
abaixo dos custos (incluindo um retorno razovel); b) evitar o excesso de lucros;
c) viabilizar a agilidade administrativa no processo de definio e reviso das
tarifas; d) impedir a m colocao de recursos e a produo ineficiente; e e)
estabelecer preos no-discriminatrios entre os consumidores.

Partindo-se dessa premissa, entre os autores pesquisados, foram identificados cinco


modelos bsicos de tarifao para o setor eltrico, a saber: tarifao pela taxa de retorno ou
pelo custo de servio; tarifao com base no custo marginal; price cap; regulao por
17

Os conceitos bsicos utilizados neste item foram extrados dos trabalhos de Possas, Ponde e Fagundes
(1997), Pires e Piccinini (1998) e Villela e Maciel (1999).

38
desempenho (yardstick competition ou benchmark) e tarifa pelo preo.
1.2.2.1. Tarifao pela Taxa de Retorno
Tambm conhecida como Tarifao pelo Custo do Servio, foi adotada por longo
tempo nos EUA para regular tarifas de servios pblicos, ainda estruturados sob a forma de
monoplio natural. Atravs deste critrio, os preos devem remunerar os custos totais e
conter uma margem que proporcione uma taxa interna de retorno considerada adequada
como custo de oportunidade, ou seja, atrativa para o investidor. Esta regra visa
principalmente obteno da eficincia distributiva, uma vez que, ao serem igualados
custos e receitas, buscam-se evitar que o produtor se aproprie de lucros extras.
Os principais problemas detectados na adoo desse critrio so: a) a dificuldade de
avaliar custos, que servem de base para a determinao do preo, especialmente devido
assimetria de informaes entre empresa(s) e rgo regulador; b) o carter controvertido da
definio dos custos (histricos e de reproduo); e c) a indefinio a priori sobre a taxa de
retorno arbitrada. De modo geral, o mtodo criticado por induzir ineficincia (falta de
estmulo reduo de custos, na ausncia de competidores) e possivelmente o sobreinvestimento, alm de acarretar elevados custos de regulao (obteno e processamento de
informaes, monitorao de desempenho, consultoria, etc).
1.2.2.2. Tarifao pelo Custo Marginal
Para superar as ineficincias acima destacadas, desenvolveu-se o mecanismo de
tarifao com base no princpio do Custo Marginal, que procura transferir para o
consumidor os custos incrementais necessrios para o seu atendimento. A preocupao
central aproximar os preos dos multiprodutos - caracterstica bsica do setor eltrico aos seus custos, reduzindo, assim, as ineficincias decorrentes da sub-utilizao da
capacidade.
As tarifas so, ento, diferenciadas de acordo com as distintas categorias de
consumidores (residencial, comercial, industrial, rural etc.) com outras caractersticas do
sistema, tais como estaes do ano, horrios de consumo, nveis de voltagem, regies
geogrficas etc.
As dificuldades principais referem-se a que critrio adotar para cobertura dos custos

39
fixos e complexidade necessria sobre custos em geral, com os tradicionais problemas de
assimetria de informao envolvidos.
1.2.2.3. Price Cap
Introduzindo no contexto de reestruturao com a privatizao realizada na
Inglaterra no setor eltrico, este mecanismo de fixao de tarifa compreende uma regra de
reajuste por ndice pblico de preos (IP), acompanhada de previso de reduo de custos
por aumento de produtividade (conhecido como fator X), para um perodo prefixado de
anos, com o objetivo de estimular, de forma simples e transparente, a busca de aumento de
eficincia microeconmica. A frmula bsica pode ser expressa por:
p = IP - X,
onde p a tarifa, IP o ndice de preos - originalmente ao consumidor, mas no
estritamente necessrio - e X um redutor de produtividade predeterminado.
Esse mecanismo pode ainda ser incrementado pelo acrscimo de um componente Y
de choque de custos, isto , um fator de repasse de custos para os consumidores, no
corriqueiro e basicamente imprevisvel, formando a seguinte equao: p = IP - X + Y.
Segundo Pires & Piccinini (1998), o price cap passou a ser visto como um mtodo
tarifrio de regra simples e transparente que poderia proporcionar maior grau de liberdade
de gesto possvel para as empresas em regime de monoplio natural, alm de estimular
ganhos de produtividade e sua transferncia para os consumidores.
Dessa forma, acrescenta os autores, a adoo do price cap contribuiria para reduzir
o risco de captura das agncias regulatrias (ao no exp-las a uma situao de assimetria
de informaes) e para incentivar a ao eficiente das firmas, uma vez que, com preos
fixos, estas poderiam apropriar-se da reduo de custos que viesse a ocorrer entre os
perodos revisionais.
Contudo, este mtodo de tarifao requer a definio pelo regulador, de uma srie
de variveis relevantes de difcil mensurao, o que tambm pode comprometer o resultado
final esperado. De qualquer maneira, vale a pena registrar tais variveis: indexador de
preos e fator de produtividade; grau de liberdade para a variao de preos relativos; grau
de extenso dos repasses dos custos permitidos para os consumidores; e formas de

40
incentivo aos investimentos e qualidade do atendimento.
1.2.2.4. Regulao por Desempenho (yardstick competition ou benchmark)
Baseia-se na introduo de incentivos maior eficincia pela eliminao de
excessos de assimetria de informaes quando h vrias empresas reguladas, por exemplo,
em um mesmo segmento, mas distribudas em diversas regies. O desempenho da(s)
firma(s) regulada(s) aferido pela comparao com uma referncia mdia, um benchmark,
que induza o acompanhamento de aumentos de produtividade e reduo de custos
praticados por outras firmas do setor. Um inconveniente a possvel coluso entre essas
firmas para apropriar-se de sobrelucros.
1.2.2.5 Tarifa pelo Preo
definida no mbito do processo de licitao para explorao dos servios,
segundo o critrio do menor preo ofertado. O objetivo desse mecanismo, como sinaliza
Pires e Piccinini (1998), garantir a prestao dos servios com preos reduzidos,
assegurando, tambm, estmulos eficincia produtiva, uma vez que condies contratuais
incentivaro reduo de custos.
Apesar de ser um instrumento eficaz, no curto prazo, ao permitir que a explorao
do servio seja executada pelo licitante que oferecer o menor preo, seus resultados, no
mdio prazo, dependero de uma contnua tarefa de monitoramento e fiscalizao, por parte
do regulador. Isto porque, a concessionria poder buscar a apropriao de lucros
extraordinrios em detrimento de melhorias na qualidade do servio.
1.3.

Regulao econmica e polticas pblicas


Com esse conjunto de informaes, visvel perceber que as transformaes,

ocorridas nas ltimas dcadas, reduziram a interveno direta do Estado na atividade


econmica. De fato, aquele Estado-empreendedor, responsvel pela produo de diversos
bens e servios, conforme preconizava a teoria keynesiana, cedeu espao para o Estadoregulador,
que se preocupa em manter o equilbrio entre os interesses privados (competio,
respeito aos direitos dos usurios, admisso da explorao lucrativa de atividade
econmica) com as metas e objetivos de interesse pblico (universalizao, reduo
de desigualdades, modicidade de preos e tarifas, maiores investimentos etc.),
Marques Neto (s/d, p. 13).

41

Essa mudana de funo do Estado na economia exige, contudo, no apenas o


fortalecimento das agncias reguladoras, como forma de fortalecer a si prprio, mas clareza
na conduo das demais polticas pblicas, de maneira a evitar que a tica de mercado
prevalea nesse novo arranjo institucional.
Como destacado anteriormente, o grande desafio passa pela articulao desses
princpios, aceitos e implementados pela maioria dos pases em desenvolvimento, a partir
das promessas advindas da nova ordem econmica, com uma estratgia prpria de
crescimento para cada Pas, que preveja, conforme ressalta Tavares (1999, p. 149), uma
poltica de insero internacional com a integrao produtiva nacional, dentro de um
planejamento

estratgico

que

contemple

uma

viso

sistmica

holstica

de

desenvolvimento sustentado.
Esse tipo de conduta, entretanto, deve ser recolocado, uma vez que nos ltimos
anos, de uma maneira geral, a poltica econmica dos pases em desenvolvimento limitouse a privilegiar medidas de curto prazo, voltadas para controle da estabilidade monetria,
para a busca de supervit primrio nas contas pblicas e de saldos positivos na balana
comercial, com expressivos programas de privatizao.
Assim, a reviso dos mecanismos de gesto pblica e da capacidade estratgica dos
setores produtivos, bem como da atuao do prprio Estado na economia, com certeza,
representam elementos essenciais na construo de um quadro institucional e um marco
regulatrio estveis adequados ao processo de reestruturao setorial nas reas de infraestrutura, particularmente no setor eltrico.
De fato, combinar, por exemplo, uma estratgia de poltica industrial aos
convencionais instrumentos de poltica macroeconmica, que lidam com o comportamento
mais agregado da economia, em fatores como inflao, taxa de juros, carga tributria,
investimentos, dentre outros, pode contribuir para construo deste novo cenrio de
insero internacional.
Nesses termos, a primeira etapa no encaminhamento desse desafio conceituar o
termo poltica industrial. Para isso, ser usada como referncia a definio estabelecida
por Campanrio e Silva (2004, p. 13-15), que entendem que poltica industrial a criao,

42
a implementao, a coordenao e o controle de instrumentos destinados a ampliar a
capacidade produtiva e comercial da indstria, a fim de garantir condies concorrenciais
sustentveis nos mercados interno e externo. Completando, os autores acrescentam que:
a poltica industrial, a rigor, procura promover o desenvolvimento de setores
econmicos especficos no que se relaciona com gerao de divisas, difuso de
tecnologias modernas e expanso dos nveis de emprego, corrigindo desajustes de
mercado (defesa da concorrncia e do consumidor), aumentando a competitividade
empresarial e sistmica e impulsionando o uso mais eficaz dos recursos naturais.

Partindo-se desse conceito, que como levantado pelos autores, busca ser o mais
abrangente possvel, apontando os diversos elementos presentes nas economias modernas,
deve-se avaliar de que maneira os distintos agentes econmicos e, particularmente, o
Estado, poderiam contribuir na conduo dessa poltica.
Conforme apresentado no item 1.1 do presente captulo, a discusso sobre a
presena do Estado na economia toma fora com a evoluo da teoria keynesiana, em
especial a partir da crise de 1929, quando ficam evidentes os limites da ao dos mercados
na alocao eficiente dos recursos. Na verdade, o grande salto da economia mundial no
ps-guerra, viabilizando trinta anos de crescimento econmico, em especial dos pases
capitalistas desenvolvidos, foi pautado pelo forte interveno estatal.
Essa ao, entretanto, d sinais de esgotamento, ao final da dcada de setenta, dada,
entre outros pontos, a fragilidade fiscal de grande parte das economias capitalistas. Em
resposta, a partir de meados da dcada de oitenta, como visto, ganha espao os princpios
norteadores do chamado Consenso de Washington, pautados pela defesa da liberalizao de
mercados e pela reduo das aes estatais na promoo do desenvolvimento econmico,
retomando a nfase liberal na definio dos instrumentos de poltica econmica.
Com isso, todas as intervenes estatais, representadas por prticas de subsdios
e/ou incentivos, a setores industriais especficos e/ou a produtos selecionados, com o intuito
de promover sua capacidade produtiva e comercial, com a finalidade de garantir condies
concorrenciais nos mercados interno e externo, so prontamente abortadas. Isto porque, aos
olhos dos defensores da corrente liberal, tais iniciativas seriam, na maioria das vezes,
discricionrias, podendo levar a imperfeies na alocao de recursos, ao eleger

43
determinados setores como estratgicos em detrimento dos demais, no desenvolvimento
econmico de um pas.
Assim, nessa abordagem, que defende o livre funcionamento do mercado, como
forma de assegurar a dinmica da economia, as aes do governo visam correo apenas
de falhas de mercado, que, conforme destacado anteriormente, podem ser entendidas como:
a) assimetria de informao; b) existncia de externalidades negativa; c) comportamento
colusivo ou no otimizante dos agentes; d) indivisibilidades; e) incerteza; f) existncia de
bens pblicos; e g) outras violaes das hipteses neoclssicas para o equilbrio geral
competitivo.
Dessa forma, enquadram-se nesse entendimento, as intervenes estatais
classificadas, na bibliografia levantada, como polticas horizontais, que conforme colocado
por Alem, Barros e Giambiagi (2002, p. 661-662), abrangem uma srie de medidas que
impactam a indstria e, em linhas gerais, a prpria economia como um todo. Tais medidas,
esclarecem os autores, visam promover a competitividade sistmica, atravs da criao de
um ambiente macroeconmico favorvel para a promoo de investimentos na economia.
Dentre os instrumentos horizontais, que tm impacto no sistema econmico como
um todo, destacam-se: a) estabilidade de preos; b) eficiente sistema tributrio; c) acesso a
fontes de financiamento de longo prazo; d) poltica de promoo comercial; e) promoo de
gastos em pesquisa e desenvolvimento; f) educao e qualificao da mo-de-obra; g)
regulao das concesses de servios pblicos; e h) investimentos seletivos em infraestrutura.
Por outro lado, quando o debate avana para abordagens mais intervencionistas, que
defendem um Estado mais ativo, a poltica industrial ganha papel de destaque, dentre os
instrumentos de poltica econmica. Nesse ambiente, polticas verticais ou de promoo a
setores especficos, conforme ressaltam Alem, Barros e Giambiagi (2002, p.660-662),
seriam direcionadas a indstrias particulares e firmas como seus componentes para
atingir os resultados que so percebidos pelo Estado como sendo eficientes para a economia
como um todo.
Assim, ao contrrio das argumentaes levantadas anteriormente, a adoo de
polticas industriais setoriais seria capaz de contribuir, de forma estratgica, para o

44
desenvolvimento de setores importantes, o que poderia no ocorrer caso as decises fossem
tomadas, exclusivamente, pelo mercado. Nesse novo enfoque, Campanrio e Silva (2004, p.
18) ressaltam que os instrumentos teriam de privilegiar a busca da eficincia dinmica,
guiada pelo setor pblico, em detrimento da eficincia alocativa, promovida somente
pelos mercados18.
Com isso, a poltica industrial passaria a assumir um papel fundamental na
construo de vantagens comparativas, ao agir dinamicamente sobre a atividade econmica.
Dentro dessa perspectiva, papis de maior relevncia caberiam ao Estado, seja como
agente estruturante nas novas foras produtivas, seja como propulsor da sua difuso atravs
da sociedade (Erber, 2002, p. 641). Dessa forma, o estmulo introduo de inovaes
tecnolgicas e ao aprimoramento das capacitaes locais torna-se a orientao das aes
verticais, a serem definidas pelo setor pblico.
Tais aes, segundo Erber (2002, p. 651-653), poderiam ser direcionadas em duas
frentes especficas, a saber: para as empresas ou para as cadeias produtivas. No primeiro
caso, destacam-se os instrumentos que permitam reduzir, de um lado, custos, atravs de
incentivos fiscais e de crdito, e, de outro, riscos de investimentos, representados por,
poltica de proteo contra as importaes, de compras pelo Estado e de aporte de capital de
risco.
As aes voltadas para as cadeias produtivas, por sua vez, tenderiam a ser mais
flexveis, ao alocar grande parte de seus recursos em programas setoriais e nas empresas
que deles participam. Com isso, teria condies de mobilizar um volume expressivo de
recursos pblicos, de dar maior eficcia ao uso e estimular as empresas a constituir e
participar de programas setoriais, ampliando a cooperao e coordenao entre os agentes,
inclusive, as vrias entidades pblicas.
O xito dessa opo, entretanto, como alerta Alem, Barros e Giambiagi (2002,
p.662), depende de sua associao com as seguintes condutas: a) divulgao pblica dos
18

Eficincia dinmica pode ser entendida como sendo a busca pela capacidade de selecionar inovaes de produto e
de processo que resultem em reduo futura de custos e de preos e em melhoria da qualidade dos produtos. J o
termo eficincia alocativa tornou-se, praticamente, sinnimo de eficincia econmica, ao relacionar o valor
comercial de um produto e o custo unitrio de sua produo. Assim, quanto maior for essa relao, tanto melhor
ser alocao dos recursos envolvidos no processo produtivo, verificados em mercados sob concorrncia perfeita e
em equilbrio geral.

45
critrios adotados na definio dos setores selecionados; b) anncio dos benefcios e dos
custos macroeconmicos do apoio a esses setores; c) cobrana de desempenho; d)
estabelecimento de prazo para esse apoio; e e) transparncia na divulgao dos resultados
previstos e realizados.
Esse comportamento, acredita Erber (2004), constitui um elemento importante do
desenvolvimento, ao passar por coalizes estratgicas entre o Estado, empresas e outros
segmentos da sociedade civil, privilegiando mecanismos de polticas que, de um lado,
reduzam riscos e favoream a ao coletiva, e, de outro, supram os servios sociais bsicos
e reduzam as disparidades regionais.
Do exposto, percebe-se claramente que as aes governamentais, classificadas como
polticas horizontais, foram, nas ltimas duas dcadas, amplamente difundidas e
implementadas em diversos pases, variando apenas a intensidade e a eficincia, na
conduo de cada uma delas. Na verdade, sua adoo segue o receiturio padro defendido
pelo Fundo Monetrio Internacional FMI, particularmente entre os pases em
desenvolvimento, onde a atuao do Estado passou a limitar-se a estabelecer fundamentos
macroeconmicos corretos e slidos e um quadro institucional favorvel ao mercado
(Erber, 2002, p.640).
De fato, o controle obsessivo pela estabilidade de preos e pelo equilbrio fiscal,
centrado no esforo constante de se alcanar as metas inflacionrias e supervits fiscais, foi
a marca das polticas pblicas de diversos pases em desenvolvimento, durante os anos 90.
Nesse ambiente, reduo e controle dos gastos pblicos, inclusive dos investimentos
produtivos estatais, encontram na implementao dos programas de privatizao e na
criao de um sistema institucional eficiente relacionado regulao dos servios pblicos,
uma forte complementaridade s polticas horizontais em curso, quando se enfoca o papel
do Estado na rea de infra-estrutura.
Dessa forma, resgatar o papel do Estado na rearticulao do quadro institucional, de
maneira a sair fortalecido na coordenao da poltica energtica nacional de fundamental
importncia. No fundo, esse tipo de discusso recoloca a prpria estratgia de
reestruturao do setor eltrico nacional, ao avaliar que tipo de modelo organizacional se
pretende e como esse setor pode ser contemplado por polticas verticais ativas, voltadas,

46
por exemplo, para a promoo da expanso de sua capacidade instalada, bem como para
reviso da insero do pas no cenrio mundial, tendo em vista a relevncia que o insumo
energia deve assumir em um processo de retomada do crescimento econmica nacional.
Assim, a partir desta nfase que se pretende desenvolver a anlise do setor eltrico
brasileiro, na tentativa de se identificar o desenho institucional/organizacional e o papel das
polticas pblicas neste novo contexto.
De maneira a atender essa finalidade, nos prximos captulos ser mapeada a
evoluo setor eltrico brasileiro, com o objetivo de consolidar um quadro geral deste
segmento da infra-estrutura nacional, para ao final explicitar algumas articulaes
possveis, dentre os instrumentos de polticas verticais disponveis, visando contribuir no
debate que envolve o modelo de reestruturao em curso no Brasil.

47
CAPTULO 2: O ESTADO E O DESENVOLVIMENTO DO SETOR ELTRICO
BRASILEIRO: as polticas pblicas durante o perodo de 1934 a
1989
2.1.

Introduo
No captulo anterior, foi feita uma sntese da evoluo do pensamento econmica,

tendo como pano de fundo o debate entre mercado e interveno estatal, bem como
regulao econmica e polticas pblicas. Do exposto, fica evidente a marcante presena do
Estado nas atividades econmicas, legitimada pelos princpios que nortearam a base da
teoria keynesiana, particularmente no perodo compreendido entre a 2 Guerra Mundial e a
dcada de 70, garantindo, assim, as bases do desenvolvimento interno de vrias economias.
A aguda crise dos anos oitenta, entretanto, revela os limites e a fragilidade desta
opo, particularmente em diversos pases da Amrica Latina, que so forados a implantar
um amplo conjunto de reformas em suas economias, na tentativa de reequilibrarem suas
contas. Com a adoo de medidas austeras, marcadas pela reduo de gastos correntes e
investimentos, leva-se ao limite s possibilidades de utilizao dos instrumentos fiscais
disponveis, dada prioridade pelo controle/reduo da dvida pblica.
Esse mesmo tipo de movimento pode ser verificado para o caso do setor eltrico
brasileiro. Assim, o presente captulo ter a preocupao de resgatar o processo de
implantao da indstria de energia eltrica no Brasil, atravs de sua evoluo histrica,
destacando seu arcabouo legal, jurdico e institucional. Para atingir este objetivo, foram
usados, como principais referncias bsicas, os diversos trabalhos realizados por Jos Luiz
Lima que, desde meados da dcada de 70, tornou-se um estudioso desse segmento da infraestrutura brasileira.
2.2. A formao do setor eltrico brasileiro: do nacionalismo implacvel do Presidente
Getlio Vargas criao da Eletrobrs.
At os anos 30, poucas tentativas foram realizadas pelos governos brasileiros, no
sentido de impulsionar a industrializao no pas. De fato, nesse perodo, o foco da poltica
econmica nacional era a estabilidade monetria, o equilbrio oramentrio do governo
federal e, principalmente, a defesa dos interesses do setor agroexportador. Na verdade, a

48
prioridade com o setor externo fundamentava-se no peso relativo que este exercia na
estrutura econmica interna, da maioria dos pases latino-americanos, que chegou a ser
classificado por Tavares (1982) como um modelo de desenvolvimento voltado para fora,
cujas caractersticas centrais podem ser assim sintetizadas:
a) a exportao a varivel quase que exclusiva na determinao da Renda
Nacional e sua nica fonte de dinamismo;
b) a pauta de exportaes possui base estreita, isto , ela fortemente concentrada
em poucos produtos primrios19;
c) as importaes constituem uma fonte flexvel de suprimento de bens para atender
a boa parte da demanda interna;
d) a pauta de importaes inclui no apenas produtos e matria-prima de origem
natural, no disponveis no pas, como tambm bens de consumo e de capital;
e) existe grande diferena entre a base produtiva (produtos para exportao) e a
estrutura da demanda, que precisa ser atendida pelas importaes (Gremaud, et
alii, 2005, p. 347).

Tal modelo, ao ter o setor exportador como o elo dinmico da economia nacional,
revela uma forte dependncia externa e uma vulnerabilidade, ainda maior, s condies do
mercado internacional dos produtos exportados, tendo em vista que praticamente todas as
demais atividades dentro do pas dependiam direta ou indiretamente do desempenho desse
setor.
Dessa forma, um fraco desempenho das exportaes brasileiras, como resultado de
uma tendncia mundial desfavorvel ao mercado de produtos primrios, principalmente
alimentos e matrias-primas, poderia trazer conseqncias ao balano de pagamentos, ao
implicar queda nas importaes, comprometendo diretamente o consumo da economia.
Foi exatamente esta relao de dependncia com o setor externo, que, durante as
dcadas de 30 e 40, como reao crise de 1929 e, posteriormente, 2 Guerra Mundial,
levou s autoridades econmicas, orientadas exatamente por dificuldades no balano de
pagamentos, a perceberem que no poderiam contar apenas com as exportaes de seus
produtos primrios para alcanar suas ambies de desenvolvimento, em especial dado o
longo perodo que transcorreu at a plena recuperao do mercado mundial.

19

Apenas para ilustrar temos que, em 1929, o caf como sendo responsvel por 71% do total das exportaes
brasileiras, Baer (1996).

49
Assim, com a inteno muito maior de defender o mercado interno, dos efeitos da
crise do mercado internacional, do que estimular a atividade interna, uma srie de medidas
foi adotada, com esse propsito, das quais se destacam: restries e controle das
importaes; elevao da taxa de cmbio e compra de excedentes ou financiamento de
estoques.
Essa estratgia, conforme destaca Tavares (1982), iniciada em resposta s
limitaes externas, garantiu a passagem para um novo modelo de desenvolvimento,
voltado para dentro, estimulando, dessa maneira, o processo interno de industrializao
conhecido como modelo de substituio de importaes20, que acabou por permitir,
apesar da ausncia de um planejamento plenamente integrado, uma diversificao da
indstria nacional.
Tabela 2.1.
Mudanas na estrutura de importaes brasileiras, 1901-1929
(percentagens anuais mdias)
Categorias de Importao

1901-10
1911-20
1921-29
Minerao
6,2
8,8
5,5
Manufaturas
83,6
78,7
80,8
Produtos Metalrgicos
12,3
13,0
13,8
Maquinrio
4,8
4,7
7,4
Equipamento eltrico
1,0
1,8
3,0
Equipamento de transportes
2,6
4,0
8,0
Qumicos
5,6
9,0
11,9
Produtos txteis
15,1
10,9
12,1
Produtos alimentcios
19,4
12,8
8,9
Bebidas
6,0
4,1
2,1
Produtos no-industrializados (principalmente
10,2
12,5
13,7
TOTAL
100,0
100,0
100,0
Fonte: Baer (1996, p.52) apud Villela et aliii (1971, p.115) Aspectos do crescimento da economia brasileira,
1889-1969.

Como resultado da economia brasileira ter sido obrigada a voltar-se sobre si mesma
e desenvolver novas atividades produtivas, percebe-se uma mudana tanto na pauta de
importaes brasileiras, ampliando a participao do segmento de bens intermedirios e de
20

Tavares (1982, p.41), em seu clssico livro Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro.
ensaios sobre economia brasileira, da Zahar Editores, esclarece que o termo substituio de importaes deve
ser utilizado para caracterizar um processo de desenvolvimento interno que tem lugar e se orienta sob o
impulso de restries externas e se manifesta, primordialmente, atravs de uma ampliao e diversificao da
capacidade produtiva industrial.

50
capital em detrimento dos segmentos relacionados a produtos alimentcios, txteis e
bebidas, como na distribuio da estrutura produtiva interna, o que acabou por transformar
a indstria em uma fora capaz de impulsionar a economia nacional.
Tabela 2.2.
A estrutura industrial brasileira em 1919 e 1939
(distribuio percentual do valor agregado total)
Setor
1919
1939
Minerais no metlicos
5,7
5,2
Produtos de Metal
4,4
7,6
Maquinrio
0,1
3,8
Equipamentos Eltricos
1,2
Equipamentos de Transportes
2,1
0,6
Produtos de Madeira
4,8
3,2
Mveis
2,1
2,1
Produtos de papel
1,3
1,5
Produtos de borracha
0,1
0,7
Produtores de couro
1,9
1,7
Qumicos
1,7*
*
Farmacuticos
1,2*
*
Perfumes, sabonetes e velas
0,7*
*
Txteis
29,6
22,2
Roupas e calados
8,7
4,9
Produtos alimentcios
20,6
24,2
Bebidas
5,6
4,4
Fumo
5,5
2,3
Editoras e material grfico
0,4
3,6
Diversos
3,5
1,0
TOTAL
100,00
100,00
* Em 1919, a percentagem dessas trs categorias juntas foi de 3,6; em 1939, totalizou 9,8.
Fonte: Baer (1996, p. 56)

Visando ilustrar essa alterao, acima so reproduzidos alguns dados comparativos,


levantados por Baer (1996), entre as estruturas industriais existente no Brasil em 1919 e
1939. A Tabela 2.2. sinaliza que a base produtiva nacional, em 1919, era dominada por
indstrias leves, assim distribudas: txteis (29,6%); roupas e calados (8,7%); produtos
alimentcios (20,6%); bebidas (5,6%) e fumo (5,5%). No conjunto, tais setores totalizavam
70% da produo nacional. Em 1939, entretanto, esse grupo reduziu sua participao para
58%, com o crescimento de setores relacionados metalurgia, equipamentos eltricos e
equipamentos de transportes, revelando o mesmo comportamento das mudanas ocorridas

51
na pauta de importao brasileira, ao longo do perodo 1901-1929, conforme demonstrou a
tabela 2.1, acima detalhada.
Evidentemente, que essa mudana no perfil da indstria nacional impactou no
consumo de eletricidade21. Entretanto, como aponta Lima (1989, p. 28), as informaes,
relativas a esse tipo de consumo de eletricidade, nesta fase do processo de industrializao
brasileira, limitam-se ao realizado nas reas de concesso do Grupo Light, representativas
dos mercados mais dinmicos da economia nacional, So Paulo e Rio de Janeiro, em anos
selecionados.
Tabela 2.3.
Grupo Light: Consumo de Energia Eltrica, para anos selecionados
Ano
S.P. Light
R.J. Light
Grupo Light
(GWh)
(GWh)
(GWh)
1920
165
276
441
1930
478
397
875
1940
1.111
721
1.832
Fonte: Lima (1989, p.29), apud Castro, Nivalde J. de O setor de energia eltrica no Brasil: a
transio da propriedade privada para a propriedade pblica (1945-1961).

Percebe-se, a partir da Tabela 2.3., que o consumo de energia eltrica cresceu


573,3% na rea de concesso de So Paulo, contra apenas um aumento de 161% verificado
no Rio de Janeiro, durante o mesmo perodo. Este resultado parece indicar o movimento de
aumento na demanda de energia, em funo do forte processo de expanso industrial, que,
de fato, o Estado de So Paulo vivenciou nesta fase, registrando, em 1940, 60% do
consumo de energia do Grupo Light, limitado a 37,4%, em 1920.
21

Cumpre ressaltar, conforme consta do texto Histria & Energia (1996, p. 28/29), que a indstria eltrica,
como atividade organizada, surgiu no pas ao final do sculo XIX, atravs da iniciativa de empreendedores
nacionais e de governo municipais, em pequenas localidades que se destacavam no cenrio econmico da
poca, ganhando um novo dinamismo apenas com a chegada dos grandes grupos estrangeiros aos principais
centros urbanos. Durante a dcada de 20, no entanto, em paralelo ao processo de industrializao nacional,
verifica-se um movimento de concentrao empresarial em torno das concessionrias estrangeiras, que
passaram a adquirir a maioria das empresas privadas nacionais e municipais existentes, resultando na forte
atuao de dois grupos: a) holding Brazilian Traction, Light and Power Co. Ltd, que controlava a produo, a
transmisso e a distribuio da energia eltrica nas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo; e b) American
Share Foreign Power Company AMFORP, filial da American Bond and Share, que controlava a gerao e a
distribuio de energia eltrica no interior do estado de So Paulo e arredores, em Porto Alegre, Pelotas,
Salvador, Recife, Natal, Vitria e interior do estado do Rio de Janeiro. As demais localidades eram atendidas
por pequenos concessionrios locais e pelos governos municipais e estaduais, em sistemas eltricos isolados,
dificultando o registro de dados daquele perodo Apenas para ilustrar essa concentrao, o BNDES (2002,
p.19) explicita que no incio da dcada de 30, a participao da Light e da Amforp, no parque gerador
nacional, era superior a 50%.

52
Em suma, a dinmica do crescimento da economia brasileira, a partir de 1933 e por
um perodo de 20 anos aproximadamente, conforme destaca Lima (1995, p. 32), valendo-se
das concluses de Tavares (1982), caracterizou pela combinao de dois fatores, a saber:
De um lado, a acumulao de capital passava a ser comandada pelo processo de
expanso industrial, onde o segmento de renda urbano era o melhor determinante
das condies de demanda efetiva. De outro, o desenvolvimento das foras
produtivas e os suportes internos da acumulao urbana no eram suficientes para a
implantao da indstria de base, sem a qual o crescimento da capacidade produtiva
no poderia acompanhar o incremento da demanda.
Tabela 2.4.
Evoluo de indicadores econmicos selecionados(*)
(1925-1945)
ANO

Potncia Instalada

(MW)

PIB (%)

Produto
Industrial

Produto
Agrcola

Total
Hidrulic
Trmica
1925
507
417
90
0,0
1,1
-3,2
1926
592
489
103
5,2
2,4
3,2
1927
650
539
111
10,8
10,8
10,8
1928
707
576
131
11,5
7,0
18,4
1929
760
622
138
1,1
-2,2
0,3
1930
779
630
149
-2,1
-6,7
1,2
1931
799
646
153
-3,3
1,2
-6,3
1932
805
649
156
4,3
1,4
6,0
1933
817
658
159
8,9
11,7
12,0
1934
828
665
163
9,2
11,1
6,2
1935
850
677
173
3,0
11,9
-2,5
1936
925
746
179
12,1
17,2
9,5
1937
947
755
192
4,6
5,4
0,1
1938
1162
947
215
4,5
3,7
4,2
1939
1176
952
224
2,5
9,3
-2,3
1940
1244
1009
235
-1,0
-2,7
-1,8
1941
1261
1019
242
4,9
6,4
6,3
1942
1308
1061
247
-2,7
1,4
-4,4
1943
1315
1067
248
8,5
13,5
7,3
1944
1334
1077
257
7,6
10,7
2,4
1945
1342
1080
262
3,2
5,5
-2,2
(*) Os dados apresentados para o PIB, os produtos industrial e agrcola referem-se variao em relao
ao ano anterior, disponibilizados em Abreu (1990). No caso da potncia instalada, os dados foram
extrados de Lima (1989, p. 31).

Os dados da Tabela 2.4 evidenciam a expanso do produto industrial, que, em


especial a partir da dcada de 30, d sinais de efetivo crescimento, em detrimento dos
oscilantes resultados do produto agrcola, em igual perodo, o que acabou por impulsionar o
cenrio urbano nacional.
Neste novo ambiente que a preocupao, com o planejamento e a redefinio do

53
papel do Estado, torna-se imprescindvel para garantir o processo de crescimento
econmico nacional. Particularmente no caso do setor eltrico, ganham espao as correntes
favorveis a sua nacionalizao. Isto porque, o crescimento da populao urbana e o avano
da indstria, do comrcio e dos servios acabam por pressionar ampliao da capacidade
instalada que, infelizmente, em decorrncia das diversas restries e dificuldades
ocasionadas pelas crises externas, passam a crescer a um ritmo menor do que o necessrio
para atender a este incremento na demanda.
Em resposta, aumenta o poder de regulamentao sobre esses servios,
representado, de acordo com o BNDES (2002, p. 4), pelas seguintes iniciativas:
a interrupo dos processos de autorizao de novos aproveitamentos dos cursos
de gua; a proibio de aquisio de empresas; e a extino da clusula-ouro,
mecanismo que era utilizado desde o primeiro contrato com a So Paulo Light e que
garantia s empresas o reajuste sistemtico das tarifas pela cotao do ouro.

Na verdade, apesar de tais mudanas, foi apenas com a formalizao do Cdigo de


guas, promulgado com a publicao do Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934, que se
materializa o primeiro projeto voltado para a gesto do setor de guas e energia eltrica
nacional.
Baseada nas mesmas doutrinas e prticas vigentes nos pases de origem dos grupos
estrangeiros instalados no Brasil, a nova legislao transfere para a Unio a competncia
para legislar e outorgar concesses de servios pblicos de energia, antes regidos apenas
por contratos assinados com os estados, os municpios e o Distrito Federal. Ademais, a
nova poltica setorial, ao rever os critrios para o estabelecimento da remunerao desses
servios, estabelece que a tarifa seja fixada na forma de servio pelo custo, a fim de
garantir ao prestador do servio a cobertura das despesas de operao e das cotas de
depreciao e de reverso e a justa remunerao do capital investido22.
O Cdigo de guas definiu, ainda, que as autorizaes ou concesses seriam
conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, refreando,
22

Ressalte-se que a remunerao e a depreciao dos bens das concessionrias, conforme aponta o BNDES
(2002), seria calculado com base no custo histrico das instalaes, e no sobre o custo de reproduo ou
reposio, como defendia a Light, maior companhia de energia eltrica instalada no pas. Ademais, o
pagamento da remunerao aos concessionrios seria efetuado em moeda nacional, eliminando,
definitivamente, a chamada clusula-ouro.

54
assim, a participao de novas companhias internacionais no setor. Alm disso, a concesso
e autorizaes de explorao da energia hidrulica, assim como os servios
complementares de transmisso, transformao e distribuio seriam permitidos s
empresas privadas, mas com reverso do patrimnio da concessionria privada ao poder
concedente (Estado), ao final do contrato de concesso, em geral de longo prazo.
Estas medidas desestimularam os empresrios que, em associao s restries
impostas, em razo da Segunda Guerra Mundial, nas importaes de mquinas e
equipamentos, reduziram o ritmo de expanso da capacidade instalada, em descompasso
com o crescimento do consumo23, levando ao racionamento nas cidades de So Paulo e Rio
de Janeiro.
Dadas estas variveis, era patente a necessidade de se expandir o setor eltrico, que,
a depender da sua evoluo, poderia representar uma barreira ao desenvolvimento. Essa
questo torna-se, portanto, um problema nacional e passa a envolver, cada vez mais, o
Estado. A prpria regulamentao do Cdigo de guas parece sinalizar essa nova relao
entre o Estado e o setor, ao criar condies, inclusive, para a formulao de programas de
desenvolvimento, conforme diagnosticado pela Misso Cooke (1942-1943)24 e pela Misso
Abbink (1948)25, em particular para a constituio do setor produtivo estatal.
Com a posse do Presidente Eurico Gaspar Dutra, em janeiro de 1946, o Congresso
Nacional voltou-se para a elaborao da 4 Constituio Republicana do Brasil. Tendo sido
promulgada em setembro de 1946, no introduziu modificaes substantivas em relao s
constituies de 1934 e 1937. Especificamente ao setor eltrico, a nova Carta, conforme
destaca Lima (1995, p. 53), por um lado, vinculava a situao legal das concessionrias
regulamentao do Cdigo de guas e, por outro, antecipava a forma de tributao dos
23

Segundo o BNDES (2002, p. 19), nos perodos de 1930-1940 e 1940-1945, o consumo de energia eltrica,
nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro, cresceu 8,6% e 8,7%, respectivamente, ao ano, acarretando
racionamentos nos anos seguintes, dado o descompasso entre a demanda e a capacidade de gerao. Essa
situao perdurou at o incio da dcada de 60.
24
De acordo com Lima (1995, p. 57), a Misso Cooke foi organizada em 1942 em decorrncia do
posicionamento brasileiro em favor das tropas aliadas e visava definir as prioridades da infra-estrutura e da
indstria brasileiras em termos das necessidades de adaptao s restries impostas pelo conflito mundial.
25
A Misso Abbink foi o nome como acabou ficando conhecida a Comisso Tcnica Mista BrasileiroAmericana de Estudos Econmicos, organizada em 1948, e chefiada, do lado dos EUA, por John Abbink.
Formulada na mesma poca em que o Plano Marshall de reconstruo da Europa e do Japo encontrava-se em
pleno andamento, teve a funo, no Brasil, de transmitir seu apoio aos objetivos do Plano Salte e foi alm da
Misso Cooke no detalhamento de algumas diretrizes no campo da energia, Lima (1995, p. 58).

55
energticos com base na figura do imposto nico.
Ademais, a gesto Dutra foi extremamente conservadora em termos de ao
governamental, no dando prioridade nem para o avano do processo de industrializao,
nem para a eventual reestruturao do modelo primrio-exportador. Tal postura, como bem
assinala Lessa (1983), revela-se na prtica liberal de importaes que, entre os anos de
1945/47, permitiu a queima de reservas cambiais, conseguidas durante a poca do
conflito mundial (ver Tabela 2.5.). Esta situao conduziu Brasil, em 1947, para uma nova
situao de estrangulamento externo, resultando em um dficit em transaes correntes, da
ordem de US$ 151 milhes.
Tabela 2.5.
Principais Rubricas do Balano de Pagamentos Brasileiros
1937-1947
(em US$ milhes)
Ano

Exportaes

Importaes

Saldo da Balana
Comercial

Saldo da Balana
de Servios

Saldo da
Conta
Corrente

1937

346,8

279,2

67,6

-130,9

-63,3

1938

294,3

246,5

47,8

-43,4

4,4

1939

299,9

218,0

81,9

-53,5

28,4

1940

252,1

200,7

51,4

-63,7

-12,3

1941

367,7

222,5

145,2

-53,5

91,7

1942

409,8

177,4

232,4

-31,1

201,3

1943

472,6

226,9

245,7

-47,2

198,5

1944

580,3

310,4

269,9

-84,1

185,8

1945

655,1

322,5

332,6

-84,4

248,2

1946

985,0

594,0

391,0

-203,0

188,0

1947

1.157,0

1.027,0

130,0

-218,0

-151,0

Fonte: extrado de Abreu (1990, p. 398-399), elaborado a partir de Boletins do BACEN.

por este motivo que a gesto do Presidente Dutra, perodo 1947/50, traduz a fase
reconhecida como industrializao no intencional, caracterizada pelo movimento de
industrializao predominantemente extensiva e pouco coordenada26, uma vez que os
avanos na estrutura industrial limitaram-se, basicamente, faixa de consumo durveis e
26

Cumpre destacar que a expresso industrializao no intencional foi utilizada por Lessa, em sua obra 15
anos de poltica econmica, com o objetivo de demonstrar que mesmo na ausncia de uma ao
governamental integrada, capaz de direcionar adequadamente a poltica de substituio de importaes, o
processo de industrializao evoluiu. Esclarece que, de maneira no intencional, o governo contribuiu, atravs
da poltica de restrio s importaes, para os investimentos privados na indstria, em especial na faixa de
bens de consumo, dada a reserva de mercado.

56
indstria leve de bens de produo27.
Assim, o saldo foi um crescimento do produto industrial a taxas em torno de 11%
a.a., mas com o agravamento das condies de infra-estrutura, especialmente de transporte
e energia, em decorrncia das limitaes de investimentos nesta rea, em especial do setor
pblico, uma vez que, como bem coloca Lessa (1983), no esteve aparelhado, nem
financeira, nem institucionalmente, para fazer frente s crescentes necessidades de capital.
Cumpre ressaltar ainda que, do ponto de vista do setor eltrico, poucos
investimentos foram realizados neste perodo28. O prprio Plano Salte (Sade-AlimentaoTransporte-Energia), aprovado em 1950 e que designava 16% de seus recursos para
Energia, sendo 52% destinado ao subsetor eletricidade, 47% ao petrleo e o restante em
explorao carbonfera, acabou no sendo executado. De fato, conforme anlise efetuada
por Lima (1985), o Plano no ataca o problema de escassez adequadamente, uma vez que
na apresentao dos investimentos no havia meno sequer aos acrscimos de capacidade
instalada que o programa de obras poderia proporcionar. Alm disso, as aplicaes em
energia eltrica apareciam esparsas, desintegradas e desvinculadas de regies, como a
sudeste, em que a falta de energia poderia tornar-se cada vez mais crnica.
Na verdade, conforme colocado por Lima (1995), citando Draibe (1985),
o Plano Salte retrata de maneira exemplar as foras sociais e a articulao poltica
dominante no perodo. Tal como aquelas, o Plano no ser anti-industrializante, no
eleger a agricultura como o caminho privilegiado que conduzir o futuro. Mas,
tambm como aquelas, no ter a industrializao como meta central e
requerimento urgente da Nao. A lentido do desenvolvimento seria o seu
resultado.

Em resposta a esta posio, em 1950, Getlio Vargas, centrando sua campanha em


um discurso que, de um lado, defendia a poltica desenvolvimentista, conduzida durante o
perodo do Estado Novo (1930-1945) e, de outro, atacava a estratgia ortodoxa da poltica
econmica adotada no Governo Dutra, alcana a vitria, tornando-se, novamente,
Presidente da Repblica.

27

Lima (1983).
Lima (1983) ressalta que as medidas governamentais de maior impacto, neste setor, limitaram-se a questes
administrativas.

28

57
Com esta mudana de poder, refora, tambm, a possibilidade de reformulao da
poltica econmica nacional, que retoma sua orientao para o desenvolvimento industrial.
Entre os fatores que favoreceram esta conduta, podem ser lembrados, valendo-se de Lessa
(1983), os seguintes:
a) presso por melhoria dos servios bsicos, em especial, na infra-estrutura de energia
e transportes, dada a falta de investimentos realizados no perodo anterior;
b) circunstncia da Guerra da Coria podendo, a exemplo do que ocorreu durante a
Segunda Guerra Mundial, comprometer o abastecimento interno de produtos
especiais importados; e
c) providncias estimuladoras do desenvolvimento industrial no afetariam interesses
nem internos nem externos, em razo do movimento natural do processo
econmico, que vinha se desenrolando.
Alm disso, de acordo com Vianna (1990),
a vitria de Getlio Vargas nas eleies de outubro de 1950 parece ter acelerado a
disposio norte-americana de colaborar com o vasto programa de equipamento e
expanso de setores de infra-estrutura bsica, que o governo brasileiro vinha
propondo insistentemente desde o final da guerra.

Dessa forma, em dezembro de 1950, foi constituda a Comisso Mista Brasil-EUA CMBEU, que atuou no perodo de julho de 1951 a julho de 1953, com a finalidade central
de formular programas concretos de investimento, destinados eliminao de pontos de
estrangulamento na produo de energia eltrica, nos sistemas de transporte pesado e na
produo de combustveis, capazes de entorpecer o ritmo do progresso econmico29.
Tais programas seriam financiados por instituies como o Banco de Exportao e
Importao (Eximbank) e o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
(BIRD). A contrapartida de recursos em moeda nacional seria proporcionada pelo
Programa de Reaparelhamento Econmico, criado pela Lei 1.474, de 26/11/1951, com o
objetivo de gerar fontes internas de financiamento, compostas basicamente de recursos de
ordem fiscal, obtidos mediante alquotas adicionais sobre o imposto de renda, para projetos
29

Lima (1995, p. 57), citando o Relatrio Geral da CMBEU para o Desenvolvimento Econmico.

58
ligados infra-estrutura, em especial nas reas de portos, ferrovias, sistemas de energia
eltrica, alm de agricultura e armazenagem, bem como indstrias de base.
Em 1952, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico - BNDE,
que se tornou a entidade nacional de financiamento e execuo do Programa de
Reaparelhamento, associando-se CMBEU na elaborao e discusso dos projetos
setoriais.
Do ponto de vista do setor eltrico, a Comisso Mista identificou quatro fatores
como sendo responsveis pelas causas das crises sistemticas de fornecimento de energia
eltrica. Foram eles: acelerado processo de urbanizao, rpido crescimento industrial,
controle sobre as tarifas de energia eltrica e tendncia ao predomnio do petrleo e da
eletricidade sobre fontes de energia convencionais na matriz energtica brasileira. Como
resultado tem-se um descompasso entre a demanda, que cresce de forma geomtrica, e a
oferta, que no possui incentivos para garantir investimento necessrio ampliao desses
servios. De 1943 a 1953, por exemplo, de acordo com Rodrigues e Dias (1994, p. 59), a
capacidade instalada aumentou a uma mdia anual de 1,95%, enquanto a produo cresceu
2,56% ao ano, taxas inferiores de crescimento do mercado, acumulando um dficit de
oferta estimado na poca em cerca de 1.000 MW.
Dessa forma, as principais aes sinalizadas pela CMBEU, com a finalidade de
reverter este quadro, foram: i) reexame das relaes Estado-concessionrias; ii)
implementao dos dispositivos do Cdigo de guas; iii) definio da poltica de atrao
do capital e da tcnica necessrios expanso do setor; e iv) necessidade de recuperar as
condies de rentabilidade da prestao dos servios. Em paralelo, sugeriu, tambm, que o
Estado deveria reservar-se papel regulador e supletivo na expanso do setor de energia
eltrica e canalizar seus esforos para reas tradicionalmente reservadas atuao do setor
pblico, como educao, sade e transportes.
Pelo visto, a sugesto levantada pela CMBEU, no incio da dcada de 50, em muito
se assemelha s sadas defendidas pelas instituies internacionais, leia-se Banco Mundial e
FMI, durante a dcada de 90, em pleno final do sculo XX, quando da conduo do
processo de reestruturao do setor eltrico brasileiro, conforme ser avaliado no prximo
captulo. O grande desafio, no entanto, em ambos os momentos histricos, parece ser a

59
criao de um ambiente confortvel para a participao da iniciativa privada, atravs da
definio de um aparato institucional e regulatrio, capaz de criar condies seguras para
atrair recursos privados para o setor e, ao mesmo tempo, remunerar, adequadamente, os
investimentos realizados. Essa equao, na verdade, no de fcil soluo, uma vez que se
trata de um servio pblico, cujo acesso deve ser garantido a toda a sociedade.
E foi exatamente devido a tais dificuldades, que, aos poucos, as empresas pblicas
passam a assumir a expanso da capacidade geradora do Brasil. A Tabela 2.6. retrata o
programa de energia eltrica por grupo de empresas, no perodo 1952-1957.
Tabela 2.6
Comisso Mista Brasil - Estados Unidos
Programa de Energia Eltrica
(1952-1957)
Empresas

Investimentos

Acrscimo de

(Cr$ milhes)

Capacidade Geradora (MW)

Pblicas (*)

4.240

331,2

Grupo Light

696

160,0

2.179

170,6

114

21,1

7.229

682,9

Grupo Amforp
Independentes (**)
TOTAL

Obs.: (*) Empresas Pblicas: Chesf, CEEE (RS), Cemig (MG) e Uselpa (SP).
(**) Empresas Independentes: Companhia Nacional de Energia Eltrica e Companhia Matogrossense
de Eletricidade
Fonte: Extrado de Lima (1995, p. 60), elaborada a partir do Relatrio Geral da Comisso Mista
Brasil Estado Unidos para o Desenvolvimento Econmico.

Percebe-se, claramente que, embora a orientao da CMBEU delegasse ao Estado a


funo reguladora e supletiva, as empresas pblicas acabaram, no perodo, assumindo um
papel de destaque na expanso da capacidade de gerao, respondendo por quase 48,5%.
Apesar deste incremento, a seca verificada entre os anos de 1952-1954 revelou a
necessidade de ampliar os investimentos na rea energtica. Alm disso, aps a aprovao
do projeto pelo Congresso Nacional, que criou a Petrobrs e instituiu o monoplio estatal
do petrleo, o governo norte-americano decidiu suspender as atividades da CMBEU,
rompendo as negociaes com o Brasil, em 1953, o que veio a comprometer ainda mais a
expanso do setor eltrico. oportuno lembrar, que:
do ponto de vista do financiamento externo, o saldo dos trabalhos desenvolvidos

60
pela CMBEU foi um aporte de recursos da ordem de US$ 102,2 milhes do Banco
Mundial e do Eximbank (78,8% do montante previsto em moeda estrangeira), que
beneficiou as concessionrias estrangeiras e parcela das empresas estaduais30.

Tentando equacionar este impasse, o governo federal enviou ao Congresso, em maio


de 1953, o Projeto de Lei 3.204/53, elaborado com a finalidade de regulamentar o Imposto
nico sobre Energia Eltrica - IUEE, previsto na Constituio de 1946, e instituir o Fundo
Federal de Eletrificao FFE.
Esse projeto de lei, que foi transformado na Lei 2.308/54, em 31 de agosto de 1954,
poucos dias aps o suicdio de Getlio Vargas, estabeleceu que o IUEE fosse cobrado pela
Unio sob a forma de imposto sobre consumo, sendo 40% de sua arrecadao destinada
Unio e 60% repartido entre Estado, Distrito Federal e Municpios.
O FFE, por sua vez, estava destinado, como aponta Lima (1984, p. 75), no apenas
a financiar os investimentos do setor eltrico como tambm visava ao desenvolvimento da
indstria de material eltrico pesado. Sua constituio, conforme descreve o autor, seria
composta pela parcela do imposto nico pertencente Unio, por 20% da arrecadao da
taxa de despacho aduaneiro e pelas dotaes do oramento geral da Unio, ficando
consignada por 10 anos uma parcela, nunca inferior a 4% da arrecadao do imposto sobre
consumo, exclusivamente para esse fundo.
Neste novo arranjo, o BNDE tornou-se o receptor legal de toda a arrecadao do
IEE, com a tarefa adicional de gerenciar o FFE, administrando, inclusive, a parcela do
IUEE pertencente Unio, bem como a sua repartio entre estados e municpios31. Alm
disso, deveria atuar como banco de fomento dos investimentos setoriais em relao s
concessionrias.
Como se pode verificar, atravs de uma sada fiscal, o Executivo buscou criar as
condies efetivas para a realizao dos investimentos no setor eltrico. Cumpre lembrar,
contudo, que esta iniciativa no suspendeu a vigncia de tributos semelhantes,
estabelecidos pelos Estados e Municpios, que j contavam com taxas de eletrificao
30

Lima (1995, p. 61).


Destaque-se que o projeto de lei, que tratava dos critrios para a distribuio de tais recursos, entre as
diferentes esferas da federao, encaminhado ao Congresso Nacional em agosto de 1953, demorou trs anos
para ser aprovado, em razo de disputas regionais.

31

61
vinculada a projetos regionais.
Completando a proposta anterior, a prxima etapa concentrou-se na definio de um
programa de investimento, com a montagem de um modelo institucional, nas linhas
estabelecidas no Plano Nacional de Eletrificao PNE, defendido pelo Presidente Getlio
Vargas, que partia da seguinte lgica32:
a) os empreendimentos industriais previstos para serem executados pela Unio,
compreenderiam somente grandes usinas geradoras e linhas transmissoras em alta
tenso, alm de a implantao da indstria pesada de material eltrico, caso a
iniciativa privada no tenha interesse em criar; e
b) a distribuio de energia aos mercados consumidores seria de responsabilidade da
iniciativa privada e dos governos regionais e locais, mesmo nas zonas a serem
supridas preponderantemente pelas usinas federais.
Alm disso, durante o segundo Governo Vargas, foi vislumbrada a criao das
Centrais Eltricas Brasileiras S.A.- Eletrobrs, que seguiria a mesma organizao lgica do
projeto Petrobrs, visando, com isso, garantir o arcabouo institucional para os
empreendimentos encaminhados pelo governo federal no setor eltrico. Alm disso, de
acordo com a observao de Lima (1995), ao assumir o papel de holding das empresas
federais integrantes do PNE, a Eletrobrs promoveria, tambm, a articulao em torno da
constituio da indstria de material eltrico pesado no pas, associada ou no ao capital
privado, nacional ou estrangeiro.
Assim, evidencia-se durante o segundo governo Vargas, sua preocupao com
relao questo do desenvolvimento do setor eltrico brasileiro. De um lado, vrios
projetos na rea eltrica foram estimulados, deixando clara a necessidade de intervenes
pblicas diretas, supletivas iniciativa privada, em resposta, inclusive, s restries de
participao do capital externo. E de outro, a reorganizao institucional da infra-estrutura
produtiva do setor foi desenhada neste momento particular da histria brasileira, deixando a
tarefa de sua implementao, para os governos subseqentes.
Na verdade, muitos autores entendem que o Presidente Getlio Vargas tentou
32

Lima (1995, p.65).

62
implantar no Brasil, em especial no perodo 1953/1954, um projeto de desenvolvimento
capitalista nacional, chegando at mesmo a receber a denominao de nacional-reformista,
ao posicionar-se entre dois extremos: de um lado, pressionando os representantes do capital
imperialista e, de outro, negociando com eles33.
De qualquer modo, o fato que nesta fase do movimento de industrializao
brasileira, as medidas de poltica econmica adotadas, particularmente quelas relativas
infra-estrutura nacional, refletiram a preocupao do governo central em definir,
claramente, a responsabilidade e o papel a ser assumido por cada um dos agentes
envolvidos no processo, bem como criar formas internas de financiamento, capazes de
viabilizar o desenvolvimento econmico brasileiro de maneira mais autnoma, fundando as
bases para uma expanso industrial mais equilibrada.
Entretanto, com o suicdio do Presidente Getlio Vargas, em agosto de 1954, h o
entendimento de que este projeto nacional acabou sendo substitudo, com a implantao de
um sistema orientado para o desenvolvimento econmico dependente dos pases centrais.
Na verdade, aps uma fase de transio marcada, no plano interno, pela instabilidade do
quadro poltico-institucional, e, no internacional, pela reacomodao das grandes potncias
Ps-Guerra da Coria, verifica-se uma tendncia de acentuada expanso do capitalismo
internacional no sentido centro-periferia, nos termos destacados no Captulo 1.
Para o caso brasileiro, essa orientao foi reforada com a implantao da Instruo
113 da Sumoc Superintendncia da Moeda e do Crdito, no incio de 1955, que definiu
uma srie de incentivos entrada de investimentos estrangeiros diretos no Brasil34.
Conforme esclarece Baer (1996, p. 72), em meados da dcada de 50,
os formuladores da poltica econmica brasileiros estavam convencidos de que
somente poderia obter ndices elevados de crescimento econmico e modernizao
atravs de mudanas estruturais ocasionadas pela industrializao.

Para atingir este objetivo, a presena do capital externo foi entendida como
fundamental, encontrando na poltica cambial, uma forte aliada. Isto porque, naquele
momento, usando as palavras de Oreinstein e Sochaczewski (1990, p. 171), poltica
33
34

Para uma anlise mais detalhada desse debate ler Ianni (1991).
No texto, Baer (1996) descreve com detalhes os mecanismos ligados Instruo 113, da Sumoc.

63
cambial constituiu-se no principal, seno o nico, instrumento de poltica econmica
disposio do setor pblico, para atrair tais recursos. Assim, as manipulaes na taxa de
cmbio e a imposio de quotas, tarifas e impostos de importao e exportao, formavam
o conjunto principal de estratgias operacionais dos gestores da poltica econmica.
com esta perspectiva, que, em fins de 1956, o ento Presidente Juscelino
Kubitschek (J.K.) apresentou seu conhecido Plano de Metas, que de acordo com Lessa
(1981, p. 27),
constitui a mais slida deciso consciente em prol da industrializao na histria
econmica do pas, .... conferindo prioridade absoluta construo dos estgios
superiores da pirmide industrial verticalmente integrada e do capital social bsico
de apoio a esta estrutura. Isto, ......daria continuidade ao processo de substituio de
importaes que se vinha desenrolando nos dois decnios anteriores.

Dessa forma, valendo-se de diagnstico semelhante aos levantados nos estudos


realizados pelo Grupo Misto Cepal-BNDE, em 1955, incorporando as contribuies da
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e da Assessoria Econmica do Governo Vargas, o
programa contemplava, principalmente, as reas de infra-estrutura (energia e transportes),
responsveis por 73% do investimento global estimado pelo plano, seguido por 20,4%
sinalizado para a indstria de base e 6,6% para alimentao e educao35.
Na verdade, o setor energtico, isoladamente, constituiria a principal prioridade dos
investimentos previstos, ao cobrir 43,4% do total estimado. As principais metas
estabelecidas para o setor, como bem sistematizaram Lessa (1983, p. 37) e Lafer (1970, p.
43), foram:
a) energia nuclear: nesta rea destaca-se a prioridade na formao tcnica de pessoal
necessrio execuo do programa nacional de energia nuclear; fabricao nacional
de combustvel nuclear, planejamento de instalaes de usinas termeltricas,
produo e distribuio de rdio-istopos.
b) carvo mineral: meta inicial, elevao da produo de carvo mineral para
2.500.000 t, em 1960, meta revista, 3.000.000 t para 1960. Na verdade, o plano

35

Dados extrados de Lessa (1983), citando VI Exposio do Programa de Reaparelhamento Econmico


BNDE.

64
propunha uma modificao estrutural na indstria carvoeira em crise devido
dieselizao da rede ferroviria, que deixou sem procura os tipos inferiores de
carvo, de produo obrigatria. Assim, durante a realizao do Plano de Metas
lanaram-se as bases para a modificao da composio interna da procura de
carvo, atravs do incio da construo de usinas termeltricas boca de minas.
c) petrleo: meta de produo interna para 100.000 bb/d e ampliao da capacidade de
refino para 308.000 bb/d, para 1960. Tais metas refletem a poltica petrolfera
estabelecida, a partir da criao da Petrobrs, em 1954, ou seja, de um lado,
perseguir a substituio integral das importaes de combustveis lquidos, atravs
da instalao de um parque refinador, e, de outro, ampliar a produo nacional de
petrleo, com a implantao de um programa de prospeces.
d) energia eltrica: fazia-se necessrio prever a manuteno de uma taxa de
crescimento anual de produo de energia eltrica, de maneira a dar suporte
contnua expanso industrial, em pelo menos 10% a.a.. Para tal, foi dimensionada a
meta de ampliao da capacidade instalada de energia eltrica de 3.491 MW, em
1956, para 5.194 MW, em 1960, e 8.255 MW, em 1965, totalizando um acrscimo
de potncia instalada de energia eltrica da ordem de 4.764 MW.

Cumpre ressaltar, entretanto, que as obras previstas, referentes a este acrscimo de


potncia, a ser atingido entre 1956 e 1965, foram classificadas em trs grupos, conforme
destaca Lima (1984, p. 97), a saber: grupo A, obras j planificadas e com oramento
definido; grupo B, obras j estudadas, mas sem oramento realizado; e grupo C, obras
necessrias ao programa, mas ainda no estudadas.
A Tabela 2.7. tenta demonstrar a participao de cada grupo de obras. A partir de
seus dados, verifica-se que 55,2% da previso de expanso da capacidade instalada,
excluindo as obras previstas pelo Grupo C, caberiam s concessionrias pblicas (federais e
estaduais). Tal comportamento resultado das prprias caractersticas que envolveriam os
projetos do setor, centrados na construo de usinas hidreltricas de grande porte, com
elevada relao produto/capital. Desta forma, os vultosos recursos exigidos, os longos
perodos de maturao e a baixa rentabilidade levaram ampliao da importncia do setor

65
pblico como produtor no setor energtico.
Tabela 2.7
Plano de Metas
Previso de acrscimo de potncia instalada de energia eltrica,
por grupos de obras
(1957-1965)
Grupos de Obras
Acrscimo de
Participao relativa
Potncia (MW)
(%)
Grupo A
3.202
67,2
- Concessionrias Privadas
- Concessionrias Pblicas Federais
- Concessionrias Pblicas Estaduais
Grupo B
- Concessionrias Privadas
- Concessionrias Pblicas Federais
- Concessionrias Pblicas Estaduais
Grupo C
Total

941
1.220
1.041
462
90
246
126
1.100
4.764

19,8
25,6
21,8
9,7
1,9
5,2
2,6
23,1
100,0

Fonte: Extrado de Lima (1984, p. 97), elaborada a partir da Presidncia da Repblica,


Conselho de Desenvolvimento. Plano de Desenvolvimento Econmico, 1957.

De qualquer modo, bom destacar que, embora a previso fosse atingir cerca de
2.000 MW adicionais na capacidade instalada em energia eltrica, entre 1957-1961, os
dados da Tabela 2.8. apontam para um incremento de 1.655,2 MW, representando 83% da
meta estimada para o setor e um aumento de 46,6% em relao a 1956.
Alm disso, tem-se uma expressiva presena das concessionrias pblicas no efetivo
crescimento verificado na capacidade instalada de gerao de eletricidade, no referido
perodo. No total de energia gerada, a participao das concessionrias pblicas passou de
6,8%, em 1952, para 25,8%, em 1961, representando um aumento de cerca de 890% em
termos de MW gerados, contra 98% da ampliao privada ocorrida no mesmo perodo. Na
verdade, a partir do Plano de Metas e com a posterior aprovao da holding Eletrobrs, a
seguir explicita, foi se consolidando a participao das concessionrias pblicas, que ao
final de 1965 j eram responsveis por quase 55% do total de energia eltrica gerada no
pas.

66
Tabela 2.8.
A evoluo da capacidade instalada de energia eltrica
por categoria de concessionrio (1952-1965)
Anos

Pblico
MW

Privado

MW

1952
135,6
6,8
1.635,5
1953
171,1
8,1
1.631,3
1954
303,2
10,8
2.159,6
1955
538,5
17,1
2.248,4
1956
657,1
18,5
2.551,9
1957
681,0
18,1
2.696,2
1958
824,5
20,6
2.742,8
1959
968,5
23,5
2.724,0
1960
1.098,9
22,9
3.182,2
1961
1.341,5
25,8
3.242,1
1962
1.791,9
31,3
3.161,4
1963
2.305,5
36,3
3.164,4
1964
2.872,4
42,0
3.084,7
1965
4.048,0
54,6
2.486,2
Fonte: Lima, J.L. Estado e energia eltrica
Eletrobrs (1890-1962), p. 109.

Autoprodutor

MW
82,4
77,5
77,0
71,4
71,9
71,6
68,7
66,2
66,3
62,3
55,2
49,8
45,1
33,6
no Brasil:

Total

MW

213,7
10,8
1.985,00
302,5
14,4
2.089,9
342,7
12,2
2.805,5
361,6
11,5
3.148,5
341,0
9,6
3.550,0
390,2
10,3
3.767,4
425,8
10,7
3.993,1
422,7
10,3
4.115,2
519,0
10,8
4.800,1
621,6
11,9
5.205,2
775,5
13,5
5.728,8
885,5
13,9
6.355,1
882,9
12,9
6.840,0
876,8
11,8
7.411,0
o setor eltrico no Brasil, das origens

100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
criao da

Quanto s fontes de recursos previstas, para viabilizar o financiamento da ampliao


do setor, o governo federal previa que 68,3% seriam provenientes de recursos de natureza
fiscal vindos da Unio e dos Estados36. Como sempre, a parcela em descoberto, isto ,
31,7% poderiam ser assegurados com recursos provenientes da iniciativa privada, desde
que estes investidores se sentissem atrados pela legislao tarifria.
Registre-se, ainda, que dada demora na aprovao do projeto que criaria a
Eletrobrs, em tramitao no Congresso Nacional, o governo J.K. acabou por exigir do
BNDE que assumisse a funo estratgia de coordenar os investimentos pblicos na rea de
energia e a coordenao da distribuio dos recursos do IUEE destinados a Estados e
municpios37. Com isso, o BNDE firmou-se como agncia pblica de financiamento do
36

Conforme coloca Lima (1995, p. 71), dos recursos provenientes da Unio, 65% adviriam do Fundo
Federal de Eletrificao e o restante de dotaes alocadas a programas regionais de desenvolvimento. Do
ponto de vista da participao estadual, destacava-se a receita proporcionada pelas taxas estaduais de
eletrificao (80% dos recursos estaduais), em montante bem superior s estimativas de arrecadao do IUEE
por parte de estados e municpios.
37
Cumpre lembrar que o BNDE, conforme visto, j tinha a atribuio de administrar o FFE, sendo que para o
IUEE, os critrios de repartio desta receita foram assim estabelecidos, segundo o decreto 40.007/56: 40%
destinavam-se Unio; 50% aos Estados e Distrito Federal; e 10% aos municpios.

67
setor de energia eltrica, incorporando, inclusive, as iniciativas estaduais ao programa de
energia eltrica do Plano de Metas38. A Tabela 2.9. explicita a participao do banco nos
recursos totais do setor, registrando-se que, em 1962, foi responsvel por 84% do
incremento da capacidade instalada de energia eltrica daquele ano no pas.
Tabela 2.9.
Participao do BNDE na expanso da capacidade instalada de energia eltrica
(1954-1962)
Anos
Total
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1954-62

2.805,5
3.148,5
3.550,0
3.767,4
3.993,1
4.115,2
4.800,1
5.205,2
5.728,8

Capacidade Instalada (MW)


Crescimento Anual
Financiamento BNDE
(a)
(b)
340,9
31,6
401,5
54,1
217,4
102,0
225,7
81,7
122,1
72,5
684,9
513,3
405,1
126,4
523,6
440,0
2.921,2
1.421,6

b/a
(%)
9,3
13,5
46,9
36,2
59,4
74,9
31,2
84,0
48,7

Fonte: IESP/Fundap (1989), Financiamento das Empresas Estatais Volume 2, Relatrios de


Pesquisa, 8, So Paulo, p. 143.

Com esse conjunto de informaes, percebe-se, claramente, o avano dos


investimentos do setor eltrico, ao longo da gesto J.K. Entretanto, do ponto de vista
institucional, poucas mudanas foram efetivadas. Neste particular, merece ateno especial
resistncia interna, dos prprios responsveis pelo programa de energia eltrica do Plano
de Metas, em agilizar a aprovao no Congresso Nacional, de dois projetos encaminhados
durante o segundo governo Vargas, vale lembrar: a implantao do Plano Nacional de
Eletrificao PNE e a criao da Eletrobrs.
Na verdade, essa postura expressa as divergncias existentes entre as duas gestes
com relao ao papel e a forma de interveno do Estado no setor eltrico brasileiro. Isto
porque, ao permitir a aprovao do PNE, o governo J.K. temia que o Fundo Federal de
Eletrificao fosse utilizado de maneira equivocada, pulverizados em projetos polticopartidrios, sem nenhuma lgica financeira ou setorial, o que poderia comprometer o
38

Uma anlise detalhada da atuao do BNDE e das Empresas Pblicas Estaduais na expanso do setor
eltrico pode ser encontrada em Lima (1984).

68
desenvolvimento do setor. Alm disso, discordava da anlise delineada no PNE de que a
indstria de material eltrico deveria ser estatizada, por entender tratar-se de segmento
industrial perifrico, no cabendo ao Estado atuar.
Tais ponderaes, no fundo, revelam o grau de envolvimento do governo J.K. com a
insero brasileira no cenrio internacional, que acenava com a perspectiva de expanso
das empresas multinacionais em direo s economias de industrializao tardia, abrindo
horizontes extremamente favorveis de negociao e atrao de investimentos diretos em
indstrias de bens de consumo e de bens de produo.
Quanto constituio da holding federal Eletrobrs, alm de ter enfrentado
oposio dos setores estrangeiros no Brasil e da mdia que os representava, de fato, a maior
resistncia estava ligada s divergncias de interesses entre as empresas federais e os
grupos estaduais em relao s prioridades de interveno estatal no setor de energia
eltrica. Esse ponto, entretanto, foi aos poucos sendo superado, tendo em vista os seguintes
motivos, levantados por Lima (1995. p.76):
a) a regulamentao integral do Cdigo de guas, atravs do Decreto 41.091/57, que
ao manter o regime de remunerao garantida, trouxe maior flexibilidade para as
empresas concessionrias na adoo dos reajustes tarifrios39;
b) a criao do Ministrio das Minas e Energia, incorporando o Conselho Nacional de
guas e a Diviso de guas, do Ministrio da Agricultura, e as empresas federais
de energia eltrica, pela Lei 3.782/60;

39

Conforme explicado por Lima (1996, p. 150), essa medida, abolida apenas em 1993, permitia que a
concessionria, por lei, tivesse o direito a uma remunerao mnima de 10% e mxima de 12% sobre o
capital investido (ativo imobilizado em servio). Como a taxa de retorno sobre o capital , por definio, um
dado sobre o qual o investidor no tem controle direto, pois definido ex post, a partir da comparao entre
lucros obtidos e capital investido (receita-despesa/capital investido), a legislao do setor estabelecia que as
diferenas negativas ou positivas entre a remunerao efetiva do concessionrio e a garantida por lei seriam
depositadas (sendo maior) ou registradas (sendo menor) na Conta de Resultados a Compensar (CRC). Na
prtica, a CRC constitua um crdito das concessionrias contra a Unio, como se o poder concedente, por
qualquer razo, no tivesse conseguido estabelecer um nvel tarifrio suficiente para garantir o equilbrio
econmico-financeiro das concessionrias. Alm disso, o autor esclarece ainda que, o DNAEE estabelecia
os reajustes tarifrios com base nos clculos especficos realizados para cada empresa, a partir da anlise dos
custos incorridos por nvel de tenso. Dessa forma, esse sistema garantia a independncia de cada unidade
empresarial perante as demais, uma vez que as negociaes com o DNAEE envolviam apenas a aplicao da
rentabilidade legal sobre os componentes do custo do servio.

69
c) as dificuldades, por parte do BNDE, de coordenar os investimentos nessa rea, dada
complexidade do setor e aos limites de sua capacidade de garantir a ampliao de
investimentos; e
d) a tramitao no Senado, em 1957, do projeto da criao da Eletrobrs, permitiu
alteraes no texto original, em especial no que se refere imposio de limitaes
s atribuies da holding, particularmente em relao aos seus vnculos com a
indstria de material eltrico pesado.
Alm disso, como ressalta Lima (1995, p.80-81),
com o xito alcanado pela interveno estatal na expanso do setor de energia
eltrica e a decorrente consolidao da empresa pblica, de mbito estadual e
federal, amadurecem as condies de autonomizao institucional do setor
energtico na rbita da administrao pblica.

Assim, aps ampla discusso, em 1961, o Congresso Nacional aprovou a criao da


Eletrobrs, atravs da Lei 3.890-A, que estabeleceu como seus objetivos a realizao de
estudos, projetos, construo e operao de usinas produtoras, linhas de transmisso e
distribuio de energia eltrica, marcando o incio de um novo ciclo para o setor, ao buscar
ampliar a capacidade instalada de energia eltrica no pas, com a ativa participao do
Estado.
Com essa medida, a Eletrobrs passaria a assumir o papel, at ento, desempenhado
pelo BNDE, de entidade federal de planejamento do setor, administrando tanto o Fundo
Federal de Eletrificao - FFE, como todas as participaes da Unio nas empresas de
energia, isto , a carteira das aplicaes efetuadas junto s concessionrias.
Ressalte-se, entretanto, que, apesar de tal feito ter ocorrido em 1961, sua instalao
oficial aconteceu, de fato, em junho de 1962, atravessando, portanto, quatro mandatos
presidenciais, uma vez que, em 1954, conforme visto, o projeto de criao da Eletrobrs foi
enviado pelo presidente Getlio Vargas ao Congresso, tramitou at o fim do governo
Juscelino Kubitschek, passou por Jnio Quadros e foi, finalmente, concretizado no governo
de Joo Goulart.
Em paralelo, com a finalidade de atender, particularmente, a reconstituio das

70
bases de financiamento do setor pblico, afetadas pela persistncia do processo
inflacionrio40, e de reforar o papel de holding financeira da Eletrobrs, duas medidas
foram lanadas poca.
A primeira foi a promulgao da Lei 4.156/62, que transformou o IUEE em tributo
ad valorem e criou o Emprstimo Compulsrio - EC, originalmente pelo prazo de cinco
anos, ampliando, desta maneira, as fontes de financiamento do setor. Cumpre lembrar que
os recursos provenientes do EC seriam apropriados pela Eletrobrs e reinvestidos nos setor,
de acordo com uma poltica setorial e regional, sendo que, de incio, 60% desses recursos
deveriam ser reaplicados nos estados, proporcionalmente arrecadao de cada um deles41.
A segunda, representando uma contrapartida ao emprstimo compulsrio, calculado como
percentagem do valor da conta, eram obrigaes da Eletrobrs, com rendimento de 12%
a.a. e prazo de resgate de dez anos.
Ao estabelecer este conjunto de medidas, o governo federal completou o grande
ciclo de mudanas, onde a ao do Estado foi decisiva para consolidar o desenho
institucional do setor. Neste processo, percebe-se um gradual afastamento e substituio do
capital privado estrangeiro no setor, dominante no incio do sculo XX, por um arranjo que
buscava integrar as empresas federais e as concessionrias estaduais, dado o peso das
empresas pblicas na rea de energia eltrica brasileira, conforme foi explicitado na Tabela
2.8.
Em paralelo, o Plano de Metas permitiu a entrada do capital privado externo em
diversas reas da atividade econmica nacional, o que criou as condies concretas para o
avano da consolidao de um parque produtivo, capaz de impulsionar a economia
brasileira at, pelo menos, meados da dcada de 70.
Finalizando, oportuno registrar que, entre os anos de 1963-1965, o Presidente Joo
Goulart, que assumiu o cargo aps a renncia de Jnio Quadros, em agosto de 1961, tentou
implementar o Plano Trienal, formulado por Celso Furtado, Ministro do Planejamento, e
San Tiago Dantas, Ministro da Fazenda. O plano pretendia atingir os seguintes objetivos: a)
40

Apenas para ilustrar, tem-se que, em 1961, a taxa de inflao foi de 33,2%, enquanto em 1962, alcanou
45,5%.
41
Rodrigues e Dias (1994, p. 63-64) lembram, ainda, que o emprstimo compulsrio foi estendido de 1968
at 1973 e, posteriormente, at 1983.

71
controlar de forma progressiva o processo inflacionrio; b) permitir a recuperao do ritmo
do desenvolvimento observado no perodo 1957-1961, em torno de 7% a.a.; c) viabilizar
algumas correes de distribuio de renda quer sob o aspecto pessoal quer sob o aspecto
regional; d) realizar reformas de base nas reas administrativa, bancria, fiscal e agrria; e
e) reescalonar a dvida externa.
Infelizmente, embora o referido plano tenha procurado alcanar um conjunto de
objetivos que, de um modo geral, eram bastante pertinentes aos problemas enfrentados pelo
Pas na poca, seus avanos foram mnimos. Na verdade, como aponta Lacerda (2002, p.
102), a tentativa de estabilizao fracassou e provocou o crescimento negativo do PIB per
capita; a economia cresceu 6,6% em 1962, mas apenas 0,6% em 1963, com inflao anual
de 83,25%. Assim, em julho de 1963, o Ministro Furtado deixa sua pasta e, a partir de
ento, se acirram os conflitos sociais e polticos, acentuando o movimento de
desestabilizao interna e externa, levando ao fim o governo com o golpe militar de 1964.
2.3. O desenvolvimento do setor de energia eltrica e as reformas do perodo 1964/79
Como sintetiza Lacerda (2002, p. 103/104),
O regime militar assumiu a direo do pas, em 1964, com uma postura
tecnocrtico-modernizante, comprometido com a superao das polticas populistas
de Joo Goulart, consideradas atrasadas e ultrapassadas. Apesar das crticas ao
nacionalismo econmico do governo deposto, o novo regime manteria um discurso
desenvolvimentista comprometido com a retomada do crescimento econmico. A
prioridade inicial do novo governo foi a normalizao das relaes com os
organismo financeiros internacionais..... O Brasil assumiu ento uma clara
subordinao: tratava-se do aprofundamento do modelo de capitalismo dependente
e associado, j hegemnico no pas desde o Plano de Metas de JK. O resultado foi o
aumento da internacionalizao da economia brasileira com relao aos capitais
externos e a consolidao da oligopolizao, com o franco predomnio das EMN42.

Com essa perspectiva, o Plano de Ao Econmica do Governo PAEG (1964/66),


elaborado por Roberto Campos, que assumiu o comando do recm-criado Ministrio do
Planejamento e da Coordenao Econmica, e por Otvio Bulhes, Ministro da Fazenda,
centrou-se em dois objetivos bsicos: a) reverter tendncia inflacionria, verificada a
partir de 1959; e b) superar o movimento de estagnao econmica, em curso desde 1962.
42

EMN a sigla usada para a denominao de Empresas Multinacionais.

72
Alm disso, as autoridades econmicas pretendiam, tambm, atenuar os desnveis
econmicos setoriais e regionais, assegurar o crescimento na taxa de oferta de empregos,
em decorrncia de uma ampla poltica de investimentos, e, por fim, corrigir a tendncia a
dficits do balano de pagamentos, que trazia restries capacidade de importar brasileira.
Essas

ltimas

preocupaes

alinhavam-se,

perfeitamente,

com

discurso

desenvolvimentista do perodo anterior, em muito se assemelhando s metas defendidas no


prprio corpo do Plano Trienal.
Assim, conforme ressalta Martone (1970, p. 77), toda a estratgia de combate
inflao, posta em prtica pelo PAEG,
assenta-se no objetivo de cortar toda demanda que excedesse o nvel de pleno
emprego, na tentativa de manter o equilbrio do sistema com plena utilizao dos
fatores de produo. Para tanto, era necessrio tornar compatveis trs polticas: a) a
poltica de crdito ao governo; b) a poltica de crdito ao setor privado; e c) a
poltica salarial.

Em um ambiente extremamente autoritrio, marca dos regimes militares, foi


possvel implementar uma dura poltica de conteno salarial, aes de controle das contas
pblicas, com cortes nas despesas e aumento das receitas, por meio de reforma tributria e
dos aumentos das tarifas pblicas (a chamada inflao corretiva), e a execuo de uma
poltica monetria restritiva, com controle de emisso de moeda e de crdito. Com tais
medidas, as taxas de inflao reduziram-se, entre os anos de 1964 e 1968, da casa dos 90%
a.a. para os 20% a.a.
Em contrapartida, uma srie de transformaes institucionais, com destaque para a
reforma monetria/financeira, tributria e de poltica externa43, foi imposta ao Pas, visando
incrementar a poupana interna, recuperar os investimentos internos e atrair o capital
estrangeiro.
Dentre as medidas que permitiram a retomada dos investimentos pblicos,
particularmente nas reas de infra-estrutura e de insumos bsicos, que sofreram algumas
interrupes em decorrncia da fase de instabilidade poltico-institucional anterior a 1964, e
viabilizar a expanso das empresas integrantes do Setor Produtivo Estatal, garantindo-lhes
43

Gremaud et alii (2005, p. 395-401) faz uma excelente sntese das principais mudanas institucionais
implantadas durante o PAEG.

73
maior autonomia financeira, destacam-se:
a) verdade tarifria: implementada com o propsito de elevar e reestruturar os preos
dos servios pblicos, permitindo, assim, a ampliao da capacidade de
autofinanciamento das empresas e a reduo da necessidade de subsdios por parte
do governo;
b) instituio da correo monetria: representou um elemento adicional na
reconstituio da capacidade de investimento do setor, pois, alm de corrigir o valor
do servio prestado, amenizaria a presso das empresas pblicas sobre o Tesouro
Nacional; e
c) reforma fiscal: orientada para melhorar as condies de financiamento do gasto
pblico corrente, atravs, no apenas do aumento de receitas (com a criao de
novos impostos) e reduo de despesas, mas, tambm pela redefinio do espao
tributrio entre as diversas esferas de governo.
neste ambiente que deve ser analisado o desenvolvimento do setor de energia
eltrica, tanto do ponto de vista institucional como fsico. Isto porque, ps-1964, verificase, de um lado, a consolidao e a expanso da Eletrobrs, como agncia de planejamento
setorial e holding das empresas federais, e de outro, o fortalecimento das empresas
coligadas, em suas respectivas reas de concesso.
Esse comportamento resultado da prpria ao do governo que, durante este
perodo, alm de ter dado continuidade a diversos projetos de infra-estrutura44, processou a
reestruturao dos rgos da administrao direta, voltados para funes normativas de
diversos setores. No caso especfico da rea de energia, como bem resgatou Lima (1995,
pp. 99-100), a partir de 1969, foi consolidada a estrutura bsica da administrao federal
dos servios de eletricidade, que se manteve at a reestruturao do setor eltrico, ocorrida
em meados da dcada de noventa, conforme ser visto no prximo captulo. Assim de
forma sintetizada, dois grandes agentes federais saem fortalecidos deste processo:

44

Ressalte-se que os setores de energia e transportes foram responsveis por montante superior a 55% dos
investimentos previstos pela programao para o setor produtivo estatal, sendo que os investimentos em
energia detinham, isoladamente, a maior participao relativa, quase 20% da previso global, ver Lima (1995,
p. 95).

74
a) Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica DNAEE: assume todas as
funes inerentes ao poder concedente, transformando-se, portanto, em rgo
normativo e fiscalizador do setor de energia eltrica. Dentre suas atribuies,
destacam-se: promover atos normativos pertinentes prestao de servios de
eletricidade; responder pela concesso de aproveitamento de recursos hdricos; fixar
as tarifas de energia eltrica e atuar como rbitro das pendncias suscitadas pela
aplicao da legislao.
b) Eletrobrs: responsvel pela execuo das funes de coordenao e planejamento
da expanso e operao do sistema eltrico, da gesto financeira e empresarial e a
articulao do setor com a indstria. Em suma, torna-se responsvel pela execuo
da poltica federal de energia eltrica.
Com essa diviso de tarefas, acaba saindo fortalecida a holding federal Eletrobrs,
refletindo uma das caractersticas centrais de regimes autoritrios: a concentrao do poder
nas mos do governo federal em detrimento dos estados e municpios.
Do ponto de vista do financiamento do setor, trs observaes revelam o impacto
das mudanas citadas anteriormente sobre suas principais fontes, quais sejam:
a) instituio da correo monetria: Essa medida, conforme destacado anteriormente,
produziu um impacto imediato sobre as tarifas de servios de energia eltrica,
contribuindo para a reconstituio da capacidade de autofinanciamento do setor de
energia eltrica, representando, portanto, no principal instrumento da poltica de
realismo tarifrio implantada no perodo. Alm disso, a correo monetria dos
ativos vinculados ao servio pblico, associada aplicao da taxa de remunerao,
de no mnimo 10% sobre o capital investido, como destacado por Lima (1995, p.
101), elevariam, de um lado, o custo do servio prestado e, de outro, as margens de
autofinanciamento das empresas, reduzindo as presses de financiamento das
empresas sobre o Tesouro Nacional. Ademais, cumpre lembrar que as empresas
concessionrias, tambm, poderiam aplicar a correo monetria sobre os ativos
imobilizados para efeitos de avaliao do investimento a ser remunerado, sobre as
reservas para depreciao e amortizao e sobre os saldos devedores de
emprstimos contrados junto ao BNDE e Eletrobrs. Tal medida, com certeza,

75
permitiu que as empresas concessionrias pudessem conduzir suas aes internas de
forma mais empresarial, uma vez que o realismo tarifrio conduzido entre 1968-74 e
estendido at 1976/77, minimizou a dependncia dessas empresas dos recursos
fiscais, tendo em vista o peso do autofinanciamento durante este perodo. A Tabela
2.10 reflete com preciso, o impacto desta medida no comportamento das tarifas de
energia eltrica, que registraram um ganho real da ordem de 93%, em 1972, quando
comparado ao ano de 1963.
Tabela 2.10.
Tarifas de energia eltrica (1963-1973)
base 1964=100
Ano
Tarifa Mdia (*)
Tarifa Fiscal (*)
1963
90,67
103,46
1964
100,00
100,00
1965
139,88
164,57
1966
143,63
197,15
1967
155,94
234,80
1968
138,42
222,20
1969
149,69
232,85
1970
165,82
256,12
1971
163,26
253,94
1972
174,80
273,00
1973
164,14
254,95
(*) Corrigida pelo deflator implcito do PIB
Fonte: Lima (1989, p. 110), extrado da Eletrobrs, Informe Tarifrio, n 1, nov. 89

b) ampliao da participao do IUEE e do Emprstimo Compulsrio - EC: Entre 1964


e 1969, vrias medidas foram estabelecidas na legislao tributria geral brasileira,
que acabaram por privilegiar os tributos diretamente vinculados a aplicaes
setoriais. No caso especfico do setor eltrico, ganha destaque o peso desta
orientao sobre suas fontes de financiamento. As receitas provenientes do IUEE e,
particularmente, do EC, criado em 1962, com recolhimento iniciado em 1964,
transformaram-se em expressivas fontes de financiamento, substituindo as extintas
dotaes provenientes das esferas governamentais45. A Tabela 2.11 demonstra, em
termos reais, a expressiva expanso destas duas fontes de financiamento para o
setor.

45

Conforme lembrado por Rodrigues e Dias (1994), at 1954, as principais fontes de financiamento do setor
eram as dotaes oramentrias, tanto federais como estaduais, que permitiram, inclusive, a construo das
seguintes usinas: Paulo Afonso (Chesf), Trs Marias (Cemig) e Furnas (Furnas). A partir da, tm-se, como j
visto anteriormente, a criao do Fundo Federal de Eletrificao, em 1954, cabendo ao BNDE a tarefa de
gerenciar os 60% do IUEE pagos pelos estados e municpios, e a criao do IUEE, em 1962.

76

Ano
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970

Tabela 2.11
Arrecadao do IUEE e do emprstimo compulsrio
(1961-1970)
Arrecadao
Arrecadao Emprstimo
IUEE (*)
Compulsrio (*)
29,96
22,67
69,89
100,00
189,74
273,91
116,94
138,76
171,67
283,56

100,00
233,83
282,92
189,74
207,26
236,85
376,38

OBS.: 1964 = 100 (*) Corrigida pelo deflator implcito do PIB


Fontes: Manoel Pinto de Aguiar. Recursos Financeiros do setor de energia eltrica no Brasil, p. 29; IBGE,
Estatsticas histricas do Brasil, v. 3; os dados sobre o Emprstimo Compulsrio forma fornecidos pelo
DNAEE, apud Lima, J.L. Polticas de Governo e Desenvolvimento do Setor de energia eltrica do
Cdigo de guas Crise dos Anos 80 (1934-1984), 1995, p. 104.

c) linhas de financiamento externo: Nesse perodo, ganha espao o debate sobre a


necessidade da participao de poupanas externas dada a incapacidade da
poupana nacional em responder ao processo acelerado de crescimento econmico.
O apelo a recursos externos, especialmente entre 1968-1973, passa a ser visto como
condio sine qua non para viabilizar as altas taxas de crescimento do produto
interno. Conforme afirma Cruz (1983, p. 61), a partir do final dos anos 60, que a
dvida bruta inicia uma trajetria de crescimento acelerado passando de US$ 3,8
bilhes em fins de 1968, para US$ 12,6 bilhes em fins de 197346. Foi sob essa
perspectiva que o setor eltrico estreitou os vnculos com o sistema financeiro
internacional, especialmente a partir da expanso do mercado de eurodlares em
final da dcada de 1970. As linhas de financiamento tradicionais foram, aos poucos,
sendo substitudas por emprstimos em moeda estrangeira, contrados junto aos
bancos privados internacionais. A Tabela 2.12 reflete esse movimento, revelando
um incremento de 10 pontos percentuais da participao do financiamento em
moeda externa dentre as fontes de recursos do setor, ao elevar-se para 23%, em
1972, no comparativo ao ano de 1967. Em contrapartida, verifica-se, no mesmo
perodo, uma expressiva queda do aporte de capital pblico e de financiamento em

46

Para entender melhor a evoluo do processo de endividamento externo brasileiro, recomenda-se Cruz
(1983).

77
moeda nacional, compensada, ainda, com a criao da Reserva Global de Reverso
(RGR), em 1972, detalhada a seguir.
Tabela 2.12
Participao (%) das fontes de recursos do setor de energia eltrica
(1967/1973)
Especificao
1967
1968
1969
1970
1971
1972

1973

1. Recursos Prprios
1.1 Autofinanciamento
Gerao Interna
IUEE
RGR
Outros

65,97
34,03
24,64
4,97
0,00
4,42

65,83
33,50
21,97
6,38
0,00
5,15

59,32
30,17
18,82
6,72
0,00
4,63

57,06
33,66
24,94
6,58
0,00
2,14

55,60
33,48
21,47
8,13
0,00
3,88

64,04
42,80
24,21
9,52
8,48
0,59

65,24
44,93
25,39
10,54
10,50
-1,50

1.2. Aporte de Capital


Governo

31,93
31,38

32,32
30,59

29,15
25,93

23,40
21,44

22,12
19,41

21,22
16,43

20,31
20,02

Federal
Estadual
Municipal
Outros

8,01
23,31
0,06
0,55

6,85
23,62
0,12
1,73

6,84
18,73
0,36
3,22

6,19
14,97
0,29
1,95

6,83
12,54
0,04
2,71

6,34
9,93
0,16
4,79

6,80
13,17
0,05
0,29

2. Financiamento
Emprstimo Compuls.
Em Moeda Nacional
Em Moeda Estrangeira
Resoluo 63(*)
Outros

34,03
8,01
12,98
13,04
0,00
13,04

34,17
7,91
13,90
12,36
0,63
11,73

40,68
8,21
15,23
17,24
2,72
14,52

42,94
10,38
15,31
17,25
1,08
16,17

44,40
11,53
13,42
19,45
0,70
18,75

35,96
8,86
4,10
23,00
0,00
23,00

34,76
9,37
6,46
18,93
0,10
18,83

3. Total de Fontes

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

(*) Resoluo 63, trata-se de emprstimo indexado variao cambial, destinado a financiar as necessidades de capital de
giro em geral, sendo os recursos normalmente aplicados para suprir eventuais necessidades do CAIXA da empresa, para
reposio de estoques, pagamento de impostos e outras. Essa opo de emprstimo foi amplamente difundida ao longo da
dcada de 70, como forma de captao de recursos externos.
Fonte: Eletrobrs, extrado de Lima, J.L. Polticas de Governo e desenvolvimento do setor de energia eltrica: do Cdigo
de guas crise dos anos 80 (1934-1984).,Rio de Janeiro.

Desse modo, a partir dessas trs importantes mudanas, o setor de energia eltrica
adquiriu uma expressiva capacidade de financiar sua expanso, traduzindo-se em acentuada
ampliao da potncia instalada dos sistemas de gerao da energia eltrica do pas, que
passou de 6.355 MW, em 1963, para 15.354 MW, em 1973, significando um crescimento
de aproximadamente 142%, explicitado na Tabela 2.13.

78
Tabela 2.13
Setor eltrico: evoluo da capacidade instalada e
do consumo de energia eltrica
(1963-1973)
Capacidade (em MW)
Consumo (em GWh)
Total
Hidrulica Trmica
Total
Industrial

Ano
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973

6.355
6.840
7.411
7.566
8.042
8.555
10.262
11.233
12.670
13.249
15.324

4.479
4.894
5.391
5.524
5.787
6.183
7.857
8.828
10.244
10.721
12.495

1.876
1.946
2.020
2.042
2.255
2.372
2.405
2.405
4.426
2.528
2.859

22.618
23.521
24.268
26.494
27.988
31.399
34.201
37.673
42.487
47.374
52.842

11.555
11.958
12.108
13.596
13.861
16.166
17.266
19.345
22.094
25.024
28.532

Outros
11.063
11.563
12.160
12.898
14.127
15.283
16.935
18.328
20.393
22.350
24.310

Fonte: IBGE. Estatsticas Histricas do Brasil, v. 3, apud Lima, J.L. Polticas de Governo e
Desenvolvimento do Setor de energia eltrica do Cdigo de guas Crise dos Anos 80 (19341984), 1995, p. 144.

Neste perodo, observa-se, ainda, o crescimento do Grupo Eletrobrs, com a criao


de novas empresas controladas. As Centrais Eltricas do Sul do Brasil Eletrosul foi
constituda, em 23/12/1968, e seu funcionamento autorizado apenas em 1969, atravs do
Decreto 64.395, que permitiu, tambm, a continuidade da Usina de Passo Fundo, no Rio
Grande do Sul. Em 1972, foi criada a Centrais Eltricas do Norte Eletronorte, destinando
10% da arrecadao do EC subscrio e aumento do capital do Grupo Eletrobrs.
Completando a fase de consolidao da holding federal e a centralizao do setor
em suas mos, ocasionando uma progressiva restrio da autonomia da esfera estadual,
devem-se registrar, tambm, a ocorrncia, entre 1971 e 1973, de outras medidas, tais como:
1) Publicao da Lei 5.655, em 1971, que alterou as seguintes condies de funcionamento
do setor:
a) elevao da taxa de remunerao legal do investimento de 10% para 12%;
b) reduo das alquotas do imposto de renda incidentes sobre os lucros das empresas
concessionrias de 17% para 6%; e

79
c) transferncia para a Eletrobrs do recolhimento dos recursos provenientes da quota
de reverso, com a criao da Reserva Global de Reverso (RGR). oportuno
lembrar que, at ento, esse recolhimento era mantido pela prpria concessionria
para financiamento de programas de investimento. Com a modificao da
sistemtica de arrecadao da quota de reverso, que passou a ser gerida,
exclusivamente, pela Eletrobrs, a RGR tornou-se um fundo com possibilidade de
transferncia para outras regies, a critrio da prpria holding federal e no mais da
concessionria.
2) A Assinatura do Tratado de Itaipu, em 1973, que estabeleceu:
a) a criao de entidade binacional, constituda em partes iguais pela Eletrobrs e pela
ANDE, destinada a construir e operar a Usina de Itaipu, com potncia instalada de
12.600 MW; e
b) a obrigatoriedade da aquisio da energia de Itaipu pelas regies Sul, Sudeste e
Centro-Oeste de toda a parcela destinada ao Brasil47, discriminando o universo de
empresas pblicas e privadas, geradoras e distribuidoras, que se obrigavam a
adquirir toda a energia suprida por aquelas subsidirias da Eletrobrs48.
3) Reorganizao do Grupo Eletrobrs reagrupando suas empresas controladas em quatro
concessionrias de mbito regional - Eletronorte, Chesf, Furnas e Eletrosul -, garantindo,
assim, a transferncia de carga entre Itaipu e os diversos sistemas regionais, com a
cobertura de todo o territrio nacional.
4) Instituio dos Grupos Coordenadores para Operao Interligada GCOI, que se
tornaram os responsveis pela coordenao operacional dos sistemas das regies sul e

47

Essa obrigatoriedade implica, para as concessionrias desses estados, a indexao institucional taxa de
cmbio e aos juros externos de um importante componente de seu custo operacional, ou seja, energia
comprada para revenda. Essa medida, como alerta Lima (1996, p. 151), no acarretaria distores em suas
estruturas de custos, enquanto o comportamento dessas variveis no se tornasse substancialmente discrepante
das variveis que compem suas receitas.
48
Foi estabelecido, por exemplo, conforme ilustrado por Lima (1996, p. 151), que 44% do total de energia
produzida por Itaipu deve ser adquirido pelo Estado de So Paulo a uma tarifa denominada tarifa pelo
passivo suficiente para cobrir os custos operacionais e os encargos financeiros da geradora, determinados,
na sua maior parte, pela participao de crditos externos e investimento. Na prtica, significa impor aos
consumidores das regies mais ricas o nus relativo ao pagamento do empreendimento. Ademais, como
explora Prado (1996, p. 86), com esta determinao pela primeira vez o governo federal acabou por criar
restries explcitas expanso de capacidade das empresas concessionrias estaduais.

80
sudeste, destacando o compromisso de priorizar a utilizao da potncia e energia
produzidas na central eltrica de Itaipu. Tais grupos eram compostos por representantes do
DNAEE, da Eletrobrs e das empresas geradoras e distribuidoras da regio.
Em final de 1974, atravs do Decreto Lei 1.383, o governo federal instituiu a
equalizao tarifria em todo o territrio nacional, com a criao da Reserva Global de
Garantia - RGG, instrumento que processava a transferncia de recursos das
concessionrias superavitrias para as deficitrias, de forma que a remunerao de cada
empresa se situasse em torno da remunerao mdia do setor49. Com isso, pretendia-se
viabilizar os sistemas de fornecimento de energia eltrica em regies mais distantes dos
centros consumidores, onde o custo do servio era muito alto.
Na prtica, entretanto, essa medida criou um elemento adicional na estrutura de
custos das empresas, em especial para aquelas situadas nas regies Sul e Sudeste, que
passaram a transferir excesso de remunerao para as empresas do Norte e Nordeste, sem
efeito sobre suas taxas de rentabilidade, uma vez que havia o repasse direto desses
aumentos aos consumidores.
Do exposto, parece ficar evidente que as mudanas realizadas ao longo deste
perodo serviram para reforar, ainda mais, o modelo organizacional-institucional e
econmico-financeiro delineado para o setor durante a dcada anterior, ao caracterizar-se
pela regulao, apropriao e controle dos recursos setoriais pela Eletrobrs, evidenciando
sua posio como agncia de planejamento, de financiamento e de holding federal no setor
de energia eltrica, controlando empresas atuantes em todo o territrio nacional e
assumindo parcela crescente da produo nacional, conforme adequadamente observa
Lima (1995, p. 105). Com isso, na viso do governo federal, estariam sendo criadas todas
as condies internas de planejamento e financiamento do setor, capaz de permitir o
crescente incremento de sua capacidade instalada, com a predominncia de recursos
prprios.

49

O mecanismo para viabilizar essa medida pode ser assim sintetizado: i) at 1971, conforme destacado
anteriormente, as concessionrias eram obrigadas a transferir para a RGR, o equivalente a 3% do investimento
remunerado; ii) em 1974, esse percentual foi elevado para 5%, tendo sido estabelecido que 40% dos recursos
gerados deveriam ser depositados nessa nova conta, ou seja, RGG; e iii) a Eletrobrs passaria a transferir,
progressivamente, recursos dessa conta para as empresas cuja estrutura de custos fosse incompatvel com a
tarifa nacional. Para melhores esclarecimentos ver Lima (1995, p. 123).

81
De fato, ao se avaliar o comportamento dos investimentos realizados no incio da
dcada de 70, que revelou uma mdia anual de crescimento da ordem de 19% entre 1970 e
1973, fcil perceber que a opo de financiamento, acima delineada, contribuiu em muito
para tal resultado, ver Tabela 2.14. Dessa forma, em que pese existncia de algum tipo de
conflito entre as empresas estaduais e a Eletrobrs, o modelo, em meados dos anos 70,
parecia viabilizar a sustentao do crescimento do setor.

Ano
1969
1970
1971
1972
1973

Tabela 2.14
Energia eltrica: inverses Cr$ Milhes
1969 - 1973
Valores
Valores Reais
Correntes
Base 1977
2.484,9
143,98
3.725,2
189,07
4.920,4
215,21
6.754,4
253,50
8.847,2
290,05

Taxa de
Crescimento Anual
1,1
31,3
13,8
17,8
14,4

Fonte: Eletrobrs, extrado de Reischstul, H.P. e Coutinho, L.C Investimento Estatal 1974-1980:
Ciclo e Crise, in Belluzzo L.G.M. & Coutinho, R. Desenvolvimento Capitalista no Brasil n. 2,
ensaios sobre a crise, 2. edio, Editora Brasiliense, 1983.

Ocorre, entretanto, que, no incio dos anos 70, o mundo vivenciou o primeiro
choque do petrleo, com a elevao substancial do principal elemento da matriz energtica
mundial, e o rompimento do acordo internacional firmado ainda durante a Segunda Guerra
Mundial de procurar estabilizar as taxas de cmbio internacional.
Assim, em resposta crise mundial de petrleo e fugindo totalmente da poltica de
ajuste adotada pela maioria dos pases centrais, o governo recm empossado implementou o
II Plano Nacional de Desenvolvimento - II PND, que acabou representando a orientao
central da poltica econmica brasileira no perodo de 1975-1979.
Partindo de uma avaliao de que a crise e os transtornos da economia mundial
eram passageiros, e ignorando a mudana de sinal ocorrida no cenrio internacional, o II
PND revelou ser,
um imenso programa de investimentos, cuja metas eram: (1) substituio das
importaes de produtos industriais bsicos (como ao, alumnio, cobre,
fertilizantes, produtos petroqumicos) e bens de capital; e (2) rpida expanso da
infra-estrutura econmica (energia hidrulica e nuclear, produo de lcool,
transportes e comunicaes), Baer (1996. p. 106).

82
Na verdade, como bem destaca Barros e Souza (1985, p. 32/33), a soluo proposta
pelo governo era extremamente ousada, pelo menos, por trs razes em particular:
1) mudana de rota defendida em meio a um mundo em recesso e com a economia interna
tambm tendendo desacelerao. Apenas para ilustrar, verifica-se que, entre 1968-1973, o
PIB atingiu taxas mdias anuais em torno de 11%, reduzindo-se para 8,15% e 5,17%,
respectivamente, em 1974 e 1975, dando sinais de que o ciclo expansivo estava terminando.
Da mesma forma, as relaes comerciais com o resto do mundo foram revelando uma
mudana de sinal, que se acentuou, particularmente, a partir de 1974, com o registro de
expressivos dficits, explicado pelo comportamento das importaes que praticamente
duplicaram de valor, em reposta quadruplicao do preo do petrleo, ocorrida naquele
ano. Neste cenrio, a inflao reaparece como foco de tenso, elevando-se de 15,5% a.a.
para 34,5% a.a., entre 1973-1974, conforme explicitado na Tabela 2.15.
2) nfase dada expanso de ramos produtores de bens intermedirios: a nova poltica
tentava reorientar o processo de crescimento econmico, minimizando apoio a setores
ligados a bens de consumo durveis, marca da estratgia de crescimento at ento adotada
pelo pas. Com isso, optam por investir pesadamente em setores produtores de insumos
bsicos e de bens de capital, privilegiando, inclusive, as atividades consideradas eletrointensivas caracterizadas pelo expressivo consumo de energia, menosprezando, assim, a
gravidade do problema energtico pelo qual passava o mundo naquele momento e seus
efeitos sobre a matriz energtica nacional.
3) opo por recorrer a emprstimos externos, como forma de viabilizar a deciso de levar
adiante o processo de desenvolvimento, em lugar de se implementar um ajustamento
interno, que, com certeza, iria interromper o surto de investimento anterior.

83
Tabela 2.15
Taxa de inflao, evoluo do PIB e balana comercial (valores FOB)
Ano

IGP-DI
(%)

PIB
(%)

Exportaes
(US$ milhes)
(FOB)

Importaes
(US$ milhes)
(FOB)

1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979

24,8
18,7
18,5
21,4
15,9
15,5
34,5
29,4
46,3
38,6
40,5
77,2

9,80
9,50
10,40
11,34
11,94
13,97
8,15
5,17
10,26
4,93
4,97
6,79

1.881
2.311
2.739
2.904
3.991
6.199
7.951
8.670
10.128
12.120
12.659
15.244

1.855
1.993
2.507
3.247
4.232
6.192
12.641
12.210
12.383
12.023
13.683
18.084

Saldo Balana
Comercial
(US$ milhes)
(FOB)
26
318
232
-343
-241
7
-4.690
-3.540
-2.255
97
-1.024
-2.839

Fonte: Galvas (1982, p. 71) e Gremaud et alii (2005, p. 415/416). Elaborao prpria.

Evidentemente que o II PND gera polmica, at hoje, uma vez que diversos autores
creditam o processo de endividamento externo brasileiro, verificado no incio dos anos 80,
a esta estratgia de desenvolvimento, agravada com a segunda alta nos preos do petrleo,
em 1979, que com certeza no era aguardada pela equipe econmica do governo.
Seja como for, h um ponto fundamental que merece ser destacado, tendo em vista a
preocupao da presente tese de doutoramento, que passa pela avaliao do papel do Estado
como indutor da poltica de investimentos do pas. Neste particular, notrio o esforo
feito pelo Estado, no sentido de estimular e orientar as decises privadas, bem como a
ocupao de novos espaos pelas empresas pblicas, na expectativa de redirecionar os
investimentos para setores selecionados, entendidos como estratgicos, naquele momento
do processo de desenvolvimento nacional e, em meio crise, buscar responder ao
estrangulamento externo atravs da reestruturao do aparelho produtivo.
Conforme ressaltam Castro e Souza (1985, p. 42), diante da crtica situao com
que se defrontava a economia em 1974, o governo que acabava de ser empossado negou-se
a delegar ao mercado a conduo das decises econmicas. Assim, completam os autores,
o Estado passou a lanar mo de sua fora e de instrumentos direta ou indiretamente
comandados por ele, de maneira a reforar sua capacidade de direcionar recursos para sua

84
finalidade. Citam como exemplo, a transferncia de fundos como o PIS e o PASEP para o
controle do BNDES, com o propsito de assegurar o financiamento de investimentos em
reas vitais para o desenvolvimento econmico brasileiro e no para o consumo de
durveis.
Como forma de ilustrar as posies de alguns empresrios e ministros referentes aos
projetos que deveriam ser prioritrios no mbito do II PND, o Quadro 2.1. reproduz sob a
forma de escalas de prioridade, as recomendaes feitas ao governo por esses agentes
econmicos, em outubro de 1976.
Quadro 2.1.
Prioridades de Governo
Segundo Empresrios
Segundo Ministros

Itaipu
Ferrovia do Ao
Expanso da Siderurgia
Prospeco de Petrleo
Programa Nuclear
Saneamento Bsico
Transportes Urbanos
III Plo Petroqumico
Programa Rodovirio
Telecomunicaes

Prospeco de Petrleo
Expanso da Siderurgia
Transportes Urbanos
Saneamento Bsico
Ferrovia do Ao
Telecomunicaes
III Plo Petroqumico
Programa Rodovirio
Programa Nuclear
Itaipu

Fonte: Castro e Souza (1985, p. 43), cuja informao foi extrada da Revista Exame, 13/10/76,
a partir de consulta realizada com 3 ministros e 12 empresrios, dirigentes das empresas:
Bergamo, Brown Boveri, C.B.P.Q., Cobrasma, Confab, Conforja, Construtora Alcindo Vieira,
Ecisa, Heleno & Fonseca, Santa Matilde e Ultra, cf. Lessa (1978, p. 163/164).

No caso especfico do setor eltrico, a prioridade do governo federal recaiu no


aumento da produo de energia eltrica50 e nuclear, o que levou a investimentos
crescentes, at final da dcada de 70, conforme se verifica na Tabela 2.16.
50

A Usina Hidreltrica de Itaipu mereceu especial ateno no mbito do II PND, por se tratar de um
empreendimento binacional envolvendo estrategicamente Brasil e Paraguai, com vistas ao aproveitamento
hidreltrico do Rio Paran, cujas negociaes caminhavam desde a dcada de 60. Embora, em 1970, o
consrcio formado pelas empresas IECO (dos Estados Unidos da Amrica) e ELC (da Itlia) venceu a
concorrncia internacional para a realizao dos estudos de viabilidade e para a elaborao do projeto da obra,
somente em maio/1974, foi criada a entidade binacional Itaipu, com a tarefa de gerenciar a construo da
usina, cujo incio efetivo das obras ocorreu apenas em janeiro do ano seguinte, dado o empenho do governo
federal.

85

Ano
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980

Tabela 2.16
Energia eltrica: inverses Cr$ Milhes
1974 - 1980
Valores
Valores Reais
Correntes
Base 1977
12.973,5
318,88
20.961,8
391,75
33.025,9
456,01
52.652,1
526,52
82.516,0
618,10
126.515,0
605,33
246.667,0
547,05

Taxa de
Crescimento Anual
9,9
22,9
16,4
15,5
17,4
-2,1
-9,6

Fonte: Eletrobrs, extrado de Reischstul, H.P. e Coutinho, L.C Investimento Estatal 1974-1980:
Ciclo e Crise, in Belluzzo L.G.M. & Coutinho, R. Desenvolvimento Capitalista no Brasil n. 2,
ensaios sobre a crise, 2. edio, Editora Brasiliense, 1983.

Destaque-se, ainda, que para definir essa expanso, o governo federal valeu-se do
conceito de intensidade energtica que expressa o coeficiente de relao existente entre o
uso de energia total e o produto econmico, geralmente Produto Interno Bruto PIB, de
uma economia no tempo n. Em outras palavras, o coeficiente de intensidade energtica
do PIB expressa a quantidade de energia associada a uma unidade de PIB (x tEP/US$ 1,
por exemplo), de tal forma que sua aplicao ao produto econmico resulta no uso total de
energia do pas no tempo n.
Assim, tomando como referncia o Plano 9051, que previu, em suas projees, uma
taxa de crescimento para o PIB da ordem de 10% a.a. entre 1974 e 1979, e, no mnimo, de
8% a.a. entre 1979 e 1990, foi projetado um ritmo de crescimento do consumo de energia
eltrica superior a 12% a.a. no perodo de 1975-1980 e em torno de 10% a.a. no perodo de
1980-1990, de maneira a adequar a capacidade instalada previso de incremento da
atividade econmica do pas no perodo em questo. Tais projees sinalizaram para uma
expanso da capacidade instalada da ordem de 30.000 MW at o final de 1980, lembrando
que, em 1974, o Brasil possua 17.500 MW.
Dentre os investimentos listados, Lima (1995, p. 121) ressalta que,
alm da construo da Usina de Itaipu, o plano previa a implantao de usinas de
51

O Plano 90 previa, ainda, para incio da dcada de 80, os programas de interligao das regies NorteNordeste e Sudeste/Sul e os primeiros projetos na rea nuclear, atravs da instalao de trs centrais em
Angra dos Reis. A esse plano, seguiram-se o Plano 95 e o Plano 2000, que valorizaram a eletricidade como
um insumo, aumentando sua participao no consumo global do pas, de 23,1%, em 1974, para 29,1%, em
1979. Para maiores detalhes ver Sauer (2002).

86
grande porte, com destaque para Tucuru (4.000 MW), no Rio Tocantis, primeiro
grande empreendimento da regio amaznica; Itaparica (2.500 MW), Sobradinho
(1.050 MW) e Paulo Afonso IV (2.500 MW), todas no Rio So Francisco;
Itumbiara (2.100 MW), Emborcao (1.000 MW) e Porto Primavera (1.800 MW)
na regio Sudeste; Salto Santiago (2.000 MW), Foz de Areia (2.500 MW) e Ilha
Grande (2.000 MW) na regio Sul

Cumpre destacar, entretanto, que para essa nova etapa de crescimento, o setor
contou com um novo padro de financiamento, centrado na captao de recursos externos.
Na verdade, as empresas estatais, por determinao governamental, passaram a ter acesso
facilitado ao sistema financeiro internacional, encontrando na reciclagem dos
petrodlares52, um ambiente de liquidez internacional, favorvel contratao de
emprstimos externos. A Tabela 2.17 ilustra, claramente, este movimento, destacando o
peso assumido pelo setor de energia, dentre as captaes realizadas pelo setor pblico,
neste perodo.
Tabela 2.17.
Estrutura dos ingressos brutos anuais, segundo a propriedade do capital do tomador, com
destaque para participao do setor de energia
(1972-1980) em %
Discriminao 1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979 1980
PBLICO
Energia
PRIVADO

24,9

39,7

35,3

50,4

51,1

51,5

60,2

76,8

76,6

3,6

5,0

3,6

4,8

4,9

12,2

15,5

18,5

25,1

75,1

60,3

64,7

49,6

48,9

48,5

39,8

23,2

23,4

Fonte: BACEN, extrado de Cruz, P.D. Notas sobre o Endividamento Externo Brasileiro nos Anos 70, in
Belluzzo L.G.M. & Coutinho, R. Desenvolvimento Capitalista no Brasil n. 2, ensaios sobre a crise, 2.
edio, Editora Brasiliense, 1983.

Verifica-se que, entre os anos de 1972 a 1976, o setor de energia respondia em


mdia por 4% do total captado, tendo, a partir de 1977, ampliado significativamente sua
participao, atingindo em 1980, o patamar de 25% do total de ingressos brutos realizados,
ultrapassando, inclusive, ao percentual efetivado pelo setor privado, que foi da ordem de
23%.

52

O termo petrodlares foi criado neste perodo para designar, conforme define Lacerda (2002, p. 123), os
imensos excedentes que os pases rabes exportadores de petrleo comeavam a acumular com o aumento dos
preos do produto.

87
A partir desse momento, comea a se modificar a estrutura de financiamento do
setor, onde a participao dos recursos prprios acaba, progressivamente, sendo substituda
pela de origem externa53. Particularmente, esse efeito acentuado em 1984, quando o
financiamento em moeda estrangeira alcana o patamar de 49,65% no total das fontes de
recursos usados pelo setor, conforme pode ser verificado na Tabela 2.18.

Especificao
1. Recursos Prprios
1.1 Autofinanciamento
Gerao Interna
IUEE
RGR
Outros
1.2. Aporte de Capital
Governo
Federal
Estadual
Municipal
Outros
2. Financiamento
Emprstimo Compuls.
Em Moeda Nacional
Em Moeda Estrangeira
Resoluo 63
Outros
Outros Financiamentos
3. Total de Fontes

Tabela 2.18
Fontes de recursos do setor de energia eltrica
(anos selecionados entre 1974/1984) em %
1974
1976
1978
1980
1982
67,20
50,02
32,72
8,46
8,67
0,17
17,18
16,36
7,65
8,66
0,05
0,82
32,80
7,34
8,73
16,73
0,45
16,28
0,00
100,00

63,07
49,55
31,03
6,63
9,29
2,60
13,52
13,03
5,83
7,15
0,05
0,49
36,93
7,01
13,97
15,95
1,13
14,82
0,00
100,00

53,85
43,83
30,01
5,85
8,10
(0,13)
10,02
9,95
4,02
5,77
0,16
0,07
46,15
6,33
10,05
28,04
1,38
26,66
1,73
100,00

47,58
42,28
31,99
4,45
6,09
(0,25)
5,30
5,26
2,27
2,84
0,15
0,04
52,42
5,41
14,97
30,30
6,07
24,23
1,74
100,00

52,98
44,73
33,16
3,80
8,00
(0,23)
8,25
8,25
4,95
3,13
0,17
0,00
47,02
5,31
5,72
33,48
4,88
28,60
2,51
100,00

1984
37,06
30,99
17,85
2,84
9,22
1,08
6,07
6,01
5,14
0,81
0,06
0,06
62,94
3,87
8,93
49,65
0,43
49,22
0,49
100,00

Fonte: Eletrobrs, extrado de Lima, J.L. Polticas de Governo e desenvolvimento do setor de energia
eltrica: do Cdigo de guas crise dos anos 80 (1934-1984), Rio de Janeiro.

Essa mudana no padro de financiamento do setor coincide com o esgotamento dos


mecanismos de crescimento da economia brasileira, configurados durante o II PND. A
partir de ento, o setor pblico mergulha em um movimento de acentuada crise, onde as
restries tarifrias, fiscais e de crdito externo, rebateram, automaticamente, na base de
financiamento e no modelo institucional estabelecidos para o setor de energia eltrica
brasileiro, revelando seus limites e fragilidades, a serem analisados no prximo item.
De qualquer modo, pode-se concluir que, de 1964, com a criao da Eletrobrs, at
1979, o setor eltrico brasileiro viveu seu grande perodo de expanso, cabendo ao Estado a
53

Registre-se que o item 2.3. A crise dos anos 80 e as polticas de ajustamento para o setor eltrico nacional,
ao final do presente captulo, retornar essa questo.

88
tarefa de indutor e formulador das polticas do setor, consolidando sua posio de agente
principal. Esse comportamento permitiu a expanso da capacidade instalada de energia
eltrica, em 1979, para 27.970 MW, configurando um aumento de 82,5% em apenas seis
anos, tendo como base o ano de 1973, ver Tabela 2.19.
Tabela 2.19
Setor eltrico: evoluo da capacidade instalada e
do consumo de energia eltrica
(1973-1979)
Capacidade
Consumo (em GWh)
Instalada (em MW)
Ano

Total

Hidrulica

Trmica

Total

Industrial

1973

15.324

12.495

2.859

52.842

28.532

No
industrial
24.310

1974

17.526

14.285

3.241

58.741

31.674

27.067

1975

19.056

16.150

2.906

66.013

35.616

30.397

1976

20.827

17.670

3.157

75.267

41.748

33.519

1977

22.491

19.293

3.198

83.989

46.526

37.463

1978

25.300

21.740

3.560

93.699

52.438

41.261

1979

27.970

24.265

3.705

104.825

58.791

46.034

Fonte: IBGE. Estatsticas Histricas do Brasil, v. 3, apud Lima, J.L. Polticas de Governo e Desenvolvimento
do Setor de energia eltrica do Cdigo de guas Crise dos Anos 80 (1934-1984), 1995, p. 144.

2.4. A crise dos anos 80 e os efeitos das polticas de ajustamento para o setor eltrico
nacional
Ao se tentar avaliar os fatores que influenciaram a crise do setor eltrico brasileiro,
dois pontos merecem especial ateno: i) o primeiro relaciona-se subordinao do setor
aos interesses da poltica macroeconmica, nem sempre sintonizada aos objetivos setoriais;
e ii) o segundo trata-se do surgimento de contradies internas ao prprio setor decorrentes
do modelo institucional e econmico-financeira organizado.
Como visto, de forma a atingir os objetivos propostos pelo II PND, a holding
Eletrobrs assim como as demais empresas estatais brasileiras foram estimuladas a captar
recursos externos como forma de financiar seus expressivos investimentos. Registre-se que,

89
em 1978, tais inverses representaram mais de 10% do volume global de investimentos
realizados no pas54, assumindo papel de destaque na sustentao do investimento estatal
anticclico do perodo. Com isso, h uma estratgia deliberada do governo federal em
viabilizar crescimento interno com endividamento externo, que acabou por redundar na
prpria estatizao da dvida externa brasileira55.
Em final da dcada de 70, entretanto, o segundo choque do petrleo e a alta dos
juros internacionais revelaram o esgotamento dessa capacidade de endividamento,
acelerando o processo de estrangulamento econmico-financeiro do setor pblico. Nesse
ambiente, diversas medidas foram implementadas visando administrar a crise financeira
interna e externa do setor pblico e do balano de pagamentos, subordinando as diversas
esferas administrativas s exigncias da poltica macroeconmica.
No caso especfico do setor eltrico, tm se o esgotamento das transferncias de
recursos fiscais para o setor, a utilizao das tarifas como instrumento de poltica
antiinflacionria e de promoes s exportaes, e a subordinao das captaes de
recursos externos poltica de administrao da dvida externa. O efeito imediato desta
estratgia foi, de um lado, comprometer o relativo grau de autonomia conquistado pelo
setor, em especial durante o perodo de 1970/75, particularmente no que se refere poltica
tarifria, e de outro, revelar os limites do sistema de transferncias intrasetorial (RGG e
RGR). Isto porque, tal esquema sempre foi aceito e viabilizado pelas empresas
fornecedoras lquidas de recursos, enquanto as tarifas praticadas baseavam-se em critrios
internos ao setor (custos de operao e expanso), sendo suficientes para garantir s
empresas a remunerao legal de 10% a 12% a.a. Com a deteriorao tarifria, conforme
aponta Lima (1996, p. 153/154), o recolhimento das quotas RGG e RGR passou a afetar
negativamente a rentabilidade das empresas recolhedoras, por serem tais quotas definidas
em funo do capital investido e no da receita tarifria. Ademais, como o equalizador da
taxa de remunerao do setor (RGG) estabelecia o recolhimento para as empresas que
obtivessem remunerao superior a 10%, as empresas praticamente cessaram as
transferncias internas de recursos, em resposta queda de seus nveis de remunerao.

54
55

Sauer (2002, p. 122)

Para se ter uma anlise mais detalhada do processo de estatizao da dvida externa brasileira ver, por exemplo,
Batista Jr., Paulo Nogueira, Mito e Realidade na Dvida Externa Brasileira, Editora Paz e Terra, 1983, 2 Edio.

90
Assim, na tentativa de continuar viabilizando esse procedimento, em 1981, foi
criada a figura da Remunerao Mdia do Setor, que estabelecia, como base de clculo da
RGG, a diferena positiva entre a remunerao do concessionrio e a remunerao mdia
do setor56. Com essa nova metodologia de clculo, voltaram a ocorrer transferncias de
recursos das concessionrias da regio Sudeste para as regies deficitrias.
Ao mesmo tempo, o recolhimento devido da RGR foi elevado de 3% para 4%,
como forma de socializar o impacto da restrio tarifria para o conjunto das
concessionrias e preservar, conforme bem colocou Lima (1996, p. 154), em meio crise
setorial, o modelo centralizador de recursos atravs do fortalecimento da Eletrobrs na sua
funo de holding fornecedora de capital de emprstimo.
Um outro efeito da restrio tarifria foi o crescimento acelerado dos direitos das
concessionrias registradas na Conta de Resultados a Compensar (CRC). Como relatado
anteriormente, estabelecida em 1971, a CRC, na prtica, passou a representar um crdito
das concessionrias contra a Unio, como se o poder concedente, por qualquer razo, no
tivesse conseguido estabelecer um nvel tarifrio suficiente para garantir o equilbrio
econmico-financeiro das concessionrias. Assim, a legislao do setor estabelecia que as
diferenas negativas ou positivas entre a remunerao efetiva do concessionrio e a
garantida por lei seriam depositadas (sendo maior) ou registradas (sendo menor) na referida
conta. evidente que, com a queda da remunerao, crescia o dbito na CRC,
representando, formalmente, uma dvida do setor pblico para com as empresas57.
A Tabela 2.20 tenta sintetizar esse conjunto de informaes ao demonstrar o
comportamento de tais indicadores setoriais, com a incluso da evoluo das receitas de
IUEE e dos EC, duas fontes de recursos que tambm sofreram forte contrao ao longo do
perodo 1980-1991, comprometendo, ainda mais, as condies de financiamento do setor.

56

Lima (1996, p. 154) exemplifica este novo procedimento da seguinte forma: uma concessionria da regio
Sudeste com taxa de remunerao de 9,5%, que no sistema anterior no fazia transferncia, passou a faz-lo se na
mdia nacional, a remunerao do capital atingisse, por exemplo, 6,5%.
57
Cumpre lembrar que, a partir de 1979, a CRC passou a ser corrigida monetariamente. Segundo Lima (1996, p.
154), em 1980, o valor acumulado equivalia a 25% do investimento daquele ano; em 1983, representava j 50% do
investimento do exerccio.

91
Tabela 2.20
Tarifa de fornecimento, taxa de remunerao mdia, IUEE, EC, CRC e RGR
1980-1991
Ano

Tarifa de
Fornecimento
Setorial
(1)

Taxa de
remunerao
(%)

IUEE
(2)

1980
65,5
1.717
1981
72,1
9,1
1.911
1982
67,5
6,7
1.490
1983
58,9
4,4
1.372
1984
54,5
5,8
1.341
1985
56,8
5,1
1.462
1986
50,9
3,7
1.681
1987
62,1
4,9
1.268
1988
61,3
5,8
911
1989
45,5
4,8
214
1990
48,9
1991
46,7
(1) em US$/MWh. (2) em NCZ$ milhes constantes de 1989
Fonte: Eletrobrs, elaborado a partir de Lima (1996, p.193/194)

EC
(2)
2.003
2.048
2.073
1.583
1.832
1.962
2.268
1.563
1.604
1.366
-

CRC
Acumulada
(2)
4.823
8.267
13.587
18.026
24.857
32.753
39.050
36.008
29.913
-

RGR

(2)
2.290
3.640
3.120
3.495
4.361
2.989
1.485
2.184
58
613
-

Com esse cenrio, era de se esperar que fossem intensificados os conflitos entre as
Eletrobrs e as concessionrias supridoras lquidas de recursos RGR e RGG, que
passaram a boicotar o sistema, recusando-se a efetuar os recolhimentos. Como resultado, as
concessionrias do Sul/Sudeste deixaram acumular dvidas tanto referentes s tarifas de
suprimento (basicamente perante Itaipu) quanto s transferncias legais. Por outro lado,
essas concessionrias alegavam ter recursos a receber do governo federal, decorrentes da
insuficincia da remunerao expressa na CRC58.
Em paralelo, vale a pena registrar a evoluo do prprio movimento de
endividamento externo, iniciado durante o II PND. Como destacado anteriormente, a
maioria das empresas vinculadas ao setor produtivo estatal acabaram se transformando em
um instrumento ativo do processo de endividamento externo, base do padro de
financiamento dos anos 70. No caso do setor eltrico, conforme demonstrado atravs da
Tabela 2.18, esse padro avanou at 1984, elevando sobremaneira sua participao dentre
as fontes de recursos disponveis.
Ocorre, entretanto, que essa opo de financiamento acabou ampliando tambm o
58

Esse conflito, conforme ser discutido no prximo captulo, s foi superado, em 1993, quando foi aprovado
o encontro de contas no mbito do processo de reviso do sistema eltrico brasileiro, nos termos estabelecidos
atravs da Lei n. 8.631/93.

92
financiamento em moeda nacional, uma vez que as empresas encontraram nas instituies
financeiras pblicas, um porto seguro para suas operaes de refinanciamento de suas
obrigaes externas, os conhecidos relending.
A partir de 1985, tendo em vista as distores e os abusos decorrentes desta prtica,
o governo federal interrompeu essa opo, o que levou reduo do estoque da dvida
externa de longo prazo, porm, a de curto prazo continuou crescendo. Como forma de
contornar esse movimento e visando capitalizar as dvidas do setor eltrico, o governo
federal acabou intensificando a converso paulatina das dvidas em moeda estrangeira em
Avisos MF, instrumento de transferncia do endividamento do setor eltrico para o Tesouro
Nacional, que passou a operar efetivamente como mecanismo de financiamento das
obrigaes externas vencidas, cujo estoque crescia de forma sistemtica.
A Tabela 2.21 reproduz a evoluo deste movimento ao caracterizar o perfil do
endividamento do setor por tipo de moeda e prazo de pagamento, revelando, como bem
coloca Lima (1996, p. 166),
uma forma de reestatizao de parte importante da dvida externa, a qual, num primeiro
momento, se acumulou nas empresas estatais e, ao longo dos anos 80, foi definitivamente
socializada com sua transferncia progressiva para o Tesouro Nacional.

Tabela 2.21
Perfil do endividamento do setor eltrico, por moeda e prazo, em US$ milhes, a
preos constantes de 1989
1980

1981

1982

1983

1984

1985

1.689

1.871

1.262

4.050

3.162

6.486 11.423 15.132 13.536 11.113

Moeda Nacional

760

552

341

512

641

1.039

529

718

791

600

Moeda Estrangeira

676

995

807

549

1.641

1.581

2.732

3.197

3.091

4.074

Resoluo n 63

253

325

114

782

382

255

1.123

602

459

342

2.207

498

3.611

7.038 10.615

9.163

6.097

13.112 16.441 18.833 23.182 26.760 28.486 23.300 21.695 17.003

9.839

Curto Prazo

Avisos MF
Longo Prazo
Moeda Nacional
Moeda Estrangeira
Resoluo n 63

1.985

7.972

2.448

3.950
2.376

6.310
538

5.154
1.118

5.642

1989

1.728

1.040

3.712

1988

4.649

681

3.571

1987

10.684 12.655 14.223 17.022 20.434 21.639 17.029 15.426 12.028


443

3.104

1986

627

327

109

Total Empr. e Financ. 14.801 18.312 20.096 27.232 29.922 34.973 34.723 36.828 30.539 20.952
Passivo

41.594 50.458 57.996 62.145 67.128 72.641 79.135 77.646 70.520 64.257

Fonte: Eletrobrs, extrado de Lima (1996, p. 196).

93
Esse conjunto de variveis ao se agravarem ao longo da dcada dos anos 80,
explicitaram os problemas decorrentes do modelo institucional, tanto em termos do papel
centralizador assumido pela holding Eletrobrs, quanto pela estrutura de autofinanciamento
intrasetorial estabelecido, trazendo como resultado uma queda no nvel dos investimentos
realizados, que s no foi maior em razo da meta de concluso da Usina Hidreltrica de
Itaipu, que comeou a operar em 1985.
De fato, os dados da Tabela 2.22 demonstram uma queda de 51% no total de
investimentos realizado no setor em 1991 em relao a 1980. J a capacidade instalada
registrou um crescimento anual mdio da ordem de 4,2%, excluindo o ano de 1985, quando
entra em operao a Usina de Itaipu. Tais resultados, tendo em vista os baixos nveis de
atividade econmica registrados no perodo, expressos em termos de PIB, parecem no ter
comprometido o atendimento da demanda. A dvida que persistia, naquele momento,
refere-se ao comportamento do setor, em resposta a uma retomada do crescimento
econmico, sinalizada para a dcada de 90.
Tabela 2.22
Indicadores Selecionados para o perodo 1980-1991
Capacidade Instalada
Anos

PIB (%)

Investimentos

variao
US$ milhes
variao
anual (%)
(1)
anual (%)
1980
9,20
33.472
8.155,00
1981
-4,25
37.269
11,34
8.624,00
5,75
1982
0,83
39.346
5,57
9.161,00
6,23
1983
-2,93
40.366
2,59
7.045,00
-23,10
1984
5,40
41.096
1,81
6.312,00
-10,40
1985
7,85
44.107
7,33
7.037,00
11,49
1986
7,49
44.953
1,92
6.698,90
-4,80
1987
3,53
47.561
5,80
9.426,10
40,71
1988
-0,06
49.575
4,23
7.793,00
-17,33
1989
3,16
52.125
5,14
6.402,00
-17,85
1990
-4,35
53.050
1,77
5.515,00
-13,86
1991
1,03
54.141
2,06
3.978,90
-27,85
(1) Informao extrada de Prado (1996, p. 123)
Fonte: IBGE e Balano Energtico Nacional 1996, elaborao prpria.
MW

Consumo Total
GWh
121.837
125.141
132.202
142.620
158.517
172.712
186.414
192.224
204.248
212.324
216.535
227.660

variao
anual (%)
2,71
5,64
7,88
11,15
8,95
7,93
3,12
6,26
3,95
1,98
5,13

De maneira a atender essa expectativa, deve se registrar que apenas duas iniciativas
buscaram reverter este quadro em crise. A primeira foi delineada atravs do Plano de
Recuperao Setorial PRS, lanado em fins de 1985, que envolvia metas de recuperao

94
tarifria e de equacionamento de recursos internos e externos via capitalizao. A
implementao do Plano Cruzado, em 1986, e, posteriormente, o lanamento do Plano
Vero, em 1989, contudo, reverteram eventuais iniciativas de recuperao tarifria, situao
necessria para obteno de crditos do Banco Mundial.
Em 1987, marcando a segunda tentativa, o governo federal criou o Revise Reviso
Institucional do Setor Eltrico, que apresentava dois objetivos centrais: a) explorar a
possibilidade de maior participao da iniciativa privada no setor, buscando formas
alternativas para sua atuao; e b) reformular a estrutura institucional e poltica do setor
para a soluo dos problemas diagnosticados59.
Apesar dos esforos do governo em conduzir tais mudanas, a dcada de oitenta foi
concluda, sem nenhum tipo de alterao no modelo institucional e de financiamento
formulado nos anos anteriores. De fato, a reforma do setor d sinais de mudanas, apenas a
partir de 1990, em um novo contexto internacional, onde a privatizao e a
desverticalizao do setor tornam-se a orientao bsica e o discurso oficial da maioria das
gestes em curso, o que facilitou a adoo de uma reforma pouco preocupada em
equacionar, de fato, os problemas estruturais do setor eltrico, mas sim priorizar o ajuste
fiscal da economia como um todo.

59

Sauer (2002, p. 125)

95
CAPTULO 3: A REESTRUTURAO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO: a
adoo de um novo modelo institucional durante os anos 90 e a
reviso no binio 2003-2004

3.1. Um cenrio em mutao: a nfase liberal da poltica econmica dos anos 90


Como visto no captulo anterior, a necessidade de reviso do modelo eltrico
brasileiro, desde o final dos anos 80, era inquestionvel. O setor, durante esse perodo, teve
acentuado seu quadro de endividamento externo e interno, resultado, em parte, da estratgia
de crescimento econmico adotada durante os anos 70 e do modelo institucional
desenhado, que acabou se revelando inadequado, em razo da intensificao dos conflitos
federativos. Alm disso, as restries de investimento no setor, em decorrncia do
esgotamento do padro de financiamento pblico, j revelavam, naquela ocasio, os limites
de sua expanso, particularmente nos segmentos de gerao e transmisso.
Nesse cenrio, reorganizar o setor eltrico brasileiro tornava-se imprescindvel, em
especial no que se refere ao encaminhamento de mudanas institucionais, reviso da
matriz energtica, poltica tarifria e de financiamento, bem como eventual participao
de agentes privados. A forma, contudo, no enfrentamento dessas questes, est diretamente
relacionada ao tipo de atuao pretendida para o Estado brasileiro e a opo de poltica
econmica adotada durante a dcada de 90.
De fato, a gesto Collor d o primeiro passo importante no sentido de alinhar a
poltica econmica nacional orientao liberal, predominante na poca, na qual o
saneamento financeiro e reordenamento estratgico do Estado tornam-se os objetivos
centrais a serem perseguidos.
Nessa linha, a nfase fiscal e a preocupao do governo federal de contribuir para a
reduo da dvida pblica levaram, de um lado, adoo do Programa Nacional de
Desestatizao PND60, que acabou por representar a principal estratgia de poltica
econmica a ser dada ao Setor Produtivo Estatal SPE, e de outro, conduo de um
processo de recuperao gradual dos principais preos pblicos, de maneira a minimizar
60

O PND foi criado, atravs da Medida Provisria 155, tendo sido transformada na Lei 8.031, em 12 de abril de
1990. Uma descrio detalhada da evoluo do PND, em termos institucionais, pode ser encontrada em Landi,
(1998).

96
aportes de recursos por parte do Tesouro Nacional, bem como sinalizar aos investidores
privados a real inteno de se avanar na orientao conhecida como realismo tarifrio,
forte aliada de processos de privatizaes61.
Comeando com a alienao das empresas estatais siderrgicas, petroqumicas e de
fertilizantes, o PND tornou-se, naturalmente, no incio dos anos 90, uma das peas
fundamentais para a consolidao de uma nova estratgia de atuao do Estado brasileiro.
Aos poucos, o Estado-empreendedor, que impulsionou o processo de desenvolvimento
econmico nacional, vai tentando se adequar ao padro de Estado fiscalizado/regulador,
presente na nova ordem mundial. Essa mudana casa-se, perfeitamente, com as demais
transformaes em curso no Brasil, em decorrncia da orientao neoliberal que assume a
poltica econmica nacional, durante esse perodo.
Neste particular, bom ressaltar que at mesmo durante a gesto do Presidente
Itamar Franco, que assume o posto em funo da sada do ento Presidente Fernando Collor
de Mello, essa orientao no foi modificada. No que se refere privatizao, por exemplo,
foram aprovadas apenas algumas alteraes de procedimentos no PND, na tentativa de se
permitir uma maior transparncia ao processo e melhorar os resultados finais dos leiles.
Dessa forma, a preocupao inicial de inserir o programa em uma estratgia mais ampla de
poltica econmica, bandeira defendida por Antnio Barros Castro, economista que
assumiu o cargo de Presidente do BNDES, durante o perodo de outubro de 1992 a maro
de 1993, acabou sendo abortada, tendo o PND ficando atrelado a uma perspectiva fiscal62.
Quanto poltica de recuperao tarifria, em curso durante a gesto Collor, os
impasses iniciais do Presidente Itamar Franco, envolvendo a discusso sobre a necessidade
de se rever, ou at mesmo, conter os reajustes de algumas tarifas consideradas populares
como GLP, tarifa bsica de telefone, ficha telefnica e energia eltrica residencial para a
faixa de consumo abaixo de 30 kW/ms, acabaram por avanar em parte da folga
conseguida.
De qualquer forma, em paralelo, vrias tentativas foram feitas no sentido de
61

Essa recuperao foi conseguida, ao longo da gesto Collor, em especial a partir de 1991, o que possibilitou
patamares reais de relativa folga para tais tarifas, ver Landi e Passanezi Filho (1995).
62
Uma anlise mais detalhada de tais mudanas e da articulao do PND ao enfoque fiscal pode ser vista em
Landi (1998).

97
proceder reviso dos critrios de correo tarifria, com o objetivo central de definir
tarifas mais adequadas realidade de cada setor, baseada na planilha de custos de cada
empresa. Apesar de esta ser uma diretriz recomendvel, na prtica as autoridades
avanaram muito pouco nesta direo, merecendo, entretanto, destaque especial o setor de
energia eltrica.
Em maro de 1993, aps vrios meses de negociaes, foi aprovada a Lei
8.631/9363, que transferia para as concessionrias de energia eltrica a responsabilidade de
fixar e reajustar suas tarifas, de acordo com os custos de cada servio, abandonando a
prtica de rentabilidade garantida. Esperava-se que a partir de agosto do mesmo ano, com a
implementao da medida, as concessionrias passassem a usar seus custos como variveis
de ajuste, na definio da correo de seus servios, o que explicaria a rentabilidade
proposta.
Infelizmente, dado o cenrio de inflao alta, as concessionrias mantiveram a
prtica ento vigente de reajustar os seus preos com base na inflao passada. Em outras
palavras, de imediato, a simples deciso de desequalizao das tarifas do setor no levou s
concessionrias estaduais a adotarem novas prticas de correo de servios, revelando,
talvez, que as mesmas no estivessem sequer habilitadas para implementar essa mudana,
no ritmo adequado.
A Tabela 3.1. revela o comportamento dos preos de duas faixas de consumo de
energia eltrica selecionadas, com o objetivo de ilustrar sua evoluo durante as gestes
Collor e Itamar Franco. Os dados revelam uma forte recuperao, em especial, dos preos
relativos faixa de consumo residencial de 101 a 200 kWh, que alcanou em termos reais
R$ 115,04, em 1994, representando um aumento da ordem de 48%, em comparao a 1990.
J a faixa industrial A2, no mesmo perodo, registrou um crescimento de apenas 9%, em
relao a 1990, o que reforando a tendncia de utilizao do insumo energia como um
subsdio produtivo.

63

O item 3.2. A reestruturao do setor eltrico e sua regulamentao bsica: da Lei n 8.631/93 Lei n
9.648/98 abordar com destaque a relevncia desta medida pra o processo de reestruturao do setor eltrico
brasileiro.

98

Tabela 3.1.
Preos mdios de energia nas gestes Collor e Itamar
Franco
(tarifas selecionadas)
em R$ dez/95 (1)
Perodo

Energia Eltrica
Industrial (3)
Residencial (2)
R$/MWh
R$/MWh

COLLOR
1990
1991
jan.-set./92

77,879
86,513
95,985

26,801
26,567
29,511

ITAMAR
out.-dez./92
1993
1994

92,598
96,564
115,039

29,166
25,804
29,302

(1) Deflator IGP-DI


(2) Tarifa CESP (R$ por MWh), para categoria de consumo
residencial na faixa de 101 a 200 kWh (sem ICMS)
(3) Tarifa CESP (R$ por MWh), para categoria A2, intensidade de
88 a 138 kv (sem ICMS).
Fonte: extrado de Landi, M.e Pessini, J.E. (1998, p. 141)

Com a implementao do Plano Real, por sua vez, o movimento de recuperao


tarifria, bem como o fortalecimento do PND, com a previso da abertura ao capital
privado64 de setores da infra-estrutura nacional, articularam-se perfeitamente a outros
pilares das recomendaes do Consenso de Washington, quais sejam: liberalizao do
mercado e austeridade fiscal.
Alm disso, conforme apontam Pinheiro, Giambiagi e Gostkorzewicz (1999, p. 23),
a implementao do Plano Real acabou por eliminar a indexao retroativa, sem a
necessidade de um congelamento de preos e salrios para conter a inflao como fora o
caso dos planos de estabilizao anteriores65. Entretanto, a conjugao da apreciao
cambial com a abertura comercial, se por um lado, permitiu o uso da ncora cambial no
controle da inflao, em razo da severa concorrncia externa da resultante, de outro,
esteve associada deteriorao expressivas das contas externas do Brasil, principalmente
64

Registre-se que, nessa poca, foram explicitamente incorporadas, redao original dos objetivos do PND, a
privatizao de servios pblicos e de instituies financeiras e a reduo do estoque e melhoria no perfil da dvida
pblica.
65
Planos Cruzado (1986), Bresser (1987), Vero (1989), Collor I (1990) e Collor II (1991).

99
na primeira gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Como enfatizam os autores, os megassupervits comerciais da segunda metade da
dcada de 80 foram transformados em dficits importantes a partir de 1994,
comprometendo, ainda mais, o resultado deficitrio da conta corrente do balano de
pagamentos brasileiro, conforme pode ser visto na Tabela 3.2, abaixo relacionada.
Nesse contexto, as autoridades econmicas passam a apostar, cada vez mais, em um
expressivo processo de privatizao, em especial na alienao dos ativos relacionados s
reas de infra-estrutura, como forma de atrair investidores estrangeiros para esses setores,
com o propsito de viabilizar a entrada de recursos externos, necessria para contrabalanar
o agravamento do dficit comercial brasileiro, acima explicitado, e minimizar, tambm, o
peso dos investimentos externos provenientes do mercado internacional de capitais, que,
mais cedo ou mais tarde, acaba dando sinais constantes de sua volatilidade.
Tabela 3.2.
Principais resultados do balano de pagamentos do Brasil em US$ milhes
1984-1998
Ano Balana Comercial
FOB
1984
13.089

Servios
(lquido)
-13.215

Transaes
Correntes
45

Movimento de
Capitais
253

Supervit ou
Dficit (-)
700

1985

12.489

-12.877

-241

-2.554

-3.200

1986

8.305

-13.695

-5.304

-7.108

-12.356

1987

11.173

-12.678

-1.435

-746

-2.987

1988

19.184

-15.103

4.175

3.635

6.977

1989

16.120

-15.331

1.033

-3.648

-3.391

1990

10.753

-15.369

-3.782

-4.715

-8.825

1991

10.579

-13.542

-1.407

-4.148

-4.679

1992

15.239

-11.339

6.143

25.271

30.028

1993

13.307

-15.585

-592

10.115

8.404

1994

10.466

-14.743

-1.689

14.294

12.939

1995

-3.352

-18.594

-17.972

29.359

13.480

1996

-5.554

-20.483

-23.137

34.263

9.017

1997

-8.357

-27.288

-33.429

26.072

-7.845

1998

-6.430

-30.670

-35.195

16.082

-17.265

Fonte: BACEN. Elaborao prpria.

Dessa forma, com a alienao desses ativos pblicos, a gesto FHC pretendia abater

100
parcela considervel da dvida lquida do setor pblico, que representava, em 1994, 26% do
PIB. Essa meta, entretanto, no conseguiu se concretizar, apesar do empenho das
autoridades econmicas na conduo do processo de privatizao de todo o setor de
telecomunicaes e da quase totalidade da rea de distribuio do setor eltrico.
De fato, a dvida lquida total do setor pblico atingiu, em 1998, o patamar de
38,3% do PIB resultante da poltica equivocada de manuteno das altas taxas de juros
internas, que acabou exercendo efeito direto sobre o aumento do peso dos juros nos
compromissos pblicos assumidos.
Completando os objetivos diretamente vinculados privatizao, foi dada especial
nfase necessidade de participao da iniciativa privada como pr-condio para a
retomada dos investimentos, em especial queles relacionados execuo de projetos de
infra-estrutura, ressaltando, inclusive, os benefcios que essa opo traria populao, em
decorrncia da eficincia do setor privado na conduo dessas atividades econmicas. O
estmulo modernizao da indstria e ao fortalecimento do mercado de capitais, tambm,
engrossou esse coro.
Com isso, pode-se concluir que, durante os anos 90, a privatizao tornou-se,
oficialmente, a principal poltica para o setor produtivo estatal que, em associao com
outras reformas em curso, completariam o quadro de profundas transformaes estruturais,
capazes de garantir um novo tipo de insero internacional para o Brasil e uma nova
definio para o Estado nacional.
Durante os prximos pargrafos, tentar-se- analisar de que maneira esse processo
de abertura e internacionalizao, vivenciado pela economia brasileira durante a dcada de
90, afetou o setor eltrico nacional.
3.2. A reestruturao do setor eltrico e sua regulamentao bsica: da Lei n 8.631/93
Lei n 9.648/98
Parece existir um relativo consenso de que o marco do processo de reestruturao
do setor eltrico brasileiro tenha se dado, de fato, com a promulgao, em 1993, da Lei
8.631, que, como bem apontaram Pires e Piccinini (1998, p. 40), introduziu trs inovaes
importantes, a saber: a) a eliminao do regime de equalizao tarifria; b) a promoo de

101
um grande encontro de contas entre as credoras e devedoras do setor; e c) a obrigatoriedade
de se estabelecer contratos de suprimento de energia entre as geradoras e as distribuidoras.
No caso da desequalizao tarifria, o governo federal pretendia, de um lado,
abandonar a prtica de remunerao garantida dos 10% mnimos de retorno sobre os ativos
das concessionrias e o nivelamento geogrfico das tarifas, que j davam mostras de sua
ineficincia, ao estimularem a elevao dos custos setoriais e regionais. De outro, esperava
que as concessionrias passassem a definir a correo de seus servios projetada para
refletir seu fluxo de caixa, usando como varivel de ajuste os componentes de custo do
servio de cada empresa especfica, e no o retorno arbitrrio sobre seus ativos, de modo a
estabelecer a remunerao do servio adequado realidade de cada segmento ou empresa
da cadeia produtiva do setor.
Com isso, d-se incio ao processo de desverticalizao do setor eltrico brasileiro,
reforado, inclusive, com o estabelecimento de dois conjuntos de tarifas, conforme coloca
Ferreira (2000, p. 195): a) a tarifa de suprimento, como sendo o ndice de atacado cobrado
por uma geradora de energia eltrica na venda para as empresas de distribuio, com a
incluso do custo de utilizao da linha de transmisso; e b) a tarifa de fornecimento,
revelando o ndice cobrado pelas empresas de distribuio do consumidor final, variando de
acordo com cada classe de consumo e em relao quantidade de energia consumida.
Completando a nova poltica tarifria definida para o setor, em seu artigo 11, foi
prevista a possibilidade de se contemplar, nas propostas iniciais, programas graduais de
recuperao das tarifas, atendendo as diversidades econmicas e sociais das reas de
concesso, e sem prejuzo dos reajustes peridicos.
A mesma legislao promoveu, tambm, como lembra Pires e Piccinini (1998, p.
42), um amplo encontro contbil das contas a receber e a pagar das empresas do setor
eltrico, eliminado os crditos das geradoras federais junto s distribuidoras estaduais. O
Tesouro Nacional absorveu cerca de US$ 20 bilhes relativos s dvidas das empresas
nesse encontro de contas66.

66

O trabalho de Lima (1996, p. 198/199) busca representar os fluxos previstos no encontro das contas do
setor eltrico, a partir da Lei 8.361/93 e do valor contbil da CRC aprovado pelo poder concedente (DAEE)
para cada uma das concessionrias.

102
Quanto s relaes contratuais, a lei estabeleceu a obrigatoriedade de contratos de
fornecimento entre empresas geradoras e distribuidoras, atravs da fixao das demandas
de potncia e de energia de curto, mdio e longo prazos, explicitando, ainda, as
quantidades, os preos e as regras de intercmbio de energia entre as empresas envolvidas.
Alm disso, a Lei 8.631/93, em seu Artigo 13, passou a exigir, de todas as
concessionrias de servio pblico de distribuio de energia eltrica, a criao, no mbito
da sua rea de atuao, dos Conselhos de Consumidores. De carter consultivo, composto
por igual nmero de representantes das principais classes tarifrias, estaria voltado para
orientao, anlise e avaliao das questes ligadas ao fornecimento, tarifas e adequao
dos servios prestados ao consumidor final.
Apesar do governo federal ter concebido, adequadamente, os princpios que
orientaram a legislao, ao introduzir autonomia empresarial na definio dos nveis
tarifrios e estimular a competitividade e a eficincia econmica das concessionrias,
diversos aspectos, listados por Pires e Piccinini (1998, p. 43) e abaixo reproduzidos,
comprometeram sua implementao e seus resultados efetivos. So eles:
o DNAEE mostrou-se desaparelhado e sem autonomia para analisar as planilhas de
custo das diferentes concessionrias;
a deciso final sobre os reajustes das tarifas continuou a cargo da equipe
67
econmica, como parte da poltica de controle da inflao;
a combinao destes dois fatores impediu a substituio da antiga prtica de
reajustes uniformes pelo novo critrio da Lei 8.631/93, que previa reajustes
68
especficos para cada concessionria de acordo com a evoluo de seus custos;
apesar de as concessionrias terem estabelecidos contratos de suprimento com as
geradoras de eletricidade, continuaram a ocorrer atrasos de pagamentos e
69
inadimplncia no setor;
os conselhos de consumidores, que foram criados em cumprimento Lei
8.631/93, no tiveram definidos claramente os critrios de escolha e as funes dos
conselheiros, no trazendo qualquer resultado prtico para a defesa dos
67

Por exemplo, a Medida Provisria 482/95, que instituiu o Plano Real, suspendeu, a partir de junho de 1995, os
reajustes das tarifas pblicas, inclusive setor eltrico, e a Lei 9.096/95, revogou o programa de recuperao tarifria
previsto no artigo 11 da Lei 8.631/93.
68
Os reajustes tarifrios homologados pelo DNAEE entre maio de 1993 e maio de 1994 apresentaram grande
uniformidade, foram definidos abaixo dos valores reivindicados pelas concessionrias e oscilaram em torno de 3%
acima ou abaixo dos ndices inflacionrios, aps o que foram convertidos em Unidade de Reserva de Valor (URV)
[Brunetti e Guerra (1996)].
69
Por exemplo, em junho de 1996, a CESP e a Eletropaulo deviam respectivamente, US$ 3 bilhes e US$ 500
milhes referentes compra de energia de Itaipu [Gazeta Mercantil (07.06.96)].

103
consumidores.70
Tabela 3.3.
Preos mdios de energia para 1995-1998
mdia mensal de R$ julho/98 (1)
Tarifas Selecionadas
Perodo
Residencial (2)
Industrial (3)
R$/MWh
R$/MWh
1994-julho
141,361
36,819
1995-I
124,065
29,646
1995-II
118,039
28,206
1995-III
112,765
26,945
1995-IV
128,181
32,082
1996-I
132,511
33,789
1996-II
129,104
32,921
1996-III
125,918
32,108
1996-IV
124,936
31,858
1997-I
121,355
30,945
1997-II
129,858
33,116
1997-III
128,791
32,844
1997-IV
126,878
32,356
1998-I
124,737
31,810
1998-II
124,393
31,723
1998-III
124,689
31,798
1998-IV
124,559
31,765
(1) Deflator IGP-DI; (2) Tarifa CESP (R$ por MWh), para categoria de
consumo residencial na faixa de 101 a 200 KWh (sem ICMS) e (3) Tarifa CE
(R$ por MWh), para categoria A2, intensidade de 88 a 138 kv (sem ICMS)
Fonte: extrado de DIESP (1999, p. 40)

A Tabela 3.3. apresenta a evoluo dos preos de energia eltrica relativos a duas
categorias selecionadas: Residencial e Industrial A2. No caso da tarifa referente faixa de
consumo residencial verifica-se que o valor alcanado, por exemplo, ao final de 1998,
revela uma queda de quase 12% em relao ao valor de julho de 1994. Da mesma forma, a
tarifa industrial A2 registrou, no mesmo perodo, uma reduo prxima a 14%, na
comparao com julho de 1994.
Esse comportamento refora os argumentos apontados anteriormente, evidenciando
que a orientao da poltica macroeconmica e a fragilidade institucional do setor reveladas
no desaparelhamento do DNAEE e nos vcios comportamentais das concessionrias, foram
os principais motivos que comprometeram a efetiva implementao dos objetivos centrais
da lei em questo.
70

Por exemplo, os conselhos criados pela CERJ e pela Light no tiveram qualquer atuao relevante nas discusses
sobre a baixa qualidade dos servios prestados no Estado do Rio de Janeiro, particularmente no vero de 1998.

104
Em dezembro de 1993, entretanto, outro importante passo foi dado no sentido de
dar continuidade ao processo de desverticalizao do setor. Atravs do Decreto n 1.009/93,
foi criado o Sistema Nacional de Transmisso de Energia Eltrica - SINTREL, composto
pelos sistemas de transmisso de propriedade das empresas controladas pela Eletrobrs, que
integram a malha bsica dos sistemas interligados das regies Sul/Sudeste/Centro Oeste e
Norte/Nordeste. Com essa medida, o governo federal distingue as reas de transmisso do
conjunto do sistema, mas preserva sua administrao nas mos da Eletrobrs, ao mesmo
tempo em que sinaliza a necessidade de se estabelecer os instrumentos jurdicos capazes de
definir as condies de acesso e a utilizao do SINTREL, inclusive para os
autoprodutores71.
Completando a legislao anterior, em abril de 1994, foi publicada a Portaria n
337, que definiu os critrios para a formao de consrcios entre concessionrias e
autoprodutores, visando explorao de aproveitamentos, assegurando o livre acesso
malha federal de transmisso SINTREL, propiciando a possibilidade de competio na
gerao e definindo as condies de comercializao.
Dessa forma, embora o processo de reestruturao do setor eltrico brasileiro tenha
comeado a materializar-se em 1993, quando as regras acima mencionadas introduziram
modificaes importantes em seu funcionamento, , de fato, a partir de 1995, que esse
processo se acelera.
Com a promulgao de vrios documentos legais, a introduo dos ativos de
gerao pertencentes s empresas subsidirias da Eletrobrs no Programa Nacional de
Desestatizao (PND) e a aprovao, pelas assemblias legislativas estaduais, de Programas
Estaduais de Desestatizao (PED), que alinhados ao Programa de Estmulo Privatizao
Estadual (PEPE), do BNDES, permitiam a antecipao de recursos aos Estados
caucionados pelas aes ordinrias de empresas de eletricidade e/ou outros servios
pblicos, estabelecido um novo ambiente, visando induzir e dinamizar os fluxos de
negcios entre os diversos agentes, bem como amenizar a crise fiscal de diversos Estados
71
O Decreto 1009/93, em seu artigo 3, pargrafo nico, define autoprodutor como sendo a pessoa jurdica pblica
ou privada, que esteja capacitada a produzir individualmente, ou de forma consorciada, energia eltrica para uso
prprio, fornecendo o excedente ao concessionrio de servio pblico. Conforme ser abordado no prximo
captulo, com essa definio amplia-se o conceito de autoprodutor, focando na possibilidade de atrair parceiros
privados para o segmento de gerao.

105
da Federao.
Dentre o conjunto de medidas, que sinalizam a deciso poltica de permitir a
participao da iniciativa privada em novas reas, merece ateno especial a aprovao da
Lei de Concesses, no incio de 1995, que define o regime de concesso e permisso da
prestao de servios pblicos, excludos apenas rdio e televiso72. Dentre os principais
pontos, estabelecidos pela Lei 8.987/95, podem ser destacados:
a) a obrigatoriedade de prvia licitao para outorga de concesso de servio pblico,
inclusive subconcesso;
b) a exigncia de prazo determinado para a concesso renovvel por licitao;
c) o oferecimento, pelas concessionrias de servio pblico, em garantia a contratos de
financiamento, dos direitos emergentes da concesso, at o limite que no
comprometa a operacionalizao e a continuidade da prestao do servio;
d) os critrios para julgamento das licitaes de concesso, fixando-se a tarifa do
servio pblico a ser prestado, que passou a ser definida em contrato, e
selecionando-se o maior valor ofertado, para pagamento ao poder concedente, pela
outorga da concesso;
e) as tarifas podero ser objeto da reajuste (associado perda de valor da moeda e
ocorrncia de fatos previsveis no computados no equilbrio econmico-financeiro
inicial do contrato) e de reviso (pela ocorrncia de eventos de determinao estatal
imprevistos e imprevisveis);
f) a possibilidade de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos
associados, com vistas a fortalecer a modicidade das tarifas, estabelecidas no edital
de licitao, pelo poder concedente, a favor da concessionria;
g) a possibilidade de escolha de foro e de um modo amigvel de soluo de conflitos
de interesse relativos ao contrato de concesso; e
h) o princpio de fiscalizao, pelo usurio, do servio pblico executado.

72

A Lei n 8.987, de 13/02/95, originou-se no Senado Federal, de autoria do ento senador Fernando Henrique
Cardoso, e foi aprovada aps realizadas modificaes pela Cmara Federal.

106
Na verdade, a aprovao dessa lei s foi possvel porque o governo aceitou dar um
tratamento diferenciado ao setor eltrico. Uma Medida Provisria especfica (MP 890, de
13/02/95), transformada posteriormente na Lei 9.074, de 07/07/95, determinou que as
atuais empresas geradoras de energia poderiam ter prorrogados, em at vinte anos, os
prazos de suas concesses. J no caso das obras paralisadas ou atrasadas, a MP imps a
obrigatoriedade de que pelo menos 1/3 do capital seja privado, cancelando as concesses
com obras no iniciadas. Foram fixados ainda prazos e condies de concesso para
gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica e garantiu a opo, por parte dos
grandes consumidores, de contratar seu fornecimento, em todo ou em parte, com o produtor
independente de energia eltrica, Autorizou tambm a constituio de consrcios de
gerao de energia eltrica para fins de servio pblico, para uso exclusivo dos
consorciados, e/ou para produo independente.
A lei federal, por sua vez, definiu ainda que as concesses realizadas sem licitao,
aps a Constituio de 1988, fossem canceladas, podendo ser submetidas nova licitao.
O mesmo procedimento deveria ser utilizado para as concesses outorgadas antes de 1988,
e cujas obras ou servios no tenham sido iniciados ou se encontrem paralisados. Nos
demais casos, as concesses permaneceriam vlidas at o vencimento.
Como resultado da aprovao desta lei de concesses, o governo federal pde
revogar imediatamente a concesso de 33 usinas hidreltricas, alm de todas as concesses
outorgadas a Furnas para o aproveitamento do Rio Tocantins, abrindo espao para novas
licitaes com a perspectiva de entrada de grupos privados.
Em setembro de 199673, o Executivo regulamentou as atividades do produtor
independente e do autoprodutor de energia, tambm previstas na Lei 9.074/95, assegurando
a esses produtores o acesso s redes de transmisso e distribuio existentes. Ficaram
dispensados de concesso ou autorizao o aproveitamento de potencial hidrulico inferior
a 1.000 kW e a implantao de usina termeltrica de potencial igual ou inferior a 5.000 kW.
A regulamentao estabeleceu, ainda, a sistemtica de concesso precedida de
licitao para o aproveitamento de potencial hidrulico superior a 1.000 kW por produtor
independente e 10.000 kW por autoprodutor. A sistemtica de simples autorizao ficou
(73) Decreto n 2.003, de 11/09/96.

107
para:
a) implantao de usina termeltrica de potncia superior a 5.000 kW para
autoprodutor e produtor independente; e
b) aproveitamento potencial hidrulico superior a 1.000 kW e igual ou inferior a
10.000 kw por autoprodutor.
Com essa regulamentao, o governo federal buscava abrir, rapidamente, um amplo
leque de opes para investimentos no setor, principalmente em termeltricas.
Em dezembro de 1996, como forma de adequar o modelo institucional ao
movimento de reestruturao em curso no setor, foi promulgada a Lei 9.427/96, que, alm
de criar a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), rgo regulador do setor em
nvel federal, reordenou as reas de negcios do setor em: produo de energia (gerao);
transporte nas tenses mais altas (transmisso); transporte com o especfico objetivo de
atendimento a consumidores finais (distribuio); e vendas no varejo, com a funo de
medir e faturar os consumidores finais (comercializao). Essa alterao desverticalizou os
dois negcios setoriais existentes, a saber: suprimento (venda ao atacado) e fornecimento
(venda no varejo).
Constituda sob a forma de autarquia especial, vinculada ao Ministrio das Minas e
Energia, a ANEEL assume as responsabilidades do DNAEE, consolidando, assim, o novo
aparato regulatrio para o setor eltrico nacional necessrio ao acompanhamento do
desempenho dos servios realizados na rea, de maneira a proporcionar as condies
favorveis para que o desenvolvimento do mercado de energia eltrica ocorra com
equilbrio entre os agentes e em benefcio da sociedade74.
Assim, a ANEEL passa a exercer as seguintes funes e tarefas:
a) regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia
eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do governo federal, promovendo
a articulao com os Estados e Distrito Federal, para aproveitamento energtico dos
cursos de gua e compatibilizao com a poltica nacional de recursos hdricos;

74

Conforme explicitado na Resoluo n 296, de 11/09/1998, que estabelece os procedimentos para a


descentralizao de atividades complementares da ANEEL para os Estados e o Distrito Federal.

108
b) promover, tambm, as licitaes destinadas contratao de concessionrias de servio
pblico para produo, transmisso e distribuio de energia eltrica e para a outorga de
concesso para aproveitamento de potenciais hidrulicos; e
c) fixar os critrios para clculo do preo de transporte, assegurando aos fornecedores e
respectivos consumidores livres acesso aos sistemas de distribuio e transmisso de
concessionrio e permissionrios de servio pblico, mediante ressarcimento do custo
de transporte envolvido.

De forma a preservar a autonomia de sua gesto, inclusive financeira, conforme


protagonizado pelas boas prticas de regulao econmica destacadas no primeiro captulo,
foi criada a Taxa de Fiscalizao dos Servios de Energia Eltrica75, com a expectativa de
que, no prazo mximo de trs anos, a ANEEL dispensasse recursos ordinrios do Tesouro
Nacional, na previso de suas receitas.
Em meados de 1996, o Ministrio das Minas e Energia e a Eletrobrs contrataram
um consrcio consultor liderado pela empresa Coopers & Lybrand, com o objetivo de: 1)
sugerir um novo desenho para o mercado eltrico, capaz de estabelecer regras visando
preservar o espao competitivo nas reas de gerao e comercializao de energia, e as
condies de atuao nas reas onde ainda predominam monoplios (transmisso e
distribuio de energia); e 2) propor uma nova organizao institucional, particularmente
no que se refere s empresas e instituies vinculadas ao governo federal.
O trabalho, conhecido pela denominao de Projeto de Reestruturao do Setor
Eltrico Brasileiro, contemplou quatro reas especficas de tratamento:
a) o projeto de novos arranjos mercantis para o setor, abarcando a compra e venda de
energia em grosso, acesso redes de transmisso e distribuio e mecanismos para
assegurar planejamento e expanso do setor, especialmente no que se refere ao
desenvolvimento timo de novos potenciais hidreltricos;

75

Em seu artigo 12, a lei estabelece que a Taxa de Fiscalizao, equivalente a 0,5% do valor do benefcio
econmico anual auferido pelo concessionrio, permissionrio ou autorizado, ser diferenciada em funo da
modalidade e proporcional ao porte do servio concedido, permitido ou autorizado, a includa a produo
independente de energia eltrica e a autoproduo de energia.

109
b) as medidas jurdicas e regulamentares necessrias para permitir a reforma do setor,
inclusive ajustes ao quadro jurdico e regulamentar existente referente a concesses,
regulamentao econmica de monoplios naturais, regulamentao para facilitar a
concorrncia e padres tcnicos e de atendimento ao cliente;
c) as mudanas institucionais necessrias no governo e no setor para complementar os
arranjos mercantis e o quadro regulamentar propostos. Estas mudanas incluem
mudana do foco de responsabilidade do Ministrio, estabelecimento de um rgo
Regulador Independente (a ANEEL), revises do papel da Eletrobrs e mudanas
estruturais das empresas do setor; e
d) o trabalho sobre financiamento do setor, alocao de riscos e nvel de retorno das
diversas atividades.

Concludo em junho de 1997, o estudo buscou desenhar um aparato


regulatrio/institucional, bem como um modelo mercantil e de financiamento para o setor
eltrico brasileiro. A reestruturao proposta, que seguia o modelo implementado em outros
pases, a partir da experincia inglesa76, buscava atingir dois objetivos centrais: de um lado,
manter as funes poltica e de regulamentao nas mos do Governo e, de outro, transferir,
ao setor privado, a responsabilidade sobre operao e investimento anteriormente
executadas pelo setor pblico.
No caso especfico das mudanas institucionais, o relatrio de consolidao dos
trabalhos de consultoria acabou por sinalizar dois pontos essenciais, quais sejam:
1) definir papis e responsabilidades do governo, especialmente nas reas sob sua
responsabilidade direta, de forma a distinguir os papis do governo como definidor de
polticas, regulador, bem como proprietrio dos segmentos do setor que no forem
privatizados; e
2) reorganizar o DNAEE para que se transforme no novo rgo Regulador do setor, a
ANEEL, estabelecida de acordo com a Lei 9.427, de 03 de dezembro de 1996.
Das recomendaes sobre os papis e responsabilidades institucionais, sintetizadas
76

O Anexo I As experincias institucionais e regulatrias de pases selecionados, faz um breve sntese dos
modelos de reestruturao do setor eltrico ingls, noruegus e argentino.

110
no Relatrio Consolidado da Coopers & Lybrand, destacam-se:
a) ANEEL: uma das principais questes reforada por diversas vezes no estudo da
Consultoria refere-se necessidade de se assegurar a imparcialidade e independncia
dessa nova agncia reguladora, de forma a permitir o tratamento eficaz das questes
decorrentes da participao privada e da concorrncia no setor. O estudo recomenda,
ainda, que a misso da ANEEL seja assegurar o suprimento adequado de energia
eltrica, confivel e a preo razovel a consumidores existentes e novos, atravs da
regulamentao de preos, quando houver monoplio em nveis condizentes com
concessionrias eficientes e financeiramente viveis, e atravs do incentivo
concorrncia, sempre que este for um mecanismo prtico e eficiente. Na verdade, o
Sumrio Executivo da Consultoria coloca que a abrangncia, estilo e forma do trabalho
de regulamentao da ANEEL devem se basear nos princpios de eficincia, eqidade,
praticidade, transparncia e reduo do risco regulatrio77. Ainda em relao ANEEL,
o estudo refora que sua Diretoria funcione como rgo colegiado, sendo cada diretor
responsvel por sua rea, confirmando as premissas estabelecidas na Lei 9.427/96;
b) Ministrio das Minas e Energia e Secretaria Nacional de Energia (MME/SEN):
deveriam manter a funo de formuladores de poltica energtica, integrada s polticas
de outros Ministrios, bem como estabelecer um processo claro de monitorao e
preveno de comportamento anti-competitivo, definindo responsabilidades entre as
vrias entidades envolvidas (ANEEL, CADE, SDE e SEAE) e especificando suas
funes individuais. Nessa linha, o estudo sugeriu, por exemplo, que caberia ANEEL
a responsabilidade de investigar os problemas potenciais e ao CADE a tarefa de
examinar as provas e decidir as medidas a serem tomadas;
c) Eletrobrs: o trabalho da consultoria analisou as tarefas executadas pela Eletrobrs,
avaliando como tais funes e responsabilidades deveriam ser reagrupadas, dado o novo
modelo mercantil e o quadro institucional propostos. Os resultados dessa anlise foram
a identificao de cinco papis especficos, a serem combinados em trs entidades
setoriais, a saber78:
77

Coopers & Lybrand (1997: 30).


Uma descrio mais detalhada desses papis especficos poder ser encontrada em Coopers & Lybrand (1997:
31-32).
78

111
1) papel de holding Federal e de Agente Financeiro Setorial: a Eletrobrs,
controlada pelo Governo Federal, deveria continuar atuando como empresa
holding, com participao acionria minoritria relevante de 25%, e
investindo capital prprio em novos projetos que fossem importantes sob um
ponto de vista poltico-social (forte elemento de interesse pblico),
complementando os recursos do setor privado. A Eletrobrs tambm
administraria a RGR e seria financiada por dividendos de suas subsidirias
remanescentes e das participaes no vendidas na privatizao, comisses e
margens sobre suas atividades de crdito. O estudo destaca ainda que a
Eletrobrs seria o veculo com maior credibilidade para prestar indenizaes
contra alteraes legislativas ou mudanas das condies ambientais que
afetem os custos de projetos especficos, e no de projetos em geral. No
longo prazo, o estudo sugere reavaliar a localizao do Agente Financeiro do
Setor, cujas opes poderiam ser: a permanncia na Eletrobrs; a
transferncia ao BNDES ou tornar-se um fundo ou empresa independente;
2) papel de Operador Independente do Sistema (OIS): essa funo seria
assumida por uma nova identidade de direito privado sem fins lucrativos, o
Operador Nacional de Sistema (ONS). Constituda atravs de cinco classes
diferentes de aes com direito a voto, correspondendo aos principais
interessados em suas atividades (geradores, distribuidores, empresas de
transmisso, grandes clientes e participao pblica), o ONS seria o
responsvel pela administrao e pela operacionalizao do sistema de
gerao e da sinalizao dos investimentos de transmisso ao longo de um
horizonte de tempo de at cinco anos. Dessa maneira, o ONS deveria
substituir as tarefas anteriormente assumidas pelo Grupo Coordenador para
Operao Interligada (GCOI), rea da Eletrobrs que planejava e coordenava
a operao de curto e longo prazo do sistema eltrico nacional, passando a
executar o controle da rede de transmisso, a cobrana dos usurios pelo uso
da rede de transmisso e alocao das receitas das empresas de transmisso,
programao e despacho das usinas de gerao, determinao da energia
firme de cada usina e do sistema como um todo; e

112
3) papis de Planejador Indicativo e de Prestador de Servios do Setor
seriam combinados, segundo a empresa de consultoria, em um Instituto de
Desenvolvimento e Prestao de Servios do Setor Eltrico, que seria
tambm uma organizao hbrida, com responsabilidades tanto pblicas
quanto privadas. Pela proposta o mesmo seria estabelecido como entidade de
direito privado sem fins lucrativos, com uma estrutura de votao
semelhante do ONS. Neste caso, os direitos especiais de voto detidos pelo
MME lhe dariam o poder de indicar o Presidente do Conselho e nomear um
Comit de Planejamento composto de concessionrias de Distribuio e
Comercializao, e do Frum de Secretrios Estaduais de Energia, refletindo
o fato de que a funo de planejamento tem por objetivo atender aos
interesses privados destas concessionrias (e no os dos geradores). O
custeio das atividades viria do pagamento por servios prestados, bem como
de contribuies de seus membros, feitas como condio de seus contratos
de concesso. Com esta opo de modelo seria substitudo, tambm, o Grupo
Coordenador do Planejamento da Expanso do Sistema Eltrico (GCPS),
rea da Eletrobrs responsvel, principalmente, pelo planejamento da
expanso da gerao e transmisso, pelo Planejador Indicativo. Ademais,
pela proposta este deveria assumir apenas um carter indicativo e no
determinstico, uma vez que o modelo pressupe o desenvolvimento da
concorrncia.
d) BNDES: nessa nova estrutura, a Consultoria sugere que, a longo prazo, o BNDES
assuma todos os aspectos de banco exercidos anteriormente pela Eletrobrs. Assim o
BNDES ofereceria emprstimos, linhas de crdito e garantias para projetos adequados.
O estudo recomenda tambm que o BNDES deveria considerar um compartilhamento
de riscos com o setor privado em um grande nmero de reas. No caso de custos de
construo de hidreltricas, por exemplo, a Coopers & Lybrand sugere que o BNDES
deveria emprestar recursos para financiar estudos de viabilidade de boa qualidade, a
serem pagos durante o fechamento do contrato financeiro, caso o projeto continue; e
e) rgos Reguladores Estaduais: contribuiriam para estabelecer novas maneiras de
realizar a fiscalizao e delegao de tarefas regulamentares nos estados, em harmonia

113
com as respectivas Secretarias de Energia, com flexibilidade para que os Estados lidem
com questes locais, tais como atendimento a reclamaes de consumidores que no
possam ser solucionadas diretamente pela empresa ou atravs do PROCON estadual,
devoluo de reclamaes ANEEL sob circunstncias predeterminadas, prestao de
apoio local aos Conselhos de Consumidores e prestao ANEEL de informaes
padronizadas como parte do processo de avaliao.
Quanto ao modelo mercantil, a principal mudana recomendada nos estudos da
consultoria foi a criao do Mercado Atacadista de Energia - MAE79, que, seguindo a
orientao estabelecida em outras experincias internacionais de liberalizao do comrcio
de energia, foi institudo com a tarefa central de permitir a livre negociao de toda a
energia da cada sistema interligado. Assim, a cada perodo, o mercado livre definiria um
preo normativo, com base no custo marginal da energia no sistema, a ser utilizado, como
referncia, em dois tipos de transaes: a) aquisio de blocos de energia, no curto prazo,
conhecido como mercado spot, a partir das disponibilidades ofertadas pelos geradores; e b)
contratos bilaterais, de longo prazo, entre compradores e vendedores de energia.
Esse mecanismo buscava estabelecer um mercado em que, geradores e empresas
distribuidoras e comercializadoras pudessem negociar sua energia no-contratada, criando,
ainda, um ambiente multilateral em que comercializadores pudessem comprar de quaisquer
geradores e estes vender a quaisquer comercializadores80.
Cumpre lembrar, ainda, que a definio da tarifa de energia, negociada nesse
mercado, ficaria a cargo do ONS, que, conforme visto anteriormente, ao assumir a funo
do GCOI, da Eletrobrs, torna-se o responsvel pela operacionalizao, programao e
despacho da energia, alm de administrar, tambm, todos os ativos de transmisso
pertencentes s empresas geradoras e de distribuio, de maneira a assegurar a otimizao
do sistema. Assim, o ONS, na parte final do planejamento operacional, a partir da
disponibilidade declarada pelos geradores, passaria a estabelecer um programa de
79

O relatrio da Coopers & Lybrand previa a celebrao de um Acordo de Mercado, com o compromisso de
participar do MAE (ou nele estar representado) todos os geradores com capacidade instalada igual ou superior
a 50 MW, todos os varejistas (distribuidoras e comercializadoras) com carga anual igual ou superior a 100
GWh e todos os grandes consumidores com demanda acima de 10 MW. Ademais, os blocos de energia
comercializados entre eles seriam alvo de contratos financeiros Contratos do Mercado de Atacado de
Energia Eltrica (CMAE). [Rosa, Tolmasquim e Pires (1998, p. 173)].
80
Coopers & Lybrand (1997 ).

114
despacho, otimizando, de forma centralizada, o sistema hdrico brasileiro, e refletindo, no
preo vista do MAE, apenas o custo adicional de curto prazo da gerao de energia
marginal, com pagamento em separado dos custos de transmisso pela empresa de
distribuio.
Em suma, como explicita Sauer (2002, p. 145-146), no novo modelo, a criao de
um mercado aberto de comercializao de eletricidade seguiria as seguintes condicionantes:

assegurar um sistema eficiente de transaes de eletricidade;


assegurar a existncia de um mercado onde geradores possam vender sua energia e
ter seus investimentos remunerados, mesmo sem a existncia de um contrato
formal de longo prazo;
ampliar a competio no varejo;
fornecer sinais firmes e precisos do valor da eletricidade aos geradores e
consumidores; e
ordenar, sob o critrio de rentabilidade, as prioridades nos investimentos em novas
unidades de gerao.

Tais condicionantes, entretanto, no so to simples de serem asseguradas, pois,


como bem colocam Rosa, Tolmasquim, e Pires (1998, p. 173-174),
este modelo subordina a lgica do mercado lgica da operao
otimizada centralizada. Por isto, esto previstos mecanismos de realocao
do risco hidreltrico, j que devero existir casos em que o gerador declara
uma capacidade x e apenas uma pequena parte dela despachada pelo
ONS para no afetar o despacho timo. Em outras palavras, a receita do
gerador dever ser igual receita equivalente energia firme que cada
gerador colocar em disponibilidade para o sistema independentemente se
a carga for despachada ou no pois, em caso contrrio, o fator de
incertezas seria to alto que se tornaria impossvel, por exemplo, privatizar
o sistema.

Completando o raciocnio anterior, aos autores colocam, ainda, que, com essa nova
sistemtica de comercializao de energia, era de se esperar uma grande volatilidade, no
curto prazo, nos preos do MAE, uma vez que refletem o custo de dficit e a capacidade
do sistema em proporo sua demanda. Por exemplo, haver grande oscilao de preos
de curto prazo do MAE entre os anos chuvosos (preos baixos) e os anos de seca (preos
altos).
Dessa forma, grande parte dos especialistas ligados ao setor eltrico, como expressa
Ferreira (2000, p. 199), acredita que a maior parcela da energia consumida continuaria

115
sendo negociada atravs de contratos bilaterais, que amenizam a volatilidade de preo
experimentada por todos os participantes do mercado, defendendo a estimativa de que
apenas 10% a 15% de energia seriam negociados no mercado spot.
A partir desse conjunto de informaes e tentando implementar os princpios
apresentados pela Consultoria Coopers & Lybrand, em maio de 1998, os formuladores das
reformas do setor, publicaram a Lei Federal n 9.648, que, alm de estabelecer o novo
modelo de comercializao de energia eltrica, autorizou o Poder Executivo a promover,
com vistas privatizao, a reestruturao da Centrais Eltricas Brasileiras S/A - Eletrobrs
e de suas subsidirias, a saber: Centrais Eltricas Sul do Brasil S/A Eletrosul; Centrais
Eltricas Norte do Brasil S/A Eletronorte; Cia. Hidroeltrica do So Francisco CHESF;
e Furnas Centrais Eltricas S/A.
No caso dessa reestruturao, a lei sinaliza, em seu artigo 5, a possibilidade de se
criar, mediante operaes de ciso, fuso, incorporao, reduo de capital ou constituio
de subsidirias integrais, as seguintes sociedades:
a) at seis sociedades por aes, a partir da reestruturao da Eletrobrs, que tero por
objeto principal deter participao acionria nas sociedades de gerao que forem
criadas de suas subsidirias e na de gerao relativa Usina Hidreltrica de
Tucuru;
b) duas sociedades por aes, a partir da reestruturao da Eletrosul, sendo uma de
gerao e outra de transmisso de energia eltrica;
c) at trs sociedades por aes, a partir da reestruturao de Furnas Centrais Eltricas
S/A, tendo duas como objeto social a gerao e uma de transmisso de energia
eltrica;
d) seis sociedades por aes, a partir da reestruturao da Eletronorte, sendo duas para
gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, relativamente aos sistemas
eltricos isolados de Manaus e Boa Vista, uma para a gerao pela Usina
Hidreltrica de Tucuru, uma para a gerao nos sistemas eltricos dos Estado do
Acre e Rondnia, uma para a gerao nos sistemas eltricos, uma para gerao no
Estado do Amap e outra para a transmisso de energia eltrica; e

116
e) at trs sociedades por aes, a partir da reestruturao da CHESF, tendo at duas
como objeto social a gerao e outra como objeto a transmisso de energia eltrica.
Com essa medida, delineia-se o aparato legal visando a desverticalizao do setor,
intensificando-se a tendncia a fragmentao das reas de gerao, transmisso e
distribuio, em diferentes negcios, passveis de serem alienados ou compartilhados
com a iniciativa privada. Assim, estariam sendo ultimadas as adequaes do processo de
reestruturao do setor eltrico brasileiro tendncia internacional, onde prevalece a lgica
do mercado, revelia das diferenas da matriz energtica do pas, conforme ser visto
oportunamente.
Completando o modelo, a Lei 9.648/98 definiu, tambm, as condies de
funcionamento do Mercado Atacadista de Energia MAE, dispondo, inclusive, sobre os
Contratos Iniciais, como forma de se criar uma fase de transio para o mercado de
energia eltrica competitivo, seguindo orientao da prpria Consultoria Coopers &
Lybrand. Isto porque, com a assinatura desses contratos, entre as geradoras de energia e as
empresas de distribuio, estaria sendo resolvido o problema da variao estrutural de custo
causada pelos custos de investimentos sem liquidez, e pelas diferenas entre energia nova
e energia velha. Como explica Ferreira (2000, p. 200),
por esse mecanismo, os fornecedores de baixo custo no teriam que
racionar a demanda atravs de aumento de preos e os fornecedores de
preo alto no seriam imediatamente forados a assumir o papel de
produtor sobressalente, com todas as conseqncias econmicas
resultantes.

Dessa forma, embora a legislao tenha estabelecido que, a compra e a venda de


energia eltrica entre concessionrios, permissionrios, autorizados e consumidores livres
passaro a ser de livre negociao, foram definidos prazos de transio para seu pleno
funcionamento. Assim, a partir do sexto ano (2003), o volume de energia contratada, nos
moldes estabelecidos pelos Contratos Iniciais, ser reduzida em 25% ao ano, de maneira
que a transio para a aquisio de energia no livre mercado, tanto atravs de contratos
bilaterais como no mercado spot, esteja concluda em nove anos (a partir de 2007). No caso
das usinas do Norte e Nordeste, a reduo gradual comear somente aps onze anos81.
81

Cumpre ressaltar que a Consultoria Coopers & Lybrand previu, em seus estudos, um perodo de transio
maior, sendo de 20 anos para as Usinas do Norte/Nordeste e de 15 anos para as demais. A legislao no se

117
Registre-se, ainda, que o artigo 13, legitimou o Operador Nacional do Sistema
Eltrico ONS, destacando, em seu pargrafo nico, suas principais atribuies, a saber:
a) o planejamento e a programao da operao e o despacho centralizado da gerao,
com vistas otimizao dos sistemas eletroenergticos interligados;
b) a superviso e a coordenao dos centros de operao de sistemas eltricos;
c) a superviso e o controle da operao dos sistemas eletroenergticos nacionais
interligados e das interligaes internacionais;
d) a contratao e a administrao de servios de transmisso de energia eltrica e
respectivas condies de acesso, bem como dos servios ancilares;
e) propor ANEEL as ampliaes das instalaes da rede bsica de transmisso, bem
como os reforos dos sistemas existentes, a serem licitados ou autorizados;
f) a definio de regras para a operao das instalaes de transmisso da rede bsica
dos sistemas eltricos interligados, a serem aprovadas pela ANEEL.
Em paralelo ao ambiente de reestruturao do setor eltrico brasileiro, vai
avanando, tambm, o processo de privatizao dos ativos de energia eltrica. Com a venda
da Escelsa, em julho de 1995, o governo federal conseguiu alienar a primeira empresa desse
setor, no mbito do PND.
O Consrcio Parcel, formado pela empresa Iven S.A. - constituda pelo Banco
Pactual (seu idealizador) e outras instituies - em associao GTD Participaes,
representantes de 11 fundos de penso, foi montado para impedir que o gio do leilo fosse
muito alto. Assim, a primeira, que j controlava cerca de 20% da Escelsa82, passou a deter
45% do capital total, cabendo 25% GTD. Os novos proprietrios adquiriram a Escelsa
pelo valor de R$ 385,7 milhes (15,7% acima do preo mnimo definido em edital),
pagando 67% em vista e o restante em dvidas pblicas. Estes recursos arrecadados
tiveram a finalidade de abater dvidas assumidas pela Eletrobrs no exterior e avalizadas

aplica, entretanto, para a comercializao de energia eltrica gerada pela Itaipu Binacional e pela Eletrobrs
Termonuclear S/A Eletronuclear.
82
Vale lembrar que em 1995, quando o governo do Esprito Santo optou por vender as aes relativas sua
participao na Escelsa, iniciando o processo de alienao desta empresa, a empresa Iven S.A., formada com o
propsito central de atuar nas aquisies do setor eltrico, comprou os 20% do capital total que foram postos
venda.

118
pelo Tesouro. Vale a pena registrar que o governo optou por reter 14,7% do capital total da
empresa para serem postos venda posteriormente, de forma a valorizar essa parcela das
aes. Ademais, foram reservados aos empregados 7,7% do capital total da empresa.
No caso da privatizao da Light, o primeiro passo deu-se em 29 de janeiro de
1996, quando a Assemblia de Acionistas aprovou a ciso da empresa em Light Servios de
Eletricidade S.A. e Light Participaes S.A. Enquanto a primeira foi criada com o objetivo
de ser alienada, a segunda absorveu os direitos, crditos e obrigaes relativos
Eletropaulo. Com esta soluo, delineada com a incluso da Light no PND, foi possvel
realizar a privatizao da Light Servios, em maio de 1996.
Representando um dos maiores leiles realizados no pas, pois envolveu a
habilitao de 27 participantes nacionais e 13 estrangeiros. Apesar da inexistncia de
comprador para a totalidade das aes ofertadas, o BNDES esperava disputa dado o
interesse do consrcio, aparentemente formado entre a Chilectra (empresa do setor eltrico
chileno) e fundos de penso nacionais, e a estatal francesa Electricit de France (EDF) em
associao com empresas norte-americanas. Um dia antes, contudo, a Chilectra desistiu,
dada a insegurana dos fundos de penso, permitindo que, pelo preo mnimo, o controle
acionrio da empresa fosse transferido, cabendo estatal francesa EDF em associao com
as empresas norte-americanas Houston Power Industries e a AES Corporation o maior lote
(34,04% das aes). A participao da BNDESPar (9,14%) e do Grupo CSN-Vicunha
(7,25%) foi determinante para que o controle acionrio da Light sasse das mos da
Eletrobrs. Com esta operao foram arrecadados R$ 2,2 bilhes, dos quais R$ 1,5 bilho
em moeda corrente (70%), e aberta a perspectiva de investimentos e a incorporao de
know-how pela EDF e seus associados.
Vale a pena destacar que nas condies contratuais da concesso da Light, primeiro
contrato estabelecido com uma empresa de distribuio nas mos da iniciativa privada e o
DNAEE, foi definido que aps o perodo de oito anos, o novo rgo regulador (ANEEL)
analisaria o desempenho da nova concessionria em relao ao de outras empresas, fazendo
alteraes na frmula de reajustes tarifrios, como forma a garantir o repasse aos
consumidores de eventuais ganhos de eficincia, conseguidos pela empresa. A frmula de
price cap (P-X), utilizada em vrias experincias internacionais e descrita no item 1.2.2.3.

119
do presente trabalho, passa a tomar forma no caso brasileiro83.
A partir de 1995, com a posse dos novos governadores, so lanados os Programas
Estaduais de Desestatizao (PED), com nfase nas empresas eltricas, particularmente no
segmento de distribuio, cujo controle acionrio encontra-se nas mos dos governos
estaduais. Pressionados por uma carncia de recursos para a execuo de investimentos
pblicos em reas sociais e, dada catica situao fiscal em que se encontram os diversos
Estados da Federao, o lanamento desses programas torna-se a principal sada encontrada
para incrementar suas austeras polticas de ajustamento fiscal.
Assim, muitos Estados associam seus PEDs ao Programa de Estmulo
Privatizao Estadual (PEPE), criado pelo BNDES, e ao Programa de Apoio
Reestruturao e Ajuste Fiscal dos Estados, orientado pelo governo federal, para que, com
os recursos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), fossem autorizados emprstimos
pelo governo federal, cuja contrapartida foram as aes ordinrias de empresas de
eletricidade e/ou de outros servios pblicos, com o monitoramento das privatizaes, da
grande maioria, pelo prprio BNDES84. Alm disso, como ressalta Rosa, Tolmasquim e
Pires (1998, p. 162), o suporte do BNDES privatizao do setor eltrico tambm se
manifestou atravs de emprstimos a possveis interessados na compra de capital acionrio
das estatais privatizadas.
A Tabela 3.4 faz uma sntese das empresas do setor eltrico alienadas entre 1995 a
2000. Registre-se que no total foram transferidas iniciativa privada vinte empresas de
distribuio, quatro de gerao, alm da efetivao de algumas operaes especiais de
venda de aes, o que resultou em um volume de recursos da ordem de R$ 25, 05 bilhes.

(83) Aps a concluso do estudo sobre a Reestruturao do Setor Eltrico o perodo de oito anos utilizado para
o caso da Light foi considerado elevado. Os perodos de controle de preos devem ser longos o suficiente
para proporcionar incentivos - o prazo mnimo , provavelmente, de trs anos - mas no longos o bastante
para fazer com que seja difcil a previso de como iro evoluir o fluxo de caixa e a lucratividade. Sumrio
Executivo (1997, p 23).
84
Os Estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul optaram por conduzir, de forma independente,
seus prprios programas de desestatizao, embora mantendo a orientao sinalizada pelo governo federal,
particularmente no que se refere fragmentao das empresas do setor e a constituio de rgos reguladores.

120
Tabela 3.4.
Resultados dos leiles de privatizao do setor eltrico (1995-2000)
Empresa

Data da
venda

Valor da Licitao
(US$ milhes)

gio
(%)

% do
capital
total

Grupo que adquiriu controle

Distribuio
Escelsa
Light

12/07/95
21/05/96

385
2.217

11,78
-

50,00
50,44

Cerj

20/11/96

588

30,27

70,26

Coelba

01/07/96

1.602

77,38

62,54

CEEE (COeste)
CEEE (Norte-NE)

01/10/97
21/10/97

1.372
1.487

93,55
82,62

90,91
90,75

CPFL

01/1197

2.741

70,15

41,06

Enersul
Cemat

19/11/97
27/11/97

568
356

83,79
21,09

48,67
86,91

Energipe

01/12/97

525

96,05

86,42

Cosern

01/12/97

616

73,90

85,75

Coelce

02/04/98

868

27,20

53,11

Eletropaulo
Metropolitana
Celpa

15/04/98

1.776

29,80

01/07/98

388

51,26

Elektro

16/07/98

1.273

98,90

46,62

Eletropaulo
Bandeirante
Celb Cia. Em.
BORB.
Celpe

17/09/98

860

29,80

Grupo Rede/Inepar
(Brasil)
Enron Brasil
Power Holding
CPFL/EDP

30/11/99

45

75,26

Energipe

17/02/00

1.004

Cemar
SAELPA
Gerao
Cachoeira Dourada
Gerasul
Cesp Paranapanema
Cesp Tiet
Outras
Operaes (a)
Empresas Federais
Empresas Estaduais

15/06/00
30/11/00

289
185

99,56 ADL Energy (Iberdrola), Previ


e
BB - Banco de Investimento
86,25 Pensylvannia Power & Light
74,29
Energipe

05/09/96
15/09/96
28/07/99
27/10/99

663
801
682
472
3.284

43,49
90,2
29,3

78,88
Endesa/Enersis
42,10
Tractebel (Blgica)
38,66 Duke Energia do Sudeste Ltda
38,66
AES Gerasul

Iven e GTD (Brasil)


EDF (Frana), AES (EUA) e
Houston (EUA)
Clilectra/Enersis (Chile) e
EDP (Portugal)
Iberdrola (Espanha) e Previ
(Brasil)
AES (EUA)
VBC (Brasil), CEA (EUA) e
Previ (Brasil)
VBC (Brasil) e Bonnaire
(Brasil)
Escelsa
Grupo Rede/Inepar
(Brasil)
Cataguases-Leopoldina
(Brasil)/CMS (EUA)
Iberdrola (Espanha) e Previ
(Brasil)
Enersis (Chile) e
Endesa (Espanha)
EDF/AES/Houston

3.403
18.358

(a) Incluem US$ 400 milhes de participao minoritria da Eletrobrs, US$ 1,053 bilho da Cemig, US$ 413 milhes da
Copel, US$ 74 milhes da CEB, US$ 154 milhes da Coelba, US$ 92 milhes da Coelce e US$ 1,498 bilho da
Eletropaulo. Fonte: Ferreira (2000, p.210), Indicadores DIESP n 100, 2004 e BNDES. Elaborao prpria.

121
Ao explicitar esse conjunto de medidas, buscou-se caracterizar a legislao bsica
que moldou o movimento de reestruturao do setor eltrico brasileiro, que tem, na origem
de sua reforma, a proposta da Consultoria Coopers & Lybrand, descrita anteriormente. No
mbito de tais mudanas, que como enfatizado seguem o padro internacional de
desverticalizao das atividades, com a busca da concorrncia e do estabelecimento de um
novo aparato regulatrio e institucional, transferindo, tambm, responsabilidades pblicas
para agentes privados, vrios pontos tornaram-se alvos de questionamentos, antes mesmo
da concluso da implantao do novo modelo.
De fato, a crise de racionamento de energia, vivenciada ao longo de 2001, acabou
por revelar certas falhas e alguns limites do modelo, levando, inclusive, a reformulao da
proposta original. Dessa forma, a seguir ser feita uma breve caracterizao desses
problemas, a partir, principalmente, de algumas identidades institucionais j estabelecidas.
3.3. Os (des)ajustes da reestruturao do setor eltrico: de 1998 a 2002
Dentre as principais questes relacionadas ao processo de reestruturao do setor
eltrico brasileiro, sintetizadas no item 3.2., merece especial ateno o novo papel
desempenho por algumas identidades nacionais, particularmente no que se refere aos
arranjos ou vetores de relacionamento institucional existentes entre os rgos ou instncias
decisrias da esfera poltica (federal e estadual) e as estruturas regulatrias (tambm
federais e estaduais).
Nessa linha, alguns pontos de conflitos e/ou de equvocos nas atribuies das tarefas
parecem existir. Os prximos pargrafos buscam listar alguns desses desajustes, que, de
alguma maneira, comearam a ser identificados durante a fase do racionamento de energia.
Seguindo a orientao da prpria legislao que criou a ANEEL, est sendo
incentivada, por exemplo, a descentralizao de suas atividades para os Estados, visando
atender os seguintes objetivos bsicos: a) aproximar as aes de regulao, fiscalizao e
mediao dos consumidores e agentes setoriais; b) agilizar os processos de regulao,
fiscalizao, mediao e outorgas; c) adaptar as aes de regulao, fiscalizao e mediao
s circunstncias locais; e d) trazer a soluo do problema para o local de origem.

122
Assim, os Estados esto criando, por legislao especfica, suas agncias/comisses,
que passam a receber delegao da ANEEL, por meio de celebrao de Convnios de
Cooperao85, semelhante ao firmado com a Comisso de Servios Pblicos de Energia
(CSPE) do Estado de So Paulo, primeira agncia reguladora estadual a celebrar convnio
com a ANEEL, em 15 de abril de 1998, para executar as seguintes diretrizes mnimas:
a) preveno de potenciais conflitos, por meio de aes e canais que estabeleam
adequado relacionamento entre agentes do setor de energia eltrica, consumidores e
demais agentes da sociedade;
b) fiscalizao realizada com o carter de simplicidade e pautada no atendimento s
necessidades dos consumidores e no pleno acesso aos servios de energia eltrica;
c) educao e informao dos agentes e demais envolvidos sobre as polticas, diretrizes e
regulamentos do setor de energia eltrica; e
d) transparncia e efetividade nas relaes com a sociedade.
Segundo informaes disponveis no site da ANEEL, at 2005, dezenove agncias
haviam sido criadas com a celebrao de treze convnios86 (ver Figura 3.1). Percebe-se,
entretanto, que a preocupao primria da ANEEL a estabelecer tais convnios com os
Estados parece ser muito mais a de garantir a presena do regulador federal no local, do que
transferir a responsabilidade regulatria para os Estados. Esse tipo de postura pode ser
verificado no prprio texto informativo da ANEEL (2005), ao destacar que: o convnio
com as treze agncias estaduais contribui para que a ANEEL esteja mais prxima da
sociedade e do consumidor, cobrindo quase 70% da rea do pas, cerca de 60% dos
consumidores e 38 das 64 concessionrias de distribuio de energia eltrica, conforme se
verifica na Tabela 3.5.

85

Todos os Convnios de Cooperao expressam a mesma preocupao, ou seja, estabelecer clusulas que
tm por objetivo a execuo e descentralizao pela Agncia Estadual de atividades complementares,
vinculadas s atribuies da ANEEL, conforme artigo 5, da Resoluo ANEEL 296/98.
86
Em outubro de 2005, a ANEEL suspendeu o Convnio com a ARSAM, em resposta a no observncia
manuteno dos requisitos necessrios parceria, no que se refere autonomia de gesto (processo de
escolha, nomeao e mandato dos dirigentes), quando a lei que a criou foi alterada pela Assemblia
Legislativa Estadual.

123

Figura 3.1.
Agncias reguladoras criadas no Brasil e Convnios Firmados com a ANEEL
Fonte: ANEEL (2005, p. 12).

124
Tabela 3.5.
Abrangncia das agncias estaduais conveniadas
Agncias
Conveniadas
13

Municpios

Unidades
Consumidoras
(58,8%)
31 milhes

Concessionrias

(54,9%)
3.023

rea Coberta
(km2)
(69,5%)
5,9 milhes

Brasil

(100%)
5.507

(100%)
8,5 milhes

(100%)
53 milhes

(100%)
64

(60%)
38

Fonte: ANEEL (2005, p.13)

Alm disso, da simples leitura desses convnios, parece ficar claro o carter residual
do exerccio de autonomia regulatria da esfera estadual, revelando, no fundo, uma relao
de subordinao entre essas duas esferas regulatrias. Na verdade, seria interessante
transferir s agncias estaduais a tarefa de fiscalizar, ouvir e implementar polticas setoriais,
definidas, previamente, pelos governos estaduais e federais. Para o xito desta atuao,
contudo, deveriam estar claramente estabelecidas as funes a serem executadas pelo rgo
regulador (ANEEL) e pelo Ministrio das Minas e Energia e pelas Secretarias Estaduais de
Energia, na conduo da formulao dessas polticas setoriais.
Como visto anteriormente, o estudo da Consultoria Coopers & Lybrand refora a
necessidade de se manter nas mos desses ltimos rgos a funo de formuladores de
poltica energtica, integrada, inclusive, s polticas de outros Ministrios, cabendo aos
rgos reguladores o acompanhamento, de forma independente, de sua execuo.
Acrescenta, ainda, a necessidade de se estabelecer um processo claro de monitorao e
preveno de comportamento anti-competitivo, entregando ANEEL a responsabilidade de
investigar os problemas potenciais e ao CADE a tarefa de examinar as provas e decidir as
medidas a serem tomadas.
Infelizmente, verifica-se que, no caso brasileiro, os compromissos polticopartidrios muitas vezes acabaram por prevalecer na orientao da indicao dos ocupantes
dos maiores cargos do Ministrio das Minas e Energia, levando sua total omisso em
relao aos aspectos tcnicos que envolvem a definio da poltica setorial. Como resultado
a esse vcuo de poder, a ANEEL, em especial durante o encaminhamento dos processos de
privatizao realizados ao final da dcada de 90, passou a ampliar suas atribuies,

125
assumindo tarefas que deveriam ser executadas pelo Ministrio das Minas e Energia, como,
por exemplo, o papel de poder concedente no mbito das concesses conduzidas naquele
perodo.
Ademais, na ausncia de uma poltica clara para o setor, torna-se muito mais fcil
aceitar o rpido encaminhamento do processo de privatizao, uma vez que a tnica fiscal e
a eficincia do modelo de reestruturao, defendidas pelas autoridades econmicas, tornamse dominantes.
Outro ponto que merece destaque dentre as distores do modelo regulatrio referese interveno do poder executivo quanto liberao de recursos financeiros
conveniados. Apenas para ilustrar, sabido, por exemplo, que os convnios firmados entre
ANEEL s agncias/comisses estaduais estabelecem a Taxa de Fiscalizao de Servios
de Energia Eltrica TFSEE, recolhida pelos diferentes agentes do setor de energia eltrica
que atuam nos Estados, como sendo base dos recursos financeiros a serem repassados s
agncias, conforme estabelece a Lei n 9.427, de 26/12/1996.
Ocorre, entretanto, que, segundo informaes divulgadas pela prpria ANEEL
(2005, p.13), explicitadas na Tabela 3.6, de 1998 a 2002, a agncia repassou s agncias
estaduais recursos da TFSEE, da ordem de R$ 56,360 milhes, representando um corte de
4,10% em relao ao valor originalmente previsto para o perodo, ou seja, R$ 58,73387.
Tabela 3.6.
Valores previstos e repassados
1998-2002
Ano
1998
1999
2000
2001
2002
Total

Valores
Previstos
(R$ milhes)
1,046
6,025
11,739
16,367
23,596
58,773

Valores
Repassados
(R$ milhes)
1,046
6,025
11,739
16,079
21,471
56,360

Fonte: ANEEL (2005, p.13)

87

Este repasse sofre uma reduo ainda maior, a partir de 2003, conforme ser registrado no item 3.5, em
parte em decorrncia da prpria viso que a gesto do Presidente Lus Incio Lula da Silva tem sobre a
atuao das agncias reguladoras, adotando, explicitamente, uma poltica de esvaziamento.

126
Com essa atitude, o governo federal parece comprometer a autonomia financeira de
tais agncias reguladoras, adotando o mesmo tratamento utilizado s demais unidades de
administraes pblicas, qual seja, subordinando-as poltica de conteno de gastos
correntes, na busca do supervit primrio, apesar de permitir, em contrapartida, que as
mesmas tenham liberdade plena na outorga de reajuste tarifrio, independentemente da
poltica macroeconmica do Ministrio da Fazenda. Em suma, para um pas, onde as
prticas e os princpios relativos regulao econmica foram incorporados muito mais em
razo de sua adaptao a um modelo de reestruturao copiado de um padro internacional
de desverticalizao das atividades do setor, era de se esperar este tipo de distoro.
Em paralelo, deve-se destacar o papel da prpria Eletrobrs, nesse novo ambiente.
Criada em 1962, com o objetivo de promover estudos e projetos de construo e operao
de usinas geradoras, linhas de transmisso e subestaes, de propriedade do governo
federal, destinadas ao suprimento de energia em todo o territrio nacional, a Eletrobrs
limitou-se, durante a gesto FHC, a acompanhar e incentivar os programas federais88, alm
de exercer suas atividades de holding, enquanto suas subsidirias CHESF, Eletronorte,
Eletronuclear, Eletrosul e Furnas permanecessem em propriedade do governo federal.
Na verdade, com a entrada do Operador Nacional do Sistema (ONS) e com a
criao do Mercado Atacadista de Energia (MAE), a Eletrobrs perdeu a tarefa de
controladora central independente dos sistemas interligados, bem como de planejadora
integrada de gerao, a cargo dessas entidades de direito privado sem fins lucrativos.
Ressalte-se que o ONS foi criado com a funo de garantir a programao, a
operao, o planejamento operacional e o despacho de carga do sistema. Atravs de dados
recebidos das empresas sobre as afluncias hdricas, nveis de reservatrios, disponibilidade
de usinas e custos de combustveis, o ONS, contando com a participao dos diversos
agentes envolvidos no setor, planeja a operao do sistema, tentando assegurar a otimizao
hidro-trmica.
J o MAE foi estabelecido com a finalidade de realizar todas as transaes de
compra e venda de energia dos sistemas interligados, no contratados. Todos os fluxos de
88

A Eletrobrs manteve, durante a gesto FHC, a operao dos seguintes programas do governo federal na
rea de energia eltrica: PROCEL (Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica), Luz no Campo
(Programa Nacional de Eletrificao Rural), e RELUZ. Adicionalmente, ainda, possuidora de 50% do
capital da Itaipu Binacional, alm de promover pesquisas no campo da energia eltrica atravs do CEPEL
(Centro de Pesquisa de Energia Eltrica).

127
energia, no entanto, deveriam ser levados em considerao para a programao e operao
tima do sistema, para o levantamento das perdas e para o clculo do preo de mercado
(spot).
Dessa forma, passamos a conviver com duas novas entidades, o ONS e o MAE, que
assumem a responsabilidade de executar as principais funes exercidas, at ento, pela
Eletrobrs, ou seja, otimizar a operao do despacho de carga do sistema, bem como
negociar a energia necessria para suprir os fluxos de energia. Esta mudana institucional
eliminou a tarefa de planejar da Eletrobrs transferindo-a, principalmente, para o ONS. A
crise de energia, pela qual passou o pas em 2001, revelou, contudo, a fragilidade desta
estratgia, uma vez que a adoo de um modelo descentralizado, em uma base hidrulica
predominante, requer, ao contrrio do que se esperava, uma constante coordenao de
planejamento, em funo das expectativas pluviomtricas, para que sua operao seja
economicamente eficiente, situao que no ocorreu.
Alm disso, ao se apostar na manuteno desse modelo, que tende a intensificar a
multiplicidade de agentes, principalmente investidores privados, deve ser redefinida a
insero da Eletrobrs, como empresa pblica, de forma a garantir sua capacidade de
financiar projetos em gerao.
Ademais, com a rea de distribuio praticamente privatizada, com 80% do parque
gerador nas mos do setor pblico, com uma rede de transmisso incompleta, com a
existncia de diversos mercados isolados e com uma substancial diversidade de situaes
regionais, torna-se impraticvel adotar uma organizao industrial para o setor que seja
uniforme em todo o pas. Assim, seria aconselhvel a adoo de estruturas diferenciadas
para cada uma dessas situaes com a progressiva convergncia para um regime nico, na
medida em que os mercados se desenvolvam e o mercado nacional esteja plenamente
interconectado. Com tais caractersticas, parece ficar evidente a necessidade de um rgo
planejador, forte e independente, capaz de administrar e coordenar os diferentes agentes
envolvidos, tanto em termos operacionais quanto econmico-financeiros. A opo,
entretanto, de transferir esta tarefa para o ONS e para o MAE parece ter sido imatura, dada
a incapacidade revelada pelos mesmos em assumirem funes to complexas.
Para finalizar a descrio desta fase do processo de reestruturao, importante
registrar o papel que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)

128
assumiu nesse modelo, enquanto agente financeiro setorial. Embora esta tarefa no tenha
sido, de fato, transferida para o BNDES, durante a gesto FHC, sua atuao nesta rea,
atravs de condies operacionais dos Programas de Apoio Financeiro a Investimentos em
Energia, acabou sendo expressiva, configurando um novo ponto de esvaziamento do papel
da Eletrobrs, enquanto Agente Financeiro do Setor, agravada pela sua queda de receita,
resultante do processo de privatizao.
Em suma, a nova ordem institucional, introduzida com a reestruturao do setor
eltrico, parece colocar dois desafios. De um lado, busca a separao de funes e
competncias entre a esfera poltica e a regulatria e, de outro lado, tenta, atravs dessa
separao, descentralizar o processo decisrio. Essa orientao marca um ponto de radical
inflexo, como bem sinalizado por Alveal (1999), ao romper com a trajetria anterior, no
qual as funes de poltica e regulao se concentravam nas empresas ou grupos estatais e,
de forma complementar, em rgos fiscalizadores, mas no define, de forma responsvel,
como ser realizada a descentralizao do processo decisrio.
Na verdade, a orientao dada durante a gesto FHC, ao defender, plenamente, a
adoo de programas de privatizao, pretendia garantir, aos novos proprietrios, a
transferncia das funes ou responsabilidades das empresas energticas privatizadas,
esvaziando, assim, a autonomia decisria e de planejamento das partes estatais
remanescentes. Isto porque, ao transferir para a iniciativa privada, leia-se empresas
distribuidoras recm privatizadas, a tarefa de expandir a oferta energtica, vinculando seu
interesse em contratar energia a longo prazo apenas para atender demanda energtica
crescente de seus consumidores, atravs de contratos bilaterais, o modelo rompe a prpria
lgica de planejamento anterior, que depositava nas mos das empresas geradoras a
expanso do sistema, que procurava, inclusive, manter o risco de algum racionamento em
at 5%.
Desta forma, como os contratos iniciais89 cobririam, praticamente, 100% da previso
de atendimento da demanda por parte das distribuidoras, durante o perodo 1999-2001,
essas parecem no terem tido nenhum tipo de incentivo para promover a expanso da

89

Ressalte-se que, a partir de 1999, todos os contratos entre geradores e distribuidoras foram substitudos
pelos Contratos Iniciais. Esses contratos valeriam de 1999 a 2006, reduzindo-se os montantes contratos em
25% por ano a partir de 2003.

129
oferta, nem mesmo para compensar eventuais distores decorrentes da transio para o
novo modelo.
Por outro lado, como os investimentos das empresas de gerao de controle federal,
assim como das demais entidades do setor pblico federal, dependiam da prvia
autorizao do Ministrio do Planejamento no Oramento da Unio, com posterior
discusso e aprovao no Congresso Nacional, tendo em vista o atendimento s metas de
poltica econmica, o controle rigoroso sobre os gastos com infra-estrutura tambm
comprometeu a alocao de recursos pblicos na ampliao do parque gerador nacional.
Em suma, do exposto, parece ficar evidente que os idealizadores do modelo de
reestruturao do setor eltrico brasileiro falharam ao no formular, com clareza, o marco
jurdico institucional e os requisitos capazes de promover a expanso da oferta. Na ausncia
de tal cenrio, a opo de transferir tal responsabilidade para o setor privado mostra-se
equivocada, ao revelar que as prprias bases contratuais, que poderiam deixar confortveis
os agentes privados em suas decises de investimentos, acabaram por minar a lgica do
sistema. O episdio do racionamento energtico, marca do ano de 2001, revela este
equvoco.
Assim, com a finalidade central de mapear os principais encaminhamentos
conduzidos pelo governo federal, em especial ao longo do binio 2001/2002, no sentido de
ajustar o modelo, pressionado pela crise energtica vivenciada neste perodo, o prximo
item tentar descrever as sugestes propostas pela Comisso de Anlise do Sistema
Hidrotrmico de Energia Eltrica (Relatrio Kelman) e pelo Comit de Revitalizao do
Modelo do Setor Eltrico, durante essa fase do processo90.

90

Ressalte-se que o foco da anlise a ser desenvolvida no item 3.3.1 As tentativas de correo: as propostas
do Relatrio Kelman e do Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico, limita-se a levantar as
propostas de ajuste ao modelo, cabendo ao item 3.3.2 As principais medidas implementadas durante o
racionamento e a Lei n 10.438/2001, sintetizar brevemente as medidas emergenciais encaminhadas para
contornar a crise de racionamento de 2001.

130
3.3.1. As tentativas de correo: as propostas do Relatrio Kelman e da Cmara de
Gesto da Crise de Energia Eltrica
Em 22 de maio de 2001, o Presidente Fernando Henrique Cardoso instituiu a
Comisso de Anlise do Sistema Hidrotrmico de Energia Eltrica, com o objetivo central
de avaliar, no prazo de sessenta dias, a poltica de produo energtica e identificar as
causas estruturais e conjunturais do desequilbrio entre a demanda e a oferta de energia.
Partindo de um diagnstico setorial sobre quais fatores fsicos e regulatrios teriam
levado crise, em 21 de julho de 2001, a comisso divulgou seus trabalhos, em um relatrio
que passou a ser conhecido como Relatrio Kelmann, em homenagem ao seu coordenador,

Jerson Kelman.
Sintetizado em onze anexos, os trabalhos da comisso concluram que a maioria das
causas relacionadas crise do apago esteve muito mais relacionada s mudanas
estruturais implementadas no mbito do processo de reestruturao do setor eltrico
brasileiro do que por desequilbrios conjunturais decorrentes da estiagem vivenciada ao
final de 2000 e incio de 2001. O Quadro 3.1., abaixo relacionado, reproduz os principais
problemas apontados no referido trabalho, destacando suas respectivas sugestes de
aprofundamento.
Quadro 3.1.
Sumrio dos principais problemas apontados no Relatrio Kelmann e os temas que
deveriam ser investigados
Problemas

Temas que merecem aprofundamento

Ineficcia na ao
governamental

Agilizao da atuao do CNPE para garantir eficcia da ao intragovernamental.


Fortalecimento da capacidade de ao do MME/Secretaria de Energia/CCPE.
Aperfeioamento e valorizao do contrato de gesto entre ANEEL e MME.
Criao de um processo de licenciamento ambiental e de planejamento da
utilizao dos recursos hdricos articulado entre MME e MMA.
Reviso e consolidao da legislao do setor.

Insuficincia de ao
preventiva para
evitar racionamento
de grande
profundidade

Criao de procedimentos para diferentes nveis de sinais de alerta do ONS para


o MME em funo do nvel de esvaziamento e das condies hidrolgicas
previstas.
Definio de responsabilidades entre ANEEL, MME e ONS com relao
programao de obras e projeo de demanda, usados em estudos de
confiabilidade.
Criao de um procedimento de restrio progressiva da oferta de energia
hidreltrica e/ou aumento de tarifa medida que os reservatrios do ssitema
esvaziem.
Adoo de uma funo de custo de dficit por patamares de profundidade.

131
Falta de reserva de
segurana para
atendimento da
demanda em
situao de crise
Insuficincia dos
Programas de
conservao de
energia
Insuficincia nos
sinais econmicos
para viabilizao de
investimentos

Exame da possibilidade de usar encargos por capacidade para aumentar o nvel de


confiabilidade do sistema.
Exame de remoo das dificuldades que ainda retardam a implementao das
usinas a gs.
Revitalizao do PROCEL e outros programas e medidas de conservao de
energia competitiva com a gerao.

Reviso de critrios e periodicidade de clculo dos certificados de energia


assegurada das usinas hidreltricas e dos limites de contratao para termeltricas,
levando em considerao dinmica do uso mltiplo dos recursos hdricos.
Criao de um ambiente regulatrio estvel, claro e conciso, em particular no que
se refere ao VN, reviso tarifria e ao repasse de custos no gerenciveis.
Aumento do requisito mnimo de contratao para as distribuidoras.
Liberao compulsria de grandes consumidores.
Exame de impacto dos consumidores livres no planejamento econmico-financeiro
das Distribuidoras.
Estabelecimento de compensaes financeiras para consumidores no atendidos
dentro das obrigaes contratuais.
Reviso de rateios e subsdios cruzados.
Ineficcia
na Formao de catlogo de projetos hidreltricos e trmicos, j com estudos de
correo de falhas
dimensionamento, localizao e permisses ambientais para serem oferecidos aos
de mercado
investidores.
Definio de aes do Governo, nos casos em que for identificada uma situao de
alerta, para licitao ou contratao emergencial.
Exame do papel do Governo como comprador de ltima instncia de energia
produzida por usinas de interesse estratgico.
Aperfeioamento do planejamento indicativo de gerao, cotejando com a
experincia internacional.
Fonte: Montado a partir da informaes constantes do Relatrio da Comisso de Anlise do Sistema
Hidrotrmico de Energia Eltrica, 21/07/2001. Elaborao prpria.

Em paralelo, tambm em maio de 2001, por meio da Medida Provisria n 2.147,


foi criada e instalada a Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica (GCEE), presidida
pelo ento Ministro da Casa Civil da Presidncia da Repblica, com o objetivo de propor e
implementar medidas de natureza emergencial, de maneira a compatibilizar a demanda e a
oferta de energia eltrica, dada a crtica situao hidrolgica que atravessava o pas,
evitando-se, assim, interrupes intempestivas ou imprevistas do suprimento de energia
eltrica.
Ademais, mediante um processo de aprimoramento do novo modelo do Setor
Eltrico Brasileiro, a GCEE, atravs da Resoluo n 18, de 22 de junho de 2001, criou o
Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico, cuja instalao ocorreu em 27 de
junho de 2001, com a misso de encaminhar propostas para corrigir as disfunes correntes

132
e propor aperfeioamentos para o referido modelo. Ressalte-se, entretanto, que na ocasio,
conforme lembrado no Relatrio de Progresso n. 3 (2002, p. 6),
ficou acordado que os trabalhos desenvolvidos pelo Comit deveriam
pautar-se na busca de solues que preservassem os pilares bsicos de
funcionamento do modelo do setor, a saber: a) competio nos segmentos
de gerao e comercializao de energia eltrica; b) expanso dos
investimentos necessrios com base em aportes do setor privado e; c)
regulao dos segmentos que so monoplios naturais - transmisso e
distribuio de energia eltrica - para garantir a qualidade dos servios e o
suprimento de energia eltrica de forma compatvel com as necessidades de
desenvolvimento do pas.

Assim, ao se avaliar o conjunto de medidas divulgado nos Relatrios de Progresso


ns. 1, 2, 3 e 4, do Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico, percebe-se
claramente a preocupao do governo federal em tentar corrigir as disfuncionalidades do
modelo, propondo seu aperfeioamento, mas preservando sua orientao original, qual seja,
de fortalecimento do mercado, reforo dos instrumentos de competio e de defesa da
concorrncia, bem como de expanso da participao do setor privado neste segmento da
infra-estrutura nacional.
Nessa linha, o Quadro 3.2 busca organizar de maneira sumria, a partir das questes
apresentadas nos relatrios de progresso acima mencionados, os objetivos centrais que
resultaram dos trabalhos desenvolvidos pelo comit.
Quadro 3.2.
Sntese dos Relatrios de Progresso do Comit de Revitalizao do Setor Eltrico (*)
Objetivos Centrais

Principais medidas relacionadas

Normalizar o funcionamento do
setor, atravs de medidas de
curto prazo

Acordo Geral do Setor


Reestruturao do MAE
Aperfeioamento do processo de despacho e formao de preos

Fortalecer
o
mercado,
reforando os instrumentos de
competio nos setores de
gerao e comercializao para
consumidores livres

Implementao da oferta de preos


Comercializao da energia para consumidores livres
Papel dos consumidores livres e cativos

Assegurar a expanso da oferta


de energia, de maneira a suprir a
demanda em termos estruturais

Estmulo contratao bilateral


Reviso das energias asseguradas
Contratao de gerao de reserva
Estmulo expanso da capacidade de suprimento de ponta
Incentivo conservao e uso racional da energia
Agilizao do processo de licenciamento ambiental

133
Interface entre Mercado e
Setores Regulados, visando
assegurar a passagem de sinais
econmicos adequados do setor
regulado para o competitivo.

Reviso das tarifas de transmisso


Mudanas no Valor Normativo
Metodologias de planejamento da expanso da rede de transmisso

Monitorar a confiabilidade de
suprimento, criando sinais de
alerta com relao a riscos de
suprimento a curto (2 anos) e
mdio (3 a 6 anos) prazos, de
maneira a desencadear, em caso
de necessidade, medidas de
conteno
por
parte
do
MME/CNPE

Procedimentos de alerta quanto dificuldades de suprimento a curto


prazo
Superviso por parte do MME das condies de atendimento a mdio
prazo

Defesa da concorrncia, atravs


de aes que visem prevenir o
exerccio do poder de mercado
por parte dos agentes

Desverticalizao
Limites para a participao cruzadas e para a auto-contratao
Abertura das parcelas das tarifas de distribuio
Aperfeioamentos e definies das revises tarifrias peridicas das
concessionrias de distribuio de energia eltrica, em particular quanto
determinao da base de remunerao regulatria e do Fator X

Realismo tarifrio e defesa do


consumidor, com o objetivo de
melhoria do servio prestado
com tarifas aderentes aos custos

Universalizao do atendimento
Tarifa social para consumidores de baixa renda
Fontes alternativas de energia
Incentivo gerao trmica a gs natural
Realinhamento tarifrio

Aperfeioamento
das
instituies, visando reforar a
eficcia e a transparncia de
atuao
dos
agentes
institucionais do setor

Reorganizao institucional do MME


Governana do ONS
Finalizao e aperfeioamento dos modelos computacionais utilizados
pelo ONS
Aperfeioamento das regras do MAE
Aperfeioamento do processo de definio de submercados e das regras
do mecanismo de realocao de energia

Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes contidas nos Relatrios de Progresso, elaborados pelo
Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico.
(*) Registre-se que, em 10 de janeiro de 2002, o Comit divulgou o primeiro relatrio, com 18 medidas,
ampliadas para 33, no ms seguinte, as quais foram agrupadas em oito objetivos centrais, que serviram de
orientao para a elaborao desse Quadro 3.2. O Relatrio de Progresso n 3, divulgado em junho de 2002,
selecionou, por sua vez, apenas 11 tpicos entre os 33 relacionados no relatrio anterior, tendo em vista seus
efeitos estruturais no modelo do setor eltrico e tambm por estarem intrinsicamente relacionados. J o
Relatrio de Progresso n 4 foi divulgado em novembro de 2002, concluindo os trabalhos.

A partir das informaes contidas nos quadros anteriores, em especial nas questes
apontadas no Relatrio Kelman (Quadro 3.1), verifica-se que parte dos problemas
detectados revela pontos anlogos s preocupaes expressas nas pginas anteriores do
presente trabalho, em especial no que se refere necessidade de aperfeioamento tanto do
ponto de vista dos aspectos institucionais quanto mercantis, que contornam o modelo.
No primeiro caso, a alterao central passa pela reestruturao do Mercado
Atacadista de Energia (MAE), que, alm de sofrer uma mudana em sua estrutura

134
administrativa, com a introduo de uma Assemblia Geral91, passa a ser regulado pela
prpria ANEEL. Com isso, o governo intervir diretamente nesse mercado, estabelecendo
regras e fiscalizando, inclusive, a Administradora de Servios do MAE (ASMAE), na
tentativa de romper a distoro anterior, onde a tarefa de estabelecer e gerenciar as
condies de negociao cabia aos seus prprios agentes (vendedores e compradores de
energia), o que, claramente, acabou por transformar o MAE em um eterno ambiente de
conflitos92.
Alm disso, foi enfatizada a necessidade de se reestruturar o Ministrio das Minas e
Energia (MME), com capacitao para realizar o planejamento da transmisso, bem como
adequar sua metodologia de planejamento determinativo, incluindo as interconexes
regionais e internacionais, ao ambiente de competio estabelecido nos segmentos de
gerao e comercializao de energia eltrica. Os relatrios destacam, ainda, que, no
processo de reestruturao do MME, sero estabelecidas as interfaces com a ANEEL e com
o ONS.
Tais mudanas parecem reforar uma das principais preocupaes identificadas nos
trabalhos, qual seja: redefinir com clareza o papel jurdico-institucional, atribudo a cada
um dos agentes. De um lado, parece ter sido identificada necessidade de que o Ministrio
das Minas e Energia (MME) assuma a tarefa de executor do planejamento, na tentativa de
recuperar o comando do setor, e de outro, preservar a ANEEL, enquanto agente fiscal e
regulador, em especial na sua nova atribuio de fiscalizar o MAE. Esta proposta busca
sedimentar um quadro institucional independente, onde as responsabilidades e as
atribuies dos agentes envolvidos estejam definidamente contornadas.
Quanto s questes mercantis, a primeira mudana apontada centra-se no
aperfeioamento do mercado, em particular no que se refere ao processo de despacho e
formao dos preos, bem como ao detalhamento do esquema referente prpria oferta de
energia, de maneira a vincular o despacho comercial, onde cada agente exprime sua
91

Foi introduzida a obrigatoriedade de eleio de seu Conselho de Administrao, colegiado composto por
profissionais eleitos pela Assemblia Geral e indicados pelo Ministrio das Minas e Energia, e
excepcionalmente pela ANEEL, com a aprovao de suas contas pela diretoria.
92
Prova desse conflito pde ser assistido durante o episdio da crise energtica, onde as geradoras e as
distribuidoras, ao no entrarem em acordo sobre as condies de ressarcimento pleiteado pelas ltimas, como
forma de compensar a energia no entregue pelas primeiras, mas prevista no contrato de fornecimento, em
decorrncia do racionamento, levaram interveno da ANEEL no MAE, e a, posterior, assinatura de um
Acordo Geral do Setor Eltrico, cujas bases foram sintetizadas em Branco e Sampaio (2002).

135
disposio a produzir atravs de ofertas de preo e quantidade, ao uso de energia
armazenada do sistema, ao invs de produo fsica das usinas. Com isso, o ONS operaria
de maneira mais eficiente os reservatrios, ao calcular, em cada perodo de
comercializao, a energia contbil total resultante da soma das retiradas ou depsitos
em todas as contas de energia, independentemente de quem fossem os proprietrios das
usinas.
Os relatrios apontam, tambm, para a necessidade de se regulamentar a energia
comercializada pelas concessionrias geradoras de servio pblico sob controle federal,
atravs de leiles, cujas regras e procedimentos seriam estabelecidos pela ANEEL e sua
realizao conduzida pelo MAE. O objetivo desta medida seria assegurar uma competio
equilibrada entre empresas privadas e estatais, uma vez que essas ltimas, ao deter grande
fatia do mercado de gerao, poderiam inibir novos investimentos, por parte do setor
privado, pelo temor de que as empresas pblicas utilizassem seu poder de mercado para
deslocar seus competidores.
Ainda no mbito da esfera mercantil, os trabalhos enfatizaram a necessidade de se
aperfeioar os incentivos contratao bilateral, tendo em vista a volatilidade das tarifas de
energia no mercado de curto prazo em sinalizar com eficincia a necessidade de entrada de
nova gerao, que, como apresentado anteriormente, espera que a expanso do sistema
ocorra pela disposio de contratar por parte da demanda. Assim, os contratos bilaterais
assumiriam um papel expressivo na expanso da oferta, uma vez que as distribuidoras
passariam a adquirir energia para seus consumidores cativos, atravs de licitao de
contratos bilaterais de longo prazo93.
Este mecanismo, conforme apontado no Relatrio de Progresso n 3 (2002, p. 23),
transparente, eficiente pois leva contratao de mnimo custo em decorrncia da
competio de diversas fontes de energia e alternativas de investimento e permite criar
uma referncia de mercado para o Valor Normativo. Neste particular, os trabalhos
apontam para a substituio do Valor Normativo - VN, de difcil mensurao pelo fato de
no existir uma referncia externa de tarifas de energia eltrica no sistema brasileiro, por

93

No Captulo 4 sero analisados os contratos bilaterais de longo prazo realizados com as empresas
eletrointensivas.

136
um VN nico que seria baseado no custo mdio de implementao de uma nova
hidroeltrica, o qual resultou mais competitivo que a alternativa trmica de gs natural.
Por fim, registre-se a preocupao levantada pelo comit quanto necessidade de se
definir procedimentos adequados para a realizao das revises tarifrias peridicas das
concessionrias, incluindo a metodologia para a determinao da Base de Remunerao
Regulatria e do Fator X. Lembrando que a ANEEL j havia contratado consultores
especializados na matria, em funo dos processos de reviso tarifrias iniciados em 2002
e das 40 concessionrias, cujos processos teriam incio em 2003, os trabalhos do comit
enfatizam que:
a reviso tarifria constitui a prpria fundamentao do princpio de
modicidade tarifria aplicado ao servio pblico de distribuio de energia
eltrica. A reviso tarifria no traduz uma arbitrria reduo da receita da
concessionria, mas o resultado do adimplemento do dever de prestar os
melhores servios pelos menores preos. Mais precisamente, a nova
alternativa trazida pelo atual regime tarifrio no importa reduo da
remunerao da concessionria, mas transferncia para a sociedade de uma
parte dos benefcios por ela auferidos, [Relatrio de Progresso n 3 (2002,
p. 47)].

Em paralelo preocupao de se introduzir procedimentos de reviso tarifria,


capazes de transferir ao consumidor ganhos decorrentes de eventuais incrementos de
produtividade conseguidos pelas empresas distribuidoras de energia eltrica, o comit
destaca em seus trabalhos, que, embora o realismo tarifrio acompanhe os custos dos
servios prestados, a defesa do consumidor tambm deve ser garantida. Assim, admitindo
que o servio de fornecimento de energia eltrica universal e seu atendimento alcance o
conjunto da sociedade, admite a necessidade de se introduzir tarifas sociais para
consumidores de baixa renda.
Com esse conjunto de informaes, evidencia-se que, pelo menos ao longo do
binio 2001/2002, motivado em parte pela crise energtica e a partir dos trabalhos
apresentados no Relatrio Kelman e pelo Comit de Revitalizao do Modelo do Setor
Eltrico, a gesto FHC parece ter formalizado alguns limites do processo de reestruturao
desenhado para o setor eltrico brasileiro. De fato, esses trabalhos contriburam para que o
debate, no sentido de redefinir uma estratgia para o setor, mesmo que avaliada a partir do
atual modelo hbrido, avanasse, sinalizando, inclusive a fragilidade do modelo regulatrio
e da reestruturao idealizada vis vis as particularidades do setor eltrico nacional.

137
Como coloca Arajo (s/d, p 7-8)94, para se introduzir com sucesso a competio no
setor eltrico, deveriam estar asseguradas trs condies bsicas, a saber: margem
confortvel de capacidade ociosa no sistema (gerao, transmisso e distribuio),
crescimento lento da demanda e oferta abundante de outras fontes alternativas de energia.
No Brasil, ao contrrio, nos ltimos seis anos, o consumo cresceu a taxas maiores que a
capacidade de gerao. Alm disso, como 95% da gerao de eletricidade so provenientes
de usinas hidreltricas, queda nos nveis de reservatrios, em decorrncia de um perodo de
seca e/ou pelo consumo superior do que pode ser reposto em base regular, afeta ainda mais
a oferta de energia eltrica nacional. Ameaa, tambm, essa situao, a frgil legislao
sobre os usos mltiplos das guas que pode revelar ou agravar problemas hdricos e de
conflito de interesses.
No caso da transmisso, alm das perdas estimadas em 12%, verifica-se, nos
ltimos anos, uma queda nos investimentos nesse segmento, em resposta aos corte dos
investimentos pblicos federais. Comprometendo ainda mais este cenrio, o governo
central no conseguiu deslanchar seu programa de gerao trmica, em grande medida
pelos riscos regulatrios relacionados importao do gs da Bolvia e da Argentina,
ligados ao preo do petrleo e s variaes cambiais, at o momento, no equacionados.
Dessa forma, percebe-se que usar o modelo ingls, em condies de escassez de
oferta, presentes no caso brasileiro, acentuou a volatilidade de preos e as possibilidades
para uso do poder de mercado e extrao de rendas. De acordo com Arajo (s/d), o nus s
no foi maior dada exigncia de que contratos bilaterais cobrissem pelo menos 85% das
transaes de energia. Mesmo assim, os consumidores cativos (com demanda inferior a 10
MW) acabaram assumindo parcialmente esses equvocos do modelo, uma vez que as tarifas
so acompanhadas pela ANEEL95, com base em contratos assinados poca das

94

Essa preocupao, conforme sinalizou Arajo (s/d, p.7-8), foi lembrada em um texto de Joskow e
Schamalense, datado de 1983, intitulado Market for Power, e por tantos outros autores, a partir da experincia
inglesa, entre os anos de 1992 e 2000.
95
Cumpre lembrar que o mtodo tarifrio definido nestes contratos de concesso o Price Cap, pelo qual,
como visto, a partir do estabelecimento de uma tarifa mdia, as empresas tm liberdade de gesto para buscar
redues de custos e apropriar-se de ganhos de produtividade. Tais ganhos, por sua vez, aps um prazo de
cinco anos, deveriam ser repassados, pelo menos parcialmente, para os consumidores. Infelizmente, os
reajustes aprovados s distribuidoras estaduais de energia eltrica no revelam a introduo de nenhum
mecanismo redutor de tarifas. Ao contrrio, aps a crise de racionamento, os consumidores passaram a
assumir parte da queda das receitas dessas empresas.

138
privatizaes, que, na sua maioria, estabeleceram o IGP-M, um dos indicadores que mais
contaminado pelo movimento do cmbio, como indexador96.
3.3.2. As principais medidas implementadas durante o racionamento e a Lei n
10.438/2001
Em paralelo aos trabalhos das comisses, o governo federal, atravs da Cmara de
Gesto da Crise de Energia Eltrica (GCEE), editou um conjunto de medidas de carter
emergencial, que vigoraram entre junho de 2001 a maro de 2002, com o intuito central de
reduzir a demanda de energia no pas. Assim, foi fixada como meta principal do
racionamento a reduo de 20% sobre o consumo mdio de energia realizado em maio,
junho e julho de 2000, em cada unidade de consumo, a partir de maio de 2001, para as
empresas e, de junho, para as famlias. Para garantir a efetividade do racionamento, o
governo federal associou ainda a essa medida normas de aumentos progressivos e
escalonados de tarifa, at possibilidade de cortes no fornecimento, aplicadas aos
consumidores que no atingissem a meta, e a garantia de bnus (em kWh) para aqueles que
reduzissem seu consumo a partir de determinada escala. Para as empresas, o governo
tambm previu a aplicao do tarifao para os que no atingirem a meta, permitindo, ainda,
para aquelas com energia contratada superior a 2,5 MW, vender em leilo a energia
contratada no utilizada.
Alm disso, na ocasio, foi anunciada, tambm, a criao de um Programa
Emergencial de Contratao de Energia, estabelecendo as seguintes medidas: a) criao de
uma empresa estatal denominada Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial
(CBEE), com prazo para atuar at junho de 2006, com a tarefa de viabilizar, em curto
prazo, o aumento da capacidade de gerao e da oferta de energia em qualquer fonte; b) a
contratao, atravs da estatal criada, as novas usinas termeltricas com prazo mximo para
comear a operar at 31 de julho de 2002; e c) o lanamento do edital convocando
empresas com produo acima de 10 MW para fornecer energia a partir de leo diesel e/ou
leo combustvel.
96

Cumpre ressaltar, ainda, que as privatizaes da Escelsa, Light e Cerj foram realizadas antes da criao e
montagem da ANEEL, refletindo em clusulas contratuais extremamente favorveis e vagas quanto aos temas
de qualidade e de investimentos, como forma de atrair compradores. Esta estratgia comprometeu, no apenas
a tarefa do regulador, cuja diretoria foi montada em dezembro de 1997, quando 10 empresas j haviam sido
privatizadas, revelando um passivo de contratos regulatrios j firmados, mas as prprias opes de reforma.

139
Na verdade, essa medida, conforme aponta Vieira (2005, p. 120-121), serviria como
um seguro para os consumidores das regies afetadas pelo racionamento, ao permitir esse
tipo de contratao,
por um curto perodo de tempo, de maneira a reduzir a dependncia do
sistema aos regimes hidrolgicos dos anos seguintes, estabelecendo uma
forma eficiente para aguardar a implantao dos projetos de gerao
hidrulica e trmica, bem como as linhas de transmisso, que aumentariam
a disponibilidade de energia de forma permanente.

Isto porque, do lado da oferta, o Ministro das Minas e Energia, como sempre
acontece em situaes de crise, divulgou o Programa Emergencial de Aumento de Energia,
sinalizando a ampliao da capacidade instalada, entre 2001 e 2003, em 19.670 MW, assim
distribuda: a) 6.900 MW com obras de ampliao e construo de 20 novas usinas
hidreltricas; b) 10.000 MW obtidos com a entrada em operao de 41 usinas
termoeltricas, sendo 15 delas com obras j iniciadas, com previso de gerao de 5.475
MW; e c) 2.770 MW atravs da importao de pases vizinhos.
A efetivao, contudo, de tal iniciativa sempre foi discutvel, uma vez que o prprio
Programa Prioritrio de Termeletricidade - PPT, divulgado em fevereiro de 2000 pelo
governo federal que previa a implantao de 49 termoeltricas, com o objetivo de adicionar
cerca de 20.000 MW ao sistema eltrico brasileiro, at final de 2003, teve sua meta
comprometida. De fato, os receios cambiais relacionados a tais projetos limitaram a atuao
do setor privado, permitindo que apenas os projetos que contaram com a parceria da
Petrobrs fossem iniciados, revelando, novamente, os limites de se transferir s mos
privadas, mesmo com apoio de financiamento do BNDES, a tarefa de ampliar a base
energtica nacional.
Posteriormente, o governo federal, a partir de um Acordo Geral, em dezembro de
2001, instituiu um conjunto de medidas complementares, sancionadas pela Lei n
10.438/2002, que teve como objetivo central estabelecer as normas de rateio, entre as
classes de consumidores finais atendidas pelo Sistema Eltrico Nacional Interligado, dos
custos relativos s contrataes emergenciais efetuadas em razo do racionamento imposto
entre junho de 2001 a maro de 2002, o que ficou conhecido como seguro anti-apago97.
97

De fato, esse seguro, que passou a incidir sob o ttulo de encargo de capacidade emergencial nas contas
de energia desde 1 de maro de 2002, surgiu, como visto, em junho de 2001, quando foi permitida, atravs da
criao de um programa emergencial, a possibilidade de contratao de energia em carter excepcional

140
As medidas aprovadas, no incidentes apenas sobre os consumidores residenciais
denominados de baixa renda, permitiram recompor as perdas impostas s concessionrias
durante o racionamento, ao acrescentar cinco encargos adicionais, explicitados por Sauer
(2003, p. 167), sobre as contas dos demais consumidores de energia eltrica, a vigorar a
partir de 1 de maro de 2002, com fim do racionamento, at 31 de dezembro de 2005,
quais sejam:
recomposio tarifria extraordinria (dado o perodo de racionamento);
encargo de capacidade emergencial;
encargo de aquisio de energia eltrica emergencial;
encargo de energia livre adquirida no MAE;
ressarcimento de acrscimos de custos no-gerenciais, durante o perodo de 1 de
janeiro a 25 de outubro de 2001.
Alm disso, as empresas distribuidoras passaram a receber um adiantamento de
90% do negociado como perdas na forma de emprstimos do BNDES, cujo pagamento
foi viabilizado atravs de aumentos tarifrios de 21 de dezembro de 2001 (2,9%
consumidor residencial e 7,9% para a indstria e comrcio)98, permitindo minimizar,
atravs de recursos pblicos e aumento de tarifas os eventuais prejuzos resultantes da
reduo da demanda imposta a toda a sociedade.
Como o objetivo de aumentar a participao da energia eltrica produzida por
empreendimentos de Produtores Independentes Autnomos, concebidos com base elica,
pequenas centrais hidreltricas e biomassa, no Sistema Eltrico Interligado Nacional, na
oportunidade, foram divulgadas as bases do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas
de Energia Eltrica PROINFA, cuja regulamentao ocorreu em maro de 2004, durante
a gesto do Presidente Lus Incio Lula da Silva.

repassando tais encargos aos consumidores.


98
A anlise do efeito de tais medidas sobre a tarifa paga pelos consumidores pode ser encontrada em Vieira
(2005).

141
A par desse conjunto de informaes, verifica-se um aumento nas tarifas de energia,
em especial para os consumidores industriais, cuja variao ocorrida entre os anos de 1999
a 2002, em termos reais, pode ser constada atravs da Tabela 3.7.

Ano
1999
2000
2001
2002

Tabela 3.7.
Preos mdios de energia para 1999-2002
mdia mensal de R$ julho/99 (1)
Tarifas Selecionadas
Industrial (3)
Residencial (2)
R$/MWh
R$/MWh
133,919
35,268
133,098
35,869
138,625
37,406
141,843
41,257

(1) Deflator IGP-DI; (2) Tarifa CESP (R$ por MWh), para categoria de consumo
residencial na faixa de 101 a 200 KWh (sem ICMS) e (3) Tarifa CESP (R$ por MWh),
para categoria A2, intensidade de 88 a 138 kv (sem ICMS)
Fonte: extrado de DIESP (2003, p. 54)

Assim, apesar de todos os esforos no sentido de sinalizar mudanas, em especial no


binio 2001/2002, o setor manteve-se mergulhado em um ambiente de incertezas, resultado,
de um lado, da forma prematura com que foram encaminhadas sua desverticalizao e
privatizao, e de outro, da falta de regras claras de atuao dos diversos agentes
envolvidos, uma vez que a gesto FHC, mesmo aps o racionamento, nada vez de concreto
para reverter a renncia, pelo Estado, de seu papel de planejador e orientador de polticas
em um setor de vital importncia para o desenvolvimento social e econmico do pas99.
Neste cenrio, a prxima tarefa avaliar quais medidas foram adotadas, durante o
binio 2003/2004, com a posse da nova equipe no Ministrio das Minas e Energia, no
sentido de contornar esses desajustes anteriormente retratados e como a regulao
econmica passou a ser vista pelo governo Lula.
3.4. O novssimo modelo institucional do setor eltrico brasileiro: a reviso ocorrida
entre 2003/2004 e os resultados dos leiles de energia realizados em 2004 e 2005
Registre-se que, desde o incio do perodo eleitoral, em 2002, j era evidente, nos
discursos do ento candidato Presidncia da Repblica, Lus Incio Lula da Silva,
baseados em uma cartilha divulgada pelo Instituto Cidadania, sob o ttulo de Diretrizes e

99

Sauer (2002, p. 2)

142
Linhas de Ao para o Setor Eltrico Brasileiro, seu forte posicionamento com relao
necessidade de se rever o modelo de reestruturao, em curso no Pas.
Dentro de uma linha oposicionista, o texto enfatiza a necessidade de se adotar um
modelo, no qual o conceito de servio pblico para as atividades de gerao, transmisso e
distribuio de energia eltrica substitua a viso puramente de mercado que o modelo
neoliberal tentou imprimir sem sucesso100. A partir desse enfoque, seis premissas bsicas
norteiam as alteraes propostas para o setor eltrico brasileiro, so elas:
a) Extino do Mercado Atacadista de Energia MAE, dado o entendimento de que o
modelo mercantil idealizado para o setor equivocado, frente ao seu papel
marginal, tornando inadequada a subordinao total da operao, organizao e
expanso do sistema eltrico a essa lgica de curto prazo;
b) Resgate e aperfeioamento do sistema de planejamento determinativo, integrado,
regionalizado e descentralizado, articulando a poltica do setor com outras polticas
de desenvolvimento, tais como industrial, agrcola, tecnolgica, de transportes,
ambiental etc, com o carter de atividade permanente e seqencial;
c) Retomada do sistema de tarifas pelo custo do servio, de forma a reduzir as
incertezas e os riscos para produtores e consumidores, assegurando a licitao por
blocos de energia;
d) Democratizao e fortalecimento do sistema de regulao, promovendo a integrao
da regulao tcnica e econmica com o planejamento, bem como a articulao das
agncias regulatrias afins, a saber: Agncia Nacional de guas ANA; Agncia
Nacional de Energia ANEEL; e Agncia Nacional de Petrleo ANP;
e) Reestruturao e recuperao do carter pblico do Operador Nacional do Sistema
Eltrico ONS;
f) Garantia de que a energia advinda dos projetos hidrulicos existentes (energia
velha), bem como do aproveitamento do potencial de recursos naturais, seja
destinado, de forma prioritria, ao servio pblico, cooperativo ou comunitrio.

100

Instituto Cidadania (2002, p. 9).

143
Ao delinear esses princpios, os oposicionistas, de um lado, negam o modelo
baseado puramente no mercado, no qual a induo da expanso do setor dar-se-ia atravs
de preos e da competio pura, mas, por outro lado, defendem o papel do planejamento
setorial integrado, tentando reorganizar as bases institucionais necessrias para a criao de
um ambiente seguro e transparente, visando assegurar o atendimento da demanda de
energia e a expanso do setor, de forma confivel, com racionalidade e em bases
sustentveis.
Foi exatamente com essa preocupao que, logo aps a posse do Presidente Lus
Incio Lula da Silva, no mbito do Ministrio de Minas e Energia - MME, foi montado um
grupo de trabalho com o objetivo de assessorar na formulao e implementao da
reforma institucional do setor eltrico101. Com base na contribuio desse grupo102, foi
formulada a Proposta de Modelo Institucional do Setor Eltrico, cuja primeira verso foi
publicada, em julho de 2003, e a partir de sua divulgao, foram realizadas diversas
reunies e seminrios com representantes de distintos nveis de governo, de empresas, dos
consumidores e dos sindicatos, com o objetivo de apresentar, discutir e receber sugestes
proposta do MME. Esse trabalho foi finalizado, em dezembro de 2003, com a publicao
do texto Modelo Institucional do Setor Eltrico, pelo MME.
A primeira verso da proposta de mudana inicia-se listando os principais objetivos
e pressupostos que deveriam orientar a adequada reviso do arranjo institucional do setor
eltrico brasileiro. Dentre os objetivos destacam-se: i) modicidade tarifria para os
consumidores; ii) continuidade e qualidade na prestao do servio; iii) justa remunerao
para os investidores, de modo a incentiv-los a expandir o servio; e iv) universalizao do
acesso e do uso dos servios de energia eltrica. Completando os objetivos centrais do
modelo, a proposta enfatiza a necessidade de se respeitar os contratos existentes, minimizar
os custos de transao durante o perodo de implantao, evitando-se a criao de presses
tarifrias adicionais para o consumidor, de maneira a criar um ambiente propcio
retomada de investimentos, e implantar, de forma gradual, o novo modelo103.

101

Artigo 1, da Portaria MME n 40, de 06 de fevereiro de 2003.


Ressalte-se que, em decorrncia de algumas divergncias quanto reviso do modelo de reestruturao do
setor eltrico, o constituio original do grupo foi desfeita, entre maio e junho de 2003.
103
Ministrio de Minas e Energia (2003, p. 4).
102

144
A partir de uma contextualizao do processo de reestruturao estabelecido durante
meados de dcada de 90, o texto resume os princpios bsicos do novo modelo proposto,
reforando:
a) Prevalncia do Conceito de Servio Pblico: centra-se no entendimento de que
produo de energia deve ser realizada, prioritariamente, por concessionria de
servio pblico, principalmente quando destinada aos consumidores cativos.
b) Modicidade Tarifria: sua manuteno fundamental no novo modelo, pois se
alinha com outros requisitos relacionados correta prestao do servio pblico, a
saber: regularidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade e cortesia. Para
que seja garantida, a proposta defende a retomada do planejamento da expanso do
sistema, em carter determinativo, com a introduo de mecanismos que,
preservados os benefcios da competio, permitam que a renda decorrentes da
permanncia em operao de ativos depreciados possa contribuir para a modicidade
tarifria104.
c) Mitigao dos Riscos Sistmicos, tanto para investidores como para consumidores,
ser viabilizada com a adoo de competio pelo direito de participar do
atendimento ao mercado, o que trar segurana a todos os agentes do setor;
d) Universalizao do acesso e uso dos servios de eletricidade, dado o peso desse
servio para a vida das pessoas e para o desenvolvimento do pas, s ser atendido
atravs de polticas pblicas especficas;
e) Transparncia e Contestao Pblica, como o novo arranjo institucional defende o
planejamento como fundamental e decisivo, para o xito do modelo, torna-se
necessria incorporao de contestao pblica nos distintos estgios do
planejamento, com o objetivo de garantir a mxima transparncia das aes do
setor.

104

Ministrio de Minas e Energia (2003, p. 9).

145
Na seqncia, o documento apresenta as bases do novo modelo institucional,
descrevendo os principais agentes e suas respectivas funes, que, na verso final do MME,
foram renomeados, conforme explicita o Quadro 3.3.105, revelando, inclusive, a principal
orientao da nova proposta, isto , resgatar o poder de planejamento do setor, de maneira a
garantir a segurana de suprimento.
Quadro 3.3.
Principais agentes e suas funes
Agentes

Funes

Conselho Nacional de Poltica


Energtica - CNPE

Homologao da poltica energtica, em articulao com as demais polticas


pblicas

Ministrio de Minas e Energia MME

Formulao de polticas para o setor energtico; implementao dessas


polticas energticas; e exerccio do poder concedente

Agncia Nacional de Energia


Eltrica - ANEEL

Mediao, regulao e fiscalizao do funcionamento do sistema eltrico,


envolvendo o cumprimento das normas do marco regulatrio em geral e das
obrigaes dispostas nos atos de outorga (contratos de concesso,
autorizao ou permisso) dos servios de gerao, transmisso e
distribuio

Empresa de Pesquisa Energtica EPE

Execuo dos estudos de planejamento energtico

Cmara de Comercializao de
Energia Eltrica - CCEE

Contabilizao e liquidao de diferenas contratuais no curto prazo; e


administrao dos contratos de compra de energia para atendimento aos
consumidores regulados

Operador Nacional do Sistema


Eltrico - ONS

Operao integrada e centralizada do sistema eltrico interligado; e


administrao da contratao das instalaes de transmisso

Operador dos Sistemas Eltricos


Isolados OSI

Coordenao da operao dos sistemas eltricos isolados

Comit de Monitoramento do Setor


Eltrico - CMSE

Monitoramento das condies de atendimento, no horizonte de cinco anos,


com o objetivo de assegurar a implementao de providncias com vistas a
garantir a normalidade do suprimento de energia eltrica (coordenao do
MME, com apoio da EPE, CCEE, da ANEEL e do ONS)

Eletrobrs

Financiamento, em carter suplementar, da expanso do setor eltrico;


exerccio da funo de holding das empresas estatais federais; administrao
de encargos e fundos setoriais; comercializao da energia de Itaipu e de
fontes alternativas contempladas pelo PROINFA; e Coordenao do OSI

Fonte: Ministrio de Minas e Energia (2003, p. 12/13). Elaborao prpria.

Assim, partindo-se das diretrizes do CNPE, das projees da Matriz Energtica


Brasileira e das metas especificadas pelo MME, em consonncia com as demais polticas
105

O nome Empresa de Pesquisa Energtica EPE substituiu o nome inicialmente proposto para esse novo
agente, a saber: Fundao de Estudos e Planejamento Energtico FEPE. Da mesma forma, a instituio que
sucedeu ao Mercado Atacadista de Energia MAE, na origem denominado Administrador dos Contratos de
Energia Eltrica ACEE, foi renomeado para Cmara de Comercializao de Energia Eltrica CCEE.

146
pblicas definidas pelo Executivo e Legislativo, ser realizado o planejamento energtico
global, cabendo EPE a responsabilidade de elaborar os planos setoriais e, em particular,
o planejamento da expanso do setor eltrico106, consolidado em dois planos, a saber:
a) Plano de Expanso de Longo Prazo PELP, cobrindo horizonte no inferior a 20
anos;
b) Plano Decenal de Expanso PDE, cobrindo horizonte no inferior a 10 anos, tendo
carter determinativo.
Com essa lgica, os dois planos acima especificados sero submetidos a processos
pblicos de contestao107, viabilizando, segundo o governo federal, o atendimento de trs
objetivos bsicos: eficincia alocativa; transparncia e modicidade tarifria. De fato, para
que esses objetivos possam ser plenamente alcanados, a lgica de mercado deve ser
substituda pela de planejamento, de maneira a garantir a reestruturao setorial,
preservando a integrao total do sistema, em especial por se tratar da expanso de um
servio pblico.
Completando o processo de planejamento setorial, tambm, est sendo previsto o
monitoramento das condies de atendimento eletro-energtico, cobrindo um horizonte de
5 anos, a ser executado, como explicitado no Quadro 3.1, pelo CMSE, sob coordenao do
MME, com a participao dos diferentes agentes setoriais. Focado em um ciclo permanente
de atividades, esse monitoramento permite identificar eventuais ajustes no programa de
expanso, de forma a garantir a suficincia da oferta, no curto prazo.
Como forma de permitir que os benefcios da competio sejam transferidos para os
consumidores finais, esto sendo defendidos procedimentos licitatrios tanto para
empreendimentos individualizados quanto para parcela de consumo previsto de energia
eltrica. No primeiro caso, o documento esclarece que, a menor receita para o
empreendedor, observado um teto de receita estabelecido pela CCEE, ser a proposta
106

Ministrio de Minas e Energia (2003, p. 14)


Conforme esclarece o texto do MME (2003, p. 18), o objetivo de submeter contestao pblica os
planejamentos de longo e mdio prazo permite que os atores da sociedade, direta ou indiretamente
interessados, como concessionrios, universidades, movimentos sociais, consumidores e investidores tenham
a oportunidade de se manifestar sobre: as premissas utilizadas nos estudos (por exemplo, crescimento da
economia, previso da demanda por energia); a estratgia escolhida para a expanso do sistema; a
metodologia de planejamento utilizada; e o plano de expanso propriamente dito (por exemplo, possibilidades
de expanso da oferta no consideradas ou descartadas).
107

147
vencedora. J no segundo caso, a(s) proposta(s) vencedora(s) ser(o) aquela(s) que
combine(m) os empreendimentos oferecidos pelo proponente que atendam ao mercado com
menor receita requerida, utilizando como referncia para o clculo da mxima receita
requerida, os custos de energia indicados nos estudos de planejamento para o ano de
entrada das usinas.108
Outro ponto ressaltado no texto refere-se reviso peridica da receita do gerador.
De acordo com a proposta, como forma de garantir o equilbrio econmico-financeiro do
contrato, a cada 5 anos, ser realizado processo de reviso, devendo a EPE publicar
mensalmente os indicadores de variao de custos setoriais, visando subsidiar esse
processo. O documento do MME explicita que, no ser utilizado um ndice de reajuste
geral como, por exemplo, o IGP-M109, porm, para efeito da reviso, sero medidos os
desvios do ndice de reajustes, assumidos quando da licitao, e a variao dos custos
efetivos de cada empreendimento (mo-de-obra, material, capital etc), cabendo EPE
publicar, mensalmente, os indicadores de variao de custos setoriais, de modo a subsidiar
a tomada de deciso.
Ademais, o arranjo proposto parte do pressuposto de que a operao coordenada e
centralizada do sistema hidreltrico brasileiro proporciona significativos ganhos
energticos. Dessa forma, o MME defende a manuteno do despacho centralizado das
usinas e a utilizao coordenada e com segurana do sistema de transmisso, sob
coordenao do ONS, visando atender carga com nvel adequado de qualidade e
confiabilidade. Entretanto, de forma a garantir que as decises de operao sejam sempre
transparentes e desvinculadas dos interesses comerciais dos agentes, a proposta pressupe
que o ONS paute suas aes segundo Procedimentos de Rede submetidos a processo de
audincia pblica e aprovados pela ANEEL.
Dessa forma, de um lado, a ONS dever divulgar, com freqncia mensal,
indicadores de desempenho realizado, tais como, segurana operativa, nveis de perdas,
nvel de encargos de servios de sistema, e desvio nas previses operativas, e de outro, a

108

Ministrio de Minas e Energia (2003, p. 20).


Ao utilizar um ndice especfico par o setor eltrico, o governo federal procura reproduzir de forma mais
adequada o comportamento dos custos do setor, diminuindo distores no processo de reviso das receitas das
empresas de gerao.
109

148
ANEEL dever promover, anualmente, auditoria nos sistemas e procedimentos tcnicos do
ONS, visando verificar e divulgar relatrio propondo melhorias para os seguintes aspectos:
confiabilidade e integridade dos sistemas operacionais utilizados; aderncia das prticas
operativas aos Procedimentos de rede; e a qualidade e atualidade tcnica dos sistemas e
processos.
Quanto contratao dos servios de gerao de energia, o arranjo proposto,
conforme devidamente explicitado pelo MME, reconhece todos os organismos e
instituies que atuam no sistema eltrico brasileiro, exceo do Mercado Atacadista de
Energia MAE, que foi substituda pela Cmara de Comercializao de Energia Eltrica CCEE. Isto porque, o novo modelo de contratao dos servios de gerao dever abranger
tanto o sistema interligado quanto os sistemas isolados, visando a assegurar a modicidade
tarifria para os consumidores finais, bem como a viabilidade econmico-financeira dos
geradores e distribuidores que neles atuam, ou vierem a atuar.
Assim, o modelo desenhado prope a coexistncia de dois ambientes de
contratao, a saber:
a) Ambiente de Contratao Regulada (ACR), denominado por simplicidade de
ambiente pool, que ter tarifas de suprimento reguladas, atravs da compra da
energia pelo conjunto das distribuidoras, em leiles, por diversos prazos, de
maneira a proteger os consumidores cativos, atendidos pelas distribuidoras. Neste
ambiente, todos os geradores, incluindo produtores independentes, vendero
energia para todas as distribuidoras, por meio da CCEE. Os leiles de energia
existente sero separados dos leiles de expanso.
b) Ambiente de Contrao Livre (ACL) onde geradoras e produtores independentes
comercializaro energia, com preos e quantidades livremente negociados, com os
consumidores livres, pela legislao representando aqueles que tm demanda
superior 3MW, visando estimular a iniciativa de tais consumidores. Ressalte-se
que a figura do comercializador de energia foi preservada no novo modelo, mas
com atuao restrita no ACL.
A Figura 3.2. busca caracterizar o mercado desenhado para o segmento competitivo
de gerao, que permite a convivncia dos dois ambientes acima destacados, quais sejam:

149
Ambiente de Contratao Regulada ACR (pool) e o Ambiente de Contratao Livre
ACL.

Figura 3.2.
Convivncia do Mercado Regulado e do Mercado Competitivo
Fonte: Ministrio das Minas e Energia

Completando o modelo competitivo de gerao, a proposta sugerida pelo MME


prev que a contratao de energia para atender o consumo seja feita atravs de licitaes.
Assim, de um lado, anualmente sero realizadas licitaes para contratao de
energia existente, cujos contratos sero iguais aos atuais, ou seja, do tipo bilateral, com
diferentes prazos de durao, entre cinco e dez anos.
De outro, a contratao de energia de novas plantas geradoras, embora tambm
realizadas atravs de licitao, dar-se- em duas fases, a saber: a) licitao inicial, realizada
com cinco anos de antecedncia, visa contratar energia para atender a uma dada previso de
crescimento da demanda; e b) licitao complementar, realizada com trs anos de

150
antecedncia (dois anos aps a licitao inicial), para contratao de acrscimos de
demanda decorrentes de reviso da projeo utilizada na licitao inicial.
Em ambas s situaes, caber ao MME oferecer um conjunto de projetos de
empreendimentos (hidreltricos e termoeltricos) estudados pela Empresa de Pesquisa
Energtica EPE e considerados os mais econmicos para atendimento da demanda. Com
o objetivo de aumentar a eficincia do processo de licitao, o montante total de capacidade
(energia assegurada) dos projetos ofertados ser maior que a demanda prevista e por ordem
de preos crescentes, visando incentivar a competio por usinas mais eficientes.
A Figura 3.3. tenta descrever este mecanismo licitatrio, sinalizando, inclusive, que
em casos especiais, o Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE poder autorizar a
licitao por usinas individuais.

Figura 3.3. Mecanismos licitatrios


Fonte: Ministrio das Minas e Energia (2005)

Com este conjunto de informaes, foi possvel caracterizar, em linhas gerais, o


novo modelo institucional do setor eltrico brasileiro que, como visto no incio do presente
item, busca atingir trs objetivos centrais, quais sejam: a) garantir a segurana de

151
suprimento de energia eltrica; b) promover a modicidade tarifria, por meio da contratao
eficiente de energia para os consumidores regulados; e c) promover a insero social no
setor, em particular pelos programas de universalizao de atendimento.
Os resultados alcanados nos primeiros leiles de energia de empreendimentos
existentes, respectivamente, em dezembro de 2004, abril e outubro de 2005, revelam que,
dentre os objetivos acima explicitados, de fato, a modicidade tarifria vem sendo atingida
com a utilizao desse tipo de mecanismo licitatrio, conforme se pode verificar no Quadro
3.4, abaixo explicitado.
Quadro 3.4
Resultados dos leiles de energia existente, realizados em 2004 e 2005
Data da realizao/
Caracterstica dos produtos
leiloados

Montante de
energia
negociado
(em MW
mdios)

Preos
Iniciais
(mdios)
em
R$/MWh

Preos
Finais
(mdios)
em
R$/MWh

Variao
conseguida
(em %)

Dezembro/2004
(1 leilo de energia existente)
8 anos: 01/01/2005 31/12/2012

9.054

80,00

57,51

-28,11

8 anos: 01/01/2006 31/12/2013

6.782

86,00

67,33

-21,70

8 anos: 01/01/2007 31/12/2014

1.172

93,00

75,46

-18,86

1.325

99,00

83,13

-16,03

Abril/2005
(2 leilo de energia existente)
8 anos: 01/01/2008 31/12/2015

8 anos: 01/01/2009 31/12/2016 sem negociao


Outubro/2005
(3/ 4 leiles de energia existente)
3 anos: 01/01/2006 31/12/2008

102

73,00

62,95

-13,77

8 anos: 01/01/2009 31/12/2016

1.167

96,00

94,91

-1,14

Fonte: CCEE. Elaborao prpria.

O xito, entretanto, desse mecanismo para os prximos leiles nos quais a energia
nova dever ser negociada, depende, ainda, da confiana depositada pelos agentes nessa
forma de contratao, em especial, dado o receio de que a energia contratada no possa ser
plenamente assegurada, tendo em vista os diversos tipos de problemas relacionados
expanso da oferta de energia no Pas.

152
Completando o captulo, o prximo item mapear as mudanas sugeridas quanto
atuao das agncias reguladoras, no caso do presente trabalho, especificamente para a
ANEEL, e de que forma tais transformaes sero capazes de contribuir para o atendimento
dos objetivos acima relatados.
3.5. A proposta de mudana na legislao relativa s agncias reguladoras: o Projeto
de Lei n 3.337/2004
No bojo do processo de reestruturao do setor eltrico brasileiro, ganha destaque o
papel a ser assumido pelas agncias reguladoras nesse novo ambiente. Conforme destacado
no item 3.2. A reestruturao do setor eltrico e sua regulamentao bsica: da Lei n
8.631/93 Lei n 9.648/98, desde dezembro de 1996, com a promulgao da Lei 9.427/96,
a ANEEL foi instituda com a tarefa de tornar-se rgo regulador do setor em nvel federal,
de maneira a proporcionar as condies favorveis ao desenvolvimento do mercado de
energia eltrica e garantir o equilbrio entre os agentes e em benefcio da sociedade.
Na verdade, com a introduo de um rgo regulador independente, que ao
contrrio do antigo DNAEE, no est subordinado, mas apenas vinculado ao ministrio, e
deve, portanto, obedincia apenas s leis e polticas delas decorrentes, esperava-se
proteger consumidores e agentes do abuso do poder de mercado, garantindo rentabilidade
adequada aos investidores que atuem de forma eficiente, e protegendo consumidores e
investidores de eventuais oportunismos polticos110.
Entretanto, dada, em parte, complexidade da reestruturao proposta para o setor e
fragilidade do ambiente regulatrio e institucional, em especial quanto alocao de
tarefas e responsabilidades entre os agentes pblicos envolvidos, cujos argumentos centrais
foram tratados nas pginas anteriores, a ANEEL no conseguiu cumprir adequadamente sua
misso, tendo recebido diversas crticas quanto aos seus posicionamentos.
Desse modo, desde a poca de campanha, o Presidente Luis Incio Lula da Silva em
nenhum momento disfarou sua insatisfao quanto excessiva autonomia dada s
agncias reguladoras, razo pela qual, logo ao assumir a Presidncia da Repblica, solicitou
ao ento Ministro Chefe da Casa Civil, que elaborasse um Projeto de Lei PL, com o
110

Pedrosa (2005, p.4)

153
objetivo de rever o papel de todas as agncias.
Assim, em 13 de abril de 2004, em meio a diversas manifestaes por parte de
representes do governo quando necessidade de se estancar o processo de terceirizao
das atividades do governo criada durante o governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, foi encaminhado Cmara dos Deputados para apreciao, o Projeto de Lei n
3.337/04, visando redefinir as regras aplicveis s agncias reguladoras, relativamente sua
gesto, organizao e mecanismos de controle social.
Da leitura do texto original e de suas verses subseqentes, cinco pontos merecem
destaque, quais sejam:
a)

Mandato de seus dirigentes: a proposta mantm a estabilidade dos dirigentes


das agncias reguladoras, durante o exerccio de seus mandatos, de quatro
anos, destacando, inclusive, que os mesmos s podero perder seu mandato
em caso de: i) renncia; ii) condenao judicial transitada e julgada; e iii)
processo administrativo disciplinar. Entretanto, o mandato para o DiretorGeral deve coincidir com o do Presidente da Repblica. Essa estratgia, alm
de alterar a disposio definida anteriormente relativa a mandatos de quatro
anos no coincidentes entre seus dirigentes, impede o convvio do DiretorGeral com diretores eleitos por outros governos, o que tem sido a conduta
predominante na configurao das agncias. Apesar disso, define regras
destinadas a organizar o processo de deciso das agncias, enfatizando seu
carter colegiado, o que poder contribuir para a dinmica interna.

b)

Poder Concedente: o poder volta ao Ministrio das Minas e Energia, que


passar a promover as licitaes destinadas contratao de concessionrios
de servio pblico para produo, transmisso e distribuio de energia
eltrica e para a outorga de concesso para aproveitamento de potenciais
hidrulicos, bem como a celebrar os contratos de concesso ou de permisso
de servios pblicos de energia eltrica e de concesso de uso de bem pblico.
A proposta, porm, possibilita, a critrio do Ministrio das Minas e Energia,
delegar tais atos ANEEL. Com isso, o governo federal preocupa-se,
corretamente, em delegar ao Ministrio das Minas e Energia as decises

154
diretamente relacionadas s polticas do setor e agncia apenas as atividades
e funes de natureza tcnico-operacional.
c)

Relatrios de atividades: ser necessria, anualmente, a elaborao de relatrio


de circunstanciados das atividades realizadas pela agncia reguladora, de
maneira a destacar o cumprimento da poltica do setor, definida pelos poderes
legislativo e executivo, com o devido encaminhamento ao Ministrio das
Minas e Energia, ao Senado Federal e Cmara dos Deputados, com a
disponibilizao ao pblico. Essa medida vem reforar a preocupao de se
garantir instrumentos pblicos de acompanhamento das atividades exercidas
pela agncia, devendo ser entendida como um dos principais aspectos
positivos propostos.

d)

Contratos de gesto e de desempenho: dever ser firmado, no prazo mximo


de 120 dias, aps a nomeao do Diretor-Geral, ouvidos previamente os
Ministros de Estado da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, e
aps apreciao do Conselho de Poltica Energtica, o contrato de gesto e de
desempenho, que ser o instrumento de acompanhamento da atuao
administrativa da ANEEL e da avaliao de seu desempenho, com o objetivo
de: i) aperfeioar o acompanhamento da gesto, promovendo maior
transparncia e controle social; e ii) aperfeioar as relaes de cooperao,
superviso e fiscalizao com o Poder Pblico, em particular no cumprimento
das polticas pblicas definidas para o setor. Cumpre lembrar que a Lei
9.427/96, que instituiu a ANEEL, j previa, em seu artigo 7, o
estabelecimento de um contrato de gesto, no prazo mximo de 90 dias, aps a
nomeao de seu Diretor-Geral, como sendo o instrumento de controle de
atuao administrativa da autarquia e da avaliao de seu desempenho. A
diferena, entretanto, que parece estar sendo sinalizada com a nova legislao,
a possibilidade de se permitir algum tipo de ingerncia tcnica e regulatria
nos atos da agncia. Isto porque, antes da assinatura do referido contrato,
devero ser ouvidos os Ministros de Estado da Fazenda e do Planejamento,
Oramento e Gesto, e somente aps apreciao do Conselho de Poltica
Energtica, que o mesmo poder ser assinado. Alm disso, passa a existir a

155
obrigatoriedade de se especificar, no contrato de gesto e de desempenho, os
seguintes aspectos: i) metas de desempenho administrativo e de fiscalizao a
serem atingidas, prazos de consecuo e respectivos indicadores e os
mecanismos de avaliao que permitam quantificar, de forma objetiva, seu
alcance; ii) estimativa dos recursos oramentrios e o cronograma de
desembolso de recursos financeiros necessrios ao alcance das metas
pactuadas; iii) obrigaes e responsabilidade das partes em relao s metas
definidas; iv) sistemtica de acompanhamento e avaliao, contendo critrios,
parmetros e prazos; v) medidas a serem adotadas em caso de descumprimento
injustificado das metas e obrigaes pactuadas; vi) perodo de vigncia; e vii)
condies de reviso e renovao. Com isso, parece estar sendo comprometida
independncia da agncia, em especial no que se refere ao seu carter
fiscalizador e de autonomia financeira, passando a ser tratada como mais uma
unidade oramentria dentro do corpo organizacional do Executivo, passvel
de fiscalizao. Neste particular, cabe questionar de que forma e quais sero
os parmetros que devero auxiliar no processo de avaliao das metas de
desempenho, e quem poder arbitrar sobre o descumprimento de tais metas e
obrigaes e seus eventuais impactos sobre o cronograma de desembolsos de
recursos oramentrios? Sem mencionar para o fato de que as prprias estatais
federais, pertencentes, portanto, Unio, tambm devero ser objeto de
fiscalizao por parte das entidades reguladoras e podero tornar-se objeto de
presso. Na verdade, os termos propostos da Seo II Do Contrato de Gesto
e de Desempenho, do referido PL, passa a impresso de que as atividades e as
decises da agncia podero estar constantemente sob fiscalizao do governo
federal, desfigurando a relao de independncia da mesma, abrindo inclusive
a possibilidade de que seja capturada, no mais pelo setor privado, mas sim
por um dos representantes do prprio setor pblico.
e)

Ouvidoria: est sendo proposta a criao, em cada um das agncias


reguladoras, de uma Ouvidoria, que atuar junto ao Conselho Diretor, sem
subordinao hierrquica, sendo suas atribuies exercidas sem o acmulo
com outras funes. O Ouvidor ser nomeado pelo Presidente da Repblica

156
para mandato de dois anos, podendo ser reconduzido por mais uma vez,
cabendo a esse a funo de zelar pela qualidade dos servios prestados pela
ANEEL e acompanhar o processo interno de apurao das denncias e
reclamaes dos usurios, seja contra a atuao dela ou contra a atuao dos
entes regulados. Alm disso, o Ouvidor, de acordo com a proposta, ter acesso
a todos os assuntos e contar com o apoio administrativo de que necessitar,
competindo-lhe produzir, semestralmente e quando julgar oportuno,
apreciaes sobre a atuao da Agncia Reguladora, encaminhando-as s
diversas instncias afetas, tais como o titular do Ministrio das Minas e
Energia, da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, o Chefe da Casa
Civil, alm das Comisses de Fiscalizao e Controle da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, com direito ao conhecimento geral, aps a
publicao de tais apreciaes. Essa proposta, quanto associada anterior,
qual seja, de formalizao de um contrato de gesto e de desempenho, refora,
ainda mais, a possibilidade de controle do Executivo sobre a agncia. Neste
caso, outro desafio se coloca: o de definir com preciso o perfil, ou melhor, o
tipo de qualificao a ser exigido do ouvidor para que tenha condies efetivas
de avaliar com qualidade as decises da ANEEL, dada complexidade do
ambiente regulado e das matrias relacionadas?
Do exposto, parece ficar evidente que as mudanas formuladas pela atual gesto na
legislao relativa s agncias reguladoras, revelam sua preocupao em garantir algum
tipo de controle sobre as mesmas, de maneira a cercear sua autonomia, tendo em vista o
entendimento quase que predominante na atual gesto, de que as agncias, sem um
acompanhamento direto do Poder Executivo, acabam atuando muito mais a favor dos
interesses privados do que pblicos ou dos usurios. A falha, no entanto, parece centrar-se
no prprio conceito do papel a ser assumido no apenas pela agncia, mas tambm pelos
demais agentes, sejam eles pblicos ou privados, no novo modelo institucional estabelecido
para cada segmento da infra-estrutura brasileira e, em particular, do setor eltrico.
Como registrado nos captulos anteriores da presente tese de doutorado, a
introduo de um rgo regulador independente surge em decorrncia do prprio modelo
de desverticalizao do setor eltrico brasileiro, conduzido ao longo da dcada de 90. Ao

157
prever a necessidade de entrada de diversos agentes no setor, a ANEEL foi criada com o
misso de responder extra-mercado e de forma independente, os conflitos de interesse dos
agentes envolvidos, tais como consumidores, governo e empresas, de maneira a proteger
tanto os usurios quanto os investidores.
Entretanto, a complexidade do modelo, a falta de clareza institucional e a
necessidade de se encaminhar e atrair investidores privados, tendo em vista a motivao
predominantemente fiscal que orientou os processos de privatizao conduzidos poca,
comprometeram, como j enfatizado anteriormente, no apenas a precisa definio do
melhor modelo a ser formulado para o setor eltrico brasileiro, mas tambm um
cronograma adequado para a implantao de tais mudanas.
Ademais, a ausncia de uma poltica energtica clara e a opo de se transferir ao
setor privado a deciso de investimento, minimizando a funo do Estado como planejador
deste segmento da infra-estrutura nacional, possibilitou o fortalecimento da ANEEL, em
especial dado o vcuo de poder no assumido, em particular, pelo Ministrio das Minas e
Energia.
Concluindo, percebe-se que no se deve transferir apenas para a ANEEL a
responsabilidade de sua expressiva atuao e dos eventuais riscos de captura a que foi
submetida. Na verdade, ela tambm fruto, tanto da reestruturao formulada, que ao
desaparelhar o antigo DNAEE, instituiu uma nova entidade formada em parte por seus
antigos funcionrios ou por aqueles advindos das empresas desestatizadas, quanto da
omisso dos principais agentes pblicos atuantes no modelo e da complexidade do prprio
ambiente regulado, que requer muito mais do que simples informaes tcnicas do setor,
mas uma densidade de conhecimento, abrangncia e multidisciplinariedade, ainda em fase
de construo no Pas.
Assim, muito mais do que realizar sucessivos contingenciamentos de seu
oramento, como se revelou ser a prtica da atual gesto, quando, a partir de 2003, foi
repassado apenas R$ 44,506 milhes em recursos da TFSEE s agncias estaduais de
regulao em energia, representando uma reduo de 40% em comparao ao total de R$
74,3 milhes inicialmente previsto para o perodo 2003-2005 (ver Tabela 3.8), e/ou
esvaziar a ao das agncias ao demorar na indicao de seus diretores, ou at mesmo,

158
instituir formas de controle de gesto e de acompanhamento de seu desempenho, que
muitas vezes podero assumir condutas arbitrrias, seria mais conveniente privilegiar a
independncia tcnica e financeira da ANEEL, com a manuteno dos contratos de gesto e
o aparelhamento qualificado de seu corpo tcnico.

Ano
2003
2004
2005
TOTAL

Tabela 3.8.
Valores previstos e repassados
2003-2005
Valores
Valores
Previstos
Repassados
(R$ milhes)
(R$ milhes)
25,338
11,891
24,223
13,900
24,720
18,715
73,981
44,506

Fonte: ANEEL (2005, p.13)

Ao enfatizar essa sugesto de conduta, poderia estar sendo garantida a sua adequada
atuao, e em paralelo, dar continuidade ao fortalecimento do Ministrio das Minas e
Energia no exerccio de seu poder concedente e na formulao de polticas para o setor
energtico, criando as condies efetivas para que a ANEEL, assim como s demais
agncias reguladoras existentes nos diversos estados brasileiros, possam cumprir sua
misso, qual seja, mediar, regular e fiscalizar o funcionamento do sistema eltrico,
envolvendo o cumprimento das normas do marco regulatrio em geral e das obrigaes
dispostas nos atos de outorga (contratos de concesso, autorizao ou permisso) dos
servios de gerao, transmisso e distribuio.
Com isso, estaria sendo resgatada a preocupao primria do sistema regulatrio de
criar mecanismos de incentivo, capazes de influenciar as aes dos agentes envolvidos,
minimizando as falhas na operao dos mercados, expressas em termos de externalidades,
de poder e de assimetrias de informaes, de maneira a alcanar padres de qualidade dos
servios oferecidos e de eficincia produtiva, alm de impedir a discriminao entre os
consumidores, visando o bem-estar da sociedade, objetivos claramente perseguidos no
novssimo modelo institucional do setor eltrico brasileiro.

159
CAPTULO 4: SETOR ELTRICO E POLTICA INDUSTRIAL: uma estratgia de
articulao para o Brasil
4.1.

Introduo
Do exposto at o momento, parece ficar clara a importncia de se construir um

quadro institucional e um marco regulatrio estveis, como elementos essenciais para o


bom encaminhamento de qualquer processo de reestruturao setorial nas reas de infraestrutura, particularmente para o setor eltrico.
De fato, as mudanas experimentadas em diversos pases, em especial durante a
dcada de 90, reforaram, como estratgia, a busca pela construo de um ambiente setorial
mais competitivo, na tentativa de assegurar eficincia econmica pelo prprio mercado,
reduzindo, assim, a necessidade de um planejamento estratgico. Em paralelo, como forma
de contornar eventuais falhas de mercado, ganham fora s agncias reguladoras que, de
maneira independente, passaram a zelar pelo sucesso da estratgia liberal. Com essa
estrutura, ter-se-ia assegurada a expanso da oferta de energia.
A virada do sculo XXI, entretanto, revela a necessidade de se reconhecer os
limites concretos da construo institucional de mercados competitivos na indstria
eltrica111. Na verdade, aos poucos o Estado, pelo menos do que foi exposto no captulo
anterior, particularmente no item 3.4 do captulo anterior, parece estar buscando resgatar
seu espao na rearticulao do quadro institucional, em meio a um novo processo de
reestruturao do setor, de maneira a sair fortalecido na coordenao da poltica energtica
nacional, tendo em vista o fracasso da tentativa anterior de se transferir totalmente
iniciativa privada a responsabilidade pelo planejamento setorial.
Em paralelo, o prprio debate, que antecedeu s eleies de 2002, evidenciou a
necessidade de se estabelecer uma nova estratgia de desenvolvimento nacional, capaz de
impulsionar, atravs de uma ao governamental organizada, o que Coutinho (2006)
denominou, um ciclo vigoroso de investimentos em infra-estrutura e em criao de nova
capacidade produtiva, de maneira a responder crise do padro perseguido durante os
anos 90, que restringiu praticamente zero a possibilidade de se pensar qualquer outra
combinao de poltica econmica interna, que no fosse quela ditada pela cartilha do

111

Pinto Jr. e Bicalho (2004, p. 8)

160
Consenso de Washington, sem desmerecer, obviamente, o xito conseguido pela
estabilidade monetria, quando da implantao do Plano Real.
Nesta linha, ganha espao dentro da discusso de polticas pblicas, a formulao,
por exemplo, de uma poltica industrial nacional, que, dentre seus diversos objetivos,
buscasse aliviar a restrio externa, sempre recorrente como um dos pontos de
constrangimentos das economias emergentes, focando seu empenho no aumento do
volume de comrcio exterior atravs, sobretudo, da ampliao da competitividade da
estrutura produtiva do pas112. Para isso, o desenvolvimento da matriz produtiva de setores
dinmicos disseminadores de inovao tecnolgica, bem como a exportaes de cadeias
competitivas, poderiam se transformar em metas a serem perseguidas, estimulando no
apenas novos mercados, mas a criao de oportunidades internas.
De fato, quando se analisa o trabalho intitulado Diretrizes de Poltica Industrial,
Tecnolgica e de Comrcio Exterior, divulgado em novembro de 2003, por representes do
Governo Lula, percebe-se que essa preocupao estava presente. Isto porque, o prprio
documento enfatiza a prioridade de se buscar uma maior insero do pas no comrcio
internacional, estimulando os setores onde o Brasil tem maior capacidade ou necessidade
de desenvolver vantagens competitivas, abrindo caminhos para insero nos setores mais
dinmicos dos fluxos de troca internacionais.113 Assim, no curto prazo, a Poltica
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE, como passou a ser identificada,
pretendia diminuir as restries externas do pas e, no mdio e longo prazo, equacionar o
desenvolvimento de atividades-chave, de modo a gerar capacitaes que permitam ao
Brasil aumentar sua competitividade no cenrio internacional114.
Infelizmente, os resultados desta estratgia ainda no podem ser avaliados,
conforme ser destacado nos pargrafos seguintes, porm, mantida sua inteno, o prximo
desafio seria tentar mapear de que modo o modelo de reestruturao do setor eltrico
nacional, em curso no pas, tem condies de contribuir nessa estratgia de
desenvolvimento, que enfatiza como um de seus principais pilares, o comrcio exterior.
Desse modo, o presente captulo tem como preocupao inicial detalhar a forma

112

Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, Ministrio do Desenvolvimento,


Indstria e Comrcio Exterior, novembro/2003, p. 2.
113
Idem, p. 2
114
Idem, p. 10

161
como o tema poltica industrial foi tratado no Brasil durante a dcada de noventa, e os
efeitos desta orientao na pauta de exportao brasileira, para, na seqncia, analisar a
opo delineada pelo governo do Presidente Lus Incio Lula da Silva, por entender que
essa proposta, embora em fase de implantao, sintetiza fortes eixos de atuao, passveis
de serem perseguidos, dado seu alinhamento com a preocupao acima caracterizada.
Por fim, espera-se levantar alguns pontos relacionados ao perfil da pauta de
exportao brasileira, em particular sobre os bens vinculados aos setores eletrointensivos, e
aos possveis arranjos a serem conduzidos entre a Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior - PITCE e a recente reestruturao do setor eltrico.
4.2. O enfoque dado ao tema Poltica Industrial e de Comrcio Exterior, durante o
perodo compreendido entre 1990-2002, e seus efeitos na pauta de exportao
brasileira.
Conforme explicitado por Guimares (1995, p. 20), a poltica industrial e de
comrcio exterior introduzida no incio da dcada de noventa no Brasil, difere da vigente
nas dcadas anteriores ao deslocar seu eixo central de preocupao da expanso da
capacidade produtiva para a questo da eficincia e da competitividade, contemplando
como objetivos prioritrios, o aumento de produtividade, a reduo de custos, a melhoria da
qualidade dos produtos e o repasse desses ganhos ao consumidor.
Como aponta o autor, a poltica anterior buscou atender duas linhas de ao, a saber:
a) uma poltica de concorrncia, orientada para eliminar entraves ao aumento da
eficincia do sistema produtivo, induzir as empresas busca da competitividade e
assegurar a transferncia dos ganhos de eficincia ao consumidor, desdobrando essa
poltica, por sua vez, em uma poltica de liberalizao comercial e outra de
concorrncia estrito senso;
b) uma poltica de competitividade, destinada a apoiar as empresas em seus esforos para
aumentar sua eficincia e a induzir as transformaes requeridas na estrutura produtiva.
Tal conduta necessita de uma atuao mais ativa do Estado, com a construo de
vantagens comparativas, atravs da identificao contnua das novas vantagens a
serem perseguidas.

162
Evidentemente, que se verificam resultados mais expressivos na poltica de
liberalizao comercial, onde a atuao do Estado d-se de maneira pontual, centrada na
abertura da economia e na reduo de tarifas alfandegrias. De fato, como bem coloca
Erber (2002, p.644), a viso de desenvolvimento que prevaleceu durante aquele perodo
acabou por excluir outra alternativa. Ao continuar sua argumentao Erber (2002, p. 644)
sinaliza que,
... segundo aquela viso, pautada pela agenda liberal radical, dois crculos
virtuosos, entrelaados levariam ao desenvolvimento, sem o auxlio de
uma poltica industrial. O primeiro crculo dizia respeito globalizao,
caracterizada como o crescimento do comrcio e investimentos
internacionais em nveis superiores ao da produo. Promovendo a abertura
comercial, de investimentos e financeira, o pas participaria deste processo,
potencializado pela poltica de cmbio valorizado. A abertura comercial
traria importaes de bens de produo modernos, que levaria a um
aumento de produtividade, permitindo no futuro, um aumento de
exportaes. O mesmo efeito seria alcanado pelo aumento dos
investimentos diretos estrangeiros, o que levaria s empresas locais a
modernizar-se pela competio (....) No segundo crculo virtuoso, a
estabilidade de preos (garantida pela abertura) daria aos empresrios um
horizonte de longo prazo e um mercado ampliado pelo fim do imposto
inflacionrio, ensejando investimentos que aumentariam o produto e as
exportaes. A estes estmulos viriam somar-se o aumento da competio,
trazido pelas importaes, pela entrada de capitais estrangeiros e pela
privatizao, alm do reforo das instituies de defesa da concorrncia e
dos consumidores.

Nessa viso de desenvolvimento, uma poltica industrial que exigisse uma atuao
mais ativa do Estado, atravs do planejamento contnuo e integrado das diversas polticas
pblicas em curso, seria, como pondera Erber (2002, p. 645), no s dispensvel como
contraproducente115.
De qualquer modo, mesmo sem o apoio institucional do governo, as empresas
passaram a incluir a competitividade em suas agendas, como integrante de suas
estratgias de sobrevivncia e crescimento, modernizando suas instalaes e aumentando
sua produtividade116, sem, contudo, desenvolver sua capacidade de inovao tecnolgica
115

O prprio ex-Ministro da Fazenda, Pedro Malan, em diversas oportunidades declarou que a melhor
poltica industrial no ter poltica industrial, ao que tudo indica parafraseando um outro ex-Ministro da
Fazenda, Roberto Campos. Seja como for, essa posio revela com bastante preciso a forma como a gesto
do Presidente FHC encarava o tema poltica industrial.
116
Neste particular, merece ateno especial o episdio de valorizao do real vivenciado entre os anos de

163
(que requer ativos distintos daqueles necessrios para produzir com eficincia), assim como
a capacidade de vendas no mercado internacional, que continua muito limitada.117
Para ilustrar melhor os resultados comerciais do Brasil com o resto do mundo, pode
ser usado o estudo realizado por Gonalves (2004), que, ao analisar o padro de comrcio
brasileiro no perodo que vai de 1990, ano em que se inicia o processo de liberalizao da
economia brasileira, com a posse do Presidente Fernando Collor de Mello, at 2002, com
destaque para o efeito nas contas externas do ajuste macroeconmico implementado com a
desvalorizao cambial de janeiro de 1999, busca revelar a perda de competitividade e a
reprimarizao das exportaes brasileiras, como sendo os dois principais resultados da
ausncia de uma estratgia clara de insero mundial.
Ao qualificar suas concluses esclarece que a perda de competitividade
internacional do conjunto das exportaes deveu-se, exclusivamente, perda de
competitividade dos produtos manufaturados brasileiros no mercado mundial. J o processo
de reprimarizao envolveu uma maior participao relativa dos produtos agrcolas no
valor total das exportaes brasileiras118. Tais aspectos, conforme refora o autor,
compromete uma tendncia de longo prazo de melhoria do padro de comrcio brasileiro
relacionada a uma maior participao do Brasil no comrcio mundial de produtos
manufaturados que se reduziu de 0,76%, em 1990-1994 para 0,69% em 2000-2001. .
O autor acrescenta, ainda, que essa mudana no comportamento das relaes
comerciais com o resto do mundo gera uma dependncia externa em relao ao mercado
mundial de produtos primrios, em especial, com queles intensivos em recursos naturais e
em energia, com baixo grau de processamento. Assim, tem-se que dos 17 produtos de
exportao, responsveis por 46,9% do valor das exportaes em 2002, havia 6 produtos
manufaturados no tradicionais, que representaram 15,3% do valor das exportaes, 11
produtos

eram

primrios,

semi-manufaturados

ou

manufaturados

tradicionais,

representando 31,6% das exportaes, de acordo com estudo de Gonalves (2004, p. 19).

1994 e 1998, conforme destacam Castro e Souza (2006), em artigo publicado na Folha de So Paulo, que
permitiu a modernizao da indstria brasileira, mediante absoro de novas tcnicas produtivas e a
incorporao de equipamentos importados, possibilitando um aumento de produtividade e uma melhoria nos
processos produtivos internos.
117
Erber (2002, p. 646).
118
Gonalves (2004, p.11)

164
Ressalte-se, ainda, conforme demonstra o autor no mesmo trabalho,
... a deteriorao dos termos de troca da economia brasileira no contexto
da forte presena de produtos intensivos em recursos naturais nas
exportaes brasileiras. Isto significa que o pas tem exportado volumes
cada vez maiores de recursos reais para obter menos produtos do exterior.
Assim, a partir de 1999, o ajuste das contas externas tem se realizado no
somente a custas do crescimento medocre da renda e da elevao do
desemprego, como tambm com maior impacto sobre a explorao de
recursos naturais e, portanto, maiores efeitos sobre o meio ambiente119.

A partir dessa ltima ponderao, qual seja, de que a melhoria nos resultados
externos est relacionada explorao de recursos naturais, trazendo maiores efeitos sobre
o meio ambiente, torna-se relevante caracterizar tais segmentos da indstria extrativa
nacional120.
Conforme destacado por Bermann (2004), o setor produtivo eletrointensivo
responsvel por 27% do consumo final de energia eltrica no Brasil, algo em torno de 85
mil MWh e, ao longo dos ltimos anos, a produo brasileira desses setores industriais
praticamente dobrou, como conseqncia de uma poltica de apoio e incentivo a esta forma
de insero no mercado internacional, baseada na produo para exportao de bens
primrios de baixo valor agregado121. Por outro lado, quando se avalia o nmero de postos
de trabalhos criados, por unidade de energia consumida, percebe-se que patamar de
empregos gerados nesses setores no to elevado: siderurgia 5,4 empregos/GWh;
alumnio 2,7 empregos/GWh; e ferro-ligas 1,1 empregos/GWh122.
Alm de tais informaes, deve-se ter cincia, a partir das previses de consumo de
energia eltrica de tais setores industriais, indicadas no Relatrio Analtico de MercadoCiclo 2000, elaborado pelo CCPE/CTEM (maio/2001), e apresentadas em Bermann,
2002(b), de que no seu conjunto, os setores eletrointensivos esto empenhados num
expressivo processo de aumento da escala de produo, o que torna crucial a questo do
suprimento de energia eltrica necessrio para atender esta crescente demanda.

119
120

Gonalves (2004, p.21).

De acordo com Bermann (2002(a) fazem parte desse setor produtivo aquelas atividades que consomem muita
energia, das quais destacam-se: siderurgia, responsvel por 8% de toda a energia consumida, alumnio (4,3%),
papel e celulose (3,5%) e ferroligas.
121
Dados consolidados do BEN, ano-base 2000, 2001, extrados de Bermann 2002(b).
122
Bermann 2002(a), p. 84.

165
Ressalte-se, ainda, que a crise energtica de 2001 tornou o problema do suprimento
para os ramos industriais eletrointensivos ainda mais agudo. Ilustrando essa informao,
Bermann 2002(b), lembra que:
BNDES mostrou que a indstria do alumnio no pas, formada por sete
grandes empresas, foi uma das mais afetadas com o racionamento. O
estudo mostrou que elas tm restrita capacidade de autogerao de energia
e so altamente dependentes da energia comprada de concessionrias
estatais. A indstria do alumnio tem um ndice de apenas 12,7% de
autogerao, enquanto que os segmentos de estanho tm ndice de 86,9%,
zinco com 76,3% e nquel-cobalto com 29,2%.

Dessa maneira, o item 4.4, explicita como algumas empresas enquadradas neste
segmento da indstria nacional, vem se adequando s mudanas da poltica energtica,
tendo em vista que, ao menos para tais setores, as polticas de incentivo s exportaes, a
desvalorizao do real frente ao dlar e o aumento da demanda externa contriburam para
um expressivo crescimento, conforme destacado por Bermann (2006).
Antes, porm, torna-se importante qualificar um pouco mais as informaes
relativas ao debate sobre a reprimarizao da pauta de exportao brasileira, que ganhou
flego ao final da gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir dos melhores
resultados alcanados pelos produtos primrios em detrimento da participao dos produtos
manufaturados no total exportado pelo Brasil, por ter aos poucos realimentado uma antiga
discusso sobre o processo de desindustrializao nacional e a possibilidade de o pas ser
atingido pela nova doena holandesa123 .
Neste particular, merece ateno especial o trabalho desenvolvido por Nassif
(2006), que embora cauteloso em suas concluses, ajuda a esclarecer a questo, ao analisar,
alm do conceito de desindustrializao luz da teoria econmica, as principais evidncias
empricas sobre as mudanas internas, bem como sobre o padro de especializao
internacional verificados na indstria brasileira.
De fato, ao avaliar apenas o comportamento das exportaes industriais, divididas
123

Conforme explica Cysne (2006), o termo tem origem na descoberta de gs natural na Holanda nos anos 60, o
que valorizou sua moeda e, segundo alguns, teria sido responsvel pela queda de suas exportaes. Do ponto de
vista tcnico, o jargo refere-se a um processo de reduo de crescimento gerado pela descoberta de recursos
naturais exportveis que, ao gerarem abundncia de divisas externas, valorizariam a taxa de cmbio real e
prejudicariam o crescimento e os aportes de tecnologia pelos setores exportadores tradicionais.

166
por tipo de tecnologia124, o autor identifica dois subperodos:
o primeiro, de estagnao, referente ao perodo 1989-1999, em que as
taxas de crescimento das vendas externas de bens industrializados
brasileiros, por terem sido afetadas, principalmente, pela tendncia de
apreciao cambial (notadamente entre 1994-1998), foram extremamente
baixas e inferiores s taxas de incrementos das exportaes mundiais; o
segundo, de boom, ocorrido no perodo ps-1999, em que as taxas mdias
anuais de crescimento foram expressivas das vendas externas de produtos
industrializados brasileiros.

Os dados levantados por Nassif (2006, p. 28) explicitam claramente, no apenas


essa periodizao, mas tambm a expanso, com base na taxa de crescimento mdia anual,
dos setores industriais com tecnologia baseada em recursos naturais, de 3,12%, para os anos
de 1989-1994, para 12,03% para o perodo de 1999-2004, e de 18,35%, para o binio 20042005, quando se verifica, de um lado, taxas de cmbio reais excessivamente baixas (ou seja,
forte apreciao da moeda brasileira em termos reais) e, de outro, o expressivo aumento de
preos relativos, das principais commodities exportadas pelo pas.
Em termos de participao setorial, enquanto o segmento da indstria com
tecnologia baseada em recursos naturais representou nos anos de 1989, 1999 e 2005,
respectivamente, 39,7%, 44,3% e 47%, o segmento baseado em cincia, que poderia
assumir o papel de disseminador da inovao, alcanou 3,80%, 7,16% e 4,86% da
participao total, em semelhante perodo, confirmando, dessa maneira, a mesma
distribuio relativa.
Apesar de tais resultados, Nassif (2006, p. 27) prefere no afirmar que o Brasil
esteja passando por um processo de desindustrializao, por entender que ainda no h um
processo generalizado de mudana na realocao dos recursos produtivos e no padro de
especializao dos setores com tecnologias intensivas em escala, diferenciada e baseada em
cincia para as indstrias tecnologicamente baseadas em recursos naturais e em trabalho.
Para evidenciar tal concluso, o autor reclassificou as exportaes, segundo a
intensidade tecnolgica, ou seja, produtos primrios, manufaturados e outras transaes,
sendo que no caso dos manufaturados usou a seguinte diviso: i) baseados em recursos
124

Para a elaborao de seu trabalho, o autor dividiu a indstria brasileira em cinco tipos especficos de
tecnologia, quais sejam: i) Baseada em recursos naturais; ii) Intensiva em trabalho; iii) intensiva em escala: iv)
diferenciada; e v) baseada em cincia

167
naturais; ii) baixa tecnologia; iii) mdia tecnologia e iv) alta tecnologia. Dessa forma,
concluiu que as vendas externas dos manufaturados no total das exportaes brasileiras
mantiveram a mesma participao em torno de 88%, entre 1898 e 1999, porm, em 2004 e
2005, houve uma reduo para o patamar de 85%. Em contrapartida, a participao dos
produtos primrios manteve-se no mesmo nvel, isto , 11%, entre o perodo de 1989 e
1999, tendo se elevado para 13%, apenas em 2004 e 2005.
Por outro lado, quando se observa o comportamento das exportaes dos produtos
manufaturados baseados em recursos naturais verifica-se um crescimento mdio anual de
4,50% para o perodo compreendido entre 1989 e 1999, de 10,56% para os anos de 19992004 e de 17,03% para o binio 2004-2005.
Assim, embora ainda no se possa concluir que o processo de desindustrializao
esteja acontecendo, pode-se suspeitar, usando as palavras do prprio autor, que,
mantida a tendncia de apreciao da moeda brasileira em termos reais
nos prximo anos, potencializam-se, de fato, os riscos de
desindustrializao no Brasil. No longo prazo, esse riscos podem ser
majorados pela nova industrializao da China, que seguir produzindo
mudanas profundas na diviso internacional do trabalho pas.

A par de tais consideraes, o prximo passo avaliar a Poltica Industrial,


Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE, divulgado em novembro de 2003, pelo
menos com a preocupao de caracteriz-la, uma vez que do exposto, parece ficar evidente
que, muito mais do que planos de longo prazo, a economia brasileira necessita, no
momento, inovar a sua poltica monetria, fiscal e cambial, de maneira a criar as condies
objetivas para que possa ser possvel a estruturao de uma poltica industrial coerente com
uma estratgia de capacitao tecnolgica, de maneira a melhorar a insero internacional
do Brasil, em um futuro no muito remoto.

4.3. A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE, divulgada em


novembro de 2003
O Presidente Lus Incio Lula da Silva, ao final de seu primeiro ano de governo,
divulgou um conjunto de medidas, que posteriormente passaram a representar a Poltica
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE, entendida como um dos itens

168
que compem a estratgia de desenvolvimento apresentada no documento Orientao
Estratgica de Governo: Crescimento Sustentvel, Emprego e Incluso Social, base de seu
Plano Plurianual 2004-2007, estando, portanto, na viso da atual gesto, articulada com os
investimentos planejados para a infra-estrutura e com o os projetos de promoo de
promoo do desenvolvimento regional.
Partindo do entendimento de que, no curto prazo, necessrio reduzir as restries
externas do pas, e, no mdio prazo, gerar capacitao interna capaz de ampliar a
competitiva brasileira no cenrio internacional, o documento listou quatro pontos a serem
perseguidos, os quais abaixo so reproduzidos:

Sustentar a elevao do patamar das exportaes, com a valorizao de recursos


e produtos brasileiros, aproveitando potencialidades para melhorar a imagem do
Pas no exterior e ajudar a criar a marca Brasil;

Promover a capacidade inovadora das empresas via concepo, projeto e


desenvolvimento de produtos e processos. Estimular o incremento de atividades
portadoras de produtos de futuro, como biotecnologia, software, eletrnica e
optoeletrnica,

novos

materiais,

nanotecnologias,

energia

renovvel,

biocombustveis (lcool, biodiesel) e atividades derivadas do Protocolo de


Kyoto.

Contribuir para o desenvolvimento regional, estimulando iniciativas que


valorizem a dimenso espacial e o fortalecimento de arranjos produtivos locais.

Desenvolver projetos voltados para o consumo de massa. Ainda que a demanda


seja o indutor dos investimentos, o objetivo estabelecer padres de qualidade,
design e contedo que possibilitem simultaneamente exportaes para pases
com padro de consumo e renda similares ao Brasil. Busca-se, com isso, auferir
ganhos de escala e alcanar um padro internacional de produto, reduzindo a
dicotomia mercado de massas/mercado externo125.

Cumpre destacar, ainda, que dentre as caractersticas bsicas da poltica industrial e


tecnolgica, o estmulo eficincia visto em papel de destaque, tornando-se, inclusive,
125

Idem p. 10.

169
critrio de avaliao dos resultados obtidos e de seleo dos beneficirios diretos. Ademais,
o governo federal considerou cinco linhas de ao horizontais na implantao da referida
poltica industrial, a saber:

Inovao e desenvolvimento tecnolgico: o documento enfatiza a necessidade


de se estruturar um Sistema Nacional de Inovao - SNI, capaz de garantir a
articulao entre os agentes, particularmente, empresas, centros de pesquisa
pblicos

privados,

instituies

de

fomento

financiamento

ao

desenvolvimento tecnolgico, instituies de apoio metrologia, propriedade


intelectual, gesto tecnolgica e gesto do conhecimento, instituies de apoio
difuso tecnolgica. Para se alcanar a esse objetivo, conforme destacado, tornase necessrio harmonizar a base legal, fortalecer as instituies pblicas e
privadas envolvidas, de forma a criar uma rede de instituies especializadas em
temas, setores e cadeias produtivas, inclusive com a estruturao de laboratrios
nacionais, visando garantir a sinergia de pesquisa e desenvolvimento, de forma a
transferir tecnologia e gesto para o setor produtivo. Por fim, completando as
exigncias relacionadas estruturao desse SNI, o documento alerta para a
necessidade de se aumentar a transparncia do processo decisrio e da ao
governamental, com a divulgao sistemtica dos resultados dos programas,
envolvendo, tambm, a auditoria dos processos.

Insero Externa: as aes nesta rea, conforme o documento, voltam-se para a


expanso sustentada das exportaes e ampliao de base exportadora pela
incorporao de novos produtos, empresas e negcios, incluindo: a) apoio s
exportaes, com financiamento, simplificao de procedimentos e desonerao
tributria; b) promoo comercial e prospeco de mercados; c) estmulo
criao de centros de distribuio de empresas brasileiras no exterior e sua
internacionalizao; d) apoio insero em cadeias internacionais de
suprimentos; e) apoio consolidao da imagem do Brasil e de marcas
brasileiras no exterior126.

126

Modernizao Industrial: o documento enfatiza trs aspectos relativos a esta

Idem, p. 13.

170
linha de ao: a) definio de programas setoriais capazes de enfrentar o
problema de capacitao produtiva e de gesto, de maneira articulada e
simultnea; b) atuao dos programas de modernizao devem priorizar os
arranjos produtivos locais, privilegiando a dimenso regional, na busca de
resultados mais ambiciosos; e c) incentivo adoo de programas concentrados
espacialmente, organizando sua ao de forma a atender um conjunto de
empresas ao mesmo tempo.

Capacidade e Escala Produtiva: destaca a necessidade de investir em setores que


estejam no limite capacidade instalada, tais como os produtores de bens
intermedirios, que por serem indstrias intensivas em capital, o perodo entre a
tomada de deciso pelo investimento produtivo e o incio de entrada em
operao da nova planta industrial relativamente longo. Como forma de
assegurar que o investimento privado ocorra, o documento sugere a atuao do
Estado de duas formas: a) aprovando instrumentos legais que facilitem a
obteno de financiamento por consrcios de empresas ou assemelhados; e b)
estimulando a fuso de empresas ou a atuao conjunta para possibilitar
desenvolvimento tecnolgico e inovao cooperativas ou uma insero mais
ativa no comrcio internacional.

Opes Estratgicas: o documenta ressalta a importncia de se concentrar


esforos em algumas reas intensivas em conhecimento, destacando atividades
que: a) apresentam dinamismo crescente e sustentvel; b) so responsveis por
parcelas expressivas dos investimentos internacionais em Pesquisa e
Desenvolvimento; c) abrem novas oportunidades de negcios; d) relacionam-se
diretamente com a inovao de processos, produtos e formas de uso; e)
promovem o adensamento do tecido produtivo; e f) so importantes para o
futuro do pas e apresentam potencial para o desenvolvimento de vantagens
comparativas dinmicas. Enquadram-se nesses requisitos, de acordo com o
entendimento do governo federal, os seguintes setores: semicondutores,
software, frmacos e medicamentos e bens de capital.

Finalizando, o documento destacava que a coordenao e a operacionalizao da

171
presente PITCE seriam exercidas por grupos de trabalho de natureza interministerial, que
iriam acompanhar e monitorar mercados, empresas, setores, cadeia, arranjos produtivos,
redes de empresas e firmas no cumprimento dos compromissos assumidos no mbito dos
programas127, reportando-se a colegiados de Ministros.
Como visto, a PITCE, embora busque alinhavar um conjunto de medidas, com o
objetivo de induzir a mudana do patamar competitivo da indstria brasileira, rumo
maior inovao e diferenciao dos produtos, almejando competitividade internacional,
seu alcance, do ponto de vista da formulao de polticas verticais, nos termos apresentados
no item 1.3 Regulao Econmica e Polticas Pblicas, ainda muito tmido.
Por outro lado, apesar de tal limite, quando se avalia o documento Balano PITCE 2005, elaborado pela Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial - ABDI, que faz
uma sntese dos principais encaminhamentos e medidas j aprovadas no mbito do
programa, verifica-se, claramente, a preocupao do governo federal em criar, pelo menos,
um ambiente voltado ao compromisso de desenvolvimento, mesmo que prevalecendo o
vcio de almejar a competitividade internacional.
De fato, conforme se tenta apontar no Quadro 4.1., sem fugir de antigos receiturios
divulgados em governos passados, neste particular, ressalte-se, a reduo de alquotas de
IPI e de importao, bem como a iseno de PIS/PASEP, em especial, sobre mquinas,
equipamentos e produtos de informtica, alm de programas de apoio a P&D, de inovao
tecnolgica nacional e de incubadoras, h espao, em particular nas atividades portadoras
de futuro, ainda em fase de idias, de se ampliarem s vantagens competitivas brasileiras,
tendo em vista o potencial que reas como biotecnologia, biomassa e biocombustveis
podem exercer em setores disseminadores de inovao diferenciada.

Quadro 4.1.
127

Idem p. 22.

172
Sumrio do PITCE
Balano 2005
Linha de Ao

Principais Medidas

Ambiente
Institucional

ABDI Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI, foi criada


pela Lei n 11.080/2004 e regulamentada pelo Decreto n 5.352/2005, com a
funo de promover a execuo de polticas de desenvolvimento industrial,
especialmente as que contribuam para a gerao de empregos, em consonncia
com as polticas de comrcio exterior e de cincia e tecnologia.
O Conselho Deliberativo da agncia ser composto por oito representantes do
Poder Executivo (MDIC, MCT, MF, MPOG, MI, Casa Civil, BNDES e IPEA)
e sete da sociedade civil (CNI, APEX-Brasil, CNC, Sebrae, CUT, IEDI e
Anprotec).
Lei do Bem, n 11.196/05 (antiga MP 255, conhecida como MP do Bem),
principais benefcios aprovados:
9
iseno do PIS/PASEP para compra de mquinas e
equipamentos por empresas exportadoras, que exportam 80% da sua
produo;
9
iseno do PIS/PASEP e Cofins para os fabricantes de
computadores com valores de at R$ 2,5 mil, visando reduzir o preo final
dos PCs em 10%;
9
regime especial de tributao com abatimento em dobro das
despesas com pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias.
Aporte de recursos para os Fundos Setoriais da ordem de R$ 755 milhes,
sendo 41% destinado para bens de capital.
Regulamentao da Lei de Inovao, em outubro/2005, objetiva criar um
ambiente propcio s parcerias estratgicas entre universidades, institutos
tecnolgicos e empresas.
Programa Nacional de Incubadoras, do MCT
Programa de Apoio a Pesquisas em Empresas, da FINEP
Rede Brasil de Tecnologia RBT, do MCT, que visa substituio
competitiva das importaes, focada para ampliar o potencial da indstria
nacional.
Programa de Desenvolvimento de Inovao PDI, do BNDES, destinado s
empresas que investirem em P&D de novas idias.
Programa de Inovao de Produo IP, do BNDES, destinado a financiar
unidades para a fabricao dos produtos com base em inovao.
Centro de Distribuio de Produtos Brasileiros: Miami est operando com 97
empresas, os prximo sero Portugal, Alemanha e Emirados rabes.
Em andamento o Programa Alerta Exportador, o Alerta Exportador (Sistema
Ampliado MERCOSUL) e o Programa de Superao de Barreiras Tcnicas do
MERCOSUL, todos do Inmetro.
Reduo de imposto de importao para mquinas e equipamentos sem
produo nacional.
Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado
RECOF, o programa permite importar todos os insumos com suspenso de II,
IPI e PIS/Cofins; compras nacionais com a suspenso do IPI, dentre outros.
Projeto de Extenso Industrial Exportadora PEIEx e Arranjos Produtivos
Locais APLs.
MODERMAQ Modernizao do Parque Industrial Nacional, do BNDES,
destinado a financiar mquinas e equipamentos nacionais novos.
Desembolsos do BNDES para o FINAME e Carto BNDES
Semicondutores: Lei de Informtica

Inovao e
Desenvolvimento
Tecnolgico

Insero Externa
Ativa

Modernizao
Industrial

Opes

173
Estratgicas

Softwre:
9
PROSOFT: Programa para o Desenvolvimento da Indstria
Nacional de Sftware e Servios Correlatos;
9
Carto BNDES em operaes relativas ao software
9
Programa de Incluso Digital
9
Telecentros de Informao e Negcios
Bens de Capital: desonerao de IPI para mquinas e equipamentos
Frmacos e medicamentos:
9
Criao da Hemobrs - Empresa Brasileira de
Hemoderivados e Biotecnologia, atravs da Lei n 10.972/2004
9
Profarma Programa de Apoio ao Desenvolvimento da
cadeia produtiva Farmacutica, programa do BNDES com o objetivo de
incentivar o aumento, de forma competitiva, da produo de medicamentos
para uso humano e seus insumos no Pas.

Atividades Portadoras
de Futuro

Biotecnologia: Trabalhar com projetos vinculados a quatro grandes temas:


9
Parques tecnolgicos com foco em biotecnologia;
9
Centros de referncia em pesquisa, desenvolvimento e
inovao;
9
P&D em biotecnologia na Amaznia;
9
Fundos de Financiamento.
Lei de Biossegurana:
9
regulamentada pela Lei n 11.105/05, criando normas de
segurana e mecanismos de fiscalizao para todas as atividades relacionadas
aos Organismos Geneticamente Modificados - OGM
9
Centro de Biotecnologia da Amaznia - CBA
9
Associao de Biotecnologia da Amaznia ABA, unidade
gestadora do CBA
Nanotecnologia:
Biomassa e Energias Renovveis: Programa do Biodiesel, em andamento

Fonte: ABDI, Balano PITCE (2005). Elaborao prpria.

O desafio, contudo, passa pela determinao de transformar tais medidas no apenas


em meras intenes, ou o que seria pior, simplesmente, em sinalizar o resgate do sempre
presente conceito de substituio de importaes, visando ampliar o potencial da
indstria nacional, como parece ser a inteno do programa Rede Brasil de Tecnologia,
acima destacado.
A real tarefa que se impe , de fato, transformar esse conjunto de metas em
polticas ativas de governo, capazes de conduzir e orientar as demais polticas econmicas
em curso, de maneira a faz-las transitar, sintonizadamente, em direo a uma trajetria de
desenvolvimento, como colocou Coutinho (2006), em recente artigo de opinio. Para isso,
seria necessrio adotar como estratgia prioritria, por exemplo, um ciclo vigoroso de
investimentos em infra-estrutura e criao de nova capacidade produtiva, onde, com certeza

174
a ampliao da capacidade instalada em gerao de energia deve ser vista como um dos
pilares desta opo.
Nesse cenrio, seria oportuno ampliar discusso sobre o papel das fontes
alternativas de energia, em especial os biocombustveis, onde o Brasil poderia se
transformar em um grande exportador no apenas de seu produto, mas tambm, de
capacidade tecnolgica, abrindo espao para a reviso da estratgia, por exemplo, de outras
cadeias de exportaes, tais como a de setores eletrointensivos.
Enquanto esse novo rumo no dado, as empresas eletrointensivas esto se
adequando s mudanas em curso, em especial dadas s alteraes conduzidas no mbito
do setor eltrico brasileiro, o que ser retratado a seguir.

4.4. A PITCE e o setor eltrico brasileiro: uma resposta do setor eletrointensivo


A partir desse conjunto de informaes, detalhado ao longo das pginas anteriores,
que evidencia, de um lado, o novssimo modelo de organizao do setor eltrico brasileiro,
com destaque para a coexistncia de dois ambientes de contratao de energia eltrica, ou
seja, o ambiente de contratao regulada (ACR) e o ambiente de contratao livre (ACL), e,
de outro, a tendncia expanso dos setores eletrointensivos na pauta de exportao
brasileira, a seguir ser mapeado qual tem sido o comportamento das indstrias vinculadas
a esse segmento, neste cenrio.
Considerando que so empresas com alto consumo de energia em seus processos
produtivos, representando 45% do total de energia eltrica industrial consumida no pas,
com a estimativa de crescimento mdio anual deste consumo em torno de 4%, para os
prximos cinco anos, ver Tabela 4.1., de se esperar que as empresas ou passem a
assegurar o suprimento de energia eltrica atravs de algum tipo de gerao deste insumo
para consumo prprio e/ou busquem melhores preos, atravs de sua participao na
compra de energia no ambiente de contratao livre. Avaliar as opes utilizadas por tais
agentes ser a preocupao central deste ltimo tpico da presente tese de doutorado.

Tabela 4.1.
Previso de consumo de energia eltrica (MWh)

175
dos setores industriais eletrointensivos
Setor

2001

2005

2010

Alumnio

21.301

24.970

27.000

Siderurgia

16.259

19.090

21.800

Ferroligas

6.801

8.180

9.160

Papel

7.457

8.830

11.000

Celulose

7.812

9.640

15.000

Petroqumica

4.201

5.160

6.850

Fonte: Bermann (2006)

4.4.1 O setor eletrointensivo e a opo pela autoproduo de energia eltrica


Conforme explicitado no captulo anterior, o Decreto 1.009/93, em seu artigo 3,
pargrafo nico, define autoprodutor como sendo a pessoa jurdica pblica ou privada, que
esteja capacitada a produzir individualmente, ou de forma consorciada, energia eltrica para
uso prprio, fornecendo o excedente ao concessionrio de servio pblico. Na seqncia,
com o processo de reorganizao do setor eltrico brasileiro, formalizado atravs da Lei
9.074/95, foi instituda a figura do produtor independente de energia eltrica,
posteriormente regulamentada pelo Decreto 2.003/96, com modificaes adicionais tendo
sido introduzidas pela Lei 9.427/96 e Lei 9.648/98, que estabeleceram as condies para
outorga de concesso ou autorizao para o produtor independente.
Na verdade, esse grupo de medidas visou flexibilizar o conceito de autoprodutor,
que, conforme lembra o Relatrio Analtico da Empresa de Pesquisa Energtica EPE
(2005), tradicionalmente era entendido como:
o consumidor que dispunha de instalaes prprias de gerao de energia
eltrica, localizadas prximo s suas unidades de consumo, no utilizando
para esse auto-suprimento a rede eltrica de concessionrios de
distribuio/transmisso.

Neste caso, no seriam demandados recursos pblicos adicionais para a efetivao


de tais projetos, pois a maioria de tais empreendimentos era em cogerao, nem utilizada a
rede eltrica de concessionrios de distribuio/transmisso.
Com a instituio da figura do produtor independente de energia, entretanto, esse
conceito foi ampliado, permitindo outros arranjos comerciais, com a possibilidade,

176
inclusive, de associao entre consumidores interessados no auto-suprimento e
concessionrias de servio pblico de gerao. De maneira a diferenciar esse tipo de
autoproduo com a do conceito clssico anteriormente definido, esse novo agente passou a
ser denominado, conforme lembra a EPE (2005), de autoprodutor transportado, numa
aluso ao fato de que esse tipo de autoprodutor faz uso de instalaes de transporte
(transmisso e/ou distribuio).
Assim, a energia associada a tais empreendimentos passa a ser computada tanto do
lado da oferta do sistema, como do lado da demanda, uma vez que, ao ser admitida a
figura da gerao prpria distante da instalao de consumo128, a parcela de energia
eltrica prpria a ser consumida por este novo empreendimento ser retirada da rede de
transmisso, subtransmisso e, muitas vezes, da prpria rede de distribuio, alterando-se o
conceito clssico de autoprodutor, at ento utilizado.
A partir dessa flexibilizao, o governo federal sinalizou, no mbito da
reestruturao conduzida a partir de 1995, sua forte inteno de encontrar no parceiro
privado um aliado na tarefa de ampliar a capacidade instalada de energia eltrica no pas,
abrindo a possibilidade de sociedades em empreendimentos de gerao hidreltrica, em
especial, com empresas vinculadas aos setores industriais eletrointensivos.
Ademais, cumpre destacar que durante esta fase do processo de reestruturao
brasileiro, as licitaes eram julgadas pelo critrio de maior oferta de pagamento pelo uso
do bem pblico, o que permitiu excessivos gios no momento da concorrncia, mesmo sob
o risco de que o projeto de engenharia e/ou a licena ambiental no fossem concedidos,
situao que foi alterada com a publicao da Lei 10.848/2004, que disps sobre a
comercializao de energia no Pas.
Dessa forma, quando se avaliam as 55 usinas hidreltricas licitadas diretamente pela
ANEEL, entre os anos de 1995 a 2002, so identificados 15 projetos em que pelos menos
um de seus empreendedores vincula-se ao setor eletrointensivos, possibilitando uma
ampliao da capacidade instalada da ordem de 4.836 MW, conforme dados se expressos
no Quadro 4.2. Deste total, apenas seis j se encontram em operao, representando 782
MW, ou seja, 16% do total previsto.
128

EPE/MME (2005, p. 72).

177

Quadro 4.2.
Usinas hidreltricas licitadas pela ANEEL para autoproduo (AP)/Produo Independente
(PI) de propriedade de setores industriais eletrointensivos: 1995 2002
Empreendimento

Empreendedores

Destino da
Energia

Data da
Licitao

Situao atual
(previso de
entrada em
operao)

112

CEMIG, CVRD,
Coteminas e NES

PI (20%)/
AP(80%)

10/7/1997

em operao
desde 2001

80

Companhia Brasileira
de Alumnio

AP

1998

em operao
desde 2002

140

Companhia Vale do
Rio Doce (50%) e
Alcan
Emepreendimentos
(50%)

PI/AP

28/1/2000

em operao
2003-2004

50

Companhia Paraibuna
de Metais (99%) e
Paraibuna Energia
(1%)

PI (1%)/
AP (99%)

30/11/2000

em operao
2006

240

CEMIG Capim
Branco Energia
(21,05%), CVRD
(48,421%), Com. e
Agrcola Paineiras
(17,89%), Votorantim
Metais Zinco S/A
(12,63%)

PI (37%)/
AP (63%)

30/11/2000

em operao
2006

210

CEMIG Capim
Branco Energia
(20%), CVRD (46%),
Com. e Agrcola
Paineiras (17%),
Comp. Mineira de
Metais (12%) e
Camargo Correa (5%)

PI (37%)/
AP (63%)

30/11/2000

Com obras j
iniciadas e sem
problemas
(2006-2007)

828,20

CVRD (40%) e Foz


do Chapec Energia
(60%)

28/6/2001

Existem
impedimentos
para a entrada em
operao (20102011)

Localizao

Capac.
instalada
MW

Rio Santo
Antnio
MG

Rio
Paranapanema
SP

Concorrncia 1997
UHE Porto Estrela
Concorrncia 1998
UHE Piraju
Concorrncia 2000

UHE Risoleta
Neves
(ex-Candonga)

UHE Picada

UHE Capim Branco


I

UHE Capim Branco


II

Rio Doce

Rio Peixe

MG

MG

Rio Araguaia
MG

Rio Araguaia
MG

Concorrncia
1 sem./2001
UHE Foz do
Chapec

Rio Araguaia
RS/SC

PI/AP

178

UHE Serra do Faco

Rio So Marcos
GO

212,60

Alcoa Alumnio
(50,4%), CBA (17%),
DME Energtica
(10,1%) e Votorantin
Cimentos (22,5%)

182,30

CPFL, Alcoa
Alumnio, Camargo
Correa, DME
Energtica e
Votorantin Cimentos

PI/AP

30/11/2001

160

Votorantin Cimentos

PI/AP

30/11/2001

PI/AP

30/11/2001

AP

30/11/2001

PI
(83.03%)/
AP
(16,97%)

28/6/2001

Obras iniciadas,
mas com graves
problemas para a
entrada em
operao
(2009)

Concorrncia
2 sem./2001

UHE Salto Pilo

UHE Pedra do
Cavalo

Rio Itaja

SC

Rio Paraguau
BA

UHE Pai Quer

Rio Pelotas
SC/RS

292

CPFL, Alcoa
Alumnio, CEEE,
DME Energtica e
Votorantin Cimentos

UHE Santa Isabel

Rio Araguaia
TO/PA

1.087

Billiton Metais,
CVRD, Camargo
Correa; Alcoa

Existem
impedimentos
para a entrada em
operao (2008)
Em operao
2004-2005
Graves
problemas para a
entrada em
operao
(2009)
Graves
problemas para a
entrada em
operao
(2009-2010)

Concorrncia 2002

UHE Barra dos


Coqueiros

Rio Claro
GO

90

Alcan Alumnio

AP

12/7/2002

UHE Cau

Rio Claro
GO

65

Alcan Alumnio

AP

12/7/2002

UHE Estreito

Rio Tocantis
TO/MA

1.087

Alcoa Alumnio,
CVRD, Camargo
Correa, BHH Billiton,
Tractebel

PI/AP

12/7/2002

TOTAL
(Concorrncias
ANEEL)

15 usinas
licitadas

4.836

Graves
problemas para a
entrada em
operao
(2008)
Graves
problemas para a
entrada em
operao
(2008)
Graves
problemas para a
entrada em
operao
(2008-2010)

Fonte: Aneel (julho, 2006). Elaborao prpria

O Quadro 4.3, por sua vez, discrimina outros 17 projetos licitados, com a anuncia
da ANEEL. Ressalte-se, entretanto, que ao contrrio dos empreendimentos anteriormente
listados, desse conjunto 10 j esto em operao, viabilizando um aumento na capacidade

179
instalada da ordem de 2.985 MW, algo em torno de 70% do total previsto.
Quadro 4.3.
Outras usinas hidreltricas licitadas para autoproduo (AP)/Produo Independente (PI) de
propriedade de setores industriais eletrointensivos, com anuncia da ANEEL
1995 2002
Empreendimento

Localizao

Capac.
instalada
MW

698,25

Empreendedores

Destino da
Energia

Data da
Licitao

Situao atual
(previso de
entrada em
operao)

CPFL Gerao de
Energia (25,0059%),
Alcoa Alumnio
(42,1752%),
Companhia Brasileira
de Alumnio (15%);
DM Energtica
(8,8189%) e Camargo
Correa Cimentos
(9%)

PI

12/4/2000

em operao
2005-2006

UHE Barra Grande

Rio Pelotas
SC/RS

UHE Ba I

Rio Piranga
MG

110

Samarco Minerao

AP

30/11/1995

Graves
problemas para a
entrada em
operao
(2010)

UHE Irap

Rio
Jequitinhonha
MG

360

Camargo Correa,
Alcoa, CVRD, Cemig

PI/AP

1998

Com obras j
iniciadas e sem
problemas (2006)

UHE Canoas I e II

Rio
Paranapanema
SP

153

CBA (50,3%) e CESP


(49,7%)

PI/AP

30/7/1998

em operao
desde 1999

UHE Ita

Rio Uruguaia
SC/RS

290

CSN, Cia Cimento


Itamb, Poliolefinas,
Cia. Industrial
Propileno

PI/AP

21/12/1995

em operao
desde 2001

UHE Guilman
Amorin

Rio Piracicaba
MG

140

Cia. Siderrugica
Belgo-Mineira (51%),
Samarco Minerao
(49%)

AP

19/5/1998

em operao
desde 1998

125

Alcoa (19,7%),
Camargo Correa
(15,7%), Cia.
Cimento Votorantin
(13,1%), Grupo
Gerdau (13%), Celesc
(15%) e Inepar (25%)

PI/AP

18/8/1997

em operao
desde 2001

UHE Dona
Francisca

Rio Jacu
RS

180

UHE Machadinho

Rio Pelotas
SC/RS

1.140

Alcoa (19,7%),
Eletrosul (17%),
Celesc (12,1%),
Camargo Correa
(4,6%), CBA (9,3%),
Ind. Votorantin
(7,9%), Portland Rio
Branco (7,9%),
Valesul (7,3%),
Inepar, Copel (4,3%)
e CEEE (4,9%)

PI/AP

15/1/1997

em operao
desde 2002

PI/AP

28/9/1995

em operao
desde 1999

UHE Igarapava

Rio Parnaiba
MG

210

CEMIG (14,5%), Cia.


Mineira de Metais
(23,9346%), CSN
(17,9204%), CVRD
(38,1450%),
Anglogold/Minerao
Morro Velho (5,5%)

UHE Sobragi

Rio Paraibuna
MG

38

100% Siderrgica
Barra Mansa

AP

13/11/1996

em operao
desde 1998

UHE Funil

Rio Grande
MG

180

CEMIG, Andrade
Gutieerez, Samarco,
Ferro Ligas Domyni

AP

2/8/1996

em operao
desde 2002/2003

10,865

Valesul Alumnio

AP

7/12/1995

Rio Suau
Grande
MG

60

Alcan Alumnio

AP

12/7/2002

Rio Jucu

181

UHE Melo
UHE Trara II
UHE Campinho

Rio Preto

MG

ES

UHE Serra
Quebrada

Rio Tocantis
TO/MA

210

UHE Ponte Nova

Rio Ipiranga
MG

170

UHE Pilar

Rio Piranga
MG

170

TOTAL
(anuncia ANEEL)

17 usinas
licitadas

4.246

em operao
desde 1998
n.d.
n.d.

Companhia Paraibuna
de Metais
Alcoa Alumnio,
Billiton Metais,
Eletronorte,
Eletrobrs, Camargo
Correa Energia e
CVRD
Grupo Fiat e Alcan
Alumnio

AP

PI/AP

AP

30/11/1995

n.d.

Grupo Fiat

AP

30/11/1995

n.d.

n.d.

No foram encontrados registros sobre seus atuais estgios.


Fonte: Aneel (julho, 2006). Elaborao prpria

Por outro lado, quando se avaliam as 37 usinas sob fiscalizao da ANEEL, em que
parte das anteriores encontram-se includas, verificam-se que apenas 12 empreendimentos

181
encontram-se com as obras iniciadas sem nenhum tipo de problema, as demais ainda
registram diversos tipos de constrangimentos para entrarem em operao, envolvendo
desde suspenso do processo de licenciamento ambiental, solicitao de concesso,
demandas judiciais, at mesmo com o seu cronograma de implantao suspenso, conforme
Quadro 4.4..
Quadro 4.4.
Situao das usinas fiscalizadas pela ANEEL julho/2006
Situao das usinas
fiscalizadas

Nmero
de usinas
na
situao

Percentagem
sobre o total
fiscalizado
(em %)

Capacidade
Instalada prevista
(em MW)

Com obras j iniciadas e sem


problemas

12

32,4

3.417,54

Com obras j iniciadas, mas com


problemas

5,4

379,60

Existem
impedimentos
para
entrada em operao (obras no
iniciadas, atraso na obteno de
licena, comprometimento na
implantao)

18,9

1.585,50

Graves problemas para a entrada


em operao (suspenso do
processo
de
licenciamento
ambiental, solicitao de resciso
amigvel do contrato de concesso,
demandas judiciais, declarao de
inviabilidade
ambiental
do
empreendimento)

14

37,9

3.475,60

5,4

95,00

37

100

8.953,24 (*)

Cronograma
suspenso

TOTAL

de

implantao

(*) Refere-se ao total previsto at 2011. Elaborao prpria. Fonte: ANEEL (relatrio julho/2006)

Ressalte-se, ainda, que das 25 usinas hidreltricas com problemas, 9 envolvem pelo
menos um dos parceiros relacionados a empresas eletrointensivas, conforme foi sinalizado
nos Quadros 4.2 e 4.3, ressaltando que: a) a UHE Serra do Faco est com as obras
iniciadas, mas com graves problemas para a entrada em operao; b) a UHE Foz do
Chapec e a UHE Salto Pilo registram impedimentos para a entrada em operao; e c) seis
outras UHE esto com graves problemas para a entrada em operao. Ressalte-se, tambm,
que oito desses empreendimentos foram licitados entre 2001 e 2002, em meio crise de

182
energia, sendo que apenas a UHE de Ba I foi licitada em final de 1995.
A partir de tais informaes, pode-se concluir que, considerando-se apenas as usinas
que se encontram com graves problemas para entrada em operao e na hiptese de os
mesmos no serem corrigidos, levando declarao de inviabilidade ambiental do
empreendimento, a capacidade instalada poder ser comprometida em at 42% do total
previsto para ser realizado em 2011, afetando, assim, as expectativas do governo federal
quanto ampliao futura do parque de gerao eltrica nacional.
Por este motivo que, a partir de 2004, dentre as mudanas introduzidas atravs da
Lei 10.848, que disps sobre a comercializao de energia, as usinas somente so licitadas
com os estudos de engenharia j aprovados, licena ambiental prvia e reserva de
disponibilidade hdrica, e nos termos do plano de outorgas, definido pelo Ministrio de
Minas e Energia.
Por outro lado, os dados divulgados, para os anos de 2003 e 2004, no Balano
Energtico Nacional, explicitados na Tabela 4.2, demonstram que a capacidade instalada de
gerao eltrica de autoprodutores clssicos, para os setores selecionados, incluindo base
hidro e termo, manteve-se a mesma, totalizando 2.724,5 MW, representando quase 53% do
total da capacidade de gerao eltrica instalada por esses agentes no Brasil
Tabela 4.2.
Capacidade instalada de gerao eltrica de autoprodutores em MW,
em 31/12/2004 (*)
Papel e
Outros
FerroMinerao Alumnio
Regio
Siderurgia
Celulose
Setores (**)
ligas
Norte
4,00
91,30
55,00
8,00
Nordeste
26,00
6,50
10,00
114,40
399,20
Sudeste
902,30
14,80
43,40
510,50
685,00
1.670,80
Sul
258,50
199,40
Centro
Oeste
2,80
178,60
(
( TOTAL
932,30
14,80
144,00
520,50
1.112,90
2.456,00
(*)
Os valores semelhantes aos de 31/12/2003. (**) Em outros setores foram agrupados: cimento, noferrosos, qumica, alimentos e bebidas, acar e lcool, txtil, cermica e outros. Fonte: Balano
Energtico Nacional BEN, 2005.

Os dados evidenciam, ainda, a concentrao desta gerao na regio sudeste para o


conjunto dos segmentos, exceo do setor de minerao, cuja capacidade instalada

183
encontra-se na regio norte, respondendo por 63,4% do total gerado por essas empresas.
Com base nos dados anteriormente demonstrados, pode-se concluir que, em
especial, durante os anos de 2001/2002, houve uma forte tendncia das empresas
vinculadas ao setor eletrointensivo centrarem parte de seus investimentos em
empreendimentos de pequenas centrais hidreltricas, visando tanto minimizar sua
dependncia energtica da capacidade de gerao instalada no pas, fugindo de eventuais
perodos de racionamento, como reduzir custos com a produo de parte de sua energia
consumida.
Ocorre, entretanto, que segundo informaes colhidas junto CCEE, com a
normatizao da ANEEL sob o uso da rede de transmisso pelos consumidores livres, bem
como autoprodutores, no caso em que a planta de gerao no estiver localizada no mesmo
local da planta industrial e torne necessria a utilizao da rede da concessionria, dever e
obrigao do proprietrio, autoprodutor transportado, tomar as seguintes providncias:
a) Participar da CCEE como agente de operao, desde que sua instalao tenha
potncia instalada 50 MW e despachada pelo ONS.
b) Participar como agente de comercializao;
c) Registrar mensalmente a energia gerada e consumida para fins de liquidao
contbil dessa energia;
d) Como agente da CCEE participar no processo de rateio de custeio da Cmara;
e) Formalizar junto a concessionria local a utilizao do sistema eltrico sob
responsabilidade da mesma, celebrando contrato de conexo e uso do sistema,
podendo ser de distribuio ou transmisso, dependendo de como ser efetuado o
acesso rede;
f) Para a celebrao de tais contratos necessrio definir os valores de demanda de
ponta e fora de ponta.
Ademais, a partir de 2005, conforme normatizao da ANEEL, os consumidores
livres e autoprodutores de energia, conectados Rede Bsica do Sistema Interligado
Nacional (SIN),

tero que recolher valores correspondentes Conta de Consumo de

Combustveis CCC, e Conta de Desenvolvimento Energtico CDE, na tarifa paga s

184
concessionrias de transmisso129. Tais encargos passaro a compor a Tarifa de Uso do
Sistema de Transmisso (TUST) paga por esses usurios, com a iseno da TUSD Tarifas
de Uso pelo Servio de Distribuio, para o gerador e consumidor, cujas plantas de gerao
entraram em operao at dezembro de 2003130.
Dessa forma, pode-se concluir que as exigncias e os encargos adicionais
estabelecidos para o autoprodutor transportado, em associao com os riscos ambientais
relacionados a investimentos desse tipo, podem estar afastando as empresas eletrointensivas
de empreendimentos em autoproduo. Em 2005, por exemplo, das sete usinas que foram
licitadas pela ANEEL, com o propsito de incrementar cerca de 804,6 MW na potncia
instalada, em nenhum destes projetos verifica-se a presena de empresas vinculadas ao
setor eletrointensivos.
Assim, fica caracterizado que tais empreendimentos, embora amplamente
estimulados ao longo da gesto anterior, podem estar sendo substitudos por contratos
bilaterais, no Ambiente de Contratao Livre (ACL), conforme ser avaliado no processo
item do presente captulo.
4.4.2 O setor eletrointensivo e o Ambiente de Contratao Livre (ACL)
Como visto no item anterior, durante os anos de 1997 a 2002, foi estimulada a
opo de empreendimentos configurados como regime de autoproduo e/ou produo
independente de energia eltrica entre as empresas eletrointensivas, que, em parte, em
decorrncia da falta de obrigatoriedade prvia das devidas autorizaes ambientais e/ou de
seus projetos executivos, resultaram em suas paralisaes, no aguardo da superao de tais
constrangimentos.
Em paralelo, e dada introduo do novssimo modelo de reestruturao do setor
eltrico brasileiro, parece que as empresas eletrointensivas vm buscando outras sadas para
ter assegurado o fornecimento de energia no longo prazo, com qualidade e preos
competitivos, abandonando provisoriamente a opo de empreendimentos na rea de
gerao. Dentre as opes que se colocam destacam-se: a) participao em leiles de
excedentes de energia eltrica; e b) leilo de compra de energia para uso prprio, no mbito
129
130

Conforme dispostos na Resoluo Normativa n 74/04, da ANEEL.


Conforme disposto na Resoluo Normativa n 157/o5, da ANEEL.

185
do Ambiente de Contratao Livre (ACL).
4.4.2.1. Participao no leilo de excedente de energia eltrica
Conforme foi estabelecido pela Lei n 9.648/98, a partir de janeiro de 2003, as
empresas de energia eltrica tiveram seus contratos de suprimento reduzidos em 25% ao
ano, acarretando em uma sobra de energia estimada em torno de 7,5 mil MW mdios.
Desta forma, em maio de 2003, o Ministrio das Minas e Energia131, motivado por
esta descontratao e a partir de um acordo firmado com a Associao Brasileira dos
Grandes Consumidores Industriais de Energia (ABRACE) e a Associao Brasileira das
Empresas Geradoras de Energia (ABRAGE), definiu as diretrizes para a realizao de
leiles destes excedentes de energia eltrica existentes no pas132, a serem efetuados,
exclusivamente, entre as concessionrias e autorizadas de gerao e os consumidores finais,
ou seja, aqueles com carga igual ou superior a 3.000 kW.
Assim, passado o perodo de 15 dias, onde a ANEEL realizou Audincias Pblicas a
fim de aperfeioar os procedimentos previstos para o leilo, a agncia, em julho de 2003,
regulamentou a operao, definindo, dentre outros pontos, que: a) somente poderiam
participar dos leiles, os consumidores livres que no necessitassem expandir os sistemas
de transmisso e distribuio existentes no recebimento de tal incremento; b) deveria ser
criado um Encargo de Servios de Distribuio (ESD) a ser pago pelos compradores de
leiles, para a cobertura dos custos legais e setoriais do fornecimento; e c) os contratos
seriam vlidos por um prazo de dois anos, contados a partir do efetivo cumprimento da
prestao obrigacional.
Com isso, em 12 de setembro de 2003, foi efetivado o referido leilo de excedente
de energia, que tendo sido ofertado 5.753,7 MW mdio acabou negociando apenas 912,2
MW mdio, representado cerca de 16% do total. Do volume negociado, 90,2% foram
adquiridos por grupos vinculados a setores eletrointensivos, assim distribudos: 40,1% para
empresas siderrgicas, 30,7% para de alumnio, 13,5% para ferro-ligas e 5,9% para papel e
131

Tal medida foi definida atravs da Resoluo n. 3, de 22/05/2003, do Conselho Nacional de Poltica
Energtica - CNPE, e regulamentada pela Resoluo ANEEL n. 353, de 22/07/2003.
132
Cumpre ressaltar que o objeto de tais leiles seria apenas o excedente de energia eltrica decorrente da
liberao dos Contratos Iniciais e Equivalentes, bem como dos montantes estabelecidos nas Resolues
ANEEL n. 267/98, 450/1998 e 451/98, compreendidos como energia de gerao prpria, em montantes
previamente informados pelo Mercado Atacadista de Energia MAE.

186
celulose, conforme se verifica na Tabela 4.4. Dentre os grupos compradores, por outro lado,
destaca-se o Grupo Gerdau, que adquiriu, isoladamente, 269 MW mdio, representando
quase 30% do total negociado, seguido pelo Grupo Alcan, com 118,2 MW mdio,
equivalente a 13% (ver Tabela 4.3).
Tabela 4.3.
Principais compradores do leilo de compra de excedente de energia
eltrica, vinculados ao setores eletrointensivos..

Comprador

Albras Barabacena
Alcan Candeias
Alcan Ouro Preto
Alunorte Barcarena
Ferbasa

Gerdau Aonorte

Gerdau Cosigua
Gerdau Guara
Gerdau Piratini
Gerdau Rio
Grandense
Gerdau Usiba
Metalcorte Caxias do
Sul
Norske Jaquariava
Sibra Simes

Preo
inicial
(R$/MWH)
(A)

Preo de
Fechamento
(R$/MWH)
(B)

Variao
de Preos
(B)/(A)
em %

11,00

47,60

36,96

-22,35

9,00

50,93

37,91

-25,56

19,10

86,85

54,35

-37,42

Montante
Negociado
(MW mdio)

36,10

77,75

67,67

-12,96

23,00

70,21

44,73

-36,29

40,00

92,42

56,72

-38,63

85,00

50,93

37,91

-25,56

1,80

86,85
77,75

54,35
67,67

-37,42
-12,96

1,80
10,00

61,33

44,11

-28,08

86,85

54,35

-37,42

10,00

77,75

67,67

-12,96

6,10

68,74

40,90

-40,50

86,90
37,20

92,42
82,18

56,72
62,98

-38,63

3,00

65,37
82,18

59,97
62,98

-8,26

21,10

65,37
82,18

59,97
62,98

-23,36

5,00

61,33

44,11

-28,08

1,00

86,85

54,35

-37,42

70,60

77,75

67,67

-12,96

6,00

82,18

62,98

-23,36

7,10

65,37
82,18

59,97
62,98

-23,36

77,75

67,67

-12,96

92,42

56,72

-38,63

118,20

11,80
1,20

46,60
89,80

Valesul Rio de Janeiro


57,00
Fonte: CCEE. Elaborao prpria.

-23,36
-23,36
-8,26

-8,26

187
Tabela 4.4.
Principais compradores do leilo de excedente de energia eltrica,
por setores

Setor
Siderurgia
Alumnio
Ferro-ligas
Papel e Celulose
Outros (*)
Total

Volume Negociado
MW mdio
365,7
280,2
123,3
53,7
89,3
912,2

Participao no
total em %
40,1%
30,7%
13,5%
5,9%
9,8%
100%

(*) Inclui as empresas vinculadas ao setor de cloro/soda, fertilizantes,


metal mecnica, txtil e engenharia.
Fonte:CCEE. Elaborao prpria

Quando se analisa o lado dos vendedores, cujos resultados esto consolidados na


Tabela 4.5., percebe-se que a CHESF teve o melhor desempenho ao vender 47,68% do total
negociado, muito em funo das operaes envolvendo a Alcan Candeias, Ferbasa, Gerdau
Aonorte e Usiba, alm da Sibra Simes Filho, que juntas arremataram 84,2% do total
vendido pela estatal.

188

Tabela 4.5.
Vendedores do leilo de excedente de energia eltrica

Vendedor

CESP

Total
Ofertado
MW mdio

Total
Negociado
MW mdio

Participao
em relao
ao total
negociado
(em %)

210,0000

46,8500

5,18

CGTEE

6,0000

0,0000

0,00

CHESF

1.814,0000

431,3718

47,68

ELETRONORTE

130,0000

105,0000

11,61

EMAE

20,0000

0,0000

0,00

2.593,7000

243,6780

26,93

980,0000

77,8002

8,60

5.753,7000

904,7000

100,00

FURNAS
TRACTEBEL
TOTAL

Fonte: CCEE. Elaborao prpria.

Quanto ao comportamento dos preos efetuados no referido leilo, os resultados


apresentados na Tabela 4.3. evidenciam que, na mdia, os desgios ficaram em torno de
25%, tendo, novamente, o Grupo Gerdau, em especial, a empresa Gerdau Cosigua
conseguido os melhores descontos, algo prximo a 39,5%. J em termos de distribuio
regional, h a predominncia da regio Nordeste, que conseguiu vender 41% do total
negociado, representando, porm, 36% do total por ela ofertado. Em contrapartida, a regio
Norte viabilizou quase a metade do que ofertado, isto , 105,00 MW, conforme se pode
verificar da Tabela 4.6.

189
Tabela 4.6.
Distribuio do total ofertado, por submercado de entrega
Submercado
de entrega

Total Ofertado
MW mdio

Norte

Total Negociado
MW Mdio

Participao no
total ofertado
em %

220,00

105,00

47,73%

1.035,00

373,40

36,08%

Sul

506,00

157,30

31,09%

Sudeste/Centro-Oeste

3.992,7

269,00

6,74%

Nordeste

Fonte:CCEE. Elaborao prpria

Por fim, registre-se, ainda, que do total negociado, 88% refere-se a contratos de
durao de 2 anos, frente a 11,6% de um ano. Tais resultados reforam a tendncia de se
buscar estabilidade de preos, se possvel em prazos mais longos e com desgios maiores,
consolidando, dessa maneira, a importncia que as negociaes, por leiles, devem assumir
dentre as opes que se colocam aos poucos para os consumidores livres, categoria em que
as empresas eletointensivas so majoritrias.

4.4.2.2. Ambiente de contratao livre e os leiles de compra de energia para uso


prprio.

Outra estratgia que passou a ser utilizada pelas empresas eletrointensivas a


realizao de leilo para compra de energia para uso prprio, promovida pelas prprias
empresas, de maneira a contornar eventuais impasses relacionados ao preo de energia, em
especial, em negociaes de renovao de contratos de fornecimento.
Tal oportunidade, por exemplo, foi utilizada pela Albrs Alumnio Brasileiro S/A,
empresa produtora de alumnio primrio, maior consumidora individual de energia eltrica
do Brasil e maior cliente individual da Eletronorte, quando da renovao de seu contrato
junto estatal, fornecedora de energia eltrica para a empresa desde 1984, com a
inaugurao da Usina Hidreltrica de Tucuru, no Rio Tocantins. Isto porque, a Vale do Rio
Doce, controladora da Albrs133, ofereceu Eletrobrs, controladora da Eletronorte, uma
133

A empresa est instalada em Barcarena, no Par e foi constituda no final dos anos 70, resultado de um
acordo binacional entre os governos do Brasil e do Japo e tem como acionistas a Companhia Vale do Rio
Doce, com 51% do capital, e a NAAC - Nippon Amazon Aluminium Co. Ltd, uma associao de 32 empresas

190
contraproposta de compra de energia pelo valor de US$ 16 por MW, ante uma proposta de
US$ 27 a US$ 30 o MW, oferecido pela estatal. Como o impasse no foi solucionado, a
Albrs decidiu promover um leilo de compra de energia, em 03 de maio de 2004, dividido
em 10 lotes, tendo o fornecimento sido disputado pela Eletronorte, Furnas e CESP.
Ao final, saiu-se vencedora a prpria Eletronorte, que permanecer como supridora
da Albrs, por mais 20 anos, enviando empresa 750 MW mdios de 2004 at o fim de
2006, e 800 MW mdios, do incio de 2007 a 31 de dezembro de 2024, o que equivale a
20% da capacidade de gerao da primeira fase da Usina Hidreltrica de Tucuru, ou seja,
4.000 MW. A empresa de alumnio concordou em pagar US$ 18,00 por MWh (R$ 53,00
por MWh), atualizando o contrato anterior, que tinha um preo de US$ 11,00 por MWh,
corrigido pela variao anual do IGP-M, alm de pagar um bnus adicional Eletronorte
sempre que preo do alumnio primrio exceder US$ 1.450/ton, de acordo com a cotao da
London Metal Exchange (LME).
J o valor total do contrato foi estabelecido em US$ 3,4 bilhes, o que permite que a
Eletronorte receba o equivalente a US$ 170 milhes por ano, com a antecipao de R$ 1,2
bilho, em quatro parcelas a partir de junho de 2004, de maneira a dar continuidade s
obras de duplicao da referida usina, que at final de 2006 dever estar gerando 8.370
MW.
Na seqncia, outro contrato de fornecimento de energia, agora envolvendo a
Eletronorte e o Consrcio Alumnio do Maranho - Alumar134, foi renegociado seguindo os
mesmos parmetros anteriormente definidos. Em leilo de compra de energia promovido
pelo consrcio, em maio de 2004, para fornecimento de carga mdia de 820 MW de energia
para fbrica de alumnio localizada no Maranho, pelos prximos 20 anos, a Eletronorte
consagrou-se, novamente, vencedora.
Na verdade, embora o leilo tenha sido aberto participao de todas as geradoras,
sejam elas privadas ou pblicas, no houve nem mesmo um ensaio de disputa, levando ao
entendimento de que a renovao do contrato j havia sido acordada previamente, pelo
japonesas com 49% do capital.
134
O Consrcio de Alumnio do Maranho, ALUMAR, formado pelas empresas, ALCOA, ALCAN,
BHPBILLITON e ABALCO e um dos maiores complexos de produo de alumnio e alumina do mundo,
tendo sido implantando em julho de 1980.

191
lance mximo de US$ 20,00 por MWh, oferecido pela Alunorte, muito prximo ao valor
at ento praticado no contrato, ou seja, US$ 22,00 por MWh. Com este segundo contrato,
a estatal ir receber cerca de US$ 4 bilhes at 2024, sendo que a energia assegurada pelo
leilo tambm ser gerada pela Usina Hidreltrica de Tucuru.
Os dois contratos juntos (Albrs e Alumar) permitiram que a Eletronorte se tornasse
a maior fornecedora de energia em bloco do Pas, com a entrada de R$ 79 milhes todos os
meses no caixa da Eletronorte, uma vez que o valor total dos contratos somados - US$ 7,4
bilhes - representa mais que o dobro do patrimnio lquido da Eletronorte.
Em 19 de novembro de 2004, a Eletronorte conquistou mais um novo contrato com
outra grande consumidora de energia. Desta vez, a geradora venceu o leilo para
fornecimento de 170 MW mdios anuais, ou 23,22 milhes de MWh/ano, para as futuras
instalaes da unidade mnero-metalrgica que a Ona Puma, subsidiria da canadense
Canico Resource Corp., est implantando em Ourilndia do Norte, no sul do Par, para a
minerao de nquel aliada a uma indstria metalrgica para a produo de ferro nquel.
Em leilo realizado pela comercializadora Enecel, a Eletronorte venceu a disputa
em que tambm concorriam as geradoras Chesf, Furnas, Cesp e Tractebel apresentando a
melhor oferta para custo/flexibilidade de fornecimento de energia. A estatal, que fornecer
energia por 16 anos, a partir de julho de 2007, props um valor prximo a R$ 70 por MWh,
reajustveis pelo IGP-M, e uma possibilidade de consumo de at 5% varivel, para mais ou
para menos. O contrato inclui, alm do fornecimento de energia, a construo de um
sistema de transmisso, com 400 km de extenso, entre Marab (PA) e Ourilndia, em 230
kV, para conexo da unidade industrial ao sistema da Rede Bsica, cuja obra, estimada em
R$ 150 milhes, ser financiada pela mineradora, ressaltando que, no total, o contrato
totalizar R$ 1,75 bilho ou cerca de US$ 620 milhes.
Segundo informaes, a Ona-Puma planeja investir no pas recursos da ordem de
US$ 900 milhes para produo de 44 mil toneladas de ferro-nquel por ano. Com isso, a
mina localizada na regio dos municpios de Ourilndia do Norte, So Flix do Xingu,
Tucum, Parauapebas e gua Azul do Norte, que possui cerca de 104 milhes de toneladas
de nquel latertico, deve ter entre 45 e 50 anos de vida til.
Apenas para ilustrar, de maneira extremamente simplificada, o benefcio que as

192
operaes trouxeram para as empresas, pode-se realizar o seguinte clculo: a) em 2004, ano
das renovaes dos contratos de energia efetuados pela Eletronorte, a tarifa mdia de
fornecimento praticada pela ANEEL, na regio Norte, para classe de consumo industrial,
era de R$110,13/MWh; b) convertendo essa tarifa pela taxa de cmbio, em dlar mdio
comercial, registrada no mesmo perodo, ou seja, 1 US$/R$ 2,94, obtm-se o valor de US$
37,46/MWh; e c) o resultado final equivale a um desgio na tarifa contratada em relao ao
valor registrado pela ANEEL, em torno de, respectivamente, 52%, 47% e de 36,5%, para
Albrs, Alumar e Ona-Puma.
Assim, percebe-se que as empresas eletrointensivas vm buscando, efetivamente,
fechar bons negcios, em particular em momentos de renegociao das tarifas, com
oportunidades de obteno de prmios nos preos contratados, no Ambiente de Contratao
Livre, a partir de leiles de compra para uso prprio. Essa estratgia pode compensar os
empreendimentos paralisados, caso a atratividade na autoproduo no se efetive em
decorrncia das restries ambientais impostas aos projetos de expanso.

193
CONSIDERAES FINAIS
As pginas anteriores tentaram resgatar a evoluo do setor eltrico brasileiro,
caracterizando dois perodos bem especficos, quais sejam: a) de 1934 a 1989, marcado
pela ao efetiva do Estado no setor, ao assumir a tarefa de indutor e formulador das
polticas setoriais, consolidando sua posio de agente principal; e b) de 1990 a 2005, onde
se verifica a passagem de um padro de interveno estatal para um modelo mercantil
privado, com destaque para as diversas adaptaes vivenciadas pelo setor ao longo do
binio 2003/2004. Evidentemente, que essa periodizao no uma particularidade do setor
eltrico brasileiro, mas revela uma estreita relao com os princpios econmicos
dominantes em cada uma das etapas demarcadas.
Conforme visto no primeiro captulo, durante os anos compreendidos entre a 2
Guerra Mundial e a dcada de 70, prevaleceu a interveno econmica direta do Estado,
preconizada por Keynes, em dois vetores bsicos de atuao: i) na expanso e
generalizao dos mecanismos de garantia de renda, expressa no sistema de transferncia,
bem como na ampla expanso da prestao de servios sociais, principalmente educao,
sade e infra-estrutura urbana; e ii) no envolvimento crescente do Estado, direto e indireto,
na produo de bens e servios.
Na verdade, com esses fundamentos, Keynes deixava claro seu ceticismo em
relao ao mercado, por acreditar que se a economia fosse abandonada sua lgica,
correria um srio risco de funcionar em crise. Por esse motivo, defendia a interveno
econmica direta do Estado sobre o volume de investimentos, de maneira a induzir a
criao de empregos, compensando, dessa forma, a eventual insuficincia das empresas
privadas.
Assim, o amplo consenso acerca das limitaes do mercado permitiu a adoo de
uma orientao de poltica econmica centrada, principalmente, na presena do Estado na
atividade econmica nacional, em uma poltica fiscal garantidora da execuo de polticas
de renda e de administrao da demanda agregada, e nas despesas pblicas, como principal
motor de uma fase continuada de expanso econmica.
Como resultado, a economia mundial pode vivenciar, por quase trinta anos, um
expressivo crescimento, em decorrncia da forte atuao estatal, tendo os gastos pblicos
como principal fator anticclico do perodo.

194
A partir de meados da dcada de 70, entretanto, esse receiturio keynesiano d
mostras de que incapaz de impedir a crise de superacumulao, decorrente do processo de
acumulao de capital das principais economias avanadas.
Dessa forma, em meados da dcada de 80, em um contexto marcado por estagnao,
verifica-se o retorno s prticas de polticas econmicas mais ortodoxas, centradas em um
enfoque monetrio restritivo e na austeridade fiscal, atravs de expressivos cortes nos
gastos pblicos correntes, incluindo seus investimentos produtivos. Neste ambiente, tornase defensvel a adoo de programas de privatizao, com a desverticalizao de muitos
dos setores responsveis sobre a execuo de servios pblicos, incluindo energia eltrica,
sob a justificativa de terem se tornado ineficiente sob mos pblicas. Tal conduta, conforme
destacado no captulo 1, encontra respaldo na onda de inovaes tecnolgicas, basicamente,
nos avanos experimentados nos segmentos da microeletrnica e das telecomunicaes.
Completando essa lgica que evidencia a reviso do papel do Estado na economia,
montado um novo sistema institucional/regulatrio eficiente, com o propsito de regular
tais servios, agora parcialmente realizados pela iniciativa privada, de maneira a contornar
eventuais falhas de mercado.
Nessa circunstncia, duas questes deveriam ganhar destaque. A primeira refere-se
prpria caracterizao da evoluo da regulao econmica, que passaria a assumir a
coordenao, regulamentao e fiscalizao de aspectos das polticas e dos procedimentos
gerais de cada setor. J a segunda centra-se na prpria atuao do Estado, no sentido de
definir polticas de carter estratgico para o desenvolvimento nacional e, particularmente,
para o setor eltrico.
Na verdade, o ponto central relacionado a essas questes a defesa de que deva
continuar existindo uma articulao, sob a coordenao do Estado, entre o que se pretende
em termos de desenvolvimento nacional para o Pas, explicitados, por exemplo, em uma
poltica industrial, e a capacidade de determinados setores estratgicos, como o eltrico, em
contribuir para esse fim.
Foi, exatamente, com esse propsito que a presente tese de doutorado foi
estruturada. Aps situar o leitor, em seu primeiro captulo, sobre os aspectos relacionados
evoluo do Estado, da regulao econmica e polticas pblicas, o trabalho passou a
detalhar o desenvolvimento do setor eltrico brasileiro.

195
No segundo captulo, a nfase foi demonstrar, inicialmente, o esforo do governo
federal, em particular durante a gesto do Presidente Getlio Vargas, em definir,
claramente, a responsabilidade e o papel a ser assumido por cada um dos agentes
envolvidos na tarefa de viabilizar o processo de industrializao nacional, com destaque
para a construo de formas internas de financiamento, capazes de permitir os
investimentos pblicos nos diversos segmentos da infra-estrutura brasileira.
Na seqncia, o trabalho passou a descrever o modelo institucional e econmicofinanceiro, montado para o setor, em especial entre os anos de 1964 a 1979, quando viveu
seu grande perodo de expanso, ao permitir a ampliao da capacidade instalada de energia
eltrica, em 1979, para 27.970 MW, configurando um aumento de 82,5% em apenas seis
anos, tendo como base o ano de 1973.
Apesar de tal desempenho, foi justamente ao final deste ciclo de crescimento que se
evidenciaram os principais problemas do setor, explicitados, de um lado, pela sua
subordinao aos interesses da poltica macroeconmica, nem sempre sintonizada aos
objetivos setoriais, e de outro, dadas s contradies internas do prprio modelo
institucional e econmico-financeiro organizado para o setor.
De fato, conforme foi demonstrado no segundo captulo, durante esse perodo, o
setor eltrico brasileiro viveu um acentuado quadro de endividamento externo e interno,
resultado, em parte, da estratgia de crescimento econmico adotada durante os anos 70,
que se valeu da entrada de recursos externos, boa parte deles captados via empresas do
setor eltrico estatal, como sua principal fonte de financiamento, e do modelo institucional
desenhado, que acabou se revelando inadequado, em razo da intensificao dos conflitos
federativos. Alm disso, as restries de investimento no setor, em decorrncia do
esgotamento do padro de financiamento pblico, j revelavam, naquela ocasio, os limites
de sua expanso, particularmente nos segmentos de gerao e transmisso.
Dessa forma, neste ambiente que se inicia o segundo perodo de evoluo do setor
eltrico brasileiro, cujo processo de reestruturao vivenciado, particularmente, entre 1995
e 2002, conforme detalhado ao longo do terceiro captulo, torna-se sua marca principal.
Na verdade, percebe-se claramente que as aes governamentais, classificadas como
polticas horizontais, foram, nas ltimas duas dcadas, amplamente difundidas e
implementadas em diversos pases, variando apenas a intensidade e a eficincia, na

196
conduo de cada uma delas.
Nesse particular, o terceiro captulo, ao caracterizar as principais mudanas
ocorridas no mbito da reestruturao encaminhada para o setor eltrico brasileiro, na
dcada de 90, concentrou-se, de um lado, na busca da construo de um quadro
institucional e regulatrio estveis, e de outro, na identificao dos elementos essenciais
para garantir a eficincia econmica pelo prprio mercado, reduzindo, assim, a necessidade
de implementao de um planejamento estratgico para o setor.
A nova estratgia para o setor alinhada aos mecanismos e dinmica do mercado e
sob a gide da ordem econmica predominante acaba por inibir outras tentativas de
reestruturao do setor, que poderiam advir, por exemplo, da articulao das polticas de
desenvolvimento nacionais expanso planejada do setor. A crise de abastecimento
ocorrida em 2001 expe os limites da estratgia adotada, conforme explicitado no item
3.3.1.
Com a posse do Presidente Lula foi montado um Grupo de Trabalho com o objetivo
de assessorar na formulao de uma reforma institucional para o setor que privilegia os
seguintes objetivos: a) modicidade tarifria para os consumidores; b) prevalncia do
conceito de servio pblico; c) mitigao dos riscos sistmicos; d) universalizao do
acesso e uso dos servios; e e) transparncia e contestao pblica.
A partir desses objetivos, so definidos os papis a serem assumidos pelos
principais agentes e suas respectivas funes, de maneira a resgatar os princpios do
planejamento do setor, buscando assegurar o suprimento, tal como discutido ao final do
terceiro captulo. Alm disso, o modelo desenhado prope a coexistncia de dois ambientes
de contratao, a saber: a) Ambiente de Contratao Regulada (ACR), caracterizado por
tarifas de suprimento reguladas atravs da compra de energia pelo conjunto das
distribuidoras; e b) Ambiente de Contratao Livre (ACL), em que geradoras e produtores
independentes comercializaro energia com preos e quantidades livremente negociados
com os consumidores livres.
interessante verificar a adaptao das indstrias eletrointensivas, a este novo
contexto, o que est amplamente discutido no captulo quarto. Assim, constata-se que para
assegurar o recebimento da energia necessria e dar suporte a sua expanso, elas tm
recorrido aos leiles de compra de energia no Ambiente de Contratao Livre, pretendendo

197
com isso no apenas garantir o abastecimento, minimizando seus riscos, mas tambm
reduzir consideravelmente os valores mdios pagos a energia contratada.
Em paralelo, reviso do modelo institucional do setor eltrico, a gesto do
Presidente Luis Incio Lula da Silva, em novembro de 2003, divulgou as linhas bsicas que
fundamentam a chamada Poltica industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE,
para o Pas. Dentre os principais pontos destaca-se a linha de ao denominada Atividades
Portadoras de Futuro, que centra-se em ampliar as vantagens competitivas brasileiras,
tendo em vista o potencial que reas como biotecnologia, biomassa e biocombustveis
podem exercer em setores disseminadores de inovao diferenciada. Dessa forma, o desafio
que se impe transformar essa linha de ao em polticas ativas de governo, o que torna
oportuna a discusso sobre o papel que as fontes alternativas de energia, em especial os
biocombustveis, poderia assumir na pauta de exportao brasileira, no apenas exportando
seu produto primrio, mas tambm na capacidade de inovao tecnolgica, decorrente de
seu desenvolvimento, abrindo espao para reviso da estratgia, por exemplo, de outras
cadeias exportadoras, tal como a da indstria eletrointensiva.
Percebe-se, portanto, que a atuao do Estado nesse novo contexto no deve ser
minimizada. Resgatar o papel do Estado na rearticulao do quadro institucional, de
maneira a sair fortalecido na coordenao da poltica energtica nacional de fundamental
importncia. No fundo, esse tipo de discusso recoloca a prpria estratgia de
reestruturao do setor eltrico nacional, ao avaliar que tipo de modelo organizacional se
pretende e como esse setor pode ser contemplado por polticas verticais ativas, voltadas,
por exemplo, para a promoo da expanso de sua capacidade instalada, bem como para
reviso da insero do pas no cenrio mundial, tendo em vista a relevncia que o insumo
energia deve assumir em um processo de retomada do crescimento econmico nacional.

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205
ANEXO: AS EXPERINCIAS INSTITUCIONAIS E REGULATRIAS DE PASES
SELECIONADOS: os casos ingls, noruegus e argentino
Como forma de ilustrar a base referencial tratada ao longo do texto, segue uma
breve sntese dos modelos regulatrios ingls, noruegus e argentino, selecionados de
forma a contemplar as diversas questes relacionadas ao tema da regulao econmica,
com nfase em suas caractersticas institucionais e os padres de interveno tarifria.
O caso ingls foi escolhido, dada sua opo de reestruturao, marcado pela
desverticalizao do setor, destacando a liberalizao do mercado de comercializao de
energia e os estmulos contratuais estabelecidos pela Office of Electricity Regulation OFFER.
sabido que, antes das reformas, o setor eltrico ingls era fundamentalmente
estatal, centralizado no Central Electricity Generating Board - CGEB-, detentor do
monoplio da gerao e transmisso de eletricidade na Inglaterra e no Pas de Gales135. O
CGEB era provedor de 95% da demanda atravs de suas centrais e controlava as principais
redes de transmisso, sendo responsvel, tambm, por supervisionar e especificar os novos
projetos, orientando, assim, as decises de investimento136. A rede de distribuio, por outro
lado, mantinha-se monoplio de 12 Comisses de reas, denominadas Regional Electricity
Boards, responsveis pela distribuio de eletricidade nos mercados regionais, desses dois
pases.
Na Esccia, o Estado detinha o monoplio do setor, configurado entre a South
Scotland Electricity Board - SSEB - e a North Scotland Hydro Electricity Board - NSHEB.
Tais empresas eram verticalmente integradas, dispondo de linhas de transmisso, que as
ligavam ao mercado ingls. Ressalte-se que a primeira empresa abastecia a regio sul do
pas, predominantemente industrial, cabendo o abastecimento da regio rural, ao norte,
segunda empresa.
Com esta estrutura, foram realizados, ao longo das dcadas de 60 e 70, amplos
investimentos na rea de gerao, ocasionando, inclusive, excesso de capacidade na
135

Atravs do Electricity Act, de 1957, foi definida esta estrutura do setor eltrico ingls, orientada pela
desverticalizao da gerao, transmisso, distribuio, a cargo das empresas regionais, como ser visto a
seguir.
136
Rodrigues, A. P. & Dias, D.S. (1994).

206
gerao, cujos custos, durante os anos 80, foram repassados aos consumidores137.
De forma a impulsionar a competio no segmento de gerao, em 1983, foi
publicado um novo Act, com o objetivo de remover as barreiras legais existentes para a
entrada de produtores independentes na gerao de energia eltrica.
Tal medida, infelizmente, dado o domnio do CEGB, no controle da rede nacional
de transmisso, que, como conforme S (1995) usufrua de suficiente poder econmico e
mercadolgico para impedir ou inibir a entrada de novos produtores na gerao, acabou no
funcionando, em especial dada a ausncia de mecanismos contra eventual discriminao de
preos, que pudesse ser praticado pela referida empresa, contra o produtor independente.
Assim, somente aps a reeleio do Governo Thatcher, que o Reino Unido138 pde
experimentar a quebra na hegemonia poltica do CGEB, atravs da publicao do 1988
White Paper, que props as seguintes medidas:
a) as atividades de gerao e transmisso foram separadas, com a extino da CEGB e a
criao de trs novas empresas de gerao: a National Power - NP -, que ficou com 50%
da capacidade de gerao da CEGB, a PowerGen - PG -, que ficou com 30%,
responsveis pelas centrais termeltricas e hidreltricas, e a Nuclear Electric, NE -,
responsvel pelas centrais atmicas e representante de 20% da capacidade total de
gerao;
b) a NP e a PG seriam privatizadas, ficando a NE sob responsabilidade do Estado, pela
posio estratgica que assumia139;
c) os servios de transmisso de alta voltagem ficariam sob a responsabildiade da National
Grid Company - NGC, empresa tambm criada a partir da extino da CEGB;
d) as antigas 12 distribuidoras regionais foram transformadas em novas companhias
regionais, denominadas RECs, e seriam privatizadas;
e) a obrigatoriedade formal de fornecimento de energia eltrica sociedade foi transferida
para as 12 RECs, que assumiriam, tambm, o controle da NGC; e
137

S, E.K. (1995).
A reestruturao da Esccia no ser abordada, uma vez que se limitou privatizao das duas empresas
anteriormente destacadas mantidas verticalmente integradas. Assim, a reforma inglesa compreende apenas as
mudanas ocorridas na Inglaterra e no Pas de Gales.
139
Cumpre lembrar, que, originariamente, a NE seria alienada, juntamente com a National Power, porm
dadas as suas restries de carter poltico, econmico e ambiental, optou-se por manter sua propriedade
estatal.
138

207
f) a criao de um rgo regulador, Office of Electricity Regulation (OFFER), responsvel
pelo controle dos preos dos monoplios na transmisso e distribuio, e pela regulao
da indstria, completaria a reforma.
Na verdade, com essa nova formatao, ganha espao a figura do agente regulador,
que passaria a assumir as seguintes atribuies140: assegurar que a demanda de eletricidade
fosse satisfatoriamente atendida, certificar-se do cumprimento das licenas, de maneira a
proteger o consumidor e promover a competio na gerao e fornecimento de eletricidade.
Para o bom resultado desta ltima atribuio tornam-se necessrias remover barreira a
entrada nestes segmentos, coibir a manipulao e discriminao de preos e identificar
outras imperfeies do mercado. Assim, apesar da complexidade dessa indstria, vrias
medidas regulatrias foram estabelecidas, de maneira a contornar essas imperfeies e
coibir prticas abusivas de aumento de preos, em especial nas atividades onde haja
monoplio, das quais Rodrigues, A.P. & Dias, D.S. (1994) destacam:
a) o controle das taxas cobradas pelas RECs e pela NGC, na distribuio e transmisso, de
acordo com frmula pr-estabelecida pelo regulador;
b) a NGC tem como receita a soma de um conjunto de taxas aplicadas aos geradores e s
empresas vendedoras de eletricidade - distribuidoras ou geradoras - pelo uso do sistema
e conexo rede;
c) as RECs tm uma fatia cativa da oferta direta de energia - venda e atendimento ao
consumidor final -, porm so obrigadas a apresentar contabilidade distinta para as
diferentes atividades. Com isso, empresas geradoras e regionais, vindas de outras reas,
podero ocupar parcela do mercado no reservada;
d) o controle sobre a oferta de energia ser diferenciado para pequenos e grandes
consumidores. Para grandes consumidores demanda superior a 1 MW - a oferta de
eletricidade no seria regulada, abrindo a possibilidade de negociar livremente seu
suprimento (este limite foi reduzido para 100 kW em abril de 1994. Estava previsto para
abril de 1998, a liberdade irrestrita de comercializao de energia. Entretanto este prazo
foi extendido para outubro de 1998. J os consumidores abaixo deste limite de consumo
so considerados membros do mercado cativo, por terem acesso a um nico
comercializador (no caso, a distribuidora de sua rea de concesso);
140

Rodrigues, A. P. & Dias, D.S. (1994, p. 30).

208
e) as empresas de gerao e de distribuio, que expandirem suas atividades para outras
reas, sero obrigadas a apresentar contabilidade separada par cada etapa de seus
negcios, de forma a permitir ao regulador apurar eventuais prticas de subsdios
cruzados entre as diversas atividades da empresa;
f) a NP e a PG tm acesso limitado venda direta de eletricidade, porm as RECs no
podero gerar mais do que 15% de sua demanda de eletricidade;
g) a NGC no poder participa da oferta de eletricidade, logo no poder atuar entre fatia
do mercado de energia;
h) o livre aceso de terceiros s linhas de transmisso e distribuio devem ser assegurados,
desde que com taxas reguladas; e
i) as RECs devem adquirir uma parcela de sua demanda de energia de fontes que utilizem
combustveis no fsseis - particularmente energia nuclear. Os custos adicionais
representados por esse combustvel sero compensados por um imposto sobre a venda
de combustveis fsseis.
Completando o modelo, foi adotada a poltica tarifria centrada do price cap.
Assim, de acordo com a frmula RPI-X, as tarifas no poderiam subir durante um perodo
determinado (no caso cinco anos) mais que o ndice geral de preos - Retail Price Index
(RPI), descontado um fator de produtividade previamente definido para cada distribuidora,
o termo X. A idia da introduo do fator X seria estimular a empresa regulada a reduzir
seus custos, incrementando sua produtividade, de maneira a apropriar-se do ganhos
superiores ao fator, at o perodo estipulado, onde seriam revistas as condies para a
fixao de uma nova base.
No caso do segmento de fornecimento de energia, as RECs obedecem a seguinte
frmula:
RPI - X + Y
O termo Y inclui todos os custos que independem de aes das RECs e que
podero ser repassados para o preo da eletricidade vendida. Com essa formulao, as
RECs esto autorizadas a repassar para seus preos at 95% de todos seus custos141,
conforme podemos ver pela caracterizao explicitada abaixo:
141

Mackerron (1995).

209
a) Custos de gerao = 57% (compra assegurada);
b) Custos de Distribuio = 24% (regulados pela OFFER);
c) Imposto sobre combustveis fsseis = 10% (para avanar a energia nuclear); e
d) Custos da NGC = 4% (custos de transmisso)
Apesar de toda essa preocupao em repassar ao consumidor eventuais ganhos de
produtividade conseguidos pelas empresas, o comportamento do agente regulador tem
revelado sua incapacidade para viabilizar essa transferncia de renda entre os agentes. Isto
porque, tanto na definio do valor do X inicial, estabelecido como zero para transmisso e
chegando a assumir na distribuio, valor negativo para algumas distribuidoras, como na
primeira reviso de tal fator, entre 1993/94, os nveis de X estabelecidos e os preos
alcanados demonstram que os maiores beneficirios desse modelo tm sido os acionistas,
resultados a serem comprovados ao longo do trabalho.
Finalizando, cumpre destacar a importncia da introduo do mercado atacadista de
energia, na nova estrutura do setor eltrico ingls. A proposta, seguida por diversos pases,
pregava a formao de um sistema, denominado Pool System, no qual, diariamente,
distintos geradores passavam a despachar energia a um agente transmissor, funo
assumida pela NGC, de forma a garantir um fluxo contnuo de equilbrio entre oferta e
demanda desse produto142.
Assim, as centrais geradoras proveriam informaes sobre preos e quantidades de
energia que se dispunham a ofertar, em atacado, para cada meia hora - 48 vezes ao dia - do
dia seguinte. A partir de tais informaes, a NGC, usando com suporte a estrutura de
despacho tcnico de plantas de gerao, herdada da antiga CEGB, estabelecia uma ordem
de mrito, composta pelos seguintes pontos: preo ofertado para uma certa demanda de
energia, localizao da usina em relao rede e flexibilidade da mesma em atender a um
crescimento repentino na demanda. Tais critrios orientariam o despacho do dia seguinte,
visando otimizar a eficincia do sistema, ou seja, faz-lo funcionar ao menor custo
operacional, desde que garantida a estabilidade e as reservas de capacidade para as horas de
pico da demanda.

142

Cumpre lembrar que a NGC, alm de coordenar toda a produo de usinas de capacidade superior a 10
MW, gerencia os blocos de energia exportados da Esccia (850 MW) e da Frana (2.000 MW). Para maiores
detalhes ver Rosa, L.P., Tolmasquim, M.T. & Pires, J.C.L. (1998).

210
Conforme destaca S (1995, p. 137), o que diferencia este sistema do anterior que
a seleo das usinas para operar num determinado dia para a rede feita pelo preo
ofertado de eletricidade pelas geradoras e no pelo custo operacional da usina. Ressalte-se,
entretanto, que dois preos seriam fundamentais para a dinmica desses leiles, a saber143:
a) um preo que a rede pagaria aos geradores por produzirem eletricidade - pool
input price (pip) ou pool purchase price (ppp). A frmula para estabelecer esse
preo seria composta por dois elementos: os custos de combustveis e
operacionais de curto prazo e uma parcela que cobriria o investimento em
capacidade de gerao, expressa na equao abaixo relacionada.
pip = smp + (voll - smp) lolp144, sendo:
pip = pool input price;
smp = custo marginal de gerao;
voll = um valor que refletiria os custos de interrupes de oferta para os
consumidores; e
lolp = a probabilidade de um choque de demanda superar a capacidade
instalada.
b) um preo pelo qual os fornecedores comprariam eletricidade da rede. Esse
preo, chamado pool output price (pop) ou pool selling price (psp), seria o
preo pip mais um adicional de custos pago aos geradores (uplift).
pop = pip + uplift
Ademais, como ao longo do dia, percebe-se uma forte alterao de preos entre os
horrios de pico e os de baixa demanda, os agentes do mercado buscam estabelecer, atravs
de contratos com prazos maiores, condies mais firmes de preo, com o objetivo de
minimizar os riscos. Atravs de Contracts for Differences (CFDs), geradores e
fornecedores firmam um preo por kWh (strike price) para um determinado ponto futuro.
Como a remunerao dos geradores definida pelo preo do pool, caso este estivesse acima
dos preos dos contratos, os geradores reembolsavam as distribuidoras e vice-versa no caso

143

Rodrigues, A.P. & Dias, D.S. (1994, p.32).


Evidentemente que, em pocas onde houver gerao em excesso, o lolp ser pequeno, e haver pouco
incentivo para se investir; ao passo que quando a capacidade de gerao for menor, lolp ser grande,
encorajando os investimentos no setor. Takata, D. (1997, p. 75).
144

211
dos preos do pool ficarem abaixo do valor contratado.
Na prtica, estes contratos eliminaram qualquer possibilidade de competio no
setor, cabendo ao pool comercializar cerca de 10% do total de energia gerada na
Inglaterra145. Esse resultado, tambm pode ser explicado, em parte, pelas desvantajosas
posies obtidas pelos compradores num mercado dominado pelo duoplio das geradoras
National Power e Power Gen.
Como destacado anteriormente, as duas, ao deterem quase 80% da eletricidade total
gerada no pas, tinham condies de manipular os preos do pool, ao indisponibilizarem
plantas para o despacho tcnico gerao. Com isso, o valor do componente de capacidade,
LOLP, expresso na frmula, era puxado para cima de forma artificial, comprometendo o
preo estabelecido no pool. Como esse procedimento, tambm, passou a fazer parte da
estratgia brasileira, a opo de deix-lo registrado no presente anexo, oportuna.
J a caracterizao da reforma norueguesa visa descrever uma experincia de
liberalizao do comrcio de energia, em um pas com parque gerador muito similar ao
caso brasileiro, que obteve uma estrutura competitiva, mantendo, entretanto, o carter
estatal dos ativos.
O Mercado de Energia na Noruega foi desregulamentado, em 1991, mas a
privatizao no foi colocada, o que torna mais oportuna a avaliao dessa opo de
poltica para o setor. De fato, essa reestruturao industrial, assim como no caso ingls,
visou introduzir a concorrncia na gerao, estabelecendo o livre acesso rede de
transporte, com desverticalizao da empresa estatal, mas sem alterar o carter pblico dos
ativos.
O Energy Act of June, publicado em 1990, que serviu de base legal para a
reforma, foi baseado na proposta formulada durante a gesto do governo conservador,
porm implantada pelo governo trabalhista, que o sucedeu, sem nenhuma mudana de
direo. Talvez o grande apoio a essa nova orientao esteja na manuteno da propriedade
das empresas nas mos do Estado. Isto porque, a indstria de energia na Noruega tem sido
dominada por agentes pblicos (federal, estadual e municipal), em uma estrutura
organizacional descentralizada e bastante fragmentada. Essa configurao resultado tanto
das condies geogrficas, dada a dispersa e abundante localizao de recursos hdricos no
145

Rosa, L.P., Tolmasquim, M.T. & Pires, J.C.L. (1998).

212
pas, como polticas, tradio de independncia das municipalidades norueguesas, acabaram
por influenciar a organizao industrial interna do setor.
Na verdade, antes da reforma, a estrutura de mercado dessa indstria, caracterizada
em Rosa, Tolmasquim, & Pires (1998, p. 62-66), apresentava uma expressiva participao
do agente federal na atividade de gerao e transmisso, sendo a Statkraft a maior delas,
detendo quase 30% da capacidade e supridora direta das indstrias eletro-intensivas, e,
eventualmente, das concessionrias distribuidoras. O setor privado era responsvel por 15%
da gerao, na sua maioria auto-produtor independente. As pequenas companhias
municipais e estaduais de distribuio, dentre as quais metade era verticalmente integrada
(gerao, transmisso e distribuio), respondiam pelo 55% restante da gerao.
O segmento de transporte composto pelas redes de transmisso e de distribuio,
sendo um monoplio nico na transmisso em alta tenso (rede de transmisso principal),
da qual a Statkraft a proprietria de 80%. Os restantes 20% so divididos entre 30
diferentes companhias privadas e arrendadas para a Statkraft. As redes regionais de mdia
voltagem so de propriedade de 54 concessionrias, dentre as quais 40 so tambm
distribuidoras. Existem, ainda, cerca de 30 redes regionais e mais de 200 redes locais,
destacando que a maioria dos proprietrios das redes locais so os municpios, que
distribuem a energia em sua prpria rea.
Com tal fragmentao e descentralizao institucional, o mercado de energia da
Noruega revelou-se ineficiente, explicado, pelo menos, por dois aspectos:
a)

a maior parte das concessionrias municipais, normalmente, preferiam desenvolver


seus prprios aproveitamentos hidreltricos. Essa postura, alm de acarretar uma
perda de seqncia tima de obras, inibia a prtica de contratao de potncia j
disponvel, gerando excedente de capacidade instalada e aumento nas sobras de
energia; e

b)

as concessionrias de distribuio e as empresas regionais de gerao formalizavam


contratos casados. Dessa maneira, no havia interesse na reduo dos custos de
suprimento, visto que na maioria dos casos a municipalidade era dona ou scia da
geradora regional. Assim, tais concessionria apenas realizavam uma transferncia
de recursos inter-empresas e o consumidor cativo da distribuidora acabava pagando

213
a conta, com tarifas mais elevadas que o necessrio.
Tentando contornar esses problemas, j em 1971, foi criado o Mercado Spot de
comercializao ocasional de energia o Pool Samkjoringen criado atravs da fuso de
sete pools regionais e operados de forma cooperativa entre as 60 empresas participantes.
Com base em leiles de compra e venda (competitive bidding), este mercado tinha a funo
de fazer intercmbio das sobras de energia dos diversos aproveitamentos hdricos, visando
sua otimizao.
Completando os fatores polticos e organizacionais, que impulsionaram a reforma
implementada no setor eltrico noruegus, em 1991, cumpre apontar para pelo menos um
fator de ordem tcnica que, tambm, contribuiu para tais mudanas146.
Deve-se registrar, inicialmente, que, sendo 99% da energia gerada na Noruega
decorrente de base hidreltrica, sua estrutura de custo revela uma alta parcela de custos
fixos com menor nvel de custo varivel. As oscilaes de preos, entretanto, so
verificadas muito em funo da capacidade de produo e dos reservatrios, com base no
comportamento das sries hidrolgicas de 50 anos, a exemplo do modelo brasileiro. Assim,
em anos de precipitao normal, h uma pequena variao das tarifas relacionadas s
estaes. Em anos mais secos, verificam-se aumentos das tarifas de energia no inverno e,
em anos mais midos, preos extremamente baixos no vero.
Dentre os argumentos para o estabelecimento de tais mudanas podem ser
destacados os seguintes147:
a) evitar investimentos excessivos, dado que, conforme mencionado nos pargrafos
anteriores, muitas das decises de investimentos so provocados pelo carter
descentralizado do sistema, incentivado pela estrutura tarifria incorrida pelo custo
do servio e repassado aos consumidores;
b) incentivar projetos de investimento mais seletivos, dentro de um plano pelo menor
custo;
c) criar incentivo para reduo de custos, atravs de um ambiente competitivo na
gerao e na comercializao;
146
147

A descrio de tais aspectos pode ser encontrada em Wangensteeen, I. & Holtan, J.A. (1995).
Wangensteeen, I. & Holtan, J.A. (1995) e Rosa, L.P., Tolmasquim, M. T.e Pires, J.C.L (1998).

214
d) promover a eqidade entre os consumidores, eliminando os subsdios cruzados, uma
vez que tal prtica conduz a perda para a sociedade; e
e) eliminar as disperses geogrficas de preos.
Assim, conforme colocado por Rosa, Tolmasquim, & Pires (1998), a empresa
Statkraft foi dividida em uma de gerao Norwegian Energy Corporation (Statkraft SF) e
uma outra empresa de transmisso Nowergian Power Grid Co. (Statnet SF). O antigo
pool Samkjoringen passou a ser operado por uma empresa governamental, Statnet-Market,
uma subsidiria da Statnet, tendo sido criada, tambm, uma agncia de regulamentao
Norwegian Water Recourses and Energy Administration (Norges Energiverkforbund)
NVE. O restante da estrutura industrial em suas dimenses municipais e regionais no
foi alterado pela reforma.
Quanto s novas estruturas de mercado, podem-se identificar duas, a saber: mercado
de energia no atacado e mercado varejista. O primeiro envolve produtores, empresas de
distribuio e alguns dos maiores consumidores industriais. O segundo voltado para a
venda de energia ao consumidor final.
O Mercado Atacadista de Energia pode ser dividido entre os mercados organizados
e os contratos bilaterais. No caso dos mercados organizados, Wangensteeen e Holtan
(1995) identificaram trs tipos fsicos de mercado, organizados pelo operador da rede Statnet-Market -, a saber: mercado spot, mercado regulador e mercado semanal148. O
conjunto destes segmentos respondia por cerca de 33% do total da produo de energia em
1995, revelando uma evidente tendncia de crescimento149.
a)

Mercado Spot: estabelecido diariamente s 12:00 para entrega de energia no dia


seguinte. Noventa participantes submetem suas propostas para compra e venda de
energia, para cada 8 intervalos definidos por dia. Tais propostas so na verdade
curvas de oferta e demanda individuais, que so agregadas pelo Statnet, como
operador do mercado, para formar as curvas totais de oferta e demanda. No local
onde as curvas se interceptam so definidos os preos e as quantidades de energia.
A partir dessa definio, os participantes expressam quanto eles esto dispostos a
vender ou comprar em cada intervalo e a que preo. Cerca de 10 a 15% da energia

148
149

Para qualificar estes trs tipos de mercado, ser utilizado o texto de Takata, D. (1997, pp. 61-63).
Rosa, L.P., Tolmasquim, M. T.e Pires, J.C.L (1998, p. 70).

215
gerada negociada no mercado spot e o preo deste mercado serve para balizar o
preo dos contratos de longo prazo.
b)

Mercador Regulador: utilizado para adaptar a produo s variaes de carga. A


princpio, todos os geradores e consumidores deveriam participar desde que
obedeam ao requisito de ajustar suas geraes ou demandas, dentro de um perodo
de 15 minutos. Na prtica, entretanto, somente produtores participam desse
mercado. Toda noite, os produtores informam ao Statnet quanto eles estariam
dispostos a variar da gerao, para cima ou para baixo, a que preo e por quanto
tempo. Em uma operao de tempo real, a Statnet, ento, considera o regulador
mais barato de sua lista de preos. A tarifa de energia no mercado regulador
estabelecida ex post, quando a tarifa do regulador marginal, em cada hora do dia, for
conhecida. Todos os reguladores recebem a tarifa do regulador marginal.

c)

Mercado Semanal: um mercado para entrega futura, sendo os contratos de dois


tipos: o de Energia Bsica (Base Load), representado pela demanda constante para
168 horas da semana e o de Energia Diria (Day Load), representada pela demanda
constante para as 75 horas semanais (de segunda a sexta-feira, das 7 s 22 horas).
Alm dessas trs modalidades, o governo permite que se mantenham os contratos

bilaterais, que podem ser renegociados entre as partes. Tais operaes continuam sendo as
predominantes no mercado noruegus (cerca de 77% do mercado)150.
O Comrcio Varejista de Energia, por outro lado, foi introduzido para proporcionar
aos usurios finais a opo de escolher suas condies de suprimento. Neste sentido, a
regulao mnima neste mercado, uma vez que os supridores e os distribuidores podero
negociar as melhores condies contratuais, estimulando o aparecimento de novos agentes
neste segmento do mercado, tais como os comercializadores e corretores de energia.
Alm disso, a reforma norueguesa introduziu o livre acesso a todas as redes,
incluindo as locais e as regionais, acompanhado do estabelecimento de tarifas de transporte
no discriminatrias. Esse livre acesso, entretanto, ao contrrio do caso ingls, no
implicou a desverticalizao total e completa das empresas, mas so impedidas de usar
mecanismos de subsdios cruzados. So obrigadas, ainda, de contabilizar, em separado,
150

Rosa, L.P., Tolmasquim, M. T.e Pires, J.C.L (1998, p. 72).

216
suas estruturas de custo nas atividades de transmisso/distribuio, cujas tarifas de
transporte so definidas e controladas pelo NVE.
Com estas medidas, conforme ressalta Rosa, Tolmasquim, & Pires (1998), os
distribuidores perderam o direito exclusivo de fornecimento em sua rea de concesso,
passando a estar sujeitos competio de outros distribuidores ou mesmo
comercializadores.
Ademais, como a administrao do grid passou a ser exercida pela Statnet, suas
principais funes podem ser resumidas, como bem apontam os autores, em:
a)

operar a malha principal de transmisso, incluindo as conexes com os outros


pases;

b)

proporcionar os servios de transporte de energia na malha principal, cobrando para


isso uma tarifa de uniforme;

c)

coordenar a gerao, com a preocupao de manter um nvel aceitvel de


confiabilidade em todos os nveis do sistema de transmisso;

d)

proporcionar as trocas de potncia, de maneira a ajudar a comercializao das


potncias de curto e longo prazos;

e)

coordenar as importaes e exportaes de outros pases nrdicos ; e

f)

planejar a expanso e a manuteno do sistema de transmisso em cooperao com


os usurios do grid.
Finalmente, devem-se registrar as funes a serem exercidas pelo agente regulador

da Noruega, ou seja, o NVE. Esse tem a responsabilidade de regular s partes


monopolizadas, supervisionando os segmentos sujeitos concorrncia, com o objetivo de
promover a eficincia econmica em todos os setores da indstria.
Quanto reforma argentina, por ser marcada tanto pela rpida implantao,
imposta, basicamente, em decorrncia de suas restries macroeconmicas, quanto por uma
alta concentrao ps-reforma, resultado da ausncia de um marco regulatrio adequado
para o setor, pode contribuir para ilustrar as semelhanas verificadas pelo modelo
brasileiro. Isto porque, a histria da formao da indstria de suprimento de energia na

217
Argentina bastante similar brasileira, ou seja, inicia-se com capitais estrangeiros,
desenvolvendo-se, no ps-guerra, atravs de empresas estatais.
Por ocasio da crise do petrleo, durante a dcada de 70, conforme destacado por
Rosa, Tolmasquim, e Pires (1998), o governo argentino passou a estimular a diversificao
energtica,

atravs

da

construo

de

centrais

hidreltricas

nucleares.

Tais

empreendimentos, ao serem realizados por novos atores (cooperativas, geradoras estaduais,


empresas federais com participao minoritria privada, etc.), acabaram por trazer reflexos
para a organizao industrial deste setor. Como resultado, a Aguas y Energia Elctrica
(AYE) e a SEGBA, concessionria federal de distribuio da Grande Buenos Aires, tiveram
uma reduo substancial no total da capacidade instalada: de 80% (1970) para 59% (1980).
Alm disso, embora ao final da dcada de 80, mais de 84% da populao Argentina
tivesse acesso rede eltrica, a desorganizao social e poltica provocada pelo perodo da
ditadura militar e pelos diversos pacotes de estabilizao, levaram o setor a uma crise de
oferta de eletricidade, caracterizada, inclusive, por uma complexa estrutura institucional,
com uma multiplicidade de agentes federais, provinciais e cooperativas, estando151:
a) a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEA), responsvel pela operao das
usinas nucleares, diretamente subordinada Presidncia da Repblica;
b) a Comisso Tcnica Mista Salto Grande (CTMSG), responsvel pela operao da
central binacional de Salto Grande (com o Uruguai), subordinada ao Ministrio das
Relaes Exteriores;
c) as empresas federais de gerao hidreltrica (Hidronor e AYE) e a SEGBA, sob
controle do Ministrio de Obras Pblicas;
d) as empresas provinciais sob controle provincial; e
e) um grande nmero de cooperativas responsabilizava-se, principalmente, pelo
abastecimento das zonas rurais.
Neste contexto e em amplo perodo de eleies presidenciais, o setor enfrentava
uma grave crise de abastecimento. Com a vitria de Menem, representante absoluto da
orientao de poltica neoliberal, deu-se incio ao processo de reestruturao e privatizao
do setor eltrico argentino.

151

IPEA (1997, p. 131).

218
Centrado no argumento de que a crise fiscal do Estado Argentino teria
comprometido a capacidade de investimentos no setor, afetando sobremaneira a qualidade
dos servios prestados e elevando os nveis de perdas tcnicas e no tcnicas do sistema, o
governo central defendeu um rpido processo de reestruturao setorial, fragmentando as
empresas federais em vrias unidades de negcio.
Com isso, o governo federal pretendia, de um lado, garantir a entrada de recursos
fiscais no curto prazo e, de outro, evitar a transferncia do monoplio estatal para o setor
privado, conforme verificado no caso ingls. A poltica de privatizao das empresas
federais foi seguida pelas provncias, que, tambm, passaram a adotar o mesmo
procedimento.
Ao final do processo, as trs empresas federais argentinas deram origem a trs
empresas de distribuio, seis empresas de transmisso e 21 empresas de gerao,
convivendo com 21 empresas de distribuio de propriedade das provncias (com regulao
especfica) e seiscentas minicooperativas municipais152, lembrando que o volume de
recursos arrecadados somente com as privatizaes do setor eltrico federal foi da ordem de
US$ 2,663 bilhes.
De forma a completar as informaes relativas mudana do setor eltrico
argentino merece destaque a criao do Mercado Electrico Mayorista (MEM) e da
Cammesa (Compaia Administradora del Mercado Mayorista Electrico Sociedad
Annima).
Ao exemplo do modelo adotado na Inglaterra, o MEM foi instalado com o objetivo
de introduzir um ambiente competitivo de energia eltrica, com a participao dos
geradores, dos distribuidores e dos grandes consumidores (acima de 1 Mwh de consumo
mensal). O MEM administrado pela Cammesa, companhia independente, da qual
participam com 20% das aes, respectivamente as associaes dos geradores,
distribuidores, transmissores153 e grandes consumidores; o governo, inicialmente, detinha os
outros 20%, tendo reduzido sua parcela a 10%, em 1998.
A Secretaria de Energia, entretanto, possui poder de veto nas decises da Cammesa,
152

Rosa, L.P., Tolmasquim, M.T. & Pires, J.C.L. (1998, p. 138).


Ressalte-se que as empresas de transmisso ficaram com a tarefa de apenas transportar a energia, tendo
sido aberta a rede a geradores, distribuidores e grandes consumidores, mediante o pagamento de um pedgio,
definido pelo regulador.
153

219
cujas responsabilidades centram-se em organizar o despacho econmico de carga,
administrando dois mercados caracterizados por modalidades de transao diferentes, a
saber: o de contratos de longo prazo e o de curto prazo (spot).
O primeiro concentra a maior parte da energia gerada (cerca de 95% do total) e tem
uma periodicidade mnima anual. O segundo representa, basicamente, um mercado de
sobras. Nele, cada gerador remunerado em funo do custo marginal de curtssimo prazo,
atravs de leiles horrios. Assim, a cada hora do dia, despachada a unidade geradora,
geralmente trmica, que oferece o menor custo marginal de consumo de combustvel.
Segundo Rosa, Tolmasquim, & Pires (1998, p. 140), a valorao desse consumo, ao preo
do combustvel vigente, d o preo marginal de energia, pago a todos os geradores, por toda
a energia que vendem, exceto a energia j contratada.
Por fim, vale a pena mencionar a criao do ente regulador, que no caso da
Argentina, representado por um rgo de jurisdio federal, com perfil independente
(membros so nomeados pelo Congresso Nacional e tm mandato fixo) denominado Ente
Nacional Regulador de la Electricid (ENRE). Dentre suas principais atribuies destacamse as seguintes:
a) definir os valores tarifrios para o mercado cativo de energia eltrica (consumidores
com demanda inferior a 1 MWh anual);
b) estabelecer o pedgio par o setor de transmisso;
c) impedir a concentrao do mercado (no pode haver cruzamento acionrio entre os
segmentos de gerao, transmisso e distribuio; e
d) estimular o fim de preos ineficientes (fim dos subsdios para consumidores).
Em suma, com este conjunto de informaes relativas s caractersticas que
marcaram as mudanas do setor eltrico nos pases selecionados, pretendeu-se, de um lado,
registrar algumas das principais particularidades dos modelos de reestruturao estudados,
e de outro, reforar, atravs de algumas ilustraes especficas, a tese central do presente
trabalho de que existe uma forte relao entre as opes conduzidas e os principais
resultados esperados com tais reformas, na expectativa de que os erros e avanos de cada
uma delas possam ser aproveitados em estudos futuros.