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Fascículo 7: O papel e a função do Ministério Público de servir ao cidadão e à comunidade

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O TCM/CE disponibiliza na íntegra o material de seu curso à distância "Controle Social das Contas Públicas". Aprenda a exercer sua cidadania e fiscalizar o município onde você mora.

No sétimo fascículo o tema é: "O papel e a função do Ministério Público de servir ao cidadão e à comunidade"
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E s rça xe ua da cida nia a Fisc li u e se z m íp unic io

O papel e a função do Ministério Público de servir ao cidadão e à comunidade
Socorro França Leilyanne Brandão Feitosa

O papel e a função do Ministério Público Como buscar o Ministério Público O Ministério Público no Ceará O Ministério Público de Contas junto aos Tribunais de Contas e o Ministério Público Estadual
Universidade Aberta do Nordeste e Ensino a Distância são marcas registradas da Fundação Demócrito Rocha. É proibida a duplicação ou reprodução deste fascículo. Cópia não autorizada é Crime.

Objetivos
• Explicitar a importância da Constituição Federal de 1988 para tornar o Ministério Público um dos mais importantes protagonistas do Estado Social. • Explorar como funciona o Ministério Público e como utilizá-lo. • Apresentar as atribuçiõesdo Ministério Público de Contas junto aos Tribunais de Contas e refletir sobre sua relevância para o exercício da democracia.

O papel e a função do Ministério Público
O Ministério Público foi consagrado pela Constituição Federal de 1988 como função essencial à administração da justiça. Recebeu a elevada missão de defender a ordem jurídica, os direitos sociais e individuais indisponíveis, tendo a natural vocação de defender todos os direitos que abrangem a noção de cidadania, que na clássica definição de Hannah Arendt, uma das mais célebres filósofas do século XX, significa “direito a ter direitos”. Surge assim o Ministério Público como instituição desvinculada de quaisquer dos poderes republicanos (Executivo, Legislativo e Judiciário), com o claro objetivo de manter os seus membros livres de qualquer interferência de autoridades ou grupos econômicos, fortalecendo-os na concretização das promessas veiculadas na Constituição e nas leis. É certo que o Ministério Público, muitas vezes, serviu de braço institucional do regime militar, tendo em vista que, àquela época sombria, o Procurador-Geral da República monopolizava o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos em face da Constituição da República. Não se tinha, verdadeiramente, um Ministério Público na concepção de um defensor da sociedade, mas um defensor de uma legalidade que, não raro, traduzia os anseios da elite militar que governou o Brasil de 1964 a 1985. Bem expressa essa verdade Hugo Nigro Mazzili, um dos maiores estudiosos da instituição do Ministério Público:
Em rigor, portanto, o Ministério Público pode existir seja num regime autoritário, seja num regime democrático; poderá ser forte tanto num como noutro caso; porém, só será verdadeiramente independente num regime democrático, porque não convém a governo totalitário algum que haja uma instituição ainda que do próprio Estado, que possa tomar, com liberdade, a decisão de acusar até mesmo os próprios governantes ou de não processar os inimigos destes últimos. (Apud PEDRO RUI DA FONTOURA PORTO, p. 159)

Filósofa e cientista política alemã, Hannah Arendt (1906-1975) é considerada a maior estudiosa da formação dos regimes totalitários – além de ter sentido pessoalmente os efeitos do stalinismo e do nazismo. Entre suas principais obras estão As origens do Totalitarismo, Eichman em Jerusalém, quando cunhou a expressão “a banalidade do mal”.

Portanto, sendo a democracia o único regime compatível com a dignidade humana, e sendo o Ministério Público um de seus maiores e ardorosos vigilantes, não se pode admitir que a instituição seja cria-

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Curso Controle Social das Contas Públicas

da ou remodelada para servir a interesses ditatoriais, massacrando os direitos fundamentais da pessoa humana. É para servir à cidadania que existe o Ministério Público. Para exercitar essas nobres funções, com a necessária serenidade e altivez, aos membros do Ministério Público Nacional foi definida uma pauta mínima de garantias, a fim de que homens e mulheres que o compõem não sejam constrangidos no enfrentamento das causas econômicas e políticas que fragilizem os avanços sociais alcançados pelas lutas democráticas. Nesse contexto, o Ministério Público aparece como um dos mais importantes protagonistas do denominado Estado Social. Este Estado procura concretizar as liberdades públicas, a partir da regulação de atividades estatais e privadas, em especial no que tange à ordem econômica e social, para assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social como vem expressado, em fortes tintas, no Título VII, da Constituição Federal eternizada por Ulysses Guimarães como “Constituição Cidadã”. Assim, o Ministério Público recebeu a missão de propor as ações penais públicas, representando a sociedade nos processos de: • Punição dos infratores da legislação criminal. • Proteger os direitos relacionados à infância e juventude. • Velar pelos interesses das pessoas idosas e deficientes. • Fiscalizar, de maneira permanente, o processo de criação e funcionamento das fundações e entidades de interesse social. • Buscar mecanismos que viabilizem a proteção. • Recuperação do meio ambiente, do patrimônio histórico, cultural e paisagístico. Também lhe foi conferida a atribuição de zelar pelo patrimônio público, propiciando a adequada destinação dos recursos financeiros e orçamentários no atendimento das necessidades básicas da população. Nesta concepção, a sociedade é parceira imprescindível do processo de controle das atividades da Administração Pública, através de segmentos civis organizados. Utiliza dos mecanismos de controle social disponíveis, dentre eles a provocação ao Ministério Público para que investigue e promova a responsabilização de autoridades públicas que se omitem na execução das políticas públicas a que estão constitucionalmente obrigados. Atua também junto aos agentes que desviam recursos públicos em proveito próprio ou de outrem, enriquecendo de forma ilícita, às custas do sacrifício tributário a que está obrigada a população que paga tributos e preços públicos para formação da receita estatal. A Carta de 1988 prevê, em seu artigo 71, a existência de órgão do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, com a missão de fiscalizar e promover, perante aquelas cortes de contas, providências com o objetivo de zelar pela correta aplicação dos dinheiros públicos,

Entre os direitos fudamentais estão a liberdade de expressão, o direito de associação, liberdade de credo, liberdade de imprensa e outras liberdades públicas sufocadas pelos regimes autoritários.

O Ministério Público Nacional compreende seus diversos ramos: Ministério Público Federal, Ministério Público do Trabalho e Ministérios Públicos estaduais.

A Constituição Federal de 1988 foi chamada de Constituição Cidadã, quando da sua promulgação, em 5 de outubro, pelo presidente da Assembléia Nacional Constituinte, o deputado paulista Ulysses Guimarães (1916-1992).

As necessidades básicas são: acesso aos serviços de saúde, inclusão na rede oficial de educação, direito ao saneamento básico, previdência de qualidade, segurança pública e outros direitos sociais.

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Ao Ministério Público cabe fortalecer a cidadania, enfrentando todas as adversidades e forças que tencionam desestabilizar o sistema democrático, amesquinhando as conquistas do povo.

os atos dos agentes que manejam recursos públicos. Dentre suas atribuições estão a emissão de manifestação em parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelos agentes públicos e nos julgamentos de tais contas; avaliar a economicidade, legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência. As parcerias entre o Ministério Público ordinário e o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas propiciam a formulação de políticas preventivas, visando evitar o mau uso ou dilapidação de recursos públicos. Tal iniciativa se dá pela formulação de recomendações, realização de seminários e ajuizamento de ações tendentes a bloquear recursos para garantia a sua fiel destinação ou mesmo para afastar gestores que praticam atos de desonestidade, conceituados como improbidade administrativa, de acordo com as disposições da Lei Federal Nº 8.429 – Lei da Improbidade Administrativa (Veja íntegra no site do curso). A missão maior do Ministério Público é primar pela justiça social, um conceito simples que pode ser traduzido pela fórmula secular concebida por Aristóteles (384-322 a.C.), no sentido de tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, ou seja, o valor supremo da vida humana é a justiça, e ela deve ser feita, como única condição de vida em sociedade. É preciso fazer brotar nas consciências populares que todo e qualquer cidadão possui o direito de buscar a proteção judiciária, sendo que o acesso à Justiça não se restringe ao direito de peticionar ao juiz ou de circular livremente nas dependências dos fóruns e tribunais, mas de ver apreciada com justiça e, portanto, com isonomia, a sua pretensão, como bem acentua José Afonso da Silva: “Cada sentença há que constituir um tijolo nessa construção da sociedade justa” (In Poder Constituinte e Poder Popular). Conhecer as atribuições do Ministério Público constitui tarefa de todos os segmentos da sociedade. A instituição, por sua vocação de zelar pelos direitos sociais, pode contribuir, de maneira radical, para a transformação da sociedade, exigindo dos poderes públicos que implementem as políticas básicas de sobrevivência e dignidade do cidadão. Esses direitos, ditos prestacionais, que o Estado deve oferecer aos cidadãos de maneira irrestrita, como bem acentua o publicista alemão Dietrich Murswiek, podem ser classificados em quatro classes: a) Prestações sociais em sentido estrito, tais como a assistência social, aposentadoria, saúde, fomento da educação e do ensino, etc. b) Subvenções materiais em geral, não previstas no item anterior. c) Prestações de cunho existencial no âmbito da providência social (...), como a utilização de bens públicos e instituições, além do fornecimento de gás, luz, água, etc. d) Participação em bens comunitários que não se enquadram no item anterior, como, por exemplo, a participação (no sentido de quota-parte), em recursos naturais de domínio público. (Apud Marcos Maselli Gouvêa)

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Curso Controle Social das Contas Públicas

De acordo com essa classificação, o Estado Social – embora não possa ser considerado um Estado paternalista e pródigo – é, no entanto, um Estado preocupado com o bem-estar de seu povo. A República Federativa do Brasil é um Estado que se auto-intitulou como Democrático de Direito e, por isso, abraçou como fundamento a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Essa ampla carta de intenções, entretanto, há de ser fiscalizada, para que sejam mantidos a ordem pública e o bem-estar da população. Nesse cenário, o Ministério Público aparece com a finalidade de zelar pela concretização desses valores, chamando para si essas árduas tarefas. Quando o Ministério Público processa alguém pela prática de um crime, além de estar postulando a punição do transgressor da lei penal, está, também, buscando a proteção da sociedade que não pode conviver num antro de impunidade ou mesmo de vingança privada – aquela exercida pelas próprias mãos da vítima ou de terceiros. Quando o Ministério Público pede ao Poder Judiciário que decrete a prisão preventiva ou temporária de alguém está, de igual forma, protegendo a sociedade, tendo em vista que, em certas ocasiões, a liberdade do delinquente há de ser sacrificada em prol da paz social. Sempre que o Ministério Público ajuíza uma ação civil pública, os interesses que tenciona proteger são aqueles denominados sociais ou individuais indisponíveis. Ao lado dessas tradicionais funções, o Ministério Público também está presente em todo e qualquer processo em que haja interesse de incapazes (criança, adolescente, deficiente mental) ou mesmo interesse público a ser protegido, atuando como fiscal da lei. No desempenho dessa função, cabe ao Ministério Público envidar todos os esforços para que a legislação seja respeitada e o direito do cidadão protegido tendo, por isso, o poder de recorrer aos tribunais contra decisões que não entreguem o justo direito. Porém, não se deve pensar o Ministério Público como órgão atrelado ao Poder Judiciário, pois o seu raio de atuação é bem mais amplo que simples autor processual ou fiscal da lei dentro de um processo. Tornou-se cena comum buscar-se o Ministério Público como uma espécie de ouvidor da sociedade, com vocação natural de receber reclamações contra os Poderes Públicos e tentar encontrar os meios administrativos para recompor o direito violado, seja formulando recomendações, seja celebrando termos de ajuste de condutas em que as autoridades comprometem-se, em prazo predeterminado, a agir ou deixar de agir, para que satisfaçam o interesse da coletividade. Nessa era de explosão de litigiosidade (tudo que é discutido em juízo), o custo de acesso à Justiça tem sido um desestímulo para a solução de controvérsias, levando muitas vezes, a própria sociedade a eleger as suas formas naturais de composição dos conflitos, mesmo que, em mui-

Como Estado Democrático de Direito tem a obrigação de garantir a todos os que residem em solo nacional o direito à vida privada, à intimidade, à honra, à imagem; o direito à moradia, à saúde, à educação, ao trabalho, à participação na vida política da nação, dentre outros.

Interesses sociais são: defesa da criança e do adolescente, defesa da pessoa deficiente, dos idosos, das fundações, da educação pública, da saúde pública, do meio ambiente, do patrimônio artístico, paisagístico e cultural, dos sítios antropológicos e arqueológicos, do patrimônio público, dos serviços de relevância pública (oferta de água, energia, saneamento público, coleta regular de lixo, etc.), do consumidor, da ordem econômica e de muitos outros direitos que dizem respeito à coletividade.

De fato, exerce o Ministério Público essa função de principal ouvidor da sociedade, e ao lado da imprensa exerce um valioso controle social.

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O gênio baiano Ruy Barbosa referiu-se ao mal da corrupção na política: “(...) a política é a arte de gerir o Estado, segundo princípios definidos, regras morais, leis escritas, ou tradições respeitáveis. A politicalha é a indústria de explorar o benefício de interesses pessoais. Constitui a política uma função, ou o conjunto das funções do organismo nacional: é o exercício normal das forças de uma nação consciente e senhora de si mesma. A politicalha, pelo contrário, é o envenenamento crônico dos povos negligentes e viciosos pela contaminação de parasitas inexoráveis. A política é a higiene dos países moralmente sadios. A politicalha, a malária dos povos de moralidade estragada. (Apud Élcio D’Angelo e Suzi D’Angelo, 2003, p.93)

Celeridade seja no âmbito do Poder Judiciário, seja lançando mão de mecanismos extrajudiciais que desestimulem a busca incontida de fóruns e tribunais que, muitas vezes, acirram a litigiosidade, em face da ainda corrente cultura do exagerado e irrazoável temor às autoridades judiciárias que têm o dever de agir com urbanidade, respeito e imparcialidade para com o jurisdicionado (cidadão).

tos casos, contrarie a lei e a ordem pública. Devem, assim, as instituições públicas, amparar a sociedade na correta condução de seus desígnios, modulando o grau de intervenção, a partir do interesse público. Deve-se buscar sempre o ideal de Justiça, e como assinala Agnes Heller (1998) “é preciso aprender o hábito de ser justo”, ou seja, é preciso conscientizar a sociedade sobre a necessidade de respeitar a dignidade alheia para que se alcance a almejada paz social. O cidadão há de ser senhor de seu destino, e, nessa tarefa de emancipação, tem no Ministério Público um precioso aliado, o qual, além de possuir a vocação de protagonizar a transformação da sociedade pela Justiça social, detém em suas mãos os mecanismos que podem propiciar essa mudança. Um acordo celebrado entre pessoas e referendado (validado) pelo Ministério Público tem valor de verdadeira sentença e pode ser executado em caso de descumprimento por qualquer dos acordantes, como prevê o artigo 585, II, do Código de Processo Civil. No exercício desse mecanismo de composição de conflitos, o Ministério Público deve fomentar a criação de núcleos de mediação, gerenciando o processo de capacitação de conciliadores e facilitadores entre moradores da própria comunidade que poderão atuar como árbitros e pacificadores sociais, desobstruindo as pautas judiciais já hipertrofiadas pelo número excessivo de processos e rituais burocráticos que comprometem a credibilidade do conceito de justiça, contribuindo para reforçar o pensamento do grande jurista Ruy Barbosa (1849 –1923), no sentido de que “Justiça tardia é injustiça qualificada e manifesta”. Desde que a Constituição da República, pela via da Emenda Constitucional Nº 45/2004, inseriu dentre os direitos fundamentais do cidadão brasileiro o princípio da celeridade processual (art. 5º), nasceu para o Ministério Público o dever de velar pela rápida e pacífica solução das contendas. A professora Lília Maia de Morais (2004) explica o poder da mediação na vida comunitária:
É um mecanismo de resolução de controvérsia pelas próprias partes, construindo estas uma decisão ponderada, eficaz e satisfatória para ambas. Essa decisão construída possui o mediador como facilitador dessa construção por meio do restabelecimento do diálogo pacífico. As partes, no processo de mediação, detêm a gestão de seus conflitos e, consequentemente, o poder de decidir, tendo o mediador como auxiliar, diferentemente da jurisdição estatal em que o poder de decidir cabe ao Estado” (p.24)

Se de um lado o Ministério Público é, por excelência, a instância natural de controle social dos Poderes Públicos, o cidadão pode ser o vigilante, a testemunha, o parceiro, o construtor dessa simbiose. que Sendo o alvo de atenção do trabalho da instituição ministerial é correto concluir que cada partícipe da sociedade é um elo precioso da

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Curso Controle Social das Contas Públicas

corrente que fortalece a cidadania. O Ministério Público é dividido em entrâncias que podem ser conceituadas como níveis de jurisdição levando em conta a complexidade, o tamanho da população, o número de processos etc, e instâncias que representam o grau de hierarquia jurisdicional onde atua, ou seja, em primeiro grau perante juízos (varas, juizados especiais, fóruns) ou segundo grau perante tribunais. Os membros que atuam perante a 1ª instância são denominados de promotores de Justiça e aqueles que oficiam em 2ª instância são conceituados como procuradores de Justiça. No âmbito Estadual, a Chefia do Ministério Público é exercida pelo Procurador-Geral de Justiça; na esfera Federal, pelo ProcuradorGeral da República.

Mediação que não se confunde com arbitragem. No primeiro caso, o mediador não decide o conflito, mas facilita-o; na arbitragem o árbitro põe fim à controvérsia, decidindo-a.

Como buscar o Ministério Público
Desburocratizar o acesso do cidadão ao Ministério Público é estimular a busca de um mecanismo de pacificação permanente, tendo em vista que o encontro “face a face” entre o promotor de Justiça que tem a obrigação constitucional de residir na Comarca e o cidadão é momento precioso de produção de novas consciências voltadas para uma cultura de participação popular nos destinos da nação. A forma mais singela de buscar-se o Ministério Público é mediante comparecimento do interessado à Promotoria de Justiça ou às diversas Procuradorias de Justiça, onde terá o seu pleito apreciado e devidamente solucionado, mediante instrumentos à disposição da instituição. O fluxograma na página 112 representa o caminho que percorre o cidadão para ver solucionada a sua demanda pelo Ministério Público. Este pode agir como mediador de conflitos, buscando, assim, solucionar o litígio mediante acordo de vontades, evitando que a demanda seja renovada no Poder Judiciário, congestionando as pautas judiciais, comprometendo, sobremaneira, a celeridade e a efetividade da Justiça. Assim, o Ministério Público não deve se encarcerar em gabinetes, mas cumpre-lhe a nobre missão de estimular, no âmbito territorial das próprias comunidades, discussões críticas acerca do papel de cada cidadão na eleição das prioridades que devam ser executadas pelos poderes públicos. O Ministério Público do Estado do Ceará tem iniciado esse processo de diálogo permanente com a comunidade, a partir da instituição do Programa de Incentivo à Implementação de Núcleos de Mediação Comunitária e a da instalação de comitês de prevenção e combate à corrupção eleitoral. Em decorrência da denominada “Reforma do Judiciário”, capitaneada pela Emenda Constitucional Nº 45, de 2004, tornou-se obrigatória a instituição de ouvidorias no âmbito do Poder Judiciário e do Ministério Público, a fim de que fosse estabelecida uma linha direta entre o cidadão e as mencionadas instituições.

Emancipar as consciências dos cidadãos é a mais audaciosa e decisiva função do Ministério Público, exigindo dos Poderes Públicos que cumpram os seus deveres constitucionais de reduzir os níveis de pobreza da população, oportunizando a todas as pessoas o acesso universal a uma rede de saúde de qualidade e de educação e demais aspectos que alicerçam o majestoso edifício da cidadania.

A participação na vida institucional do País não pode se resumir em direito de votar e ser votado, mas deve ser compreendida como a perene possibilidade de influenciar na escolha das políticas públicas, em busca do bem-comum, como por exemplo, direito a saúde de qualidade, direito de inclusão no mercado de trabalho, direito à educação formal, direito à segurança pública dentre outros.

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Fluxograma de uma Demanda ao Ministério Público

Início

Comparecimento ao MP

Abertura de procedimento

Audiência com o Membro do MP

Análise da pretensão pelo MP

Tenta o ajustamento de conduta

Instaura inquérito civil

sim

Há interesse coletivo

Ajustamento de conduta teve sucesso?

não

Havendo elementos, ingressa com ação civil pública

Analisa a natureza do Direito

sim

O Direito é disponível? Provoca o Poder Judiciário
o

Encaminha o caso para Defensoria Pública ou tenta a conciliação

Promoção de audiência para tentativa de conciliação

Ingressa com ação

não

Há acordo?

Lavra e homologa o acordo

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Curso Controle Social das Contas Públicas

sim

sim

Homologa o acordo impondo sanção para caso de descumprimento

não

Esse canal permanente de diálogo revela-se um valioso meio de aperfeiçoamento do Ministério Público através do controle social do próprio cidadão, já que, através dele, pode formular reclamações contra a atuação de membros da instituição, apresentar elogios, propor medidas de aperfeiçoamento de serviços e buscar a celeridade das demandas. A ouvidoria do Ministério Público não é instância correcional (punitiva) de promotores e procuradores de Justiça, mas uma espécie de intermediário que facilita o acesso da comunidade aos mecanismos de funcionamento do órgão. Em suma, recorrer ao Ministério Público é tarefa das mais simples, não necessitando de qualquer ritual.

O Ministério Público no Estado do Ceará
Embora de triste constatação, a corrupção na Administração Pública é fenômeno crônico mundial, um vício que não conhece fronteiras e se verifica tanto em países desenvolvidos como em países em desenvolvimento, como o Brasil. A diferença está na forma de enfrentar e punir esses escândalos que são responsáveis, em grande parcela, pelas misérias humanas. Encampando esse compromisso universal de combater a enfermidade da corrupção na Administração Pública, o Brasil fez registrar em sua Constituição o dever de probidade (honestidade) dos agentes públicos no tratamento da coisa pública, prevendo sérias e graves penas para aqueles que se aventuram em desviar, em proveito próprio, recursos destinados à satisfação das necessidades da população. E para zelar pelo patrimônio público, a instituição eleita, prioritariamente, para buscar a punição dos infratores e a recuperação dos recursos desviados, é o Ministério Público que reúne em suas mãos poderosos instrumentos processuais para reprimir todos os atos que atentam contra a Administração Pública. Mediante denúncia, o Ministério Público pede o processamento criminal de agentes que praticarem crimes contra a Administração Pública de acordo com o catálogo de infrações previstas nos artigos 312 a 327, do Código Penal Brasileiro, e, em se tratando de crimes da mesma espécie, praticados por prefeitos municipais, nas condutas delituosas previstas no Decreto-lei Nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. Mas não é só. O Ministério Público, também, põe o seu braço forte para responsabilizar os gestores públicos por atos de desonestidade, utilizando-se, para tanto, da Lei de Improbidade Administrativa que prevê penas de suspensão de direitos políticos por até 10 anos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens do agente público, o ressarcimento dos recursos desviados aos cofres públicos, proibição de contratos com o Poder Público. A título de exemplo, seguem algumas condutas consideradas como improbidade administrativa:

Conflitos que podem ir além dos direitos sociais da coletividade ou direitos indisponíveis (menores e incapazes, questões de acidente como de trabalho, direito à saúde, pessoa idosa etc).

A corrupção recebe muitos outros nomes: improbidade administrativa, imoralidade, enriquecimento ilícito, rapinagem, desvio, mamata, “negócio da China”, vampirismo, compadrio, troca de favores, suborno, depravação, surrupiagem, desonestidade, maracutaia, falta de decoro, maucaratismo etc

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a) Atos que causam enriquecimento ilícito: recebimento de vantagens ilegais para facilitar qualquer interesse de terceiros, utilização em obra ou serviço particular de veículos e equipamentos públicos, receber vantagens (propinas) para tolerar a prática de crimes ou contravenções, receber vantagens para falsear dados sobre perícias de obras públicas, aumento desproporcional do patrimônio do agente público e outras condutas que importem em enriquecimento ilícito. b) Atos que causem prejuízo aos cofres públicos: facilitar a apropriação de recursos públicos por terceiros, concessão de benefícios ilegais, irregularidades em licitações, realizar despesas não autorizadas em lei, deixar de conservar o patrimônio público, dentre outras condutas. c) Atos que afrontem os princípios da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência): praticar ato visando fim proibido em lei, retardar ou deixar de participar ato a que está obrigado, devassar sigilo, negar publicidade aos atos oficiais, deixar de prestar contas no prazo legal dentre outras condutas. As ações de improbidade administrativa contra prefeitos e outros agentes públicos, pelo Ministério Público, são manejadas perante o juízo da Comarca onde ocorreu o ato desabonador, tendo em vista que somente em matéria criminal é que os chefes de Executivos Municipais possuem foro privilegiado nos Tribunais de Justiça. Almejando sistematizar a atuação do Ministério Público do Estado do Ceará, no combate aos crimes contra a Administração Pública praticados por autoridades com privilégio de foro, foi instituída a Procuradoria de Combate aos Crimes contra a Administração Pública (PROCAP), com o fim de ingressar com ações penais referentes a fatos praticados por prefeitos, secretários de Estado e outras autoridades que detenham a prerrogativa de serem processadas no Tribunal de Justiça. A PROCAP, além de ser responsável pelo ingresso e acompanhamento de ações perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, presta apoio logístico às Promotorias de Justiça do Patrimônio Público de Fortaleza e do interior do Estado. Entre 2006 e 2008, a PROCAP registrou intensa movimentação procedimental, entre inquéritos policiais, denúncias e ações civis públicas envolvendo crimes contra a administração pública e atos de improbidade administrativa praticados por gestores públicos. O Ministério Público, nos mais diversos municípios cearenses, atuou de maneira firme e decisiva, seja prevenindo atos de desvios de recursos públicos, mediante formulação de recomendações, seja ingressando com ações postulando a condenação de agentes públicos pela prática de crimes ou atos de improbidade administrativa. Aguar-

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Curso Controle Social das Contas Públicas

da-se a pronta-resposta do Poder Judiciário para restaurar a ordem jurídica violada, a fim de que a sociedade possa crer nas instituições republicanas e esperar dias melhores para as gerações vindouras. Importa registrar que essa atuação vigorosa do Ministério Público estadual possui um precioso aliado que é o Ministério Público que oficia junto ao Tribunal de Contas. Esta instituição independente exerce a função de fiscal da lei perante as cortes de contas, tendo ainda a iniciativa de promover ações no âmbito daqueles tribunais, para preservar e restaurar a moralidade da gestão, velando pelo respeito à legalidade, à legitimidade e economicidade dos atos públicos. O Ministério Público junto às Cortes de Contas, portanto, fortalece o controle social da gestão pública, já que é a instituição que acompanha a regularidade do exercício do próprio Tribunal de Contas, defendendo a ordem jurídica, mediante adoção de Administração e dos cofres públicos, sendo obrigatória a sua participação nos processos de prestação de contas dos agentes públicos, nos atos de admissão de pessoal, de concessões de aposentadoria, reformas e pensões, devendo ainda buscar a recomposição dos recursos públicos desfalcados. O congraçamento dessas instituições torna-se mais vigoroso quando os segmentos sociais podem intervir e estabelecer parcerias objetivando conhecer como e onde são aplicados os recursos públicos, quais as prioridades da comunidade (orçamento participativo), verificar a ocorrência de desvios de finalidade, superfaturamento de obras e aquisições de materiais, sinais exteriores de riqueza dos gestores públicos e outras irregularidades. O cidadão pode exercitar, de perto, a vigilância contínua da Administração Pública, solicitando a atuação do Ministério Público, sempre que houver suspeitas de mauuso dos dinheiros públicos. Utilizando-se de seu direito constitucional à informação, pode o cidadão requerer dos órgãos públicos quaisquer esclarecimentos acerca da aplicação dos recursos, resultando daí que, como defensor da sociedade, o Ministério Público necessita da colaboração de todos os cidadãos comprometidos com a construção do verdadeiro Estado Democrático de Direito que é o Estado de Justiça Social e da abolição de classes de privilegiados. Devemos, assim, sonhar e acreditar na construção de uma sociedade mais fraterna e mais feliz, e, felicidade, como nos legou Platão em sua obra As Leis, “consiste em viver com justiça”.

Veja no site do curso a relação de feitos que tiveram a decisiva participação do Ministério Público.

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O Ministério Público de Contas junto aos Tribunais de Contas e o Ministério Público Estadual
Leilyanne Brandão Feitosa Detentor de destacada atuação dentro dos Tribunais de Contas (TCs), o Ministério Público de Contas, embora sendo órgão de natureza especial, tendo em vista a especificidade do trabalho do próprio Tribunal, possui, em sua essência, função idêntica à dos demais órgãos do Ministério Público do Estado e da União, mas com atribuições diversas. A natureza institucional do Ministério Público junto aos TCs é consagrada pelo art.130 da Constituição Federal. De logo, observa-se que a especialidade do Ministério Público de Contas é diferencial marcante em relação ao Ministério Público Comum. Os vocábulos empregados pelo Estatuto Maior, “especial” e “comum”, não são nem poderiam ser uma “supervalorização”, muito menos uma subvalorização da instituição. Ao contrário, embora ambas descendam do mesmo tronco e pilar, qual seja, o princípio do Estado Democrático de Direito, a diversidade de suas atribuições condizem com a diversidade de titulação. Desta forma, a instituição Ministério Público é única enquanto protetora da defesa da sociedade. Porém, ainda que a essência da instituição seja a mesma, a diferença das atribuições do Ministério Público de Contas o coloca em sua posição específica, cuja atividade é direcionada à fiscalização legal quanto à aplicação orçamentária, financeira, operacional e patrimonial dos recursos públicos, ou seja, o Ministério Público de Contas é fiscal da lei dentro do exame das Contas Públicas.

Esta especificidade é a fiscalização contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial das administrações pública.

Art. 130. Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.

O que são contas públicas e quem tem obrigação de prestá-las?
São contas contábeis, contas técnicas, não são contas morais da pessoa do gestor. Então todos os registros matemáticos (contábeis/ financeiros), ou seja, receitas e despesas públicas são o que, em conjunto, integram as contas públicas. Têm obrigação de prestar contas todos aqueles que detêm, de alguma forma, dinheiro, bens e valores públicos. Citamos: No Poder Executivo: Presidente da República e seus ministros; governadores de Estado e do Distrito Federal; prefeitos Municipais e seus secretários, respectivamente. No Poder Legislativo: Presidentes do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, das Assembleias Estaduais e das Câmaras Municipais.

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Curso Controle Social das Contas Públicas

Alcides Freire

No Poder Judiciário: Presidentes do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, dos Tribunais Federais e dos Tribunais Estaduais e demais ordenadores de despesas. A Constituição Federal de 1988 outorgou aos membros do Ministério Público de Contas os mesmos direitos, garantias, prerrogativas, deveres, vedações e a forma de investidura no cargo dos membros do Ministério Público Comum. Destarte, são instituições democráticas iguais, porém, com deveres específicos. Assim sendo, na atualidade, há um esforço para atuação organizada dessas instituições, todas constitucionalmente autorizadas a zelar pelos interesses da coletividade e, portanto, voltadas a melhor servir à sociedade. Em verdade, o Ministério Público de Contas é dotado de completa autonomia em relação ao Ministério Público ordinário, não sujeitando seus procuradores à chefia hierárquica do procurador Geral de Justiça, mas ao procurador Geral escolhido dentre eles mesmos, segundo disposto na Lei Orgânica de cada Corte. Por seu turno, enfatiza-se de modo veemente que as diferenças entre as atuações do Ministério Público dos Estados e da União (comum) e as do Ministério Público de Contas são oriundas de organização constitucional, em que o constituinte originário entendeu ser esta a melhor forma de organizar o Estado Democrático de Direito Brasileiro. Quanto à sua composição, o Ministério Público de Contas junto aos Tribunais de Contas é formado por procuradores denominados procuradores de Contas, todos independentes, advindos de rigoroso concurso de provas e de títulos, com competências típicas em consonância com a Constituição Federal. A atuação administrativa dos Tribunais de Contas engloba vistoria das contas anuais de Governo dos chefes do Poder Executivo, análise e acompanhamento da execução da receita e despesa das contas de gestão dos responsáveis por valores públicos (ditos ordenadores de despesa), bem como a tomada das contas quando não prestadas no prazo legal assinalado. O papel do Ministério Público de Contas é emitir parecer jurídico, levando em conta tanto a adequação do procedimento administrativo às normas legais, bem como observando se foi assegurado ao gestor público “investigado” direito à ampla defesa e ao contraditório. É seu dever também a análise propriamente dita dos fatos e irregularidades verificadas na prestação ou tomada de contas, sugerindo, a partir daí, a aplicação das penalidades cabíveis. Como curador da lei, o Ministério Público de Contas opina em todos os processos que tramitam nos TCs, fiscalizando a legalidade e formalidade dos mesmos, inclusive comparecendo a todas as sessões de julgamento – seja do Pleno ou de uma das Câmaras do Tribunal.

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Deve ter como fim mediato a garantia de uma atuação administrativa dentro dos parâmetros legais e a prestação de serviços públicos condizentes com as necessidades sociais, pautada nos princípios da moralidade, eficiência e economicidade. Além da função de fiscal da lei, característica do Ministério Público de forma geral, o Ministério Público de Contas possui legitimidade para requisitar documentos e informações para melhor instruir os feitos administrativos. Pode ainda apresentar quaisquer dos recursos previstos em lei, questionando decisões tomadas dentro dos processos sob a tutela administrativa e controladora do Tribunal de Contas. Outro trabalho do Ministério Público de Contas é o de efetuar Representações a outros Poderes da República, tendo por objetivo informar esses órgãos acerca das ações e irregularidades apuradas pelos TCs, a fim de que sejam analisadas e tomadas as medidas necessárias. Essas Representações são realizadas de acordo com a gravidade da irregularidade praticada, podendo ser sanções de imputação de débito, nota de improbidade administrativa (Lei Nºs. 8.429/92), crime de responsabilidade (Decreto-lei Nº. 201/67), crime de apropriação indébita previdenciária (art. 168 – A, Código Penal Brasileiro), dentre outros ilícitos previstos nas Leis Federais Nº. 10.128/00 e 9.983/00. Estas sanções poderão ter repercussões no Poder Judiciário em nível criminal, civil e eleitoral. A iniciativa para propor as ações cabíveis e a consequente responsabilização dos agentes públicos envolvidos comumente pertence à Procuradoria Geral de Justiça ou à Procuradoria Regional Eleitoral. É bom deixar claro que nada impede que as Representações sejam feitas a outros Poderes ou órgãos ministeriais. A comunicação é feita dependendo da origem dos recursos e do tipo do ato administrativo analisado. O controle e a fiscalização empreendidos pelos Tribunais de Contas, com a devida intervenção do Representante do Ministério Público de Contas, constituem-se não só do exame da legalidade dos atos administrativos praticados, mas também da apreciação da motivação, moralidade e proporcionalidade do mesmo, sempre em função da utilização mais eficaz e econômica possível dos recursos e bens públicos. O objetivo é buscar a justiça social, além de conferir aos atos de governo e de gestão das Administrações maior lisura, probidade e transparência. Neste ponto, o papel exercido pelo Ministério Público de Contas se dá por meio da emissão de Pareceres jurídicos de caráter eminentemente opinativo, endereçados ao Tribunal de Contas, a quem pertence a competência constitucional para julgamento, caso se trate de contas de gestão, ou para emissão de Parecer Prévio, a ser julgado pelo Poder Legislativo competente, quando a matéria tratar de contas de Governo. Desse modo, torna-se fácil a percepção de que o trabalho empreendido pelo Ministério Público de Contas, em parceria com o Tribu-

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nal de Contas e a Procuradora-Geral de Justiça, na análise quanto à legalidade, eficiência, probidade e supremacia do interesse público no que diz respeito às despesas, se constitui em garantia efetiva dos direitos sociais do cidadão, previstos nos artigos 6º c/c o Título VIII (“Da Ordem Social”) da Constituição Federal. Otimizar recursos públicos, acompanhar irregularidades que possam comprometer a efetivação de políticas sociais de real interesse da sociedade e facilitar a concretização de uma maior transparência, probidade, legitimidade e participação popular nas administrações públicas, é a constante preocupação do agir do Ministério Público de Contas. Pode-se dizer que o trabalho exercido pelo Ministério Público de Contas possui uma função de caráter pedagógico, voltado ao administrador público, ao firmar entendimentos que contribuem para um atuar administrativo mais probo e eficiente, como também quando sugere a aplicação de sanções em face das pechas apontadas, inibindo que a mesma prática irregular seja reiterada nas prestações de contas seguintes. O teor público do processo administrativo instaurado sob a tutela dos Tribunais de Contas, do qual faz parte o parecer da Procuradoria de Contas, possibilita ao cidadão comum tomar ciência da gestão dos recursos públicos envolvidos, viabilizando um controle social mais participativo sobre a administração estatal e materializando o Princípio da Soberania Popular, previsto no art. 1º, § único da Constituição Federal: “Todo o poder emana do Povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituição”. Percebe-se a descrença do País em relação aos seus representantes (políticos) e demais Poderes. A indignação é notória diante dos descalabros praticados, noticiados pela imprensa. Dessa forma, o Ministério Público de Contas junta-se ao cidadão para coibir referidas práticas. Participar é preciso. Por isso, é imperativo que todos conheçam seus direitos e que lutem pelos mesmos. O desconhecimento é arma poderosa para os maus intencionados manipularem o que pertence ao povo. Por isso, é pertinente lembrar o teor de princípios fundamentais no Estado Democrático de Direito: o da soberania popular e o da cidadania preconizados no artigo 1º da Constituição Federal. Arremate-se sugerindo aos novos controladores sociais capacitados por este curso que, ladeados pelo Ministério Público de Contas e Ministério Público Comum, podem sempre, por meio de Ação Popular (art. 5º, LXXII, CF), exercerem participação efetiva no controle das Contas Públicas, transcrevendo:
O propósito de justiça que o Ministério Público de Contas persegue é viabilizar a aproximação da sociedade com o poder público, para que o povo faça realmente valer seus interesses e garanta, de forma clara e inequívoca, que o poder realmente lhe pertence.

Art. 5º. (...) LXXIII: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada máfé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Conheça a íntegra de todos estes dipositivos legais no site do curso www.controlesocial. fdr.com.br

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Síntese
• O Ministério Público foi consagrado pela Constituição brasileira de 1988, como função essencial à administração da justiça. Assim, ele aparece como um dos mais importantes protagonistas do Estado democrático de direito, zelando pelo patrimônio público no atendimento das necessidades básicas da população. Se o Ministério Público é a instância natural de controle social dos poderes públicos, cabe ao cidadão uma participação ativa na vigilância atuando como parceiro no fortalecimento da cidadania. Já o Ministério Público de Contas tem sua atuação direcionada à fiscalização legal no que tange à aplicação orçamentária, financeira, operacioanal e patrimonial dos recursos públicos, no âmbito dos três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário.

Avaliação
1. Defina as funções do Ministério Público 2 Quando e como se deve buscar o Ministério Público 3. Como você explicaria a posição do Ministério Público de Contas em relação ao Ministério Público Comum, e quais as atividades exercidas pelo Ministério Público de Contas junto aos Tribunais de Contas? 4. Em que consiste “Prestar Contas” e a quem é determinado esse dever?

Referências
PORTO, PEDRO RUI DA FONTOURA, in DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS, Livraria do Advogado, Porto Alegre-RS, 2006. SILVA, JOSÉ AFONDO DA, PODER CONSTITUINTE E PODER POPULAR , Editora Malheiros, São Paulo-SP 2002. , GOUVÊA, MARCOS MASELLI - O Controle Judicial das Omissões Administrativas Heller, Agnes - ALÉM DA JUSTIÇA, Civilização Brasileira, Rio de Janeiro, 1998 Morais, Lília Maia de - JUSTIÇA E MEDIAÇÃO DE CONFLITOS, DelRey, Belo Horizonte-MG, 2004. D`Ângelo, Elcio; e D’Angelo, Suzi - O Princípio da Probidade Administrativa e a Atuação do Ministério Público, LZN Editora, Campinas-SP 2003,. ,

Coordenadora do Curso: Adísia Sá Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting Coordenadora Pedagógica: Ana Paula Costa Salmin

Fundação Demócrito Rocha Av. Aguanambi, 282 - Joaquim Távora Cep 60.055-402 - Fortaleza - Ceará Tel.: 3255.6005 - 0800.280.2210

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