Novos Arranjos e Velhos Dilemas Na Democratizacao Das Politicas Sociais

Novos arranjos e
velhos dilemas na
democratizao
das polticas sociais
Os conselhos de polticas
pblicas e a experincia de
Araraquara
Cristhiane Falchetti
Novos arranjos e
velhos dilemas na
democratizao das
polticas sociais
Conselho Editorial Acadmico

Responsvel pela publicao desta obra
Lucila Scavone
Leila de Menezes Stein
Jos Antonio Segatto
Elisngela de Jesus Santos
Novos arranjos e
velhos dilemas na
democratizao das
polticas sociais
Os conselhos de polticas pblicas

e a experincia de Araraquara
2011 Editora Unesp

Cultura Acadmica
Praa da S, 108
01001-900 So Paulo SP
Tel.: (0xx11) 3242-7171
Fax: (0xx11) 3242-7172
www.culturaacademica.com.br
feu@editora.unesp.br
CIP Brasil. Catalogao na Fonte

Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
F165n
Falchetti, Cristhiane
Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao das polticas sociais:
os conselhos de polticas pblicas e a experincia de Araraquara/Cristhiane Falchetti. So Paulo: Cultura Acadmica, 2011.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7983-228-4
1. Brasil Poltica social. 2. Poltica pblica Brasil. 3. Participao poltica
Araraquara (SP). 4. Participao social Araraquara (SP). I. Ttulo.
11-8103

CDD: 361.60981
CDD: 364.6(81)
Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria

de Ps-Graduao da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP)
Editora afiliada:
Agradecimentos
A objetivao de um trabalho depende sempre de um esforo

coletivo. A atividade de pesquisar e buscar compreender um fenmeno social , tambm, um esforo coletivo, e ela s faz sentido se
tiver um intento coletivo. Desse modo, agradeo a todos aqueles
que de alguma forma contriburam e no esto citados diretamente.
Dentre os que participaram mais diretamente destse trabalho,
agradeo o financiamento da Fapesp, da Capese da UNESP. Agradeo enormemente s pessoas que colaboraram com comentrios,
reviso, crticas e sugestes: Maria Teresa Miceli Kerbauy, Evelina Dagnino, Carla Martelli, Rafael Palomino. Agradeo, ainda, a
meus pais, companheiros e amigos, que esto sempre presentes na
lembrana.
[...]
Visito os fatos, no te encontro.
Onde te ocultas, precria sntese,
penhor de meu sono, luz
dormindo acesa na varanda?
Midas certezas de emprstimo, nenhum beijo
sobe ao ombro para contar-me
a cidade dos homens completos.
[...]
Carlos Drummond de Andrade, Nosso Tempo (2006, p.38)
Sumrio
Introduo11
1 Democracia e participao: aspectos tericos 19

2 O processo de democratizao e reforma
do Estado no Brasil: o duplo sentido da participao 51
3 A poltica social e as propostas participativas:
os limites (da) cidadania 85
4 Os Conselhos de Polticas Pblicas e os Conselhos
Municipais de Araraquara: formatos e significados 117
5 O Conselho Municipal de Assistncia Social de
Araraquara e sua atuao na poltica local 143
Consideraes finais209
Referncias bibliogrficas215
Introduo
No final do sculo XX, as transformaes ocorridas na sociedade

apresentam novos desafios s formulaes e prticas sociais. No interior desse processo, a democracia parece envolta em um dilema de
difcil resoluo: por um lado, ela se tornou um consenso como valor universal; de outro lado, o modelo liberal democrtico tem sido
questionado por sua incapacidade de absorver demandas sociais
cada vez mais abrangentes e diferenciadas. Diante desse contexto,
surgem reformulaes tericas sobre a democracia e seus pressupostos na tentativa de promover a insero de novos atores e demandas sociais pela via da participao poltica. No campo da realidade concreta, um dos fenmenos mais evidentes desse movimento
foi a grande difuso de instncias participativas, especialmente nos
processos decisrios do governo.
A questo da participao ganhou fora na Amrica Latina
durante a redemocratizao de seus pases, impulsionando novas
formas de participao social que ultrapassassem os limites da democracia institucional. Buscando atender aos anseios pela participao, a Constituio brasileira de 1988 incorporou a construo de
estruturas democrticas no aparato estatal como forma de potencializar a participao popular. Somada a isso, a reforma do Estado,
ocorrida em diversos pases da Amrica Latina, delineou a cons-
12
truo institucional da participao, associando-a governabilidade e eficincia administrativa. Da juno desses dois movimentos
resultaria um verdadeiro iderio participacionista acompanhado de
uma institucionalizao da participao, que passaria a compor o
processo de democratizao em curso.
Esse fenmeno teve ampla repercusso na literatura sobre a
democratizao, que, num primeiro momento, demonstrou grande expectativa em relao ao potencial democrtico da sociedade
civil e dos novos mecanismos participativos. Transcorridos mais
de dez anos de pesquisas sobre o tema, tem-se levantado a preo
cupao com a qualidade da participao nesses espaos participativos e seu alcance frente aos desafios da democratizao no
Brasil. Nesse sentido, uma das questes relevantes saber de que
participao se est falando: quem so os pblicos participantes?
Qual a contribuio desses novos formatos participativos para a
ampliao da cidadania?
Neste trabalho, tratamos especificamente dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, os quais representariam uma novidade
institucional na relao Estado/sociedade, como forma de democratizar as decises sobre polticas pblicas e assegurar os direitos
de cidadania. Nosso objetivo identificar a natureza constitutiva
dessas formas de participao institucionalizadas e verificar sua dimenso e alcance no que tange ampliao da cidadania e democratizao da arena decisria.
Dessa forma, a pesquisa compreende dois eixos: o primeiro busca articular os elementos conceituais, polticos e sociais que teriam
dado sustentao e materialidade aos mecanismos participativos; e
o segundo se concentra na relao Estado/sociedade e em que medida os conselhos interferem nessa relao alterando os resultados
das deliberaes, ou seja, alterando o contedo das polticas pblicas. A hiptese levantada inicialmente que: a) os conselhos teriam
uma natureza ambgua, o que os levaria a funcionar tanto como espaos de democratizao da relao entre Estado e sociedade civil,
quanto como espaos de transferncia das atribuies sociais do
Estado para a sociedade, operando num sentido mais gerencial e
Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...
13
menos poltico, visando mais a eficincia administrativa e menos a

participao deliberativa.
A metodologia empregada compreendeu estudo terico e emprico de forma relacionada. No campo terico, trs temas so centrais
para o debate: democracia, participao, e cidadania. A apreenso
do objeto de estudo partiu de uma anlise processual, na qual se
observa o carter histrico-contextual da relao Estado/sociedade civil e as alteraes nela introduzidas pelas novas experincias
participativas. Sendo assim, buscamos analisar os conselhos como
parte do processo de democratizao e reforma do Estado no Brasil,
momento em que eles surgiram e se difundiram.
A grande relevncia atribuda aos Conselhos nas ltimas duas
dcadas e o discurso participacionista que se sucedeu no meio poltico e acadmico das mais diversas orientaes poltico-ideolgicas so aspectos que justificam uma anlise mais detalhada desse
fenmeno. Pretendemos, pois, identificar os fatores que teriam
desencadeado a proposta participacionista e como ela se configurou na realidade concreta. Nesse sentido, o movimento poltico da
sociedade civil em torno da democratizao e os novos padres de
gesto pblica definidos na reforma do Estado so aspectos fundamentais para a compreenso dos contornos adquiridos pelos
Conselhos.
Dentro da perspectiva participacionista, a democratizao do
processo deliberativo estaria articulada com os resultados da deliberao e, dessa forma, a participao social nos espaos institucionalizados tensionaria as agncias estatais fazendo que produzissem
polticas mais responsveis. Neste sentido, ao integrarem a estrutura das polticas sociais, os Conselhos se colocam como estratgias
de garantias dos direitos sociais. Sendo espaos de convivncia e
debate, esses espaos potencialmente requereriam e fortaleceriam o
aprendizado e a consolidao de uma cultura de direitos, por meio
do exerccio efetivo da cidadania (Dagnino, 2002, p.12). Portanto,
a mudana no padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade tambm alteraria o padro de planejamento e execuo das
polticas pblicas.
14
Com base nisso, discutimos em que medida a formalizao de

espaos participativos contribui para a democratizao e a universalizao das polticas sociais, apontando para uma concepo
de cidadania que no desvincula o poltico do social. Com base
nessa discusso, buscamos saber como a cidadania concebida e
efetivada nos espaos participativos, tomando o caso da Poltica
de Assistncia Social como exemplar, pois a Lei Orgnica de Assistncia Social de 1993 (Loas) prope um avano em termos de
direitos sociais e insere a gesto participativa na Poltica Pblica
de Assistncia Social. A poltica de assistncia social constitui-se
em um processo recente de modernizao da poltica social, cuja
transformao vislumbra a transio de uma compreenso da assistncia social baseada na filantropia e no assistencialismo para
uma compreenso baseada no direito social inscrito no mbito da
seguridade social. Essa nova compreenso e sua formatao legal
foi alvo de intensa disputa poltica entre distintas propostas de reforma e envolveu a participao de setores organizados da sociedade civil que lutaram pela universalizao dos direitos sociais e
pela democratizao das polticas sociais. Dentro dessa proposta
de modernizao da poltica social surge o sistema descentralizado e participativo, cuja materializao se encontra no Sistema
nico de Assistncia Social (Suas), que passa a ser implementado
nos municpios a partir de 2004.
A descentralizao participativa tornou-se uma das principais estratgias de democratizao da relao Estado/sociedade
civil em atendimento aos princpios de participao popular e
de descentralizao poltico-administrativa. Tais princpios alterariam o pacto federativo, transferindo para as esferas subnacionais novas atribuies e responsabilidades na proviso das
polticas sociais, bem como trariam mudanas na arena decisria
dos governos locais. Da a importncia das pesquisas empricas
voltadas para o mbito municipal, especialmente os municpios
que assumiram a gesto plena dos servios pblicos, como o
caso de Araraquara, municpio em que empreendemos nossa
pesquisa emprica.
15
Araraquara, assim como os demais municpios do interior paulista, caracteriza-se por uma tradio poltica coronelista e clientelista, quadro esse que comearia a se alterar a partir dos anos 1960
por meio de uma srie de mudanas econmicas e institucionais
que desencadearam uma espcie de modernizao conservadora.
Conforme Kerbauy (2000, p.23), a transio do rural para o urbano
em Araraquara se deu de tal modo que as transformaes institucionais e estruturais matizaram a polarizao rural-urbano, interior-capital, tradicional-urbano, tornando possvel a permanncia
de cada um desses modelos numa nova realidade. Tendo em vista
essa dinmica das mudanas, vale investigar como o processo de
democratizao repercutiu no municpio, uma vez que a luta pela
democratizao no teve a mesma intensidade no plano local como
teve no plano nacional. Qual teria sido o impacto das novas propostas participativas para a democratizao da arena decisria local?
Em que medida a nova institucionalidade pblica, amplamente difundida nos municpios, teria contribudo para a efetiva partilha do
poder de deciso no plano local?
Em Araraquara, a difuso dos conselhos municipais tambm
est associada proposta de governo do Partido dos Trabalhadores (PT), o qual conquistou seu primeiro mandato no municpio
em 2001, alterando o quadro eleitoral e trazendo uma proposta de
governo participativo. Nossa anlise sobre os Conselhos Municipais de Araraquara compreende o perodo de 2001-2008, correspondente aos dois governos do prefeito Edinho Silva (PT), e enfoca
o Conselho Municipal de Assistncia Social e seu papel na gesto
da poltica municipal. Pretendemos verificar em que medida a participao popular se efetiva por meio desses canais e influencia o
processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
Com o propsito de desenvolver as questes e os objetivos expostos, a apresentao do trabalho foi estruturada em cinco captulos.
No primeiro captulo, retomamos alguns pontos de discusso
sobre a democracia, como: forma e substncia, democracia e burocracia, democracia e capitalismo, participao e representao,
apresentando as principais tendncias nesse debate ao longo do
16
sculo XX. Em seguida destacamos alguns modelos tericos da

teoria democrtica contempornea e as solues oferecidas por
eles em relao s questes anteriores. Por fim, tratamos da repercusso desses modelos tericos nas anlises sobre a democratizao
na America Latina, delineando alguns parmetros para a pesquisa
empreendida.
No segundo captulo, mergulhamos no processo de democratizao e reforma do Estado a fim de compreender em que medida
a relao Estado/sociedade se modifica e qual o significado das
mudanas introduzidas, especialmente, no que diz respeito gesto
das polticas sociais.
No terceiro captulo, analisamos a poltica de assistncia social,
verificando os efetivos avanos em relao democratizao e descentralizao da poltica social em termos de acesso aos direitos e
maior protagonismo popular.
No quarto captulo, aprofundamos o nosso objeto de estudo, ou
seja, os Conselhos de Polticas Pblicas, caracterizando sua natureza constitutiva, seus limites e potencialidades. Essa discusso sobre
os Conselhos se estende aos Conselhos Municipais de Araraquara e
proposta de gesto participativa do governo municipal, explorando como se d a insero desses novos mecanismos participativos
na arena local.
No quinto captulo, partimos para a anlise detalhada do
Conselho Municipal de Assistncia Social em Araraquara, verificando sua constituio e seu papel na gesto da poltica municipal. A investigao concentrou-se na representao e no processo de deliberao do conselho, visando compreender em que
medida ele contribui para a democratizao do processo decisrio, politizando o debate pblico e assegurando a intermediao
das demandas sociais.
Por fim, conclumos que, apesar de as formas de participao institucionalizadas (Conselhos) constiturem em importante
instrumento de democratizao no mbito das polticas sociais,
alterando o padro tecnocrtico e clientelista da relao Estado-sociedade, elas so limitadas diante do desafio enfrentado pela
17
democracia no Brasil. As instncias participativas enfrentam

limites inerentes ao seu prprio escopo de ao, bem como enfrentam dificuldades colocadas pelas foras sociais que se contrapem aos princpios democrticos e universais e inviabilizam
uma maior participao popular na definio das aes estatais.
Assinala-se, ainda, o risco de distoro dos mecanismos participativos quando estes se tornam instrumentos de gesto e perdem
seu carter poltico.
Democracia e participao:
aspectos tericos
Neste captulo discutimos alguns aspectos de ordem terica e

conceitual que envolvem a democracia, passando por questes que
embalaram o debate poltico sobre o tema no sculo XX. Em seguida, destacamos as principais concepes de democracia dentro da
teoria democrtica contempornea, e suas diferentes interpretaes
sobre representao e participao. E, por fim, tratamos da repercusso das teorias participativa e deliberativa no contexto de democratizao na Amrica Latina, ressaltando as perspectivas analticas
que vm se desenvolvendo nesses pases.
Democracia e pensamento poltico

O final do sculo XX pode ser considerado o momento de triunfo
da democracia, tais foram a dimenso e a universalidade adquiridas
pelo regime democrtico de governo. Mas, apesar da unanimidade,
podemos dizer que, quando o assunto democracia, as divergncias
j comeam na definio do termo. O consenso de que a democracia
seria o modelo mais adequado de governo no implica um conceito unvoco de democracia; pelo contrrio, desde seus primrdios
observa-se um campo de disputa entre diferentes perspectivas. E,
20
ainda que em todas essas perspectivas o termo faa referncia a uma

forma de exerccio do poder poltico, cujo governo do povo, nos
resta uma srie de elementos a serem articulados, que inclui tanto
aspectos normativos como as condies histricas em que os regimes democrticos operam.
Na teoria moderna (origem em Maquiavel e no Estado Moderno), a noo de democracia aparece associada ideia de Repblica, pois s se consideram duas formas de governo: a monarquia e
a repblica. O governo genuinamente popular seria composto por
ideais democrticos e republicanos e era chamado de repblica. Em
Rousseau, esses dois ideais confluem medida que o autor adota a
noo de soberania popular e a associa ideia de contrato social, fundado no consenso e na participao de todos na elaborao
das leis. Vale observar, entretanto, que o contratualismo no deve
ser confundido com democracia, pois o prprio Rousseau respeitava a separao entre forma de Estado e forma de governo e, por
isso, referia-se sua formulao como repblica. A democracia
para Rousseau seria um sistema onde os cidados so executores
de leis que eles mesmos fizeram e, por esse motivo, seria um sistema
prprio apenas para os deuses (apud Pateman, 1992, p.35).
Diferentemente de Locke, que atribui a funo legislativa aos
representantes, Rousseau defende que a atividade de definir leis
no poderia ser delegada a nenhum representante, pois isso implicaria a perda da liberdade. Locke, por sua vez, considerava que
mais importante do que a forma de governo eram seus objetivos,
sendo que a legitimidade de um governo estaria na garantia dos
direitos naturais (vida, liberdade e propriedade). Para Rousseau, a
lei emerge do processo participativo, e ela, e no o homem, que
governa as aes individuais. Dessa forma, ele defende a participao individual, pois acredita que em uma sociedade igualitria, se
ningum for persuadido a votar pelo interesse do outro, o resultado
final ser o melhor para todos, j que o melhor para cada um deve
ser aquilo que tambm melhor para todos. O autor atribui um
carter educativo participao, pois ela insere o indivduo na vida
em sociedade e o faz compreender que os interesses pblicos e os
21
privados encontram-se ligados e que, por isso, ele deve considerar

os assuntos mais amplos e no aqueles que dizem respeito aos seus
interesses imediatos. A participao estabelece uma inter-relao
contnua entre o funcionamento das instituies e os atos dos indivduos dentro delas, e tambm permite que as decises coletivas
sejam aceitas mais facilmente pelos indivduos.
Quanto operao do sistema participativo de Rousseau (1983),
ela implica algumas condies, como o equilbrio econmico entre
os indivduos e a autonomia deles. Ele no defende a igualdade absoluta nem o fim da propriedade privada, mas a situao em que
nenhum cidado fosse rico o bastante para comprar o outro e em
que nenhum fosse to pobre que tivesse que se vender. Todo homem deveria possuir alguma propriedade para lhe conferir segurana e independncia. Atendidas essas condies, Rousseau esclarece que a participao deve ocorrer na tomada de deciso, que
uma forma de proteger os interesses privados e assegurar bons governos (Pateman, 1992).
O destaque em relao a esses dois autores contratualistas que
algumas de suas concepes serviro de base para as teorias democrticas contemporneas, especialmente dentro da vertente liberal.
Segundo Bobbio et al. (1991), por meio da noo de soberania
popular que o contratualismo entra para a tradio do pensamento
democrtico moderno e torna-se fundamental para a construo da
teoria da democracia.
No sculo XIX, a discusso sobre democracia orbitou as duas
doutrinas polticas dominantes na poca: o Liberalismo e o Socialismo.
Na concepo liberal, a democracia aparece associada ao Estado
de direito, aquele que reconhece e assegura os direitos fundamentais
(direitos civis e polticos). Assim, Benjamin Constant diferencia a
liberdade dos antigos como a liberdade de participar diretamente
na elaborao das leis, e a liberdade dos modernos como a liberdade
individual em relao ao Estado. Dessa forma, a democracia direta
seria algo impraticvel e at indesejvel nas sociedades modernas.
Da mesma forma, John Stuart Mill e Alexis Tocqueville defendem
22
a democracia representativa ou parlamentar, reservando aos cidados a liberdade de associar-se e eleger seus representantes como
forma de participao na poltica.
Em relao ao processo de democratizao, ou seja, ao desenvolvimento e consolidao da soberania popular, o liberalismo o
compreende de duas formas: pela extenso do direito ao voto, at
atingir o sufrgio universal; e pela ampliao dos rgos representativos nas diversas instncias de governo, objetivando a descentralizao do poder (Bobbio et al., 1991).
Para o pensamento liberal, s liberal aquele Estado que reconhece as liberdades fundamentais, e s pode existir democracia
onde forem reconhecidos direitos de liberdade que possibilitem ao
indivduo participar politicamente de forma autnoma. A democracia, assim entendida, est vinculada s liberdades fundamentais,
e sua consolidao consiste no aperfeioamento das formas de representao, atendendo ao critrio quantitativo.
No pensamento socialista, representado pelas teorias marxistas,
a democracia corresponde a um elemento integrante de sua proposta revolucionria, mas no central. O cerne da perspectiva socialista a emancipao social por meio da transformao das relaes
econmicas, o que tambm resultaria na transformao poltica. A
emancipao poltica individual, porm, no seria suficiente para
a revoluo socialista; o sufrgio universal seria apenas um ponto
de partida. O exerccio da soberania estaria condicionado autodeterminao no mundo do trabalho, algo que seria impossvel no
capitalismo, no qual a produo material se assenta sobre uma relao de explorao do trabalho pelo capital. Somente no comunismo,
aps a supresso da sociedade de classes e de qualquer forma de
Estado, e quando os valores comunistas j estiverem enraizados na
sociedade, ser possvel a democracia completa, a qual se orienta
pelo princpio: De cada um segundo as suas capacidades, a cada
um segundo as suas necessidades (Marx, 1971, p.21).
Marx e Engels consideram que o avano das instituies democrticas no final do sculo XIX, especialmente na Alemanha,
foi uma importante conquista para a classe proletria, que pas-
23
sou a contar com um novo instrumento de luta e mobilizao das

massas, a saber, o sufrgio universal, mas alegam que isso insuficiente para os propsitos revolucionrios. Aps as lutas na Frana
de 1848-1850 e 1870-1871 (Revoluo do Proletariado), Engels
(1997) reconhece a emergncia de um novo cenrio da luta de classes, no qual as circunstncias favoreciam mais as lutas no campo
da poltica formal do que no campo do confronto armado, onde os
insurretos estariam em grande desvantagem frente s tropas
oficiais. Apesar disso, os autores ressaltam que as leis esto sujeitas
subverso de qualquer um dos lados que tenha fora suficiente
para enfrentar a reao do outro e, nesse caso, o confronto violento
seria decisivo. Ocorre, porm, que nem sempre o confronto se concretiza, e um exemplo disso foi a Frana de 1852, quando as vitrias
das classes populares (proletariado) levaram o partido da oposio
(burguesia) a pr fim ao sufrgio universal na Frana, sem que isso
tenha provocado nenhuma revoluo por parte do proletariado.
Engels (1997) explica que o enfrentamento depende de uma srie
de condies estruturais e conjunturais, que garantam certo equilbrio nas condies de luta de cada um dos lados.
Diversas vezes a Histria mostrou que, diante da ameaa de perder o poder, a classe dominante no hesita em lanar mo de instrumentos autoritrios. Na perspectiva socialista, o limite da democracia liberal reside na desigualdade entre as classes, pela qual a classe
economicamente dominante sempre conta com melhores condies
para se manter no poder.
Quanto ao processo de democratizao, os socialistas visualizam
duas estratgias: a crtica democracia representativa e a retomada de alguns temas da democracia direta; e a defesa da participao
popular e do controle do poder a partir de baixo, desde os rgos
de deciso poltica at os rgos de deciso econmica, a caminho
da autogesto (Bobbio et al., 1991). Marx identifica na Comuna de
Paris (1870) alguns elementos que poderiam constituir um modelo
democrtico, que ele denominou autogoverno dos trabalhadores.
Dessa forma, para a concepo socialista, a democracia significa uma condio necessria para o reforo da base popular, mas
24
no um objetivo final. Ela s pode ser atingida em sua plenitude em

condies de igualdade social, ou seja, para alm do capitalismo.
O debate poltico no sculo XX

A viso liberal democrtica e a viso marxista da democracia orientaram o debate sobre a democracia durante quase todo o
sculo XX. Essa discusso envolveu questes relacionadas s possibilidades democrticas diante do capitalismo e das sociedades de
massa. Apesar das diferenas substanciais entre as perspectivas
liberal e socialista, no sculo XIX ambas viam certo distanciamento
entre a democracia de massas e o capitalismo, seja porque a democracia era considerada impraticvel numa sociedade de massas (S.
Mill), ou por constituir uma ameaa ao capitalismo (viso liberal);
seja por considerar que a democracia no se efetivaria numa sociedade capitalista (viso socialista).
preciso esclarecer que a democracia em si no especifica um ou
outro modelo econmico; da mesma forma, o capitalismo conviveu
com outros regimes polticos, inclusive totalitrios. Entretanto, no
se pode ignorar a influncia que um exerce sobre o outro, principalmente em relao s condies de participao poltica.
Apesar das incertezas sobre as possibilidades e os riscos da democracia, no sculo XX ela se tornou a forma hegemnica de organizao poltica, expandindo-se por todo o globo. Veremos como
tal fato decorreu de diversas adaptaes e reformulaes sobre a
democracia.
No incio do sculo XX, o argumento da irracionalidade das
massas na formao da vontade poltica e a teoria das elites (Mosca, Pareto) acabou justificando o insulamento das elites polticas e,
portanto, rompendo com a associao entre democracia e participao poltica. Weber, por exemplo, defendia a democracia parlamentar em contraponto democracia de massas (democracia direta
ou plebiscitria), pois esta seria invivel em sociedades grandes e
complexas e continha o risco da eleio de demagogos, o que enfra-
25
quecia o parlamento. Ao analisar a situao da poltica alem aps

a Primeira Guerra Mundial (Weber, 1985), ele defende o fortalecimento da democracia parlamentar como uma forma de conter o aumento progressivo do domnio burocrtico sobre a poltica do pas.
Posteriormente, Weber passou a defender as eleies diretas
para o executivo, como forma de garantir maior legitimidade. O
sufrgio universal poderia produzir uma estabilizao da luta poltica. Para Weber, a democracia era apenas um meio pelo qual se
escolhem as lideranas polticas, e no um fim em si mesma ou um
valor. A conjuno entre sufrgio universal e poltica partidria
competitiva alterou o contedo e a forma da poltica, implicando
uma modificao no cenrio democrtico. Sob a lgica representativa competitiva, observam-se uma burocratizao da organizao
poltica e uma profissionalizao da poltica, o que pode resultar
tanto na instrumentalizao da vontade do povo, em prol do cargo
poltico, como na desmobilizao das bases partidrias.
[...] a conjuno de sufrgio universal e poltica partidria competitiva alterou substancialmente a poltica, entendida at ento
como poltica de classe, de modo que a nova forma de organizao da luta poltica significou igualmente uma mudana radical
no contedo mesmo da poltica e, portanto, da compreenso da
lgica de conquista de direitos [...] alterou radicalmente a prpria
compreenso da democracia, que passa a ser entendida a partir de
ento como democracia competitiva. (Nobre, 2004, p.24)
Uma das principais adaptaes institucionais da democracia

moderna para o contexto das sociedades de massa foi o mecanismo
de representao, que possibilitou a consolidao da democracia
como forma de exerccio do poder. Outra questo importante para a
consolidao da democracia foi a expectativa no seu carter redistributivo, acreditando-se que, medida que a democracia avanasse
num determinado pas, passar-se-ia a usufruir de certa propenso
distributiva, o que poderia ser notado com o avano da social-democracia na Europa (Przeworski, 1985). Assim, se a tenso entre
26
capitalismo e democracia resultasse em favor da democracia, haveria maior redistribuio material para os grupos sociais desfavorecidos e limites propriedade.
Dessa dinmica constituiu-se o vnculo histrico entre democracia e direitos que ficou conhecido como cidadania. Historicamente, os direitos antecedem a democracia de massa, o que
reafirmaria a viso liberal de que a democracia s seria possvel se
houvesse algumas garantias fundamentais. De acordo com a proposta de Marshall (1967), houve uma progressiva expanso dos direitos dentro de uma lgica de complementao e linearidade entre
os tipos desses direitos: primeiro os civis, depois os polticos e, por
fim, os sociais. Nessa sequncia, a efetivao de um tipo de direito que gera a necessidade de novos direitos, e garante as condies
para que esses novos direitos sejam conquistados.
Apesar de apresentar uma lgica interna, a anlise de Marshall est voltada para a Europa Ocidental e, como se sabe, a experincia cidad dos pases perifricos no apresentou o mesmo
grau de desenvolvimento nem a mesma linearidade.1 A anlise de
Marshall desconsidera a interdependncia global entre os pases
capitalistas, pela qual possvel compreender que o grau de desenvolvimento econmico e as condies materiais para a construo de um arranjo social nos pases centrais esto, em boa medida,
condicionados pela situao de explorao econmica e subdesenvolvimento dos pases perifricos. O autor tambm desconsidera
a correlao de foras na luta pelos direitos sociais, luta essa que se
desenrola em condies adversas e desiguais, nem sempre resultando no avano dos direitos.
A poltica social ocupa um lugar historicamente determinado
nas relaes de produo, e os ciclos econmicos balizam suas possibilidades e limites. Sem adentrar mais nessas questes, cumpre
destacar que a luta em torno da cidadania, ou do eixo distributivo
da democracia, desloca o conflito capital/trabalho para o interior do
Estado, contribuindo para amenizar a suposta tenso entre democracia e capitalismo.
1 Ver Carvalho (2002).
27
Retomando os fatores de adaptao da democracia, o debate poltico da primeira metade do sculo XX acabou se definindo pela
desejabilidade da democracia como forma de governo, conforme
relatam Santos e Avritzer (2002). A discusso que se seguiu a essa
definio esteve polarizada entre democracias liberais e democracias populares, cuja questo central era a relao entre forma e
substncia da democracia, de onde resultam as adjetivaes democracia formal e democracia substancial. De acordo com Bobbio et al (1991), a democracia formal vem da tradio dos regimes
liberais, enquanto que a democracia substancial vem da tradio
dos regimes socialistas.
Teorias democrticas contemporneas

De acordo com Santos e Avritzer (2002), na segunda metade
do sculo XX possvel identificar uma concepo hegemnica de
democracia, a concepo liberal representativa, e algumas concepes no hegemnicas ou contra-hegemnicas, compostas pelas
propostas participativa e deliberativa.2 A concepo de democracia
que se tornou hegemnica apontava para um modelo democrtico
restritivo do ponto de vista da participao, tornando a democracia
uma prtica de legitimao de governos. A seguir, apresentamos os
modelos tericos que forneceram as bases para essa discusso.
A concepo liberal representativa da democracia
De acordo com Santos e Avritzer (2002), a concepo hegemnica de democracia fundamenta-se em quatro princpios: (1) a democracia como forma e no como substncia; (2) a vinculao entre
burocracia e democracia, sendo o Estado um aparato administrativo para se alcanar os fins; (3) participao restrita aos mecanismos
tradicionais de representao poltica; (4) princpios do mercado
2 Com base no conceito de Gramsci, os autores entendem hegemonia como a
capacidade econmica, poltica, moral e intelectual de estabelecer uma direo dominante na forma de abordagem de uma determinada questo, no caso a
questo da democracia (Santos; Avritzer, 2002, p.43).
28
como critrios de formao de vontade poltica. Vejamos como esses princpios esto presentes nos modelos tericos3 a seguir:
(a) O modelo competitivo elitista, ou realista: o principal representante Schumpeter com a obra Capitalismo, socialismo e democracia, de 1942.
Esse modelo desenvolveu-se juntamente com a Cincia Poltica
no perodo ps-Segunda Guerra e se difundiu nos Estados Unidos
pela escola Public Choice. Definindo-se realista e cientfico, o
modelo parte do diagnstico weberiano de que nas sociedades modernas o povo havia perdido a soberania frente crescente especializao e burocratizao do Estado. O elitismo tambm adere ao
argumento da irracionalidade das massas, o que inviabilizaria um
governo participativo.
A resposta da concepo hegemnica para a complexificao da
sociedade foram a inevitabilidade da burocracia e a reduo da atividade poltica do cidado. Esse argumento ganhou fora medida
que as funes econmicas e sociais do Estado foram sendo ampliadas, especialmente nos pases europeus, em razo do Welfare State.
Como no encontra uma soluo para a questo burocrtica, a teoria
elitista toma a diminuio dos mecanismos de exerccio da soberania popular e o consequente aumento do controle burocrtico sobre a
poltica como um fato dado. Diante disso, argumenta a favor da impossibilidade de uma participao mais ampla no mbito do Estado
e contra a noo de soberania. De acordo com Schumpeter (1984),
para tornar o conceito de democracia possvel preciso separ-lo da
noo de bem comum, e transform-lo num processo de escolha
de governantes. Aproximando-se da concepo hobbesiana, o autor
afirma que no h soberania popular e sim um governo eleito pelo
povo, e isso no significa que o povo governa, mas que ele tem o direito de aceitar ou recusar candidatos. A funo do eleitorado seria,
portanto, eleger seus representantes e neles confiar.
A restrio da participao se apoia na retomada do argumento
da irracionalidade das massas, afirmando que as pessoas no sa3 Os modelos democrticos esto baseados na classificao de Nobre (2004) e
Ugarte (2004).
29
bem determinar o que melhor para elas e que, quando esto em

jogo questes pblicas, a massa sempre manipulada pela propaganda poltica. A vontade do Povo o produto, no o motor do
processo poltico (Schumpeter, 1984, p.329).
Adotando uma anlise pretensamente realista, a teoria elitista
procura desvincular a forma da substncia na democracia, atacando
dois pilares da teoria clssica da democracia (de Rousseau): o bem
comum e a vontade geral, os quais embasavam as teorias participativas da democracia. Para Schumpeter, no h consenso sobre
o que seja o bem comum e, ainda que houvesse, isso no poderia ser entendido como a vontade geral, diante da diversidade de
preferncias.
Essa crtica ideia de democracia como um conjunto de valores
vinculados a uma forma nica de organizao poltica j tinha sido
proposta por Kelsen, que procurou articular relativismo moral com
mtodos de soluo de divergncias (Santos; Avritzer, 2002).
Schumpeter (1984) desenvolve o argumento procedimentalista
kelsiano, transformando a democracia em um procedimento para
formao de governos.
A democracia um o mtodo poltico, ou seja, certo tipo de
arranjo institucional para se alcanarem decises polticas legislativas e administrativas e, portanto, no pode ser um fim
em si mesma, no importando as decises que produza sob condies histricas dadas. (Schumpeter, 1984, p.304)
Segundo Nobre (2004, p.31), no modelo elitista, a democracia

funciona como um arranjo institucional por meio do qual so produzidas as decises voltadas reproduo social e econmica das sociedades modernas, nas quais o corpo poltico no partilha de um mesmo conjunto de valores. Nesse sentido, os arranjos institucionais
garantidos pela democracia podem servir a diversos fins, no estando
inscrito na sua lgica de funcionamento qualquer fim intrnseco.
Desta forma, se a democracia no tem nenhum fim intrnseco
que remeta a um bem comum e se no h uma vontade geral, a
30
democracia passa a funcionar como um instrumento de formao

de governos, cujo consenso se forma a partir da lgica competitiva.
Por meio da luta competitiva pelos votos, os polticos adquirem o
poder de deciso e passam a exerc-lo como os nicos participantes
integrais do governo. A participao dos cidados se reduz escolha
dos lderes polticos e deve funcionar como uma forma de proteo
do indivduo contra as arbitrariedades do governo eleito e de seus
interesses privados. Segundo Avritzer (1999), a teoria democrtica
moderna inspirada em Schumpeter retira da concepo clssica a
ideia de soberania popular, reduzindo-a escolha de governantes
mais bem preparados para exercer o poder. Como resultado, tem-se
o elitismo democrtico, o qual combina a teoria das elites com a
teoria da sociedade de massas.
A ideia de competio em Schumpeter muito semelhante
concorrncia na economia, na qual vence aquele que est mais
bem preparado para competir. Seguindo essa lgica competitiva,
a melhor maneira de distribuir o poder por meio do voto, pelo
qual cada indivduo teria o mesmo peso (seu voto) nas decises. Da
mesma forma que os consumidores no mercado, os eleitores podem
manifestar suas preferncias fazendo escolhas entre as propostas
dos lderes. Como os resultados derivam de preferncias individuais, o bem comum no entra em pauta. Nessa lgica, a cidadania
equivale integrao individual no mercado poltico, que faz do
interesse privado a medida de todas as coisas. Em tese, todos esto
em situao de igualdade e podem defender suas preferncias. Partindo do pressuposto da igualdade poltica, os critrios democrticos recaem apenas sobre os procedimentos deliberativos e no sobre
os resultados das deliberaes, ou seja, os processos democrticos
so desvinculados de resultados justos ou injustos.
Apesar de pretender-se realista, a teoria competitiva baseia-se
em pressupostos difceis de serem verificados na realidade emprica. Se nem mesmo no mercado h concorrncia perfeita, tampouco poder haver a igualdade poltica que essa teoria imagina,
pois isso depende de outros condicionantes, como igualdade material, igualdade de informao etc. Alm disso, a aposta exclusiva
31
no campo institucional como garantia democrtica e a desqualificao da participao dos cidados so grandes fragilidades da
teoria elitista.
(b) O modelo pluralista: o principal representante dessa vertente Robert Dahl, cuja obra de destaque Poliarquia: participao e oposio (1971).
Esse modelo bastante prximo do modelo elitista e tambm
partilha da pretenso realista daquele, embora o pluralismo considere o elitismo pouco realista por basear-se no cidado individual
e perder de vista os grupos e as associaes polticas. A teoria pluralista desenvolve o princpio da competio em torno da ideia de
interesses, julgando que as elites polticas se organizam e competem pelo poder. O cerne da posio pluralista est na sua concepo
de poder como a capacidade de impor objetivos a outrem. Assim, a
problemtica estaria em entender a lgica de distribuio do poder
nas democracias ocidentais, lgica essa que, na concepo pluralista, seria competitiva e no hierrquica.
Para Dahl (1997), a sociedade estaria representada por diversos
ncleos de poder agrupados por interesses,4 formando um jogo em
que vence aquele que melhor articula suas estratgias. Dentre os
diferentes tipos de democracia, caracterizados pelo autor como arranjos institucionais centrados no processo eleitoral, a democracia
polirquica governo das mltiplas minorias seria o regime que
melhor se adqua configurao pluralista, pois garante a competio e a participao poltica dos grupos de interesses, assegurando
que nenhum deles se torne o detentor do poder e exclua os demais.
Segundo ele, o conjunto de regras democrticas permite a coexistncia dos interesses divergentes, e embora essas regras no possam
ser plenamente satisfeitas no mundo real, possvel mensur-las
por meio de uma escala que garanta um grau mnimo de satisfao
das condies democrticas. A principal condio o consenso sobre as regras.
4 Os grupos de interesses seriam representados por organizaes comerciais, sindicatos, partidos polticos, grupos tnicos, estudantes, grupos religiosos etc.
32
Apesar de a teoria pluralista pretender resolver o problema

do relativismo colocado pela teoria elitista ao argumentar que no
existe vontade geral, as possibilidades de manifestao das particularidades esto submetidas lgica competitiva. A participao est baseada nos princpios competitivos e nas regras formais,
sendo necessrio haver consenso nas regras para que possa haver
divergncia em relao aos fins. Ou seja, s compem a pluralidade
aqueles grupos que esto em condies de competir pelo poder
e concordam com as regras do jogo. O prprio Dahl (1989) alerta
para os perigos do aumento da participao do homem comum, alegando que os grupos de condio socioeconmica baixa tendem a
apresentar o menor ndice de atividade poltica e a se revelarem personalidades autoritrias. Dessa forma, medida que a atividade
poltica traz esses grupos para a arena poltica, o consenso sobre as
normas tende a declinar.
A soluo oferecida por Dahl em relao s diferenas e desigualdades que separam os indivduos a democracia representativa via processo eleitoral, pois o sufrgio universal asseguraria a igualdade poltica frente s desigualdades do mundo real.
Alm de reforar a noo da democracia como forma, a teoria
pluralista tambm fornece a justificao para a democracia representativa, baseando-se na noo de autorizao, pela qual o
governo deve ser submetido a algum mecanismo de autorizao.
A concepo de representao envolve a transferncia da autoridade decisria para que o representante a exera. Assim como
Schumpeter, Dahl credita ao processo eleitoral o momento de
mximo controle sobre os lderes.
Outro limite participao pelo pluralismo seria dado pela ideia
de escala da democracia, restringindo no s a escala de abrangncia da participao, como tambm a relevncia dos temas decididos. De acordo com a formulao de Dahl,
quanto menor for a unidade democrtica, maior ser o potencial
para a participao cidad e menor ser a necessidade para os
cidados de delegar as decises de governo para os seus repre-
33
sentantes. Quanto maior for a unidade, maior ser a capacidade

para lidar com problemas relevantes para os cidados e maior
ser a necessidade dos cidados de delegar decises para seus
representantes. (Dahl, 1998, p.110)
(c) O modelo legal: representado nas ideias de Friedrich

Hayek (Caminho da servido, 1944; The Constitution of Liberty,
1960) e Robert Nozik (Anarquia, Estado e utopia, 1974).
O modelo legal possui um carter normativo e faz uma radical defesa das liberdades negativas como princpio soberano. Tal
pressuposto leva defesa do Estado mnimo e do laisser-faire como
valor fundamental da organizao social. A interveno estatal
considerada prejudicial liberdade. Essas ideias ganharam fora no
final do sculo XX, com o projeto neoliberal e o declnio dos modelos de Estado de bem-estar social.
Dentro desse modelo, reforada a lgica competitiva como a
forma mais democrtica de distribuio do poder, pressupondo a
igualdade poltica na defesa dos interesses individuais. Retomando
a tradio liberal (Locke, Tocqueville), o aspecto fundamental dessa teoria evitar a tirania da maioria. Dessa forma, a democracia
no considerada um fim em si mesma, mas um instrumento til
para salvaguardar o mais alto fim poltico, que a liberdade individual. Nenhuma proposta de democracia poderia estar, portanto,
associada a alguma forma de bem-estar social, pois isso retiraria a
condio de liberdade individual. Nesse sentido, propem-se a desvinculao entre democracia e cidadania e a reduo da democracia
a um instrumento de garantia das condies de liberdade individual, sem que os resultados da deliberao democrtica estejam
vinculados a valores de justia social.
O ponto em comum entre as vertentes tericas agrupadas em
torno da concepo liberal representativa de democracia que a
participao e a soberania popular so reduzidas a mecanismos
de representao e procedimentos para a formao de consensos.
De forma geral, o modelo democrtico liberal tem sido hostil participao ativa e, quando a admite, o faz em pequena escala.
34
H, portanto, uma valorizao da democracia formal em detrimento da democracia substancial, ou seja, valorizam-se os procedimentos e as regras pelos quais so tomadas as decises, e desvaloriza-se a preocupao com valores que envolvam os resultados da
deliberao democrtica. A democracia no tida como valor, mas
como mtodo, rompendo com o ideal rousseauniano, em que democracia formal (vontade geral) e democracia substancial (bem comum) estavam fundidas.
A concepo participativa e deliberativa da democracia
Os modelos tericos que se seguem contrapem-se aos princpios fundamentais da concepo liberal representativa, enfatizando o princpio participativo e defendendo a concepo de democracia mais alm dos procedimentos deliberativos.
(a) O modelo participativo: tambm conhecido como nova esquerda vertente herdeira do movimento poltico dos anos 1960 ,
esse modelo surge por volta dos anos 1970, com as teorias de Carole Pateman (Participao e teoria democrtica, 1970); e C. B. Mac
pherson (A democracia liberal: origens e evoluo, 1977).
A concepo participativa contrape-se aos modelos da concepo liberal representativa medida que segue os preceitos marxistas de que o mercado capitalista cristaliza as desigualdades existentes na base da produo, entre capital e trabalho. Dessa forma, no
basta a igualdade poltica (democracia formal); seria preciso superar
as desigualdades materiais que impedem a efetivao da verdadeira
liberdade, bem como os dficits de formao poltica da resultante
(democracia substancial). Nesse sentido, esse modelo defende a participao democrtica em todas as esferas da vida: econmica, poltica e social, como forma de equilibrar as relaes de poder.
Em seu livro Participao e teoria democrtica (1970), Pateman
questiona os argumentos da teoria democrtica representativa de
que, nas sociedades contemporneas, a participao teria de se
restringir ao processo eleitoral, e de que o mais importante para a
democracia seria a competio pelos votos entre aqueles que iro
35
tomar as decises pelo povo. Para Pateman, as instituies representativas so insuficientes para o aprimoramento da democracia,
sendo necessria a participao de todas as estruturas da sociedade. A partir disso, a autora chama a ateno para a popularidade e
a recorrncia adquiridas pela participao nos anos 1960 em uma
diversidade de situaes e prope uma teoria democrtica participativa que seja vivel. Para isso, ela retoma alguns autores clssicos
que consideram a participao fundamental para o estabelecimento
do Estado d emocrtico, no caso, J. J. Rousseau e J. S. Mill. A teoria democrtica participativa de Pateman inclui as preocupaes de
Rousseau em relao ao nvel de igualdade econmica e a importncia da participao como mecanismo de aprendizado poltico e
integrao dos indivduos. O carter educativo do processo participativo tambm est presente nas ideias de J. S. Mill, de quem a
autora retoma a questo da ao poltica no nvel local e nos espaos
laborais, por serem esses os lugares mais prximos dos indivduos.
Para reafirmar a necessidade de aplicao dos princpios democrticos em todas as esferas da vida social, Pateman retoma G. D. H.
Cole, autor que discute a democracia em termos mais abrangentes
no contexto das sociedades modernas.
Em sua teoria social e poltica, Teoria do socialismo de guilda,
Cole afirma que a diferena de status entre os indivduos bloqueia
as possibilidades igualitrias de participao e, por isso, o princpio
democrtico deve ser aplicado a todas as esferas sociais. Uma de
suas maiores objees organizao capitalista da indstria que
esta transforma o trabalho em mercadoria, retirando o carter humano do trabalho. Na sua proposta de guilda, haveria a socializao dos meios de produo e a supresso da diviso entre administradores e homens que executam as decises, pois um sistema
servil na indstria reflete-se inevitavelmente em servido poltica
(Cole apud Pateman, 1992, p.56). A esfera econmica seria organizada por meio de cooperativas (consumo), conselhos (abastecimento), guildas cvicas (servios pblicos). Cada guilda, unidade
autogovernada, elegeria seus representantes para participarem dos
nveis mais altos da estrutura macro.
36
Cole produz uma teoria de associaes, na qual a sociedade um

complexo de associaes que se mantm unidas pelas vontades de
seus membros (Cole apud Pateman, 1992, p.53). Nessa sociedade,
o indivduo deve ser autnomo para participar de todas as associaes
de que membro, e estas devem ser livres. Ele examina os motivos
que fazem o homem se associar e cooperar e os modos pelos quais eles
agem por meio das associaes, suplantando e complementando suas
aes como indivduos isolados. O autor defende que o homem deve
participar na organizao e na regulamentao de suas associaes,
e afirma, com base em Rousseau, que os indivduos so mais livres
quando cooperam com seus iguais na feitura das leis.
Essa teoria de associaes estaria ligada ao princpio de funo, pelo qual a democracia s verdadeira se concebida em termos de funo ou propsito, ou seja, se corresponder a uma finalidade. Dessa forma, os indivduos associam-se por finalidades em
comum. O princpio de finalidade um contraponto s teorias
democrticas que privilegiam a democracia formal e consideram
que a democracia um meio e no um fim, desvinculando-a de
qualquer ideal como, por exemplo, o da justia. Alm disso, Cole
aponta que a teoria democrtica representativa negligencia o princpio de funo, pressupondo que o indivduo pode ser representado como um todo para todos os propsitos.
A teoria participativa considera a participao como base fundamental do Estado democrtico, o que o projeta mais alm das
instituies representativas. Nesse sentido, instituies e indivduos no devem ser considerados isoladamente, pois governos democrticos dependem da existncia de uma sociedade participativa,
onde todos os sistemas polticos tenham sido democratizados e
onde a socializao por meio da participao pode ocorrer em todas
as reas (Pateman, 1992, p.61). Os autores consideram que o local
de trabalho o mais importante local de democratizao, por ser o
local onde as pessoas despendem grande parte de suas vidas, e onde
se propicia uma educao para os interesses coletivos em geral.
Apesar da importncia atribuda participao, os tericos da
democracia participativa no abrem mo das instituies da demo-
37
cracia representativa. Instituies e governos so entendidos como

meios de realizao da vontade do cidado, e no como instituies
democrticas por excelncia. A ampliao da participao aumentaria as possibilidades de politizao, alterando a prpria atividade
poltica e melhorando a qualidade da democracia representativa.
Em sua proposta terica, Macpherson (1978) procura combinar
partidos competitivos e mecanismos de democracia direta, propondo uma combinao que ultrapasse o mbito institucional. Para
isso, ele destaca a necessidade de mudanas sociais, dentre elas a
mudana da prpria conscincia dos indivduos, que deveriam deixar de ser meros consumidores para se tornarem mais ativos politicamente. A segunda mudana seria a reduo das desigualdades
sociais e econmicas, que inviabilizam as demais mudanas necessrias formando um crculo vicioso entre desigualdades econmicas e polticas.
A teoria democrtica participativa recoloca a questo do conflito entre democracia e capitalismo, pois, ao propor a articulao da
participao nas dimenses poltica, econmica e social, encontra
limites na prpria organizao hierrquica da produo capitalista e
na sua distribuio material desigual. Outro aspecto a ser ressaltado
que tanto a proposta de Pateman como a de Macpherson recolocam a temtica da participao na teoria democrtica, por meio da
ampliao dos espaos de participao poltica, mas no discutem
como seria o processo de deliberao poltica nos espaos ampliados, ou seja, como so construdas as preferncias. A questo do
procedimentalismo, que era central no modelo elitista, seria desenvolvida pelo modelo deliberativo. Conforme Santos e Avritzer
(2002), essa teoria no rompe com o procedimentalismo kelsiano, e
sim expande-o para a prtica social.
(b) O modelo deliberativo: os principais tericos dessa concepo so Bernard Manin (On Legitimacy and Political Deliberation, 1987), Joshua Cohen (Procedure and Substance in Deliberative
Democracy, 1997), e Jurgen Habermas (Teoria da ao comunicativa; Direito e democracia).
38
A teoria deliberativa possui um carter normativo e trata da

participao por meio do dilogo na esfera pblica, na qual os argumentos racionais justificariam as decises coletivas. Esse modelo
enfatiza mais a qualidade da participao, relacionando-a informao, publicidade e interao dos indivduos.
Apesar da grande influncia de Habermas na teoria deliberativa,
o debate iniciou-se com Manin ao especificar a deliberao em dois
processos: processo de discusso, e processo de deciso, tornando o segundo dependente do primeiro. Baseado nisso, Cohen apresentou a primeira formulao da vertente deliberativa (Nobre, 2004):
A concepo de democracia deliberativa est organizada em
torno de um ideal de justificao poltica. De acordo com esse
ideal, justificar o exerccio do poder poltico coletivo proceder
com base na argumentao pblica livre entre iguais. Uma democracia deliberativa institucionaliza este ideal. (Cohen apud
Nobre, 2004, p.34)
Nos termos propostos pela teoria deliberativa, a democracia no

pode ser reduzida organizao poltico-estatal, nem pode abrir
mo da institucionalidade poltico-estatal. Ela deve ser compreendida como uma forma de vida, que pressupe uma cultura poltica que sustente, inclusive, a institucionalidade poltico-estatal
(Nobre, 2004). Entendida como uma forma scio-histrica, a teoria
deliberativa volta-se para os elementos culturais e sociais que poderiam influenciar o processo democrtico, em lugar da discusso
sobre as condies estruturais, proposta pela concepo hegemnica, Assim, considerando a pluralidade como a base das sociedades
contemporneas, a poltica tambm deve ser plural e ter de contar
com o assentimento dos diversos grupos societrios num processo racional de discusso e deliberao. Nesse sentido, a teoria deliberativa retoma alguns preceitos da teoria pluralista tais como
a pluralidade da organizao social e o consenso sobre as regras democrticas (Dahl) e procura fazer a reconexo entre procedimentalismo e participao.
39
Para Habermas, a legitimidade de um estatuto legal implica que

todos os afetados por esse estatuto concordem com ele, assim como
concordem com o procedimento democrtico de obteno desse
consenso sobre as regras. De acordo com o princpio D, somente so vlidas aquelas normas-aes que obtm o assentimento
de todos os indivduos envolvidos como participantes de um discurso racional (Habermas, 1995). Para atingir esse princpio moral
legal, as normas formais (leis) devem atender aos seguintes critrios
de legitimidade: (a) devem ser submetidas a um processo deliberativo; (b) as regras do processo deliberativo devem ter sido validadas
discursivamente; (c) as regras de deliberao foram institucionalizadas na forma de lei (Andrews, 2002).
Habermas procura restabelecer o elo entre procedimento e participao por meio da noo de esfera pblica, espao em que os
grupos diversos podem, por meio do princpio de deliberao societria, problematizar em pblico sua condio de desigualdade
na esfera privada. Em Direito e democracia, Habermas redefine o
conceito de esfera pblica a fim de torn-lo mais moderno e compatvel com as sociedades complexas e plurais.5 Na sua descrio, a
esfera pblica seria uma rede adequada para a comunicao de
contedos, tomadas de posio e opinies; nela fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em
opinies pblicas enfeixadas em temas especficos (Habermas,
1997, p.92). A esfera pblica representa a dimenso da sociedade
em que o intercmbio discursivo acontece, funcionando como uma
instncia geradora do poder legtimo.
A ligao entre a esfera pblica e o sistema poltico seria feita
pela sociedade civil, por meio de seus canais institucionais (associaes e organizaes no governamentais e no econmicas) que
fariam o fluxo comunicativo dos temas fundamentais produzidos
na esfera pblica para o sistema poltico. Mas a fora social forma5 Como se sabe, a formulao inicial da esfera pblica privilegiava a anlise do
processo de construo da esfera pblica burguesa, cuja origem tinha sido a
esfera ntima. A famlia burguesa, os sales e crculos literrios so considerados por Habermas espaos de construo de autonomias em relao ordem
hierrquica das autoridades medievais.
40
dora das esferas pblicas autnomas s pode se transformar em poder poltico e atingir o poder administrativo do Estado por meio
do processo democrtico e poltico instalado no interior do Estado
de direito (Habermas, 1997). a validade discursiva das regras de
deliberao democrtica (mecanismos de arbitragem) que confere
legitimidade s decises tomadas por meio de tais regras.
Dessa forma, a teoria deliberativa abre espao para a participao, lanando o conceito de esfera pblica e, ao mesmo tempo,
mantm a ateno nos procedimentos de deliberao, como critrio
de legitimidade. Para definir sua teoria do discurso, ou modelo
procedimental de democracia, Habermas (1995) retoma as concepes democrticas liberal e republicana, articulando elementos de ambas.
Coincidindo com o modelo republicano, ela [teoria do discurso] concede um lugar central ao processo poltico de formao de opinio e de vontade comum, mas sem entender como
algo secundrio a estruturao em termos de Estado de Direito.
[...] Assim como no modelo liberal, tambm na teoria do discurso os limites entre o Estado e a sociedade so respeitados;
mas aqui a sociedade civil, como a base social de espaos pblicos autnomos, distingue-se tanto do sistema de ao econmica quanto da administrao pblica. (Habermas, 1995, p.47)
A distino feita por Habermas entre os sistemas administrativo

e econmico e a sociedade civil, representa uma tentativa de reverter a situao de colonizao do mundo da vida (razo comunicativa) pelo mundo sistmico (razo instrumental). Segundo ele, a
interao do mundo sistmico com o mundo da vida gera reificaes nas relaes sociais. No caso do contexto ocidental europeu,
as polticas massificadas do Welfare State teriam reduzido as interaes sociais, limitando a formao da vontade poltica a relaes de
troca no mercado poltico.
A proposta de Habermas, nesse sentido, seria a preservao de
condies que garantam a prtica da ao comunicativa. Seu grande
41
mrito est na recuperao da poltica do domnio tcnico-burocrtico, muito embora ele separe a poltica institucional (mundo sistmico) da poltica dialgica (mundo da vida). Essa setorializao
em Estado, mercado e sociedade civil, abre espao para outra abordagem que, nos anos 1990 com o projeto neoliberal, afirma uma
pretensa autonomizao dessas esferas e procede com a instrumentalizao da sociedade civil, reduzindo-a ao terceiro setor.
Outro aspecto a ser observado na teoria democrtica habermasiana que somente o sistema poltico pode agir, enquanto a esfera
pblica deve problematizar as questes sociais e estimular opinies
influentes a fim de direcionar o sistema administrativo. Mas no
est proposta a interao entre a sociedade e o aparelho do Estado,
no sentido de garantia desse direcionamento. A esfera pblica no
produz decises, ela produz posies com base no consenso formado na estrutura discursiva. Segundo Avritzer (1996), o que a teoria
habermasiana faz dar abertura ao dos movimentos sociais, ao
conceber a formao democrtica da vontade por meio de mltiplos
centros. Assim, os pblicos no institucionalizados, mas organizados, poderiam forar a compatibilizao entre a esfera pblica e
o sistema poltico.
O processo democrtico, apresentado por Habermas, procura estabelecer um nexo interno entre consideraes pragmticas,
compromissos, discursos de autoatendimento e discursos de justia, fundamentando a suposio de que possvel chegar a resultados racionais e equitativos (Habermas, 1997, p.19). Na proposio do autor, a participao ativa e refletida dos cidados durante
o processo deliberativo capaz de produzir decises mais justas e
adequadas, pois, uma vez que as normas sejam produzidas dentro
da lgica democrtica deliberativa, elas devero ser justas e os seus
resultados sero aceitos por todos. Por essa razo, a participao
fonte de legitimidade e de justificao moral da democracia.
A teoria habermasiana trouxe contribuies importantes para as
discusses sobre democracia e participao ao indicar a existncia
de uma dimenso no sistmica no interior do sistema poltico. Ela
nos permite distinguir, no interior dos processos de democratiza-
42
o, uma dimenso de organizao dos movimentos sociais diferenciada do sistema poltico e relacionada com a democratizao da
sociedade, o que pode ser percebido, por exemplo, no processo de
democratizao no Brasil.
Contudo, a aplicao dessa teoria implica consideraes sobre os pressupostos assumidos por Habermas ao conceber o processo deliberativo, destacadamente, a situao ideal da fala, ou
seja, o contexto livre de dominao. Outra dificuldade est na
impossibilidade real de atingir o ideal de legitimidade que pressupe o assentimento refletido por meio da participao e da
deliberao autntica de todos os sujeitos na deciso em questo. A proposio de Habermas est sintonizada com o contexto
dos pases da Europa Ocidental, devido sua preocupao com
a tendncia homogeneizao das diferenas diante do aumento
da burocracia estatal.
As limitaes da teoria habermasiana estariam na dificuldade
de operacionaliz-la em contextos de desigualdade econmica e
social, como o caso da Amrica Latina, pois essas desigualdades
permeiam todas as relaes sociais e provocam assimetrias na comunicao discursiva. Segundo Avritzer (1995), os limites da teo
ria habermasiana para a compreenso da realidade dos pases de
desenvolvimento tardio esto: (a) na impossibilidade de supor a
procedncia do processo moral e poltico de racionalizao sobre o
sistmico, j que no Brasil, por exemplo, as estruturas do Estado
moderno so anteriores a um movimento societrio de democratizao; (b) na maneira funcional como os direitos so introduzidos
nessas sociedades. O processo de demanda por direitos posterior
introduo do Estado moderno e institucionalidade democrtica,
enquanto para Habermas a democratizao requer uma sociedade
autnoma e com capacidade de limitar o poder dos subsistemas
econmico e administrativo.
Recentemente, aps algumas crticas ao modelo deliberativo,
tm surgido novas propostas tericas que buscam aperfeioar o modelo deliberativo. Uma das proposies a redefinio do conceito
de esfera pblica, tentando torn-la mais inclusiva e com menos
43
riscos de falsos consensos. Alm do prprio Habermas, que procurou ampliar a noo de esfera pblica, surgiram outras propostas,
como a ideia de pblicos alternativos, de Fraser (1996); a democracia comunicativa, de Young (2002, 2003); e a democracia discursiva, de Dryzek (2000, 2004). Contudo, ficaria excessivo neste
trabalho entrar nessa discusso.
Perspectivas analticas na Amrica Latina

O tema da democracia ganha expresso na pauta de discusses
da academia e de diversos segmentos sociais dos pases da Amrica
Latina no incio dos anos 1980, com a emergncia de novos acontecimentos: o declnio dos regimes autoritrios e a redemocratizao; a redefinio dos atores sociais, especialmente os novos movimentos sociais; o surgimento de novos temas polticos, ou seja,
muitas questes at ento tratadas no domnio privado passam a
ser entendidas como questes polticas a serem tratadas na esfera
pblica. Somado a isso estava o descrdito da opinio pblica nas
instituies polticas e no poder pblico, o que contribua para a
deslegitimao do sistema poltico.
Diante desse cenrio, iniciou-se uma discusso terica sobre a
democracia nos pases latino-americanos, voltada para seus contextos especficos. O debate iniciou-se com a anlise das teorias de
transio e consolidao democrtica de autores como ODonnell,
Schmitter (1986); Mainwaring, ODonnell, Valenzuela (1992),
questionando a concepo minimalista de democracia que a restringia ao espao institucional-formal, ou seja, aos pressupostos da
democracia representativa.
A perspectiva que emerge dessa crtica defende que a democracia no se limita s instituies, mas um processo cuja construo
se desenrolava no interior da sociedade por meio do conjunto de
prticas cotidianas, e estas devem estar abertas s transformaes.
Sendo assim, a anlise sobre a consolidao democrtica deveria
levar em conta o relacionamento entre o Estado, as instituies
44
polticas e a sociedade, observando nelas o processo de construo

democrtica.
[...] ao conceber a democracia como mero exerccio de representao poltica (eleitoralmente autorizada) no campo do Estado,
se reproduz uma separao conceitual entre sociedade civil e
sociedade poltica que impede a anlise das continuidades entre elas e, portanto, o entendimento da democratizao como
um processo que se origina na sociedade mesma e a transforma.
(Dagnino et al, 2006, p.18)
Assim, o debate predominante aps a Segunda Guerra Mundial, que discutia as questes estruturais da democracia e investigava se os pases atendiam aos requisitos para se tornarem democrticos (Moore, ODonnell, Przeworski), foi considerado inadequado
para pensar as novas experincias democrticas que surgiram a
partir da terceira onda democrtica. Tratava-se, pois, de saber
como se constri a democracia com base nas especificidades de cada
sociedade. Por outro lado, o desmonte do Estado de bem-estar social e o corte das polticas sociais colocam em questo os supostos
efeitos distributivos da democracia, sustentados por autores como
Przeworski e Lipset. Por fim, a atuao dos movimentos sociais na
disputa pelo significado da democracia e a emergncia de novas experincias participativas no interior do Estado nacional fazem um
contraponto concepo hegemnica, que havia proposto o abandono do papel da mobilizao social e da ao coletiva na construo democrtica (como se v, por exemplo, em Huntington), bem
como teoria elitista que supervaloriza os mecanismos de representao (Avritzer, 2002).
As anlises que surgem na Amrica Latina, em boa medida,
esto em continuidade com as teorias dos movimentos sociais e
trazem uma abordagem sociolgica para a questo da democratizao. Elas questionam o continusmo de antigas prticas polticas autoritrias e as desigualdades de acesso ao poder, enfatizando a necessidade de uma democratizao societal. Segundo
45
Lavalle (2003, p.95), essa vertente sociolgica, que se dedicou ao

processo de democratizao,
props-se a reabrir o caminho para a anlise das possibilidades de
transformao pela via da ao social, cujos atores e suas valiosas
contribuies teriam sido relegados pelo confinamento da democracia aos estreitos marcos do arcabouo poltico-institucional.
De acordo com Pereira (2007, p.432), trs questes so centrais

para a perspectiva participativa na Amrica Latina: a consolidao da
democracia eleitoral nessa regio; uma insatisfao com os resultados
dessas democracias em termos de justia social, eficcia governamental e incluso poltica; e a anlise de novos experimentos democrticos que vm se desenvolvendo nos denominados pases do Sul.
Uma das tendncias que teria influenciado as pesquisas sobre
a democracia participativa o projeto Reinventar a Emancipao
Social, coordenado por Boaventura de Souza Santos em seis pases
do Sul6 e organizado em sete volumes, cujos temas expressam os
conflitos epistemolgico, cultural, poltico e socioeconmico entre
Norte e Sul, ou centro e periferia do sistema capitalista. Santos
parte de seis formas de poder que considera as principais faces da
opresso nas sociedades contemporneas, quais sejam: o patriarcado, a explorao, o fetichismo das mercadorias, a diferenciao
identitria desigual, dominao e troca desigual.
O primeiro volume do projeto, Democratizar a democracia:
os caminhos da democracia participativa, dedicado s experincias democrticas que representam alguma forma de resistncia
s formas de poder, como o patriarcado, a diferenciao identitria
desigual e a discriminao de classe. O conjunto de pesquisas contidas nesse trabalho recoloca a importncia da participao para o
fortalecimento da democracia, bem como seu carter pedaggico
junto aos cidados. Alm das aes diretas e das reivindicaes vinculadas aos temas culturais, identitrios e de reconhecimento social
e poltico, tambm enfatizada a participao direta nos espaos
6 Brasil, Colmbia, frica do Sul, Portugal, ndia e Moambique.
46
decisrios que articulam o Estado e a sociedade civil, como o caso

do Oramento Participativo, no Brasil.
De acordo com Santos e Avritzer (2002), a ampliao ou restaurao da democracia nos pases do Sul trouxe consigo um
processo de redefinio do seu significado cultural e da gramtica
social vigente. Assim, todos os casos de democracia participativa
iniciam-se com uma tentativa de disputa pelo significado de determinadas prticas polticas [...] (p.56). Esse o caso da ideia de
direito a ter direitos, que surgiu durante o processo de democratizao brasileira (Dagnino, 2004).
Segundo os autores, o trao comum entre as diversas experincias
de democracia participativa que elas questionam a identidade que
lhes fora atribuda externamente pelo Estado colonial ou autoritrio
e discriminador. O que est em causa nestes processos a constituio de um ideal participativo e inclusivo como parte dos projetos de
libertao do colonialismo ndia, frica do Sul e Moambique ou
de democratizao Portugal, Brasil e Colmbia (p.57).
Santos e Avritzer (2002) consideram que a recuperao do discurso argumentativo associado ao pluralismo e s diferentes experincias participativas compe a reconexo entre procedimentalismo
e participao, como observa em experincias como o Oramento
Participativo, no Brasil. O procedimentalismo e a participao teriam, para os autores, um carter de complementaridade e interdependncia, e no de excluso.
Outro ponto levantado pelos autores o papel dos movimentos
societrios na institucionalizao da diversidade cultural. Em referncia literatura sobre os movimentos sociais na Amrica Latina,
Alvarez, Dagnino e Escobar (1998) destacam que a ao poltica dos
movimentos sociais na democratizao ampliou o campo poltico e
apontou para a necessidade de uma nova gramtica social capaz de
redefinir as prticas sociais e a cidadania. Essa nova gramtica social
teria implicado a organizao da sociedade e da relao entre Estado e
sociedade, introduzindo o experimentalismo participativo na prpria
esfera do Estado, como caso do Oramento Participativo, dos Conselhos de Polticas Pblicas, dos fruns participativos etc.
47
Conforme Santos e Avritzer, essa redefinio da democracia s

poderia ocorrer nos pases que passaram por processos de redemocratizao, pois esse momento de refundao possibilitaria a redefinio de uma identidade subjugada pelo autoritarismo e pelo colonialismo. Dessa forma, a participao poltica seria um elemento
legitimador do processo democrtico, o qual se caracterizaria como
um projeto de incluso social e de inovao cultural que se coloca
como tentativa de instituio de uma nova soberania democrtica
(Santos; Avritzer, 2002). Ao defenderem a democracia participativa, os autores propem trs teses para o seu fortalecimento: (a) o
fortalecimento da demodiversidade; (b) o fortalecimento da articulao contra-hegemnica entre o local e o global; (c) a ampliao do
experimentalismo democrtico.
Outra importante formulao terica sobre o processo de construo democrtica vem sendo desenvolvida pelo Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica, coordenado por Evelina
Dagnino. Alm do Grupo de Estudos, Dagnino tem organizado
uma srie de trabalhos voltados para a discusso e a anlise de experincias participativas (Dagnino, 2002; Dagnino; Olvera; Panfichi,
2006; Dagnino; Tatagiba, 2007).
Nessas pesquisas, os autores trabalham com as seguintes proposies: o reconhecimento da heterogeneidade da sociedade civil;
a noo de encontro entre Estado e sociedade civil, em lugar do
antagonismo entre ambos; o conceito de projetos polticos; e a
ideia de continuidade entre sociedade civil e sociedade poltica.
A noo de projeto poltico entendida num sentido prximo
da viso gramsciana, para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida
em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos
(Dagnino, 2002a, p.282).
Essa perspectiva terica faz uma inflexo em relao s anlises
dicotmicas e homogeneizadoras do Estado e da sociedade civil:
Com efeito, a sociedade civil e o Estado se constroem historicamente de maneira simultnea, em um jogo de inter-relao complexa que preciso analisar para entender melhor a natureza do
48
processo de democratizao (Dagnino et al, 2006, p.31). Ao se

articular os sujeitos em torno de projetos, e no de unidades ou
esferas (Estado, sociedade civil), rompe-se com a polarizao, em
que a sociedade civil considerada o polo de virtudes democratizantes, e o Estado visto como a encarnao do mal e obstculo
fundamental participao e democratizao. Tambm fica refutada a pretensa ideia de unidade da sociedade civil e, em lugar
disso, assume-se seu carter fragmentrio, conflituoso e contraditrio. O reconhecimento de que a sociedade civil heterognea permite demonstrar que ela tambm pode conter projetos polticos
que no necessariamente so democrticos.
Dagnino (2004, p.98) ressalta a importncia dessa abordagem
medida que vincula cultura e poltica, uma vez que os projetos polticos no se reduzem a estratgias de atuao poltica no sentido estrito, mas expressam, veiculam e produzem significados que integram
matrizes culturais mais amplas. Outro aspecto importante desse
conceito que ele prev o conflito como componente das relaes entre Estado e sociedade civil, e no interior de cada um deles, j que ambos so perpassados por diferentes interesses e percepes de mundo.
Nossa hiptese aqui que clivagens derivadas da existncia
de diferentes projetos polticos, orientando a atuao de diferentes atores no interior do Estado e da sociedade civil, desempenham um papel fundamental no entendimento das relaes
entre ambos e da complexa dinmica que se d nos espaos de
participao. (Dagnino, 2002b, p.145)
O critrio de um projeto poltico para analisar a relao Estado-sociedade civil nas experincias participativas possibilita um olhar
mais amplo sobre o objeto, indo mais alm de instituies, atores
e aes individuais. A noo de projeto poltico permite situar o
objeto dentro de tendncias e movimentos polticos que articulam
propostas e orientam a ao coletiva.
Dentro dessa linha, o processo de construo democrtica no
Brasil apresenta-se contraditrio e fragmentado, e vincula-se a uma
49
srie de fatores alm da sociedade civil, do Estado, dos partidos e

demais mediaes polticas, dentre os quais nenhum pode ser visto
como o demiurgo do aprofundamento democrtico (Dagnino,
2002b).
O debate terico levantado pela perspectiva participativa na
Amrica Latina trata do processo de construo democrtica a partir das lutas sociais, e da construo de espaos pblicos dos quais
seus sujeitos so participantes ativos. O grupo de autores que segue
essa linha observa o momento atual das sociedades com a preocupao analtica pautada pela necessidade poltica de buscar alternativas para a radicalizao da democracia. A nfase dessas anlises
colocada nas possibilidades de construo democrtica que se apresentaram nas ltimas dcadas.
H, ainda, uma outra tendncia na discusso sobre o processo de
democratizao, na qual destacam-se pesquisadores como Francisco
de Oliveira (2000, 2006), Laymert Garcia dos Santos, Maria Clia
Paoli (2000, 2002), Cibele Rizek (2006) e Vera Telles (2001). Com
algumas distines entre si, esses autores tm refletido sobre os mecanismos de ao e o impacto do neoliberalismo nos pases latino-americanos, enfatizando o desmanche dos direitos e da cidadania.
Apesar de comporem tendncias diferentes, os pesquisadores citados mantm interlocuo constante e suas anlises no so
antagnicas, mas sim, em muitos momentos, convergentes. Todos
reconhecem as dificuldades enfrentadas pela democracia brasileira,
mais ou menos enfaticamente, e apostam nas propostas democrticas dos setores populares, com maior ou menor entusiasmo.
O processo de democratizao
e reforma do Estado no Brasil:
o duplo sentido da participao
Nas ltimas dcadas do sculo XX, houve grandes expectativas em relao s mudanas no cenrio poltico, especialmente na
Amrica Latina, devido ao processo de redemocratizao e ao fortalecimento da sociedade civil. As dcadas de 1960 e 1970 foram de
grande mobilizao poltica em diversos lugares do mundo, e essa
mobilizao caracterizava-se pela proposta de transformao e ruptura com a ordem vigente.
No Brasil, essa mobilizao repercutiu sobre a redemocratizao
do pas, criando novos parmetros para a construo democrtica e
ampliando a noo de cidadania e os direitos sociais. Contudo, o
contexto sociopoltico dos anos 1990 inseriu novas tendncias no
processo de democratizao, fazendo que a reforma do Estado fosse
permeada por consensos e divergncias entre as diferentes agendas
de reforma.
Neste captulo, trataremos das mudanas introduzidas pelo
processo de democratizao e reforma do Estado no padro de relacionamento entre Estado e sociedade civil, especialmente quanto
participao social.
52
Um registro histrico
Tratar do processo de democratizao no Brasil, necessariamente, nos remete nossa tradio poltica e sua influncia sobre a
democracia. Como lembra Ianni (1993, p.83), a questo da democracia sempre coloca o problema da cultura poltica. A evoluo histrica de cada pas est inscrita em sua cultura poltica e se
traduz em variaes na construo da democracia a cada caso concreto, pois ainda que a arquitetura institucional da democracia se
repita em diversos exemplos, as condies em que essas instituies
operam em cada caso so diferenciadas. Alm desse aspecto, o processo de construo e institucionalizao dos direitos outro fator
que altera a qualidade da democracia quanto ao exerccio da oposio e da participao (Diniz, 2001).
O registro histrico do Brasil aponta para o carter autoritrio
assumido pelo Estado em decorrncia das foras sociais que, por
meio dele, impem seu domnio. Como analisa Ianni (2004), frequentemente o Estado esteve organizado e orientado conforme
os interesses do bloco no poder, e toda vez que tal organizao foi
ameaada, as classes e fraes de classes (agrrias, comerciais, industriais, nacionais e estrangeiras) criaram ou rearticularam o bloco
de poder, assegurando o domnio sobre o aparelho estatal. Os movimentos populares contrrios ao projeto hegemnico so sempre
reprimidos pelas foras predominantes no aparelho Estatal, ocasionando uma espcie de contrarrevoluo burguesa permanente (Ianni, 2004, p.211). Essa dinmica social pode ser notada nos
movimentos de mudana social no Brasil.
medida que se formava e desenvolvia o Estado nacional,
organizava-se o aparelho estatal de modo a garantir o regime de
trabalho escravo. Depois, medida que o regime de trabalho
escravo ia sendo substitudo pelo trabalho livre, os grupos e as
camadas dominantes reorganizavam o aparelho estatal de modo
a garantir o predomnio dos seus interesses, em detrimento de
trabalhadores rurais e urbanos, negros, ndios, imigrantes. Os
53
governantes reagiam negativamente s reivindicaes populares.

Na lei e no debate parlamentar sempre se distinguiu revoluo,
feita por gente igual, e rebeldia, sedio e insurreio, feitas por
gente menor socialmente ou por escravos. Da a brutalidade da
represso. Nem por isso, no entanto, os setores populares deixaram de reivindicar, protestar e lutar. (Ianni, p.213-4)
Todas as tentativas de ruptura com a ordem democrtica a partir de 1930 envolveram conflitos entre as foras hegemnicas acerca
do papel do Estado, o que contraria os pressupostos da concepo
hegemnica da democracia de que as elites aderem aos valores
democrticos, e de que a competio entre elas assegura a ordem democrtica (Avritzer, 2002). No Brasil, a regra entre as elites no foi a
competio, e sim a conciliao de interesses e, quando esta no era
possvel, apelou-se para golpes de Estado e ditaduras, evitando que
qualquer movimento radical pudesse vir das classes populares.
De acordo com Ianni (2004), a fora repressiva, e a preeminncia dos interesses das camadas dominantes representados no Estado eram de tal porte que alguns intelectuais e polticos imaginavam
que a sociedade era amorfa, e o Estado era organizado. Algumas
interpretaes que adotam a concepo da via prussiana ou da
revoluo passiva acabam perdendo de vista a histria de luta do
povo, suas revoltas e reivindicaes, reforando a ideia de que a sociedade civil amorfa e incapaz de promover a transformao social. Assim entendida, a tese da revoluo passiva funciona como
ideologia das classes dominantes de que a sociedade civil frgil e,
por isso, deve ser tutelada pelo Estado forte e supostamente neutro.
Contrariamente noo de que a sociedade brasileira amorfa e
aptica quanto s questes polticas, as inmeras revoltas e enfrentamentos ocorridos no Brasil desde as lutas da Colnia contra a
Metrpole, passando pelas lutas contra a escravido e pelo sindicalismo anarquista do incio do sculo XX mostram que a participao poltica e o confronto social fazem parte da nossa histria. E, se
verdade que o aparelho estatal estava organizado e orientado pelo
bloco poltico no poder para atender seus interesses, tambm cer-
54
to que esse Estado era mobilizado no combate a qualquer fora que

ameaasse o poder estabelecido. Assim, a intensidade da reao,
por vezes, ocultou e desmobilizou as lutas dos setores populares.
Alm disso, como argumenta Gohn (1995), a ausncia da democracia ou de ideais socialistas mais articulados dificultava uma maior
coeso e organizao social. Em lugar disso, a conciliao tornou-se a principal estratgia utilizada entre as fraes dominantes nos
momentos de crise ou de mudana.
O carter autoritrio do Estado, a restrio ou privatizao da
esfera pblica, a artificialidade do jogo democrtico e da ideologia
liberal, e as prticas populistas e clientelistas resultaram na marginalizao poltica e social das classes populares, configurando uma
sociedade profundamente desigual e pouco ativa quanto ao exerccio dos direitos e da participao popular autnoma. Esse quadro histrico-poltico se reproduz em todos os nveis de governo,
afetando os moldes da federao e a configurao do nosso sistema
republicano. As consequncias no nvel local foram o predomnio
de relaes polticas baseadas no coronelismo e no clientelismo, e
as constantes modernizaes conservadoras que transfiguravam e
recolocavam essas mesmas prticas. Tais caractersticas da poltica
brasileira revelam que o conflito entre continuidade e renovao,
no campo societrio, sobrevive s mudanas institucionais democrticas e que, portanto, a instaurao de um sistema democrtico
requer no apenas novos instrumentos democrticos, mas tambm
uma mudana nas prticas sociais e polticas.
Sociedade civil e democratizao

O perodo compreendido entre os anos 1970 e 1980 representa o
auge dos movimentos sociais e da literatura sobre eles. Em nenhuma outra poca as ideias de povo e de participao popular ganharam significado to positivo no pensamento sociolgico da esquerda. No campo terico, as reinterpretaes sobre a cultura poltica
no Brasil rejeitavam as propostas interpretativas de que as massas
55
eram amorfas e subordinadas, e introduziam a noo de que as

classes populares seriam os sujeitos privilegiados do processo de
mudana em curso.
O movimento popular e a articulao de um sujeito coletivo
Desde a dcada de 1960, com a intensificao do processo de industrializao e urbanizao, a sociedade civil estava cada vez mais
organizada em movimentos e associaes. Alm disso, a conjuntura
poltica da ditadura militar havia criado um antagonismo entre Estado
e sociedade civil, o que conferia maior coeso a esta ltima. Os efeitos
da poltica econmica, fortemente concentradora e excludente, eram
sentidos pelo agravamento das condies de vida no campo e na cidade, pelo arrocho salarial, e pelo enrijecimento do regime autoritrio.
O rpido processo de urbanizao desencadeou uma srie de
problemas em relao infraestrutura e aos servios pblicos nos
grandes centros urbanos,1 gerando protestos e reivindicaes populares. Nessa poca, surgem vrios movimentos urbanos de carter
reivindicativo e com alto poder mobilizador, juntamente com as
Comunidades Eclesiais de Base (CEBs). Alm desses, havia tambm o movimento sindical com o novo sindicalismo; os sindicatos rurais juntamente com a Pastoral da Terra; os novos movimentos sociais, voltados para as questes ligadas aos direitos civis,
subjetividade e ao meio ambiente; e os partidos de oposio.
Toda essa articulao social trouxe mudanas significativas para
a forma de organizao e atuao dos movimentos sociais, dando-lhes direcionamento e continuidade. Muitas organizaes de perfil
assistencialista abandonam tal estratgia e passam a adotar aes politizadoras. Setores da esquerda abandonam a estratgia anterior,
baseada no Estado-nao, e partem para uma espcie de popular
desenvolvimentismo, que envolvia a definio de metas para a organizao autnoma da sociedade civil. Em meio crise do marxis1 Na dcada de 1970, cerca de 80% das habitaes urbanas em So Paulo no
tinham rede de esgoto e 54% no dispunham de um sistema regular de gua.
Alm disso, 2/3 das ruas no eram pavimentadas e mais de 70% no tinham
iluminao pblica (Moises, 1977).
56
mo, segmentos da intelectualidade descobrem o conceito de sociedade civil em Gramsci, o que se reflete no campo das aes sociais
devido filosofia da praxis (Doimo, 1995, p.75).
Quanto aos movimentos urbanos, eles encontram apoio institucional, material, organizacional e simblico na Igreja Catlica
por meio de suas pastorais e CEBs, num momento em que a Igreja
se abre para novas experincias organizativas e teolgicas, enfatizando a autonomia das organizaes de base frente ao avano
da racionalidade do Estado.2 Tambm so intensificados os programas de colaborao internacional com a profuso de ONGs
voltadas para a educao popular. As ONGs seriam a expresso mais bem definida das redes movimentalistas, servindo de elo
entre os atores dispostos a participar continuamente em movimentos reivindicativos e formando uma ampla rede de interao e
movimentao (Doimo, 1995).
Doimo (1995) afirma que o todo organizado que compunha o
Movimento Popular nos anos 1970 era fruto da interao entre a
Igreja Catlica, agrupamentos de esquerda, organizaes no governamentais e intelectuais. E, apesar do carter diverso, fragmentado e localizado, prprio dos movimentos de ao direta, possvel observar regularidades, homogeneidade e continuidade entre
esses movimentos, o que leva caracterizao de um grande ciclo
reivindicativo. Compe-se, assim, um campo tico-poltico autoidentificado como Movimento Popular, cuja caracterizao e articulao se davam pelas conexes ativas, pela linguagem comum e
pelas redes movimentalistas. Conforme Sader (1988), esses setores
sociais redefiniram a forma de organizao e atuao dos movimentos sociais, alterando sua relao com seus respectivos pblicos e
fornecendo novas matrizes (a Teologia da Libertao, o marxismo
renovado e o novo sindicalismo) que sustentariam a participao
2 Segundo Doimo (1995), trs fatos teriam marcado a posio da Igreja rumo
ao Povo como sujeito: a campanha de esclarecimento pblico deflagrada em
1973 sobre os direitos humanos no Brasil; o documento Escutai os clamores
do meu povo, subscrito por bispos e religiosos do Nordeste; e o documento
Marginalizao de um povo dos bispos de Gois e do Centro-Oeste.
57
poltica autnoma frente ao Estado. Tal interao no s colocou

a capacidade ativa do povo no centro da elaborao terica como
tambm o promoveu como personagem central da vida poltica.
Enquanto Dom Mauro Morelli proclamava j em 1976 que
ns devemos ser sujeitos da nossa prpria histria, e enquanto
telogos progressistas entendiam, tambm em meados da dcada
de 70, a presena do provo organizado como um novo sujeito
histrico, os intelectuais conferiam legitimidade a esse discurso, nomeando os movimentos sociais emergentes de novo sujeito coletivo (Moises, 1982, p.36), sujeito popular (Petrini,
1984, p.84), sujeito poltico (Caccia Bava, 1983, p.9), sujeito
poltico histrico (Martins, 1987, p.15), sujeitos de sua prpria
histria (Evers, 1985, p.18). (Doimo, 1995, p.78)
medida que a noo de povo, como sujeito ativo, ganhava proporo, tambm ficava mais evidente a posio de recusa institucionalidade poltica, como modo de evitar que o movimento fosse
instrumentalizado por partidos ou governos no contexto da ditadura militar.
Recusar a institucionalidade poltica em nome do popular
significava, neste caso, afirmar a capacidade concreta de se contrapor tradio poltica autoritria: o clientelismo do perodo
colonialista, a manipulao das massas do perodo populista,
o assistencialismo do perodo nacional-desenvolvimentista e a
subordinao do Povo-nao pelo regime militar. Significa estabelecer um amplo dilogo com o passado que, no limite, subsumiu a sociedade civil no interior do sistema poltico do Estado.
(Doimo, 1995, p.126)
O discurso anti-institucionalidade, porm, parecia estar carregado pelos tons do contexto autoritrio e pela luta por autonomia,
frente necessidade de constituir-se como sujeito poltico, j que,
paralelo a esse discurso anti-institucionalidade, estavam o discurso
58
da cidadania e o lado provedor do Estado. Era assim que o povo se

pronunciava: exigir que o governo atenda, fiscalizar e controlar
o poder pblico, romper as relaes de hierarquia, desencadear
a iniciativa popular na elaborao das leis, ampliar a democracia. Nesse sentido, Doimo (1995) ressalta o carter ambguo dos
movimentos reivindicativos, argumentando que eles possuam
uma face expressivo-mobilizadora e outra reivindicativo-integrativa, porm essa dupla face tambm funcionava como fator
agregador entre os diversos setores sociais.
Pela primeira [face], contesta-se o carter excludente do
Estado capitalista e elaboram-se perspectivas de transformao social no que se catalisam os anseios da esquerda; pela
segunda [face], porm, interpela-se o lado provedor do Estado
e arquitetam-se possibilidades de maior integrao social e de
estabilidade dos grupos primrios no que se encontram os interesses institucionais da Igreja. (Doimo, 1995, p.94)
Assim, embora a ideia de povo sintetizasse as aspiraes, os

ideais, os interesses e as representaes de setores diversos, num
perodo de grandes expectativas sobre as transformaes sociais, ela
contava com sujeitos coletivos dispersos e fragmentados. Segundo
Sader (1988, p.33), haveria nesse perodo uma crise dos referenciais polticos e analticos que balizavam as representaes sociais
sobre o Estado e a sociedade em nosso pas. Desse modo, intelectuais acadmicos e militantes teriam deixado de ver o Estado como
lugar e instrumento privilegiados das mudanas sociais e comeam
a enfatizar uma polarizao s vezes at maniquesta entre estado e sociedade civil.
No final da dcada, vrios textos passaram irrupo de
movimentos operrios e populares que emergiam com a marca da autonomia e da contestao ordem estabelecida. Era o
novo sindicalismo, que se pretendeu independente do Estado
e dos partidos; eram os novos movimentos de bairro, que se
59
constituram num processo de auto-organizao, reivindicando

direitos e no trocando favores como os do passado; era o surgimento de uma nova sociabilidade em associaes comunitrias onde a solidariedade e a autoajuda se contrapunham aos
valores da sociedade inclusiva; eram os novos movimentos
sociais, que politizavam espaos antes silenciados na esfera
privada. De onde ningum esperava, pareciam emergir novos
sujeitos coletivos, que criavam seu prprio espao e requeriam
novas categorias para sua inteligibilidade. (Sader, 1988, p.35-6)

O trecho acima marca tambm o momento da grande expectativa
da literatura em relao aos movimentos sociais, os quais representariam um novo protagonismo poltico dentro do contexto autoritrio do regime militar. Ruth Cardoso (1994) classifica esse momento
da literatura como a emergncia heroica dos movimentos. Segundo ela, nesse perodo, as anlises eram bastante coladas no discurso
militante, em razo do prprio momento histrico vivido.
Analisando todo o perodo ps-70, Doimo (1995, p.47-9) verifica a existncia de pelo menos trs matrizes interpretativas no
Brasil, embora na prtica elas no estejam totalmente delimitadas.
So elas:
(a) Estrutural-autonomista: explica a natureza dos movimentos sociais a partir das contradies urbanas, do carter classista
do Estado, e da capacidade da sociedade civil de organizar-se autonomamente. Os novos movimentos sociais seriam os novos
sujeitos coletivos capazes de transformar as relaes capitalistas de
produo. Essa matriz ganhou muita fora, especialmente no incio
da dcada de 1970, e caracterizou-se pela forte expectativa depositada nos movimentos sociais.
(b) Cultural-autonomista: recusa os pressupostos do sujeito
nico e da homogeneidade de classe, trazendo tona a pluralidade
de sujeitos e seus novos significados criados a partir da prpria
experincia. Os novos movimentos eram vistos como novos
sujeitos polticos portadores de uma nova identidade sociocultural e trariam a transformao radical da vida poltica por meio
60
da democracia de base ou democracia direta autnoma e independente do Estado. Essa matriz terica propagou-se por toda a
Europa e atingiu o Brasil no incio da dcada de 1980, onde esteve
afinada com o discurso dos prprios movimentos sociais. Seu otimismo terico inicial, no entanto, foi redefinido posteriormente.
(c) Enfoque institucional: desconstri o carter autnomo e
anti-institucional dos movimentos, proposto pelas duas correntes
anteriores, afirmando que o que havia era um dinmico quadro
de demandas, recusas, alianas, pactos e conflitos internos, onde o
Estado podia ser amigo ou inimigo, dependendo dos interesses em
jogo e da tica cultural pela qual era reconhecido (Doimo, p.49).
Assim, a natureza dessas formas de participao residiria no crescimento e ampliao das funes do Estado sobre a sociedade. Seu
alcance, portanto, estaria circunscrito ampliao dos direitos de
cidadania, em vez de s radicais mudanas estruturais nas relaes
capitalistas. Essa corrente terica ganha espao j no final da dcada
de 1980, com o processo de redemocratizao e o avano internacional do neoliberalismo.
Democratizao e ampliao da cidadania
No contexto de efervescncia poltica e de aposta nos movimentos sociais, o tema da democracia ganha expresso na pauta de discusses da academia e de diversos segmentos sociais dos pases da
Amrica Latina.
Entre os setores da esquerda dos anos 1980, a anlise crtica do
socialismo real e a dura experincia do regime militar colocaram
a questo da democracia no centro de suas reflexes, concebendo-a como espao de criao de novos direitos. Nesse sentido, haveria certa ruptura dessa esquerda com as geraes anteriores3 que,
segundo Garcia (1994), pode ser percebida pela ausncia de referncias internacionais (crise dos paradigmas comunista e social-democrata), pela heterogeneidade ideolgica, e pela nfase dada
democracia. A democracia passa a ser vista no mais como meio,
3 Para melhor compreenso sobre as fases ou geraes da esquerda no Brasil, ver
Garcia (1994).
61
mas como fim, como um objetivo a ser construdo. A democracia

poltica aparece vinculada democracia econmica e social, pois se
considera que, sem enfrentar o tema da desigualdade econmica e
social, a liberdade poltica estava ameaada.4
Algumas reformulaes do pensamento de esquerda podem
ser observadas na defesa de novas teses sobre a democracia, Toledo
(1994) destaca as seguintes: (a) o recuo em relao ao carter classista da democracia moderna, pois, uma vez que ela era fruto das
lutas dos trabalhadores, poderia levar gradativamente hegemonia destes sobre o conjunto da institucionalidade democrtica; (b)
a associao entre as classes trabalhadoras e a democracia, sendo
esta um instrumento do operariado e das massas populares contra
a burguesia, de forma que a democracia deixaria de ser vista como
um instrumento de legitimao da ordem burguesa e tornar-se-ia
um valor em si mesma; (c) consideraes sobre a relao entre socialismo e democracia, entendendo que o projeto socialista s seria
possvel se houvesse ampla hegemonia no conjunto da sociedade,
a qual deveria ser obtida por meio de instrumentos democrticos.
Isso implica, por um lado, a recusa ao violenta ou rupturas com
os setores dominantes e, por outro, numa aposta na radicalizao
da democracia como projeto de sociedade. Embora essas teses no
tivessem sido adotadas por toda a esquerda, elas se difundiram e
criaram certa articulao em torno de alguns de seus aspectos.
De outro lado, o fortalecimento e a articulao da sociedade civil nos anos 1970 possibilitou uma maior mobilizao em torno do
processo de democratizao, associando-o noo de direitos. A
cidadania foi tomada pelos setores progressistas da sociedade como
uma estratgia poltica na construo de uma democracia que
envolvesse tambm a cultura poltica e as desigualdades nas relaes sociais. Nesse sentido, Dagnino (1994) ressalta a emergncia
de uma nova noo de cidadania, que teria surgido a partir das
experincias concretas, de um lado, dos novos movimentos sociais
4 Essas reflexes esto presentes nas produes tericas da esquerda brasileira:
A democracia como valor universal (1979) de Carlos Nelson Coutinho; Por que
democracia (1984) de Francisco Weffort.
62
urbanos e de luta por identidade, reafirmando o entrelaamento da

cidadania com a cidade e colocando novas demandas sociais; de outro lado, da construo democrtica, buscando aprofundar a democracia mais alm do aspecto institucional.
Segundo a autora, essa nova noo de cidadania se distingue
da concepo liberal de cidadania nos seguintes pontos: (a) no se
limita conquista legal dos direitos ou ao acesso daqueles j definidos, mas redefine-os e inclui a inveno/criao de novos direitos,
que emergem de lutas especficas e da sua prtica concreta, cujo
ponto de partida a concepo de direito a ter direitos; (b) ao
contrrio da concepo liberal, a nova concepo no se vincula a
uma estratgia das classes dominantes e do Estado para a incorporao poltica progressiva dos setores excludos rumo integrao
social ou ao desenvolvimento do capitalismo; trata-se, ao contrrio,
de uma estratgia dos no cidados, dos excludos, ou seja, de
uma cidadania de baixo para cima; (c) o alargamento do mbito da nova cidadania, que vai alm do conjunto formal de direito,
constitui uma proposta de sociabilidade, a qual envolve relaes
sociais mais igualitrias; (d) a ampliao da concepo de cidadania
implica, em relao concepo liberal, na transcendncia do foco
privilegiado da relao com o Estado (Estado/indivduo), para incluir fortemente a relao com a sociedade civil; e) transcendncia
da referncia liberal em que a luta pela incluso, o pertencimento ao sistema poltico. Na nova noo de cidadania, a luta pela
participao na prpria definio desse sistema e pela inveno de
uma nova sociedade (Dagnino, 1994).
Como destaca Dagnino, um aspecto importante dessa concepo de cidadania que ela agrega tanto os direitos formais como a
noo de sociabilidade, o que vai alm da armadura institucional e
permite que as desigualdades e os conflitos sociais sejam reconhecidos e no fiquem mascarados pela ideia da igualdade formal. O
reconhecimento da diferena e da desigualdade no significa,
porm, abrir mo da igualdade em favor de particularismos ou
parcialidades, mas significa defender tanto o direito igualdade
como o direito diferena. Como explica Dagnino (1994, p.114), a
63
diferena emerge como reivindicao precisamente na medida em

que ela determina desigualdade. A afirmao da diferena est sempre ligada reivindicao de que ela possa existir como tal. Da
a associao entre a cidadania e a construo democrtica a partir
das bases sociais. Numa sociedade heterognea e desigual, que no
atingiu patamares mnimos de igualdade social e civil, a dinmica
de resoluo de conflitos se processa por fora das estruturas estatais e das armaduras jurdicas e burocrticas. A igualdade formal
, portanto, insuficiente para resolver conflitos que emergem e se
resolvem por mecanismos informais, seguindo a lgica excludente
e autoritria que rege as relaes sociais dessa sociedade. Como defende Vera Telles, a cidadania carrega a ideia de um contrato social
dinmico regido pelo reconhecimento do outro.
Trata-se de um contrato peculiar que no se reduz ao ordenamento jurdico estabelecido, pois plural, ancorado em
contextos societrios diversos e regido por regras sempre a
serem reinventadas e negociadas na temporalidade prpria,
particularizada e muitas vezes inusitada dos conflitos. (Telles,
1994, p.101)
Dentro dessa perspectiva, a construo democrtica adquire

importncia crucial na Amrica Latina devido a suas caractersticas
histricas de desigualdade social e autoritarismo que perpassam as
relaes sociais. Esse autoritarismo social engendra formas de
sociabilidade e uma cultura autoritria de excluso que subjaz ao
conjunto das prticas sociais e reproduz a desigualdade nas relaes
sociais em todos os nveis (Dagnino, 1994, p.105). A democratizao da sociedade passa, portanto, pela superao desse autoritarismo, penetrando o tecido social em todas as suas relaes.
Alguns autores trabalham o processo de democratizao com
base na ideia de ampliao da esfera pblica, no sentido de que
muitas questes tratadas, at ento, no domnio privado passam a
ser entendidas como questes polticas a serem tratadas na esfera
pblica. Nesse sentido, haveria uma redefinio do prprio espa-
64
o da poltica, tornando o ato de fazer poltica uma coisa de toda a

sociedade, ao mesmo tempo em que a reivindicao de direitos no
trato dessas novas questes polticas coloca em questo as relaes
hierrquicas e desiguais que as regiam at ento.
Dessa forma, a noo de cidadania vai dando contorno s aes
dos movimentos sociais e das organizaes civis, que passam a reivindicar acesso ao sistema poltico por meio do direito de participar
da prpria definio desse sistema. Nesse sentido, os direitos, como
luta e conquista, significam tambm uma reinveno do princpio
republicano da coisa pblica (Telles, 1994). Dentro dessa movimentao democratizante, a participao nos processos decisrios
do governo teria um sentido de partilha do poder, como forma de
assegurar suas demandas por meio da definio de polticas sociais
e do exerccio de controle sobre as aes do Estado. A participao
estava associada ideia de fazer parte da poltica, significava ter presena fsica no poder, ter gente l, o que demandava a abertura
de canais participativos. Segundo Gohn (2001, p.52), enquanto nos
fundamentos tericos do projeto de democratizao da esquerda a
participao era tida como estratgica para a tomada do Estado e
sua democratizao, na prtica, a noo de participao adquiria
contornos liberais, pois era vista como sinnimo de presso popular encaminhada diretamente aos rgos pblicos, particularmente
s prefeituras.
Com a reabertura poltica, uma srie de demandas sociais latentes que vinham sendo reivindicadas pelos movimentos sociais
colocada em pauta durante a Constituinte, num momento em
que o sentido genrico da democracia passa para aes concretas.
Inicialmente, houve uma ampla mobilizao para que as emendas
populares fossem incorporadas ao Projeto de Constituio. Posteriormente, a mobilizao foi em torno da votao dessas emendas
em plenrio.
Desde 1985 vinham sendo formadas comisses dentre os diversos setores sociais (sindicatos, organizaes religiosas, movimentos de moradores e associaes profissionais) para participao na
Assembleia Nacional Constituinte. Eles montaram uma secretaria
65
nacional de coordenao e foram assessorados por ONGs como:

Centro de Estudos e Acompanhamento da Constituinte da Universidade de Braslia (CEAC/UnB), Centro de Ao Comunitria
(Cedac), Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase), Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
(Ibase) e outras. Em 1986, foi criado um Plenrio Nacional, como
instncia organizativa nacional, que deu lugar Articulao Nacional de Entidades e, posteriormente, Frente Nacional de Entidades
Democrticas, Sindicais e Populares (Doimo, 1995, p.194). A luta
pelos direitos humanos, impulsionada pela hierarquia eclesial e por
entidades civis como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a
Associao Brasileira de Imprensa (ABI), e o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), envolveu inmeras campanhas pela cidadania e
denncias contra as violaes do regime militar. Foi publicada uma
ampla documentao sobre cidadania, que ia da democracia poltica luta pela terra. Concomitantemente, houve um declnio dos
movimentos reivindicativos localizados, que passam a ser envolvidos nessas articulaes de mbito nacional.
As emendas de iniciativa popular exigiam 30 mil eleitores ou
mais, sendo necessria intensa mobilizao para obter assinaturas,
tarefa na qual a Igreja Catlica e os organismos vinculados a ela
tiveram papel decisivo. Dentre as emendas de particular interesse da Igreja esto a proibio do aborto e a defesa de verbas para
as instituies particulares de ensino, o que ocasionou embates
com outros setores pr-participao popular, na Constituinte. Ao
mesmo tempo, a Igreja apoiava questes como a reforma agrria
(Emenda 052, apresentada pela Associao Brasileira de Reforma
Agrria, CONTAG e CPT), a reforma urbana, os direitos trabalhistas (Emenda 054), o direito educao pblica e gratuita (foram 14 emendas), a participao popular (Emenda 21), as creches,
a cultura, os direitos do homem e da mulher, os idosos, os ndios, a
previdncia social etc.
Embora houvesse divergncias internas, o que revelava a heterogeneidade da sociedade civil, no mbito mais geral, o eixo articulador da sociedade civil era a noo de autonomia em relao ao Es-
66
tado e a luta pela ampliao dos direitos de cidadania. O conceito de

sociedade civil havia sido incorporado ao vocabulrio poltico em
referncia ideia de mobilizao contra o regime militar, visando
alterar o status quo no plano estatal e lutar por um regime democrtico que visasse polticas sociais mais amplas.
A Constituio de 1988 incorporou uma srie de lutas e reivindicaes dos movimentos sociais e de organizaes da sociedade
civil, ampliando os direitos e modificando a relao entre o Estado
e a sociedade civil. Na anlise de Kinzo (2001, p.8), o carter negociado da transio e as crticas recebidas teriam sensibilizado as
lideranas do processo de democratizao (democratas moderados)
em relao s presses polticas que defendiam o aprofundamento
democrtico. Isso teria feito que a estrutura constitucional tenha
se tornado muito mais democrtica do que se esperaria das circunstncias de um processo de transio to gradual e controlado como
foi o brasileiro.
A ampliao e a universalizao dos direitos sociais (sade, educao, previdncia social), a adoo de mecanismos participativos
nos processos decisrios do governo, e a descentralizao poltico-administrativa eram demandas da sociedade, o que evidencia o
apelo cidadania que passa a canalizar a energia sociopoltica dos
movimentos ps-70.
Sociedade civil e as novas formas de participao
J em meados dos anos 1980, a pretensa homogeneidade do Movimento Popular vai se desfazendo e abrindo espao para a pluralidade, esta sim intrnseca ao universo da sociedade civil. Algumas
mudanas na configurao do Estado e da sociedade civil teriam
desencadeado a desarticulao do Movimento Popular, como: (a)
a questo da institucionalidade que, diante da abertura poltica,
vinha dividindo os movimentos; (b) a intelectualidade acadmica
que, com o advento da democracia, volta-se para a construo das
instituies democrticas e abandona a perspectiva mais otimista e
engajada em relao aos movimentos sociais; (c) alguns segmentos
de esquerda, antes comprometidos com a questo da transformao
67
social, se voltaram para o sistema partidrio, a reforma do Estado e

a gesto da coisa pblica; (d) a Igreja Catlica recua e interioriza-se,
as CEBs passam por crtica interna, e os segmentos intermedirios
de corte liberal ganham espao na CNBB; (e) as ONGs passam a
incorporar critrios de eficcia e a dedicar-se a aes mais propositivas em termos de polticas pblicas (Doimo, 1995).
Como consequncia disso, observa-se uma gradativa desagregao das redes movimentalistas locais e um declnio do volume
de reivindicaes de ao direta. A desativao dos programas
de educao popular leva a uma sucessiva desarticulao do seu
universo cognitivo e simblico que unia os diversos movimentos
(Doimo, 1995). A desarticulao do Movimento Popular, d lugar a novas formas de organizao da sociedade civil, principalmente s ONGs, que, no final da dcada de 1980, proliferaram
rapidamente. Diversas delas surgiram no bojo do Movimento
Popular tendo como matriz fundadora as CEBs e as pastorais
e foram se autonomizando e se institucionalizando em torno de
questes especficas. Esse foi o caso da questo operria, na qual
se articularam a Fase, a Ao Catlica Operria (ACO) e a Pastoral Operria. Tambm as lutas operrias de 1978-1980 resultaram
em novos formatos institucionais: a Central nica dos Trabalhadores (CUT) e o Partido dos Trabalhadores (PT). Segundo a pesquisa de Doimo (1995), em 1991, 60% dos dirigentes das ONGs
pesquisadas tinham sua origem nas CEBs ou Pastorais. No campo
cientfico, a criao das ONGs est relacionada interveno militar nas universidades, obrigando alguns intelectuais a produzirem fora do espao mantido pelo Estado. Exemplos disso so o
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap) e o Centro
de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec). Nos anos 1980,
o intuito de colocar o conhecimento a servio dos movimentos populares deu origem ao IBASE, ao Instituto de Estudos, Formao
e Assessoria em Polticas Sociais (Polis) e ao Instituto de Estudos
da Religio (Iser).
Assim, juntamente com a transio do regime poltico h
uma transio na dinmica de atuao e na forma de organizao
68
dos setores organizados da sociedade civil, pela qual o discurso

da autonomia e da oposio ao Estado perde fora, e a luta por
participao poltica nos processos decisrios do Estado ganha
centralidade. Predominam as propostas de partilha do poder
e de atuao mais propositiva, em lugar da ao mais combativa. Essa tendncia j era notada em alguns movimentos que
surgiram na dcada de 1970, como, por exemplo, o movimento
de sade que, aps conquistar a infraestrutura pblica, passou
a reivindicar participao na gesto do servio, dando incio ao
Conselho Popular, cuja funo era fiscalizar o funcionamento
dos rgos pblicos.
A expresso adquirida pelas organizaes da sociedade civil
nos anos 1990 abriu novas perspectivas sobre a sociedade civil
tanto no campo terico como no mbito governamental, de modo
que a noo de sociedade civil foi colocada no centro do processo democrtico. No mbito do governo, falava-se muito em
sociedade civil organizada, a qual associada s ONGs e outras
formas de associativismo, tambm conhecidos pelo termo terceiro setor. Como veremos adiante, essa noo de sociedade civil
adquire sentido distinto daquele associado a mobilizao social
em luta pela democratizao.
Dentre os inmeros trabalhos dedicados a analisar o chamado
terceiro setor, merece destaque a nfase dada ao universo diversificado, fragmentrio e controverso desse setor, o que no deixa de
ser um reflexo da prpria natureza da sociedade civil. A unidade da
sociedade civil que havia articulado a oposio ao Estado durante o
regime militar j havia se desfeito e mostrado sua face heterognea
na Nova Repblica, quando partidos de centro e segmentos empresariais urbanos e rurais se reagruparam para integrar o Estado, e os
partidos de esquerda e alguns movimentos articularam-se em torno
da construo de espaos pblicos.
Com a nova institucionalidade democrtica, tem-se um estmulo participao por meio da ao ativo-propositiva junto
ao Estado. Essa tendncia vinha desde a ascenso de grupos de
esquerda aos governos municipais e suas propostas de governos
69
participativos.5 Ao longo dos anos 1990, os mecanismos de participao previstos na Constituio de 1988 passam a ser regulamentados e implementados nos governos. Nosso argumento
procura mostrar como esse momento de difuso do iderio participacionista e da institucionalizao da participao nas polticas
sociais marcado por perspectivas conflitivas. A participao de
novos atores sociais na cena poltica durante a democratizao nos
pases da Amrica Latina abriu uma disputa pelo prprio significado da democracia, pois, enquanto os movimentos sociais associavam a democracia a uma nova noo de cidadania e a uma nova
forma de sociabilidade, o diagnstico hegemnico sobre a crise do
Estado caracterizava a radicalizao democrtica como um excesso de demanda que colocava em risco a governabilidade dos
pases latinos.

Crise econmica e reforma do Estado nos anos

1980 e 1990
Nas ltimas dcadas do sculo XX, as mudanas no campo
econmico internacional aceleraram o processo de globalizao e
pressionaram as fronteiras nacionais, causando grande impacto no
modelo de Estado intervencionista-keynesiano, baseado na autonomia nacional. Em consequncia disso, o debate poltico priorizou
questes como a crise de governabilidade e a reforma do Estado,
resultando em diferentes anlises que interferiram no processo de
democratizao brasileira. Dessa forma, a discusso sobre a crise e
a reforma do Estado passa pela compreenso da crise econmica e
pela reestruturao produtiva.
5 Um exemplo disso a prefeitura de So Paulo com a eleio de Luiza Erundina (PT), representando os prprios movimentos populares. Os primeiros
governos municipais de esquerda formularam propostas crticas e alternativas
aos limites da institucionalidade democrtica representativa, e mais atentas
criao e difuso de uma cultura democrtica no mbito societrio. No entanto,
esse quadro foi se alterando.
70
As implicaes da crise econmica para o Estado

e a poltica social
Desde o final da dcada de 1960, o modelo fordista e a estratgia

keynesiana do Estado vinham dando sinais de esgotamento e incapacidade de conter os ciclos econmicos recessivos (Mandel, 1990).
A recuperao da Europa Ocidental e do Japo no ps-Segunda
Guerra Mundial significou no apenas a saturao de seus mercados internos, como tambm o surgimento de novos competidores
no mercado internacional. Tambm os pases do Terceiro Mundo haviam adotado a poltica de substituio de importaes, que
posteriormente associou-se ao movimento de deslocamento das
multinacionais em busca de condies de produo mais baratas,
acirrando a competio pelo mercado (Harvey, 1993). Isso ocorreu
num momento em que a racionalizao produtiva destrua postos
de trabalho, enfraquecendo a demanda efetiva e aumentando as
demandas sociais direcionadas ao Estado. As presses por direitos
e polticas sociais, por sua vez, colocavam em risco a legitimidade
governamental.
Diante disso, num primeiro momento, optou-se pela via monetria e a impresso de moeda, o que ocasionou uma grande onda
inflacionria. Proliferaram os fundos financeiros e houve uma reduo dos investimentos produtivos. Somou-se a isso a crise do petrleo (1973), aumentando severamente os custos de produo e,
consequentemente, os preos. A queda no consumo e a capacidade
produtiva inutilizada6 evidenciavam a depresso e impulsionavam
as empresas para um processo de reestruturao.
O ciclo recessivo que vinha se desenhando desde a dcada de
1970 atingiu seu auge entre 1980-1982 nos EUA e caracterizado
pela queda da taxa mdia dos lucros, a reduo dos investimentos
produtivos, a retrao do mercado interno, a retrao das vendas
externas. Os pases subdesenvolvidos foram duramente atingidos
pela crise, j que a queda dos preos das matrias-primas no foi
compensada pela produo industrial, e as polticas monetrias de6 A taxa de utilizao da capacidade de produo manufatureira dos EUA passou de 72,2% em 1980 para 66,4% em 1982 (Behring, 1998, p.153).
71
flacionrias no foram capazes de conter as dvidas pblica e privada e o aumento do risco de crash. Alm disso, o desemprego estrutural avanava vertiginosamente.
Todas as dificuldades enfrentadas eram atribudas ao problema da rigidez, sendo necessrio, portanto, flexibilizar a produo, os mercados e as relaes de produo (ou seja, os contratos
de trabalho), o que traz como consequncia a desregulamentao
dos direitos sociais. Inicia-se, ento, uma substituio do padro
de acumulao e regulamentao fordista-keynesiano para o modelo da acumulao flexvel (Harvey, 1993), juntamente com o
reajustamento social e poltico. A reestruturao produtiva que
se seguiu articulou novas formas de gesto da produo (toyotismo) com avanos tecnolgicos, resultando numa flexibilizao
da produo. Alguns efeitos desse processo so as combinaes
entre trabalhos altamente qualificados e trabalho desqualificado,
e entre condies formais de trabalho e condies precrias (subcontratao).
Para Mandel (1990), a crise no decorreu da interferncia estatal ou da m orientao dos investimentos, mas sim do fato de
que o conjunto da mais-valia produzida no permitia uma valorizao suficiente do conjunto dos capitais. Assim, somando-se a
concorrncia e o progresso tcnico, tem-se uma superabundncia
de capitais conjugada escassez de lucros, ou seja, o superinvestimento provocou a superacumulao que, por sua vez, gerou o subinvestimento e a desvalorizao macia dos capitais. Os limites da
proposta keynesiana estariam na internacionalizao avanada da
economia, que precisaria de impactos globais nos nveis de mercado
e da taxa de lucro. A expanso monetria e do crdito e sua relativa autonomizao frente ao ciclo industrial aceleraram o processo
inflacionrio, demarcando seus limites quanto expanso da demanda global. As contradies entre a valorizao na produo e a
realizao do valor na circulao inviabilizam, portanto, o controle
dos ciclos econmicos.
As implicaes para a crise fiscal do Estado esto no aumento
do gasto em funo da conteno do ciclo depressivo; na tendncia
renncia fiscal, reduzindo as receitas; e nos efeitos da reestrutu-
72
rao produtiva com a pulverizao da grande indstria e o crescimento da economia informal, dificultando o controle fiscal. Nesse
contexto, sob o argumento da escassez de recursos, da conteno do
dficit pblico, ou de evitar a volta da inflao no emitindo moeda,
preconiza-se o corte dos gastos estatais, sendo as polticas sociais os
primeiros alvos.
O processo de reestruturao econmica foi acompanhado por
uma renovao das ideologias liberais de enfraquecimento da atuao dos Estados nacionais, os quais, na Amrica Latina, j apresentavam debilidades histricas na sua capacidade de atender aos conclames da sociedade por democracia e direitos sociais. O modelo de
ajuste fiscal proposto pelo Banco Mundial e pelo FMI, sobretudo
ao Terceiro Mundo, refora a perda de substncia dos Estados nacionais, ao reorientar a parte mais competitiva da economia para a
exportao e, assim, incorrer no risco da desindustrializao, alm
de conter o mercado interno e bloquear o crescimento dos salrios e
dos direitos sociais (Behring, 1998).
No que diz respeito influncia das naes hegemnicas sobre as chamadas naes secundrias, os estudos nessa rea apontam que tal influncia se expressa atravs de relaes coercitivas de
poder, que vo desde a ameaa de retaliao e embargos em vrias
reas at incentivos econmicos e financeiros. A hegemonia dessas
naes tem provocado alterao nas orientaes e valores das elites
nacionais, difundindo novas ideias e crenas causais, em especial
sobre as funes do Estado ou sobre os meios e os fins da economia, para responder crise do capitalismo neste estgio globalizado (Costa, 1997, p.2).
Consideramos que os pases centrais, diretamente ou pela via
das agncias internacionais, exercem hegemonia sobre os pases perifricos e influenciam suas agendas polticas. Isso, porm, no anula completamente a ao dos grupos dirigentes locais, suas opes e
coalizes, que definem a insero do pas no sistema internacional e
as polticas a serem implementadas. A globalizao no , portanto,
um fenmeno determinista e puramente econmico, como expresso na viso liberal ortodoxa e na viso crtica radical.
73
Considerar a influncia dos dirigentes internos no implica,

contudo, ignorar os limites de tal autonomia e os mecanismos de
internalizao dos elementos externos por esses grupos. Essa
internalizao se d, no mais das vezes, como parte integrante da
formulao de projetos polticos prprios dos atores locais (Dagnino, 2004, p.100). Portanto, a combinao de fatores econmicos,
polticos e ideolgicos, internos e externos, que norteia um pas, e o
resultado dessa combinao definido pela disputa entre as foras
sociais nele existentes. A adoo do modelo neoliberal corresponde a e expressa uma enorme fatia dos interesses, desejos, crenas e
aspiraes presentes nos pases latino-americanos: nas suas sociedades civis e nos seus Estados (Dagnino, 2004, p.100).
Reforma do Estado e novos padres de gesto pblica
A crise econmica, que se iniciou nos pases centrais nos anos 1970
e estendeu-se por todo o globo, gerou um debate poltico que trouxe
novas perspectivas para os Estados nacionais, orientando suas reformas e agendas nos anos seguintes. O debate teria focalizado duas questes: (a) o equilbrio do poder que estava assentado sobre a soberania
nacional e a fora militar; (b) o internacionalismo liberal que vislumbrava o enfraquecimento do Estado-nao, no contexto de reagrupamento de diversas regies pelas foras transnacionais (Shoup; Minter,
1979). Essas questes caracterizariam a denominada crise do Estado e
o consenso em torno da necessidade de reform-lo.
As oscilaes no mercado internacional e o fracasso dos planos
de estabilizao econmica levantaram uma discusso sobre a crise
de governabilidade.7 No campo terico, Samuel Huntington, em A
ordem poltica das sociedades em mudana, identifica que a crise de
governabilidade e a decadncia dos governos nos pases da Amrica
Latina resultavam da incapacidade deles em responder institucionalmente s mudanas econmicas e s demandas de uma sociedade
cada vez mais organizada. De acordo com o relatrio da Comisso
7 Conforme Diniz (2001), governabilidade corresponde s condies sistmicas
sobre as quais se d o exerccio do poder numa determinada sociedade.
74
Trilateral (1975), elaborado por Crazier, Huntington e Watanuki,

a incluso poltica de grupos sociais anteriormente excludos, e as
demandas excessivas dirigidas ao Estado, causavam uma sobrecarga no regime democrtico e riscos governabilidade.8
No Brasil, vimos anteriormente que, desde a dcada de 1970,
houve um fortalecimento da sociedade civil e uma mobilizao em
torno da democratizao e da ampliao dos direitos, o que exigia uma reformulao do Estado. A crescente oposio ao regime
militar tambm questionava o padro centralizador, hierrquico e
autoritrio do Estado, e ressaltava a ineficincia do Estado no provimento dos servios pblicos, e os elevados ndices de inflao. A
proposta de reforma desses setores da sociedade civil concentrava-se na democratizao da relao Estado/sociedade e na ampliao
da cidadania. Em um primeiro momento, essa perspectiva avanou
na luta pelo Estado democrtico e conseguiu consolidar, na Constituio de 1988, importantes conquistas sociais pleiteadas nas dcadas anteriores pelos movimentos sociais.
De outro lado, acompanhando o movimento internacional de
reestruturao produtiva e reforma do Estado, estavam importantes setores econmicos e grupos polticos que defendiam a concepo neoliberal. Para essa perspectiva, a crise do Estado era um
problema de excesso de Estado, e a crise de governabilidade era
resultado de um excesso de demandas sociais e de presses polticas que imobilizavam a capacidade decisria do governo. Sendo
assim, defendia-se a racionalidade burocrtica como uma forma de
neutralizar a poltica e concentrar o processo decisrio; e a reduo dos gastos pblicos para diminuir o dficit pblico. Conforme
Santos (2002, p.59), a consolidao da democracia liberal busca es8 Na tradio liberal conservadora, Alexis de Tocqueville tambm via com preocupao o crescente associativismo nos EUA. Segundo ele, a capacidade de
associao era um instrumento perigoso nas mos do povo, pois o controle
tirnico que estas sociedades exercem frequentemente muito mais insuportvel do que a autoridade que o governo possui sobre a sociedade a qual elas
atacam. No entanto, Tocqueville, assim como Hannah Arendt (1973) e J. S.
Mill, defende a existncia controlada dessas associaes, pois acredita que a liberdade de ao tornou-se uma garantia necessria contra a tirania da maioria
(Tocqueville apud Arendt, 1973, p.86).
75
tabilizar a tenso entre capitalismo e democracia por meio de duas

vias: Pela prioridade conferida acumulao de capital em relao
distribuio social e pela limitao da participao cidad, tanto
individual quanto coletiva, com o objetivo de no sobrecarregar
demais o regime democrtico com demandas sociais [...].
Surgem, ento, duas perspectivas sobre a crise do Estado, as
quais iriam polarizar todo o debate e as propostas de reforma nas
dcadas seguintes. Segundo Tatagiba (2003), essas diferentes posies sobre a crise do Estado brasileiro constituram campos tico-polticos que pautariam a discusso sobre a reestruturao administrativa do Estado e o ritmo e a intensidade da redemocratizao.9
A autora identifica duas matrizes discursivas em disputa pela hegemonia na definio dos novos princpios orientadores da vida social
e poltica: a democratizao/moralizao e a modernizao/
liberalizao, as quais estariam associadas aos grupos progressistas e conservadores, respectivamente (Sebastio Velasco e Cruz,
1994 apud Tatagiba, 2003). Essas matrizes convergiam quanto
existncia da crise e necessidade de reformar o Estado, mas divergiam quanto s causas da crise e, consequentemente, quanto s
propostas de reforma.
Assim, no discurso dito tico-poltico dos setores de esquerda e progressistas, o problema estava na natureza da relao do
Estado com os grupos sociais, tornando-se necessrio reconstruir
a esfera pblica, democratizar a sociedade e desprivatizar o Estado. J na perspectiva mais economicista, no discurso dominante
da mdia, dos empresrios, e da opinio conservadora em geral,
afirmava-se que o problema era endgeno e estava relacionado ao
excesso de Estado, sendo necessrio enxug-lo e deixar que o
mercado se fortalecesse.
Entre os consensos produzidos pelo debate sobre a crise do Estado estava a questo da modernizao e a superao de problemas
crnicos ligados tradio poltica dos pases latino-americanos.
9 A autora destaca que os campos tico-polticos so generalizaes e no esgotam a variao das propostas contidas em cada um deles.
76
De uma perspectiva democrtica, as demandas de modernizao se associam a demandas pela publicizao ou desprivatizao do Estado, pela ampliao dos direitos e da incluso
social. Clientelismo, fisiologismo e corrupo so apontados
como empecilhos para a construo de uma institucionalidade
capaz de garantir e universalizar direitos e, no sculo XX, muitos movimentos sociais j haviam proposto reformas voltadas
superao destes problemas. [...] Por outro lado, a perspectiva neoliberal prope agendas de reformas que aparentemente
coincidem com algumas das solues apresentadas pelas agendas democratizadoras. Os velhos padres clientelistas e corruptos tambm no servem mais aos novos padres de acumulao.
A acumulao capitalista recusa ainda os limites representados
pela legislao de proteo do trabalho assalariado. Dissemina-se a concepo de que a burocracia estatal tende necessariamente a um gigantismo ineficiente e corrupto. [...] Enfatizam-se a
responsabilidade fiscal e o equilbrio econmico, mas no a responsabilidade social. A transparncia, o combate corrupo e
ao clientelismo, a confiabilidade das instituies pblicas, so
vistas como fatores necessrios criao de um bom governo
e de um bom clima para os investimentos do capital. (Albuquerque, 2007, p.213-4)
Desta forma, a crtica feita a um determinado padro de Estado somava-se s ideologias liberais do Estado mnimo no ataque
ao Estado e poltica. Foi nesse contexto de crise, dialogando com
esses dois discursos, que Fernando Collor de Mello elegeu-se presidente do Brasil em 1989. Sua eleio representou a vitria da perspectiva neoliberal e a derrota da poltica, j que Collor se colocava
acima da poltica, como um no poltico. Nas suas palavras, menos governo, menos misria. Dentro da perspectiva reducionista
neoliberal, o Estado era o causador das mazelas e crises enfrentadas
pela sociedade, portanto, a soluo estava no desmonte do Estado e
na anulao da poltica. Conforme Nogueira (1998, p.53), mais do
que defender um Estado mnimo, o liberalismo de Collor apontava
77
para uma democracia mnima, onde a autoridade prevalece sobre a

participao e o formalismo processual, sobre a ampliao do regime democrtico.
O governo Collor introduziu as reformas neoliberais no Brasil. Seguindo a orientao do Consenso de Washington, a reforma
centrou-se no ajuste fiscal, na liberalizao financeira e comercial,
e na privatizao e desregulamentao econmica. A adeso perspectiva neoliberal iria repercutir sobre setores estratgicos, como:
sade, educao, cincia e tecnologia, previdncia social e habitao,
os quais so decisivos para se alcanar um patamar mnimo de bem-estar. A propaganda neoliberal elegeria justamente aqueles temas
decisivos da rea social como responsveis pelo dficit pblico, pelo
excessivo gasto estatal, atribuindo ao setor pblico a condio de
fonte nica da corrupo e da ineficincia (Nogueira, 1998, p.150).
Diante da insatisfao da sociedade com a esfera estatal e instrumentalizando a ideia do controle social sobre o Estado, o neoliberalismo reduziria os termos da crise ao problema do dficit pblico, do
gigantismo do Estado, transformando tudo em argumento contra o Estado. E se a desconstruo do Estado era a nica alternativa
diante dos problemas enfrentados e da globalizao que avanava,
a sociedade civil foi potencializada como o agente que ocuparia
o espao deixado pelo Estado. Tudo poderia ser feito por fora do
Estado, de modo que houve grande incentivo e aposta nas ONGs,
OSs, empresas, nichos sociais etc. (Nogueira, 1998).
A reforma econmica foi posta de forma unilateral e imposta
sociedade como um ultimato para a derrubada da inflao, o que
refletiria o prprio desfecho da transio democrtica. Conforme
Nogueira (1998), os primeiros movimentos do governo evidenciavam a existncia de um projeto voltado para a absolutizao
do poder do Executivo e a afirmao categrica de sua prevalncia
sobre o sistema representativo e a sociedade. Tal postura marcaria o incio de uma ofensiva do grande capital a fim de reordenar
o Pas sua imagem e semelhana, visando uma relao de homologia entre sua economia, o Estado, e as principais instituies da
sociedade civil (p.132).
78
Aps o impeachment de Collor, em 1992, e o trmino de seu governo por Itamar Franco, o governo Fernando Henrique Cardoso
seguiu as reformas no mesmo sentido: avanou com o programa
das privatizaes, continuou centrado na poltica de ajuste fiscal, e
manteve a centralizao no Executivo, fortalecendo a assimetria de
poder entre este e o Poder Legislativo e os setores populares e sindicais. Os principais pressupostos do projeto de reforma incluem:
reduo de custos e racionalizao do gasto pblico para assegurar
a estabilidade do Plano Real; melhoria da eficincia do aparelho
do Estado; descentralizao e transferncia de servios pblicos
(Mare, 1997). Tais pressupostos implicariam em: (a) diminuio
do tamanho do Estado, reduzindo suas funes atravs da privatizao, terceirizao e publicizao por meio das Organizaes Sociais; (b) redefinio do papel regulador do Estado atravs da desregulamentao; (c) aumento da governana, ou seja, recuperao
da capacidade financeira e administrativa de implementar decises
polticas tomadas pelo governo, atravs do ajuste fiscal; d) o aumento da governabilidade ou da capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar (Simionatto,
2006; Mare, 2007b).
No que tange reforma do Estado e da administrao, h uma
inflexo na perspectiva da desconstruo do Estado, enfatizando a
dignificao da funo pblica e a superao da gesto burocrtica
por meio de uma perspectiva gerencial.10
A orientao mais geral, porm, continua tingida pelas cores
do neoliberalismo: descentralizar a gesto, transferir atribuies para a sociedade e para o terceiro setor, reduzir o dficit pblico. Fala-se pouco, por exemplo, sobre o padro de regulao
e coordenao estatal que acompanhar a reforma do Estado.
(Nogueira, 1998, p.174)
10 Na anlise de Diniz (2001), atribuir a crise do estado ao anacronismo da burocracia um equvoco, uma vez que esta nunca se consolidou no seu carter
racional-legal; desde o incio, o que tivemos de fato foi uma espcie de hibridismo, formado pela coexistncia de princpios universalistas e meritocrticos
com prticas clientelistas.
79
No mbito econmico, a estabilizao monetria parecia constituir-se num fim em si mesma, pois estava desacompanhada de um
plano de desenvolvimento.
Quanto s polticas sociais, h uma mudana no discurso neoliberal e nas formulaes dos organismos internacionais (FMI, BM,
BID), passando a entender a reduo da pobreza e das desigualdades sociais como uma condio para a estabilidade poltica e a continuidade das reformas. J no final da dcada de 1990, os resultados
pouco satisfatrios das reformas neoliberais, em termos sociais e
redistributivos,11 levou s reformas de segunda gerao, tambm
conhecidas como Consenso de Santiago (Cpula das Amricas
em 1998). preciso destacar, no entanto, que o trato da questo
social adquire contornos muito distintos daqueles identificados nos
sistemas de proteo social dos Estados de bem-estar social, sendo
que apresentam um carter focalizado e assistencialista.
Tendo em vista que a crescente pobreza se traduz em um risco governabilidade e estabilidade poltica, as novas propostas
enfatizavam a necessidade de reformas institucionais na educao,
nas finanas, na justia e na administrao pblica, como condio
para o desenvolvimento dos pases latino-americanos. Defende-se a
necessidade de complementaridade entre Estado, mercado e sociedade civil, j que o mercado mostrou-se insuficiente diante dos problemas sociais12 e o Estado no mais seria o provedor da sociedade.
O papel do Estado fundamental para o processo de desenvolvimento econmico e social, porm no como agente direto do crescimento seno como scio, elemento catalisador e impulsionador
desse processo (Banco Mundial, 1997 apud Simionatto, 2006). Os
Estados deveriam promover a reduo dos gastos pblicos e a realocao de recursos para manter supervits na balana comercial, e as
reformas deveriam visar a eficincia do sistema econmico.
11 Os dados estatsticos dos pases da Amrica Latina, que passaram pelas reformas neoliberais, revelam que a distribuio de renda desses pases, nas dcadas
seguintes s reformas, piorou numa media de 5-10 pontos percentuais no coe
ficiente de Gini. As pesquisas tambm apontam o aumento da pobreza nesse
mesmo perodo (Panfichi; Chirinos, 2002).
12 Ver Stiglitz (1998); Banco Mundial (1997, 2000).
80
O impasse entre reduo dos gastos pblicos e combate pobreza resolvido pelos critrios de eficincia administrativa e complementaridade entre Estado, mercado e sociedade civil. Conforme
Nogueira (2005), a lgica menos Estado e mais democracia, menos burocracia e mais iniciativa, exigia uma abertura para a sociedade civil. dentro desse cenrio que a sociedade civil ingressa
no discurso e na prtica dos organismos internacionais como um
agente fundamental para a democracia, equidade e desenvolvimento social. A sociedade civil locus de cidados organizados passaria a ser o ambiente propcio para uma participao convertida
em movimento de maximizao de interesses (rent-seeking) e/ou de
colaborao governamental (Nogueira, 2005, p.57). Cabe destacar
que a concepo de sociedade civil adotada no mbito dos programas e propostas governamentais integra basicamente as formas de
associativismo e as organizaes no governamentais, portanto, a
sociedade civil organizada ou institucionalizada.
Dentro das proposies do Banco Mundial, a eficincia do Estado
maior quando escuta a opinio do setor empresarial e da cidadania
em geral (apud Simionatto, p.2). Nesse sentido, a governabilidade
estaria associada, de um lado, capacidade de diversificar os espaos
de negociao e, de outro, incluso de diferentes atores, o que representa um aumento da participao. Considerando que o problema da crise no seria solucionado pela desconstruo do Estado e que
nenhum sistema se sustenta sem legitimidade e cooperao entre os
agentes nele inseridos, o reformismo parte para as propostas de cogesto entre os diferentes setores da sociedade. O objetivo era criar
sustentabilidade e recursos para as polticas pblicas, numa viso da
sociedade civil reduzida a recurso gerencial (Nogueira, 2005).
Outro conceito-chave dessa segunda gerao de reformas o
conceito de governana,13 pelo qual a capacidade governativa no
13 O conceito de governana foi importado da administrao privada e empregado na gesto pblica pelo Banco Mundial em seus programas nacionais de
boa governana nos pases do Sul, a fim de atender s exigncias de eficcia
e rentabilidade economicista de seus programas. Estes eram frequentemente
acompanhados por polticas de descentralizao e adoo de tcnicas do New
Public Management (Matias-Pereira, 2008).
81
seria avaliada apenas pelos resultados das polticas governamentais,

mas tambm pela forma como o governo exerce o seu poder (Diniz,
1995). Diferentemente da ideia de governabilidade, que descreve as
condies sistmicas de exerccio do poder em um sistema poltico,
a governana definida originalmente pelo Banco Mundial (1992)
como a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos
recursos econmicos e sociais. H, portanto, uma aposta na forma
de governar, na eficincia administrativa como fator decisivo
para o desenvolvimento, valorizando os aspectos tcnicos e quantitativos da gerncia governamental, pelos quais o bom governo o
bom administrador. O ponto de convergncia entre governabilidade e governana refere-se defesa da participao institucionalizada como meio para atingir a estabilidade poltica.
No caso da reforma brasileira, possvel observar pontos de
confluncia com a nova agenda de reforma das agncias internacionais, principalmente, no que diz respeito concepo de governana, a qual esteve associada reforma gerencial. No mbito da administrao pblica, os princpios gerencialistas eram: desestatizao,
flexibilidade, foco no cliente, controle social e orientao para os
resultados. Os pressupostos do Projeto de Reforma do Estado
encaminhado ao Congresso Nacional em 1995 por meio da Emenda Constitucional no 173 compreendem: a reduo de custos e
a racionalizao do gasto pblico para assegurar a estabilidade do
Plano Real; a melhoria da eficincia do aparelho do Estado; a descentralizao dos servios, retirando do Estado as atividades que
possam ser desenvolvidas por outras instituies. Conforme exposto pelo ex-ministro Bresser-Pereira nos cadernos Mare,14 a reforma
propunha: (a) a delimitao do tamanho do Estado, reduzindo suas
funes mediante privatizao, terceirizao e publicizao por
meio da criao das Organizaes Sociais; (b) a redefinio do papel
regulador do Estado por meio da desregulamentao; (c) o aumento
da governana, ou seja, a recuperao da capacidade financeira e administrativa de implementar decises polticas tomadas pelo gover14 Mare: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Ver Brasil
(1996; 1997a; 1997b)
82
no por via de ajustes fiscais; (d) o aumento da governabilidade ou

capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir
legitimidade e governar.
Quanto delimitao do Estado, seguiu-se com a privatizao
das empresas estatais e terceirizao dos servios considerados no
exclusivos do Estado, ou seja, aqueles que poderiam ser oferecidos
pelo mercado. A publicizao envolveu uma forma de transferncia, por meio de contratos de gesto, dos servios pblicos de
mbito social s denominadas Organizaes Sociais (ONGs, associaes, cooperativas etc). Estas receberiam fomento do Estado
para viabilizarem a execuo de projetos sociais.

A estratgia da reforma do Estado se apoia na publicizao
dos servios no exclusivos do Estado, ou seja, na sua absoro
por um setor pblico no estatal, onde, uma vez fomentados
pelo Estado, assumiro a forma de organizaes sociais. Essa
forma de parceria entre sociedade e Estado, alm de viabilizar
a ao pblica com mais agilidade e maior alcance, torna mais
fcil e direto o controle social, mediante a participao, nos conselhos de administrao, dos diversos segmentos beneficirios
envolvidos. (Brasil/Mare, 1997a, p.11)
No que tange participao, ela aparece associada questo social e eficincia administrativa, como uma soluo para o equacionamento das polticas de combate pobreza e questo da legitimidade das aes governamentais. Tendo em vista que a pobreza
resulta em um risco governabilidade e estabilidade poltica, a
participao da sociedade civil assume um papel importante na
fiscalizao e na execuo de polticas sociais com baixos investimentos, tornando-se, portanto, um instrumento de gesto para os
governos. Transformada em ferramenta de gesto, a participao
passa a significar condio imprescindvel para a eficcia dos programas e projetos, face expectativa da reduo dos custos, otimizao dos esforos e ao controle da ampliao e distribuio das
verbas pblicas (Tatagiba, 2003, p.54). Tatagiba destaca, ainda,
83
que a adeso participao est associada ao carter moral e legitimidade macroeconmica e gerencial dos governos.
Assim, em um cenrio de redefinio do papel do Estado e de
ajuste fiscal, a sociedade civil convidada a participar no controle
dos gastos pblicos e na execuo dos servios pblicos. Como assinala Santos (2000), a causa da reemergncia da sociedade civil
no discurso dominante est no reajuste estrutural das funes do
Estado que marcam o declnio do intervencionismo na esfera social.
Dentre os mecanismos de participao incentivados pela reforma do Estado esto os comits populares e os conselhos deliberativos, que so nosso objeto de estudo nesta pesquisa. Nos anos
1990, esses espaos foram amplamente difundidos, especialmente
no mbito municipal, e atrelados proposta de democratizao e
descentralizao das polticas pblicas.
A poltica social e as propostas

participativas: os limites (da)
cidadania
Considerando os aspectos discutidos sobre a participao da sociedade civil e a gesto das polticas sociais, passamos a analisar como
as referidas mudanas e disputas polticas repercutiram no processo
de construo da poltica de assistncia social. Nosso objetivo verificar se houve avanos em relao democratizao da poltica social
em termos de acesso aos direitos e de protagonismo popular.
Poltica social, desigualdade e cidadania

A poltica social, baseada nos valores da equidade, constitui-se
numa dimenso fundamental da democracia medida que efetiva
os direitos de cidadania e potencializa o protagonismo poltico. De
acordo com ODonnell (1999), duas questes devem ser enfrentadas pela democracia para que ela se efetive: a questo da misria; e
a questo do constante temor da violncia, que marcam a vida de
muitas pessoas pertencentes a grupos discriminados. A opresso e
as situaes de carncia material impedem os sujeitos de participarem livremente do processo poltico e de exercerem a sua cidadania.
Porm, a constituio dos direitos de cidadania e a construo da
poltica social tm sido marcadas por inmeros condicionantes que
86
limitam e particularizam as diversas experincias nos vrios pases.

A construo do sistema de proteo social no Brasil se desenvolveu em perodo e condies distintas daquelas dos pases centrais
do capitalismo. Entre as particularidades da formao social brasileira, os estudiosos do tema (Caio Prado Jnior, Otavio Ianni, Florestan Fernandes, Roberto Schwartz) destacaram: (a) a influncia
da colonizao que dificultou a constituio de um pas autnomo,
estando este sempre voltado para fora, subordinado ao exterior;
(b) os traos da escravido que permeiam todas as relaes sociais,
implicando tambm a desqualificao do trabalho; (c) as desigualdades que se perpetuam dentro do pas, desigualdades regionais e
econmicas, e a combinao entre atraso e progresso; (d) o liberalismo conservador, cujas mudanas institucionais no alteraram as
estruturas sociais regidas por prticas clientelistas e violentas; (e) a
incidncia de uma democracia limitada e de uma cidadania restrita
s classes dominantes.
A persistncia do trabalho escravo teria retardado a constituio
de uma fora poltica mais contundente, caracterstica do movimento operrio e, consequentemente, houve um retardo da construo da cidadania. O trabalho nasce fadado a articular-se, estrutural e dinamicamente, ao clima de mandonismo, do paternalismo
e do conformismo, imposto pela sociedade existente (Fernandes,
1987, p.193).
Durante a Repblica Velha, com a economia voltada para a
agroexportao e o Estado estruturado conforme os interesses da
elite agrria, no havia interveno estatal na questo social. A poltica social da oligarquia consistia no estmulo imigrao de braos para a lavoura do caf e para a represso. [...] Nessa realidade e
com essa ideologia, a oligarquia faz encalhar todos os projetos de
leis relativos legislao social (Faleiros, 1980, p.126-7). As primeiras iniciativas de poltica de proteo social apresentaram um
formato corporativista e categorial, restringindo-se aos trabalhadores dos setores estratgicos ligados ao Estado e produo de caf,
os quais tinham maior poder de presso e poderiam influenciar a
economia, baseada na monocultura exportadora.
87
As primeiras manifestaes operrias datam do incio do sculo

XX, aps a imigrao italiana que, influenciada por ideais anarquistas e socialistas, contribuiu para a formao dos primeiros sindicatos no Brasil. Essa nova correlao de foras possibilita algumas
melhorias em relao regulamentao do trabalho, embora muito
tmidas. De modo geral, a resposta das elites dominantes organizao das camadas populares foi o controle social, feito por meio
da criao de programas sociais integrativos por empresrios (vilas operrias), pela Igreja Catlica (cinema mudo), e pelo Estado
(controle sanitrio) (Gohn, 1995). Eram as associaes mutuais que
desempenhavam as aes de previdncia social aos trabalhadores.
As condies sanitrias eram pssimas, existiam muitas epidemias
e escassez de moradia no meio urbano, enquanto as polticas do governo eram voltadas para o caf, a abertura de estradas e o embelezamento urbano, como smbolos do progresso e da modernidade.
A partir da Era Vargas iniciou-se a estruturao do modelo nacional de proteo social, apoiado na Constituio e numa ampla
legislao trabalhista, que foi codificada na Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT) em 1945. Mas o sistema previdencirio deixou
de fora muitos trabalhadores do meio urbano e rural, restringindo-se quelas categorias que se enquadravam na estrutura sindical
corporativa. A poltica social brasileira era excludente, seletiva e
centralizadora.
A melhor forma de controlar dividir, regulamentar. Os
problemas sociais eram transformados administrativamente
pelos regulamentos, dividindo-se as reas de deciso e de influncia, mas sempre controladas de cima. A influncia dos tcnicos na elaborao dos seguros no foi de resposta global, mas de
controle, numa posio atuarial para analisar quanto ia entrar e
quanto ia sair dos caixas de Previdncia. O Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, criado a 4 de fevereiro de 1931,
articulava as mudanas politicamente, sensvel correlao de
foras sociais e por isso mesmo reproduzindo as desigualdades
entre os prprios trabalhadores, concedendo mais benefcios
88
aos trabalhadores j melhor situados. (Faleiros, 1980, p.133)
ordem corporativa e legislao trabalhista correspondeu a

desmobilizao da classe trabalhadora, que integrada simbolicamente ao sistema por meio da legislao trabalhista, cujos direitos,
na verdade, haviam sido conquistados pelas lutas sociais travadas
anteriormente. Assim, por meio da cidadania regulada (Santos,
1979), o Estado assegurava a integrao dos sindicatos ao desenvolvimento capitalista e mantinha o controle sobre a massa assalariada.
Praticamente toda a regulamentao dos direitos sociais teve como
referncia a questo trabalhista, marcando assim a forte vinculao
entre a formao do sistema de proteo social e a correlao de foras entre capital e trabalho, que se acentuara com a consolidao do
capitalismo. Como argumenta Faleiros (1980), as polticas sociais
resultam do desenvolvimento das foras produtivas e das foras sociais, de forma que, ao mesmo tempo em que expressam conquistas
das classes subordinadas, tambm contribuem para a reproduo
das classes sociais. Behring e Boschetti (2006) tambm salientam
que os direitos sociais representam, ao mesmo tempo, reivindicaes da classe trabalhadora e uma forma de legitimao das classes
dominantes em situaes de restrio de direitos polticos e civis,
como ocorreu nas ditaduras brasileiras (1937-1945 e 1964-1985).
Mas se, por um lado, os direitos sociais disfaram a ausncia dos direitos polticos e civis, por outro, a supresso dos direitos polticos e civis tambm funciona como estratgia de conteno
do avano dos direitos sociais, ao dificultar as condies das lutas
sociais. Nossa histria registra que a emergncia de governos autoritrios ocorre nos momentos de crescimento econmico e fortalecimento das foras sociais, ativando um maior controle sobre a
produo e a distribuio dos recursos materiais.
Um dos aspectos do autoritarismo estado-novista revelou-se no esforo de organizar patres e operrios por meio de uma
verso local do corporativismo. Empregados e patres eram
obrigados a filiar-se a sindicatos colocados sob o controle do go-
89
verno. Tudo se passava dentro da uma viso que rejeitava o conflito social e insistia na cooperao entre trabalhadores e patres,
supervisionada pelo Estado. Complementando esse arranjo,
o governo criou rgos tcnicos para substituir o Congresso.
Desses rgos participavam representantes dos empresrios e
especialistas do prprio governo. A poltica era eliminada, tudo
se discutia como se se tratasse de assunto puramente tcnico, a
ser decidido por especialistas. (Carvalho, 2001, p.109-11)
A poltica de controle sobre as relaes trabalhistas e as medidas

repressivas aos trabalhadores mantiveram-se durante os governos
Dutra (1946-1951) e Vargas (1951-1954). O governo Kubitschek
(1956-1960) privilegiaria a questo econmica, restringindo as
aes sociais, basicamente, questo da formao profissional. De
acordo com Draibe (1993), o projeto de Estado de bem-estar social
configurado no perodo de 1930-1964 pode ser classificado como
meritocrtico-particularista, pois estava, prioritariamente, voltado para a formulao de medidas de regulao social que servissem
de mediao social da contradio entre capital e trabalho. Em
sua essncia, o Estado atuava como garantidor das condies gerais
para a reproduo do capital e, conforme o capitalismo se consolidava, mais evidentes ficavam as contradies do papel assumido
pelo Estado, apontando para a insustentabilidade do populismo e a
iminncia do golpe militar, que viria em 1964.
Vale destacar, ainda, como as especificidades do capitalismo no
Brasil, caracterizado pela transferncia dos excedentes para as economias centrais por meio do mecanismo de importao-exportao, conformam e condicionam as polticas sociais no pas. Os dois
maiores montantes de excedentes produzidos socialmente so apropriados pelo capital privado interno e pelo capital privado externo,
restando muito pouco para o investimento na rea social. De acordo
com Rocha (2009), a parcela de recursos destinados ao Estado segue trs direcionamentos: (a) financiar o processo de acumulao
por meio de investimentos em estrutura, subvenes econmicas ao
capital internacional, iseno ou reduo de impostos, manipulao
90
de preos etc.; (b) pagar a dvida externa e seus juros, bem como os
emprstimos realizados, dividendos e amortizaes; (c) sustentar o
financiamento de precrios mecanismos de proteo social, garantir
a segurana pblica e outros investimentos internos.
Diante disso, os pases perifricos no conseguiram constituir
um sistema de proteo social pleno, ou nos moldes do Welfare
State dos pases centrais, mesmo porque ajudaram a financiar o
sistema social dos pases ricos. O sistema de proteo social consolidado durante o Estado desenvolvimentista tornou-se restrito
s camadas assalariadas e tem uma forma fragmentada de incorporao dos diferentes segmentos das classes trabalhadoras. Dada
a escassez dos recursos econmicos destinados s polticas sociais,
a concreta interveno estatal na melhoria das condies de vida
das sociedades perifricas (latino-americanas) sempre resultou de
reivindicao e lutas sociais, o que assinala o protagonismo popular como elemento fundamental na construo do sistema de
proteo social.
Porm, a despeito da importncia da poltica social no exerccio
da cidadania, preciso ter clareza quanto aos seus limites. Nesse
sentido, pertinente a crtica de Behring (1998) perspectiva redistributivista, a qual aposta na poltica social como via de soluo
da desigualdade, sem considerar a vinculao entre produo e reproduo social. Ao voltar-se somente para a esfera da circulao
(distribuio e consumo) e deixar de lado a esfera da produo, tal
perspectiva subestima os determinantes econmicos e as particularidades de cada pas no sistema econmico mundial.
Para Behering a poltica social vulnervel aos movimentos de
expanso e retrao da economia, sendo utilizada pelo modelo marshalliano-keynisianista como uma estratgia econmica anticrise.
Assim, diante de um contexto de economias abertas e competitivas,
a tendncia a definio de polticas flexveis e focalizadas que estejam adaptadas s variaes do mercado e aos ajustes dos gastos pblicos. Segundo a autora, atualmente os elementos que configuram
uma moldura desfavorvel s polticas redistributivas so identificados pela supercapitalizao, que pressiona para a mercantilizao
91
dos diversos setores da vida social; pela crise fiscal, que tensiona
a distribuio dos recursos estatais; pela tendncia de deteriorao
das instituies democrticas, que carecem de legitimidade; pela
presena das concepes meritocrticas neoliberais, contrrias aos
sistemas de proteo social; pela dificuldade de organizao do sujeito contra-hegemnico.
De todo modo, apontar os limites da proposta distributivista
no se traduz no abandono da luta pela cidadania e por condies
dignas para a maioria da populao; ao contrrio, a cidadania entendida como estratgia de luta fundamental em virtude de seu
potencial de explicitar as contradies e os conflitos, especialmente
nos pases perifricos, cuja expresso maior a iniquidade social.
Assim, em tempos de recesso econmica e acirramento das desigualdades sociais, a defesa da cidadania, numa perspectiva da luta
emancipatria (Santos, 2002), torna-se fundamental.
A poltica de assistncia social no Brasil

A construo da poltica de assistncia social: entre o direito
e o assistencialismo
Observando a expanso dos direitos sociais no Brasil, a partir de

1930, constata-se que estes estiveram centrados na legislao trabalhista, restringindo-se a algumas categorias profissionais e urbanas.
A assistncia social no integrava as polticas sociais do Estado; ao
contrrio, sua origem est na caridade privada ou crist. Como observa Carvalho et al. (1981), a assistncia social
[...] no se basear, no entanto, em medidas coercitivas emanadas do Estado. Surge da iniciativa particular de grupos e fraes
de classes, que se manifestam principalmente por intermdio da
Igreja Catlica. Possui em seu incio uma base social bem delimitada e fontes de recrutamento e formao de agentes sociais
informados por uma ideologia igualmente determinada. (apud
Sposati et al., 1995, p.43)
92
O Servio Social surgiu em 1936 com o Centro de Estudos e

Ao Social (CEAS), vinculado Ao Catlica de So Paulo (Yazbek, 1980). Em 1938, o Decreto n.525 criou uma organizao nacional de Servio Social como uma modalidade de servio pblico. Neste mesmo ano foi criado o Conselho Nacional de Servio
Social, cuja funo era emitir certificados s entidades caritativas
(hoje filantrpicas) e opinar sobre o repasse de subvenes sociais
a essas entidades.1 Em 1945, surge a primeira instituio de assistncia social, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), cuja presidncia era ocupada pela primeira-dama da Repblica.
Assim, juntamente com a legalizao da profisso, a assistncia social entra no mbito do governo associada figura materna
e protetora da primeira-dama, no contexto do populismo. Outro
aspecto marcante dessa poca, em relao prtica da assistncia
social, o imbricamento entre pblico e privado. H um esforo
do Estado e do empresariado para promover uma srie de aes
assistenciais e educativas visando certa adequao da mo de
obra s necessidades do processo de industrializao da poca.
Nesse sentido, so criados, na dcada de 1940, os sistemas nacionais S (Senai, Sesi, Sesc, Senac). Mas, apesar do carter pacificador de tais aes, elas introduzem uma nova racionalidade e
uma dimenso mais global nas prticas da assistncia social.
No que tange participao da sociedade civil na poltica social,
ela era bastante limitada e restringia-se aos trabalhadores com vnculo formal de emprego, os quais contribuam com a previdncia social.
No caso, as Caixas de Aposentadoria e Penses estavam baseadas na
unidade empresarial e eram geridas por patres e empregados. J os
Institutos de Aposentadorias e Penses baseavam-se em categorias
profissionais geridas pelo Governo juntamente com um conselho paritrio de representantes das organizaes sindicais de trabalhadores
e empresrios. Mas a participao na estrutura institucional da previdncia convivia com a proibio das greves, imposta pelas leis de
1939 e 1945, o que demonstra o carter cooptativo dessa participao.
1 Vale lembrar as irregularidades e a corrupo que envolviam o CNSS e que
foram objeto da CPI do oramento, na dcada de 1990.
93
A partir de 1945, o movimento sindical se fortaleceu e tinha

condies de exercer uma participao mais efetiva, porm, a ditadura militar suprimiu qualquer tipo de participao ou organizao
dos trabalhadores. Como visto anteriormente, durante o perodo
militar a sociedade civil se organizou em torno dos movimentos populares, opondo-se a toda forma de institucionalidade.
No perodo de 1964-1985, o pas assistiu a um rpido crescimento econmico acompanhado do agravamento da desigualdade
social, o que coloca em evidncia a questo social. Com isso, so
criados e sistematizados alguns programas no campo da assistncia
social, tais como: a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor, em
1964;, o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio, em 1972;
o I Programa Nacional de Alimentao e Nutrio para o Grupo
Materno-Infantil, em 1973, e o II Pronam, em 1976; o Plano Nacional de Saneamento, em 1975; o Programa de Complementao
Alimentar, em 1977; e o Programa de Suplementao Alimentar,
em 1985. Todas essas iniciativas, embora bastante limitadas dentro
do j agravado quadro da questo social, representavam os primeiros contornos de um sistema de proteo social, que inclua medidas
de assistncia social e as estendia para aqueles que no possuam
vnculo formal de trabalho.
No final do sculo XX, a questo social ganha visibilidade,
seja entre os setores progressistas que lutavam pela ampliao
dos direitos sociais, seja entre os setores conservadores que almejavam a manuteno da estabilidade social e a retirada de cena
de qualquer possibilidade de conflito. dentro desse contexto
que se desenrola o processo de consolidao da poltica de assistncia social, cuja definio seria disputada, pelo menos, por
duas concepes: (a) a viso reducionista dos direitos sociais e da
seguridade social que procura ajustar os gastos sociais reduo do dficit pblico e ao ajuste fiscal; (b) a viso progressista,
que lutava pela ampliao dos direitos sociais e da seguridade
social, buscando afirmar a assistncia social como poltica pblica. Bidarra (2004) define essas duas concepes como stricto
sensu e lato sensu, respectivamente.
94
A primeira alternativa deriva da proposta de Reforma

do Estado que se adensou no projeto conservador e preconiza uma forma minimalista de o poder pblico atuar na
implementao das polticas sociais. Esse projeto ampliou o
ambiente de defesa da retrao dos investimentos e das responsabilidades estatais para com as polticas sociais. As diretrizes do projeto conservador esto comprometidas com a
reproduo do trao privatista e assistencialista com relao
operacionalizao da Poltica de Assistncia. possvel dizer-se que tal projeto funde-se, satisfatoriamente, com a concepo stricto sensu da Assistncia Social, aquela que representa a
viso mais tradicional da benesse e da caridade. Com razovel
facilidade de penetrao nos foros decisrios, esse projeto tem
disputado a representao hegemnica da rea da Assistncia
Social e tem atrado adeses de pessoas de diferentes vertentes
polticas. [...] Certamente, os que defendem a implementao
dessa Poltica com base na concepo stricto sensu no a veem
e nem admitem que a Assistncia Social corresponda ao direito social e, por isso, insistem na proposio das coberturas
fragmentadas e focalizadas. [...] A segunda alternativa representa uma combinao entre o que defende o projeto democrtico e a concepo lato sensu da Assistncia. As proposies
polticas contidas no projeto democrtico tm lastro com os
movimentos pela democratizao do pas. Esses movimentos
empreenderam esforos no sentido de assegurar questes fundamentais para a democracia, tais como a questo da cidadania, do reconhecimento e do acesso aos direitos. Dessa forma,
os defensores de tal projeto sinalizam para uma organizao
mais progressista da Poltica de Assistncia Social, isto , para
que ela seja uma forma de realizao de direitos. Contudo, as
ideias presentes nesse projeto ainda no se enraizaram na sociedade brasileira e, por isso, corre-se o risco de no conseguir
elevar a Assistncia Social efetiva condio de poltica pblica. (Bidarra, 2004, p.4-6)
95
Segundo a autora, essas duas concepes disputam a hegemonia no campo da assistncia social, norteando todo o processo de
construo e descentralizao dessa poltica e inserindo-se, inclusive, no interior dos conselhos. Com base na literatura sobre a poltica social, possvel identificar trs momentos (conjunturas) que
caracterizam o processo conflitivo de insero da questo social na
agenda pblica.
O primeiro movimento (1970-1980) foi caracterizado pela luta
democrtica por abertura poltica e a exploso de movimentos reivindicativos pelos direitos dos cidados, especialmente nas reas
urbanas. Duas foras fundamentais conduziram esse processo: o
novo sindicalismo e os movimentos sociais, alm da ampliao de
redes associativas que canalizavam demandas, expressando-se por
meio de diversas arenas pblicas e pela via da representao legislativa. Esse movimento impulsionou mudanas significativas no
campo institucional e na prpria concepo de assistncia social,
culminando com a Assembleia Nacional Constituinte e a consequente promulgao da Constituio de 1988.
Este quadro constitucional inovou o tratamento da poltica
social como poltica de incluso social de carter universalista e
de extenso dos direitos sociais s camadas mais pobres da populao, associadas ao resgate da cidadania e sua universalizao, sob a gide da Seguridade Social. (Ivo, 2004, p.59)
Com a Constituio de 1988, pela primeira vez, a assistncia social ganhou seo prpria, para disciplinar o bem-estar e a justia
social dentro dos parmetros que assinalam o primado do trabalho
como base do ordenamento social. O artigo 203 da Constituio Federal enumera os seguintes objetivos para a poltica de assistncia
social: proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia
e velhice; alm de propor o amparo s crianas e adolescentes carentes, estimular a integrao ao mercado de trabalho, promover
a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia na
96
vida comunitria. Complementando a Constituio, a Loas (Lei

n.8.742 de 1993) estabelece no seu art. 2o, que a assistncia social
realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais. Com isso, a assistncia social entra
para o campo dos direitos sociais e passa a ser definida como poltica
pblica que deve ser formulada em conjunto com a sociedade civil,
por meio de Conselhos, em todas as esferas de governo.
Do ponto de vista da estruturao dos servios sociais, o artigo
204 da Constituio estabelece o padro descentralizado e participativo da poltica de assistncia social, que seria regulamentado
pela Loas e organizado pelo Plano Nacional de Assistncia Social,
constituindo cinco eixos estruturais: descentralizao poltico-administrativa; participao da populao na formulao das polticas
e no controle das aes governamentais; aes integradas s outras
polticas sociais; avaliao permanente dos programas sociais; e
uma coordenao da poltica envolvendo os trs nveis de governo.
Inserida como parte do Sistema de Seguridade Social, juntamente com a Previdncia Social e a Sade, a assistncia social adquire
um carter de poltica de proteo social articulada a outras polticas sociais voltadas garantia dos direitos sociais e das condies de
vida digna. Cabe, portanto, ao Estado a proviso de aes preventivas e de segurana contra a vulnerabilidade e a excluso social, bem
como o atendimento das necessidades emergentes ou permanentes
de mbito pessoal ou social. Deve ser garantida a universalizao
da cobertura para que todos aqueles que precisem tenham acesso
s polticas de assistncia social, sem que isso implique em alguma
contrapartida contributiva. O carter no contributivo dessa poltica sugere que toda a sociedade venha a financiar a assistncia social
no territrio nacional.
A importncia dessas mudanas estaria na possibilidade de inverso do quadro que caracterizara a assistncia social at ento.
Como se sabe, essa rea sempre foi carregada por estigmas e esteve vinculada s prticas seculares sedimentadas na filantropia, no
97
clientelismo e no prebendalismo (Boschetti, 2003, p.32). Nesse

sentido, a Constituio Federal de 1988 e seus desdobramentos
contidos na Loas inauguraram uma nova matriz para a assistncia
social, retirando-a da esfera privada e entendendo-a como um direito social e uma poltica pblica.
Essa nova definio foi considerada um avano decorrente do
processo de democratizao, em que os fruns de participao ampliada tiveram importncia capital. Os novos moldes da poltica de
assistncia social resultaram de um projeto democrtico-participativo, o qual visava a ampliao dos direitos sociais e da cidadania
por meio da universalizao do acesso e da participao nas deliberaes sobre as polticas pblicas. No entanto, como ressaltado por
diversos autores (Raichelis, 1998; Dagnino, 2004; Badarra, 2004),
nosso processo de construo do Estado Social estava na contramo
do movimento internacional de crise dos Estados de bem-estar social e dos Estados socialistas. Como visto anteriormente, essa crise
iria culminar na proposta neoliberal de reforma do Estado, cujo argumento era de que a crise resultava do excesso de demanda social.
A reforma neoliberal e seus ajustes institucionais, nos anos 1990,
caracterizam o segundo movimento de constituio da assistncia
social, o qual foi marcado por um perodo de interferncia autoritria do Estado sobre as conquistas trabalhistas e pelo reforo do
Executivo e da tecnocracia na tomada de decises, especialmente
daquelas vinculadas s reas estratgicas da economia e da poltica
tributria, centrais ao jogo dos ajustes. Na prtica, acentuaram-se a
excluso social e o esvaziamento da poltica, expressos pela tecnificao da reforma.
Com a ascenso do governo neoliberal, as disputas entre as diferentes concepes se manifestam em torno da regulamentao das
disposies previstas na Constituio de 1988. De um lado, estavam os setores progressistas que lutavam para reverter a concepo
tradicional da assistncia social caracterizada como caridade aos
que no possuem direitos nem identidade, os no cidados. De
outro lado, estavam os setores conservadores de ideologia neoliberal que defendiam a proposta de desresponsabilizao do Estado, o
98
que caracterizava um processo de refilantropizao da assistncia

social (Yazbek, 1995).
Em 1989 o prazo para regulamentao da assistncia social j
havia se esgotado e o Poder Executivo ainda no havia encaminhado nenhuma proposta para a organizao da seguridade social.
Nesse perodo foram realizados vrios eventos pela sociedade com
o objetivo de colher subsdios para a formulao de uma proposta
de lei orgnica da assistncia social. Em meados de 1989, o Poder Legislativo tomou a iniciativa de legislar sobre a matria, que
aps sofrer emendas foi aprovada em 1990 pelo Senado, porm,
a lei foi integralmente vetada pelo Presidente da Repblica, Fernando Collor de Mello. A resistncia do governo consolidao
da Loas levou setores da sociedade civil, organizados em torno da
questo, a mover uma ao judicial contra o governo por omisso
de responsabilidade, o que fortaleceu a mobilizao popular para
que a Loas fosse aprovada.
Em 1991 os novos esforos empreendidos culminaram no I Seminrio de Assistncia Social, realizado em Braslia em 1991, pela
iniciativa de diferentes setores da sociedade civil, cujos trabalhos
resultaram em um novo projeto de lei (n.3154/91). Esse projeto sofreu entraves no Executivo, que produziu uma nova verso da Lei
Orgnica da Assistncia Social. Durante esse perodo, a sociedade
civil esteve mobilizada por meio de inmeros encontros e organizou a I Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em
1993. A presso da sociedade civil, especialmente dos profissionais
da rea e com a vereadora Aldaza Sposati frente, fez que a plenria aprovasse os principais pontos do projeto de lei n.3154/91. O
Conselho Nacional de Assistncia Social apresentou sugestes ao
projeto, como a reduo do limite da idade do idoso, mas o Ministrio do Bem-estar Social as barrou.
Aps a aprovao da Loas, em 1993, decorreram cinco anos para
que a Poltica de Assistncia Social pudesse ser estruturada por intermdio da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS (Resoluo n.207/CNAS de 16/12/1998) e da Norma Operacional Bsica da Assistncia Social (NOB2 ou NOB-AS), ambas consideradas
99
instrumentos norteadores da macropoltica em todos os nveis de

governo. De acordo com a literatura sobre o tema (Yazbek, 2008;
Paiva, 2003; Vianna, 2005), a dinmica regulamentadora isolada
de cada poltica de seguridade social submeteu as determinaes
constitucionais a um processo de esquartejamento, e as fez sucumbir ao desmonte da estrutura dos direitos sociais ps-Constituio
Federal. Assim, a fragmentao da legislao social teve um efeito
devastador sobre a idealizada montagem de um sistema de proteo
social, criando um descompasso entre as polticas, sem constituir
um projeto slido de proteo social.
Em 1995 o Poder Executivo Federal editou a Medida Provisria
n.813 (de 1/1/1995) sobre a Organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, extinguindo abruptamente os rgos pblicos2
que integravam a poltica de assistncia at ento. Conforme Bidarra
(2004), esse ato dificultaria o processo de transio e consolidao da
Loas, bem como a estruturao do Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS). Seguido a esse, outro ato de carter autoritrio foi a
substituio do Conselho de Segurana Alimentar, que colocava a alimentao como um direito e atuara junto s mobilizaes
para a Loas, pelo Conselho da Comunidade Solidria, que integrava
o Programa Comunidade Solidria criado por intermdio do Decreto n.1366 (de 12/1/1995) e locado na Casa Civil. Tal programa
destinava-se a atender a um pblico restrito em condies de extrema pobreza por meio de aes focalizadas e exercidas pelas parcerias
com Organizaes Sociais, tais como: Artesanato Solidrio, Alfabetizao Solidria, Universidade Solidria e Capacitao Solidria
Dando continuidade ao processo de institucionalizao das prerrogativas estabelecidas pela Loas, a militncia dos setores profissionais da rea de assistncia social conseguiu ratificar a Regulamentao do Fundo Nacional de Assistncia Social (Decreto n.1605,
de 25/8/1995). Mas esse movimento de construo da poltica de
assistncia social sofreu forte oposio do governo federal, que, em
2 Ministrio do Bem-Estar Social, a Legio Brasileira de Assistncia Social
(LBA), o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) e o Centro Brasileiro da
Infncia e Adolescncia (CBIA).
100
1997, baixou a MP n.1.473-30, cancelando a II Conferncia Nacional da Assistncia Social3 e alterando sua periodicidade para cada
quatro anos. Porm, a resistncia dos segmentos articulados em
nvel nacional e a estratgia de militncia no nvel local foraram o
recuo dessa postura do governo e a realizao das Conferncias nos
mbitos municipal e estadual.
No final da dcada de 1990, a questo social ganha espao na
agenda de governo. Entretanto, ela tem uma orientao distinta daquela ensaiada na Constituio de 1988, que pretendia viabilizar
um sistema de proteo social de carter universalista e garantido
pelo Estado. Nesse terceiro movimento da poltica social, a estabilizao econmica e o ajuste fiscal continuam sendo as prioridades,
mas sua insuficincia quanto questo social reconhecida, destacando-se a necessidade de aes que garantam a integrao social.
No campo governamental foram desenvolvidas estratgias de
interveno na poltica social dentro dos limites do ajuste econmico, ou seja, a responsabilidade do Estado no combate pobreza
subordina-se contabilidade dos gastos e ao supervit primrio.
Um instrumento de controle fiscal foi a Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n.101 de 2000), a qual imps severas
restries financeiras aos entes federados. Se, por um lado, a LRF
organizou as finanas pblicas, procurando prevenir riscos e desvios, por outro lado, ela imps medidas drsticas aos gastos pblicos a fim de garantir o supervit primrio, o que acabou afetando os
investimentos nas polticas sociais. No caso dos municpios, esse foi
um fator agravante tendo em vista o processo de municipalizao
dos servios pblicos via descentralizao poltico-administrativa.
Com a reforma gerencial dos anos 1990, a descentralizao participativa preconizada pela Constituio de 1988 foi empreendida
com base em duas aes: na transferncia de servios pblicos para
outros entes da federao, especialmente os municpios, e na formao de parcerias com o terceiro setor, para onde foi transferida
3 De acordo com a Loas, a Conferncia tem a atribuio de avaliar a situao da
assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema [descentralizado e participativo].
101
a execuo das polticas sociais. Conforme Bidarra (2004, p.81), o

Projeto Conservador, contido no Projeto de Reforma do Estado
influenciou o direcionamento da poltica de assistncia social, assegurando a gesto descentralizada nos moldes das parcerias de
financiamento e de prevalncia dos entes no governamentais na
execuo dos servios. Dentro dessa perspectiva, a comunidade
local tida como um recurso econmico e a sociedade civil como
um colaborador na execuo de servios sociais com baixo custo.
Uma das medidas mais evidentes na reforma gerencial do governo FHC foi a questo da publicizao, por meio da qual se
articularam a descentralizao e a participao. Por esse processo,
os servios pblicos considerados no exclusivos do Estado
aquele setor de atividades de direito dos cidados onde o Estado
concorre com o setor privado e instituies no estatais seriam
absorvidos pelas Organizaes Sociais (OSs). Trata-se de uma
forma de propriedade pblica no estatal, constituda pelas associaes civis sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para o
atendimento do interesse pblico (Brasil/Mare, 1997, p.13-8).
E os servios realizados por elas passam a ser desempenhados por
meio de parceiras com as OSs.
O denominado terceiro setor foi amplamente incentivo pelo
governo FHC. desse perodo a criao da Lei das Organizaes
Sociais (Lei n.9.637/98) e da Lei das Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (Lei n.9.790/99), que definiram tais
instituies e deram base para a efetivao de contratos de gesto
e parcerias entre governos e o terceiro setor. Por meio das OSs
operacionaliza-se a transferncia de atividades pblicas do poder
pblico para o setor privado sem fins lucrativos por meio de contrato de gesto, pelo qual a licitao pode ser dispensada e o patrimnio pblico pode ser utilizado pela organizao contratante. As
OSs ocupam o lugar de um rgo pblico que deixa de existir. J
as OCIPs representam um incentivo do Estado para que haja uma
ampliao dos servios pblicos por meio da iniciativa privada de
interesse pblico. Para isso so realizadas parcerias entre o Estado
102
e as OCIPs, pela qual o Estado coopera com entidades das mais

variadas formas.
Um dos recursos da nova forma de gesto do social foi o apelo
participao solidria, orientada pelo voluntariado e pela responsabilidade moral, vinculando, assim, assistncia social uma
falsa noo de cidadania identificada com a caridade. De acordo com Nogueira (2005, p.57), a filantropia do terceiro setor
emerge como um projeto de hegemonia que contribui para a despolitizao no imaginrio coletivo, incentivando a solidariedade como caridade ao mesmo tempo em que celebra o individuo
empreendedor.
Em geral, as crticas dirigidas estratgia de gesto via terceiro
setor, incluindo a as aes voluntrias e decorrentes da responsabilidade social, referem-se ao carter fragmentado, focalizado
e emergencial das atividades desenvolvidas pelas organizaes do
terceiro setor.4 Ao atuar sobre os efeitos sociais e no sobre as causas, o terceiro setor recoloca antigas prticas voltadas filantropia
e iniciativa privada, numa complexa combinao entre privado e
estatal. Os mecanismos utilizados pelo Estado para a transferncia
de recursos e de responsabilidade pela execuo de programas para
a rede de entidades sociais no configuram a assistncia social nem
como poltica nem como pblica (Raichelis, 1998, p.28).
No caso da Poltica de Assistncia, o modelo das Organizaes Sociais referendava a forma como, historicamente, dava-se
a relao entre o Estado e a sociedade, entretanto, esse modelo
no contemplava as prerrogativas da LOAS. Contudo, o governo insistia que, com as Organizaes Sociais, estava assegurando o aprimoramento do princpio da descentralizao, ou melhor, da legitimao da relao de parceria pblico-privado.
(Bidarra, 2004, p.74)
4 No entraremos aqui na problemtica que envolve o terceiro setor, que foi
amplamente trabalhada pela volumosa literatura, dentre a qual destacamos o
trabalho de Montao, C. E. Terceiro Setor e questo social: crtica ao padro
emergente de interveno social. So Paulo: Cortez, 2002.
103
Empreendida desta forma, a descentralizao participativa funcionou mais como uma estratgia de transferncia dos servios pblicos, a fim de reduzir os gastos pblicos, do que como estratgia
de democratizao do Estado e das polticas pblicas. A participao da sociedade civil esteve associada garantia de governabilidade, como forma de legitimar governos no contexto paradoxal de
democracia e ajuste fiscal, funcionado como um recurso gerencial
(Nogueira, 2005) na proviso de polticas pblicas.
Participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e veculos da predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e de comunidade poltica, de hegemonia
e de distribuio do poder, mas sim como traduo concreta da
conscincia benemrita dos cidados, dos grupos organizados,
das empresas e das associaes. Ser essa a base do rasgado elogio que se passar a fazer ao terceiro setor, ao voluntariado
e responsabilidade social corporativa. (Nogueira, 2005 p.57)
Os apontamentos feitos na III Conferncia Nacional de Assistncia Social,5 realizada em 2001, enfatizavam que pouco se havia avanado em relao descentralizao preconizada pela Constituio
de 1988: faltava normatizao e operacionalizao de tal princpio.
Essa situao deveria ter sido solucionada pela Norma Operacional
Bsica da Assistncia Social (NOB/AS), que daria curso ao Sistema
nico de Assistncia Social (Suas). No entanto, como analisa Bidarra (2004), os trmites polticos e administrativos estabelecidos pela
NOB/AS (1998) haviam deixado os demais nveis de governo presos
s regulamentaes nacionais, tendo pouco espao para definirem
suas respectivas polticas. Na grande maioria dos casos, coube s
instncias locais apenas formular estratgias que melhor se adaptassem e correspondessem s normatizaes (p.81).
5 Intitulada Trajetria de Avanos e Desafios da Assistncia Social no Brasil,
a conferncia contou com a participao paritria de governos, sociedade civil organizada, prestadores de servio e usurios. Os trs principais eixos de
discusso foram: o controle social, o financiamento da poltica de assistncia
social, e a gesto descentralizada.
104
A presente Norma Operacional Bsica [...] define estratgias

e movimentos mais operacionais que possibilitem o avano em
direo ao sistema inscrito na lei, dentre eles: competncias dos
rgos gestores e das instncias de negociao e controle social,
fluxos e requisitos para o processo de habilitao, mecanismos
e critrios para o repasse dos recursos do Fundo Nacional de
Assistncia Social para os fundos estaduais, do Distrito Federal
e municipais de Assistncia Social. (Nob, 1999, p.2)
Bidarra (2004) aponta ainda que o processo de descentralizao, durante o governo FHC, controlado e pouco participativo,
teve seu comando retirado dos conselhos e atribudo s Comisses
Intergestores Tripartite e Bipartite,6 as quais seriam compostas pelos gestores do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social.
Na verdade, com essas Comisses instalou-se o real espao para fazer poltica para a Poltica de Assistncia e ele est
reservado para os rgos gestores, para os tcnicos que representam a burocracia governamental. Na perspectiva deles, os
conselhos no devem ter a preocupao e o desgaste do fazer
poltica. Se antes da existncia dessa normativa j se registrava
o descaso do setor governamental para com os assentos a que
tm direito nas estruturas dos conselhos, a partir da criao desse foro privativo corre-se o risco de dispensar-se os conselhos
gestores como interlocutores polticos [...]. A normatizao
dessas Comisses que, em alguns casos, estipulou funes concorrentes com os conselhos gestores, refora a arbitrariedade do
governo e d mostras da inteno do Projeto Conservador de
tornar os conselhos uns apndices dessas Comisses, pois elas
podem publicar e divulgar as suas deliberaes, que sero for6 A Gesto Intergovernamental seria o espao formal de negociao entre entes
federados, com enfoque na resoluo de problemas, na organizao das redes
de servios e de informao e comportamento estratgico visando o atendimento dos destinatrios da poltica (Brasil/PNAS 1999, p.74).
105
malizadas atravs de resolues, e dar cincia das mesmas aos

respectivos conselhos [grifo meu] (Brasil, 1999, p.13). Avanando no texto da normatizao percebem-se os traos do autoritarismo poltico, pois o papel desempenhado por essas Comisses pode impactar negativamente na legitimidade poltica dos
conselhos. (Bidarra, 2004, p.82-3)
Nesse caso, a estratgia tecnocrtica utilizada retirou o carter

poltico dos espaos participativos, deixando-lhes apenas a tarefa
de gerir os recursos e meios previamente definidos, com o objetivo de proporcionar, com o mximo de eficincia administrativa, a
incluso dos destinatrios j predefinidos. Como aponta Nogueira
(2005), o reformismo da dcada de 1990 apoiou-se no argumento
do carter tcnico e da neutralidade administrativa para despolitizar a abertura do Estado para a sociedade.
No que diz respeito poltica social, Ivo (2004) avalia que nas
duas ltimas dcadas a poltica social foi caracterizada por uma reconverso da questo social, passando de uma perspectiva constitucional do Estado social inclusivo para o mbito exclusivo da assistncia subordinada tese da eficincia dos gastos sociais. Com isso,
h uma despolitizao e uma tecnificao da questo social, diluindo
o princpio do direito frente a racionalidade tcnica do gasto pblico. Os direitos sociais (universais) so transformados em programas
e medidas tcnicas ou estratgicas para distinguir, contar e atribuir
benefcios a um conjunto de indivduos selecionados pelos inmeros programas sociais focalizados. Para a autora, a implementao de
polticas compensatrias gera uma segmentao e seletividade entre
cidados protegidos pela seguridade social, cidados assistidos pela
assistncia social e aqueles totalmente excludos.
Essa estratificao na relao dos indivduos com o Estado
democrtico constitui-se num paradoxo entre o regime poltico democrtico, que tende a incluir politicamente e ampliar a cidadania,
e a dinmica econmica, que historicamente produziu as maiores
taxas de desigualdades socioeconmicas e hoje levou massivamente
excluso (Ivo, 2004).
106
Os programas de transferncia de renda
Outra caracterstica das Polticas de Assistncia Social, nesse ultimo movimento conjuntural, nfase nos programas de transferncia direta de renda, como caso do Bolsa-Alimentao, Bolsa-Escola, Vale-Gas, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(Peti), Benefcio de Prestao Continuado (BCP), Programa Fome
Zero, Programa Bolsa-Famlia. Essa tendncia, j presente no governo FHC, se intensificou no governo Lula, constituindo parte do
plano de desenvolvimento desse governo.
As polticas ditas de incluso social e de transferncia de renda adquirem importncia fundamental na macroestratgia econmica do Plano Plurianual (2004-2007), no qual a expanso do
mercado consumidor por meio do aumento do poder aquisitivo
das famlias aparece como a estratgia central do projeto de desenvolvimento.
As polticas sociais viabilizam o consumo popular ao aumentar o poder aquisitivo das famlias e reduzir a presso da
oferta de mo de obra sobre o mercado de trabalho, favorecendo
a transmisso dos aumentos de produtividade aos salrios. Por
exemplo: a) a reforma agrria e o fomento agricultura familiar
retm mo de obra no campo e criam renda; b) a exigncia de
frequncia escolar para acesso poltica de transferncia mantm a criana na escola, reduz o trabalho infantil e melhora a
renda familiar; c) a universalizao da assistncia aos idosos
viabiliza seu descanso e libera vagas no mercado de trabalho,
alm de elevar a renda da famlia; d) o microcrdito d suporte ao autoemprego e a postos de trabalho em microempresas,
criando emprego e renda; e) os programas de acesso a moradia,
infraestrutura e servios sociais, como saneamento, transporte
coletivo, educao e sade so clssicos geradores de postos de
trabalho, alm de ampliar a renda, ao reduzir gastos com aluguel, remdio e escola; f) os programas de transferncia de renda, a elevao do salrio mnimo e o seguro-desemprego ope-
107
ram em favor do modelo de consumo de massa, ao ampliar os

rendimentos da famlia pobre e ao disponibilizar recursos para
o aumento dos gastos. (Brasil, 2003, p.20)
O Plano Plurianual (2004-2007) tem como meta a incluso social e a desconcentrao de renda com crescimento do produto e
do emprego. A proposta obter um crescimento ambientalmente
sustentvel, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por
investimentos e pela elevao da produtividade, bem como a reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso das atividades
competitivas.
Uma das principais propostas de ao socioassistencial do primeiro Governo Lula foi o Programa Fome Zero, o qual reunia um
conjunto de aes governamentais e no governamentais com o
objetivo de erradicar a fome e a desnutrio no pas. O programa
era composto por medidas ditas estruturais (educao, construo
de cisternas no semirido, obteno de documentos), especficas
(programas de transferncia de renda, aquisio de alimentos e fortalecimento da agricultura familiar), e locais (iniciativas dos estados e municpios em parceria com a sociedade civil). O Fome Zero
acabou recebendo muitas crticas, sendo acusado de autoritrio,
focalizado e populista e, diante dos resultados abaixo do esperado,
deixou de ser a principal bandeira do governo e passou a ser uma
meta estratgica a ser atingida por meio dos programas de transferncia de renda. A partir da, ganha centralidade o Bolsa-Famlia,
que consiste na unificao dos programas de transferncia de renda
condicionada, cujos objetivos so:
a) Combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da
transferncia de um beneficio financeiro associado garantia do
acesso aos direitos sociais bsicos sade, educao, assistncia social e segurana alimentar; b) Promover a incluso social,
contribuindo para a emancipao das famlias beneficirias,
construindo meios e condies para que elas possam sair da situao de vulnerabilidade em que se encontram. (Brasil, 2006)
108
Atualmente o programa Bolsa-Famlia a principal poltica de

enfrentamento pobreza no pas, cujos moldes segue a recomendao dos organismos internacionais (BM, FMI), atuando como uma
poltica compensatria do campo sociopoltico. Apesar de ser uma
poltica focalizada nas famlias pobres, o programa abrange todo o
territrio nacional e atinge um pblico de mais de onze milhes de
famlias, o que representa um grande volume de recursos aplicados. Nesse sentido, o termo focalizao acaba se tornando inadequado diante do tamanho da pobreza no Brasil. Segundo os dados
do PNAD/IBGE (2003), em termos absolutos, a pobreza atinge
27,8% da populao total no Brasil.
Na anlise de Rocha (2009)
o problema no est no Bolsa-Famlia em si, mas no ocultamento dos vnculos de classe desta poltica pblica, ao passo que no
se trava uma disputa aberta pelo excedente real, historicamente
das massas expropriadas, vislumbrando o horizonte da superao das desigualdades sociais, tambm histricas e produto de
tal expropriao [...].
Sendo assim, a proposta em questo no teria possibilidade

de transformao social, atuando mais como um amortecedor do
conflito social e restringindo-se a uma ao governamental ambgua, que oscila entre o apelo humanitrio e uma verso sistematizada da pobreza.
Mas, ainda que a garantia da renda mnima no possa em si
ser uma ao mobilizadora capaz de promover a transformao na
vida das massas, ela age sobre uma condio imobilizadora, que
a fome. Trata-se de uma condio de existncia, ou seja, do pressuposto de que os homens tm de estar em condies de viver
para poder fazer histria, e para viver, precisa-se antes de tudo,
de comida, bebida, moradia, vestimenta e algumas coisas mais
(Marx; Engels, 2007, p.32-3). E, nos pases dependentes, onde a
apropriao do produto do trabalho mais desigual e o trabalho
informal uma realidade para uma grande massa dos trabalhado-
109
res, a proteo social pblica universal e no contributiva torna-se

um imperativo.
Desta forma, como conclui Rocha (2009), no se trata de fundamentar a retrica do establishment de que bastam os mnimos,
mas se as polticas socioassistenciais forem nutridas pela perspectiva da luta social, elas possibilitam uma articulao poltica capaz
de enfrentar a naturalizao da pobreza e assegurar direitos sociais. Apesar de ser permeada por contradies, a poltica socioassistencial tambm se organiza como espao reivindicatrio do
provimento das necessidades sociais. Se estiver inserida num horizonte de distribuio da riqueza socialmente produzida e de interferncia nas estruturas de poder, a poltica social pode se tornar
um instrumento de luta que mobiliza as classes populares e tensiona as foras sociais. Nesse sentido, a efetivao de um projeto
democrtico popular torna-se parte importante no enfrentamento
da questo social medida que abre espao para o protagonismo
das classes populares.
As anlises a esse respeito (Nogueira, 2005; Paiva, 2008; Rocha,
2009), no entanto, mostram que o projeto democrtico popular no
se efetivou no governo Lula, prevalecendo ainda muitas continuidades em relao ao governo anterior.
Em nome da convico de que seria imprescindvel ganhar
credibilidade junto aos mercados e administrar as diferentes
questes econmicas e financeiras, optou-se por uma orientao categoricamente continusta, dedicada a gerir a economia do
pas com as mos no freio. O governo se revelou radicalmente
conservador: preservou no somente a poltica do seu antecessor, como tambm a viso de que o econmico tem vida autnoma, submete tudo a si e por isso deve ser tratado com deferncia. [...] Em outros termos, o governo escolheu prolongar a
tradicional subordinao do social e das polticas sociais aos imperativos da gesto econmica e do mercado, fato que, para um
partido de esquerda, soou no mnimo como um contrassenso.
(Nogueira, 2005, p.28)
110
As reformas promovidas pelo governo Lula, como a reforma

da previdncia, continuaram aprisionadas aos parmetros definidos nos anos 1990, mais interessadas em ajustes que em desenhos
para o futuro (Nogueira, 2005, p.29). A agenda social orienta-se
pela estratgia de desenvolvimento baseada no consumo, em que as
polticas sociais so pressuposto e resultado de uma estratgia de
desenvolvimento que opera com base na incorporao progressiva
das famlias trabalhadoras no mercado consumidor das empresas
modernas (Brasil, 2003, p.17).
Partindo dessa estratgia de desenvolvimento baseada no consumo, o PPA (2008-2011) organiza as aes do governo em trs
eixos: crescimento econmico; educao de qualidade e agenda social. Os dois primeiros eixos sero operacionalizados, respectivamente, pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e pelo
Plano de Desenvolvimento da Educao (PED). No que tange
agenda social, a nfase continua sendo as transferncias condicionadas de renda, associadas s aes complementares com foco nos
segmentos mais vulnerveis. Priorizam-se projetos voltados para a
juventude, o combate violncia contra crianas e adolescentes, s
mulheres, s comunidades quilombolas, aos indgenas, com temas
referentes a cultura e segurana pblica.
No que tange democratizao do planejamento socioeconmico, embora a participao popular aparea no PPA (2008-2011)
como metodologia da elaborao do Plano e o governo federal se declare empenhado em consolidar a gesto participativa das polticas
pblicas, algumas anlises indicam que a participao da sociedade
civil na elaborao das diretrizes macro continua frustrada. Segundo
a anlise do Instituto de Estudos Socioeconmico (Inesc) (2007):
As oportunidades de participao da sociedade no processo
foram muito aqum do esperado, indicando que, no segundo
mandato do presidente Lula, permanece a necessidade de implementar e assegurar o funcionamento de mecanismos que garantam uma participao social efetiva no momento em que o Estado
elabora suas metas e planos para os gastos pblicos. (Inesc, 2007)
111
Quanto s polticas adotadas, o PPA (2008-2011) apresenta avanos no campo socioassistencial em relao ao PPA anterior, ao implementar o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que aparece
como prioridade no mbito da Poltica de Assistncia Social, compondo as metas do PPA (2008-2011) no campo da seguridade social.
Sistema nico de Assistncia Social: avanos e
continuidades na poltica socioassistencial
O Suas comeou a ser implementado em 2004, com base no Plano Nacional de Assistncia Social (PNAS), em cumprimento s deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social (2003)
de materializar as diretrizes da Loas. Em 2004 o PNAS foi aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e teve incio a implementao do (novo) formato institucional da Poltica de
Assistncia Social. O Suas nasce com o desafio de superar o legado
fragmentado e assistencialista da Assistncia Social e constituir-se
num novo projeto sociopoltico nessa rea, baseado no direito socioassistencial de carter universal e na proviso no contributiva,
impulsionado pela radicalizao democrtica.
Partindo da proposta de constituir um modelo de gesto descentralizado e participativo, o Suas representa um passo importante
para a Poltica de Assistncia Social em direo ao campo dos direitos. O modelo de sistemas nas polticas sociais define as atribuies dos trs nveis de governo quanto s formas de financiamento e
aos espaos de articulao e deliberao sobre as polticas pblicas.
No mbito da Loas, o sistema de Assistncia Social define a articulao entre Plano (diretrizes da poltica), Fundo (financiamento) e
Conselho (controle social), nas trs esferas de governo.
A formao de um modelo nico para a Assistncia Social permite que sejam construdos instrumentos padronizados para a presente poltica, favorecendo o seu monitoramento e a avaliao da
qualidade do seu impacto. A padronizao da poltica socioassistencial foi dada pela Norma Operacional Bsica do Suas, que define as diretrizes da poltica e o seu processo de implementao. A
NOB/SUAS (2004) define como eixos estruturantes do Suas:
112
a. Precedncia da gesto pblica da poltica;

b. Alcance de direitos socioassistenciais pelos usurios;
c. Matricialidade sociofamiliar;
d. Territorializao;
e. Descentralizao poltico-administrativa;
f. Financiamento partilhado entre os entes federados;
g. Fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil;
h. Valorizao da presena do controle social;
i. Participao popular/cidado-usurio;
j. Qualificao de recursos humanos;
k. Informao, monitoramento, avaliao e sistematizao
de resultados.
Dessas diretrizes centrais, destacamos as cinco que tm
maior importncia para nosso objeto de pesquisa, quais sejam: (a)
descentralizao poltico-administrativa; (b) territorializao; (c)
matricialidade sociofamiliar; (d) fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil; (e) participao popular/
cidado-usurio.
Em relao territorialidade, o Suas apresenta uma estrutura
estatal descentralizada, articulando a dimenso territorial ao atendimento bsico, por meio dos Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras). A instalao dos Cras e Creas (Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social) nos municpios significa
a presena de uma unidade ou equipamento pblico direcionado
proteo social, o que atribui maior protagonismo aos municpios
na constituio de servios pblicos. Alm disso, as polticas desenvolvidas nos territrios especficos possibilitam melhor articulao
com outras polticas tambm definidas no mbito do territrio, potencializando os recursos e as aes.
A proteo social no mbito da Assistncia Social foi organizada
com base na complexidade e na gravidade das situaes econmicas, sociais e comunitrias de seus usurios e no tipo de atendimento
que demandam, estruturando-se em duas modalidades de atendi-
113
mento: a Proteo Social Bsica (PSB), e a Proteo Social Especial

(PSE). A primeira compreende o atendimento preventivo de famlias ou indivduos em situao de vulnerabilidade social, decorrente
de pobreza e privao; e o fortalecimento de vnculos familiares e
comunitrios queles com vnculos afetivos (relacionais e de pertencimento social) fragilizados. O atendimento , principalmente,
por meio dos Cras e envolve servios, programas e projetos locais de
acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de indivduos,
conforme identificao da situao de vulnerabilidade apresentada.
A segunda modalidade consiste no atendimento s famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social, por
ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso
sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas
socioeducativas, situao de rua, situao de trabalho infantil, entre
outras situaes de violao de direitos. H dois nveis de complexidade nessa modalidade: mdia e alta. Os servios de mdia complexidade oferecem atendimento a famlias e indivduos com seus
direitos violados, mas cujos vnculos familiares e comunitrios no
foram rompidos. A proteo social de mdia complexidade organizada nos Creas, onde so ofertados servios socioassistenciais que
requerem acompanhamento individual e ateno especializada com
maior flexibilidade nas solues protetivas, exigindo maior estruturao tcnico-operacional. Os servios de proteo social especial
de alta complexidade so aqueles que garantem proteo integral
para famlias e indivduos que se encontram sem referncia e/ou
em situao de ameaa, necessitando ser retirados do convvio familiar e/ou comunitrio.7
O novo desenho da Poltica de Assistncia Social preservou a
centralidade da famlia como ncleo referencial de atendimento sob
a justificativa de: (a) reconhecer as fortes presses que os processos
de excluso sociocultural geram sobre as famlias brasileiras, acentuando suas fragilidades e contradies (Brasil, 2004, p.39); (b) a
vulnerabilidade pobreza est relacionada no apenas aos fatores
7 Informaes disponveis no site oficial do SUAS: <http://www.mds.gov.br/
programas/rede-suas>. Acesso em: 20 jan. 2009.
114
da conjuntura econmica e das qualificaes especficas dos indivduos, mas tambm s tipologias ou arranjos familiares e aos ciclos
de vida das famlias (Brasil, 2004, p.40); (c) o reconhecimento
do grupo familiar como referncia afetiva e moral (Brasil, 2004,
p.37). Na definio da NOB (2005), a famlia o ncleo afetivo,
vinculado por laos consanguneos, de aliana ou afinidade, onde os
vnculos circunscrevem obrigaes recprocas e mtuas, organizadas em torno de relaes de gerao e de gnero (p.17).
Conforme Ivo (2004),
na base deste postulado encontra-se um diagnstico que reconhece a potencialidade das famlias populares (como capital social) que atravs das redes de vizinhana, parentesco e amizade
conseguiram desenvolver formas de resistncia e de solidariedade
primria, ou seja, mecanismos de proteo primrios, frente ausncia das polticas de insero e proteo de carter mais amplo,
voltadas para possibilitar a reproduo das camadas populares.
No PNAS (2004), as tarefas cotidianas da convivncia familiar e

comunitria so alvo de ateno da ao socioassistencial, visando a
potencializao da famlia como unidade de referncia e o fortalecimento de seus vnculos internos e externos de solidariedade.
As situaes de risco demandaro intervenes em problemas especficos e/ou abrangentes. Nesse sentido, preciso desencadear estratgias de ateno sociofamiliar que visem a reestruturao do grupo familiar e a elaborao de novas referncias
morais e afetivas, no sentido de fortalec-lo para o exerccio de
suas funes de proteo bsica ao lado de sua auto-organizao
e conquista de autonomia. Longe de significar um retorno
viso tradicional, e considerando a famlia uma instituio em
transformao, a tica da ateno da proteo especial pressupe o respeito cidadania, o reconhecimento do grupo familiar
como referncia afetiva e moral e a reestruturao das redes de
reciprocidade social. (Brasil, 2004, p.34)
115
Assim, ao reforar os laos familiares e as redes de reciprocidade

social, a famlia a primeira responsvel pela ateno s necessidades na incapacidade do cidado e s aps a comunidade. O Estado
ocupa, no caso, a terceira esfera de ao, que s comparece na suplementao das anteriores (Sposati, 1994b apud Raichelis, 1998,
p.236), reduzindo sua ao a intervenes disciplinares e moralizantes. O princpio da matricialidade sociofamiliar apresenta uma
ambiguidade em relao aos pressupostos da Constituio de 1988
e da prpria Loas, de conceber a Assistncia Social como um direito
do cidado e uma poltica pblica do Estado. Ao atrelar o indivduo
figura da famlia garantindo-lhe proteo apenas na ausncia da
famlia, retira-lhe, em primeira instncia, a figura de cidado autnomo portador de direitos e deveres, a qual to enfatizada pelo
princpio da cidadania.
fato que as famlias so alvo de vulnerabilidade social; no entanto, isso resulta de problemas estruturais que no podem ser sanados por medidas focalizadas ou de ordem moralizante, como sugerem algumas medidas assistenciais. Observando a relao entre o
mercado de trabalho e o padro reprodutivo das famlias na Amrica
Latina,8 constata-se que a deteriorao dos mercados de trabalho na
Amrica Latina tem dificultado para as famlias inserirem mais de
um membro no mercado de trabalho, aumentando a taxa de dependncia interna dessas famlias (Ivo, 2004). Assim, o desenho do Suas,
longe de ensejar a pretensa autonomia, traduz-se em um modo de
regulao poltica da vida dos indivduos que os despoja da identificao com a luta de classes, num processo de psicologizao da
vida social (Netto, 2006 apud Rocha, 2009, p.207).
No que diz respeito construo de novas bases para a relao
entre Estado e sociedade, observa-se uma dualidade na proposta
do PNAS (2004), colocando a sociedade civil ora como parceira e
complementar ao mercado e ao Estado, ora como garantidora da
transparncia via exerccio do controle social sobre as atividades
desenvolvidas.
8 Com base em dados da Cepal, apresentados por Franco (2003).
116
O legislador constituinte de 1988 foi claro no art. 204, ao

destacar a participao da sociedade civil tanto na execuo dos
programas atravs das entidades beneficentes e de assistncia
social, bem como na participao, na formulao e no controle
das aes em todos os nveis.
A Lei Orgnica de Assistncia Social prope um conjunto
integrado de aes e iniciativas do governo e da sociedade civil
para garantir proteo social para quem dela necessitar.
A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o
Estado assuma a primazia da responsabilidade em cada esfera
de governo na conduo da poltica. Por outro lado, a sociedade
civil participa como parceira, de forma complementar, na oferta
de servios, programas, projetos e benefcios de Assistncia Social.
Possui, ainda, o papel de exercer o controle social sobre a mesma.
(Brasil, 2004, p.44, grifo nosso)
A estratgia participativa do PNAS (2004) concentra-se na

questo do controle social via participao popular no processo de gesto poltico-administrativo-financeira e tcnico operativa,
com carter democrtico e descentralizado (Brasil, 2004, p.49). Os
principais mecanismos participativos previstos no novo desenho da
poltica de assistncia social so os Conselhos.
Os conselhos de Polticas
Pblicas e os Conselhos
Municipais de Araraquara:
formatos e significados
Resultantes do processo de democratizao e reforma do Estado, os Conselhos de Polticas Pblicas emergiram na dcada de 1990
como o principal mecanismo de democratizao e descentralizao
das polticas sociais. Implementados em todos os nveis de governo,
eles representam, na gesto dessas polticas, uma novidade institucional, cujo marco legal foi a Constituio Federal de 1988, inspirada por
alguns anseios e projetos sociais relacionados participao e socializao do poder poltico. Nesse sentido, a constituio dos espaos pblicos participativos expressaria o compromisso com a continuidade
do processo de construo democrtica na sociedade brasileira.
Por outro lado, o cenrio poltico-cultural em que se processou
a implementao dos Conselhos introduziu mudanas significativas no formato e no significado dessas novas experincias. Como
vimos no captulo anterior, o iderio participacionista resultou de
um aparente consenso entre as reformulaes da agenda de reforma gerencial e as propostas de setores progressistas que apostaram
na participao institucionalizada como forma de radicalizao da
democracia. Mas, ao mesmo tempo em que as demandas e as reivindicaes sociais apontavam para um processo de socializao
do Estado, a crise fiscal empurrava para um cenrio de gastos racionalizados e compartilhados (Nogueira, 2005). Assim, podemos
118
dizer que uma primeira caracterizao da gesto participativa seria

a aproximao entre dois princpios tradicionalmente conflitivos:
participao e eficincia administrativa.
Neste captulo, procuramos pontuar e discutir alguns aspectos
relacionados aos Conselhos e que expressam seus limites e potencialidades para se constiturem como espaos pblicos de democratizao e insero da participao popular. Essa discusso inicia-se
com a anlise da instituio dos Conselhos Municipais de Araraquara e se estende ao captulo seguinte, em que trataremos do Conselho de Assistncia Social desse municpio.
Antecedentes histricos no Brasil: origem,

surgimento, formatos e significados
O surgimento dos novos formatos participativos institucionalizados como Conselhos de Polticas Pblicas foi precedido por
outras experincias gestadas pelos movimentos sociais urbanos na
interao com o Poder Executivo municipal em fins da dcada de
1970 e ao longo da dcada de 1980. De acordo com o levantamento
de Gohn (2001), os tipos mais comuns de Conselhos nesse perodo eram: os Conselhos Comunitrios (1970); Conselhos Populares
(entre 1970 e 1980); e, por fim, os Conselhos Institucionalizados
(1990). Todos eles mantinham forte relao com o Estado e, com
exceo dos Conselhos Populares, que eram uma proposta dos movimentos sociais e dos setores de esquerda, foram criados pelos prprios governos. Vejamos cada um deles:
Os Conselhos Comunitrios (CCs) foram criados pelo Poder Pblico Executivo com o argumento de que serviriam de mediao entre o governo e os movimentos sociais e as organizaes populares.
No municpio de So Paulo, os CCs foram criados pelo ex-prefeito
Reynaldo de Barros, em 1979, e deveriam ser mltiplos, organizados por regies administrativas, com a finalidade de discutir o oramento municipal e participar na elaborao de projetos e programas
dos rgos municipais.
119
Nessa poca, a participao nos conselhos tinha um carter

reivindicativo e expressava, sobretudo, as carncias da populao dos bairros e comunidades. As pautas iam desde a merenda
escolar at a construo de bibliotecas e de maior participao.
A resposta da prefeitura, porm, foi a catalogao burocrtica
de tudo, despolitizando o contedo reivindicatrio da sociedade
e seguindo as prioridades definidas nos gabinetes. (Gohn, 2001)
Em 1984, o governo Montoro trouxe novamente a proposta dos

conselhos comunitrios, desta vez por meio da Secretaria da Famlia
e do Bem-Estar Social (Fabes). O objetivo era garantir a presena
real e efetiva das foras sociais da cidade no processo de planejamento, avaliao, controle e reorientao da ao da Fabes (Fabes,
1985 apud Gohn, 2001, p.73). Ao final, os Conselhos Comunitrios
tornavam-se estruturas operativas sem nenhum poder de influncia na gesto pblica: atribuam-se aos conselhos exclusivamente
deveres e responsabilidades consultivas e opinativas, mas nada no
campo deliberativo (Gohn, 2001, p.74).
Os Conselhos Populares (CPs), por sua vez, tiveram um carter
mais popular e autnomo, sendo construdos pelos prprios movimentos sociais, que pressionavam para que o poder pblico respondesse s suas demandas. Nesse momento, a temtica dos Conselhos
reaparece associada a duas propostas: uma que concebia os Conselhos como estratgias de governo dentro das polticas de democracia participativa; e a outra que os entendia como estratgia de
organizao de um poder popular autnomo, estruturado com base
em movimentos sociais e da sociedade civil. Com isso, a diversidade e a variao no entendimento do significado dos Conselhos os
tornavam, muitas vezes, ambguos quanto aos objetivos.
Os conselhos populares foram propostos pelos setores de esquerda ou de oposio ao regime militar, e surgiram com papis
diversos tais como: organismos do movimento popular atuando
com parcelas de poder junto ao executivo (tendo a possibilidade
de decidir sobre determinadas questes de governo); organis-
120
mos superiores de luta e de organizao popular, gerando situa

es de duplo poder; organismos de administrao municipal
criados pelo governo para incorporar o movimento popular ao
governo, no sentido de assumirem tarefas de aconselhamento,
deliberao e/ou execuo. (Gohn, 2001, p.75)
Alm da questo envolvendo o significado dos Conselhos em relao ao sentido atribudo participao, havia controvrsias quanto relao dos movimentos sociais com os Conselhos, apesar da
afirmao de que estes no deveriam substituir aqueles e, sim, ser
sua expresso. Na prtica, a relao entre ambos no era clara.
Para alguns os conselhos seriam instrumentos para viabilizar propostas e projetos mais abrangentes que apontassem
para uma nova sociedade; para outros, os CPs seriam formas
de transformar a administrao pblica, a partir de uma nova
filosofia administrativa moderna, adaptada aos tempos em que
o conflito social tem que encontrar arenas prprias de lutas.
(Gohn, 2001, p.78)
Toda essa discusso acerca do papel e do significado dos CPs

est bastante ligada ao momento de transio da participao da
sociedade civil para formas mais institucionalizadas, quando se observam a desarticulao do Movimento Popular e a redemocratizao do pas. Dentre os fatores que contriburam para a institucionalizao da participao no mbito dos governos, destaca-se a vitria
do Partido dos Trabalhadores (PT) em importantes municpios
brasileiros nos anos 1980. Em So Paulo, a gesto de Luiza Erundina (1989-1992) criou vrios conselhos, incorporando ao governo
antigas propostas dos movimentos populares.
Os Conselhos Institucionalizados (CIs) tambm eram uma proposta do Poder Executivo de instituir a participao na gesto de
governo. Na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo (1989), eles
apareceram como Conselhos de Representantes. No entanto, at o
surgimento dos atuais Conselhos de Polticas Pblicas, os Conse-
121
lhos de Representantes nunca foram viabilizados porque no foram

regulamentados.
Os novos formatos participativos
O modelo atual dos Conselhos, formados por Estado e sociedade

civil, tambm pode ser considerado um tipo de Conselho Institucionalizado. De acordo com a classificao do Ibam-Ipea (1997), esses
Conselhos podem ser divididos da seguinte forma: Conselhos de
Programa, Conselhos Temticos e Conselhos de Polticas Pblicas.
Os Conselhos de Programa so vinculados aos programas governamentais voltados para aes emergenciais especficas, nos quais
acumulam funes executivas. Referem-se extenso de direitos
ou garantias sociais, baseados em metas incrementais por meio do
acesso a bens e servios. Em geral, os participantes so os beneficirios e as parcerias ou demais envolvidos. So exemplos dos Conselhos de Programa, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural, de Alimentao Escolar, de Habitao, de Emprego, de Distribuio de Alimentos (Ibam-Ipea, 1997).
Os Conselhos Temticos, por sua vez, no esto estabelecidos em
legislao nacional, sendo mais comuns na esfera municipal, por
iniciativa local, o que tambm faz que seu formato seja mais varivel
do que nos Conselhos de Polticas Pblicas. Em geral, associam-se a grandes movimentos de ideias ou temas gerais que, naquele municpio, por fora de alguma peculiaridade de perfil poltico
ou social, acolhem ou enfatizam o referido tema em sua agenda
(Ibam-Ipea, 1997). So exemplos disso os Conselhos Municipais:
de Direitos da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Transportes, de
Patrimnio Cultural, de Urbanismo etc.
Os Conselhos de Polticas Pblicas (ou Setoriais), por sua vez,
esto ligados s polticas pblicas mais estruturadas e organizadas, onde se constituem como parte integrante dos respectivos
sistemas nacionais das polticas sociais. So previstos em legislao nacional e normalmente esto atrelados transferncia de
recursos entre os entes federativos. Suas atribuies referem-se
formulao, implementao e fiscalizao das polticas pblicas
122
na respectiva esfera de atuao. So tambm concebidos como

fruns pblicos de captao de demandas e negociao de interesses especficos dos diversos grupos sociais, e como uma forma de
ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho do Estado. Neste grupo, situam-se os Conselhos de Sade,
de Assistncia Social, de Educao, de Direitos da Criana e do
Adolescente. Portanto, dizem respeito dimenso da cidadania,
universalizao de direitos sociais e garantia ao exerccio desses
direitos. Zelam pela vigncia desses direitos, garantindo sua inscrio ou inspirao na formulao das polticas e seu respeito na
execuo delas (Ibam Ipea, 1997).
Os Conselhos de Polticas Pblicas: elementos conceituais
e institucionais
Os Conselhos de Polticas Pblicas foram legalmente institudos nas principais reas de polticas sociais, nas quais se tornaram
obrigatrios para o repasse de recursos federais para estados e municpios. Constituram-se, assim, em peas centrais do processo de
democratizao e descentralizao das polticas pblicas. Com isso,
a difuso dos Conselhos tornou-se um fenmeno expressivo e despertou ateno acerca de suas potencialidades como mecanismos de
aprofundamento democrtico.
No caso da Assistncia Social, a Loas, no art. 6o, definiu que a
organizao e o funcionamento da Poltica de Assistncia Social,
em cada nvel de governo, seriam realizados mediante a existncia dos Conselhos Gestores. Expressando a conjuntura poltica
em que foi formulada, a Loas manifesta a defesa da participao
popular na gesto dos negcios pblicos e, por isso, o cumprimento de suas diretrizes e princpios fica condicionado ao funcionamento dos conselhos gestores e de sua efetiva colaborao
nos processos decisrios que definem a orientao da Poltica de
Assistncia Social.
Tomando como base a caracterizao dos Conselhos de Polticas
Pblicas apresentada anteriormente e a definio dada pela literatura em geral e pela legislao especfica dos Conselhos, podemos
123
defini-los como espaos pblicos1 de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, e cuja
funo formular e controlar a execuo das polticas pblicas em
todos os nveis de governo.
Ainda em relao gesto partilhada, o princpio bsico que
orienta a composio dos Conselhos a paridade entre Estado e
sociedade civil, a fim de manter um equilbrio nas decises. A
representao do Estado composta predominantemente pelo
Poder Executivo por meio de gestores pblicos (secretrios,
diretores) ou funcionrios pblicos ligados poltica pblica a
que se vincula cada Conselho. Em geral, a escolha dos representantes feita por indicao do Chefe do Poder Executivo. J no
mbito da sociedade civil, a composio varia mais, em funo
de sua prpria diversidade. Em geral, a representao envolve
aqueles grupos ligados ao setor de atividade do Conselho, como
os trabalhadores, os prestadores de servio e os usurios. Todos
os representantes da sociedade civil devem ser eleitos por seus
pares em frum prprio.
A expectativa em torno dos Conselhos e de seu potencial de
aprofundamento democrtico baseia-se na ideia de que, por meio
do aumento da participao, h um maior controle sobre o Estado,
tornando-o mais transparente. A alocao de recursos e a definio das prioridades seriam mais democrticas e a arena decisria
se ampliaria com a entrada de novos sujeitos coletivos. Isso tudo
contribuiria para uma cultura democrtica de exerccio da cidadania (Tatagiba, 2002).
Mas, alm das expectativas e das prerrogativas legais, inmeros
entraves se colocam diante das experincias concretas, revelando os
desafios e as contradies do processo de construo democrtica.
Como destaca Tatagiba (2004), sendo parte do processo de democratizao no Brasil, os Conselhos podem ser interpretados como
amostras que contm registros das dimenses contraditrias em
que se desenrola a experincia democrtica no pas.
1 Entendido como espao fsico de intermediao e deliberao pblica entre
sociedade civil e Estado.
124
Nesse sentido, no se pode ocultar a influncia do projeto neoliberal e suas prerrogativas sobre a participao da sociedade civil, o que
atribuiu s novas experincias participativas um carter ambguo.
Por um lado, a constituio dos espaos pblicos representa o
saldo positivo das dcadas de luta pela democratizao, expresso
especialmente mas no s pela Constituio de 1988, que foi
fundamental na implementao destes espaos de participao
da sociedade civil na gesto da sociedade. Por outro lado, o processo de encolhimento do Estado e da progressiva transferncia
de suas responsabilidades sociais para a sociedade civil, que tem
caracterizado os ltimos anos, estaria conferindo uma dimenso
perversa a essas jovens experincias. (Dagnino, 2004, p.97)
Desde sua formulao e implementao, os Conselhos foram alvos de redefinio e de reorientao quanto sua atuao e ao lugar
que ocupam na arena decisria, sendo apropriados com diferentes
finalidades. Como aponta Dagnino (2004), grande parte dos espaos pblicos de participao se defrontam com situaes onde o
que se espera deles muito mais assumir funes e responsabilidades restritas implementao e execuo de polticas pblicas,
provendo servios antes considerados deveres do Estado, do que
compartilhar o poder de deciso quanto formulao dessas polticas (p.102). As pesquisas sobre as novas experincias participativas tm mostrado que eles avanaram muito pouco em direo
deliberao pblica e exercem uma influncia relativamente pequena sobre o processo decisrio do governo, especialmente no mbito
local, onde a autonomia decisria permanece bastante reduzida.2
A apropriao dos canais de participao pode ocorrer pelo
deslocamento do significado de elementos centrais sua definio,
quais sejam: sociedade civil, participao e cidadania. Na anlise de
Dagnino (2004), essas noes centrais luta democrtica teriam
2 Ver: Dagnino e Tatagiba (2007); Fuks, Perissinotto e Souza (2004); Dagnino
(2002a); Perissinotto e Fuks (2002), Gohn (2001), alm de teses e dissertaes
sobre o tema.
125
sido redefinidas pelo projeto neoliberal, restringindo no apenas

a arena da poltica, como tambm seus participantes, processos e
agendas, uma vez que foram alterados os prprios termos das lutas democratizantes. Conforme a autora, a reificao desses termos
ocorre da seguinte forma:
A redefinio da noo de sociedade civil se expressa por meio do
aumento considervel das Organizaes No Governamentais, que
passaram a desempenhar um novo papel nas relaes com o Estado; da emergncia do terceiro setor, com sua nfase na filantropia
disfarada de solidariedade; e da marginalizao ou criminalizao
dos movimentos sociais. Como resultado disso, h uma forte aproximao ou reduo da noo de sociedade civil ao terceiro setor.
Essa simplificao tambm pode ser reforada pelo posicionamento
dos governos quando temem a politizao da interlocuo e priorizam parcerias com as ONGs, baseando-se exclusivamente em critrios de competncia tcnica ou na cumplicidade delas.
Juntamente com a noo de sociedade civil, a participao tambm transfigurada e aparece associada participao solidria
e com nfase no trabalho voluntrio e na responsabilidade social,
reforando, assim, a perspectiva privativa e individualista em detrimento da ao coletiva. Tatagiba (2003) chama a ateno para o
novo ethos da participao dentro do iderio neoliberal, pelo qual a
participao aparece associada ao aumento da eficincia das polticas pblicas, em uma perspectiva mais gerencialista do que transformadora, e que torna a participao uma ferramenta de gesto.
Essa concepo da participao, como um recurso de gesto, caracteriza-se pela reduo do seu contedo poltico, cujo tom contestador se dissolve no discurso tcnico da moderna gerncia, com um
evidente deslocamento do tema do conflito em favor da temtica da
eficincia e da eficcia das polticas.
Por fim, atrelado aos demais elementos, est o deslocamento da
noo de cidadania, que havia sido reformulada pelo projeto participativo desde o final dos anos 1970, e implica uma nova sociabilidade. A redefinio neoliberal da cidadania passa a atrel-la noo
de mercado, numa perspectiva individualista em que Tornar-se
126
cidado passa a significar a integrao individual ao mercado, como

consumidor ou como produtor (Dagnino, 2004, p.106). O deslocamento de significado da noo de cidadania tambm aparece vinculado gesto da pobreza, em que se faz um apelo solidariedade
e responsabilidade moral dos indivduos para com os pobres. [...]
esse discurso da cidadania marcado pela total ausncia de qualquer referncia a direitos universais ou ao debate poltico sobre as
causas da pobreza e da desigualdade (Dagnino, 2004, p.107). Esse
afastamento da poltica social do referencial dos direitos universais
e do debate poltico sobre as causas da desigualdade retira a questo social da arena pblica e do domnio da justia e da igualdade,
atribuindo-lhe um tratamento tcnico ou filantrpico.
Todas essas redefinies incidem sobre o significado e o papel
assumido pelos espaos participativos no mbito da gesto pblica.
Dado o atual consenso em torno do iderio participacionista, essa
compreenso acerca da ambiguidade dos mecanismos participativos
pode ser uma chave importante para a anlise das experincias concretas. Porm, alm das diferentes orientaes poltico-ideolgicas,
que operam conforme as coalizes polticas formadas, existem outras
variveis de ordem estrutural (institucional) e cultural que influenciam a atuao dos mecanismos participativos, e que podem ou no
estar relacionadas s diferentes orientaes poltico-ideolgicas.
Entre as limitaes vinculadas prpria estrutura dos Conselhos, destaca-se a sua natureza setorial e fragmentada, pela qual cada
Conselho fica limitado ao tema da poltica social qual est vinculado e aos grupos que por ela tm interesse. Essa caracterstica dos
Conselhos no deixa de ser uma expresso da departamentalizao
da estrutura administrativa do Estado, cuja lgica de interveno
social fragmentada. A descentralizao poltico-administrativa
no foi capaz de alterar a lgica de ao dos governos, substituindo
o critrio da especializao por rea pelo critrio da territorialidade,
o que manteve o planejamento focalizado e todas as dificuldades da
decorrentes para um desenvolvimento integrado.
A implementao dos Conselhos segundo a lgica da setorializao
reproduz a mesma problemtica vivenciada pela gesto pblica, que
127
a desarticulao e a fragmentao dos recursos destinados a um mesmo territrio e grupo social. Alm disso, a construo dos mecanismos
participativos segundo a estrutura administrativa dos entes pblicos, e
no segundo as demandas sociais, oferece o risco de uma participao
induzida, que nem sempre coincide com a mobilizao social constituda a partir de baixo. Isso gera dificuldade e artificialidade no
quadro da gesto participativa. Nesse caso, a participao assume um
carter muito mais formal do que efetiva, ou seja, ela no parte da organizao e da mobilizao da sociedade civil, mas impe-se como uma
formalidade a ser cumprida pelos governos. H de se verificar, ainda,
se essa segmentao dos canais institucionalizados de participao no
teria um efeito de conteno e fragmentao do potencial participativo
ao conformar as possibilidades de participao dentro de uma dada temtica, cuja agenda, j constituda, no deixaria espao para os agentes
terem mais do que uma atuao operacional.
Outro aspecto importante quanto estrutura dos Conselhos sua
composio, especialmente no que tange representao/representatividade da sociedade civil. A composio do Conselho indica como
esses espaos pblicos so ocupados pela sociedade, marcando ou
no a entrada de novos sujeitos coletivos no processo decisrio. Vale
assinalar duas questes, que so centrais para definir a representao
da sociedade civil: primeiro, o que se entende por sociedade civil, e,
segundo, qual o critrio de legitimidade da representao. Segundo
Lchmann (2007), os Conselhos de Polticas Pblicas so exemplares de espaos participativos onde a incorporao da participao
ocorre por meio da representao das organizaes da sociedade civil. Ou seja, os Conselhos so instncias de participao semidireta,
cuja representao se faz por meio de organizaes, associaes etc.
As discusses mais recentes sobre as novas instncias participativas
as tm aproximado da ideia de instncias representativas, afirmando
que elas constituem um processo de pluralizao da representao
(Lavalle; Houtzager; Castello, 2006a), ou de reformulao da noo
de representao (Avritzer, 2007).
O destaque em relao participao baseada na representao
por meio das organizaes sociais refere-se ao pressuposto da ins-
128
titucionalidade dos participantes, ou seja, o critrio de participao

nos espaos pblicos refere-se articulao institucional e no
base poltica do representante. Isso no significa, necessariamente, que as organizaes institucionalizadas no tenham base poltica, mas que os argumentos de legitimidade se afastam da noo
de consentimento pela maioria. Em uma pesquisa realizada no
municpio de So Paulo em 2002, Lavalle, Houtzager e Castello
(2006b) identificam que a nova concepo de representao baseia-se em novos critrios de legitimidade, tais como: identidade, servios, proximidade e intermediao.
A ligao automtica que se estabelece entre organizaes da
sociedade civil e representao social requer maior ateno acerca
de sua legitimidade, pois uma das dimenses da participao extrapolar os limites das organizaes sociais e atingir os setores no
organizados da populao. Alm disso, preciso atentar para que o
esquema de representao com base nas organizaes sociais institudas no acabe por sobrepor a representao daqueles atores mais
articulados ou com mais tradio organizacional, inviabilizando a
participao de novos sujeitos representativos.
Alm dos aspectos considerados at aqui, outras condies tambm podem afetar o desempenho e a dinmica de funcionamento
dos Conselhos municipais, como, por exemplo, variveis socioeconmicas, a mobilizao da sociedade local em torno de temas especficos, questes relativas formao do corpo de conselheiros,
convices e prticas do poder executivo local, entre outras. A seguir, veremos como se configuram os Conselhos no municpio de
Araraquara (SP).
Governo local e os novos mecanismos

participativos: a instituio dos Conselhos
municipais em Araraquara
Araraquara um municpio de aproximadamente 200 mil habitantes, localizado na regio central do estado de So Paulo, comeou
129
a ser povoado no final do sculo XVIII. Em 1817 foi criada a Freguesia de So Bento de Araraquara pelo Decreto n.32, de D. Joo
VI, reconhecendo como fundador o aventureiro Pedro Jos Neto,
que havia se apossado das terras desocupadas. Com o passar do
tempo suas terras foram aumentando e novos exploradores foram
chegando. Em 1832 a Freguesia foi elevada a Municpio e em 1889
passa a ser Comarca (Seade, 2009). Atualmente, Araraquara sede
da 12a Regio Administrativa do estado, contando com o aparato
institucional do estado na cidade.
Na primeira metade do sculo XIX, as grandes propriedades rurais produziam cana-de-acar, cereais, fumo, algodo e rebanhos
bovino e suno. A partir da segunda metade do sculo XIX, predominou o cultivo do caf em todo o Oeste Paulista at por volta de
1929, quando foi substitudo pela cana-de-acar. O caf trouxe
grande impulso para o desenvolvimento do interior paulista, principalmente devido construo da estrada de ferro em 1895. Com
isso, Araraquara se tornou um importante centro de referncia econmica na macrorregio central do estado de So Paulo. Atualmente a estrutura econmica baseada na agroindstria, especialmente
da cana-de-acar e da laranja. Os outros setores de destaque so
a metal-mecnica, a indstria txtil e servios. O Ensino Superior
tem um papel de destaque e recebe alunos do Brasil inteiro, o que
contribui tanto para a economia como para a formao profissional
e para a vida cultural da cidade.
Assim como muitos outros municpios brasileiros, a histria
poltica de Araraquara marcada pelo coronelismo e pelo clientelismo, fruto de uma situao de isolamento e subordinao poltica,
onde o principal mediador poltico era o proprietrio de terra. As
mudanas que se processaram at a redemocratizao no foram
suficientes para romper definitivamente com a poltica tradicional.
As sucessivas eleies apenas revezavam os governos, mas a poltica mantinha a mesma caracterstica: a forte resistncia ao estabelecimento de relaes polticas mais universais (Kerbauy, 2000).
dentro desse quadro poltico que o interior paulista ingressou no
processo de democratizao brasileira.
130
Os arranjos participativos foram introduzidos no plano municipal quando a noo de democratizao local ganhou fora por meio
do processo de mudana institucional de iniciativa federal, levada
adiante pela reforma estatal. A introduo dos mecanismos participativos no mbito local, bem como a descentralizao poltico-administrativa so mudanas fundamentais para a democratizao
do poder local.
prefeitos, vereadores e sistema jurdico, que durante sculos definiram a estrutura do poder local no Brasil, agora so obrigados
a dialogar e interagir com a sociedade, especialmente os conselhos gestores de polticas sociais e o oramento participativo na
busca de articulao entre atores sociais e polticos e arranjos
institucionais que permeiam o governo local. (Kerbauy, 2004,
p.153)
As mudanas institucionais afetariam os municpios com

mais ou menos intensidade, dependendo das particularidades de
cada um.
A institucionalizao dos Conselhos municipais esteve vinculada descentralizao das principais polticas sociais, como a de educao, de sade e de assistncia social, para as quais os Conselhos
eram condio para a transferncia de recursos. Conforme pesquisa
do IBGE (2001), mais de 90% dos municpios tinham implantado
Conselhos Municipais de Sade e Conselhos de Assistncia Social,
e mais de 70% tinham estabelecido Conselhos Municipais de Educao e Conselhos de Direitos da Criana e Adolescente.
131
Quadro 1 Distribuio dos Conselhos Municipais no Brasil.

rea de
atuao dos
conselhos
Percentual de
municpios
que tm os
Conselhos
Classes de tamanho da
populao com
Maior
ocorrncia
Menor
ocorrncia
Regio em que aparece

com
Maior
ocorrncia
Menor
ocorrncia
Sade
98
500 mil
At 20 mil
habitantes e habitantes
mais (100%) (97%)
Sul
(99%)
Nordeste
(97%)
Assistncia
social
93
500 mil
habitantes
(100%)
At 5 mil
habitantes
(89%)
Sul
(96%)
Nordeste
(92%)
Direitos da
criana e do
adolescente
77
500 mil
At 5 mil
mais (100%) (66%)
Sul
(91%)
Nordeste
(66%)
Educao
73
Sul
(79%)
Norte
(63%)
Trabalho
34
500 mil
De 5 mil
habitantes e a 10 mil
mais (94%) habitantes
(71%)
500 mil
At 5 mil
mais (53%) (28%)
Sul
(63%)
Norte
(10%)
Meio
ambiente
29
500 mil
At 5 mil
mais (97%) (18%)
Sul
(40%)
Nordeste
(14%)
Turismo
22
500 mil
At 5 mil
mais (66%) (12%)
Sul
(32%)
Nordeste
(10%)
Cultura
13
500 mil
At 5 mil
mais (66%) (7%)
Sul
(29%)
Nordeste
(6%)
Habitao
11
Sul
(29%)
Norte
(3%)
Poltica
urbana
500 mil
De 15 mil
habitantes e a 20 mil
mais (53%) habitantes
(7%)
500 mil
At 5 mil
mais (72%) (2%)
Sul
(13%)
Nordeste
(3%)
Transportes
Sul
(10%)
Norte
(2%)
500 mil
At 5 mil
mais (56%) (1%)
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.

Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2001.
132
A existncia de Conselhos em outras reas nas quais no h obrigatoriedade federal (Conselhos Temticos) pode ser atribuda a outros fatores, como: certo descrdito nas formas de representao tradicionais e/ou a crena de que elas so insuficientes, a mobilizao
da sociedade civil organizada, a gesto de governos mais populares,
e a prpria onda de democratizao que desencadeou o discurso participacionista. Os Conselhos Temticos so bem menos representativos do ponto de vista numrico, como mostra a tabela acima, e nem
todos so deliberativos ou paritrios. Como destaca Tatagiba (2002),
a forma de organizao e representao nos Conselhos Temticos
bastante variada, diferentemente dos Conselhos de Polticas Pblicas, que apresentam certo padro no seu formato institucional.
A criao dos Conselhos Municipais em Araraquara acompanhou a dinmica nacional, iniciando-se com a regulamentao federal das polticas sociais, quando foram institudos os Conselhos
de Sade, Educao e Assistncia Social. Os governos municipais
dessa poca eram: Roberto Massafera, do PMDB (1993-1996),
e Waldemar De Santi, do PPB (1997-2000), cujo perfil poltico e
legenda partidria caracterizam-se como conservadores e pouco
afeitos participao popular. Esses polticos tinham um estilo de
governo identificado com o empreendedor que toma para si a atividade de administrar a mquina pblica e ostenta a honestidade
como sua virtude. A poltica, no seu modo de entender, tem impactos negativos para a gesto eficiente. Eles governaram apoiados no
prestgio pessoal e na influncia junto a outros polticos das esferas
estaduais e federais, sem inovar as prticas poltico-administrativas
que permitissem populao participar das decises municipais
por meio de mecanismos j existentes, como os Conselhos.
A ampliao dos Conselhos Municipais em Araraquara viria
a partir de 2001, durante a primeira gesto do PT no municpio
(2001-2004), com o governo de Edinho Silva. Nesse perodo, foi
introduzida uma srie de Conselhos Municipais que no estavam
previstos na legislao federal. A criao de mecanismos de aproximao da sociedade com a gesto pblica uma proposta caracterstica do PT. Trata-se de uma orientao da direo nacional do
133
partido, que contempla vrias organizaes da sociedade civil que

apoiaram o PT ao longo de toda a sua existncia.
O Partido dos Trabalhadores s comeou a ganhar expresso em
Araraquara a partir da dcada de 1990, quando passou a aumentar seus representantes no Poder Legislativo (eleio de 1992) e a
agregar cada vez mais votos. Nessa poca, Edinho Silva, que j era
militante do PT, elegeu-se vereador por duas vezes, com aumento
significativo no nmero de votos. Durante seus mandatos, ele encaminhou vrios projetos de carter popular, dentre os quais o Oramento Participativo, alguns Conselhos Municipais e a Tribuna
Popular na Cmara Legislativa (Resoluo n.313/03). Esta ltima
abre espao para que qualquer cidado com ttulo de eleitor da cidade possa participar das sesses da Cmara dos Vereadores para
expor assunto de interesse coletivo, desde que esteja representando
entidades ou grupos coletivos.
Com a chegada de Edinho (PT) prefeitura (2001-2004), a participao popular foi colocada como um dos eixos do seu projeto
poltico de governo. O slogan da cidade passou a ser morada da
cidadania.3 De acordo com a secretria municipal de Assistncia
Social (gesto 2001-2004), as orientaes do governo eram muito
claras: participao popular, cidade moderna, e incluso social,
ento voc sempre tinha de responder a isso no objetivo macro.4
Esses eram os trs eixos norteadores da proposta de governo.
Conforme a coordenadora do Projeto Casa dos Conselhos,5 a
proposta participativa do municpio tem suas bases no projeto poltico participativo do Partido dos Trabalhadores (PT) que surgiu
como resposta dos governos de base popular s reivindicaes dos
movimentos populares dos anos 1980. Muitos desses governos
emergiram dos movimentos e passaram a colocar a participao poltica como bandeira de suas gestes de governo. O exemplo mais
marcante disso foi o governo de Luiza Erundina (PT) em So Pau3 O slogan faz aluso ao fato de a cidade ser conhecida como morada do sol,
que o significado do nome indgena Aracoara.
4 Entrevista concedida em 25 de fevereiro de 2009.
5 Entrevista concedida em 26 de agosto de 2007.
134
lo na dcada de 1980. Erundina surgiu dos movimentos sociais em

So Paulo e, durante seu governo, buscou integrar a participao
popular ao governo municipal.
O governo de Edinho Silva (PT) props a gesto participativa por intermdio de mecanismos institucionalizados como os
Conselhos e o Oramento Participativo. A coordenadora da Casa
dos Conselhos aponta que a poltica dos Conselhos no municpio,
como prtica participativa, estava atrelada a uma diretriz nacional e questo do controle social. Essa afirmao pode ser constatada no Plano de Governo (2007/2010) do presidente Lula, o
qual elege a participao democrtica como uma das estratgias
de governo, ressaltando em um dos tpicos a proposta de institucionalizar os espaos de participao no mbito da Administrao
Pblica, com o aperfeioamento do acompanhamento, avaliao e
publicizao dos seus resultados.
Observamos, ento, que a prtica participativa em Araraquara
ganha contornos mais fortes a partir de uma diretriz poltico-partidria bastante ligada aos movimentos populares de mbito nacional
que ocorreram principalmente nas grandes cidades. Essa relao
entre as gestes municipais do PT e as experincias participativas
institucionalizadas j foi bastante constatada pela literatura sobre
participao. O que procuramos saber, no caso de Araraquara,
como essa proposta se desenvolveu nesse municpio de tradio poltica pouco participativa.
A ampliao dos Conselhos Municipais em Araraquara demonstra uma disposio do governo, em relao democratizao da gesto pblica, contrria tendncia que caracterizou os
governos antecessores. Durante as duas gestes do prefeito Edinho (PT), (2001-2004) e (2005-2008), cada Secretaria Municipal
deveria ter um Conselho. Mesmo aquelas reas que no tinham
determinao legal das esferas federais ou estaduais receberam-na, portanto, do prprio municpio. Conforme a coordenadora do Projeto Casa dos Conselhos, a ideia de institucionalizar a
participao era uma forma de assegurar a participao social na
gesto pblica, mesmo aps o trmino da gesto de governo. Ela
135
explica que, mesmo nas reas que no tinham pastas na administrao, mas que eram temticas representativas na sociedade local, formaram-se Conselhos Temticos que ficaram vinculados ao
gabinete do prefeito.
O quadro a seguir oferece um panorama geral dos Conselhos
existentes em Araraquara, que, ao todo, so mais de 30, incluindo os diversos Conselhos das unidades de atendimento nas reas
de sade e educao, os quais no esto relacionados no quadro.
Podemos notar que, dos 23 Conselhos informados, apenas sete
foram criados antes da gesto Edinho Silva. Destes sete, seis relacionam-se com o processo de descentralizao das polticas sociais
e representam uma exigncia federal. O outro, o Conselho de Desenvolvimento Rural, resultado de um convnio do municpio
com o governo estadual para inserir-se na poltica integrada da
agricultura e abastecimento, o que reflete a principal atividade
econmica do municpio, a agroindustrial. Em 2001, no governo
Edinho Silva, foram feitas alteraes na composio do Conselho
de Desenvolvimento Rural, ampliando o nmero de participantes
e incluindo representantes dos assentamentos rurais e de instituies de financiamento.
possvel perceber, ainda, que a criao dos demais Conselhos, a partir de 2001, busca integrar as temticas nacionais
que se constituram em bandeiras dos movimentos sociais na
dcada de 1980 e ganharam repercusso no mbito local, como
o caso da questo da mulher, da etnia, da criana, do idoso,
do deficiente, do meio ambiente. A representao da sociedade
civil nesses Conselhos no necessariamente precisa estar ligada
a uma organizao (pessoa jurdica), pois alguns deles preveem a participao de representantes das regies do Oramento
Participativo da cidade. Segundo a coordenadora da Casa dos
Conselhos,6 essa proposta visa promover uma interao entre
as organizaes da sociedade civil e os demais cidados que no
esto organizados institucionalmente.
6 Entrevista concedida em 26/8/2007.
1993 alterado em
2001
1994 alterado em
2003
1997 alterado em
2001
1998 alterao em
2001
1999
2000
2001
Desenvolvimento
Rural
Assistncia Social
Educao
Idoso
FUNDEF
Alimentao
Escolar
Transportes
Criao
1991
Sade
Conselhos
13 sociedade civil
5 poder pblico
No identificado
No identificado
7 sociedade civil
7 poder pblico
23 sociedade civil
10 poder pblico
Consultivo
Deliberativo
fiscalizador
Operacional
Deliberativo
Deliberativo,
consultivo,
normativo
Deliberativo
8 sociedade civil
8 poder pblico
Carter
Consultivo
deliberativo
No
identificado
4 sociedade civil
32 poder pblico
7 sociedade civil
6 poder publico
Composio
Finalidade
Atuar na formulao, estratgia e controle da

execuo da poltica municipal de sade.
Estabelecer diretrizes para a poltica agrcola e
promoo da integrao dos diversos segmentos
que a compem.
Sec. Mun. de
Formular polticas pblicas, promover
Assistncia Social
a participao autnoma organizada dos
segmentos da sociedade integrantes das aes
sociais na comunidade.
Secretaria Municipal Propor diretrizes para a organizao do
de Educao
sistema municipal de ensino, colaborar na
formulao da poltica de educao e zelar pelo
cumprimento das disposies constitucionais.
Gabinete do Prefeito Diagnosticar em conjunto com a Secretaria
de Sade o quadro situacional do idoso em
Araraquara. Fazer propostas para instalaes
fsicas do Programa de Sade do Idoso.
No identificado
Acompanhar a aplicao dos recursos e
supervisionar o censo escolar.
No identificado
Acompanhar e analisar a aplicao dos recursos
federais e zelar pela qualidade da alimentao
escolar.
Coordenadoria
Assessorar a Coordenadoria Municipal de
Municipal de Trnsito Trnsito e Transportes dentro do permetro do
e Transporte
municpio.
(continua)
Secretaria Municipal
de Sade
Poder Executivo
municipal
Vinculao
Quadro 2 Panorama geral dos Conselhos existentes em Araraquara.
136
2001
23 sociedade civil
17 poder pblico
16 sociedade civil
9 poder pblico
Segurana e
2001
Cidadania
Combate a
2002
Discriminao e ao
Racismo
2001
4 sociedade civil
4 poder pblico
No identificado
2001
Bolsa-Escola e
Renda Mnima
Tutelar I
Gabinete do Prefeito
COMCRIAR
No identificado
No identificado
Deliberativo Gabinete do Prefeito

e consultivo
Consultivo
Operacional
Operacional
Consultivo
Consultivo e Conselho Municipal

fiscalizador. de Sade
Gabinete do Prefeito
Consultivo
12 sociedade civil
8 poder pblico
50% populao
50% servidores da
unidade
28 sociedade civil
5 poder pblico
Vinculao
Sistema Nacional
Entorpecentes
e fiscalizador
No consta
Carter
13 sociedade civil
13 poder pblico
12 sociedade civil
12 poder pblico
Composio
2001
Criao
Usurios de
Transportes
Coletivos
Direitos da
2001
Criana e do
Adolescente
Defesa do Meio
2001
Ambiente
Unidades de Sade 2001
Antidrogas
Conselhos
(continuao)
Assessorar e colaborar no plano de expanso e

desenvolvimento urbano.
Assegurar a participao da comunidade na
definio das prioridades das unidades de
sade.
Promover a participao da sociedade
organizada, ampliando sua possibilidade de
influenciar no processo de planejamento do
transporte coletivo.
Acompanhar e avaliar a execuo das aes e
analisar os relatrios das atividades.
Zelar pelo cumprimento dos direitos das
crianas e dos adolescentes.
Propor aes e polticas pblicas na rea de
segurana e cidadania.
Elaborar e implementar polticas pblicas sob
a ptica racial, para garantir a igualdade de
oportunidades e direitos.
(continua)
Elaborar, coordenar e colaborar com proposta

de preveno s drogas.
Formular, propor, opinar e executar polticas
sociais de interesse da criana.
Finalidade
137
2002
2003
Unidades
Escolares
Programa Fome
Zero
2 sociedade civil
5 poder pblico
50% populao
50% servidores
15 sociedade civil
4 poder pblico
Fonte: Leis Municipais de criao dos referidos conselhos
2002
26 sociedade civil
14 poder pblico
2002
Turismo
18sociedade civil
18 poder pblico
2002
Direitos das
Pessoas com
Deficincia
Planejamento
Urbano e
Ambiental
25 sociedade civil
10 poder pblico
Composio
2002
Criao
Esporte e Lazer
Conselhos
(continuao)
Finalidade
Operacional
Democratizar as relaes de poder no interior

da escola.
Avaliar, opinar e propor sobre a poltica

municipal de turismo.
Conselho Mun. de
Orientar, organizar, monitorar e avaliar as aes
Segurana Alimentar do Programa Fome Zero.
Deliberativo, No consta
fiscalizadora.
Deliberativo No consta
e consultivo
Formular polticas pblicas e aes destinadas

ao fortalecimento das atividades esportivas e
de lazer.
Assessorar o governo municipal para assegurar
os direitos civis e humanos das pessoas com
deficincias e transtornos mentais graves .
Deliberativo Sistema Municipal
Formular polticas, planos, diretrizes,
de Planejamento e
programas e projetos relacionados poltica
Poltica Urbana Amb. urbana e ambiental.
Vinculao
Deliberativo Sec. Mun. de Esporte

consultivo,
e Lazer
fiscalizador
e consultivo
Carter
138
139
Dessa forma, a expanso dos Conselhos em Araraquara deve-se,

em grande parte, iniciativa do governo local, o que evidencia uma
modernizao na poltica no municpio, seja pela ascenso de um governo cuja proposta se pauta pela participao popular, seja pela modificao na arquitetura da arena decisria com a insero de novos
mecanismos participativos. Ganharo expresso, por meio desses espaos participativos, os setores da sociedade civil organizados o bastante para os ocuparem e fazerem deles reas de sua atuao. Por outro lado, essa ampliao da participao institucionalizada tambm
expresso do aumento da participao do denominado terceiro
setor, o qual se ampliou na dcada de 1990, mediante as presses do
contexto scio-histrico pela reduo do papel do Estado.
No que tange institucionalizao da participao na gesto pblica, as informaes apresentadas at aqui nos permitem afirmar
que o governo Edinho (PT) foi bastante favorvel participao,
especialmente durante o primeiro governo (2001-2004), com a ampliao dos espaos participativos e a insero da participao como
eixo central do seu projeto poltico. A criao da Coordenadoria de
Participao Popular e do Projeto Casa dos Conselhos representa
um esforo de organizao e estruturao da gesto participativa
no governo local. Todas essas iniciativas so indicativas do tipo de
participao que se configura no municpio e da concepo de participao popular inscrita no projeto poltico do governo, ou seja,
daquilo que o governo entende por participao e do que espera
dela. Essa concepo se expressa desde o lugar reservado participao no processo decisrio at o tipo de formatao dos espaos
participativos, como, por exemplo, a composio e as atribuies
dos Conselhos.
Mas, alm dos aspectos institucionais e quantitativos, preciso
ter maior clareza sobre a qualidade e as condies dessa participao, bem como saber qual teria sido o efetivo resultado dessa institucionalidade participativa, em termos de democratizao dos processos decisrios que envolvem a definio das polticas pblicas.
Temos destacado at aqui que, dentro do iderio participacionista,
a participao pode assumir matizes diferenciados, e os espaos
140
participativos apresentam graus variados de participao, operando, muitas vezes, como instrumentos de gesto. compreenso dos
resultados dessa institucionalidade participativa, dedicamos este
estudo, especialmente o prximo captulo.
Com base em nosso estudo e em outras pesquisas realizadas sobre a atuao dos conselhos em Araraquara (Toledo, 2006; Gazeta,
2003; Souza, 2008), verificamos que a participao ocupa um lugar
central no projeto de governo do PT, porm, o processo participativo em si atravessado por outros condicionantes histricos e polticos que configuram um quadro participativo pouco representativo
do ponto de vista da deliberao sobre a poltica pblica.
A anlise sobre o Conselho Municipal de Poltica Urbana e
Ambiental (Compua) e o Conselho Municipal de Defesa do Meio
Ambiente (Comdema), realizada por Rodrigo Toledo durante a
primeira gesto do governo Edinho (2001-2004), mostra que a gesto pblica municipal mantinha um modelo participativo, cujos
parmetros para a tomada de decises j estavam pr-estabelecidos.
Ou seja, a participao da sociedade araraquarense no processo
decisrio local deveria acontecer seguindo os ritos do projeto poltico do Partido dos Trabalhadores (Toledo, 2006, p.166).
Ao estudar a participao do Compua na elaborao do Plano Diretor (PD) da Cidade, Toledo (2006) verifica que, apesar de
a participao ser parte da metodologia de elaborao do PD, no
decorrer do processo ela acabou se esvaziando e, muitas vezes, assumiu um aspecto formal no cumprimento de determinaes que
compunham a agenda poltico-partidria da administrao do prefeito Edinho Silva. Ou seja, a determinao de implantar a todo
custo mecanismos participativos na elaborao e na implementao
de polticas pblicas.
Embora o Conselho tenha concludo o PD e representado a institucionalizao de um canal permanente de dilogo com o poder
pblico, ele acabou atuando como
um espao que tendia mais para a corroborao dos estudos produzidos pela equipe tcnica da prefeitura do que para o debate e
141
a formao de consensos com a sociedade civil. Situao similar

ocorria no momento em que os estudos eram apresentados nas
plenrias para votao e incorporao ao PD. A populao no
dispunha de conhecimento tcnico e informacional prvio suficiente para fomentar contrapontos s propostas elaboradas pela
comisso da prefeitura. (Toledo, 2006, p.166)
Desse modo, a capacidade tcnica e de organizao da comisso tcnica da prefeitura se sobreps estrutura participativa
do Compua, determinando, ao final, o conjunto das propostas que
compem o PD. De outro lado, a dificuldade dos representantes
do Compua em se organizar e construir um cronograma com encontros regulares e debates aprofundados sobre a poltica urbana
acabou por esvaziar a participao. Alm dessas dificuldades, a urgncia do prazo estipulado pelo prefeito, motivado pelo interesse
poltico da reeleio, bem como os conflitos e as presses polticas
enfrentadas na Cmara dos Vereadores teriam sido fatores que alteraram a perspectiva participativa do Plano Diretor.
J no que concerne anlise do Conselho Municipal de Defesa
do Meio Ambiente (Comdema), nota-se uma participao mais ativa
deste Conselho, talvez em razo da prpria natureza do tema tratado, mais afastado da dimenso tcnica e identificado com a difuso
da conscientizao ambiental. O Comdema props instrumentos de
poltica ambiental e normas para a administrao da qualidade ambiental do municpio de Araraquara e elaborou a proposta do Cdigo
Municipal de Gesto Ambiental, cujo objetivo estabelecer as bases
normativas da poltica municipal do meio ambiente.
Contudo, Toledo (2006) ressalta em sua anlise que a proposta
do Cdigo acabou ficando sufocada porque o Plano Diretor da cidade incorporou algumas das medidas do Cdigo e se sobreps a ele.
Como o Plano Diretor foi executado pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano, que recebe maior dotao oramentria e, por conseguinte, acumula maior poder poltico em comparao com a Coordenadoria de Meio Ambiente, o encaminhamento e a efetivao da
proposta do Cdigo de Gesto Ambiental ficaram comprometidos.
142
Dessa forma, mesmo que a dinmica interna dos Conselhos

apresente um carter participativo e deliberativo, sua efetiva influncia sobre a arena decisria depende de outros condicionantes
ligados estrutura tradicional de organizao do poder. Ao final, o
projeto poltico do Partido dos Trabalhadores de aumentar o campo
participativo na cidade de Araraquara obteve sucesso relativo. Em
concordncia com as observaes de Toledo, dois fatores parecem
ter afetado profundamente a proposta participativa do governo do
PT: a ausncia de uma sociedade civil fortalecida e capaz de pressionar e propor mudanas mais profundas, deixando a brecha para
que pesasse a tradio poltica do municpio; e o interesse poltico
do prefeito em construir acordos polticos e dinamizar as negociaes, visando o cronograma da campanha eleitoral.
O Conselho Municipal
de Assistncia Social de
Araraquara e sua atuao na

poltica local
Uma das consequncias do processo de democratizao e reforma do Estado, para as polticas pblicas, foi a introduo dos
princpios de participao e descentralizao, e um dos resultados
dessa introduo foi a articulao entre as polticas pblicas e seus
Conselhos gestores, pela qual se descentralizaram as polticas e a
participao nelas da sociedade civil, dando novo formato arena
decisria em todos os nveis de governo.
A descentralizao, como transferncia de poder decisrio a
municpios ou entidades e rgos locais, expressa, por um lado,
tendncias democratizantes, participativas e, por outro, processos
de modernizao gerencial da gesto pblica com nfase na questo
da eficincia administrativa. Dentro desse contexto, os Conselhos
Municipais de Polticas Pblicas surgem como espao de participao para responder tanto demanda pela abertura de canais de participao popular, aproximando as decises da esfera local, como
demanda por um Estado menos interventor e menor, atribuindo
corresponsabilidade aos novos atores envolvidos.
Para ampliar nossa compreenso sobre como tem se processado a democratizao da gesto de polticas pblicas via Conselhos
locais, analisamos o Conselho Municipal de Assistncia Social de
Araraquara, verificando sua constituio, formatao, composio
144
social e influncia na definio da poltica de AssistnciaSocial no

municpio.
A Poltica de Assistncia Social em Araraquara

Embora Araraquara tenha indicadores sociais acima da mdia
nacional,1 um elevado IDH de 0,83 (Seade, 2000) e esteja dotada de
bons recursos urbanos para atender populao, isso no significa
que ela no tenha problemas sociais nem reflita as desigualdades sociais do quadro socioeconmico brasileiro. A cidade tem os mesmos
problemas com pobreza e desemprego que atingem tanto a populao nacional quanto a do estado de So Paulo. Considerada uma
cidade de porte mdio, com cerca 200.000 habitantes, ela concentra
seus maiores problemas nas reas de emprego, moradia e baixa renda. Em 2004, contabilizaram-se 5.699 famlias sem ter onde morar,
e uma populao de rua crescente. 3,2% dos domiclios familiares
tm renda per capita inferior a do salrio-mnimo, e 4,7% entre
e menos de salrio-mnimo. A isso, somam-se o aumento da populao migrante e a reincidncia de pessoas no abrigo provisrio.2
A populao mais atingida pela pobreza e pelas difceis condies de vida encontra-se nos bairros mais perifricos, como Vale do
Sol, Jardim Paraso, Jardim Acapulco, Jardim Nova Araraquara,
Jardim das Hortncias, Jardim guas do Paiol, Jardim Tropical,
Lupo I, II e III, Selmi Dey, Jardim Ieda, Jardim Del Rey, Cruzeiro do Sul, Arco-Ires, Jardim Dummont, Jardim dos Industririos,
Jardim Imperial, Igaaba, Vila N. Sra. Aparecida. A beleza da rea
central da cidade e os rigorosos padres de urbanizao tradicionalmente adotados pelos gestores muitas vezes ofuscam as dificuldades e os problemas de infraestrutura urbana enfrentados pelos moradores dos bairros mais perifricos. Alguns desses bairros ainda
no contam com asfalto e outros equipamentos urbanos relativos a
sade e educao.
1 Fontes: Censo IBGE-2000 / PNUD/IPEA / Unesp/FCLAr.
2 Dados obtidos no Plano Municipal de Assistncia Social de Araraquara (2004).
145
A constituio da Poltica de Assistncia Social em

Araraquara e participao do CMAS
A construo da poltica de Assistncia Social em Araraquara

bastante recente. Sua estrutura funcional inicia-se em 1982, como
um setor da estrutura administrativa destinado a prestar atendimento de carter emergencial e a casos especficos. Em 1987, a
Promoo Social foi vinculada ao Departamento de Sade, atuando
junto a dois centros de Sade do Municpio, por intermdio de trs
assistentes sociais. O setor de Promoo Social transformou-se em
uma diviso do departamento de Sade, porm sem ampliao da
equipe nem definio de uma poltica de atuao.
Tendo em vista a mobilizao nacional em torno da constituio da
Poltica de Assistncia Social, a Lei Orgnica Municipal de Araraquara de 1990 dedicou um captulo ao tema, visando atender o disposto
nos artigos 203 e 204 da Constituio Federal de 1988, que tratam da
poltica da Assistncia Social, e nos artigos 232 e 235, que tratam da
descentralizao participativa das polticas sociais. Iniciou-se, assim, o
processo de construo descentralizada da Poltica de Assistncia Social. A Lei Orgnica Municipal tambm previa a criao de um Conselho, estabelecendo que o Conselho Municipal de Promoo Social
ter como objetivo formular, assessorar e controlar a execuo da poltica municipal de Promoo Social (Araraquara, 1990, p.57).
Apesar disso, o Conselho de Assistncia Social s seria criado em 1994 pela Lei Municipal n.4386/94 na gesto do prefeito
Roberto Massafera (PMDB), em atendimento ao artigo 30 da Lei
Orgnica de Assistncia Social de 1993. Nesse mesmo impulso de
institucionalizao da Loas, foi criado o Fundo Municipal de Assistncia Social em 1996 (Lei Municipal n.4.665/6), que deveria ser
gerido pela Secretaria Municipal de Promoo Social3 e controlado
pelo Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS).
Na Lei Orgnica do Municpio, o tema da assistncia social aparece em termos de promoo social, reforando os preceitos consti3 Em 1998, a Secretaria Municipal de Promoo Social passou a denominar-se
Secretaria Municipal de Assistncia Social e, de 2005 a 2008, Secretaria Municipal de Incluso Social e Cidadania.
146
tucionais de que a assistncia social ser prestada independente de

contribuio e de que as aes de natureza emergencial no devero prevalecer sobre a formulao e aplicao de polticas sociais
bsicas (Araraquara, 1990, p.56). As aes propostas envolviam
o apoio s entidades beneficentes e a implementao de polticas
integradas, como o programa habitacional para a populao de baixa renda, a suplementao alimentar, o transporte pblico para os
idosos e deficientes e o estmulo s empresas para contratao de
portadores de deficincia. Em 1992, a reforma administrativa da
prefeitura instituiu o Departamento de Promoo Social e o subdividiu em Diviso de Programas e Diviso de Apoio Comunitrio.
Desse modo, a Assistncia Social entrou para a agenda poltica
do municpio, mas de forma muito tmida, com aes pontuais dentro de outras polticas, e no incentivo ao trabalho de entidades filantrpicas. A construo de uma poltica municipal da Assistncia
Social s comearia a ser desenhada no final da dcada de 1990, com
base nas prerrogativas legais de mbito nacional. Note-se, porm,
que nesse perodo o pas vivia sob o neoliberalismo e a poltica de
ajuste fiscal, o que limitava a expanso das polticas sociais.
Em 1995, iniciou-se o processo de descentralizao da poltica
de Assistncia Social, quando os estados assumiram todos os servios de ao continuada e os municpios receberam todos os servios
operacionais de execuo direta. Em 1998, aps a aprovao do I
PNAS e da primeira NOB de descentralizao no mbito nacional,
o municpio de Araraquara comeou a assumir a gesto dos servios de Assistncia Social, que contariam com a cooperao tcnica,
administrativa e financeira do estado de So Paulo e seriam executados de forma direta ou em colaborao com as entidades e organizaes de Assistncia Social4 situadas no municpio (Lei Municipal
n.4.976/98). Durante o governo De Santi (PPB), foi viabilizada
a celebrao de convnios com o governo estadual para que fosse
4 A Loas, no art. 3o, define que: Consideram-se entidades e organizaes de
assistncia social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta lei, bem como as que atuam
na defesa e garantia de seus direitos.
147
operacionalizada a municipalizao da gesto dos servios de Assistncia Social. Com isso, propunha-se a gesto compartilhada e a
transferncia de recursos do Fundo Estadual de Assistncia Social
para o Fundo Municipal de Assistncia Social.
Nesse primeiro momento, a municipalizao dos servios de
Assistncia Social no dispunha de uma estrutura pblica de atendimento, e a principal estratgia de descentralizao baseou-se na
realizao de convnios com entidades sociais do municpio. Desse
modo, houve uma reorganizao e uma formalizao das aes e do
agentes sociais que j atuavam na rea da Assistncia Social, como
revelam as leis municipais (Lei n.4.977/98 e Lei n.5.006/98) e os
planos municipais de Assistncia Social desse perodo.
A participao do Conselho Municipal de Assistncia Social
nesse momento de configurao da Assistncia Social no municpio foi meramente formal. Embora tenha sido criado por lei em
1994, o primeiro registro de reunio do CMAS data de 15 de maro
de 1995, e no h registros de como teria sido formada a primeira
composio do Conselho. De 1995 at 1997, os registros em ata
mostram que as reunies eram bastante espordicas e consistiam
basicamente na organizao interna do Conselho. As pautas eram
sobre a diretoria, o regimento interno, o estatuto, o cronograma
de encontros etc. Em 1997, foi formada uma nova composio no
Conselho, mas no h registro de como foi o processo de escolha
dos representantes. Pelos relatos dos conselheiros da poca, foram
convidados a participar todos aqueles que tinham alguma relao
ou envolvimento com a rea da Assistncia Social.
A nova gesto do Conselho concentrou-se nas atividades de
inscrio, controle e regulamentao das entidades sociais do municpio, principalmente aps a Lei Municipal n.5.172/99, pela
qual a obteno da declarao de entidade de utilidade pblica fica
condicionada existncia de registro no Conselho Municipal de
Assistncia Social. Nessa poca, muitas entidades no conseguiam
obter o registro porque no se adequavam proposta da Assistncia
Social, ou porque no exerciam atividades sistemticas, tal como
apresentam em seus programas. Nas discusses sobre o Plano Mu-
148
nicipal de Assistncia Social, tratou-se da ampliao do atendimento pelas entidades e da necessidade de controle sobre a criao de
futuras entidades. Tambm era discutida a execuo da nova regulamentao da Assistncia Social, especialmente nas reas de criana e adolescncia e de atendimento ao deficiente, mas as discusses
eram mais sobre a viabilizao e a adequao s normas do que sobre o contedo, o significado, a pertinncia ou a relevncia delas.
Durante o perodo de 1997 a 1999, foram promovidos pelos
rgos pblicos, como a Fundap,5 diversos cursos, seminrios,
congressos e treinamentos sobre o processo de municipalizao da
Assistncia Social e sobre a questo do controle social. A III Conferncia Municipal de Assistncia Social (1999) tambm se voltou
para a questo do controle social, elegendo como temticas a avaliao e o monitoramento das entidades sociais e a qualidade dos
servios prestados pela rede assistencial.
A preocupao com o controle e a fiscalizao da execuo dos
servios pblicos reflete a proposta gerencial, que entende a participao como um recurso a ser otimizado em favor da boa gesto administrativa dos servios pblicos. A ampliao dos convnios com
as entidades do terceiro setor tambm caracterstica do modelo
gerencial, que apostou na complementaridade entre Estado, mercado e sociedade civil como uma forma de gesto de baixo custo das
polticas pblicas. No caso da Assistncia Social, isso reconfigurou
a proposta de construo dessa poltica, dificultando sua consolidao e estruturao com base na universalizao do direito e na
responsabilidade coletiva, representada pelo Estado.
No final de 2000, aps a vitria do prefeito Edinho (PT) em Araraquara, uma das conselheiras, que havia sido eleita vereadora (PT),
afirmou que, a partir de 2001, seriam realizados vrios fruns nas diversas reas, com o intuito de que servissem de subsdio ao novo governo. A importncia do Conselho na nova gesto foi reforada pelo
prefeito eleito, que estava presente na reunio do CMAS. A principal
diretriz apresentada em relao poltica de Assistncia Social pro5 Fundao do Desenvolvimento Administrativo, rgo do governo estadual de
So Paulo voltado para capacitao na administrao pblica.
149
ps a superao do atendimento emergencial, por meio de aes que

possibilitem a participao e a incluso social.
O Plano Municipal de Assistncia Social (PMAS) de 2001 apresenta um diagnstico abrangente e detalhado do quadro social no
municpio, com anlises quantitativas e qualitativas que ressaltam
as condies materiais das famlias, dando especial ateno questo do trabalho. A proposta de interveno toma como diretriz a
Loas, dando prioridade ao atendimento da populao em situao
de excluso social, marginalidade e violncia. As estratgias adotadas pelo municpio consistem na descentralizao do atendimento
e em sua subdiviso em dois tipos, o preventivo e o emergencial,
cujas aes compreendem projetos especficos desenvolvidos pela
Secretaria, entidades sociais e ONGs, as quais devem ser fiscalizadas pelo Conselho. A proposta que esse instrumental permita
a efetiva participao da populao organizada na concretizao
da Poltica Municipal de Assistncia Social, cumprindo-se desse
modo os princpios de participao e descentralizao em lei (Plano Municipal de Assistncia Social, 2001, fl.51).
Portanto, a nova gesto introduziu mudanas na organizao dos
servios de Assistncia Social do municpio, sistematizando o atendimento e ampliando o nmero de aes, especialmente no campo
preventivo. A lgica de atuao continuou centrada, entretanto, na
potencializao dos recursos mediante o estabelecimento de parcerias com entidades sociais, e na fragmentao das aes em inmeros projetos especficos distribudos na rede privada, o que reflete a
conjuntura federal que passava, ento, a aumentar a interveno no
campo da Assistncia Social por meio de variados projetos e programas sociais. Houve, tambm, uma valorizao dos mecanismos participativos, especialmente dos Conselhos, mas a participao assume um papel prioritariamente fiscalizador da execuo das polticas.
Diante disso, as atividades do Conselho concentraram-se na
aprovao (formalizao) dos projetos federais, estaduais e municipais e na distribuio das vagas e verbas desses projetos na rede
de atendimento. O levantamento das deliberaes do Conselho no
perodo de 2001 a 2004 mostra que, desconsiderados os assuntos
150
de ordem interna do CMAS, a organizao e a distribuio dos recursos na rede foram os temas que predominaram nas deliberaes.
Por essa razo, as entidades prestadoras de servio mantinham
particular interesse em compor o Conselho, pois, dessa forma, poderiam influenciar na distribuio das verbas e controlar a entrada
de novas entidades na rede municipal. Os pedidos de insero de
novas entidades na rede de atendimento eram indeferidos com frequncia, sob a alegao de que a ampliao dependia de incremento
nos recursos financeiros. Alm disso, o Conselho no rediscutia os
critrios para definir quais entidades deveriam fazer parte da rede.
Em geral, as entidades que no faziam parte dela recorriam diretamente prefeitura, solicitando subvenes sociais, cuja aprovao
dependia do apoio do conselho.
O PMAS de 2005 ressaltou a questo do desemprego e da falta de
moradia e renda, propondo polticas emergenciais para que fossem
cumpridos os direitos estabelecidos na Loas. Foi definido como objetivo a implementao de polticas pblicas na rea de Assistncia
Social atravs de uma proposta orgnica, estruturada pela gesto estatal nas trs esferas de governo a partir do paradigma da universalizao do direito proteo social, fundada na cidadania e na incluso
social (Plano Municipal de Assistncia Social 2005, fl.9).
Durante a segunda gesto do governo Edinho (PT), iniciou-se a
implementao do Suas no municpio e, desde ento, esta tem sido
a principal diretriz da Poltica de Assistncia Social do governo. As
aes de maior destaque so a instalao dos equipamentos pblicos (Creas, Cras) e a organizao do servio de atendimento (bsico
e especial).
Com isso, a Poltica Municipal de Assistncia Social ganhou
uma nova referncia de atendimento, com aes mais integradas.
Conforme relato da secretria de Assistncia Social (gesto 20062008) e representante do governo no CMAS (2006-2009), com
a implementao do Suas, o municpio passou a ver a Assistncia
como poltica pblica, estruturada de forma descentralizada. Por
intermdio dos Cras e Creas, o servio foi ampliado e qualificado,
pois o equipamento pblico levado at a populao e junto com
151
ele uma equipe qualificada de profissionais.6 Ao falar sobre as dificuldades do municpio na implementao do Suas, ela destacou as
limitaes apresentadas pela Lei de Responsabilidade Social quanto contratao dos profissionais, e as dificuldades para adequar os
espaos de atendimento da assistncia social NOB-rh do Suas.
Essa dificuldade reflete o conflito das diferentes perspectivas que
influenciam a ao estatal: de um lado a demanda pelo atendimento
questo social, de outro, a conteno ao gasto pblico.
Atualmente, a rea de assistncia social encontra-se estruturada
da seguinte forma:
(I) Diviso Regional de Assistncia e Desenvolvimento Social
(DRADS): sediada em Araraquara, a diviso regional desenvolve atividades relativas a normatizao, superviso apoio tcnico e
acompanhamento da rede de assistncia social.
(II) Secretaria Municipal de Incluso Social e Cidadania (SMISC):
alm da concesso de benefcios, atende e gerencia a rede de assistncia social. responsvel, por meio do Fundo Municipal de Assistncia Social, pela captao, repasse e aplicao dos recursos destinados
ao desenvolvimento da Poltica de Assistncia Social. Por meio da
Coordenadoria de Assistncia Social, so coordenados os trabalhos
desenvolvidos na rede de Proteo Social Bsica e na rede de Proteo
Social Especial, alm das atividades administrativas da Secretaria e
das atividades de planejamento, monitoramento e avaliao.
(III) Rede de Proteo Social Bsica:
Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras): so
unidades pblicas de atendimento, localizadas em reas
com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social. Destinam-se prestao de servios, realizao de programas
socioassistenciais de proteo social bsica e articulao e
coordenao da rede prestadora desses servios. Atualmente,
existem cinco centros municipais nos bairros: Yolanda pice,
Vale do Sol, Selmi Dei, Santana e Parque So Paulo. Os locais
funcionam tambm como referncia para o estabelecimento
6 Entrevista concedida em 21 de janeiro de 2009.
152
de polticas de outras Secretarias, como as de Cultura, Esportes e Desenvolvimento Econmico, entre outras.
Rede Privada: constituda por 20 entidades sociais (ONGs,
OCIPs, Associaes).
(IV) Rede de Proteo Social Especial:
Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social
(Creas): unidade pblica destinada ao atendimento de indivduos em situao de violao dos direitos. Realiza encaminhamentos monitorados e sistemticos, apoio aos necessitados e processos que assegurem qualidade na ateno
protetiva e efetividade na reinsero social.
Casa Transitria: atende s populaes em trnsito (migrantes e itinerantes) e em situao de rua. O atendimento
constitui-se de oferta diria de alimentao, repouso, higiene; alm de encaminhamentos, orientaes, e um trabalho socioeducativo voltado para contribuies relativas
construo da autonomia, socializao e reinsero. A
casa funciona 24 horas e tem capacidade diria de atendimento para 20 mulheres e 40homens.
Abrigo Infantojuvenil: atende crianas e adolescentes em
situao de risco, encaminhadas pelo Conselho Tutelar ou
pela Vara da Infncia e Juventude.
Prestao de Servio a Comunidade (PSC): atendimento,
em meio aberto, a adolescentes com ausncia de convivncia social, ou que tenham cometido atos infracionais.
Rede Privada: 21 entidades sociais (ONGs, OCIPs, Associaes)
A rede de atendimento composta principalmente pela rede privada, sendo que a rede pblica s foi ampliada recentemente com
os Cras e Creas. A rede privada atua em quase todos os projetos
e programas da Assistncia Social, prioritariamente nos segmentos da criana e do adolescente e de pessoas com deficincia fsica,
o que representa uma caracterstica das instituies filantrpicas.
153
Conforme dados do IBGE (2006), 51,7% das entidades sociais no

Brasil tm como pblico-alvo as faixas etrias entre 15 e 24 anos.
Alm disso, as entidades de assistncia social atuam mais no mbito
municipal, esfera onde mais se processa a execuo dos programas
e projetos de assistncia social, principalmente aps a descentralizao poltico-administrativa. Os rgos do Poder Executivo so os
principais parceiros das entidades sociais. Segundo dados do IBGE
(2006), do percentual das entidades que receberam recurso pblico
no Brasil, 84,9% delas recebem financiamento municipal.
Em Araraquara, a maior parte do financiamento pblico s entidades da rede privada, cerca de 51% do valor, vem do Fundo Estadual
de Assistncia Social, o que representou 78% dos investimos estaduais
de 2009 na assistncia social de Araraquara. Esses valores so distribudos pelo Conselho Municipal, ou seja, nem todos os recursos vm
carimbados para o terceiro setor, mas como a maioria dos convnios foram firmados h 10 ou 12 anos, acabaram sendo mantidos nas
mesmas entidades executoras. Como visto anteriormente, na dcada
de 1990 houve um forte apelo s Organizaes Sociais sem fins lucrativos, fazendo que muitas atividades pblicas fossem repassadas ao
denominado terceiro setor. Entre outras razes, acreditava-se que
essa era uma estratgia de baixo custo nas polticas sociais.
A partir da implementao do Suas, ampliou-se a rede pblica
de atendimento, que, como se v na Tabela 1, passou a receber a
maior parte dos investimentos pblicos:
Tabela 1 Financiamento Pblico da Assistncia Social de Araraquara
em 2009.
Rede Privada
Bsica
FMAS
276.000,00
FEAS
103.364,00
Especial
Rede Pblica
Bsica
Especial
6.461.900,00 2.157.601,92
485.356,00
Total
165.953,00
8.895.501,92
754.673,00
FNAS
32.474,16 256.533,96
37.894,80
451.285,00
778.187,92
Total
1.153.728,12
9.108.681,72 10.428.362,84
Fonte: Previso Oramentria de 2009 (valores em real R$. No inclui programas de
transferncia de renda)
154
Como se v, a rede privada executa cerca de 11% do total do

oramento municipal. Contudo, vale lembrar que alguns projetos
da rede pblica so executados em parceria com as entidades, pelos quais elas recebem parte dos recursos alocados na rede pblica.
Alm disso, no esto inclusos nesse percentual da rede privada outros benefcios pblicos concedidos s entidades filantrpicas que
no entram no oramento da Assistncia Social. Vale destacar, ainda, que a declarao de entidade filantrpica as isenta da cota patronal7 da seguridade social, o que resulta numa forma de transferncia
de recursos por meio da renncia fiscal.8
O governo estadual (FNAS) quem menos contribui com o cofinanciamento da Assistncia Social em Araraquara, cerca de 7,2%
do oramento para 2009.9 O governo federal participa diretamente
com 7,5%, e privilegia os investimentos na rede pblica. Alm desse percentual, o governo federal investe nos programas de transferncia de renda direta ao beneficirio, cujo valor no est incluso no
oramento municipal. Como mostra o quadro abaixo, o volume de
recursos federais destinados aos programas de transferncia direta
em Araraquara superior ao oramento total da Assistncia Social
do municpio. O governo federal participa com 95,3% do financiamento desses programas de transferncia de renda, o que corresponde cifra de R$ 13.663.753,06.
Quadro 3 Programas de Transferncia de Renda.
Programa/Projeto
Financiamento
Custo R$
Rede Executora
Benefcio de Prestao Continuada Federal

- Idoso
5.791.740,00 1.163 atendidos
Benefcio de Prestao Continuada Federal

- Pessoa com Deficincia
4.213.080,00 846 atendidos
Bolsa-Famlia
3.592.845,60 4.783 famlias
Federal
(continua)
7 Contribuio de 20% sobre a folha de salrios da empregadora para a Previdncia Social.

8 Para ser uma entidade filantrpica, basta aplicar 20% de sua receita em atividades socioassistenciais.
9 Dados obtidos junto ao Fundo Municipal de Assistncia Social de Araraquara.
155
(continuao)
PETI
Federal
5.800,00 27 atendidos
ProJovem Adolescente
Federal
subtotal
Ao Jovem
Estadual
Renda Cidad
Estadual
260.640,00 362 famlias
subtotal
260.640,00
Benefcios Eventuais
Municipal
TOTAL
60.288,00 100 atendidos

13.663.753,60
180.00,00 250 atendidos
400.000,00 atende cerca de

19.920 pessoas
anualmente
14.324.393,60
Fonte: Plano Municipal 2009

No quadro abaixo, apresentamos a forma como se organiza a rede
de atendimento, os programas e projetos desenvolvidos no municpio
em 2008-2009 e a participao financeira de cada ente federado.
Quadro 4 Programas e Projetos Desenvolvidos no Municpio de
Araraquara.
Programa/Projeto
Proteo Social Bsica
Programa de Atendimento
Famlia
PAIF - Programa de
Ateno Integral Famlia
Criana e ao Adolescente
Financiamento
Projeto Arco-ris
Municipal
Prpria
Executora
Municipal
Frentes da Cidadania
Municipal
Federal
Municipal
Custo R$
253961,56
3.306,50
52.745,00
37.894,00
Municipal
82.013,00
Estadual
103.364,00
32.474,16
Federal
94.988,70
Empresas
3.500,00
Org. s/fins
142.961,71
lucrativos Pessoa
1.009.199,99
fsica
Prpria executora
Rede Executora
Pblica: Cras + Parceria
com Terceiro Setor
Pblica: Cras
Privada: Lar Escola

Redeno; Seprosic; Sabasa;
Lar Juvenil; Lar Escola Rita
Maria de Jesus; Ceproesc;
Oficina das Meninas;
Sociedade Beneficente Escola
do Mestre Jesus; Centro
Comunitrio Nossa Senhora
do Carmo; LBV; Centro de
Atendimento ao Adolescente;
CIEE; Ary Bombarda;
Sociedade Beneficente
Obreiros do Bem
96.000,00 Privada: Seprosic
5.744,28
5.154.000,00 Pblica: SMISC
(continua)
156
(continuao)
Projeto Jovem Cidado
AABB Comunidade
Municipal
Municipal
ProJovem Adolescente
Municipal
Federal
21.052,63 Pblica: SMISC

96.000,00 Pblica: SMISC + Parceria
com Fundaes
1.293,28 Pblica: Cras
40.073,70
Proteo Social Especial

119.328,00 Privada: Lar So Francisco
Programa de Atendimento Estadual
131.733,70 de Assis; Otoniel de
Integral ao Idoso em Abrigo Federal
204.817,00 Camargo; Vila Vicentina
Empresas
Pessoa fsica
1.054.580,00
Prpria executora 393.484,88
Muda Garoto!
Municipal
Federal
a adolescentes/adultos
usurios de substncias
psicoativas
Programa de Proteo
Social Especial Pessoa
com Deficincia em Abrigo
Pessoa fsica
Prpria executora
80.000,00 Pblica: PSC - Prestao

440.000,00 de Servio Comunidade, e
Parceria com Terceiro Setor
33.000,00 Privada: Otoniel de
162.000,00 Camargo; AAVida; ICON
Estadual
Pessoa fsica
Prpria executora
241.552,00 Privada: Instituto dos

150.396,81 Cegos Santa Luzia; Nosso
186.384,00 Ninho
Programa de Atendimento Municipal

a Criana e Adolescente em Estadual
Abrigo
Federal
Empresas
Pessoa fsica
Prpria executora
Bolsa de Estudos para
Pessoa com Paralisia
Cerebral
Meninos do Sol
Municipal
217.221,00
124.476,00
62.076,26
36.000,00
291.000,00
11.000,00
Pblica: Abrigo
Provisrio Infantojuvenil
Privada: Lar Renascer;
Liga Cristo Rei; Casa
Betnia
20.000,00 Pblica: SMISC + Parceria

com Terceiro Setor
Municipal
Estadual
Federal
121.900,00 Pblica: Creas

45.500,00
28.800,00
Programa de Erradicao do Municipal

Trabalho Infantil - PETI
Federal
21.900,00 Pblica: Creas

4.800,00
Programa de Atendimento Municipal

a Adolescentes em Conflito
com a Lei - Liberdade
Assistida
80.000,00 Privada: Salesianos So

Carlos
Ressocializao de
Sentenciados
Municipal
80.000,00 Privada: Associao de

Proteo e Assistncia
Comunitria
Populao em Situao
de Rua
Municipal
Estadual
53.500,00 Pblica: Centro de

29.436,00 Referncia do Morador
de Rua, + Parceria com
Terceiro Setor
(continua)
157
(continuao)
a Migrante/Itinerante
Municipal
Servio de Enfrentamento
Violncia, ao Abuso e
Explorao Sexual contra
Crianas e Adolescentes
Municipal
Estadual
Federal
259.000,00 Pblica: Casa Transitria,

+ Parceria com Terceiro
Setor
21.900,00 Pblica / Creas
45.500,00
28.800,00
Servio de Orientao e
Apoio Especializado a
Crianas e Adolescentes
Municipal
Estadual
Federal
21.980,00 Pblica: Creas, + Parceria

45.500,00 com Terceiro Setor
28.800,000
Pessoa com Deficincia
Federal
Empresas
Pessoa fisica
Prpria executora
74.520,00 Privada: AAEE; Toque;

63.999,99 Apae; Udefa; Para DV
42.200,00
25.449,99
Fonte: Plano Municipal de Assistncia Social 2009
Os programas municipais so definidos com base nas diretrizes

do Suas e desenvolvidos por meio de projetos elaborados pela Secretaria Municipal de Aassistncia Social ou pelas prprias prestadoras de servio que os executam. Alguns projetos so elaborados
pelos governos estadual ou federal e so apenas executados pelo
municpio de forma direta ou pelas parcerias com a rede privada,
como se v no quadro. atribudo ao Conselho a aprovao e o monitoramento desses projetos e programas.
Observando as aes desenvolvidas pelo municpio na rea da
Assistncia Social, verificamos que, com a implementao do Suas,
houve um rearranjo dos programas e projetos de acordo com as novas especificidades de atendimento estabelecidas pelo Suas. Com
isso, a rede privada de atendimento tambm passou a se adequar
s novas diretrizes para que pudesse continuar recebendo recursos
pblicos, prioritariamente no que diz respeito prestao de contas. nesse aspecto que reside a nfase do Suas aos conselhos municipais, que devem monitorar e avaliar as atividades desenvolvidas
pelas entidades prestadoras de servio. Como veremos adiante, o
monitoramento das entidades ser a atividade mais permanente do
CMAS a partir da implementao do Suas. O relato abaixo ajuda
a entender a funo do Conselho na Poltica de Assistncia Social.
158
Iniciativas do conselho? Eu acho que foi a criao do prprio

Conselho; a, depois, toda a parte do regimento, a parte de organizao e orientao s entidades com relao ao registro. Sabe,
acho que isso uma maneira de organizar uma rede, ali comeou uma possvel organizao das entidades, saber quais eram,
o que faziam, quais eram seus objetivos... Tentou-se fechar uma
rede. Isso foi muito importante, embora ainda falta. (Conselheira Representante das Entidades Prestadora de Servio, gestes
2001-2003 e 2004-2006 Entrevista em 18 fev. 2009)
Muitas entidades buscam adequar-se s normas e diretrizes da

poltica nacional de Assistncia Social, mas algumas tm sua prpria natureza vinculada ordem religiosa ou ao assistencialismo.
Ao acompanhar os trabalhos das entidades sociais de Araraquara,
pudemos perceber a diversidade ideolgica que orienta suas aes.
Ao falar sobre as visitas de monitoramento, uma das conselheiras
do CMAS exps essa questo:
A gente fazia as visitas, verificando se a programao apresentada estava sendo feita. As instituies mandavam seus
projetos para o conselho, a era discutido se aquele programa
estava dentro do perfil da instituio. Muitas vezes ela queria
o registro, mas as atividades e os objetivos que ela apresentava
no vinham ao encontro da promoo social. s vezes era mais
voltado para atendimento de assistncia, no tinha uma programao direta para uma clientela especfica. s vezes era at um
atendimento, assim, mais religioso, principalmente as espritas
fazem muito isso, para dar o atendimento s famlias e aos indivduos, elas primeiro fazem a evangelizao, n... Ento, muitas
vezes elas colocam a evangelizao em primeiro plano. [...] A dificuldade era de mudar mesmo alguma coisa, porque as pessoas
so bem... assim... s vezes at meio fechadas para as mudanas. As mudanas na forma de agir dentro da instituio, tem
instituio que no admite que tem de melhorar determinadas
coisas e se adequar s novas diretrizes. (Conselheira Represen-
159
tante das Entidades Prestadora de Servio, gesto 2004-2006

Entrevista em 13 fev. 2009)
Quando perguntamos aos representantes das entidades sobre

a percepo que tinham da cidadania, obtivemos respostas muito
variadas. Mas, muitas vezes, a cidadania definida com base em
moralismos ou associada caridade, e, muitas vezes, a autonomia
se confunde com a ausncia de proteo estatal.
Cidadania... ela est bem correlata solidariedade, cidadania responsabilidade, deveres e obrigaes e no apenas
benefcios, como muita gente pensa. Tem gente que confunde
e fala: no, porque o resgate da cidadania tirar a pessoa da
margem, ento acha que o Estado tem que tomar conta dele.
Isso no promoo social, voc est prejudicando essa pessoa,
tem que dar oportunidade para ela ser igual os outros, mas cuidar dela a prejudica. De qualquer maneira, a linha que divide os
que merecem dos que no merecem que voc cuide deles, que
voc os ajude, muito tnue, sempre vai ter vazamento de um
lado para o outro, mas muito melhor que os culpados saiam
com vantagens sobre os inocentes, do que os inocentes pagarem
pelos culpados. Ento, voc faz a sua parte, d sua colaborao e
fica com a sua conscincia tranquila, que melhor. (Conselheiro Representante das Entidades Prestadora de Servio, gestes
Cidadania o ser humano ter voz, conhecer seus direitos e
deveres, o cidado sentir-se realmente respeitado nos seus direitos, por isso trabalhamos muito a autonomia. Mas um conjunto, uma coisa que sempre me incomodou falar sempre nos
direitos dos cidados, mas pouco se ouve sobre os deveres do cidado, e muitas vezes eu acho que ele no cumpre seus deveres
por falta de informao, pela falta de educao (no como um
trato social). (Conselheira Representante das Entidades Prestadora de Servio, gesto 2007-2009 Entrevista em 16 fev. 2009)
160
Cidadania essa participao; olhar para o outro e poder,

tendo disponibilidade, fazer alguma coisa para o outro, seja da
forma que for. (Conselheira Representante das Entidades Prestadora de Servio, gestes 2001-2003 e 2004-2006 Entrevista
em 16 fev. 2009)
A heterogeneidade existente no terceiro setor e a multiplicidade de projetos que compem a rede privada da assistncia social
dificultam a articulao dessa poltica em torno de um eixo ou diretriz macro como aquele proposto pela Loas. Na rea da Assistncia
Social, isso fica mais evidente pelo fato de as mudanas paradigmticas serem relativamente recentes e de a Assistncia ser a rea
privilegiada de atuao das entidades filantrpicas. Como ressalta
Raichelis (1998), uma das maiores dificuldades da rea de Assistncia Social constituir-se como poltica e realizar-se como pblica, e, embora a Constituio de 1988 a tenha entendido como
uma poltica pblica e a Loas tenha reforado esse carter pblico
ao estender a responsabilidade a todos os nveis de governo, as polticas e programas ainda so bastante restritivos e, em boa parte,
continuam sendo executados por entidades sociais.
No que tange s entidades sociais de Araraquara, em sua maioria, so tradicionais e atuam no municpio h muitos anos, mantendo-se com doaes pessoais e de instituies privadas, alm de
subvenes pblicas. Elas mantm uma boa relao com a Secretaria Municipal de Assistncia Social, como se verificou durante a
pesquisa e nos relatos dos conselheiros. O discurso entusiasmado
de um dos conselheiros quando deu as boas-vindas ao novo secretrio de Assistncia Social, Jos Carlos Porsani, revela esse fato:
Z, o que eu gostaria de dizer a voc e sua equipe, acho
que todos gostariam de dizer isso, desejar a voc uma gesto
fantstica, eu sei que o que voc falou aqui no so s palavras, eu conheo voc h muitos e muitos anos. [...]. Ento, eu
sei da sua fora e vontade de realizar. Ento, ns desejamos a
voc, junto com a equipe que voc est montando l, um su-
161
cesso enorme, isso juntamente com as nossas entidades que

estaro colaborando, eu tenho certeza. E eu tenho certeza que
em 2012 ns estaremos aqui para ver uma Araraquara bem diferente... limpa, tem muitos andarilhos por a, gente deitada
nas avenidas e ruas. (Conselheiro Representante das Entidades gesto 2006-2009 / Manifestao durante a reunio de
28 jan. 2009)
Tambm chama a ateno a forma como o representante da entidade se dirige aos moradores de rua e s expectativas dele em relao nova gesto (2009-2012) do governo Barbieri (PMDB). Constatamos tambm que as entidades sociais exercem influncia sobre
o Poder Executivo, fazendo que a pasta da Secretaria de Assistncia
Social, muitas vezes, seja assumida por algum ligado s entidades
sociais. O novo secretrio de Assistncia Social era presidente de
uma das entidades e j havia sido secretrio dessa mesma pasta durante a gesto de Waldemar De Santi (1997-2000), e tambm foi
vereador por diversas vezes.
Durante a primeira reunio do CMAS em 2009, ele afirmou o
compromisso com as entidades sociais e enfatizou que estas desenvolviam um belo trabalho.
Eu estou colocando disposio de vocs a Secretaria, no
que for possvel ajudar vocs. Eu sei da dificuldade que vocs
passam, ns vamos fazer parceria com todas as entidades, viu?
O que eu puder fazer pelas entidades vocs podem ter certeza
que vou fazer. (Secretrio Municipal de Assistncia Social governo 2009-2012 / Fala de apresentao no CMAS)
A transio dos mesmos agentes entre o governo e as entidades, e a prpria natureza da assistncia social, que transita entre o
pblico e o privado, contribui para que a relao entre governo local e sociedade civil seja mais de colaborao do que de oposio.
Conforme Corts (2002, p.178), na assistncia social, governos e
entidades sociais so colaboradores na execuo das aes, as enti-
162
dades beneficentes privadas so vistas como parceiras do provedor

governamental, e no como beneficirias de concesso.
Por fim, importante enfatizar que as mudanas introduzidas
pelo Suas no municpio referem-se mais forma de organizao dos
servios do que ao modo de interveno social. Os avanos so em temos de organizao e ampliao dos servios e de implementao de
equipamentos pblicos na rede de atendimento, o que leva o municpio a consolidar sua poltica de assistncia social e a adquirir a gesto
plena10 em 2005. O tipo de interveno e os princpios que orientam
essa interveno so discutveis e, muitas vezes, so carregados de estigmas sociais, como foi discutido nos captulos anteriores.
Alm da organizao dos servios, o Suas tambm prope uma
gesto participativa e descentralizada da assistncia social, principalmente por intermdio dos Conselhos Municipais. Alm do
Conselho Municipal de Assistncia Social, a secretaria municipal
de assistncia social tambm mantm vnculos com o Conselho do
Idoso, Conselho Tutelar, Conselho Antidrogas, Conselho de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficincia, Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Com a finalidade de melhor compreender como os novos mecanismos participativos se configuram no governo local e como tem
sido sua atuao em relao gesto da poltica pblica, dedicamos
o prximo item anlise sistemtica do Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS), compreendendo o perodo de 2001 a 2008.
O Conselho Municipal de Assistncia Social de

Araraquara (CMAS)
Com a operacionalizao do processo de descentralizao da
Assistncia Social, o Conselho Municipal de Assistncia Social
passou por algumas mudanas para se ajustar aos novos parme10 Um municpio adquire gesto plena quando dispe de todas as condies exigidas para que possa exercer a gesto de todos os recursos recebidos para o desenvolvimento das aes socioassistenciais.
163
tros do Suas. As modificaes introduzidas do novos contornos

sua proposta participativa, detalhando mais a representao no
Conselho e atribuindo a ele uma funo mais fiscalizadora. Abaixo,
apresentamos um quadro comparativo das atribuies nas duas leis
de criao do Conselho.
No que se refere formulao de polticas pblicas, o CMAS
bastante limitado e restringe-se funo de aprovar as propostas
elaboradas pelo Poder Executivo. As demais atribuies referem-se fiscalizao da execuo das polticas e servios das entidades
no governamentais e do Fundo Municipal de Assistncia Social.
Nesse sentido, o formato institucional do CMAS atribui participao um carter mais fiscalizador e de monitoramento da execuo
da Poltica de Assistncia Social, do que um papel propositivo na
elaborao dessa Poltica.
Perfil dos conselheiros do CMAS de Araraquara
Quando tratamos da participao social em mecanismos institucionalizados, importante saber quem so os participantes desses
mecanismos e em que condies eles participam. O perfil dos conselheiros nos oferece um indicativo disso. Na amostra pesquisada,11
obtivemos as seguintes informaes:
Dentre os conselheiros, 77% so do sexo feminino e 23% do sexo
masculino; cerca de 77% tm mais de 40 anos, e os outros 23% tm
entre 20 e 40 anos. Os conselheiros tambm apresentam alta escolaridade se comparados com o quadro geral de escolaridade no Brasil.
Dentre os representantes do governo e das entidades prestadoras
de servio, cerca de 84,6% possuem ensino superior completo, dos
quais 38,5% tm tambm ps-graduao. J dentre os usurios,
100% possuem apenas o ensino mdio completo.
No que diz respeito renda, h uma variao maior entre os conselheiros. Dos representantes das entidades prestadoras de servio,
11 Ao todo foram respondidos 13 questionrios por 13 conselheiros dos diferentes
segmentos e gestes entre 2001 e 2008. Cada gesto do CMAS tem 16 representantes, porm a maioria deles participou de duas ou trs gestes. Assim, os
13 conselheiros que participaram correspondem a uma porcentagem significativa do total.
164
37,5% ganham entre 3 e 6 salrios-mnimos (SM), 25% ganham entre 6 e 9 SM, 12,5% ganham entre 9 e 12 SM, e 25% ganham de 15
a 18 (SM). Esses dados refletem a heterogeneidade das entidades
sociais e suas diversas formas de organizao. J entre os representantes do poder pblico, a variao menor, sendo que 33,33% deles recebem entre 3 e 6 SM e 66,67% recebem entre 6 e 9 SM. Em
geral, os representantes do poder pblico atuam em cargos mais ou
menos equivalentes. J entre os representantes dos usurios, 50%
deles recebem entre 1 e 3 SM e 50% ficam entre 3 e 6 SM.
Portanto, o perfil dos conselheiros remete a um universo predominantemente feminino, com mais de 40 anos, bom nvel escolar e
situao financeira confortvel. Essas caractersticas refletem o fato
de que a participao nos Conselhos ocorre por referncia ao vnculo dos participantes com a rea especfica da poltica em que atuam.
O que destoa no perfil dos conselheiros so os usurios, que so os
beneficirios da Poltica. A comparao entre os setores mostra a
desigualdade das condies de participao dos usurios.
Quanto ao engajamento poltico e ao tipo de participao que
exercem, a Tabela 2 aponta que os conselheiros, em geral, tm a maior
participao em atividades polticas institucionalizadas, as quais no
esto vinculadas a partidos ou categorias profissionais, ou seja, eles
priorizam espaos institucionalizados, sendo mais intensa e mais variada entre os representantes do governo e das entidades.
Tabela 2 Participao poltica dos conselheiros do CMAS (2001-2008).
Atividade
Governo
Entidades
Usurios
Abaixo-Assinado
100
62,5
Audincia pblica
66,67
62,5
25
Manifestao de protesto
Campanha eleitoral
66,67
25
50
Movimento social
33,33
50
ONG
33,33
100
50
Oramento Participativo
66,67
37,5
50
100
50
100
Outro Conselho
(continua)
165
(continuao)
Passeata
66,67
12,5
50
Partido poltico
25
Sindicato
25
100
100
50
Conferncias da Assistncia Social

Fonte: Questionrio de pesquisa
Os usurios revelam-se, de todos os segmentos, o menos participativo, voltando-se mais para a adeso aos Conselhos, sendo que
100% deles participam ou j participaram de outro conselho. Os representantes do Poder Pblico demonstram uma participao mais
ativa do que a dos usurios, porm distanciada dos canais mais tradicionais de mediao poltica, tais como partidos, sindicatos e eleies.
O no partidarismo entre os representantes do poder pblico se deve
ao fato de que quase a totalidade deles de funcionrios pblicos efetivos, e no de ocupantes de cargos polticos. J os representantes das
entidades interagem com os partidos, mas em pequena proporo:
cerca de 25% dos representantes. Quando investigamos sobre a filiao partidria destes representantes, encontramos a seguinte distribuio: 12,5% so filiados ao PMDB, 12,5% ao PSDB e 12,5% ao PP.
De qualquer modo, a maior participao poltica dos representantes
das entidades concentra-se nas ONGs e conferncias.
Representao no CMAS de Araraquara
A lei do CMAS fixou as Secretarias que compem o Poder Pblico e os segmentos de atendimento que iriam compor a sociedade
civil no Conselho. Ao todo, so 16 membros titulares e igual nmero
de suplentes, sendo oito representantes do Poder Pblico e oito representantes da sociedade civil. Em 2003 houve alteraes na forma
de representao da sociedade civil, sendo que at 2003 a sociedade
civil era composta por entidades prestadoras de servio e por associaes de moradores e clubes de servios. Nas gestes seguintes, as
entidades prestadoras de servio passaram a ser as representantes dos
segmentos da Assistncia Social, e foram includos no Conselho representantes dos usurios da Poltica de Assistncia Social.
166
O mandato de trs anos, permitida uma nica reconduo

consecutiva e ela se refere pessoa do conselheiro e no instituio
na qual ele atua, o que acaba tornando permanente a representao
de determinadas instituies. Os representantes do Poder Pblico
so indicados pelos rgos com participao no Conselho, e os da
sociedade civil so eleitos entre seus pares. Podem candidatar-se a
representantes da sociedade civil as entidades prestadoras de servio em pleno funcionamento e devidamente inscritas no CMAS, e os
usurios atendidos pela Assistncia Social, desde que sejam maiores de 18 anos e residam no municpio.
A diretoria do CMAS possui mandato de dois anos e composta por um presidente, um vice-presidente e trs secretrios. A
diretoria tem sido bem distribuda entre entidades prestadoras de
servio e governo. Os usurios no tm muita participao na diretoria. Apenas um representante deles ocupou a funo de 3o secretrio, tendo se retirado do cargo, declarando no se sentir vontade
diante das atribuies. Notamos que os usurios no se dispunham
muito a participar e, muitas vezes, mostravam-se constrangidos em
assumir uma posio na diretoria.
A seguir, destacamos o universo representativo do CMAS em
cada gesto analisada12 e a frequncia s reunies pelos representantes do Estado e da sociedade civil no Conselho.
Quadro 5 Representao do CMAS (2001-2003).
Poder Pblico
rgos
No de
Conselheiros
Frequncia s reunies
(%)
Secretaria Municipal de Assistncia Social
90
Secretaria Municipal de Sade
85
Secretaria Municipal de Educao
15
(continua)
12 A troca de gesto era feita entre agosto e outubro de cada ano, mas, para fins didticos, organizamos as trocas como se feitas em perodos anuais, cuidando sempre
para que o levantamento dos dados respeitasse o perodo de cada gesto.
167
(continuao)
Secretaria Municipal de Finanas
Poder Legislativo - Cmara Municipal
36
Previdncia e Assistncia Social
10
Universidade Pblica - UNESP
59
Poder Judicirio - Frum
56
Sociedade Civil
Segmentos de atendimento
No de Conselheiros
Frequncia s
reunies (%)
77
79
90
77
87
21
31
Atendimento Famlia
T: Hospital Caibar Schutell
S: GASPA
Atendimento Infncia
T: Orfanato Renascer
S: Cristo Rei
Atendimento ao Adolescente
T: CEPROESC - Centro de Promoo
Educacional e Social na Comunidade
S: Cedro Mulher
Atendimento ao Idoso
Lar e Internato Otoniel de Camargo
S: Asilo Mendicidade
Atendimento aos Portadores de
Deficincia
T: Para DV
S: APAE
Organizaes da sociedade civil
Associao dos Moradores
Clubes de Servios
Rotary Clube
Lions Clube
Fonte: Ata da Eleio (2000); Livro de Presena s Reunies (2001-2003)
168

Poder Pblico
rgos
No de
Conselheiros
Frequncia
s reunies
(%)
100
46
35
Secretaria Municipal de Cultura
68
Coordenadoria de Participao Popular
35
38
Poder Judicirio - Frum
22
No de
Conselheiros
Frequncia
s reunies
(%)
73
59
68
43
41
Sociedade Civil
Segmentos de atendimento
Atendimento Criana e ao Adolescente

T: Lar Escola Redeno
S: CEPROESC
T: Liga de Assistncia Cristo Rei
S: Lar Nossa Senhora das Mercs
Atendimento pessoa idosa
T: Vila Vicentina
S: Asilo da Mendicidade
Atendimento s pessoas portadoras de necessidades
especiais
T: Para DV- Associao para Apoio e Integrao do
Deficiente Visual
S: APAE - Associao dos Pais e Amigos dos
Excepcionais
Atendimento e Apoio a Pessoas com Dependncia
Qumica
T: AA Vida - Associao Amigos da Vida Araraquara
S: Hospital Caibar Schutell
Universidade Particular
T: Centro Universitrio de Araraquara - UNIARA
S: Centro Universitrio de Araraquara - UNIARA
Usurios
Destinatrios da Poltica de Assistncia Social
35
169

Poder Pblico
No de
Conselheiros
2
Frequncia s
reunies (%)
90
27
23
Secretaria Municipal de Cultura
13
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico
13
Coordenadoria de Participao Popular
50
13
No de
Conselheiros
2
Frequncia s
reunies (%)
80
67
Atendimento s pessoas portadoras de necessidades

especiais
T: Para DV Associao para Apoio e Integrao do
Deficiente Visual
S: Nosso Ninho - Therezinha Maria Auxiliadora
57
Atendimento e Apoio a Pessoas com Dependncia

Qumica
63
63
rgos
Sociedade Civil
Segmentos
Atendimento Criana e ao Adolescente
T: Lar Escola Redeno
S: CAOM - Centro Educacional e Assistencial
Oficina das Meninas
T: Lar Nossa Senhora das Mercs
S: Casa Betnia
Atendimento pessoa idosa
T: Otoniel de Camargo
S: Asilo da Mendicidade

Universidade Particular
T: Centro Universitrio de Araraquara - UNIARA
S: Centro Universitrio de Araraquara - UNIARA
Usurios
Destinatrios da poltica de assistncia social
97
170
Observando a representao do Poder Pblico no CMAS, identifica-se uma tentativa de articulao entre a Poltica de Assistncia
Social e as demais reas que estabelecem interfaces com ela. A representao desses rgos no Conselho importante para a definio de propostas de polticas que no se limitem prestao de servios assistenciais emergenciais. No caso da Poltica de Assistncia
Social, essa articulao particularmente importante, dado que ela
possui uma relao orgnica com as demais polticas. O Conselho
pode intervir nessa questo articulando uma maior interao entre
as polticas sociais.
Porm, alm dos rgos representados, a participao e o poder
de deciso dos membros representantes so fatores decisivos para
a concretizao da arena decisria nos termos propostos. E, nesse
sentido, com exceo da prpria Secretaria de Assistncia Social,
a frequncia dos demais rgos do governo muito baixa, sendo
praticamente nula na ltima gesto. Alm disso, a rotatividade dos
membros bastante alta. Os prprios representantes da Secretaria
de Assistncia Social avaliaram negativamente a participao do
Poder Pblico no CMAS:
A participao do Poder Pblico pssima porque s ns
da Secretaria de Assistncia participamos, talvez porque muitos
saram e no foram substitudos. Isso uma falha do Poder Pblico, mas penso que se tivesse um secretrio(a) no Conselho,
ele poderia estar vendo essas coisas e encaminhando s outras
Secretarias. (Conselheira Representante do Poder Pblico, gesto 2007-2009 Entrevista em 4 mar. 2009)
As justificativas dadas pelos representantes do Poder Pblico

das diversas Secretarias eram a falta de tempo e a incompatibilidade dos horrios para que pudessem frequentar as reunies
do CMAS. Apesar da ausncia de uma estrutura mais adequada
para a organizao do Conselho e da sobrecarga dos funcionrios pblicos, a ausncia dos representantes das demais Secretarias no Conselho evidencia a pouca importncia atribuda a este
171
e a insignificncia dele para as atividades desenvolvidas por cada

pasta.
J a frequncia da sociedade civil mais expressiva, destacando-se as prestadoras de servio, cuja frequncia mais bem distribuda entre os diversos segmentos. Quanto aos usurios, eles s foram
includos no Conselho a partir de 2004 e tiveram uma participao
mais assdua na ltima gesto. O que chama a ateno na composio da sociedade civil o fato de a representao ter como referncia
o atendimento, privilegiando, assim, as entidades prestadoras de servio no quadro representativo, enquanto os usurios ocupam 25%
dos assentos reservados sociedade civil, ou seja, 12,5% de toda a
representao do Conselho. Para efeito de comparao, nos Conselhos de Sade os usurios representam 50% do total de membros.
Corts (2002) explica que a diferena de peso poltico entre os
usurios dos Conselhos de Sade e os dos Conselhos de Assistncia
Social deve-se maior abrangncia dos servios de sade e ao tipo
de organizao desses servios entre o poder pblico e prestadores
privados. A Sade apresentaria um carter mais universal, com forte presena do setor pblico na oferta de servios, e uma tradio
de organizao e mobilizao em mbito nacional, o que levou os
movimentos populares urbanos a se organizarem durante o processo legislativo para ampliar a participao de seus representantes. J
a Assistncia Social teria um carter focalizado, sendo relegada s
parcelas mais pobres da populao, cujas organizaes so de grande fragilidade poltica. Isso, somado ao clima poltico favorvel
refilantropizao na dcada de 1990 so agravantes para a participao dos usurios no Conselho de Assistncia.
Mesmo a existncia de cadeiras destinadas aos usurios da Poltica de Assistncia Social no assegura, por si s, maior participao
e representatividade deles no conselho, seja por razes especficas,
seja por razes mais amplas. Uma das maiores dificuldades a definio de quem so os usurios da Poltica de Assistncia Social,
j que a prpria ideia de usurio guarda uma seletividade, o que
problemtico, uma vez que estamos falando de polticas definidas como universais. preciso, ainda, ter em conta a dificuldade de
172
organizao coletiva por parte dos grupos mais empobrecidos, que

so os principais destinatrios da Poltica de Assistncia Social. Segundo Raichelis (1998), de um lado, os setores sociais empobrecidos encontram-se aprisionados na luta cotidiana por sobrevivncia,
submetendo-se s aes de ajuda e tutela reprodutoras da subalternidade. De outro lado, os grupos vulnerveis tornam-se ainda
mais vulnerveis medida que os mediadores governamentais e
privados no os veem como cidados, e sim como receptculos das
benesses da caridade estatal ou privada (p.280).
Essa relao de subordinao, que se estabelece a partir da condio de desigualdade material, ofusca as possibilidades de protagonismo na Poltica de Assistncia Social, medida que coloca a
pobreza como foco de uma incivilidade que descredencia o pobre como sujeito de direitos e o coloca aqum das prerrogativas
que, supostamente, a lei deveria lhes garantir [...] (Telles, 2001,
p.59). Nesse sentido, o entendimento da Poltica de Assistncia
Social como um direito social e sua efetividade no provimento das
necessidades bsicas do cidado em situao de vulnerabilidade
tornam-se fundamentais para que a gesto democrtica se constitua nessa poltica.
A representao dos usurios no CMAS enfrenta ainda questes especficas, ligadas ao acesso e ao exerccio da participao no
conselho. Em geral, a representao dos usurios nos Conselhos
feita por meio de organizaes representativas dos diversos grupos atendidos, mas, no CMAS, a eleio no feita com base em
organizaes dos usurios, e sim em usurios individuais. Dessa
forma, frequentemente a representao assumida por usurios
das entidades prestadoras de servio, o que vincula a representao
deles a essas entidades e a torna, portanto, pouco representativa.
Alm disso, a forma como tem sido conduzido o processo eleitoral, muitas vezes, afeta a representao dos usurios, que em geral
encontram-se desorganizados. Conforme o relato da conselheira
do CMAS (representante do poder pblico gesto 2006-2009),
no houve empenho da Secretaria na divulgao da eleio de 2006,
o que levou a se candidatarem apenas os atendidos pelas entidades
173
prestadoras de servio. Essa mesma conselheira levanta a questo

da representao e fala dos reflexos da composio do CMAS para
o seu funcionamento.
Acho que a representao est muito ligada questo dos
interesses, e acho que isso dificulta os encaminhamentos no
Conselho. At mesmo na comisso de monitoramento, no
nessa atual. Muitas vezes, a gente vai fazer a visita e a complicado porque alguns conselheiros falam: Vamos ver tudo,
mas no vamos pegar pesado porque o fulano meu camarada. [...] A constituio do Conselho ainda feita por segmento, eu entendo que esses pblicos tm de estar representados,
mas no as entidades em si. O prprio usurio acaba tendo de
comprovar que usurio por meio do atestado de uma entidade! Mas e o usurio do Bolsa-Famlia?, no usurio?!, o
usurio aqui do Planto, no usurio?! (Conselheira Representante do Poder Pblico, gesto 2007-2009 Entrevista em
4 mar. 2009)
Observando a representao dos usurios nos Conselhos de

Assistncia Social, notamos que h pouca ou nenhuma referncia
queles que so atendidos por meio de programas governamentais de auxlio renda (como, por exemplo, o Bolsa-Famlia), cuja
abrangncia maior em termos de universalidade. Alm disso, o
termo usurio faz meno direta ao consumo dos servios; contudo, a participao envolve outra dimenso da poltica que a deliberao sobre os direitos. H, portanto, um problema de definio
sobre quem pode participar do Conselho. Essas observaes remetem s concluses de Lchmann (2007) de que a representao no
interior dos espaos participativos carrega uma diversidade de regras e critrios que vo desde o nmero de assentos, passando pelo
perfil dos segmentos representados at os mecanismos de escolha
desses representantes (p.153).
Outro aspecto relevante identificado na representao da sociedade civil a ausncia da categoria trabalhadores, especialmente
174
dos profissionais da Assistncia Social, os quais foram os principais

protagonistas na luta pela democratizao e construo da Poltica
de Assistncia Social. Em geral os Conselhos apresentam quatro
segmentos sociais em sua composio: o setor governamental, o setor privado, os trabalhadores e os usurios. Uma pesquisa do IBGE
(2005) mostra que 77,5% dos municpios brasileiros do porte de
Araraquara contemplam o segmento dos trabalhadores na composio do Conselho de Assistncia Social. No CMAS de Araraquara,
os profissionais da Assistncia Social participam do Conselho, mas
como representantes das entidades prestadoras de servio ou dos
rgos pblicos onde trabalham, e no representando um segmento
ou categoria profissional.
Entendemos que o tipo de participao estabelecida pelos Conselhos e a representao no seu interior so questes preeminentes,
pois nos ajudam a visualizar o tipo de relao estabelecida entre
Estado e sociedade civil, e entre representantes e representados da
sociedade civil. De acordo com Lchmann (2007, p.146),
[...] as experincias participativas inauguram novos mecanismos e relaes de representao poltica que apresentam especificidades e diferenas substantivas com o modelo da representao eleitoral (R), (embora dele sofram vrios impactos), seja
por combinarem, em seu interior, mecanismos de representao
com participao direta, seja por articularem, de forma imediata, participao com representao da sociedade civil.
Segundo a autora, nas experincias brasileiras observa-se uma

relativa consolidao de dois modelos de participao e representao: (a) o modelo dos Conselhos que estaria pautado na ideia
de participao coletiva, ou seja, norteado pela representao das
organizaes da sociedade civil; (b) o modelo do oramento participativo, que apresentaria uma configurao mais aproximada
de uma assembleia geral, articulando melhor a participao direta
(nas assembleias dos bairros e regies) e a representao (eleio de
delegados).
175
Para Lchmann, o tipo de representao presente nos Conselhos favorece a representao dos interesses gerais:
A representao por entidades, ou organizaes da sociedade civil, est difusamente ancorada na legitimidade destas
organizaes em promover, de diferentes formas, a defesa das
variadas causas sociais e de demandas e interesses de grupos
e setores sociais historicamente excludos dos processos de deciso poltica. Poder-se-ia dizer, portanto, que a representao
nos Conselhos apresenta maior grau de independncia, na medida em que est relacionada com a formulao de polticas pblicas e, portanto, pautada na perspectiva de representao de
interesses gerais. (Lchmann, 2007, p.154-5)
Entretanto, preciso considerar que a formulao de polticas

pblicas envolve tambm a defesa de interesses particulares e corporativistas e, portanto, nem sempre est pautada na perspectiva
dos interesses gerais. A nosso ver, exatamente nesse ponto que
reside a importncia da questo da representao no interior do
Conselho, visto que ele pode tanto ser um espao de publicizao
dos conflitos e articulao do interesse geral, quanto um canal legitimador de interesses particulares e corporativos.
Interessa-nos, aqui, destacar a frequente associao imediata
que se estabelece entre as organizaes da sociedade civil e a defesa
dos direitos dos setores excludos. preciso ateno acerca da legitimidade da representao de tais setores por essas organizaes,
visto que seus critrios so difusos e nem sempre fundados numa
base social. Segundo a pesquisa empreendida por Lavalle, Houtzager e Castello (2006b), as organizaes sociais se apoiam em diferentes critrios de legitimidade. Os autores identificam pelo menos
seis tipos de argumentos utilizados por elas para justificarem sua
representatividade. So eles: (a) eleitoral: a legitimidade estaria baseada nos procedimentos de eleio dos representantes; (b) filiao:
a legitimidade se assenta na afinidade de interesses entre representantes e representados, o que a razo de existncia da organizao;
176
(c) identidade: a legitimidade estaria na coincidncia de condio

existencial entre representantes e representados; (d) servios: a legitimidade estaria relacionada atuao da organizao representante
em prol de melhorias na condio de vida dos representados; (e)
proximidade: a legitimidade se apoia na intencionalidade positiva
para com o representado e nos vnculos de compromisso mtuo em
relao organizao e mobilizao dos representados; (f) intermediao: a legitimidade estaria sustentada na prpria noo de
mediao, ou seja, na capacidade de interlocuo com instncias de
tomada de deciso.
No caso do CMAS, embora os conselheiros enfatizem que representam o segmento e no a entidade em que atuam, ainda assim,
a referncia legal para a representao o atendimento, ou seja, eles
representam o conjunto das entidades que prestam servio naquele
segmento (idoso, deficiente, criana e adolescente). A autointitulao das organizaes como representantes dos grupos subalternizados e marginalizados esconde uma lacuna na legitimidade dessa representao, uma vez que essas entidades esto descoladas da base
que dizem representar, e sua eleio no Conselho feita entre seus
pares e no pelos usurios.
O argumento de legitimidade est baseado no servio prestado, o que indica que a relao estabelecida entre representante e
representado movida pela competncia ou pela benevolncia do
representante em atender s demandas do representado. Segundo Tatagiba (2002), uma das variveis condicionantes para que o
Conselho se constitua como espao de representao paritria e
plural a relao entre o conselheiro e a entidade. Esse carter
do Conselho fica comprometido quando, para muitos representantes da sociedade civil, estar nos Conselhos uma forma de
conseguir mais recursos para suas entidades e no uma forma de
construir coletivamente o que seria o interesse pblico em cada
rea especfica (p.58).
Os Conselhos da Criana e do Adolescente tambm tomaram
como referncia o atendimento para definir a representao das organizaes da sociedade civil. Reavaliando o caso, Gomes da Cos-
177
ta, um dos idealizadores do Estatuto da Criana e do Adolescente

(ECA), faz uma reflexo sobre a questo:
[...] hoje, se tivesse que reescrever o Estatuto [ECA], no definiria como entidades representativas aquelas que trabalham
com a criana e o adolescente [...] me bateria para que fossem as
entidades representativas da populao [...] Porque esse vis
foi corporativismo nossa maneira que nos fez colocar apenas
entidades de atendimento que trabalhassem com crianas e
adolescentes objetivamente atrasou o processo, pois, em sua
maioria, em todo o pas, elas so politicamente muito frgeis.
(Gomes da Costa apud Tatagiba, 2002, p.61)
Para Dagnino (2002b), a representao baseada em organizaes prestadoras de servio pode deslocar a noo de representatividade, associando-a competncia tcnica que a organizao
possui.
O Estado as v [ONGs] como interlocutoras representativas na medida em que detm um conhecimento especfico que
provm do seu vnculo (passado ou presente) com determinados setores sociais. Portadoras dessa capacidade especfica,
muitas ONGs passam tambm a se ver como representantes
da sociedade civil, num entendimento particular da noo de
representatividade. Consideram ainda que sua representatividade vem do fato de que expressam interesses difusos na sociedade, aos quais dariam voz. Essa representatividade adviria
ento muito mais de uma coincidncia entre esses interesses e
os defendidos pelas ONGs do que de uma articulao explcita,
uma relao orgnica, entre estas e os portadores desses interesses. (Dagnino, 2002b, p.156)
No que se refere rea da Assistncia Social, a representao

baseada nas Organizaes Sociais prestadoras de servio, bem
como a funcionalidade delas lgica de complementaridade ao
178
mercado e ao Estado, so questes muito evidentes em virtude da

prpria natureza da rea da Assistncia Social. Tradicionalmente,
as entidades privadas sem fins lucrativos estiveram voltadas para
atividades da assistncia social, atuando onde o Estado era ausente ou insuficiente. E, apesar dos avanos dos setores progressistas
em direo consolidao de uma Poltica Pblica de Assistncia
Social, a reforma do Estado fomentou as Organizaes Sociais com
o propsito de transferir a execuo de atividades do campo social
para o denominado terceiro setor, caracterizando um movimento
de refilantropizao da Assistncia Social. Como adverte Raichelis (1998): O apelo s aes de parceria e participao autnoma
da sociedade civil precisa ser mais bem qualificado no mbito da
poltica de Assistncia Social, para que no se reforcem prticas de
desresponsabilizao da funo governamental em nome do fortalecimento da sociedade civil (p.276).
No que diz respeito aos dados de nossa pesquisa emprica, a
super-representao das entidades sociais no interior do Conselho
reproduz a configurao dos atores que tradicionalmente compuseram o campo da Assistncia Social e que estavam mais bem articuladas com os demais agentes pblicos e privados, privilegiando-se,
assim, os vnculos entre algumas entidades e o Poder Pblico local. Dessa forma, a representao do CMAS refletiu uma conjuntura j existente na poltica do municpio, e bastante caracterstica
das relaes estabelecidas no campo da Assistncia Social. A fala
da ex-secretria de Assistncia Social (2001-2004) e presidente do
CMAS poca, esclarece isso:
A composio do Conselho veio um pouco na esteira do que
j era, sabe... Acho que existe a questo de ter mais representao do prprio beneficirio da poltica, mas a gente no tem
esse estgio de avano, n? [refere-se participao ativa dos
usurios]... E mesmo que esse estgio no seja o ideal, tambm
no se efetivou ainda. Essas coisas que vm base da lei, nem
sempre a prtica acompanha. [...] Eu concordo que isso pode
ser melhorado, ser mais abrangente, mas eu lembro do primeiro
179
processo para eleger os representantes dos usurios, o quanto

foi complicado, porque se tinha de dividir entre todas as pessoas
que estavam ali sendo atendidas por todos os programas e tal.
E, na hora de eleger, tem de ser um processo aberto, com edital
e eleio... S que isso ainda no se tem, porque as pessoas que
mais precisam da assistncia, muitas vezes no tm cincia em
relao a tudo isso. Quanto s outras organizaes da sociedade
civil, quantas realmente tm o desejo, a inteno e a disponibilidade para participar de um trabalho dessa natureza? Ento,
tem toda uma dificuldade oriunda a do prprio movimento de
participao que ns no temos muito ainda. Voc no tem associaes de bairro, quando tem ela tem dono, ... voc no tem
movimento social, voc tem grupos que dominam determinado territrio, assim: esses pobrinhos so meus. A verdade
essa. (Conselheira Representante do Governo, gesto 20012003 e Secretria de Assistncia Social entre 2001-2004 Entrevista em 25 fev. 2009)
O relato de outra conselheira complementa o anterior.

Hoje, o usurio tem um papel de controlador social, mas
na poca ns no sabamos nem onde procurar esse usurio,
ento as entidades que atendiam esses usurios ficaram mais
fortalecidas. Onde amos procurar o usurio de assistncia social? Onde ele estaria representado? No existiam os Cras, por
exemplo. Hoje, a gente j pode fazer outro tipo de regimento
interno. Na poca, a gente no sabia onde ia buscar esse usurio, voc entendeu? Ento, o usurio estava dentro de algum
programa oferecido pelo municpio e estava dentro das entidades assistenciais. (Conselheira Representante das Entidades
Prestadoras de Servio, gestes 2001-2003 e 2004-2006 Entrevista em 18 fev. 2009)
De um lado, a falta de cultura participativa no municpio e a tradio das entidades sociais no campo da Assistncia Social levaram
180
a uma representao pouco plural; de outro, a inexistncia de uma

poltica constituda na Assistncia Social e a relao de subordinao poltica e benevolncia no trato da questo social no possibilitaram um maior protagonismo popular nessa poltica. Ao final,
o desenho institucional do CMAS acabou por consolidar uma representao de carter corporativista, no sentido de que o grupo
representado no Conselho pouco plural, e a participao tende a
ser orientada por interesses especficos.
A problemtica apontada evidencia o fato de que a institucionalizao da participao no garantia de democratizao. Se a
participao no for construda a partir de baixo, as instituies
participativas sero apenas formas vazias. As falas das conselheiras
fazem referncia a esse esvaziamento:
Acho que as questes, problemas, demandas, so discutidas superficialmente. As pessoas lutam por interesses prprios
e no coletivos, e isso inclui o Poder Pblico. Estou falando de
representantes da sociedade civil e do Poder Pblico. Acho que
a gente no aprofunda a discusso e, se aprofunda, as pessoas se
incomodam com isso, porque muitas vezes esto mais preocupadas com o tempo do que com o contedo. (Conselheira Representante do Poder Pblico, gesto 2007-2009 Entrevista
em 4 fev. 2009)
[...] Ento, os conselheiros ainda ficam muito atrelados s entidades onde eles trabalham. preciso perder aquela viso de
que eu vou para a reunio do Conselho porque vai ser discutida uma verba que a minha entidade tem interesse. E a
questo da capacitao, porque acho que falta entender a mudana da poltica, entender a evoluo da Assistncia Social.
Acho que o conselho ainda no conseguiu digerir isso... (Conselheira Representante do Poder Pblico, gesto 2007-2009 e
Secretria de Assistncia Social 2006-2008 Entrevista em 21
jan. 2009)
181
Quando os representantes das entidades falam sobre as razes

de participarem do CMAS, o que sobressai o interesse em apresentar-se como componente da rede de atendimento, pleiteando
recursos e informaes que favoream a entidade.
importante a participao para que se possa mostrar o
trabalho de cada segmento e entidade dentro do contexto geral. (Conselheiro Representante das Entidades Prestadoras de
Servio, gestes 2004-2006 e 2007-2009 Entrevista em 10
fev. 2009)
A entidade tinha interesse em saber como eram feitas as discusses e essa partilha [dos recursos], e pelo benefcio que essas
discusses trazem, quem participa, quem atuante, se faz presente e lembrado. (Conselheira Representante das Entidades
A instituio queria estar presente, mostrar que a gente estava empenhada em participar e estava envolvida com as mudanas e maiores benefcios para as instituies, porque assim
como a gente recebia das outras, as outras tambm recebiam de
ns, era uma troca... (Conselheira Representante das Entidades
Prestadoras de Servio, gesto 2004-2006 Entrevista em 13
fev. 2009)
Ainda que os interesses das entidades sociais sejam legtimos,

pois elas prestam um servio importante na rede de atendimento e
enfrentam grandes dificuldades financeiras para manter suas atividades, tais interesses so fragmentados e, muitas vezes, as entidades
assumem um carter particularista. Nota-se uma ausncia de preocupao com a Poltica de Assistncia Social no seu sentido macro,
o que pode tornar o conselho um mero espao de reunies administrativas, em que as partes dividem tarefas e valores.
182
Dessa forma, podemos dizer que o novo mecanismo deliberativo no expressou grandes mudanas quanto introduo de novos
agentes polticos na arena decisria do municpio, limitando-se a
incorporar um grupo que j exercia influncia sobre o campo da
Assistncia Social e a dar legitimidade a ele. Sendo assim, a importncia do Conselho estaria mais na publicizao do dilogo entre
Estado e sociedade civil, antes obscurecido por relaes clientelsticas. Antes de existir o CMAS, os recursos pblicos destinados s
entidades eram obtidos diretamente com o Poder Executivo, em
negociaes sujeitas a todo tipo de favoritismo, corrupo e submisso das entidades sociais.
Deliberao no CMAS de Araraquara
Para avaliar a atuao do Conselho Municipal de Assistncia

Social no que concerne sua influncia no processo deliberativo
sobre a Poltica de Assistncia Social no municpio, verificamos as
deliberaes produzidas pelo Conselho durante o perodo de 2001 a
2008. Para tal, utilizamos como procedimento metodolgico a anlise documental, especialmente das atas das reunies, que contm
todas as deliberaes do Conselho.
Em relao aos tipos de deliberao, o artigo 15 do Regimento
Interno do CMAS afirma que as deliberaes do plenrio sero
consubstanciadas em: I Resoluo, quando se tratar de matria
de sua competncia legal; II Moo, para manifestao de opinio sobre matrias de competncia de outros rgos; III Requerimentos, para assuntos relacionados a procedimentos internos. O
Regimento Interno estabelece, ainda, que as resolues devero ser
publicadas no rgo oficial de imprensa do municpio. Em nossa
pesquisa, identificamos algumas resolues do Conselho anteriores a 2001, que tratavam de normatizao sobre procedimentos de
controle social. Durante o perodo analisado, de 2001 a 2008, no
foi detectada nenhuma dessas formalizaes prevista no Regimento Interno. As informaes referentes s deliberaes do CMAS
concentram-se nas atas de reunies, que nem sempre so claras e
183
detalhadas. Com base no levantamento feito em atas, mapeamos as

deliberaes produzidas pelo Conselho e as classificamos de acordo
com os seguintes temas (eixos):
(a) Assuntos ligados a aspectos internos do Conselho: formao de
comisses internas, eleio da diretoria, eleio dos novos membros
para o Conselho, mudanas no regimento e na legislao do Conselho, entre outros.
(b) Aprovao de aes realizadas por outros rgos e instncias
governamentais que precisam da aprovao do Conselho: aprovao
ou rejeio do Plano Municipal de Assistncia Social, da previso
oramentria, de emendas parlamentares, de novos programas ou
projetos e convnios, entre outros.
(c) Questes pertinentes organizao e ao funcionamento da
rede de assistncia social: distribuio de recursos na rede de atendimento, redistribuio de vagas de atendimento entre as entidades sociais, alocao de programas entre os executores pblicos e
privados.
(d) Concesso e suspenso dos registros das entidades sociais no
Conselho: refere-se manuteno do registro de utilidade pblica,
emitido para as entidades sociais.
(e) Denncias e irregularidades: aes ilcitas cometidas pelo poder pblico ou pelas entidades sociais.
(f) Encaminhamentos e solicitaes enviados a outros rgos e instncias: indicao de representantes para outros rgos, solicitaes
feitas a outras organizaes governamentais.
(g) Prestao de contas da rede pblica e privada: apresentao
dos relatrios de gesto, de demonstrativos da execuo fsico-financeira das atividades.
(h) Outras deliberaes: deliberaes espordicas e de pouca
relevncia que no puderam ser alocadas em nenhum dos outros
eixos acima.
Na Tabela 3, apresentamos o levantamento das deliberaes do
CMAS para cada ano do perodo indicado.
184
Tabela 3 Temas mais deliberados no CMAS (2001-2008).

Temas
Concesso/suspenso
do registro no CMAS
Deliberao sobre
demandas dos governos
federal, estadual e
municipal
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

N
TOTAL
18
10,11
31
17,42
1,12
Denncias e
irregularidades
Encaminhamentos e
solicitaes enviados
a outros rgos e
instncias
11
6,18
Organizao e
distribuio de recursos
e programas na rede
39
21,91
Organizao interna do
CMAS
10
14
40
22,47
Prestao de contas da
rede pblico e privada
de atendimento
24
13,48
Outros
13
7,30
Total
27
29
34
22
18
14
17
17
178
100
Fonte: Atas das reunies (2001-2008)
Como mostra a Tabela 3, a organizao interna do CMAS ainda o tema que domina as deliberaes do Conselho, ocupando
22,47% da pauta de discusses. A organizao interna constitui a
prpria operacionalizao do Conselho. A predominncia desse
tema indica que o Conselho no se encontra estruturado ou que ele
est se tornando muito burocratizado. No caso do CMAS, possvel perceber que houve um declnio dessa atividade ao longo dos
oito anos analisados, de modo que ele atingiu uma estabilidade organizacional. A formalizao muitas vezes engessa a participao e
se torna um fim em si mesma. Na ltima gesto, todos os secretrios
haviam se retirado e em todas as reunies era preciso muito tempo
185
at que se conseguisse um voluntrio para lavrar a ata. A formalizao tem um agravante quando no se conta com uma infraestrutura. Isso gerava uma grande dependncia do CMAS em relao
prefeitura.
Geralmente, as comisses tm que ter sempre um integrante da Secretaria de Assistncia [...], se no, no funciona.
Tem que ter para puxar o trabalho e para representar essa comisso dentro da Secretaria, se no, a comisso fica sem apoio,
sem estrutura para atuar. Voc precisa do carro para fazer as
visitas, a voc precisa que algum de dentro da Secretaria
agende o veculo. (Conselheiro Representante das Entidades
Eu, s vezes, acho que uma mistura, que voc no sabe
o que Secretaria, o que Conselho, at por conta de no termos um espao, no ter uma secretria. Voc veja, para oficiar as
entidades das reunies, tem que ser feito via secretria, porque
ns no temos como. (Conselheira Representante das Entidades Prestadoras de Servio, Presidente do CMAS, gesto 20072009 Entrevista em 4 mar. 2009)
A gesto municipal no pode esquecer o que est l na lei, a
lei que cria os Conselhos estabelece que papel do poder pblico
oferecer infraestrutura e recursos, porque aquele representante
est ali para um trabalho que voluntrio, para uma contribuio e participao, mas ele no pode tirar dinheiro do bolso dele
para pr gasolina no carro e fazer monitoria, ou mesmo para se
qualificar. Da minha parte, esse problema foi uma frustrao
imensa, fiz tudo o que podia do ponto de vista de colocar o que
tinha na Secretaria disposio do Conselho, mas isso uma
resposta que o governo no deu. A gente tinha essa discusso da
Casa dos Conselhos porque o governo falava e criou um nme-
186
ro imenso de Conselhos, e onde est a infraestrutura? Ento, se

voc tem a poltica, tem que ter efetivamente esse espao de participao popular. Eu acho que fundamental, e cansei de dizer
isso dentro do governo: Est ruim, est a desejar, a gente no
est cumprindo com aquilo que ns nos propomos e construmos em lei. Tinha o discurso, mas ele no se efetivou. (Conselheira Representante do Governo, Presidente do CMAS gesto
2001-2003 e Secretria da Assistncia Social entre 2001-2004
Como vimos anteriormente, a criao da Casa dos Conselhos

compunha a proposta participativa do governo Edinho Silva (PT).
Tal projeto deveria integrar e articular todos os conselhos municipais em uma nica sede, oferecendo-lhes uma infraestrutura
adequada. A Casa dos Conselhos chegou a ser implementada na
segunda gesto do governo (2004-2008), mas foi feita de forma precria e no cumpriu seus objetivos.
Se excluirmos as deliberaes sobre as atividades internas do
CMAS e considerarmos apenas as deliberaes que dizem respeito atuao do Conselho, ou seja, as decises relacionadas Poltica de Assistncia Social, teramos ento a seguinte porcentagem:
Deliberaes do CMAS (2001-2008)
F 17%
B Concesso/renovao do
registro no CMAS
G 9%
A 23%
C Denncias e irregularidades
B 13%
E 29%
A Deliberao sobre
demandas do governo federal,
estadual e municipal
D 8%
C 1%
D Encaminhamento e
solicitaes enviados a outros
orgos e instncias
E Organizao e distribuio
de recursos e programas na rede
F Prestao de contas da
rede pblica e privada de
atendimento
G Outros
Grfico 1 Atuao do CMAS (2001-2008).

Fonte: Atas das reunies do CMAS (2001-2008)
187
A deliberao mais comum refere-se organizao e distribuio de recursos financeiros na rede de atendimento, com
recorrncia aproximada de 29%. Esse o tema de maior interesse
das entidades prestadoras de servio, pois quando so definidos os valores correspondentes a cada uma e quem ir executar
os programas e projetos a serem implementados pelo municpio. A partilha de recursos feita com base no segmento a que
se destina a verba e, quando isso no especificado, em geral,
divide-se o montante entre todas as entidades. Em outros casos, os projetos e programas estaduais ou federais aderidos pelo
municpio j especificam quem sero os agentes que devero
execut-los. Aps a implementao do Suas, houve um aumento
das atividades de execuo direta, ou seja, pela prpria administrao pblica. Isso fez que esse tipo de deliberao diminusse
ao longo do tempo, muito embora o valor dos recursos repassados s entidades no tenha diminudo, pois a implementao da
rede pblica veio acompanhada de um aumento no volume dos
recursos destinados Assistncia Social.
Quando os recursos no esto atrelados a projetos especficos, os agentes da rede pblica ou as entidades sociais que pretendem assumir as verbas apresentam projetos de execuo ao
Conselho para que sejam aprovados. O CMAS aprova ou no os
projetos distribuindo os valores, mas no atua fazendo proposies ou definindo projetos prprios. O que se percebe uma
tendncia ao continusmo daquilo que j vinha sendo feito dentro de cada entidade. Houve uma estabilizao da organizao
da rede de atendimento, permanecendo as mesmas entidades
e os mesmo projetos e programas de um ano para outro. Dessa forma, a grade de atendimento era reproduzida anualmente
no novo Plano Municipal de Assistncia Social e aprovada pelo
CMAS sem grandes discusses. Alguns representantes do Poder
Pblico questionavam a tendncia de permanncia das mesmas
entidades na rede privada e a necessidade de avaliao dos critrios para definir quais entidades deveriam fazer parte da rede
financiada com recursos pblicos. A esse questionamento, as
188
entidades representadas reagiam afirmando que o valor era muito pequeno e que a incluso de novas entidades diluiria ainda
mais as verbas.
A segunda deliberao mais comum no CMAS, representando
cerca de 23% das decises, refere-se s demandas dos governos, ou
seja, a assuntos que o governo precisava da aprovao no Conselho. Em geral, essas deliberaes eram aprovadas e tinham um carter meramente formal. Em alguns casos, houve aprovao com
ressalva porque o CMAS considerou que as medidas atropelavam
a funo do conselho de deliberar sobre a execuo das atividades.
Os relatos dos Conselheiros demonstram o predomnio do poder
pblico na construo da pauta do conselho, pois, embora a definio da pauta seja uma atribuio da diretoria, em geral, os temas
originam-se dentro da prpria Secretaria de Assistncia Social, a
partir das necessidades identificadas por ela.
Via de regra, as pautas so definidas pela Secretaria de Assistncia Social, conforme a demanda do municpio. Se algum
pede que quer falar sobre um assunto, a gente pede para incluir
na pauta. Mas o Conselho no elabora a pauta. Se a gente [a Secretaria de Assistncia Social] no fizer, no tem pauta (risos).
Sempre a gente que leva, pouca coisa surge do Conselho mesmo. A demanda do Conselho para discutir recurso. [...] As
discusses e deliberaes giram em torno das nossas demandas,
porque somos ns que colocamos os assuntos em pauta. Ns
levamos o que solicitado ao municpio, geralmente exigncias legais, por exemplo, o Plano Municipal. Agora vai ter o
Plano Federal, o municpio vai ser instrudo para elabor-lo e o
Conselho vai deliberar sobre aquilo que os municpios fizerem,
conforme orientao federal. No vo entender nada, mas vo
ter de deliberar! (Conselheira Representante do Poder Pblico,
gesto 2007-2009 Entrevista em 4 mar. 2009)
O Conselho est atendendo mais s necessidades do executor da poltica pblica, que a Secretaria, [...] no sentido de
189
apoio e pequena participao nas decises. [...] Quando o executor [Poder Executivo], por fora de lei, precisa de uma aprovao do Conselho, ele convoca o Conselho. Convoca a mesa e a
mesa convoca o Conselho, ao passo que deveria ser o inverso. O
Conselho est mais apoiando as decises do Executivo, no que
esteja errado, a Assistncia um setor que necessita de muita
ateno, e quando as necessidades aparecem nesse ou naquele
segmento elas so ntidas. (Conselheiro Representante das Entidades Prestadoras de Servio, gestes 2004-2006 e 2007-2009
Agora mudou um pouco, mas nos dois primeiros anos o
Conselho apenas legitimava a vontade do prefeito, eu cansei
de dizer que ns ramos vacas de prespio. Os conselheiros
no tinham noo do que era o Conselho e do papel que eles
tinham. (Conselheira Representante das Entidades Prestadoras
de Servio, gestes 2004-2006 e 2007-2009 Entrevista em 30
jan. 2009)
A centralidade do Estado na gerao das pautas tambm decorre da racionalidade administrativa, que sistematiza os procedimentos e demanda seu cumprimento. No h uma discusso no
interior do Conselho sobre quais temas so pertinentes ou relevantes, nem comum a incluso de pauta pelos setores no governamentais, as quais deveriam representar as demandas de suas
bases. Isso tudo evidencia duas questes importantes: (a) que a
mediao das demandas no est se realizando de forma satisfatria, o que, por sua vez, revela a ausncia de dilogo com as bases,
trazendo implicaes para a prpria representatividade; (b) que os
membros do Conselho aderiram lgica administrativa da burocracia Estatal e limitam-se a corresponder a ela. No se trata, aqui,
de relegar a culpa aos prprios conselheiros por no assumirem
seu papel, mas apenas de fazer um apontamento da situao, para
ento poder averiguar seus fatores.
190
Na viso dos representantes do Poder Pblico, o Conselho aparece como uma obrigatoriedade, seja como rgo legal de controle,
seja como aliado poltico. Nas duas circunstncias a legitimidade
do governo que est em questo. Num contexto em que o discurso
da participao tornou-se consensual, a associao entre participao e legitimidade poltica ganha expresso.
O conselho um rgo de controle social da Assistncia Social, ento ele tem que existir, ele est dentro da Poltica Nacional da Assistncia Social, ento no tem como voc trabalhar a
poltica da Assistncia sem ter o rgo de controle social. (Conselheira Representante do Governo, gesto 2007-2009 e Secretria deAssistncia Social entre 2006-2008 Entrevista em 21
jan. 2009)
Os gestores precisam da atuao dos Conselhos, se no eles
no conseguem nem gerir. O Conselho um aliado extremamente importante no sentido de avanar a poltica, na hora de
discutir um recurso, de definir a prioridade. O secretrio tem
clareza disso... A representao da sociedade civil s lhe concede mais poder, partilhar a informao s lhe concede mais
poder. (Conselheira Representante do Governo, gesto 20012003 e Secretria de Assistncia Social entre 2001-2004 Entrevista em 25 fev. 2009)
Todas as demais deliberaes do Conselho referem-se ao controle social efetuado pelo CMAS. Por representarem atividades
obrigatrias do Conselho, elas se mantiveram estveis ao longo do
perodo analisado. As prestaes de contas, normalmente, eram
aprovadas sem grandes questionamentos ou discordncias, mas
os tcnicos da Secretaria (SMISC) sempre enfatizavam a ausncia da comisso fiscal. Em vrios momentos da pesquisa pudemos
identificar que o controle social foi o principal enfoque do CMAS,
sendo que quase todas as suas atividades objetivavam cumprir
191
essa funo. A nfase na fiscalizao e no controle era recorrente nas falas dos Conselheiros quando lhe perguntamos sobre as
principais atividades do Conselho. O monitoramento da rede de
atendimento a atividade mais regular do Conselho, contendo comisso permanente e bons instrumentos de avaliao, apesar de
todas as dificuldades com a falta de estrutura (veculo, secretria)
e a baixa participao dos conselheiros.
As atas e os relatos de alguns conselheiros evidenciam que o
CMAS enfrentava dificuldades para consolidar suas comisses e,
muitas vezes, nenhum segmento se identificava com o Conselho.
O Conselho poderia estar mais organizado, melhor estruturado, eu penso que eles esperam muito que o Pblico resolva
um problema que do Conselho, que eles no se assumem enquanto conselheiros, que eles delegam a atribuio deles para a
gente. Eles ficam esperando que a gente faa, e a gente por outro lado, no faz aquilo que no de nossa competncia. Como
naquele dia que o presidente de uma entidade ficou falando
que ns ramos desorganizados porque no tnhamos levado a
relao das entidades inscritas no conselho, mas ns no identificamos que precisaria e isso no foi solicitado, se tivssemos
identificado, por que no levar? A ele ficou falando assim:
Para mim, vocs repassando o recurso, j estou satisfeito.
Isso muito pouco para uma entidade inscrita no Conselho,
se isentar demais e no saber seu papel e, se sabe, finge que no
sabe. [...] Qual iniciativa o Conselho tem tido? Este ano ano
de conferncia, se ns [Secretaria de Assistncia Social] no
organizarmos indicar palestrantes, arrumar o espao no
realizada a conferncia; mesmo que eles tambm, enquanto
conselho e Poltica de Assistncia, sejam prejudicados. Mas
se a gente no faz, eles no fazem, ah por que no pode sair?
Porque o presidente da entidade no libera. (Conselheira Representante do Poder Pblico, gesto 2007-2009 Entrevista
em 4 mar. 2009)
192
Apesar de ser pertinente sua crtica, a fala da representante do

poder pblico revela a mesma postura criticada por ela. Ao se referir ao Conselho como eles, ela tambm no se inclui como conselheira, ou seja, o Conselho visto como as entidades sociais que o
compem. De outro lado, no discurso dos representantes das entidades, o CMAS se confunde com a Secretaria de Assistncia Social
e, portanto, com os funcionrios da Secretaria. Ao final, ningum
assume a representao do Conselho e ele se torna um espao de
defesa de interesses particulares.
Os conselheiros das entidades afirmam que no tinham muita
disponibilidade para se envolver nas atividades do Conselho porque a diretoria da entidade no permitia que o representante se
afastasse por muito tempo do trabalho em sua instituio. Em geral, a diretoria das entidades sociais envia um representante para
acompanhar as reunies ou para assumir o papel de representante
no CMAS, mas nem sempre esse representante tem o poder de deciso na entidade. Isso revela tambm descrdito ou desinteresse
das entidades sociais pelo Conselho.
A grande expectativa em relao aos mecanismos participativos institucionalizados est no seu potencial deliberativo como
rgo cogestor, destacando-se seu papel na formulao de polticas pblicas e no controle social como principais atribuies.
Entretanto, no caso estudado, vimos que, enquanto o controle
social amplamente incentivado e desenvolvido, a elaborao de
polticas pblicas no tem muito espao no interior do CMAS.
O CMAS atua mais no sentido de garantir a eficincia e a transparncia da gesto pblica do que na definio da poltica pblica, o que confere ao Conselho uma atuao mais operacional, em
detrimento de sua funo propositiva e decisria. Nesse sentido,
os dados obtidos em nossa pesquisa apontam em direo nossa
hiptese inicial de que o Conselho estaria atuando num sentido
mais gerencial do que poltico.
Recorrendo a outros estudos sobre os Conselhos, observamos que h certa regularidade nos dados por ns constatados.
Ao analisar o Conselho Municipal de Assistncia Social de Curi-
193
tiba, Renato Perissinotto (2002, p.224) verificou que os temas

mais recorrentes em suas atas eram as concesses do atestado de
funcionamento das entidades (registro), as deliberaes sobre os
recursos destinados aos diversos projetos e a prestao de contas
do Fundo Municipal de Assistncia Social. Da mesma forma, Soraya Corts (2002, p.189) identificou que as principais pautas do
Conselho Municipal de Assistncia Social de Porto Alegre eram
o registro das entidades sociais no Conselho e as deliberaes sobre o repasse dos recursos financeiros dos projetos e programas s
entidades sociais.
Na anlise de Corts (2002, p.194), as atividades que o Conselho desenvolve poderiam ser classificadas como gerenciais, em vez
da deliberao poltica, pois elas tm um carter administrativo e
cartorial. Para a autora, as atividades do Conselho remetem s articulaes e aos conflitos entre os atores coletivos que participam do
processo de deciso, e s caractersticas institucionais da Assistncia Social que definem o modo como se organizam e so financiados os servios e afetam a natureza das relaes entre poder pblico
e prestador de servios (p.191).
Na anlise de Perissinotto (2002, p.224), a instituio [Conselho Municipal de Assistncia Social] funciona menos como um
espao de debate sobre a poltica de assistncia social e mais como
uma agncia implementadora de polticas e fiscalizadora das entidades atuantes na rea. Para o autor, dois fatores contribuem para
esse quadro: a orientao poltico-ideolgica do governo local, que,
no caso estudado pelo autor, era pouco favorvel participao; e a
prpria natureza da assistncia social e das entidades prestadoras de
servio, que no so engajadas no debate poltico e se concentram
apenas em suas atividades de caridade. Podemos dizer que h um
certo ethos na Assistncia Social segundo o qual a caridade superior poltica (Perissinotto, 2002, p.225).
A nfase dada ao controle social no se restringe ao Conselho de
Assistncia Social e est presente na prpria definio dos Conselhos, sendo que sua maior ou menor intensidade pode estar associada ao entendimento que se faz da participao. Assim, quando
194
a participao entendida como um recurso gerencial, a tendncia

que o Conselho assuma um papel mais fiscalizador para garantir
a gesto eficiente; quando a participao entendida no seu significado poltico e democratizador, a tendncia que o Conselho
caminhe para a partilha do poder, interferindo na formulao das
polticas pblicas.
Com o objetivo de ampliar nossa anlise em relao ao papel
efetivamente deliberativo do CMAS, procuramos verificar em
que medida ele interfere nos principais instrumentos de definio
da Poltica Municipal de Assistncia Social, quais sejam, o Plano
Municipal de Assistncia Social, o Oramento Anual da Assistncia Social e as Conferncias de Assistncia Social.

Participao do CMAS na elaborao do Plano Municipal de
Assistncia Social
O Plano Municipal de Assistncia Social um instrumento de
planejamento estratgico para a consolidao tanto da Poltica de
Assistncia Social como do Sistema nico de Assistncia Social
que a organiza, regula e norteia. Nesse sentido, a participao do
Conselho na elaborao do Plano Municipal de Assistncia Social
(PMAS) uma forma de garantir sua interferncia na formulao
das polticas pblicas, orientando as aes, redefinindo diretrizes
e prioridades, e propondo mudanas na organizao do sistema de
atendimento.
A lei de criao do CMAS (Lei 6.014 de 2003) estabelece que o
Conselho deve aprovar o PMAS, mas no se refere participao
na formulao deste, o que atribui ao Conselho um papel meramente formal na elaborao do Plano Municipal de Assistncia
Social. Todos os planos analisados entre 2001 e 2008 associam a
participao ao controle social, reservando ao Conselho o papel de
aprovar e fiscalizar a poltica implementada. O formato dos planos de 2008 e 2009 busca levantar se o municpio vem desenvolvendo as atividades em conformidade com as diretrizes nacional e
estadual e se os valores utilizados se justificam.
195
Dessa forma, o plano visa mais o controle sobre os recursos do

que um planejamento qualitativo das aes. Trata-se de um instrumento gerencial tcnico, altamente padronizado, que no dispe de
espaos para reflexo sobre a poltica local, deixando pouca margem para a autonomia municipal. O modelo do plano, formatado
e disponibilizado pela Secretaria Estadual de Assistncia Social,
uma espcie de formulrio a ser preenchido por meio do sistema
operacional do prprio governo estadual, cujas senhas de acesso so
disponibilizadas apenas para os tcnicos da Secretaria, o que dificulta no s a elaborao conjunta como tambm o acesso aos dados
pelos cidados comuns. Uma das conselheiras expressa o carter
tcnico e quantitativo do PMAS:
Eu no vejo aquilo como um Plano, eu vejo como um balano, porque o Plano algo que antecede, e aquele era uma
espcie de um balano dos gastos. (Conselheira Representante
da Universidade Particular, gestes 2004-2006 e 2007-2009
Todos os planos aprovados entre 2001 e 2008 seguiram a mesma

sistemtica, com apresentao detalhada pelos tcnicos da SMISC no
CMAS e posterior aprovao pelo Conselho. Normalmente, o prazo
para envio Secretaria Estadual de Assistncia Social curto e o modelo do plano j vem pronto da Secretaria Estadual, bastando preencher com os dados do municpio. As falas dos conselheiros expem a
ausncia de participao propositiva no Plano de Assistncia Social:
O Plano sempre foi apresentado e, esclarecidas as dvidas
de entendimento sobre esse ou aquele item, depois era aprovado. Mas, nesse aspecto, eu nunca entrei muito, ento no sei
te dizer se houve encaminhamento de propostas para o Plano
Municipal de Assistncia Social. (Conselheira Representante
das Entidades Prestadoras de Servio, gesto 2007-2009 Entrevista em 16 fev. 2009)
196
Participao na elaborao do Plano eu acredito que no

tem, mas a a minha interpretao. Porque os recursos j
estavam deliberados, aqueles que iriam para as entidades j
estavam liberados e intocveis, ento quer dizer... Agora, a
respeito da Poltica Pblica de Assistncia, o Conselho no
participou. A participao no Plano foi pequena e voltada para
a parte do Terceiro Setor. O Plano tem programas nossos [Secretaria Municipal de Assistncia Social], mas eles [conselheiros] no opinaram. Ento, cada entidade participou colocando
a sua prpria realidade, como: meta de atendimento, recurso
investido, recursos humanos... tudo aquilo que pede no Plano. Mas cada uma falou de si, no foi uma discusso coletiva
com meta estabelecida para ser cumprida no ano seguinte para
a Assistncia. (Conselheira Representante do Poder Pblico,
gesto 2007-2009 Entrevista em 4 fev. 2009)
Olha, eu vou ser sincera com voc, eu tenho algumas dificuldades com relao a isso [Plano Municipal de Assistncia
Social] porque no minha rea. Mas eu entendo assim: que
o Plano Municipal tem de estar dentro do mbito do Conselho por conta de ser uma execuo que tem que ser fiscalizada
pelo Conselho, entende? Compete ao Conselho a fiscalizao
de tudo isso, certo? Embora a gente, s vezes, foca mais na
fiscalizao das ONGs. Mas propostas em relao ao Plano
Municipal, no. Houve apenas a votao para aprovao do
Plano. (Conselheira Representante das Entidades Prestadoras de Servio, Presidente do CMAS, gesto 2007-2009 Entrevista em 4 fev. 2009)
Sobre todos os planos, exige-se um parecer do Conselho. Dos

pareceres emitidos entre 2001 e 2008, com exceo do de 2005 que
faz objeo insuficincia dos recursos, todos apenas reiteram o
dito pela Secretaria Municipal. Embora os tcnicos e conselheiros
representantes do governo tenham se colocado disposio para
receber o Conselho ou uma comisso para acompanhar e colaborar
197
na elaborao do PMAS, sabemos que isso est longe de ser uma

participao ativa na formulao da poltica.
Embora o PMAS tenha um formato pouco flexvel s proposies do municpio e deva ser elaborado num curto perodo de
tempo, a Poltica de Assistncia Social poderia ser mais discutida no interior do Conselho, por meio de comisses de estudos e
diagnsticos da situao. Assim, as diretrizes principais e as prioridades poderiam ser debatidas e deliberadas pelo CMAS, devendo o PMAS ser apenas um instrumento sistematizador disso.
Entretanto, isso no acontece. Percebemos, por meio de registros
e relatos, que os conselheiros no entendem o PMAS como um
instrumento importante para se deliberar sobre polticas pblicas.
Para os representantes do governo, devido forma como o
PMAS proposto pelo governo estadual, ele acaba sendo um formulrio a ser preenchido com os dados do municpio. Segundo a tcnica da Secretaria de Assistncia Social e conselheira representante
do governo, o plano muito hermtico, uma estrutura pronta e
eu s tenho que preencher com os dados que eles me pedem, no
tem outra possibilidade. Ela ressalta ainda que foi disponibilizado um espao de 600 caracteres para que fosse apresentado um
diagnstico do municpio, o que muito pouco para falar de um
municpio de mdio porte com o volume de problemas que ele tem
(Reunio 8 out. 2008).
Para os representantes da sociedade civil, no h grande interesse pela discusso de temas mais abrangentes e, muitas vezes,
falta conhecimento tcnico para participar das discusses. A falta de uma viso mais ampla dos conselheiros sobre Assistncia
Ssocial aparece como uma das principais dificuldades do CMAS
para a efetiva participao no processo de formulao de polticas pblicas.
Falta iniciativa mesmo no Conselho, e falta informao.
Acho que isso tem a ver com a constituio do Conselho, por as
entidades estarem preocupadas com os recursos, elas voltam o
olhar s pra si. s vezes, a gente fala de Sistema nico da Assis-
198
tncia, de poltica, parece que estamos falando de Marte, coisa

que deveria ser comum a eles! Essas polticas foram aprovadas
em 2004! (Conselheira Representante do Poder Pblico, gesto
2007-2009 Entrevista em 4 mar. 2009)
No h muita proposta e discusso porque os conselheiros
no tm muita disponibilidade de participar das comisses e
acompanhar mais de perto. Dificilmente os dirigentes das entidades autorizam seus representantes a ausentar-se tanto tempo
da entidade. Ento, se voc no est por dentro, no tem como
discutir. (Conselheira Representante das Entidades Prestadoras
de Servio, gestes 2004-2006 e 2007-2009 Entrevista em 30
jan. 2009)
Eu vejo que h uma falta de capacitao e de entendimento dos conselheiros sobre a funo verdadeira desse Conselho e
do poder que ele tem de deliberao, certo? E uma viso assim,
muito egocntrica do trabalho, quer dizer, falta estar ali, discutir as ideias, partilhar as coisas... Ento, acho que falta mesmo
conhecimento, vontade de fazer uma coisa diferente, no sei...
Acho que falta fazer um trabalho de capacitao. (Conselheira
Representante das Entidades Prestadoras de Servio, Presidente do CMAS, gesto 2007-2009 Entrevista em 4 mar. 2009)
A representao da sociedade civil baseada nas entidades prestadoras de servio refora essa postura pouco atuante no Conselho.
Como lembra Perissinotto (2002:225), no faz parte da tradio
das entidades de Assistncia Social o engajamento no debate poltico. Para a conselheira e secretria de Assistncia Social (gesto
2006-2008), uma das principais dificuldades do Conselho a prpria participao, e eu no falo em participao enquanto frequncia, eu falo em participao mesmo, de ao, de posicionamento, de
olhar no s para as entidades que eles representam, mas para os
servios que o municpio oferece na rea da Assistncia (entrevista
em 21 jan. 2009).
199
De outro lado, a falta de compreenso sobre a poltica pblica

e sobre o papel do Conselho revela certa despolitizao e falta de
acompanhamento sobre as principais mudanas ocorridas nas duas
ltimas dcadas na rea da Assistncia Social, o que significa dizer
que a mobilizao nacional em torno da Assistncia Social no teve
a mesma repercusso no plano local. A dinmica das reunies do
CMAS e o contato com os representantes do Conselho mostram
que os participantes com maior compreenso e atuao no Conselho eram as assistentes sociais representantes do Poder Pblico, no
s porque tinham maior acesso s informaes, mas tambm porque esses profissionais sempre foram os principais protagonistas da
construo da Poltica de Assistncia Social.
Uma dificuldade que eu encontrei, e acho que a maior parte
encontra, que voc entra no Conselho e voc no sabe exatamente o funcionamento do Conselho, porque voc no conhece a
fundo a organizao. E tem pessoas que vo completamente nulas, tem outras que at participam. Eu, no incio, tive muitas dificuldades de acompanhar e entender o andamento, todas aquelas
siglas... Acho que a grande dificuldade dos conselheiros exatamente por falta de conhecimento, de como funciona, do que a
estrutura de uma Secretaria e de um Conselho, n... a gente no
tem isso. (Conselheira Representante das Entidades Prestadoras
de Servio, gesto 2007-2009 Entrevista em 16 fev. 2009)
A dificuldade, muitas vezes, a falta de informao, de as
pessoas entenderem aquele momento, entender o que elas estavam representando. (Conselheira Representante das Entidades
Alm dos aspectos relacionados natureza das entidades sociais

e ao engajamento poltico dos atores sociais, h de se ressaltar tambm a complexidade tcnica que envolve a organizao e o funcionamento do sistema de Assistncia Social, e a falta de compreen-
200
so do papel do Conselho dentro desse sistema. De acordo com os

relatos dos conselheiros, h muita dificuldade em compreender a
estrutura da Poltica de Assistncia como um todo e de como agir
nessa estrutura. Embora o perfil dos conselheiros demonstre que
eles possuem alto grau de formao, a especificidade e complexidade tcnica inerentes estrutura estatal se colocam como uma barreira participao efetiva.
Conforme Dagnino (2002b), diversos fatores bloqueiam a efetiva partilha de poder nos mecanismos deliberativos. Do lado do
Estado, encontramos aspectos relacionados tanto a concepes polticas resistentes democratizao, quanto estrutura e ao funcionamento do aparelho estatal. Do lado da sociedade civil, as limitaes participao mais igualitria esto relacionadas exigncia
de qualificao tcnica e poltica que essa participao impe aos
representantes.
Em primeiro lugar, a aquisio dessa competncia tcnica
por parte das lideranas dos setores subalternos tem exigido um
considervel investimento de tempo e energia que muitas vezes,
num quadro de disponibilidade limitada, acaba sendo roubado do tempo dedicado manuteno dos vnculos com as bases
representadas. [...] Uma segunda implicao que a rotatividade da representao nesses espaos fica prejudicada: dadas
as dificuldades da aquisio dessa competncia, seus eventuais
portadores tendem a ser perpetuados enquanto representantes.
Em terceiro lugar, a ausncia dessa qualificao no apenas
uma ausncia absoluta: tambm uma deficincia relativa com
respeito aos interlocutores governamentais e representantes de
outros setores mais privilegiados da sociedade civil. [...] Nesse sentido, ela carrega para o interior desses espaos pblicos
uma desigualdade adicional que pode acabar reproduzindo
exatamente o que eles tm como objetivo eliminar: o acesso privilegiado aos recursos do Estado que engendra a desigualdade
social mais ampla. (Dagnino, 2002b, p.148-9)
201
A falta de qualificao e a necessidade de capacitao tm aparecido constantemente nas pesquisas empricas como um limite participao mais ativa no Conselho e, como vimos, os prprios conselheiros reconhecem esse problema. Essa situao expe os limites do
conselho, como proposta de incluso de pblicos excludos, sem que
as desigualdades sociais sejam reproduzidas no interior dos espaos
deliberativos. As questes que se colocam so: como fazer dos mecanismos participativos espaos de aprendizado poltico, sem transformar os participantes em especialistas ou burocratas? Como garantir
que a participao seja poltica e no burocrtica ou elitista? Parece
difcil, entretanto, conceber espaos participativos verdadeiramente
democrticos em uma sociedade que no equitativa.
Participao do CMAS na elaborao do oramento anual
Uma das questes principais da gesto pblica o oramento,

pois ele que define o alcance das polticas a serem executadas. A
participao social na sua definio , portanto, fundamental para a
formulao das estratgias e prioridades das polticas. Sendo assim,
procuramos verificar como a participao do CMAS na elaborao do oramento.
O oramento anual da Secretaria Municipal de Assistncia Social
de Araraquara corresponde a quase 4% do oramento total da prefeitura, ficando em R$ 10.488.000,00 (em 2008 e R$ 11.619.750,00
em 2009.
Assim como no caso do Plano Municipal de Assistncia Social, a
lei de criao do CMAS estabelece que o oramento anual deve ser
aprovado pelo Conselho, mas no estabelece a participao deste na
elaborao do oramento. Conforme observado nas atas, a aprovao do oramento anual seguia a mesma dinmica todos os anos: os
tcnicos da Secretaria Municipal de Assistncia Social apresentam
o oramento, mostrando os valores por programas de ateno e a
distribuio desses valores para cada projeto.
Durante a pesquisa, assistimos reunio referente aprovao do
Oramento de 2009, quando a tcnica gestora do Fundo Municipal
202
de Assistncia Social enfatizou que h dois anos a Cmara Municipal vem trabalhando com as Secretarias para que estas apresentem os
oramentos de forma mais didtica. Na apresentao, houve pouca
repercusso sobre o volume e a alocao dos recursos, mesmo porque
se mantinha basicamente o mesmo quadro dos anos anteriores. A
gestora do Fundo chamou ateno para a proporo do valor investido em um nico programa da SMISC, Frentes da Cidadania, cujo
valor corresponde a quase 50% do volume total dos recursos.
Questionada sobre tal programa, a secretria municipal de Assistncia Social explicou que ele atendia cerca de 600 famlias e envolvia diversas atividades, alm de que metade do valor referia-se
s despesas com funcionrios em regime de contratao temporria
pela Prefeitura para diversos servios de manuteno. A secretria de Assistncia Social (2001-2004) explica que, inicialmente, o
programa era custeado pela Secretaria de Obras e Servios porque
o oramento da Secretaria de Assistncia no comportava o valor.
Posteriormente, a verba foi transferida para a Secretaria de Assistncia Social para que ela bancasse o programa, dando uma falsa
impresso de aumento no seu oramento para assistncia social.
Observas-se, portanto, que a contratao temporria foi considerada um programa de assistncia social.
Outro ponto de discusso, ocorrido durante a aprovao do Oramento de 2009, foi a alocao de dois programas provenientes de
emendas parlamentares, ambos dotados de verba para execuo,
mas cujos temas, segundo a secretria, no eram da pasta da Assistncia Social. A questo era o que fazer com o recurso, porm
nenhuma proposta foi encaminhada pelos conselheiros sobre o destino dos programas e os valores a eles vinculados.
As questes levantadas pelos conselheiros ao longo da apresentao
do Oramento e os relatos nas entrevistas demonstram que eles tinham
pouco conhecimento dos programas desenvolvidos, o que indica que o
CMAS no discute muito a Poltica de Assistncia no municpio.
A discusso sobre os programas acontece quando eles esto pautados pela Secretaria, caso contrrio, no. Por exemplo,
203
a proposta do ProJovem Adolescente. Era um projeto do governo federal para ser implementado nos municpios, o prprio
Ministrio elencou os municpios e precisava da aprovao do
Conselho. Mas que conselho diria no? E qual era o entendimento do conselho sobre o Programa? Ento, a gente [Secretaria
Municipal de Assistncia Social] pediu incluso na pauta, apresentamos o programa de acordo com as normas estabelecidas no
Ministrio e colocamos em votao. Mas, falando srio?! Como
que eles [conselheiros] vo falar no?! A primeira pergunta :
vai ter recurso? Vai, mil e tanto por ms para cada coletivo.
Como que eles vo recusar? Nem o municpio pode questionar
o tratado metodolgico do programa! Ento, se no Conselho
uma farsa, o municpio tambm participa disso, porque j veio
do Ministrio pronto. [...] Muitos dos programas, s vezes, eles
nem tm conhecimento. (Conselheira Representante do Poder
Pblico, gesto 2007-2009 Entrevista em 4 mar. 2009)
A ausncia de uma discusso ampliada sobre a Poltica de Assistncia Social tambm inviabiliza a participao na elaborao
do oramento, pois os conselheiros no possuem um quadro geral
daquilo que vem sendo realizado e do seu impacto sobre os problemas do municpio. A falta de acompanhamento dos programas e
de conhecimento mais amplo sobre as polticas de assistncia um
fator limitante para uma participao mais propositiva do CMAS
no oramento.
H uma certa dificuldade de compreenso porque os conselheiros tm dificuldade de estar mais a par da poltica, para saber o que poderia ser mudado. (Conselheiro Representante das
Entidades Prestadoras de Servio, gestes 2004-2006 e 20072009 Entrevista em 10 fev. 2009)
No h participao do Conselho de dizer assim: Olha, por
que em vez de vocs reservarem dentro do oramento uma rubrica para construir mais trs Cras, vocs no constroem qua-
204
tro?, entendeu? isso que falta para o Conselho, ele no tem

uma participao efetiva no Oramento, ele ainda no tem esse
olhar. (Conselheira Representante do Governo, gesto 20072009 e Secretria da Assistncia Social 2006-2008 Entrevista
em 21 jan. 2009)
O oramento at hoje complicado o porque aquilo uma
pea oramentria, n... Quem elaborava a parte de oramento era a Prefeitura, as tcnicas, e isso passa para o Conselho
aprovar, mas era uma pea, a gente tinha pouca participao na
elaborao do oramento. (Conselheira Representante das Entidades Prestadora de Servio, gestes 2001-2003 e 2004-2006
Temos que admitir que no h uma participao no oramento no sentido de opinar sobre ele, acho que nisso o Conselho ainda tem que avanar. (Conselheira Representante do
Governo, gesto 2007-2009 e Secretria da Assistncia Social
entre 2006-2008 Entrevista em 21 jan. 2009)
Durante as reunies do CMAS, as principais discusses sobre

o oramento surgiam quando alguns representantes das entidades sociais questionavam sobre o aumento das verbas destinadas
s entidades. Quando perguntamos sobre o oramento, a maioria
dos conselheiros falava da diviso das verbas destinadas s entidades e no atentavam para a pea oramentria da secretaria como
um todo.
O oramento era apresentado no Conselho e o Conselho
aprovava, ns discutamos a parte da diviso das verbas destinadas execuo das atividades pelas entidades. (Conselheira
Representante das Entidades Prestadoras de Servio, gesto
2001-2003 e Presidente do CMAS gesto 2004-2006 Entrevista em 16 fev. 2009)
205
No, a gente no participava, o tesoureiro l da Secretaria de

Promoo trazia o montante das verbas a serem repassadas, e j
trazia mais ou menos especificado o quanto ia ser destinado a cada
setor, entendeu? Setor do menor, setor do excepcional, setor do
idoso. Ento, eles vinham com as verbas j mais ou menos calculadas pelo oramento do ano anterior, a a gente aprovava ou
no aprovava. As discusses eram sempre quando tinham mais
instituies que queriam ter participao nas verbas, ento tinha
que tirar um pouquinho de um e de outro para poder atender
todo mundo. (Conselheira Representante das Entidades Prestadoras de Servio, Presidente do CMAS gesto 2004-2006
O Conselho aprova o oramento anual. Ele apresentado
pela gestora do Fundo e aprovado pelo Conselho, ele pede aprovao do conselho [...]. Proposio?... todo mundo quer mais
verba para a entidade, ou o segmento que representa, como no
tem... Ento existem sugestes, raras, mas existem sugestes do
Conselho dentro da execuo da poltica que ele aprova. (Conselheiro Representante das Entidades Prestadora de Servio,
gestes 2004-2006 e 2007-2009 Entrevista em 10 fev. 2009)
Pelo que eu j vi, o oramento se resume quela coisa da diviso entre as entidades... [...] No, proposio no tem. (Conselheira Representante da Universidade Particular, gestes
Tal posicionamento indica um comportamento particularista

por parte das entidades sociais, que se reflete na baixa frequncia
s reunies, na baixa participao nas comisses e na ausncia de
mobilizao do Conselho diante das questes polticas mais amplas
que tenham repercusso para a Poltica de Assistncia Social do municpio. As mobilizaes no Conselho se referiam sempre questo
do aumento no valor das verbas repassadas s entidades. Como
206
diz um dos representantes das entidades sociais, durante a reunio

em que se debatia essa questo da falta de colaborao das entidades nas comisses: Acho que a entidade s se mobiliza quando
mexe na questo da verba. Ento, se a gente conseguir se juntar e
mobilizar, ns conseguimos aumentar os recursos (reunio de 28
ago. 2008).
Por um lado, havia interesses corporativistas das entidades; por
outro, nem sempre os conselheiros tinham conscincia do papel do
Conselho e sobre de mecanismos poderiam utilizar. Em reunio do
CMAS, um dos conselheiros dirigiu-se representante do governo
perguntando: Para a gente reivindicar melhoria quanto s verbas,
o Conselho que vai poder fazer alguma coisa? Quem tem o poder
e de que forma? A representante do Poder Pblico responde que
o conselho a ltima instncia, ento, cabe ao prprio Conselho
pedir uma agenda com o secretrio do Estado, pedir o apoio da Cmara Municipal. Ela complementa que o Conselho tem poder e
autonomia para reivindicar aquilo que ele acha que necessrio, e
ele pode fazer isso enquanto Conselho, e pode buscar parceria para
isso. A gestora do FMAS refora que:
no ir l na Cmara reivindicar aleatoriamente, a gente
quer que o Conselho tenha condies de enviar um pedido
de emenda parlamentar para discutir o oramento. Eu lembro que convidei todos vocs para irem para a Cmara, que eu
ia apresentar l o oramento para 2009. Ento vocs podem
chegar l e propor uma emenda: Olha, eu quero um aumento
aqui na receita [...] Vocs podem mexer no oramento inteiro,
se o Conselho assim entender, eu j me coloquei disposio
do Conselho para vir aqui e esmiuar o oramento. Vocs tm
os instrumentos, s articular mais, se articular mais. A gente
j poderia ter aumentado o valor. (Reunio do CMAS em 29
jan. 2009)
Quando o Oramento de 2009 foi apresentado em Audincia

Pblica na Cmara Municipal, todos os conselheiros foram convi-
207
dados antecipadamente na reunio do CMAS. No houve, entretanto, nenhum conselheiro na audincia pblica a no ser os prprios representantes da Secretaria de Assistncia Social. Tambm
no houve nenhum encaminhamento do CMAS sobre o oramento. Algumas entidades sociais que no participavam do CMAS e
no recebiam nenhum financiamento do Estado encaminharam
emendas parlamentares Cmara Municipal para obter financiamento pblico para suas atividades.
Participao nas Conferncias Municipais da Assistncia Social
As Conferncias Municipais de Assistncia Social so organizadas a cada dois anos pelo Conselho Municipal de Assistncia Social e so consideradas o principal espao de discusso
sobre as diretrizes da Poltica de Assistncia Social. A dinmica
das conferncias semelhante a uma assembleia geral, em que
as questes so discutidas e so votadas as propostas apresentadas pelos grupos de trabalho. As deliberaes so levadas, pelos
delegados eleitos, para as conferncias regionais, estaduais e nacional, para que sirvam de orientao Poltica de Assistncia
Social.
Durante o perodo delimitado em nossa pesquisa, houve quatro
conferncias municipais (2001, 2003, 2005, 2007). Dessas, a mais
bem organizada e que contou com a maior participao foi a IV
Conferncia Municipal, realizada em 2001, que teve como tema: A
Poltica de Assistncia Social: uma trajetria de avanos e recuos.
Durante o evento, foram organizados trs grupos temticos: Gesto
da Assistncia Social, Controle Social e Financiamento.
O grupo sobre Gesto da Assistncia Social limitou-se a apresentar a proposta de criao de um sistema de informaes que
utilize dados de outros setores da administrao municipal para
identificar a populao demandante de assistncia social e auxiliar
na implantao dos servios da rede de entidades e dos programas
governamentais.
O grupo sobre Controle Social fez uma moo de repdio aos
recursos carimbados, que no abririam espao para deliberao
208
no conselho.13 As propostas apresentadas por esse grupo foram:

(a) a publicizao dos rgos, servios e leis da Assistncia Social a
fim de orientar sobre os direitos e seu acesso; (b) a intensificao do
controle social por meio da divulgao da gesto dos recursos; (c) a
criao de mecanismos de controle da qualidade de atendimento.
O grupo sobre financiamento props: (a) uma poltica intersetorial, formada por membros de diversos Conselhos para fomentar
aes conjuntas entre as diversas pastas do governo; (b) a constituio do Fundo Municipal de Assistncia Social em Unidade Oramentria; (c) a qualificao dos conselheiros. Esse grupo tambm
levou como moo: (a) a questo da criao do Ministrio da Assistncia Social com oramento prprio correspondente a 5% do
oramento da seguridade social; (b) a flexibilidade dos recursos financeiros para o municpio; (c) reduo da burocracia e agilidade
nos repasses financeiros; (d) identificao de formas de incentivos
fiscais para projetos sociais; (e) garantia dos custos reais dos servios no cofinanciamento e no a tomada da complementao per
capita como base de clculo.
A Conferncia de 2001 foi a mais participativa, mas as discusses colocadas pelos grupos temticos no resultaram em aes
concretas, o que pode ter gerado uma espcie de frustrao em seus
participantes.
A Conferncia de 2003 teve como tema: Assistncia Social
como Poltica e Incluso. Os grupos de trabalho se dividiram nas
seguintes temticas: Concepo da Poltica, Gesto e Organizao,
Financiamento, Controle Social. Os grupos eram praticamente os
mesmos da conferncia anterior, apenas houve a incluso do grupo
sobre a concepo da Poltica de Assistncia, em virtude da discusso levantada pela Loas. No tivemos acesso aos resultados dessa
conferncia, nem encontramos registros das conferncias de 2005
e 2007, as quais apenas constam nas atas de reunio do Conselho.
13 De fato, identificamos em algumas atas demandas de deputados por aprovao

de verbas destinadas a projetos ou entidades especficas.
Consideraes finais
Com base no estudo empreendido neste trabalho, podemos tecer algumas reflexes que nos remetam ao campo mais amplo do
processo de democratizao e da relao Estado-sociedade no mbito das polticas sociais.
Os Conselhos de Polticas Pblicas resultaram do impulso democrtico vivenciado pelo Brasil nos anos 1980, em que o fortalecimento da sociedade civil foi fundamental para que a reabertura
poltica desencadeasse um processo de democratizao que fosse
alm do sistema poltico. Guiada pelos ideais de democracia participativa e de cidadania, a sociedade civil articulou-se contra o Estado autoritrio e consolidou avanos importantes na Constituio
de 1988, em termos de democratizao e ampliao dos direitos
sociais. A luta da sociedade civil pela participao tanto na definio do sistema democrtico, como na deliberao sobre as polticas
sociais colocou a demanda por um novo padro de relacionamento,
entre Estado e sociedade civil, que contivesse princpios participativos. Assim, o surgimento de mecanismos participativos vinculados s deliberaes sobre as polticas sociais representa um esforo
de materializao desses princpios, integrando o processo de aprofundamento democrtico.
210
Em nossa pesquisa, detivemo-nos no mbito do governo local

com o objetivo de pesquisar como o processo de democratizao
tem se desenrolado nessa esfera, uma vez que uma das orientaes democrticas da Constituio de 1988 foi a descentralizao
poltico-administrativa. Historicamente, os municpios tiveram
pouca expresso poltica no sistema federativo, sendo esquecidos
pelo Poder Pblico e tornando-se alvos de barganhas polticas entre
as elites locais e regionais. Esse isolamento poltico, caracterstico
em Araraquara, favoreceu prticas polticas autoritrias, baseadas
no clientelismo e no coronelismo, e numa tradio poltica pouco
participativa. Nesse contexto, a descentralizao participativa por
meio da instituio de mecanismos participativos importante para
o aprofundamento democrtico. Ao estudar o caso do municpio
de Araraquara, vimos que em contextos de baixa mobilizao poltica da sociedade civil e com histrico de governos conservadores,
a orientao poltico-ideolgica do governo adquire particular relevncia para a consolidao dos canais participativos. Assim, apesar de situar-se numa linha de mudanas sem rupturas, a eleio
do governo Edinho Silva do PT representou, em Araraquara, uma
inflexo na poltica local, com algumas mudanas na relao entre
governo e sociedade.
Com uma orientao poltica voltada para a gesto participativa,
o governo do PT ampliou os fruns participativos na cidade e props polticas sociais para a insero de setores e grupos sociais tradicionalmente excludos do processo decisrio. A institucionalizao
da participao popular foi uma das principais caractersticas desse
governo, que aumentou significativamente o nmero de conselhos
nas polticas sociais e articulou-os ao governo local por meio da Coordenadoria de Participao Popular e da Casa dos Conselhos.
Os aspectos quantitativos e discursivos sobre a participao
popular, contudo, so insuficientes para afirmar uma gesto efetivamente participativa. A experincia de Araraquara mostra que o
projeto participativo do governo Edinho (PT) obteve sucesso relativo, pois deparou com diversas tenses e constrangimentos de ordem estrutural e conjuntural. Esses impasses podem ser percebidos
211
pela dinmica de implementao da proposta participativa na gesto das polticas. Na primeira gesto, essa proposta teve grande impulso e adquiriu centralidade nos processos decisrios do governo,
mas, na segunda gesto, arrefeceu, e a participao passou a assumir uma feio mais formal do que real, e os espaos participativos
ficaram esvaziados.
As dificuldades em relao efetivao da proposta participativa vo desde o problema da tecnificao da gesto pblica, que
dificulta o dilogo e a deliberao sobre certos temas, at questes
como: o interesse eleitoral do partido com a pretenso de reeleio
do governo; os interesses corporativistas e particularistas de determinados grupos sociais que compem os espaos participativos,
como visto no Conselho de Assistncia Social; a estrutura centralizada e a natureza fragmentada de algumas polticas, como no caso
da Poltica de Assistncia Social; e a baixa mobilizao social, caracterstica da cultura poltica local.
Alm disso, preciso ter em vista que o processo de democratizao no Brasil foi marcado por uma disputa em torno do prprio
significado de democracia, o que acarretou uma confluncia entre
distintas propostas de reforma. Nesse sentido, a anlise dos mecanismos participativos no pode desprezar o contexto contraditrio
em que eles foram implementados, nem pode ignorar que o iderio
neoliberal imprimiu valores e marcas na cultura poltica do pas,
expressos no agir poltico de determinados grupos que influenciam
no campo decisrio.
Ao estudar a Poltica de Assistncia Social, pudemos exemplificar essa disputa e a influncia das distintas agendas de reforma sobre a definio e o desenho da poltica socioassistencial. Notamos
que, apesar do esforo em direo construo de uma poltica pblica universal e participativa, o novo formato da Assistncia Social
preserva alguns traos da concepo conservadora e minimalista,
forjados pelos modelos privativistas que antecederam o Suas. Essa
lgica da preservao ou reedio de antigos esquemas de cunho assistencialista e moralizante no trato da questo social compromete
a proposta participativa, retirando-lhe o carter poltico. Acredita-
212
mos, pois, que a necessria construo da Poltica de Assistncia

Social - de modo a atribuir-lhe um estatuto poltico baseado no direito socioassistencial - passa pela superao definitiva dessas antigas prticas ou daquelas que apenas servem de reforo ao consumo
e pela presena do protagonismo popular como eixo estruturante da
Poltica de Assistncia Social.
Em nossa pesquisa, observamos que os mecanismos participativos que integram a descentralizao participativa do novo desenho
da Poltica de Assistncia Social so frequentemente incorporados
gesto pblica como estratgia de organizao dos servios socioassistenciais, e no como espaos polticos de participao popular.
Nossa anlise emprica sobre o papel assumido pelo Conselho Municipal de Assistncia Social de Araraquara na gesto da poltica socioassistencial mostra que ele est voltado para a questo do controle
social, cujas atribuies referem-se fiscalizao das contas pblicas
e das entidades prestadoras de servio. J a deliberao sobre a Poltica de Assistncia Social se restringe partilha dos recursos pblicos
entre entidades sociais, o que revela baixa participao na definio
da poltica pblica, e uma espcie de participao corporativista em
que as entidades prestadoras de servio tm predomnio.
Desse modo, nossa pesquisa reafirma os resultados apresentados por boa parte da literatura voltada para a anlise emprica,
a saber, a pouca influncia demonstrada pelos Conselhos sobre a
arena decisria. Apesar de serem espaos de partilha de poder, eles
tendem a operar como instrumentos administrativos pela boa gesto, em detrimento de seu carter poltico e deliberativo. Pudemos
observar, em nosso estudo especfico, que a nfase atribuda pelos
governos e pelo desenho da poltica social fiscalizao e ao controle sobre a execuo dos servios e recursos, bem como a limitao
da autonomia municipal na definio das polticas, so fatores que
restringem o papel dos Conselhos na definio das polticas sociais.
O controle sobre as polticas sociais uma atribuio importante
do Conselho e, no caso analisado, percebemos que ela efetivamente desempenhada. Essa funo demanda, porm, uma srie de atividades operacionais de fiscalizao que, muitas vezes, acabam por
213
absorver toda a energia dos participantes e agregar ao Conselho um

carter muito mais burocrtico do que participativo e propositivo.
Ainda dentro da discusso sobre a ampliao da arena decisria, a representao no interior do conselho revelou-se uma questo
importante medida que reflete ou no a insero de novos participantes no processo decisrio. Quando analisamos o caso do Conselho Municipal de Assistncia Social, verificamos que seu quadro
representativo reproduziu uma configurao poltica j existente
em torno da Poltica de Assistncia Social. Assim, o predomnio das
entidades prestadoras de servio no Conselho reflete a articulao
delas no campo da Assistncia Social, que anterior insero dos
Conselhos. Em Araraquara, essas entidades sociais sempre projetaram vereadores, secretrios e assessores polticos no governo local e
estadual, ou seja, elas j influenciavam a configurao poltica.
Nesse sentido, a implementao do Conselho no expressou
grandes mudanas em relao ampliao da arena decisria do
municpio. Sua importncia maior estaria na publicizao do dilogo entre Estado e sociedade civil, antes obscurecido por relaes
clientelsticas. Antes de o Conselho existir, a destinao dos recursos pblicos s entidades era tratada diretamente com o Poder Executivo em negociaes sujeitas a todo tipo de favoritismo, corrupo e submisso das entidades sociais.
Quanto representao baseada em organizaes sociais, as
pesquisas tm mostrado ser essa uma caracterstica das novas experincias participativas, que configuram uma nova concepo de
representao, cuja legitimidade est baseada em critrios diversos
daqueles presentes nas instituies representativas tradicionais. O
formato assumido pelo Conselho Municipal de Assistncia Social
difere bastante ao dos Conselhos das reas de Sade e Educao,
por exemplo, caracterizando-se pelo predomnio das entidades sociais prestadoras de servio e pela sub-representao dos usurios
da Poltica de Assistncia e a ausncia do setor dos trabalhadores da
rea, como categoria de representao.
Por fim, queremos enfatizar que as dificuldades e os limites
apontados em relao aos mecanismos participativos no encerram
214
as potencialidades e a importncia deles para o aprofundamento

democrtico. Nossa anlise no nos permite e no tem por objetivo
refutar a experincia dos Conselhos; ao contrrio, so reconhecidos seu significado em termos de democratizao e sua contribuio para a alterao do padro tecnocrtico e clientelista da relao
Estado/sociedade civil. Ocorre que, do mesmo modo como a nossa
experincia democrtica tem sido marcada por avanos e recuos,
as instncias participativas tambm enfrentam as dificuldades e os
limites colocados, constantemente, pelas foras sociais que se contrapem aos princpios democrticos e universais. Os limites estruturais impostos democracia apresentam-se em todos os espaos
em que esta procura se estabelecer.
importante no tomar as instncias participativas nem como
panaceia, nem como experincias fracassadas. Os Conselhos so
espaos pblicos que possibilitam maior participao social nas
decises pblicas, mas que contm limites e no esto isentos de
apropriao ou instrumentalizao para fins difusos. Desse modo,
a participao institucionalizada deve ser pensada dentro de suas
possibilidades e como uma das estratgias participativas, o que no
exclui nem desqualifica as outras formas de participao social, nem
faz contraponto a elas.
Referncias bibliogrficas
ALBUQUERQUE, M. C. A. Participao e Controle da Sociedade Civil Sobre Polticas Pblicas Sociais no Cone Sul. In: DAGNINO, E.;
TATAGIBA, L. (Orgs.). Democracia, sociedade civil e participao.
Chapec: Argos, 2007.
ALVAREZ, S. E.; DAGNINO, E; ESCOBAR, A. (Orgs.). Cultura e
poltica nos movimentos sociais latino-americanos: novas leituras. Belo
Horizonte: Editora da UFMG, 2000.
ANDRADE, C. D. de. A rosa do povo. 35.ed. Rio de Janeiro: Record, 2006.
ANDREWS, C.W. A tica do discurso e o modelo dos consensos democrticos: uma rplica a J. Eisenberg. DADOS Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, v.45, n.4, p.577-597, 2002.
AVRITZER, L. Cultura poltica, atores sociais e democratizao: uma
crtica das teorias da transio para a democracia. Revista Brasileira de
Cincias Sociais, v.10, n.28, 1995.
______. A moralidade da democracia. So Paulo: Perspectiva; Belo Horizonte: Editora da UFMG, 1996.
______. Teoria Democrtica, Esfera Pblica e Participao Local. Cidadania e Democracia, Sociologias, n. 2, jul./dez., Porto Alegre, UFRS, 1999.
______. Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil. In: SANTOS, B. S. (Org.) Democratizar a
democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2002.
216
______. Sociedade Civil, Instituies participativas e Representao: da

autorizao legitimidade da Ao. DADOS Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, v.50, n.3, p.443-464, 2007.
BANCO MUNDIAL. World Development Report 1999-2000: entering
the 21 Century. New York: Oxford University Press, 1997.
______. World Development Report 2000-2001: Attacking Poverty. Washington: Worldbank, 2000.
______. Governance and Development. Washington: D.C.,1992.
BEHRING, E. R. Poltica social no capitalismo tardio. So Paulo: Cortez,
1998.
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Capitalismo, Liberalismo e Origens
da Poltica Social. In: ______. Poltica social: fundamentos e histria.
So Paulo: Cortez, 2006.
BIDARRA, Z. S. As disputas de projetos polticos na construo das polticas de assistncia social: as experincias dos Conselhos Municipais de
Assistncia Social de Cascavel e de Toledo (oeste paranaense). 251f. Tese
(Doutorado em Educao) Faculdade de Educao, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2004.
BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. .ed. Traduo: Carmen C. Varialle et al.; Coordenao da traduo:
Joo Ferreira; Reviso geral: Joo Ferreira e Luis Guerreiro Pinto Cacais Braslia:Editora da UnB,1991 (verbetes: Democracia p.319-329)
BOSCHETTI, I. Assistncia Social: Conceber a Poltica para realizar o
Direito: In: Assistncia Social como Poltica de Incluso: uma Nova
Agenda para a Cidadania LOAS 10 ANOS, caderno de textos, IV
Conferncia Nacional de Assistncia Social, 2003, (p.31-47).
BRASIL. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Lei n.8.742, de 07 de
dezembro de 1993. Braslia: MPAS/SAS.
______. Presidncia da Repblica. Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado. Braslia: Cmara da Reforma do Estado, 1996.
______. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado/Secretaria da Reforma do Estado. Organizaes Sociais. Autor: Luiz
Carlos Bresser-Pereira. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n.2.
Braslia: Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1997a.
217
______. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado/Secretaria da Reforma do Estado. A Reforma do Estado dos Anos 90.
Autor: Luiz Carlos Bresser-Pereira. Cadernos do Mare, n.1: Braslia,
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1997b.
______. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Poltica
Nacional de Assistncia Social/PNAS e Norma Operacional Bsica da
Assistncia Social/NOB-AS. Braslia: MPAS/SAS, 1999.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos. Plano Plurianual 20042007. Braslia: MP, 2003a. Disponvel em: <www.planejamento.gov.
br>. Acesso em: 20 jul. 2009.
______. Ministrio da Assistncia Social; Conselho Nacional de Assistncia Social. Relatrio da IV conferncia Nacional de Assistncia Social.
Brasilia, 2003b. Disponvel em: <www.mds.gov.br>. Acesso em: 18
abril.2009.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia
Social PNAS; Norma Operacional Bsica NOB/SUAS. Braslia, novembro de 2004.
BRESSER PEREIRA, L. C. Sociedade civil: sua democratizao para a
reforma do Estado. Braslia: ENAP, 1998a. (Texto para Discusso, 32).
CARVALHO, J. M. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
CARVALHO, N. V. Autogesto: o governo pela autonomia. So Paulo:
Brasiliense, 1983.
CORTES, S. M. V. Participao de Usurios nos Conselhos Municipais
de Sade e de Assistncia Social de Porto Alegre. FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. M. (Orgs.). Democracia: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Relume Dumar; Curitiba: Fundao Araucria, 2002.
COSTA, Nilson do Rosrio. Organizaes Internacionais e Reforma do Estado: o Projeto Reforsus do Banco Mundial. XX Anpocs, 1997
DAGNINO, E. Os Movimentos Sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania. In: ______. (Org). Anos 90: poltica e sociedade no
Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.
218
______. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no

Brasil: limites e possibilidades In: ______. (Org.) Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002a.
______. Democracia, teoria e prtica: a participao da sociedade civil. In:
PERISSINOTTO, R. M.; FUKS, M. (Orgs.). Democracia: teoria e
prtica. Rio de Janeiro: Relume Dumar; Curitiba: Fundao Araucria, 2002b.
______. Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando? In: MATO, D. (Coord.). Polticas de ciudadana y sociedad civil
en tiempos de globalizacin. Caracas: FACES, Universidad Central de
Venezuela, 2004. (p. 95-110).
DAGNINO, E; OLVERA, A.; PANFICHI, A. (Orgs). A disputa pela
construo democrtica na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra,
2006.
DAGNINO, E.; TATAGIBA, L. (Orgs.). Democracia, sociedade civil e
participao. Chapec: Argos, 2007.
DAHL, R. A. Um prefcio teoria democrtica. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1989.
______. Poliarquia: participao e oposio. So Paulo: EDUSP, 1997.
DOIMO, A. M. A vez e a voz do popular. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1995.
DINIZ, E. Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: os desafios da construo de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. DADOS
Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, v. 38, n.3, p. 385-415,
1995.
______. A transio poltica no Brasil: uma reavaliao da dinmica da
abertura. Revista Dados, vol. 28, n.3, p.329-345, 1985.
______. Globalizao, reforma do Estado e teoria democrtica. So Paulo
em Perspectiva, n.15, p.83-96, nov. 2001.
DRAIBE, S. A especificidade do Welfare State Brasileiro: MPAS, CEPAL, Projeto: a poltica social em tempos de crise: articulao institucional e descentralizao. Vol. I Reflexes sobre a natureza do bem-estar.
Braslia, 1989.
______. As polticas sociais e o neoliberalismo. Revista USP, n.17, abr/
maio, 1993.
219
DRYZEK, J. Deliberative Democracy and Beyond Liberals, Critics, Constestations. New York: Oxford University Press, 2000.
______. Legitimidade e economia na democracia deliberativa. In: COELHO, V. S. P.; NOBRE, M. (Orgs.) Participao e deliberao: teoria
democrtica e experincias institucionais no Brasil contemporneo. So
Paulo: Ed. 34, 2004.
ESPING-ANDERSEN, G. As trs economias do Welfare State. Lua
Nova Revista de Cultura e Poltica. So Paulo, n.24, Cedec, 1991
FALEIROS, V. P. A poltica social do Estado capitalista: as funes da
previdncia e da assistncia sociais. So Paulo: Cortez, 1995.
FERNANDES, F. Poder e contrapoder na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1981.
FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. M.; SOUZA, N. R. (Orgs.). Democracia e participao: os conselhos gestores do Paran. Curitiba: UFPR,
2004.
FUNDAO SEADE. Perfil Municipal. Disponvel em: <http://www.
seade.gov.br/produtos/perfil/perfil.php>. Acesso em: 30 de jan./2009.
GARCIA, M. A. Esquerdas: ruptura e continuidades. In: DAGNINO, E.
(Org). Anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.
GAZETA, A. P. Democracia e participao social: a experincia dos Conselhos Municipais de Sade no interior de So Paulo. 179f. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Instituto de Filosofia e Cincias
Humanas, Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP, Campinas, 2003.
GECD (2000) Os movimentos sociais e a construo democrtica: sociedade civil, espaos pblicos e gesto participativa (texto de autoria coletiva do Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica). Ideias,
v.5-6: p.7-96. (IFCH UNICAMP, So Paulo).
GOHN, M. G. M. Histria dos movimentos e lutas sociais: a construo da
cidadania dos brasileiros. So Paulo: Loyola, 1995.
______. Os Conselhos de Educao e Reforma do Estado. In: CARVALHO, M. C. A. A.; TEIXEIRA, A. C. Conselhos gestores de polticas
pblicas. So Paulo: Plis, 2000b.
______. Conselhos gestores e participao sociopoltica. So Paulo: Cortez,
2001.
220
GOMES, A. M. C. O redescobrindo o Brasil. In: GOMES et al. Estado

Novo: ideologia e poder. Rio de Janeiro: Zahar, 1982;
GRAMSCI, A. Maquiavel, a poltica e o Estado moderno. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, [s.d.]
HABERMAS, J. Trs modelos normativos de democracia. Lua Nova,
n.36, 1995.
______. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro:Tempo Brasileiro, 1997. (v.1-2)
HARVEY, D. Condio ps-moderna. So Paulo: Loyola, 1993.
HAYEK, F. A. O caminho da servido. Porto Alegre: Globo, 1977.
IANNI, O. O labirinto latino-americano. Petrpolis: Vozes, 1993.
______. Pensamento social no Brasil. Bauru: EDUSC; So Paulo: ANPOCS, 2004.
IBAM-IPEA. Conselhos municipais e polticas sociais. Comunidade Solidria, 1997.
IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Perfil dos Municpios
Brasileiros 1999. Rio de Janeiro, IBGE, 2001.
______. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Perfil dos Municpios Brasileiros Gesto Pblica- 2001. Rio de Janeiro, IBGE, 2003.
INESC. Insituto de Estudos Socioeconmicos. Nota tcnica n.128.PPA
2008/2011 e Projeto de Lei Oramentria Anual 2008: a mobilizao
da sociedade civil. Braslia: setembro, 2007. Disponvel em: <www.
inesc.org.br>. Acesso em: 12 jul. 2009.
IVO, A. A Reconverso do Social: dilemas da redistribuio no

tratamento focalizado. Revista So Paulo em Perspectivas,
v.18, n.2, p.57-67, 2004.
KERBAUY, M. T. M. A morte dos coronis: poltica interiorana e poder
local. Araraquara: FCL / Laboratrio Editorial / UNESP; So Paulo:
Cultura Acadmica, 2000.
______. Descentralizao, Processo Decisrio e Polticas Pblicas Locais.
Estudos de Sociologia, n.16, p.151-163, 2004.
KINZO, M. DAlva G. A Democratizao Brasileira: um balano do processo poltico desde a transio. Revista So Paulo em Perspectiva, v.15,
n.4, p.3-12, 2001.
221
LAVALLE, A. G. Sem pena nem glria: o debate sobre a sociedade civil

nos anos 1990. Novos Estudos CEBRAP, n.66, jul. 2003.
LAVALLE, A. G.; HOUTZAGER, P. P.; CASTELLO, G. Democracia,
Pluralizao da Representao e Sociedade Civil. Lua Nova, So Paulo, n.67, p.49-103, 2006a.
______. Revista de Cincias Sociais, v.21, n.60, p. 43-179, 2006b.
LCHMANN, L. H. H. A Representao no interior das experincias de
participao. Lua Nova, n. 70, p.139-170, 2007.
MACPHERSON, C. B. Democracia liberal: origens e evoluo. Rio de
Janeiro: Zahar Editores, 1978.
MAINWARING, S.; ODONNELL, G.; VALENZUELA, A. (Eds.)
Issues in Democratic Consolidation: The South American Democracies
in Comparative Perspective. Notre Dame: University of Notre Dame
Press, 1992.
MANDEL, E. A crise do capital. So Paulo: Ensaio; Unicamp, 1990.
MARSHALL, T. H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro:
Zahar, 1967.
MARX, K. Crtica ao Programa de Gotha. In: _____. Crtica do programa.
Porto: Portucalense, 1971.
MARX, K.; ENGELS, F. As lutas de classes em Frana de 1848 a 1850.
Obras Escolhidas. Editorial: Avante! (Edio dirigida por coletivo: BARATA-MOURA, J.; CHITAS, E.; MELO, F. e PINA,
A.), 1997. Disponvel em: <http://www.marxists.org/portugues/
marx/1850/11/lutas_class/cap04.htm>. Acesso em: ago. 2009.
MATIAS-PEREIRA, J. Curso de Administrao Pblica: foco nas instituies e aes governamentais. So Paulo: Atlas, 2008.
NOBRE, M. Participao e deliberao na teoria democrtica: uma introduo. In: COELHO, V. S. P.; NOBRE, M. (Orgs.) Participao
e deliberao: teoria democrtica e experincias institucionais no Brasil
contemporneo. So Paulo: Ed. 34, 2004.
NOGUEIRA, M. A. As possibilidades da poltica: ideias para a reforma
democrtica do Estado. So Paulo: Paz e Terra, 1998.
______. Um Estado para a sociedade civil: temas ticos e polticos da gesto democrtica. 2 ed. So Paulo: Cortes, 2005.
222
ODONNELL, G. Teoria Democrtica e Poltica Comparada. Dados

Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.42, n.4, p.577-654,1999.
ODONNELL, G.; SCHMITTER, P. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore: John Hopkins University Press, 1986
OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.
OLIVEIRA, F.; PAOLI, M. C. (Org.). Os sentidos da democracia: polticas do dissenso e hegemonia global. Petrpolis: Vozes, 2000.
PAES DE PAULA, A. P. Administrao pblica brasileira entre o gerencialismo e a gesto social. RAE. Revista de Administrao de Empresas,
So Paulo, v.45, n.1, p. 36-49, 2005.
PAIVA, B. A poltica de financiamento da assistncia social: a imprecisa
traduo da LOAS. Tese (Doutorado em Servio Social) Programa
de Ps-Graduao em Servio Social, Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo - PUC/SP, So Paulo, 2003.
PANFICHI, A.; CHIRINOS, P. V. M. Sociedade Civil e Governabilidade Democrtica nos Andes e no Cone Sul: uma viso panormica
na entrada do sculo XXI. In: DAGNINO, Evelina. (Org.) Sociedade
civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
PAOLI, M. C. Empresas e responsabilidade social: os enredamentos da
cidadania no Brasil. In: SANTOS, B. S. (Org.) Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
PATEMAN, C. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1992.
PEREIRA, M. A. G. Modelos democrticos deliberativos e participativos: similitudes, diferenas e desafios. DAGNINO, E.; TATAGIBA,
L. (Orgs.). Democracia, sociedade civil e participao. Chapec: Argos,
2007.
PERISSINOTTO, R. M. Participao e democracia: o caso do Conselho
Municipal de Assistncia Social de Curitiba. In: PERISSINOTTO,
R. M.; FUKS, M. (Orgs.). Democracia: teoria e prtica. Rio de Janeiro:
Relume Dumar; Curitiba: Fundao Araucria, 2002.
PRZEWORSKI, A. Capitalism and Social Democracy. Cambridge; New
York: Cambridge University Press, 1985.
223
RAICHELIS, R. Sistematizao: os conselhos de gesto no contexto internacional. In: CARVALHO, M. C. A. A.; TEIXEIRA, A. C. Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. So Paulo: Plis, 2000.
______. Esfera Pblica e Conselhos de Assistncia Social: caminhos da
construo democrtica. 4. ed. So Paulo: Cortez Editora, 1998.
ROCHA, M. F. Participao popular nas polticas socioassistenciais na
Amrica Latina: estudo comparativo entre Brasil e Venezuela. 250f.
Dissertao (Mestrado em Servio Social) Centro Socioeconmico,
Universidade Federal de Santa Catarina UFSC, Florianpolis,
2009.
SANTOS, B. S.; AVRITZER, L. Para ampliar o cnone democrtico. In:
SANTOS, B. S. (Org.) Democratizar a democracia: os caminhos da
democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
SANTOS, M. R. M. A representao social no contexto da participao
institucionalizada: o caso dos conselhos municipais do Rio de Janeiro.
In: SANTOS JNIOR, O. A.; RIBEIRO, L. C. Q.; AZEVEDO, S.
(Orgs.). Governana democrtica e poder local: A experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro : Revan, 2004.
SANTOS, W. G. Cidadania e Justia. Rio de Janeiro: Campus, 1979.
SCHUMPETER, J. A. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1984.
SHOUP, L. H; MINTER, W. Rumo dcada de 80: a convergncia dos
planos do conselho de ralaes exteriores e da comisso trilateral para
uma nova ordem mundial. In: ASSMANN (Ed.) A trilateral: nova
fase do capitalismo mundial. Traduo de H. P. Boff Petrpolis: Vozes, 1979.
SIMIONATTO, I. Crise, reforma do Estado e polticas pblicas. 1999. Disponvel em: <www.acessa.com./gramsci>. Acesso em: 20 jul. 2009.
SOUZA, A. C. Democracia, participao e representao os espaos deliberativos no Brasil: a experincia do Conselho Municipal de Sade
de Araraquara (2001-2007). 206f. Dissertao (Mestrado em Sociologia) Faculdade de Cincias e Letras, Universidade Estadual Paulista
UNESP, Araraquara, 2008.
SPOSATI, A. et al. Assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras:
uma questo em anlise. So Paulo: Cortez, 1995.
224
TATAGIBA, L. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas

pblicas no Brasil. In: DAGNINO, E. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
______. Participao, cultura poltica e novos modelos de gesto: a democracia gerencial e suas ambivalncias.187f. Tese (Doutorado em Cincias
Sociais) Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP, Campinas, 2003.
______. A institucionalizao da participao: os conselhos municipais de
polticas pblicas na cidade de So Paulo. In: AVRITZER, L. A Participao em So Paulo. So Paulo: Editora UNESP, 2004.
TELAROLLI, R. Para uma histria de Araraquara: de 1800 a 2000. Araraquara/SP Laboratrio Editorial da UNESP, 2003.
TELLES, V. S. Sociedade civil e a construo de espaos pblicos. In:
DAGNINO, Evelina (Org.) Anos 90: poltica e sociedade no Brasil.
So Paulo: Brasiliense, 1994.
______. Pobreza e cidadania. So Paulo: Editora 34, 2001.
TOLEDO, C. N. As esquerdas e a redescoberta da democracia. In: DAGNINO, Evelina (Org.) Anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So
Paulo: Brasiliense, 1994.
TOLEDO, R. A. O desenvolvimento sustentvel na formulao de polticas pblicas e sua proposta de gesto cidad em Araraquara no perodo
20012004. 208f. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Faculdade de
Cincias e Letras, Universidade Estadual Paulista UNESP, Araraquara, 2006.
UGARTE, P. S. Que participao para qual democracia? In: COELHO,
V. S. P.; NOBRE, M. (Orgs.) Participao e deliberao: teoria democrtica e experincias institucionais no Brasil contemporneo. So Paulo: Ed. 34, 2004.
WEBER, M. Parlamentarismo e governo numa Alemanha reconstruda.
In: ______. Max Weber.. So Paulo: Abril Cultural, 1985. (Os Pensadores)
YAZBEK, M. C. A Escola de Servio Social no perodo de 1936 a 1945.
Cadernos PUC. SoPaulo: Cortez-EDUC, n.6, p.11-66, 1980.
______. A poltica social brasileira nos anos 90: refilantropizao da questo social. Cadernos ABONG, n.11, 1995.
SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23,7 x 42,5 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
1a edio: 2011
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Kalima Editores
ISBN 978-85-7983-228-4
9 788579 832284

Novos Arranjos e Velhos Dilemas Na Democratizacao Das Politicas Sociais

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Novos Arranjos e Velhos Dilemas Na Democratizacao Das Politicas Sociais

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Novos arranjos e

Conselho Editorial Acadmico

Os conselhos de polticas pblicas

2011 Editora Unesp

CIP Brasil. Catalogao na Fonte

Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria

A objetivao de um trabalho depende sempre de um esforo

1 Democracia e participao: aspectos tericos 19

No final do sculo XX, as transformaes ocorridas na sociedade

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

menos poltico, visando mais a eficincia administrativa e menos a

Com base nisso, discutimos em que medida a formalizao de

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

sculo XX. Em seguida destacamos alguns modelos tericos da

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

democracia no Brasil. As instncias participativas enfrentam

Neste captulo discutimos alguns aspectos de ordem terica e

Democracia e pensamento poltico

ainda que em todas essas perspectivas o termo faa referncia a uma

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

privados encontram-se ligados e que, por isso, ele deve considerar

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

sou a contar com um novo instrumento de luta e mobilizao das

no um objetivo final. Ela s pode ser atingida em sua plenitude em

O debate poltico no sculo XX

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

quecia o parlamento. Ao analisar a situao da poltica alem aps

Uma das principais adaptaes institucionais da democracia

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Teorias democrticas contemporneas

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

bem determinar o que melhor para elas e que, quando esto em

Segundo Nobre (2004, p.31), no modelo elitista, a democracia

democracia passa a funcionar como um instrumento de formao

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Apesar de a teoria pluralista pretender resolver o problema

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

sentantes. Quanto maior for a unidade, maior ser a capacidade

(c) O modelo legal: representado nas ideias de Friedrich

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Cole produz uma teoria de associaes, na qual a sociedade um

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

cracia representativa. Instituies e governos so entendidos como

A teoria deliberativa possui um carter normativo e trata da

Nos termos propostos pela teoria deliberativa, a democracia no

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Para Habermas, a legitimidade de um estatuto legal implica que

A distino feita por Habermas entre os sistemas administrativo

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Perspectivas analticas na Amrica Latina

polticas e a sociedade, observando nelas o processo de construo

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Lavalle (2003, p.95), essa vertente sociolgica, que se dedicou ao

De acordo com Pereira (2007, p.432), trs questes so centrais

decisrios que articulam o Estado e a sociedade civil, como o caso

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

Conforme Santos e Avritzer, essa redefinio da democracia s

processo de democratizao (Dagnino et al, 2006, p.31). Ao se

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

srie de fatores alm da sociedade civil, do Estado, dos partidos e

Novos arranjos e velhos dilemas na democratizao...

governantes reagiam negativamente s reivindicaes populares.

to que esse Estado era mobilizado no combate a qualquer fora que