1 TUTELA DOS INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS

A denominao metaindividuais ou transindividuais utilizada como sinnimo

para conceituar uma categoria intermediria de interesses, os quais se encontram entre
o interesse particular e o interesse pblico. Transindividuais porque atingem grupos de
pessoas que tm algo em comum, de trata-se relao jurdica entre si ou com a parte
contrria, ou mesmo mera circunstncia ou situao ftica.
Os interesses transindividuais constituem o gnero do qual os interesses difusos,
coletivos e individuais homogneos so espcies.

1.1. CARACTERSTICAS DOS INTERESSES DIFUSOS

A definio legal de interesses difusos est prevista no artigo 81, pargrafo
nico, inciso I, do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90).
A norma que caracteriza interesse difuso uma norma que, embora esteja
no Cdigo de Defesa do Consumidor, possui carter geral.
Os titulares de interesses difusos so indeterminveis, ainda que possam
ser estimados numericamente. A relao entre eles oriunda de uma situao
de fato, ou seja, no h relao jurdica que os una. O objeto da relao ser
sempre indivisvel, igual para todos. No possvel identificar os lesados e
individualizar os prejuzos. Exemplos: dano ao meio ambiente, propaganda
enganosa etc.
No possvel proceder a identificao de todos quantos possam ter sido
expostos divulgao enganosa da oferta de um produto ou servio veiculada,
por exemplo, pela televiso. Todos que tenham sido expostos tm o mesmo
direito e entre eles no h nenhuma relao jurdica, seja com a parte contrria
ou entre si. Tambm o que se passa com a proteo ao meio ambiente. Todos
os moradores de um ncleo urbano so afetados por um dado dano ambiental,
bem como os que eventualmente estejam no local (visitantes, turistas). A unio
dos lesados na categoria de titulares do direito ao meio ambiente sadio dada

em razo da simples circunstncia de estarem no local, nele residirem etc.

Evidentemente, todos tambm tm o mesmo direito, igual para todos.
Por isso tudo que se afirma: os direitos difusos pertencem a todos, sem
pertencer a ningum em particular.

1.2. CARACTERSTICAS DOS INTERESSES COLETIVOS

A definio legal de interesses coletivos est prevista no artigo 81,
pargrafo nico, inciso II, do Cdigo de Defesa do Consumidor. No interesse
coletivo a relao jurdica precisa ser resolvida de maneira uniforme para todos.
Os titulares dos interesses coletivos so determinveis ou determinados.
Normalmente formam grupos, classes ou categorias de pessoa.
Entre seus titulares ou, ainda, entre estes com a parte contrria, h uma
relao jurdica, uma situao de direito.
Temos o interesse de todos dentro da coletividade, por isso seu objeto
indivisvel. Como ocorre, por exemplo, em uma ao civil pblica visando a
nulificao de uma clusula abusiva de um contrato de adeso; julgada
procedente, a sentena no conferir um bem divisvel para os componentes do
grupo lesado. O interesse em que se reconhea a ilegalidade da clusula se
relaciona a todos os componentes do grupo de forma no quantificvel e, assim,
indivisvel. Esclarecendo: a ilegalidade da clusula no ser maior para quem
tenha feito mais de um contrato com relao quele que fez apenas um: a
ilegalidade ser igual para todos eles.
Os titulares esto unidos por uma situao jurdica, formando um grupo,
classe ou categoria de pessoas, que deve ser resolvida de modo uniforme.
A co-relao entre os titulares existente, por exemplo, no condomnio; ou
ainda, com a parte contrria, na adeso a um consrcio (os consorciados). Em
ambos casos h relao entre si, ou seja, os titulares de pretenso direito se
interagem, se correlacionam por um mesmo ideal.

1.3.

CARACTERSTICAS

DOS

INTERESSES

INDIVIDUAIS

HOMOGNEOS
A definio legal de interesses individuais homogneos est prevista no
artigo 81, pargrafo nico, inciso III, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
So interesses que tm a mesma origem, a mesma causa; decorrem da
mesma situao, ainda que sejam individuais. Por serem homogneos, a lei
admite proteo coletiva, uma nica ao e uma nica sentena para resolver
um problema individual que possui uma tutela coletiva. Encontramos titulares
determinveis, que compartilham prejuzos divisveis, oriundos da mesma
circunstncia de fato.
A adeso de pessoas a um contrato de financiamento da casa prpria, por
exemplo, torna o interesse de todos os integrantes daquele grupo (de muturios)
idntico. Se h ilegalidade no aumento das prestaes, a soluo dever ser a
mesma para todos (a tutela ser de um interesse coletivo), mas a exigncia de
devoluo das parcelas j pagas necessitar da diviso do objeto em partes que
no sejam iguais, ou seja, o interesse na repetio do indbito j no ser
coletivo, mas individual homogneo.
Existem algumas situaes que podem atingir, concomitantemente, a esfera de
mais de um interesse, ou seja, a leso pode ocorrer, por exemplo, em face de interesse
difuso e individual homogneo. Vejamos algumas situaes:

a) A poluio em cursos de gua

a1) Em relao ao meio ambiente: interesse difuso.
a2) Em relao aos pescadores: interesse individual homogneo.
a3) Em relao cooperativa dos pescadores: interesse coletivo.

b) Incndio de um centro comercial com vtimas entre os freqentadores e

os lojistas
b1) Em relao aos consumidores: interesse difuso (havia necessidade de
segurana).

b2) Em relao s pessoas atingidas: interesse individual homogneo.

b3) Em relao associao de lojistas: interesse coletivo.

1.4. QUADRO SINTICO: COMPARAO ENTRE INTERESSES DIFUSOS,

COLETIVOS E INDIVIDUAIS HOMOGNEOS

INTERESSES

GRUPO

DIVISIBILIDADE

ORIGEM

Indeterminvel

indivisvel

situao de fato

Coletivos

Determinvel

indivisvel

relao jurdica

Individuais

Determinvel

divisvel

origem comum

Difusos

homogneos
* Todos os interesses apresentam um a relao jurdica e uma situao de fato
subjacentes.

2
PROCEDIMENTOS
Neste captulo procuraremos tratar dos procedimentos aplicveis tutela dos
interesses metaindividuais de uma maneira geral.

2.1 INQURITO CIVIL

Trata-se de procedimento de carter investigatrio, administrativo, privativo
do Ministrio Pblico e destinado a colher elementos para propositura de
eventual ao civil pblica. Foi criado pela Lei Federal n. 7.347, de 24 de julho de
1985, Lei da Ao Civil Pblica. Em 1988 foi consagrado na Constituio Federal
no artigo 129, inciso III, como um dos instrumentos de atuao do Ministrio
Pblico.
A natureza jurdica do inqurito civil, a priori, no a de um processo
administrativo ( no sentido jurdico de ao), j que ele no se presta criao
de direitos nem so esses modificados. Tambm no h julgamento de

interesses. Nele no h uma acusao nem aplicao de sanes; nele no se

decide, nem so impostas limitaes, restries ou perda de direitos.
procedimento, ou seja, conjunto de atos destinados a apurar se houve uma
hiptese ftica. Serve para reunir peas de informao, indcios e mesmo provas
da ocorrncia de uma leso a um interesse metaindividual.
No jurisdicional e nele no so praticados atos jurisdicionais, mas
administrativos. O inqurito civil foi criado como instrumento de atuao funcional
exclusiva do Ministrio Pblico, embora o sistema adotado pela Lei da Ao Civil
Pblica seja de legitimao concorrente e disjuntiva para propositura da ao
civil pblica, com veremos a seguir.
Os outros legitimados podem investigar, mas jamais podero instaurar ou
presidir inquritos civis.
O controle exercido pelo judicirio no inqurito civil o controle de
legalidade, que somente se realiza mediante provocao (mandado de
segurana, habeas corpus).
O procedimento inquisitivo (semelhante ao inqurito penal). No h
contraditrio, tendo em vista ser um procedimento de cunho investigatrio.
prvio, porque ato preparatrio da medida judicial a ser encetada
(ao civil). instrumento para o Ministrio Pblico viabilizar a defesa do
interesse metaindividual lesado.
Seu objeto principal a coleta de elementos de convico para o
Ministrio Pblico embasar uma eventual ao civil pblica; nele se apuram
leses a interesses transindividuais, averiguando a materialidade e a autoria.
O objeto da investigao civil. Nele so investigados fatos, no podendo
ocorrer a investigao de crimes. O inqurito civil no substitui o inqurito
policial.
Quem preside o inqurito civil o membro do Ministrio Pblico podendo
ser Promotor de Justia, Procurador da Repblica ou mesmo o chefe da
instituio que tem atribuio no caso. O Procurador-Geral tambm poder

presidir inqurito civil, desde que seja o promotor natural (temos os casos
originrios de sua atribuio estabelecidos por lei complementar, como
determina o artigo 128, 5 da Constituio Federal)).
O inqurito civil, no entanto, no obrigatrio, tendo em vista que as
provas podero ser obtidas por outros meios, como sindicncias, ao cautelar
de produo de provas etc. O Ministrio Pblico, ento, poder ingressar com
ao civil pblica independente de inqurito civil. Assim, o procedimento
dispensvel, prvio, administrativo e privativo do Ministrio Pblico.

2.1.1. Efeitos da instaurao do inqurito civil

A instaurao do inqurito civil gera alguns efeitos jurdicos:

Publicidade: salvo sigilo legal ou por convenincia da instruo (prejuzo da

investigao ou ao interesse da sociedade, por analogia ao artigo 20 do
Cdigo de Processo Penal);

Prtica de atos administrativos executrios (notificaes, requisies,

conduo coercitiva, instruo);

bice decadncia (Cdigo de Defesa do Consumidor, artigo 26, 2,

inciso III);

Eficcia relativa em juzo, pois uma pea de valor indicirio;

Fins penais: em alguns casos o inqurito civil pode colher elementos que
sirvam para investigao penal.

Necessidade de encerramento oficial; hoje, legalmente, no h imposio

para o prazo do seu trmino;
Destacamos ainda os efeitos concernentes aos depoimentos das

testemunhas. Se mentirem, ao testemunharem em procedimento de inqurito

civil, praticam crime de falso testemunho previsto no artigo 342 do Cdigo
Penal?
Existem dois entendimentos: um, que prevalece em uma posio mais
protecionista, dispondo que no crime por causa da falta de tipicidade (o artigo

supracitado no menciona o inqurito civil, caso em que, reconhecer o crime de

falso testemunho aqui, seria ferir o Princpio da Tipicidade); outro dispondo que a
mentira caracterizaria o crime de falso testemunho, pois o inqurito civil
processo administrativo, e, assim, fica englobado no tipo. Esta a posio
majoritariamente adotada no Ministrio Pblico.
Ao contrrio do que ocorreu com o artigo 339 do Cdigo Penal, que obteve
alterao da redao do caput, dada pela Lei n. 10.028, de 19 de outubro de
2000, que inseriu o inqurito civil em seu dispositivo, no fazendo gerar
discusso sobre o assunto.

2.1.2. Fases do inqurito civil

O inqurito civil apresenta trs fases distintas:
1 - instaurao;
2 - instruo;
3 - concluso ou encerramento.

2.1.2.1 Instaurao
instaurado, mediante portaria ou despacho ministerial a acolher
requerimento ou representao. O promotor pode baix-la de ofcio ou mediante
provocao de algum, que represente ao Ministrio Pblico pedindo
instaurao de inqurito civil.
Caso no haja portaria para instaurao do inqurito civil, no haver
conseqncia grave, pois o inqurito civil administrativo, no comporta o
princpio do rigor das formas ou o princpio da legalidade restrita. Trata-se de
mera irregularidade e no de nulidade capaz de inviabilizar o procedimento.

2.1.2.2. Instruo

Refere-se coleta de provas, oitiva de testemunhas, juntada de

documentos, realizao de vistorias, exames, percias, enfim, a qualquer
elemento indicirio.
Existem dois instrumentos fundamentais para a instruo:
1) Notificao: trata-se de uma espcie de intimao. uma ordem de
comparecimento para oitiva. Qualquer pessoa (obedecidas as garantias e
prerrogativas) pode ser notificada para comparecimento em inqurito civil, sendo
possvel, inclusive, a conduo coercitiva.
2) Requisio: uma ordem legal de apresentao ou de realizao de laudo
pericial, de diligncias, de documentos, de objetos, enfim daquilo que for
necessrio para a informao do feito. Qualquer pessoa est sujeita
requisio, respeitados, evidentemente, os sigilos legais e as garantias
constitucionais.
Em resumo, se a notificao se refere a pessoas, a requisio se refere a
documentos.
O princpio da publicidade na Administrao a regra geral, mas devemos
observar a exceo feita no que tange a matrias sigilosas.
H discusso sobre a quebra do sigilo bancrio. Para a doutrina no h
bice em quebra do sigilo bancrio pelo Ministrio Pblico, pois o sigilo seria
defeso aos particulares e no ao Ministrio Pblico.
No entanto, para a jurisprudncia, amplamente majoritria, o Ministrio
Pblico no pode quebrar diretamente o sigilo bancrio, uma vez que este s
poder ser quebrado por meio de requisio judicial. As decises dos tribunais
de So Paulo tm sido unnimes em exigir que a quebra do sigilo bancrio seja
feita pela via judicial. So decises de natureza cautelar.
A jurisprudncia tem entendido que o sigilo bancrio protegido
constitucionalmente por pertencer ao direito de intimidade do indivduo.

Por exceo, o Superior Tribunal de Justia1 e o Supremo Tribunal

Federal2 admitiram, a possibilidade de quebra do sigilo bancrio pelo Ministrio
Pblico na hiptese de investigao de dano ao patrimnio pblico, sob o
fundamento de que no pode haver sigilo para patrimnio pblico, pois o dinheiro
pblico.
O sigilo fiscal no tem a mesma garantia do sigilo bancrio, assim, o
Ministrio Pblico poder quebrar o sigilo fiscal, por meio de requisio, em
qualquer situao.
Se a pessoa se recusar a entregar o documento que foi requisitado pelo
Ministrio Pblico, a medida judicial cabvel a busca e apreenso, ou mandado
de segurana no caso de recusa feita por autoridade pblica.

Desobedincia recusa, retardamento ou omisso

A recusa, o retardamento ou a omisso em atender a requisio do
representante do Ministrio Pblico pode caracterizar o crime especfico de
desobedincia previsto na Lei n. 7347/85. A desobedincia inviabiliza a ao civil
pblica. Assim, aquele que no atende requisio do promotor, recusando-a,
agindo de modo retardatrio e, ainda, fazendo omisso de dados tcnicos que
sejam indispensveis propositura da ao, cometer o crime descrito no artigo
10 da Lei n. 7347/85.

2.1.2.3. Concluso ou encerramento

o relatrio final, uma forma imediata de encerramento do inqurito civil,
com promoo tendente pelo arquivamento, ou, em caso contrrio, com a prpria
propositura da ao civil pblica, embasada no inqurito civil.
1

Superior Tribunal de Justia, 4. Cmara, HC 302.111 - 3/0, rel. Des. Passos de Freitas, j. 7.12.1999.
Superior Tribunal de Justia, 1. Turma, ROMS 8.716/GO, rel. Min. Milton Luiz Pereira, j. 31.3.1998.
Superior Tribunal de Justia, 5. Turma, HC 5.287/DF, rel. Min. Edson Vidigal, j. 4.3.1997. Superior
Tribunal de Justia, 1. Turma, ROMS 12.131/RR, rel. Min. Jos Delgado, j. 21.6.2001.
2
Supremo Tribunal Federal, AgRg em Inq. 897-5-DF, T. Pleno, rel. Min. Francisco Rezek, j. 23.11.94,
DJU 24.3.95, RT 715/ 547

Existe, ainda, a forma mediata de encerramento, que engloba a

possibilidade de transao no curso do inqurito civil. Ocorre da seguinte
forma: primeiramente feito o Compromisso de Ajustamento e Conduta no
inqurito civil entre o promotor e o investigado, que deve ser encaminhado para
o Conselho Superior do Ministrio Pblico para homologao. Se houver
homologao, o acordo est feito e o inqurito civil poder ser arquivado. O
promotor acompanhar apenas o cumprimento do acordo firmado. Se no
cumprido, o promotor dever executar o compromisso (que ttulo executivo
extrajudicial). uma forma de encerramento do inqurito civil tambm, mas
nunca imediata.
Vale lembrar que o compromisso de ajustamento de conduta em matria
de danos a interesses transindividuais uma espcie de transao que foi criada
pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, cujo artigo 113 introduziu o pargrafo
6 ao artigo 5 da Lei Ao Civil Pblica, no obstante se trate de questo
controvertida na jurisprudncia e na doutrina em razo do veto ao 3 do artigo
81 do Cdigo de Defesa do Consumidor que previa o compromisso de
ajustamento em matria de interesses transindividuais de consumidores.
Em que pese argumentos contrrios, o veto foi totalmente descabido de
razo, pois como vimos, o artigo 113 do prprio Cdigo de Defesa do
Consumidor inseriu o 6 no artigo 5 da Lei de Ao Civil Pblica, prevendo o
compromisso de ajustamento, antes vetado pelo artigo 81 do Cdigo de Defesa
do Consumidor. Este pargrafo 6 tem aplicao subsidiria at mesmo em
matria de defesa do consumidor, com mais razo aplic-lo aqui. Fortalecendo
os argumentos: o artigo 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor no foi vetado.
Diversas leis subseqentes tambm admitem a composio.
O compromisso de ajustamento para a adequao da conduta aos
rigores da lei, ou seja, nele no h disposio, renncia de direitos. O autor da
leso reconhece a sua conduta e assume o compromisso de adequ-la lei.

No h possibilidade legal de transao, acordo ou conciliao nas aes

civis de improbidade administrativa, como ordena a Lei 8429/92.

2.1.3. Arquivamento do inqurito civil

O membro do Ministrio Pblico no requer o arquivamento: ele ordena,
promove o arquivamento, que ficar sujeito reviso interna a ser realizada pelo
Conselho Superior do Ministrio Pblico.
Temos dois tipos de arquivamento do inqurito civil:
1) arquivamento expresso que o que ocorre normalmente.
2) arquivamento implcito (ou tcito) um erro tcnico. Ocorre quando,
por exemplo, se investiga trs indiciados e h propositura da ao somente com
relao a dois destes, deixando o promotor de se manifestar com relao ao
terceiro.
O arquivamento do inqurito civil poder ter vrios motivos, tais como:

a transao cumprida, decorrente de satisfatrio compromisso de

ajustamento, deixando de existir o interesse de agir;

quando a investigao dos fatos demonstrar que no existem

pressupostos fticos ou jurdicos que sirvam de base ou justa causa
para propositura da ao civil pblica, etc.

A promoo de arquivamento deve ser remetida pelo promotor em trs

dias ao Conselho Superior do Ministrio Pblico tambm para homologao.
Se o Conselho Superior do Ministrio Pblico homologar a promoo de
arquivamento, o inqurito civil estar arquivado. Caso decida por no homologlo e determinar que seja proposta ao civil pblica, o Conselho designar
necessariamente outro membro do Ministrio Pblico para ajuiz-la.
O membro do Ministrio Pblico, como vimos, preside o inqurito civil,
instaurando-o, ordenando diligncias e, ao final, decidindo pelo arquivamento,
compromisso de ajustamento ou ajuizamento da ao. Se concluir pelo
arquivamento (no houve leso, no foi apurada a autoria, no h provas etc),

ordena o arquivamento, mas deve, sob pena de falta grave, remet-lo ao

Conselho Superior (prazo de apenas 03 dias contados da deciso do
presidente do inqurito civil). O Conselho realiza o controle interno da
regularidade do inqurito e de seu arquivamento e, por isso, poder: homologar
o arquivamento; converter o julgamento em diligncia (hiptese em que o mesmo
promotor ou outro dever realizar a diligncia faltante) ou ordenar o imediato
ajuizamento da ao (outro promotor ser designado).
O Conselho no pode ordenar que o mesmo promotor de justia que tenha
arquivado o expediente venha a ajuizar ou funcionar na ao, porque violaria o
princpio da independncia funcional, desafiando a liberdade de convico do
membro da Instituio. Na hiptese de converso em diligncia, o mesmo
promotor de justia poder realiz-la, salvo se j tiver expressamente recusado a
diligncia quando da instruo ou do arquivamento.