Politici sociale

I. Introducere n studiul politicilor sociale

Preocuprile sociale ale diverselor sisteme politice au fost determinate de nevoia

de a rezolva o serie de probleme sociale. Rspunsurile date acestor probleme au fost
influenate de tipul de societate, tradiional sau modern, de gradul de dezvoltare
economico-social i tehnologic i de sistemul de valori i credine religioase
dominante. Soluiile gsite de diverse societi s-au caracterizat prin eforturile de a
realiza o schimbare instituional pentru a veni n ntmpinarea unor nevoi, pentru a
rezolva o problem social sau a corecta o injustiie ori pentru a ameliora calitatea vieii.
Aceste eforturi s-au tradus prin aciuni ale unor grupuri i instituii, legitimate prin
valori religioase sau moderne printr-un dispozitiv social creat de grupuri sau de state.
Intruct sistemul economic nu poate asigura satisfacerea tuturor nevoilor sociale, statul
trebuie s asigure servicii sociale orientate spre realizarea unor obiective care depesc
pe cele strict economice.

n acest sens, politica social cuprinde activiti i principii ale societii care
orienteaz modul n care statul intervine i reglementeaz relaii ntre indivizi, grupuri,
comuniti i instituii sociale.
Aceste principii i activiti determin distribuia resurselor i nivelul bunstrii
membrilor societii. Astfel, politica social include planuri i programe pentru a asigura
securitatea economic i bunstarea social, accesul la educaie i sntate, combaterea
criminalitii i efectelor negative ale crizelor economice identificate n omaj, srcie i
excludere social.
n literatura romneasca de specialitate, Liliana Mihu precizeaz c: ,,Politica social este, sau
ar trebui s fie, un raspuns la problemele sociale ale unei anumite comuniti, respectiv ale anumitor
grupuri expuse n mai mare masur diferitelor riscuri" 1
Cartea ce a marcat perioada de debut a fundamentrii politicii sociale in Romnia aparine
profesorul Catalin Zamfir , ce afirma c politica social poate fi neleas ca ansamblul reglementrilor,
msurilor i activitilor ntreprinse n principal de stat n scopul modificrii parametrilor vieii sociale a
unei comuniti, ntr-un sens considerat dezirabil la un moment dat .2 Altfel spus, politica social se
concretizeaz n prevederi legislative specifice, hotrri i reglementri administrative, programe
sociale, transferuri de venit (impozite, taxe, respectiv pensii, alocaii, ndemnizaii, burse, etc. din cadrul
sistemelor de asigurri i asisten social) finanarea, producerea i furnizarea de bunuri i servicii
sociale pentru populaie, conform unei definiii ,,de dicionar" formulat de I. Marginean3 .
Mihut, L., Lauritzen, B.- Modele de politici sociale = Models of social policy ,
Editura Didactica si Pedagogica , Bucuresti, 1999 ,p4
2
Zamfir,E.,Zamfir,C(coordonatori)Politici
sociale.Romania
in
context
european,Editura Alternative, Bucuresti,1995 ,p 23
3
Marginean,I.- Proiectarea cercetarii sociologice,Editura Polirom,Iasi,2000 ,p 15
1

George POEDE

Politicile sociale ndeplinesc o serie de funcii care, la rndul lor, sunt influenate
de contextul social, economic i cultural al societii.
Funciile reglative sunt legate de faptul c mecanismele de reglare specifice pieei nu
pot prin ele nsele s asigure bunstarea social fiind nevoie de intervenia
statului. Prin caracterul lor, interveniile caut s reglementeze o serie de
disfuncii sau conflicte prin mecanisme de negociere contribuind astfel la
meninerea ordinii sociale.
Funciile compensatorii se mobilizeaz mpotriva unor consecine negative asupra
societilor care-i au originea ntr-un anumit tip de dezvoltare ce nu utilizeaz n
totalitate fora de munc i nu poate contracara inegalitatea social-economic.
Funciile de aprare caut s lupte mpotriva unor perturbri interne cauzate de o
rat nalt a criminalitii, folosirea drogurilor, violen.
Funciile protective au n vedere protejarea populaiei n raport cu anumite situaii de
risc care au devenit din ce n ce mai numeroase n societile contemporane. Aici
intr asigurrile de btrnee, de boal sau incapacitate de munc. Tot n acest
context se nscrie i politica de protecie a unor grupuri sociale defavorizate cum ar
fi persoanele cu handicap, familiile numeroase, adolescenii i tinerii.
Funciile de satisfacere a unor nevoi colective sunt legate de acele nevoi colective care nu pot fi acoperite eficient prin mecanismele de funcionare specifice
pieei. nvmntul, sntatea, cultura , tiina ntr n sfera politicilor sociale
prin acele programe care au drept obiectiv asigurarea accesului la servicii
educaionale, medicale, la ceea ce reprezint dezvoltare tehnologic i tiinific
Dezvoltarea politicii sociale n statele moderne este motivat i prin modul n
care documente importante internaionale au prezentat o serie de drepturi economice i
sociale. Spre exemplu, Declaraia Universal a Drepturilor Omului adoptat de
Organizaia Naiunilor Unite la 10 decembrie 1948 a proclamat o serie de drepturi
politice, sociale, economice i culturale inerente persoanei umane recomandnd statelor
membre s le transpun n practic alturi de alte drepturi integrate n unele documente
ale Consiliului Europei.

Astfel, Declaraia Universal prevede c orice persoan, n calitatea sa de membru al

societii, are dreptul la securitate social precum i pe acela de a obine satisfacerea
drepturilor economice sociale i culturale. De asemenea, orice persoan are dreptul la
munc, la protecie mpotriva omajului, la condiii de munc echitabile i
satisfctoare precum i la o remuneraie care s asigure fiecrui individ i familiei
sale o existen corespunztoare demnitii umane. n cazul absenei resurselor
necesare, statul trebuie s asigure servicii sociale necesare pentru a contracara
consecinele negative ce decurg din funcionarea nesatisfctoare a pieei muncii sau a
altor politici publice ca cele de sntate, educaie, de aprare a securitii indivizilor.
Asemenea drepturi au intrat n constituiile statelor contempoane reprezentnd o
component nsemnat a seciunii dedicate drepturilor omului.

Politici sociale

Asistena medical, educaia, eliminarea sau diminuarea srciei au devenit obiective

ale unor politici sociale, statul asumndu-i funcii tot mai largi n aceste domenii.
Politicile sociale reprezint un teren al confruntrilor dintre diferite curente
ideologice i practici politice care au promovat fie creterea rolului statului n reglarea
unor fenomene economice cu rezultate sociale negative, fie reducerea implicrii statului
att n economie ct i n interveniile sociale.
Perspectiva critic la adresa amplificrii politicilor sociale n societate decurge
din unele abordri de esen liberal sau neoliberal potrivit crora politica social are
un impact negativ asupra dinamismului economic.
Muli economiti neoliberali consider c marile programe sociale au generat transferuri
de fonduri din sfera productiv i au produs o reducere semnificativ a creterii
economice. Totodat, s-a apreciat c politica social activ de redistribuire a veniturilor
prin impozite progresive constituie o nedreptate pentru cei care produc venituri ntruct
acestea se ndreapt spre persoane care devin dependente de politicile i programele
sociale. Injustiia provine din faptul ca indivizii activi economic sunt demotivai n
performanele pe care pot s le produc. Apoi, nu exist mecanisme eficiente de a
transforma beneficiarii serviciilor sociale n persoane active, responsabile pentru a
reveni n sfera productiv. O alt critic pune accentul pe efectele negative ale unor
politici i programe care n loc s reduc amploarea unor fenomene negative din
societate contribuie la amplificarea lor prin stabilirea a unor intervenii care au efecte
contrare subminnd att eforturile ct i resursele financiare mobilizate n scopul
respectiv. Rolul statului este contestat de economitii neoliberali din cauza uriaelor
deficite bugetare pe care le-au generat politicile sociale precum i din perspectiva
eficienei reduse n raport cu costurile uriae implicate.

Exist ns o serie de argumente prin care politicile sociale legitimeaz aciunea

statului n societile democratice. Astfel, politicile sociale de suport pentru grupurile
defavorizate bazate pe valori de dreptate social i solidaritate contribuie la un nivel mai
nalt al aspiraiilor sociale evitndu-se cderea unor grupuri n srcie fenomen asociat
cu resemnare i lipsa motivaiei depirii acestei situaii. n acelai timp, politicile i
programele sociale dezvolt o motivaie ce susine comunitatea i societatea n general.

Prin mecanismele solidaritii, grupurile sociale sprijinite prin diverse programe

sociale evit pericolul excluziunii sociale care genereaz clivaje sociale i inegaliti
profunde. Apoi, politicile sociale coerente promoveaz un climat social destins
caracterizat prin reducerea tensiunilor i conflictelor sociale acionnd pozitiv asupra
performanelor vieii economice i politicilor de investiii. Investiiile i viaa
economic eficient vor genera noi locuri de munc, oferte salariale, noi posibiliti de
consum.
Din toate aceste aspecte rezult c politica social nu trebuie considerat ca o
activitate public de consum de fonduri i resurse umane ci ca pe un instrument esenial
al dezvoltrii economice echilibrate n care pot fi planificate pe termen lung efectele
sociale dorite i chiar cele negative n sensul prevederii acestora. Politica social
constituie astfel un potenial important prin feed-back-ul produs n cadrul sistemului de
cretere economic i de ocupare a forei de munc.

George POEDE

Dezvoltarea analizei politicilor sociale se integreaz n contextul raionalizrii

statului i a activitii politice ca productoare de strategii. Presupunerea c lumea
este un ansamblu de probleme care ar putea fi rezolvate prin cunoaterea uman
constituie fundamentul politicilor publice, deci i a celor sociale. Dezvoltarea civilizaiei industriale a condus la cutarea unor forme mult mai raionalizate de organizare a
activitilor statului. n acest mod au aprut politicile publice n administrarea
problemelor sociale precum i specialitii din diverse domeni ca sociologia, tiina
politic, psihologia, tiina economic i management-ul administraiei publice. Potrivit
opiniei lui H. Laswell (The Emerging Conceptions of the Policy Sciences, 1970)
specialistul contemporan n politici publice se concepe pe sine ca pe un integrator de
cunotine, aciuni, deci ca pe un specialist ce aduce la lumin raionalitatea de care
indivizii i grupurile sunt capabile la un moment dat. El este un mediator ntre cei ce
s-au specializat n diferite arii de cunoatere i cei care au responsabiliti publice.
Politicile sociale se structureaz pe selectarea unei serii de probleme care prin
rezolvarea lor determin atingerea unor scopuri bine definite de actori politici i sociali.

Dimensiunea social a Europei

Europa social. Deoarece statele compomente

prezint modelele diferite de politici

sociale, autoritile de la Bruxelles au ncercat s formuleze i s pun n aplicare o politic social

comun la nivelul Uniunii Europene. Aceast reprezint practic dimensiunea social a integrrii
comunitare, fiind sintetizat prin conceptul relativ recent de Europa social . Este un adevar binecunoscut
faptul c, n procesul de construcie a Comunitii Europene, obiectivele economice au fost ntotdeauna
prioritare. nsui Tratatul de la Roma (1957), prin care s-a nfiinat Comunitatea Economic European,
vorbea de necesitatea unei piee europene unice -SEM - Single European Market- n care concurena i
comerul liber s fie principiile de baz i se dorea ca acestea s nu fie afectate de bariere naionale.
Aspectele sociale au fost nc de la nceput trecute ntr-un plan secundar. Totui, odata cu relansarea
integrrii la mijlocul anilor 80 preocuprile pentru dimensiunea social s-au intensificat i au culminat cu
elaborarea Chartei Sociale, care a fost semnat n decembrie 1989 de unsprezece din cei doisprezece
membri ai Comunitii. Anii '90 au marcat o nou dezvoltare a politicii sociale la nivel supranaional, cel
mai remarcabil succes fiind includerea acestui domeniu n tratatele de baz ale Uniunii Europene,
respectiv Maastricht (1992) i Amsterdam (1997).
Existat patru argumente majore n favoarea unei politici sociale comune a Uniunii Europene:
libera circulaie a muncitorilor, dumpingul social i turismul social, eficiena economic i coeziunea
social.4
Coeziunea social - cel mai recent i mai cuprinzator concept de la baza politicii sociale, conform
Tratatului de la Amsterdam (1997), susine n fapt o politic mult mai larg a Uniunii Europene: politica
de coeziune . Acest uria domeniu de activitate este finantat din 3 fonduri structurale: - Fondul European
pentru Dezvoltare Regional ( ERDF ) - Fondul European Social ( ESF ) - Fondul European pentru
,,Ghidare" (asistenta) si Garantare Agricola (FAGGF)

10

Naumescu,V.- Introducere in studiul politicilor sociale, Editura EFES,Cluj-Napoca

Politici sociale
Libera circulaie a muncitorilor (termenul oficial ,,workers" se refer la toate categoriile de lucrtori,
indiferent de domeniu i de nivelul de calificare) decurge n mod evident din principiul fundamental al
liberei circulaii a persoanelor n Uniunea European. Pentru ca acest principiu s fie deplin funcional
era nevoie s se asigure ,,transferabilitatea drepturilor lucrtorilor dincolo de graniele naionale" 5 astfel
nct persoanele care se angajeaz ntr-o alt ar s nu-i piard securitatea social de care s-au bucurat
n ara lor de origine. Aceast mobilitate n domeniul pieei muncii este poate singura msur social
important pe care o prevedea Tratatul de la Roma n art. 48-51, n sensul c muncitorii care se mut
dintr-o ara n alta vor beneficia de drepturile sociale existente n ara gazd. Firete, n anii '60, sub
efectul Tratatului de la Roma, nca nu se punea problema unei politici sociale supranaionale, ci doar a
,,coordonrii" sistemelor naionale de securitate social n sensul reducerii incompatibilitilor.
Eficiena economic. Dei poate prea paradoxal, eficiena economic a constituit un argument
serios n favoarea dezvoltrii politicii sociale a Uniunii Europene. Prin serviciile specifice pe care le
asigura, politica social poate nsemna, pe lnga legitimitate politic pentru regimul industrial-capitalist, o
for de munc mai sntoas i mai bine educat, ceea ce se traduce ntr-o cretere a eficienei
economice. Acest argument, n mod evident de inspiraie neo-marxista, a sensibilizat totui factorii de
decizie din Europa occidental i a condus n timp la adoptarea unui buget sporit i a unor msuri
stimulative care au crescut considerabil performanele n educaie i medicin.
Dumpingul social i turismul social, ca riscuri majore ale inegalitilor privind standardele de
via din rile membre, au aprut in anii '60 i s-au intensificat n anii '70-'80 tocmai ca urmare a
realizrii liberei circulaii a muncitorilor pe teritoriul Uniunii Europene. Aceste situaii au fost semnalate
de rile puternic dezvoltate din nord-vestul continentului, care s-au vzut nevoite s fac fa unui val de
muncitori din regiunile sudice ale Europei. n contextul dispariiei frontierelor, rile cu nivele joase de
protecie social puteau efectiv s-i ,,exporte" surplusul de for de munc intern spre rile puternic
dezvoltate, prin aceast form de turism social. Admiterea Greciei, Spaniei i Portugaliei n anii '80 n
Comunitatea Economic Europeana a sporit teama rilor bogate din nord-vestul Europei i a facut ca,
prin reprezentanii lor n Comisia European, acestea s exercite presiuni pentru adoptarea unei politici
sociale rezonabile la nivel comunitar. Este de prevazut ca lrgirea spre Est a Uniunii Europene, n
deceniul urmtor, s produca un nou val de dumping social, dac nu se adopt din timp msurile necesare
pentru reducerea inegalitilor socio-economice existente n prezent.

Modelul social european

Conceptul de model social european este astzi un concept rspndit la nivel european i recunoscut
oficial, find menionat frecvent n documentele oficiale ale Uniunii Europene. Dei i se acord diferite
responsabiliti, modelul social european nu este definit explicit, ci doar caracterizat prin sisteme sociale
capabile s le ofere cetenilor un nivel ridicat de protecie social i coeziune social. Coeziunea social,
concept european promovat la acelai nivel cu cele de pia unic i moned unic, reprezint rspunsul
european la problema inegalitilor sociale i economice. Coeziunea social a fost considerat principala
caracteristic a modelului social european. Prin promovarea coeziunii economice i sociale, statele

Mihut, L, Lauritzen, B, Modele de politici sociale/Models of Social Policy,

Bucuresti, Ed. Didactica si Pedagogica, 1999 ,p 25

11

George POEDE
membre au n vedere implementarea seturilor de aciuni care s asigure oportuniti pentru toi cetenii
UE i, n consecin, s reduc riscul excluziunii sociale.
Acest concept este ntlnit n mod curent att n mediul academic ct i n discursul politic, este
folosit pentru a descrie experiena european n ncercarea de promovare simultan a creterii economice
i a coeziunii sociale, dar i pentru a se marca o delimitare fa de modelul american. n percepia multor
analiti economici i decideni politici, termenul de model social european face referire n mod implicit
sau explicit la modelul american, pe care acetia l consider ca un contraexemplu 6 (mai exact un exemplu
negativ) fa de care Europa i declin orice apropiere.
Termenul de model social european (MSE) a fost folosit iniial de Jacques Delors la mijlocul
anilor 907 pentru a defini o alternativ la forma american a capitalismului pur de pia. Ideea
fundamental a MSE este c progresul economic i social trebuie s mearg mn n mn;
Una dintre primele definiii formulate pentru MSE apare n Carta Alb a Politicii Sociale
(Comisia European 1994), care face referire la termen mai mult ntr-o form normativ. Cu acest prilej,
termenul este definit printr-un set de valori comune ce trebuie respectate, i anume: militare pentru
democraie, libertate personal, dialog social, oportuniti egale pentru toi, solidaritate i securitate
social exprimat fa de indivizii defavorizai din societate.
Printre cele mai clare definiii oficiale ale termenului se numr ns, cea menionat n
Concluziile Preediniei Consiliului European de la Nisa din decembrie 2000, i anume n Anexa 1, unde
descrierea Agendei Sociale Europene stipuleaz: modelul social european caracterizat n particular de
un sistem care ofer un nivel ridicat al proteciei sociale, de importana dialogului social i de serviciile de
interes general care acoper activitile vitale pentru coeziunea social se bazeaz n ciuda diversitii
sistemelor sociale ale Statelor Membre pe un fundament comun de valori 8.
n definiia enunat se regsesc deci elementele eseniale ale modelului social european:
- un nivel ridicat al proteciei sociale cu servicii de interes general
- existena dialogului social, care presupune coordonarea politicilor cu acordurile colective, negociate de
partenerii sociali
- o atenie deosebit acordat coeziunii sociale
- un set de valori eseniale comune, ca de pild: pluralismul politic, politica nediscriminatorie, tolerana,
solidaritatea i egalitatea ntre femei i brbai, un nivel ct mai ridicat al ocuprii, creterea durabil i
neinflaionist, competitivitatea economic, calitatea vieii i a mediului nconjurtor.
6

Maria Jepsen, Amparo S.Pascual, The European Social Model: an exercise n

deconstruction 2005
7

Mihut,L,Lauritzen,- op.cit,p 30
Concluziile Preedeniei Consiliului European de la Nisa, decembrie 2000, Anexa
1, Agenda Social European, 11 in MODELUL SOCIAL EUROPEAN
IMPLICAII PENTRU ROMNIA, Studiul nr. 4 Institutul European din Romnia
Studii de strategie i politici2006
8

12

Politici sociale
Modelul Social European este n acelai timp un concept normativ difuz, cu abordri diferite. O
definire european a sa este strns legat de clarificarea modelului european de societate, pe msura
validrii opiunilor constituionale i promovrii schimbrilor anticipate. n prezent exist o varietate de
accepiuni, a cror grupare pe criterii de omogenitate evideniaz9:

trsturi comune (instituii, valori ) inerente Statelor Membre, percepute a impregna moduri
diferite de reglementare ca i un regim distinctiv de competiie,

exemple pozitive ce se regsesc n diferitele modele naionale,

proiect european i instrument de modernizare/adaptare la condiii economice n

schimbare,

un instrument de coeziune cu privire la extindere i emergena modelelor noilor

membri.
Accepiunea modelului social pentru care optm n cele ce urmeaz este cea a unui proiect politic

viznd o identitate european, nu att prin instituii i valori, ct prin politici sociale comune, adic o
soluie european pentru probleme ce sunt comune ntr-o msur variat.
La scara economiei, Europa ncearc s combine dinamica creterii economiei de pia cu
coordonarea dialogului social dintre partenerii colectivi. La scara statului, rile Europene nu reprezint
doar democraii libere ci i state ale redistribuirii, adic state ale bunstrii, n care se ncearc s fie
ajutate persoanele dezavantajate care i-au pierdut capacitatea de a muncii, din diferite motive: boal,
omaj, etc. La scara societii, pe lng oferire oportunitilor individuale de atingere a mplinirii
(fericirii), societile Europene promoveaz solidaritatea dintre indivizi care ntrete de altfel, coeziunea
social. Esena obiectivelor Europene (care denot n opinia multor specialiti nsi superioritatea
societii Europene) a fost surprins magistral de Anthony Giddens (2005), cnd a afirmat c modelul
social European combin dinamica economic cu justiia social10

Tem
Realizai un eseu cu tema: Problemele curente ale MSE

Mihut,L,Lauritzen,- Op.cit,p. 45
Jens Alber, The European Social Model and the USA, Working Paper, pg. 2 in
MODELUL SOCIAL EUROPEAN IMPLICAII PENTRU ROMNIA, Studiul nr. 4
Institutul European din Romnia Studii de strategie i politici2006
10

13

George POEDE

II. Perspective istorice asupra politicilor

i programelor sociale

Preocuparea societilor pentru asigurarea unui anumit standard material astfel

nct s se previn grave disfuncii sociale se regsete, din punct de vedere istoric,
chiar n societile arhaice sub forma unor modele de comportament induse printr-o
socializare specific societilor tradiionale sau printr-o codificare sub forma normelor
de drept. Astfel, n codul Hamurrapi se includea obligaia oamenilor de ase ajuta ntre ei
ei n momentele de cumpn. Filantropia este instituionalizat n Oraele-State greceti,
cetenii fiind ncurajai s doneze bani pentru scopuri publice. La Roma tradiia
annona civica este astfel reglementat nct familiile patriciene sunt ncurajate s
distribuie cereale la costuri mici sau gratuit.
Instituiile religioase au reprezentat mult vreme cadrul teoretico-ideologic i
acional n eforturile de a gsi o rezolvare problemelor sociale dificile. Apar cunoscutele
spitale mai nti n India apoi n Orinetul Apropiat i Europa (primul la Lyon, Hotel
Dieu 542 e.n.). Ele aveau rolul de a asigura un acoperi pentru sraci i persoanele cu
handicap. La anul 1100, Biserica Roman public Decretum, document ce cuprinde legi
canonice precum i o interpretare a teoriei i practicii caritii, afirmndu-se c bogaii
au obligaia moral de a-i ajuta pe cei sraci. n nelegerea problemelor sociale din
Anglia se face distincia dintre worthy poor persoane n vrst, cu handicap, vduve
i copii abandonai - i unworthy poor persoane capabile dar care nu gsesc de
lucru.
n Europa evului mediu se imagineaz planuri pentru ajutorul organizat, fapt ce
presupunea nregistrarea celor sraci, strngerea de fonduri i crearea de locuri de
munc pentru cei capabili de a muncii. Multe din ideile lui Juan Luis Vives au fost
folosite mai trziu n oraele europene sau au influenat acele Poor Laws din Anglia sau
din America n perioada colonial. n 1531 apar primele reglementri n Anglia cu
privire la ajutorul destinat celor sraci. Acestea mputernicesc judectorii locali s
eliberezecertificate de ceretor pentru anumite categorii precum btrnii i persoanele
cu handicap, stabilind n acelai timp grave pedepse pentru ceilali ceretori. In a doua
parte a secolului al XVI-lea se introduce n Anglia pentru prima dat un impozit
denumit Parish Poor Rate pentru a acoperi cheltuielile determinate de ntreinerea celor
sraci. Procedurile stabilesc ntocmirea unui registru al persoanelor care au nevoie de
ajutor, recunoscndu-se c nu toi cei sraci i datoreaz lipsei dorinei de a munci.
Fondurile astfel colectate erau folosite pentru crearea de locuri de munc.
Anul 1601 marcheaz apariia unei reglementri juridice extrem de importante,
Elisabethan Poor Law ce va codifica pentru aproximativ dou sute de ani tratamentul
social al celor sraci i dezavantajai. Ea stabilea administrarea ajutorului pentru sraci

14

Politici sociale

la nivel local prin taxe pltite de toi membrii unei parohii, organizeaz programe de
ucenicie pentru copiii sraci, dezvolt ateliere de lucru pentru persoanele dependente.
Problemele sociale extrem de dificile conduc la sporirea ateniei Bisericii fa de
problemele unei populaii aflate la periferia societii. Vincent de Paul nfiineaz
organizaii de caritate, reorganizeaz activitatea unor ordine i seminarii religioase
pentru a face fa problemelor cauzate de srcie. n acest context apar workhouses i
almhouses ca expresie a specificitii dispozitivului social de lupt mpotriva srciei,
bolilor i consecinelor handicapului. n 1795 este inaugurat n Anglia sistemul
Speenhamland prin care se introduce un prag al srciei. Ori de cte ori veniturile
gospodriilor se plasau sub acest prag se ofereau unele subsidii n funcie de preul
pinii i de numrul persoanelor dependente din respectiva gospodrie.
n prima parte a secolului al XIX-lea apar unele modificri n interpretarea
msurilor cu caracter social ct i n legtur cu responsabilitatea guvernanilor pentru
grupurile defavorizate. Accentul ncepe s se deplaseze spre autoajutorare, iar
guvernele nu se mai simt responsabile fa de cei care nu au condiii de via
corespunztoare. Darwinismul social ncepe s inspire din ce n ce mai mult perspectiva
de interpretare a problemelor sociale.
n Germania, spre sfritul secolului al XIX-lea, Otto von Bismarck pune bazele
unui sistem de asigurare a sntii (1883), urmat de unul de asigurri n caz de
accident. Apar programe de asigurare n caz de btrnee i invaliditate. Sistemul
german va deveni un model pentru programele de politic social pentru multe ri
europene.
Perioada de dup primul rzboi mondial se caracterizeaz prin crize sociale i
economice de o mare extensiune, afectnd grupuri mari de oameni i categorii de vrst
dintre cele mai diverse. Se remarc , dup Marea Criz dintre 1929-1933, o nou
politic lansat de preedintele Roosevelt prin denumirea de New Deal caracterizat
prin obiectivele de combatere a srciei i omajului n rndul americanilor.
n aciunile de protecie social un loc aparte l ocup Raportul Beveridge din
Marea Britanie (1941). El recomanda un sistem integrat de securitate social prin care
se ncerca o protecie global a individului (from cradle-tograve).

Etape ale procesului de integrare social11:

1957 in Tratatul de la Roma se gsesc articole referitoare la

libera circulaie a muncitorilor i la libertatea de stabilire a
acestora, n contextul crerii pieei Comune .Instrument de
finanare : Fondul Social European
1986 in Actul Unic European (The Single European Act) se
pune accentul pe sntate i sigurana la locul de munc,
introduce dialogul social i conceptul de coeziune economic i
social . Instrument de finanare : Fondul de coeziune
economic i social

Mai multe detalii se gasesc in lucrarea POLITICA SOCIAL elaborat n cadrul

proiectului
Phare
RO
0006.18.02
i
disponibil
pe
:
http://www.ier.ro/Proiecte/Brosuri/Politica%20sociala.pdf
11

15

George POEDE

1989 - se adopta primul document programatic al politicii

sociale Carta Social, ce stabilete drepturile sociale
fundamentale i direciile de aciune ale politicii sociale.
1990 - in Tratatul de la Maastricht (ratificat n 1992) se
stabilete unul dintre
obiectivele Uniunii : atingerea unui nivel ridicat de ocupare a forei
de munc i
proteciei sociale, egalitatea ntre femei i
brbai [...] creterea standardelor de via i a calitii vieii...
1991 in Protocolul Social (Social Policy Protocol) se
clarific obiectivele politicii sociale: combaterea
excluziunii sociale, dezvoltarea resurselor umane,
promovarea ocuprii forei de munc, mbuntirea
condiiilor de via i de munc
1993- Cartea Verde (Green Paper)- discuii despre
viitorul politicilor sociale
1994 - Cartea Alb (White Paper) se stabilesc
prioritile politicii sociale pn n anul 2000
1997- prin Tratatul de la Amsterdam (ratificat n 1999)
este abrogat Protocolul Social, este lansat Acordul Social
(Social Policy Agreement) i este integrat un nou articol n
Tratatul UE, un articol privind ocuparea forei de munc i
cunoscut ca Titlul VIII
2000 - Strategia de la Lisabona (Lisbon Strategy), prin
care este stabilit obiectivul pe zece ani al Uniunii
Europene, reprezentat de transformarea economiei
comunitare n cea mai competitiv economie bazat pe
cunoatere.
2000 - Agenda Politicii Sociale preia obiectivele
specifice i elemente ale strategiei ce in de politica
social i le convertete ntr-un program de aciune pe 5
ani, care constituie cadrul politicii sociale actuale
2007- Constitutia europeana, Lisabona : "Uniunea combate excluziunea
social i discriminrile i promoveaz justiia i protecia sociale,
egalitatea ntre femei i brbai, solidaritatea ntre generaii i protecia
drepturilor copilului. Aceasta promoveaz coeziunea economic, social
i teritorial, precum i solidaritatea ntre statele membre"

Tem
Accesati Jurnalul Oficial al Uniunii Europene : http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do i
faceti o fi de lectur (pentru fiecare tratat in parte) cu reglementarile specifice politicii
sociale.

16

Politici sociale

III. Sistem politic i politici sociale

Studiul sistemului politic contribuie la nelegerea modului n care societile

contemporane adopt reglementrile de politic social dar i a aciunii unor ageni
politici importani care mediaz ntre diversele grupuri i instituiile politice.
Modelul sistemic n analiza fenomenelor politice a fost lansat de David Easton
n anii 60. Analiza sistemic se centreaz pe tranzaciile dintre sistem i mediul su.
Aici apare ruptura teoretic fa analiza tradiional a proceselor politice politice. David
Easton arat c tiina politic s-a preocupat mai ales de studiul structurii interne a
sistemului politic i de mecanismele de luare a deciziilor.
Easton propune considerarea sistemului politic ca o cutie neagr, analiza
centrndu-se pe relaiile dintre sistem cu mediul su. Mediul sistemului cuprinde
dou categorii, mediul intra-societal i extra-societal. Mediul intra-societal este
compus din sistemul social, ecologic, biologic, al sistemelor de personalitate, iar
cel extra-societal este compus din sistemele ecologice, sociale i politice
internaionale.
Din acest mediu provin o serie de intrri (input) mprite de Easton n doua
categorii, exigene i sprijin. Spre exemplu, un grup profesional cere autoritilor s
voteze o lege prin care s satisfac unele cerine formulate de muncitori aflai n pericol
de a fi liceniai. Aceasta reprezint o cerin, o exigen exprimat fa de puterile
publice. Sprijinul (support) reprezint o manifestare favorabil fa de puterile publice.
Dac exprimarea unor exigene numeroase i contradictorii reprezint o probabilitate
destul de mare de stress pentru sistemul politic, suportul nu face dect s ntreasc
capacitatea sistemului de a rspunde diverselor cerine care vin din partea grupurilor i
instituiilor sociale. Ieirile (output) conin diverse decizii i aciuni ale autoritilor
politice ca rspuns la intrri.
Suportul ca ntrire a sistemului provine dintr-un rspuns corect pe care acesta l
elaboreaz fa de exigenele ce provin din mediul social, rspuns perceput printr-o
evaluare a impactului prin studiul feed-back-ului.
Funcionarea sistemului politic evideniaz o serie de probleme grupate de
Easton n patru probleme specifice unui sistem politic:
formularea cerinelor,
reducerea cerinelor,
problema susinerilor,
retroaciunea.

17

George POEDE

Problemele sociale ca obiect al studiului politicilor sociale pot constitui o surs

de suprasarcin calitativ i cantitativ pentru sistem. Aspectul calitativ provine din
complexitatea cerinelor prezentate sistemului, iar cel cantitativ din coagularea numeric
a problemelor nct sistemul nu le mai poate trata. Abordarea sistemic a fenomenelor
politice arat c exist un prag de absorbie a problemelor care nu poate fi depit fr
punerea n pericol a capacitii de reglare societal. De aceea exist dou mecanisme de
reglare a conversiunii nevoilor sociale n cerine politice, structural i cultural. Prin
reglarea structural, o cerin politic apare ca rezultat al exprimrii ei n sistem prin
existena unor roluri specializate, parlamentari, notabili, partide politice, grupuri de
presiune, chiar autoriti politice. Reglarea cultural pune accentul pe caracterul
admisibil al coninutului unor exigene. Spre exemplu, folosirea violenei n formularea
cerinelor este limitat n societile democratice prin valorile acestora i prin
prevederile constituionale referitoare la manifestarea forei n societate.
Reducerea exigenelor constituie procesul prin care cerinele sunt reduse la cteva
alternative pe care sistemul le poate trata. Structurile de reducere sunt
reprezentate de partidele politice care formuleaz o exigen unic, parlament,
guvern. Capacitatea de reducere depinde de natura partidist a sistemului
politic. Sistemele bi-partidiste contribuie n modul celor mai eficient la
procesul de reducere pe cnd sistemele multipartidiste prin capacitatea mai
redus de reducere (coaliii care impun compromisuri politice) se
caracterizeaz printr-un grad mare de instabilitate.
Susinerile sistemului reprezint un fenomen de compensare a crui intensitate difer
n funcie de exigenele adresate sistemului.Exist trei elemente de susinere n
sistemul politic, comunitatea, regimul i autoritile. Socializarea politic,
amenajri constituionale n favoarea unor grupuri sociale, regulile jocului
democratic cu valorile sale, structura puterii, normele de legitimitate, sunt
rspunsuri frecvente la provocrile mediului.
n lucrarea sa Welfare State in Transition National Adaptations in Global Economies, 12
Gsta Esping-Andersen analizeaz o serie de schimbri care au loc n diverse modele ale statului
bunstrii13.. Sunt trecute n revist modelele consacrate ale statelor bunstrii, ns nu se ignor nici noile
12

Esping-Andersen,G - Welfare State in Transition National Adaptations in Global

Economies
13

,,Esena statului bunstrii este garantarea guvernamental a unor standarde

minime privind venitul, alimentaia, sntatea, educaia i locuina, asigurate

fiecarui cetaean ca drepturi sociale" . Securitate social a luat forma unei
asigurri sociale contra riscurilor de baza ale vieii industriale: accidente la locul
de munc, boli profesionale, omaj, btrnee" Standardele sociale minime,
asigurri sociale contra riscurilor de baz ale vieii industriale , accidente la locul
de munca, boli profesionale, omaj, btrnee, nu pot fi periclitate dect n cazul

18

pierderii veniturilor, deci la persoanele rmase fr loc de munc.

Politici sociale
state aprute care dezvolt, uneori, modele particulare; sunt avute n vedere state din Europa Central i
de Est, rile asiatice, Statele Americii Latine .
Conform clasificarii lui Gsta Esping-Andersen, se pot distinge trei mari tipuri de regimuri
politice ale bunstrii (Welfare State Regimes): regimul liberal (american), regimul conservator (german)
i regimul social-democrat (scandinav). M voi opri puin asupra acestor modele, nu nainte de a
meniona c exista i alte clasificri n domeniu, poate mai puin utilizate n studiul politicii sociale dar la
fel de utile, cum ar fi : modelul nordic i anglo-saxon (corespunzator regimului social-democrat
scandinav), modelul continental (corespunzator regimului conservator german) i modelul sudic
(,,rudimentar", corespunztor statelor mai puin dezvoltate ale Uniunii Europene).
Modelul social-democrat se bazeaza pe spiritul keynesian al anilor`40-50 i ncorporeaz
urmtoarele elemente: universalitatea drepturilor sociale, egalitatea beneficiilor sociale (indiferent de
nivelul veniturilor realizate n timpul vietii active), intervenia planificatoare a statului n economie pentru
asigurarea ocuprii depline a forei de munc, finanarea predominant bugetar a beneficiilor sociale (pe
baza unui nivel general nalt de impozitare) i o puternic birocraie care s deserveasc reeaua
serviciilor publice.
Modelul conservator, aplicat n majoritatea rilor europene n frunte cu Germania, are o
pronunat baz ocupaional i asigur proporionalitatea beneficiilor sociale cu veniturile directe
obinute din munc. Avnd n centrul su sistemul tradiional al asigurrilor, securitatea social este
finanat nu din impozite pltite statului ci din contribuiile angajailor i angajatorilor la fondurile
autonome de asigurri. Fiscalitatea este rezonabil iar politicile economice au un pronunat caracter
liberal.
Modelul liberal este caracterizat de o responsabilitate mai redus a statului n garantarea
bunstrii, ponderea dominant revenind sectorului privat (sntate, nvmnt, asigurri), sectorului
non-guvernamental (servicii sociale personale sau comunitare) i evident individului nsui. Filosofia
Denumirea ,,Welfare State" este relativ recent, fiind legat de perioada
anilor '40, de Marea Britanie i de numele economistului J.M.Keynes, respectiv al
lordului W.H.Beveridge. Acetia au dat o replic modelului rzboinic ,,Warfare
State" i au prefigurat evoluia democraiilor occidentale dup ncheierea
rzboiului. Ulterior, autorii francezi au completat lista sinonimelor pentru noul
sistem care se ntea: statul-providen sau asistenial. Autorii germani, mult mai
reticeni n a atribui denumiri entuziaste s-au limitat la a aprecia acest model drept
,,stat social", utiliznd mai putin termenul de stat al bunstrii. n Statele Unite
domina interpretarea republican, conceptul de Workfare condiionnd beneficiile
sociale de munc.
Statul bunstrii pune in eviden dificultatea

ideei c statul bunstrii

mbin relaiile derulate n sistemul public cu cele din domeniul privat, relaii ce se
subordoneaz obiectivului primordial al bunstrii oamenilor, consta in punerea n
practic.

19

George POEDE
beneficiilor sociale este selectiv i restrictiv, bazat pe testarea riguroas a veniturilor, urmnd ca statul
s intervin de o maniera minimal, numai n ajutorul celor efectiv sraci, prin acordarea de asisten
social non-contributiv. Nivelul general de impozitare este sczut iar managementul serviciilor publice a
fost debirocratizat i orientat spre eficien. Marea Britanie i Irlanda au adoptat modelul Beveridge, n
cadrul cruia transferurile sociale merg ndeosebi spre cei angajai n munc (de vrst activ), care
realizeaz venituri salariale relativ mici; acest sistem este complementat cu existena unei plase de ultim
resort social, sub forma unei scheme de asisten social relativ dezvoltat ; este vorba de o abordare
liberal a bunstrii, de un minim model social. Prototipul acestui model l reprezinta Statele Unite, ns
repere importante de liberalism ntlnim i n Marea Britanie, Canada, Australia, respectiv n cazul rilor
din Asia de Sud-Est.
Modelul Scandinav, denumit adesea i Modelul Nordic, definit de experienele din Danemarca,
Finlanda, Suedia, ri care efectueaz cele mai ridicate cheltuieli relative i acord beneficiile sociale pe
principiul ceteniei. Acestea practic totodat impuneri publice relativ ridicate i utilizeaz o varietate
larg de instrumente i politici sociale active.
Modelul Continental cunoscut i sub denumirea de Modelul Corporatist sau de Modelul
Renan, regsit n Austria, Belgia, Frana, Germania, care au adoptat modelul Bismark, bazat extensiv pe
scheme de asigurri sociale, finanate prin contribuiile celor angajai n munc care au dezvoltat o
puternic protecie social; dintre noile membre ale UE, adepte ale acestui puternic model social
european se numr Ungaria, Cehia sau Polonia.
Modelul mediteranean, regsit n rile sud-europene - Grecia, Italia, Spania, Portugalia, care
au generat un model bazat extensiv pe sisteme de asigurri sociale, n cadrul crora beneficiile acordate
sunt larg segmentate, potrivit statusurilor contribuabililor. n cadrul acestor ri se practic cheltuieli
sociale reduse combinate cu reele de sprijin obinut prin intermediul familiei. Acest lucru este posibil n
opinia specialitilor, ca urmare a pstrrii n aceast zon a Europei a caracteristicilor societii agrare.
Modelul catching-up , nu este nc elaborat, dar se refer la caracteristicile noilor state
membre ale UE, care au aderat n 2004. n aceste ri au fost nfiinate unele instituii sociale abia dup
perioada de tranziie. Eforturile acestor ri pentru realizarea unei bunstri sociale sunt ngreunate de o
serie de dificulti financiare, ceea ce ns nu le oprete s aspire la o atingere a nivelului de via din
vechile membre UE , prin diverse metode. Tocmai datorit acestor eforturi, s-a nscut i aceast denumire
de model catching-up .

Tem
Analizai caracteristicile celor 3 modele consacrate : Liberal modern SUA, Social
democrat- Suedia, Conservator modern -Germania

20

Politici sociale

IV. Ageni ai politicilor sociale

Rolul statului n formularea, adoptarea i implementarea politicilor sociale

reprezint un domeniu privilegiat al studiului acestuia din perspectiva politicilor sociale.
Intrebarea fundamental este aceea legat de condiiile care legitimeaz intervenia
statal n viaa social, valorile politice care stau la baza aciunii politice. Literatura de
specialitate a structurat studiul statului pe dou ipostaze ale acestuia, statul protector i
statul bunstrii generale.

Statul protector reprezint o formul de a defini acele instituii statale care se

caracterizeaz prin minimum de intervenie n viaa social i economic, activitatea
acestuia limitndu-se la asigurarea ordinii interne i la garantarea i aprarea
proprietii private.
Susinerile ideologice ale statului protector pot fi gsite n dou perioade distincte n
lucrrile filosofilor contractului (Hobbes, Locke) i n liberalismul non-intervenionist.
Liberalismulnon-intervenionist este ilustrat de Adam Smith i F.A. Hayek. In lucrrile
sale, mai ale n Avuia naiunilor, Smith consider c libera concuren, liberschimbismul produce, printr-un joc al minii invizibile, prosperitate i realizeaz
echilibrul pieei. Orice intervenie statal n economie este o atingere a liberei
concurene. De aceea, statul trebuie s aib n vedere funcii precise cum ar fi acelea de
a asigura ordinea, de a respecta justiia i de a proteja proprietatea. Hayek a fost
principalul adversar al lui Keynes care promova n anii 30 o extindere a rolului statului.
Aprtor al iniiativei private i a libertii individuale, Hayek este un promotor al pieei
n reglarea fenomenelor sociale i economice. De aceea statul este doar un garant al
democraiei definit ca metod de organizare social a crei funcie este aceea de a
asigura aprarea libertii fiecruia mpotriva oricrei puteri arbitrare.

Statul bunstrii generale sau Statul Providen este definit ca un ansamblu de

activiti, servicii, de reglementare a veniturilor provenite din transferuri exercitate de
puterea public n vederea creterii bunstrii colectivitii naionale sau modificrii
repartiiei bunstrii n cadrul populaiei. Serviciile publice, politica social i politica
economic constituie dimensiunile specifice ale Statului Bunstrii Generale.
Primul serviciu public instituit a fost acela al instruciei publice. El este
considerat ca un bun public, ca o nevoie a tuturor. Sunt asumate pe rnd i alte activiti
nct Statul Bunstrii produce de-a lungul timpului o vast reea de servicii publice.
Politica social are un rol central ntre cele trei dimensiuni i d nota definitorie
pentru Statul Bunstrii sau, cum mai apare adesea, Statul Providen. Ea se exercit

21

George POEDE

printr-un sistem de servicii sociale i asigurri prin care sunt puse la adpost grupuri
sociale defavorizate ale cror drepturi social-economice sunt ameninate de mecanismele concureniale ale pieei.
Dimensiunea economic se nscrie n perspectiva macro-economic deschis de
John Maynard Keynes n care controlul central necesar asigurrii unei depline ocupri a
forei de munc implic n mod automat o extindere a funciilor tradiionale ale statului.
Prima mare experien economico-social a fost politica New Deal-ului a preedintelui
F. Roosevelt. Elementele politicii economice specifice formei bunstrii generale a
statului contemporan sunt politica preurilor, aciunea asupra ratei dobnzii, cheltuielile
publice n msura n care ele implic activiti economice, subveniile acordate
sectoarelor n dificultate sau n dezvoltare i naionalizarea ntreprinderilor sau preluarea
cotelor de participare la capitalul ntreprinderilor.

Extinderea rolului economic al statului transform economia capitalist ntr-o economie mixt.
Consecinele activitilor specifice statului bunstrii generale se manifest prin creterea sectorului public n economie ntr-o proporie neatins pn acum n societile
contemporane, printr-o deplasare a maselor monetare din sfera productiv n aceea a
politicilor i programelor sociale, prin creterea raportului dintre cheltuielile publice
raportate la produsul intern brut i prin apariia unui deficit curent n finanele publice
care se coreleaz cu o cretere a prelevrilor fiscale raportate la produsul intern brut.
Legitimarea ideologic a statului bunstrii este preluat de doctrinele socialdemocrate contemporane care i-au propus o mblnzire a capitalismului potrivit unei
expresii a lui Willi Brandt. Spre exemplu, Adolf Wagner promoveaz n lucrarea sa un
socialism n care rolul statului progreseaz n aceeai msur ca i democraia. n
Fundamentul economiei politice, Wagner constat c extinderea rolului statului este
legat de progresul civilizaiei i de dezvoltarea nevoilor colective. Amplificarea
serviciilor publice rspunde apariiei nevoilor colective (educaie, sntate, transporturi,
pot) a cror satisfacere nu este rentabil pentru o ntreprindere privat dar care este un
imperativ moral. Temele pe care Wagner le lansez n dezbaterea politic i social sunt
cele de civilizaie asociate cu justiia distributiv, cu serviciile publice i democraia.
Reprezentantul tipic al formei Statului Bunstrii Generale este John Maynard
Keynes.

Ideea fundamental este aceea c redistribuirea bogiei naionale prin intermediul

transferurilor sociale este profitabil pentru creterea economic.

22

n lucrarea sa Teoria general a utilizrii forei de munc, a dobnzii i a monedei,

Keynes preconizeaz o larg extindere a funciilor statului, fapt ce implic o politic
economic (aciunea asupra ratei dobnzii pentru a ncuraja investiiile i cheltuieli
publice sub forma lucrrilor publice care creeaz locuri de munc, stimulnd prin salarii
cererea efectiv) i o politic social (transferuri sociale sub forma prestaiilor de
securitate social, creteri salariale care mresc puterea de cumprare i favorizeaz

Politici sociale

cererea efectiv). Cele dou politici au drept consecin o stimulare a a produciei i o

cretere a economiei globale care resoarbe fora de munc neutilizat.
Critica Statului Bunstrii Generale este axat pe trei direcii:
Protestul mpotriva fiscalitii excesive; atunci cnd impozitele cresc prea mult
ncasrile fiscale tind spre zero.
O politic de relansare graie unei creteri salariale nu favorizeaz n mod
necesar producia naional astfel nct s produc acele efecte din teoria lui
Keynes.
Costul factorului munc la care se adaug sarcinile sociale constituie o frn n
calea competiiei i un handicap n concurena internaional.
Partidele politice
Partidele politice reprezint unul din actorii politici cu rol fundamental n
identificarea i definirea problemelor sociale. Partidele reprezentate n parlament
precum i partidele aflate la guvernare utilizeaz analiza problemelor sociale pentru a
formula politici i programe sociale. Dimensiunea social din activitatea partidelor este
explicabil prin necesitatea de a da un rspuns problemelor sociale cu care se confrunt
societile contemporane. Definiiile date partidelor politice pun accent pe aciunea
politic a acestora care are drep obiectiv participarea la guvernare i medierea dintre
guvernani i guvernai. De aceea, partidul politic reprezint o organizaie cu caracter
permanent, structurat ierarhic i geografic a crui finalitate este exercitarea puterii
politice pe baza unui program pentru care a primit un sprijin din partea electoratului n
cadrul unei competiii politice libere. Exist o varietate de partide dar majoritatea dintre
ele poate intra ntr-una din cele dou tipuri generale propuse de Maurice Duverger,
partide de origine parlamentar i partide de origine exterioar parlamentelor.
Primul tip apare n contextul existenei instituiei parlamentului n care grupurile parlamentare s-au format pe baza afinitilor politice. Extinderea sufragiului popular a
generat necesitatea de a constitui comitete electorale precum i legturi ntre acestea la
nivel naional. Ele au permis organizarea unei structuri cu caracter permanent sub forma
partidelor politice.
Partidele exterioare parlamentelor reprezint dintr-un punct de vedere chiar
rezultatul presiunii sociale pe care diverse sindicate, asociaii, societi de gndire au
exercitat-o asupra parlamentelor pentru reprezentarea intereselor lor predominant
sociale. Exist o multitudine de clasificri n cadrul partidelor politice dar evoluiile
sociologice din societile contemporane explic apariia unui tip de partid denumit
catch-all parties care se ridic dincolo de clivajele sociale care au marcat mult vreme
realitile socio-politice din secolul al XX-lea. Un astfel de partid implic o relativizare
a rigorii ideologice i o cretere a preocuprii pentru pragmatismul abordrii problemelor politice inclusiv a celor sociale devenite probleme de interes major.
Micrile sociale

23

George POEDE

Alain Touraine n Sociologie de laction definete micrile sociale ca

organizaii structurate care apr sau promoveaz interesele membrilor si care pot fi
dintre cele mai diverse, cu mijloace care pleac de la simpla publicitate pn la
presiunea moral i violena fizic. Acelai autor stabilete trei principii i trei funcii ale
micrilor sociale. Principiul identitii ne arat pe cine reprezin o micare, ce interese
apr sau promoveaz, dac sunt grupuri specifice sau grupuri cu caracter global
(asociaia consumatorilor). Principiul opoziiei reflect faptul c o micare lupt
ntotdeauna mpotriva unui blocaj, rezistene, inerii, iar principiul totalitii evideniaz
tipul de valori n numele crora o micare acioneaz, valori considerate ca fiind ale
ntregii societi. Touraine apreciaz faptul c micrile sociale reprezint un spaiu n
care se creeaz noi valori. De aceea orice studiu al schimbrii sociale trebuie s ia n
considerare i valorile noi aprute n legitimarea aciunii micrilor sociale. Micrile
sociale nddeplinesc funcii de mediere, de clarificare a contiinei colective i de
presiune aupra autoritilor publice.
Grupurile de interes i grupurile de presiune constituie deja o realitate
tradiional a sistemelor politice moderne
Grupurile de interes se transform n grupuri de presiune atunci cnd ncearc s
obin de la puterile publice unele reglementri cu caracter pozitiv pentru interesele lor.
Organizaiile profesionale sau organizaiile cu vocaie ideologic intr n categoria
grupurilor de interes care pot desfura i presiuni n sistemul politic. Exist unele
condiii de eficacitate a aciunii grupurilor de interese enumerate de Jean Meynaud n
Les groupes de pression. n cadrul lor reinem numrul membrilor, capacitatea
financiar, capacitatea instituional i statutul social.

Tem
Alctuii un text de trei pagini n care s analizai politica social a unui partid
politic din Romania.

24

Politici sociale

V. Analiza problemelor sociale

ntruct analiza unei politici sociale este dependent de modul de definire a

problemei sociale este important s stabilim parametrii problemei sociale ce se situeaz
n centrul politicii sociale i care determin, n principal, obiectivele politicii. O astfel de
analiz (Rosenberg) se structureaz pe urmtoarele componente:
1. natura problemei;
2. cauzele acesteia;
3. politici sociale operaionale centrate pe respectiva problem;
4. scopuri obiective i tipuri de intervenii;
5. concordana dintre interveniile sociale i valorile profesionale;
Natura problemei
Lmurirea naturii problemei ce constituie preocuparea unei politici publice
implic un efort de definire a acesteia. ntr-un prim stadiu, analistul va cuta s
investigheze semnificaia respectivei probleme n spaiul public, indivizii i grupurile
afectate precum i modalitile de identificare a grupurilor de risc. Apoi, este important
s tim cine o definete ca fiind o problem social precum i motivaia acestei aciuni
sau cine nu o ia n considerare ca o preocupare deosebit pentru autoritile publice.
Aici, pot interveni factori i valori personale, elemente ideologice sau credina n
inutilitatea rezolvrii problemei. n acest context, trebuie identificate grupurile care
controleaz puterea n cadrul unei comuniti, societi, dar i resursele ce influeneaz
evoluia i caracteristicile problemei studiate.
Cauzele problemei
n abordarea cauzelor problemelor sociale, analistul va reliefa dou tipuri de
cauze: surse structurale ale problemei i cauze legate de situaia indivizilor afectai de
acea problem. n prima categorie intr valorile i normele sociale, ideologiile politice,
distribuia puterii, politici i programe destinate rezolvrii problemei. n cea de-a doua,
cauzele sunt reprezentate de factori socio-psihologici, cunotine, deprinderi, valori
personale. De asemenea, este interesant de tiut, msura n care unele fenomene
tranzitorii cum ar fi crize internaionale, factori sezonieri sau ali factori, pot constitui
cauze ale unor probleme sociale.
Politici i programe sociale operaionale
n acest stadiu al analizei problemei, analistul politic este preocupat de
cunoaterea acelor politici i programe care au avut sau vizeaz ca obiectiv, rezolvarea

25

George POEDE

problemei. tiut fiind faptul c definirea problemei este deosebit de important n

ncercarea de evaluare a diverselor politici i programe , analistul va cuta s reliefeze
att ncercrile de definire ct i practicile de evaluare a rezultatelor programelor i
politicilor sociale precum i aspectele concrete de utilizare a rezultatelor.
Cel mai dificil fapt este acela de a aprecia gradul n care programele i politicile
existente au redus dimensiunile generale ale problemei analizate, au contribuit la
agravarea ei sau nu au reuit s determine schimbarea n sensul indicat de obiectivele
urmrite.
Scopuri , obiective i intervenii
Analistul este preocupat de scopul general al politicii i de msura n care acesta
reprezint un ideal sau unul ce poate fi atins prin implementare i funcionare corect a
politicii sau programului analizat. El va urmri acele obiective ce pot fi atinse, obiective
a cror determinare trebuie s ia n considerare constrngerile raionale i non-raionale.
Obiectivele pot fi formulate n raport cu globalitatea problemei, cu cteva aspecte ale
acesteia, cu grupulint i grupurile de risc sau n funcie de un sub-grup al populaiei
studiate. ntruct cauzele ce determin apariia i formele de manifestare a problemei
analizate au fost mprite n dou categorii structurale i individuale este important
de precizat natura i tipul de intervenii la nivel structural i individual care vor conduce
la atingerea obiectivelor formulate n etapa iniial. Analiza problemei sociale va
identifica instituiile, organizaiile i centrele de decizie responsabile pentru rezolvarea
problemei. Analiza va evidenia sursele majore de sprijin pentru realizarea scopurilor i
obiectivelor fixate. Ele pot fi personaliti politice influente, parlamentari, mass-media,
opinia public, persoane cu vizibilitate social.
n corelaie cu sursele de sprijin, analistul va investiga i gsi acele surse majore
de rezisten la schimbare, pentru c raiunea interveniilor la nivel structural i
individual vizeaz o schimbare profund n situaia celor afectai de natura problemei
sociale. Cunoaterea elementelor ce constituie o rezisten fa de schimbarea avut n
vedere de program sau de politica public are semnificaii profunde, conducnd spre
alegerea unuia din tipurile posibile de strategie. Strategiile consensuale vizeaz schimbarea prin utilizarea informrii publice, schimbarea valorilor i atitudinilor, strategiile
politice fac apel la negocieri i compromis, iar strategiile conflictuale se centreaz mai
ales pe confruntare i protest.
Ultima parte a analizei problemei se concentreaz asupra concordanei dintre
caracterul aciunilor i strategiilor cu valorile profesionale, cu deontologia profesiei

Tem
Alegei o problem social pe care s o definii prin modelul analizei problemei
prezentat anterior. (maximum 5 pagini redactate la computer).

26

Politici sociale

VI. Ghidul de analiz pentru un program social

Scopul acestui paragraf este acela de a sugera cteva ndrumri pentru analiza
unui program social. n analiza programului trebuie inut cont de cteva elemente
printre care reinem caracterul programului (naional, zonal sau local) i stadiul n care
se afl acesta (recent implementat, n stadiu de formulare, un program mai vechi sau o
problem pentru care nu s-a sugerat nc nici un program) . Structura unui astfel de
cadru ar putea avea urmtoarele componente:
Scopul i obiectivele programului
A. Care sunt problemele umane specifice pe care programul ncearc s le rezolve?
1. Cum este definit esena problemei abordate de ctre indivizi, familii, grupuri,
comuniti, etc.);
2. n ce const programul de ajutorare n interiorul populaiei int ?- o mai buna
profesionalizare a individului, un venit mai ridicat pentru familiile cu venit
sczut, maximizarea participrii ceteneti, etc.?
3. Care sunt caracteristicile persoanelor afectate de problema social ?
4. Care sunt dimensiunile problemei (indicatori cantitativi, calitativi, arie de
rspndire, etc.) si ce proporie din grupul int va fi acoperit de program?
5. Care sunt obiectivele dorite ale programului formulate n raport cu grupul int?
B. Care este nivelul la care intervine programul?
1. Prevenie atenuare sau eliminarea condiiilor care genereaz sau agraveaz
dificultile sau lipsurile definite de analiza problemei
2. Intervenie limitarea si stabilizarea posibilitii de a face fa contextului ;
C. Care sunt obiectivele declarate oficial? Dac exist mai multe obiective la nivele
diferite (plan local, zonal, naional) este necesar identificarea diferenelor n
orientarea grupurilor n raport cu soluiile la problema social vizat de program.
D Care sunt obiectivele programului pe termen scurt i pe termen lung ?
E Care sunt cunotinele fundamentale (relaiile cauz-efect) pe care se bazeaz
obiectivele programului? Ct de realiste sunt obiectivele programului innd cont
de volumul de cunotine referitoare la problema dat?
Factori istorici si sociali
A. n ce context istoric (social, cultural, legal) a evoluat problema?
B. Care este semnificaia problemei pentru societate?

27

George POEDE

C. Care sunt factorii majori care au generat problema sau care au contribuit la
agravarea ei?
D. Ce soluii au fost aplicate, dintr-o perspectiv istoric, problemei aflate n
centrul programului social?
E. n ce msura soluiile aplicate au avut succes?
Natura programului
A. Care sunt serviciile ce urmeaz a fi incluse n program?
B. Care sunt planurile privitoare la utilizarea resurselor existente, la faciliti si
folosirea si coordonarea facilitilor deja existente?
C. Sub ce auspicii se va administra programul(locale, naionale, private, publice,
etc.)?
D. Care sunt responsabilitile atribuite fiecrui nivel, atunci cnd sunt implicate
mai multe nivele n administrarea, reglementarea i evaluarea programului ?
E. Care este modul de finanare? Care sunt cerinele si mrimea angajamentului
financiar a diferitelor surse de finanare?
F. Care este distribuia planificat a resurselor financiare n cadrul programului
(construcie, antrenarea minii de lucru, servicii directe, etc.)?
Implementarea programului
A. Care sunt cerinele referitoare la personal ?
1. Cum va fi utilizat fora de munca existent?
2. Ce for de munc suplimentar va trebui s fie angajat?
3. Accentul programului cade pe utilizarea resurselor tradiionale de for de
munc sau pe folosirea liderilor din alte domenii i surse non-profesionale?
4. Avnd n vedere constrngerile existente, care sunt alternativele utilizrii
eficiente a forei de munc?
5. n ce zone programul poate fi slab, cu fora de munc limitat sau nepregtit i
n ce zone poate rmne relativ puternic?
B. Cum este finanat programul?
1. Care este proporia cu care fiecare grup contribuie la bugetul total?
2. Care sunt cerinele acestor grupuri i n ce mod interacioneaz (antagonist sau
complementar) cu desfurarea programului i atingerea obiectivului?
3. Care sunt alternativele posibile pentru diferitele modele de finanare?
4. Pentru anumite activiti i funcii, este necesar suport guvernamental? Daca da,
este suficient interesul naional pentru a justifica ajutorul guvernamental?
5. Care au fost schimbrile semnificative n cadrul bugetului total, din momentul
iniial al conceperii programului?
6. Ce alte agenii, organizaii, etc. au fost finanate n vederea mplinirii unor
scopuri similare?

28

Politici sociale

C. Care sunt relaiile externe cu instituiile, ageniile, grupurile de interes, deja

existente?
1. Care sunt sursele externe de care depinde programul ?
2. Ce surse externe sunt dependente de serviciile, fora de munc, (altele) oferite
prin intermediul programului?
3. n ce msur ncearc programul s coopteze lideri locali i persoane ce
demonstreaz antagonism fa de program; n ce msur aceast cooptare
nregistreaz un succes semnificativ ?
D. Care sunt serviciile specifice pe care le ofer programul?
1. Pn n prezent, ce proporie a populaiei int a atins programul si ce servicii a
primit?
2. Care este dimensiunea discrepanei dintre serviciile actuale oferite n ceea ce
privete tipul, numrul lor i ctre cine sunt ndreptate i cele care au declarate
ca obiective ale programului? Dac discrepana este semnificativ, cum a
aprut?
3. Care este coeficientul de risc i care sunt implicaiile acestuia asupra eficacitii
sau eficienei ntregului program?
4. Sunt serviciile oferite realiste n ceea ce privete nevoile i caracteristicile
clienilor?
5. Livrarea serviciilor se bazeaz pe o singur orientare teoretic sau ncorporeaz
o abordare multidisciplinar a problemei?
Influene politice
A. Care sunt principalele grupuri care influeneaz i controleaz activitile
programului ?. Care activiti sunt cel mai mult constrnse de influena acestor grupuri?
B. Care sunt principalele influene politice de la nivel local, zonal, statal care
influeneaz eficiena programului?
1. n ce msur, diversele paliere ale puterii politice sunt complementare sau
antagonice cu obiectivele programului ?
2. n ce mod a ncercat personalul programului s minimalizeze sau s maximizeze
influena politic a unui grup?
C. Problema tratat prin program, a avut un aspect politic major? Daca da, ce interese
au fost reprezentate i care a fost rezultatul programului n raport cu aceste interese?
Constrngeri majore i factori favorizani
A. Care sunt principalii factori de constrngere pentru implementarea programului
i atingerea obiectivului (lipsa cunotinelor privitoare la relaiile cauz-efect,
grupul-int, disputele politice, factorii administrativi, etc.)?
B. Ce factorii pot avea un impact pozitiv n abordarea planificrii iniiale a
programului?

29

George POEDE

C. innd cont de constrngerile existente, care sunt strategiile alternative pentru

optimizarea serviciilor prezente?
D. Care au fost principalii factori responsabili n construirea cu succes programului
sau a unor pri ale acestuia?
Evaluarea
A. Ce criterii au fost folosite de ctre personalul programului, pentru a stabili
msura n care au fost ndeplinite scopurile propuse de program? Evaluarea este
stabilita direct sau dedus indirect?
B. Tehnica de evaluare este una realist, valid?
C. Ce criterii folosesc grupurile externe n evaluarea eficienei programului? Ct de
realiste i valide sunt aceste criterii ?

Tem
Analizai un program social la alegere prin prisma modelului prezentat.

30

Politici sociale

VII. Cadru general de analiz a unei politici sociale

Una din cele mai semnificative dimensiuni ale stiinei politice este analiza unei
politici publice. Ea se bazeaz n parte pe tiina management-ului i n special pe
analiza sistemelor. Scopul su este acela de a asigura o metod euristic pentru
identificarea unor alternative politice preferabile. (Yehezkel Dror Design for Policy
Science-New York: American Elsevier, 1971.)

Identificarea unor politici alternative preferabile implic dou elemente distincte dar,
totodat, aflate n relaie: inovarea alternativelor i alegerea celor mai bune alternative
din cele aflate la dispoziie. n condiiile unor transformri sociale rapide, inovarea
alternativelor politice este, n mod semnificativ, mai important dect selecia celor
relativ mai bune dintr-o serie de alternative.
n management, analiza politic aduce urmtoarele componente:
1. ptrunderea n universul valorilor, supoziiilor i teoriilor tacite, fapt ce
presupune explorarea valorilor ce determin politicile publice, studiul
scopurilor pe termen lung;
2. luarea n considerare a variabilelor politice, incluzndu-se aici analiza
fezabilitii politice, a implicaiilor puterii sociale asupra politicilor alternative
i analiza consensului politic i a structurii coaliiilor, atunci cnd acest fapt se
impune;
3. tratarea unor aspecte mai largi i mai complexe (noi scale de cuantificare,
necesitatea satisfacerii unor scopuri diverse i multidimensionale, schimbarea
instituional ca mod principal de schimbare a politicii, sensibilizarea celor ce
elaboreaz politicile, educarea acestora, impactul major al politicii publice;
4. ncurajarea creativitii n inovarea politicilor ;
5. implicaiile unor fenomene sociale cum ar fi ideologiile, fenomenele de mas.
Explorarea valorilor include un numr de aspecte importante, adesea ignorate
in componentele practice ale implementrii politicilor. ntre acestea se regsesc
urmtoarele:
1. aspectele ideologice;
2. valori latente i nevoi ce servesc drept motiv fundamental pentru activiti i
politici, dar care nu pot fi explicate: emoii, ntrirea solidaritii;
3. semnificaii i dimensiuni ale valorilor sociale de baz cum ar fi libertatea,
democraia, egalitatea, participarea, drepturile omului i altele asemntoare.
Fr tratarea acestora este aproape imposibil abordarea problemelor pe care le
presupune orice politic public.

31

George POEDE

Fezabilitatea politic
n raport cu analiza politicii, fezabilitatea politic poate fi definit n trei maniere
interdependente: a) n raport cu un actor, b) n raport cu o alternativ a politicii, c) n
raport cu o regiune a politicii.

Din punctul de vedere al unui actor (individ, grup, organizaie) fezabilitatea politic se
refer la spaiul unei aciuni politice efective n care actorul este capabil cu o oarecare
probabilitate, s influeneze realitatea, politicile publice i implementarea lor.
Din aceast perspectiv, fezabilitatea politic este strns legat de conceptele de
influen, i putere. Termenul de political leverage se refer la capacitatea unui actor de
influena, ntre alte fenomene, att politici ct i implementarea lor.

Din perspectiva unei politici alternative clar definite, fezabilitatea politic se refer la
probabilitatea ca aceasta s primeasc un suport politic suficient pentru a putea fi
aprobat i implementat iar n raport cu o problem politic sau cu un spaiu politic,
fezabilitatea politic are n vedere o arie n interiorul crora diversele alternative sunt
fezabile din punct de vedere politic.
Termenul de domeniu al fezabilitii politice poate fi utilizat ca referent pentru aceast
ntreag arie de alternative. Fezabilitatea politic este implicat n evaluarea iniial a
succesului unei politici publice, spre exemplu social, pentru a estima grupurile care o
vor sprijini sau se vor opune acesteia, structura si organizarea lor ct i puterea fiecrui
grup. Fezabilitatea politic se afl ntr-o relaie strns cu conceptul de raionalitate
politic. Acesta pare a fi un tip fundamental de raiune deoarece trateaza problematica
pstrrii i mbuntirii structurilor de decizie, elemente ce se afl la baza tuturor
deciziilor.
Lumea politicii sociale are o mare ncrctur politic cu o competiie dur ntre
diversele agenii i instituii sociale centrate pe diferite inte sociale sau grupuri cu un
risc social ridicat sau n situaii dificile. n anumite cazuri, instituii administrative pot
implementa o politic n aa fel nct s o conduc spre un eec. De aceea, analistul
trebuie s ia n considerare posibilitatea ca unitile administrative s se opun sau s
sprijine o politic social propus sau aflat deja n funciune.
Pentru a evalua fezabilitatea politic, analistul trebuie s cunoasc atitudinea public fa de
politica social, mrimea segmentului de populaie preocupat de problema social aflata n
centrul politicii sociale, modul n care se percepe influena consecinelor implementrii
politicii asupra situaiei diverselor grupuri sociale, importana politic acordat problemei
sociale respective, compatibilitatea dintre climatul economico-social cu cel politic i cu
valorile sociale. Analistul va trebui s estimeze, totodat, posibilitile de reacie negativ fa
de politica public analizat din partea unor grupuri care i reprezint ameninrile fa de
unele avantaje deinute pn n acel moment.

32

Politici sociale

Fezabilitatea economic
Majoritatea, dac nu chiar toate politicile sociale fac apel la surse directe i
indirecte de finanare. n aprecierea fezabilitii economice a unei politici sociale
analistul trebuie s aib n vedere urmtoarele condiii:
care ar fi nivelul minim de finanare pentru implementarea cu succes a politicii
publice ;
dac exist surse adecvate de finanare;
n cazul absenei acestor surse, care ar fi atitudinea cetenilor fa de realocarea
resurselor din buget;
nevoi viitoare de finanare a politicii sociale
Dat fiind deficitul bugetar destul de mare, este evident faptul c iniiativele de
politic social vor fi bazate mai ales pe realocarea resurselor existente dect pe
obinerea altora noi. Pericolul care apare este acela al finanrii insuficiente a tuturor
politicilor i programelor sociale i, de aici un grad sczut de eficacitate a acestora
precum i o probabilitate mai mare a eecului.
Fezabilitatea administrativ
Chiar dac o politic public, social are o valoare potenial deosebit, perspectivele sale viitoare de evoluie depind, ntr-o msur apreciabil, de existena unor
instituii capabile s o implementeze, s o dezvolte n practic. n acest sens, instituiile
trebuie s aib personalul necesar, resurse, deprinderi, experien. Directorii de program
i coordonatorii acestora la nivele mai nalte trebuie s manifeste nelegere i simpatie
pentru scopurile programului, obiectivele acestuia ct i pentru grupul int sau
grupurile aflate ntr-o relaie strns cu acesta.
Cadrul general de analiz a politicilor sociale elaborat de David Gill (David Gill,
A Systematic Approach to Social Policy Analysis, n Social Service Review: Vol: 44, Nr.
4, December 1970, 421-425.) const dintr-un set de elemente standardizate cu scopul de
a asigura acoperirea sistematic a tuturor aspectelor considerate ca relevante pentru
nelegerea politicilor sociale i a consecinelor complexe ale acestora asupra societii.
n acest sens, autorul sugereaz necesitatea de a lua n considerare cteva
prevederi referitoare la existena sau non-existena unor reglementri juridice n sensul
exprimrii unei politici sociale sub o form juridic sau a unor reglementri administrative ori sub forma unor propuneri legislative.
Cadrul analitic fixat de autor este destinat examinrii unor sarcini distincte, dar
care trebuie privite ntr-o strns interdependen:
1. O prim sarcin const n nelegerea problemei ce se afl n centrul unei
politici sociale, fapt ce implic investigarea repartiiei acelei probleme pe o
anumit arie geografic i n cadrul anumitor grupuri sociale. Aceast sarcin

33

George POEDE

impune gsirea unor modele explicative i fixarea obiectivelor avute n

vedere de respectiva politic social;
2. Totodat, este necesar s se identifice lanul de efecte concrete rezultate din
implementarea politicii sociale;
3. Apoi, atenia trebuie s se concentreze i asupra dezvoltrii unor politici
alternative, analizat la rndul lor n aceeai termeni pentru a permite
comparaii din perspectiva atingerii obiectivelor sau a implicaiilor pentru
sistemul general al politicilor sociale.
Analistul poate decide limitarea analizei sale la una, dou sau trei sarcini, avnd n
vedere faptul c analiza crete n complexitate n raport cu numrul de aspecte abordate.
Tipul de analiz i acurateea acesteia depind de gradul de cunoatere pe care l posed
analistul asupra structurii i funcionrii societii i asupra sistemului curent de politic
social. Un element important care acioneaz n direcia ntririi capacitii descriptive,
analitice i predictive a cadrului de analiz este reprezentat de tipurile de date precum i
de tehnicile utilizate n investigarea problemei aflate n centrul politicii sociale. Aceasta
impune utilizarea indicatorilor demografici, biologici, psihologici, sociali, economici,
culturali-educaionali, inclusiv dezvoltarea i testarea unor noi indicatori dac acest
lucru se impune cu necesitate.
Cadrul de analiz
Seciunea A va cuprinde o analiz a naturii i distribuiei problemei cu referire la
teoriile i ipotezele explicative privitoare la evoluia problemei supuse investigaiei.
Seciunea B se focalizeaz pe obiectivele i valorile politicii precum i pe
consecinele unei politici publice specifice. Analistul va prezenta obiectivele politicii,
premisele axiologice pe care se fundamenteaz acestea, teorii i ipoteze referitoare la
strategia i prevederile concrete ale politicii. Tot n aceast seciune, se va urmri o
radiografie a segmentului sau grupului int, utilizndu-se o serie de indicatori i
caracteristici demografice, biologice, psihologice, sociale, economice, politice, culturale
precum si dinamica grupului-int, analizat pe o perioad distinct de timp. Politica
public va cuta s precizeze consecinele pe termen lung sau scurt ale politicii
respective asupra grupului int dar i asupra grupurilor care au relaii complexe cu
acesta, n domeniul demografic, biologic, psihologic, social, economic, politic, cultural,
consecine intenionate n raport cu obiectivele politicii, consecine neintenionate dar
i costuri i beneficii, (sociale i economice)
Seciunea C reliefeaz implicaiile politicii sociale asupra structurii sociale i
sistemului general de politic social aa cum se reflect ele n determinarea sistemului
de alocare a resurselor, bunurilor i serviciilor, n schimbrile intervenite n prioritile
fixate de obiective i n distribuia drepturilor i echivalentelor acestora ctre grupuri i
indivizi. Finalitatea acestor intervenii se reflect n calitatea vieii sau n bunstarea
grupurilor-int interpretate printr-o serie de indicatori demografici, biologici,
psihologici, economici, sociali, culturali, politici. Premisele axiologice care au

34

Politici sociale

fundamentat politica social se raporteaz la noile schimbri intervenite n calitatea

vieii sau n bunstarea grupului-int. Una din problemele mari cu care se confrunt
iniiatorii programelor sociale este reprezentat de dinamica valorilor care iniial au
constituit o legitimare a programului dar care se confrunt, peste timp, cu posibile
neconcordane cu noile reprezentri despre valorile sociale fundamentale, cu conflicte
chiar generate de coninutul diferit al valorile emergente, cu tensiuni ntre ideologii,
sisteme de credin, obiceiuri, tradiii pe de o parte, si sistemul politicilor sociale. In
funcie de valorile dominante la un moment dat n societate, interesele unor grupuri pot
fi mai uor aprate sau, dimpotriv, unele politici nu mai primesc sprijinul public
necesar la nivelul la care acesta s-a remarcat la nceputul iniierii politicii sau
programului. Totodat, pot aprea interaciuni i consecine contrare n raport cu scopul
i obiectivele formulate n fondarea politicii sociale la nceput, n raport cu alte
componente ale sistemului de politic social, cu sistemul legislativ, cu politicile sociale
externe sau cu reflexe n planul politicilor publice ce-i au originea n credine, aspecte
relevante ce in de domeniul religios. De o deosebit importan pare a fi relaia i
rezultatele interaciunii dintre politica social i gradul de dezvoltare economic,
social, tehnologic a unei societi. Dei valorile sociale sunt favorabile interveniilor
sociale n sprijinul unor grupuri i categorii mult vreme excluse de la includerea n
cadrul unor programe i politici sociale, resursele aflate la dispoziia celor ce se ocup
de astfel de programe pot fi limitate ca rezultat al unui anumit tip de dezvoltare
economic.
Seciunea D se ocup cu determinarea forelor sociale implicate n implementarea i dezvoltarea politicii sociale. Analiza se centreaz pe dou direcii:

aspecte legislative i administrative ale politicii sociale;

tipul, mrimea, structura organizaional, puterea politic, mrimea

interesului, i motivaia forelor politice implicate n politica social
respectiv.
n seciunea E, analiza se centreaz pe politicile sociale alternative n raport cu
obiectivul politicii sociale supuse studiului. Fiecare alternativ trebuie supus analizei
prin aceeai indicatori, pornind de la aceleai premise axiologice. Apoi, analistul va
putea compara politica social cu celelalte politici alternative n termeni de:
1. Grad de atingere a obiectivelor stabilite;
2. Implicaii pentru structura social i pentru sistemul politicilor sociale;
3. Efecte posibile adiionale;
4. Costuri totale.

Tem
Alegei un aspect din modelul de analiz a unei politici sociale i aplicai-l la
analiza legii venitului minim garantat.

35

George POEDE

VIII. Strategii, reforme, politici

VIII.1. Coeziune social, Securitate social, Inegalitate social

Coeziunea sociala - Termenul de coeziune sociala a aprut pentru prima
dat n Tratatul de la Roma (art. 130 a) unde se precizeaz c Comunitatea va
dezvolta i accentua aciunile care sa conduc la sporirea coeziunii sale economice
si sociale.
Prin coeziunea social se urmrete ca cetenii tuturor rilor participante
s perceap relativ la fel, avantajele procesului inflaionist. n acest sens Tratatul
de la Maastricht a reiterat importana introducerii de msuri care s permit
tuturor cetcenilor din Uniunea Europen s perceap c sunt beneficiarii direci
ai adncirii i integrrii. n tratat se specific c Uniunea va i i va propune ca
obiective viitoare promovarea progresului economic i social care s fie echitabil i
susinut prin ntrirea coeziunii economice i sociale (Art. 13 TEU) i respectiv
Uniunea va avea ca deziderate proprii un nalt nivel de ocupare a forei de
munc i protecia social, creterea standardelor de via i a calitii vieii,
coeziunea economic i social ntre statele membre (art. 2 TEU).
n acest sens n 1989 s-a adoptat Cartea Drepturilor Sociale Fundamentale
(Carta Social) care garanteaz o serie de drepturi fundamentale care se refer la
locuine, sntate, educaie, locuri de munc, protecie social ct i la
nediscriminare. Acestea pot fi clasate n dou categorii: a) condiii de munc i b)
coeziunea social.
Coeziunea social garanteaz:
- dreptul la protecia sntii, dreptul la securitate social i dreptul la asisten
social i medical, dreptul de a beneficia de serviciile sociale;
- dreptul copiilor i adolescenilor la protecie mpotriva pericolelor fizice i
morale;
- dreptul familiilor i al indivizilor care le compun la o protecie juridic, social i
economic;
- dreptul muncitorilor migrani i al familiilor lor la protecie i asisten;
- dreptul persoanelor n vrst la o protecie social.
Promovarea coeziunii sociale se realizeaz innd cont de urmtoarele elemente:
- amplitudinea inegalitii n termen de venituri, ngrijire medical i condiii de
via, care afecteaz diferite categorii de populaie precum persoanele n vrst,
copii, femeile, omerii pe timp ndelungat, handicapaii, imigranii;

36

Politici sociale
- eficacitatea cu care sistemul instituional de protecie social, de nvmnt, de
ngrijire medical, poate reduce aceste inegaliti;
- evoluia participrii cetenilor la viaa social, mai bine zis, modul n care
contribuie direct la construcia i consolidarea coeziunii sociale lund mereu parte
la viaa politic i social;
- efectele asupra mecanismelor actuale ale inegalitilor determinate de noile
evoluii macro-economice cum sunt introducerea de noi tehnologii, globalizarea;
- individualizarea n cretere conduce la fragmentarea social sau creeaz la
indivizi posibilitatea i dorina de a se angaja n activiti care s ntreasc
coeziunea social.
Este posibil s se analizeze evoluia coeziunii sociale examinnd tendinele din cel
trei mari domenii 14 venituri, educaie, sntate care influeneaz calitatea vieii
cetenilor.
O importan deosebit la nivelul comunitii europene se acord muncitorilor
emigrani, astfel prin intermediul Cartei sociale europene le sunt garantate
anumite drepturi de baz, att pentru a nlesni accesul la munc ct i pentru a-i
proteja, pe ei i pe familiile lor, mpotriva unor anumite forme de discriminare
odat ce sunt angajai. Securitatea social a muncitorilor emigrani presupune
respectarea

urmtoarelor principii de baz: principiul

egalitii,

principiul

cumulului muncitorul emigrant poate beneficia ntr-o ar, de aceleai prestaii

sociale (boal, invaliditate, btrnee, omaj, deces) ca n ara de provenien;
principiul exportabilitii prestaiile sociale pot fi vrsate n alte state
comunitare; interdicii ale prestaiilor duble oricine a cotizat la regimul de
securitate social n dou sau mai multe state membre, n aceeai perioad, nu
poate beneficia de prestri similare. Toate acestea au fost necesare, pentru c,
muncitorii emigrani sunt prea adesea victime ale discriminrii n ceea ce privete
locul de munc.
Coeziunea social presupune: armonizarea unor msuri n domeniul social
pentru a face posibil circulaia lucrtorilor n interiorul gruprii; un obiectiv
general: de a proteja lucrtorii de potenialele efecte negative ale realizrii pieei
europene integrate i liberalizate; accentuarea consensului rilor membre cu
privire la problemele specifice ale gruprilor sociale mai puin favorizate ntr-o
pia integrat. Aceast prevedere se referea la tinerii n cutarea de loc de
munc, femei, persoanele n vrst etc.
Dezideratul coeziune sociala rmne nc retoric pentru c aciunile
guvernelor naionale au un aport limitat n raport cu aciunile comunitare, n
primul rnd ca urmare a implicaiilor politice ale transferului de responsabiliti i,
n al doilea rnd, ca urmare a posibilelor consecine economice i chiar fiscale.

14

O abordare comun ntrete coeziunea social n Europa, Bruxelles, 19

februarie 2007, www.europa.eu

37

George POEDE

Securitatea sociala15
Securitatea social este, evident, unul dintre aspectele majore ale politicii
sociale n prezent i, totodat, o preocupare constant a statelor moderne. Una
dintre principalele preocupri ale oamenilor este s se apere mpotriva diverselor
riscuri. Pentru o lung perioad de timp s-a optat, ca soluie, fie pentru sprijinul
familial, fie pentru cel al bisericii sau al ntreprinderilor.Aceast form de
acoperire a riscurilor a variat de la o epoc la alta, de la un context cultural la
altul16. ns dimensiunea riscurior i nevoilor sociale a impus crearea i
dezvoltarea altor forme de protecie social, bazate pe o solidaritate mai ampl,
precum securitatea social. Cu toate acestea, formele tradiionale de protecie
mpotriva riscurilor nu au
disprut complet.
n opinia lui J. H. Richardson, scopul esenial al securitii sociale este acela
de a asigura sprijin comunitar sau colectiv acelor persoane aflate ntr-o
mprejurare din cauza creia sunt lipsii, temporar sau permanent, de resurse
suficiente pentru subzisten sau ngrijire medical de baz 17. Colectivitatea
strnge de la membrii si, pe ct posibil proporional cu capacitatea contributiv a
acestora, cotizaii care alimenteaz fondurile de ajutor, securitate i pensii, n
beneficiul respectivilor membri i al persoanelor care fac parte din familiile
acestora .
Acest sistem permite o compensare ntre riscurile i costurile inegale care
privesc fiecare membru al respectivei colectiviti i, prin aceasta, acordarea unor
prestaii mai mari dect cele care ar putea fi obinute din economii individuale.
Totodat, contribuiile fiecrui membru sunt mai mici dect ntr-un sistem
individualist. Fiind responsabilitatea statului, sistemele de securitate social au la
baz legislaia care ndreptete anumite categorii de persoane, n anumite
condiii, s primeasc prestaii. Aceste sisteme sunt gestionate de obicei de
instituii ale statului, ceea ce nu exclude, ns, existena i funcionarea n acest
domeniu i a unor societi de asigurare private.
Securitatea social reprezint un obiectiv de atins al societii. Aa cum
artau Jacques Doublet i Georges Lavau

18

, scopul securitii sociale este acela

15

Sinteza de materiale disponibile pe www.biblioteca.ase.ro

John Henry Richardson: Economic and Financial Aspects of Social Security: An
International Survey, London, George Allen&Unwin, 1960, apud THE AMERICAN
POLITICAL SCIENCE REVIEW, American Political Science Association, 2003,
disponibil pe http://links.jstor.org/journals
16

17

ibidem
tefnescu, Tudor (coord.), Politicile Sociale ale Uniunii Europene, Institutul
European din Romnia, Bucureti, 2002
18

38

Politici sociale
de a asocia tot avutul social unei aciuni sistematice de acoperire a nevoilor
determinate de inegalitate, srcie, boal i btrnee. n Preambulul Constituiei
franceze19 din 1946 se arta: Naiunea asigur individului i familiei condiiile
necesare dezvoltrii. Ea garanteaz tuturor i n special copilului, mamei i
lucrtorului vrstnic, protecia sntii, securitate material, pauze de lucru i
concedii. Orice persoan care, datorit vrstei, strii sale fizice sau psihice,
situaiei economice se afl n incapacitate de munc are dreptul de a obine de la
colectivitate mijloace convenabile pentru existen.
De asemenea, Declaraia Universal a Drepturilor Omului 20 din 10
decembrie 1948 menioneaz:
Art.22 Orice persoan, n calitate de membru al societii, are dreptul la
securitate social; aceasta este ndreptit s obin satisfacerea drepturilor
economice, sociale i culturale indispensabile demnitii i dezvoltrii libere a
personalitii sale, datorit efortului naional i cooperrii internaionale, innd
cont de organizarea i resursele fiecrei ri.
Art. 23 1. Orice persoan are dreptul la munc (...) i la protecie mpotriva
omajului (...) 3. Orice munc are dreptul la o remuneraie echitabil i
satisfctoare (...) ntregit, dac este cazul, de orice alte mijloace de protecie
social.
Art. 25 1. Orice persoan are dreptul la un nivel de via care s-i asigure
sntatea i bunstarea sa i a familiei sale, n special n ceea ce privete hrana,
mbrcmintea, locuina, ngrijirile medicale, precum i serviciile sociale necesare;
are dreptul la securitate n caz de boal, invaliditate, vduvie, btrnee sau alte
cazuri de pierdere a mijloacelor de subzisten, ca urmare a unor circumstane
independente de voina sa. 2. Maternitatea i copilul au dreptul la sprijin i
asisten special. Toi copiii, nscui din sau n afara cstoriei se bucur de
aceeai protecie social.
Unii autori au ncercat s defineasc securitatea social ca o
compilaie a prestaiilor n bani i n natur, inclusiv servicii, acordate unor
persoane. Se poate nelege c este vorba despre acoperirea total a unor riscuri;
ori securitatea social nu ia n considerare doar riscuri (discuia ar porni, deci, de
la aspecte terminologice). Este vorba nu doar de riscuri, de pierderi, ci i de spijin
acordat n cazul unor evenimente care, dei fericite, conduc la diminuarea
veniturilor lucrtorului, putnd cobor sub un anumit nivel de via garantat.
Societatea n sine este cea care trebuie s se protejeze, intern, prin scheme
obligatorii, mpotriva efectelor negative ale reducerii sau pierderii veniturilor unor
membrii, mpotriva voinei sau responsabilitii acestora. Cetenii sunt ncurajai
sau chiar obligai de guvern s se asigure mpotriva unor riscuri sociale. i aceasta
nu numai pentru a asigura veniturile cetenilor, ci i pentru a evita transformarea
19
20

idem
idem

39

George POEDE
acestora ntr-o povar pentru restul societii 21. Aceste efecte negative nu privesc
doar individul, ci se reflect asupra ntregii societi: de la influene culturale i
motivaionale asupra copiilor celor aflai n astfel de situaii, pn la instabilitate
politic i micri sociale. Acesta este motivul pentru care statele caut s se apere
mpotriva acestor riscuri sociale, de aceea astfel de riscuri se numesc sociale i
de aceea trebuie acoperite prin sisteme de asigurare obligatorii.
O definiie de lucru destul de cuprinztoare a fost formulat de Danny
Pieters care considera securitatea social drept corpul aranjamentelor viznd
solidaritatea cu persoana care se confrunt cu o lips de venituri sau cu costuri
speciale. n sistemele legislative naionale ale statelor moderne industrializate,
legislaia privind securitatea social reprezint un set de prevederi care
reglementeaz

asigurrile

sociale,

asistena

social

diverse

ramuri

ale

compensrilor sociale. Aceste reglementri stabilesc reguli care vizeaz transferul

n bani sau n natur de la unitile publice ctre ceteni. 22
n esen, securitatea social este reglementat n dreptul intern. Fiecare
stat stabilete nivelul prestaiilor, condiiile care trebuie ndeplinite pentru
deschiderea dreptului sau perioadele pentru care se pltesc prestaiile. Deci,
sistemele de securitate social sunt administrate de instituii naionale, guvernate
de reguli i reglementri naionale, iar eventuale litigii care pot aprea n acest
domeniu sunt soluionate n cadrul sistemului judectoresc naional. Astfel, aria de
aplicabilitatea a unui sistem de securitate social este limitat, de obicei, la
teritoriul statului respectiv, iar uneori doar la o anumit regiune din acesta. n
cadrul teritoriului respectiv se pot stabili reguli care s dea dreptul la prestaii
doar cetenilor sau rezidenilor statului n cauz. Se contureaz, deci, dou
principii care pot genera dificulti n ceea ce privete obinerea drepturilor de
securitate social: teritorialitatea i naionalitatea.
Sistemele de securitate social s-au dezvoltat n condiiile specifice fiecrui
stat, ceea ce nseamn c reflect caracteristicile economice, sociale, politice,
istorice sau chiar geografice ale statului respectiv. Chiar dac au existat condiii
asemntoare sau influene reciproce ntre dou state, sistemele lor de securitate
social nu sunt identice.23 Cele dou principii care au ca rezultat diversitatea
securitii sociale pot determina anumite probleme n cazul persoanelor care
circul, din diverse motive, dintr-un stat n altul.
Un cetean comunitar poate, n principiu, s se stabileasc pe teritoriul
oricrui alt stat din Comunitate pentru a-i desfura activitatea, n cutarea unui
loc de munc, pentru studii sau doar pentru a-i petrece o parte din via. De
21

ibidem
Esping-Andersen,Op.cit.,
23
Consiliul Europei: Short Guide: Coordination of Social Security in the Council of
Europe, draft, CSCR
(2003) 2 Rev 1, septembrie 2003
22

40

Politici sociale
aceea, mobilitatea lucrtorilor nu trebuie s fie limitat de obstacole artificiale.
Desigur, n prezent, aceast mobilitate nu este aceeai la nivel comunitar ca pe
pieele naionale ale muncii. Exist diferene lingvistice, de nivel i mod de via
etc., ns acestea nu mpiedic un numr mare de persoane s-i desfoare
activitatea, ntr-o anumit perioad a vieii, pe teritoriul unui alt Stat Membru.
n cadrul Uniunii Europene, necesitatea dezvoltrii securitii sociale s-a
impus de la nceput. Libera circulaie a lucrtorilor a fost unul dintre pilonii
Comunitii Economice Europene, chiar de la crearea acesteia. Libera circulaie a
fost i este considerat favorabil pentru dezvoltarea economic a Statelor
Membre. n prezent, ca urmare a evoluiei permanente, securitatea social
reprezint un domeniu principal al politicii sociale comunitare. Datorit legturii
determinante care exist ntre libera circulaie a lucrtorilor i securitatea social,
protecia lucrtorilor migrani reprezint o parte important a securitii sociale
europene.

Inegalitate i schimbare social

Dincolo de analizele de politic social, paleta larg a
inegalitilor sociale reprezint o imagine a schimbrilor sociale.
Astfel, dei integrarea femeilor pe piaa muncii este mult mai
pregnant acum, cel puin statistic, faptul n sine nu conduce la
dispariia diferenierilor dintre femei i brbai n ceea ce privete
salariul i locul de munc. n momentele de criz economic
ponderea femeilor n totalul omerilor este superioar n raport cu
aceea a brbailor, integrarea socio-economic a tinerelor absolvente
pe piaa muncii este mult mai dificil, iar contractul de munc cu
durat determinat este mult mai frecvent n angajarea femeilor.
Inegalitatea reprezint spaiul de ntlnire dintre accesul la un loc de
munc, structurile de ncadrare social i fenomene complexe cum ar
fi

divorialitatea

sau

disoluia

familiei.

scopul

diminurii

inegalitii femeilor n raport cu brbaii, legislaia european i

propune realizarea unor aciuni pozitive n favoarea femeilor,
afirmarea obligativitii negocierii statutului femeilor pe baza
principiului egalitii, dreptul de a introduce recurs n mod colectiv
n faa tribunalelor muncii n situaii caracterizate ca discriminare

41

George POEDE

fa de femei. n '' Manifeste pour une Europe sociale '' 24 se afirm

fr echivoc faptul c diviziunea muncii ntre brbai i femei n ceea
ce privete sarcinile domestice i timpul petrecut de

acestea din

urm n cadrul cminului nu s-a schimbat prea mult ceea ce conduce

la o atenie mai mare pentru elaborarea unor strategii care s vizeze
o compatibilitate mai mare ntre viaa profesional i imperativele i
nevoile pe care le presupune munca menajer, concilierea funciilor
profesionale i parentale ntr-un model nou de diviziune a muncii n
domeniul angajrii remunerate i a vieii de familie. O alt form a
inegalitii ce se manifest pe piaa muncii i are originea n
diversitatea contractual ce determin un statut precar pentru unele
categorii de angajai. Aceasta nseamn c piaa muncii trebuie
analizat n termeni de deosebiri ntre persoane care au un loc de
munc i persoane neangajate i, de asemenea, n funcie de
diferene ntre grupuri de salariai n cadrul crora unii au contracte
atipice cu durat determinat. Apare astfel, o protecie inegal a
angajailor care nu sunt utilizai potrivit reglementrilor legale ce
privesc aspectul folosirii depline a forei de munc.
Exist apoi caracteristici geografice care ilustreaz

forme

inegale de acces la diversele servicii sociale. Statisticile actuale

arat faptul c o prezen mai accentuat a persoanelor cu statut
social precar n unele colectiviti se asociaz cu o structur mai
puin diversificat a acestor servicii n plan teritorial Faptul este
explicabil prin diferenele de fiscalitate de la o colectivitate la alta,
zonele mai puin echipate solicitnd o contribuie financiar mai
redus din partea locuitorilor. Inegalitile geografice constituie
astfel

una

din

dimensiunile

majore

''a

matricei

moderne

inegalitilor'' potrivit unei expresii care aparine lui Jean-Paul

Fitoussi i

Pierre Rosanvallon. Inegalitile geografice se asociaz

cu inegaliti de acces la serviciile financiare ce pot influena

profund posibilitile de investiii personale mai ales n domeniul
educaiei i locuinei, cu inegaliti de acces la echipamente publice,
24

42

Ulrich Muckenberger, Brian Bercusson, Simon Deakin, Pertti Koistinen, Yota

Kravaritou,Alain Soupiot, Bruno Veneziani- Manifeste pour une Europe sociale,
Edition Descle de Brouwer, Paris, 1996.

Politici sociale

la diverse forme de transport. Inventarul inegalitilor se poate lrgi

n funcie de natura i intensitatea

acestora, de probabilitatea

cumulrii lor n cadrul anumitor populaii. In final, multiplicarea

formelor

de

inegalitate

ridic

problema

redefinirii

egalitii,

principiu fundamental pentru funcionarea societii precum i

pentru nelegerea coeziunii acesteia.
Potrivit opiniei exprimat de Amartya Sen n '' Inequality
Reexamined '', ideea egalitii se raporteaz la dou categorii
diferite

de

diversiti,

eterogenitatea

fiinelor

umane

multiplicitatea variabilelor ce definesc o situaie egalitar. De aici

rezult preocuparea de a stabili variabila de referin, ntruct
egalitatea este un concept multidimensional ceea ce nseamn c
este posibil manifestarea unei egaliti ntr-un anumit cadru dar i
apariia, ntr-un alt context social, a unor inegaliti specifice unor
indivizi i grupuri sociale.

VIII.2.

Strategia european de OFM

VIII.2.1 Ocuparea- obiectiv UE25

Ocuparea forei de munc se numr printre cele mai serioase probleme cu
care se confrunt lumea de astzi, indiferent de gradul de dezvoltare al diferitelor
ri, pentru c, pe de o parte, nivelul, structurile i eficiena ocuprii reflect
performanele macroeconomice, precum i capacitatea sistemului economic de a
valoriza i valorifica resursele disponibile, iar pe de alt parte munca este singura
msur a contribuiei individului la activitatea productiv, iar prin aceasta,
individul i gsete i i definete rolul i statusul n societate.
Preocuprile Uniunii Europene pentru ocuparea forei de munc s-au
manifestat odat cu Tratatul de la Maastricht din 1991, unde s-au anticipat
obiectivele viitoarei Strategii Europene de Ocupare a Forei de Munc, conturnd
cadrul necesar elaborrii unei politici sociale europene. Numit i Tratatul Uniunii
Europene acesta a urmrit dou obiectiv: promovarea ocuprii forei de munc i
mbuntirea condiiilor de via i munc i s fac posibil armonizarea lor,
astfel nct, s se asigure o dezvoltare a resurselor umane i combaterea
25

Adaptare dup Daniela VARJAN- Economie si politici sociale

43

George POEDE
omajului. Apoi, n 1994 Consiliul European de la Essen a identificat cinci domenii
prioritare de aciune pentru promovarea ocuprii forei de munc:
- mbuntirea posibilitilor de ocupare a forei de munc prin promovarea
investiiilor n formarea profesional;
- creterea importanei ocuprii pentru creterea economic;
- reducerea costurilor salariale indirecte;
- creterea eficienei politicilor privind piaa muncii;
- mbuntirea asistenei acordate grupelor celor mai afectate de omaj.
n decembrie 1996 la Consiliul European de la Dublin s-a prezentat un
raport comun cu privire la aciunile lansate pentru atingerea celor 5 obiective,
astfel nct, ocuparea forei de munc s devin o problem de interes comun la
nivel european i s ncorporeze lupta mpotriva omajului ntr-o viziune pe termen
mediu i lung. O dat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, n
octombrie 1997, oferta forei de munc a devenit unul din obiectivele Comunitii
Europene i introduce conceptul de strategii coordonate pentru ocuparea forei de
munc. Pentru prima dat, politica de ocupare a forei de munc a fost declarat
ca fiind o sarcin european comun, iar omajul este recunoscut ca o problem
de ngrijorare general pentru Europa i subiect de maxim prioritate n toate
Statele Membre. n termeni practici, Consiliul traseaz liniile directoare pentru
ocuparea forei de munc, care sunt compatibile cu liniile politicii economice,
urmrete s existe o coordonare a mecanismelor stabilite la nivel comunitar i
consiliul poate face recomandri statelor membre n baza raportului anual asupra
politicilor de ocupare a forei de munc, acionnd cu majoritate calificat pe baza
recomandrilor Comisiei. Summitul de la Luxemburg din 21 noiembrie 1997 a
lansat punerea n practic a noii metode, adoptnd primele linii directoare (22 n
prezent) privind ocuparea, structurate n patru grupe de aciune, numite pilonii
liniilor directoare pentru ocupare: I capacitatea de inserie profesional, IIpromovarea iniiativei i spiritului ntreprinztor; III-ncurajarea adaptabilitii
dintre sectoarele de activitate i angajaii lor; IV-promovarea egalitii dintre
brbai i femei. Consiliul European de la Cologne din iunie 1999 a adoptat Pactul
Economic European care are la baz trei piloni:
I coordonarea politicii economice i mbuntirea dintre evoluia salariilor i
politica monetar, bugetar i fiscal;
II- dezvoltarea i continuarea implementrii strategiei ocuprii forei de munc;
III-reforma structural i modernizri pentru mbuntirea capacitii inovative i
a eficienei pieei muncii, bunurilor i serviciilor, i capitalurilor (acces la internet
n toate colile, dezvoltarea comerului electronic, modificarea modului de
organizare a muncii i a timpului de munc, crearea de noi locuri de munc prin
inovaii i societatea informaional).
Consiliul European de la Lisabona (martie 2000) i-a propus ca int
strategic pentru urmtorul deceniu s devin cea mai competitiv i dinamic

44

Politici sociale
economie bazat pe cunoatere, capabil de o cretere economic durabil, cu mai
multe locuri de munc i o mai mare coeziune social. A insistat pe un effort
susinut n vederea reducerii numrului crescut de omeri, a definit totala ocupare
ca obiectiv prioritar pe termen lung pentru noua economie european, sub forma
60% pentru femei).
Adaptrile ulterioare ale liniilor directoare pentru ocupare au fost n
principal motivate de concluziile Summitului de la Stockholm, unde Consiliul
European a completat obiectivele de la Lisabona cu altele intermediare privind
rata omajului de atins n 2005: 67% pe ansamblu i 57% pentru femei. Mai mult, a
fost fixat un nou obiectiv privind o rat a omajului de 50% pentru persoanele n
vrst (2010).
Consiliul European de la Nisa, din decembrie 2000, a probat Agenda
Social European, care definete prioritile de aciune pentru urmtorii 5 ani,
identificate n 6 linii directoare majore: locuri de munc mai multe i mai bune;
crearea unui echilibru ntre flexibilitate i securitate; lupta mpotriva srciei i a
tuturor formelor de excludere social; modernizarea proteciei sociale; promovarea
egalitii de gen; accentuarea aspectelor de politic social ale integrrii i
relaiilor externe ale Uniunii. Ceea ce a introdus nou este aspectul calitii ca
punct central al agendei politicii sociale i, n special, calitatea muncii ca obiectiv
important al Strategiei Economice Europene. Consiliul european de la Barcelona,
din martie 2002, a reafirmat importana luptei mpotriva srciei i excluderii
sociale i a invitat Statele Membre s stabileasc msuri pentru reducerea, pn n
anul 2010 a numrului de persoane expuse riscului srciei i excluderii sociale.
Prioritile se ndreapt spre politicile active de ocupare a forei de munc.
Programul multianual va include: adaptabilitatea firmelor la concedierile colective;
moderarea

salariilor;

productivitate;

pregtire

continu;

noi

tehnologii;

organizarea flexibil a muncii etc.

Cu toate aceste preocupri privind ocuparea forei de munc, Uniunea
European nu a reuit s rezolve unul din obiectivele sale de baz, acela de a crea
oportuniti de munc pentru toi. n acest sens exist mai multe motive care au
condus la situaia actual, printre care amintim dificultile de a face fa ocurilor
macroeconomice (1970, 1980 criza petrolului i tulburrile de la nceputul anilor
90), i lipsa de politici economice coordonate, orientate spre realizarea creterii i
stabilitii economice; incapacitatea de a face fa transformrilor actuale de pe
pia muncii, pentru c, pe de o parte muli omeri, datorit educaiei i uzurii
abilitilor i calificrilor nu mai reuesc s se rencadreze sau s fac fa noilor
posturi care le sunt oferite, iar pe de alt parte adaptarea Europei la noile
tehnologii este relativ redus, att n termenii organizrii muncii, ct i a lipsei de
oportuniti de rennoire a abilitilor de-a lungul perioadei active de via.
De asemenea, la Summitul de la Lisabona (martie 2000) au fost identificate
principalele caracteristici ale deficitului de ocupare a forei de munc n Europa.

45

George POEDE
Acestea sunt: capcana serviciilor (Uniunea European are un nivel mai mic al
angajailor n sectorul serviciilor dect SUA); capcana generat de gen (numai
jumtate din femeile UE sunt angajate spre deosebire de 2/3 n SUA); capcana
vrstei (rata angajrii n grupa de vrst 55-65 ani este sczut); capcana
abilitilor (abilitile UE nu corespund suportului tehnic existent); omajul
structural pe termen lung (mai mult de un an); dezechilibrul pieelor regionale att
n Europa ct i n statele membre (sudul Italiei, Spania, Grecia).

VIII.3. Politici sociale destinate combaterii srciei

Srcia: o privire istoric general
Gndirea vestic, n aceasta privin, oscileaz ntre plasarea responsabilitii
pentru srcie n intregime asuprea oamenilor sraci i localizarea ei n condiiile
sistemice, dincolo de controlul indivizilor. Distincia este vizibil n dezbaterile recente
despre dificultatea rzboiului mpotriva srciei, liberalii adoptnd o perspectiv
sistemic, iar conservatorii mergnd pe linia individualist.

Liberalii consider c oamenii sraci sunt n aceast condiie nefericit datorit unor
circumstane dincolo de controlul lor. Deoarece sursa srciei se afl n sistemul socioeconomic, soluia ei trebuie s fie deasemenea la nivelul societal, prin intervenii pe
scar mare n rectificarea inechitilor sistemice. Reducerile drastice din bugetele
programelor i politicilor sociale au facut imposibil victoria asupra srciei.26
Conservatorii consider c rzboiul a fost greit conceput nc din start, nscut din
nenelegerea situaiei i a naturii adversarului. Ei insista asupra faptului c srcia are
la baz o problem individual. Sracii ar trebui s-i asume responsabilitatea pentru
propriile viei i s se debaraseze singuri de srcie prin obinerea i pstrarea unei
slujbe. Intervenii pe scar larg ca programele guvernamentale de genul celor din
rzboiul cu srcia nu ar reui dect s nruteasc situaia prin ntreinerea
dependenei persoanelor srace fa de donaii.27
Simpla oscilaie ntre cauzele sistemice sau individualiste nu este suficient,
totui, s capteze istoria mult mai larga a srciei. nc din evul mediu, fiecare din cele
dou puncte de vedere principale au dominat pe rnd, ns fiecare moment a avut
caracteristicile sale unice.

26

46

Quadagno J (1994) - The Colour of Welfare: How Racism Undermined the War on Poverty, New York,
Oxford University Press.
27
Murray C. (1984 ) - Losing Ground: American Social Policy, 1950-1980, New York, Basic Book, p.
218.

Politici sociale

Similaritile i diferenele existente n versiunile srciei pot fi surprinse n diversele

forme ale pietii medievale, individualismului slbatic, sistemului bunstrii i
individualismului contemporan.
n Evul Mediu timpuriu condiia srciei sau faptul de a fi srac (pauperes)
nu era n mod necesar definit n termeni de lipsuri economice. n Anglia i Frana de
nord din secolele IX i X categoria pauperi se referea la persoanele libere fr rang,
oameni care nu erau nici nobili nici apartinind clerului. Fiind n circumstane eonomice
precare, trasatura lor distinct era c nu purtau arme. Din aceast cauz, aveau nevoie de
protectie. Aceasta era datoria regelui i a oamenilor de arme din Franta de a-i apra, n
timp ce n Anglia regele era dator s-i protejeze de violena cavalereasc28.
Dei srcia a devenit asociat cu suferinele economice, nu era privit drept o
patologie social. Din contr, srcii formau o parte intrinsec a unei societi organice,
cele trei ordine sau stri razboinicii, clerul, agricultorii saraci si alti muncitori care
se credeau a fi reflectarea ordinii din ceruri.29

Dat fiind originea divin a ordinii sociale, sracii nu erau considerai n mod individual ca responsabili pentru condiia lor. Prosperitatea i srcia, deopotriv, erau
atribuite graiei lui Dumnezeu, i toi trebuie s-i accepte soarta cu umilin. Sracii
nu erau stigmatizai i se considerau superiori din punct de vedere moral celor bogai,
n special daca ar fi renunat voluntar la avere i putere.
Clugari, nobili i persoane avute, vor spla picioarele sracilor i-i vor invita s cineze.
St. Louis, rege al Frantei n secolul al XIII-lea, a tiat piine i a turnat vin el insui
pentru sracii pe care i-a hrnit la chiar masa lui. Intr-o societate care condamna
lucrurile lumesti, sracii reprezentau un ideal religios. Mai mult chiar, ei erau folositori
celor bogati, ca instrument spre ispasirea pacatelor prin crestineasca oferire de pomeni.30
Sistemul bunstrii generale

Viziunea sistemic a srciei urmrete subordonarea drepturilor i intereselor individuale politicii publice i binelui public prin articularea, planificarea i administrarea
lor de ctre agenii guvernamentale31.
Cu aceast transformare vine i ideea c problemele sociale au cauze i soluii
sistemice. Elemente ale gndirii sistemului bunstrii sunt clar vizibile la gnditorii
sfritului secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XIX-lea ca Jean-Jacques
Rousseau i Henri de Saint-Simon, ns primul teoretician care a dezvoltat o perspectiv
28

Mollat M. The Poor in the Middle Age, New Haven, Yale University Press, 1986, p. 95, 98-99;
Hyams P.R. Kin, Lords and Peasants in Medieval England, Oxford, Clarendon Press, 1980, p. 261-262.
29
Duby G. The Three Orders: Feudal Society Imagined, Chicago, University of Chicago Press, p. 3-4,
1980.
30
Geremek B. Poverty: A History, Oxford, Blackwell 1994, p.7, 17-20, 42; Waxman C.I. The Stigma
of Poverty: A Critique of the Poverty Theories and Policies, New York, Pergamon Press, 1977, p. 73-77;
Mollat M. The Poor in the Middle Age, New Haven, Yale University Press, 1986, p. 44.
31
Kamenka E. i Tay A. Beyond Bourgeois Individualism: The Contemporary Crisis in Law and Legal
Ideology, n Kamenka E. i Neale R.S. editori, Feudalism, Capitalism and Beyond, Edward Arnold
London, 1975, p. 126.

47

George POEDE

articulat asupra srciei a fost Karl Marx. Procesele interne ale capitalismului produc
n mod inerent srcie. Din aceasta cauz, responsabilitatea pentru srcie trebuie
cutat n natura sistemului economic i nu n eecurile personale ale oamenilor sraci.
n timp ce pietatea medieval i sistemul bunstrii mprtesc ideea potrivit
creia srcia nu-i are cauza n pauperi ca indivizi, ele se deosebesc prin cteva
elemente cruciale. Pietatea medieval are o fundamentare teologic i, prin procesele de
modernizare, face loc secularismului n sistemul bunstrii. Viziunea rigid asupra
societii din pietatea medieval este nlocuit de idealurile fondate pe egalitate. Mai
mult, n timp ce n Evul Mediu srcia era privit ca o condiie ideal de apropiere de
divinitate, teoria sistemului bunstrii consider c srcia poate fi rezolvat cu alte
mijloace.
O important component a modului de gndire a sistemului bunstrii o
constituia dezvoltarea, ncepnd cu sfritul secolului al XIX-lea, sociologiei i
antropologiei. Obiectul de studiu al acestor discipline se constituie din investigarea
sistemului social astfel nct rezultatele i interpretrile sociologilor reprezint sinteze
utilizabile n proieciile sociale cu caracter novator. Ilustrativ aici este cultura
srciei introdus de antropologul Oscar Lewis (1959). Potrivit acestui concept, srcia
este un ntreg mod de via marcat nu numai prin lipsuri economice ci i prin absena
unei copilrii prelungite i protejate, iniiere timpurie n sex, rata sczut a mariajului
formal, abandonul frecvent al soiilor i copiilor, dominana maternal i sentimente
puternice de marginalitate, dependen i inferioritate. Cultura srciei este rezistent la
schimbare, deoarece, pn cnd copiii sracilor (slum children) ajung la vrsta de ase
sau apte ani, au absorbit deja valorile de baza i atitudinile subculturii lor i nu sunt
capabili psihologic s profite din plin de condiiile n schimbare sau de oportunitile
crescute care se pot ivi in timpul vietii lor 32
Aceast idee are importante implicaii pentru distincia dintre sracii numii
astfel pe drept i cei care nu merit s fie numii sraci. Din perspectiva individualist,
pauperii capabili din punct de vedere fizic de a munci sunt vinovai de propria srcie i
nu merit s beneficieze de asistena public. Dac, dup cum pretinde Lewis cultura
srciei se autoreproduce n indivizi pn la vrsta de ase sau apte ani, este injust sa-i
considerm ca fiind responsabili de condiia n care se afl.

Michael Harrigton cu Cealalt Americ (1962), aplic noiunea de cultur a srciei

oamenilor sraci din Statele Unite. El reuete s sensibilizeze muli americani s
pledeze cauza celor care triesc printre noi i care, datorit unor circumstane dincolo
de controlul lor, sunt condamnai s triasc viei de nempliniri i mizerie.
Alt lucrare cu influen n paradigma sistemului bunstrii a fost The Negro
Family: The Case for National Action . Acest raport confidenial al guvernului a fost
realizat de Daniel Patrick Moynihan (1967), pe atunci secretar asistent la Office of
Policy Planning and Research de la the Departmentul Muncii, si a fost prezentat
preedintelui Lindon B. Johnson n martie 1965. El susinea c cercul srciei negrilor
nu va fi rupt atta timp ct modelele patologice ale naterilor ilegitime, ale divorului i
32

48

Lewis O. The Culture of Poverty, n Daniel P. Moynihan (editor) - On Understanding Poverty :

Perspectives from the Social Sciences, New York, Basic Books, 1968, p. 188.

Politici sociale

ale abandonului familial vor ramne nc stabile. Acest raport a avut un impact major
asupra politicii publice, iar preedintele a inut cont de el n discursul de nceput inut la
Universitatea din Harvard asupra srciei negrilor n 1965.33
Toate aceste idei au produs o schimbare major n abordarea srciei ajungnduse la un consens intelectual asupra caracterului demodat i reacionar al explicaiei
individualiste a srciei. Srcia nu mai era privit ca un rezultat al indolenei i a unei
funcionri incorecte a sistemului social.34

Cauza srciei se afl n structura instituional care neag oportuniti egale claselor
i grupurilor sociale cu statut social sczut confruntate adesea cu discriminri rasiale.
Din aceast perspectiv, soluia srciei este furnizarea de mai multe oportuniti
legate de programe de formare profesional, locuri de munc i sprijin financiar.
Strategia avea la baz o idee simpl i anume aceea c prin aceste oportuniti
grupurile defavorizate vor cuta s-i mbunteasc situaia.
Expresia extrem a acestui punct de vedere a venit din partea unui oficial al
administratiei Johnson citat de Marvin Olasky: Calea pentru eliminarea srciei este s
dai sracilor bani ndeajuns astfel nct s nu mai fie sraci de acum nainte. 35
n ciuda nenelegerilor asupra naturii unei asemenea chestiuni cum ar fi cultura
srciei, promotorii sistemului bunstrii sunt de acord c vina pentru sracie nu
aparine oamenilor sraci. Aceast opinie face ca srcia s-i rectige respectabilitatea
pierdut n timpul dominaiei intelectuale a individualismului slbatic. Sracii nu au
atins integral poziia de respectabilitate pe care au avut-o n timpul pietii medievale,
scopul strii de bunstare nefiind s se ajung din nou la srcie, ci s scape de ea.
ntruct vina existenei srciei aparine sistemului, soluia vine din ameliorarea
sistemului n care s se gndeasc i s se susin o schimbare att de important. De
aici, planificarea i administraia centralizat i ridicarea politicilor sociale la rang de
interes fundamental de stat. Acest punct de vedere a dominat desigur, n rile
comuniste, ns a prevalat deasemenea i n democraiile sociale ale Europei de Vest. In
Statele Unite conduce la stabilirea Social Security i a sistemului de bunstare federal
n anii 1930, iar treizeci de ani mai tirziu era reprezentat n legislaia drepturilor civile,
aciunea afirmativ i Rzboiul mpotriva Srciei.
Concepii asupra srciei
Abordarea biologic

33

Katz M.B. The underserving Poor: from the War on Poverty to the War on Welfare, New York,
Pantheon, 1989, p. 24,
34
Chrales Murray - Losing Ground: American Social Policy 1950-1980, New York, Basic Books, 1984,
p.29.
35
Marvin Olasky - The Tragedy of the American Compassion, Washington, Regnery Gateway, 1992. p.
174.

49

George POEDE

Amartya Sen l citeaz pe Seebohm Rowntree (1901) care definete familiile aflate n
srcie primar atunci cnd totalul veniturilor lor sunt insuficiente pentru pentru a
obine minimum de necesiti pentru a-i menine eficiena fizic.
Faptul c aprecierile de natur biologic au fost puse n relaie cu supravieuirea
sau cu eficiena n munc nu trebuie s ne mire pentru c ele au fost frecvent utilizate n
definirea pragului srciei. Abordarea biologic a fost supus unei critici aspre n ultima
perioad.
Iat cteva probleme legate de acest subiect:

exist variaii semnificative legate de caracteristici fizice, condiii

climaterice i mbrcminte. n realitate este greu s defineti necesitile
nutriionale pentru un anumit grup ntr-o regiune specific.Traducerea
necesitilor nutriionale minime n necesiti alimentare minime depinde de
alegerea articolelor de vnzare.

itemii -non-food- sunt i ei greu de definit. Problema poate fi parial

rezolvat prin aprecierea prii din bugetul unei persoane sau a unei familii care
va fi cheltuit pe mncare. Aceast proporie variaz ns i ea nu numai n
relaie cu cultura i obiceiurile regiunii dar i cu preurile relative i cu existena
bunurilor i serviciilor. De aceea, se pare c este corect presupunerea lui Martin
Rhein potrivit creia aproape orice procedur de definire a srciei prin nivelul
de subzisten poate fi pus uor sub semnul ntrebrii36.
Problema care rmne de rezolvat dup ce am pus sub semnul ntrebrii
procedurile de definire prin abordarea biologica este fie de a ignora fie de a vedea ce
anume se poate realiza prin aceast abordare. Conceptul de necesiti nutriionale nu
trebuie interpretat ca unul ce poate trasa cu o claritate deosebit srcia. Exista un
caracter vag n ambele concepte, att n cel de srcie ct i n cel de necesiti
nutriionale. Apoi, nu trebuie neaprat s studiem nivelul venitului acelei persoane
pentru a controla dac cineva are necesarul nutriional.
Srcia ca judecat de valoare
Opinia potrivit creia srcia este o judecat de valoare a aprut destul de
frecvent i cu o insisten deosebit n studiile mai multor autori. Srcia este condamnat din perspectiva moralitii care inspir diverse tipuri de comportamente i de
aciune social. Mollie Orshanski afirma c srcia ca i frumuseea se afl n ochii
spectatorului37
Este important de reliefat diferitele modaliti prin care rolul principiilor morale
se poate acomoda cu exerciiul msurrii srciei. Este o diferen n a spune c faptul
msurrii srciei este unul prescriptiv i alta de a spune c exerciiul trebuie s in
cont de opiniile membrilor comunitii. Aa cum arat Eric Hobsbawn, aceasta este
36

50

Martin Rhein Problems in the Definition and Measurement of Poverty, n The Concept of Poverty,
Peter Townsend (editor), London, Heinemann, 1971, 61.
37
Mollie Orshanski - How Poverty is Measured, Monthly Labor Review , 1969.

Politici sociale

ntotdeauna definit n raport cu conveniile societii n care se manifest. Pentru

cineva care studiaz i msoar srcia, conveniile societii sunt fapte i nu probleme
de moralitate sau de investigaie subiectiv.
Srcia ca inegalitate
Ideea ca srcia este n mod esenial legat de inegalitate a cptat o anumit
caracter de plauzibilitate. De altfel, transferurile de la cei bogai spre cei sraci au dus
aproape ntotdeauna la o scdere a srciei. Chiar pragul srciei folosit pentru a
identifica pe cei sraci trebuie stabilit n acord cu standardele contemporane ale
comunitilor respective, astfel nct srcia poate fi privit ca inegalitate ntre grupul
cel mai srac i restul comunitii. Miller i Roby 38 au folosit argumente semnificative
n prezentarea srciei ca inegalitate. Ei spun ca tratarea problemelor srciei n termeni
de stratificare conduce la examinarea srciei ca o problem a inegalitii. n aceast
abordare, ne ndeprtm de eforturile de msurare a srciei i cutm mai mult s
vedem care sunt diferenele dintre cei 20% sau 10% cei mai bogai i restul societii.
Preocuparea noastr, spun autorii citai, este aceea a reducerii diferenelor dintre cei de
sus i cei mai puin favorizai din fiecare dimensionare a stratificrii sociale. Pot exista
ns i opinii potrivit crora inegalitatea este o problem fundamental diferit de aceea
a srciei. Cele dou concepte sunt n legatur dar nici unul nu-l subsumeaz pe
cellalt. Un transfer de la cei din vrf, cei 10% sau 20% spre un grup cu venituri medii
trebuie s reduc inegalitatea dar las neschimbat problema srciei. De asemenea, o
scdere general a venitului ce pstreaz neschimbate diferenele de inegalitate poate n
fapt s conduc la o scdere general a resurselor grupurilor din chintilele inferioare
aducndu-le ntr-o stare grav de nfometare i malnutriie.
Nici inegalitatea i nici srcia nu pot fi reduse una la alta. Recunoaterea naturii
distincte a srciei permite tratarea acesteia ca o problem de interes n sine insi.
Inegalitatea poate fi prezent n analiza srciei dar aceasta nu nseamn c cele dou
concepte pot fi puse ntr-un raport de echivalen. Este cu totul o alt problem s se
afirme c inegalitatea i srcia sunt asociate una cu cealalt i, n consecin, s se
rein faptul c o schimbare n sistemul de distribuie poate trata srcia.
Deprivarea relativ
Conceptul deprivrii relative a fost fructificat cu succes n analiza srciei din
perspectiv sociologic. A fi srac are o legtur puternic cu a fi lipsit de o serie de
nevoi. n cadrul termenului de deprivare relativ exist cteva aspecte distincte. Una
din ele privete contrastul dintre sentimentul de a fi deprivat i condiiile deprivrii.
Peter Townsend consider c ultimul aspect ar putea fi utilizat ntr-o manier
semnificativ pentru studiul srciei n relaie cu deprivarea relativ. El apreciaz 39
38

Miller S.M, Roby P. Changing Social Stratification, n The Concept of Poverty, Peter Townsend
(editor), Heinemann, London, 1971.
39
Wedderburn (editor) Poverty, Inequality and Class Structure, Cambridge University Press, 1974, p. 4.

51

George POEDE

c termenul de deprivare relativ poate fi folosit ntr-un sens obiectiv pentru a descrie
situaii n care oamenii posed mai puin dect alii dintr-un atribut dorit, fie acesta un
venit, un loc de munc sau putere.
Pe de alt parte, accentul pus pe condiiile deprivrii nu poate fi independent de
sentimentele de deprivare. Obiectele materiale nu pot fi evaluate n acest context fr
referin fa de modul n care ele sunt privite de oameni. Chiar dac sentimentele nu
pot fi introduse ntr-o manier explicit n acest cadru ele au ns un rol important n
selecia atributelor . Townsend a subliniat importana dorinei de a defini stilul de
via care este n general imprtit sau aprobat n fiecare societate i de a gsi un punct
pe scala de distribuie a resurselor sub care familiile considera c este dificil s
mprteasc n comun activiti i regimuri legate de acel stil de via''40.
Disocierea dintre condiii i sentimente este dificil de realizat i de aceea o
diagnoz obiectiv a condiiilor nseamn i o nelegere obiectiv a sentimentelor.
Un al doilea contrast privete alegerea grupului de referin pentru a realiza
comparaii. Trebuie s identificm grupul cu care cei analizai de noi se compar. Acesta
poate fi unul din aspectele cele mai complicate n studiul srciei bazate pe deprivare
relativ. Orizontul de comparaie nu poate fi separat de activitatea politic dintr-o
comunitate de vreme ce sentimentul de deprivare trit de un individ este legat de
ateptri i de opinia asupra a ceea ce este corect, echitabil. De aceea, noiunea general
de deprivare relativ are o considerabil influen asupra analizei sociale a srciei. Este
important de reinut faptul c analiza srciei prin conceptul de deprivare relativ nu
este singura baz a conceptului de srcie. ntr-adevr, exist un miez ireductibil al
deprivrii absolute n ideea de srcie, fapt ce ne d imaginea foametei, a malnutriiei
translate n diagnoza srciei fr a mai fi nevoie de demonstrarea atributelor acesteia.
Abordarea prin deprivarea relativ vine mai mult s suplimenteze n termeni de absen
a posesiei, dect s fundamenteze analiza srciei. Abordarea srciei prin conceptul de
deprivare las ns neatinse unele chestiuni. Prima, atunci cnd se compar srcia din
dou societi cum poate fi gsit un standard comun de necesiti de vreme ce astfel de
standarde difer de la o ar la alta. Exist de altfel dou tipuri distincte de exerciiu n
astfel de comparaii intercomunitare. Unul are drept scop compararea msurii deprivrii
din fiecare comunitate n relaie cu standardele de necesiti minime, iar cellalt privete
condiia celor dou societi n termeni de anumite stardarde minime date.
Perspectiva politicilor publice n combaterea a srciei
Msurarea srciei este bazat pe anumite standarde, dar problema care apare
este aceea a tipului de afirmaii coninute n aceste standarde. Ele sunt standarde de
politic public ce reflect fie obiectivele politicii aflate n funciune, fie opinii asupra
modului n care ar trebui s funcioneze politica.41
40

52

Peter Townsend Poverty as Relative Deprivation: Resources and Styles of Living, in Wedderburn,
1974
41
n raportul Poverty amid Plenty, (1969) Preedintele Comisiei de Meninere a Venitului din Senatul
Statelor Unite afirma c:
Dac societatea crede c poporului nu i se poate permite s moar de foame, atunci ea va defini
srcia ca o lips a unei nutriii minime i a acoperiului, necesare pentru a supravieui. Dac societatea

Politici sociale

Apar aici dou dificulti. Mai inti, procesul de elaborare a unei politici depinde
de un numr de influene dincolo de noiunile care trebuie s prevaleze ntr-un
asemenea caz. (natura guvernului, sursele puterii sale, forele exercitate de alte
organizaii). Se au n vedere de asemenea o serie de factori ce pot influena eficiena
unei politici publice, factori legai de slbiciuni ale pieei i guvernrii. Analitii
recunosc c procesele democratice nu ofer ntotdeauna o adevrat imagine a valorilor
sociale, fie c ele nu au consistena necesar impunerii unor politici publice care s aib
rolul de a corecta unele nedrepti, fie c procesul electoral nu permite ptrunderea lor
n configurarea politicilor.
Exist trei factori care influeneaz modul n care acioneaz reprezentanii
politici ai comunitilor. Ar fi o naivitate dac am ignora c ei nu iau n considerare
bunstarea lor personal precum i pe aceea a familiilor lor.

Geneza unei politici implic confruntarea cu o problem, recunoaterea ei ca o

preocupare major social. Acest fapt va influena dezbaterea public ulterioar. O
problem trebuie s fie definit, structurat i localizat. Modul n care are loc acest
proces va determina formularea viitoarei politici publice.
Ruth Lister n '' Concepts of Poverty '', publicat n 1991 n Social Studies Review
nr. 6, subliniaz aspectul dinamic al concepiilor asupra srciei i faptul c felul n care
noi definim srcia are un impact crucial asupra rspunsurilor date de aciunea politic.
n definirea problemei s-au conturat mai multe abordri.
Abordarea pozitivist exprim preocuparea pentru problemele sociale, cunoaterea acestora reprezentnd posibilitatea rezolvrii lor i mbuntirii sorii umanitii.
Activitatea reformatorilor sociali din secolul al XIX-lea i dezvoltarea unei analize
empirice a problemelor sociale cum ar srcia, folosirea copiilor n activitile
economice, sntatea i nchisorile formeaz miezul pozitivist al cercetrilor de politic
social. Cercettori ca Henry Mayhew, Edwin Chadwick. Florence Nightingale,
Octavia Hill, Beatrice i Sidney Webb, Charles Booth credeau cu fervoare c
problemele pot fi rezolvate, n ultim instan, prin cunoaterea empiric a datelor
sociale. De aici avea s se dezvolte o tradiie a cercetrii sociale centrat pe '' probleme''
i pe ameliorarea i soluionarea acestora.

Abordarea sociologic pornete de la recunoterea disfunciilor sociale i de la

posibilitatea identificrii condiiilor care le-au dat natere pentru a le rezolva astfel
nct societatea s revin la echilibrul iniial.
Sursele acestei abordri pot fi gsite la Emile Durkheim i Talcott Parsons. Din
perspectiva lui Durkheim problemele sociale sunt inevitabile i necesare; cele care se
simte o anumit responsabilitate pentru a asigura tuturor persoanelor un nivel stabilit de bunstare dincolo
de existena mizer, de exemplu, o bun sntate fizic , atunci va adauga la lista sa de necesiti resursele
cerute de prevenirea sau tratarea unei boli. n orice moment, o bun definiie a unei politici reflect
echilibrul dintre capacitile i dorinele comunitatii. n societile cu venituri sczute, comunitatea se afl
n situaia de a nu se preocupa prea mult de altceva dect supravieuirea fizic. Alte societi, mai capabile
de a-i sprijini cetenii si dependeni, ncep s ia n considerare efectele pe care pauperismul le va avea
asupra celui srac i non-srac. (US Presidents Commission on Income Maintenance, 1969, p. 8).

53

George POEDE

deprteaz de ateptrile comune asupra comportamentului ''normal'' contribuie la

definirea a ceea ce este '' acceptabil '' sau '' non-acceptabil'', bun sau ru. Recunoaterea
acestor ndeprtri de la norm poate conduce la promovarea schimbrii precum i la
ntrirea noiunilor dominante asupra comportamentului acceptabil. Problema formulat
de Durkheim era legat de pstrarea gradului de devian la un nivel care s nu pun n
pericol ordinea social i funcionarea societii.
Influena lui Durkheim asupra analizei problemelor sociale ca form de devian
a fost extrem de puternic. Problemele sociale impuneau dezvoltarea unor forme de
analiz social ce puteau s conduc la un control efectiv al nivelului comportamentului deviant.
Talcott Parsons este privit ca reprezentant tipic al abordrii funcionaliste a
problemelor sociale. Din perspectiva sa, societile tind spre echilibru iar problemele
sociale constituie ajustri i posibile disfuncii n interiorul sistemului social. Continund aceast direcie, Merton i Nisbet (Contemporary Social Problems, 1961)
considerau c problemele au o dimensiune subiectiv i subiectiv; problemele sociale
pot fi analizate n termeni de cunoatere obiectiv probleme sociale ca dezorganizare
social sau de comportament deviant ca deprtare de la normele sociale acceptate
instituionalizate.
Abordarea istoric-natural a problemelor sociale se caracterizeaz printr-o
abordare specific subiectiv a problemelor sociale. O problem social afirm
Richard Fuller i Richard Myers n A Natural History of a Social Problem, 1941
reflect o preocupare social atunci cnd valorile sociale par a fi ameninate, urmat
apoi de dezbateri asupra opiunilor de politic public pentru ca n final, politica
formulat s fie transpus n practic. Ideea explorrii istoriei naturale a problemei n
stadii a fost dezvoltat de J.H. Bossard n American Sociological Review nr. 6 din
1941 n care dezvolt cele trei stadii preocupare social, dezbateri asupra opiunilor
politice, transpunerea politicii n aciune ntr-o versiune cu dousprezece etape:
1. recunoterea unei probleme;
2. discuii asupra gravitii ei;
3. ncercri de reform;
4. sugestii de investigare social;
5. cteva schimbri de personal;
6. accent pus pe factori largi de baz;
7. studiul cazurilor individuale;
8. alte schimbri de personal;
9. program stabilit inductiv;
10. rafinarea tehnicilor de studiu;
11. rafinarea conceptelor,
12. o alt schimbare de personal;
La nceputul anilor '70, Herbert Blumer (Social Problems as Collective
Behaviour n Social Problems, nr. 18 din 1971) a dezvoltat un model constructivist al
problemelor sociale prin rafinarea stadiilor ''formrii problemei'' considernd c

54

Politici sociale

problemele exist atunci cnd ele sunt privite ca ''nedorite de ctre un grup social'' . n
aceast situaie o problem social intr ntr-un ciclu de definire cu urmtoarele etape:
1. apariia unei probleme sociale;
2. legitimarea problemei ;
3. iniierea unor aciuni;
4. formarea unui plan oficial;
5. implementarea planului oficial.
n 1977 Spector i Kitsuse42 au contribuit la abordarea constructivist prin
reformularea modelului istoric natural propus de Fuller i Myers i dezvoltat de
Blumer. Ei s-au concentrat pe construcia problemei ca activitate de exprimare a unor
cerine. Contribuia lor se remarc prin luarea n considerare a ceea ce se ntmpl dup
ce politicienii au recunoscut o problem social i au neles i impactul implementrii
politicii asupra problemelor curente. Stadiul al doilea din abordarea lui Spector i
Kitsuse reprezint exact stadiul la care ramn Fuller i Myers. Stadiul al treilea i al
patrulea implic o a doua existen a problemei odat ce ea a fost determinat i
implementat ca politic:
1. Grupurile ncearc s formuleze existena unei anumite condiii, pe care s o
defineasc fie ca nedezirabil, fie ca generatoare de efecte negative pentru
comunitate sau societate, s o fac public, s stimuleze dezbaterea de idei
asupra acesteia, s creeze o problem public sau politic;
2. Recunoaterea legitimitii acestor grupuri de ctre o organizaie oficial,
agenie sau instituie. Aceasta poate conduce la declanarea unei investigaii
oficiale, la propuneri de reform i la nfiinarea unei agenii sau instituii care
s rspund acestor exigenelor formulate;
3. Reapariia cerinelor formulate de grupurile iniiale sau de altele noi, fa de
modul de rezolvare a condiiilor considerate ca nedorite n primul stadiu, fa de
eecul nregistrat n producerea ncrederii n procedurile stabilite pentru
rezolvarea problemei sau a condiiei sociale ce a generat preocuparea public
sau politic;
4. Respingerea de ctre grupurile nemulumite a rspunsului ageniei sau instituiei
sau a lipsei de rspuns fa de cerine i dezvoltarea unor activiti pentru a crea
alternative, instituii paralele sau contra-instituii ca reacie la procedurile
stabilite.
Definirea problemelor sociale, a srciei n primul rnd, reprezint un element
important dar nu este dect un pas n formularea politicilor publice. Capacitatea sistemului de a combate eficient srcia, efectele sale asupra grupului int, a beneficiarilor,
trebuie s depeasc greuti numeroase i complexe. Adoptarea politicilor capt for
prin implementare. Adoptarea unei legi, a unor reguli administrative nseamn, printre
altele, stabilirea scopurilor politicii, specificarea mijloacelor necesare pentru atingerea
lor. Implementarea descrie eforturile ntreprinse pentru realizarea obiectivelor, eforturi
42

Spector M., Kitsuse J.I. - Constructing Social Problems, Cummings, Menlo Park, California, 1977.

55

George POEDE

care nu conduc ntotdeauna la atingerea scopurilor propuse. Eugene Bardach exprim

metaforic rolul implementrii ca proces de asamblare i pstrare a tuturor elementelor
necesare unei mainrii.43 Esena problemei implementrii const n distribuia
elementelor politicii astfel nct aceasta s produc efectele intenionate. O autoritate
public ineficient i externaliti fiscale ntr-un mediu marcat de distribuia inegal a
bunurilor publice reprezint ameninri majore pentru funcionarea unei politici publici
de combatere a srciei. n al doilea rnd, chiar dac politica nseamn doar recomandri pentru o politic public, apar totui probleme n nelegerea i tratarea srciei
pentru c recomandrile politicii depind de evalurile politice, economice i administrative. Exista o diferen clar ntre ceea ce se nelege prin noiunea de deprivare i ceea
ce se poate elimina prin acea politica public aa cum este formulat i implementat.
Dac aceast abordare este acceptat, atunci msurarea srciei trebuie vzut ca un
exerciiu de descriere a evalurii oamenilor n termeni de standarde de necesiti. n
mod preponderent, procesul reprezint mai mult un exerciiu factual mai degrab dect
unul etic.
Operaionalizarea conceptului de srcie
Operaionalizarea adecvat a conceptului de srcie depinde parial de modul n
care are loc identificarea problemei. Conceptul trebuie s fie tradus n termeni
utilizabili, adic s fie operaionalizat, selectndu-se indicatorii ce vor reflecta ct mai
bine conceptul de srcie. Aici ncepe greul n domeniul cercetrii ntruct sarcina de a
gsi cei mai potrivii indicatori este una complicat, fapt ce explic diversitatea de
poziii teoretice i metodologice. Unul dintre cele mai cunoscute exemple n Marea
Britanie este utilizarea standardului de srcie denumit tested-means benefit. El a
devenit, datorit autoritii tiinifice a lui Townsend, un standard naional care a fost
apoi adoptat i n alte ri. Unul din motivele care a dus la acceptarea i adoptarea
acestui standard poate fi explicat prin faptul c utilizarea unui prag de venituri pentru a
defini srcia nu implic efectuarea unei cercetri fundamentale. Apoi, un al doilea
motiv este legat de faptul c, fiind un element convenional, constituie un cadru constant
de referin ce permite reliefarea altor chestiuni cum ar fi cauzele srciei sau
categoriile cele mai vulnerabile fr a mai fi necesare eforturi de definire a problemei
sau de identificare a indivizilor i grupurilor afectate de srcie. Familiile personelor cu
handicap, spre exemplu, se gsesc ntr-o mai mare probabilitate de a se situa sub pragul
de srcie. Aceasta nu ne spune cu exactitate cte persoane cu handicap se afl sub
pragul de srcie sau ct de mare este srcia acestora, dar criteriul este suficient pentru
a identifica persoanele cu handicap ca grup vulnerabil din perspectiva srciei. n al
treilea rnd, ofer o baz de analiz pentru alte aspecte sociale ale gospodriilor.
Aceleai tipuri de argument ne trimit spre metoda utilizat de Luxemburg
Income Study (LIS). Acest studiu se bazeaz pe o serie de date luate din statistici din
diferite ri, procesate apoi ntr-un format standard. n cadrul acestui studiu, srcia este
43

56

Eugene Bardach - The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes Law, Cambridge,
MIT Press, 1977.

Politici sociale

definit pe o baz strict comparativ, in termeni de ''distan economic''. Standardul

srciei este calculat ca jumtate din venitul mediu al unui individ. Utilizarea acestui
standard asigur informaii importante. Spre exemplu, se poate identifica poziia relativ
a tipurilor de gospodrie din diferite ri precum i msura n care sistemele de protecie
social reduc dezavantajele cu care se confrunt unitile luate n studiu. Autorii studiului LIS au incercat s clarifice i problemele legate de definirea srciei. Ei consider
c grupul cu cel mai sczut nivel al veniturilor poate fi considerat srac chiar i n
societile bogate. Chiar dac exist rezerve fa de o astfel de tratare a problemelor
srciei, atenia se concentreaza ntotdeauna asupra caracteristicilor grupului cu cel mai
mic venit.
Nivelul venitului de sprijin sau raportul fa de venitul mediu sunt utilizai ca
indicatori nu neaprat ca o msur precis a problemei studiate ci mai degrab ca un
punct de referin fa de o arie de probleme asociate. Dac nu este posibil ntotdeauna
s msurm cu precizie o problema specific, prin utilizarea indicatorilor putem s ne
facem o imagine asupra dimensiunilor sau caracteristicilor problemei.
Criterii pentru indicatori
Validitatea
Un indicator valid reflect problema sau condiia pe care se presupune ca o
reflect. Exist multe dificulti legate de validitatea indicatorilor deoarece
majoritatea indicatorilor nu sunt dect aproximri ale problemei studiate.
Statisticile asupra venitului sunt utilizate pe larg ca indicatori ai srciei sau, mai
precis, ca un ghid asupra probabilitii apariiei srciei ntruct venitul este un
indicator al consumului. Cu toate acestea, o identificare prea puternic a srciei
cu un venit sczut nu este prea satisfctoare pentru c exist persoane cu
venituri sczute care nu sunt srace.
Credibilitatea (Reliability)
Indicatorii sunt reliable dac ei reflect acelai lucru n acelai mod. Aceasta
nseamn c n condiiile n care un indicator nu este chiar o oglindire plin de
acuratee asupra problemei studiate, cel puin exist sentimentul c respectiva
problem este una serioas sau c ea se transform ntr-un mod sau altul. Din
pcate, multe din datele care sunt utilizate n mod larg sunt necredibile. Una din
problemele referitoare la valorile monetare este modificarea lor ca urmare a
inflaiei. Este posibil s se controleze ntr-o oarecare msur inflaia, dar
metodele prin care se realizeaz aceasta se refer la valoarea bneasc. Retail
Price Index reflect ct de fidel poate ''basket of goods'' cumprat de un
consumator mediu. El va include, spre exemplu, costul locuinei sau benzina
pentru automobil. Dei majoritatea persoanelor i cumpr locuinele n Marea
Britanie, cei sraci nu-i pot permite acest lucru i atunci ei vor fi direct afectai
de chiria locuinelor; mai mult, hrana i nclzirea reprezint o mare parte din
bugetul celor sraci deoarece nevoile de hran i de nclzire nu se diminueaz
n proporie cu venitul cuiva. De aceea, rata inflaiei calculat prin RTP nu va

57

George POEDE

reflecta n mod necesar creterea n costuri creia trebuie s-i fac fa cei sraci.
Cercetarea lui Bradshow asupra ''bugetelor standard '' identific itemii pe care
cei sraci i include n costuri i semnificaia lor din perspectiva inflaiei.
Disponibilitatea
Indicatorii care sunt deja disponibili au fost construii pentru un scop particular
i de aceea ei pot fi adecvai sau neadecvai pentru evaluarea srciei. Statisticile
asupra bunstrii se bazeaz pe definiii asupra bunurilor. Aceast evaluare este
complicat de posibilitatea existent de a plti impozitele i de preocuparea
pentru a determina potenialul celor care pltesc impozitele de evita aceast
posibilitate.
n mod efectiv, orice analiz se bazeaz pe nite aproximaii ce folosesc date
disponibile pentru alte fapte.
Plauzibilitatea
Este de dorit ca orice indicator folosit s aib semnificaie. Cu toate ncercrile de a
msura srcia, rezultatele obinute sunt destul de modeste. Studiul lui Townsend asupra
srciei, spre exemplu, este bazat pe descrierea stilurilor de via ale indivizilor sraci.
El arat c oamenii sraci nu pot servi, probabil, trei mese pe zi, iar copiii sraci nu-i
pot permite s organizeze o petrecere de ziua lor de natere. Acest fapt poate fi adevrat
dar este greu de acceptat c aceti factori n sine pot fi considerai ca srcie. Aceste
elemente au aprut n contextul descris de Townsend pentru c el a folosit o analiz
statistic pentru a alege itemii care caracterizeaz cel mai bine srcia n loc s utilizeze
un model explicativ. Rezultatul poate fi valid din punct de vedere tiinific, dar foarte
adesea nu poate fi acceptat de '' simul comun''. n fine, orice indicatori trebuie s fie
folositori ceea ce nseamn c ei trebuie s poat fi aplicai la problema care se afl n
centrul analizei. Cercetarea asupra srciei nu are loc ntr-un vacuum politic sau
administrativ, ci se desfoar n conformitate cu scopuri precise. De exemplu, analiza
implicaiilor distributive ale unor politici se poate fonda pe date referitoare la venit
considerndu-se c veniturile aflate la baza distribuiei pot reflecta srcia chiar dac ele
nu sunt echivalente cu srcia. Cercetarea asupra distribuiei spaiale a resurselor, lucru
important pentru alocarea resurselor, tinde s se centreze pe alte tipuri de indicatori,
cum ar fi spre exemplu tipuri de probleme asociate cu srcia ntruct ele sunt accesibile
n plan local. Cercetarea care va cuta s reflecte sistemul de beneficii impune
identificarea unitii de analiz, de obicei, gospodria sau n alte cazuri indivizii (spre
exemplu srcia femeilor n interiorul gospodriei). n acest context, problema este
aceea de a gsi acei indicatori care sunt adecvai scopului investigaiei.
Identificarea srciei

Srcia poate fi identificat, n general, prin dou mari aspecte: prezena deprivrii i
lipsa de control asupra resurselor. Identificarea deprivrii poate fi abordat direct i

58

Politici sociale

indirect. Identificarea direct este realizat prin clasificarea anumitor tipuri de

probleme ca serioase atingeri la adresa bunstrii unui tip asociat cu srcia.
Identificarea indirect este legat de asocierea srciei cu factori, cauze i
consecine cum ar fi omajul, boala, nivel sczut educaional. Aceast abordare a fost
utilizat n studiile asupra deprivrii dar poate fi extins la studiile referitoare la indivizi
sau gospodrii. Constituie n acelai timp i o baz pentru o strategie distinct ca
rspuns la srcie (indicator de int -indicator targeting)
Este complicat sa se evalueze identificarea direct ca fiind superioar celei
indirecte. Amndou se bazeaz mai mult pe indicatori dect pe msurri precise.
Controlul asupra resurselor este mult mai greu de identificat n mod direct. Prin
natura sa, ea se refer la un set potenial de circumstane. Resursele includ venitul care
semnific un flux de resurse i sntatea care este o valoare important.. Venitul este
utilizat n general ca un indicator al srciei sau ca un ghid al probabilitii apariiei
srciei, dar o identificare prea strns a srciei cu venitul nu este prea satisfctoare.
Srcia este un fapt multidimensional i nu poate fi descris doar prin venitul
sczut. Un al doilea motiv este legat de faptul c mrimea venitului este mai puin
important dect regularitatea i stabilitatea sa. n al treilea rnd, utilizarea acestui
indicator include prea multe persoane n categoria sracilor, persoane care nu pot fi
descrise ca srace. n al patrulea rnd, venitul este greu de msurat ntr-o manier
credibil.
Bunstarea se dovedete a fi o msur a srciei greu de convins. Bogia este
msurat n termeni monetari numai c banii sunt importani pentru ceea ce poti
cumpra cu ei. In ciuda neajunsurilor lor, statisticile referitoare la venit sunt un ghid mai
bun pentru srcie dect statisticile asupra bunstrii. Venitul este important pentru c
arat, pentru majoritatea persoanelor nivelul consumului altfel spus, ceea ce ei pot
folosi. Statisticile asupra venitului nu pot reflecta consumul unui individ sau al unei
familii.
O alternativ la utilizarea venitului sau bunstrii este folosirea consumului ca o
msur adevrat a controlului asupra resurselor. Din pcate informaiile referitoare la
consum nu sunt accesibile ntruct ele impun o nregistrare adecvat. Aparenta imposibilitate a msurrii srciei ntr-o manier obiectiv i de necontestat provoac o
nemulumire specialitilor din domeniu.
Metode de calcul a pragului srciei

Prima metod poate fi descris ca un standard politic. Parlamentul, guvernul sau

oricare autoritate relevant stabilete pragul srciei i l ajusteaz n mod discreionar
sau pe baza unor calcule. n stabilirea acestui prag autoritile pot utiliza mai multe
metode dar, n final, decizia asupra unuia sau altuia dintre praguri capt un caracter
politic.

59

George POEDE

Exist dou tipuri de praguri ale srciei stabilite dintr-o perspectiv politic.
Primul este un instrument pur de msurare, deci nu este legat de plile de susinere a
venitului income maintenance payments ctre toi indivizii care se afl sub acest
prag. Un astfel de prag exist n Statele Unite. Studiile comparative internationale ar fi
posibile pe aceasta baz dac toate statele ar utiliza astfel de instrumente de msurare.
Ar fi de asemenea interesant s vedem ct de mult difer pragurile naionale ale srciei
ca procent din venitul naional mediu. Transfernd instrumentul de msurare dintr-o ar
n alta, fie acesta un nivel absolut ce utilizeaz paritatea puterii de cumprare sau unul
cu caracter relativ, ar nsemna s ignorm rolul deciziei politice n acest proces. Al
doilea tip poate fi numit un prag politic al cvasi-srciei a political quasi-poverty line.
El provine din nivelul plilor minime stabilite ntr-o ar (spre exemplu, salariul minim,
pensia minim.) n final, aceste praguri ale quasi-srciei sunt ntotdeauna dependente
de capacitile financiare ale rii i fluctueaz n mod tipic n funcie de venitul mediu.
Dac este folosit un astfel de sistem atunci numai cei ale cror venituri se situeaz sub
aceste pli minime sunt considerati sraci. Rezultatele vor fi distorsionate de vreme ce
nu este deloc sigur ca aceste plti minime pot fi acordate tuturor.

O a doua metod este descris ca standard expert. Experii naionali calculeaz un

co de bunuri ntr-o cantitate adecvat pentru o perioada dat de timp, o lun sau o
sptmn. Acesta este coul pe care specialitii l consider a fi necesar pentru a
atinge nivelul minim socio-cultural de subzisten.
Bunurile din acest co sunt luate n considerare dintr-o perspectiv monetar
pentru a se ajunge la suma necesar. ntruct i experii au o raz mare de interese i pot
fi expui influenelor politice i culturale, ne putem atepta ca i aceast metod s nu
poat fi utilizat n compararea internaional a pragurilor de srcie. Numai dac
metodele de stabilire a courilor de bunuri ar fi uniforme i exhaustive atunci ele ar
putea fi privite ca o opiune real n astfel de comparaii. 44, (i Bradshow JonathanRediscovering budgets standards, n Berghman Jos/ Cantillon Bea (editori) The
European Face of Social Security, Essays in honour of Herman Deleeck, Aldershot,
Avebury 1993.

A treia metod este aceea a stabilirii unui venit standard relativ sau standard
relativ al cheltuielilor de consum. ntruct el poate fi stabilit de corpurile politice sau
de ctre cercettori se apropie de ceea ce am numit un standard politic sau de un
standard expert. Cu acest standard, un anumit procentaj din venitul net mediu sau o
medie a cheltuielilor de consum se stabileste ca prag al srciei.
Un nivel de 50% este folosit cel mai frecvent, dar se utilizeaz totodat 40% i 5o
%. Ct de adecvat este acest prag se poate vedea atunci cand se calculeaz coul de
bunuri ce se pot cumpra cu sum rezultat n fiecare ar cuprins n studiu.

44

60

Ruggles Patricia - Drawing the line, Alternative Poverty Measures and their Implications for Public
Policy, 1990, Wahington DC, Urbana University Press;

Politici sociale

Este dificil de stabilit media ce urmeaz a fi folosit n diferitele calcule.

Cercettorul are la dispoziie urmtoarele alternative:

media aritmetic a venitului net sau cheltuielile de consum dintrun sondaj;

mediana venitului dintr-un sondaj sau a cheltuielilor de consum:

media aritmetica a venitului personal disponibil sau de consum din

sectorul
gospodariilor luate in evidentele nationale.
Avantajele mediei aritmetice bazate pe sondaje in de o mai bun comparabilitate
cu alte medii aritmetice asigurate de statistici i sunt mai uor de calculat. Dezavantajul
const n eantioane nereprezentative, cu prea puini posesori de venituri nalte, cu
categorii ce subraporteaza veniturile distorsionnd astfel rezultatele.
Avantajele medianei se reflect n sczuta sa dependen de veniturile nalte ale
unor grupuri care se reflect infidel n nregistrrile oficiale. Dezavantajul su const n
faptul c nu exist prea multe posibiliti pentru a o compara cu medii publicate. O
medie aritmetic ce deriv din date asupra venitului naional beneficiaz de faptul de a
fi fondat pe metode standardizate internaionale de calcul. Calculul unor medii reclam
o decizie clar asupra unitii de referin. Se tie acum c aceast unitate trebuie s fie
individul i nu gospodria sau familia nuclear ori cea extins. Cu toate acestea, dac
folosim o resource definition obligaiile mutuale dintre membrii familiei de a-i
acorda sprijin nu pot fi ignorate. Viaa comun i nevoile diferite ale adulilor i copiilor
trebuie translate ntr-o scal de echivalen ce confer capului familiei ponderea 1 i
fiecrui alt membru, mai puin de 1. Nu exist metode obiective de determinare a
scalelor de echivalen. Cnd se alege o scal este nevoie de o alt judecat de valoare.
Apar probleme i atunci cnd o singur scal este utilizat pentru toate rile.Atunci
cnd se alege o scal de echivalen, venitul net al gospodariei este divizat de suma
ponderilor membrilor gospodariei, ajungndu-se astfel la un nivel de bunstare conferit
fiecrui membru al gospodriei. Media aritmetica sau mediana este determinat prin
luarea n calcul a nivelelor individuale de bunstare. Scala de echivalen va avea, de
aceea, un efect dublu, att asupra pragului srciei ct i asupra poziiei fiecrui individ
din distribuie, fie el sub ori peste pragul de srcie. Att nivelul ratei calculate a
srciei ct i structura populaiei srace depind de scala de echivalen utilizat.
Utilizarea scalei uniforme de echivalen este preferabil n comparaiile internaionale.
Pentru OECD vechea scal era de 1.0, 0.7, 0.5; noua scal este de 1.0, 0.5., 0.3.
Alternativa este aceea de a determina o metod de a deriva scalele de echivalen
astfel nct ele s poat compara situaia diverselor ri. Scalele specific naionale ar fi
utilizate n studiile comparative asupra srciei.
Tot aa de important ca i identificarea populaiei srace prin utilizarea
pragurilor de srcie este i stabilirea gradului de srcie. Aceast problem poate fi
rezolvat atunci cnd se utilizeaz resource definition cu conceptul de poverty gap ori
cu msurri speciale de distribuie n cadrul sracilor. In teorie, aceste msurtori pot fi
aplicate i cu definiia living condition dac diferitele dimensiuni sunt msurate prin
indicatori ce pot fi considerai ca numere cardinale. Srcia uoar va putea fi atunci
difereniat de srcia extrem

61

George POEDE

O a patra metod poate fi descris ca behavioral mixed citizen-expert standard.

Ea fost dezvoltat de Peter Townsend in Poverty in UK 1979. El utilizeaz elementele
din living condition pentru a determina pragul srciei n sensul unei resource
definition, adic a celui mai mic nivel al venitului la care nu apare marginalizare. El
definete un numr de aproape 60 de indicatori pentru a fi precis. Iat cateva exemple de
indicatori propui de autorul britanic:

posesia unui apartament de o marime adecvat i cu un sisteme de

ncalzire precum i cu alte faciliti interne.

posibilitatea copiilor de a invita ocazional prietenii de coal.

dac ei pot oferi mici cadouri atunci cnd sunt invitai n casele
prietenilor;

dac pot merge n vacan cel puin o sptmn.

Dac i permit sa fie membrii unui club.

Aceasta abordare impune contributia expertilor.

A cincea metod poate fi descris ca standardul pur al ceteanului. Ea folosete

evaluarea ceteanului asupra nivelului venitului lui de baz. In literatura de
specialitate, acest standard este adesea denumit ca standard subiectiv: Prin aceasta
metod, un prag al srciei poate fi derivat din rspunsul la ntrebarea Care este
venitul minim cu care familia dumneavostra ar putea face fa nevoilor sale?
Leyden poverty line este bazat pe rspunsurile date la evaluarea venitului:
n condiiile gospodriei dumneavoastr, ce venit lunar ar fi considerat ca foarte
puin;puin: insuficient; suficient; bun; foarte bun
Metoda CPS utilizeaz i ea rspunsul la ntrebarea legat de venitul minim dar n
plus pune urmatoarea ntrebare: Cu venitul dumneavoastra actual va descurcai : cu mari
dificulti; cu dificulti; cu oarecare dificulti; destul de uor; uor; foarte uor.
n construcia acestor praguri s-au conturat dou mari tendine. Una este reprezentat de optica cheltuielilor, iar cealalt de aceea a veniturilor. n cadrul primei tendine,
preocuparea esenial este legat de definirea unui buget familial care s permit
acoperirea cheltuielilor considerate indispensabile. Guvernul american a definit nc din
1964 prin bugetul minim tiinific un nivel absolut al nevoilor minime pornind de la
minimum alimentar fixat de Ministerul Agriculturii n funcie de studiile asupra nutriiei
raportat la preul produselor.Valoarea acestui minimum se multiplic cu trei pentru a
determina nivelul de srcie n ipoteza c familiile srace cheltuiesc o treime din
veniturile lor pe alimentaie. Apoi, nivelul obinut este ponderat n funcie de diferitele
caracteristici ale gospodriilor. Incepnd cu 1969, minimum alimentar stabilit nu a mai
fost recalculat, ci doar idexat la nivelul preurilor bunurilor alimentare.

62

Politici sociale

Tot n optica cheltuielilor poate fi integrat i bugetul minim convenional specific politicilor anti-srcie din Germania. Ajutorul social, Hilfe zum Lebensunterhalt,
poate fi considerat ca un venit minim garantat. Venitul minim este determinat dup
sumele de referin calculate ntr-o manier convenional potrivit unei scheme ''
cantitative a nevoilor'' identice pentru toi indivizii i apoi majorate dup situaia
specific a fiecrei persoane n funcie de vrst, profesie i dup alte costuri efective
legate de locuin. Apoi exist studii asupra bugetelor normale sau curente convenionale. Ele pot fi considerate ca bugete de nevoi care au fost utilizate iniial la
determinarea indicelui costului vieii. Ele permit msurarea n funcie de un context dat
economic i social a sumelor necesare n fiecare lun familiilor tip pentru satisfacerea
nevoilor considerate a fi normale.
Din perspectiva veniturilor se definete un nivel de venit ca prag al srciei.
Prin utilizarea metodei statistice, nivelul de srcie corespunde venitului maxim al
primelor x % din gospodrii (10%, 25%) clasate n ordinea cresctoare a veniturilor. Se
verific ulterior pertinena identificrii celor din grupul delimitat prin compararea
veniturilor acestuia cu acelea ale grupului imediat superior. Se apreciaz c prin aceast
metod se evideniaz mai ales '' cei mai sraci'' i nu cei sraci n general.
Apoi, pragul de srcie se poate exprima i n procente ale venitului naional,
mediu, median sau modal, or disponibil, net sau brut, repartizat pe unitate de consum
sau gospodrie. Decizia de a alege un procent din venitul naional este un fapt
convenional i este mai mult legat de corespondena cu diferite minime ale proteciei
sociale sau de a recunoate plafoane mai mici sau mai mari n funcie de interesele
politice. Spre exemplu, ncepnd cu 1965 guvernul federal al Statelor Unite a calculat
un nivel relativ de srcie fixat atunci la 44% din venitul median. Uniunea European a
utilizat n 1978 trei praguri de srcie pentru pregtirea raportului asupra srciei: 40%,
50% i 60% din venitul mediu pe unitatea de consum, nainte de reine n raportul su
un prag intermediar de 50 %. Acelai prag utilizat n anii 90 a condus la concluzia
potrivit creia n Europa exist 44 de milioane de sraci.
Exist totodat, un prag al srciei exprimat n procente ale salariului minim, iar
n rile n care s-a calculat un salar minim garantat, acesta servete drept referin
pentru nivelul de srcie. Acesta este cazul Olandei unde nivelul venitului mediu
garantat, care nu este n mod oficial un nivel de srcie, este derivat din salariul minim
garantat pe economie. n Frana, studii locale au utilizat un nivel de srcie raportat la
SMIC, considernd drept sraci persoanele ale cror venituri sunt inferioare SMIC-ului.
Att cu minimum fizic ct i cu cel socio-cultural de subzisten putem diferenia
ntre definiia living condition, ce pune accentul pe existena bunurilor i serviciilor
pentru orice individ n dimensiunile selectate ale bunstrii sale i definiia resource
care se bazeaz pe resursele economice existente, venit i posesii monetare i fizice.
Definiia centrat pe living condition impune o decizie asupra dimensiunilor bunstrii
individului considerate ca relevante (hran, mbrcminte, ngrijire medical, locuin,

63

George POEDE

condiii de locuit, educaie, securitate n raport cu riscurile sociale, transport i comunicaii, securitate legal i protecie fa de infraciuni i oportuniti de a participa la
activiti sociale, culturale i politice din societate. Aici, minimum fizic de subzisten
difer de minimum socio-cultural de subzisten prin faptul c este restrns la cteva
dimensiuni ale bunstrii. Cu definiia centrat pe resurse, trebuie s se hotrasc ce fel
de factori economici trebuie luai n considerare ns cu siguran cei legai de venit i
bunuri (assets)
O definiie centrat pe resurse se bazeaz de asemenea pe judecata de valoare
potrivit creia responsabilitatea pentru deciziile de cheltuieli trebuie s aparin acelora
care le iau.
O gospodrie trebuie s poarte responsabilitatea pentru o realizare echilibrat a
nevoilor membrilor si. Definiia condiiei de trai a minimului socio-cultural de subzisten impune determinarea unor standarde minime n toate dimensiunile bunstrii
considerate ca relevante. Aceste standarde minime care vor fi sub medie vor trebui puse
n relaie cu pragul de marginalizare care i el este dificil de stabilit. Cu o definiie
living condition este totui necesar s se foloseasc judeci de valoare pentru a stabili
un set de standarde minime n oricare din dimensiunile avute n vedere. Mai mult, va
trebui s se stabileasc dac srcia este confirmat doar prin situarea sub standarde
ntr-un singur domeniu sau trebuie s se acumuleze anumite eecuri n atingerea mai
multor standarde minime pentru a aprecia gradul sau statutul de srcie. Cu o definiie
centrat pe resource, o anumit fraciune a resurselor medii (spre exemplu, 40% or 50%
sau 60% este stabilit n mod uzual ca o linie a srciei. Pentru c acesta este un
standard prea abstract, este greu sa se justifice un procentaj ca prag al marginalizrii.
Calcularea unei medii implic totui o distincie clar a indivizilor. Media se poate
raporta la populaiile din anumite regiuni i se obin atunci mai multe praguri ale
srciei, cte unul pentru fiecare regiune. Media poate cuprinde ntreaga populaie a
unui teritoriu national. O astfel de decizie poate fi justificat prin cunoscutul obiectiv al
atingerii standardelor egale de trai n diferitele regiuni ale teritoriului naional invocndu-se solidaritatea tuturor membrilor societii. Apoi, calculul mediei poate s se
bazeze pe o delimitare mai larg a populaiei relevante, spre exemplu populaia din toate
statele membre ale Uniunii Europene.

64