Direitos e cidadania unidade 4, 5 livro capa alaranjada.

Achar cidadania e Estado

Cidadania, estadania, apatia
Jos Murilo de Carvalho
A primeira palavra do ttulo banalizou-se, mas a coisa persiste e insiste. A cidadania
moderna, ou seja, a integrao das pessoas no governo via participao poltica, na sociedade,
via garantia de direitos individuais, e no patrimnio coletivo, via justia social, continua sendo
aspirao de quase todos os pases, sobretudo dos que se colocam dentro da tradio ocidental. A
segunda palavra, inventei, pois creio que a coisa tambm existe como contraponto, ou
contrafao, da primeira em sua verso brasileira. Tem a ver com uma relao clientelista com o
Estado. Fao justia terceira s falando sobre ela depois e pouco.
Simplificando muito, pode-se dizer que o processo histrico de formao da cidadania no
Ocidente seguiu dois caminhos, um de baixo para cima, pela iniciativa dos cidados, outro de
cima para baixo, por iniciativa do Estado e de grupos dominantes. Exemplos do primeiro caso
so as experincias histricas dos pases anglo-saxes, marcadas pela luta para arrancar ao
Estado absolutista os direitos civis e polticos. Marcos desses percurso foram a Guerra Civil
inglesa do sculo XVII, ao fim da qual decapitaram um rei, e a guerra de Independncia dos
Estados Unidos, que afirmou os princpios da igualdade (dos brancos) e do autogoverno. A
Frana com sua Revoluo do sculo XVIII outro exemplo de cidadania de baixo para cima.
Nela outro rei perdeu a cabea, agora na guilhotina. Respeitando as diferenas entre os casos,
pode-se dizer que a cidadania de baixo para cima coincidiu com a revoluo burguesa em que a
sociedade de mercado irrompeu na poltica e a moldou sua imagem e semelhana. A nfase da
cidadania nesses casos posta no cidado como titular de direitos, sobretudo dos direitos que o
garantem contra a opresso (civis) e lhe do controle sobre o Estado (polticos). uma cidadania
marcada por seu carter ativo.
Exemplo de cidadania construda de cima para baixo pode ser encontrado na Alemanha.
Nesse pas, a partir do sculo XIX, o Estado foi incorporando aos poucos os cidados medida
em que abria o guarda-chuva de direitos. Ser cidado na Alemanha era quase sinnimo de ser
leal ao Estado que, por sua vez, era profundamente identificado com a nao. A iniciativa veio
do Estado e no do cidado. O contorno social era o de uma revoluo burguesa retardatria,
produzida via aliana entre a burocracia estatal, a aristocracia rural e os industriais do ao. O
direito que l se afirmou inicialmente foi o social, fruto no de reivindicao popular mas de

poltica estatal de incluso dos cidados ao corpo social. A cidadania a antes passiva no sentido
poltico, mas com contedo ativo de identificao nacional.
O Brasil no se enquadra exatamente em nenhum dos dois casos. Para incio de conversa,
pode ser alocado entre os pases que seguiram o segundo modelo. De fato, a independncia se fez
sem revoluo social e poltica, o mesmo acontecendo com a proclamao da Repblica e com o
movimento de 1930, chamado embora, o ltimo, de revoluo. A primeira incorporao em
massa de cidados se deu, como na Alemanha, via direitos sociais, durante o regime autoritrio
do Estado Novo. Mas termina a a semelhana com aquele pais. A incorporao sociedade civil
at hoje precria, apesar de garantida em lei. A ineficincia do judicirio e a inadequao do
sistema policial excluem a maior parte da populao do gozo dos direitos individuais. Somente
aps 1945 que houve admisso em massa dos cidados aos direitos polticos. Inexistem entre
ns a forte identidade nacional e a tradio de obedincia rgida s leis, tpicas da Alemanha.
Nosso Estado, apesar de incluir em sua ideologia elementos incorporadores da tradio ibrica,
no se cola nao ou a qualquer tradio de vida civil ativa. No um poder pblico garantidor
dos direitos de todos, mas uma presa de grupos econmicos e cidados que com ele tecem uma
complexa rede clientelista de distribuio particularista de bens pblicos. A isso chamo de
estadania.
Esse percurso teve conseqncias para nossa poltica e nossa cultura. Uma delas a
excessiva valorizao do poder Executivo. Os direitos sociais foram implantados em perodos
ditatoriais, em que o Legislativo ou estava fechado ou era apenas decorativo, criando-se a imagem,
para o grosso da populao, da eficcia do Executivo. A orientao para o Executivo d
continuidade longa tradio portuguesa, ou ibrica, de patrimonialismo. O Executivo visto como
todo-poderoso, como o grande dispensador paternalista de empregos e favores. A ao poltica
nessa viso sobretudo orientada para a negociao direta com o governo, sem passar

pela

mediao da representao.
Alm da cultura poltica governista, nossa tradio favoreceu tambm uma viso
corporativista dos interesses coletivos. No se pode dizer que a culpa foi toda do Estado Novo. O
xito da poltica social e trabalhista de Vargas se deve ao fato de ter ela tocado num ponto sensvel
da cultura nacional. A distribuio dos benefcios sociais por cooptao sucessiva de categorias de
trabalhadores para dentro do sindicalismo corporativo achou terreno frtil em que se enraizar A
fora do corporativismo manifestou-se mesmo durante a Constituinte de 1988. Apesar das crticas

CLT, o imposto sindical e a unicidade sindical, dois esteios do corporativismo de Vargas, foram
mantidos. Cada categoria social, funcionrios pblicos civis e militares, professores, aposentados,
sindicalistas, profissionais liberais, procurou defender e aumentar seus privilgios.
Ligada preferncia pelo Executivo est a tendncia busca de um messias poltico, de um
salvador da ptria. Como as experincias de governo democrtico tm sido curtas e os problemas
sociais tm persistido, ou se agravado, cresce tambm a impacincia popular com a lentido e baixa
eficcia do sistema representativo. Da a busca de solues mais rpidas por meio de lideranas
carismticas e messinicas. Pelo menos trs dos cinco presidentes eleitos pelo voto popular aps
1945, Getlio Vargas, Jnio Quadros e Fernando Collor, possuam traos

messinicos.

Sintomaticamente, nenhum deles terminou o mandato, em boa parte por no se conformarem com as
regras do governo representativo, sobretudo com o papel do Congresso.
A contrapartida da valorizao do Executivo a desvalorizao do Legislativo e de seus
titulares, vereadores, deputados e senadores. As eleies legislativas sempre despertam menor
interesse do que as do Executivo. A campanha pelas eleies diretas referia-se escolha do
presidente da Repblica, chefe do Executivo. Dificilmente haveria movimento semelhante para
defender eleies legislativas. Nunca houve no Brasil reao popular contra fechamento do
Congresso. H uma convico abstrata da importncia dos partidos e do Congresso como
mecanismos de representao que no se traduz em avaliao positiva de sua atuao.

desprestgio generalizado dos polticos perante a populao mais acentuado quando se trata de
vereadores, deputados e senadores. Em parte, a m fama culpa deles prprios, mas em parte
tambm se deve posio subordinada que ocupa o Legislativo em relao ao Executivo.
Os melhores pensadores nacionais no se cansaram de apontar a ausncia de cidadania em
nossa tradio. Quando vem virtude entre ns, eles a localizam ou na vida privada (Srgio
Buarque, Gilberto Freyre, Roberto da Matta, e os positivistas), ou num Estado demiurgo da nao,
posio defendida em geral por partidrios do Estado, direita ou esquerda. Tal virtude no
cvica por no se colocar na confluncia do Estado e da sociedade, por no estabelecer a estrada de
mo dupla entre os dois, essncia da sociedade democrtica. A virtude domstica no se transfere
para a sociedade civil nem para o Estado e a eventual virtude do Estado no se desloca para a
sociedade civil. No h, em outras palavras, uma construo social do poltico. Quando a virtude
privada estabelece contato com o Estado, gera o aborto da fisiologismo e do clientelismo, quando a
virtude do Estado se comunica com a sociedade, gera o aborto do paternalismo e do corporativismo.

Nos dois casos no h interesse bem

compreendido, no sentido em que Tocqueville usou a

expresso, no h virtude, no h cidadania participante. H estadania.

O esforo tem sido grande, desde a Independncia, de nos aproximarmos do modelo liberal
de cidadania, com toda a parafernlia institucional que o acompanha de eleies, partidos,
parlamento, e coisas mais fundamentais como a liberdade de imprensa e de associao. Salvo
interrupes bastante longas, como as de 1937-45 e 1964-1985, o esforo tem sido persistente. H
mrito nisso e no se podem desprezar os progressos j feitos. Talvez o que haja de mais errado em
nossa prtica democrtica seja sua imaturidade pelo pouco tempo de exerccio. sabido que o bom
funcionamento de um sistema representativo em geral exige longo perodo de maturao e requer
ajustes permanentes. Nosso problema surge quando se olha para as estatsticas, registradas em
milhes, de analfabetismo, baixa escolaridade, doena, desemprego, pobreza, violncia. Elas
revelam problemas vindos dos pores de nossa histria mas para os quais a prpria democracia
leva a exigir soluo de curto prazo. Fica, ento, patente o fato de que a democracia como a temos
praticado continua muito lenta em produzir frutos sociais. Se ela fracassa nesse ponto central, sua
sade tambm estar comprometida. A pergunta que se pode fazer se apenas reformas polticas
que aperfeioem a representao podero garantir a necessria eficcia na reduo da excluso
social.
Vem agravar a situao o fato de que a base em que se sustenta nossa tradio, o estadonao, sofre hoje desafios poderosos originados no processo de globalizao. O poder do Estado
reduz-se em virtude de restries impostas por acordos e agncias internacionais. O ajuste fiscal
desmonta polticas de bem-estar e reduz empregos. Nova onda de liberalismo

sada

surgimento da apatia poltica, inclusive nos Estados Unidos, como sintoma positivo. A apatia,
nessa viso, refletiria simplesmente a percepo dos cidados de que o papel do Estado cada
vez menos relevante. Aps o parntese estatizante verificado entre a crise de 1929 e a queda do
muro de Berlim em 1989, teria sido retomada a tendncia histrica iniciada no sculo XVIII da
minimizao do Estado numa sociedade de mercado auto-regulada. O novo cidado que desponta
seria apenas um consumidor. Nesse mundo novo, pouco admirvel, no haveria lugar para o
cidado participante nem para Estado atuante. A apatia vira virtude.
Entre ns, vrios campos decisrios j se acham afetados por limitaes externas. As
restries referem-se sobretudo rea macroeconmica, incluindo as polticas fiscal e tarifria, a
poltica industrial e mesmo a poltica social. Exigncias de agncias de financiamento e da

competio internacional foram decises sobre polticas de juros, de cmbio, de tarifas, de

funcionalismo pblico, de empresas estatais. O prprio Mercosul se tornou um fator a mais de
constrangimento. O Estado brasileiro, como todos os outros, retira-se de vrios domnios em que
costumava atuar, sobretudo da produo industrial e dos servios pblicos, com conseqncias
potencialmente desastrosas, como a que estamos vivendo na rea da energia. A persistncia de
deficits pblicos indica que o recuo ainda continuar e tanto a capacidade decisria como o
mbito das decises do Estado continuaro a encolher. No Brasil isso muito mais grave do que
na Europa porque nosso estado-nao, agora sob ataque, no cumpriu a tarefa histrica de
generalizar os direitos e reduzir a desigualdade a nveis tolerveis.
J fomos tambm afetados pela filosofia, que tambm uma terrvel tentao, do cidadoconsumidor, pregada pelos novos liberais. A invaso de um shopping center de classe mdia do
Rio de Janeiro por favelados denunciou de maneira chocante o fosso existente entre o Brasil dos
pobres e o dos ricos. Mas revelou tambm a perversidade do consumismo. Os pobres no
exigiam um direito constitucional, reivindicavam o direito de consumir. Na medida em que o
direito ao consumo substitui os direitos civis e polticos entre os excludos urbanos, a perspectiva
de sua organizao poltica se v limitada. Pode-se perder uma oportunidade de avano
democrtico, como a que se deu com a organizao dos excludos rurais pelo MST.
Que fazer? No seria sensato buscar reduzir o tradicional papel do Estado da maneira
radical proposta pelo liberalismo. Primeiro, por causa da longa tradio de governismo, difcil de
reverter de uma hora para outra. Depois, e sobretudo, pelo fato de que h tarefas essenciais e
elementares ainda no cumpridas por nosso Estado. H, por fim, muito espao para
aperfeioamento dos mecanismos institucionais de representao. Mas, seja pela ineficcia com
que tem funcionado entre ns esses mecanismos, seja pela urgncia na soluo da questo social,
h necessidade de corrigir a natureza privatizada de nosso Estado

pela

organizao

da

sociedade, e desenvolver mecanismos alternativos de representao e implementao de polticas.

No poderemos construir uma cidadania, leia-se democracia, slida sem dar maior embasamento
social ao poltico, isto , sem democratizar o poder.
Algumas experincias recentes apontam na direo de colaborao entre Estado e
sociedade que modifica a tradio num sentido democrtico. Trata-se da construo de pontos de
encontro entre a virtude privada e a pblica, ou, na linguagem de Richard Morse (aproveito a
citao para lhe fazer uma homenagem pstuma), de combinar os pontos positivos dos dois

Ocidentes, o ibrico e o anglo-saxo, isto , a incluso social e a liberdade. Em meus termos,

trata-se transformar a estadania em cidadania. A ttulo de exemplo, menciono duas que atendem
aos critrios mencionados. Ambas tm a ver com pontos de encontro. E, sintomaticamente,
ambas se originaram, ou se desenvolvem, no mbito de administraes locais, longe do centro do
poder.
A primeira um fenmeno que tem origem na sociedade. Trata-se do surgimento das
organizaes no governamentais que, sem serem parte do governo, desenvolvem atividades de
interesse pblico. Essas organizaes se multiplicaram desde os anos finais da ditadura. De incio
hostis ao governo, dele se aproximaram aps a democratizao. Da colaborao entre elas e os
governos municipais, estaduais e federal, tm resultado experincias inovadoras na soluo de
problemas sociais, sobretudo na rea da educao, da segurana, da proteo de minorias. Essa
aproximao no tem o vcio da estadania e as limitaes do corporativismo e do clientelismo. A
outra experincia teve origem nos governos municipais dirigidos pelo Partido dos Trabalhadores.
So experincias de formas alternativas de participao na elaborao do oramento e na definio e
alocao de obras pblicas. A parceria em geral se d com associaes de moradores. A experincia
promissora pois ataca o problema da participao no nvel local, onde ela sempre foi mais frgil,
apesar de ser onde ela mais relevante para a vida das pessoas.
Dessas experincias, de outras que surgirem, e de aperfeioamento no sistema
representativo que pode surgir a esperana de desatar o n que trava a construo da cidadania
entre ns, qual seja, a dificuldade encontrada pelo sistema poltico de produzir resultados que
levem reduo da desigualdade e ao fim da diviso dos brasileiros em castas separadas pela
educao, pela renda, pela cor. Jos Bonifcio dizia, em representao enviada Assemblia
Constituinte de 1823, que a escravido era um cncer que corroa nossa vida cvica e impedia a
construo da nao. A desigualdade a escravido de hoje, o novo cncer que impede a
finalizao do processo de construo da cidadania e da democracia. A escravido foi abolida 66
anos depois da advertncia de Jos Bonifcio. A democracia brasileira de hoje talvez no
sobreviva a espera to longa. E nem a estadania, nem a apatia nos levaro l.
( Publicado no Jornal do Brasil, 24/06/2001, p. 8).